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Fiscalizao de

PDF contratos administrativos

Texto Didtico Completo

MT
Fiscalizao de
contratos administrativos
Copyright Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso, 2015.
As informaes tcnicas so de livre reproduo, total ou parcial, desde que citada a fonte.

ESCOLA SUPERIOR DE CONTAS CORREO DE CONTEDO


Marina Spinelli diretora Bruno Anselmo Bandeira
Lucia Maria Taques vice diretora Edicarlos Lima Silva
Lucimar Marques Luz - gerente de formao e
capacitao ACOMPANHAMENTO PEDAGGICO
Romar Jos de Oliveira
SUPERVISO DE CONTEDO
Bruno Anselmo Bandeira EDIO E DIAGRAMAO
Maurcio Mota
CONTEUDISTA Pedro Henrique Brites
Bruno Anselmo Bandeira
Carmen Hornick REVISO GRAMATICAL
Edicarlos Lima Silva Doralice Jacomazi
Richard Maciel de S

M433f
Mato Grosso. Tribunal de Contas do Estado
Fiscalizao de contratos administrativos / Tribunal de Contas
do Estado. Cuiab : Publicontas, 2015.

134p. ; 21x28 cm.

ISBN 978-85-98587-47-9

1. Fiscalizao. 2. Contratos administrativos.


3. Gesto de contratos. 4. Planejamento da fiscalizao.
I- Ttulo.

CDU 351.759

Jnia Gomes
CRB1 2215
IDENTIDADE ORGANIZACIONAL CONSELHEIROS SUBSTITUTOS
Luiz Henrique Moraes de Lima
Misso
Garantir o controle externo da gesto dos recursos pblicos, Isaas Lopes da Cunha
mediante orientao, fiscalizao e avaliao de resultados, Luiz Carlos Azevedo Costa Pereira
contribuindo para a qualidade e a efetividade dos servios, no
interesse da sociedade. Joo Batista Camargo Jnior
Jaqueline Maria Jacobsen Marques
Viso
Ser reconhecido pela sociedade como instituio essencial e de Moiss Maciel
referncia no controle externo da gesto dos recursos pblicos. Ronaldo Ribeiro de Oliveira

Valores
1. Compromisso: Garantir tcnica, coerncia e justia nas decises
MINISTRIO PBLICO DE CONTAS
do controle externo.
2. tica: Agir conforme os princpios da legalidade, moralidade e Procurador-Geral
imparcialidade. Gustavo Coelho Deschamps

3. Transparncia: Dar publicidade e clareza aos atos do controle Procurador-Geral Substituto


externo. William de Almeida Brito Jnior
4. Qualidade: Assegurar a eficincia, a eficcia e a efetividade do Procuradores de Contas
controle externo.
Alisson Carvalho de Alencar
5. Agilidade: Atuar com celeridade nas aes de controle externo.
Getlio Velasco Moreira Filho
6. Inovao: Promover solues inovadoras.

CORPO TCNICO
TRIBUNAL PLENO
Secretaria-Geral do Tribunal Pleno
Presidente
Edson Jos da Silva
Conselheiro Waldir Jlio Teis
Subsecretaria-Geral do Tribunal Pleno
Vice-Presidente
Jean Fbio de Oliveira
Conselheiro Jos Carlos Novelli
Coordenadoria do Ncleo de Certificaes e Controle de
Corregedor-Geral Sanes
Conselheiro Valter Albano da Silva Marcelo Gramolini Bianchini
Ouvidor-Geral
Conselheiro Antonio Joaquim M. Rodrigues Neto
Secretaria da 1 Cmara
Integrantes Elizabet Teixeira SantAnna Padilha
Conselheiro Gonalo Domingos de Campos Neto
Secretaria da 2 Cmara
Conselheiro Srgio Ricardo de Almeida
Renata Arruda Rossas Ferrari
Conselheira Interina Jaqueline Maria Jacobsen Marques

Secretaria-geral de Controle Externo (Segecex)


1 CMARA Maria Aparecida Rodrigues Oliveira
Presidente
Assessoria Especial de Acompanhamento das Atividades do
Conselheiro Gonalo Domingos de Campos Neto
Controle Externo
Integrantes Rosiane Gomes Soto
Conselheiro Antonio Joaquim M. Rodrigues Neto
Assessoria Especial de Desenvolvimento do Controle Externo
Conselheiro Valter Albano da Silva Joel Bino do Nascimento Jnior
Conselheiro Substituto Luiz Carlos Azevedo Costa Pereira
Consultoria Tcnica
Conselheiro Substituto Luiz Henrique Moraes de Lima Bruno Anselmo Bandeira
Conselheiro Substituto Joo Batista Camargo Jnior

Secex da 1 Relatoria
2 CMARA Lgia Maria Gahyva Daoud

Presidente Secex da 2 Relatoria


Conselheiro Srgio Ricardo de Almeida Andra Christian Mazetto

Integrantes Secex da 3 Relatoria


Conselheiro Jos Carlos Novelli Roberto Carlos de Figueiredo
Conselheira Interina Jaqueline Maria Jacobsen Marques
Secex da 4 Relatoria
Conselheiro Substituto Isaas Lopes da Cunha Gilson Gregrio
Conselheira Substituta Jaqueline Maria Jacobsen Marques
Conselheiro Substituto Moiss Maciel
Secex da 5 Relatoria Secretaria Executiva de Administrao
Silvano Alex Rosa da Silva Marcos Jos da Silva

Copyright
Secex da6Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso, 2015.
Relatoria Coordenadoria do Ncleo de Gesto de Contratos,
Murilo Gonalo Corra de Almeida Convnios e Parcerias
As informaes tcnicas so de livre reproduo, total ou parcial, desde que citada a fonte.
Valdir Marinho da Silva
Secex de Atos de Pessoal e Regime Prprio de Previdncia Social
Eduardo Benjoino Ferraz Coordenadoria do Ncleo de Cerimonial
Tnia de Cssia Melo Bosaipo
Secex de Auditorias Especiais
Dados
Lidiane dos Internacionais
Anjos Santos para Catalogao na Publicao (CIP) Coordenadoria do Ncleo de Expediente
Deise Maria de Figueiredo Preza
M433c
Secex de Obras e Servios de Engenharia
Mato Grosso. Tribunal de Contas do Estado
Andr Luiz Souza Ramos Coordenadoria do Ncleo de Patrimnio
Consolidao de entendimentos tcnicos : smulas e prejulgados
Tribunal de Contas do Estado. 7. ed. Cuiab : Publicontas, 2015. Marcelo Catalano Corra

CORPO 320p. ; 22,8x15,8 cm.


DE GESTO
Sececretaria Executiva de Oramento, Finanas e Contabilidade
Chefe deISBN
Gabinete da Presidncia
978-85-98587-46-2
Adjair Roque de Arruda
Augustinho Moro
1. Administrao Pblica. 2. Controle Administrativo.
Secretaria Executiva de Gesto de Pessoas
3. Controle Externo. 4.do
Coordenadoria-Geral Orientao.
Sistema 5.de
Fiscalizao.
Controle I-Interno
Ttulo.
Eneias Viegas da Silva
Solange Fernandez Nogueira
CDU 35.08
Coordenadoria do Ncleo de Qualidade de Vida no Trabalho
Assessoria de Articulao Institucional e
Jnia Gomes da Silva
Desenvolvimento da Cidadania Estela Rosa Biancardi
Bibliotecria CRB1 2215
Cassyra Lcia Correa Barros Vuolo

Assessoria de Apoio s Unidades Gestoras Secretaria de Comunicao Social


Joo Roberto de Proena Jos Roberto Amador
ProDuo De ConteDo
SuperviSo Maria Aparecida Rodrigues Oliveira........................ Secretria-Geral de Controle Externo de Imprensa
Coordenadoria
Secretaria-Geral Josana Salles Abucarma
Consultoria tcnicada Presidncia
Emanoel Gomes Bezerra
Coordenao e reviSo Jnior
Bruno Anselmo Bandeira ............................................ Secretrio-Chefe da Consultoria Tcnica
Coordenadoria de Publicidade
elaborao Natel Laudo da Silva ..................................................... Assessor Tecnico da Consultoria
Rodrigo Tecnica
Pinho Canellas
Consultoria Jurdica-Geral Bruna Henriques de Jesus Zimmer.......................... Tcnico de Controle Pblico Externo
Giuliano Bertucini Edicarlos Lima Silva ....................................................... Consultor de Estudos Tcnicos
Colaborao Coordenadoria da Editora do TCE-MT
Emerson Augusto de Campos................................... Consultor de Orientao Dorianeao Fiscalizado
de Abreu Miloch
Secretaria Executiva da Vice-Presidncia
Loide Santana Pessoa Bombassaro ......................... Auditora Pblica Externo
Marco Aurlio Queiroz
Renato Maral de Mendona..................................... Tcnico de Controle Pblico Externo da TV Contas e Outras Mdias
Coordenadoria
Secretaria Executiva da Corregedoria-Geral Tbata de Almeida Claro
Floriano Grzybowski

Secretaria Executiva da Ouvidoria-Geral Secretaria de Tecnologia da Informao


Naise Godoy de Campos Silva Freire Odilley Ftima Lei nte Medeiros

Secretaria de Planejamento, Integrao e Coordenao Escola Superior de Contas


Risodalva Beata de Castro Marina Bressane Spinelli

Rua Conselheiro Benjamin Duarte Monteiro, n 1


Centro
Rua Poltico eBenjamin
Conselheiro Administrativo
DuarteMonteiro,
CEP: 78049-915
n 1 Cuiab-MT
+55 65 3613-7500 tce@tce.mt.gov.br www.tce.mt.gov.br
Centro Poltico e Administrativo CEP: 78049-915 Cuiab-MT
Carta de ServioS ao Cidado
+55 65 3613-7561 publicontas@tce.mt.gov.br www.tce.mt.gov.br
http://www.tce.mt.gov.br/uploads/flipbook/CartadeServicos2013/index.html
Horrio de atendimento: 8h s 18h, de segunda a sexta-feira.
Siga: TCEMatoGrosso @TCEmatogrosso
6

SUMRIO
Apresentao do Curso ................................................................................10
Biblioteca de cones....................................................................................................................................................................13

Aula I: Introduo fiscalizao da execuo de


contratos administrativos.......................................................................... 14
1. A obrigatoriedade de fiscalizao dos contratos administrativos.....................................................15
1.1 Exigncias constitucional e legal..........................................................................................................................15
1.2 A fiscalizao de contratos como poder-dever do Estado.....................................................................17
1.3 A fiscalizao de contratos como atividade do Sistema de Controle Interno..............................19
1.4 A jurisprudncia do TCE/MT acerca da fiscalizao de contratos administrativos..................21

2. A importncia da fiscalizao dos contratos............................................................................................24


2.1 O objetivo da fiscalizao dos contratos.........................................................................................................24
2.2. A fiscalizao de contratos e a defesa do interesse pblico...............................................................24
2.3 As consequncias da omisso na fiscalizao de contratos................................................................21

3. A natureza da atividade de fiscalizao de contratos..........................................................................23


3.1 A fiscalizao de contratos sob aspectos formais........................................................................................23
3.2 A fiscalizao dos contratos sob os aspectos materiais.........................................................................28
Sntese.............................................................................................................................................................29
7

Aula II: Processo organizacional de fiscalizao de contratos


administrativos............................................................................................. 31
1. Viso geral sobre processos organizacionais.....................................................................................32

2. Viso sistmica do macroprocesso de contrataes pblicas.......................................................35

3. Viso sistmica do processo de fiscalizao dos contratos............................................................38

4. A interdependncia dos processos de planejamento das contrataes pblicas e de fiscalizao


dos contratos administrativos....................................................................................................................41

5. Normatizao do processo de fiscalizao dos contratos..............................................................42

Sntese.............................................................................................................................................................44

Referncias.....................................................................................................................................................45

Aula III: A fiscalizao e a gesto de contratos administrativos........ 48


1. O agente pblico executor da fiscalizao de contratos administrativos...................................49

1.1 O registro das ocorrncias relacionadas com a execuo do contrato..................................52

1.2 Determinao para a adoo de providncias necessrias correo de falhas ou defeitos


da execuo contratual..........................................................................................................................................53

1.3 A atuao em sintonia, cooperao e integrao com os demais responsveis e/ou


setores da Administrao.......................................................................................................................................55

2. A gesto de contratos administrativos................................................................................................55

3. Fiscalizao x Gesto de contratos.......................................................................................................56

4. Auxlio ou assistncia de terceiros na fiscalizao de contratos..................................................58

Sntese.............................................................................................................................................................60
8

Aula IV: Requisitos, condies e responsabilidades para a funo de


fiscal de contratos administrativos.......................................................... 61

1. O perfil do fiscal de contratos.......................................................................................................................62

2. A designao do fiscal.....................................................................................................................................64

2.1 Forma de designao........................................................................................................................64

2.2 Necessidade de designao de um substituto........................................................................66

2.3 O princpio da segregao de funes na designao do fiscal........................................67

2.4 Designao de comisso ou de mais de um fiscal por contrato.........................................71

2.5 Designao para fiscalizao de um ou mais contratos........................................................73

2.6 A impossibilidade de recusa ao encargo de ser fiscal de contratos..................................74

2.7 Motivos autorizadores de possvel liberao ao encargo de ser fiscal de contratos....76

3. A capacitao do fiscal designado..............................................................................................................78

4. A responsabilizao do fiscal designado frente aos atos que pratica ou deixa de praticar....81

4.1 Responsabilizao administrativa.................................................................................................81

4.2 Responsabilizao criminal.............................................................................................................83

4.3 Responsabilizao civil....................................................................................................................84

4.4 Responsabilizao perante os Tribunais de Contas................................................................86

4.5 Responsabilizao por improbidade administrativa..............................................................87


Sntese.............................................................................................................................................................88
Referncias.....................................................................................................................................................89
9

Aula V: Planejamento da fiscalizao da execuo contratual......... 93


1. Das fases do processo de fiscalizao da execuo contratual.........................................................94

2. Do conhecimento do contrato e do objeto contratual.........................................................................95

3. Do modelo de fiscalizao do contrato.....................................................................................................97

4. Da proposio de correes nas especificaes do contrato...........................................................102

5. Da reunio inicial com as partes interessadas........................................................................................104


Sntese.............................................................................................................................................................106

Aula VI: Procedimentos de fiscalizao e elaborao de relatrios....107


1. Procedimentos de fiscalizao de contratos...........................................................................................108

1.1 Procedimentos de fiscalizao da execuo do objeto.........................................................108

1.2 Procedimentos de fiscalizao dos encargos trabalhistas e previdencirios..................109

1.3 Procedimentos de conferncia documental e de atesto da execuo do objeto..........112

2. Comunicao dos resultados da fiscalizao..........................................................................................113

3. Relao entre os processos de fiscalizao do contrato e de responsabilizao

da contratada.........................................................................................................................................................116
Sntese.............................................................................................................................................................119

Aula VII: A fiscalizao da execuo do contrato e o recebimento do


objeto contratual ........................................................................................ 121
1. Fiscalizao da execuo do contrato x recebimento do objeto contratado...............................122

2. O atesto em documentos comprobatrios da execuo do objeto.................................................122

3. O recebimento do objeto contratual..........................................................................................................127

4. O fiscal de contratos administrativos e o recebimento do objeto....................................................130

Sntese.............................................................................................................................................................132

Referncias.....................................................................................................................................................133
10

APRESENTAO
Fiscalizao de Contratos Administrativos

O Curso

Nos termos principiolgicos insculpidos na Constituio Cidad de 1988,


pode-se afirmar que o Estado brasileiro o grande provedor dos bens e dos
servios pblicos demandados pela populao nacional, objetivando atender
s necessidades de bem-estar social da coletividade.

Assim, para o alcance desse bem-estar social, a Administrao Pblica ptria


precisa realizar obras e adquirir servios, bens e insumos, para tanto tem a
necessidade de recorrer ao mercado privado, contratando particulares, pessoas
fsicas ou jurdicas, para suprir essas demandas por produtos e servios.

Neste sentido, constata-se que a prpria Carta Magna (art. 37, XXI) prescreve
que, em regra, todas as aquisies realizadas pela Administrao Pblica
devem ser viabilizadas por meio de prvio e regular procedimento licitatrio e,
tambm, pela celebrao de um contrato administrativo firmado entre o Poder
Pblico e o fornecedor privado.

Neste diapaso, a Lei 8.666/93, ao dispor sobre normas gerais de licitaes


e contrataes pblicas, regulamentando o art. 37, XXI, da CF/88, exigiu, por
meio do art. 67, que

A execuo do contrato dever ser acompanhada e fiscalizada


MT
por um representante da Administrao especialmente designado,
permitida a contratao de terceiros para assisti-lo e subsidi-lo de
informaes pertinentes a essa atribuio.

Essa obrigao de exercer o acompanhamento e a fiscalizao dos contratos


administrativos celebrados pelo Poder Pblico, alm de ser uma imposio
legal, reveste-se em um verdadeiro poder-dever inerente Administrao
Pblica, tendo como objetivo principal garantir que o objeto contratado seja
executado de acordo com as condies preestabelecidas na licitao e na
proposta apresentada pelo licitante, de forma que a Administrao no venha
a pagar por um bem, servio ou obra que no esteja em conformidade com
essas condies previamente pactuadas, evitando possveis danos ao errio
e sociedade, em estrito respeito ao princpio da eficincia (art. 37, caput, da
CF/88).
11

Neste contexto que se insere o presente curso Fiscalizao de contratos administrativos,


oferecido pelo Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso, na modalidade Ensino
a Distncia (EAD), e que tem por objetivos: a) conscientizar a Administrao Pblica
mato-grossense sobre a importncia da fiscalizao dos contratos por ela celebrados na
efetiva, regular e eficaz realizao das despesas pblicas; e, b) capacitar os servidores
pblicos das prefeituras municipais do Estado para o desempenho da funo de fiscal
de contratos administrativos.

Este curso foi desenvolvido e ser apresentado em trs Mdulos, estando cada um deles
subdivido em Aulas, que por sua vez se dividem em tpicos discursivos e expositivos.

O processo de fiscalizao dos contratos administrativos, so


explorados aspectos referentes obrigatoriedade constitucional e legal para a fiscalizao
dos contratos administrativos e sua importncia para o controle dos gastos pblicos;
MD. realizada a apresentao do processo organizacional de fiscalizao dos contratos
1 administrativos; e, por fim, so abordadas a necessidade de regulamentao interna do
processo de fiscalizao e quais so as vantagens dela decorrentes.

O exerccio da funo de fiscal de contratos administrativos,


so estudados as caractersticas do agente pblico denominado fiscal de contratos
MD. administrativos; as distines existentes entre a fiscalizao e a gesto dos contratos

2 pblicos; e, os requisitos, as condies e as responsabilidades inerentes ao exerccio da


funo de fiscal de contratos administrativos.

Principais procedimentos a serem observados na fiscalizao


de contratos so abordados os procedimentos operacionais iniciais que devem
ser adotados pelo agente designado para fiscalizao de contratos administrativos; a
MD. necessidade de produo de relatrios que evidenciem e registrem de forma organizada

3 todas as ocorrncias constatadas no processo de fiscalizao dos contratos; e, o papel da


fiscalizao contratual como suporte informacional necessrio ao regular recebimento
do objeto contratado e ao timo processamento da despesa pblica.

Alm das aulas discursivas e expositivas, a estrutura do curso ainda oferece um frum
de discusses para cada aula, que ser acompanhado por um professor facilitador,
no qual os alunos podero debater, discutir e apresentar dvidas acerca dos assuntos
afetos ao curso. Tambm ser oferecida uma biblioteca onde sero expostos contedos
pedaggicos complementares s aulas, a exemplo de artigos, textos, legislaes, vdeos,
modelos de formulrios e relatrios.

Dessa forma, evidencia-se que o presente curso se traduz em importante ferramenta de


12

gesto colocada disposio da Administrao Pblica mato-grossense pelo Tribunal de


Contas do Estado de Mato Grosso, tendo em vista que busca, principalmente, capacitar
servidores pblicos no exerccio da misso de acompanhar e fiscalizar contratos
administrativos.

Ao trmino do curso, esperado que o aluno se sinta capacitado e apto para o


desempenho da funo de acompanhar e fiscalizar contratos administrativos, funo
essa to essencial para a eficincia do processo de aquisies governamentais e para a
comprovao da regularidade na aplicao dos recursos pblicos.

Sejam bem-vindos
e tenhamos todos
timos estudos.

MT
13

BIB. DE CONES
Biblioteca

Os cones ajudam o estudante a identificar o tipo de informao e de mensagem que voc quer
passar. O importante oferecer ao estudante pistas visuais para que ele identifique, de imediato,
aquilo que trata determinado pargrafo. So recursos salutares e, muitas vezes, necessrios para
apoiar o texto didtico, para tornar a leitura compreensvel.

So eles:

Saiba Mais Ateno Sntese

o sinal matemtico de Soma Um ponto de exclamao Folhas empilhadas dando a ideia


(mais) ser utilizado em casos Quando importante frisar um de um resumo rpido o resumo
de adicionarmos contedos pargrafo ou uma lei, um artigo, do texto que se apresenta ao final
mais concisos em outro link, em uma informao rpida; de cada aula, d ideia geral de
outra pgina, contedos que todo o contedo anterior;
complementem o conhecimento
transmitido pelo texto;

Leia o texto Assita o vdeo Referncias

Uma folha preenchida de linhas O clssico sinal de play quando Dois livros enfileirados Chamado
que do ideia de escrita Funciona necessrio inserir um vdeo tambm de Referncia Bibliogrfica
semelhante ao Saiba Mais, a complementar para o aprendizado ou netnogrfica esto no final dos
diferena que aqui as sugestes do aluno; textos para embasar os argumentos
sero de textos inteiros e estudos apresentados pelos autores
mais aprofundados das aulas. atravs de outras pesquisas, textos
cientficos, leis, constituies;

Atividades

Quando chega a hora de testar


o conhecimento, voc notar
a presena desse cone, um
lpis. Mesmo em tempos de alta
tecnologia, o bom e velho lpis
de madeira faz referncia ao ato
de escrever, esboar e realizar
atividades.
Objeti-
vos

AULA I
Introduo fiscalizao da execuo
de contratos administrativos

// Objetivos da Aula I
Nesta aula estudaremos os aspectos referentes obrigatoriedade constitucional
e legal para a fiscalizao dos contratos administrativos, bem como importncia
dessa funo de controle para a efetivao da defesa do interesse pblico no
processo de aquisies pblicas.

Ao final desta aula, esperamos que voc domine conhecimentos acerca das
exigncias legais e a importncia da fiscalizao de contratos para a melhoria
nas aquisies governamentais, bem como quais so as providncias necessrias
para a realizao de uma fiscalizao eficaz que contribua para a preservao do
interesse da coletividade.
15

1. A obrigatoriedade de fiscalizao dos contratos


administrativos

1.1 Exigncias constitucional e legal

Prezado aluno, a Constituio Federal de 1988 aborda a necessidade de haver fiscalizao


contratual de maneira implcita, quando, em seu art. 37, XXI, obriga a Administrao
Pblica direta e indireta, de qualquer dos Poderes da Unio, Estados ou Municpios, a
contratar obras, servios, compras e alienaes por meio de processo licitatrio, com
clusulas que estabeleam obrigaes de pagamento, mantidas as condies efetivas
da proposta.

Podemos perceber, ento, que o acompanhamento e a fiscalizao da execuo dos


contratos celebrados pelo Poder Pblico decorrem daquela regra constitucional, uma
vez que essa fiscalizao visa garantir que o objeto contratado seja executado de acordo
com as condies estabelecidas na licitao e na proposta apresentada pelo licitante, de
forma que a Administrao no venha a pagar por um servio ou obra que no esteja em
conformidade com essas condies.

No intuito de regulamentar o referido artigo da Constituio Federal, a Presidncia da


Repblica sancionou a Lei 8.666/93, que, em seu artigo 3, estabelece que a licitao se
destina a garantir:

a) a observncia do princpio constitucional da isonomia;

b) a seleo da proposta mais vantajosa; e

c) a promoo do desenvolvimento nacional sustentvel.

Assim, ao encerrar-se o processo de licitao, escolhida a melhor proposta de acordo


com os critrios legais e celebrado o acordo com o licitante vencedor, inicia-se a fase de
execuo do contrato.

No entanto, devemos considerar que, de nada adiantaria todo o cuidado dispensado


pelo legislador fase de licitao se, na fase de execuo do contrato, no fossem
adotados mecanismos que garantissem que o bem, servio ou obra contratado fosse
fornecido de acordo com as especificaes constantes do processo de licitao e do
contrato dela decorrente.

Nesse sentido, e com o objetivo de reduzir os riscos de a Administrao Pblica receber


um objeto de qualidade ou quantidade inferior ao que foi pactuado, que o legislador
exigiu, por meio do art. 67 da Lei 8.666/1993, que

A execuo do contrato dever ser acompanhada e fiscalizada por um


representante da Administrao especialmente designado, permitida
a contratao de terceiros para assisti-lo e subsidi-lo de informaes
pertinentes a essa atribuio.
16

Eis, ento, o momento em que o administrador deve:

a) preocupar-se em resguardar o interesse pblico, e tambm o seu, como gestor,


uma vez que passvel de sanes, no caso de irregularidades na execuo dos
contratos;

b) implementar mecanismos para o acompanhamento e a fiscalizao dos


contratos, desde o incio de sua execuo at a entrega final do objeto contratado.

Importante ressaltar que o licitante se torna vencedor da licitao em razo de sua


proposta ser a mais vantajosa para a Administrao Pblica, assim necessrio que
o objeto seja executado tal e conforme nela descrito, com materiais de qualidade, os
quais no podem ser substitudos a bel-prazer do contratado, por exemplo, por materiais
de qualidade inferior. De outra forma, haveria uma incoerncia quanto escolha da
proposta, pois que a vantagem para a Administrao Pblica estaria comprometida. Da
a importncia da fiscalizao do contrato pela contratante.

Ateno

De acordo com a Lei 8.666/1993, o agente pblico designado fiscal de contratos tem
a responsabilidade de certificar que o contrato, com todas as suas particularidades,
est sendo cumprido pelo contratado, honrando, dessa forma, as condies
pactuadas por meio do processo licitatrio e da celebrao da avena.

Nesse contexto, importante evidenciar que a obrigao de fiscalizao dos contratos


administrativos, hoje insculpida no artigo 67 da Lei 8.666/93, no letra nova no
ordenamento jurdico ptrio. O Decreto-Lei 2.300/86, norma geral de licitaes e
contratos administrativos pr-Constituio de 1988 e a Lei 8.666/93, j a positivava, nos
seguintes termos:

Art 56. O contrato dever ser executado fielmente pelas partes, de acordo
com as clusulas avenadas e as normas deste decreto-lei, respondendo
cada qual pelas consequncias de sua inexecuo total ou parcial.

Art 57. A execuo do contrato dever ser acompanhada e fiscalizada por


um representante da Administrao, especialmente designado.

Pargrafo nico. O representante da Administrao anotar em registro


prprio todas as ocorrncias relacionadas com a execuo do contrato,
determinando o que for necessrio regularizao das faltas ou defeitos
observados. As decises e providncias que ultrapassem a sua competncia
devero ser solicitadas a seus superiores, em tempo hbil para a adoo das
medidas convenientes. (grifou-se)
17

Por fim, devemos ter em mente, ainda, que a obrigatoriedade da fiscalizao e do


acompanhamento da execuo dos contratos administrativos deve ser analisada luz
do princpio constitucional da eficincia (caput do art. 37 da CF/88). Para entender a
aplicao desse princpio, conveniente fazermos uma comparao entre as atividades
privadas e pblicas.

Na iniciativa privada h a competitividade e as disputas de mercado, portanto servio mal


executado gera prejuzos inevitveis ao empresrio, uma vez que seu custo aumentar
e ele perder competitividade.

Na Administrao Pblica no h o risco da perda de mercado, mas h o princpio


constitucional da eficincia a ser respeitado, pois os recursos gastos precisam justificar-
se pela eficaz e eficiente prestao dos servios reclamados pela sociedade. Sobre o
tema, Alexandre Moraes (1999) enuncia o poder pblico somente cuida daquilo que
essencial e fundamental para a coletividade, e que, portanto, deve ser bom, eficaz e
eficiente.

O princpio da eficincia, alm de ser referencial obrigatrio para todos os agentes


pblicos, o fio condutor para a satisfao do bem comum, uma vez que a funo
maior do Estado a prestao de servios essenciais populao. nesse sentido que a
fiscalizao da execuo dos contratos efetiva o anseio constitucional de eficincia, pois
proporciona a aferio dos critrios legais e morais necessrios para a melhor utilizao
possvel dos recursos pblicos e, assim, evita desperdcios e garante um maior proveito
em prol da sociedade.

Desse breve estudo, podemos concluir que a fiscalizao e o acompanhamento da


execuo dos contratos no mbito da Administrao Pblica no se encontram na
rbita da discricionariedade ou da vontade do gestor, mas se constituem em atividade
obrigatria, decorrente da Constituio Federal e da Lei n 8.666/93.

1.2 A fiscalizao de contratos como poder-dever do Estado

Ateno

Na Administrao Pblica, a responsabilidade pela gerncia de bens e interesses


da comunidade de todos os agentes pblicos, especialmente daqueles
que exercem a gesto da coisa pblica. Inserida nesta responsabilidade h a
incumbncia do poder-dever de agir, alm dos deveres de probidade, de eficincia,
da economicidade e de prestao de contas.
18

O gestor pblico tem o papel primordial de representar e defender os interesses da


comunidade. Assim, o poder de agir assume a conotao de dever, pois ele tem a
obrigao de exercer o seu poder de agir para beneficiar a coletividade. Para ele, no
existe a possibilidade de renncia, pois seu papel agir para alcanar os objetivos que
beneficiem a sociedade, a qual representa e, portanto, com a qual est comprometido.

Em relao aos contratos, este poder-dever reveste-se, tambm, da necessidade de


fiscalizar os contratos administrativos que celebra. Para isso, o gestor deve formalmente
designar um representante (fiscal) para que realize a verificao da correta execuo do
contrato, nos termos mandamentais do artigo 67 da Lei 8.666/93. Ao gestor no cabe a
deciso de nomear ou no um fiscal conforme sua convenincia, ele obrigado a faz-
lo.

Sobre o tema, assim se pronunciou o Tribunal de Contas da Unio:

A propsito, vale registrar que a prerrogativa conferida Administrao


de fiscalizar a implementao da avena deve ser interpretada tambm
como uma obrigao. Por isso, fala-se em um poder-dever, porquanto,
em deferncia ao princpio do interesse pblico, no pode a Administrao
esperar o trmino do contrato para verificar se o objeto fora de fato concludo
conforme o programado, uma vez que, no momento do seu recebimento,
muitos vcios podem j se encontrar encobertos. [TCU Acrdo 1632/2009
Plenrio]

Os contratos devem ser executados com o devido acompanhamento e


fiscalizao a cargo de um Representante da Administrao especialmente
designado para esse fim, conforme exigido pelo art. 67 da Lei n. 8.666/93.
[Acrdo 212/2009 TCU Segunda Cmara] (grifei)

Pelo exposto, fica pacfico que a obrigatoriedade de a Administrao Pblica acompanhar


e fiscalizar os contratos que celebra, por meio de representante especialmente designado,
se reveste em exigncia irrenuncivel, traduzindo-se em um verdadeiro poder-dever.
Poder, porque o Estado pode adotar com a contratada as medidas necessrias para o
acompanhamento e a fiscalizao do cumprimento do acordo celebrado. Dever, porque
esse acompanhamento obrigatrio, fugindo da margem de discricionariedade do
gestor pblico.
19

1.3 A fiscalizao de contratos como atividade do Sistema de Controle


Interno

O Sistema de Controle Interno, de natureza essencialmente preventiva, instrumento


que promove a diminuio de irregularidades e fraudes na gesto pblica. Dias Costa
(2006), conceitua controle interno da Administrao Pblica como a fiscalizao que a
mesma exerce sobre atos e atividades de seus rgos e das atividades descentralizadas
que lhe esto vinculadas.

A Constituio Federal de 1988 exige a implantao do Sistema de Controle Interno da


Administrao Pblica em todos os nveis - federal, estadual e municipal -, conforme
segue:

Art. 74. Os Poderes Legislativo, Executivo e Judicirio mantero, de forma


integrada, sistema de controle interno com a finalidade de:

I - avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execuo


dos programas de governo e dos oramentos da Unio;

II - comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto eficcia e


eficincia, da gesto oramentria, financeira e patrimonial nos rgos e
entidades da administrao federal, bem como da aplicao de recursos
pblicos por entidades de direito privado;

III - exercer o controle das operaes de crdito, avais e garantias, bem como
dos direitos e haveres da Unio;

IV - apoiar o controle externo no exerccio de sua misso institucional.

Art. 31. A fiscalizao do Municpio ser exercida pelo Poder Legislativo


Municipal, mediante controle externo, e pelos sistemas de controle interno
do Poder Executivo Municipal, na forma da lei. (grifei)

Para o Tribunal de Contas de Mato Grosso, em convergncia com as normas internacionais


aplicadas matria, o sistema de controle interno de uma organizao pblica deve ser
compreendido como um processo de responsabilidade da da estrutura de governana
e da alta administrao, efetuado por todo o corpo funcional, integrado ao processo de
gesto em todas as reas e todos os nveis de rgos e entidades pblicos, e estruturado
para enfrentar riscos e fornecer razovel segurana de que, na consecuo da misso,
dos objetivos e das metas institucionais, os princpios constitucionais da administrao
pblica sero obedecidos e os seguintes objetivos gerais de controle sero atendidos:

I - eficincia, eficcia e efetividade operacional, mediante execuo ordenada,


tica e econmica das operaes;

II - integridade e confiabilidade da informao produzida e sua disponibilidade


para a tomada de decises e para o cumprimento de obrigaes de
20

transparncia;

III - conformidade com leis e regulamentos aplicveis, incluindo normas,


polticas, programas, planos e procedimentos de governo e da prpria
instituio;

IV - adequada salvaguarda e proteo de bens, ativos e recursos pblicos


contra desperdcio, perda, mau uso, dano, utilizao no autorizada ou
apropriao indevida.

A partir desse conceito, podemos observar que o desenho do sistema de controle interno
da organizao de responsabilidade da estrutura de governana e da alta administrao
(prefeito e secretrios, por exemplo), competindo gesto a implementao e execuo
dos controles internos (ex.: diretor do Ncleo de Licitaes e Contratos) e a todo o corpo
funcional (ex.: fiscais de contratos).

Esse sistema composto por atividades de controles internos presentes em praticamente


todos os processos da organizao, que objetivam eliminar ou mitigar os riscos de erros
ou fraudes, como no processo de gesto de frotas (ex.: abastecimento por meio de
carto, de forma a possibilitar o controle da autonomia e do consumo de combustvel
por veculo, diminuindo o risco de desvios).

Importante registrar que esses controles internos so executados pelos agentes pblicos que
atuam no respectivo processo de trabalho, no cabendo aos controladores ou auditores
internos a responsabilidade pela execuo dessas atividades, uma vez que a estes ltimos
compete acompanhar o funcionamento do Sistema de Controle Interno, exercer apenas
controles essenciais e avaliar a eficincia e a eficcia dos controles internos da organizao.

Sntese

Nesse contexto, podemos perceber que a fiscalizao da execuo de contratos


encontra-se inserida no bojo das atividades do controle interno, especialmente
elencada no Sistema Administrativo de Compras, Licitaes e Contratos, e tem
por objetivo mitigar o risco de no execuo dos contratos administrativos, ou de
execuo em desconformidade com as especificaes e condies do contrato.

Carrega consigo a obrigatoriedade do acompanhamento e do controle da execuo


contratual em busca da preveno e da correo de possveis falhas e, consequentemente,
da eficincia dos servios prestados, assumindo, em um processo macro, a funo de
engrenagem para a concretizao do controle interno, para que produza os resultados
esperados e que a aplicao dos recursos seja realizada de maneira a trazer maior vantagem
Administrao.
21

1.4 A jurisprudncia do TCE-MT acerca da fiscalizao de contratos admi-


nistrativos

O TCE-MT, por meio da Resoluo Normativa n 17/2010 que instituiu a classificao das
irregularidades para apreciao e julgamento das contas anuais de governo e de gesto
a partir da competncia 2010 estabeleceu cdigos de naturezas de irregularidades,
compostos por letras e nmeros que indicam a matria e a natureza da infrao.

Assim, as irregularidades insertas na letra H desta codificao referem-se matria


contratos administrativos e so consideradas de natureza grave, pois caracterizam
infrao norma legal, passveis, portanto, de multa cujo valor varia entre 11 e 25 UPFs/
MT, dependendo da situao do evento relacionado ao contrato.

A irregularidade de cdigo de classificao HB 04 evidencia a inexistncia de


acompanhamento e fiscalizao da execuo contratual por um representante da
Administrao especialmente designado (art. 67 da Lei 8666/93).

Em exame aos indicadores de irregularidades apreciadas e mantidas pelo Tribunal Pleno


do TCE/MT, nas contas anuais das organizaes estaduais e municipais, no exerccio de
2012, verifica-se que a referida irregularidade HB 04 foi a segunda mais frequente, num
total de 160 ocorrncias, representando 5,52% do total de apontamentos apreciados pela
Corte de Contas naquele ano, conforme indicado no quadro a seguir:

Quadro 1 Apurao Geral das Irregularidades 2012

ord. Cdigo Descrio resumida Total Percentual

Despesa_Grave_01 Realizao de
despesas consideradas no autorizadas,
1 JB 01 177 6,11%
irregulares e lesivas ao patrimnio
pblico, ilegais e/ou ilegtimas.

Contrato_Grave_04 Inexistncia
de acompanhamento e fiscalizao
2 HB 04 160 5,52%
por representante da Administrao
especialmente designado
22

Contabilidade_Grave_02 Registros
contbeis incorretos sobre fatos
3 CB 02 139 4,79%
relevantes implicando na inconsistncia
dos demonstrativos contbeis.

Controle_Interno_Grave_05
4 EB 05 Ineficincia dos procedimentos dos 119 4,10%
controles administrativos

Fonte: http://controleexterno.tce.mt.gov.br/index.php/conteudo/sid/719 (adaptado)

Todavia, pertinente salientar que a inexistncia ou a deficincia no acompanhamento e


fiscalizao da execuo dos contratos administrativos reflete direta e negativamente na
ocorrncia de inmeras outras irregularidades, pois potencializa o risco do surgimento
incidental de outros achados negativos.

Ou seja, vrias outras irregularidades como a realizao de despesas consideradas


no autorizadas, irregulares e lesivas ao patrimnio pblico, ilegais e/ou ilegtimas, que
representou uma frequncia de 6,11% do total dos apontamentos de 2012 poderiam
ter sido evitadas caso as Administraes tivessem cumprido adequada e efetivamente a
disposio legal de realizar a fiscalizao dos contratos por ela firmados.

possvel observar tambm que, estatisticamente, a incidncia desta irregularidade


apontada pelo TCE, aumentou no ano de 2012, se comparado ao ano de 2011, vejamos:

Grfico 1 - Incidncia das Irregularidades2011/2012

Fonte: http://controleexterno.tce.mt.gov.br/index.php/conteudo/sid/719
23

Isso evidencia que o Tribunal tem intensificado o trabalho de fiscalizao do processo


de acompanhamento da execuo dos contratos administrativos dos seus fiscalizados,
revelando a importncia do tema para a Corte de Contas mato-grossense.

Assim, como podemos perceber, o TCE/MT legitima e ratifica os demais dispositivos


legais que tratam sobre contratos e, especificamente, sobre a fiscalizao, aplicando
sanes ao gestor que descumprir o dever de designar o fiscal de contrato.

Neste diapaso, constata-se que a verificao da ocorrncia da irregularidade vem


ensejando a aplicao de sanes aos gestores que descumprem o dever de designar
o fiscal de contratos, conforme podemos observar, por exemplo, no julgado exarado
abaixo:

Ementa: CMARA MUNICIPAL DE SANTA RITA DO TRIVELATO. ANUAIS DE


GESTO DO EXERCCIO DE 2012. REGULARES, COM RECOMENDAES.
APLICAO DE MULTAS.

DECISO N 149/2013, DE 18/11/2013

Processos n.5.593-0/2012, 9.580-0/2012, 16.955-2/2012 e 1.002-2/2013.


Interessada CMARA MUNICIPAL DE SANTA RITA DO TRIVELATO Assunto
Contas anuais de gesto do exerccio de 2012, extratos bancrios e
conciliaes Relatora Conselheira Substituta JAQUELINE JACOBSEN Sesso
de Julgamento 5-11-2013 - Segunda Cmara ACRDO N 149/2013 - () nos
termos do artigo 75, III, da Lei Complementar n 269/2007, c/c os artigos 289,
II, da Resoluo n 14/2007, e 6, II, a, da Resoluo Normativa n 17/2010,
aplicar ao Sr. Joo Francisco Batistela, a multa no valor correspondente a 27
UPFs/MT, sendo: a) 11 UPFs/MT em razo da irregularidade HB 04, Grave,
referente execuo dos contratos sem acompanhamento e fiscalizao por
representante da Administrao;(...)(grifei)

Alm disso, no ano de 2013, a partir da constatao de diversas decises com entendimento
reiterado sobre a matria, o TCE/MT editou a Smula 5, a qual expressamente discorre
que

A execuo de contratos administrativos deve ser


acompanhada e fiscalizada por um representante do rgo
contratante especialmente designado para tal fim.
24

2. A importncia da fiscalizao dos contratos


2.1 O objetivo da fiscalizao dos contratos

A fiscalizao dos contratos, alm de objetivar um ambiente de maior eficincia das


contrataes pblicas, visa atingir outros fins, em especial:

a) materializar os objetivos da licitao, quais sejam, isonomia, proposta mais


vantajosa para a Administrao e promoo do desenvolvimento nacional
sustentvel;

b) observar a correta execuo do contrato, em consonncia com a especificao


do objeto e com a proposta da contratada, tanto em relao qualidade quanto
quantidade dos bens, servios ou obras;

c) corrigir proativamente possveis falhas, desvios, fraudes e vcios na execuo


contratual, bem como propiciar que essas impropriedades no se repitam em
contrataes futuras;

d) validar o processo de liquidao da despesa pblica advinda da execuo do


contrato e legitimar o pagamento ao contratado;

e) garantir que o objeto contratado seja eficiente para a Administrao Pblica;

f) contribuir com a melhoria dos futuros processos de aquisies governamentais,


sugerindo otimizaes nos procedimentos de especificaes dos objetos, de
modelagem da contratao mais eficiente e de melhores prticas fiscalizatrias
dos contratos.

Portanto, a fiscalizao dos contratos administrativos est ligada especial e principalmente


eficincia desejada para a Administrao Pblica. Est inserida no bojo das atribuies
do Sistema de Controle Interno dos rgos/entidades da Administrao, contribuindo
fortemente para evitar a malversao e o desperdcio de recursos pblicos, alm de
identificar erros, evitar fraudes e preservar a integridade patrimonial do Estado.

A efetiva e eficiente fiscalizao dos contratos administrativos possibilita a garantia


do bom emprego das verbas pblicas, contribuindo para o alcance dos princpios da
economicidade e da eficincia esperados da Administrao.

2.2. A fiscalizao de contratos e a defesa do interesse pblico

Conforme leciona Hely Lopes Meirelles (2005), o contrato administrativo o ajuste que a
Administrao Pblica, agindo nessa qualidade, firma com o particular ou outra entidade
administrativa para a consecuo de objetivos do interesse pblico, nas condies
estabelecidas pela prpria administrao.
25

Os contratos administrativos regulam-se pelas clusulas contratuais e pelos preceitos do


direito administrativo, pois, desde a requisio do objeto, o que se persegue a satisfao
de demandas da sociedade, e sua correta execuo de interesse da comunidade.
Afinal, ali esto despendidos recursos pblicos que devem oferecer vantagem
Administrao e, por consequncia, coletividade. Assim, o cumprimento, de fato, das
clusulas estabelecidas no contrato deve ser fiscalizado em prol do interesse pblico.

A Administrao Pblica reveste-se de soberania sobre os particulares, o interesse


pblico deve prevalecer sobre o privado. Uma vez que o gestor requisita um objeto,
obra, servios, compras ou alienaes, realiza processo licitatrio e aprova proposta, este
tem a incumbncia de proteger o interesse da coletividade em relao ao objeto do
contrato, seja ele qual for, nomeando, por exemplo, um fiscal para o contrato, conforme
previso legal.

A sociedade no somente reclama punies depois de j se haver recebido, por exemplo,


um viaduto com rachaduras e infiltraes, mas demanda, principalmente, providncias da
Administrao no sentido de prevenir esses infortnios. Nessa linha, a efetiva fiscalizao
dos contratos pblicos poderia, de forma preventiva, evitar prejuzos e aborrecimentos
que a sociedade vivencia quando o Estado recebe obras de m qualidade e servios
que no satisfazem s necessidades da populao.

Dessa forma, a fiscalizao contratual reveste-se, conforme j comentamos, de


instrumento preventivo em benefcio do interesse pblico. Entretanto, para isso,
necessrio conhecer e compreender o sistema de gesto e de fiscalizao de contratos,
como tambm implantar normas que padronizem procedimentos, que sejam claras
e juridicamente seguras, capazes de assegurar a vantagem Administrao e, por
consequncia, populao.

2.3 As consequncias da omisso na fiscalizao de contratos

Vimos at aqui que a fiscalizao da execuo dos contratos administrativos objetiva


evitar a ocorrncia de erros e fraudes, consistentes, por exemplo, na realizao de uma
obra de m qualidade ou na entrega de produtos vencidos, em desconformidade com
as especificaes e condies estabelecidas no contrato.

Dessa forma, se no houver uma fiscalizao eficiente, o risco de ocorrncia desses erros
e fraudes aumenta consideravelmente, gerando consequncias negativas para a prpria
administrao pblica, para os gestores e servidores envolvidos e para a sociedade.

Ateno

A Administrao ser penalizada na medida em que, no caso de contratos


mal executados, ter que gastar tempo e recursos para a promoo de novas
contrataes, visando atender ao interesse da sociedade.
26

A execuo deficiente dos contratos tambm acaba por expor gestores e funcionrios
pblicos, especialmente quando desses contratos advm constatao de fraudes,
negociatas e conluios. Nessas hipteses, tais agentes podero ser responsabilizados por
seus atos nas esferas administrativa, civil e penal, alm de serem compelidos a ressarcir
eventual prejuzo sofrido pelo errio.

No Brasil, conforme leciona o prof. Lo Soares Alves (2005), cerca de 70% dos gestores
respondem a processos judiciais por improbidade administrativa, que envolvem a m
gesto, a ausncia de fiscalizao ou at a negligncia em relao fiscalizao dos
contratos administrativos.

A maioria dos incidentes relacionados fiscalizao dos contratos se d por trs razes
distintas, quais sejam:

a) em decorrncia do desconhecimento da Lei 8.666/1993;

b) por desconsiderao; ou

c) por interpretaes equivocadas desta.

No entanto, quem realmente sofre as consequncias em virtude da ausncia de eficincia


e efetividade da Administrao na gesto e fiscalizao dos contratos, , sem dvida,
a populao. Constituem ponto sensvel da Administrao os contratos celebrados
para a prestao de servios, aquisio de bens ou realizao de obras, pois, no raro,
nos deparamos com escndalos amplamente veiculados pela mdia relacionados a
sobrepreo, superfaturamento, obras inacabadas e de m qualidade.

A m gesto contratual, a ausncia ou a omisso do fiscal de contrato, ou mesmo a


ineficincia na realizao do servio, levam a situaes constrangedoras, como se pode
observar no vdeo sobre as falhas constatadas na execuo da obra do viaduto da UFMT,
em Cuiab (vdeo disponibilizado na biblioteca do curso).

De igual teor, noticiou, tambm, a mdia sobre a queda do viaduto em Belo Horizonte,
cuja reportagem tambm est disponibilizada na biblioteca do curso.

E, ainda, sobre os medicamentos ambulatoriais vencidos nos hospitais de Mato Grosso,


que foi notcia nacional (vdeo disponibilizado na biblioteca do curso).

Situaes como essas esto se tornando frequentes e corriqueiras e, na maioria das vezes,
decorrem de contratos sem fiscalizao, certificados por fiscais que apenas apem sua
assinatura formalmente sobre o papel, mas definitivamente no saem de suas salas, no
fiscalizam, gerando consequncias desastrosas para toda a sociedade.
27

3. A natureza da atividade de fiscalizao de contratos


3.1 A fiscalizao de contratos sob aspectos formais

A fiscalizao contratual, de natureza essencialmente preventiva, envolve atividades


formais e materiais.

Ateno

A atividade de fiscalizao contratual, em seus aspectos formais, consiste, em regra,


na aplicao de procedimentos validadores da conformidade documental a qual
o contratado est obrigado a manter e apresentar durante a execuo da avena.

Como exemplos de procedimentos de fiscalizao de natureza formal, podemos citar:

a) aplicao de check list ex.: conferncia dos documentos exigidos para


liquidao da despesa;

b) anlise formal dos documentos fiscais ex.: validade do documento fiscal, dados
do contratante e dados do contratado;

c) anlise da compatibilidade do objeto faturado nos documentos fiscais com as


informaes do contrato e do relatrio de medio ex.: descrio do objeto,
preos unitrios, preo total e quantidade faturada;

d) conferncia das condies de habilitao da contratada ex.: regularidade


jurdica, fiscal e trabalhista;

e) verificao do cumprimento formal de obrigaes sanitrias e ambientais


alvars, licenas, etc.;

f) conferncia do cumprimento das obrigaes trabalhistas pela contratada em


relao aos contratos com interposio de mo-de-obra.

A certificao pelo fiscal de contratos dessas formalidades procedimentais proporciona


uma margem de segurana jurdica e administrativa ao acompanhamento contratual,
colaborando, dessa maneira, para o pleno desenvolvimento de sua tarefa ao longo da
execuo do objeto.
28

3.2 A fiscalizao dos contratos sob os aspectos materiais

Ateno

O fiscal, conforme preleciona o art. 67 da Lei 8.666/93, deve, em regra, fazer o


acompanhamento no local onde o contrato est sendo executado, e, para tanto,
deve conhecer detalhadamente as condies pactuadas no contrato, dirimindo
antecipadamente quaisquer dvidas que possam surgir, com o objetivo de fazer
com que o contrato seja fielmente cumprido.

Neste sentido, tendo em vista a realizao da fiscalizao contratual em seus aspectos


de efetividade e materialidade, necessrio que o servidor incumbido da fiscalizao:

a) conhea a descrio dos bens, servios e obras a serem executados (prazos,


locais, materiais a serem empregados);

b) acompanhe a execuo dos servios e obras, verificando a correta utilizao


dos materiais, equipamentos, e se as quantidades desses insumos so suficientes
para que seja mantida a qualidade do servio ou da obra;

d) solicite, quando for o caso, que os servios e obras sejam refeitos no caso de
apresentarem inadequaes ou vcios;

e) sugira a aplicao de penalidades ao contratado em face do inadimplemento


das obrigaes;

f) anote em livro de ocorrncias todas as ocorrncias relacionadas com a execuo


do contrato, determinando o que for necessrio para a regularizao das faltas ou
defeitos observados;

g) comunique autoridade superior eventuais atrasos nos prazos de entrega ou


execuo do objeto;

h) zele pela fiel execuo do contrato, sobretudo no que concerne qualidade


dos materiais utilizados e dos servios prestados;

i) acompanhe o cumprimento, pela contratada, do cronograma fsico-financeiro;

j) estabelea prazo para correo de eventuais pendncias na execuo do


contrato e informar autoridade competente ocorrncias que possam gerar
dificuldades concluso dos servios e obras, ou em relao a terceiros;

l) realize, juntamente com a contratada, as medies dos servios e obras nas


datas estabelecidas, antes de atestar as respectivas notas fiscais;

m) realize a medio dos servios efetivamente executados, de acordo com a


29

descrio dos servios definida na especificao tcnica do contrato, e emita


atestados de avaliao dos servios prestados;

n) receba os bens adquiridos e promova a conferncia com as especificaes


e condies constantes do contrato e da nota fiscal (quantidade, marca,
especificaes tcnicas, requisitos de qualidade, preo, etc.)

o) realize visitas ou inspees peridicas nos locais onde o contrato est sendo
executado, a fim de constatar, com seus prprios olhos, a regular execuo do
contrato ou no.

Deve o fiscal manter todos os eventos registrados, pois tais registros devem, tambm,
instruir processos administrativos nos casos dos incidentes gravosos, previstos no art.
78, que podem ensejar a resciso contratual, podendo a ausncia dessas anotaes
impossibilitar juridicamente a ruptura do contrato.

Enfim, o fiscal exaure sua funo, sob os aspectos materiais, ao acompanhar do incio
ao fim a execuo contratual. Para tanto, deve realizar um trabalho de campo, in
loco, observando o dia a dia do fazer contratual, atentando-se para todos os detalhes
possveis, determinando medidas corretivas necessrias regular execuo contratual,
e comunicando o setor de gesto sobre eventuais vcios, irregularidades ou baixa
qualidade dos servios prestados pelas contratadas, para que este tome as providncias
que lhe so cabveis.

Sntese

Nesta aula estudamos sobre a obrigatoriedade da fiscalizao dos contratos e quais so


as exigncias constitucional e legal. Ao deparar-se com um contrato a ser executado, o
administrador deve preocupar-se com o interesse pblico e implementar os mecanismos
de acompanhamento da execuo contratual at a entrega do objeto.

O princpio da eficincia deve ser o fio condutor do gestor em todos os passos para a
execuo contratual. Para tanto, deve nomear o fiscal do contrato para que este garanta
o fiel cumprimento das condies contratuais, quanto qualidade e quantidade
contratadas.

Vimos, que o gestor pblico tem o poder-dever de agir para defender os interesses da
comunidade. Por essa razo, a fiscalizao contratual reveste-se de obrigatoriedade para
o gestor pblico, ou seja, uma vez detentor do poder, tem o dever de gerenciar os bens
e interesses da comunidade.

Estudamos que nas atividades do controle interno, o qual tem natureza essencialmente
preventiva, a fiscalizao da execuo do contrato promove a preveno e a correo
das possveis falhas no decorrer do processo, resultando em uma maior eficincia dos
30

servios prestados Administrao Pblica.

Sobre o tema, conforme os julgados e os ndices inseridos no corpo de nossa aula,


pudemos observar que o TCE-MT tem punido exemplar e rigorosamente o gestor que
no cumpre as exigncias legais no que se relaciona fiscalizao dos contratos, sendo
esta uma das irregularidades mais frequentes no rol daquelas julgadas nos ltimos anos.

Observamos, tambm, que o objetivo da fiscalizao de contratos concretizar os


princpios presentes na licitao, quais sejam, a isonomia, a proposta mais vantajosa para
a Administrao e a promoo do desenvolvimento nacional. Mas, visa, especialmente,
observar a correta execuo do objeto licitado, conforme pactuado, corrigir possveis
falhas, evitar vcios, fraudes e, principalmente, garantir o bom emprego das verbas
pblicas.

Assim, a fiscalizao da execuo torna-se instrumento de defesa do interesse pblico,


uma vez que o cumprimento de todas as clusulas contratuais e a preveno de riscos
que possam resultar em prejuzos Administrao so demandas ao fiscal do contrato.

Dessa forma, a omisso na fiscalizao dos contratos normalmente traz prejuzos


Administrao e, consequentemente, populao. Frequentemente nos deparamos
com reportagens sobre obras no concludas; medicao vencida nos almoxarifados
pblicos, enquanto a populao sofre a ausncia dos remdios; reformas em escolas e
hospitais que se alongam no decorrer do tempo deixando a comunidade sem a satisfao
das necessidades bsicas de sade e educao, e por a adiante. A fiscalizao concreta
e atuante ponto essencial para que tais mazelas parem de acontecer, ou pelo menos,
que sejam amenizadas.

Quanto sua natureza, a fiscalizao dos contratos abrange aspectos formais e


materiais a serem observados. Os aspectos formais consistem, em regra, na aplicao
de procedimentos validadores da conformidade documental a qual o contratado est
obrigado a manter e apresentar durante a execuo da avena, a exemplo da verificao
da regularidade fiscal do contratado.

Os aspectos materiais da fiscalizao consistem na realizao de um trabalho de campo,


in loco, observando o dia a dia do fazer contratual, atentando-se para todos os detalhes
possveis, determinando medidas corretivas necessrias regular execuo contratual,
e comunicando o setor de gesto sobre eventuais vcios, irregularidades ou baixa
qualidade dos servios prestados pelas contratadas, para que este tome as providncias
que lhe so cabveis.

Na prxima aula sero abordados os macroprocessos e os subprocessos nos quais se


inserem e se inter-relacionam o planejamento das aquisies pblicas e a fiscalizao da
execuo dos contratos administrativos.
Objeti-
vos

AULA II
Processo organizacional de fiscalizao
de contratos administrativos

// Objetivos da Aula II
Nesta aula nos ateremos ao processo organizacional de fiscalizao dos
contratos administrativos, passando pela viso sistmica do macroprocesso de
aquisies governamentais e do subprocesso de fiscalizao, estabelecendo
a interdependncia entre o processo de planejamento e o de fiscalizao das
contrataes pblicas. Por fim, abordaremos a necessidade de regulamentao
interna e quais so as vantagens dela decorrentes.
Ao final desta aula, esperamos que voc tenha apreendido as particularidades
relacionadas ao funcionamento do processo organizacional e sistmico da
fiscalizao dos contratos administrativos, como tambm compreendido a
interdependncia dos processos de planejamento e de fiscalizao e a relevncia
da sua normatizao especfica em complementao norma geral.
32

1. Viso geral sobre processos organizacionais

Todo e cada evento em nossas vidas ocorre como resultado de uma sucesso de
fases, de acontecimentos. Se pararmos para observar, desde o nascimento, estamos
em constante transformao e, no decorrer de nossa existncia, passamos por vrias
etapas de desenvolvimento fsico e de amadurecimento emocional. Assim, estamos
constantemente em determinados processos, embora nem sempre tenhamos a
percepo disso.

Maranho e Macieira (2010) dizem que para cada um desses processos podemos
estabelecer a seguinte relao:

Entrada Transformao Produto

Se fizssemos uma metfora com as nossas vidas, a entrada seria o nosso nascimento, a
transformao estaria representada pelos diversos estgios de desenvolvimentos fsicos
e emocionais aos quais somos submetidos, bem como pelas relaes que estabelecemos
com o ambiente em que vivemos; o produto seria um estado de maior ou menor
vitalidade at o final de nossas vidas.

Assim, temos que para todas as situaes existem processos a serem perseguidos no
intuito de chegar ao resultado, ao produto. Os autores enumeram, tambm, como
exemplo, os processos da natureza como a chuva, o vento, o envelhecimento, a exploso
de agressividade das pessoas e at o ato mecnico de escovar os dentes.

Nesse constante estado de processo, Almeida (2013) nos apresenta, como exemplo, uma
representao grfica do processo de trabalho para servir caf. Veja na prxima pgina.
33

Figura 1: Representao do processo de trabalho para servir caf

Fonte: TCU, Curso de Mapeamento de Processos de Trabalho com BPMN e BIZAGI.

Segundo a autora, este processo de trabalho para servir caf apresenta os seguintes
elementos:

Entradas ou insumos: podem ser insumos de diversas formas. No exemplo dado so


a gua e o p de caf, mas em outros processos de trabalho podem ser informaes,
documentos, acontecimentos, necessidades.

Transformao ou processamento: a execuo do processo de trabalho.


Caracteriza-se por uma transformao dos insumos (p de caf e gua) nas sadas
(caf servido ao cliente), mediante o emprego de atividades especficas. No exemplo
acima, corresponde s atividades necessrias para fazer e servir o caf.

Sadas ou produto: o produto final do processo de trabalho. Observe que podem


ser produtos concretos, tais como o cafezinho servido ao cliente, mas tambm
podem ser produtos abstratos, como a informao.

Recursos de transformao: so os ativos com que a organizao pode contar para


executar as atividades, tais como recursos humanos, equipamentos, mquinas,
combustveis.

Requisitos: so as estratgias adotadas pela organizao e as normas que se aplicam


ao respectivo processo de trabalho, como a observncia das regras de segurana de
trabalho que se aplicam s atividades de copa e cozinha.
34

A figura abaixo apresenta uma viso sistmica de um processo de trabalho de forma


generalista, contemplando todos esses elementos:

Figura 2: Viso sistmica de um processo de trabalho

Fonte: Curso de controles internos/ TCU, 2012

Baseados nessas premissas, um processo de trabalho de uma organizao pode ser


conceituado como o conjunto de atividades inter-relacionadas e interdependentes
que transforma insumos diversos em produtos ou servios, que tm valor para o cliente,
interno ou externo (ALMEIDA, 2013).

Posto isso, vamos nos projetar agora para uma viso de uma organizao sob a tica
de seus processos de trabalho. Para tanto, em primeiro lugar precisamos entender que
pessoas, desde o incio dos tempos, se agrupam para conviver, interagir e sobreviver.
Assim, vamos considerar uma organizao como qualquer grupo socialmente constitudo,
como escolas, ONGs, lojas, clubes, supermercados, instituies pblicas, etc., enfim,
indivduos que se agrupam a fim de perseguir um objetivo comum.

Para alcanar os objetivos perseguidos por uma organizao, esta precisa arranjar-se de
forma a segmentar as atividades que, ao longo de seus processos, se complementam
entre si formando ou aprontando os produtos que deseja entregar. Assim, podemos
dizer que cada instituio pode ser vista como uma coleo de processos que, ao se
integrarem, constroem o objetivo perseguido por essa organizao.

Esses processos de trabalho de uma organizao podem ser classificados em


macroprocessos, subprocessos e atividades, de acordo com o nvel de abstrao ou de
35

detalhamento da representao dos processos analisados.

Caso se faa necessrio, um processo pode ser detalhado por meio de subprocessos,
os quais ainda podem ser desdobrados em outros subprocessos ou atividades, e assim
por diante. Dessa forma, o produto de um processo geralmente constituir insumo para
um novo processo de trabalho, at que se atinja o objetivo final do macroprocesso em
questo.

A fim de exemplificarmos essas classificaes e relaes entre os processos de trabalho


de uma organizao, tomamos como exemplo o macroprocesso de contrataes
pblicas. Esse macroprocesso composto por diversos subprocessos: planejamento da
contratao, seleo dos fornecedores (licitao) e execuo contratual.

Nesse exemplo, podemos identificar no subprocesso de planejamento da contratao


diversos outros subprocessos ou atividades, como os processos de especificao
do objeto e da sua metodologia de execuo, de oramentao, de elaborao do
edital, dentre outros, constituindo os produtos desses subprocessos insumos para os
subprocessos subsequentes.

Assim, por exemplo, o resultado da especificao do objeto e da metodologia de


execuo do contrato constituir insumo para os subprocessos de elaborao do edital,
de seleo do fornecedor e de fiscalizao da execuo contratual.

2. Viso sistmica do macroprocesso de contrataes pblicas


Como visto no item anterior, as contrataes pblicas tambm constituem um conjunto
de fases, de etapas logicamente organizadas que possibilitam Administrao planejar a
soluo, minimizar riscos e selecionar de maneira eficiente quem ser capaz de satisfazer
necessidade apontada pelo gestor pela melhor relao custo-benefcio.

Esse conjunto de fases ou etapas constitui o macroprocesso de trabalho de contratao


pblica, que pode ser representado da seguinte forma, na prxima pgina:
36

Organograma 1 - Macroprocesso de trabalho de contratao pblica

Fonte: Autoria prpria

Esse macroprocesso transforma insumos (demandas por contrataes de bens, servios


e obras) em produtos (bens, servios e obras executados e recebidos).

Para tanto, so executados os seguintes subprocessos: de planejamento da contratao;


de seleo do fornecedor; fiscalizao da execuo do contrato; e, por fim, recebimento
do objeto.

Na fase de planejamento da contratao importante e necessrio realizar as seguintes


providncias:

a) a identificao e quantificao das necessidades;

b) a definio integral do objeto;

c) a oramentao da contratao;

d) a definio da metodologia de execuo do objeto;

e) a definio da metodologia de fiscalizao da execuo do objeto;

f) a reduo dos riscos;

g) a definio da forma de seleo da contratada, se por licitao ou contratao


direta;

h) a fixao adequada das regras da contratao, seja por meio de licitao ou de


dispensa ou inexigibilidade de licitao.
37

Nesse sentido temos que o planejamento se refere contratao e no licitao.


Assim, planejar no significa simplesmente elaborar o edital ou o termo de dispensa ou
inexigibilidade, pois esses so meros atos ou documentos que decorrem das decises
consequentes do planejamento.

Segundo Renato Mendes (2012), planejar uma contratao apenas definir um encargo, ou
seja, estabelecer o que a Administrao deseja para que o terceiro cumpra as obrigaes
por ela determinadas, no intuito de satisfazer sua necessidade na melhor relao
custo-benefcio. Trata-se de uma realidade econmica documentada que materializa o
planejamento. O autor assevera, ainda, que para bem realizar um planejamento com
foco na eficincia, trs perguntas fundamentais devem norte-lo:

a) Qual o problema a ser resolvido?

b) Qual a soluo para resolver o problema?

c) Quanto custa a soluo definida para resolver o problema identificado?

Respondidos esses questionamentos, teremos a descrio do objeto e da metodologia


de execuo conforme a necessidade da Administrao. Na busca pela melhor relao
custo-benefcio, o planejamento pode restringir o objeto por meio da descrio e, pode,
tambm, ampliar a concorrncia na busca da proposta mais vantajosa.

Assim, temos que o planejamento da contratao , em si, tambm um subprocesso


integrado a um processo macro, que tem por finalidade possibilitar a melhor definio
de encargo que represente realmente a vontade da Administrao.

Nesse contexto, o planejamento demanda conhecimento e interpretao de legislao


e jurisprudncia do ramo que se pretende contratar e, principalmente, do mercado em
que essa soluo est inserida. Ele obrigatrio e indelegvel, identifica a necessidade,
define a soluo e gerencia os riscos.

Vencida essa etapa, imediatamente inicia-se a fase de seleo do fornecedor licitao,


que poder ser realizada por meio de procedimento licitatrio em sentido estrito (prego,
concorrncia, etc.) ou por meio de uma contratao direta (dispensa ou inexigibilidade
de licitao).

A Administrao precisa que a sua necessidade seja atendida por meio de uma soluo
padronizada, comum e uniforme. Para tanto, na maioria das vezes, a licitao a regra, o
que no exclui a possibilidade de dispensa ou inexigibilidade, dependendo da situao
que seja mais favorvel, e desde que compatvel com a legislao. O importante que
se consiga realizar o melhor negcio e que a gesto seja eficiente.
38

Ateno

A licitao um conjunto de fases que visam observar as condies dos interessados


e proporcionar uma disputa igualitria entre os participantes, para descobrir qual
deles oferece a melhor relao custo-benefcio para a Administrao. Assim, h
que se determinar em qual modalidade ela vai ocorrer, se por concorrncia,
convite, tomada de preo, concurso, prego ou leilo. Contudo, sempre se deve
buscar a melhor proposta.

Realizado o processo licitatrio na modalidade que melhor satisfaa necessidade


da Administrao, de posse da proposta eleita, celebra-se o contrato entre as partes.
Materializa-se o acordo das vontades, criam-se obrigaes recprocas, enfim delineiam-
se o encargo e a remunerao.

Ento, chegamos fase de fiscalizao da execuo do contratado, que tem como


principal atividade por parte do rgo contratante o acompanhamento e fiscalizao
da execuo do contrato, cujo objetivo garantir que o bem, servio ou obra esteja de
acordo com as especificaes e condies pactuadas no contrato e nos documentos
que sustentaram o processo de contratao.

Por fim, temos a fase de recebimento do objeto, cuja finalidade verificar se o objeto
entregue pelo contratado est de acordo com as especificaes do contrato, pondo fim
relao contratual. A fase de recebimento do objeto tem uma relao muito prxima
fase de fiscalizao da execuo do contrato, mas com ela no se confunde, conforme
estudaremos no ltimo mdulo do nosso curso.

3. Viso sistmica do processo de fiscalizao dos contratos


A partir deste momento, nos concentraremos na fiscalizao da execuo dos contratos
como um subprocesso, com todas as suas etapas e peculiaridades, uma vez que
j visualizamos de forma geral e sistmica essa fase dentro do macroprocesso das
contrataes pblicas.

Esse subprocesso pode ser representado graficamente da seguinte forma, na prxima


pgina:
39

Organograma 2 - Processo de fiscalizao da execuo de contratos administrativos

Fonte: Autoria Prpria

O subprocesso de fiscalizao da execuo dos contratos tem como insumos as


informaes referentes s especificaes, metodologia de execuo e s condies
de pagamento do objeto contratado (bem, servio ou obra), as quais podem ser obtidas
no instrumento contratual, no termo de referncia, no projeto bsico e na proposta da
contratada.

Como produto desse subprocesso de trabalho temos informaes pertinentes ao


resultado da fiscalizao, por meio das quais o fiscal atesta que o objeto foi executado
nas condies pactuadas ou, se for o caso, informa as irregularidades detectadas durante
a execuo do contrato e sugere a adoo das medidas cabveis.

Para gerar essas informaes (produtos), o processo de trabalho de fiscalizao da


execuo dos contratos administrativos pode ser dividido nas seguintes etapas:
planejamento da fiscalizao; fiscalizao da execuo do contrato; e comunicao dos
resultados da fiscalizao.

O planejamento da fiscalizao contempla algumas providncias iniciais que o fiscal


deve adotar, a exemplo da leitura minuciosa do contrato e dos seus aditivos, observando-
se, especialmente:

a) a especificao do objeto;

b) a metodologia de execuo e de fiscalizao do objeto;

c) a forma e os prazos para fornecimento de materiais ou execuo dos servios;

d) o quantitativo e a qualificao dos funcionrios que prestaro o servio, se


houver;
40

e) o cronograma de servios;

f) as obrigaes da contratante e da contratada;

g) as condies de pagamento;

h) as condies de habilitao da contratada;

i) as sanes administrativas.

Caso a metodologia de fiscalizao da execuo do objeto e do contrato no tenha sido


definida na fase de planejamento da contratao, o fiscal dever estabelecer ainda na
fase de planejamento da fiscalizao a metodologia e os procedimentos de verificao
que sero aplicados durante a etapa de execuo da fiscalizao do contrato.

Alm disso, a etapa inicial propcia para conhecer a proposta comercial da contratada
com todos os seus itens, marcas e condies; e para obter cpia da proposta de preo,
acompanhada, se for o caso, de planilha de custo e formao de preo, e da relao de
material ou equipamento que deve ser empregado na execuo do objeto.

importante, tambm, providenciar e arquivar, com o restante da documentao


pertinente, a relao nominal de todos os funcionrios terceirizados para os contratos de
prestao de servios com dedicao de mo de obra.

Ainda na fase de planejamento, o fiscal deve identificar o representante da contratada


(preposto). Caso essa no o tenha indicado formalmente, o fiscal deve solicitar essa
indicao formal, tendo em vista que toda solicitao de providncias visando correo
de falhas encontradas durante a execuo do contrato ser realizada com o preposto da
contratada.

Em seguida, o fiscal deve promover uma reunio inicial com o preposto da contratada,
sendo indicado, tambm, convidar outros atores envolvidos na contratao, como um
representante do rgo demandante e um do setor de gesto de contratos.

Essa reunio inicial serve para que o fiscal explique sobre a metodologia que deve ser
observada na execuo do contrato, as etapas de fiscalizao, as formas de comunicao
entre as partes interessadas, e demais informaes teis ao processo de fiscalizao, as
quais devem ser registradas em ata.

Enfim, antes mesmo de se iniciar a fase de fiscalizao propriamente dita, o fiscal do


contrato administrativo deve conhecer com profundidade todos os aspectos formais e
materiais que devem ser verificados durante toda a execuo do contrato, bem como
definir a metodologia e os procedimentos de verificao que sero aplicados durante a
etapa de execuo da fiscalizao do contrato.

Iniciada a fase de fiscalizao da execuo do contrato, o fiscal deve acompanhar in loco


41

a execuo do objeto do contrato, apontando as faltas cometidas pelo contratado e, se


for o caso, promover os registros pertinentes, determinar a correo e a readequao
destas e informar ao setor de gesto quando as medidas corretivas ultrapassarem a sua
competncia.

Deve, tambm, realizar o controle dos materiais no tocante quantidade e qualidade


para a perfeita execuo do objeto. Tambm de responsabilidade do fiscal o atesto
em notas fiscais, que somente deve ser realizado mediante conferncia e comprovao
da regularidade dos materiais recebidos, bem como o acompanhamento dos prazos de
execuo e de entrega de material conforme dispe o contrato.

Todas as ocorrncias relacionadas execuo do contrato devem estar registradas.


Quando dvidas tcnicas surgirem, o fiscal deve buscar esclarecimentos de maneira
proativa para evitar que tais problemas afetem a relao contratual.

Uma vez concluda a execuo do contrato, seja parcial ou integralmente, inicia-se a


fase de comunicao do resultado da fiscalizao, por meio da qual o fiscal comunica
s autoridades ou setores competentes se o contrato foi ou no executado de forma
regular, indicando, se for o caso, as falhas e/ou vcios encontrados.

Esta etapa do processo de trabalho de fiscalizao da execuo do contrato est inter-


relacionada com o processo de trabalho de recebimento do objeto, de forma que o
resultado da fiscalizao do contrato serve de insumo para a fase de recebimento do
objeto contratado.

Antes de efetuar o recebimento provisrio, ou definitivo, do objeto contratado,


necessrio que haja a verificao de que houve realmente a execuo regular e que seja
feita a conferncia da entrega do que foi contratado. importante que no se aprovem
documentos comprobatrios da execuo contratual sem a verificao dos requisitos
pactuados. Para tanto, a comisso ou setor responsvel pelo recebimento do objeto
dever se valer do resultado da fiscalizao da execuo do contrato.

Por fim, registra-se que, embora o processo de fiscalizao da execuo do contrato no


se confunda com o processo de recebimento do objeto, comum e at desejvel
a participao do fiscal do contrato nessa fase. Essa atuao do fiscal no processo de
recebimento do objeto ser mais bem explicada em aula especfica do nosso curso.

4. A interdependncia dos processos de planejamento


das contrataes pblicas e de fiscalizao dos contratos
administrativos
J estudamos em nossa aula que os processos de trabalho de uma organizao so
inter-relacionados e interdependentes, de forma que os produtos de um processo
comumente so utilizados como insumos de outro processo.
42

No macroprocesso de contrataes pblicas no diferente! E isso se mostra muito


evidente na interdependncia existente entre os subprocessos de planejamento da
aquisio e de fiscalizao da execuo do objeto contratado.

Dessa forma, caso na fase de planejamento da contratao o setor responsvel no


tenha especificado suficientemente o objeto a ser contratado, o fiscal do contrato, na
fase de fiscalizao, poder se deparar com dificuldades para realizar seu trabalho, tendo
em vista que no haver critrios suficientes para embasar suas exigncias contratada.

Imaginemos um processo de aquisio de medicamentos no qual no foi estipulado, na


fase de planejamento da aquisio, o critrio para recebimento desse produto, no que
se refere ao seu prazo de validade. Na entrega dos produtos o fiscal do contrato observa
que falta menos de um ms para o vencimento dos medicamentos. Nessa situao, qual
procedimento o fiscal deve adotar, uma vez que no foi estipulado qualquer critrio
para o recebimento do medicamento sob o aspecto da sua validade? O fiscal dever
atestar a execuo do contrato ou recus-lo em razo da iminncia do vencimento de
sua validade?

Voltaremos a esse exemplo em outro momento do curso. Por ora, percebam como
falhas nas atividades de especificao do objeto e de definio da metodologia de sua
execuo que devem ser promovidas durante a fase de planejamento da aquisio
dificultam o trabalho do fiscal durante o acompanhamento e fiscalizao da execuo do
contrato. E essas dificuldades podem ocorrer independentemente da natureza do objeto
contratado (bem, servio ou obra).

Temos, ento, que uma fiscalizao efetiva depende de um planejamento consistente


da contratao pblica, por meio do qual se especifiquem adequadamente o objeto a
ser contratado, a metodologia de execuo e de fiscalizao do contrato, os requisitos
qualitativos e quantitativos a serem observados, dentre outras informaes necessrias a
uma contratao que atenda s necessidades da Administrao Pblica.

5. Normatizao do processo de fiscalizao dos contratos


As normas previstas na Lei 8.666/93, que tratam da fiscalizao da execuo dos contratos,
tm natureza de norma geral, e limitam-se a exigir a designao de um representante
do rgo contratante para acompanhar e fiscalizar a execuo do contrato, bem como
estabelecer o dever desse agente de promover os registros pertinentes execuo do
contrato em livro prprio e de determinar as medidas cabveis para correo de eventuais
falhas detectadas durante a execuo contratual.

Nota-se que, na prtica, a lei geral possui pontos obscuros, lacunosos, ou mesmo no
detalhados no que diz respeito fiscalizao contratual. Assim, torna-se imprescindvel
o estabelecimento de normas especficas, com cada unidade da Administrao, para
43

que orientaes sobre procedimentos sejam disciplinadas sobre o fazer rotineiro do


acompanhamento da execuo contratual.

A minimizao de riscos na execuo contratual pode ser efetivada se os procedimentos


para a fiscalizao da execuo e para o recebimento do objeto estiverem estabelecidos
em norma especfica de cada rgo/entidade.

Assim, temos que norma geral, neste caso a Lei 8.666/93, aponta os rumos genricos a
serem percorridos no processo de fiscalizao dos contratos administrativos. Ento, norma
complementar necessria para a especificao e padronizao de procedimentos para
cada rgo/entidade.

Dessa forma, compete a cada rgo regulamentar tal processo, o que pode ser
promovido por meio de decreto regulamentador ou de instrues normativas emanadas
pela unidade central do sistema administrativo de contrataes pblicas, e aprovadas
pela autoridade mxima da organizao.

Tal regulamento deve tratar dos aspectos inerentes ao processo de fiscalizao da


execuo dos contratos administrativos, de forma geral, independentemente do objeto
contratado, devendo dispor minimamente sobre os seguintes pontos:

atribuies e competncias dos agentes e unidades envolvidos no processo de


execuo e fiscalizao dos contratos (gestor, setor requisitante, setor de gesto de
contratos e fiscal de contrato);

formas de designao e perfil do fiscal de contrato;

designao de um suplente do fiscal de contratos;

procedimentos gerais para fiscalizao dos contratos;

fluxo do processo de fiscalizao dos contratos;

procedimentos e regras para recebimento do objeto contratado.

Leia o texto

Na biblioteca do curso foram disponibilizados normas e manuais de fiscalizao e


gesto de contratos administrativos, os quais podem ser utilizados como referncia
para regulamentao do processo de fiscalizao de contratos de cada entidade
ou rgo pblico, bem como para subsidiar os trabalhos do fiscal, caso seu rgo
no possua manual de fiscalizao de contratos. Conforme apresentado no item.
44

Alm disso, essas normativas devem conter modelos de papis de trabalho que possam
ser utilizados pelos fiscais durante o seu mister, como:

modelos de atas de reunio;

modelo de registro de ocorrncias;

modelos de termos de notificao e de determinao da adoo de providncias


pelo contratado;

modelos de relatrio de comunicao de falhas e vcios na execuo do contrato e


de sugesto de aplicao de sano.

Por fim, importante destacar que essas normas locais concernentes ao processo de
fiscalizao de contratos so imprescindveis, contudo, ainda no so suficientes, pois,
para que a fiscalizao da execuo do contrato seja efetiva, necessrio tambm o
estabelecimento de procedimentos de verificao especficos, em conformidade com as
caractersticas e peculiaridades de cada objeto contratado.

Para tanto, sugere-se a definio da metodologia de fiscalizao da execuo do


objeto e do contrato ainda na fase de planejamento da licitao, momento no qual a
Administrao poder observar se as especificaes do objeto contm as informaes
necessrias para possibilitar a regular execuo do contrato, e, consequentemente, a sua
fiscalizao.

Caso a metodologia de fiscalizao da execuo do objeto e do contrato no tenha sido


definida na fase de planejamento da contratao, o fiscal dever faz-lo durante a fase
de planejamento da fiscalizao do contrato.

Essa metodologia de fiscalizao pode ser definida por meio do estabelecimento de


procedimentos de verificaes especficos ou de check list, conforme as especificidades
de cada bem, servio ou obra contratado pela Administrao, devendo contemplar
padres de mensurao da qualidade do objeto a ser entregue.

Sntese

Neste tpico, voltamos as nossas atenes ao estudo do processo organizacional da


fiscalizao dos contratos administrativos. Refletimos sobre as sucesses de fases que
compem os acontecimentos de nossas vidas e, assim, verificamos como os processos
so constantes em nosso dia a dia, quer percebamos a existncia deles ou no.

Estudamos a perspectiva geral e sistmica do processo de trabalho de contratao


pblica. Partimos das fontes de informao, percorremos o fluxo dos insumos, do
planejamento, da licitao, e da execuo dos contratos at a entrega do produto/objeto
45

aos clientes, em nosso caso, Administrao Pblica, e, por conseguinte, sociedade.

Detivemo-nos, especificamente, no subprocesso de fiscalizao da execuo contratual,


pois este o tema de nossa aula. Assim, estudamos a viso sistmica processual aplicada
fiscalizao, que processualmente dividida em etapas, tais como o planejamento, a
fiscalizao da execuo do contrato em si, e, por fim, a comunicao dos resultados
advindos da fiscalizao.

Balizamos a interdependncia dos processos de planejamento das contrataes pblicas


e de fiscalizao dos contratos administrativos. Ao final, pudemos concluir que, quanto
maior a qualidade do planejamento da contratao, mais eficiente ser a fiscalizao
da execuo do respectivo contrato, e, consequentemente, mais evidentes sero as
melhorias nas aquisies pblicas.

Ativemo-nos necessidade de regulamentao especfica para a fiscalizao dos


contratos administrativos, que discrimine os procedimentos a serem seguidos pelo setor
de gesto e pelo fiscal do contrato, pois a Lei 8.666/93 trata de norma geral, sem a
riqueza dos detalhes to necessria ao processo de fiscalizao, ao fazer dirio do fiscal.

Com a concluso desta aula finalizamos o mdulo I do nosso curso. No prximo mdulo,
voc estudar mais detidamente sobre as funes de fiscalizao e de gesto dos
contratos administrativos, as caractersticas de cada funo, as semelhanas e diferenas
entre elas, bem como os aspectos inerentes ao perfil do fiscal de contratos, seus requisitos,
deveres, direitos e responsabilidades.

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47

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MATO GROSSO. Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso. Acrdo n 149/2013.


Segunda Cmara. Relatora: Jaqueline Jacobsen. Cuiab, 18 de novembro de 2013.
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controleexterno.tce.mt.gov.br/index.php/conteudo/sid/719. Acesso em: 27 ago. 2014.
Objeti-
vos

AULA III
A fiscalizao e a gesto de contratos
administrativos

// Objetivos da Aula III


Nesta aula abordaremos aspectos referentes ao agente pblico denominado fiscal
de contratos administrativos, s distines existentes entre a fiscalizao e a gesto
dos contratos administrativos, bem como possibilidade de utilizao de um
terceiro no processo de fiscalizao de contratos.
Ao trmino dos estudos apresentados, esperamos que o aluno consiga entender
com clareza quem deve ser o agente que pode ser designado fiscal de contratos
administrativos, as diferenas entre as atividades de fiscalizao e de gesto de
contratos e, como e quando a Administrao poder se valer do auxlio de um
terceiro no processo de fiscalizao dos contratos administrativos.
49

1. O agente pblico executor da fiscalizao de contratos


administrativos

Conforme apresentado na aula 1 deste curso, o artigo 67 da Lei 8.666/93 disciplina que:
A execuo do contrato dever ser acompanhada e fiscalizada por um representante
da Administrao especialmente designado, permitida a contratao de terceiros para
assisti-lo e subsidi-lo de informaes pertinentes a essa atribuio.

Em anlise letra da lei, quando prescreve por um representante da Administrao


especialmente designado..., possvel chegarmos concluso lgica de que o
acompanhamento e a fiscalizao dos contratos celebrados pela Administrao
devem ser exercidos pessoalmente por um servidor pblico especialmente designado.
Notemos que a lei no menciona um setor ou um departamento, mas estabelece um
representante, que deve ser buscado dentro do quadro prprio de pessoal da gesto
para desempenhar uma tarefa especial, podendo ser um servidor efetivo, comissionado
ou empregado pblico.

Essa interpretao aos ditames do artigo 67 da Lei 8.666/93 tambm compartilhada


pelo TCU, que assim j se manifestou sobre o tema:

Mantenha representante, pertencente a seus quadros prprios de pessoal,


especialmente designado para acompanhar e fiscalizar a execuo dos
contratos que celebrar, permitida a contratao de agentes terceirizados
apenas para assisti-lo e subsidi-lo de informaes pertinentes a essa
atribuio, a teor do art. 67 da Lei 8.666/93. [Acrdo 690/2005 TCU -
Plenrio].

Nesse mesmo modo de pensar, citamos o entendimento de Alves (2005, p. 31): A


designao, portanto, deve recair sobre um profissional que tenha vnculo com o Estado
servidor, estvel ou comissionado; ou empregado pblico.

Sntese

Assim, o fiscal de contratos administrativos deve ser um servidor pblico, investido


em um cargo pblico, podendo ser efetivo, comissionado ou, em entidades que a
legislao permita, empregado pblico.

A tarefa de fiscalizao de contratos administrativos no pode ser desempenhada por


agentes contratados por tempo determinado para atender s necessidades temporrias e
de excepcional interesse pblico da Administrao (inciso IX do artigo 37 da CF/88), tendo
em vista que o vnculo funcional destes servidores precrio, contratual e transitrio.
Ademais, esses agentes no so investidos em cargos pblicos, so contratados para
50

desempenharem funes certas, especficas e em carter provisrio.

Ao fiscal de contratos, a princpio, devem ser atribudas as funes de acompanhamento


e fiscalizao da execuo de um contrato administrativo. Essas atribuies podem ser
desdobradas em:

verificar se a entrega de materiais, execuo de obras ou prestao de servios


ocorreram em estrita conformidade com as especificaes e condies previstas no
contrato administrativo fiscalizado;

anotar/registrar em formulrio ou livro prprio todas as irregularidades e ocorrncias


relacionadas com a execuo do contrato, apontando e comunicando formalmente
as faltas ou defeitos observados ao preposto do contratado;

determinar direta e imediatamente ao preposto do contratado que sejam adotadas as


providncias necessrias para a correo de eventuais faltas ou defeitos observados
na execuo do contrato, e, quando essa determinao ultrapassar a competncia
do fiscal, o fato ensejador dever ser prontamente comunicado ao setor responsvel
para a adoo das medidas cabveis;

atestar as notas fiscais, encaminhando-as unidade administrativa competente para


o processamento e pagamento da despesa;

aprovar medies de servios efetivamente realizados e o cronograma de execuo


de obras, juntando-os s respectivas notas fiscais;

comunicar ao gestor/autoridade competente, formalmente, sobre as irregularidades,


faltas ou defeitos observados na execuo contratual, sugerindo, inclusive, possveis
penalidades que podem ser aplicadas ao contratado;

solicitar unidade administrativa competente esclarecimentos de dvidas relativas


ao contrato cuja fiscalizao esteja sob sua responsabilidade;

verificar se o contratado, na realizao do objeto, respeita as normas pertinentes


segurana do trabalho;

realizar o acompanhamento do cumprimento do cronograma de execuo do


contrato;

verificar se houve subcontratao do objeto pactuado em desacordo com o contrato,


fora das hipteses admitidas em lei ou sem a autorizao da Administrao;

verificar a quantidade e a qualidade dos materiais e insumos empregados na


execuo do contrato;

verificar se, durante a execuo de obras ou servios, o contratado disponibilizou as


instalaes, equipamentos, mquinas e pessoal tcnico especializado necessrio ao
cumprimento de cada etapa do objeto contratado, conforme estipulado no projeto
51

bsico ou termo de referncia da contratao, bem como nas relaes e declaraes


apresentadas pelo contratado na fase de habilitao da licitao;

encaminhar ao gestor/autoridade competente eventuais pedidos de modificaes


no cronograma fsico-financeiro de execuo, de substituies de materiais ou
equipamentos, e de demais alteraes contratuais apresentadas pelo contratado;

verificar se, na execuo do objeto, o contratado toma as precaues necessrias


para evitar eventuais danos a terceiros;

sugerir ao gestor/autoridade competente a interdio ou paralisao imediata


do contrato, quando, efetivamente, constatar uma irregularidade que possa
comprometer a qualidade futura do objeto contratado;

comunicar, via gestor/autoridade competente, situaes irregulares verificadas na


execuo contratual que devam ser objeto de ateno de rgos fiscalizadores,
como Vigilncia Sanitria, Corpo de Bombeiros, Defesa Civil, Defesa Ambiental, etc.;

representar perante as autoridades competentes a ocorrncia de possveis crimes


de que tenha conhecimento em virtude do seu ofcio, como apresentao de
documentos falsos, crimes contra o meio ambiente e crimes contra a Administrao
Pblica;

recomendar ao gestor/autoridade competente a glosa de pagamentos por objetos


contratuais mal executados ou no executados;

realizar o recebimento do objeto contratado em carter provisrio, e em definitivo


quando a legislao assim permitir ou no vedar;

verificar a regularidade jurdica, trabalhista e fiscal do contratado, quando as normas


internas assim definirem.

Importante registrar que o rol de atribuies apresentado acima no est no texto


legal, tratando-se de construo baseada em jurisprudncias, doutrinas e experincias
absorvidas em procedimentos de auditorias realizadas. Isso porque, em matria
procedimental, a Lei 8.666/93, nos 1 e 2 do artigo 67, se limita a prescrever que:

a) o representante da Administrao anotar em registro prprio todas as


ocorrncias relacionadas com a execuo do contrato, determinando o que for
necessrio regularizao das faltas ou defeitos observados;

b) as decises e providncias que ultrapassarem a competncia do representante


devero ser solicitadas a seus superiores em tempo hbil para a adoo das
medidas convenientes.
52

Ou seja, a lei foi econmica no que tange fixao de procedimentos a serem cumpridos
pelo fiscal de contratos administrativos. Isso vem reforar a necessidade de que os
rgos/entidades da Administrao Pblica devem, por meio de edio de ato normativo
prprio, formalizar todas as atividades/atribuies que o fiscal deve desempenhar para a
obteno de uma eficaz e efetiva fiscalizao contratual.

Pelo exposto, conclumos que o fiscal deve ser um servidor da prpria Administrao,
formalmente designado por autoridade competente, que recebe uma tarefa de
responsabilidade pessoal e especial, qual seja, realizar o acompanhamento e a
fiscalizao de contratos administrativos, exercendo este encargo por meio da realizao
de atribuies e responsabilidades especficas, que tm por objetivo final: assegurar a
tima execuo do objeto contratual adquirido pelo Poder Pblico, buscando, sempre, a
eficcia das relaes contratuais em prol do interesse pblico.

Dentre as atribuies j citadas, cabvel nos aprofundarmos na discusso quanto a


trs delas especificamente, quais sejam: o registro das ocorrncias relacionadas com a
execuo do contrato; determinao para a adoo de providncias para a correo
de falhas ou defeitos da execuo contratual; e, a atuao em sintonia, cooperao e
integrao com os demais responsveis pelo gerenciamento e acompanhamento das
relaes contratuais da Administrao (aspecto amplo).

Todas as atribuies elencadas so importantes, contudo, essas tm uma maior


relevncia, tendo em vista os desdobramentos que podem acarretar sob o aspecto da
responsabilizao das partes e do prprio fiscal.

1.1 O registro das ocorrncias relacionadas com a execuo do contrato


Conforme j dito, a Lei 8.666/93 no estabeleceu expressamente todas as atribuies do
fiscal de contratos administrativos, contudo, foi taxativa ao prescrever, em seu pargrafo
1 do art. 67, que: O representante da Administrao anotar em registro prprio todas
as ocorrncias relacionadas com a execuo do contrato, determinando o que for
necessrio regularizao das falhas ou defeitos observados.

Esse dispositivo legal deixa claro que a atuao do fiscal de contratos deve se pautar
pelo formalismo, ou seja, todos os eventos ocorridos e pertinentes execuo do
contrato devem ser devidamente anotados, registrados, formalizados, documentados e
encaminhados regularizao, se necessrio.

Essas anotaes tm imensa importncia para o processo de fiscalizao de contratos,


considerando que por meio delas que so constitudas as provas necessrias para
a apurao das responsabilidades das partes contratantes, bem como para eventual
necessidade de aplicao de penalidades por descumprimento de clusulas contratuais.

Neste sentido, a fim de reforar a importncia desses registros, pertinente salientar


que a possibilidade de resciso contratual unilateral, por falhas reiteradas na execuo
53

contratual, somente ser possvel se comprovadas pelas anotaes do respectivo fiscal,


nesses termos citamos a Lei 8.666/93:

Art. 78. Constituem motivo para resciso do contrato:

()

VIII - o cometimento reiterado de faltas na sua execuo, anotadas na forma


do 1 do art. 67 desta Lei.

Os registros pertinentes e tempestivos proporcionam ao fiscal segurana profissional


e patrimonial, tendo em vista que podem servir para afastar desse agente possveis
responsabilizaes administrativa e civil.

Tambm se manifestando sobre a importncia dessa atribuio do fiscal de contratos


administrativos, trazemos a seguinte doutrina:

Ou seja, no basta que as irregularidades sejam visveis. Elas precisam


estar anotadas na forma do 1 do art. 67. Ou seja, pelo fiscal e em registro
prprio. Vale observar, a propsito, que o pargrafo nico do art. 4 da Lei das
Licitaes e Contratos estabelece que os procedimentos posto no seu texto
representam ato administrativo formal. Portanto, a obedincia s formalidades
ali postas requisito inafastvel para a validade dos atos (ALVES, 2005, p. 38).

Dessa forma, indispensvel que o fiscal de contratos adote como rotina diria a
escriturao de Livro ou Relatrio especficos, escriturvel ou eletrnico, objetivando o
lanamento de todos os eventos pertinentes s irregularidades verificadas na execuo
contratual.

1.2 Determinao para a adoo de providncias necessrias correo


de falhas ou defeitos da execuo contratual
importante salientar que as anotaes em registro prprio (Livro de Ocorrncias,
Fichas, Formulrios, etc.) servem, tambm, para sustentar possveis determinaes que o
fiscal de contratos administrativos tem o poder-dever de realizar diretamente ao preposto
do contratado, sempre que observar a ocorrncia de faltas ou defeitos na execuo
da avena, visando ao pronto e clere saneamento das irregularidades e consequente
restaurao da normalidade na relao contratual.

Essas determinaes ocorrem por meio de notificaes escritas, devendo, aps o


pertinente protocolo (atesto do recebimento por parte do preposto do contratado),
serem arquivadas no registro prprio mantido pelo fiscal de contratos administrativos.
54

Quando essas determinaes ou requisio de providncias no forem implementadas


pelo contratado ou ultrapassarem a competncia do fiscal, devero ser prontamente
comunicadas ao setor competente em tempo hbil para a adoo das medidas cabveis
( 2 do artigo 67 da Lei 8.666/93).

1.3 A atuao em sintonia, cooperao e integrao com os demais res-


ponsveis e/ou setores da Administrao
No desempenho das suas atribuies, o agente pblico designado fiscal de contratos
administrativos no pode se manter isolado dos demais responsveis e/ou setores da
Administrao, a exemplo do servio de gerenciamento de contratos, setor demandante
da contratao, setor de aquisies, setor jurdico e, principalmente, da Unidade
Central de Controle Interno. Assim, se faz necessrio que o fiscal atue em perfeita
sintonia, cooperao e integrao com esses setores, visando, sempre, realizar a melhor
fiscalizao possvel, a mais eficiente e eficaz.

Quando falamos em atuar com sintonia, cooperao e integrao, isso no significa que
o fiscal de contratos administrativos deva ser dependente desses setores e nem que deva
haver uma flexibilizao ao princpio da segregao de funes ou uma subordinao,
o fiscal deve ter sempre a sua independncia funcional preservada, contudo, no pode
dispensar a colaborao que as outras unidades administrativas do rgo/entidade
podem lhe prestar.

O fiscal de contratos administrativos deve requerer dos demais setores administrativos


do rgo/entidade, sempre que julgar necessrio, o saneamento de dvidas e o
fornecimento de informaes atinentes ao bom desempenho da funo fiscalizatria.

Assim, ao surgir alguma dvida, por exemplo, na especificao do objeto contratado,


e no sendo possvel san-la pela consulta ao contrato, termo de referncia ou projeto
bsico, o fiscal dever buscar informaes com os setores que demandaram a contratao
e/ou que definiram o objeto contratado.

Havendo dvidas quanto possibilidade da realizao de prorrogao de prazos ou de


aditivos quantitativos ou qualitativos no contrato sob sua responsabilidade, por exemplo,
o fiscal poder demandar, por intermdio da autoridade competente, manifestaes
tcnicas das reas jurdica e/ou da gesto de contratos.

O fiscal de contratos administrativos, como agente fundamental do sistema de controle


interno da Administrao Pblica, deve estar em permanente dilogo e relacionamento
com o responsvel pela Unidade de Controle Interno, comunicando-o sobre possveis
irregularidades ou falhas verificadas na execuo dos contratos por ele fiscalizados, a fim
de buscar orientao tcnica para a implementao de solues necessrias, bem como
obter apoio institucional para tomada de medidas que julgar necessrias para a melhoria
das tarefas de fiscalizao.
55

Pelo exposto, conclumos que o fiscal de contratos administrativos no pode e no


deve ter uma postura de isolamento em relao aos demais setores administrativos que
tambm atuam nos processos de aquisies e contrataes pblicas, mas deve atuar
em sintonia, cooperao e interao com estes, sem, contudo, deixar de preservar a
autonomia e a independncia que a funo fiscalizatria exige.

Sobre a aplicao do princpio da segregao de funes nas atividades de fiscalizao


de contratos administrativos, discorreremos com maior profundidade no item 2.3 da
prxima aula.

2. A gesto de contratos administrativos


As diversas legislaes infralegais que especificam os comandos gerais estatudos no
artigo 67 da Lei 8.666/93 pas afora, bem como parte da doutrina que leciona sobre o
tema, por vezes, acabam por atribuir atividades afetas ao servio de gesto de contratos
administrativos aos agentes designados fiscalizao.

Contudo, a gesto deve ser entendida como um servio administrativo de gerenciamento


de todos os contratos celebrados, desempenhado, em regra, por um departamento,
gerncia, coordenao ou superviso, ligados estrutura administrativa dos rgos/
entidades pertencentes Administrao Pblica, por exemplo: Ncleo de Gesto de
Contratos, Convnios e Parcerias do Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso.

A gesto de contratos administrativos deve tratar de aspectos mais voltados manuteno


formal, ao controle de prazos e ao gerenciamento geral da prpria relao contratual.

Dentre as atividades a serem desenvolvidas pelo servio de gesto de contratos


administrativos, podemos citar:

controlar os prazos de vencimentos dos contratos;

avaliar, com o auxlio do fiscal, as necessidades e possibilidades de prorrogaes


contratuais, bem como de aditivos contratuais quantitativos e qualitativos;

examinar, exigir, guardar e atualizar a documentao habilitatria do contratado,


tendo em vista, inclusive, subsidiar a comprovao das regularidades jurdica e fiscal
necessrias para o pagamento ao contratado;

controlar as garantias contratuais prestadas pelo contratado;

confeccionar e publicar os termos contratuais e possveis alteraes, bem como dos


aditivos e apostilamentos;

comunicar com antecedncia razovel a autoridade competente sobre a necessidade


de abertura de nova licitao, antes de findo o estoque de bens e/ou a prestao de
servios;
56

realizar, formalmente, as notificaes ao contratado, seja para exigir o fiel


cumprimento do contrato ou para comunic-lo sobre a aplicao de sanes ou
eventuais modificaes contratuais;

garantir e controlar a designao de representantes da Administrao para


desempenharem o acompanhamento e a fiscalizao da execuo dos contratos;

atuar em sintonia, cooperao e integrao com os fiscais de contratos e com os


demais setores da entidade, principalmente aqueles voltados ao assessoramento
jurdico e ao Controle Interno.

Nesse contexto, constata-se que vrias legislaes infralegais, que disciplinam o


processo de acompanhamento e fiscalizao de contratos administrativos, criaram a
figura do gestor de contratos, concentrando neste agente as atividades de gesto e de
fiscalizao.

No entanto, como estudaremos no item seguinte, essa concentrao deve ser considerada
com reservas, podendo ser entendida como uma soluo administrativa excepcional
para se contornar um problema que h muito assola a Administrao Pblica ptria, qual
seja, a carncia de pessoal, sobretudo em diminutas unidades administrativas.

3. Fiscalizao x Gesto de contratos


Conforme apresentado nos itens anteriores, a gesto de contratos administrativos
deve tratar de aspectos mais voltados manuteno formal, ao controle de prazos e
ao gerenciamento geral da prpria relao contratual, sendo caracterizado como um
servio a cargo de um setor administrativo determinado.

J a fiscalizao de contratos administrativos no deve ficar a cargo de um setor


administrativo, mas exercida pessoalmente por um servidor do quadro prprio de
pessoal da Administrao, especialmente designado, que cuida e verifica pontual e
individualmente a efetiva execuo de cada contrato firmado, visando obter a garantia
da qualidade dessa execuo em prol do interesse pblico.

Situando-se sobre a necessidade de distino entre a gesto e a fiscalizao de contratos


administrativos, importante trazer a seguinte lio doutrinria:

No se confunde gesto com fiscalizao de contrato. A gesto o servio


geral de gerenciamento de todos os contratos; a fiscalizao pontual.

Na gesto, cuida-se, por exemplo, do reequilbrio econmico-financeiro, de


incidentes relativos a pagamentos, de questes ligadas documentao,
ao controle dos prazos de vencimento, de prorrogao, etc. um servio
administrativo propriamente dito, que pode ser exercido por uma pessoa ou
57

um setor. J a fiscalizao exercida necessariamente por um representante


da administrao, especialmente designado, como preceitua a lei, que
cuidar pontualmente de cada contrato (ALVES, 2005, p. 29).

Assim, em uma situao ideal, as atribuies e competncias de gesto e fiscalizao


no devem recair sobre o mesmo responsvel, pois, como j apresentado, so funes
distintas e direcionadas a agentes especficos. Alis, esta separao de tarefas favorece
a eficincia, a especializao e o controle de todos os atos que envolvem um contrato,
bem como refora a aplicao do princpio da segregao de funes.

Nisso, pertinente colacionarmos a seguinte preleo de Furtado (2009, p. 553):

Igualmente relevante observar que a figura do fiscal do contrato no deve ser


confundida com a do gestor do contrato.

No obstante a no segregao dessas duas atribuies no possa ser


considerada ilegal, ela deve ser evitada. Ao fiscal de contrato, como observado,
cumpre verificar a correta execuo do objeto da avena, de modo a legitimar
a liquidao dos pagamentos devidos ao contratado, ou, conforme o caso,
para orientar as autoridades competentes acerca da necessidade de serem
aplicadas sanes ou de resciso contratual. O gestor do contrato, a seu
turno, aquele a quem incumbe tratar com o contratado. Ou seja, o gestor
do contrato tem a funo de conversar com o contratado, de exigir que
este ltimo cumpra o que foi pactuado, de sugerir eventuais modificaes
contratuais.

Desta forma, recomendvel que, sempre que a estrutura organizacional e funcional


dos rgos/entidades da Administrao Pblica possibilitar, haja a segregao das tarefas
de gesto e de fiscalizao de contratos administrativos, evitando que essas atividades
sejam realizadas por um mesmo responsvel.

Todavia, inafastvel a constatao de que a Administrao Pblica mormente


aquela representada por pequenas unidades administrativas, a exemplo de Cmaras
de Vereadores de pequenos municpios, diminutos Regimes Prprios de Previdncia e
Consrcios Pblicos apresenta uma profunda carncia de pessoal necessrio a uma
eficaz fiscalizao e gesto contratual.

Essa carncia de pessoal no se apresenta apenas em quantidade, mas tambm em


qualificao e capacitao tcnica, e isso tem contribudo de forma decisiva para uma
ineficaz fiscalizao e gesto dos contratos celebrados pela Administrao, tornando o
Poder Pblico vulnervel s fraudes e irregularidades possveis de ocorrerem em uma
58

relao contratual.

Contudo, essa insuficincia de pessoal um problema concreto e de difcil soluo em


curto e mdio prazos, no podendo a Administrao simplesmente aleg-la e eximir-se
do cumprimento das disposies legais.

Nesse contexto, entendemos que a Administrao deve adotar alternativas administrativas


capazes de, ao mesmo tempo, maximizar o aproveitamento de sua estrutura de pessoal
e cumprir satisfatoriamente os mandamentos impostos pela legislao.

Por isso, em pequenas unidades administrativas, onde se apresentar carncia de pessoal


para a segregao das funes de fiscalizao e da gesto de contratos administrativos,
plausvel e razovel se permitir que essas atividades sejam exercidas por um mesmo
servidor responsvel, sendo designado um fiscal de contrato que tambm execute as
tarefas de gesto inerentes ao ajuste. Alis, essa possibilidade, apesar de no dever ser
entendida como uma regra geral, no vedada pela Lei n 8.666/93.

4. Auxlio ou assistncia de terceiros na fiscalizao de contratos


O artigo 67 da Lei n 8.666/93 faculta a contratao de um terceiro, pessoa fsica ou
jurdica, para auxiliar ou assistir o fiscal de contratos administrativos no desempenho de
suas tarefas.

Ateno

A contratao de um terceiro no obrigatria, cabendo Administrao avaliar se


a complexidade do objeto contratado exige um auxiliar ou assistente para subsidiar
o fiscal. Os trabalhos desenvolvidos pelo terceiro so acessrios e complementares,
no afastando a responsabilidade pela fiscalizao do fiscal designado.

Sobre a participao do terceiro no processo de fiscalizao da execuo dos contratos


administrativos, assim j decidiu o TCU:

Mantenha representante, pertencente a seus quadros prprios de pessoal,


especialmente designado para acompanhar e fiscalizar a execuo dos
contratos que celebrar, permitida a contratao de agentes terceirizados
apenas para assisti-lo e subsidi-lo de informaes pertinentes a essa
atribuio, a teor do art. 67 da Lei 8.666/93. [Acrdo 690/2005 TCU -
Plenrio].

O art. 67 da Lei 8.666/1993 exige a designao, pela Administrao, de


representante para acompanhar e fiscalizar a execuo, facultando-se a
59

contratao de empresa supervisora para assisti-lo. Assim, (...) o contrato


de superviso tem natureza eminentemente assistencial ou subsidiria, no
sentido de que a responsabilidade ltima pela fiscalizao da execuo no se
altera com sua presena, permanecendo com a Administrao Pblica. Apesar
disso, em certos casos, esta Corte tem exigido a contratao de supervisora
quando a fiscalizao reconhecidamente no dispuser de condies para,
com seus prprios meios, desincumbir-se adequadamente de suas tarefas,
seja pelo porte ou complexidade do empreendimento, seja pelo quadro de
carncia de recursos humanos e materiais que, no raro, prevalece no setor
pblico. [Acrdo 1.930/2009 TCU - Plenrio].

Nesse mesmo entender, tambm ensina a doutrina de Alves (2005, p. 41):

Veja-se, pelos termos da lei, que a Administrao pode, inclusive, contratar


terceiros para subsidiar o fiscal em informaes tcnicas. Entenda-se, ento,
que, prioritariamente, o fiscal buscar, nos quadros da prpria Administrao,
o conhecimento especializado para assisti-lo. No existindo ou no estando
disponvel, e sendo relevante a assessoria, solicitar a contratao.

Desta forma, conclumos que a prpria Lei de Licitaes faculta Administrao a


contratao de terceiros, pessoas fsicas ou jurdicas, para auxiliarem ou assistirem o fiscal
de contratos em suas tarefas. Essa faculdade pode ser exercida, por exemplo, na execuo
de um complexo contrato de obra ou servio de engenharia, em que a Administrao
no tenha em seu quadro prprio de servidores pessoal suficientemente capacitado
para prestar as informaes tcnicas necessrias para a efetiva e eficaz fiscalizao.

Conclui-se, tambm, que a contratao de um terceiro no afasta a responsabilidade


pela fiscalizao do contrato, continuando com o fiscal designado pela Administrao.
Todavia, a assistncia prestada de forma defeituosa pode acarretar a responsabilizao
do terceiro e, eventualmente, ilidir eventual responsabilizao do fiscal, neste sentido,
cita-se o seguinte posicionamento do TCU:

Nos casos em que o parecer do profissional de fundamental importncia


para embasar o posicionamento a ser adotado pelas instncias decisrias,
uma manifestao contaminada por erro tcnico, de difcil deteco, acarreta
a responsabilidade civil do parecerista pelos possveis prejuzos da advindos.
[Acrdo 20/2007 TCU - Plenrio].
60

Sntese

Nesta aula, vimos que o fiscal de contratos administrativos deve ser designado dentre
os servidores pblicos pertencentes ao prprio quadro de pessoal da Administrao,
podendo ser um servidor efetivo, comissionado ou, em entidades que a legislao
permita, empregado pblico. Excluindo-se, portanto, a possibilidade de designao de
contratados temporrios.

Verificamos, tambm, as diferenas entre as funes de fiscalizao e de gesto de


contratos administrativos, bem como a necessidade de essas tarefas serem exercidas,
preferencialmente, por responsveis distintos.

Destacamos as principais tarefas que devem ser atribudas aos fiscais de contratos
administrativos, dentre elas: a necessidade do registro permanente das ocorrncias
relacionadas com a execuo do contrato; o poder-dever para determinar diretamente
ao preposto do contratado a adoo de providncias para a correo de falhas ou
defeitos da execuo contratual; e, a importncia da atuao em sintonia, cooperao
e integrao com demais setores administrativos que tambm atuam nos processos de
aquisies e contrataes pblicas.

Analisamos, ainda, que a Lei de Licitaes faculta Administrao a contratao de


terceiros, pessoas fsicas ou jurdicas, para auxiliarem ou assistirem o fiscal em suas tarefas
de fiscalizao da execuo dos contratos administrativos.

Na prxima aula sero abordados aspectos referentes ao agente pblico designado


na funo de fiscal de contratos administrativos, tais como: perfil, requisitos, formas de
designao e responsabilizao pelos atos praticados ou eventuais omisses.
AULA IV
Requisitos, condies e responsabilidades
para a funo de fiscal de contratos
administrativos

// Objetivos da Aula IV
Na presente aula sero tratados pontos inerentes ao
desempenho do agente pblico designado para o exerccio
da funo de fiscal de contratos administrativos, tais como:
requisitos e condies para atuao, formas de designao,
implicaes e responsabilizao.

Ao trmino dos estudos apresentados, esperamos que o


aluno consiga ter um conhecimento slido e consistente
sobre os aspectos mais relevantes que envolvem a
atuao do agente pblico designado fiscal de contratos
administrativos.
62

1. O perfil do fiscal de contratos


A Lei 8.666/93 no pormenorizou em seu texto normativo quais seriam os atributos que
devem compor o perfil do fiscal de contratos administrativos, alm, claro, daqueles
que j estudamos na aula anterior, quais sejam: ser servidor pblico e ser especialmente
designado.

Dessa forma, cabe s normatizaes prprias de cada rgo/entidade elencarem esses


atributos, que devem, necessariamente, guardar correlao com a funo de fiscalizao
de contratos e respeitar os princpios constitucionais da Administrao Pblica
estampados no caput do artigo 37 da Constituio de 1988, sobretudo o da moralidade,
impessoalidade e eficincia.

Assim, respeitadas as premissas citadas no pargrafo anterior, possvel definir o perfil do


fiscal de contratos administrativos adotando-se o preenchimento dos seguintes atributos
ou qualificaes mnimas:

a) Intrnsecos, afetos personalidade e s aptides do fiscal:

possuir conhecimento prvio do objeto a ser fiscalizado, bem como conhecer


as regras contratuais tabuladas no ajuste;

ser proativo, organizado e socivel;

possuir as capacidades de planejamento e de sistematizao;

ter, preferencialmente, formao de nvel superior e, se possvel, compatvel


com o objeto fiscalizado;

agir com gentileza e urbanidade;

possuir boa capacidade de inter-relacionamento com o contratado (preposto)


e com seus colegas servidores;

conhecer a legislao administrativa que rege sua atuao como fiscal de


contratos, bem como aquela afeta prpria execuo do objeto contratado;

ter a noo da importncia da funo exercida para a Administrao e para a


sociedade;

gozar de respeito e boa reputao tico-profissional;

ter a plena conscincia das responsabilizaes s quais eventualmente poder


estar sujeito, caso pratique atos em desconformidade com as leis e/ou seja
omisso no desempenho da funo.
63

b) Extrnsecos, referentes avaliao externa do comportamento profissional:

no possuir histrico funcional desabonador, no que tange a punies por


prtica de atos lesivos ao patrimnio pblico, em qualquer esfera de governo;

no estar respondendo a processos de sindicncia ou processo administrativo


disciplinar PAD;

no haver sido condenado em processo criminal por crimes contra a


Administrao Pblica, capitulados no Ttulo XI, Captulo I, do Cdigo Penal
Brasileiro, na Lei 7.492/86 (Lei dos crimes contra o sistema financeiro nacional),
na Lei 8.429/92 (Lei da Improbidade Administrativa), ou na Lei 12.846/13 (Lei
Anticorrupo);

no ter contas julgadas irregulares ou ter sido condenado em dbito pelo


Tribunal de Contas da Unio ou pelos Tribunais de Contas de Estados, do
Distrito Federal ou de Municpios;

no pode ser enquadrado em situaes que possam caracterizar impedimentos


e/ou suspeies, como: ser cnjuge ou parente (consanguneo ou afim,
em linha reta ou colateral, at o terceiro grau) do contratado; ter relaes
comerciais e/ou financeiras privadas com o contratado (item 2.7 desta aula);

em regra, as atribuies do cargo de origem ocupado pelo fiscal de contratos


no podem conflitar com aquelas afetas funo fiscalizatria, em privilgio
ao princpio da segregao de funes (item 2.3 desta aula).

Esse o perfil mnimo recomendado para o agente pblico que exerce a funo de
fiscal de contratos administrativos, devendo ser observado pela autoridade competente
no momento da designao do servidor, sob pena de ser responsabilizado por culpa
in eligendo quando da eventual ocorrncia da prtica de condutas ilcitas culposas ou
dolosas por parte do fiscal no desempenho das suas tarefas de fiscalizao.

A culpa in eligendo, que significa culpa pela m eleio/escolha de um representante,


forma de responsabilizao subsidiria que poder alcanar a autoridade designante
do fiscal de contratos administrativos, caso este tenha sido escolhido por aquele sem a
observncia aos atributos anteriormente citados.

Sobre esse tipo de responsabilizao subsidiria na atuao de fiscais de contratos,


citamos os seguintes julgados do TCU:
64

O defendente era o superior hierrquico responsvel pela equipe tcnica que


atestava os servios. Assim sendo, no poderia se furtar da responsabilidade
de vigiar, controlar e apoiar seus subordinados, buscando os meios
necessrios para a efetividade das aes afetas Superintendncia. Ao se
abster dessa responsabilidade, agiu com culpa nas modalidades in omittendo
e in vigilando. Se considerarmos, ainda, que os componentes de sua equipe
no tinham competncia e formao adequadas para as atividades que lhes
eram afetas, pode-se suscitar que o defendente teria agido com culpa in
eligendo. [ Acrdo 277/2010 TCU Plenrio].

Acerca da alegada inexperincia, arguida pelo querelante, aduzo s


consideraes da Serur o entendimento jurisprudencial deste Tribunal de
Contas acerca da culpa in vigilando atribuvel aos responsveis na aplicao
dos recursos pblicos, consubstanciado no Voto condutor do Acrdo n
1.190/2009-TCU-Plenrio (...) Ainda que o ex-edil venha a posteriori invocar
como eximente de culpabilidade o fato de no ter acompanhado diretamente
a formalizao e a execuo do contrato, o ento gestor municipal concorreu
para o dano que lhe foi imputado por culpa in eligendo e culpa in vigilando.
Como se depreende dos fatos, o ex-prefeito atrai para si a responsabilidade
civil e administrativa tambm por no ter bem selecionado agentes probos a
quem delegou tais tarefas operacionais, bem como por no ter devidamente
supervisionado e exigido dos seus subordinados o escorreito cumprimento
da lei. [Acrdo 5.842/10 TCU 1 Cmara].

Assim, a escolha do fiscal deve recair sobre servidor que detenha capacitao e qualificao
tcnica suficientes para o exerccio da funo, bem como que conte com conduta funcional
exemplar, pois possveis falhas na fiscalizao podero acarretar responsabilizaes
no apenas ao fiscal, mas tambm autoridade que o designou, por culpa in eligendo.

2. A designao do fiscal
2.1 Forma de designao
Conforme j abordamos, a Lei 8.666/93 prescreve que a Administrao dever designar
um representante para realizar o acompanhamento e a fiscalizao dos contratos por ela
celebrados. Contudo, a lei no estatui sobre a forma em que se revestir tal designao.

Nestes termos, observa-se que a doutrina especializada se manifesta no sentido de


que a designao poder ser formalizada por meio da indicao do fiscal no prprio
instrumento contratual ou por meio da expedio de um ato administrativo especfico, a
exemplo de uma portaria, neste sentido citamos balizada doutrina:

O fiscal do contrato um funcionrio da Administrao, designado pelo


ordenador da despesa, que recebe uma tarefa especial, com responsabilidade
65

especfica. A sua designao, preferencialmente, deve estar prevista no prprio


instrumento contratual ou formalizada em termo prprio, no qual constaro
suas atribuies e competncias, com conhecimento do contratado (ALVES,
2005, p. 33).

Ateno

Todavia, a forma de designao que mais atende ao interesse pblico aquela


feita por meio de ato administrativo especfico, a exemplo de uma portaria, pelas
seguintes razes:

a) a designao por portaria a mais transparente, ao passo que, quando publicada,


informa a toda sociedade que aquele determinado servidor ser o responsvel
pelo acompanhamento e fiscalizao daquele contrato especfico;

b) nem todos os contratos firmados pela Administrao so formalizados por


instrumentos contratuais, assim, a designao por portaria autnoma abarcaria
todos os tipos de relaes contratuais, instrumentalizadas ou no;

c) a portaria formaliza o ato pelo qual se dar com maior efetividade e individualidade
a notificao do fiscal designado acerca das suas obrigaes e responsabilidades
frente determinada execuo contratual;

d) a designao por portaria facilita e agiliza eventual destituio ou substituio


de servidor inicialmente nomeado, tendo em vista dispensar a edio de aditivos
contratuais.

Conforme j visto no item 1 da aula III neste mdulo, a designao do fiscal de contratos
administrativos deve recair sobre um servidor pblico efetivo, comissionado ou, em
entidades que a legislao permita, um empregado pblico. No sendo possvel a
designao de agentes contratados por tempo determinado para atender s necessidades
temporrias e de excepcional interesse pblico da Administrao (inciso IX do artigo 37
da CF/88).

A designao, alm da publicao da respectiva portaria na imprensa oficial do rgo/


entidade, deve ser comunicada formalmente ao fiscal nomeado, mediante recibo ou
protocolo, sendo necessrio que este aviso se faa acompanhar do fornecimento de
cpias de todos os documentos necessrios fiscalizao, tais como: termo de referncia
ou projeto bsico; edital de licitao; proposta do licitante; termo do contrato; legislao
geral e local sobre as atribuies do fiscal; modelos de relatrios e documentos a serem
produzidos no processo de fiscalizao; check lists, etc.
66

De posse desses documentos, o fiscal designado formar um arquivo prprio para cada
contrato, acrescentando a este todos os demais documentos que sero produzidos
durante a fiscalizao, tais como: atas de reunies, pareceres, notificaes, ofcios,
memorandos, etc.

2.2 Necessidade de designao de um substituto


A designao de um servidor como fiscal de contratos reclama, tambm, a escolha de
um eventual substituto, tendo em vista que aquele agente pblico inicialmente investido
na funo poder, por diversos motivos, ter que se ausentar do servio pblico ou,
eventualmente, ser destitudo da funo.

Ateno

Assim, considerando a necessidade da manuteno e continuidade dos servios


de acompanhamento e fiscalizao dos contratos, sob pena de acarretar prejuzos
Administrao e ao interesse pblico, prudente que a portaria de designao
do fiscal tambm designe outro servidor como seu eventual substituto.

A fim de corroborar a necessidade de designao do substituto do fiscal de contratos


administrativos, citamos o seguinte julgado do TCU:

Ora, uma mesma pessoa no consegue ser responsvel pela atividade de


fiscalizao durante todo o perodo da execuo contratual, pois goza frias,
est sujeita a uma srie de intercorrncias (doenas, consultas mdicas de
rotina, treinamentos, convocaes judiciais etc.), faz jus a licenas (capacitao
etc.) entre outros afastamentos. bastante improvvel um nico servidor
fiscalizar a execuo do objeto contratual, do incio ao fim, sem se ausentar,
sem mencionar que um mesmo servidor fiscaliza diversos contratos ().

9.2. determinar ao Dnit que:

(...)

9.2.11. em ateno ao art. 67 da Lei 8.666/1993, implante controles no Siac com


vistas a assegurar que (achado 2.8 do relatrio de auditoria):

9.2.11.1. os dados de fiscais titular e substituto constantes do sistema reflitam as


designaes formais via portaria;

9.2.11.2. o fiscal substituto cadastrado seja diferente do fiscal titular. [Acrdo


2.831/2011 TCU Plenrio].
67

Dessa forma, importante que a Administrao designe, ainda, um suplente. Esta


hiptese no foi prevista pelo legislador, mas necessria para a segurana da relao
e garantia da eficcia do servio de fiscalizao. previsvel, afinal, que o fiscal seja
acometido de enfermidade ou, por outra razo, veja-se impedido de acompanhar e
fiscalizar a execuo do contrato por algum perodo, incluindo aqui a ocorrncia de frias
(fato normal em contrato de maior durao). Nomeando-se previamente um suplente, o
servio no sofrer prejuzo (ALVES, 2005, p. 34).

2.3 O princpio da segregao de funes na designao do fiscal


A observncia ao princpio da segregao de funes requisito fundamental para se
preservarem a iseno e a imparcialidade em quaisquer atividades que envolvam a
funo de fiscalizar.

Ateno

Dessa forma, na designao do fiscal de contratos administrativos, bem como


tambm nos prprios trabalhos de fiscalizao, a autoridade designante deve
verificar se ao indicar determinado servidor estaria ferindo o princpio da
segregao de funes, devendo evitar nomear servidores que por vnculos com
outras atividades administrativas poderiam fragilizar o processo de fiscalizao.

Isso pode ocorrer, por exemplo, na designao, como fiscal, de servidores que
confeccionaram termos de referncia, projetos bsicos ou editais, precedentes
licitao; que participaram do processo licitatrio que antecedeu o contrato fiscalizado;
que participaro dos processos de pagamento e de contabilizao das despesas
decorrentes do contrato; que exercem as atividades de controle interno; e, que atuam
como ordenadores de despesas.

No intuito de melhor apresentar o princpio da segregao de funes e sua correlao


com as atividades de fiscalizao de contratos administrativos, trazemos as seguintes
decises do TCE-MT e do TCU:

Pessoal. Acumulao remunerada de cargos, empregos e funes.


Segregao de Funes.

A segregao de funes princpio bsico do sistema de controle interno


que consiste na separao das funes de autorizao, execuo, controle
e contabilizao das operaes. Significa que nenhum agente pblico deve
controlar todas as fases inerentes a uma operao, ou seja, cada fase deve
ser executada por pessoas e setores independentes entre si, possibilitando
68

a realizao de um controle cruzado. [Resoluo de Consulta TCE/MT n


31/2010].

9.4 - determinar 4 Superintendncia Regional de Polcia Rodoviria Federal


no Estado de Minas Gerais - 4 SRPRF/MG, que:

()

9.4.14 - indique, ao nomear representante da Administrao para acompanhar


e fiscalizar a execuo de contratos da Unidade, servidor fiscal que no esteja
envolvido diretamente com a obteno e negociao das prestaes de
servios e/ou fornecimentos, de acordo com as disposies do art. 67 da Lei
n. 8.666/1993; [Acrdo 2455/2003 TCU Primeira Cmara].

9.4. determinar ao Departamento Nacional de Obras Contra as Secas,


Coordenadoria Estadual em Pernambuco, que:

()

9.4.3. designe servidores distintos para compor comisso de licitao e para


efetuar a fiscalizao de contratos, em respeito ao princpio da segregao de
funes. [Acrdo 1997/2006 TCU Plenrio].

No faz sentido que o rgo executor e fiscalizador sejam o mesmo. Com


fundamento no princpio da segregao de funes, como garantia da
independncia da fiscalizao, fundamental que o agente fiscalizador no
seja ao mesmo tempo executor. Mais ainda, essencial que o agente que
fiscaliza detenha independncia e no tenha compromissos ou relaes com
o rgo executor. Atribuir a execuo e fiscalizao a um mesmo agente seria
ir contra todos esses princpios. [Relatrio, Acrdo TCU 140/2007 Plenrio
Min. Marcos Vilaa].

No que tange ao fiscal responsvel pelo acompanhamento da execuo do


contrato, faz-se necessrio que a Administrao atente-se para o princpio
da segregao de funes ao no designar para esse mister membros da
comisso de licitao (item 9.4.3 do Acrdo/TCU-1 Cmara n 1997/2006).
Esse raciocnio tambm deve ser estendido a titulares de cargos/funes
comissionados que praticam, dentre outros, atos de gesto inerentes a esses
contratos ou cuja rea seja beneficiada com as aes previstas nesses ajustes.
[Relatrio, Acrdo TCU 2146/2011 2 Cmara Min. Jos Jorge].

Assim, constatamos que o princpio da segregao de funes consiste na necessidade


de a Administrao separar o exerccio das funes entre os seus servidores, privilegiando
o controle em cada uma delas e propiciando que esses agentes no exeram atribuies
incompatveis umas com as outras, mormente aquelas voltadas execuo de tarefas e,
69

posteriormente, a fiscalizao dessas mesmas.

Por isso, a autoridade designante do fiscal de contratos deve, ao escolher o representante,


avaliar previamente se a designao pretendida se amolda necessidade de respeito ao
princpio da segregao de funes.

Nesse contexto, pertinente evidenciar que a fiscalizao de contratos administrativos


se traduz em um procedimento de controle tpico e integrante do Sistema de Controle
Interno dos rgos/entidades da Administrao Pblica, no devendo ser confundido
com a prpria atuao da respectiva Unidade de Controle Interno.

Unidade de Controle Interno no cabe a execuo direta da funo de fiscalizao de


contratos administrativos, atribuio esta precpua do fiscal designado, cabendo quela
acompanhar o funcionamento do Sistema de Controle Interno do rgo/entidade,
exercer controles essenciais e avaliar a eficincia e a eficcia de todos os controles
internos, inclusive da fiscalizao de contratos.

Ressaltamos, tambm, que o fiscal de contratos administrativos, como agente fundamental


do Sistema de Controle Interno da Administrao Pblica, deve estar em permanente
dilogo e relacionamento com o responsvel pela Unidade de Controle Interno,
comunicando-o sobre possveis irregularidades ou falhas verificadas na execuo dos
contratos por ele fiscalizados, a fim de buscar orientao tcnica para a implementao
de solues necessrias, bem como obter apoio institucional para tomada de medidas
que julgar necessrias para a melhoria das tarefas de fiscalizao.

Em pequenas unidades administrativas, onde os recursos humanos no sejam


suficientes para efetiva aplicao do princpio da segregao de funes e seja inevitvel
a acumulao de funes tidas como incompatveis, entendemos ser razovel, mediante
justificativa, que a autoridade designante indique como fiscal de contratos aquele
servidor que representar o menor risco ao processo de controle e ao princpio aludido.

A aplicao do princpio da segregao de funes fiscalizao de contratos


administrativos, nos termos discutidos acima, pode ser mais bem apresentada por meio
do seguinte quadro resumo, na pgina a seguir.
70

Quadro 1 - Resumo da aplicao do princpio da segregao de funes ao exerccio da


fiscalizao de contratos administrativos

Quadro resumo da aplicao do princpio da segregao de funes ao


exerccio da fiscalizao de contratos administrativos

Excepcional
Funes exercidas mitigao ao Excees
princpio (sim/no)
Em regra, estes servidores
Responsvel pela confeco de no podem atuar na
termos de referncia, projetos SIM fiscalizao de contratos.
bsicos ou editais.
Contudo, em diminutas
unidades administrativas,
a exemplo de Cmaras
Membro da CPL ou Pregoeiro e Municipais de pequenos
SIM municpios, Consrcios
equipe de apoio
Pblicos e pequenas
Autarquias municipais,
estes servidores podero,
excepcionalmente,
Parecerista jurdico no certame exercer a funo de fiscal
SIM
licitatrio motivador do contrato. de contratos, desde que:

a) o quadro de servidores
seja insuficiente para a
segregao das funes;

b) essa situao
excepcional seja
plenamente justificada;
Responsvel pela contabilizao
c) a autoridade designante
das despesas decorrentes do SIM
indique como fiscal de
contrato.
contratos aquele servidor
que representar o menor
risco ao processo de
controle e ao princpio
aludido.
71

Responsveis pelo processo


de pagamento das despesas
oriundas do contrato fiscalizado
NO
(servidores da tesouraria, analista
de conformidade documental,
etc.).

Responsvel pela Unidade de


NO
Controle Interno.

Ordenadores de despesas e
gestores pblicos, inclusive
auxiliares da Alta Administrao NO
(Secretrios municipais, por
exemplo).

Fonte: autoria prpria

2.4 Designao de comisso ou de mais de um fiscal por contrato


A literalidade da letra da Lei 8.666/93 prescreve a designao de um representante
para realizar o acompanhamento e a fiscalizao de contratos administrativos, ou seja,
a lei no estatui sobre a possibilidade de designao de comisso de servidores para
desempenhar tais funes, ou designao de mais de um fiscal por contrato, contudo,
tambm no veda.

No obstante a literalidade da lei, para determinados objetos contratuais, mormente


aqueles cuja execuo envolva alta complexidade e grande vulto financeiro, a designao
de um nico servidor pode ser prejudicial plena realizao da fiscalizao da avena.

Ateno

Em contratos de elevada complexidade ou volume, recomendvel ainda a


diviso das atribuies de fiscalizao, podendo ser atribudo a servidor ou a grupo
de servidores a fiscalizao da documentao do contrato (aspectos formais) e a
outro servidor ou grupo de servidores a fiscalizao da execuo fsica do contrato
(aspectos materiais) - (FURTADO, 2009, p. 554).
72

Portanto, para estes objetos complexos e de alto vulto, a Administrao poder formar
uma comisso composta por trs agentes pblicos, por exemplo, designando um servidor
que atua na rea demandante da contratao, um que se vincule ao setor de compras e
um outro de rea no vinculada ao processo de aquisies pblicas, que atuaria como
presidente da comisso.

Essa composio favoreceria a eficincia do processo de fiscalizao, tendo em vista


que contaria com servidores que, em tese, detm maior conhecimento do contrato, pois
participaram das fases de definio, caracterizao e contratao do objeto e, ao mesmo
tempo, se preservaria a segurana da fiscalizao, pois a presidncia dos trabalhos da
comisso caberia a um servidor sem vnculos mais estreitos com as fases anteriores
execuo do contrato.

Desta forma, no vislumbramos bices legais ou principiolgicos constituio de


comisses de fiscalizao de contratos administrativos, desde que o ato de designao
da comisso deixe cristalinas as competncias, atribuies e responsabilidade de cada
um dos membros.

Da mesma forma, entendemos, tambm, ser razovel e eficiente a nomeao de dois


ou mais fiscais para um mesmo contrato, em que um fiscal teria a responsabilidade
de fiscalizar os aspectos materiais da execuo (visitas, medies, vistorias, testes,
ensaios, etc.) e outro(s) que se responsabilizaria(m) pelos aspectos formais (verificao
da regularidade jurdica, fiscal e trabalhista, acompanhamento da validade de licenas
ambientais e sanitrias, etc.).

O procedimento descrito acima favorece a fiscalizao material do contrato, tendo em


vista que o fiscal designado se dedicaria parte mais importante da fiscalizao, que
a de acompanhar e criticar par e passo a efetiva execuo do contrato, deixando a
parte mais burocrtica do processo de fiscalizao contratual (aspectos formais) sob
a responsabilidade de um servidor ou setor especfico, a exemplo da unidade de
gerenciamento de contratos.

Nesse sentido, se a Administrao optar por essa diviso do processo de fiscalizao,


designando um fiscal para a execuo material e outro, ou setor especfico, para a
execuo formal, a regulamentao interna e/ou os atos de designao devem deixar
bastante claras as responsabilidades e atribuies de cada agente pblico, devendo
estes responsveis, cada um na parte que lhe cabe fiscalizar, atestarem conjuntamente
os documentos comprobatrios da execuo contratual.

Saiba Mais

Encontramos um bom exemplo dessa diviso do processo de fiscalizao de


contratos no regulamento da Prefeitura do Municpio de Pinhais PR, disponibilizado
na biblioteca do curso, que divide as atividades do processo de fiscalizao entre
o fiscal administrativo (aspectos formais) e o fiscal tcnico (aspectos materiais).
73

Ateno

H, ainda, alguns rgos que adotaram uma terceira espcie o fiscal trabalhista
designado especificamente para fiscalizar o cumprimento das obrigaes
trabalhistas e previdencirias das empresas nos contratos com interposio de
mo de obra que representem riscos relevantes de responsabilizao subsidiria
ou solidria do rgo contratante. Estudaremos melhor esse assunto na Aula VI do
curso.

2.5 Designao para fiscalizao de um ou mais contratos


Importante mencionarmos que, de acordo com a Lei 8.666/93, cada contrato deve ser
acompanhado e fiscalizado por um fiscal, no estatuindo o diploma legal que cada fiscal
somente poder fiscalizar um nico contrato.

Assim, a Lei de Licitaes no restringe a atuao do fiscal a um nico contrato, podendo


o mesmo representante fiscalizar mais de um contrato. Corroborando essa linha de
raciocnio, cita-se a seguinte doutrina:

... especialmente designado...

O adjetivo de comando, aqui, muito importante. Ao dizer que o representante


da Administrao ser especialmente designado, o legislador ordenou que
cada contrato tivesse um fiscal especfico. Por isso, usou especialmente. Ele
recebe nomeao especial para um contrato certo.

Isso no impede que um mesmo funcionrio seja nomeado fiscal de dois,


trs, dez contratos. Mas, para cada um, ele receber uma designao especial
[ALVES, 2005, p. 31].

Desta forma, no ilegal que um mesmo servidor seja designado como fiscal para mais
de um contrato, desde que seja observado que:

a) o fiscal detenha a capacitao e qualificao tcnica necessrias para realizar


o acompanhamento da execuo em cada objeto contratual, bem como haja
disponibilidade do servidor para o desempenho da funo fiscalizadora para todos
os contratos designados, sem que isso acarrete prejuzos s tarefas de fiscalizao
e ao deslinde s atribuies normais do seu cargo; e,
74

b) haja designaes distintas para cada contrato fiscalizado, ou seja, uma


portaria para cada avena ou para cada conjunto de contratos, discriminando-os
individualmente.

2.6 A impossibilidade de recusa ao encargo de ser fiscal de contratos


Inicialmente, conveniente evidenciar que, segundo a doutrina administrativista ptria, a
Administrao Pblica rege-se por princpios que permeiam toda a funo administrativa
do Estado, decorrendo desses princpios poderes que so conferidos s autoridades
administrativas.

O exerccio desses poderes inerente Administrao Pblica pois, sem eles, ela no
conseguiria fazer sobrepor-se a vontade da lei vontade individual, o interesse pblico
ao interesse privado (DI PIETRO, 2003, p. 86).

Esses poderes dividem-se em: poder regulamentar; disciplinar; hierrquico; e, de polcia.

Sem adentrar anlise de cada um dos poderes administrativos citados, nos ocuparemos
daquele que impede a recusa do servidor, quando formalmente designado para exercer
a funo de fiscal de contratos, qual seja, o poder hierrquico.

O poder hierrquico o poder-dever que dispe o Estado para distribuir e escalonar


as funes de seus rgos, ordenar e rever a atuao de seus agentes, estabelecendo
a relao de subordinao entre os servidores do seu quadro de pessoal (MEIRELLES,
2005, p. 121).

O exerccio do poder hierrquico confere Administrao a prerrogativa de dar ordens


aos servidores que lhe so subordinados, que implica o dever de obedincia, para estes
agentes pblicos, salvo para as ordens manifestamente ilegais.

Nesse contexto, observa-se que nenhum servidor faz concurso pblico especfico
para fiscal de contrato. Todavia, mesmo que o exerccio dessa funo no estivesse
expressamente consignado no edital do certame, o servidor no pode se furtar
designao imposta por autoridade superior, tendo em vista tratar-se de obrigao
implcita nos deveres gerais de subordinao e lealdade decorrentes do poder hierrquico.

Ateno

Assim, a designao de um servidor para o exerccio da funo de fiscal de


contratos reveste-se em uma obrigao adicional, mas que se insere plenamente
no rol de obrigaes de cada servidor pblico, devendo esta nova funo ser
compatibilizada com as atribuies normais do cargo ocupado.
75

A fim de sustentar as afirmaes acima assentadas, pertinente colacionar o seguinte


julgado do TCU:

O servidor designado para exercer o encargo de fiscal no pode oferecer


recusa, porquanto no se trata de ordem ilegal. Entretanto, tem a opo
de expor ao superior hierrquico as deficincias e limitaes que possam
impedi-lo de cumprir diligentemente suas obrigaes. [Relatrio, Acrdo
TCU 2917/2010 P Min. Valmir Campelo].

Vale salientar, tambm, que a positivao do poder hierrquico, em regra, est nos
prprios Estatutos dos Servidores Pblicos, a exemplo dos dispositivos constantes das
seguintes leis:

Estatuto dos Servidores Pblicos da Unio Lei Federal n 8.112/90

Art. 116. So deveres do servidor:

I - exercer com zelo e dedicao as atribuies do cargo;

II - ser leal s instituies a que servir;

III - observar as normas legais e regulamentares;

V - cumprir as ordens superiores, exceto quando manifestamente ilegais.


(grifou-se).

Estatuto dos Servidores Pblicos do Estado de Mato Grosso Lei


Complementar Estadual n 04/90

Art. 143. So deveres do funcionrio:

I - exercer com zelo e dedicao as atribuies do cargo;

II - ser leal s instituies a que servir;

III - observar as normas legais e regulamentares;

IV - cumprir as ordens superiores, exceto quando manifestamente ilegais.


(grifou-se).

Dessa forma, e considerando que os estatutos dos entes federados repetem o contedo
normativo acima citado, constata-se que os servidores pblicos no podem se escusar
de cumprir as ordens emanadas das autoridades superiores, exceto se manifestamente
ilegais.

Ademais, importante tambm observar que o exerccio da funo de fiscal de contratos


76

no exige retribuio pecuniria complementar ou especfica, tendo em vista se tratar de


encargo adicional inerente prpria situao de servidor pblico e que essa atividade
deve ser compatibilizada com as atribuies normais do cargo j ocupado pelo servidor
designado.

2.7 Motivos autorizadores de possvel liberao ao encargo de ser fiscal


de contratos
Conforme apresentado no item anterior, em regra, no possvel a recusa do servidor
designado ao encargo de fiscalizar contratos administrativos.

O pedido de liberao ao encargo somente poder ser admitido se forem demonstrados


e justificados motivos que impossibilitem a designao do servidor, ou seja, sejam
apresentados por parte do pretendido fiscal causas especficas que o desqualificam ou o
impeam para o desempenho das funes de fiscalizao.

Esses motivos so os seguintes: o impedimento, a suspeio, o desconhecimento do


objeto a ser fiscalizado, e a incompatibilidade do exerccio da funo fiscalizatria com a
jornada j requerida para o desempenho do cargo ocupado.

O impedimento ocorre quando o fiscal a ser designado possui algum grau de parentesco
ou ligao conjugal com o contratado, ou seja, quando esse agente for cnjuge,
companheiro e parente, consanguneo ou afim, em linha reta ou, na colateral, at o
terceiro grau, do contratado ou do proprietrio de empresa contratada.

De acordo com os termos da Smula Vinculante n 13 do Supremo Tribunal Federal STF


e com os ditames do Cdigo Civil brasileiro (Lei Nacional 10.406/02), possvel apresentar
a seguinte especificao do grau de parentesco explicitado no pargrafo anterior:

PARENTESCO CONSANGUNEO PARENTESCO POR AFINIDADE

LINHA RETA Sogro (a) (1)

Bisav Bisav (3) Genro Nora (1)

Av Av (2) Cunhado (a) (2)

Pai Me (1) Filho (a) do Cnjuge (1)

Filho (a) (1) Neto (a) do Cnjuge (2)


77

Neto (a) (1) Bisneto (a) do Cnjuge (3)

Bisneto(a) (3) Sobrinho (a) do Cnjuge (3)

LINHA COLATERAL Tio (a) do Cnjuge (3)

Tio (a) (3) Avs do Cnjuge (2)

Irmo () (2) Bisavs do Cnjuge (3)

Sobrinho (a) (3)

A suspeio verificada quando o fiscal a ser designado amigo ntimo, inimigo


declarado, recebeu presentes ou vantagens oferecidos graciosamente pela pessoa
(fsica ou jurdica) contratada, tem relao de dbito ou crdito ou qualquer outro tipo de
interesse, direto ou indireto, com o contratado.

A observncia aos motivos de impedimentos e suspeies, nos termos apresentados


acima, necessria para se preservarem a independncia e a imparcialidade do fiscal
designado, bem como evitar possveis conflitos de interesses, situaes que possam
configurar fragilidade ao processo de controle e ocorrncias que possam ensejar a
responsabilizao do fiscal e da autoridade designante.

No deter o conhecimento especfico do objeto contratual a ser fiscalizado outro


motivo que se traduz em justificativa suficiente para a exonerao do servidor ao encargo.
Todavia, essa situao no absoluta, ou seja, somente ser vlida se realmente o objeto
for de complexidade to especfica que fuja completamente s aptides e s habilidades
tcnicas do servidor, como o agente ter formao em Economia e ser designado fiscal
para uma obra de engenharia complexa e de alto vulto.

Ademais, nesses casos, ainda possvel que o fiscal designado conte com o auxlio ou
a assistncia de um terceiro especialista, contratado ou no, que lhe municiar com as
informaes e documentos tcnicos necessrios execuo da fiscalizao contratual,
conforme j estudamos no item 4 da aula III, neste mdulo.

O agente pblico designado poder, ainda, apresentar justificativas quanto


impossibilidade de acumulao da nova tarefa (fiscalizao de contratos) com a jornada
de trabalho que j consome para o desempenho das atribuies normais do cargo que
ocupa.
78

A situao do pargrafo anterior pode ser exemplificada da seguinte forma: a)


servidores da rea finalstica da Administrao, tais como mdicos, enfermeiros e
professores, normalmente, tm a totalidade da sua jornada de trabalho consumida para
o atendimento direto populao, o que inviabiliza a interrupo do servio, mesmo
que momentnea, para exercer a atividade de fiscalizao de contratos; b) servidores
que j foram anteriormente designados como fiscal para outros contratos. Neste caso, o
acmulo de vrios contratos para serem fiscalizados por um mesmo agente pblico pode
comprometer a efetiva fiscalizao para todos eles, devido insuficincia de tempo.

Para a regular justificao liberao do encargo de ser designado fiscal de contratos,


conforme os motivos acima analisados, importante que haja a comunicao formal (o
registro) deste pedido de afastamento das funes de fiscalizao para que o servidor
possa se resguardar no futuro, evitando possveis responsabilizaes.

Ademais, importante reforar que os motivos expostos pelo fiscal designado ou que
venha a s-lo, visando exonerar-se do encargo, nos termos apresentados acima, carecem
de avaliao e deferimento por parte da autoridade designante, que acatar ou no as
justificativas apresentadas.

Dessa forma, a autoridade designante deve avaliar minuciosamente a oportunidade e


a convenincia das justificativas apresentadas pelo agente pblico pretendido para a
funo de fiscal de contratos, buscando, sempre que possvel, identificar a plausividade
dos motivos apresentados e se h como sane-los e tornar possvel a designao, a
exemplo de: designao ou contratao de assistente tcnico para auxiliar o fiscal; ajustar
a jornada de trabalho ou o nmero de contratos a serem fiscalizados pelo servidor;
intensificar a capacitao do servidor, etc.

Importante registrarmos que, caso a autoridade designante no observe as alegaes


apresentadas pelo servidor ou assuma o risco em ignor-las e, mesmo assim, decida por
indic-lo funo de fiscal do contrato, poder ser responsabilizado por eventuais falhas
ou irregularidades ocorridas na execuo contratual, por culpa in eligendo.

3. A capacitao do fiscal designado


A atuao como fiscal de contratos administrativos exige do servidor designado
capacitao e treinamento tcnico suficientes para que este exera da melhor maneira
possvel a funo. Afinal a boa fiscalizao somente acontecer se o fiscal estiver
devidamente preparado.
79

Ateno

Assim, a Administrao tem o dever de oferecer aos seus fiscais de contratos a


capacitao e o treinamento adequados e necessrios ao exerccio da funo,
visando sempre alcanar o objetivo principal pretendido pelo artigo 67 da Lei
8.666/93, que o de assegurar o fiel cumprimento dos contratos firmados pela
Administrao, evitando, em ltima anlise, prejuzos sociedade.

Essa capacitao necessria ao fiscal de contratos deve contemplar, no mnimo:

a) a apresentao e a explicao da legislao que disciplina o processo de


aquisies governamentais e o processo de liquidao e pagamento das despesas
pblicas (Lei 8.666/93, Lei 4.320/64 e legislaes locais que estabeleam regras
especficas);

b) a conscientizao do fiscal designado acerca da importncia do encargo por ele


assumido, suas atribuies e eventuais responsabilizaes;

c) o fornecimento e a orientao para o fiscal designado dos relatrios e dos


registros que ele deve elaborar para demonstrar a execuo ou inexecuo do
contrato; e,

d) a disponibilizao de guias, cartilhas, instrues normativas ou outros


documentos que disciplinem localmente os procedimentos a serem observados
pelo fiscal.

Importante ressaltar que a omisso da Administrao em fornecer os meios para a


atuao diligente do fiscal de contratos poder ilidir eventual responsabilizao do fiscal,
deslocando-a para a autoridade designante (culpa in eligendo). Neste sentido citamos a
seguinte jurisprudncia do TCU:

As falhas detectadas no processo de seleo e contratao das entidades,


bem como as irregularidades verificadas na execuo dos contratos, apontam
para quadro de descalabro administrativo, o qual decorreu, em grande
parte, da conduta omissiva do ento titular da Seter, que no forneceu a
seus subordinados os meios materiais e o treinamento necessrio ao fiel
desempenho das atribuies daqueles servidores, nem deu cumprimento s
seguidas determinaes exaradas pelo Tribunal de Contas do Distrito Federal.

As recomendaes do TCDF (Deciso n 7.488, de 04/11/1997 - Processo


n 5.654/1996), a seguir transcritas, visaram a evitar a repetio dos erros
80

detectados no Planfor dois anos antes dos fatos analisados nestes autos:

promover treinamento visando prover seus servidores das informaes


referentes s normas de execuo oramentria, financeira e contbil do
Distrito Federal, uma vez que foi observado que os executores tcnicos
da Secretaria de Trabalho, responsveis pelos contratos firmados com as
instituies de ensino, desconheciam as atribuies a eles conferidos por
tais normas, como, por exemplo, atestaram a execuo de servios antes do
incio dos mesmos; [Relatrio, Acrdo TCU 319/2010 Plenrio Min. Walton
Alencar Rodrigues]

fato que esta Corte de Contas tem, acertadamente, julgado irregulares as


contas daqueles que, embora responsveis por fiscalizar e atestar faturas, no
exerceram satisfatoriamente suas funes e deram causa a prejuzos ao Errio.

Contudo, no caso especfico do Planfor, em face das inmeras dificuldades


descritas nos autos para os executores tcnicos exercerem suas atividades,
entende-se no ser possvel exigir uma fiscalizao efetiva, podendo sua
responsabilidade em face do prejuzo causado ser mitigada para julgar suas
contas regulares com ressalva.

O julgamento pela irregularidade das contas, a imputao de dbito e a


aplicao de multa se mostram medidas desproporcionais contra aqueles que
no tinham condies adequadas de trabalho, o que j era de conhecimento
dos gestores da Seter/DF, nem formao para exercer suas funes.

Registre-se que o mesmo tratamento no pode ser dispensado aos gestores


da Seter/DF. [Relatrio, Acrdo TCU - 839/2011 Plenrio Min. Raimundo
Carreiro].

O servidor que receber a tarefa (fiscalizar contratos) deve, efetivamente, estar preparado.
Aqui entra o trabalho preventivo das reas de recursos humanos e de gesto de contratos
administrativos. indispensvel um treinamento srio, baseado em critrios estabelecidos
pelo rgo, para dar a esses agentes a segurana que precisam no exerccio do encargo
que lhes atribudo. Acrescenta-se, ainda, o oferecimento, quando for o caso, dos
recursos materiais e tcnicos necessrios qualidade do ofcio (ALVES, 2005, p. 26).

Dessa forma,

no basta apenas a escolha de um servidor competente e capaz para exercer


a funo de fiscal de contratos, a Administrao tem, tambm, que fornecer os
meios materiais e o treinamento necessrio para que esse agente efetivamente
realize sua misso a contento do interesse pblico.
81

4. A responsabilizao do fiscal designado frente aos atos que


pratica ou deixa de praticar

No desempenho da sua misso funcional, o fiscal de contratos administrativos,


enquanto servidor pblico, responder por eventuais omisses ou prticas
de atos contrrios lei. Essas omisses ou atos podero resultar ao fiscal a sua
responsabilizao nas rbitas administrativa, criminal e civil.

Importante salientar que as instncias administrativa, criminal e civil so independentes


entre si. Isso significa que determinada infrao legal pode produzir responsabilizao
apenas na esfera administrativa, ou, ainda, cumular-se com outras responsabilizaes
civis e/ou penais.

Em se tratando de acompanhamento e fiscalizao de contratos administrativos, onde


se insere o servidor pblico designado como fiscal, a Lei 8.666/93, em seu artigo 82, faz
previso expressa sobre a possibilidade de responsabilizaes desses agentes:

Art. 82. Os agentes administrativos que praticarem atos em desacordo com os


preceitos desta Lei ou visando a frustrar os objetivos da licitao sujeitam-se
s sanes previstas nesta Lei e nos regulamentos prprios, sem prejuzo das
responsabilidades civil e criminal que seu ato ensejar. (grifou-se).

A seguir iremos tratar individualmente de cada uma dessas espcies de responsabilizao,


salientando que, embora estejamos relacionando-as propositadamente ao servidor
pblico designado como fiscal de contratos administrativos, aplicam-se indistintamente
a todos os agentes pblicos, e, eventualmente, aos particulares conexos.

4.1 Responsabilizao administrativa


No mbito da responsabilizao administrativa, busca-se repreender o mau
comportamento funcional do agente no desempenho das suas atribuies e funes,
bem como a sua desdia para com essas.

Essa responsabilizao tem cunho disciplinar e visa, mediante a aplicao de sanes


exaradas pela prpria Administrao Pblica, punir o servidor que se omitiu ou que
praticou condutas incompatveis com o servio pblico. A aplicao dessas penalidades
somente ser possvel, logicamente, aps o devido processo legal em que seja garantida
a ampla defesa e o contraditrio.
82

As responsabilidades e sanes administrativas normalmente esto elencadas nos


estatutos dos servidores pblicos de cada ente federado. A ttulo de exemplo, citamos a
Lei Federal 8.112/90 (Estatuto dos Servidores Pblicos da Unio):

Art. 121. O servidor responde civil, penal e administrativamente pelo exerccio


irregular de suas atribuies.

Art. 122. A responsabilidade civil decorre de ato omissivo ou comissivo, doloso


ou culposo, que resulte em prejuzo ao errio ou a terceiros.

(...)

Art. 123. A responsabilidade penal abrange os crimes e contravenes


imputadas ao servidor, nessa qualidade.

Art. 124. A responsabilidade civil-administrativa resulta de ato omissivo ou


comissivo praticado no desempenho do cargo ou funo.

Art. 125. As sanes civis, penais e administrativas podero cumular-se, sendo


independentes entre si.

(...)

Art. 127. So penalidades disciplinares:

I - advertncia;

II - suspenso;

III - demisso;

IV - cassao de aposentadoria ou disponibilidade;

V - destituio de cargo em comisso;

VI - destituio de funo comissionada. (grifou-se).

Importante salientar que a grande maioria dos entes federados, seno todos, reproduzem
integralmente ou com poucas variaes os dispositivos legais acima colacionados, a
exemplo do Estado de Mato Grosso (Lei Complementar n 04/90).

Assim, se for constatado que o fiscal de contratos administrativos agiu em desconformidade


com seus deveres funcionais, descumprindo regras e ordens legais ou se omitindo
do desempenho de suas atribuies de agente fiscalizador, o servidor estar sujeito
responsabilizao e eventual punio previstas no seu estatuto de regncia.
83

necessrio salientar que, na aplicao das sanes administrativas, sero consideradas


a natureza e a gravidade da infrao cometida, os danos que dela provierem para o
servio pblico, as circunstncias agravantes ou atenuantes e os antecedentes funcionais.

4.2 Responsabilizao criminal


A responsabilidade criminal ou penal do fiscal de contratos no se limita aos crimes
previstos na Seo III do Captulo IV da Lei 8.666/93, mas tambm aos crimes prprios do
servidor pblico, tipificados no Cdigo Penal brasileiro CP (DecretoLei n 2.848/1940).

Desta forma, alm dos tipos e penas estabelecidos nos artigos 89 a 99 da Lei 8.666/93,
a conduta reprovvel eventualmente praticada pelo agente pblico designado fiscal de
contratos poder, tambm, estar associada a algum outro tipo penal caracterizado como
Crimes Praticados por Funcionrio Pblico contra a Administrao em Geral (Captulo I
do Ttulo XI do Cdigo Penal).

Neste sentido, observa-se ser muito comum um crime praticado contra a Lei de Licitaes
tambm ensejar a capitulao de outros crimes previstos no Cdigo Penal, tais como:
peculato; concusso; corrupo passiva, ou prevaricao.

Aqui, vale trazer as definies dos crimes citados no pargrafo anterior, conforme
tipificao insculpida no Cdigo Penal brasileiro:

Peculato: Apropriar-se o funcionrio pblico de dinheiro, valor ou qualquer outro bem


mvel, pblico ou particular, de que tem a posse em razo do cargo, ou desvi-lo, em
proveito prprio ou alheio;

Concusso: Exigir, para si ou para outrem, direta ou indiretamente, ainda que fora da funo
ou antes de assumi-la, mas em razo dela, vantagem indevida;

Corrupo passiva: Solicitar ou receber, para si ou para outrem, direta ou indiretamente,


ainda que fora da funo ou antes de assumi-la, mas em razo dela, vantagem indevida, ou
aceitar promessa de tal vantagem; e,

Prevaricao: Retardar ou deixar de praticar, indevidamente, ato de ofcio, ou pratic-lo


contra disposio expressa de lei, para satisfazer interesse ou sentimento pessoal.
84

Importante salientar que tanto os crimes definidos na Lei 8.666/93 quanto aqueles
tipificados no Cdigo Penal so denunciados por meio de ao penal pblica
incondicionada, cabendo ao Ministrio Pblico promov-la.

Quando houver condenao penal, esta produz efeitos diretos em relao ao processo
administrativo e no processo civil, fazendo coisa julgada relativamente culpa do agente,
sujeitando-o reparao do dano e s punies administrativas.

No caso de absolvio criminal por negativa da autoria ou do fato, e somente nesses


casos, a eventual responsabilidade administrativa e civil ser afastada. Ou seja, esse
resultado no mbito penal impede a responsabilizao administrativa e civil do agente.

Pelo exposto, conclumos que os fiscais de contratos administrativos esto sujeitos a


eventuais responsabilizaes penais, quando, no desempenho de suas funes, incidir
em condutas tipificadas como crimes ou contravenes penais, mormente aqueles
definidos na Lei 8.666/93 e no Cdigo Penal brasileiro (Crimes Praticados por Funcionrio
Pblico contra a Administrao em Geral).

4.3 Responsabilizao civil


A responsabilizao civil decorrer de eventual dano ao errio. Ou seja, poder o agente
pblico ser instado a indenizar o Estado por prejuzos por ele causados, por dolo ou
culpa, esta ltima abarcando as hipteses de impercia, imprudncia e negligncia.

Essa obrigao de reparao/indenizao ao Estado decorre do ordenamento jurdico


ptrio, sobretudo das seguintes disposies do Cdigo Civil brasileiro (Lei 10.406/02):

Art. 186. Aquele que, por ao ou omisso voluntria, negligncia ou


imprudncia, violar direito e causar dano a outrem, ainda que exclusivamente
moral, comete ato ilcito.

()

Art. 927. Aquele que, por ato ilcito (arts. 186 e 187), causar dano a outrem, fica
obrigado a repar-lo.

Nesse contexto, cabvel evidenciarmos que possveis aes de reparao ao errio so


imprescritveis, ou seja, podero ser propostas a qualquer momento, sem limite temporal,
isso decorre de previso expressa no 5 do artigo 37 da Constituio de 1988, nos
seguintes termos:

Art. 37 ()

5 A lei estabelecer os prazos de prescrio para ilcitos praticados por


qualquer agente, servidor ou no, que causem prejuzos ao errio, ressalvadas
85

as respectivas aes de ressarcimento.

ADMINISTRATIVO. AO CIVIL PBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA.


RESSARCIMENTO DE DANO AO ERRIO PBLICO. IMPRESCRITIBILIDADE.

1. A ao de ressarcimento dos prejuzos causados ao errio imprescritvel,


mesmo se cumulada com a ao de improbidade administrativa (art. 37, 5,
da CF).

2. Recurso especial no provido.

(STJ - REsp 1292531/SP, Rel. Ministra ELIANA CALMON, SEGUNDA TURMA,


julgado em 03/09/2013, DJe 19/09/2013). (grifou-se).

Importante salientar, mais uma vez, que a responsabilidade civil decorre de condutas
dolosas (intencionais) ou culposas (impercia, imprudncia e negligncia). Neste sentido,
pertinente colacionar os seguintes julgados do TCU:

A negligncia de fiscal da Administrao na fiscalizao de obra ou


acompanhamento de contrato atrai para si a responsabilidade por eventuais
danos que poderiam ter sido evitados, bem como s penas previstas nos arts.
57 e 58 da Lei n 8.443/92. [Acrdo 859/2006 TCU Plenrio].

Ao atestar notas fiscais concernentes a servios comprovadamente no


prestados, o agente administrativo [...] tornou-se responsvel pelo dano
sofrido pelo errio e, consequentemente, assumiu a obrigao de ressarci-lo
[...] [Acrdo 2512/2009 TCU Plenrio].

Comentando a responsabilizao civil do fiscal de contratos administrativos, assim


pontua Alves (2005, p. 34):

O fiscal do contrato precisa estar preparado para tarefa. Ela envolve um nvel
de responsabilidade especfica.

A omisso do funcionrio encarregado para o ofcio ou o incorreto


cumprimento da tarefa pode gerar dano ao errio. Neste caso, alm
da responsabilidade no plano disciplinar, por exemplo, ele sofrer as
consequncias civis, atraindo para si o dever de reparar o prejuzo. ()

Nesse contexto, necessrio que o fiscal, ao ser nomeado, tenha


conhecimento:

das suas responsabilidades;

de como deve, efetivamente, desempenhar a misso.


86

Dessa forma, diante de eventual dano ocorrido na execuo contratual, o fiscal de


contratos administrativos poder ser responsabilizado civilmente, sendo instado a reparar
prejuzos ao errio, a exemplo da emisso de atesto do cumprimento de determinado
objeto contratual sem que este tenha sido efetivamente executado, ou, mesmo que
executado, tenha ocorrido em qualidade ou quantidades inferiores s constantes do
contrato.

Diante deste quadro, o servidor pblico designado fiscal de contratos administrativos


deve ser proativo, diligente e preventivo no desempenho dessa funo, cumprindo a
misso sempre em observncia ao ordenamento jurdico vigente e tomando as cautelas
necessrias, sob pena de incidir em responsabilidade civil por eventual dano ao errio.

4.4 Responsabilizao perante os Tribunais de Contas


A responsabilizao perante os Tribunais de Contas ptrios decorre do modelo
constitucional adotado no Brasil, verbis:

Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, ser exercido com
o auxlio do Tribunal de Contas da Unio, ao qual compete:

(...)

II julgar as contas dos administradores e demais responsveis por dinheiros,


bens e valores pblicos da administrao direta e indireta, includas as
fundaes e sociedades institudas e mantidas pelo poder pblico federal, e
as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade
de que resulte prejuzo ao errio pblico;

()

VIII - aplicar aos responsveis, em caso de ilegalidade de despesa ou


irregularidade de contas, as sanes previstas em lei, que estabelecer, entre
outras cominaes, multa proporcional ao dano causado ao errio;

()

Art. 75. As normas estabelecidas nesta seo aplicam-se, no que couber,


organizao, composio e fiscalizao dos Tribunais de Contas dos Estados
e do Distrito Federal, bem como dos Tribunais e Conselhos de Contas dos
Municpios. (grifou-se).

Assim, em face de responsabilizaes por atos e/ou omisses, os agentes pblicos


podero ser sancionados pelos Tribunais de Contas.

No mbito do Estado de Mato Grosso, a Lei Orgnica do Tribunal de Contas mato-grossense,


87

Lei Complementar Estadual n 269/2007, prev o seguinte rol de responsabilizaes/


sanes que podem ser impostas aos agentes pblicos do Estado, verbis:

Art. 70. O Tribunal de Contas do Estado, em todo e qualquer processo de sua


competncia em que constatar irregularidades poder, observado o devido
processo legal, aplicar, cumulativamente, as seguintes sanes e medidas:

I. multa;

II. restituio de valores e impedimento para obteno de certido liberatria;

III. inabilitao para o exerccio de cargo em comisso ou funo de confiana,


quando se configurar crime de improbidade administrativa;

IV. medidas cautelares.

Pargrafo nico. Ser comunicada ao Poder Legislativo do ente federado,


conforme o caso, a deciso que determinar a sustao de ato, e ao rgo
competente a deciso que declarar a inabilitao para o exerccio de cargo
em comisso e proibio de contratar com o Poder Pblico Estadual e ou
Municipal, para conhecimento e efetivao das medidas administrativas
necessrias. (grifou-se).

De acordo com o rol de sanes acima evidenciado, constata-se que das


responsabilizaes impostas pelo Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso podem
decorrer penalizaes de carter administrativo e civil.

A sano de carter administrativo materializa-se por meio da aplicao de multas e/ou


pela declarao de inabilitao do agente pblico para o exerccio de cargo em comisso
ou funo de confiana por determinado tempo.

As sanes de carter civil advm da obrigao de restituio de valores ao errio.

Desta forma, na qualidade de servidor pblico que desempenha atividades que podem,
por ao ou omisso, causar danos ao errio, o agente pblico designado fiscal de
contratos poder ser responsabilizado pelo Tribunal de Contas do Estado de Mato
Grosso, podendo ser-lhe aplicadas sanes de natureza administrativa e civil.

4.5 Responsabilizao por improbidade administrativa


Alm das responsabilizaes no mbito administrativo, penal e civil, o agente pblico
designado fiscal de contratos administrativos ainda est sujeito s penalidades impostas
pela Lei de Improbidade Administrativa (Lei 8.429/92).
88

A lei, em seus artigos 9, 10 e 11, tipifica os atos de improbidade administrativa em trs


grupos especficos, quais sejam: os que importam em enriquecimento ilcito do agente; os
que causam prejuzos ao errio; e, os que atentam contra os princpios da Administrao
Pblica.

Assim, caso o servidor pblico designado fiscal de contratos administrativos incorrer em


alguma das condutas elencadas nos dispositivos legais mencionados, poder responder
judicialmente a uma Ao Civil Pblica por Improbidade Administrativa, que poder ser
proposta pelo Ministrio Pblico.

Essa ao tem natureza civil, muito embora as sanes previstas pela Lei 8.429/92
ultrapassem o mbito da simples ao de ressarcimento e importem em penalidades de
natureza penal e administrativa.

A lei estatui como penalidades, que obedecem gradao em funo do ilcito praticado:
o perdimento de bens, o ressarcimento integral do dano, perda da funo pblica
ocupada, suspenso temporria de direitos polticos, proibio de contratar com o Poder
Pblico ou receber benefcios ou incentivos fiscais ou creditcios, e, aplicao de multa
civil.

Na fixao das penas previstas nesta lei, o juiz levar em conta a extenso do dano
causado, assim como o proveito patrimonial obtido pelo agente.

Alguns atos de improbidade administrativa podem corresponder a infraes


administrativas (apuradas em face dos estatutos funcionais) ou a crimes ou contravenes
penais (apuradas com base nas leis penais). Neste caso, as instncias tambm so
cumulativas e independentes entre si.

Sntese

Nesta aula, estudamos os atributos que devem compor o perfil do servidor pblico
designado como fiscal de contratos administrativos, bem como as condies para o
desempenho dessa funo.

Verificamos que a melhor forma de designao do fiscal de contratos por meio de um


ato administrativo autnomo, a exemplo de uma portaria.

Ainda sobre designao, constatamos que: deve ser designado conjuntamente com o
fiscal de contratos o seu eventual substituto; a designao deve observncia ao princpio
da segregao de funes; podero ser designadas comisses de fiscalizao; um fiscal
poder ser designado para o acompanhamento de mais de um contrato, desde que
no haja prejuzos fiscalizao; podem ser admitidas justificativas para a liberao
do encargo de ser designado fiscal de contratos, em situaes restritas e formalmente
motivadas; e, para o desempenho da funo de fiscal, a Administrao deve fornecer os
meios e o treinamento adequado.
89

Vimos, tambm, que, no desempenho da sua misso funcional, o fiscal de contratos


administrativos, enquanto servidor pblico, responder por eventuais omisses ou
prticas de atos contrrios lei. Essas omisses ou atos podero resultar ao fiscal a sua
responsabilizao nas rbitas administrativa, criminal e civil.

Com a concluso desta aula finalizamos o mdulo II do nosso curso. No prximo


mdulo, sero abordados os principais procedimentos operacionais a serem observados
na fiscalizao de contratos administrativos.

Referncias

ALVES, Lo da Silva. Prtica de gesto e fiscalizao de contratos pblicos. Braslia:


Braslia Jurdica, 2005.

DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 16. ed. So Paulo: Atlas, 2003.

FURTADO, Lucas Rocha. Curso de licitao e contratos administrativos. 2. ed. Belo


Horizonte: Frum, 2009.

MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 30. ed. So Paulo: Malheiros,
2005.

Legislao e Jurisprudncia
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_____. Lei n 8.429, de 2 de junho de 1992. Dispe sobre as sanes aplicveis aos
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Federal, institui normas para licitaes e contratos da Administrao Pblica e d outras
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_____. Lei n 10.406, de 10 de janeiro de 2002. Cdigo Civil brasileiro. Disponvel em.
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_____. Lei n 12.846, de 1 de agosto de 2013. Dispe sobre a responsabilizao


administrativa e civil de pessoas jurdicas pela prtica de atos contra a administrao
pblica, nacional ou estrangeira, e d outras providncias. Braslia, 2013. Disponvel em:
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_____. Tribunal de Contas da Unio. Acrdo n 767/2009. Plenrio. Relator: Walton


Alencar Rodrigues. Braslia, 22 de abril de 2009. Dirio Oficial da Unio, 27 abr. 2009.

_____. Tribunal de Contas da Unio. Acrdo n 1.930/2009. Plenrio. Relator: Augusto


Nardes. Braslia, 18 de outubro de 2009. Dirio Oficial da Unio, 20 out. 2009.

_____. Tribunal de Contas da Unio. Acrdo n 690/2005. Plenrio. Relator: Walton


Alencar Rodrigues. Braslia, 1 de junho de 2005. Dirio Oficial da Unio, 10 jun. 2005.

_____. Tribunal de Contas da Unio. Acrdo n 1.270/2005. Plenrio. Relator: Augusto


Sherman Cavalcanti. Braslia, 24 de agosto de 2005. Dirio Oficial da Unio, 02 set. 2005.

_____. Tribunal de Contas da Unio. Acrdo n 2.455/2003. Primeira Cmara. Relator:


Marcos Bemquerer Costa. Braslia, 14 de outubro de 2003. Dirio Oficial da Unio, 22 out.
2003.

_____. Tribunal de Contas da Unio. Acrdo n 859/2006. Plenrio. Relator: Marcos


Vincios Vilaa. Braslia, 7 de junho de 2006. Dirio Oficial da Unio, 9 jun. 2006.

_____. Tribunal de Contas da Unio. Acrdo n 20/2007. Plenrio. Relator: Augusto


Nardes. Braslia, 24 de janeiro de 2007. Dirio Oficial da Unio, 26 de jan. 2007.

_____. Tribunal de Contas da Unio. Acrdo 1997/2006. Primeira Cmara. Relator:


Raimundo Nardez. Braslia, 25 de julho de 2006. Dirio Oficial da Unio, 31 jul. 2006.
91

_____. Tribunal de Contas da Unio. Acrdo 140/2007. Plenrio. Relator: Marcos Vilaa.
Braslia, 14 de fevereiro de 2007. Dirio Oficial da Unio, 16 fev. 2007.

_____. Tribunal de Contas da Unio. Acrdo 3.307/2007. Plenrio. Relator: Benjamin


Zymler. Braslia, 20 de novembro de 2007. Dirio Oficial da Unio, 20 nov. 2007.

_____. Tribunal de Contas da Unio. Acrdo 1.330/2008. Plenrio. Relator: Benjamin


Zymler. Braslia, 9 de julho de 2008. Dirio Oficial da Unio, 11 jul. 2008.

_____. Tribunal de Contas da Unio. Acrdo n 5.842/2010. Primeira Cmara. Relator:


Walton Alencar Rodrigues. Braslia, 14 de setembro de 2010. Dirio Oficial da Unio, 20 de
set. 2010.

_____. Tribunal de Contas da Unio. Acrdo 2512/2009. Plenrio. Relator: Aroldo Cedraz.
Braslia, 28 de outubro de 2009. Dirio Oficial da Unio, 30 out. 2009.

_____. Acrdo n 277/2010. Plenrio. Relator: Augusto Sherman Cavalcanti. Braslia, 24


fev. 2010.

_____. Tribunal de Contas da Unio. Acrdo 472/2011. Plenrio. Relator: Raimundo


Carreiro. Braslia, 23 de fevereiro de 2011. Dirio Oficial da Unio, 17 mar. 2011.

_____. Tribunal de Contas da Unio. Acrdo 319/2010. Plenrio. Relator: Walton Alencar
Rodrigues. Braslia, 3 mar. 2010.

_____. Tribunal de Contas da Unio. Acrdo 839/2011. Plenrio. Relator: Raimundo


Carreiro. Braslia, 6 de abril de 2011. Dirio Oficial da Unio, 13 abr. 2011.

_____. Tribunal de Contas da Unio. Acrdo 2831/2011. Plenrio. Relator: Aroldo Cedraz.
Braslia, 25 de outubro de 2011. Dirio Oficial da Unio, 25 out. 2011.

_____. Tribunal de Contas da Unio. Acrdo 2917/2010. Plenrio. Relator: Valmir Campelo.
Braslia, 3 de novembro de 2010. Dirio Oficial da Unio, 9 nov. 2010.

_____. Acrdo 2146/2011. Segunda Cmara. Relator: Jos Jorge. Braslia, 5 de abril de 2011.
Dirio Oficial da Unio, 11 abr. 2011.

_____. Supremo Tribunal Federal. Smula Vinculante n 13. Plenrio. Disponvel em: http://
www.stf.jus.br/portal/cms/verTexto.aspservico=jurisprudenciaSumulaVinculante. Acesso
em: 17 ago. 2014.

_____. Superior Tribunal de Justia. REsp 1292531/SP. Segunda Turma. Relator: Ministra
Eliana Calmon. Braslia. 3 de setembro de 2013. Dirio da Justia, 19 set. 2013.

MATO GROSSO. Lei Complementar n 04/1990, de 15 de outubro de 1990. Dispe


sobre o Estatuto dos Servidores Pblicos da Administrao Direta, das Autarquias e das
Fundaes Pblicas Estaduais. Cuiab. 1990. Disponvel em: <http://www.al.mt.gov.br/
busca_legislacao/?Numero=4&Ano=1990>. Acesso em: 17 ago. 2014.
92

______. Lei Complementar n 269/2007, de 22 de janeiro de 2007. Dispe sobre a Lei Orgnica
do Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso e d outras providncias. Cuiab. 2007.
Disponvel em: <http://www.al.mt.gov.br/busca_legislacao/?Numero=269&Ano=2007>.
Acesso em: 17 ago. 2014.

_____. Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso. Resoluo de Consulta n 31/2010.


Plenrio. Relator: Conselheiro Humberto Bosaipo. Cuiab, 4 de maio de 2010. Dirio
Oficial do Estado, 7 mai. 2010.
AULA V
Planejamento da fiscalizao da execuo
contratual

// Objetivos da Aula V
Neste mdulo, iremos estudar em detalhes as trs fases do processo
de fiscalizao da execuo dos contratos, nos atendo, nesta aula,
primeira fase do processo: planejamento ou providncias iniciais
fiscalizao da execuo do contrato.

Ao final desta aula, temos a expectativa de que voc:

Entenda a necessidade de o fiscal da execuo contratual conhecer


em detalhes o objeto contratado e os termos do contrato;

Saiba quais informaes so imprescindveis fiscalizao da


execuo do contrato, bem como onde encontr-las;

Entenda a importncia e a necessidade de elaborar um planejamento


operacional da fiscalizao da execuo do contrato, mediante a
definio prvia de um modelo de fiscalizao;

Compreenda o papel do fiscal na reviso da especificao do objeto


contratado, do modelo de execuo do contrato e das clusulas
contratuais, visando corrigir eventuais falhas;

Entenda a necessidade e a importncia das reunies entre o fiscal do


contrato, o contratado e as demais partes interessadas, bem como
esteja apto para conduzir e registrar essas reunies.
94

1. Das fases do processo de fiscalizao da execuo contratual


J aprendemos no nosso curso que o processo de trabalho de fiscalizao da execuo
dos contratos administrativos constitui um subprocesso do macroprocesso de contratao
pblica, cujo objetivo assegurar Administrao Pblica e sociedade uma razovel
segurana de que o objeto contratado ser executado segundo as especificaes e
condies expostas na licitao e no contrato dela decorrente.

Vimos, tambm, que o processo de fiscalizao da execuo contratual pode ser


representado da seguinte forma:

Processo de fiscalizao da execuo de contratos administrativos

Fonte: autoria prpria

Pela representao grfica acima, podemos observar que a primeira etapa do processo
de fiscalizao da execuo contratual consiste no planejamento da fiscalizao, etapa
na qual se deve adotar as providncias iniciais imprescindveis para nortear todos os
demais procedimentos a serem observados nas outras etapas que compem o processo
de fiscalizao dos contratos administrativos.

Depois do ato de designao, o fiscal do contrato deve adotar as seguintes providncias


iniciais:

a) estudo detalhado do objeto contratado e dos termos contratuais;

b) definio do modelo de fiscalizao do contrato;

c) correes, se necessrio, das especificaes do contrato;

d) realizao de reunio inicial com as partes interessadas.


95

Passemos, ento, a estudar cada uma dessas atividades.

2. Do conhecimento do contrato e do objeto contratual


O processo de fiscalizao da execuo de contratos administrativos tem por insumo
o conjunto de informaes pertinentes s especificaes do objeto contratado e s
condies de execuo dos contratos. Essas informaes representam, portanto, o
ponto de partida para o fiscal de contrato realizar sua misso.

Ateno

Em outras palavras, antes de qualquer outra providncia, o fiscal deve conhecer


amide a relao contratual, entender o objeto, o modelo de execuo e todas as
obrigaes e direitos que envolvem as partes, portanto deve conhecer as razes
da contratao e estudar em detalhes o termo contratual e seus aditivos.

Para entender o objeto, deve-se conhecer sua especificao e a forma de sua execuo.
Quando se tratar de fornecimento de produtos, por exemplo, deve-se observar a
descrio do objeto, os parmetros de qualidade, a quantidade e os prazos e condies
de fornecimento, a fim de detectar e controlar eventuais riscos de entrega de bens em
desacordo com o que foi pactuado.

Assim sendo, o fiscal de contrato deve se atentar aos aspectos mais relevantes
fiscalizao da execuo do contrato, com destaque para as seguintes clusulas
contratuais obrigatrias, prescritas no art. 55 da Lei 8.666/93:

I - o objeto e seus elementos caractersticos;

II - o regime de execuo ou a forma de fornecimento;

III - o preo e as condies de pagamento, os critrios, data-base e periodicidade


do reajustamento de preos, os critrios de atualizao monetria entre a data do
adimplemento das obrigaes e a do efetivo pagamento;
96

IV - os prazos de incio de etapas de execuo, de concluso, de entrega, de


observao e de recebimento definitivo, conforme o caso;

VI - as garantias oferecidas para assegurar sua plena execuo, quando exigidas;

VII - os direitos e as responsabilidades das partes, as penalidades cabveis e os


valores das multas;

VIII - os casos de resciso;

XIII - a obrigao do contratado de manter, durante toda a execuo do contrato,


em compatibilidade com as obrigaes por ele assumidas, todas as condies de
habilitao e qualificao exigidas na licitao.

Para obter conhecimento sobre essas informaes, o fiscal deve ter acesso e estudar os
seguintes documentos:

a) instrumento contratual e eventuais termos aditivos;

b) projeto bsico ou termo de referncia da contratao;

c) requisitos de habilitao da licitao constantes do edital do certame;

d) proposta de preos da contratada com descrio do material a ser empregado


na execuo do contrato;

e) relao e declarao de disponibilidade de instalaes, equipamentos e pessoal


especializado apresentadas pela contratada durante a licitao.

Ainda sobre a forma de execuo do contrato, quando o objeto envolver a utilizao


de mo de obra, o fiscal deve conhecer as regras constantes na Conveno Coletiva
de Trabalho (CCT), em Dissdio Coletivo de Trabalho (DCT), e na Consolidao de Leis
Trabalhistas (CLT) para que o contratado no descumpra os ditames que envolvem a
relao de trabalho.

Para isso, a prpria Lei n 8.666/93, ao tratar de procedimentos licitatrios, exige, por
exemplo, a apresentao de documentos que comprovem a adoo adequada de
normas tcnicas de sade e de segurana do trabalho (art. 12, VI), probe a contratao
de empresas que no cumpram a vedao constitucional de trabalho noturno, insalubre
e perigoso para menores de 18 anos e de qualquer trabalho a menores de 16, exceto
na condio de aprendiz a partir dos 14 anos (art. 27, V) e dispe expressamente sobre
a responsabilidade solidria da Administrao pelo descumprimento de obrigaes
97

previdencirias por parte das empresas contratadas (art. 71, 2).

Frisa-se que a falta de cumprimento de obrigaes trabalhistas justifica at mesmo a


resciso do vnculo contratual. Da a importncia do fiscal de contratos, o qual deve
observar que as disposies citadas no se restringem fase de habilitao, mas a todo
o perodo de execuo contratual (inciso XIII do art. 55 da Lei n 8.666/93).

Para ajudar na consolidao do que foi tratado nesse item, segue resumo das informaes
que qualquer fiscal de contratos deve conhecer para o desempenho de suas funes:

1. objeto contratual;

2. forma de execuo e/ou fornecimento de materiais;

3. prazo e horrio de entrega ou prestao do servio;

4. direitos e obrigaes das partes, principalmente no que refere se s relaes


trabalhistas, previdencirias e fiscais;

5. condies de pagamento.

Deve-se esclarecer que conhecer essas informaes o mnimo necessrio para


fiscalizao de um contrato, e o verbo no foi usado ao acaso, tendo em vista que o
representante da Administrao que exerce as atribuies de fiscal de contratos deve
entender e estar prximo dos procedimentos que envolvem esta relao obrigacional
entre a Administrao contratante e o contratado, pois s assim estar apto a verificar a
conformidade do que foi avenado com o que efetivamente foi executado.

3. Do modelo de fiscalizao do contrato

Ateno

Antes de iniciar a fase de fiscalizao propriamente dita da execuo do contrato, o


fiscal deve definir o modelo de fiscalizao do contrato, que consiste na descrio
da forma como a execuo do objeto ser fiscalizada pelo rgo ou entidade
contratante, ou seja, representa o planejamento operacional da fiscalizao.

O modelo de fiscalizao do contrato , portanto, o estabelecimento de uma sequncia de


procedimentos que o fiscal de contratos deve seguir para assegurar a operacionalizao
dos trabalhos de fiscalizao durante toda a execuo contratual.
98

O ideal que o modelo de fiscalizao seja desenhado na fase de planejamento da


contratao, oportunidade na qual o rgo demandante pode compatibilizar o modelo
de fiscalizao com a forma de execuo do contrato, bem como identificar dificuldades
e apresentar solues para que a fiscalizao seja eficaz.

O modelo de fiscalizao do contrato deve contemplar as seguintes atividades bsicas:

a) definio de quais agentes do rgo/entidade participaro das aes de


acompanhamento e fiscalizao do contrato, bem como as atividades a cargo de
cada um deles, devendo, se necessrio, a Administrao providenciar o adequado
treinamento e capacitao desses agentes;

b) definio do protocolo ou forma de comunicao entre contratante e contratada


ao longo do contrato;

c) definio de calendrio de reunies peridicas do fiscal com os demais


envolvidos na execuo contratual (prepostos, demandantes, etc.);

d) definio do mtodo de avaliao da conformidade dos produtos e dos


servios entregues, com observncia s especificaes tcnicas e s propostas do
contratado;

e) definio do procedimento de verificao do cumprimento da obrigao do


contratado de manter todas as condies de habilitao durante a execuo do
contrato;

f) definio das sanes, glosas e resciso contratual, assim como dos respectivos
procedimentos administrativos a serem instaurados para a aplicao dessas
penalidades;

g) definio de verificaes a serem aplicadas s atividades de medio, alerta,


recebimento provisrio e recebimento definitivo do objeto.

Caso o modelo no seja definido na fase de planejamento da licitao ou esteja


incompleto, caber ao fiscal de contrato elaborar o modelo de fiscalizao
da execuo do contrato, tomando por base as informaes concernentes
especificao do objeto, ao modelo de execuo do objeto, proposta do
contratado e s condies contratuais.

Para entendermos melhor no que consiste o modelo de fiscalizao da execuo


do contrato, apresentamos a seguir duas situaes resumidas, nas quais sero
apresentados os agentes e os procedimentos para verificao e recebimento do
produto:
99

Municpio A

Objeto: Aquisio de gneros alimentcios no preparados para alimentao


escolar

Ordem de fornecimento: Secretrio de Educao

Forma de entrega: Almoxarifado central, o qual compete distribuir para as unidades


escolares

Forma de faturamento: Por fornecimento

No municpio A, verificamos que a entrega dos produtos feita no almoxarifado central.


Podemos, assim, concluir que, como as mercadorias sero estocadas e depois distribudas,
as entregas sero vultosas e devero ser feitas com menor frequncia, j que o trabalho
de distribuio s unidades escolares ser feito pela prpria Secretaria de Educao.

Para essa modelagem de fornecimento do objeto contratado, comum que seja


designado como fiscal do contrato o chefe do almoxarifado central da prefeitura,
responsvel pelo recebimento direto dos produtos, sendo possvel, contudo, que outro
servidor, mais bem habilitado para a funo, seja designado fiscal, hiptese na qual esse
servidor quem dever receber a mercadoria, em conjunto com o almoxarife.

Em todo caso, considerando que a entrega dos alimentos centralizada e que a nota
fiscal emitida por fornecimento, o servidor responsvel por receber as mercadorias
deve responder pela fiscalizao da execuo do contrato e, consequentemente, pelo
atesto de recebimento da mercadoria.

Dessa forma, esse agente deve conferir as especificaes, as quantidades e os valores


informados na nota fiscal com o que consta do contrato e com o que, de fato, est sendo
entregue, bem como deve realizar a anlise qualitativa das mercadorias (qualidade,
estado de conservao, prazo de validade, etc.) e da forma de entrega (condies de
transporte e de acondicionamento, embalagens, etc.).

Depois do ateste das notas fiscais pelo fiscal (liquidao), estas devem ser encaminhadas
ao setor financeiro, que providenciar o pagamento mediante transferncia bancria
para a conta corrente do contratado.

IMPORTANTE!!!
Os pagamentos no mbito da Administrao Pblica devem ser processados por meio
eletrnico, nos termos da Resoluo de Consulta n 20/2014 do TCE-MT:
100

DESPESA. PAGAMENTOS. MOVIMENTAO DE RECURSOS. UTILIZAO DE


MEIOS ELETRNICOS. OBRIGATORIEDADE.

a) A movimentao de recursos pblicos, inclusive para pagamentos de


fornecedores, prestadores de servios e servidores, deve ser realizada, em
regra, por meios eletrnicos disponibilizados pelo Sistema de Pagamentos
Brasileiro (SPB), permitindo a identificao da destinao e do respectivo
credor e privilegiando o princpio da transparncia. b) Os comprovantes
das operaes financeiras realizadas por meio do Sistema de Pagamentos
Brasileiro devem ser acostados aos respectivos processos administrativos. c)
A no utilizao de meios eletrnicos do Sistema de Pagamento Brasileiro
(SPB) somente ser admitida em situaes excepcionais, decorrentes de fatos
equiparveis ao caso fortuito ou fora maior, devidamente justificados no
processo de ordenao de despesa.

Nesse modelo, o fiscal de contrato deve estar prximo do almoxarifado central, atuando
diretamente no recebimento das mercadorias, observando o prazo de entrega, a
qualidade, a quantidade, o valor e as condies de transporte e de recebimento dos
produtos adquiridos.

Municpio B

Objeto: Aquisio de gneros alimentcios no preparados para alimentao


escolar

Ordem de fornecimento: Diretor da unidade escolar, limitado cota de


fornecimento de cada unidade

Forma de entrega: No almoxarifado da unidade escolar

Forma de faturamento: Mensal e por unidade

Nesse exemplo, h maior quantidade de agentes envolvidos no processo. Observem que


a entrega feita pelo contratado diretamente s unidades escolares, ou seja, a entrega
descentralizada, o que exige mais pessoas qualificadas e alinhadas com o processo.

Em virtude dessa descentralizao da entrega e do envolvimento de mais agentes no


processo, o trabalho da fiscalizao se torna mais rduo, j que depender mais daqueles
que atestaro as entregas nas unidades escolares, haja vista que dificilmente o fiscal do
contrato realizar o acompanhamento de todos os recebimentos de mercadorias.
101

Esse modelo exige que cada unidade escolar tenha um representante da Administrao
competente para receber as mercadorias e atestar os pedidos recebidos por meio de
formulrio especfico, como um Termo de Recebimento de Merenda Escolar, assinado
pelo diretor da unidade de ensino e pela responsvel pela cozinha da escola.

Em se tratando do faturamento, como o pagamento mensal, a ordem de pagamento


ser emitida, em regra, uma vez por ms, mediante a apresentao de nota fiscal
consolidada, contemplando todos os termos de recebimento de merenda escolar
emitidos pelas unidades de ensino.

Nesse caso, o fiscal - que no tem condies de acompanhar todos os recebimentos de


mercadoria in loco - receber os Termos de Recebimento de Merenda Escolar expedidos
pelas unidades de ensino e os confrontar com as especificaes dos produtos, as
quantidades e os valores informados nas notas fiscais apresentadas pelo contratado,
devendo atest-las apenas nos casos em que estiverem compatveis com os documentos
expedidos pelas unidades escolares.

Contudo, devemos ter em mente que as atribuies do fiscal do contrato no se


resumem a essa mera conferncia de natureza formal. Embora no tenha condies
de acompanhar par e passo o recebimento dos alimentos em todas as unidades de
ensino, devendo-se valer das informaes e dos documentos gerados pelos servidores
dessas unidades para atestar a execuo do contrato, o fiscal pode e deve contemplar
no seu plano de fiscalizao a realizao de inspees peridicas nas unidades de
ensino, mediante a formalizao de termos de inspeo, com o objetivo de verificar o
estoque de produtos e a composio da alimentao servida aos alunos, com o objetivo
de avaliar a compatibilidade da merenda com os produtos especificados nas notas fiscais
e nos termos de recebimento expedidos pelas unidades de ensino.

O plano de fiscalizao pode contemplar ainda a realizao de pesquisas de satisfao


com os professores, servidores e alunos das unidades de ensino, a fim de averiguar a
compatibilidade da alimentao fornecida com os produtos e quantidades faturados.
Pode contar ainda com informaes prestadas pelo conselho de fiscalizao da merenda
escolar, constitudo por professores e pais de alunos.

Por essa modelagem de fornecimento da merenda escolar, a fiscalizao do contrato


acaba sendo exercida por mais de um ator: a) o diretor e o servidor da unidade escolar,
responsveis pelo recebimento e conferncia da mercadoria; e, b) o fiscal do contrato,
responsvel pela consolidao dos termos de recebimento, pela conferncia e atesto
das notas fiscais e pela realizao de inspees nas unidades de ensino e de pesquisa
com os servidores e alunos das escolas.

A partir desses exemplos, podemos perceber, ento, que o modelo de fiscalizao do


contrato depender da natureza e do modelo de execuo do objeto.

Dessa forma, se em vez de produtos alimentcios o objeto do contrato fosse o fornecimento


de refeies preparadas, o fiscal deveria contemplar no seu plano de fiscalizao outros
102

procedimentos, como a realizao de inspees fsicas nas dependncias e instalaes


da contratada, a fim de verificar se os produtos utilizados e se o processo de preparao
das refeies esto de acordo com as regras contratuais e as normas sanitrias vigentes.

Por fim, devemos lembrar que, alm desses procedimentos voltados a avaliar o
fornecimento regular dos produtos contratados, cabe ao fiscal realizar ainda outros
procedimentos de natureza formal, como a verificao da regularidade fiscal e trabalhista
da contratada, a anlise documental e o atesto da execuo do objeto.

Saiba Mais

Na biblioteca do curso foi disponibilizado um modelo de procedimentos de


fiscalizao de um contrato de prestao de servios de vigilncia, contemplando
procedimentos relacionados:

a) fiscalizao da execuo dos servios;

b) fiscalizao do cumprimento dos encargos trabalhistas e previdencirios; e,

c) conferncia documental e ao atesto da execuo dos servios.

Registra-se que, conforme apresentado no item 2.4 da Aula IV do nosso curso, possvel
e recomendvel que esses procedimentos de fiscalizao sejam divididos entre dois ou
mais servidores, mediante, por exemplo, a designao de um fiscal tcnico, um fiscal
trabalhista e um fiscal administrativo.

4. Da proposio de correes nas especificaes do contrato


Devemos considerar que

eventuais deficincias no planejamento da contratao podem implicar na


celebrao de contratos com especificaes inadequadas, tanto em relao
ao modelo de execuo quanto ao de fiscalizao do contrato, o que provoca
dificuldade ou at impossibilidade de se promover o acompanhamento adequado
da execuo do objeto contratado e, por consequncia, impede que o contratado
cumpra com suas obrigaes contratuais e legais.
103

Nesses casos, em que no h condies de se estabelecer o modelo de fiscalizao


do contrato em funo das deficincias contidas em suas especificaes, o fiscal deve
considerar as seguintes providncias:

a) avaliar se h mecanismos mnimos que permitam a execuo do contrato at o


prazo estipulado;

b) se houver, deve acompanhar e fiscalizar a execuo do contrato da melhor


forma possvel;

c) se no houver, deve negociar com o contratado aditivos bilaterais, a fim de


incluir mecanismos mnimos que possam discriminar a forma de execuo do
objeto contratual e, por consequncia, nortear a fiscalizao do contrato;

d) em caso de recusa do contratado, deve-se propor a resciso contratual ou nova


contratao;

e) em todo caso, o fiscal deve informar autoridade competente as deficincias


encontradas, propondo que sejam observadas e sanadas no caso de futuras
contrataes.

Nesse sentido, para melhor compreendermos a conduta que deve ser adotada pelo
fiscal de contrato diante de lacunas nas especificaes do objeto ou do modelo da
execuo do contrato, utilizaremos, como exemplo, um contrato de aquisio de
medicamentos que no estabeleceu exigncias mnimas relacionadas ao prazo de
validade das mercadorias na ocasio da entrega.

Diante dessa situao, o fiscal, juntamente com a unidade demandante, deve


sugerir a incluso de exigncia no sentido de que os medicamentos devam ser
entregues com um saldo de, pelo menos, dois teros do prazo de validade.

Desse modo, por se tratar de nova exigncia nas especificaes do objeto para
melhor adequao tcnica aos seus objetivos, deve-se apresentar a justificativa
de que a entrega de medicamentos com curto prazo de validade pode implicar
graves prejuzos Administrao Pblica e, principalmente, sociedade. Assim, tal
exigncia deve ser incorporada ao contrato por meio de aditivo, atravs de acordo
entre as partes, sem implicar alteraes no preo pactuado.

Caso no se chegue a um acordo entre a Administrao Pblica contratante e o


contratado sobre essa especificao do objeto, o fiscal, considerando os riscos
iminentes sociedade, deve recomendar a suspenso da execuo do contrato e a
sua posterior resciso, enfatizando que, nas prximas aquisies de medicamentos,
a Administrao considere, entre as clusulas contratuais, exigncias relacionadas
ao prazo de validade dos medicamentos no momento da entrega.
104

Ainda, torna-se necessrio registrarmos que essa anlise e proposio de medidas


para solucionar eventuais deficincias encontradas na especificao do contrato
e no modelo de execuo do objeto inerente fase de providncias iniciais do
processo de fiscalizao do contrato, tendo em vista que nela que o fiscal conhece
detalhadamente o contrato e seu objeto e define o modelo de fiscalizao.

No obstante, possvel que o fiscal encontre deficincias na especificao do


contrato no decorrer da fase de fiscalizao da execuo, mas, mesmo assim, o
fiscal deve avaliar e, se for o caso, propor a adoo de medidas capazes de corrigir
as deficincias encontradas, atentando-se para o custo benefcio das medidas
apresentadas em funo do saldo remanescente de vigncia do contrato.

5. Da reunio inicial com as partes interessadas


Depois de consolidar entendimento sobre os termos da contratao,

o fiscal de contrato deve promover uma reunio com o representante da contratada,


sendo recomendvel, se necessrio, convidar outros servidores envolvidos no
processo. A contratada, por sua vez, deve definir o seu preposto (representante)
e apresentar a documentao que o legitima nessa funo, j que este ser o
primeiro a ser acionado para solucionar possveis falhas na execuo contratual.

O intuito dessa reunio dirimir eventuais dvidas e definir os procedimentos necessrios


para que haja regular prestao do servio ou fornecimento, tais como: horrio e local
de entrega, emisso de nota fiscal, procedimentos que envolvem a execuo do objeto
contratado e a liquidao, entre outros.

Se houver lacunas ou ambiguidades de interpretao no modelo de execuo e


fiscalizao do contrato, estas devem ser dirimidas e registradas na ata de reunio para
que vinculem as partes, todavia no permitida a reduo ou ampliao de obrigao
j pactuada, a qual somente pode ser alterada por meio de aditivo contratual, conforme
dispe o art. 65 da Lei 8.666/93:

Art. 65. Os contratos regidos por esta Lei podero ser alterados, com as
devidas justificativas, nos seguintes casos:

I - unilateralmente pela Administrao;

II - quando houver modificao do projeto ou das especificaes, para melhor


adequao tcnica aos seus objetivos;

III - por acordo das partes:


105

a) quando conveniente a substituio da garantia de execuo;

b) quando necessria a modificao do regime de execuo da obra ou


servio, bem como do modo de fornecimento, em face de verificao tcnica
da inaplicabilidade dos termos contratuais originrios;

c) quando necessria a modificao da forma de pagamento, por imposio


de circunstncias supervenientes, mantido o valor inicial atualizado, vedada
a antecipao do pagamento, com relao ao cronograma financeiro
fixado, sem a correspondente contraprestao de fornecimento de bens ou
execuo de obra ou servio;

d) para restabelecer a relao que as partes pactuaram inicialmente entre


os encargos do contratado e a retribuio da Administrao para a justa
remunerao da obra, servio ou fornecimento, objetivando a manuteno
do equilbrio econmico-financeiro inicial do contrato, na hiptese de
sobrevirem fatos imprevisveis, ou previsveis porm de consequncias
incalculveis, retardadores ou impeditivos da execuo do ajustado, ou
ainda, em caso de fora maior, caso fortuito ou fato do prncipe, configurando
lea econmica extraordinria e extracontratual.

Essas reunies no se limitam fase inicial da execuo contratual, mas sempre que
houver necessidade de dissipar impasses que, porventura, surjam, a exemplo de como
ocorre na Unio (Pargrafo nico do art. 32 da IN n 02/2008 da SLTI/MPOG).

Pargrafo nico. O rgo ou entidade contratante dever estabelecer ainda


reunies peridicas, de modo a garantir a qualidade da execuo e o domnio
dos resultados e processos j desenvolvidos por parte do corpo tcnico do
rgo contratante.

Deve-se ressaltar ainda que qualquer comunicao contratada deve ser formalizada
por escrito e que eventuais falhas na fiscalizao no a eximem de responsabilizao
(Art. 70 da Lei n 8.666/93).

Art. 70. O contratado responsvel pelos danos causados diretamente


Administrao ou a terceiros, decorrentes da sua culpa ou dolo na execuo
do contrato, no excluindo ou reduzindo essa responsabilidade a fiscalizao
ou o acompanhamento pelo rgo interessado.

Por fim, devemos ter em mente que a reunio inicial com a contratada e demais partes
interessadas o momento oportuno para o esclarecimento de dvidas e o alinhamento
de procedimentos pertinentes execuo e fiscalizao do contrato, de forma a afastar
eventuais surpresas e constrangimentos durante sua execuo.
106

Sntese

Nesta aula, tratamos da fase de planejamento da fiscalizao da execuo dos contratos


administrativos, demonstrando as atividades iniciais que envolvem a fiscalizao
contratual, quais sejam: estudo do contrato e do seu objeto; definio do modelo de
fiscalizao; identificao e proposio de eventuais correes nas especificaes do
contrato; e realizao de reunio inicial com o contratado e as demais partes interessadas.

Verificamos que a primeira providncia que deve ser adotada pelo fiscal consiste
no conhecimento do contrato e do seu objeto. Para tanto, foram apresentados os
documentos aos quais o fiscal deve ter acesso e estudar, visando obter as informaes
imprescindveis para a fiscalizao da execuo do contrato.

Tambm foi discutida a importncia da definio prvia de um modelo de fiscalizao da


execuo contratual, que representa um planejamento dos procedimentos que devem
ser observados pelo fiscal no exerccio de suas atribuies, bem como apresentamos
exemplos resumidos desses modelos de fiscalizao.

Ainda, foram demonstradas algumas situaes em que o fiscal deve intervir, sugerindo
alteraes na forma de execuo do contrato e at a sua resciso. Observamos que a
proposio de alteraes das especificaes contratuais fundamental, a fim de evitar
danos Administrao Pblica e, por consequncia, sociedade.

Por fim, tratamos da necessidade da realizao de reunies iniciais, demonstrando, assim,


que a reunio com as partes interessadas primordial para dirimir dvidas e corrigir
eventuais falhas na contratao, estabelecendo ou esclarecendo algumas obrigaes e
direitos que, porventura, no estejam claros nas especificaes do contrato.
AULA VI
Procedimentos de fiscalizao e elaborao
de relatrios

// Objetivos da Aula VI
Prezado aluno, nesta aula estudaremos a segunda e terceira etapas do
processo de fiscalizao da execuo de contratos administrativos, quais
sejam: os procedimentos de fiscalizao da execuo dos contratos e a
comunicao dos resultados da fiscalizao. Alm disso, analisaremos
a relao entre os processos de fiscalizao da execuo do contrato
e de apurao de responsabilidade do contratado por irregularidades
cometidas durante a execuo contratual.

Ao final desta aula, temos a expectativa de que voc:

conhea os principais procedimentos de fiscalizao que devem ser


executados pelo fiscal de contratos, tanto em relao aos aspectos
formais quanto aos aspectos materiais da fiscalizao;

compreenda a importncia do registro das ocorrncias encontradas


durante a atividade de fiscalizao e conhea a estrutura bsica e as
informaes que devem estar contidas no relatrio de fiscalizao; e

entenda a relao entre a atividade de acompanhamento e


fiscalizao da execuo de contratos administrativos com o processo
de responsabilizao das empresas contratadas por irregularidades
cometidas durante a execuo contratual.
108

1. Procedimentos de fiscalizao de contratos


Conforme j estudamos nas aulas anteriores, o processo de trabalho de fiscalizao
da execuo dos contratos administrativos pode ser dividido nas seguintes etapas:
planejamento da fiscalizao; fiscalizao da execuo do contrato; e comunicao dos
resultados da fiscalizao.

Na fase de fiscalizao propriamente dita da execuo dos contratos administrativos,


o fiscal de contratos colocar em prtica o seu plano de fiscalizao. Nessa fase, o
fiscal deve acompanhar in loco a execuo do objeto do contrato, apontando as faltas
cometidas pelo contratado e, se for o caso, promover os registros pertinentes, determinar
a correo e a readequao destas e informar ao setor de gesto quando as medidas
corretivas ultrapassarem a sua competncia.

Para tanto, o fiscal do contrato dever executar os procedimentos de fiscalizao definidos


na fase de planejamento da fiscalizao. Para fins didticos, podemos classificar esses
procedimentos de fiscalizao da seguinte forma:

a) procedimentos de fiscalizao da execuo do objeto;

b) procedimentos de fiscalizao dos encargos trabalhistas e previdencirios;

c) procedimentos de conferncia documental e de atesto da execuo do objeto.

A depender da complexidade do contrato e de seu objeto, recomendvel que esses


procedimentos sejam executados por servidores distintos, de forma a melhor aproveitar
as competncias tcnicas dos agentes envolvidos nesse processo, bem como fortalecer
a fiscalizao dos aspectos materiais da execuo contratual. Essa possibilidade de
designao de mais de um servidor para fiscalizao da execuo contratual j foi
abordada na Aula III do nosso curso.

Passaremos, agora, a estudar de forma mais detalhada cada um desses procedimentos


de fiscalizao.

1.1 Procedimentos de fiscalizao da execuo do objeto


A aplicao de procedimentos de fiscalizao da execuo do objeto contratual configura
a principal atividade a ser desenvolvida pelo fiscal, tendo em vista que tem por objetivo
verificar se os bens, servios e obras contratados esto sendo fornecidos, prestados e
executados nos termos do contrato e do respectivo projeto, em termos de qualidade,
quantidade e tempestividade.

Importante registrar que os procedimentos de fiscalizao da execuo do objeto variam


de acordo com a natureza do contrato (bens, servios ou obras implicam procedimentos
distintos de fiscalizao), bem como em razo do modelo de execuo do objeto
109

contratual (recordemos do exemplo da aula anterior, de fiscalizao de um contrato de


fornecimento de gneros alimentcios para alimentao escolar).

Por esse motivo, no possvel estabelecermos um rol de procedimentos taxativos a


serem aplicados pelo fiscal, a fim de verificar a regular execuo de todo e qualquer
objeto contratado, uma vez que tais procedimentos devem ser definidos na fase de
planejamento da fiscalizao de cada contrato, atentando-se para as peculiaridades do
objeto e para o modelo de execuo do contrato.

Na biblioteca do curso foi disponibilizado o modelo de um plano de fiscalizao de


contrato de servios de vigilncia, no qual constam exemplos de procedimentos de
fiscalizao da execuo dos servios, alm de outros procedimentos de natureza formal.

1.2 Procedimentos de fiscalizao dos encargos trabalhistas e previdenci-


rios
Os contratos de prestao de servios com dedicao exclusiva de mo de obra, a
exemplo dos contratos de servios de limpeza, vigilncia e servios mdicos, envolvem
um alto risco para a Administrao Pblica, consistente na possibilidade de vir a ser
responsabilizada por eventuais passivos trabalhistas ou previdencirios decorrentes do
inadimplemento dessas obrigaes por parte da empresa contratada.

A responsabilizao do Poder Pblico pelas dvidas previdencirias da contratada,


decorrentes da execuo do contrato celebrado com a Administrao, est prevista de
forma expressa na Lei 8.666/93:

Art. 71. O contratado responsvel pelos encargos trabalhistas, previdencirios,


fiscais e comerciais resultantes da execuo do contrato.

1 A inadimplncia do contratado, com referncia aos encargos trabalhistas,


fiscais e comerciais no transfere Administrao Pblica a responsabilidade
por seu pagamento, nem poder onerar o objeto do contrato ou restringir a
regularizao e o uso das obras e edificaes, inclusive perante o Registro de
Imveis. (Redao dada pela Lei n 9.032, de 1995).

2 A Administrao Pblica responde solidariamente com o contratado


pelos encargos previdencirios resultantes da execuo do contrato, nos
termos do art. 31 da Lei n 8.212, de 24 de julho de 1991. (Redao dada pela
Lei n 9.032, de 1995).

O disposto no 2 do artigo 71 da Lei de Contrataes Pblicas no deixa dvidas de que


a Administrao contratante responde solidariamente pelos encargos previdencirios
resultantes da execuo do contrato. Isso significa que, se a contratada no recolher as
contribuies previdencirias do pessoal empregado na execuo do contrato, o rgo
110

pblico pode vir a ser responsabilizado solidariamente pelo pagamento da dvida.

J em relao s obrigaes trabalhistas da contratada, decorrentes da execuo


do contrato celebrado com a Administrao Pblica, o 1 do art. 71 da mesma lei
estabelece que a inadimplncia da contratada no transfere Administrao contratante
a responsabilidade por seu pagamento.

Apesar dessa previso legal, a jurisprudncia do Tribunal Superior do Trabalho, confirmada


pelo Supremo Tribunal Federal, se desenvolveu no sentido de que o rgo pblico pode
ser responsabilizado subsidiariamente por eventual passivo trabalhista caso se omita na
fiscalizao do cumprimento dessas obrigaes com a contratada:

Smula n 331 do TST

CONTRATO DE PRESTAO DE SERVIOS. LEGALIDADE.

I - A contratao de trabalhadores por empresa interposta ilegal, formando-


se o vnculo diretamente com o tomador dos servios, salvo no caso de
trabalho temporrio (Lei n 6.019, de 03.01.1974).

II - A contratao irregular de trabalhador, mediante empresa interposta, no


gera vnculo de emprego com os rgos da Administrao Pblica direta,
indireta ou fundacional (art. 37, II, da CF/1988).

III - No forma vnculo de emprego com o tomador a contratao de servios


de vigilncia (Lei n 7.102, de 20.06.1983) e de conservao e limpeza, bem
como a de servios especializados ligados atividade-meio do tomador,
desde que inexistente a pessoalidade e a subordinao direta.

IV - O inadimplemento das obrigaes trabalhistas, por parte do empregador,


implica a responsabilidade subsidiria do tomador dos servios quanto
quelas obrigaes, desde que haja participado da relao processual e
conste tambm do ttulo executivo judicial.

V - Os entes integrantes da Administrao Pblica direta e indireta respondem


subsidiariamente, nas mesmas condies do item IV, caso evidenciada a
sua conduta culposa no cumprimento das obrigaes da Lei n. 8.666, de
21.06.1993, especialmente na fiscalizao do cumprimento das obrigaes
contratuais e legais da prestadora de servio como empregadora. A aludida
responsabilidade no decorre de mero inadimplemento das obrigaes
trabalhistas assumidas pela empresa regularmente contratada.

VI A responsabilidade subsidiria do tomador de servios abrange todas


as verbas decorrentes da condenao referentes ao perodo da prestao
laboral.
111

Perceba, portanto, que, quando a Administrao Pblica contrata servios com dedicao
exclusiva de mo de obra, acaba assumindo um alto risco de vir a ser responsabilizada
por eventuais dbitos previdencirios ou trabalhistas no adimplidos pela empresa
contratada.

Com o objetivo de reduzir, mitigar ou eliminar esse risco, a Administrao deve adotar
procedimentos de controle visando garantir que a empresa contratada cumpra com todas
as suas obrigaes trabalhistas e previdencirias decorrentes do contrato celebrado com
o respectivo poder ou rgo pblico.

E aqui o fiscal do contrato assume um papel de extrema relevncia, tendo em vista que
cabe a ele executar esses procedimentos de fiscalizao, de forma a apenas liberar o
pagamento para a empresa contratada aps verificar o cumprimento de todas as suas
obrigaes trabalhistas e previdencirias.

Importante registrar que a fiscalizao do cumprimento das obrigaes trabalhistas e


previdencirias decorrentes da execuo do contrato no se confunde com a simples
exigncia de apresentao das certides negativas de regularidade fiscal perante o
INSS e o FGTS e de regularidade trabalhista.

Tais certides devem ser exigidas por ocasio de cada pagamento da execuo contratual,
tendo em vista que a contratada tem a obrigao de manter, durante toda a execuo do
contrato, em compatibilidade com as obrigaes por ela assumidas, todas as condies
de habilitao e qualificao exigidas na licitao, configurando a regularidade fiscal e
trabalhista da empresa algumas dessas obrigaes.

No entanto, a emisso dessas certides pelos rgos competentes no garante que a


empresa contratada esteja em dia com todos os encargos trabalhistas ou previdencirios
decorrentes especificamente do contrato celebrado com a Administrao Pblica. A ttulo
de exemplo, a contratada pode no ter registrado todos os funcionrios empregados na
execuo do contrato ou o registro pode ter sido realizado com valores inferiores ao piso
dos trabalhadores.

Enfim, possvel que a empresa esteja em inadimplncia com alguma das suas obrigaes
trabalhistas ou previdencirias, no contempladas pelas certides emitidas durante a
execuo do contrato, o que pode gerar passivos trabalhistas e previdencirios futuros
em relao aos quais a Administrao pode vir a ser responsabilizada.

Para se ter uma razovel segurana de que a empresa contratada esteja em dia com as
obrigaes trabalhistas e previdencirias decorrentes da execuo do contrato, o fiscal
de contratos deve aplicar procedimentos de fiscalizao com o objetivo de verificar o
cumprimento dessas obrigaes, como se fosse um fiscal do trabalho.

Para tanto, o fiscal dever, por exemplo, solicitar a relao de todos os trabalhadores que
atuaro na execuo do contrato; requerer a carteira de trabalho desses empregados, a fim
de verificar o registro do contrato de trabalho e a compatibilidade da remunerao com o
piso da categoria; solicitar o comprovante de pagamento dos salrios aos trabalhadores,
112

a fim de verificar a compatibilidade do salrio pago com o valor do contrato de trabalho;


dentre outros procedimentos.

O anexo IV da Instruo Normativa n 02/2008, do Ministrio do Planejamento, Oramento


e Gesto, traz um Guia de Fiscalizao dos Contratos de Prestao de Servios com
Dedicao Exclusiva de Mo de Obra, disponvel na biblioteca do nosso curso.

Esse guia a principal norma de referncia disponvel atualmente no que tange


aos procedimentos de fiscalizao do cumprimento dos encargos trabalhistas e
previdencirios pelas empresas prestadoras de servios com dedicao de mo de obra.

Alm desse material, tambm disponibilizamos na biblioteca do curso um Modelo de


Plano de Fiscalizao de Contrato de Servios de Vigilncia, no qual tambm constam
alguns procedimentos de fiscalizao do cumprimento dos encargos trabalhistas e
previdencirios pela contratada.

1.3 Procedimentos de conferncia documental e de atesto da execuo


do objeto
Alm dos procedimentos de fiscalizao da execuo do objeto contratado e de
fiscalizao do cumprimento das obrigaes trabalhistas e previdencirias decorrentes
da execuo do contrato, a atividade de fiscalizao contratual envolve ainda outros
procedimentos de natureza formal, aplicados na etapa de liquidao da despesa
decorrente da execuo do contrato, ou seja, logo aps a apresentao da nota fiscal
pela empresa requerendo o seu pagamento.

Como exemplos desses procedimentos de fiscalizao de natureza formal e de


conferncia documental visando atestar a execuo do contrato pela empresa, para
efeito de liquidao da despesa, podemos citar:

a) aplicao de check list ex.: conferncia dos documentos exigidos para


liquidao da despesa;

b) anlise formal dos documentos fiscais ex.: validade do documento fiscal, dados
do contratante e dados do contratado;

c) anlise da compatibilidade do objeto faturado nos documentos fiscais com as


informaes do contrato e do relatrio de medio ex.: descrio do objeto,
preos unitrios, preo total e quantidade faturada;

d) conferncia das condies de habilitao da contratada ex.: regularidade


jurdica, fiscal e trabalhista;

e) por fim, atesto das respectivas notas fiscais, encaminhando o processo de


despesa, juntamente com os demais documentos pertinentes, unidade
administrativa competente para o processamento e pagamento da despesa.
113

Podemos perceber que esses procedimentos, embora de natureza formal, so


importantssimos para se garantir a regularidade do pagamento a ser efetuado
pela Administrao Pblica, de forma que a empresa s venha receber seu crdito
caso tenha cumprido com todas as suas obrigaes contratuais, e, principalmente,
desde que tenha executado corretamente o objeto do contrato.

Na prxima aula estudaremos de forma mais aprofundada a relao existente


entre as atividades de fiscalizao da execuo de contratos e as atividades de
recebimento do objeto e de atesto da execuo da despesa, tendo em vista que o
fiscal do contrato tem uma participao importantssima nessas ltimas atividades.

2. Comunicao dos resultados da fiscalizao


Conforme j estudado nas aulas anteriores, durante a atividade de fiscalizao da
execuo dos contratos administrativos, o fiscal deve adotar os seguintes procedimentos:

a) registrar em formulrio ou livro prprio todas as irregularidades e ocorrncias


relacionadas com a execuo do contrato;

b) determinar direta e imediatamente ao preposto do contratado que sejam


adotadas as providncias necessrias para a correo de eventuais faltas ou
defeitos observados na execuo do contrato;

c) comunicar autoridade ou unidade competente, formalmente, sobre as


irregularidades detectadas na execuo contratual e no solucionadas pelo
contratado, sugerindo, inclusive, a adoo das medidas administrativas cabveis.

O registro de ocorrncias em livro prprio e a determinao de adoo de providncias


para correo de eventuais faltas cometidas durante a execuo do contrato so
procedimentos que devem ser adotados pelo fiscal do contrato de forma permanente,
durante toda a fase de execuo dos procedimentos de fiscalizao do contrato.

O registro de ocorrncia possui uma importncia muito grande no processo de fiscalizao


de contratos e de aplicao de eventuais sanes ao contratado, tendo em vista que
por meio dele que se evidenciam as diversas falhas e irregularidades cometidas pelo
contratado. A propsito, o art. 78, VIII, da Lei 8.666/93 estabelece o registro das faltas em
livro prprio como condio para resciso unilateral do contrato pela Administrao em
razo do cometimento reiterado de faltas pelo contratado.

A comunicao autoridade competente para apurar a responsabilidade do contratado,


em decorrncia de irregularidades observadas e registradas durante a execuo
contratual e no sanadas pela empresa contratada, representa a terceira etapa do
processo de fiscalizao da execuo contratual, materializada por meio da elaborao
de relatrios peridicos de fiscalizao.
114

por meio desses relatrios que o fiscal leva ao conhecimento da gesto as


irregularidades existentes na execuo do contrato que j foram objeto de notificao,
mas no foram sanadas pela contratada, e, por isso, devem ser objeto de apurao para
responsabilizao da empresa mediante aplicao de sano ou at mesmo de resciso
contratual por ato unilateral da Administrao Pblica.

Apesar de os Poderes e rgos pblicos possurem autonomia administrativa para


definirem em seus regulamentos e normas internas a periodicidade e a forma de
elaborao dos relatrios de fiscalizao, o Tribunal de Contas de Mato Grosso exige o
encaminhamento desses relatrios quadrimestralmente, por meio do Sistema Aplic, bem
como no encerramento da execuo de cada contrato. Ademais, os relatrios devem ser
individualizados, por contrato, no sendo permitida a elaborao de um nico relatrio
para diversos contratos.

Sobre a estrutura e o contedo desses relatrios, cabe registrar que no existe um


modelo especfico de relatrio de fiscalizao dos contratos administrativos, podendo
cada Poder ou rgo elaborar seus modelos de acordo com suas especificidades.

Sugerimos, contudo, que o relatrio possua as seguintes informaes: introduo,


desenvolvimento das irregularidades no sanadas e concluso contendo as sugestes
de encaminhamentos pertinentes.

Introduo parte introdutria do relatrio contendo informaes do contrato


e do servidor designado para fiscaliz-lo, como nmero do contrato, nmero da
licitao que deu origem ao contrato, empresa contratada, vigncia do contrato,
objeto do contrato, nome do servidor designado para fiscalizar a execuo
contratual, existncia de aditivos de prazo e de valores, etc.

Irregularidades parte mais importante do relatrio, devendo conter as


irregularidades ou faltas encontradas pelo fiscal, registradas no termo de
ocorrncias, mas no sanadas pela contratada, com indicao de possveis
medidas que podem ser adotadas pela Administrao, conforme exemplificado
a seguir:

Irregularidade n 1

Resumo: No retirada, diariamente, do lixo recolhido pelas equipes de faxina.

Situao: Na clusula xxx, est estabelecida a obrigao de a empresa


contratada retirar dos laboratrios, diariamente, o lixo recolhido pelas
equipes de faxina. Ocorre que as embalagens com lixo inclusive resduos
de alimentos tm ficado na lixeira, ao lado dos prdios, por at cinco dias,
causando desconforto pelo mau cheiro que exala e atraindo ratos e baratas
115

que, nos ltimos trs meses, passaram a frequentar com desenvoltura o


recinto, espalhando-se pela portaria, corredores e gabinetes vizinhos.

O preposto da empresa foi formalmente notificado OITO vezes, conforme


documentos anexos (cpia dos e-mails e dos termos de notificao). Em
nenhuma ocasio a contratada dignou-se a responder; muito menos,
qualquer providncia foi tomada.

Como derradeira tentativa, este fiscal marcou data e hora para a vistoria
conjunta do local (comprovante anexo), mas, novamente, o representante da
empresa foi silente e no compareceu.

Questionados, os empregados da empresa, Srs. xxxxxx, xxxxxx e xxxxxxxxxx,


informaram que esto instrudos a concentrar o lixo ao lado dos laboratrios,
para que o caminho possa, dentro de alguns dias, recolh-los em menor
nmero de viagens com maior nmero de volumes.

A leitura da clusula contratual leva a concluir que, efetivamente, a empresa


est descumprindo os termos da sua obrigao, e, assim procedendo,
causa prejuzo, constrangimento e incmodo Administrao, servidores e
administrados que frequentam o prdio.

Concluso: Tal situao caracteriza, portanto, a situao prevista no art. 78, I,


da Lei 8.666/93 no cumprimento de clusula contratual sendo cabvel a
aplicao de multa e a resciso administrativa do contrato, nos termos das
clusulas xxxxxx do Contrato e dos arts. 79, I, e 87, II, da Lei 8.666/93.

Concluso parte final do relatrio, que deve conter as sugestes de


encaminhamentos para apurao da responsabilidade da empresa pelas
irregularidades cometidas, conforme exemplificado a seguir:

Diante das irregularidades encontradas na execuo do Contrato xxx, sugere-


se, observado o direito ao contraditrio e ampla defesa, a instaurao de
processo administrativo para apurao da responsabilidade da empresa,
sendo cabvel a aplicao das seguintes medidas:

a) Aplicao de multa de xx% do contrato pelo descumprimento da clusula


contratual xxxx, que determina a retirada diria do lixo recolhido pelas equipes
de faxina (art. 87, II, da Lei 8.666/93 c/c as clusulas xxx do Contrato);

b) Resciso unilateral do contrato pelo descumprimento da clusula contratual


xxxx, que determinada a retirada diria do lixo recolhido pelas equipes de
faxina (arts. 78, I, e 79, I, da Lei 8.666/93).
116

Alm das informaes descritas acima, pertinente, ainda, a incluso de um captulo


especfico no relatrio de fiscalizao para registrar outras informaes importantes que
devem ser comunicadas gesto, a exemplo de problemas encontrados pelo fiscal no
projeto ou no termo de referncia da licitao que deu origem ao contrato, bem como
s medidas saneadoras adotadas; de irregularidades relevantes detectadas durante a
execuo do contrato, mas devidamente corrigidas pela contratada; glosa de valores
por inexecuo ou execuo inadequada do contrato pela contratada; dentre outras
informaes relevantes.

3. Relao entre os processos de fiscalizao do contrato e de


responsabilizao da contratada
Conforme estudado no tpico anterior, sempre que for encontrada uma irregularidade
na execuo do contrato no sanada pela contratada, cabe ao fiscal apontar essa
irregularidade e sugerir a adoo de medidas cabveis por parte da Administrao
visando responsabilizar a contratada pelas falhas cometidas.

Nesse ponto, importante registrar que no compete ao fiscal apurar a responsabilidade da


contratada e tampouco aplicar eventual sano em decorrncia das falhas encontradas.
Tais competncias so, respectivamente, da unidade e da autoridade destinatria dessa
atribuio segundo as normas internas da organizao pblica contratante.

Nesses casos, o fiscal, quando da elaborao do relatrio de fiscalizao, apenas


descrever as irregularidades encontradas, juntar os documentos comprobatrios
dessas irregularidades e indicar as possveis medidas administrativas que podem ser
adotadas pelo rgo contratante por meio de processo administrativo em que se garanta
o direito ao contraditrio e ampla defesa da empresa faltosa.

Embora no seja objeto especfico do nosso curso, importante apresentar, mesmo


que resumidamente, as medidas que podem ser adotadas pela Administrao Pblica
no caso de irregularidades cometidas pelo contratado durante a execuo do contrato,
uma vez que, conforme estudamos, o fiscal tem o dever de comunicar as irregularidades
gesto, bem como de indicar as possveis medidas a serem adotadas:

As medidas possveis de serem adotadas pela Administrao quando constatadas


irregularidades na execuo do contrato so as seguintes:

aplicao das seguintes sanes contratada (arts. 86 a 88 da Lei 8.666/93):

advertncia;

multa, na forma prevista no edital de licitao e no contrato;

suspenso temporria de participao em licitao e impedimento de


117

contratar com o poder sancionador, por prazo de at dois anos;

declarao de inidoneidade para licitar ou contratar com qualquer poder ou


rgo da Administrao Pblica.

resciso administrativa do contrato por ato unilateral da Administrao e por culpa


do contratado (arts. 78 e 79 da Lei 8.666/93);

suspenso imediata da execuo do contrato quando constatar que a falha possa


comprometer a qualidade futura do objeto;

reteno dos pagamentos devidos e execuo da garantia para garantir a indenizao


da Administrao por prejuzos causados pelo contratado, no caso de resciso
administrativa do contrato (art. 80, III e IV, da Lei 8.666/93);

assuno imediata do objeto e ocupao e utilizao do local, instalao, equipamento


e pessoal do contratado para garantir a continuidade de servio essencial (art. 58, V,
c/c art. 80, I e II, da Lei 8.666/93).

Por fim, e apenas para efeito de conhecimento, segue um resumo do fluxo do processo
de apurao da responsabilidade da contratada por faltas cometidas durante a execuo
do contrato:

1. IDENTIFICAO DOS FATOS

Fiscal encontra falhas durante a fiscalizao da execuo do contrato. Anota


ocorrncias. Determina a correo das falhas. Comunica a autoridade sobre as
falhas no sanadas. Sugere resciso e/ou sanes.

2. INSTAURAO DO PROCESSO ADMINISTRATIVO

Portaria da autoridade competente: determina abertura, relata ocorrncia, indica


possibilidade de resciso ou sanes, solicita notificao, designa agente ou
comisso para apurar os fatos e instruir processo. No o fiscal do contrato!!!

Servidor/Comisso: abertura do processo e notificao ao contratado para


apresentao de defesa prvia.
118

3. DEFESA PRVIA

Notificao do contratado para exerccio do contraditrio e da ampla defesa.


Resciso: prazo de 5 dias corridos. Sanes: Prazo geral de 5 dias teis e 10 dias
teis para inidoneidade. Prego: Sugere-se 10 dias corridos (art. 24 da Lei 9.784/99).

4. PRODUO DE PROVAS

Realizao de eventuais procedimentos para produo de provas. Exemplo


de vistorias e oitiva de testemunhas. Solicitadas pela Administrao e/ou pelo
contratado.

5. ALEGAES DO INTERESSADO

Apresentao de consideraes finais pelo interessado no prazo de 10 dias


corridos. (art. 44 da Lei 9.784/99).

6. RELATRIO FINAL DA ADMINISTRAO

Relatrio do agente/comisso responsvel pela instruo do processo. Possveis


concluses: resciso, aplicao de sanes especficas ou arquivamento dos autos.

7. PARECER JURDICO

Avaliao e emisso de parecer pela assessoria jurdica no prazo mximo de 15


dias (art. 42 da Lei 9.784/99).

8. DECISO

Deciso motivada adotada pela autoridade competente quanto aplicao de


determinadas sanes ou resciso.

9. PUBLICIDADE DA DECISO

Publicao da deciso na imprensa oficial.


119

10. INTERPOSIO DE RECURSO

Sanes em geral e resciso (art. 109, I, e e f)

Prazo para recurso: 5 dias teis da intimao.

Inidoneidade (art. 109, III)

Prazo para pedido de reconsiderao: 10 dias teis.

11. ENCAMINHAMENTO AUTORIDADE SUPERIOR

Encaminhamento para autoridade competente para apreciar e julgar o recurso.

12. DECISO FINAL

Deciso administrativa definitiva.

13. PUBLICIDADE DA DECISO

Publicao da deciso na imprensa oficial.

14. CUMPRIMENTO DA DECISO

Operatividade e exequibilidade da deciso.

Sntese

Nesta aula, tratamos da segunda e terceira etapas do processo de fiscalizao da


execuo de contratos administrativos, quais sejam: os procedimentos de fiscalizao
da execuo dos contratos e a comunicao dos resultados da fiscalizao. Alm disso,
analisamos a relao entre os processos de fiscalizao da execuo do contrato e de
apurao de responsabilidade do contratado por irregularidades cometidas durante a
execuo contratual.
120

Verificamos que, na fase de fiscalizao propriamente dita da execuo dos contratos


administrativos, o fiscal deve colocar em prtica o seu plano de fiscalizao, mediante
execuo dos procedimentos de fiscalizao definidos previamente, os quais podem
ser classificados da seguinte forma: a) procedimentos de fiscalizao da execuo do
objeto; b) procedimentos de fiscalizao dos encargos trabalhistas e previdencirios; c)
procedimentos de conferncia documental e de atesto da execuo do objeto.

Aprendemos, ainda, que durante a atividade de fiscalizao da execuo dos contratos


administrativos, o fiscal deve adotar de forma permanente os seguintes procedimentos:

a) registrar em formulrio ou livro prprio todas as irregularidades e ocorrncias


relacionadas com a execuo do contrato;

b) determinar direta e imediatamente ao preposto do contratado que sejam


adotadas as providncias necessrias para a correo de eventuais defeitos
observados na execuo do contrato.

Caso o contratado no adote as providncias determinadas pelo fiscal para correo


da execuo do contrato, constatamos que o fiscal deve comunicar autoridade
competente, formalmente, as irregularidades detectadas e no solucionadas pelo
contratado, sugerindo, inclusive, a adoo das medidas administrativas cabveis.

Essa comunicao de irregularidades autoridade competente representa a terceira


etapa do processo de fiscalizao da execuo contratual, consistente na comunicao
do resultado da fiscalizao, materializada por meio da elaborao de relatrios peridicos
de fiscalizao.

Os relatrios de fiscalizao tm por destinatrio primrio a prpria Administrao


contratante. Contudo, o fiscal deve ter em mente que outros interessados podero ter
acesso e utilizar as informaes por ele produzidas, a exemplo do controlador interno
do rgo, dos auditores do Tribunal de Contas de Mato Grosso, de representantes
da empresa contratada e dos cidados em geral, que podem requerer cpias desses
relatrios com fundamento na Lei de Acesso Informao.

A forma e a periodicidade dos relatrios de fiscalizao podem ser definidas pelas normas
internas da organizao contratante, contudo, importante que os relatrios sejam
confeccionados pelo menos quadrimestralmente, tendo em vista que, pelas normas do
Tribunal de Contas, obrigatrio o encaminhamento, por meio do Sistema Aplic, no
mnimo a cada quatro meses, de um relatrio de fiscalizao por contrato.

Por fim, verificamos que o fiscal detm a atribuio de fiscalizar, detectar e relatar as
irregularidades encontradas durante a execuo do contrato, contudo, no compete a
ele a adoo de procedimentos visando apurao de responsabilidade da empresa
contratada, e, tampouco, a aplicao das penalidades cabveis.
AULA VII
Procedimentos de fiscalizao e elaborao
de relatrios

// Objetivos da Aula VII


Nesta aula sero estudadas as diferenas existentes entre a fiscalizao
de contratos administrativos e o recebimento do objeto contratual,
bem como a forma pela qual o fiscal deve se manifestar para atestar
a execuo da despesa decorrente do contrato e para promover o
recebimento do objeto contratual, quando tambm for o responsvel
por este ltimo procedimento.
Ao trmino dos estudos apresentados, esperamos que o aluno consiga
entender com clareza as diferenas existentes e a natureza das atividades
de fiscalizao de contratos administrativos, de atesto da execuo
da despesa decorrente do contrato e de recebimento do objeto
contratado, e, tambm, como deve proceder o fiscal quando tambm
for o responsvel por este recebimento.
122

1. Fiscalizao da execuo do contrato x recebimento do


objeto contratado
A fiscalizao de contratos administrativos no deve ser entendida como sinnimo de
recebimento do objeto contratado. So procedimentos distintos e executados, em regra,
por agentes pblicos diferentes.

Conforme j estudado em aulas anteriores, a fiscalizao de contratos administrativos


refere-se fiscalizao da execuo do contrato propriamente dita, consiste, em
apertada sntese, no procedimento que cuida e verifica pontual e individualmente a
efetiva realizao de cada contrato firmado, visando obter a garantia da qualidade dessa
execuo em prol do interesse pblico.

J o recebimento do objeto a fase derradeira do processo de aquisies pblicas,


ocorrendo aps as fases de: licitao, contratao e execuo contratual. Tem por
objetivo, portanto, pr fim relao contratual, tendo em vista que busca certificar que o
contratado cumpriu completamente sua obrigao contratual.

Nos itens subsequentes estudaremos com mais profundidade at que ponto possvel
e/ou necessria a atuao isolada dessas atribuies, e como o fiscal de contratos
administrativos se insere na fase de recebimento do objeto.

Antes, porm, de adentrarmos no estudo da relao existente entre os processos de


fiscalizao de contrato e de recebimento do objeto, cumpre analisarmos uma das
atividades mais importantes praticadas pelo fiscal durante a fiscalizao do contrato:
o atesto emitido nos documentos comprobatrios de despesas de que o contratado
executou a contento o objeto contratual.

2. O atesto em documentos comprobatrios da execuo do


objeto
O atesto ou recibo uma atribuio de fundamental relevo praticada pelo fiscal
de contratos administrativos, pois por meio dele que se verifica o cumprimento da
obrigao pelo contratante, liberando o pagamento pela Administrao Pblica do preo
contratualmente acertado.

O atesto ato praticado por meio de aposio de assinatura ou rubrica em documentos


fiscais e todos os demais comprovantes que certificam a afetiva realizao do objeto
contratado. Essa assinatura dever ser seguida da disposio completa do nome do
signatrio e a indicao da respectiva funo ou cargo, por meio de carimbo, do qual
constar espao destinado data do atesto e identificao da unidade qual o servidor
vinculado.
123

Por meio desse ato (atesto) certificado que o contratado cumpriu sua obrigao nos
termos pactuados no contrato, logo, estar habilitado para receber sua contraprestao
pecuniria (pagamento).

A Lei 4.320/64 estabelece como condio para o pagamento da despesa pblica a sua
regular liquidao, nos seguintes termos:

Art. 62. O pagamento da despesa s ser efetuado quando ordenado aps


sua regular liquidao.

Art. 63. A liquidao da despesa consiste na verificao do direito adquirido


pelo credor tendo por base os ttulos e documentos comprobatrios do
respectivo crdito.

1 Essa verificao tem por fim apurar:

I - a origem e o objeto do que se deve pagar;

II - a importncia exata a pagar;

III - a quem se deve pagar a importncia, para extinguir a obrigao.

2 A liquidao da despesa por fornecimentos feitos ou servios prestados


ter por base:

I - o contrato, ajuste ou acordo respectivo;

II - a nota de empenho;

III - os comprovantes da entrega de material ou da prestao efetiva do


servio. (grifou-se).

Portanto, a fase de liquidao da despesa consiste na verificao do direito adquirido pelo


credor tendo por base os ttulos e documentos comprobatrios do respectivo crdito,
e esse direito somente poder ser aferido aps a certificao de que o fornecimento
ou o servio foi efetivamente entregue/prestado e em conformidade com o que foi
contratado, o que, em regra, ocorre com a apresentao de documentos devidamente
atestados ou recibados pelo fiscal e, em certos casos, pelo recebedor do objeto do
respectivo contrato.

Assim, observa-se que o estgio da liquidao da despesa um procedimento


eminentemente contbil e, para ser realizado, demanda suporte documental especfico,
devendo constar desse acervo documentos que comprovem: a origem e o objeto do
que se deve pagar; a importncia exata a pagar; e a quem se deve pagar a importncia
para extinguir a obrigao.
124

Desta forma, a contabilidade, no momento de proceder liquidao de determinada


despesa pblica, dever ter suporte documental que comprove os fatos elencados
acima, que podem ser aferidos a partir dos seguintes documentos-base:

a) contrato, ajuste ou acordo respectivo;

b) nota de empenho ou documento de efeito equivalente; e,

c) comprovantes da entrega do material ou da prestao do servio.

A comprovao da entrega do material ou da prestao do servio (execuo do


contrato) deve ser verificada pela existncia de um recibo ou atesto aposto no prprio
documento fiscal (nota fiscal, recibo, etc.) apresentado pelo contratado, onde o fiscal do
contrato declarar que o que consta naquele documento corresponde realidade da
execuo contratual.

Alm da manifestao expressa do fiscal do contrato (atesto), a liquidao da despesa


pblica poder demandar, ainda, outros documentos comprobatrios que a legislao
exija, tais como: termos circunstanciados ou recibos do recebimento provisrio ou
definitivo de obras, servios e equipamentos de grande vulto. Esses documentos podem
ser emitidos pelo fiscal do contrato e/ou pelo agente ou comisso responsvel pelo
recebimento do objeto, conforme estudaremos mais frente.

Nesse contexto, constata-se que o atesto ou recibo emanado pelo fiscal de contratos
, portanto, uma certificao, validao e declarao acerca da execuo do objeto
contratado, que deve compor o processo contbil de liquidao da despesa pblica,
permitindo Administrao avanar ao pagamento da despesa. Assim, os documentos
que comprovam a medio dos servios e fornecimentos e os seus respectivos
documentos fiscais devem ser atestados pelo agente pblico responsvel pela verificao
da execuo do contrato correspondente.

Neste sentido, o TCU j se manifestou em inmeras oportunidades sobre a importncia


do atesto para a regular liquidao da despesa pblica, conforme os seguintes julgados:

9.3.1. efetue o pagamento de parcelas contratada em estrita consonncia


com o quantitativo de servios e etapas medidos e efetivamente executados
na obra, conforme atestado pelo fiscal do contrato e de acordo com o novo
cronograma fsico-financeiro a ser estabelecido;

9.3.2. faa constar o parecer formal da Diviso de Engenharia como


condio para o atesto de notas fiscais pelo fiscal do contrato, com vistas ao
fornecimento dos elementos tcnicos necessrios atestao e fiscalizao
dos servios, conforme dispe o art. 67 da Lei 8.666/93. [Acrdo 1.270/2005
TCU Plenrio].
125

As normas de execuo oramentrio-financeira condicionam o atesto


verificao da regular execuo do objeto, pois, por meio deste, certifica-se a
conformidade do objeto contratado com o objeto efetivamente executado. ,
pois, o atesto, por excelncia, o ato mais importante do processo de liquidao
da despesa, que consiste na verificao do direito adquirido pelo credor
tendo por base os ttulos e os documentos comprobatrios do respectivo
crdito (artigo 63 da Lei 4.320/1964). Mediante o atesto, o Poder Pblico, por
intermdio de servidor competente, busca garantir que o pagamento a ser
efetuado realmente o pagamento devido. (Acrdo - TCU - 3.307/2007
Segunda Cmara).

9.4.20. instrua seus fiscais de contrato quanto forma de verificar e medir a


execuo de servios e o recebimento de bens, observando os preceitos dos
arts. 73 e 76 da Lei n 8.666/93, alertando-os para a responsabilidade pessoal
pelos atestos emitidos; [Acrdo 1.330/2008 TCU Plenrio]

No h nenhuma inovao na exigncia do acompanhamento da execuo


contratual. Inicialmente previsto no art. 57 do Decreto-lei 2.300/1986, revogado
pela Lei 8.666/1993, que manteve a exigncia em seu art. 67, esse registro
condio essencial liquidao da despesa, para verificao do direito do
credor, conforme dispe o art. 63, 2, III, da Lei 4.320/1964. A falta desse
registro, desse acompanhamento pari passu, propicia efetiva possibilidade de
leso ao errio. [Acrdo 767/2009 TCU Plenrio].

9.1.2. inclua nos processos de pagamento referentes organizao de


eventos produtos que comprovem a realizao dos mesmos, tais como
listas de presena e materiais produzidos, planejamento mais detalhado das
despesas envolvidas especificando a quantidade a ser utilizada de cada item,
melhor segregao das funes de quem solicita e quem atesta os servios,
e maior nvel de tempestividade nos atestos dos servios, visando melhoria
da fiscalizao da prestao dos servios e a apurao da importncia exata
a pagar, como estabelecem, respectivamente, o art. 67 da Lei n 8.666/93 e os
arts. 62, caput, e 63, 1 e 2, da Lei n 4.320/64. [Acrdo 472/2011 TCU
Plenrio].

Dessa forma, o fiscal deve ser zeloso e proativo na sua misso de acompanhamento
e fiscalizao de contratos administrativos, negando a emisso do atesto e/
ou recomendando autoridade competente, sempre que necessrio, glosas e/
ou no pagamento das despesas cuja execuo contratual no foi realizada em
conformidade com o contratado, inclusive, para evitar possveis responsabilizaes
decorrentes de atesto irregular.
126

Caso o fiscal verifique que o objeto faturado pela contratada na nota fiscal
no tenha sido total ou parcialmente executado, ou tenha sido executado em
desconformidade com as especificaes do contrato, deve negar o atesto da
despesa ou atestar apenas a parte efetivamente executada, glosando, ou seja,
deduzindo do valor total da nota fiscal, os valores correspondentes despesa no
executada ou executada em desconformidade com o contrato.

Nesse ponto cumpre diferenciar dois institutos que geralmente causam confuso entre
gestores e fiscais de contratos: a glosa de despesas indevidas e a reteno de pagamentos
devidos.

A glosa deve ocorrer sempre que for verificado o faturamento de despesa no executada
ou executada em desconformidade com as condies pactuadas. Na glosa, o contratado
no faz jus ao pagamento, devendo serem deduzidos da nota fiscal os valores faturados
indevidamente. O fiscal, em regra, detm competncia para realizar a glosa de despesas
indevidas.

Assim, por exemplo, num contrato de aquisio de combustvel com fornecimento


na bomba, o fiscal deve glosar do valor da nota fiscal os valores correspondentes a
quantitativo de combustvel no acobertado por autorizaes de abastecimento emitidas
pelo servidor competente, tendo em vista que a empresa s pode faturar os quantitativos
de combustveis efetivamente fornecidos com base em autorizaes de abastecimento
emitidas pela Administrao Pblica.

J a reteno de pagamentos consiste no procedimento por meio do qual a Administrao


guarda consigo parte do pagamento devido ao contratado. Nesse caso, a despesa
legtima. O contratado possui um crdito perante a Administrao contratante em
decorrncia da regular execuo do contrato, contudo, em razo de previso legal, o
rgo contratante est autorizado, ou at mesmo obrigado, a reter parte do pagamento
devido ao contratado.

Como exemplo tpico de reteno de crditos de terceiros pela Administrao Pblica,


podemos citar as previses contidas na legislao tributria que estabelecem a obrigao
legal do ente pblico para reter e recolher eventual tributo devido pelo contratado s
Fazendas municipal, estadual ou federal (ex.: reteno de contribuio social devida
ao INSS, reteno de IR devido Receita Federal e reteno de ISS devido Fazenda
municipal).

J em relao a eventuais irregularidades detectadas durante a execuo do contrato,


podemos citar a possibilidade de reteno acautelatria de pagamentos devidos para
garantir a indenizao de eventual prejuzo causado pelo contratado Administrao
Pblica (ex.: reteno dos pagamentos devidos para garantir a indenizao da
Administrao por prejuzos casados pelo contratado, no caso de resciso administrativa
do contrato, nos termos do art. 80, IV, da Lei 8.666/93).
127

Diante do exposto, percebemos que a reteno de pagamentos regularmente devidos


ao contratado s pode ser realizada se houver previso legal. Assim, por exemplo, apesar
da obrigao legal do contratado de manter todas as condies de habilitao durante
a execuo do contrato, o descumprimento de alguma dessas condies, a exemplo da
regularidade fiscal, pode at ensejar a aplicao de sano ou de resciso administrativa
do contrato, contudo, no poder implicar reteno de crditos devidos ao contratado,
uma vez que no existe dispositivo legal que autorize a reteno de pagamentos nessas
situaes.

3. O recebimento do objeto contratual


A Lei 8.666/93 assim prescreve sobre os procedimentos para recebimento do objeto
contratado:

Art. 15. As compras, sempre que possvel, devero:

()

8 O recebimento de material de valor superior ao limite estabelecido no


art. 23 desta Lei, para a modalidade de convite, dever ser confiado a uma
comisso de, no mnimo, 3 (trs) membros.

(...)

Art. 73. Executado o contrato, o seu objeto ser recebido:

I - em se tratando de obras e servios:

a) provisoriamente, pelo responsvel por seu acompanhamento e fiscalizao,


mediante termo circunstanciado, assinado pelas partes em at 15 (quinze) dias
da comunicao escrita do contratado;

b) definitivamente, por servidor ou comisso designada pela autoridade


competente, mediante termo circunstanciado, assinado pelas partes, aps o
decurso do prazo de observao, ou vistoria que comprove a adequao do
objeto aos termos contratuais, observado o disposto no art. 69 desta Lei;

II - em se tratando de compras ou de locao de equipamentos:

a) provisoriamente, para efeito de posterior verificao da conformidade do


material com a especificao;

b) definitivamente, aps a verificao da qualidade e quantidade do material


e consequente aceitao.

1 Nos casos de aquisio de equipamentos de grande vulto, o recebimento


far-se- mediante termo circunstanciado e, nos demais, mediante recibo.
128

2 O recebimento provisrio ou definitivo no exclui a responsabilidade


civil pela solidez e segurana da obra ou do servio, nem tico-profissional
pela perfeita execuo do contrato, dentro dos limites estabelecidos pela lei
ou pelo contrato.

3 O prazo a que se refere a alnea b do inciso I deste artigo no poder


ser superior a 90 (noventa) dias, salvo em casos excepcionais, devidamente
justificados e previstos no edital.

4 Na hiptese de o termo circunstanciado ou a verificao a que se refere


este artigo no serem, respectivamente, lavrado ou procedida dentro dos
prazos fixados, reputar-se-o como realizados, desde que comunicados
Administrao nos 15 (quinze) dias anteriores exausto dos mesmos.

Art. 74. Poder ser dispensado o recebimento provisrio nos seguintes casos:

I - gneros perecveis e alimentao preparada;

II - servios profissionais;

III - obras e servios de valor at o previsto no art. 23, inciso II, alnea a, desta
Lei, desde que no se componham de aparelhos, equipamentos e instalaes
sujeitos verificao de funcionamento e produtividade. (grifou-se).

Importante salientar que os dispositivos legislativos que prescrevem os procedimentos


para recebimento do objeto (artigos 73 e 74 da Lei 8.666/93) no fazem referncia expressa
aos dispositivos legais que estatuem a obrigatoriedade da fiscalizao contratual (arts.
67 e 68 da mesma lei), reforando a ideia de fases distintas no processo de aquisies
pblicas.

Nesse contexto normativo, podemos resumir os procedimentos de recebimento do


objeto no seguinte quadro demonstrativo:

Quadro resumo dos procedimentos para recebimento do objeto


Responsvel
Tipo de
Situao Previso legal Documento pelo
recebimento
recebimento
Termo Comisso de, no
Recebimento de materiais de 8 do art. 15 da Lei
Definitivo (a) circunstanciado ou mnimo, 3 (trs)
valor superior a R$ 80.000,00. 8.666/93.
recibo (b) membros.
129

Nos casos de obras e a do inciso I


Termo O fiscal do
servios de engenharia do art. 73 da Lei Provisrio
circunstanciado contrato.
acima do valor de R$ 8.666/93.
80.000,00, ou mesmo
abaixo, mas compostos de
b do inciso I Servidor ou
aparelhos, equipamentos Termo
do art. 73 da Lei Definitivo comisso
e instalaes sujeitas circunstanciado
8.666/93. designada.
verificao de funcionamento
e produtividade
a do inciso II Termo
O fiscal do
do art. 73 da Lei Provisrio circunstanciado ou
contrato.(c)
Nos casos de compras ou de 8.666/93. recibo
locao de equipamentos. b do inciso II Termo Servidor ou
do art. 73 da Lei Definitivo circunstanciado ou comisso
8.666/93. recibo designada. (c)
Termo O fiscal do
Nos casos de aquisio de Provisrio
1 do art. 73 c/c circunstanciado. contrato.(c)
equipamentos de grande
inciso V do art. 6 Servidor ou
vulto (valor superior a R$ Termo
da Lei 8.666 Definitivo comisso
37.500.000,00) circunstanciado.
designada. (c)

- Gneros alimentcios.

- Servios profissionais.

- Obras e servios de Incisos I, II e III do


Servidor ou
engenharia at R$ 80.000,00, artigo 74 e seu
Definitivo Recibo comisso
sem a incluso de aparelhos, pargrafo nico, da
designada. (d)
equipamentos e instalaes Lei 8.666/

sujeitos verificao
de funcionamento e
produtividade.
Recebimento de materiais ou Servidor ou
Sem previso legal
servios comuns de valor at Definitivo Recibo comisso
(por excluso).
R$ 80.000,00. designada. (d)

(a) para essa situao a Lei de Licitaes no prescreve o tipo de recebimento, todavia, como se trata de materiais, o recebimento

menos complexo, por isso no h prejuzos em se dispensar o recebimento provisrio;

(b) a Lei 8.666/93 no estabelece o documento a ser elaborado para comprovao da entrega do objeto, portanto, poder ser

por termo ou recibo, conforme o estabelecido pela Administrao;

(c) a Lei de Licitaes no prescreve quem seria o responsvel pelo recebimento, assim, aplicam-se analogicamente os mesmos

responsveis para o recebimento de obras e servios de engenharia, considerando a complexidade e o vulto das hipteses;

(d) para essas hipteses a lei no prev responsveis especficos, por isso, o recebimento poder ser realizado por servidor ou

comisso designada, nos termos definidos pela Administrao.


130

De acordo com o quadro acima, o recebimento do objeto contratado pode ocorrer


por formas e mediante hipteses distintas. A depender de situaes especficas, o
recebimento poder se dar nos seguintes formatos:

a) recebimento provisrio seguido do recebimento definitivo, ou um nico


recebimento definitivo;

b) formalizado por termo circunstanciado ou por simples recibo (atesto);

c) realizado por um nico servidor ou por uma comisso especialmente designada.

Portanto, constata-se que a fase de recebimento do objeto contratado marcadamente


distinta da fase de fiscalizao contratual, tratando-se de estgios complementares do
processo de aquisies pblicas, mas que, em regra, so independentes entre si.

Veja-se que o recebimento do objeto se d depois da execuo. Por isso o legislador


usou o verbo em tempo passado (Executado o contrato, o seu objeto ser recebido...,
artigo 73 da Lei 8.666/93). Portanto, a tarefa do fiscal est exaurida, uma vez que ele
responde pelo perodo da execuo (ALVES, p. 47).

4. O fiscal de contratos administrativos e o recebimento do


objeto
Conforme demonstrado no quadro acima, a Lei de Licitaes prev hipteses nas
quais o recebimento do objeto deve ser realizado mediante dois momentos distintos
recebimentos provisrio e definitivo e outras situaes em que o recebimento se dar
em um nico momento recebimento definitivo.

A participao do fiscal de contratos no processo de recebimento do objeto deve ser


analisada de acordo com essa distino legal.

Primeiro, nos casos em que a lei exige o recebimento provisrio e o recebimento definitivo,
o fiscal de contratos administrativos somente participar do processo de recebimento
provisrio do objeto contratual (hipteses das alneas a dos incisos I e II, e, 1, todos
do artigo 73 da Lei 8.666/93), sendo, nesses casos, o recebimento definitivo reservado a
servidor ou comisso especialmente designado para este fim.

Em anlise distino em exame, Alves (2005, p. 47) entende que o agente pblico
encarregado pela fiscalizao dos contratos no deve participar da fase de recebimento
do objeto, tendo em vista que o recebedor do objeto tambm teria a obrigao de
verificar a conformidade da atuao do fiscal, tratando-se de um controle cruzado,
nesses termos:
131

Mas, afora o aspecto formal, incorreto o fiscal ser, tambm, o responsvel


pelo recebimento? Sim, porque est sendo fraudada a segurana que
o legislador quis colocar no sistema. Pode-se dizer que o fiscal fiscaliza
a execuo (opera durante a fase em que o contrato se desenvolve); e o
responsvel pelo recebimento fiscaliza o fiscal, ou seja, observa, na ponta
extrema, se o resultado est efetivamente ajustado ao que foi estabelecido
em contrato. Muitas vezes, por certo, esse representante da Administrao
no receber o objeto, identificando falhas que deveriam ter sido observadas
e corrigidas pelo fiscal. Neste caso, pode sobressair a este a responsabilidade
pela omisso.

Concordamos em essncia e substncia com a lio de Alves. Ou seja, a fase de


recebimento do objeto deve ser entendida como fase autnoma e complementar
fiscalizao contratual, de forma que a segregao dessas tarefas favorece um maior
controle dos atos da fiscalizao contratual.

Contudo, inobstante a balizada lio do doutrinador, no encontramos bices legais


designao do fiscal do contrato tambm como membro da comisso de recebimento
definitivo, e no somente sua participao no recebimento provisrio. Lgico que, em
privilgio ao princpio da segregao de funes, o procedimento ideal seria o de se
evitar que o fiscal de contratos participasse do processo de recebimento definitivo,
designando-se outros servidores para essa tarefa, todavia, isso nem sempre possvel
em certas situaes fticas.

Segundo, nas situaes em que a lei no exige o recebimento provisrio, no


vislumbramos bices legais para que o fiscal de contratos tambm possa ser o recebedor
do objeto e/ou participar de comisses de recebimento quando estas forem exigveis.
Assim, elencam-se as seguintes situaes em que o fiscal poder participar do processo de
recebimento definitivo sem, necessariamente, ter participado do recebimento provisrio:

a) nos recebimentos de materiais de valor superior a R$ 80.000,00, em que o fiscal


poder compor a comisso de, no mnimo, 3 (trs) servidores para recebimento
definitivo;

b) em recebimentos de materiais ou servios comuns de valor at R$ 80.000,00, em


que o fiscal ser, ao mesmo tempo, o responsvel pela fiscalizao e o recebedor
do objeto, atestando tanto a execuo quanto o recebimento do objeto;

c) recebimento de gneros alimentcios, servios profissionais e obras e servios


de engenharia at R$ 80.000,00, sem a incluso de aparelhos, equipamentos e
instalaes sujeitos verificao de funcionamento e produtividade, nessas
hipteses o fiscal poder ser designado como responsvel pelo recebimento do
respectivo objeto, ou, a critrio da Administrao, poder compor comisso de
recebimento.
132

Sntese

importante registarmos, ainda, que em vrias pequenas unidades administrativas, tais


como Cmaras municipais de pequenos municpios, consrcios pblicos e pequenas
autarquias municipais, onde os recursos humanos no so suficientes para efetiva
aplicao do princpio da segregao de funes e seja inevitvel a acumulao de
funes tidas como incompatveis, entendemos ser razovel, mediante justificativa, que
a autoridade designante possa indicar como agente recebedor do objeto ou membro de
comisso de recebimento o fiscal de contratos que atuou na fiscalizao da execuo
do mesmo contrato.

Dessa forma, nos casos possveis da atuao do fiscal de contratos administrativos como
tambm recebedor do objeto, no h a necessidade de emisso de recibos distintos,
pois um nico atesto j certificaria a execuo do contrato e o recebimento do objeto
contratual.

Assim, atuando tambm como recebedor do objeto, o atesto firmado pelo fiscal serve
tanto para a comprovao da execuo quanto para o recebimento do objeto, isso nos
casos em que o recebimento do objeto pode ocorrer por simples recibo, todavia, nos casos
em que a Lei de Licitaes exige termo circunstanciado, o fiscal atestar os documentos
comprobatrios da execuo (nota fiscal, por exemplo) e concomitantemente elaborar
o termo.

Nesta aula vimos que uma das principais atividades realizadas pelo fiscal durante a
fiscalizao da execuo do contrato o atesto emitido nos documentos comprobatrios
de despesas.

O atesto uma atribuio de fundamental relevo praticada pelo fiscal de contratos


administrativos, pois por meio dele que se verifica o cumprimento da obrigao
pelo contratante, autorizando o pagamento pela Administrao Pblica do preo
contratualmente acertado.

Por esse motivo, aprendemos que o fiscal deve ser zeloso e proativo na sua misso
de acompanhamento e fiscalizao de contratos administrativos, negando a emisso
do atesto e recomendando o no pagamento das despesas cuja execuo contratual
no foi realizada em conformidade com o contratado, inclusive, para evitar possveis
responsabilizaes do fiscal decorrentes de atesto irregular.

Estudamos, ainda, que a fase de recebimento do objeto contratado marcadamente


distinta da fase de fiscalizao de contratos administrativos, tratando-se de estgios
complementares dentro do processo de aquisies pblicas, executados, em regra, por
agentes pblicos diferentes.

Por fim, elencamos as situaes em que possvel ao fiscal de contratos administrativos


tambm atuar como recebedor do objeto pactuado.
133

Referncias

ALVES, Lo da Silva. Prtica de gesto e fiscalizao de contratos pblicos. Braslia: Braslia


Jurdica, 2005.

JUNKES, Rodrigo Vissotto. Como Fiscalizar e Gerenciar os Contratos Administrativos.


Cuiab: Tribunal de Contas de Mato Grosso. Curso In Company Znite, 2013. Apostila.

Legislao e jurisprudncia

BRASIL. Lei n 8.666, de 21 de junho de 1993. Regulamenta o art. 37, inciso XXI, da
Constituio Federal, institui normas para licitaes e contratos da Administrao Pblica
e d outras providncias. Braslia, 1993. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/
ccivil_03/leis/l8666cons.htm>. Acesso em: 17 ago. 2014.

_____. Lei n 4.320, de 17 de maro 1964. Estatui Normas Gerais de Direito Financeiro para
elaborao e controle dos oramentos e balanos da Unio, dos Estados, dos Municpios
e do Distrito Federal. Braslia, 1964. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/CCivil_03/
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_____.Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. Instruo Normativa n 02/2008.


Dispe sobre regras e diretrizes para a contratao de servios, continuados ou no
Verso compilada pela IN n 06/2013. Disponvel em: <http://www.governoeletronico.
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in06-2012/view>. Acesso em: 19 maio 2015.

_____. Advocacia-Geral da Unio. Manual de Fiscalizao de Contratos. Braslia, 2013.


Disponvel em: <http://www.agu.gov.br/page/content/detail/ id_conteudo/235018>.
Acesso em: 17 ago. 2014.

_____. Instituto Nacional da Propriedade Industrial. Manual de gesto e fiscalizao de


contratos: INPI/DAS/CGA/Instituto Nacional da Propriedade Industrial (Brasil). Rio de
Janeiro: INPI, 2010.
Dados Internacionais
Dados Internacionais para
para Catalogao
Catalogao na
na Publicao
Publicao (CIP)
(CIP)

M433c
M433c
Mato
Mato Grosso.
Grosso. Tribunal
Tribunal de
de Contas
Contas dodo Estado
Estado
Consolidao de
Consolidao de entendimentos
entendimentos tcnicos
tcnicos :: smulas
smulas ee prejulgados
prejulgados
Tribunal
Tribunal de
de Contas
Contas do
do Estado.
Estado. 7.
7. ed.
ed. Cuiab
Cuiab :: Publicontas,
Publicontas, 2015.
2015.

320p. ;; 22,8x15,8
320p. 22,8x15,8 cm.
cm.

ISBN 978-85-98587-46-2
ISBN 978-85-98587-46-2

1.
1. Administrao
Administrao Pblica.
Pblica. 2.
2. Controle
Controle Administrativo.
Administrativo.
3. Controle
3. Controle Externo.
Externo. 4.
4. Orientao.
Orientao. 5.
5. Fiscalizao.
Fiscalizao. I-
I- Ttulo.
Ttulo.

CDU 35.08
CDU 35.08

Jnia Gomes
Jnia Gomes dada Silva
Silva
Bibliotecria
Bibliotecria CRB1
CRB1 2215
2215

ProDuo
ProDuo De
De ConteDo
ConteDo
SuperviSo
SuperviSo Maria
Maria Aparecida
Aparecida Rodrigues
Rodrigues Oliveira ........................ Secretria-Geral
Oliveira........................ Secretria-Geral de
de Controle
Controle Externo
Externo

Consultoria
Consultoria tcnica
tcnica
Coordenao
Coordenao e
e reviSo
reviSo Bruno
Bruno Anselmo
Anselmo Bandeira ............................................ Secretrio-Chefe
Bandeira ............................................ Secretrio-Chefe da
da Consultoria
Consultoria Tc
Tc
elaborao
elaborao Natel Laudo
Natel Laudo da
da Silva
Silva ..................................................... Assessor Tecnico
..................................................... Assessor Tecnico da
da Consultoria
Consultoria Tec
Tec
Bruna Henriques
Bruna Henriques de
de Jesus
Jesus ZimmerZimmer.......................... Tcnico de
.......................... Tcnico de Controle
Controle Pblico
Pblico Externo
Externo
Colaborao
Colaborao Edicarlos Lima
Edicarlos Lima Silva
Silva ....................................................... Consultor de
....................................................... Consultor de Estudos
Estudos Tcnicos
Tcnicos
Emerson
Emerson Augusto
Augusto de
de Campos ................................... Consultor
Campos................................... Consultor de
de Orientao
Orientao ao
ao Fiscaliza
Fiscaliza
Loide Santana Pessoa Bombassaro ......................... Auditora
Loide Santana Pessoa Bombassaro ......................... Auditora Pblica Externo Pblica Externo
Renato
Renato Maral
Maral de
de Mendona ..................................... Tcnico
Mendona..................................... Tcnico de
de Controle
Controle Pblico
Pblico Externo
Externo

Rua
Rua Conselheiro
Conselheiro Benjamin
Benjamin Duarte
Duarte Monteiro,
Monteiro, n
n 1
1
Centro Poltico
Centro Poltico e
e Administrativo
Administrativo CEP:
CEP: 78049-915
78049-915 Cuiab-MT
Cuiab-MT
Rua Conselheiro Benjamin Duarte Monteiro, n 1
+55
+55 65
65 3613-7500
3613-7500 tce@tce.mt.gov.br
tce@tce.mt.gov.br www.tce.mt.gov.br
www.tce.mt.gov.br
Centro Poltico e Administrativo CEP: 78049-915 Cuiab-MT ISBN 978-85-98587-47-9
Carta
C ServioS
de S
arta de Cidado
ao C
ervioS ao idado
+55 65 3613-7561 publicontas@tce.mt.gov.br www.tce.mt.gov.br
http://www.tce.mt.gov.br/uploads/flipbook/CartadeServicos2013/index.html
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Horrio
Horrio dede atendimento:
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s 18h,
18h, de
de segunda
segunda aa sexta-feira.
sexta-feira.
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