Você está na página 1de 244

Ivan Filipe de Almeida Lopes Fernandes

Burocracia e Poltica

A Construo Institucional da Poltica


Comercial Brasileira

So Paulo
1 Edio - 2011
Burocracia e Poltica

Copyright 2011 Todos os direitos reservados a:


Ivan Filipe de Almeida Lopes Fernandes

ISBN: 978-19-3610-857-2

Arte da Capa: Luiza Ramiro


Arte Final: Luiza Ramiro, Helen Garcia Claro e Ivan
Fernandes.

1 Edio
Dezembro 2011

Direitos exclusivos para Lngua Portuguesa cedidos


Biblioteca24horas, Seven System International Ltda.
Rua Lus Coelho 320/32 Consolao
So Paulo SP Brasil CEP 01309-000

(11) 3259-4224
leitor@biblioteca24horas.com

Vendas:
www.biblioteca24horas.com

Todos os direitos reservados. Nenhuma parte do contedo deste livro


poder ser utilizada ou reproduzida em qualquer meio ou forma, seja ele
impresso, digital, udio ou visual sem a expressa autorizao por escrito
da Biblioteca24horas sob penas criminais e aes civis.

2
A Construo Institucional da Poltica Comercial Brasileira

Benefcio Adicional Gratuito


Ao adquirir ou receber este livro, o leitor ganha o direito a
uma licena de uso (disponibilizada na penltima pgina
deste livro) no portal www.biblioteca24horas.com, por
tempo pr-determinado, atravs de login (pessoal e
intransfervel) com os seguintes benefcios:

Acesso ao Formato Digital Acessar e ler este livro no


seu formato digital via internet, atravs de navegador
comum, por um perodo acumulado de (o total de tempo
de 5 minutos X quantidade de pginas) minutos e/ou por
um prazo mximo de 90 dias, a serem contados do
primeiro acesso. Este benefcio ser vlido at a data de
vencimento da licena de uso em 30/06/2012.

Ao autor reserva-se o direito de atualizar


constantemente o contedo deste livro e/ou do
contedo fornecido via internet sem prvio aviso.

Copyright 2011 - Todos os direitos referentes aos Benefcios


Adicionais Gratuitos so reservados Biblioteca24horas Seven
System International.

3
Burocracia e Poltica

4
A Construo Institucional da Poltica Comercial Brasileira

AGRADECIMENTO

Gostaria de agradecer aos que contriburam de


maneira decisiva para a realizao deste trabalho. Em
primeiro lugar, gostaria de agradecer queles que
viabilizaram de forma direta a sua produo: ao
Departamento de Cincia Poltica da Faculdade de
Filosofia, Letras e Cincias Humanas da Universidade de
So Paulo que viabilizou e forneceu a infraestrutura
necessria e o apoio institucional; Coordenao de
Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior - CAPES e
Fundao de Amparo Pesquisa do Estado de So Paulo -
FAPESP, que apoiaram financeiramente esta pesquisa. A
primeira, financiando os primeiros meses do mestrado, e a
segunda, responsvel pelo financiamento dos ltimos
catorze meses e cujos recursos possibilitaram as visitas a
Braslia e ao Rio de Janeiro, onde pude entrevistar
importantes personagens do comrcio exterior brasileiro.
professora Maria Hermnia Tavares de Almeida,
minha orientadora, cuja dedicao, conselhos, crticas
(sempre precisas) e mtodo de trabalho foram cruciais
para o andamento e evoluo desta pesquisa e do prprio
autor como aluno e pesquisador. Seus ensinamentos ao
longo destes anos de trabalho em conjunto foram
fundamentais em minha formao intelectual.
Aos companheiros do Polmet, grupo de estudos da
Prof. Maria Hermnia, o Prof. Piquet Carneiro e os colegas
pesquisadores Rodrigo Brando, Clber Lopes, Nadim
Gannoum, Lucas Cadah, Juliana Costa e Camila Martins,
cujos comentrios, crticas e conselhos foram
fundamentais para a evoluo do argumento e da
pesquisa emprica.
Ao grande amigo Leandro Consentino cujos conselhos
na pesquisa e companhia intelectual me ajudaram muito a
trilhar passos mais firmes. Aos professores Amncio
Oliveira e Janina Onuki e a todo grupo Centro de Estudos
das Negociaes Internacionais (CAENI/USP) que me

5
Burocracia e Poltica

ajudaram na formatao inicial do projeto desta pesquisa.


Aos excelentes professores e colegas do DCP,
agradeo pelas aulas e debates que me permitiram obter
um conhecimento mais aprofundado sobre a Cincia
Poltica. Gostaria de agradecer em especial os professores
Wagner Pralon Mancuso e Matthew Taylor, cujas aulas me
ajudam a mapear o que essa cincia hoje.
Agradeo ainda aos meus amigos, Hlder Gonzales,
Lucas Neves, Bruno Almeida e Joo Carlon que me
auxiliaram e ofereceram abrigo nos trabalhos de pesquisa
em Braslia e no Rio de Janeiro. E ao amigo Victor Soares
que com esmero revisou este texto.
Por fim, gostaria de agradecer a todos aqueles que
me deram o apoio afetivo fundamental no percurso desta
jornada, a quem dedico este livro.
Dudinha, ao Lucas e Mari, que entraram na minha
vida, na melhor e mais grata surpresa dos ltimos anos e
que sempre me incentivaram muito ao longo desta
trajetria.
Mrcia e s minhas cunhadas, Helen e Heliane, pelo
apoio incondicional e que me ajudaram sempre mesmo
quando eu alterava todos os horrios da casa.
Aos membros da minha famlia, que me aturaram e
me ajudaram nos momentos mais difceis da pesquisa.
Eles so a essncia de tudo que sou e do que quero ser!!!!
Aos meus amados pais, Diogo e Nina, os grandes
mestres e professores de minha vida, cujo exemplo,
dedicao e carinho so imensurveis e incomparveis.
Minha eterna gratido por tudo que fizeram e fazem
cheios de amor pela minha felicidade e a de meus irmos.
Aos meus irmos, Gustavo e Guilherme, meus
maiores e melhores amigos, que sempre me apoiaram,
discutiram e me ajudaram a refinar os argumentos ao
longo de toda trajetria.
E minha namorada amada Hel, que sempre esteve
comigo, me ajudando em tudo em minha vida, que
aceitou minhas faltas ao longo deste projeto, que me
acalmou nos dias mais nervosos, que vibrou com minhas
vitrias.

6
A Construo Institucional da Poltica Comercial Brasileira

PREFCIO

O presente livro uma verso modificada de


dissertao de mestrado apresentada ao Departamento de
Cincia Poltica da Universidade de So Paulo, sendo
resultado de um longo trabalho que durou
aproximadamente trs anos e meio, mas cujas origens
remontam a mais tempo do que minha passagem pela Ps
Graduao.
Ainda durante a minha graduao no Instituto de
Relaes Internacionais da mesma instituio tive o meu
primeiro contato com temas de comrcio exterior, quando
tive a oportunidade de estagiar no Instituto de Estudos do
Comrcio e Negociaes Internacionais (ICONE), um
centro de estudos voltado para as negociaes comerciais
agrcolas, onde minha curiosidade sobre esta temtica foi
aguada.
Aps ter obtido o ttulo de Bacharel em Relaes
Internacionais e optado pela ps-graduao em Cincia
Poltica fui aos poucos deixando de lado s temticas
ligadas aos temas do internacional e me voltando mais
para a literatura de Cincia Poltica. O resultado que os
leitores tero acesso agora fruto desta travessia
intelectual.
O ponto de partida uma literatura produzida dentro
dos estudos sobre o mundo internacional e sobre a poltica
externa estadunidense, a partir da qual fui construindo um
marco terico que se volta para a anlise tradicional do
processo decisrio, incluindo aqui as temticas de anlise
de polticas pblicas, um tema predominantemente
discutido pela Cincia Poltica.
Este processo fica mais evidente nos captulos
tericos, onde, ainda que no linearmente, apresento os
elementos constitutivos da abordagem proposta para
analisar a poltica comercial brasileira no ps abertura
econmica e incorporo gradualmente elementos da Cincia
Poltica a uma literatura que remonta aos estudos de

7
Burocracia e Poltica

Poltica Externa.
A base terica a partir da qual foi construdo este
arcabouo fundamenta-se na magnfica obra de Graham
Allison (1971) Essence of Decision: Explaining the Cuban
Missile Crises, que um dos mais tradicionais textos de
anlise de poltica externa e livro fundamental na
formao de qualquer aluno interessado em temas e
tpicos das Relaes Internacionais.
Aps o contato com a literatura com a qual Allison
dialogava, incluindo aqui os textos anteriores e posteriores
publicao de Essence of Decision, aos poucos incorporei
tpicos caros Cincia Poltica, como, por exemplo, os
estudos da abordagem da escolha pblica sobre a
burocracia de Anthony Downs, William Niskanen e Gordon
Tullock ou mesmo os estudos de James Wilson e Francis
Rouke que abordam a burocracia do ponto de vista da
teoria das organizaes.
Com o aprofundamento de meus conhecimentos na
rea de Cincia Poltica, aos poucos constatei que a
literatura voltada para a compreenso do Poder Executivo
ainda no est completamente desenvolvida, sobretudo do
ponto de vista terico. Isto porque, enquanto algumas
reas como as eleies, partidos, Legislativo e as relaes
Executivo - Legislativo j foram extensivamente
analisadas e estudadas, possuindo um maduro balano de
conhecimento acumulado, o processo decisrio presente
nas entranhas do Executivo ainda um ilustre (e
fundamental) desconhecido.
Diante disso, os esforos analticos voltaram-se na
proposio de um marco terico que contribuisse com a
literatura, propondo uma tipologia analtica que possa
facilitar posteriores incurses em temticas voltadas para
o processo decisrio que ocorre dentro do Poder
Executivo.
Os resultados destes esforos tericos e empricos
foram apresentados originalmente em minha dissertao
de mestrado Burocracia e Poltica: a Construo
Institucional da Poltica Comercial Brasileira Ps-Abertura
Econmica, defendida em julho de 2010 na Faculdade de

8
A Construo Institucional da Poltica Comercial Brasileira

Filosofia, Letras e Cincias Humanas da Universidade de


So Paulo.
Do ponto de vista emprico, ao longo da pesquisa, que
combinou diferentes tcnicas de coleta de dados, como,
por exemplo, entrevistas com importantes personagens da
poltica comercial brasileira, documentos pblicos,
documentos produzidos por instituies no
governamentais envolvidas com o tema, a anlise da
prpria legislao e da cobertura realizada pela imprensa,
chegamos concluso que a poltica comercial brasileira
foi um tema extremamente disputado, sobretudo na
segunda metade da dcada de 1990, quando, durante o
processo de reforma do Estado, os objetivos e as
competncias da poltica comercial estiveram em flagrante
contestao.
Por fim, como apontamento final, os leitores podero
ver como a institucionalidade da poltica comercial
brasileira tem se apresentado com um formato hbrido ao
longo de toda ltima metada do sculo XX e inico do
sculo XXI. Isto porque, enquanto em boa parte da
evoluo do processo de industrializao por substituio
de importao ela foi coordenada por uma agncia, a
CACEX, localizada numa esquina institucional do Estado
brasileiro, o resultado final dos processos de reforma
institucional ps-abertura produziu uma intrigante
ambiguidade institucional. Hoje, a CAMEX o rgo
coordenador por excelncia da poltica comercial, por ser
um importante rgo colegiado interministerial, mas sua
Secretaria Executiva encontra-se no organograma de um
ministrio setorial, que no est entre aqueles capazes de
comandar os vetores da poltica nacional.

9
Burocracia e Poltica

ndice

INTRODUO 145

CAPTULO 1. ASPECTOS TERICOS DA POLTICA


BUROCRTICA ................................................................ 223

1.1 INTRODUO .................................................................................................. 23


1.2 ABORDAGENS DA POLTICA BUROCRTICA .................................... 28
1.3 O PARADIGMA DO CONFLITO BUROCRTICO ................................. 36
1.4 AS FONTES DO PODER BUROCRTICO .............................................. 41
1.5 A MOTIVAO DO BUROCRATA ............................................................. 45

CAPTULO 2. QUADRO ANALTICO E PERCURSO


METODOLGICO. .............................................................. 49
2.1 UMA TIPOLOGIA SOBRE PROCESSOS DECISRIOS NO
EXECUTIVO. ............................................................................................................. 49
2.2 PROPOSIES DE PESQUISA. ................................................................ 63
2.3 PERCURSO METODOLGICO ................................................................... 66

CAPTULO 3. O PROCESSO DE CONSTRUO DA POLTICA


COMERCIAL .................................................................... 745
3.1 A POLTICA COMERCIAL DA ERA CACEX ........................................... 77
3.2 DA ABERTURA COMERCIAL AO HIATO INSTITUCIONAL ............ 87
3.3. O NOVO APARATO INSTITUCIONAL DA POLTICA
COMERCIAL. ........................................................................................................ 1101
3.4 A INSTITUCIONALIDADE DA POLTICA COMERCIAL NO
GOVERNO LULA .................................................................................................... 163

CAPTULO 4. CONSIDERAES FINAIS .......................... 214

REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS .................................... 232

10
A Construo Institucional da Poltica Comercial Brasileira

NDICE DE FIGURAS, GRFICOS, QUADROS E TABELAS

FIGURA 1: APARATO INSTITUCIONAL DA POLTICA COMERCIAL NO GOVERNO ITAMAR


FRANCO ....................................................................................... 106
FIGURA 2: APARATO INSTITUCIONAL DA POLTICA COMERCIAL NO 1 MANDATO DO
GOVERNO CARDOSO ......................................................................... 112
FIGURA 3: APARATO INSTITUCIONAL DA POLTICA COMERCIAL NO 2 MANDATO DO
GOVERNO CARDOSO ......................................................................... 128

QUADRO 1: TIPOLOGIA SOBRE OS PROCESSOS DECISRIOS INTERNOS AO PODER


EXECUTIVO........................................................................................................................................59
QUADRO 2: EVOLUO INSTITUCIONAL GERAL DA CMARA DE COMRCIO EXTERIOR
(PARTE1) ........................................................................................................................................156
QUADRO 3: EVOLUO INSTITUCIONAL GERAL DA CMARA DE COMRCIO EXTERIOR
(PARTE2) ........................................................................................................................................157
QUADRO 4: EVOLUO DO EQUIPAMENTO ADMINISTRATIVO DA SECRETARIA EXECUTIVA DA
CAMEX ...........................................................................................................................................161
QUADRO 5: EVOLUO INSTITUCIONAL DA CAMEX NA TRANSIO DE GOVERNO PARTE 1
.........................................................................................................................................................169
QUADRO 6: EVOLUO INSTITUCIONAL DA CAMEX NA TRANSIO DE GOVERNO PARTE 2.
.........................................................................................................................................................170
QUADRO 7: EVOLUO INSTITUCIONAL DA CAMEX NA TRANSIO DE GOVERNO PARTE 3.
.........................................................................................................................................................172
QUADRO 8: EVOLUO INSTITUCIONAL DA CAMEX NA TRANSIO DE GOVERNO PARTE 4.
.........................................................................................................................................................173
QUADRO 9: DECRETOS QUE DISPUSERAM SOBRE A CAMEX NO GOVERNO LULA...............178

GRFICO 1: EVOLUO DA BALANA COMERCIAL ......................................... 120


GRFICO2: DESPESAS DISCRICIONRIAS TOTAIS I....................................... 131
GRFICO 3: DESPESAS DE PESSOAL DO PODER EXECUTIVO I ............................ 132
GRFICO 4: DESPESAS DE PESSOAL DO PODER EXECUTIVO SEM A FAZENDA I (EM R$
BILHES CORRENTES) ....................................................................... 133
GRFICO 5: FORA DE TRABALHO POR MINISTRIO I .................................... 134
GRFICO 6: EVOLUO DA ARRECADAO PELA RECEITA FEDERAL (R$ BILHES) ..... 143
GRFICO 7: DESPESAS DISCRICIONRIAS TOTAIS II (EM R$ BILHES CORRENTES) .. 186
GRFICO 8: DESPESA DE PESSOAL DO PODER EXECUTIVO II (R$ BILHES
CORRENTES).................................................................................. 189
GRFICO 9: DESPESA DE PESSOAL DO PODER EXECUTIVO SEM A FAZENDA II (R$
BILHES CORRENTES) ....................................................................... 190
GRFICO 10:FORA DE TRABALHO POR MINISTRIOS II (1000 SERVIDORES). ....... 193
GRFICO 11: PORCENTAGEM DE SERVIDORES COM NVEL DE ESCOLARIDADE
SUPERIOR POR MINISTRIO. ................................................................ 194
GRFICO 12: SUBVENES E SUBSDIOS DA POLTICA AGRCOLA ...................... 198

TABELA 1: TAXA DE CRESCIMENTO DOS GASTOS DISCRICIONRIOS EM 1999 E


2000. ........................................................................................ 132
TABELA 2: EVOLUO DA ARRECADAO PELA RECEITA FEDERAL (R$ MILHES) ...... 144
TABELA 3: TAXA DE CRESCIMENTO DA ARRECADAO PELA RECEITA FEDERAL ......... 144
TABELA 4: NMERO DE CONCURSOS PARA A RECEITA FEDERAL. AUDITORIA FISCAL E
TRIBUTRIA .................................................................................. 145
TABELA 5: I NGRESSOS NA RECEITA FEDERAL DO BRASIL................................. 146
TABELA 6: TAXA DE CRESCIMENTO DAS DESPESAS DISCRICIONRIAS .................. 188
TABELA 7: TAXA DE CRESCIMENTO DA DESPESA COM PESSOAL .......................... 191
TABELA 8: TAXA DE CRESCIMENTO DA RAZO DE ESCOLARIDADE ....................... 195

11
Burocracia e Poltica

NDICE DE SIGLAS
AFRFB Auditoria Fiscal da Receita Federal do Brasil
ALADI Associao Latino Americana de Integrao
ALCA rea de Livre Comrcio das Amricas
APEX Agncia de Promoo s Exportaes
ATRFB Anlise Tributria da Receita Federal do Brasil
BACEN Banco Central do Brasil
BNDES Banco Nacional de Desenvolvimento Social
CACEX Carteira de Comrcio Exterior do Banco do Brasil
CAMEX Cmara de Comrcio Exterior
CCE Comisso de Comrcio Exterior
CEXIM Carteira de Exportao e Importao do Banco do Brasil
CMN Conselho Monetrio Nacional
CNI Confederao Nacional das Indstrias
COFIG Comit de Financiamento e Garantia s Exportaes
COMEX Comit Executivo da CAMEX
CONCEX Conselho Nacional de Comrcio Exterior
CONEX Conselho Executivo do Setor Privado
CONSEA Conselho Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional
CPA Conselho de Poltica Aduaneira
CPDOC Centro de Pesquisa e Documentao de Histria
Contempornea do Brasil
CTIC Coordenadoria Tcnica de Intercmbio Comercial
CTT Coordenadoria Tcnica de Tarifas
CUT Central nica dos Trabalhadores
DAP Departamento de Abastecimento e Preos
DECEX Departamento de Comrcio Exterior
DECOM Departamento de Defesa Comercial
DELBRASGEN Delegao Brasileira em Genebra
DIC Departamento de Indstria e Comrcio
ENAP Escola Nacional de Administrao Pblica
FEBRABAN Federao Brasileira de Bancos
FIESP Federao das Indstrias do estado de So Paulo
FINEX Fundo de Financiamento s Exportaes
FSP Jornal A Folha de So Paulo
FUNCEX Fundao Centro de Estudos do Comrcio Exterior
GATT Acordo Geral de Tarifas e Comrcio
Gecex Comit de Gesto da CAMEX
GETAR-69 Grupo Tcnico de Acompanhamento da Resoluo
Grupo Mercado Comum
GICI Grupo Interministerial de Trabalho sobre Comrcio
Internacional de Mercadorias e Servios
GTDC Grupo Tcnico de Defesa Comercial
GTFAC Grupo Tcnico de Facilitao de Comrcio
IPEA Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada
ISI Industrializao por Substituio de Importao
MAPA Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento
MDA Ministrio do Desenvolvimento Agrrio
MDIC Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio
MEFP Ministrio da Economia, Fazenda e Planificao
MERCOSUL Mercado Comum do Sul

12
A Construo Institucional da Poltica Comercial Brasileira

MF Ministrio da Fazenda
MICT Ministrio da Indstria, Comrcio e Turismo
MPOG Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto
MRE Ministrio das Relaes Exteriores
OMC Organizao Mundial de Comrcio
PACTI Programa de Apoio Capacitao Tecnolgica da
Indstria
PBQP Programa Brasileiro de Qualidade e Produtividade
PCI Programa de Competitividade Industrial
PFL Partido da Frente Liberal
PROEX Programa de Financiamento s Exportaes
PRONAF Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura
Familiar
PSDB Partido Social Democrata Brasileiro
PT Partido dos Trabalhadores
REBRIP Rede Brasileira pela Integrao dos Povos
REPSUL Representante Especial da Presidncia para o
MERCOSUL
SAN Segurana alimentar e nutricional
SBCE Seguradora Brasileira de Crdito
SEBRAE Servio Brasileiro de Apoio s Micro e Pequenas
Empresas
SECEX Secretaria de Comrcio Exterior
SENALCA Seo Nacional de Coordenao dos Assuntos Relativos
ALCA
SENEUROPA Seo Nacional para as Negociaes MERCOSUL Unio
Europeia
SNE Secretaria Nacional de Economia
SPE Secretaria Especial de Poltica Econmica
SUARI Secretaria de Aduana e Relaes Internacionais da
Receita Federal
SUFRAMA Superintendncia da Zona Franca de Manaus
SUMOC Superintendncia da Moeda e do Crdito
TEC Tarifa Externa Comum
USTR Office of the United States Trade Representative

13
Burocracia e Poltica

14
A Construo Institucional da Poltica Comercial Brasileira

INTRODUO

Os objetivos principais deste livro so descrever e


analisar a evoluo e o processo de construo das
instituies que regem a poltica de comrcio exterior no
Brasil ps-abertura econmica, tendo como foco analtico
as relaes entre a mudana institucional e a dinmica
poltico burocrtica interna do Poder Executivo. Ser
avaliado no decorrer do presente estudo as condies nas
quais o conflito no executivo pode ser uma varivel
importante no processo de mudana institucional.
Dado que o comrcio exterior uma atividade
multifacetada ao ser composta por vrios elementos,
instituies e polticas especficas, optamos pela analise
das instituies que compem o seu quadro de
coordenao. O horizonte temporal escolhido o estudo
desta institucionalidade a partir da abertura comercial
promovida em 1990 pelo governo Collor, quando o modelo
de comrcio exterior vigente em toda a segunda metade
do sculo XX ruiu.
Estudamos dois processos de reformas institucionais.
O primeiro recorte analisa o processo de extino da
Carteira de Comrcio Exterior do Banco do Brasil (CACEX),
que foi o smbolo e sntese do modelo desenvolvimentista
de industrializao por substituio de importaes, e a
ausncia posterior de um modelo de coordenao capaz
de evitar a pulverizao da poltica comercial em inmeros
rgos em distintos ministrios envolvidos com temas
conexos a ela.
O segundo recorte analisa a formao, reformas e
consolidao da institucionalidade baseada no modelo da
Cmara de Comrcio Exterior (CAMEX), criado no incio do
governo Cardoso e que aps algumas transformaes no
2 mandato desse mesmo presidente foi consolidado
durante a gesto Lula.
O prisma analtico adotado no livro o da poltica
burocrtica, sendo que nfase principal dada para a
anlise do impacto do conflito interno ao Poder Executivo

15
Burocracia e Poltica

na mudana institucional. O quadro de questes


analisadas composto pelo estudo das relaes e conflitos
entre as diferentes agncias e rgos burocrticos com
competncias e interesses envolvidos na arena poltica na
qual a poltica comercial foi realizada e seus impactos na
evoluo institucional desta poltica.
Proporemos mais a frente que o conflito e a disputa
entre burocracias foram fatores determinantes para o
surgimento de instabilidade institucional e na consolidao
de um formato institucional sub-timo, que encontra
dificuldades no cumprimento de suas funes de
coordenao supra ministerial do comrcio exterior.
Adicionalmente, do ponto de vista terico, procuramos
aprofundar o conhecimento sobre as diferentes
abordagens que lidam com o tema da poltica burocrtica.
O arcabouo terico proposto pretende oferecer conceitos
que possibilitem um discernimento claro sobre o papel
exercido pelo conflito burocrtico no processo decisrio,
permitindo tambm a derivao de novas hipteses e a
extrapolao dos resultados para anlises da evoluo
institucional de outras polticas pblicas, inclusive em
outros sistemas polticos.
O uso do termo poltico burocrtico refere-se ao
estudo das implicaes do papel poltico exercido pelos
atores da burocracia. Inmeras literaturas das mais
distintas correntes trataram deste tema. Entre estes
incluimos campos distintos como os estudos
organizacionais, anlises sobre as relaes entre
burocracias e polticos, a autonomia burocrtica e sobre os
processos de implementao de polticas pblicas, as
relaes entre burocracias e grupos de interesse ou
mesmo o conflito entre burocracias.
Muito do que foi escrito sobre a temtica do conflito
burocrtico partiu da contribuio seminal de Allison
(1971) em Essence of Decision: Explaining the Cuban
Missile Crisis. No entanto, um modelo parcimonioso, que
permita a coleta sistemtica de evidncias a respeito das
relaes internas do Poder Executivo, do conflito
burocrtico e de suas implicaes empricas e tericas e

16
A Construo Institucional da Poltica Comercial Brasileira

imerso na literatura de Cincia Poltica (e no de Relaes


Internacionais ou de Anlise de Poltica Externa), ainda
no foi proposto.
Durante o processo de reflexo terica, ateno
especial foi dada ao fato de que a literatura que trata das
burocracias e da poltica burocrtica foi construda tendo
como base emprica para a reflexo e produo de
modelos tericos o sistema poltico estadunidense. Uma
das motivaes e justificativas dos esforos realizados
para a consecuo deste livro foi a proposio de um
arcabouo analtico que examine a poltica burocrtica a
partir de uma realidade emprica distinta do modelo
presidencialista bipartidrio estadunidense.
Ressaltamos que o foco analtico da pesquisa esta
concentrado nas relaes internas do Poder Executivo, de
modo que os atores analisados caracterizam-se por
influenciarem o processo decisrio interno do Executivo.
Desta forma, quando constrangimentos externos no se
refletirem de alguma forma dentro do Poder Executivo,
eles no sero levados em considerao, uma vez que so
estranhos ao objeto de anlise. Tal estratgia no implica,
entretanto, que o Poder Legislativo assim como os grupos
de interesse e outros constrangimentos externos sero
deixados de lado. As relaes entre atores polticos e
burocrticos so muitas vezes influenciadas por
acontecimentos que esto na esfera do legislativo ou na
esfera da sociedade civil organizada. Dito isso, quando se
fizer necessrio, observaremos qual a influncia de ambos
na fomentao ou reduo do conflito burocrtico e no
processo decisrio.
Em sua face emprica, o diagnstico preliminar diante
do qual a pesquisa tomou corpo foi a constatao de que a
poltica comercial e o seu quadro institucional passaram
por importantes transformaes, que remodelaram suas
estruturas administrativas, sem que um modelo capaz de
coordenar de maneira tima as diversas atividades que
compe o comrcio exterior atual fosse alcanado.
A liberalizao da poltica comercial unilateral e a
extino da CACEX foram um momento de ruptura do

17
Burocracia e Poltica

modelo institucional anterior. No entanto, isto no


significa que a transio para um novo arcabouo
institucional tenha sido rpida. Este processo ocorreu
simultaneamente a um amplo esforo de reformulao e
redefinio do papel do Estado e da relao deste com a
sociedade. E esta transio para uma institucionalidade
congruente com a nova lgica da ao estatal, baseada na
pluralizao da participao de atores estatais e na
regulao e interlocuo no tutelar entre Estado e
sociedade civil, foi lenta e difcil.
Estas mudanas foram conduzidas por cinco vetores
distintos que incentivaram a pluralizao e politizao da
poltica: a liberalizao comercial unilateral; a participao
do Brasil em ambicioso projeto integracionista no Cone-
Sul; a insero do pas nas grandes negociaes
comerciais em mbito multilateral e em arranjos com
pases desenvolvidos e em desenvolvimento; a expanso
das exportaes e consolidao de um agronegcio
competitivo; e, por fim, a concretizao definitiva do
regime democrtico brasileiro.
Em decorrncia destes fatores, a tomada de deciso e
implementao da coordenao das polticas de comrcio
exterior ocorreu em novo contexto marcado pela maior
complexidade e por novos condicionantes externos e
internos, oriundos de demandas originadas no seio da
sociedade civil, de mercados cada vez mais
interdependentes, de burocracias e pela maior atuao de
atores responsveis e interessados por temas conexos e
afetados por esta poltica.
A evoluo das instituies que tecem o quadro de
coordenao da poltica comercial no ps-abertura foi
marcada por uma grande instabilidade. Ocorreram vrias
reformas de maior e menor impacto, associadas a uma
intensa competio entre as agncias executivas com
competncias, responsabilidades e interesses relacionados
com os inmeros temas e diversas atividades que
compem o atual quadro do comrcio exterior brasileiro.
Estas agncias buscaram ocupar os espaos vazios ou
em disputas nos processos decisrios da poltica em

18
A Construo Institucional da Poltica Comercial Brasileira

questo. Aps o esvaziamento do modelo institucional


anterior com a extino da CACEX e mudana da
orientao da poltica comercial em torno de metas de
promoo da eficincia competitiva e no mais da
autonomizao e autarquizao do parque industrial
nacional. As agncias sensveis s novas questes
comearam a se organizar em busca da ampliao dos
seus respectivos espaos de atuao e influncia. Aquelas
que foram capazes de ocupar novos espaos e manter os
j possudos buscaram preserv-los, tentando barrar o
avano de outras agncias sobre suas competncias.
O livro est dividido em quatro captulos distintos,
alm desta Introduo. Apresentamos no Captulo 1 as
diferentes correntes da literatura em Cincia Poltica que
trataram do tema da poltica burocrtica e desenvolvemos
os conceitos que consideramos imprescindveis para a
anlise do conflito burocrtico e de seu impacto na
evoluo institucional da poltica comercial brasileira.
No Captulo 2 desenvolvemos um quadro analtico
sobre como se articulam as relaes entre os atores
polticos e burocrticos dentro do Poder Executivo e em
quais circunstncias o conflito burocrtico surge. Deste
quadro derivaram-se, por meio de implicaes lgicas, as
hipteses que norteiam a face emprica da pesquisa.
Responderemos, entre outras questes, qual a
relao entre o chefe de governo e suas burocracias,
quando ele capaz de constranger o conflito burocrtico
por meio do exerccio de sua autoridade; quais so os
efeitos no jogo poltico interno do Poder Executivo quando
o presidente delega toda a sua fora poltica para apenas
uma agncia ou agrupamento poltico; ou, ainda, quais
so as caractersticas marcantes dos processos decisrios
nos quais o presidente opta por uma posio de rbitro
entre burocracias envolvidas e com interesses
divergentes, sem que haja uma que possua recursos que
lhe permita superar a oposio da outra.
Depois de realizado esse exerccio terico, extramos
do quadro analtico as hipteses e apresentamos o
percurso metodolgico da pesquisa, baseado no mtodo

19
Burocracia e Poltica

do delineamento do processo, para a coleta e tratamento


sistemtico das informaes pesquisadas.
No Captulo 3 utilizamos os conceitos desenvolvidos
para a anlise emprica. Visando embas-la, discorremos
de maneira sucinta sobre como se organizava a poltica
comercial anterior para depois discutirmos a dinmica
institucional do ps-abertura. Aps esta incurso era
CACEX, nos debruamos sobre as duas mais importantes
reformas institucionais ocorridas sobre o modelo de
coordenao comercial adotado e deciframos como a
poltica burocrtica afetou estes processos de deciso.
Definimos aqui o processo decisrio como o processo
poltico formado por dois momentos distintos na produo
de uma poltica pblica: o processo de formulao no qual
a deciso sobre que curso de ao poltica a ser adotado
tomada e o processo de implementao no qual a poltica
escolhida transformada em poltica efetiva.
As reformas que sero objetos deste estudo,
conforme dito, so a extino da CACEX em junho de
1990 e a ruptura do paradigma anterior de proteo
comercial e vinculao da poltica comercial poltica
industrial e a criao da CAMEX em fevereiro de 1995,
com a anlise de sua posterior evoluo institucional como
agncia coordenadora da poltica.
Para a anlise destas reformas, procuraremos definir
o contexto no qual elas se enquadram, os dispositivos
legais e os processos decisrios que as produziram e os
processos polticos e conflitos burocrticos subjacentes s
decises. Estas reformas referem-se s decises tomadas
que alteraram o quadro institucional de agncias
responsveis pela coordenao da poltica, criando ou
extinguindo agncias, cujas principais responsabilidades
envolviam questes relacionadas temtica.
Por fim, no ltimo captulo reunimos os achados
empricos e os comparamos com as proposies do
Captulo 2. Analisamos o quanto do quadro terico elucida
a evoluo institucional da poltica comercial brasileira.
Neste captulo observamos quais foram os principais
problemas apresentados e propomos solues para estas

20
A Construo Institucional da Poltica Comercial Brasileira

questes visando utilizao da abordagem poltico


burocrtica para a anlise de outras polticas pblicas e de
polticas de outros sistemas polticos. Por fim,
concluiremos os principais argumentos que encadeiam a
anlise feita sobre a evoluo institucional da poltica
comercial brasileira nas duas ltimas dcadas.

21
Burocracia e Poltica

22
A Construo Institucional da Poltica Comercial Brasileira

CAPTULO 1. ASPECTOS TERICOS DA POLTICA


BUROCRTICA

1.1 INTRODUO

A burocracia se tornou um importante ator no cenrio


poltico do ltimo sculo. O seu crescimento e expanso
qualitativa so fenmenos polticos de primeira grandeza e
suas consequncias e implicaes devem ser estudadas. A
crescente expanso dos estados em termos de suas
funes e capacidades de ao a partir de meados do
sculo XX fez com que as burocracias se tornassem uma
importante instituio poltica. O estado atual
responsvel por tarefas complexas, provendo servios ou
regulando atividades privadas, muitas entre as quais
foram delegadas ou so exercidas por meio da ao da
burocracia.
A fora desta instituio ressaltada ainda mais nos
ltimos tempos, quando os esforos de reduo do
tamanho do estado a partir das dcadas de 1970, 1980 e
1990, que tiveram grande suporte ideolgico e cientfico,
no obtiveram grandes resultados, mesmo nos pases que
adotaram agendas profundamente conservadoras (Peters,
1995).
Para Peters (1995), existem quatro razes que
explicam o crescente papel das burocracias: o crescimento
das preocupaes e questes consideradas pblicas como
a expanso das atividades econmicas, sociais e de
coordenao do estado; a sofisticao tecnolgica destas
preocupaes, de forma que a necessidade de
especializao administrativa se acentua; a incapacidade
das instituies polticas enfrentarem as mudanas do
ambiente de elaborao de polticas de forma consistente
e ampla o suficiente para lidar com as exigncias de
estabilidade e especializao requeridas; e, por fim, as
prprias burocracias que buscam sobreviver e possuem
habilidades e capacidades que lhes permitem ampliar o

23
Burocracia e Poltica

seu escopo de ao e a amplitude de suas jurisdies.


Contudo, apesar desta aparente importncia, a
literatura sobre a burocracia e suas implicaes polticas
produziu menos informaes sistemticas sobre este
aspecto do governo do que de qualquer outro. Enquanto
eleies, partidos e legislativos foram extensivamente
analisados, os aspectos administrativos do governo e suas
implicaes polticas foram deixados de lado, de forma
que ainda no temos ferramentas tericas e conceituais
que permitam a coleta e compreenso do crescente corpo
de evidncias empricas sobre a administrao pblica e a
poltica burocrtica e sobre o papel das burocracias na
poltica (Peters, 1995 e Meier, 1979).
E a atuao poltica da burocracia torna-se de maior
relevo terico e emprico porque as agncias responsveis
pela execuo das tarefas do estado no so meras
organizaes imparciais que implementam neutramente as
decises polticas, como argumentado por Wilson (1887)
ou Goodnow (1900).
A separao da administrao pblica da poltica
associada tese de Woodrow Wilson (1887), na qual
argumentou que os mtodos administrativos desenvolver-
se-iam independentemente da poltica. A administrao
seria um processo diferente daquele que produz as leis e
formula as polticas pblicas. Os princpios da
administrao pblica seriam vlidos independentemente
do regime poltico em geral ou das leis e polticas pblicas
em particular.
Woodrow Wilson propunha que a administrao se
encontrava fora da esfera prpria da poltica. As questes
administrativas no seriam questes e nem teriam
implicaes para a poltica. O campo da administrao
seria, portanto, um mtodo de ao, fazendo parte da
vida poltica tal como as mquinas fazem parte do produto
fabricado. Os servios prestados pelo estado eram
encarados tais como mercadorias manufaturadas dentro
do sistema poltico pelas mquinas burocrticas (Wilson,
1887 e Smith, 1988).
Esta afirmao que defende a hipottica existncia de

24
A Construo Institucional da Poltica Comercial Brasileira

uma distino entre a poltica e a administrao falsa e


ilusria. A impreciso legal dos mandatos legislativos, os
objetivos polticos prprios dos burocratas, os laos
constitutivos internos das burocracias, suas relaes com
o mundo exterior e os valores incorporados pelo
conhecimento e expertise oriundos de sua memria
institucional ou do profissionalismo burocrtico (educao
formal e formao especializada) so incentivos que,
combinados com os mecanismos de atuao e discrio
burocrtica, proporcionam aos corpos administrativos
oportunidades de redefinio das polticas pblicas em sua
fase de execuo e capacidade de influncia sobre os
tomadores de deciso no momento de formulao,
inclusive quando se trata de decises a respeito do
redesenho institucional destas prprias burocracias
(Rourke, 1979).
Nas primeiras dcadas do sculo XX nos EUA, no final
da era progressiva, com o surgimento do campo
acadmico da administrao pblica, o governo foi
reformado segundo a premissa wilsoniana que a poltica e
a administrao eram esferas distintas. Essa falcia
tornou-se menos crvel e foi rejeitada a partir da Crise de
1929 e da Segunda Guerra Mundial, pois devido ao escopo
e severidade destas crises foram exigidos grandes
esforos conjuntos dos polticos e burocratas. Assim, a
academia e os atores polticos passaram a considerar
administrao e a poltica como partes de um mesmo
processo (Brewer, 2008).
A ideia da existncia de uma fronteira entre a
administrao e a poltica inevitavelmente ruiu. Polticas
pblicas no podem ser realizadas sem a transferncia de
um mnimo de discricionalidade para os burocratas
(Rourke, 1979). E com a expanso das atividades do
governo, uma parcela das decises comeou a ser
tomadas fora das instituies polticas e dentro dos
corredores das burocracias. A administrao tornou-se um
componente to importante na estrutura do processo
decisrio quanto as instituies polticas (Peters, 1995).
Esta transferncia de autoridade cria problemas

25
Burocracia e Poltica

normativos e prticos e a magnitude destes problemas


depende dos limites do controle poltico sobre a burocracia
e da habilidade dos burocratas em atuar como uma fora
independente no processo decisrio. A diferenciao do
que seja uma questo administrativa de uma questo
poltica se d apenas em relao a quem realmente est
decidindo e no em relao ao contedo desta deciso
(Meier, 1979).
Ademais, o processo de tomada de deciso menos
exposto e observvel nas burocracias, mas como
importantes decises tambm so tomadas nestas
instituies, necessrio que sejam trazidas tona os
seus padres e efeitos sobre o sistema poltico (Peters,
1995).
Quando os individuos que ocupam posies dentro da
burocracia adotam posies polticas e no apenas
administrativas dentro da arena decisria, tentando
influenciar ou moldar o processo poltico, estamos diante
do fenmeno denominado como poltica burocrtica
(Brewer, 2008). Na maioria dos casos, este processo
caracterizado pelo conflito e barganha entre os mltiplos
atores que lutam pelo controle e participao no mesmo
espao poltico.
A maior parte das teorias sobre a poltica burocrtica
descreve os burocratas como atores auto-interessados
que orientam suas decises de forma a proteger e
promover seus prprios interesses e no um suposto
interesse pblico, apesar do fato que a definio do que
seja este auto-interesse perseguido e de qual seria o
elemento motivador do comportamento dos burocratas
ainda no sejam objetos de consenso na literatura1.
Diante destas consideraes, fica ntido que a
natureza da burocracia borra a distino entre funes

1
Esta falta de definio do que seja o auto-interesse perseguido pelos burocratas est
inserido dentro de uma das principais crticas feitas na aplicao do paradigma da escolha
racional na anlise poltica: qual a fonte de formao das preferncias dos indivduos? Esta
fonte necessariamente material, na qual os clculos racionais so realizados tendo como
objetivo auferir maiores salrios e recursos monetrios? H uma busca por poder em si
mesmo? possvel que os burocratas maximizem o bem estar de seus clientes?

26
A Construo Institucional da Poltica Comercial Brasileira

polticas e administrativas. Alm disso, as agncias so


tambm canais de acesso para grupos mobilizados
avanarem seus interesses no seio do Poder Executivo, da
mesma maneira que o perseguem em outras instituies
como o Congresso ou a Presidncia, sendo que os grupos
de interesse e as burocracias so atores que cooperam
frequentemente.
Esta simbiose beneficia ambos, sobretudo em
sistemas polticos cuja administrao fragmentada e as
agncias e grupos de interesses competem com seus
pares pelos recursos do governo. As agncias precisam do
apoio poltico e influncia dos grupos nas suas relaes
com as outras instituies polticas e tambm das
informaes fornecidas por estes grupos. Igualmente, os
grupos de interesse necessitam dos canais de acesso
fornecidos pelas burocracias para influenciarem de alguma
maneira o processo de deciso (Peters, 1995).
Considerando esta afirmao, de fundamental
importncia que seja ressaltado o fato que, embora a
formao de alianas com grupos externos seja uma das
principais fontes de poder, no de forma alguma a nica
fonte de influncia da burocracia. O poder da burocracia
no advm apenas de sua capacidade de se contrapor s
outras instituies polticas com o apoio de grupos externo
da sociedade.
A expertise e a experincia obtida com a repetio dos
procedimentos e formao da memria institucional
podem ser tambm outras valiosas fontes de poder que
permitem que os burocratas tenham autonomia frente s
outras instituies polticas e mesmo frente aos grupos
envolvidos ou afetados por suas decises.
enquanto em muitos casos o processo decisrio burocrtico foi
principalmente um reflexo de um sistema de presso de grupos externos,
existem outras reas, tais como as cientficas e a defesa nacional, nas
quais a expertise e os interesses das organizaes burocrticas foram
fatores de controle na evoluo das polticas pblicas 2. Na maioria dos

2
Em alguns casos, as decises so tomadas por altos membros da burocracia em um virtual
vcuo de ao da opinio pblica ou de grupos de interesse. Nestas reas, os burocratas
esto numa posio de comando e so capazes de moldar a poltica pblica. Alm das

27
Burocracia e Poltica

casos, as decises polticas tomadas dentro dos corpos burocrticos


representam o resultado de um processo de interao entre estas duas
fontes de poder: as necessidades e aspiraes dos grupos sociais aliados
das burocracias e a expertise e os interesses dos prprios burocratas
(Rourke, 1979).

Diante destas consideraes iniciais, fica clara a


importncia de se compreender as relaes entre os
polticos eleitos (que seriam os representantes da
sociedade), os burocratas e entre as prprias burocracias.
Estas so algumas das chaves para se compreender os
processos decisrios dentro de estados modernos e
burocratizados. Sobretudo numa poca na qual a
informao e a expertise se tornaram requisitos essenciais
na tomada de deciso e num campo onde as informaes
sobre as relaes entre a poltica e a administrao no
so coletadas e codificadas de maneira sistemtica, no
permitindo o acmulo de conhecimento.

1.2 ABORDAGENS DA POLTICA BUROCRTICA

Definimos aqui que os burocratas so todos os


agentes do governo que ocupam posies no Poder
Executivo e que no foram eleitos. A poltica burocrtica
ocorre quando estes entram na arena poltica e buscam
influenciar o processo decisrio, incluindo a formulao e
implementao de polticas pblicas. Este processo
caracterizado pelo conflito e barganha entre os mltiplos
atores participantes que lutam pelo controle ou
participao em um mesmo espao poltico e pela
jurisdio ou competncias sobre esferas polticas nas
quais so capazes de produzir ou pelo menos induzir a
criao de condies favorveis para o desenvolvimento e
satisfao de suas preferncias, tanto no processo de
formulao quanto na implementao de polticas.

habilidades profissionais requeridas para a formulao e implementao da deciso, nestas


situaes os burocratas tambm estruturam as atitudes e preferncias do pblico em polticas
que em teoria deveriam responder a estas atitudes e preferncias. Nestes casos, as agncias
no esto distantes de desfrutarem de um monoplio de poder sobre o curso da poltica
pblica.

28
A Construo Institucional da Poltica Comercial Brasileira

Foram desenvolvidos conceitos que trataram de


maneira menos normativa e mais preocupadas com o
desenvolvimento de arcabouos tericos abrangentes o
fenmeno da poltica burocrtica em dois sentidos
principais. No primeiro, os esforos foram investidos na
anlise das relaes entre as agncias burocrticas e os
grupos de interesse e clientelas. J no segundo, o foco
esteve nas relaes entre as agncias burocrticas e os
atores polticos que supostamente devem control-las
(Brewer, 2008).
A corrente que teve como objeto as relaes entre
interesses organizados e agncias burocrticas produziu
importantes consideraes a respeito da captura das
agncias por sua clientela e da formao dos tringulos de
ferro (iron triangles) na poltica estadunidense compostos
por agncias, grupos de interesse e comisses legislativas
relacionadas poltica pblica em questo (Selznick,
1949). A correspondncia no sistema poltico brasileiro
pode ser, ainda que no de maneira exata, os anis
burocrticos formados durante o regime militar (Cardoso,
1974).
Tambm foram realizados esforos para se
compreender como que dentro do sistema poltico se
articulam as relaes entre a burocracia e os polticos. O
principal caso de referncia estudado foi o caso
estadunidense, onde a responsabilidade pelo controle da
burocracia dividida entre Congresso e Poder Executivo.
Este pas o principal centro de produo de teorias
polticas, cujos desenvolvimentos tericos possuem
maiores repercusses no mundo cientfico3. Estudos sobre
a poltica burocrtica cada vez mais refletiram estas
preocupaes a respeito do controle das burocracias e do
processo de interao destas com os atores polticos.
Foram trs as correntes principais que analisaram o
processo de interao entre a burocracia e os agentes

3
As razes deste fenmeno no sero discutidas aqui. No entanto, devemos nos alertar para
o fato que as consideraes tericas feitas tendo como base apenas um caso emprico podem
prejudicar a aplicabilidade das concluses em sistemas polticos com caractersticas
diferentes daquelas existentes no sistema estadunidense.

29
Burocracia e Poltica

polticos. A primeira a corrente clssica da teoria da


escolha pblica aplicada anlise da burocracia, a
segunda uma anlise poltica menos dedutiva e herdeira
de conceitos oriundos das teorias da administrao pblica
e a terceira so as teorias baseadas nos conceitos de
agente - principal, nos problemas de delegao e na
aplicao de instrumentais metodolgicos oriundos de
desenvolvimentos mais recentes da microeconomia na
anlise dos processos polticos e em especial do controle
da burocracia pelos polticos.
Alguns estudos se dedicaram a explicar o
comportamento de burocracias e burocratas usando os
instrumentos de economia poltica e adotando o
individualismo metodolgico como base para a construo
de seus modelos tericos. Esta abordagem ficou conhecida
como a abordagem da escolha pblica para a poltica
burocrtica4.
Entre eles, podemos citar as contribuies de
Niskanen (1971), Downs (1966) e Tullock (1965). A
orientao bsica da escola que as agncias so
compostas de indivduos racionais auto-interessados e
maximizadores, que atuam de forma a promover a sua
prpria agenda em nome de um suposto interesse pblico
(Simons, 2008). O resultado da poltica burocrtica torna-
se reflexo das preferncias dos burocratas, ponderada
pelo poder relativo da agncia e pelas regras do jogo
(Goodin, 1975).
Os burocratas so retratados como maximizadores do
oramento de suas agncias, dado os constrangimentos
externos, e as burocracias so, por definio,
organizaes expansionistas que buscam aumentar seu

4
A caracterstica que distingue as teorias polticas baseadas em supostos econmicos que
elas partem de uma concepo de indivduos como inerentemente maximizadores. Esta
descrio da motivao dos burocratas diretamente anloga ao pressuposto neoclssico de
que os executivos e os donos das empresas privadas maximizam lucros devido ao fato que
suas compensaes so realizadas tendo como base o desempenho (motivao materialista)
e pelo fato que maiores lucros os protegem contra aes externas que poderiam prejudicar
sua posio (motivao de sobrevivncia). (Simmons, 2008). De acordo com seus
defensores, estas teorias seriam capazes de produzir com mais facilidade hipteses testveis
e corpos tericos robustos (Wade, 1979).

30
A Construo Institucional da Poltica Comercial Brasileira

tamanho, equipe, financiamentos e/ou tarefas (Dunleavy,


1991)
Para Downs, a premissa fundamental da teoria da
escolha pblica que os burocratas, assim como os outros
indivduos, so motivados pelo auto-interesse. Eles se
engajam no processo poltico com um comportamento
intencional e provavelmente h outros elementos em sua
utilidade, alm do bem estar geral ou dos interesses do
estado, que incentivam a sua atuao.
O primeiro corolrio da anlise da escolha pblica
que os burocratas maximizam a sua segurana (sua
estabilidade no emprego) por meio da inflao dos
oramentos e dos quadros de funcionrios das agncias. O
segundo corolrio que as burocracias buscam fornecer
bens pblicos e evitar a mercadorizao ou precificao
dos bens por elas produzidos, pois mecanismos de
mercado fazem com que o controle sobre as agncias
torne-se mais fcil e inteligvel para outros agentes e
organizaes polticas (Peters, 1981).
Um ponto de fragilidade a utilizao da teoria da
firma de Coase (1937). A corrente parte do pressuposto
que as agncias so organizaes altamente centralizadas
e comandadas do alto para baixo e suas decises so
sempre tomadas por um nico e hipottico gerente. Dado
isso, ela no leva em conta os aspectos internos de cada
burocracia, que diferenciaria uma agncia da outra, como
a estruturao de suas relaes administrativas,
geogrficas, de mando e obedincia e de cooperao entre
seus membros. Agncias seriam como firmas privadas:
caixas pretas que convertem, de acordo com a vontade de
um nico empreendedor, inputs em outputs (Wilson,
1989).
Essa escola supe implicitamente que s h duas
maneiras de se organizar as atividades sociais. Uma seria
o mercado, que consistiria de uma estrutura
descentralizada de comando, e a outra seria a
coordenao hierrquica e altamente centralizada. Os
modelos propunham ento, de forma dicotmica, que ou
as atividades se organizariam livremente no mercado, ou

31
Burocracia e Poltica

seriam coordenadas pelos burocratas posicionados no topo


da hierarquia
Uma consequncia da utilizao da teoria da firma a
descrio do comportamento das agncias sem levar em
conta a interao entre vrias agncias e o
comportamento da burocracia quando definida como o
conjunto de todas as agncias da estrutura burocrtica. A
razo deste equvoco est na trasladao do instrumental
analtico economicista, no qual o comportamento
sistmico pode ser derivado do comportamento individual
dentro de uma economia de mercado (economistas podem
derivar facilmente o comportamento de um setor
industrial como um todo a partir do comportamento de
uma nica companhia), para a anlise da poltica
burocrtica (Simmons, 2008). Para Dunleavy (1991), a
abordagem da escolha pblica utilizou-se desta agregao
heroica na qual, uma vez descoberto o comportamento de
uma nica agncia, era compreendido como todo o
aparato estatal se comportava.
Outra questo deixada de lado o fato que o poder
de uma burocracia tambm derivado de suas interaes
com grupos de interesse e no apenas da sua capacidade
de extrair oramento de seu financiador. Alm disso, o
modelo demasiadamente esttico. Mudanas polticas e
administrativas so parcamente entendidas e suas
consequncias no so antecipadas (Wade, 1979).
Por fim, o crescimento do tamanho dos estados na
ltima metade do sculo XX possui uma dinmica distinta
daquela prevista nestas teorias. A forma institucional
adotada na expanso dos pases desenvolvidos e em
desenvolvimento foi por meio da criao de um nmero
maior de agncias e no a expanso de algumas poucas
agncias burocrticas (Dunleavy, 1991).
A segunda corrente analisa as relaes entre os
polticos e as burocracias, trazendo conceitos da
administrao pblica e tentando entender o
comportamento das burocracias e a relao entre elas e
os atores polticos e da sociedade por meio da discusso
da questo organizacional.

32
A Construo Institucional da Poltica Comercial Brasileira

Esta abordagem enfatiza a natureza da ao


organizacional, entendida como a estrutura organizacional
e o processamento coordenado de atividades, os limites
impostos pelos controles e atores externos sobre estas
organizaes e um conjunto maior de preferncias e
preocupaes que moldam e estimulam o comportamento
e a ao individual dos burocratas (Rourke, 1979; Meier,
1979 e Wilson, 1989).
Algumas das fontes do comportamento dos burocratas
citado por Wilson (1989) so: as primeiras experincias no
perodo de formao da agncia que possuem um impacto
marcante na formao da cultura organizacional, as
crenas individuais dos burocratas, as expectativas de
seus pares em relao ao comportamento individual de
cada um dos burocratas, os interesses que envolvem as
tarefas realizadas pelas agncias e os constrangimentos
impostos pelo ambiente poltico no qual a agncia est
envolvida.
Uma crtica feita por Wilson abordagem da escolha
pblica que a argumentao que o comportamento de
uma organizao apenas a soma dos comportamentos
racionais individuais no conseguiria explicar como as
mais importantes agncias burocrticas se comportam
durante o cumprimento da tarefa primordial do estado: as
foras armadas atuando durante uma guerra. Em qualquer
padro de racionalidade, o comportamento de um soldado
enfrentando uma situao no qual sua vida e sua sade
fsica esto em risco seria desertar e abandonar sua
misso (Wilson, 1989).
Os autores desta corrente tambm observaram que,
com a fragmentao do poder poltico e administrativo no
sistema poltico estadunidense5, as burocracias podem
desenvolver e alimentar fontes de poder que sejam
independentes das instituies polticas que as devem
controlar. As fontes do poder e autonomia burocrtica so
decorrentes de sua habilidade para extrair recursos do

5
Mais uma vez sublinho a considerao que muito da literatura que foi construda a respeito
das burocracias tem como base de seus achados e reflexo terica o estudo de um nico
caso, o caso da burocracia estadunidense.

33
Burocracia e Poltica

ambiente e seu nvel de discrio na sua utilizao.


Rourke (1979) prope que as capacidades da
burocracia so funes do apoio poltico externo (grupos
de interesse ou polticos dentro do Poder Executivo ou
Legislativo), expertise, liderana e grau de coeso e
representam constrangimentos aos decisores polticos. Os
legados organizacionais enviesam as decises e impedem
a adoo de polticas que extrapolem as capacidades e
habilidades que as burocracias possuem para implementar
as polticas desejadas pelos decisores. Por fim, todos atos
administrativos possuem implicaes polticas, sejam
intencionais ou no, pois decidem sobre quem ganha o
qu, quando e como (Wilson, 1989).
Na terceira corrente, foram aplicados princpios mais
avanados da economia neoclssica para o problema do
controle sobre burocracias. Um ator a mais nos modelos
de anlise da poltica burocrtica foi adicionado: os
polticos, que se interessam por polticas e no apenas por
controle de oramento. Esta corrente tambm se baseou
na suposio que os burocratas se comportariam segundo
seus prprios interesses. Uma das aplicaes mais
relevantes a teoria do agente - principal. Os estudos
usando este arcabouo analtico mostraram que os
polticos possuem instrumentos para controlar os outputs
burocrticos, mas a sua utilizao custosa de recursos e
tempo e o controle poltico excessivo pode gerar
ineficincia na proviso de servios (Brewer, 2008;
Weingast e Moran, 1983; Weingast, 1984).
Moe (1984) adotou esta perspectiva e argumentou
que os polticos conseguem controlar as burocracias muito
mais do que se reconhece na literatura. Os principais (que
seriam os polticos) criam incentivos para que os agentes
(os burocratas) atendam a suas demandas, mesmo que as
preferncias sejam distintas. Estas descobertas
confrontam-se com muitas das anlises anteriores da
relao entre o Congresso estadunidense e a burocracia,
muitas delas herdadas das teorias polticas baseadas nos
conceitos da administrao pblica, que defendiam a tese
que a superviso do Congresso era ineficiente.

34
A Construo Institucional da Poltica Comercial Brasileira

De acordo com Weingast e Moran (1983) as


evidncias documentadas nesta literatura eram sobre a
falta de monitoramento da burocracia por parte do
Congresso e no sobre a ausncia de controle. E isto pode
ocorrer quando o Congresso no monitora ou repreende
s burocracias devido ao fato que as ltimas operam
dentro de um conjunto de incentivos favorveis ao
primeiro. Weingast (1984) foi preciso em respeito
natureza dos incentivos disponveis para o principal
estadunidense (os comits legislativos): a competio
burocrtica por apropriaes oramentrias, o poder de
nomeao da alta burocracia e a ameaa de sanes ex
post como audincias ou investigaes.
McCubbins e Schwartz (1984) argumentaram que os
principais eleitos no esto preocupados com o comporta-
mento da burocracia, mas sim se o seu eleitorado est
satisfeito ou no com os servios ofertados. Quando os
burocratas no conseguem satisfazer o eleitorado, este
ltimo acende o alarme de incndio. Com este padro de
controle, os principais podem economizar seus recursos no
monitoramento apenas das burocracias cujos alarmes de
incndio foram acesos.
Esta abordagem parte da premissa que numa dada
relao didica a autoridade (o principal) est de um lado
enquanto a vantagem informacional do outro (agente). A
autoridade do principal consiste em sua capacidade de
impor incentivos ao agente, de forma que consiga superar
as limitaes causadas pela assimetria de informao. A
questo primordial se o principal consegue induzir o
agente a atuar de forma que lhe seja conveniente (Miller,
2005).
Apesar de existir substancial discrio da burocracia e
preferncias distintas entre polticos e burocratas, durante
a execuo de suas atividades, a perspectiva do agente -
principal prev que os outputs burocrticos se acomodam
s posies e agendas dos controladores (Moe, 1984).

35
Burocracia e Poltica

1.3 O PARADIGMA DO CONFLITO BUROCRTICO

Apesar das trs correntes terem analisado a poltica


burocrtica de ngulos interessantes e trazido luzes sobre
as articulaes entre a poltica e a burocracia, um tema
primordial foi deixado de lado. A poltica burocrtica inclui
conflitos, barganhas e compromissos entre as
organizaes burocrticas e polticas nas fases de deciso
e implementao, envolvendo chefes e funcionrios das
burocracias e atores polticos interessados.
Diante disso, tivemos como referncia em nossa
pesquisa as contribuies da literatura sobre o governo
burocrtico inaugurada por Neustadt (1960), Huntington
(1961), Hilsman (1959), Shiling (1962) e consagrada por
Graham Allison (Allison, 1969 e 1971; Allison e Zelikow,
1999). Muito do que foi escrito sobre o tema partiu da
contribuio seminal deste ltimo em Essence of Decision:
Explaining the Cuban Missile Crises.
Esta primeira literatura que analisou o fenmeno do
governo burocrtico na conduo da poltica externa era
discursiva e rica tanto informativa quanto descritivamente,
mas pouco focada na produo de questes e
pormenorizaes tericas (Bendor e Hammond, 1992),
no tendo sido capaz, antes da contribuio de Allison, de
construir um paradigma que organizasse os conceitos,
estabelecesse as unidades bsicas de anlise e oferecesse
padres de inferncia que permitiriam a construo de
teorias com proposio causais falsificveis (Welch, 1992).
Esta literatura analisou o processo decisrio dentro do
governo, se contrapondo aos paradigmas clssicos de
Anlise de Relaes Internacionais, repensando o
pressuposto da unicidade do estado6. No entanto, um

6
Entre esses estudos clssicos das relaes internacionais podemos colocar os dois
principais paradigmas que analisam o sistema internacional de estados: o realismo e o
institucionalismo. Tradicionalmente, estes estudos interpretam as aes externas (outputs)
como respostas racionais de um estado unitrio e coeso aos desafios que surgem nas suas
relaes com outros atores do sistema internacional, igualmente unificados e homogneos
(Keohane, 1982 e 1984; Krasner, 1982; Mearsheimer, 2001; Grieco, 1993 e Waltz, 2002).
Da suposio da indivisibilidade do estado floresce o pressuposto que o interesse nacional

36
A Construo Institucional da Poltica Comercial Brasileira

modelo parcimonioso, que permita a coleta sistemtica de


evidncias a respeito do conflito burocrtico e de suas
implicaes empricas e tericas e que esteja imerso na
literatura de Cincia Poltica (e no de Relaes
Internacionais ou de Anlise de Poltica Externa), ainda
no foi proposto.
Allison props trs abordagens para iluminar a
natureza do processo decisrio dentro do Poder Executivo.
A primeira seria o paradigma do ator racional. O estado
considerado ator nico e monoltico, realizando suas aes
a partir da anlise de custos e benefcios esperados.
A segunda o paradigma organizacional, no qual o
estado um conglomerado de organizaes semi-feudais,
frouxamente aliadas, cada qual com vida prpria e
autnoma. As aes estatais so decorrentes dos outputs
organizacionais, sendo determinadas por programas,
rotinas e procedimentos operacionais padres das
burocracias envolvidas na deciso e implementao da
poltica. Os lderes polticos, no topo da hierarquia do
estado, exercem a funo poltica escolhendo as opes
que mais os satisfaam entre as ofertadas pelos
programas burocrticos. O aspecto crucial da abordagem
que a deciso e ao estatal so constrangidas pelas
rotinas de suas prprias organizaes.
O terceiro modelo o do governo burocrtico que
coloca como principal objeto de anlise os chefes das
organizaes burocrticas envolvidas num dado processo
decisrio. O comportamento estatal determinado por um
equilbrio fino entre constrangimentos organizacionais e
interesses polticos, muitas vezes conflitantes e resolvidos
pela barganha entre os atores burocrticos envolvidos no
processo decisrio. O jogo poltico se d pela barganha e
compromisso ao longo de circuitos regularizados de
comunicao, que permitem a interao entre os atores
chaves que esto posicionados hierarquicamente dentro
do governo (Allison e Halperin, 1972).

nico e convergente com o interesse estatal. Dela tambm deriva a viso de que o corpo
burocrtico responsvel pela diplomacia tem autonomia perante a arena domstica, cabendo
a eles representar os interesses nacionais no plano internacional (Nogueira, 2007).

37
Burocracia e Poltica

O paradigma burocrtico se delimita a analisar o


processo decisrio dentro do Poder Executivo. A excluso
do Poder Legislativo essencialmente analtica, no
significando que a interao entre os poderes seja uma
varivel inexpressiva nos sistemas polticos do ponto de
vista emprico.
Halperin (1974) entende que a abordagem poltico
burocrtica foca apenas parte do processo poltico: aquela
que envolve a burocracia e o relacionamento desta com o
chefe de governo. Diante disso, no podemos deixar de
lado o fato que as burocracias tambm possuem relaes
com grupos de interesse e outras instituies de governo
como, por exemplo, o Congresso e o Poder Judicirio, que
impactam na formao de suas estratgias de ao.
Allison e Halperin (1972) refinaram o terceiro modelo
ao observarem dois jogos interdependentes no processo
decisrio: os jogos de deciso e de implementao. O
primeiro jogo a arena principal onde so tomadas as
decises polticas, enquanto o segundo a arena na qual
as polticas so implantadas. Este segundo jogo apresenta
caractersticas herdadas do paradigma organizacional,
onde os procedimentos operacionais padres distorcem
decises tomadas nos jogos de deciso e as organizaes
conseguem efetivar polticas que no passariam no
primeiro.
Ademais, os procedimentos so tambm instrumentos
de influncia nas decises tomadas nos jogos de deciso.
Ao controlar o processo de implementao, as burocracias
podem controlar a informao disponibilizada, de modo
que a oferta das opes de polticas que podem ser
implementadas acaba refletindo os seus interesses. Elas
podem ignorar de maneira intencional opes que no as
interessem ou podem maquiar as consequncias de
opes que as favoream. O modelo sumariza-se no
aforismo where you stand depends on where you sit (o
que voc defende depende de onde voc senta).
A principal crtica feita em relao ao paradigma
burocrtico a constatao que a fora exercida pelo
chefe de governo minimizada e obscurecida, dando um

38
A Construo Institucional da Poltica Comercial Brasileira

espao exagerado aos outros atores, cujo poder advm de


suas posies burocrticas e no de referenciais externos
ao Poder Executivo. Isto porque na abordagem
burocrtica, o chefe de governo apenas mais um dos
atores no processo decisrio, embora possua um poder
maior que o dos outros.
De acordo com Allison, uma deciso presidencial no
necessariamente obrigatria, pois pode ser revertida ou
ignorada, principalmente durante o processo de
implementao. Portanto, em qualquer assunto, nenhum
participante envolvido dominante e deve sempre atuar
em concerto com outros. J os crticos sugerem que o
modelo poltico burocrtico no leva em conta o poder
estrutural do chefe de governo, que seria decorrente de
um recurso inerente ao cargo: o poder de nomeao das
principais posies burocrticas, de forma que as
lealdades dos chefes das burocracias devem estar
divididas entre a organizao a qual pertence e o seu
nomeador (Krasner, 1972 e Freedman, 1976).
Nesta abordagem, o chefe de governo quem define
as regras de deciso, os canais de acesso ao processo
decisrio e os atores que participaram do jogo poltico do
executivo, alm de tambm possuir prerrogativas na
definio de alocaes oramentrias, no nvel de
autonomia concedido s burocracias e no alcance que
decises organizacionais tero nas barganhas e
compromissos. O presidente tambm pode delimitar e
redefinir o escopo das atividades burocrticas com a
ameaa de transferncias de tarefas e responsabilidades
ou o estabelecimento de novas agncias com
competncias concorrentes quelas que no esto de
acordo com suas prioridades e preferncias.
Rosati (1981) observou que existiram padres
distintos na dinmica dos processos decisrios realizados
que no so captados pelas abordagens burocrtica e do
poder estrutural do presidente. Ambas no avaliam o nvel
de envolvimento do chefe de governo. Para Rosati, o chefe
de governo possui recursos para moldar o processo
decisrio de acordo com suas preferncias, porm isto s

39
Burocracia e Poltica

acontece se ele decide se envolver de maneira direta na


questo.
O chefe de governo possui recursos para influenciar
de maneira decisiva a formulao de poltica. No entanto,
esses recursos precisam ser ativados de maneira explcita
para que a potncia do chefe de governo se transforme
em poder. E esta ativao no dada. Os chefes de
governo encontram-se envolvidos com inmeras questes
ao mesmo tempo, podendo dar ateno especial para
somente alguns temas, enquanto outros ficam a cargo de
outros atores do Executivo.
Ainda existe um segundo fator, menos importante,
mas tambm relevante para a dinmica do conflito
burocrtico e que no foi observado: o nvel de
envolvimento das organizaes e dos chefes das
burocracias com as decises em pauta. Muito dos assuntos
entre os quais o governo se encontra envolvido no
chamam a ateno do chefe de governo e nem mesmo de
muitas burocracias, ficando resumidos a um nmero
pequeno de participantes. Neste caso, a estrutura da
barganha e do compromisso prevista pela abordagem do
conflito burocrtico no se aplica.
Em suma, so dois fatores determinantes da estrutura
do processo decisrio: o envolvimento da Presidncia e o
envolvimento das burocracias. Se o envolvimento da
Presidncia for alto, prevalece a dominncia presidencial.
J se for baixo e o nvel das burocracias for alto, prevalece
a dominncia burocrtica. Por fim, se o envolvimento da
Presidncia e das burocracias forem baixos, prevalece a
dominncia de poucas burocracias diretamente envolvidas
com o tema, sem ocorrer o processo de barganha e
compromisso proposto pelo modelo de Allison (Rosati,
1981).

40
A Construo Institucional da Poltica Comercial Brasileira

1.4 AS FONTES DO PODER BUROCRTICO

O objeto terico de nossa pesquisa a relao entre o


conflito burocrtico e reformas institucionais. O poder que
uma burocracia capaz de congregar para a realizao de
suas funes uma varivel fundamental dentro da
abordagem burocrtica. O ambiente do processo decisrio
s conflituoso se existem vrios organismos burocrticos
e polticos que buscam aumentar sua influncia dentro
deste processo e o diferencial de poder entre as
burocracias no excessivamente grande.
No entanto, o poder burocrtico um termo pouco
impreciso, assim como todos os outros conceitos que
lidam com a questo do poder. Para Robert Dahl (apud
Munck e Snyder, 2005) o conceito de poder pouco
trabalhado, pois estud-lo de maneira slida e razovel do
ponto de vista metodolgico supera a capacidade de
definio e mensurao do conceito de poder que existe
na Cincia Poltica de hoje.
Estando cientes destas limitaes, adotaremos a
conceituao de Meier (1979). O poder burocrtico refere-
se capacidade da burocracia em alocar de forma
autnoma e impositiva os recursos escassos da sociedade,
sendo, portanto, o poder poltico exercido pela burocracia
governamental em termos de sua capacidade de
determinar ou influenciar, de acordo com seus prprios
interesses, o processo decisrio sobre quem ganha o que,
quando e como, seja provendo estes atores com recursos,
seja impondo despesas, regulaes e sanes legais.
Tomamos como base de nossa definio de poder
burocrtico a definio de poder proposta por Lasswell e
Kaplan (1950) de que o poder a participao no
processo decisrio. De acordo com estes autores: G tem
poder sobre H com relao aos valores K, se G participa
da tomada de decises que afetam as polticas de H
relativas a K.
Para o exerccio do poder burocrtico, necessrio
que a agncia tenha acesso a recursos para tomar suas

41
Burocracia e Poltica

decises. No entanto, o controle de recursos no condio


suficiente, necessrio que a agncia seja autnoma em
sua utilizao. Os recursos se dividem em externos e
internos. Os externos esto relacionados com a
capacidade das agncias em manobrar de acordo com
seus objetivos a sua clientela poltica e seus stakeholders,
enquanto os recursos internos so as caractersticas
prprias e especificas que facilitam ou dificultam o seu
controle sobre certas polticas pblicas.
Entre os recursos externos utilizados por uma agncia
para a obteno de poder burocrtico, o apoio poltico e
recursos financeiros (definidos em termos de suas
apropriaes oramentrias) so os mais importantes. As
burocracias competem por recursos financeiros e apoio de
segmentos do Poder Legislativo e de grupos de interesse
ao mesmo tempo em que interagem, cooperam e se
comprometem com outras agncias. O apoio poltico
consiste no equilbrio relativo entre grupos de interesse
organizados e atores polticos que a apoiam e os seus
opositores.
Outro recurso importante ter uma clientela coesa,
organizada, consciente de seus interesses, comprometida
com a agncia e com algum grau de fragmentao, de
forma a impedir que a agncia passe a depender mais do
grupo do que este dela. Estes grupos constituem a base
natural para a formao do apoio poltico e com estes
que as agncias estabelecem as alianas mais slidas. O
grau de coeso da clientela e seu comprometimento com a
agncia afetam a capacidade de extrao de recursos
polticos, pois uma clientela coesa e organizada tem
conscincia dos seus interesses em torno dos benefcios
tangveis que recebe. J o comprometimento de um grupo
tem implicaes quanto aos custos que est disposto a
arcar para defender os interesses de uma agncia. O grau
de comprometimento tanto maior quanto mais
dependente for o grupo dos benefcios tangveis providos
pela agncia e quanto menos agncias puderem prov-los.
J os recursos internos se relacionam com
caractersticas bsicas do funcionamento de uma agncia

42
A Construo Institucional da Poltica Comercial Brasileira

e interferem de maneira direta na sua capacidade de


desenvolver um cenrio dentro do processo de formulao
de polticas que favorea a promoo dos seus interesses.
So trs: o grau de conhecimento especfico exigido na
execuo de suas tarefas (expertise), as especificidades
do processo de implementao das polticas e o grau de
coeso dos burocratas.
A expertise a capacidade de gerenciamento e
produo do conhecimento especfico. O poder extrado da
expertise deita suas razes em trs fatores: as burocracias
so organizaes desenhadas para resolver problemas
complexos ou produzir servios complexos; seus membros
so especialistas nos assuntos de sua competncia7; e
possuem uma posio privilegiada no tratamento da
informao. E so dois os mecanismos de traduo do
conhecimento burocrtico em recurso de poder: o controle
sobre a circulao e interpretao da informao e a
ateno exclusiva que devota s polticas, o que lhe d
uma vantagem decisiva sobre aqueles que lidam com a
questo em intervalos espordicos (Rourke, 1979).
A informao d aos burocratas uma posio de
vantagem para influenciar o processo decisrio quando ela
no pode ser submetida refutao ou a uma verificao
independente. E quando uma agncia adquire um status
de competncia na operacionalizao de certo problema,
as informaes por ela relatada deixam de ser postas
prova e so aceitas como verdade por aqueles que tomam
as decises finais.
J as especificidades do processo de implementao
so recursos de poder, pois as burocracias constrangem a
escolha poltica pela oferta das reais alternativas de aes
e programas que podem ser que executados. Decises
polticas que requeiram a execuo de atividades que vo
alm das capacidades administrativas das agncias
burocrticas so normalmente deixadas de lado pelos
atores polticos, uma vez que tais atividades possuem

7
So trs as maneiras de criao da especialidade profissional do burocrata: ateno
concentrada e rotineira s tarefas; o treinamento constante; e a captao no mundo externo
com a contratao de profissionais qualificados.

43
Burocracia e Poltica

grande possibilidade de se tornarem fracassos


retumbantes.
Isto posto, os programas, rotinas e procedimentos
operacionais padres fornecem o nmero de botes que
um lder poltico pode apertar. O tempo outro recurso
que uma agncia extrai do processo de implementao.
Enquanto os polticos esto no governo em um horizonte
temporal pr-determinado, os burocratas tendem a
permanecer, o que permite o uso de estratgias de longo
prazo para a burocracia insatisfeita8.
Por fim, h a lei da inrcia burocrtica. Burocracias
em repouso tendem a permanecer em repouso e
burocracias ativadas tendem a permanecer ativas. H um
grau de dificuldade para que uma burocracia comece a
exercer tarefas que no estavam em seu rol comum ou
adotar nova rotina. Por outro lado, aps rotinas e
programas serem estabelecidos h um grau de dificuldade
para par-los. Os programas no so facilmente
finalizados, pois alm de reduzirem o escopo de atividades
da agncia, podem significar demisso de pessoal e/ou
podem enfrentar a oposio de uma clientela beneficiada
por este programa e que no aceita a sua finalizao
(Rourke, 1979).
Um fator essencial do conflito burocrtico relacionado
com a lei da inrcia burocrtica que certas decises so
tomadas aps um difcil processo de barganha e
compromisso entre diversos interesses. Estes acordos so
resistentes a mudanas, pois necessitaria da abertura de
todo o processo de barganha com nenhuma garantia que
o futuro acordo de equilbrio representar uma melhora da
situao inicial.
A terceira caracterstica interna de uma agncia com
importncia para a formao de sua base de poder o
grau de coeso da equipe. Meier (1979) definiu a coeso
como o comprometimento dos membros com a

8
Foley (1975 apud Peters, 1995) observou este fenmeno ao analisar o desenvolvimento dos
programas comunitrios em sade mental nos EUA. A burocracia envolvida esperou um
longo perodo entre a formulao e a implementao da reforma at encontrar um ambiente
poltico que fosse favorvel sua adoo.

44
A Construo Institucional da Poltica Comercial Brasileira

organizao e seus ideais. Se a organizao dominada


por membros que acreditam nos seus objetivos, estes no
cumpriram com suas obrigaes somente em troca de
remunerao, mas tero um sentimento de misso com o
cumprimento destes objetivos.
O fator determinante na produo da coeso
burocrtica a capacidade da agncia em organizar a
carreira de seus funcionrios. Isto vincula os objetivos
individuais ao sucesso organizacional no longo prazo,
repetindo-se para todos os membros da organizao.
Quanto mais as carreiras estiverem vinculadas
manuteno da agncia, maior ser a coeso da
burocracia. E, no outro sentido, quanto menos o futuro
profissional for dependente do sucesso da agncia, menos
coesa ela ser. Cada indivduo perseguir objetivos
desassociados do sucesso da organizao.

1.5 A MOTIVAO DO BUROCRATA

Robert Merton defendeu o argumento que existe uma


personalidade especfica para os burocratas, derivada da
lgica que as tarefas burocrticas impetram em suas
mentalidades. De acordo com Merton (1940 apud Wilson,
1989), em organizaes grandes e complexas os meios
tendem a ser mais valorizados que os fins. Os burocratas
focam mais no correto procedimento do que em alcanar o
objetivo final da organizao. Merton denominou este
fenmeno de deslocamento dos objetivos, quando
valores instrumentais tornam-se valores finais.
Wilson (1989) abordou este tema sobre as fontes de
motivao dos burocratas de forma complexa e pouco
parcimoniosa. Em seu argumento defendeu que o
comportamento do burocrata deve ser analisado nos
mesmos moldes que o comportamento de funcionrios de
organizaes privadas postulado nas teorias da
administrao. Ambos seriam derivados de um
comportamento racional dos indivduos em resposta a um
conjunto de incentivos, recompensas e sanes criados

45
Burocracia e Poltica

dentro da organizao.
Wilson no concebe um tipo de racionalidade perfeita,
pois em nenhum momento a questo da informao
perfeita e completa trabalhada. Na realidade, o autor
trabalha implicitamente com uma teoria sobre o
comportamento baseado na perseguio de resultados
satisfatrios, no com a maximizao do auto-interesse.
No entanto, o autor no define que o comportamento
burocrtico seja o resultado apenas do conjunto de
incentivos, recompensas e sanes. Outros fatores so
levantados e a motivao do burocrata acaba sendo
complexa e contingenciada.
Outra derivao da motivao dos burocratas
tradicionalmente utilizada na literatura e que tambm
distancia as preferncias dos burocratas do interesse
pblico a suposio de que os interesses individuais so
os interesses paroquiais da agncia e esto de acordo com
a Lei de Miles de que where you stand depends on where
you sit.
A posio ocupada pelo indivduo determinaria suas
preferncias. Com base neste pressuposto, a escolha
pblica generalizou o interesse conjunto das agncias e
dos burocratas em torno da expanso de oramentos, de
forma que teriam uma tendncia inexorvel a
maximizlos.
Outra corrente sups que os interesses dos burocratas
esto associados com as oportunidades de evoluo na
carreira. Os interesses coincidem com os interesses da
agncia apenas nas situaes em que a carreira dos
burocratas est intimamente conectada com a
sobrevivncia da agncia. Isto , quando a ascenso da
carreira se d dentro da prpria agncia, sem haver boas
possibilidades de mudana de agncia ou de sada para o
setor privado.
Nesta corrente, os interesses dependem menos de
onde os burocratas se sentam do que de onde vieram e
para onde vo. Embora desejem verbas, renda, prestgio,
poder organizacional, eles esto dispostos a sacrificar
estes benefcios no curto prazo para atingir resultados

46
A Construo Institucional da Poltica Comercial Brasileira

profissionais de longo prazo (Schneider, 1994).


As variveis fundamentais que influenciam a formao
da preferncia burocrtica so derivadas dos
constrangimentos institucionais em relao s carreiras:
os mecanismos de recrutamento, a existncia de entradas
laterais, os mecanismos de circulao, os mecanismos de
progresso na carreira e para onde os servidores pblicos
vo aps deixar o estado (Schneider, 1993).
So dois aspectos importantes que envolvem os
mecanismos de circulao profissional: a) as carreiras
esto conectadas ao estado como um todo, havendo
circulao entre agncias ou a apenas uma agncia
especifica: b) as carreiras so desenvolvidas inteiramente
dentro do estado ou h circulao entre o estado e a
iniciativa privada.
Em relao primeira, se os burocratas passam a
maior parte de sua carreira em uma nica agncia, mais
fortes sero os laos que os conectam aos interesses
organizacionais desta agncia e poltica especifica,
sendo, portanto, mais paroquiais e suscetveis s
influncias de grupos de interesses envolvidos com esta
poltica. Em relao segunda, se toda a carreira se
desenvolve dentro do estado, provvel que desenvolva
preferncias mais prximas do interesse de fortalecimento
das instituies estatais e menos favorveis aos interesses
dos grupos de interesse. A circulao interna entre as
agncias do estado e a no circulao entre o estado e o
setor privado aumentam o grau de insulamento decisrio
da burocracia (Schneider, 1993).
Em relao abordagem burocrtica, a grande
contribuio de Schneider a possibilidade de se pensar
uma reformulao do aforismo where you stand depends
on where you sit. Com uma anlise centrada nas
carreiras, possvel adaptar o aforismo para o que voc
defende depende de onde voc sentou e onde voc
sentar. O aforismo burocrtico serviria apenas para os
burocratas que esto h tempo numa mesma agncia
burocrtica e cuja expectativa de evoluo na carreira
dentro desta mesma.

47
Burocracia e Poltica

48
A Construo Institucional da Poltica Comercial Brasileira

CAPTULO 2. QUADRO ANALTICO E PERCURSO


METODOLGICO.

2.1 UMA TIPOLOGIA SOBRE PROCESSOS


DECISRIOS NO EXECUTIVO.

Diante do que foi exposto sobre as diferentes


correntes da literatura em Cincia Poltica que trataram do
tema da poltica burocrtica e do aprofundamento das
discusses em dois tpicos caros para o desenvolvimento
deste corpo terico, proporemos neste Captulo o quadro
analtico do estudo. Neste captulo, explicitaremos quais
so as condies requeridas para o surgimento do
fenmeno do conflito burocrtico e como este se relaciona
com questes relativas s reformas institucionais de
maneira geral e sobre a evoluo institucional da poltica
comercial brasileira no ps-abertura de maneira mais
especfica. O objetivo do quadro analtico nortear os
passos empricos da pesquisa, pois nos prximos captulos
estudaremos os impactos do conflito burocrtico nos
processos que produziram as principais instituies e
organizaes que conduzem a poltica comercial brasileira
atual.
Tal como j dito na introduo deste trabalho, o
objetivo da pesquisa analisar a construo das
instituies que regem a poltica de comrcio exterior no
Brasil ps-abertura econmica, tendo como foco as
relaes entre a mudana institucional e a dinmica
poltico burocrtica no interior do Poder Executivo. Posto
isso, avaliar-se- a dinmica institucional da poltica
comercial brasileira ps-abertura, levando em conta o
papel do conflito burocrtico e qual o seu peso e
influncia nesta dinmica. A meta terica a ser perseguida
a proposio de um arcabouo terico capaz de
sumarizar os debates acerca da poltica burocrtica e
explicar as alteraes ocorridas ao longo das duas ltimas
dcadas na poltica comercial brasileira por meio da

49
Burocracia e Poltica

derivao de hipteses plausveis e refutveis. Ademais,


queremos que o arcabouo permita a extrapolao dos
resultados para futuras anlises de evoluo institucional
de outras polticas pblicas, inclusive em outros sistemas
polticos.
Definimos aqui que os burocratas so todos os
agentes do governo que ocupam posies no Poder
Executivo e que no foram eleitos. A poltica burocrtica
ocorre quando estes entram na arena poltica e buscam
influenciar o processo decisrio. Este processo
caracterizado pelo conflito e barganha entre os mltiplos
atores dentro do Poder Executivo, que lutam pelo controle
ou participao em um mesmo espao poltico e pela
jurisdio ou competncias sobre esferas polticas nas
quais so capazes de produzir ou pelo menos induzir a
criao de condies favorveis para o desenvolvimento e
satisfao de suas preferncias, tanto no processo de
formulao quanto na implementao de polticas pblicas
e reformas institucionais.
A primeira varivel que consideramos de fundamental
importncia para se compreender o papel do conflito entre
burocracias no processo decisrio o nvel de
envolvimento presidencial efetivo. Conforme vimos, uma
das crticas em relao ao modelo poltico burocrtico
proposto por Allison e Halperin (1972) que o chefe do
governo (no caso brasileiro e estadunidense: a Presidncia
da Repblica) possui um papel fundamental na
organizao, abertura e fechamento de espaos para as
diferentes agncias do governo, ao possuir os
instrumentos que lhe permitem superar constrangimentos
impostos pelas burocracias.
Como foi demonstrado no captulo 2, sobretudo na
literatura que usou o ferramental microeconmico para
analisar os processos de delegao e as relaes entre
agentes e principais, o ator poltico (o chefe de governo)
responsvel pela delegao de funes e tarefas de
deciso para a burocracia possui os instrumentos
necessrios para control-la (desde desenhe os incentivos
institucionais corretos que constranjam a margem de

50
A Construo Institucional da Poltica Comercial Brasileira

escolha dos agentes).


Para isso, supomos, teoricamente, que os atores
polticos ou burocrticos sempre adotam a melhor
estratgia que leve aos resultados de seu interesse. Em
nosso quadro analtico, no consideramos a possibilidade
de erro estratgico. Isto , no consideramos a
possibilidade do chefe de governo errar na escolha dos
instrumentos que melhor constranjam a ao da
burocracia.
Portanto, podemos supor que o chefe de governo
possui os instrumentos necessrios para contornar
qualquer objeo burocrtica s suas preferncias e
posies, uma vez que pode estabelecer incentivos que
constranjam a livre ao auto-interessada das burocracias
durante os processos de formulao e de implementao.
Sem contar com o fato de que o chefe de governo o
grande garantidor da autonomia das agncias
burocrticas, sendo factvel a sua interferncia ad hoc
naquelas que no cumprirem com aquilo que lhe foi
requisitado prioritariamente9.
Uma importante distino analtica que gostaramos
de fazer neste momento a diferenciao entre
preferncias e posies dos atores. As preferncias se
referem quilo que o ator julgar ser a deciso ideal a ser
tomada e efetivada no processo decisrio, j a posio se
refere opo adotada devido a constrangimentos
externos ao Poder Executivo (e, portanto, externos
poltica burocrtica).
Um exemplo hipottico pode esclarecer esta
diferenciao: caso um governo X no Brasil deseje
reduzir a independncia informal do Banco Central, ele
pode deixar de fazer isso por ser temeroso das possveis
reaes que o mercado financeiro poderia ter. Neste caso,
ns no poderamos concluir que foi a resistncia da

9
No Brasil, a organizao e funcionamento da administrao federal competncia
privativa da Presidncia quando no implicar em aumento de despesa, nem criao e
extino de rgos pblicos. At a Emenda Constitucional n 32 de 2001, a Presidncia
poderia dispor sobre a organizao e funcionamento da administrao federal, incluindo a
competncia para extinguir ministrios e rgos pblicos.

51
Burocracia e Poltica

burocracia do Banco Central que resistiu ao seu


enfraquecimento. Isto , embora o presidente possua uma
preferncia por uma maior interveno poltica no Banco
Central, a sua posio poltica pela permanncia da
independncia informal devido s restries impostas pelo
mercado.
Diante destas questes, conclui-se que a influncia da
poltica burocrtica nos processos decisrios internos ao
Poder Executivo seriamente limitada quando interesses
prioritrios da Presidncia esto em disputa. Destarte,
propomos que uma condio necessria para o surgimento
do conflito burocrtico o nvel de envolvimento
presidencial efetivo ser baixo.
No entanto, o nvel de envolvimento presidencial
efetivo s no baixo quando o chefe de governo est
disposto a arcar com os custos do monitoramento das
aes das burocracias e com os custos relacionados com a
obteno das informaes e conhecimentos necessrios
para a formulao, implementao e conduo da poltica.
Arcando com estes custos, a Presidncia opera de maneira
efetiva e autnoma com a poltica pblica, pois domina as
especificidades desta e desenha controles timos sobre as
burocracias envolvidas no processo decisrio. Desta
forma, so criados conjuntos de incentivos que levem a
uma tomada de deciso que se adeque s suas
preferncias e posies ou que faa com que as
burocracias adotem os mtodos conducentes aos
resultados por ele esperados.
Estes custos de monitoramento e de informao
decorrem do fato que o nvel de ateno presidencial
seriamente limitado pela capacidade fsica e mental que
qualquer indivduo (ou mesmo do grupo poltico mais
prximo do presidente) possui em lidar com inmeros e
diversificados assuntos. No obstante o presidente possua
os recursos necessrios para manobrar de maneira tima
com a burocracia quando seu interesse sobre a poltica
pblica alto, apenas um nmero limitado de assuntos
pode ser priorizado. Nas outras polticas menos
prioritrias, um maior espao para a ao da burocracia

52
A Construo Institucional da Poltica Comercial Brasileira

ser inevitavelmente permitido, mesmo que sejam


burocracias extremamente prximas Presidncia10.
E mesmo que o presidente esteja disposto a arcar
com os custos de monitoramento da ao da burocracia
em um maior nmero de assuntos, ele tambm precisa
lidar com os custos de oportunidade do tempo e dos
recursos gastos com o monitoramento de aes de certas
burocracias e no de outras. Quanto mais o envolvimento
presidencial efetivo estiver voltado para certas polticas
pblicas, menos ateno estar disponvel para o
monitoramento das outras.
Diante do exposto, quando o nvel de envolvimento
presidencial efetivo for alto, no haver espao para o
aparecimento do conflito burocrtico, pois mesmo se
existir burocracias que no esto de acordo com as
polticas formuladas pela Presidncia, elas no sero
capazes de obstruir sua ao, seja no processo de
formulao ou de implementao da poltica em questo.
Os temas altamente prioritrios do jogo poltico esto,
deste modo, imunes ao conflito burocrtico e o seu
processo decisrio marcado pela Dominncia
Presidencial, mesmo quando se tratar de questes
institucionais que afetem burocracias tradicionalmente
fortes e com capacidade de resistncia s alteraes que
diminuam suas competncias, status ou recursos
disponveis.
Mesmo quando o nvel de envolvimento presidencial
for alto e o conflito burocrtico no for uma varivel
importante na finalizao do processo decisrio, as
burocracias prejudicadas tentam reverter o processo por
meio de inmeras estratgias, utilizando-se de todos os
recursos de poder que lhes esto disponveis. Entre estas

10
O presidente pode optar por delegar toda a responsabilidade de formulao de uma
poltica para um grupo de assessores e respaldar quaisquer medidas que este grupo adote.
Neste caso no estaremos diante de uma questo que possui um alto nvel de envolvimento
presidencial (dominncia presidencial), mas sim diante de uma poltica cujo diferencial de
poder burocrtico em favor desta assessoria muito grande (dominncia burocrtica), de
forma que seja capaz de impor suas preferncias s outras agncias envolvidas com a
poltica (este poder teria origem no apoio poltico presidencial). A questo do diferencial de
poder na determinao do conflito burocrtico ser trabalhada mais frente.

53
Burocracia e Poltica

estratgias, podem protelar a tomada de deciso espera


de um momento poltico mais oportuno, no qual a sua
preferncia ter mais chances de ser atingida, ou podero
pressionar os atores polticos usando a sua clientela, seu
apoio poltico externo, ou utilizando-se de argumentos
tcnicos e informaes ainda no tratadas. Contudo, se a
Presidncia prioriza inequvocamente a deciso tomada,
estes esforos no surtiro efeito e a sua deciso se
transformar em uma poltica efetiva.
Sublinhamos novamente o fato que as burocracias so
relativamente mais permanentes que o presidente e,
deste modo, podem postergar certas decises. As decises
de um presidente em fim de mandato que vo contra os
interesses de uma burocracia responsvel pela
implementao de certa poltica no sero cumpridas
facilmente. Caso o presidente no esteja altamente
interessado nos resultados desta poltica e monitore
frequentemente o processo de implementao, muito
pouco provvel que esta deciso se transforme em
polticas efetivas.
A segunda condio necessria para o surgimento do
conflito burocrtico o grau do diferencial de poder entre
agncias que possuem interesses envolvidos no processo
decisrio. Caso este diferencial seja grande, o nvel de
conflito burocrtico dever ser baixo. A agncia que possui
mais poder ter sua preferncia e posio privilegiadas e
conseguir se impor no processo decisrio, enquanto a
menos poderosa no implantar sua agenda nem poder
exigir que o processo de tomada de deciso seja de
barganha, acomodao ou compromisso.
Por outro lado, se o diferencial de poder for pequeno e
os interesses forem contraditrios, o nvel de conflito ser
maior. Ambas tero capacidade de implementar uma parte
de sua agenda e provavelmente uma soluo de
barganha, acomodao e compromisso ser necessria.
O poder burocrtico, tal como vimos no Captulo 1,
de natureza complexa e de fontes mltiplas. No entanto,
h uma fonte de poder que supera todas as outras que
uma burocracia pode cultivar: o apoio poltico da

54
A Construo Institucional da Poltica Comercial Brasileira

Presidncia. Quando o presidente respalda de maneira


inequvoca as aes e decises de uma burocracia, ela
pode se utilizar de todos os instrumentos e poderes que a
posio de chefe do Executivo possibilita, que so
somados aos poderes inerentes a si mesma, como o
controle de recursos humanos e financeiros, expertise e a
capacidade de tratamento da informaes. Destarte,
poder impor com facilidade suas decises sobre
quaisquer outras burocracias que participam do processo
decisrio.
Isto posto, quando o apoio poltico do presidente a
uma burocracia total, est burocracia est na situao
de maior poder possvel dentro do Poder Executivo. Nesta
situao, a agncia fica muito poderosa, pois alm dos
poderes do presidente, ela tambm possui os poderes
decorrentes de sua condio burocrtica: organizao,
expertise e ateno exclusiva. Os nicos constrangimentos
que lhe so impostos so constrangimentos externos ao
Poder Executivo.
A terceira e ltima condio que consideramos
necessria para o surgimento do conflito burocrtico o
nvel de divergncia entre as burocracias sobre
determinada poltica. Somente quando houver interesses
burocrticos conflitantes em relao a determinado
processo decisrio, h espao para o surgimento do
conflito burocrtico. Caso contrrio, isto , se a deciso for
aceita ou partilhada por todas as burocracias envolvidas
ou se envolver apenas uma agncia, estaremos diante de
um processo poltico marcado pelo Consenso Presidencial,
Concordncia Burocrtica ou por ser uma Questo Interna
e no pelo Conflito Burocrtico11.
Adotando o foco das carreiras proposto por Schneider
(1993, 1995) o grau de divergncia que podemos
encontrar est relacionado com o quanto as carreiras dos
burocratas que participam de forma direta do processo de
formulao e implementao de determinada poltica
esto comprometidas (positiva ou negativamente) com a

11
Estes conceitos sero tratados mais frente.

55
Burocracia e Poltica

deciso em questo e o quanto os interesses da clientela


da agncia impactam na carreira dos membros desta
mesma burocracia. Quanto mais as decises em pauta
influenciarem positiva ou negativamente a carreira e o
sucesso individual daqueles que esto envolvidos no
processo decisrio (sejam os atores estatais ou a clientela
das agncias), maior ser o interesse burocrtico em jogo
e maior ser a possibilidade do surgimento do conflito,
sobretudo quando os interesses forem contraditrios ou
mesmo quando os mtodos em busca de metas e
resultados similares forem discrepantes.
Como nosso objeto emprico so reformas
institucionais, estas questes naturalmente se
sobressaem. As mudanas institucionais tendem a afetar
diretamente o rol de competncias e responsabilidades
das burocracias, seu status dentro da administrao
pblica federal e sua capacidade de controlar recursos
para a consecuo de suas atividades, interesses,
objetivos e de manipular e estimular a participao de sua
clientela. Isto afeta a capacidade de sobrevivncia da
prpria agncia ou de algumas de suas partes no longo
prazo e as possibilidades de ascenso na carreira por
parte de seus membros, uma vez que estas decises so
situaes de soma zero, onde a expanso das
competncias de uma agncia se reflete na diminuio das
competncias de outras e/ou na frustrao de suas
ambies.
Como a definio dos interesses das burocracias
derivada em termos das consideraes individuais a
respeito das carreiras dos seus membros, no nos
furtaremos a considerar as oportunidades profissionais
que os burocratas encontram fora da agncia e como as
decises polticas afetam estas oportunidades. Um
burocrata pode, alm de progredir dentro da mesma
agncia, mudar de agncia, sair do estado e do servio
pblico e trabalhar na iniciativa privada ou mesmo se
transformar num ator poltico, concorrendo a eleies
legislativas ou executivas.
A porta de sada mais fcil para um burocrata que

56
A Construo Institucional da Poltica Comercial Brasileira

ocupe uma posio de destaque dentro de um rgo


estatal setorial (como, por exemplo, o Ministrio da
Agricultura, Pecuria e Abastecimento MAPA, o
Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio
MDIC) so os grupos de interesse envolvidos com a
agncia (as empresas, organizaes no-governamentais,
rgos de pesquisa ou mesmos as organizaes de
representao de interesses destes grupos) e que compe
a sua prpria clientela poltica.
Tambm devemos estar atentos ao fato que as
nomeaes polticas so um dos instrumentos de
organizao e coordenao da burocracia no Brasil
(Schneider, 1995). Em virtude disto, observaremos quais
so os burocratas alinhados a certos agrupamentos
polticos, uma vez que o sucesso profissional destes
burocratas est associado ao sucesso poltico de seus
respectivos agrupamentos. E tambm tentaremos
descrever como se articulam as relaes entre
agrupamentos polticos que envolvem burocratas, polticos
e indivduos de fora do governo e qual o impacto destes
no funcionamento das agncias e no conflito dentro do
Poder Executivo.
A questo que deve ser avaliada na anlise emprica
em relao a estes agrupamentos polticos que eles
geram uma solidariedade extra-burocrtica (pois os
burocratas no teriam suas carreiras alinhadas com o
sucesso da burocracia na qual trabalham, mas sim com o
sucesso poltico do agrupamento a qual pertence). Nestes
casos possvel que surja um paradoxo burocrtico. Um
membro de uma agncia pode apoiar uma poltica que
afete negativamente a capacidade de sobrevivncia da
agncia, caso a poltica seja parte da agenda de seu
agrupamento.
Na anlise de interesses e motivaes de burocratas
importante observar como as carreiras so desenhadas
nas agncias envolvidas e o quanto a vida profissional de
seus funcionrios passada na agncia. Quanto mais as
carreiras estiverem relacionadas com uma nica agncia,
mais os burocratas traduziro seus interesses em termos

57
Burocracia e Poltica

paroquiais e corporativistas. Outro fator relevante na


comunho dos interesses da organizao com os
interesses individuais a existncia de cursos de
formao ou reciclagem no inicio ou ao longo das
carreiras. Tais cursos, alm de servirem para o
aprofundamento e difuso de expertise e misso
organizacional, intensificam a coeso interna e aproximam
as preferncias individuais dos interesses da prpria
organizao.
No entanto, no devemos definir os interesses de uma
agncia com a mera maximizao de seus oramentos, tal
como fora definido pela escola da escolha pblica. Os
interesses de uma organizao so muito mais complexos,
tal como foi explicitado pela abordagem de administrao
pblica. Muitas vezes a sobrevivncia de uma agncia
passa pela preservao de sua misso organizacional e
no pela ampliao de seu oramento (Wilson, 1985).
Por fim, outra parte da definio dos interesses das
burocracias derivada em termos dos interesses da
clientela que gravita em torno da agncia, sendo
necessrio analisar o quanto as decises em pauta afetam
os interesses destes grupos, quais so os canais de
interao entre esta clientela e os burocratas e o quo
importante agncia e aos burocratas individualmente o
apoio destes.
Diante do que foi exposto, resumimos o nosso
arcabouo analtico no Quadro 1 que combina as trs
variveis de interesse (analisadas de maneira dicotmica)
e resulta em seis tipos distintos de processos decisrios
internos ao Executivo.
A primeira metade superior do quadro delimita os
casos nos quais o nvel de envolvimento presidencial
efetivo alto e o processo decisrio marcado pela
Dominncia Presidencial, havendo trs subtipos distintos
de processos decisrios marcados por um alto interesse e
envolvimento presidencial efetivo: as Imposies
Presidenciais de Tipo I e Tipo II e o Consenso Presidencial.
Este tipo e seus subtipos de processos s ocorrem em um
nmero limitado de casos: os prioritrios na agenda do

58
A Construo Institucional da Poltica Comercial Brasileira

governante e nos quais a Presidncia dedica total ateno,


monitorando constantemente os passos das burocracias
no processo de formulao e implementao da poltica e
potenciais oposies burocrticas so contornadas.

Quadro 1: Tipologia sobre os Processos Decisrios


Internos ao Poder Executivo
Diferencial Divergncia de Interesse
Envolvimento
de
Presidencial
Poder SIM NO
Efetivo
Burocrtico
Imposio
Consenso
Alto Presidencial
Alto Presidencial
Subtipo I
(Dominncia
Imposio
Presidencial) Consenso
Baixo Presidencial
Presidencial
Subtipo II
Concordncia
Imposio Burocrtica
Alto
Burocrtica ou Questo
Baixo
Interna
(Dominncia
Concordncia
Burocrtica)
Conflito Burocrtica
Baixo
Burocrtico ou Questo
Interna
Fonte: Autor

A Imposio Presidencial de Subtipo I descreve o


processo que ocorre quando o presidente est
efetivamente envolvido numa poltica que possui uma
burocracia muito mais poderosa em relao s outras
envolvidas no tema e que possui uma posio contrria
vontade da Presidncia.
No Subtipo I a burocracia poderosa, embora advoga
uma postura diferente, possui uma forte tendncia a se
adequar posio presidencial. Caso contrrio, ser
enquadrada, minada e/ou enfraquecida. Isto porque o alto
envolvimento efetivo do Presidente mina qualquer
possibilidade de surgimento de conflito burocrtico. Nos
casos em que a burocracia permanecer com uma posio
contrria presidencial, ela ser enfraquecida, evitando
assim que sua capacidade de alterar o resultado poltico
obtido no longo prazo permanea.

59
Burocracia e Poltica

Desta forma, nestes subtipos de processos decisrios,


a reforma institucional ser orientada pela ao
presidencial, a anlise do processo de reformas passa pela
observao das aes e estratgias do presidente e as
burocracias que no se adequarem vontade presidencial
sero enquadradas e/ou enfraquecidas.
J a Imposio Presidencial de Subtipo II descreve o
processo decisrio que corre quando o Presidente est
efetivamente envolvido em uma questo, investindo seus
esforos para a obteno da deciso desejada e existem
algumas burocracias que disputam espao no processo de
deciso. A ao presidencial mina e minimiza o potencial
conflito, premiando a agncia cuja posio mais se
aproxima da posio presidencial. Nos casos em que um
dos atores burocrticos permanece com uma posio
contrria presidencial, ele ser enfraquecido e relegado
a um segundo plano no processo decisrio interno no
Poder Executivo12.
Desta forma, nestes subtipos de processos decisrios,
a reforma institucional ser orientada pela ao
presidencial e pela burocracia que melhor acolhe suas
proposies. A anlise do processo de reformas passa pela
observao das aes e estratgias do presidente e das
reaes e interaes por parte das burocracias, com o
fortalecimento daquelas que se aproximam daquilo que
definido como o objetivo da deciso poltica por parte da
Presidncia da Repblica.
Por fim, nas situaes marcadas pelo Consenso
Presidencial, a Presidncia est efetivamente envolvida e
no h divergncia entre ela e as burocracias envolvidas.
Todos os atores interessados possuem a mesma posio
sobre a questo e, portanto, no h espao para o
surgimento do conflito burocrtico, pois no h
divergncias entre as partes. Como nesta atpica situao
no h burocracia com posio contrria Presidencial,
nenhuma ser enfraquecida ou ter sua capacidade de

12
Uma das formas de relegar a um segundo plano uma burocracia rebaix-la dentro da
hierarquia burocrtica da administrao pblica federal, deixando-a mais distante da
Presidncia dentro da hierarquia administrativa.

60
A Construo Institucional da Poltica Comercial Brasileira

ao de longo prazo alterada.


Desta forma, nestes subtipos de processos decisrios,
a reforma institucional ser orientada pela ao
orquestrada pela Presidncia e burocracias e a anlise do
processo de reformas passa pela observao do processo
de formao do consenso e das aes que colocam em
prtica os objetivos compartilhados.
A metade inferior do quadro delimita os casos nos
quais o nvel de envolvimento presidencial efetivo
reduzido, abrindo espao para a ao das burocracias de
forma mais autnoma e menos controlada pela
Presidncia. Estes processos decisrios so marcados pela
Dominncia Burocrtica e compe a maior parte das
decises que ocorrem dentro de qualquer governo.
Neste tipo de processo, os principais atores envolvidos
so as burocracias afetadas e interessadas pelo tema e o
Presidente exerce um papel apenas marginal, muito mais
de rbitro de conflitos quando estes tomam grandes
propores do que de ator poltico interessado. Nestas
polticas no h uma clara posio da Presidncia que
norteie as aes das burocracias. Trs subtipos distintos
de processos decisrios envolvendo a interao de
burocracias emergem: Imposio Burocrtica, Conflito
Burocrtico e Concordncia Burocrtica ou Questo
Interna.
Como ltima caracterstica da Dominncia Burocrtica,
embora o envolvimento presidencial seja marcadamente
baixo e a Presidncia se apresente mais como um rgo
de arbitragem de conflitos, ele no nulo. A burocracia
que durante o processo decisrio conseguir ativar o apoio
presidencial s polticas por ela defendida estar numa
situao privilegiada em relao s outras. Nestes casos,
as reformas institucionais tendero a favorecer aquelas
burocracias que conseguirem obter o apoio presidencial ao
longo do processo decisrio, seja nos momentos de
formulao ou de implementao da poltica.
Quando o processo decisrio for marcado pelo baixo
envolvimento presidencial efetivo e uma burocracia
possuir recursos muito mais amplos que as outras (sendo

61
Burocracia e Poltica

que o apoio presidencial a maior fonte de poder de uma


burocracia), ela conseguir impor sua vontade. Mesmo
que haja oposio de outras agncias, o diferencial de
poder no permite que as agncias prejudicadas consigam
exigir um processo de barganha ou acomodao com a
agncia poderosa. Neste caso estamos diante de um
subtipo de processo decisrio marcado pela Imposio
Burocrtica.
Mesmo que sejam feitas concesses por parte da
burocracia mais poderosa, estas concesses no afetaro
o seu espao de deciso. Nestes subtipos de processos, a
reforma institucional ser orientada pela burocracia mais
poderosa e a anlise do processo de reformas passa pela
observao das aes, estratgias e interesses e de como
se articula a acomodao dos interesses individuais com
os interesses corporativos nesta agncia.
Por outro lado, quando o nvel de envolvimento
presidencial efetivo for baixo, o diferencial de poder for
baixo e houver divergncias de interesses entre as
burocracias, estaremos num processo marcado pela
presena de Conflito Burocrtico. O resultado final deste
processo fruto da barganha e compromisso ao longo de
circuitos regularizados de comunicao, que permitem a
interao entre os atores estatais chaves posicionados
hierarquicamente dentro do governo. A deciso e
implementao da poltica so os vetores finais da
interao entre os atores para os quais uma deciso tem
implicaes.
O comportamento estatal decorrer nesta situao de
um intrincado jogo de barganha, acomodao e
compromisso entre os atores situados nas posies chaves
do Executivo (que nem sempre possuem objetivos e
mtodos convergentes). Os equilbrios obtidos sero
inerentemente instveis, uma vez que quaisquer
alteraes na correlao de foras entre as burocracias em
conflito geraro pequenas alteraes nas decises finais
obtidas, sobretudo quando se trata de polticas cujos
processos decisrios se repetem ao longo do tempo. Neste
subtipo, a anlise do processo de reformas passa pela

62
A Construo Institucional da Poltica Comercial Brasileira

observao do processo de barganha e dos equilbrios


instveis obtidos ao longo do tempo
Por fim, quando o presidente no estiver efetivamente
envolvido e no houver divergncias entre as burocracias,
estaremos numa situao marcada pela Concordncia
Burocrtica, que por definio (uma vez que no existe
divergncias de interesses) est livre do conflito
burocrtico. Um caso especial de Concordncia Burocrtica
so os processos decisrios que interessam a apenas uma
agncia.
Neste caso a concordncia entre as burocracias
resulta do fato que a deciso poltica neste tema uma
Questo Interna que no interessa a nenhum outro rgo
estatal. Nestes subtipos de processos decisrios, a
reforma institucional ser orientada pela ao orquestrada
das burocracias ou pela ao solitria de apenas uma e a
anlise do processo de reformas passa pela observao do
processo de formao do consenso burocrtico e das
aes que colocam em prtica os objetivos compartilhados
pelas burocracias interessadas e envolvidas.

2.2 PROPOSIES DE PESQUISA.

A partir do arcabouo terico proposto na seo


anterior, derivaremos as duas proposies centrais
analisadas na parte emprica da pesquisa. Estas hipteses
referem-se a expectativas em relao a como esperamos
que as interaes entre atores polticos do Poder
Executivo e as agncias burocrticas executivas afetem o
resultado dos processos decisrios que efetivaram as
mudanas institucionais na poltica comercial brasileira
ps-abertura e o sentido destas.
A nossa hiptese central que esperamos que as
mudanas institucionais em ambientes burocrticos
conflituosos tendam a formar agncias institucionalmente
instveis no curto prazo. Isto porque o equilbrio que
produz a deciso sensvel s alteraes na correlao de
foras entre as burocracias. E a permanncia no longo

63
Burocracia e Poltica

prazo de uma instituio criada em um ambiente


conflituoso (marcado por baixo diferencial de poder entre
burocracias, baixo nvel de envolvimento presidencial e
divergncia de interesses), s se dar caso haja uma
transformao deste ambiente, permitindo, destarte, a
superao da instabilidade inicial.
Caso ocorram pequenas alteraes nesta correlao
de fora, haver mudanas incrementais. J quando
houver grandes alteraes no equilbrio burocrtico que
modifiquem a natureza conflituosa do processo decisrio
(o processo se torne de Imposio Presidencial de Tipo II -
quando o chefe de governo toma um partido burocrtico
dentro do governo - ou de Imposio Burocrtica - quando
uma agncia consegue se fortalecer de maneira
substantiva em relao s outras), as alteraes
institucionais e organizacionais tambm sero profundas.
De maneira indutiva, tal como ser observado nos
captulos empricos, a instabilidade institucional da poltica
comercial, de acordo com o prisma analtico proposto,
teria suas causas na natureza conflituosa do processo
decisrio interno do Poder Executivo em matria de
poltica comercial. As mltiplas reformas produzidas a
partir da extino da CACEX e aps a constituio da
CAMEX e posteriores mudanas dentro desta ltima
agncia seriam consequncias do ambiente conflituoso na
qual a poltica comercial foi produzida a partir da abertura
comercial, que envolve inmeras agncias governamentais
que possuem foras relativamente equivalentes dentro do
processo decisrio da poltica comercial.
Ademais, decorrente destas duas hipteses centrais,
esperamos que as agncias que possuam posies que se
aproximem da posio presidencial estaro numa situao
privilegiada e as instituies e organizaes criadas
estaro mais prximas s posies defendidas por estas
agncias. Isto , o sentido da mudana institucional
tender a beneficiar as agncias executivas cujas posies
se encontrarem mais prximas das posies presidenciais,
enquanto tender a prejudicar aquelas que estejam
distantes das posies defendidas na Presidncia.

64
A Construo Institucional da Poltica Comercial Brasileira

De maneira indutiva, indicamos que entre as razes


da extino da CACEX est a sua agenda conectada com o
modelo anterior de poltica comercial, que no se
coadunava com as novas pretenses que surgiam na
Presidncia da Repblica a partir da posse de Fernando
Collor.
E as constantes mudanas na CAMEX resultam dos
embates entre os ministrios envolvidos na poltica
comercial e nas negociaes comerciais internacionais e
das mudanas de prioridades da Presidncia sobre a
temtica comercial ao longo das dcadas de 1990 e 2000
decorrentes do surgimento de um setor altamente
competitivo nos mercados internacionais e da postura
adotada dentro das negociaes comerciais, sobretudo no
mbito da OMC com a criao de uma coalizo de
bastante sucesso composta por pases em
desenvolvimentos e capitaneada por Brasil e ndia.
Por fim, no decorrer dos captulos empricos, tambm
verificamos outras proposies da literatura sobre o tema
que, embora no seja o nosso foco principal, passam por
pontos especficos, mas necessrios, de nosso argumento:
a) o predomnio do Poder Executivo sobre a definio da
poltica comercial; b) a existncia de mltiplas agncias
executivas responsveis pela formulao da poltica
comercial, que produzem diferentes decises, tomadas em
arenas com conformao, participantes e regras de
deciso distintas; c) a multiplicidade de interesses e
atores internos ao Poder Executivo, de forma que o
processo decisrio sobre questes de poltica comercial
implique em disputas entre grupos com preferncias
distintas; e, por fim, d) a pluralizao da participao de
burocracias no processo com as mudanas institucionais
ocorridas aps a abertura comercial.

65
Burocracia e Poltica

2.3 PERCURSO METODOLGICO

Visando o tratamento emprico do objeto de pesquisa


e das dimenses analticas propostas no captulo,
avaliamos os dois principais processos decisrios de
reformas institucionais ocorridos ao longo dos ltimos
vinte anos na poltica comercial brasileira: a extino da
CACEX e a ruptura do paradigma poltico anterior de
proteo comercial e de vinculao da poltica comercial
industrial; e a criao e consolidao da CAMEX como
ncleo coordenador da poltica.
Para o estudo do contedo destas reformas,
analisamos o contexto poltico no qual foram realizadas,
quais dispositivos legais as produziram, quais foram os
processos e conflitos subjacentes s decises que as
formaram, as formas com as quais foram implementadas
e as reaes dos atores envolvidos com sua posterior
efetivao.
Alertamos para o fato de que o corte emprico reside
na anlise da dinmica burocrtica interna do Poder
Executivo. Observamos, assim, os padres de
comportamento e motivaes das agncias executivas
envolvidas com a poltica comercial, sendo que
consideramos como agncias executivas os ministrios
envolvidos e, em alguns casos, suas divises internas que
atuam com bastante desenvoltura dentro da estrutura
burocrtica do Poder Executivo. Ademais, sublinhamos
que burocratas so aqui definidos como todos os agentes
do governo que ocupam cargos no Poder Executivo sem
terem sido eleitos.
O mtodo assemelha-se ao que George e Bennett
(2005) denominam como delineamento do processo. Isto
porque so traadas as conexes entre as causas e os
resultados observados por meio do exame do processo
histrico, de arquivos, entrevistas, transcries de
entrevistas e outras fontes documentais, com o objetivo
de verificarmos o processo causal que nosso arcabouo
analtico delimita. Esses autores definem delineamento do

66
A Construo Institucional da Poltica Comercial Brasileira

processo como:
o mtodo que busca identificar o processo causal interveniente (a
cadeia ou mecanismo causal) entre a(s) varivel(eis) independente(s) e
o resultado da dependente. (...) Rastrear o processo que leva a um
resultado limita a lista de potenciais causas (...) O delineamento do
processo fora o investigador a levar a equifinalidade em conta, isto ,
considerar os caminhos alternativos que podem produzir o mesmo
resultado, e oferece a possibilidade de mapear uma ou mais cadeias
causais potenciais que so consistentes com o resultado e as evidncias
obtidas num nico caso. Com mais casos, o investigador comea a
arrolar o repertrio de caminhos causais que levam a um dado resultado
e as condies nas quais ele ocorre, isto , desenvolve uma teoria
tipolgica.

Na definio de Seawright e Collier (2004), o mtodo


do delineamento do processo se fundamenta na anlise
dos processos que revela mecanismos e sequncias
causais, alm de passos intermedirios teoricamente
previstos, sendo um dos instrumentos bsicos da anlise
qualitativa. As evidncias primrias utilizadas para o
desenvolvimento ou teste de hipteses so obtidas por
meio da observao de processo causal que, segundo a
literatura, so os:
dados que fornecem informaes sobre o contexto, processos e/ou
mecanismos e que contribuem para a alavancagem da inferncia causal,
no sendo necessariamente parte de uma matriz sistematizada de
informaes. Nestas condies, uma observao do processo causal pode
ser gerada de forma isolada ou em conjuno com outras observaes
deste tipo (Collier, Brady e Seawright, 2004).

A observao do processo causal se baseia em


mltiplas fontes de informao, abordando o problema de
variadas maneiras, cruzando informaes com cada nova
evidncia e verificando se o curso causal postulado
provvel. A observao do processo causal investiga os
mecanismos e as sequncias causais em seus
pormenores. Diante destas breves consideraes gerais
sobre a pesquisa emprica, expomos as trs etapas do
processo de coleta de evidncias.
Na primeira, foi realizado um panorama da evoluo
da poltica comercial por meio do exame das mudanas
institucionais ocorridas. Para a sua realizao, analisamos
os dispositivos legais que alteraram o aparato institucional

67
Burocracia e Poltica

da poltica comercial desde o governo Collor at a gesto


Lula.
Ainda foram incluidas informaes secundrias
encontradas em artigos (acadmicos ou no), reportagens
veiculadas nas mdias escritas, documentos e textos de
discusso produzidos por ministrios e outros rgos
governamentais, position papers produzidos por
pesquisadores, atores, centros de pesquisa voltados para
a temtica, alm de outros materiais documentais
encontrados.
Na segunda etapa, coletamos informaes sobre o
desenvolvimento institucional da poltica comercial a partir
de entrevistas com atores e pesquisadores que participam
ou participaram do processo de definio da poltica
comercial brasileira. Com base neste conjunto de
informaes, averiguamos quais foram e ainda so as
agncias com prevalncia de fato, assim como verificamos
qual era o seu relacionamento com a Presidncia e com as
outras agncias que compunham o quadro da poltica
comercial.
As informaes obtidas nesta etapa foram utilizadas
para corrigir falhas nas concluses preliminares
alcanadas na primeira fase do estudo. Para organizar as
informaes delimitadas acima foram construdos
organogramas que detalham a evoluo institucional e a
participao das agncias executivas nas arenas de
deciso envolvidas na definio de poltica comercial.
Por fim, como terceira e ltima etapa, introduzimos o
quadro analtico s descobertas empricas, incorporando
informaes objetivas e quantificveis. O propsito
principal desta ltima fase foi minimizar problemas que
uma pesquisa baseada essencialmente em preferncias
reveladas e percepes possui. Deste modo, visando
aperfeioar a anlise sobre o desenrolar da dinmica
poltico burocrtica no interior do Poder Executivo,
incorporamos instrumentos de anlise que permitem uma
observao objetiva sobre as trs dimenses delineadas
no quadro analtico.
A primeira varivel (envolvimento presidencial

68
A Construo Institucional da Poltica Comercial Brasileira

efetivo) apresentou as maiores dificuldades para a


proposio de um mtodo de mensurao objetivo e
convincente. Cientes disso, observamos como o tema da
poltica comercial entrou nos discursos presidenciais e
verificarmos qual foi a frequncia na qual os tpicos
relacionados com as reformas institucionais apareceram e
qual era a posio declarada do presidente sobre este
assunto. Tendo em vista que os presidentes fazem
inmeros discursos, analisamos apenas os realizados nas
cerimnias de posse de seus respectivos mandatos, de
posse de ministros ou de outros burocratas em agncias
executivas envolvidas com a poltica comercial, em
reunies ministeriais e em reunies com entidades no-
governamentais envolvidas com temas do comrcio
exterior (como o discurso realizado pelo Presidente
Cardoso no XVII Encontro Nacional de Comrcio Exterior
em 1997).
A razo para a escolha dos discursos Presidenciais foi
devido ao fato que nestes so traados os objetivos mais
amplos a serem perseguidos pelo presidente durante seu
governo. Ademais, indicam uma cobrana mais firme e
explcita por parte do presidente sobre as burocracias,
ainda que a sua ausncia no seja uma indicao
categrica de um baixo envolvimento presidencial efetivo.
Com a finalidade de complementar a anlise dos
discursos, observamos tambm como a temtica das
reformas foi tratada nas propostas de governo durante as
eleies presidenciais.
Sobre a segunda varivel (o diferencial de poder entre
as agncias), observamos alguns fatores que servem
como instrumentos mais objetivos de mensurao do grau
de poder de cada agncia. O poder burocrtico j foi
definido aqui como a capacidade de uma burocracia em
alocar de forma autnoma e impositiva os recursos
escassos da sociedade, sendo, portanto, o poder poltico
exercido em termos da capacidade de determinao ou
influncia, de acordo com seus prprios interesses, e do
processo decisrio sobre quem ganha o qu, quando e
como.

69
Burocracia e Poltica

Convm sublinhar novamente que uma das fontes


mais importantes do poder burocrtico o apoio
presidencial, que um aspecto no facilmente mensurvel
e em relao ao qual tentamos consider-lo a partir das
informaes obtidas na primeira e segunda etapa desta
pesquisa. Sempre que foi necessrio, alimentamos a
anlise com observaes contextuais, subjetivas e
qualitativas.
Diante de tais desafios, analisamos a evoluo ao
longo do tempo de cinco instrumentos para mensurar o
poder burocrtico. Em primeiro lugar, analisamos os
recursos humanos das agncias, observando a evoluo
do quadro de funcionrios ao longo do tempo com o
objetivo de fazer uma comparao sincrnica entre as
diferentes agncias e diacrnica para cada uma, de modo
a captar aumentos e diminuies dos recursos ao longo
das duas ltimas dcadas.
Em segundo lugar, observamos a evoluo nos
oramentos das mesmas, avaliando os recursos
financeiros despendidos ao longo das duas ltimas
dcadas. Tal como o anterior, o objetivo foi observar as
diferenas sincrnicas e diacrnicas.
Em terceiro lugar, avaliamos o grau de coeso destas
burocracias por meio de uma anlise centrada nas
carreiras. Primeiramente, observamos se existem
carreiras (e como so) estruturadas em torno de temas
associados ao comrcio exterior em cada uma das
agncias envolvidas. Isto porque, quanto mais as carreiras
dos burocratas estiverem ligadas burocracia, maior ser
a importncia do sucesso da agncia no longo prazo para
os primeiros e, portanto, maior ser a coeso da equipe.
Relacionado a este instrumento, observamos tambm o
nmero de funcionrios que ingressaram nos programas
de carreira. O objetivo da anlise foi comparar as agncias
e verificar se houve alterao nas formas de estruturao
das carreiras ao longo do tempo.
Em quarto lugar, utilizando-se dos currculos de
alguns dos principais burocratas, analisamos a expertise
da burocracia por meio de quanto sua formao

70
A Construo Institucional da Poltica Comercial Brasileira

especializada com os temas a agncia. Tambm


observarmos a distribuio dos cargos dentro de um
mesmo ministrio de acordo com seu nvel de
escolaridade. Outro importante elemento, embora de
natureza menos objetiva, o quanto das informaes
produzidas por cada agncia pode ser refutado por outras
agncias concorrentes ou outros organismos da sociedade
(incluindo centros de pesquisa, universidades e think
tanks) que produzam informaes semelhantes. Tal como
nos instrumentos anteriores, fazemos comparaes
sincrnicas e diacrnicas.
Em quinto lugar, avaliamos quais so as conexes
entre os grupos privados e os rgos burocrticos. Para
isso, observamos quais so as formas com as quais as
burocracias abrem espaos dentro de sua estrutura
interna para a interlocuo com membros da sociedade
civil e de outras instituies do estado e qual o grau de
comprometimento destes com a misso e com os
interesses da agncia.
Finalmente, para observarmos a terceira e ltima
varivel do quadro analtico (o nvel de divergncia entre
as burocracias) foi preciso escolher alguns instrumentos
que nos permitissem derivar as preferncias e posies
das agncias. Para isso, assumimos algumas fontes de
motivao do comportamento dos atores dentro de
estruturas burocrticas.
Tal como proposto no captulo anterior, adotamos
nesta pesquisa uma abordagem centrada nos horizontes
profissionais dos individuos. Nesta abordagem, o
comportamento da agncia determinado pela agregao
coletiva dos comportamentos individuais, que, por sua
vez, baseado em torno das oportunidades profissionais,
realizadas dentro ou fora do Estado e da estrutura
burocrtica. At mesmo a influncia da clientela da
agncia mediada pelo impacto que a ao dos grupos
tem na carreira dos burocratas.
O ponto basilar da abordagem centrada no horizonte
profissional o quanto da vida profissional do individuo
est conectada ou no com o sucesso e a reproduo da

71
Burocracia e Poltica

agncia como organizao, sobretudo daqueles que


ocupam os principais postos e que participam de maneira
mais incisiva nos processos de deciso.
A decorrncia terica mais importante da abordagem
quanto mais a vida profissional do individuo estiver
envolvida com o sucesso e a reproduo da agncia, mais
os interesses so defendidos em termos paroquiais como,
por exemplo, em torno do aumento de recursos
oramentrios e humanos e/ou proteo da autonomia
poltica da agncia. Do outro lado, quanto menos este
horizonte profissional estiver envolvido com a agncia,
mais o interesse ser determinado em termos das
consequncia das polticas realizadas no que toca aos
interesses com os quais a vida profissional do decisor est
conectada.
Desta forma, em primeiro lugar avaliamos quais so
os incentivos que afetam as maneiras como as carreiras
so organizadas dentro de cada agncia. Para isso, foi
necessrio observar quais so os mecanismos de
recrutamento, circulao e progresso. Ademais, a
abordagem centrada nas carreiras tambm requer que
observemos quais foram as posies ocupadas pelos
burocratas antes da entrada no servio pblico, pois a
socializao inicial influencia os horizontes e aspiraes
profissionais do individuo.
Como socializao inicial, entendemos a formao
acadmica e profissional dos burocratas anterior sua
entrada no servio pblico. Uma vez que postulamos o
papel primordial exercido pelos principais burocratas de
cada agncia, que so aqueles que esto mais envolvidos
nos processos de deciso, para analisarmos a socializao
inicial optamos pela anlise dos currculos profissionais
destes.
Alm e mais importante que as influncias da
socializao inicial, as posies ocupadas pelos burocratas
aps o fim de seu servio pblico demonstra mais
claramente quais foram os interesses pelos quais lutou
durante sua passagem pela administrao pblica. Deste
modo, assim como analisamos por onde os principais

72
A Construo Institucional da Poltica Comercial Brasileira

burocratas passaram antes de assumirem suas funes


pblicas, tambm observaremos quais foram os lugares
que ocuparam aps o servio pblico.
Por fim, como ltimo ponto emprico que foi tratado
em nossa abordagem, observamos se os horizontes
profissionais dos principais burocratas estiveram
relacionados com os grupos de interesse e clientelas
envolvidas com as atividades da agncia ou mesmo com
algum outro agrupamento poltico que se utilizou da
agncia como um trampolim eleitoral. Se encontrarmos
um fluxo importante entre profissionais que ocupam
posies dentro da estrutura burocrtica com estas
associaes (formais ou informais) que congregam
interesses envolvidos com os temas nos quais a agncia
atua, o horizonte temporal do burocrata estar mais
associado com os interesses da clientela, grupos de
interesse e agrupamentos polticos do que com os
interesses da agncia.

73
Burocracia e Poltica

74
A Construo Institucional da Poltica Comercial Brasileira

CAPTULO 3. O PROCESSO DE CONSTRUO DA


POLTICA COMERCIAL

O diagnstico diante do qual a pesquisa toma corpo


a constatao de que a poltica comercial brasileira e o
arcabouo institucional em que coordenada e formulada
passaram por importantes transformaes a partir da
abertura econmica. Suas estruturas administrativas
foram completamente remodeladas, sem que se
alcanasse um modelo capaz de coordenar de maneira
tima as diversas atividades que compem o comrcio
exterior.
Estas mudanas foram conduzidas por cinco fatores
distintos que incentivaram a pluralizao e politizao da
poltica: a liberalizao comercial unilateral; a participao
do Brasil em um ambicioso projeto integracionista no
Cone-Sul; a insero do pas nas grandes negociaes
comerciais em mbito multilateral e em mbito regional
com pases desenvolvidos e em desenvolvimento; a
expanso das exportaes com a consolidao de um
agronegcio competitivo; e a concretizao definitiva do
regime democrtico.
Diante deste conjunto de transformaes, a tomada
de deciso e implementao da poltica passaram a
ocorrer em um novo contexto marcado por novos
condicionantes externos e internos, que exigiram a
reformulao do aparato decisrio de forma a atender s
novas demandas emergentes e capacitar o poder pblico a
desempenhar as novas atividades num ambiente mais
complexo e competitivo.
Os condicionantes externos foram os acordos
internacionais assinados pelo Brasil em mbito regional e
multilateral e o advento da globalizao, que promoveu
um aprofundamento da integrao, interdependncia e
competitividade dos mercados, enquanto os internos eram
decorrentes da crise fiscal do estado, da instabilidade
macroeconomia num contexto de hiperinflao e de
polticas fiscais restritivas.

75
Burocracia e Poltica

Ademais, a complexificao da agenda do comrcio


exterior negociado com a integrao de novos temas e
preocupaes quanto s negociaes mobilizou novos
atores burocrticos, polticos, privados e da sociedade civil
que no participaram da poltica comercial
desenvolvimentista, tornando evidente o aumento do seu
grau de politizao.
Posto isto, analisaremos a reformulao deste aparato
decisrio tendo como prisma analtico o conflito interno ao
Poder Executivo entre as diferentes agncias e rgos
burocrticos que tinham ou tenham competncias e
interesses envolvidos neste campo mais complexo no qual
a poltica comercial atual foi e disputada e como foi o
envolvimento efetivo da Presidncia em cada uma dessas
alteraes.
Visando contextualizar a anlise, como nota
introdutria, discorremos sobre como se organizava a
poltica comercial anterior abertura desde os primrdios
da industrializao por substituio de importao (ISI)
at os desafios enfrentados na dcada de 1980,
culminando com o fracasso da reforma aduaneira de 1988,
que preparou o caminho para a abertura unilateral
realizada por Collor em 1990.
Tratamos destas principais linhas que regiam a
poltica comercial desenvolvimentista para depois
verificarmos a evoluo do modelo levando em conta
ideias, prticas e instituies formais e informais
permaneceram.
Do ponto de vista ideacional, uma parcela dos
stakeholders da poltica comercial defendeu ao longo das
duas ltimas dcadas um retorno qualificado estratgia
desenvolvimentista, com a manuteno de uma ao
estatal mais interventora no ambiente econmico no qual
se realizava a poltica comercial. Outra parcela defendeu
que a melhor estratgia a insero competitiva do pas
na economia globalizada por meio de uma ao estatal
menos discricionria, dando mais espao ao livre do
mercado.
Em relao herana institucional, embora o lapso

76
A Construo Institucional da Poltica Comercial Brasileira

temporal transcorrido tenha reduzidos os efeitos da inrcia


burocrtica, h exemplos de continuidade como o Acordo
de Complementao Econmica n o 53 entre Brasil e
Mxico, assinado dentro dos quadros da ALADI em 2002 e
a adoo por parte do governo, em janeiro 2009, de
exigncias de licenas prvias de importao, que logo
depois foram canceladas, tendo sido vlidas por apenas
trs dias devido repercusso negativa e forte reao
do empresariado.

3.1 A POLTICA COMERCIAL DA ERA CACEX13

A Carteira de Comrcio Exterior do Banco do Brasil


(CACEX) era a agncia responsvel pela poltica comercial
pr-abertura e foi um instrumento fundamental da poltica
substitutiva de importaes ao ser responsvel pela
proteo da indstria nacional, que constitua a base do
modelo de desenvolvimento por meio da industrializao
por substituio de importaes (ISI).
Este modelo comeou a ser adotado a partir dos anos
1930, de maneira no intencional, como resposta aos
desafios gerados pelo estrangulamento externo da
economia, devido s dificuldades e crises no balano de
pagamentos que reduziam a capacidade de importao do
pas, forando a tomada de aes que tiveram como
externalidade a substituio de importaes em diversos
segmentos industriais, sobretudo no setor de bens de
consumo no-durveis14.
Em 1941, por meio do Decreto-lei n 3.293 foi criada

13
Alertamos que os objetivos da seo 3.1 so descritivos. Nesta seo no analisaremos o
impacto do conflito burocrtico no processo de evoluo institucional da poltica. O que nos
interessa introduzir o leitor poltica comercial pr-abertura de modo que possamos
observas as alteraes ocorridas a partir da abertura.
14
De 1914 a 1945 as economias latino-americanas foram sendo abaladas por crises
sucessivas no comrcio exterior (...). A crise prolongada nos anos trinta, no entanto, pode
ser encarada como o ponto crtico da ruptura do funcionamento do modelo primrio
exportador. A violenta queda na receita de exportao acarretou de imediato uma
diminuio de 50% da capacidade de importar da maior parte dos pases da Amrica
Latina, a qual depois da recuperao no voltou aos nveis da pr-crise (Tavares, 1982).

77
Burocracia e Poltica

a Carteira de Exportao e Importao do Banco do Brasil


(Cexim), cujas finalidades eram estimular a exportao da
produo nacional e assegurar condies favorveis
importao de produtos estrangeiros por meio de
operaes de crdito e assistncia financeira, compra de
produtos exportveis e importao de bens indispensveis
ao abastecimento interno (Faria, 2003).
No entanto, at a dcada de 1950, a atuao estatal
como indutor da ISI foi tmida, ainda mais na esfera da
proteo comercial. Nos primeiros anos, a poltica
comercial foi gerida pelas autoridades monetrias por
meio da criao de restries importao e controles
cambiais. O foco desta poltica no era a substituio de
importaes propriamente dita por meio da proteo
comercial indstria nascente, mas sim a administrao
de um problemtico balano de pagamentos (Tavares,
1982 e Nassif, 1995)15.
Em 1953, a Instruo 70 da Sumoc (Superintendncia
da Moeda e do Crdito) marcou um perodo intermedirio
na evoluo da institucionalidade da proteo comercial
industrializao por substituio de importao, porque
mesmo tendo como objeto prioritrio as contas externas,
os primeiros passos de um sistema de proteo industrial
focando o controle comercial dos fluxos de importao e
exportao foram dados. A criao da Carteira de
Comrcio Exterior do Banco do Brasil (CACEX) foi parte
deste movimento embrionrio de formao do aparato
institucional protecionista. Com o aprofundamento do
modelo, a poltica comercial deixou de focar as contas
externas e passou a responder diretamente aos objetivos
da poltica industrial baseada na proteo da produo
nacional e substituio de importaes.
A CACEX foi criada pela Lei n 2.145 de 29 de
dezembro de 1953 que tambm extinguiu a Cexim. De

15
Exceo foi o licenciamento prvio no intercmbio comercial que foi institudo em 1948,
sendo estabelecido que a Cexim faria estudos para determinar o grau de essencialidade das
importaes sujeitas a controle, podendo fixar quotas. Neste mesmo ano tambm foi criada a
Comisso Consultiva do Intercmbio Comercial com o Exterior com a atribuio de fixar as
diretrizes sobre importaes (Faria, 2003).

78
A Construo Institucional da Poltica Comercial Brasileira

acordo com o seu regulamento, a Carteira tinha


competncia para:
emitir licenas de importao e exportao, exercer a fiscalizao
de preos, pesos, medidas e classificao nas operaes de exportao e
importao, classificar mercadorias e financiar a exportao e a
importao de bens de produo e de consumo de alta essencialidade
(Faria, 2003).

Significativas alteraes foram introduzidas em 1957,


quando o Congresso aprovou a Lei de Tarifas Aduaneiras
que delegava ao Executivo a aplicao de controles de
importao seletivos. A Constituio de 1946 dava ao
Congresso a competncia para o estabelecimento das
tarifas aduaneiras. Foi criado um sistema de alquotas de
importao ad valorem, substituindo o sistema anterior
baseado em alquotas especficas, que era pouco eficiente
em ambiente inflacionrio.
Com esta reforma, o imposto de importao tornou-se
um instrumento mais racional na proteo da indstria
nacional, embora a proteo comercial desenvolvimentista
tenha se baseado muito mais em controles administrativos
do que em controles tarifrios. Esta mesma lei criou o
Conselho de Poltica Aduaneira (CPA), com a
responsabilidade de gerir este novo sistema tarifrio (Lima
e Santos, 2001; Martins, 1985; Nassif, 1995 e Faria,
2003).
O CPA detinha o controle dos mais importantes
instrumentos da poltica comercial: a apurao da
essencialidade do bem importado e da existncia do
similar nacional e a administrao do drawback, que
viriam a ser amplamente utilizados pela CACEX na dcada
de 1970. At ento, a CACEX s detinha funes
meramente operacionais e estava margem da
formulao de diretrizes da poltica comercial. A Lei de
Tarifas Aduaneiras dava ao CPA a competncia para
determinar e modificar as alquotas do imposto de
importao, fixar quotas de aquisio de matria-prima ou
qualquer outro produto, estabelecer a pauta de valor
mnimo, conceder ou rever registro de similar, propor
alteraes na legislao aduaneira e atualizar a

79
Burocracia e Poltica

nomenclatura tarifria (Faria, 2003).


A definio desta estratgia de desenvolvimento
definiu tambm as linhas gerais que guiariam a diplomacia
brasileira. Com a opo por parte das burocracias
econmicas pela industrializao por substituio de
importaes (ISI), a postura negociadora brasileira nos
fruns comerciais internacionais se adequaria aos
interesses da coalizo desenvolvimentista promotora desta
modelo. A orientao adotada pela diplomacia brasileira
era no criar impedimentos s polticas econmicas
intervencionistas.
Desta forma, a postura brasileira nos principais fruns
de negociao foi marcadamente defensiva e contrria
incorporao de novos temas que fossem alm das
questes essencialmente aduaneiras. A agenda de
negociao desta poca era pouco intrusiva do ponto de
vista da legislao interna e no afetavam a capacidade
das burocracias econmicas em manusear livremente
instrumentos seletivos de incentivo produo.
As negociaes se resumiam em sua essncia a
acordos de concesses tarifrias. Isso acontecia mesmo
no mbito multilateral (GATT). At a Rodada Kennedy
(1967) as negociaes tarifrias constituam o centro dos
movimentos do GATT, onde os interesses nacionais foram
destacadamente defensivos e buscavam evitar a
aprovao de regulamentos que afetassem os graus de
liberdade do governo em fazer polticas industriais (Farias,
2007).
No perodo militar, foram feitos alguns ajustes na
estrutura administrativa e na prpria operacionalizao da
poltica comercial, embora, em suas principais diretrizes, a
poltica tenha se mantido nos mesmos moldes. A principal
alterao foi o estabelecimento de uma poltica de
incentivos fiscais e creditcios s exportaes, sobretudo
de manufaturados e em clivagens setoriais, com o objetivo
de solucionar os problemas nas contas externas.
Pretendia-se criar supervits comerciais que afastassem o
perigo do estrangulamento externo e atualizassem a pauta
de exportao, de forma a reduzir a deteriorao dos

80
A Construo Institucional da Poltica Comercial Brasileira

termos de troca entre o Brasil e os pases desenvolvidos.


Do ponto de vista institucional, a CACEX passou por
um processo de fortalecimento, tornando-se a agncia
responsvel pela formulao da poltica comercial
(sobretudo da proteo comercial) at os ltimos
momentos da transio democrtica.
Visando distinguir as polticas cambiais e comerciais,
em 1965 foram criados, do lado monetrio, o Conselho
Monetrio Nacional (CMN) e o Banco Central (BACEN)16, e
do lado comercial a Comisso de Comrcio Exterior (CCE).
No entanto, este ltimo rgo, cuja funo seria
estabelecer as diretrizes da poltica comercial, no logrou
sucesso. Suas decises no se sobrepunham s
competncias especificas da CACEX e do CPA.
A inteno de centralizar permaneceu e em 1966 foi
criado o Conselho Nacional de Comrcio Exterior (Concex),
que seria a instncia interministerial de coordenao da
poltica comercial, eliminando de maneira definitiva a
disperso decisria17. Neste novo quadro, o Concex
tornou-se o rgo responsvel pela formulao das
diretrizes da poltica comercial, ao passo que CACEX
restaram-lhe as funes executivas (Martins, 1985 e
Nassif, 1995).
Por sua vez, sendo o Concex um rgo colegiado,
CACEX foi designada a obrigao de prover os servios de
Secretaria Geral deste conselho aos dispor das melhores
condies tcnicas para o desempenho da funo18. Com
esta incumbncia, abriu-se o precedente para que a
CACEX viesse a ser a agncia preponderante em matria
de comrcio exterior dentro da administrao pblica
federal. A CACEX deixou de ser meramente operacional e
passou a ter ingerncia em todos os assuntos de comrcio
exterior.
Sua capacidade de coordenar e controlar a poltica
comercial desenvolvimentistas tornou-se mais forte visto

16
Lei n 4.595 de 31 de dezembro de 1965.
17
Lei n 5.025, de 10 de junho de 1966.
18
Exposio de motivos dos Ministros da rea Econmica e Relaes Exteriores da Lei n
5025 (Martins, 1985).

81
Burocracia e Poltica

que grande parte da poltica de proteo s importaes


era realizada por meio de controles administrativos e pelo
exame de similaridade nacional, que eram parte de suas
responsabilidades. Com o uso ostensivo de licena de
importaes pela CACEX, as tarifas definidas pela CPA
tinham pouco impacto no grau de abertura e fechamento
da economia brasileira (Farias, 2007).
Definiu-se desta maneira o arcabouo institucional da
poltica comercial nas dcadas de 1960 e 1970: a
centralizao do poder normativo e de gesto de
instrumentos em uma super-agncia estatal, a CACEX,
vinculada ao Ministrio da Fazenda por ser uma Carteira
do Banco do Brasil, funcionando o Concex como instncia
interministerial de articulao das polticas que afetavam o
comrcio exterior.
A CACEX era considerada um dos nichos mais
profissionalizados, competentes e eficientes dentro do
aparato estatal. E, desta forma, ao ser indicada como
secretaria geral do Concex, foi capaz de abocanhar as
responsabilidades de outras instituies, no demorando a
ser considerada a instituio por excelncia e sntese da
poltica comercial brasileira. Com o tempo, a CACEX
passou a gerir os controles de importao de acordo com
as variaes no balano de pagamentos e das
necessidades das polticas de industrializao forada, que
entrara em marcha acelerada a partir de 1974 por meio
do controle de emisso de guias e/ou pela lentido no
processamento de pedidos. Em 1980, seu poder chegou
ao absurdo de utilizar medidas sigilosas para suspender a
importao de vrios produtos (Shapiro, 1997 apud
Farias, 2007).
Durante as dcadas de 1960 e 1970, a CAMEX adquiriu
importante papel na articulao de uma vasta rede de
clientelas privadas. Os interesses privados buscaram obter
espaos de influncia no processo interno da CACEX, que
se transformou numa arena de articulao e agregao de
interesses e palco de um intricado jogo de interesses e
alianas extra e intra-burocrticas devido ao aumento de
seu papel da definio da poltica comercial.

82
A Construo Institucional da Poltica Comercial Brasileira

A agncia teve papel importante na intermediao das


relaes entre interesses privados e a poltica econmica
do governo. Dada a natureza autoritria do regime, ao se
apresentar como um representante do poder, a CACEX era
uma arena de acesso mais fcil por ser uma burocracia de
segundo escalo, tornando-se uma arena de articulao
dos interesses envolvidos com a definio e
implementao da poltica comercial (Abranches, 1978
apud Martins, 1985).
As interaes entre a CACEX e os grupos de interesse
envolviam prticas que constituam polticas de clientela
ou distributivas. Muitos dos benefcios implementados,
como a proteo importao ou a promoo
exportao, beneficiavam setores especficos e eram
custeados por toda a sociedade, pois seus custos eram
arcados pelos cofres do estado. Por se tratarem de
benefcios contnuos e fragmentados, podiam ser
desagregados no nvel setorial e individual como, por
exemplo, os efeitos do Cadastro Geral de Importadores e
Exportadores. Ademais, se de um lado os impactos destas
medidas, quando tomadas por si s, eram pequenos, pois
tinham objetivos seletivos, quando agregados tiveram
uma enorme influncia no desenvolvimento econmico do
pas (Fernandes, 2010).
No tocante s importaes, foi feita uma tentativa de
revalorizao da tarifa aduaneira como instrumento de
proteo produo domstica por meio do Decreto-lei n
63 de novembro de 1966. Entretanto, estas alteraes
fracassaram em seus objetivos e grande parte da proteo
acabou sendo operacionalizada por meio dos controles
administrativos e diretos geridos pela CACEX. Ademais, a
estrutura tarifria estabelecida era perfurada por inmeras
excees institudas nos regimes especiais de importao.
No campo das exportaes, foram criados
instrumentos que visavam estimular e diversificar a pauta
de exportaes por meio de diversos incentivos fiscais e
creditcios aos produtos manufaturados. O objetivo da
inteno exportadora era superar os limites estruturais da
ISI, cuja orientao voltada para o mercado interno

83
Burocracia e Poltica

perpetuava dficits estruturais do balano de pagamentos,


em virtude do aumento das importaes de equipamentos
e matrias-primas, que estrangulariam a economia no
mdio prazo e comprometeriam o esforo de
industrializao forada (Faria, 2003 e Silva, 2004).
Esta inflexo quanto poltica de exportao
fortaleceu ainda mais a CACEX, pois alm de suas
incumbncias sobre a administrao, controle e
contabilizao do comrcio exterior, coube a ela gerir o
sistema de financiamento por meio da administrao do
Finex, o Fundo de Financiamento s Exportaes (Vidotto,
1995).
Este foi o quadro institucional vigente durante o
perodo do Milagre Econmico. A poltica comercial esteve
subordinada aos objetivos da poltica industrial. Tal
estrutura institucional no sofreu grandes alteraes com
os choques do petrleo e a nova estratgia de
desenvolvimento adotada pelo regime militar em 1974. A
partir desta crise energtica, a poltica comercial passou a
se pautar por quatro vertentes: a proteo da indstria
domstica; a facilitao das importaes prioritrias aos
planos de investimentos; a promoo das exportaes e,
por fim; a conteno dos efeitos dos choques do petrleo
no balano de pagamentos (Nassif, 1995).
A poltica de proteo comercial era construda por
meio de barreiras no tarifrias e os dois principais
instrumentos eram os controles administrativos e os
controles diretos. No obstante existisse uma poltica
aduaneira estabelecida em 1957, os inmeros regimes
especiais de importao faziam com que a tarifa efetiva
fosse muito menor que a tarifa instituda. Os controles
administrativos eram exercidos pela CACEX por meio de
emisso de guias de importao, depsitos compulsrios
sobre parte do valor importado e pelo exame da
similaridade. J os controles diretos eram feitos pela
suspenso temporria de importaes de certos produtos,
constituindo o Anexo C da CACEX, cuja elaborao levava
em conta o grau de essencialidade dos produtos e a

84
A Construo Institucional da Poltica Comercial Brasileira

capacidade de produo interna19.


Esta estratgia de desenvolvimento econmico
intervencionista definiu a ao da diplomacia comercial.
Com o aprofundamento da opo desenvolvimentista, a
postura negociadora permaneceu essencialmente
defensiva. A diplomacia advogava nos fruns
internacionais a incorporao do tratamento especial e
diferenciado aos pases em desenvolvimento, defendendo
que o comrcio realizado livremente no tenderia a
equalizar os fatores de produo, tal como vislumbrado
pela teoria econmica tradicional. Ademais, o processo
forado de desenvolvimento gerava desequilbrios no
balano de pagamentos, o que requeria a permisso para
a imposio arbitrria de restries s importaes
(Castelan, 2009).
Na dcada de 1980, a poltica comercial sofreu
enormes transformaes em decorrncia da
desacelerao, crise econmica e dos srios desequilbrios
que afetaram as contas externas. A lgica de ao da
poltica foi alterada. O seu foco afastou-se dos objetivos
industriais desenvolvimentista e passou a ser norteado
pela sade do problemtico balano de pagamentos. Para
a obteno de mega-supervits no balano de
pagamentos, a poltica de importaes fez uso de medidas
que generalizavam a aplicao de barreiras no tarifrias,
perdendo seus vnculos com a poltica industrial. Em
relao s exportaes, sua rationale tambm foi
desfigurada. Os incentivos no mais atendiam aos
requisitos de ampliao da eficincia competitiva, mas
apenas s necessidades de expanso do saldo comercial.
Nesta fase, o Brasil, que j possua um parque
industrial amplo e diversificado, mas apresentava enormes
desequilbrios intersetoriais na distribuio das taxas
efetivas de proteo, resguardando em demasia alguns
setores no competitivos. Em relao sua
institucionalidade, o comrcio exterior continuou sendo

19
A CACEX classificava as importaes nas seguintes modalidades: Anexo A importaes
permitidas; Anexo B importaes sujeitas emisso de guias de importao; Anexo C
importaes suspensas.

85
Burocracia e Poltica

administrado e coordenado pela CACEX (Nassif, 1995).


O debate sobre a necessidade de modernizao da
poltica comercial tomou corpo ao longo da dcada. Em
1987, uma reforma aduaneira com o objetivo de eliminar
a generalizao da proteo e de regimes especiais, dando
aos setores graus de proteo compatveis com suas
estruturas produtivas e perfis tecnolgicos, foi proposta
pelo CPA.
Estas medidas estavam em harmonia com tendncias
que se expressariam na dcada seguinte: a liberalizao e
insero internacional da economia e da produo nacional
e a redefinio do relacionamento e espaos de
interlocuo entre Estado, empresariado e sociedade civil.
No entanto esta proposta fracassou em seus
objetivos. O governo Sarney optou por propor uma nova
poltica industrial, visando aumentar a competitividade da
indstria nacional, em substituio proposta do CPA.
Todavia, o novo plano econmico no tinha como
meta eliminar as barreiras no tarifrias e regimes
especiais de importao. As tarifas ad valorem
continuariam a exercer poucos efeitos sobre a proteo,
permanecendo pouco seletiva na distribuio dos setores
protegidos, pois a proteo continuaria sendo realizada
por controles diretos e administrativos pela CACEX.
Para se ter uma ideia da pouca efetividade das tarifas
definidas pelo CPA, quando comeou o processo de
reviso tarifria em 1986, cerca de 70% das importaes
ocorriam sob amparo de algum regime especial,
usufruindo de iseno ou reduo de impostos (Kume,
1990).

86
A Construo Institucional da Poltica Comercial Brasileira

3.2 DA ABERTURA COMERCIAL AO HIATO


INSTITUCIONAL

Abertura comercial: a extino da CACEX.

Durante o governo Collor, as autoridades responsveis


pela poltica de comrcio exterior decidiram enfrentar o
desafio de readequar a poltica comercial aos novos
condicionantes internos e externos que se impunham no
final da dcada de 1980. A inflexo liberal trazida por
Collor se baseava em cinco tipos de medidas (Nassif,
1995):
i) eliminao dos regimes especiais de importao
ii) eliminao das barreiras no tarifrias
administrativas
iii) implantao de uma reforma aduaneira com
cronograma de reduo gradual dos nveis tarifrios
vigentes de maneira unilateral
iv) uso mais ativo de polticas horizontais
v) extino da principal agncia responsvel pela
implementao da poltica comercial desenvolvimentista: a
CACEX.
O principal objetivo da proposta comercial de Collor,
alm de ser uma tentativa de adequar as polticas
comerciais nova realidade da economia globalizada e
competitiva, era romper com o passado e com a
mentalidade protecionista vigente no modelo de
desenvolvimento baseado na substituio de importaes.
A principal reforma institucional foi a extino da
CACEX e do CPA e a transferncia de suas atribuies para
o recm criado Departamento de Comrcio Exterior
(Decex), subordinado Secretaria Nacional de Economia
(SNE) do novo Ministrio da Economia, Fazenda e
Planificao (MEFP). A pretenso da reforma era eliminar
o estilo de poltica comercial implantado desde os
primrdios da ISI (do qual a CACEX era um de seus
principais smbolos e sntese institucional) e readequ-lo

87
Burocracia e Poltica

ao projeto de estado que a Presidncia propunha ao


Brasil.
Tal objetivo tambm se coadunava com a proposta de
modernizao econmica de Collor, na qual, junto a outras
medidas, a abertura econmica seria utilizada para
incentivar a readaptao das polticas industriais e de
comrcio exterior em torno de metas de promoo da
eficincia competitiva e no mais da autonomizao e
autarquizao do parque industrial brasileiro. O presidente
Collor demonstrara as razes desta deciso de reformar a
poltica de comrcio exterior em seu discurso de posse, no
qual exps com clareza o seu objetivo de romper com as
polticas autarquizantes e intervencionistas da ISI, abrindo
as portas para o que entendia ser o caminho mais curto
para a modernidade e para o desenvolvimento.
No discurso o Presidente advoga a defesa da
liberalizao comercial e o encerramento do
direcionamento do estado em torno da autarquizao e da
autossuficincia produtiva:

meu dever apresentar-lhes as diretrizes do meu projeto de


reconstruo nacional (...) So: democracia e cidadania; a inflao como
inimigo maior; a reforma do Estado e a modernizao econmica; a
preocupao ecolgica; o desafio da dvida social; e, finalmente, a
posio do Brasil no mundo contemporneo. (...) No plano internacional,
so as economias abertas as mais eficientes e competitivas, alm
de oferecerem bom nvel de vida aos seus cidados, com melhor
distribuio de renda. (...) Em sntese, essa proposta de modernizao
econmica pela privatizao e abertura a esperana de completar a
liberdade poltica, reconquistada com a transio democrtica, com a
mais ampla e efetiva liberdade econmica. (...) preciso registrar
impressionante mudana no cenrio internacional. (...) novas reas se
preparam para adotar as leis da economia de mercado, com democracia,
respeito pelos direitos humanos e cultura da liberdade, que so hoje
tendncias universais. Em toda parte o poder monoltico, as
estruturas dirigistas e os resduos autoritrios esto na
defensiva. (...) Diante dessas transformaes que aceleram o tempo
histrico, preciso buscar frmulas novas de insero do pas no mundo
(...) O Brasil estar aberto ao mundo. Queremos integrao,
crescente e competitiva. A diplomacia atuar, de forma intensa, no
plano bilateral e coletivo, buscando a cada momento formas novas de
cooperao, seja no campo da economia, seja em cincia e tecnologia,
seja no dilogo poltico. (...) imperioso abdicar do discurso estril e
irrealista, do pseudo-nacionalismo que induz ao isolamento, da

88
A Construo Institucional da Poltica Comercial Brasileira

desconfiana, da iluso mope de auto-suficincia. Temos, ao


contrrio, que demonstrar com fatos o potencial e a pujana do Brasil.
preciso que o mundo se convena da necessidade de abrir as
portas ao Brasil, e que possamos acreditar na convenincia de
nos abrirmos ao mundo (...) de posse de um parque industrial j
completo e integrado, pode o Brasil marchar tranquilo para a
experincia da abertura de sua economia (...)(grifos nossos).

A eliminao da CACEX foi uma das primeiras medidas


adotadas pelo Governo Collor em torno das polticas de
liberalizao econmica. Como sintetizado por Veiga e
Iglesias (2002), a extino da CACEX ocorreu
simultaneamente a uma ampla redefinio do aparelho
estatal, especialmente na rea econmica. Uma ampla
fuso juntou os trs principais ministrios desta rea
(Fazenda, Planejamento e Indstria e Comrcio) em um
nico mega-ministrio, o Ministrio da Economia, Fazenda
e Planificao (MEFP), com a responsabilidade de formular
e executar toda a poltica econmica do governo Collor,
inclusive as polticas industrial e de comrcio exterior20.
Neste ministrio, as matrias relacionadas poltica
industrial e comercial foram alocadas nos trs
departamentos da Secretaria Nacional de Economia
(SNE)21.
Como prope Kreier (1992 apud Epsteyn, 2009), a
transferncia das atribuies da CACEX e do CPA, que se
opunham liberalizao comercial nos moldes propostos
pelo Governo Collor, a uma instncia de terceiro escalo
do MEFP, subordinada hierarquicamente equipe
econmica da ministra Zlia Cardoso de Mello, simbolizou
um esforo por parte do governo recm empossado para
reduzir de forma rpida e abrupta a independncia e
autonomia dos formuladores da poltica comercial
desenvolvimentista. Estas agncias tinham sido as
principais defensoras, principalmente a CACEX, que
possua um quadro tcnico bastante qualificado e detentor
de grande expertise, do pensamento desenvolvimentista

20
Medida Provisria (MP) n 150 de 15 de maro de 1990, convertida na Lei n 8.028 / 90.
21
So os seguintes: Departamentos de Indstria e Comrcio (DIC), de Comrcio Exterior (o
DECEX) e o de Abastecimento e Preos (DAP).

89
Burocracia e Poltica

em matria de comrcio exterior que defendia a


manuteno das polticas de proteo produo nacional
e de induo da industrializao forada.
Veiga e Iglesias (2002) chamam a ateno para o fato
que um dispositivo constitucional est na origem da fuso
ministerial criadora do MEFP: a Constituio de 1988
determina em seu artigo 237 que a fiscalizao e o
controle sobre o comrcio exterior, essenciais defesa dos
interesses fazendrios nacionais, sero exercidos pelo
Ministrio da Fazenda.
possvel supor que, no momento da deciso da
abertura comercial, o governo tenha optado por colocar
sob um nico guarda chuva institucional todas as unidades
do Poder Executivo que possuam competncias em
relao s polticas comerciais e econmicas. Tal
suposio torna-se logicamente aceitvel se observarmos
a importncia que a abertura comercial teria para os
objetivos de estabilizao macroeconmica, que era a
principal meta do governo Collor.
Estas medidas administrativas foram adotadas
durante o lanamento do Plano Brasil Novo (Plano Collor
I), quando as primeiras decises substantivas a respeito
do novo projeto econmico e comercial foram tomadas.
Outras proposies contidas no processo de abertura
comercial, alm da extino da CACEX e do CPA, foram a
eliminao dos regimes especiais de importao22, da lista
de produtos com importao suspensa (Anexo C), das
exigncias de apresentao de Programas de Importao
por empresas23 e de financiamentos internacionais para
compras externas superiores a US$ 200 mil24. Ademais, o
governo Collor iniciou um programa de desgravao
aduaneira25 com o estabelecimento de uma nova estrutura
tarifria com cronograma reducionista que seria

22
MP n 158 de 15 de maro de 1990, transformada na Lei n 8.032 / 90.
23
Ambas as extines foram tomadas na Portaria n 56 de 15 de maro de 1990 do MEFP.
24
Portaria n 365 de 26 de junho de 1990 do MEFP. Esta Portaria conjuntamente com a
Portaria n 56 extinguiram o que Nassif (1995) denominou como trade de barreiras no-
tarifrias que dera a tnica da poltica comercial da CACEX na dcada de 1980.
25
Portaria n 365 do MEFP.

90
A Construo Institucional da Poltica Comercial Brasileira

gradualmente implantada ao longo dos cinco anos


seguintes26.
Estas medidas se somavam a esforos realizados na
poltica comercial negociada com o aprofundamento do
processo de integrao com a Argentina, Paraguai e
Uruguai, iniciado pelo governo antecessor, que culminou
com a formao do Mercado Comum do Sul (MERCOSUL)
e com as discusses para a implantao da Tarifa Externa
Comum.
Para a administrao e implementao da nova
poltica comercial foi criado o Decex, que incorporou as
competncias da CACEX e do CPA e era subordinado
Secretaria Nacional de Economia (SNE). Na estrutura do
Decex foram absorvidas as agncias responsveis pela
poltica comercial desenvolvimentista e que se tornaram
meras coordenadorias tcnicas, no sendo mais rgos
com recursos humanos, financeiros e capacidade decisria
autnoma. As duas agncias foram rebaixadas a divises
do Decex, que j era uma rgo de terceiro escalo dentro
da estrutura hierarquizada da poltica econmica do
governo. A CACEX, cujo diretor era nomeado diretamente
pela Presidncia da Repblica e possua grande prestgio
dentro da administrao pblica federal no perodo ureo
da poltica comercial desenvolvimentista, tornou-se a
Coordenadoria Tcnica de Intercmbio Comercial (CTIC) e
o CPA tornou-se a Coordenadoria Tcnica de Tarifas
(CTT). Ademais, a CTIC iria sofrer cortes drsticos de
pessoal e recursos, reduzindo ainda mais a sua j
debilitada capacidade decisria na rea comercial
(Epsteyn, 2009).
Durante a gesto Collor, as principais lideranas
burocrticas que foram transferidas da CACEX e do CPA
para o Decex foram constantemente mudadas dos cargos
de direo dentro das divises das novas agncias.
Segundo informaes obtidas em entrevistas com
funcionrio da CACEX transferido para o Decex, esta
opo deliberada pela alta rotatividade da equipe herdada
26
Portaria n 58 de 31 de janeiro de 1991 do MEFP que foi revista pela Portaria n 131 de 18
de fevereiro de 1992.

91
Burocracia e Poltica

da CACEX tinha por objetivo enfraquec-la. Isto porque a


forte burocracia da CACEX tinha sido um grande
constrangimento s tentativas realizadas na dcada de
1980 de reformar a poltica aduaneira. A readequao da
estrutura de proteo comercial teria como consequncia
a reduo da capacidade da CACEX de coordenar a poltica
comercial por meio de medidas administrativas. Ademais,
este ator nos informou que boa parte da burocracia da
CACEX e do CPA foi surpreendida pelas reformas
realizadas pela equipe econmica escolhida e respaldada
pela Presidncia da Repblica, no tendo havido um
processo anterior de comunicao entre a equipe
econmica de Collor e os funcionrios da CACEX.
Epsteyn (2009) chamou ateno para o fato que
embora estas reformas tenham sido realizadas num
ambiente democrtico, o Congresso permaneceu distante
das decises sobre as transformaes do modelo de
desenvolvimento. Para formular e implementar todo o
processo de reformas que requeriam alteraes legais, o
governo fez uso de Medidas Provisrias. Dito isto,
confirma-se a hiptese que o modelo decisrio empregado
pelo Poder Executivo para realizar as reformas
institucionais na poltica comercial foi um caso de
abdicao legislativa. As aes do Poder Legislativo foram
apenas para confirmar as Medidas Provisrias que
promulgaram o Plano Brasil Novo (Lima e Santos, 2001).
Este padro se repetiu ao longo de toda a evoluo
institucional da poltica comercial nas duas ltimas
dcadas. As medidas que tiveram impacto na
institucionalidade de coordenao do comrcio exterior
foram feitas por meio do uso de Decretos Presidenciais,
validando a proposio que h um evidente predomnio do
Poder Executivo na definio da institucionalidade da
poltica de comrcio exterior.
De acordo com interpretao de Pio (1997), estes
processos de liberalizao unilateral e reformulao radical
do aparato administrativo da poltica comercial foram sub-
missos e complementares s metas de estabilizao
econmica e reduo dos custos fiscais do estado. Esta

92
A Construo Institucional da Poltica Comercial Brasileira

reforma institucional teve como objetivo vincular


hierarquicamente as agncias que possuam recursos e
prerrogativas na rea de comercio exterior equipe
econmica do MEFP, chefiada pela poderosa ministra Zlia
Cardoso de Mello.
O objetivo da vinculao hierrquica era a facilitar a
instrumentalizao da poltica comercial pelas metas anti-
inflacionrias dos planos de estabilizao. A abertura
comercial teria como consequncia o aumento da
concorrncia com a entrada de mais produtos
estrangeiros, incentivando as empresas nacionais a
reduzirem seus preos ofertados e reestruturarem suas
estruturas produtivas, controlando a inflao e
aumentando a produtividade e competitividade do pas.
A chave interpretativa proposta por Pio (1997) que
a abertura comercial provocaria fortes presses sobre os
produtores nacionais, em relao aos quais a CACEX era
tradicionalmente sensvel. Em razo da existncia deste
vetor contrrio liberalizao, o governo optou pelo
insulamento do ncleo burocrtico que decidia sobre a
poltica anti-inflacionria. As agncias e grupos de
interesse contrrios a esta poltica de abertura, que at
ento se encontravam institucionalmente representados
no aparato decisrio, no teriam mais acesso aos
decisores das diretrizes das polticas macroeconmicas.
O insulamento do ncleo decisrio sobre a poltica
econmica, coordenado pela ministra Zlia, permitiria a
adoo de um profundo programa de reformas estruturais,
das quais a poltica comercial era um de seus
componentes fundamentais, que tivesse impacto sobre o
descontrole inflacionrio e fosse capaz de adotar polticas
que de outra forma seriam vetadas pelos interesses
favorecidos pela ISI e que estavam incrustados nas
agncias responsveis pela formulao da poltica
econmica e comercial anterior.
Os rgos que absorveram as prerrogativas de
formulao das polticas industriais e comerciais estavam
localizados dentro da SNE, que no era o rgo-chave do
ministrio, embora fosse diretamente subordinada ao

93
Burocracia e Poltica

gabinete ministerial. O rgo-chave do ministrio era a


Secretaria Especial de Poltica Econmica (SPE) que fora
encarregada da formulao e gesto do plano de
estabilizao e era comandada por um dos mentores do
Plano Collor, o economista Antonio Kandir.
Ademais, a criao do MEFP, alm de destruir as
instituies que coordenavam e controlavam a poltica
comercial desenvolvimentista, tambm ameaou outras
instituies que tinham uma interlocuo com o comrcio
exterior. Em entrevista, Celso Amorim (1997) nos
informou que nos primeiros dias do governo Collor:
"E a principal preocupao nos primeiros dias e depois, quando eu
estava no Departamento Econmico, isso levou um ms, mais ou menos,
era sobretudo garantir as competncias do Itamaraty. Porque naqueles
primeiros decretos-lei ou alguma medida provisria, algumas
competncias eram transferidas para o Ministrio da Economia (...) na
parte da negociao comercial externa, que sempre foi uma rea de
competncia do Itamaraty, a redao era um pouco ambgua mas dava
uma competncia predominante ao Ministrio da Economia. Ento, a
nossa preocupao foi sobretudo garantir a continuidade da competncia
27
do Itamaraty, o que se conseguiu"

Diante destas informaes possvel concluir que o


processo decisrio que produziu a abertura comercial e a
ampla reforma administrativa sobre a institucionalidade
com comrcio exterior foi um tpico caso de imposio
burocrtica. Houve uma burocracia muito mais poderosa
que as outras: a equipe econmica nomeada por Collor
para chefiar o seu programa de estabilizao, que foi
capaz de impor suas preferncias s outras agncias
interessadas em questes que afetavam a poltica
econmica.
A equipe comandada por Zlia era poderosa por ser
apoiada de maneira inequvoca pelo Chefe de Governo.
Mesmo quando estas alteraes representaram custos
enormes para outras burocracias em termos de seus
recursos humanos e financeiros disponveis, reduo de
seus status dentro da administrao pblica federal e
reduo dos seus rol de competncias e autonomia

27
Entrevista de Celso Luiz Nunes Amorim. Depoimento ao CPDOC. Rio de Janeiro. 2007.

94
A Construo Institucional da Poltica Comercial Brasileira

decisria, no foi possvel resistir ao rolo compressor que


era a equipe de Zlia.
Por mais que a CACEX fosse uma burocracia bem
estruturada dentro da administrao pblica, com uma
clientela forte e comprometida com suas polticas,
possuindo recursos humanos e financeiros disponveis
devido sua alocao dentro do Banco do Brasil e
detentora de grande expertise na administrao dos
temas de comrcio exterior28, ela no foi capaz de impor
uma soluo de compromisso equipe econmica de Zlia
Cardoso de Mello. O apoio poltico total por parte do
presidente equipe econmica fez dela a burocracia mais
poderosa dentro do Poder Executivo. Nesta situao, esta
equipe ficou na situao mais poderosa na qual um ator
burocrtico pode se encontrar dentro do Poder Executivo.
Alm dos poderes oriundos do prestgio e da carta branca
dada pela Presidncia, ela possua os poderes e
capacidades decorrentes de sua condio burocrtica:
organizao, expertise e ateno exclusiva.
A nova estrutura teve como objetivo principal
centralizar o processo decisrio nas mos da equipe
coordenadora do plano de estabilizao. A razo por trs
disto era racionalizar o planejamento e a coordenao dos
diferentes instrumentos de poltica econmica postos
disposio do governo. Esta hierarquizao absoluta
evitaria que metas e medidas incoerentes fossem
formuladas por agncias governamentais com autoridade
institucional e vises diferentes das do ncleo central do
governo. Com a extino da CACEX, o governo pretendeu
abdicar da possibilidade que burocracias criadas dentro da
mentalidade desenvolvimentista pudessem implementar
polticas de comrcio exterior baseadas em controles
administrativos e estmulos ad hoc sobre os fluxos
comerciais. Sinalizando, portanto, que o caminho adotado
rumo liberalizao seria irreversvel e irresistvel e que
era imperativa a adaptao dos setores produtivos aos

28
Em relao questo da expertise, nos foi informado que a CACEX possua um grande
banco de dados sobre toda a produo nacional que foi perdido durante este processo radical
de reorganizao do comrcio exterior.

95
Burocracia e Poltica

novos condicionantes polticos e econmicos, no havendo


espao para que a inrcia burocrtica afetasse o
andamento do plano de estabilizao.
Carvalho (2006) ao analisar a gnese do Plano,
concluiu que a principal medida o bloqueio da liquidez da
maior parte dos haveres financeiros no mercado
desenvolveu-se na assessoria econmica do presidente
entre o 2 turno da eleio presidencial e a posse do
cargo. De acordo com informaes obtidas por meio de
entrevistas com os principais membros da primeira equipe
econmica de Collor, o autor concluiu que na segunda
metade de dezembro de 1989, quatro meses antes da
posse, que se realizaria no dia 15 de maro de 1990, os
membros deste ncleo decisrio convenceram-se da
necessidade de bloquear a liquidez das aplicaes
financeiras. As decises sobre a implantao do plano
econmico foram discutidas por um grupo muito reduzido
de pessoas, sem a participao de membros de
burocracias estabelecidas ou da sociedade civil.
De acordo com descrio feita por Fernando Sabino
(1991) em romance biogrfico baseado em entrevistas
com a ex-ministra Zlia Cardoso de Mello, os trabalhos
feitos para a construo do plano foram executados em
sigilo absoluto.
Eram oito os membros da equipe que, reunidos em
um quarto de hotel, fizeram o primeiro esboo do plano, a
saber: os futuros Presidente do Banco Central Ibrahim
Eris, Secretrio Especial de Poltica Econmica do MEFP e
Presidente do IPEA Antnio Kandir, Ministra da Economia,
Fazenda e Planejamento Zlia Cardoso de Mello,
Presidente da Petrobrs Luis Octvio Carvalho da Veiga,
Presidente do BNDES Eduardo Marco Modiano, Presidente
do Banco do Brasil Luis Eduardo Assis, Diretor do BNDES
Venilton Tadini e Assessor Especial do MEFP Jos Francisco
Gonalves.
Baseando-se no fato que as decises a respeito da
liberalizao econmica e da extino da CACEX tenham
sido tomadas no bojo do Plano Collor, no houve
intermediaes nem concesses feitas para acomodar as

96
A Construo Institucional da Poltica Comercial Brasileira

burocracias que controlavam a poltica comercial


desenvolvimentista.
Tais indcios se tornam mais fortes se levarmos em
conta as informaes levantadas por Zerwes (1997) em
entrevista com um dos membros desta equipe que estava
por trs do Plano. Ibrahim Eris, presidente do Banco
Central de maro de 1990 a maio de 1991, contou que a
equipe encarava a abertura econmica como uma ruptura
com o que vinha acontecendo antes (...) no que ns
demos continuidade ao que vinha sendo feito. De acordo
com o aferido, a equipe econmica de Collor tinha uma
percepo que no poderia ser feita uma abertura
extensa, se fosse baseada em amplos estudos e em
negociaes gerais. Haveria resistncias pelas burocracias
e grupos de interesse que impediriam o prosseguimento
das medidas.
Segundo o ex-presidente do Banco Central, um destes
focos de resistncia eram as burocracias que comandaram
at ento a poltica comercial brasileira. De acordo com
relato deste importante membro da equipe econmica do
MEFP, as burocracias da CACEX e do CPA, ao tomarem
conhecimento da inteno do governo em extinguir o
Anexo C, a principal barreira no-tarifria s importaes,
reagiram negativamente, alegando que tal medida iria
destruir o setor produtivo nacional. Para estas
burocracias, a economia brasileira ainda no estava
pronta para a competio externa. Ainda seguindo este
relato, para Ibrahim Eris, a mentalidade deles ainda era
protecionista, de forma que a abertura s foi feita com
sucesso pois foi realizada na marra. Nas palavras do ex-
presidente do Banco Central:
nosso contato foi com o CPA e alguns elementos da CACEX (...)
eles sabiam a histria e queramos aproveitar o know-how deles (...) s
conseguimos a ajuda deles quando eles se convenceram de que a
abertura seria inevitvel, com eles ou sem eles (...) e o produto final,
fora os medos dos saltos no escuro, agradou a todos

Farias (2006) ao analisar o processo inicial da


liberalizao econmica, observou que dentro das ideias
iniciais da equipe estava a simples extino da CACEX,

97
Burocracia e Poltica

que era identificada pela equipe econmica como uma


fonte inesgotvel de corrupo, favorecimento e
clientelismo29.
Ademais, um aspecto relevante no processo de
deciso que no governo Collor era que havia muitos
tcnicos do governo envolvidos com temas da poltica
comercial, dentro do Decex e do MRE, que no concordava
com a maneira pela qual se realizava a abertura
comercial30.
A necessidade de extino da CACEX se tornava
premente, pois suas relaes com sua clientela geravam
enormes resistncias s reformas liberalizantes. Os
regimes especiais de importao administrados pela
CACEX permitiam a emisso licenas de importao com
grande discricionariedade. Como conseguiam por meio
das decises da CACEX importar mercadorias sem o
pagamento de impostos de importao, muitas empresas
pleiteavam seu enquadramento em algum regime
especial. Isso levou proliferao desses mecanismos e
expanso de relevante parcela das importaes em
regimes de benefcios fiscais, anulando o intento inicial
das licenas, que era economizar moeda estrangeira,
tendo como consequncia o encastelamento destes
interesses associados com a manuteno da capacidade
decisria da CACEX.
Honrio Kume (1990) observou que, entre 1977 e
1985, nada menos do que 69% das importaes tinham
recebido isenes decorrentes dos regimes especiais de
importao. Segundo este autor, que ocupou a
Coordenadoria Tcnica de Tarifas (CTT) durante o governo
Collor, as presses polticas, que impediram uma maior
liberalizao da reforma aduaneira de 1988, tiveram
origem nos canais que permitiam uma interlocuo e
participao constante do empresariado na definio da
poltica comercial dentro da CACEX durante o governo

29
O Estado de So Paulo. Equipe quer abrir comrcio exterior. 28/01/1990.
30
Despacho Telegrfico n 703. GATT. Rodada Uruguai. Reunio interministerial no
Itamaraty. Posio brasileira. Em 13 de junho de 1990. Telegramas Expedidos de
Delbragen. Ano 1990. (apud Farias, 2006).

98
A Construo Institucional da Poltica Comercial Brasileira

Sarney (Castelan, 2009). De acordo com Honrio Kume as


principais barreiras reforma proposta pelo CPA em 1988
tiveram origem na CACEX e em sua slida clientela:
"[A reforma de 1998] ensejou a formao de grupos de presso
visando a manuteno das alquotas anteriores, (...) de modo que
ocorreram modificaes significativas (sobre a proposta inicial de reforma
aduaneira), principalmente nos setores txtil, vesturio, automveis,
bens de capital com controle numrico, qumica fina, etc.." (Kume,
1990).

Esta clientela aliada CACEX e beneficiada por seus


programas era parte de um poderoso grupo de interesse,
o empresariado industrial substituidor de importaes. A
superao do modelo requeria uma forte ao por parte
dos defensores da liberalizao para a eliminao dos
canais de participao e interlocuo do empresariado
com os rgos formuladores da poltica comercial. No final
da dcada de 1980, este empresariado foi excessivamente
temeroso que a abertura iniciasse um processo de
desindustrializao no Brasil. E como na era CACEX a
proteo fora exercida por controles administrativos ad
hoc, acabou emergindo um circuito de grande interao e
permeabilidade entre os interesses dos burocratas,
polticos e empresrios, num tpico caso de formao de
um anel burocrtico.
Ao ser quem administrava o sistema de licenciamento
s importaes com base no exame de similaridade, a
CACEX criou uma forte conexo entre seus interesses
corporativos e os de sua clientela, incentivando
comportamentos rent-seeking por parte dos empresrios e
burocratas (Fritsch e Franco, 1989 apud Castelan, 2009).
Conforme relato de Castelan (2009), como na reforma
aduaneira proposta pelo CPA durante o governo Sarney
em 1988 houve resistncias por parte de outras
instituies envolvidas com a poltica comercial, o governo
Collor decidiu reduzir as resistncias burocrticas
apresentadas pelas instituies promotoras do modelo
desenvolvimentista por meio da criao do MEFP:
" embora o secretrio executivo do CPA (Jos Tavares de Arajo)
fosse favorvel abertura da economia, durante o governo Sarney

99
Burocracia e Poltica

outras instituies da poltica comercial, como a CACEX e o prprio


Ministrio das Relaes Exteriores, no eram completamente adeptos a
esse conjunto de ideias. O presidente Collor aboliria esses focos de
resistncias por meio da centralizao das instncias decisrias em
poltica econmica sob o nico Ministrio da Economia, Fazenda, e
Planejamento (MEFP) e pela extino da CACEX e do CPA" (Castelan,
2009).

A reforma administrativa realizada por Collor, que


extinguiu as principais instituies implementadoras da
poltica comercial desenvolvimentista a CACEX e o CPA,
resultou na eliminao dos canais de participao do setor
privado na definio da poltica comercial e na
centralizao das decises em poltica comercial nas mos
de alguns poucos economistas que compunham a equipe
econmica no topo da hierarquia do MEFP. A centralizao
das decises poltica comercial em uma nica instncia
decisria foi essencial para que os focos de oposio
liberalizao dentro do governo fossem eliminados.
A Secretaria Nacional de Economia tambm
controlava o Departamento de Abastecimento e Preos
(DAP), o que possibilitou que a poltica comercial fosse
utilizada como instrumento de controle de preos quando
necessrio. Os rgos colegiados, que eram os locus de
dilogo interministerial como o Concex, foram eliminados.
No havia mais uma diversidade de instncias ministeriais
que precisavam coordenar suas polticas. Todos os
ministrios envolvidos com a poltica econmica haviam
sido reunidos num nico e poderoso ministrio, cujo topo
da hierarquia era comandado pela equipe econmica.
Com o uso da posio superior dentro da hierarquia
administrativa, todas as resistncias burocrticas
existentes dentro das instituies econmicas
desenvolvimentistas foram dobradas. Mesmo as
burocracias mais incrustadas e enraizadas no aparato
administrativo federal, como eram as instituies que
coordenavam e comandavam a poltica comercial
desenvolvimentista, sucumbiram. A expertise, recursos
financeiros e apoio de uma das clientelas mais fortes da
sociedade brasileira (o empresariado industrial favorecido
pela ISI) no foram suficientes para impor equipe

100
A Construo Institucional da Poltica Comercial Brasileira

econmica uma soluo de compromisso.


A ministra Zlia encontrava-se no governo Collor na
situao de maior poder dentro do Poder Executivo. Tinha
respaldo inequvoco da Presidncia da Repblica nas
decises que abarcavam os assuntos econmicos,
incluindo comerciais. Desta forma, o MEFP pode impor um
projeto revolucionrio na poltica comercial que
desmontava toda a forte rede de agncias e grupos de
interesse que haviam controlado a administrao e
coordenao da poltica comercial desde as dcadas de
1960 e 1970.
Uma carta enviada pelo Decex ao MRE ilustra as
diretrizes da poltica comercial de Collor, que eram a
anttese daquilo que foi realizado no perodo de
substituio de importaes:
"A nova Poltica de Comrcio Exterior, ao promover a abertura ao
mercado externo, refletiu adequadamente as prioridades da atual poltica
econmica, isto : a promoo da competitividade industrial; o
oferecimento de melhores condies para o exerccio da poltica de
abastecimento e preos e, portanto, do combate inflao; e a retomada
dos investimentos estrangeiros no Brasil 31".

O hiato institucional

A liberalizao da poltica comercial unilateral e a


extino da CACEX constituram um momento de ruptura
do modelo institucional outrora vigente. No entanto, isto
no quer dizer que a transio para um novo arcabouo
institucional de coordenao tenha sido rpida. Como este
processo ocorreu simultaneamente a um amplo esforo de
reformulao do papel do Estado e da relao deste com a
sociedade, a transio para uma institucionalidade
congruente com a nova lgica da ao estatal, baseada na
pluralizao da participao de atores estatais e na
regulao e interlocuo no tutelar entre Estado e
sociedade civil, foi lenta e difcil (Veiga, 2002a e 2002b).

31
Despacho telegrfico n. 96. Comit de Balano de Pagamentos. Consulta com o Brasil.
Primeira verso do documento brasileiro, preparado pelo Decex. De: Exteriores para
DELBRASGEN. Em 16 de abril de 1991. Pasta XCOI-GATT-L00 (apud Castelan 2009).

101
Burocracia e Poltica

At os anos 1990, a poltica comercial respondia


orientao protecionista da poltica industrial nacional e s
necessidades conjunturais e estruturais do balano de
pagamentos (Nassif, 1995). A partir de ento, o foco das
polticas econmicas voltou-se para o melhoramento da
competitividade da produo nacional, num ambiente
poltico e ideolgico favorvel insero competitiva da
economia brasileira no mercado internacional e maior
liberalizao das relaes de mercado. Paralelamente
abertura, houve tambm outro fenmeno de fundamental
importncia que concorreu para o aumento das demandas
por reformulao do arcabouo institucional: a
democratizao. Esta trouxe consigo exigncias por parte
da sociedade e de segmentos da burocracia por maior
transparncia e participao.
A consequncia mais vigorosa da estrutura
institucional criada aps a eliminao do sistema CACEX,
que administrara a poltica comercial de forma autnoma
e coerente com o projeto desenvolvimentista, foi a
inabilidade do governo em remontar um quadro
organizacional adaptado s exigncias da nova orientao
liberal e capaz de administrar e coordenar de maneira
eficaz as atividades estatais relacionadas ao comrcio
exterior.
A razo da sbita e abrupta reforma administrativa
realizada com as criaes do MEFP e do Decex foi criar
uma institucionalidade que permitisse dobrar as
resistncia burocrticas liberalizao comercial, incluindo
a oposio da clientela da CACEX, defensora da
manuteno das inmeras excees, subvenes e
benefcios distribudos pela poltica comercial de outrora.
No houve um processo de reflexo sobre a reconstruo
desta institucionalidade em moldes adequados nova
lgica de ao e interlocuo estatal e aos novos desafios
trazidos pelo acirramento da competio econmica
global.
Perdurou-se, destarte, um hiato institucional durante
aproximadamente cinco anos na conduo coordenada da
poltica comercial brasileira (Ramos, 2008 e Epsteyn,

102
A Construo Institucional da Poltica Comercial Brasileira

2009). De acordo com diagnstico de Thorstensen,


Nakano e Lozardo (1994), o sistema hierarquizado criado
pela reforma institucional de Collor no oferecia um
quadro operacional satisfatrio:
a eliminao de todo o sistema baseado no Concex, na CACEX, no
CPA e no Finex, que era considerado flexvel e operacional, dado seu alto
grau de autonomia, deu lugar a outro tipo de sistema considerado
hierarquizado, com pouca liberdade de ao e com grau crescente de
burocratizao. Mais ainda, retirou o grau de autonomia dos recursos do
sistema, diluindo-o no quadro geral da crise oramentria do governo.

Veiga e Iglesias (2002) destacaram que as polticas de


promoo e financiamento exportao ficaram em uma
espcie de limbo poltico. Enquanto o governo Collor
lanou a ideia de formao de um banco privado para o
estimulo do comrcio exterior, no foram criadas
instituies e programas que fomentassem e
estimulassem de forma eficiente as exportaes e
substitussem a estrutura que fora extinta. As instituies
do MEFP estavam inseridas dentro de uma estrutura
hierrquica e esvaziada de recursos humanos e financeiros
para a implantao de polticas de estmulos exportao
que tivessem impacto na economia nacional.
Os trs principais programas de poltica industrial e de
comrcio exterior criados no governo Collor no tiveram
seus objetivos atingidos: o Programa de Competitividade
Industrial (PCI), o Programa Brasileiro de Qualidade e
Produtividade (PBQP)32 e o Programa de Apoio Capacita-
o Tecnolgica da Indstria (Pacti). Uma das razes
atribudas aos seus respectivos fracassos que as
agncias dentro da estrutura do MEFP no possuam
recursos para criar incentivos que estimulassem de
maneira significativa a participao privada (Bonnelli,
Veiga e Brito, 1997).
Conforme relato de burocrata pertencente ao Decex,

32
Em relao a este programa em especial, os autores ressalvam que ele teve o mrito de se
antecipar s tendncias e necessidades de absoro e desenvolvimento por parte do
empresariado de modernas prticas gerenciais e foi desenvolvido com mais sucesso a partir
do governo de Itamar Franco. O PBQP continua vigente at hoje, sendo que o aumento
mdio da produtividade da indstria brasileira na dcada de 1990 foi de 8,6% ao ano.

103
Burocracia e Poltica

houve uma opo poltica deliberada pela rotatividade da


equipe herdada da CACEX com o intuito de enfraquecer as
resistncias burocrticas s mudanas impostas pela alta
hierarquia do governo. Os principais burocratas ficavam
menos de seis meses em cada departamento e eram logo
transferidos para outro. E os indivduos que ocuparam os
cargos de chefia dentro do Decex no eram oriundos da
CACEX ou do CPA, eram membros de uma trading33.
Aps o impedimento de Collor em outubro de 1992 e
a posse do seu vice-presidente Itamar Franco, o aparato
institucional econmico e comercial voltou a sofrer
alteraes. A moldura centralizadora e hierarquizada da
poltica econmica em torno de um nico ministrio foi
desfeita. O MEFP foi desmembrado, retornando
formatao anterior34. Por outro lado, a institucionalidade
da poltica comercial no retornou ao modelo
desenvolvimentista. O que sobrou da era CACEX foi um
arcabouo institucional complexo, pulverizado, com
sobreposio e partilha de competncias e ausente de
organismo centralizador e coordenador inter-ministerial
das aes e atividades exercidas pelos diversos
ministrios e agncias estatais envolvidas no comrcio
exterior.
O Ministrio da Indstria, Comrcio e Turismo (MICT)
ficou com as competncias materiais sobre a rea mais
estrita de poltica comercial. O Decex, agora renomeado
como Secretaria de Comrcio Exterior (Secex), foi alocado
na rbita deste novo ministrio com a competncia para a
operacionalizao das polticas de gesto do financiamento
e promoo s exportaes e da defesa comercial, por
meio da aplicao de medidas compensatrias, direitos
antidumping e salvaguardas. No mbito da Secex foram
criados dois departamentos a partir das antigas
coordenadorias do Decex: o Departamento Tcnico de

33
A Cotia Trading. Entrevista com burocrata da antiga CACEX que vivenciou a transio
iniciada por Collor.
34
O MEFP foi desmembrado nos Ministrios da Fazenda (MF) e da Indstria, Comrcio e
Turismo (MICT) e na Secretaria de Planejamento, Oramento e Coordenao da Presidncia
da Repblica. (Lei n 8.490 de 1992).

104
A Construo Institucional da Poltica Comercial Brasileira

Intercmbio Comercial (ex-CTIC) e o Departamento


Tcnico de Tarifas (ex-CTT)35 e ainda foi criado um outro,
o Departamento de Planejamento e Poltica Comercial
(DPPC), incumbido de subsidiar a formulao da poltica
global de comrcio exterior da Secex (Piani, 1998).
Com a transferncia do Decex - Secex para o MICT, a
institucionalidade anterior no foi recobrada, j que a
CACEX era um rgo do Ministrio da Fazenda (era um
departamento especial do Banco do Brasil). O artigo 237
da Constituio Federal, que no representava uma
limitao CACEX, tornou-se um grande empecilho para a
Secex e seria a origem de inmeros conflitos que surgiram
no governo Cardoso entre os organismos responsveis
pela poltica comercial e a Receita Federal do Brasil
A estrutura burocrtica montada pelo presidente
Franco possua uma diferena fundamental em relao
estrutura anterior ao desmonte liberal. A burocracia
organizada em torno da CACEX estava na administrao
indireta e vinculada ao Ministrio da Fazenda, pois seus
funcionrios pertenciam ao Banco do Brasil. No governo
Franco, com a transferncia do Decex para o MICT, os
burocratas tornaram-se parte da administrao direta e
dentro de um ministrio mais frgil que a Fazenda em
termos de recursos disponveis e da prpria estruturao
burocrtica36.
Por sua vez, o Ministrio da Fazenda (MF) conservou
as prerrogativas constitucionais de fiscalizao e controle
do comrcio exterior e de deciso sobre as matrias
fiscais, incluindo a deciso sobre a poltica aduaneira (as
tarifas alfandegrias) e a gesto dos subsdios e incentivos
s exportaes que estivessem conexos poltica fiscal. J
o Ministrio das Relaes Exteriores (MRE) passou a ser a
instituio coordenadora das posies brasileiras nas
negociaes comerciais internacionais, alm de ser o
rgo responsvel pelas atividades de promoo comercial

35
Antes destas reformas, o CTT era o antigo CPA e era esta instituio que possua as
prerrogativas sobre a proposio das tarifas alfandegrias. J o CTIC cumpria com as
funes da extinta CACEX.
36
Entrevista com ex-funcionrio da CACEX e do Decex.

105
Burocracia e Poltica

no exterior. Para Ramanzini (2009a), at 1995, ano da


criao da CAMEX, o MRE foi formal e informalmente a
instituio coordenadora da posio brasileira nas
negociaes comerciais internacionais.

Figura 1: Aparato Institucional da Poltica Comercial


no Governo Itamar Franco

Fonte: Lei n 8.490, de 19 de novembro de 1992.

A estrutura institucional ficou partilhada em diferentes


ministrios, sem que houvesse uma instituio
interministerial de coordenao das atividades e polticas
voltadas para o comrcio exterior. Os organismos que
cumpriam com estas funes, o Concex do ponto de vista
formal e a CACEX no cotidiano da administrao pblica,
foram extintos, no sendo substitudos. Ademais, havia
uma inconsistncia jurdica na reformatao da estrutura
do comrcio exterior ps-abertura, que se repetiu ao
longo dos governos Franco, Cardoso e Lula. Enquanto as
criaes da CACEX e do Concex foram feitas por meio de
Leis, a criao do Decex, Secex e CAMEX e posteriores
alteraes foram realizadas por meio de Decretos. A lei
que instituiu a CACEX e o Concex no foi at hoje
revogada explicitamente. A nova estrutura est retratada
no organograma (Figura 1) acima.
Configurava-se assim uma evidente sobreposio de
competncias que se tornou mais intricada com a

106
A Construo Institucional da Poltica Comercial Brasileira

introduo a das novas negociaes comerciais


internacionais, cujo primeiro exemplar foi a formao do
Mercado Comum do Sul (MERCOSUL)37.
Em consequncia da complexificao da agenda e da
multiplicidade de temas, outros ministrios buscaram ao
longo das duas prximas dcadas obter maior espao no
processo de formulao da posio de negociao
brasileira, tendo em vista que os interesses que
representam so sensveis a estas negociaes.
Os exemplares do fenmeno so o Ministrio da
Agricultura, Pecuria e Abastecimento (MAPA) que sendo
representante dos interesses do agronegcio um dos
principais interessados com as negociaes comerciais em
vigncia e o Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA)
que representa os interesses da agricultura familiar e teve
papel fundamental no sucesso da estratgia brasileira na
Rodada Doha da OMC durante o governo Lula (Veiga,
2005 e 2007 e Ramanzini, 2009a).
Aps as primeiras reformas institucionais realizadas
nos governos Collor e Franco, a poltica deixou de ser
comandada por uma super-agncia heterodoxa (a CACEX
que exercia um poder quase monoplico na gesto desta
poltica) e emergiu um quadro institucional com
competncias e responsabilidades pulverizadas, que
aumentava o potencial de surgimento de inmeros
conflitos burocrticos entre agncias interessadas em
ocupar o vcuo poltico criado (Veiga, 2002a).
As reformas realizadas no governo Collor tiveram sua
origem final na vontade presidencial de remontar o
modelo de desenvolvimento do pas e no processo de
delegao de poder por parte da Presidncia para a equipe
econmica, que capitaneava o plano de estabilizao e
estava acima de qualquer outra agncia executiva
interessada no tema.
O desenho institucional do MEFP outorgava todas as

37
As negociaes comerciais anteriores eram de natureza diferente, pois visavam apenas a
negociao de preferncias e redues tarifrias. As novas negociaes tratavam de temas
que eram mais abrangentes e afetavam as regulaes econmicas domsticas e diminuiam os
graus de liberdade do governo para intervir na economia.

107
Burocracia e Poltica

competncias em matria de poltica econmica nas mos


desta equipe, num claro processo de imposio
burocrtica. Todo o sistema comercial anterior abertura
e orientado pelos princpios da industrializao por
substituio de importaes foi desmontado, de forma a
impedir que resistncias burocrticas afetassem a poltica
de estabilizao e sem que fossem criadas instituies
capazes de prosseguir com um novo projeto de poltica
comercial38.
Aps a remontagem imperfeita do modelo anterior no
governo Franco, a formulao da poltica comercial ficou
dividida entre os principais ministrios envolvidos com a
poltica econmica. Nestas condies, era natural a
emergncia de um ambiente de conflitos burocrticos
entre os ministrios envolvidos e que compartilhavam
competncias sobrepostas, ainda mais devido ao fato que
no havia fruns como o antigo Concex, onde conflitos
interministeriais pudessem ser solucionados
institucionalmente.
A possibilidade de surgimento de conflitos aumentava
ainda mais se levarmos em conta que ela no era uma
prioridade no governo Franco. Toda ateno do governo
era destinada aos problemas da estabilidade monetria e
da estagnao econmica. A inflao inercial atingia a
economia nacional e impedia que os usuais instrumentos
monetrios e fiscais servissem para debelar a inflao e
promover uma nova rota de crescimento econmico que
superasse o fracasso obtido na dcada perdida.
Entre os potenciais conflitos que emergiriam nos
prximos anos, o que merece mais destaque ao ter sido
fundamental na dinmica que se instaurou na poltica
comercial a partir do governo Cardoso a disputa entre o
Ministrio da Fazenda, sobretudo da Secretaria da Receita
Federal, e o Ministrio da Indstria, Comrcio e Turismo,
que viria a ser o Ministrio do Desenvolvimento, Indstria
e Comrcio Exterior em 1999. Esta disputa foi formada em

38
Conforme vimos na seo anterior, esta desestruturao da poltica comercial brasileira
explicada pelas razes ideolgicas do governo Collor, que tomava para si o receiturio
neoliberalizante do Consenso de Washington,

108
A Construo Institucional da Poltica Comercial Brasileira

torno da diviso de competncias para o estabelecimento


de alquotas da poltica alfandegria e para a deciso e
execuo de polticas de incentivo s exportaes e de
defesa comercial. Enquanto a Fazenda orientava a poltica
alfandegria e fiscal como mais um instrumento de
estabilizao de preos, conteno fiscal e limitao da
inflao, sobretudo aps a implementao do Plano Real
no ltimo ano do governo Franco, o outro se preocupava
com o grau de desproteo da produo industrial
nacional promovido pela abertura unilateral e buscava
reconstruir uma poltica forte de promoo das
exportaes, que estava desde 1990 completamente
desfigurada.
Este conflito ser um dos componentes da dinmica
conflitiva que se instaura dentro da CAMEX e que motiva
alguns dos rearranjos institucionais que so observados ao
longo do processo de consolidao desta agncia.

109
Burocracia e Poltica

110
A Construo Institucional da Poltica Comercial Brasileira

3.3. O NOVO APARATO INSTITUCIONAL DA


POLTICA COMERCIAL.

A criao da CAMEX.

Diante deste quadro de desorganizao e


sobreposio institucional e buscando super-lo, foi criada
no governo Cardoso a Cmara de Comrcio Exterior
(CAMEX)39, vinculada ao Conselho de Governo da
Presidncia da Repblica. A CAMEX teria as funes de
formular polticas e coordenar a ao pblica em comrcio
exterior de bens e servios ao estar em posio de
destaque em relao s disputas interministeriais. Esta
Cmara foi montada para ser um foro consultivo de
discusso e consolidao das posies dos diferentes
ministrios envolvidos com os temas do comrcio exterior,
servindo como um ponto focal de dilogo intraburocrtico,
alm de ter a incumbncia de definir as diretrizes e
orientar as polticas unilaterais de promoo s exporta-
es, defesa comercial e as negociaes comerciais.
A CAMEX era composta por dois rgos: a Secretaria
Executiva e a prpria Cmara de ministros. O secretrio
executivo era nomeado pelo Presidente da Repblica,
enquanto a Cmara de ministros era integrada pelos
ministros da Casa Civil, que representava a Presidncia da
Repblica, do MRE, da Fazenda, do Planejamento, do
MICT e da Agricultura40. A Presidncia da Cmara era
exercida pelo ministro Chefe da Casa Civil Clvis de Barros
Carvalho.
Segundo relato do prprio presidente em seu livro de
memrias, Carvalho foi escolhido para ser um articulador
administrativo e no poltico, devendo, portanto, envolver-

39
Esta agncia de importncia fundamental no atual quadro de formulao e implementao
pluralizado da poltica comercial foi criada pelo Decreto 1.386 de 06 de fevereiro de 1995.
40
O Decreto de criao da CAMEX foi assinado pelo Presidente Cardoso e pelos seis
ministros membros, a saber, respectivamente: Clvis de Barros Carvalho, Luiz Felipe
Lampreia, Pedro Malan, Jos Serra, Dorotha Werneck e Jos Eduardo de Andrade Vieira,
numa demonstrao da no preponderncia de nenhum dos ministros sobre os outros em
matria de comrcio exterior.

111
Burocracia e Poltica

se com a partilha de poder administrativo (entre os


ministrios) e no entre os partidos. Nas palavras de
Cardoso, esta era sua estratgia de ao dentro do Palcio
do Planalto:
A autonomia decisria do presidente depende de sua habilidade
para jogar com diversidade dos personagens e com a informao posta
disposio por cada um dos componentes dos vrios crculos ao seu
redor (...) essas consideraes me serviram de base quando comecei a
escolher quem formaria a barreira protetora do Palcio na montagem do
Ministrio. Existem modelos variveis para preencher o organograma do
poder. Decidi dar toda fora administrativa Casa Civil e tirar-lhe o
poder poltico. Mais que isso, pelo menos no incio, tentei organizar as
relaes entre o Palcio do Planalto e o Congresso por meio de
mediadores no polticos, fossem ministros ou secretrios. O contato
propriamente poltico se formalizaria por intermdio dos presidentes dos
partidos que sustentavam o governo 41.

Com a criao da CAMEX, a distribuio institucional


do comrcio exterior brasileiro ficou com a formatao
demonstrada no organograma (Figura 2) abaixo:

Figura 2: Aparato Institucional da Poltica Comercial no 1


Mandato do Governo Cardoso

Fonte: Decreto n1.386 de 06 de fevereiro de 1995.

41
Cardoso, Fernando Henrique. A arte da poltica. A histria que vivi. 2006.

112
A Construo Institucional da Poltica Comercial Brasileira

A criao da CAMEX estava de acordo com a proposta


feita pelo diplomata Rubens Barbosa na Revista Brasileira
de Comrcio Exterior, que, partindo do diagnstico da
ausncia de uma estrutura de coordenao durante o
governo Franco, propusera entre outras medidas:
(a) fortalecer institucionalmente o setor de comrcio exterior,
como resultado da vontade poltica do governo em considerar essa rea
um fator de real significado para o xito da poltica de desenvolvimento
traada pelo Governo e (b) agilizar o mecanismo administrativo, ampliar
a coordenao dos diferentes rgos que interferem no processo
negociador interno e externo e buscar o entrosamento e compatibilizao
da poltica comercial externa, em especial, com a poltica industrial e a
poltica de abastecimento externo. Esse ncleo, necessariamente
reduzido e desburocratizado, poderia ser uma Secretaria Especial
vinculada Presidncia da Repblica que trabalharia em tempo integral
em matrias relacionadas com o intercmbio comercial externo
(Barbosa, 1994).

Barbosa tambm sublinhara que o rgo coordenador


do comrcio exterior no deveria assumir parte das
competncias sobrepostas entre as diversas agncias
envolvidas na poltica de comrcio exterior. Para Barbosa,
era necessrio aceitar os interesses corporativistas dos
ministrios, que no se disporiam a abrir mo de
competncias prprias para outro rgo:
o funcionamento desta Secretaria no acarretaria qualquer
modificao nas atribuies dos rgos competentes em matrias
relacionadas com o comrcio exterior, nem duplicaria o trabalho que
continuaria a ser feito, como at aqui, pelos rgos diretamente
interessados. Da mesma forma, dever ser preservada a competncia
especfica do Itamaraty na conduo das negociaes comerciais
externas, no MERCOSUL, no GATT e nas atividades externas de
promoo comercial (Barbosa, 1994).

Assim como na proposta de Barbosa, a Cmara criada


em 1995 no assumiu atribuies operacionais. A
multiplicidade de competncias sobre as atividades de
comrcio exterior entre os diferentes ministrios foi
mantida, inaugurando um estilo de coordenao
interministerial sem o controle operacional sobre os
diferentes processos de implementao que compem o
quadro institucional do comrcio exterior.

113
Burocracia e Poltica

De acordo com Epystein (2009) neste novo sistema


institucional, cuja principal agncia coordenadora e no
operacional e cujos ministrios continuam preservando
suas atribuies, configura-se como um sistema
eminentemente disperso de formulao e implementao.
Segundo um representante da agncia entrevistado por
Epsteyn (2009):
a CAMEX no nada mais que a soma das posies dos sete
ministrios que a compem. Se algum ministrio no segue o tema que
o interessa com a devida ateno, muito provvel que possa se
converter em um refm da avaliao realizada pelo resto dos ministrios.
tipicamente uma relao de poder.

Em seu desenho original a CAMEX, alm de ser ligada


Presidncia, estava instalada no Palcio do Planalto, o
que lhe dava um grande poder convocatrio. Suas
reunies possuam a simbologia presidencial, sendo
prestigiadas pelos ministros que a compunham, mesmo
sem possuir competncias operacionais que lhe permitisse
impor decises s outras agncias envolvidas com o
comrcio exterior.
Segundo relato de um assessor especial que trabalhou
na CAMEX em seus primeiros anos de existncia, este
primeiro momento foi de profunda riqueza criativa,
mesmo sem a Cmara possuir competncias formais para
a realizao de polticas efetivas. Para o assessor, a
CAMEX cumpriu neste primeiro perodo um papel de
catalisador de reorganizao institucional do comrcio
exterior brasileiro, sendo uma espcie de think tank
pblico para a poltica comercial.
Foram nos primeiros anos que muitas instituies que
se tornariam importantes ao longo do tempo foram
criadas. Entre elas a Agncia de Promoo s Exportaes
(Apex) e a Seguradora Brasileira de Crdito (SBCE). A
primeira tinha o objetivo de estimular a promoo
comercial s exportaes e a segunda preenchia uma
lacuna no setor de seguro de crdito exportao42.

42
Embora a SBCE tenha sido imaginada e criada a partir de discusses da CAMEX, ela
uma empresa com personalidade jurdica privada, tendo participaes do Banco do Brasil e
de uma grande seguradora estrangeira.

114
A Construo Institucional da Poltica Comercial Brasileira

A opo pela criao de uma instituio coordenadora


do comrcio exterior sem poderes operacionais foi
adotada, pois a proposta de criao de um ministrio
especfico para o comrcio exterior esbarrou nas
resistncias dos outros ministrios em repartir suas
competncias.
Para que a proposta pudesse ter eficcia, o novo
ministrio teria que assumir competncias e recursos
financeiros e humanos oriundos de outros ministrios. De
acordo com Frana (1997), em reportagem para o jornal
Folha de So Paulo, os maiores focos de resistncia viriam
da Fazenda e das Relaes Exteriores. O primeiro perderia
o poder de fixar tarifas aduaneiras e o segundo temia,
alm de perder poder na coordenao das negociaes
comerciais externas, ter que ceder parte de seu pessoal
treinado, pois no havia quadros suficientes dentro da
administrao pblica federal para prestar os servios de
um Ministrio de Comrcio Exterior43.
No houve esforos para superar essas resistncias
burocrticas, pois a atuao presidencial de Fernando
Henrique Cardoso no processo de criao da CAMEX foi
muito mais tmida que a atuao de Collor na extino da
CACEX. No 1 mandato de Cardoso, a poltica comercial
no esteve entre suas prioridades. Analisando todos os
discursos feitos pelo presidente em 1995, publicados na
compilao de discursos Palavra do Presidente, num
total de 246 discursos, no encontramos nenhum que
tratasse de questes institucionais da poltica comercial
brasileira.
Outro indicio do no envolvimento presidencial efetivo
com questes institucionais do comrcio exterior sua
proposta de governo Mos Obra, publicada nas
eleies de 1994. Entre as prioridades elencadas no h
referncias institucionalidade de coordenao da poltica
comercial44. O captulo que trata das propostas de poltica

43
Frana, William. Comrcio exterior no ter ministrio. A Folha de So Paulo.
02/02/1997. Disponvel em: www1.folha.uol.com.br/fsp/1997/2/20/dinheiro/22.html.
44
Um resumo das principais prioridades encontrado na aba do livro proposta: o ponto de
partida so as prioridades que o povo brasileiro identifica no dia-a-dia: emprego,

115
Burocracia e Poltica

industrial e de comrcio exterior, aps fazer um breve


histrico sobre a evoluo das polticas econmicas e
comerciais e da inflexo que sentou as bases da poltica
industrial e de comrcio exterior na abertura comercial e
o estmulo ao aumento da qualidade e da produtividade,
focou em metas substantivas como reestruturao
competitiva, capacitao tecnolgica e fortalecimento de
instrumentos de defesa comercial.
A nica questo institucional tratada na proposta do
governo foi aparelhar e capacitar os rgos competentes
para aprimorar os procedimentos de investigao de
prticas desleais de comrcio internacional dumping e
subsdios que se refletiu na criao j em 1995, no
mbito da Secex, do Departamento de Defesa Comercial
(Decom).
O Decom at hoje o rgo especializado na
conduo das investigaes com base nos Acordos
Antidumping, sobre Subsdios e Medidas Compensatrias e
sobre Salvaguardas aprovados na Rodada do Uruguai
(Faria, 2003).
Para a ento Ministra da Indstria, Comrcio e
Turismo Dorotha Werneck45 a CAMEX foi criada em 1995
para ser um catalisador da reformulao do comrcio
exterior brasileiro e no um organismo operador de
polticas especficas. A CAMEX iria:
formular as polticas e coordenar as atividades relativas ao
comrcio exterior de bens e servios, atuando como principal foro
emanador de diretrizes e estratgias nessa rea (...) em funo de sua
prpria constituio a Cmara possui a caracterstica de agir como
elemento catalisador das sugestes e expectativas dos rgos
intervenientes do comrcio exterior, permitindo maior eficcia na
implementao das decises, ao evitar a disperso dos esforos
(Werneck, 1995).

J para o secretrio executivo da CAMEX (1995


1998) nomeado pela Presidncia da Repblica, Jos

agricultura, segurana, sade, educao. Aqui esto medidas concretas para atacar essas
prioridades, a partir de uma poltica econmica competente, que preserve os resultados do
Plano Real, e de uma reforma do Estado brasileiro que consolide a estabilizao econmica
e d instrumentos eficazes para as polticas sociais.
45
Dorotha Werneck foi ministra entre janeiro de 1995 e abril de 1996.

116
A Construo Institucional da Poltica Comercial Brasileira

Frederico Alvarez, a natureza formuladora e no


operacional estava na raiz da criao desta instituio:
[Na CAMEX] as atribuies de cada rgo foram mantidas,
especialmente no que diz respeito s questes operacionais. Cada
ministro atua dentro de sua rea de competncia setorial. Na medida em
que crescer a necessidade de articulao, a Cmara pode crescer
eventualmente em seu papel de articuladora dentro do governo (...) a
Cmara no um organismo de execuo. Por natureza um organismo
de formulao maior. As execues cabem s determinadas
competncias de cada rgo do governo (...) o que a Cmara pretende
catalisar o processo de coordenao [das aes em poltica comercial]
para que todos hajam de maneira consistente na mesma direo 46.

A CAMEX foi a soluo encontrada no 1 mandato de


Cardoso para resolver o problema da disperso e
pulverizao institucional no comrcio exterior criados
aps a extino da CACEX, sem agredir os interesses dos
principais ministrios envolvidos com temas conexos
poltica comercial e que haviam ganhado maior espao no
comrcio exterior ps-abertura. Foi uma soluo
institucional limitada pela situao de conflito burocrtico
que emergiu dentro da estrutura institucional da poltica
comercial aps a reforma em negativo feita no governo
Collor.
Este novo modelo no exigiu maiores investimentos
de capital poltico por parte da Presidncia da Repblica,
que priorizava a estabilizao da economia, e no criou na
CAMEX um locus institucional que pudesse dar espao na
poltica econmica a ministrios menos envolvidos com o
Plano Real. A poltica comercial no 1 mandato do governo
Cardoso foi usada apenas como forma de flexibilizao das
importaes para ajudar nas polticas de conteno de
preos.
De acordo com um ex-secretrio executivo da CAMEX,
o que se tratava na Cmara no incio do governo Cardoso
era quase zero. No havia poltica comercial ativa neste
momento, apenas propostas de readequao do modelo
institucional vigente.
Podemos concluir at o momento que a soluo
46
Revista Brasileira de Comrcio Exterior. Entrevista. Jos Frederico Alvarez. Edio n 51.
Abril a Junho de 1997.

117
Burocracia e Poltica

institucional encontrada com a criao da CAMEX visava


reduzir o problema da falta de coordenao sem afetar as
competncias e interesses dos outros ministrios.
Diferentemente do processo de extino da CACEX e
de criao do Decex, que foi nitidamente um processo de
imposio burocrtica, a primeira fase da CAMEX, que
dura todo o 1 mandato do governo Cardoso, foi operada
em um marco de concordncia burocrtica. Por mais que o
MRE e a Fazenda vetassem a criao de um Ministrio do
Comrcio Exterior, em nenhum momento se opuseram
formao e consolidao da CAMEX, pois a
institucionalidade criada em 1995 no ameaava suas
competncias.
De acordo com relato do primeiro secretrio executivo
da CAMEX, o embaixador Srgio Silva do Amaral, um dos
fatores que facilitaram a sua criao, alm do ambiente de
pulverizao de competncias que indicava uma
necessidade de se recompor um aparato institucional
coordenador, foi o fato de a proposta ter sido realizada
nos primeiros meses do governo que, de acordo com
Amaral, seria um momento propcio para a criao de
novas instituies47. Segundo o mesmo relato, a proposta
de criao da CAMEX teve origem em planos
compartilhados pelo prprio Srgio Amaral e pelo ento
ministro do Planejamento Jos Serra
O resultado desta primeira reforma foi a criao de
um foro consultivo sem capacidade de imposio de suas
decises, servindo muito mais como um espao de
reflexo interministerial sobre o comrcio exterior do que
uma instituio operadora de polticas. Tudo que era
aprovado pela CAMEX podia ser vetado pelos ministrios
competentes na fase de implementao de polticas. Caso
uma deciso desagradasse o ministrio implementador de
certa poltica e esta deciso no tivesse um apoio
contundente por parte da Presidncia da Repblica, ela
tenderia a ser substancialmente alterada no seu processo
de implementao.

47
Entrevista com Srgio Amaral em 25/06/2010.

118
A Construo Institucional da Poltica Comercial Brasileira

Um primeiro esboo de reforma.

No entanto, este cenrio ausente de conflitos internos


dentro do Poder Executivo sobre a poltica comercial
comea a apresentar sinais de mudanas com a indicao
do secretrio de Poltica Econmica do Ministrio da
Fazenda, Jos Roberto Mendona de Barros, para o posto
de secretrio executivo da CAMEX em 1998.
Esta indicao integrava projeto de alterao da
dinmica da poltica econmica do governo. Entre outras
mudanas, se planejava fortalecer a CAMEX como
organismo formulador e executor da poltica comercial.
Esta indicao revelava uma inteno veiculada na
imprensa (e negada nas entrevistas que realizamos) que a
Presidncia da Repblica pretendia fazer da CAMEX uma
espcie de USTR (Office of the United States Trade
Representative). A agncia estadunidense de comrcio
exterior, que tambm subordinada Presidncia da
Repblica, organiza a poltica comercial estadunidense
desde polticas unilaterais (incentivos s exportaes e
defesa comercial) a negociaes internacionais48.
O principal fator que motivava a Presidncia a
aprofundar o papel exercido pela CAMEX era a inteno de
retomar o crescimento das exportaes. O fortalecimento
da CAMEX seria parte de um conjunto de esforos
realizados para remontar a poltica de promoo comercial
e de exportaes. Isto porque as dificuldades enfrentadas
no balano de pagamentos, com o aumento das
importaes e com as altas taxas de juros decorrentes da
poltica monetria anti-inflacionria, requeriam esforos de
recuperao de saldos positivos da balana comercial de
forma a complementar o ajuste fiscal iniciado no 1
mandato, viabilizar um acerto mais rpido nas contas
pblicas e avanar o processo de reestruturao
produtiva.
Os saldos comerciais haviam sido sucessivamente
48
A Folha de So Paulo. Comrcio Exterior. 14/03/1998.

119
Burocracia e Poltica

negativos devido aos aumentos nos fluxos de importaes


decorrentes do cmbio valorizado mantido durante todo o
1 mandato do governo Cardoso. Esta poltica de
valorizao do cmbio foi parte do leque de instrumentos
utilizados pelo Plano Real para debelar a inflao e
reestruturar a capacidade produtiva do pas, quando a
importao de bens de capital foi intensa (Veiga, 2007).
O grfico 1 mostra como o saldo da balana comercial
brasileira foi negativo ao longo do 1 mandato de Cardoso
(1995 1998), recuperando-se somente a partir de 1999
quando houve a desvalorizao cambial e um aumento da
assertividade da poltica de promoo s exportaes:

Grfico 1: Evoluo da Balana Comercial


(US$ bilhes FOB)

Fonte: Secretaria de Comrcio Exterior do MDIC.

Segundo Pinto (1998), a nova concepo da CAMEX


seria um arranjo informal para substituir o projeto de
criao de um Ministrio de Comrcio Exterior, que fora
barrado frente s presses corporativas dos outros
ministrios49. O fortalecimento da CAMEX fazia parte de
um plano do presidente Cardoso de dar um novo rumo ao

49
Pinto, Celso. As novas tarefas da CAMEX. A Folha de So Paulo. 17/03/1998.

120
A Construo Institucional da Poltica Comercial Brasileira

seu governo por meio da criao de um Ministrio da


Produo, que englobaria e fortaleceria o MICT e cuja
perna no comrcio exterior seria a prpria CAMEX. A
tarefa do novo ministrio seria formular uma poltica
industrial mais ativa, com ampla utilizao de
instrumentos microeconmicos e setoriais e capaz de fazer
frente aos desafios econmicos decorrentes das ondas de
crises financeiras do final dos anos 1990, sem afetar a
estabilidade monetria alcanada pelo Plano Real, o
principal ativo poltico de Cardoso.
Durante a passagem de Mendona de Barros, a
CAMEX foi fortalecida como rgo formulador da poltica
comercial. O prprio secretrio executivo buscou criar:
a rotina de uma reunio mensal para discutir conjuntura,
estratgia, contencioso comercial, programa de exportao, com a
participao de todos os ministrios envolvidos, procurando, assim, dar
uma certa lgica e direo s aes de todos no comrcio exterior
(Barros, 1998).

Conforme nos foi relatado em entrevista com ator


participante deste processo, o prprio presidente
respaldava de maneira mais forte a CAMEX e Mendona de
Barros neste momento, tendo participado com mais
frequncia de reunies da Cmara.
De acordo com relato de Maria Clara do Prado (2005),
um grupo de burocratas formado por Jos Roberto
Mendona de Barros (secretrio executivo da CAMEX),
Luis Carlos Mendona de Barros (ministro das
Comunicaes) e Andr Lara Resende (presidente do
BNDES) esteve em constante contato com o presidente
Cardoso no segundo semestre de 1998. Eles constituam
praticamente uma equipe econmica paralela que ganhava
fora dentro do governo sob os auspcios da Presidncia.
Nestas frequentes reunies se definiam as bases de um
novo projeto para a poltica econmica do 2 mandato.
Neste projeto, Luis Carlos Mendona de Barros seria o
ministro da Produo e homem forte do novo governo,
ocupando o espao poltico pertencente equipe
econmica que estava no ministrio da Fazenda. No
entanto, o projeto foi abortado com o estouro do

121
Burocracia e Poltica

escndalo dos grampos do BNDES em novembro de 1998.


De acordo com Prado (2005), uma das possveis
razes para o estouro do escndalo era que o Ministrio
da Produo seria muito forte por integrar numa mesma
pasta rgos como o BNDES, CAMEX e talvez at mesmo
o Banco do Brasil. As articulaes realizadas junto ao
presidente desagradaram membros do governo prximos
e mais distantes da Presidncia.
O desfecho da crise foi o desfazer da equipe
econmica paralela com o pedido de demisso conjunto de
Luis Carlos, Jos Roberto e Lara Resende em novembro de
1998.
Numa demonstrao da frgil tessitura burocrtica
dos primeiros anos da CAMEX, aps o pedido de demisso
de Mendona de Barros, o presidente no nomeou um
substituto imediato. O cargo ficou desocupado at o incio
do 2 mandato, quando o embaixador Jos Botafogo
Gonalves, que era o ento ministro do MICT, assumiu a
Secretaria Executiva da Cmara. A razo da demora tinha
sido justificada pelo ento porta-voz da Presidncia,
Srgio Amaral, que fora o primeiro secretrio executivo da
CAMEX, pela ausncia de rotinas burocrticas. Era apenas
uma instncia de articulao poltica, podendo aguardar
por mais tempo a nomeao de um titular50.
Este episdio deixa claro que o fortalecimento obtido
pela CAMEX durante a passagem de Mendona de Barros
por sua Secretaria Executiva no resultou em
fortalecimento institucional da Cmara, mesmo tendo sido
um ator muito prximo do presidente Cardoso. A maior
presena do presidente na Cmara foi resultado apenas da
sua proximidade com Mendona de Barros e no de uma
nova postura para com a poltica comercial. O que ilustra a
no priorizao do comrcio exterior durante o 1
mandato de Cardoso. Por outro lado, embora o projeto de
fortalecimento da CAMEX tenha fracasso nessa primeira
tentativa, a passagem de Mendona de Barros foi uma
primeira demonstrao dos conflitos que iriam surgir

50
Folha de So Paulo. Substituies ficam para depois, diz FHC. 25/11/1998.

122
A Construo Institucional da Poltica Comercial Brasileira

sobre o controle do comrcio exterior.


A natureza consensual da CAMEX que marcara o 1
mandato se esvaziava com o aumento da tenso entre a
equipe econmica do Plano Real e seus opositores dentro
do prprio governo. Estes ltimos encarnavam as
propostas da equipe paralela para o fortalecimento de
polticas microeconmicas e setoriais, que favorecessem a
retomada do crescimento. Entre elas estavam as polticas
de promoo e financiamento s exportaes.
Aos poucos o ambiente de consenso burocrtico no
qual a CAMEX havia sido constituda foi abrindo espao
para o surgimento de um forte conflito burocrtico entre o
Ministrio da Fazenda e o futuro Ministrio do
Desenvolvimento (antigo MICT). Esta disputa traria uma
enorme instabilidade para a institucionalidade
coordenadora do comrcio exterior.
At o final do 2 mandato de Cardoso, trs
importantes reformas foram realizadas, mudando o status
institucional da CAMEX dentro da administrao pblica
federal e cujo resultado final no foi idealizado por
nenhum dos participantes do processo decisrio. O
resultado foi o vetor resultante da barganha e
compromisso entre os atores estatais chaves do Ministrio
da Fazenda, do Desenvolvimento e de outros ministrios
membros do Conselho de Ministros da CAMEX e envolvidos
com temas conexos ao comrcio exterior.

A primeira grande reforma.


No final de 1998, o presidente Cardoso anunciou a
criao de um novo ministrio, na linha do projeto da
equipe paralela, mas com outra denominao: o Ministrio
do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio (MDIC). Em
discurso na Confederao Nacional da Indstria em
dezembro de 1998, o presidente anunciou a criao do
MDIC, que englobaria alm do MICT, o BNDES, a Suframa,
o Banco do Nordeste e o Banco da Amaznia. Este
ministrio teria como misso formular polticas industriais

123
Burocracia e Poltica

e de exportao.
Alm de um novo nome para o ministrio, tambm foi
escolhido um outro nome para ocupar a pasta: Celso
Lafer. No entanto, a sua gesto foi breve, durando apenas
seis meses. Lafer no se apresentou como contraponto
poltica econmica da Fazenda e nem teve uma ao mais
forte em relao ao fortalecimento do comrcio exterior e
da CAMEX. No seu discurso de posse, Lafer abordou a
relao entre o MDIC e a Fazenda nos seguintes termos:
a funo do Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio
obedecer, num dilogo constante, a uma lgica de complementaridade
e no a um impulso de contradio com a poltica econmica do governo,
conduzida pelo Ministrio da Fazenda e voltada para a estabilidade e
consolidao do Real.

Esta abordagem lhe valeu crticas e falta de apoio por


parte do empresariado, justamente a poderosa clientela
do MDIC, que permite a este ministrio, em certas
ocasies, enfrentar de maneira mais firme a Fazenda,
mesmo esta ltima sendo institucional e burocraticamente
mais forte, conforme veremos abaixo. Como Lafer no se
apresentou como contraponto poltica econmica, o
empresariado no o apoiou. Sua nomeao no abria
perspectivas de uma possvel inflexo nas polticas
econmicas do governo com a adoo de medidas que
dessem mais condies de competio ao produtor
nacional, que fora at ento prejudicado pelas polticas
econmicas da Fazenda, que focavam em primeiro plano a
estabilizao monetria51.
Em julho de 1999, o presidente Cardoso promoveu
uma ampla reforma ministerial da qual o ministro Lafer
no resistiu. O ministro no tinha apoio da base partidria
do governo e muito menos da poderosa clientela do MDIC.
O nico ator relevante que defendeu a permanncia de
Lafer foi o prprio ministro Malan. Algo curioso, porque
Lafer apoiava a poltica econmica da Fazenda a partir de
um ministrio que foi montado justamente para fazer o
pensamento crtico e se contrapor a ela. O prprio

51
Folha de So Paulo (FSP). Empresrios criticam discurso de ministro. 05/01/1999.

124
A Construo Institucional da Poltica Comercial Brasileira

ministro em entrevista ao jornalista da Carlos Lins atribuiu


sua sada do MDIC ao empresariado e ao PSDB, o partido
seu e do presidente:
o empresariado queria que eu resolvesse os problemas de curto
prazo e capital de giro, sem perceber que eu trabalhava para lhes dar
condies de investimento e o futuro (...) [quanto ao PSDB] alguns de
seus polticos tambm estavam no curto prazo, sem perceberem que eu
trabalhava como ministro do presidente, cujo objetivo no
popularidade imediata, mas sim a retomada de sua credibilidade 52.

Na reforma ministerial aconteceu a primeira grande


mudana na CAMEX. O sucessor de Lafer foi o ministro da
Casa Civil Clvis de Barros Carvalho. Ele levou consigo a
Secretaria Executiva e a Presidncia do Conselho de
Ministros da CAMEX para o MDIC (cuja denominao
passou a ser Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e
Comrcio Exterior). Sinalizava-se mais uma vez a
recuperao do plano de criao de um Ministrio da
Produo forte e capaz de se contrapor Fazenda. O
fortalecimento do MDIC pretendia trazer um maior
dinamismo poltica econmica que fora at ento
essencialmente centrada na manuteno da estabilidade
inflacionria, monetria e na aplicao de polticas
industriais horizontalizadas.
Decorrente desta transferncia, o status institucional
da CAMEX ficou ambguo, permanecendo nesta situao
at hoje. Ao mesmo tempo em que um rgo colegiado
interministerial, sua Secretaria Executiva encontra-se no
organograma de um ministrio setorial (Veiga, 2002a e
Ramos, 2008). Ademais, segundo relato de Celso Lafer, ao
assumir o Desenvolvimento, o ministro Clvis Carvalho
requisitara a incorporao da CAMEX ao MDIC para
fortalecer a capacidade deste ministrio de produzir
polticas de estmulo a exportao mais assertivas53.
De acordo com reportagens na mdia, este processo
de alterao do locus da CAMEX teve participao
fundamental de Clvis de Carvalho que, ao ser nomeado
para o MDIC, levou consigo a CAMEX. Ademais, segundo

52
Lins, Carlos Eduardo. FSP. Lafer atribui sua sada a tucanos e empresrios. 16/07/1999.
53
Entrevista realizada no dia 22/06/2010.

125
Burocracia e Poltica

relatos obtidos em entrevista com ex-assessores especiais


da CAMEX, a transferncia deste rgo da Casa Civil para
o MDIC foi em muito dependente da idiossincrasia de
Carvalho, que considerava a CAMEX um de seus maiores
projetos54.
A razo da alterao na estrutura do MDIC e da
CAMEX foi dada pelo presidente em declarao
imprensa, demonstrando, pelo menos em palavras, um
planejamento em torno do fortalecimento da poltica de
comrcio exterior, por meio da reestruturao produtiva e
expanso das exportaes:
(...) Daqui por diante, o Governo, na sua inteireza naturalmente
respeitando as diferenas de cada setor , estar se esforando para que
esse Plano [Plano PluriAnual] ganhe no apenas consistncia burocrtica,
mas para que ele ganhe o apoio da populao, para que a populao
sinta que h um projeto nacional em marcha. E foi pensando nisso,
pensando nesses compromissos, que estou introduzindo algumas
modificaes. Uma delas diz respeito ao Ministrio do Desenvolvimento,
Indstria e Comrcio Exterior. Por qu? Porque a partir d o quadro que
emoldurei, de crescimento com estabilidade, de responsabilidade fiscal,
de uma posio muito clara expressa pelo Ministro da Fazenda e pelo
Banco Central, existe, inequivocamente, a necessidade de uma
reestruturao produtiva, de fazer com que nossos setores
produtivos agreguem mais valor, que ns, progressivamente,
passemos a ser uma economia que possa no s servir nossa
populao com melhor qualidade, mas, por ter essa qualidade,
possa exportar mais. E no apenas produtos primrios, mas produtos
com valor agregado. Isso requer um aumento de competitividade e
requer, naturalmente, que se faa um entrosamento maior entre as
agncias federais para que se consiga obter esses resultados. Vo caber
ao Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior,
ao mesmo tempo, a Secretaria e a Cmara de Comrcio Exterior.
Ns vamos unific-las. O exportador brasileiro no vai precisar
perguntar a que porta deve bater para ter os seus processos
encaminhados. Ser nitidamente nesse Ministrio. Isso no diminui em
nada, porque seria ineficaz, a importncia permanente do Ministrio
das Relaes Exteriores, que o nosso grande agente para as
negociaes internacionais na constituio dos nossos tratados
comerciais. Mas, inequivocamente, haver um local, que o Ministrio
do Desenvolvimento, no qual essa questo estar concentrada. E esse
Ministrio dispe do Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e
Social (BNDES), que um instrumento bsico para essa reestruturao
produtiva, que tem de andar mais depressa. Refiro-me no apenas se

54
Isto Dinheiro. Edio de 28 de julho de 1999.

126
A Construo Institucional da Poltica Comercial Brasileira

bem que esses sejam muito importantes queles setores como a


siderurgia, como a petroqumica, como o papel e a celulose, como a
indstria txtil, como a indstria de calados, mas tambm pequena e
mdia empresas, sem as quais ser muito difcil que aquilo que disse h
pouco que um desenvolvimento sustentado e baseado na oferta
crescente de empregos possa efetivamente existir. (...) O Ministrio
do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior se constitui,
efetivamente, numa alavanca para a reestruturao produtiva,
para o apoio decidido exportao, para que as pequenas e
mdias empresas se integrem mais amplamente a esse processo
produtivo. E, tambm, para que o processo de privatizao, que tem
como eixo o BNDES, possa ter uma eficcia maior. (Cardoso, 1999,
grifos nosso) 55.

Com a ida de Carvalho para o MDIC, este ministrio


ficou mais forte e transformou-se no responsvel
burocrtico pela poltica de comrcio exterior. No entanto,
as atividades do MDIC nessa temtica teriam que
respeitar as competncias e prioridades da Fazenda e do
MRE, conforme visto no discurso acima. Um discurso no
qual Cardoso valorizava o papel que seria exercido pelo
Ministrio do Desenvolvimento no 2 mandato de seu
governo. As indicaes explcitas sobre a preservao das
competncias do MRE e da Fazenda deixam claro que a
alocao da CAMEX no MDIC era potencialmente
conflituosa.
Com o desenrolar dos fatos, o potencial conflito entre
a Fazenda e Desenvolvimento tomou corpo. A partir da
indicao de Carvalho para o Desenvolvimento em 1999,
teve incio um perodo de agudo enfrentamento entre os
dois ministrios, que s seria amenizado com a indicao
de Srgio Amaral para o MDIC em 2001. Com esta
mudana, a organizao institucional do comrcio exterior
ficou com a formatao demonstrada no organograma da
Figura 3:

55
Cardoso, Fernando Henrique. Declarao Imprensa por ocasio da apresentao de
novos ministros. Palcio do Planalto, Braslia, Distrito Federal , 16 de julho de 1999. Palavra
do Presidente. 2 semestre de 1999.

127
Burocracia e Poltica

Figura 3: Aparato Institucional da Poltica Comercial no 2


Mandato do Governo Cardoso

Fonte: Autor

Os membros do governo Cardoso que criticavam a


poltica econmica monetarista de Pedro Malan na
Fazenda e eram chamados de desenvolvimentistas
encontraram dentro do MDIC um abrigo para fazer a
oposio interna56. Este conflito burocrtico teve
reverberaes no comrcio exterior e na CAMEX. A
transferncia da Cmara para o MDIC fez com que ela se
tornasse um dos instrumentos deste ministrio no embate
poltico burocrtico, tornando a coordenao do comrcio
exterior ambgua. O foro de discusso interministerial
transformava-se numa agncia setorial e disposio dos
interesses perseguidos pelo MDIC.
Assim como Lafer, Carvalho deixou o MDIC
rapidamente, menos de dois meses aps ter assumido o
cargo, devido s repercusses dos primeiros
enfrentamentos mais agudos que teve com o Ministrio da
Fazenda. Num seminrio sobre Desenvolvimento e
Estabilidade promovido pelo Instituto Teotnio Vilela do

56
Isto no quer dizer que o conflito dentro do governo Cardoso tenha comeado ai. Antes da
criao do MDIC, este conflito ocorria em outras instncias. Mas agora, embora ainda mais
fracos que a Fazenda, os desenvolvimentistas encontraram no MDIC um abrigo institucional
que lhes dava msculos no enfrentamento burocrtico.

128
A Construo Institucional da Poltica Comercial Brasileira

PSDB, Carvalho criticou duramente a poltica econmica


do Ministrio da Fazenda dizendo que:
ajustes no podem ser entendidos como camisa de fora para
iniciativas voltadas para o desenvolvimento, o excesso de cautela a essas
alturas ser o outro nome para covardia 57,

De acordo com entrevista concedida pelo presidente


Cardoso ao jornalista Geneton Moraes Neto (2005) para o
livro Dossi Braslia, a demisso de Carvalho foi
necessria para se proteger a poltica econmica, num
momento de grande sensibilidade do mercado
internacional, uma vez que o ano de 1999 fora um
momento de grande perturbao econmica devido s
recorrentes crises financeiras nos pases emergentes que
reduziu substantivamente o fluxo de capitais estrangeiros
para a economia brasileira, culminando com o fim do
cmbio fixo e a forte depreciao cambial em janeiro do
mesmo ano:
[Carvalho] era o chefe da Casa Civil; tinha ido para o ministrio do
Desenvolvimento e Indstria. De repente, por uma infelicidade, a mdia
colocou um choque entre ele e o ministro da Fazenda, Pedro Malan. Eu
tinha de apoiar a poltica financeira. Clvis era um sujeito excepcional.
Tive de cham-lo, eu mesmo: Clvis, no d mais.

Este acontecimento deixou claro que por mais que nos


discursos a Presidncia da Repblica buscasse apresentar
uma inflexo na poltica econmica formulada no 2
mandato, as prioridades no haviam mudado. No
momento de tensificao do conflito entre as burocracias
do Desenvolvimento e da Fazenda, a Presidncia
inevitavelmente defendeu os interesses da ltima. As
restries externas ao Poder Executivo, originadas nos
mercados e nas crises financeiras internacionais,
impediam-no de adotar medidas que afetassem a
credibilidade e estabilidade econmica do pas.
As prioridades defendidas na Presidncia eram
associadas aos interesses defendidos pela equipe de
Malan. As demonstraes de apoio de Cardoso ao MDIC e
CAMEX eram sempre postas prova e refutadas quando

57
Meireles, Andrei e Pedrosa, Mino. Isto Brasil. A ltima vtima de Malan. 08/09/1999.

129
Burocracia e Poltica

as agncias entravam em rota de coliso com a burocracia


fazendria, principalmente em embates que envolviam
temas referentes aos rumos da poltica econmica.
Alm das restries impostas Presidncia e a todo
governo sobre a necessidade de se manter a credibilidade
econmica do pas, no podemos descontar o fato que
mesmo sendo incitado a estimular o debate sobre a
poltica econmica, o Ministrio do Desenvolvimento
sensivelmente mais fraco do ponto de vista de sua
estruturao institucional e de recursos burocrticos que a
Fazenda. Este ltimo , sem sombra de dvidas, o
ministrio mais forte entre todos os que esto envolvidos
com temas do comrcio exterior.
O Grfico 2 mostra a evoluo das despesas
discricionrias dos cinco ministrios que participaram da
CAMEX no governo Cardoso (fora a Casa Civil, que o
representante direto da Presidncia). A curva de gastos da
Fazenda muito superior do que as dos outros
ministrios58.
Ao longo dos dois mandatos de Cardoso, os gastos da
Agricultura e do Planejamento foram bastante instveis.
Ambos tiveram quedas nos primeiros anos, com uma
posterior recuperao do primeiro (seguida de altos e
baixos) e uma posterior estabilizao do segundo. O MRE
teve uma trajetria ascendente ao longo de toda a srie
histrica, atingindo uma taxa de crescimento mdio de
aproximadamente 20,1% ao ano.
O ento MICT apresentou um forte crescimento nos
dois primeiros anos (1995 1997) e depois uma trajetria
de queda nos trs anos subsequentes (1997 2000),
quando se transformou em MDIC, evidenciando a sua
fraqueza inicial. Esta queda s foi suavizada em 2001,
justamente quando a CAMEX foi fortalecida, conforme
veremos.

58
Segundo a metodologia da Secretaria do Oramento Federal do Ministrio do
Planejamento, Oramento e Gesto, as despesas discricionrias so aquelas que permitem ao
gestor pblico flexibilidade quanto ao estabelecimento de seu montante, assim como quanto
oportunidade de sua execuo, e so efetivamente as que concorrem para produo de bens
e servios pblicos.

130
A Construo Institucional da Poltica Comercial Brasileira

Grfico 2: Despesas Discricionrias Totais I


(em R$ bilhes correntes)

Fonte: Secretaria do Oramento Federal do MPOG.

O Grfico 2 mostrou com clareza que os gastos do


MDIC no foram alterados em 1999, mesmo que em seu
discurso o presidente Cardoso tenha afirmado e
reafirmado inmeras vezes sobre a importncia deste
ministrio. O que vemos no um processo de
fortalecimento do MDIC, mas sim de enfraquecimento.
Conforme pode ser visto abaixo, o nico ministrio que
apresentou taxas de crescimento positivas entre 1998 e
2000 foi o MRE. A Fazenda cresceu entre 1998 e 1999,
estabilizando-se no ano seguinte. J o MDIC e o MAPA
apresentaram quedas nos dois anos arrolados!
A queda do gasto do MDIC entre 1998 e 1999 foi na
ordem de 9,3% e de 10,5% de 1999 para 2000, conforme
pode ser visto na Tabela 1. Evidencia-se mais uma vez
que o projeto de criao de um ministrio capaz de
confrontar a burocracia fazendria fracassou de maneira
retumbante.

131
Burocracia e Poltica

Tabela 1: Taxa de Crescimento dos Gastos Discricionrios


em 1999 e 2000.
Ministrios 1998-1999 1999-2000
MRE 78,5% 9,1%
MF 12,5% -0,1%
MDIC -9,3% -10,5%
MAPA -10,2% -18,6%
MPOG -13,0% 106,9%
Fonte: Secretaria do Oramento Federal do MPOG.

Ademais, uma explicao plausvel para o aumento


comsidervel no nvel de gastos discricionrios do MRE,
que foge ao escopo deste trabalho, foi o projeto de
reformulao institucional comandado pelo Secretario
Geral Seixas Correa para preparar o Itamaraty para as
diversas frentes de negociaes comerciais que o Brasil
comeou a participar a partir da segunda metade da
dcada de 1990. Essa reforma foi descrita em seus
pormenores por Epsteyn (2009).

Grfico 3: Despesas de Pessoal do Poder Executivo I


(em R$ bilhes correntes)

Fonte: Secretaria do Oramento Federal do MPOG.

Outra evidncia sobre a proeminncia do Ministrio da


Fazenda obtida com a anlise dos gastos com despesas
de pessoal disponibilizados no Grfico 3. Encontra-se uma

132
A Construo Institucional da Poltica Comercial Brasileira

discrepncia enorme entre os recursos da Fazenda e dos


outros ministrios. Os dados esto disponveis a partir de
1997. Novamente, no h diferenas entre 1998 e 1999,
momento da mudana do MICT em MDIC. Contudo,
diferentemente do grfico anterior, a curva deste
ministrio estvel ao longo dos seis anos, no
apresentando em nenhum ano decrescimento.
Se excluirmos do Grfico 3 a curva da Fazenda, os
dados dos outros ministrios podem ser mais bem
observados. Fazemos isto no Grfico 4. H uma evoluo
relevante apenas do Planejamento, que dentro da
CAMEX o ministrio menos envolvido com o comrcio
exterior. A Agricultura apresenta uma curva instvel
enquanto as curvas do Desenvolvimento e do MRE so
estveis ao longo de todo o processo. Todos apresentaram
taxas de crescimento positivas se comparados o primeiro
e ltimo ano das sries.
Grfico 4: Despesas de Pessoal do Poder Executivo sem a
Fazenda I (em R$ bilhes correntes)

Fonte: Secretaria do Oramento Federal do MPOG.

A taxa de crescimento de maior grandeza em todo o


perodo foi a do Planejamento que ultrapassou os 100% e
atingiu 104,2%. A segunda maior taxa foi do MRE com
76,5%. A terceira e a quarta foram do MDIC e da Fazenda
respectivamente, sendo para o primeiro 73,7% e para o

133
Burocracia e Poltica

segundo 52,6%. A menor foi a da Agricultura que


aumentou suas despesas anuais com pessoal em apenas
19,5% ao longo destes anos.
Tambm podemos ver as diferenas entre os
ministrios no que se refere mo-de-obra disponvel.
Mais uma vez, a Fazenda se mostrou mais forte do que
qualquer outro ministrio representado na CAMEX. Os
ministrios que mais empregam servidores so a Fazenda,
o Planejamento e a Agricultura. Curiosamente, aqueles
que esto mais naturalmente voltados para os temas do
comrcio exterior (o MDIC e o MRE) so justamente os
que possuem uma menor fora de trabalho.
Tal fato justificvel pela natureza especfica do MRE,
que cuida das relaes internacionais do pas, mas no
para o MDIC, que fora desenhado para ser o grande
ministrio do 2 mandato do governo Cardoso. Segundo
as informaes reveladas pelos dados apresentados no
Grfico 5, a criao do MDIC transformou-se num
verdadeiro fiasco burocrtico, tendo a menor fora de
trabalho de todos os ministrios envolvidos com a poltica
comercial brasileira.
Grfico 5: Fora de Trabalho por Ministrio I
(1000 trabalhadores)

Fonte: Secretaria do Oramento Federal do MPOG.

No que toca as relaes entre MDIC, CAMEX e MRE, a

134
A Construo Institucional da Poltica Comercial Brasileira

relao tornou-se muito positiva no seu primeiro ano. O


diplomata Jos Botafogo Gonalves, que foi o secretrio
executivo da CAMEX entre 1999 e 2000, reuniu em si uma
situao bastante especial. Alm de ser da CAMEX,
tambm era diplomata, o que lhe permitia uma
aproximao em alto nvel com o MRE. Aps sua
passagem pela Cmara, foi designado pelo presidente
Cardoso como o Representante Especial da Presidncia
para o MERCOSUL (REPSUL), dando-lhe o respaldo e
mandato presidencial para a coordenao das negociaes
no mbito da unio regional.
Destarte, embora fosse a Secretaria Executiva deste
rgo que coordenava a poltica comercial externa, o
Itamaraty no foi alienado do processo decisrio. De
acordo com interpretao de Mrio Mugnaini, secretrio
executivo da CAMEX no primeiro governo Lula, obtida por
meio de entrevista realizada por Ramos (2008):
Naquele tempo em que funcionava junto Presidncia da
Repblica talvez [a CAMEX] tivesse mais a ao do Presidente Fernando
Henrique. Eu me lembro das aes junto ao Botafogo, que foi secretrio
executivo da CAMEX e depois chegou a ser ministro 59. Quando ele era
secretrio da CAMEX eu fui com ele a diversas negociaes da ALCA, em
Toronto, Costa Rica... e ele era o coordenador efetivo, mas tem umbut
ai: ele era diplomata do Itamaraty. Ento as engrenagens se
encaixavam, porque ele dizia [aos demais membros do Itamaraty] eu
sou um de vocs e o Fernando Henrique dizia que queria ele ali, era um
diplomata, mas queria ele ali (na CAMEX). Tanto que na poca ele se
chamava REPSUL, representante do presidente para o MERCOSUL. Ele
teve uma funo como secretrio da CAMEX bem distinta, nessas
circunstncias, porque o presidente lhe conferiu poder de negociao.
Mas ele teve a habilidade de negociar com o Itamaraty como membro da
casa. Ns no tivemos as mesmas caractersticas.

Desta forma, pode-se dizer que as relaes entre o


MDIC, MRE e a CAMEX no seu primeiro ano de MDIC no
foram marcadas por grandes atritos. Realmente, no
governo Cardoso, o principal conflito burocrtico que
afetou o comrcio exterior era aquele que se desenvolvia
entre MDIC e Fazenda. Este conflito tinha um grande

59
Na verdade, Jos Botafogo Gonalves foi o ltimo ministro do MICT. Aps deixar o
ministrio e transmitir o cargo para Celso Lafer, Botafogo assumiu a Secretaria Executiva da
CAMEX.

135
Burocracia e Poltica

potencial para afetar a institucionalidade da CAMEX pois,


aliada ao fato de ser um rgo recente e que passara por
importante mudana, ela estava do lado mais fraco da
contenda. Isto impedia que mudanas em prol de seu
fortalecimento e que afetassem os princpios da poltica
econmica desenhada na Fazenda obtivessem sucesso.

Imposto de Importao e o fortalecimento da


CAMEX como rgo do MDIC

Apesar do redesenho institucional do comrcio


exterior brasileiro com a ida da Secretaria Executiva da
CAMEX para o MDIC ser uma indicao do fortalecimento
do ministrio, a queda de Carvalho foi uma demonstrao
contundente por parte da Presidncia que a poltica
comercial estaria subordinada s necessidades e
vicissitudes da poltica econmica de estabilizao e
manuteno da estabilidade monetria. Foi o prprio
ministro Malan o responsvel por fazer a primeira
sondagem e o convite a Alcides Lopes Tpias, ento
presidente do Grupo Camargo Corra, para assumir o
cargo de Ministro do Desenvolvimento, em setembro de
1999, no lugar de Carvalho. Conforme relato de
Cantanhde (1999), Tpias e Malan fizeram um pacto de
no agresso pblica, no qual eventuais desavenas
deveriam ser levadas e arbitradas pelo presidente e no
mais viriam a ser pblicas60.
Diante destas condies pouco amigveis para o
Ministrio do Desenvolvimento, nos primeiros meses da
administrao de Tpias no foram obtidos grandes
resultados. Um dos motivos levantados, alm dos limites
impostos pela poltica econmica da Fazenda, foi a falta de
controle por parte do ministro de dois dos principais
cargos do MDIC: o BNDES, cujo presidente era Andra
Calabi, e a Secretaria Executiva da CAMEX, ocupada por
Botafogo Gonalves.
Por ser um diplomata, Botafogo orientava sua gesto

60
. Cantanhde, Elaine. FSP. Tpias e Malan firmam "pacto de no-agresso". 08/09/1999.

136
A Construo Institucional da Poltica Comercial Brasileira

mais para o campo das relaes internacionais do que


para o campo da promoo e estimulo s exportaes e
reestruturao produtiva da indstria nacional, que seria o
novo foco que Tpias traria para o MDIC e para o
comrcio exterior.
Ademais, conforme nos foi informado por ex-
secretrio executivo e por ex-assessores especiais da
CAMEX, a gesto de Botafogo representou a ltima
tentativa de se estabelecer uma diferenciao, inevitvel
no mdio prazo, entre CAMEX e MDIC. Dado suas
habilidades diplomticas e seu trnsito em outras
instncias fora do MDIC, Botafogo manteve um foco
interministerial na CAMEX que seria inevitavelmente
perdido por seus sucessores.
Em fevereiro de 2000, Tpias emplacou para a
Secretaria Executiva da CAMEX o empresrio Roberto
Giannetti da Fonseca, um importante ator empresarial do
comrcio exterior brasileiro, vice-presidente da Funcex
(Fundao Centro de Estudos do Comrcio Exterior) e com
boas relaes com a Fiesp (Federao das Indstrias do
Estado de So Paulo) e o empresariado. Formava-se,
assim, uma dupla na administrao do comrcio exterior
brasileiro cuja origem profissional estava nitidamente
conectada ao empresariado paulista e distantes lideranas
burocrticas e partidrias.
Tpias e Giannetti representaram uma mudana
fundamental na evoluo do MDIC e da CAMEX. Ficou
claro a partir de ento que o ministrio fora desenhado
para ser o representante da indstria dentro do governo
federal e que a CAMEX seria um instrumento deste
ministrio em sua luta pela adoo de polticas favorveis
ao desenvolvimento do setor produtivo nacional. Esta
importante imbricao entre MDIC e empresariado a
principal fora do MDIC em seu conflito com a Fazenda.
Sua clientela um dos grupos de interesse mais bem
organizados e com maior capacidade de presso sobre o
governo.
Esta caracterstica mostra-se mais forte no governo
Lula quando dois famosos personagens do setor

137
Burocracia e Poltica

empresarial foram indicados para comandar o Ministrio


do Desenvolvimento. O ministro Luiz Fernando Furlan e o
atual ministro Miguel Jorge. O primeiro ocupou funes na
Fiesp, alm de ser presidente do conselho de
administrao do grupo Sadia, e o segundo construiu sua
carreira profissional nas indstrias Autolatina e
Volkswagen e no Banco Santander Banespa.
Contudo, apesar da indicao de Giannetti representar
um fortalecimento de Tpias e do MDIC, a CAMEX ainda
continuava funcionando segundo a lgica do momento em
que estava na Casa Civil. Era um rgo consultivo e
coordenativo, sem capacidade de deliberao obrigatria e
operacionalizao das polticas decididas.
O que era deliberado na Cmara tinha que ser
executado pelos ministrios isoladamente. A CAMEX no
tinha o poder de decidir de facto sobre o comrcio
exterior, apenas podia aconselhar os ministrios e solicitar
que cumprissem com o que era combinado no Conselho de
Ministros61.
Esse desenho era pouco funcional nova postura da
CAMEX como rgo auxiliar do MDIC, que requeria que ela
pudesse tomar decises obrigatrias. A mera deliberao
consultiva seria muito menos til do que foi durante a fase
da CAMEX no Palcio do Planalto, quando suas
deliberaes podiam ser executadas com o uso do poder
de atrao da Presidncia da Repblica. Agora, as
iniciativas da CAMEX deveriam ser promovidas por um
ministrio que no era o principal ator da administrao
pblica federal, o que dificultava em muito obrigar com
que os outros membros da CAMEX cumprissem com aquilo
que era acordado em sua plenria. Essa condio se
deteriorou ainda mais quando a Secretaria Executiva da
CAMEX deixou de ser um cargo de nomeao da
Presidncia da Repblica e passou a ser indicado pelo
prprio ministro do Desenvolvimento.
A imprensa relatou o insucesso do ministro Alcides
Tpias em modificar o cenrio poltico desfavorvel para o

61
Celso Pinto. Folha de So Paulo (FSP). O 'relanamento de Tpias'. 24/02/2000.

138
A Construo Institucional da Poltica Comercial Brasileira

seu ministrio e mostrou que o ministro tentava se


fortalecer e se manter no governo por meio da obteno e
consolidao do empresariado paulista. Esse apoio lhe
daria msculos para enfrentar o ministrio mais forte do
governo, a Fazenda, cujo titular obtivera somente vitrias
nos outros confrontos com o Ministrio do
Desenvolvimento:

At agora, contudo, o ministro no passa de uma hiptese. H mais de


um ano frente do Desenvolvimento, Tpias colecionou mais derrotas que
vitrias: quando assumiu a pasta, em setembro do ano passado, o ministro
prometeu aos empresrios tornar-se o guerrilheiro da Reforma Tributria no
Planalto Central. A inteno dele era desonerar o setor produtivo para
aumentar a competitividade das exportaes brasileiras. O projeto, porm,
parou por falta de vontade poltica do Executivo. Boa parte dos projetos de
Tpias depende da reforma, principalmente para acabar com os impostos em
cascata. Tpias entrou em 2000 cheio de otimismo, certo de que seria
possvel alcanar um supervit de US$ 5 bilhes na balana comercial.
Redondo engano. Doze meses depois ele ter de amargar um resultado
negativo estimado, hoje, entre US$ 200 mil e, at, US$ 1 bilho. (...) As
reclamaes da equipe de Tpias se multiplicam quando o assunto o
relacionamento com o Ministrio da Fazenda (MF). Em pblico, Malan
tenta parecer um apoiador da poltica de Tpias, como fez na quarta-feira, 29,
no Rio de Janeiro. No h dissonncia, exceto para aqueles que gostam de
viver em dissonncia, que eu no sei quem so, disse Malan sobre seus
conflitos com Tpias. So muitos, devo dizer. Na prtica, porm, o que o
ministro diz desconhecer acontece em seu prprio feudo. Vrios projetos de
Tpias acabam enredados na rede burocrtica do MF, onde somente a
vontade poltica do ministro capaz de fazer papis transitarem entre
mesas e carimbos. No momento, por exemplo, Tpias est empenhado em
taxar a exportao de couro tipo wet blue, para atender pedido de fabricantes
de calados, que alegam que isso facilita a importao de sapatos
estrangeiros a baixo custo. A proposta foi aprovada um ms e meio atrs
na Cmara de Comrcio Exterior (CAMEX), da qual Malan faz parte.
Apesar de passado naquela instncia, at hoje a Fazenda no elevou a
alquota de exportao do couro. Em compensao, numa medida no
comunicada a Tpias, Malan foi gil em taxar em 150% a exportao
de armas brasileiras, atendendo ao pedido do Ministrio da Justia.
Essa a maldio do cargo de Tpias. Quem manda o MF, o MDIC
faz o papel de convidado trapalho. Nunca uma equipe econmica ficou
tanto tempo no poder tocando a mesma poltica. Eles jogam como msica e
ns somos os desafinados, compara um auxiliar de Tpias. No MDIC, a
ordem agora esperar que o ano termine rapidamente. Avalia-se que, em
2001, a equipe econmica ter de abrir janelas no seu paredo fiscal para
alavancar o desenvolvimento, de olho nas eleies presidenciais do ano
seguinte. Dizem que, ento ser a vez de Tpias virar o jogo, se resistir at
l. Sem cintura para o jogo poltico, Tpias traa seu mapa de apoio na
ala empresarial para manter-se no cargo. Na sexta-feira, 1, na sede da
Fiesp, em So Paulo, onde reuniu-se com empresrios numa cerimnia de
divulgao de um programa de exportao da entidade, ele encontrou o

139
Burocracia e Poltica

alento de que precisava. Estou cem por cento com Tpias, disse o
presidente do Grupo Sadia, Luis Furlan. Ele quer incentivar as
exportaes numa linha em que nem todos os setores do governo tm
mostrado empenho 62.

No que se refere s negociaes e a poltica comercial


externa, a relao entre o MDIC e o MRE foi muito menos
conflituosa e mais cooperativa que as relaes com a
Fazenda. As relaes entre os dois primeiros eram mais
horizontais do que as relaes com a Fazenda63. No
arranjo orquestrado, a formulao da posio de
negociao foi deixada para o MRE, sem, no entanto, alijar
totalmente a CAMEX das questes de poltica comercial
externa.
Segundo o prprio secretrio executivo Giannetti da
Fonseca, a CAMEX interveio nas disputas entre as
empresas Bombardier e a Embraer (que, por meio do
mecanismo da proteo diplomtica, tiveram seus
interesses defendidos pelos governos de seus pases na
OMC), no caso sobre a criao da tarifa do ao e na
implantao de um painel na OMC contra os EUA sobre a
poltica agrcola estadunidense.
A crise do ao foi um conflito entre Srgio Amaral
(MDIC) e Celso Lafer (MRE) versus o secretrio executivo
da CAMEX. Este ltimo achava injustificada a proposta de
aumento da tarifa do ao, pois as estatsticas de comrcio
exterior da Secex no mostravam nenhum surto de
importao que devesse ser combatido. J no caso do
painel da OMC, Giannetti nos contou que o MRE e o MDIC
no queriam entrar com o painel contra os EUA devido
falta de pessoal qualificado para lidar com o problema e
enfrentar um adversrio to forte e preparado. A deciso
para a criao do processo foi tomada dentro da CAMEX
por presses do secretrio executivo Giannetti e do
ministro da Agricultura Marcus Vinicius Pratini de Moraes.
Mas, realmente, o norte dado CAMEX na gesto
Tpias Giannetti foi o fortalecimento de polticas internas
pr-exportaes e no poltica comercial negociada. A

62
Revista Isto Dinheiro. Edio n 171. 01/12/2000. A crise do ministro Tpias.
63
Entrevista com Roberto Giannetti da Fonseca. 05/05/2010.

140
A Construo Institucional da Poltica Comercial Brasileira

partir da gesto Giannetti, o foco da CAMEX tornou-se


similar s orientaes do MDIC. No houve uma tentativa
de se utilizar a plenria da CAMEX como o frum
organizador dos grandes temas de longo prazo do
comrcio exterior brasileiro. A CAMEX esteve orientada
para reforar as polticas de defesa comercial e de
promoo s exportaes.
Durante a gesto de Tpias e de Giannetti, iniciou-se
um forte conflito entre o MDIC e a CAMEX contra o
Ministrio da Fazenda em relao aos controles que a
Secretaria da Receita Federal exercia sobre polticas
aduaneiras e de incentivos s exportaes. O objetivo da
dupla era fortalecer a CAMEX como rgo responsvel
pelos instrumentos de poltica comercial que impactavam
em curto e mdio prazo no desempenho das empresas
nacionais e nas polticas de defesa comercial e de
promoo s exportaes.
Na sua viso, a poltica aduaneira seria um
mecanismo regulatrio de poltica industrial e no fiscal,
devendo, portanto, ficar sob os auspcios do MDIC e no
sob o controle de um rgo orientado para a arrecadao.
Desta forma, as tarifas de importao e exportao no
seriam fontes de recursos para o governo e a transfe-
rncia destas para a CAMEX no iria ferir o artigo 237 da
Constituio que outorgava as competncias de comrcio
exterior sobre assuntos fazendrios prpria Fazenda.
As ideias de Tpias e Giannetti tinham como meta
transformar a CAMEX no rgo regulamentador do
comrcio exterior, retirando todo o poder de deciso da
Fazenda sobre a temtica. Alm das questes envolvendo
a poltica aduaneira e os mecanismos de promoo s
exportaes, buscava-se tambm transformar em
competncia da CAMEX a fixao dos direitos de defesa
comercial.
O argumento de Tpias era que a abordagem da
Fazenda estava erroneamente focada numa viso
arrecadadora. Isto prejudicaria a estratgia do MDIC e
CAMEX de estimular as exportaes e a produo
nacional, que seriam fundamentais para a superao dos

141
Burocracia e Poltica

desafios econmicos que se impuseram ao longo do 2 o


mandato de Cardoso.
Um fato a ser considerado na passagem de Giannetti
e de Tpias que estes atores no centravam suas
crticas nos mesmos termos que seus antecessores Clvis
Carvalho e os Mendona de Barros. A disputa que surge
contra a Fazenda e em especial a Secretaria da Receita
Federal tem como foco o fortalecimento dos instrumentos
de poltica industrial e comercial e no a postura
conservadora de Malan sobre toda a poltica econmica.
Neste campo, a vitria de Pedro Malan havia sido
arrasadora. As diretrizes sobre a poltica monetria eram
defendidas por todo o governo.
Informaes veiculadas na imprensa da poca diziam
que a Fazenda resistia s investidas de Tpias e Giannetti.
A opinio da Receita Federal sobre o tema era que os
tributos possuem vrias funes, ora se enfatizando a
arrecadao, ora a regulao de mercados. Destarte,
sendo papel exclusivo da Fazenda, em especial da Receita
Federal, a gesto e arrecadao de impostos e tributos, a
transferncia de competncias sobre a gesto da poltica
aduaneira e de instrumentos de incentivo s exportaes
para a CAMEX no seria constitucional64.
Esta questo envolvendo o MDIC, CAMEX e Receita
Federal gerou uma claro ambiente de conflito burocrtico.
Tratava-se de uma luta sobre o controle de competncias
entre agncias com interesses divergentes, tendo sido
amplamente divulgado na imprensa. Enquanto a Receita
buscava manter suas competncias sobre o
estabelecimento de impostos aduaneiros, o MDIC e a
CAMEX queriam que estas decises fossem tomadas
dentro da plenria da CAMEX, o que teria duplo
significado: a diminuio do poder fazendrio e o
fortalecimento institucional da Cmara.
As divergncias tomaram grandes propores. Embora
Receita Federal fosse um rgo sub-ministerial, ela era
muito forte do ponto de vista burocrtico. Seu papel para
64
Folha de So Paulo. Giannetti quer mais recursos para estimular as exportaes.
03/03/2000.

142
A Construo Institucional da Poltica Comercial Brasileira

o sucesso do Plano Real no 1 mandato de Cardoso foi


fundamental, quando adquiriu capital poltico para
enfrentar um ministrio desenhado para ser o grande
ministrio do 2 mandato.
O secretrio da Receita Federal Everardo Maciel, que
ocupou o cargo durante todos os oito anos do governo
Cardoso, foi fortalecido durante o 1 mandato devido s
enormes necessidades de se produzir aumentos da
arrecadao fiscal do governo, em decorrncia das
necessidades fiscais oriundas do Plano Real, da poltica
econmica desenhada pela Fazenda e dos ajustes
econmicos feito com os estados da federao e com
outros organismos estatais que se financiavam por meio
do imposto inflacionrio.
Isto foi somado j louvvel capacidade tcnica e de
conhecimento da mquina pblica dos funcionrios da
Receita Federal para cumprir com estas metas de
expanso da arrecadao. As taxas de crescimento da
arrecadao por parte da Receita Federal entre 1992 e
2002 sempre esteve acima dos 10% e a evoluo de sua
arrecadao foi enorme, tendo crescido aproximadamente
187,5% entre 1995 e 2002. O Grfico 6 e as Tabelas 2 e 3
retratam esta evoluo e demonstram que os impostos
aduaneiros no eram os mais importantes da composio
dos recursos arrecadados pela Receita Federal do Brasil.

Grfico 6: Evoluo da Arrecadao pela Receita Federal


(R$ bilhes)

Fonte: Secretaria da Receita Federal do Brasil.

143
Burocracia e Poltica

Tabela 2: Evoluo da Arrecadao pela Receita Federal


(R$ milhes)
Arrecadao 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02
Impostos
1.6 1.7 2.4 4.9 4.2 5.1 6.5 7.9 8.5 9.1 8.0
Aduaneiros
IPI 8.5 9.8 10.4 13.6 15.5 16.8 16.3 16.5 18.8 19.5 19.8
Impostos
13.7 16.4 18.9 29.0 33.7 36.5 45.8 51.5 56.4 64.9 85.8
sobre Renda
IPMF/CPMF - 252.0 5.0 162.0 1.0 6.9 8.1 8.0 14.5 17.2 20.4
Fins/Cofins 3.6 5.2 10.7 15.2 17.9 19.1 18.7 32.2 39.9 46.4 52.3
PIS/PASEP 4.1 4.6 5.3 6.1 7.4 7.6 7.5 9.8 10.0 11.4 12.9
CSLL 2.3 3.5 4.5 5.9 6.6 7.7 7.7 7.3 9.3 9.4 13.4
Outras receitas 2.9 3.5 5.5 6.1 6.4 7.3 7.0 9.3 9.5 11.0 20.3
Total 36.6 45.0 62.6 80.9 91.7 107.1 117.8 142.6 167.0 188.8 232.7
Obs.1) Arrecadao de 1992 a 1994 (at junho) convertida pela URV mdia mensal.
Fonte: Secretaria da Receita Federal do Brasil

Observando a Tabela 2, percebe-se que apenas cerca


de 5% da arrecadao pela Receita Federal era decorrente
dos impostos de importao. Dito isto, fica claro que esta
transferncia de competncias no afetaria o ajuste fiscal
baseado no aumento da arrecadao. A natureza da
posio contrria da Receita Federal s reformas que
fortaleceriam CAMEX se justifica tendo como base a sua
luta pela preservao de competncias e misso
institucional. Algo que natural em uma burocracia
bastante estruturada e consolidada dentro da
administrao pblica federal.
Tabela 3: Taxa de Crescimento da Arrecadao pela
Receita Federal
Taxa de Crescimento da Arrecadao
1993 23,00%
1994 39,15%
1995 29,26%
1996 13,33%
1997 16,72%
1998 10,01%
1999 21,03%
2000 17,13%
2001 13,07%
2002 23,26%
Mdia 20,32%
Fonte: Secretaria da Receita Federal do Brasil

Podemos concluir, portanto, que a Secretaria da

144
A Construo Institucional da Poltica Comercial Brasileira

Receita Federal, subordinada ao ministro da Fazenda,


exercia uma funo na poltica econmica essencial para o
sucesso do governo Cardoso. Era responsvel pela
administrao dos tributos de competncia da Unio,
inclusive os previdnciarios, e aqueles incidentes sobre o
comrcio exterior, abrangendo tambm parte significativa
das contribuies sociais.
A Secretaria da Receita Federal um organismo com
tessitura administrativa forte, possuindo uma das
carreiras mais bem estruturadas dentro do Ministrio da
Fazenda. Na opinio de Giannetti da Fonseca, junto com
as carreiras do Banco Central, a carreira mais forte e
mais consolidada do Ministrio da Fazenda. Uma
demonstrao da fora da Receita Federal no governo
Cardoso foi a permanncia de Everardo Maciel, um
funcionrio de carreira, em sua chefia durante todo o
governo. Dado isso, a Receita tinha capital e fora poltica
para enfrentar um ministrio, sobretudo quando se
tratava de uma disputa poltico burocrtica que envolvia
ameaas s suas competncias e misso65.
A estrutura burocrtica nesta instituio se desenha a
partir das carreiras de Auditoria Fiscal e de Anlise
Tributria da Receita Federal do Brasil (AFRFB e ATRFB). A
entrada na agncia feita de forma semelhante entrada
no MRE, que o ministrio que possui a burocracia
considerada mais bem estruturada de toda a
administrao pblica federal.
Tabela 4: Nmero de Concursos para a Receita Federal.
Auditoria Fiscal e Tributria
n de concursos realizados
Mandatos
(AFRFB e ATRFB)
1990 1994 3
1995 - 1998 4
1999 - 2002 6
2003 - 2006 2
Fonte: Secretaria da Receita Federal do Brasil

Aps as tradicionais provas, h um programa de

65
Entrevista com Roberto Giannetti da Fonseca. 05/05/2010.

145
Burocracia e Poltica

formao profissional que executado pela Escola de


Administrao Fazendria. Concluda a segunda etapa e
homologado o resultado final do concurso, os candidatos
aprovados so nomeados pelo coordenador-geral de
recursos humanos do Ministrio da Fazenda. A posse no
cargo efetivo ocorre na unidade da Receita Federal para a
qual for designado o servidor. A partir de 1996, os
certames para o cargo de AFRFB passaram a ser pelas
reas de especializao: aduana; poltica e administrao
tributria, auditoria e tributao; e julgamento. Aps a
abertura comercial foram realizados quinze concursos para
Auditoria Fiscal e Tributria da Receita Federal, quatro no
1 mandato de Cardoso e seis 2.
As informaes sobre o nmero total de ingressantes
nestas carreiras demonstram como a Receita Federal foi
fortalecida no 1 mandato do governo Cardoso. Nada
menos do que 51,0% do total de ingressantes a partir de
1995 entraram no 1 mandato de Cardoso:

Tabela 5: Ingressos na Receita Federal do Brasil

Carreiras
Total
Mandatos Auditor-Fiscal Analista-Tributrio
(%)
(AFRFB) (ATRFB)
1995 - 1998 1579 2142 51,0%
1999 - 2002 584 5 8,1%
2003 - 2006 976 1987 40,6%
2007 - 2009 20 8 0,4%
Fonte: SIAPE - Boletim Estatstico de Pessoal da SRH do MPOG

Do outro lado da contenda, embora o MDIC e a


CAMEX no sejam rgos fortes do ponto de vista da
estruturao de carreiras que criam uma solidariedade e
interesses comuns no longo prazo em torno da
preservao e expanso de suas competncias e
recursos66, Tpias e Giannetti possuam uma clientela

66
A principal carreira dentro do MDIC a carreira de Analista de Comrcio Exterior, criada
somente em 1998 (Lei n 9.620, de abril de 1998). Diferentemente das carreiras dos
Ministrios da Fazenda e das Relaes Exteriores, o MDIC no possui uma escola prpria
de formao de seus servidores. Aps serem aprovados nas provas, os candidatos analista

146
A Construo Institucional da Poltica Comercial Brasileira

importante e os vnculos que os conectavam a ela eram


muito fortes. A relao do MDIC com o empresariado
paulista e exportador era forte e os prprios atores em
questo eram oriundos deste grupo de interesse.
Giannetti tem longa histria no comrcio exterior
brasileiro, na Fiesp (Federao das Indstrias do Estado
de So Paulo) e na Funcex (Fundao Centro de Estudos
do Comrcio Exterior). J Alcides Tpias foi vice-
presidente do Bradesco, presidente da Febraban
(Federao Brasileira de Bancos) entre 1991 e 1994,
membro de diversos conselhos empresariais, presidente
do Grupo Camargo Corra entre 1996 e 1999, presidente
do conselho de administrao da Usiminas e da So Paulo
Alpargatas67.
O conflito se articulava, ento, entre uma Receita
Federal fortalecida, estruturada do ponto de vista
administrativo burocrtico, com uma liderana
atipicamente forte e que no aceitava ver suas
competncias serem reduzidas, contra uma agncia
interministerial alocada num ministrio setorial e um
ministrio fraco em relao a seu adversrio, mas com
fortes conexes com um dos grupos de interesse mais
relevantes da sociedade, o empresariado paulista e
exportador68.

de comrcio exterior participam de cursos de formao da Escola Nacional de


Administrao (ENAP) do MPOG. Segundo dados fornecidos pela Associao dos Analistas
do Comrcio Exterior, existem hoje cerca de 240 Analistas de Comrcio Exterior, a grande
maioria lotada no Ministrio do Desenvolvimento, que ingressaram na carreira por meio de
quatro concursos pblicos, realizados em 1998, 2000, 2002 e 2008.
67
Segundo o verbete sobre Alcides Lopes Tpias encontrado no banco de dados do CPDOC-
FGV a sua indicao para o MDIC teria levado em conta os fatos que Tpias era
considerado independente em relao aos setores que divergiam sobre a poltica econmica
de Cardoso (o debate entre monetaristas e desenvolvimentistas), era apartidrio e tinha
grande interlocuo com os setores produtivos.
68
Reportagem da Folha de So Paulo trata as relaes entre Tpias e o empresariado da
seguinte forma: "quem assistiu posse do ministro do Desenvolvimento, Alcides Tpias,
costuma dizer que boa parte do PIB brasileiro esteve presente. Essa a fora do ministro,
que na semana passada voltou a se desentender com o Ministrio da Fazenda. Um ano
depois de assumir o complicado Ministrio do Desenvolvimento (trs ministros em um ano e
dez meses de existncia) Tpias continua com o firme apoio dos industriais, sobretudo os
paulistas. Segundo a assessoria de imprensa da Fiesp, o presidente da organizao,
Horacio Lafer Piva, claramente apoia Tpias em sua disputa com o secretrio da Receita
Federal, Everardo Maciel. O presidente da CNI (Confederao Nacional da Indstria),

147
Burocracia e Poltica

Em janeiro de 2001, aps um longo embate que


tomou as pginas dos jornais e da mdia nacional, Tpias
e Giannetti obtiveram duas importantes vitrias que
fortaleceram a CAMEX69. A Cmara passou a tomar
decises obrigatrias por meio de Resoluo, superando a
caracterstica consultiva que limitara seu raio de ao
desde sua criao em 1995. Agora, alm de apenas
estabelecer diretrizes a serem seguidas pelos ministrios,
a CAMEX poderia tomar decises obrigatrias,
transformando-se num rgo colegiado deliberativo seme-
lhante ao Conselho Monetrio Nacional. E tambm obteve
a competncia para decidir, por meio destas resolues,
as alquotas dos impostos de importao e exportao e
impor medidas de defesa comercial70.
De acordo com Gustavo Fontenele, chefe de gabinete
da CAMEX, a capacidade de decidir por meio de resolues
foi a mais importante vitria institucional da CAMEX. A
histria da agncia se dividiria em dois momentos, o antes
e o depois da autorizao para emitir resolues
obrigatrias71.
Antes os impostos de importao e exportao eram
decididos no mbito do Ministrio da Fazenda e as
medidas de defesa comercial eram tomadas em ato
conjunto pela Fazenda e Desenvolvimento. As resolues
dentro da CAMEX deviam ser tomadas em consenso pelos
ministros do Desenvolvimento, Fazenda, Agricultura,
Relaes Exteriores e da Casa Civil72.
De acordo com o ministro da Casa Civil, Pedro
Parente: se chegar num ponto em que exista uma

deputado Carlos Eduardo Moreira Ferreira (PFL-SP), diz que o ministro um bom
interlocutor da indstria no governo. A chegada de Roberto Giannetti da Fonseca para
presidir a CAMEX (Cmara de Comrcio Exterior), a convite de Tpias, s reforou a
relao do Desenvolvimento com o empresariado paulista e com os exportadores. Na
iniciativa privada, Giannetti sempre ocupou cargos voltados para o comrcio exterior".
21/11/2000.
69
FSP. David Friedlander. Everardo fala sobre pacote e irrita Tpias .. 18/11/2000.
70
Medida Provisria 2113/27 que tratou das competncias da CAMEX em decidir sobre a
poltica aduaneira e o Decreto 3.756 de 21 de fevereiro de 2001 que deu o poder de deciso
por meio de resoluo ao conselho de ministros da CAMEX.
71
Entrevista em 12/05/2010.
72
Nesta reforma, o Planejamento deixou de pertencer ao Conselho de Ministros da CAMEX.

148
A Construo Institucional da Poltica Comercial Brasileira

eventual divergncia, o assunto levado ao presidente.


Eu volto ao conselho na reunio seguinte com uma ordem
do presidente. Com a reforma, a CAMEX tornou-se, alm
de uma instncia interministerial de interlocuo sobre o
comrcio exterior, um rgo com dentes. A medida
tambm contou com o apoio do recm empossado
ministro das Relaes Exteriores, Celso Lafer. Para este,
as mudanas tinham como objetivo concentrar as polticas
de comrcio exterior, uma vez que estas aes no se
limitam a apenas um ministrio e nem a apenas uma
poltica73.
No Decreto 3.756 tambm foi criado o Comit
Executivo da CAMEX, composto pelos secretrios
executivos dos ministrios que a integram, mais o
secretrio de comrcio exterior do MDIC, o secretrio da
Receita Federal, o secretrio de Assuntos Internacionais
do Ministrio da Fazenda e o diretor de Assuntos
Internacionais do Banco Central. Esse comit apoiaria o
Conselho de Ministros, manifestando-se sobre as matrias
que seriam decididas neste conselho.
De maneira curiosa, em junho de 2001, justamente
durante sua melhor fase no governo, quando conseguiu
obter suas principais vitrias, o ministro Tpias pediu
demisso74.
De acordo com as impresses de Giannetti da
Fonseca, a sada de Tpias foi motivada muito mais por
questes pessoais e por um desprezo pela disputa por
poder entre os rgos burocrticos do que pelo
enfraquecimento do MDIC75.
Mesmo em sua sada, as rusgas entre Alcides Tpias e
Everardo Maciel, que marcaram as reformas realizadas no
incio de 2001, continuavam fortes. Seu discurso de
despedida foi centrado nas crticas ferocidade
arrecadatria da Receita Federal que barrava a reforma

73
FSP. Ricardo Mignone. Lafer diz que mudanas na CAMEX visam concentrar polticas.
29/01/2001.
74
FSP. Eliane Cantanhde. Anlise: Nenhum ministro esquentaria a cadeira no
Desenvolvimento. 25/07/2001.
75
Entrevista com Roberto Giannetti da Fonseca. 05/05/2010.

149
Burocracia e Poltica

tributria76. Segundo o ministro:


imprescindvel entender que os objetivos desta pasta [o MDIC]
no colidem com o projeto de reestruturao da economia, no se
contrapem luta contra as despesas irresponsveis e no fogem ao
combate contra a inflao nem desestimulam o zelo pelo valor de nossa
moeda (...) entende que se alguma vontade poltica deve prevalecer
neste processo, sem dvida esta ser a do presidente. Resistncias
eventuais aos objetivos relevantes do governo podem retardar os
avanos que o Brasil precisa fazer para manter seu crescimento 77.

Reduo do conflito e diminuio do escopo da


CAMEX e do MDIC
O sucessor de Alcides Tpias foi o ministro e
embaixador Srgio Amaral, que tomou posse do cargo em
agosto de 2001. Seus planos para o ministrio tambm
focaram no comrcio exterior e na poltica de promoo s
exportaes. A poltica econmica do Ministrio da
Fazenda, baseada na estabilidade e equilbrio
macroeconmico, tinha se tornado a principal prioridade
de governo. Nenhuma burocracia que se predispusesse a
enfrent-la sairia vitoriosa da disputa. No governo
Cardoso, ficou claro o padro que todos que ensaiaram
uma argumentao mais crtica poltica econmica
realizada na Fazenda foram derrotados.
O prprio Desenvolvimento, que fora criado para se
contrapor Fazenda, sofreu as principais consequncias
disto. Nos quatro anos do 2 mandato de Cardoso, nada
menos do que quatro diferentes ministros passaram por
ele, sem contar o seu mentor, Luis Carlos Mendona de
Barros, que caiu antes de assumir e nem mesmo chegou
ocupar a cadeira que esboou. E apenas no seu primeiro
ano de existncia, alm de Mendona de Barros, passaram
pelo MDIC, Celso Lafer, Clvis Carvalho e Alcides Tpias
A gesto de Srgio Amaral foi bem menos conflituosa
que a de seu antecessor, assemelhando-se nestes termos

76
FSP. Andr Soliani. Na sada, Tpias pede reforma tributria 01/08/2001.
77
FSP. Zimmermann. Tpias cutuca equipe econmica em discurso de despedida.
31/07/2001.

150
A Construo Institucional da Poltica Comercial Brasileira

ao perodo Lafer. Em entrevista com funcionrio do MDIC,


foi-nos revelado que o perodo Amaral foi um momento de
acomodao aps os inmeros conflitos e rusgas criadas
no perodo de Tpias e Giannetti. Na gesto Amaral os
conflitos com a Fazenda foram sucessivamente reduzidos
O conflito com a Receita Federal j se encerrara
favorecendo a CAMEX, que agora era competente para
decidir sobre impostos de importao, exportao e defesa
comercial. De acordo com relatos, a indicao de Srgio
Amaral fora feita para reduzir a estridncia do conflito
entre Desenvolvimento e Fazenda. Em sua gesto houve
uma diminuio das pretenses e tambm uma reduo
do escopo das atividades e da capacidade do MDIC de
propor e formular polticas que afrontassem as
necessidades fiscais da Fazenda.
Ademais, importante salientar o fato de que Srgio
Amaral fora membro da equipe econmica que formulou o
Plano Real, ao ter sido chefe do gabinete do Ministro da
Fazenda em 1994, o que lhe permitiu um maior trnsito
em suas relaes com a burocracia fazendria por no ser
visto como algum incompatvel com as diretrizes da
poltica econmica conservadora e focada em
instrumentos horizontais de Pedro Malan.
J as relaes entre MDIC, MRE e CAMEX durante a
gesto Srgio Amaral caracterizaram-se por
especificidades semelhantes gesto Botafogo na CAMEX.
Amaral era um diplomata, o que, de acordo com as
impresses de Mugnaini, azeitou as relaes entre os trs
rgos. Amaral podia se apresentar como um membro
oriundo Itamaraty e no um rival ameaador.
Desta feita, a opo do Desenvolvimento e da CAMEX
foi mais uma vez por no enfrentar as competncias do
MRE sobre as negociaes. Segundo o ento chanceler
Celso Lafer (2002), em artigo publicado no jornal Folha de
So Paulo em 30/06/2002, a CAMEX organizava toda a
poltica comercial e a face externa das negociaes
permanecia como competncia do Itamaraty:
No mbito do governo, as principais decises sobre poltica
comercial so tomadas pela CAMEX, rgo colegiado em que tm

151
Burocracia e Poltica

assento, alm do Itamaraty, os ministrios do Desenvolvimento, da


Fazenda, do Planejamento e da Agricultura e a Casa Civil. A conduo
das negociaes fica a cargo do Itamaraty, cuja tradio e
experincia nessa rea remontam ao tempo do Imprio. Todas as
negociaes internacionais sobre comrcio desde a Segunda Guerra
Mundial foram lideradas pelo Itamaraty, comeando com o GATT,
passando pela ALALC e pela ALADI, pela UNCTAD, pelos acordos de
produtos de base e pelo MERCOSUL, at chegar Rodada Uruguai, que
resultou na criao da OMC. O Itamaraty tem memria institucional
e quadros estruturados em uma carreira de Estado, e por isso
mesmo capazes de assegurar o profissionalismo na gesto das
relaes internacionais do Brasil. No se trata apenas de uma avaliao
pessoal de um acadmico com longa experincia empresarial. Trata-se
do testemunho de algum que, sem ser diplomata de carreira, foi
chanceler em duas ocasies, ocupou a pasta do Desenvolvimento,
Indstria e Comrcio e chefiou a misso do Brasil em Genebra por quatro
anos, e que conhece, assim, o respeito universal de que gozam os
diplomatas brasileiros.

Esta postura, conforme entrevista realizada com ex-


assessor especial da CAMEX, foi um padro que se repetiu
ao longo de toda a relao entre CAMEX e MRE. Houve
apenas alguns momentos de rusgas no incio do governo
Lula, que foram rapidamente abafadas pela ao da
Presidncia. O MRE sempre buscou informar CAMEX
sobre aquilo que ocorria nos cenrios de negociao, no
entanto, as negociaes em si, sobretudo no mbito da
OMC, eram comandadas e coordenadas pelos diplomatas.
Segundo um funcionrio da CAMEX, a posse de
competncias decisrias sobre as negociaes comerciais
um assunto muito sensvel para a burocracia do
Itamaraty, uma vez que inmeros cargos de prestgio so
ocupados dentro desta esfera.
De acordo com o chanceler Celso Lafer (que ocupou
as pastas do Desenvolvimento e das Relaes Exteriores
no governo Cardoso), uma diferena fundamental entre
elas, que permite ao segundo cumprir com mais qualidade
o papel de coordenador das negociaes internacionais
comerciais, o maior preparo do Itamaraty em preservar
sua memria institucional. Na viso de Lafer o ministro
chefe do MRE recebe muito mais informaes sobre o
histrico das polticas sob domnio de seu ministrio do
que o ministro do MDIC.

152
A Construo Institucional da Poltica Comercial Brasileira

Em outubro de 2001, dois meses aps a posse de


Srgio Amaral, foi realizada uma nova reforma na
estrutura institucional da CAMEX com a promulgao de
um novo decreto, o Decreto 3.981. As principais
mudanas foram a transformao do Comit Executivo
(Comex) no Comit de Gesto da CAMEX, conhecido como
Gecex, que trabalharia em conjunto com o Conselho de
Ministros, a reincluso do Planejamento no conselho e a
alterao no escopo das funes exercidas pela CAMEX
como frum coordenador da poltica comercial.
Na interpretao de um ex-secretrio executivo da
CAMEX, o Gecex foi criado para solucionar um problema
gerado pela regra do consenso dentro do Conselho de
Ministros. Quando no era possvel alcanar o consenso, a
questo era levada para a Presidncia. No entanto, o
presidente no gostava de tomar decises em matria de
poltica comercial, pois no era entendido sobre o tema.
Segundo o relato, o presidente queria ser consultado
e aconselhar, mas no tomar decises. Havia um grande
constrangimento em levar a deciso Presidncia. Desta
forma, o Gecex filtraria as questes mais controversas. O
que era tratado no Gecex e no obtinha o consenso, no
era passado para o Conselho de Ministros. S chegava a
este as questes que estavam mais prximas do
consenso. No entanto, isto no quer dizer que as grandes
questes eram decididas no Gecex. Muitas questes
importantes no foram decididas pois no havia consenso.
Mas no geravam constrangimentos no Conselho de
Ministros.
Outro ponto fundamental desta terceira, e menor,
reforma que o escopo de suas funes foi mudado. Ela
deixou de ser um organismo formulador do comrcio
exterior. Seus objetivos passaram a ser apenas: a adoo,
a implementao e a coordenao das polticas e
atividades relativas ao comrcio de bens e servios,
incluindo o turismo78. Isto , aps a transferncia da
CAMEX para o MDIC em 1999 e de seu fortalecimento em

78
Artigo n 1 do Decreto n 3.981 de 24 de outubro de 2001.

153
Burocracia e Poltica

fevereiro de 2001, a Cmara teve retirada a sua


competncia de formular a poltica de comrcio exterior
(Ramos, 2008).
Esta funo foi posteriormente restabelecida no incio
do primeiro governo Lula. Alguns membros da CAMEX que
serviram nesta poca nos revelaram que essa mudana
no teve impacto no cotidiano administrativo da Cmara,
inclusive o prprio presidente da CAMEX na poca, o ento
ministro do Desenvolvimento Srgio Amaral.
Todavia, esta alterao demonstra uma perda de
status da CAMEX dentro da administrao pblica federal.
A reduo de sua capacidade de formulao foi resultado
do processo de enfraquecimento do MDIC, numa
demonstrao clara da disfuncionalidade que a
transferncia para um ministrio setorial trouxe para a sua
capacidade de coordenao interministerial. Isto porque
deixara de ser um rgo supra-ministerial, tornando-se,
na prtica, uma agncia de coordenao intraministerial
de pouco alcance ao ser subordinada ao ministro do
Desenvolvimento, que no o mais forte dentro da
administrao pblica federal.
Ramos (2008) inferiu, a partir de entrevistas
realizadas com atores e observadores da poltica comercial
brasileira, que a supresso da atribuio de formular a
poltica de comrcio exterior teria sido resultante do jogo
de presses polticas e poder inerente ao sistema poltico
brasileiro, que obrigava que algumas concesses na
administrao pblica fossem realizadas devido a dbitos
da coalizo poltica ou de interesses organizacionais
envolvidos.
Uma das hipteses aventadas por Ramos (2008)
que a possibilidade de criao de um superministrio,
veiculada durante as gestes de Jos Botafogo Gonalves
e de Jos Mendona de Barros na Secretaria Executiva da
CAMEX, j teria sido suficientemente assustadora para os
ministrios, de forma que o fortalecimento do colegiado da
CAMEX foi constantemente combatido.
A Fazenda temia perder o poder de fixar as tarifas de
comrcio enquanto o MRE temia perder espao na

154
A Construo Institucional da Poltica Comercial Brasileira

coordenao das negociaes comerciais e tambm ter


que ceder pessoal treinado para a execuo das funes
de um Ministrio de Comrcio Exterior.
No entanto, a partir das informaes obtidas, a
hiptese equivocada, uma vez que os maiores conflitos
entre a Fazenda e o MDIC foram amenizados durante a
passagem de Srgio Amaral no MDIC. A reduo do
escopo da CAMEX no deve ser atribuda possibilidade
de criao de um superministrio, mas sim ao resultado
no esperado de conflitos entre burocracias. Esta
mudana teria sido fruto de um processo de acomodao
das ambies da Fazenda e do MDIC. A deciso teria sido
o vetor final da interao entre estes atores que estiveram
envolvidos no conflito burocrtico mais estridente ocorrido
durante o governo Cardoso.
Os Quadros 2 e 3 abaixo resumem as reformas
realizadas durante o governo Cardoso no sistema de
coordenao do comrcio exterior brasileiro, sumarizando
os conflitos e reformas que ocorreram durante este
governo. A partir de sua criao como rgo consultivo e
de discusso, a CAMEX foi aos poucos ganhando fora,
principalmente com as reformas de fevereiro de 2001,
mesmo que o conflito burocrtico com o Ministrio da
Fazenda tenha sido muito difcil e prejudicial ao MDIC e
certas divergncias institucionais entre este ministrio, a
Fazenda e o MRE no permitissem que projetos como a
formao de um USTR brasileiro ou de um Ministrio de
Comrcio Exterior florescessem.
Estas restries ficam claras se observarmos que em
todos os Decretos da CAMEX publicados a partir de 2001
constam limitaes s suas competncias nos campos de
atuao da Fazenda e do MRE.
Em relao Fazenda, a CAMEX deve respeitar o
artigo 237 da Constituio sobre o controle e fiscalizao
do comrcio exterior e as competncias do Conselho
Monetrio Nacional e do prprio Ministrio no que toca
poltica de financiamento e seguro s exportaes. J
sobre o MRE, a CAMEX tem estipulado que no mbito da
promoo comercial e da representao do governo na

155
Burocracia e Poltica

ALCA, OMC e MERCOSUL as competncias de coordenao


so do MRE.

Quadro 2: Evoluo Institucional Geral da Cmara de


Comrcio Exterior (parte1)

GOVERNO CARDOSO
CAMEX - EVOLUO Decreto
Decreto 1386 Decreto 3981
INSTITUCIONAL GERAL 3756
(1995) (10/2001)
(02/2001)
1 Verso 1 Verso 1 Verso
Formulao Formulao -
- Deciso Adoo
OBJETIVOS FUNE
Coorde-
PRINCIPAIS S Coordenao Coordenao
nao
Implemen-
- -
tao
Diretrizes,
Diretrizes,
Orientaes
Orientaes
Comrcio Diretrizes e Proce-
e Procedi-
Exterior Comrcio dimentos
mentos para
em Geral Exterior para o
o Comrcio
Comrcio
Exterior
Exterior
Fixar
Negocia- Diretrizes Diretrizes
Parmetros
es para as para as
das
Comer- Negociaes Negociaes
Negociaes
ciais Comerciais Comerciais
Comerciais
OBJETIVOS Poltica Diretrizes Orientao Orientao
SECUNDRIOS Aduanei- Poltica Poltica Poltica
ra Aduaneira Aduaneira Aduaneira
Diretrizes
Impostos Fixar
para as Fixar
de Alquota de
alteraes Alquota de
Impor- Impostos
nas Alquotas Impostos
tao e Importao
de Impostos Importao e
Expor- e
(Import/Expo Exportao
tao Exportao
rt)
Fixar
Defesa Diretrizes Fixar Direitos
Direitos
Comer- Defesa Defesa
Defesa
cial Comercial Comercial
Comercial
Fonte: Decretos 1386/1995; 3756/2001; e 3981/2001
Observao: Esto hachuradas as principais reformas consideradas.

156
A Construo Institucional da Poltica Comercial Brasileira

Quadro 3: Evoluo Institucional Geral da Cmara de


Comrcio Exterior (parte2)

GOVERNO CARDOSO
CAMEX - EVOLUO Decreto
Decreto 1386 Decreto 3981
INSTITUCIONAL GERAL 3756
(1995) (10/2001)
(02/2001)
1 Verso 1 Verso 1 Verso
FAZENDA FAZENDA
(Art.237) - (Art.237) -
-
Pol. Pol.
Aduaneira Aduaneira
RESTRIES
Minis- MRE -
BUROCRTICAS MRE - Negoc.
trios e - Negoc.
INSTITUCIO- Internac.
Temas Internac.
NAIS
CMN e CMN e
BACEN - BACEN -
-
Mercado Mercado
Financeiro Financeiro
Nvel
Minis- Cmara Cmara Cmara
terial
Secretaria Secretaria Secretaria
Executiva Executiva Executiva
Nvel
RGOS Casa Civil MDIC MDIC
Execu-
INTERNOS
tivo Comit Comit de
-
Executivo Gesto

Nvel - - -
Auxiliar - - -
PRESIDNCIA DA CAMEX CASA CIVIL MDIC MDIC
NOMEAO DO PRESIDNCIA PRESIDN-
PRESIDENTE
SECRETRIO EXECUTIVO DA CIA DA
79 DA CAMEX
DA CAMEX REPBLICA REPBLICA
-
DELIBERAO Resolues Resolues

Fonte: Decretos 1386/1995; 3756/2001; e 3981/2001


Observao: Esto hachuradas as principais reformas consideradas.

Por outro lado, a reforma de outubro de 2001 acabou

79
Embora a nomeao da Secretaria Executiva fosse competncia da Presidncia, quem
nomeou Giannetti da Fonseca em 2000 foi Alcides Tpias. At ento, quem havia nomeado
os secretrios Frederico Alvarez, Mendona de Barros e Botafogo Gonalves fora o prprio
Presidente da Repblica.

157
Burocracia e Poltica

restringido o escopo de suas funes. A Cmara deixou de


ser um rgo de formulao, tornando-se apenas um
veculo de implementao e coordenao da poltica
comercial, numa clara demonstrao da disfuncionalidade
que sua transferncia para o MDIC trouxe para sua
capacidade de se impor como locus de coordenao
supraministerial.
Uma possvel hiptese para explicar isto nos remete
atitude menos combativa tomada pelo ministro Srgio
Amaral. No entanto, conforme j sublinhamos acima, esta
interpretao deve ser matizada. Alguns assessores
presentes na CAMEX neste momento no observaram
grandes diferenas com a realizao desta alterao,
enquanto outros qualificaram a gesto Amaral como muito
tmida e em desarmonia com as necessidades de maior
ativismo na gesto dos instrumentos disponveis ao MDIC.
No que toca s competncias da CAMEX, a grande
vitria obtida foi decorrente da ao insistente de Tpias e
Giannetti. A CAMEX obteve as competncias para fixar
direitos de defesa comercial e impostos de importao e
exportao.
Por outro lado, tendo aprendido com os exemplos dos
Mendona de Barros e de Carvalho, o ministro Tpias no
levou as discusses com a Fazenda para o campo mais
perigoso das crticas s balizas fundamentais da conduo
da poltica econmica. As baterias de Tpias voltaram-se
rotineiramente gesto de Everardo Maciel, que (para
Tpias) seria pouco flexvel e despreocupada com as
consequncias que o foco excessivamente arrecadatrio
da Receita e do sistema tributrio trazia para o setor
produtivo.
A mais importante mudana institucional ocorrida com
a CAMEX foi a transferncia de sua Presidncia, Secretaria
Executiva e alocao fsica da Casa Civil para o MDIC,
durante a breve passagem de Clvis Carvalho.
Esta transferncia foi importante para o
fortalecimento do Ministrio do Desenvolvimento. No
entanto, para o sistema de comrcio exterior como um
todo, isto restringiu a capacidade de coordenao que a

158
A Construo Institucional da Poltica Comercial Brasileira

CAMEX buscava realizar. A Cmara tornou-se parte de um


dos interessados nas disputas: o empresariado
representado dentro do MDIC; e perdeu o poder de
convocao que a proximidade com Presidncia trazia.
Para Giannetti, que foi o primeiro secretrio executivo da
CAMEX indicado pelo MDIC:
Na prtica o que aconteceu que a CAMEX passou a ser na
verdade, quase um rgo assessor do Ministrio do Desenvolvimento e
foi totalmente desfigurada de sua misso original. Ela saiu da Presidncia
da Repblica para ser subordinada ao Ministro do Desenvolvimento, da
Indstria e do Comrcio, onde o Presidente da CAMEX no o Presidente
da Repblica, mas o Ministro do Desenvolvimento, por delegao do
Presidente da Repblica; portanto, o ministrio do Desenvolvimento
que articula com os outros Ministrios a poltica de comrcio exterior,
junto com o secretrio executivo da CAMEX (...) mas ele (o MDIC)
parte conflitante, ento fica difcil ser tambm coordenador. a mesma
coisa se voc colocasse num time de futebol um jogador para ser o
tcnico (...) (em Ramos, 2008).
Em outra entrevista, Giannetti fez suas principais
concluses a respeito do modelo institucional do comrcio
exterior brasileiro aps o fortalecimento da CAMEX em
2001, que demonstrava a disfuncionalidade que a
transferncia para o MDIC trouxe ao comrcio exterior80:
O Brasil adotou um modelo de atividade de comrcio exterior
dispersa e todos os ministrios da rea econmica tm uma interface
com a poltica de comrcio exterior. A CAMEX foi criada em 1995,
quando o governo sentiu que faltava uma coordenao do setor. Ela
procura cumprir esse papel de coordenar o comrcio exterior, mas ainda
encontra dificuldade porque a formao de consenso nem sempre
possvel, e quando ele no ocorre pode haver uma inrcia. As decises
necessrias para a melhoria do comrcio exterior no so tomadas.
Ficam aguardando uma evoluo s vezes longa e exaustiva e surge uma
frustrao do setor privado pela sensao de que a CAMEX no to
eficaz. H que se refletir se essa estrutura adequada ou deve ser
alterada com a criao de um ministrio do comrcio exterior.
A partir de fevereiro de 2001 a CAMEX transformou-se
num rgo deliberativo e no apenas consultivo, podendo
tomar decises obrigatrias por meio de Resolues e no
apenas solicitar aos ministrios que cumpram com aquilo
que foi acordado no Conselho de Ministros.
Para o Chefe de Gabinete da CAMEX, Gustavo

80
Revista Isto. Edio n01704. 24 de maio de 2002. Entrevista com Giannetti da Fonseca.

159
Burocracia e Poltica

Fontenele, a capacidade de decidir por Resolues foi a


mais importante vitria institucional da CAMEX. Segundo
este ator, a histria da agncia dividida em dois
momentos, o antes e o depois da autorizao para emitir
resolues obrigatrias81.
Por outro lado, do ponto de vista da evoluo do
quadro de funcionrios da Secretaria Executiva da CAMEX,
que o rgo permanente da instituio, ao analisarmos
sua evoluo, percebe-se que o momento de grande
impacto sua transferncia da Casa Civil para o MDIC.
O nmero de Cargos de Direo e Assessoramento
Superior (D.A.S.) s aumentar de forma considervel em
2010. No h grandes alteraes no equipamento
administrativo da CAMEX em 2001, ano em que tornou-se
um rgo com capacidade decisria e com competncias
para decidir sobre os impostos de importao e
exportao e sobre a poltica de defesa comercial. O
mesmo se repete para a nmero de Assessores Especiais
do Secretrio executivo.
No Quadro 4 fica claro que a mais relevante mudana
na Secretaria Executiva nos governos Cardoso e Lula foi
sua transferncia da Casa Civil para o MDIC, quando
passou a ser uma secretaria de assistncia direta ao
ministro do MDIC, que quem preside o seu Conselho de
Ministros.
Finalizando nossas recapitulaes sobre a evoluo da
institucionalidade da CAMEX durante o governo Cardoso,
ainda em fevereiro de 2001 foi criado o Comit Executivo
da CAMEX que em outubro do mesmo ano transformou-se
no Comit de Gesto Gecex e passou a exercer uma
parte das atividades da Cmara e auxiliar o Conselho de
Ministros ao discutir de forma antecipada as questes que
deveriam ser barganhadas na plenria principal da
CAMEX, sendo tambm assistido pela Secretaria Executiva
da CAMEX.

81
Entrevista em 12/05/2010.

160
A Construo Institucional da Poltica Comercial Brasileira

Quadro 4: Evoluo do Equipamento Administrativo da


Secretaria Executiva da CAMEX
GOVERNO CARDOSO GOVERNO LULA
Decreto
CAMEX - Decreto Decreto Decreto 4732
3756
Secretaria 1386 (95) 3981(10/0) (10/03)
(02/01)
Executiva
1
1 Verso 1 Verso 1 Verso 2005 2010
Verso
Competncia
para a Presidn- Presidn-
Presidente Presidente da
Nomeao cia da cia da
da CAMEX CAMEX
do Repblica Repblica
Secretrio
Apoio
Administra- Casa Civil MDIC MDIC MDIC
tivo
n de
Cargos de
Comisso do 18 31
0 (2) 19 (3) 19 (4) 18 (5)
MDIC na (6) (7)
Secr. Exec.
(1)
n de
Assessores
Especiais do 0 (2) 6 (3) 6 (4) 5 (5) 5 (6) 7 (7)
Secr. Exec.
(1)
Competn-
Coorde- Assistn- assistncia
cias da assistncia
nar os cia CAMEX e ao GECEX
Secretaria - CAMEX e
trabalhos CAMEX e e coordenar Grupos
Executiva ao GECEX
da CAMEX ao COMEX Tcnicos
(na CAMEX)
Competn-
cias da assistncia assistncia direta e
- -
Secretaria - imediata ao imediata ao Ministro
Executiva Ministro (4) (7)
(no MDIC)
(1) - Em relao a esta linha, as informaes foram obtidas nos Decretos
que organizam os cargos em comisso do MDIC e no nos Decretos que
institucionalizaram a CAMEX
(2) - Decreto n 1.757, de 22 de dezembro de 1995
(3) - Decreto n 3.178, de 17 de setembro de 1999.
(4) - Decreto n 3.839, de 7 de junho de 2001.
(5) - Decreto n 4.632, de 21 de maro de 2003.
(6) - Decreto n 5.532, de 6 de setembro de 2005
(7) - Decreto n 7.096, de 4 de fevereiro de 2010
Observao: Esto hachuradas as principais mudanas consideradas.
Fonte: Decretos citados no prprio Quadro 4.

161
Burocracia e Poltica

162
A Construo Institucional da Poltica Comercial Brasileira

3.4 A INSTITUCIONALIDADE DA POLTICA


COMERCIAL NO GOVERNO LULA

FORTALECIMENTO BUROCRTICO E REDUO DO


SEU STATUS SIMBLICO

Reforma e manuteno da institucionalidade da


CAMEX

No governo Lula, as primeiras medidas de vulto


adotadas em relao institucionalidade de coordenao
da poltica de comrcio exterior tiveram como principal
caracterstica a manuteno dos seus principais traos
institucionais: a centralizao da coordenao na CAMEX
nos mesmos moldes formulados ao final do governo
Cardoso.
Conforme demonstraremos ao longo desta seo,
houve neste ltimo governo um processo de consolidao
do modelo desenhado entre 1999 e 2001, com
consequncias tanto positivas quanto negativas para a
capacidade da Cmara de Comrcio Exterior cumprir com
o seu mandato de coordenao supraministerial em alto
nvel da poltica de comrcio exterior brasileira.
A principal diferena do Decreto 4.372 de junho de
2003 em relao ao ltimo promulgado no governo
Cardoso, o Decreto 3.981 de outubro de 2001, foi a
retomada da competncia da CAMEX como instncia
formuladora e coordenadora da poltica comercial82.
A recuperao desta competncia representou um
resgate do prestgio do Ministrio do Desenvolvimento nos
temas conexos ao comrcio exterior, que fora perdido nos
ltimos anos do governo Cardoso. Todavia do ponto de
vista prtico, isto no representou ganhos de escala no

82
Segundo o artigo 1 do Decreto 4.372 "a Cmara de Comrcio Exterior - CAMEX, do
Conselho de Governo, tem por objetivo a formulao, adoo, implementao e a
coordenao de polticas e atividades relativas ao comrcio exterior de bens e servios,
incluindo o turismo".

163
Burocracia e Poltica

dia-a-dia da CAMEX. Foi uma alterao mais simblica do


que efetiva.
A indicao de Srgio Amaral para o MDIC no final do
perodo Cardoso teve como objetivo a reduo do nvel de
conflito entre este ministrio e a Fazenda. Nos ltimos
dois anos deste governo houve uma diminuio da
desenvoltura do Desenvolvimento e tambm uma reduo
do escopo de suas atividades e de sua capacidade de
propor e formular polticas que afrontassem as
necessidades fiscais da Fazenda.
A perda da capacidade de formulao da CAMEX foi
resultado deste processo de abrandamento do MDIC,
numa demonstrao clara da disfuncionalidade que a
transferncia da CAMEX para este ministrio trouxe para a
coordenao do comrcio exterior brasileiro. L a CAMEX
deixara de deter um status supraministerial oriundo da
simbologia de estar no Palcio do Plananlto e prxima
Presidncia. Este poder simblico, que se transformava
em poder de convocao dos atores burocrticos com
relevncia na definio de uma estratgia global de
comrcio exterior, esvaziou-se. No MDIC, a CAMEX
tornou-se uma mera agncia de coordenao
intraministerial de pouco alcance, por ser subordinada a
um ministro que no o ministro mais forte da Esplanada.
Alm disso, neste desenho institucional, o
representante presidencial no comrcio exterior deixou de
ser o secretrio executivo da CAMEX. Diferentemente do
que acontecia no modelo anterior, onde o diretor da
CACEX era nomeado pelo presidente, assim como quando
a CAMEX estava na Casa Civil, onde a nomeao do
secretrio executivo era competncia presidencial. No
modelo atual, a Presidncia nomeia o ministro do
Desenvolvimento, que tambm o presidente da CAMEX,
sendo este o detentor da competncia de nomeao do
secretrio executivo desta.
Assim, o representante presidencial no comrcio
exterior o prprio ministro do Desenvolvimento, cujas
preocupaes excedem esta temtica. Dado isso, a
Cmara no tem mais o status simblico de coordenadora

164
A Construo Institucional da Poltica Comercial Brasileira

presidencial do comrcio exterior. apenas uma agncia


subordinada ao Desenvolvimento com um frum
interministerial de discusso.
As principais caractersticas mantidas e consolidadas
como traos institucionais fundamentais da Cmara so
sua localizao dentro do organograma de um ministrio
setorial, o que desvirtua a sua natureza primordial de
locus de articulao e planejamento supraministerial de
uma estratgia global de comrcio exterior; e sua diviso
em trs rgos principais: a Secretaria Executiva, que
opera o cotidiano de sua administrao, o Conselho de
Ministros, o rgo decisrio superior e, por fim, o Gecex, o
outro frum de dialogo interministerial, mas de nvel
inferior na hierarquia burocrtica, que auxilia o Conselho
de Ministros ao reduzir a pauta de discusso a ser tratada
pelos ministros, tomando para si a maior parte das
discusses tcnicas.
Alm da alterao sobre o escopo das funes da
CAMEX, houve outra alterao mais cosmtica. O rgo de
deliberao superior e final passou a ser denominado
Conselho de Ministros, mantendo-se a mesma composio
dos seis ministros de estado, com a presidncia da
plenria sendo exercida pelo ministro do
Desenvolvimento.
Nos quatro quadros que se seguem (5 a 8),
apresentada uma comparao entre as caractersticas
institucionais da CAMEX estabelecidas no ltimo decreto
do governo Cardoso e no primeiro do governo Lula.
Demonstramos empiricamente que a transio
manteve a mesma institucionalidade desenhada pelas
reformas de 1999 e 2001, quando houve a transferncia
da CAMEX da Casa Civil para o MDIC e seu fortalecimento
como organismo tomador de decises obrigatrias. Esta
continuidade indica que a superao do conflito entre
Desenvolvimento e Fazenda proporcionou uma relativa
estabilizao da sua institucionalidade, ainda que de forma
distinta daquela projetada em 1995, e que no se
enquadra em nenhum dos projetos desenhados ao longo
do 1 mandato do governo Cardoso.

165
Burocracia e Poltica

Ademais, as alteraes mais relevantes que


aconteceram no governo Lula no afetaram estes marcos
principais e nem foram derivadas de conflitos
interministeriais. Na realidade, as alteraes foram frutos
de um processo de consolidao institucional e de
aumento e fortalecimento de sua tessitura burocrtica.
Este processo de consolidao ocorrido no governo Lula
teve consequncias positivas e negativas para o
fortalecimento da Cmara.
Do lado positivo, houve o aumento da sua tessitura
burocrtica com a expanso de seu quadro de servidores,
aumento de sua capacidade de dilogo interministerial
com o fortalecimento do Gecex, aumento da sua
capacidade de interlocuo com a Secretaria de Comrcio
Exterior do MDIC o que permite uma maior celeridade
em inmeros temas relativos ao comrcio exterior e
consolidao de suas competncias, funes e espao de
deciso.
Do lado negativo, com a permanncia de
ambiguidades institucionais decorrentes de sua alocao
no MDIC, sua capacidade de ser o locus de articulao de
uma estratgia global de comrcio exterior foi reduzida a
um nvel de coordenao menos poltico e mais tcnico,
havendo uma grande reduo do seu poder de convocao
e da sua capacidade de acompanhar e modificar o
comportamento das outras burocracias envolvidas em
temas que no esto no rol de competncias de suas
Resolues.
A CAMEX acabou especializando-se na
operacionalizao cotidiana de certos tpicos da poltica
comercial. No obstante estes tpicos sejam importantes,
seu foco especfico e de curto prazo, no orientando a
formao de uma estratgia comercial de longo alcance,
que abranja diferentes atividades conexas ao comrcio
exterior e em diversos ministrios. A prpria confessa a
incapacidade de cumprir o seu mandato de coordenao
ao expresar no artigo 1 da Resoluo n70 de 2007 que
os rgos e entidades da Administrao Federal,
responsveis pela implementao de exigncia

166
A Construo Institucional da Poltica Comercial Brasileira

administrativa, registro, controle direto e indireto sobre


operaes de comrcio exterior, devero observar o
disposto no art. 1, 1, e no art. 3 do Decreto 4.732, de
10 de junho de 2003, que o decreto que dispe sobre a
CAMEX, regulando suas competncias e composio.
Devido a esta ambiguidade, a CAMEX perdeu seu
status como rgo de coordenao de alto nvel, mesmo
que nos ltimos anos sua capacidade de decidir por
resoluo se consolidou em importantes temas como as
questes que envolvem ex-tarifrios83, defesa comercial,
financiamento e seguro s exportaes, lista de excees
Tarifa Externa Comum do MERCOSUL e facilitao de
comrcio e seu conjunto de recursos humanos tenha se
expandido, aumentando sua capacidade tcnica e de
trabalho a partir da elevao do nmero de cargos de
comisso do MDIC dentro da sua Secretaria Executiva (de
18 para 31) e de assessores especiais do Secretrio
Executivo (de 5 para 7).
Como decorrncia lgica, segundo relato de ex-
funcionrio, apesar de ter sido fortalecida
burocraticamente, a CAMEX distanciou-se das grandes
questes que envolvem o comrcio exterior. Este processo
de esvaziamento tem suas razes tambm na incapacidade
do Gecex desempenhar um papel poltico de relevo. O
rgo acabou consolidando-se como um frum tcnico de
alto nvel e no tomador de decises polticas estratgicas
e de maior alcance.
Um dos fatores que influenciaram a perda de
relevncia da CAMEX (segundo um ex-assessor especial
de sua Secretaria Executiva) que muitos tpicos tcnicos
so levados para o Conselho de Ministros. Uma agenda
repleta de assuntos tcnicos afasta os ministros, que
passam a enviar representantes, abrindo-se a necessidade

83
O regime de ex-tarifrio um mecanismo para reduo de custo na aquisio de bens de
capital (BK) e de informtica e telecomunicao (BIT). Ele consiste na reduo temporria
do imposto de importao desses bens (assinalados como BK e BIT, na Tarifa Externa
Comum do MERCOSUL), quando no houver a produo nacional. A concesso do regime
dada por meio de Resoluo da CAMEX aps parecer do Comit de Anlise de Ex-
Tarifrio.

167
Burocracia e Poltica

de permitir a presena de secretrios executivos dos


ministrios para dar celeridade aos trabalhos deste
Conselho.
No Quadro 5 apresentada uma comparao entre as
caractersticas institucionais da CAMEX no ltimo decreto
do governo Cardoso e no primeiro do governo Lula.
Conforme exposto, alm da mudana a respeito da
competncia sobre a formulao da poltica comercial, a
outra alterao foi a criao do Conex, Conselho Executivo
do Setor Privado, que deveria ser integrado por vinte
representantes do setor privado designados por meio de
Resoluo da CAMEX, com mandatos pessoais e
intransferveis.
O Conex um rgo de assessoramento do Gecex e
da Secretaria Executiva, que deve colaborar elaborando e
encaminhando estudos e propostas para aperfeioamento
da poltica comercial84. Contudo, ao longo das entrevistas
verificamos que no se tornou um rgo importante
dentro da estrutura da Cmara, tendo dificuldades em
estabelecer uma ponte entre a agncia e o setor privado.
De acordo com informaes obtidas junto Secretaria
Executiva da CAMEX, at maio de 2010 j foram
realizadas 72 reunies do Conselho de Ministros, 72 do
Gecex, 70 do COFIG e apenas 10 do Conex, sendo que a
ltima foi feita no dia 09/09/2009. Uma clara sinalizao
de que este rgo no foi capaz de estabelecer um canal
institucional consolidado de comunicao e interlocuo
no tutelar entre a CAMEX e o setor privado.
Nos Quadros 6, 7 e 8 apresentamos uma comparao
da institucionalidade dos trs principais rgos que
compem a CAMEX (respectivamente, o Conselho de
Ministros, a Secretaria Executiva e o Gecex) no final do
governo Cardoso e no incio do governo Lula. A
caracterstica mais marcante da transio foi, conforme
argumentamos, a permanncia das principais linhas
estruturantes da institucionalidade ao longo dos dois
governos.

84
Regimento Interno da CAMEX. Resoluo n11 de 25 de abril de 2005.

168
A Construo Institucional da Poltica Comercial Brasileira

Quadro 5: Evoluo Institucional da CAMEX na transio


de governo parte 1

Governo Cardoso Governo Lula


Evoluo Institucional Decreto 3981
Decreto 4.732 (10/2003)
(10/2001)
Presidncia da CAMEX MDIC
Formato de Deliberao Resolues
- Formulao
Objetivos Adoo
Funes
Principais Coordenao
Implementao
Comrcio
Exterior em Diretrizes, Orientaes e Procedimentos
Geral
Negociaes
Diretrizes
Comerciais
Objetivos Poltica
Orientao
Secundrios Aduaneira
Impos. de
Importao e Fixao de Alquotas
Exportao
Defesa
Fixao de Direito de Defesa
Comercial
Fazenda (Art.237) - Pol. Aduaneira
Restries Ministrios e
MRE - Negoc. Internac.
Burocrticas Temas
CMN e BACEN - Mercado Financeiro
Nvel Ministerial Cmara Conselho de Ministros
rgos Secretaria Executiva
Nvel Executivo
Internos Comit de Gesto Gecex
Nvel Auxiliar - Conex
Fonte: Decretos citados no prprio Quadro
Observao: Esto hachuradas as principais mudanas
consideradas.

Os Quadros deixam claro que no houve grandes


alteraes ou inflexes em nenhum destes rgos. A nica
alterao que aconteceu no Conselho de Ministros (Quadro
6) foi sobre o mtodo de deliberao dentro da sua
plenria. Optou-se pela adoo da regra da maioria, em
substituio do consenso, que havia sido escolhido como
regra de deciso no Decreto n 3.756, de fevereiro de
2001, e suprimido, sem a indicao de outra forma de

169
Burocracia e Poltica

deciso, no Decreto n 3.981 de outubro de 2001.


Segundo funcionrio da CAMEX, em 2001 a adoo da
regra do consenso fora uma exigncia feita pelo ento
ministro da Fazenda para aceitar as mudanas que deram
capacidade decisria por Resolues CAMEX.

Quadro 6: Evoluo Institucional da CAMEX na transio


de governo parte 2.

Governo Cardoso Governo Lula


Evoluo Institucional Decreto 3981 Decreto 4.732
(10/2001) (10/2003)
MDIC
MRE
Fazenda
Membros
Casa Civil
Agricultura
Planejamento
Presidente do
MDIC
Conselho
Conselho Substituto do Fazenda
de Presidente
Ministros Mtodo de
- Maioria
Deliberao
Qurum Total
Resolues Normais
Periodicidade
Mensal
das reunies
Competncia e
prazo para
MDIC - 5 dias
convocao de
reunies
Fonte: Decretos citados no prprio Quadro
Observao: Esto hachuradas as principais mudanas consideradas.

Mais uma vez, do ponto de vista prtico, esta


alterao foi cosmtica. Conforme nos foi informado ao
longo das entrevistas, decises que requeiram votao
so raras. Os ministros buscam construir consensos e,
quando h dificuldades em uma deciso muito polmica,
optam por posterg-la ou recorrer ao arbtrio presidencial.
Como nota metodolgica, sublinhamos em relao a
este ponto que tentamos obter informaes a respeito das
votaes e das atas das reunies do Conselho de

170
A Construo Institucional da Poltica Comercial Brasileira

Ministros, mas, infelizmente, servidores da CAMEX nos


informaram que no poderiam permitir o nosso acesso a
esta documentao.
Ademais, segundo relato de um nico ator
participante (e que no foi confirmada ou refutada por
nenhum outro entrevistado), em alguns casos a votao
foi utilizada para proteger um ministrio que teria de
aceitar uma medida que desagradaria a sua clientela. O
voto vencido seria uma forma de proteo do ministrio
de presses externas.
A eliminao da necessidade do consenso ilumina a
anlise a respeito das interaes entre MDIC e Fazenda.
Segundo ex-assessor especial da CAMEX, a regra do
consenso fora criada em 2001 como mecanismo de defesa
da Fazenda. O ministro Malan temia que certos assuntos,
cujas competncias se transferiam para a CAMEX,
afetassem a poltica de estabilizao. A melhora do
ambiente econmico na ltima dcada amenizou as
necessidades de grandes arrochos fiscais por parte da
Fazenda. E as relaes entre os ministros desta pasta e os
ministros do MDIC tornaram-se muito mais dceis. A
eliminao da regra do consenso estaria contida neste
processo de melhora do nvel de interlocuo ocorrida nas
gestes dos ministros da Fazenda Antonio Palocci e do
Desenvolvimento Luiz Fernando Furlan.
Esta informao tambm traz luzes a respeito da
interpretao da natureza do mandato de Amaral no
MDIC. Dado que sua indicao fora realizada com o intuito
de amenizar as batalhas entre Fazenda e
Desenvolvimento, no era mais necessria a manuteno
do mtodo de deciso por consenso dentro do Conselho de
Ministros, o que justificaria a sua supresso no Decreto
3981 de outubro de 2001.
E mesmo no momento de maior sensibilidade
econmica que foi a crise financeira mundial ocorrida no
2o mandato de Lula, a deciso por combater os seus
efeitos por meio de polticas de aumento de gastos e
isenes fiscais melhorou ainda mais o espao de
interlocuo positiva entre objetivos fazendrios e

171
Burocracia e Poltica

objetivos do Ministrio do Desenvolvimento.


Em relao Secretaria Executiva (Quadro 7), a
alterao foi ainda mais marginal. Entre as suas
competncias, foi-lhe concedida a capacidade de
coordenar os Grupos Tcnicos Interministeriais criados por
meio das resolues para auxiliar os trabalhos da
CAMEX85.

Quadro 7: Evoluo Institucional da CAMEX na transio


de governo parte 3.
Governo Cardoso Governo Lula
Evoluo Institucional Decreto 3981 Decreto 4.732
(10/2001) (10/2003)
Competncia para
Presidente da CAMEX
Nomeao
Apoio Administrativo MDIC
Cargos de Comisso
Secretaria 19 18
oriundos do MDIC
Executiva
+ Coordenar
assistncia CAMEX
Competncias na CAMEX Grupos
e ao Gecex
Tcnicos
Competncias no MDIC Assistncia ao Ministro
Fonte: Decretos citados no prprio Quadro
Observao: Esto hachuradas as principais mudanas consideradas.
A grande mudana realizada no mbito da Secretaria
Executiva ao longo do governo Lula foi a expanso dos
recursos humanos do seu corpo burocrtico, conforme j
expusemos no Quadro 5. O nmero de cargos em
comisso oriundos do MDIC e alocados na Secretaria
Executiva cresceu 72,2% e o nmero de assessores
especiais do secretrio executivo cresceu 40%.
No entanto, essas mudanas ocorreram no 2
mandato e no na transio. Segundo relatos dos
funcionrios da CAMEX, este crescimento do corpo
burocrtico da agncia em 2010 foi um grande aumento
85
Estes so o Grupo Tcnico de Defesa Comercial GTDC (Resoluo no 9/2001), o Grupo
Tcnico de Acompanhamento da Resoluo Grupo Mercado Comum do MERCOSUL n
69/00 - GETAR-69 (Resoluo no 09/2002), Grupo Tcnico de Facilitao do Comrcio
GTFAC (Resoluo no 16/2008), Grupo Tcnico para investigar, avaliar e formular
propostas de implementao das contramedidas autorizadas pelo rgo de Soluo de
Controvrsias da OMC relativas ao contencioso Estado Unidos subsdio algodo
(Resoluo no 63/2009).

172
A Construo Institucional da Poltica Comercial Brasileira

da sua capacidade de coordenao e planejamento.


Por fim, iniciou-se um processo que a principal
mudana que ocorreu no seio da CAMEX durante a
transio: o aumento da participao de outros rgos
burocrticos no Gecex, numa clara demonstrao da
natureza multifacetada do comrcio exterior (Quadro 8).
De 2001 a 2003 o Gecex assistiu entrada em sua
plenria de nove novos membros: o prprio secretrio
executivo da CAMEX, o secretrio de poltica agrcola do
Ministrio da Agricultura, os secretrios executivos dos
Ministrios dos Transportes, do Trabalho e Emprego, do
Meio Ambiente, da Cincia e Tecnologia e do Turismo, o
diretor da rea Internacional do Banco do Brasil e um
representante da Apex-Brasil. Por outro lado, houve a
sada do REPSUL, representante da presidncia no
MERCOSUL, uma vez que este cargo deixou de existir com
a transferncia de Jos Gonalves Botafogo para a
Embaixada do Brasil na Argentina

Quadro 8: Evoluo Institucional da CAMEX na


transio de governo parte 4.
Governo Governo
Cardoso Lula
Evoluo Institucional
Decreto 3981 Decreto 4.732
(10/2001) (10/2003)
Membros da CAMEX 1 2
Membros do MDIC 2 3
Membros do MRE 2 2
Membros da Fazenda 4 4
Membros do MAPA 1 2
Membros da MDA 0 0
Comit
Membros do MPOG 1 1
Executivo
Membros da Casa Civil 1 1
GECEX Outros 2 7
Total de membros 14 22
Presidente do Gecex Presidente da CAMEX
Avaliar e supervisionar
temas de Comrcio Exterior
Competncias
Ncleo Executivo
Colegiado da Cmara
Fonte: Decretos citados no prprio Quadro
Observao: Esto hachuradas as principais mudanas consideradas.

173
Burocracia e Poltica

Este processo de expanso do Gecex continuou ao


longo da administrao Lula. Todavia, as novas incluses
introduziram nesta segunda plenria da CAMEX apenas os
secretrios de agncias pertencentes a um dos ministrios
j participantes do Conselho de Ministros. No
representavam, portanto, um aumento da participao
dentro da CAMEX86.
De acordo com a maior parte das leituras dos atores
que estiveram envolvidos com a CAMEX e com o Gecex, a
origem do processo de ampliao deste ltimo
decorrente da natureza multifacetada do comrcio
exterior. Houve uma deciso poltica, oriunda da Casa
Civil, de incorporar ao Gecex outros rgos burocrticos,
incluindo ministrios e autarquias, com competncias em
temas conexos ou que afetavam o comrcio exterior.
Entretanto, averiguamos ao longo da pesquisa que a
participao efetiva concentrada nos mesmos atores que
esto representados no Conselho de Ministro. A maior
parte dos membros recm-ingressos adotou uma postura
passiva, ausentando-se de grande parte das reunies.
Manifestam-se apenas quando o tema em questo de
sua competncia. Fora isso, apenas os secretrios do
MDIC, Fazenda e MRE tm uma participao maior e
rotineira nesta plenria.
No entanto, sublinhamos mais uma vez o limite desta
nossa informao. Ela est sustentada apenas nos relatos
dos atores que estiveram envolvidos de alguma forma
com o Gecex, embora todos os nossos entrevistados
tenham dado um relato parecido sobre a forma de
participao dos demais ministrios nesta plenria. Por
fim, mais uma vez frisamos que tentamos obter
documentos que permitissem uma anlise mais acurada e
precisa da participao dos membros do Gecex, mas no
tivemos acesso a eles.
De acordo com relato do ex-secretrio executivo da
CAMEX, Mario Mugnaini, em entrevista feita a Ramos
(2008), este processo de expanso do Gecex teve origem
86
Falaremos um pouco mais desta ampliao subsequente, incluindo a incluso do
Ministrio do Desenvolvimento Agrrio dentro do Conselho de Ministro.

174
A Construo Institucional da Poltica Comercial Brasileira

num projeto poltico da Casa Civil de aumento da


representatividade burocrtica dentro da CAMEX:
"quando eu cheguei ao governo o Gecex j era assim de governos
anteriores e ele foi ampliado no nosso, o Ministro Jos Dirceu [Casa Civil]
resolveu ampliar. Quem atua realmente na reunio do Gecex so
praticamente os Ministrios que compem a CAMEX. Mas quem atua de
verdade o Itamaraty, a Fazenda, a Receita, a Agricultura, o MDIC -
claro-, e a Casa Civil; o restante ouvinte. Por exemplo, o BNDES j tem
seus fruns especficos para tratar de financiamento, mas est l, o
Banco do Brasil e o SEBRAE tambm. A APEX at acho que seria
importante estar l, mas deveria ter outra focalizao. O objetivo do
Gecex para tratar de problemas e a APEX est sempre no seu aspecto
de marketing para a exportao, ento no o tema dela. Alguns temas
at poderiam interessar a ela, como o no pagamento de imposto nas
remessas para feiras, mas muito limitado tudo isso".

A ampliao do Gecex foi parte de um projeto


promovido por um ator poltico ocupando uma posio
burocrtica (o Ministro da Casa Civil Jos Dirceu) para
ampliar a participao dos outros ministrios dentro do
comrcio exterior, promovendo, consequentemente, a
CAMEX como o locus ideal de coordenao desta poltica,
sem aumentar em demasia o principal rgo da agncia: o
Conselho de Ministros.
Este processo de ampliao e fortalecimento do Gecex
tem um apelo simblico ao significar uma espcie de
relanamento da CAMEX como o verdadeiro locus de
coordenao do comrcio exterior brasileiro, mas num
nvel de hierarquia inferior ao projeto inicial de 1995.
A CAMEX superava o rebaixamento pelo qual passou
durante a gesto de Srgio Amaral no MDIC (2001 e
2002), quando seu escopo de atividades e competncias
foi reduzido visando diminuir o grau de atritos entre o
Ministrio da Fazenda, Secretaria da Receita Federal e o
Ministrio do Desenvolvimento, que atingira nveis
bastante agudos na gesto de seu antecessor.
Diante dessas consideraes, no podemos considerar
que a ampliao do Gecex tenha sido resultado de um
ambiente de conflitos entre ministrios que buscavam
aumentar sua participao dentro de instncias decisrias
dominadas por outras burocracias.
H um claro elemento poltico nessa expanso que

175
Burocracia e Poltica

transcende poltica burocrtica, ainda mais se levarmos


em conta o fato que a Casa Civil no governo Lula tem um
escopo de atividades poltico administrativas que a
distingue da Casa Civil no governo Cardoso, cuja
orientao fora voltada para as atividades administrativas
e no de articulao poltico partidria
A rotineira falta de envolvimento dos novos membros
do Gecex com as atividades da CAMEX e desta prpria
plenria uma evidncia que o aumento no foi
decorrente de presses de atores que queriam abocanhar
novas competncias. Caso fosse este o motivo dos
ingressos dos novos membros, era esperado encontrar um
nvel maior de atividade por parte destes. A melhor
caracterizao destas mudanas no Gecex de acordo com
o quadro analtico proposto no Captulo 2 seria uma
situao de concordncia burocrtica. Houve uma
mudana promovida pela Casa Civil que no encontrou
resistncias por parte de outras burocracias, uma vez que
no afrontou interesses consolidados, no criando
divergncias de interesses entre membros da CAMEX e a
Casa Civil.
A expanso do Gecex possui uma caracterstica que
marca o papel da CAMEX ao longo do governo Lula. Uma
reduo do nvel hierrquico de coordenao objeto de
expanso da participao burocrtica. A ampliao foi
realizada num rgo tcnico poltico de segundo e terceiro
escalo e no em nvel ministerial, indicando uma perda
de status da Cmara na coordenao poltica. A CAMEX
deixava efetivamente de ser uma instncia poltica para se
transformar numa instncia tcnico poltica de
coordenao. Outra evidncia da perda do status
ministerial de coordenao da CAMEX foi outra mudana
realizada em 2008 (que ser discutida em seus
pormenores) que permitiu que os ministrios pudessem
ser representados no Conselho de Ministros pelos seus
respectivos secretrios executivos.
Este sentido das reformas traz, mais uma vez,
evidncias sobre a atitude contrria dos ministrios
envolvidos com a temtica da poltica comercial em

176
A Construo Institucional da Poltica Comercial Brasileira

relao ao fortalecimento da CAMEX como rgo


coordenador de facto desta poltica.
Ao MRE, Fazenda e Agricultura, no lhes interessa
permitir o crescimento, sobretudo em um nvel ministerial,
com elevado prestgio junto Presidncia da Repblica, de
um rgo coordenador do comrcio exterior que lhes exija
a transferncia de pessoal qualificado e competncias
polticas, ainda mais se esse rgo encontra-se na rbita
do MDIC.
Em muitas das entrevistas realizadas nos foi dito que,
para o fortalecimento da CAMEX tornar-se real, seria
necessria a transferncia de departamentos de outros
ministrios como, por exemplo, o Departamento
Econmico do MRE, a Secretaria de Comrcio Exterior do
MDIC e a Secretaria de Aduana e Relaes Internacionais
(Suari) da Receita Federal do Ministrio da Fazenda, o que
representaria um grande enfraquecimento de cada um
destes ministrios.
No que toca Fazenda, uma das grandes demandas
levantadas por funcionrios e antigos funcionrios da
CAMEX a necessidade de uma maior cooperao e
interlocuo entre a Suari e a CAMEX. Conforme pudemos
levantar, estas relaes melhoraram com a nomeao de
Lytha Spndola para a sua Secretaria Executiva. A
socializao profissional de Spndola foi realizada na
carreira de Auditoria da Receita Federal, onde ingressou,
por meio de concurso pblico, em 1981. Spndola foi,
inclusive, secretria-adjunta da Receita Federal no 1
mandato do governo Cardoso, durante a gesto de
Everardo Maciel, o que lhe permitiu presenciar os conflitos
de ambos os lados da contenda.
J para o MDIC, a incorporao da Secretaria de
Comrcio Exterior (Secex) CAMEX, representaria uma
forte reduo de seu aparato burocrtico. A Secx
corresponde por grande parte de seus servidores. Em
2005, 2006 e 2007 22,0% (55 de 250 D.A.S.) dos cargos
de comisso do MDIC eram da Secex e em 2010 esse
nmero subiu para 31,0%. (84 de 270 D.A.S.).

177
Burocracia e Poltica

A evoluo institucional da CAMEX no governo Lula.

No decorrer do governo Lula, as competncias e a


organizao da CAMEX como instncia formuladora e
coordenadora da poltica de comrcio exterior brasileiro,
retomadas por meio do Decreto 4.732 de junho de 2003,
foram sucessivamente modificado pelos Decretos 4.857 de
outubro de 2003, Decreto 4.993 de fevereiro de 2004,
Decreto 5.398 de maro de 2005, Decreto 5.453 de Junho
de 2005, Decreto 5.785 de maio de 2006, Decreto 6.229
de outubro de 2007 e Decreto 6.546 de agosto de 2008.
Contudo, assim como as alteraes na transio de
governo, as mudanas posteriores tambm foram
marginais, conforme pode ser visto no quadro 9 abaixo.
Estas reformas sero estudas com mais profundidade nos
prximos pargrafos:

Quadro 9: Decretos que dispuseram sobre a CAMEX no


Governo Lula

Decreto Ano Alteraes


4.732 2003 1 Verso
4.857 2003 Aumento do Gecex (1 novo membro - MRE)
4.993 2004 Criao do COFIG
Facilitao da convocao de reunies do Conselho
5.398 2005 de Ministros e aumento do Gecex (1 novo membro
- MDA)
5.453 2005 Introduo do MDA ao Conselho de Ministros
5.785 2006 Aumento do Gecex (1 novo membro - MDIC)
6.229 2007 Aumento do Gecex (1 novo membro - MDIC)
Alterao na forma de representao ministerial no
6.546 2008
Conselho de Ministros

Das sete emendas ao Decreto 4.732, as mais


importantes e com maiores consequncias sobre o
processo de formulao da poltica de comrcio exterior e
sobre o espao ocupado pela CAMEX neste processo so
as que trataram de reformas dentro do Conselho de
Ministros, em termos da ampliao do nmero de
participantes e alteraes nas formas de convocao e
representao, (Decretos 5.398, 5.453; e 6.546).
Outra importante reforma foi a criao do Comit de

178
A Construo Institucional da Poltica Comercial Brasileira

Financiamento e Garantia das Exportaes COFIG pelo


Decreto 4.993 de fevereiro de 2004. O COFIG um rgo
fundamental na execuo das polticas de financiamento e
de seguro s exportaes. um colegiado integrante da
CAMEX, com as atribuies de enquadrar, acompanhar as
operaes e decidir sobre questes relativas aplicao
de recursos oramentrios do Programa de Financiamento
s Exportaes Proex e do Fundo de Garantia
Exportao FGE, estabelecendo os parmetros e
condies para concesso de assistncia financeira s
exportaes e de prestao de garantias por parte da
Unio.
Conforme averiguamos em nossas entrevistas, sua
rotina corre em paralelo ao funcionamento cotidiano da
CAMEX (embora tenha que obedecer s diretrizes
estabelecidas pelo Conselho de Ministros no que toca s
questes relativas aplicao de recursos do Proex e do
FGE), tanto que sua Secretaria Executiva exercida por
um representante nomeado pelo Ministrio da Fazenda.
O COFIG composto por representantes titulares e
respectivos suplentes indicados pela: Secretaria Executiva
do MDIC (que o preside); Ministrio da Fazenda (que o
Secretaria Executiva do Comit); MRE; MAPA; MPOG;
Casa Civil; Secretaria do Tesouro Nacional da Fazenda;
Banco do Brasil; BNDES; IRB Brasil Resseguros; e SBCE.
Com a criao do COFIG, as atribuies do Comit de
Crdito s Exportaes CCEx e do Conselho Diretor do
Fundo de Garantia Exportao CFGE foram unificadas.
O objetivo destas mudanas foi agilizar o atendimento e a
prestao de servio aos exportadores nas operaes de
financiamento e garantia para exportaes.
As outras reformas se resumiram, conforme j
exposto, na ampliao do Gecex, que o segundo rgo
formulador da poltica comercial na CAMEX. A natureza
deste processo de ampliao do Gecex decorrente,
conforme j visto, do carter multifacetado do comrcio
exterior. Todavia, este segundo momento de ampliao do
Gecex foi realizado em torno de questes mais especificas
ao envolver agncias de ministrios membros do Conselho

179
Burocracia e Poltica

de Ministros. No se caracterizava tal como a expanso


anterior, que abriu a CAMEX para burocracias de outros
ministrios.
O Gecex foi expandido em trs direes: a) a prpria
expanso da CAMEX com a entrada do Ministro titular do
Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA) no Conselho
de Ministros e de seu secretrio executivo no Gecex; b)
entrada de um novo membro oriundo do MRE em funo
das alteraes da estrutura organizacional do prprio
ministrio, que dividiu a Subsecretaria-Geral de Assuntos
de Integrao, Econmicos e de Comrcio Exterior em
Subsecretaria-Geral da Amrica do Sul e Subsecretaria-
Geral de Assuntos Econmicos e Tecnolgicos; e c) a
ampliao da participao do MDIC dentro do Gecex com
a entrada do Secretrio de Comrcio e Servios em 2006
e do Secretrio do Desenvolvimento da Produo em
2007.
Entretanto, tal como j dito, averiguamos ao longo da
pesquisa que a participao dentro do Gecex
concentrada nos mesmos atores representados no
Conselho de Ministro. A maior parte dos novos membros
adota uma postura passiva ou se ausenta de grande parte
das reunies. Manifestam-se apenas quando o tema de
sua competncia e interesse.

A entrada do Ministrio do Desenvolvimento Agrrio


no Conselho de Ministros.

Em relao s alteraes que foram realizadas sobre a


configurao institucional do Conselho de Ministros da
CAMEX, a principal mudana foi a incorporao do Minist-
rio do Desenvolvimento Agrrio dentro do Conselho.
A importncia desta alterao decorre do fato de
que, at ento, o Conselho de Ministros da CAMEX foi uma
instncia razoavelmente estvel. A nica alterao fora a
excluso do MPOG em fevereiro de 2001, com sua
posterior reincluso em outubro do mesmo ano. Dado
isso, a entrada do MDA um objeto interessante. Este

180
A Construo Institucional da Poltica Comercial Brasileira

ministrio no est entre aqueles que so


tradicionalmente considerados como mais poderosos
dentro da administrao pblica e sua criao recente,
datando de novembro de 1999.
Posto o problema, concentraremos nossos esforos
analticos para explicar quais so as causas dessa
reforma. A entrada desse ministrio ainda nebulosa e
no foi realizado nenhum trabalho mais aprofundado que
tenha explicado as origens desta deciso.
A nica hiptese encontrada na literatura para
explicar as razes da entrada deste ministrio no Conselho
de Ministro da CAMEX (e no apenas no Gecex), mesmo
no contando com um claro papel a ser realizado no
comrcio exterior87, foi a proposio sobre a ao
estratgica do MRE de Ramanzini (2009a e 2009b).
Segundo o autor, a entrada do MDA teria suas razes
no comportamento estratgico do MRE assentado nas
necessidades de redefinio e coordenao da posio de
negociao brasileira na Rodada Doha da OMC a partir da
criao do G-20, uma coalizo de pases em
desenvolvimento da qual o Brasil fazia parte e era lder e
que pressiona os pases desenvolvidos a tomarem
medidas mais fortes para a abertura e regulamentao
dos seus mercados agrcolas antes que as negociaes
sobre novos temas menos atraentes para os pases
membros da coalizo fossem adensadas.
A entrada do MDA no Conselho de Ministros teria sido
decorrente dos compromissos assumidos pelos
negociadores brasileiros dentro do G-20 com a adoo de
uma postura mais defensiva sobre questes que envolvam
a agricultura familiar. Esta coalizo capitaneada pelo Brasil
e pela ndia tinha ambies reduzidas sobre a abertura e
reduo de subsdios nos mercados agrcolas de pases em
desenvolvimento e seu foco ofensivo era direcionado
quase que exclusivamente aos mercados agrcolas
desenvolvidos.

87
De acordo com seu regimento interno, as reas de competncia do MDA so a reforma
agrria, agricultura familiar, regularizao fundiria na Amaznia Legal e reconhecimento
de remanescentes quilombolas (Decreto 6.813, em 03 de abril de 2009)

181
Burocracia e Poltica

A deciso tomada dentro do G-20 foi em direo


contrria s posies defendidas pelo Ministrio da
Agricultura, que fora at ento o grande ator interessado
nas negociaes agrcolas da Rodada Doha. Este
ministrio se pauta pelos interesses ofensivos do
competitivo agronegcio brasileiro e defende posies
mais ambiciosas nestas negociaes, opondo-se s
concesses feitas ndia (que havia se mostrado
sensivelmente protecionista na temtica).
A lgica implcita nesta argumentao que a entrada
do MDA na CAMEX contribuiria para a aproximao das
posies de negociao do Brasil com a ndia. Isto porque
o MDA, ao ser responsvel pela agricultura familiar, adota
uma postura mais defensiva em relao abertura de
mercados agrcolas, que as posies defendidas pelo MAPA
e pelo agronegcio. Sua posio seria bastante anloga
quela defendida pela ndia na Rodada Doha
Segundo Ramanzini:
"Apesar do limitado peso da CAMEX na definio da posio
brasileira no G-20, o Itamaraty, junto com a Casa Civil, foram atores
importantes que contriburam para a entrada do MDA neste rgo
colegiado, em 2005. O que parece que a estratgia do Itamaraty era,
com isso, justificar, a partir do argumento de um ator domstico
presente numa instituio de jure, importante na definio das posies
internacionais do Brasil, a incorporao de algumas propostas da ndia
no G-20, fundamentais para a manuteno da coalizo, mas que
estavam sendo criticadas de forma crescente pelos setores ligados ao
agronegcio, acentuando-se a partir de 2005" (Ramanzini, 2009b).

A entrada do Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA), no


Conselho de Ministros da CAMEX, em 2005, pode ter contribudo para o
fortalecimento relativo do Itamaraty em relao aos Ministrios da
Fazenda e da Agricultura, que, algumas vezes, tinham vises diferentes
da diplomacia em temas de poltica comercial. De forma geral, antes da
entrada do MDA, havia um certo equilbrio de foras, nas reunies da
CAMEX, entre o MDIC e o MRE, de um lado, e o Ministrio da Fazenda e
da Agricultura, do outro os outros ministrios no tinham posies
fixas sobre a dinmica das negociaes econmicas internacionais. O
ingresso do MDA teria causado diminuio da influncia do Ministrio da
Fazenda e da Agricultura e um fortalecimento do Ministrio das Relaes
Exteriores, que, naturalmente, na sua atuao na CAMEX, esfora-se
para que as decises do rgo no impactem negativamente a
implementao da poltica externa e a estratgia de insero
internacional definida pelo Itamaraty (Ramanzini, 2009a).

182
A Construo Institucional da Poltica Comercial Brasileira

Para Epsteyn (2009), com a criao da CAMEX em


1995 o MRE conseguiu obter maior controle sobre o
processo de definio das diretrizes da poltica comercial
para as negociaes internacionais, pois estas tinham que
ser aprovadas neste rgo colegiado e o MRE seria um
integrante de grande peso (Marconini, 2005; Farias, 2007;
Ramos, 2008; Arbix, 2008). De acordo com um
funcionrio da CAMEX entrevistado por Epsteyn (2009), o
MRE tinha grande capacidade de influncia dentro dos
debates da CAMEX sobre a poltica externa comercial:
Pela minha experincia com o tema, a impresso que tenho que
a CAMEX funciona apenas a posteriori. Em vrias ocasies presenciei o
MRE apresentando uma proposta (algumas foram previamente
concertadas com as partes tcnicas dos ministrios que participam da
CAMEX, outras no) e, sem muitas explicaes, pedindo a aprovao da
CAMEX. Quando isso acontecia, o MRE costumava pedir a aprovao da
proposta naquela mesma reunio, alegando que o timing das
negociaes internacionais assim o exigia, que no se podia esperar uma
outra reunio da CAMEX. Em consequncia, os presentes, com pouco
conhecimento tcnico da proposta e pouco tempo e capacidade de
anlise (os tcnicos em geral no iam s reunies), aprovavam o que
indicava o MRE. Apenas em ocasies limite, quando, por exemplo, um
Ministrio no reconhecia sua alegada participao na formulao da
proposta, os Ministros suspendiam o tema e deixavam para decidir em
outro momento. Tenho a impresso tambm que um fator decisivo para
esta primazia do MRE foi o fato do presidente Lula ter abertamente
desautorizado o ento Ministro do Desenvolvimento (e presidente da
CAMEX) Luiz Fernando Furlan em uma rixa que ele teve com o Ministro
das Relaes Exteriores Celso Amorim. Na poca, o Lula disse que o MRE
era o responsvel pela conduo das relaes externas 88.

Ramanzini defende que, com a entrada do MDA na

88
Em relao tentativa de Furlan de incorporar CAMEX maiores competncias sobre as
negociaes, vemos aqui uma tentativa de reforma institucional de facto abortada pela ao
presidencial. Segundo Mugnaini (entrevista em 15/03/2010), que fora nomeado por Furlan
para ser o secretrio executivo da CAMEX, e Weber Barral (entrevista em 14/05/2010), o
ministro Furlan, conjuntamente com o ministro da Agricultura, Roberto Rodrigues,
buscaram aumentar a participao do MDIC e do MAPA na formao da posio de
negociao brasileira. O MDIC transformar-se-ia no ministrio responsvel de facto pelo
comrcio exterior ao incluir a temtica das negociaes na CAMEX. Contudo, este projeto
foi abortado pela prpria Presidncia da Repblica que no tinha interesse em se indispor
com outras burocracias j estabelecidas e que perderiam espao com esta mudana. Este
conflito latente entre estes ministrios e o MRE s foi suavizado com a indicao de Miguel
Jorge para o MDIC, quando foi adotada pelo ministro uma postura menos agressiva em
torno das definies das competncias sobre as negociaes.

183
Burocracia e Poltica

CAMEX, o MRE teria introduzido no organismo


coordenador de jure da estratgia de negociao
comercial brasileira um ator burocrtico com preferncias
mais prximas das preferncias dos seus parceiros da
coalizo. O MDA fortaleceria o MRE ao justificar as
aproximaes feitas nas negociaes da Rodada Doha com
as preferncias protecionistas da ndia.
Durante nossas entrevistas, colocamos esta
proposio em avaliao. Uma parte dos entrevistados a
considerou plausvel89, enquanto outra parte a julgou
equivocada porque o MDA defendeu (de acordo com um
dos entrevistados) em vrias ocasies posies muito
mais protecionistas que aquelas defendidas pelo MRE.
Segundo um dos entrevistados, se este foi o clculo
realizado pelo MRE, foi um erro estratgico, pois no
considerou as consequncias da introduo de um
ministrio mais protecionista dentro da CAMEX.
Isto porque, as especificidades da agricultura familiar
dentro da poltica agrcola brasileira reduzem a
ofensividade da posio de negociao do pas em relao
aos temas de acesso a mercados e a regulamentao dos
subsdios exportao e produo domstica.
Porm, mais uma vez sublinhamos o fato que no
tivemos acesso documentao (atas, relatrios de
gesto ou de presena) das reunies do Conselho de
Ministros, de forma que no podemos fazer uma avaliao
mais rigorosa sobre a veracidade da hiptese de
Ramanzini.
Em um artigo publicado no jornal Valor Econmico
logo aps a aprovao do Decreto 5.453/2005, o ministro
do MDA Miguel Rosseto exps com clareza o foco
protecionista que o ministrio iria trazer para a CAMEX
com a introduo da temtica da agricultura familiar:
A admisso do MDA no ambiente de debates que demarca as
linhas da poltica de comrcio internacional do Brasil reafirma a opo do
governo Lula de apoio e estmulo agricultura familiar e aos

89
Embora tenham nos dito que no possuam elementos e informaes para afirmar com
absoluta certeza que isto tinha acontecido. Apenas apontaram que a lgica da argumentao
plausvel!

184
A Construo Institucional da Poltica Comercial Brasileira

assentamentos da reforma agrria. Propondo, discutindo e ajudando na


implementao de polticas e aes relacionadas ao comrcio exterior, o
MDA atua na defesa da produo da pequena propriedade, especialmente
numa etapa da histria das naes em que um simples movimento de
imposio ou supresso de barreiras comerciais e tarifrias pode
provocar reflexos profundos em setores estratgicos da economia de um
pas (Rosseto, 2005) 90.

Para solucionar esta questo, analisamos alguns


dados que nos permitem verificar de forma mais objetiva
qual foi o comportamento do MDA antes e depois de sua
entrada na CAMEX. Procuramos observar se houve no 1
mandato do governo Lula um fortalecimento deste
ministrio em termos de seus principais recursos e de sua
principal poltica, a agricultura familiar.
Caso seja encontrado um crescimento relevante de
seus recursos financeiros, humanos, expertise em termos
comparados com os outros ministrios e nos gastos do
governo com a agricultura familiar, poderemos afirmar
que a sua entrada na plenria do Conselho de Ministros
deve ser atribuda a um processo de fortalecimento
durante o 1 mandato do governo Lula e no apenas a
uma ao estratgica capitaneada pelo MRE para
introduzir na CAMEX um ministrio com preferncias
semelhantes s defendidas pela ndia nas negociaes
comerciais.
A anlise do nvel de gasto discricionrio91 realizado
pelo MDA ao longo da ltima dcada permite-nos dizer
que este ministrio ocupou posio de destaque no
governo Lula.
Conforme os dados expostos no Grfico 7, seus
recursos cresceram substantivamente no 1 mandato de
Lula, sobretudo se compararmos seu crescimento em
perspectiva com a evoluo dos recursos dos outros
ministrios com representao dentro do Conselho de

90
Rosseto, Miguel. Direito reconhecido aos agricultores familiares. Jornal Valor
Econmico. 14/06/2005.
91
Segundo a metodologia da Secretaria do Oramento Federal do Ministrio do
Planejamento, Oramento e Gesto, as despesas discricionrias so aquelas que permitem ao
gestor pblico flexibilidade quanto ao estabelecimento de seu montante, assim como quanto
oportunidade de sua execuo, e so efetivamente as que concorrem para produo de bens
e servios pblicos.

185
Burocracia e Poltica

Ministros da CAMEX.
No grfico 7, fica evidente que o perodo abrangido
pelo 1 mandato do governo Lula (2003 2006) foi
marcado por um crescimento expressivo dos gastos
discricionrios do MDA. Diante destes dados, a alegao
de que o MDA um ministrio fraco merece ser
repensada. Ele obteve controle de uma grande gama de
recursos sobre os quais tem discrio para estabelecer o
seu montante e sua oportunidade de execuo, chegando
at a ultrapassar o montante despendido pelo Ministrio
da Fazenda em 2006 e 2007, que historicamente o ator
burocrtico mais poderoso na administrao pblica
federal brasileira.

Grfico 7: Despesas Discricionrias Totais II (em R$


bilhes correntes)

Fonte: Secretaria de Oramento Federal do MPOG.

Os Quadros deixam claro que no houve grandes


alteraes ou inflexes em nenhum destes rgos. A nica
alterao que aconteceu no Conselho de Ministros (Quadro
6) foi sobre o mtodo de deliberao dentro da sua
plenria. Optou-se pela adoo da regra da maioria, em

186
A Construo Institucional da Poltica Comercial Brasileira

substituio do consenso, que havia sido escolhido como


regra de deciso no Decreto n 3.756, de fevereiro de
2001, e suprimido, sem a indicao de outra forma de
deciso, no Decreto n 3.981 de outubro de 2001.
Este dado torna-se mais impressionante se
compararmos a mdia de crescimento dos trs mandatos
abrangidos pelos dados. As despesas discricionrias do
MDA cresceram no 2 mandato de Cardoso em torno de
uma mdia de 2,3% ao ano, enquanto no 1 mandato do
governo Lula esta mdia subiu para 32,2% ao ano,
voltando a cair, de maneira abrupta, no 2 mandato para
uma taxa negativa de aproximadamente 2,9% ao ano 92.
Em 2005, ano da entrada do MDA no Conselho de
Ministros, a taxa de crescimento das despesas
discricionrias desse ministrio foi de 34,4%, sendo que o
crescimento do ano anterior havia sido nada menos que
103,4%.
Visando oferecer ao leitor uma maior
comparatibilidade entre os ministrios, na Tabela 6
expomos as taxas de crescimento dos gastos com
despesas discricionrias de cada um (apresentados de
maneira decrescente) sendo que na ltima linha expomos
os dados dos gastos discricionrios de todo o Governo (e
no apenas dos ministrios representados na CAMEX). Nas
duas primeiras colunas esto expostos os dados para toda
a dcada e, nas ltimas, dados para o 1 mandato do
governo Lula.
Conforme pode ser visto, o padro de crescimento dos
gastos discricionrios no uniforme. Enquanto o MDA
teve crescimento mdio de 13,3%, o do MPOG foi apenas
4,2%. Na terceira coluna apresentamos a razo da taxa
de crescimento mdio de cada ministrio em comparao
com a do MPOG (a menor mdia entre todos). O
ministrio que apresentou a maior razo foi o prprio
MDA, com crescimento 3,19 vezes maior que o
crescimento dos gastos do MPOG. Com exceo do MRE,
que obteve uma razo de crescimento prxima ao MDA, a

92
Calculamos a taxa mdia de crescimento a partir da frmula: Tcmdio i,j = [(xj / xi) ^ (1/(j-i)] - 1

187
Burocracia e Poltica

razo dos outros foi pelo menos 1,9 vezes menor,


indicando de maneira contundente que o fortalecimento
relativo do ministrio em comparao com seus pares do
Conselho de Ministros foi grande.

Tabela 6: Taxa de Crescimento das Despesas


Discricionrias
Razo da Razo da
Taxa Mdia
Taxa Mdia Mdia de Mdia de
de
de Crescimento Crescimento
Ministrio Crescimento
Crescimento na dcada 1 mandato
1 mandato
na dcada (base Lula
Lula
MPOG) (base MRE)
MDA 13,3% 3,19 32,2% 8,81
MRE 13,1% 3,15 3,7% 1,00
MF 6,9% 1,64 9,5% 2,61
MDIC 6,8% 1,62 9,2% 2,51
MAPA 6,4% 1,52 10,3% 2,81
MPOG 4,2% 1,00 16,1% 4,41
Governo 14,6% 3,51 13,6% 3,75
Fonte: Secretaria de Oramento Federal do MPOG.

Nas ltimas colunas, repetimos o exerccio para os


dados dos quatro anos que compem o 1 mandato de
Lula. Mais uma vez impressionam. Alm do extraordinrio
crescimento do MDA, que tambm apresentou o maior
crescimento mdio, percebe-se uma instabilidade do MRE.
Embora ao longo da dcada tenha crescido no mesmo
termo que o MDA, durante o 1 mandato de Lula seus
gastos diminuram, tendo sido o ministrio (dos
representados no Conselho de Ministros da CAMEX) com
menor crescimento mdio de suas despesas
discricionrias.
Uma importante evidncia a respeito do
fortalecimento do MDA demonstrada com a comparao
dos seus dados com os dados dos gastos do Governo.
Enquanto durante toda a dcada apenas o MDA e o MRE
acompanharam o crescimento dos gastos discricionrios
do governo, no primeiro governo Lula, os gastos
discricionrios do MDA foram 2,36 vezes maiores que os
do governo. Verificamos tambm que nos dois perodos os
gastos do MDIC, MF, MAPA e MRE cresceram menos que

188
A Construo Institucional da Poltica Comercial Brasileira

os gastos de toda mquina pblica federal.


Outra forma de verificar o fortalecimento do MDA a
analise dos gastos de cada ministrio com despesas de
pessoal. Como na anlise sobre estas despesas no
governo Cardoso (Grfico 3), novamente aparece uma
grande discrepncia entre os recursos disponibilizados
pela Fazenda e os disponibilizados pelos outros
ministrios. Os dados esto disponveis para todos
ministrios somente a partir de 2000.
A incluso da curva da Fazenda prejudica a anlise. A
preponderncia deste ministrio neste tipo de despesa
enorme. Como fizemos na anlise do governo Cardoso,
exclumos esta curva para observarmos com mais cuidado
as informaes a respeito dos outros ministrios. Isto foi
feito no Grfico 9, onde observa-se um crescimento
relevante apenas das curvas de gastos do Planejamento
(que dentro da CAMEX o menos envolvido com o
comrcio exterior) e da Agricultura. J MDIC, MRE e MDA
apresentam curvas estveis, crescentes e pouco agudas.

Grfico 8: Despesa de Pessoal do Poder Executivo II (R$


bilhes correntes)

12.0

10.0

8.0

6.0

4.0

2.0

0.0
00 01 02 03 04 05 06 07 08 09
MF MPOG MRE
MAPA MDIC MDA

Fonte: Boletim Estatstico de Pessoal. SRH do MPOG.

189
Burocracia e Poltica

Devido s diferenas em escala dos gastos com


despesas de pessoal, optamos por analisar a taxa mdia
de crescimento de cada ministrio. Chegamos a resultados
surpreendentes. O ministrio que apresentou uma taxa de
crescimento mdio maior foi o MDIC, cujos gastos com
despesa de pessoal cresceram em uma mdia de 15,8%
entre 2000 e 2009. Neste quesito, o ministrio com menor
crescimento mdio foi justamente o MDA, apenas 10,5%,
o que faz com que sejamos cautelosos para fazer qualquer
afirmao mais incisiva sobre o fortalecimento do MDA.
Na Tabela 7 expomos as taxas de crescimento dos
gastos com despesa de pessoal de cada ministrio de
maneira decrescente. Conforme veremos, a ordem de
crescimento dos gastos foi alta para todos, no havendo
mdia inferior a 10% ao ano. Na segunda coluna expomos
a razo da taxa de crescimento de cada ministrio em
comparao com a taxa do MDA. O MDIC obteve um
crescimento 1,50 vezes maior que o MDA, enquanto o
MPOG obteve um crescimento 1,45 vezes maior.
Grfico 9: Despesa de Pessoal do Poder Executivo sem a
Fazenda II (R$ bilhes correntes)

Fonte: Boletim Estatstico de Pessoal. SRH do MPOG.

190
A Construo Institucional da Poltica Comercial Brasileira

A razo para esse crescimento de grande magnitude


decorre que analisamos aqui dados correntes e no dados
deflacionados. O que no prejudica em nada a anlise,
uma vez que estamos interessados na anlise comparada
dos dados e no na magnitude dos valores obtidos.
Por outro lado, embora o MDA tenha apresentado
menores taxas de crescimento mdio, a razo entre elas
foram menores do que as razes apresentadas na Tabela
6, o que indica que as diferenas interministeriais quanto
ao crescimento das despesas com pessoal foram menores
que as diferenas entre as taxas de crescimento das
despesas discricionrias.
Visando facilitar a comparao entre ministrios e
tipos de despesas, disponibilizamos na Tabela 7 os dados
referentes ao 1 mandato do governo Lula, perodo no
qual o crescimento do nvel de gastos discricionrios do
MDA foi extraordinrio. Mais uma vez o crescimento do
MDA esteve entre os menores (sendo que no 1 governo
Lula a ltima posio coube ao MRE), reafirmando que
devemos ter cautela ao concluir sobre o processo de
fortalecimento burocrtico do MDA. Por outro lado,
devemos estar atentos para o fato de que, embora o
crescimento do MDA tenha sido menor, ele esteve ao
longo de toda a dcada com um nvel de despesas com
pessoal superior s do MDIC e MRE, que desempenham
importante papel na CAMEX.
Tabela 7: Taxa de Crescimento da Despesa com Pessoal
Razo da Razo da
Taxa Mdia
Taxa Mdia Mdia de Mdia de
de
de Crescimento Crescimento
Crescimento
Ministrio Crescimento na dcada 1 mandato
1 mandato
na dcada (base Lula
Lula
MPOG) (base MRE)
MDIC 15,8% 1,50 12,4% 1,36
MPOG 15,2% 1,45 13,3% 1,46
MAPA 14,1% 1,34 11,1% 1,22
MF 13,6% 1,30 15,8% 1,73
MRE 12,3% 1,17 9,1% 1,00
MDA 10,5% 1,00 9,7% 1,06
Governo 12,1% 1,15 11,2% 1,23
Fonte: Boletim Estatstico de Pessoal. SRH do MPOG.

191
Burocracia e Poltica

Outra importante evidncia a respeito dos gastos com


despesa com pessoal a comparao com os gastos de
todo o Governo. As taxas de variao tiveram uma
amplitude muito menor do que as apresentadas na Tabela
6, sendo que as taxas de crescimento dos gastos do
Governo apresentaram um padro intermedirio. Com a
anlise destes dados no possvel fazer qualquer
afirmao contundente sobre o fortalecimento ou
enfraquecimento relativo de qualquer ministrio. Mas
fato que os dados matizam aquilo que foi revelado no
Grfico 7 e na Tabela 6.
Embora os recursos financeiros do MDA tenham
aumentado de maneira estrondosa, os seus recursos
humanos no acompanharam o padro. O crescimento das
despesas com pessoal do MDA foi o menor de todos os
ministrios representados no Conselho de Ministros.
Mesmo no 1 mandato do governo Lula, o MDA ocupou a
segunda pior posio. Conclui-se que, embora os recursos
disponveis para a execuo das polticas do MDA tenham
aumentado, este processo no foi complementado com o
crescimento de seus recursos humanos.
Complementando a anlise sobre os recursos
humanos disponveis, analisamos o comportamento dos
ministrios em termos da disponibilidade de mo-de-obra.
No colocaremos no grfico dados sobre a Fazenda, pois
este ministrio possui mais de 40% da mo-de-obra do
conjunto de ministrios que estamos estudando aqui. E,
de acordo com os dados demonstrados, o ministrio
principal na estrutura administrativa do governo federal.
No Grfico 10, com exceo da curva da mo-de-obra
disponvel para o MPOG, todas as outras apresentam
estabilidade. H apenas um pequeno salto na curva do
MDA entre os anos de 2005 e 2006, quando a sua curva
volta a se estabilizar.
Mais uma vez, o MDA no ocupa uma posio de
destaque. Porm, ele possui mais recursos humanos do
que o MDIC e o MRE, que tm grande relevncia na
temtica do comrcio exterior. Diante destes nmeros,
no possvel, portanto, tirar quaisquer concluses

192
A Construo Institucional da Poltica Comercial Brasileira

absolutas sobre a importncia ou irrelevncia do MDA,


embora ressalvamos que entre 2005 e 2006 houve um
salto no quantitativo de fora de trabalho do MDA, subindo
de 5670 servidores para 6538. A maior taxa de
crescimento mdio do quantitativo da fora de trabalho foi
do Ministrio da Fazenda que cresceu em mdia 3,4%
entre 2000 e 2009. Os dados mdios dos outros
ministrios foram: 2,1% - MRE; 2,0% - MDIC; 1,7% -
MDA; 1,4% - MAPA; 1,2% - MPOG; e 1,4% do Governo.

Grfico 10: Fora de Trabalho por Ministrios II (1000


servidores).

Fonte: Boletim Estatstico de Pessoal. SRH do MPOG.

Por fim, como ltimo dado sobre os recursos humanos


de cada ministrio, analisamos a escolaridade de seus
respectivos corpos de servidores. O objetivo desta anlise
fazer uma avaliao comparada da expertise de suas
burocracias. Segundo os dados do Boletim Estatstico de
Pessoal da Secretaria de Recursos Humanos do MPOG, os
servidores podem ser divididos em trs categorias de

193
Burocracia e Poltica

escolaridade: superior, intermedirio e auxiliar (cargos


que exigem escolaridade em nvel superior, mdio ou
fundamental, respectivamente). Optamos por construir
uma medida a qual denominamos razo de escolaridade,
que medida pela porcentagem dos servidores de nvel
superior entre todos os servidores do ministrio93.
Consideraremos que a expertise maior naqueles
ministrios cuja concentrao de servidores de nvel
superior maior. Tambm analisamos a evoluo da
expertise de cada ministrio ao longo do tempo. Caso haja
uma evoluo crescente do nvel de expertise,
consideraremos isto como uma evidncia sobre um
processo de fortalecimento desta burocracia. Estes dados
esto expostos no Grfico 11.
Grfico 11: Porcentagem de Servidores com Nvel de
Escolaridade Superior por Ministrio.

Fonte: Boletim Estatstico de Pessoal. SRH do MPOG.

O MDA um dos ministrios menos qualificados entre

93
H uma quarta categoria: sem informao. Como o total desta baixo (5,5% do conjunto
inteiro de servidores) optamos por consider-la no denominador da medida proposta.

194
A Construo Institucional da Poltica Comercial Brasileira

os representados na CAMEX. Entretanto, passa por um


processo de qualificao de seu pessoal no governo Lula.
Em 2003, o MDA possua apenas 23% de seus servidores
em cargos de escolaridade superior, enquanto em 2007
este nmero sobe para 34%. Em 2008 a razo de
escolaridade do MDA tornou-se superior do MPOG e a do
MAPA. Os nicos ministrios com razo de escolaridade
maior que a mdia governamental so os trs principais
protagonistas do comrcio exterior: Fazenda, MRE e
MDIC, com razes de escolaridade em 2009 de,
respectivamente, 68%, 67% e 49%.
Como esperado, os ministrios mais qualificados so a
Fazenda e o MRE, que so os ministrios que possuem as
carreiras mais bem estabelecidas e estruturadas.
O Grfico 11 mostra a maior capacidade tcnica do
MRE e da Fazenda. Ambos so os nicos ministrios que
possuem mais de 60% de seus servidores em cargos de
nvel superior.
Do outro lado, os ministrios menos especializados
so o MPOG, cuja razo de escolaridade no ultrapassa os
30%. Junto ao MDA est o outro ministrio que cuida das
atividades do setor agropecurio, o MAPA. Ambos
possuem uma concentrao de servidores em nvel
superior na casa dos 30% (o primeiro em 36% e o
segundo em 33%). Por fim, o MDIC alcana um nvel
intermedirio, tendo uma mdia muito prxima da
atingida por todo o Poder Executivo.
Tabela 8: Taxa de Crescimento da Razo de Escolaridade
Ministrio Taxa de Crescimento
MDA 49,36%
MDIC 33,64%
MRE 10,70%
MAPA 6,21%
Governo 3,68%
MF 2,72%
MPOG -5,97%
Fonte: Boletim Estatstico de Pessoal. SRH do MPOG.

Analisando apenas a variao da razo de


escolaridade durante o governo Lula, obtemos forte
evidncia sobre o fortalecimento do MDA ao longo desta

195
Burocracia e Poltica

gesto. A diferena entre as taxas de crescimento


surpreendente. Expomos na Tabela 8 as taxas de
crescimento em termos percentuais dos coeficientes de
razo de escolaridade em nvel superior de todos os
ministrios. As taxas de crescimento do MDA so bastante
superiores s outras taxas94.
forma, conclumos a partir dos dados que foram
exaustivamente levantados sobre os ministrios que
participam do Conselho de Ministros da CAMEX, em
especial sobre o MDA, que este ltimo foi bastante
reforado ao longo da ltima dcada (sobretudo no 1
mandato do governo Lula) em sua capacidade de controlar
maior quantidade de recursos a serem gastos com
polticas prprias e na evoluo da expertise de sua
burocracia.
Em relao s despesas com pessoal e no tamanho da
fora de trabalho, o MDA no apresentou sinais de
fortalecimento mas, tambm, no apresentou um padro
distinto do comportamento de outros ministrios que
cumprem papel importante dentro da CAMEX, tal como o
MDIC e o MRE.
Alm do fortalecimento da tessitura burocrtica do
MDA, h um concomitante processo de fortalecimento da
principal poltica pblica de sua competncia, a agricultura
familiar, o que gera consequncias importantes para a
temtica da poltica comercial agrcola. Uma das razes
que justificam este processo o peso que a questo da
agricultura familiar passou a ter no governo federal.
O principal programa do MDA o Pronaf (Programa
Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar), criado
em 1995 com o intuito de atender de forma diferenciada
os pequenos produtores rurais que desenvolvem
atividades com emprego direto da fora de trabalho
familiar. Dentre os gastos com subsdios na poltica
agrcola entre 1995 e 2009, cerca de 27,2% foram
dedicados ao Pronaf, sendo que no governo Cardoso

94
O crescimento da concentrao de servidores pblicos em nvel superior do MDA foi
decorrente do fortalecimento das carreiras de Engenheiro Agrnomo da carreira de Perito
Federal Agrrio e de Analista de Reforma e Desenvolvimento Agrrio.

196
A Construo Institucional da Poltica Comercial Brasileira

foram dedicados 11% dos recursos da poltica agrcola,


enquanto no governo Lula esse nmero subiu para 32%.
O objetivo do Pronaf fortalecer as atividades
desenvolvidas pelo produtor familiar, integrando-o
cadeia de agronegcios e proporcionando-lhe aumento de
renda e agregando valor ao produto e propriedade,
mediante a modernizao do sistema produtivo,
valorizao do produtor rural e a profissionalizao dos
produtores familiares.
O argumento central da poltica que os produtores
familiares, descapitalizados e com baixa produtividade,
no estariam em condies de tomar recursos a taxas de
mercado para realizar os investimentos em modernizao
e elevao da produtividade. Pelo menos na etapa inicial
do processo de acumulao, seus investimentos no
seriam rentveis nem viveis se avaliados pela taxa de
juros de mercado. Isto , seus rendimentos no seriam
compatveis nem suficientes para reembolsar emprstimos
tomados em condies comerciais (Guanziroli, 2007).
Os gastos despendidos no Pronaf fazem parte da
poltica agrcola de subsdios e subvenes. Ao
analisarmos a evoluo das principais rubricas da poltica
agrcola desde 1995, vemos que o nico gasto com
crescimento sustentado e sem sofrer oscilaes foi o do
Pronaf. As outras polticas, cujas competncias so do
MAPA, tomando decises em conjunto com o MF e o
MPOG, foram mais instveis, principalmente as polticas
de garantia de preos e equalizao de juros95.
No Grfico 12 esto estes dados. As trs principais
rubricas da poltica agrcola foram o Pronaf, as polticas de
sustentao de preo e as polticas de equalizao de
juros. Cada uma abocanhou, respectivamente 27,2%;
31,8%; e 34,6% do total de gastos com subsdios e
subvenes agrcolas no perodo entre os anos de 1995 e
200896. A quarta maior rubrica foi os gastos com crdito

95
Lei n 8.427 de 27 de maio de 1992 e posteriores alteraes, que regem a poltica de
concesso de subveno econmica nas operaes de crdito rural.
96
Do total de gastos com subvenes e subsdios econmicos durante todo o perodo entre
1995 e 2008, a poltica agrcola foi responsvel por 66,5%.

197
Burocracia e Poltica

rural que abocanhou 4,1% da poltica agrcola.


Este crescimento sustentado dos gastos do Pronaf
forte evidncia sobre o fortalecimento do MDA dentro da
administrao pblica federal. A principal poltica do
ministrio foi consolidada, num processo iniciado ainda no
governo Cardoso e acelerado no governo Lula, quando se
tornou importante poltica pblica do Governo Federal,
inclusive estando exposta entre os principais programas
de desenvolvimento econmico no stio eletrnico da
Presidncia da Repblica.

Grfico 12: Subvenes e Subsdios da Poltica Agrcola

Fonte: Secretaria de Oramento Federal do MPOG.

Enquanto as outras polticas agrcolas foram instveis,


por razes que fogem ao escopo da pesquisa, o Pronaf
teve seu flego oramentrio progressivamente
aumentado, mesmo nas fases de aguda restrio fiscal na
dcada de 1990, quando o flego oramentrio das outras

198
A Construo Institucional da Poltica Comercial Brasileira

polticas agrcolas citadas foi abalado.


Alm do incremento oramentrio, o fortalecimento de
uma poltica pblica voltada para a agricultura familiar deu
ao MDA uma oportunidade de estabelecer conexes com
uma clientela que obteve grande espao poltico no
governo Lula, inclusive na poltica comercial, sobretudo
em sua face negociada. A temtica da agricultura familiar
ganhou escopo dentro das preocupaes prioritrias da
Presidncia da Repblica e na definio da posio de
negociao do Brasil na OMC com o sucesso da coalizo do
G-20, tal como proposto e demonstrado por Ramanzini
(2009a e 2009b).
Embora o MDA no possua claras competncias que
envolvam temas de comrcio exterior, esta clientela
baseada na agricultura familiar e no Pronaf interessada
e sensvel s negociaes comerciais. De acordo com os
representantes desta clientela, a abertura dos mercados
agrcolas defendida pelo agronegcio e encampada pelo
MAPA tende a prejudicar a agricultura familiar, afetando a
segurana alimentar das populaes envolvidas com esta
atividade econmica.
O prprio ministro do MDA, Miguel Rosseto, em artigo
publicado no jornal Valor Econmico, logo aps a
aprovao do Decreto 5.453/2005, defendeu as
preocupaes protecionistas do MDA em relao aos
produtores de leite e de outras produes familiares:
Hoje, uma das preocupaes do MDA est nos subsdios para
exportao de leite em p oferecidos pela Unio Europeia. Os incentivos
deste tipo recebidos pelos produtores europeus alcanaram 1,7 bilho de
euros (R$ 6,8 bilhes) no ano passado. Neste ano, o oramento
aprovado para o mesmo fim pela Unio Europeia chegou a 1,2 bilho de
euros (R$ 4,8 bilhes). So iniciativas que, aliadas a uma eventual
reduo de tarifas para importao, tornam-se capazes de
determinar a runa econmica de populaes inteiras. Setor
responsvel por 84% da produo da farinha de mandioca, 67% do
feijo, 58% da carne e 52% do leite. A preocupao que o MDA tem em
relao aos produtores de leite e derivados estende-se, igualmente, para
outras reas de atuao dos agricultores familiares, entre as quais as
lavouras de milho e feijo. Se fundamental abrir mercados para os
produtos agrcolas do Brasil, no menos imprescindvel
resguardar a produo nacional, procedimento ainda mais
necessrio no caso dos pequenos agricultores. Logo, a bandeira do

199
Burocracia e Poltica

livre comrcio no pode ser brandida para extinguir ou fragilizar setores


importantes da agricultura nacional e destroar a economia(Rosseto,
2005) 97
O ingresso do MDA no mundo do comrcio exterior
ocorreu mediante o fortalecimento da temtica da
segurana alimentar e da proteo da agricultura familiar
dentro do governo e da alterao nas posies brasileiras
dentro das negociaes comerciais. O pas assumiu uma
postura mais complexa sobre as negociaes agrcolas ao
assumir, junto sua demanda ofensiva pelos produtos do
agronegcio, uma postura preservacionista da agricultura
familiar.
A postura do MDA no campo da poltica externa
negociada foi requisitar proteo para os produtos
familiares, argumentando que a abertura agrcola
proposta em Doha poderia elevar as importaes e
deprimir preos de produtos como leite e derivados,
feijo, arroz ou milho, que so fundamentais para a renda
dos 4,1 milhes de pequenos agricultores do pas 98.
A postura do MDA estava em consonncia com o
discurso do prprio presidente nos fruns internacionais
de combate fome e pobreza quando foram
reintroduzidos tpicos de segurana alimentar,
desenvolvimento rural e agricultura familiar. Estes
adquiriram relevncia na formao da posio de
negociao e foram includos na agenda de negociaes
composta pelas tratativas na esfera da OMC, ALCA,
MERCOSUL e do acordo birregional com a Unio Europeia.
Delgado (2007) comentou a respeito do processo de
integrao do MDA e da agricultura familiar nos debates
sobre a agenda brasileira nas negociaes comerciais:
Embora a agenda negociadora brasileira continue refletindo
basicamente os interesses do agronegcio, a posio adotada pelo
primeiro Governo Lula, fortalecida pela existncia do G20, conseguiu
interromper negociaes comerciais herdadas do governo anterior, cujos
resultados poderiam ter sido muito danosos para o futuro do
desenvolvimento brasileiro, como foi o caso da ALCA e do Acordo

97
Rosseto, Miguel. Direito reconhecido aos agricultores familiares. Valor Econmico.
14/06/2005.
98
Landim, Raquel. Pais pode proteger agricultura familiar. Valor Econmico. 30/05/05.

200
A Construo Institucional da Poltica Comercial Brasileira

MERCOSUL UNIO EUROPEIA. Ademais, a criao do G20 permitiu uma


relativa abertura poltica da agenda das negociaes comerciais
agrcolas, com a considerao, mesmo que predominantemente
defensiva, de temas como desenvolvimento rural e interesses da
agricultura familiar. Essa abertura viabilizou uma importante experincia
poltica de mobilizao de organizaes e de movimentos de agricultores
familiares, de ONGs e do ministro e de tcnicos do MDA, que tiveram
reconhecida participao nas negociaes da OMC em Cancun, da ALCA e
do Acordo MERCOSUL UNIO EUROPEIA. Alm do aprendizado que
essa experincia trouxe para seus participantes, ela tambm representou
uma ampliao das arenas de discusso e de deciso da poltica pblica
para a agricultura familiar e de dilatao da esfera pblica acessvel a
seus representantes .
Uma demonstrao da maior abertura que o MDA
receberia nas negociaes comerciais durante o governo
Lula foi a presena de seu ministro Miguel Rosseto na
delegao brasileira que participou da Reunio Ministerial
da OMC em Cancn ainda em 2003.
A presena de Rosseto demonstrava que o Brasil no
defendia apenas os interesses do agronegcio quando
exigia maior abertura dos mercados dos pases
desenvolvidos, mas que tambm queria manter
salvaguardas e mecanismos de proteo para alguns
produtos agrcolas.
Indicava-se assim uma aproximao entre o Brasil e
seus aliados do G-20, consolidando uma alterao nas
estratgias das negociaes agrcolas com o
balanceamento entre a liberalizao e os interesses
protecionistas99.
Assim como o MDIC o principal representante da
indstria dentro da administrao pblica, o MDA acabou
tornando-se o representante da agricultura familiar e dos
sindicatos e movimentos sociais do campo ligados a este
pblico. Em entrevista revista Teoria e Debate da
Fundao Perseu Abramo, o ministro Rosseto comentou as
relaes entre o ministrio e os movimentos sociais do
campo:
Temos um profundo respeito para com todos os atores sociais do
mundo rural. Desde o incio da gesto, o MDA tem marcado sua atuao

99
Folha de So Paulo. Brasil vai levar ministro do Desenvolvimento Agrrio para reunio da
OMC. 04/09/2003.

201
Burocracia e Poltica

pelo dilogo com todos os segmentos do campo, tanto com os


movimentos sociais como com as entidades representativas da
agricultura patronal. A reforma agrria uma demanda da sociedade, e
no uma misso isolada de um ministrio. Acreditamos que todos, luz
da lei, podem dar sua contribuio para que o campo brasileiro se torne
definitivamente um espao de produo, paz e justia social 100.
Grande parte da clientela do Pronaf concentrada nos
estados da regio Sul do pas, onde a agricultura em
pequena propriedade bastante difundida. Os ministros e
secretrios executivos escolhidos para ocupar os cargos
principais cargos deste ministrio possuam fortes
conexes com o estado do Rio Grande do Sul, onde a
agricultura familiar forte, tendo grande participao no
Produto Interno Bruto Estadual101. Desta forma, alm do
crescimento da capacidade de implementao de polticas,
de seus recursos oramentrios e da importncia das
polticas para a agricultura familiar na estratgia poltica
do governo, o MDA tambm se associou a uma clientela
fortalecida no governo Lula, cujas lideranas possuem boa
interlocuo com os movimentos sociais do campo e com
os sindicatos conectados agricultura familiar e reforma
agrria102.
Os gestores do MDA foram indivduos com conexes
na administrao do Partido dos Trabalhadores (PT) na
prefeitura de Porto Alegre e no governo do Estado e com o
movimento sindical. O primeiro ministro do MDA indicado
por Lula, Miguel Soldatelli Rosseto (janeiro de 2003 a
maro de 2006), teve passagens na dcada de 1970 pelo
Sindicato dos Metalrgicos de So Leopoldo, fundador
do PT e foi presidente do Sindicato dos Trabalhadores na
Indstria do Plo Petroqumico de Triunfo. Posteriormente
ingressou na Central nica dos Trabalhadores (CUT), onde
foi responsvel, entre 1992 e 1994, pelas discusses da
central sobre o MERCOSUL. Foi tambm vice-governador
do Rio Grande do Sul no governo de Olvio Dutra.

100
Revista Teoria e Debate. n 55 - setembro/outubro/novembro de 2003.
101
De acordo com dados de Faufh (2008), 50% do PIB sul-rio-grandense decorrente das
atividades agrcolas, sendo 27% oriundo da agricultura familiar e 23% da agricultura
patronal.
102
Entrevista com funcionrio da CAMEX.

202
A Construo Institucional da Poltica Comercial Brasileira

J seu sucessor, o ministro Guilherme Cassel, que fora


o secretrio executivo do MDA na gesto de Rosseto,
tambm possui uma socializao profissional vinculada
administrao pblica sul-rio-grandense, tendo passagens
nas Secretarias do Tesouro e da Fazenda do Rio Grande
do Sul e foi subchefe da Casa Civil durante a gesto Olvio
Dutra.
O MDA tambm estabeleceu fortes vnculos com a
Rede Brasileira pela Integrao dos Povos (Rebrip). A
Rebrip uma rede de ONGs, entidades sindicais e
movimentos sociais destinada a acompanhar as
negociaes. Foi criada para propor alternativas de
integrao que combatam lgica comercial de
liberalizao neoliberal. A rede associada Aliana
Continental Social e teve sua origem nas negociaes da
ALCA e com as perspectiva acerca da Reunio Ministerial
de Seattle da OMC. Nos meses que antecederam esta
reunio, algumas ONGs e a CUT criaram a Rede OMC, que
depois se incorporou Rebrip. Aps o fracasso de Seattle,
a Rebrip concentrou-se na ALCA. Com a paralisia desta, o
lanamento da Rodada Doha e as negociaes com a UE,
o foco se diversificou, abrindo espao para estes outros
processos (Fernandes, 2010).
Esta aproximao com a Rebrip implica na valorizao
das questes de segurana alimentar e nutricional e o
empoderamento da agricultura familiar nas negociaes
comerciais:
os canais de influncia da REBRIP nas polticas do Estado, na rea
de negociaes comerciais, no se limitam aos foros coordenados pelo
Ministrio das Relaes Exteriores. O acesso por determinados grupos e
organizaes sociais membros da Rede a ministrios setoriais, tais como
o do Desenvolvimento Agrrio responsvel pelas posies relacionadas
com os pequenos agricultores tambm usado para influenciar a
posio dessas entidades estatais vis--vis as negociaes, um processo
que reflete o implementado no setor empresarial, envolvendo
representantes do agronegcio, de um lado, e o Ministrio da Agricultura,
de outro. De acordo com um representante da REBRIP, o Ministrio do
Desenvolvimento Agrrio foi introduzido ao mundo das negociaes
comerciais pela rede de ONGs e, subsequentemente, estruturou
internamente um grupo de trabalho para discutir as questes da
agricultura familiar presentes na agenda de negociaes comerciais
(Veiga, 2005),

203
Burocracia e Poltica

Embora a Rebrip tenha participado no governo


Cardoso das instncias de dilogo sobre as negociaes
comerciais internacionais em foros polticos como a
Senalca, Seneuropa e GICI, tendo sido convidada pelo
governo a debater propostas sobre agricultura familiar, foi
somente no governo Lula que a rede comeou a participar
de maneira mais determinante nos foros destinados
formulao das posies de negociao, como os Grupos
Interministeriais Temticos. Na Reunio de Miami em
2003, as ONGs e sindicatos foram pela primeira vez
formalmente incorporados delegao oficial do Brasil
(Fernandes, 2010).
De acordo com um representante da Rebrip, houve no
governo Lula uma clara orientao da Presidncia da
Repblica e do MRE para manter um dilogo permanente
com a Rebrip, com as organizaes a ela filiadas e com o
prprio MDA. A poltica tornou-se mais acessvel, o que
reflete no somente acesso a canais formais e informais
de informao e influncia, mas tambm convergncia
entre polticas e diretrizes das estratgias de negociao
do Governo Lula e aquelas apoiadas pelas entidades que
constituem a Rede Brasileira pela Integrao dos Povos.
Alm disso, os canais informais, no institucionalizados, de
interlocuo e a relao direta entre os ministrios setoriais e suas
clientelas (em geral tambm setoriais) ganharam maior relevncia. Os
setores do agronegcio beneficiaram-se cada vez mais de seus canais de
interlocuo com o Ministrio da Agricultura, ao passo que as ONGs
vinculadas agricultura familiar recorriam cada vez mais ao Ministrio do
Desenvolvimento Agrrio, e os setores industriais que concorriam com as
importaes procuravam apoio para suas posies nos escales
intermedirios do Ministrio da Indstria. (Veiga, 2005).

Ademais, a entrada do MDA na CAMEX foi


concomitante publicao pelo Conselho Nacional de
Segurana Alimentar e Nutricional (Consea) do documento
Consideraes de Segurana Alimentar e Nutricional nas
Negociaes Internacionais integradas pelo Brasil
elaborado pelo Grupo de Trabalho sobre Negociaes
Internacionais composto por representantes do MRE, MDA,
MDS (Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate
Fome), MAPA, Secretaria Geral da Presidncia, Frum

204
A Construo Institucional da Poltica Comercial Brasileira

Brasileiro de Segurana Alimentar e Nutricional,


Confederao dos Trabalhadores na Agricultura e
entidades convidadas como Oxfam, Action Aid-Brasil e
Rebrip entre outros.
Segundo Boletim da Rebrip, o documento apresentava
conceitos e diretrizes de segurana alimentar e nutricional
(SAN), definindo uma lista de produtos sensveis
segurana alimentar e tratava de questes como poltica
de desenvolvimento rural e sustentvel e fortalecimento
da agricultura familiar103. O relatrio explicitava duas
vises diferentes entre o MAPA e o MDA e buscava
incorpor-las nas posies tomadas para as negociaes
internacionais em que o Brasil estava envolvido,
sobretudo, na Reunio Ministerial de Hong Kong em
dezembro de 2005.
O Consea definia os objetivos deste documento como:
O contedo do referido documento recebeu aprovao unnime
dos integrantes do Consea. Nossa expectativa que as sugestes nele
contidas sejam levadas em conta na definio da posio negociadora do
Governo Brasileiro. Nossas preocupaes concentram-se no
estabelecimento de disciplinas precisas, eficazes e operativas para todas
as disposies sobre tratamento especial e diferenciado, em particular
quanto categoria produtos especiais e ao mecanismo de salvaguarda
especial. Trata-se de cumprir o mandato estabelecido no acordo-quadro
de Julho de 2004, bem como de observar o acordado na Declarao
Ministerial de Nova Dli. Nesta declarao, o G-20, presidido por Brasil e
ndia, enfatizou serem o mecanismo de salvaguarda especial e os
"produtos especiais" partes integrais do tratamento especial e
diferenciado para pases em desenvolvimento. Nesses termos,
reafirmamos a expectativa do Consea de que as referidas disciplinas
sejam desenvolvidas de modo a identificar os produtos especiais luz do
enfoque da segurana alimentar e nutricional, ao lado de operacionalizar
e tornar efetivo o mecanismo da salvaguarda especial (Consea,
2005a) 104.

O prprio documento definia seu escopo:


As sugestes contidas no presente documento visam, tambm,
contribuir para outras iniciativas nacionais e internacionais de
incorporao da SAN nas negociaes internacionais. Registre-se,

103
Boletim Rebrip. Junho / 2005. n 2.
104
Exposio de motivos n 019-2005/CONSEA sobre negociaes internacionais visando
a Reunio Ministerial da Organizao Mundial do Comrcio OMC, a ser realizada em
Hong Kong, em dezembro de 2005.

205
Burocracia e Poltica

contudo, a existncia de questionamentos quanto possibilidade de o


formato e as orientaes dos acordos comerciais promovidos pela OMC
contemplarem as preocupaes de soberania e segurana alimentar nos
termos adiante definidos (Consea, 2005b).

E registrava o dissenso do MAPA em relao


incorporao dos temas de segurana alimentar e
nutricional e questes da agricultura familiar no escopo de
preocupaes da poltica comercial negociada brasileira,
embora este ministrio tambm tivesse aprovado o
documento:
Seguindo procedimento adotado pelo CONSEA, o documento
registra as proposies sobre as quais no se chegou a uma formulao
consensual, de modo a que todas elas sejam encaminhadas para
apreciao pelo Governo Brasileiro. O principal dissenso foi manifestado
pela representao do MAPA, segundo a qual o presente documento
adota enfoque distinto daquele que constitui a base da posio
negociadora do Brasil no mbito das negociaes ao amparo da Rodada
Doha. Por se tratar de uma discordncia com o prprio enfoque do
documento, o posicionamento do MAPA foi destacado nas partes
correspondentes (Consea, 2005b).

Diante desta gama de fatos e evidncias, conclui-se


que a entrada do MDA na CAMEX no deve ser atribuda
s manobras realizadas pelo MRE para a acomodao de
posies menos liberalizantes dentro da sua plenria
principal. H, na verdade, um claro processo de
fortalecimento de uma poltica pblica especfica (bastante
sensvel s decises que esto em discusso na arena
multilateral de comrcio e detentora de uma clientela
fortalecida) e mudanas nas prioridades do governo que
geraram consequncias importantes para a temtica da
poltica comercial agrcola. A entrada do MDA na CAMEX
foi, portanto, uma decorrncia natural deste processo,
sendo apenas mais um passo no fortalecimento das
instituies relacionadas com a agricultura familiar e
segurana alimentar.
Por outro lado, esta deciso suscetvel ao conflito
burocrtico, pois significa o compartilhamento de um
espao importante de poder com mais um ministrio, o
que naturalmente pode levantar objees e resistncias
por parte das outras burocracias j participantes.

206
A Construo Institucional da Poltica Comercial Brasileira

Contudo, no foi diagnosticado em nenhum momento


da pesquisa a existncia de conflitos que a tenha
permeado. Mesmo a Agricultura, que foi a grande
prejudicada, no se manifestou de forma aguda. Em todas
as etapas da pesquisa incluindo na buscas feitas na
reviso da literatura especializada, em artigos acadmicos
e no acadmicos, em reportagens veiculadas nas mdias,
documentos e textos de discusso produzidos pelos
ministrios e outros rgos governamentais, position
papers produzidos por pesquisadores, atores e centros de
pesquisa voltados para a temtica, outros materiais
documentais encontrados e entrevistas realizadas com os
atores no encontramos nenhum indcio que tenha
havido resistncia por parte de outras burocracias
entrada do MDA na CAMEX.
A razo que pode estar por trs desta mudana assaz
pacfica uma atuao contundente da Casa Civil como
interlocutora da Presidncia. A Casa Civil seria a origem
poltica do projeto, o que permitiu a superao e contorno
de eventuais resistncias por meio da imposio
burocrtica. A ao da Casa Civil afinada politicamente
s prioridades presidenciais, o que lhe permite minar e
minimizar potenciais conflitos, premiando o MDA, cuja
posio mais preocupada com as sensibilidades da
agricultura familiar numa eventual abertura de mercados
agrcolas aproximava-se das preocupaes alimentares
trazidas pela Presidncia.
Esta hiptese foi confirmada por um ex-assessor
especial da CAMEX que esteve presente na agncia no
momento desta reforma e nos informou que a entrada no
MDA na CAMEX foi resultado de uma violenta presso por
parte do ento ministro Jos Dirceu. Em outras palavras, a
reforma institucional foi orientada pela delegao
presidencial a uma burocracia de natureza eminentemente
poltica, beneficiando um ministrio que acolhia
proposies e preferncias do Palcio do Planalto.
A defesa da agricultura familiar e da segurana
nutricional foi uma das primeiras temticas priorizadas por
Lula em seus primeiros dias de governo. No primeiro ms

207
Burocracia e Poltica

de seu governo, ainda em janeiro de 2003, foi recriado e


instalado no Palcio do Planalto como rgo de
assessoramento da Presidncia da Repblica o Consea
para ser um instrumento de articulao na proposio de
diretrizes para as aes na rea da alimentao e nutrio
e que seria a instituio coordenadora do programa Fome
Zero, criado para o combate fome.
Ademais, embora o programa Fome Zero no tenha
tido grandes resultados, ele demonstra uma preocupao
da Presidncia com a questo das polticas para a fome e
segurana alimentar desde os primeiros passos do
governo.
Uma evidncia importante do papel do Consea neste
programa que sua instalao no Palcio do Planalto foi
realizada na mesma cerimnia na qual o Presidente lanou
o Fome Zero. O Consea foi composto por 62 conselheiros,
nomeados pelo presidente, sendo 13 ministros de Estado,
11 observadores e 38 representantes da sociedade civil.
Alm disso, o Fome Zero definiu como pblico potencial de
suas propostas estruturais e emergenciais, cerca de 46
milhes de brasileiros que dispem de menos de um dlar
per capita/dia para sobreviver.
No discurso de lanamento institucional do programa
Fome Zero e instalao do Consea no Palcio do Planalto
em 30 janeiro de 2003, o prprio Presidente estabelece
uma relao direta entre a priorizao do combate fome
e a agricultura familiar:
Projeto Fome Zero combina, de um modo novo, o emergencial com
o estrutural. preciso dar o peixe e ensinar a pescar. Ensinar a pescar
criar empregos nas regies onde hoje existe fome e pobreza. Ensinar a
pescar significa melhorar as condies de vida da populao. Ensinar a
pescar dar ao povo uma educao de qualidade. sade digna.
salrio e renda. Ensinar a pescar fazer a reforma agrria. incentivar
a agricultura familiar. estimular o cooperativismo, o micro crdito e
a alfabetizao (Lula, 2003).

Diante destes fatos, fica evidente que o crescimento


da importncia da temtica da agricultura familiar na
CAMEX, ocorrida por meio da introduo do MDA no
Conselho de Ministros, no decorrente das necessidades
de reduo da ofensividade agrcola brasileira ao articular

208
A Construo Institucional da Poltica Comercial Brasileira

uma coalizo com um governo protecionista nos mercados


agrcolas como a ndia, mas sim do fortalecimento das
preocupaes da Presidncia da Repblica com esta
temtica.
A entrada do MDA foi mais um passo no
fortalecimento das instituies relacionadas com a
agricultura familiar e segurana alimentar. Esse processo
teve inicio nos primeiros meses do governo com a criao
do Consea dentro da estrutura do Palcio do Planalto e
com a promoo de programas de combate a fome como
o Fome Zero, que foi modificado, tendo como principal
eixo a partir de outubro de 2003 o programa Bolsa
Famlia.
Uma demonstrao clara da importncia da temtica
da Fome dentro do governo Lula que o primeiro tema
tratado em seu discurso de posse em janeiro de 2003 foi
justamente a proposio de um grande mutiro contra a
fome. A palavra fome foi citada 13 vezes durante esse
discurso, sendo a 8 palavra mais citada. Esteve atrs
apenas de: Brasil, pas, nacional, social, desenvolvimento,
povo e todos.
Outra caracterstica importante do processo de
entrada do MDA na CAMEX sublinhada nas entrevistas a
grande interlocuo entre o ministrio e o partido do
presidente, o Partido dos Trabalhadores (PT). Os dois
ministros nomeados para o MDA, Miguel Rosseto e
Guilherme Cassel, so polticos com vnculos fortes com
PT, sobretudo o primeiro, que era o titular do ministro
quando da sua entrada no Conselho de Ministros e um
dos fundadores do partido. Essa vinculao entre MDA e
PT foi outro grande recurso de poder que, segundo
funcionrio da CAMEX, permitiu a introduo do MDA na
CAMEX.
Por fim, apesar do fortalecimento desta poltica e do
prprio MDA fazer parte das prioridades trazidas pela
Presidncia da Repblica no novo governo, no houve um
maior envolvimento por parte da Presidente na CAMEX.
Diferentemente do presidente Cardoso, que chegou a
participar de algumas reunies da CAMEX, o presidente

209
Burocracia e Poltica

Lula no participou de nenhuma. Assim, no possvel


qualificarmos a entrada do MDA como uma situao de
imposio presidencial, mas sim uma situao de
imposio burocrtica por parte de uma burocracia com
grande poder de persuaso sobre os outros ministrios
por ser o representante da Presidncia dentro da
administrao pblica e de uma burocracia fortalecida e
favorecida durante todo o governo Lula.

A reduo do status simblico da CAMEX.

Como ltimo ponto de anlise, resta-nos estudar as


ltimas mudanas institucionais relevantes que foram
feitas durante o governo Lula sobre a CAMEX. Das
reformas expostas no Quadro 9, falta analisar de forma
mais pormenorizada apenas as alteraes nas formas de
convocao e representao dentro do Conselho de
Ministros realizadas pelos Decretos 5.398 de 2005 e 6.547
de 2008.
O primeiro decreto estabeleceu um qurum mnimo
dentro do Conselho de Ministros. Foi includo o pargrafo
6 no artigo 4 do Decreto 4.732 de 2003, que dispe
sobre a CAMEX. Nesta incluso foi definido que as
reunies do Conselho de Ministros poderiam ser realizadas
somente com a presena de pelo menos quatro membros
titulares entre os setes que o compem: Casa Civil, MDIC,
MRE, MPOG, MF, MAPA e MDA (a partir de junho de 2005).
O segundo decreto alterou este mesmo pargrafo,
instituindo que a reunio poder ser realizada com a
participao de pelo menos quatro ministros ou
secretrios executivos.
A ltima alterao realizada em 2008 transformou o
Conselho de Ministros da CAMEX num conselho que pode
ser realizado com a presena dos secretrios executivos
de cada ministrio, simbolizando uma diminuio do
status da plenria principal da CAMEX, que deixou de ser
um rgo exclusivamente de primeiro escalo. De acordo
com funcionrios da CAMEX, estas mudanas tiveram

210
A Construo Institucional da Poltica Comercial Brasileira

como pano de fundo as necessidades do trabalho rotineiro


da agncia. Estas duas reformas foram feitas com o
objetivo de facilitar o agendamento das reunies do
Conselho de Ministros, pois haveria certo grau de
dificuldade em organizar uma reunio que envolve a
presena de sete importantes ministros.
Esta justificativa, embora tenha certo grau de
razoabilidade, ilumina um pouco nossas preocupaes a
respeito do status institucional simblico que a CAMEX
ocupa hoje dentro da administrao pblica federal
brasileira. Caso esta deciso tenha sido tomada em funo
das dificuldades em conciliar as agendas dos diversos
ministros, fica ntido que a plenria da CAMEX deixou de
ser um rgo de primeiro nvel no jogo poltico ministerial.
Se ela tivesse preservado a capacidade convocatria que
desenvolvera na poca em que foi sediada na Casa Civil,
dentro do prprio Palcio do Planalto, no haveria a
necessidade de se reformular seu regulamento, pois os
ministros priorizariam as suas reunies.
As alteraes nas formas de representao dos
ministros dentro do Conselho de Ministros tm um peso
simblico muito grande. Representam de maneira cabal a
fragilizao da CAMEX como instituio coordenadora do
comrcio exterior brasileiro. Este diagnstico torna-se
mais forte se levarmos em conta outra informao que
nos foi relatada sobre a participao do Ministrio da
Fazenda na CAMEX.
Segundo um dos entrevistados, os ministros da
Fazenda durante o governo Lula no foram frequentadores
assduos da CAMEX, demonstrando uma clara diminuio
do status poltico da agncia. Esse desdm por parte dos
chefes do principal ministrio da administrao pblica
federal significa um grande desprestgio para uma
instituio desenhada para ser a coordenadora de uma
importante poltica pblica.
O Decreto 6.546 de 2008 foi consequncia natural do
processo de fragilizao do status institucional da CAMEX.
A Cmara foi perdendo a sua capacidade de coordenao
sobre os grandes temas do comrcio exterior a partir da

211
Burocracia e Poltica

transferncia do seu locus fsico e institucional da Casa


Civil para o Ministrio do Desenvolvimento. Aps esta
alterao, a CAMEX foi se resumindo a assuntos menores,
como as polticas de promoo exportao,
administrao das medidas de defesa comercial, dos ex-
tarifrios, da lista de excees Tarifa Externa Comum do
MERCOSUL e de facilitao de comrcio.
O sentido do termo assuntos menores no quer dizer
que estes temas no sejam importantes, mas que a sua
abrangncia menor e mais especfica. No h um
processo de reflexo sobre todo o comrcio exterior
brasileiro, mas sim, decises a respeito de certos assuntos
pontuais, que deveriam ser competncia de divises de
um ministrio e no de uma instituio desenhada como
frum de coordenao supraministerial de uma poltica
pblica de to amplo alcance e de tantas interfaces como
o comrcio exterior.
A primeira verso da CAMEX permitia o planejamento
de longo prazo sobre o comrcio exterior, com a avaliao
das grandes necessidades e dificuldades que precisavam
ser enfrentadas. J a segunda verso da CAMEX, criada
com as reformas de 1999 e 2000 e consolidada nesta
ltima dcada, transformou-se numa agncia com
capacidade de imediata operacionalizao de certos temas
dentro da poltica comercial e coordenao tcnica de
assuntos imediatos, mas sem ser capaz de coorden-la a
longo prazo.
Alguns entrevistados advogaram a interpretao de
que, quando a CAMEX esteve na esfera da Casa Civil, ela
funcionou como uma espcie de think tank governamental
para se reconstruir o comrcio exterior brasileiro. De
acordo com esta leitura, o perodo entre 1995 e 1999 foi
marcado por uma grande capacidade criativa. Entre as
principais medidas criadas neste perodo, destaca-se a
criao da Apex, da SBCE e do PEE e o fortalecimento do
PROEX.
Por fim, uma ltima questo relevante a respeito da
fragilidade institucional da CAMEX que toda a sua
institucionalidade foi construda por meio de decretos e

212
A Construo Institucional da Poltica Comercial Brasileira

no pela promulgao de leis aprovadas no Poder


Legislativo. Esta uma flagrante diferena entre o modelo
CAMEX e o modelo anterior organizado em torno da
CACEX. O arcabouo administrativo da CACEX, que tinha
como ncleos coordenadores do comrcio exterior a
prpria CACEX e o Concex foram construdo por meio da
criao de leis e no de decretos.
Esta diferena traz mais instabilidade para o modelo
institucional da era CAMEX, pois extremamente
suscetvel a pequenas alteraes nos humores dos
membros do Poder Executivo. Todas as decises a
respeito da institucionalidade da CAMEX foram tomadas
dentro da prpria esfera do Poder Executivo, sem que o
processo decisrio tenha sido aberto para a participao
formal do Poder Legislativo e a consolidao desta
institucionalidade em Leis Ordinrias.

213
Burocracia e Poltica

214
A Construo Institucional da Poltica Comercial Brasileira

CAPTULO 4. CONSIDERAES FINAIS

Neste ltimo e conclusivo captulo reunimos e


resumimos os achados empricos do Captulo 3 e os
comparamos com as proposies tericas do Captulo 2.
Aqui avaliamos o quanto do quadro terico esclarece os
processos pelos quais a institucionalidade da poltica
comercial brasileira foi alterada.
Observamos tambm quais so os principais
problemas e dificuldades tericas apresentadas e
propomos algumas solues visando o aperfeioamento
da abordagem poltico burocrtica. Por fim, conclumos
os principais argumentos que encadeiam a anlise sobre
a evoluo institucional do arcabouo de coordenao da
poltica comercial ao longo das duas ltimas dcadas.
Esta evoluo institucional no foi caracterizada
nicamente por processos decisrios conflituosos. Apesar
do atual estgio do comrcio exterior ser complexo e de
carter multifacetado, envolvendo diversos ministrios
numa gama razoavel de temas e disciplinas, que vo
desde questes como a avaliao do impacto de uma
nova abertura comercial na agricultura familiar a outras
como o processo de formao da posio de negociao
comercial e a deciso sobre ex-tarifrios, grande parte
das mudanas acontecidas no ps-abertura foi realizada
por meio da ao de burocracias apoiadas em prioridades
decididas no mbito da Presidncia da Repblica. Ainda
que, em nenhum momento, ao longo dos ltimos vinte
anos seja possvel encontrar evidncias de um alto
envolvimento presidencial efetivo na temtica da
institucionalidade do comrcio exterior.
O nico momento em que o conflito burocrtico
permeou de maneira contundente as decises tomadas
foram as trs reformas feitas no 2 o mandato do
presidente Cardoso, que fortaleceram o recm formado
MDIC e a prpria CAMEX. Os conflitos burocrticos neste
momento tiveram origem na busca por maior influncia
dos burocratas envolvidos com o processo decisrio do

215
Burocracia e Poltica

plano de estabilizao e da poltica econmica global do


governo Cardoso.
A poltica econmica neste perodo especfico havia
sido tomada de assalto por um grande conflito
burocrtico que atravessou vrias instituies 105,
dividindo os auxiliares econmicos em
desenvolvimentistas, cujos principais lderes formaram a
equipe econmica paralela em 1998 e os monetaristas,
abrigados no Ministrio da Fazenda e no Banco Central e
que comandaram ao longo dos oito anos do governo
Cardoso as principais diretrizes da poltica econmica
centrada na estabilizao monetria e na aplicao de
medidas horizontais na poltica industrial.
Os conflitos que poderiam ter surgido nas outras
reformas institucionais realizadas foram minados e
minimizados pela ao dominante de certas burocracias
interessadas e afinadas com a Presidncia. Os processos
decisrios foram na maior parte das vezes resultados da
imposio burocrtica das preferncias de certas
burocracias que eram mais prximas da agenda
presidencial e conseguiram influenciar as decises sobre
reformas administrativas, criando instituies mais
estveis (pelo menos durante o mesmo governo) que a
institucionalidade em transformao do 2 mandato de
Cardoso.

A primeira reforma estudada, a abertura comercial e


a concomitante ampla reforma administrativa, foi um
processo tpico de imposio burocrtica. Uma burocracia
poderosa conseguiu concluir uma reforma extremamente
prejudicial s burocracias fortes e enraizadas no aparato
da administrao pblica federal desenvolvimentista e
possuidoras de posies sensveis e contrrias poltica
comercial (e mesmo ao modelo de desenvolvimento)
proposta pela Presidncia.
As agncias prejudicadas nessa reforma foram as
fortes burocracias do CPA e da CACEX, que estavam
105
Embora os grandes abrigos institucionais destas duas correntes tenham sido o MDIC para
os desenvolvimentistas e o Ministrio da Fazenda para os monetaristas.

216
A Construo Institucional da Poltica Comercial Brasileira

solidamente estabelecidas dentro da administrao


pblica federal. Esta reforma s foi possvel porque foi
criada uma burocracia muito mais poderosa que todas as
outras dentro do governo: a equipe econmica nomeada
para chefiar o programa de estabilizao monetria de
Collor. Esta equipe foi capaz de impor suas preferncias
s outras burocracias ao ser apoiada de maneira
inequvoca pelo Chefe de Governo, que delegava a esta
todos os recursos necessrios para a formulao e
implementao do plano de estabilizao econmica.
Mesmo estas alteraes apresentando enormes
custos para as duas agncias smbolo do
desenvolvimentismo em termos de seus recursos
humanos e financeiros, reduo de seus status dentro da
administrao pblica e reduo dos seus rols de
competncias e autonomia decisria, no foi possvel
resistir ao rolo compressor da equipe comandada pela
ministra Zlia Cardoso de Mello. Por mais que a CACEX
fosse uma burocracia bem estruturada, com uma
clientela forte e comprometida com suas polticas,
possuindo recursos humanos e financeiros disponveis e
detentora de grande expertise na administrao dos
temas de comrcio exterior, ela no foi capaz de impor
uma soluo de compromisso.
A prpria institucionalidade desenhada no governo
Collor, cuja caracterstica principal era o alto grau de
hierarquizao de todas as burocracias relacionadas com
a poltica econmica dentro do super Ministrio da
Economia, Fazenda e Planificao (MEFP), fora realizada
com o objetivo de eliminar quaisquer resistncias
burocrticas das agncias que estivessem
consideravelmente envolvidas com as polticas
econmicas herdadas do modelo de desenvolvimento por
substituio de importaes, rompendo com qualquer
tipo de inrcia burocrtica que ameaasse o sucesso do
Plano Collor.
A CACEX era um destes potenciais focos de
resistncia poltica econmica de cunho liberal proposta
por Collor, que tinha como prioridade em sua agenda de

217
Burocracia e Poltica

comrcio exterior a abertura. A CACEX j havia sido um


grande constrangimento s tentativas realizadas na
dcada de 1980 de reformar a poltica aduaneira.
A readequao e modernizao da estrutura de
proteo comercial ocorrida na dcada de 1990 teriam
como consequncia imediata a eliminao da capacidade
de coordenao da poltica comercial por meio de
medidas administrativas. Com a deciso de extinguir a
CACEX, o governo impediu que os burocratas formados
dentro da mentalidade desenvolvimentista pudessem
implementar polticas de comerciais baseadas em
controles administrativos e estmulos ad hoc sobre os
fluxos comerciais. Sinalizava-se, assim, que o caminho
rumo liberalizao era irreversvel e a adaptao do
Estado e da sociedade aos novos condicionantes,
polticos e econmicos era imperativa, no havendo
espao para que a inrcia burocrtica afetasse o plano de
estabilizao.
Alm de extinguir as principais instituies da poltica
comercial desenvolvimentistas, as reformas
administrativas resultaram na eliminao dos canais de
participao do setor privado e na centralizao das
decises nas mos dos poucos economistas que
compunham a equipe da ministra. E a centralizao das
decises em uma instncia decisria e hierarquicamente
superior foi essencial para conter os focos de oposio
liberalizao.

Aps o governo Collor, a estrutura altamente


hierrquica e centralizada no MEFP foi desfeita e iniciou-
se um processo de pulverizao institucional do comrcio
exterior. O MEFP foi desmembrado, retornando
formatao ministerial anterior, embora a
institucionalidade da poltica comercial no tenha
retornado ao seu modelo anterior. Aquilo que restara da
CACEX e do CPA no voltou estrutura do Ministrio da
Fazenda, mas sim ao novo Ministrio da Indstria,
Comrcio e Turismo (MICT). A Secretaria de Comrcio
Exterior (Secex) foi alocada na rbita deste novo

218
A Construo Institucional da Poltica Comercial Brasileira

ministrio, detendo a competncia sobre as polticas mais


tradicionais de comrcio exterior, herdando a burocracia
especializada da CACEX.
O que sobrou da era CACEX aps o vendaval da
abertura foi um arcabouo institucional pulverizado, com
sobreposio e partilha de competncias e ausente de
organismo coordenador das aes dos diversos
ministrios e agncias estatais envolvidas na atividade de
comrcio exterior. A formulao da poltica ficou dividida
entre os principais ministrios envolvidos com a poltica
econmica. Nestas condies era natural a emergncia
de um ambiente de conflitos burocrticos entre os
ministrios envolvidos que compartilhavam de
competncias sobrepostas.
A possibilidade de surgimento de conflitos
aumentava ainda mais se levarmos em conta o fato de
que a poltica comercial no era uma prioridade no
governo Franco. Toda ateno poltica era destinada para
o problema da estabilidade monetria e da estagnao
econmica, uma vez que a inflao inercial afligia a
economia nacional, impedindo que os usuais
instrumentos monetrios e fiscais servissem para debelar
inflao e promover o crescimento econmico.

Diante deste quadro de desorganizao e


sobreposio institucional e buscando super-lo, foi
criada no governo Cardoso a Cmara de Comrcio
Exterior, vinculada ao Conselho de Governo da
Presidncia da Repblica e no mbito da Casa Civil. A
Cmara foi montada como um foro consultivo de
discusso e consolidao das posies dos diferentes
ministrios envolvidos com o comrcio exterior, servindo
como um ponto focal de dilogo intraburocrtico, alm de
ter a incumbncia de definir as diretrizes e orientar as
polticas de promoo s exportaes, defesa comercial e
as negociaes comerciais.
Esta alterao no encontrou grandes resistncias,
uma vez que no ameaava as competncias e
responsabilidades de nenhum ministrio. Esta primeira

219
Burocracia e Poltica

CAMEX foi desenhada como frum de articulao poltica


em alto nvel e sem capacidade de operacionalizao e
implementao das polticas decididas dentro de sua
plenria.
Ademais, ao estar localizada no Palcio do Planalto e
ser presidida pelo Chefe da Casa Civil, a CAMEX
apresentava-se como um frum presidencial de
articulao do comrcio exterior, possuindo a simbologia
e o poder de convocao da Presidncia da Repblica.
Esta simbologia foi fundamental para que as articulaes
acordadas na CAMEX fossem cumpridas pelos
ministrios, mesmo na ausncia de instrumentos
institucionais obrigatrios.
No entanto, ao longo do governo Cardoso iniciou-se
um processo de diviso interna da equipe econmica do
governo, que foi tomando corpo com a aproximao do
2 mandato. Conforme exposto no Captulo 3, em 1998
surgiu uma equipe econmica paralela, liderada pelos
Mendona de Barros, que propunham novos rumos
poltica econmica conservadora e focada na
estabilizao monetria defendida pelo ministro da
Fazenda Pedro Malan e pelos presidentes do Banco
Central Gustavo Loyola e Gustavo Franco.
Entre os inmeros projetos desenhados por esta
equipe paralela para o 2 mandato, uma das propostas
foi a criao de um Ministrio da Produo que englobaria
e fortaleceria o MICT e cuja perna no comrcio exterior
seria a prpria CAMEX. A tarefa do novo ministrio seria
formular uma poltica industrial ativa, com ampla
utilizao de instrumentos microeconmicos e setoriais
que fossem capazes de fazer frente aos desafios
decorrentes das crises financeiras do final dos anos 1990,
sem afetar a estabilidade monetria alcanada pelo Plano
Real, o principal ativo poltico do presidente Cardoso.
A consequncia institucional imediata foi a criao do
Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio
(MDIC). Ele se apresentou como um ministrio mais
robusto ao incorporar o BNDES e depois a CAMEX, o que
lhe permitiu enfrentar, ainda que em posio de

220
A Construo Institucional da Poltica Comercial Brasileira

inferioridade, o poderoso Ministrio da Fazenda. O MDIC


tinha como funo fazer o pensamento crtico interno s
posies liberais e essencialmente centrada na
manuteno da estabilidade monetria e na aplicao de
polticas industriais horizontais pela equipe econmica
fazendria.
Este fortalecimento do MDIC traria um grau maior de
dinamismo poltica econmica e criava um abrigo
institucional mais forte aos desenvolvimentistas. Esse
processo de fortalecimento do corpo opositor poltica
econmica da Fazenda dentro do prprio governo teve
como principal consequncia para a institucionalidade do
comrcio exterior a primeira grande reforma na CAMEX:
sua transferncia da Casa Civil para o MDIC.
Com a ida da CAMEX para este ministrio, o MDIC
ficou fortalecido e transformou-se no responsvel
burocrtico pela poltica de comrcio exterior. No
entanto, as atividades do MDIC teriam que respeitar as
competncias e prioridades da Fazenda e do MRE. As
indicaes legais sobre a preservao das competncias
do MRE e da Fazenda deixavam claro que a alocao da
CAMEX ali era potencialmente conflituosa.
Com o desenrolar dos fatos, o potencial conflito entre
a Fazenda e Desenvolvimento tomou corpo, sobretudo
durante a gesto de Alcides Lopes Tpias no MDIC e de
Roberto Giannetti da Fonseca na CAMEX, iniciando-se um
perodo de agudo enfrentamento entre os dois principais
ministrios econmicos do governo. Neste conflito, a
CAMEX esteve ao lado do MDIC, o que culminou com as
reformas de 2001, que mesmo antagnicas, definiram o
arcabouo institucional sobre o qual o comrcio exterior
brasileiro organizado e coordenado at hoje.
A caracterstica mais profunda deste processo de
reformas realizadas no 2 mandato de Cardoso que seu
resultado final no foi idealizado por nenhum dos
participantes do processo decisrio. O resultado foi o
vetor que se deu a partir das barganhas e compromissos
entre os atores estatais chaves do Ministrio da Fazenda,
do Desenvolvimento e de outros ministrios membros da

221
Burocracia e Poltica

CAMEX e envolvidos com temas conexos ao comrcio


exterior.
As reformas decorrentes deste intrincado jogo de
barganha, acomodao e compromisso entre os atores
situados nas posies chaves do Poder Executivo (que
nem sempre possuem objetivos e mtodos convergentes)
teve como consequncia a formao de equilbrio
instveis e suscetveis a alteraes decorrentes dos
embates entre os ministrios. Em menos de trs anos
aconteceram trs relevantes reformas e em sentidos
distintos.
A dinmica das alteraes na correlao de foras
gerava alteraes no equilbrio entre os principais
ministrios. A primeira mudana, a transferncia da
CAMEX para o MDIC, foi realizada com o objetivo de
fortalecer este ministrio como um ator importante na
poltica econmica do governo.
J a segunda reforma, que deu as competncias para
a CAMEX tomar decises obrigatrias em alguns temas
importantes como a poltica de defesa comercial e sobre
as alquotas da poltica aduaneira, teve como objetivo
fortalecer a prpria instituio CAMEX, que sara
enfraquecida da primeira reforma ao perder o poder de
convocao existente na Casa Civil.
Por fim, a terceira reforma teve como intuito reduzir
o escopo da CAMEX, j durante a gesto de Srgio
Amaral, que fora nomeado como ministro do
Desenvolvimento para reduzir os atritos que haviam se
avolumado de forma bastante aguda nos anos de 1999,
2000 e 2001 entre os membros da Fazenda e os
membros do MDIC.
O projeto de uma Cmara de Comrcio Exterior que
coordenasse o comrcio exterior em alto nvel dentro de
um ministrio ordinrio e setorial como o MDIC no foi o
projeto idealizado por nenhum dos atores interessados
em ampliar a capacidade de coordenao e interlocuo
do comrcio exterior brasileiro. A presena da CAMEX no
MDIC foi fruto de um amplo e complexo processo de
intermediao de interesses entre o Ministrio da

222
A Construo Institucional da Poltica Comercial Brasileira

Fazenda e os ministrios defensores de aes mais


incisivas e que estimulassem mais seletivamente a
produo nacional.
O primeiro era defensor de uma poltica econmica
voltada para a estabilizao monetria e sucesso do
Plano Real, principal ativo poltico do governo Cardoso; e
os ltimos queriam polticas que aumentassem e
estimulassem o crescimento econmico e as exportaes
como soluo crise econmica na qual o pas estava
imerso (decorrente do contexto macroeconmico instvel
enfrentado) no 2 mandato do governo Cardoso.

Por fim, no governo Lula as principais linhas


estruturantes da institucionalidade da CAMEX foram
mantidas, embora algumas reformas importantes como a
ampliao do Gecex e a incorporao do MDA ao
Conselho de Ministros tenha sido realizadas. Estas
alteraes no foram fruto da competio e conflito entre
ministrios em busca da ocupao de espaos vazios ou
em formao e nem tiveram impactos fundamentais
sobre o arcabouo institucional do comrcio exterior
como as mudanas realizadas nos governos anteriores.
As principais reformas foram consequncias naturais
dos processos de consolidao institucional e de
crescimento da tessitura burocrtica da CAMEX ou foram
decorrentes de decises polticas por parte do Chefe da
Casa Civil Jos Dirceu, que atuava frente aos outros
ministros como o primeiro representante da Presidncia
dentro da administrao pblica federal, inserindo novos
nuances dentro da estrutura institucional do comrcio
exterior, seguindo o programa de governo trazido pela
Presidncia da Repblica.

Diante desta rpida recapitulao dos processos de


reformas sobre a institucionalidade da poltica comercial
brasileira no ps-abertura, observamos que a nossa
primeira proposio de pesquisa, na qual propusemos
que as mudanas institucionais em ambientes
burocrticos conflituosos tenderiam a formar agncias

223
Burocracia e Poltica

institucionalmente instveis no curto prazo, verdadeira,


apesar de ser insuficiente para explicar toda a dinmica
institucional ocorrida ao longo dos ltimos vinte anos no
arcabouo administrativo de coordenao do comrcio
exterior.
As situaes na qual encontramos conflitos
burocrticos, tal como definimos no Captulo 2, quando o
nvel de envolvimento presidencial efetivo e o diferencial
de poder entre as burocracias foram baixos e houve
divergncias de interesses entre as burocracias
envolvidas, foram efetivamente momentos de grande
instabilidade na institucionalidade de coordenao do
comrcio exterior brasileiro.
O 2 mandato do governo Cardoso, que o
momento no qual diagnosticamos o maior espraiamento
do conflito entre as burocracias envolvidas com o
comrcio exterior, foi o momento que redundou no maior
nmero de reformas institucionais relevantes (e em
direes opostas) em um nico mandato presidencial.
As reformas realizadas nos governos Collor e Lula
foram situaes nas quais os processos decisrios foram
marcados por dinmicas de imposio e concordncia
burocrtica e no por conflitos. As burocracias que se
opuseram s reformas da abertura comercial e entrada
do MDA no Conselho de Ministros da CAMEX no
possuam poderes suficientes para as barrarem,
enquanto os propositores possuam o apoio presidencial
ou de burocratas que possuam grande respaldo da
Presidncia da Repblica.
Na primeira reforma administrativa, que fora feita
devido s necessidades da abertura comercial, houve a
criao de um agrupamento burocrtico no topo da
hierarquia do MEFP com apoio presidencial inequvoco
para levar adiante reformas que feriam os interesses de
sobrevivncia e autonomia de burocracias encasteladas
dentro do estado desenvolvimentista.
Nas reformas realizadas ao longo do governo Lula, as
oposies burocrticas foram menos atuantes. As
reformas no pretendiam extinguir, no ameaavam a

224
A Construo Institucional da Poltica Comercial Brasileira

sobrevivncia de instituies consolidadas e nem


desafiavam o modus operandi com o qual tinham lidado
com o tema do comrcio exterior nas ltimas dcadas.
No entanto, assim como no governo Collor, as reformas
realizadas respeitaram as preferncias e prioridades
trazidas pela Presidncia. Isto foi visto na anlise do
processo de introduo do MDA no Conselho de Ministros
da CAMEX, cuja indicao se coadunava com as posies
defendidas pela Presidncia em torno da segurana
alimentar e nutricional; e na ampliao do Gecex, quando
a ao poderosa da Casa Civil no encontrou
resistncias, uma vez que a entrada de outras
burocracias no rgo de segundo escalo da estrutura da
CAMEX (de natureza tcnico poltica) no afrontaram os
interesses dos integrantes da Cmara.
Desta forma, diferente do que propusemos
anteriormente, a instabilidade institucional da poltica
comercial brasileira no teve suas causas na natureza
conflituosa do processo decisrio interno do Poder
Executivo em matria de poltica comercial. As mltiplas
reformas produzidas a partir da extino da CACEX e
aps a constituio da CAMEX e posteriores mudanas
dentro desta ltima agncia no foram consequncias
apenas do ambiente conflituoso na qual a poltica
comercial foi produzida.
A principal razo da instabilidade inicial na primeira
dcada foi a necessidade de reconstruo de um modelo
de coordenao de comrcio exterior que estivesse
adequado aos novos condicionantes polticos e
econmicos. Uma institucionalidade adequada s foi
alcanada em 2001, quando o modelo de coordenao da
poltica comercial em alto nvel, com capacidade de
deciso obrigatria e dentro de um ministrio setorial e
ordinrio se estabilizou. As reformas posteriores foram
realizadas apenas no sentido de consolidao do modelo,
com algumas correes que sublinhavam certos nuances
trazidos pelo governo Lula na administrao pblica
como um todo.
Frisamos que entendemos que uma institucionalidade

225
Burocracia e Poltica

adequada uma institucionalidade estvel e que se


reproduz ao longo do tempo. No necessariamente o
ideal do ponto de vista de algum projeto poltico
econmico. Conforme expusemos no Captulo 3, a
transferncia da CAMEX para o MDIC trouxe
consequncias tanto positivas quanto negativas para sua
capacidade de coordenao do comrcio exterior.
No que toca nossa segunda proposio, na qual
propusemos que as agncias que possuem posies que
se aproximem da posio presidencial estaro numa
situao privilegiada e as instituies e organizaes
criadas estaro mais prximas s posies defendidas
por estas agncias, podemos tambm consider-la
pertinente.
Em nenhum momento uma burocracia foi capaz de
dobrar aquilo que conseguimos encontrar como
evidncias a respeito da preferncia presidencial. Mesmo
quando o envolvimento presidencial foi baixo, o que
caracterizou todas as reformas analisadas, as mudanas
sempre tenderam a seguir as prioridades estabelecidas
pelo presidente em seu governo como um todo.
A abertura comercial favoreceu os organismos
burocrticos que defendiam a liberalizao econmica e o
fim das polticas desenvolvimentistas, estando de acordo
com a inflexo liberal trazida pelo presidente Collor.
A criao da CAMEX esteve dentro da proposta de
Cardoso de reestruturar o estado brasileiro em moldes
distintos do modelo implementado ao longo das polticas
de substituio de importaes, sem representar o
mesmo desmonte neoliberal realizado por Collor.
Ademais, mesmo nos momentos mais agudos de conflito,
as decises tomadas sempre preservaram as preferncias
presidenciais sobre a poltica de estabilizao monetria.
As medidas mais ousadas tomadas no poderiam de
forma alguma afetar a credibilidade da economia nacional
nos mercados internacionais, algo que o governo buscava
proporcionar com sua poltica econmica e cujo capital
poltico dado ao presidente possibilitara sua eleio em
1994 e reeleio em 1998.

226
A Construo Institucional da Poltica Comercial Brasileira

Por fim, as pequenas reformas realizadas no governo


Lula buscaram imprimir o mesmo carter trazido pelo
presidente administrao pblica no tratamento da
poltica econmica global. A reproduo do modelo
apresentado no governo Cardoso com algumas alteraes
marginais.
As alteraes consistiram basicamente na expanso
dos fruns de articulao em termos institucionais, cujo
principal exemplar era o Conselho de Desenvolvimento
Econmico e Social, criado no mbito da Presidncia da
Repblica e a priorizao de polticas de segurana
alimentar e nutricional, redundando sobretudo em
proteo agricultura familiar.
Houve mesmo um esforo de adaptao por parte
das burocracias s preferncias defendidas na
Presidncia da Repblica. O prprio MDIC aps a queda
de Clvis Carvalho diminuiu as suas pretenses sobre a
poltica econmica. O ministrio focou seus esforos na
reforma da poltica de promoo s exportaes e no na
poltica econmica como um todo, que fora o primeiro
projeto desenhado pela equipe econmica paralela
comandada por Luis Carlos Mendona de Barros com a
proposio de criao de um Ministrio da Produo.
Mesmo o MRE moldou suas preferncias de acordo com
aquilo que fora defendido pela Presidncia. Sua posio
em relao s negociaes comerciais foram
sensivelmente alteradas no governo Lula com a ascenso
de Celso Amorim como ministro das Relaes Exteriores
e de Samuel Pinheiro Guimares como secretrio-geral
do Itamaraty.
Do outro lado, tambm correto dizer que a
extino da CACEX est relacionada com sua agenda
poltica conectada com o modelo anterior de poltica
comercial, que no se coadunava com as novas
pretenses que surgiam na Presidncia da Repblica a
partir da posse de Collor.
J as constantes mudanas na CAMEX no governo
Cardoso resultaram dos embates entre os auxiliares do
presidente envolvidos com a poltica econmica, que se

227
Burocracia e Poltica

dividiam entre monetaristas e desenvolvimentistas, As


mudanas realizadas representavam alteraes na
correlao de fora entre estes dois grupos, mas no
ameaavam a estabilidade econmica construda a partir
do Plano Real e no 1 mandato do governo Cardoso.
Por fim, as mudanas ocorridas no governo Lula
foram fruto dos impactos das mudanas de prioridades
da Presidncia e das novas nuances trazidas poltica
econmica, social e mesmo sobre as negociaes
comerciais, quando foram adotadas posies que
buscavam fortalecer as temticas e polticas relacionadas
com a segurana alimentar e nutricional e com a
agricultura familiar. As posies protecionistas em
relao agricultura familiar acabaram prejudicando as
intenes ofensivas do MAPA nas negociaes comerciais
agrcolas que haviam sido desenhadas nos governos
anteriores.
Diante destas consideraes, podemos concluir que o
nosso quadro terico proposto no Captulo 2 nos permitiu
explicar com clareza a evoluo da institucionalidade do
comrcio exterior brasileiro, com a ressalva que a
hiptese que esta dinmica institucional estava
sensivelmente conectada multiplicidade de conflitos
deva ser matizada. Muitas das reformas analisadas foram
frutos de imposies e mesmo concordncias
burocrticas e no de conflitos.
Por outro lado, o quadro terico no introduziu
grande previsibilidade temtica analisada. Conforme
observamos ao longo do estudo, as reformas sobre a
institucionalidade de coordenao da poltica comercial
aparentam um claro fenmeno de equifinalidade. Os
mesmo resultados (as reformas institucionais) emergiram
nos diferentes casos estudados a partir de diferentes
conjuntos de valores dados s variveis independentes.
Este fenmeno foi denominado por Stuart Mill como o
problema da pluralidade de causas (George e Bennett,
2005).
Ao longo de nossa pesquisa emprica, os conceitos
propostos no Captulo 2 nos permitiram observar com

228
A Construo Institucional da Poltica Comercial Brasileira

clareza quais foram os principais determinantes de cada


reforma e quais foram os padres encontrados, embora
no tenha sido possvel encontrar um nico padro
presente em todas as reformas analisadas. Entre os
poucos padres encontrados, o principal que as
preferncias presidenciais norteiam a direcionalidade
tomada pelas reformas institucionais (tal como proposto
na nossa segunda hiptese).
Quando a Presidncia da Repblica apresentou
prioridades claras sobre a poltica comercial e em
especial sobre sua institucionalidade, estas prioridades
foram respeitadas ao longo do processo decisrio,
mesmo quando o envolvimento presidencial efetivo foi
baixo. Por outro lado, quando a Presidncia da Repblica
no apresentou uma clara priorizao de projetos que
refletissem na temtica da institucionalidade da poltica
comercial, surgiram conflitos decorrentes dos
movimentos de diferentes burocracias envolvidas com
esta poltica para ocupar os espaos vazios ou em
formao, o que permitia a ecloso de conflitos
burocrticos, que tiveram um impacto desestabilizador
na institucionalidade original.
No entanto, mesmo nestas situaes de conflito
burocrtico, as movimentaes das burocracias em
relao temtica comercial obedeceram s prioridades
impostas pela Presidncia sobre o governo como um
todo, que na gesto de Collor e Cardoso marcavam-se
pela proteo s polticas econmicas de estabilizao
monetria e na gesto de Lula pela ampliao da
importncia dos fruns interministeriais e das polticas de
combate fome e a desnutrio.
A respeito das diversas fontes do poder burocrtico
que foram propostas nos Captulos 1 e 2, foi observado
ao longo de nossa pesquisa, que, sem sombra de
dvidas, a principal fonte de poder que uma burocracia
pode obter a proteo e o apoio inequvoco
presidencial. Mesmo possuindo outros recursos que so
importantes ao longo de potenciais conflitos burocrticos,
como o grau de coeso de sua burocracia, sua expertise

229
Burocracia e Poltica

e sua clientela, o apoio por parte da Presidncia permite


a qualquer burocracia dobrar as resistncias impostas por
outras que possuam preferncias distintas daquelas
espraiadas no Palcio do Planalto.
No que toca as dificuldades encontradas na pesquisa,
a principal foi a constatao que as burocracias podem
ter naturezas poltico administrativas ou puramente
polticas. A anlise do caso do papel da Casa Civil
exercido no 1 mandato do governo Lula ilustra o fato de
que uma burocracia pode ser na verdade um agente
poltico infiltrado dentro da administrao pblica.
Diferentemente da Casa Civil no governo Cardoso,
cujos chefes foram Clvis de Barros Carvalho e Pedro
Pullen Parente, que exerceram um papel muito mais
administrativo do que poltico, a Casa Civil no governo
Lula foi a principal articuladora poltica e administrativa
do governo.
A ao de Jos Dirceu no pode ser explicada apenas
como portadora de interesses burocrticos a serem
preservados. Ela foi recheada de contedo poltico
partidrio, o que explica sua posio de apoio e presso
ampliao do Gecex e incluso do MDA no Conselho
de Ministros (cujos lderes eram membros do prprio
partido do Presidente).
Diante desta constatao, necessria a incluso no
quadro analtico de uma varivel que permita a captao
destas distines dentro da formao dos interesses
defendidos pelas burocracias nos processos decisrios de
polticas pblicas e de reformas institucionais.
Por fim, necessrio tambm, dentro do sistema
poltico brasileiro, incorporar na anlise da poltica
burocrtica a interlocuo entre as burocracias e os
partidos polticos. Muitas vezes, a formao de uma
burocracia e seu poder so decorrentes de suas relaes
com os partidos representados no Congresso e as
necessidades do Presidente em montar uma coalizo
dentro do Parlamento. Certas lideranas de algumas
agncias podem ser indicadas pelos partidos da coalizo.
Para que uma teoria sobre poltica burocrtica no Brasil

230
A Construo Institucional da Poltica Comercial Brasileira

seja adequada, necessrio a incorporao das


articulaes entre as burocracias e os partidos polticos
da base do governo e quais so as consequncias destas
articulaes para a poltica burocrtica.
Na nossa anlise, a nica burocracia que mostrou ter
fortes conexes com partidos foi o MDA, cujas principais
lideranas tinham origens no PT do Rio Grande do Sul.
No entanto, estas conexes do MDA no geraram
grandes problemas na anlise, pois como o PT o partido
da Presidncia, aquilo que foi defendido pelo partido e
pelo MDA representou uma interpretao relativamente
fiel das prioridades trazidas pelo presidente em seu
governo.

231
Burocracia e Poltica

232
A Construo Institucional da Poltica Comercial Brasileira

5. REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS.

Abranches, Srgio Henrique Hudson De. The divided Leviathan: state and
economic policy formation in authoritarian Brazil. (Ph.D.). Cornell
University, 1978.
Allison, Graham T.; Conceptual Models and the Cuban missile Crises.
America Political Science Review. Volume 63, Issue 3. Sep. 1969.
Allison, Graham T.; Essence of Decision: Explaining the Cuban Missile
Crisis; Boston. Little. Brown and Company. 1971
Allison, Graham T. e Halperin, Morton H.; Bureaucratic Politics: A
Paradigm and Some Policy Implications; World Politics, Vol.24, Theory
and Policy in International Relations, 1972.
Allison, Graham. The limits of the bureaucratic politics model.
Observations on the Soviet Case. Comment by Graham T. Allison. In:
Studies in comparative Communism. 13 (4). 1980.
Allison, Graham T. e Zelikow Philip; Essence of Decision - Explaining the
Cuban Missile Crisis; Second Edition, Ed. Longman; 1999.
Arbix, Daniel A. Contenciosos brasileiros na OMC: pauta comercial,
poltica e instituies. Contexto Internacional, v. 30, 2008.
Bendor, Jonathan e Hammond, Thomas H. Rethinking Allisons Models.
American Political Science Review. Vol. 86. n. 2. 1992.
Brady, Henry E.; Collier, David; Seawright, Jason; Refocusing the
Discussion of Methodology. In H. E. Brady & D. Collier (Eds.), Rethinking
social inquiry: Diverse tools, shared standards. Lanham, MD: Rowman &
Littlefield. 2004.
Brady, Henry E.; Collier, David; (Eds.), Rethinking social inquiry: Diverse
tools, shared standards. Lanham, MD: Rowman & Littlefield. 2004.
Brewer, Gene A. Bureaucratic Politics. In. Rabin, Jack e Wachlus, Aaron
(ed.) Encyclopedia of Public Administration and Public Policy. 2 edio.
Volume 1. 2008.
Cardoso, Fernando Henrique. Autoritarismo e democratizao. Paz e
Terra: RJ. 1974.
Cardoso, Fernando Henrique. A arte da poltica. A histria em que vivi.
Ed. Civilizao Brasileira. 2 Edio. Rio de Janeiro. 2006.
Carvalho, Carlos Eduardo. As origens e a gnese do Plano Collor. Nova
Economia. Belo Horizonte. N 16. Vol.1. Janeiro/Abril. 2006.
Castelan, Ricardo Daniel. O Fim do Consenso e o Consenso do Fim. A
reforma da poltica comercial brasileira entre 1985 e 1994. Dissertao
de Mestrado apresentada ao Programa de Relaes Internacionais da
PUC-RJ, 2009.
Coase, Ronald H. The Nature of the Firm. Economica, New Series, Vol. 4,
No. 16. Nov. 1937.

233
Burocracia e Poltica

Collier, David, Mahoney, James, e Seawright, Jason. Claiming too much:


Warnings about selection bias. In H. E. Brady & D. Collier (Eds.),
Rethinking social inquiry: Diverse tools, shared standards. Lanham, MD:
Rowman & Littlefield. 2004.
Collier, David; Brady, Henry E. e Seawright, Jason. Sources of Leverage
in Causal Inference: Toward an Alternative View of Methodology. In H. E.
Brady & D. Collier (Eds.), Rethinking social inquiry: Diverse tools, shared
standards. Lanham, MD: Rowman & Littlefield. 2004.
Delgado, Nelson G. Novas Expectativas de Retomada da Rodada de Doha
da OMC. Ser possvel? E para qu? Observatrio de Polticas Pblicas
para a Agricultura. n 8 - set. 2007.
Downs, Anthony. Inside Bureaucracy. The Rand Corporation. Little Brown
and Company. Boston. Prospect Heights, 1966
Dunleavy, Patrick. Democracy Bureaucracy & Public Choice. Economic
Explanations in Political Science. Harvester Wheatsheaf Press. 1991.
Epsteyn, Juan Claudio. Evolucin Histrica de Modelos Institucionales de
Poltica Comercial. Los Casos de Estados Unidos y Brasil. Tese de
Doutorado do Instituto Universitrio de Pesquisas do Rio de Janeiro.
2009.
Faria, Fbio Martins. A Defesa Comercial: origens e regulamentao das
medidas antidumping, compensatrias e salvaguardas. Editora
Aduaneiras. So Paulo. 2003
Farias, Rogrio De Souza. O Brasil e o GATT (1973-1993): unidades
decisrias e poltica externa. Dissertao de Mestrado do Instituto de
Relaes Internacionais da Universidade de Braslia, 2007.
Farias, Rogrio De Souza. Do Palcio dos Arcos para a Esplanada: o
processo decisrio da participao brasileira no GATT. 30 Encontro
Anual da ANPOCS (GT13 - Ordem hegemnica, multilateralismo e poltica
externa. Sesso 2 - O Multilateralismo Comercial e Agrcola
Contemporneo). Caxambu, MG. 24 a 28 de outubro. 2006.
Faufh, Elvin Maria. Agricultura familiar: evoluo favorvel em anos
recentes. Revista Eletrnicas FEE. Indicadores Econmicos. v. 35 n. 4.
2008.
Fernandes, Ivan A. L. A Atuao dos Interesses Organizados na Poltica
Comercial Brasileira. Leviathan - Cadernos de Pesquisa Poltica. n 02.
2011.
Foley, Henry A. Community Mental Health Problems: The Formative
Process. Lexington, Health Press. 1975
Freedman, Lawrence. Logic, Politics and Foreign Policy Process: A
Critique of Bureaucratic Politics Model. International Affairs (Royal
Institute of International Affairs), vol. 52, 1976.
Fritsch, Winston e Franco, Gustavo. The quest for efficient
industrialization in a technologically dependent economy: the current
debate. Textos para discusso. Rio de Janeiro. Departamento de
Economia da PUC-RJ. 1989

234
A Construo Institucional da Poltica Comercial Brasileira

George, Alexander e Bennett, Andrew. Case Studies and Theory


Development in the Social Sciences. London, MIT Press. 2005
Guanziroli, Carlos E. PRONAF dez anos depois: resultados e perspectivas
para o desenvolvimento rural. Revista de Economia e Sociologia Rural,
Rio de Janeiro, vol. 45, n 02, abr/jun. 2007
Grieco, Joseph, Understanding the problem of international cooperation.
The limits of neoliberal institutionalism and the future of realistic theory.
In Baldwin, David (ed.), Neorealism and Neoliberalism: The
contemporary debate. New York, Columbia University Press. 1993.
Goodin, Robert E. The Logic of Bureaucratic Back Stretching. Public
Choice. Vol. 24, 1975.
Goodnow, Frank Johnson. Politics and Administration: A Study in
Government. Nova York. Londres. Macmillan. 1900.
Halperin, Morton. Bureaucratic Politics and Foreign Policy. Washington.
The Brookings Institute. 1974.
Hilsman, Roger. The Foreign Policy Consensus: An Interim Report.
Journal of Conflict Resolution. Dezembro. 1959.
Huntington. Samuel P. The Common Defense: Strategic Programs in
National Politics. Columbia University Press. 1961.
Keohane, Robert; The Demand for International Regimes. International
Organization. Vol. 32. 1982.
Keohane, Robert. After hegemony: cooperation and discord in the world
political economy. Nova Jersey: Princeton University Press. 1984.
Krasner, Stephen D. Are Bureaucracies Important? (Or Allison
Wonderland). Foreign Policy, n 7, 1972.
Krasner, Stephen D. Regimes and the Limits of Realism? Regime as
Autonomous Variables. International Organizations, vol. 36. 1982.
Kreier, Jesse G. Chapter 6: Brazil, In: Conflict among Nations: Trade
Policies in the 1990s. Edited by Thomas R. Howell and others. Westview
Press. 1992.
Kume, Honrio. A Poltica Tarifria Brasileira nos perodos de 1980 - 88:
avaliao e reforma. Estudos de Poltica Indstrial e de Comrcio
Exterior. Rio de Janeiro. IPEA. 1990
Kume, Honorio. Piani, Guida. Miranda, Pedro. Poltica Comercial,
Instituies e Crescimento Econmico no Brasil. In: Honorio Kume.
(Org.). Crescimiento econmico, instituiciones, poltica comercial y
defensa de la concorrencia en el Mercosur. 1 ed. Montevideo:
Zonalibro/Red Mercosur, 2008.
Lafer, Celso. Suspeitas, interesses e as negociaes da Alca. A Folha de
So Paulo. 30/06/2002.
Lasswell, H. e Kaplan, A. Power and Society. A Framework for Political
Enquiry. New Heaven. Yale University Press. 1950.

235
Burocracia e Poltica

Lima, Maria Regina Suares de e Santos, Fabiano. O Congresso e a Poltica


de Comrcio Exterior. Lua Nova: Revista de Cultura e Poltica. n52.
2001.
Marconini, Mario. Trade-policy making process in Brazil. Trabalho
preparado para o Banco Interamericano de Desenvolvimento. 2005.
Martins, Luciano. Estado Capitalista e Burocracia no Brasil ps 64. RJ.
Paz e Terra. 1986.
Merton, R.K. The role-set: problems in sociological theory. British Journal
of Sociology. 1940.
McCubbins e Schwartz. Congressional Oversight overlooked: police patrol
versus fire alarms. American Journal of Political Science. Vol. 28. n. 1.
Fevereiro. 1984.
Meier, Kenneth J. Politics and the Bureaucracy: Policymaking in the
fourth branch of government. Duxbury Press. 1979.
Mearsheimer, John J. The tragedy of great power politics. New
York/London: Norton and Company, 2001.
Miller, Gary J. The Political Evolution of Principal-Agent Models. Annual
Review of Political Science. Vol.8. 2005.
Moe, Terry. The New Economics of Organization. American Journal of
Political Science Review. Vol.28. 1984.
Moe, Terry. Control and Feedback in Economic Regulation; The Case of
the NLBR. The American Political Science Review. Vol.79. 1985.
Moraes Neto, Geneton. Dossi Braslia. Os Segredos dos Presidentes.
Editora Globo. 2005
Munck, Gerardo e Snyder, Richard. El pasado, presente y futuro de la
poltica poltica comparada: um simpsio. Entrevista de Robert Dahl,
Juan Linz, Adam Przeworski e David Laitin. In. Politica e gobierno. Vol.
XII, n.1, 1 semestre. 2005
Nassif, Andr Luis. Poltica Industrial e Proteo no Brasil: o Papel da
CACEX. Dissertao de Mestrado do Departamento de Economia da
Universidade Federal Fluminense. 1995.
Neustadt, Richard. Presidential Power. The politics of leadership. John
Wiley & Sons. Nova York. 1960.
Niskanen, William A. Bureaucracy and Representative Government. Ed.
Atherton. Aldine. Chicago. 1971
Nogueira, Danielle. Diplomacia do gs: A Petrobras na poltica externa de
Cardoso para a integrao energtica com a Bolvia (1995-2002).
Dissertao de Mestrado. Instituto de Relaes Internacionais da PUC-
Rio. 2007.
Peters, Guy. The politics of Bureaucracy. London: Longman Publishers,
4a. edio. 1995.
Piani, Guida. Medidas Antidumping, Anti-subsdios e de salvaguardas:
experincia recente e perspectivas no Mercosul. Rio de Janeiro: IPEA.
Texto para Discusso. n. 541. 1998.

236
A Construo Institucional da Poltica Comercial Brasileira

Pio, Carlos. Liberalizao do Comrcio: Padres de Interao entre Elites


Burocrticas e Atores Sociais. In: Eli Roque Diniz. Srgio Azevedo.
(Org.). Reforma do Estado e Democracia no Brasil. Braslia: ED
UNB/ENAP, 1997.
Prado, Maria Clara. A Real Histria do Plano Real. Uma radiografia da
Moeda que mudou o Brasil. Editora Record. 2005.
Ramanzini, Haroldo. Processo Decisrio de Poltica Externa e Coalizes
Internacionais: as posies do Brasil na OMC. Dissertao apresentada
ao Programa de Mestrado do Departamento de Cincia Poltica da
Universidade de So Paulo. 2009a
Ramanzini, Haroldo. Poltica Externa como Poltica Pblica?
Determinantes Domsticos das Posies Brasileiras na OMC. 33
Encontro Anual da Associao de Ps-graduao e Pesquisa em Cincias
Sociais - ANPOCS. 2009b.
Ramos, Guilherme Cantarino da Costa. Comrcio Internacional, Poltica
Comercial Brasileira e a Atuao da Cmara de Comrcio Exterior
(CAMEX) na Conduo das Polticas Para o Setor. Dissertao de
Mestrado apresentada Escola Brasileira de Administrao Pblica e de
Empresas da FGV. 2008.
Rosati, Jereal A. Developing a Systematic Decision Making Framework:
Bureaucratic Politics in Perspective. World Politics. Vol. 33. n 2. 1981.
Rosseto, Miguel. Direito reconhecido aos agricultores familiares. Jornal
Valor Econmico. 14/06/2005.
Rourke, Francis. Bureaucracy, Politics and Public Policy. Boston, Little
Brown. 1979.
Sabino, Fernando. Zlia, uma paixo. 5.ed. Rio de Janeiro. Record. 1991.
Schilling, Warner. The Politics of National Defense. In. Schilling,
Hammond e Snyder. Strategy, Politics and Defense Budgets. Nova York.
Columbia University Press. 1962
Schneider, Ben Ross. The Career Connection: A Comparative Analysis of
Bureaucratic Preferences and Insulation. Comparative Politics. Vol. 25. n
3. 1993.
Schneider, Ben Ross. Burocracia Pblica e Poltica Industrial no Brasil. Ed.
Sumar. 1995.
Seawright, Jason e Collier, David. Glossary. In H. E. Brady & D. Collier
(Eds.), Rethinking social inquiry: Diverse tools, shared standards.
Lanham, MD: Rowman & Littlefield. 2004.
Selznick, Philip. TVA and the grass roots. A Study in the Sociology of
Formal Organization. University of California Press. 1949.
Shapiro, Helen. Review of export promotion policies in Brazil. Integration
& Trade, v.1, n. 3, p. 69-91. 1997.
Simmons, James R. Economics Theories of Bureaucracy. In. Rabin, Jack e
Wachlus, Aaron (ed.) Encyclopedia of Public Administration and Public
Policy. 2 edio. Volume 1. 2008.

237
Burocracia e Poltica

Silva, Heloisa Conceio Machado da Silva. Da substituio de


importaes substituio de exportaes. Editora UFRGS. 2004.
Smith, B. C. Bureaucracy and Political Power. Wheatsheaf Books Ltd.
1988.
Tavares, Maria da Conceio. Da Substituio de Importaes ao
Capitalismo Financeiro. Ensaios sobre Economia Brasileira. 10 ed.. Rio
de Janeiro. Zahar Editores. 1982.
Thorstensen, Vera, Nakano, Yoshiaki e Lozardo, Ernesto. So Paulo e
Brasil frente a um mundo dividido em blocos: o Estado em busca de uma
poltica de comrcio externo. Politica Externa. Vol. 3, n.1, Junho. 1994.
Tullock, Gordon. The Politics of Bureaucracy. Washington. DC. Public
Affairs Press. 1965.
Veiga, Pedro da Motta. Trade-Policy in Brazil: Transition Paths. In: Inter-
American Development Bank. The Trade-Policy Making Process, Level
One of the Two-Level Game: Country Studies in the Hemisphere.
Occasion Paper 13, 2002a.
Veiga, Pedro da Motta. Poltica de Comrcio Exterior: transio
institucional inconclusa. Revista Brasileira de Comrcio Exterior, n 72,
Rio de Janeiro, 2002b.
Veiga, Pedro da Motta. Formulao de Polticas Comerciais no Brasil: a
mudana do padro de relacionamento entre o Estado e a Sociedade
Civil. Revista Brasileira de Comrcio Exterior, n 86, Rio de Janeiro,
2005.
Veiga, Pedro da Motta. Poltica Comercial no Brasil: Caractersticas,
Condicionantes Domsticos e Policy-Making. in: Jank, M. S. e Silver, S. D.
(org.). Polticas Comerciais Comparadas. Desempenho e Modelos
Organizacionais. Ed. Singular. So Paulo. 2007.
Veiga, Pedro e Iglesias, Roberto. A institucionalidade da poltica brasileira
de comrcio exterior. Rio de Janeiro: Funcex/BNDES/FGV, relatrio final
de pesquisa. 2002.
Veiga, Pedro da Motta e Iglesias, Roberto. Polticas de Incentivo
Exportao no Brasil entre 1964 e 2002: resenha de estudos
selecionados. Temas de Economia Internacional. Ministrio da Fazenda.
Secretaria de Assuntos Internacionais. Braslia. Dezembro. 2003.
Vidotto, Carlos Augusto. Banco do Brasil. Crise de uma empresa estatal
do setor financeiro. (1964-1992). Dissertao de Mestrado apresentada
ao Instituto de Economia da UNICAMP. 1995
Wade, L.L. Public Administration, Public Choice and the Pathos of Reform.
The Review of Politics. Vol. 41, n 3. 1979.
Waltz, Kenneth. Teoria das Relaes Internacionais. Lisboa. Ed. Gradiva.
2002.
Weingast, Barry R. e Moran, Mark J. Bureaucratic Discretion or
Congressional Control? Regulatory Policymaking by the Federal Trade
Commission. Journal of Political Economy. Vol. 91. 1983.

238
A Construo Institucional da Poltica Comercial Brasileira

Weingast, Barry R. The Congressional bureaucratic system: a principal-


agent perspective (with some applications to the SEC). Public Choice.
vol. 44. 1984.
Welch, David A. The Organizational Process and Bureaucratic Politics
Paradigm. Retrospect and Prospect. International Security. Vol. 17. n. 2.
1992.
Wilson, James. American Government: Institutions and Policies. D.C.
Heath Company. 1980.
Wilson, James. Bureaucracy: What Government Agencies Do and Why
They Do It. Basic Books. Harper Collins Publishers. 1989.
Wilson, Woodrow. The Study of Administration. Political Science Quartely.
Vol. 2. n 2. Jun. 1887.
Zerwes, Maria Helena de Toledo. Os passos para a abertura comercial no
Brasil. Dissertao de Mestrado apresentada ao Departamento de Cincia
Poltica da Universidade de So Paulo. So Paulo. 1997.

REPORTAGENS.
Revistas Especializadas
Barbosa, Rubens Antonio. Revista Brasileira de Comrcio Exterior. Edio
n 41, outubro - dezembro de 1994.
Werneck, Dorotha. Revista Brasileira de Comrcio Exterior. Entrevista.
Edio n 45. Out. a Dezembro de 1995.
Alvarez, Jos Frederico. Entrevista. Revista Brasileira de Comrcio
Exterior. Edio n 51. Abril a Junho de 1997.
Barros, Jos Roberto Mendona. Entrevista. Revista Brasileira de
Comrcio Exterior. Edio n 57. Outubro a Dezembro de 1998.
Rosseto, Miguel. Entrevista. Revista Teoria e Debate. n 55 - setembro /
outubro / novembro de 2003. Dossi Reforma Agrria.
Rebrip. Boletim Rebrip. Junho. n 2. 2005.

Revistas e Jornais Cotidianos


Equipe quer abrir comrcio exterior. O Estado de So Paulo. 28/01/1990.
Frana, William. Comrcio exterior no ter ministrio. Folha de So
Paulo. 02/02/1997.
Comrcio Exterior. Folha de So Paulo. 14/03/1998.
Pinto, Celso. As novas tarefas da CAMEX. Folha de So Paulo.
17/03/1998.
Substituies ficam para depois, diz FHC. 25/11/1998. Folha de So
Paulo.
Empresrios criticam discurso de ministro. Folha de So Paulo.
05/01/1999.
Lins, Carlos Eduardo. Lafer atribui sua sada a tucanos e empresrios.
Folha de So Paulo. 16/07/1999.

239
Burocracia e Poltica

Cantanhde, Elaine. Tpias e Malan firmam "pacto de no-agresso".


Folha de So Paulo. 08/09/1999.
Meireles, Andrei e Pedrosa, Mino. Isto Brasil. A ltima vtima de Malan.
Revista Isto . 08/09/1999.
Celso Pinto. O 'relanamento de Tpias'. Folha de So Paulo.
24/02/2000.
Giannetti quer mais recursos para estimular as exportaes. Folha de
So Paulo. 03/03/2000.
Ministro tem o apoio dos empresrios. Folha de So Paulo. 21/11/2000.
Friedlander, David. Everardo fala sobre pacote e irrita Tpias. Folha de
So Paulo. 18/11/2000.
A crise do ministro Tpias. Revista Isto Dinheiro. Edio n 171.
01/12/2000.
Ricardo Mignone. Lafer diz que mudanas na CAMEX visam concentrar
polticas. Folha de So Paulo. 29/01/2001.
Eliane Cantanhde. Nenhum ministro esquentaria a cadeira no
Desenvolvimento. Folha de So Paulo. 25/07/2001.
Andr Soliani. Na sada, Tpias pede reforma tributria. Folha de So
Paulo. 01/08/2001.
Zimmermann, Patrcia. Tpias cutuca equipe econmica em discurso de
despedida. Folha de So Paulo. 31/07/2001.
Fonseca, Roberto Giannetti. Entevista. Revista Isto. Edio n01704.
24/05/2002.
Brasil vai levar ministro do Desenvolvimento Agrrio para reunio da
OMC. Folha de So Paulo. 04/09/2003.
Landim, Raquel. Pais pode proteger agricultura familiar. Jornal Valor
Econmico. 30/05/05.
Rosseto, Miguel. Direito reconhecido aos agricultores familiares. Jornal
Valor Econmico.14/06/2005.
Rosseto, Miguel. Direito reconhecido aos agricultores familiares. Jornal
Valor Econmico. 14/06/2005.

DOCUMENTAO PRIMRIA.
Amorim, Celso. Depoimento ao CPDOC. 1997
Cmara de Comrcio Exterior. Resolues. 2001 - 2010.
Cardoso, Fernando Henrique. Palavra do Presidente.
Cardoso, Fernando Henrique. Mos a obra Brasil: proposta de governo.
Braslia. 1994.
Cardoso, Fernando Henrique. Declarao Imprensa por ocasio da
apresentao de novos ministros. Palcio do Planalto, Braslia, Distrito
Federal , 16 de julho de 1999. Palavra do Presidente. 2 semestre de
1999.

240
A Construo Institucional da Poltica Comercial Brasileira

Collor, Fernando de Melo. Discurso Pronunciado por Sua Excelncia o


Senhor Fernando Collor, Presidente da Repblica Federativa do Brasil, na
Cerimnia de Posse no Congresso Nacional. 1990.
Conselho Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional - Exposio de
motivos n 019-2005 sobre negociaes internacionais visando a
Reunio Ministerial da Organizao Mundial do Comrcio OMC, a ser
realizada em Hong Kong, em dezembro de 2005. 2005a
Conselho Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional. Consideraes
de segurana alimentar e nutricional nas negociaes internacionais
integradas pelo Brasil. 2005b.
Lula, Lus Incio. Discurso do presidente da Repblica, Luiz Incio Lula
da Silva, na cerimnia de lanamento institucional do Programa Fome
Zero e instalao do Consea Palcio do Planalto. 2003.
Lafer, Celso. Discurso do prof. Celso Lafer na cerimnia de posse no
cargo de ministro do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio. 1999.

ENTREVISTAS.
1. Dr. Mario Mugnaini Jnior. So Paulo. 29 de abril de 2010: Secretrio
executivo da CAMEX de 2003 a 2007. Diretor Executivo da Federao das
Indstrias do Estado de So Paulo - FIESP de 2000 a 2002. Diretor
Executivo da Associao Brasileira de Indstria de Mquinas e
Equipamentos Abimaq em 2008. Atual Presidente da Agncia Paulista
de Promoo de Investimentos e Competitividade Investe So Paulo.
2. Dr. Roberto Giannetti da Fonseca. So Paulo. 05 de maio de 2010:
Secretrio executivo da CAMEX de 2000 a 2002. Diretor do
Departamento de Relaes Internacionais e Comrcio Exterior da FIESP e
Presidente da Fundao Centro de Estudos do Comrcio Exterior
(Funcex).
3. Dr. Aloisio Tupinamb Gomes Neto. Braslia. 11 de maio de 2010:
Assessor Especial da CAMEX de 1999 a 2008.
4. Dr. Gustavo Saboia Fontenele e Silva. Braslia. 12 de maio de 2010:
Atual Chefe de Gabinete da CAMEX. Analista de Comrcio Exterior do
Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior desde
2001.
5. Dr. Fbio Martins Faria. Braslia. 13 de maio de 2010: Atual Diretor do
Departamento Departamento de Planejamento e Desenvolvimento do
Comrcio Exterior.
6. Dr. Carlos Marcio Bicalho Cozenday. Braslia. 13 de maio de 2010:
Diplomata. Atual Diretor do Departamento Econmico do Ministrio das
Relaes Exteriores. Ex-Assessor Especial da Secretaria Executiva da
CAMEX de 1998 a 1999.
7. Dr. Welber Barral. Braslia.14 de maio de 2010: Secretrio de
Comrcio Exterior do Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e
Comrcio Exterior desde outubro de 2007.

241
Burocracia e Poltica

8. Dra. Anamlia Soccal Seyffarth. Braslia. 14 de maio de 2010:


Assessora Especial da Secretaria Executiva da CAMEX desde 2004.
9. Dr. Jos Botafogo Gonalves. Rio de Janeiro. 20 de maio de 2010:
Diplomata. Ministro da Indstria, do Comrcio e do Turismo em 1998.
Embaixador do Brasil na Argentina de 2002 a 2004. Representante
Especial da Presidncia para o Mercosul em 2001. Secretrio executivo
da CAMEX em 2000. Subsecretrio-Geral de Assuntos de Integrao,
Econmicos e de Comrcio Exterior de 1995 a 1998. Atual Presidente do
Conselho Curador do Centro Brasileiro de Relaes Internacionais
CEBRI.
10.Dr. Srgio Silva do Amaral. So Paulo. 21 de junho de 2010:
Diplomata. Secretrio de Assuntos Internacionais do Ministrio da
Fazenda (1988-1989). Chefe do Gabinete do Ministro da Fazenda (1994).
Ministro de Estado da Comunicao Social e Porta-Voz do Presidente da
Repblica (1995-1998). Ministro de Estado do Desenvolvimento,
Indstria e Comrcio Exterior. Presidente do conselho da Cmara do
Comrcio Exterior (2001-2002).
11.Dr. Celso Lafer, 07 e 22 de junho de 2010: Professor titular da
Faculdade de Direito da Universidade de So Paulo (USP). Ministro das
Relaes Exteriores em 1992 e novamente em 2001 e 2002. Ministro do
Desenvolvimento, Indstria e Comrcio em 1999. De 1995 a 1998 foi
Embaixador, Chefe da Misso Permanente do Brasil junto s Naes
Unidas e Organizao Mundial do Comrcio em Genebra. Na OMC, foi
Presidente de rgo de Soluo de Controvrsias (1996) e do Conselho
Geral (1997).
12.Dr. Clvis de Barros, 13 de julho de 2010: Secretrio Executivo do
Ministrio da Fazenda durante o governo Itamar Franco, coordenando a
equipe econmica que desenvolveu e implantou o Plano Real (1993-
1994). Ministro da Casa Civil entre 1995 e 1999 e Ministro do
Desenvolvimento Indstria e Comrcio em 1999. Foi Secretrio de
Governo da Prefeitura de So Paulo de 2007 a 2010.

242
A Construo Institucional da Poltica Comercial Brasileira

Login de Acesso Pessoal e Intransfervel


Como ativar seu login

Acesse o portal www.biblioteca24horas.com e utilize o


login de acesso e senha que se encontram mais abaixo
nesta pgina.

Digite essas informaes nos campos email/login e


senha que ficam no canto superior esquerdo do portal e
clique no boto Go.

Ao detectar que se trata de um login que est sendo


utilizado pela primeira vez, o sistema solicitar um novo
login baseado em seu email, uma senha, um cadastro
pessoal e a concordncia com os termos de condies de
uso. Em seguida, o leitor poder utilizar os recursos
adicionais gratuitos.

Em caso de dvidas, use o boto de ajuda.

Login:
Senha:

Copyright 2011 - Todos os direitos referentes aos Benefcios


Adicionais Gratuitos so reservados Biblioteca24horas Seven
System International.

243
Burocracia e Poltica

244