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ISSN 1413-7100

44
setembro a
dezembro de 2005

REVISTA DO INSTITUTO
DE PESQUISAS E ESTUDOS

Diviso Jurdica

Esta edio contm produes cientficas desenvolvidas


no Centro de Ps-Graduao da ITE Bauru.
REVISTA DO INSTITUTO DE PESQUISAS E ESTUDOS (DIVISO JURDICA)
Faculdade de Direito de Bauru,
Mantida pela Instituio Toledo de Ensino (ITE).

Edio N 44 setembro a dezembro de 2005

EDITE EDITORA DA ITE


Praa 9 de Julho, 1-51 Vila Falco 17050-790 Bauru SP Tel. (14) 3108-5000

CONSELHO EDITORIAL
Carlos Maria Crcova, Flvio Lus de Oliveira, Iara de Toledo Fernandes, Luiz Alberto David Araujo, Luiz Antnio
Rizzato Nunes, Luiz Otavio de Oliveira Rocha, Lydia Neves Bastos Telles Nunes, Maria Isabel Jesus Costa
Canellas, Pietro de Jess Lora Alarcn, Roberto Francisco Daniel, Rogelio Barba Alvarez, Thomas Bohrmann.

SUPERVISO EDITORIAL
Maria Isabel Jesus Costa Canellas

COORDENAO
Bento Barbosa Cintra Neto

Solicita-se permuta

Os textos so de inteira responsabilidade de seus autores

Revista do Instituto de Pesquisas e Estudos : Diviso Jurdica.


Instituio Toledo de Ensino de Bauru. -- n. 1 (1966) . Bauru
(SP) : a Instituio, 1966 -
v.

Quadrimestral
ISSN 1413-7100

1. Direito peridico I. Instituto de Pesquisas e Estudos. II.


Instituio Toledo de Ensino de Bauru
CDD 340

Revista do Instituto de Pesquisas e Estudos n. 44 p. 1-754 2005


NDICE

Apresentao
Maria Isabel Jesus Costa Canellas 11

COLABORAO DE AUTORES ESTRANGEIROS

Relativismo epistemolgico (Berstein, RJ Beyond objectivism and relativism)


Carlos Mara Crcova 19

The acquisition of nationality in Greece. Legal and political aspects


Dimitris Christopoulos 27

COLABORAO DE AUTORA NACIONAL NO EXTERIOR

Michel Troper
Ruth Maria Junqueira de Andrade Pereira e Silva 67

DOUTRINA

Em defesa da reviso obrigatria das sentenas contrrias Fazenda Pblica


Jos Carlos Barbosa Moreira 79

Falso testemunho no procedimento do jri


Antonio Carlos da Ponte 89

possvel a construo de uma hermenutica constitucional emancipadora


na ps-modernidade?
Paulo Magalhes da Costa Coelho 113

Do Direito Filosofia. A construo dialtica da mentalidade social


Roberto Francisco Daniel 129

O julgamento de atos de terrorismo pelo Tribunal Penal Internacional


Fernanda Ruiz & D. Freire e Almeida 139
Descumprimento da transao penal e detrao
Marcelo Gonalves Saliba 157

Princpio da anualidade ou da prvia autorizao oramentria X Princpio


da anterioridade do exerccio
Francisco Alves dos Santos Jnior 169

A fora normativa das diretrizes do Conselho Nacional de Sade


sobre a EC 29/2000
Marclio Toscano Franca Filho & Nevita Maria Pessoa de Aquino Franca 187

Emenda constitucional n. 45/2004 Uma ligeira viso


Francisco Antonio de Oliveira 199

O sigilo bancrio e o direito privacidade constitucionalidade da


lei complementar n 105
Paulo Henrique de Souza Freitas & Fernanda Elosa Trecenti 209

Da tutela antecipada nas possessrias fundadas na posse velha


Clito Fornaciari Jnior 241

A reparao do dano e a suspenso condicional do processo


Fabio Machado de Almeida Delmanto & Leo Lopes de Oliveira Neto 251

A parte especial do Cdigo Penal brasileiro frente criminalidade na informtica


Nelson Burin Neto 263

A assistncia social brasileira e portuguesa: um estudo comparativo


Egli Muniz 281

PARECER

Regime Geral dos Servidores Pblicos e especial dos Militares Imposio


Constitucional para adoo de regime prprio aos Militares Estaduais
Inteligncia dos artigos 40, 20, 42 e 142, 3., inciso X, do texto supremo
Parecer.
Ives Gandra da Silva Martins 307
ASSUNTO ESPECIAL

Investigando a parentalidade
Maria Berenice Dias 331

Smula 309: um equvoco que urge ser corrigido!


Maria Berrenice Dias 341

O direito fundamental tutela jurisdicional alimentar


Flvio Lus de Oliveira 345

A alterao do regime de bens autorizada judicialmente: como proceder


para que ela produza efeitos?
Lydia Neves Bastos Telles Nunes 369

Desburocratizao do divrcio converso. Projeto de Lei que prev a con-


verso automtica da separao judicial definitiva em divrcio, decretada
judicialmente, aps decorrido o prazo legal
Maria Isabel Jesus Costa Canellas 379

A responsabilidade parental conjunta aps a dissoluo do casamento


Ney Lobato Rodrigues, Aline Panhozzi & Sullen S. Marcelino Marques 393

O valor do afeto para a dignidade humana nas relaes de famlia


Cleber Affonso Angeluci 403

O amor como fundamento legitimador do Direito


Bernardo Montalvo Varjo de Azevdo 417

NCLEO DE PESQUISA DOCENTE

Direito de acrescer e substituies testamentrias


Ricardo da Silva Bastos 429

NCLEO DE PESQUISAS E INTEGRAO

A incluso social das pessoas portadoras de hansenase


Jos Luiz Ragazzi, Andr Mendona Gebara, Priscila Bettoni Ballalai,
Rita de Cssia Ezaias 457
A integrao holstica da sade no direito ptrio
Ney Lobato Rodrigues, Kethleen Schoolten, Sullen S. Marcelino Marques 473

Reflexes sobre a cirurgia plstica nos portadores de sndrome de down


como fator de incluso social
Jos Luiz Ragazzi, Andr Mendona Gebara, Priscila Bettoni Ballalai,
Rita de Cssia Ezaias 495

Presuno de inocncia no processo


Cludio Henrique Pereira Gimael 509

NCLEO DE INICIAO PESQUISA CIENTFICA - NIPEC

Argio de descumprimento de preceito fundamental


Pesquisadora: Ana Luiza Sabbag Decaro
Orientador: Professora Ms. Daniela Ap. Rodrigueiro 535

O acesso justia na viso popular


Pesquisadora: Raquel C. Alves
Orientadora: Professora Ms. Rossana T. Curioni 547

Poluio eletromagntica. Sua normatividade e o princpio da precauo


Pesquisador: Luiz Henrique Martim Herrera
Orientadora: Professora Ms. Daniela Ap. Rodrigueiro 555

Os criminosos da era da informao


Pesquisador: Jos Augusto Zen Ferri
Orientadora: Professora Ms. Daniela Ap. Rodrigueiro 571

Meio ambiente e os impactos das reaes qumicas industriais


Pesquisadora: Silvana Viana
Orientadora: Professora Ms. Daniela Ap. Rodrigueiro 581

Vinhoto. Responsabilidade pelo dano ambiental


Pesquisador: Alexandre Luiz da Silva Felipe
Orientadora: Professora Ms. Daniela Ap. Rodrigueiro 593

Lixo urbano
Pesquisadora: Veridiana Simonetti Bacelar
Orientadora: Professora Ms. Daniela Ap. Rodrigueiro 601
Publicidade abusiva no Cdigo de Defesa do Consumidor
Pesquisadora: Nathalia Gentil Tanganelli
Orientador: Professor Ms. Silvio Carlos lvares
Co-orientadora: Juliana Pereira de Almeida lvares 609

Central de atendimento ao consumidor


Pesquisadora: Anna Carolina de Miranda
Orientador: Professor Doutor Jos Luiz Ragazzi 619

A unio homoafetiva e seus aspectos jurdicos


Pesquisadora: Juliana Salate Biagioni
Orientadora: Professora Ms. Daniela Ap. Rodrigueiro 627

Adoo: aspecto jurdico e social


Pesquisadora: Francine Mitie Tanaka
Orientadora: Professora Ms. Daniela Ap. Rodrigueiro
Co-orientadora: Giselle Yurie Tanaka 639

DIREITO DAS MINORIAS

Reflexes sobre os direitos humanos no mundo muulmano


Hidemberg Alves da Frota 651

ATIVIDADE DE RELEVO

Rumos do direito eletrnico. IV Congresso Mundial de Direito e Informtica


Colaborao: Mrio Antnio Lobato de Paiva 683

CENTRO DE PS-GRADUAO

Acesso justia
Edson Thomas Ferroni 701

A no-aplicao da medida provisria no direito tributrio:


afronta ao princpio da segurana jurdica
Daniela Gentil Zanoni 703
O direito fundamental de resposta
Jos Mauro Progiante 705

Coisa julgada, segurana jurdica e justia no sistema normativo brasileiro


Edimara Sachet Risso 709

O papel do estado brasileiro na tutela ambiental das guas superficiais


Kathleen Scholten 713

A citao no direito processual civil brasileiro sob o enfoque constitucional


das garantias do processo
Ana Ceclia Marques Faria 715

O contedo jurdico do inciso XXXV do artigo 5. da Constituio Federal,


o direito prestao da tutela jurisdicional
Roberto Arthur David 719

O princpio constitucional do dever de fundamentar as decises judiciais no


processo civil
Clio Vieira da Silva 721

A ao de investigao de paternidade e a dignidade da pessoa humana


Mrcio Gavaldo 723

Aspectos jurdicos das unies homoafetivas


Deborah Cristiane Domingues de Brito 725

A eutansia e a tutela jurdica do direito vida


Adriana Tayano Fanton 727

A formalizao dos tratados internacionais de direitos fundamentais luz da


Constituio de 1988
Jamile Gonalves Calissi 729

Trabalho escravo contemporneo no Brasil: uma faceta da crise de inefic-


cia dos direitos sociais consagrados no atual texto constitucional
Olga Curiaki Makiyama Sperandio 731

O sistema constitucional de proteo da criana ante a publicidade


Fabiana Junqueira Tamaoki 735
As penas de interdio temporria de direitos e o direito
constitucional ao trabalho
Jos Carlos Carneiro de Oliveira 737

A definio de autoridade coatora no mandado de segurana


Joo Roberto Casali da Silva 739

As comunidades indgenas e a constituio:


direitos fundamentais indgenas
Fernanda Elosa Trecenti 741

A ao popular como instrumento de cidadania


Jos Canrobert Rocha de Arajo 743

O falido e as garantias constitucionais da privacidade e da intimidade


Luiz Clio Bucceroni 745

Contornos constitucionais do direito moradia: o direito a um lugar


Srgio Luiz Ribeiro 747

Os limites do direito de informao jornalstica no direito brasileiro


Luiz Henrique Parisi 751

INFORMAES AOS COLABORADORES 753


APRESENTAo

Em boa hora vem a lume a edio n. 44 da RIPE Revista do Instituto de


Pesquisas e Estudos Diviso Jurdica da ITE. Este nmero comemorativo
nossa homenagem ao fundador porque sada, de modo especial, o nascimen-
to do saudoso Reitor e a Instituio Toledo de Ensino, pelo seu 55. aniversrio
de fundao.
Mais uma vez nos encontramos para refletir sobre a caminhada da
Instituio... sobre a trajetria do homem que vem escrevendo a sua histria. E
o futuro de nossas Faculdades depende desse homem-viagem, em processo per-
manente, porque esse o sinal da vida. O significado da vida isso, criao con-
tinuada, construo que se reconstri a cada momento, em fidelidade inten-
o fundacional.
25 de outubro de 1901: na alvorada de um sculo ainda cheio de pro-
messas, nasceu Antnio Eufrsio de Toledo. Sobre sua trajetria, seu filho,
Professor Mauro Leite Toledo, em um artigo publicado, escreveu: [conforme
o original]

No um lamento. No desabafo. uma reflexo.


Ua mensagem de f.
Aos alunos atuais da Faculdade de Direito de Bauru. legio
de alunos que por ela passou. Aos meus filhos. Ao meu pai.
Quicquid fit cum virtute.
Fit cum gloria
Ela foi feita com virtude, com arte, com amor. E a glria tem
advindo do brilho dos profissionais que vem formando. [...]
Em mim, fala alto, [...] mais a urgncia da constatao de uma
obra que vi nascer. Uma obra que foi a razo de ser e de existir
dos meus pais. Uma obra, cuja fora ser medida por sua capa-
cidade de recuperao, uma obra que, visitada em agosto de
1954, pelo Dr. Flamnio Fvero, catedrtico de Medicina Legal
da USP, mereceu dele um artigo publicado na Folha da Manh
(SP), do dia 29, do mesmo ms.
Nele, o visitante que proferira palestra, observa:
(...)
O prdio, construdo especialmente, j tem prontas trs alas com
nove salas de aula, salas para administrao, auditrio, biblio-
teca etc... H um pormenor que no posso omitir e que logo
me impressionou. A construo da fachada foi deixada
12 faculdade de direito de bauru

para o fim. Ainda no se fez. que a Escola no quer ser


de fachada, mas uma casa de ensino honesto e rigoroso,
de cultura, de civismo, de plena pregao e compreenso
dos deveres. [grifamos]
(...)
Portanto, aos alunos atuais, transcrevo um pensamento poti-
co, porm, verdadeiro: inverno. A terra se cala e dorme; s
na aparncia est morta. Mas ela repousa, recupera-se, e no
silncio de sua neblina, no frio de suas noites sem estrelas, ela
nos sussurra palavras de esperana, de uma primavera em um
futuro bem prximo.
legio de ex-alunos, convido para uma visita espiritual
velha casa. Percorram seus corredores sbrios, circulem pelo
ptio interno. Apurem os ouvidos e abram o corao. Ouam...
Vozes e risos ainda surpreendem. Vidas. Lies. Dever cumpri-
do. Testemunho de amor. Responsabilidade. Tudo vive em cada
um de vocs,
[...] pois, em vocs a Faculdade de Direito de Bauru vive; atra-
vs de vocs, ela fala.
Aos meus filhos, a confirmao dos valores, bebidos desde o
bero. Temos, pela escolha de seu av, o destino das guias. A
majestade do vo no implica ausncia de riscos. Aos riscos,
respondemos com coragem.
Ao meu pai
Magnfico Reitor Antnio Eufrsio de Toledo.
Descansa. Ns estamos aqui. Formaste Cavaleiros que conti-
nuam na busca do Santo Graal que, neste caso, representa a
preservao da Escola, do Nome, da Dignidade.
Descansa. Um dia, muito breve, ns te ofereceremos o Clice
Sagrado e, com ele, brindaremos juntos o xito da Instituio.
[conforme o original] ( Jornal da Cidade. Bauru, 30 de maio de
1999, Geral, p. 8).

Infere-se do texto transcrito, que a figura humana do Dr. Antnio


Eufrsio de Toledo transcende s suas realizaes, mesclada de forma indisso-
civel sua obra: pblica e reconhecida em variadas cidades e diferentes
Estados de nosso Pas.
Suas palavras so o testemunho de uma vida e um testamento para as gera-
es futuras, como documentado em uma carta escrita em 1970 para o filho
Mrcio, revelando sua dimenso de homem e pai.
Revista do instituto de pesquisas e estudos n. 44 13

Mrcio, meu filho...

Talvez s Deus o saiba, seja esta uma mensagem de quem j se


encontra no princpio do fim, ou talvez no fim de uma vida que
foi vivida de sonhos e anseios, onde o sacrifcio no nos abateu,
as dificuldades no diminuram o meu ideal, as decepes no
me afastaram do caminho que tracei, e os amargos dias foram
por mim vividos pensando em deixar para vocs um NOME, tra-
duzido numa OBRA que vocs devero concluir.

Fui um Homem que realizou, que fez, que trabalhou, que viveu a
vida que o destino lhe reservou, que muitas geraes dela se vale-
ro, e se recordaro do que pudemos fazer. J fui moo como voc.
J tive sonhos vazios que vivem no meu pensamento. Sofri muito.
Passei privaes. Fui humilhado. Estive preso. Conheo como pou-
cos a vida. Reagi em tempo. No me deixei levar por idias vazias,
compreendi que, na liberdade, estava meu destino.

Voltei-me para o trabalho que engrandece, que enobrece, que faz


do homem uma criatura til aos seus semelhantes. Parti do
nada, tenho comigo a decidida vocao de realizar. Deveria lhe
dizer o que disse, podendo voc aceitar ou no minhas palavras.
Como Pai ou Amigo. Como amigo ou como homem, simplesmen-
te como homem experimentado. Guarde, se merecer, estas
minhas palavras para que um dia voc melhor me julgue. Pense
por voc, pelo seu futuro. Analise os homens com os olhos da rea-
lidade. Julgue com ponderao, com o equilbrio, com o bom
senso. Medite um instante e depois decida.

No se preocupe em me responder, pois uma resposta envolve


compromissos, e estes devem ser tomados por voc e para voc
mesmo. Entendo que ainda no completei minha misso, e
mais, entendo que a morte deve me encontrar como sou, como
quero ser, como devo ser, trabalhando sempre, sempre acredi-
tando no Brasil, crendo nos moos.

Com um abrao, aqui fica quem Deus lhe reservou para ser na
vida, seu pai, assim como Ele nos deu, voc como meu filho.

A Instituio Toledo de Ensino despontou como projeto educacional no


dia 21 de abril de 1950. Desde ento, no constante trabalho do dedicado edu-
14 faculdade de direito de bauru

cador, abria e estruturava novos cursos que pudessem ampliar as reas do


conhecimento humano, nas quais os jovens estudantes de sua Instituio viriam
atuar e contribuir.
A marca registrada de sua evoluo continua sendo, no presente, assim
como em suas origens, o trabalho constante em busca de aprimoramento da
qualidade e atualizao. Nesse sentido e, dentre a variedade de opes, um ele-
mento, no entanto, pela sua peculiaridade dentro da realidade brasileira, ofere-
ce-nos as condies ideais para nossa reflexo neste nmero da RIPE. Se no,
analisemos:
O ensino jurdico para o sculo XXI, segundo Portaria do MEC, exige for-
mao humanstica, tcnico-jurdica e prtica, senso tico-profissional, associado
responsabilidade social, com compreenso da causalidade, finalidade das nor-
mas jurdicas e da busca constante da libertao do ser humano e do aprimora-
mento da sociedade. Exige, ainda, capacidade de apreenso, transmisso crtica
e produo criativa do Direito, aliada ao raciocnio lgico e conscincia da
necessidade de permanente atualizao.
Para atingir tais objetivos, o bacharelando precisa adquirir e/ou desenvolver
as habilidades de leitura e compreenso de textos e documentos, interpretao e
aplicao do Direito; a pesquisa e utilizao da legislao, doutrina e jurispru-
dncia; produo criativa do Direito; correta utilizao da linguagem etc.1
Perante tais propostas e para atingir todos esses objetivos, decidindo pela
qualidade, a ITE inaugurou novos cursos, reformulando toda a infra-estrutura,
aprimorando, reformando e ampliando os servios ao acadmico, tais como:
quadra poliesportiva, centro de convivncia, laboratrios de informtica, audi-
trio, jardins internos, todas as salas de aula, sala de videoconferncia, cartrio
e escritrio jurdico.
A Faculdade de Direito, fundada em 25 de outubro de 1951, e a de
Educao Fsica so as mais antigas da ITE. No obstante, apesar de tradicional,
o mtodo de ensino do curso de Direito bastante moderno. Um exemplo o
Ncleo de Prtica Jurdica, no qual os alunos tm a possibilidade de aplicar o
aprendizado terico atravs de atividades prticas como audincias e jris simu-
lados. Para tanto, o Ncleo conta com um CARTRIO e um FORUM Acadmico,
cujas instalaes dispem de todos os recursos necessrios para a formao pro-
fissional que o atual mercado de trabalho exige.
Os acadmicos tambm tm disposio o Escritrio de Aplicao de
Assuntos Jurdicos, o Ncleo de Atividades Complementares, o Ncleo de
Iniciao Pesquisa Cientfica, o Ncleo de Pesquisas e Integrao, o Ncleo de
Pesquisa Docente, a Revista do Instituto de Pesquisas e Estudos Diviso
Jurdica (RIPE), os Juizados Especiais.

1 JORNAL FADISC: Informativo Interno da Faculdade de Direito de So Carlos, Editorial, abr./maio, 99, ano 2, n2.
Revista do instituto de pesquisas e estudos n. 44 15

Neste volume, merecem destaque especial os projetos de Iniciao


Cientfica dos alunos pesquisadores dos variados Ncleos de Pesquisa Centfica,
inscritos e aprovados pela comisso organizadora do 2. Congresso Iteano de
Iniciao Cientfica, realizado no perodo de 09 a 11 de maio do ano em curso.
Enriquecem, igualmente, nossa REVISTA, as produes cientficas desen-
volvidas no Centro de Ps-Graduao e em seu Ncleo de Pesquisas e
Integrao, fruto dessa integrao entre os Professores-Tutores, todos eles,
Doutores, Mestres ou Mestrandos, que trabalham com esses jovens estudantes
do curso de Graduao, selecionados atravs de concurso pblico.
O Centro de Ps-Graduao iniciou suas atividades em 1978, com o intui-
to de aprimoramento do corpo docente da ITE e como instrumento de aproxi-
mao dos profissionais da regio com o meio acadmico. Possui cursos de Ps-
Graduao Stricto Sensu e Lato Sensu.
Ademais, a articulao do curso de Mestrado com o ensino de graduao
e a pesquisa desenvolve-se atravs do j referido, Ncleo de Pesquisas e
Integrao, que objetiva o despertar para a importncia da investigao cient-
fica. Os estudos cientficos e pesquisas desenvolvidos no Curso de Ps-
Graduao, credenciado pela CAPES, que tem como tema central Sistema cons-
titucional de garantia de direitos so publicados nas edies da RIPE e em varia-
das obras e peridicos do Pas.
Ao cabo de mais um ano de atividades, este volume 44 da Revista do
Instituto de Pesquisas e Estudos da ITE Diviso Jurdica guisa de come-
morao, dedicada ao seu fundador e sua obra e, por essa razo especial,
apresenta um perfil tambm especial e diferenciado, pela qualidade dos artigos
apresentados e pela amplitude do nmero de docentes colaboradores e alunos-
pesquisadores, tanto do Curso de Ps-Graduao como da Graduao, princi-
palmente aqueles pertencentes aos variados Ncleos de Pesquisa Cientfica. No
mesmo sentido, os trabalhos produzidos pelos nossos ilustres pesquisadores
convidados, de outras Instituies de Ensino, nacionais e estrangeiros, oferecem
temas inditos, enriquecidos pela contemporaneidade e o interesse jurdico.
Objetivando uma releitura do novo estatuto civil brasileiro, a seo espe-
cial oferece matria atualssima, envolvendo aspectos polmicos ou inovadores,
frente nova viso do Direito de Famlia no sculo XXI.
A heterogeneidade de temas apresentados no retira o brilho da produo
da Revista. Pelo contrrio, entendemos que a se encontra o desafio do Direito,
de uma maneira geral, no sculo XXI e, coincidentemente, nisso que reside
exatamente o interesse maior dos leitores e colaboradores.
Por fim, recolhendo os gemidos dos homens e da criao inteira, podere-
mos inserir nossa Instituio no saber universal, fazendo uso de uma lingua-
gem simblica. Assim, estaremos tematizando essa polifnica sinfonia dos cor-
pos sacrificados que buscam provar as reais capacidades intelectuais humanas, a
16 faculdade de direito de bauru

exigir novos olhares para os debates que possam dar conta de compreender,
finalmente, a pessoa humana plena, o cidado. Portanto, ao proclamar a espe-
rana de redeno da vida, nesta ltima edio da RIPE, referente ao ano 2005,
cada aniversrio se torna um renascer.

Outubro de 2005
Maria Isabel Jesus Costa Canellas
Colaborao de
autores Estrangeiros
Relativismo epistemolgico
(Berstein, RJ Beyond objectivism and relativism)

Carlos Mara Crcova


Professor Titular Ordinrio de Filosofa del Derecho e Director Del Instituto de Investigaciones
Juridicas Ambrosio L. Gioja de la Faculdad de Derecho da Universidad de Buenos Aires (UBA).

Palabras-clave: Filosofa de la modernidad, conocimiento cientfico, el absolutismo y el


relativismo cognitivo, debate epistemolgico, la verdad, la racionalidad humana.

La filosofa de la modernidad se desarrolla marcada cartesianamente por la


bsqueda incesante de un fundamento absoluto para el conocimiento cientfico.
Se afirma que con Hegel se expresa esa bsqueda como culminacin de una
racionalidad totalizante y totalizadora. (No pocos autores han sostenido que esa
racionalidad totalizante fue usada como fundamento por los totalitarismos del
siglo XX, en especial por el nazismo).
Se trataba de encontrar un fundamento de carcter cognitivo nico, fijo,
invariable y seguro. Esta tendencia, que sigue presente en la filosofa de nuestra
poca, comienza a ser audazmente confrontada por la aparicin de un autor
como Nietszche quien, en cambio, exalt los beneficios de lo mltiple, de lo
abierto, de lo incierto, esto es, de una razn plural.
Qu es la verdad?, se preguntaba este pensador (Sobre la verdad y la
mentira en sentido extramoral) y se responda:

una hueste en movimiento de metforas, metonimias, antropo-


morfismo; en resumidas cuentas una suma de relaciones huma-
nas realzadas, extrapoladas y adornadas, potica y retrica-
20 faculdade de direito de bauru

mente y que, despus de un prolongado uso, un pueblo conside-


ra firmes, cannicas y vinculantes. Las verdades son ilusiones de
las que se ha olvidado que lo son, metforas gastadas y sin fuer-
za sensible, monedas que han perdido su troquelado y no son
ahora consideradas como monedas, sino como metal.

De modo que la verdad se presenta ahora con el mismo estatuto de la fic-


cin. Ya no ser ms adecuatio rei ad intelectum, sino aquella interpretacin de
los hechos o de la realidad, que resulte favorecedora de la vida.
Por cierto, este relativismo cognitivo aparece como una teora ms realis-
ta, pero ofrece ms desasosiego, en cuanto representa menor seguridad.
Cuando la explicacin cientfica, cualesquiera fueran sus presupuestos, avanz
sobre el mundo encantado de los mitos y de las fbulas establecidas por centu-
rias, no produjo menor grado de inseguridad, porque oblig a los hombres a
modificar drsticamente sus representaciones del mundo.
Contemporneamente, la confrontacin entre los modelos del absolutismo y
el relativismo cognitivo sigue estando presente en el desarrollo del debate episte-
molgico. Pero el papel dominante que durante buena parte del siglo XX tuvieron
las tradiciones objetivistas, se ha visto conmovido por la heterodoxia de algunos de
sus representantes y por la relevancia crtica de algunos de sus oponentes.
En este texto que en lo sustancial recoge con afn divulgatorio los estudios
de J.R. Berstein expuestos en Beyond objectivism and relativism- Blackwell,
Oxford, 1987- haremos esquemticas referencias a unos y otros.

PETER WINCH Y LAS SOCIEDADES OTRAS

Como es conocido, este autor fue el introductor de la filosofa del segun-


do Wittgenstein en el campo de las ciencias sociales y, particularmente, de la
sociologa. Inscribi sus tesis en la corriente del comprensivismo epistemolgi-
co y siguiendo las ideas de Alfred Schutz, reivindic como concepto central el de
proceso de socializacin, pero bsicamente el de socializacin lingstica. La
realidad era susceptible de ser comprendida, porque los hombres compartan
un juego de lenguaje desde el cual tal realidad se mentaba. La nota polmica la
introduce nuestro autor, cuando en su texto Comprendiendo la Sociedad
Primitiva (Understanding a primitive society, 1964) sostiene su idea de incon-
mensurabilidad. Sostiene all que los juegos del lenguaje, productores de senti-
do, son necesariamente contextuales e histricos y ello determina un problema
en relacin con la posibilidad de realizar objetivamente, juicios morales acerca
de acciones que se desarrollan en los marcos de una cultura diferente.
La interaccin humana no puede aprehenderse sino existe un lenguaje
comn, pues el lenguaje no puede adquirirse sin adquirir al mismo tiempo
Revista do instituto de pesquisas e estudos n. 44 21

conocimiento acerca de las formas de vida con l asociadas y, ciertamente,


como lo prueban hoy las luchas poltico-militares del mundo global, puede exis-
tir inconmensurabilidad de las formas de vida.
A pesar de todo, Winch no se reivindica a s mismo como un relativista,
porque entiende que es posible vencer las barreras que suponen las diferencias
culturales, a travs del dilogo tolerante entre distintas concepciones de la vida.
La cuestin es que no puede soslayarse la complejidad que est radicada en la
precaria objetividad con que el intrprete de una cultura que no es la propia,
pueda observar y comprender una cultura otra, es decir, distinta. Desde el punto
de vista de Winch, debe rechazarse la idea, cara a la tradicin positivista, de que
el conocimiento supone la existencia de matrices prefijadas y ahistricas. Al con-
trario, ste debe considerarse como contextual, situado y abierto, en el marco de
un lenguaje y una forma de vida determinados. Y esta idea vale para todo cono-
cimiento, an el de las ciencias naturales. En su polmica con Jarvie, autor que
reivindica la tradicin objetivista y externalista del conocimiento, Winch afirma
que la realidad extralingstica existe, pero subraya la importancia de la pre-
gunta acerca de cmo se llega al conocimiento de esa realidad y cmo se aslan,
adems, nuestras propias convicciones y representaciones ideolgicas. El positi-
vismo ha ignorado siempre el papel jugado por los factores tico-prcticos, tanto
como el hecho de que, sin comunicacin, no es posible conocer la realidad.
Comprender una cultura ser, pues, entender y dar cuenta de su sentido,
al interior de la sociedad que la genera. Para ello, es preciso descartar la supe-
rioridad acrtica de la cultura propia, esto es, descartar todo etnocentrismo y
recorrer el camino del dilogo y los intercambios de experiencias comunes,
generando una sabidura prctica fundada, en una razn prctica.

GADAMER: OTRA ONTOLOGA

Hans Gadamer (Verdad y Mtodo, 1960) es un continuador del pensa-


miento comprensivista propio de la tradicin alemana iniciada por Dilthey. Este
autor opone a la ilimitada expansin del pensamiento positivista y cientificista el
mrito de una hermenutica que reivindica los logros de la filosofa prctica aris-
totlica, de la tradicin medieval que culmina en Vico y de aspectos de la feno-
menologa y el pensamiento de Heiddeger. Gadamer pone en crisis el legado
cartesiano y sus dualismos clsicos (mente-cuerpo; sujeto-objeto; naturaleza-
sociedad; etc.) y, con ello, la bsqueda obsesiva de un fundamento nico y la rei-
vindicacin del mtodo matemtico ejercitado por una razn abstracta, univer-
sal y exenta de contingencias histricas. Segn Gadamer, Descartes se apoya en
una errnea concepcin del ser y, particularmente, del ser en el mundo, lo que
acarrea tambin, consecuencias errneas epistmicas y metdicas. De modo que
el autor centra su crtica en una cuestin de naturaleza ontolgica. Segn l, el
22 faculdade de direito de bauru

modo de ser y actuar de los seres humanos no puede comprenderse ni inter-


pretarse si se excluye la consideracin de fenmenos tales como el arte y los jue-
gos. Siendo la realidad dinmica solo es posible entenderla autnticamente a tra-
vs de un proceso hermenutico que no implica relativismo sino la posibilidad
de diferentes interpretaciones, respecto de las cuales es posible distinguir a unas
como mejores que las otras. Dicho de otro modo, solo es posible acceder a lo
real a travs de los sujetos, es decir, que nuestro ser en el mundo consiste en ese
proceso subjetivante. Un proceso con diversas etapas; en la primera, estamos en
el nivel de la precomprensin, bsicamente fundada en el prejuicio. Junto a ella
juegan los elementos heredados de la tradicin y de la autoridad que se legiti-
man a travs de intercambios dialgicos. Conocer implica construir ese crculo
hermenutico que supone la inexistencia de datos brutos. Nuestros puntos de
partida siempre son datos interpretados o construidos, por ello, no hay ciencia
exenta de valores, pues siempre encontraremos una dimensin prctico-histri-
ca del conocimiento. Ciertamente los horizontes interpretativos pueden ser dife-
rentes pero deben hallarse abiertos a otros horizontes interpretativos y conse-
cuentemente, con capacidad para cambiar y fusionarse entre s. Y esos horizon-
tes tienen como hbitat natural el lenguaje. De all la centralidad epistmica que
el mismo posee.
La verdad pasar a ser as, en este contexto, no un dato previo, externo e
inmutable sino el resultado de un proceso hermenutico. Verdad es para
Gadamer lo que puede ser argumentativamente vlido para la comunidad de
intrpretes.
Winch y Gadamer integran con Dilthey, Weber, Schutz y Davidson, entre
muchos otros, la plyade de representantes de la corriente comprensivista.
Pero otros autores ms prximos a la tradicin explicativista se han sepa-
rado de sus expresiones ms ortodoxas. Por ello han se los denomina frecuen-
temente como post-empiricistas.

THOMAS KUHN Y LA INCONMENSURABILIDAD DE PARADIGMAS

Como es muy conocido, en su ya clsica obra La estructura de las revolu-


ciones cientficas (1962), este autor produjo una fuerte conmocin al interior
de la tradicin explicativista, que ya el falsacionismo popperiano haba iniciado
con anterioridad. Con Kuhn se modifican radicalmente aquellas concepciones
que vean en la ciencia un largo proceso acumulativo e incesante de lucha del
hombre contra la ignorancia y la supersticin. La novedad es que ahora la evo-
lucin cientfica no se concibe ya como un continuo progresivamente ms
amplio y consistente sino, al contrario, como una ruptura, una cada, una supe-
racin de un cierto modelo explicativo al interior de una rama del conocimien-
to y su reemplazo por otro que lo contradice y lo supera. En realidad, la idea que
Revista do instituto de pesquisas e estudos n. 44 23

desarrolla Kuhn con tan apreciable, xito no es totalmente novedosa. En la tra-


dicin francesa, Gastn Bachelard, veinte aos antes, haba mostrado (luego lo
reafirmara Popper) que la ciencia avanzaba solo cuando consegua refutar un
conocimiento tenido hasta ese momento por vlido. De all el nombre de su pri-
mer libro, denominado Filosofa del No. Tambin Bachelard desarrolla el con-
cepto de ruptura epistemolgica con connotaciones que lo homologan con el
de revolucin cientfica utilizado por Kuhn. Volviendo a ste ltimo: l sostie-
ne la idea de que la ciencia est constituda por visiones paradigmticas o por
paradigmas, ms tarde (La tensin esencial) las denominar matrices explica-
tivas y ellas seran el conjunto de principios entramados, lgicas de funciona-
miento y prcticas cientficas, propias de un determinado momento histrico.
Podemos hablar as, por ejemplo en el campo de la fsica, de un paradigma
copernicano y ms tarde de un paradigma newtoniano y ms tarde de un para-
digma relativista, del big bang, de las estructuras disipativas, etc. La vigencia y
sustitucin de los paradigmas se materializa en etapas diferentes que nuestro
autor caracteriza. As, puede hablarse de una visin preparadigmtica, que cor-
responde al momento donde no existen acuerdos firmes y claros en la comuni-
dad cientfica, acerca del mejor modelo capaz de dar cuenta de un cierto sector
de la realidad del mundo (por ejemplo, el del mundo de la fsica). A esa prime-
ra etapa seguira la de un paradigma que ha conseguido tornarse dominante,
porque ha terminado por ser reconocido universalmente. En ese momento, exis-
te lo que Kuhn llama una etapa de ciencia normal. Pero la continua observa-
cin y experimentacin termina por alcanzar experiencias refutatorias que se
constituyen poco a poco en anomalas del modelo. Cuando estas anomalas
son considerables, aparece un momento que es propio de la ciencia extraordi-
naria, es decir, un momento en donde hay lucha de paradigmas (vg.
Newton/Einstein). Ese es un momento de incompatibilidad y de inconmensura-
bilidad de los paradigmas. Hasta que nace un nuevo paradigma dominante y se
reconstituye el modelo de ciencia normal.
Pero el dato que escandalizara a un positivista ortodoxo es que desde el
punto de vista de Kuhn, el trnsito de un paradigma a otro no est siempre fun-
dado en trminos racionales. Media tambin lo que l denomina conversin.
Es decir, cambios en los valores y en las visiones sociales que implican delibera-
cin y eleccin de finalidades, al mismo tiempo que racionalidad. Esto ocurre,
claro est, al interior de una comunidad cientfica y de sus prcticas sociales,
jugando en ese proceso un rol fundamental, la socializacin educativa de sus
integrantes.
Naturalmente, estos criterios conmueven al pensamiento tradicional, tanto
como su nocin de inconmensurabilidad. Sin embargo, dicen los kuhneanos,
deben distinguirse tres conceptos diferentes: incompatibilidad, inconmensura-
bilidad e incomparabilidad. Las teoras son compatibles cuando no existen entre
24 faculdade de direito de bauru

ellas contradicciones lgicas. Son, en cambio, inconmensurables cuando no con-


tamos con un lenguaje neutral que permita comparar cada una de sus conclu-
siones y consecuencias punto por punto. Sin embargo, este modo de presentar
las cosas no incurre en un relativismo radical, porque afirma que de cualquier
manera las teoras, en general, son comparables siempre y susceptibles de jui-
cios racionales de preferencia.
De todas maneras la ruptura de Kuhn con la tradicin objetivista es mode-
rada, si se la compara con las del ms audaz de sus colegas a quien nos referi-
mos en el punto siguiente.

PAUL FAYERABEND Y EL MTODO ANARQUISTA

Las ideas de este singular pensador se divulgan en los aos setenta, bsi-
camente a travs de su trabajo denominado Contra el mtodo y de un libro
posterior que titul Por qu no Platn. Se trata de un polemista filoso e inteli-
gente en buena medida desacreditado por su fuerte perfil crtico.
Sostiene la idea de que junto con las metodologas tradicionales debe con-
tarse, al mismo tiempo, con otras que contengan el error como ingrediente.
Su argumento es que la historia misma de las ciencias muestra que buena
parte de los ms importantes descubrimientos es producto de fallas metdicas,
de desviaciones experimentales o de meras casualidades. La ciencia trasmitida ha
simplificado y adulterado los procesos realmente acaecidos, impregnndolos de
una lgica racionalista. Sin embargo, como dice Bunge, no hay teoras sino hom-
bres que teorizan. No debe pues prescindirse de elementos no racionales en el
desarrollo del pensamiento cientfico. La ciencia no puede entenderse sin refe-
rencia a valores, por eso, l instala el principio del todo vale. En otros trmi-
nos, ciertos procedimientos inusuales y sorpresivos pueden terminar echando
luz y aportando claridad mayor, inesperada y gratamente. Por sta razn propo-
ne, por ejemplo, incorporar procedimientos contrainductivos, que resultaran
de introducir en el marco investigativo hiptesis no consistentes con teoras ya
establecidas o con hechos ya establecidos. Otra sugerencia es la de implementar
procesos de proliferacin, inventando teoras inconsistentes con los denomi-
nados paradigmas normales.
Siguiendo la saga de Stuart Mill, sostiene que una metodologa pluralista
resultar til no slo para el avance del conocimiento sino tambin para el de
nuestra propia individualidad. La sociedad capaz de encarar estas prcticas ser
una sociedad de hombres autnticamente libres. Cada refutacin de lo ya esta-
blecido, nos permitir abrirnos a conocimientos nuevos y devolver a nuestras
mentes libertad y espontaneidad que son sus propiedades ms preciadas. Se
muestra abierto a la filosofa de Hegel porque entiende que ella invita al cambio
y a la interconexin entre conceptos y hechos, sujeto y objeto, etc., lo que recu-
Revista do instituto de pesquisas e estudos n. 44 25

sa nuestras parlisis habituales. El autor reniega de todo dogmatismo y se afirma


como un relativista entusiasta al afirmar:

La ciencia no tiene la prerrogativa del conocimiento, ni siquie-


ra del conocimiento paradigmtico. La ciencia es conocimiento
tanto como lo son los mitos, los cuentos de hadas, las tragedias,
los poemas picos y otras creaciones de filiacin no cientfica. A
veces, stas ltimas son las nicas explicaciones disponibles que
hacen justicia a la complejidad de los fenmenos. No existen
ciencias en el sentido de los racionalistas. Slo hay humanidad.

RICHARD RORTY: DE LA REPRESENTACIN A LA CONVERSACIN

La obra fundamental de Rorty, publicada en 1979, se denomina La filoso-


fa y el espejo de la naturaleza. Este importante filsofo norteamericano, de
enorme predicamento en el pensamiento contemporneo, influenciado por el
pragmatismo de James y de Dewey, se presenta como un deconstruccionista
antiobjetivista.
Desde su perspectiva, la tradicin moderna de la epistemologa
(Descartes, Locke, Kant), ha quedado embretada en la metfora de la represen-
tacin. Se trata de una idea que concibe a la mente humana como un gran espe-
jo en el que se proyectan diversas representaciones de la realidad, algunas exac-
tas y otras no, pudiendo todas ellas estudiarse a travs de mtodos puros, for-
males, no empricos. En consecuencia, para ese punto de vista que l critica, lo
que denominamos conocimiento cientfico debe asimilarse a una representacin
exacta de lo real.
Pero Rorty, siguiendo la saga de James y de Nietszche, no cree que la cul-
tura deba basarse en un fundamento nico y fijo. Comparte as, visiones como
las de Wittgeinstein, Heidegger y Dewey, todos los cuales no pretenden desar-
rollar un modelo alternativo al del objetivismo explicativista, sino trastocar radi-
calmente los marcos de referencia del debate. Se trata en expresin de Rorty, de
pasar del discurso epistemolgico al discurso hermenutico, con lo cual
renunciaramos al incumplible ideal de fijeza, en aras de seguir pensando.
Desde Dewey, la verdad aparece como la justificacin social de la creen-
cia. En esa misma lnea, Sellars y Quine, sostienen que la justificacin de un
cierto conocimiento no consiste en una relacin entre palabras y objetos, sino
en la conversacin y la prctica social.
Desde luego, un esquema como este demanda comprender y compartir
los juegos lingsticos, productores de sentido, para dar continuidad conversa-
cional a la experiencia cognitiva. De este modo, la racionalidad humana se sita
en dimensiones ampliadas.
26 faculdade de direito de bauru

La filosofa de nuestra poca, aquella que alude a la condicin posmoder-


na del conocimiento o al pensiero devole, se despliega con acentos plurales,
paradjicos y complejos, con el fin de entender las experiencias cognitivas.
Con estos planteos y los que provienen de los desarrollos de la teora lin-
gstica en relacin con las prcticas de produccin de sentido, por una parte, y
por la otra, los que aportan las teoras sistmicas con su arsenal sofisticado de
insumos provenientes de la neurociencia, la biologa, la ciberntica de segundo
orden, etc. El panorama de la epistemologa actual se ha complejizado y al
mismo tiempo enriquecido, de manera notable y seguramente proficua.

C. M. Crcova.
Marzo, 2005
The acquisition of nationality in Greece.
Legal and political aspects

Dimitris Christopoulos
Lecturer at the Department of Political Science and History of the Panteion University.
Master in Law - Univ. Strasbourg.
Doctor in Law - Univ. Amiens - France.

Keywords: The Greek nationality, structural contradiction of the model, social integra-
tion of migrants, non-Greeks, ius sanguinis principle.

1. GENOS: THE KEY CONCEPT OF GREEK NATIONALITY

Greek nationality law is based on the principle of origin Ius sanguinis, i.e. the
automatic acquisition of the fathers nationality at birth, irrespective of where the child
was born, is already identified since 1856, in the first article of the Code of Greek
Nationality: The child of a Greek male or female acquires Greek nationality at birth.1
The most significant intersection ever registered in the Greek nationality
law is the addition, in 1984, of the word Greek female to the previous article,
following the modernisation of the provisions of the Greek Civil Code with
regard to the implementation of gender equality.
The Greek term for nationality is ithageneia. The term ithageneia is deeply
etched on Greek history, as it refers to the comprehensive character of the ortho-
dox genos (descent). One may define as genos, the religious community of the
rebel orthodox population within the Ottoman Empire, who in the course of the
19th century, is gradually transformed into the Greek nation.

1 And even earlier, as we are going to examine in the relevant chapter, in the so-called
Revolutionary Constitutions of the 1820s.
28 faculdade de direito de bauru

Differentiating between national and foreigner, the law of Greek national-


ity draws, in regard to the individuals descent, the additional distinction
between member of the greek-orthodox genos, that is, homogenis and the per-
son of different descent, of another genos, that is, allogenis. This additional dis-
tinction between the two categories of homogenis and allogenis, is under a con-
tinuous historical and political negotiation: the most exciting aspects of the his-
tory of Greek nationality are related to this negotiation.
In Greece one meets all possible types of combination of the above-men-
tioned different meanings. In the firm image of the Greek national-homogenis,
appears the revealing exception of the national-allogenis, which refers to persons
belonging to minorities in Greece or to naturalized foreigners. The rule of for-
eigner allogenis carries the exception of the foreigner homogenis, i.e. the Greek
of Diaspora, who is either member of a Greek minority abroad or emigrant.
The rule for acquiring Greek nationality at birth is followed by two regu-
lations relating to persons who, while not having been born with Greek nation-
ality, wish to acquire it. The procedure for acquiring nationality by foreigners is
the naturalisation procedure, which foresees very strict deadlines and precondi-
tions, including a ten years permanent lawful residence in the country before the
naturalisation application is submitted. The second procedure is the one of
nationality definition for persons who manage to prove before the competent
Greek authorities that, not only they are of Greek descent but that they actually
behave as Greeks, as mentioned in the relevant circulars for the implementa-
tion of the law. The use of the term definition of nationality shows that, accord-
ing to the Greek law, a determining feature of this act consists in the fact that the
parts meeting all the prerequisites, i.e. Greek descent and national conscious-
ness, exist as such before the procedure of the nationality definition. The admin-
istration simply ascertains the existence of the certain prerequisites.
According to a Ministerial Circular of 1960:
Irrespective of the historical origin of the content of the term(s), it is neces-
sary to point out that the Ministry, in its interpretation of the terms homogenis and
allogenis, did not consider as unique criterion the racial origin of the individual.
On the contrary, in compliance with the opinion of the Nationality Council and the
relevant opinions in the field of theory, the Ministry had always accepted that the
main criterion for the distinction between homogenis and allogenis is the national
consciousness. () The racial origin or the national descent of the individual does
not define on its own the sense of homogenis and allogenis, but constitutes sub-
sidiary element for appreciation in the specific judgment.2

2 Cf. Ministry of Interior, Circular 412, 19.12.1960 Regarding the meaning of the terms homo-
genis and allogenis within the Greek Code of Nationality. Forty years later, in another circu-
lar of the Ministry of Interior providing relevant guidelines to the authorities with regard to
the application of a new law, we read that an homogenis foreigner is a person not having the
Revista do instituto de pesquisas e estudos n. 44 29

Greek legal order uses the term homogenis to define the non-Greek citi-
zen of Greek ethnic origin. As this composite word describes, homogenis is a
person who makes part of the same genos (descent), thus of the same nation,
while he is a citizen of another country. The principle that lies behind the legal
status of homogenis is that the individual is of Greek descent. However and
surprisingly enough - what is decisive is his Greek national consciousnesses.
The latter is defined as the link with the Greek nation in terms of common lan-
guage, religion and traditions. In this sense, and if the argument is examined in
its extreme version, an individual may be considered and recognized as homoge-
nis, even if he has no Greek origin through a blood parentage. Greek national
consciousness would suffice. However, in practice this is never the case. The
norm is that the criteria of origin and consciousness are either employed cumu-
latively or the ethnic origin criterion prevails. As we are going to see later, the
administration requires a case-by-case examination, in order to determine a
sense of belonging and an ethnic membership.
At the same time that recourse to the subjective political criterion related
to a national is used, in order that homogenis foreigners can acquire Greek
nationality, it is also possible to exclude from the nationality status those Greeks,
who the authorities believe that do not share a Greek national consciousness. In
the course of the Greek history of the 20th century, the main target groups of
nationality withdrawals have been the Greek left dissidents, as well as individu-
als belonging to national minorities. The history of Greek nationality has a sep-
arate lengthy chapter in legislation and practices for withdrawal of nationality
from minorities up to 1998, and from Greek communists, up to 1974.
The number of nationality acquisitions in Greece depends absolutely on
whether the person concerned is homogenis or not. The number of naturalisa-
tions is extremely low. It is rather indicative that, during the last twenty-five
years, less than 15,000 allogenis foreigners have been naturalised. This number
includes all potential categories of persons applying for Greek nationality, i.e.
spouses of Greek nationals, individuals born and brought up in Greece whose
parents did not acquire the Greek nationality, and finally, migrants and refugees.
Only if one takes in consideration that the last decade, the country increased its
population of ten million by one million foreigners, one may able to conceive
the problem.
On the contrary, the time required for homogeneis to acquire nationality is
much faster. In this population, we include the Greek Pontians (Efkseinos Pontos
in Greek is the Black Sea) from former Soviet Union, most of whom acquired

Greek nationality but, on the contrary, belonging to the Greek nation. In other words, it has
to do with a foreigner with links to the Greek nation, in terms of language, religion, common
tradition and customs. All this criteria characterise someone as homogenis (? 94345/14612/3-
5-2001).
30 faculdade de direito de bauru

nationality though summary procedures during the last decade, as well as all per-
sons being able to prove before the authorities their Greek descent and acquire
nationality though the definition procedure. The numbers of homogeneis that
acquired the Greek nationality via the definition procedure may be estimated to
hundred thousands, without however having access to any statistical data.
At the end of the cold war, Greek nationality enters the most critical ever
decade in its perturbed history. During this decade, changes on the political
scene of Eastern Europe created a considerable migration and so-called repatri-
ation inflow towards the country. These new phenomena challenge radically the
self-perception of Greek nationhood and consequently the dominant nationali-
ty policies. Nevertheless, the end of the cold war cannot completely erase the
heritage passed down from the sad remnant of nationality withdrawal, which
dominated the state policy until the last decade of the 20th century.
The first decade of the 21st century shows a more lively activity on behalf of the
Greek state, bringing in new laws pertaining to Greek nationality with considerably
more new circulars for the their application. The successive regulations and adjust-
ments illustrate the reluctance and (to a certain extent) reasonable difficulty of the
Greek administration to handle in a realistic manner the new challenges.
The new Code of Nationality, which passed at the end of 2004 (Law 3284),
abstains from introducing any new perception that would meet the current chal-
lenges. It only offers a legally comprehensive systematisation of the previous reg-
ulations and a timid renovation of stereotyping views that traditionally have been
dominating the relevant legislation and administrative discourse.
It seems however inescapable: changing the boundaries (Baubck, 1994:
199) of the Greek nationality is already in the agenda.

2. HISTORICAL DEVELOPMENT

2.1. Greek nationality: from the subordination to the orthodox genos to


the participation in the Greek state

As of 1864, Greek Constitutions have been using the term quality of being
Greek3, illustrating in an apt way the differentiating functions of the nationality
concept.
The focus of Greek nationality on the principle of origin and ius sanguinis
runs through the major part of its course in an invincible way. Nonetheless, it
has experienced a fundamental exception, which is tracked down at the origin

3 Cf. retrospectively article 4, par. 3 of the Constitution 1975-86-01, 7, par. 2 of the Constitution
of 1968, 3 of the Constitution of 1952, 4 of the draft Constitution of 1958, 6 of the
Constitution of 1927, 5 of the Constitution 1925, 3 of the Constitutions 1991 and 1864, where
reference is made to the qualifications of Greek citizens set out by the laws.
Revista do instituto de pesquisas e estudos n. 44 31

of its history. This is not of surprise. The new established - under revolutionary
law - state, had to create its people in a certain way. Its jurisdiction over persons
living in the land where Greek sovereignty lies, constitutes maybe the safest cri-
terion, at a first phase. To the extent that the struggle for the nation building of
the revolted Greeks is yet at initial stage, the element of land is in search of the
most apposite in a political sense- alliance with religious faith. Greek people
are the Christian residents of a state, which has been founded following revolu-
tion (Dimoulis, 2001:96). At the same time, the Constitution of Epidaurus of
1822 provides for two additional categories, non-autochthonous (i.e. people
coming from beyond the countrys borders) and foreigners, who desire to
become naturalised.4 The non-autochthonous people are Christians, non-
indigenous, while foreigners are western philhellenes.
Following a year, the sui generis combination of ius soli and ius religion-
is, which determines Greek citizens according to pro-national criteria, is aban-
doned by the Constitution of 1823. The later maintains the force of the territor-
ial prerequisite for the acquisition of Greek nationality;5 it introduces though for
the first time the element of language, as a prerequisite for the acquisition of
nationality by the non autochthonous population, who now have to speak
Greek as their mother tongue [the Greek text uses the term father tongue]
(par. b). The term foreigners is succeeded by the related term non-nationals,
as well as the conditions for their naturalisation are set out for the first time.
These consist in the five years residence on the territory, accompanied cumula-
tively by the possession of immovable property and the non-perpetration of
criminal offences during the stay (par. l). Alternatively, great valour and the
important services to the homelands needs, inclusive morality, constitute suffi-
cient rights for naturalisation.
The term Greek citizens public law appears for the first time in the
Constitution of Trisina of 1827 and continues to exist until the Constitution of
1952. The political, civil and social rights recognised to Greeks constitute expres-
sion of an ideotypic democratic principle of conferring the status of national,
included in the Constitutions section under the term: Greek citizens public
law (Kokkinos, 1997:83). This principle is based on the contradiction, which
runs through the Greek nation-building and, consequently, the law on national-
ity: at the moment that political sovereignty is pointed out as guarantee of the

4 Section B On the General Rights of the residents of the Greek Territory, par. b: The indige-
nous residents of the Greek Territory that believe in Jesus Christ are Greek, and enjoy without
any difference all political rights () par. d. The people coming from out of the countrys bor-
ders that will reside or sojourn in the Greek territory are equal to the autochthonous residents
before the law. par. e. The Administration has to be concerned with the issuance of a law on
naturalisation of foreigners that desire to become Greek.
5 Symbolically enfeebled, since the residents of the Greek territory of the title of the relevant
Section B of the Constitution of 1822 give their place to Greeks in 1823.
32 faculdade de direito de bauru

all the Greeks Rights without any discrimination on the basis of descent, the
status of Greek national is conferred according to ethno-cultural criteria (Liakos,
2002:63-79). The Constitution of 1827 brings in an entire Section On national-
isation and paves the way for ius sanguinis: Greek is: () whoever is born on
foreign territory by a Greek father and not simply Greek speaking, as it was pro-
vided for earlier.
The Constitution of 1832 proceeds now with an extremely detailed regu-
larisation of the prerequisites relating to Greek nationality (article 13), reflecting
a particular political co-habitation of all possible criteria for the acquisition of
nationality (ius soli, ius religionis, ius sanguinis) It introduces, for the first time
in the Greek constitutional history, a provision, that sets out in detail the reasons
for nationality withdrawal (article 15). Finally, the Constitution of 1844 cites the
Laws entitled to define the attributes of the Greek citizens. From that time on,
all the constitutional instruments of the country adopt this practice.
During that period, Greeks from all different parts of the Ottoman Empire,
the so-called non-autochthonous start arriving in the newborn republic. The
issue with respect to the rights and privileges of this population in the new estab-
lished state is a purely socio-economic conflict between the old inhabitants of the
territory and the newcomers. The famous hostility between autochthonous and
non-autochthonous Greeks concerns mainly the conflict for the laters position in
the state apparatus (Dimakis, 1991). This has resulted though in the contest of the
Greek quality of the new comers by the autochthonous Greeks and has encour-
aged claims for their exclusion from the status of Greek nationality.
The first law on Greek nationality has been promulgated in 1835 and sig-
nals the regulatory transition towards the law of origin.6 It has been maintained
in force until 1856, when the Civil Law has passed. The provisions of the Civil
Law on nationality have survived for an entire century; they have been main-
tained in force even following the promulgation of the Civil Code of 1946, until
the promulgation of the first Code of Greek Nationality in 1955. It is of interest
to underline that, currently, most of its provisions remain in force and apply on
the persons, who have been born prior to the date of promulgation of the Code
of Greek Nationality, in 1955.
In the course of this century, the rule of nationality is identified in the fol-
lowing formulation: Greek is whoever has been born by Greek father (article
14of the Civil Law), which, while confirming the absolute prevalence of ius san-
guinis, introduces gradually exceptions in favour of ius soli as to adopted or
born out of wedlock children or as to individuals of unknown nationality that

6 A transitional provision sets out that Greek is whoever has acquired nationality in line with
the prior systems, refers expressly to the nationality acquisition by philhellenes, while- from
that point on- the law focuses on fathers nationality (I. Georgiadou, 1941:9).
Revista do instituto de pesquisas e estudos n. 44 33

are born on the Greek territory. These persons acquire the Greek nationality, in
deviation of ius sanguinis.

2.2. From the first expansion of the Greek state to its territorial integration

This period is launched with the promulgation of Civil Law, it goes on with
the first territorial expansion of the Greek state to the north through the annex-
ation of the regions of Thessaly-Arta and, subsequently, of other territories and
ends with the territorial integration of Greece through the annexation of
Dodecanese, in 1947. These successive changes have rendered the law of Greek
nationality one of the most unapproachable and unreadable parts of Greek leg-
islation. The territorial re-adaptations and major political evolutions, which have
taken place in the course of the hundred years that went by until the adoption
of the Code of Greek Nationality (1856-1955), have been leaving continuously
their traces to the relevant legislation. This resulted in that the relevant provi-
sions are characterised by absolute inconsistency, incomprehensiveness and seg-
mentation. The consecutive amendments of these provisions have rendered
Greek legislation on nationality an almost inaccessible regulatory volume, which
has been causing confusion to its implementers, as well as to contemporary
scholars.
The international treaties, which accompany the expansion of the Greek
state, include rules on the nationality of the persons that reside in these regions,
in a manner that is either binding or optional under a series of prerequisites. The
successive annexations of new lands to the Greek territory have always had two
main impacts: as to homogenis, the impact was the massive automatic acquisi-
tion of the Greek nationality. As to the remaining Ottoman subjects, the impact
was the provision of a sufficient time limit of residence in the Greek state, the
elapse of which signalled their obligation to migrate: unless they would baptise
according to the orthodox rite. An eloquent example of collective incorporation
is provided for in the Treaty of 1881 between Greece and the Ottoman Empire
following the annexation of Thessaly-Arta, which leaves a time limit of three
years for the persons that will maintain the Ottoman nationality to leave the
country.7 The Treaty of 1881 does not distinguish between homogenis and allo-
genis, something that has resulted in the collective incorporation of all persons,
who desired to acquire Greek nationality, without any differentiation.
Nonetheless, it has not been possible that the issue of the nationality of the
Ottomans of Thessaly be definitively settled by the convention of 1881. The pres-
ence of many Ottomans that have remained in Greece, as they had opted for the

7 The Treaty has been ratified by the Law ??? on 11/3/1882, Official Gazette, Issue no 14 of 13
March 1882, p.59 (Georgiadou, 1940:99).
34 faculdade de direito de bauru

Greek nationality, was a pending matter that has been regulated under extreme-
ly unfavourable terms for the Greek state, following the military defeat from the
Ottomans in 1897. In line with the new peace treaty, the Muslim residents of
Thessaly that had acquired Greek nationality under the terms of the convention
of 1881, are given anew the right to opt for the Ottoman nationality. This time,
they maintain the possibility to remain in Greece or even to return to Greece, in
the case that they had been forced to flee Greek land following 1881.8 This his-
torically asymmetrical right of Muslims will not last but only some years more,
since the imminent annexation of a major part of Macedonia and, later on, of
Thrace, will reiterate the status of 1881. From then on, the right of residence on
the Greek territory exists only for the persons that opt for the Greek nationali-
ty, while it is provided for that the Ottoman subjects have a time limit of three
years to leave the Greek land, unless they would decide to baptize and acquire
the Greek nationality.9
The regime of collective incorporation through free option of nationality,
which has been implemented by virtue of the prior treaties, makes the territori-
ally expanding Greek state face a novel problem. The traditional divergence
between autochthonous and non-autochthonous populations recedes, giving its
place to the counterpoint between homogenis and allogenis, which starts now
to run through the history of Greek nationality. Within this framework, the use
of the term homogeneia and, more over, the conferment of the status of
homogenis has played the role of guiding the Greek irredentist aspirations to its
neighbouring countries.
Additionally, the quality of homogenis justified discriminatory results in
favour of persons under the so-called status, within or without the Greek terri-
tory. The heritage of the Ottoman millet, i.e. the self-governed religious com-
munity in the Ottoman Empire, certainly ensured a series of guarantees for the
attribution of this definition. These guarantees were rather instable though, for
as time progresses- the Macedonian landscape reminds always more an ethnic
moving sand. It is though crucial to underline that the continuous reciprocation
of the administrative practice as to the conferment of the status of homogenis (or
allogenis) between racial origin and national conscious, which -as mentioned-
are identified even nowadays, originate from the substantially pro-national char-
acter of certification of the Greek genos. The certification of an Albanian Muslim,
a Turk Muslim or of a Jewish as allogenis was rather easy for the Greek authori-
ties, on the basis of the criterion of exclusion from the orthodox genos. The sit-

8 Peace treaty between Greece and the Ottoman Empire of 22 November 1897, which has been
ratified by the law ????? on 6 December 1897, Official Gazette, Issue no 181, of 6 December
1897, p. 497.
9 Treaty between Greece and the Ottoman Empire of 1/14 November 1913, which has been rati-
fied by the Law 79, Official Gazette, Issue no 229 of 14 November 1913, p. 809.
Revista do instituto de pesquisas e estudos n. 44 35

uation though became perplexed, when it came to the orthodox populations


that the impetus of the Greek nation had not managed to assimilate. This con-
cerns mainly the Bulgarian-Macedonian population of the New-Lands and -to a
lesser extent- the Aromanians-Vlachs.
In line with the Neuilly Peace Treaty between the Allied and Associated
Powers and Bulgaria10 and the Convention between Greece and Bulgaria on mutu-
al and voluntary migration of the either-side minorities, which had mainly a bind-
ing effect for the persons that were to be exchanged (Michailides, 2003:135), an
important part of slave-speaking population has lost the Greek nationality, given
that leaving Greek land brings about loss of the Greek nationality by the acquisi-
tion of the Bulgarian one and vice-versa (article 5). The same measure of collective
incorporation and exclusion of nationality has been enacted in accordance with
the Lausanne Treaty for the obligatory exchange of populations between Greece
and Turkey. According to a decision of the Mixed Committee for Exchanges of the
League of Nations, its scope has been even extended to the exchangeable popula-
tions that resided abroad and had been naturalised there prior to the exchange.11
The Convention on nationality between Greece and Albania, signed in 1926,12
includes provisions with respect to collective incorporation. The later has provid-
ed for the recognition of Greek nationality to former Ottoman subjects that had
been born in Albania, but had acquired the Greek nationality prior to the estab-
lishment of the Albanian state in 1913. Besides, it gave to the residents of Western
Thrace, who had emigrated in that region from Albania, the possibility to opt for
the Greek or the Albanian nationality.
In conclusion, a potential decoding of the foundational choices at the peri-
od that covers the long-lasting historical scene from the expansion to the terri-
torial integration of the Greek state, should take account of the two key concerns
of the legislation or administrative practice, as well as an increasing awkward-
ness of the later.
The first key concern is related to the ethno-cultural fortification of the
persons meeting the criteria of Greek nationality. At the same time though, gen-

10 14/27 November 1919, which has been ratified by the Law 2433, Official Gazette of 23 July
1920, Issue no 162, p.1615. The treaty provides for the compulsory automatic acquisition of
the Greek nationality by the Bulgarian citizens that were settled in Western Thrace before
1913. In that way, the ipso jure acquisition of nationality concerned exclusively the former
Ottoman subjects of the annexed part that had acquired the Bulgarian nationality under the
Treaty of Istanbul, in 1913. The Bulgarians that had settled in the region following 1913 would
not be in a position to acquire the Greek nationality, unless they had the Greek governments
authorisation.
11 Decision No 22 of 9 May 1924 of the Mixed Committee of the League of Nations. In that way,
the emigrants that visited Greece were treated as Greek on the part of the administration, so
that their enlistment is claimed. The situation ended in 1949, when, in terms of the related
Mandatory Law 2280, their foreign nationality has been retroactively recognised.
12 13 October 1926, ratified by the Law 3655 on 13 October 1928.
36 faculdade de direito de bauru

erous concessions to other persons that Greek legislation subordinates to the


status of allogenis are tracked down. These persons either were initially related
to the revolution or have resorted in Greece seeking protection as refugees, like
the Armenians and Circasians.13 The Constitution of 1927 provides for the acqui-
sition of the Greek nationality without any other stipulation as to the monks of
Mount Athos. The certain provision is maintained to date.14 Besides, there are
identified in the legislation in force surviving facets of the honoris causa natu-
ralisation regarding foreigners that have offered superior services to Greece or
the naturalisation of whom may serve an utmost interest of Greece.15
The second key concern of the Greek administration, as the later is
expressed through its respective legislations on collective incorporation,
absolutely coincides with the related strategies of the neighbouring countries,
which aimed at the definitive purge of potential internal enemies, i.e. national
minorities. From that time on, the relative provisions of the population compul-
sory exchange treaties constitute a regrettable principle in international law,
which has been intensively criticised by the Greek scholars in international law
of that period (Seferiades, 1928:328).
The increasing discomfort of the state as to nationality is related to the
Greek emigration overseas. The law of 1856 provided for the loss of Greek
nationality in case of naturalisation abroad. Given that, as of the end to the 19th
century, the augmenting flow of emigrants has as destination states, in which ius
soli is implemented (USA, Australia, Canada), the legislation which stipulated
the exclusivity of the Greek nationality resulted in its loss by the children of
thousands of Greek emigrants to these states. In 1914, the Greek legislation has-
tens to redress the situation. Not only this movement has caused paradoxical sit-
uations, since a large part of this population did not desire to breach their bonds
with Greece. Whats more, it has been judged as detrimental to the nation, since
it deprived the country of soldiers in a rather demanding historical juncture
(Georgiadou, 1940:76). Law 120/1914 rules that, from that time on, an authori-
sation of the Greek government will be required for the loss of Greek nationali-
ty. Such provision still exists. As a rule, the Greek emigrants that have acquired
foreign nationalities at birth following 1914 did not require the Greek govern-
ments authorisation. Therefore, they were maintaining Greek nationality, as
well, in their virtue of Greeks children. This is the first massive sample of acqui-
sition of dual nationality in the Greek history.

13 Article 5 of the Decree of 12 August 1927 on ratification and amendment of the Legislative
Decree of 13/15 September 1926 on amendment of provisions of the Civil Law.
14 Cf. article 105, par. 1 of the Constitution in force.
15 Cf. article 17, par. 1,b of the Code of Greek Nationality.
Revista do instituto de pesquisas e estudos n. 44 37

2.3. Nationality during the Cold War

The period, which schematically commences with the integration of


Dodecanese in Greece16 and the end of Civil War in 1949, extending to the peri-
od of Cold War brings out as certifying feature the withdrawal of nationality.
This is a sanction that the Greek state reserves for the citizens regarded as ene-
mies. In the course of the first century of the Greek states existence, it is diffi-
cult to conceive a comprehensive ideology, which channels in a rigid way the
strategies of Greek nationality. During the period of Cold War the policy related
to nationality is marked by a foundational facet: the endeavour made by any
means by the Greek state, in order to purge the persons that it considers unwor-
thy to be Greek. At the same time, the state demonstrates its extreme reluctance
to accept the acquisition of the Greek nationality on the part of Greek citizens,
who belong to the Greek minorities in Albania and Turkey and have definitely
returned to Greece, in order that the population size of the specific minorities
are maintained reinforced. Moreover, the Greek state demonstrates in a para-
doxical way, attributed to its already mentioned awkwardness- an extremely
thrifty face towards any other category of Greeks of Diaspora, who desire to
acquire the Greek nationality. This cautious practice against the naturalisation of
the Greeks homogenis abroad was also visible in the case of the foreign spouses
and the families of Greek nationals, as well. As we are going to examine later, this
policy is going to start changing hesitantly at the end of the 20th century.
Certainly, the measure of withdrawal of nationality has not been launched
at that period17 nor has it been exclusively related to the stemming national ene-
mies and political dissidents as it have been mainly implemented in the course
of the certain period.18 The Civil War though, constitutes a point of intersection
in the modern history, following which the measure of withdrawal of nation-
ality has taken massive dimensions. The citizens of whom nationality is with-

16 The Italian citizens that were residing in Dodecanese on 10 June 1940 and their children that
have been born subsequently acquire ex lege the Greek nationality, in accordance with a law
(517/1948), which has been issued for the implementation of the Paris Treaty between the
Allies and Italy.
17 As already mentioned, in the course of rather unpredictable years for a new-established state,
even the Constitution of Trisina of 1827 had provided for the loss of nationality. The article
29 thereof stipulates that any autochthonous or naturalised Greek residing in the Greek terri-
tory and enjoying citizens rights that desires to resort to the protection of a foreign force cea-
ses to be Greek citizen.
18 As a rule, loss and withdrawal of the Greek nationality (regulated by the articles 17-21 of the
Code of Greek Nationality) incur due to the acquisition of a foreign nationality and the
expressed intent of the person, due to the assumption of service in a foreign state or due to
adoption by a foreigner. It is of importance though to underline that even the expressed intent
of renunciation of the Greek nationality, in the case that the person has been naturalised
abroad without prior authorisation, does not bind the Minister of Interior to conduct the act
of withdrawal.
38 faculdade de direito de bauru

drawn belong to two categories: they are either communists or members of


minorities.
This practice has been launched by a Decree of 1927,19 in the contents of
which we identify for the first time a rule, which is responsible for the regrettable
publicity of the Greek law of nationality until our days. Allogenis Greek citizens,
who have fled Greek soil and have no intention to return, lose the Greek nation-
ality. Minor children that emigrate with them lose also the Greek nationality at
the same time that their parents do. Constituting a real fact, the intention not to
return is presumed from any relative fact, (). The Minister of Foreign Affairs
examines the intention not to return, as well as any element related to this arti-
cle ad hoc. By high ranking administrations officials, it is admitted though, that
this way of loss of nationality, does not constitute a worth-establishing institu-
tion in a political sense.() However, in a practical sense, it serves a national
need of highest importance (Georgiadou, 1940:82). The transformation of arti-
cle 4 of the Decree of 1927 to article 19 of the Code of Greek Nationality in 1955,
its regulatory fortification by means of the Constitution of 197520 and its remain
into force until 1998, persuade by far for its utmost national importance.21
As of 1940, there was not even need for the potential target of the relative
legislation to be allogenis,22 while in the course of the German occupation, the
collaborationist government adopts a new rule, that introduces the unworthi-
ness of someone to have the quality of Greek citizen as a reason for withdrawal
of nationality.23
The festive inauguration of this regrettable period as to Greek nationality
during the years of Cold War has taken place in 1947 with the Resolution ??/1947
of the Fourth Revisionary Parliament on withdrawal of the Greek nationality
from persons that are acting against the nation abroad, which has been main-
tained in force even following the enactment of the Code of Greek Nationality and
has ceased to be in force in 1962, without retroactive impact though.24 During the
years 1947-1949, the measure has been put into practice for over 56,000 Greeks

19 Decree of 12 August 1927 on the ratification and amendment of the Legislative Decree on
amendment of provisions of the Civil Law, 13/15 September 1926.
20 The transitional provision 111 par. 6 provides for the articles force until its abolishment by
law.
21 The target group of the legislation on nationality withdrawal from allogenis that belong to
minorities is gradually being differentiated: at a first stage, the main victims of withdrawal of
nationality are ethnic Macedonians. In the following, and mainly after the facts leading to the
shrinking of the Greek minority of Istanbul and the invasion of the Turkish armament in
Cyprus, the measure is targeted against the Turkish minority of Thrace.
22 Mandatory Law 2280/1940 (Extensively in: Kostopoulos, 2004:56).
23 The term unworthiness appears in the Law 580/1943 during the occupation period and is, in
a very particular way, maintained in force after liberation, by virtue of a decision of the
Ministerial Council in 1946.
24 With the article 1 of the Legislative Decree 4234/23.7.1962 on regulation of issues concerning
the countrys safety.
Revista do instituto de pesquisas e estudos n. 44 39

that have departed for Eastern Europe (Centre of Planning and Economic
Research, 1978:46), among whom there were a respectable number of Slav-
Macedonians (Kostopoulos, 2000:219). Using formulations and procedures that
are similar to the ones of the Italian fascist or to the German nazi principle of with-
drawal of nationality, the Greek administration proceeds with en mass withdrawals
of nationality under summary proceeding until the new Constitution of 1952 is
put into force (Alivizatos, 1979:490).
However, even following the abolishment of the Resolution ???, Greek leg-
islation still disposes a safest arsenal for the withdrawal of nationality from the
persons who are acting or have acted against the nation abroad. The only
obviously fictitious- difference is that withdrawal of nationality is not binding
any more, but at the administrations discretion.25 In fact, the dictatorship regime
does not need to invent new regulations, but only to reinforce the imposition of
the already applicable law towards all directions by virtue of its own
Constitutional Act.26
Upon restoration of democracy, the persons from whom nationality had
been withdrawn, in compliance with the dictatorships Constitutional Act
acquired it anew.27 The reacquisition though concerned only the persons from
whom nationality had been withdrawn according to the regimes
Constitutional Act and not the ones from whom nationality had been with-
drawn by normal regulatory means provided at the Code of Nationality, dur-
ing the dictatorship. These provisions under article 19 and 20 of the Code,
are, in any case, kept on being implemented even following the restoration of
democracy. It worth noticing that a transitional provision of the Constitution
of 1975 stipulates that Greeks, from whom nationality has been by any way
withdrawn until the commencement of the Constitutions implementation,
reacquire it following judgement rendered on the part of specific committees
composed of judges, according to the law. However nor such committees
have ever convened nor a related law has been issued to date (Grammenos,
2003:202). In an attempt to limit the administrations discretion on issues
related to nationality withdrawal, the new constitution after the dictatorship
provides that withdrawal of nationality is permitted if the Greek national
undertakes service contrary to the state interests in a foreign country, under
the conditions and procedures prescribed by law.28

25 In line with the article 20, par. 2 of that time (currently 17) of the Code of Greek Nationality.
26 Cf. article 1 of the Constitutional Act ?/67 of the Constitutional Act of the regime on with-
drawal of nationality of the persons acting against the nation and on the confiscation of their
property.
27 Article 10 of the Constitutional Act of 5/8-7/8/1974.
28 Art. 4, par.3, al. 2b of the Constitution. The norm implementing the constitutional provision
is found in article 17 (till 2004, article 20) of the Nationality Code.
40 faculdade de direito de bauru

What is indicative of the delay with which the history of Greek nationality
follows the evolutions of the overall political history, is that the Resolution of the
Fourth Revisionary Parliament of 1947 is expressly abolished not earlier than in
1985.29 Even the first socialist government of 1981 does not examine the possi-
bility of the reacquisition of nationality and repatriation of the Slav-Macedonian
political refugees. The express exclusion from repatriation of the persons that
are not Greeks as to genos constitutes currently the sole instrument in force
that recognises, though exclusion, the existence of Slav-Macedonians in the
country.30
Since all other ways of withdrawal of nationality have been abolished or
enfeebled, the period following the downfall of the colonels regime (1967-
1974), is the period of the distressing domination of the article 19 of the Code
of Greek Nationality. According to the later it may be judged that allogenis that
have fled Greek land without intention to return lose the Greek nationality. As
already mentioned, the article has been abolished too later, in 199831, following
rising international condemnation and after having accomplished the utmost
national objective for which it has been put into implementation. According to
the administration itself, the persons that have lost Greek nationality as of the
time that the article has been put into force, in 1955, until its abolishment
amount to 60,000.32 The practice of nationality withdrawal from members of
minorities had as an objective to make bleed, in terms of population, the minor-
ity of Thrace. This fact, combined with the important migratory flow towards
Turkey and Western Germany has resulted in the populations maintenance at
levels, which were similar to those existing at the period of the Lausanne Treaty
(appreciatively 100.000).
At the time that Greek administration demonstrates its most repugnant
face towards the persons that (it considers that) constitute a threat, it is also
proved to be inefficient to conduct negotiations as mother-land, in order to
maintain the Greek nationality in Turkey. It compensates though for this inef-
ficiency through an expression of generosity towards Greeks coming from
Turkey: it subordinates the persons from whom the Turkish nationality has
been withdrawn to an extremely particular status of nationality, according to

29 By article 9 of the Law 1540/1985 on regulation of the properties of political refugees.


30 Joint Decision 106841/1983 of the Ministers of Interior and Public Order on Free repatriation
and granting of Greek nationality to political refugees, in accordance with which all Greeks- as to
genos- that have resorted abroad as political refugees in the course of the Civil War 1946-1949 and
because of it, may freely return to Greece, even if their nationality had been withdrawn.
31 By the article 9 of the Law 2623/98. Given that the abolishment of article 19 had no retroacti-
ve impact, the procedure for the re-acquisition of Greek nationality falls under the procedure
with respect to the naturalisation of allogenis.
32 According to a non-registered document of the Ministry of Interior, Public Administration and
Decentralisation addressed to the National Commission for Human Rights, dated 18 June 2003.
Revista do instituto de pesquisas e estudos n. 44 41

which the provision of a Greek passport was not equivalent to the conferment
of nationals status.33 This situation resulted in that a scant, non receptive of
calculation but not negligible either, number of persons that are subject to
these categories of homogenis still remain under this sui generis hostage.
During the decades under discussion, the Greek states stance is clear no
Greek nationality for the homogenis. The Greek state prefers to subordinate
homogenis to this status of semi-nationality, in order to maintain statistically
alive the Greek minority in Turkey, which is growing weaker because of the
harsh Turkish policies.
At the end of the seventies the issue of Tsigans statelessness is settled.
An immeasurable number of them had never acquired the Greek nationality,
due to hindrances that the Greek state has attached to the Tzigans reluc-
tance to cooperate with the competent Authorities.34 At the end of this
decade the thriving percentage of Tsigans have the Greek nationality,
through an innovative for the Greek reality procedure of implementation of
ius soli. Tsigans have been considered as persons of non-definable national-
ity that have been born in Greece and have consequently acquired ex lege the
Greek nationality.35

33 The Ministerial Council, right after the fall of the regime of colonels, according to a decision
classified as Top Secret Issuing of special passports of homogenis to non Greek citizens from
Turkey and North Ipirus Act No 22, 1/3/1976 has affirmed that taking in consideration: that
many homogenis that have been deprived of their normal passports [from the countries of
origin] meet abroad insurmountable difficulties for their transfer, their residence and their
right to work, that their naturalisation is not possible and that the passport does not always
constitute full prove of citizenship, but refutable presumption of citizenship, decides: to provi-
de Greek passports, the acquisition of which does not give the Greek citizenship: (a) to the
homogenis from Turkey deprived from their Turkish citizenship. (b) The homogenis from
Turkey residing in Greece more than five years without Turkish passport. Given that the
hardship encountered by any stateless citizen abroad seems absolutely reasonable, the haste of
the Greek law-makers to identify that the naturalisation of these persons is not possible and at
the same time to provide them a Greek passport, which does not grant them Greek nationali-
ty generates questions, at first stage. The well-known passport of the Homogenis of Turkey and
Albania (O.T.A.) establishes a third category of persons that move between the status of citi-
zen and the status of foreigner or stateless person. In line with the same Ministerial Decision,
homogenis from Albania have been subject to the same status, as well. However, the prerequi-
site of non-possession of the Albanian nationality did not exist for them, for the Albanian regi-
me has never used en masse the measure of withdrawal of nationality, as the Greek or the
Turkish ones did.
34 General Order 212 of the Ministry of Interior, dated 20.10.1978, on Regularisation of natio-
nality of the Tsigans residing in Greece. Cf. also the General Order 81 of the above-mentioned
ministry, dated 12.3.1979.
35 Pursuant to the second paragraph of the 1st article of the Code of Greek Nationality, accor-
ding to which: 2.The Greek nationality is acquired at birth by any person that is born in the
Greek territory, if this one does not acquire at birth a foreign nationality or is of unknown
nationality.
42 faculdade de direito de bauru

3. CURRENT INSTITUTIONAL ARRANGEMENTS

3.1 General modes of acquisition of citizenship

3.1.1 Acquisition of citizenship by the Greek mother

As it has already been mentioned, the most important modification of the


law of Greek nationality to date has taken place in 1984 by virtue of the Law 1438
on amendment of provisions of the Code of Greek Nationality and of the law on
birth certificates. The Law has entailed major changes concerning the national-
ity status of Greek women, who have been given the right to transfer their
nationality to their children for the first time in the Greek history. This law put
into practice in the field of nationality the constitutional stipulation of 1975 for
gender equality. The main amendments that are to be cited are the following:
a) The generalisation of nationality acquisition as to the persons that have
been born either by a Greek father or mother. It is to be mentioned, that
up to then, only the children that were born out of wedlock or the father
of whom was stateless acquired the nationality of a Greek mother.
b) The reduction of the time limit for coming of age for the persons that
desire to become naturalised, that is from 21 to 1836 years, according to
the new Civil Code.
c) The establishment of civil marriage as existent according to a prior law
1250/1982, since, until then, the non-orthodox marriage of a Greek
man to a foreign woman excluded his children from Greek nationality.
d) The establishment of the principle of independency or individuality of
nationality; until that time, the existing principle was the one of acqui-
sition of nationality by marriage. The Greek law proceeds with a radical
reform, in line with which marriage does not entail the acquisition or
loss of Greek nationality. This provision abolished the previous ones,
according to which a Greek woman that was married to a foreigner man
would lose Greek nationality, unless she declared prior her adverse
intent; reversely, a foreign woman that was married to a Greek man
would acquire automatically the Greek nationality, unless she had prior
declared that she did not have such intent.
An extreme zeal though, stemming from the political atmosphere of the
first governance of the country by a socialist party has lead in that the Greek law-
makers have interpreted in the most inflexible way the principle of indepen-
dence of womens nationality, which has been instituted in its absolute sense. As
a result, the spouses of Greek citizens have been for many years subordinated to

36 According to the article 127 of the Civil Code, as amended by the Law 1329/1983.
Revista do instituto de pesquisas e estudos n. 44 43

the same status as the other persons that had submitted a naturalisation appli-
cation, without disposing any comparative advantage by reason of their marriage
to a Greek man for the acquisition of the Greek nationality. This illogical situa-
tion is remedied no earlier than in 1993, when it has been ruled that marriage
to a Greek person is taken into consideration, as well in the administrations
judgement on the naturalisation application.37 Only in 1997,38 the Greek law pro-
vides for the naturalisation possibility of the foreign spouses of Greeks by
excluding the prerequisite of a certain period of prior stay in the country, in the
case that a child has been born within the certain wedlock. This generosity will
not last long, since the new Code of Nationality that has passed at the end of
2004 adds to the prerequisites for naturalisation of the spouses the lawful resi-
dence for three years in the country.39
In fact, the intention of the law-maker in 1984, that is, the retrospective
settlement of issues related to the nationality of the Greek women and their chil-
dren, has not been expressed in a complete way. In that context, the law of 1984
provides for a transitional period until the end of 1986 for the implementation
of the provisions related to the acquisition of nationality both for the children
that were born and for the women that had been married before its promulga-
tion (8.5.1984). In the course of these two and a half years, Greek women and
children that desired to acquire the Greek nationality could do so, if they sub-
mitted a relevant declaration to the Greek authorities. Many people though had
never been informed that such an exclusive deadline had been institutionalised,
which had as a result that the time-limit lapsed inactively for many of the eligi-
ble persons. Seventeen entire years have been needed for the promulgation of
the Law 2910/2001 and for the abolishment of the non-realistic and profoundly
severe time-limit that was stipulated by the law of 1984 in order for the relevant
provisions to become of diachronic nature and exist in the future without time
limits. This resulted in a striking rise of the number of nationality definitions
from 2001 on. This rise remains though invisible, since the Greek authorities do
not maintain even an elementary statistical representation of cases of nationali-
ty acquisition under this procedure.
Until the early nineties this omission was not so important, given that the
acts of nationality definition were scant. The fall of the regimes of Central and
Eastern Europe, though, has made the country face unanticipated situations. An
important number of persons, that had, in the meantime, acquired the national-
ities of socialist states, find the opportunity not only to travel to Greece, which
they had registered in their historical family memory as the ancestral country,

37 By article 32 of the Law 2130.


38 By article 12, par. 2 of the Law 2503.
39 Cf. article 5, par. 2a of the Law 3284.
44 faculdade de direito de bauru

but also to claim lawfully the Greek nationality. As it has been colourfully
expressed, all of a sudden, everybody looks for his Greek ancestor (Baltsiotes,
2004b:316). This goes for the descents of second or third generation of the emi-
grants to the USA, Australia and Canada, who are gradually discovering the com-
parative advantages offered by a nationality of an EU member-state, either by
returning to Greece or mainly - without. If we add to these, large numbers of
persons, the so-called home-comers from the former USSR (to whom reference
will be made in the following), it is clear that the nineties will make Greek
nationality face new challenges, before which it has to trace anew the principle
co-ordinates of its route.

3.1.2 The (non) naturalisation policy

It has pertinently been stressed that the non-naturalisation of allogenis


foreigners constitutes a structural state perception, which is punctually fol-
lowed (Baltsiotes, 2004:93). The rates of naturalisation of these people are
extremely low: indicatively, as of 1985 until the end of 2003 less that 13,500 peo-
ple have acquired the Greek nationality. These rates are dramatically law: some-
thing less that 4,500 hundred people have been naturalised, as of 1985 until
1997. After the possibility of naturalisation of spouses has been institutionalised,
in deviation of the generally applicable rule of the stay for ten years in the coun-
try, the rates are over-doubled.
In 2001, the Greek state - aiming to impede the rise of naturalisation applica-
tions, given that a decade had passed since an important number of immigrants had
arrived in the country - establishes40 the obligation to pay a naturalisation fee of 1,467
Euros, with a view to repulsing the anticipated rise of naturalisation applications.41
The prerequisites of prior residence in the country are gradually and con-
tinuously increased. As of its commencement, the Greek law on nationality stip-
ulated as necessary prerequisite the residence in the country for three years fol-
lowing the submission of the naturalisation application. This changes in 1968
and the prerequisite of residence in the country for eight years prior to the sub-
mission of the application is alternatively added. In line with the law of 1993, the
three years prior become five and the eight years become ten. Finally, in 2001,
the prerequisite of residence in the country following the submission of the
application is abolished. The endeavour is obvious: to achieve the greatest pos-
sible fortification against the increasing potential naturalisation applications.
However, Greece of the eighties starts gradually to acquire the attributes of

40 By the article 58 of the Law 2910/2001.


41 A year later, homogeneis are exempted from the obligation to pay the naturalisation fee, under
an amending provision (by the article 21, par. 3 of the Law 3013/2002).
Revista do instituto de pesquisas e estudos n. 44 45

a modern developed capitalist society, in which inflow the first immigrants,


mainly from Lebanon, Pakistan and Egypt. Besides, the phenomenon of mixed
marriages becomes statistically visible. The nationality policy is reinforced in
terms of regulations, in order to face in a defensive way the attack, which it con-
siders that it undergoes. By object though, nationality policy cannot remain pas-
sive towards the overall evolutions of society modernisation and state democra-
tisation, which are undertaken mainly by the first socialist government as of
1981. The following -only apparently- paradox is tracked down: on the one
hand, as a rule, the regulatory prerequisites for the acquisition of Greek nation-
ality become stricter; on the other hand, politics practically inaugurate hesitant-
ly an elementary opening at the early eighties. This opening, which is furthered
in the course of the nineties, does not suffice to change the profoundly phobic
way, in which any foreigner that desires to acquire the Greek nationality is per-
ceived: as a menace to be for the national homogeny. In the past, this fear was
extended even to Greek homogeneis, emigrants or political refugees. It was in a
fainthearted way maintained that since these persons had abandoned Greece,
the State owed nothing to them.
The country abstains from the ratification of any international instrument
that could introduce ruptures to the absolutely rigid way, in which the relevant
policy is conducted. It is obvious that a potential ratification of the European
Convention on Nationality of 1997 on the part of Greece would not leave
untouchable nor the profound discriminatory treatment between homogenis
and allogenis as to the issue of nationality acquisition (Papassiopi-Passia,
2004:36) nor a series of restrictions existing in the Greek legal order against nat-
uralised foreigners. These restrictions, being mostly of symbolic than substantial
nature, are indicative of the already mentioned phobia.42

3.1.3 The main mode of nationality withdrawal: article 19 of the pre-


vious Nationality Code

All the above-mentioned elements integrate part of the strategies of a


nationalist authoritarianism, which have been implemented in the country dur-
ing the major part of the 20th century -mainly after the civil war- as well as they

42 Pursuant to the article 4, par. 4 of the recent Civil Servants Code (Law 2683/1999) whoever
acquires the Greek nationality by naturalisation, may not be appointed as civil servant before
one year passes from the acquisition. In the specific case, the period of one year has replaced
the one of five years, which was the rule in the previous Code of 1977. A relevant restriction,
of a three years period this time, concerns specifically the civil servants of the Ministry of
Foreign Affairs (article 53 of the Ministrys Regulation), as well as court clerks (article 2, par.
2 of the Law 2812/2000). Finally, it is to be mentioned that a provision of 1977 ruling that allo-
genis that have acquired the Greek nationality may not be appointed as notaries, has been abo-
lished only in 2000 (article 19, par. 1 of the Law 2830/2000).
46 faculdade de direito de bauru

constitute part of the position of Greece in the nearest geo-political environment


of the cold war Balkans. It is not exaggeration to claim that only during the eight-
ies Greece encounters for the first time systematically the issue of acquisition of
Greek nationality by foreigners. Until then, the Greek administration was famil-
iarised with another practice, which it exercised with particular fervour: the
practice of nationality withdrawal. As already mentioned, the measure of nation-
ality withdrawal has reached the peak of its regrettable renown, in the course of
the cold war. As of the sixties it is addressed against the members of the Turkish
minority in Thrace, an ongoing practice until 1998. It was only then, that the
infamous article 19 of the Code of Greek Nationality stipulating the withdrawal
of nationality in the case that someone left the Greek soil without having inten-
tion to return has been abolished.43
Article 19 had reasonably come in for the disapproval of the countrys legal
environment (Sitaropoulos, 2004) due to its obviously unconstitutional nature. The
Greek Constitution provides for the possibility of Greek nationality withdrawal only
in case that somebody has voluntarily acquired another nationality or in case he has
assumed a service against the national interests.44 At the beginning of the nineties
the pressure put on Greece by international organisations, such as the Council of
Europe and the OSCE for the abolishment of this article is reinforced. However, as it
results from the minutes of relevant discussions at the Parliament, this article has
been abolished only when it has been deemed that, if it continued being into force,
it would create more problems that the ones it had already resolved (Anagnostou,
2005). The article has been abolished, without this having a retrospective effect.
Should the persons, from whom nationality had been withdrawn in the specific
mode, desire to acquire nationality anew, they have to follow the mode of naturali-
sation of allogenis foreigners, without being subject to any different regulation. The
issue of nationality reacquisition is rather indifferent for the majority of sixty thou-
sand people, from whom nationality has been withdrawn in that mode, given that
had no more any link with Greece. There exists though a part of people that - most
paradoxically - settle in Greece. The unreasonable scheme of people that have left
Greek soil without having intention to return and still remain in Greece is explained
by the unrehearsed, arbitrary and maladroit way, in which the specific provision has
been implemented, a fact that entailed a frequent communication hardship between
the Greek authorities. In Thrace, there remain at present less than thousand state-
less persons of advanced age, members of minorities, who are still waiting to find
justice (Kostopoulos, 2003:73). These persons constitute the remainders of a regret-
table and very close past of the history of Greek nationality.

43 By the article 9 of the Law 2623/1998.


44 Article 4, par.3 of the Constitution 1975/1986/2001.
Revista do instituto de pesquisas e estudos n. 44 47

3.2 Special categories and quasi citizenship

3.2.1 The procedure of definition of the Greek nationality for


homogenis

Nationality acquisition through the procedure of definition has proved to


be an extremely important legal instrument at the disposal of the Greek admin-
istration, so that it could separate the possibility of nationality acquisition by
homogenis from the extremely stricter prerequisites for naturalisation.
Definition is based on a sui generis procedure of reacquisition of the Greek
nationality from an individuals ascendant, even in the case that the later has
passed away. The absolutely absurd scheme of nationality (re)acquisition from a
dead person may be partly justified by the religious devotion that the Greek
authorities demonstrate to the law of origin; however, it does not stop being a
particular and rather macabre scheme. The objective of this procedure is to
ascertain a continuous sequence of origin between a certain ancestor that was
bearing the Greek nationality and the person that requires for the nationality to
be granted in his virtue of legal beneficiary on the basis of ius sanguinis. Quite
often, this procedure is equivalent to nationality acquisition of whole one or
more families, provided that it is proved that a certain antecedent - e.g.
greatgrand father - once used to be a Greek citizen. Given that the provisions
that put into practice the principle of gender equality in 1984 had been imple-
mented retrospectively, the right to acquire the Greek nationality may be estab-
lished, in the case that the Greek origin exists from the mothers side, as well.
However, it may not remain unnoticeable that there is not even an article
in the Code of Greek Nationality defining clearly the exact content of the proce-
dure of nationality definition. Albeit it is stipulated that the competent authority
to issue the confirmatory acts for the definition is the Secretary General of the
Region (article 21), it does not result from any provision what exactly definition
is or which are the related necessary prerequisites. Of course, this deficiency
could not be attributed to an imperfection of the law, but rather to the law-mak-
ers conscious option to exclude the procedure of nationality definition from
transparent legal limitations. This procedure is covered in due detail in the rel-
evant circulars of the Ministry of Interior addressed to its services. The reason
that dictates the filling of this particular legislative lacuna by the executive
powers regulatory acts is rather related to the content of the foundational qual-
ity on which the whole system of definition is based. That is the status of
homogenis. The answer to the question who are the Greek homogenis? has
some historical constants, but a series of variables, as well (Christopoulos &
Tsitselikis, 2003a, 87-89). The historical constant and limit is the subordination
to the orthodox genos: homogenis may be only Christian orthodox. The variables
48 faculdade de direito de bauru

are mainly related to a series of deviations that the historical conjuncture dictates
to the administration according to the international or domestic circumstances.
The terms homogenis and allogenis are not defined as a strict legal category,
but rather as an ideologically integrated category, which, in so being, disposes
flexibility and may change according to the conjuncture (Baltsiotes 2004: 88).
In this framework, their meaning is under continuous negotiation and confi-
dential administrative consultation. As a rule, the homogeneis are the Greeks as
to origin, who dispose Greek consciousness, as well. The relevant case law of the
Council of State concludes to the same point, while examining the meaning of
(reverse to homogenis Greek), allogenis.45 This decision clarified two issues. In
the first place, participation in the Greek nation is not determined on the basis
of ethnic origin alone, in the sense that non-ethnic Greeks may participate pro-
vided they assimilate. Secondly, a Greek national consciousness and a non-Greek
identity are mutually exclusive (Stavros, 1996: 119). A delineated definition of
homogenis could satisfy the needs of a given historical-political conjuncture, but
would not be apposite to satisfy the respective needs of another moment
(Tsioukas, 2005:6). In this sense, the perturbed history of Greek nationality
could not bear a static definition of homogenis, in accordance with the letter of
which, homogenis are the citizens of certain countries or residents of certain
regions that are of Greek descent. One of the numerous indicative examples is
the following: Vlachs that migrated to Romania during the twenties and thirties
constituted one of the target groups par excellence of the first legislative instru-
ment on withdrawal of the Greek nationality from Greek allogenis. During the
nineties, the certification of an Albanian citizen as of Vlach origin by the Greek
consulate of Korce in South Albania constitutes a necessary prerequisite, in
order that (s)he is given the Specific Identity Card of Homogenis (Christopoulos
& Tsitselikis, 2003:33). This card proves belonging to the Greek ethnicity before
the authorities and offers residence and working permit as well as full access to
special benefits for social security, health and education. (Tsitselikis, 2004: 7).
In a few words, on the legal basis of the status of Greek nationality defini-
tion, one would predictably cite that the right to the Greek nationality is based
on the birth by a direct ascendant that is or used to be (when alive) Greek citi-
zen. It is not necessary that the ascendant had ever activated his access to Greek
nationality. Consequently, a sort of dormant nationality is established, which
is typically entrenched, when the person proves that his ascendant had been reg-
istered in the rolls of a Municipality or Community of the Greek State. In brief,

45 Allogenis Greek citizens of non-Greek descent are those whose origin, whether distant or not,
is from persons coming from a different nation and who, by their actions and general conduct
have expressed sentiments confirming the lack of a Greek national consciousness, in a way that
[shows that] they cannot be considered as having assimilated into the Greek nation. Decision
57/1981.
Revista do instituto de pesquisas e estudos n. 44 49

the legal basis of Greek nationality consists in the registration in the rolls of a
Municipality or a Community of the Greek state. The related municipal roll cer-
tificates constitute the legal presumption of Greek nationality and may be issued
by the competent authorities (Municipalities/Communities) following the sub-
mission of an application by the interested parties either at the Greek
Consulates, if they live abroad, or directly, if they have come to the country. The
registration of the parents marriage, as well as of the interested partys birth in
the rolls of the Municipality or Community of the Greek state constitute a pre-
requisite for the issuance of the related certificates.
The homogeneis that are in a position to produce such certificates con-
cerning their ascendants follow the trouble-free and flexible procedure of defin-
ition for the acquisition of Greek nationality. In the adverse case, they have to
follow the ordinary naturalisation procedure, but they are exempted from the
prerequisite of ten years lawful prior residence in the country, which exists for
the other foreigners.
Another element that differentiates the definition of Greek nationality from its
acquisition by naturalisation lies in the authorities that are competent to issue the
related decision. While naturalisations have always fallen within the mandate of the
Ministry of Interior and the related investigation has always fallen within the man-
date of the respective Directorate of Nationality of the Ministry, the competence for
the nationality definitions is particularly decentralised. As of 1995,46 the competence
for the issuance of acts for nationality definition is transferred to the Prefects of the
country, while the related investigation remained to the Ministrys central services.
In 199847 the entire procedure, as well as prior investigation is transferred to the
Regions Services. The Secretary General of the Region signs the decision for the
acquisition of nationality. The very large number of definition applications that have
been submitted during the nineties mainly explains this decentralisation initiative.
Although it corresponds to a certain need, many objections have been expressed, if
and to which extent the Regions services are sufficiently staffed, in order to face the
really complicated questions that arise during the investigation with respect to
nationality definition (Grammenos, 2003:152-155).
It is though to be mentioned that a series of cases of investigation for
nationality definition remain unofficially within the mandate of the central ser-
vices of the Ministry of Interior, by reason of the particular national significance
that they present. This fact demonstrates the lack of trust -which is many times
reasonable- in the related judgement of the Regions.48 These cases refer to:

46 By the article 9 of the Law 2307.


47 By the article 1 of the Law 2648.
48 In that context, if the regional authorities have evidence that the person requiring the acquisi-
tion of nationality belongs to certain population groups, they forward the file to the compe-
tent Directorate of Definition of the Ministry of Interior.
50 faculdade de direito de bauru

a) Turks of Thrace who have lost the Greek nationality in varying ways du-
ring the past.
b) Slav-Macedonian political refugees who have not been considered
Greeks as to the genos and had not reacquired the Greek nationality
upon their repatriation, according to the related ministerial decision of
the first socialist government on Free repatriation and conferment of
the Greek nationality to political refugees.49
c) The so-called fugitives to Bulgaria. These were mainly members of
minorities of Bulgarian descent that have fled Greek soil from the end
of the Second Balkan War until the outburst of the civil war and have
been directed to Bulgaria.
d) The Albanian Muslims of Thesprotia (Chams) that have been forced by
the Greek National Army to leave towards Albania in the summer of
1944, the nationality from whom had been withdrawn in a legally con-
testable mode by simple erasing from the municipality rolls.
e) The Aromanian-Vlachs who have begun to migrate to Romania as of
the twenties.
f ) Greek-Armenians, who after being persecuted in Turkey during the twen-
ties, have directly migrated to the Republic of Armenia of the ex-USSR.
g) Greek Jews, who have begun to migrate to the land of the future Israel,50
even before the beginning of the Second World War.

3.2.2 The Greek Pontian home-comers from former USSR


The sweeping changes that have been brought on by the end of the cold
war regarding the population map of the country go beyond the previous extent.
According to the estimations of the Greek Government, almost 180,000 Pontian
home-comers from USSR countries reside permanently on the Greek territory.
As of the end of 2003, almost 125,000 persons have acquired the Greek nation-
ality, mostly in line with the definition procedure. According to the General
Secretariat for Home Comers of the Ministry of Macedonia-Thrace, the majority
of the homogeneis from former USSR come from Georgia (52%), Kazakhstan
(20%), Russia (15%), Ukraine (2%) and Uzbekistan (2%) (Ministry of Macedonia-
Thrace, 2000: 51). Homogeneis that have not desired to acquire the Greek
nationality, mainly in order not to lose their former one,51 have been provided
the Specific Identity Card of Homogenis.
49 Joint Ministerial Decision 106841/29.12.1982 of the Ministers of Interior and Public Order.
50 Under the Act 621 of the Ministerial Council of 1949, Greek, Armenians and Jews were losing
the Greek nationality through the provision of an one way travel document towards Israel and
USSR, after having declared in writing that they did not desire to return to Greece (Cf.
Baltsiotes, 2004 :90-92 and Kostopoulos, 2003:55).
51 It is to be mentioned that the Nationality Code of Ukraine and Georgia provide for the loss of
nationality in case of acquisition of another one.
Revista do instituto de pesquisas e estudos n. 44 51

The use of term home-coming by the Greek state for the Pontians coming
from the states that succeeded USSR, mainly Georgia and Kazakhstan, as well as
for the Greeks of Marioupolis of Ukraine (mainly) is neither ideologically neutral
nor pragmatically valid. It originates from an illusionary past, which has been
created rather by the expectance to escape poverty than by one to return to the
home country. In addition, these people have never left Greece, in order to
come back to it. It is characteristic besides, that the persistence of the Greek state
to call them homogeneis of Pontian origin or Greek-Pontians cannot weaken
the familiarisation that the Greek public opinion has with the term Russian-
Pontians, which is rather derogatory.
The Greek state has proved to be extremely generous towards these peo-
ple. It has granted the Greek nationality under specific regulatory provisions, by
means of the new summary mode of acquisition, which it calls later specific nat-
uralisation,52 in deviation of any general or specific provision that prescribed
the submission of a series of supporting documents.53
It is not exaggeration to say that during the nineties the phenomena of
acquisition of the Greek nationality by people that were merely in a position to
submit a solemn declaration and a birth certificate were not rare. As a rule, the
Greek consulates in the successor Republics of USSR were issuing the so called
repatriation visa to Greece and subsequently, the interested parties were
addressed to the competent Prefectures, in the department of the country where
they wanted to settle. There, they were claiming the definition of their national-
ity, as well as their registration in the municipal rolls. The procedure was sum-
mary and extremely vulnerable to corruption phenomena, which are tracked
down either at the Greek consulates or at the several registry offices of former
USSR that were certifying the persons Greek origin. At the end of 2003, the
Council of State had already revoked numerous nationality acquisitions, on the
grounds that the required documents were false.54 As of the early nineties, the
Greek public opinion regards this mode of nationality acquisition rather with
depreciation, naming it hellenopoiisis (Greek-making). The two big political
parties argue concerning the lawfulness of the procedure and they accuse each
other that the hellenopoiisis aim at the electoral reinforcement of each govern-
ment. The conviction though that the Pontians new-refugees (according to the
official terminology) are neither Pontians nor new-refugees is diffuse at the mass
media and the Greek public opinion. It is maintained that, in their major part,
they are immigrants from USSR, who just were looking for a new working envi-

52 Circular ?7914/6330/2.3.2000 of the Ministry of Interior on Acquisition of the Greek nationa-


lity by homogenis of ex-USSR.
53 Circular 28700/11333/26.5.1993 of the Ministry of Interior on Notification of provisions of
the Law 2130/1993.
54 The revoked nationalities were 2,152 out of 124,813 acquisitions.
52 faculdade de direito de bauru

ronment and who acquired the Greek nationality under extremely inequitable
procedures. However valid or stereotyping this widespread perception is, it is
structured on an existing social substratum of contradictions. The rate of inte-
gration of the Pontian home-comers in the labour market and in the Greek soci-
ety, in general, is rather disappointing and certainly much lower than the respec-
tive rate of the other immigrants in Greece. The acquisition of the Greek nation-
ality and a series of social benefits that the Greek state has foreseen in favour of
these people55 are not enough to decrease the great distance in terms of men-
tality and other habits, which separate people that used to live in some of the
most undeveloped Republics of the former USSR from their new co-citizens.
Law 2130/1993 has also introduced the possibility for homogeneis to become
naturalised abroad through the submission of a relevant declaration to the Greek
consul of the country of their residence. The consuls report is the crucial docu-
ment upon which the judgment was based. In the relative circular for the imple-
mentation of this provision it is once more stipulated that the key element that cer-
tifies the status of homogenis is not only or not mainly the racial origin, but prin-
cipally the national consciousness, which the consul is called to identify by means
of a series of methods that constitute rather violation of the interested parties pri-
vate life.56 In any case, this regulation was aiming at the facilitation of homogeneis
that could not produce a document certifying their registration in the consular reg-
istries or a soviet document certifying a registered nationality. It is mentioned how-
ever, that the number of persons that have acquired the Greek nationality in that
mode is rather small (Tsioukas, 2005: 8), while the improprieties that had been
tracked down and admitted in the course of these ten years made the Greek state
proceed with a new regulation on the whole57 aiming expressly now at the avoid-

55 An exhaustive inventory of these facilitations and benefits is included in: Argyros (1996:81-
313) and concern the establishment of private schools of Greek language and reception
groups, registration in universities under favourable terms, free of charge provision of health
care, favourable provisions as to their appointment to public posts, housing programmes, cus-
toms exemptions etc.
56 The most interesting part of this circular consists in the elements, which - according to the
Greek administration - demonstrate lack of national consciousness. Once it is accepted that it
is not possible to designate exhaustively elements of such kind, the following are indicatively
set out: a) the non registration of these persons in the consular registries, b) the non obser-
vance of their obligations towards the Greek consular authorities and the breach of any con-
tact with them for a long period of time, c) the absence or non-participation in national and
other manifestations regarding Greece or other issues of overall national interest abroad, d)
the acquisition of a foreign nationality, e) the use by them of foreign passports for several tra-
vels, f) the voluntary military service at the armed forces of a foreign country, g) the long las-
ting interruption of any contact with Greece, h) the lack of relatives that are Greek citizens and
reside in Greece or the breach of any contact with them, i) the total ignorance of the langua-
ge, history and civilisation of Greece, k) the participation in organisations and manifestations
that undermine national issues etc, Circular of the Ministry of Interior ?32090/10643.
57 By the Law 790/2000 and consequently by its amendment by the Laws 2910/2001 and
3013/2002.
Revista do instituto de pesquisas e estudos n. 44 53

ance of phenomena of acquisition of the Greek nationality by non-homogenis.58


The key feature of the novel framework, which more or less is still in force and
which aims at the regularisation of the chaos existing until then, is the establish-
ment of a specific consular commission, which interviews the interested persons, in
order to identify if they have right in being recognised as homogenis. The report of
the consular commission is conveyed to the Region, in which the person desires to
settle, where another specific commission renders an opinion. It is worth-mention-
ing that, according to the law, a member of this commission is obligatorily appoint-
ed by the most representative homogenis association in the Region (article 15 of
the Code of Greek Nationality). The presence of such a representative in the com-
mission is indicative of how important is the role that the associations of Pontians
and North-Epirots59 have played in the overall procedure of home-coming from ex-
USSR and migration of the homogenis from Albania.

3.2.3 The fluid status of the Greeks from Albania

The greatest part of migrants that came in Greece during the nineties
is Albanians. According to the National Census of 2001, Albanian immi-
grants represent more than half of the total of immigrants in Greece and
amount to half a million.60 According to credible information of the Ministry
of Public Order, the persons out of this total to whom the status of homoge-
nis has been conferred, in line with the relevant Ministerial Decision, 61
amounts to 200,000. The exact number is not known, since the Ministry of

58 Cf. Circular ? 79174/10913/18, 17.3.2000 of the Ministry of Interior on the Acquisition of the
Greek nationality by homogenis of the ex-USSR. Therefore, the commissions judgment
should equally take into consideration whether the person really shares the tradition of
Hellenism of ex-Soviet Union, is familiarised with the Greek customs, the way of life as it has
been formed in the place of residence of Greeks in these countries, speaks the Greek langua-
ge or the Pontian dialect etc.
59 The Greek Albanians are referred to in public and everyday life discourse, as North Epirots,
thus inhabitants of North Epirus. This region of Southern Albania has been traditionally con-
tested between Greece and Albania. It should be underlined that this place name is common-
ly used in Greece and accepted by all political actors, as well as by the large public. So, their
public adjective puts emphasis on the fact that they exist as such, only in relation to the ter-
ritory - which they have abandoned coming in Greece. A great portion of the South Albanian
territory, in principle sometimes larger than the one inhabited by the Greek minority there,
has been traditionally the object of Greek claims right from the interwar period and especial-
ly at the Treaty of Paris, after the end of the Second World War. The term North Ipirus
implied then a territorial continuity between the northwest department of Greece that is cal-
led Ipirus and its northern part, which -even claimed by Greece- remained in Albania. Today,
however, the use of the term VoreioIpirotes (from Northern Ipirus) lost its irredentist content
and is often used by the Albanians themselves (Christopoulos &Tsitselikis, 2003).
60 According to the census results, 443550 of the declared 796713 immigrants are Albanians
(Pavlou, 2004:373), while it is validly calculated now that their number has increased by
almost two hundred thousand, reaching one million (Baldwin-Edwards, 2005:4).
61 4000/3/10-??/2001.
54 faculdade de direito de bauru

Public Order refuses to publicise it, invoking reasons of national security


(Baldin-Edwards, 2005:2).
It has to be clarified that the critical issue here is the strategic choice of
absolute refusal of the Greek state to allow the acquisition of the Greek nation-
ality by the Greeks from Albania. The reason lies in the fear that the possible
acquisition of the Greek nationality may possibly entail the withdrawal of the
Albanian nationality and consequently, to the definitive historical extinction or
statistical death of the Greek minority in Albania. The Albanian Constitution does
not prohibit dual nationality. Nonetheless, a major deficit in terms of trust traces
the Greek-Albanian relations. Given that in both states there survives always
more marginally, indeed - an open irredentist speech against each other, the
endeavour for bilateral settlement, which has been intensified in the summer of
2002, with a view to concluding a bilateral agreement between Greece and
Albania, was not successful. Ever since, the issue is pending, but the complaints
within the population of North-Epirots still exist.62
The only categories of Albanian nationals that have lately started to acquire
the Greek nationality have been the former holders of passports of homogenis
from Turkey and Albania only in 1999, and as of 2001, the persons that were in
a position to prove that an ascendant of them has had the Greek nationality in
the past.63 In 1998, the provision of a Specific Identity Card of Homogenis to the
Citizens of Albania that are of Greek descent and live in Greece64 has been dic-

62 In fact, the Greek state is before an impasse stemming from the incredibly large number of people
from Albania that have been given the Specific Identity Card of Homogenis. While, as said before,
the number of Greek Albanians cannot exceed hundred thousand people, even according to the
most Greek-oriented statistical assessment (against sixty thousand that Albania recognises), the hol-
ders of these Cards amount, as already mentioned, to double number. At this point, one may sup-
pose many things as to the motives of this policy to provide the Homogenis Identity Card to a large
number of Christian Orthodox Albanians who have migrated to Greece. The only certain thing is
that the prospective that these people acquire the Greek nationality causes a certain discomfort.
63 Until recently, there were people, descents of Greek minority families of Albania that have been
born in the Greek territory during the 40s, 50s and 60s; these people continued to have the
Albanian nationality, albeit they had no bonds at all with Albania nor had they ever visited it. We
refer the group of persons that has been examined above, the quasi stateless people, according to
the afore-mentioned Ministerial Decision of 1976 (cf. supra footnote 33). Before the Second
World War, the borders between Greece and Albania were open. Many individuals were moving
from Greek to Albania either due to family bonds or due to professional or other living activities.
So, at the decisive moment, after the Second World War, they did not expect the abrupt political
decision of the Albanian government to close the borders with Greece. This resulted in that an
important part of persons have been enclosed in Albania. These people managed to leave for the
first time no earlier than in 1990. The same has happened, in the reverse way, for many members
of the Greek minority of Albania that have been enclosed in Greece. These people have started to
acquire the Greek nationality only in 1999, while until then, they had been subordinated to the
particular status of semi-citizenship, along the lines of the Secret Ministerial Decision of 1976.
64 It is to be mentioned that for the Greek law the proof of the persons Greek origin is sufficient
and national consciousness is not examined at all, as it happens as a rule with the other cases
of homogenis; this confirms overtly the flexible nature of the quality of homogenis, which has
been already analysed.
Revista do instituto de pesquisas e estudos n. 44 55

tated in the place of conferment of the Greek nationality. These Identity Cards
are provided by the police authorities that conduct the related investigation, in
order to ascertain the persons Greek origin. The Identity Cards are of three
years validity; they are renewable and are granted to the spouses and descents
of homogeneis, as well.
This brief description demonstrates in the clearest way that there exists a
double standard policy as regards the acquisition of nationality by the Greek
homogenis. This policy has created numerous problems, since the Greek state
does not take account of the genuine will or capacity of these people to be inte-
grated in the Greek society in none of the criteria for the granting (or not) of the
Greek nationality. The only criteria that have been put into practice constitute
the fruit of obvious - although rarely admitted - political choices, mainly in the
name of inter-state relations or of the national commitment towards Greek
brothers. These criteria, though, generate obvious injustices, inequalities and
impasses, which the Greek state has not yet managed to encounter.

3.3 The Greek law on nationality as an exceptional normative framework

The Greek nationality law is par excellence a normative framework of mul-


tiple exceptions from the rules governing the relations between administration
and individuals. These exceptions derive from two provisions of the Code of
Greek Nationality. According to art. 8, par.2 of the Code, the decision rejecting
the naturalisation application is not entitled to vindication, whereas, as a gen-
eral constitutional principle, all-unfavourable to the individuals administrative
acts, should be fully justified. The second provision prescribes that the articles
of the Code of Administrative Procedure concerning the deadline for the admin-
istrations obligation to reply to the citizens requests do not bind the adminis-
tration in cases related to acquisition, recognition or reacquisition of the Greek
nationality.65 From the first exception above, derives, in principle, the non-sub-
ordination of administrative acts or omissions related to nationality to any
jurisdictional control. From the second exception above,66 derives the general
exception from any obligation to respond to individuals addressing in scripto

65 Cf. art. 31 of the Code. The general deadline given by the Code of Administrative Procedure
(L. art. 5, par.4 of Law 2690/1999) is sixty days.
66 This is excused by work pressure. On the matter, we may draw attention to the relevant cir-
cular of the Ministry of Interior, according to which the obligation of the public service to res-
pond to the applicants within the time laid down by law, is not valid when it comes to issues
related to Greek nationality. The necessity of such a regulation is obvious, since, for the above
mentioned issues much bigger time for investigation and collection of data is requested, in
order to be in position to examine the applications. Cf. Circular ?.32089/10641, 26.5.1993
Notification of provisions of the Law 2130/1993 on amendments of the articles of the Code
of Greek Nationality and instructions for their implementation.
56 faculdade de direito de bauru

their demands to the administration. These two exceptional characteristics are


the main reasons behind the extremely poor case law of the Greek administra-
tive justice, on issues related to nationality loss or acquisition.
Without overstating the case, it is obvious that this regime of multiple
exceptions dominating the Greek nationality law limits in a flagrant way, the pos-
sibility of effective jurisdictional remedies and judicial control. Behind this legal
regime, lies the consolidated view of the Greek administration that all tangible
issues related to nationality do not pertain to the exercise of human rights and
freedoms, but to the field of exercising sovereignty and protecting state inter-
ests. The limited jurisprudence of the State Council, the countrys highest
administrative court, does not take any distances from the above-mentioned
position. Therefore, it comes as no surprise that its case law is inexistent in cases
of nationality acquisition and marginal in cases of nationality withdrawals.67
This perception, which is not a Greek inspiration or novelty, has largely
contributed to the formation of a systemic maladministration mentality of the
Greek authorities as to issues pertaining to nationality. This mentality is found-
ed on two pillars. The first is a peculiar administrative orality. The second is an
unlimited exercise of discretionary power in issues related to nationality loss
and acquisition. The exception from the general terms provided by the Code of
Administrative Procedure offers to the administration the possibility, interpreted
in the broader possible way, to keep in the archives the naturalisation applica-
tions for years and years, even decades. The fixed answer that is orally given by
the Ministrys servants to the applicants is that your file is under examination.
On the relevant issues, the discretionary power of the administration is, strictly
speaking, endless. It is also indicative that the first administrative document
inviting the Ministrys staff not to abuse this discretion is the latest circular
issued for the implementation of the new Nationality Code, only in January
2005.68
Weve mentioned equally a peculiar administrative orality: in February
16th 2005, the caretaker Minister of Interior assigned by the socialist government
before the 2004 elections, declared in a conference: When I took over my post,

67 Such judicial decisions concern mainly the undue implementation of the former article 19 of
the Code of Greek Nationality (Kostopoulos, 2003: 64). A specific decision of the Council of
State that is worth-mentioning is a very recent one (603/2003) which revokes the nationality
withdrawal that was not notified in due time to the individual. In the light of the principle of
the so-called protected confidence of the citizen to the administration, the act of nationality
withdrawal was revoked on the grounds that it is not permitted to the administration to sur-
prise the individual who lives for thirteen entire years, believing that he was a Greek national
by birth.
68 It is reasonable that concerning simple nationality issues, when there is no need for investiga-
tion and when the civil servant has all the documents needed, the acts of the administration
will be immediate, the applicant will be informed on due time and there will be no abuse of
the provision in question. Circular of the Ministry of Interior ?/102744/2709, 28.1.2005.
Revista do instituto de pesquisas e estudos n. 44 57

I requested an official briefing on nationality issues, where I first heard about an


oral instruction of the former Minister. The instruction was to not to proceed
with any naturalisations of people from the Balkans (Alivizatos N., 2005).
This orality has much more to do with the content of cardinal distinction
homogenis-allogenis, on which finds legal grounds the differentiated treatment
of foreigners as to issues pertaining to nationality acquisition. One of the invari-
able components of the Greek nationality law, from its origins, is that the recog-
nition of the homogenis virtue to a foreign national constitutes a presumption
for his privileged treatment as far as the nationality acquisition is concerned.
Nevertheless, as we have already pointed out, the virtue of homogenis is
extremely loose, dictated by what the Greek authorities consider as necessity,
interest or threat at that right moment. The result is that the policy of nationali-
ty acquisition or loss is much less depended on the law, but more on the
Ministrys circulars and, even more, on the will and the (obvious or obscure)
motives of political leaders or high ranking administrative officials.
This phenomenon of de facto reversal of the hierarchy of legal norms the
circulars obtaining greater legal significance than the law as such is not
unknown to the Greek administration. However, it is self-evident that the larger
the discretionary power of the administration is, the wider the normative frame-
work covered by the ministerial circulars is. One extreme, but indicative case is
that of the Common Ministerial Decision on definition of nationality of homo-
geneis of pontian origin from USSR,69 which inaugurates in the beginning of the
nineties the acquisition of Greek nationality for the Pontian home-comers
based on a summary procedure. This decision that gave the green light to more
than hundred thousands nationality acquisitions for the first time in the Greek
history after the population exchanges of 1923, has been actually contra legem
until 1993. At the time of its issuance, the mandatory law of 1940, which practi-
cally prohibited the nationality acquisition of this population, was still in force.70
As a footnote of the story, the law of 1940 has been abolished, three years after.71

4. CONCLUSIONS

The juncture of migration

The issue of nationality has never kept busy public dialogue in Greece. That
can be easily detected at all different levels: the state, the civil society, as well as
the Greek literature in the field of legal and political science. There are reasons

69 24755/6.4.1990.
70 Cf. article 11 and 12 of the Mandatory Law 2280/1940.
71 By article 23 of L. 2130/1993.
58 faculdade de direito de bauru

for that. The Greek state never felt safe enough to address nationality matters,
considering the issue as par excellence a nationally sensible issue, according to
a very widespread term of the Greek public discourse. The Greek society, on its
part, never felt incline to bother with nationality matters, considering -to a certain
extent reasonably- that it is not concerned. The only occasion, on which issues
related to nationality come in the full blaze of publicity, was the case of national-
ity acquisitions by the Greek Pontians of the former USSR. These nationality
acquisitions however, have preoccupied the public opinion more as a scandal of
clientelism against governments that make Greeks,72 in order to collect votes
than as an issue related to the Greek identity. Finally, the Greek academia has very
little to demonstrate as products of its intellectual preoccupation with nationali-
ty. With the exception of a very limited literature emanating from the field of pri-
vate international law (Passia, 2004) and from former high-ranking civil servants
of the Nationality Directorate of the Ministry of Interior (Grammenos, 2003), the
Greek legal or political science or sociology has a very limited contribution to the
relevant research. Issues such as active, civic or social citizenship preoccupy-
ing recently the policies and literature of other countries in the European Union,
in Greece are simply irrelevant (?sitselikis, 2004: 14).
The problem that the Greek policy faces with issues related to nationality loss
and acquisition at the outset of the 21st century is for sure related to the highly
defensive and phobic way, in which the Greek State deals with migration to the
country. In our days, it is a common assumption that [I]t took more than five years
for the Greek government to realise that immigrants were there to stay and the new
phenomenon could not be managed only through stricter border control and mas-
sive removal operations (Triantafyllidou, 2005: 5). As it has been aptly put by a
leading NGO in the field of human rights: the Greek legislator () copes with
migration, at the best of times, as a historical accident, and at the worst, as a crime.73
Additionally, from the first year of its operation, the Greek Ombudsman has point-
ed out that [a]s in other European countries, the insistence of the Greek law on ius
sanguinis(the so-called blood principle) is the source of many problems (), not
only for foreigners of non-Greek descent what settle permanently in Greece with
the intention to integrate into Greek society or acquiring Greek citizenship, but also
for individuals of Greek descent seeking to acquire Greek citizenship or to have
their citizenship recognized, as well as by stateless persons and persons of indeter-
minate citizenship (The Greek Ombudsman, 1999: 28).
The fact that already at the end of the 20th century the ius sanguinis prin-
ciple starts to be influenced by residence based modes of nationality acquisition

72 As stressed before, the pejorative term widely used for the nationality acquisitions of Pontian-
Greeks is the one of hellenopoiisis i.e. Greek-making.
73 Hellenic League for Human Rights, Press Release 12/2000 on the occasion of the adoption of
the new legislation on migration. Cf. www.hlhr.gr.
Revista do instituto de pesquisas e estudos n. 44 59

in its birthplaces of Central Europe, does not seem to bother up to now the
Greek authorities. The new Nationality Code, which has been adopted by the
Greek Parliament at the end of 2004, does not even slightly move towards the
direction of adopting specific rules for the nationality acquisition by individuals
born and living in Greece. The result is that their naturalisation procedure is
subject to the same - in practice stricter rules from the generally applicable
ones. For the foreign parents of children born in Greece, the lapse of a ten year
period suffices, while for the children born in the country, the precondition for
their naturalisation remains the coming of majority age (i.e. eighteen years),
unless, of course, they acquire nationality as unmarried minors, through their
parents naturalisation. We are talking, therefore, about an obviously introvert
and weak-spirited legislative development: one (more) lost chance towards a
perceptive and far-sighted planning, disengaged from out-of-date views and
obsolete methods, at least as far as human rights standards are concerned.
The Code has passed en bloc without any prior public consultation with
relevant bodies, with the absolute majority of votes of the two big political par-
ties. It is rather indicative that the Code has been elaborated by the Ministry of
Interior during the previous socialist government and has been brought into
Parliament and passed - without the slightest amendment - by the new conserv-
ative government.74

The historical legacy

The various different aspects of issues related to nationality loss or acquisition


dates to the routes of the Modern Greek state foundation. This model of state foun-
dation is based in an ideotypical composition of political sovereignty through the
recognition of rights and freedoms to all Greeks, without any discrimination, on
the one hand, and accession to nationality through the recognition of certain
ethno-cultural characteristics, according to the junctures priorities, on the other.
However, the above-mentioned model is going through a structural crisis due
to the political conflict between the left and nationalist state (ethnikofron kratos)
which dominated the Modern Greek political scene in course of a major part of the
20th century. In the longwinded culmination of this conflict from the beginning of
the civil war till the end of the dictatorship (1946-1974) - the Greek state went as
far as to consider that the Greek communists are not (worthy to be) Greeks, and
therefore, as such, are not entitled to the Greek nationality.

74 The Code was voted down by the two political parties of the left, the Communist Party and
the Left Coalition, the MPs of which expressed serious objections particularly regarding the
naturalisation fees of 1,500 euros, as well as the general strict preconditions of the naturalisa-
tion procedure. None of them however, contested the fundamental regulatory categories and
concepts of the Greek nationality law, such as the preferential treatment to the homogenis, etc.
60 faculdade de direito de bauru

Within this conflict, the Greek state has been threaten and triumphed, not
by achieving a consensus, but by forcing the subordination of the majority of the
Greek people. Besides the par excellence internal enemy personalised until
1974 by the Left, there remain still considerable relics of national minorities, per-
ceived collectively as the Trojan Horses of neighbouring nationalisms and irre-
dentisms. If the fall of the dictatorship in 1974, displaces for good the weight of
the enemys perception from the communists to the individuals belonging to
minorities, the appearance of a million migrants (particularly from Albania) in
the last decade of the 20th century, supplies historically well-known suspicions.
What will happen with a new Albanian minority in Greece? is a common but
often unmentionable fear.
Henceforth, the inertia of the previous attitudes is such, that the Greek
state and society still consider themselves under a continuous state of threat,
even if such threat would not arise from a dispassionate view of things.

4.3 Imperfect Greek Jacobinism

Following the tradition of 1789, the Greek polity is indelibly sealed by a


classical pattern of Jacobinism. Belonging to this polity signals the suppression
of any mediatory body between the state and the individual with the sole excep-
tion of (one) nation ( Wallerstein, 2003: 655). Nevertheless, the Greek
Jacobinism is imperfect (Christopoulos, 2004: 359-361). If the traditional type of
this ideology wants the nation to be the exclusive mediator between state and
individual, its Greek particular version has an additional pretension: the inter-
ference of the (orthodox) genos.
The Greek political community resorts to assimilation strategies, because
it cannot conceive non-assimilated members. That is the essence of the countrys
policy towards minorities all along the 20th century. However, the Greek politi-
cal community cannot conceive that some individuals are in position to be assim-
ilated and, therefore, potentially entitled to the Greek nationality. To put it sim-
ply: everybody can become French, so long as (s)he is inspired by the ideals of
the French revolution, nation, etc. For the Greek perception, the Turk cannot
become Greek, unless he is converted to Christianity.75
Concluding, we would argue that the above-mentioned Greek model pre-
sents the symptoms of a definitive historical exhaustion. The major challenge of
its redefinition is already mature. The reason for this is the recent massive migra-
tion phenomenon towards the country. The structural contradiction of this

75 That has been the case for a considerable number of Muslims in the newborn Greek State in
the 19th century: in order to acquire the Greek nationality and reside in Greece, they were
christened.
Revista do instituto de pesquisas e estudos n. 44 61

model lies in that, on the one hand, it regards assimilation as an absolute con-
dition for the social integration of migrants, while, on the other hand, it obsti-
nately refuses the Greek nationality to the overwhelming majority of these peo-
ple, in the name of the pro-national and static category of the orthodox genos.
In other words, the adherence in the rights oriented 1789 ideology is under-
mined by a purely ethno-cultural, ontological perception on the foundation of
the political community. Of course, that is no Greek particularity. National citi-
zenship as an ideology and as an institutional practice has always embodied
both of these components (Soysal, 1996:17).
The Greek nationality in the threshold of the 21st century finds itself before
new tormenting dilemmas: for the first time in its adventurous history, in quest
of brave inclusion strategies of non-Greeks.
That is its inescapable juncture.

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colaborao de autora
nacional no exterior
Michel troper

Ruth Maria Junqueira de Andrade Pereira e Silva


Mestre em Direito pela Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo.
Ps-Graduao em Filosofia do Direito, Universidade de Paris, Panthon Assas.
Atualmente, passou a integrar o quadro docente da ITE, como
Professora de Sociologia da Faculdade de Direito de Bauru.

Table des Matires: 1. Introduction - 2. Kelsen et Troper - 2.1 Systmes: dynamiques et stati-
ques - 3. La Thorie Raliste de Troper - 4. Linterprtation - 5. Jurisprudence: Source du Droit
- 6. Hirarchie des normes - 6.1. La Constitution - 7. L' incompatibilit entre justice constitu-
tionnelle et dmocratie - 8. Michel Troper et la sparation des pouvoirs - 9. Bibliographie.

Mots-cls: Thorie de Michel Troper, un disciple de Kelsen, le positivisme, systmes nor-


matifs, la sparation des pouvoirs.

1. INTRODUCTION

Ce travail a comme but tudier les diffrents aspects de laThorie de


Michel Troper.
Michel Troper a t professeur lUniversit de Paris X-Nanterre, jusqu
2003 quand il a retrait, o il a dirig le Centre de Thorie du Droit et il a aussi
t membre de lInstitut Universitaire de France. Il a assur galement un enseig-
nement rgulier lAcadmie europenne de thorie du droit de Bruxelles et a
t invit en qualit de visiting professor dans plusieurs universits trangres,
notamment Chicago (University of Chicago), New York (Cardozo School of
Law), Boston (Boston College). Michel Troper a t Prsident fondateur de la
SFPJ (Socit Franaise de Philosophie Politique et Juridique) et parmi ses publi-
68 faculdade de direito de bauru

cations nous devons sousligner: Pour une thorie juridique de ltat, Paris, PUF
(coll. Lviathan), 1995; Le droit, la thorie du droit, ltat, Paris, PUF(coll.
Lviathan), 2001 ; La philosophie du droit, Paris, PUF (Que Sais-je?), 2002 ;
Droit constitutionnel, Paris, LGDJ, 2003 (avec Francis HAMON), 27me dition.
A Nanterre, il a enseign thorie gnrale du droit et philosophie du droit
et les thmatiques les plus constants dans ses travails sont pistmologie juridi-
que, thorie de linterprtation et histoire constitutionnelle franaise. En France
il est un philosophe trs reconnu, mais malheureusement au Brsil il na pas
beaucoup dtudes sur ses thses donc je espre que ce travail puisse laider a
devenir celebre au Brsil.
Ainsi, il nous faudra imprativement crire sur: linfluence de Kelsen, linter-
prtation, lhirarchie des normes, la sparation de pouvoirs, parmi dautres sujets.
Dans les pages suivantes, nous allons nous apercevoir que Troper est un
disciple de Kelsen, car sa thorie sapproche beaucoup de la thorie
Kelsenienne, ainsi comme de sa critique dans plusieurs aspects.

2. KELSEN ET TROPER

Kelsen et Troper sont positivistes, ils ont la mme conception de la rela-


tion du droit avec ltat et de quelques points de la Thorie Politique, comme
enseigne Charles Leben dans son article nomm Troper et Kelsen.1 Seulement,
le positivisme serait capable de dcrire lorganisation accomplie du pouvoir.
Kelsen et Troper avaient comme objectif laborer une thorie du droit et
de ltat, ayant comme modle les sciences empiriques. Ce qui prouve que pour
Troper la thorie de Kelsen avait encore des dfauts, des imperfections, consis-
te dans le fait, quil sest mis laborer une nouvelle thorie.
Charles Leben dmontre que Troper, au moment dlaborer sa thorie,
maintient deux points des troncs de la thorie de Kelsen: la primaut du con-
cept juridique de ltat sur tout autre concept; et la thse de lunit du droit et
de ltat, et consquemment, lanalyse de ltat comme un ordre juridique.2
Selon Troper lun de graves dfauts de la thorie de Kelsen, cest que la
mme a le but de construire une science du droit empirique, tout en dcrivant
un objet qui nest pas empirique. La science kelsenienne ne serait pas capable
de vrifier si ses propositions sont vraies ou fausses, puisque les normes, qui
sont lobjet de la science du droit kelsenien classique, consistent dans les faits,
dans les significations des actes de volont, ce qui revient dire, quelles ne peu-
vent pas tre vrifies.

1 Charles Leben. Troper et Kelsen. Revue Franaise de Thorie, de Philosophie et de Culture


Juridiques, n. 37, PUF:Paris, 2003, p. 13/29.
2 Charles Leben. Troper et Kelsen. Revue Franaise de Thorie, de Philosophie et de Culture
Juridiques, n. 37, PUF:Paris, 2003, p. 16.
Revista do instituto de pesquisas e estudos n. 44 69

Kelsen sest aperu de cette imperfection et il a commenc, alors, dcri-


re la norme comme une commande, toutefois quand la norme dcrit seulement
un fait juridique, sa science devient scientifique, mais dautre part, selon Troper,
elle devient sociologique.
Lobjet de la science de Troper ne sont pas les normes, ce sont les discours
et les raisonnements juridiques des organes dapplication du droit, ce qui con-
fre sa science un objet strictement juridique et passible de vrification,
comme le prouve Charles Leben.3

2.1 Systmes: dynamiques et statiques

La manire de structuration des ordres juridiques reprsente un autre


point de dsaccord entre Kelsen et Troper.
Deux types de systmes normatifs peuvent structurer lordre juridique: les
dynamiques et les statiques. Dans les systmes dynamiques, les normes sont
valables uniquement, si elles sont institues daprs la procdure prvue par les
normes suprieures, indpendamment de leur contenu; tandis que dans les sys-
tmes statiques, elles sont valables daprs leur contenu.
Dans les systmes statiques les normes peuvent tre dduites les unes des
autres, alors que dans les systmes dynamiques, elles peuvent tre produites les
unes selon les autres. Afin davoir une unit dans le systme statique il faut
dcouvrir celle qui a t la premire norme, tche qui se montre infaisable. Dans
le systme dynamique, une norme ne sera valide que si lon considre comme
valide une norme prcdente et suprieure capable de dterminer la cration
de cette mme norme et de lui accorder sa validit.
Troper soutient lide que Kelsen considre comme dynamique le syst-
me juridique, alors que Troper soutient lide daprs laquelle, le systme juri-
dique peut tre parfois dynamique ou statique.
Charles Leben et Pierre Brunet4 ont objectivent dmontr que Kelsen na
pas conu un systme uniquement dynamique, ce qui nous mne la conclu-
sion que la thorie troperienne ne contredit pas la kelsenienne.
Les systmes juridiques modernes sont parfois statiques et parfois dyna-
miques, dans la mesure o les dcisions sont justifies, cest--dire, selon leur
conformit avec les normes suprieures, et selon les termes de verit et dauto-
rit. Par consquence, les tats modernes constituent un ordre juridique stati-
que et dynamique, ce qui prserve lunicit du concept de ltat et du droit,
laquelle est soutenue pour Kelsen ainsi que pour Troper.
3 Charles Leben. Troper et Kelsen. Revue Franaise de Thorie, de Philosophie et de Culture
Juridiques, n. 37, PUF:Paris, 2003, p.21.
4 Pierre Brunet. Michel Troper et la theorie generale de ltat. Revue Franaise de Thorie,
de Philosophie et de Culture Juridiques, n. 37, PUF:Paris, 2003, p. 87/110.
70 faculdade de direito de bauru

3. LA THORIE RALISTE DE TROPER

Lune des principales caractristiques de la science raliste, comme le


souligne Olivier Jouanjan,5 cest quelle est distincte de son objet, ce qui lui
permet de le dcrire comme une ralit objective, nayant pas le but ni de le
modifier ni de le juger. Lobjet lu tre dcrit cest le droit positif.
Troper propose alors, une utilisation diffrente du terme rationaliste par
rapport ceux qui comprennent que le droit est obligatoire puisquil est pos
conformment la raison. Considre-t-il que la rationalit reprsente une quali-
t de la dmarche, pas de lobjet, cest--dire quil appelle rationnel ceux qui
utilisent la raison, mme si cette utilisation abouti la conclusion daprs laquel-
le le droit nest pas rationnel.
La thorie raliste de linterprtation, cre par Michel Troper, suppose
que la norme a comme origine linterprtation du juge, comme nous verrons
plus loin dune manire plus dtaille.

4. LINTERPRTATION

Professeur Philippe Raynaud6 claircit que, selon Troper, linterprtation


est un acte de volont, pas de connaissance. Cest--dire, que le pouvoir
dinterprter est un pouvoir de cration, et non pas seulement de dcouverte
du droit, donc, linterprtation des lois par le juge est un acte de volont et non
pas uniquement un acte de connaissance.
Professeur Stphane Rials7 met aussi en vidence cet aspect de la thorie
de Troper, tout en observant, que selon cet auteur, linterprtation nest pas un
acte de connaissance susceptible dtre apprci en termes de verit, tant
donn quil sagit dun acte de volont, ce qui revient dire, que son rsultat
serait efficace ou inefficace, vrai ou faux.
Linterprte tabli la signification dun texte de forme discrtionnaire,
lobjet de linterprtation nest pas une norme, mais un texte. Les textes du
droit nauraient aucun sens avant dtre interprts, linterprte est donc libre
de choisir une interprtation parmi plusieurs autres qui traitent dun mme
texte. On ninterprte pas une norme, nanmoins, cest linterprtation qui
donne origine la norme. Avant linterprtation, il ny a pas de norme. Linter-

5 Olivier jouanjan. Une interprtation de la thorie raiste de Michel Troper. Revue Franaise
de Thorie, de Philosophie et de Culture Juridiques, n. 37, PUF:Paris, 2003, p. 39.
6 Philippe Raynaud. Philosophie de Michel Troper. Revue Franaise de Thorie, de
Philosophie et de Culture Juridiques, n. 37, PUF:Paris, 2003, p. 3/12.
7 Stphane Rials. La dmolition inacheve. Michel Troper, linterpretation, le Sujet, et la survie
des cadres intellectuelles du positivisme noclassique. Revue Franaise de Thorie, de
Philosophie et de Culture Juridiques, n. 37, PUF:Paris, 2003, p. 55.
Revista do instituto de pesquisas e estudos n. 44 71

prtation consiste choisir une signification, cest--dire, choisir une norme, et


ce choix-l reprsente un acte de volont. Donc, linterprtation cre les nor-
mes et, en les crant, cre-t-elle le droit.
La norme en vigueur est celle dont le sens a t tablit par une interprta-
tion authentique. Selon Troper, linterprtation authentique est celle ralise
par les juges de la Cour Suprme, ntant pas susceptible quel changement
qui soit. Par contre, Kelsen soutient que linterprtation authentique est celle
ralise par le lgislateur. Cette pense troperienne peut aboutir au gouverne-
ment des juges, ce que reprsente lune des critiques cette thorie.
Linterprtation non authentique est un avis subjectif dpourvu de valeur
juridique, et seulement linterprtation authentique est capable de crer la
norme valide. La validit de linterprtation ne dpend pas de son contenu,
mais de lorgane qui limpose, donc il nexiste pas de vraie ou de fausse inter-
prtation, au contraire ce qui existe cest une interprtation valide ou invalide.
Cette conclusion peut tre considre comme un obstacle la thorie de Troper,
tant donn quuniquement la thorie passible dtre analyse comme vraie ou
fausse, peut tre considere scientifique.
Linterprtation dun texte rendu par la Cour Suprme en jugeant un cas
concret oblige les cours infrieures suivre la mme interprtation.
Pourquoi la loi ne peut-elle pas tre considre comme un texte qui con-
tient une interprtation authentique de la Constitution, puisque la dcision de
la Cour est considre linterprtation de la loi? On ninterprte pas une norme
puisque celle-ci est une signification dun acte de volont. Interprter consiste
donner un significat et on ne peut pas donner un significat dun significat.
Certes, le juge sait quil doit appliquer le droit en suivant la volont du
lgislateur, parce que, si ses dcisions sont contradictoires ou incohrentes, on
pourrait mettre en question leur legitimit. Cette ide-l aboutit une thorie
raliste et proche Hobbes, lequel croyait que linterprtation doit tre fonde
sur la volont du lgislateur, nonobstant, avoue-t-il, que le juge possde un cer-
tain pouvoir de cration du droit.
Bref, linterprtation a pour object un texte, pas une norme; mane-t-elle
de tous les organes dapplication du droit, toutefois, uniquement linterprta-
tion rendue par la Cour Suprme est authentique, puisque celle-ci cre une
norme gnrale qui doit tre suivie par les cours infrieures.
Professeur Stphane Rials8 claircit quil y aurait deux formes dappr-
hender linterprtation de la cour suprieure: miraculeusement ou en inter-
prtant ce que la premire avait dj interprt.

8 Stphane Rials. La dmolition inacheve. Michel Troper, linterpretation, le Sujet, et la survie


des cadres intellectuelles du positivisme noclassique. Revue Franaise de Thorie, de
Philosophie et de Culture Juridiques, n. 37, PUF: Paris, 2003, p. 49/86.
72 faculdade de direito de bauru

5. JURISPRUDENCE: SOURCE DU DROIT

La thorie troperienne met en vidence le fait que le juge reprsente une


source du droit, vu que la norme est cre lors de son interprtation du texte
juridique.
Pourtant, ce ne sont pas tous les juges qui crent le droit, mais seulement
les juges du dernier ressort, car les interprtations authentiques sont celles ren-
dues par ces mmes juges, ce qui fait que seulement ces interprtations-l pos-
sdent des effets juridiques permanents.
Toutefois, Kelsen soutenait que le juge ne crait que des normes indivi-
duelles, selon la thorie raliste de Troper, le juge cre aussi des normes gn-
rales, ce qui peut tre vrifi d au fait que les cours infrieures doivent suivre
linterprtation des cours suprieures.

6. LA HIRARCHIE DES NORMES

Troper soutenait que si linterprtation est une tape essentielle de


lmission des normes, on peut en conclure que ltude de linterprtation
commande celui de lhirarchie des normes et pas linverse. Cest linterpr-
tation qui apporte des consquences lhierarchie, comme la mis en vidence
S. Rials9.
Aux yeux de Troper, diffrentement de Kelsen, lexistance juridique
dune norme lgislative ne sorigine pas de sa conformit la Constitution, mais
si de linterprtation du juge. Cest--dire, que la norme suprieure nimpose
pas le contenu de linfrieure, nonobstant cest elle qui habilite lautorit le
faire. La question de lapparition des autorits nest pas simple tre resolue
selon Troper, tant-elle toujours un simple fait.
La validit dune norme nadvient pas de sa conformit la norme sup-
rieure, mais si de lactivit des organes comptents capables de donner inter-
prtation authentique.
Quand Troper affirme que la validit de la norme nadvient pas du procs
de production des normes infrieures, il ne veut pas dire que lhirarchie soit
linverse, ni que linterprtation de la loi soit suprieure celle-l de la
Constitution. Entre deux textes, il ny a pas de rlation de hierarchie, lequel
nexiste seulement que entre le contenu ou la signification des ces textes.
Cest lauteur de la norme infrieure qui confre linterprtation de la
norme suprieure. Il faut que le policier interprte la dcision du tribunal afin

9 Stphane Rials. La dmolition inacheve. Michel Troper, linterpretation, le Sujet, et la survie


des cadres intellectuelles du positivisme noclassique. Revue Franaise de Thorie, de
Philosophie et de Culture Juridiques, n. 37, PUF:Paris, 2003, p. 70.
Revista do instituto de pesquisas e estudos n. 44 73

dappliquer la loi, mais celle-ci nest pas une interprtation authentique, une
fois quelle peut tre modifie. Donc, la pyramide de Kelsen nest pas invers,
critique souvent impute la thorie de Troper.

6.1 La Constitution

Au dpart, la thorie raliste touche la manire dont on pense la


Constitution, puisque le Professeur Troper est catgorique en affirmant que la
Constitution nest pas obligatoire, ce que bouleverse le monde juridique. Il
nest pas aussi daccord que seulement la Constitution fixe et intangible garan-
tirait la libert politique, une fois que linterprtation du texte peut tre modi-
fie par le juge, puisque cest lui qui interprte le texte constitutionnel.
Cest le juge qui dcide ce que doit tre nomm Constitution et ce que sera
son rgime juridique. Le pouvoir dcider ce qui est obligatoire ou pas appartient au
juge. Professeur Troper considre le juge constitutionnnel comme tant un interpr-
te authentique, colegislateur et constituant. Colegislateur, d sa propre tche, qui
est celle de dterminer le sens de la norme et constituant dans la mesure quil ta-
bli la signification de la Constitution afin de dcider si autorise-t-elle une certaine loi.
Telle thorie cause de consquences lhierarchie des normes. Or, si la
Constitution nest pas obligatoire, elle na pas le mme sens quelle a pour nous,
car la loi ne serait moins obligatoire que la Constitution. Dans ce sens, la tho-
rie troperienne, malgr la soutenance de la pyramide de Kelsen, a choue.
On pourrait affirmer lexistance dune hirarchie dinterprte, dans laquel-
le, les interprtes infrieurs ne pouvaient pas mettre en question linterprta-
tion rendue par les interprtes authentiques.
La thorie troperienne dmontre quil peut y avoir une autre manire
penser la Constitution.
Une autre question intressante a rapport avec les coutumes. Selon la
thorie raliste, seulement ce qui a le status de norme li l`interprtation du
juge est capable dobliger, et, donc, les coutumes ne seraient pas obligatoires, ils
n`avaient pas dimportance juridique. Tel affirmation est cohrente par rapport
la thorie raliste, mais peut-elle tre considere une absurdit par des autres
thoriciens du droit. Savigny, pre de lcole historique, nadmettrait jamais tel
interprtation, puisquil soutenait que les lois et les coutumes avaient le mme
degr dimportance, tant donn que lun pourrait soit modifier, soit droger
lautre. Lun des aspects le plus critiqus par Savigny en ce que concerne la codi-
fication, tait le fait des codes modernes avaient la facult de supprimer la puis-
sance des coutumes. Ainsi, ce quest entirement cohrent la philosophie tro-
perienne peut tre considr comme tant une absurdit par des autres tho-
ries, en dmontrant que toute thorie a la possibilit dtre srieusement criti-
que. Quelle que se soit la thorie, elle nest pas irrfutable.
74 faculdade de direito de bauru

7. INCOMPATIBILIT ENTRE JUSTICE CONSTITUTIONNELLE ET


DMOCRATIE

Sagit-il dune thse troperienne de considrable importance analyse par


Riccardo Guastini.10
Troper dclare que la justice constitutionnelle est incompatible avec la
dmocratie, ce quau dpart peut sembler une absurdit, mais, comme nous
essayerons de dmontrer, telle thse est compatible avec la thorie cre par lui.
Troper explique que si le peuple est souverain, ce qui dailleurs reprsen-
te lun des principes de la dmocratie, il exerce un pouvoir illimit, ce qui exclut
le contrle de constitutionnalit.
La souverainet populaire pourrait tre identifie avec le pouvoir lgislatif
du Parlement ou avec le pouvoir constituant.11
Si lon identifiait la souverainet avec le pouvoir lgislatif du Parlement, la
justice constitutionnelle contredirait la souverainet populaire, puisque le juge
constitutionnel en authorisant ou en empchant la promulgation dune loi, par-
ticipe-t-il la cration de cette mme loi, comme lexplique Riccardo Guastini.
Dans la dmocratie, la fonction lgislative ne doit pas tre exerce par le juges,
mais au contraire par les lus.
Poursuite-t-il que si lon identifie la souverainet populaire avec le syst-
me, dans lequel le peuple est le dernier titulaire du pouvoir constituant, la jus-
tice constitutionnelle contredirait aussi la souverainet populaire, puisque le
juge constitutionnel cre la Constituition en interprtant les textes dicts par le
pouvoir constituant.
Riccardo Guastini remarque que, si la thorie raliste de linterprtation
prsuppose que la norme ait pour origine linterprtation du juge, mme avant
le contrle de constitutionnalit, cest le juge qui cre la norme, ce que serait
incompatible avec la souverinet populaire, une fois que le peuple na pas lu
les juges avec le but de lexercice de tel rle.
La contradiction existante entre la dmocratie populaire et la justice consti-
tutionnelle sexplique parce que cette dernire dcoule du principe de la spara-
tion des pouvoirs et pas de la dmocratie populaire. La libert politique serait obte-
nue par la sparation des pouvoirs et pas par un contrle de constitutionnalit.
Dans une vritable dmocratie, les normes seraient cres par le peuple
ou par ses lus, mais cette affirmation fait partie dune fiction juridique puis-
quelle nexiste nulle part, selon Riccardo Guastini, ainsi que les systmes nom-
ms dmocratiques seraient des systmes de comptition de llite.

10 Ricardo Guastini. Michel Troper sur la function juridictionelle. Revue Franaise de Thorie,
de Philosophie et de Culture Juridiques, n. 37, PUF:Paris, 2003, p. 111/122.
11 Ricardo Guastini. Michel Troper sur la function juridictionelle. Revue Franaise de Thorie,
de Philosophie et de Culture Juridiques, n. 37, PUF:Paris, 2003, p. 118.
Revista do instituto de pesquisas e estudos n. 44 75

8. MICHEL TROPER ET LA SPARATION DES POUVOIRS

Olivier Beaud analyse la thse de doctorat de Michel Troper : La spa-


rations des pouvoirs et lhistoire constitutionnelle franaise .12 Lauteur com-
mence observer que le contenu de la thse est plus vaste que son titre peut le
dmontrer, une fois que la thse sagit de la sparation des pouvoirs, cependant,
elle soccupe aussi de la doctrine constitutionnelle, de lhistoire de la pense
politique, du rapport entre la thorie et la pratique en droit et de plusieurs
autres sujets; nanmoins, la priode analyse est limite la priode rvolu-
tionnaire.
Troper comprend que la sparations des pouvoirs na pas de contenu clair,
permettant plusieurs interprtations de la mme expression. Il essaye donner
la sparation des pouvoirs une interprtation plus juridique que philosophique.
La thorie troperienne rduit le principe de la sparation des pouvoirs au
fait, quune mme autorit ne doit pas exercer toutes les fonctions de ltat. Il
sagisserait dun principe ngatif, puisquil naurait pas le but de faire la distri-
bution des comptences, mais seulement celui de remarquer quune mme per-
sone ne devrait pas exercer toutes les fonctions.
Le ct ngatif de tel principe cest quil ne reoit pas de fortes critiques
par les autres thoriciens. On critique, par ailleurs, la forme dont les compten-
ces sont distribues.
Troper explique que la sparation des pouvoirs garantit la libert tant que
respecte, mais daprs lui, ne possederait-elle aucun mcanisme afin de garan-
tir son efficacit.
Affirme-t-il encore que la manire de confectionner le droit expliquerait le
partage des fonctions de ltat. Donc, la thorie de la sparation des pouvoirs
varierait selon les ncessits de chaque poque. Observe-t-il que seulement la
foction legislative est vraisemblablement juridique, puisquelle consisterait
rgler la cration de la norme du droit.13
Lauteur rfute encore la thse de la sparation des pouvoirs dont la doc-
trine classique attribue Montesquieu. Troper affirme que Montesquieu na pas
cre une thorie avec des organes spcialiss et indpendents, dans laquelle cha-
que organe, dune manire indpendante, doit-il exercer une fonction juridique
de ltat, sans intervenir dans lexercice des autres fonctions. Cette thse aurait
seulement t labore beaucoup plus tard.
De cette manire, en analysant quelques aspect de la thorie raliste du
Professeur Michel Troper, nous esprons avoir mis en vidence quil a formul

12 Olivier Beaud. Michel Troper e la sparation des pouvoirs. Revue Franaise de Thorie, de
Philosophie et de Culture Juridiques, n. 37, PUF:Paris, 2003, p. 149/171.
13 Olivier Beaud. Michel Troper e la sparation des pouvoirs. Revue Franaise de Thorie, de
Philosophie et de Culture Juridiques, n. 37, PUF:Paris, 2003, p. 149/171
76 faculdade de direito de bauru

une thse audace et originale, laquelle montre sa libert de pense et prouve


que malgr avoir t disciple de Kelsen et de Charles Eisenmann, il a cr une
thorie trs diffrente de celles de ses matres et, mme par plusieurs aspect,
crtique-t-il les thories qui lont inspires.

9. BIBLIOGRAPHIE
RIALS, Stphane (org.). Michel Troper. Revue Franaise de Thorie, de Philosophie et de
Culture Juridiques, n. 37, PUF:Paris, 2003
doutrina
Em defesa da reviso obrigatria das sentenas
contrrias Fazenda Pblica*

Jos Carlos Barbosa Moreira


Professor da Faculdade de Direito da UERJ.
Desembargador (aposentado) do TJRJ.

Palavras-chave: Sentenas contrrias, Fazenda Pblica, natureza jurdica, reviso obriga-


tria, veementes crticas, princpio da razoabilidade.

1. As sentenas contrrias Fazenda Pblica ficam obrigatoriamente sujei-


tas reviso em segundo grau ? agora, com as restries introduzidas pela Lei n
10.352, de 26.12.2001, que, modificando o art. 475 do Cdigo de Processo Civil,
excluiu a incidncia da regra:

a) sempre que a condenao, ou o direito controvertido, for de


valor certo no excedente a 60 (sessenta) salrios-mnimos, bem
como no caso de procedncia dos embargos do devedor na exe-
cuo de dvida ativa do mesmo valor (atual 2 do art. 475);
b) quando a sentena estiver fundada em jurisprudncia do ple-
nrio do Supremo Tribunal Federal ou em smula deste Tribunal
ou do tribunal superior competente (atual 3 do art. 475).

* O artigo do ilustre Professor JOS CARLOS BARBOSA MOREIRA foi, gentilmente, encami-
nhado para publicao na RIPE, pelo Professor Ms. PAULO HENRIQUE SILVA GODOY, res-
peitado mestre desta Faculdade de Direito de Bauru ITE.
80 faculdade de direito de bauru

A redao do 2 no um primor de elegncia e preciso. Fala em dvi-


da ativa do mesmo valor para referir-se dvida ativa (expresso, por sinal, j
de si criticvel, embora usual) de valor no superior ao limite fixado na pri-
meira parte; melhor se diria dvida ativa de valor no superior quele limite,
ou ao mesmo limite. A rigor, poderia ser mais sucinto o dispositivo e, prova-
velmente, no o por ter querido acompanhar risca o perfil redundante do
caput. Com efeito, alude-se a, no inciso I, sentena proferida contra a Unio,
o Estado, o Distrito Federal, o Municpio e as respectivas autarquias e fundaes
de direito pblico, e no inciso II a que julgar procedentes, no todo ou em
parte, os embargos execuo de dvida ativa da Fazenda Pblica ? com super-
posio ao menos parcial, j que, se movida a execuo fiscal por qualquer das
entidades arroladas no inciso I, bastaria este para cobrir a hiptese de proce-
dncia dos embargos.
Deixemos de lado, porm, questes desse gnero e concentremo-nos na
regra da obrigatoriedade da reviso. Dela, advirta-se, s nos ocuparemos aqui na
extenso a que ficou reduzida, no Cdigo, aps a eliminao, tambm por fora
da Lei n 10.352, da outra hiptese prevista no texto primitivo, a saber, a da sen-
tena que invalidasse o casamento (antigo inciso I do art. 475).
2. Cuidadosa investigao histrica, feita por estudioso de grande autori-
dade, concluiu que o instituto lana razes no antigo processo penal portugus,
e que sua consagrao no processo civil brasileiro remonta ao art. 90 da Lei de
4.10.1831.1 Ele aparecer mais tarde na Consolidao das disposies legislativas
e regulamentares concernentes ao processo civil, de 1876 (obra do Conselheiro
RIBAS), art. 1.526, o qual faz remisso aos arts. 964, 966, 1.048 e 1.091; destes,
interessa em particular o art. 1.048, relativo s causas fiscais, e nomeadamen-
te ao caso de sentena que excedesse a alada do juiz e fosse contrria Fazenda
Pblica.
No perodo republicano, ao tempo da dualidade de competncia para
legislar sobre direito processual, cabe exemplificar com o art. 1.445, n 3, do
Cdigo de Pernambuco (Lei n 1.763, de 16.6.1925), atinente sentena pro-
ferida contra a Fazenda estadual ou municipal. Recebeu o instituto o Cdigo
nacional de 1939, no art. 822, pargrafo nico, n III, concernente s sentenas
proferidas contra a Unio, o Estado ou o Municpio (os outros incisos diziam
respeito a matrias diferentes). Leis extravagantes tambm o consagraram, v.g. o
Dec.-lei n 3.365 (Lei das Desapropriaes), no art. 28, , em termos restritos,
com referncia sentena que fixasse o preo da desapropriao em quantia
superior ao dobro da oferecida, e a Lei n 1.533, de 31.12.1951, no tocante
sentena concessiva de mandado de segurana (art. 12, pargrafo nico).

1 ALFREDO BUZAID, Da apelao ex officio no sistema do Cdigo do Processo Civil, S.


Paulo, 1951, pgs. 23 e segs. (espec. 30) e 32/4).
Revista do instituto de pesquisas e estudos n. 44 81

O Anteprojeto de novo Cdigo de Processo Civil, redigido pelo mesmo juris-


ta a que acima se aludiu e publicado em 1964, pretendeu abandonar a orientao
tradicional. Procurou o autor justificar a guinada no item 34 da Exposio de Motivos
apresentada ao Ministro da Justia, com argumentos que, a seu tempo, se examina-
ro. Viria, contudo, a mudar de opinio ele prprio: o projeto encaminhado em
1972 ao Congresso Nacional, durante sua gesto como Ministro da Justia, no art.
479, retomava o fio da tradio, sujeitando reviso obrigatria em segundo grau a
sentena proferida contra a Unio, o Estado e o Municpio (inciso II) e a que jul-
gasse improcedente a execuo de dvida ativa da Fazenda Pblica (inciso III). A
dico, neste, era manifestamente atcnica, visto que no h lugar, na execuo, para
julgamento de improcedncia: a sentena de que se queria falar era a que julgasse
procedentes os embargos execuo fiscal coisa bem diversa. O defeito subsistiu no
art. 475, n III, do Cdigo de 1973,2 mas foi corrigido pela Lei n 10.352.
3. Antes de passarmos ao tpico central deste trabalho a saber, tentativa
de justificar-lhe o ttulo, diremos duas palavras sobre questo que fez derramar
muita tinta, mxime sob o estatuto de 1939, mas que, a nosso ver, sempre teve
sabor exclusivamente acadmico e est de todo superada. Trata-se da controvr-
sia sobre a natureza jurdica da reviso obrigatria.
As leis anteriores ao vigente estatuto processual costumavam empregar, ao
propsito, a expresso apelao necessria ou ex officio: assim, textualmente,
o art. 822, caput, do Cdigo de 1939. Ela se opunha apelao voluntria, e a
seu respeito estabeleciam os textos que o prprio juiz a interporia na sentena
(cf. o dispositivo citado, fine).
As bvias dessemelhanas entre essa figura e a da denominada apelao
voluntria levaram muitos a sustentar que no se cuidava de verdadeiro recur-
so. Mas a longa discusso travada ao propsito padecia de vcio radical. Partiam
os crticos de um conceito apriorstico de recurso; e, como a apelao neces-
sria no se enquadrava em tal conceito, negavam-lhe foros de cidadania no ter-
reno recursal. Havia a patente inverso metodolgica: tinha-se de partir, ao con-
trrio, da sistemtica legal, para, luz dela, construir o conceito de recurso.
Tomamos a liberdade de reproduzir aqui trecho de obra escrita h quase qua-
renta anos, mas representativo, ainda hoje, do nosso pensamento: No h
nenhum cu de puras essncias, onde se logre descobrir um conceito de recur-
so anterior ao que revela o sistema da lei. (...) Recurso, para o jurista brasileiro,
h de ser tudo aquilo (e s aquilo) que o direito brasileiro considera recurso e
como tal disciplina.3 Anlogas observaes, diga-se de passagem, aplicam-se

2 Os comentadores no deixaram de assinalar a impropriedade: vide, por exemplo, ERNANE


FIDLIS DOS SANTOS, Comentrios ao Cdigo de Processo Civil, vol. III, t. I, Rio de Janeiro,
1980, pg. 349.
3 BARBOSA MOREIRA, O juzo de admissibilidade no sistema dos recursos civis, Rio de Janeiro,
1968, pg. 10 (grifos do original).
82 faculdade de direito de bauru

atualmente aos embargos de declarao, a que alguns se obstinam em negar


ndole recursal, a despeito da ntida opo (boa ou m, como se queira) do legis-
lador de 1973, que assim deles tratou.
O que se podia legitimamente discutir era a convenincia, de lege ferenda, de
manter a configurao tradicional da reviso obrigatria, ou de dar-lhe feio diver-
sa. Optou o vigente cdigo, e ao nosso ver andou bem, pelo segundo termo da
alternativa. Agora, de lege lata, insustentvel a incluso da figura entre os recur-
sos. A descabida aluso do texto primitivo apelao voluntria da parte vencida
(como se outra espcie houvesse) no ento pargrafo nico do art. 475, era simples
cochilo,4 que a Lei n 10.352 em boa hora corrigiu: a redao do atual 1 fala de
apelao, tout court e ningum se enganar sobre o objeto da referncia.
4. Vamos, ento, ao principal. A obrigatoriedade do reexame em segundo grau
das sentenas desfavorveis Fazenda Pblica tem sido alvo de reiteradas e veemen-
tes crticas, feitas por diferentes ngulos, e algumas por vozes de grande autoridade.
De vez em quando, por ocasio dos trabalhos preparatrios de alguma das constan-
tes reformas do estatuto processual, surgem propostas de eliminao do instituto.
Convm passar em revista os argumentos que se tm brandido para combat-lo:
a) Os incisos do art. 475 relativos s mencionadas sentenas seriam incom-
patveis com o princpio constitucional da isonomia, por darem trata-
mento privilegiado a uma classe de litigantes;5
b) A obrigatoriedade da reviso constitui estranhssima peculiaridade do
direito processual civil brasileiro, desconhecida em ordenamentos
europeus de primeira linha;6
c) Inclui-se o instituto entre certos marcos autoritrios da ditadura getu-
liana, herdados do estatuto precedente, e de visveis moldes fascis-
tas porque obsessivamente voltados tutela do Estado;7

4 Inconsistente o argumento que do mero adjetivo voluntria quis tirar PONTES DE


MIRANDA, Comentrios ao Cdigo de Processo Civil (de 1973), t. V, Rio de Janeiro, 1974,
pg. 215: Portanto, h a apelao de ofcio, porque se fez implcita a referncia, uma vez
que se adjetivou a outra espcie de apelao (apelao voluntria). Se h apelao voluntria,
h necessria ou de ofcio (grifado no original). Tambm SERGIO BERMUDES,
Comentrios ao Cdigo de Processo Civil, vol. VII, S. Paulo, 1977, pg. 129, permaneceu fiel,
sob o estatuto de 1973, classificao apelao voluntria ? apelao necessria.
5 Assim, por exemplo, ADA PELLEGRINI GRINOVER, Os princpios constitucionais e o proces-
so civil, S. Paulo, 1975, pgs. 42 e segs.; ROGRIO LAURIA TUCCI ? JOS ROGRIO
CRUZ E TUCCI, Constituio de 1988 e processo, S. Paulo, 1989, pg. 56; ORESTE NESTOR
DE SOUZA LAPRO, Duplo grau de jurisdio no direito processual civil, S. Paulo, 1995, pg.
171; CNDIDO DINAMARCO, A reforma da reforma, S. Paulo, 4 ed., 2002, pg. 127; JOS
ROGRIO CRUZ E TUCCI, Lineamentos da nova reforma do CPC, S. Paulo, 2002, pgs. 46/8.
6 CNDIDO DINAMARCO, ob. cit., pg. 126. Segundo ORESTE NESTOR DE SOUZA
LAPRO, ob. cit., pg. 169, trata-se de instituto sem parmetros na legislao comparada ;
abona-se o autor com passagem de ALFREDO BUZAID, ob. cit. na nota n 1, supra, pg. 7
(instituto sem correspondncia no direito comparado), todavia escrita mais de meio scu-
lo atrs e, conforme se demonstrar, desatualizada.
7 CNDIDO DINAMARCO, ob. cit., pg. 126.
Revista do instituto de pesquisas e estudos n. 44 83

d) Os interesses da Fazenda so suficientemente defendidos em juzo


pelos procuradores das entidades pblicas;8
e) A supresso da obrigatoriedade aliviaria consideravelmente os tribu-
nais,9 contribuindo, presume-se, para diminuir a excessiva demora dos
processos.
5. A autoridade dos crticos e o respeito intelectual que inspiram esto a
exigir que se analisem com ateno os argumentos acima expostos em resumo.
Passamos a examin-los um por um:
a) J cedia e dispensa demonstrao a tese de que isonomia no significa
tratamento sempre absolutamente igual, mas tratamento igual na medida da igual-
dade e desigual na medida da desigualdade. Em suma: o critrio decisivo o da
igualdade substancial, e no o da igualdade formal. Fazenda Pblica atribuem-se
prerrogativas, como a de prazos mais longos (ex.: art. 188 CPC), em obedincia ao
princpio da igualdade real e proporcional, que impe tratamento desigual aos
desiguais, a fim de se atingir a igualdade substancial.10 Ela no pode ser equipara-
da a um litigante qualquer, dada a natureza dos interesses que representa.
Voltaremos ao ponto na anlise do argumento indicado sub c.
Acrescentem-se a latere duas observaes. Primeira: sendo o advento do
Cdigo anterior ao da atual Constituio da Repblica, a rigor no se deveria
falar em inconstitucionalidade, mas em revogao dos indigitados incisos do art.
475 pela Carta de 1988; a isso se objetar, porm, que a Constituio preceden-
te (de 1969), sob a qual entrou em vigor o diploma de 1973, tambm consagra-
va o princpio da isonomia (art.153, 1), de modo que o vcio seria originrio.
Segunda: a esta altura, puramente acadmica a increpao: antes e depois da
Carta de 1988, os tribunais brasileiros tm aplicado tranqilamente, com certe-
za milhares de vezes, as disposies em foco,11 e no consta sequer que a res-
pectiva vigncia ou validade haja sido formalmente impugnada perante eles.
Estamos, pois, diante de ius receptum, a cujo respeito s de lege ferenda vale a
pena contender.

8 ALFREDO BUZAID, ob. cit., pg. 57 (onde se agrega meno ao Ministrio Pblico, que toda-
via exerce no processo, ao menos em nossos dias, funes distintas, inconfundveis com a pro-
teo dos interesses da Fazenda).
9 ALFREDO BUZAID, ibid.
10 As palavras transcritas so de ADA PELLEGRINI GRINOVER, ob. cit., pg.33, que porm
tacha de excessivo o favorecimento da Fazenda no sistema do Cdigo de 1973 e, como se aver-
bou (nota 5, supra), inclui a reviso obrigatria das sentenas contrrias quela entre os exces-
sos condenveis.
11 O Superior Tribunal de Justia, v.g., incluiu na Smula de sua jurisprudncia predominante a
proposio No reexame necessrio, defeso, ao Tribunal, agravar a condenao imposta
Fazenda Pblica ? a qual, obviamente, pressupe o reconhecimento da vigncia e validade dos
textos em questo. De modo mais direto, o Tribunal Regional Federal da 3 Regio proclamou
que o art. 475, inciso II, do Cdigo de Processo Civil foi recepcionado pela vigente
Constituio Federal (Smula, n 10).
84 faculdade de direito de bauru

b) A obrigatoriedade do reexame, nos casos que aqui interessam, no


constitui peculiaridade do ordenamento brasileiro.12 certo que no a consa-
gram as mais conhecidas legislaes processuais civis europias. Mas parece
suprfluo obtemperar que um instituto no pode ser condenado apenas por no
o adotarem essas legislaes: do contrrio, teramos de expurgar do nosso sis-
tema jurdico, por exemplo, o mandado de segurana, sem correspondente
exato em nenhuma delas. Mais de um cdigo estrangeiro torna necessria a revi-
so das sentenas contrrias aos entes pblicos; entre eles, figura o colombiano,
de 1970 (art. 386, 1 parte),13 reconhecidamente um dos mais bem feitos e pro-
gressistas da Amrica Latina.
Por outro lado, a inexistncia de disposio anloga s do art. 475 ptrio
nas leis processuais europias de maneira alguma significa que aqueles ordena-
mentos dem ao Poder Pblico, quando litiga, tratamento igual ao de qualquer
outro litigante. A verdade bem outra: o tratamento varia, sim, conquanto por
formas diferentes, algumas at mais radicais que a visada pela crtica. Basta ver
que diversos ordenamentos europeus, indubitavelmente de primeira linha,
chegam a subtrair Justia comum, em regra, os litgios em que seja parte a
Administrao Pblica, para confi-los a outro conjunto de rgos, que no inte-
gram necessariamente o mecanismo judicial e podem fazer parte do prprio
aparelho administrativo.
Exemplo clssico o contencioso administrativo francs, cujos rgos
so ligados Administrao Pblica e no se situam no mbito da Justia stricto
sensu. O rgo de cpula o Conseil dtat, no a Cour de Cassation. No esta-
mos diante de mera separao formal: o processo, l, assume fisionomia prpria,
tem caractersticas que nitidamente o distinguem do processo judicial: por
exemplo, nele, tradicionalmente, o princpio da publicidade no vigora nos mes-
mos termos que em juzo.14 Tal diferenciao resulta justamente da presena da
Administrao Pblica na condio de parte.15 A doutrina, expressis verbis, nega

12 J h vrios anos denunciamos o equvoco, exemplificando, no artigo intitulado Juzo de retra-


tao e reexame obrigatrio em segundo grau e inserto na Stima Srie dos Temas de Direito
Procesual, S.Paulo, 2001, pgs. 87 e segs. (o trecho relevante est na pg. 91).
13 Eis o texto, na redao dada pelo Dec. n 2.282, de 1989, que modificou ligeiramente a ante-
rior: Las sentencias de primera instancia adversas a la Nacin, los departamentos, las intenden-
cias, las comisaras, los distritos especiales y los municipios, deben consultarse con el superior siem-
pre que no sean apeladas por sus representantes o apoderados (consulta a denominao espa-
nhola do instituto).
14 No dizer de DEBBASCH, Contentieux administratif, 2 ed., Paris, 1978, pg. 16, cuida-se de
uma procdure semi-secrte. Cf. PERROT, Institutions judiciaires, 5 ed., Paris, 1993, pgs.
529/30 (em tonalidade um tanto crtica). A situao modificou-se em parte nos ltimos tem-
pos: vide VINCENT ? GUINCHARD ? MONTAGNIER ? VARINARD, Institutions judiciaires,
7 ed., 2003, pg. 210. Continua a tratar-se, no entanto, de um procedimento dans une cer-
taine mesure, interne: TROTABAS ? ISOART, Droit public, 24 ed., Paris, 1998, pg. 299.
15 DEBBASCH, ob. cit., pg. 18, reconhece abertamente que o processo do contencioso adminis-
trativo est influenc par la prsence dans linstance dun justiciable public.
Revista do instituto de pesquisas e estudos n. 44 85

que seja total a igualdade entre o particular e a Administrao; e aponta exem-


plos da diversidade de tratamento. Entre eles mencionam-se: a exigncia, feita
quele, mas no a esta, para conseguir que o Conseil dtat suspenda a execu-
o da sentena apelada, de provar que a execuo imediata acarretaria conse-
qncias dificilmente reparveis; e o prazo mais longo de que dispe a
Administrao, em certos casos, para apelar.16 Outro exemplo, ainda: na audin-
cia, concede-se maior latitude ao commissaire du gouvernement do que ao
particular (ou a seu advogado) para sustentar suas razes.17
Semelhante o ordenamento italiano, onde existe igualmente separao
entre a Justia ordinria e a chamada Justia administrativa. Em matria de direi-
tos subjetivos, propriamente ditos, aquela competente mesmo que o direito do
particular se dirija contra o Poder Pblico; mas h a vasta massa dos denominados
interesses legtimos, a cujo respeito se exclui a competncia da Justia comum e
se outorga o poder de decidir aos tribunais administrativos regionais e, em instn-
cia superior, ao Consiglio di Stato.18 Tambm a Espanha tem aparelho especial para
o exerccio da jurisdio no terreno do contencioso administrativo; regula a mat-
ria a Lei n 29, de 13.7.1998.19 Na Alemanha, h nada menos de trs sistemas dis-
tintos do comum, para o processo e julgamento de litgios com o Poder Pblico: a
Verwaltungsgerichtsbarkeit (jurisdio administrativa), a Finanzgerichtsbarkeit
(jurisdio financeira) e a Sozialgerichtsbarkeit (jurisdio social),20 cada qual regi-
da por uma lei prpria.
vista de tudo isso, no parece espelhar a realidade a idia de que o ordena-
mento brasileiro, por causa de disposies como as do art. 475, ns. I e II, do Cdigo
de Processo Civil, atropele indevidamente o princpio da isonomia. Com maior exa-
tido, at se poderia dizer que so menos intensas, em confronto com as de outros
sistemas jurdicos, as atenuaes que ele impe a regra da igualdade formal.
c) Dizer que o instituto sob exame herdado do estatuto precedente
enunciar meia verdade. J se registrou, com base em autorizada exposio, que
sua consagrao no processo civil brasileiro data de 1831. Ele subsistiu por
tempo superior a um sculo, ao longo das vrias etapas subseqentes de nossa
histria, no Imprio e na Repblica. No constituiu inovao do Cdigo de
1939, que se limitou a receber herana quela altura mais que centenria.
Enxerga-se nele um dos marcos autoritrios da ditadura getuliana. Mas,
primo, insista-se, ele vem de muito mais longe: do incio da quarta dcada do

16 VINCENT GUINCHARD MONTAGNIER VARINARD, ob. cit., pgs. 185/6.


17 CHAPUS, Droit administratif gnral, t. 1, 5 ed., Paris, 1990, pg. 558.
18 Sobre a repartio da funo jurisdicional entre a Justia ordinria e a Justia administrativa,
extensamente, NIGRO, Giustizia amministrativa, Bolonha, 1976, pgs. 143 e segs.
19 Vide RAMOS MNDEZ, El sistema procesal espaol, 5 ed., Barcelona, 2000, pg. 422.
20 O art. 95, (1), da Grundgesetz enumera os rgos de cpula dos diversos sistemas. Sobre a divi-
so dos mecanismos da Justia, em termos gerais, vide, na literatura mais recente, ROSEN-
BERG SCHWAB GOTTWALD, Zivilprozessrecht, 16 ed., Munique, 2004, pgs. 60 e segs.
86 faculdade de direito de bauru

sculo XIX! Alm disso, falsa a premissa implcita de que tem feio autoritria
toda e qualquer medida legislativa tomada em perodo ditatorial ou semiditato-
rial. No tiveram necessariamente tal carter as reformas da ZPO alem poste-
riores ascenso dos nazistas ao poder.21 Acerca de uma delas, a de 1933, que
entre outras coisas introduziu o dever de veracidade para as partes e reforou
no juiz os poderes de esclarecimento e direo do processo, assinala estudo
recente que suas razes mergulhavam em trabalhos preparatrios da poca da
Constituio de Weimar e que a orientao nela adotada permaneceu inalterada
mesmo depois de 1945.22 Os pontos cardeais dessa reforma ? acelerao, con-
centrao, imediao, dever de veracidade, eliminao de superadas regras for-
mais sobre prova ? no suscitam objeo alguma do ponto de vista do Estado de
direito.23 Analogamente, j se demonstrou, em termos amplos e persuasivos,24 o
erro dos que atribuem ao Cdigo de processo civil italiano de 1940 inspirao
essencialmente fascista.
Um dos traos salientes do Cdigo brasileiro de 1939 consistiu, sem dvi-
da, no aumento dos poderes do rgo judicial. A tanto se reduz o seu autorita-
rismo. A aluso, que se l na Exposio de Motivos do Ministro Francisco
Campos, ao regime do chamado Estado Novo e, em particular, restaurao
da autoridade, por ele pretensamente efetuada, no passa de ornamento ret-
rico, explicvel luz das circunstncias.25
Causa especial perplexidade, na crtica ao art. 475, a referncia aos vis-
veis moldes fascistas, a propsito da reviso obrigatria das sentenas contr-
rias Fazenda Pblica instituto de que, entretanto, nenhum antecedente se
aponta, como cumpria, na legislao imposta Itlia pelo fascismo. Tais mol-
des seriam fascistas porque obsessivamente voltados tutela do Estado. Mais
correto, parece-nos, ver no dispositivo em foco instrumento de tutela do patri-
mno pblico. No quer a lei, evidncia, que a Fazenda Pblica saia sempre
vitoriosa quando litiga contra particular: essa, sem dvida, seria idia absurda ?
fascista ou no. Quer a lei, porm, que a Fazenda Pblica s fique vencida depois
que o pleito se submeta a dois exames, em primeiro e em segundo graus de

21 Com razo adverte POPP, Die nazionalsozialistische Sicht einiger Institute des Zivilprozess- und
Gerichtsverfassungsrechts, Frankfurt-am-Main ? Berna ? Nova Iorque, 1986, pg. 7, contra o
equvoco de supor que fosse tipicamente nacional-socialista toda lei surgida entre 1933 e
1945.
22 BHM, Processo civile e ideologia nello stato nazionalsocialista, trad. ital. de Marinelli, in Riv.
trim. di dir. e proc. civ., vol. LVIII (2004), pg. 639. Cf., j antes, POPP, ob. cit., pg. 11.
23 POPP, ob. e lug. cit. na nota anterior.
24 Pela autorizada e insuspeita voz de TARUFFO, La giustizia civile in Italia dal 700 a oggi,
Bolonha, 1980, pgs. 255 , 281 e segs., espec. 286/8.
25 Pode-se afirmar a seu respeito, mutatis mutandis, o que afirma TARUFFO, ob. cit., pg. 287, das
proclamaes contidas na Relazione do Ministro Grandi, pertinente ao cdigo italiano de 1940:
Clausole di stile apposte per esigenze politiche contingenti, o tentativi di rivendicare al fascismo
aspetti della riforma che in realt non sono affatto il frutto specifico dellideologia fascista.
Revista do instituto de pesquisas e estudos n. 44 87

jurisdio; quer dizer: quando haja maior certeza de que tal o resultado justo.
Semelhante idia, ao contrrio da outra, nada tem de absurdo; e ajunte-se que
continuaria a nada ter de absurdo ainda que houvesse figurado no iderio fas-
cista: o mrito ou demrito de uma idia no se afere pela origem, seno pela
substncia. Pouco importa saber quem a ps em circulao, ou quem a defende:
importa apenas saber se ela, em si, merece defesa.
A proteo do patrimnio pblico, frise-se, objetivo a ser perseguido sob
regime poltico democrtico no menos que sob qualquer outro regime. De
resto, h no direito brasileiro instrumentos processuais forjados em tempos
insuspeitos de autoritarismo e claramente destinados a essa proteo. Basta
citar o exemplo da ao popular, contemplada na Constituio de 1946 em ter-
mos inequvocos: Qualquer cidado ser parte legtima para pleitear a anulao
ou a declarao de nulidade de atos lesivos do patrimnio da Unio, dos
Estados, dos Municpios, das entidades autrquicas e das sociedades de econo-
mia mista. Seria francamente despropositado aludir a moldes fascistas a res-
peito desse instituto.
d) Se os interesses da Fazenda so ou no so suficientemente defendidos
em juzo pelos procuradores das entidades pblicas questo sobre a qual s
seria lcito enunciar proposio categrica vista de dados estatsticos, que no
existem. Em todo caso, afigura-se provvel que seja correta a resposta afirmati-
va; nesse sentido deporia sem hesitar o autor destas linhas, com base na expe-
rincia que teve durante os anos em que ocupou os cargos de procurador do
antigo Estado da Guanabara (depois, do Estado do Rio de Janeiro) e de desem-
bargador do TJRJ.
Concedido que, em regra, os procuradores da Fazenda se mostrem dili-
gentes no exerccio de suas funes, disso no se deduz a impossibilidade de
que algum deles, por este ou aquele motivo, deixe de interpor apelao contra
sentena desfavorvel. Ser hiptese rara, mas no inconcebvel. Pois bem:
acode a tais casos a regra do art. 475 que, para isso, foi editada. E no se preci-
sa dizer mais.
e) Sustentar que a supresso da reviso obrigatria acarretaria grande
reduo na carga de trabalho dos tribunais, observe-se, desde logo, contrariar
logicamente o argumento que se acaba de analisar. Com efeito: se verdade que,
as mais das vezes, os procuradores apelam, ento os tribunais tero mesmo, as
mais das vezes, que reexaminar a causa, independentemente do disposto no art.
475. Ningum pode utilizar simultaneamente ambos os argumentos, sob pena
de contradizer-se a si prprio.26
Admitida como mais provvel a hiptese da interposio do recurso, for-
oso concluir que pouca repercusso prtica ter a eliminao da obrigatorieda-

26 Assim, salvo engano, ALFREDO BUZAID, ob. cit., pg. 57, concluses b e d.
88 faculdade de direito de bauru

de do reexame ex art. 475. A causa subir ao tribunal por fora da apelao da


Fazenda Pblica, e em nada ficar simplificado o itinerrio em segundo grau. O
rgo ad quem no ter diminudo seu trabalho, nem poder desincumbir-se
dele com maior rapidez. Por conseguinte, em vo se esperar que a mudana
produza conseqncias sensveis no panorama atual, em matria de durao dos
processos.
6. hora de recapitular e resumir. A obrigatoriedade do reexame em
segundo grau das sentenas contrrias Fazenda Pblica no ofende o princpio
da isonomia, corretamente entendido. A Fazenda no um litigante qualquer.
No pode ser tratada como tal; nem assim a tratam outros ordenamentos jurdi-
cos, mesmo no chamado Primeiro Mundo. O interesse pblico, justamente por
ser pblico, ou seja, da coletividade como um todo merecedor de proteo
especial, num Estado democrtico no menos que alhures. Nada tem de despri-
morosamente autoritria a consagrao de mecanismos processuais ordena-
dos a essa proteo. O instituto de que se cuida, em particular, no nasceu sob
inspirao ditatorial, e arbitrrio, tanto do ponto de vista histrico quanto do
ideolgico, atribuir-lhe carter fascista.
A Lei n 10.352 estabeleceu duas restries incidncia do art. 475 do
Cdigo de Processo Civil. A primeira ( 2), relacionada com o valor, no susci-
ta objeo sria: aceitvel que se procure barrar, em certa medida, a subida de
causas pouco significativas aos tribunais de segundo grau. Convm ressalvar
que, a admitir-se como provvel a interposio da apelao pelo procurador da
entidade pblica, essa restrio no deve influir muito na realidade forense. A
segunda ( 3) reflete a tendncia generalizada, constante nas reformas recentes
da legislao processual, valorizao da jurisprudncia, mesmo independente-
mente da adoo da chamada smula vinculante. fenmeno que tem aspec-
tos positivos e outros menos; no caberia aqui discutir a questo ex professo.
Um ponto, ao nosso ver, resta firme: a inconvenincia de eliminar o art.
475 em qualquer reforma futura do estatuto processual. Restries podem ser
admissveis, e eventualmente dignas de aplauso, desde que justificadas no plano
da razoabilidade. A supresso pura e simples, em que pese a crticos muito qua-
lificados, constituiria grave erro.
Julho de 2004
Falso testemunho no procedimento do jri

Antonio Carlos da Ponte


Promotor de Justia e Vice-Diretor da Faculdade de Direito da PUC-SP.
Mestre e Doutor em Direito das Relaes Sociais pela PUC-SP.
Professor de Direito Penal dos Cursos de Graduao e Ps-Graduao da PUC-SP.
Professor do Curso de Ps-Graduao da Instituio Toledo de Ensino de Bauru (ITE).

Palavras-chave: Procedimento do Jri, princpios processuais, judicium accusationis,


judicium causae, falso testemunho, quesito especial, priso em flagrante delito.

1. CONSIDERAES GERAIS

Dentre as formas procedimentais existentes no processo criminal brasi-


leiro, a do jri , do ponto de vista estrutural, a mais moderna, pois atende
de maneira mais eficaz aos princpios ou regras orientadoras, na definio
de LAURIA TUCCI1 do contraditrio, da audincia, da oralidade, da imedia-
o, da concentrao, da identidade fsica do juiz e da publicidade dos atos.
Atende ao princpio do contraditrio, uma vez que as partes discutem, sob os
olhos atentos dos jurados e em igualdade de condies, as provas que vo
sendo produzidas.
Quanto ao princpio da audincia definido por FIGUEIREDO DIAS2
como a oportunidade conferida a todo participante processual de influir, atra-

1 LAURIA TUCCI, Rogrio. Princpio e Regras Orientadoras do Novo Processo Penal Brasileiro.
Rio de Janeiro, Forense, 1986.
2 FIGUEIREDO DIAS, Jorge de. Direito Processual Penal. Coimbra, Editora Coimbra, 1974. p.
153.
90 faculdade de direito de bauru

vs de sua audio pelo tribunal, no decurso do processo , est evidente que


o procedimento do jri atende-o de maneira mais efetiva e abrangente que os
outros procedimentos existentes.
De igual maneira, com relao ao princpio da imediao, pois o ritual de
produo e discusso das provas desenrola-se sob os olhos e fiscalizao direta
do juiz e dos jurados, sem qualquer tipo de intermediao.
Ocorre, todavia, que dentre todos os princpios processuais que so aten-
didos pelo procedimento do jri, destacam-se o da oralidade, da concentrao,
da identidade fsica do juiz e da publicidade dos atos, por motivos evidentes.
que o jri um modelo de audincia que, dada sua configurao, apresenta ver-
dadeira imunidade congnita s deturpaes que os princpios da oralidade,
concentrao e identidade fsica do juiz vm sofrendo no cotidiano forense.
No seria sequer imaginvel, por exemplo, que as partes, no jri, substi-
tussem suas razes orais por memoriais. Nem se pensaria que o Juiz Presidente
pudesse valer-se de algum prazo para entregar sua sentena ao escrivo. Trata-se
de deturpaes que, seja no processo civil,3 seja no processo criminal, acabam
por anular os princpios da oralidade e da identidade fsica do juiz e s quais o
procedimento do jri verdadeiramente imune.4
O procedimento escalonado do jri apresenta duas fases distintas: o judi-
cium accusationis e o judicium causae. Iniciado com a deciso de recebimen-
to da petio inicial acusatria, ter encerramento com o trnsito em julgado da
sentena proferida pelo Juiz Presidente, nos termos do artigo 492 do Cdigo de
Processo Penal.
Pelas prprias particularidades e peculiaridades atinentes instituio do
Jri, dependendo da fase em que se encontrar o processo e verificada a ocor-
rncia do crime de falso testemunho, diferentes encaminhamentos podem vir a
ser adotados.

A primeira fase, denominada judicium accusationis, tem encerra-


mento com a deciso de pronncia (art. 408) transitada em julga-
do, correndo da a segunda fase judicium causae que estar
finda com o trnsito em julgado da sentena proferida pelo Juiz
Presidente na sesso de julgamento pelo Tribunal do Jri.5

3 MARINONI, Luiz Guilherme. Novas Linhas do Processo Civil: O acesso Justia e os Institutos
Fundamentais do Direito Processual. So Paulo, Revista dos Tribunais, 1993. p. 66.
4 GARCEZ RAMOS, Joo Gualberto. O Jri como Instrumento de Efetividade da Reforma Penal.
Revista dos Tribunais, ano 83, jan. 1994. v. 699, p. 286.
5 MARQUES PORTO, Hermnio Alberto. Jri - Procedimentos e Aspectos do Julgamento -
Questionrios. 7.ed. Malheiros, 1993. p. 57.
Revista do instituto de pesquisas e estudos n. 44 91

2. JUDICIUM ACCUSATIONIS

O judicium accusationis a fase preliminar da formao da culpa, na qual


a imputao declarada provvel, delimitando-se e fixando-se a res in judicium
deducta, posto que ao mesmo tempo em que a acusao declarada admissvel
em tese, tambm lhe delimitado o campo de atuao. Em seu desenvolver, a
ateno do juiz e das partes objetiva centralmente a anlise da adequao tpica
proposta pela petio inicial (denncia ou queixa art. 41 do CPP) entre o
campo da imputao (descrio circunstanciada de uma conduta) e a classifica-
o penal (previso, na lei repressiva penal, de conduta como ilcita).6

A informao, instruo ou formao da culpa a parte preli-


minar do processo criminal ordinrio, a srie de atos autoriza-
dos pela lei por meio dos quais o juiz competente investiga, coli-
ge todos os esclarecimentos, examina e conclui que o crime exis-
te ou no, e no caso afirmativo quem o indiciado como autor
dele ou cmplice.7

O Sumrio da Culpa tem seu desfecho com a pronncia, impronncia, absol-


vio sumria ou desclassificao. Dependendo do encaminhamento adotado pelo
rgo judicirio, poder ser determinada a apurao imediata ou no de eventual
crime de falso testemunho praticado, conforme ser demonstrado a seguir.

2.1 Pronncia

Discute-se, na doutrina e jurisprudncia, se a expresso sentena, a que


se refere o pargrafo 3 do artigo 342 do Cdigo Penal, diz respeito, nos pro-
cessos da competncia do Tribunal do Jri, pronncia (artigo 408, pargrafo
1, do Cdigo de Processo Penal) ou deciso final. Como bem observa o emi-
nente Desembargador EMERIC LEVAI, se o vocbulo significa sentena definiti-
va possvel a retratao extintiva da punibilidade aps o referido despacho;
caso contrrio, a deciso preclusiva da retratao.8
De h muito, MANZINI j alertava que o despacho de pronncia no pre-
clusivo da retratao til,9 que poder ser efetivada at o julgamento em plen-

6 MARQUES PORTO, Hermnio Alberto. Procedimento do Jri e Habeas Corpus. In: Justia
Penal - Crticas e Sugestes, v. 5, Centro de Extenso Universitria, Jaques de Camargo
Penteado, coord. Revista dos Tribunais, 1997. p. 100.
7 PIMENTA BUENO, J. A. Apontamentos sobre o Processo Criminal Brasileiro. 1950, n. 127, p.
267-268.
8 LEVAI, op. cit., p. 94.
9 MANZINI, op. cit., p. 729.
92 faculdade de direito de bauru

rio, nos casos da competncia do Tribunal do Jri. Lastreado em tal posiciona-


mento, BENTO DE FARIA sustenta que o despacho de pronncia no preclu-
sivo da retratao til.10
Por sua vez, GALDINO SIQUEIRA esposa a tese que a retratao deve ocor-
rer antes do primeiro julgamento ou deciso que dirime a controvrsia.11
A deciso de pronncia, considerada por boa parte da doutrina como deci-
so interlocutria de natureza mista, apesar de seus reflexos no jus libertatis do
acusado, limita-se a declarar a admissibilidade da acusao, sem maiores incur-
ses sobre o mrito da imputao. Nada impede, por isso, que a testemunha
mendaz ou reticente, ouvida no judicium accusationis, retrate-se ainda nessa
fase preparatria, ou na fase subseqente judicium causae , ao depor no ple-
nrio do julgamento se para tal foi arrolada pela parte interessada, no libelo ou
na respectiva contrariedade.
H julgados que defendem a tese de que a retratao pode ser operada
inclusive por carta, devidamente ratificada por termo nos autos.12
A sentena, a que se refere o artigo 342, pargrafo 3, do Cdigo Penal,
a que decide a causa e entrega a prestao jurisdicional, ao passo que a senten-
a de pronncia, mero juzo de admissibilidade da acusao, no tem esse car-
ter, mas to-somente adequar a acusao e submeter o acusado ao julgamento
popular.
o prprio MANZINI a apontar a sentena penal como a forma que assu-
me a deciso do juiz, quando ele esgota sua jurisdio, segundo sua prpria
competncia funcional, acrescentando que a sentena penal pronunciada em
seguida aos debates sempre definitiva, no no sentido de que seja, em cada
caso, o ltimo provimento jurisdicional possvel, mas no de que define, isto ,
conclui o juzo, no grau em que pronunciada.13
Ademais, em processos da competncia do Tribunal do Jri, a causa
somente julgada ou sentenciada ao receber a deciso do Conselho de
Sentena. A pronncia, assim, nada mais do que deciso de natureza provis-
ria, meramente processual, dirigida indagao de requisitos mnimos para a
submisso do feito a julgamento pelo jri e pela qual ningum condenado ou
absolvido; ou na apertada sntese de CANUTO MENDES DE ALMEIDA,

um juzo de acusao, operao jurisdicional diversa do juzo


da causa. No declara que o ato examinado passvel de puni-
o, mas decide, no caso, da legitimidade de se instaurar ao
penal. Assentando sobre elementos probatrios comuns aos do

10 BENTO DE FARIA, op. cit., p. 181.


11 SIQUEIRA, Galdino. Tratado de Direito Penal. 2.ed. Jos Konfino Editor, 1951. v. IV, p. 623.
12 HC n 3.739/78, julgado pelo TJRJ, Rel. Des. Cludio Vianna de Lima, in RT, 526/427.
13 MANZINI, op. cit., 1932. v. IV, p. 401-405.
Revista do instituto de pesquisas e estudos n. 44 93

futuro e possvel julgamento criminal propriamente dito, a pro-


nncia no lhe esgota, nem lhe diminui, todavia, o contedo.
No determina o fundamento condenatrio ou absolutrio, mas
apenas o fundamento acusatrio. Suas premissas so, como o
juzo da causa, a lei e um fato concreto; mas, enquanto a lei que
este aplica exprime o direito de punir, a pronncia declara, to-
s, o direito de acusar; e, ao passo que o fato sobre que recai o
juzo da causa o pretenso crime ou contraveno, o fato que a
pronncia aprecia a existncia de prova do pretenso crime,
quanto baste legalmente para justificar uma ao penal.14

O despacho saneador, no processo civil, situa-se no ponto em que, sole-


nemente, se reconhece o objeto da lide. A pronncia, por sua vez, no processo
penal, faz a adequao e delimita o objeto da acusao ante o Jri. Em ambos se
decide se o processo dever ou no prosseguir.
A deciso de pronncia cobre contedo de despacho saneador, aspecto
que o Cdigo de Processo Penal evidencia ao estabelecer, dentre as hipteses de
apelao contra decises do Jri, que as nulidades atacveis, estando encerrada
a segunda etapa procedimental, so somente aquelas posteriores pronncia
(letra a, inc. III do art. 593), valendo dizer que as anteriores pela pronncia tran-
sitada em julgado so tidas como sanadas.15
Com o preceito do artigo 342, pargrafo 3, do Cdigo Penal, o que o
legislador quis foi estimular o restabelecimento da verdade, ensejando escorrei-
ta prestao jurisdicional, que somente tem lugar, no procedimento especial
apontado, com a apreciao da controvrsia pelos jurados, visto que a deciso
de pronncia possui carter estritamente processual, no adentrando no mrito
da causa.

2.2 Impronncia e Absolvio Sumria

A impronncia consubstancia-se em deciso de contedo processual, de


natureza nitidamente declaratria.

Na impronncia, h sentena declaratria da no procedncia


da denncia, uma vez que se no provou ser o ru suspeito da
prtica do fato delituoso que lhe foi atribudo, ou porque se no
demonstrou a existncia do fato delituoso, ou porque se no fir-

14 CANUTO MENDES DE ALMEIDA, Joaquim. Ao Penal - Anlises e Confrontos. So Paulo,


Revista dos Tribunais. 1938. p. 101.
15 MARQUES PORTO, Hermnio Alberto. Procedimento do Jri e Habeas Corpus. p. 101.
94 faculdade de direito de bauru

mou, de maneira convincente, a probabilidade de ser o ru o


autor do crime.
Sem que o fato tpico fique provado, e a autoria imputada ao
ru se tenha por provvel, inadmissvel a acusao contra este:
da a sentena de impronncia, como deciso declaratria de
inadmissibilidade do jus accusationis.16

Com a impronncia, o acusado fica liberto dos vnculos que o prendiam


instncia do processo condenatrio, visto que ela nada decide em definitivo em
favor do ru, o qual apenas absolvido da instncia, podendo o processo ser
repetido, no caso de novas provas, enquanto o crime no prescrever.17
J a absolvio sumria sentena de mrito que, depois de confirmada,
tem fora de coisa julgada. Nela, o juiz declara a improcedncia da denncia, por
tambm ser improcedente a pretenso punitiva, fazendo com que a instruo a
ela precedente ganhe adjetivao de integral.18

A diferena entre a impronncia e a absolvio sumria est em


que a primeira simples absolutia ab instantia e a segunda abso-
lutio ab causa.
Com a impronncia, encerra-se o juzo da formao da culpa e
a instncia do processo penal condenatrio, porque no h las-
tro para a acusao; na absolvio sumria, encerra-se o pro-
cesso e a ao penal, porque a pretenso punitiva deduzida na
acusao improcedente.
No tocante aos elementos integrantes do crime, a impronncia sen-
tena que s incide sobre o fato tpico, enquanto que a absolvio
sumria deciso sobre todos os fatores constitutivos do crime: o
juiz declara provado o fato tpico, mas absolve o ru, ou por ausn-
cia de antijuridicidade, ou por ausncia de culpabilidade.
Na impronncia, a falta de prova do crime, como fato tpico, tira
qualquer consistncia denncia, porquanto sem o corpus delicti
no pode haver acusao em plenrio. Na absolvio sumria, mal-
grado haja corpo de delito ou comprovao do fato tpico, no
pode o ru ser punido, pois o fato no se apresenta como penal-
mente ilcito, ou ento, deve ser tido como no culpvel.19

16 FREDERICO MARQUES, Jos. A Instituio do Jri. Saraiva, 1963. v. I, p. 237.


17 MOURA BITTENCOURT, Edgard de. A Instituio do Jri. Livraria Acadmica - Saraiva &
Cia., 1939. p. 90.
18 MARQUES PORTO, Hermnio Alberto. Jri - Procedimentos e Aspectos do Julgamento -
Questionrios. 7.ed. Malheiros, 1993. p. 68.
19 FREDERICO MARQUES, Jos. A Instituio do Jri, p. 242-243.
Revista do instituto de pesquisas e estudos n. 44 95

Quando, ao invs da pronncia, o Juiz da Vara Auxiliar ou Preparatria


do Jri proferir sentena terminativa do feito, absolvendo sumariamente ou
impronunciando o ru, competir-lhe- decidir sobre a eventual instaurao
de inqurito policial para apurao de falso testemunho; visto que tais provi-
mentos possuem verdadeira carga decisria, mormente o primeiro, que pe
termo ao processo.

2.3 Desclassificao

A deciso de desclassificao resulta da alterao jurdica do fato, na hip-


tese de convencimento, por parte do magistrado, da ocorrncia de crime diver-
so do descrito na denncia ou queixa e estranho competncia do Tribunal do
Jri. Diante de tal ocorrncia, os autos devero ser remetidos ao juzo singular
competente, para que a instruo seja complementada.
Em ocorrendo situao que justifique a desclassificao, caber ao Juzo
para o qual for remetido o feito, no momento oportuno, isto , quando da pro-
lao da sentena, analisar a ocorrncia ou no de eventual falso testemunho.
Somente na hiptese positiva, dever requisitar a instaurao do competente
inqurito policial.

3. JUDICIUM CAUSAE

O juzo da causa caracteriza-se como verdadeiro momento procedimental


da fase de conhecimento dos processos da competncia do Jri, no podendo
ser apontado como nova instncia. Sua tarefa jurisdicional ser confrontar o
pedido acusatrio com a situao real dos fatos em que se alicera.
Na definio de FREDERICO MARQUES,

o julgamento de mrito do pedido; e como na formao da


culpa no se decide sobre o mrito, e sim sobre a admissibilida-
de do direito de acusar, o judicium propriamente dito no pro-
cesso penal do Jri est situado no juzo da causa.20

O judicium causae efetiva-se, derradeiramente, no prprio julgamento em


plenrio, pois nesse momento que ser decidida a lide em si, isto , o objeto
do processo.

20 FREDERICO MARQUES, Jos. A Instituio do Jri. p. 262.


96 faculdade de direito de bauru

3.1 Colheita da Prova Testemunhal no Procedimento do Jri

O Direito Processual Penal, a despeito de sua autonomia, possui estreitas


relaes com outros ramos do direito, notadamente com o Direito Penal, a quem
dinamiza, e com o Direito Constitucional, que lhe serve de alicerce.
A Constituio Federal de 1988, a exemplo da Carta de 1967, garante aos
acusados em geral o respeito incontinenti aos Princpios do Contraditrio e da
Ampla Defesa, mormente nos processos da competncia do Tribunal do Jri, em
que a defesa tambm deve ser exercida em sua plenitude.
A colheita da prova testemunhal, em se tratando de crimes da competncia
do Tribunal Popular, segue na primeira fase o sistema presidencial; na segunda fase,
tal mtodo no acolhido em sua inteireza, consoante se depreende da anlise
conjunta dos artigos 212, 467 e 468, todos do Cdigo de Processo Penal.21
Em se tratando dos mtodos de colheita da prova testemunhal, HLIO
TORNAGHI aponta os dois principais adotados pelas legislaes, em geral, a
saber: 1) o do exame direto, proveniente do Direito antigo (altercatio) e pr-
prio do sistema acusatrio; 2) o do exame judicial, originrio do Direito
medievo e prprio do sistema inquisitrio.22
No primeiro mtodo, segundo o mencionado autor, a prova testemunhal
vai sendo produzida medida que a parte apresenta a acusao ou a defesa. No
segundo, a inquirio da testemunha ocorre a cargo do juiz.
Os artigos 467 e 468 do Cdigo de Processo Penal permitem concluir que,
na segunda fase do procedimento do jri, principalmente quando do julgamen-
to em plenrio, adotado um sistema intermedirio misto, fruto da fuso par-
cial dos apontados. Nesse sistema, embora as partes no indaguem as testemu-
nhas medida que sustentem a acusao ou defesa, diretamente formulam suas
perguntas s pessoas ouvidas, contrariando, assim, o sistema presidencial ado-
tado pelo Livro I do estatuto processual penal.
Possuem carter especial os artigos 467 e 468, em relao ao artigo 212, de
carter nitidamente geral; prevalecendo, portanto, sua aplicao, de acordo com
o princpio da especialidade. Constitui regra hermenutica assente, contudo,
que a lei no possui palavras inteis. Dessa forma, se o legislador fez inserir no

21 Artigo 212 do Cdigo de Processo Penal: As perguntas das partes sero requeridas ao juiz, que
as formular testemunha. O juiz no poder recusar as perguntas da parte, salvo se no tive-
rem relao com o processo ou importarem repetio de outra j respondida.
Artigo 467 do mesmo diploma legal: Terminado o relatrio, o juiz, o acusador, o assistente e
o advogado do ru e, por fim, os jurados que o quiserem, inquiriro sucessivamente as teste-
munhas de acusao.
Artigo 468 do Estatuto Processual Penal: Ouvidas as testemunhas de acusao, o juiz, o advo-
gado do ru, o acusador particular, o promotor, o assistente e os jurados que o quiserem,
inquiriro sucessivamente as testemunhas de defesa.
22 TORNAGHI, Hlio. Curso de Processo Penal. 9.ed. Saraiva, 1995. v. 1, p. 422.
Revista do instituto de pesquisas e estudos n. 44 97

texto do artigo 212 do Cdigo de Processo Penal que as perguntas dirigidas s


testemunhas sero requeridas ao juiz e no o fez nos artigos 467 e 468, torna-
se foroso concluir que, com tal opo, permitiu o questionamento direto no
Tribunal do Jri.
Partilham do entendimento esposado, ESPNOLA FILHO,23 MAGALHES
NORONHA,24 MIRABETE,25 ADRIANO MARREY, ALBERTO SILVA FRANCO, RUI
STOCO,26 ANTONIO MAGALHES GOMES FILHO27 e HERMNIO ALBERTO MAR-
QUES PORTO, para quem

a inquirio da testemunha em plenrio, depois de ouvida pelo


Juiz Presidente, ser feita diretamente pela acusao, pelo assis-
tente, pelo defensor e por fim pelos jurados, tanto que, ao con-
trrio do artigo 212 que diz que as perguntas so requeridas ao
juiz, o artigo 467, tratando da instruo em plenrio, no d
referncia mediao do magistrado.28

23 ESPNOLA FILHO, Eduardo. Cdigo de Processo Penal Brasileiro Anotado. 3.ed. Freitas Bastos.
v. IV, p. 433.
24 MAGALHES NORONHA, E. Curso de Direito Processual Penal. 18.ed. Saraiva, 1987. p. 271.
25 MIRABETE, Julio Fabbrini. Processo Penal. 7.ed. Atlas, 1997. p. 515.
26 MARREY, Adriano; FRANCO, Alberto Silva; STOCO, Rui. Teoria e Prtica do Jri. 6.ed. Revista
dos Tribunais, 1997. p. 313.
27 MAGALHES GOMES FILHO, Antonio. Direito Prova no Processo Penal. Revista dos
Tribunais, 1997. p. 152-153.
No que se refere aos sistemas de colheita da prova testemunhal, esclarece o autor apontado que
...nos ordenamentos continentais, se prev, como regra, a inquirio da testemunha pelo juiz,
que no s formula as perguntas que entende pertinentes, mas tambm afere a admissibilida-
de das indagaes pretendidas pelas partes, dirigindo-as ao depoente (sistema presidencial); na
tradio anglo-americana a testemunha colocada em contacto direto com as partes, sendo
inquirida inicialmente por quem a arrolou (direct examination) e, em seguida, submetida ao
exame cruzado (cross examination) pela parte contrria, mtodo que, como visto, considera-
do uma garantia fundamental da correo do julgamento.
Na tcnica do cross examination evidenciam-se as vantagens do contraditrio na coleta do
material probatrio, uma vez que aps o exame direto abre-se parte contrria, em relao
qual a testemunha presumidamente hostil, um amplo campo de investigao; no exame cru-
zado, possvel fazer-se uma reinquirio a respeito dos fatos j abordados no primeiro exame
(cross examination as to facts), como tambm formular questes que tragam luz elementos
para a verificao da credibilidade do prprio depoente ou de qualquer outra testemunha
(cross examination as to credit)... No Brasil, o Cdigo de Processo Penal, ao disciplinar a prova
testemunhal, estabelece que as perguntas das partes sero requeridas ao juiz, que as formular
testemunha...(art. 212), mas ao tratar do procedimento perante o plenrio do Jri, certamen-
te pela influncia do modelo ingls, determina que ...o juiz, o acusador, o assistente e o advoga-
do do ru e, por fim, os jurados que o quiserem, inquiriro sucessivamente as testemunhas de acu-
sao (art. 467), repetindo a disposio, apenas com alterao na ordem de inquirio para as
testemunhas da defesa (art. 468). H, portanto, uma diversidade de mtodos de inquirio: nos
procedimentos comuns, e tambm na fase preparatria do jri, vigora o sistema dito presi-
dencial; na instruo plenria do Tribunal do Jri h espao para a inquirio direta e cruza-
da pelas prprias partes.
28 MARQUES PORTO, Hermnio Alberto. Jri- Procedimentos e Aspectos do Julgamento -
Questionrios. 7.ed. Malheiros, 1993. p. 130-131.
98 faculdade de direito de bauru

Em sentido contrrio, a propugnar pela adoo no Tribunal do Jri do arti-


go 212 do Cdigo de Processo Penal, em sua inteireza, encontram-se FREDERI-
CO MARQUES,29 TOURINHO FILHO30 e VICENTE GRECO FILHO.31
Antes mesmo do advento do atual Cdigo de Processo Penal, ao comentar
os artigos 63 e 64 do Decreto-lei n 167, de 5 de janeiro de 1938, que dispunha
sobre a inquirio de testemunhas no plenrio do Tribunal do Jri, assinalava
MAGARINOS TORRES que

as testemunhas so inquiridas primeiro pelo juiz, a seguir pela


parte que as arrolou, e afinal pela adversa, podendo os jurados
tambm lhes fazer perguntas.
No plausvel esse encargo attribuido ao presidente, que pde
estar alheio s circumstancias do facto, tendo sido obrigado a dar
atteno a outras coisas de sua funco administrativa, muito
embora j se inteirasse do caso pelo resumo inicial das prvas, que
fra obrigado a fazer. Mas ento, si elle no se limita a mandar
que a testemunha narre tudo o que saiba, geralmente ser esteril
a sua interveno, porque das minucias s conhecem bem as pro-
prias partes, s quaes realmente devem ser deixadas.
A lei applicou o systema dos juizes singulares. Mas, no Jury, o cri-
terio melhor seria o de confiar s proprias partes a inquirio,
para que fossem directamente aos pontos controvertidos e de
interesse para a causa. Era o que antigamente recommendava a
lei e GALDINO SIQUEIRA consignava sem criticas (Curso de
Processo Criminal, 2 edio, 1917, n 288, pg. 216). Era o crite-
rio legal no Estado do Rio de Janeiro, (vede OLDEMAR PACHECO,
Manual do Jury, 1931, p. 28). o que se praticava no Districto
Federal de 1929 a 1938. E sempre foi o idal da Justia no Jury
(vde RAOUL DE LA GRASSERIE, LEvolution, p. 47).
Pde acontecer que a testemunha seja produzida unicamente
para informar sobre circumstancia minima, ou apenas sobre a
conducta anterior do ro; sendo assim obrigado o advogado ou
promotor a fazel-a explicar s conhecer de oitiva cada um dos
outros factos referidos s perguntas do juiz, que assim vm a sig-
nificar mra perda de tempo.32

29 FREDERICO MARQUES, Jos. A Instituio do Jri. Saraiva, 1963. v. I, p. 293.


30 TOURINHO FILHO, Fernando da Costa. Cdigo de Processo Penal Comentado. 2.ed. Saraiva,
1997. v. 2, p. 87.
31 GRECO FILHO, Vicente. Manual de Processo Penal. Saraiva, 1991. p. 205-207.
32 MAGARINOS TORRES, Antnio Eugnio. Processo Penal do Jury no Brasil. Livraria Jacintho,
1939. p. 432.
Revista do instituto de pesquisas e estudos n. 44 99

Indubitavelmente, a inquirio direta da testemunha em plenrio mostra-


se medida mais acertada e necessria para a melhor aferio do valor do depoi-
mento pelos jurados que no possuem, a tal respeito, a mesma experincia do
juiz singular; na inquirio direta, o jurado, que juiz, observa melhor a teste-
munha ao inquiri-la, bem como quando ela inquirida pelas partes. Por sua vez,
esclarece a psicologia que a dilao entre a formulao da pergunta e a corres-
pondente resposta pode conduzir elaborao racionalizada do informe, com a
conseqente modificao da verdade dos fatos. Todavia, entende a jurisprudn-
cia que o indeferimento por parte do Juiz Presidente da inquirio direta, por
jurado ou pelas partes, no constitui nulidade,33 em que pese o disposto no arti-
go 564, Inciso IV, do Cdigo de Processo Penal.
Conforme observa CANUTO MENDES DE ALMEIDA,34 o desafio, no pro-
cesso penal, consiste em compatibilizar-se o contraditrio, com a garantia da
ampla defesa, e o poder-dever inquisitrio, afeto ao juiz com a prevalncia da
verdade material. Exige-se, assim, tomando-se por base a prpria natureza da
prova testemunhal, a observncia de certas cautelas contra a malcia, a falibili-
dade das expresses individuais, fontes de erros, enganos e contradies, capa-
zes de comprometer a obra da Justia. No que concerne s perguntas formula-
das diretamente pelos jurados, desconhecedores das normas instrumentais do
processo, o Juiz Presidente dever estar atento e orient-los no sentido de que
preservem a incomunicabilidade exigida no julgamento popular.

No exame da literalidade das disposies especiais e da cons-


truo do cdigo, como sistema, demonstrou-se no ter surgido,
por descuido, gratuidade, extravagncia ou equvoco, o proce-

33 No plenrio do jri as partes podero inquirir diretamente as testemunhas, mas no se anula


o julgamento por terem sido reperguntadas por intermdio do juiz (TJSC - AC - Rel. Marclio
Medeiros - RT 446/463).
O juiz entendeu que as testemunhas produzidas em plenrio deveriam ser inquiridas na
forma prevista no artigo 212 do CPP, no tendo permitido que as partes lhes dirigissem reper-
guntas seno por seu intermdio. Enxerga a o recorrente cerceamento acusao. Todavia, se
a regra foi observada sem discriminaes, evidentemente, se a acusao sofreu cerceamento,
tambm o sofreu a defesa. A verdade, porm, que a aplicao da regra do art. 212, acima cita-
do, s inquiries feitas no plenrio do jri no caracteriza nulidade prevista na lei. E, embo-
ra o ilustre Espnola Filho entenda que a as partes e os jurados podem dirigir perguntas dire-
tamente s testemunhas, certo , tambm, que o juiz tem o dever de policiar os trabalhos, recu-
sando as perguntas que no tiverem relao com o processo ou importarem repetio de outra
j respondida. Para tanto, evidentemente, dever ele mesmo formular perguntas s testemu-
nhas, quer sejam das partes, quer sejam dos jurados (TJSP - AC - Rel. Thomaz Carvalhal -
RJTJSP 1/199).
No plenrio do jri as partes podero reinquirir diretamente as vtimas e as testemunhas, mas
no se anula o julgamento por terem sido reperguntadas por intermdio do Juiz (TJSP - AC
- Rel. Bruno Netto - RT 694/325).
34 CANUTO MENDES DE ALMEIDA, Joaquim. Princpios Fundamentais do Processo Penal.
Revista dos Tribunais, 1973. p. 23.
100 faculdade de direito de bauru

dimento singular estabelecido para a inquirio perante o Jri.


Pelo contrrio, o enfoque ltero-sistemtico da lei e o tom niti-
damente teleolgico da norma convencem, plenitude, de ter
animado o legislador o propsito de marcar um passo frente,
no rumo de uma forma menos imperfeita de obteno do teste-
munho, qual seja a da inquirio sem intermedirio.35

Questo no menos tormentosa se apresenta quanto oitiva em plenrio


de testemunha arrolada pela outra parte que, quando do julgamento, desiste de
seu depoimento.
Alguns autores esposam a tese de que, em face do disposto no artigo 404
do Cdigo de Processo Penal, as partes podero desistir do depoimento de qual-
quer das testemunhas arroladas ou deixar de arrol-las, concluindo-se que se
trata de uma faculdade da prpria parte, contra a qual no pode a parte contr-
ria se insurgir. A ressalva que se faz justamente que, se o juiz entender conve-
niente ouvi-la, poder faz-lo, mas a parte contrria no poder insurgir-se con-
tra a dispensa de testemunha que no arrolou. Em se tratando de testemunha a
ser ouvida em plenrio, deve o presidente consultar os jurados, antes de deferir
a dispensa.36
H, porm, respeitosa argumentao em sentido totalmente contrrio,
defendendo que, no caso de desistncia de testemunha arrolada para depor no
plenrio do Jri, a parte contrria dever ser necessariamente consultada, visto
que ela poder ter interesse em ouvir a indigitada testemunha. Caso no ocorra
a mencionada consulta e desde que o competente protesto seja consignado na
ata dos trabalhos, referida omisso poder ocasionar a nulidade do julgamento.
A segunda corrente apontada encontra simpatia de boa parte da jurispru-
dncia,37 de ESPNOLA FILHO e de ARY AZEVEDO FRANCO, para quem

35 ROCHA VIEIRA, Euzbio Cardoso da. Da Inquirio Direta da Testemunha pelas Partes peran-
te o Jri. Porto Alegre, Revista do Ministrio Pblico, v. 1, jan./jun. 1973. p. 173.
36 NOGUEIRA, Paulo Lcio. Questes Processuais Penais Controvertidas. 2.ed. Sugestes
Literrias, 1979, p. 337-338.
37 A desistncia de testemunhas em Plenrio, arroladas por qualquer das partes, s pode ser vali-
damente deferida e homologada pelo Juiz Presidente do Tribunal do Jri quando concordan-
tes os jurados e aquiescendo, ainda que tacitamente parte contrria (STF - HC - Rel. Celso
de Mello - RT 656/362).
Os arts. 467 e 468 do CPP consagram o direito da parte contrria, bem como dos jurados,
inquirio das testemunhas presentes sesso de julgamento, pelo que a dispensa no pode ser
efetivada se uma ou outra quiserem pergunt-las (TJSP - Rev. - Rel. Mrcio Bonilha - RT
454/371).
Nulidade - Desistncia de declarao da vtima e de inquirio de testemunha de defesa em
Plenrio - Oposio da acusao no considerada - Novo julgamento ordenado: Embora arro-
ladas pela defesa, no pode o magistrado, a requerimento desta, dispensar as testemunhas e
vtima que deveriam depor em Plenrio, sem antes obter a concordncia da parte contrria e
dos jurados (TJSP - AC - Rel. Carvalho Filho - RT 496/285).
Revista do instituto de pesquisas e estudos n. 44 101

lcito s partes, ao juiz e aos jurados, dispensar a inquirio


das testemunhas, que sero ouvidas, se quiserem as pessoas que
referimos, certo sendo, entretanto, que, desde que uma s das
pessoas indicadas queira, a testemunha, ou as testemunhas, ho
de ser ouvidas.38

Razo assiste ao segundo posicionamento exposto, uma vez que a prova


testemunhal no se destina a uma das partes no processo, mas sim apurao
do acontecido, ou seja, busca da verdade real. A prpria sistemtica do julga-
mento efetivado pelo Jri abona referido entendimento, uma vez que a presen-
a fsica e o comportamento desenvolvido pela testemunha quando do desen-
volvimento dos trabalhos em plenrio no passam desapercebidos arguta
observao do corpo leigo, responsvel pelo deslinde da causa. Nada melhor
soluo da controvrsia do que o contato com as partes e as pessoas envolvidas
que tomaram conhecimento ou presenciaram os fatos.

3.2 ltima Oportunidade para Retratao nos Processos da


Competncia do Tribunal do Jri

Nos processos da competncia do Tribunal do Jri, a retratao pode ope-


rar-se tanto na fase da formao da culpa (Sumrio da Culpa), como na sesso
plenria de julgamento, quando a testemunha poder ser novamente ouvida; s
que, desta feita, perante o juzo natural da causa.

No produzindo a sentena de pronncia efeitos de mrito, o


momento para a testemunha se retratar, nos precisos termos do

A dispensa de testemunha um direito natural das partes, mas no absoluto. H a considerar


que os arts. 467 e 468 consagram o direito da parte contrria, bem como dos jurados, inqui-
rio das testemunhas presentes sesso de julgamento, pelo que a dispensa no pode ser efe-
tivada, se uma ou outros quiserem fazer-lhes perguntas (TJSP - AC - Rel. Nlson Fonseca -
RT 444/316).
No se depara com menor irregularidade na inquirio da testemunha arrolada pela defesa e
que compareceu ao ato processual, no obstante o pedido de dispensa. No se pode aceitar,
nesse captulo, que a dispensa constitua direito absoluto da parte. Como bem lembrou o vene-
rando acrdo revidendo, reportando-se ao magistrio de Espnola Filho, os arts. 467 e 468
consagram o direito da parte contrria, bem como dos jurados, inquirio das testemunhas
presentes sesso de julgamento, pelo que a dispensa no pode ser efetivada, se uma ou outros
quiserem pergunt-las. De resto, o prprio Presidente do Tribunal do Jri pode determinar a
inquirio de testemunhas em Plenrio, de ofcio (J. Frederico Marques, O Jri no Direito
Brasileiro, 1955, p. 287-290), no acarretando qualquer invalidade ao julgamento. Ao contr-
rio, a providncia somente poder trazer melhores esclarecimentos aos jurados (TJSP - AC -
Rel. Mrcio Bonilha - RJTJSP 24/468).
38 FRANCO, Ary Azevedo. O Jri e a Constituio Federal de 1946. 2.ed. Revista Forense, 1956. p.
148.
102 faculdade de direito de bauru

artigo 342, pargrafo 3, do Cdigo Penal, aquele que antece-


de a deciso final da causa pelos jurados.39

Situao peculiar, no entanto, aquela em que a testemunha que faltou


com a verdade em plenrio mantida incomunicvel nas dependncias do
Forum, e aps o trmino dos debates resolve retratar-se. Inusitada situao,
sequer cogitada pelo legislador, demanda soluo rpida, equnime e condizen-
te com os princpios que regem o julgamento popular.
Dissolver o conselho de sentena, em tal hiptese, seria atentar contra as
peculiaridades do julgamento popular, perder todo o trabalho at ento realiza-
do, alm de obstar a retratao da testemunha mendaz, causa extintiva da puni-
bilidade, expressamente consagrada em lei. No bastassem as conseqncias
apontadas, os artigos 473 e 478 do Cdigo de Processo Penal permitem aos jura-
dos a solicitao de novas diligncias depois de concludos os debates ou at
mesmo a reinquirio de testemunhas, sob pena de nulidade.
Em ocorrendo a situao indicada, de bom alvitre que o juiz, depois da
retratao efetivada, conceda s partes tempo suplementar, para que elas pos-
sam discorrer sobre a nova prova produzida, em homenagem ao princpio cons-
titucional do contraditrio.40 Efetivada tal providncia e encontrando-se os jura-
dos habilitados a julgar a causa, a sim devero ser encaminhados sala secreta
para o julgamento.

4. JRI E FALSO TESTEMUNHO FORMULAO DE QUESITO ESPECIAL

Como sabido, quesitos so perguntas formuladas pelo Presidente do Jri


aos jurados, sobre o fato criminoso e demais circunstncias essenciais ao julga-

39 Apelao Criminal n 124.484-3, Quarta Cmara Criminal do Tribunal de Justia do Estado


de So Paulo, rel. Des. Joo Morenghi, j. 13.12.93, v.u. . Boletim do IBCCrim, junho, 1994, p.
55.
40 Analisando o artigo 478 do Cdigo de Processo Penal, o Professor Hermnio Alberto Marques
Porto faz as seguintes observaes: No rol de diligncias pleiteveis pelos jurados quando
indagados se esto habilitados a julgar (art. 478, caput), pode estar a reinquirio de testemu-
nhas, expressamente admitida pelo art. 473 e sem restries quanto fonte da iniciativa (o Juiz
Presidente, as partes, ou os jurados); pleiteada, ento, pelo jurado, a reinquirio de testemu-
nha, ou a realizao de acareao (art. 229), a prova nova, que chega aos autos quando j
encerrados os debates, merece, para asseguramento do princpio constitucional do contradi-
trio, ser apreciada pelas partes, competindo ao Juiz Presidente, frente de tal circunstncia
que tambm pode ter sido motivada por requerimento das partes ou por determinao sua
(Inciso XI do art. 479), reabrir os debates, se assim desejado pelas partes que tm o direito, sob
pena de cerceamento, de manifestao, antes da deciso final, sobre prova nova, ficando ao cri-
trio do Juiz Presidente a determinao do tempo para novas alegaes orais pela acusao e
pela defesa, tempo este que no mostra convenincia ultrapasse aquele destinado rplica e
trplica (Hermnio Alberto Marques Porto. Jri - Procedimentos e Aspectos do Julgamento -
Questionrios. 7.ed. Malheiros, 1993. p. 127-128).
Revista do instituto de pesquisas e estudos n. 44 103

mento, e por meio das quais os jurados decidem a causa. FIRMINO WHITAKER41
classificava-os em legais,42 elaborados de ofcio pelo Juiz Presidente do Jri, e
voluntrios,43 aqueles solicitados pelas partes.
As fontes obrigatrias dos quesitos so o libelo e as teses argidas pela
defesa tcnica em plenrio. Todavia, em atendimento a requerimento de
alguma das partes, podem ser formulados quesitos especiais, como o que
trata da ocorrncia ou no do crime de falso testemunho verificado no curso
do processo.
Se o falso testemunho foi praticado ao longo do processo da competncia do
Tribunal do Jri, consoante dispe o pargrafo nico do artigo 211 do Cdigo de
Processo Penal, o depoimento apontado como mendaz dever ser analisado pelo
Conselho de Sentena que, em resposta a quesito especial formulado pelo Juiz
Presidente, dever afirmar ou infirmar a ocorrncia do delito apontado. reco-
mendvel que o quesito especial seja o ltimo a ser votado, aps todos os demais,
visando com tal precauo, a evitar de todas as formas, que a convico dos jurados
acerca da testemunha seja revelada prematuramente.44
Tratando-se de causa de natureza penal, em face da causa especial de
aumento prevista no pargrafo 1 do artigo 342 do Cdigo Penal, convenien-
te que o quesito formulado seja desdobrado.45
de observar-se que, com base nas prprias peculiaridades do Tribunal do
Jri, a indagao ao corpo leigo sobre a ocorrncia ou no do crime de falso tes-
temunho deve ser formulada aps requerimento de alguma das partes e no em
razo de deliberao do Juiz Presidente que, certamente, ao agir de tal forma,

41 WHITAKER, Firmino. Jury. 6.ed. Livraria Acadmica - Saraiva & Cia. 1930. p. 186-187.
42 Os quesitos legais so aqueles pertinentes a autoria e materialidade, letalidade ou lesividade,
qualificadoras do crime, circunstncias agravantes, cumulados com aqueles sobre circunstn-
cias que atenuam a pena.
43 Os quesitos voluntrios da defesa compreendem aqueles pertinentes ao plano da defesa no jul-
gamento, ou seja, dizem respeito s teses defensivas apresentadas em plenrio.
44 O reconhecimento pelo Conselho de Sentena de que alguma testemunha, ouvida em
Plenrio, prestou falso depoimento, dar-se- aps a votao dos quesitos, em consulta especial
feita aos jurados (TJSP - AC - Rel. Carvalho Filho - RJTJSP 13/487).
45 Em obra datada de 1934, quando tinha vigncia a Consolidao das Leis Penais, o ento
Promotor Pblico, Ericio Alvares de Azevedo Gonzaga, j alertava para a necessidade de des-
dobramento de quesitos, em se tratando do crime de falso testemunho.
Com efeito, assinalava o mencionado autor que em casos de crimes de testemunho falso, pre-
visto no artigo 261 da Consolidao das Leis Penais, no artigo primeiro do libelo, articular-se-
o ato (de depr afirmando ou negando determinado fato) principal praticado plo ru; no
artigo segundo se expor a circunstncia de haver o ru prestado compromisso de dizer a ver-
dade como testemunha; no artigo terceiro, se dir que a circunstncia afirmada ou negada plo
ru era essencial do fato especificado que ia ser apreciado plo juiz ou Tribunal; em quarto
artigo se dir que a afirmao prestada pla testemunha era falsa, segundo se verificar de cir-
cunstncia especificada; em quinto artigo se expor a natureza da cusa, si civil, si criminal; e,
em sexto artigo, si se tratar de cusa criminal, que o depoimento prestado ou foi para se obter
a condenao, ou para se obter a absolvio do ru. (Ericio Alvares de Azevedo Gonzaga.
Libelo-Crime, Livraria Acadmica, 1934. p. 256).
104 faculdade de direito de bauru

estaria acenando para a tese que lhe parecesse mais plausvel e, conseqente-
mente, influindo de modo reprovvel na deciso popular.
Caso atue ex officio, o Juiz Presidente poder estar inquinando o julga-
mento de nulidade absoluta, ocorrida posteriormente pronncia.46 Contudo, a
respeito de tal delicada questo, encontram-se diferentes posicionamentos tanto
na doutrina, como na jurisprudncia.
HERMNIO ALBERTO MARQUES PORTO, analisando a quem compete a
iniciativa de proposio do quesito especial acerca do crime de falso testemu-
nho, defende a tese de que

a determinao da apresentao do Conselho de Sentena,


atravs de votao de quesito especial e dando ateno ao arti-
go 488, evidenciando a previso no ter a lei processual penal
entendido o jurado como figura esttica fora do momento da
votao do questionrio, tanto que tambm pode consultar os
autos (artigo 482), pedir esclarecimentos (artigo 478 e seu par-
grafo nico) e a indicao de fonte de prova citada nos debates
(pargrafo nico do artigo 476), inquirir testemunhas (artigos
467 e 468). A forma de exteriorizao da deciso de encami-
nhamento da testemunha autoridade policial, e no h outra,
estar representada na votao majoritria de quesito especial,
ficando tambm com o Conselho de Sentena a iniciativa pelo
levantamento da questo, o que ento de ser feito por jurado,
descabendo a entrega da iniciativa s partes ou ao Juiz
Presidente, assim porque, de um lado, a matria pela lei espe-
cificamente relacionada com o Conselho de Sentena, e, de
outro, a iniciativa pelas partes, que tm interesse em pontos que
possam refletir na apreciao do mrito, mostra improbidade,
enquanto a iniciativa deve ser vedada ao Juiz Presidente que
no tem a incumbncia de valorar, salvo em exemplos de des-
classificao, as provas.

46 Ao analisar a matria, o Tribunal de Justia do Estado de So Paulo posicionou-se da seguin-


te forma: Jri - Nulidade - Defeituosa redao do questionrio - Inocorrncia - Pergunta aos
jurados indagando se a testemunha que deps em plenrio prestou falso testemunho -
Afirmao de sua parte - Circunstncia que no viciou o julgamento - Preliminar repelida -
Inteligncia do artigo 488 do CPP: Sempre que em plenrio for ouvida testemunha, dever o
Presidente do Jri, aps a votao dos quesitos, consultar os jurados se ela infringiu ao artigo
342 do CP, consulta que dever ser feita por meio de cdulas. Se a maioria dos jurados enten-
der que sim, dever o Presidente do Jri apresent-la imediatamente autoridade policial,
para a instaurao de inqurito policial, fazendo-a vir presena do Tribunal novamente e
dando-lhe cincia da deciso dos jurados a esse respeito (TJSP - AC - rel. Des. Dirceu de Mello
- RT 583/330).
Revista do instituto de pesquisas e estudos n. 44 105

Serve considerar que a estudada previso da lei criticvel, e


bem poderia por ser o Conselho de Sentena entidade leiga, e
que deve ter resguardadas exteriorizaes que possam vulnerar,
ainda que em reflexos retroativos, o sigilo da votao ficar a
iniciativa, aps o trnsito em julgado da sentena, nas mos do
Juiz Presidente.47

Defendem entendimento em contrrio, ADRIANO MARREY, ALBERTO


SILVA FRANCO e RUI STOCO, ao sustentarem que

... caber a qualquer das partes (aquela prejudicada pela sub-


verso da verdade e somente ela) requerer o Juiz Presidente
formule ao Conselho de Sentena um quesito especial... Esse que-
sito ser o ltimo da srie a ser votada pelo jri. Sendo afirma-
tiva a resposta, o Juiz Presidente, na sentena, determinar, nos
termos dos artigos 40 e 211, pargrafo nico, do CPP, sejam
extradas peas para a instaurao de ao penal contra a tes-
temunha reputada falsa.48

J ARY AZEVEDO FRANCO partidrio da posio segundo a qual, nos


processos julgados pelo Jri, sempre que, em plenrio, for ouvida testemunha,
dever o presidente do Jri, aps a votao dos quesitos, consultar aos jurados
se a testemunha infringiu o artigo 342 do Cdigo Penal, consulta que dever ser
feita por meio de cdulas, e, se a maioria entender que a testemunha praticou a
infrao, dever o presidente do Jri fazer apresentar a testemunha imediata-
mente autoridade policial para a instaurao do inqurito, fazendo-a vir pre-
sena do Tribunal novamente, e, dando-lhe cincia da deciso dos jurados a esse
respeito, faz-la conduzir presena da autoridade policial, de modo que, dora-
vante, a testemunha que houver sido inquirida em plenrio, dever aguardar na
sala que lhe destinada, o final do julgamento.49
Dadas as peculiaridades do Tribunal do Jri, a melhor soluo aponta para a
iniciativa da parte prejudicada, que dever requerer a elaborao do quesito espe-
cial. Afirmada a ocorrncia do crime de falso testemunho, a testemunha mendaz, ao
trmino do julgamento, dever ser apresentada Autoridade Policial para a lavra-
tura do competente auto de priso em flagrante delito. Tal concluso, embora possa
parecer radical para alguns, a que decorre da preocupao com a iseno do jul-
gamento popular e, sobretudo, com a efetiva aplicao da lei penal.

47 MARQUES PORTO, Hermnio Alberto. Jri - Procedimentos e Aspectos do Julgamento -


Questionrios. p. 132-133.
48 MARREY, Adriano; FRANCO, Alberto Silva; STOCO, Rui, op. cit., p. 313.
49 FRANCO, Ary Azevedo.Cdigo de Processo Penal. 5.ed. Revista Forense, 1954. v. 1, p. 274.
106 faculdade de direito de bauru

Um Estado, que se intitula Democrtico de Direito, no pode conviver de


forma passiva com a mendacidade, mormente quando esta exteriorizada em
um Tribunal Popular, representante maior do anseio de Justia de nosso povo.

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possvel a construo de uma hermenutica
constitucional emancipadora na
ps-modernidade?

Paulo Magalhes da Costa Coelho


Juiz da 3 Cmara do Tribunal de Justia do Estado de So Paulo.
Mestre e Doutor em Direito do Estado pela PUC-So Paulo.
Professor de Direito Administrativo da FACAMP - Faculdades de Campinas .
Professor do Curso Ductor - Centro de Estudos Jurdicos de Campinas.
Professor de Filosofia do Direito do Curso de Ps-Graduao em
Direito Constitucional da Instituio Toledo de Ensino.

Palavras-chave: Ps-modernidade, razo, concretizao axiolgica, hermenutica jurdi-


ca, dessacralizao da norma, interdisciplinaridade.

A ps-modernidade a sociedade tecnolgica e ps-industrial de nossos


dias, que sucede modernidade, vista por Hegel como o fim da histria pela
objetivao do Esprito absoluto em decorrncia do processo evolutivo da
razo caracteriza-se por ser uma sociedade de informao, de informaes
banalizadas e superficiais. Ps-modernidade na qual se anunciou, ainda uma vez,
o fim da histria, a morte das ideologias e das utopias igualitrias.
O consumo, nas sociedades tecnolgicas ps-industriais do Primeiro
Mundo, substitui a Deus, a Marx, s idias de liberdade e igualdade.
Para Luis Roberto Barroso,

O discurso acerca do Estado atravessou, ao longo do sculo XX,


trs fases distintas: a Pr-Modernidade (ou Estado Liberal), a
Modernidade (ou Estado Social) e a Ps-Modernidade (ou
114 faculdade de direito de bauru

Estado Neoliberal). A constatao inevitvel, desconcertante,


que o Brasil chega Ps-Modernidade sem ter conseguido ser
liberal nem moderno. Herdeiros de uma tradio autoritria e
populista, elitizada e excludente, seletiva entre amigos e inimi-
gos e no entre certo e errado, justo ou injusto -, mansa com
os ricos e dura com os pobres, chegando ao Terceiro Milnio
atrasados e com pressa.1

Para alguns, a sociedade ps-moderna a sociedade sem classes, a socie-


dade das massas.
Se, de um lado, assiste-se ao surgimento do Estado neoliberal, avesso s inter-
venes, que se sacraliza, ainda uma vez, o mercado, nem por isso se tornam menos
aguda as aflies humanas. Antes ao contrrio, se desagregam pases, sociedades,
coletividades e individualidades imersas numa crise sem precedentes.
A razo iluminista, inspirada no logos grego est em questo. Tambm o
Estado fruto dessa razo iluminista no consegue atingir seus fins.
O Estado do bem-estar social implementado nos pases do primeiro
mundo v-se inviabilizado na periferia. Desmoronou tambm a utopia dos regi-
mes socialistas do Leste Europeu.
Uniu-se fragmentao cotidiana o desespero.
Estamos rfos da histria, das ideologias e das utopias, segundo os arau-
tos do Estado neoliberal.
Mas ao contrrio do que sustentam aqueles que vem o fim da histria, a
sociedade sem classes, o fim das ideologias, a ps-modernidade no se expressa
para alm da histria humana.
Se a razo iluminista est em crise e o materialismo histrico no pode ser
considerado o nico instrumento de anlise da ps-modernidade, nem por isso
pode ser desprezado como mtodo para a compreenso das sociedades capita-
listas ps-modernas.
Como pondera Luis Roberto Barroso,

Sem enveredar por um debate filosfico feito de sutilezas e com-


plexidades, a verdade que a crena iluminista no poder quase-
absoluto da razo tem sido intensamente revisitada e ter sofri-
do pelo menos dois grandes abalos. O primeiro, ainda no scu-
lo XIX, provocado por Marx; e o segundo, j no sculo XX, cau-
sado por Freud. Marx, no desenvolvimento do conceito essencial
sua teoria o materialismo histrico - assentou que as cren-

1 Luis Roberto Barroso, Fundamentos Tericos e Filosficos no Direito Constitucional Brasileiro


in Estudo de Direito Constitucional em homenagem a Jos Afonso da Silva, p. 26.
Revista do instituto de pesquisas e estudos n. 44 115

as religiosas, filosficas, polticas e morais dependiam do tra-


balho, na forma como estas se constituem em cada fase da his-
tria econmica. Vale dizer: a razo no fruto de um exerccio
da liberdade de ser, pensar e criar, mas prisioneira da ideologia,
um conjunto de valores introjetados e imperceptveis que condi-
cionam o pensamento, independentemente da vontade.
O segundo abalo veio com Freud. Em passagem clssica, ele
identifica trs momentos nos quais o Homem teria sofrido duros
golpes na percepo de si mesmo e do mundo sua volta, todos
desferidos pela mo da Cincia. Inicialmente com Coprnico e a
revelao de que a Terra no era o centro do Universo, mas um
minsculo fragmento de um sistema csmico de vastido ini-
maginvel. O segundo com Darwin, que, atravs da pesquisa
biolgica, destri o suposto lugar privilegiado que o Homem
ocuparia no mbito da Criao e provou sua incontestvel
natureza animal. O ltimo desses golpes que o que aqui se
deseja enfatizar veio com o prprio Freud: a descoberta de que
o Homem no senhor absoluto sequer da prpria vontade, de
seus desejos, de seus instintos. O que ele fala e cala, o que pensa,
sente e deseja, fruto de um poder invisvel que controla o seu
psiquismo: o inconsciente.
possvel, aqui, enunciar uma concluso parcial: os processos
polticos, sociais e psquicos movem-se por caminhos muitas vezes
ocultos e imperceptveis racionalmente. Os estudos de ambos os
pensadores acima sem embargo de amplamente questionados
ao longo e, especialmente, ao final do sculo X operaram uma
mudana profunda na compreenso do mundo. Admita-se, assim,
que a razo divida o palco da existncia humana pelo menos com
esses dois outros ( f )atores: a ideologia e o inconsciente.2

Embora questionada racionalmente, a razo conserva, ainda, dois funda-


mentos apontados por Luis Roberto Barroso,3 a saber, o ideal de conhecimento
e o potencial de transformao.
A crise da razo iluminista tambm a crise do positivismo, seus principais
postulados a cincia como verdadeiro conhecimento, descritiva, fundada na
separao entre sujeito e objeto e imune a preconceitos metafsicos e univer-
salidade do mtodo - revelaram-se absolutamente insuficientes.

2 Luis Roberto Barroso, Fundamentos Tericos e Filosficos no Direito Constitucional Brasileiro


in Estudo de Direito Constitucional em homenagem a Jos Afonso da Silva, p. 27-28.
3 Ibidem, p. 28.
116 faculdade de direito de bauru

No plano da cincia jurdica, o positivismo postulava uma cincia pura,


baseada na norma, no interior de um sistema lgico-dedutivo, depurado de
quaisquer outras preocupaes.
Operou-se, destarte, o desprezo pelo ideal de justia em favor da seguran-
a jurdica.
Essa postura metodolgica que vicejou e, ainda hoje, prepondera na pr-
tica dos juristas, levou a conseqncias trgicas para a humanidade, como se viu
ao demonstrar-se que todos os crimes do nazismo foram produzidos no interior
da legalidade ento vigente.
Tambm o jusnaturalismo no foi capaz de dar respostas aos dramas
humanos na histria.
Nascido e fundado na razo, como crtica viso do mundo medieval, o
jusnaturalismo, que pregava a existncia de direitos supralegais e independen-
tes do Estado e a serem exercidos at mesmo em face dele, teve papel funda-
mentalmente progressista.
A proposta fundamental do jusnaturalismo a de que o homem possui
direitos suprapositivos -, que se impe at mesmo como limitao aos pode-
res do Estado -, conquanto a-histrica, constituiu-se em fundamental alicerce
filosfico das revolues liberais burguesas e das conquistas das garantias
jurdico-polticas, absolutamente essenciais em qualquer regime poltico.
Mas, consolidado o iderio poltico da burguesia, a dimenso progressista
do jusnaturalismo viu-se trada.
Cuidava-se, agora, de consolidar esse iderio, fazer crer que era ele da huma-
nidade e no apenas de uma classe social, de deter a fora motriz da histria.
O triunfo do jusnaturalismo , tambm, dialeticamente o seu ocaso, a sua
superao, como anota Luis Roberto Barroso:

O Positivismo Filosfico foi fruto de uma idealizao do


conhecimento cientfico, uma crena romntica e onipotente
de que os mltiplos domnios da indagao e da atividade
intelectual pudessem ser regidos por leis naturais, invariveis,
independentes da vontade e da ao humana. O Homem che-
gar sua maioridade racional e tudo passar a ser Cincia:
o nico conhecimento vlido, a nica Moral, at mesmo a
nica Religio. O Universo, conforme divulgado por Galileu,
teria uma linguagem matemtica, integrando-se a um sistema
de leis a serem descobertas, e os mtodos vlidos nas Cincias
da Natureza deveriam ser estendidos s Cincias Sociais.
As teses fundamentais do Positivismo Filosfico, em sntese sim-
plificadora, podem ser assim expressas:
Revista do instituto de pesquisas e estudos n. 44 117

1.a Cincia o nico conhecimento verdadeiro, depurado de


indagaes teolgicas ou metafsicas, que especulam acerca de
causas e princpios abstratos, insuscetveis de demonstrao;
a Cincia o nico conhecimento verdadeiro, depurado de
indagaes teolgicas ou metafsicas, que especulam acerca de
causas e princpios abstratos, insuscetveis de demonstrao;
o conhecimento cientfico objetivo: funda-se na distino entre
sujeito e objeto e no mtodo descritivo, para que seja preserva-
do de opinies, preferncias ou preconceitos;
o mtodo cientfico empregado nas Cincias Naturais, baseado
na observao e na experimentao, deve ser estendido a todos
os campos do conhecimento, inclusive s Cincias Sociais.
O Positivismo Jurdico foi a importao do Positivismo
Filosfico para o mundo do Direito, na pretenso de se criar
uma Cincia Jurdica, com caractersticas anlogas s Cincias
Exatas e Naturais. A busca de objetividade cientifica, com nfa-
se na realidade observvel, e no na especulao filosfica,
apartou o Direito da Moral e dos valores transcendentes. Direito
norma, ato emanado do Estado com carter imperativo e
fora coativa. A Cincia do Direito, como todas as demais, deve
fundar-se em juzos de fato, que visam ao conhecimento da rea-
lidade, e no em juzos de valor, que representam uma tomada
de posio diante da realidade. No no mbito do Direito que
se deve travar a discusso acerca de questes como legitimida-
de e justia.
O Positivismo comportou algumas variaes e teve seu ponto
culminante no Normativismo de Hans Kelsen. Correndo o risco
das simplificaes redutoras, possvel apontar algumas carac-
tersticas essenciais do Positivismo Jurdico:
a aproximao quase plena entre Direito e norma;
a afirmao da estabilidade do Direito a ordem jurdica
uma e emana do Estado;
a completude do ordenamento, que contm conceitos e instru-
mentos suficientes e adequados para soluo de qualquer caso,
inexistindo lacunas;
o formalismo a validade da norma decorre do procedimento
seguido para a sua criao, independendo do contedo.
Tambm aqui se insere o dogma da subsuno, herdado do
Formalismo Alemo.
O Positivismo tornou-se, nas primeiras dcadas do sculo XX, a
filosofia dos juristas. A teoria jurdica empenhava-se no desen-
118 faculdade de direito de bauru

volvimento de idias e de conceitos dogmticos, em busca da


cientificidade anunciada. O Direito reduzia-se ao conjunto de
normas em vigor, considerava-se um sistema perfeito e, como
todo dogma, no precisava de qualquer justificao alm da
prpria existncia. Com o tempo o Positivismo sujeitou-se cr-
tica crescente e severa, vinda de diversas procedncias, at
sofrer dramtica derrota histrica. A troca do ideal racionalis-
ta de justia pela ambio positivista de certeza jurdica custou
caro Humanidade.
Conceitualmente, jamais foi possvel a transposio totalmente
satisfatria dos mtodos das Cincias Naturais para a rea de
humanidades. O Direito, ao contrrio de outros domnios, no
tem nem pode ter uma postura puramente descritiva da reali-
dade, voltada para relatar o que existe. Cabe-lhe prescrever um
dever-ser e faz-lo valer nas situaes concretas. O Direito tem
a pretenso de atuar sobre a realidade, conformando-a e trans-
formando-a. Ele no um dado, mas uma criao. A relao
entre o sujeito do conhecimento e seu objeto de estudo isto ,
entre o intrprete, a norma e a realidade tensa e intensa. O
ideal positivista de objetividade e neutralidade insuscetvel de
se realizar.
O Positivismo pretendeu ser uma teoria do Direito no qual o
estudioso assumisse uma atitude cognoscitiva (de conhecimen-
to), fundada em juzos de fato. Mas resultou sendo uma ideolo-
gia, movida por juzos de valor, por se ter tornado no apenas
um modo de entender o Direito, como tambm de querer o
Direito. O fetiche da lei e o legalismo acrtico, subprodutos do
Positivismo Jurdico, serviram de disfarce para autoritarismos
de matizes variados. A idia de que o debate acerca da justia
se encerrava quando da positivao da norma tinha um car-
ter legitimador da ordem estabelecida. Qualquer ordem.
Sem embargo da resistncia filosfica de outros movimentos
influentes nas primeiras dcadas do sculo, a decadncia do
Positivismo emblematicamente associada derrota do
Fascismo na Itlia e do Nazismo na Alemanha. Esses movimentos
polticos e militares ascenderam ao poder dentro do quadro da
legalidade vigente e promoveram a barbrie em nome da lei. Os
principais acusados de Nuremberg invocaram o cumprimento da
lei e a obedincia a ordens emanadas da autoridade competente.
Ao fim da II Guerra Mundial a idia de um ordenamento jurdi-
co indiferente a valores ticos e da lei como uma estrutura mera-
Revista do instituto de pesquisas e estudos n. 44 119

mente formal, uma embalagem para qualquer produto, j no


tinha mais aceitao no pensamento esclarecido.
A superao histrica do Jusnaturalismo e o fracasso poltico do
Positivismo abriram caminho para um conjunto amplo e ainda
inacabado de reflexes acerca do Direito, sua funo social e sua
interpretao. O Ps-Positivismo a designao provisria e gen-
rica de um iderio difuso, no qual se incluem a definio das rela-
es entre valores, princpios e regras, aspectos da chamada Nova
Hermenutica e a Teoria dos Direitos Fundamentais.
O Direito, a partir da segunda metade do sculo XX, j no
cabia mais no Positivismo Jurdico. A aproximao quase-abso-
luta entre Direito e norma e sua rgida separao da tica no
correspondiam ao estgio do processo civilizatrio e s ambi-
es dos que patrocinavam a causa da Humanidade. Por outro
lado, o discurso cientfico impregnara o Direito. Seus operado-
res no desejavam o retorno puro e simples ao Jusnaturalismo,
aos fundamentos vagos, abstratos e metafsicos de uma razo
subjetiva. Nesse contexto, o Ps-Positivismo no surge com o
mpeto da desconstruo, mas como uma superao do conhe-
cimento convencional. Ele inicia uma trajetria guardando
deferncia relativa ao ordenamento positivo, mas nele reintro-
duzindo as idias de justia e legitimidade.
O Constitucionalismo Moderno promove, assim, uma volta aos
valores, uma reaproximao entre tica e Direito. Para poderem
beneficiar-se do amplo instrumental do Direito, migrando da
Filosofia para o mundo jurdico, esses valores compartilhados
por toda a comunidade, em dado momento e lugar, materiali-
zam-se em princpios, que passam a estar abrigados na
Constituio, explcita ou implicitamente.4

Se a modernidade no foi a redeno da razo, tampouco a ps-moderni-


dade o . Novos desafios humansticos se colocam em pauta.
A ps-modernidade pode satisfazer a muitos, mas no consegue dar ou
preservar a dignidade da pessoa humana.
Bem por isso, anota Carlos Roberto Siqueira Castro:

Esses novos direitos supralegais, em razo do papel integrador


da ordem jurdica desempenhado pela Constituio, passaram

4 Luis Roberto Barroso, Fundamentos Tericos e Filosficos no Direito Constitucional Brasileiro


in Estudo de Direito Constitucional em homenagem a Jos Afonso da Silva, p. 40-44.
120 faculdade de direito de bauru

a exercer uma espcie de liderana axiolgica em face dos


microssistemas normativos associados a comandos constitucio-
nais, a exemplo dos regimes jurdicos aplicveis propriedade,
proteo do consumidor, tutela da infncia e da adolescn-
cia, nova configurao da famlia calcada na igualdade entre
os cnjuges e na proteo constitucional da chamada unio
estvel, salvaguarda do meio ambiente, ao resguardo da ima-
gem e da intimidade individual, dentre outros mais que sero
objeto de nossa apreciao nos captulos que seguem. Essa trans-
formao estrutural do direito civil em direito civil constitucio-
nalizado, de certo modo acompanhou a carreira das competn-
cias estatais que se foram ampliando na trajetria evolutiva do
Estado liberal ao Estado social.5

O constitucionalismo minimalista de inspirao burguesa liberal, con-


quanto tenha sido um projeto largamente vitorioso, notadamente na imple-
mentao das garantias jurdico-polticas, absolutamente insuficiente para a
encruzilhada histrica da ps-modernidade.
No basta a garantia procedimental, preciso que se implemente de
maneira concreta os direitos fundamentais que so a expresso da dignidade da
pessoa humana.
O constitucionalismo ps-moderno, portanto, tem o compromisso com a
concretizao do princpio da dignidade da pessoa humana, que envolve as
dimenses espiritual, cultural, poltica e material da vida do homem.
Ou como pondera Gisele Citadino, citada por Carlos Roberto Siqueira
Castro:

O constitucionalismo societrio e comunitrio, de fala Carlos


Roberto Siqueira Castro, toma a Constituio como uma estrutu-
ra normativa que envolve um conjunto de valores. H, portanto,
uma conexo de sentido entre os valores compartilhados por uma
determinada comunidade poltica e a ordenao jurdica funda-
mental e suprema representada pela Constituio, cujo sentido
jurdico, conseqentemente, s pode ser apreciado em relao
totalidade da vida coletiva... Ao sistema fechado de garantias da
autonomia privada, se ope a idia de constituio aberta, que
enfatiza os valores do ambiente sociocultural da comunidade. As
constituies dos Estados democrticos, pela via da abertura
constitucional, se abrem a outros contedos, tanto normativos

5 Carlos Roberto Siqueira Castro, A Constituio aberta e os direitos fundamentais p. 16-17.


Revista do instituto de pesquisas e estudos n. 44 121

(direito comunitrio) como extranormativos (usos e costumes) e


metanormativos (valores e postulados morais). O constituciona-
lismo comunitrio, calcado no binmio dignidade humana-soli-
dariedade social, ultrapassa, segundo seus representantes, a con-
cepo de direitos subjetivos, para dar lugar s liberdades positi-
vas. Uma viso comunitria da liberdade positiva limita e condi-
ciona em prol do coletivo a esfera da autonomia individual...
Desta forma, enquanto fatores constitucionais, o sistema de direi-
tos fundamentais, ao mesmo tempo em que se constitui em ncleo
bsico de todo o ordenamento constitucional, tambm funciona
como critrio de interpretao.6

Aquele conceito de Constituio material que implica a idia reducionista


da estrutura do Estado e de garantias jurdico-polticas est definitivamente em
questo.
Viu-se, na ps-modernidade, o modelo terico da abertura constitucional
e de sua mutao pela agregao de valores caros aos homens, num fenmeno
de construo jurisprudencial da Constituio.
Mas, se este o modelo terico da Constituio aberta do constituciona-
lismo ps-moderno, verifica-se um absoluto descompasso, uma distncia abis-
mal entre essa teoria e a realidade, notadamente nos pases perifricos do
Terceiro Mundo.
Esse o grande desafio do constitucionalismo ps-moderno, anotado por
Carlos Roberto Siqueira Castro:

Com o alargamento da positivao constitucional das aspira-


es humanas em termos de mais liberdade e de mais igualda-
de, o grande desafio dos ordenamentos nacionais passou a ser o
da efetividade das normas constitucionais, ou seja, a superao
da distncia a mediar o Direito da Constituio e a realidade
que vigora sombra da Constituio, vale dizer, entre o sein e
o solen constitucional. Tal se aplica com especial relevo s
naes com paisagem social tpica de terceiro mundo (concen-
trao de renda, bolses de misria, analfabetismo, subnutri-
o, desleixo ambiental, dependncia econmica e tecnolgica,
deficincia dos servios pblicos etc.), mas que, com justificada
magnanimidade, incorporam em suas leis supremas o catlogo
ampliado de direitos humanos segundo a tendncia contempo-
rnea, conforme exemplifica o caso brasileiro. Esse desafio, con-

6 Carlos Roberto Siqueira Castro, A Constituio aberta e os direitos fundamentais p. 21-22.


122 faculdade de direito de bauru

soante j pudemos observar, retrata a luta sem trguas entre os


valores da liberdade e os valores da igualdade, que constitui, na
feliz expresso de Legaz Y Lacambra, a essncia do drama pol-
tico de nossos dias.7

a definitiva jurisdicializao da poltica percebida por Claude Lefort:

Ltat de droit a toujours implique la possibilite dune oposition


au pouvoir, fonde sur le droit opposition quont illustre les
resmontrances au roi ou le refus dobtemprer limpt dans
des circonstances injustificables, voire l recours linsurrection
contre un gouvernement illgitime. Mais ltat dmocratique
excde les limites traditionellement assignes ltat de droit. Il
fait lpreuve de droits qui ne luisont pas dj incorpors, il est
le thtre dune contestation, dont lobjet ne se rduit pas la
conservation dun pacte tacitement tabli, mais qui se forme
depuis des foyers que l pouvoir ne peut entirement mitriser.
De la lgitimation de la grve ou des syndicats, au droit relatif
au travail ou la scurit sociale sest ainsi dveloppe sur la
base des droits de lhomme toute une histoire qui transgressait
ls frontires dans lesquelles ltat prtendait se dfinir, une his-
torie qui reste ouverte.8

Rompem-se, assim, as amarras do constitucionalismo liberal que estabele-


ceu a dicotomia do direito e do justo, do jurdico e da moral filosfica, agora
reconciliada nas constituies axiolgicas.
o que se v em Canaris:

Longe de ser uma aberrao, como pretendem os crticos do pen-


samento sistemtico, a idia do sistema jurdico justifica-se a par-
tir de um dos mais elevados valores do Direito, nomeadamente do

7 Carlos Roberto Siqueira Castro, A Constituio aberta e os direitos fundamentais, p. 36-37.


8 Linvention dmocratique, p. 69 traduo livre do autor: O Estado de Direito sempre impli-
cou uma possibilidade de oposio ao poder, fundada sobre o direito-oposio ilustrada pelas
advertncias ao rei ou a recusa obtemperou ao imposto nas circunstncias injustificveis, e at
mesmo o recurso insurreio contra um governo ilegtimo. Mas o Estado Democrtico exce-
de os limites tradicionalmente destinados ao Estado de Direito. Ele faz prova dos direitos que
no lhe foram ainda incorporados, ele o teatro de uma contestao cujo objeto no se reduz
conservao de um pacto tacitamente estabelecido, mas que se forma a partir dos fatos que
o poder no pode inteiramente dominar. Desde a legitimao da greve ou dos sindicatos, ao
direito relativo ao trabalho ou a segurana social, desenvolvem-se sobre as bases dos direitos
do homem, toda uma histria que transgredia as fronteiras nas quais o Estado pretendia defi-
nir-se, uma histria que ainda est aberta.
Revista do instituto de pesquisas e estudos n. 44 123

princpio da justia e das suas concretizaes no princpio da


igualdade e na tendncia para a generalizao... assim, o pensa-
mento sistemtico radica, de facto, imediatamente, na idia do
Direito (como conjunto dos valores jurdicos mais elevados)... o
papel do conceito de sistemas o de traduzir e realizar a adequa-
o valorativa e a unidade interior da ordem jurdica.9

Abrem-se, portanto, inmeras possibilidades para a concretizao dos


valores superiores do homem: a liberdade, a igualdade e a justia.
Os princpios assomam o corao das Constituies e o ato de interpretar
no mais uma operao lgico-dedutiva, mas sim o que se abre para a realida-
de, para a vida humana histrica e concreta, ou como adverte Karl Larenz:

O que o jurista freqentemente designa, de modo logicamente


inadequado, como subsuno, revela-se em grande parte como
apreciao com base em experincias sociais ou numa pauta
valorativa carecida de preenchimento, como coordenao a
um tipo ou como interpretao da conduta humana, particu-
larmente do sentido juridicamente determinante das declara-
es de vontade. A parte da subsuno lgica na aplicao da
lei muito menor do que a metodologia tradicional sups e a
maioria dos juristas cr. impossvel repartir a multiplicidade
dos processos da vida significativos sob pontos de vista de valo-
rao jurdicos num sistema to minuciosamente pensado de
compartimentos estanques e imutveis, por forma a que bastas-
se destac-los para os encontrar um a um em cada um desses
compartimentos. Isto impossvel, por um lado, porque os fen-
menos no apresentam fronteiras to rgidas como as exige o
sistema conceptual, mas formas de transio, formas mistas e
variantes numa feio sempre nova. impossvel ainda, porque
a vida produz constantemente novas configuraes, que no
esto previstas num sistema acabado... o quadro do sistema
conceptual-abstracto s conhece uma supra e infra-ordenao
de conceitos, mas no o jogo concertado dos princpios. Mais
uma vez, temos de referir aqui a incapacidade do pensamento
conceptual-abstracto para conceber formas intermedirias e
figuras hbridas.10

9 Claus Wilhelm Canaris, Pensamento sistemtico e conceito de sistema na cincia do direito, p.


22-23.
10 Karl Larenz, Metodologia da cincia do direito, p. 645 e 650.
124 faculdade de direito de bauru

essa a questo ps-modernidade, o desafio no vencido pela razo ilu-


minista da modernidade: proceder ao giro do eixo metodolgico de sistema abs-
trato-conceitual para o sistema de concretizao axiolgica da Constituio,
como adverte Larenz:

... at agora s se realizaram em esboo na cincia do Direito as


possibilidades, a que aqui se aludiu, de formao de um sistema
que no se serve, ou no se serve exclusivamente, do conceito abs-
tracto e do procedimento lgico, a ele associado, de abstraco ou
da subsuno, mas de outros modos de pensamento. Muitos juris-
tas continuam a identificar a idia de sistema com o sistema con-
ceptual-abstracto. Ainda hoje, poucos juristas, mesmo aqueles que
so defensores de uma Jurisprudncia de valorao, so capazes
de libertar-se do fascnio exercido pelo sistema conceptual-abs-
tracto; deslumbrados pelo conceito cientificista de cincia, recea-
ram abandonar, conjuntamente com o sistema conceptual-abs-
tracto, a pretenso de cientificidade da Jurisprudncia: descuram
assim o fato de que a cincia do Direito, que pertence s cincias
compreensivas em sentido estrito, s pode justificar a sua preten-
so mediante o desenvolvimento de modos de pensamento ade-
quados ao seu objeto e hermeneuticamente garantidos, e no
mediante o intento intil de uma acomodao aos mtodos das
cincias exatas... S nas duas ltimas dcada se comeou a utili-
zar na Jurisprudncia, ao lado e no lugar de conceitos abstractos,
outras formas de pensamento, como o tipo, a idia diretiva, o prin-
cpio que precisa de ser concretizado e o conceito determinado
pela funo. Dessas outras formas de pensamento surgiram indi-
caes para a formao de um sistema de outra espcie o siste-
ma interno (sistema mvel).11

No se cuida, evidncia, de tarefa simples, isenta de risco.


A construo de uma hermenutica jurdica emancipadora pressupe um
dilogo entre uma prxis e uma teoria, a se dar no devir histrico, no contex-
to da realidade brasileira de modo a ser pluralista e crtica.
O primeiro momento dessa construo deve levar em considerao o
carter poltico e no tcnico do direito e a falsidade do conceito de neutrali-
dade axiolgica de seus atores.
Outro fator a ser considerado para essa construo da hermenutica jur-
dica crtica a superao de uma razo instrumental por uma razo comutativa,

11 Karl Larenz, Metodologia da cincia do direito, p. 623 e 624.


Revista do instituto de pesquisas e estudos n. 44 125

como o resgate da hermncia em oposio hermenutica techne, cons-


truindo uma hermenutica dialgice.12 Tambm necessria uma viso do direi-
to como instrumento de mudanas sociais, radicalizao da democracia e valori-
zao dos diversos atores sociais no processo.
Assim, sem medo da tese de que no h nas cincias humanas verdades
absolutas, mas verdades aproximativas em processo dialtico de superao,
como acentua Adam Schalf, citado por Roberto Lyra Filho:

ningum teve jamais ao seu dispor a verdade total e todos ns dis-


pomos apenas de teorias que no escapam ao estado de hipteses,
pois devem ser constantemente verificadas e modificadas. O dife-
rente reduz-se apenas questo do saber quem possui a verdade
mais completa. Mas, embora persuadidos de que a nossa detm esse
privilgio, o que natural, no devemos admitir que as teorias con-
correntes so inteiramente desprovidas do valor da verdade, dado
que, teoricamente, at uma teoria oposta nossa a pode possuir e
esta questo deve ser sempre concretamente estudada e resolvida.
assim que a reflexo sobre o carter relativo da verdade de que dis-
pomos engendra a necessidade de tolerncia e at a de nos ins-
truirmos junto do concorrente, o que de nenhum modo significa que
renunciemos a combater as suas opinies.13

A esse momento primeiro devem se agregar, necessariamente, para a cons-


truo de uma hermenutica constitucional emancipadora:
1. a dessacralizao da norma como verificao do direito e como nica
possibilidade de uma epistemologia jurdica.

Desmitificar no prescinde, tambm, da desmitificao, posto que a


teoria tradicional assumiu a tarefa de, ao ver na lei um mito, ofe-
recer espao ao apego mstico dessa pelo intrprete que, assim, se
despersonaliza e entra em um verdadeiro transe de comunho espi-
ritual com o legislador, a ponto de que no se saiba, ao cabo da
interpretao, quem um e quem o outro, dando a aparncia de
que a lei quem, de fato, existe, ante a total secundariedade dos
outros, e que, portanto, vale como uma entidade supranatural,
sem que se deva cogitar de suas causas e de seus efeitos sociais.14

12 Murillo Dinis do Nascimento, Elementos para uma hermenutica jurdica popular in Uso
alternativo do Direito, p. 44.
13 Roberto Lyra Filho, Por que estudar Direito hoje in O Direito achado na rua, p. 30.
14 Pedro Moacyr Prez da Silveira, Por uma filosofia jurdica do homem para o direito do
homem in Revista do Direito Alternativo n 2.
126 faculdade de direito de bauru

2. a interdisciplinaridade na formao dos atores jurdicos e fundantes do


conhecimento jurdico.
A comunicao com outros ramos do saber absolutamente essencial para
uma real compreenso do fenmeno jurdico. Comunicao esta que foi corta-
da pelo vis do positivismo jurdico, preocupado to-somente com a validade
lgica das normas, com os resultados conhecidos.
Como observa Carlos Roberto Siqueira Castro,

De fato, a nfase emprestada nas ltimas dcada problemti-


ca dos direitos fundamentais do homem, faz com que a legiti-
midade s ordens jurdicas nacionais seja medida pelo grau de
respeito e de implementao do respectivos sistemas protetores
dos direitos humanos, radicados essencialmente na premissa
maior da dignidade. Compreenda-se que a nota multicultural
da ps-modernidade, sob o influxo de seus baluartes nos vrios
setores da criao humana (como Toynbee, na histria, Jencks,
na arquitetura, Gehlen, Freyer e Daniel Bell, na sociologia pol-
tica, Michel Foucault, Gilles Deleuze, Jean Baudrillard, Jacques
Derrida, Jean Ranois Lyotard, Michel Serres, Gianni Vattimo,
Welsch e Boaventura de Souza Santos na filosofia e na cultura
contempornea), contaminou o direito constitucional nos gran-
des centros do pensamento jurdico. Sua influncia se faz sentir
no apenas no variado repertrio dos assuntos dispostos nas
recentes constituies, mas tambm na reviso do currculo e
das categorias tradicionalmente versadas em nossa disciplina.
Todos eles remontam em grande parte ao calendrio liberal,
cujo mtodo de exposio didtica foi apropriado pela discus-
so do positivismo jurdico. Todavia, nos dias atuais j no se
pode mais prescindir da interdisciplinaridade dentro e fora da
cincia social do direito, sem o que no se alcanar a com-
preenso global e crtica do papel da constituio e dos tremen-
dos desafios para a efetividade de suas normas e princpios. Tal
tanto mais indispensvel nos ambientes de terceiro mundo,
marcados pela dependncia econmica e tecnolgica e por con-
dies de vida inconciliveis com os padres de dignidade exis-
tencial informadores do sistema planetrio de direitos huma-
nos. Vive-se hoje um estado de crise existencial generalizada e
complexa, onde grassa, por exemplo, como destaque das angs-
tias humanas, a perplexidade das multides em face da eroso
do equilbrio ambiental que condiciona as possibilidades da
existncia, cujo controle j no mais repousa na simples corre-
Revista do instituto de pesquisas e estudos n. 44 127

o de vcios do prprio sistema poltico-econmico-industrial,


eis que se assenta em fatores causais externos e internacionali-
zados, j no mais de todo manejveis por solues endgenas
do conjunto de competncias tradicionalmente exercidas pelas
instncias do governo civil.15

3. a conscientizao de que o direito se dirige ao homem concreto e his-


trico e no um ser abstrato.
absolutamente impressionante notar-se que uma cincia que pretende
regular a vida social e os conflitos e que, portanto, mais do que qualquer outra,
necessita referir-se concretude das relaes sociais, se aliene em puras abstraes.
A lgica, conquanto necessria s formulaes jurdicas, no deve afastar
os demais agentes que se apresentam no fenmeno jurdico. Vale dizer, na solu-
o dos conflitos intersubjetivos e sociais h de se levar em conta os atores
sociais concretos, a demanda por justia, por igualdade, por dignidade humana.
Entender, por fim, que o homem no existe como sujeito de direito abstrato,
mas que s se humaniza no processo intrincado das relaes sociais:

A tomada de conscincia de alguns operadores jurdicos tem sig-


nificado exatamente a percepo de que somos, sim, persona-
gens da Histria, mas no na condio de sermos homens-per-
sonagens nas mos afoitas de quem nos criou. Estamos fora
das normas e dos manuais de ensinamentos jurdicos: eles que
esto dentro de ns, que os criamos.16

4. a tomada de conscincia das causas dos conflitos sociais.


Segundo a viso da hermenutica conservadora, o fato social surge apenas
como um aspecto secundrio, uma premissa menor, que possibilitar o racioc-
nio dedutivo. Assim, a noo sobre o carter social e de classe de certos confli-
tos de interesses so camuflados numa mera abstrao de tenso intersubjetiva
entre sujeitos de direitos abstratos e iguais.
Ademais, como adverte Pedro Moacyr Prez da Silveira:

importante salientar que o tcnico do Direito modula sua


viso de mundo dentro do mundo tcnico do Direito, e os fatos
passam a ser-lhe aqueles que a norma concebe. A falta de inter-
ligao de norma com a realidade dos fatos que prev leva

15 Carlos Roberto Siqueira Castro, A Constituio aberta e os direitos fundamentais, p. 23-24.


16 Pedro Moacyr Prez da Silveira, Por uma filosofia jurdica do homem para o direito do
homem, p. 106-107.
128 faculdade de direito de bauru

alguns operadores (ainda a imensa maioria) a terem os pr-


prios sentimentos moldados pela extenso que os textos lhe per-
mite, ficando alheios ao verdadeiro pulsar dos conflitos. A din-
mica social vista como lcita ou como ilcita e sempre a partir
do que a norma jurdica diz a respeito dos fatos ocorrentes no
seio dessa mesma dinmica. O universo tcnico do Direito se
presta, assim, corroborado por sua teoria conservadora, a alie-
nar aqueles que com ele lidam, quer a nvel profissional, quer a
qualquer ttulo, uma vez que alcanados pelo poder da dissemi-
nao da idia de que as leis j trazem os fatos dentro de si e
que esses, quando ocorrem, se passam dentro de uma ambincia
que gera uma irreversvel conduta de dever-ser.17

Em arremate, alterar o eixo metodolgico da cincia jurdica e da herme-


nutica constitucional tarefa complexa que exige esforo, criatividade, crtica e
pluralismo. Seu vetor fundamental o homem concreto, histrico, que se cons-
tri pelo trabalho e pelo conhecimento.
Esse movimento epistemolgico que desloca o eixo metodolgico da
interpretao exclusivamente da norma para a riqueza da realidade em busca da
Justia , fora de dvida, um movimento ousado e arriscado.
Mas prefervel ousar, em nome do justo, da igualdade e da dignidade huma-
na, do que se conformar com teorias asspticas, alheias s aflies humanas.

o que se prope.

17 Pedro Moacyr Prez da Silveira, Por uma filosofia jurdica do homem para o direito do homem,
p. 109.
Do Direito Filosofia.
A construo dialtica da mentalidade social

Roberto Francisco Daniel


Graduado em Direito pela Faculdade de Direito de Bauru ITE.
Graduado em Histria pela Universidade do Sagrado Corao USC.
Graduado em Teologia pela Universidade Estadual da Baviera Ludwig-Maximilian Alemanha.
Doutorado pela Universidade Estadual da Baviera Ludwig-Maximilian Alemanha.
Professor de tica na Faculdade de Direito de Bauru ITE.
Professor de tica e Pesquisador no Centro de Ps-Graduao da ITE.

Palavras-chave: Direito, pessoa humana, prxis (interao entre a teoria e a prtica), cr-
culo dialtico da vida, interao existencial, superao dialtica, dignidade, mentalida-
de social.

O Direito no somente um instrumento de normatizao de relaes


sociais, mas tambm o reflexo e a transformao de uma mentalidade. Seria um
grande erro refletir o Direito possuindo como objetivo puramente o agir huma-
no, pois as normas jurdicas representam a mentalidade cristalizada de uma
sociedade e, ao mesmo tempo, se constituem em fatores de transformao desta
mesma mentalidade. O Direito no possui exclusivamente a funo de estabele-
cer normas que evitem ou solucionem conflitos na dinmica das relaes sociais.
Se o seu surgimento advm da necessidade de regulamentao de situaes con-
cretas em um espao social, ao normatiz-las o Direito conceitua e estabelece
valores a determinados atos humanos. Em ltima instncia, o Direito constitui-
se em uma reflexo sobre o significado do agir humano. Ao mesmo tempo em
que uma norma estabelece as possibilidades e os limites de um procedimento,
130 faculdade de direito de bauru

ela constituda de conceitos que do a este ltimo um significado. Desta forma,


ao normatizar a vida em sociedade, o Direito torna-se um convite tomada de
conscincia do significado dos atos humanos. Tomar conscincia do significado
do ser e do agir humano atravs do Direito significa fazer a leitura da mentali-
dade do contexto histrico-social e compreender, portanto, que o Direito
construo e construtor de uma mentalidade. Justamente na dinmica interao
entre a delimitao do agir humano e o seu significado atravs da utilizao de
conceitos encontra-se a relao dialtica entre Direito e Filosofia. Neste artigo,
procuro refletir sobre uma das expresses bsicas para o Direito, a expresso
pessoa humana. A partir de sua definio, descrevo algumas dimenses que
pertencem constitutivamente condio da pessoa humana. Desta forma, pro-
curo demonstrar o objetivo ltimo do Direito ao utilizar a referida expresso. Ao
se apropriar de um determinado conceito, o Direito s atingir seu objetivo com
total completude se houver a reflexo aprofundada sobre o contedo deste con-
ceito e as conseqncias advindas deste para a existncia humana e as relaes
sociais.

1. O CONCEITO DE PESSOA HUMANA

Em seu artigo primeiro, a Constituio da Repblica Federativa do Brasil


estabelece como fundamento do Estado Democrtico de Direito a preservao
da dignidade da pessoa humana. A norma, ao utilizar a expresso pessoa huma-
na, de forma alguma est sendo redundante. A palavra pessoa expressa uma
determinada condio, na qual se encontra a espcie humana. Pessoa um sujei-
to moral que estruturalmente possui, atravs da razo, a faculdade de se rela-
cionar em liberdade.1 Compreendendo o ser humano como pessoa, o Direito
assume o viver e se desenvolver humano como um constante movimento dial-
tico. Por dialtico, entendemos o movimento impulsionado pelas contradies,
pelo choque de opostos, pelo relacionamento entre tese e anttese, continuida-
de e descontinuidade, unio e separao, tristezas e alegrias, verdades e iluses,
etc. Por ser dotada de razo, toda pessoa humana, ao olhar para si mesma e para
o seu ambiente social, capaz de constatar aquilo que no momento e como
est a sua vida. Diante deste olhar, o ser humano encontra um determinado con-
tedo, determinados aspectos que compem, no agora, seu eu e sua situao.
Desta forma, pertence essncia do ser pessoa a capacidade de categorizar o seu
estar sendo, ou seja, o seu existir. Esta viso e compreenso podem ser altera-
das com novas situaes que fazem a pessoa humana questionar e reformular
seus conceitos sobre seu ser e existir. Este movimento de constante confronta-

1 C.f. DANIEL, Roberto Francisco, Ser Pessoa: A Base Ontolgica do Direito, in: ARAUJO, Luiz
Alberto David (Coord.), Efetivando Direitos Constitucionais (Bauru 2003) 553/554.
Revista do instituto de pesquisas e estudos n. 44 131

o e aprendizado permite ao ser humano tomar conscincia de sua condio de


pessoa, aprender com seus erros, acertar em suas decises, aprimorar suas aes
e encontrar o sentido de sua vida.
O ser humano pode, porm, vivenciar as diferentes situaes que lhe apa-
recem em seu ambiente social atravs de trs posturas. A primeira a postura de
fechamento. Apesar de sua condio de pessoa, o ser humano pode se defron-
tar com situaes sem a abertura necessria para compreend-las. Com esta pos-
tura de desinteresse diante das situaes, ao invs de ser sujeito de sua histria,
o que significa a condio bsica para se viver como pessoa, o ser humano tor-
nar-se espectador assistindo os processos poltico-sociais que determinam os
rumos de sua existncia. O ser humano, ento, aliena-se do que acontece em sua
sociedade no conduzindo o movimento dialtico da vida e sofrendo com con-
seqncias indesejveis. Outras pessoas, estruturas polticas e econmicas, situa-
es cotidianas acabam por direcionar o desenvolvimento deste ser humano,
pois ele no se esfora em exercitar algo fundamental em sua condio de pes-
soa: a reflexo.
A segunda postura que pode ser vivenciada pelo ser humano em seu exis-
tir social a postura de no envolvimento. Neste segundo posicionamento,
pode-se ter conscincia do que acontece no meio social, mas esta conscincia
no leva a uma ao concreta. Diante do que acontece no cotidiano, adquire-se
simplesmente um saber puramente intelectual, um conhecimento que mantm
o ser humano bem informado. Apesar de ter conscincia e dados informativos
sobre o que acontece, o ser humano assiste a tudo com distanciamento, possui
medo das conseqncias de um comprometimento e no se envolve com outras
pessoas ou em determinadas situaes poltico-sociais. Atravs desta postura, o
ser humano pode se tornar bem informado, atingindo at mesmo um bom grau
de erudio, mas nunca se tornar um verdadeiro sujeito de sua histria. O ser
humano desenvolve sua intelectualidade podendo construir teses ou teorias
perfeitas em sua lgica sobre os fenmenos da vida e da sociedade, mas conti-
nua a no fazer diferena no meio social, pois se mantm como simples analista
distante da dinmica da histria. Nesta segunda postura, o ser humano desen-
volve sua capacidade de reflexo, mas lhe falta outra caracterstica bsica para a
condio de pessoa: a ao transformadora.
A terceira e ltima postura a postura da interao. Nesta, o ser huma-
no encontra-se aberto a conhecer, se envolver e a aprender. Poucas situa-
es lhe passam despercebidas. O ser humano procura analisar racional-
mente o que acontece, buscar solues, sem receio de cometer erros. Nesta
postura, encontra-se no somente o agir concretamente, mas o agir com
conscincia. Na interao concreta com a realidade social, o ser humano
compreende a totalidade da condio de ser pessoa, ou seja, ele se torna
mais rico espiritualmente quanto mais reconhece os aspectos mltiplos e
132 faculdade de direito de bauru

contraditrios da dinmica social.2 E a virilidade do ser pessoa consiste em


interagir com as contradies - apesar da dor do enfrentamento - a fim de
nada perder delas. Na postura de interao com as situaes do cotidiano
vive-se uma verdadeira relao antropofgica.3 O ser humano est dispos-
to a se alimentar da vida digerindo os momentos e situaes e assimilan-
do deles o que h de melhor. Sem receio da perda ou do sofrimento, a pes-
soa humana mergulha no contexto social de sua existncia e procura dar a
ela o sabor de sua presena. A postura de interao representa a condio
do ser pessoa em sua totalidade, oferecendo pistas para a reflexo sobre o
conceito de dignidade da pessoa humana e reforando a existncia de obje-
tivos do Estado Democrtico como esto estabelecidos no artigo terceiro da
Constituio Federal: a construo de uma sociedade livre, justa e solidria,
a erradicao da pobreza e marginalizao e a promoo do bem de todos,
sem preconceitos e formas de discriminao.

2. A PRXIS COMO SNTESE DO SER PESSOA

Existe uma grande diferena entre o fogo que queima uma mata ou a ven-
tania que derruba rvores e um homem que desmata uma determinada regio.
Ambas aes provocam mudanas. Porm, a ao humana no se reduz ao movi-
mento do agir. Este possui sua origem em uma inteno. Em outras palavras, a
ao humana, por mais estpida que seja, se constitui em uma ao pensada.
Enquanto que a ao da natureza somente transforma a realidade, a ao huma-
na sempre uma fuso entre teoria e prtica. Por isso podemos dizer que a ao
humana sempre duplamente transformadora. Em outras palavras, ela transfor-
ma a realidade, como tambm o prprio homem. No agir humano, existe sem-
pre um fazer e um se fazer. Afinal, o homem como pessoa possui intenes,
ou seja, uma teoria, e a partir de sua ao suas convices so comprovadas,
satisfeitas, reforadas ou reprovadas, frustradas e reformuladas, dependendo
dos resultados da realizao de seu agir. O homem se define atravs da ao.
Se, por um lado, o homem s se faz medida que faz, ele s faz realmen-
te medida que se faz. Em outras palavras, o homem se constri, se define ao
agir, mas ele somente possui uma ao autenticamente sua quando pensa, racio-
cina e reflete sobre aquilo que pretende fazer. A ao deixa de ser animal e passa
a ser humana, quando antecipada ou acompanhada de raciocnio. Afinal, racio-
cinar a caracterstica que difere o ser humano de outros seres vivos em nosso
planeta e o faz estar na condio de pessoa. Desta forma, a essncia do ser huma-

2 HABERMAS, Jrgen, Direito e Democracia Entre Facticidade e Validade I (Rio de Janeiro


2003) 150.
3 C.f. ANDRADE, Oswald de, Manifesto Antropfago, in: HERKENHOFF, Paulo (Org.), XXIV
Bienal de So Paulo e Histrias de Canibalismos (So Paulo 1998) 532.
Revista do instituto de pesquisas e estudos n. 44 133

no como pessoa no se encontra no simples discurso e muito menos na simples


prtica. Um discurso que no possui um agir no passa de pura decorao.
Muitas vezes, um belo discurso uma forma eficiente de nos iludir de que algo
est sendo feito e transformado em nossa realidade. Por um outro lado, a sim-
ples prtica no s insuficiente, mas tambm perigosa. A pura prtica, o agir
no pensado sem uma teoria slida, mesmo que seja uma boa prtica, geral-
mente no possui permanncia, constncia, continuidade. Uma prtica sem teo-
ria pode tambm facilmente sofrer influncias que venham desviar seus rumos.
O grande desafio do ser humano como pessoa deixar de ser um terico
maquiador ilusionista de sua omisso e um ativista sem auto-anlise que se
preenche de atividades para no ter o que pensar. O desafio do homem desen-
volver aquilo que chamamos de uma verdadeira prxis. Por prxis, entendemos
a constante interao entre teoria e a prtica. A prxis desenvolvida quando a
pessoa humana adota o hbito de refletir sobre sua vida, estabelecer seus obje-
tivos e agir de forma coerente com eles. Mas, o ser humano deve ao mesmo
tempo deixar que o agir o ensine algo de novo. Em outras palavras, entender a
realidade como uma escola e estar aberto para inserir algo de novo em nossa
teoria. Nesta interao com a realidade, encontra-se o desenvolvimento da pes-
soa humana em liberdade. A prxis no s faz o movimento do pensamento para
a ao, mas capacita a pessoa humana a voltar a refletir livremente sobre suas
aes, revisando no somente sua prtica, mas tambm seus conceitos, sua teo-
ria. Se o ser humano deseja viver na condio de pessoa, ou seja, de forma coe-
rente e consciente com aquilo que pensa e faz, necessita desenvolver uma pr-
xis. Algo que deve ser iniciado imediatamente, mas que somente com o tempo
pode se tornar uma verdadeira postura de vida. O fundamental que a pessoa
humana possa sair da teoria e buscar na prtica a realizao do que gostaria de
ser e do mundo que sonha. Esta a lio bsica do livro sagrado dos cristos, a
Bblia. Viver a sntese entre corpo e alma. No princpio era o Verbo... e o Verbo
se fez carne ( Jo 1, 1,14).

3. INTERAO EXISTENCIAL DA PESSOA HUMANA

Para Plato. Deus governa todas as coisas, mas o acaso (tyche) e a oportu-
nidade (kairos) com ele cooperam em seu governo dos negcios humanos. No
entanto h um terceiro ponto menos extremista, o de que a arte (techne) tam-
bm deve ser considerada.4 Em outras palavras, o filsofo grego afirma que as
circunstncias de nosso cotidiano no podem ser compreendidas de uma forma
unilateral. Toda situao surge de uma soma de fatores e a arte de viver est jus-
tamente em reconhec-los interagindo ativamente com eles. Acreditando ou no

4 C.f. no dilogo entre Scrates e Fedro: PLATO, Fedro (So Paulo 2003).
134 faculdade de direito de bauru

na existncia de um ser superior, o ser humano constata que, em sua origem,


est uma fonte da vida. O impulso de e para a vida que flui pelo universo afora,
ao qual a maioria dos religiosos chama de Deus, inicia o crculo que pretendo
descrever neste artigo: o circulo dialtico da vida.
Deus a fonte de gua viva de um aqurio infinito. Os elementos que
possuem impulso de vida, sejam eles minerais, vegetais ou animais, esto em
movimento e, ao se encontrarem, do forma ao que vemos em nosso cotidiano.
Como em um simples jardim interagem a terra, as diversas plantas, os diferentes
insetos e alguns pssaros. Na sociedade, encontramos a interao econmica,
social, moral e religiosa de pessoas e classes sociais. O mundo se movimenta e
o encontro ou choque no planejado, mas originrio de diferentes elementos,
pode ser chamar de acaso. Muitas coisas inesperadas acontecem em nosso coti-
diano, pois a vida, constante movimento, uma grande incerteza. A sensao de
segurana sentida normalmente pelo ser humano, na verdade, se constitui em
uma grande iluso, um mecanismo de sobrevivncia, pois a qualquer momento
podem acontecer fatos considerados bons ou ruins. Mas a incerteza dos aconte-
cimentos sempre mais difcil de suportar do que o prprio acontecimento.
Porm, se o ser humano utiliza de toda a sua condio de pessoa raciocinando
sobre o acaso, ou seja, as diversas situaes no planejadas em seu cotidiano,
pode descobrir suas origens, o que elas ensinam e quais as perspectivas que este
ser humano possui a partir do acaso. Desta forma, o acaso se transfigura em
oportunidade. Diariamente encontram-se desafios que, se aproveitados de
forma criativa, transformam-se em oportunidades.
A oportunidade surge quando o ser humano abre as portas do acaso para
o passado e principalmente para o futuro. Como a vida movimento, as opor-
tunidades no so eternas e insubstituveis. Elas fluem e desaparecem. Ao per-
ceb-las, o ser humano no deve deix-las escapar; afinal, se aprende muito mais
da vida mergulhando em suas experincias oportunas. Porm, o universo no
est em movimento simplesmente pela fonte de vida que chamamos de Deus,
pelo choque dos elementos em movimento no universo (acaso) e pelo surgi-
mento de oportunidades. A realidade dinmica tambm e, principalmente,
atravs do fazer humano, ou seja, por aquilo que Plato chama de arte. A arte
todo agir criativo do ser humano que no somente altera o universo, mas ofere-
ce ao prprio ser humano a sensao e satisfao de estar realmente vivo. No
agir, o ser humano no fica merc do acaso e muito menos espera das opor-
tunidades. Com o impulso de vida, os seres humanos, como pessoa, estabele-
cem a direo que desejam ao acaso e criam suas prprias oportunidades. Neste
agir criativo do ser humano, fecha-se o circulo dialtico da vida, pois atravs
da livre interao do pensar e do agir a pessoa humana pode elevar a qualidade
de sua vida e, atravs deste viver ativo, se aproximar da fonte de vida sentindo
com mais intensidade a sua presena. A questo primordial para o ser humano
Revista do instituto de pesquisas e estudos n. 44 135

como pessoa est neste agir criativo. Afinal, Deus j fez sua parte, o acaso e a
oportunidade fluem constantemente no universo, mas o agir criativo depende
de nossa lucidez e vontade.

4. SUPERAO DIALTICA

O ser humano, na condio de pessoa, capaz de dar um sentido sua


vida. Dar um sentido vida significa realizar dois movimentos: enriquecer o uni-
verso com sua presena e se enriquecer com a presena do universo. Para isso,
necessrio vivenciar o que o filsofo Hegel chamou de superao dialtica.5
Nesta expresso, Hegel utilizou a palavra em alemo aufheben, um verbo que
a princpio no significa superar, mas sim suspender. Este verbo, porm,
possui trs sentidos diferentes. O primeiro sentido do verbo suspender o de
negar, anular, cancelar. Por surgir um trabalho, por exemplo, cancelo, suspendo
um passeio que gostaria de fazer. As aulas so suspensas devido ao falecimento
de um professor. O segundo sentido o de erguer alguma coisa e mant-la sus-
pensa para proteg-la. Ao suspendermos uma bandeira em um mastro, no s a
protegemos, mas permitimos que todos possam v-la. O terceiro sentido do
verbo suspender o de elevar a qualidade. Ao explicar a superao dialtica,
Hegel emprega a palavra suspender com seus trs sentidos ao mesmo tempo.
Para ele, a superao dialtica simultaneamente a negao de uma determina-
da realidade, a conservao de algo essencial que existe nesta realidade negada
e a elevao dela a um nvel superior. A superao dialtica de Hegel pode ser
exemplificada com o processo de transformao da natureza atravs do trabalho.
Atravs deste, a matria-prima retirada da natureza negada, ou seja, destru-
da em sua forma natural. Mas, ao mesmo tempo, ela conservada, ou seja, apro-
veitada em sua essncia e assume uma forma nova, modificada, correspondendo
aos objetivos humanos, elevada em seu valor. O tronco de rvore retirado da
natureza e destrudo como rvore, mas a madeira (sua essncia) transformada
em um mvel, elevando assim seu valor para a utilizao e conforto da vida
humana. Da mesma forma, acontece com o trigo, o qual ao ser superado como
gro, retira-se dele o essencial, transformando-o em po, alimento que gera vida.
O ser humano, como pessoa, ao tentar encontrar um sentido para a sua vida e
sabore-la com mais prazer, deve vivenciar obrigatoriamente a superao dialtica
em qualquer circunstncia. Toda situao da vida passageira e deve ser vivenciada
ativamente como efmera. O ser humano deve entrar em qualquer situao, seja ela
boa ou ruim, com a conscincia ativa de sua realidade temporal. Na vivncia de tal cir-
cunstncia, o ser humano deve assimilar dela o que h de positivo, de essencial, de

5 C.f. HEGEL, Georg Wilhelm Friedrich, Grundlinien der Philosophie ds Rechts


(Frankfurt/M 1972) 97.
136 faculdade de direito de bauru

aproveitvel. Desta forma, o ser humano eleva o nvel de compreenso desta situao
e seu prprio crescimento como pessoa, saindo da circunstncia mais fortalecidos e
mais humanos. Ao atuar sobre a natureza exterior, o homem modifica, ao mesmo
tempo, sua prpria natureza.6 Muitas vezes, o ser humano vivencia momentos tristes
e dolorosos. Ao vivenci-los, tem-se a impresso de que eles nunca terminaro e quan-
do terminam eles se tornam um peso no somente em sua memria, mas em sua pr-
pria maneira de ser. Estes momentos se transformam em uma mcula, uma mancha
que lhe marca e atrapalha outros momentos. Mas, ao adotar superao dialtica
como um modo de viver, o ser humano entra nos momentos infelizes com a cons-
cincia de super-los, de caminhar para o seu trmino. Ao mesmo tempo, retira des-
tas situaes infelizes algo de bom, de proveitoso, algo que lhe enriquece. O ser
humano aprende, ento, que tudo o que digno de ser digno de ser conhecido. Ao
vivenciar a superao dialtica, a pessoa humana eleva o nvel da prpria circunstn-
cia que de infeliz, passa a ser vista como um aprendizado. Ao mesmo tempo, ao invs
de sair com rancor, mgoa, arrependimento ou qualquer outro sentimento ruim, a
pessoa humana sai como um homem novo, pessoa amadurecida e fortalecida, aberta
e mais preparada para novas circunstncias. Segundo Hegel, a funo do pensamen-
to consiste em elevar-se acima do ser contingente, em apreender a necessidade ocul-
ta sob a aparncia do ser contingente.7

5. PESSOA HUMANA: ABERTURA PARA A TOTALIDADE

O diferencial entre os seres humanos e os outros seres vivos de nosso planeta


o ato de pensar. Justamente este ato que o coloca na condio de pessoa. Atravs
do ato de pensar, o ser humano constri sua histria, interage com seu mundo e
melhora ou piora sua qualidade de vida. Porm, por ser extremamente bvio, o ser
humano se esquece de refletir sobre o prprio ato de pensar e acaba no perceben-
do sua importncia. O pensar , na verdade, o ato de penetrar o real, ou seja, a forma
de adentrar conscientemente o espao vivencivel pelo ser humano que chamamos
de realidade.8 Penetrar o real significa ir alm do imediato, alm das aparncias, dei-
xar a superficialidade das coisas se aprofundando no conjunto das relaes e des-
cobrindo as diferentes conexes existentes na realidade. Em outras palavras, aquele
que procura realmente conhecer o contexto em que vive busca atingir o que filsofo
alemo Josef Pieper denomina de die offenheit fr das Ganze.9 Em primeiro lugar,
estar aberto para a totalidade significa ter a capacidade de enxergar, o mirandum, ou
seja, aquilo que suscita admirao.10 Perceber no comum e no dirio aquilo que

6 C.f. MARX, Karl, Das Kapital (Berlin 1959) 206.


7 C.f. HEGEL, Georg Wilhelm Friedrich, Wissenschaft der Logik (Frankfurt/M 1995) 237.
8 C.f. LEFEBVRE, Henri, Lgica Formal Lgica Dialtica (Rio de Janeiro 1975) 112.
9 A abertura para a totalidade. C.f. PIEPER, Josef, Was heisst Philosophien? (Mnchen 1980) 63.
10 C.f. Summa Theologiae I-II, 41, 4 ad 5.
Revista do instituto de pesquisas e estudos n. 44 137

incomum e no-dirio. O ser humano do sculo 21 vive em um universo que o preen-


che de informaes e de compromissos, fazendo com que viva uma vida acelerada e,
portanto, superficial. Este ritmo lhe transmite a impresso de que o tempo passa
muito rpido e o pior, lhe desvia da contemplao. No ritmo acelerado de nossa socie-
dade, o ser humano deixa de contemplar o que h de maravilhoso em sua vida e se
aliena de seu prprio cotidiano. Muitas vezes, sente-se a sede de descoberta de algo
que desperte admirao, mas como os seres humanos esto desligados de sua pr-
pria realidade, buscam emoes extravagantes e fenmenos metafsicos. Porm, o
mirandum, o admirvel, est sua frente. Quantas vezes o ser humano deixa de con-
templar fenmenos simples da natureza como o cu, as estrelas, a lua, os pssaros,
ou fenmenos sociais como os relacionamentos humanos, a solidariedade entre as
pessoas, a organizao e o aprimoramento da social. Muitas vezes, a pessoa humana
deixa de observar o alimento que possui em sua prpria mesa, a atividade que reali-
za em seu trabalho e a convivncia com os amigos. E, por fim, o ser humano deixa de
contemplar o fato mais admirvel de nossa existncia: o fato de ter vida. Quem real-
mente pensa vivencia a redescoberta do mais simples, do mais humano, da verdade
mais pura das coisas.
Mas, admirar o maravilhoso na vida no significa ainda buscar a totalidade.
Contemplar a realidade , tambm, redescobrir a capacidade de se escandalizar.
A nossa realidade no composta somente de coisas boas e maravilhosas. Quem
vive simplesmente grato pelo fato de estar vivo e admirado com a beleza da vida,
ainda est longe de alcanar a totalidade que o ato de pensar pode nos oferecer.
Quem deseja conhecer sua realidade se questiona sobre os sofrimentos da vida
e se escandaliza com muitos fatos cotidianos. A paisagem social anestesia o ser
humano e o faz se acostumar com coisas absurdas. Assim, perde-se a santa capa-
cidade de repudiar acontecimentos e situaes que impossibilitam o desenvol-
vimento da prpria vida e a condio de pessoa de seres humanos. Deixa-se de
perceber que muitas pessoas que trabalharam para que outras pessoas possam
ter o alimento em sua mesa no podem t-lo em suas prprias refeies, de se
escandalizar pela situao de pessoas que no possuem a chance de ter um estu-
do, um trabalho e sustentar suas famlias, escandalizar-se com a situao de pes-
soas que vivem na solido. Por fim, o ser humano deixa de se escandalizar fren-
te a outras pessoas que a condio de vida no motivo de admirao, mas o
fato de estarem vivos , na verdade, um sofrimento para elas mesmas ou para
aqueles que as circundam. Tudo o que acontece ao ser humano traz experincia
ou desenvolve algo que lhe faltava. A forma mais comum de alienao revela-se
na fragmentao da realidade. O ser humano se fixa no maravilhoso da vida e
deixa de perceber a falta de dignidade da pessoas humana de seus semelhantes
ou o ser humano se mantm na viso negativa da vida, sem perceber que ela
pode ser algo de muito maravilhoso. Neste despertar para a totalidade, encon-
tra-se a funo educativa do Direito. Mais do que ser uma fora normativa e coer-
138 faculdade de direito de bauru

citiva, o Direito deve criar uma forma crtica de perceber a realidade. O Direito
possui o desafio de gerar uma mentalidade social, da qual a capacidade de se
escandalizar diante da falta de dignidade da pessoa humana e de se maravilhar
com uma sociedade justa, livre e solidria. O viver verdadeiramente ativo pos-
sui seu incio na contemplao da totalidade da vida. O Direito possui o desafio
de contribuir para a possibilidade desta contemplao.

REFERNCIAS
ANDRADE, Oswald de, Manifesto Antropfago, in: HERKENHOFF, Paulo (Org.), XXIV
Bienal de So Paulo e Histrias de Canibalismos (So Paulo 1998) 532-535.
DANIEL, Roberto Francisco, Ser Pessoa: A Base Ontolgica do Direito, in: ARAUJO, Luiz
Alberto David (Coord.), Efetivando Direitos Constitucionais (Bauru 2003) 551-564.
HABERMAS, Jrgen, Direito e Democracia Entre Facticidade e Validade I (Rio de
Janeiro 2003).
HEGEL, Wilhelm Friedrich, Grundlinien der Philosophie des Rechts (Frankfurt /M 1972).
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PLATO, Fedro (So Paulo 2003)
AQUINO, THOMAS, SUMMA THEOLOGIAE (Paris 1886).
O julgamento de atos de terrorismo pelo
Tribunal Penal Internacional

Fernanda Ruiz
Bacharel em Direito pela Instituio Toledo de Ensino.
Membro Oficial da Comisso de Relaes Internacionais e Direito na Internet da Ordem dos
Advogados do Brasil OAB, em Bauru, So Paulo.

D. Freire e Almeida
Mestre em Direito da Unio Europia pela Faculdade de Direito
da Universidade de Coimbra em Portugal.
Ps-Graduado em Cincias Jurdico-Comunitrias pela Faculdade
de Direito da Universidade de Coimbra em Portugal.
Especialista em Poltica Externa dos EUA pelo Departamento de
Estado dos Estados Unidos da Amrica.
Professor no Curso de Relaes Internacionais da Universidade
Estadual Paulista UNESP Brasil.
Professor de Direito Internacional Pblico e Privado na Faculdade
de Direito de Bauru ITE - Brasil.
Presidente do Consrcio de Inovao Tecnolgica.
Advogado.
Coordenador da Comisso de Relaes Internacionais e Direito na Internet,
da Ordem dos Advogados do Brasil.

RESUMO

O presente artigo discorre sobre a criao do Tribunal Penal Internacional,


pelo Estatuto de Roma, incluindo os principais acontecimentos que o precede-
140 faculdade de direito de bauru

ram e apresenta as normas de funcionamento do Tribunal contidas no Estatuto


de Roma, bem como os crimes de sua competncia, sugerindo a incluso de
outros delitos na previso do Estatuto como o crime de terrorismo e, para tanto,
discorre brevemente sobre o desenvolvimento do fenmeno terrorista, suas
atuais formas de manifestao, o tratamento penal que recebe vrios pases e tra-
tados internacionais, ressaltando a importncia da cooperao internacional e
de um rgo jurisdicional imparcial no combate ao terrorismo.

Palavras-chave: Tribunal Penal Internacional, terrorismo Internacional.

O desejo de constituir um Tribunal Penal Internacional data do incio do


sculo XX, mas o repdio s atrocidades cometidas durante a Primeira Guerra
Mundial e, posteriormente, diante das inesquecveis crueldades cometidas nos
campos nazistas durante a Segunda Guerra Mundial, que tal anseio tornou-se
ainda maior, j que toda a comunidade internacional suplicava por punio aos
responsveis por tamanhas atrocidades.1
Assim, todos os esforos foram direcionados criao de um tribunal
internacional e, possivelmente, independente, mas apenas se logrou a consti-
tuio de dois tribunais ad hoc, criados especialmente para julgar os crimes
cometidos pelos nazistas em territrio alemo e, tambm, os excessos cometidos
pelos criminosos de guerra japoneses.
Neste passo que foi, ento, celebrado o Acordo de Londres, em 08 de
agosto de 1945, pelas potncias vencedoras (EUA, Reino Unido, Unio Sovitica
e Frana), o qual criou o Tribunal Militar Internacional, historicamente conheci-
do como Tribunal de Nuremberg e, a despeito do sentimento de necessidade de
justia que contribuiu para a criao deste Tribunal, bem como o Tribunal de
Tquio, este rgo recebeu inmeras crticas quanto sua ilegalidade e ilegiti-
midade, por ter infringido diversos princpios gerais de direito, como o da reser-
va legal e o da irretroatividade da lei penal.
Pode-se dizer que ambos os tribunais representaram um grande avano
rumo constituio do atual Tribunal Penal Internacional, bem como constitu-
ram uma importante base para a conformao dos princpios bsicos da res-
ponsabilidade penal internacional e, tambm, grande contribuio ao direito
internacional, j que a Assemblia Geral da ONU aprovou, em 1946, a Resoluo
95 que declarou o direito de Nuremberg como parte do direito internacional

1 O presente artigo baseado em parte do trabalho de concluso de curso de Direito, RUIZ, Fernanda. O
TRIBUNAL PENAL INTERNACIONAL COMO RGO JURISDICIONAL NO COMBATE AO TERRORISMO.
Bauru, Instituio Toledo de Ensino, 2004. O referido trabalho contou com a orientao do Professor
Mestre D. Freire e Almeida.
Revista do instituto de pesquisas e estudos n. 44 141

geral, ressalvando-se, entretanto, que no se pode deixar de lado suas injustias,


primeiro por ser uma jurisdio de vencedores sobre vencidos, segundo pelos
vrios criminosos dentre os vencedores que sequer foram analisados, como o
episdio do lanamento das bombas atmicas pelos norte-americanos sobre as
cidades japonesas de Hiroshima e Nagasaki.
Contudo, passadas algumas dcadas, a comunidade internacional viu-se
novamente s voltas com a violncia, desta vez praticada nos conflitos tnicos
que tiveram lugar nos territrios da ex-Iugoslvia e de Ruanda e, assim, foram
criados pelo Conselho de Segurana da ONU, sob o amparo do captulo VII da
Carta das Naes Unidas (ameaas paz e segurana internacionais), os
Tribunais Penais Internacionais ad hoc para a antiga Iugoslvia (ICTY
International Criminal Tribunal for the former Yugoslavia) e para Ruanda (ICTR
- International Criminal Tribunal for Ruanda), resultado de Comisses de espe-
cialistas que analisaram os conflitos dentro de cada pas, apontando os possveis
responsveis.
O Tribunal ad hoc para a exIugoslvia (ICTY ) foi criado em 25 de maio
de 1993 pela Resoluo n 827 do Conselho de Segurana da ONU, para julgar
infraes cometidas entre 1 de janeiro de 1991 at o dia em que se celebrar a
paz nesta regio.
J o Tribunal ad hoc para Ruanda (ICTR) foi criado pela Resoluo n 955,
em 08 de novembro de 1994, pelo Conselho de Segurana da ONU, competen-
te para julgar violaes ocorridas entre 1 de janeiro e 31 de dezembro de 1994.
Constava do estatuto de ambos os tribunais ad hoc a previso de julga-
mento e punio dos crimes de genocdio, crimes contra a humanidade e viola-
es da Conveno de Genebra, sendo que estes tipos penais j definidos foram
tidos como base para o Estatuto de Roma.
Portanto, aps a longa experincia de tribunais penais internacionais ad
hoc, desprovidos de independncia, legalidade e legitimidade, j no havia
mais motivos para adiar a fundamental criao de um Tribunal Penal
Internacional, independente e permanente, objetivo levado a srio pela comu-
nidade internacional, que se dedicou exaustivamente elaborao de suas
futuras regras.
Neste passo que, no perodo de 15 de junho a 17 julho de 1998, foi rea-
lizada a Conferncia Diplomtica de Plenipotecirios da ONU na cidade de
Roma, com a efetiva participao de delegaes de vrios Estados membros e
tambm de inmeras organizaes no governamentais, com a to esperada e
comemorada aprovao do Estatuto de Roma, que constituiu o Tribunal Penal
Internacional.
Para a sua entrada em vigor, restou estabelecida a adeso mnima de sessen-
ta pases ao tratado, o que ocorreu efetivamente em 11 de abril de 2002, tendo o
Tribunal iniciado seus trabalhos em 1 de julho de 2002 e, desta maneira, foi alcan-
142 faculdade de direito de bauru

ada a criao de um rgo capaz de julgar as mais graves violaes ao direito


humanitrio, bem como pr fim impunidade dos mais perversos genocidas,
representando o anseio de toda a humanidade pela futura paz mundial.
Foi com esse esprito, portanto, que o Brasil, em respeito ao artigo 7 do
Ato das Disposies Transitrias da Constituio de 1988,2 assinou o tratado em
7 de fevereiro de 2000, que foi promulgado pelo Presidente da Repblica, por
fora do Decreto n 4.388, de 25 de setembro de 2002.3
Entretanto, de suma importncia ressaltar, inicialmente, o carter com-
plementar da jurisdio do TPI em relao aos Estados, princpio disposto no
artigo 1 do Estatuto, ou seja, o Estado tem o dever de exercer sua jurisdio
penal contra os responsveis por crimes internacionais e, apenas diante da inr-
cia estatal, que a atuao do TPI estar autorizada, posto que a jurisdio inter-
nacional possui responsabilidade subsidiria.
Ademais, o exerccio de sua jurisdio, em princpio, s pode ocorrer em
relao aos Estados Partes que ratificaram o Estatuto de Roma e o incluram em
seu ordenamento jurdico ou, excepcionalmente, se o Conselho de Segurana
da ONU delatar algum crime Promotoria do Tribunal, agindo ao abrigo do
disposto no Captulo VII da Carta da ONU, que designa o Conselho de
Segurana como rgo responsvel para responder aos casos de ameaa paz
internacional.
O Estatuto de Roma composto por cento e vinte e oito artigos, divididos
em treze captulos, que dispem sobre: o estabelecimento do Tribunal, os cri-
mes previstos sob sua jurisdio, as regras de competncia e procedibilidade, a
escolha e as funes dos juzes e dos promotores, os princpios gerais de direi-
to penal adotados, as regras de investigao, o julgamento, as penas, apelao e

2 Artigo 7 - Ato das Disposies Constitucionais Transitrias (ADCT):


O Brasil propugnar pela formao de um tribunal internacional dos direitos humanos.
3 Decreto N 4.388, de 25 de setembro de 2002
Promulga o Estatuto de Roma do Tribunal Penal Internacional.
O PRESIDENTE DA REPBLICA, no uso da atribuio que lhe confere o art. 84, inciso VIII,
da Constituio,
Considerando que o Congresso Nacional aprovou o texto do Estatuto de Roma do Tribunal
Penal Internacional, por meio do Decreto Legislativo no 112, de 6 de junho de 2002;
Considerando que o mencionado Ato Internacional entrou em vigor internacional em 1o de
julho de 2002, e passou a vigorar, para o Brasil, em 1o de setembro de 2002, nos termos de seu
art. 126;
DECRETA:
Art. 1o O Estatuto de Roma do Tribunal Penal Internacional, apenso por cpia ao presente
Decreto, ser executado e cumprido to inteiramente como nele se contm.
Art. 2o So sujeitos aprovao do Congresso Nacional quaisquer atos que possam resultar
em reviso do referido Acordo, assim como quaisquer ajustes complementares que, nos termos
do art. 49, inciso I, da Constituio, acarretem encargos ou compromissos gravosos ao patri-
mnio nacional.
Art. 3o Este Decreto entra em vigor na data de sua publicao.
Braslia, 25 de setembro de 2002; 181o da Independncia e 114o da Repblica.
Revista do instituto de pesquisas e estudos n. 44 143

reviso, a composio e o funcionamento, a assemblia dos Estados membros, o


financiamento e as clusulas finais.
E, para que houvesse efetiva representatividade dos Estados dentre os
membros que integram o Tribunal, os pases signatrios indicaram seus candi-
datos a Juzes e a Procuradores, escolhidos dentre seus mais renomados juristas
nacionais, que reunissem as condies exigidas para ocupar os mais altos cargos
no Judicirio de seus respectivos pases, bem como possussem reconhecida
competncia em direito penal e direito processual penal, e profundo conheci-
mento em matrias relevantes do direito internacional, como o direito humani-
trio e o direito penal internacional, os quais sero eleitos, atravs de voto secre-
to, pela maioria absoluta dos Estados Partes.
Os rgos que compem o TPI esto dispostos no artigo 34 do Estatuto,
que so: a Presidncia, as trs Cmaras, a Promotoria e a Secretaria.
Ao todo, foram nomeados dezoito juzes para a composio do Tribunal,
os quais sero divididos em grupos para atuar nos seguintes rgos: a
Presidncia, que ser ocupada por trs juzes, sendo um nomeado Presidente e
dois nomeados Vice-Presidentes, encarregados da administrao geral do
Tribunal; a Cmara de Questes Preliminares, que ser composta por, no mni-
mo, seis juzes, cabendo-lhes decidir desde a autorizao para investigao den-
tro da jurisdio de um Estado Parte, at sobre a admissibilidade ou no de uma
acusao; a Cmara de Julgamento, tambm composta por no menos de seis
juzes competentes para atuar nas causas desde a aceitao da denncia, poden-
do decidir sobre quaisquer incidentes processuais at o julgamento das causas,
e a Cmara de Recursos, composta por cinco juzes, competentes para o julga-
mento de recursos em sentido estrito e apelao.
Com efeito, imprescindvel destacar a participao da magistrada brasi-
leira Sylvia Helena F. Steiner dentre os juzes integrantes do corpo de magistra-
dos do Tribunal que, com muita competncia, representa o Brasil neste rgo de
tamanha importncia no mbito internacional.
Quanto ao rgo acusatrio, o Estatuto estabelece que a Promotoria fun-
cionar de forma independente, como rgo autnomo do Tribunal, e ser
encarregada de receber as denncias e informaes sobre a ocorrncia de crimes
da competncia deste Juzo, de seu exame, da conduo de investigaes e da
proposio da ao penal, sendo composto por um Procurador-Geral, com
poderes plenos para dirigir e administrar a Promotoria, podendo ser auxiliado
por um ou mais Procuradores Adjuntos.
Sua atuao funcional visa, primeiramente, investigao preliminar, seja
por iniciativa ex officio ou por notitia criminis, seguida de uma investigao for-
mal que, se lograr xito em obter provas da existncia de um delito, ensejar a
propositura da ao penal, ressaltando-se que o rgo acusatrio no est vin-
culado ao princpio da obrigatoriedade da ao penal, ou seja, mesmo presen-
144 faculdade de direito de bauru

tes os elementos ensejadores da ao penal e, ainda que presentes os elementos


constitutivos da ocorrncia da conduta penalmente tpica, o Procurador tem a
discricionariedade ou oportunidade de exercer a persecutio criminis, desde que
motivada tal deciso.
H, tambm, outro princpio de suma importncia igualmente mitigado,
que vem a ser o princpio da indisponibilidade, consistente na impossibilidade
de renncia ao direito material em que se funda a ao e, tambm, de desistn-
cia da ao penal aps iniciada, podendo o Ministrio Pblico desistir apenas da
persecuo, desde que submetida tal deciso a controle jurisdicional.
Quanto s regras de investigao, a jurisdio do Tribunal pode ser provo-
cada atravs da comunicao ao Promotor de suposta ocorrncia de um crime,
dentre os previstos no Estatuto, por um Estado Parte, ou pela comunicao do
Conselho de Segurana da ONU de uma situao em que possa ter sido cometi-
do um ou vrios desses crimes, bem como pela livre iniciativa do Promotor em
instaurar inqurito para apurar eventuais delitos.
Os Estados sero informados sobre o incio das investigaes para que, no
prazo de trinta dias, informem se h qualquer investigao ou processo em
curso em sua jurisdio sobre o fato em questo e, caso haja, a Promotoria decli-
nar de suas atribuies, j que exerce jurisdio complementar.
Todavia, o artigo 16 do Estatuto reserva ao Conselho de Segurana da ONU
o direito de solicitar ao Tribunal a suspenso de determinadas investigaes, ou
at mesmo de um processo j em curso, pelo perodo de doze meses, mediante
Resoluo fundamentada no Captulo VII da Carta das Naes Unidas, que trata
de ameaas paz e atos de agresso, podendo tal solicitao ser renovada nas
mesmas condies.
Ao fim do processo, a sentena ser proferida por todos os juizes inte-
grantes da Cmara de Julgamento, fundamentando-a nas provas e documentos
apresentados durante o processo, de maneira unnime ou por maioria de votos,
podendo ser includa a condenao reparao das vtimas e a forma em que
ser feita.
Ademais, da sentena final prolatada, cabe recurso de apelao, apreciado
pela Cmara de Recursos, da qual podem apelar tanto a pessoa condenada quan-
to o Ministrio Pblico, sob os fundamentos de vcio de procedimento, erro de
fato, erro de direito, desproporo entre o crime cometido e a pena aplicada, e
qualquer outro motivo que afete a eqidade ou a regularidade do processo ou
da sentena, este ltimo argumento exclusivo do condenado ou do Promotor
recorrendo em seu favor.
No que concerne s penas aplicadas para os delitos sob a jurisdio do
Tribunal, esto previstas no Estatuto a pena de recluso, por um perodo no
superior a trinta anos, a priso perptua, de acordo com a extrema gravidade do
crime e as circunstncias pessoais do condenado e, ainda, a aplicao cumulati-
Revista do instituto de pesquisas e estudos n. 44 145

va e facultativa de pena de multa e de confisco, ficando a aplicao e dosimetria


das penas a cargo do juiz.
A execuo das penas aplicadas em sentena s sero cumpridas no territ-
rio dos Estados dentre aqueles que tenham manifestado ao Tribunal sua disposi-
o em receber os condenados, levando-se em conta alguns critrios, como o da
nacionalidade do condenado, por exemplo, e a pena privativa de liberdade pode-
r ser cumprida, todavia, em estabelecimento penitencirio do Estado anfitrio, ou
seja, nos Pases Baixos, arcando o Tribunal com as despesas decorrentes.
J o Captulo IX do Estatuto dispe sobre a Cooperao Internacional
entre os Estados Partes e o Tribunal, o que imprescindvel para o seu efetivo
funcionamento pois, sem a colaborao destes pases, haveria grandes dificulda-
des em dar andamento aos processos criminais, na medida em que os Estados
podem cooperar atravs do fornecimento de provas e documentos, da oitiva de
testemunhas, no cumprimento de ordem de priso e, tambm, mediante a entre-
ga de nacionais, item que ensejou grande discusso na elaborao do Estatuto.
Em que pesem os argumentos contrrios ao instituto da entrega, mister
ressaltar que se trata de instituto totalmente diverso da extradio, cabendo o
esclarecimento de que a extradio entrega de um nacional a outro Estado, a
requerimento deste e, na entrega, o indivduo ser colocado a disposio do
Tribunal Penal Internacional, que rgo diferenciado do ente pbico, a fim de
ser julgado por este.
Ademais, em face do carter complementar que apresenta a jurisdio do
Tribunal, o fato de haver uma requisio de sua parte para que um Estado entre-
gue um de seus nacionais no enseja qualquer violao soberania do Estado
requisitado pois como Estado Parte, deve cumprir as obrigaes assumidas a par-
tir da assinatura do Estatuto, como tratado internacional e, ademais, deve-se
levar em conta a relevncia do interesse do Tribunal em garantir efetiva proteo
aos direitos fundamentais dos homens, os quais no podem ser preteridos em
detrimento da soberania de um pas.
E, com relao jurisdio ratione materiae, o artigo 5 do Estatuto lista
os quatro tipos de crimes sob a jurisdio do Tribunal, que vm a ser o crime de
genocdio, crimes contra a humanidade, crimes de guerra e o crime de agresso
que, embora esteja includo dentre os demais crimes, ainda no possui um arti-
go que o defina, limitando a atuao do Tribunal aos trs delitos restantes, at
que seja aprovado o dispositivo com sua definio, o que provavelmente ocor-
rer na Conferncia de Reviso, prevista nos artigos 121 a 123.
Assim, o crime de genocdio, previsto no artigo 6 do Estatuto, expe diver-
sas condutas tpicas, as quais so praticadas com a inteno de destruir total ou
parcialmente um grupo nacional, tnico, racial ou religioso.
O conceito tcnico de genocdio foi desenvolvido em face das inmeras
atrocidades e crueldades friamente cometidas pelos alemes nazistas, comanda-
146 faculdade de direito de bauru

dos por Hitler, contra o povo judeu, visando ao total extermnio desse grupo,
mas a exata definio deste crime surgiu apenas em 1948, contida na Conveno
para a Preveno e a Represso do Crime de Genocdio, que criou a figura tpi-
ca do genocdio e a inseriu de forma definitiva no mbito do direito penal inter-
nacional e, posteriormente utilizada em outros documentos, como, por exem-
plo, nos estatutos dos Tribunais Penais Internacionais para a antiga Iugoslvia e
para Ruanda, bem como no Estatuto de Roma, os quais reproduziram integral-
mente o que j fora definido.
Portanto, para a configurao deste tipo penal faz-se necessria a inteno
de exterminar um determinado grupo, ou seja, a existncia do dolo especfico
do agente, e no s a inteno de matar (animus necandi), o que se traduziria
em simples homicdio.
Porm, algumas dvidas foram suscitadas em relao ao nmero necess-
rio de pessoas atingidas para a configurao do crime, pois h quem defenda
que basta que da conduta resulte a morte de um indivduo, enquanto h a opi-
nio contrria de que se no houver pluralidade de vtimas, no possvel a
caracterizao.
Em realidade, no necessrio que ocorra nenhuma morte para que exis-
ta o crime. Se h apenas uma vtima ou se milhares foram atingidos, haver a
configurao do genocdio desde que exista o elemento de intencionalidade de
exterminar todo um grupo, j que este dispositivo no visa apenas punio
daqueles que cometam tal delito, mas pretende, tambm, prevenir a sua ocor-
rncia.
Assim, no intuito de inserir importantes tratados de proteo aos direitos
humanos em seu ordenamento, o Brasil inclui o crime de genocdio dentre os
demais previstos, atravs da Lei n 2.889 de 1 de outubro de 1956, que repro-
duziu a definio contida na Conveno para a Preveno e a Represso do
Crime de Genocdio de 1948.
Ademais, o crime de genocdio encontra definio tambm no artigo
208 do Cdigo Penal Militar e, inclusive, considerado crime hediondo,
com previso no artigo 1, pargrafo nico da Lei n 8.072, de 25 de julho
de 1990.
J os crimes contra a humanidade possuem quatro pressupostos funda-
mentais para sua configurao: podem ser cometidos tanto durante um conflito
armado como em tempos de paz, deve ser um ataque generalizado e sistemti-
co contra uma populao civil, bem como deve haver o dolo e a conscincia pelo
autor de estar participando de tal conduta, e a exigncia de tais caractersticas
figura como uma limitao atuao do TPI, a fim de que crimes comuns no
sejam abrangidos por sua jurisdio.
Diferencia-se o crime de genocdio dos crimes contra a humanidade,
sendo este ltimo gnero do qual o genocdio espcie, pelo fato de que o
Revista do instituto de pesquisas e estudos n. 44 147

genocdio um ataque direcionado a um grupo determinado, seja por sua raa,


etnia ou credo, com a inteno nica de extermin-lo, enquanto que os crimes
contra a humanidade abrangem vrias prticas, no s a de homicdio, como
tambm de atos que atentem contra a integridade fsica do ser humano, como,
por exemplo, os crimes de estupro, tortura e escravido e, ainda, atos que aten-
tem contra os direitos polticos, como o crime de apartheid, de perseguio,
dentre outros.
Distinguem-se, ainda, os crimes contra a humanidade dos crimes de guer-
ra pela desnecessidade do nexo com qualquer tipo de conflito armado ou, ainda,
dos delitos comuns por se tratarem de atos cometidos contra uma populao
civil, no s contra um indivduo, e pela escala em que so cometidos.
Os crimes de guerra, dispostos no artigo 8 do Estatuto, constituem-se
em violaes ocorridas dentro de conflitos armados, de abrangncia nacional
ou internacional, cometidos como parte de um plano ou poltica, ou ainda
como parte da prtica em grande escala destas condutas, dentre as quais se
incluem o bombardeio de cidades ou povoados que no estejam defendidos
e que no sejam objetivos militares, ataques dirigidos intencionalmente a
bens civis, prdios dedicados a cultos religiosos, monumentos histricos, hos-
pitais, sempre que no forem objetivos militares, empregar armar e mtodos
de guerra que, por sua prpria natureza, causem danos suprfluos ou sofri-
mentos desnecessrios ou produzam efeitos indiscriminados, cometer ultra-
jes contra a dignidade de indivduos, em particular tratamentos humilhantes
e degradantes, cometer estupro, gravidez forada, provocar intencionalmen-
te a inanio da populao civil como mtodo de fazer a guerra, recrutar ou
alistar crianas menores de quinze anos nas foras armadas nacionais ou uti-
liz-las para participar ativamente das hostilidades, dentre inmeras outras
crueldades extensamente listadas.
Estes crimes eram, inicialmente, caracterizados por constiturem violaes
aos costumes e s normas internacionais que regulamentavam a guerra, que no
passado era considerada lcita e legtima e, somente aps 1945, com a devasta-
o provocada pela Segunda Guerra Mundial, que a guerra passou a ser con-
siderada ilcita e, a partir de ento, passaram a ser considerados crimes no s
os excessos, mas todos os atos prprios de guerra.
Os crimes previstos neste artigo devem ocorrer em meio a um conflito
armado e, assim, podem ter lugar tanto em conflitos armados internos, seguin-
do-se o exemplo dado pela jurisprudncia do Tribunal Penal Internacional ad
hoc para a ex-Iugoslvia, especialmente o caso Tadic, que tratava de violaes
ocorridas em conflito interno, quanto podem acontecer em conflitos armados
de mbito internacional.
Quanto ao crime de agresso, apesar de estar disposto no artigo 5, letra
d juntamente com as demais condutas trazidas pelo Estatuto, o pargrafo 2 do
148 faculdade de direito de bauru

mesmo artigo explicita que a jurisdio do Tribunal sobre este delito est con-
dicionada criao de um dispositivo que o defina e enuncie suas condies, de
onde se conclui que, por enquanto, o crime de agresso no ser objeto de
investigao e persecuo criminal pelo TPI.
O crime de agresso teve sua origem no direito de guerra, posto que, at
a primeira metade do sculo XX, a guerra era legitimada pelo jus ad bellum, ou
o direito guerra, que determinava as condies em que seria permitido o
recurso fora militar, sendo que sua inobservncia constitua os crimes contra
a paz, e pelo jus in bello, ou direito na guerra, que regia os comportamentos
durante o conflito e cujas violaes constitua os crimes de guerra.
Estas normas tinham como objetivo regulamentar a guerra, numa clara
tentativa incua de conter os excessos dentro dos conflitos. Assim, somente aps
a Carta das Naes Unidas de 1945 que houve a abolio da guerra legitimada,
pondo um fim discusso sobre guerra justa e injusta.
No obstante, existem ainda inmeras outras controvrsias acerca deste
delito no Estatuto, pois em face do carter poltico do crime de agresso, por
versar sobre litgio entre dois Estados, discutido se esta conduta no estaria
sob a competncia do Conselho de Segurana da ONU que, em face do Captulo
VII da Carta das Naes Unidas seria o rgo responsvel para responder aos
casos de ameaa ou quebra da paz mundial, incluindo-se a guerra de agresso,
isto porque, para haver a persecuo deste crime pelo Tribunal, o Conselho de
Segurana teria que, previamente, declarar a efetiva prtica do referido crime
por parte do Estado acusado, o que poderia colocar em risco a independncia
do TPI.
Assim, a definio deste crime encontra uma sorte de dificuldades, no s
por se tratar de um delito de conotao poltica mas, tambm, pela dificuldade
em descrever sua figura, bem como pelo aparente conflito de competncia entre
o Tribunal e o Conselho de Segurana da ONU e, tambm, pela dvida quanto
imputao de sua responsabilidade penal.
neste sentido, portanto, que dentre as Disposies Finais contidas no
Estatuto, os artigos 121 a 123 merecem destaque, pois prevem emendas ou
alteraes ao Estatuto aps sete anos de sua entrada em vigor, o que permitir
uma reviso com o intuito de aprimorar os pontos controversos e preencher as
lacunas eventualmente existentes e, at mesmo, incluir outros crimes de mbito
internacional que sejam to graves como os j previstos, como o terrorismo
internacional, por exemplo.
E, diante dos mais recentes acontecimentos, a sua alterao se faz neces-
sria, a fim de punir determinadas condutas que, at ento, no eram conside-
radas crimes ou, simplesmente, no ocorriam com tanta freqncia, como os
atentados terroristas, sendo de suma importncia a realizao de tais alteraes,
pelo fim da impunidade de atos de extrema barbrie.
Revista do instituto de pesquisas e estudos n. 44 149

neste intuito que inmeros autores, de diversos pases, apiam a idia


de uma ampliao da competncia da Corte, principalmente a favor da incluso
do crime de terrorismo, defendendo que o seu combate no exige apenas aes
militares, clssicas cooperaes policiais ou judiciais entre os Estados, mas exige,
ainda, que haja o alargamento das competncias do Tribunal Penal Internacional
aos crimes de terrorismo.
Contudo, embora tenham ocorrido inmeras demonstraes deste terrvel
fenmeno no decorrer do sculo XX, o terrorismo no uma prtica atual, sendo
conhecido pela humanidade desde os tempos passados, como afirmou o eminente
professor Bassiouni ao dissertar que o terrorismo existiu, de uma forma ou de
outra, em muitas sociedades ao longo do tempo em que a histria tem sido recor-
dada, e que as diferenas entre suas vrias manifestaes, entretanto, tem sido em
seus mtodos, meios e armas, pois assim como os recursos disponveis para infligir
danos significantes sociedade se aperfeioam, o impacto prejudicial do terroris-
mo aumenta e, ao passo que as armas de destruio em massa se tornam mais aces-
sveis, os riscos comunidade internacional aumentam.4
Deste modo, pode-se dizer que, antigamente, o terror era tido como uma
forma de governar a fim de manter e preservar a soberania de um Estado, posto
que era considerado um meio legtimo de defesa da ordem social. Nesta poca,
contempornea Revoluo Francesa, o terror era exercido abusivamente pelo
Estado contra seus cidados, impondo-lhes um regime de terror, sob o impacto
de leis de exceo, tribunais revolucionrios, guilhotina e fuzilamentos sum-
rios, e considera-se que nesta poca que se deu o incio da prtica terrorista
moderna.
A partir de ento que surgiram diversos documentos jurdicos relevantes,
que buscavam prover a sociedade internacional de instrumentos de combate ao
terrorismo, tais como as quatro Convenes de Genebra de 1949 e seus proto-
colos adicionais de 1977, documentos de reconhecido carter universal, con-
tando com um nmero expressivo de ratificaes.
Entretanto, os atentados ocorridos durante os Jogos Olmpicos, realizados
na cidade de Munique, no ano de 1972, episdio que culminou com a morte de
onze atletas, levaram a ONU, atravs da Assemblia Geral, pela Resoluo n
3.034, criar um Comit Especial do Terrorismo Internacional, encarregado de
estudar a questo do terrorismo internacional e pesquisar uma definio geral

4 BASSIOUNI, M. Cherif. Legal control of international terrorism: a policy-oriented asses-


sment. Harvard International Law Journal. Cambridge. v.43. n.1. p.83-103. 2002.
Terrorism has existed, in one form or another, in many societies for as long as history has been
recorded. The differences between its various manifestations, however, have been as to met-
hods, means, and weapons. As the means available to inflict significant damage to society
improve, the harmful impact of terrorism increases. And as weapons of mass destruction
become more accessible, the dangers to the world community increase.
150 faculdade de direito de bauru

de terrorismo no mbito do direito internacional, mas no foi obtida a aprova-


o unnime de seus membros para nenhuma definio
Contudo, nenhum fato causou tamanho impacto no cenrio internacional,
com grande repercusso at o presente momento, quanto criao do Estado
de Israel, a fim de estabelecer uma terra nacional para o povo judeu, ocorrida
em 14 de maio de 1948 e, desde ento, os Estados rabes vizinhos, compreen-
didos pela Jordnia, Sria, Lbano e Egito, se engajaram em uma ao militar,
lutando contra Israel e sua ocupao pelos judeus, o que, conseqentemente
deixou milhes de palestinos em campos de refugiados nos territrios vizinhos
sua terra originria.
Posteriormente, mesmo com a criao do Estado da Palestina, em 15 de
novembro de 1988, pela organizao denominada Organizao para a Libertao
da Palestina (OLP), dirigida por Yasser Arafat, rabes e judeus permanecem em
constante conflito at os dias atuais, tendo feito incalculveis vtimas.
E, aps ocorrido o caso Lockerbie, em que o avio a jato da empresa
PanAm caiu sobre a cidade de Lockerbie, na Esccia, em razo de uma bomba
colocada a bordo da aeronave, no ano de 1988, a comunidade internacional viu-
se diante da necessidade de elaborar e adotar medidas efetivas destinadas a pre-
venir a prtica de atos e terrorismo e a condenar e punir os seus autores e, assim,
foi elaborada a Conveno Internacional para a Represso de Atentados
Terroristas a Bomba, em Nova Iorque, que dispunha sobre aes envolvendo
mais de um Estado, e considerava crime os atentados a bomba.
Mas, no obstante as tantas atrocidades j provocadas por atentados ter-
roristas, foi preciso que uma verdadeira catstrofe acontecesse para que as aten-
es fossem voltadas ao perigo constante que o terrorismo representa atual-
mente.
Na manh da tera-feira, dia 11 de setembro, do ano de 2001, o mundo se
viu diante de uma cena que jamais ser esquecida: os atentados s torres gmeas
do World Trade Center, na cidade de Nova Iorque e sede do Pentgono, em
Washington, nos Estados Unidos, o mais devastador atentado terrorista j ocor-
rido na histria da humanidade.
sabido atualmente que, de acordo com as acusaes feitas pelos repre-
sentantes do governo dos Estados Unidos, estes atos foram perpetrados por extre-
mistas islmicos de origem rabe, que formam o grupo terrorista denominado Al
Qaeda, liderado por Osama Bin Laden, e tinham como alvos no o prprio World
Trade Center, em Nova Iorque smbolo do sistema financeiro mundial , ou a
prpria sede do Pentgono, em Washington sede da defesa e da inteligncia da
maior fora armada do planeta -, mas sim o que estes alvos representavam: o sm-
bolo do capitalismo, a fora e a dominao dos EUA perante os demais pases.
O clima de instabilidade econmica e insegurana se espalhou por todo o
planeta aps este episdio, o que levou o governo dos EUA, em uma poltica
Revista do instituto de pesquisas e estudos n. 44 151

baseada na Lei de Talio, a invadir o Afeganisto, sob a anuncia do Conselho de


Segurana da ONU, que promulgou duas Resolues autorizando, legalmente,
os Estados Unidos e seus aliados a agirem contra o terrorista Osama Bin Laden
e, tambm, contra o Talib, sendo que o lder do grupo terrorista Al Qaeda,
Osama Bin Laden, no foi encontrado at os dias atuais.
O terrorismo, como fenmeno internacional, j levou morte milhares de
pessoas, das mais diversas nacionalidades e, inevitavelmente, um ilustre brasileiro
foi tambm uma de suas vtimas, representando uma grande perda no s na
diplomacia brasileira, como tambm na rea internacional: Srgio Vieira de Mello,
que foi uma das vinte e duas vtimas fatais do ataque contra a sede da ONU em
Bagd, em 19 de agosto de 2003. O eminente diplomata ocupava o cargo de Alto
Comissrio da ONU para os Direitos Humanos e, na ocasio dos atentados, Vieira
de Mello era o representante especial da ONU no Iraque, em razo guerra travada
no territrio iraquiano por conta da invaso norte-americana.
Assim, portanto, imaginava-se que aps os acontecimentos de 11 de
setembro nos Estados Unidos, o mundo acreditava ter visto a maior cena de
horror j produzida pelo terrorismo quando, na manh do dia 11 de maro
de 2004, vrias bombas instaladas em quatro trens metropolitanos explodi-
ram em srie, em trs diferentes estaes de trem e de metr na cidade de
Madri, na Espanha. O saldo deste monstruoso ataque foi de duzentos mor-
tos e quase mil e quinhentas pessoas feridas, que deixar na memria dos
espanhis o mesmo impacto que o 11 de setembro de 2001 tem para os
americanos.
A autoria destes atentados na capital espanhola, apesar da desconfiana
em relao ao grupo separatista basco, o ETA, foi atribuda a um grupo islmico
que, em uma carta, justificou a prtica destes atentados como sendo uma res-
posta ao apoio do governo espanhol invaso americana do Iraque.
E, infelizmente, o ano de 2004 certamente permanecer marcado na his-
tria pelo terror, pois aps assistir destruio dos trens na Espanha, no dia 3
de setembro, do mesmo ano, uma escola na cidade de Beslan, na Rssia, foi inva-
dida por mais de duas dezenas de seqestradores fortemente armados, que man-
tiveram mil e duzentas pessoas refns, sendo a maioria delas crianas, durante
trs dias torturantes, que terminou com um trgico desfecho: mais de duzentos
mortos e quase setecentos feridos.
No que concerne legislao sobre o tema em questo, no Brasil, no h
definio do crime de terrorismo na legislao ptria, existindo apenas menes,
como o disposto no artigo 20 da Lei de Segurana Nacional (Lei n 7.170/83),
que considera crime praticar atos de terrorismo, mas em face da ausncia de
taxatividade, isto , sem uma descrio ou definio pela legislao do que seria
considerado um ato terrorista, conclui-se que no h, no ordenamento jurdico
brasileiro, o crime de terrorismo.
152 faculdade de direito de bauru

Ademais, a Constituio Federal de 1988, no Ttulo I (Dos Princpios


Fundamentais), destaca em seu artigo 4, que dispe sobre os princpios que
regem as relaes internacionais do pas, o repdio ao terrorismo e, ainda, no
artigo 5, inciso XLIII, considera dentre os crimes considerados como inafian-
veis e insuscetveis de graa ou anistia, o terrorismo.
J a Lei dos Crimes Hediondos (Lei n 8.072/90), nos mesmos termos da
Constituio Federal, prescreve em seu artigo 2 que, dentre outras figuras tpi-
cas, o crime de terrorismo insuscetvel de anistia, graa, indulto, fiana e liber-
dade provisria.
Nesse sentido, o Brasil vem adotando os procedimentos internos necess-
rios para que o Pas se vincule totalidade dos tratados internacionais sobre a
matria, posto que, dentre os catorze atos internacionais existentes para o com-
bate ao terrorismo, o Brasil j ratificou nove deles e outros dois esto em anda-
mento no Congresso Nacional.
Em anlise s legislaes de diversos pases, pode-se perceber que a maior
parte delas j contempla uma definio do terrorismo e considera tais atos como
crimes que, na sua maioria, so infraes de direito comum que ganham uma
caracterstica diferenciada em razo das motivaes de seus autores.
Assim, dentre os ordenamentos jurdicos nacionais dos quais j consta a
tipificao do crime de terrorismo, podem ser citados o da Itlia, o de Portugal,
o da Frana, o da Espanha, o da Inglaterra, o dos Estados Unidos, o da Turquia
e, tambm, o do Sri Lanka.
Recentemente, a Assemblia Geral da ONU definiu o terrorismo global
como

atos criminosos com o objetivo de ou calculados para provocar


um estado de terror no pblico geral, um grupo de pessoas ou
determinados indivduos por razes polticas, quaisquer que
sejam as consideraes de cunho poltico, filosfico, ideolgico,
racial, tnico, religioso ou outro que possam ser invocadas para
justific-los.

Entretanto, encontrar uma definio unnime para o terrorismo tem sido


uma questo deveras dificultosa, em razo da pluralidade de condutas e pelas
quais pode ser praticado e, em razo da ampla interpretao que o este termo
comporta, defendido que o terrorismo no pode ser definido pelo direito por
razes tcnicas e jurdicas, devendo os direitos penal e processual penal rejeita-
rem, por imperativo de sobrevivncia, as palavras que trazem ambigidade, o
que representaria uma via aberta para o arbtrio.
No entanto, qualquer que seja o entendimento de um determinado fato,
no se pode admitir, em nenhuma hiptese, que atos de violncia extrema sejam
Revista do instituto de pesquisas e estudos n. 44 153

utilizados para justificar razes filosficas, ideolgicas, polticas ou religiosas e,


pior, que continuem a ser considerados crimes comuns.
Assim, inmeros doutrinadores, das mais diversas nacionalidades, estabe-
leceram diversos conceitos para o terrorismo, possibilitando que se chegue a
uma melhor compreenso acerca do tema, diante das caractersticas em comum
apresentadas: o uso da ameaa ou da violncia, muitas vezes de forma extrema,
a capacidade de infundir terror, inquietao e medo generalizados, causando
pnico e pavor em grande escala, o que provoca um clima de total insegurana.
Pode-se perceber, portanto, que apesar de ainda haver conotao poltica
nos atos terroristas, a motivao poltica no mais a nica causa pela qual
lutam os grupos terroristas, havendo uma fuso de motivos entre o levante
social, o protesto religioso e as causas ideolgicas.
Todavia, em que pesem os argumentos utilizados para se chegar defini-
o do terrorismo, atualmente tal fenmeno j no mais considerado um crime
poltico, em virtude das vrias mudanas ocorridas em seus meios, que se tor-
naram mais cruis e, principalmente, em sua motivao, como ora explicitado.
Cabe ressaltar, assim, as caractersticas que diferem o terrorismo contempo-
rneo dos crimes polticos ou terrorismo poltico, pois estes so atos praticados
com uma nica motivao, que atentar contra a existncia do Estado enquanto
organismo poltico, ameaando sua organizao poltico-jurdica e, por ter seus
objetivos claramente definidos, existe espao para a negociao poltica.
Por outro lado, o terrorismo extremista ou novo terrorismo, no possui
objetivos ou, se existem, so difusos, tornando-se nulo o espao para negocia-
o, a qual substituda pela violncia e, ademais, enquanto os delitos polticos
atingem a ordem e a organizao poltica apenas de um Estado determinado, o
terrorismo contemporneo tende destruio do regime poltico, social e eco-
nmico de todos os pases, de maneira abrangente, de mbito internacional.
A problemtica reside na qualificao de determinados atos criminosos
como crimes polticos, o que impossibilita a extradio de criminosos em razo
das leis de inmeros Estados que vedam a extradio pela prtica de crime pol-
tico, gerando grandes dificuldades na aplicao dos dispositivos dos tratados
multilaterais que definem os crimes internacionais
Alis, este foi o ponto central de anlise da Conveno Europia para a
Represso ao Terrorismo, assinada em Estrasburgo em 27 de janeiro de 1977,
que tinha a preocupao de despolitizar aqueles atos qualificados de terroris-
tas, a fim de tirar-lhes a conotao de crime poltico, a fim de permitir a extra-
dio dos acusados.
Em ltima anlise, de suma importncia ressaltar que o terrorismo um deli-
to que atenta contra os direitos fundamentais do ser humano, os quais so preceito
do texto constitucional nacional, reconhecidos como esteio da ordem poltica e
social, bem como servem de embasamento aos inmeros tratados e convenes cele-
154 faculdade de direito de bauru

brados internacionalmente e regem as relaes internacionais de todos os pases.


Para corroborar tal idia, vale destacar a Resoluo adotada pela
Assemblia Geral da ONU, em sua 58 Sesso, no relatrio do Terceiro Comit,
intitulado: Direitos Humanos e o Terrorismo (Resoluo n 58/174), o qual
declara que as Naes Unidas reitera a inequvoca condenao dos atos, mto-
dos e prticas de terrorismo em todas as suas formas e manifestaes como ati-
vidades objetivadas destruio dos direitos humanos, liberdades fundamentais
e a democracia, ameaando a integridade territorial e segurana dos Estados,
desestabilizando os Governos legitimamente constitudos, destruindo socieda-
des civis pluralsticas e tendo conseqncias desfavorveis para a economia e o
desenvolvimento social dos Estados.5
neste entendimento que alguns tratados e algumas convenes interna-
cionais foram realizados, buscando-se uma noo de terrorismo que o exclusse
do princpio da no-extradio de criminosos polticos, dentre os quais esto o
Convnio de Haia para a represso do seqestro ilcito de aeronaves (1970), o
Convnio de Montreal para a represso de atos ilcitos dirigidos contra a segu-
rana da aviao civil (1971) e a Conveno Europia para a Represso do
Terrorismo (1977).
Portanto, em face do carter internacional apresentado pelo terrorismo,
posto que uma conduta que afeta cidados de diferentes pases e, em grande
parte, tem sua ao realizada em mais de um Estado, acredita-se que, como
crime que , deve ser um delito includo na competncia de uma jurisdio de
mbito internacional e, sobretudo, imparcial, de onde se conclui que tal jurisdi-
o concretizada e atualmente representada pelo Tribunal Penal Internacional.
Tal idia pode ser melhor compreendida analisando-se brevemente os lti-
mos acontecimentos no cenrio internacional, pois, diante de tantas arbitrarie-
dades praticadas, certo que o julgamento de um caso de terrorismo interna-
cional pela jurisdio de um nico pas, que tenha sido vtima direta ou reflexa-
mente afetado, incontestavelmente comportar um julgamento parcial, deven-
do-se considerar, ainda, que nem sempre h um julgamento, mas simples reta-
liao, como o ataque dos Estados Unidos e das tropas da coalizo ao
Afeganisto aps o atentado de 11 de setembro na cidade de Nova Iorque.
Como resultado desta operao militar que, inicialmente, visava a comba-
ter o regime Talib e seu mentor, Osama Bin Laden, principal suspeito pela auto-

5 Resolution adopted by the General Assembly : Human rights and terrorism - Fifty-eighth
session Resolution 58/174 (on the report of the Third Committee):
Reiterates its unequivocal condemnation of the acts, methods and practices of terrorism in
all its forms and manifestations as activities aimed at the destruction of human rights, funda-
mental freedoms and democracy, threatening the territorial integrity and security of States,
destabilizing legitimately constituted Governments, undermining pluralistic civil society and
having adverse consequences for the economic and social development of States.
Revista do instituto de pesquisas e estudos n. 44 155

ria dos ataques s Torres Gmeas, o territrio afego foi todo invadido, e a pouca
infra-estrutura existente em territrio to miservel foi completamente destru-
da, assim como inmeros integrantes do Talib foram feitos prisioneiros e leva-
dos para os Estados Unidos sem que houvesse qualquer acusao prvia ou jul-
gamento, em total desacordo com as prprias regras de um ordenamento jur-
dico inerente uma sociedade democratizada e civilizada como a norte-ameri-
cana, o que acabou por configurar um verdadeiro ato arbitrrio. Isto porque, o
combate ao terrorismo deve ser feito dentro das normas e regras do direito inter-
nacional e direito humanitrio pois, se o terrorismo age lesionando regras de
um Estado de Direito, lesionando princpios fundamentais, s h uma maneira
legtima de dar segurana aos governos e aos indivduos, que atravs do cami-
nho da lei, posto que qualquer possibilidade diferente dessa significaria utilizar
a mesma violncia que se quer eliminar.
Neste sentido que deve ser totalmente rejeitada a aplicao de uma pol-
tica talionista, que atitude extremamente primitiva, no condizente com a rea-
lidade internacional, alm de no resolver a questo terrorista, contribuir para
o aumento das diferenas entre os povos e, consequentemente, promover
maior incitao prtica destes atos extremistas, levando-se a um conflito sem
fim, o que completamente inaceitvel.
Conclui-se, assim, que a simples retaliao e o julgamento pelo prprio
pas vitimado por um ato terrorista internacional, definitivamente, no so as
melhores solues para tal questo, pois se assim o fosse, ter-se-ia uma verda-
deira perseguio aos terroristas mundo afora, constituindo verdadeira afronta
aos mais basilares princpios dos direitos humanos e do direito internacional,
posto que, uma justia que opere fora dos padres de liceidade do mundo oci-
dental democrtico, ignorando premissas como o devido processo legal, a racio-
nalizao da pena e o juzo de culpabilidade, no ser mais que tortuosa injus-
tia, assim como a ao militar que nela se fixar no ser, por conseguinte, mais
que uma guerra de retaliao.
, de fato, premente a necessidade de que o crime de terrorismo seja inclu-
do na competncia do Tribunal Penal Internacional, a fim de que cessem as in-
meras arbitrariedades assistidas nestes ltimos anos e, por esta razo que a idia
de inclu-lo na competncia do TPI vem sendo muito bem aceita e defendida por
vrios juristas das mais diversas nacionalidades, como pelo ilustre jurista Bassiouni6
que, h longo tempo, vem estudando o tema em questo, sugere que certas formas
de terrorismo internacional, cometidos por uma organizao a qual, com base em

6 BASSIOUNI, M. Cherif. Legal control of international terrorism: a policy-oriented asses-


sment. Harvard International Law Journal. Cambridge. v.43. n.1. p.83-103. 2002.
In that way, crimes against humanity would encompass certain forms of terrorism commit-
ted by an organization which, on the basis of a policy, engages in widespread or systematic
attack upon a civilian population, by means of killing and other specified acts.
156 faculdade de direito de bauru

uma poltica, promove um ataque generalizado ou sistemtico sobre uma popula-


o civil, atravs de matana e outros atos especficos, devem ser includas no arti-
go 7 do Estatuto do TPI, que trata dos crimes contra a humanidade.
Considera-se, inclusive, que os atentados terroristas que destruram as tor-
res gmeas na cidade de Nova Iorque, os quais foram orientados direta e siste-
maticamente a alvos estritamente civis e atentaram contra as relaes interna-
cionais, consubstanciam-se em crime contra a humanidade, pressupondo-se que
fossem praticados em tempo de paz, ou at mesmo crime de guerra, caso ocor-
ressem em tempo de guerra.
Entretanto, imprescindvel a cooperao entre os Estados e da
Organizao das Naes Unidas, no s para a tipificao do crime de terroris-
mo mas, principalmente, para que seja possvel a adoo de polticas de repres-
so ao terrorismo em nvel internacional, dentre as quais est a incluso de cri-
mes internacionais e de grande complexidade jurisdio do TPI. Isto porque,
por ser o terrorismo um tema que requer um tratamento multilateral, j que sua
gesto parcial ou unilateral resulta ineficaz e insuficiente, um Estado, por mais
poderoso que seja, no pode encarar sozinho essa problemtica sem a assistn-
cia dos demais atores internacionais, como os demais Estados, as organizaes
internacionais e os indivduos em geral, j que os agentes terroristas no pos-
suem bandeira, nem uniforme, nem nacionalidade, nem territrio nem rosto:
ao contrrio, so clandestinos, ubquos e intangveis.
E, no entanto, os Estados Unidos postos prova pelos atentados de 11
de setembro e que receberam tantas demonstraes de solidariedade de todos
os continentes deveriam ser os primeiros a compreender que sem a coopera-
o internacional nada de slido e duradouro possvel mas, infelizmente, mos-
traram-se contrrios adoo destas estratgias e adotaram polticas unilatera-
listas, assim como posicionam-se contrrios instituio do Tribunal Penal
Internacional.
Por fim, ao concluir-se que nenhum poder militar suficiente para preve-
nir, sozinho, um terrorismo ubquo num mundo globalizado como o de hoje, e
que a justia no pode equivaler retaliao ou justia dos vencedores, mas
sim justia segundo o devido processo legal, ao inserir o crime de terrorismo
na lista de crimes sob a jurisdio do TPI, uma grande lacuna existente na lei
internacional ser preenchida e, assim, certamente contribuir para que no
mais se assista s arbitrariedades j cometidas e, principalmente, que no mais
haja impunidade ao terror, como nos dias de hoje.
Descumprimento da Transao
Penal e Detrao

Marcelo Gonalves Saliba


Promotor de Justia.
Mestrando pela Faculdade de Direito do Norte Pioneiro de Jacarezinho.
Professor de Direito Penal da Escola da Magistratura do Paran.
Professor de Direito Penal das Faculdades Integradas de Ourinhos.
Professor Colaborador de Prtica de Processo Penal da Faculdade de Direito
do Norte Pioneiro de Jacarezinho.

RESUMO

Analisar a transao penal, instituda pela Lei 9.099/95, e as implicaes


pelo seu descumprimento injustificado, principalmente no que diz respeito
possibilidade de detrao penal pelo cumprimento de parte da pena com a con-
cesso do benefcio. Inicialmente, tecemos algumas consideraes a respeito da
Lei 9.099/95 e conceituamos transao penal, seu mbito de aplicao. Depois,
analisamos as conseqncias pelo seu descumprimento injustificado, o instituto
da detrao e, finalmente, a possibilidade de abatimento da pena imposta em
sentena condenatria daquela cumprida parcialmente na transao penal.

Palavras-chave: Transao penal, Descumprimento injustificado, Detrao.


158 faculdade de direito de bauru

1. TRANSAO PENAL.

Inicialmente, se faz necessrio tecer alguns comentrios a respeito da Lei


9.099/95, Lei dos Juizados Especiais, por sua importncia para o sistema penal e
processual brasileiro, que estabeleceu um marco no direito, ante seu carter des-
penalizador e busca da soluo consensual dos conflitos.
A Lei dos Juizados Especiais Criminais veio a dar efetividade ao artigo 98,
inciso I, da Constituio Federal e minimizar a interveno do Poder estatal, bem
como agilizar e simplificar o procedimento e julgamento para as infraes penais
de menor potencial ofensivo. O avano foi significativo; contudo, entendemos
que poderia ter ido alm em diversos outros pontos, em busca da resoluo das
lides penais.
As infraes penais de menor potencial ofensivo foram limitadas, inicial-
mente, s contravenes penais e aos crimes com pena mxima no superior a
um ano, excetuados aqueles que a lei preveja procedimento especial, consoan-
te artigo 61 da mencionada legislao. Tmida, nos pareceu, a definio, vez que
j em 1995 o sistema judicirio brasileiro estava atravancado pelas inmeras
aes penais e a lei poderia ter aumentado o leque dos delitos de menor poten-
cial ofensivo, sem qualquer prejuzo ao sistema repressivo, j que a severidade
das punies penais no causa determinante para diminuio da criminalida-
de.1 Em 2001, com a entrada em vigor da Lei 10.259, que criou os Juizados
Especiais Criminais Federais, o conceito de infraes de menor potencial ofen-
sivo foi alargado para todas aquelas com pena no superior a dois anos, posi-
cionamento que nos parece hoje sedimentado.2

1 Alberto Silva Franco, em entrevista publicada no Jornal Sou da Paz, ano 2, n3, 20 de abril de
2002, discorreu a respeito da produo legislativa que visa somente a respostas a exploses de
violncia e asseverou que a Lei dos Crimes Hediondos no diminuiu a criminalidade. Ela no
aumenta, diminui ou estabiliza os ndices de determinados delitos. A lei penal no serve para
resolver conflitos sociais, problemas prprios de um sistema que desigualitrio. No o
aumento de pena que vai diminuir a criminalidade. Quando foi criada a Lei de Crimes
Hediondos, se estabeleceu um desequilbrio dentro do sistema penal. No se pode valorar um
bem jurdico chamado vida em igualdade de condies de um bem jurdico chamado patri-
mnio. Por exemplo, h uma lei que incluiu como crimes hediondos a falsificao de rem-
dios. Nessa mesma lei se estabelece que a falsificao de cosmticos e de gua sanitria se equi-
para falsificao de remdios, e a pena prevista de 10 anos de recluso. Ento, se uma pes-
soa falsificar um batom, ela pode estar subordinada a uma pena de 10 anos de recluso. Agora
faa um paralelo com uma pessoa que mata outra. Qual a pena prevista? de no mnimo 6
anos de recluso. Ento, essas modificaes feitas na legislao levam a verdadeiros absurdos.
2 5 T RESP 625510 SP Deciso:19/08/2004 DJ:20/09/2004 (unnime); 5 T RESP 613492
SP Deciso:17/06/2004 DJ:23/08/2004 (unnime); 5 T HC 30693 SP Deciso:06/04/2004
DJ:17/05/2004 (unnime); 5 T - HC 27003 RO Deciso:09/03/2004 DJ:05/04/2004 (un-
nime); 5 T* EDRHC 12033 MS Deciso:03/12/2002 DJ:10/03/2003 (unnime); 6 T HC
24148 SP Deciso:10/02/2004 DJ:08/03/2004 (unnime); 6 T - HC 19445 SP
Deciso:03/02/2004 DJ:01/03/2004 (unnime); 6 T - RHC 14141 SP Deciso:13/05/2003
DJ:09/06/2003 (unnime).
Revista do instituto de pesquisas e estudos n. 44 159

Por bvio, no se pode deixar de reconhecer como vlida a preocupao


de Cezar Roberto Bitencourt a respeito da utilizao indiscriminada ou a eleva-
o exagerada do conceito de infraes de menor potencial ofensivo para fins de
transao penal, que implicar violao de inmeras garantias penais-constitu-
cionais, tais como o devido processo legal, ampla defesa e presuno de ino-
cncia (Bitencourt, 2003, p. 526). Todavia, no postulamos pela ampliao do
conceito para fins nico de transao penal, mas sim para aplicao de medidas
alternativas sem finalidade punitiva, tais como as conciliaes civis, j que no
a lei penal que transforma a realidade social (Franco, 2002).
Luiz Flvio Gomes, igualmente, demonstra sua preocupao com o
instrumento

ao se permitir uma facilitao de pronta reabilitao ao infra-


tor (o que sinceramente no consigo vislumbrar com a mesma
clareza e autenticidade); economizam-se recursos humanos e
materiais. Em contraposio, e com procedncia inequivoca-
mente maior aos meus olhos, h um exrcito de desvantagens do
porte do sacrifcio do princpio da presuno de inocncia (que
adquire um carter farisaico no sistema norte-americano
atual), da verdade real, do contraditrio, do devido processo
legal; h, ademais, o risco das injustias, da flagrante desigual-
dade das partes, da falta de publicidade e de lealdade proces-
sual, dentre tantos outros (Gomes, 1992, p. 88-109).

A transao penal, at ento inexistente em nosso direito, permitiu a miti-


gao da obrigatoriedade da ao penal, estabelecendo um novo modelo de
Justia Criminal, centrado na busca da soluo dos conflitos e no mais na deci-
so (formalista) do caso (Gomes, 2003, p. 62). Cuida-se de um revolucionrio
instrumento de poltica criminal a possibilitar a soluo rpida, sumarssima, da
lide penal (Smanio, 1998, p. 79).
A busca da soluo dos conflitos e aplicao de penas diversas da privativa
de liberdade, frente falncia do sistema penitencirio brasileiro, parece-nos um
norte a seguir, obrigatoriamente, at mesmo para se respeitar o princpio da dig-
nidade da pessoa humana. A transao penal, aqui, de suma importncia e sua
ampliao para diversas outras infraes nos parece irremedivel, sem, claro,
nos esquecermos das preocupaes anteriormente mencionadas.
O artigo 76 da Lei 9099/95 define transao penal como a aplicao ime-
diata de pena restritiva de direitos ou multas:

Havendo representao ou tratando-se de crime de ao penal


pblica incondicionada, no sendo caso de arquivamento, o
160 faculdade de direito de bauru

Ministrio Pblico poder propor a aplicao imediata de pena


restritiva de direitos ou multa, a ser especificada na proposta.

Damsio de Jesus diz tratar-se de um negcio entre o Ministrio Pblico e


a defesa, possibilitando-se ao juiz, de imediato, aplicar uma pena alternativa ao
autuado, justa para a acusao e defesa ( Jesus, 1995, p. 62).
medida alternativa que a visa impedir a imposio de pena privativa de
liberdade, mas no deixa de constituir sano penal. Como o prprio dispositi-
vo estabelece, claramente, a pena ser aplicada de imediato, ou seja, antecipa-se
a punio. E pena no sentido de imposio estatal, consistente em perda ou res-
trio de bens jurdicos do autor do fato, em retribuio sua conduta e para
prevenir novos ilcitos (Dotti, 2004, p. 433).
Para a transao penal, h requisitos a serem observados, preenchidos.
Requisito prvio a existncia das condies da ao, no se admitindo a apre-
sentao de proposta se o caso determina o arquivamento do procedimento
investigatrio. Mais: a partir da criao do estudado instrumento, entendemos
no se admitir sua apresentao quando houver dvidas quanto autoria, mate-
rialidade, existncia do fato tpico e ilcito. Ao contrrio da anlise que se faz no
momento do oferecimento da denncia, informada pelo princpio in dubio pro
societate, a transao penal deve ser informada pelo princpio in dubio pro reo,
ou seja, na dvida no se pode admitir a aplicao imediata de sano penal, sob
pena de se afrontar os princpios constitucionais anteriormente indicados. Aqui,
sim, justifica-se o temor da flagrante desigualdade das partes (Gomes, 1992, p.
88-109). Os demais requisitos esto estabelecidos no artigo 76, pargrafo 2, da
Lei 9.099/95.
A pena a ser proposta pelo Ministrio Pblico e aplicada ao autor do fato
deve seguir os parmetros do artigo 68 do Cdigo Penal, no se podendo admi-
tir que fique ao livre arbtrio, sem qualquer fundamentao, a sano3 Cabe
registrar que o Ministrio Pblico o titular da proposta e h discricionarieda-
de regrada em sua atuao, tanto que a mesma ser apreciada pelo juiz.

2. DESCUMPRIMENTO INJUSTIFICADO: CONSEQNCIAS

A alterao legislativa promovida pela Lei dos Juizados Especiais foi, sem
dvida, profunda; contudo, lacunas marcaram a citada lei, tanto que Cezar
Roberto Bitencourt diz ser completamente deficiente o instituto (Bitencourt,
2003, p. 578).

3 Artigo 93, inciso IX, da Constituio Federal estabelece que todos os julgamentos do Poder
Judicirio sero pblicos, e fundamentadas todas as decises, sob pena de nulidade (...). O
Ministrio Pblico, por seus rgos de execuo, tambm tem o dever de fundamentar suas
manifestaes.
Revista do instituto de pesquisas e estudos n. 44 161

Aceita a transao penal pelo autor do fato e seu advogado, ser submeti-
da apreciao do juiz, que no pode se resumir a mero telespectador. No h
vinculao ao juiz proposta formulada e aceita, vez que tem ele o dever de
apreciar a legalidade da medida quanto ao preenchimento de todos os requisi-
tos legais e aplicar a pena no privativa de liberdade.
A deciso jurisdicional na transao penal no tem natureza condenatria
e sim homologatria, consoante Ada Pellegrini Grinover (1998, p. 87). Cezar
Roberto Bitencourt explica que da tradio do Direito brasileiro, sempre que
as partes transigem, pondo fim relao processual, a deciso judicial que legi-
tima jurisdicionalmente essa convergncia de vontades, ter carter homologat-
rio, jamais condenatrio (2003, p. 582).
Por sua vez, Mirabete entende ser a deciso condenatria e no homolo-
gatria, visto que declara e reconhece a situao do autor do fato, tornando-o
certo e impondo a sano penal, produzindo, ento, efeitos de coisa julgada
material e formal (1996, p. 90). O posicionamento dominante perante o
Superior Tribunal de Justia.4
Entendemos como mais abalizado o posicionamento de Grinover e
Bitencourt, por inexistir sentena de mrito, com observncia do devido pro-
cesso legal, culpabilidade e demais princpios constitucionais-garantistas. O
posicionamento vem sendo acolhido perante o Supremo Tribunal Federal.5
H, ainda, divergncia na conseqncia pelo injustificado descumprimento
da transao penal, frente lacuna legislativa. Alguns posicionamentos se firmaram,
doutrinrios e jurisprudenciais, e aqui abordaremos somente os mais destacados.
A converso em pena de priso pelo descumprimento nos parece ser uma
violncia abominvel, ante o desrespeito aos princpios constitucionais-garantis-
tas da ampla defesa, contraditrio, devido processo legal. O Ministro Marco
Aurlio de Mello, em deciso proferida no HC 79.572-GO, sustentou que

no h como aplicar, espcie, a menos que sejam colocados em


plano secundrio princpios constitucionais, o disposto no art.

4 HABEAS CORPUS. TRANSAO PENAL. LEI 9.099/95. PENA DE MULTA. DESCUMPRI-


MENTO. OFERECIMENTO DE DENNCIA. IMPOSSIBILIDADE. COISA JULGADA FOR-
MAL E MATERIAL. RESSALVA DE ENTENDIMENTO CONTRRIO. 1. (...) 1 - A sentena
homologatria da transao penal, por ter natureza condenatria, gera a eficcia de coisa jul-
gada formal e material, impedindo, mesmo no caso de descumprimento do acordo pelo autor
do fato, a instaurao da ao penal. 2 - No se apresentando o infrator para prestar servios
comunidade, como pactuado na transao (art. 76, da Lei n 9.099/05), cabe ao MP a exe-
cuo da pena imposta, devendo prosseguir perante o Juzo competente, nos termos do art. 86
daquele diploma legal. Precedentes. (REsp 203.583/SP, in DJ 11/12/2000). 2. Ressalva de
entendimento contrrio do Relator. 3. Ordem concedida. (HC 14560/SP, Rel. Ministro
HAMILTON CARVALHIDO, SEXTA TURMA, julgado em 24.05.2001, DJ 17.09.2001 p. 196).
E, ainda: RESP. 222061; HC 11111; RESP 172951; RESP 194637; RHC 10369; HC 14560.
5 RE 268.320-5; RE 268.319-1; HC 79.572.
162 faculdade de direito de bauru

45 do Cdigo Penal. Est-se diante de incompatibilidade revela-


dora de no ser o preceito nele contido fonte subsidiria no pro-
cesso submetido ao juizado especial. Essa concluso decorre do
fato de a converso das penas restritivas de direitos em penas
restritivas do exerccio da liberdade, tal como prevista no arti-
go 45 do Cdigo Penal, pressupor, sempre, o regular processo, a
regular tramitao da ao penal, a persecuo criminal, via-
bilizando o direito de defesa, e a prolao de sentena conde-
natria, vindo a ocorrer, ai sim, em passo seguinte, a converso.
Alias, o princpio da razoabilidade, a razo de ser das coisas,
cuja fora insuplantvel, direciona no sentido de a converso
pressupor algo j existente, e isso diz respeito pena privativa
do exerccio da liberdade.

Sem o devido processo legal, ampla defesa, contraditrio e sentena penal


condenatria, entendemos incabvel a converso da transao em pena privativa
de liberdade. Fere-se, com a adoo do posicionamento, o prprio esprito que
norteou o trabalho legislativo, qual seja, a despenalizao, a aplicao de pena
diversa do encarceramento.
A execuo da medida transacionada, posicionamento sustentado por
Bitencourt, consiste em proceder execuo forada, exatamente como se execu-
tam as obrigaes de fazer. H deciso da lavra do Ministro Hamilton Carvalhido,
do Superior Tribunal de Justia6, RHC 10.369/SP, a determinar a execuo:

Recurso em Habeas Corpus. Transao Penal. Lei 9.099/95. Pena de


Multa. Descumprimento. Oferecimento de Denncia.
Impossibilidade. Coisa Julgada Formal e Material. Ressalva de
Entendimento Contrrio. 1. (...) 1 - A sentena homologatria da
transao penal, por ter natureza condenatria, gera a eficcia de
coisa julgada formal e material, impedindo, mesmo no caso de des-
cumprimento do acordo pelo autor do fato, a instaurao da ao
penal. 2 - No se apresentando o infrator para prestar servios
comunidade, como pactuado na transao (art. 76, da Lei n
9.099/05), cabe ao MP a execuo da pena imposta, devendo pros-
seguir perante o Juzo competente, nos termos do art. 86 daquele
diploma legal. Precedentes (REsp 203.583/SP, in DJ 11/12/2000). 2.
Ressalva de entendimento contrrio do Relator. 3. Recurso provido.

6 As decises majoritrias do Superior Tribunal de Justia so no mesmo sentido: RESP 222061;


HC 12215; HC 11111; HC 10219; RESP 205739; RESP 190194; RESP 203740; RESP 200849;
RESP 153195; HC 9853; RESP 172981; RESP 172951; RESP 194637; RHC 10369; HC 14560;
RHC 11350.; RESP 226570; RESP 612411; HC 33487.
Revista do instituto de pesquisas e estudos n. 44 163

Todavia, a prtica nos tem mostrado que a execuo da deciso no surte


efeito algum, pois a esmagadora maioria dos autores de delitos de menor poten-
cial que descumprem injustificadamente a medida so pobres, na acepo jur-
dica do termo. H, ento, ineficcia da tutela jurisdicional e, em ltima analise,
ofensa ao princpio de proteo aos bens jurdicos, por no se alcanar a pacifi-
cao dos conflitos sociais e proteo desses bens.7
Resta-nos, portanto, avaliar a propositura da ao penal. Os partidrios
contrrios sustentam a impossibilidade do incio da ao penal sob o argumen-
to de que a natureza jurdica da deciso homologatria gera eficcia de coisa jul-
gada material e formal, o que impede a propositura da ao. O posicionamento
vem sendo seguido pelas 5 e 6 Turmas do Superior Tribunal de Justia.8
Os adeptos da corrente que sustenta o incio da ao penal em caso de des-
cumprimento da transao penal, qual nos filiamos, no vem coisa julgada
material na deciso homologatria e, sim, perda de sua eficcia pelo descum-
primento do acordo.
Oportuna a lio de Pontes de Miranda:

Se os efeitos da declarao de vontade dependem do adimple-


mento da contraprestao ou a declarao de vontade, presta-
da pelo Estado, no comps o negcio jurdico, por ser necess-
rio que outra declarao de vontade ou algum ato de credor
seria emitido, ou a declarao de vontade s tem os efeitos obri-
gacionais ou reais aps contraprestao. Esses pormenores no
importam no que concerne rescindibilidade da sentena que
presta a declarao. Se, depois, de ser contraprestada a decla-
rao que se fazia mister e o prazo para ser contraprestada pre-
cluiu, tudo se passa como a respeito da oferta a que se no
seguiu aceitao: o negcio jurdico bilateral no se concluiu
(MIRANDA, 1975).

A perda da eficcia se d pelo descumprimento total ou parcial do transa-


cionado, j que somente o cumprimento integral significa adimplemento da
obrigao e determina a extino do poder de punir estatal.
Com a perda da eficcia da deciso homologatria, abre-se ao Ministrio
Pblico, titular da ao penal pblica, a oportunidade de oferecimento de

7 Ren Ariel Dotti, na introduo de seu livro, diz: A misso do Direito Penal consiste na pro-
teo de bens jurdicos fundamentais ao individuo e comunidade. Incube-lhe, atravs de um
conjunto de normas (incriminatrias, sancionatrias e de outra natureza), definir e punir as
condutas ofensivas vida, liberdade, segurana, ao patrimnio e outros bens declarados e
protegidos pela Constituio e demais leis.
8 Vide nota de rodap 7.
164 faculdade de direito de bauru

denncia para incio da ao e, eventual, condenao. O autor do fato v-se


agora compelido ao cumprimento da sentena condenatria, com as conse-
qncias pelo seu descumprimento. Porm, o cumprimento parcial do transa-
cionado e a posterior condenao pelo mesmo fato, ante o descumprimento
injustificado da transao, pode levar ao bis in idem.

3. DETRAO E PRINCPIO NON BIS IN IDEM

O Cdigo Penal, em dois dispositivos da parte geral, adotou expressamen-


te o princpio non bis in idem.
O primeiro deles o artigo 8, que possibilita a atenuao ou desconto da pena
cumprida no estrangeiro da pena imposta no Brasil pelo mesmo fato. Evita-se, assim,
a dupla punio bis in idem. Como nica condio v-se a exigncia de um nico
fato criminoso. Por conseguinte, no condio a existncia de sentena penal con-
denatria no estrangeiro. Ora, conclui-se que o cumprimento de pena imposta atra-
vs do instituto norte-americano do plea bargaining, ou de qualquer outro instituto
assemelhado, atenua ou desconta a pena imposta no Brasil pelo mesmo fato.
Apenas a ttulo de esclarecimento, a atenuao se dar quando houver diversi-
dade de penas e o cmputo quando houver identidade delas. Assim, cumprida a pena
pelo sujeito ativo do crime no estrangeiro, ser ela descontada na execuo pela lei
brasileira quando forem idnticas (penas privativas de liberdade, por exemplo), res-
pondendo efetivamente o sentenciado pelo saldo a cumprir se a pena imposta no
Brasil for mais severa. Se a pena imposta no estrangeiro for superior imposta no
Pais, evidente que esta no ser executada (Mirabete, 2003, p. 81).
O segundo dispositivo a vedar a dupla punio o artigo 42, que prev a
detrao, que a possibilidade de se descontar na pena ou na medida de segu-
rana, o tempo de priso ou de internao que o condenado cumpriu proviso-
riamente, no Brasil ou no estrangeiro.
Ren Ariel Dotti, em singular explicao, diz:

h um princpio clssico de justia segundo o qual ningum


pode ser punido duas vezes pelo mesmo fato. A detrao visa
impedir que o Estado abuse do poder-dever de punir, sujeitando
o responsvel pelo fato punvel a uma frao desnecessria da
pena sempre que houver a perda da liberdade ou a internao
em etapas anteriores sentena condenatria (Dotti, 2004, p.
604/605).

Anbal Bruno diz que a detrao evita que a privao da liberdade resul-
tante da pena provisria constitua um acrscimo, contrrio justia, do perodo
de durao da pena decretada na sentena condenatria (Bruno, 1969, p. 77).
Revista do instituto de pesquisas e estudos n. 44 165

O ponto determinante est em impedir a dupla punio pelo Estado,


pouco importando se a pena anterior foi privativa ou no de liberdade, j que a
questo no gira na qualidade da sano e sim na sua existncia.
O dispositivo penal fez meno somente ao abatimento da priso cautelar
e tempo de internao da pena privativa de liberdade e medida de segurana,
nada prevendo quanto detrao da pena restritiva de direitos ou pecuniria do
tempo de priso provisria.
Julio F. Mirabete aponta como inexplicvel a omisso e afirma que

deve se reconhecer a detrao penal nessa hiptese por medida


de equidade. Assim, se esteve o sentenciado preso preventiva-
mente por trs meses, tal prazo dever ser descontado, por exem-
plo, dos quatro meses da limitao de fim de semana ou de pres-
tao de servios comunidade que lhe forem aplicados em
substituio pena privativa de liberdade. Soluo diversa
implica tratamento mais severo para os que, por suas condies
pessoais, merecem da lei o tratamento mais benigno da substi-
tuio da pena privativa de liberdade pela restritiva de direitos
(Mirabete, 2003, p. 263).

No mesmo sentido, a posio de Cezar Roberto Bitencourt:

H entendimento respeitvel de que, por necessria e permiti-


da interpretao analgica, deve ser admitida a detrao tam-
bm das penas restritivas de direitos, como limitao de fim de
semana e prestao de servios comunidade. Acreditamos que
as interdies temporrias de direitos tambm devem ser con-
templadas com o mesmo tratamento que for dispensado s
outras duas espcies de penas restritivas de direitos (Bitencourt,
2003, p. 441).

A doutrina unnime a indicar a possibilidade de detrao para penas res-


tritivas de direitos; contudo, nem todas as espcies a admitem. Por isso, cita a
prestao de servios comunidade, limitao de fim de semana e interdio
temporria de direitos, nicas a substiturem a pena privativa de liberdade pelo
mesmo tempo de sua durao (artigo 55 do Cdigo Penal).
A lacuna legal do artigo 42 do Cdigo Penal admite a analogia, ou seja, a
norma penal que prev situao semelhante aplica-se ao caso no previsto. a
analogia in bonam partem, que vem para impedir a dupla punio pelo mesmo
fato criminoso.
166 faculdade de direito de bauru

4. PRINCPIO NOM BIS IN IDEM E TRANSAO PENAL

As lacunas da Lei 9.099/95 devem ser supridas pela doutrina e jurispru-


dncia, com o fim de buscar o seu exato alcance e real significado. A soluo dos
conflitos foi o ideal da lei e sua inovao, sem dvida alguma, revolucionou o
sistema processual e penal brasileiro. Se, por um lado, h crticas quanto pos-
sibilidade de violao dos direitos constitucionais-penais; de outro, h elogios
pelo carter despenalizador, informado pelos princpios da mnima interveno,
fragmentariedade, necessidade e idoneidade.
O descumprimento injustificado da transao penal deve ensejar, con-
soante vimos anteriormente, o oferecimento e incio da ao penal. Ao final, com
a prestao da tutela jurisdicional, se procedente a pretenso punitiva estatal,
deve-se observar, obrigatoriamente, no juzo competente,9 a possibilidade de
detrao pelo cumprimento parcial da pena transacionada da pena imposta em
definitivo.
O artigo 42 do Cdigo Penal, modificado pela reforma de 1984, por bvio
no poderia prever a detrao em caso de cumprimento parcial da transao
penal, instituto novo no direito brasileiro. A previso da norma penal resume-se
aos casos de privao da liberdade, mas o ponto determinante, o princpio bali-
zador do dispositivo, evitar a dupla punio num mesmo fato criminoso non
bis in idem.
Assim, entendemos ser possvel, analogicamente, abater da deciso con-
denatria, proferida ao final da ao penal pblica ou privada, a pena parcial-
mente cumprida por fora do transacionado. Com a transao h aplicao de
pena, de imediato, ao autor do fato, e, com a deciso condenatria, igualmente,
h aplicao de pena ao autor daquele mesmo fato.
A analogia in bonam partem vem para suprir uma lacuna legislativa e
impedir a violao ao princpio clssico de justia segundo o qual ningum
pode ser punido duas vezes pelo mesmo fato (Dotti, 2004, p. 604/605).
No h de se argumentar que o descumprimento da transao tornou ine-
ficaz tambm a pena parcialmente cumprida ou levou a sua perda. A interpreta-
o, em casos omissos, jamais pode se dar em prejuzo do acusado e a lei penal,
sempre que determinou a perda do perodo de cumprimento da pena, o fez
expressamente. Soma-se a isto a existncia de efetiva aplicao de pena na tran-
sao penal, entendida como uma perda de bens jurdicos imposta pelo rgo
da justia (Fragoso, 2003, p. 348).
Na transao penal, pode-se aplicar quaisquer das espcies de penas res-
tritivas de direito ou multa, mas nem todas poder admitir a detrao, por

9 O artigo 66, inciso III, letra c, da Lei de Execues Penais determina a competncia exclusiva
do Juzo das Execues Criminais para a aplicao da detrao.
Revista do instituto de pesquisas e estudos n. 44 167

incompatibilidade. Todavia, existindo compatibilidade entre as penas aplicadas,


a detrao h de ser feita, sob pena de se afrontar o princpio non bis in idem.
Ad exemplum, se aplicada pena de prestao de servios comunidade
por transao penal e na condenao a mesma pena for aplicada, a detrao
possvel, ou seja, obrigatria. Mas, se aplicada pena de prestao de servios
comunidade e, ao final, pena pecuniria, a detrao impossvel. Se, na transa-
o penal, ficou estabelecida a prestao pecuniria em favor da vtima e o autor
do fato adimpliu parcialmente com sua obrigao, o incio da ao penal torna-
se possvel. Caso seja condenado ao final do processo e aplicada novamente
pena de prestao pecuniria, obrigatoriamente se dever proceder detrao,
para no se dar causa ao enriquecimento injusto da vtima e dupla punio do
autor do fato.
A compatibilidade dever ser analisada em cada caso, mas uma regra pode
desde j ser estabelecida:
a) possvel a detrao sempre que as penas forem idnticas.
Exemplificando: prestao pecuniria e prestao pecuniria; multa e
multa; limitao de fins de semana e limitao de fins de semana; prestao de
servios comunidade e prestao de servios comunidade.
b) havendo penas diversas, a detrao possvel se as sanes forem subs-
titutivas da privao de liberdade pelo tempo de sua durao.
Alguns exemplos: prestao de servios comunidade e interdio temporria
de direitos; limitao de fins de semana e prestao de servios comunidade.
Importante observar que a doutrina no admite a possibilidade de detra-
o em penas pecunirias, mas observa-se que a maioria no discorre a respeito
da pena imposta em transao penal. As brechas legislativas determinam estudo
do assunto, visto que o descumprimento da transao penal, com a crise social
enfrentada em nosso pas, aumenta a cada ano.

5. CONSIDERAES FINAIS

A Constituio Federal, em seu artigo 98, instituiu um novo modelo de Justia


criminal e a Lei dos Juizados Especiais Criminais, 9.099/95, da decorrente, apre-
sentou significativas e profundas mudanas no panorama processual e penal, com
instrumentos e ritos novos, at ento desconhecidos em nossa legislao.
O princpio da dignidade humana, insculpido no artigo 1, inciso III, da
Carta Constitucional, o norte de atuao do legislador e aplicador do direito e
dele decorrem diversos outros princpios, reguladores do sistema penal. A mni-
ma interveno, a fragmentariedade do direito penal, devem ser observadas con-
tinuamente, para que este ramo do direito no sirva unicamente como meio de
excluso social. A Lei dos Juizados Especiais Criminais, neste ponto, veio em
total sintonia com os princpios nominados e a transao penal apresenta-se,
168 faculdade de direito de bauru

hoje, dentro do nosso ordenamento jurdico, como a mais importante forma de


despenalizar, sem descriminalizar.
As limitaes da lei 9.099/95 devem ser supridas por alteraes legislativas
e, enquanto estas no se produzem, cabe a doutrina e jurisprudncia a inter-
pretao dos institutos.
A lei nova deve solucionar os conflitos hoje existentes no s quanto aos
efeitos pelo descumprimento da transao penal, m0as tambm na possibilida-
de de detrao penal pelo cumprimento parcial da pena, em respeito ao princ-
pio non bis in idem e, por conseqncia, a dignidade da pessoa humana.

REFERNCIAS
BITENCOURT, Cezar Roberto. Tratado de Direito Penal, Parte Geral. 8 ed. So Paulo:
Saraiva, 2003.
BRUNO, Anbal. Comentrios ao Cdigo Penal, Volume II. Rio de Janeiro: Forense, 1969.
DOTTI, Ren Ariel. Curso de Direito Penal, Parte Geral. 2 ed. Rio de Janeiro: Forense,
2004.
FRAGOSO, Heleno Cludio. Lies de Direito Penal, Parte Geral. 16 ed.Rio de Janeiro:
Forense, 2003.
FRANCO, Alberto Silva. Jornal Sou da Paz, ano 2, n 3, 20 de abril de 2002. disponvel
em <http://www.soudapaz.org>.
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Princpio da anualidade ou da prvia
autorizao oramentria X Princpio da
anterioridade do exerccio

Francisco Alves dos Santos Jnior


Ex-Procurador da Fazenda Nacional em So Paulo.
Ex-Procurador do Municpio de So Paulo.
Graduado em Direito pela FADUSP (1979).
Ps-Graduado (Mestrado em Direito Pblico) pela FDRUFPE (2000).
Professor da Faculdade de Direito da FAPE-Faculdade Pernambucana(UNIP).
Professor Convidado da Ps-Graduao da Escola Superior da
Magistratura de Pernambuco-ESMAPE.
Juiz Federal, Titular da 2 Vara-PE, desde 1988.

Palavras-chave: Princpios fundamentais, princpios positivados nas Constituies,


Direito constitucional-tributrio, instituio e majorao de tributos, princpio da
anualidade, da anterioridade do exerccio, clusula ptrea, excees ao princpio da
anterioridade.

INTRODUO

Os princpios veiculam orientaes jurdicas bsicas, fundamentais, alicer-


ais, dirigidas aos Legisladores e aos Intrpretes do direito e, por isso, h quem
diga que se caracterizam como pr-normas.1

1 Nesse sentido, COMPARATO, Fbio Konder. Direito Pblico, Estudos e Pareceres. So Paulo:
Saraiva, 1996, p 139.
170 faculdade de direito de bauru

Diferente o pensamento de Eros Grau, atualmente Ministro do C.


Supremo Tribunal Federal, segundo o qual os princpios encontram-se laten-
tes no ordenamento jurdico e o Agente Jurdico apenas o encontra e o
declara, no significando essa declarao que os princpios sejam ante-
riores e superiores ao direito positivo, mas, ao revs, que o intrprete-aplica-
dor pesquisa e descobre os princpios j implcitos no ordenamento, de
modo que apenas os declara e no os cria.2
Na atualidade, h muitos princpios positivados nas Constituies e
ento deixam de ser meras orientaes, transformando-se em regras obriga-
trias. Todavia, alguns princpios so to costumeiros e arraigados no direito
constitucional-tributrio que, caso, por cochilo do Legislador Constituinte,
no seja positivado na Carta Magna de determinado Pas, tm que ser obser-
vados, sob pena de total inverso da ordem natural das coisas, pois por exem-
plo, ningum ir recolher tributo, se capacidade tributria no tiver, ainda
que o princpio da capacidade contributiva no esteja previsto na
Constituio. A esse respeito, registra o jurista portugus Pedro Martnez, que
na Constituio francesa, de 1875, no havia previso do princpio da legali-
dade para instituio de tributos; todavia, nunca se cobrou tributo naquele
pas seno em virtude de lei.3 Lembra ainda esse autor que a Constituio do
seu Pas (Portugal), de 1976, omitira-se quanto ao princpio do no confisco,
previsto nas Constituies anteriores, e nem por isso de se admitir que esse
princpio no ter que ser observado na instituio de tributos, porque os
costumes jurdico-constitucionais no admitem tributos com efeito confisca-
trio.4 Alis, nas Constituies brasileiras anteriores ora vigente, que de
1988 e j com quase meia centena de alteraes, o princpio do no-confisco
no era previsto e sempre que os legisladores instituram tributos com tal
efeito o C. Supremo Tribunal Federal-STF brasileiro tratou de fazer as aparas
necessrias, invocando esse princpio.
Na atual Constituio da Repblica do Brasil, a maioria dos princpios
aplicveis ao campo tributrio encontra-se em seo sob o sugestivo ttulo de
Das Limitaes do Poder de Tributar, nos seus artigos 150 e 151, sem pre-
juzo de outros princpios consignados em outros dispositivos, como, por
exemplo, o da capacidade econmica do Contribuinte, previsto no 1 do
seu art. 145, visto pela unanimidade da doutrina brasileira como princpio da
capacidade contributiva. Ainda a ttulo de exemplo, detectamos outros prin-
cpios gerais de direito tributrio no art. 153, 1- I (universalidade, gene-

2 Conforme, SILVA, Fernanda Duarte Lopes Lucas da. Princpio Constitucional da Igualdade. Rio
de Janeiro: Lumen & Juris, 2001, p. 7.
3 MARTNEZ, Pedro Soares. Direito Fiscal. Ed. 10. Coimbra (Portugal): Livraria Almedina,
1998, p. 103.
4 Ibid.
Revista do instituto de pesquisas e estudos n. 44 171

ralidade, progressividade) e 3- I e II (respectivamente, seletividade em fun-


o da essencialidade e no cumulatividade do IPI), no art. 155, 2-I (no
cumulatividade do ICMS), no art. 156, 1 e art. 182, 4-II (progressivida-
de do IPTU) e etc.
E por que so limitaes ao poder de tributar? Ora, a Pessoa Jurdica de
Direito Pblico, titular da competncia constitucional para instituir o tributo,
s poder se utilizar dessa competncia se observar as regras principiolgi-
cas, sofrendo, pois, uma limitao no campo da instituio dos tributos.
Neste trabalho, interessam-nos os princpios gerais de direito tributrio
da anualidade e da anterioridade do exerccio, os quais formam os deno-
minados princpios da no surpresa, que se caracterizam por evitar que os
Contribuintes sejam surpreendido com a repentina instituio de tributos.5

ORIGENS

Alguns autores, como Yves Gandra da Silva Martins e Celso Ribeiro Bastos,6
atribuem a origem do princpio da anualidade tributria Carta Magna
Libertatum da Inglaterra (1215). Todavia, embora nesse importante documento
do direito constitucional tenha se originado induvidosamente o princpio da
legalidade, nele se obrigando o Rei Joo Sem Terra a s instituir tributo depois
de autorizao escrita do Conselho do Reino, exceto quando para arrecadar
dinheiro para pagar o seu prprio resgate, formar o dote da sua filha e fazer do
seu filho cavaleiro (art. 12), nela no encontrei nenhuma regra tratando do prin-
cpio da anualidade, tampouco da anterioridade do exerccio. Alis, o trechos
que esses autores transcrevem nas notas de rodap 4 e 5 do livro onde fazem tal
afirmao nada h a respeito da anualidade, mas apenas da submisso do referi-
do rei ao clero e bares de ento, permitindo que estes seguissem com segu-
rana, na forma que melhor lhes aprouvesse, verbis: ... and since we desire that
they shall be enjoyed in their entirety, with lasting strength, for ever, we give and
grant to the barons the following security.
No Brasil, o princpio da anualidade foi previsto na Constituio de 1824,
outorgada pelo Imperador D. Pedro II, na primeira Constituio Republicana de
1891, silenciado nas Constituies da poca do Estado Novo (Constituio de
1934 e na polaca de 1937), mas expressamente restabelecido no 34 do art. 141
da democrtica Constituio da Repblica do Brasil de 1946.7

7 Constituio da Repblica de 1946: Art. 141 - .... 34 Nenhum tributo ser exigido ou aumen-
tado sem que a lei o estabelea; nenhum ser cobrado em cada exerccio sem prvia autorizao
oramentria, ressalvada, porm, a tarifa aduaneira e o imposto lanado por motivo de guerra.
5 Nesse sentido, COELHO, Sacha Calmon Navarro. Curso de Direito Tributrio Brasileiro. Ed.
6, Rio de Janeiro: Forense, 2002, p. 228.
6 Comentrios Constituio do Brasil. 6 Volume. So Paulo: Saraiva, p.159.
172 faculdade de direito de bauru

O PRINCPIO DA ANUALIDADE

O princpio da anualidade, como estruturado no dispositivo constitucional


por ltimo referido, estabelecia que qualquer tributo (com exceo da tarifa
aduaneira e do imposto lanado por motivo de guerra) s poderia ser cobrado
no exerccio financeiro seguinte se, alm de institudo por Lei, tivesse sua recei-
ta previamente estimada na Lei do Oramento Anual que, como se sabe, era e
feita no exerccio financeiro anterior, para ser aplicada no exerccio financeiro
subseqente,8 da a denominao anualidade, e, dessa forma se evitavam tribu-
tos institudos por Lei nos ltimos dias de determinado exerccio financeiro,
para cobrana nos primeiros dias do exerccio financeiro subseqente. Era mais
uma garantia que impedia, em pleno perodo das festas natalinas, surpresas
desagradveis para os contribuintes.
Este princpio foi excludo do nosso Direito Constitucional Tributrio por
obra e graa (pasmem!) do C. Supremo Tribunal Federal-STF e quem melhor
explica esse lamentvel fato Brando Machado, advogado-jurista de So Paulo,
no, sem dvida, melhor trabalho que h no Brasil sobre Repetio do Indbito
Tributrio, verbis:

Como o nosso legislador federal, estadual e municipal no


lograva aprovar projeto de lei tributria seno depois de apro-
vado o oramento, inaplicvel devia ser, no exerccio seguinte, a
lei que aumentasse ou criasse imposto. Superada uma fase de
alternativas em sua jurisprudncia, em que o Supremo ora aco-
lhia a tese correta da inaplicabilidade da lei tributria, se no
previamente aprovada pelo oramento, ora perfilhava a tese
contrria, acabou finalmente por firma o entendimento depois
resumido em sua Smula 66 ( legtima a cobrana do tributo
que houver sido aumentado aps o oramento, mas antes do in-
cio do respectivo exerccio financeiro), adotando uma posio
mais poltica, e menos jurdica, diversa de como entendia a
norma constitucional toda a nossa doutrina (cfr. por todos
Rubens Gomes de Souza, Estudos de Direito Tributrio, So
Paulo, 1950, p. 259) e grande nmero de nossos juzes.9

8 A respeito dos prazos para aprovao da legislao oramentria, v. o 2 do art. 35 do Ato


das Disposies Constitucionais Tributrias da vigente Constituio da Repblica do Brasil, de
1988.
9 MACHADO, Brando. Repetio do Indbito no Direito Tributrio. In: Direito Tributrio,
Estudos em Homenagem ao Prof. Ruy Barbosa Nogueira (Coord. Brando Machado,
Colaboradores Heinrich Beisse et alli). So Paulo: Saraiva, 1984, p. 100.
Revista do instituto de pesquisas e estudos n. 44 173

Como se v, o C. Supremo Tribunal Federal-STF transformou o princpio


da anualidade, pelo qual os entes tributantes tinham mais uma dificuldade
sua sanha arrecadadora, em mero princpio da anterioridade do exerccio, a
ser examinado a seguir, mas que, como veremos, torna bem mais fcil a vida
desses Entes.

RESTABELECIMENTO DO PRINCPIO DA ANUALIDADE NA


CONSTITUIO DA REPBLICA, DE 1988

H quem sustente que o princpio da anualidade foi restabelecido no 2


do art. 165 da Constituio da Repblica,10 ora em vigor, o qual tem a seguinte
redao:

2 - A lei de diretrizes oramentrias compreender as metas e


prioridades da administrao pblica federal, incluindo as des-
pesas de capital para o exerccio financeiro subseqente, orien-
tar a elaborao da lei oramentria anual, dispor sobre as
alteraes na legislao tributria e estabelecer a poltica
de aplicao das agncias financeiras oficiais de fomento.
(Negritei).

Como essa lei, a de diretrizes oramentrias, novidade da Constituio


da Repblica de 1988, preceder a Lei do Oramento Anual e traar as dire-
trizes gerais que sero seguidas por esta, boa parte da doutrina vem susten-
tando que o princpio da anualidade foi restabelecido, pois quaisquer altera-
es na legislao tributria, entre as quais instituio e majorao de tribu-
tos, tero que ser previamente previstas, para aplicao no exerccio finan-
ceiro seguinte.
No entanto, esse entendimento que, se vingasse, seria mais uma garantia
para os Contribuintes, no foi acolhido pelo C. Supremo Tribunal Federal-STF,
quando do julgamento do ADC 1-1/DF, acima referida. Com efeito, embora o
Min. Relator do respectivo Acrdo, Min. Moreira Alves, no tenha tocado no
assunto, porque as partes dele no trataram, o Min. Carlos Velloso fez consig-
nar no seu voto um tpico a seu respeito, informando que assim o fez porque
teria recebido memoriais de tributaristas dele tratando e adotou a tese de que
o referido restabelecimento no teria ocorrido, pois se isso fosse verdadeiro o
princpio da anterioridade ter-se-ia tornado incuo, de forma que haveria de
prevalecer apenas este.

10 Como, por exemplo, Celso Ribeiro Bastos e Yves Gandra da Silva Martins. Op. cit., p. 160.
174 faculdade de direito de bauru

A jurista de Minas Gerais, Prof. Misabel Abreu Machado Derzi, sustenta ter
sido esse princpio mantido

em sentido diferente, no mais como prvia autorizao ora-


mentria, porm como expresso de: 1) marco temporal impos-
to, expressamente, ao legislador financeiro na fixao do exer-
ccio; 2) marco temporal imposto ao legislador tributrio para
eficcia e aplicao das leis tributrias que instituem ou majo-
ram tributo, graas ao princpio da anterioridade; 3) marco
temporal imposto, implicitamente, ao legislador tributrio na
periodizao dos impostos incidentes sobre a renda e o patri-
mnio; e 4) previso das alteraes na legislao tributria pela
notcia, contida na lei de diretrizes oramentrias.11

Como que aceitando a tese do restabelecimento do princpio da anualidade no


referido 2 do art. 165, da Constituio da Repblica, o Legislador Ordinrio Federal
sempre tem colocado um dispositivo nas Leis anuais de diretrizes oramentrias,
fazendo previso sobre as possveis alteraes da legislao tributria para o exerccio
subseqente, como, por exemplo, consta do art. 96 da Lei n 10.934, de 11.08.2004,
Lei essa que disps sobre as diretrizes par elaborao da lei oramentria de 2005.
Nesse dispositivo h regras, estabelecendo que deveriam constar da respectiva Lei do
Oramento Anual da Unio para o exerccio de 2005, que lhe precederia, estimativa
da receita (o que concretizaria a denominada prvia autorizao oramentria) de
eventuais tributos novos ou de aumentos de tributos ocorridos no ano de 2004, bem
como regras dirigidas ao Poder Executivo quanto eventual necessidade de elimina-
o das respectivas dotaes oramentrias (despesas) no exerccio de 2005, caso os
novos tributos ou aumentos de tributos em expectativa no ano de 2004 no vingas-
sem aps a aprovao da Lei do Oramento Anual para 2005.
Ante esse comportamento do Legislador Ordinrio e a clareza do texto do
2 do art. 165 da Constituio da Repblica, quer me parecer que o princpio
da anualidade, para o campo tributrio,12 foi definitivamente restabelecido.
Data maxima venia do Ministro Carlos Velloso, do C. Supremo Tribunal
Federal-STF, esse restabelecimento no torna incuo o princpio da anterioridade
do exerccio, mas apenas fortifica as garantias constitucionais dos Contribuintes,

11 DERZI, Misabel Abreu Machado. In: BALEEIRO, Aliomar. Direito Tributrio Brasileiro. Ed. 11. Rio
de Janeiro: Forense, 2003, p. 96(final da Nota 6, na qualidade de atualizadora dessa obra).
12 Na rea do Direito Financeiro, no h dvida de que ele nunca deixou de existir, no obstan-
te a existncia da Lei do Plano Plurianual para perodo correspondente ao tempo do manda-
do do Presidente da Repblica, atualmente, 04 (quatro) anos, pois o Exerccio Financeiro con-
tinua sendo anual (art. 34 da Lei n 4.320, de 1964), o fluxo de verbas fixado na Lei do
Oramento Anual, os controles e o balano pblico tambm observam o perodo anual.
Revista do instituto de pesquisas e estudos n. 44 175

pois com a existncia dos dois princpios a Lei Tributria que venha a criar ou
majorar tributo ter que ser: a) previamente prevista na Lei de Diretrizes
Oramentrias ( 2 do art. 165 Constituio da Repblica), Lei esta que, pela
Constituio atual, ter que ser aprovada at o ltimo de junho de cada de cada
ano(inciso II do 2 do art. 35 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias
da Constituio da Repblica); b) publicada no exerccio anterior (art. 150, III, b
da Constituio da Repblica); c) e s poder ser aplicada 90 (noventa) dias aps
sua publicao (art. 150, III, c da Constituio da Repblica, com redao da
Emenda Constitucional n 42, de 2003).

O PRINCPIO DA ANTERIORIDADE DO EXERCCIO

O princpio da anterioridade do exerccio exige apenas que a lei, institui-


dora ou majoradora de tributo, seja publicada no exerccio anterior, de forma
que o tributo institudo ou a parcela da majorao s possa ser exigido no exer-
ccio subseqente.
O 29 do art. 150 da Constituio da Repblica, de 1967, que tinha reda-
o quase idntica do 34 do art. 141 da Constituio da Repblica, de 1946,
foi deslocado, pela Emenda 01, de 1969, para o 29 do art. 153 da mesma Carta,
e nessa oportunidade, os militares, que ento dirigiam o Pas com mo de ferro,
aproveitaram-se do mencionado entendimento da nossa Suprema Corte e o
incorporaram no texto da Constituio, transformando o princpio constitucio-
nal da anualidade em mero princpio da anterioridade do exerccio. Mais tarde,
pela Emenda Constitucional n 8, de 1977, os militares retiraram desse princ-
pio o seu contedo constitucional, pois passaram a submet-lo apenas Lei
Complementar, verbis:

29 Nenhum tributo ser exigido ou aumentado sem que a lei o


estabelea, nem cobrado, em cada exerccio, sem que a lei que o hou-
ver institudo ou aumentado esteja em vigor antes do incio do exer-
ccio financeiro, ressalvados a tarifa alfandegria e a de transporte,
o imposto sobre produtos industrializados e outros especialmente
indicados em lei complementar, alm do imposto lanado por moti-
vo de guerra e demais casos previstos nesta Constituio.

Com essa redao, esse princpio deixou de ter status constitucional, ou


seja, no mais necessitava de alterao da prpria Constituio para se arrolar
algum tributo sua margem, mas de mera Lei Complementar.
Na Constituio da Repblica, de 1988, ora em vigor, o princpio da ante-
rioridade do exerccio voltou a ser rigorosamente constitucional, ou seja, o rol
dos tributos que a prpria Constituio coloca margem desse princpio no
176 faculdade de direito de bauru

poder ser alargado por Lei Complementar, como o permitiu a Emenda


Constitucional n 8, de 1977, Constituio de 1967.
Eis o seu atual tratamento constitucional no Brasil:

Art. 150 Sem prejuzo de outras garantias asseguradas ao con-


tribuinte, vedado Unio, Estados, Distrito Federal e aos
Municpios:
III cobrar tributos:
b) o mesmo exerccio financeiro em que haja sido publicada a
lei que os instituiu ou aumentou.

A Emenda Constitucional n 42, de 19.12.2003, fortificou este princpio,


pois acrescentou a alnea c ao inciso III desse art. 150, com a seguinte redao:

c) antes de decorrido noventa dias da data em que haja sido


publicada a lei que os instituiu ou aumentou, observado o dis-
posto na alnea b.

Portanto, a partir dessa alnea, alm de a lei ter que ser publicada no exerc-
cio anterior, s poder ser aplicada aps noventa dias da sua publicao, evitando,
assim, as costumeiras majoraes de tributos feitas nos ltimos dias de dezembro e
que entravam em vigor no primeiro de janeiro do exerccio subseqente.
Portanto, alargou-se a garantia do contribuinte, vale dizer, deu-se-lhe um
maior tempo para digerir a desagradvel surpresa.
Registre-se, todavia, que esse alargamento das garantias dos contribuintes
no se aplica aos tributos que j se encontravam arrolados na redao originria
do 1 do art. 150 da Constituio da Repblica, com exceo do Imposto sobre
Produtos Industrializados,13 nem s alteraes do Imposto de Renda e da base de
clculo do Imposto sobre a Propriedade de Veculos Automotores e do Imposto
sobre a Propriedade Territorial Urbana, conforme a nova redao (pssima, diga-
se de passagem) dada a esse pargrafo por essa Emenda Constitucional n 42,
de 2003.
Eis a confusa nova redao desse dispositivo constitucional, aps a
Emenda Constitucional n 42, de 2003:
Art. 150 ........
1 - A vedao do inciso III, b, no se aplica aos tributos pre-
vistos nos arts. 148, I, 153, I, II, IV e V; e art. 154-II; e a vedao

13 Note-se que o inciso IV do art. 153 da Constituio da Repblica, no qual est previsto o
Imposto sobre Produtos Industrializados, no consta da segunda parte da nova redao do
1 do art. 150 dessa Carta, aps a redao que lhe foi dada pela Emenda Constitucional n 42,
de 2003, transcrito na nota seguinte.
Revista do instituto de pesquisas e estudos n. 44 177

do inciso III, c, no se aplica aos tributos previstos nos arts. 148,


I, 153, I, II, III e V; e 154, II, nem fixao da base de clculo dos
impostos previstos nos arts. 155, III, e 156, I (Negritei).

CONTRIBUIES DE INTERVENO NO DOMNIO ECONMICO E DE


INTERESSE DE CLASSE

Estas contribuies, previstas no art. 149 da Constituio da Repblica,


no so tidas como contribuies da seguridade social, logo submetem-se ao
princpio da anterioridade como acima visto, inclusive com observncia do
prazo de 90 (noventa) dias introduzido pela Emenda n 42, de 2003.14

CONTRIBUIO PARA ILUMINAO PBLICA

Como se sabe, depois que o C. Supremo Tribunal Federal considerou incons-


titucional a taxa de iluminao pblica, que era cobrada pelos municpios, estes con-
seguiram, via Congresso Nacional, alterar a Constituio da Repblica, pela Emenda
Constitucional n 39, de 2002, que lhes outorgou competncia e ao Distrito Federal
para instituir e cobrar essa contribuio, que no de seguridade social, tampouco
de interveno no domnio econmico ou de interesse de classe.
Essa nova contribuio submete-se ao princpio da anterioridade do exer-
ccio, acima analisado, por expressa determinao do art. 149-A da Constituio
da Repblica, onde ela est prevista.

CLUSULA PTREA

O STF j decidiu que o princpio da anterioridade do exerccio faz parte


dos direitos individuais e por isso se encontra amparado pela clusula ptrea
do inciso IV do 4 do art. 60 da Constituio da Repblica (ADIN n 9393-
7/DF, Rel. Min. Sydney Sanches, DJU de 18.03.1994, Ementrio n 1737-02),
verbis:

EMENTA: - Direito Constitucional e Tributrio. Ao Direta


de Inconstitucionalidade de Emenda Constitucional e de Lei
Complementar.
IPMF.
Imposto Provisrio sobre a Movimentao ou a Transmisso de
Valores e de Crditos e Direitos de Natureza Financeira I.P.M.F.

14 Exceto as contribuies de interveno no domnio econmico previstas no 4 do art. 177 da


Constituio da Repblica, acrescentado pela Emenda n 33, de 2001, conforme demonstrado
no item 3 do tpico Excees abaixo.
178 faculdade de direito de bauru

Artigos 5, 2, 60, 4, incisos I e IV, 150, incisos III, b, e VI,


a, b, c e d, da Constituio Federal.
Uma Emenda Constitucional, emanada, portanto, de
Constituinte derivada, incidindo em violao Constituio
originria, pode ser declarada inconstitucional, pelo Supremo
Tribunal Federal, cuja funo precpua de guarda da
Constituio (art. 102, I, a, da C.F.).
A Emenda Constitucional n 3, de 17.03.1993, que, no art. 2,
autorizou a Unio a instituir o I.P.M.F., incidiu em vcio de
inconstitucionalidade, ao dispor, no pargrafo 2 desse disposi-
tivo, que, quanto a tal tributo, no se aplica o art. 150, III, b
e VI, da Constituio, porque, desse modo, violou os seguintes
princpios e normas imutveis (somente eles, no outros):
1 - o princpio da anterioridade, que garantia individual
do contribuinte (art. 5, 2, art. 60, 4, inciso IV e art. 150,
III, b da Constituio);
2 - o princpio da imunidade tributria recproca(que veda
Unio, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios a insti-
tuio de impostos sobre o patrimnio, rendas ou servios uns
dos outros) e que garantia da Federao (art. 60, 4, inciso I,
e art. 150, VI, a, da CF);
3 - a norma que, estabelecendo outras imunidades, impede a
criao de impostos (art. 150, VI) sobre:
b) templos de qualquer culto;
c) patrimnio, renda ou servios dos partidos polticos, inclusi-
ve suas fundaes, das entidades sindicais dos trabalhadores,
das instituies de educao e de assistncia social, sem fins
lucrativos, atendidos os requisitos da lei (Negritei).

Assim sendo, qualquer alterao por Emenda Constitucional que vise a


diminuir o alcance desse princpio ser considerada inconstitucional. Como
veremos abaixo, no item 2 do tpico Excees, temos atualmente um caso
que incide nesse tipo de inconstitucionalidade.

EXCEES AO PRINCPIO DA ANTERIORIDADE

1. O legislador constituinte originrio colocou margem deste princpio


tributos que tm forte carga de extrafiscalidade ou, no mnimo, em que esta
carga supera a fiscalidade.
Realmente, no texto originrio da vigente Constituio da Repblica, o
1 do seu art. 150 estabeleceu que no se submetem a este princpio o Imposto
Revista do instituto de pesquisas e estudos n. 44 179

de Importao sobre produtos estrangeiros, o Imposto de Exportao, para o


exterior, de produtos nacionais ou nacionalizados, o Imposto sobre Produtos
Industrializados, o Imposto sobre Operaes de Crdito, Cmbio e Seguro, ou
Relativos a Ttulos ou Valores Mobilirios, previstos, respectivamente, nos inci-
sos I, II, IV e V da Constituio da Repblica, bem como o Imposto
Extraordinrio previsto no inciso II do art. 154 da mesma Carta. Tambm no
ficou submetido a esse princpio o Emprstimo Compulsrio previsto no inci-
so I do art. 148 da referida Carta, entendimento esse decorrente do final do
inciso II desse mesmo dispositivo que, ao tratar de outra modalidade de
Emprstimo Compulsrio, estabeleceu que esta ficava submetida a tal princ-
pio, logo aquela no.
Os quatro primeiros impostos so fortemente extrafiscais, porque tm
por finalidade ser utilizados para resoluo de problemas econmicos, sociais,
industriais, comerciais, financeiros e etc., ou seja, o governo no os utiliza
como forma de aumentar ou pelo menos tornar estvel a arrecadao tribut-
ria, mas sim para diversos fins, como, por exemplo, incentivar a produo de
determinados produtos no Brasil, por exemplo, diminuindo a alquota do
Imposto sobre Produtos Industrializados e paralelamente aumentando a al-
quota do Imposto de Importao do similar estrangeiro ou ento, outro exem-
plo, diminuindo ou eliminando a alquota do Imposto sobre Operaes
Financeiras para o capital estrangeiro que seja introduzido no Pas para fins de
investimento e, ao mesmo tempo, aumentando a alquota desse imposto para
o capital meramente especulativo, resolvendo assim, respectivamente, proble-
mas econmico-industriais e econmico-financeiros.
Quanto ao Imposto Extraordinrio (art. 154-II da CR), visvel a
necessidade de no o submeter a esse princpio, em face da urgncia da
necessidade de arrecadao das respectivas receitas, para aplicao no pre-
paro para iminente guerra externa ou para fazer frente s despesas de guer-
ra externa j em andamento. Idem com relao ao Emprstimo
Compulsrio previsto no inciso I do art. 148 da Constituio da Repblica,
necessrio para a cobertura de despesas decorrentes de calamidade pblica
ou, novamente, de guerra externa ou sua iminncia. Essas despesas, tipica-
mente extraordinrias, portanto imprevisveis, inesperadas, da no previs-
tas no oramento anual, no poderiam esperar o exerccio subseqente,
seno o Brasil poderia perder a guerra por falta de recursos ou no mais
poderia resolver a calamidade pblica ento presente. Note-se que para a
guerra externa ou sua iminncia, a Unio poder instituir o Imposto
Extraordinrio e simultaneamente o Emprstimo Compulsrio do inciso I
do art. 148 da Constituio da Repblica, este por Lei Complementar, aque-
le por Medida Provisria ou por Lei.
180 faculdade de direito de bauru

2. A Emenda Constitucional n 33, de 11.12.2001, colocou margem desse


princpio alquotas do Imposto sobre Operaes Relativas Circulao de
Mercadorias e sobre Prestaes de Servios de Transporte Intermunicipal e
Interestadual e de Comunicaes-ICMS incidente sobre combustveis e lubrifi-
cantes, que sejam restabelecidas por Convnio ICMS firmado pelos Estados e
Distrito Federal, e o fez pela alnea c do 4 que acrescentou ao art. 155 da
Constituio da Repblica, verbis:

4 - Na hiptese do inciso XII, h, observar-se- o seguinte:


IV as alquotas do imposto sero definidas mediante delibera-
o dos Estados e Distrito Federal, nos termos do 2, XII, g,
observando-se o seguinte:
c podero ser reduzidas e restabelecidas, no se lhes aplican-
do o disposto no art. 150, III, b.

luz do entendimento do C. Supremo Tribunal Federal, consignado


no v. acrdo da ADIn por ltimo referida, quer nos parecer que essa regra
introduzida pela Emenda Constitucional n 33, de 2001, inconstitucional,
porque contraria a clusula ptrea do inciso IV do 4 do art. 60 da
Constituio da Repblica, posto que a fixao das alquotas do imposto ali
tratado ficar margem do princpio da legalidade e do princpio da ante-
rioridade do exerccio.
3. A Emenda Constitucional, referida no item anterior, tambm acres-
centou ao art. 177 da Constituio da Repblica o 4, dando competncia
Unio para instituir contribuies de interveno no domnio econmico
sobre as atividades de importao e comercializao de petrleo e seus deri-
vados, gs natural e seus derivados e lcool combustvel. No inciso I desse
4 deu-se competncia ao Poder Executivo para reduzir ou restabelecer as al-
quotas dessa Contribuio, sem submisso ao princpio da anterioridade do
exerccio, conforme consta da alnea b do inciso I desse 4.
Essa regra, quanto ao restabelecimento da alquota pelo Poder Executivo,
sem observncia do princpio da anterioridade do exerccio, no nos parece ferir
a clusula ptrea do inciso IV do 4 do art. 60 da Constituio da Repblica,
porque o Poder Executivo apenas observar limites mnimos e mximos j pre-
viamente fixados em Lei.
No entanto, caso a lei aumente o limite mximo da alquota, a sim ter
que observar o princpio da anterioridade do exerccio.
4. Tambm no se submetem ao princpio constitucional da anteriori-
dade do exerccio a lei que revoga iseno de tributos que no incidem
sobre renda e patrimnio, como, por exemplo, leis revogadoras de isenes
Revista do instituto de pesquisas e estudos n. 44 181

do ICMS (contrario sensu do inciso III do art. 104 do CTN e Smula 615 do
STF).15
5. O C. Supremo Tribunal Federal decidiu que no se submete a este prin-
cpio lei tributria que altere o ndice de correo monetria, verbis:

A utilizao da UFIR para a correo monetria da contribui-


o previdenciria, instituda pela Lei n 8.383/91, no se sujei-
ta ao princpio da anterioridade (CF, art. 195, 6), uma vez
que houve apenas a substituio do indexador anteriormente
utilizado por outro fator de correo monetria, no havendo,
portanto, modificao substancial desta contribuio de modo
a justificar a exigncia do prazo de 90 dias para sua entrada em
vigor. RE 201.618-RS(DJU DE 01.08.1997). RE 236.472-PE, Rel.
Min. ILMAR GALVO, EM 29.06.1999 fonte: informativo STF n
155, de 04.09.1999, p. 2.

Mencionado entendimento do C. STF est de acordo com o 2 do art. 97


do CTN, que estabelece no haver necessidade de Lei a atualizao do valor
monetrio da respectiva base de clculo do tributo.
E explica-se pelo fato de que correo monetria no aumenta tributo,
apenas repe o poder aquisitivo da moeda.
6. Tambm a data do recolhimento do tributo, segundo o C. Supremo
Tribunal Federal, no se submete a este princpio. No julgamento dos REs 228.796-
SC e 240.266-PR, Rel. Originrio Min. Marco Aurlio e para o Acrdo Min. Maurcio
Corra, em 22.9.199, o Plenrio do C. Supremo Tribunal Federal, por maioria,
entendeu que a simples alterao da data do recolhimento da Contribuio PIS-
PASEP, como a veiculada na Lei n 8.218/91, no se sujeitaria ao princpio da ante-
rioridade de 90 dias, fixado no 6 do art. 195 da Constituio da Repblica (ven-
cido apenas o Min. Marco Aurlio, que entendia que mencionada regra constitu-
cional aplicava-se no apenas na instituio das Contribuies ali tratadas, mas tam-
bm nas alteraes do prazo para recolhimento).16
A nosso sentir, caso a data do recolhimento do tributo seja reduzida ou
antecipada para data mais prxima, embora no represente aumento direto do
tributo, corresponde a aumento do encargo tributrio do Contribuinte, pelo que
deveria a respectiva regra ser submetida a este princpio.
7. O Imposto sobre Venda a Varejo de Combustveis, imposto previsto na
redao originria da Constituio da Repblica, de 1988, e revogado pelo

15 Smula 615 O princpio constitucional da anualidade (29 do art. 153 da Constituio


Federal) no se aplica revogao de iseno do ICM.
16 FONTE: Informativo STF n 163, set de 1999, p. 1.
182 faculdade de direito de bauru

Emenda Constitucional n 3, de 1993, tambm ficou margem desse princpio,


conforme 1 e 6 do art. 34 do Ato das Disposies Constitucionais
Transitrias dessa Carta.
A respeito desse assunto, decidiu o C. Supremo Tribunal Federal:

1. A instituio do Imposto sobre Vendas a Varejo de


Combustveis Lquidos e Gasosos por lei municipal no ofende
ao preceito constitucional inscrito no inciso III do art. 156, j
que o artigo 34, 1, das Disposies Transitrias da
Constituio Federal, de 1988 determinou que a norma contida
no texto permanente entraria em vigor com a sua promulgao,
tendo o 6 excepcionado o tributo do princpio da anteriori-
dade. 2. O disposto no art. 156, 4, da Carta Federal vigente
no afastava a competncia do municpio para fixar a alquota
da exao enquanto no fosse editada lei complementar (ADCT,
CF/88, art. 34, 7).17

8. As leis instituidoras ou majoradoras das Contribuies da Seguridade


Social, introduzidas no direito constitucional do Brasil pela Constituio da
Repblica, de 1988, previstas no art. 195 dessa Constituio, submetem-se a
uma anterioridade diferenciada, qual seja, s podem ser aplicadas noventa dias
depois de publicadas, no importando se no exerccio anterior ou se no mesmo
exerccio (conforme 6 do art. 195 da Constituio da Repblica).
O C. Supremo Tribunal Federal j decidiu que essa anterioridade nonage-
simal tambm se aplica Contribuio PIS (referida no art. 239 da Constituio
da Repblica) e s Contribuies que os Estados e Municpios podem cobrar dos
seus servidores, ento previstas no Pargrafo nico do art. 149 da mesma Carta
e, hoje, por conta da Emenda Constitucional 33, de 2001, deslocadas para o 1
desse mesmo artigo.18 Afigura-se-me correto esse entendimento do C. Supremo
Tribunal Federal, porque tais contribuies so enquadrveis no largo leque da
Seguridade Social.

17 FONTE: Informativo STF n 165, de 13.10.1999, pg. 3.


18 RE 232. 896-3/PA, Plenrio do STF, onde foram invocadas as ADIn. 1.617-MS, rel. Min.
Octvio Gallotti, DJ de 15.08.1997, e ADIn 1.610-DF, Rel. Min. Sydney Sanches; e ainda o RE
221.856-PE, Rel. Min. Carlos Velloso, 2 Turma). Apud Despacho do Min. Marco Aurlio, nos
autos do RE 260.874-2, publicado no DJ de 22.05.2000, n 97-E, seo 1, p. 15-16. O 6 do
art. 195 da Constituio da Repblica (90 dias, aplicvel tambm s Contribuies do nico
do art. 149 e Contribuio PIS(RE 232. 896-3/PA, Plenrio do STF, onde foram invocadas as
ADIn. 1.617-MS, rel. Min. Octvio Gallotti, DJ de 15.08.1997, e ADIn 1.610-DF, Rel. Min.
Sydney Sanches; e ainda o RE 221.856-PE, Rel. Min. Carlos Velloso, 2 Turma). Apud Despacho
do Min. Marco Aurlio, nos autos do RE 260.874-2, publicado no DJ de 22.05.2000, n 97-E,
seo 1, p. 15-16.
Revista do instituto de pesquisas e estudos n. 44 183

CONCLUSES

O C. Supremo Tribunal Federal patrocinou, antes da Emenda


Constitucional n 01, de 1969, Constituio da Repblica, de 1967, o fim do
princpio constitucional da anualidade, transformando-o em princpio constitu-
cional da anterioridade do exerccio, como tal incorporado na referida
Constituio da Repblica, pela mencionada Emenda Constitucional, diminuin-
do, assim, os princpios da no surpresa, ou seja, as garantias individuais dos
Contribuintes.
A Emenda Constitucional n 8, de 1977, excluiu o carter constitucional
do princpio da anterioridade, pois permitiu, na nova redao que deu ao 29
do art. 153 da Constituio da Repblica, de 1967, ento vigente, que ele fosse
alterado por mera Lei Complementar.
O carter constitucional do princpio da anterioridade do exerccio foi res-
tabelecido na Constituio da Repblica, de 1988, onde est expressamente pre-
visto na alnea b do inciso III do seu art. 150, tendo sido reforado pela
Emenda Constitucional n 42, de 2003, que acrescentou, ao referido inciso do
art. 150, a alnea c, pela qual a Lei, instituidora ou majoradora de tributo, alm
de ter que ser publicada no exerccio anterior, s poder ser efetivamente apli-
cada noventa dias aps a data da sua publicao, observadas das excees arro-
ladas no 1 desse art. 150, com a nova redao que lhe deu essa Emenda
Constitucional.
A exceo ao princpio constitucional da anterioridade do exerccio, intro-
duzida pela Emenda Constitucional n 33, de 11.12.2001, que colocou mar-
gem desse princpio alquotas do Imposto sobre Operaes Relativas
Circulao de Mercadorias e sobre Prestaes de Servios de Transporte
Intermunicipal e Interestadual e de Comunicaes-ICMS incidente sobre com-
bustveis e lubrificantes, que venham a ser restabelecidas por Convnio ICMS
firmado pelos Estados e Distrito Federal, e o fez acrescentando alnea c ao 4
do art. 155 da Constituio da Repblica, h de ser considerada inconstitucio-
nal, conforme entendimento do C. Supremo Tribunal Federal consignado no v.
acrdo relativo ADIN n 9393-7/DF, cuja ementa foi acima transcrita, segundo
o qual este princpio encontra-se agasalhado como clusula ptrea no inciso IV
do 4 do art. 60 da vigente Constituio da Repblica, posto que faz parte das
garantias individuais previstas nessa Carta, de forma que no poder ser reduzi-
do ou excludo por Emenda Constitucional.
A regra da alnea b do inciso I do 4 do art. 177 da Constituio da
Repblica, acrescido pela Emenda Constitucional n 33, de 2001, e que exclui
do princpio da anterioridade do exerccio restabelecimento de alquota das con-
tribuies nele previstas, a ser concretizado pelo Poder Executivo, no incons-
titucional, desde que a Lei que institui as alquotas observe esse princpio.
184 faculdade de direito de bauru

No se submetem ao princpio da anterioridade as situaes descritas nos


itens do tpico Excees do corpo deste trabalho, sendo duvidosa a constitu-
cionalidade da exceo da alnea c do 4 do art. 155 da Constituio da
Repblica, introduzida pela Emenda Constitucional n 33, de 2001, pelas razes
acima aduzidas.
O princpio constitucional da anualidade, no sentido de que as Leis que
instituam ou majorem tributos s podem ser cobrados no exerccio subseqen-
te ao em que foram publicadas se tambm forem previstas nas Leis
Oramentrias, foi restabelecido, ressaltando-se que essa tese vem sendo adota-
da pelo Congresso Nacional, posto que, anualmente, nas leis de Diretrizes
Oramentrias, tem constado dispositivo ou dispositivos tratando das alteraes
na legislao tributria e at mesmo estabelecendo como o Poder Executivo
dever eliminar dotaes oramentrias (despesas) caso no se transforme em
lei o projeto ou a Medida Provisria majoradora ou instituidora de tributo, que
estava sendo discutida no ano em que a Lei de Diretrizes Oramentrias e a lei
do Oramento Anual foram elaboradas (a ttulo de exemplo, v. artigo 96 da Lei
n 10.934, de 2004, Lei de Diretrizes Oramentrias para 2005).

REFERNCIAS

LIVROS
BASTOS, Celso Ribeiro e MARTINS, Ives Gandra. Comentrios Constituio do Brasil.
6 Volume. So Paulo: Saraiva.
COELHO, Sacha Calmon Navarro. Curso de Direito Tributrio Brasileiro. Ed. 6, Rio de
Janeiro: Forense, 2002.
COMPARATO, Fbio Konder. Direito Pblico, Estudos e Pareceres. So Paulo: Saraiva,
1996.
DERZI, Misabel Abreu Machado. In: BALEEIRO, Aliomar. Direito Tributrio Brasileiro.
Ed. 11. Rio de Janeiro: Forense, 2003.
MACHADO, Brando. Repetio do Indbito no Direito Tributrio. In: Direito
Tributrio, Estudos em Homenagem ao Prof. Ruy Barbosa Nogueira(Coord. Brando
Machado, Colaboradores Heinrich Beisse et alli). So Paulo: Saraiva, 1984.
MARTNEZ, Pedro Soares. Direito Fiscal. Ed. 10. Coimbra(Portugal): Livraria Almedina,
1998.
SILVA, Fernanda Duarte Lopes Lucas da. Princpio Constitucional da Igualdade. Rio de
Janeiro: Lumen & Juris, 2001.
Revista do instituto de pesquisas e estudos n. 44 185

JURISPRUDNCIA

RE 232. 896-3/PA, Plenrio do STF, onde foram invocadas as ADIn. 1.617-


MS, rel. Min. Octvio Gallotti, DJ de 15.08.1997, e ADIn 1.610-DF, Rel. Min.
Sydney Sanches; e ainda o RE 221.856-PE, Rel. Min. Carlos Velloso, 2 Turma).
Apud Despacho do Min. Marco Aurlio, nos autos do RE 260.874-2, publicado
no DJ de 22.05.2000, n 97-E, seo 1, p. 15-16. O 6 do art. 195 da
Constituio da Repblica(90 dias, aplicvel tambm s Contribuies do
nico do art. 149 e Contribuio PIS(RE 232. 896-3/PA, Plenrio do STF, onde
foram invocadas as ADIn. 1.617-MS, rel. Min. Octvio Gallotti, DJ de 15.08.1997,
e ADIn 1.610-DF, Rel. Min. Sydney Sanches; e ainda o RE 221.856-PE, Rel. Min.
Carlos Velloso, 2 Turma). Apud Despacho do Min. Marco Aurlio, nos autos do
RE 260.874-2, publicado no DJ de 22.05.2000, n 97-E, seo 1, p. 15-16.

CONSTITUIO

Constituio da Repblica Federativa do Brasil. Ed. 35. So Paulo:


Saraiva, 2005(Coleo Saraiva de Legislao).
A fora normativa das diretrizes do Conselho
Nacional de sade sobre a EC 29/2000

Marclio Toscano Franca Filho


Mestre em Direito Econmico (UFPB).
Doutorando em Direito Comunitrio (Universidade de Coimbra - Portugal).
Procurador do Ministrio Pblico junto ao Tribunal de Contas do Estado da Paraba.
Ex-aluno da Universidade Livre de Berlin (Alemanha).
Ex-estagirio do Tribunal de Justia das Comunidades Europias (Luxemburgo).
Foi professor do Dpto. de Direito Pblico da Universidade Federal da
Paraba e da Escola Superior de Advocacia da OAB/PB.

Nevita Maria Pessoa de de Aquino Franca


Acadmica de Direito (UNIP - Centro Universitrio de Joo Pessoa) e de Filosofia (UFPB).
Bolsista do Programa Institucional de Bolsas de Iniciao Cientfica (CNPq/PIBIC/UFPB).

Sumrio: 1. Introduo. 2. Diretrizes no Direito Comparado e Soft Law. 3. O Princpio


da Juridicidade e a Mxima Efetividade Constitucional. 4. Guisa de Concluso. 5.
Bibliografia Citada.

Palavras-chave: diretrizes, conselho nacional de sade, soft law.

1. INTRODUO

A fim de alcanar o piso constitucional dos investimentos em sade, deter-


minado pela Emenda Constitucional n 29/2000,1 muitos ordenadores de des-

1 A Emenda Constitucional n 29, de 13 de setembro de 2000, altera os arts. 34, 35, 156, 160, 167 e 198
da Constituio Federal e acrescenta artigo ao Ato das Disposies Constitucionais Transitrias.
Com tais alteraes, a Emenda vincula recursos oramentrios da Unio, dos Estados, dos
Municpios e do Distrito Federal ao financiamento obrigatrio de aes e servios pblicos de sade.
188 faculdade de direito de bauru

pesa municipais e estaduais tm pretendido contabilizar em favor do cmputo


daqueles gastos as despesas relativas ao saneamento bsico e limpeza pblica
e recolha de resduos slidos urbanos (lixo). Contrariando expressamente tal
pretenso h, porm, uma resoluo especfica do Conselho Nacional de Sade,
um rgo de extrao constitucional (art. 77, 3 ADCT/88), integrante da estru-
tura bsica do Ministrio da Sade e auxiliar normatizao, formulao e exe-
cuo de polticas pblicas de sade no pas. Inmeros prefeitos, governadores
e secretrios municipais e estaduais tm alegado que tal resoluo do Conselho
Nacional de Sade no juridicamente vinculante ou no lhes aplicvel, basi-
camente, em virtude da autonomia constitucionalmente assegurada aos entes
federativos ou em razo da inexistncia de uma lei formal a regular a matria. Ao
assim proceder, essas autoridades tentam alcanar, com menos esforos, os pata-
mares mnimos de gastos pblicos em sade que passaram a ser exigidos pela
Emenda Constitucional n 29/2000.
O surgimento do Conselho Nacional de Sade remonta Lei n 378, de 13
de janeiro de 1937, que, ao dar nova organizao ao Ministrio da Educao
e Sade Pblica, criou esse rgo colegiado com a atribuio de assistir tec-
nicamente o Ministrio, juntamente com o Conselho Nacional de Educao,
ambos na qualidade de rgos de cooperao (art. 67). Em 1990, o Conselho
Nacional de Sade ganhou renovada fisionomia institucional pela edio do
Decreto n 99.438, de 07 de agosto de 1990, que disps sobre sua organizao
e competncias. Logo a seguir, a Lei n 8.142, de 28 de dezembro de 1990, cla-
rificou suas atribuies atravs do seguinte dispositivo:

2 O Conselho de Sade, em carter permanente e deliberati-


vo, rgo colegiado composto por representantes do governo,
prestadores de servio, profissionais de sade e usurios, atua
na formulao de estratgias e no controle da execuo da pol-
tica de sade na instncia correspondente, inclusive nos aspec-
tos econmicos e financeiros, cujas decises sero homologadas
pelo chefe do poder legalmente constitudo em cada esfera do
governo.

Na esteira de tais competncias, a Resoluo n 322, de 08 de maio de


2003, do Conselho Nacional de Sade, assim disps:

O Plenrio do Conselho Nacional de Sade, em sua centsima


trigsima reunio Ordinria, realizada nos dias 07 e 08 de maio
de 2003, (...) RESOLVE:
I - Aprovar as seguintes diretrizes acerca da aplicao da
Emenda Constitucional n 29, de 13 de setembro de 2000: (...)
Revista do instituto de pesquisas e estudos n. 44 189

DAS AES E SERVIOS PBLICOS DE SADE

Quinta Diretriz: Para efeito da aplicao da Emenda


Constitucional n 29, consideram-se despesas com aes e
servios pblicos de sade aquelas com pessoal ativo e
outras despesas de custeio e de capital, financiadas pelas
trs esferas de governo, conforme o disposto nos artigos 196
e 198, 2, da Constituio Federal e na Lei n 8080/90, rela-
cionadas a programas finalsticos e de apoio, inclusive
administrativos, que atendam, simultaneamente, aos
seguintes critrios:
I sejam destinadas s aes e servios de acesso universal,
igualitrio e gratuito;
II estejam em conformidade com objetivos e metas explicita-
dos nos Planos de Sade de cada ente federativo;
III sejam de responsabilidade especfica do setor de sade,
no se confundindo com despesas relacionadas a outras
polticas pblicas que atuam sobre determinantes sociais e
econmicos, ainda que com reflexos sobre as condies de
sade. (...)
Stima Diretriz: Em conformidade com o disposto na Lei
8.080/90, com os critrios da Quinta Diretriz e para efeito da
aplicao da EC n 29, no so consideradas como despesas
com aes e servios pblicos de sade as relativas a:
I pagamento de aposentadorias e penses;
II - assistncia sade que no atenda ao princpio da univer-
salidade (clientela fechada);
III - merenda escolar;
IV - saneamento bsico, mesmo o previsto no inciso XII da Sexta
Diretriz, realizado com recursos provenientes de taxas ou tari-
fas e do Fundo de Combate e Erradicao da Pobreza, ainda que
excepcionalmente executado pelo Ministrio da Sade, pela
Secretaria de Sade ou por entes a ela vinculados;
V - limpeza urbana e remoo de resduos slidos (lixo);
VI - preservao e correo do meio ambiente, realizadas pelos
rgos de meio ambiente dos entes federativos e por entidades
no governamentais;
VII aes de assistncia social no vinculadas diretamente a
execuo das aes e servios referidos na Sexta Diretriz e no
promovidas pelos rgos de Sade do SUS;
190 faculdade de direito de bauru

VIII aes e servios pblicos de sade custeadas com recursos


que no os especificados na base de clculo definida na primei-
ra diretriz.2

A respeito dessas limitaes impostas pela Resoluo n 322 do Conselho


Nacional de Sade sobre a aplicao da EC 29/2000, as questes centrais a serem
desenvolvidas ao longo deste texto so as seguintes: esto as prefeituras e gover-
nos estaduais obrigados a cumprir as diretrizes expedidas pelo Conselho
Nacional de Sade? Qual a natureza dessas diretrizes? A autonomia municipal e
estadual e o princpio da legalidade formal autorizam os entes federativos a des-
conhecer aquelas normas?

2. DIRETRIZES NO DIREITO COMPARADO E SOFT LAW

Antes de mais, preciso destacar a natureza jurdica das diretrizes emanadas do


Conselho Nacional de Sade, a partir de uma incurso no Direito Comparado.3 Na
verdade, as diretrizes no constituem uma figura jurdica recente nem tampouco uma
exclusividade do Conselho Nacional de Sade. Desde o princpio do sculo XX,
noes peculiares de diretriz (tambm chamadas de diretivas) vm sendo aplica-
das pela doutrina do Direito Constitucional, do Direito Administrativo, do Direito
Econmico e do Direito Civil em sistemas jurdicos to distintos quanto o alemo, o
francs ou o italiano. Em qualquer uma dessas ocorrncias, porm, a prpria origem
semntica do termo diretriz j indica, de partida, as possibilidades de seu emprego
e utilizao no plano do Direito: a palavra diretriz um substantivo derivado,
segundo o Dicionrio Georges-Calonghi, do radical latino dis-rego comum ao
verbo dirigo (dirigir, enderear) e a outros substantivos como director, directio,
de significado evidente.4

2 Em 22 de setembro de 2003, o Governo do Estado do Rio de Janeiro ajuizou uma Ao Direta


de Inconstitucionalidade (ADI 2999) contra a Resoluo 322/03 do Conselho Nacional de
Sade. O Estado alegou violao aos arts. 198, 24, 23, 196 e 200 da Constituio Federal, e ao
artigo 79 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias (ADCT). Segundo o governo
fluminense, a resoluo dispe sobre matrias que a Constituio reserva lei complementar.
Setenta e cinco entidades ligadas sade ou a movimentos populares ofereceram razes em
defesa das competncias do CNS, na qualidade de amicus curiae. De acordo com o que infor-
ma o Supremo Tribunal Federal (www.stf.gov.br), um pedido de vista do Min. Marco Aurlio,
no dia 16 de fevereiro de 2005, adiou o julgamento da ao depois que o Relator, o Min. Gilmar
Mendes, votara no sentido de negar seguimento ADI, tendo sido acompanhado pelos
Ministros Eros Grau, Joaquim Barbosa, Carlos Britto, Cezar Peluso e Ellen Gracie.
3 Algumas das consideraes lanadas a seguir, embora sob outro enfoque, j foram iniciadas em
FRANCA FILHO, Marclio Toscano. As Diretivas Comunitrias Elementos para uma Teoria Geral.
Revista de Direito Constitucional e Internacional. v. 9, n. 37, p. 07-26, out./dez. 2001.
4 Trad. nossa de CAPELLI, Fausto. Le Direttive Comunitarie. Milano: Giuffr, 1983, p. 08, his verbis:
Lorigine semantica del termine non si presta ad alcun equivoco. La parola direttiva un sostantivo
ricavato, secondo il dizionario Georges-Calonghi, dalla radice latina dis-rego comune al verbo dirigo
(dirigere, indirizzare) e ad altri sostantivi como director, directio, di significato evidente.
Revista do instituto de pesquisas e estudos n. 44 191

Enquanto categoria juridicamente definida, a diretriz nasceu como dire-


triz da poltica (Richtlinie der Politik) no seio do Direito Constitucional ale-
mo. na Constituio de Weimar, de 1919, cujo art. 56 atribua ao chanceler a
competncia para fixao das diretrizes polticas do Reich, a serem concretizadas
pelos seus ministros, que se encontra a primeira manifestao positiva dessa
figura jurdica.5 Na ordem constitucional inaugurada com a nova Lei
Fundamental, em 1949, tanto a competncia diretiva (Richtlinienkompetenz)
do Chanceler Federal alemo como a margem de atuao discricionria dos
ministros federais, limitada pelas diretrizes polticas dadas pelo Bundeskanzler,
foram preservadas pelo art. 65 da Constituio germnica do ps-guerra.6 A par-
tir dessas primeiras manifestaes de ordem poltico-constitucional as diretrizes
invadem, paulatinamente, diversas outras zonas de aplicao.
Para alm das diretrizes polticas alems, tambm no campo do Direito
Privado, as diretrizes encontraram ampla utilidade e mereceram expressa refe-
rncia, entre outros, no Cdigo Civil italiano, em seus arts. 861, 2147, 2167 e
2174, por exemplo (SCIULLO, op. cit., p. 35). , ademais, do Direito Italiano que
advm numerosos exemplos de utilizao de diretrizes como instrumento da
interveno do Estado na economia, as chamadas direttive economiche,7 j
agora numa perspectiva de manifestao e instrumento do Poder Hierrquico do
rgo ou entidade de onde emana a diretiva em relao ao seu destinatrio.
Tambm foi na arena das medidas de direo econmica que CANOTILHO,8 h tem-

5 CAPELLI, op. cit., p. 14, e SCIULLO, Girolamo. La Direttiva nellOrdinamento Amministrativo.


Millano: Giuffr, 1993, p. 35. O art. 56 da Weimarer Reichesverfassung, de 11 de agosto de 1919, ao
mesmo tempo em que concedia ao chanceler uma competncia diretiva (Richtlinienkompetenz)
sobre o governo, dividia com todo o colegiado de ministros o Gabinete a responsabilidade pol-
tica perante o parlamento (GUSY, Christoph. Die Weimarer Reichesverfassung. Tbingen: Mohr
Siebeck, 1997, p. 135, e KRGER, Klaus. Einfhrung in die Jngere Deutsche Verfassungsgeschichte
(1806-1933). Mnchen: C. H. Beck, 1988, p. 145). Aquele texto constitucional estatua verbum ad
verbum: (1) Der Reichskanzler bestimmt die Richtlinien der Politik und trgt dafr gegenber dem
Reichstag die Verantwortung. Innerhalb dieser Richtlinien leitet jeder Reichsminister den ihm anver-
trauten Geschftszweig selbstndig und unter eigener Verantwortung gegenber dem Reichstag (O
Chanceler do Reich define as diretivas da poltica e por elas responde perante o Reichstag. No quadro
dessas diretivas, cada Ministro do Reich conduz os negcios a ele confiados de modo independente e sob
sua prpria responsabilidade perante o Reichstag, segundo a nossa traduo).
6 Der Bundeskanzler bestimmt die Richtlinien der Politik und trgt dafr die Verantwortung.
Innerhalb dieser Richtlinien leitet jeder Bundesminister seinen Geschftsbereich selbstndig und
unter eigener Verantwortung. (...) (O Chanceler Federal fixa as diretivas da poltica e assume a
responsabiliade por elas. No mbito dessas diretivas, cada Ministro Federal dirige o seu minist-
rio de forma independente e sob a prpria responsabilidade. (...) trad. nossa). Ainda na
Alemanha contempornea, resguardada pelo seu Direito Administrativo a possibilidade de
uma autoridade pblica dirigir ordens ou comando administrativos a subordinados median-
te a expedio de uma diretriz, Richtlinie em alemo (MAURER, Hartmut. Allgemeines
Verwaltungsrecht. Munique: C.H.Beck, 2000, p. 604-605).
7 DALBERGO, Salvatore. Direttiva. In: AA.VV. Enciclopedia del Diritto. v. XII. Milano: Giuffr,
p. 602-613, 1964, p. 609.
8 CANOTILHO, Jos Joaquim Gomes. O Problema da Responsabilidade do Estado por Actos
Lcitos. Coimbra: Almedina, 1974, p. 201-202.
192 faculdade de direito de bauru

pos, indicou a existncia das diretrizes em um problemtico lugar algures entre


a norma jurdica e o ato jurdico.9
Na seara do Direito Administrativo, conforme assinalam BOULOUIS,10 CAPELLI
(op. cit., p. 10) e SCIULLO (op. cit., p. 01), coube ao Professor MAURICE HAURIOU, no
ano de 1925, manifestar uma das primeiras teorizaes dogmticas conhecidas
acerca dessas disposies normativas ao se pronunciar sobre o acrdo
Association amicale du personnel de la Banque de France do Conseil dtat fran-
cs, no qual uma diretriz administrativa do Banco Central da Frana era questiona-
da. Nesses primeiros anos de desenvolvimento e amadurecimento doutrinrio, a
diretriz (ou diretiva) representava um ato administrativo interno que continha um
embrio de regra jurdica11 com a finalidade de autolimitar um poder discricio-
nrio atravs de uma declarao de intenes une rgle que le pouvoir simpose
lui mme.12 Em que pese a inexistncia de expressas referncias legislativas ou
regulamentares ao termo diretriz, a partir de ento, no foram raras as oportuni-
dades em que se pde constatar, na Administrao ou na jurisprudncia adminis-
trativa francesas, menes s diretrizes nos mais distintos campos de aplicao:
ordenao urbanstica do territrio, emanaes do Ministro da Defesa aos coman-
dos militares regionais, estabelecimento de medidas sociais relativas a habitaes,
deliberaes da comisso interministerial de tarifas, disciplinamento do pagamen-
to de indenizaes por viagens de servidores pblicos etc.13 Atualmente, para a dog-
mtica jus-administrativista francesa, as diretrizes compem, ao lado das circulares,
aquela espcie de atos denominada genericamente de atos unilaterais no deci-
srios (actes unilatraux non dcisoires), cuja funo principal preparar ou
moldar a posterior tomada de deciso pela autoridade administrativa, sempre no
intuito de harmonizar, organizar e racionalizar o agir administrativo, evitando con-
tradies ou discriminaes involuntrias.14
Trao comum a todas essas diretivas polticas, civilsticas, econmicas ou
administrativas o fato de se destinarem a orientar a ao dos seus destinatrios,

9 Na fronteira entre Direito e economia, exemplos de diretrizes so utilizados tambm na


Unio Europia, no MERCOSUL e na Unio Africana.
10 BOULOUIS, Jean. Sur une Catgorie Nouvelle dActes Juridiques: Les Directives. In: WALINE,
Marcel (avant-propos). Recueil dtudes en Hommage a Charles Eisenmman. Paris: Cujas, p.
191-203, 1975, p. 191.
11 HAURIOU, Maurice. Police Juridique et Fond du Droit. Revue Trimestrielle de Droit Civil. a.
25, n. 2, p. 264-312, abr./jun. 1926, p. 271. Nesse artigo, o Prof. Hauriou traa uma distino
entre as diretrizes francesas e os standards do ordenamento jurdico ingls.
12 HAURIOU, Maurice, Comentrios ao Acrdo Association amicale du personnel de la Banque
de France do Conselho de Estado. Recueil Gnral des Lois et des Arrts (Rec. Sirey). III parte,
p. 33-37, 1925, p. 33.
13 DELVOLV, Pierre. La Notion de Directive. LActualit Juridique Droit Administratif. p. 459-
473, outubro 1974.
14 CHAPUS, Ren. Droit Administratiff General. Tome 1. Paris: Montchrestien, 2001, p. 511 e 519;
CLIQUENNOIS, Martine. Que Reste-t-il des Directives? LActualit Juridique Droit
Administratif. n. 01, p. 03-14, janeiro 1992.
Revista do instituto de pesquisas e estudos n. 44 193

deixando-lhes, porm, a responsabilidade pela execuo dos atos. Desse modo,


pode-se entender que a diretriz um fenmeno heternomo e apenas se con-
cretiza por intermdio de outras medidas, de autoria de seus destinatrios
(DELVOLV, op. cit. p. 459-460). Na maior parte dos casos, as diretrizes previstas
nos ordenamentos jurdicos nacionais enquadram-se no modelo jurdico-nor-
mativo que o filsofo NORBERTO BOBBIO chamou de normas diretivas, ou seja,
aquelas normas que impem ao destinatrio a obrigao, no de respeit-las,
mas de as ter presentes, delas se desviando apenas com base numa justificao
fundamentada.15 Nesse mesmo sentido, REN CHAPUS (op. cit., p. 520) mencio-
na que, ao contrrio dos rglements do Direito Administrativo francs, as dire-
trizes no decidem, apenas orientam, de modo que a diretriz no priva definiti-
vamente a autoridade administrativa de sua liberdade de apreciao das cir-
cunstncias do caso concreto, todavia, ausentes quaisquer motivos superiores de
interesse geral, a autoridade pblica deve curvar-se orientao definida pela
diretriz administrativa e no pode negar-se a dar-lhe cumprimento. Em outras
palavras, uma diretriz s pode ser derrogada sob especialssimas condies, deri-
vadas do interesse geral ou de caractersticas particulares do caso concreto
(CLIQUENNOIS, op. cit., p. 06). Desse fato, resulta que as diretrizes administrativas
so to oponveis pela Administrao aos seus administrados quanto so exig-
veis pelos administrados sua Administrao (CHAPUS, op. cit., p. 521). Dito de
outra maneira, isso significa dizer que as diretrizes tm juridicidade suficiente
para servir de fundamento aos controles externos (judiciais, administrativos e
sociais) da Administrao Pblica.
com esse mesmo perfil indicativo, vinculante e finalstico que as diretri-
zes do Conselho Nacional de Sade ho de ingressar nos ordenamentos jurdi-
cos estadual e municipal como normas jurdico-programticas vlidas, mas com
as nuanas prprias de um soft law. Ou seja, as diretrizes do Conselho Nacional
de Sade configuram um marco jurdico-regulatrio orientador, entretanto, de
natureza para-legal, desviante da lei em sentido estrito.
No surpresa constatar que nem todo Direito est reduzido lei a
supervalorizao contempornea de princpios constitucionais e a crescente
importncia dos regulamentos tcnicos para o disciplinamento da vida quoti-
diana apenas reafirmam que o fenmeno jurdico transcende letra da lei e a
legalidade formal. A idia de que o Direito no cabe na lei no nova. Com efei-
to, a Lei Fundamental alem, de 1949, j estabelece no seu art. 20, 3, que o
Poder Legislativo (die Gesetzgebung ) est vinculado ordem constitucional;
os Poderes Executivo (die vollziehende Gewalt) e Judicirio (die
Rechtsprechung ) obedecem Lei e ao Direito. De modo muito semelhante,

15 BOBBIO, Norberto. Norma. In: AA.VV.. Enciclopdia Einaudi. Lisboa: Imprensa Nacional -
Casa da Moeda, v. 14, p. 104-137, 1989, p. 117.
194 faculdade de direito de bauru

tambm a Constituio Espanhola, de 1978, no seu art. 103.1, afirma que a


Administrao Pblica serve com objetividade aos interesses gerais e atua de
acordo com os princpios da eficcia, hierarquia, descentralizao, descon-
centrao e coordenao, com obedincia absoluta Lei e ao Direito. A dis-
tino entre lei e Direito clara em ambos os dispositivos constitucionais, o que
autoriza inferir que o princpio da legalidade cede crescentes espaos a um
princpio da juridicidade maior, mais legtimo e mais eficaz.
A adjetivao do Direito como soft (soft law) no tem o condo de retirar-
lhe a natureza jurdico-normativa. Apenas indica que se trata de um Direito dife-
rente (soft), mas ainda assim Direito.16 O Prof. HARTMUT HILLGENBERG elenca algu-
mas razes por que pode ser evitado o hard law em certas ocasies, a saber:
necessidade de se estimular posteriores desenvolvimentos ainda em progresso;
criao de regimes mais flexveis a serem desenvolvidos em estgios; necessida-
de de se coordenar legislaes diversas; preocupao de que as relaes jurdi-
co-polticas sero sobrecarregadas por um Direito hard, com o risco de colap-
so e deteriorao nas relaes estabelecidas; procedimentos mais simples e
negociaes mais informais; por fim uma forma de se evitar o embaraoso pro-
cesso de aprovao legislativa.17 Todos esses argumentos podem legitimamente
ser empregados quando se listam as inmeras atribuies e implicaes do
Conselho Nacional de Sade.

3. O PRINCPIO DA JURIDICIDADE E A MXIMA EFETIVIDADE


CONSTITUCIONAL

Ora, o Conselho Nacional de Sade um rgo pblico federal, vinculado


ao Ministrio da Sade e dotado de inquestionvel legitimidade em matria de
decises relativas sade. Do seu plenriom fazem parte representantes dos
Conselhos Nacionais de Secretrios Estaduais e Municipais de Sade (CONA-
SEMS e CONASS), alm de muitos outros rgos e entidades da sociedade civil
e do Estado.18 As diretrizes que o Conselho props para a implementao e ava-

16 NASSER, Salem Hikmat. Fontes e Normas do Direito Internacional Um Estudo sobre a Soft
Law. So Paulo, Atlas, 2005, p. 26.
17 HILLGENBERG, Hartmut. A Fresh Look at Soft Law. European Journal of International Law. v.
10, n. 3, p. 499-515, 1999, p. 501.
18 Nos termos do art 1 do Decreto n 4.699, de 19 de maio de 2003, o Conselho Nacional de
Sade, presidido pelo Ministro de Estado da Sade, integrado por quarenta membros titula-
res e tem a seguinte composio: (1) sete representantes de entidades nacionais de portadores
de patologias e deficincias; (2) um de confederaes nacionais de entidades religiosas; (3)
dois de centrais sindicais; (4) um de entidades nacionais de aposentados e pensionistas; (5) um
de entidades nacionais de trabalhadores rurais; (6) um de entidades nacionais de associaes
de moradores e movimentos comunitrios; (7) um de entidades nacionais de empresrios da
indstria; (8) um de entidades nacionais de empresrios do comrcio; (9) um de entidades
nacionais de empresrios da agricultura; (10) um das sociedades nacionais para pesquisa cien-
Revista do instituto de pesquisas e estudos n. 44 195

liao das aes e servios pblicos de sade procuraram apenas preservar o


carter diretamente finalstico das despesas com sade: para efeito da aplicao
da Emenda Constitucional n 29/2000, devem ser considerados os gastos que
sejam de responsabilidade especfica do setor de sade, no se confundindo
com despesas relacionadas a outras polticas pblicas que atuam sobre determi-
nantes sociais e econmicos, ainda que com reflexos sobre as condies de
sade. A limpeza pblica e o saneamento bsico certamente tm repercusso na
sade pblica, mas apenas de maneira indireta ou reflexa, ademais tm finan-
ciamento prprio, mediante a taxa de lixo e a taxa de esgoto. Assim, com fun-
damento em Norberto BOBBIO e CHAPUS, citados acima, no parece razovel o
ente federativo desviar-se das diretrizes legtima e nacionalmente estabelecidas
j que no h nenhuma justificao fundamentada para tanto. No parece acer-
tado tentar substituir uma deciso plenria de um Conselho Nacional sobre pol-
ticas de sade pela discricionariedade de um nico prefeito municipal ou gover-
nador de estado que pretende, na verdade, diminuir ou escamotear os condi-
cionamentos constitucionais do oramento pblico.19
Como se isso tudo no bastasse, a interpretao pretendida por muitas
prefeituras e governos estaduais no adequada ao princpio da mxima efe-
tividade, prprio da hermenutica constitucional contempornea. Segundo
esse princpio, na interpretao das normas da Constituio, deve-se-lhes atri-
buir o sentido que lhes empreste maior eficcia. O princpio da mxima efetivi-
dade significa o abandono da hermenutica tradicional, ao reconhecer a super-
normatividade dos princpios e valores constitucionais, principalmente em sede
de direitos fundamentais como, in casu, o direito fundamental sade.20 Em

tfica; (11) um de entidades nacionais de organizaes indgenas; (12) um de entidades nacio-


nais de movimentos organizados de mulheres em sade; (13) um de movimentos nacionais
populares; (13) sete de entidades nacionais de trabalhadores em sade; (14) dois da comuni-
dade cientfica; (15) um de entidades nacionais dos mdicos; (16) seis de gestores federais; (17)
um do Conselho Nacional de Secretrios de Sade - CONASS; (18) um do Conselho Nacional
de Secretrios Municipais de Sade - CONASEMS; e finalmente (19) dois representantes de
prestadores de servios de sade.
19 oportuno sublinhar que a Resoluo 322/2003 do Conselho Nacional de Sade foi precedi-
da pela Portaria 2.047/02, do Ministrio da Sade, de idntico contedo. Ao ser chancelada,
a portaria ministerial adquiriu renovada legitimidade.
20 Sobre a fundamentalidade do direito sade, ensina-nos o eminente Prof. Dr. INGO WOLFGANG
SARLET: A sade comunga, na nossa ordem jurdico-constitucional, da dupla fundamentalidade
formal e material da qual se revestem os direitos e garantias fundamentais (e que, por esta razo,
assim so designados) na nossa ordem constitucional. A fundamentalidade formal encontra-se
ligada ao direito constitucional positivo e, ao menos na Constituio ptria, desdobra-se em trs
elementos: a) como parte integrante da Constituio escrita, os direitos fundamentais (e, portan-
to, tambm a sade), situam-se no pice de todo o ordenamento jurdico, cuidando-se, pois, de
norma de superior hierarquia; b) na condio de normas fundamentais insculpidas na
Constituio escrita, encontram-se submetidos aos limites formais (procedimento agravado para
modificao dos preceitos constitucionais) e materiais (as assim denominadas clusulas ptreas)
da reforma constitucional; c) por derradeiro, nos termos do que dispe o artigo 5, pargrafo 1, da
Constituio, as normas definidoras de direitos e garantias fundamentais so diretamente aplic-
196 faculdade de direito de bauru

resumo, como bem ensina CANOTILHO, no caso de dvidas, deve preferir-se a


interpretao que reconhea maior eficcia aos direitos fundamentais.21 A
interpretao restritiva da Emenda Constitucional n 29, dada pelas diretrizes do
Conselho Nacional de Sade, garantem e maximizam o carter diretamente fina-
lstico das despesas com sade, aumentando assim a eficcia social dos gastos
realizados pelo Poder Pblico.

4. GUISA DE CONCLUSO

Ora, o direito sade um direito fundamental e, como j ressaltado alhu-


res, os direitos fundamentais, aps a Constituio de 1988, passaram a ocupar
22

uma posio privilegiada dentro da Cincia do Direito brasileira, sobretudo por


influncia do constitucionalismo alemo (ROBERT ALEXY) e lusitano (GOMES
CANOTILHO). Aos direitos fundamentais, foi reconhecida uma efetiva fora jurdi-
ca e no apenas moral, simblica, programtica ou poltica. A hermenutica
constitucional contempornea, trilhando verdadeira revoluo coperniciana,
consolidou a viso de que no so os direitos fundamentais que giram em torno
da lei, mas verdadeiramente a lei que gira em torno dos direitos fundamentais.
Significa isso dizer que a densificao e expanso dos direitos fundamentais
devem ser buscadas mesmo contra legem ou praeter legem, afinal, como diz o
mestre CANOTILHO, a interpretao da Constituio pr-compreende uma teo-
ria dos direitos fundamentais. Nesse sentido, qualquer ao do Poder Pblico
ofensiva maximizao do direito sade , em princpio, inconstitucional.
Assim, a mais estreita vinculao constitucional da receita oramentria dos

veis e vinculam diretamente as entidades estatais e os particulares. A respeito de cada um destes


elementos caracterizadores da assim denominada fundamentalidade formal, notadamente sobre
o seu sentido e alcance, ainda teremos oportunidade de nos manifestar. J no que diz com a fun-
damentalidade em sentido material, esta encontra-se ligada relevncia do bem jurdico tutela-
do pela ordem constitucional, o que - dada a inquestionvel importncia da sade para a vida (e
vida com dignidade) humana - parece-nos ser ponto que dispensa maiores comentrios. Por tudo
isso, no h dvida alguma de que a sade um direito humano fundamental, alis fundamen-
talssimo, to fundamental que mesmo em pases nos quais no est previsto expressamente na
Constituio, chegou a haver um reconhecimento da sade como um direito fundamental no
escrito (implcito), tal como ocorreu na Alemanha e em outros lugares. Na verdade, parece ele-
mentar que uma ordem jurdica constitucional que protege o direito vida e assegura o direito
integridade fsica e corporal, evidentemente, tambm protege a sade, j que onde esta no existe
e no assegurada, resta esvaziada a proteo prevista para a vida e integridade fsica (SARLET,
Ingo Wolfgang. Algumas consideraes em torno do contedo, eficcia e efetividade do direi-
to sade na constituio de 1988. Revista Dilogo Jurdico. n. 10, janeiro, 2002, www.direi-
topublico.com.br).
21 CANOTILHO, J. J. Gomes. Direito Constitucional e Teoria da Constituio. Coimbra:
Almedina, 2002, p. 1208.
22 FRANCA FILHO, Marclio Toscano. A Iluso de Robin Hood: a Conta nica dos Depsitos
Judiciais e os Riscos sobre a Ordem Econmica. Revista de Direito Pblico da Economia. n. 05,
p. 61-67, jan./mar. 2004, p. 65-66.
Revista do instituto de pesquisas e estudos n. 44 197

entes federativos para com os gastos em aes e servios diretos de sade ape-
nas representa um importante avano no campo das garantias materiais do direi-
to fundamental sade.

5. BIBLIOGRAFIA
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Nacional - Casa da Moeda, v. 14, p. 104-137, 1989.
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SCIULLO, Girolamo. La Direttiva nellOrdinamento Amministrativo. Millano: Giuffr,
1993, p. 35.
Emenda constitucional n. 45/2004
Uma ligeira viso

Francisco Antonio de Oliveira


Ex-Presidente do TRT da 2 Regio, Mestre e Doutor/PUC/SP.
Membro da Academia Nacional de Direito do Trabalho.
Membro (scio fundador) da Academia Paulista de Letras Jurdicas.
Membro da Asociacin Iberoamericana de Derecho del Trabalho y de la Seguridad Social.
Membro do Instituto de Direito do Trabalho do Mercosul (scio efetivo titular).

Palavras-chave: Emenda Constitucional N 45/2004, relao de trabalho, competncia


trabalhista, profissionais liberais, aes reflexas, Acidentes de Trabalho, recepcionali-
dade da norma.

1. DO ENFOQUE INTRODUTRIO

Nunca uma Emenda Constitucional causou tanto tumulto no meio tra-


balhista como a novel Emenda n 45 de 31.12.2004, no s pela ambigida-
de formal quanto pela abrangncia que prima facie aponta para a competn-
cia trabalhista. A apreenso geral entre juzes, ministrio pblico e advoga-
dos. H uma preocupao indisfarada sobre a real medida da competncia
que do texto aflora. Pelo que se tem ouvido em conversas informais e lido nos
poucos artigos escritos sobre o tema, na locuo nominal relao de traba-
lho, estaria contido todo e qualquer trabalho prestado com objetivo econ-
mico ou sem objetivo econmico. Como tudo num mundo globalizado gira
em torno de algum trabalho, competncia trabalhista teria sido dada uma
abrangncia at mesmo difcil de se imaginar. Juntamente com essa ptica
200 faculdade de direito de bauru

alarmista h a preocupao com a impotncia de uma Justia no dotada dos


meios materiais necessrios. A impresso que passa a da abertura das com-
portas de uma grande represa, cujas guas foram direcionadas para o leito de
um pequeno rio. Num primeiro momento, haveria o transbordamento das
guas e o alagamento perifrico, transmitindo a viso primeira de caos total.
Nessa viso desmensuradamente ampliada, proposta pela Emenda
Constitucional sob comento, Justia do Trabalho se assomariam matrias
prprias da Justia Comum e da Justia Federal, as quais teriam considervel
reduo na competncia. Dessa forma, na locuo relao de trabalho,
estaria includo o trabalho prestado pelos mdicos, pelos dentistas, pelos
engenheiros, pelos advogados e por todas as demais categorias profissionais
aos seus clientes. S por a d para imaginar a reduo da competncia que
teria a Justia Comum estadual. Com este raciocnio, a competncia traba-
lhista se alargaria alm daquele trabalho prestado com objetivo econmico,
com ou sem relao de emprego, para se insinuar, tambm, naquele trabalho
normal do profissional com o seu cliente, como aquele prestado pelo profis-
sional liberal, v.g., o do mdico que efetuasse uma cirurgia e no recebesse a
paga, o do prottico que fez trabalho de prtese ao dentista e no recebeu
pelo trabalho, o do engenheiro que construiu uma residncia, o do advoga-
do, etc. E mais. Seriam tambm da Justia do Trabalho aquelas aes reflexas,
v.g., contra erro mdico na cirurgia, em que o cirurgiado teria ao por dano
material e moral; contra engenheiro cuja casa por ele construda ruiu, do
advogado que agiu com desdia; tambm estariam includas aquelas aes
para arbitramento de honorrios em que o profissional estaria cobrando
excessivamente, ou naquela ao em que se discuta o estado de perigo (art.
156, CC); ter-se-iam tambm como reflexas as aes movidas pelos profissio-
nais liberais contra as suas Associaes ou contra os seus Conselhos; as aes
movidas pelo mdico contra o plano de sade que atrasa no pagamento. O
campo to frtil para lucubraes que poderamos estender a competncia
a patamares preocupantes. Assim, possvel o raciocnio sobre aes reflexas
de que fora atribuda Justia do Trabalho a competncia para as aes pro-
venientes de Acidentes do Trabalho. Embora o art. 109, I, da CF excepcione
a competncia para a justia civil estadual, o que a rigor seria da justia fede-
ral, no haveria razo para que essa matria no fosse includa no mbito
elastecido da locuo relao de trabalho. Nem mais se poderia discutir,
desde a concluso do Supremo Tribunal Federal em sede previdenciria, se a
EC 45 (derivada) poderia modificar a Constituio. Disse a Excelsa Corte que
pode! Restaria a discusso sobre se teria havido a recepcionalidade da norma
que atribuiu a competncia justia estadual.
Revista do instituto de pesquisas e estudos n. 44 201

2. DO CAPUT DO ART. 114, CF

Comanda o art. 114 da Constituio, com a nova redao atribuda pela


Emenda Constitucional n 45/2004:
Art. 114. Compete Justia do Trabalho processar e julgar:

I as aes oriundas da relao de trabalho, abrangidos os


entes de direito pblico externo e da administrao pblica
direta e indireta da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municpios.

Em sntese, a competncia trabalhista, a partir da Emenda n 45, tem como


elemento balizador a locuo nominal relao de trabalho, a se contendo
todo trabalho com vnculo empregatcio ou autnomo, com trabalho subordi-
nado ou no, universo em que foram expressamente includas todas as relaes
compostas de entes pblicos externos e da administrao pblica direta e indi-
reta da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios. Incluam-se,
tambm, os Territrios (art. 61, 1, II, b,c ,CF), superado o comando contido
no pargrafo nico do art. 110, CF.

2.1 Da viso interpretativa

Como vimos no item introdutrio, existe uma tendncia elastecedora no


mbito da competncia da Justia do Trabalho merc da locuo nominal rela-
o de trabalho. Realmente, existe uma distncia descomunal entre relao de
emprego, restrita queles trabalhadores com vnculo empregatcio, e relao
de trabalho, cujo universo difcil de se imaginar. A relao de trabalho move
o mundo no s entre os seres humanos mas tambm entre os animais, como
o caso das borboletas, das abelhas, dos pssaros que fertilizam as plantas e fazem
o fruto granar, ao tambm feita pelo vento; como o caso, tambm, da abelha
que cuida da sua colmia produzindo o mel que tem finalidade econmica no
para ela mas para ns, ou da minhoca que enriquece o solo, fertilizando-o e
tendo tambm finalidade econmica; ou, ainda, o trabalho rigorosamente orga-
nizado da formiga e do cupim que pode destruir uma propriedade, com influn-
cias econmicas negativas. Dentro desse raciocnio, pode-se afirmar que o tra-
balho executado por um cirurgio plstico, melhorando a viso esttica de uma
secretria que, antes, possua nariz adunco e seios tmidos, influir, certamente,
na colocao da secretria no mercado de trabalho e refletir economicamente
no mundo da relao de trabalho.
Embora tenhamos sempre defendido a ampliao da competncia da
Justia do Trabalho, a locuo, relao de trabalho, dever ser interpretada
202 faculdade de direito de bauru

sem arroubos apaixonados, pisando firme o solo e direcionando o olhar para a


linha do horizonte. Sempre que fazemos isso, com a humildade de propsitos,
despidos de preconceitos e de esprito melomanaco, certamente encontrare-
mos o ponto de equilbrio: aquele ponto que satisfaz o raciocnio lgico e busca
auscultar, nas palavras do legislador, o esprito que d vida norma. A interpre-
tao da lei no pode levar ao impasse ou ao absurdo, advertem os doutos. As
lucubraes transcendentais nos elevam ao etreo, fora do mundo dos mortais.
E, a, com certeza, no encontraremos a resposta s nossas dvidas. com o p
no solo, fincado na razoabilidade que encontraremos a resposta s nossas
dvidas. Essa palavra mgica, razoabilidade, deve ser o norte de toda inter-
pretao.

2.2 Do ncleo conteudstico

O primeiro trabalho hermenutico buscar o real significado da locuo


relao de trabalho. Como vimos nos comentrios acima, no trabalho fcil.
E nesse iter interpretativo realizado em terreno escorregadio, mister se faz bus-
car o seu verdadeiro sentido. No se diga que o texto constante do caput claro
e nas coisas claras no se admite a indagao da vontade (in claris non admit-
titur voluntatis quaestio). De que o texto no claro no h dvida, o estado
de apreenso geral comprova saciedade. Valem aqui as lies de Carlos
Maximiliano: Desconfia sempre de ti. A primeira pergunta a ser feita : A inten-
o do legislador da Emenda Constitucional foi ampliar desmensuradamente a
competncia da Justia do Trabalho para desvirtu-la e torn-la inoperante? A
resposta obrigatria no. Uma segunda pergunta completa a primeira: Foi
inteno do legislador trazer para o mbito da Justia do Trabalho toda matria
que diga respeito relao de trabalho, sem quaisquer reservas e bem assim
as questes conexas? Se a resposta for afirmativa, teremos a Justia do Trabalho
com uma competncia gigantesca, inclusive sobre temas com os quais os seus
juzes no teriam ab initio a necessria intimidade, seguida do esvaziamento
parcial de aes na justia civil comum (estadual e federal), com a agravante de
no estar materialmente preparada, no valendo este ltimo argumento como
fundamento jurdico, evidentemente.
A Justia do Trabalho est, historicamente e filosoficamente, ligada ao tra-
balho e ao capital como foras produtiva e econmica. No qualquer trabalho
que deve sensibilizar o ncleo da competncia, mas, sim, aquele trabalho pro-
dutivo e com reflexos econmicos, seja proveniente de trabalhador com rela-
o de emprego ou de trabalhador autnomo. A diferena est em que no bas-
tar a simples relao de trabalho para sensibilizar o contedo que determinar
a competncia. A relao de trabalho poder ser autnoma, mas dever atender
s exigncias teleolgicas de uma Justia Especializada e que haja nexo da cau-
Revista do instituto de pesquisas e estudos n. 44 203

salidade entre a relao de trabalho e os objetivos que uniram, desde sempre,


o binmio capital e trabalho ao objetivo empresarial, ressalvados excees pre-
vistas em lei, v.g., organizaes filantrpicas, organizaes destinadas ao culto
religioso, o domstico etc. Bastaria que a Emenda Constitucional no caput do
art. 114 mencionasse a locuo ... relao de trabalho com objetivo econmi-
co, no sentido empresarial, de fora produtiva para que se restringisse expres-
samente o contedo da competncia. Mas isso no aconteceu, diro alguns. E
verdade. Todavia, isso no autoriza a interpretao ampla e irrestrita, sem peias
delineadoras, trazendo para a Justia do Trabalho toda e qualquer relao de tra-
balho. Se assim se entender, a Justia do Trabalho ser desvirtuada, afastando-se
da sua real vocao e transformando-se numa justia de aes de cobrana.
Assim, do mdico que no recebeu do seu cliente pela cirurgia realizada ou que,
atendido pelo plano mdico, do plano no honrou o compromisso; do mec-
nico que consertou o carro e o cliente no pagou; do adestrador de ces cujo
dono no pagou o combinado, do motorista de txi que levou uma senhora para
o Guaruj e esta no pagou o valor da corrida; da costureira do bairro cuja clien-
te no pagou os consertos em roupas usadas; do sapateiro que colocou meia
sola no sapato do cliente e este no pagou; da cabeleira cuja cliente nega-se a
pagar pelo trato dado ao seu cabelo ou da manicure que no recebeu pelo tra-
balho; os exemplos so infindveis. O desvirtuamento da Justia do Trabalho
ser inevitvel. Para c ocorreriam aes de valores nfimos, como o da corrida
do motorista de txi, da costureira, do sapateiro. Esse inchamento com aes
envolvendo simples relao de trabalho desvirtuaria a Justia do Trabalho que
deixaria de ser uma Justia Especializada para se transformar numa Justia
Hbrida, com aes que se ligam ao sistema produtivo, onde o trabalhador,
empregado ou autnomo, coloca a sua fora de trabalho em favor da produo,
enquanto as demais aes caracterizam-se como simples aes de cobrana.
Seria necessria a criao imediata de Juzo de pequenas causas trabalhistas,
embora essa dificuldade no constitua fator contra a ampliao da competncia.

2.3 Da excluso dos termos trabalhadores e empregadores

A nova redao, diversamente do que sucedia com a redao anterior, no


premia os termos trabalhadores e empregadores. A excluso de empregado-
res no traria, em princpio, maiores dificuldades, face locuo relao de
trabalho. Todavia, a excluso do termo trabalhadores traz um complicador. A
relao de trabalho no mais estar limitada fora de trabalho da pessoa fsica,
podendo a fora de trabalho ser prestada por pessoa jurdica; competente,
assim, a Justia do Trabalho para as aes movidas pelas empresas de prestao
de servios contra as empresas tomadoras de mo de obras e aquelas aes ajui-
zadas por empresas terceirizadas para certas fazes da produo, contra as empre-
204 faculdade de direito de bauru

sas terceirizantes e todas as demais empresas que prestam servios a pessoa fsi-
ca ou jurdica. A doutrina j vinha aceitando essa atipicidade nos casos do
pequeno empreiteiro (operrio ou artfice), ainda que constitudo em pessoa
jurdica. J agora, a Emenda Constitucional ao no restringir a relao de tra-
balho entre pessoa fsica (trabalhador) e o empresrio ou tomador (pessoa
fsica ou jurdica) tornou regra a exceo doutrinria. Resta, pois, desvirtuado
em mbito trabalhista o princpio de proteo do hipossuficincia, que conti-
nuar, apenas, a ser aplicado queles trabalhadores, com ou sem vnculo, liga-
dos fora produtiva. No se aplica s pessoas jurdicas nem a possveis aes
de simples cobrana, caso venham a compor o ncleo de competncia da Justia
do Trabalho.

2.4 Da conciliao

A antiga redao dizia expressamente que competia Justia do Trabalho:


conciliar e julgar. A nova redao eliminou o termo conciliao o que pode-
r levar alguns concluso de que no mais faz parte do processo do trabalho.
Todavia, entendemos que assim no . A conciliao a fase mais importante do
processo do trabalho e sua raiz histrica, filosfica e teleolgica. O processo
trabalhista conciliador por excelncia. O juiz do trabalho deve ser um conci-
liador. A conciliao atende ao princpio da celeridade e da economia processual
e prestigia o crdito trabalhista de natureza alimentar. A concluso de que a sim-
ples substituio do termo conciliar por processar representa a impossibili-
dade conciliatria no nos parece prestigiada pela razoabilidade, e causaria
maus tratos vontade das partes (teoria da vontade). No vemos, nessa substi-
tuio, nenhum menosprezo conciliao. A verdade que se nos afigura a de
que no haveria necessidade de o termo conciliao estivar expresso na
Constituio, mesmo porque ela no requisito para fixar a competncia. Mas
processar e julgar, sim, faz parte da fixao da competncia. A eliminao no
significa, em princpio, proibio. Onde a Constituio no probe a lei ordin-
ria pode operar. A conciliao est prevista na CLT (art. 652, a). A propositura da
primeira proposta conciliatria obrigatria na CLT (art. 845), bem assim a
segunda proposta CLT (art. 850). Sabe-se, ainda, que a ausncia da proposta con-
ciliatria aps o encerramento da instruo redundar em nulidade do julgado.
O art. 125, V, do CPC, embebendo-se no processo do trabalho, exige a concilia-
o a qualquer tempo sem limitar a nmero mnimo. O CPC concebeu uma
seo inteira (arts. 447/449) para a conciliao. Na pior da hiptese, ad argu-
mentandum, a pergunta que deveria ser feita se o comando celetista fora ou
no recepcionado pela Emenda Constitucional n 45/2004. Todavia, por que
razo o legislador eliminaria a conciliao em sede trabalhista, onde ela se faz
mais necessria, finca razes histricas, e tratada com tanto rigor que a sua falta
Revista do instituto de pesquisas e estudos n. 44 205

poder determinar a nulidade do julgado! A resposta correta a de que a con-


ciliao continua a fazer parte do processo do trabalho e os preceitos celetistas
que prestigiam a conciliao foram recepcionados pela Emenda n 45.

2.5 Dos servidores pblicos

Essa matria j fora (art. 240, Lei 8.112/90) objeto de pronunciamento do


Supremo Tribunal Federal, logo aps a Constituio de 1988. O Jornal O Estado
de So Paulo, de 29.10. 2004 noticia a concesso de liminar pelo Presidente do
Supremo, mantendo a competncia da Justia Federal at a apreciao da Adin n
3395/2005..... ajuizada pela AJUFE. Embora por questo de ordem histrica deva a
competncia ser mantida na Justia do Trabalho, bem possvel que o desfecho
seja mais de poltica judiciria do que jurdica, pois a sada dos estatutrios da
Justia Federal redundaria em considervel reduo daquela jurisdio. Depois,
no se pode negar que os juzes federais tm feito um excelente trabalho. Some-
se a isso uma jurisprudncia federal j sedimentada na rea administrativa e a
Justia do Trabalho iria formar a sua prpria jurisprudncia. Quanto liminar,
temo-la por oportuna e razovel, evitando-se, assim, inmeros conflitos que segu-
ramente surgiriam bem como a remessa de todas as aes pendentes de ime-
diato ao Judicirio trabalhista. Todavia, mantida a competncia dos estatutrios
estaduais e municipais, no haveria razo para que somente os estatutrios fede-
rais permanecessem em sede federal. Alis, isso nos lembra poca em que toda
matria trabalhista, envolvendo ente pblico federal, era da competncia da
Justia Federal. A experincia no foi boa. De qualquer forma, dentro da realidade
atual, haver uma mudana, estrutural sobre a competncia em mandado de segu-
rana, habeas data e habeas corpus com ampliao das possibilidades hoje exis-
tentes, com competncia originria do primeiro grau e com competncia origi-
nria e recursal de segundo grau, o que determinar a modificao do sistema
recursal, pois a matria poder ser apreciada tambm pelo TST.

3. DAS CONSEQNCIAS

Com a ampliao da competncia trabalhista, aes que foram distribudas


anteriormente, sero imediatamente remetidas para a Justia do Trabalho, pois
restou alterada a competncia em razo da matria, excepcionando-se o princ-
pio da perpetuatio jurisdictionis prevista no art. 87, CPC. mais ou menos
comum, quando ocorre a hiptese, o legislador conservar no juzo de origem a
competncia residual para aquelas aes anteriormente ajuizadas. Como isso
no ocorreu, os juzes de origem no mais podero praticar atos, devendo reme-
ter, imediatamente, os processos Justia do Trabalho de conformidade com os
respectivos tribunais.
206 faculdade de direito de bauru

4. DAS MATRIAS CONEXAS

Corretamente se fixou a competncia da Justia do Trabalho para as aes


sobre representao sindical, entre sindicatos, entre sindicatos e trabalhadores e
entre sindicatos e empregadores. A matria estava a cargo da Justia Comum,
sem qualquer nexo de causalidade com matria civilista. O inciso -V- traz para
a Justia do Trabalho o julgamento dos conflitos de competncia, excepcionan-
do-se apenas o contido no art. 102,I, o, CF. Do que resulta que os conflitos
sero apreciados em mbito trabalhista pelos Regionais e pelo TST, conforme a
hiptese, e no mais tem aplicao o art. 105,I, d, CF. A indenizao por dano
moral e/ou patrimonial no constitui novidade, afora algumas resistncias iso-
ladas. Incluam-se na competncia da Justia do Trabalho as aes por dano
moral e material resultantes de infortunstica. O nexo de causalidade, nesse
caso, indiscutvel. Todavia o STF (RE 39494, rel. Carlos Britto) decidiu pela
incompetncia com base na EC 45/2004. As aes provenientes de penalidades
administrativas impostas aos empregadores pelos rgos de fiscalizao das rela-
es do trabalho tm foco causal no universo trabalhista.

5. DAS OUTRAS CONTROVRSIAS

Em primeiro momento, o inciso parece ter sede ociosa no art. 114 da


Constituio. Teria sido uma repetio desavisada do legislador daquilo que j
constava do antigo texto. Ocioso, porque a locuo relao de trabalho seria
to abrangente que nada mais restaria. Todavia, como vimos nas ponderaes
acima, dentro de uma viso calcada na razoabilidade, a abrangncia tem seus
limites, para uns mais, para outros menos. Depois, uma porta larga para a
entrada de outras espcies de aes, sempre na forma da lei.

6. DA DOUTRINA E DA JURISPRUDNCIA

A Emenda Constitucional n 45/2004 peca pela falta de clareza e por haver


sido demasiadamente genrica. A sua real abrangncia ser delimitada pela dou-
trina que j comeou o trabalho de depurao. Com certeza, correntes doutri-
nrias antagnicas surgiro neste trabalho interpretativo que dever seguir avan-
te com p na razoabilidade, sem preconceitos e sem bairrismos. A jurisprudn-
cia vir bem depois, atravs de inmeros julgados e, certamente, indicar cami-
nhos diversos, fruto de arroubos interpretativos, uns pugnando pela abrangn-
cia irrestrita do texto, outros pela abrangncia ponderada. A doutrina muito
contribuir para esse trabalho hercleo de retirar da norma o seu verdadeiro
sentido. Nesse trabalho diuturno de lapidao da pedra bruta, chegar o
momento em que o diamante expor os seus primeiros raios ao sol. Ento, dou-
Revista do instituto de pesquisas e estudos n. 44 207

trina e jurisprudncia trilharo o mesmo caminho. Vamos dar tempo ao tempo!


Mas sem perder de vista que se trata de matria constitucional e caber ao
Supremo Tribunal Federal das a ltima palavra, no devendo os tribunais supe-
riores (TST e STJ) sumular0 sobre o tema, pois correriam o risco de ter que
retroceder.
O SIGILO BANCRIO E O DIREITO PRIVACIDADE
CONSTITUCIONALIDADE DA LEI
COMPLEMENTAR N 105

Paulo Henrique de Souza Freitas


Doutor em Direito Comercial pela PUC/SP.
Professor de Direito Comercial na Instituio Toledo de Ensino e advogado em Bauru).

Fernanda Elosa Trecenti


Mestre em Direito Constitucional pelo Centro de Ps-Graduao
da Instituio Toledo de Ensino.
Professora de Direito Tributrio na ITE e advogada em Bauru).

1. INTRODUO

A Lei Complementar n. 105, de 10 de janeiro de 2001, reascendeu impor-


tantes discusses acerca dos limites ingerncia do Estado na vida dos cidados.
Ao autorizar que, em determinadas situaes, a Administrao Pblica tenha
acesso a informaes bancrias sigilosas, a L.C. 105 instigou a polmica discus-
so acerca do sigilo bancrio nas relaes dos bancos com seus clientes e de seus
limites no Estado Democrtico de Direito.
Discute-se, na doutrina e no Supremo Tribunal Federal,1 a constitucionali-
dade dos dispositivos da Lei Complementar no 105, que prevem o acesso s infor-
maes bancrias, por parte de autoridades administrativas da Unio, Estados,
Municpios e Distrito Federal, desde que observados determinados requisitos.

1 Existem atualmente cinco Adins pendentes de julgamento, questionando a constitucionalida-


de de dispositivos da LC 105.
210 faculdade de direito de bauru

O objetivo deste breve estudo abordar a questo da compatibilidade dos


dispositivos infraconstitucionais citados com a Constituio Federal de 1988, citan-
do algumas posies existentes e, por fim, externando nosso entendimento.
Com efeito, muito se tem falado sobre a possibilidade da Administrao
Pblica ter acesso s informaes bancrias dos cidados, sem a necessidade de
autorizao judicial. A polmica tem razo de ser, uma vez que no contexto da
discusso esto envolvidos direitos individuais importantes, que protegem a pri-
vacidade, a intimidade e at mesmo, a liberdade de o cidado viver sua vida sua
prpria maneira e sem a interferncia de terceiros.
No temos dvidas de que o sigilo bancrio um importante direito do
cidado. Por outro lado, tambm no temos dvidas de que se mal dimensiona-
do, este mesmo instituto pode servir de obstculo concretizao da democra-
cia social, dos ideais de justia e igualdade, do bom funcionamento do aparelho
estatal e ainda pode servir de esconderijo para criminosos. A matria de trato
delicado pois envolve a questo, sempre atual, acerca da tenso entre os direi-
tos individuais e o interesse pblico.
Na sempre preciosa lio de Miguel Reale:

Numa questo to delicada e complexa como esta do sigilo ban-


crio, que envolve um difcil balanceamento de valores, entre o
plo da intocabilidade pertinente pessoa e o plo oposto do
que exigido pelo interesse coletivo no se podendo afirmar
que um deles seja superior ao outro -, penso que se deve optar
por uma linha de prudente adequao conjuntura de cada
caso concreto, obedecendo-se, desse modo, diretriz indicada
pelas mais atuantes correntes contemporneas sobre o direito
como concreo e experincia.
Nessa trilha, afigura-se-me que o saudoso mestre Giorgio Del
Vecchio nos indica um caminho seguro quando, antepondo-se
ao rigorismo tico de Emmanuel Kant, para quem a verdade
deve ser dita a qualquer custo, ele optava por um resposta mais
achegada contingncias humanas, no sentido de que a verda-
de deve ser dita a quem tem direito a ela2

A essa luz, e com especial ateno aos valores contidos na orientao pol-
tica, econmica e social de nossa Constituio, que procuraremos definir se o
sigilo bancrio constitui direito absoluto previsto no Texto Supremo ou se este
direito comporta temperamentos e limites passveis de ajuste pela legislao
infraconstitucional, no caso a Lei Complementar n 105.

2 REALI, Miguel. Os direitos da pessoa e o sigilo bancrio. In: Questes de Direito Privado. p. 62.
Revista do instituto de pesquisas e estudos n. 44 211

2. NOO DE SIGILO BANCRIO

A anlise do sigilo bancrio em face do poder de fiscalizao da adminis-


trao pblica exige que enfrentemos, inicialmente, as questes referentes ao
seu conceito e sua natureza jurdica.
Srgio Carlos Covello conceitua o sigilo bancrio como a obrigao que
tm os bancos de no revelar, salvo justa causa, as informaes que venham a
obter em virtude de sua atividade profissional.3
Nelson Abro define o sigilo bancrio como sendo

A obrigao do banqueiro a benefcio do cliente de no reve-


lar certos fatos, atos, cifras ou outras informaes de que teve
conhecimento por ocasio do exerccio de sua atividade banc-
ria e notadamente aqueles que concernem a seu cliente, sob
pena de sanes muito rigorosas civis, penais ou disciplinares.4

Interessante notar que a origem do sigilo bancrio confunde-se com as ori-


gens das prprias atividades bancrias, conforme nos ensina Miguel Reale:

a mais antiga justificao do segredo bancrio no podia, pois,


deixar de ter carter emprico, baseando-se na idia do uso tradi-
cional, da praxe que teria resultado das contingncias mesmas da
vida comercial, obedecendo a necessidades brotadas dos prprios
fatos, na linha da gnese jurdica legitimada, romanisticamente,
ipsis factibus dictantibus ac necessitate exigente.5

Portanto, como fruto das exigncias da atividade comercial, o sigilo ban-


crio teve sua origem num aspecto econmico, naquilo que alguns chamam de
tcnica de captao,6 onde o sigilo funciona como um atrativo da confiana
dos clientes, que no querem ter sua situao financeira exposta a terceiros.
Com efeito, no de se estranhar que as pessoas, ao depositarem seus valo-
res confiana de uma instituio financeira, sintam-se mais seguras numa situa-
o de confidencialidade. Essa segurana, a que nos refirimos, tem sentido amplo,
e se desdobra em vrias facetas: proteo quanto inveja de outros, proteo con-
tra as aspiraes arrecadatrias do Estado, proteo contra os concorrentes, etc.
De fato, o sigilo bancrio nasceu para proteger os interesses privados dos
comerciantes, dos banqueiros e de seus clientes, mas no se limitou a isso, pois

3 Srgio Carlos Covello. O Sigilo Bancrio, p.83.


4 Nelson Abro. Direito Bancrio, p. 54.
5 Miguel Reale, Op. cit., p. 59.
6 Cf. Nelson Abro. Op cit., p. 53.
212 faculdade de direito de bauru

com o tempo, ganhou destaque de interesse pblico em funo da importncia que


os sistemas bancrio e de crdito passaram a ter no desenvolvimento econmico
dos pases. Houve, a, um entrelaamento do interesse privado com o pblico.
Assim a lio de Arnoldo Wald:

O cidado tem direito a manter em sigilo as informaes sobre sua


vida financeira obtidas pelos bancos, o que est ligado ao direito
privacidade, constitucionalmente protegido. A instituio
bancria tem direito de manter segredo dos dados de seus clientes,
pois a discrio faz parte do seu fundo de comrcio, sendo uma
forma de obter a confiana de terceiros. Tambm obrigao do
banco no noticiar as operaes realizadas, correspondendo ao
direito j mencionado do cliente. O sigilo bancrio interessa, ainda,
sociedade, porque proporciona o bom funcionamento do siste-
ma financeiro e o desenvolvimento da economia do pas7 (g.n.).

Visto por esse prisma, podemos dizer que o sigilo bancrio tem seu fun-
damento trifurcado da seguinte forma: 1.) na proteo de segredos comer-
ciais, pois a clientela e seus dados fazem parte do fundo de comrcio dos
Bancos; 2.) no direito individual privacidade, direito de o cliente no querer
divulgar fatos de sua vida financeira, que podem, indiretamente, deixar transpa-
recer fatos de sua vida privada ou comercial; e 3) no interesse pblico, em favor
da estabilidade do sistema bancrio.
Quando falamos de sigilo bancrio, importante ressaltar que, antes de
ser um bem protegido, o direito ao sigilo corresponde a uma faculdade de agir
cujo objetivo a proteo de outros institutos relevantes, que, como acabamos
de ver, do-lhe o fundamento. Isso ocorre porque o sigilo bancrio um direito
de natureza jurdica instrumental, tendo como objeto a realizao de um outro
direito. No comentrio de Trcio Ferraz Sampaio Jr.:

Seria, portanto, um equvoco falar em direito ao sigilo, toman-


do a faculdade (contedo) pelo bem protegido (objeto), como se
se tratasse em si de um nico direito fundamental. Ao contrrio,
preciso ver e reconhecer que o sigilo, faculdade de manter sigi-
lo, diz respeito a informaes privadas (inciso XII do art. 5) ou
de interesse da sociedade ou do Estado (inciso XXXIII do mesmo
artigo). No primeiro caso, o bem protegido uma liberdade de
negao. No segundo, a segurana coletiva.8

7 Arnold Wald. Sigilo bancrio e os direitos fundamentais, p. 15.


8 Trcio Sampaio Ferraz Jr. Direito privacidade e os limites funo fiscalizadora do Estado, p. 144.
Revista do instituto de pesquisas e estudos n. 44 213

A propsito dessa discusso sobre a natureza instrumental do sigilo ban-


crio, que o relaciona com outros direitos (s vezes direitos fundamentais, como
no caso da privacidade), que parte da doutrina tem se equivocado e atribudo
status constitucional ao sigilo bancrio, embora a Constituio Federal, em
momento algum, tenha falado em um direito ao sigilo bancrio.9 Enquanto direi-
to instrumental, o sigilo bancrio, de fato, pode estar relacionado com a prote-
o a direitos fundamentais constitucionais, como o caso da privacidade e inti-
midade, mas nesses casos, ainda assim, a proteo constitucional no recai pro-
priamente sobre o sigilo bancrio, mas sim sobre a privacidade e a intimidade.
Luiz Fernando Belinetti exps a questo da seguinte forma:

Como j dissemos anteriormente, em certas hipteses, o funda-


mento para o segredo bancrio seria a privacidade. No entanto,
nesses casos o que se protege a privacidade e no propriamen-
te o sigilo.
Entendemos que uma coisa garantir-se a privacidade da pes-
soa, com fundamento em norma constitucional; outra garan-
tir-se o segredo de informaes bancrias de uma pessoa, com
base na legislao supramencionada.
Sempre que a revelao de informaes bancrias puder violar
a privacidade da pessoa, parece-nos que mais do que garantia
ao sigilo bancrio (com fundamento legal), tem a pessoa garan-
tia sua privacidade (com fundamento constitucional).
No entanto, se a revelao da informao no invadir a esfera
da intimidade da pessoa, sua garantia meramente legal, do
sigilo bancrio.10

a partir desse contexto, onde o sigilo bancrio se apresenta como direi-


to instrumental, cuja instrumentalidade tem em vista a concretizao de outros
direitos, que iremos prosseguir nosso estudo, examinando, agora, at que ponto
o sigilo bancrio se relaciona com os direitos intimidade e a vida privada (esses
sim, com fundamento constitucional).

3. SIGILO BANCRIO, PRIVACIDADE E INTIMIDADE

Conforme j dissemos, a Constituio Federal de 1988 no fala expressa-


mente em sigilo bancrio, mas sim em intimidade e vida privada. J dissemos,

9 At a publicao da Lei Complementar 105, o sigilo bancrio era regulado pelo art. 38 da Lei
4.595/64.
10 Luiz Fernando Belinetti. Limitaes legais ao sigilo bancrio, p. 151.
214 faculdade de direito de bauru

tambm, que o direito privacidade e intimidade um dos fundamentos pos-


sveis do direito ao sigilo bancrio. Desta forma, a questo que se coloca a de
saber se a garantia ao sigilo bancrio est necessariamente embutida no prin-
cpio constitucional que protege a intimidade e a vida privada, adquirindo, por-
tanto, status de direito fundamental individual. Ou, se sua previso, embora
possa ter relao com o princpio constitucional que protege a intimidade e a
vida privada, de natureza infraconstitucional.
Em simpsio sobre o tema do sigilo bancrio, Trcio Sampaio Ferraz Jr.
palestrou:

(...) a primeira coisa que ns temos que entender na tentativa ou


no de colocar o sigilo bancrio dentro da privacidade , que a
idia de sigilo no uma idia nica e exclusiva, referente pri-
vacidade, aos temas da privacidade, aos temas da inviolabili-
dade de domiclio, de correspondncia, etc. O Sigilo um ins-
trumento de proteo.
(...) a Constituio Federal no fala em sigilo bancrio, mas ela
fala em sigilo vrias vezes. A expresso sigilo ocorre em vrios
incisos. Eu no sei decor, mas eu me lembro que vrias formas
de sigilo aparecem na Constituio Federal. Portanto, o sigilo
nitidamente na Constituio Federal brasileira um instrumento.
Ele no propriamente o contedo de um direito fundamental.
Ele aparece antes como objeto de um direito subjetivo funda-
mental. E como objeto. Ele aparece em vrios direitos. Ns temos
vrias formas de sigilo.
(...) no sigilo bancrio pode estar envolvidas as questes de pri-
vacidade. Mas, no esto necessariamente envolvidas as ques-
tes de privacidade.11

Quando Trcio Ferraz Jr. diz que no sigilo bancrio podem estar envol-
vidas as questes de privacidade (grifo meu). ele deixa transparecer um ponto
importante, que diz respeito ao fato de que, nas relaes entre banco e seus
clientes, o que se tem como essencial, a troca de dados contbeis e patrimo-
niais. O aspecto da privacidade aparece de forma apenas indireta, na medida em
que esses dados, contbeis e patrimoniais, tenham capacidade de desvendar
algo privado ou ntimo, o que no raro de acontecer.
Para ilustrar essa questo, imaginemos que, atravs de mecanismos tecno-
lgicos, os dados bancrios dos cidados possam ser codificados de maneira
criptogrfica, nas prprias instituies financeiras, de forma que no sejam aces-

11 Trcio Sampaio Ferraz Jr.. Sigilo Bancrio.


Revista do instituto de pesquisas e estudos n. 44 215

sveis compreenso humana atravs da simples leitura. Feita essa converso, os


dados seriam encaminhados, digitalmente, aos computadores da administrao
tributria que, por sua vez, fariam, eletronicamente, o confronto entre os dados
bancrios e os dados fiscais. Finalmente, desse confronto, resultaria uma lista-
gem, agora sim, com nomes de contribuintes, cujas informaes padecem de
irregularidades. Nessa hiptese, existiu o acesso da Administrao Tributria a
dados sigilosos, mas, no existiu invaso privacidade, porque nenhum ser
humano teve acesso ao contedo dos dados sigilosos.
A partir dessa idia, pretendemos evidenciar que somente nos casos onde
o acesso s informaes bancrias puder, realmente expor a vida privada dos
clientes que a proteo constitucional privacidade e intimidade recair,
tambm, sobre o sigilo bancrio. Portanto, temos que direito ao sigilo bancrio
no desdobramento necessrio do direito privacidade e intimidade, razo
pela qual no possui necessrio e direto status constitucional.
Na jurisprudncia brasileira, o Ministro Carlos Velloso, do Supremo
Tribunal Federal, em seu voto no RE 219.780, deixou clara sua convico de que
o sigilo bancrio no tem proteo constitucional especfica:

A questo, portanto, da quebra do sigilo, resolve-se com obser-


vncia de normas infraconstitucionais, com respeito ao princ-
pio da razoabilidade e que estabeleceriam o procedimento ou o
devido processo legal para a quebra do sigilo bancrio.
A questo, portanto, no puramente constitucional. A quebra do
sigilo bancrio faz-se com observncia, repito, de normas infra-
constitucionais, que se subordinam ao preceito constitucional.

A questo, realmente no puramente constitucional, porque o direito ao


sigilo bancrio no um direito fundamental e nem possui positivao constitu-
cional, mas inobstante, o direito ao sigilo bancrio, assim como todo o ordena-
mento jurdico, a Ela est subordinado tanto em sentido formal, como material.
Desse modo, conclumos que uma lei infraconstitucional, que pretenda
flexibilizar a quebra do sigilo bancrio, dever observar o mbito da proteo
constitucional conferida privacidade e intimidade a fim de evitar que o aces-
so informao bancria possa viol-lo.
Para um melhor entendimento dessa situao, importante distinguir as
situaes onde o acesso a dados bancrios agride o direito constitucional pri-
vacidade e intimidade, das situaes onde o que est na berlinda so outros
interesses, como o segredo comercial e o sistema bancrio.
Para tanto, faz-se necessria a anlise dos direitos privacidade e intimi-
dade conforme foram positivados no texto e no sistema constitucional.
216 faculdade de direito de bauru

4. PRIVACIDADE E INTIMIDADE NA CONSTITUIO DE 1988

Na Constituio Federal brasileira, a proteo vida privada e intimida-


de foi colocada no Ttulo II, Dos Direitos e Garantias Constitucionais, mais
especificamente, em seu 1. captulo, que trata Dos Direitos e Deveres
Individuais e Coletivos, dispondo:

Art. 5 Todos so iguais perante a lei, sem distino de qualquer


natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros resi-
dentes no Pas a inviolabilidade do direito vida, liberdade,
igualdade, segurana e propriedade, nos termos seguintes:
(...)
X - so inviolveis a intimidade, a vida privada, a honra e a
imagem das pessoas, assegurado o direito a indenizao pelo
dano material ou moral decorrente de sua violao

Situando-se entre os chamados direitos individuais fundamentais, o direito


vida privada e intimidade faz parte das chamadas clusulas ptreas, que constituem
um ncleo material imutvel do texto constitucional por fora do inciso IV, do 4.,
do art. 60. Essa circunstncia, evidentemente, j demonstra a importncia que o legis-
lador constituinte conferiu ao tema, conforme explica Luiz Alberto David Araujo:

As vedaes materiais ao poder de reforma revelam o cuidado


do constituinte com certos temas, tratados sob o ngulo de prin-
cpios constitucionais. So vigas mestras do sistema, que no
podem ser passveis de alterao, sob pena de desmoronamento
do sistema criado.12

E, no que diz respeito s conseqncias de um direito constituir-se numa clu-


sula ptrea e, portanto, num princpio constitucional, Luiz Alberto Araujo continua:

O intrprete constitucional no poder deixar de atentar, quan-


do da anlise da Constituio ou qualquer outro dispositivo
infraconstitucional para o fato de que a norma tem carter
principiolgico, devendo, portanto, vincular seu entendimento.
A interpretao constitucional no pode se afastar dos princpios
constitucionais, sob pena de concluirmos sem qualquer fundamen-
to nos bens escolhidos como importantes pelo constituinte.13

12 Luiz Alberto David Araujo. A Proteo Constitucional da Prpria Imagem, p. 71.


13 Id. Ibid. p. 73.
Revista do instituto de pesquisas e estudos n. 44 217

De fato, os princpios constitucionais representam os bens escolhidos


como mais importantes ou, em outras palavras, os valores que inspiram a Lei
Suprema e cuja orientao repercute tanto na produo e na interpretao de
todas as leis do ordenamento jurdico, como tambm nos objetivos a serem per-
seguidos pelo Estado de Direito.
Demonstrada a importncia que a Constituio Federal atribuiu ao direito
vida privada e intimidade, erigindo-o condio de clusula ptrea e de prin-
cpio constitucional, cabe-nos, agora, dar enfoque ao contedo e ao alcance
desse direito.
Da leitura do texto constitucional, percebemos que o legislador consti-
tuinte fez por distinguir a intimidade da vida privada, caso contrrio no inclui-
ria ambas as expresses na letra da lei. Contudo, no que se refere exata dimen-
so e ao mbito de proteo de cada uma destas expresses, a distino no
ficou completa, tarefa que restou a cargo da doutrina e da jurisprudncia.
Em verdade, tais expresses so bastante imprecisas, podendo conter em si
diferentes dimenses da vida do cidado, tais como: as lembranas pessoais, a inti-
midade do lar; a sade; a vida conjugal; as aventuras amorosas; os lazeres; o direi-
to ao esquecimento; a vida profissional, o segredo dos negcios e a imagem.14
Para Celso Ribeiro Bastos, o inc. X do art. 5. deve ser entendido da seguin-
te maneira:

(...) oferece guarida ao direito reserva da intimidade, assim


como ao da vida privada. Consiste na faculdade que tem cada
indivduo de obstar a intromisso de estranhos na sua vida pri-
vada e familiar, assim como de impedir-lhes o acesso a infor-
maes sobre a privacidade de cada um, e tambm impedir que
sejam divulgadas informaes sobre esta rea da manifestao
existencial do ser humano.
Esta proteo encontra, como visto, desdobramentos em outros
direitos constitucionais que tambm se preocupam com a pre-
servao das coisas ntimas e privadas, como, por exemplo,
direito inviolabilidade do domiclio e da correspondncia, o
sigilo profissional e o das cartas confidenciais e demais papis
pessoais.
No fcil demarcar com preciso o campo protegido pela
Constituio. preciso notar que cada poca d lugar a um tipo
especfico de privacidade.15

14 Cf. Luiz Alberto David Araujo. Op. cit., p. 37.


15 Celso Ribeiro Bastos. Comentrios Constituio do Brasil, 2. vol.
218 faculdade de direito de bauru

Para Jos Afonso da Silva,

No fcil distinguir vida privada de intimidade. Aquela, em lti-


ma anlise, integra a esfera ntima da pessoa, porque repositrio
de segredos e particularidades do foro moral e ntimo do indivduo.
Mas a Constituio no considerou assim. Deu destaque ao concei-
to, para que seja mais abrangente, como conjunto de modo de ser e
viver, como direito de o indivduo viver sua prpria vida. Parte da
constatao de que a vida das pessoas compreende dois aspectos:
um voltado para o exterior e outro para o interior. A vida exterior,
que envolve a pessoa nas relaes sociais e nas atividades pblicas,
pode ser objeto das pesquisas e das divulgaes de terceiros, porque
pblica. A vida interior, que se debrua sobre a mesma pessoa,
sobre os membros de sua famlia, sobre seus amigos, a que integra
o conceito de vida privada, inviolvel nos termos da Constituio.16

Ao que nos parece, a Constituio Federal, ao fazer distino entre as


idias semelhantes e entrelaadas de intimidade e vida privada, adotou a cha-
mada teoria das esferas. Com base nos ensinamentos de Alexy, o jurista por-
tugus Saldanha Sanchez explica essa teoria:

De acordo com a conhecida teoria das esferas (Sphren:heorie)


a privacidade no seu conjunto concebida como um conjunto
de esferas concntricas, em que a proteo mais intensa confe-
rida esfera da intimidade, seguida por uma decrescente inten-
sidade da tutela da esfera privada e da esfera social.17

Veja-se, ento, que para a Constituio Federal de 1988, a intimidade cor-


responde a um mbito mais restrito da vida privada, corresponde quela parce-
la da vida do cidado, resguardvel at mesmo daqueles que participam de sua
privacidade, de modo que suas convices pessoais, seus medos, suas angstias,
seus desejos mais ntimos que prefere guardar para si, esto protegidos da curio-
sidade de terceiros, que neles no podem adentrar.
A esse respeito, Trcio Sampaio Ferraz Jr. entende que, para uma situao
qualificar-se como pertencente esfera da intimidade, necessrio que no
tenha qualquer repercusso na vida social, restringindo-se ao mbito que
algum reserva para si de maneira absolutamente exclusiva, e cita como exem-
plos: o dirio; as prprias convices, o segredo ntimo cuja mnima publicida-

16 Jos Afonso da Silva. Curso de Direito Constitucional Positivo, p. 211.


17 J. L. Saldanha Sanchez. Segredo bancrio e tributao do lucro real.
Revista do instituto de pesquisas e estudos n. 44 219

de constrange. Quanto vida privada, esta corresponderia a uma esfera mais


ampla, onde esto os relacionamentos com a famlia, os amigos, os colegas de
trabalho:

Trata-se de situaes em que a comunicao inevitvel (em ter-


mos de relao de algum com algum que, entre si, trocam
mensagens), das quais, em princpio, so excludos terceiros.
Terceiro , por definio, o que no participa, que no troca
mensagens, que est interessado em outras coisas. Numa forma
abstrata, o terceiro compe a sociedade, dentro da qual a vida
privada se desenvolve, mas que com esta no se confunde. (cf.
Luhmann, 1972). A vida privada pode envolver, pois, situaes
de opo pessoal (como a escolha do regime de bens no casa-
mento) mas que, em certos momentos, podem requerer a comu-
nicao a terceiros (na aquisio, por exemplo, de um bem im-
vel). Por a ela difere da intimidade, que no experimenta esta
forma de repercusso.18

Para o referido jurista, a esfera da vida privada admite uma certa gradao
nos direitos da privacidade, que dever ser correspondente e proporcional
repercusso social que a situao enseja.19 Esse , tambm, o entendimento de
J. L. Saldanha Sanchez que, ao dissertar sobre os diferentes nveis de proteo
conferido s vrias zonas de privacidade, atribui essa ocorrncia necessidade
de uma ponderao dos vrios bens jurdicos envolvidos, e, para exemplificar
seu pensamento, cita um caso da jurisprudncia espanhola:

Na apreciao da constitucionalidade, da lei que permitia o


controlo administrativo das contas bancrias o Tribunal
Constitucional espanhol realizou uma distino entre intimida-
de pessoal e familiar e a intimidade econmica onde a prote-
o constitucional menos intensa.20

Dessa forma, pode-se dizer que existem, dentro da esfera da privacidade,


situaes com intensidades de proteo constitucional distintas, e que isso se
manifesta na medida em que outros interesses, de mesmo status constitucional,
entram em jogo ou, tambm, quando as prprias situaes, em razo de sua

18 Trcio Sampaio Ferraz Jr.. Direito privacidade e os limites funo fiscalizadora do Estado,
p. 143.
19 Ibid. p. 142/143
20 J. L. Saldanha Sanchez. A situao actual do sigilo bancrio: a singularidade do regime portu-
gus.
220 faculdade de direito de bauru

transcendncia econmica, vo se afastando do carter de liberdade pessoal e se


aproximando mais de uma mera proteo patrimonial (fora da esfera da vida pri-
vada).21 Uma proteo constitucional menor, significa uma proteo passvel de
mais excees, sendo isso possvel, porque nenhum direito ou princpio
(mesmo clusula ptrea) pode se considerado absoluto.
No comentrio de Aurlio Pitanga Seixas Filho,

A intimidade e a privacidade das pessoas deve ser inviolvel,


nos termos do inc. X do mesmo art. 5., desde que no extrapo-
le para a vida em sociedade, como a atividade econmica em
que a pessoa tem que, necessariamente, prestar contas de seus
atos. (...)
No h a menor dvida ou questionamento de que o interesse
coletivo tem predominncia sobre o interesse individual, que no
caso da intimidade ou vida privada, como os prprios termos
esto a indicar, restringe-se ao insulamento da vida pessoal.22

O Supremo Tribunal Federal, tambm, manifestou entendimento seme-


lhante no j mencionado julgamento do RE 219.780, cujo relator foi o ilustre
Min. Carlos Velloso:

CONSTITUCIONAL. SIGILO BANCRIO: QUEBRA. ADMINISTRA-


DORA DE CARTES DE CRDITO. CF, art. 5, X. I. - Se certo que
o sigilo bancrio, que espcie de direito privacidade, que a
Constituio protege art. 5, X no um direito absoluto, que
deve ceder diante do interesse pblico, do interesse social
e do interesse da Justia, certo , tambm, que ele h de ceder
na forma e com observncia de procedimento estabelecido em
lei e com respeito ao princpio da razoabilidade. No caso, a
questo foi posta, pela recorrente, sob o ponto de vista pura-
mente constitucional, certo, entretanto, que a disposio consti-
tucional garantidora do direito, estando as excees na
norma infraconstitucional. II. - R.E. no conhecido23 (g.n.).

Como todos os princpios constitucionais, tambm o princpio correspon-


dente ao direito privacidade tem seus limites demarcados atravs da inter-
pretao conjunta com outros princpios constitucionais, donde conclumos que

21 J. L. Saldanha Snachez. Segredo bancrio e tributao do lucro real.


22 Aurlio Pitanga Seixas Filho. O sigilo bancrio e o direito a intimidade e privacidade das pes-
soas, p. 243
23 Acrdo publicado no Dirio da Justia, 10.09.99, p. 23.
Revista do instituto de pesquisas e estudos n. 44 221

o sigilo bancrio, quando atuar como instrumento de realizao do direito pri-


vacidade e intimidade, ter seus limites postos de maneira anloga aos desse
direito. Nas palavras de Trcio Ferraz Jr: j por a se observa que o direito
inviolabilidade do sigilo ( faculdade) exige o sopesamento dos interesses do
indivduo, da sociedade e do Estado (objeto).24

5. SISTEMTICA DE LIMITAES AOS DIREITOS FUNDAMENTAIS

De forma bastante sinttica, podemos dizer que uma constituio, como


lei estrutural e legitimadora de um determinado estado, constitui-se num con-
junto de normas representativas de um compromisso entre os todos os cida-
dos, que ali depositaram suas aspiraes polticas, sociais e econmicas. Esses
valores que a sociedade elegeu como fundamentais, so positivados na
Constituio atravs dos princpios constitucionais, de onde iro informar e con-
dicionar todo o ordenamento jurdico. Assim, interpretar a Constituio signifi-
ca entender os valores e os anseios de uma Nao. Tarefa das mais difceis e
importantes.
Sobre o assunto, Jos Alfredo de Oliveira Baracho escreveu:

No deve o jurista, ao interpretar a norma constitucional, afas-


t-la de sua origem poltica e ideolgica, proveniente da vonta-
de poltica fundamental. Em matria constitucional, quase
impossvel apegar-se a critrios absolutos de interpretao.25

Na mesma linha, o comentrio de Eros Roberto Grau:

O que peculiariza a interpretao das normas da Constituio,


de modo mais marcado, o fato de ser ela o estatuto jurdico
do poltico, o que prontamente nos remete ponderao de
valores polticos. Como, no entanto, esses valores penetram o
nvel jurdico, na Constituio, quando contemplados em prin-
cpios sejam em princpios positivos do direito, seja em prin-
cpios gerais do direito, ainda no positivados -, desde logo se
antev a necessidade de os tomarmos, tais princpios, como con-
formadores da interpretao das regras constitucionais.26

24 Trcio Sampaio Ferraz Jr.. Direito privacidade e os limites funo fiscalizadora do Estado,
p. 145.
25 Apud. Elcio Fonseca Reis, O estado democrtico de direit. Tipicidade tributria. Conceitos
indeterminados e segurana jurdica, p. 158.
26 Eros Roberto Grau, A Ordem Econmica na Constituio de 1988, p. 167.
222 faculdade de direito de bauru

A interpretao constitucional, assim como de qualquer outra norma, tam-


bm deve ser efetuada pelos mtodos tradicionais da hermenutica, a saber: o
lingstico, onde o que se procura o significado das palavras e oraes conti-
das no texto normativo; o sistmico, onde se considera a norma em relao a
posio que ocupa no ordenamento jurdico como um todo e o relacionamen-
to (substancial e material) entre as normas; e finalmente, o funcional, que estu-
da as diferentes funes (conflitivas ou no) de uma mesma norma. Contudo, a
interpretao constitucional vai alm das regras da hermenutica jurdica clssi-
ca; veja-se a posio do jurista alemo Peter Hberle:

Se se considera que uma teoria da interpretao constitucional


deve encarar seriamente o tema Constituio e realidade cons-
titucional- aqui se pensa na exigncia de incorporao das
cincias sociais e tambm nas teorias jurdico-funcionais, bem
como nos mtodos de interpretao voltados para atendimento
do interesse pblico e do bem-estar geral-, ento h de se per-
guntar, de forma mais decidida, sobre os agentes conformadores
da realidade constitucional.27

Com efeito, a Constituio, atravs dos princpios nela contidos, expres-


so maior dos valores em que se assenta determinada sociedade, razo pela qual
se encontra impregnada de sentimentos, expectativas e conotaes sociopolti-
cas, que no podem ser ignorados pelo intrprete. Por essas razes, a interpre-
tao constitucional no pode ser realizada de maneira estritamente racional,
apenas atravs dos recursos hermenuticos tradicionais, pois sua verdadeira
compreenso requer, do intrprete, um certo grau de viso histrica e de sensi-
bilidade, para que seja capaz de efetuar a necessria ponderao e conciliao
de valores.
Canotilho entende que a utilizao de mtodos de balanceamento ou pon-
derao no direito constitucional representa uma viragem metodolgica neces-
sria, e explica sua opinio, decompondo-a em trs justificativas:

(1) inexistncia de uma ordenao abstracta de bens constitucio-


nais o que torna indispensvel uma operao de balanceamento
desses bens de modo a obter uma norma de deciso situativa, isto ,
uma norma de deciso adoptada s circunstncias do caso; (2) for-
matao principial de muitas das normas do direito constitucional
(sobretudo das normas consagradoras de direitos fundamentais) o

27 Apud. Gilmar Ferreira Mendes. Controle de constitucionalidade: hermenutica constitucional e


reviso de fatos e prognoses legislativas pelo rgo judicial.
Revista do instituto de pesquisas e estudos n. 44 223

que implica, em caso de coliso, tarefas de concordncia, balan-


ceamento, pesagem, ponderao tpicas dos modos de soluo de
conflitos entre princpios (que no se reconduzem, como j se firsou,
a alternativas radicais de tudo ou nada); (3) fractura da unidade
de valores de uma comunidade que obriga a leituras vrias dos con-
flitos de bens, impondo uma cuidadosa anlise dos bens em presen-
a e uma fundamentao rigorosa do balanceamento efectuado
para a soluo dos conflitos.28

De fato, a Constituio Federal, como expresso dos valores escolhidos como


fundamentais pela sociedade (plural por natureza), suporte para um amplo espec-
tro de valores que, inevitavelmente, resultaro em eventuais contradies.
Nesse mesmo sentido, Douglas Yamashita observa que

Muito embora a Constituio aspire a inteira eficcia desses


valores nela positivados, a inteira realizao simultnea desses
valores praticamente impossvel. Dois ou mais valores aspira-
dos sempre esto em relao de tenso, de tal modo que um
plus na realizao de um valor significa um minus na reali-
zao de outro ou outros valores.29

A convivncia entre todos esses valores constitucionais, s vezes de ideo-


logias diferentes, geram situaes de conflito entre os diferentes princpios
albergados pela Carta Constitucional, so as chamadas antinomias de princ-
pio. A esse respeito, escreveu Norberto Bobbio:

Fala-se de antinomia no Direito com referncia ao fato de que


um ordenamento jurdico pode ser inspirado em valores contra-
postos (em opostas ideologias): consideram-se, por exemplo, o
valor da liberdade e o da segurana como valores antinmicos,
no sentido de que a garantia da liberdade causa dano, comu-
mente, segurana, e a garantia da segurana tende a restrin-
gir a liberdade; em conseqncia, um ordenamento inspirado
em ambos valores se diz que descansa sobre princpios antin-
micos. Nesse caso, pode-se falar de antinomias de princpio. As
antinomias de princpio no so antinomias propriamente
ditas, mas podem dar lugar a normas incompatveis.30

28 Jos Joaquim Gomes Canotilho, Direito Constitucional e Teoria da Constituio, p. 1161.


29 Douglas Yamagushi, Direitos Fundamentais do Contribuinte, p. 721.
30 Norberto Bobbio, Teoria do Ordenamento Jurdico, p. 90.
224 faculdade de direito de bauru

Veja-se que, quando Bobbio diz que as antinomias de princpio no so


antinomias propriamente ditas, diz isso porque, em verdade, os princpios
no se chocam, mas sim, autodelimitam-se num processo de cedncia recpro-
ca. Esta posio endossada por Celso Ribeiro Bastos, conforme se verifica da
transcrio abaixo:

Ele (o intrprete) ter de evitar as contradies, antagonismos e


antinomias. As Constituies compromissrias sobretudo, apre-
sentam princpios que expressam ideologias diferentes. Se, por-
tanto, do ponto de vista estritamente lgico, elas podem encer-
rar verdadeiras contradies, do ponto de vista jurdico so sem
dvida passveis de harmonizao desde que se utilizem as tc-
nicas prprias de direito.
A simples letra da lei superada mediante um processo de cedncia
recproca. Dois princpios aparentemente contraditrios podem har-
monizar-se desde que abdiquem da pretenso de serem interpreta-
dos de forma absoluta. Prevalecero, afinal, apenas at o ponto em
que devero renunciar sua pretenso normativa em favor de um
princpio que lhe antagnico ou divergente.31

Observe-se que nesse processo onde os princpios se chocam e se auto-


delimitam que surge a definio do mbito ou ncleo de proteo de um direi-
to fundamental. Em outras palavras, o mbito de proteo de um direito funda-
mental definido, tambm, pelas restries que outros direitos fundamentais
lhe impem.
Com efeito, Gilmar Ferreira Mendes atesta que a idia de restrio quase
trivial no mbito dos direitos individuais,32 ocorrendo, at mesmo quando no
existe previso expressa de reserva legal.
Tem-se a reserva legal quando o prprio texto constitucional, ao declarar
um direito fundamental, deixa uma indicao (na forma de um dever ao legisla-
dor), de que aquele direito no absoluto e de que suas limitaes devero ser
observadas na produo legislativa infraconstitucional. Nessas hipteses, o cons-
tituinte utiliza-se de expresses que fazem referncia lei infraconstitucional,
tais como: nos termos da lei (do inc. LVIII, art. 5.) ou; nas hipteses e na
forma que a lei estabelecer (do inc. XII, do mesmo artigo). Ou, pode utilizar-se
de expresses que se refiram a algum conceito jurdico, que funcionar como
contrapeso na limitao de um determinado direito, como no inc. XXIII, do
art. 5., que fala em funo social da propriedade.

31 Celso Ribeiro Bastos, Comentrios Constituio do Brasil, v. 1, p. 348.


32 Gilmar Ferreira Mendes, Hermenutica Constitucional e Direitos Fundamentais, p. 213.
Revista do instituto de pesquisas e estudos n. 44 225

Mesmo quando a Constituio no faz reserva legal para o estabelecimen-


to de restries a um direito fundamental, ainda assim possvel que uma lei
infraconstitucional prescreva-lhe restries. Isso possvel porque, em verdade,
a lei infraconstitucional estar apenas reconhecendo limites imanentes do
contexto sistemtico da prpria Constituio, imanentes da proteo conco-
mitante a outros direitos ou bens.
por tudo isso que Canotilho, afirma:

(...) a optimao de bens constitucionais levada a efeito atravs


da ponderao no pressupe qualquer exerccio abusivo,
arbitrrio ou inespecfico de um direito fora do respectivo
mbito de proteo, pois o problema dos limites imanentes
irresolvel atravs de critrios prvios, livres de qualquer pon-
derao, s podendo constituir-se como de ponderao de prin-
cpios jurdico-constitucionalmente consagrados . Numa pala-
vra: os chamados limites imanentes so o resultado de uma
ponderao de princpios jurdico-constitucionais conducente
ao afastamento definitivo, num caso concreto, de uma dimen-
so que, prima facie, cabia no mbito prospectivo de um direi-
to, liberdade ou garantia.33

Os limites imanentes ao direito fundamental privacidade e intimida-


de constituem-se, portanto, em outros direitos ou bens, tambm protegidos
constitucionalmente, cujos mbitos de proteo, em certas situaes, entram em
conflito. Vejamos alguns desses limites, especialmente no que se relacionam
com o direito ao sigilo bancrio.

6. LIMITES AO DIREITO PRIVACIDADE E INTIMIDADE

6.1 O Princpio do Estado Democrtico de Direito

Logo de incio, no art. 1. da Constituio Federal de 1988, entendemos


que j temos uma dessas limitaes ao sigilo bancrio. O caput deste artigo
estabelece que a A Repblica Federativa do Brasil (...) constitui-se em Estado
Democrtico de Direito. Temos, pois, que a Constituio Federal foi alm da
positivao do princpio do Estado de Direito, positivou, ento, o princpio do
Estado Democrtico de Direito, cuja diferena essencial reside em uma preocu-
pao maior com a igualdade (em sua efetiva concretizao) e com a justia
social.

33 J. J. Gomes Canotilho, ob. cit., p. 1202.


226 faculdade de direito de bauru

lcio Fonseca Reis faz tima sntese da posio de Jorge Miranda, sobre o
significado da expresso Estado Democrtico de Direito:

Jorge Miranda entende, sob a gide da constituio portuguesa,


que com a expresso Estado de Direito Democrtico o consti-
tuinte no optou por um modelo diferente do Estado Social de
Direito, mas apenas por um modelo mais exigente mais exi-
gente na efetivao da igualdade social, atravs dos direitos
econmicos, sociais e culturais.34

Miguel Reale nos lembra que

(...) o adjetivo democrtico pode tambm indicar o propsito


de passar-se de um Estado de Direito, meramente formal, a um
Estado de Direito e de Justia Social ... esse a meu ver o espri-
to da Constituio.35

A forte conotao de justia social, trazida j no primeiro artigo da


Constituio, demonstra que um dos grandes objetivos dessa Carta est na busca
contnua da igualdade scio-econmica, em seu sentido material. E o aspecto
social, to forte na Constituio brasileira, contrape-se, inevitavelmente, ao
aspecto individual, de forma que os direitos individuais no possam ser utiliza-
dos para criar, ou manter, desigualdades e privilgios. o interesse pblico
sobrepondo-se ao interesse individual. Eis o primeiro limite que, no caso espe-
cfico do sigilo bancrio, relaciona-se com a possibilidade de o sigilo bancrio ser
utilizado para esconder, da administrao fiscal, sinais de riqueza passveis de tri-
butao pelo Estado.
Ocorre que o Estado Democrtico de Direito um Estado Fiscal, que
obtm os recursos necessrios ao cumprimento de seus objetivos, atravs da
imposio tributria aos cidados. Quanto a isto, Jos Casalta Nabais, faz impor-
tante observao:

Por isso, bem, podemos afirmar, como j o fizemos em outro


lugar, que no actual estado fiscal, para o qual no se vislumbra
qualquer alternativa vivel, pelo menos nos tempos mais prxi-
mos, os impostos constituem dever de cidadania, cujo cumpri-
mento a todos nos deve honrar.36

34 Elcio Fonseca Reis, ob. cit. p. 160.


35 Apud. Douglas Yamaguhsi, ob. cit. p. 721.
36 Jos Casalta Nabais. Algumas reflexes sobre o actual estado fiscal.
Revista do instituto de pesquisas e estudos n. 44 227

Em outras palavras, o Estado Fiscal, na realizao de seus objetivos funda-


mentais, que so aqueles do art. 3. da Constituio (construir uma sociedade
livre, justa e solidria; garantir o desenvolvimento nacional; erradicar a pobreza
e a marginalizao e reduzir as desigualdades sociais e regionais; promover o
bem-estar de todos, sem preconceitos de origem, raa, sexo, cor, idade e quais-
quer outras formas de discriminao), necessita de dinheiro, e para isso cobra
tributos de seus cidados. desse contexto que surge o chamado dever funda-
mental de pagar impostos, cujo bom cumprimento relaciona-se com a concre-
tizao dos objetivos fundamentais desta Nao.
Segundo Elcio Fonseca Reis,

O tributo, nesse contexto, deixa de ser simples fonte de receita


para o Estado, passando a ser utilizado como instrumento de
realizao de justia, vale-se do princpio da capacidade contri-
butiva como meio de onerar aqueles economicamente mais
favorecidos, sendo utilizado, tambm, de forma extrafiscal,
para criar benefcios para regies mais pobres. Dessa forma, a
igualdade no tratamento tributrio deixa de ser meramente for-
mal, passando a ser material. Esta uma caracterstica do
Estado social.37

6.2 O Princpio da Igualdade

Podemos dizer que um outro limite est no princpio da igualdade, positi-


vado no caput do art. 5., in verbis:

Art. 5.. Todos so iguais perante lei, sem distino de qual-


quer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros
residentes no Pas a inviolabilidade do direito vida, liber-
dade, igualdade, segurana e propriedade, nos termos
seguintes (grifo nosso).

Partindo da premissa de que nem todos os cidados esto nas mesmas condi-
es de esconder seus rendimentos (sinais de riqueza) da administrao fiscal, per-
cebemos que o direito a esse segredo (o sigilo bancrio), embora conferido, indistin-
tamente, a todos os cidados, resulta numa situao de desigualdade dentro do con-
junto, pois gera um privilgio para alguns. Ocorre que os trabalhadores autnomos
e as empresas, por terem controle sobre os seus balanos contbeis, dispem de
recursos (ilcitos, diga-se de passagem) para ocultar rendimentos Administrao

37 Elcio Fonseca Reis, op. cit., p. 161.


228 faculdade de direito de bauru

Fiscal. Quem nunca ouviu, ao necessitar dos servios de um profissional liberal, a per-
gunta: com, ou sem recibo?, na hora de se negociar sobre o preo do servio. No
que diz respeito s empresas, qual seria o significado das expresses balano geren-
cial e meia-nota, s vezes ouvidas no mundo empresarial, em oposio ao tradi-
cional balano contbil e a simples nota fiscal? evidente, que os trabalhadores assa-
lariados, que j tm seu imposto de renda deduzido, automaticamente, de seu sal-
rio, encontram-se em situao de desvantagem porque no tm possibilidade de
manter segredo sobre seus sinais de riquezas, perante o Fisco.
Sobre esse assunto, Cassalta Nabais faz uma provocante observao:

Com efeito, de todo insustentvel a situao a que uma parte


significativa e crescente de contribuintes se consegue alcando-
rar, fugindo descaradamente e com assinalvel xito aos impos-
tos. E insustentvel pela receita perdida que origina e, conse-
qentemente, pelo apartheid fiscal que a mesma provoca, deso-
nerando os fugitivosfiscais e sobrecarregando os demais con-
tribuintes que, no podendo fugir aos impostos, se tornam ver-
dadeiros refns ou cativos do Fisco por impostos alheios. Um
fenmeno que muito justamente coloca a questo de se saber se,
atravs desta via, no estamos de algum modo a regressar
situao que com algumas excepes se manteve at ao triunfo
do estado constitucional, em que certas classes, ou seja, o clero
e a nobreza, estavam excludos da tributao que assim, incidia
apenas sobre os membros do terceiro estado.38

Podemos at imaginar que, se todos os cidados estivessem em condio


de igualdade, no que se refere possibilidade de manter segredo sobre o ver-
dadeiro montante de seus rendimentos perante do Fisco, no haveria de se falar
em conflito entre o direito igualdade e o direito privacidade e intimidade.
Contudo, no sendo essa a realidade, conclumos que o direito igualdade par-
ticipa das limitaes imanentes ao direito privacidade, especialmente naqui-
lo em que se relaciona com o sigilo bancrio.

6.3 O Princpio da Capacidade Contributiva ou da Justia Fiscal

Um outro limite, ao direito privacidade e intimidade, reside no poder-


dever conferido Administrao Tributria, de concretizar o princpio da justia
fiscal, atravs da deteco dos sinais de riqueza dos contribuintes. Este princpio
est insculpido no 1. do art. 145, in verbis:

38 Jos Casalta Nabais. ob. cit.


Revista do instituto de pesquisas e estudos n. 44 229

Art. 145. (...)


1. Sempre que possvel, os impostos tero carter pessoal e
sero graduados segundo a capacidade econmica do contri-
buinte, facultado administrao tributria, especialmente
para conferir efetividade a esses objetivos, identificar, respeita-
dos os direitos individuais e nos termos da lei, o patrimnio, os
rendimentos e as atividades econmicas do contribuinte.

O princpio da justia fiscal ou da capacidade contributiva explicado, em


sua essncia, por Roque Antnio Carrazza:

O princpio da capacidade contributiva que informa a tribu-


tao por meio de impostos hospeda-se nas dobras do princ-
pio da igualdade e ajuda a realizar, no campo tributrio, os
ideais republicanos. Realmente, justo e jurdico que quem, em
termos econmicos, tem muito pague, proporcionalmente, mais
imposto do que quem tem pouco. Quem tem maior riqueza deve,
em termos proporcionais, pagar mais imposto do que quem tem
menor riqueza. Noutras palavras, deve contribuir mais para a
manuteno da coisa pblica.
O princpio da capacidade contributiva informa a tributao
por meio de impostos. Intimamente ligado ao princpio da igual-
dade, um dos mecanismos mais eficazes para que se alcance a
to almejada Justia Fiscal.39

Do exposto por Carrazza, temos que a idia de justia ou eqidade tribu-


tria tem a ver com a graduao dos impostos, em proporo capacidade con-
tributiva do cidado, s riquezas do contribuinte. No contexto que envolve o
sigilo bancrio, importante notar que princpio da capacidade contributiva no
se limita esfera da produo legislativa (justia formal), ele se estende ao
campo da fiscalizao, que tem o dever constitucional de lhe conferir efetivida-
de. Foi exatamente para isso que a Constituio deu administrao tributria
o poder-dever de identificar o patrimnio, os rendimentos e as atividades eco-
nmicas do contribuinte. Evidente, portanto, a limitao imposta ao direito
privacidade e intimidade.
E nem poderia ser de outra forma, principalmente no que se refere aos
impostos baseados na declarao do prprio contribuinte ou naqueles onde h
a autoliquidao, lembrando-se que a maioria dos impostos, hoje, incluem-se
numa dessas hipteses. Nesses casos, a Administrao depende da veracidade

39 Roque Antnio Carrazza. Curso de Direito Constitucional Tributrio, p. 65.


230 faculdade de direito de bauru

dos dados prestados pelo contribuinte para que possa verificar a correta aplica-
o da norma tributria. Se no puder fiscalizar tais dados, podemos dizer que
para alguns contribuintes afortunados (no sentido de sorte), o dever de pagar
impostos deixa de ser compulsrio, para ser quase que facultativo. Se a
Administrao no puder ter acesso aos dados bancrios, ficar na dependncia
da boa-vontade dos cidados, o que no seria compatvel com seu dever de zelar
pela concretizao da justia fiscal.
O fato que ningum gosta de pagar tributos, seja por duvidar que o
dinheiro ser bem utilizado pelo Estado, seja por apego demasiado ao fruto de
seu trabalho rduo, de forma que, se o dever de pagar impostos fosse realmen-
te facultativo, quase ningum os pagaria.
Ives Gandra Martins explica o assunto de maneira interessante, utilizando-
se da teoria que divide as normas jurdicas em normas de aceitao e de rejeio
social. As primeiras sendo aquelas que os cidados, normalmente, cumpririam
mesmo que no houvesse sanes para seu descumprimento. O autor utiliza-se
do exemplo de norma que prescreva o respeito vida, que, muito provavel-
mente, seria cumprida pela maioria dos cidados, mesmo que no houvesse san-
o. Do outro lado, coloca as normas de rejeio social, sobre as quais, Ives
Gandra Martins faz a seguinte explicao:

O mesmo no acontece quanto s normas de rejeio social.


Nestas, prevalece a necessidade da norma sancionatria, nica
capaz de fazer cumprida a norma de rejeio social.
O tributo, como o quer Paulo de Barros Carvalho, uma norma.
uma norma de rejeio social. Vale dizer, sem sano no seria
provavelmente cumprida. A sano que assegura ao Estado a
certeza de que o tributo ser recolhido, visto que a carga des-
medida que implica traz, como conseqncia, o desejo popular
de descumpri-la.
Tanto assim que um contribuinte, que seria incapaz de matar
algum, mesmo que no houvesse norma sancionatria, muitas
vezes, tentado a no pagar tributos, s o fazendo em face do
receio de que a norma sancionatria lhe seja aplicvel.40

A explicao acima tem sentido, mas com o devido respeito ao ilustre tri-
butarista, restou incompleta ao indicar que a sano j seria suficiente para pro-
vocar o cumprimento da norma tributria (de rejeio social). Contudo, j ano-
tava Cesare Beccaria, em seu clssico Dos Delitos e da Penas, que:

40 Ives Gandra Martins, O Sistema Tributrio na Constituio de 1988, p. 12.


Revista do instituto de pesquisas e estudos n. 44 231

O rigor do suplcio no que previne os delitos com maior segu-


rana, porm a certeza da punio (...) A perspectiva de um cas-
tigo brando, porm inflexvel, provocar sempre uma impresso
mais forte do que o impreciso medo de um suplcio horrendo,
em relao ao qual aparece alguma esperana de no puni-
o41 (grifo nosso).

Se a administrao tributria no tiver como verificar a veracidade das


declaraes dos contribuintes, estes tero mais do que alguma esperana de
no punio, podemos dizer que tero quase uma certeza de que no sero
punidos. No caso de tributos como o imposto de renda, os dados de movimen-
tao bancria so absolutamente necessrios rapidez e eficincia da fiscali-
zao tributria, e por isso devem ser acessveis ao Fisco. nesses termos que o
poder-dever de fiscalizao tributria, previsto na Constituio Federal, consti-
tui-se num limite ao sigilo bancrio e, conseqentemente, ao direito privaci-
dade e intimidade.
Consideramos que estes sejam os limites imanentes ao direito privacidade
e intimidade, mais pertinentes ao tema do sigilo bancrio. Tais limitaes justificam-
se, pois so capazes de evitar grandes leses ao interesse pblico. Entretanto, jamais
podero restringir o sigilo bancrio a ponto de descaracterizar a proteo ao direito
individual privacidade, tambm de reconhecida importncia no sistema constitu-
cional. Em poucas palavras, isto significa que os limites tambm tm limites. Aqui che-
gamos ao ponto decisivo para a anlise da constitucionalidade de leis restritivas de
direitos fundamentais, como o caso da Lei Complementar n. 105.

7. A PROPORCIONALIDADE E A PRESERVAO DO NCLEO ESSENCIAL

Apresentados alguns direitos fundamentais que funcionam como limites


ao direito privacidade e intimidade (e, conseqentemente ao sigilo banc-
rio), vejamos agora, se as restries postas sobre esses direitos, pela Lei
Complementar n. 105, de 10 de janeiro de 2001, so adequadas a esses limites
e, conseqentemente, ao sistema constitucional.
J vimos que uma lei restritiva de um direito fundamental, se legtima, esta-
r apenas, em verdade, realizando uma composio de princpios constitucio-
nais em contradio, composio esta que deve ser guiada pelos critrios da
proporcionalidade e da proteo do ncleo essencial, conforme veremos a
seguir. Esses critrios de interpretao permitem que a ponderao dos direitos
envolvidos seja resolvida, sem que qualquer um deles seja sacrificado completa-
mente. o que ensina Suzana Toledo de Barros:

41 Cesare Beccaria. Dos Delitos e Das Penas, p.56/7.


232 faculdade de direito de bauru

A exigncia de uma ponderao de interesses em conflito, como


demonstrar-se-, requer do legislador uma tarefa de concordn-
cia prtica entre os direitos em jogo, de maneira a impedir o
sacrifcio de um em relao ao outro. Nesse delicado procedi-
mento, o princpio da proporcionalidade funciona como par-
metro tcnico: por meio dele verifica-se se os fatores de restrio
tomados em considerao so adequados realizao tima
dos direitos colidentes ou concorrentes. Afinal, o que se busca
a garantia aos indivduos de uma esfera composta por alguns
direitos, tidos por fundamentais, que no possam ser menospre-
zados a qualquer ttulo.42

Gilmar Ferreira Mendes sintetiza a proteo do ncleo essencial, dizendo


que: destina-se a evitar o esvaziamento do contedo do direito fundamental
decorrente de restries descabidas, desmesuradas ou desproporcionais.43
Assinale-se, pois, que embora a idia de restrio seja inerente idia de um
direito fundamental, esta jamais poder anular ou esvaziar completamente o
contedo do direito que est a limitar.
Desse modo, o princpio da proporcionalidade pode ser entendido como
parmetro a balizar a conduta do legislador quando estejam em causa limitaes
aos direitos fundamentais.44
No mesmo sentido, a lio de Luis Roberto Barroso:

O princpio da razoabilidade um parmetro de valorao dos


atos do Poder Pblico para aferir se eles esto informados pelo
valor supeior inerente a todo ordenamento jurdico: a justia.45

Vejamos, ento sob quais critrios, o princpio da proporcionalidade pos-


sibilita a necessria ponderao de valores e aponta se uma restrio a um direi-
to fundamental, seja ela judicial, legal ou administrativa, viola ou no o mbito
de proteo desse direito.
Nesse passo, o princpio da proporcionalidade desdobra-se em trs sub-
princpios, a saber: a) o da adequao e efetividade do meio escolhido; b) o da
imprescindibilidade do meio escolhido; b) o da proporcionalidade em sentido
estrito entre o meio escolhido e finalidade perseguida.

42 Suzana de Toledo Barros, O Princpio da Proporcionalidade e o controle de constitucionalidade


das leis restritivas de direitos fundamentais, p.28.
43 Gilmar Ferreira Mendes, Hermenutica Constitucional e Direitos Fundamentais, p. 243.
44 Cf. Suzana de Toledo Barros, ob. cit. p. 76.
45 Luis Roberto Barroso. Interpretao e Aplicao da Constituio, p. 219.
Revista do instituto de pesquisas e estudos n. 44 233

7.1 A Adequao e Efetividade do Meio Escolhido

Este subprincpio refere-se capacidade do meio empregado, em realizar


um fim relevante para o interesse pblico. Atravs deste subprincpio, examina-
se tanto a legitimidade do fim perseguido, que dever ser, necessariamente, a
satisfao de algum princpio constitucional, como a possibilidade de sucesso da
medida restritiva, em relao sua finalidade.
Transportando essa anlise para nosso caso concreto, conclumos que
qualquer restrio imposta ao direito privacidade e intimidade, atravs da fle-
xibilizao do acesso a dados bancrios, deve ser capaz de atender a um fim
constitucionalmente legtimo que, no caso, o de revelar a efetiva capacidade
contributiva dos contribuintes, necessria concretizao do princpio da justi-
a fiscal.
Quanto legitimidade dos fins perseguidos pela Lei Complementar n. 105,
j os analisamos anteriormente, pois so coincidentes com aqueles que deno-
minamos limites imanentes ao direito privacidade e intimidade, ou seja,
realizao dos princpios do Estado Democrtico de Direito, do direito igual-
dade e da justia fiscal.

7.2 A Imprescindibilidade do Meio Escolhido

O critrio da imprescindibilidade exige que, para a persecuo daquela


finalidade, no exista maneira menos restritiva aos direitos fundamentais. o
que ensina Paulo Armnio Tavares Buechele:

Em sntese, o objetivo almejado pela Constituio no pode ser


atingido de outra maneira, que afete menos o indivduo, a no
ser atravs daquela eleita pelo legislador infraconstitucional,
no momento em que estipula a norma limitadora de um direito
fundamental. (...)
Em outras palavras conforme o comentrio de Maunz/Drig de
todas as medidas que igualmente servem obteno de um fim,
cumpre eleger aquela menos nociva aos interesses do cidado.46

No caso da Lei Complementar n. 105, deve ser verificado se a apurao da


real capacidade contributiva do contribuinte, atravs do acesso aos dados de movi-
mentao bancria, no poderia ser alcanada por meios menos restritivos esfera
da privacidade dos cidados e, ainda assim, de forma igualmente eficiente.

46 Paulo Armnio Tavares Buechelle, O Princpio da Proporcionalidade e a Interpretao


Constitucional, p. 130.
234 faculdade de direito de bauru

Como j fixamos anteriormente, a imposio tributria constitui-se em norma


de rejeio social, razo pela qual uma simples convocao para a declarao de
bens e rendimentos no garante a veracidade das informaes, principalmente na
hiptese de a administrao tributria no ter como confirm-las ou desconfirm-
las. Contudo, como tais declaraes gozam de presuno juris tantum de veraci-
dade, somente se verificar a imprescindibilidade do acesso aos dados bancrios
quando existirem indcios de que as declaraes no sejam fiis realidade. Nesse
sentido, a Lei Complementar n. 105, em seu art. 6. disps, in verbis;

Art. 6.. As autoridades e os agentes fiscais tributrios da Unio, dos


Estados, do Distrito Federal e dos Municpios somente podero exa-
minar documentos, livros e registros de instrues financeiras,
inclusive os referentes a contas de depsitos e aplicaes financeiras,
quando houver processo administrativo instaurado ou proce-
dimento fiscal em curso e tais exames sejam considerados indis-
pensveis pela autoridade administrativa competente.

V-se, da leitura da lei, que o legislador infraconstitucional preocupou-se com


o critrio da imprescindibilidade, quando determinou que o exame queles dados
deve ser considerado indispensvel pela administrao. Alm disso, a exigncia de
processo administrativo instaurado ou procedimento fiscal em curso j evidencia a
necessidade, tambm, de que hajam indcios suficientes apontando contra a vera-
cidade das declaraes fornecidas pelo prprio contribuinte. Desta forma, enten-
demos que as exigncias do princpio da imprescindibilidade do meio escolhido,
foram atendidas pela Lei Complementar em anlise.

7.3 A Proporcionalidade em Sentido Estrito

Este subprincpio, tambm chamado de proporcionalidade em sentido estrito


entre o meio escolhido e finalidade perseguida, traduz-se na exigncia do devido
sopesamento, entre a finalidade perseguida e a restrio imposta; sopesamento que,
nada mais , seno, uma ponderao dos valores constitucionais envolvidos.
Nas palavras de Paulo Armnio Tavares Buechele,

Portanto, a ponderao entre dois direitos fundamentais atingidos


pela medida legal restritiva, para definir-se, no caso concreto, se o
dano provocado a um deles em benefcio da proteo do outro se
justifica ante os objetivos maiores pretendidos pela Constituio,
consiste no cerne do subprincpio da proporcionalidade.47

47 Ibid., p. 134.
Revista do instituto de pesquisas e estudos n. 44 235

Entendemos que essa circunstncia tambm foi atendida pela Lei


Complementar n. 105, em razo da grande importncia da finalidade que per-
segue: a obteno de recursos para o financiamento do Estado Democrtico de
Direito, de forma justa e igualitria, respeitando a efetiva capacidade contributi-
va de cada cidado, em contraposio com a superficial invaso da privacida-
de que promove na vida dos cidados. Seno vejamos.
J restou dito que os dados bancrios e contbeis situam-se na parte
menos protegida da esfera da privacidade, isso em razo de sua transcendncia
econmica e de sua relao apenas indireta com os aspectos da vida privada das
pessoas. Alis, relao que a Lei Complementar n. 105 fez por minimizar, quan-
do estabeleceu no 2., do art. 5., que, in verbis:

Art. 5. As informaes transferidas na forma do caputdeste


artigo restringir-se-o a informes relacionados com a identifica-
o dos titulares das operaes e os montantes globais mensal-
mente movimentados, vedada a insero de qualquer elemento
que permita identificar a sua origem ou a natureza dos gastos a
partir deles efetuados.

Alm do mais, lembremos que a Administrao Tributria est obrigada, legal-


mente, a no divulgar tais dados bancrios, de forma que sua circulao restar res-
trita ao mbito administrativo-fiscal. A esfera ntima ou privada, que eventualmente
possa ser apreendida atravs desses dados, no ficar exposta publicamente.
Ao que nos parece, o devido sopesamento entre meios e fins foi realizado
de maneira satisfatria e legtima.

8. CONCLUSO

Na introduo deste trabalho, propusemos-nos anlise do instituto do sigi-


lo bancrio em face do ordenamento jurdico e de sua relao com o direito indi-
vidual privacidade e intimidade. Isso tudo na busca de subsdios que nos indi-
cassem se as restries impostas a esses direitos pela Lei Complementar n. 105
seriam legtimas, ou no, sob o aspecto constitucional. Vejamos nossas concluses.
Primeiramente, estabelecemos que o direito ao sigilo bancrio tem natu-
reza instrumental, significando que sua funo, dentro do ordenamento jurdi-
co, a proteo de outros direitos. Em especial, apontamos para a relao de
instrumentalidade existente entre o direito ao sigilo bancrio e o direito indivi-
dual privacidade e intimidade.
Assinalamos, ento, que, embora relacionados, o direito ao sigilo bancrio
e o direito privacidade no se confundem. O sigilo bancrio positivado atra-
vs de legislao infraconstitucional, enquanto que o direito privacidade e
236 faculdade de direito de bauru

intimidade no s est previsto expressamente na Constituio Federal, como


recebe status de princpio constitucional.
A propsito da distino entre privacidade e intimidade, conclumos, em acor-
do com a teoria das esferas, que a intimidade corresponde a uma pacela mais exclu-
siva da vida privada, sem repercusso social, recebendo, por isso, proteo constitu-
cional mais intensa. Quanto privacidade, esta admite diferentes nveis de proteo,
graduados em proporo com a repercusso social ensejada pela situao especfica.
Nessa trilha, procuramos demonstrar que o mbito de proteo do direito
privacidade e intimidade resultado de um jogo de autodelimitao entre
princpios constitucionais, de maneira que seu alcance determinado, em
parte, pelas restries imanentes da proteo constitucional a outros institu-
tos, tais como o interesse pblico, o direito igualdade e o princpio da justia
fiscal. Contudo, assinalamos que essas delimitaes impostas a um direito fun-
damental jamais podero ser to intensas, ao ponto da descaracterizao desse
direito. Seu ncleo essencial dever ser, sempre, protegido.
Surge, ento, o princpio da proporcionalidade, a fornecer-nos os crit-
rios de avaliao quanto constitucionalidade das restries colocadas aos direi-
tos fundamentais, a saber:
a) adequao e efetividade do meio escolhido;
b) imprescindibilidade do meio escolhido; e
c) proporcionalidade em sentido estrito.
Submetendo o texto da Lei Complementar n. 105 naquilo que trata do sigi-
lo bancrio, aos critrios acima mencionados, s nos foi permitido concluir que
a Lei Complementar n. 105 constitucional. Isso porque fiel ao conjunto de
valores postos pela Constituio Federal brasileira, porque vai de encontro aos
objetivos do Estado Democrtico de Direito e porque necessria ao estabele-
cimento da justia fiscal em nosso Pas.

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Da tutela antecipada nas possessrias
fundadas na posse velha*1

Clito Fornaciari Jnior


Mestre em Direito pela PUCSP.
Advogado.

Palavras-chave: Tutela antecipada, risco de dano irreparvel, dignidade constitucional,


devido processo legal, plenitude do direito de defesa, processo civil de resultados, aes
possessrias, posse velha, vedao da proteo antecipada.

1. DA TUTELA ANTECIPADA

No se pode negar que a grande novidade que a reforma processual,


desenvolve-se desde 1992, trouxe ao processo civil brasileiro foi a introduo,
entre ns, da tutela antecipada,2 possibilitando ao magistrado adiantar os efeitos
da prpria prestao jurisdicional postulada pelo autor, ainda que diante de um
exame necessariamente precrio das nuanas do caso, at porque realizado

* O artigo do ilustre Professor CLITO FORNACIARI JNIOR foi, gentilmente, encaminhado para publicao
na RIPE, pelo Professor Ms. PAULO HENRIQUE SILVA GODOY, respeitado mestre desta Faculdade de
Direito de Bauru ITE.
1 Trabalho escrito em homenagem ao eminente processualista GAS DIRCEU MONIZ DE
ARAGO, que empresta sua privilegiada inteligncia para o desenvolvimento do Direito
Processual Civil Brasileiro.
2 A tutela antecipada j vinha contemplada no Cdigo de Defesa do Consumidor para as
demandas voltadas ao cumprimento das obrigaes de fazer ou no fazer (art. 84, 3), colo-
cando como requisitos para a sua concesso a relevncia do fundamento da demanda e o jus-
tificado receio de ineficcia do provimento final.
242 faculdade de direito de bauru

antes de ter, nos autos, a totalidade das alegaes e das provas, que lhe ensejam
a formao de sua convico plena.
Para tanto, reclama a lei prova inequvoca, que convena da verossimi-
lhana da alegao, aliada, na hiptese mais comum, ao risco de dano irrepar-
vel ou de difcil reparao, em se aguardando o desfecho do processo (art. 273
do CPC).
A inovao implicou mudana radical do eixo em que se assentava a din-
mica do processo. Os estudiosos de Direito Processual Civil foram educados na
linha da preservao do direito de defesa, como valor absoluto, conferindo-se ao
ru, quando no expressamente, a cmoda posio de se presumir inocente,
at prova em contrrio. Dessa concepo no se afastou o texto constitucional,
que, diversamente, tratou de conferir dignidade constitucional, inclusive como
clusulas inderrogveis, a princpios e regras de processo, que se dirigem, exa-
tamente, neste sentido, entre elas se destacando o devido processo legal e a ple-
nitude do direito de defesa.3
Atualmente, com ou sem plenitude do direito de defesa, o valor supremo
que se prestigia no processo a eficcia do provimento, buscando igualmente
faz-lo o mais rpido possvel. Nessa linha, CNDIDO RANGEL DINAMARCO
proclama que o processo civil de hoje necessariamente um processo civil de
resultados, porque sem bons resultados, e efetivos, o sistema processual no se
legitima.4 Contribui para alcanar essa finalidade, sem dvida alguma, o insti-
tuto da tutela antecipada, sem embargo de ensejar um resultado embasado
somente em mero juzo de plausibilidade e no de certeza, de vez que, muito
embora se coloque como requisito para o seu deferimento a existncia de prova
inequvoca, o juzo que se aceita como suficiente o da verossimilhana, mar-
cado pela mera probabilidade5 do afirmado pelo autor, ainda na esteira do
fumus boni iuris do processo cautelar,6 do qual podem ser retiradas as coorde-
nadas para sua interpretao.

3 TEORI ALBINO ZAVASCKI reconhece que a previso da tutela antecipada restringe a segu-
rana jurdica que a Constituio Federal consagra no inciso LIV, do seu art. 5. Entende,
porm, que esta restrio se torna possvel quando um outro direito fundamental estiver em
vias de ser desprestigiado. No caso, afirma existir na Lei Maior o direito efetividade da juris-
dio, como uma decorrncia do direito de acesso justia, que deve ser garantido por meios
expeditos e eficazes de exame da demanda e de concretizao de seus resultados (Antecipao
de Tutela e Coliso de Direitos Fundamentais, Reforma do Cdigo de Processo Civil, So Paulo,
Saraiva, 1996, obra coletiva coordenada por SLVIO DE FIGUEIREDO TEIXEIRA, pgs. 146
e segs.).
4 Nasce um novo Processo Civil, Reforma cit., pg. 14.
5 J. E. CARREIRA ALVIM diz ser a probabilidade o critrio mais seguro para se apurar a veros-
similhana, vendo-a retratada em uma situao intermediria entre a ignorncia e a certeza
(A Antecipao da Tutela na Reforma Processual, Reforma cit., pgs. 60 e segs.).
6 Mais longamente nesse sentido, nossa posio em Reforma Processual Civil (Artigo por Artigo),
So Paulo, Saraiva, 1996, pgs. 37.
Revista do instituto de pesquisas e estudos n. 44 243

2. DA TUTELA ANTECIPADA COMO REMDIO ESPECFICO DO PRO-


CESSO DE CONHECIMENTO

A disciplina da tutela antecipada vem lanada dentre as disposies do


processo de conhecimento (Livro I do CPC), que guardam tambm a conotao
de regras gerais de processo, dado que aquilo que no Livro I se estabelece apli-
cvel no s ao processo de conhecimento, mas tambm aos demais processos
regrados pelo Cdigo e pela legislao extravagante. Mais especificamente, a
tutela se prescreve entre os artigos que definem o procedimento, em suas regras
gerais (Titulo VII, Captulo I, do Livro I, do CPC).7
Apesar do carter geral das normas do Livro I do Cdigo, a tutela anteci-
pada medida atinente especificamente ao processo de conhecimento.
Possibilita que se confira eficcia antecipada aos provimentos de aes de conhe-
cimento de qualquer natureza, o que somente seria vivel com a prolao da
sentena de mrito procedente e, via de regra, somente seria exeqvel, se de
condenao se cuidasse, aps o seu trnsito em julgado.
Para as demais modalidades de processo, a providncia soa impertinente,
at porque tanto a execuo, como o cautelar possuem, no seu bojo, providn-
cias enrgicas e imediatas de concretizao de direitos, decorrentes de sua pr-
pria natureza, que prescindiriam de qualquer outro ato voltado a tornar o pro-
cesso mais eficaz e seus comandos mais prontamente realizveis. Assim, na exe-
cuo, tem lugar a penhora, afetando soluo do dbito determinado bem do
patrimnio do devedor; por seu turno, nas medidas cautelares, est prevista a
possibilidade de sua concesso liminarmente e at sem a oitiva da parte contr-
ria. No h, assim, como se associar a esses procedimentos o regime da tutela
antecipada ou algo que a tanto pudesse ser equiparado.
De outro lado, estando o instituto regrado nas disposies gerais acer-
ca do procedimento, em ttulo que cuida dos enunciados gerais referentes
ao procedimento comum, desdobrado em ordinrio e sumrio, no h dvi-
da de que a tutela pode ser deferida em ambos os procedimentos, mesmo
porque, no grande nmero de casos, a imposio de um ou outro decorre
do simples valor da causa, sem qualquer considerao do bem da vida em
disputa.

7 O art. 461 do Cdigo de Processo Civil tambm prev a concesso de tutela antecipada ( 3),
fazendo-o particularmente com relao ao cumprimento das obrigaes de fazer ou no fazer.
A norma pode ser vista como especfica para aquela modalidade de obrigao, justificando-se
apenas por fora de ter como preocupao primeira o cumprimento in natura daquelas obri-
gaes, colocando a sua converso em perdas e danos como hiptese que, a todo custo, deve
ser evitada.
244 faculdade de direito de bauru

3. DAS PARTICULARIDADES DOS PROCEDIMENTOS ESPECIAIS

Todavia, o procedimento comum, como sabido, no representa a nica


via para o trilhar dos processos. Por razes de poltica legislativa, o legislador
prestigiou alguns direitos e relaes jurdicas, dando-lhes um caminho prprio
e especfico para o caminhar dos processos que sobre eles versem.
Esses procedimentos especiais encontram-se disciplinados no Cdigo de
Processo Civil e na legislao extravagante, representando, em sntese, um cami-
nho prprio e especfico para o trmite dos processos, o que se faz por normas
de ordem pblica, insuscetveis de serem derrogadas por vontade das partes.
A especialidade desses procedimentos evidentemente particular a cada
qual denota-se em vista da atribuio a simples processos voltados obteno
de sentena de mrito, que resolva um conflito de interesses entre as partes, de
alguma ou algumas particularidades que no seriam pertinentes, via de regra, a
processos de conhecimento. Existe como que uma mescla de processo de
conhecimento, com execuo ou cautelar ou com ambos simultaneamente.
As caractersticas mais comuns, nesse sentido, so a exigncia de prova
pr-constituda para a propositura da ao (depsito, mandado de segurana); a
conferncia de carga executiva sentena, prescindindo da propositura, ao
depois, de sua execuo, que nela j se encontra embutida (despejo, possess-
ria); e a possibilidade de concesso de liminar que, no sistema anterior, era vista
com natureza cautelar, mas que, corretamente, se demonstra como tpica tutela
antecipada,8 de vez que, no incio do processo, se faz possvel a concesso limi-
nar, embora provisoriamente, da prpria tutela reclamada, que ser apreciada
somente ao final do procedimento, quando da prolao da sentena.
Portanto, alguns procedimentos especiais tm j embutida no seu peculiar
itinerrio e isso muito antes de se pensar em disciplinar a tutela antecipada,
nos moldes em que se apresenta atualmente a possibilidade de sua concesso
previamente, no nascedouro do processo, exigindo para tanto somente prova de
que se afiguram os requisitos para tanto, afinando-se, pois, verossimilhana e
ao perigo de dano irreparvel que bem se adequavam ao fumus boni iuris e ao
periculum in mora, em que se ancora a medida cautelar.

4. DA TUTELA ANTECIPADA NOS PROCEDIMENTOS ESPECIAIS

Evidentemente, em relao aos ritos especiais que j contemplam a possi-


bilidade de concesso de tutela antecipada, sem qualquer outra particularidade,
seno aquelas decorrentes de seu regime comum, no se necessita do amparo

8 Cf. nosso O Procedimento das Chamadas Aes Possessrias, Posse e Propriedade, So Paulo,
Saraiva, 1987, obra conjunta coordenada por YUSSEF SAID CAHALI, pg. 193.
Revista do instituto de pesquisas e estudos n. 44 245

da regra geral, porque a especial j atende a essa finalidade, persistindo, pois, a


possibilidade do deferimento da antecipao da tutela, nos moldes demarcados
pelo procedimento em si.9
Todavia, h procedimentos em que a sua marca distintiva no est na pos-
sibilidade de concesso de tutela antecipada, mas em outra faceta qualquer, s
vezes atinente a requisitos prvios ou execuo da sentena. De outro lado,
existem ainda outros procedimentos especiais que admitem a concesso da tute-
la antecipada, porm a condicionam a requisitos especficos, que destoam da
regra geral. Para esses casos, torna-se relevante a discusso acerca da possibili-
dade de se estar concedendo, mesmo falta de regra especfica, a tutela anteci-
pada de que cuida o art. 273 do Cdigo de Processo Civil.

5. DA APLICAO DO ART. 273 AOS RITOS ESPECIAIS QUE NO


COGITAM DE LIMINAR

A utilizao das regras gerais de procedimento para uma particular esp-


cie supe o atendimento de dois pressupostos: necessrio, em primeiro lugar,
que se apresente a lacuna no sistema a ser integrado; em segundo lugar, pre-
ciso que a norma a ser trazida de emprstimo seja compatvel com as regras e os
princpios referentes ao sistema a ser integrado. Se no houver lacuna, a regra
especial impede a incidncia da geral, sendo o quanto basta. Se, diversamente,
existir a lacuna, s ento h de se perquirir acerca da compatibilidade entre a
disposio lacunosa e o preceito integrador, que, fazendo-se presente, libera o
sistema para a recepo da norma com carter geral.
Nessa linha, no se vislumbra qualquer bice para a antecipao de tutela
em casos de procedimentos especiais que nada disponham acerca do assunto,
no cogitando da possibilidade ou no de se deferir a antecipao dos efeitos da
tutela reclamada. Se a caracterstica do procedimento no estiver nesse trao, a
tutela antecipada se faz possvel, devendo se definir, to-s, acerca da credibili-
dade do direito invocado e do risco de dano irreparvel, caso a medida no
venha a ser deferida de incio, rigorosamente conforme a linha demarcada pelo
art. 273. Se estiverem presentes esses requisitos, a tutela deve ser concedida,
tomando-se como fundamento a regra geral, que se revela adequada situao
particular.

9 o que se passa com as prprias aes possessrias promovidas dentro de ano e dia contados
da turbao ou esbulho, no se necessitando considerar a regra geral, de vez que da especial
tanto j decorre. LADISLAU KARPAT (A tutela antecipada na defesa da posse e da propriedade,
Rio de Janeiro, Ed. Forense, 2003, pgs. 55 e 64, particularmente) considera, corretamente, a
concesso liminar da proteo possessria como tutela antecipada, embora a enfrente luz da
previso do art. 273 do Cdigo de Processo Civil.
246 faculdade de direito de bauru

6. DA APLICAO DO ART. 273 AOS PROCEDIMENTOS ESPECIAIS


QUE ADMITEM LIMINAR

Relativamente aos procedimentos especiais que prevem a antecipao de


tutela, porm condicionada a uma particular circunstncia, cuja falta impedi-
mento ao uso do rito especial, a questo que se coloca sobre a possibilidade
de ser deferida a antecipao, mesmo nos casos em que aquela circunstncia no
existe ou desapareceu e com ela se inviabilizou o uso do rito especial, como se
passa, particularmente, com o mandado de segurana e a ao possessria.
No se denota, nesses casos, a existncia de lacuna, a no ser quanto
regulamentao da tutela fora dos casos de que expressamente cuida. A nature-
za da relao jurdica ou o direito a ser discutido foram considerados pela lei
como merecedores, em princpio, de uma mais premente e eficaz proteo judi-
cial, mas alguma condio particular se lanou como requisito indispensvel a
ser atendido e, se no o for, o rito especial deixa de ser possvel e, assim, a ante-
cipao, dentro das coordenadas particulares daquele procedimento, tambm
resta inviabilizada.
Pode dizer-se que a dimenso do risco de dano ou da plausibilidade da ale-
gao est associada ao requisito que no foi observado, de modo que a concesso
da medida, por via transversa, ou seja, abstraindo dos rigores impostos pela norma
particular, representaria a negao da prpria sistemtica especfica.10
Essa primeira concluso, no entanto, no pode ser aceita sem se indagar
acerca do sentido do pressuposto requerido como especfico, ou seja, qual o
interesse a que ele visa a tutelar, de vez que, conforme a inteno do legislador,
a concluso necessariamente ser diversa.

7. DA TUTELA ANTECIPADA DIANTE DA POSSE VELHA

Quanto s chamadas aes possessrias, entendidas como aquelas que


requerem prvia existncia de posse do autor, turbada, esbulhada ou ameaa-
da,11 o art. 924 do Cdigo de Processo Civil, agasalhando uma distino que j
vinha do art. 523 do Cdigo Civil revogado,12 confere a elas o rito especial, no

10 Interessante, nesse sentido, acrdo do 2 TACSP, relatado por ANTONIO RIGOLIN, que
admitiu, em tese, a aplicao da regra do art. 273 para a concesso de tutela antecipada s aes
possessrias em que se discute posse velha, mas entendeu que a demora no seu ajuizamento
contrasta com o risco de perigo de dano irreparvel (7 Cmara, AI 644026-00/5, julgado em
01.08.2000).
11 Conforme nosso O procedimento das chamadas aes possessrias cit., pg. 183.
12 O Cdigo Civil atual no contm disposio no mesmo sentido, no que anda bem, de vez que
a norma da legislao passada tinha natureza processual, cuidando da ao possessria
(melhor seria do procedimento possessrio), prevendo-a sumria, nos casos de turbao e
esbulho de menos de ano e dia, e ordinria, nas demais hipteses.
Revista do instituto de pesquisas e estudos n. 44 247

qual se encontra embutida a possibilidade de concesso da tutela antecipada,


quando promovidas dentro de ano e dia da data da turbao ou esbulho.
Vencido esse prazo, o legislador faz andar o procedimento pela via comum, dei-
xando expresso que, ainda assim, no perdem o carter possessrio.
Nessa linha, um argumento simplista poderia referendar a concluso de
que a tutela antecipada, mesmo depois do ano e dia, possvel, de vez que o
no rito comum, sumrio ou ordinrio, conforme claramente decorre das normas
que disciplinam o assunto, e a demanda, nesse caso, estaria transitando pelo rito
comum.
Uma respeitvel corrente jurisprudencial,13 assentada, primordialmente,
nas lies de LUIZ GUILHERME MARINONI14 e NELSON NERY JNIOR e ROSA
MARIA DE ANDRADE NERY15 e, pois, nem sempre embasada no raciocnio de
que cabe a tutela porque o procedimento agora comum, sustenta essa possi-
bilidade, fazendo, desse modo, com que desaparea, por completo, o sentido da
regra especfica do procedimento especial das possessrias.
A questo do prazo lanado pelo legislador como o divisor de guas entre
um e outro procedimento no enseja, entretanto, um exame to-s pelo prisma
formal, mas coloca-se como elemento do prprio direito material que o sistema
pretende resguardar, de onde a resposta simplista longe est de resolver o pro-
blema, pois, como bem coloca FRANKLIN NOGUEIRA, a regra do art. 273 no foi
editada para alterar a regra prpria do procedimento especial.16
Na verdade, o ano e dia, como se costuma dizer, no somente uma questo
processual, mas um elemento que aparta a posse nova da posse velha, sujeitas a
regimes jurdicos de direito material diferenciados. Assim, quando o legislador veda
o rito especial contra os esbulhos17 praticados h mais de ano e dia, ele no est

13 TJSP, 2 Cmara de Direito Privado, AI 209684-4/9, rel. PAULO HUNGRIA, julgado em


26.06.2001; 1 TACSP, 4 Cmara, AI 922659-5, rel. PAULO ROBERTO DE SANTANA, julga-
do em 10.05.2001; 1 TACSP, 5 Cmara, AI 1053152-7, rel. LVARO TORRES JNIOR, jul-
gado em 15.05.2002; 1 TACSP, 5 Cmara, AI 1214972-5, rel. MANOEL MATTOS, julgado em
03.09.2003; 1 TACSP, 10 Cmara, AI 1211965-8, rel. ARY BAUER, julgado em 07.10.2003; 2
TACSP, 3 Cmara, AI 705623-00/2, rel. FERRAZ FELISARDO, julgado em 28.08.2001; 2
TACSP, 11 Cmara, AI 787369-00/7, rel. EGDIO GIACOIA, julgado em 10.03.2003; 2
TACSP, 9 Cmara, AI 761316-00/0, rel. CRISTIANO FERREIRA LEITE, julgado em
11.09.2002; 2 TACSP, 9 Cmara, AI 552242-00/7, rel. EROS PICELI, julgado em 07.10.1998;
2 TACSP, 11 Cmara, AI 656950-00/6, rel. MENDES GOMES, julgado em 23.10.2000; 2
TACSP, 2 Cmara, AI 636383-00/3, rel. PEANHA DE MORAES, julgado em 06.06.2000.
14 A antecipao da tutela, So Paulo, Ed. Malheiros, 1997, 3 edio, pg. 125.
15 Cdigo de Processo Civil Comentado, So Paulo, Ed. Revista dos Tribunais, 2002, 6 edio,
pg. 1138.
16 1 TACSP, 8 Cmara, AI 751769-7, julgado em 01.10.1997.
17 A questo tem relevncia quando se cuida de esbulho, uma vez que, na simples turbao, a medi-
da judicial somente ter sentido se ela guardar atualidade. Se a posse foi simplesmente turbada,
no passado, revela-se falta de interesse de agir a propositura, depois de ano e dia, de ao com
carter possessrio, podendo, quando muito, cogitar-se de reparao de dano ou outra medida
desta ordem (cf. nosso O Procedimento das Chamadas Aes Possessrias cit., pg. 186).
248 faculdade de direito de bauru

preocupado com o procedimento para a discusso deste direito, mas sim com o
prprio direito. O que a norma prev, quando decodificada, que o esbulhador h
mais de um ano e dia tem direito material que lhe enseja proteo jurdica a seu
favor, ainda que originariamente a sua posse fosse viciada.18
Por fora disso, se veda o rito especial, mas se mantm o carter posses-
srio da demanda, o que a sujeita a certas peculiaridades de procedimento, res-
salvada, basicamente, a concesso de liminar.
Destarte, o sistema jurdico, previamente, j definiu a situao possessria
que ele entende verossmil e passvel de importar em dano irreparvel para fins
de ensejar a concesso da tutela, liminarmente, colocando entre seus requisitos
o aspecto temporal. Procedeu, desse modo, indiferente questo de processo,
mas objetivando conferir parte contrria uma proteo possessria a que tem
direito, de vez que a posse fato que se altera, quando passados ano e dia,
impondo merecer respeito e proteo jurdica a situao tranqilizada.19
A questo radicalmente diferente quanto ao mandado de segurana,
embora tambm o seu rito fique alterado em decorrncia do prazo, j que o art.
18 da Lei n. 1533/51 dispe que o direito de requerer o mandado de seguran-
a extinguir-se- decorridos cento e vinte dias contados da cincia, pelo interes-
sado, do ato impugnado. A questo do prazo, nessa hiptese, no se presta para
retratar o perfil do direito lquido e certo, que o impetrante pretende resguar-
dar. Nem da no-propositura da medida no prazo prprio decorre alguma van-
tagem ou surge algum direito ou mesmo situao juridicamente amparvel para
a autoridade coatora ou qualquer outro interessado. O prazo, no mandado de
segurana, coloca-se to-s quanto ao rito, retirando, apenas, a possibilidade de
usar da forma prevista como especial pela lei, sem prejudicar o contedo que
nela seria debatido.

18 Embora no se detendo especificamente sobre a questo do prazo, CAIO MRIO DA SILVA


PEREIRA bem identifica a proteo que o sistema confere mesmo quele que, originariamen-
te, possa ter posse maculada. Assim, cuidando da ao de manuteno de posse diz ele que no
se discute a qualidade do direito do turbador, de modo que se pode chegar ao extremo de
defender o salteador ou o ladro contra o verdadeiro dono (Instituies de Direito Civil, Rio
de Janeiro, Forense, 1999, 13 edio, n. 296, pg. 51).
19 Expressivos julgados afastam a aplicao da regra do art. 273 aos procedimentos possessrios
promovidos depois de ano e dia do ato que ofende a posse: 1 TACSP, 8 Cmara, AI 1206172-
0, rel. RUI CASCALDI, julgado em 06.08.2003; 1 TACSP, 1 Cmara, AI 1151558-3, rel. SILVA
RUSSO, julgado em 28.04.2003; 1 TACSP, 8 Cmara, AI 870850-7, rel. ANTONIO CARLOS
MALHEIROS, julgado em 15.09.1999; 1 TACSP, 7 Cmara, AI 898395-9, rel. BARRETO
MOURA, julgado em 15.02.2000; 1 TACSP, 1 Cmara, AI 1009496-3, rel. SILVA RUSSO, jul-
gado em 11.06.2001; 1 TACSP, AI 1042687-8, rel. CARLOS ALBERTO LOPES, julgado em
15.08.2001; 2 TACSP, 10 Cmara, AI 634893.00/2, rel. SOARES LEVADA, julgado em
23.08.2000; 2 TACSP, 6 Cmara, AI 274396.00/2, rel. SOARES LIMA, julgado em 08.08.1990.
No se precisaria, contudo, chegar a considerar litigante de m-f a parte que pleiteia a aplica-
o da regra geral do art. 273 demanda versando sobre posse velha litigante de m-f, como
se deu em deciso do 1 TACSP (7 Cmara, AI 1126602-7, rel. NELSON FERREIRA, julgado
em 03.09.2002).
Revista do instituto de pesquisas e estudos n. 44 249

Desse modo, quem deixou de impetrar a segurana no prazo de cento e vinte


dias no se v tolhido de exercer seu direito pela via comum, podendo lhe ser con-
cedida a tutela antecipada, exatamente quela a quem tinha direito, se houvesse se
valido, no tempo prprio, da via especfica do mandado de segurana.20
O fato, pois, de o prazo de ano e dia da violao posse ter sido ultrapas-
sado torna vedada a proteo antecipada, de vez que, com isso, estariam sendo
suprimidos direitos da parte contrria que, em vista da inrcia daquele que fora
lesado, passou a ter direitos suscetveis, ao menos em princpio, de proteo
judicial.

8. DA CONCLUSO

Pode, assim, concluir-se que a tutela antecipada somente tem lugar nos pro-
cedimentos comuns, nos especiais que no a prevem expressamente e nos espe-
ciais que a permitem sobre certas condies, desde que essas no afetem o direito
material em si, como se d com a possessria, na qual, do no-exerccio do direito
de ao no prazo prprio, emerge direito proteo para a parte contrria.

20 LUIZ GUILHERME MARINONI lembra bem que, antes da adoo da tutela antecipada no
processo de conhecimento, situaes como essa eram enfrentadas por meio de medida cau-
telar, na qual se transformava o direito lquido e certo em simples fumaa do bom direito,
suscetvel de ensejar a concesso de liminar. Diante da inexistncia de autorizao, naquele
tempo, para a concesso da tutela no processo de conhecimento, sobrevinha este que tornava
a cautelar incua, tanto que ambos eram decididos na mesma sentena (A Consagrao da
Tutela Antecipada na Reforma do CPC, Reforma cit., pg. 116).
A reparao do dano e a suspenso
condicional do processo

Fabio Machado de Almeida Delmanto


Advogado e Mestrando emprocesso penal pela Faculdade de Direito da USP.

Leo Lopes de Oliveira Neto


Estudante do 2 ano da Faculdade de Direito da PUC/SP.

Palavras-chave: Juizados Especiais, menor potencial ofensivo, reparao dos danos, direi-
to de representao, extino da punibilidade, suspenso condicional do processo.

1. INTRODUO

Em ateno ao comando constitucional (art. 98, caput, e inc. I), foi apro-
vada e sancionada a Lei n 9.099/95, a chamada Lei dos Juizados Especiais Cveis
e Criminais, que, sem dvida, trouxe inmeros benefcios para a sociedade,
sobretudo no que tange soluo rpida e eficiente dos conflitos sociais.
Quanto parte penal, tem o Juizados competncia para a conciliao, o julga-
mento e a execuo de infraes penais de menor potencial ofensivo, conside-
radas como sendo todas as contravenes penais e crimes com pena mxima
cominada no superior a 2 (dois) anos, independentemente de se tratar de deli-
to submetido a rito especial.1

1 O art. 61 da Lei n 9.099/95 considerava como delito de menor potencial ofensivo as contra-
venes penais e os crimes a que a lei cominasse pena mxima no superior a 1 (um) ano,
excetuados os casos em que a lei previsse procedimento especial. Todavia, com o advento da
252 faculdade de direito de bauru

Uma das maiores vantagens da referida lei, sem dvida, diz respeito ao
novo tratamento conferido vtima, que agora conta com a possibilidade de ser
reparada dos danos sofridos pela prtica do delito (crime ou contraveno), o
que pode ocorrer ainda durante a audincia preliminar, antes mesmo de ser
oferecida denncia ou queixa e de ser instaurada ao penal.
Alm dos institutos despenalizadores da composio civil e da transao
penal sendo que, no primeiro, a reparao dos danos implica renncia ao
direito de queixa ou de representao, levando extino da punibilidade ,2 o
legislador instituiu a suspenso condicional do processo, cabvel a todo delito
cuja pena mnima cominada no seja superior a um (1) ano (art. 89, caput),
independentemente de o delito ser ou no da competncia dos Juizados
Especiais Criminais.

2. REQUISITOS DA SUSPENSO CONDICIONAL DO PROCESSO

Consiste, pois, a suspenso condicional do processo, numa oportunidade


(ou melhor, direito pblico-subjetivo) conferida aos acusados da prtica de cri-
mes de mdio potencial ofensivo (pena mnima no superior a um ano) de no
serem processados, desde que (1) o acusado no tenha sido processado ou no
tenha sido condenado por outro crime, e (2) presentes os demais requisitos que
autorizariam a suspenso condicional da pena (art. 77 do Cdigo Penal).
Quanto ao primeiro requisito (1), cabe ressaltar que o fato de o agente ter
sido processado anteriormente (no basta, portanto, inqurito policial) no
impede, por si s, a suspenso, at porque pode o acusado ter sido absolvido ou
ter sido extinta a punibilidade do fato. Ademais, o princpio da no considera-
o prvia de culpabilidade (ou da presuno de inocncia), previsto no art. 5,
inc. LVII, da CF/88, impede que a simples existncia de processo possa constituir
bice suspenso.
No que tange proibio da aplicao da suspenso para quem tenha sido
condenado por outro crime (art. 89, caput), alm de tal proibio no abranger
a condenao por contraveno, no dever prevalecer a condenao se entre
a data do cumprimento ou extino da pena e a infrao posterior tiver decorri-
do perodo de tempo superior a cinco anos, aplicando-se, aqui, as mesmas
regras excludentes da reincidncia (art. 64, inc. I, do Cdigo Penal). Da mesma
forma, a condenao anterior pena de multa no deve tambm impedir a con-

Lei n 10.259/01, que institui os Juizados no mbito federal, tal dispositivo restou revogado,
tendo se pacificado na jurisprudncia que, doravante, a competncia dos Juizados abrange
todo crime a que a lei comine pena mxima no superior a dois anos, ou multa, ainda que o
crime ou contraveno seja submetido a rito especial, sendo irrelevante ainda se de compe-
tncia da Justia Estadual ou da Justia Federal.
2 Conferir arts. 72, 73 e 74 da Lei n 9.099/95.
Revista do instituto de pesquisas e estudos n. 44 253

cesso da suspenso condicional do processo, o que j no constitua motivo


impeditivo ao sursis (art. 77, 1, do Cdigo Penal).
Quanto ao segundo requisito da suspenso condicional do processo (2), qual
seja, o preenchimento dos requisitos do sursis (Cdigo Penal, art. 77), vale lembrar
que somente a reincidncia em crime doloso impede este benefcio (art. 77, inc. I).
Quanto ao requisito do inc. II do mesmo art. 77 (a culpabilidade, os antecedentes,
a conduta social e a personalidade do agente, bem como os motivos e as circuns-
tncias autorizem a concesso do benefcio), o mesmo, por ser demasiadamente
aberto e de cunho extremamente subjetivo, somente poder constituir bice ao
oferecimento da suspenso condicional do processo quando devidamente funda-
mentado pelo promotor de justia e pelo Juiz que negar o benefcio, em observn-
cia garantia da motivao das decises judiciais (art. 93, inc. IX, da CR/88). A fun-
damentao mostra-se imprescindvel sobretudo para possibilitar ao acusado a
impetrao de habeas corpus, se a medida for recomendvel. Por fim, inaplicvel,
a nosso ver, o inc. III do mesmo art. 77, que prev no ser cabvel o sursis quan-
do no for indicada ou cabvel a substituio prevista no art. 44 deste Cdigo (que
trata das penas restritivas de direitos), posto que esta regra, criada para a pessoa
condenada, no pode, evidentemente, ser aplicada ao beneficiado pela suspenso
condicional do processo (art. 89 da Lei n 9.099/95), que no foi e, provavelmente,
sequer ser processado.

3. DIREITO PBLICO SUBJETIVO

Satisfeitos os requisitos legais, deve a suspenso ser oferecida, tratando-se


de direito pblico subjetivo do acusado. Desta forma, a nosso ver, ainda que o
promotor no oferea a suspenso, pode o acusado requerer e o juiz aplicar,
ainda que de ofcio, o benefcio. Nesse caso, no h de se aplicar a regra do art.
28 do Cdigo de Processo Penal. A matria, todavia, no pacfica.
Alis, entendimento contrrio implicaria o esvaziamento da garantia do
habeas corpus, pois o Poder Judicirio, mesmo que chamado a intervir por meio
do remdio herico, em caso de manifesta ilegalidade, no teria como compelir
o promotor a oferecer a suspenso ou o juiz a conced-la de ofcio, o que nos
parece inaceitvel em um Estado Democrtico de Direito.

4. PRAZO DA SUSPENSO E PERODO DE PROVA

Oferecida e aceita a proposta de suspenso, fica a cargo do juiz estabele-


cer o tempo da suspenso, que pode variar de 2 (dois) a 4 (quatro) anos, pero-
do no qual o acusado fica submetido a um perodo da prova, em que lhe so
impostas algumas condies, dentre as quais a reparao do dano, salvo impos-
sibilidade de faz-lo (art. 89, inc. I).
254 faculdade de direito de bauru

A bem da verdade, tanto o prazo da suspenso quanto as condies no


devem ser impostas pelo juiz, mas, sim, objeto de consenso entre o promotor, o
juiz, o acusado e seu defensor. Todavia, na prtica, isso no ocorre, chegando
muitas vezes o termo de suspenso j pronto, optando o acusado por aceit-
lo ou no. Nesses caso, nada impede pelo contrrio, recomenda-se, se for de
interesse do acusado que o advogado postule alguma alterao no acordo.

5. A NO-REPARAO INJUSTIFICADA DO DANO COMO CAUSA DE


REVOGAO DA SUSPENSO

A revogao da suspenso condicional do processo poder ser obrigatria


ou facultativa. Ser obrigatria quando o beneficirio, no curso do prazo, vier a
ser processado3 por outro crime ou no efetuar, sem motivo justificado, a
reparao do dano (art. 89, 3). Ser facultativa a revogao na hiptese de o
acusado vier a ser processado, no curso do prazo, por contraveno ou des-
cumprir qualquer outra condio imposta (4).
Fica claro, assim, que a reparao do dano condio imposta ao benefi-
cirio da suspenso condicional do processo, cujo no cumprimento acarreta a
revogao obrigatria do benefcio, salvo se tal cumprimento for justificado
(art. 89, 3). Quis o legislador, portanto, imprimir grande importncia repa-
rao do dano, o que, como visto, constitui condio tambm para a composi-
o civil e a conseqente extino da punibilidade (arts. 72 a 74).
Expirado o prazo da suspenso sem revogao, dever o juiz declarar
extinta a punibilidade (art. 89, 5), desaparecendo o direito de punir do
Estado. Trata-se, portanto, de mais uma causa extintiva da punibilidade quelas
previstas no art. 107 do Cdigo Penal.
Verifica-se, por derradeiro, que a reparao do dano no condio que
deva ser satisfeita no momento em que a suspenso aceita, mas, sim, at o
trmino do perodo de prova fixado pelo juiz, que pode variar de 2 (dois) a
4 (quatro anos). Pela lgica, se a no reparao do dano causa de revogao
(obrigatria) do beneficio (art. 89, 3), logo no pode ser condio para o
oferecimento do mesmo. Assim, no h como se exigir que acusado, na
audincia de suspenso, aceite de pronto o valor da reparao (muitas vezes
j apresentados pela vtima ou imposto pelo juiz), bastando que se compro-
meta a faz-lo no prazo. De fato, na audincia de suspenso, o acusado, se
assim o desejar, assume to-somente o dever de reparar o dano, dever esse
que desaparece quando no lhe for possvel faz-lo, nos termos do previsto
no citado art. 89, 3.

3 No basta a existncia, portanto, de inqurito policial, devendo haver, para a revogao obri-
gatria ocorrer, ao penal em andamento pela prtica de crime.
Revista do instituto de pesquisas e estudos n. 44 255

Cabe anotar que a no reparao do dano injustificada j constitua causa


de revogao obrigatria do sursis (Cdigo Penal, art. 81, inc. II).
Verifica-se, portanto, que o legislador da Lei n 9.099/95 procurou apro-
veitar regras j existentes no Cdigo Penal acerca do sursis (suspenso condi-
cional da pena), o que, como visto, nem sempre demonstrou ter sido a melhor
tcnica legislativa, at porque se tratam de institutos absolutamente diversos.4

6. PRAZO PARA A REPARAO DO DANO E PARA A REVOGAO DA


SUSPENSO

A primeira questo diz respeito ao prazo para a reparao do dano. A lei-


tura do art. 89, 1, da Lei n 9.099/95 d a entender que o prazo da suspenso
condicional do processo ser o mesmo do perodo de prova, sendo este tambm
o prazo para que haja a reparao do dano. Assim, suspenso o processo pelo
prazo de 2 (dois) anos, ter o beneficiado este mesmo prazo para reparar o
dano. A no-reparao injustificada do dano acarreta a revogao da suspenso
(art. 89, 3). Expirado o prazo sem revogao, dever ser declarada a extino
da punibilidade (art. 89, 5).
Controvertida ainda a questo sobre a possibilidade de o juiz revogar o
benefcio em data posterior ao decurso do prazo da suspenso, em face da
constatao, somente aps a expirao do prazo, de que o beneficiado des-
cumpriu alguma condio, como, por exemplo, a reparao do dano. A respei-
to, tem a jurisprudncia decidido: 1) decorrido o perodo fixado pelo juiz para
a suspenso do processo, no pode o juiz mais revogar a suspenso;5 2) mesmo
aps ter decorrido o prazo da suspenso, se a causa que a motivou ocorreu
antes, pode o juiz revogar o benefcio.6
Assumindo a primeira posio como a mais acertada (o juiz somente pode
revogar a suspenso dentro do prazo da suspenso), surge um problema apa-
rentemente inconcilivel para o juiz. Explica-se: se o acusado tem o direito de
reparar o dano at o ltimo dia do prazo da suspenso, dever o juiz, ento,
marcar a audincia (para verificar se o acusado cumpriu o dano) para o ltimo
dia da suspenso, caso contrrio poder o acusado dizer que no reparou o
dano at a data da audincia, mas que pretende faz-lo at o trmino do prazo

4 Para exemplificar a diferena, basta lembrar que no caso do sursis, j existe condenao, o que
no ocorre na suspenso condicional do processo da Lei n 9.099/95. As conseqncias do
cumprimento das condies tambm diferem: no sursis, haver a extino da pena; j na sus-
penso condicional, o cumprimento das condies acarretar a extino da punibilidade.
5 TACrim-SP, HC 379.772/7, rel. Eduardo Pereira, j. 05.04.01; Ap. n 1.000.647/3, rel. Ivan
Marques, j. 28.07.99; Ap. n 1.246.169/6, rel. Poas Leito, j. 17.04.01; HC 343.424/2, rel.
Canellas de Godoy, j. 13.7.99, v.u.; TJRS, rel. Des. Walter Jobim Neto, RSE n 70005096953, j.
19.12.02.
6 TACRIM-SP, 7 C Crim, RSE 1.206.695/3, rel. Juiz Corra de Moraes, j. 28.9.00, v.u.
256 faculdade de direito de bauru

de que dispe. Neste caso, fica o juiz impossibilitado de revogar o benefcio,


posto que o perodo de prova ainda no se esgotou. A nica sada seria marcar
a data da audincia para o ltimo dia da suspenso, o que se mostra invivel na
prtica, sobretudo diante do crescente volume de processos.
Assim, pensamos que, tendo a lei concedido certa discricionariedade para
o juiz, permitindo-lhe que fixe prazo para a suspenso entre 2 (dois) a 4 (qua-
tro) anos, nada impede que o juiz fixe um prazo menor para a reparao do
dano em relao ao prazo da suspenso, desde que tal prazo seja razovel, no
impossibilite a prpria reparao e o acusado e seu defensor estejam de acordo.
Neste caso, a questo acima levantada fica resolvida, pois em caso de no-
reparao injustificada, a revogao ser feita dentro do prazo da suspenso
(que ainda no se esgotou), e no aps o seu escoamento, o que, como visto,
repelido por parte da jurisprudncia.
Nesse sentido, interessante notar que a jurisprudncia j admitiu a possi-
bilidade de o juiz fixar prazos diferenciados para a suspenso do processo (3
anos) e para a reparao do dano (2 anos), devendo este prazo ser sempre
menor do que aquele. Na mesma ocasio, admitiu-se, ainda, prazo ainda menor
(6 meses) para que o acusado-beneficiado procure os familiares da vtima para
reparar o dano.7
Como dito, esse prazo para a reparao, embora possa ser menor do que
o prazo da suspenso, no poder inviabilizar a prpria reparao do dano,
devendo ainda ser acordado entre as partes e o juiz, baseando-se ainda no cri-
trio da razoabilidade.
No pode o juiz impor a forma de reparao do dano, podendo o acusa-
do optar pela que lhe parecer melhor, inclusive com o ajuizamento de ao de
consignao em pagamento (CPC, arts. 890 a 900).
Nesse sentido, cabe anotar que, tambm no sursis especial do Cdigo
Penal, a reparao do dano, salvo impossibilidade de faz-lo, por implicar
substituio de condies mais gravosas por condies mais amenas (CP, art.
78, 2), deve ocorrer logo no incio do perodo probatrio, ou mesmo antes
da condenao, podendo at mesmo ter ocorrido logo aps a prtica do
crime, em sede de inqurito policial, por exemplo. As demais condies do
sursis, essas sim, que devem ser cumpridas no prazo da suspenso, sob
pena de revogao.
Pelo exposto, no que tange suspenso condicional do processo (art. 89
da Lei dos Juizados Especais), conclumos, s.m.j., que:

7 Decidiu o TACRIM-SP ser possvel que o juiz suspenda o processo por 3 (trs) anos, mas fixe
o prazo de 2 (dois) anos para a reparao do dano, obrigando ainda o autor-beneficirio a
comprovar no prazo de 6 (seis) meses, a contar da data da audincia da suspenso, que pro-
curou os familiares da vtima para fins de reparao do dano (2 CCrim, HC n 353.084/0,
Rel. Osni de Souza, j. 16.12.99, v.u.).
Revista do instituto de pesquisas e estudos n. 44 257

1) o juiz no pode revogar a suspenso aps o decurso do prazo da sus-


penso. Expirado o prazo sem revogao, o juiz deve declarar extinta a
punibilidade (art. 89, 5);
2) sendo assim, possvel e recomendvel que o juiz fixe um prazo menor
para a reparao do dano (em relao ao prazo da suspenso), desde
que o prazo fixado no impossibilite ou dificulte a reparao, que o
acusado e seu defensor estejam de acordo (assumindo, portanto, as
conseqncias do no cumprimento) e que o prazo seja razovel;
3) por outro lado, se se entender que o juiz pode revogar a suspenso em
data posterior ao trmino do prazo fixado (opo 2 da jurisprudncia
acima), opinio com a qual no concordamos, uma vez que a lei prev
que expirado o prazo sem revogao, o juiz declarar extinta a puni-
bilidade (art. 89, 5), no h motivo para a fixao de um prazo
menor para a reparao do dano, podendo este ser o mesmo prazo da
suspenso (ou do perodo de prova);
4) de toda sorte, as causas que permitem a revogao da suspenso ho
que ser posteriores audincia em que concedida a suspenso, ainda
que o juiz venha a descobrir, posteriormente, que o caso no compor-
tava a suspenso condicional do processo. Neste caso, deve-se observar
o princpio da coisa julgada (art. 5, inc. XXXVI, da CF/88);
5) adotada, todavia, a posio que probe o juiz de revogar a suspenso
em data posterior ao prazo de suspenso fixado que a posio que
defendemos, ex vi do citado art. 89, 5 , e diante da possibilidade de
o acusado reparar o dano at o ltimo dia do prazo da suspenso fixa-
do, surge um problema aparentemente inconcilivel para o juiz: se o
acusado tem o direito de reparar o dano at o ltimo dia do prazo da
suspenso, dever o juiz, ento, marcar a audincia (para verificar se o
acusado cumpriu o dano) para o ltimo dia da suspenso, caso contr-
rio poder o acusado dizer que no reparou o dano at a data da
audincia, mas que pretende faz-lo at o trmino do prazo de que dis-
pe. Neste caso, fica o juiz impossibilitado de revogar o benefcio. A
nica sada seria marcar a data da audincia para o ltimo dia da sus-
penso, o que se mostra invivel na prtica, sobretudo diante do cres-
cente volume de processos;
6) por isso, entendemos ser possvel que o juiz fixe um prazo menor para
a reparao do dano, em relao ao prazo da suspenso do processo,
desde que tal prazo seja razovel e que as partes estejam de acordo,
sujeitando-se s conseqncias em caso de descumprimento;
7) bem verdade que a leitura citado art. 89 leva a outro entendimento, qual
seja, o de que o prazo para a reparao do dano ser o mesmo do prazo do
perodo de prova e da suspenso do processo. Mas, diante da lacuna da lei,
258 faculdade de direito de bauru

ocasionada pela m tcnica legislativa empregada, a possibilidade de o juiz


fixar um prazo menor para a reparao do dano parece ser a soluo para
o impasse, devendo, todavia, tal prazo ser razovel a ponto de no inviabili-
zar ou dificultar a reparao, e contar com concordncia do acusado e seu
defensor, mantidas as demais condies eventualmente acordadas.

7. IMPOSSIBILIDADE DE REPARAO DO DANO

Como visto, deve o acusado e beneficirio da suspenso condicional do


processo reparar o dano, salvo impossibilidade de faz-lo (art. 89, 1, inc.
I, da Lei n 9.099/95). Em complementao, h expressa previso no sentido de
que a revogao ser obrigatria se o acusado no efetuar, sem motivo justi-
ficado, a reparao do dano (art. 89, 3).
Em nosso entendimento, as expresses acima em destaque no se refe-
rem, apenas, impossibilidade financeira do acusado para a reparao do
dano, devendo ser interpretada de modo amplo e, assim, abranger qualquer
forma de impossibilidade de reparao do dano, como a existncia de ao cvel
em andamento ou mesmo divergncia sobre o quantum indenizvel, questo
esta a ser dirimida no juzo cvel.
No pode, de fato, o autor beneficirio da suspenso ser compelido ou mesmo
obrigado a reparar os danos, de acordo com o valor ou forma impostos pelo juiz,
pela vtima ou por seu representante legal, sob a ameaa de ser-lhe revogada a sus-
penso condicional do processo. Entendimento contrrio estimularia o enriqueci-
mento ilcito por parte da vtima, que se aproveitaria de sua situao agora privile-
giada no processo penal. No foi esta, evidentemente, a inteno do legislador.
Embora o autor no possa mais discutir sobre a obrigao de reparar o
dano, posto que j aceita por ele no juzo criminal, ele tem o direito de discor-
dar sobre o valor da indenizao requerida pela vtima. Neste caso, a nica via
adequada para a soluo da controvrsia o ingresso no juzo cvel por meio da
ao judicial competente, como o caso da ao de liquidao de sentena pre-
vista no art. 603 do Cdigo de Processo Civil.
Desta forma, ajuizada a ao no juzo cvel para satisfazer a reparao do
dano acordada no juzo criminal, deve este dar por satisfeita a reparao do
dano exigida no art. 89, 1, inc. I, extinguindo-se a punibilidade, salvo se des-
cumprida alguma outra condio.
Alis, no cabe ao juzo penal fixar o montante da reparao dos danos,8 valor
este que deve ser encontrado pelas partes. Ora, havendo qualquer dificuldade ou

8 Ada Pellegrini Grinover, Antonio Magalhes Gomes Filho, Antonio Scarance Fernandes e Luiz
Flvio Gomes. Juizados Especiais Criminais Comentrios Lei 9.099, de 26.09.1995. 3 ed.
So Paulo: RT, 1999, p. 319.
Revista do instituto de pesquisas e estudos n. 44 259

mesmo ao cvel em andamento para a discusso do valor devido, no pode o juiz


revogar a suspenso, cabendo-lhe to-somente extinguir a punibilidade.
Desta feita, cabe ao beneficirio da suspenso, caso lhe seja imposta a con-
dio de reparao do dano, demonstrar ao juzo criminal que procurou reparar
o dano ou que est procurando faz-lo, expondo, enfim, os motivos pelos quais
a reparao no foi possvel, hiptese em que o juiz dever extinguir a punibili-
dade, nos termos do art. 89, 5, da Lei n 9.099/95.
Nada impede que o juiz prorrogue o prazo para a reparao dos danos, desde
que tal prazo no extrapole o prazo da suspenso condicional do processo fixado.
Vale advertir que a prorrogao do prazo da suspenso no possvel, no se
podendo aplicar, por analogia, a prorrogao do prazo do sursis (art. 82, 2).
Outras questes interessantes j foram analisadas pela jurisprudncia. So elas:
1) Impossibilidade financeira: no caso de o acusado no possuir condi-
es financeiras para arcar com a reparao dos danos, no pode o juiz deixar-
lhe de aplicar o benefcio, sob pena de se admitir a incidncia da suspenso ape-
nas aos rus mais abastados, em detrimento dos mais desprezados economica-
mente.9 Em outra ocasio, decidiu-se que a mera alegao de impossibilidade
financeira no basta para eximir o acusado da obrigao de reparar o dano, o
que deve ser comprovado de modo cabal e convincente;10
2) Ao civil em andamento: havendo ao civil em que se busca a repa-
rao, nada mais lgico do que permitir que esta busque o seu objetivo, cessan-
do ento a questo penal; neste caso, deve o juiz declarar extinta a punibilida-
de.11 Em outra ocasio, em face do ajuizamento de ao civil, julgou-se prejudi-
cada a condio referente reparao dos danos, extinguindo-se a punibilida-
de.12 Todavia, em sentido contrrio, o STJ entendeu que a existncia de ao em
andamento no juzo cvel (proposta pela vtima em face do autor do crime de
estelionato) no retira a obrigao do beneficiado de reparar o dano.13
3) Divergncia quanto ao valor: no havendo acordo quanto ao valor,
nada mais normal do que ser levado isso esfera cvel, esta sim a instncia ade-
quada para tal discusso. Afinal, se no h concordncia, pode-se interpretar tal
questo como uma impossibilidade de se fazer a reparao (art. 89, 1, inc. I).
Ora, caso a vtima queira tirar indevido proveito do instituto, lgico que o
acusado no aceitar a proposta. Assim, havendo divergncia sobre o montante

9 TACrim-Sp, rel Pricles Piza, HC n 307.086/4, j. 08.07.97.


10 TACrim-SP, 15 CCrim, HC n 357.544/5, rel. Carlos Biasotti, j. 13.3.00, v.u.; TACRIM-SP, 7
CCrim, RSE n 1.206.695/3, j. 28.9.00, v.u..
11 TACrim-SP, rel. Devienne Ferraz, RSE n1.327.879/4, j. 01.10.02; TACrim-SP, rela. Anglica de
Almeida, Ap. n 1.378.227/7 j. 14.01.04; TACrim-SP, rel. Vico Maas, Ap. n 1356499/7, j.
02.07.03.
12 TACRIM-SP, 15 CCrim, Ap. n 1.087.829/4, rel. Juiz Geraldo Lucena, 13.8.98, v.u. No mesmo
sentido: TACRIM-SP, 13 CCrim, Ap. n 1.114.011/2, Rel. Juiz Teodomiro Mndez, sem data.
13 6 Turma, HC n 14.012-SP, Rel. Min. Hamilton Carvalhido, j. 8.05.2001, v.u.
260 faculdade de direito de bauru

da reparao, tal discusso deve ser analisada no juzo cvel, devendo o juiz cri-
minal declarar a extino da punibilidade, por ter o acusado cumprido as con-
dies que estavam a seu alcance.14
4) Direito da vtima de comparecer audincia de suspenso: tendo a
vtima deixado de ser intimada a comparecer audincia em que proposta a sus-
penso condicional do processo, restou violado seu direito lquido e certo. Desta
forma, deu-se provimento a recurso de apelao para anular a audincia realizada,
determinando-se a realizao de outra em que a vtima possa estar presente.15

8. CONSIDERAES FINAIS

No cabe ao juzo criminal fixar o montante do valor da suspenso ou


impor que o pagamento se d logo em audincia de suspenso. Todavia, nada
impede que o juiz, ainda na audincia, estimule as partes a chegarem a um acor-
do sobre o valor para a reparao, sobretudo diante dos critrios orientadores
da Lei n 9.099/95. Se as partes quiserem, j em audincia de suspenso do pro-
cesso, fixar o valor da reparao, poder o juiz homologar o acordo.
Evidentemente, na eventualidade de ser homologado o acordo em audin-
cia de suspenso, no poder o acusado alegar impossibilidade de cumpri-lo,
salvo se o motivo impeditivo apresentado para o no cumprimento do acordo
for posterior e estiver devidamente comprovado.
Embora a inteno do legislador tenha sido a das melhores, no por isso
que o acusado-beneficirio da suspenso ser compelido a pagar o valor exigido
pela vtima a ttulo de reparao do dano, sob pena de ser processado crimi-
nalmente. Admitir-se tal hiptese levaria a situaes injustas, como o inadmiss-
vel enriquecimento ilcito da vtima, caracterizando um uso indevido do proces-
so penal.
Cabe ao juiz, portanto, fiscalizar a efetiva inteno das partes na celebrao
do acordo, evitando que a vtima abuse de seu direito de ser ressarcida, aprovei-
tando-se, como dito, de sua situao processual privilegiada. Caso o acusado tenha
feito todo o possvel para reparar o dano mediante um acordo, mas o mesmo no
tenha se dado por culpa da vtima ou mesmo em virtude da complexidade da causa,
deve o juiz criminal dar a condio por satisfeita, e declarar extinta a punibilidade,
sem prejuzo de que a questo seja discutida no juzo cvel.
No pode tambm o autor e beneficirio da suspenso ser impedido de
discutir a questo no juzo cvel competente, sob pena de, alm de se lhe negar
acesso justia, admitir-se uma situao injusta no processo penal, o que con-
traria a prpria Cincia e Razo de ser do Direito.

14 TACrim-SP, rel. Francisco Menin, HC n 435568/4, j. 27.03.03.


15 TACRIM-SP, 11 CCrim, Ap. n 1114005/7, rel. Juiz Xavier de Aquino, j. 9.11.98, v.u.
Revista do instituto de pesquisas e estudos n. 44 261

Portanto, a impossibilidade de reparar o dano prevista no art. 89, 1,


inc. I, da Lei n 9.099/95, deve ser entendida de forma ampla, abrangendo no
apenas eventuais dificuldades financeiras, mas tambm outras questes, como a
complexidade da causa, discusso no juzo cvel etc.
Como j explicitado, no corpo deste artigo, embora a lei fale que o prazo
para a reparao do dano seja o mesmo da suspenso do processo ou do pero-
do de prova (art. 89, 1, inc. I, da Lei n 9.099/95), nada impede que o juiz fixe
um prazo menor para o perodo de prova e conseqente reparao do dano.
Alis, tal providncia parece-nos necessria at mesmo para evitar que o acusa-
do burle a inteno do legislador. Explicamos: partindo do pressuposto que o
juiz no poder revogar a suspenso aps expirado o prazo, e de que o acusa-
do pode, em tese, reparar o dano at o ltimo dia do prazo (segundo aquele dis-
positivo legal), caso a reparao do dano no ocorra no prazo, o juiz no pode-
r mais revogar o benefcio (segundo a orientao jurisprudencial majoritria),
restando apenas declarar a extino da punibilidade.
Na verdade, as questes que se procurou resolver neste artigo decorrem
diretamente da m tcnica legislativa empregada pelo legislador, a ponto de ter
includo um instituto to importante num nico artigo da Lei dos Juizados
Especiais Criminais. So muitas, portanto, as lacunas e incertezas deixadas pelo
legislador, que ho de ser resolvidas, ao longo do tempo, pela jurisprudncia e
pela doutrina.
A PARTE ESPECIAL DO CDIGO PENAL BRASILEIRO
FRENTE CRIMINALIDADE NA INFORMTICA

Nelson Burin Neto


Bacharel em Direito pela ITE.
Ex-estagirio do Ministrio Pblico.
Advogado militante em Botucatu.

RESUMO

O trabalho destina-se a apreciar a amplitude das condutas tpicas atreladas


ao mbito informtico presentes na Parte Especial do Cdigo Penal brasileiro.
Atravs do mesmo, busca-se evidenciar o raio de incidncia das normas penais
incriminadoras, analisando o alcance destas, sem, contudo, olvidar-se daquelas
aes que remanescem mngua de uma tipificao legal, face ao surgimento de
novos bens jurdicos a serem tutelados e ao ineditismo conferido atuao dos
delinqentes, propiciados pelo avano informtico. Ao trmino, aps extensa
investigao doutrinria, norteando-se, exclusivamente, pelo mtodo de pesqui-
sa cientfico, conclui-se que, mesmo havendo a possibilidade da Parte Especial
do Cdigo Penal de 1940 ser aproveitada em muitos casos, inegvel a pre-
mncia em se criminalizar alguns comportamentos, at ento, tidos como at-
picos, visando a preencher as lacunas existentes.

Palavras-chave: cdigo penal; parte especial; crimes de informtica; abrangncia.


264 faculdade de direito de bauru

1. INTRODUO

Nos dias hodiernos, testemunhamos a era da informao, a qual carreou e


vem acarretando alteraes significativas ao prprio agir humano. Neste passo,
o correio eletrnico passou a concorrer com a secular comunicao postal.
Igualmente, operaes comerciais e bancrias, outrora presenciais, transporta-
ram-se para os domiclios onde se verifica a presena de um computador e um
modem. De maneira anloga, a pesquisa e a leitura eletrnica desbancaram a
supremacia do papel-celulose.
No mundo do crime, no foi diferente. Os transgressores da lei penal logo
viram no computador e na Internet formidveis instrumentos consecuo de
vrios delitos. Como se no bastasse, essa revoluo tecnolgica tambm deu
azo criatividade delituosa, gerando comportamentos inditos que, no obs-
tante o alto grau de reprovabilidade social, ainda permanecem atpicos.
O Direito, por sua vez, tendo como funo primordial definir parme-
tros que orientem o comportamento humano em todas as esferas, inclusive
no mbito informtico, evidentemente caminha atrs de toda essa realidade
virtual.
Mas em que medida a legislao penal vigente est preparada para enfren-
t-la? Seria realmente necessrio recorrer ao Direito Penal tipificando-se condu-
tas especficas, caracterizadoras dos crimes informticos? Os recursos da exege-
se jurdica seriam a panacia para o problema inerente tipicidade?
Diante de tal quadro, o objetivo geral do presente ensaio ser uma
avaliao atinente amplitude de incidncia das condutas tpicas constan-
tes da Parte Especial do Cdigo Penal brasileiro, com vistas necessidade de
criminalizao dos comportamentos atpicos que permeiam o meio infor-
mtico.

2. REVOLUO TECNOLGICA E CRIMINALIDADE

Nos tempos modernos, um equvoco pensar que os computadores


podem ser utilizados apenas como mquinas de escrever de ltima gerao.
Diariamente, os micros apresentam novas utilidades, sendo intricado prever
todos os avanos que podero ocorrer nesse campo nos prximos anos, haja
vista a velocidade com que as evolues tecnolgicas se do.
, justamente, a partir dessa abrupta evoluo da informtica que surge a
relao entre tecnologia e criminalidade.
A informtica, com tudo o que representa em termos de aprimoramento,
tambm se mostra como notvel instrumental para a delinqncia, tornando-a
moderna e sofisticada. Se no vejamos.
Revista do instituto de pesquisas e estudos n. 44 265

Ao viabilizar o acesso grande rede, o provedor propicia ao usurio, o


qual pode perfeitamente ser um criminoso contumaz, inmeras facilidades, tais
como: a possibilidade de se contatar, numa velocidade incrvel, com demais
transgressores da lei penal (eventuais comparsas que se encontrem em pases
distantes), bem como atrair vtimas em potencial.
Perfilhando essa linha de raciocnio, foroso reconhecer que, assim como
as transaes comerciais se aprimoraram com a criao da Internet, o mesmo
pode se dar com eventuais negociaes entre criminosos.
Nesse diapaso, visando a reforar as ilaes adrede lanadas, pode-se cer-
tificar a existncia de determinadas tendncias no tocante ao emprego da
Internet pelas organizaes criminosas.
A primeira delas condiz com a utilizao da Internet para a prtica de ati-
vidades fraudulentas. No seria de todo inverossmil vislumbrarmos a possibili-
dade de um indivduo conhecedor de comandos informticos associar-se ao
crime organizado, assessorando este em suas manobras delituosas.1
Outra vertente a ser declinada que medida que o crime organizado afas-
ta-se das suas atividades habituais e concentram-se, progressivamente, em opor-
tunidades de crimes financeiros ou de colarinho branco, as atividades basea-
das na Internet tornar-se-o ainda mais prevalecentes por estes criminosos.2
Todavia, tal aluso no implica assegurar que o crime organizado alterar
o mago de suas peculiaridades. Seu inerente feitio em utilizar a fora e a inti-
midao tambm se coaduna com o incremento de esquemas sofisticados da
ciberextorso. razovel imaginar que a partir dos recursos informticos, tal
gama de criminosos, interagindo com experts da rea, passe tambm a chanta-
gear eventuais vtimas ou desafetos, no sentido de romper sistemas de informa-
o e comunicao, bem como aniquilar dados.
Analisando-se sob esse mesmo flanco, outra empreitada criminosa relativa a
essas organizaes sobressalta-se: a Internet pode ser, vertiginosamente, utilizada

1 Exemplo de extrema notabilidade ocorrera em outubro de 2000 e referiu-se ao Banco da


Siclia. Um grupo de aproximadamente vinte indivduos, sendo alguns membros de famlias
mafiosas, ao trabalharem com um funcionrio interno da referida instituio financeira,
criaram um clone digital do componente online do banco. Planejaram, ento, utiliz-lo para
desviar cerca de US$ 400 milhes alocados pela Unio Europia para projetos regionais na
Siclia. O dinheiro seria lavado atravs de diversas instituies financeiras, que incluam o
Banco do Vaticano e bancos na Sua e em Portugal. Felizmente, o esquema foi frustrado quan-
do um integrante do grupo delatou todo o esquema s autoridades, revelando para estas, que
o crime organizado antecipa enormes oportunidades de lucro derivadas do crescimento dos
bancos eletrnicos e do comrcio eletrnico. (WILLIAMS, 2001)
2 Durante o final da dcada de 1990, constatou-se a ocorrncia de casos envolvendo organiza-
es criminosas que manipulavam aes de pequenas empresas utilizando a clssica tcnica de
forar alta e vender. Para tanto, a Internet foi utilizada para disseminar informaes que
inflassem, artificialmente, o preo das aes. Dentre os envolvidos, encontravam-se mem-
bros das famlias criminosas Bonnano, Genovese e Colombo, bem como membros imigrantes
russos do grupo de crime organizado. (WILLIAMS, 2001)
266 faculdade de direito de bauru

para lavagem de dinheiro. Afinal, inconteste que os leiles on line, por exemplo,
fomentam a possibilidade de se movimentar dinheiro atravs de compras aparente-
mente legtimas.
Desta feita, foroso perfilhar que a sintonia entre o crime organizado e a
Internet est disposta a prosperar, ainda mais, no futuro. A utilizao desvirtua-
da da Internet fornece caminhos para o crime, permitindo, assim, uma explora-
o voltada para ganhos ilcitos abundantes com um grau reduzidssimo de
risco. Praticamente, uma panacia para o crime organizado.
Em suma, o computador, alm de se tornar um meio eficaz para diversas
prticas delitivas, (afinal, crimes como o favorecimento da prostituio, incitao
a crime, estelionato, racismo, pedofilia, dentre outros ganharam flego no
ciberespao) veio, tambm, facilitar, ainda mais, a vida dos criminosos, confe-
rindo-lhes, muitas vezes, no s comodidade, mas tambm a segurana e agili-
dade nem sempre presentes no modus operandi usual de vrios delitos.

3. SISTEMAS DE CLASSIFICAO

Estudos sistemticos e cientficos sobre a matria remontam da dcada de


70, ocasio em que atravs de mtodos criminolgicos, passou-se a analisar,
ainda que em nmero reduzido, os crimes praticados atravs de computadores
(FERREIRA, 2001).
Reafirmando a premncia no combate a essa espcie de criminalidade, a
doutrina contempornea, apesar de tmida, vem demonstrando certa preocupa-
o no que tange progresso de tais delitos, de modo que hoje, relativamente
classificao dessas condutas, ainda, no h um consenso.
Os sistemas mais comuns representam propostas baseadas na distino
entre os crimes tradicionais cometidos por meio de computadores e, noutra
categoria, as demais aes de abuso de informtica, especficas dessa rea.
Nesses moldes, reputa-se como a categorizao mais completa aquela pro-
pugnada por Jesus (2000 apud ARAS, 2001, p. 10), o qual entende que os crimes
de informtica podem ser puros ou prprios e impuros ou imprprios.
Consoante o entendimento deste jurista, sero puros ou prprios aqueles
em que o sujeito ativo visa, especificamente, ao sistema de informtica em todas
as suas formas, devendo-se entender estas como os elementos que compem a
informtica, ou seja, o software, o hardware3 (computador e perifricos), os
dados e sistemas contidos no computador, os meios de armazenamento exter-
no, tais como fitas, disquetes etc.

3 Hardware constitui os componentes fsicos do computador e seus acessrios. Exemplo:


mouse, teclado, monitor etc. Software designa qualquer programa ou conjunto de programas
e procedimentos referentes ao sistema de processamento de dados. (COSTA, 2003, p. 221-
223)
Revista do instituto de pesquisas e estudos n. 44 267

J os crimes eletrnicos impuros ou imprprios seriam aqueles em que o


sujeito ativo se utiliza do computador como meio para atingir o resultado natu-
ralstico, que ofenda o mundo fsico, ou seja, ameaando ou lesando outros
bens, no-computacionais ou diversos da informtica.
Desta feita, extrai-se o seguinte conceito para a expresso crimes infor-
mticos ou de informtica: so condutas tpicas e antijurdicas em que o meio
de execuo ou o bem juridicamente protegido seja um objeto tecnolgico da
informtica, assim compreendidos todos os componentes de um sistema de
computao (hardware, redes, software etc.), e bem assim os dados eletronica-
mente tratados.

4. SUJEITO ATIVO

O agente criminoso que se utiliza da informtica distingue-se dos demais


pelo fato de fazer pleno uso do intelecto, bem como dos conhecimentos tcni-
cos necessrios para operar com destreza um computador.
Aprofundando-se na questo do perfil, segundo os apontamentos de
Miranda (1999) a conduta de um tpico delinqente informtico se desenvolve-
ria em trs estgios: primeiramente, o desafio, depois o dinheiro extra e, por
fim, sustentar os altos gastos e o comrcio ilegal.
Na verdade, essa descrio se enquadra no famoso termo hacker. Alm dos
hackers, meros invasores que agem apenas pelo desafio de sobrepujar e expan-
dir suas habilidades nessa rea, sem, contudo, provocarem prejuzos de maiores
montas, existem os crackers, tambm denominados de piratas eletrnicos ou
hackers do mal. Estes se distinguem dos hackers, porquanto utilizam seus
conhecimentos tcnicos para quebrarem os dispositivos de segurana de redes
de computadores, bem como invadirem os sistemas destes visando a subtrair
informaes estratgicas ou obter algum outro tipo de vantagem.
Ao lado destes h, ainda, os lammers, que, pelo fato de serem iniciantes,
fazem o uso anti-social da rede, visando, to-somente, a perturbar os demais
usurios.
Nesta mesma senda, destaque-se que os delitos cometidos via Internet
tambm so conhecidos pela denominao special oportunity crimes, ou seja,
crimes afetos oportunidade. Muitas vezes, os criminosos tm sua ocupao
profissional ligada rea de informtica, ou so pessoas que, de alguma forma,
convivem constantemente com computadores. Dito isso, tem-se que uma outra
espcie de agente vem tomando espao na rbita da criminalidade virtual.
Tratam-se dos insiders. Em sntese, nada mais so do que hackers internos de
uma empresa.
Dignas ainda de realce so as figuras dos cyberpunks e cyberterrorists, os
quais, almejando sabotar redes de computadores ou provocar a queda dos sis-
268 faculdade de direito de bauru

temas de grandes provedores, impossibilitam o acesso de outros usurios pro-


vocando, por conseguinte, detrimento econmico (ARAS, 2001).
Lamentavelmente, todos esses condenveis atos efetivados atravs da
Internet, contam, ainda, com dois fatores extremamente atraentes, quais sejam:
a instantaneidade e o anonimato.
O certo que para a elaborao de normas precisas, capazes de enqua-
drar toda e qualquer ao virtual perniciosa, impedindo um fator to atrativo
e presente naquelas condutas, at ento atpicas, qual seja, a impunidade,
imprescindvel avaliar o comportamento, a inteno e a mentalidade do agen-
te, vez que s tal anlise viabilizar a distino entre os diversos tipos de con-
dutas nessa rea.

5. A RELATIVA INCIDNCIA DAS CONDUTAS TPICAS ATRELADAS AO


MBITO INFORMTICO

Considerando-se que a Parte Especial do Cdigo Penal Brasileiro data de


1940, e que o computador aportou neste pas, to somente, em meados de
1960, plausvel inferir que esse conjunto de dispositivos mostra-se insuficien-
te e inadequado para suplantar todos os abusos no setor informtico.
A pedra angular dessa ilao reside, pois, no problema relativo tipi-
cidade. Esta , sem dvida alguma, um dos maiores obstculos apurao e
represso das inmeras condutas indesejveis perpetradas atravs de com-
putadores.
A colocao da contenda, nestes termos, ou seja, a partir dos ditames da
tipicidade e, por conseguinte, dos imperativos oriundos da reserva legal, tem
grande valia sim. Se no vejamos.
Em se tratando de informtica e da Internet, deparamo-nos com delitos j
tipificados pelo ordenamento jurdico penal, embora executados de maneira dis-
tinta (inovao no modus operandi). O avano tecnolgico possibilita certas
peculiaridades no modus operandi, de maneira que a linha divisria entre os cri-
mes de informtica (imprprios) e os crimes comuns reside na utilizao do
computador para lograr xito na empreitada criminosa. Analisando-se sob esse
prisma, os crimes comuns tambm so perpetrados atravs de um meio que
enseje o resultado naturalstico.
Concomitantemente, defronta-se com uma nova criminalidade, a qual atin-
ge novos valores sociais. Da a razo de utilizarmos a expresso relativa para
designar a abrangncia das normas penais vigentes. Estas sero aplicveis, to-
somente, quelas condutas que atinjam bens jurdicos j protegidos (dentre os
quais, interpretando-se progressivamente alguns dispositivos, enquadra-se o sis-
tema de informtica).
Revista do instituto de pesquisas e estudos n. 44 269

5.1 Crimes de informtica previstos no Cdigo Penal brasileiro

5.1.1 Crimes contra a honra

Tanto a calnia quanto o crime de difamao so passveis de serem per-


petradas atravs da Internet, isto , em conversas on-line, bem como em home-
pages. perfeitamente possvel que uma pessoa construa uma homepage e
nela atribua um fato ofensivo honra de outrem. Aqui, o delito consuma-se, pois
uma homepage pode ser visitada por qualquer pessoa conectada Internet, per-
mitindo, com isso, que qualquer outro internauta conhea as ofensas (CAS-
TRO, 2003).
Com relao s ofensas enviadas por e-mail, temos que: se s a vtima uti-
liza-se do correio eletrnico, a consumao do delito torna-se difcil. O mesmo
no pode ser dito quando se tratar de um e-mail conjunto4 e o agente tiver
conhecimento desta condio.
Vejamos, agora, o delito de injria. Para a sua consuma,o suficiente que
o ofendido tome conhecimento do fato. Logo, tal crime pode ser cometido no
s nas homepages, nos sites, nas salas de conversas on-line, mas tambm, atra-
vs de um e-mail enviado, diretamente, vtima.5
Digno de meno que em casos de chats,6 listas de discusso em geral,
bem como na remessa simultnea de e-mails a diversos destinatrios atravs dos
recursos fornecidos pelo Outlook,7 principalmente, ao se solicitar o reenvio a
terceiros, incidir a causa de aumento de pena de um tero inserta no artigo 141,
inciso III, do Cdigo Penal, conquanto se constituem meios inequvocos que
facilitam a divulgao da calnia, da injria ou da difamao.
Em se tratando de mensagem eletrnica que veicule calnia, seu encami-
nhamento a terceiros, por destinatrio que sabe ser falsa a imputao, sujeit-lo-
incurso no artigo 138, 1, do Cdigo Penal. O mesmo pode ser dito para
aquele destinatrio que reproduzir mensagem dessa natureza em sua homepage
pessoal ou em site sob sua responsabilidade, uma vez que, de igual modo, divul-
gou a calnia. (FELICIANO, 2001)
Saliente-se, por fim, que a mera dvida sobre a veracidade das informaes
no elide a responsabilidade penal do destinatrio, devido existncia da figu-

4 o caso, por exemplo, de um e-mail utilizado por todos os integrantes de uma famlia.
5 Acrescente-se que sites comuns, e-mails, listas de discusso, a despeito de sua relativa publici-
dade, no so reputados meios de informao e divulgao para os fins do artigo 12, pargra-
fo nico, da Lei n. 5.250/67 (Lei de Imprensa). Assim, em hipteses referentes veiculao
pela WEB no consistentes em meios de informao e divulgao aplicar-se-o os dispositivos
do Captulo V, do Ttulo I, da Parte Especial do Cdigo Penal brasileiro.
6 Consiste num modo de comunicao direta entre usurios de redes de informtica, um di-
logo textual, em tempo real. (CASTRO, 2003, p. 219)
7 Trata-se de um programa de correio-eletrnico da Microsoft.
270 faculdade de direito de bauru

ra do dolo eventual. Da mesma forma, no a afastar se, por ventura, alegar no


corpo do e-mail em que segue a mensagem de carter caluniador, no acreditar
na informao veiculada (FELICIANO, 2001).

5.1.2 Ameaa

A conduta nuclear do tipo ameaar, ou seja, intimidar, prometer malef-


cios. A lei, por sua vez, no elenca formas especiais para a sua prtica. Assim, o
agente pode utilizar-se de uma homepage ou de site, no af de nele inserir um
texto de contedo ameaador. De igual modo, o computador ser o instrumen-
to para a prtica desta infrao penal, quando o sujeito ativo valer-se de um e-
mail ou salas de conversas on-line para tanto.
Oportuno consignar que a ameaa, ou seja, o mal prenunciado deve
ser grave, a ponto de incutir temor no homem mdio. Da o porqu de
ameaas jocosas, quando enviadas por e-mail, no configurarem o delito
sob anlise.

5.1.3 Furto

Como j visto anteriormente, o crime de informtica pode ser praticado


contra o sistema de informtica ou atravs do mesmo.
No crime de furto, em especial, possvel observar as duas modalidades.
Se o agente subtrai o computador ou um de seus acessrios, tal delito, em tese,
ser contra o sistema de informtica. o caso, por exemplo, de um sujeito que
furta um mouse8 de outrem. De outro lado, se o agente utilizar o computador
para retirar valores de uma instituio financeira, a informtica se mostrar
como mero instrumento para a prtica delituosa.
O exame da matria, tendo como faceta o delito de furto, suscita questo
interessantssima relativamente possibilidade de se furtar um software.
Parece-nos lgico definir furto de software como sendo a subtrao do
programa que esteja instalado no computador, o que, por sua vez, difere-se da
reproduo, a qual consubstancia a popular figura da pirataria. A hiptese,
contudo, a princpio, tem relevncia puramente acadmica, vez que, em tese, a
nica maneira de subtrair um programa, sem reproduzi-lo, subtraindo a
mquina que o contm (FELICIANO, 2001).
, contudo, plausvel encontrarmos defensores de que h distores entre
a figura do software, erigido a obra de cunho intelectual, e o objeto material do
delito de furto, qual seja, coisa alheia mvel.

8 Dispositivo que auxilia no manuseio do sistema, principalmente sistemas grficos. O movi-


mento que voc faz com o mouse, refletido na tela. o auxiliar indispensvel do teclado.
Revista do instituto de pesquisas e estudos n. 44 271

Pois bem. Muitas vezes, dentre os bens subtrados encontram-se Compact


Discs (CDs) musicais. Ora, nesses casos, tais bens so considerados objeto
material deste delito e, portanto, detentores de valor econmico; no obstante,
contenham obra de carter intelectual. Por conseguinte, seria um verdadeiro
retrocesso jurdico, se assim no considerarmos o software instalado no interior
de um microcomputador, ou mesmo programas contidos em disquetes ou
CDs. Veja-se que o valor de um CD musical se deve, inegavelmente, pelo con-
tedo da obra nele contida. Entendimento diverso, fatalmente, daria ensejo
impunidade.
Neste diapaso, fica ntido perceber que no se cuida de analogia, a qual
vedada no Direito Penal, mas sim de interpretao progressiva. Esta, ao atualizar
o Direito, dilata o leque de incidncia da norma legal de modo a estabelecer
sob o seu contorno fatos, que no momento social de sua elaborao no inte-
gravam o cotidiano da sociedade, e que, por isso, ficariam fora de seu alcance.
Urge, pois, que o sentido da expresso coisa mvel expressa no caput do arti-
go 155 do Cdigo Penal seja interpretada consoante o progresso da indstria
(FELICIANO, 2001).
De qualquer modo, de ser frisado que, para a seara penal, o substrato
que se extrai das ilaes lanadas acima reside em aspectos secundrios, tais
como:

[...] a mensurao de prejuzo (que tomar em conta a subtra-


o de pelo menos 2 objetos materiais o hardware e o software
desde que no seja shareware),9 para a dosimetria de certas
penas restritivas de direito (nomeadamente, a prestao pecu-
niria de perda de bens e valores introduzidos pela Lei n.
9.174/98), para a fixao de dias-multa (artigo 49, caput, c.c.
artigo 89 do Cdigo Penal conseqncias do delito) e para
verificao da reparao do dano (e.g., artigo 83, IV, do Cdigo
Penal) (FELICIANO, 2001, p. 53).

Com referncia ao furto qualificado, algumas hipteses nos parecem


admissveis. Por exemplo, a qualificadora prevista para o concurso de pessoas
tambm incidir quando dois ou mais indivduos conseguirem ingressar no sis-
tema informtico de uma determinada instituio financeira e, aps violarem-no,
transferirem valores para a conta corrente de um deles, repartindo, ao final, a
importncia auferida ilicitamente. No se olvide que com referncia violao

9 Programa disponvel publicamente para avaliao e uso experimental, sem custo de licencia-
mento. Trata-se, ento, de um software de domnio pblico. Em geral, estipula-se prazo limi-
tado de uso. Uma vez findo, deve-se recolher o pagamento referente taxa de licenciamento.
272 faculdade de direito de bauru

de sistemas de segurana e senhas bancrias atravs de recursos informticos,


cabvel, tambm, o emprego da qualificadora prescrita para aquele que atuar na
rapina com destreza, porquanto este termo designa habilidade apta a fazer com
que a vtima no note a subtrao (CASTRO, 2003).
Poder, do mesmo modo, ser qualificado por escalada ou emprego de
chave falsa naquelas ocasies em que o agente, para adentrar no local onde se
encontra o computador, valer-se de meios anormais (ARAS, 2001).
Imaginvel, ainda, a figura do furto de energia. Este, por sua vez, ser
admissvel em duas situaes: no uso desautorizado de hardware, visto que
dessa conduta (furto de uso), apesar de atpica, decorrer conseqente consu-
mo de energia eltrica. Entretanto, tal ao, inevitavelmente, esbarrar no prin-
cpio da insignificncia, em face do valor irrisrio do consumo de energia. A
segunda hiptese a ser declinada a relativa ao uso desautorizado da rede, com
Internet Protocol alheio, visando a navegar ou efetuar ligaes telefnicas atra-
vs da WEB. Nesse evento, em particular, a interpretao progressiva do que
prescreve o artigo 155, 3. do Cdigo Penal insofismvel. Ademais, o uso
desautorizado da rede nesses moldes, assemelha-se ao uso desautorizado de
aparelho celular alheio, conduta esta que a doutrina e a jurisprudncia tm defi-
nido como furto de energia (FELICIANO, 2001).

5.1.4 Dano

Exige-se, para a configurao do crime de dano, prejuzo econmico


oriundo da destruio, inutilizao ou deteriorao da coisa alheia. Bem por
isso, sujeito que enviar um vrus e destruir apenas e-mails de cunho emotivo ou
amigvel no praticar tal delito, vez que ausente o prejuzo econmico.
Neste passo, de se gravar que a conduta daquele que deixa mensagem em
uma homepage, pichando a pgina, no se subsume a norma prevista no artigo
163 do Cdigo Penal. Ademais, consigne-se que embora a Lei n. 9.605/98 tipifique
a conduta do pichador ou do grafiteiro, a punio se restringe aos atos de cons-
purcar quando estes so direcionados a edificaes ou monumentos urbanos. Uma
vez vedada a interpretao extensiva quando prejudicar o ru, conclui-se, infeliz-
mente, que tal figura, ainda, permanece atpica (CASTRO, 2003).
Ainda nessa esteira, caso tpico a ser trazido baila a ao danosa daque-
le que envia vrus de computador. Como sujeito ativo desse crime, tem-se, to
somente, aquele que disseminar o vrus. O seu criador, isto , aquele que o pro-
jetou, no obstante o elevado grau de reprovabilidade da conduta, remanescer
margem de legislao penal vigente.
Com referncia disseminao culposa de vrus, no se h cogitar em
crime, uma vez que no h, em nosso ordenamento jurdico penal, previso de
dano culposo.
Revista do instituto de pesquisas e estudos n. 44 273

Relativamente a vrus que acomete um programa, prejudicando o


desempenho do equipamento, considera-se consumado o delito de dano, visto
que haver, incontestavelmente, inutilizao parcial ou deteriorao da coisa.
V-se, aqui, mais uma possibilidade de se aplicar a interpretao progressiva.
De outro lado, em se tratando de vrus enviado para computador da
Unio, Estado, Municpio, empresa concessionria de servios pblicos ou socie-
dade de economia mista, deve-se aplicar a qualificadora prevista no inciso III, do
pargrafo nico do referido artigo. De igual modo, incidir a qualificadora esta-
belecida pelo inciso IV, sendo o dano praticado por motivo egostico ou em
havendo prejuzo considervel para a vtima.
Por ltimo, interessante frisar que o delito de dano condiz com a classi-
ficao de crime de informtica prprio ou puro, porquanto o agente visa a lesar,
especificamente, o sistema de informtica.

5.1.5 Estelionato

Os dizeres constantes do artigo 171 do Cdigo Penal alcanam, potencial-


mente, condutas desenvolvidas contra o computador e seus sistemas, ou por
intermdio do computador e de seus sistemas (FELICIANO, 2001, p. 75).
O comportamento, nessa conjuntura, consiste em o agente valer-se de
meio fraudulento para induzir ou manter a vtima em erro, logrando com isso
vantagem ilcita, para si ou para outrem. Isto posto, no incomum a vtima ser
lesada por estar exatamente utilizando, como recurso domstico ou empresarial,
os recursos concedidos pela informtica.
Destas disposies vem a lume, pois, as fraudes informticas. Vale advertir
que o ambiente informtico, nessa feio criminosa, ostenta determinadas pecu-
liaridades que dificultam a coleta de provas, revelando-se, por isso, um interes-
sante instrumento a servio da delinqncia.
Como exemplo clssico de fraude informtica, pode ser trazido o ingresso
indevido no sistema bancrio, mediante recurso informtico, exprimido pela uti-
lizao de cartes de identificao ou senhas obtidos ilicitamente de clientes.
Neste evento, em particular, a induo em erro indelvel, vez que o
banco autoriza a transferncia por acreditar tratar-se de um cliente seu, o qual
identificado por uma senha ou outro dado qualquer passvel de ser utilizado
por outrem. Veja-se que, apesar do correntista no ter cognio instantnea da
transferncia ou saque na ocasio em que se efetua, a instituio financeira, atra-
vs de seu sistema, trava cincia imediata e aprova a transao.
Neste sentido, questo que se antepe diz respeito a uma curiosa questo,
qual seja, a induo em erro na proposio supracitada atinge um sistema projeta-
do pelo homem e no este. Entretanto, no resta dvida de que, nessa situao,
tambm crvel o expediente da interpretao progressiva (FELICIANO, 2001).
274 faculdade de direito de bauru

de se atentar, contudo, que tal conduta difere daquela em que o agente,


por ser um expert em sistemas de segurana digitais, consegue violar senhas
bancrias e demais obstculos apostos visando a coibir invases desse jaez. O cri-
minoso que, valendo-se dessa condio, logra transferir valores para certa conta
corrente age com destreza, pois o xito de sua ao decorre de sua prpria habi-
lidade. esta que permite com que ele viole o sistema bancrio, sem que seja
percebido, isto , durante todo o iter criminis, a instituio financeira no nota
a violao do sistema. Portanto, no se h falar em ardil, artifcio ou outro meio
fraudulento qualquer, porquanto o que realmente se denota apenas uma agi-
lidade especfica na rea da informtica, que possibilita o sucesso na empreitada
criminosa. Ilustram tal suposio casos em que, em virtude da vulnerabilidade
do sistema, o agente logra subtrair determinada quantia.
Por ltimo, frise-se que, embora existam outros tipos penais passveis de
serem configurados atravs da utilizao do computador, tais como os previstos
nos artigos 208, 228, 286 e 287, todos do Cdigo Penal, procuramos dissecar
apenas alguns dos principais dispositivos aplicveis aos crimes de informtica.
Finalmente arrematando, no poderiam cair no esquecimento algumas normas
penais (sem prejuzo da existncia de outras) de extrema evidncia, pois de
modo idntico ao crime de dano, classificam-se, ainda que indiretamente, como
crimes informticos prprios ou puros: artigos 153, caput e pargrafo primeiro;
313-A; 313-B e 325.

6. CONDUTAS ATPICAS

Considerando-se o esboo anteriormente firmado, irrefutvel que as fr-


mulas e diretrizes das normas materiais penais nacionais, sobretudo o que repre-
sentam em termos de obsoletismo, tm sim notvel proficuidade no combate
criminalidade na informtica.
Todavia, a diminuta legislao sobre essa matria, atrelada ao princpio da
reserva legal, o qual, conforme j declinado, constitui-se em garantia funda-
mental, atuando como um setentrio para o Direito Penal, origina a atipicidade
em algumas condutas praticadas por meio do computador.
O acesso no autorizado, indevido, ou ilegal rede, sistema ou compu-
tador alheio trata-se de um comportamento que, ainda, no emoldurado
pela legislao penal e que, por conseguinte, no pode ser punido criminal-
mente (ROSA, 2002).
Outra conduta aviltante a denominada sabotagem informtica.
Define-se como sendo a insero, modificao, supresso ou extino de
dados, instrues ou programas de computador, ambicionando obstaculari-
zar o funcionamento ou a capacidade de funcionamento de um sistema
informtico.
Revista do instituto de pesquisas e estudos n. 44 275

Sob esse mesmo prisma, tambm merece ser enfatizado o comportamen-


to do indivduo que cria e/ou aperfeioa a potencialidade lesiva de um vrus, o
que, alis, vem se expandindo com uma preocupante freqncia.
Da mesma forma, carecemos de uma previso legal que vise a coibir a atua-
o daqueles que alteram, aniquilam ou inutilizam senhas indispensveis ao fun-
cionamento do sistema ou ao acesso rede.
Outros exemplos dignos de meno so a pichao e o vandalismo na
Internet. Aquele que insere algum texto ou imagem em site alheio, sem a devi-
da permisso, at o presente momento no encontra freios em nossas leis penais
(CASTRO, 2003).
Alm disso, ecoa a ausncia de tipicidade a conduta daquele que envia
contnua, indevida e inadequadamente, atravs do correio-eletrnico, mensa-
gens no solicitadas, que possibilitem assumir o controle da mquina do usu-
rio vitimado.
Destarte, perante eventuais lacunas, imperioso que venham a lume nor-
mas visando a proteger os bens jurdicos ligados informtica, criando assim,
novos tipos penais aptos a extirparem a sensao de impunidade que tanto asso-
la a sociedade, conquanto o Cdigo Penal seja a Magna Carta do delinqente a
contrario sensu: tudo o que nele no est proibido permitido, ressalvado,
bvio, o estabelecido por leis esparsas.

7. DA NECESSIDADE DE CRIMINALIZAO

De incio, vlido assinalar que a Internet pode e deve ser regulamentada


pelo Estado brasileiro, haja vista que este, indubitavelmente, prega a inafastabi-
lidade do controle jurisdicional.
De igual modo, no tocante s condutas ilcitas inditas, a necessidade de o
Estado evit-las manifesta, pois afetam de forma intolervel bens jurdicos que,
embora ainda no estejam amparados, so, sem dvida alguma, carecedores da
tutela penal.
Por outro lado, no podemos perder de vista que apesar de as vitrias
angariadas pela informtica serem indubitavelmente revolucionrias, situam-se
no plano instrumental dos meios e no no sublime patamar dos fins. , pois,
inadmissvel qualquer exacerbao capaz de deturpar a ordem jurdica, de modo
a afetar bens j amparados pelo Direito Penal e bens que, no obstante a ausn-
cia dessa proteo, so no contexto atual dignos de respaldo jurdico.
Feitos esses esclarecimentos, reputamos essencial adentrar, com a devida
estima, na seara da criminalizao, bem como no mbito legislativo, que per-
meiam o assunto em tela para, s ento, tecermos um raciocnio coerente com
o fito do presente esboo.
276 faculdade de direito de bauru

Considerando-se que no se h articular em dois mundos distintos, isto ,


um real, onde vigorariam as normas jurdicas e um virtual, em que seria
impossvel o Estado intervir mediante a imposio de regras, evidente a inte-
rao entre o progresso informtico, principalmente no que se refere Internet,
e o Direito Penal. Ora, se a sociedade tambm convive no ciberespao, neste
tambm dever operar o Direito.
Eis que surge, dentro dessa conjuntura, uma grande questo a ser expur-
gada: seria, realmente, imprescindvel criminalizar as condutas que lesionem
bens informticos, tendo em vista que o Direito Penal considerado a ultima
ratio, a alternativa ao caos?
Hoje, podemos afirmar que o Direito Penal mostra-se, timidamente, des-
guarnecido para administrar a nova realidade da delinqncia. A desenvoltura
com que a imaginao criminosa atua, pondo em prtica a formatao profissio-
nal do crime, de uma temeridade assaz.
Urge, pois, nestes dias inseguros, que o Direito Penal finque, definitiva-
mente, suas balizas na ideologia da defesa social, a qual tem como foco central
a segurana da comunidade.
Nesta senda, temos que o micro est para a criminalidade, assim como ele
est para a sociedade de bem. A significar que, enquanto no impuserem limi-
tes, punindo essas condutas, at ento atpicas, tal mquina ser to proveitosa
para um homem de negcios quanto para um criminoso.
Ademais, sabido que a impunidade propicia a evoluo de toda e qual-
quer espcie de delinqncia. Destarte, preocupante que esse poderoso ins-
trumento esteja, pura e simplesmente, disponvel para aqueles que possuem
intenes avessas s prescries do nosso ordenamento jurdico, sendo incon-
cebvel permitir que descubram, efetivamente, a real envergadura desse novo
aliado, utilizando-o em sua integralidade para fins ilcitos.
Em suma, no significa, em hiptese alguma, promover o congestionamento
de leis, tampouco anular a legislao penal existente. Neste sentido, vale invocar a
preleo de Jos Paulo Seplveda Pertence, o qual. ao se deparar com a necessida-
de de avaliar as conseqncias do avano tecnolgico, assim pontificou:

[...] a inveno da plvora no reclamou a definio do homi-


cdio para tornar explcito que nela se compreendia a morte
dada a outrem mediante arma de fogo (HC. 76.689-PB, 1
Turma do STF, Rel. Min. Seplveda Pertence, DJU de 6.11.1998, p.
3 apud NALINI, 2004, p. 406).

Todavia, ao lado do teor acima declinado, o qual certamente se aplica


quelas condutas que lesionem bens jurdicos j tutelados, onde a informtica
atua apenas como um novo instrumento ou modus operandi inovador, h outra
Revista do instituto de pesquisas e estudos n. 44 277

questo de crucial importncia e que no pode ser descartada: a concepo de


bem jurdico no pode ser esttica, devendo estar aberta s mudanas sociais e
aos progressos do conhecimento cientfico. Fala-se, ento, em condutas inditas,
o que implica, necessariamente, uma ampliao da rea acobertada pelo manto
das normas penais. Da, a necessidade de uma nova escriturao nesse sentido.
Por derradeiro, nesta mesma senda, impende destacarmos o Projeto de Lei
n 89/03 o qual, embora ainda se encontre em fase de tramitao pelo Congresso
Nacional, prev uma punio de trs meses a um ano de deteno e multa para
aquele que acessar indevidamente um meio eletrnico ou sistema informatizado.
Pretende tambm o mesmo penalizar com deteno de seis meses a um ano e
multa a conduta do indivduo que fornecer, indevidamente ou sem autorizao,
informao obtida em meio eletrnico ou sistema informatizado.

8. CONCLUSO

A informtica, como todo paradigma tecnolgico, gera bnus e encargos,


de modo que a nova era vivenciada, qual seja, a era da informao ou infovia,
irrefragavelmente, revolucionou a conjuntura social sob diversos prismas.
O surgimento de um sistema de conexo mundial, como a Internet, alm
de atuar como expressiva ferramenta de labor, de entretenimento e de integra-
o entre os povos, tambm fomentou a expanso de influxos malficos socie-
dade, cooperando no s para o declnio da decncia humana, bem como con-
feriu certas comodidades a uma indigesta vertente social, representada pelos
transgressores da ordem jurdica. Nesse aspecto, expresses como hackers,
crackers, lammers, phreakers, insiders, dentre outras, passaram a definir
uma nova gama de infratores.
Desta feita, coadjuvantes decorrentes dos avanos informticos, tais
como, o anonimato e o imediatismo, propiciaram no apenas novas formas de
se cometerem delitos j definidos na lei penal, como tambm foram os res-
ponsveis pelo surgimento de condutas inditas, tidas como indesejveis e
carecedoras de tipificao.
Nasceu, assim, o crime de informtica, conceituado como sendo toda con-
duta tpica e antijurdica em que o meio de execuo (crime de informtica
imprprio) ou o objeto juridicamente tutelado (crime de informtica pr-
prio) corresponda a um equipamento tecnolgico.
Isto posto, inarredvel que, nesses casos, a aplicao do Direito Penal se
faz necessria. No se pode olvidar que, em face do princpio da inafastabilida-
de do controle jurisdicional, a jurisdio do Estado Democrtico de Direito,
indelevelmente, est presente nessa rbita. Portanto, todas as normas penais
aplicveis a qualquer indivduo, desde que observado o preceito da reserva
legal, tambm incidir no mbito virtual.
278 faculdade de direito de bauru

Assim, foroso reconhecer que no se h cogitar, hodiernamente, na ina-


plicabilidade das normas constantes da Parte Especial do Cdigo Penal brasilei-
ro criminalidade na informtica, conquanto o fato constitutivo do delito se
exprima na prpria lei de modo exaustivo. Vale dizer, nesse ponto, quando ocor-
rer o preenchimento do requisito da tipicidade.
Ademais, recursos provenientes dos sistemas de interpretao, tal
como, a interpretao histrico-evolutiva, cuja utilizao visa a arrostar con-
textos de perplexidade em sede de criminalidade tecnolgica, consubstan-
ciam-se em um expediente juridicamente ldimo. Ressalte-se, ainda, que a lei
inteligvel, a significar que o teor inserto no seu bojo deve acompanhar os
avanos sociais, isto , para que seja considerada eficaz, impende que a
mesma caminhe concomitantemente com a realidade, sob pena de termos de
criar, a cada dia, novos tipos penais.
Todavia, identificamos algumas condutas que, no obstante o alto grau de
reprovabilidade social, permanecem como atpicas.
Bem por isso, quando se coloca em pauta o tema da tecnologia, aqui evi-
denciado pela informtica, inevitavelmente retine a expresso futuro e, em se
tratando de assegurar o porvir da humanidade, bem como a premncia em reter-
mos a impunidade que tanto nos aflige, conceitos como o de bem jurdico no
podem obstacularizar a salvaguarda do direito.
Logo, no af de afrontar as tarefas contemporneas e tambm de possi-
bilitar o macio emprego dos benefcios oferecidos pela informtica, sem
maiores temores, faz-se mister uma reformulao nos instrumentos jurdico-
penais, denotando que os dilemas inerentes ao sculo XXI no podem ser,
devidamente, dirimidos mediante instrumentos intelectuais que permeavam
o sculo XVIII.
Por derradeiro, de suma relevncia consignar que no se est aqui advo-
gando a inflao legislativa.Antagonicamente, primamos por uma atividade legi-
ferante parcimoniosa, atilada e diligente, conquanto de enunciao acessvel ao
leigo, exauriente no seu escopo e estritamente tcnica.
A rigorosa aplicao da lei voltada aos fins sociais e s exigncias do
bem comum, os sistemas interpretativos e, primordialmente, o bom senso
tico e cientfico acurado associados aos preceitos essenciais esculpidos pelo
artigo 5 da Constituio Federal, so, indubitavelmente, ferramentas
extraordinrias no que tange s distores jurdicas impostas pela sociedade
tecnolgica. Contudo, no bastam para tanto. Embora exista a possibilidade
de se aplicar, em vrios casos, as normas incriminadoras previstas no Cdigo
Penal, urge, pois, que sejam preenchidas as lacunas existentes, para que se
erradique a atipicidade de diversas condutas, socialmente reprovveis, rela-
cionadas ao objeto informtico.
Revista do instituto de pesquisas e estudos n. 44 279

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2004.
A assistncia social brasileira e portuguesa:
um estudo comparativo*

Egli Muniz
Assistente social.
Doutora em Servio Social pela Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo.
Professora e diretora da Faculdade de Servio Social de Bauru e membro do Ncleo de
Investigao e Prtica em Direito do Centro de Ps-Graduao da Instituio Toledo de Ensino.

RESUMO

O principal objetivo deste estudo identificar os traos comuns e discre-


pncias entre a poltica pblica da assistncia social brasileira, a partir de sua ins-
crio no campo da Seguridade Social na Constituio Federal de 1988, e a por-
tuguesa, refletindo sobre critrios de definio e regulao. Como parmetros
de anlise, adotaram-se indicadores utilizados por autores europeus que vm
desenvolvendo pesquisas comparativas sobre a poltica de assistncia social, na
ltima dcada.1 Caracteriza-se como uma investigao comparativa, desenvolvi-
da por meio de pesquisa bibliogrfica e documental, principalmente das leis
maiores da assistncia social dos dois pases. Traamos alguns paralelos entre
essas leis, discutindo similitudes e disparidades, concluindo-se que, em ambos
os pases, a assistncia social apresenta traos bastante similares. No entanto, a
lei brasileira mais avanada, do ponto de vista dos direitos sociais, porem ainda

* Pesquisa desenvolvida em Portugal, financiada pela CAPES, como parte da tese de doutora-
do da autora.
1 Ldemel,1992; Ian Gough et al, 1997, Serge Paugan, 1999.
282 faculdade de direito de bauru

no se efetivou concretamente, caracterizando o que Santos2 denomina de


Estado Paralelo.

Palavras-chave: Bem Estar Social, Regimes de Assistncia Social, Cidadania.

1. INTRODUO

muito recente o interesse pela investigao transnacional sobre a assis-


tncia social, porm na ltima dcada, surgiram algumas pesquisas abrangendo
pases da OECD, desenvolvidas por Ivar Ldemel (1992), Ian Gough, Jonathan
Bradshaw, John Ditch, Tony Eardley e Peter Whiteford (1997), John Ditch
(1998), Serge Paugan (1999), estimulados pelo trabalho pioneiro de Esping-
Andersen3 em relao aos regimes de bem estar, inegavelmente no bojo dos gol-
pes contra o Welfare State, durante os anos 70 e 80.
notrio o aumento da demanda por assistncia social, por diferentes
fatores. Um deles refere-se ao aumento da taxa de desemprego, pelo impacto
das novas tecnologias nos processos de produo, enxugando postos de traba-
lho, bem como pelo ingresso crescente de mo de obra feminina no mercado de
trabalho. Outro fator relevante relaciona-se s mudanas na forma e estrutura
familiar lares chefiados por pais sozinhos ou por pessoa sem nenhum grau de
escolaridade, maior nmero de divrcios, menos estabilidade - que tornam esses
grupos familiares sujeitos a maior risco de pobreza. Ressalte-se que indiscut-
vel o claro vnculo entre pobreza e dependncia da assistncia social, principal-
mente porque seus demandatrios no tm acesso ao seguro social.
Convm salientar ainda que entendemos a assistncia social como poltica
pblica, no campo da Seguridade Social, dever do Estado, portanto, e direito do
cidado, que prov os mnimos sociais, entendidos como o conjunto de provi-
ses efetivadas por meio de benefcios, servios, programas e projetos, para
garantir o atendimento s necessidades bsicas.4
Da mesma forma, constata-se o impulso que o prprio Banco Mundial e a
Unio Europia vm dando assistncia social, quer vinculando o fornecimento
de ajuda ao desenvolvimento de esquemas de proteo social que reduzam
pobreza, quer enfatizando o potencial da assistncia social para um nvel mni-
mo de garantia de renda.

2 SANTOS, Boaventura Sousa. O Estado e a Sociedade em Portugal (1974-1988). Porto:


Afrontamento, 1990
3 ESPING ANDERSEN, Gosta. As trs economias polticas do Welfare State. Lua Nova, n. 24, set.
1991.
O autor estabeleceu trs modelos de bem estar social: liberal, corporativista e social democra-
ta, baseado na maneira como repartem as responsabilidades entre o estado, o mercado e a
famlia.
4 Lei n. 8742, de 7 de dezembro de 1993. Lei Orgnica da Assistncia Social LOAS.
Revista do instituto de pesquisas e estudos n. 44 283

Portanto, as relativamente recentes pesquisas comparativas internacionais


sobre a assistncia social no aconteceram por acaso.
Ldemel5 distinguiu quatro principais tradies europias de assistncia social.
O critrio relevante de anlise foi o carter local ou nacional da gesto da assistncia,
relacionando-o com a maior ou menor manuteno de dois dos principais princpios
da precedente Lei dos Pobres:6 prova de recursos e a subsidiariedade.7
Nos pases latinos do sul da Europa com menor extenso e menor desen-
volvimento do Estado de Bem Estar, encontra-se um regime incompleto e dife-
renciado, no dizer do autor. As leis nacionais de assistncia social foram intro-
duzidas recentemente, baseadas em esquemas categoriais para os cidados inca-
pacitados - portadores de deficincia, idosos, vivas sendo difcil, na anlise de
Ldemel,8 diferenci-los do seguro social. Os elementos de atendimento ou con-
trole social so centrais para os legisladores desses pases.
Gough e outros pesquisadores9 ampliam esta anlise incluindo os
vinte e quatro pases da OCDE, tomando como parmetros: a extenso e
relevncia da assistncia social, bem como a estrutura dos programas assis-
tenciais e seus resultados, auferidos atravs dos nveis dos benefcios e das
taxas de substituio.
De acordo com sua tipologia, Portugal classificado como um regime
de assistncia social rudimentar, apontando caractersticas j assinaladas
por Ferrera e Lodemel: esquemas nacionais por categorias, cobrindo grupos
especficos, principalmente idosos e deficientes; programas compensatrios
aplicados localmente, articulados a testes de recursos. A assistncia social
em dinheiro tende a se integrar com tratamento social e outros servios. Os
benefcios so bastante restritos e esto fora dos parmetros do restante da
Europa.

5 LODEMEL, I. Regimes europeus de Bem Estar Social. Traduo de Alves, R. M.R. Central
Bureau of Statics of Norway , Statistisk Sentralbyra, 7, Oslo, 1992.
6 Ressalte-se que nas dcadas de 1940 a 1960, a repressiva Lei dos Pobres foi abolida pelas naes
da Europa Ocidental, sendo esta ruptura a pedra de toque no desenvolvimento dos estados de
bem estar social. Os principais focos destas leis foram o princpio liberal da menor elegibili-
dade, que implica a manuteno do valor de benefcios assistenciais sempre abaixo do valor
dos salrios e o confinamento dos pobres nas Casas de Trabalho (Workhouses), pago com ati-
vidade laborativa obrigatria.
7 Como elucida Mestrimer, o princpio da subsidiariedade um dos princpios bsicos da
Doutrina Social da Igreja, segundo o qual o Estado deve ajudar os membros do corpo social,
sem contudo impedi-los de fazer o que podem realizar por si mesmos, fundamentado na
anterioridade natural das pessoas e da comunidade sobre o Estado. Cabe ao Estado subsidiar
as pessoas a alcanar os seus fins, nunca substitu-las.
MESTRIMER, M. L. O Estado entre a filantropia e a assistncia social. So Paulo: Cortez, 2001.
7 Opus cit,1992, p. 86
8 GOUGH, I. ET AL. Assistncia Social nos pases da OECD. Trad. Guerreiro, A. D. publicado ori-
ginalmente no Journal of European Social Policy, v. 7, London: Sage Publications., p. 17-48, 1997.
9 PAUGAM, S. Revenue minimum et politiques d insertion. Interveno Social, 15/16, Lisboa,
1997, p. 15-47.
284 faculdade de direito de bauru

Serge Paugan10 introduziu a discusso de dois outros parmetros: os crit-


rios de definio da populao atendida e das ajudas sociais, distinguindo trs
regimes de assistncia social ou modos de regulao da pobreza: regulao auto-
centrada, regulao negociada e regulao localizada. Classifica os pases da
Europa do Sul no modo de regulao localizada, pois segundo ele, a responsa-
bilidade principal por esta regulao do escalo local, a definio das popula-
es atendidas feita por categorias, a determinao das ajudas obedece lgi-
ca do estatuto e o modo de interveno clientelista.
Para comparar a assistncia social portuguesa e brasileira, tomaremos por
base os critrios estabelecidos por esses autores, sem, contudo, a preocupao
de caracterizar um regime brasileiro de assistncia social, mas de adotar alguns
indicadores que permitam a comparao e, dentro dos limites impostos pelo
artigo, faremos uso basicamente da Constituio Federal de 1988 e a Lei
Orgnica da Assistncia Social brasileiras e a Lei 17/2000 que aprovou as bases
gerais do Sistema de Solidariedade e de Segurana Social de Portugal.
Ressalte-se que os estudos comparativos entre pases vm sendo bastante
utilizados, particularmente numa poca de intensa globalizao, pela possibili-
dade de aprendizado mtuo de conhecimentos e experincias, bem como para
evidenciar as diferenas relativas capacidade de resposta dos governos e insti-
tuies s demandas sociais.

2. A ASSISTNCIA SOCIAL PORTUGUESA E BRASILEIRA

Em Portugal, a assistncia social foi incorporada Segurana Social no


perodo aps a revoluo de 1974, quando passa a ser mais insistentemente
conhecida pela designao de ao social, englobando duas reas distintas: a de
administrao de subsdios assistenciais, denominados tambm de prestaes
financeiras ou benefcios, e a de proviso de servios assistenciais. Sua incluso
como componente do sistema integrado de segurana social a faz aproximar-se
dos critrios definidores de uma poltica social, configurando-se como atribui-
o de direito, reconhecida de natureza pblica e estatal, embora sem uma
materializao correspondente a seus princpios funda(menta)dores.11
A partir de 1984, a negociao para integrao na Comunidade Europia exi-
giu a elevao de alguns padres jurdicos e de polticas sociais, que se fizeram pre-
sentes na Lei de Bases da Segurana Social, Lei 28, de 14 de agosto de 1984. Esta
Lei estabelece, para consecuo dos objetivos que se prope, trs ramos orgnicos:
o regime geral (contributivo), o regime no contributivo e a ao social.

10 RODRIGUES, F. Assistncia Social e polticas sociais em Portugal. Porto: Departamento


Editorial do ISSSPcoop e Centro Portugus de Investigao em Histria em Trabalho Social,
1999, p 210.
11 PORTUGAL, LEI 28, 1984, Art. 33.
Revista do instituto de pesquisas e estudos n. 44 285

ao social, como denominada a assistncia social em Portugal, cabe


assegurar proteo aos grupos mais vulnerveis, nomeadamente crianas e
jovens, deficientes e idosos e outras pessoas em situao de carncia econmi-
co-social, concretizando-se em equipamentos e servios e complementando a
proteo garantida pelos regimes, com objetivos de promoo e reparao de
situaes de carncia, disfuno e marginalizao social e a integrao comuni-
tria, com particular ateno aos grupos mais vulnerveis.12
Em meados da dcada de 1990, sob as tenses provocadas pelo peso do
desemprego, as alteraes demogrficas resultantes do envelhecimento e da
baixa natalidade, bem como o dbil crescimento econmico, Portugal inicia as
discusses para a reforma da Segurana Social. A Comisso designada para tal
publica, em dezembro de 1997, o Livro Branco da Segurana Social, o qual apre-
senta as diretrizes que dever orientar o sistema de proteo social portugus,
propondo que ele se organize numa viso sistmica estruturando-se em: siste-
ma de segurana social, que inclui os subsistemas previdencirio e de solidarie-
dade, sistema de ao social, que abrange os subsistemas pblico e privado; e
sistema de complementaridade.
Os princpios e diretrizes apontadas no Livro Branco da Segurana Social
foram consubstanciados na Lei 17/2000, que aprovou as bases gerais do sistema
de solidariedade e de segurana social. A Lei estruturou-o em trs subsistemas:
de proteo social de cidadania, de carter no contributivo, abrangendo o regi-
me de solidariedade e a ao social; o subsistema previdencirio, destinado a tra-
balhadores, portanto de carter contributivo, abarcando os regimes de seguran-
a social; e o subsistema de proteo famlia. Este ltimo se aplica totalidade
dos cidados13 e tem como objetivo garantir a compensao de encargos fami-
liares acrescidos quando ocorram eventualidades previstas em lei, deficincia e
dependncia, atravs de prestaes pecunirias e eventualmente prestaes em
espcie, com vistas a assegurar melhor cobertura dos riscos sociais, podendo,
ambas as prestaes serem cumulativas a eventual atribuio de prestaes da
ao social.14
No subsistema de proteo social de cidadania, o regime de solidariedade
cobre os riscos de ausncia ou insuficincia de recursos econmicos dos indi-
vduos e dos agregados familiares para a satisfao das suas necessidades mni-
mas e para a promoo da sua progressiva insero social e profissional, invali-
dez, velhice, morte, bem como a insuficincia das prestaes substitutivas dos
rendimentos da atividade profissional por referncia a valores mnimos legal-
mente fixados.15 Concretiza-se atravs das prestaes do Rendimento Mnimo

12 PORTUGAL, Lei 17/2000, Art. 41.


13 Ibidem, Artigos 42 e 45, tens 1,3 e 4.
14 Ibidem, Art. 26, alneas a a e.
15 PORTUGAL, COMISSO DO LIVRO BRANCO DA SEGURANA SOCIAL, 1997, p. 211.
286 faculdade de direito de bauru

Garantido, penses e complementos sociais, podendo ainda prever a concesso


de prestaes em espcie, a serem regulamentadas em lei. As prestaes pode-
ro ser objeto de contrato de insero, firmado com os beneficirios.
A ao social, por sua vez, tratada na Subseo III, Artigos 34 a 38, con-
cretiza-se mediante prestaes pecuniria, em espcie, utilizao da rede de
equipamentos e servios e apoio a programas de combate pobreza, disfuno,
marginalizao e excluso sociais.
Apresenta para o sistema de ao social o objetivo de:

desenvolvimento integrado de uma pluralidade de funes,


nomeadamente as de reparao de situaes de carncia e desi-
gualdade scio econmica, dependncia e excluso social, da
melhoria da qualidade e do nvel de vida e do desenvolvimento
e mxima utilizao do potencial das capacidades individuais
na ao sobre o meio natural e social.

Complementa acrescentando que a ao social se sustenta numa solida-


riedade de expresso nacional que supe a combinao da solidariedade fami-
liar, dos grupos de vizinhana, das comunidades locais e do voluntariado
social,16 instituindo o princpio da subsidiariedade, que, sabidamente, diminui
a responsabilidade do Estado na garantia da proviso e financiamento da assis-
tncia social.
O princpio reiterado no artigo 35, alnea h, que preconiza a valoriza-
o das parcerias, constitudas por entidades pblicas e particulares, para uma
atuao integrada junto dos indivduos e das famlias bem como na alnea i:
estmulo do voluntariado social, tendo em vista assegurar uma maior participa-
o e envolvimento da sociedade civil na promoo do bem-estar e uma maior
harmonizao das respostas sociais e reafirmado tambm, claramente, no arti-
go 38, aqui transcrito:

1. O exerccio da ao social efetuado diretamente pelo


Estado, atravs da utilizao de servios e equipamentos pbli-
cos, ou em cooperao com as entidades cooperativas e sociais
e privadas no lucrativas, de harmonia com as prioridades e os
programas definidos pelo Estado com a participao das enti-
dades representativas daquelas organizaes.

16 Note-se que estamos usando neste estudo o termo subsidiariedade com a conotao que lhe
dada claramente neste artigo da Lei portuguesa. O Estado exerce papel subsidirio em relao
famlia e comunidade, representada aqui pelas entidades assistenciais.
Revista do instituto de pesquisas e estudos n. 44 287

2. O exerccio pblico da ao social no prejudica o princpio


da responsabilidade dos indivduos, das famlias e das comuni-
dades na prossecuo do bem estar social.
3. O exerccio da ao social rege-se pelo princpio da subsidia-
riedade,17 considerando-se prioritria a interveno das enti-
dades com maior relao de proximidade com os cidados.

Observe-se que o documento destaca ainda os princpios da seletividade


e personalizao das suas formas de interveno e respostas s situaes prote-
gidas, assinalando que a dinmica da realidade sobre a qual incide sua ao, faz
com que o seu campo de aplicao pessoal no deva ser considerado objeto de
um quadro legal portador de rigidez, mas antes de grande flexibilidade. Por
outro lado, o prprio documento ressalta que, diferentemente do quadro do sis-
tema de segurana social, os variados tipos de respostas ou formas atravs das
quais concretiza suas funes no se perfilam em termos de direitos subjetivos
exigveis administrativa e judicialmente.18 Isto remete, indubitavelmente,
prova de recursos, um dos principais vetores estruturantes dos regimes de assis-
tncia social da Europa do Sul.
Sem dvida, estes fatores oportunizam a discricionariedade na definio
das ajudas, dependendo de critrios adotados ad hoc pelos profissionais res-
ponsveis pelo estudo social (prova de recursos), apontando ainda para um
modo de interveno marcadamente individualista, dando margem ao cliente-
lismo, to a gosto da cultura dos pases da Europa do Sul. A populao atendi-
da, portanto, no tambm definida globalmente, a partir, por exemplo, de
linhas de pobreza.
Conforme o documento, a gesto do subsistema pblico cabe a servios
especializados da administrao direta e indireta do Estado e s autarquias
locais, nos termos definidos em lei; a gesto do subsistema privado exercida
por instituies particulares de solidariedade social sem fins lucrativos, poden-
do tambm caber a outras pessoas coletivas de natureza privada,19 reiterando a
anlise de Paugan, Lodemel e Gough em relao ao carter predominantemen-
te local assumido pela administrao da assistncia nos pases da Europa do Sul,
designadamente Portugal.
O financiamento segue as mesmas diretrizes, isto , o subsistema pblico
apia-se na responsabilidade de toda a coletividade nacional, sendo financiado
pelo Estado pela via da fiscalidade; o subsistema privado apia-se fundamental-
mente na responsabilidade das pessoas, famlias, grupos e comunidades inte-

17 PORTUGAL, COMISSO DO LIVRO BRANCO DA SEGURANA SOCIAL, 1997, p 211.


18 Ibidem, 1997, p 24.
19 BRANCO, F. J. A face lunar dos direitos sociais. 2001. Tese (Doutorado em Servio Social).
Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo, So Paulo, p. 159.
288 faculdade de direito de bauru

ressados, pelo que o financiamento assegurado pelos recursos prprios das


respectivas instituies, sem prejuzo de co-participaes financeiras do Estado.
O Rendimento Mnimo Garantido - RGM, institudo em mbito nacional
pela Lei 19-A, de 29 de junho de 1996, tambm tardiamente em relao maio-
ria dos pases da Europa Ocidental, se constitui um avano do ponto de vista de
sua abrangncia universalizadora, definindo globalmente a populao atendida,
bem como por se constituir um benefcio individual, concedido a pessoas maio-
res de 18 anos, ou menor se grvida ou com criana a seu encargo. Articula-se a
tratamento social, estabelecido a partir de um acordo de insero celebrado
entre o titular e a entidade gestora do programa, o qual prev as obrigaes do
titular e dos familiares e os apoios a conceder pelo Estado e organizao da
sociedade civil parceira. Na anlise de Branco,20 o RGM filia-se concepo de
direito processual de Rosanvallon21 em que a titularidade, uma vez reconhecida,
confere ao beneficirio um conjunto de direitos e deveres.
No Brasil, a assistncia social apenas foi galgada juridicamente ao status de
poltica social em 1988, quando a chamada Constituio Cidad inscreveu-a no
campo da Seguridade Social, compreendida, de acordo com o artigo 194, como
um conjunto integrado de aes de iniciativa dos poderes pblicos e da socie-
dade, destinadas a assegurar os direitos relativos sade, previdncia e assis-
tncia social.
Segundo a Organizao Internacional do Trabalho, na sua conveno 182,
de 1952, subscrita pelo Brasil.22

Seguridade Social a proteo que a sociedade proporciona a


seus membros, mediante uma srie de medidas pblicas contra
as privaes econmicas e sociais, que de outra forma deriva-
riam no desaparecimento ou em forte reduo de sua subsistn-
cia, como conseqncia de enfermidade, maternidade, acidente
de trabalho ou enfermidade profissional, desemprego, invali-
dez, velhice e morte e tambm a proteo de assistncia mdica
e de ajuda s famlias com filhos.

Como destaca a autora, uma poltica de proteo social compe o con-


junto de direitos de civilizao de uma sociedade ou o elenco das manifestaes
de solidariedade de uma sociedade para com os seus membros. uma poltica
estabelecida para a preservao, segurana e dignidade a todos os cidados.
Surge, portanto, como um conjunto de direitos pblicos, decorrentes de um

20 Apud Branco, ibidem, p. 167.


21 Apud SPOSATI, A. Minimos sociais e seguridade social: uma revoluo da conscincia de
cidadania. Servio Social e Sociedade. So Paulo, v. 55, 1997, p. 26.
22 Informao prestada a autora (2 de abril de 2003).
Revista do instituto de pesquisas e estudos n. 44 289

direito natural, isto , as pessoas tm direito a um mnimo de bem estar, sem


qualquer pr-requisito.
A Constituio brasileira de 1988 inscreve-a ainda como no contributiva,
o que faz dela uma poltica desmercadorizada, isto , um campo no mercantil.
Assim, os seus servios no podem ser adquiridos no mercado, garantindo-se a
irrestrita gratuidade. Do ponto de vista da cidadania, este grande avano em
relao a Portugal, que estabelece a co-participao do usurio na forma de
pagamento de servios e equipamentos sociais, de acordo com os seus rendi-
mentos e dos respectivos agregados familiares (Art. 39 da Lei 17/2000, que apro-
va as bases gerais do sistema de solidariedade e de segurana social portugus).
A LOAS, por sua vez, acrescenta ainda a supremacia do atendimento s
necessidades sociais sobre as exigncias de rentabilidade econmica (Art. 4,
inciso I), reiterando sua condio de poltica desmercadorizada e exige que os
oramentos estabeleam os gastos sociais com absoluta prioridade. Destaque-se
que o princpio da desmercadorizao reiterado no artigo 3, o qual estabele-
ce que as entidades prestadoras de assistncia social sejam no mercantis.
Na realidade, o momento no favorvel desmercadorizao, pois este
um dos alvos preferidos do projeto neoliberal, j em franco avano no Brasil
quando da aprovao da LOAS. Sabe-se, no entanto, que, como a prpria
Constituio, nossa Lei expressa concepes muitas vezes divergentes, revelan-
do o jogo de foras em presena no cenrio onde foi construda.
O artigo 203 da Seo IV da Constituio Federal de 1988, que trata espe-
cificamente da assistncia social, estabelece, que ela ser prestada a quem dela
necessitar. Balera23 afirma que a inteno do legislador foi a de estabelecer a
universalidade, pois a assistncia social brasileira poltica de seguridade social,
na mesma linha do que proposto no Art. 194, que trata da Seguridade Social,
no seu pargrafo nico, inciso I, que coloca a universalidade da cobertura e do
atendimento como seu primeiro objetivo. Fundamenta-se na doutrina da pro-
teo integral: aos que podem contribuir, o seguro social (previdncia social) e
aos que no podem, o direito assistncia social. Assim, toda a sociedade brasi-
leira estaria integralmente protegida.
Alguns autores concordam com essa posio, entendendo que ela ser
prestada a todos que dela necessitarem, como o caso de Sposati24 que cita a
poltica de sade, a qual mais reconhecida de fato como universal, e que
efetivamente tambm prestada a quem dela necessita, pois como na assis-
tncia social, a pessoa s vai buscar os servios e benefcios da sade quando
deles necessita.

23 SPOSATI, A So Paulo, Programa de Estudos Ps Graduados em Servio Social, PUCSP,


1999. Notas de aula na disciplina: Assistncia Social: tendncias e debates.
24 Conforme informao prestada em entrevista concedida autora em 2 de abril de 2003.
290 faculdade de direito de bauru

No entanto, inegvel que essa colocao d margem a certa ambigida-


de. As aes de assistncia social esto dirigidas, genericamente, a quem delas
necessitar, mas seu contedo tende a estar restrito a situaes de vulnerabilida-
de ou de ausncia de capacidade contributiva.
Por outro lado, o Art. 4 da LOAS, que trata dos princpios que devero reger
a assistncia social no Brasil, no inciso III, apresenta como um deles a universali-
zao dos direitos sociais, a fim de tornar o destinatrio alcanvel pelas demais
polticas. Existe uma interpretao corrente que a assistncia social universal na
medida em que possibilita o acesso dos seus destinatrios s demais polticas
sociais, o que, na verdade, tambm provoca certa ambigidade.
Alguns ainda interpretam a expresso a quem dela necessitar como se a
assistncia social fosse destinada ao necessitado, culpabilizando assim o indi-
vduo pela sua necessidade e desresponsabilizando a sociedade de sua obriga-
o de oportunizar os direitos sociais a toda a sua populao.
Como em nenhum momento a Lei Orgnica da Assistncia Social, que
regulamentou a Constituio nesse aspecto, no determina os parmetros para
uma definio global, para toda a nao, desse a quem dela necessitar, no
havendo tambm, at o momento, nenhuma legislao complementar que o
faa, os critrios de elegibilidade acabam sendo decididos na prtica caso a
caso, personalisticamente, da mesma forma que, explicitamente, a Lei portu-
guesa determina. Esse fator acaba conduzindo conseqentemente, prova de
recursos e discricionariedade, a qual, junto com o princpio da subsidiarieda-
de, se constituem marcas do regime de assistncia social portugus.
Mesmo o benefcio de prestao continuada, garantido pelo Art. 203 (inci-
so V ) da Constituio Federal de1998 pessoa portadora de deficincia e ao
idoso, exige que comprovem no possuir meios de prover prpria manuten-
o ou de t-la provida por sua famlia.
Pode-se ponderar que, no Brasil, nos ltimos anos, esto sendo discutidas
as linhas de pobreza como critrios para repasse dos recursos federais e esta-
duais aos municpios mais pobres. Contudo, no mbito local, a definio dos
auxlios ou a insero nos servios ainda regulada individualmente e sujeita a
discricionariedade dos agentes.
Como em Portugal, a Constituio brasileira coloca a Seguridade como res-
ponsabilidade do Estado e da sociedade. Naquele pas, como comentado, fica
claro o princpio da subsidiariedade. No Brasil, a Constituio v a Seguridade
como um conjunto integrado de aes de iniciativa dos poderes pblicos e da
sociedade. No entender de Wagner Balera,25 o esprito da Constituio esta-
belecer a solidariedade, entendida como princpio de justia social entre Estado
e Sociedade, e no a subsidiariedade.

25 PORTUGAL, Lei 17/2000, Art. 35, alnea d, l.


Revista do instituto de pesquisas e estudos n. 44 291

Embora, como discutido anteriormente, o esprito da Constituio brasi-


leira e da prpria LOAS tenha sido o de responsabilizar o Estado pela assistncia
social, poderamos considerar que, na prtica, o princpio to vlido e mate-
rializado quanto em Portugal. Na realidade, a presena das entidades de assis-
tncia social, representando a Sociedade Providncia brasileira, to forte
como das IPSS - Instituies Particulares de Solidariedade Social portuguesas.
Sabe-se que a influncia do pensamento neoliberal no Brasil constituiu-se um
forte ataque Constituio, e inmeras tentativas tm sido feitas para que a
sociedade, atravs do to acalantado Terceiro Setor, se responsabilize especial-
mente pelos servios da assistncia social.
Outro princpio similar a garantia da eqidade e da justia social no
relacionamento com os cidados26 que na LOAS apresentado como respeito
dignidade do cidado, sua autonomia e ao seu direito a benefcios e ser-
vios de qualidade (....), vedando-se qualquer comprovao vexatria de
necessidade, bem como igualdade de direitos no acesso ao atendimento, sem
discriminao de qualquer natureza, garantindo-se equivalncia s populaes
urbanas e rurais.27
Ao determinar o respeito dignidade do cidado, busca superar o car-
ter clientelista, paternalista e tutelar com que sempre foi prestada. Procura ainda
recompor a igualdade entre os destinatrios da Assistncia Social, ao no fazer
distino entre capacitados e incapacitados para o trabalho, como analisa
Pereira28 e facilitar o acesso aos benefcios, servios, programas e projetos assis-
tenciais, bem como aos recursos oferecidos pelo poder pblico, ao propor,
ainda no artigo 4, inciso V, sua ampla divulgao.
Nos demais princpios, as duas leis, embora no sejam contraditrias, se
distanciam uma da outra.
A lei portuguesa apresenta, ainda no artigo 34, alm dos que j foram
citados: o desenvolvimento social atravs da qualificao e integrao
comunitria (alnea c) e utilizao eficiente dos servios e equipamentos
sociais, com eliminao de sobreposies, lacunas de atuao e assimetrias
na disposio geogrfica dos recursos envolvidos (alnea g), o que sinaliza
para a necessidade de um claro diagnstico local, evidenciando necessidades
e demandas, bem como articulao dos servios e equipamentos em rede. J
foram citados, na anlise do regime de assistncia social portugus, os prin-
cpios da contratualizao das respostas, numa ptica de envolvimento e res-
ponsabilizao dos destinatrios (alnea e), bem como a personalizao

26 BRASIL, Lei Orgnica da Assistncia Social, Art. 4 , incisos III e IV.


27 PEREIRA, P. A poltica social no contexto da seguridade social e do Welfare State: a particu-
laridade da assistncia social. Servio Social e Sociedade. So Paulo, v. 56, 1998, p. 72.
28 ALMEIDA, M.H.T. Federalismo e Polticas Sociais. in: AFFONSO, R.B.A E SILVA, L.B.
Descentralizao e Polticas Sociais. So Paulo: FUNDAP, 1996.
292 faculdade de direito de bauru

seletividade e flexibilidade das prestaes e dos apoios sociais, de modo a


permitir sua eficcia (alnea f ).
A divulgao ampla dos benefcios, servios, programas e projetos assis-
tenciais, bem como dos recursos oferecidos pelo Poder Pblico e dos critrios
para sua concesso (Inciso V ), o ltimo princpio apresentado, revela-se mais
pragmtico, possibilitando elementos disciplinadores da ao.
Almeida29 ressalta, oportunamente, que a preocupao dominante na
LOAS foi estabelecer um modelo no assistencialista de assistncia social, bus-
cando romper com a concepo ainda hegemnica na sociedade brasileira, e
tambm em estabelecer os mecanismos participativos de deciso. Priorizou-se,
assim, no entender da autora, os princpios, em detrimento dos procedimentos,
que poderiam estabelecer os mecanismos para sua concretizao.
Nesse sentido, a subseo da Lei portuguesa que trata da ao social,
embora bem mais sucinta bastante mais especfica, estabelecendo procedi-
mentos que podem facilitar sua concretizao.
Com relao aos destinatrios, ambas se destinam aos cidados mais vul-
nerveis, particularmente crianas, jovens, portadores de deficincia e idosos. A
Poltica Nacional de Assistncia Social, aprovada pelo CNAS, em dezembro de
1998, entende os seus destinatrios como as pessoas pertencentes a formas fra-
gilizadas de sociedade familiar, comunitria ou societria. So os segmentos
excludos involuntariamente das polticas sociais bsicas e das oportunidades de
acesso a bens e servios produzidos pela sociedade, com prioridade para os indi-
vduos e segmentos populacionais urbanos e rurais em: a) condies de vulne-
rabilidade prprias do ciclo de vida, que ocorrem predominantemente em crian-
as de zero a cinco anos e em idosos acima de sessenta anos. b) condies de
desvantagem pessoal resultante de deficincias ou de incapacidades, que limi-
tam ou impedem o indivduo no desempenho de uma atividade considerada
normal para a sua idade e sexo, face ao contexto scio-cultural no qual se inse-
re. c) situaes circunstanciais e conjunturais como abuso e explorao comer-
cial sexual infanto-juvenil, trabalho infanto-juvenil, moradores de rua, migran-
tes, dependentes do uso e vtimas de explorao comercial de drogas, crianas
e adolescentes vtimas de abandono e desagregao familiar, crianas, idosos e
mulheres vtimas de maus tratos.
A esse propsito, Sposati30 afirma:

A assistncia social incide principalmente sobre aqueles que no


so reconhecidos na agenda pblica, na sociedade de mercado,

29 SPOSATI, A Desafios para fazer avanar a poltica de assistncia social no Brasil. Servio Social
e Sociedade, So Paulo, p. 54-82, 2001.
30 PORTUGAL, LEI 17/2000, Art. 35, alnea a e BRASIL, LEI 8.742/1993, Art. 1.
Revista do instituto de pesquisas e estudos n. 44 293

principalmente pelo fato de no terem recursos para serem con-


sumidores [...]. O processo poltico da assistncia social precisa
alterar a relao deste contingente humano com o Estado, ten-
sionando o modelo de contrato social que os exclui.

OBJETIVOS

Podemos identificar, em relao aos objetivos, que ambas as leis propem


para a assistncia social a satisfao das necessidades bsicas.31 A LOAS brasi-
leira, na realidade, coloca inicialmente a satisfao de necessidades bsicas,
mas em seguida fala de proviso dos mnimos sociais, o que tambm parece ser
o caso de Portugal, pois embora a alnea a do Art. 26, que se refere ao Regime
de Solidariedade, fale em satisfao de necessidades mnimas, aponta a satis-
fao das necessidades bsicas dos indivduos e das famlias como um dos prin-
cpios orientadores da ao social (Art. 34, alnea a).
A questo dos mnimos sociais tem provocado um acirrado debate. to
polmica que seminrios tm sido promovidos no Brasil para discusso do
tema32 e inmeras produes tm sido publicadas.33
Sposati34 entende que discutir os mnimos sociais significa discutir o padro
societrio de civilidade, ou seja, o padro de vida bsico que se quer para a socieda-
de brasileira, ou os padres bsicos de incluso e de cidadania, respaldando-se no
conceito de seguridade social estabelecido pela OIT Organizao Internacional do
Trabalho, associado prpria idia de welfare state, a qual, no limite, um projeto
de integrao nacional, um projeto de Nao, como afirma Viana35 e nesse sentido
que Sposati entende os mnimos, afirma o autor. Lembra ainda Sposati (1997, p. 36)
que preciso incluir garantias de desenvolvimento das possibilidades humanas den-
tre os mnimos sociais, como padro bsico de cidadania, ou uma nova perspectiva
[para a assistncia social] a de resignificar as necessidades sociais daqueles fora do
contrato social em um patamar bsico de incluso.
No entanto, a prpria autora36 reconhece que faz meno ao padro de
vida bsico e no somente a mnimos sociais porque considera que h uma
dupla interpretao do termo: uma que restrita, minimalista; e outra que con-
sidero ampla e cidad. A primeira se funda na pobreza e no limiar de sobrevi-
vncia e a segunda em um padro bsico de incluso.

31 Ncleo de Seguridade e Assistncia Social da Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo,


So Paulo, 1994; Secretaria de Estado da Assistncia Social e Fundao do Desenvolvimento
Administrativo FUNDAP, So Paulo, 1999.
32 SPOSATI , 1997, p. 36.
33 IBIDEM, p. 36
34 VIANNA, 1999, p. 17),
35 Opus Cit, 1997, p. 88-89.
36 PEREIRA, P., 1999, p. 88-89.
294 faculdade de direito de bauru

Para Potyara Pereira,37 mnimo e bsico so conceitos distintos. O primei-


ro, explica a autora, tem conotao de menor, de menos, em sua acepo mais
nfima, identificada com patamares de satisfao de necessidades que beiram a
desproteo social. Bsico, contudo, continua Pereira, expressa algo funda-
mental, principal e primordial, que serve de base de sustentao indispensvel
e fecunda ao que a ela se acrescenta, requerendo respostas mais substanciais.
Na realidade, ambas as leis falam em necessidades bsicas e mnimos
sociais (Brasil), ou necessidades sociais mnimas (Portugal). O conceito de mni-
mo, na verdade, pode dar a entender que o legislador pensou em verses miti-
gadas dos direitos de cidadania. Fica a indagao: por que ambas as leis colocam
em primeiro lugar o conceito de necessidades bsicas e em seguida apontam
para necessidades bsicas mnimas ou mnimos sociais?
Estudos desenvolvidos por Doyal e Gough38 indicam que existem dois con-
juntos de necessidades bsicas, objetivas e universais, os quais devem ser con-
comitantemente satisfeitos, para que todo ser humano possa realizar qualquer
outro objetivo ou desejo socialmente valorado: sade fsica e autonomia.
Efetivamente, so precondies para se alcanarem objetivos universais de par-
ticipao e libertao, o que exige, certamente, polticas sociais srias e podem
se constituir em parmetros para o estabelecimento dos mnimos.
Efetivamente, este dispositivo da LOAS no foi regulamentado at hoje,
trazendo com isto a ausncia de balizamento a respeito dos mnimos a serem
providos e das necessidades a serem satisfeitas, isentando o Estado de sua atri-
buio de proviso social pblica, o que, da mesma forma, acontece em
Portugal.
A preveno e erradicao de situaes de pobreza, como enuncia a lei
portuguesa, ou o enfrentamento da pobreza, como define a brasileira, so
ainda apontados como um de seus objetivos mais ambiciosos, ainda que indi-
quem que a consecuo desses objetivos far-se- de forma integrada s demais
polticas setoriais.39 Registre-se que a lei portuguesa aponta o objetivo da pre-
veno de situaes de pobreza, disfuno, marginalizao e excluso sociais.
parte o ecletismo ideolgico a enunciado,40 este objetivo no citado nenhuma
vez na lei brasileira, que nos parece mais coerente, ideologicamente.

37 apud PEREIRA, 2000, p. 68.


38 Lei 17/2000, de Portugal, Art. 34, inciso I e BRASIL, Lei 8.742/1993, do Art. 2, Pargrafo nico.
39 O termo excluso social denota claramente a concepo de que sua raiz est na desigualdade
social, provocada pela concentrao de riqueza e poder nas mos de poucos e acumulao da
misria para muitos, o que exclui o indivduo do acesso aos bens e servios que a sociedade
tem produzido to amplamente. Os termos disfuno e marginalizao revelam a concep-
o de que a sociedade um todo harmnico e perfeito e os indivduos que so disfuncionais
ou marginais ao sistema. De acordo com esta viso, basta trabalhar os indivduos, adaptando-
os ou ajustando-os sociedade.
40 PORTUGAL, Lei 17/2000, Art. 34, inciso I e BRASIL, Lei 8.742/1993, Art. 2 Pargrafo nico.
Revista do instituto de pesquisas e estudos n. 44 295

A LOAS, em seu artigo 2, reproduzindo o artigo 203 da prpria


Constituio, apresenta ampla hibridez nos objetivos que atribui assistn-
cia social:

I a proteo famlia, maternidade, infncia, adoles-


cncia e velhice;
II o amparo s crianas e adolescentes carentes;
III a promoo da integrao ao mercado de trabalho;
IV a habilitao e reabilitao de pessoas portadoras de defi-
cincia e a promoo de sua integrao vida comunitria;
V a garantia de um salrio mnimo de benefcio mensal pes-
soa portadora de deficincia e ao idoso que comprove no pos-
suir meios de prover prpria manuteno ou de t-la provida
por sua famlia, conforme dispuser a lei.

Diz o pargrafo nico deste artigo:

A assistncia social realiza-se de forma integrada s polticas


setoriais, visando ao enfrentamento da pobreza, garantia dos
mnimos sociais, ao provimento de condies para atender con-
tingncias sociais e universalizao dos direitos sociais.

Se analisarmos o sentido das palavras proteo e amparo, veremos que h


bastante semelhana entre os dois termos, ou melhor, so praticamente sinni-
mos. Proteo, do latim protectio, protectionis, significa ato ou efeito de prote-
ger, defesa; apoio, amparo, socorro; auxlio, ajuda. Proteger: tomar a defesa de
algum ou de alguma coisa, defender, evitar a destruio, preservar, resguardar.
Amparo, por sua vez, significa ao de amparar (do latim amparare); esteio, pro-
teo, arrimo, auxlio; refgio, abrigo.41
Depreende-se que a inteno do legislador, atentando para o pargrafo
nico, foi a de atribuir assistncia social a funo de tomar a defesa daquelas
pessoas em situao de pobreza, ou de vulnerabilidade pessoal ou social, des-
providas das garantias dos mnimos sociais, o que lhe atribui, sem dvida, um
carter de poltica de defesa de direitos.

41 O workfare vem sendo visto como uma nova verso do bem estar social e como parte das
polticas ativas de mercado de trabalho. Lodemel e Trichey (2000, p. 6) definem workfare
como programas e esquemas que exigem que as pessoas trabalhem em troca de benefcios
assistenciais, que vo desde propostas que enfatizam a necessidade de romper com a depen-
dncia do benefcio, chamadas de programas de integrao, at as propostas de insero,
cuja intencionalidade se contrapor aos processos de excluso social numa linha de discri-
minao positiva.
296 faculdade de direito de bauru

Pode-se concluir que a hibridez dos objetivos apresentados no texto da Lei


permite certa flexibilidade, e com isso abre um leque de possibilidades na sua
aplicao.
No entanto, restringe o direito, ao estabelecer a promoo da integrao
ao mercado de trabalho como um dos objetivos, deixando evidente que a assis-
tncia social se articula com tratamento social, na linha do workfare.42 Sinaliza,
ainda, uma meta extremamente ilusria, uma vez que o nvel de emprego no
Brasil um dos mais baixos do mundo e o nmero de pobres, dos mais eleva-
dos, ressaltando-se ainda a intensa seletividade do mercado de trabalho, to exi-
gente e competitivo.
Por outro lado, a Constituio avana ao instituir nacionalmente um nico
esquema de benefcio, embora categorialmente, para grupos especficos: o idoso
e portador de deficincia. No entanto, a LOAS43 restringe ainda mais o benefcio,
pois estabelece o teto de uma renda mensal inferior a um quarto do salrio mni-
mo per capita como condio para sua concesso. Na sua aplicao, tornou-se
ainda mais residual, pois, quando foi implementado, eram atendidos apenas
16% da demanda de idosos e 22% da demanda de portadores de deficincia,
cada vez mais submetidos a rigorosos testes de elegibilidade em sucessivas revi-
ses. Em 1998, foram contemplados 295 mil idosos, correspondendo a 33,08%
da populao idosa em situao de pobreza e 552 mil pessoas portadoras de
deficincia, correspondendo a 66,92% da populao portadora de necessidades
especiais tambm em situao de pobreza.44
Segundo estudos de Sposati,45 no Brasil seriam 17 milhes de pessoas com
algum tipo de deficincia, se considerarmos o percentual estabelecido pela
Organizao Mundial da Sade (10% do total da populao), dos quais 8%
teriam renda at 1/4 de salrio mnimo, o que implicaria uma demanda poten-
cial para o BPC de 1.370.597 brasileiros portadores de deficincia. Na sua esti-
mativa, a cobertura atinge 60% desta demanda, restando ainda 40% a ser alcan-
ada, clculo que se aproxima da estimativa acima.
Com relao ao BPC destinado ao idoso, contudo, a anlise demonstra que
os 403 mil beneficirios atendidos em 2000 superaram em 20% a estimativa de
que o Brasil teria 316 mil pessoas com mais de 65 anos com renda at ? de
salrio mnimo per capita. Sposati46 ressalta, no entanto, que a poltica de sade

42 BRASIL, Lei 8.742/1993, Art. 2, INCISO V.


43 A projeo dos dados foi elaborada com base nos ndices de populao idosa brasileira e por-
tadora de deficincia brasileira apresentados na Poltica Nacional de Assistncia Social e no
volume de beneficiados indicados na Mensagem ao Congresso Nacional apresentada pelo ex-
presidente Fernando Henrique Cardos (2002, p. 215).
44 SPOSATI, A Desafios para fazer avanar a poltica de assistncia social no Brasil. Servio
Social e Sociedade, So Paulo, p. 54-82, 2001, p. 15-16.
45 Ibidem, p. 16.
46 ALMEIDA, opus cit, p. 23.
Revista do instituto de pesquisas e estudos n. 44 297

brasileira considera idosa a pessoa acima de 60 anos e que o teto de ? do salrio


mnimo como renda per capita extremamente restritivo. Se fosse adotado este
critrio de renda, o benefcio deveria ser estendido a 1,5 milho de pessoas, o
que significaria quase triplicar o nmero atual.

DIRETRIZES

Quanto s diretrizes, embora no especificamente sob este ttulo, so


apontadas pela Lei portuguesa no Art. 38, que trata do exerccio pblico da
ao social, discutido quando analisamos o tema da subsidiariedade, to bem
explicitado na referida Lei.
A LOAS, por sua vez, aponta trs diretrizes: I descentralizao poltico-
administrativa para os Estados, o Distrito Federal e os Municpios, e comando
nico das aes em cada esfera de governo; II participao da populao,
por meio de organizaes representativas, na formulao das polticas e no con-
trole das aes em todos os nveis; e III primazia da responsabilidade do
Estado na conduo da poltica de assistncia social em cada esfera de governo.
Em relao primeira, fica evidente que a inteno do legislador foi a de
possibilitar a gesto democrtica do sistema descentralizado e participativo da
assistncia social, constitudo pelas entidades e organizaes de assistncia
social (...), que articule meios, esforos e recursos, e por um conjunto de ins-
tncias deliberativas compostas pelos diversos setores envolvidos na rea, como
estabelece o Art. 6 da LOAS.
No entanto, pesquisa realizada sobre o federalismo, no Brasil, pela
Fundao do Desenvolvimento Administrativo FUNDAP, do Estado de So
Paulo, atravs do Instituto de Economia do Setor Pblico, no perodo de julho
de 1993 a dezembro de 1994, em todas as regies do pas, revela que, dentre as
quatro polticas sociais estudadas educao, sade, assistncia social e habita-
o a assistncia social foi a que havia mudado menos do ponto de vista da
descentralizao e redistribuio efetiva de competncias e atribuies entre ins-
tncias de governo.47
A autora assinala trs fatores responsveis pela ausncia de reforma efeti-
va de cunho racionalizador e descentralizador:

a inexistncia de uma poltica nacional de descentralizao no


mbito federal; a importncia do aparato federal de assistncia

47 No foi encontrado no dicionrio o termo patronagem usado pela autora. Contudo, patronear
significa, entre outros, tomar ares de patro, falar em tom de patro (GRANDE
DICIONRIO LAROUSSE CULTURAL DA LNGUA PORTUGUESA, 1995), do que se
depreende que a palavra deve ter sido utilizada para demonstrar o tipo de relao coronelista
do governo federal com suas bases de apoio.
298 faculdade de direito de bauru

como instrumento de patronagem48 e de negociao poltica


entre Presidncia da Repblica, suas bases no Congresso e seus
apoios nos estados; e a fragilidade poltica da coalizo de apoio
s propostas reformistas.

O farto diagnstico dos inmeros problemas da assistncia social no pas,


como a concepo assistencialista das organizaes responsveis pela sua exe-
cuo, a superposio de programas e recursos das trs esferas de governo, o
clientelismo das aes, a fragmentao e pulverizao institucional, a baixa qua-
lidade do atendimento e outros, no se materializaram em iniciativas definidas
de reforma, denuncia Almeida.49
Embora a lei tenha efetuado alguma reorganizao de competncias e atri-
buies entre as esferas de governo, estabelecendo funes mais normatizado-
ras e reguladoras para a Unio, os Estados e municpios, especialmente, mantm
ampla rea de competncias concorrentes na prestao de servios assistenciais
e nas situaes de emergncia. So bastante ambguas, ainda, as formas de trans-
ferncia dos recursos federais para o financiamento das atividades redistribudas
para os estados e municpios.
No bojo das reformas implementadas em razo do ajuste fiscal, foram
apresentadas pela equipe econmica, nesse perodo, propostas de extino do
Ministrio de Bem-Estar Social e a transferncia de todas as aes de corte assis-
tencial para as unidades subnacionais. O objetivo, no entanto, no era descen-
tralizar ou modernizar a assistncia, mas cortar os gastos.50
A pesquisa da FUNDAP aponta, tambm, como impasses ao processo de
descentralizao da assistncia social poca, a ausncia de presso pela refor-
ma por parte dos estados e municpios, alm da inexistente capacidade de arti-
culao e ao coletiva da ampla clientela dos programas assistenciais, diferen-
temente do que aconteceu com a sade, a exemplo.
Em 1994, permanecia ainda uma forte centralizao decisria e de recur-
sos nos aparatos federais e elevada pulverizao de agncias executoras, bem
como precria articulao entre os nveis de governo e grande descontinuidade
nas aes. Essa estrutura favorecia as presses conservadoras e a penetrao dos
interesses clientelistas. Para tornar a situao mais complexa, programas assis-
tenciais, como a Campanha de Combate Fome, so criados fora da rea da
assistncia social.
Em 1995, assume o presidente Fernando Henrique Cardoso e, pela
Medida Provisria 813, de 1 de janeiro desse ano, extingue o Ministrio da

48 Opus cit, p. 23.


49 Ibidem, p. 26.
50 MUNIZ, E. A assistncia social para seus gestores: desvendando significados. 1999,
Dissertao. (Mestrado em Servio Social). Universidade Estadual Paulista, Franca, p. 83.
Revista do instituto de pesquisas e estudos n. 44 299

Integrao e Bem-Estar Social, a LBA (Legio Brasileira de Assistncia) e CBIA


(Centro Brasileiro para a Infncia e Adolescncia), rgo que havia substitudo a
antiga FUNABEM na formulao da poltica nacional para a criana e adolescen-
te. Os programas de assistncia social so integrados ao Ministrio da
Previdncia e Assistncia Social.
At a, a Medida atendeu s expectativas ou recomendaes de grupos que
militavam na rea. Entretanto, srios complicadores foram introduzidos pelo
fato de a assistncia criana e adolescncia ter ficado vinculada ao Ministrio
da Justia e a assistncia ao portador de deficincia, Secretaria dos Direitos de
Cidadania, tambm do Ministrio da Justia. Novo golpe aplicado diretriz do
comando nico das aes, fragmentam-se as instituies e pulverizam-se os
recursos.51
A situao torna-se ainda mais complexa com a criao do Programa
Comunidade Solidria, dirigido pela esposa do presidente, consolidando-se o
papel da primeira dama aliada assistncia social, e incentivando a continui-
dade dessa figura nos estados e municpios, exaustivamente condenada em diag-
nsticos anteriores por concorrer para a institucionalizao do clientelismo, do
proselitismo eleitoreiro e outros valores to impregnados na cultura brasileira,
o qual acabou exercendo papel concorrente Secretaria de Estado da Assistncia
Social, a qual foi criada pela mesma Medida Promissria, como rgo encarre-
gado de formular e coordenar a Poltica Nacional de Assistncia Social, assumin-
do as competncias da Secretaria da Promoo Humana, do extinto Ministrio
do Bem-Estar Social, da Fundao Legio Brasileira de Assistncia, alm de parte
das competncias da Fundao Centro Brasileiro para a Infncia e Adolescncia.
Hoje essa Secretaria. est vinculada ao Ministrio do Desenvolvimento Social e
Combate a Fome.
Parece-nos que com a recente aprovao da nova Poltica Nacional da
Assistncia Social, em 22 de setembro de 2004, que cria o Sistema nico da
Assistncia Social SUAS, muitos desses problemas devero ser solucionados.
A nsia pela democratizao da sociedade brasileira que marcou a consti-
tuinte afianou a participao da populao, por meio de organizaes repre-
sentativas, na formulao das polticas e no controle das aes em todos os
nveis. (Art. 204, incisos I e II). Este , sem dvida, o maior avano institudo
pela Constituio nessa rea, efetivado atravs da criao dos Conselhos
Nacional, estaduais e municipais de assistncia social na maioria dos municpios
brasileiros.
A diretriz da primazia da responsabilidade do Estado na conduo da
poltica de assistncia social em cada esfera de governo, em tese elimina qual-
quer conotao de subsidiariedade.

51 YASBEK, M. C. Terceiro setor e despolitizao. Inscrita. Braslia, v. 6, p. 13-18, jul. 2000.


300 faculdade de direito de bauru

No entanto, o pensamento neoliberal, hegemnico no pas, nos ltimos


anos, vem deslocando o trato da questo social para a esfera das organizaes
sociais, famlia e comunidade, provocando o que Yasbek52 vem denominando
de refilantropizao da assistncia social. A autora considera que, nos anos mais
recentes, a presena do setor privado ou terceiro setor vem assumindo uma
posio de crescente relevncia, confirmando o deslocamento de aes pblicas
estatais no mbito da proteo social para a esfera privada, ainda que na assis-
tncia social essa presena seja uma tradio.

CONSIDERAES FINAIS

Constatam-se, portanto, inmeras caractersticas similares assistncia


social.
Trafegando pelas matrizes tericas estabelecidas pelos autores que refe-
renciam este estudo, podemos concluir que ambos os pases possuem uma lei
nacional da assistncia social, que regulam, com maior ou menor preciso, seu
modo de financiamento, gesto e normatizao. No caso dos dois pases, utili-
zando a matriz de Paugan (1999), embora no concordando com alguns aspec-
tos de sua classificao em relao a Portugal, consideramos que existe uma
regulao negociada, pelo menos com relao forma de financiamento em
Portugal, uma vez que o governo central normatiza e leva a discusso para as
Associaes das IPSS, e no Brasil, para o CNAS.
Baseando-se nos critrios de Gough et al. (1997), poderamos afirmar que
a estrutura dos programas assistenciais tende a ser nacional, levando em conta
o papel do governo central em contraposio ao local, em ambos os pases, prin-
cipalmente em relao s normas sobre benefcios, que so regulados nacional-
mente, por categoria, no caso do benefcio de prestao continuada brasileiro, e
de forma unitria, no caso do Rendimento Mnimo Garantido portugus.
A subsidiariedade, categoria proposta por Lodemel (1992), no nosso
entender, est presente de fato na assistncia social dos dois pases, embora, as
Leis maiores a tenham inscrito como dever do Estado, como foi discutido ante-
riormente. No entanto, concretamente, a assistncia social s prestada quando
o indivduo no consegue prover, por seus prprios meios, suas necessidades
bsicas de subsistncia, ou t-las providas pela famlia ou ainda pela comunida-
de, por meio das entidades de assistncia social.
A discricionariedade, que parece sempre articulada prova de recursos e
interveno clientelista, tambm uma das caractersticas propostas por
Lodemel e Paugam encontradas nos dois pases. Parece evidente tambm, em
ambas as legislaes, a assistncia social vinculada a tratamento social, quando
a LOAS prope, a exemplo, o objetivo da insero ao mercado de trabalho, alia-
do proteo e amparo.
Revista do instituto de pesquisas e estudos n. 44 301

Assim, verifica-se que a anlise de Lodemel, Gough e Paugan para a assis-


tncia social portuguesa extremamente pertinente para a brasileira.
Nos dois pases, a assistncia possui uma lei nacional, mas gerida localmente.
No Brasil, com o agravante de uma legislao regulamentar totalmente incipiente, o
que provoca a fluidez de responsabilidades e a fraca identidade da poltica.
O princpio da subsidiariedade efetivado em ambos os pases mediante a
desresponsabilizao do Estado na proviso da poltica, assumida quase que
totalmente pela sociedade civil, atravs das tradicionais entidades privadas, de
cariz religioso e cunho caritativo e paternalista, personalista e clientelista, que
marginalizam o indivduo no processo de atendimento, concebendo a pobreza
como incapacidade pessoal e opondo-se frontalmente efetivao da cidadania.
Em ambos os pases, a populao atendida no definida globalmente,
com base em um critrio nacional, e as ajudas estabelecidas com base no esta-
tuto, o que leva discricionariedade na sua concretizao, concedendo por
mrito aquilo que seria esperado usufruir por direito, colocando em causa os
princpios da igualdade e justia social, bem como trazendo implcita a prova de
recursos e a seletividade.
Embora o nvel dos benefcios em Portugal seja baixo em relao Europa,
no Brasil o nico benefcio de mbito nacional, o BPC, extremamente residual,
focalizado nos mais miserveis, com uma baixa cobertura, portanto, e tambm
categorial, apenas para idosos e portadores de deficincia.
Conclumos que tanto como Portugal, o Brasil pode se classificar como um
regime de assistncia social incompleto e diferenciado, na viso de Lodemel, ou
rudimentar, de acordo com Gough.
Embora a Constituio brasileira e a prpria LOAS tenham apontado para
a efetivao da assistncia social como poltica no campo da proteo social,
como uma poltica de direitos, acreditamos que podemos considerar a anlise
de Gough para a assistncia social portuguesa extremamente pertinente para a
assistncia social brasileira: promessas constitucionais extravagantes e direitos
sociais incipientes, aliados fraca implementao.
No resta dvida que a emergncia da LOAS expressa uma mudana fun-
damental na concepo da Assistncia Social, que se afirma como direito, como
uma das polticas estratgicas de combate pobreza, discriminao e subal-
ternidade em que vive grande parte da populao brasileira, com conseqncias
inegveis para a mudana de concepo e sua concretizao, mas ainda muita
luta ser necessria para que ela se efetive como tal.

REFERNCIAS
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2000.
parecer
REGIME GERAL DOS SERVIDORES PBLICOS E ESPECIAL
DOS MILITARES IMPOSIO CONSTITUCIONAL PARA
ADOO DE REGIME PRPRIO AOS MILITARES
ESTADUAIS INTELIGNCIA DOS ARTIGOS 40, 20, 42 E
142, 3, INCISO X, DO TEXTO SUPREMO - PARECER.

Ives Gandra da Silva Martins


Professor Emrito da Universidade Mackenzie, da UNIFMU e
Presidente do Centro de Extenso Universitria.

CONSULTA

A consulente, POLCIA MILITAR DO ESTADO DE SO PAULO, honra-me


com consulta precedida das seguintes consideraes, formulando, ao final, trs
quesitos:

REGIME PRPRIO DE PREVIDNCIA PARA OS MILITARES ESTA-


DUAIS
Situao:
1. Necessidade legal de um Regime Prprio de Previdncia Social
para os militares estaduais, em face dos dispositivos constitu-
cionais vigentes.
Anlise:
1. A reforma previdenciria efetuada na Constituio Federal
pela Emenda Constitucional n 41, de 2003, trouxe a lume ques-
to de suma importncia para a definio do Regime
Previdencirio dos Militares dos Estados e dos Territrios.
308 faculdade de direito de bauru

2. Basicamente, essa modificao constitucional distingue dois


regimes previdencirios, a saber: o Regime Geral de Previdncia
Social, que abarca todos os trabalhadores regidos pela legisla-
o trabalhista, e o Regime Prprio de Previdncia Social, desti-
nado aos servidores pblicos e aos militares.
3. Interessa-nos discorrer sobre o Regime Prprio de Previdncia
Social para os servidores pblicos e para os militares, vez que a
pergunta que se faz, diante dos ditames constitucionais , se os
militares, estaduais e federais, devem integrar esse regime em
conjunto com os servidores pblicos, ou se devem ter um regime
prprio previdencirio distinto daqueles.
4. As disposies constitucionais que regulam a matria relativa
aos militares estaduais, ponto que nos interessa, so:
Art. 42. Os membros das Polcias Militares e Corpos de
Bombeiros Militares, instituies organizadas com base na hie-
rarquia e disciplina, so militares dos Estados, do Distrito
Federal e dos Territrios.
1. Aplicam-se aos militares dos Estados, do Distrito Federal e
dos Territrios, alm do que vier a ser fixado em lei, as disposi-
es do art. 14, 8, do art. 40, 9; e do art. 142, 2 e 3,
cabendo a lei estadual especfica dispor sobre as matrias do
ad. 142, 3, inciso X, sendo as patentes dos oficiais conferidas
pelos respectivos governadores.
2. Aos pensionistas dos militares dos Estados, do Distrito
Federal e dos Territrios aplica-se o que for fixado em lei espec-
fica do respectivo ente estatal.
Art. 142. As Foras Armadas, constitudas pela Marinha, Exrcito
e Aeronutica, so instituies nacionais permanentes e regula-
res, organizadas com base na hierarquia e na discIiplina, sob a
autoridade suprema do Presidente da Repblica, e destinam-se
defesa da Ptria, garantia dos poderes constitucionais e, por
iniciativa de qualquer destes, da lei e da ordem.
1. Lei complementar estabelecer as normas gerais a serem
adotadas na organizao, no preparo e no emprego das Foras
Armadas.
3 Os membros das Foras Armadas so denominados milita-
res, aplicando-se-lhes, alm das que vierem a ser fixadas em lei
as seguintes disposies:
(...)
X a lei dispor sobre o ingresso nas Foras Armadas, os limi-
tes de idade, a estabilidade e outras condies de transferncia
Revista do instituto de pesquisas e estudos n. 44 309

do militar para a inatividade, os direitos, os deveres, a remune-


rao, as prerrogativas e outras situaes especiais dos milita-
res, consideradas as peculiaridades de suas atividades, inclusi-
ve aquelas cumpridas por fora de compromissos internacionais
e de guerra.
5. De plano, verifica-se que, tanto para os militares estaduais
quanto para seus pensionistas, h necessidade de lei especfica do
respectivo ente estatal, para regular-lhes os direitos. E, para os
militares estaduais, isso se extrai da combinao do contido no
1 do art. 42 com o contido no inciso X do 3 do art. 142, resul-
tando na concluso de que lei estadual especfica dispor sobre
os limites de idade, a estabilidade e outras condies de transfe-
rncias do militar estadual para a inatividade, os direitos, os
deveres, consideradas as peculiaridades de suas atividades.
6. Por bvio que o legislador constituinte, ao deixar para a legis-
lao estadual especfica a regulao das regras de inatividade
e de direitos dos militares estaduais, no o fez por acaso, mas
sim, levou em considerao as dimenses do Brasil e as diversas
nuances culturais que nele subsistem, segundo a realidade
scio-econmica de cada ente federado. E, nem poderia ser dife-
rente, afinal o estresse vivido por um policial militar do serto
da Bahia, no igual quele de um policial militar, de mesmo
posto ou graduao, atuando na periferia da cidade de So
Paulo ou num morro da cidade do Rio de Janeiro.
7. Essa tendncia descentralizadora uma constante na
Constituio Federal desde a publicao da Emenda
Constitucional n 18/98, que disps sobre o regime constitucio-
nal dos militares.
8. Uma das primeiras modificaes que ela estabeleceu no texto
constitucional foi separar o gnero agente pblico em duas esp-
cies: os servidores pblicos e os militares.
9. Isto se conclui da observao na alterao determinada pelo
artigo 2 da referida emenda, que deu nova denominao s
Sees II e III do Captulo VII do Ttulo III da Constituio
Federal, passando elas a denominarem-se, respectivamente,
DOS SERVIDORES PBLICOS e dos MILITARES DOS ESTADOS,
DO DISTRITO FEDERAL E DOS TERRITRIOS.
10. Juridicamente, podemos inferir que todos os agentes pblicos
da Administrao Pblica que no forem militares sero servi-
dores pblicos. Isso se justifica na medida em que verificamos as
diferenas de destinao existente entre as categorias.
310 faculdade de direito de bauru

Diferenas que j se destacam no momento da seleo para


ingresso nas respectivas carreiras. Para o servio pblico, em
regra, exige-se um conhecimento tcnico prvio para o desempe-
nho de suas funes, ao passo que, contrariamente, para o inte-
ressado que queira ser militar, exige-se apenas o conhecimento
escolar comum, segundo a carreira a ser abraada, pois todo o
seu ofcio ser ensinado pelo Estado.
11. Mas, as diferenas no param por a. Dos agentes da
Administrao Pblica, em geral, exige-se eficincia, probidade,
dedicao e interesse pela causa pblica, porm, no mbito do
servio pblico comum, tal empenho est restrito somente ao
bom desempenho das respectivas funes, no indo alm disso.
Do militar espera-se um pouco mais de dedicao, haja vista o
seu juramento de empenhar a prpria vida para a defesa da
sociedade e da sua Ptria, alm de outras peculiaridades que
ressaltam as especiais diferenas entre os militares e os demais
funcionrios pblicos, tais como:
11.1. alto grau de letalidade e ferimentos em defesa da socieda-
de, deixando vivas e rfos;
11.2. riscos vida, sade e integridade fsica, tanto na ativi-
dade de polcia ostensiva e preservao da ordem pblica, como
na atividade de combate a incndios, resgate e salvamentos;
11.3. regime de trabalho policial militar sujeito a variaes de
horrios, prolongamentos e antecipaes de escala de servio,
com previso legal de tal situao que os impossibilita de rece-
ber horas extras e remunerao por trabalho noturno superior
ao diurno;
11.4. instituio baseada na hierarquia e disciplina, com carac-
tersticas disciplinares rgidas, necessrias garantia da lei, da
ordem e dos poderes constitudos;
11.5. vedao constitucional aos direitos de sindicalizao e greve;
11.6. sujeio aos rigores do Cdigo Penal Militar e Cdigo de
Processo Penal Militar, alm das legislaes penais e processuais
comuns, essenciais ao controle da Fora;
11.7. possibilidade de reverso de Oficiais ao servio ativo nas
situaes previstas em lei, bem como alcance das disposies do
Regulamento Disciplinar e Cdigo Penal Militar aos militares da
reserva e reformados;
11.8. vedao ao Fundo de Garantia por Tempo de Servio, o que
somente compensado pela sua aposentadoria com vencimen-
tos integrais, iguais aos dos militares da ativa;
Revista do instituto de pesquisas e estudos n. 44 311

11.9. vedao ao aviso-prvio;


11.10. vedao a participao nos lucros e ao Seguro-
Desemprego;
11.11. vedao ao direito de receber o 13 salrio proporcional
ao tempo de servio.
12. Diante disto que entendeu o legislador constitucional de
destacar o militar brasileiro, federal ou estadual, em sistema
jurdico prprio, vez que no h como igualar situaes desi-
guais, iniciando-se tal distino pela separao de ambos os
sujeitos em setores especficos do texto constitucional.
13. Assim, a distino ftica justifica a distino jurdica entre
os servidores pblicos e os militares, destacada no artigo 42 da
Constituio Federal, com a redao dada pela EC n 18/98, cuja
redao transcrevemos acima.
14. A tendncia descentralizadora iniciada em 1998, foi ratifi-
cada pela Emenda Constitucional n 41/03, ao definir, no 20
do art. 40, uma ressalva para a existncia de apenas um regime
prprio de previdncia social, como segue:
Art. 40 ....
20. Fica vedada a existncia de mais de um regime prprio de
previdncia social para os servidores titulares de cargos efeti-
vos, e de mais de uma unidade gestora do respectivo regime em
cada ente estatal, ressalvado o disposto no art. 142, 3, X.
15. Desse texto, depreende-se que, tanto no mbito da Unio, quan-
to no mbito dos Estados Federados, podero subsistir dois regimes
prprios de previdncia social, um para os servidores civis e outro
para os militares. E, para que no restem dvidas, esclarecemos
que a Unio ter dois regimes prprios de previdncia, um para os
servidores civis e outro para os militares; e, cada um dos Estados
ter duas unidades gestoras de regime prprio de previdncia, um
para os seus servidores civis e outro para os seus militares.
16. Outro ponto que s vem confirmar o presente entendimento,
reside no fato de que do art. 40 da Constituio Federal, dispo-
sitivo este, inserido na Seo II - Dos Servidores Pblicos, somen-
te se aplica ao militares dos Estados o contido em seu 9, que
trata da contagem recproca de tempo de contribuio federal,
estadual ou municipal, ratificando o entendimento de que nada
alm disso se aplicaria aos militares dos Estados, cabendo,
como j afirmado, a uma lei especfica estadual dispor sobre o
regime prprio de sua previdncia social e no uma lei federal
estabelecendo regras gerais.
312 faculdade de direito de bauru

17. Igual situao ocorre para os militares das Foras Armadas,


vez que, para eles, nada mais do art. 40 lhes aplicvel, em face
da revogao do inciso IX do 3 do art. 142, efetivada pela EC.
n. 41/03, sendo certo que at o momento dessa revogao apli-
cavam-se a esses militares as disposies dos 70 e 8 do art. 40.
18. E o principal fundamento para tal entendimento encontra-
se no fato de que a lei estadual especfica regular direitos dos
militares estaduais e no h como negar que o regime previden-
cirio um direito de todos os trabalhadores, haja vista o con-
tido no art. 194 da Constituio Federal, que estabelece:
Art. 194. A seguridade social compreende um conjunto integra-
do de aes de iniciativa dos Poderes Pblicos e da sociedade,
destinadas a assegurar os direitos relativos sade, previ-
dncia e assistncia social. (Grifamos).
19. Tambm no h que se negar o entendimento de que, se o dis-
posto no 20 do art. 40 da Constituio Federal fosse no sentido de
uma unidade gestora nica do regime de previdncia tanto para os
militares quanto para os demais servidores pblicos, logo, as regras
dos 14 a 16 do art. 40 seriam a eles estendidas, o que no ocorre,
pois, o prprio art. 42 definiu que do art. 40 somente se aplicam aos
militares estaduais as disposies do seu 9.
20. No obstante, caso toda essa fundamentao constitucional
no seja suficiente para esclarecer as nuances de um regime
prprio de previdncia social dos militares estaduais, devemos,
ento, buscar respaldo nos fundamentos lgicos dos termos uti-
lizados nessa digresso.
21. Assim, cumpre destacar o sentido do vocbulo prprio.
22. Nosso vocabulrio ptrio indica que prprio o que perten-
ce a; peculiar; particular; natural; adequado; apropriado; opor-
tuno; conveniente; idntico; exato; certo; preciso; verdadeiro;
autntico; qualidade ou feio especial.
23. Ora, se o regime dos militares estaduais prprio no lgi-
co aplicar-se-lhe as regras de outro regime pois, se era para se
seguirem as mesmas regras no deveria o Constituinte ter-lhes
indicado a necessidade de regras diferentes, como demonstrado
na ressalva do 20 do art. 40.
Diante dessas consideraes, indaga-se:
Existe a necessidade jurdica de um Regime Previdencirio
Prprio dos Militares Estaduais, regulado em lei estadual espe-
cfica, diversa da lei que regula o regime prprio dos servidores
pblicos?
Revista do instituto de pesquisas e estudos n. 44 313

Trata-se de um poder-dever?
Pressupe, se afirmativa a resposta, a criao ou recepo, con-
forme o ente federativo, de legislao pretrita sobre Unidade
Gestora prpria?

RESPOSTA

A resposta poderia resumir-se concordncia com todos os termos da fun-


damentao da consulta e encerrar-se por aqui.
So, rigorosamente, corretos, jurdicos e constitucionais os elementos exe-
gticos trazidos pela consulente para justificar a necessidade de um regime pr-
prio da previdncia para militares estaduais.
Os militares dos Estados j deveriam ter, h muito tempo, um regime pre-
videncirio exclusivo, no sendo sua outorga pelos entes federativos regionais -
que possuam polcias militares- uma faculdade, mas um poder-dever, em viso
mais abrangente que aquela de apenas ser exercida, em hiptese vinculada
soberania popular.1
No s os militares tm direito a regime prprio como os Estados devem
e no podem se furtar a assim agir - outorg-los, de imediato, risco de estarem
se omitindo, inconstitucionalmente.2
A Constituio de 1988 determinou a existncia de dois grandes regimes de
previdncia social, um para os trabalhadores do segmento privado e outro para aque-
les que atuarem no setor pblico, na disciplina estatutria. Imps, por outro lado,
regime nico para servidor pblico, o que levou, os assim denominados celetistas
a serem incorporados categoria dos estatutrios, ainda no Governo Collor, com
implicaes econmicas e nas finanas pblicas, que no cabe aqui esmiuar.3

1 Maria Helena Diniz, citando Othon Sidou, justifica concepo restrita da teoria do poder-
dever: PODER-DEVER. Cincia Poltica. Autoridade emanada da cidadania e concentrada no
eleitorado, para manifestar-se no exerccio da soberania popular (Othon Sidou) (Dicionrio
Jurdico, vol. 3, J-P, Ed. Saraiva, 1998, p. 617).
2 Celso Ribeiro Bastos ensina: Havendo algum direito assegurado pela Constituio, mas que
esteja obstaculizado pela inexistncia de uma norma que torne efetiva a norma constitucional,
pode o Poder Judicirio, ao apreciar a ao direta de inconstitucionalidade por omisso, reco-
nhecer a inrcia que, se cometida pelo Poder Legislativo, a este ser dado cincia para que
adote as medidas necessrias, no sentido de suprir a omisso (Comentrios Constituio do
Brasil, 4 vol., tomo III, Ed. Saraiva, 2000, p. 269).
3 Estava o artigo 39 da Constituio de 1988 assim redigido: A Unio, os Estados, o Distrito
Federal e os Municpios instituiro, no mbito de sua competncia, regime jurdico nico e
planos de carreira para os servidores da administrao pblica direta das autarquias e das fun-
daes pblicas.
1 A lei assegurar, aos servidores da administrao direta, isonomia de vencimentos para
cargos de atribuies iguais ou assemelhados do mesmo Poder ou entre servidores dos Poderes
Executivo, Legislativo e Judicirio, ressalvadas as vantagens de carter individual e as relativas
natureza ou ao local de trabalho.
314 faculdade de direito de bauru

A meu ver, j se admitia, desde o incio, implicitamente, dois regimes jur-


dicos prprios entre os servidores pblicos, um para os militares, outro para os
servidores em geral, por fora do Ttulo V da lei suprema.
De rigor, foi a E.C. n. 41/03, todavia, que, claramente, explicitou a nature-
za nitidamente distinta dos dois regimes, declarando, de forma inequvoca, a
diferenciao, dentro do regime prprio dos servidores pblicos, e abrindo
espao para um regime especial previdencirio dos militares.
Dvida no h mais sobre a separao do regime geral da previdncia,
daquele do regime prprio dos servidores pblicos, como tambm para mim
dvida no h mais de que o regime previdencirio dos militares pode e deve
ser distinto daquele dos demais servidores pblicos.4
O primeiro dispositivo a ser examinado o artigo 42 da Constituio
Federal, lembrando-se que o captulo VII da Constituio Federal, dedicado
Administrao Pblica, cria duas disciplinas administrativas de direito e obriga-
es, ou seja, a da seo II, dedicada aos servidores pblicos, e a da Seo III,
dedicada aos militares dos Estados, do Distrito Federal e dos Territrios. Vale
dizer, a prpria Constituio que diferencia, nitidamente, do ponto de vista de
direitos e obrigaes, os dois regimes de servidores pblicos, um deles destina-
do a todos os demais servidores, que no sejam militares, e um especfico para
os militares dos Estados, Distrito Federal e dos inexistentes Territrios.

2 Aplica-se a esses servidores o disposto no art. 7, IV, VI, VII, VIII, IX, XII, XIII, XV, XVI,
XVII, XVIII, XIX, XX, XXII, XXIII e XXX.
Jos Cretella Jr. assim o comentou: Regime jurdico administrativo o que submete o poder
pblico e o agente pblico s regras do direito administrativo, que se caracterizam, em relao
ao direito privado, seja porque conferem Administrao prerrogativas sem equivalente nas
relaes privadas, seja porque impem sua liberdade de ao sujeies mais estritas do que
s que se submetem os particulares entre si (cf. Rivero, Droit administratif, 12 ed., 1987, p. 43).
Ao regime administrativo contrape-se o regime privatstico.
H, desse modo, no que diz respeito ao agente pblico, dois regimes, o regime jurdico de
direito pblico, ou estatutrio, e o regime jurdico de direito privado, ou celetista. Os dois regi-
mes jurdicos, o estatutrio e o trabalhista, coexistiam, lado a lado, muito antes de 5 de outu-
bro de 1988.
A regra jurdica constitucional de 1988, art. 39, caput, determina, agora, que, no mbito das
respectivas competncias, a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios devero ins-
tituir regime jurdico nico para os servidores pblicos da Administrao pblica direta, das
autarquias e das fundaes pblicas (V Comentrios Constituio 1988, Forense
Universitria, Rio de Janeiro, 1991, p. 2391).
4 Escrevi: O ltimo dispositivo sobre as Foras Armadas introduzido pela Emenda
Constitucional n. 18/98 o dispositivo acima.
Faz meno lei que cuida dos limites de idade para ingresso e para aposentadoria compul-
sria, assim como cuida de diversas outras condies para que um militar passe para a inati-
vidade.
Refere, o constituinte, ainda, que a lei explicitar direitos, deveres, remunerao, prerrogativas
e as situaes especiais da vida militar, em face da peculiaridade de suas atividades, neles
incluindo aquelas decorrentes de compromissos internacionais ou de guerra eventual
(Comentrios Constituio do Brasil, 5 vol., Ed. Saraiva, 2000, p. 203).
Revista do instituto de pesquisas e estudos n. 44 315

Se tal no bastasse, o 1 do artigo 42, assim est redigido:

1 Aplicam-se aos militares dos Estados, do Distrito Federal e


dos Territrios, alm do que vier a ser fixado em lei, as disposi-
es do art. 14, 8; do art. 40, 9; e do art. 142, 2 e 3,
cabendo a lei estadual especfica dispor sobre as matrias do
art. 142, 3, inciso X, sendo as patentes dos oficiais conferidas
pelos respectivos governadores. (Redao dada pela Emenda
Constitucional n 20, de 15/12/98) (grifos meus),

ressaltando-se, de incio, que a expresso:

alm do que vier a ser fixado em lei,

abre espao diferencial para os militares, em nvel de obrigaes e deveres, se


comparados com os demais servidores.
Suas obrigaes e deveres so de natureza, manifestamente, diversa.5
Vejamos o que dispem os dispositivos, que impem obrigaes adicionais
para aqueles que seguem a vocao militar.
De incio, direitos polticos amplos chocam-se com o exerccio da funo
militar, ao ponto de o seu titular ser obrigado a opes restritivas que os demais
servidores no esto.
O 8 do artigo 14 est assim redigido:

8 - O militar alistvel elegvel, atendidas as seguintes con-


dies:
I - se contar menos de dez anos de servio, dever afastar-se da
atividade;
II - se contar mais de dez anos de servio, ser agregado pela
autoridade superior e, se eleito, passar automaticamente, no
ato da diplomao, para a inatividade,

5 Pinto Ferreira ensina: A polcia militar privativa das corporaes militares, com atividade
exercida por profissionais militares. denominada comumente Fora Pblica.
Tem por misso constitucional o policiamento ostensivo e a preservao da ordem pblica.
O corpo de bombeiros militares tem a misso de executar as atividades de defesa civil. Os
bombeiros militares formam um corpo de agentes do governo organizados sob a forma mili-
tar que se encarrega do servio pblico de segurana e combate a incndios, perigos e aciden-
tes que tumultuam e ameaam a segurana pblica.
As polcias militares e corpos de bombeiros militares constituem foras auxiliares do Exrcito,
estando subordinados, juntamente com as polcias civis, aos governadores dos Estados,
Distrito Federal e Territrios (Comentrios Constituio Brasileira, Saraiva, 1992, v. 5, p.
245).
316 faculdade de direito de bauru

em clara diminuio de opes funcionais ou polticas do militar, em face a


outros servidores pblicos.6
Se o 9 do artigo 40, cuja dico se segue:

9 - O tempo de contribuio federal, estadual ou municipal


ser contado para efeito de aposentadoria e o tempo de servio
correspondente para efeito de disponibilidade. (Includo pela
Emenda Constitucional n 20, de 15/12/98).

no os distingue dos demais servidores, o mesmo no se diga do artigo 142,


2 e 3, cujo discurso o seguinte:

2 - No caber habeas-corpus em relao a punies discipli-


nares militares.
3 Os membros das Foras Armadas so denominados milita-
res, aplicando-se-lhes, alm das que vierem a ser fixadas em lei,
as seguintes disposies: (Includo pela Emenda Constitucional
n 18, de 1998)
I - as patentes, com prerrogativas, direitos e deveres a elas ine-
rentes, so conferidas pelo Presidente da Repblica e assegura-
das em plenitude aos oficiais da ativa, da reserva ou reforma-
dos, sendo-lhes privativos os ttulos e postos militares e, junta-
mente com os demais membros, o uso dos uniformes das Foras
Armadas; (Includo pela Emenda Constitucional n 18, de 1998)
II - o militar em atividade que tomar posse em cargo ou emprego
pblico civil permanente ser transferido para a reserva, nos ter-
mos da lei; (Includo pela Emenda Constitucional n 18, de 1998)

6 Manoel Gonalves Ferreira Filho assim o comenta: Elegibilidade dos militares. Em princpio,
o militar que alistvel pode ser candidato, preenchidas, claro, as exigncias legais. Da ins-
crio de sua candidatura, contudo, resultam certos efeitos relativamente sua condio de
militar, que regulam os incisos deste pargrafo, adiante comentados, continuando:
Afastamento. No direito anterior (Emenda n. 1/69, art. 150, 1.0, a) militar que, contando at
cinco anos de servio, se candidatasse, seria excludo do servio ativo. O texto acima parece
dizer que isso no mais exigido. Entretanto, se assim for, no haver diferena na situao
aqui prevista e na do militar com mais de dez anos de servio, que regula o inciso seguinte.
Assim o afastamento da atividade pode ser interpretado como significando deixar a condio
de militar da ativa e concluindo: Agregao. Se o militar, ao inscrever-se como candidato,
contar com mais de dez anos de servio ativo, sua candidatura importa, automaticamente, a
sua agregao para fins de interesse particular. Ou seja, afasta-o temporariamente do servio
ativo. O afastamento perdurar at, no mximo, a diplomao dos eleitos, quando passar para
a inatividade, se eleito.
E isso em carter definitivo. Findo o mandato, no poder reverter ao servio ativo, em tempo
de paz. Caso no eleito, reverter ativa (Comentrios Constituio Brasileira de 1988, vol.
1, Ed. Saraiva, p. 127/128).
Revista do instituto de pesquisas e estudos n. 44 317

III - O militar da ativa que, de acordo com a lei, tomar posse


em cargo, emprego ou funo pblica civil temporria, no
eletiva, ainda que da administrao indireta, ficar agrega-
do ao respectivo quadro e somente poder, enquanto perma-
necer nessa situao, ser promovido por antigidade, con-
tando-se-lhe o tempo de servio apenas para aquela promo-
o e transferncia para a reserva, sendo depois de dois anos
de afastamento, contnuos ou no transferido para a reserva,
nos termos da lei; (Includo pela Emenda Constitucional n
18, de 1998)
IV - ao militar so proibidas a sindicalizao e a greve;
(Includo pela Emenda Constitucional n 18, de 1998)
V - o militar, enquanto em servio ativo, no pode estar filiado
a partidos polticos; (Includo pela Emenda Constitucional n
18, de 1998)
VI - o oficial s perder o posto e a patente se for julgado indig-
no do oficialato ou com ele incompatvel, por deciso de tribu-
nal militar de carter permanente, em tempo de paz, ou de tri-
bunal especial, em tempo de guerra; (Includo pela Emenda
Constitucional n 18, de 1998)
VII - o oficial condenado na justia comum ou militar a pena pri-
vativa de liberdade superior a dois anos, por sentena transitada
em julgado, ser submetido ao julgamento previsto no inciso ante-
rior; (Includo pela Emenda Constitucional n 18, de 1998)
VIII - aplica-se aos militares o disposto no art. 7, incisos VIII, XII,
XVII, XVIII, XIX e XXV e no art. 37, incisos XI, XIII, XIV e XV;
(Includo pela Emenda Constitucional n 18, de 1998)
X - a lei dispor sobre o ingresso nas Foras Armadas, os limi-
tes de idade, a estabilidade e outras condies de transfern-
cia do militar para a inatividade, os direitos, os deveres, a
remunerao, as prerrogativas e outras situaes especiais
dos militares, consideradas as peculiaridades de suas ativi-
dades, inclusive aquelas cumpridas por fora de compromis-
sos internacionais e de guerra. (Includo pela Emenda
Constitucional n 18, de 1998).

fantstico o elenco limitativo da livre atuao do militar, com espe-


cial destaque aos incisos II, III, IV, este proibindo taxativamente, diferente-
mente do que ocorre com os demais servidores, a sua sindicalizao e o
direito de greve. O inciso V impe a vedao de vida poltica-partidria,
sobre estarem, os demais incisos, enquadrando o militar em regime mais
318 faculdade de direito de bauru

sbrio, mais severo, mais limitativo e com muito mais obrigaes que de
todos os demais servidores.7
interessante notar que a Constituio Federal, no que concerne ao inci-
so X do 3 do artigo 142, que outorga lei estadual a funo de definir requi-
sitos prprios e regionais para o militar, tambm em clara demonstrao de que
o constituinte fez questo de outorgar competncia legislativa dos Estados, a
conformao de um regime prprio administrativo para regular os aspectos
mencionados no referido inciso X.8
O 2 do artigo 42, introduzido pela E.C. n. 18/98 e assim redigido:

2. Aos militares dos Estados, do Distrito Federal e dos


Territrios e a seus pensionistas, aplica-se o disposto no art. 40,
4. e 5; e aos militares do Distrito Federal e dos Territrios, o
disposto no art. 40, 6,

deixou claro, por outro lado, que aos pensionistas militares aplicar-se- lei espe-
cfica repito especfica - para seu regime, de rigor, explicitando regime pr-
prio especial que, a meu ver, j se configurava na redao original da
Constituio de 1988. Para evitar dvidas, entretanto, de que no s os aposen-
tados, mas os pensionistas devem possuir regime prprio especial previdenci-
rio, que se acrescentou o 2, visto que do artigo 42 j defluia a necessidade
de regime diverso para a aposentadoria dos militares.9

7 Sobre o inciso IV do artigo 142 escrevi: A sindicalizao e a greve so proibidas para os militares.
O dispositivo parece-me salutar.
A sindicalizao no tem sentido. Os militares representam a categoria de servidores pblicos
de maior relevncia para o Pas, pois encarregados da proteo da ptria.
Se, de um lado, todos os demais servidores so importantes, nenhum deles se reveste, nos momen-
tos de crises internas ou internacionais, da importncia do militar. E, em um mundo que ainda
no abandonou o recurso extremo da guerra, havendo, no ano 2000, inmeros focos de conflitos
armados entre as naes e dentro delas permanecendo, a categoria fundamental.
Em meu livro Desenvolvimento econmico e segurana nacional - Teoria do limite crtico
fiz um levantamento da histria humana a partir das guerras, mostrando que, mesmo na
poca da Pax Romana, havia guerras de fronteira e inmeros conflitos na sia. Certamente as
haveria tambm na frica e na Amrica, dados, todavia, que, falta de documentos privados,
no foi possvel levantar.
Permitir a sindicalizao seria, portanto, admitir que os sindicatos pudessem impor s Foras
Armadas seus pontos de vista e reivindicaes, em detrimento do interesse nacional.
Quem escolhe a carreira das armas sabe, de antemo, que no poder sindicalizar-se, at por res-
peito hierarquia, condio fundamental para que haja ordem e comando nas Foras Armadas.
A greve, em momento de crise institucional ou de ameaa externa, poderia, inclusive, colocar
em risco toda a nao, por falta de defesa (Comentrios Constituio do Brasil, 5 vol., Ed.
Saraiva, 2000, p. 189/190).
8 Uadi Lammego Bulos ensina que o 1 do artigo 42: abre a possibilidade de lei ordinria
regular matrias relacionadas ao regime jurdico dos militares dos Estados, do Distrito Federal
e dos Territrios (Constituio Federal Anotada, Ed. Saraiva, 5. ed., 2003, p. 701).
9 Escrevi, ao comentar o texto da CF de 1988, antes da E.C. n. 20: Algumas polcias militares so
to importantes que seu contingente quase to grande quanto o do Exrcito instalado naque-
la unidade da Federao, quando no superior.
Revista do instituto de pesquisas e estudos n. 44 319

relevante notar que, muito embora o artigo 142 caput seja dedicado,
exclusivamente, s Foras Armadas, o fato de os 2 e 3 explicitadores de seu
regime jurdico, serem aplicados aos militares dos Estados, torna os regimes
idnticos, devendo-se considerar que o caput do artigo 42 tm dico pratica-
mente igual do 142, por falar em

instituies
organizadas com base na hierarquia e disciplina,

requisitos essenciais para militares federais ou estaduais.10


O aspecto mais relevante, todavia, da imposio constitucional de um regi-
me prprio especial, faz-se no inciso X do artigo 142, que fala em lei estadual
(por dico do 1 do art. 42).
Cuidar entre outros aspectos:

da transferncia para a inatividade


sobre direitos e deveres
sobre remunerao
sobre prerrogativas
sobre outras instituies especiais
sobre as peculiaridades de sua atuao,

em meridiana prova de que, entre tais direitos, o da inatividade e aposentadoria, ou


penso de seus dependentes, depende de lei especfica. Repito: especfica.11

De rigor, a soma dos contingentes das polcias militares, civis e corpos de bombeiros deve ser
superior ao das Foras Armadas, cujo papel primacial a defesa externa, enquanto aqueles
devem manter a segurana interna, diariamente. O inimigo externo eventual, enquanto o ini-
migo interno da sociedade permanente, crescendo o nmero de facnoras e marginais na
medida em que crescem a pobreza, os desnveis sociais, o uso de drogas, a perda de valores, o
subemprego e o desemprego, a superpopulao das cidades e a deletria mdia que mais defor-
ma que forma a populao.
A ttulo de exercer a liberdade de expresso do pensamento e de assegurar que cada um viva
qualquer tipo de vida, mesmo que de libertinagem total, a imprensa falada, televisada e escri-
ta mais deforma que forma, pois o bom comportamento no notcia e o mau comporta-
mento o , razo pela qual as notcias so sempre de fatos no edificantes (Comentrios
Constituio do Brasil, 5. vol. ob. cit. p. 218/219).
10 Escrevi: As caractersticas maiores das Foras Armadas so a rgida disciplina e a hierarquia rigo-
rosa, no cabendo a seus integrantes qualquer veleidade opinativa contra as determinaes ou as
pessoas de seus superiores, mesmo aps estarem na reserva. Em outras palavras, os oficiais da
reserva no podem fazer crticas aos oficiais da ativa, podendo ser punidos (ob. cit. p. 163).
11 Andr Tavares ensina: Wroblewski considera que sem razes suficientes no se deveria atri-
buir aos termos interpretados nenhum significado especial, diverso do significado que esses
termos tm na linguagem natural comum. Especificando esse entendimento para o campo
constitucional, Celso Bastos pondera: Em certo sentido, pode-se afirmar que a Constituio
no tolera o vocbulo tcnico (Curso de Direito Constitucional, Ed. Saraiva, 2003, p. 77).
320 faculdade de direito de bauru

Neste ponto, concordo, tambm, com os argumentos correspondentes


inteno demonstrada pelo constituinte de outorgar aos Estados a definio de
tais regras e no a Unio. F-lo, em face da enorme diversidade, problemas, ris-
cos e ao de policiais militares, conforme as peculiaridades prprias das diver-
sas unidades federadas do pas.12
A descentralizao, no caso, se justifica plenamente, por fora das caracte-
rsticas e profundas diferenas existentes, entre as regies que conformam um
pas continental como o Brasil.
E aqui cabe uma breve meno E.C. n. 18/98.
Como j me referi atrs, h um especial regime prprio de direito admi-
nistrativo para os servidores militares dos Estados, Distrito Federal e Municpios,
daqueles aplicveis aos demais servidores pblicos, separao criada, de forma
inequvoca, pelo artigo 2 da referida emenda, assim redigida, que repito:

Art. 2. A seo II do Captulo VII do Ttulo III da Constituio


passa a denominar-se DOS SERVIDORES PBLICOS e a Seo III
do Captulo VII do Ttulo III da Constituio Federal passa a deno-
minar-se DOS MILITARES DOS ESTADOS, DO DISTRITO FEDERAL E
DOS TERRITRIOS, dando-se ao art. 42 a seguinte redao:
Art. 42 Os membros das Policias Militares e Corpos de Bombeiros
Militares, instituies organizadas com base na hierarquia e dis-
ciplina, so militares dos Estados, do Distrito Federal e dos
Territrios.
1. Aplicam-se aos militares dos Estados, do Distrito Federal e
dos Territrios, alm do que vier a ser fixado em lei, as disposi-
es do art. 14, . 8; do art. 40, . 3; e do art. 142, 2. e 3.,
cabendo lei estadual especfica dispor sobre as matrias do
art. 142, 3, inciso X, sendo as patentes dos oficiais conferidas
pelos respectivos Governadores.

12 Carlos Maximiliano ensina que: O grau menos adiantado de elaborao cientfica do Direito
Pblico, a amplitude do seu contedo, que menos se presta a ser enfeixado num texto, a gran-
de instabilidade dos elementos de que se cerca, determinam uma tcnica especial na feitura das
leis que compreende. Por isso, necessita o hermeneuta de maior habilidade, competncia e cui-
dado do que no Direito Privado, de mais antiga gnese, uso mais freqente, modificaes e
retoques mais fceis, aplicabilidade menos varivel de pas a pas, do que resulta evoluo mais
completa, opulncia maior de materiais cientficos, de elemento de certeza, caracteres funda-
mentais melhor definidos, relativamente precisos. Basta lembrar como variam no Direito
Pblico at mesmo as concepes bsicas relativas idia de Estado, Soberania, Diviso de
Poderes etc.
A tcnica da interpretao muda, desde que se passa das disposies ordinrias para as cons-
titucionais, de alcance mais amplo, por sua prpria natureza e em virtude do objeto colimado
redigidas de modo sinttico, em termos gerais (Hermenutica e aplicao do Direito, Ed.
Forense, 9a. ed., 1979, p. 304).
Revista do instituto de pesquisas e estudos n. 44 321

2. Aos militares dos Estados, do Distrito Federal e dos


Territrios e a seus pensionistas, aplica-se o disposto no art. 40,
4. e 5; e aos militares do Distrito Federal e dos Territrios, o
disposto no art. 40, 6.

Tenho para mim que todos os agentes pblicos so servidores pblicos, s


que a E.C. distingue um regime prprio e geral de servidores pblicos civis e um
regime prprio especial de servidores militares.
E esta diviso projeta implicaes na disciplina da atividade e da inatividade.
Agiu bem, o constituinte, em tornar clara tal diviso, explicitando algo que,
a meu ver, j vinha implcito no texto original da Constituio de 1988, visto que
os servidores militares submetem-se a forma diversa de atuao, de seleo e de
preparao para a atividade e inclusive para inatividade, em relao aos servido-
res pblicos do regime prprio geral.13
De incio, bom lembrar que, como a consulta menciona, exigida quali-
ficao tcnica maior, nos concursos de servidor pblico em geral, que, quando
aprovado, na seleo estar j preparado para exerccio de sua funo.
O militar, no. Seu conhecimento escolar comum e tudo o que apren-
der para exercer a sua funo de risco, dever receber do Estado. Preparao,
educao, conhecimento das regras militares, de rigor, todo o seu ofcio deve ser
ensinado pelo Estado.14
No diferente do servio militar das Foras Armadas. Como professor, h 15
anos, da Escola do Comando e Estado Maior do Exrcito, conheo bem a preparao
dos selecionados para a carreira ofertada exclusivamente pelo Estado, inclusive nas
Foras Armadas- para os coronis, que devero ser selecionados para o generalato.

13 Orlando Soares escreve: A expresso Foras Armadas corresponde ao conjunto de institui-


es militares permanentes, tcnica e hierarquicamente organizadas, instrudas, equipadas e
disciplinadas, que se destinam a defender, na ordem interna, os princpios da legalidade, a inte-
gridade do territrio nacional e as instituies fundamentais do Estado, bem como a garantir
a execuo da sua Constituio; e, na ordem externa, a repelir ou revidar pelas normas o ata-
que do inimigo ou o ultraje honra e soberania da ptria (Comentrios Constituio da
Repblica Federativa do Brasil, Forense, 1990, p. 528).
14 Rosah Russomano esclarece: Embasadas na hierarquia e na disciplina, so, necessariamente,
hierarquizadas. H, assim, atuao de vrias vontades, cabendo, porm, apenas vontade de
um indivduo ou de um grupo (no caso de rgos colegiados), que se encontram na cpula da
organizao militar, os pronunciamentos decisivos.
Notamos, assim, diversos degraus, que conduzem da base cspide da estrutura. Existe uma
superposio de vontades. Os que esto abaixo, sob o ngulo hierrquico, devem acatar e obe-
decer aos que se acham acima.
Como decorrncia da hierarquia, surge a disciplina, da qual nasce, a seu turno, o dever de
sujeio e obedincia. No h organizao hierrquica que no acarrete as obrigaes peculia-
res disciplina.
Justamente na hierarquia militar, pelas suas caractersticas, estes deveres intensificam-se. So
mais rigorosos do que na rbita civil, mesmo em se tratando do setor da administrao, con-
figurado pela polcia (Curso de direito constitucional, 4. cd., Freitas Bastos, 1984, p. 322).
322 faculdade de direito de bauru

Freqentam curso de um ano, na Praia Vermelha, para se habilitarem, no s, em


artes marciais e em funes especficas dos militares, mas tambm para a aquisio de
amplo conhecimento da conjuntura poltica, econmica, jurdica e social do pas.15
O servidor pblico do regime geral j vem preparado para o exerccio de sua
funo, a partir do concurso de ingresso. S se aperfeioar a partir de sua aprovao.
O servidor militar, tudo receber do Estado para a funo que exercer, passando a
estar sujeito a regras muito mais rgidas e duras do que o servidor do regime geral.
Ao servidor pblico de regime prprio geral exige-se a observncia dos
princpios pertinentes ao art. 37, ou seja, eficincia, moralidade, publicidade,
legalidade, impessoalidade nos atos que pratica. Apenas -lhe imposto tais atri-
butos no exerccio de sua funo, a que deve dedicao. No , todavia, obriga-
do a dar a vida por seu trabalho e nem pode a Administrao exigir que o faa.
O militar, no. Exige-se dele muito mais dedicao, inclusive de empenho
de sua prpria vida.16
Com particular clareza, a consulente coloca, no texto de sua consulta, as
caractersticas prprias do servidor militar, aquilo que o distingue do regime
prprio geral dos servidores civis, so a saber:

15 Escrevi: As Foras Armadas destinam-se defesa da ptria, em primeiro lugar. a sua feio
maior. Historicamente, desde as primitivas eras, as foras militares objetivavam, nos velhos
imprios orientais (da China at o complexo de civilizaes do prximo Oriente), a conquis-
ta ou a defesa.
Principalmente aps os romanos, tal misso do exrcito ficou bem clara, visto que, pela pri-
meira vez, utilizaram-se do direito como instrumento de conquista, aplicando-o durante os
dois mil e cem anos de seu domnio (711 a.C. a 1492 d.C.).
A segunda grande misso das Foras Armadas a garantia que ofertam aos poderes constitu-
cionais, o que vale dizer, se o Supremo Tribunal Federal o guardio da Constituio, quem
garante os poderes constitudos so as Foras Armadas. Quando Nlson Hungria, desconsola-
do, no golpe de estado que derrubou Caf Filho, disse que o Supremo Tribunal Federal era um
arsenal de livros, e no de tanques e, por isso, nada podia fazer para garantir o governo,
podendo apenas mostrar uma realidade, qual seja, a de que sem a garantia das Foras Armadas
no h poderes constitudos, definiu os verdadeiros papis das duas instituies.
Por fim, cabe s Foras Armadas assegurar a lei e a ordem sempre que, por iniciativa de qual-
quer dos poderes constitudos, ou seja, por iniciativa dos Poderes Executivo, Legislativo ou
Judicirio, forem chamadas a intervir.
Nesse caso, as Foras Armadas so convocadas para garantir a lei e a ordem, e no para romp-
las, j que o risco de ruptura provm da ao de pessoas ou entidades preocupadas em deses-
tabilizar o Estado (Comentrios Constituio do Brasil, 5 vol., ob. cit. p. 165/167).
16 Jos Cretella Jnior ensina: A segurana das pessoas e das coisas elemento bsico das condi-
es universais, fator absolutamente indispensvel para o natural desenvolvimento da perso-
nalidade humana. Proclamada inviolvel pelo Direito, no fica, porm, livre de foras exterio-
res, pessoais e impessoais, que ameaam a todo instante a paz fsica e espiritual dos indivduos.
Tais ameaas que se erigem em perigo contra o qual a personalidade oferece, primeiro, a pr-
pria fora particular, em seguida, a fora organizada do meio social pelo motivo muito sim-
ples de que a ameaa dirigida a uma pessoa constitui ameaa indireta a toda a coletividade
precisam ser coibidas. Nisto que consiste a ordem pblica, noo chave do Direito
Administrativo, constituda, no sentido administrativo do termo, como um certo minimum de
condies essenciais a uma vida social conveniente (Polcia e poder de polcia, RT 608:7, jun.
1986).
Revista do instituto de pesquisas e estudos n. 44 323

11.1. alto grau de letalidade e ferimentos em defesa da socieda-


de, deixando vivas e rfos;
11.2. riscos vida, sade e integridade fsica, tanto na ativi-
dade de polcia ostensiva e preservao da ordem pblica, como
na atividade de combate a incndios, resgate e salvamentos;
11.3. regime de trabalho policial militar sujeito a variaes de
horrios, prolongamentos e antecipaes de escala de servio,
com previso legal de tal situao que os impossibilita de rece-
ber horas extras e remunerao por trabalho noturno superior
ao diurno;
11.4. instituio baseada na hierarquia e disciplina, com carac-
tersticas disciplinares rgidas, necessrias garantia da lei, da
ordem e dos poderes constitudos;
11.5. vedao constitucional aos direitos de sindicalizao e
greve;
11.6. sujeio aos rigores do Cdigo Penal Militar e Cdigo de
Processo Penal Militar, alm das legislaes penais e processuais
comuns, essenciais ao controle da Fora;
11.7. possibilidade de reverso de Oficiais ao servio ativo nas
situaes previstas em lei, bem como alcance das disposies do
Regulamento Disciplinar e Cdigo Penal Militar aos militares da
reserva e reformados;
11.8. vedao ao Fundo de Garantia por Tempo de Servio, o que
somente compensado pela sua aposentadoria com vencimen-
tos integrais, iguais aos dos militares da ativa;
11.9. vedao ao aviso-prvio;
11.10. vedao a participao nos lucros e ao Seguro
Desemprego;
11.11. vedao ao direito de receber o 13 salrio proporcional
ao tempo de servio.

Como se percebe, dvida no existe - em face da explicitao da implicitude do


constituinte originrio - sobre a existncia de dois regimes jurdicos distintos para os
servidores pblicos (regime prprio geral) e para os servidores militares (regime pr-
prio especial), a justificar, na ativa e na inatividade, regimes jurdicos tambm distin-
tos, no que concerne s obrigaes, remuneraes, aposentadorias e penses.
E tal distino ficou, definitivamente, assegurada pela E.C. n. 41/03, ao
inserir o 20 no art. 40, com a seguinte dico:

20. Fica vedada a existncia de mais de um regime prprio


de previdncia social para os servidores titulares de cargos
324 faculdade de direito de bauru

efetivos, e de mais de uma unidade gestora do respectivo


regime em cada ente estatal, ressalvado o disposto no art.
142, 3, X. (Includo pela Emenda Constitucional n 41,
19.12.2003).17

Claramente, da leitura do artigo 40, em sua redao atual, se depreende:


a) todos aqueles que so titulares de cargos efetivos so servidores pblicos;
b) so servidores pblicos, os militares e os demais agentes pblicos efe-
tivados, para efeitos da previdncia social;
c) no pode haver mais de um regime prprio de previdncia social para
os servidores pblicos;
d) no pode haver mais de uma unidade gestora do respectivo regime, em
cada ente estatal;
e) o regime prprio de previdncia social para as foras armadas e para os
militares de Estados, Distrito Federal e dos inexistentes territrios dis-
tinto dos demais regimes, por expressa ressalva do 20 do artigo 40 e
do artigo 142 3, X;18
f ) conseqentemente, sua unidade gestora h de ser tambm distinta, em
face da ressalva da dico final do 20.
H dois regimes jurdicos para os dois tipos de servidores pblicos. No ,
portanto, s uma prerrogativa federal, mas tambm dos Estados, DF., na medi-
da em que o artigo 142, 3, inciso X estende aos militares destes entes federa-
tivos a disciplina legal pertinente aos militares federais.
Desta forma, a outorga, aos militares federais, de regime prprio especial
e diferenciado no representou violao, mas cumprimento de princpio consti-

17 Na ADIN 3.128, proposta pela Associao Nacional dos Membros do Ministrio Pblico
(CONAMP), o Supremo Tribunal Federal, ao formatar a unidade do regime geral de previ-
dncia extensvel no concernente ao teto ao regime dos servidores, declarou que: a) o fato de
alguns serem inativos ou pensionistas dos Estados, do DF ou dos Municpios no legitima o
tratamento diferenciado dispensado aos servidores inativos e pensionistas da Unio, que se
encontram em idntica situao jurdica (Informativo do STF n. 357, disponvel no endereo
eletrnico www.stf.gov.br). A expresso que se encontra em idntica situao jurdica est a
admitir que em situaes diversas os regimes so tambm diversos.
18 Na ADIN 2024-MS claro ficou que apenas os servidores ocupantes de cargos efetivos podem
ser aposentados: EMENTA: STF Tribunal Pleno 27/10/1999 AO DIRETA DE
INCONSTITUCIONALIDADE N 2024-2 DISTRITO FEDERAL.
RELATOR: MIN. SEPLVEDA PERTENCE.
1.- Ao direta de inconstitucionalidade: seu cabimento afirmado no STF desde 1926 para
questionar a compatibilidade de emenda constitucional com os limites formais ou materiais
impostos pela Constituio ao poder constituinte derivado: precedente.
II. Previdncia Social (CF, art. 40, 13, cf. EC 20/98):
Submisso dos ocupantes exclusivamente de cargos em comisso, assim como os de outro
cargo temporrio ou de emprego pblico ao regime geral da previdncia social: argio de
inconstitucionalidade do preceito por tendente a abolir a forma f do Estado (CF, art. 60,
40, 1): implausibilidade da alegao: medida cautelar indeferida.
Revista do instituto de pesquisas e estudos n. 44 325

tucional de sua separao, a mesma imposio maior sendo estendida aos legis-
ladores estaduais, por fora da lei suprema.
Alis, a prpria Constituio Federal que, no referido artigo 40, determi-
na, por fora do artigo 42 1, que, do artigo 40 dedicado ao regime geral dos
servidores pblicos, s se aplica o 9 assim redigido:

9 - O tempo de contribuio federal, estadual ou municipal


ser contado para efeito de aposentadoria e o tempo de servio
correspondente para efeito de disponibilidade. (Includo pela
Emenda Constitucional n 20, de 15/12/98),

em ntida comprovao de que os regimes so distintos, devendo as unidades


gestoras serem tambm distintas.
de se observar a revogao, pela E.C. n. 41/03, do inciso IX do artigo 142,
o que remete possibilidade de aplicao dos 7 e 8 do artigo 40 ao regime
prprio especial das Foras Armadas, substitudo pela nova norma do 20 do
artigo 40, na mesma emenda, a qual faz EXPRESSA RESSALVA sua adoo para
militares estaduais e do Distrito Federal. Ora, na medida em que apenas o 3
inciso X do art. 142 citado, de se entender que a disposio aplica-se, inte-
gralmente, aos militares da Unio e s polcias militares.
Esto os referidos dispositivos revogados e atuais assim redigidos, repe-
tindo alguns para efeitos de comparao:

Art. 142 - IX - aplica-se aos militares e a seus pensionistas o dis-


posto no art. 40, 7 e 8; (Redao dada pela Emenda
Constitucional n 20, de 15/12/1998) (Revogado pela Emenda
Constitucional n 41, de 19.12.2003)
Art. 142- X - a lei dispor sobre o ingresso nas Foras Armadas,
os limites de idade, a estabilidade e outras condies de trans-
ferncia do militar para a inatividade, os direitos, os deveres, a
remunerao, as prerrogativas e outras situaes especiais dos
militares, consideradas as peculiaridades de suas atividades,
inclusive aquelas cumpridas por fora de compromissos inter-
nacionais e de guerra. (Includo pela Emenda Constitucional n
18, de 1998)
Art. 40 - 7 - Lei dispor sobre a concesso do benefcio da pen-
so por morte, que ser igual ao valor dos proventos do servidor
falecido ou ao valor dos proventos a que teria direito o servidor
em atividade na data de seu falecimento, observado o disposto
no 3. (Includo pela Emenda Constitucional n 20, de
15/12/98 e revogada pela E.C. 41/03)
326 faculdade de direito de bauru

7 Lei dispor sobre a concesso do benefcio de penso por


morte, que ser igual: (Redao dada pela Emenda
Constitucional n 41, 19.12.2003)
I - ao valor da totalidade dos proventos do servidor falecido, at
o limite mximo estabelecido para os benefcios do regime geral
de previdncia social de que trata o art. 201, acrescido de seten-
ta por cento da parcela excedente a este limite, caso aposentado
data do bito; ou (Includo pela Emenda Constitucional n 41,
19.12.2003)
II - ao valor da totalidade da remunerao do servidor no cargo
efetivo em que se deu o falecimento, at o limite mximo esta-
belecido para os benefcios do regime geral de previdncia social
de que trata o art. 201, acrescido de setenta por cento da parce-
la excedente a este limite, caso em atividade na data do bito.
(Includo pela Emenda Constitucional n 41, 19.12.2003)
8 - Observado o disposto no art. 37, XI, os proventos de apo-
sentadoria e as penses sero revistos na mesma proporo e na
mesma data, sempre que se modificar a remunerao dos servi-
dores em atividade, sendo tambm estendidos aos aposentados
e aos pensionistas quaisquer benefcios ou vantagens posterior-
mente concedidos aos servidores em atividade, inclusive quan-
do decorrentes da transformao ou reclassificao do cargo ou
funo em que se deu a aposentadoria ou que serviu de refern-
cia para a concesso da penso, na forma da lei. (Includo pela
Emenda Constitucional n 20, de 15/12/98 e revogada pela E.C.
41/03)
8 assegurado o reajustamento dos benefcios para preser-
var-lhes, em carter permanente, o valor real, conforme critrios
estabelecidos em lei. (Redao dada pela Emenda
Constitucional n 41, 19.12.2003)
Art. 40 - 20 - Fica vedada a existncia de mais de um regi-
me prprio de previdncia social para os servidores titulares de
cargos efetivos, e de mais de uma unidade gestora do respectivo
regime em cada ente estatal, ressalvado o disposto no art. 142,
3, X. (Includo pela Emenda Constitucional n 41, 19.12.2003)
Art. 142 - 3 - X - a lei dispor sobre o ingresso nas Foras
Armadas, os limites de idade, a estabilidade e outras condies
de transferncia do militar para a inatividade, os direitos, os
deveres, a remunerao, as prerrogativas e outras situaes
especiais dos militares, consideradas as peculiaridades de suas
atividades, inclusive aquelas cumpridas por fora de compro-
Revista do instituto de pesquisas e estudos n. 44 327

missos internacionais e de guerra. (Includo pela Emenda


Constitucional n 18, de 1998).19

Ora, se por fora do artigo 194 da C.F., todos os cidados brasileiros tm


o direito previdncia, seja no regime geral para os trabalhadores no gover-
nantes, seja no regime prprio dos servidores pblicos e se a prpria
Constituio distingue no regime prprio dos servidores, um regime geral para
todos os servidores civis e um regime especial para os militares, como demons-
trei, na presente consulta, em que o 20, do artigo 40, EXPRESSAMENTE
EXCEPCIONA AS FORAS ARMADAS E POLCIAS MILITARES do regime geral dos
servidores, de se entender, por decorrncia, que o constituinte impe, a cria-
o de um regime previdencirio prprio especial e sua respectiva unidade ges-
tora, de resto, conformado pela no- aplicao dos 14 a 16 do artigo 40 des-
tinados exclusivamente ao regime prprio geral dos servidores pblicos civis.20
De tudo, h de se concluir que o regime jurdico da atividade e da inativi-
dade, com formao e caractersticas diferentes entre os servidores pblicos civis
e os militares, tem implicao na sua remunerao, subsdios, aposentadorias e
penses, sendo dois regimes jurdicos distintos e especficos para duas catego-
rias diversas de servidores, com tratamento constitucional tambm diverso para
a atividade e para a inatividade, inclusive da unidade gestora, tambm excepcio-
nada pelo 20 do artigo 40 da C.F.

19 A justificao, inclusive, da distino de regimes pode-se ler na Smula 55 do STF assim redi-
gida: Militar da reserva est sujeito a pena disciplinar, o que vale dizer, sua responsabilidade
funcional transcende a prpria reserva.
20 Os artigos 194 caput e 14 a 16 do artigo 40 esto assim redigidos: Art. 194. A segurida-
de social compreende um conjunto integrado de aes de iniciativa dos Poderes Pblicos e da
sociedade, destinadas a assegurar os direitos relativos sade, previdncia e assistncia social;
Art. 40 -
14 - A Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios, desde que instituam regime de
previdncia complementar para os seus respectivos servidores titulares de cargo efetivo, pode-
ro fixar, para o valor das aposentadorias e penses a serem concedidas pelo regime de que
trata este artigo, o limite mximo estabelecido para os benefcios do regime geral de previ-
dncia social de que trata o art. 201. (Includo pela Emenda Constitucional n 20, de 15/12/98)
15 - Observado o disposto no art. 202, lei complementar dispor sobre as normas gerais para
a instituio de regime de previdncia complementar pela Unio, Estados, Distrito Federal e
Municpios, para atender aos seus respectivos servidores titulares de cargo efetivo. (Includo
pela Emenda Constitucional n 20, de 15/12/98 e revogado pela E.C. 41/03).
15. O regime de previdncia complementar de que trata o 14 ser institudo por lei de ini-
ciativa do respectivo Poder Executivo, observado o disposto no art. 202 e seus pargrafos, no
que couber, por intermdio de entidades fechadas de previdncia complementar, de natureza
pblica, que oferecero aos respectivos participantes planos de benefcios somente na moda-
lidade de contribuio definida. (Redao dada pela Emenda Constitucional n 41,
19.12.2003)
16 - Somente mediante sua prvia e expressa opo, o disposto nos 14 e 15 poder ser
aplicado ao servidor que tiver ingressado no servio pblico at a data da publicao do ato de
instituio do correspondente regime de previdncia complementar. (Includo pela Emenda
Constitucional n 20, de 15/12/98).
328 faculdade de direito de bauru

Como as normas constitucionais, nesta matria, so de aplicao imediata,


no constitui, a criao de um regime prprio de aposentadoria e penso para
os militares de Estados e do Distrito Federal, faculdade de legislar, mas autnti-
ca imposio constitucional, risco de sua omisso poder ser objeto de ao dire-
ta de inconstitucionalidade, perante o Supremo Tribunal Federal, nos termos do
artigo 103, 2 assim redigido:

2 - Declarada a inconstitucionalidade por omisso de medi-


da para tornar efetiva norma constitucional, ser dada cincia
ao Poder competente para a adoo das providncias necess-
rias e, em se tratando de rgo administrativo, para faz-lo em
trinta dias.21

de se lembrar, por fim, que o Estado de So Paulo tem sua prpria uni-
dade gestora instituda pela Lei n. 452 de 02/10/74 e, a meu ver, recepcionada
pela Constituio de 1988, visto que entendo que o duplo regime prprio (geral
e especial) j havia, desde 1988, implicitamente, tendo sido apenas explicitado
pela E.C. n. 41/03, como atrs demonstrei.
Respondo, pois, s trs questes formuladas pela consulente que
a) impe a Constituio Federal a instituio de dois regimes jurdicos, no
que concerne aos servidores pblicos, distintos para a Previdncia, um
para os servidores em geral e outro para militares estaduais, por fora
do art. 40, 20, 42 e pargrafos e 142 3 inciso X da lei suprema.
b) no se trata de uma faculdade, mas de um poder-dever, podendo o
Estado que no elaborar a lei do regime distinto, ser acionado e poder
ser declarada a inconstitucionalidade por omisso do governo que no
instituiu o duplo regime para os servidores em geral e para os militares
em especial.
c) a Lei n. 452/74, que instituiu a Caixa Beneficente da Polcia Militar, foi
recepcionada pela Constituio de 1988, tendo sido ex abundantia rei-
terada a recepo pela E.C. n. 41/03.

S.M.J.
So Paulo, 10 de Junho de 2005.

21 Gilmar Ferreira Mendes informa sobre a jurisprudncia do STF a respeito, dizendo: As decises
proferidas nesses processos declaram a mora do rgo legiferante em cumprir dever constitucio-
nal de legislar, compelindo-o a editar a providncia requerida. Destarte, a diferena fundamental
entre o mandado de injuno e a ao direta de controle da omisso residiria no fato de que,
enquanto o primeiro destina-se proteo de direitos subjetivos e pressupe, por isso, a configu-
rao de um interesse jurdico, o processo de controle abstrato da omisso, enquanto processo
objetivo, pode ser instaurado independentemente da existncia de um interesse jurdico especfi-
co (Controle Concentrado de Constitucionalidade, Ed. Saraiva, 2001, p. 325/326).
assunto especial
Operadores do Direito:
novos desafios sob o prisma do Direito de Famlia

...so os restos do amor que batem s portas do Judicirio


Rodrigo da Cunha Pereira
Investigando a parentalidade

Maria Berenice Dias


Desembargadora do Tribunal de Justia do Rio Grande do Sul.
Vice-Presidente Nacional do Instituto Brasileiro de Direito de Famlia IBDFAM.

Palavras-chave: Filiao natural da procriao, presuno de paternidade, de mater-


nidade, posse de estado de filho, filiao socioafetiva, desbiologizao da pater-
nidade, filho ilegal, filho atual, filho real, vnculo jurdico de parentalidade, filho
desejado, filho do afeto, unies homoafetivas, heteroafetivas, famlia substituta,
guarda, tutela, adoo.

QUEM O PAI?

Para a Biologia, pai sempre foi unicamente quem, por meio de uma rela-
o sexual, fecunda uma mulher que, levando a gestao a termo, d luz um
filho. O Direito, ao gerar presunes de paternidade e maternidade, afasta-se do
fato natural da procriao para referendar o que hoje se poderia chamar de
posse de estado de filho ou filiao socioafetiva. Assim, a desbiologizao da
paternidade, ainda que parea ser um tema atual, j era consagrada h muito
tempo, alis, desde a poca dos romanos, pelo aforismo pater est is quem nup-
tiae demonstrant.

DO FILHO PRESUMIDO

O Cdigo Civil considera concebido na constncia do matrimnio o filho


nascido pelo menos 180 dias aps o casamento de um homem e uma mulher ou
332 faculdade de direito de bauru

300 dias aps sua dissoluo (art. 3381). Essa presuno busca prestigiar a fam-
lia, ou, conforme Zeno Veloso, preservar a paz das famlias,2 nico reduto em
que era aceita a procriao. Desvincula-se o legislador da verdade biolgica e
gera uma paternidade jurdica baseada exclusivamente no fato de algum haver
nascido no seio de uma famlia constituda pelos sagrados laos do matrimnio.
A cincia jurdica conforma-se com a paternidade calcada na moral familiar.3
Como afirma Taisa Maria Macena Lima, verdade e fico se confundem no vn-
culo jurdico paterno-filial.4

DO FILHO ILEGAL

A necessidade social de preservao do ncleo familiar ou melhor, pre-


servao do patrimnio da famlia levou a lei a catalogar os filhos de forma
absolutamente cruel. Fazendo uso de uma terminologia encharcada de discrimi-
nao, distinguia filhos naturais, ilegtimos, esprios, adulterinos e incestuosos.
Essa classificao tinha por critrio nico a circunstncia de a prole haver sido
gerada dentro ou fora do casamento, isto , proceder ou no de justas npcias
dos genitores, para usar a expresso de Clvis Bevilaqua.5 A situao conjugal do
pai e da me refletia-se na identificao dos filhos, conferindo ou subtraindo no
s o direito identidade, mas o direito prpria sobrevivncia. Basta lembrar o
que estabelecia o art. 358 do Cdigo Civil em sua redao originria: Os filhos
incestuosos e os adulterinos no podem ser reconhecidos. Como lhes era veda-
do investigar a paternidade, no podiam sequer buscar alimentos. O prprio
Bevilaqua j se insurgia contra tal dispositivo, ao afirmar:

A falta commettida pelos Paes e a deshonra rece sobre os filhos,


que emm nada concorreram para ella. A indignidade est no facto
do incesto e do adullterio, e a lei procede como se ella estivesse nos
fructos infelizes dessas unies condemnadas. Acaba o mestre por
trazer as palavras indignadas de CIMBALI: Estranha, em verdade, a
lgica desta sociedade e a justia destes legisladores que, com
imprudente cynismo, subvertem, por completo, os mais sagrados

1 As referncias so ao Cdigo Civil de 1916 com correspondncia no art. 1.597 do Cdigo Civil
de 2002.
2 VELOSO, Zeno. Direito Brasileiro da Filiao e Paternidade. So Paulo: Malheiros, 1997, p. 13.
3 GUIMARES, Lus Paulo Cotrim. A presuno da paternidade no casamento e na unio est-
vel in Anais do III Congresso Brasileiro de Direito de Famlia. Coordenador: Rodrigo da Cunha
Pereira, Belo Horizonte: Instituto Brasileiro de Direito de Famlia IBDFAM, 2002, p. 366.
4 LIMA, Taisa Maria Macena de. Filiao e biodireito: uma anlise das presunes em matria de
filiao em face da evoluo das cincias biogenticas. Revista Brasileira de Direito de Famlia,
n 13, jun/2002, pp. 144.
5 BEVILAQUA, Clvis. Rio de Janeiro: Livraria Francisco Alves, 1917, p. 327.
Revista do instituto de pesquisas e estudos n. 44 333

princpios da responsabilidade humana, fazendo do ro victima e


da victima reo, condenando a expiar, inexoravelmente, a pena de
um crime, que no cometeu.6

Depois de alguns equvocos legislativos, a Lei n 883, de 21/10/1949, asse-


gurou a possibilidade de haver o reconhecimento dos filhos havidos fora do
matrimnio, aps a dissoluo do casamento. Mas, enquanto o genitor se man-
tivesse no estado de casado, o direito de investigar a paternidade servia para o
fim exclusivo de buscar alimentos, tramitando a ao em segredo de justia.
Ainda assim, tais filhos s teriam direito, a ttulo de amparo social, metade da
herana que viesse a receber o filho legtimo ou legitimado.
A Lei do Divrcio, em boa hora, assegurou a todos os filhos o direito heran-
a em igualdade de condies, afastando o tratamento diferenciado da prole.

DO FILHO ATUAL

A concepo no mais decorre exclusivamente do contato sexual, e o casa-


mento deixou de ser o nico reduto da conjugalidade. As relaes extramatri-
moniais j dispem de reconhecimento constitucional. Tambm no se pode
mais deixar de albergar no mbito do Direito de Famlia as relaes homoafeti-
vas, apesar de posturas discriminatrias e preconceituosas, que, por puro con-
servadorismo, insistem em no emprestar visibilidade a ditos vnculos familiares.
A Constituio Federal alargou o conceito de entidade familiar, empres-
tando especial proteo no s famlia constituda pelo casamento, mas tam-
bm unio estvel formada por um homem e uma mulher e famlia mono-
parental, assim chamada a convivncia de um dos genitores com sua prole.
Consagrou a nova ordem jurdica como direito fundamental o direito con-
vivncia familiar, adotando a doutrina da proteo integral. Transformou a criana
em sujeito de direito, afastando-se do sistema anterior que privilegiava o interesse
do adulto. Deu prioridade dignidade da pessoa humana, abandonando a feio
patrimonialista da famlia para fins de identificao do indivduo. O 6 do art. 227
da Carta Constitucional proibiu qualquer designao ou discriminao relativa
filiao, assegurando os mesmos direitos e qualificaes aos filhos nascidos ou no
da relao de casamento e aos filhos havidos por adoo.
A legislao ordinria no define a famlia, limitando-se o Estatuto da
Criana e do Adolescente a identificar famlia natural como sendo a comunida-
de formada pelos pais, ou qualquer um deles, e seus descendentes. A lei meno-
rista cria a expresso famlia substituta para permitir a colocao de crianas e
adolescentes, sem, no entanto, declinar a estrutura ou o formato de tais famlias.

6 Op. cit., p. 332.


334 faculdade de direito de bauru

A famlia sofreu alteraes estruturais, tornou-se nuclear. Alm disso, o


ingresso das mulheres no mercado de trabalho as afastou do lar, o que acabou por
se refletir nos papis paterno-filiais. Cada vez mais est o pai no s auxiliando, mas
dividindo as tarefas domsticas e participando do cuidado para com a prole. Esse
crescente envolvimento tem levado o homem a reivindicar uma participao mais
efetiva na vida do filho. Mesmo quando os pais deixam de viver sob o mesmo teto,
mantm-se a convivncia fsica e imediata dos filhos com ambos os genitores, o que
levou ao surgimento da figura da guarda compartilhada.

DO FILHO REAL

A possibilidade de identificao da verdade gentica alcanou um altssimo


grau de certeza por meio dos chamados exames de DNA, o que ocasionou uma
reviravolta nos vnculos de filiao. Desencadeou uma corrida na busca da ver-
dade real, em substituio verdade jurdica definida muitas vezes por presun-
es legais.
De outro lado, avanos cientficos, permitindo a manipulao biolgica
popularizaram a utilizao de mtodos reprodutivos, como a fecundao assisti-
da homloga e heterloga, a cesso do tero, a comercializao de vulos ou
espermatozides, a locao de tero, e isso sem falar na clonagem.
Diante desse verdadeiro caleidoscpio de situaes, cabe perguntar como
estabelecer os vnculos de parentalidade.
A resposta no pode mais ser encontrada exclusivamente no campo gen-
tico, pois situaes fticas idnticas ensejam solues substancialmente diferen-
tes. Assim, no h como identificar o pai com o cedente do espermatozide.
Tambm no d para dizer se a me a que doa o vulo, a que aluga o tero ou
aquela que faz uso do vulo de uma mulher e do tero de outra para gestar um
filho, sem fazer parte do processo procriativo.
Ante essa nova realidade, imperiosos novos referenciais, pois no mais se
pode buscar nem na verdade jurdica nem na realidade biolgica a identificao
dos vnculos familiares. Como afirma Jdison Daltrozo Maidana, a coincidncia
gentica deixou de ser o ponto fundamental na anlise dos vnculos familiares.7

DO FILHO DESEJADO

Cada vez mais a idia de famlia se afasta da estrutura do casamento. A pos-


sibilidade do divrcio e do estabelecimento de novas formas de convvio, o reco-
nhecimento da existncia de outras entidades familiares e a faculdade de reco-

7 MAIDANA, Jdison Ronei Daltrozo. O fenmeno da paternidade socioafetiva: a filiao e a


revoluo da gentica. Disponvel no site www.ibdfam.com.br.
Revista do instituto de pesquisas e estudos n. 44 335

nhecer filhos havidos fora do casamento operaram verdadeira transformao no


conceito de famlia. Assim, necessrio ter uma viso pluralista, que albergue os
mais diversos arranjos familiares, devendo ser buscado o elemento que permita
enlaar no conceito de entidade familiar o relacionamento de duas pessoas. O
desafio dos dias de hoje identificar o toque diferenciador das estruturas inter-
pessoais a permitir inseri-las no Direito de Famlia.
Esse ponto de identificao s pode ser encontrado pelo reconhecimento
da existncia de um vnculo afetivo. o envolvimento emocional que leva a sub-
trair um relacionamento do mbito do Direito Obrigacional cujo ncleo a
vontade para inseri-lo no Direito de Famlia, cujo elemento estruturante o
sentimento do amor, o elo afetivo que funde as almas e confunde os patrim-
nios, fazendo gerar responsabilidades e comprometimentos mtuos.
Essa nova realidade tambm se impe nas relaes de filiao. Conforme
Joo Baptista Villela:

As transformaes mais recentes por que passou a famlia, dei-


xando de ser unidade de carter econmico, social e religioso
para se afirmar fundamentalmente como grupo de afetividade
e companheirismo, imprimiram considervel reforo ao esva-
ziamento biolgico da paternidade.8

A mudana dos paradigmas da famlia reflete-se na identificao dos vn-


culos de parentalidade, levando ao surgimento de novos conceitos e de uma lin-
guagem que melhor retrata a realidade atual: filiao social, filiao socioafetiva,
posse do estado de filho.
Todas essas expresses nada mais significam do que a consagrao, tambm
no campo da parentalidade, do mesmo elemento que passou a fazer parte d