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Artigo

Redemocratizao e direitos humanos: a poltica para


refugiados no Brasil
Re-democratization and human rights: refugee policy in Brazil

Julia Bertino Moreira*


Rev. Bras. Polt. Int. 53 (1): 111-129 [2010]

Introduo: o tema dos refugiados

Os refugiados constituem um grupo especfico dentro das migraes


internacionais. Forados a fugir de seus pases de origem em decorrncia de
conflitos intra ou interestatais, por motivos tnicos, religiosos, polticos, regimes
repressivos e outras situaes de violncia e violaes de direitos humanos, essas
pessoas cruzam as fronteiras em busca da proteo de outro Estado, com o objetivo
primordial de resguardar suas vidas, liberdades e seguranas.
Hoje, existem 15,2 milhes de refugiados no mundo, segundo estimativas
das agncias da Organizao das Naes Unidas (ONU) dedicadas ao grupo: o
Alto Comissariado das Naes Unidas para os Refugiados (ACNUR); e a United
Nations Relief and Works Agency for Palestinians Refugees (UNRWA), que atua
especificamente em prol dos refugiados palestinos, na Faixa de Gaza, Cisjordnia,
Jordnia, Sria e no Lbano (ACNUR, 2009; UNRWA, 2009).
Os fluxos atuais, desencadeados por conflitos que se destacam no cenrio
internacional, assumem uma dinmica que se direciona claramente no sentido Sul-
Sul, com 80% da populao refugiada concentrada no mundo em desenvolvimento.
Dentre os pases de onde mais se originam refugiados, lideram a Palestina
(4,7 milhes), o Afeganisto (2,8 milhes) e o Iraque (1,9 milho). Por sua vez,
os maiores pases acolhedores so: Paquisto (1,8 milho), Sria (1,1 milho), Ir
(980 mil), Alemanha (582 mil) e Jordnia (500 mil). Apenas dois pases
desenvolvidos (alm da Alemanha, o Reino Unido, com 292 mil) despontam
entre os que mais recebem refugiados. Na Amrica Latina, a Colmbia se destaca,
com mais de 3 milhes de pessoas deslocadas (ACNUR, 2009; UNRWA, 2009).
A questo dos refugiados acarreta implicaes nas relaes internacionais,
pelo nmero significativo de pessoas deslocadas, pelos motivos que levam
migrao, pela dinmica dos fluxos, gerando um problema para os pases de origem

* Doutoranda em Cincia Poltica pela Universidade de Campinas Unicamp e pesquisadora do Centro de


Estudos de Cultura Contempornea, CEDEC (juliabertinobr@yahoo.com.br).

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e de acolhimento, muitas vezes vizinhos ou da mesma regio. As organizaes


internacionais, em especial o ACNUR, ao lado de ONGs que fornecem ajuda
humanitria, tentam influenciar os Estados para acolher essas pessoas que precisam
urgentemente de proteo.
Contudo, a deciso de receber refugiados se insere na lgica da soberania
estatal, que leva em conta inmeros fatores externos e internos, como consideraes
de segurana, capacidade scio-econmica de absoro, tradio humanitria
e respeito a regimes internacionais (Meyers, 2000; Hollifield, 2000; Jacobsen,
1996). importante ressaltar que a poltica nacional para refugiados possui um
duplo carter, combinando elementos de poltica externa com poltica domstica,
como veremos ao longo do texto.

Refugiados: regimes e polticas

O tema dos refugiados ganhou destaque no contexto internacional sobretudo


aps a Segunda Guerra Mundial (1939-45), quando mais de 40 milhes de
pessoas se deslocaram no interior da Europa por ocasio da guerra. No mesmo
momento, a questo dos direitos humanos passou a ser debatida pela comunidade
internacional diante das atrocidades cometidas por regimes totalitrios. Isso levou
constituio do regime internacional de direitos humanos no mbito da ONU,
com a Declarao Universal de 1948, que previa o direito de procurar e gozar
asilo a toda pessoa vtima de perseguio. Poucos anos depois, se fez acompanhar
pelo regime internacional para refugiados. (ACNUR, 2000).
Na esfera institucional, em 1951, criou-se uma agncia especializada para
proteger os refugiados e encontrar solues para eles: o ACNUR. Ainda foi
celebrada a Conveno Relativa ao Estatuto dos Refugiados, que definiu como
refugiado aquele

que, em conseqncia dos acontecimentos ocorridos antes de 1 de janeiro de 1951,


e receando com razo ser perseguida em virtude da sua raa, religio, nacionalidade,
filiao em certo grupo social ou das suas opinies polticas, se encontre fora do pas
de que tem a nacionalidade e no possa ou, em virtude daquele receio, no queira
pedir a proteo daquele pas; ou que, se no tiver nacionalidade e estiver fora do
pas no qual tinha a sua residncia habitual aps aqueles acontecimentos, no possa
ou, em virtude do dito receio, a ele no queira voltar (ACNUR: 1996, 61).

Caberia ao Estado-parte estipular o entendimento adotado sobre a expresso


acontecimentos ocorridos antes de 1 de janeiro de 1951 (chamada de reserva
temporal), que poderia ser interpretada como os que tiveram lugar apenas na
Europa (conhecida como reserva geogrfica) ou em qualquer lugar do mundo.
O Estado que tivesse adotado a primeira frmula (mais restritiva) poderia, a
qualquer momento, mediante comunicao ao Secretrio-Geral da ONU, adotar

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a segunda, que contemplava um grupo maior de pessoas na definio de refugiado


(ACNUR, 1996).
Assentada em duas limitaes, o que evidenciava o tratamento da questo
dos refugiados como algo restrito ao continente europeu e gerado pela guerra, a
definio clssica nascia fadada inaplicabilidade. Com o incio da Guerra Fria,
o termo refugiado praticamente se limitava aos europeus de leste que fugiam dos
pases socialistas, atendendo aos interesses poltico-ideolgicos e geo-estratgicos
dos pases ocidentais, que buscavam desacreditar o bloco sovitico. Tambm havia

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interesses econmicos, j que a Europa estava em fase de reconstruo e se fazia
necessria mo de obra barata e abundante. Alm disso, no havia diferenas
culturais, j que se tratava de europeus sendo acolhidos em outros pases do
continente ou em ex-colnias (Conley, 1993; Matas, 1993).
O regime internacional para refugiados se estruturou a partir do princpio da
no-devoluo, previsto no artigo 33 da Conveno de 1951, que proibia os Estados

de
signatrios de expulsar o refugiado para as fronteiras dos territrios em que a sua

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vida ou a sua liberdade seja ameaada em virtude da sua raa, da sua religio, da
sua nacionalidade, do grupo social a que pertence ou das suas opinies polticas
(ACNUR: 1996, 74). Portanto, estabelecia-se o dever dos pases apenas de no
devolver, deixando-se de lado a obrigao de receber refugiados, reforando-se a
lgica da soberania estatal.
Os novos fluxos ocorridos na dcada de 1960, em funo da descolonizao
afro-asitica, geravam uma nova disputa global em torno de zonas de influncia
pelos dois grandes blocos. Como a questo dos refugiados passou a fazer parte
da poltica externa estadunidense e de outros pases ocidentais, percebeu-se a
necessidade de se alterar o texto da Conveno. Dessa forma, em 1967, elaborou-
se o Protocolo sobre o Estatuto dos Refugiados, que ps fim chamada reserva
temporal da Conveno e impedia os novos pases signatrios de adotar a reserva
geogrfica, modificando o regime internacional para refugiados (ACNUR, 1996).
No cenrio latino-americano, a experincia regional de conflitos armados por
motivos polticos, nos anos 1970 e 1980, levou os pases da regio a adotar uma
nova definio de refugiado, mais compatvel com a situao por eles vivenciada.
A Declarao de Cartagena de 1984 ampliou a definio do regime internacional
da ONU, ao incluir pessoas que deixaram seus pases porque sua vida, segurana
ou liberdade foram ameaadas em decorrncia da violncia generalizada, agresso
estrangeira, conflitos internos, violao massiva dos direitos humanos ou outras
circunstncias que perturbaram gravemente a ordem pblica (Declarao de
Cartagena, 2001).
Ainda nos anos 1980, a conjuntura global se marcou pela recesso econmica
internacional provocada pela crise de petrleo ocorrida na dcada anterior. O fim
da confrontao bipolar teve um impacto significativo nesse contexto, j que no
havia mais vantagens e interesses polticos, ideolgicos e estratgicos em acolher
refugiados provenientes do sul ou mesmo do leste europeu. Somava-se ausncia de

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interesses econmicos, o choque cultural entre os refugiados africanos, asiticos e


latinos que chegavam em peso e as sociedades acolhedoras ocidentais. Esses fatores
conjugados levaram o mundo desenvolvido a fechar suas fronteiras aos migrantes
em geral, atingindo potenciais refugiados. Em funo disso, observou-se uma crise
no instituto do refgio, questionando-se a efetividade do regime internacional
delineado pela ONU (Loescher, 1999).
Alm disso, os anos 1990 compreenderam um perodo de construo de uma
nova ordem internacional, enfocando-se a interdependncia, busca de cooperao,
o multilateralismo nas relaes internacionais e a emergncia de novos temas
globais. Dentre eles, destacamos os direitos humanos, discutido na conferncia
internacional promovida pela ONU em Viena em 1993, ao qual foi atrelado o
tema das migraes internacionais, especialmente as foradas. A Declarao e
o Programa de Ao de Viena estipulavam a necessidade de se criar estratgias
para combater as causas dos problemas dos refugiados e deslocados, sobretudo os
conflitos armados e as violaes massivas de direitos humanos. Naquele momento,
ressaltava-se a crise global de refugiados, que demandava solidariedade e cooperao
internacionais, a partir da repartio de encargos entre pases envolvidos nos fluxos
e organizaes atuantes em prol dos refugiados (Trindade, 1994; Alves, 2003).

Direitos humanos e refugiados: a poltica brasileira

A delegao brasileira na Conferncia Internacional sobre Direitos Humanos


em Viena teve participao de destaque, ocupando o comit de redao com
reconhecida eficincia, nas palavras de Trindade (1994). Segundo Alves (2003),
essa tarefa representou um voto de confiana na diplomacia brasileira, por sua
transparncia e retorno ao regime democrtico.
O principal ponto da Declarao de Viena se centrou na interdependncia
entre direitos humanos, desenvolvimento e democracia. Essa posio foi
sustentada pelo Brasil, passando a tratar os trs temas indissociavelmente (Alves,
2003; Trindade, 1994). Para um pas que havia passado por um longo ciclo de
autoritarismo, as novas instituies democrticas deveriam vir acompanhadas
de um compromisso com o respeito a direitos que haviam sido sistematicamente
violados nas dcadas anteriores (sobretudo os direitos civis e polticos). Alm
disso, o pas tambm enfrentava srias dificuldades financeiras no contexto latino-
americano de endividamento externo. Portanto, para concretizar direitos humanos
(aqui, especialmente os direitos econmicos e sociais), era preciso obter fundos
para investir no desenvolvimento nacional.

Redemocratizao: a retomada do compromisso

A partir do processo de transio para a democracia, nota-se uma mudana


fundamental no tratamento dado ao tema dos direitos humanos no pas. Ao longo

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do ps-guerra, o Brasil teve participao ativa na fase de elaborao dos instrumentos


internacionais em matria de direitos humanos no mbito da ONU, inclusive
apresentando propostas (por exemplo, de um texto para a Conveno Americana).
No entanto, a partir dos anos 1970, houve um recuo na atuao brasileira em prol
dos direitos humanos, em funo do autoritarismo no plano interno. Aps denncias
de violaes de direitos humanos pelo regime militar, o Brasil foi eleito membro
da Comisso de Direitos Humanos da ONU em 1977, adotando uma postura
resistente e considerada reativa, segundo Trindade (1994). A ruptura viria com

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a redemocratizao, quando o pas passou a se posicionar de forma transparente,
construtiva e cooperativa, nas palavras de Alves (2003), o que marcou a retomada
do compromisso com o tema dos direitos humanos iniciada no ps-guerra.
Naquele momento, a poltica externa brasileira do governo Sarney (1985-89)
inovou ao contemplar os direitos humanos, especialmente, ao aderir ao regime
internacional desenhado pela ONU. Foi emblemtica a deciso de ratificar os dois

de
pactos internacionais (de direitos civis e polticos e de direitos econmicos, sociais

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e culturais), bem como a conveno contra a tortura (o que s foi possvel com a
reabertura poltica, j que a prtica foi utilizada sistematicamente pelos governos
militares) (Corra, 2007; Trindade, 1994; Alves, 2003).
Outra diretriz inovadora da poltica externa foi a nfase no processo de
integrao regional, com o incio das negociaes para a instituio do MERCOSUL
(Corra, 2007). Como veremos nos governos posteriores, os migrantes e refugiados
provenientes de pases vizinhos tambm passaram a ter especial ateno.
No plano interno, o Brasil percorria o caminho rumo reestruturao
poltica, com o estabelecimento de novas instituies, como a elaborao da
constituio de 1988. O texto incorporou a prevalncia dos direitos humanos, a
concesso de asilo poltico e a integrao regional como princpios norteadores
das relaes internacionais (Brasil, 1988).
O perodo da redemocratizao marcou uma nova fase na poltica brasileira
para refugiados, recuperando o engajamento com o tema, assim como sua tradio
humanitria, que havia se iniciado no ps-guerra, mas havia recuado durante a
ditadura militar.
No ps-guerra, o Brasil teve uma atuao ativa em prol do tema dos
refugiados. Participou da Conferncia internacional em que se discutiu o texto
preparatrio da Conveno de 1951 e a assinou no ano seguinte sua elaborao
(embora adotando a reserva geogrfica). Tambm foi eleito membro do Comit
Consultivo do ACNUR, dentre quinze Estados que haviam manifestado interesse e
devoo causa, ao acolher contingente significativo de refugiados. De fato, o Brasil
recebeu cerca de 40 mil europeus em 1954. O Comit Consultivo foi substitudo
pelo Comit Executivo, do qual o Brasil faz parte at hoje (Zarjevski, 1987).
A ditadura militar, de 1964 a 1985, viria a alterar radicalmente a poltica
brasileira para refugiados, marcando-se pelo retrocesso em relao ao perodo
anterior, j que o Brasil deixava de ser pas de acolhimento para se tornar pas de

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origem de refugiados. Na ento conjuntura poltica domstica, no fazia sentido


reconhecer como refugiados pessoas que fugiam de outros regimes ditatoriais
na regio, tampouco conceder-lhes abrigo. A justificativa dada pelo governo
era jurdica (fundamentada na reserva geogrfica), mas as motivaes eram
claramente polticas.
Em 1977, comearam os trabalhos da organizao internacional e instituies
da sociedade civil brasileira em prol dos refugiados, ligadas Igreja Catlica, a qual
se engajou na luta pelo respeito aos direitos humanos em oposio ao regime militar
no pas (Carvalho, 2002). O ACNUR instalou seu escritrio no Rio de Janeiro
(o qual s foi reconhecido oficialmente pelo governo brasileiro em 1982), exercendo
a funo reassentar cerca de 20 mil sul-americanos em pases desenvolvidos.
A Critas Arquidiocesana do Rio de Janeiro iniciou o atendimento a refugiados,
assistindo-os at que o ACNUR conseguisse um pas de reassentamento (Almeida,
2001; Comisso Justia e Paz, 1994; Sprandel e Milesi, 2003).
Em 1979, com a anistia concedida pelo governo Figueiredo (1979-1984),
no processo de abertura poltica lenta, gradual e segura, exilados e refugiados
polticos brasileiros retornaram ao pas. Ao mesmo tempo, 150 vietnamitas e
dezenas de cubanos foram assistidos pela Comisso de Justia e Paz e pela Critas
Arquidiocesana de So Paulo. Com isso, o Brasil deixava de ser pas de origem e
voltava a ser pas de acolhimento de refugiados. No ano seguinte, foi aprovado
o Estatuto do Estrangeiro (Lei n. 6815/80), que regulamentava a situao do
imigrante no pas a partir de consideraes de segurana nacional, organizao
institucional, interesses polticos, scio-econmicos e culturais do Brasil e defesa
do trabalhador nacional. Ainda estabeleceu uma esfera institucional prpria: o
Conselho Nacional de Imigrao (CNIg), vinculado ao Ministrio do Trabalho,
com participao de representantes dos Ministrios da Justia, das Relaes
Exteriores, da Agricultura e da Sade, com a funo de orientar, coordenar e
fiscalizar as atividades de imigrao (Brasil, 1980). No ltimo governo militar,
a imigrao foi tratada pela tica securitria, a partir da noo de ameaa,
perigo, inimigo da nao, que tambm orientava a confrontao bipolar entre
as superpotncias.
Ao mesmo tempo em que o Brasil voltou a receber refugiados, passou a ser
tambm um pas de emigrao, em funo da situao econmica (vale lembrar
que a inflao e o endividamento externo marcaram a dcada perdida). Nos
anos que se seguiram redemocratizao, entre 1985 e 1987, aproximadamente
1,2 milho de pessoas deixaram o Brasil em busca de melhores oportunidades no
exterior. Alm disso, as remessas enviadas pelos emigrados passavam a adquirir
peso econmico. Se o pas passava a exportar nacionais para pases desenvolvidos, a
partir da reciprocidade internacional, precisava tratar bem os migrantes e refugiados
que residiam aqui. Fazia-se necessrio mudar o tratamento dado a esses grupos,
no mais sob a tica da segurana nacional, mas pela perspectiva humanitria
(Barbosa e Sagrado da Hora, 2007).

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Redemocratizao e direitos humanos: a poltica para refugiados no Brasil

Alguns pontos merecem ser ressaltados com relao poltica brasileira para
refugiados nesse perodo. O pas d um passo importante ao retirar a reserva
geogrfica em 1989, passando a reconhecer refugiados de quaisquer origens (no
mais apenas europeus). E tambm avana com a adeso ao regime regional para
refugiados, ao aplicar a definio ampliada da Declarao de Cartagena de 1984.
O nmero de refugiados acolhidos pelo pas d um salto significativo, passando
de 322 para 1.042 pessoas (aps o recebimento de 720 angolanos) em 1994. Nesse
mesmo ano, estabeleceu-se formalmente o Centro de Acolhida para Refugiados

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pela Critas SP (Andrade, 1996; Almeida, 2001; Comisso Justia e Paz, 1994).
Com a redemocratizao, novos componentes domsticos aliados a fatores
polticos externos propiciaram o posicionamento favorvel ao tema dos refugiados.
A questo entrou no debate nacional atrelada ao tema dos direitos humanos,
em destaque na cena internacional. Isso se deveu no s a interesses defendidos
pelo novo governo, mas tambm s instituies religiosas que tiveram atuao

de
importante na fase de transio do fim do regime militar e o percurso em prol da

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recuperao da democracia. Tambm foi relevante a participao da agncia da
ONU nesse processo.

Governo FHC: avanos no fortalecimento do tema

O governo Fernando Henrique Cardoso (1994-2002) teve uma atuao


marcante em prol dos direitos humanos. Um dos elementos que contriburam
para tanto foi o fato de ter sido o presidente, em suas palavras, pessoalmente
perseguido pelas foras de represso e forado a deixar o pas por alguns anos
(Cardoso: 2006, 549). O objetivo do governo era mudar a imagem internacional
do pas nessa rea, diante das denncias de violaes de direitos humanos no
mbito interno (Cardoso, 2006). A poltica externa do perodo se voltou para a
participao em foros multilaterais em prol dos temas globais, adeso aos regimes
internacionais e atuao frente s organizaes internacionais, com a pretenso
de se tornar membro permanente do Conselho de Segurana da ONU. Alm
disso, prezaram-se as relaes com pases em desenvolvimento, priorizando-se os
da Amrica do Sul (em especial do MERCOSUL), sendo que as coalizes para
cooperao Sul-Sul ganharam destaque no segundo mandato. interessante
notar que, a partir dessas diretrizes, o Brasil procurou se projetar como global
player, buscando ampliar sua participao no processo de formulao de regras
dos regimes internacionais (Vigevani e Cepaluni, 2007; VIGEVANI, OLIVEIRA
e et al, 2003).
A nfase no tema tambm se fez notar no mbito institucional domstico,
tornando-se poltica de governo, com a adoo do Programa Nacional de Direitos
Humanos (PNDH I) em 1996 e a criao, no ano seguinte, da Secretaria de
Direitos Humanos, vinculada ao Ministrio da Justia, para coordenar e monitorar
a execuo do plano. A formulao do programa, que enfatizava os direitos

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civis e polticos, contou com a participao de organizaes internacionais e da


sociedade civil brasileira. Alm disso, seguia a recomendao da Conferncia de
Viena realizada trs anos antes (Brasil, 1996; Pinheiro e Mesquita Neto, 1997).
Dentre as metas estabelecidas pelo primeiro PNDH, a elaborao de projeto
de lei para regulamentar o estatuto dos refugiados foi tratada como proposta
de ao governamental a ser executada em curto prazo (Brasil, 1996). A rpida
aprovao do Projeto de Lei n. 1.936/96, formulado com a colaborao tcnica
do ACNUR, contou com o apoio da Comisso de Direitos Humanos da Cmara
dos Deputados e foi fruto tambm da presso exercida pela Igreja Catlica, atravs
das Critas (SP/RJ) e do Instituto de Migraes e Direitos Humanos (IMDH)
(Andrade, 1996; Andrade e Marcolini, 2002a; Comisso Justia e Paz, 1994).
A participao da sociedade civil brasileira, atravs de suas mais diversas
organizaes, atuando em conjunto com o governo brasileiro, era considerada
pelo presidente Cardoso (2006) elemento fundamental para a implementao das
polticas pblicas de direitos humanos.

A legislao nacional

A lei federal n. 9.474 de 1997 se insere nos marcos dos regimes internacional
e regional para refugiados, incorporando os motivos clssicos de refgio da
Conveno de 1951 e os motivos ampliados da Declarao de Cartagena de 1984,
sobretudo a violao de direitos humanos:

Artigo 1 Ser reconhecido como refugiado todo individuo que:


I devido a fundados temores de perseguio por motivos de raa, religio,
nacionalidade, grupo social ou opinies polticas, encontre-se fora de seu pas de
nacionalidade e no possa ou no queira acolher-se proteo de tal pas;
(...)
III devido grave e generalizada violao de direitos humanos, obrigado a deixar
seu pas de nacionalidade para buscar refgio em outro pas (Brasil, 1997).

A legislao brasileira considerada avanada, moderna e inovadora,
sobretudo por conta de sua definio abrangente de refugiado (Andrade e
Marcolini, 2002b; ACNUR, 2005a, Leo, 2007). Outra inovao se refere ao
direito de reunio familiar, estendendo-se a concesso do refgio aos demais
membros da famlia do refugiado. Nesse ponto, avanou-se em relao ao regime
internacional da ONU, j que esse princpio havia sido consignado na Ata Final
da Conferncia, mas no no bojo da Conveno de 1951 (Moreira, 2004).
Em diversas questes, seguiram-se as previses da referida conveno, como as
clusulas de excluso e cessao da condio de refugiado. As primeiras se referem
s hipteses de pessoas que no podem ser reconhecidas como refugiados, uma vez
que j se beneficiam da proteo ou assistncia da ONU, ou que no merecem ou

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no necessitam de tal proteo internacional. J as segundas se verificam quando


deixarem de existir as condies que motivaram o refgio ou quando o refugiado,
por iniciativa prpria, voltar a se valer de proteo estatal, seja de seu pas de
origem ou de outro Estado. Ademais, tambm foram adotados o princpio da
no-devoluo, impedindo que o refugiado seja devolvido para outro pas em que
haja risco de perseguio, e a no punio do refugiado devido entrada irregular
no territrio nacional. A lei ptria acrescentou a impossibilidade de extradio do
refugiado com fundamento nos motivos do refgio (Moreira, 2004; ACNUR,

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1996; Brasil, 1997).
E, por fim, elencou as chamadas solues durveis para os refugiados, frisando
o seu carter voluntrio: a integrao local, em que o refugiado recebido pelo
pas de destino e procura se integrar sociedade acolhedora; o repatriamento, em
que o refugiado mandado de volta a seu pas de origem, quando cessarem as
condies que ensejaram o refgio; e o reassentamento, em que o refugiado, j

de
reconhecido pelo primeiro pas de asilo, transferido para um terceiro pas, por

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motivos de sade, reunio familiar, dificuldades no processo de integrao, dentre
outros (Moreira, 2004; Barbosa e Sagrado da Hora, 2007).
O Brasil foi o primeiro pas na Amrica do Sul a elaborar uma legislao
nacional especfica na rea, tendo sido tambm pioneiro na adeso ao regime
internacional para os refugiados. Andrade e Marcolini (2002b) consideram que
a lei brasileira possa se alar a um modelo jurdico e legislativo, contribuindo para
a harmonizao de polticas e instrumentos legais de proteo aos refugiados no
mbito do processo de integrao regional. Essa ideia se relaciona com a formulao
da nova poltica imigratria nacional, j que a instituio encarregada, o CNIg
defende uma poltica especfica de admisso que beneficie trabalhadores sul-
americanos. Recentemente, em outubro de 2008, o conselho aprovou a resoluo
normativa n. 80, que facilita a autorizao de trabalho para esses estrangeiros
(CNIg, 2008b). No mesmo sentido, o decreto n 6.975/2009 regulamentou o
acordo de residncia para nacionais dos Estados que fazem parte do MERCOSUL,
Bolvia e Chile (Brasil, 2009).

Arena institucional e processo decisrio

A lei brasileira estabeleceu um rgo colegiado para julgar os pedidos de


refgio, decidindo quem seria reconhecido como refugiado no pas, assim como os
casos de perda e cessao do refgio, e responsvel por orientar e coordenar as aes
necessrias eficcia da proteo, assistncia e apoio jurdico aos refugiados (Brasil,
1997). No por acaso presidido pelo Ministrio da Justia e vice-presidido pelo
Ministrio das Relaes Exteriores, tendo em vista que os refugiados constituem
um assunto humanitrio e envolvem consideraes tanto de poltica domstica
quanto de poltica externa. Tambm formado por representantes dos Ministrios
do Trabalho, da Sade, da Educao e do Desporto, do Departamento da Polcia

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Federal e por um representante da sociedade civil. O ACNUR tem direito a voz,


mas no a voto. Cabe ao Ministro da Justia proferir a deciso final em matria
de refgio.
O arranjo institucional do CONARE consolida a estrutura tripartite que j
estava sendo montada desde meados de 1970 no Brasil, reunindo os principais atores
em relao aos refugiados: instituies religiosas, que representam a sociedade
civil brasileira (Critas e IMDH), organizao internacional (ACNUR) e governo
brasileiro (representado por seus rgos burocrticos e presidindo o CONARE)
(Leo, 2007). Esse desenho institucional, especialmente por incluir a participao
da sociedade civil no processo decisrio, tambm creditou legislao de refgio
um carter plural e democrtico (Nogueira e Marques, 2008).

Programa de reassentamento solidrio

A legislao nacional tambm havia previsto a implementao de


programas de reassentamento para refugiados de forma planificada e com a
participao coordenada dos rgos estatais e, quando possvel, de organizaes
no-governamentais, identificando reas de cooperao e de determinao de
responsabilidades (Brasil, 1997).
A partir de acordo com o ACNUR, em 1999, estabeleceu-se o Programa de
Reassentamento Solidrio, a fim de reinstalar refugiados que continuavam sofrendo
ameaas ou efetivas perseguies ou no conseguiam se adaptar ao primeiro pas
de refgio (Dominguez e Baeninger, 2006). A organizao internacional, que tem
privilegiado aes em pases de origem, da regio e em desenvolvimento, havia
escolhido o Brasil, dentre outros pases, para ser novo centro de reassentamento
de refugiados no mundo (Andrade e Marcolini, 2002a; Idem, 2002b).
A meta inicial do programa brasileiro era receber pequenos grupos, 30
refugiados seriam instalados em quatro cidades brasileiras (Porto Alegre/RS, Mogi
das Cruzes/SP, Santa Maria Madalena/RJ e Natal/RN), totalizando 120 refugiados
por ano. O projeto piloto, desenvolvido em pequena escala, era compatvel com
a capacidade de absoro socioeconmica local, sem sobrecarregar os servios
pblicos nem afetar sobremaneira a sociedade receptora (Andrade e Marcolini,
2002a; Idem, 2002b).
O contexto internacional ps-11 de Setembro impulsionou a concretizao
do programa brasileiro de reassentamento. No discurso pronunciado na ONU
em 2001, o presidente Fernando Henrique Cardoso declarou o seguinte: o Brasil
espera que, apesar de todas as circunstncias, no se vejam frustradas as aes
de ajuda humanitria ao povo do Afeganisto. Mais ainda: dentro de nossas
possibilidades, estamos dispostos a abrigar refugiados que queiram integrar-se ao
nosso pas (Corra, 2007, p. 682).
O pequeno grupo de 23 refugiados afegos chegou no ano seguinte, com
a coordenao do CONARE, financiamento do ACNUR, colaborao da

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Redemocratizao e direitos humanos: a poltica para refugiados no Brasil

Associao Antonio Vieira do Rio Grande do Sul e do Centro de Orientao


e Encaminhamento de Porto Alegre (CENOE). Adotar um projeto piloto com
refugiados de origem, cultura e tradio to distintas das nossas representou um
grande desafio. As maiores preocupaes do governo brasileiro recaram sobre a
recepo dos refugiados pela populao local e a consecuo de um processo de
insero bem sucedido (Andrade e Marcolini, 2002b).
Com o governo FHC, houve avanos que propiciaram o fortalecimento do
tema dos refugiados. Ao final do segundo mandato, em 2002, havia claramente se

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delineado uma poltica de governo para refugiados, aliada aos direitos humanos.
Isso se observa pelo PNDH II, que enfocava os direitos econmicos, sociais e
culturais, e estabelecia como meta de ao: promover a capacitao das autoridades
nacionais diretamente envolvidas na execuo da poltica nacional para refugiados
(Brasil, 2002). Inaugurou-se uma poltica de reassentamento que coincidia com as
diretrizes da poltica externa brasileira, voltadas para a defesa dos direitos humanos,

de
atuao frente s organizaes internacionais, solidariedade e cooperao com

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regimes internacionais e pases em desenvolvimento.

Governo Lula: rumo consolidao do tema

O governo de Luiz Incio Lula da Silva (2003-) promoveu ajustes de


programas em relao poltica externa de seu antecessor, Fernando Henrique
Cardoso, configurando uma mudana na continuidade nas palavras de Vigevani
e Cepaluni (2007). Com isso, suas diretrizes mantiveram: o multilateralismo,
a cooperao, a defesa dos direitos humanos, a adeso aos regimes e o respeito
s organizaes internacionais. Porm, enfatizaram a cooperao Sul-Sul e
a aproximao com pases em desenvolvimento e pases africanos de lngua
portuguesa, com o escopo de obter vantagens polticas e econmicas. Acentuaram-
se as aspiraes em torno da reforma do Conselho de Segurana da ONU
(empreendendo-se maiores esforos para tanto, a exemplo da misso brasileira
enviada para a operao de paz no Haiti), do papel de destaque entre pases em
desenvolvimento. A liderana regional e a Amrica do Sul se tornaram prioridades,
levando o pas a assumir a posio de administrador de crises e conflitos na regio
(Soares de Lima e Hirst, 2006).

Pas emergente de reassentamento

O tema dos refugiados, como j afirmado, tornou-se poltica governamental


na administrao de FHC e o governo Lula continuou investindo esforos nesse
sentido. Da mesma forma, a poltica de reassentamento no s foi mantida, como
incrementada, com nfase no mbito regional.
No ano de 2004, em reunio realizada na Cidade do Mxico para celebrar os
vinte anos da Declarao de Cartagena, elaborou-se o Plano de Ao do Mxico.

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Julia Bertino Moreira

As propostas de solues para os refugiados na esfera regional contemplaram:


1) o Programa de auto-suficincia e integrao cidades solidrias, um estudo piloto
na America Latina voltado para integrao mais efetiva dos refugiados nos centros
urbanos; 2) o Programa integral fronteiras solidrias, com o propsito de promover
o desenvolvimento scio-econmico, beneficiando simultaneamente pessoas que
pedem proteo internacional e as comunidades locais; e, 3) por iniciativa brasileira,
o Programa Regional de Reassentamento, com base na solidariedade internacional
e compartilhamento de responsabilidades, para proteger os refugiados que fugiam
de conflitos e perseguies na regio e, ao mesmo tempo, ajudar os pases que
acolhem grande contingente de colombianos (ACNUR, 2004).
O Brasil no possui cotas anuais pr-fixadas para reassentados e tampouco
por nacionalidade e envia misses aos pases de primeiro refgio (formadas por
funcionrios do CONARE), para avaliar a viabilidade dos refugiados serem
instalados no territrio nacional. O CONARE tem privilegiado dois grupos
vulnerveis de reassentados: refugiados sem proteo fsica ou legal e mulheres em
risco (como chefes de famlia ou vtimas de violncia) (Nogueira e Marques, 2008).
O programa regional de reassentamento j beneficiou cerca de 300
colombianos que se encontravam na Costa Rica e no Equador. H uma forte
preocupao regional com esse grupo, estimando-se que 20 mil colombianos
estejam em situao de refgio na Amaznia, nas fronteiras entre Brasil e Colmbia.
O governo brasileiro, em parceria com o ACNUR, tambm tem se voltado para
essa populao, com base no programa fronteiras solidrias (ACNUR, 2007).
No final de 2007, o Brasil recebeu quase 100 palestinos, provenientes do
campo de refugiados Rweished situado na Jordnia, na fronteira com o Iraque,
pelo programa de reassentamento solidrio (ACNUR, 2009).
Nesse sentido, o Brasil vem se destacando pela sua atuao quanto aos
refugiados, atingindo o posto de 12 pas que mais reassenta refugiados no
mundo no ano de 2006. O ACNUR reconhece o comprometimento brasileiro
com a proteo dos refugiados e entende ser exemplar o tratamento que lhes
dado no pas, tanto em termos de legislao quanto dos esforos empregados para
a integrao (ACNUR, 2005). Nesse sentido, considera o processo de refgio
brasileiro um dos mais justos e democrticos do mundo, ao incluir a participao
da sociedade civil (Nogueira e Marques, 2008).
Ainda o considera um lder regional nessa matria, com capacidade de ajudar
a prevenir a intensificao de conflitos na regio que possam resultar em novos
fluxos. A concepo de liderana regional se observa pelo fato de o pas ter sediado
em novembro de 2007 um encontro sobre reassentamento na Amrica Latina,
reunindo pases como Noruega (tradicional e experiente pas de reassentamento),
Argentina, Chile, Paraguai e Uruguai (Nogueira e Marques, 2008; ACNUR,
2005b). Esses dados mostram que a relao do Brasil com a agncia especializada
da ONU vem se estreitando, o que atende especialmente ao seu objetivo de se
tornar membro permanente no Conselho de Segurana.

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Redemocratizao e direitos humanos: a poltica para refugiados no Brasil

Alm disso, a proposta do programa de reassentamento regional levava em


conta que os fluxos de refugiados poderiam desestabilizar os pases vizinhos,
atendendo, portanto, a consideraes de segurana regional. Tambm coincidia
com outros interesses externos, sobretudo o papel de mediador de crises e conflitos
no cenrio poltico sul-americano e o papel de protagonista na regio.

Refugiados no Brasil

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Hoje, segundo estatstica do CONARE, 4.131 refugiados de 72 nacionalidades
vivem no Brasil, dos quais 3.745 so espontneos, que chegam ao pas por si
s, freqentemente atravs de redes sociais, e 386 reassentados, oriundos de
outros pases de primeiro asilo, pelos programas de reassentamento, coordenados
pelo CONARE com o apoio do ACNUR e outras organizaes da sociedade
civil. O maior grupo acolhido de angolanos (1.687); em seguida, aparecem os

de
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colombianos (551) e congoleses (356) (CONARE, 2009).

Processo de integrao

A integrao local dos refugiados constitui um processo complexo que


abrange aspectos socioeconmicos e culturais. Para que este processo tenha
resultado positivo, preciso que o refugiado seja plenamente inserido na sociedade,
o que requer a obteno de emprego e moradia, aprendizado da lngua, utilizao
de servios pblicos, especialmente sade e educao. Outro ponto fundamental
se refere construo de relaes sociais com membros da comunidade local (Ager
e Strang, 2008).
As iniciativas para a insero dos refugiados so levadas a cabo preponderan
temente pela sociedade civil, embora tambm haja participao do ACNUR e do
governo brasileiro nesse processo (o que remete estrutura tripartite). As Critas,
funcionando como Centro de Acolhida para Refugiados, auxiliam solicitantes de
refgio, desde que chegam ao pas at a deciso final sobre seus pedidos, e refugiados
j reconhecidos. Atuando em trs frentes, assistncia, proteo e integrao, a
Critas desenvolveu parcerias com outras instituies (inclusive privadas, como
a chamada famlia S: SESC, SENAC, SENAI), unindo a maior rede de apoio
aos refugiados na America Latina, da qual participam cerca de 96 organizaes
da sociedade civil (Sprandel e Milesi, 2003; Nogueira e Marques, 2008).
O processo de integrao scio-econmica e, muitas vezes, cultural
dos refugiados abrigados no pas ainda acarreta muitos desafios. Os maiores
problemas se referem a emprego, moradia e, notadamente, discriminao. Recente
pesquisa realizada pelo Nepo/ Unicamp, em parceria com ACNUR, Critas e
Secretaria Especial de Direitos Humanos, baseada em entrevistas com refugiados
residentes em So Paulo e Rio de Janeiro, revelou que as condies de trabalho
e os nveis salariais foram avaliados como insatisfatrios. O acesso aos servios

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Julia Bertino Moreira

pblicos tambm considerado precrio, principalmente em termos de sade e


moradia. Outro ponto marcante que apenas 2,8% participavam de programa
governamental (bolsa famlia). Quanto discriminao, da populao residente
em So Paulo, 53,4% se declararam insatisfeitos ou muito insatisfeitos nesse
quesito (Baeninger, 2008; Baeninger, Dominguez et al, 2007; ACNUR, 2009).
Frequentemente associados a fugitivos, grande parte da populao brasileira
desconhece quem sejam os refugiados, o que acarreta maiores empecilhos para
sua integrao na sociedade e insero no mercado de trabalho.
No caso dos reassentados, h uma assistncia maior, j que o ACNUR e o
governo brasileiro destinam verbas s Critas e seus parceiros, que provem ajuda de
subsistncia, moradia e curso de portugus aos refugiados e os auxilia na busca de
emprego. Porm, aps dez anos de implementao do programa de reassentamento,
os desafios permanecem, sobretudo em relao auto-suficincia dos refugiados
(Dominguez e Baeninger, 2006; Nogueira e Marques, 2008).

Concluso: conquistas e desafios

No perodo de redemocratizao do pas, o compromisso com o tema dos


refugiados foi retomado, empreendendo-se esforos para fortalec-lo e consolid-lo.
Contriburam para tanto o destaque dado ao tema dos direitos humanos, aliado
democracia, no cenrio internacional, alm das novas diretrizes de poltica
externa, conjugadas com elementos polticos internos, em especial, a mobilizao de
instituies da sociedade civil, que influenciaram no s o processo de adoo, mas
principalmente auxiliam na implementao da poltica para refugiados no Brasil.
A poltica nacional para refugiados foi claramente articulada a partir do
reassentamento. No por acaso, j que, atravs do programa, pode-se ter um
controle maior dos refugiados que chegam ao pas. Em primeiro lugar, eles j foram
reconhecidos como refugiados pelo ACNUR ou pelo primeiro pas de asilo; em
segundo, so recebidos em pequenos grupos, em nmeros administrveis, o que
facilita a absoro local. A partir da busca de insero como global player, ao cooperar
com a agncia da ONU e aderir aos regimes internacionais, o pas pretende se
projetar como solidrio, generoso em matria de direitos humanos. Desponta como
pas emergente no cenrio internacional no mais apenas no aspecto econmico,
mas tambm em questes polticas e humanitrias. Ao mesmo tempo, investindo
nas fronteiras solidrias, fortalece sua posio de lder no cenrio regional.
Por outro lado, preciso questionar: ao privilegiar uma poltica de
reassentamento, o Brasil estaria priorizando refugiados (reassentados em
detrimento de espontneos; ou ainda, os grupos mais vulnerveis dentro dos
reassentados)? Isso nos leva a crer que esta poltica seletiva e restrita, logicamente,
aos interesses brasileiros externos e internos.
Nesse sentido, ao longo dos ltimos dois governos, observam-se no s
conquistas, mas tambm problemas na poltica para refugiados desenhada e

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Redemocratizao e direitos humanos: a poltica para refugiados no Brasil

colocada em prtica no pas. As conquistas so bastante significativas, uma vez


que o tema foi incorporado na agenda poltica domstica, surtindo importantes
efeitos institucionais, com a elaborao de uma legislao nacional, a criao de
uma arena institucional, a definio do processo decisrio e a incluso, com ativa
participao, da sociedade civil como atores nesse processo. Alm disso, houve
um aumento na admisso de refugiados.
Por outro lado, emergiram problemas que precisam ser enfrentados. O mais
marcante deles a no participao dos refugiados no processo de formulao das

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polticas que lhe dizem respeito. Obviamente, para que uma poltica como esta
tenha eficcia, preciso trabalhar em conjunto com o grupo ao qual se destina.
O segundo se refere s dificuldades no processo de integrao local, que se traduzem
em desafios gerados tambm pelo programa de reassentamento. Afinal, como
receber refugiados sem criar as condies indispensveis para assegurar sua plena
integrao? Recentemente, um grupo de palestinos reassentados protestou em

de
Braslia, em frente ao escritrio do ACNUR, reivindicando novo reassentamento

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para outro pas, alegando que no tiveram suas demandas atendidas, especialmente
nas reas de sade, moradia e emprego (Folha de S. Paulo, 2008).
Os desafios que se colocam no so poucos, tampouco de fcil e rpida
resoluo. Eles exigem uma reflexo conjunta aprofundada. Procuramos, em
breves linhas, lanar luz sobre eles, com algumas sugestes que podem auxiliar a
remedi-los. Com relao esfera institucional, o CONARE precisar dar voz s
demandas dos refugiados, criando um canal institucional para ouvir e conhecer
as necessidades do grupo. Os refugiados no devem ser tratados de forma passiva
(como objeto de poltica), mas como sujeitos ativos, que possam se engajar e que
devem contribuir para o processo poltico. Uma iniciativa interessante foi levada
a cabo pelo CNIg, que realizou um grupo de trabalho, reunindo trabalhadores
bolivianos com outras instituies, para identificar problemas vivenciados por esses
imigrantes no pas e buscar solues em conjunto (CNIg, 2008a). Alm disso,
o CONARE precisa conferir mais transparncia s suas atividades e aos dados
referentes aos refugiados no pas, para que a sociedade brasileira possa acompanhar
e avaliar o seu desempenho institucional. Um dilema central ser conseguir mais
financiamento para executar projetos em prol do grupo, o que fundamental
no s para assistir os refugiados, mas tambm para garantir maior autonomia e
fortalecimento institucional.
Quanto ao processo de integrao local, tambm se faz necessrio obter
maiores recursos a fim de concretizar polticas especficas para os refugiados, que
apresentam necessidades especiais, que precisam ser atendidas. H acenos nesse
sentido com a criao de novas instituies: o Comit Estadual para Refugiados
de So Paulo e o Comit Paulista para Imigrantes e Refugiados (o ltimo por
proposta da Comisso Municipal de Direitos Humanos). Os rgos conferem mais
espao para a participao da sociedade civil e prevem, dentre seus objetivos, a
formulao e implementao de polticas pblicas para os grupos.

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Julia Bertino Moreira

Todavia, essa deciso coloca em debate a possibilidade de possveis conflitos,


disputas, atritos com a comunidade local. Tanto a insero dos refugiados como
beneficirios de programas de assistncia (como o Bolsa Famlia ou o Fome
Zero) quanto a criao de programas especficos podem suscitar reaes hostis
aos refugiados. Com o intuito de evit-las, imprescindvel executar programas
educativos e informativos destinados conscientizao sobre a condio do
refugiado e sua situao no pas. Outra frente a adoo de programas que
beneficiem tanto os refugiados quanto a populao local. Aqui se destaca a
iniciativa do ACNUR, em parceria com a ONG Ao Comunitria no Brasil,
ao realizarem uma campanha de sade na favela Complexo da Mar, RJ, voltada
no s para os refugiados, mas tambm para os moradores. A ao coordenada,
de carter informativo e cultural, se baseou na apresentao de uma pea teatral
encenada por jovens brasileiros e angolanos. Esse tipo de esforo importante,
porque aproxima a comunidade local do grupo, um elemento essencial para um
processo de integrao bem sucedido (ACNUR, 2008).
A poltica brasileira para refugiados precisa suprir suas deficincias (e remediar
possveis falhas), aprendendo a partir da experincia na ltima dcada, para ser
mais efetiva, atendendo de forma mais eficiente s necessidades dos refugiados
abrigados no pas.

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P oltica I nternacional
Recebido em 4 de agosto de 2009
Aprovado em 14 de janeiro de 2010

Resumo

de
R evista B rasileira
O presente trabalho analisa a poltica para refugiados no Brasil dos anos 1990 aos dias
atuais. Diante do contexto internacional marcado pelos novos temas globais, dentre os
quais direitos humanos e migraes foradas, e do processo de redemocratizao no plano
domstico, o tema dos refugiados foi tratado no pas, atrelado aos direitos humanos.

Abstract

This article analyses the refugee policy of Brazil from the 1990s until today. It considers
the international context marked by the new themes of the global agenda (such as human
rights, forced migration and the re-democratization process in the domestic scenery) and
links the refugee issue to human rights.

Palavras chave: refugiados; redemocratizao brasileira; direitos humanos.


Key-words: refugees; Brazilian re-democratization; human rights.

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