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ISSN 0103-9466

306

A poltica econmica externa do governo


Dilma Rousseff: comrcio, cooperao e
dependncia
Pedro Paulo Zahluth Bastos
Celio Hiratuka
Junho 2017
A poltica econmica externa do governo Dilma Rousseff:
comrcio, cooperao e dependncia 1
Pedro Paulo Zahluth Bastos
Celio Hiratuka

H relativo consenso entre especialistas de poltica e economia


internacional que a poltica econmica externa do governo Dilma Rousseff tem
marcas de continuidade em relao aos governos de Lus Incio Lula da Silva,
mas que a presidenta, para dizer o mnimo, investiu menos neste campo do que
o presidente.
O investimento na poltica externa s vezes avaliado, em uma
primeira aproximao, pelo nmero de viagens internacionais do chefe de
Estado e de reunies com outros chefes de Estado. Neste quesito, a diferena
marcante: Lula fez 160 viagens em seu segundo mandato, enquanto Dilma fez
apenas 63 em seu primeiro (Souza, 2016).
Talvez mais importante seja a prpria visibilidade conferida poltica
externa e ao Ministro das Relaes Exteriores. O consenso que Lula se
envolvia mais com a poltica externa e fazia questo de capitalizar internamente
sua projeo internacional, desde a participao em fruns regionais novos
como a UNASUL at a participao nas reunies multilaterais na OMC e no
G-20, na qual chegou a ser chamado de o cara por Barack Obama.
Logo no incio de seu governo, ao contrrio, Dilma perguntaria a
assessores qual o sentido de ela, como presidente, estar presente em reunio de
cpula do IBAS (grupo ndia-Brasil-frica do Sul), em sua primeira e ltima
participao no grupo. Alega-se no apenas que Dilma tinha uma presena
menos frequente nos fruns internacionais, quanto que seus chanceleres no
tinham nem a importncia no governo nem a visibilidade internacional

(1) Este texto uma verso preliminar de captulo do livro coletivo Para alm da poltica
econmica: crescimento, desacelerao e crise no experimento desenvolvimentista em discusso no mbito
do Instituto de Economia da Unicamp.

Texto para Discusso. Unicamp. IE, Campinas, n. 306, jun. 2017.


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assumida por Celso Amorim, que chegou a ser chamado de melhor chanceler
do mundo pelo CEO e editor da Foreign Policy, David Rothkopf (2009)2.
Os principais responsveis pela poltica externa de Lula, com maior ou
menos nfase, reforaram o coro de crticas. Antes de assumir o Ministrio da
Defesa, Amorim se posicionou publicamente contra a mudana de posio do
governo brasileiro sobre os direitos humanos no Ir em maro de 2011, vista
como um afastamento da diplomacia Sul-Sul e como uma aproximao dos
EUA (que haviam vetado o acordo que Amorim negociara anos antes). Em
reunio com Dilma, conta-se que o prprio Lula teria comentado E a frica,
Dilminha? Est abandonada (Pinheiro, 2014).
A manifestao mais firme partiu do embaixador e ex-ministro Samuel
Pinheiro Guimares, primeiramente ao renunciar ao cargo de Alto-
Representante do Mercosul em junho de 2012. Suas queixas envolviam tanto a
falta de investimento financeiro do Brasil em mecanismos de cooperao
econmica no Mercosul, quanto a carncia de apoio poltico por parte da
presidenta3.
Em 2015, no incio do segundo mandato de Dilma, quando tanto o
ministro Armando Monteiro, do Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e
Comrcio (MDIC), quanto o titular da Secretaria de Assuntos Estratgicos
(SAE), Mangabeira Unger, faziam crticas explicitas ao projeto Sul-Sul e
elogiavam a tentativa de recomposio com os Estados Unidos, as tenses com
a ala nacionalista do Itamaraty haviam escalado a ponto de levar Samuel
Pinheiro Guimares a uma crtica contundente presidenta:

(2) Em entrevista concedida recentemente a Bandeira (2016), Rothkopf engrossa o coro de


especialistas crticos da poltica externa de Dilma: Lula, no auge de sua popularidade, fez mais para
aumentar o peso do Brasil no cenrio mundial do que qualquer presidente do Brasil, seja por abrir embaixadas
e consulados pelo mundo, seu papel de liderana, Celso Amorim e o Itamaraty envolvidos nos assuntos mais
importantes... Dilma no tinha muito tato para isso, Antonio Patriota era timo, mas ela no o empoderou,
controlou muito, houve tenses com o Itamaraty.
(3) Sobre a renncia ao cargo de Alto Representante, afirmou que essa funo poltica, no
administrativa ou burocrtica. Se no houve apoio dos quatro Estados membros, no caso trs porque o
Paraguai foi suspenso, no possvel exercer o cargo (Bonis, 2012b). Sobre a importncia da participao
brasileira no Mercosul: extraordinariamente importante que o Brasil possa atuar no cenrio internacional
como membro de um bloco de pases e no isoladamente (Bonis, 2012a). Sobre a carncia de apoio brasileiro
ao Fundo de Convergncia do Mercosul (FOCEM): O oramento nacional brasileiro fica em torno de 30%
do PIB, algo em torno de 600 bilhes [de dlares]. Quanto significa 70 milhes de dlares para o Brasil por
ano? Hoje isso um pouco mais 0,001% do oramento (Bonis, 2012b).

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Falta uma participao pessoal maior da presidenta... O Itamaraty no


uma ONG que d palpite. um rgo de ao poltica da Presidncia...
Quem promoveu o Brasil no exterior no governo Lula foi o Itamaraty,
no a Agncia Brasileira de Promoo de Exportaes4.
Este captulo procura relativizar o consenso crtico. Sem recusar os
menores envolvimento e carisma da presidenta na poltica externa, nem sua
menor capacidade de seduzir politicamente comparada ao presidente Lula, o
artigo pretende abordar o problema sem enfatizar a postura pessoal da
presidenta, mas sim a mudana radical do contexto internacional e local em que
os dois governos operaram.
A mudana de perspectiva necessria, primeiro, porque a bibliografia
parece dar muita importncia postura pessoal da presidenta e pouca ao prprio
contexto internacional, o que no recomendvel para a anlise de um pas que
no uma potncia capaz de moldar o cenrio em que opera. Segundo, porque
questionvel que, at o breve segundo governo, Dilma tenha alterado
profundamente os objetivos e as tticas da poltica externa brasileira.
Terceiro, se isso verdade e se o retorno esperado pela poltica externa
diminuiu, provvel que tal processo resulte da prpria mudana do contexto
internacional que propiciava ganhos (inclusive de prestgio) e passou a
restringi-los depois. Neste sentido, alguns dos bons resultados alcanados pela
poltica externa de Lula, especialmente na Amrica do Sul, talvez tivessem
como condio necessria (mas insuficiente) o contexto internacional favorvel
em que operara, e que j comeou a mudar nos ltimos anos de seu governo,
mas que se modificou profundamente no prximo.
No primeiro item, a seguir, argumenta-se que no houve uma mudana
nos objetivos na poltica externa no governo Dilma, mas no mximo sua
adaptao a um contexto mais hostil. Pode-se at alegar, ao contrrio do
consenso, que os objetivos tpicos do Itamaraty na gesto Lula passaram a ter

(4) Barrocal (2015). Guimares ainda criticaria a falta de envolvimento pessoal da presidenta com a
poltica externa relatando que, no primeiro mandato, a presidenta negou-se a atender ligaes do seu colega
do Equador, Rafael Correa, durante ao menos seis meses. Segundo ele, a explicao para Dilma ter outra
postura na comparao com o antecessor a biografia: Antes da Presidncia, Lula fez 110 viagens
internacionais. Por ser nordestino e metalrgico, conhecia na pele a importncia das relaes com os
subdesenvolvidos e miscigenados pases da Amrica do Sul e da frica. J a sucessora quase no foi ao
exterior, mesmo quando ministra. Por ser filha da classe mdia e ter estudado em colgio de freiras da elite
de Belo Horizonte, onde era costume falar bom dia em francs, teria uma viso mais terica sobre certas
coisas da vida.

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mais importncia na prpria gesto da poltica econmica no governo Dilma.


Isso, por sua vez, inevitavelmente aumentaria os conflitos no Mercosul, dada a
mudana no cenrio internacional e regional, inclusive na poltica econmica
argentina.
No segundo item, frisamos que o padro de crescimento da economia
global ao longo da fase expansiva que vai de 2002 a 2008 beneficiou os
objetivos brasileiros com a poltica Sul-Sul. Em seguida, aborda-se a mudana
no contexto econmico internacional, enfatizando-se a desacelerao do
comrcio mundial, a mudana de sua geografia e o acirramento da concorrncia
industrial. A despeito das reaes brasileiras, rompeu-se a diviso regional do
trabalho que favoreceu o Brasil antes da crise financeira global, como visvel
nos dados de comrcio exterior. So apresentados dados para mostrar como o
tringulo China-Amrica do Sul-Brasil, essencial para os bons resultados
alcanados pela poltica Sul-Sul do governo Lula, se desfez nos ltimos anos.
Finalmente, as consideraes finais abordam os sucessos e os limites
estruturais da poltica externa ativa e altiva, enfatizando-se a dependncia
associada ao controle de corporaes globais sobre a insero internacional das
filiais que dominam os principais ramos industriais e a gradual rejeio da
poltica Sul-Sul por boa parte do empresariado industrial que a apoiara. Estes
limites exigem que, no futuro, a luta para assegurar uma poltica externa
independente envolva batalhas polticas e ideolgicas domsticas mais
profundas.

1 Houve uma mudana nos objetivos da poltica econmica externa no


governo Dilma Rousseff?
Antes de respondermos pergunta sobre a orientao da poltica
externa com Dilma Rousseff, necessrio entender qual a diretriz seguida
desde o governo Lula e qual a alternativa concreta colocada a ela.
A alternativa rejeitada no governo Lula era a chamada doutrina da
autonomia pela integrao, do ex-chanceler Felipe Lampreia. Ela tem muita
semelhana com a hiptese levantada por Fernando Henrique Cardoso, ainda
na dcada de 1960, de que o aprofundamento da dependncia internacional
poderia levar no regresso econmica, mas ao desenvolvimento, desde que
o pas perifrico fosse capaz de atrair filiais estrangeiras com um ambiente de

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negcios local propcio, criando um modelo de desenvolvimento dependente e


associado5.
Do ponto de vista da poltica externa, isso significa superar
perspectivas autonomistas e terceiro-mundistas que contrapunham o Sul ao
Norte, e que buscavam em tese aumentar a autonomia por meio de uma maior
autossuficincia (Lampria, 1998, p. 10). Afinal, o mundo globalizado
funciona, cada vez mais, com base em avaliaes de confiabilidade e,
inversamente, de risco (idem, p 13). Por isto, era prefervel ao Brasil (por no
ter excedente de poder) abandonar a busca da autossuficincia e tornar-se um
pas com credibilidade externa: na economia, adaptar-se institucionalmente a
novos regimes internacionais para integrar uma onda de transnacionalizao
modernizante necessariamente liderada por filiais estrangeiras oriundas dos
pases desenvolvidos.6
Coincidentemente, a doutrina de poltica externa argentina passou por
uma reformulao parecida no governo Carlos Menen, intitulando-se realismo
perifrico: como no impem as regras do jogo, os pases perifricos
deveriam evitar o custo de confrontar a potncia hegemnica, concentrando-se
em ganhar credibilidade perante ela e suas empresas. Ou seja, ao invs da
postura de confronto tpica seja do realismo ingnuo dos militares seja do
confrontacionismo idealista do governo Raul Alfonsin, a adaptao s
regras do jogo e o alinhamento potncia hegemnica constituiriam o
caminho vivel para assegurar o desenvolvimento perifrico (Escud, 1992).
verdade que os responsveis pela poltica externa brasileira no
chegaram ao ponto de descreverem a relao brasileira com os Estados Unidos
como fez o chanceler argentino Guido di Tella para seu pas (relaes
carnais). Ambos coincidiam, contudo, em alterar o sentido proposto para a
integrao Brasil-Argentina pelos governos Sarney e Alfonsin, ou seja,
substituir um programa voltado complementao de cadeias produtivas para
aprofundar a substituio de importaes com economias de escala regionais,
pelo chamado regionalismo aberto. O novo objetivo era aumentar a eficincia
da alocao de recursos por meio da presso competitiva das importaes, o
que tornaria o sistema produtivo mais capacitado a capturar oportunidades de
exportao na economia global. por isso que o Mercosul se tornou

(5) Para a semelhana, ver Cruz (1999); Bentes (2006); Teixeira e Pinto (2012).
(6) Ver Lampria (1998; 1999) e Corra (1999) para a doutrina oficial, e Vigevani et al. (2003) para
uma anlise acadmica.

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rapidamente uma unio aduaneira cuja Tarifa Externa Comum (TEC) seria
muito inferior s tarifas nacionais anteriormente praticadas, principalmente no
caso brasileiro (Sarti, 2001, pp. 43 ff).
A crtica desta estratgia foi feita, no Brasil, por protagonistas do futuro
governo Lula, como Samuel Pinheiro Guimares (1999) e Marco Aurlio
Garcia (1996), propondo uma nova estratgia que seria chamada, mais tarde,
de poltica externa ativa e altiva (PEAA), que em linhas gerais foi seguida at
o governo Dilma7.
A crtica fundamental autonomia pela integrao era que o
governo FHC abdicara da construo de um projeto de desenvolvimento
definido e coordenado pelo Estado nacional, transferindo decises centrais ao
destino do pas para organismos internacionais, grandes grupos multinacionais
e especuladores financeiros, ao aderir ao receiturio neoliberal. Diante da
adeso ao iderio neoliberal, o espao para a atuao da diplomacia econmica
diminua, como, alis, aconteceria com a interveno estatal em geral: tratava-
se basicamente de defender alguns interesses particulares eventualmente
afetados pela estratgia de abertura, sem questionar a ordem internacional
assimtrica que os pases desenvolvidos buscavam consolidar por meio de
tratados multilaterais e da difuso de ideologias que lhes seriam favorveis.
A misso histrica de um novo governo deveria ser a de reverter a
perda de autonomia gerada pela estratgia neoliberal, recuperando a capacidade
de interveno do Estado e buscando formas de insero internacional menos
suscetveis a crises, em nome do desenvolvimento econmico e social
duradouro. Neste sentido, o lugar para a diplomacia econmica no era
meramente o de defender interesses parciais prejudicados por um movimento
inexorvel de abertura: ela deveria negociar internacionalmente a abertura de
espaos para a realizao de polticas nacionais de desenvolvimento e, em geral,
se esforar para a construo poltica de uma ordem internacional menos
assimtrica.
Uma prtica essencial para a nova poltica seria desconstruir a
ideologia de que a globalizao dos mercados seria um processo neutro, que

(7) No governo Lula, vrios discursos e publicaes de membros do governo reafirmaram aspectos
centrais dessa viso de poltica externa; dentre outros, ver Amorim (2004; 2015), Guimares (2005; 2010a;
2010b), e Garcia (2010). Para as origens da estratgia e seus primeiros resultados, ver Cruz e Stuart (2004).
Para vises crticas manifestas por ex-integrantes do governo FHC, ver Barbosa (2010) e Ricupero (2010).
Para a discusso da viso crtica ao neoliberalismo, nos apoiamos em Bastos (2012a).

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reduziria homogeneamente a capacidade dos Estados nacionais em nome dos


benefcios da diviso internacional do trabalho, e que puniria apenas Estados
incapazes de executar polticas econmicas e aderir aos regimes internacionais
que fornecessem os incentivos corretos para o setor privado. Pelo contrrio, a
globalizao dos mercados redundava em crises peridicas e acentuava as
assimetrias internacionais. Por sua vez, o esforo de normatizao multilateral
das relaes econmicas internacionais, liderado pelos Estados Unidos, era
tudo menos neutro: tendia a consolidar as assimetrias ao reduzir a proteo a
ramos nascentes de indstria e servios nos pases em desenvolvimento, assim
como limitar polticas de desenvolvimento, de modo a preservar o controle dos
pases centrais sobre ramos intensivos em tecnologia e capital, com maiores
perspectivas de crescimento e agregao de valor8.
O acicate para forar os pases em desenvolvimento a celebrar
acordos econmicos to assimtricos, na OMC como na Amrica do Sul, era a
ameaa de concluso de acordos exclusivamente com aqueles pases perifricos
dispostos a aceitar as novas disciplinas, em troca de algum acesso preferencial
aos mercados do Norte (Bastos, 2004a). ameaa de isolamento feita pelos
pases desenvolvidos, caberia reagir por meio da celebrao de alianas entre
grandes Estados perifricos que no estivessem dispostos a aceitar a diviso
internacional do trabalho proposta e renunciar a pretenses
desenvolvimentistas. Ao invs da integrao assimtrica, a qualquer custo,
cabia estimular a diversificao de aliados polticos e parceiros econmicos no
eixo Sul-Sul, mesmo porque os pases desenvolvidos no deixariam de se
interessar em negociar e transacionar com pases em desenvolvimento em
crescimento acelerado. A cooperao poltica e a integrao comercial no eixo
Sul-Sul deveriam caminhar juntas, para fortalecer os pases perifricos
mutuamente, perante as ameaas colocadas autonomia poltica e ao
desenvolvimento econmico pela agenda desigual e injusta controlada pelos
pases desenvolvidos, liderados pelos Estados Unidos.
A ameaa de limitao ao desenvolvimento seria ainda maior na
proposta feita pelos Estados Unidos para a integrao econmica no continente
americano, a rea de Livre Comrcio dos Amricas (ALCA). Esta no apenas
oferecia uma abertura tmida em vrios produtos de interesse sul-americano
(como acar, soja, algodo, etanol, milho, carnes, suco de laranja, txteis,

(8) Do ponto de vista geopoltico, um movimento semelhante ocorria na tentativa de ampliar a


agenda de interveno humanitria do Conselho de Segurana da ONU, sem participao expressiva dos
pases perifricos representados na Assembleia Geral (Guimares, 1999, cap. 17).

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calados, ao, fumo, laticnios, derivados de cacau etc.), como tambm se


recusava a limitar o uso de subsdios ou de mecanismos arbitrrios de defesa
comercial por parte dos Estados Unidos. Alm disto, propunha restries
superiores a polticas de desenvolvimento (chamadas OMC-plus) quelas j
consolidadas na OMC, ou mesmo em questo na Rodada de Doha (nas regras
para compras governamentais, propriedade intelectual, incentivos a
investimentos, regulao de capitais estrangeiros, dentre outros). Enquanto isto,
na Rodada Doha da OMC, a oferta de abertura dos mercados agrcolas e de
limitao de subsdios por parte dos pases desenvolvidos continuava limitada,
embora esses pases continuassem exigindo um aprofundamento das disciplinas
restritivas de polticas desenvolvimentistas desleais.
Em linhas gerais, a prtica da poltica externa brasileira no governo
Lula seguiu a viso estratgica anunciada nas crticas ao neoliberalismo.
Segundo Bastos (2004b), a nova prioridade conferida preservao do espao
de polticas de desenvolvimentos e s relaes Sul-Sul ficou patente quando,
em julho de 2003, o ministro Celso Amorim respondeu oferta estadunidense
de reduo tarifria (que fatiava a ALCA em quatro regies, discriminando
o Mercosul), explicitando o enfoque dos trs trilhos que orientaria a poltica
exterior brasileira.
No trilho multilateral da OMC, seriam abordados temas sensveis
para o pas, como regulamentao de compras governamentais, poltica de
investimentos e respeito a patentes, afastados o quanto possvel do mbito
ALCA. O trilho ALCA, por sua vez, consagraria um conjunto de compromissos
bsicos comuns nas vrias reas de negociao do acordo regional, enquanto as
negociaes de acesso a mercado seriam realizadas, sobretudo, em mbito 4 +
1, ou seja, articulando o Mercosul em negociao conjunta com terceiros pases
ou blocos9.

(9) Nas palavras de Celso Amorim (2003): De forma sucinta, essa posio obviamente sempre
sujeita a alguns ajustes no processo de negociao pode ser descrita da seguinte forma: 1) a substncia dos
temas de acesso a mercados em bens e, de forma limitada, em servios e investimentos seria tratada em uma
negociao 4 + 1 entre o Mercosul e os Estados Unidos; 2) o processo Alca propriamente dito se focalizaria
em alguns elementos bsicos, tais como soluo de controvrsias, tratamento especial e diferenciado para
pases em desenvolvimento, fundos de compensao, regras fitossanitrias e facilitao de comrcio; 3) os
temas mais sensveis e que representariam obrigaes novas para o Brasil, como a parte normativa de
propriedade intelectual, servios, investimentos e compras governamentais, seriam transferidos para a OMC,
a exemplo do que advogam os Estados Unidos em relao aos temas que lhes so mais sensveis, como
subsdios agrcolas e regras antidumping.

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Esta proposta tinha um significado claro no que tange s relaes


interamericanas: a realizao de tratados de liberalizao com pases da
Amrica Latina no dependeria do acerto simultneo de um tratado pan-
americano que tambm envolvesse a Amrica do Norte. Ou seja, no
dependeria da ALCA, podendo limitar-se a acordos Sul-Sul. Para executar estes
acordos, o pas usaria as possibilidades de preferncia abertas, muito antes do
processo ALCA deslanchar, pela Associao Latino-Americana de Integrao
(ALADI)10.
As alianas Sul-Sul seriam fundamentais para evitar a mera adaptao
s regras do jogo preferidas pelos pases desenvolvidos, lutando para que
propiciassem o desenvolvimento perifrico. De fato, j em 2003, uma coalizo
de pases liderada pelo Brasil, o G-20 comercial, conseguiu bloquear a
concluso de um acordo favorvel aos pases desenvolvidos na OMC, e
reorientar a agenda para temas prioritrios aos pases em desenvolvimento
(Blustein, 2009).
No continente, a aliana entre Brasil, Argentina e Venezuela tambm
barrou o tratado da ALCA, sem prejuzo da preservao do esforo de
integrao Sul-Sul. Ao contrrio do vaticnio ameaador do governo George
W. Bush, os pases que celebraram acordos bilaterais com os Estados Unidos
no se recusaram a celebrar ou aprofundar tambm acordos com o Mercosul
dentro do ambiente ALADI, em direo formao de uma zona de livre-
comrcio (e no de uma unio aduaneira, em vista da divergncia de tarifas
alfandegrias extra-zona) na rea da Comunidade Sul-Americana de Naes
(CASA), criada em 2004 e que seria o embrio da Unio de Naes Sul-
Americanas (UNASUL), em 2008.
Simultaneamente, iniciativas no plano poltico, cultural e de defesa
introduziram vigorosamente, em alguns casos mais no plano da retrica das
boas intenes do que da prtica efetiva, novas esferas de cooperao em uma
regio na qual, desde a Associao Latino-Americana de Livre-Comrcio
(ALALC) na dcada de 1960, at o regionalismo aberto na dcada de 1990, as

(10) Nas palavras de Celso Amorim (2003): Deve-se lembrar, porm, que j dispomos de canais
negociadores para levar adiante uma agenda de integrao com os pases latino-americanos no mbito da
Aladi (Associao Latino-Americana de Integrao), em especial os da Amrica do Sul. Essas tratativas se
beneficiam da cobertura jurdica da chamada clusula de habilitao da OMC, que autoriza a troca de
preferncias comerciais entre pases em desenvolvimento. Assim, o maior interesse em negociarmos uma
Alca reside na expectativa de acesso ao mercado norte-americano, o qual, por sua dimenso e dinamismo,
no pode ser ignorado.

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iniciativas de integrao sempre privilegiaram temas econmicos e, sobretudo,


comerciais.
Do ponto de vista poltico, por exemplo, a mediao do Brasil e, mais
tarde, da UNASUL foram essenciais para a resoluo das crises polticas e
tentativas de golpe que assolaram a regio. A convulso poltica resultou da
reao de camadas sociais e polticas conservadoras s vitorias eleitorais da
chamada Onda Rosa, ou seja, aos novos governos esquerda do centro poltico
que paralisaram ou reverteram algumas reformas neoliberais e influenciaram
diretamente a distribuio de renda, inclusive renegociando a diviso e uso das
rendas obtidas com o encarecimento de recursos naturais exportados11.
A primeira iniciativa significativa da diplomacia do governo Lula foi
criar um Grupo de Amigos da Venezuela em janeiro de 2003, que concluiu um
primeiro acordo de pacificao poltica do pas em maio de 2003. A UNASUL
tambm contribuiu para apoiar o governo Morales contra a tentativa violenta
de secesso na Bolvia em 2008, alm de denunciar a tentativa de golpe no
Equador e apoiar prontamente o presidente Rafael Correa em 2010, sem o
mesmo sucesso em Honduras em 2009 ou no Paraguai em 2012. No caso de
Honduras, contudo, Brasil e Venezuela lideraram um movimento de rechao
que chegou a isolar os EUA at mesmo na Organizao dos Estados
Americanos (OEA)12.
Nestes episdios, marcante o enfraquecimento da OEA, refletindo
a independncia poltica alcanada pela Amrica do Sul perante os EUA, como
pretendido pela diplomacia ativa e altiva desde o incio. Esta independncia
incidiu na criao de novas instituies regionais das quais os EUA estavam
ausentes, como a CASA e a UNASUL j citadas, alm do Conselho de Defesa
Sul-Americano (CDS), criado em 2008, e da Comunidade de Estados Latino-
Americanos e Caribenhos (CELAC), em 2010. No campo da poltica de defesa
do Brasil, a independncia em relao aos EUA se refletiu tambm no acordo
militar com Frana em 2008, que envolveu a construo de um submarino
nuclear e que foi celebrado assim que os EUA anunciaram a recriao da Quarta

(11) Os seguintes pases elegeram governos esquerda do Centro poltico: Venezuela (1998), Brasil
(2002), Argentina (2003), Uruguai (2004), Bolvia (2005), Honduras (2005), Chile (2006), Costa Rica
(2006), Equador (2006), Nicargua (2006), Paraguai (2008) e Peru (2011). A Colmbia uma exceo
conhecida, e o Chile voltou a ser governado por grupos direita do Centro poltico em 2010, voltando em
2014. Sobre a Onda Rosa, ver Natanson (2009), Weyland, K. et al. (2010, ed.), Weisbrot (2015), Sader et al.
(2016).
(12) Ver Bandeira (2008) e Weisbrot (2015).

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Frota no Atlntico Sul, coincidentemente depois do anncio da descoberta de


petrleo no Pr-Sal brasileiro.
H sinais de que Dilma tenha revertido essa poltica? Ao que tudo
indica, no. O trilho multilateral no foi substitudo por acordos bilaterais. Ao
contrrio dos pases sul-americanos da chamada Aliana do Pacfico, o Brasil
no fez meno de participar da Parceira Transpacfico que os EUA procuraram
negociar com pases asiticos, isolando a China e impondo disciplinas OMC-
plus. O governo Dilma continuou procurando a expanso do Mercosul em
direo aos bolivarianos Venezuela e Bolvia, mesmo que isto custasse a
suspenso temporria do Paraguai depois de um golpe de Estado apoiado pelos
EUA. Tambm apoiou a consolidao da UNASUL e seu papel mediador nos
conflitos polticos regionais, alm de privilegiar alianas Sul-Sul que
questionavam, agora, o controle dos pases desenvolvidos sobre as instituies
financeiras multilaterais criadas em Bretton Woods e sediadas em Washington.
Alm disso, de uma maneira e uma intensidade que no ocorria no governo
Lula, procurou usar efetivamente, e at abusar do espao para polticas de
desenvolvimento ainda existente depois das disciplinas e convenes
neoliberais legadas da dcada de 1990, ou seja, conferiu contedo mais prtico
aos objetivos nacionalistas e desenvolvimentistas do Itamaraty. O sucesso das
iniciativas outra questo, que no pode ser confundida com sua inteno, pois
depende de variveis fora do controle do Estado brasileiro.
Veremos que a crise financeira global contribuiu para transformar a
diviso internacional do trabalho que gerava resultados comerciais favorveis
da diplomacia Sul-Sul. O contexto internacional tambm mudou no sentido de
diminuir o protagonismo mundial da OMC, a arena que foi objeto da aposta
brasileira de reformulao das instituies multilaterais feita no governo Lula.
O impasse nas negociaes na Rodada Doha da OMC, ocorrida ainda no
governo Lula, e a reao estratgica do governo Obama de criar novos padres
de referncia para normas internacionais ao negociar mega-acordos regionais
com a Europa e a sia, foram eventos que reduziram a visibilidade brasileira
na diplomacia multilateral independentemente de qualquer mudana de postura
domstica. Ou seja, foram eventos que mudaram o contexto internacional que
conferia visibilidade arena multilateral da OMC e posio brasileira, ainda
que esta visibilidade no tenha trazido ganhos institucionais e comerciais
efetivos (alm dos simblicos), dado o impasse verificado.

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O mesmo pode ser dito a respeito da mudana na geopoltica


internacional trazida pela Primavera rabe e pelas guerras na Lbia e Sria, alm
da guerra na Ucrnia e a tenso quanto aos direitos de soberania nas ilhas do
Pacfico. Em conjunto com a crise dos refugiados, este novo cenrio geopoltico
diminuiu a importncia dos temas econmicos multilaterais nos quais o Brasil
era protagonista e deu centralidade poltica das potncias militares,
envolvendo Rssia e China diretamente. A possibilidade de protagonismo
brasileiro no Oriente Mdio, lembremos, j tinha sido enfraquecida quando o
governo Obama rejeitou o acordo com o Ir proposto sob mediao brasileira e
turca em 2010, apenas para negociar um acordo muito parecido, cinco anos
mais tarde13.
Sem questionar a menor propenso a viajar da presidenta Dilma,
difcil imaginar que, luz das transformaes aludidas, uma maior presena
fsica (ou carisma) da presidenta no cenrio internacional por si s compensaria
a tendncia de perda de projeo e visibilidade do Brasil. Ademais, os sucessos
anteriores da diplomacia tornavam menos necessrio viajar para conferir um
certo protagonismo ao pas: a conferncia Rio+20 em 2012, a Copa do Mundo
de 2014 e os Jogos Olmpicos de 2016 determinaram, ao contrrio, a vinda em
massa de chefes de Estados, ministros e empresrios ao Brasil.
No obstante a paralisia da OMC, Dilma tampouco abandonou a nfase
no trilho multilateral para negociar acordos bilaterais ou plurilaterais OMC-
plus a qualquer custo, sob pretexto da ameaa de isolamento alegada pelos
crticos neoliberais da poltica externa. Alis, o isolamento foi um elemento
central da crtica que continuou a ser feita durante todo o governo Dilma, como
veremos. Isto significa, no mnimo, que ela no caminhou em direo opo
concreta existente no pas diplomacia ativa e altiva, ou seja, alguma verso da
autonomia pela integrao, como faria o governo Michel Temer.
No plano das relaes com os EUA, por sua vez, Dilma no pode ser
reprovada pelo critrio de independncia e altivez. Diante da divulgao por
Edward Snowden da espionagem dos EUA na presidncia e na Petrobrs em
2013, a resposta de Dilma foi cancelar viagem presidencial e, com apoio da
chanceler Angela Merkel, levar ONU o tema da proteo privacidade
digital. Ademais, a escolha do Gripen sueco como o jato militar da Aeronutica

(13) Por sua vez, a doutrina proposta pelo Brasil na ONU em 2011 para regular intervenes
humanitrias, a Responsabilidade ao proteger, no avanou porque no encontrou apoio de nenhuma das
grandes potncias, no podendo ser levada adiante apenas com base na reputao brasileira.

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A poltica econmica externa do governo Dilma Rousseff: comrcio, cooperao e dependncia

brasileira trazia vantagens associadas transferncia de tecnologia que no


caracterizavam as opes estadunidense e francesa, mas foi apresentada em
parte como uma posio de independncia perante os EUA, seno de retaliao
quebra de confiana gerada pelo episdio da espionagem14.
Mais importante do que isso, o cerne da poltica de integrao regional
independente dos EUA continuou em prtica. O Mercosul, por exemplo,
continuou se expandindo com a incorporao da Venezuela em 2012, quando
o Brasil participou de movimento conjunto para suspender o Paraguai do
Mercosul depois do impeachment do presidente Fernando Lugo. Superado o
veto do parlamento do Paraguai, a incorporao da Venezuela claramente
colocava o bloco mais esquerda e o afastava dos EUA e da possibilidade de
negociao de acordos com disciplinas neoliberais. O mesmo pode ser dito do
acordo para incorporar a Bolvia como membro pleno em 2015. digno de nota
que Suriname e Guiana foram incorporados como membros associados em
2013 e 2015.
Ademais, a diplomacia Sul-Sul teve reforada sua dimenso extra-
regional com a expanso do coletivo BRICS em 2011, com a incorporao da
frica do Sul. Este foi um dos motivos, alis, porque o grupo IBAS perdeu
relevncia. Muito mais do que o IBAS, o BRICS tem recursos de poder para
diminuir a importncia do controle dos pases desenvolvidos, e em particular
os EUA, sobre as instituies multilaterais que propagaram o Consenso de
Washington, o FMI e o Banco Mundial, a partir da ao coletiva dos pases do
Sul mais importantes.
De fato, em 2014 foram celebrados os acordos dos BRICS que
entravam no campo de atuao tpico do FMI e do Banco Mundial. Primeiro, o
Arranjo Contingente de Reservas (ACR) criou uma alternativa para que estes
pases contassem com apoio mtuo diante da necessidade de reservas cambiais
para cobrir emergncias de balano de pagamentos. A oferta de reservas
cambiais na forma de emprstimos compensatrios no apenas a principal
funo do FMI, mas tambm o canal mediante o qual reformas neoliberais
foram foradas sobre pases que, para receber apoio em situaes de estresse,
precisam atender s condicionalidades do FMI. A princpio, para o saque

(14) Alm disso, o episdio foi central para proposio, no pas, de marco civil da internet que
assegure a chamada neutralidade da rede, ou seja, menor controle de provedores de acesso e grandes
provedores de contedo (em geral estadunidenses) sobre o acesso de usurios rede, favorecendo tambm
pequenos provedores de contedo, particularmente locais sem ganhos de escala do mercado mundial dos
grandes provedores.

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completo dos recursos no ACR, os pases-membros precisam ter um acordo


com o FMI. Caso contrrio, o saque limitado a 30%. De todo modo, o ACR
abre um canal alternativo ao Fundo que pode crescer com o tempo, a depender
de negociaes no interior dos BRICS que no passariam pelo FMI nem
sofreriam o veto dos EUA (Batista Jr., 2015).
O Banco dos Brics, ou melhor, o Novo Banco do Desenvolvimento, por
sua vez, entra na seara do Banco Mundial e oferece emprstimos para
investimentos de infraestrutura que no precisam se restringir ao espao
geogrfico dos Brics, tendo potencial para enfraquecer as instituies
multilaterais de Washington e reforar um polo alternativo, Sul-Sul, tal como
proposto desde o incio pela diplomacia nacionalista do governo Lula. Se tais
instituies meridionais podem ser no futuro uma ameaa efetiva s instituies
multilaterais sob hegemonia estadunidense, evidente que s o tempo dir, mas
o primeiro passo concreto foi dado no governo Dilma15.
Para alm da poltica externa enquanto tal, podemos tambm discutir a
continuidade de seus objetivos, paradoxalmente, saindo dela e avaliando sua
influncia sobre o resto da poltica econmica do governo. Se a busca do
desenvolvimento com autonomia nacional era o objetivo central do Itamaraty
no governo Lula, pode-se at alegar, ao contrrio do consenso, que os objetivos
tpicos do Itamaraty na gesto Lula passaram a ter mais importncia na prpria
gesto da poltica econmica no governo Dilma.
Alis, note-se que o acordo que Celso Amorim pretendeu negociar em
2005 para concluir a Rodada Doha, foi criticado por indianos e argentinos, em
diferentes momentos, por aceitar a grande barganha proposta pelos pases
desenvolvidos, ou seja, trocar abertura agrcola nos desenvolvidos por abertura
industrial nos pases em desenvolvimento. Se entre os critrios para o
desenvolvimento esto a diversificao industrial e a rejeio de um modelo
econmico centrado na exportao de commodities, pode-se at afirmar que
Dilma passou a defender a indstria brasileira com mais afinco do que no
governo Lula, inclusive aumentando o nmero de aes antidumping
direcionadas at contra um parceiro preferencial da poltica externa de Lula, ou
seja, a China16.

(15) Para opinies diferentes sobre o significado dos BRICS, ver Panitch (2015) e Stuenkel (2015)
para os que limitam sua importncia para questionar a hegemonia estadunidense, e Desai (2013), Rostowska
(2013) e Michael Hudson em Smith (2014) para os que lhe conferem mais importncia a longo prazo. Sobre
os BRICS e o Brasil, ver Guimares (2015).
(16) Arajo Jr. (2017). Para anlises da poltica externa do governo Dilma Rousseff, ver Berringer
(2016); Cervo e Lessa (2014); Cornetet (2014); Saraiva (2014; 2016) e Souza (2016).

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A poltica econmica externa do governo Dilma Rousseff: comrcio, cooperao e dependncia

Ademais, dada a maior importncia a conferida diversificao


industrial e o contexto de acirramento da concorrncia global, o governo Dilma
procurou usar o grau de liberdade negociado pelo Itamaraty contra as
disciplinas dos tratados neoliberais de uma maneira que no era usada no
governo Lula. Por exemplo, enquanto o Itamaraty lutava para garantir espao
autnomo de poltica para induzir o desenvolvimento econmico e proteger
investimentos locais, o governo Lula praticava uma poltica cambial marcada
pela apreciao do Real, o que barateava importaes e ameaava a
rentabilidade dos investimentos industriais (Bastos, 2004c).
Ao contrrio, a mudana na poltica cambial brasileira no governo
Dilma foi precedida por um grande esforo diplomtico para legitimar o uso de
controle de capitais e de polticas favorveis depreciao cambial. Isto se fez
na esteira de discurso de grande repercusso internacional do ministro Guido
Mantega em setembro de 2010, que acusava os pases desenvolvidos de realizar
uma guerra cambial para sair da crise econmica com base em exportaes e
substituio de importaes apoiadas por desvalorizaes cambiais. Como
notrio, o termo e o tema viralizaram no debate econmico e diplomtico
internacional.
Antes disso, a posio brasileira foi levada s reunies do G-20
financeiro, em que o pas se alinhou com a China para demandar uma mudana
na composio das cotas e dos votos no FMI para refletir melhor o peso
econmico dos pases em desenvolvimento. Uma pequena mudana nas cotas
foi celebrada em novembro de 2010 (ainda no governo Lula), em conjunto com
o compromisso de avaliar tambm representantes no estadunidenses nem
europeus como candidatos para dirigir as organizaes financeiras
multilaterais, a exemplo do que j ocorre na OMC e com a prpria ONU
(Scandiucci, 2016).
Talvez mais importante do que isso foi ampliar diplomaticamente o
espao autnomo para a poltica econmica e, desta vez, us-lo. O outro lado
da acusao de que os pases desenvolvidos recorriam facilitao quantitativa
em parte para depreciar competitivamente suas moedas era, na tica dos pases
em desenvolvimento, a autorizao para impor controles de capitais para
proteg-los da apreciao cambial e do excesso de liquidez global, rompendo
de vez com o mantra do Consenso de Washington favorvel plena
liberalizao financeira. Na reunio do G-20 em abril de 2011, o Brasil insistiu
e conseguiu retirar meno a qualquer limite ao uso de controles de capitais
(Alexander, 2011).

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Considerando que o contexto de acirramento da concorrncia


internacional exigia uma mudana na poltica cambial brasileira, deixando-a
menos suscetvel aos movimentos internacionais de capitais e mais sensvel
competitividade comercial, o governo brasileiro alterou-a depois da
substituio de Henrique Meirelles por Alexandre Tombini no Banco Central.
Em meados de 2011, a combinao entre limites especulao no mercado de
cmbio futuro e a reduo de taxas de juros propiciou a inverso da tendncia
de apreciao cambial e iniciou um processo de correo que poderia melhorar
a competitividade da indstria brasileira (Prates, 2015; Rossi, 2016).
A mudana na poltica cambial atendia aos objetivos
desenvolvimentistas que orientavam a poltica externa, mas inevitavelmente
ampliaria os conflitos comerciais com a Argentina. Afinal, por motivos
domsticos, a Argentina resolveu reverter a poltica de preservao do cmbio
real e permitir a apreciao cambial do Peso. Com isto, a Argentina sacrificava
a competitividade de produtos industriais, mas assegurava a importao barata
de bens de produo que no tinha capacidade de substituir por produo
domstica a curto prazo. Com isso, tambm limitava uma acelerao ainda
maior da inflao que a prpria existncia de estrangulamentos produtivos
implicava, dado o ritmo de crescimento da demanda interna17.
Em vista da autonomia dos scios do Mercosul para realizar a poltica
cambial que consideram adequada para seus objetivos nacionais, inevitvel
que a divergncia se refletisse nas taxas de cmbio de modo a prejudicar a
competitividade industrial argentina. A reao habitual, como previsto em
Bastos (2012a), foi a ampliao do protecionismo argentino, o que envolveu,
por exemplo, o licenciamento no-automtico de importaes. Ao contrrio do
que pediam os empresrios brasileiros, o governo Dilma manteve, em linhas
gerais, a poltica acomodatcia que colocava objetivos polticos de longo prazo
favorveis integrao regional acima de demandas particularistas de cunho
mercantilista, evitando embarcar em uma escalada protecionista punitiva.
Apesar de no sofrer uma retaliao especfica, a indstria argentina
certamente teve diminuda sua capacidade de diversificao em razo da
capacidade superior do Brasil para captao de investimentos direitos externos
(IDEs), atrados pelo mercado brasileiro, mas interessados no mercado da
regio como um todo. Neste sentido, as polticas industriais que aumentavam a
atratividade do mercado brasileiro indiretamente limitavam substituies de

(17) Para uma avaliao da poltica econmica e, em particular, da poltica cambial argentina, ver
especialmente Weisbrot (2015) e Pont (2016).

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A poltica econmica externa do governo Dilma Rousseff: comrcio, cooperao e dependncia

importaes na indstria argentina. O governo Dilma elevou barreiras


comerciais e exigncias de contedo nacional como contrapartida de acesso a
subsdios fiscais e encomendas estatais, de modo a estimular o investimento
direto externo em substituio de exportaes oriundas de outros elos da rede
produtiva das corporaes transnacionais, na cadeia do petrleo, nos ramos de
equipamentos militares, de comunicao e hospitalares, eletrnicos e
automobilstica (Bastos, 2012b).
Em nenhum ramo industrial isto se verificou mais do que no principal
ramo industrial da regio e do comrcio bilateral, ou seja, a automobilstica. O
programa Inovar-Auto usou o tamanho, a rapidez de crescimento do mercado
brasileiro e a oportunidade de acesso privilegiado a ele para, atravs da oferta
de subsdios e do encarecimento de bens finais e insumos importados,
contribuir para um boom de investimentos por parte das filiais do ramo. Como
resultado, antes da crise, a capacidade instalada de automveis no Brasil era o
dobro da demanda local, que chegou a representar o quarto maior mercado do
ramo no mundo. Como a Argentina poderia concorrer com isso?
Neste caso, o governo Dilma no apenas usou o espao para polticas
desenvolvimentistas negociado pelos diplomatas brasileiros nas instituies
multilaterais: abusou dele, ou seja, realizou polticas de desenvolvimento
industrial mais avanadas do que o poder de barganha dos diplomatas lhe
autorizava a realizar. Usados como meios de orientao nacional dos
investimentos de filiais, os subsdios e tarifas do programa Inovar-Auto foram
considerados ilegtimos em uma deciso do rgo de Soluo de Controvrsias
da OMC em novembro de 2016. De todo modo, j se planejava o abandono do
Inovar-Auto em 2017, 5 anos depois de sua implementao. Alm dele, porm,
vrios programas antigos de poltica industrial, como a Lei de Informtica,
foram condenados na mesma deciso arbitral em primeira instncia18.

(18) Nas palavras de Marques (2017): Tambm foram censurados no relatrio o programa de
incluso digital, que vigorou entre 2005 e 2015 e reduziu a zero as alquotas de contribuies como o PIS e
o Cofins sobre a venda de computadores, tablets, smartphones, entre outros; os programas de apoio ao
desenvolvimento tecnolgico da indstria de semicondutores (Padis) e de equipamentos para TV Digital
(PATVD), que oferecem desonerao de tributos em troca de investimentos em P&D; e o Regime especial
de aquisio de bens de capital para empresas exportadoras (Recap), que reduziu o pagamento de tributos de
indstrias exportadoras na compra de mquinas e equipamentos.

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verdade que a falta de cooperao efetiva para a complementao


produtiva contribuiu para que a atrao de IDEs para o Brasil abafasse a
substituio de importaes na Argentina. No obstante, no possvel
responsabilizar o governo Dilma por esta caracterstica da integrao comercial
do Mercosul, pois ela surgiu junto com o bloco e no foi modificada sequer no
governo Lula (Bastos, 2012a). Tambm se pode alegar que Dilma no avanou
no plano de integrao energtica com a Venezuela aludido no governo Lula.
Dados os problemas verificados na participao da Venezuela na refinaria
Abreu e Lima, porm, difcil alegar que a prudncia neste caso no era bem-
vinda, ainda mais se considerarmos a prioridade conferida ao Pr-Sal,
descoberto depois do incio da cooperao frustrada na refinaria Abreu e Lima.

Tabela 1
Saldo comercial brasileiro em produtos manufaturados

2003 2008 2014


Mundo 2.235 -35.193 -89.010
Pases desenvolvidos -5.287 -31.581 -46.363
Pases desenvolvidos: Amrica do Norte 3.330 -6.094 -10.447
Estados Unidos 3.228 -4.612 -8.917
Pases desenvolvidos: sia -2.297 -6.680 -5.621
Japo -2.051 -5.593 -4.838
Pases desenvolvidos: Europa -6.496 -19.526 -30.227
Pases em desenvolvimento 8.115 -258 -39.680
Em US$ Milhes
Fonte: UNCTAD.

Dado esse conjunto de fatos, como dizer que o governo Dilma reverteu
os objetivos da poltica econmica externa brasileira seguidos desde 2003? Se
no o fez, provvel que os resultados diferentes resultem da mudana do
contexto no qual a poltica brasileira se exerceu. Que os resultados sejam
diferentes, no h dvida. Entre 2008 e 2014, por exemplo, o dficit comercial
brasileiro em produtos manufaturados com os pases desenvolvidos aumentou
47%, mas aumentou nada menos que 15.280% com os pases em
desenvolvimento que eram o objeto essencial da poltica Sul-Sul.

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A poltica econmica externa do governo Dilma Rousseff: comrcio, cooperao e dependncia

Tabela 2
Saldo comercial brasileiro em produtos manufaturados: pases em desenvolvimento

Regies 2003 2008 2014


Pases em desenvolvimento 8.115 -258 -39.680
Amrica Latina 8.517 22.737 10.890
Mxico 2.045 942 -1.675
Argentina 1.720 7.182 1.796
Bolvia 296 957 1.347
Chile 1.181 2.293 1.366
Colmbia 564 1.610 1.376
Equador 321 819 713
Paraguai 580 1.743 1.944
Peru 417 1.732 1.379
Uruguai 88 694 362
Venezuela 397 2.656 1.333
sia em desenvolvimento -1.289 -25.263 -51.575
China -251 -17.010 -33.506
Taiwan (Formosa) -192 -1.938 -2.548
ndia -130 -1.317 -2.386
Coria do Sul -561 -3.884 -7.612
Malsia -281 -1.202 -1.596
Singapore -238 137 1.165
Thailand 58 -492 -1.540
frica 882 2.257 1.001
Oceania em desenvolvimento 5 10 4
Economias em transio -592 -3.352 -2.492
Rssia -374 -1.601 -1.755
Em US$ Milhes
Fonte: UNCTAD.

2 A mutao da diviso internacional do trabalho e o impacto na Amrica


do Sul
O bom resultado comercial da estratgia sul-sul no governo Lula foi
sobredeterminado, primeiro, pela escolha do Brasil como o centro de operao
das filiais industriais na Amrica do Sul, ainda na dcada de 1990. Na dcada

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de 2000, o mercado de produtos industriais na regio aumentou por causa da


recuperao do crescimento econmico, seja pelo crescimento das exportaes
de produtos bsicos, seja por polticas econmicas orientadas a expandir os
mercados internos com programas de redistribuio da renda para grupos
sociais menos favorecidos. Isso beneficiou o Brasil, que ampliou as exportaes
manufatureiras e o supervit comercial na regio (Bastos, 2012a).
Uma vez que o comrcio intra-regional na Amrica do Sul se expandiu
de forma integrada ao modelo de expanso da economia mundial antes da crise
de 2007-8, Bastos (2012a) argumentou que a crise global ameaaria a
reproduo do padro regional de integrao comercial e produtiva acima
aludido. Trs ameaas foram identificadas: 1) o deslocamento dos fluxos de
comrcio intra-regionais, particularmente industriais, por exportaes
manufatureiras oriundas particularmente da sia e, em especial, da China, mas
tambm da Amrica do Norte e da Europa, em razo da apreciao cambial e
do acirramento da concorrncia provocado pela crise; 2) reduo significativa
de preos e quantidades nas exportaes de produtos bsicos por conta da crise
europeia e da desacelerao chinesa, o que prejudicaria o crescimento
econmico e o balano de pagamentos de algumas das economias da regio,
com efeitos deletrios sobre o comrcio e o investimento intra-regional; 3) em
razo dos dois motivos anteriores, um recrudescimento do protecionismo e de
conflitos comerciais amargos na regio, particularmente entre Brasil e
Argentina, sem necessariamente a construo de consenso poltico para a
tomada de iniciativas cooperativas que assegurassem a expanso do mercado
intra-regional em meio crise mundial19.
Em linhas gerais, consideramos que as trs ameaas se
materializaram, com um agravante: os problemas econmicos reforaram o
desgaste poltico das coalizes governantes comprometidas com o projeto de
cooperao da Unasul na Argentina e na Venezuela, enquanto o golpe
parlamentar no Brasil, em 2016, levou ao poder um governo com um programa
contrrio preservao do Mercosul como Unio Aduaneira. Dada a suspenso
e eventual a expulso da Venezuela do Mercosul (ocorrida em dezembro de
2016), no se pode descartar a desidratao da Unasul nem a transformao
formal do Mercosul em uma zona de livre comrcio.

(19) Para uma avaliao das iniciativas protecionistas no Mercosul, que no ser feita aqui, ver BID-
INTAL (2014, cap. 4; 2016, caps. 3-4).

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A poltica econmica externa do governo Dilma Rousseff: comrcio, cooperao e dependncia

difcil negar que a Grande Recesso teve um papel primordial na


desestruturao do modelo de integrao regional. Alm de provocar uma
contrao brusca da produo, a crise global foi seguida por uma recuperao
aqum da tendncia histrica, o que resulta em uma frustrao da expectativa
de ocupao da capacidade produtiva que levara realizao de investimentos
antes da crise. Em outras palavras, a quebra da tendncia histrica da demanda
implicou aumento da capacidade ociosa no planejada em vrios ramos da
indstria de transformao. Na Europa e no Japo, por exemplo, a produo
industrial ainda no recuperou o nvel de 2008, e s o fez nos EUA no incio de
2013.
Isso coloca presso sobre a rentabilidade dos investimentos industriais,
que respondida por um esforo de ganhar parcelas do mercado internacional
recorrendo, pelo menos em parte, guerra de preos (Bastos, 2015a). Essa
guerra pode ocorrer em qualquer desacelerao cclica, mas foi agravada
durante a Grande Recesso pela prpria magnitude do tombo da demanda
efetiva e, particularmente: 1) pelo esforo exportador asitico e 2) pela
mudana das taxas de cmbio induzidas pelas taxas de juros prximas de zero
na Trade (EUA, Europa e Japo), isto , a chamada guerra cambial.
O resultado da expanso da capacidade ociosa no planejada e do
esforo exportador das corporaes da Amrica do Norte, da Europa, do Japo
e da sia em desenvolvimento foi modificar a distribuio da produo
industrial nas diferentes regies. Em particular, destruiu a distribuio
intercontinental do trabalho que facilitara a expanso da produo industrial
brasileira, antes da crise, para o prprio mercado interno e para a Amrica do
Sul, independentemente de qualquer mudana na poltica econmica externa no
governo Dilma.
As evidncias dessa transformao so 1) a mudana no saldo
comercial brasileiro com as regies de origem das filiais na indstria de
transformao; 2) a reverso do saldo no comrcio intra-firma do principal
ramo da indstria de transformao brasileira, a automobilstica, com o Mxico
e com as regies de origem das filiais que controlam o ramo no Brasil; 3) a
perda de espao no mercado sul-americano e no prprio mercado brasileiro para
exportaes asiticas e, principalmente, chinesas (Bastos, 2012a; 2015).
A mudana no saldo comercial brasileiro com os pases sede das
corporaes multinacionais impressionante (ver Tabelas 1, 3 e 4). As
importaes brasileiras desde os pases que sediam as matrizes so

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concentradas em produtos industriais. As filiais que lideram a indstria de


transformao no Brasil costumam importam insumos e bens de capital desde
a rede de fornecedores controlados pela matriz para atender o mercado nacional
e o continental com operaes de montagem industrial. Como a produo
industrial no Brasil praticamente estagnou desde 2008 (depois da queda em
2009 e da recuperao em 2010), o aumento das importaes brasileiras no
pode ter se concentrado em insumos e bens de capital complementares
produo local, mas sim em produtos finais e em bens de produo que
ampliaram a substituio das cadeias locais por importados20.

Tabela 3
Brasil: Saldo comercial com regies e pases selecionados (US$ milhes)

Unio Amrica Mercosul Mercosul Coria


Ano EUA Argentina China Mxico
Europeia do Sul -5 -4 do Sul
2000 290 833 245 -631 -56 -605 -136 -856 958
2003 7.158 5.806 2.516 332 -919 -102 2.385 144 2.214
2006 9.867 10.918 11.787 7.992 5.018 3.686 411 -1.143 3.147
2007 6.341 13.824 13.388 10.106 5.728 4.012 -1.872 -1.344 2.281
2008 1.795 10.403 14.224 11.414 6.803 4.347 -3.521 -2.279 1.155
2009 -4.430 4.950 7.893 5.750 2.721 1.503 5.092 -2.160 -107
2010 -7.737 4.172 11.257 9.002 5.981 4.087 5.190 -4.661 -143
2011 -8.165 6.708 14.355 11.802 8.476 5.802 11.523 -5.403 -1.171
2012 -5.661 1.386 9.644 7.608 3.549 1.553 6.976 -4.597 -2.071
2013 -11.350 -2.975 9.224 9.083 5.414 3.152 8.722 -4.771 -1.564
2014 -7.979 -4.669 6.900 6.607 3.149,16 138 3.271 -4.694 -1.693
Fonte: MDIC. Mercosul 5: inclui Venezuela. Elaborao prpria.

Tabela 4
Brasil: Variao do saldo comercial com regies e pases selecionados (2007 vs. 2014)
(US$ milhes)
Unio Amrica Mercosul Mercosul Coria
Ano EUA Argentina China Mxico
Europeia do Sul -5 -4 do Sul
2007-
-14.321 -18.494 -6.488 -3.500 -2.580 -3.875 5.143 -3.349 -3.974
2014
Fonte: MDIC. Mercosul 5: inclui Venezuela. Elaborao prpria.

(20) A anlise dos coeficientes setoriais de importao feita por Paulo Morceiro (2016) confirma o
ponto.

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A poltica econmica externa do governo Dilma Rousseff: comrcio, cooperao e dependncia

Por razes de sigilo fiscal, os microdados anuais sobre comrcio


exterior de empresas nacionais e filiais estrangeiras no esto mais disponveis,
mas alta a probabilidade de que o comrcio entre blocos econmicos, como
na dcada de 1990, continue fortemente influenciado pelas decises das
corporaes transnacionais (Bastos, 2015).
Alm de perder parcela de mercado para exportaes oriundas dos
pases sede das matrizes ou de filiais sediadas no Mxico, a produo industrial
brasileira perdeu participao para as exportaes asiticas, e principalmente
chinesas, no prprio mercado brasileiro e no continental, o que ampliou o
dficit comercial em bens manufaturados e, ao que parece, vem rompendo a
diviso do trabalho que favorecia na regio a produo industrial do Brasil21.
A economia chinesa vem sendo considerada o centro da articulao
produtiva asitica, e suas exportaes refletem, de certo modo, a
competitividade gerada pelas sinergias das redes produtivas da regio como um
todo (Medeiros, 2010; Baumann, 2011; Leo, 2011). Do ponto de vista do
comrcio exterior, o pas vem superando o papel tradicional como centro de
operaes de baixo valor adicionado comandadas por empresas estrangeiras
(com operaes prprias ou associadas), ao transformar-se em uma economia
com grande nmero de patentes e inovaes tecnolgicas (no apenas
marginais), consequentemente escalando o perfil tecnolgico e o valor
adicional das exportaes com empresas de capital local, e mesmo algumas
filiais (Zou; Stembridge, 2010; IEDI, 2011).
Salvo engano, faltam estudos para identificar a propriedade do capital
das empresas exportadoras para a Amrica do Sul, mas no improvvel que
esteja ocorrendo uma ampliao tanto do comrcio entre filiais (no sentido da
China para a Amrica do Sul) quanto das exportaes de firmas chinesas,
muitas das quais de propriedade estatal (total ou parcial), associadas ao no ao
capital estrangeiro. Neste caso, a ameaa de deslocamento da produo e
comrcio regionais continuar a envolver um conjunto muito diversificado de
ramos da indstria de transformao. Independentemente da propriedade do
capital das empresas exportadoras, as exportaes chinesas vm crescendo mais
do que a mdia para o mercado brasileiro e regional (Bastos, 2012a; Mdolo;
Hiratuka, 2012; Pereira, 2014; Medeiros; Cintra, 2015; Gallagher, 2016).

(21) Ver especialmente Gallagher e Porzecanski (2010); Llis, Cunha e Lima (2010); Jenkins (2010,
2011); Hiratuka et al. (2011); Barbosa (2011); Accioly et al., 2011; Castilho (2012); Soares e Castilho (2014);
Souza e Castilho (2016); Gallagher (2016); Peters (2016).

Texto para Discusso. Unicamp. IE, Campinas, n. 306, jun. 2017. 23


Pedro Paulo Zahluth Bastos / Celio Hiratuka

Tabela 5
Participao da China nas importaes sul-americanas
Ano Argentina Venezuela Bolvia Equador Chile Uruguai Paraguai Peru Colmbia
1989 0,36% 0,00% 0,43% 0,02% 0,74% 0,23% 0,00% 0,97% 0,02%
1995 3,02% 0,00% 1,04% 0,63% 2,62% 1,21% 0,00% 3,19% 0,86%
1999 3,89% 0,54% 1,45% 1,65% 4,74% 2,65% 0,00% 3,34% 2,13%
2003 5,20% 2,11% 5,14% 7,37% 7,42% 3,93% 12,38% 7,61% 4,94%
2007 11,39% 9,59% 7,73% 11,66% 11,42% 9,60% n.d. 12,11% 10,02%
2008 12,37% 9,46% 8,31% 12,48% 12,01% 10,17% n.d. 13,60% 11,43%
2009 12,4% 10,4% 8,4% 7,3% 14,5% 11,9% 29,6% 15,0% 11,3%
2010 13,5% 11,1% 11,6% 7,8% 16,8% 13,0% 34,2% 17,2% 13,5%
2011 14,3% 13,3% 14,0% 13,7% 16,9% 13,4% 29,6% 16,8% 15,0%
2014 16,4% n.d. 17,3% 16,8% 20,9% 18,5% 25,3% 21,2% 18,4%
2015 19,7% n.d. 17,9% 19,0% 23,5% 18,4% 23,5% 22,7% 18,6%
Fonte: CEPAL-Badecel, ITC, UNComtrade.

No caso das exportaes controladas por filiais na economia chinesa,


pode haver uma ameaa direta aos fluxos comerciais comandados por filiais
estrangeiras localizadas na Amrica do Sul, envolvendo pelo menos alguns elos
da cadeia produtiva, com base em decises internas corporao, quer dizer,
com base em preos de transferncia subfaturados. Isto reforaria a assimetria
de preos de exportaes industriais entre a economia chinesa e a Amrica do
Sul, j considervel por motivos diversos. Dada a importncia das exportaes
de filiais estrangeiras no comrcio de bens manufaturados e, em particular, no
comrcio intra-setorial, a ameaa de veto ao aprofundamento eventual da
complementao produtiva na Amrica do Sul no deve ser subestimada,
adicionando-se ao risco advindo da ampliao das exportaes oriundas dos
pases sede das filiais estrangeiras.

Tabela 6
Amrica do Sul: Lugar que a China ocupa no comrcio (em valor, 2000 e 2009)
Exportaes Importaes
2000 2009 2000 2009
Argentina 6 4 4 3
Bolvia (Estado Plurinacional de) 18 11 7 4
Brasil 12 1 11 2
Chile 5 1 4 2
Colmbia 36 6 9 2
Equador 18 16 10 3
Paraguai 15 15 3 1
Peru 4 2 9 2
Uruguai 4 4 7 3
Venezuela (Repblica Bolivariana de) 35 2 18 3
Fonte: Cepal (2010).

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A poltica econmica externa do governo Dilma Rousseff: comrcio, cooperao e dependncia

At 2009, as exportaes chinesas j cresciam a ponto de deslocar


produtores em todo o mundo, mas que eram ainda mais importantes para a
Amrica Latina. Como mostram Hiratuka et al. (2011, p. 42), embora a China
tenha ganho espao no comrcio mundial, ela est super-representada nas
importaes... e sub-representada nas exportaes latino americanas... Ou
seja, a China um fornecedor das importaes relativamente mais importante
para a AL do que para o mundo e, por outro lado, um cliente para as
exportaes da regio relativamente menos importante do que para o total
mundial, embora tenha crescido nesse quesito desde ento, em razo da
divergncia das taxas de crescimento entre os pases desenvolvidos e a China
depois da crise.

Tabela 7
Peso da China no comrcio da AL e mundial, 1992-2009

Participao da China: IOG*


nas exp. nas imp. nas exp. da nas imp. da
mundiais mundiais AL AL Exp. Imp.
1992-1995 3% 3% 1% 1% 0,29 0,27
1996-2000 4% 3% 1% 2% 0,30 0,64
2001-2005 6% 5% 3% 5% 0,42 1,01
2006-2008 9% 6% 4% 10% 0,48 1,55
2009 11% 8% 7% 13% 0,65 1,64
Nota: * O ndice de orientao geogrfica (IOG) corresponde razo entre a participao da
China nas export. (import.) da AL e a participao da China nas export. (import.) mundiais.
Fonte: Comtrade apud Hiratuka et al. (2011).

No que tange ao Mercosul, as exportaes chinesas continuaram


crescendo quase no mesmo ritmo depois de 2009, mantendo o padro de
expulsar concorrentes estrangeiros e locais, mais do que complementar cadeias
produtivas locais. Como resultado, o peso das importaes oriundas da China
aumentou no total das importaes do Mercosul, tomando participao at das
regies-sede das principais filiais estrangeiras na regio, EUA e EU.

Texto para Discusso. Unicamp. IE, Campinas, n. 306, jun. 2017. 25


Pedro Paulo Zahluth Bastos / Celio Hiratuka

Participao da China nas exportaes, importaes e comrcio total do Mercosul (2001-2014)


(em %)

18,0
16,7
16,0 15,6 16,0
15,9 15,8
15,7
14,7 15,0
14,7 14,7 14,8
14,0 14,0 14,4 13,9
13,1 13,3
12,0 12,3 12,0
11,2 11,1
10,0 10,2
9,4 9,0
8,0 8,3
7,6 7,2
6,7 7,1
6,3 6,6
6,2 6,3
6,0 6,0 6,1
4,9
4,0 4,2
4,0
3,6
3,5
3,4 3,6
2,0
-
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

Total Exportaes Importaes

Tabela 8
Mercosul: participao relativa dos scios comerciais de destino e origem (% do total)

AL sem Estados Unio Resto


Fluxo Ano Mercosul AL China
Mercosul Unidos Europeia Mundo
1994 19,4 30,4 11,0 17,5 1,9 27,8 22,4
Exp. 2001 17,3 30,7 13,5 19,9 3,6 23,6 22,2
2014 13,8 25,0 11,2 10,2 14,8 17,3 32,6
1994 19,9 26,5 6,6 22,0 0,7 27,9 22,8
Imp. 2001 19,1 24,8 5,7 21,3 3,4 25,6 25,0
2014 12,9 21,1 8,1 14,5 16,7 19,1 28,5
Fonte: Comtrade apud Hiratuka (2016).

A Tabela 9 compara o peso do comrcio intra-industrial dos pases do


Mercosul dentro do bloco e com EUA, Unio Europeia e China entre 1994 e
2014. Como esperado, o comrcio intra-industrial no Mercosul aumentou mais
rapidamente do que com os demais parceiros comerciais, o que, como vimos,
favoreceu o Brasil. O comrcio intra-industrial com a China, contudo,
praticamente desprezvel. No caso do Brasil, a importncia do comrcio intra-
industrial aumentou ao longo do perodo com todos os parceiros, mas com a
China aumentou at 2001 para voltar a cair at 2014.

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A poltica econmica externa do governo Dilma Rousseff: comrcio, cooperao e dependncia

Tabela 9
ndices de comercio intra-industrial dos pases do Mercosul, por scio comercial:
1994, 2001 e 2014

Regio/Ano Argentina Brasil Paraguai Uruguai Mercosul


1994 28,7 26,2 2,9 21,9 25,5
Mercosul 2001 32,8 31,7 4,3 21,1 29,9
2014 44,4 40,7 4,9 22,0 37,0
1994 10,3 24,2 1,4 3,5 19,8
EUA 2001 15,0 22,6 3,4 4,7 20,8
2014 10,6 24,9 1,9 3,9 21,8
1994 1,3 1,3 0,0 0,0 1,2
China 2001 0,7 5,3 0,1 0,6 3,2
2014 0,7 2,1 0,1 0,5 1,7
1994 6,7 15,8 0,5 3,0 12,5
UE 2001 11,7 16,3 3,9 3,3 14,9
2014 7,4 19,5 1,0 3,7 16,6

A Tabela 10 descreve o comrcio do Mercosul em 2014 nos captulos


84 a 90 do Sistema Harmonizado de Comrcio (SH), ou seja, nos ramos tpicos
da indstria de transformao mais elaborados, associados aos complexos de
mquinas, equipamentos, material de transporte e eletrnicos.22 As exportaes
nestes captulos so uma proporo desprezvel do total das exportaes para a
China (1,3%), mas representam a maior proporo nas importaes (57%).
Neste quesito, o comrcio com a China muito pior do que com as regies-
sede das principais filiais estrangeiras na regio, EUA e EU, que, como vimos,
tambm tem ndices maiores de comrcio intra-industrial. Disto tudo resulta
que o dficit comercial nestes captulos com a China tambm o maior.

(22) So os seguintes: 84 Reatores nucleares, caldeiras, mquinas, aparelhos e instrumentos


mecnicos, e suas partes; 85 Mquinas, aparelhos e materiais eltricos, e suas partes; aparelhos de gravao
ou de reproduo de som, aparelhos de gravao ou de reproduo de imagens e de som em televiso, e suas
partes e acessrios; 86 Veculos e material para vias frreas ou semelhantes, e suas partes; aparelhos
mecnicos (includos os eletromecnicos) de sinalizao para vias de comunicao; 87 Veculos
automveis, tratores, ciclos e outros veculos terrestres, suas partes e acessrios; 88 Aeronaves e aparelhos
espaciais, e suas partes; 89 Embarcaes e estruturas flutuantes; 90 Instrumentos e aparelhos de ptica,
fotografia ou cinematografia, medida, controle ou de preciso; instrumentos e aparelhos mdico-cirrgicos;
suas partes e acessrios.

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Tabela 10
Mercosul: comrcio nos captulos 84 a 90 do SH, por pas/regio de destino (2014)

Exportaes Importaes Saldo*


Total 14,5% 39,9% -81.443,5
Mercosul 40,3% 42,4% -11,1
AL sem Mercosul 23,5% 21,0% 2.817,0
AL 32,8% 34,1% 2.805,9
EUA 23,6% 38,2% -10.120,3
China 1,3% 57,0% -29.692,4
UE 8,4% 47,7% -24.370,8
*Em US$ Milhes
Fonte: Comtrade apud Hiratuka (2016).

A Tabela 11 apresenta a ameaa representada para o comrcio no


Mercosul pelas exportaes chinesas entre 2001 e 2014. A ameaa calculada
avaliando-se o perfil das exportaes chinesas e o perfil das exportaes de
cada pas do Mercosul para o resto do bloco, para identificar a concorrncia
mtua. A ameaa direta representa os produtos onde o market-share da China
aumentou e o parceiro comercial do Mercosul se reduziu. J a ameaa indireta
representada pelos produtos onde ocorreu aumento do market-share da China
e aumento em ritmo menor no market-share do parceiro. A ameaa
evidentemente maior para os pases mais industrializados do bloco, e ainda
maior para a Argentina (80% das exportaes) do que para o Brasil (57%).

Tabela 11
Produtos sob ameaa direta e indireta pelas exportaes da China para o Mercosul
entre 2001 e 2014

Valor % do total exportado


Direta Indireta Total Direta Indireta Total
Brasil 10.584,2 498,1 11.082,3 54% 3% 57%
Argentina 12.982,6 863,8 13.846,4 75% 5% 80%
Paraguai 385,3 440,5 825,8 21% 24% 45%
Uruguai 27,1 269,7 296,8 1% 11% 12%
Mercosul 23.979,1 2.072,1 26.051,2 58% 5% 63%
Em US$ milhes e % do total exportado em 2014
Fonte: Comtrade apud Hiratuka (2016).

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A poltica econmica externa do governo Dilma Rousseff: comrcio, cooperao e dependncia

Finalmente, as Tabelas 12 e 13 estimam ganhos e perdas efetivos das


exportaes de cada pas do Mercosul para o prprio bloco entre 1994-2001 e
2001-2014 a partir do mtodo de constant market share, que compara o
comportamento efetivo das exportaes com aquele que ocorreria caso a
mesma parcela de mercado do incio do perodo se verificasse no final. Ele
importante para avaliar o efeito das exportaes de terceiros pases sobre o
comrcio intra-regional, protegido por preferncias da Tarifa Externa Comum.
De 1994 a 2001, as perdas mensuradas no foram to significativas. Ademais,
as perdas dos pases do Mercosul ocorreram em grande medida nos prprios
scios do bloco. De 2001 a 2014, contudo, as perdas lquidas alcanaram mais
que US$ 20 bilhes e foram concentradas na Argentina e no Brasil.

Tabela 12
Estimativa de ganhos e perdas no Mercosul, por pas (1994-2001 e 2001-2014)

1994-2001 2001-2014
Ganhos Perdas Lquido Ganhos Perdas Lquido
Brasil 898,7 -1.264,9 -366,2 2.145,3 -7.612,0 -5.466,7
Argentina 2.531,8 -235,9 2.295,9 794,5 -14.477,7 -13.683,2
Paraguai 406,7 -117,0 289,6 804,0 -1.315,2 -511,3
Uruguai 168,6 -893,0 -724,4 526,3 -1.210,5 -684,2
Total 4.005,8 -2.510,9 1.494,9 4.270,1 -24.615,4 -20.345,3
Em US$ Milhes
Fonte: Comtrade apud Hiratuka (2016).

A China foi o pas que mais limitou a expanso do comrcio intra-


regional: cerca de um tero das perdas de market-share dos pases do Mercosul
na prpria regio foram explicadas pela presena chinesa. Ademais, os ganhos
de market-share dos prprios pases do Mercosul foram de apenas 7%, o que
demonstra a dificuldade dos pases da regio para sustentar a competitividade
e ampliar a integrao comercial a despeito das preferncias tarifrias intra-
bloco. Se as exportaes para a China foram cruciais para propiciar o
crescimento do mercado interno que estimulou as exportaes industriais intra-
regionais, as exportaes chinesas vem se tornando o maior bice para o
comrcio intra-industrial regional.

Texto para Discusso. Unicamp. IE, Campinas, n. 306, jun. 2017. 29


Pedro Paulo Zahluth Bastos / Celio Hiratuka

Tabela 13
Distribuio das perdas no Mercosul por pas (1994-2001 e 2001-2014)

1994-2001 2001-2014
Valor % Valor %
Mercosul -1.092,5 44% -1.742,3 7%
Brasil -189,7 8% -603,9 2%
Argentina -775,3 31% -273,2 1%
Paraguai -83,4 3% -533,7 2%
Uruguai -44,0 2% -331,6 1%
Amrica Latina sem Mercosul -118,9 5% -3.077,9 13%
Estados Unidos -138,2 6% -7.298,4 30%
China -359,4 14% -8.437,0 34%
Unio Europeia -201,7 8% -1.622,1 7%
Resto do Mundo -618,7 25% -2.444,2 10%
Total -2.510,8 100% -24.619,9 100%
Em US$ Milhes
Fonte: Comtrade apud Hiratuka (2016).

3 Consideraes finais: os sucessos e os limites estruturais da poltica


externa brasileira
Parece inegvel que a poltica externa ativa e altiva, preservada no
governo Dilma Rousseff, teve resultados positivos:
1) Contribuiu para barrar a integrao subordinada ao neoliberalismo
global liderado pelos EUA, prestes a instituir regimes globais ainda mais
desfavorveis do que o Tratado de Marrakesh da OMC para os pases em
desenvolvimento, e ajudou a consolidar a centralidade do apoio ao
desenvolvimento na agenda multilateral, a ponto de induzir os EUA a buscar
acordos assimtricos em acordos plurilaterais e bilaterais;
2) Criou instituies novas na Amrica do Sul que aumentaram a
autonomia poltica de cada um destes pases contra a interveno dos EUA,
estes quase sempre favorveis aos grupos sociais e polticos conservadores
e, com frequncia, golpistas na regio, e aumentou a cooperao econmica,
poltica e cultural com naes to prximas, que sempre foram muito
distantes;
3) Articulou o grupo BRICS, fundamental no apenas para assegurar
menor vulnerabilidade cambial e financiamento de projetos de infraestrutura

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A poltica econmica externa do governo Dilma Rousseff: comrcio, cooperao e dependncia

no Brasil, mas tambm para concorrer diretamente com as instituies


multilaterais que, por meio do Consenso de Washington, difundiram e ainda
difundem reformas neoliberais desfavorveis ao desenvolvimento
econmico;
4) Conferiu prestgio, visibilidade e influncia ao Brasil, atravs da
defesa da paz, da diversidade cultural, da luta contra a discriminao e a
desigualdade internacionais;
5) Expandiu ou consolidou acordos comerciais e projetos de
investimento que foram fundamentais para, no Mercosul, ampliar o
comrcio intra-industrial e, na Amrica Latina e no Sul global, ampliar as
exportaes brasileiras.
O objetivo econmico mais ambicioso, de longo prazo, desta poltica
era modificar a posio do Brasil na diviso internacional do trabalho,
revertendo a perda de autonomia gerada pela crise da dvida externa nos anos
1980 e a desindustrializao trazida pelo neoliberalismo. Dado este objetivo
traado ainda no governo Lula, pode-se at afirmar que passou a ter mais
importncia na prpria gesto da poltica econmica no governo Dilma.
claro que o sucesso da poltica externa no dependia apenas de
recursos de poder que ela pudesse controlar, sendo exatamente essa
dependncia do contexto internacional que caracteriza a posio dos pases que
no so potncias capazes de moldar seu ambiente externo. Para usar os termos
do prprio clssico de Fernando Henrique Cardoso e Enzo Falletto,
Dependncia e Desenvolvimento na Amrica Latina, mesmo que, em primeira
instncia, o desenvolvimento dependa de condicionantes internos, em ltima
instncia se sujeita a variveis externas fora do controle do Estado nacional,
particularmente quando a dependncia est internalizada na forma do prprio
controle de corporaes globais sobre a insero internacional das filiais que
dominam os principais ramos industriais, como no Brasil.
O problema que a constatao da dependncia no pode tornar-se sua
prpria valorizao, sob o argumento de que oferecer um ambiente de
negcios que maximize a liberdade de ao das filiais atrairia investimentos
que, em seguida, integrariam a indstria brasileira em nichos do comrcio
internacional que, hoje, controlado por transaes intra-firma ou atravs de
controle indireto sobre as redes de produo das grandes corporaes que
dominam cadeias produtivas globais. Tal como na dcada de 1990, a esperana
dependentista hoje que tais corporaes sejam atradas para investimentos

Texto para Discusso. Unicamp. IE, Campinas, n. 306, jun. 2017. 31


Pedro Paulo Zahluth Bastos / Celio Hiratuka

aqui para reexportar, desde que os custos salariais e fiscais sejam reduzidos com
a austeridade das reformas neoliberais que limitam o crescimento do mercado
interno que sempre foi o principal motivo de atrao do IDE para o Brasil
industrial , enquanto custos tarifrios e no-tarifrios so cortados por acordos
bilaterais OMC-plus, que blindam o neoliberalismo com tratados
internacionais. Da a urgncia de retirar o Brasil do eixo Sul-Sul entre pases
que questionam o teor da globalizao defendida por Washington e coloc-lo
de novo na rbita dos EUA23.
Sem entrar no mrito de que a vitria de Donald Trump enterrou o
renascimento da ALCA e a concluso do TPP e do TTIC, importa lembrar que,
quando um projeto de abertura comercial sem contrapartidas e poltica
industrial foi realizado na dcada de 1990 por Brasil e Argentina, as
importaes de insumos, partes, peas e componentes pelas filiais estrangeiras
aumentaram, mas as filiais continuaram interessadas sobretudo nos mercados
internos regio. Quando a presso competitiva aumentou depois da crise de
2008, o mesmo tipo de integrao importadora nas cadeias globais de valor se
verificou, ou seja, aumentou o coeficiente importado nas cadeias de produo
industrial, mas de novo sem levar elevao das exportaes nestas cadeias.
Com um agravante, como vimos: a substituio por importaes passou
a afetar ainda mais fortemente os prprios bens finais produzidos pelas filiais.
Neste contexto, a importncia da proteo do mercado regional por preferncias
tarifrias pode ser ilustrada pelo fato que, enquanto o supervit comercial
brasileiro com as regies de origem das filiais industriais foi revertido, o
Mercosul foi a regio, afora a China, onde o saldo comercial, mantido o
supervit, menos se deteriorou entre 2007 e 2014 (at o declnio conjuntural

(23) Em janeiro de 2014, Fernando Henrique Cardoso (2014) deu o tom do renovado ataque
neoliberal em artigo no Globo: O governo petista, sem o dizer, colocou suas fichas no declnio do
Ocidente. Da crise surgiria uma nova situao de poder na qual os Brics, o mundo rabe e o que pudesse
se assemelhar ao ex-terceiro mundo teriam papel de destaque... No o que est acontecendo: os americanos
saram frente... Provavelmente as prximas dcadas sero de coexistncia competitiva entre os dois
gigantes, Estados Unidos e China, com partes da Europa integradas ao sistema produtivo americano e com
as potncias emergentes, inclusive ns, o Mxico, a frica do Sul e tantas outras, buscando espaos de
integrao comercial e produtiva para no perderem relevncia. Nessa tica, bvio que a poltica externa
brasileira precisar mudar de foco, abrir-se ao Pacfico, estreitar relaes com os Estados Unidos e a
Europa, fazer mltiplos acordos comerciais, no temer a concorrncia e ajudar o pas a se preparar para
ela... A promoo do aumento da produtividade, no caso, no se restringe ao interior das fbricas, abrange
toda a economia e a sociedade. Na fbrica, depende das inovaes e do entrosamento com as cadeias
produtivas globais, fonte de renovao. Sobre os motivos da adeso de parte do empresariado nacional
crtica neoliberal da poltica externa, ver Berringer (2016).

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A poltica econmica externa do governo Dilma Rousseff: comrcio, cooperao e dependncia

das importaes industriais trazido pela depresso econmica brasileira


iniciada em 2015). E isto ocorreu a despeito da vulnerabilidade estrutural dos
pases da regio deflao de commodities e deteriorao dos termos de
intercmbio, que claramente prejudicaram o crescimento econmico e a
capacidade de importao dos principais parceiros comerciais brasileiros na
regio, ou seja, Argentina e Venezuela.
luz desta experincia histrica, pode-se concordar com Celso Furtado
(1973, 1976; 1987; 1998): o principal limite estrutural de uma poltica de
desenvolvimento perifrico a estrutura de propriedade de capitais na produo
industrial. O sistema de decises que lhe corresponde controlado por
corporaes multinacionais no Brasil, o que reproduz a baixa autonomia
tecnolgica da indstria. Isso limita a ascenso nacional na hierarquia
tecnolgica da diviso internacional do trabalho e sujeita sua insero externa
a variaes conjunturais e mudanas estruturais como as verificadas depois da
crise de 2008.
Por um lado, se uma poltica ativa e altiva no conseguiu limitar todos
os efeitos dessa dependncia estrutural e esteve sujeita aos impactos da crise
financeira, da sobrecapacidade e do acirramento da concorrncia global, como
imaginar que uma poltica que sequer procurasse se proteger de seus efeitos
regressivos tivesse resultados mais favorveis? Por outro lado, como culpar a
poltica externa de Dilma Rousseff pela piora dos resultados comerciais
verificados no perodo?
Lembremos que, enquanto o Itamaraty lutava para garantir espao
autnomo de poltica para induzir o desenvolvimento econmico e proteger
investimentos locais, o governo Lula praticava uma poltica cambial marcada
pela apreciao do Real, o que barateava importaes e ameaava a
rentabilidade dos investimentos industriais em ramos competitivos (e no
complementares) com importaes (Bastos, 2004c).
Segundo Diegues (2015), a convivncia de apreciao cambial com
abertura comercial resultou em uma Doena Brasileira: o fato de que as
unidades produtivas locais se adaptaram estruturalmente diviso
internacional do trabalho industrial construda desde a dcada de 1980 com a
redistribuio da indstria em cadeias produtivas regionais ou globais,
passando a importar bens de capital, partes, peas e componentes
especializados para montagem industrial dos bens finais no Brasil. Com isso,
uma desvalorizao cambial pode deprimir severamente a rentabilidade

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Pedro Paulo Zahluth Bastos / Celio Hiratuka

industrial no Brasil ao encarecer importaes insubstituveis e passivos


externos, mesmo que reduza o custo unitrio do trabalho em dlares, sem
induzir qualquer movimento de diversificao estrutural na indstria brasileira.
Na mesma direo, Hiratuka (2015a, 2015b) documentou inclusive que a
adaptao microeconmica no Brasil apreciao cambial e queda dos preos
internacionais de bens manufaturados envolveu no apenas aumentar o
coeficiente de insumos importados, mas, em alguns casos, simplesmente
importar e distribuir internamente produtos finais, objetos de suas prprias
estratgias de subcontratao no exterior ou no24.
Vimos que, diante destas tendncias, a reao do governo Dilma foi
interromper a tendncia de apreciao cambial e, ao mesmo tempo, negociar
com filiais estrangeiras o aumento do contedo nacional nas cadeias de
produo. O que se pode lamentar que tais mudanas na poltica cambial e na
negociao com as filiais estrangeiras no tenham ocorrido antes. Quando
foram realizadas, ao longo de 2012, talvez j fosse tarde demais para reverter
decises de produo e fluxos de comrcio tomadas pelos centros de comando
das corporaes multinacionais depois da crise global25.
Ao mesmo tempo, vrios empresrios industriais que reclamavam de
juros altos e Real sobreapreciado se colocaram cada vez mais contra a poltica
de aproximao com os pases ditos bolivarianos da Amrica do Sul,
enquanto outros reclamavam tanto do terceiro-mundismo quanto das
mudanas na poltica monetria e cambial que, em tese, favoreceriam a
indstria local. Para explicar o comportamento empresarial, alm da rejeio a
um bloco regional de cunho dito poltico e da perda de atratividade da regio
medida que a capacidade de importar dos principais parceiros era prejudicada
pela deteriorao dos termos de intercmbio, no se pode descartar a atrao
empresarial pelos benefcios internos da crtica neoliberal poltica econmica
(interna e externa) de Dilma. Afinal, esta crtica, tal como expressa no programa
presidencial do PSDB em 2014 e no documento Uma ponte para o futuro
apresentado pelo PMDB em 2015, prometia no s o ambiente de negcios
supostamente necessrio para a melhor integrao brasileira nas cadeias globais
de valor, como inclua a austeridade no gasto social e a flexibilizao de

(24) Sobre esse processo e sua relao com a hiptese de desindustrializao, ver Arend (2015) e
Mattos (2015).
(25) Segundo Morceiro (2016), o aumento nos coeficientes de importao em vrios ramos
industriais se concentrou no perodo at 2012, sendo ligeiramente revertido a seguir em alguns casos, como
na produo automobilstica (mas no em autopeas) e no refino de petrleo.

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A poltica econmica externa do governo Dilma Rousseff: comrcio, cooperao e dependncia

contratos de trabalho entre as reformas que melhorariam tal ambiente de


negcios (Bastos, 2014; 2015).
Em suma, um limite fundamental para a diplomacia ativa e altiva que
a dependncia est internalizada na estrutura produtiva e financeira, nos
interesses e talvez at na cultura de boa parte dos empresrios brasileiros. A
luta futura para assegurar uma poltica externa independente no poder travar-
se sobretudo no campo da diplomacia internacional, envolvendo batalhas
polticas e ideolgicas internas para transformar ou modificar estruturas to ou
mais resistentes do que aquelas encontradas nos fruns multilaterais.

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