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29/06/2017 ConJur - Srgio Verssimo: Implicaes da Lei 13.

019/2014 nos municpios

OPINIO

Implicaes da Lei 13.019/2014 no mbito dos


municpios
29 de junho de 2017, 8h50

PorSrgio Verssimo de Oliveira Filho

O presente artigo visa abordar a incidncia da Lei 13.019/2014 (que estabelece o


regime jurdico das parcerias entre a administrao pblica e as organizaes da
sociedade civil) sobre ajustes (convnios) j existentes quando da sua entrada em
vigor para os municpios, bem como aos que se pretende celebrar a partir de ento
e que no tenham por objeto a realizao de poltica de fomento ou colaborao.

At 31/12/2016,a celebrao de convnios acordo de vontades em que pelo menos


uma das partes integra a administrao pblica, por meio do qual so conjugados
esforos e/ou recursos visando disciplinar a atuao harmnica e sem intuito
lucrativo das partes, para o desempenho de competncias administrativas era
regida pela Lei8.666/93, que em seu artigo116 previa a aplicao de suas normas
aos convnios, acordos, ajustes e outros instrumentos congneres celebrados por
rgos e entidades da administrao.

Em 1 de janeiro de 2017, contudo, entrou em vigor para os municpios a Lei


13.019/2014 (artigo88, pargrafo1), que estabelece o regime jurdico das parcerias
entre a administrao pblica e as organizaes da sociedade civil, em regime de
mtua cooperao, para a consecuo de finalidades de interesse pblico e
recproco, mediante a execuo de atividades ou de projetos previamente
estabelecidos em planos de trabalho inseridos em termos de colaborao, em
termos de fomento ou em acordos de cooperao; define diretrizes para a poltica
de fomento, de colaborao e de cooperao com organizaes da sociedade civil.

Trata-se de diploma legal que estabelece normas gerais para a celebrao de


parcerias entre a administrao pblica e as organizaes da sociedade civil, em
substituio figura do convnio, cuja celebrao passa a ser admitida somente
entre entes pblicos (artigo84-A) ou quando houver legislao especfica que trate
do tema (como nas hipteses mencionadas no artigo3).

Contudo, salvo melhor juzo, o legislador no encampou algumas situaes que so


corriqueiras no mbito dos municpios e que, por isso, ficaram planando num
aparente vcuo normativo. Como exemplo, cito os ajustes (ento convnios)

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firmados com instituies de ensino, visando realizao de estgio curricular


obrigatrio e no obrigatrio por seus alunos nos entes e rgos pblicos
municipais, bem como com instituies financeiras, associaes de classe e
respectivo sindicato de servidores pblicos, para consignaes facultativas em folha
de pagamento dos servidores pblicos, sejam os j existentes poca do advento da
novel legislao, sejam os que se pretende firmar a partir de ento.

A Lei 13.019/2014 dispe que as parcerias existentes no momento da entrada em


vigor da lei permanecero regidas pela legislao vigente ao tempo de sua
celebrao, sem prejuzo da sua aplicao subsidiria, naquilo em que for cabvel,
desde que em benefcio do alcance do objeto da parceria.

Como se v, o legislador ressalvou que os ajustes existentes no momento da entrada


em vigor da lei continuariam a ser regidos pela legislao vigente ao tempo de sua
celebrao (no caso, pela Lei8.666/93), no obstante a possibilidade de aplicao
subsidiria da nova lei.

Importante mencionar que o Decreto-lei4.657/1942 (mais conhecido como Lei de


Introduo s Normas do Direito Brasileiro, cuja atual redao foi dada pela Lei
12.376/2010) prev que a lei, ao entrar em vigor, ter efeito imediato e geral,
respeitados, contudo, o ato jurdico perfeito, o direito adquirido e a coisa julgada.

Portanto, os convnios existentes na data em que a Lei 13.019/2014 entrou em vigor


para os municpios (1/1/2017) continuaro regidos pela legislao vigente poca
de sua celebrao (Lei 8.666/93 e leis municipais especficas).

A nova lei estabelece ainda uma srie de novas exigncias a serem observadas pelos
entes pblicos e instituies interessadas em celebrar parcerias para a execuo de
objetos imbudos de finalidades de interesse pblico e recproco. Dentre elas, duas
se destacam: a primeira a realizao prvia de um chamamento pblico,
procedimento semelhante a uma licitao que tem por finalidade selecionar a
instituio que ser a parceira da administrao pblica na execuo de
determinado projeto (artigo2, XII e artigo23). A realizao do chamamento
pblico a regra, havendo hipteses excepcionais em que poder ser dispensado
(artigo30) ou se mostrar inexigvel (artigo31), sempre mediante justificativa do
administrador pblico (artigo32).

A segunda exigncia a ser observada que as parcerias sejam celebradas somente


com "organizaes da sociedade civil"(artigo 2, I), assim consideradas: a) entidade
privada sem fins lucrativos que no distribua entre os seus scios ou associados,
conselheiros, diretores, empregados, doadores ou terceiros eventuais resultados,
sobras, excedentes operacionais, brutos ou lquidos, dividendos, isenes de
qualquer natureza, participaes ou parcelas do seu patrimnio, auferidos
mediante o exerccio de suas atividades, e que os aplique integralmente na
consecuo do respectivo objeto social, de forma imediata ou por meio da
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constituio de fundo patrimonial ou fundo de reserva; b) as sociedades


cooperativas previstas na Lei 9.867, de 10 de novembro de 1999; as integradas por
pessoas em situao de risco ou vulnerabilidade pessoal ou social; as alcanadas por
programas e aes de combate pobreza e de gerao de trabalho e renda; as
voltadas para fomento, educao e capacitao de trabalhadores rurais ou
capacitao de agentes de assistncia tcnica e extenso rural; e as capacitadas para
execuo de atividades ou de projetos de interesse pblico e de cunho social; c) as
organizaes religiosas que se dediquem a atividades ou a projetos de interesse
pblico e de cunho social distintas das destinadas a fins exclusivamente religiosos.
Assim, em princpio, esto excludas as pessoas jurdicas com finalidades lucrativas
e as pessoas fsicas.

Outrossim, o referido diploma legal prev trs modalidades de parcerias, a saber:


termo de colaborao (artigo2, VII e artigo16), termo de fomento (artigo2, VIII e
artigo17)e acordo de cooperao (artigo2, VIII-A), neste ltimo caso, quando no
envolver a transferncia de recursos financeiros.

muito comum, contudo, no mbito dos municpios, a celebrao de convnios


(ento regidos pela Lei 8.666/93) com instituies de ensino (com ou sem fins
lucrativos), visando realizao de estgio curricular obrigatrio e no obrigatrio
por seus alunos nos entes e rgos pblicos municipais, e com entidades financeiras
(com fins lucrativos, portanto), associaes de servidores e o respectivo sindicato
dos servidores pblicos, para realizao de consignaes facultativas em folha de
pagamento, decorrentes de emprstimos pessoais ou pagamento de
contribuio/mensalidade associativa, sem repasse de recursos pblicos a essas
instituies.

Nesses casos, mister concluir que no se aplicam as disposies da Lei


13.019/2014.

Como se sabe, o estgio de estudantes regulado pela Lei Federal11.788/2008, que


em seu artigo9 permite s pessoas jurdicas de direito privado e aos rgos da
administrao pblica direta, autrquica e fundacional de qualquer dos Poderes da
Unio, dos estados, do Distrito Federal e dos municpios, bem como profissionais
liberais de nvel superior devidamente registrados em seus respectivos conselhos de
fiscalizao profissional, o oferecimento de estgio, observadas as condies que
estabelece, dentre as quais a celebrao de termo de compromisso entre o
educando, a parte concedente e a instituio de ensino.

J o artigo8 do referido diploma legal dispe que " facultado s instituies de


ensino celebrar com entes pblicos e privados convnio de concesso de estgio,
nos quais se explicitem o processo educativo compreendido nas atividades
programadas para seus educandos e as condies de que tratam os arts. 6 a 14
desta Lei."

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A ttulo de exemplo, a referida lei federal regulada, no mbito do municpio de


Londrina (PR), pelo Decreto 1.285/2010 (cria critrios de aplicabilidade do Programa
de Estgio no mbito do servio pblico municipal e d outras providncias), que
em seu artigo3 assim estabelece:

Art. 3 Somente podero integrar o Programa de Estgio, os estudantes


regularmente matriculados e com frequncia regular em cursos oferecidos por
instituies pblicas ou privadas de educao superior, de ps graduao, de
educao profissional, de ensino mdio, de nvel tcnico (ps-mdio) ou
tecnolgico (superior na rea tecnolgica), da educao especial e dos anos
finais do ensino fundamental, na modalidade profissional da educao de
jovens e adultos, credenciadas pelo rgo competente e conveniadas com esta
municipalidade.

(...)

2 As Instituies de Ensino interessadas em possibilitar aos seus alunos a


realizao de estgio, nos termos deste decreto, bem como as Associaes de
Pais e Mestres das Unidades de Ensino Estaduais, para os casos de estgio de
educao profissional, de ensino mdio, de nvel tcnico (ps-mdio), da
educao especial e dos anos finais do ensino fundamental, na modalidade
profissional da educao de jovens e adultos, devero propor a formalizao
de convnio com o Municpio.

Como se v, a legislao que trata do tema "estgio de estudantes", Lei Federal


11.788/2008, prev a formalizao de convnio entre a instituio de ensino (pblica
ou privada) e o ente pblico. Por essa razo, tratando-se de lei especfica, e tendo em
considerao o princpio da especialidade da norma[1], suas disposies
prevalecem sobre as da Lei 13.019/2014 (que trata, de forma mais genrica, das
parcerias entre a administrao pblica e as organizaes da sociedade civil, em
regime de mtua cooperao, para a consecuo de finalidades de interesse pblico
e recproco, concernentes execuo de polticas de fomento, de colaborao e de
cooperao com organizaes da sociedade civil). Em outras palavras, a Lei
13.019/2014 trata das parcerias que tenham por finalidade executar poltica de
fomento, colaborao ou cooperao (sem especificar os possveis objetos), ao passo
que a Lei 11.788/2008 regula as "parcerias"(mediante convnio) cujo objeto seja o
"estgio de estudantes".

Tal interpretao sistemtica, salvo melhor juzo, mostra-se como mais consentnea
ao interesse pblico, na medida em que permite que alunos de instituies de
ensino com fins lucrativos (excludas do sistema de parcerias pela Lei 13.019/2014)
continuem realizando estgio em entes e rgos pblicos.

Ora, no h qualquer justificativa para que entidades de ensino com fins lucrativos
no possam celebrar ajuste com entes pblicos (sem repasse de recursos pblicos,
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frise-se) de forma a viabilizar a realizao de estgio por seus alunos. E tal


diferenciao no est prevista na lei federal.

Por fim, embora a disposio legal prevista no artigo8 da Lei11.788/2008


estabelea a formalizao do convnio entre a instituio de ensino e a
administrao pblica apenas como uma faculdade, nos termos do Decreto
municipal 1.285/2010, essa formalizao obrigatria. Contudo, embora a
nomenclatura esteja em consonncia com aquela prevista na Lei 11.788/2008, para
que no haja confuso entre instrumentos a serem utilizados em cada caso e
considerando que a figura do convnio ficou restrita aos ajustes entre entes
pblicos, sugeriu-se administrao que promovesse a alterao do Decreto
1.285/2010, para substituir o termo "convnio" por "termo de cooperao".

J no caso dos ajustes (ento convnios) celebrados com entidades financeiras (com
fins lucrativos, portanto), associaes de servidores e respectivos sindicatos dos
servidores pblicos, para realizao de consignaes facultativas em folha de
pagamento decorrentes de emprstimos pessoais ou pagamento de
contribuio/mensalidade associativa, sem repasse de recursos pblicos a essas
instituies, a soluo no diferente.

Isso porque a Constituio Federal (artigo39, caput) confere a cada municpio


competncia para estabelecer o regime jurdico nico dos seus servidores pblicos,
do qual fazem parte eventuais regras que tratem de descontos em sua folha de
pagamento.

No mbito dessa municipalidade, as averbaes das consignaes em folha de


pagamento dos servidores pblicos da administrao direta, autrquica e
fundacional do Poder Executivo do municpio de Londrina tm expressa previso
na Lei municipal 4.928/1992 e no Decreto municipal 658/2014, que assim
estabelecem:

Lei 4.928/1992:

Art. 147. Salvo por imposio legal, ou mandado judicial, nenhum outro
desconto, alm dos permitidos pelo artigo anterior, incidir sobre o
vencimento, provento ou penso.
Pargrafo nico. O servidor, mediante manifestao expressa, poder
autorizar, bem como desautorizar, a feitura de descontos em sua remunerao
ou provento a favor da Fazenda Pblica Municipal e de entidade sindical,
associao classista e recreativa, companhias de seguro, cooperativas e
convnios.

Decreto n. 658/2014:

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Art. 1 As consignaes provenientes de emprstimos pessoais junto a


instituies financeiras e as demais consignaes ensejadoras de desconto em
folha de pagamento, referentes aos servidores pblicos municipais ativos,
inativos e pensionistas da Administrao Direta, Autrquica e Fundacional de
Londrina, ficam regulamentadas segundo as disposies deste Decreto,
permanecendo vlidos os atos praticados na vigncia dos Decretos Municipais
n. 337, de 05 de abril de 2011, e n. 110, de 04 de maro de 2005.

Art. 2 Considera-se, para fins deste Decreto:

I. consignatria: pessoa fsica ou jurdica de direito pblico ou privado,


conveniada com o Municpio, destinatria dos crditos resultantes das
consignaes compulsrias ou facultativas, decorrentes de relao jurdica
estabelecida por contrato com o consignante;

II. Municpio: rgo da Administrao Direta, Autrquica e Fundacional do


Municpio de Londrina, que efetua os descontos em favor da consignatria,
mediante carga da averbao na folha de pagamento;

III. consignante: servidor pblico ativo, inativo e pensionista do Municpio que,


por contrato, tenha estabelecido com a consignatria relao jurdica
comercial que autorize o desconto consignado;

IV. consignao compulsria: desconto incidente sobre a remunerao,


provento ou benefcio de penso do consignante, efetuado por fora de lei ou
determinao judicial;

V. consignao facultativa: desconto incidente sobre a remunerao, provento


e benefcio de penso do consignante, mediante autorizao prvia e formal do
interessado, na forma deste Decreto.

(...)

Art. 4 As consignaes facultativas compreendem:

I. mensalidades institudas para custeio de associaes classistas e recreativas


de servidores pblicos municipais;

II. mensalidades e despesas autorizadas pelo consignante em favor das


entidades sindicais e associativas, para repasses a terceiros e;

III. parcelas referentes a emprstimos pessoais, concedidos por instituies


financeiras credenciadas.

(...)

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Art. 6 A administrao do sistema de consignaes dos servidores municipais


da Administrao Direta, Autrquica e Fundacional do Municpio de Londrina
ser realizada pela Secretaria Municipal de Recursos Humanos - SMRH, em
conjunto com as unidades de recursos humanos das Autarquias e Fundaes
Municipais.

1 Compete exclusivamente SMRH aprovar e autorizar o cadastramento das


consignatrias no sistema informatizado de consignaes, inclusive quando
relativos s autarquias e fundaes pblicas municipais.

2 A habilitao para processamento das consignaes facultativas, de que


trata o art. 4, incisos I e II, deste Decreto, ocorrer mediante requerimento das
entidades interessadas Secretaria Municipal de Recursos Humanos, na forma
e prazos estabelecidos em portaria a ser expedida pela SMRH, que ser
analisado nos termos do pargrafo anterior.

3 A habilitao para processamento das consignaes facultativas, de que


trata o art. 4, inciso III, deste Decreto, depender de prvio procedimento
licitatrio, cuja homologao ensejar o pertinente cadastramento.

4 O cadastramento, nas hipteses dos 2 e 3 deste artigo, ser precedido


de assinatura de termo de convnio, cujas clusulas sero definidas
previamente e a critrio da Administrao Municipal, com prazo de vigncia
de at 60 (sessenta) meses, renovvel, quando for o caso, nos termos da Lei
Federal n. 8.666/1993.

(...)

Como se v, a averbao na folha de pagamento dos servidores e posterior repasse


aos consignatrios de valores descontados facultativamente sobre a remunerao,
provento ou benefcio de penso depende, necessariamente, da existncia de
"convnio"entre a consignatria e o municpio, no havendo discriminao, no que
tange hiptese do artigo4, III, entre instituies com e sem finalidades lucrativas.

Tambm aqui sugeriu-se administrao a alterao do Decreto658/2014, para


substituir o termo "convnio" por "termo de cooperao" (nas hipteses do artigo4,
incisoI e II) e "termo de credenciamento" (na hiptese do artigo4, incisoIII).

Outrossim, a no ser que a administrao pretenda credenciar apenas uma


instituio financeira em detrimento de outras, o que feriria o direito do servidor
pblico de escolher de qual instituio financeira tomar emprstimo, no h que
se falar na realizao de procedimento licitatrio, bastando a realizao de
chamamento pblico, com o posterior credenciamento de todas as instituies que
mostrarem interesse em disponibilizar emprstimos consignados aos servidores e

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que atendam s exigncias de habilitao, ante a inviabilidade competio entre


elas.

Em concluso, mostra-se possvel a formalizao de ajustes (tenham eles a


denominao que tiverem, convnio, termo de cooperao, termo de
credenciamento ou acordo de cooperao) entre a administrao pblica municipal
e instituies de ensino pblicas ou privadas, com ou sem fins lucrativos, visando a
celebrao de estgio de estudantes, com fundamento na Lei 11.788/2008 e na
legislao municipal, bem como com entidades financeiras, associaes de
servidores e respectivo sindicato de servidores pblicos, para realizao de
consignaes facultativas em folha de pagamento, decorrentes de emprstimos
pessoais ou pagamento de contribuio/mensalidade associativa, nos termos da
legislao municipal (Estatuto dos Servidores Pblicos e respectivo regulamento),
no se lhes aplicando as disposies da Lei13.019/2014.

[1] O princpio da especialidade revela que a norma especial afasta a incidncia da


norma geral. Lex specialis derogat legi generali. A norma se diz especial quando
contiver os elementos de outra (geral) e acrescentar pormenores. No h leis ou
disposies especiais ou gerais, em termos absolutos. Resultam da comparao
entre elas, da qual se aponta uma relao de espcie a gnero. A norma ser
preponderante quando especial. O tipo de homicdio dispe: "Matar algum" (artigo
121 do Cdigo Penal). O infanticdio, por seu turno, : "Matar, sob influncia do
estado puerperal, o prprio filho, durante o parto ou logo aps" (artigo 123 do
Cdigo Penal). O confronto dessas normas demonstra que o infanticdio envolve os
elementos essenciais do homicdio e adiciona outros dados: a) o sujeito ativo a
me; b) o sujeito passivo, o prprio filho; c) a influncia do estado puerperal; d) a
circunstncia temporal, durante o parto ou logo aps. Em resumo, o infanticdio
"matar algum", nos termos mencionados.

Srgio Verssimo de Oliveira Filho advogado e procurador do municpio de


Londrina (PR). Tem especializao em Direito Constitucional e Direito Municipal.

Revista Consultor Jurdico, 29 de junho de 2017, 8h50

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