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A Projeo Internacional

do Brasil: 1930-2012
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A Projeo Internacional
do Brasil: 1930-2012

Paulo Fagundes Visentini


2013, Elsevier Editora Ltda.

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CIP-BRASIL. CATALOGAO-NA-FONTE
SINDICATO NACIONAL DOS EDITORES DE LIVROS, RJ
V848p
Visentini, Paulo Fagundes, 1955-
A projeo internacional do Brasil : 1930-2012 : diplomacia, segurana e insero na economia
mundial/ Paulo Fagundes Visentini. - Rio de Janeiro : Elsevier, 2013.
224p., il : 23cm
Inclui bibliografia
ISBN 978-85-352-6553-8
1. Brasil - Condies econmicas 2. Desenvolvimento econmico - Brasil 3. Globalizao 4. Relaes
internacionais. I. Ttulo.
12-7148.CDD: 327
CDU: 3271930/2012
02.10.1211.10.12 039440
Dedicatria

Aos meus ex-alunos, hoje diplomatas, e a outros


veteranos, queno vou nomear, por acreditarem no Brasil
e na transformao do mundo e, quando obrigados
a silenciar, no perdem a razo.
O Autor

Paulo Fagundes Visentini, Professor Titular de Relaes Internacionais e Coordenador


de Ps-Graduao em Estudos Estratgicos Internacionais da UFRGS. Pesquisador
do NERINT/UFRGS e do CNPq. Professor Visitante nas Universidades de So Paulo/
USP e de Leiden/Holanda e Ps-Doutorado em Relaes Internacionais pela London
School of Economics. (paulovi@ufrgs.br)
Introduo

A cultura poltica brasileira construiu a imagem do gigante adormecido e


do pas do futuro, que convivia com uma condio dependente e perifrica no
sistema mundial, uma economia atrasada e um complexo de inferioridade diante
das naes desenvolvidas, que serviam de modelo. O pas agrcola de dimenses
continentais durantea Colnia, o Imprio e a Repblica Velha do Caf, transferiu
seu vetor externo da Europa para os Estados Unidos, mas manteve uma acanhada di-
plomacia de mbito regional. A industrializao, contudo, mudou, gradativamente,
a agenda internacional do pas e o alcance de sua poltica externa. Entre avanos
concretos e projetos frustrados, finalmente na passagem do sculo XX ao XXI, o
Brasil parece ter alcanado a posio de potncia emergente, com uma economia
em expanso e uma projeo mundial reconhecida pelas potncias tradicionais.
A formao social e nacional brasileira teve sua origem na expanso europeia dos
sculos XV-XVI, atravs da descoberta e colonizao portuguesas. Durante quase
quatro sculos a insero internacional da regio processou-se atravs das potncias
europeias, inicialmente por meio do mercantilismo portugus e, posteriormente,via
liberalismo ingls. Na passagem do sculo XIX para o XX, contudo, o eixo da di-
plomacia poltica e econmica do Brasil voltou-se para os Estados Unidos, limitando-se
predominantemente ao mbito do hemisfrio. Tal situao alterou-se a partir da Grande
Depresso, com uma industrializao que gerava atritos crescentes com os Estados
Unidos.
Desde o incio dos anos 1960, na esteira do desenvolvimento industrial, a
poltica exterior brasileira voltou-se para a busca de novos espaos, atravs da
mundializao e da multilateralizao. Sob os efeitos da globalizao, no final
do sculo XX o pas passou a valorizar o espao regional latino-americano, atravs
do Mercosul, mas sem renunciar s relaes com alguns dos espaos planetrios
anteriormente atingidos. Finalmente, no sculo XXI, a projeo internacional do
Brasil alcanou uma dimenso realmente planetria, com uma economia interna-
cionalizada, uma poltica propositiva e proativa, e uma presena diplomtica que
se encontra na fase de abertura de Embaixadas nos distantes pases-arquiplago
do Oceano Pacfico.
Membro do BRICS, do G-20 e do IBAS, pas piv do Mercosul e da Unasul,
bem como candidato a um assento permanente no Conselho de Segurana da ONU
e uma economia que atingiu a oitava posio mundial, o Brasil no para de nos
surpreender. Como tal avano foi conseguido ao longo do tempo, se que real?
Ele se encontra embasado em um desempenho econmico slido, ou se trata de
retrica poltica sem contedo material? Essa posio econmica e diplomtica
sustentvel, considerando-se as desigualdades sociais e nossa precria infraestrutura
e insuficiente desenvolvimento tecnolgico? O livro busca, atravs de uma exposio

ix
x Introduo

histrica, responder essas questes, ressaltando os avanos obtidos e as fragilidades


da projeo internacional do Brasil.

Uma teorizao e periodizao da poltica exterior do Brasil


A poltica exterior envolve aspectos amplos dentro do conjunto das Relaes Inter-
nacionais. Ela enfoca a orientao governamental de determinado Estado a propsito
de determinados governos e/ou Estados, ou ainda regies, situaes e estruturas, em
conjunturas especficas. A interao, conflitiva ou cooperativa, das polticas externas
deve ser considerada como parte de um sistema mundial, constituindo ento em seu
conjunto a poltica internacional.
Na anlise da poltica externa, emergem duas questes de fundamental importncia:
em primeiro lugar, quem a formula, e, em segundo, de que forma ela se articula com
a poltica interna. Quanto ao primeiro aspecto, qualquer estudo emprico mais apro-
fundado demonstra que os rumos e as decises da poltica externa no so definidos
pelo conjunto do bloco social de poder que d suporte a um governo, mas por alguns
setores hegemnicos desse bloco. preciso considerar que, graas porosidade do
Estado moderno, lobbies e grupos de interesse conseguem influir em determinadas
reas da poltica externa.
Durante a fase colonial, o Brasil encontrava-se integrado ao mercantilismo por-
tugus. Com o advento do processo de emancipao, nossa dependncia assimtrica
transferiu-se para a rbita do livre comrcio hegemonizado pela Inglaterra. Paralela-
mente, acentuou-se outra dimenso das relaes internacionais do Brasil: a dos pro-
blemas regionais vinculados construo do espao geopoltico e nacional brasileiro,
tambm enfocada como a questo das fronteiras. Nesse contexto, a rivalidade com a
Argentina fazia parte de uma relao simtrica, herdada dos antagonismos coloniais,
a qual caracterizou-se como um campo de relativa autonomia para o exerccio de
nossa diplomacia.
A dupla problemtica da subordinao unilateral ao capitalismo mediterrnico e
norte-atlntico e da construo do espao nacional constituiu a primeira fase das nossas
relaes exteriores, a qual se estendeu por quatro sculos. Durante o sculo XIX, esse
processo configurou-se como uma unilateralidade sob hegemonia inglesa, segundo
conceito de Werneck da Silva. J ao longo das ltimas dcadas desse sculo, afirma-se
gradativamente a influncia norte-americana, prenunciando o advento de uma nova fase.
A unilateralidade durante a hegemonia norte-americana representar um novo
perodo das relaes internacionais do Brasil. Nela, ser concludo o traado das
fronteiras, o pas voltar-se- para um processo de insero hemisfrica e ter incio
uma vinculao mais estreita da poltica externa com o desenvolvimento econmico.
A gesto Rio Branco (1902-1912) representou um momento paradigmtico dessa
fase, pois concluiu a demarcao das fronteiras contestadas e estruturou a chamada
aliana no escrita (segundo a clssica expresso de Bradford Burns) com os Es-
tados Unidos da Amrica. Coube a Vargas e aos governos populistas dos anos 1950,
por sua vez, a vinculao estratgica da poltica exterior s necessidades do processo
de desenvolvimento econmico, fenmeno que Amado Cervo denominou de poltica
externa para o desenvolvimento.
Introduo xi

Durante todo esse perodo, que se estende at o fim da dcada de 1950, as relaes
exteriores do Brasil voltaram-se prioritariamente para os Estados Unidos, em busca
do status de aliado privilegiado. medida, entretanto, que essa relao se mostrava
insuficiente como apoio ao desenvolvimento industrial, incrementado desde os anos
1930, a poltica externa brasileira viu-se na contingncia de alterar o seu perfil. A au-
tonomia na dependncia (conceito formulado por Gerson Moura), que Vargas explorou
s vsperas da Segunda Guerra Mundial, e o nacionalismo dos governos populistas
dos anos 1950, representaram uma estratgia de barganha frente a Washington. Essa
barganha visava redefinir os laos de dependncia face aos Estados Unidos, de forma
a obter apoio ao desenvolvimento industrial brasileiro.
A falta de uma resposta positiva por parte dos Estados Unidos convenceu lide-
ranas brasileiras da poca da necessidade de ampliar os vnculos internacionais do
Brasil. Fazia-se necessrio atuar em um plano mundial, escapando dependncia
hemisfrica face aos Estados Unidos, no obstante isso permitisse ampliar a prpria
barganha com esse pas. Embora esse processo comeasse a emergir desde o segundo
governo Vargas, foi com a Poltica Externa Independente de Jnio Quadros e Joo
Goulart, entre 1961 e 1964, que ela se configurou de forma explcita em nossa agenda
diplomtica.
Inicia-se ento o terceiro grande perodo das relaes exteriores brasileiras,
o da multilateralidade na fase da crise de hegemonia no sistema mundial, que
se estende at a atualidade. Aprofundou-se a vinculao da poltica exterior
com a estratgia de desenvolvimento econmico, ao mesmo tempo em que se
diversificavam os nossos parceiros internacionais. Apesar da manuteno de
um eixo vertical Norte-Sul, em particular as relaes com os Estados Unidos, a
diplomacia brasileira passou a atuar tambm em um eixo horizontal SulSul e
em um eixo diagonal Sul-Leste (relaes com o Terceiro Mundo e com os pases
socialistas, respectivamente). Isso tornou-se possvel tanto pelas necessidades
do desenvolvimento brasileiro quanto pelo advento de um sistema mundial de
hegemonias em crescente desgaste.
Embora os trs anos iniciais do regime militar tenham sido caracterizados por
um retrocesso ao alinhamento automtico com os Estados Unidos e o refluxo a
uma diplomacia de mbito hemisfrico, e a dcada de 1964-1974 fosse marcada
pelas Fronteiras Ideolgicas, a multilateralidade das relaes exteriores e a bus-
ca do interesse nacional do desenvolvimento continuaram a aprofundar-se. Os
novos interesses internos ento configurados, bem como as alteraes do cenrio
internacional aps o primeiro choque petrolfero, permitiram ao governo Geisel
ampliar esse processo, atravs do Pragmatismo Responsvel e Ecumnico. Nem
mesmo o fim do regime militar em 1985 interrompeu essa estratgia diplomtica,
que prosseguiu at 1990.
O Brasil praticava, ento, uma poltica exterior com o perfil de uma potncia
mdia, e de abrangncia planetria. As vigorosas alteraes do cenrio mundial,
na passagem dos anos 1980 aos 1990, e a implantao de um modelo inspirado no
neoliberalismo com o governo Collor, entretanto, configuram uma crise no processo
de multilateralizao, que ainda no foi superada. Nesse contexto, emerge a discusso
acadmica e poltica da insero do Brasil na Nova (Des)Ordem Mundial ps-Guerra
xii Introduo

Fria. Trata-se de um novo desafio para a poltica externa brasileira, que os governos
recentes enfrentaram atravs de uma diplomacia ativa, afirmativa e propositiva de
grande impacto, colocando o pas em uma posio que surpreendeu a muitos analistas
experientes.
Um ponto a destacar que o Brasil possui um dos melhores servios diplomticos
do mundo e que, apesar de algumas oscilaes promovidas por determinados presiden-
tes, a nao apresenta uma poltica externa com fortes traos de continuidade, mais de
Estado do que de governo, portanto. Outra questo que a diplomacia brasileira, desde
que consolidou o territrio do pas e na ausncia de novas ameaas externas na rea
de segurana, converteu-se, com o advento da industrializao, em uma poltica externa
para o desenvolvimento. Ou seja, uma ferramenta estratgica para obter recursos e
mercados externos de modo a apoiar o desenvolvimento industrial, sua continuidade
e autonomia.

A dimenso histrica: a diplomacia do Brasil agrrio-exportador


A fase da colonizao portuguesa e a hegemonia inglesa
(1494-1889/1902)
No tocante diplomacia brasileira, necessrio balizar um marco fundamental da
poltica externa: seu carter estrutural e organicamente dependente, ainda que logrando
relativa autonomia conjuntural e regional. Segundo Jos Luiz Werneck da Silva, a
nossa prpria histria geral , por hiptese, um captulo da totalidade da histria do
capitalismo ocidental, norte-atlntico-mediterrneo, em gradativa construo e recons-
truo, na qual a formao brasileira se colocou, historicamente, em uma posio
subordinada que cumpre sempre reavaliar e superar. Isso se reflete, evidentemente,
nas relaes internacionais. (SILVA, 1990, p.25).
A primeira fase da poltica externa brasileira abarca desde o Tratado de Tordesilhas
at o incio da gesto do Chanceler Baro de Rio Branco, no incio do sculo XX.
Como se pode ver, a existncia legal do Brasil (1494) antecede sua existncia real
(1500). Esse longo perodo caracteriza-se pela problemtica dominante da definio
do espao territorial um verdadeiro imperialismo geogrfico luso-brasileiro (espcie
dedestino manifesto) e pela dependncia primeiramente em relao ao mercantilis-
mo portugus e, posteriormente, ao capitalismo industrial ingls em expanso, de
vis liberal-concorrencial. Alm dos vnculos com a Europa, a Amrica Portuguesa
tambm manteve relaes expressivas com a frica, onde eram apresados os escravos
que constituam a mo de obra das plantations. Assim, a Histria Econmica elaborou
o conceito de tringulo comercial atlntico. De outra parte, durante a fase colonial,
os conflitos europeus repercutiam diretamente no Brasil, especialmente no tocante s
guerras platinas.
O ciclo do ouro estabeleceu no Brasil do sculo XVIII os fundamentos de uma
diviso da produo entre as diversas regies, articulando-as entre si e acentuando o
conflito de interesses com a metrpole. A crise do antigo sistema colonial, por seu
turno, enfraquecia o mercantilismo portugus, subordinando-se cada vez mais ao
capitalismo ingls. Esse fenmeno intensificou-se na passagem do sculo XVIII ao
XIX, com a Revoluo Francesa.
Introduo xiii

As guerras napolenicas representaram o apogeu do confronto entre dois modelos


(e dois estgios) de capitalismo, o ingls e o francs, na disputa pela hegemonia
mundial. Enquanto a Frana afirmava-se na Europa, atravs do Bloqueio Continental,
a Inglaterra consolidava o seu domnio sobre os mares e sobre o mundo colonial, isto
, sobre o mercado global. Nesse quadro, ocorreu a invaso de Portugal por Napoleo,
e a vinda da Corte e da administrao lusitanas para o Rio de Janeiro, sob a proteo
da armada britnica em 1808. A metrpole internalizava-se no Brasil, enquanto os
portos eram abertos ao livre comrcio ingls.
Com o fim da guerra na Europa e a restaurao conservadora do Congresso de
Viena, a situao altera-se. A constelao de Estados conservadores, da qual Portugal
fazia parte, apostava em um movimento recolonizador. Mas a dinastia dos Bragana
encontrava-se no Brasil, na Amrica em processo de emancipao, e a Inglaterra e os
Estados Unidos opunham-se a qualquer forma de reao colonialista, alm de apoiar o
movimento de independncia das possesses ibricas. O dilema bragantino logo teve
de ser resolvido. A Revoluo Constitucionalista do Porto de 1820 obrigou D. Joo
VI a retornar a Portugal.
A conjuntura contraditria entre o reacionarismo na Europa, por um lado, e a
revoluo e o livre comrcio na Amrica Latina, por outro, levaram os Bragana a
uma soluo ousada: dividir os domnios da famlia em dois, o Brasil de um lado do
Atlntico e o Imprio Portugus de outro (1822). O acordo entre os dois ramos da
dinastia foi avalizado pela Inglaterra (atravs do Tratado Luso Brasileiro de 1825),
em troca de um acordo de livre comrcio (renovao do de 1810) e o compromisso
brasileiro de extinguir o trfico negreiro. Assim, o Primeiro Reinado manteve a di-
plomacia bragantina e uma acentuada continuidade com a etapa anterior.
importante destacar que o Brasil, por sua estrutura monrquica e escravis-
ta, procurava capitalizar um papel de Europa nos Trpicos, antagonizando-se
com as Repblicas formadas na Hispano-Amrica. O Prata, onde prosseguiam as
rivalidades entre Brasil e Argentina, bem como as intromisses da Inglaterra e da
Frana, representou a principal rea de atrito entre o Imprio e os demais pases
do continente. nesse espao que o Brasil defender seus interesses com relativa
autonomia.
Com a renncia de D. Pedro I e a instalao da Regncia em 1831, iniciam-se lutas
em torno da hegemonia poltica e econmica entre as diversas regies do pas. Isso
implicou em um refluxo da poltica externa, enquanto as questes internas adquiriam
primazia. No Prata, o Brasil adotava uma atitude de neutralidade paciente. Apesar da
momentnea aparente perda de importncia da diplomacia, justamente nessa etapa
que se configura uma poltica externa propriamente brasileira, ainda que marcada por
uma herana bragantina. O Conselho de Estado constituiu, ento, o primeiro ncleo
formulador da diplomacia nacional.
A dcada de 1840 foi marcada pela implantao do Segundo Reinado e pela
consolidao poltica, econmica e diplomtica do novo Estado. A partir da abre-se
uma fase de reaes contra as presses inglesas pela renovao do acordo de livre
comrcio. Em 1844 so implantadas as Tarifas Alves Branco, de carter protecionista,
provocando a reao de Londres atravs do Bill Aberdeen, o qual visava impedir o
trfico de escravos. Dessa forma, a extino do sistema dos tratados permitiu a criao
xiv Introduo

de condies para a articulao de um projeto de poltica externa, apesar da persistncia de


uma relao de dependncia assimtrica com a Inglaterra.
Com a dcada de 1850 inicia-se o apogeu da formao social representada
pela monarquia, o que se refletiu na poltica externa. Os desacordos com a Ingla-
terra atingem o paroxismo com a questo Christie e a ruptura das relaes diplo-
mticas entre o Rio de Janeiro e Londres, de 1863 a 1865. Obviamente, isso no
significou a ruptura das relaes comerciais e financeiras, as quais permaneceram
intensas.
Outra dimenso fortalecida nessa poca foi a poltica de fora em relao ao Prata.
Os interesses diplomticos, econmicos e polticos levaram o Brasil a desencadear
uma srie de intervenes na regio: Uruguai, 1851; Argentina, 1852; Uruguai, 1855-
56; e, finalmente, Uruguai, 1864, que j se vincula ao desencadeamento da Guerra da
Trplice Aliana (Brasil, Argentina e Uruguai) contra o Paraguai (1865-70). O objetivo
do Sistema do Imprio no Prata consistia na defesa dos interesses econmicos, livre
navegao, apoio aos colorados no Uruguai, mas, sobretudo, visava obstaculizar a cons-
truo de uma Argentina forte, capaz de rivalizar com o Brasil. Esse ltimo princpio
tambm foi aplicado ao Paraguai de Solano Lopez.
Aps a guerra do Paraguai, de onde o Brasil retira-se em 1876, altera-se profun-
damente a situao nacional, regional e mundial. Com a transio do escravismo ao
trabalho assalariado, entre outros fatores, a monarquia entra em contnuo declnio, o
que traz consequncias negativas para a poltica externa. No plano regional, a Argentina
emerge fortalecida: em plena expanso econmica, logo ultrapassando o Brasil em
dinamismo. Por outro lado, com a expanso das ferrovias brasileiras ao curso mdio
dos rios Uruguai, Paraguai e Paran, a Bacia do Prata perde o interesse estratgico
para a diplomacia do pas.
A arrancada argentina, por sua vez, vincula-se tambm rearticulao da economia
mundial, com o desencadeamento da Segunda Revoluo Industrial. Graas a ela,
processava-se uma reorientao profunda nas relaes entre o centro e a periferia do
sistema mundial. A Argentina levava vantagens nesse processo, recebendo capitais,
imigrantes e novas tecnologias, para adequar a estrutura produtiva do pas s novas
necessidades da Europa industrial.
Nesse contexto, apesar de evoluir mais lentamente, o Brasil via valorizarem-se
outros produtos e regies, bem como configurarem-se novos parceiros externos.
A economia primrio-exportadora, orientada ao crescimento para fora, precisava
modernizar-se e atender novas demandas. A cafeicultura, progressivamente proces-
sada por trabalhadores assalariados, bem como a borracha explorada na Amaznia
destinavam-se cada vez mais aos mercados dos emergentes Estados Unidos da
Amrica. Reflexo dessa aproximao foi, inicialmente, o convite do Presidente Grant
para que D. Pedro II abrisse a Centennial Exposition em 1876 na Filadlfia, e, pos-
teriormente, a insistncia norte-americana para que o Brasil apoiasse a criao de
um Zolverein nas Amricas (Unio Aduaneira Americana, 1886). Outra questo que
marcou a poltica exterior brasileira na fase de transio da Monarquia Repblica,
apesar do relativo retraimento diplomtico, foi o esforo por continuar defendendo
as fronteiras contestadas, processo que s se encerra com a gesto Rio Branco, j
no incio do sculo XX.
Introduo xv

Aps 1876, envolvido com seus problemas internos, o Brasil conheceu um


refluxo em sua poltica externa. Igualmente, a proclamao da Repblica em 1889
faz com que a nfase da ao governamental esteja voltada aos aspectos internos.
Apesar disso, em funo tambm da ascenso da Argentina nesse perodo, a di-
plomacia brasileira comea a voltar-se para os Estados Unidos da Amrica, que,
por seu turno, est projetando sua economia para fora, especialmente em direo
Amrica Latina.
Apesar das transformaes que se operaram ao longo do sculo XIX, afirma-
vam-se alguns elementos estruturais da poltica externa brasileira. O primeiro consiste
na condio dependente de pas novo e atrasado, graas subordinao de uma
economia primrio-exportadora aos centros internacionais (na poca, a Inglaterra
hegemnica). Nesse plano, configurava-se uma relao poltico-econmica assim-
trica, pois o Brasil se encontrava em posio de flagrante inferioridade. Entretanto,
em um segundo plano, o pas conseguia desenvolver uma diplomacia relativamente
autnoma, na forma de uma relao simtrica de poder, representado ento pela
poltica no Prata.
preciso considerar, tambm, que em certas conjunturas o Brasil desafiava, ainda
que de forma parcial, certos aspectos da hegemonia inglesa. A defesa de determinados
interesses socioeconmicos da elite brasileira fazia a diplomacia nacional buscar certa
margem de manobra, perfilando-se igualmente aqui uma relativa autonomia. Mas
tambm necessrio observar que essa mesma elite sofria de uma espcie de sn-
drome do escravismo. Para a manuteno da hierarquia social no pas, esse grupo
no hesitava em subordinar-se a interesses estrangeiros, assumindo conscientemente
a posio de scio menor. Nesse sentido, o potencial diplomtico do pas resultar,
ento, bastante inferior ao volume de sua populao, recursos econmicos, naturais e
territoriais. Sempre haver um perigo interno a ser priorizado. Esse elemento persis-
tir, mesmo aps a abolio.
Finalmente, importante salientar outro elemento duradouro da poltica inter-
nacional do Brasil. Trata-se da tendncia em posicionar-se como rival dos Estados
hispano-americanos. A poltica hegemonista em relao aos vizinhos, a ambio
posio de liderana regional, o temor a determinadas configuraes sociais reformistas
do Republicanismo e do jacobinismo hispano-americanos, e a oposio s tendncias
integradoras do panamericanismo de orientao bolivarista fizeram muitas vezes o
Brasil associar-se s grandes potncias contra os pases latino-americanos. Assim, o
Brasil ser considerado, e considerar a si prprio, como um pas diferente do res-
tante da Amrica Latina.

A fase da hegemonia norte-americana (1889/1902-1930)


A segunda fase da poltica exterior brasileira abrange desde a gesto Rio Branco
(1902-1912) at o fim do Governo Juscelino Kubitschek (1956-1961), e tem como
temtica principal as relaes hemisfricas. A insero brasileira no sistema interame-
ricano nessa fase caracteriza-se por uma aliana no escrita com os Estados Unidos,
pas em relao ao qual nossa economia passou a depender prioritariamente. Durante
esse perodo, variaram as formas dessa aliana: de acordo, sempre que possvel,
xvi Introduo

nobreemulao, parceiros prediletos ou satlites privilegiados. Entretanto,


noseduvidava que todas essas nuances inseriram-se em uma mesma perspectiva,
a de que a aliana com Washington constitua a espinha dorsal da poltica exterior
brasileira.
Durante a primeira metade do sculo XX, como foi ressaltado, a diplomacia
brasileira teve como tendncia predominante a insero no contexto hemisfrico, no
qual o eixo principal era a relao com os Estados Unidos. No se tratava apenas da
dependncia face a esse pas, mas do fato de o Brasil centrar sua poltica externa no
estreitamento das relaes com Washington, dentro da perspectiva da aliana no
escrita, concebida durante a gesto Rio Branco. A dependncia, enquanto tal, pros-
seguiu depois dessa fase, mas a tnica no era mais essencialmente a busca de uma
aproximao privilegiada com os Estados Unidos. Neste perodo, houve momentos de
busca de uma relativa autonomia na dependncia, ou de barganha para a defesa
de certos interesses brasileiros, como durante a gesto Rio Branco e o primeiro governo
Vargas.
A gesto Rio Branco (1902-1912) foi marcante, uma vez que nela foram demar-
cadas vantajosamente as fronteiras amaznicas. Durante o auge do ciclo da Borracha,
o conflito do Acre evidenciou a determinao e a continuidade da poltica exterior
brasileira. Alm disso, Rio Branco desenvolveu uma poltica de defesa dos interesses
nacionais, em uma poca de dificuldades devidas ao reordenamento mundial. A
aliana com os Estados Unidos, a par da subordinao evidente, assinalava a busca
de uma estratgia de barganha, com vistas ao fortalecimento da posio internacional
do Brasil.
O restante da Repblica Velha (1912-1930) e o mandato do Presidente Dutra
caracterizam-se, em oposio, por uma dependncia relativamente passiva frente aos
Estados Unidos. Aps a morte de Rio Branco, e sobretudo com a Primeira Guerra
Mundial, os interesses norte-americanos afirmaram-se de forma assimtrica. Nos
anos 1920, o desgaste da Repblica cafeeira fez com que a diplomacia brasileira
reflusse. A crise de 1929 acabou desarticulando ainda mais a capacidade do pas em
formular uma poltica externa mais positiva, dando incio terceira fase da poltica
externa brasileira, perodo que se inicia com a Poltica Externa Independente e vem
at nossos dias.
As caratersticas bsicas do perodo so a multilateralizao das relaes
exteriores e os componentes ideolgicos nacionalistas, em que o alinhamento
automtico em relao aos Estados Unidos passa a ser questionado. Ainda que a
dependncia face ao Norte industrializado persista, o aprofundamento do carter
multinacional do capitalismo permite a introduo de elementos novos. Conforme
Werneck da Silva:
At este terceiro momento o eixo Norte-Sul dominava as diretrizes que for-
mulavam a nossa poltica externa, configurando-se uma dependncia to forte
e exclusiva ao mundo norte-atlntico nas relaes internacionais, que elas
ficaram marcadas pelo trao da unilateralidade. Nesse terceiro momento, ex-
tremamente polmico e diversificado nas nuanas conjunturais, comeamos a
praticar, no possvel, a multilateralidade. Vislumbra-se a primeira oportunidade
Introduo xvii

de horizontalizar (eixo Sul-Sul) ou de diagonalizar (eixo Sul-Leste) nossa poltica


externa, mas isso sem negar totalmente a verticalizao (eixo Norte-Sul). Com
a horizontalizao passaramos a valorizar mais as nossas relaes com a
Amrica Latina e a frica. (...) Ora, para que ocorra este reposicionamentonos
sistemas interamericano e mundial, preciso discutir a liderana dos EUA.

(SILVA, 1990, p.31.)


Captulo 1

A Era Vargas: o nascimento


deumprojeto nacional
O objetivo deste captulo analisar o processo que envolve a emergncia de um
projeto nacional para o Brasil a partir da Revoluo de 1930 e a ascenso de Getlio
Vargas ao poder. So apresentados os fenmenos internos e externos que levam a esta
Revoluo, como a crise da Repblica Velha e a Grande Depresso de 1929. Estuda-se
tambm a evoluo do governo de Vargas e o contexto domstico e global enfrentado
pela nova presidncia. Em 1.1, O Brasil diante da Grande Depresso (1930 a 1937)
examinam-se os primeiros ajustes da nova agenda brasileira baseada na industrializao
para o desenvolvimento. Em 1.2, Estado Novo: autoritarismo, modernizao, autonomia
e guerra (1937-1945), avalia-se a evoluo deste projeto no mbito da Segunda Guerra
Mundial e de que forma as relaes internacionais do Brasil so afetadas por estas rea-
lidades, destacando os mecanismos de barganha entre os Estados Unidos e a Alemanha
e os resultados e contradies da aproximao com os norte-americanos durante e ao
fim do conflito global.

1.1 O BRASIL DIANTE DA GRANDE DEPRESSO (1930-1937)


A Grande Depresso e a Revoluo de 1930
Durante a vigncia da Repblica Velha (1889-1930), a elite cafeicultora no
desenvolveu uma diplomacia relevante e sequer possua um projeto nacional. A
aliana no escrita com os Estados Unidos (conceito de Bradford Burns) restringiu
a poltica externa ao mbito hemisfrico e procurou garantir mercados para o caf.
Mas, no final dos anos 1920, a situao do setor externo da economia era crtica,
devido queda de preos do produto. Mesmo antes de outubro de 1929, o Brasil se
encaminhava para uma crise econmica. Com os efeitos da quebra da bolsa de Nova
Iorque, o pas foi atingido com intensidade, pois o tradicional supervit brasileiro
em seu comrcio com os Estados Unidos permitia ao governo a contratao de
crditos para fazer face ao dficit oramentrio (a crise viria a reduzir drasticamente
os fluxos comercial e financeiro mundiais). O PIB brasileiro em 1930 recuou 18,7%
e em 1931, mais 11,75%.
A queda vertiginosa das aes da bolsa de Nova Iorque em outubro de 1929 foi o
ponto de partida de uma grande crise econmica mundial, a qual se transformaria, ao
longo da dcada de 1930, em uma Grande Depresso do mundo capitalista. Esta, por
sua vez, geraria uma situao diplomtica que desembocaria em conflitos localizados,

1
2 A Projeo Internacional do Brasil:1930-2012 Paulo Visentini

os quais viriam a desencadear a Segunda Guerra Mundial. A euforia consumista e es-


peculativa que caracterizou o capitalismo norte-americano dos anos 1920 deu lugar
a uma recesso sem precedentes. A falncia dos bancos articulou-se quebra de
empresas industriais e bancarrota da agricultura, enquanto as demisses atingiam
cifras astronmicas.
A Grande Depresso viria a afetar os prprios fundamentos do capitalismo em es-
cala global, golpeando intensamente os pases mais fortemente integrados ao mercado
mundial, como era o caso do Brasil. O pas, tanto pelo esgotamento do seu modelo
interno de monocultura e seus respectivos vnculos externos, como pelas graves altera-
es ocasionadas pela crise nas relaes internacionais, seria estimulado a impulsionar
o seu desenvolvimento econmico por novos caminhos, bem como a redefinir o papel
da sua poltica exterior nas novas circunstncias. E essa ser a tarefa do grupo liderado
pelo governador gacho Getlio Vargas, que chega ao poder em 1930.
Nos Estados Unidos, as polticas liberais dos Republicanos, como os mtodos
deflacionistas e a aposta na ao do mercado como vetor de superao do colapso
financeiro, no fizeram seno ampliar as dimenses da crise, que atingiu o auge em
1932-33. Esta crise foi amainada parcialmente nos primeiros anos da administrao De-
mocrata de Franklin Delano Roosevelt, para voltar a acentuar-se em 1937. A supresso
de crditos americanos, a queda das exportaes europeias Amrica Latina, e desta
aos mercados centrais, a violenta depreciao dos preos dos produtos agrcolas e das
matrias-primas, bem como a escassa liquidez de capital fizeram a crise generalizar-
se pelo conjunto da economia internacional. Entre 1931 e 1936, todos os pases
abandonaram o padro ouro, enquanto universalizava-se o protecionismo alfandegrio.
Como foi dito, a crise atingiu os pases capitalistas em intensidade proporcional
sua integrao no mercado mundial. O protecionismo comercial decorrente da Grande
Depresso aprofundou a diferenciao das potncias capitalistas em dois grupos: o
primeiro deles, graas aos recursos de seus imprios coloniais (Gr-Bretanha e Frana)
ou aos do hinterland do prprio territrio metropolitano (Estados Unidos), manteve
razoavelmente seu funcionamento em meio crescente autarquia; o segundo, sem
dispor dos mesmos meios, foi mais duramente atingido pela crise (Alemanha, Itlia e
Japo). A depresso econmica e a agitao social decorrentes favoreceram a ascenso
e a radicalizao de regimes autoritrios e militaristas nesses ltimos, nos quais exis-
tiam tambm fracas tradies liberais.
A esse nvel de contradies internacionais somou-se outro, de carter social.
Enquanto os desempregados, as maiores vtimas da recesso, se decepcionavam com a
situao vigente no capitalismo liberal e se generalizavam os conflitos sociopolticos,
a Unio Sovitica se desenvolvia economicamente, ascendendo condio de potncia
industrial e superando o desemprego nos anos 1930. Desse modo, na percepo das
foras conservadoras formava-se o espectro de uma convulso social mundial, que se
somava s disputas entre potncias capitalistas.
O retraimento do comrcio mundial atingiu com particular intensidade os pases
exportadores de produtos da chamada agricultura de sobremesa, como o caf. A
Amrica Latina, na esteira do refluxo do setor exportador, mergulhou em uma recesso
sem precedentes. Em muitos pases se processou um retrocesso rumo agricultura de
subsistncia. Outros, todavia, possuam j uma suficiente complexidade interna e bases
Captulo | 1 A Era Vargas: o nascimento deumprojeto nacional 3

materiais e sociais para buscar outra via de desenvolvimento. O Brasil, por exemplo, j
iniciara, ainda que sem uma poltica governamental explcita, a industrializao subs-
titutiva de importaes na Repblica Velha e, j antes de 1929, o modelo agroexportador
dava mostras de esgotamento, coexistindo com uma incipiente alternativa urbano-indus-
trial. As consequncias da crise de 1929 sobre a economia apenas vieram a aprofundar
eventos j em curso.
Como parte desse processo de transio, articulam-se em uma frente eleitoral dis-
sidncias oligrquicas e setores mdios urbanos contra Jlio Prestes, o candidato oficial
do esquema caf com leite sucesso de Washington Lus. Aps a derrota da Aliana
Liberal em maro de 1930, movimento que dera suporte ao candidato gacho Getlio
Dornelles Vargas, em uma eleio marcada pela costumeira fraude, setores oposicionistas,
como os tenentes, desencadearam em outubro, um movimento armado que conquistou o
poder. Os Estados Unidos chegaram a enviar ao litoral brasileiro o Cruzador Pensacola,
em uma ao de embargo de armas aos revoltosos. A situao era de instabilidade na
Amrica Latina, pois no ms anterior o General Uriburu derrubara o governo argentino,
implantando um regime autoritrio. A Revoluo de 1930 inaugurava uma nova fase da
histria brasileira e da poltica externa. Todavia, como episdio poltico, a Revoluo
Estatizada de 1930 no representou, inicialmente, uma ruptura profunda, mas as trans-
formaes estruturais ocorreriam ao longo do processo.

O Governo Provisrio e a sua poltica externa emergencial


O perodo 1930-1933 representa, superficialmente, certa continuidade em relao
poltica exterior da Repblica Velha, pois nele o Governo Provisrio teve de atender
prioritariamente aos problemas conjunturais, dispondo ainda de pouca margem de
manobra. Afrnio de Melo Franco foi nomeado Ministro das Relaes Exteriores
e promoveu uma reforma no Itamaraty para reforar sua capacidade de negociao
econmica. A suspenso do pagamento da dvida externa em 1931, com a abertura
de negociaes nas quais o Brasil procurava obter uma melhor posio de barganha,
e a busca preferencial de acordos bilaterais (Clusula de Nao Mais Favorecida) no
campo comercial, em lugar do livre-cambismo, representavam alguns dos signos de
mudana.
Contudo, outras atitudes apontavam para uma continuidade em relao Primeira
Repblica, tais como a desvalorizao cambial e as garantias oferecidas pelo Governo
Provisrio de Vargas aos banqueiros internacionais de honrar os compromissos do pas,
entre outros. O Governo Provisrio obteve o reconhecimento internacional em poucas
semanas, apesar das boas relaes dos Estados Unidos e dos pases europeus com o
Governo Washington Lus. Em 1931 o governo promoveu a Conferncia Internacional
do Caf em So Paulo para a defesa do produto. Todavia, mesmo com a queima de es-
toques excedentes para manter o preo, entre 1931 e 1935, a renda cafeeira caiu 56%.
Outro problema que afetou a poltica exterior dessa fase foi a Revoluo Cons-
titucionalista de 1932, na qual a oligarquia paulista solicitou o reconhecimento in-
ternacional de estado de beligerncia. Foi, em grande medida, graas ao hbil e
decisiva do Chanceler Afrnio de Melo Franco que o Governo Provisrio conseguiu
solucionar a questo. Apesar da derrota militar, a elite cafeeira demonstrou seu poder
4 A Projeo Internacional do Brasil:1930-2012 Paulo Visentini

e determinao, obrigando o governo a convocar uma Assembleia Constituinte e


iniciar a democratizao que Vargas protelava. No mesmo ano, eclodiu a Guerra do
Chaco, entre o Paraguai e a Bolvia, na qual o Brasil procurou manter a neutralidade
e mediar o conflito.
A Primeira Repblica, uma vez consolidadas suas fronteiras, havia buscado definir
e articular uma poltica exterior pautada pela insero no espao continental. Como
lembra Gelson Fonseca Jr., o pas libertara-se da tradicional dependncia face
Europa, iniciando novos padres de relaes com os Estados Unidos (1989, p. 277).
Uma vez superados os problemas de estabilizao da Repblica, a aliana no escrita
de Rio Branco definiu uma estratgia de cooperao com Washington que permitia
ao Brasil uma relativa margem de manobra. Entretanto, medida que se consolidava
a projeo internacional dos Estados Unidos e a penetrao dos interesses desse pas
na economia brasileira, passou a predominar uma relao cada vez mais assimtrica,
apesar das pretenses de aliado privilegiado do grande irmo do norte na Amrica
Latina. Mas a Grande Depresso que se seguiu crise de 1929 abalou essa crescente
convergncia, imprimindo-lhe novas dimenses.
A Revoluo de 1930 no constitui em si mesma um movimento de ruptura radi-
cal no plano social, mas foi parte integrante de um processo histrico de revoluo
burguesa. Segundo Pedro Dutra Fonseca,
o episdio (1930) pode ser considerado como ponto culminante de um desfecho
iniciado na dcada de 1920, que marcaria o fim da hegemonia da burguesia
agroexportadora, contituindo-se em importante ponto de inflexo da Revoluo
burguesa brasileira. A convergncia entre o movimento poltico das foras inter-
nas contrrias ao situacionismo com a crise internacional no pode ser reduzida
a mera disputa de oligarquias, j que, sob nova correlao de foras polticas
eeconmicas, iniciava no Brasil novo tipo de desenvolvimento capitalista.
(FONSECA, 1989, p.146).

Embora, sob muitos prismas, as diretrizes governamentais e a evoluo poltica


do perodo 1930-1945 aparentem uma falta de rumo definido por parte de Vargas, na
verdade o conjunto do processo histrico dessa fase aponta para certas tendncias
dominantes. Entre elas, pode-se mencionar a crescente centralizao poltica e dirigis-
mo econmico, a introduo de certas estruturas corporativas, a arrancada da indus-
trializao substitutiva de importaes e a maximizao das vantagens possveis a
um pas perifrico em seu relacionamento com um cenrio internacional dividido e
em redefinio.
Isso no quer dizer que o processo no tenha sido marcado por sinuosidades,
retrocessos ocasionais e contradies, mas que estas no invalidam a existncia de um
rumo estratgico. O acirramento dos conflitos sociais e sua expresso na emergncia
de formas polticas radicais permitiram ao regime aumentar o seu poder. A falta de
hegemonia de uma classe, segmento ou agrupamento de classes propiciou, naquela
conjuntura, uma autonomia do poltico, com a imagem de um Estado e um estadista
com um poder de deciso acima da sociedade, conforme anlise de Francisco Weffort.
Essa redefinio dizia respeito tanto evoluo do contexto domstico como do inter-
nacional e, ainda, na interao dialtica dessas duas instncias. A queda das exportaes
Captulo | 1 A Era Vargas: o nascimento deumprojeto nacional 5

brasileiras (em volume e em valor), juntamente com o refluxo geral do comrcio e das
finanas internacionais, bem como a generalizao das polticas protecionistas levaram
a economia brasileira a ingressar em um novo estgio da industrializao por subs-
tituio de importaes. Paralelamente, Vargas fomentava o incremento da policultura
para evitar a dependncia acarretada pela monocultura, iniciava uma nova poltica com
relao ao caf, atravs da queima dos excedentes (de 1931 a 1944) e um processo de
modernizao da gesto da economia, com a criao de institutos, rgos especializados
em planejamento e execuo das polticas econmicas.
No tocante industrializao substitutiva de importaes, j iniciada na Primeira
Repblica, necessrio considerar o capitalismo mundial e a insero do capitalismo
brasileiro neste sistema, como formando um conjunto unitrio e contraditrio. Dessa
forma, pode-se observar que as contradies da antiga diviso internacional do trabalho
permitiram o incio da industrializao na periferia, e o crescente domnio do capital
financeiro sobre o capital industrial nos pases centrais levava ao aprofundamento
desse processo. Enquanto os setores ligados industria britnica, prejudicados com
o protecionismo e a substituio de importaes do Brasil, reclamavam providncias,
os banqueiros da City viam o fenmeno com bons olhos, pois permitia a continuidade
do pagamento da dvida externa e abria campo para novas inverses. A esse quadro
pode-se agregar o aprofundamento da passagem da hegemonia financeira e mercantil
inglesa americana em relao economia brasileira, fenmeno perturbado em meados
dos anos 1930 pela competio poltico-comercial entre o Terceiro Reich e os Estados
Unidos, no mbito da Amrica Latina.

BRASIL: inverses estrangeiras, 1930

Nacionalidade Total em Dlares %


Inglesa 1.396.310.805 53,1
Norte-Americana 505.001.000 21,2
Francesa 200.000.000 7,6
Outras Nac. Europ 300.000.000 11,4
Canadense 100.000.000 3,8
Argentina 50.000.000 1,9
Japonesa 25.000.000 1,0
Total 2.628.311.805 100,0

* CARONE, Edgard. A Repblica Nova (1930-1937). So Paulo. DIFEL, 1976. p. 72.

esse quadro que vai contribuir para as mudanas da poltica externa de Vargas.
Alguns autores argumentam que ela no apresentava grande definio ou criatividade.
bem verdade que algumas atitudes parecem apontar para uma mera continuidade em
relao Primeira Repblica, como foi visto anteriormente. Sem embargo, preciso
considerar que o governo precisava manter a economia funcionando e garantir meios
financeiros, especialmente em um momento de grave crise interna e externa. E as
transformaes se fariam gradativamente, apoiando-se a princpio nas bases previamente
existentes, como lembra Marcelo de Paiva Abreu (1984, p.18). Contudo, a poltica externa
de Vargas, apesar dos limites apontados, introduzia uma nova concepo estratgica.
6 A Projeo Internacional do Brasil:1930-2012 Paulo Visentini

Premida tanto por necessidades internas como pelas presses de um meio internacional
em crise e em rpida transformao, a poltica externa brasileira apresentar facetas
diferenciadas.

Redemocratizao, polarizao e barganha diplomtica


A partir de 1933, com a ascenso de Hitler na Alemanha e de Roosevelt nos Es-
tados Unidos, se inicia, formalmente, a competio entre essas duas potncias pela
formao de um novo sistema de poder internacional, com a destruio do Sistema
de Versalhes. Por razes estratgicas, histricas, poltico-diplomticas e econmicas,
o Brasil vai ser um dos pivs dessa disputa, o que facilitou o redimensionamento da
poltica externa de Vargas. No plano econmico, o sistema mundial concebido por
Washington se baseava no livre comrcio, apoiado pelo poderio econmico do pas,
enquanto a Alemanha lanava mo de acordos bilaterais de intercmbio, sem o uso de
moedas conversveis (o sistema de marcos compensados).
Embora complexa e multifactica, a rivalidade Alemanha-EUA com vista in-
fluncia sobre o Brasil assumiu a forma, inicialmente, de uma competio comercial.
Os excedentes de produtos primrios brasileiros comearam a ser trocados em quan-
tidades crescentes por bens industriais alemes, o que preocupou consideravelmente
o governo americano, tanto por razes econmicas como poltico-estratgicas. O
livre-cambismo, como princpio vital para Washington, era colocado em xeque. Alm
disso, o Brasil era um pas chave na poltica americana para o continente, tanto no que
tange defesa externa como ao enquadramento dos pases latino-americanos. Para o
Brasil, uma nao primrio-exportadora, essa competio comercial representava um
elemento valioso e uma excelente oportunidade para dinamizar a sua poltica exterior.
Por iniciativa americana, em 1935 foi assinado o tratado comercial Brasil-EUA, nos
marcos do livre comrcio. Entretanto, Vargas manteve o comrcio compensado com a
Alemanha. Embora este prejudicasse mais os interesses ingleses que americanos, Wash
ington buscou obstaculizar o acordo que se delineava entre Berlim e o Rio de Janeiro.
O Brasil era um pas estratgico, pois o nordeste constitua a melhor porta de entrada
para uma eventual invaso alem ao continente, alm de possibilitar o controle sobre
o Atlntico. Os recursos naturais brasileiros, se dominados pela Alemanha, poderiam
contribuir para alterar o equilbrio estratgico internacional.
Roosevelt tambm temia uma guinada brasileira pr-Eixo devido presena de
elementos simpatizantes do fascismo no governo e nas foras armadas, influncia do
movimento fascista brasileiro, Ao Integralista, existncia de numerosas colnias
alems, italianas e japonesas no sul do pas. A comunidade alem, que representava
o maior contingente germnico em territrio no alemo, fora pouco assimilada e
grande parte dela simpatizava com o nazismo. A embaixada do Terceiro Reich no Rio
de Janeiro, a ttulo de exemplo, contava com 200 funcionrios, enquanto a dos EUA
possua apenas 40.
O perodo que se abre foi caracterizado por Gerson Moura como de equidistncia
pragmtica, pois a poltica externa brasileira explorava ao mximo as vantagens
oferecidas pela situao competitiva, visando obter recursos materiais para a indus-
trializao e a venda dos produtos primrios excedentes. Nessa fase, a poltica exterior
Captulo | 1 A Era Vargas: o nascimento deumprojeto nacional 7

pode ser igualmente compreendida a partir das conjunturas polticas internas, sobretudo
brasileiras, o que no significa falta de projeto por parte de Vargas. Este era obrigado
a manobrar com grupos antagnicos dentro da sociedade e do prprio governo, mas
sempre mantendo em foco a otimizao das vantagens possibilitadas pela barganha
e o aprofundamento do programa econmico. A industrializao passava a receber
um rumo estratgico, e deveria ser dinamizada a partir de recursos obtidos no meio
internacional. Vargas inaugura uma autntica poltica externa para o desenvolvimento
(CERVO, 1994, p.28-9).
Os Estados Unidos, que no final do sculo XIX j haviam estabelecido o Caribe,
a Amrica Central e o Pacfico como zona de segurana, comearam a se preocupar
com a possibilidade de um conflito mundial. A incluso da Amrica do Sul no esquema
americano, em particular a salincia do leste (o nordeste brasileiro), tornava-se uma
questo importante. Alm disso, Roosevelt precisava enquadrar economicamente o
conjunto do continente ao seu comrcio exterior livre-cambista, como parte da cons-
truo de seu sistema de poder. No era apenas a influncia econmica alem que
preocupava, mas tambm o nacionalismo de pases como o Mxico, onde Crdenas
encampara o petrleo e empresas americanas, e a Argentina e o Chile, que mantinham
vnculos comerciais preferenciais com a Europa. Alm disso, os Estados Unidos
tratavam de compatibilizar as economias latino-americanas com seu futuro esforo
de guerra.
Nesse contexto, Roosevelt adotou a Poltica da Boa Vizinhana como estratgia
para alinhar o continente sua diplomacia. Na VII Conferncia Pan-Americana,
realizada em Montevidu em 1933, o Secretrio de Estado Cordell Hull formalizou
essa poltica. As tradicionais Conferncias Pan-Americanas foram, inicialmente,
instrumentos suficientes para a consecuo desse objetivo. Para tanto, os Estados
Unidos precisavam oferecer alternativas econmicas prprias ao comrcio alemo
na Amrica Latina. No apenas as intervenes militares so abandonadas, como
criado o Eximbank (Export-Import Bank). O Pan-americanismo tinha a vantagem,
para Washington, de encobrir ideologicamente sua hegemonia, disfarando-a como
cooperao e solidariedade. No limite, a soberania nacional passaria a ser sinnimo
de soberania continental. Em 1936 a Alemanha j superara os Estados Unidos como
parceiro comercial do Brasil.
A Argentina percebeu claramente essa estratgia e procurava permanentemente
limitar seu alcance. Essa situao oferecia um amplo espao de manobra para Vargas
em suas negociaes com os Estados Unidos. Nesse sentido, em outubro de 1933,
durante a visita do Presidente argentino, General Agustn Justo, foi assinado o Tratado
Anti-Blico de No-Agresso e Conciliao entre Argentina, Brasil, Chile, Mxico,
Paraguai e Uruguai, conhecido como Pacto Saavedra Lamas, nome do chanceler
argentino. A aproximao entre Brasil e Argentina aumentava a capacidade de barganha
de Vargas. Em maio de 1935 Vargas visitou o Uruguai e a Argentina.
Durante a chancelaria de Macedo Soares (1934 a 1938), o Brasil desenvolveu
um enfoque mais latino-americanista em sua atuao diplomtica, embora sem
desprezar a relao especial com Washington. Nos anos 1933 e 1934, a troca de
visitas oficiais entre Vargas e Justo, o presidente argentino, ajudou a diluir o clima
de desconfiana existente entre os dois pases. O Brasil tambm foi mediador em
8 A Projeo Internacional do Brasil:1930-2012 Paulo Visentini

dois litgios entre naes vizinhas. Entre 1932 e 1938 o pas serviu como mediador
entre o Paraguai e a Bolvia na Guerra do Chaco. Esse conflito envolvia interesses
internacionais do petrleo, atravs das companhias Standard Oil (norte-americana)
e Royal Dutch Shell (anglo-holandesa). A questo de limites de Letcia, entre
Colmbia e Peru, bem como o conflito entre Equador e Peru foram tambm in-
termediados pelo Brasil.
Na construo do novo sistema de poder, Getlio Vargas buscava redefinir a forma
de insero internacional do Brasil, apoiando-se na transformao interna do pas, a
qual dinamizava a partir da barganha externa. Como lembra Gerson Moura,
a ofensiva ideolgica pan-americana ganhava a opinio pblica e servia de
veculo de presso que grupos liberais e de esquerda exerciam sobre o governo
brasileiro. Este, por seu lado, conduzia os grupos de interesse, utilizando sua
diviso interna para manter-se em equilbrio entre as potncias. Essas presses
internas, longe de paralisar a ao do governo de Vargas (...), constituram um
elemento de impulso barganha no momento adequado. o caso das Foras
Armadas, que se achavam ideologicamente divididas, mas solucionavam es-
sa contradio mediante a nfase na unidade da corporao e a busca de
seu fortalecimento no interior do Estado. A resposta do Estado brasileiro
ofensiva ideolgica e poltica dos Estados Unidos constituiu em acatar a
aliana proposta, redefinindo mediante negociao a dependncia econmica
e poltica do pas. A nova dependncia entreabria as portas de um processo
mais avanado de industrializao e fortalecia militarmente o pas face a seus
vizinhos latino-americanos.
(MOURA, 1980, p.186).

Paralelamente, tambm se fazia sentir a presena ideolgico-cultural americana


no Brasil, com a crescente penetrao do American Way-of-life, agora com uma ins-
trumentalidade explcita. O intercmbio cultural brasileiro-norte-americano visava
estreitar os vnculos ideolgicos entre os dois pases para contrabalanar a influncia
nazista. Carmen Miranda, Orson Welles e o personagem Z Carioca, de Walt Disney,
so alguns dos nomes ligados a esse fenmeno, o qual, todavia, tinha seu ponto forte
na indstria cinematogrfica de Hollywood e nas agncias de notcias como United
Press International e Associated Press.
Vargas, que institura o voto secreto e o feminino e uma quota de representao
corporativa (que garantia a eleio a operrios sindicalizados), foi eleito pelo Con-
gresso e iniciou um novo governo e regime em 1934. Mas a oligarquia cafeeira paulista
tambm aproveitava a redemocratizao para se rearticular politicamente e para se
modernizar. No mesmo ano, Armando Sales de Oliveira criou a Universidade de So
Paulo (que reforava o universo liberal), trazendo professores estrangeiros de grande
renome como Claude Lvi-Strauss, Fernand Braudel, Roger Bastide e Etienne Borne,
entre outros. Ao mesmo tempo, a sociedade brasileira, em processo de urbanizao,
se tornava mais complexa e abria espao para a atuao de grupos polticos radicais,
no ligados poltica das elites tradicionais. Em 1932 surgiu a Ao Integralista
Brasileira (AIB), uma organizao fascista, alm dos Partidos Nazista e Fascista
atuarem abertamente no Brasil.
Captulo | 1 A Era Vargas: o nascimento deumprojeto nacional 9

Por outro lado, o retorno de Lus Carlos Prestes ao Brasil introduziu no Partido
Comunista parte do Movimento Tenentista. Os choques de rua entre a esquerda e a
direita criaram uma nova atmosfera poltica, que Vargas capitalizava politicamente.
Em 1935, o PCB lanou uma frente chamada Aliana Nacional Libertadora, que co-
nheceu uma expanso vertiginosa, assustando o governo, que ilegalizou a organizao.
A tendncia militarista e golpista inerente ao fazer poltico dos Tenentes conduziu
ao levante armado conhecido como Intentona Comunista, em novembro de 1935,
facilmente debelada. Ainda que o PCB fosse praticamente desmantelado, o governo
continuou manipulando a ameaa comunista como um instrumento poltico, pror-
rogando continuamente o Estado de Stio.
Na verdade, Vargas estava preocupado com o crescimento da oposio liberal e
a possvel eleio de Armando Sales de Oliveira em 1938, uma vez que no existia
reeleio. Alm do mais, a crise mundial voltava a se aprofundar e afetava a economia
brasileira. Em dezembro de 1935 o Brasil j havia denunciado todos os tratados de
Nao Mais Favorecida, pois o protecionismo crescia em todos os pases. Em 1937,
a Grande Depresso voltou a se aprofundar, depois de ter havido certa recuperao a
partir de 1933. A situao externa da economia brasileira se tornou dramtica. Assim,
no dia 10 de novembro de 1937, atravs de um golpe palaciano, era implantado o
regime autoritrio do Estado Novo, com muitos liberais seguindo para o exlio ou
para a priso.

1.2 ESTADO NOVO: AUTORITARISMO, MODERNIZAO,


AUTONOMIA E GUERRA (1937-1945)
Estado Novo: nacionalismo poltico e econmico
O Estado Novo tem sido considerado por muitos estudiosos como um regime
corporativo-fascista, uma vez que sua constituio (a Polaca), redigida por Francisco
Campos, se baseava na constituio da ditadura dos coronis da Polnia. Todavia, se
tratava de um regime autoritrio de perfil tecnocrtico, nacionalista, desenvolvimentista
e, surpreendentemente, com apelo aos trabalhadores. Embora Vargas tenha colocado
todas as mscaras polticas que lhe convinham1 e tenha tido no Rio Grande do Sul a
influncia formal do positivista Augusto Comte, em cuja ideologia o governo gacho se
baseara durante a Repblica Velha, sua principal referncia sociolgica foi o socialista
utpico francs Saint-Simon.
O golpe do Estado Novo foi recebido com entusiasmo pela Alemanha e pela
Itlia, e embora tenha sido duramente atacado pela imprensa americana, o Governo
Roosevelt encarou-o, corretamente, como um fenmeno interno, reconhecendo-o di-
plomaticamente. No mesmo dia do golpe, o pagamento do servio da dvida externa
foi suspenso. Embora o Governo Vargas pudesse aparentar uma inclinao pr-Eixo,
ele no alterou substancialmente os rumos da sua poltica exterior. Bem ao contrrio,
j em 1938, a influncia poltica alem no Brasil comeou a declinar. O Estado Novo

1. Segundo uma charge de 1945, de autoria de Belmonte, em 1937 ele foi o Fhrer Getlio Von Vargas, em
1941, o Cidado Getlio Delano Vargas e, em 1945, o Camarada Getlio Vargasvitch.
10 A Projeo Internacional do Brasil:1930-2012 Paulo Visentini

visava a eliminar todos os grupos polticos organizados, mobilizadores e com projeto


prprio, fossem internos ou externos, de direita ou de esquerda. Como a esquerda j
havia sido derrotada em 1935, o golpe de 1937 desarticulou oligarquias regionalistas2
e os grupos liberais.
Na sequncia, foi a vez da interdio do Partido Nazista, do Partido Fascista, da
Ao Integralista e da nacionalizao do ensino (tornando obrigatria a utilizao
pblica da lngua portuguesa), que enquadrava, especialmente, as populaes alems
do sul do pas. Em dezembro de 1938, Vargas rejeitou o convite de Hitler e Mussolini
para aderir ao Pacto Anti-Komintern. A Intentona Integralista, que quase derrubou
Vargas em maio de 1938, foi o pice desse confronto. Quando o embaixador alemo
Karl Ritter reagiu, em termos rspidos, ao tratamento dispensado s populaes de
origem germnica e ao Partido Nazista, foi considerado persona non grata. Pos-
teriormente as relaes diplomticas com Berlim foram normalizadas. Em maro de
1938, o pr-americano Oswaldo Aranha foi nomeado Ministro das Relaes Exteriores
em substituio a Mrio de Pimentel Brando (chanceler desde dezembro de 1936),
como forma de estreitar as relaes com os Estados Unidos e diminuir o peso dos
elementos pr-Eixo no governo.
Todavia, dentro da mais pura realpolitik e da defesa dos interesses econmicos
nacionais, prosseguia o comrcio do Brasil com a Alemanha. Em maro de 1938 foi
assinado um contrato com a Krupp para a aquisio de material blico alemo, e as
relaes comerciais conheceram notvel expanso. Mas a barganha prosseguia e,
em maro de 1939, Oswaldo Aranha comandou uma misso comercial aos Estados
Unidos, obtendo emprstimos e incrementando as relaes comerciais. Na mesma
linha, o General Ges Monteiro, Chefe do Estado-Maior do Exrcito, quatro meses
depois de ter assistido manobras militares a convite do governo alemo, realizou visita
aos Estados Unidos.
Em 1936, Roosevelt viajou pela Amrica do Sul, tendo seu primeiro encontro com
Vargas. Quando esse adotou a moratria unilateral no ano seguinte, no houve oposio
pelos Estados Unidos. A aliana no escrita continuava representando o elemento
mais forte no duplo jogo de Vargas (GAMBINI, 1977), com o Brasil acatando,
atravs de uma dura negociao e barganha, a Poltica de Boa Vizinhana, na busca do
papel de parceiro predileto de Washington na Amrica Latina. A recusa em aderir
ao pacto anticomunista no impediu, contudo, que o Brasil desenvolvesse uma ativa
poltica anticomunista, com o FBI e a Gestapo (at 1942) colaborando intimamente
com a Polcia Poltica do Estado Novo (Departamento de Ordem Poltica e Social, o
famigerado DOPS). Em 1939 foi criado o Departamento de Imprensa e propaganda
(DIP), que exercia a censura poltica. Mesmo depois que os pases do Eixo no puderam
mais imiscuir-se em assuntos internos do Brasil, elementos pr-Alemanha, como
Felinto Muller, tiveram espao para controlar a segurana interna e deportar elementos
indesejveis. Na mesma linha, inegvel uma poltica migratria restritiva, antis-
semita e racista, que, em certa medida, tambm era praticada pelos Estados Unidos e
por muitas outras naes democrticas.

2. Nas cerimnias do dia da Independncia, as bandeiras estaduais eram queimadas enquanto a nacional
era hasteada.
Captulo | 1 A Era Vargas: o nascimento deumprojeto nacional 11

Na VIII Conferncia Pan-Americana, realizada em Lima em 1938, o Brasil apoiou


a poltica de Solidariedade Continental dos Estados Unidos. Visando acelerar a cons-
truo do Sistema Interamericano, decidiu-se a realizao de peridicas Reunies de
Consultas, tendo a primeira ocorrido no Panam em 1939, a qual criava a Zona
de Segurana das Amricas. Em 1940, a Reunio de Consultas de Havana estabeleceu
as normas de cooperao interamericana na defesa militar e ideolgica. Todavia, o
pas no descuidava de seus interesses regionais, assinando o Tratado Complementar
com a Bolvia em 1938, sobre petrleo e ligao ferroviria.
O conjunto de negociaes em Washington, conhecido como Misso Aranha,
representou o ponto de inflexo na ruptura da equidistncia pragmtica. Os Estados
Unidos cederam no plano econmico para obter uma importante vitria poltica com
a aproximao do Brasil ao seu sistema de poder. precisamente nesse processo de
estreitamento da poltica de barganha que o Brasil viria a obter seus maiores ganhos
econmicos. As definies diplomticas e a proximidade de guerra aceleraram os
acontecimentos. A Krupp negociou a entrega de armas ao exrcito brasileiro em 1938
e 1939. Vargas buscou tirar o mximo proveito da situao, mas a guerra teve incio
em setembro de 1939, e a marinha britnica promoveu o bloqueio ao comrcio alemo,
praticamente pondo um fim ao intercmbio compensado. Isso viria a estrangular o
comrcio externo da Amrica Latina e a esvaziar, em boa medida, a poltica brasileira
de equidistncia (o intercmbio Brasil-Alemanha caiu em 1940 para 10%).
Vargas manteve certa prudncia frente aos acontecimentos, pois, apesar do quadro
de cooperao econmica adverso, as vitrias alems se acumulavam e entusiasmavam
os setores pr-Eixo, o que possibilitou tambm uma relativa sobrevida equidistncia
pragmtica. As demandas brasileiras de obteno de uma usina siderrgica para servir
de base indstria de bens de capital e ao reequipamento das Foras Armadas no
receberam, inicialmente, respostas positivas do setor privado e do governo americano.
Frente ao fracasso das negociaes, Vargas, que j vazara a informao de que os
alemes estavam dispostos a oferecer usinas siderrgicas e armas ao Brasil, proferiu
o clebre discurso de 11 de junho de 1940 a bordo do encouraado Minas Gerais, no
qual anunciava a fim dos liberalismos imprevidentes e das democracias estreis.3
importante destacar que Paris acabava de ser declarada cidade aberta e a vitria
da Wehrmacht era questo de dias. Aps aceitar as justificativas do governo, que ale-
gava tratar-se de um discurso voltado poltica interna, a resposta de Washington no
tardou. O Eximbank assegurou o financiamento para a instalao de uma siderrgica
em Volta Redonda, fato indito no relacionamento econmico Estados Unidos-Amrica

3. Existe uma interpretao dominante de que ele teria enaltecido os regimes fascistas e anunciado a morte
das democracias. Todavia, no foi bem isso, at porque o estilo de Vargas era mais sutil e o discurso tinha
um objetivo especfico, que no era o da simples filosofia especulativa: Atravessamos um momento his-
trico de graves repercusses, resultante da rpida e violenta mutao de valores. Marchamos para um futuro
diverso do quanto conhecamos em matria de organizao econmica, social ou poltica, e sentimos que
os velhos sistemas e frmulas antiquadas entraram em declnio. No , porm, [...] o fim da civilizao,
mas o incio, tumultuoso e fecundo, de uma nova era. Os povos vigorosos, aptos vida, necessitam seguir
o rumo de suas aspiraes, em vez de se deterem na contemplao do que desmorona [...]. Passou a poca
dos liberalismos imprevidentes, das democracias estreis, dos personalismos inteis e semeadores de
desordem (apud CORSI, 2000, p.158).
12 A Projeo Internacional do Brasil:1930-2012 Paulo Visentini

Latina. O Brasil, em contrapartida, assinara em maio de 1941 um acordo assegurando


o monoplio no fornecimento de Minerais Estratgicos aos Estados Unidos, que se
comprometeram a adquirir toda a produo brasileira (HILTON, 1977, p.330).

O alinhamento (negociado) com os EUA


O Brasil se declarara neutro frente ecloso da Guerra na Europa. Em 1941
houve vrias iniciativas no campo da aviao civil e militar. Em janeiro foi criado o
Ministrio da Aeronutica com vistas a modernizar e organizar a aviao comercial e
a Fora Area Brasileira (FAB), a ser implantada. Aps haver concedido aos Estados
Unidos a exclusividade no fornecimento de minerais estratgicos (para financiar o
desenvolvimento brasileiro),4 foi permitido empresa Pan Air do Brasil construir ou
remodelar oito bases areas no nordeste do pas. Por fim, em dezembro o governo
proibiu a operao das empresas de aviao alem Condor e da italiana Lati em todo
o territrio nacional. Ambas representavam instrumentos de espionagem e de mapea-
mento da infraestrutura brasileira, especialmente a Condor no nordeste brasileiro.
Em agosto de 1941, ainda antes de entrar em guerra, Roosevelt elaborou a Carta
do Atlntico, a qual defendia a renncia s aquisies territoriais pela fora, o direito
autodeterminao dos povos, a participao de todos os pases no comrcio mundial,
a liberdade de navegao nos mares e a libertao de todos os povos do terror e da
fome. Esses princpios representavam a essncia da viso norte-americana para o sis-
tema internacional, e muitos deles embasariam a criao da ONU. Em janeiro de 1942,
em Washington, 26 pases aliados contra o Eixo firmaram a declarao das Naes
Unidas, sem a participao do Brasil.
Com a entrada dos Estados Unidos na guerra, aps o ataque japons a Pearl Harbor
em 7 de dezembro de 1941, foi realizada em 15 de janeiro de 1942 no Rio de Janeiro
a III Reunio de Consultas dos Ministros das Relaes Exteriores das Repblicas
Americanas (a Conferncia dos Chanceleres). Face oposio argentina e chilena,
os Estados Unidos s lograram aprovar por unanimidade a recomendao de ruptura
diplomtica dos pases do continente em relao aos do Eixo. Os Estados Unidos, por
sua vez, comprometeram-se a arcar com os aspectos militares da guerra, enquanto os
governos latino-americanos ficariam encarregados de fornecer apoio econmico e de
segurana interna.
Como a Argentina e o Chile permaneceram neutros, aumentou o poder de barganha
do Brasil, que rompeu relaes diplomticas com as naes do Eixo dia 28 de janeiro
de 1942. A reao da Alemanha ocorreu com o torpedeamento do navio Cabedelo, em
14 de fevereiro, por um submarino alemo, pois o Brasil estava exportando grandes
quantidades de matrias-primas estratgicas para os Estados Unidos. Em sete meses
foram torpedeados 19 navios de transporte brasileiros, provocando a morte de 740
pessoas.
A extenso da guerra submarina alem aos mercantes brasileiros (cinco navios fo-
ram torpedeados em apenas trs dias) levou amplos grupos opositores ao Estado Novo

4. Dentre eles bauxita, berlio, cromita, ferro, nquel, diamantes, mangans, mica, cristal de quartzo, borracha,
titnio e zircnio.
Captulo | 1 A Era Vargas: o nascimento deumprojeto nacional 13

a pressionar Vargas para declarar guerra ao Eixo. Em agosto de 1942, ele reformulou
seu ministrio, afastando os elementos pr-Eixo, e declarou guerra Alemanha e
Itlia. Em novembro, reuniu-se a Comisso Mista de Defesa Brasil-EUA e, logo em
seguida, o governo permitiu a utilizao dos aerdromos do nordeste pela aviao
norte-americana, para combater os submarinos alemes e permitir escalas na rota para
a frica e a sia. Ao mesmo tempo, vinha ao Brasil a Misso chefiada por Morris
Cooke, encerrada com recomendaes de ajuda ao desenvolvimento da infraestrutura
e da indstria brasileira.
Em janeiro de 1943, Roosevelt encontrou-se com Vargas na base area de Natal
(construda pelos Estados Unidos), tendo sido discutido, alm de questes militares,
a adeso do Brasil s Naes Unidas. Foi tambm decidido fornecer apoio Fora
Area Brasileira (FAB), para participar do patrulhamento do Atlntico Sul, e a criao
da Fora Expedicionria Brasileira (FEB), com material americano, para participar da
guerra contra o bloco nazi-fascista. Os Estados Unidos, na verdade, no desejavam que
o Brasil criasse a FEB ou participasse das operaes militares, no apenas pelos custos
e problemas logsticos. Washington no desejava que o Brasil possusse um exrcito
forte e moderno. A ideia inicial de que o Brasil pudesse enviar uma fora militar para
participar das operaes na frica tornou-se sem efeito devido ao desembarque dos
aliados ter ocorrido em novembro de 1942. Em pouco tempo, as foras do Eixo naquele
continente capitularam.
A entrada do Brasil no conflito ocorreu por presso dos grupos de oposio ao Es-
tado Novo e de segmentos das Foras Armadas. As intensas mobilizaes dos primeiros
visavam utilizar um virtual engajamento nacional no bloco democrtico para obter
a redemocratizao do regime, enquanto muitos militares desejavam afirmar-se poli-
ticamente na sociedade brasileira e aumentar seu potencial blico para elevar o pas a
uma posio hegemnica no subcontinente sul-americano. Como aliado combatente,
o Brasil constitua exceo na Amrica Latina, sendo a nica nao do continente a
receber equipamento ofensivo, alm de ganhar 71% do auxlio militar para aquela
regio (GAMBINI, 1977, p.141).
Os aspectos repressivos e autoritrios do Estado Novo so conhecidos e bas-
tante explorados pela historiografia, que se concentrou mais nas aparncias do que
nas estruturas e projetos, sob influncia do debate poltico hegemonizado pelos
liberais e por segmentos da esquerda caudatrios da perspectiva liberal. Todavia,
h outras dimenses mais importantes e menos exploradas, como os projetos
de modernizao do Estado e da sociedade, de desenvolvimento econmico, de
fortalecimento da presena internacional, de construo da nao e de implantao
de polticas sociais.
Como demonstrou Francisco Luiz Corsi, em sua obra Estado Novo: poltica externa
e projeto nacional, o regime vigente entre 1937 e 1945 buscava aproveitar seu amplo
poder decisrio para implementar um conjunto de reformas e planos estratgicos de
desenvolvimento em uma conjuntura muito particular. A ditadura, nesse sentido, foi
mais um meio do que um fim em si mesmo, como pode ser inferido pela poltica de
alianas tentada por Vargas em 1944-1945.
Com relao ao projeto de desenvolvimento, muitas iniciativas latentes ou apenas
propostas entre 1930 e 1937 foram implementadas com o Estado Novo. Em 1937
14 A Projeo Internacional do Brasil:1930-2012 Paulo Visentini

foi estabelecido o Conselho Tcnico, Econmico e Financeiro, a Carteira de Crdito


Agrcola e Industrial do Banco do Brasil e o Plano Especial de Obras Pblicas e
Reaparelhamento da Defesa Nacional, que era, em essncia, um Plano Quinquenal
de desenvolvimento. Em 1938 foram criados o Conselho Nacional do Petrleo e o
Departamento Administrativo do Servio Pblico (DASP), que introduzia uma mo-
derna administrao pblica baseada no mrito e na qualificao tcnica e burocrtica,
como substrato para um Estado que deveria ser a base do desenvolvimento. A esse
ltimo aspecto deve ser acrescentado o impulso, a expanso e a renovao da educao.
No ano seguinte foi implantado o Conselho de guas e Energia Eltrica, para fomentar
o setor energtico, sob controle do Estado.
Em 1938, atravs da chamada Carta de So Loureno, Vargas lanou um plano
para o desenvolvimento da indstria de base (bens de capital), tendo a siderurgia
como carro-chefe, a nacionalizao das jazidas minerais, das seguradoras e bancos
estrangeiros e das quedas dgua (para a construo de represas hidroeltricas) e um
projeto para o setor dos transportes. Tudo isso contribuiria para a construo de uma
nao desenvolvida e poderosa, como era admitido mesmo por figuras liberais do
governo, como Oswaldo Aranha e Joo Neves da Fontoura. Em janeiro de 1943, o
primeiro, ento chanceler, afirmou que o Brasil deve, inevitavelmente, (tornar-se)
uma das grandes potncias econmicas e militares do mundo, enquanto o segundo,
ento embaixador em Portugal, declarou, em agosto do mesmo ano, que a concluso
de que devemos estender a todo o mundo a nossa projeo poltica no me parece
ousadia nem excesso de imaginao (apud Moura, 1990).
Delrios de grandeza e frases de efeito parte, pode-se, mesmo assim, observar que
a viso estratgica do grupo dirigente era qualitativamente diferente e estava anos-luz
frente da percepo das oligarquias regionais, agrrias e liberais. Estas, como tambm
parte da elite brasileira atual, preferiam um pas mais modesto, que lhes permitisse
manter seu poder poltico e econmico setorial, em associao subordinada potncia
hegemnica do momento. Para superar a viso de vis colonizado, a Era Vargas no
apenas buscou construir o Estado, mas tambm a nao. O pai dos pobres (que alguns
consideram, igualmente, a me dos ricos) no apenas exercia seu poder e autoridade,
mas era um mestre na cooptao e estimulador de jovens talentosos. Escritores, artis-
tas plsticos, msicos conceituados e novos talentos populares que emergiram com
esse processo foram engajados no projeto de construir a cultura nacional e a prpria
nacionalidade.
Os quadros e painis de Portinari e outros artistas, os romances que retratavam
a vida do povo brasileiro, a promoo do carnaval e de outras manifestaes da
cultura popular (que a elite desprezava) e msicas como Cidade Maravilhosa ou as
composies de Villa Lobos projetavam um sentimento de brasilidade, que no era
contra o cosmopolitismo. Os intelectuais individualistas e elitistas, que se voltavam
para Paris (e depois Nova Iorque) em busca da luz e da vanguarda, esqueciam da
imensa retaguarda. Sempre apoiado pelo Estado, emergiu um movimento que elevava
a autoestima do povo, revelava novos talentos e valorizava a contribuio cultural de
todos os grupos (os negros receberam especial ateno). Os modernistas dos anos 1920,
em sua grande maioria, se envolveram nesse processo, alguns, inclusive, retornaram
da Europa com esse fim.
Captulo | 1 A Era Vargas: o nascimento deumprojeto nacional 15

O que todo esse processo econmico, poltico e cultural estava produzindo era
uma transformao profunda da sociedade. Novos segmentos surgiam, a princpio
tutelados politicamente, e permitiram novos avanos. Em 1943 entrou em vigor a
Consolidao das Leis do Trabalho (CLT) e o Salrio Mnimo, os quais, como outras
medidas sociais, sempre eram anunciados com pompa e circunstncia nos desfiles de
1 de maio. Ainda que tudo isso fizesse parte de uma modernizao capitalista, logo
emergiriam contradies polticas agudas.

O Brasil na Segunda Guerra Mundial


No encontro com Roosevelt em Natal, Vargas apresentou o Plano de Engrande-
cimento Internacional do Brasil, atravs da participao militar no conflito mundial.
Entretanto, o presidente brasileiro recusou-se a enviar tropas para os arquiplagos por-
tugueses no Atlntico, para as Guianas, ou mesmo, eventualmente, contra a Argentina.
Preferiu o teatro de operaes do Mediterrneo, como forma de fomentar a projeo
do Brasil para fora do continente. A atuao militar brasileira veio a materializar-se
em vrios setores: na luta antissubmarina prxima ao litoral, com unidades navais e
areas, na participao de uma unidade da Fora Area e de uma diviso de infantaria,
a FEB (com 25 mil soldados), no teatro de operaes da Itlia (1944-1945).
A atuao militar do Brasil na Segunda Guerra Mundial constituiu um fator im-
portante para a derrocada do Estado Novo e para o desenvolvimento da percepo,
avalizada por Roosevelt, de que o pas seria, aps o conflito, um aliado privilegiado dos
Estados Unidos (MOURA, 1991, p.34). Curiosamente, muitos dos jovens mobilizados
para lutar na Itlia retornaram como simpatizantes do comunismo, tanto porque a es-
querda realizou mobilizaes populares visando a participao no conflito (na linha
do antifascismo) como pelo contato de muitos deles com a resistenza italiana.
Do ponto de vista econmico e comercial, alguns autores sustentam que o Es-
tado Novo, realizando grandes exportaes para os aliados durante a guerra, teria
abandonado o projeto de industrializao. De fato, 75% das exportaes brasileiras
se dirigiam ao esforo de guerra aliado, gerando, inclusive, um tardio ciclo da borra-
cha na Amaznia. Com esse ciclo exportador, o Brasil acumulou um grande volume
de divisas internacionais, que deveriam vir a financiar um salto no desenvolvimento
econmico, particularmente industrial.
Contudo, a industrializao manteve-se como projeto estratgico devido dificulda-
de de importar. O crescimento industrial foi tanto quantitativo quanto qualitativo, pois
alm dos bens de consumo popular, despontava j a produo de bens intermedirios,
insumos bsicos e de capital. Matrias-primas e alimentos tambm foram exportados
em grande quantidade, mas isso se devia conjuntura da guerra, e no a uma simples
retomada do modelo primrio-exportador. Alis, esses produtos comeavam tambm
a ser absorvidos pelo mercado e indstrias domsticas. Foi nesse contexto que veio
ao Brasil, por solicitao de Vargas, em 1942, a referida Misso Cooke, para avaliar
a viabilidade industrial da economia brasileira.
A dualidade desse processo econmico, por outro lado, aprofundou a diviso
regional do trabalho e as desigualdades estaduais dentro do pas, que o governo pre-
tendia superar. Finalmente, o grande acmulo de divisas pelo Brasil durante a guerra
16 A Projeo Internacional do Brasil:1930-2012 Paulo Visentini

apresentava-se como um grande trunfo para o incremento da industrializao brasileira,


caso fosse mantido o projeto nacional-desenvolvimentista de Vargas. Mas isso dependia
da consistncia do projeto e da conjuntura interna e externa do ps-guerra, porque o
oposto tambm era possvel: as divisas acumuladas poderiam, em lugar de ser utilizadas
na importao de bens de capital para a indstria nacional, servir para a importao de
artigos de consumo. Em grande medida, isso veio a acontecer durante o Governo Dutra.
No plano poltico-diplomtico, o perodo final do Estado Novo viria a apresentar
algumas alteraes significativas. No mbito sul-americano, o golpe militar de junho
de 1943, desfechado pelo General Ramirez, sucedido em seguida pelo General Farrell
(um grupo de oficiais do qual o Cel. Juan Domingo Pern fazia parte), encerrou o
predomnio poltico da oligarquia agroexportadora. A evoluo interna da Argentina,
o golpe do General Villaroel (pr-argentino) e as polticas nacionalistas e de reforma
social do Movimento Nacional Revolucionrio na Bolvia foram percebidos pelos
estrategistas americanos como a formao de uma constelao de Estados fora do
controle do pan-americanismo.
Alm do problema diplomtico, havia grande inquietao pelo fato desses pases
evolurem para uma espcie de nacionalismo militar. Tentando pression-los, os Estados
Unidos apoiaram o Brasil contra a Argentina, atravs do envio de armamentos. Em 1944,
em um clima de tenso mais ou menos orquestrada, chegou a haver a concentrao de
tropas brasileiras na fronteira. Washington chegou a cogitar enviar material blico suple-
mentar, de carter ofensivo, para reforar o exrcito brasileiro. Mas os acontecimentos
no ultrapassaram o nvel de tenso localizada, com o Rio de Janeiro e Buenos Aires
utilizando o affair para seus prprios interesses. Assim como no regime do Estado Novo,
alguns militares argentinos simpatizavam com o fascismo, mas o anti-americanismo
da Argentina tinha a ver com as exportaes voltadas Europa, particularmente para
a Inglaterra. Em termos comerciais, igualmente, Washington e Buenos Aires eram
competidores no tocante s exportaes de trigo para a Amrica Latina.
A esses fatos, veio agregar-se a tendncia declinante do Estado Novo. A partir
de 1943 o regime sentia a gradual defeco das elites econmicas e se movia para a
esquerda, alm de aprofundar o nacionalismo desenvolvimentista. Em dezembro os
polticos tradicionais pediram a redemocratizao, enquanto o Partido Comunista co-
meava a se rearticular. Vargas lanou, ento, o que seria o segundo plano quinquenal,
o Plano de Obras e Equipamento, em 1944. Em uma inflexo ainda mais nacionalista,
no ano seguinte, o governo anunciou a Lei de Atos Contra a Economia Nacional,
conhecida como Lei Antitruste ou Lei Malaia.
Em 1944 o Brasil deixara de ser uma pea estratgica importante para os Estados
Unidos que, de forma explcita, comeou a apoiar a oposio liberal, que deseja a
redemocratizao. O governo reagiu fechando a Sociedade de Amigos da Amrica,
um dos ncleos em que a oposio se articulava, e para a qual Oswaldo Aranha
havia sido eleito vice-presidente. Pelos contatos do chanceler com a oposio e suas
manifestaes pblicas favorveis ao fim da ditadura, ele deixou o cargo. A chancelaria
foi assumida por Pedro Leo Veloso em agosto de 1944, enquanto as presses pela
redemocratizao cresciam.
Os Estados Unidos viram nisso um signo de antiamericanismo, interpretao refor-
ada pelos editoriais da imprensa argentina. Washington avaliava esses acontecimentos
Captulo | 1 A Era Vargas: o nascimento deumprojeto nacional 17

como um reforo do nacionalismo econmico e poltico, que objetivava autonomizar


esses pases do emergente sistema de poder americano. No caso brasileiro, acreditava
que Vargas aderia onda nacionalista, que tambm atingira a Argentina e a Bolvia,
para salvar a ditadura estado-novista. O ncleo da Amrica do Sul parecia escapar ao
controle, buscando autonomia diplomtica e um projeto de desenvolvimento voltado
industrializao e ao mercado interno, sob impulso do Estado, justamente na con-
tramo do sistema internacional que os Estados Unidos estavam propondo nas grandes
conferncias diplomticas.
Durante a Conferncia de Dumbarton Oaks, realizada em Washington em outubro
de 1944, Roosevelt chegou a propor a incluso do Brasil no Conselho de Segurana da
ONU, o que foi vetado pela URSS (com a qual Vargas se recusava a estabelecer rela-
es diplomticas) e pela Gr-Bretanha. A poltica delineada na Conferncia de Yalta
j representava uma presso pela redemocratizao do Brasil, mas quando em abril
de 1945 Truman sucedeu a Roosevelt, o novo presidente norte-americano endureceu
a poltica dos Estados Unidos para com o nacionalismo latino-americano. Vargas, que
acabava de aprovar a lei Antitruste, era cada vez menos confivel, enquanto crescia a
influncia de Pern na Argentina, e este radicalizava suas posies.
Nesse contexto, em maro ocorreu a Conferncia Extraordinria dos Estados
Americanos, ou Conferncia de Chapultepec, Mxico, que buscava implantar no
hemisfrio as polticas delineadas em Yalta. As Amricas deveriam permanecer como
zona de influncia dos Estados Unidos no ps-guerra, que desejava obter apoio para
a ONU e afirmar uma poltica de segurana regional com o direito de interveno em
caso de ameaa externa ou interna. Dias depois, o Brasil estabeleceu relaes com
a Unio Sovitica e em junho o Brasil declarou guerra ao Japo5 e assinou a Carta da
ONU como Estado fundador, durante a Conferncia de So Francisco.
Em abril o governo concedeu anistia aos presos polticos, terminou a censura, per-
mitiu as manifestaes polticas e foram fundados novos partidos. Enquanto os liberais
pr-americanos criavam a Unio Democrtica Nacional (UDN), o regime estimulou
a criao do Partido Social Democrata (PSD), com base nos setores tecnocrticos e
parte do empresariado, e o Partido Trabalhista Brasileiro (PTB), ligado base sindical
do regime. O Partido Comunista foi, igualmente, legalizado. Vargas manobrava de
forma desesperada para tentar sobreviver politicamente, buscando apoio no movimento
operrio que emergia com fora.
Com a libertao do lder comunista Lus Carlos Prestes, o PCB, gozando de amplo
suporte popular no fim da guerra, resolveu apoiar Getlio na campanha do Queremismo
(de Queremos a Constituinte com Getlio). curioso, pois Prestes permaneceu por
dez anos na priso, sua esposa Olga Benrio, comunista alem de origem judaica, fora
entregue Gestapo e morrera em um campo de concentrao nazista. Outros militantes
foram mortos, presos ou torturados, pois durante a Era Vargas reinara um forte antico-
munismo, e at o nome Unio Sovitica era proibido, com o pas sendo referido como
Rssia. Vargas, bem verdade, acolhera alguns comunistas talentosos como indivduos,

5. Um dos episdios menos conhecidos no perodo foi a onda de violncia que varreu a comunidade de
origem japonesa no Brasil. A organizao nacionalista Shindo Renmei exerceu terror na fechada comunidade
nipnica contra os que aceitaram a derrota do Imprio, inclusive negando que o Japo houvesse se rendido.
18 A Projeo Internacional do Brasil:1930-2012 Paulo Visentini

mas evitava o movimento organizado. O anticomunismo era defendido pelo Exrcito


(forte base do poder de Vargas), pela Igreja e pelas elites tradicionais, atores polticos
que ele no desejava contrariar. Os comunistas, mais do que Moscou, viam Vargas e seu
nacional-desenvolvimentismo como um fator positivo para o futuro.
O Queremismo desejava que as eleies fossem precedidas por uma Constituinte
e a oposio e os Estados Unidos desejavam primeiro a eleio. Como os liberais se
aproximavam dos Estados Unidos e adotavam uma postura conservadora com relao
agenda social, Vargas encarnava, mais ainda, o movimento dos trabalhadores, em
plena expanso. Mas o pior foi que ele conseguiu o apoio de parte da burguesia indus-
trial de So Paulo, ao demonstrar que seu projeto de desenvolvimento os beneficiaria
mais do que o retorno do liberalismo econmico. Em pnico com uma cada vez mais
possvel vitria de Vargas, a oposio liberal adotou uma poltica golpista (como far
at 1964), batendo porta dos quartis (agora temerosos do pr-comunismo de
Vargas) e da Embaixada americana.
Os Estados Unidos passaram ento a pressionar, atravs do embaixador Berle
Jr., pela derrubada de Vargas, como brilhantemente analisado pelo historiador
norte-americano Stanley Hilton no livro O ditador e o embaixador. Em outubro,
o grupo de Pern afastado do poder na Argentina, mas ele retorna triunfante dias
depois, apoiado por grandes manifestaes populares. Era o limite. Truman no podia
arriscar-se a que algo semelhante ocorresse no Brasil. Os militares derrubam Vargas
em 29 de outubro de 1945, com o apoio norte-americano e de grande parte da elite
brasileira (HILTON, 1987, p.101 e MOURA, 1991, p.50). Jos Linhares, Presidente do
Supremo Tribunal Federal, assume a presidncia e Getlio se retira para sua fazenda
em So Borja, permanecendo afastado da poltica at 1950, apesar de ter sido eleito
senador por dois estados.
A Era Vargas iniciou uma nova etapa da poltica externa brasileira, ao introduzir
a problemtica da subordinao das relaes exteriores s necessidades do projeto de
desenvolvimento industrial. Por que seu projeto foi interrompido em 1945? Explicaes
personalistas como os zigue-zagues polticos, a indeciso e o desejo de conciliar, em
lugar de confrontar, apresentam apenas a parte visvel do problema. O capitalismo
brasileiro era ainda incipiente e a base de poder, instvel, fazendo com que Getlio
evitasse medidas que pudessem rach-la. Como explicou Corsi,
se de um lado o amplo arco social que sustentava o governo permitia uma
srie de medidas modernizantes, de outro estabelecia limites a sua ao,
impedindo-o de avanar mais decididamente rumo a uma industrializao aut-
noma. [...] Uma reforma agrria que taxasse pesadamente a grande propriedade
da terra e o grande capital, buscando dotar o Estado de recursos necessrios
para uma ao mais abrangente na economia, tambm parecia improvvel.
A burguesia industrial, setor que mais se beneficiaria com essa poltica, no
tinha foras para, sozinha, sustentar Vargas, e este, seguramente, no queria
perder sua autonomia, ficando refm desse setor. Alm disso, essa classe via
com restries uma maior interveno do Estado na economia e considerava
essencial a participao do capital estrangeiro no desenvolvimento do pas.
Captulo 2

O nacional-desenvolvimentismo:
mercado interno ou externo?
Neste captulo analisada a consolidao do projeto nacional desenvolvimentista e as
contradies que geraram perodos de recuo interno e externo neste processo, no mbito
da Guerra Fria e da transformao social, poltica e econmica do Brasil. Em 2.1,Dutra/
Vargas/Kubitschek: avanos e recuos do nacionalismo (1945-1961) so abordadas as
polarizaes entre as agendas do nacional desenvolvimentismo e do desenvolvimentis-
mo associado, do nacionalismo e do entreguismo, assim como suas ligaes com a
poltica externa brasileira, as particularidades do intercmbio com os Estados Unidos e
os ensaios de multilateralizao externos. A consolidao destes ensaios examinada em
2.2, A Poltica Externa Independente: tentativa de projeo mundial (1961-1964) que
caracteriza a emergncia de um novo perfil multilateral e global para a projeo do pas,
e que compe a identidade contempornea do Brasil em suas relaes internacionais.

2.1 DUTRA/VARGAS/KUBITSCHEK: AVANOS E RECUOS


DO NACIONALISMO (1945-1961)
2.1.1 O Governo Dutra e o alinhamento sem recompensa
(1945-1951)
O alinhamento automtico com os Estados Unidos e a poltica
antiesquerdista
Em janeiro de 1946, trs meses aps a derrubada de Vargas e o fim do Estado
Novo, o General Eurico Gaspar Dutra tomava posse como presidente eleito, em
uma aliana PSD-UDN, progressivamente dominada pela ltima. O condestvel do
regime autoritrio e ex-simpatizante do Eixo era agora um fiel aliado de Washington.
Essa seria a marca de seu governo, que teve como chanceler at 1947 Joo Neves da
Fontoura. Uma mudana de tal magnitude resultava tanto de uma nova correlao de
foras interna como, sobretudo, externa.
O Governo Dutra ficou conhecido como redemocratizante, aps o primeiro Go-
verno Vargas. Porm, outro fato que caracterizou seu governo no to lembrado: o
receio das revoltas populares e da agitao social, resultantes da poltica brasileira do
perodo. Segundo sua tica, esses movimentos teriam origem nos grupos de traba-
lhadores sindicalizados, que sofreriam influncia do socialismo sovitico. Da sua luta
veemente contra essa fora poltica que era o movimento dos trabalhadores, a esquerda
19
20 A Projeo Internacional do Brasil:1930-2012 Paulo Visentini

brasileira e o poder simbolizado pela Unio Sovitica, e a consequente adoo de uma


poltica conservadora pelo governo da poca.
Aps a fase inicial de cooperao entre Estados Unidos e Unio Sovitica no ps-
guerra, com o intuito de reconstruir a Europa e a polarizao mundial em duas zonas
de influncia poltica nesse primeiro momento, iniciaram-se os anos da Guerra Fria e
uma nova ordem mundial. Isso alternava profundamente as possibilidades de insero
internacional do Brasil, pois a Amrica Latina no era considerada uma zona prioritria
e em disputa, mas um espao que fazia parte da esfera de influncia norte-americana.
Nesse sentido, fundamental compreender a retrica da Guerra Fria como instrumento
poltico, mas ainda mais importante distinguir o que foi esse fenmeno na realidade.
Ao final da Segunda Guerra Mundial a situao hegemnica dos Estados Unidos,no
plano mundial, permitiu-lhe estruturar uma nova ordem internacional quase inteira-
mente a seu molde, a Pax Americana. No plano poltico-militar, os Estados Unidos
detinham vantagens talvez nunca obtidas por outra potncia: dominavam os mares,
possuam bases areas e navais, alm de exrcitos em todos os continentes, bem como
a bomba atmica e uma aviao estratgica capaz de atingir quase todas as reas do
planeta. No nvel financeiro e comercial, o dlar imps sua vontade ao conjunto
do mundo capitalista atravs da Conferncia de Bretton-Woods (1944) e a criao do
Fundo Monetrio Internacional (FMI) e do Banco Mundial. A luta pela reduo
de barreiras alfandegrias e pela adoo do livre comrcio por todos os pases sob sua
influncia favorecia a dominante economia americana, ao que se agregava o fato de
Nova Iorque haver se tornado o centro financeiro mundial.
Ao final do conflito, os Estados Unidos possuam tambm um quase monoplio
dos bens materiais (inclusive alimentos) e das zonas perifricas de produo de
matrias-primas, sendo o Brasil um exemplo dessa dominao, necessrios recons-
truo e sobrevivncia das populaes da Europa e sia Oriental. A hegemonia
americana consubstanciou-se ainda no plano diplomtico. A criao da Organizao
das Naes Unidas (ONU), em 1944, foi de grande relevncia para os objetivos de
Washington, pois representava um instrumento jurdico, poltico e ideolgico do
internacionalismo necessrio a seus interesses.
A Unio Sovitica, apesar do prestgio adquirido na guerra e da presena de seus
exrcitos na Europa Oriental, era uma nao em terrvel estado de vulnerabilidade, com
a morte de 25 milhes de pessoas e a destruio de dois teros de sua economia. Nesse
sentido, um exagero afirmar que em Yalta houve uma diviso do mundo entre duas
superpotncias. Na realidade, foi estabelecido apenas um acordo determinando que os
pases europeus limtrofes com a Unio Sovitica no deveriam possuir governos antis-
soviticos, como forma de garantir suas fronteiras ocidentais. Tudo o que veio ocorrer
posteriormente foi decorrncia da Guerra Fria. A destruio ou enfraquecimento das
economias e naes capitalistas aliadas e rivais dos Estados Unidos durante a guerra
reforava ainda mais a situao internacional do pas.
Em que consistiu, objetivamente, a Guerra Fria? De forma simplificada, a Guerra
Fria constituiu uma estratgia poltico-militar norte-americana visando, em um plano
internacional, conter as foras esquerdistas, nacionalistas e anticoloniais emergentes da
Guerra Mundial. Na luta das foras de resistncia ao Eixo, reforaram-se a ideologia
nacionalista e os grupos de esquerda, tornando-se um fator poltico de primeira ordem
Captulo | 2 O nacional-desenvolvimentismo: mercado interno ou externo? 21

em 1945, com ativos movimentos polticos e guerrilheiros, alm do fato de a Unio


Sovitica gozar de grande prestgio internacional. Alm disso, esta estratgia, im-
plicitamente, era um instrumento que buscava manter o mundo capitalista integrado e
submisso ao domnio poltico-econmico dos Estados Unidos. Por fim, a Guerra Fria
tambm foi utilizada nesse momento para eliminar as barreiras ao internacionalismo
norte-americano.
Em 1946 Churchill, em discurso nos Estados Unidos, denunciava a Cortina de
Ferro baixada sobre o Leste Europeu. Em maro de 1947, foi anunciada a Doutrina
Truman, que materializava politicamente a diviso do mundo preconizada um ano antes
por Churchill. Em julho o Plano Marshall para a reconstruo econmica da Europa
Ocidental consolida a diviso, enquanto a esquerda comea a ser perseguida nessa parte
do continente europeu, nos Estados Unidos e pases da Amrica Latina. Entre 1947 e
1949 sucedem-se os acontecimentos e a Guerra Fria torna-se uma realidade. Mesmo
assim, preciso notar que o avano revolucionrio s existia concretamente na sia
Oriental (China, Coreia e Vietn) e era um fenmeno no controlado por Moscou.
A diplomacia brasileira no apenas alinhava-se automaticamente s posies
americanas nas organizaes internacionais, como, geralmente, se excedia em seu
conservadorismo, tomando atitudes que no eram solicitadas nem praticadas pelos
Estados Unidos. Depois de reprimir duramente greves e protestos que se generaliza-
vam, o governo conseguiu o fechamento do Partido Comunista em meados de 1947, a
partir de uma intensa propaganda poltica. Tendo dificuldades para acelerar a cassao
dos deputados comunistas, Dutra e seu novo chanceler, Raul Fernandes, trataram de
provocar a ruptura das relaes diplomticas com Moscou.
Em outubro veio a ruptura, a partir de um incidente sem maior importncia. Na
verdade, essa ruptura fazia parte de uma poltica mais ampla, e fora longamente pre-
parada pelo governo e pela Chancelaria. O medo da agitao social levou o Presidente
Dutra a adotar uma poltica anticomunista dentro e fora do pas, perseguindo a esquerda
e apoiando as iniciativas anticomunistas. Mas a fonte real da revolta temida pelo
governo era a falta de crescimento econmico e de polticas sociais que atendessem
s reivindicaes das camadas populares brasileiras, e no uma influncia sovitica.
Todavia, essa poltica anticomunista no se devia apenas s concepes ideolgicas e
necessidades sociopolticas do governo e das elites brasileiras. Seu carter um tanto
exagerado vinculava-se necessidade de evidenciar, perante os Estados Unidos,
o engajamento do pas na luta contra a subverso.
No Brasil, o Governo Dutra viria a vincular-se estreitamente estratgia da Casa
Branca. A atuao de Raul Fernandes no Ministrio das Relaes Exteriores teve um
tom de conservador e subserviente quase caricatural. Alinhou-se automaticamente
aos Estados Unidos, sem qualquer avaliao objetiva e deixando de lado os prprios
interesses brasileiros, que muitas vezes eram contrrios poltica de Washington.
Nada era pedido em troca de tal alinhamento, o qual, em algumas vezes, chegou a
criar embaraos para os Estados Unidos, que, afinal, eram um pas pragmtico. A
postura diplomtica do Brasil chegava a comprometer a legitimidade do sistema que
Washington estava implantando.
O Brasil, entre outras coisas, defendeu abertamente a manuteno do regime
fascista de Franco, argumentando que no poderia se envolver em assuntos internos
22 A Projeo Internacional do Brasil:1930-2012 Paulo Visentini

de outro pas, especialmente um que gozava de estabilidade. Da mesma forma em


relao a Portugal e manuteno do sistema colonialista, sendo que esse ltimo ponto
contrariava em muito a viso americana. Na Amrica Latina, o posicionamento aberta-
mente pr-Estados Unidos, inclusive em questes de segurana regional, provocaram
grande dano imagem do pas.
Ocorreram inmeros atritos entre o Chanceler Raul Fernandes e Oswaldo Aranha,
ento Presidente da Assembleia Geral e chefe da delegao brasileira na ONU. Seu
contato direto com os centros de decises polticas e chefes mundiais deu-lhe um
panorama abrangente e complexo do jogo poltico internacional, fato que possibilitou
a tomada de decises e atitudes mais independentes por parte da delegao brasileira.
Assim, esse novo posicionamento brasileiro na ONU entrou em conflito com a diretriz
poltica adotada pelo Itamaraty e pelo Ministrio das Relaes Exteriores, ento nas
mos de Raul Fernandes, que possua uma viso provinciana e defendia incondicio-
nalmente o alinhamento brasileiro poltica norte-americana.
Oswaldo Aranha foi mais alm. Percebeu a real situao da poltica internacional
do perodo e a colaborao entre os dois pases dominantes: Estados Unidos e
URSS. Percebeu tambm que a posio poltica defendida pelo Brasil em relao
aos Estados Unidos de aliado preferencial na Amrica Latina, no existia. O in-
teresse norte-americano agora estava voltado para a Europa que se reconstrua,
tornando-se palco da disputa pela hegemonia mundial. Apesar de ser um admirador
da cultura e do poderio norte-americano, Aranha conseguiu ver os reais objetivos
polticos dos Estados Unidos e analisar as relaes internacionais de seu perodo
objetivamente, reconhecendo a fora norte-americana, mas tambm a da Unio
Sovitica. O Chanceler Raul Fernandes chegou a sabotar a reeleio de Aranha para
o cargo de Presidente da Assembleia da ONU, tamanha era a diferena de atitudes
e vises polticas entre eles, demonstrando assim o conflito poltico tanto interno
quanto externo brasileiro da poca.
O alinhamento brasileiro baseava-se em vrias consideraes. Durante a Se-
gunda Guerra Mundial, a ateno poltica norte-americana voltou-se para os pases
latino-americanos, considerados ento como estratgicos, tanto geograficamente
como fornecedor de matrias-primas essenciais para ambos os lados, fato de impor-
tncia vital para o resultado do conflito. Com o advento da Guerra Fria, a poltica
externa americana passou a ter suas prioridades voltadas s regies devastadas pela
guerra mundial, e que agora constituam as fronteiras quentes da Guerra Fria.
Alm disso, o objetivo estratgico de Washington era a abolio das barreiras
alfandegrias e restries de qualquer ordem ao livre fluxo comercial e financeiro,
portanto dentro de uma dimenso global e no regional. Assim a Amrica Latina via-se
abandonada pelos Estados Unidos, que a encorajava somente a eliminar restries
e controles cambiais para lograr a entrada de capitais privados. A ttulo de exemplo,
no segundo semestre de 1945 e no ano de 1946, o Eximbank concedeu Europa
crditos no valor de US$1,9 bilho, enquanto a Amrica Latina recebia apenas US$140
milhes.
Por que ento a diplomacia brasileira alinhava-se americana? O Brasil de
Dutra julgava constituir um aliado privilegiado dos Estados Unidos, acima desse
perfil de relacionamento internacional. Em funo do ativo apoio a Washington
Captulo | 2 O nacional-desenvolvimentismo: mercado interno ou externo? 23

durante a Segunda Guerra Mundial e do alinhamento automtico na Guerra Fria, os


conservadores brasileiros ento no poder esperavam manter relaes especiais com
o governo norte-americano. Tal viso calcava-se nos pressupostos ideolgicos da Es-
cola Superior de Guerra (ESG), criada em 1948, tendo como modelo o National War
College norte-americano. A ESG baseava suas concepes no binmio segurana e
desenvolvimento, defendendo para o pas um projeto econmico de capitalismo as-
sociado internacionalmente.

O retorno do livre comrcio e a estagnao econmica


subservincia poltico-diplomtica somou-se a econmica. Enquanto liberalizava
o setor externo da economia, no plano interno o governo priorizava o combate infla-
o. Alm do tom anti-industrialista da poltica econmica, a reduo dos investimentos
pblicos praticamente inviabilizou o Programa de Obras Pblicas e Reequipamento,
iniciado em 1944. Vargas, na oposio, denunciava a possibilidade de o governo abrir
o setor siderrgico e petrolfero a grupos estrangeiros. Estando Vargas na oposio,
acercava-se dos grupos sociais descontentes com a poltica de Dutra e denunciava a
entrega da indstria e economia nacionais ao capital estrangeiro, articulando, assim,
a sua volta ao poder atravs da aliana com esses grupos.
Os Estados Unidos, dentro de sua postura livre-cambista, aboliu o preo teto
do caf, o que reforou a posio do governo para implantar uma poltica liberal
com relao taxa de cmbio. O resultado foi bastante negativo, pois ocorreu
uma grande sada de capitais sem que houvesse ingressos significativos. Entre
1946 e 1952 houve uma verdadeira hemorragia de divisas, com uma sada lquida
de US$500 milhes. As reservas internacionais acumuladas pelo Brasil durante a
guerra no permitiam, dentro das regras do sistema financeiro e comercial mundial,
financiar os dficits na rea de moedas conversveis. O problema era grave porque a
liberalizao das importaes pelo governo deixara um saldo negativo importante,
obrigando-o a recorrer ao controle das importaes em 1948. O problema do balano
de pagamentos na dcada compreendida entre 1946 e 1956 consistiu tambm no
fato de que metade das exportaes brasileiras destinava-se a pases com moedas
no conversveis.
Em agosto de 1947 ocorreu em Petrpolis a Conferncia Interamericana sobre
Defesa do Continente, cujo principal resultado poltico foi a assinatura do Tratado
Interamericano de Assistncia Recproca (TIAR). Mas o evento tambm teve, indire-
tamente, algumas consequncias no plano econmico. Truman e Marshall, presentes
ao encerramento, receberam um pedido de Dutra de ajuda econmico-financeira.
A resposta foi bastante elucidativa: Marshall recomendou ao governo brasileiro a
utilizao prioritria de recursos internos e a criao de um clima propcio atrao de
capital privado norte-americano. Concretamente, acordou-se a criao da Comisso
Brasil-Estados Unidos, a fim de estudar e elaborar um programa para o desenvolvi-
mento. A comisso, chefiada por John Abbink do lado americano e Otvio Gouva de
Bulhes pelo brasileiro, ficou conhecida como Comisso Abbink-Bulhes.
O Brasil preocupava-se, especialmente, com os setores de transporte e energia,
em que havia srios pontos de estrangulamento, bem como com a difcil situao
do balano de pagamentos, sobretudo de curto prazo. O clima reinante pode ser
24 A Projeo Internacional do Brasil:1930-2012 Paulo Visentini

ilustrado pelo contedo do telegrama que Abbink remeteu ao Secretrio de Estado


Dean Acheson:
O que eu realmente acredito, que altos funcionrios no Departamento de Estado
e em outros lugares dentro do governo dos Estados Unidos tm estado preocu-
pados com os problemas urgentes na Europa e na sia, que uma desastrosa
impresso de negligncia das relaes internacionais tem ganhado considervel
progresso em todo Hemisfrio, mas particularmente na Amrica do Sul.1

Durante os trabalhos da Comisso, os Estados Unidos procuraram no se com-


prometer com qualquer apoio concreto ao Brasil, mantendo-se no plano das anlises
e sugestes. O relatrio Abbink, em essncia, no fez seno repetir as recomendaes
liberais apontadas. O aumento dos preos do caf a partir de 1948-49 desafogou um
pouco a situao externa da economia, fazendo parecer que algo de concreto havia sido
obtido na cooperao com os Estados Unidos, dentro dos pressupostos da Comisso
Abbink-Bulhes.
O estabelecimento do TIAR teve como desdobramento a criao da Organizao
dos Estados Americanos (OEA), em Bogot, na IX Conferncia Interamericana de
1948. O TIAR e a OEA constituem elementos decisivos para a compreenso das
relaes dos Estados Unidos com a Amrica Latina. O TIAR era um acordo militar
pelo qual os Estados Unidos e os pases latino-americanos comprometiam-se a apoiar
qualquer um dos signatrios em caso de ameaa armada externa.
O tratado tambm possibilitava a adoo de medidas contra outras formas de
agresso Zona de Segurana, a qual inclua, alm dos Estados Unidos e Amrica
Latina, o Canad, as colnias europeias do Caribe, a Groenlndia e vastas reas do
Pacfico e Atlntico. Essa ameaa externa no nomeada explicitamente era a URSS, que
j no era mais considerada parceira dos Estados Unidos, e sim o perigo vermelho,
embora Moscou no tivesse meios ou interesse em atuar na poltica latino-americana.
Contra essa ameaa formou-se o TIAR, encabeado pelos norte-americanos, que assim
montaram sua estrutura de poder poltico e econmico sobre o continente americano,
opondo-se ao poderio sovitico em um prenncio do que viria a ser a Guerra Fria.
J a OEA, com sede em Washington, estabelecia vnculos polticos entre os pases
ligados militarmente pelo TIAR. A OEA, como organizao regional, institucionalizava
a poltica pan-americanista desenvolvida desde a Doutrina Monroe, e constitua um
elemento valioso para a diplomacia americana manter sob controle a poltica interna
dos pases do continente. Dois princpios da Carta da OEA so bastante reveladores dos
objetivos da Organizao, e tero repercusses srias: o da prioridade, que encarnava as
disputas regionais como sua esfera de competncia, e no da ONU, e o da incompati-
bilidade, segundo a qual nenhum dos Estados-membros poderia afastar-se do modelo
poltico democrtico vigente no Ocidente e no continente. O primeiro princpio con-
denava a regio a um certo distanciamento internacional em termos polticos, enquanto
o segundo legitimava a ao dos Estados Unidos contra qualquer alterao reformista
e/ou nacionalista do status quo, excetuando-se, claro, as ditaduras antiesquerdistas.

1. Apud MALAN, Pedro. Relaes Econmicas Internacionais do Brasil (1945-1964), in FAUSTO, Boris
(Org.). Histria Geral da Civilizao Brasileira. Vol. 11. So Paulo: DIFEL, 1984, p.67.
Captulo | 2 O nacional-desenvolvimentismo: mercado interno ou externo? 25

Nesse encontro, novamente o Brasil seguiu de perto as determinaes da delegao


norte-americana, dispondo-se a intermediar as negociaes entre os Estados Unidos
e os demais pases americanos. Demonstrou, igualmente, o tom anticomunista de sua
poltica externa e interna e aceitou plenamente o projeto dos Estados Unidos, que trazia
o continente americano como modelo a ser seguido pelos demais pases.
Entretanto, nem todas as organizaes regionais constituam instrumentos da di-
plomacia norte-americana. Em 1948 tambm foi criada a Comisso Econmica para a
Amrica Latina (CEPAL), rgo da ONU sediado em Santiago do Chile. Desde o incio,
os Estados Unidos procuraram obstaculizar a criao da CEPAL, a qual atendia a uma
reivindicao dos pases latino-americanos. No podendo impedir sua implantao,
o governo americano logrou, entretanto, restringir suas funes, que se limitaram,
sobretudo, elaborao de estudos. Sem embargo, a CEPAL constituiu uma verdadeira
Escola que influenciou uma gerao de polticos e economistas, alm de dar grandes
contribuies tericas sobre a questo da dependncia. Alm disso, consolidou-se como
um centro que defendia o desenvolvimento dos pases latino-americanos, divergindo
da ortodoxia liberal dos Estados Unidos.
Durante a vigncia do Governo Dutra, o Brasil s obteve pequenas concesses nas
relaes bilaterais com os Estados Unidos, como retribuio ao seu alinhamento auto-
mtico estratgia americana. Nesse sentido, no era difcil avaliar o clima de frustrao
reinante no pas e nas demais naes latino-americanas. Mas a situao era pior no caso
brasileiro, pois o pas esperava maiores vantagens. O alinhamento poltico do primeiro
governo de Vargas, conquistado atravs de uma estratgia na qual foi possvel barganhar
benefcios econmicos e participao efetiva na guerra, deu aos seus sucessores a ideia
de privilgio no trato com os norte-americanos. Em nome dessa posio, o Governo
Dutra aliou-se incondicionalmente poltica de Washington, aceitando exigncias e
programas elaborados pelos EUA. Sob o ponto de vista norte-americano, o apoio da
Amrica Latina era um fato consumado e inegocivel, no havendo ento motivo algum
para o Brasil receber tratamento privilegiado de Washington. Esse ponto fundamental
para compreendermos o segundo Governo Vargas.
A situao, sem embargo, comeava a alterar-se. Embora Truman iniciasse um novo
mandato em janeiro de 1949, no fim do ano seguinte, quando Vargas j estava eleito e a
Guerra da Coreia j completava seis meses, foi instalada uma nova comisso econmica
Brasil-EUA, com atribuies bem mais concretas que a Comisso Abbink-Bulhes.
Em um quadro de intensa mobilizao popular, Vargas foi eleito Presidente pelo PTB.
Depois de haver chegado ao poder em 1930 por uma revoluo armada, ter sido eleito
de forma indireta pelo Congresso em 1934 e haver se tornado dirigente do regime
autoritrio do Estado Novo por meio de um golpe palaciano em 1937, o polmico Vargas
agora era eleito de forma direta, voltando ao poder nos braos do povo.

2.1.2 Vargas/ Caf Filho: avanos e recuos do nacionalismo (1951-1956)


O retorno da barganha com os Estados Unidos no contexto da Guerra Fria
O ltimo Governo Vargas no apenas rompeu com os parmetros diplomticos do
Presidente Dutra, como tambm deu um novo rumo poltica exterior, que atingiu seu
apogeu em 1961 com a Poltica Externa Independente (PEI). Durante os dois primeiros
26 A Projeo Internacional do Brasil:1930-2012 Paulo Visentini

anos de seu segundo governo, Vargas procurou estabelecer uma barganha com os Es-
tados Unidos, na qual oferecia apoio aos objetivos estratgicos americanos em troca
da ajuda econmica ao desenvolvimento industrial. O estgio em que se encontrava a
substituio de importaes, as divises polticas internas e o difcil contexto mundial
deixaram a Vargas uma estreita margem de manobra no plano diplomtico. Mesmo
assim, o governo manteve uma estratgia coerente na utilizao do setor externo como
elemento propulsor do desenvolvimento.
No entanto, em 1953 aprofunda-se a crise econmica, a oposio poltica, a mo-
bilizao popular e as dificuldades do cenrio internacional. Nessas condies ainda
mais difceis, Vargas v-se obrigado a acentuar os elementos autnomos de sua poltica
externa, para lograr manter a estratgia de barganha e dar continuidade ao desenvol-
vimento industrial. A nova situao evidenciou as contradies do projeto varguista
e o carter prematuro de sua diplomacia. Contra esta, levantaram-se tanto os Estados
Unidos como os grupos poltico-sociais ligados ao projeto da ESG. O nacionalismo
passa a ser um ponto de referncia fundamental tanto da poltica interna como externa.
Quando Vargas assume a presidncia em janeiro de 1951, com exceo da produo
siderrgica de Volta Redonda, o setor de bens de capital e infraestrutura bsica continua
a ser suprido por importaes. O mesmo ocorre com relao aos bens de consumo
sofisticado. A capacidade de produo de bens de consumo popular, dentro da estrutura
existente, atingira seu limite e beirava a paralisia. Vrios pontos de estrangulamento
bloqueavam a expanso da economia. Para completar esse quadro, a urbanizao e a
diferenciao da estrutura social brasileira continuavam a aprofundar-se, o que am-
pliava as demandas econmicas.
Em 1951, o Ministro da Fazenda Horcio Lafer (PSD) lanou o Plano Nacional de
Reaparelhamento Econmico, o qual deveria ser executado em um perodo de cinco
anos. O Plano concentrava-se na modernizao da agricultura, na indstria de base
e tambm no campo dos transportes e energia. Atravs de um programa arrojado de
obras pblicas, o governo buscaria construir e modernizar portos, rodovias e ferrovias,
alm de incrementar a produo de ferro, ao e energia eltrica. O desenvolvimento
da prospeco de petrleo e mesmo energia atmica tambm eram itens importantes.
Qual o papel especfico das relaes exteriores dentro do projeto varguista? A
nomeao de Joo Neves da Fontoura (tambm do PSD) como Chanceler indica uma
sintonia entre o Ministrio das Relaes Exteriores e o da Fazenda, dentro de uma
perspectiva conservadora. Mas isso no significa a manuteno da linha poltica do
Governo Dutra. Boa parte dos recursos necessrios ao desenvolvimento deveria ser
obtida no plano internacional, via comrcio, emprstimos e transferncia de tecnologia,
tendo em vista os limites do setor interno. No tocante ao setor externo, o governo
criou a Comisso Consultiva de Intercmbio Comercial com o Exterior e a Comisso
de Reviso de Tarifas Aduaneiras, enquanto a Sumoc (Superintendncia da Moeda
e do Crdito) tinha suas funes ampliadas. Esses rgos passaram a centralizar a
poltica cambial e do capital estrangeiro, alm de supervisionar o comrcio exterior.
Alm disso, o setor externo funcionava como um importante instrumento na fase de
afirmao do projeto varguista, o que ensejava uma maior valorizao da poltica ex-
terior. As relaes com os Estados Unidos constituam, nesse sentido, o ponto crucial
da diplomacia e, mesmo, das possibilidades do desenvolvimento industrial.
Captulo | 2 O nacional-desenvolvimentismo: mercado interno ou externo? 27

Esses fatores implicavam uma valorizao das relaes exteriores atravs de uma
maior eficcia da atuao do Itamaraty. Alm da maior atuao nas Organizaes In-
ternacionais, o MRE ampliou o nmero de misses brasileiras no exterior, incluindo
Indonsia, Afeganisto e Israel, entre outros. Mais importante ainda foi a ampliao
da importncia das representaes j estabelecidas nos pases industrializados e
Organizaes Internacionais, particularmente em suas Comisses Econmicas. O
Itamaraty desenvolveu, a partir de 1951, uma campanha cultural e propagandstica
visando a divulgar informaes sobre o Brasil no exterior.
O discurso diplomtico brasileiro evidenciou a preocupao do governo e do
Itamaraty em esboar uma multilateralizao das relaes exteriores, procurando
assim escapar de uma dependncia fortemente assimtrica, em um momento em
que os Estados Unidos no estavam muito dispostos a fazer concesses aos pases
latino-americanos. No incio dos anos 1950, a situao mundial era bastante tensa.
A Guerra Fria atingiu um ponto de impasse em 1949, com a diviso formal das duas
Alemanhas, a Revoluo Chinesa triunfava e os soviticos explodiam sua primeira
Bomba Atmica. Em meados do ano seguinte eclodiu a Guerra da Coreia, com a pos-
sibilidade de mundializao do conflito. Truman insistiu com vrios pases, entre eles
o Brasil, para que enviassem contingentes militares. A barganha varguista encontrava
dificuldades no longo prazo, pois o quadro internacional da Guerra Fria era subs-
tancialmente diferente daquele que antecedera o desencadeamento da Segunda Guerra
Mundial, inexistindo brechas para manobra. A bipolaridade ento existente no se
prestava a ser explorada em termos de uma barganha pragmtica. Bem ao contrrio,
tendia a limitar tal possibilidade.
As questes econmicas foram o principal ponto de discrdia entre o Rio de Janeiro
e Washington. Embora destoando da diplomacia americana no tocante questo do
desenvolvimento, e evitando um alinhamento automtico, a poltica externa de Vargas
estava de acordo com os objetivos estratgicos do bloco ocidental, discordando quanto
aos meios empregados. O governo brasileiro buscava sobretudo tirar proveito de pos-
sveis espaos e, atravs de uma atitude de relativa independncia e contestao, obter
a chance da barganha. Essa posio foi bastante visvel na recusa de Vargas em enviar
tropas brasileiras Coreia, na atuao da Comisso Mista Brasil-EUA, e tambm na
exportao de minerais estratgicos e no Acordo Militar Brasil-EUA. Todavia, geralmente
o presidente, aps recusar algo publicamente, cedia discretamente, em um jogo ambguo.
O apoio brasileiro aos Estados Unidos no plano estratgico era muito mais concreto
que a retrica das Conferncias Internacionais. Em 1951, o Brasil subscreveu sem
reservas a posio americana na reviso do Tratado de Paz com a Itlia, com o Japo e no
estabelecimento de relaes com a Repblica Federal da Alemanha. Quanto s primeiras
manifestaes das lutas anticoloniais no mundo afro-asitico, Vargas novamente alinha-se
ao Ocidente, declarando em 1952 que esto surgindo nos horizontes internacionais focos
de agitao e conflitos que, embora rotulados de movimentos de libertao nacional, so,
de fato, comumente inspirados ou aproveitados por desgnios aliengenas de subverso
universal, que ameaam, a cada instante, conflagrar o mundo.2

2. Relatrio do Ministrio das Relaes Exteriores 1952. Rio de Janeiro, Servio Publicaes do Minis-
trio das Relaes Exteriores, 1952.
28 A Projeo Internacional do Brasil:1930-2012 Paulo Visentini

Esse apoio aos Estados Unidos, entretanto, encontra-se permanentemente con-


dicionado ao auxlio econmico ao desenvolvimento. Na IV Reunio de Consulta
dos Chanceleres Americanos (Washington, maro de 1951), o Brasil, apoiando-se
na oposio argentina, questionou a orientao econmica norte-americana para a
Amrica Latina. Aps endossar o anticomunismo e a defesa do Ocidente, declarou
que a proteo dos pases latino-americanos contra o totalitarismo dependia sobretudo
do seu desenvolvimento econmico, argumentando que a instabilidade poltica e a
consequente infiltrao comunista eram resultado do atraso econmico.
A barganha diplomtica com os Estados Unidos tambm se exprimiu com fora na
atuao da Comisso Mista Brasil-EUA para o Desenvolvimento Econmico. A criao
da Comisso no apanhara Vargas despreparado. O governo organizara-se tcnica e
administrativamente para operacionalizar as medidas necessrias implementao do
desenvolvimento econmico. A Assessoria Econmica da Presidncia da Repblica,
chefiada por Rmulo de Almeida, constitua um dos centros nevrlgicos dessa poltica.
Para administrar os financiamentos foi criado em maio de 1952 o Banco Nacional de
Desenvolvimento Econmico (BNDE).
Em 3 de janeiro de 1952, Vargas assinou o Decreto-Lei n 30.363, regulamentando
a remessa de lucros para o exterior. O carter nacionalista dessa medida no significou
hostilidade ao capital estrangeiro; bem ao contrrio. O decreto-lei tinha dois objetivos:
coibir os abusos dessas remessas, em um momento de grandes dificuldades financeiras
e barganhar com os Estados Unidos. Se estivesse ocorrendo o ingresso dos capitais
prometidos, tanto por razes polticas como econmicas, Vargas teria, certamente,
sido mais moderado.
Embora o Decreto jamais tenha sido integralmente cumprido, seu significado
poltico foi srio: afetou as relaes com os Estados Unidos e produziu atritos dentro
do governo e com a sociedade, acirrando o debate nacionalismo x entreguismo.
Vargas no rechaava o capital estrangeiro, e sim reagia ausncia de seu ingresso e
sua evaso. Alm de tentar coibir abusos, o governo desejava atrair investimentos
externos para os setores que considerava bsicos, como infraestrutura, sobretudo
transportes e energia. Nos setores de bens de consumo popular ou nos que o governo
considerava suprfluos, Vargas no via razo para a concesso de privilgios s em-
presas e capital estrangeiro, em prejuzo do setor nacional.
Dentro da lgica da poltica de barganha diplomtica, Vargas deveria contra-
balanar a limitao da remessa de lucros com algum gesto de boa vontade. O ano
de 1952 foi marcado pelas oscilaes do governo brasileiro: enquanto, de um lado,
o governo criava o BNDE, denunciava a remessa irregular de lucros ao exterior,
tomava medidas para disciplin-la, aprofundava o discurso nacionalista e negava-se
a enviar tropas brasileiras para a Coreia, por outro lado, assinava o Acordo Militar
Brasil-EUA. Colocado em posio defensiva, o Governo Vargas cedeu no plano
militar e na questo da exportao dos minerais estratgicos. Vargas no resistiu
presso americana. Porm, a aprovao do Acordo, ocorrida em 30 de abril de 1953,
revestiu-se de grandes dificuldades.
No campo nuclear, ao iniciar seu mandato, o presidente j encontrara a questo em
um impasse, pois em janeiro de 1951 foi promulgada a Lei n 1.310, que estabeleceu
o monoplio estatal e severas restries exportao de minerais radioativos. A
Captulo | 2 O nacional-desenvolvimentismo: mercado interno ou externo? 29

poltica do CNPq (criado em 1951 pelo prprio Vargas) e do Estado-Maior das Foras
Armadas era favorvel capacitao do Brasil no domnio da energia nuclear, sem
subordinao a qualquer pas.
Quando a barganha diplomtica com os Estados Unidos esbarrava em impasses
difceis de superar dentro do quadro das relaes internacionais vigentes, Vargas no
apenas recorria a formas de contornar as concesses que fora obrigado a fazer (a coo-
perao nuclear com a Frana e a RFA), como buscava ampliar as reas de atuao
das relaes exteriores (como os ensaios de aproximao com a Europa Ocidental,
Oriental e Oriente Mdio). Aqui, sua diplomacia apresentava traos de inequvoca
identidade com a futura PEI de Quadros e Goulart.
Em abril de 1952, o Itamaraty enviou uma misso econmica para estabelecer con-
tatos com vrios governos da Europa Ocidental. A ateno do Brasil passava a abarcar
tambm a Europa, porque esse continente comeava a recuperar-se gradativamente da
guerra e a constituir um polo econmico de interesse, embora esse processo fosse ainda
limitado. Nessa mesma conjuntura, comeam a surgir sinais de uma reaproximao
econmica com o Leste Europeu. A realizao da Conferncia Econmica de Moscou
serviu de ponto de partida para o debate sobre as relaes comerciais com o Leste
Europeu.
A aproximao com o campo socialista, mantida em um baixo perfil, concentrava-se
nas questes econmicas (como a compra de caf pela Unio Sovitica), rea em que
as relaes Brasil-EUA encontravam-se em atrito. Porm, o comrcio com o Leste
Europeu manteve-se em nveis mnimos, geralmente efetivado atravs de intermedirios.
Tratava-se muito mais de um elemento de barganha com os Estados Unidos. Em fins de
1952 o Brasil procurava ampliar seus mercados tambm no Oriente Mdio. O chefe do
Departamento Econmico do Itamaraty, Joo Alberto, preparou uma misso comercial
brasileira para visitar aquela regio.
As atitudes diplomticas de Vargas no deixaram de causar certa preocupao
em Washington. Como resultado disso, em julho o Secretrio de Estado norte-ame-
ricano Dean Acheson veio ao Brasil. A visita visava sobretudo acalmar o governo
brasileiro e se devia ao agravamento das relaes entre os Estados Unidos e a Amrica
Latina, e implicitamente reconhecia a importncia do Brasil. No campo econmico
descrita uma ajuda modesta no plano concreto e grandes projetos para o futuro,
enquanto a indivisibilidade da segurana de ambos os pases apontada como
questo essencial. Trata-se de mais um episdio do dilogo de surdos.
A poltica petrolfera vinha sendo discutida j no Governo Dutra, quando o Clube
Militar desencadeou a Campanha do Petrleo, atravs de um ciclo de debates iniciados
em 1947. A polmica empolgou a sociedade brasileira e logo dividiu a opinio pblica
e os meios de comunicao em duas correntes ideolgicas antagnicas, os nacionalis-
tas e os entreguistas, conforme a posio sobre a participao do capital estrangeiro
em um programa de pesquisa, prospeco, produo, refinamento e distribuio do
petrleo. Apesar da posio nacionalista dos membros da Assessoria Econmica
do Presidente, na realizao dos estudos, eles evoluiriam para uma poltica de aceitao
de capitais privados nacionais e estrangeiros na formao de uma empresa encarregada de
pesquisa, prospeco e produo de petrleo, em associao com o capital estatal. O
monoplio estatal residiria apenas na propriedade das jazidas.
30 A Projeo Internacional do Brasil:1930-2012 Paulo Visentini

1953: a polarizao interna e os limites da autonomia


Durante o ano de 1953, a poltica externa brasileira e em particular as relaes
com os Estados Unidos conhecem uma progressiva deteriorao. No nvel interno
a crescente crise econmica e mobilizao popular, a perda da base de sustentao
do governo, a polarizao poltica expressando as contradies do populismo, a
evoluo da questo do petrleo, a ampliao e o avano das foras antivarguistas e o
isolamento do presidente e de seu grupo mais prximo devem ser destacados. No
plano externo, a eleio do republicano Eisenhower nos Estados Unidos agravou
dramaticamente as perspectivas da diplomacia brasileira e comprometeu o projeto
varguista de desenvolvimento. A presena de John Foster Dulles como Secretrio de
Estado, e de seu irmo Allen Dulles na direo da CIA dava um toque conservador
ao novo governo.
A linha-dura de Eisenhower exigia um alinhamento automtico de seus aliados no
plano poltico-militar, o que praticamente inviabilizava a j difcil barganha diplomtica
de Vargas. Dessa forma, a aspirao de negociar governo a governo esvaziava-se,
comprometendo gravemente seu projeto de desenvolvimento econmico. O Governo
Eisenhower tratou logo de extinguir a Comisso Mista Brasil-EUA.
A evoluo e o desfecho da questo petrolfera, com a criao da Petrobrs em
1953, viriam afetar a poltica externa, em particular as relaes com os Estados Unidos.
Tambm evidenciaram o grau de politizao atingido pelo antagonismo nacionalis-
mo x entreguismo. O projeto elaborado pela Assessoria Econmica da Presidncia
conciliava-se com os interesses internacionais, tanto por motivos econmicos (a
carncia de recursos financeiros e tcnicos) como poltico-diplomticos (no contrariar
frontalmente os interesses norte-americanos), apesar de haver sido concebido por uma
equipe do grupo nacionalista.
O projeto, desde seu encaminhamento, provocou tamanha reao que deixou o go-
verno perplexo. Mobilizaes de civis e militares nacionalistas conduziam formao
de um vasto movimento popular conhecido como Campanha do Petrleo Nosso. A
oposio popular ao projeto fortssima, e deixa o governo acuado. At a UDN apoia
a Campanha, visando muito provavelmente obter apoio militar e fortalecer sua posio
antivarguista, capitalizando as inesperadas dificuldades do Presidente. As crescentes
mobilizaes, o entusiasmo popular e seu fortalecimento qualitativo no nvel ideolgico
fizeram da Campanha do Petrleo Nosso um elemento poltico de primeira ordem.
Vargas obtinha um valioso apoio para opor-se poltica de Washington. Entretanto,
esse espao de barganha no foi aproveitado dada a radicalizao do confronto social
interno.
Nessa conjuntura difcil, Vargas promove no uma mudana ou virada em sua
poltica externa e interna, mas uma inflexo da mesma. Assim, esperava levar adiante
o projeto de desenvolvimento, enfrentando ou contornando as presses externas que
visavam obstaculiz-lo. A articulao deu-se primeiramente com a reforma minis-
terial de junho de 1953. As trs nomeaes mais importantes foram as de Oswaldo
Aranha para o Ministrio da Fazenda, de Vicente Ro para as Relaes Exteriores e
Joo Goulart para o Trabalho. Oswaldo Aranha representava um nome de maior peso
para a rea econmica, alm de mais afinado com o projeto varguista do que Horcio
Lafer. Vargas via em Ro um homem de expresso mdia e que no ousava agir
Captulo | 2 O nacional-desenvolvimentismo: mercado interno ou externo? 31

independentemente da administrao da qual fazia parte. Isso permitiria ao presidente


evitar os inconvenientes da gesto Joo Neves e manter o Itamaraty mais integrado
ao seu projeto e suas necessidades polticas conjunturais. A nomeao de Goulart,
por seu turno, reforaria e legitimaria a ao do governo em uma rea que estava se
tornando crtica.
Alm da Petrobras, Vargas aposta em outras medidas nacionalistas: cria a Eletrobrs
e o Plano de Valorizao da Amaznia. Adicionalmente, para enfrentar o problema
cambial, o governo adotou taxas mltiplas e introduziu os leiles cambiais, atravs
da instruo 70da Sumoc (outubro de 1953). Essas medidas visavam a reforar a
atuao econmica e a legitimidade poltica nessa conjuntura mais difcil. O carter
nacionalista e mesmo esquerdista dessas mudanas servia no apenas para reforar
a legitimidade do governo, mas tambm para constituir um elemento mais substancial
e ousado de negociao com os Estados Unidos. Vargas era arrastado pela lgica da
escalada e pelas contradies de seu projeto de desenvolvimento. O mesmo se daria
na poltica exterior.
No plano diplomtico, Vargas procurou ampliar a autonomia brasileira e a projeo
externa do pas, especialmente junto ao Terceiro Mundo. Por falta de meios, de vontade
poltica e de condies externas favorveis, essa radicalizao no ultrapassaria o
plano das intenes e do discurso, certamente tambm pensando em uma estratgia
de barganha. Mais sria foi a elevao do perfil do discurso diplomtico nas ques-
tes do desenvolvimento, do comrcio exterior e da maior valorizao dos espaos
multilaterais, como a ONU, a OEA e a CEPAL. Os temas da poltica externa comeam
a ter um peso progressivo na vida nacional, entrando para o centro do debate e sendo
diretamente influenciados por grupos no ligados ao Estado.
No plano diplomtico, o governo acreditava que existia um equilbrio entre os
blocos sovitico e americano, percebendo-se o fim da Guerra da Coreia. Particular
nfase dada recuperao europeia ocidental e, sobretudo, a grande novidade a
simpatia expressa pelas lutas de libertao e pelo nacionalismo do Terceiro Mundo,
acompanhadas de explcita denncia do imperialismo e do colonialismo. Essa retrica
aponta para uma ampliao dos horizontes diplomticos brasileiros, mesmo que
tmida. Estaria o Brasil disposto a extravasar os limites da dimenso regional para
a mundial, ou tratava-se de aprofundar a barganha diplomtica, devido s novas
dificuldades?
Com relao Amrica Latina, o tom do discurso diplomtico varguista tambm
se altera, ressaltando o descaso americano e a importncia de um maior intercmbio
comercial e poltico regional. Destaca-se, igualmente, a preocupao com as dificulda-
des do desenvolvimento local e a necessidade de seu impulsionamento, associando-o
manuteno da paz. A aproximao com a Amrica Hispnica apresenta-se tanto
como uma sada comercial em uma conjuntura difcil como um elemento adicional de
barganha. A futura aproximao com a Argentina e o Chile constituam, sem dvida,
um elemento politicamente bem mais significativo, culminando com o affair do Pacto
ABC.
Ao lado da valorizao das relaes multilaterais e das organizaes regionais e in-
ternacionais, a diplomacia brasileira tentou ampliar sua dimenso mundial. A busca de
mercados e capitais externos obrigava a diplomacia brasileira a abrir novos horizontes,
32 A Projeo Internacional do Brasil:1930-2012 Paulo Visentini

como a Europa Ocidental e Oriental. Em maro de 1953 era anunciado o envio de uma
misso econmica Repblica Federal da Alemanha visando a obter recursos fora da
rea do dlar. Em novembro do mesmo ano era encaminhado um acordo comercial
com a Hungria, e em maro de 1954 voltava-se a defender a importncia das relaes
comerciais com os pases socialistas.
No contexto da interveno norte-americana contra o Governo Jacobo Arbenz na
Guatemala, emerge uma nova crise que vai desgastar ainda mais o governo: o Pacto
ABC. Embora se vincule a um problema de poltica exterior, sua importncia tambm
interna, sendo usada pela oposio para atacar Vargas.3 A questo complicada, pois
as relaes entre o Brasil e a Argentina estavam longe de ser definidas. Embora ambos
os pases buscassem se acercar por complementaridades comerciais e atenuar a diplo-
macia de Washington com a Amrica do Sul, inegavelmente disputavam a hegemonia
regional. E o Brasil, no fundo, mais barganhava que afrontava os Estados Unidos, pois
necessitava de uma aliana privilegiada com esse pas. Como decorrncia da questo
do Pacto ABC, em maio de 1954 era encaminhado um pedido de impeachment contra
o Presidente Vargas.
O cerco se fechava sobre um governo completamente na defensiva. Os Estados
Unidos no se encontravam alheios s dificuldades polticas e econmicas de Vargas.
Suas presses contra a alta do preo do caf surtiram efeito, e logo o valor do produto
caiu acentuadamente. Alm disso, em julho, o Subsecretrio de Estado Dean Acheson
vinha ao Brasil e trabalhava ostensivamente para liberar a remessa de divisas es-
trangeiras. Essa atitude era uma resposta denncia da remessa ilegal de lucros pelas
empresas estrangeiras e as medidas de controle do cmbio. Acheson acabou logrando
seu objetivo, atravs do projeto do governo sobre o mercado livre de cmbio. O
executivo e o legislativo cediam s presses americanas.
Uma semana antes do suicdio de Vargas, o embaixador americano fez uma visita
ao Vice-Presidente Caf Filho, transmitindo-lhe um convite oficial do governo nor-
te-americano para que visitasse aquele pas. Trs dias depois, Washington anunciava
pela imprensa que preparava um plano de ajuda econmica para a Amrica Latina,
cujo fim era silenciar as queixas de descuido em favor da sia e da Europa,
e evitar a ocorrncia de pesadelos como o da Guatemala. Um dia depois do
anncio do plano de ajuda americano, o Ministro da Fazenda Osvaldo Aranha era
convidado para participar de uma reunio do FMI em Washington, para discutir a
situao do caf.
O presidente, isolado e sob presso brutal, suicida-se a 24 de agosto de 1954,
deixando uma Carta-Testamento. O documento denuncia, em tom passional e direto, as
presses internas que o conduziram ao suicdio, as quais visavam obstruir as dimenses
popular, desenvolvimentista e nacionalista de seu governo. Ao lado do destaque a

3. Em 4 de abril de 1954, o ex-Ministro das Relaes Exteriores Joo Neves da Fontoura, em entrevista
imprensa, acusou Getlio Vargas e Juan Pern de articularem uma aliana entre Argentina, Brasil e Chile,
o Pacto ABC. Afonso Arinos, da UDN, e Joo Neves da Fontoura, procuravam articular a reao contra
qualquer aproximao com a Argentina, acuando o governo atravs da mobilizao de parlamentares,
militares e da imprensa. Carlos Lacerda e outros acusaram Vargas de querer instalar uma Repblica
Sindicalista no Brasil e, indiretamente, de articular uma espcie de bloco antiamericano.
Captulo | 2 O nacional-desenvolvimentismo: mercado interno ou externo? 33

sua autoimolao por lealdade s classes populares, Vargas acusou diretamente os


interesses estrangeiros.4
Os resultados desse ato poltico e a compreenso popular da denncia dos interesses
estrangeiros foram imediatos. No dia seguinte, multides saram s ruas expressando um
misto de comoo e fria, esta dirigida contra as representaes diplomticas, comerciais,
financeiras, e mesmo cidados americanos, alm das sedes de rgos de imprensa
anti-Vargas. Confrontos, depredaes, incndios, bandeiras americanas queimadas e dis-
cursos inflamados. Os golpistas do dia anterior ficam perplexos. Apesar dessas manifes-
taes, os ganhos polticos sero limitados, expressando as contradies e os limites do
populismo e do nacionalismo de Vargas. O tom anti-imperialista da Carta-Testamento
no chegaria a impedir uma poltica externa plenamente alinhada com os Estados Unidos
desse dia at o Governo Juscelino Kubitschek.

O sentido do nacionalismo
Que concluses tirar da poltica externa do segundo Governo Vargas? A tnica
da independncia econmica concentrava-se na industrializao e modernizao,
caracterizando, assim, a ideologia varguista como nacional-desenvolvimentista. O
tom do discurso levou muitos polticos, estudiosos e mesmo o pblico a pensar esse
nacionalismo como uma ideologia anti-imperialista e at anticapitalista. Esse foi um
equvoco que levou muitos deles, posteriormente, a afirmar que o nacionalismo de
Vargas representava um mero engodo. Porm, necessrio considerar que a Guerra
Fria constitua um obstculo para a diplomacia brasileira e as naes latino-americanas.
A industrializao e o desenvolvimento no apenas eram parte de um processo
capitalista no plano interno, dependendo de sua insero no capitalismo internacional.
Assim, no havia meios nem razes para romper com o bloco norte-americano. Quando
os investimentos externos no vinham, Vargas mudava o tom do seu discurso, passando
das reivindicaes s crticas ao imperialismo, e buscava ampliar o perfil da poltica
externa brasileira, tanto como uma alternativa econmica como uma barganha poltica.
Paradoxalmente, havia imperialismo quando os pases desenvolvidos abandonavam os
subdesenvolvidos, no colaborando com estes. O imperialismo era denunciado pela
falta de capital estrangeiro.
Ao ensaiar a desobedincia face aliana tradicional, o Brasil buscava atrair a
ateno dos Estados Unidos e negociar seu realinhamento em novas bases que per-
mitissem o desenvolvimento. A poltica externa no buscava acabar com a dependncia,

4. Escreve Getlio, Depois de decnios de domnio e espoliao dos grupos econmicos e financeiros
internacionais, fiz-me chefe de uma revoluo e venci. [...] Tive de renunciar. Voltei ao governo nos braos
do povo. A campanha subterrnea dos grupos internacionais aliou-se dos grupos nacionais revoltados
contra o regime de garantia do trabalho. A Lei de Lucros Extraordinrios foi detida no Congresso. [...] Qui
criar a liberdade nacional na potencializao das nossas riquezas atravs da Petrobras e, mal comea esta a
funcionar, a onda de agitao se avoluma. [...] Os lucros das empresas estrangeiras alcanavam at 500% ao
ano. Nas declaraes de valores do que importvamos existiam fraudes constatadas de mais de 100 milhes
de dlares por ano. Veio a crise do caf, valorizou-se o nosso principal produto. Tentamos defender seu
preo e a resposta foi uma violenta presso sobre nossa economia, a ponto de sermos obrigados a ceder.
[...] Lutei contra a espoliao do Brasil. Lutei contra a espoliao do povo. [...]
34 A Projeo Internacional do Brasil:1930-2012 Paulo Visentini

mas alterar seu perfil de forma mais favorvel ao Brasil. Tratava-se da estruturao de
uma autntica poltica externa para o desenvolvimento. Apesar de as contingncias
histricas externas e domsticas da primeira metade da dcada de 1950 levarem ao
fracasso relativo da diplomacia de Vargas, novos elementos e estratgias foram in-
troduzidos, servindo de base para um real salto qualitativo na dcada seguinte.

Caf Filho e a diplomacia da ESG


A fase entre o suicdio de Vargas e a posse de JK em 31 de janeiro de 1956 re-
presentou nitidamente um retrocesso conservador. No tocante s relaes exteriores,
foi claro o significado da nomeao de Raul Fernandes para o Itamaraty (UDN,
ex-chanceler de Dutra e partidrio intransigente das teses norte-americanas) e de
Eugnio Gudin para o Ministrio da Fazenda (ligado ao capital internacional e
defensor de um liberalismo extremado, na perspectiva da Escola de Chicago). A im-
prensa internacional, e em particular a americana, adotou um tom de ntida simpatia
para com o novo governo e as novas possibilidades de investimento. Apesar da im-
plementao de importantes medidas demandadas pela direita, essa fase foi marcada
por intensas lutas sociopolticas.
As relaes com os Estados Unidos no deixavam dvidas sobre o perfil diplo-
mtico do novo governo. Em uma reunio do Banco Mundial, em setembro, Gudin
recomendou aos pases subdesenvolvidos, em seu discurso, que deveriam livrar-se dos
dois flagelos, a inflao e o nacionalismo, que afastavam os investimentos estrangei-
ros e, por extenso, impediam a elevao do nvel de vida. O Ministro Gudin, depois
de visitar os Estados Unidos, apresentou ao governo uma proposta de emprstimo do
FMI envolvendo a concesso de um financiamento de US$500 milhes. A discusso
dos financiamentos externos foi acompanhada da retomada do tema da Petrobras.
Companhias estrangeiras manifestavam a inteno de investir na empresa, enquanto
Lacerda criticava sua estatizao e o prprio governo obstaculizava seu funcionamento
(impedindo a importao de equipamentos, por exemplo) e anunciava a existncia de
dficits. Tratava-se de medidas destinadas a justificar um recuo na questo do petrleo
frente s empresas estrangeiras.
As concesses do Governo Caf Filho atingiam tambm outras reas. A poltica
atmica brasileira sofreu o mesmo assdio da petrolfera. As recomendaes america-
nas (encaminhadas por escrito) foram cumpridas uma a uma, resultando na assinatura
do Programa Conjunto de Cooperao para Reconhecimento dos Recursos de Urnio
no Brasil, em 3 de agosto de 1955. Esse documento constitua parte de um acordo
atmico mais amplo, que implicava, em sua essncia, uma relao preferencial com os
Estados Unidos, nos moldes desejados por esse pas, e a troca de monazita por trigo.
Muito mais importante, na rea econmica, foi a atitude do governo no campo
comercial, cambial e financeiro exterior. No incio de 1955 foi baixada a instruo
113da Sumoc. O objetivo de seu diretor, Otvio Gouvea de Bulhes, era anular os
obstculos evaso de capital estrangeiro, introduzidos por Vargas atravs da Instruo
70, que agora ficava revogada. A permisso da nova instruo para a importao de
equipamentos sem cobertura cambial ou qualquer outra restrio representa uma
poltica estruturalmente favorvel ao capital estrangeiro e internacionalizao da
economia brasileira, em prejuzo do desenvolvimento nacional.
Captulo | 2 O nacional-desenvolvimentismo: mercado interno ou externo? 35

Quanto ao Leste europeu, apesar de certos meios empresariais desejarem es-


tabelecer laos comerciais com os pases socialistas, a receptividade do governo
foi fria. A mesma diretriz se aplicava ao Terceiro Mundo em geral. As relaes de
alinhamento automtico com os Estados Unidos praticamente anulavam as tentativas
de aproximao com a Amrica Latina, incrementadas no final do Governo Vargas.
Em 3 de outubro de 1955, Juscelino Kubitschek (JK) foi eleito presidente pela
coligao PSD-PTB (tendo Joo Goulart como vice) em um clima poltico tenso.
Depois de diversas reviravoltas, incluindo uma tentativa de golpe, JK subiu ao poder,
tendo sua posse garantida pelo Ministro do Exrcito, Henrique Teixeira Lott (que se
aproximava do grupo nacionalista). De forma geral, todo esse perodo foi caracterizado,
como mencionamos, pelo retrocesso do projeto de desenvolvimento interno e pelo
realinhamento com os Estados Unidos.
Esta posio do governo basicamente sustentava-se na concepo, tambm j
citada, da ESG de Segurana e Desenvolvimento. Em 1954, o Gen. Juarez Tvora
formulou o seguinte conceito: Segurana Nacional o grau relativo de garantia que,
por meio de aes polticas (internas e externas), econmicas e psicossociais (inclusive
atividades tcnico-cientficas) e militares, um Estado proporciona coletividade que
jurisdiciona, para a consecuo e salvaguarda de seus objetivos nacionais, a despeito
dos antagonismos existentes.5
Antes de 1964, a ESG no chegou a aprofundar o conceito de desenvolvimento,
mas ele se encontrava implcito e deveria ser garantido pelo de segurana. Embora o
discurso da ESG insistisse na necessidade de industrializao como condio indis-
pensvel para a consecuo dos objetivos nacionais e sua segurana, a viso de
Guerra Fria segundo a concepo americana levava a instituio a confundir os
planos econmico e poltico. Aliana com o Ocidente e anticomunismo mundial e
domstico eram linearmente relacionados com a subordinao aos padres econmicos
liberais, defendidos pelo centro hegemnico do capitalismo americano.
Embora a cruzada anticomunista viesse a constituir uma justificativa perfeita para
a subordinao aos Estados Unidos, os entreguistas no se consideravam menos
patriotas que os nacionalistas. Chegavam mesmo a esboar uma espcie de barganha
s avessas com os Estados Unidos, invertendo os termos economicistas da corrente
nacionalista. Os norte-americanos, como um dos polos do antagonismo estrutural das
relaes internacionais, no poderiam ser indiferentes s ameaas sutis do comunis-
mo, as quais poderiam perturbar seu imperialismo.
Golbery argumenta de forma lapidar: no nos iludamos, pois. Conquanto vi-
talmente interessados em conter a expanso multiforme do imperialismo sovitico
onde quer que se manifeste, os Estados Unidos nem por isso podero descuidar da
extraordinria significao geopoltica e geoestratgica da Amrica do Sul, onde no
permitiro de forma alguma, em nome dos princpios da solidariedade continental ou
do ideal pan-americanista ou da segurana coletiva, mas, se necessrio for, mesmo
contra quaisquer princpios, que se instale nesse continente seu vizinho imediato do
sul qualquer foco comunista ultraperigoso sua prpria sobrevivncia.6

5. ARRUDA, Antonio de. ESG: histria de sua doutrina. So Paulo: GRD; Braslia: INL,1980.
6. SILVA, Golbery do Couto e. Geopoltica do Brasil. Rio de Janeiro: Jos Olympio, 1981 (2a edio).
36 A Projeo Internacional do Brasil:1930-2012 Paulo Visentini

2.1.3 JK: o desenvolvimento associado e a Operao Pan-Americana


(1956-1961)
A poltica externa do desenvolvimentismo-associado
Depois da morte de Vargas, Caf Filho assumira promovendo mudanas significa-
tivas nos campos interno e externo. O novo presidente baseou-se em um capitalismo
associado internacionalmente, dentro da perspectiva da concepo de Segurana e
Desenvolvimento da ESG. A essa fase, seguiu-se a primeira parte do Governo Jus-
celino Kubitschek (JK), cujo nacional-desenvolvimentismo fundamentava-se tambm
na associao estreita com o capitalismo internacional. Todavia, em JK isso se dava
sob um prisma bem mais complexo. Em termos de poltica externa, o perodo de 1954
a 1958 caracterizou-se por um ntido retrocesso quanto perspectiva de autonomia
e barganha ativa face aos Estados Unidos. Mas j em 1958, devido s dificuldades
da atrao de investimentos e desacelerao do crescimento econmico, o Governo
Kubitschek voltou a adotar a barganha nacionalista frente quele pas. Nesse ano,
lanou a Operao Pan-Americana, uma iniciativa multilateral que apontava para a
emergncia de uma nova fase na poltica externa brasileira, que atingiria seu apogeu
com a Poltica Externa Independente.
O contexto mundial na metade dos anos 1950 diferenciava-se progressivamente
do existente no incio da dcada, o que viria a propiciar sensvel alterao nas pos-
sibilidades de atuao da diplomacia brasileira. O principal elemento de transformao
do cenrio mundial era representado pela emergncia do nacionalismo e do neutralismo
na esteira da descolonizao afro-asitica. Embora a expresso Terceiro Mundo j
houvesse sido formulada, seria precipitado consider-la uma realidade influente nas
relaes internacionais, com a descolonizao incompleta. Entretanto, novas situaes
se configuravam.
No Primeiro Mundo, por sua vez, afirmava-se o modelo da sociedade de consumo
e generalizava-se o American way-of-life. O Japo iniciara sua recuperao econmica
desde a Guerra da Coreia e lograra uma forma positiva de cooperao com os Estados
Unidos. A Europa Ocidental, que comeara sua reconstruo com o Plano Marshall,
caminhou para a integrao econmica. O estabelecimento da Comunidade Europeia
do Carvo e do Ao, em 1951, iniciou um processo que atingiu o ponto culminante
com o Tratado de Roma em 1957, o qual criava a Comunidade Econmica Europeia
(CEE), integrada pela RF da Alemanha, Frana, Itlia e Benelux (Blgica, Holanda
e Luxemburgo).
No campo socialista, o crescimento econmico e a estabilidade interna eram as
marcas dominantes dos anos 1950. Krushov vai inaugurar uma diplomacia de mbito
realmente mundial, desenvolvendo programas de ajuda econmica e ampliando o
comrcio externo, aproveitando melhor os espaos multilaterais, e buscando uma
aliana com o emergente nacionalismo dos pases do Terceiro Mundo. Foi para facilitar
tal aliana que a liderana do Kremlin passou a defender a possibilidade de transio
pacfica ao socialismo e um novo perfil de enfrentamento com o bloco norte-americano,
baseado na concorrncia econmica tambm pacfica.
O desengajamento militar terrestre que se seguiu Guerra da Coreia, a gradual
emergncia do Terceiro Mundo nas relaes internacionais, a consolidao e as
Captulo | 2 O nacional-desenvolvimentismo: mercado interno ou externo? 37

transformaes do campo socialista, a obteno de um relativo equilbrio nuclear nos


primeiros cenrios da Guerra Fria (agora estabilizados) e a recuperao econmica
da Europa Ocidental e Japo contriburam para o estabelecimento de uma conjuntura
de coexistncia pacfica.
O contexto interno e externo no qual Juscelino Kubitschek inicia seu governo
no seria nada fcil. Os conflitos sociais no Brasil encontravam-se extremamente
exacerbados, em um clima de significativa mobilizao poltica e crescente articulao
ideolgica. A clivagem entre nacionalistas e entreguistas extrapolava gradativamente
o plano das relaes exteriores, invadindo a dimenso social domstica, passando a
identificar as foras de esquerda e direita. A urbanizao, por sua vez, intensificava-se
e possibilitava a arregimentao poltica de amplos setores sociais. O populismo
procurava atender a essa questo, mas trazia em si contradies que adquiriram
contornos perigosos em poca de crise econmica. Era necessrio retomar o projeto
de desenvolvimento industrial de substituio de importaes, a partir do ponto em
que fora abandonado com o suicdio Vargas.
O novo presidente estava consciente dos problemas enfrentados por Vargas e
procurou alterar seu projeto de desenvolvimento e a base de sustentao da poltica
interna. O populismo trabalhista, com sua retrica distributiva, foi substitudo pelo dis-
curso desenvolvimentista e modernizador dos 50 anos em 5. O seu projeto econmico
foi estruturado atravs do Plano Nacional de Desenvolvimento, ou Plano de Metas.7
Este se baseava em uma estratgia diferente da de Vargas, pois privilegiava os bens
de consumo sofisticados: automvel, geladeira, televiso e eletrnica. Tal projeto se
apoiava em metas fsicas de produo, em um setor que demandaria o ingresso de
capitais, tecnologias e mesmo empresas estrangeiras.
O Governo JK, apesar de pressionado internamente esquerda e direita, logrou
um compromisso satisfatrio no plano poltico, sobretudo devido ao sucesso inicial
de seu plano econmico. Este se baseou em uma associao estreita ao capital
estrangeiro e em um alinhamento automtico com os Estados Unidos no mbito es-
tratgico, tendo frente do Itamaraty Macedo Soares. A industrializao impulsionada
por JK, nesse sentido, fazia de seu nacional-desenvolvimentismo muito mais um
desenvolvimentismo-associado. Logo aps sua eleio, Kubitschek rumou para os
Estados Unidos e Europa.
Essa ativa poltica de atrao de capitais estrangeiros buscava compensar a contnua
queda das exportaes de 1951 a 1958, e sua estagnao entre 1958 e 1960. O sucesso
logrado com a obteno de capitais, tecnologias e instalao de empresas estrangeiras
no se deveu apenas s caractersticas do modelo de desenvolvimento adotado por JK e
s amplas facilidades oferecidas pela legislao brasileira, mas tambm concorrncia
que se iniciava entre os Estados Unidos e os pases europeus. Assim, a primeira grande
montadora de automveis a instalar-se no Brasil foi a Volkswagen alem, depois
seguida por empresas norte-americanas.
Em nvel mundial, o Brasil distanciou-se dos movimentos de libertao nacional do
Terceiro Mundo e acentuou seu afastamento em relao ao campo socialista. Quanto

7. Trinta metas agrupadas em cinco setores, por ordem de prioridade: energia, transportes, indstrias de
base, educao e alimentos.
38 A Projeo Internacional do Brasil:1930-2012 Paulo Visentini

ao campo socialista, no apenas desaparecem completamente as referncias a qualquer


possibilidade de reatamento diplomtico, como at mesmo as relaes comerciais co-
nhecem um violento recuo. Buscando estreitar a colaborao com os Estados Unidos
e a ONU, ao mesmo tempo em que procurava destacar-se como grande nao do
bloco Ocidental, o Brasil atendeu solicitao do Conselho de Segurana e enviou
um contingente militar a Suez, sob bandeira das Naes Unidas (Ibid, p.62-3).
O Acordo tomos para a Paz continua vigente e, apesar de algumas reaes dos
grupos nacionalistas, prossegue a exportao de minerais estratgicos. Em 1957,
Washington formula a Doutrina Eisenhower, destinada a enfrentar o nacionalismo
e o esquerdismo no Terceiro Mundo. Embora tal poltica houvesse sido criada em
funo da guerra de 1956 e da radicalizao poltica do Oriente Mdio, sua aplicao
foi generalizada, existindo cooperao com a CIA. Mais polmica e significativa,
entretanto, foi a instalao de uma base americana para rastreamento de foguetes
em Fernando de Noronha, em troca do fornecimento de equipamentos militares
(boa parte deles obsoletos) no valor de US$100 milhes. O ajuste e a instalao da
base causaram grande polmica, levando a uma reao ampla dos nacionalistas na
sociedade brasileira.
Tanto nas diversas reas de atuao poltico-diplomtica como nas relaes
econmicas externas, o perodo que se estende do suicdio de Vargas, em agosto de
1954, at a formulao da Operao Pan-Americana (OPA) de Kubitschek, em 1958,
caracterizou-se como uma espcie de hiato dentro do conjunto da poltica externa
brasileira da fase populista. A busca de uma maior autonomia diplomtica frente
aos Estados Unidos e a utilizao dinmica da poltica exterior como instrumento
do desenvolvimento econmico nacional tornaram-se elementos secundrios nessa
fase. Entretanto, a evoluo da situao interna e externa far o prprio JK retomar
esse caminho, depois de uma grande abertura da economia brasileira economia
mundial. Tal situao colocar para a diplomacia do Itamaraty tarefas ainda mais
complexas.

A desacelerao econmica e o retorno da diplomacia de barganha


A partir de meados de 1958, a conjugao de fatores internos e externos levou o
Governo Juscelino Kubitschek a retomar uma ativa poltica externa de barganha face
aos Estados Unidos, bem como um discurso diplomtico de tom nacionalista. O fim do
milagre desenvolvimentista do binio 1956-1957, as presses do capital estrangeiro,
a crise e a transformao da sociedade brasileira, a radicalizao do debate interno
sobre as relaes exteriores, por um lado, e os crescentes antagonismos sociopolticos
latino-americanos, a Revoluo Cubana, a emergncia do campo socialista na cena
internacional, o incremento da descolonizao e a criao da Comunidade Econmica
Europeia, por outro, encontram-se na raiz dessa mudana de atitude.
A OPA representou um ponto de inflexo diplomtico e o fato mais importante da
conjuntura que se abria. A diplomacia brasileira volta a ganhar cores nacionalistas, e
o tema readquire sua importncia estratgica, empolgando e mobilizando grande parte
da sociedade. A poltica exterior voltava a constituir um instrumento fundamental
das necessidades do desenvolvimento brasileiro, apesar de o governo no ultrapassar
determinados limites.
Captulo | 2 O nacional-desenvolvimentismo: mercado interno ou externo? 39

O primeiro impulso de industrializao do desenvolvimento-associado de JK


comeou a desacelerar-se em 1958, com a queda da taxa de crescimento do PNB. As
greves se generalizaram. O endividamento externo agravava-se de forma preocupante
devido queda das receitas das exportaes brasileiras. O caso mais grave era o do
caf. Aceitar o receiturio econmico liberal do FMI significava solapar perigosamente
as bases de apoio do governo, e implicava mesmo o abandono do projeto econmico.
JK mergulha no dilema estabilizao ou desenvolvimento. A inflao era causada es-
sencialmente pelos gastos pblicos destinados ao acelerado ritmo do Plano de Metas
e da construo de Braslia, da poltica de concesso de emprstimos ao setor privado
via Banco do Brasil e aos aumentos reais de salrios. Reduzir os emprstimos, os
salrios e o ritmo de crescimento levaria imploso da aliana PSD/PTB e deses-
tabilizao do pas.8
Alm das presses e crticas dos interesses estrangeiros e dos sindicatos trabalhis-
tas, o governo tambm enfrentava os redobrados ataques da UDN e dos grupos ex-
portadores, como os cafeicultores. A resposta de JK, no plano interno, foi uma reforma
ministerial e a contemporizao. Jos Maria Alckmin substitudo por Lucas Lopes
na pasta da Fazenda, que apresenta um Plano de Estabilizao Monetria. O governo
manteve uma estratgia inflacionria sob controle como forma de financiamento
interno de seus planos, empurrando para o futuro o desgaste das solues saneadoras
necessariamente conflituosas. Certamente essa atitude teria consequncias srias no
plano poltico, as quais o governo responderia adotando uma postura nacionalista
com finalidades domsticas.
No plano exterior, a situao era complexa e problemtica. A situao interna da
economia dos Estados Unidos e a relao do Brasil com esse pas e com os bancos es-
trangeiros no representava o nico problema. Em 1957, com a assinatura do Tratado de
Roma, tinha encaminhamento institucional a formao do Mercado Comum Europeu
(CEE). Alm da poltica de tarifas preferenciais dentro da CEE criar dificuldades para
diversos produtos brasileiros, as exportaes tropicais das colnias dos pases europeus,
especialmente as africanas, passavam ento a competir com vantagens insuperveis
com as brasileiras e latino-americanas dentro do novo mercado. Tal situao gerou
uma reao do governo que visava a ampliar o comrcio externo como tarefa urgente
e fundamental.
As novas medidas de poltica exterior so aprofundadas a partir da reforma minis-
terial de julho de 1958, quando Macedo Soares (PSD/SP) foi substitudo por Francisco
Negro de Lima (PSD/MG). Ao novo chanceler caberia impulsionar a recm-lanada
OPA, a retomada da poltica de barganha face aos Estados Unidos e a ampliao dos
horizontes diplomticos brasileiros: a Amrica Latina em primeiro lugar, o mundo
afro-asitico, os pases socialistas e outros centros capitalistas receberam alguma ateno.

A Operao Pan-Americana e o ensaio multilateral


O ponto alto na alterao da poltica externa de Kubitschek foi o desencadeamento da
OPA em 1958. A Operao passa a ocupar um lugar dominante no discurso diplomtico

8. BENEVIDES, Maria Victria. O Governo Kubitschek: desenvolvimento econmico e estabilidade poltica.


Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1979.
40 A Projeo Internacional do Brasil:1930-2012 Paulo Visentini

brasileiro, o que levou alguns analistas a sobrevalorizar seu alcance e suas realizaes,
enquanto outros, mais voltados a um realismo crtico, chamaram a ateno para sua in-
viabilidade. Clodoaldo Bueno argumenta que como resposta OPA, costuma-se apontar
o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) como nico resultado concreto. Mas
a Associao Latino-Americana de Livre Comrcio (ALALC) e a Aliana para o Progres-
so9 do Presidente Kennedy a ela se relacionam. Jos Luis Werneck da Silva sustenta,
por outro lado, que a OPA foi uma iluso de JK, porque os Estados Unidos mostraram
claramente que no admitiriam nenhuma insero nossa no sistema interamericano e no
sistema mundial que no fosse a partir da dependncia poltica externa norte-americana,
cuja estratgia no admitia a superao do subdesenvolvimento brasileiro seno atravs de
um capitalismo industrial a ela associado, inclusive com base na ideologia da segurana
nacional antiesquerdista.10
Qual era, afinal, o real significado e alcance da OPA? A evoluo do quadro interna-
cional ocorria em uma direo desfavorvel ao projeto desenvolvimentista de Kubitschek,
como visto. As relaes hemisfricas, por seu turno, tambm apresentavam problemas
srios. O incio do segundo mandato do Republicano Eisenhower aprofundava o perfil
de subordinao da Amrica Latina aos Estados Unidos, percebido pela primeira como
descaso. Mas a crise do desenvolvimento latino-americano havia se acentuado, e a
exaltao nacionalista e antiamericana crescia com a radicalizao do populismo.
Face crescente hostilidade de amplos setores da opinio pblica do continente, o
governo dos Estados Unidos resolve enviar o Vice-Presidente Richard Nixon em maio
de 1958 posse do Presidente Frondizi na Argentina, aproveitando a oportunidade
para visitar vrios pases da Amrica do Sul. Nixon foi alvo de violentas manifestaes
antiamericanas em Lima e em Caracas, onde chegou a temer por sua segurana face
agressividade da multido que cercou o carro oficial. Esses fatos tornam patente para
Washington o crescente descontentamento latino-americano.
Alm disso, os Estados Unidos tinham agora de fazer frente a uma ativa poltica
externa sovitica no Terceiro Mundo. O XX Congresso do PCUS (1956) no apenas
desencadeara a desestalinizao, como teorizara a possibilidade de transio pacfica ao
socialismo, estratgia destinada a propiciar uma aliana com o nacionalismo emergente
do hemisfrio sul. Em 1957, a Unio Sovitica lanava o Sputnik. Tanto o modelo
sovitico como a cooperao econmica com a Unio Sovitica afiguravam-se atrativos
aos pases em desenvolvimento. Essa nova dimenso das relaes internacionais
traduzia-se na Amrica Latina em uma incipiente competio entre o Kremlin e a
Casa Branca. No plano domstico, o Governo JK necessitava de respaldo poltico e
recursos econmicos para enfrentar a crise que se avolumava, e as relaes exteriores
representavam um campo vital para contrapor-se a esses problemas.
Aproveitando o momento favorvel, Juscelino tenta capitalizar o descontentamento
para com a poltica norte-americana. A OPA inicia-se com o envio de uma carta de
Kubitschek a Eisenhower, datada de 28 de maio de 1958, na qual expressa

9. A Aliana foi uma iniciativa do Governo Kennedy para a Amrica Latina em resposta crise da regio
e ser detalhada no prximo captulo.
10. CERVO, Amado, BUENO, Clodoaldo. Histria da Poltica Exterior do Brasil. So Paulo, tica, 1992,
p.261.
Captulo | 2 O nacional-desenvolvimentismo: mercado interno ou externo? 41

solidariedade e estima que se impe em virtude das agresses e dissabores


sofridos pelo Vice-Presidente Nixon em sua recente viagem aos pases lati-
no-americanos: [...] As referidas manifestaes partiram de simples minorias,
mas [...] no possvel esconder que ante a opinio mundial, a ideia da unidade
pan-americana sofreu srio prejuzo. No pode deixar de resultar [...] a impres-
so de que no nos compreendemos em nosso continente. [...] preciso fazer
algo para recompor a presena da unidade continental.11

JK ainda comenta a problemtica econmica e o papel internacional do Brasil:


Apesar das dificuldades de carter econmico ligadas a nosso processo de
crescimento, j alcanou este pas um grau [de desenvolvimento] que foroso
reconhecer-se a obrigao de fazer-se escutar. No pode continuar aceitando
passivamente as orientaes e os passos de uma poltica com a qual no
conveniente que esteja apenas solidrio de modo quase automtico, solidrio
por hbito ou simples consequncia de uma posio geogrfica.

JK tambm aborda as questes econmicas e o papel internacional do Brasil,


enaltecendo a necessidade da unidade latino-americana e a importncia do desen-
volvimento para a estabilidade regional. No caso, o presidente faz aluso ao Plano
Marshall, acrescentando que, neste,
toda nfase foi posta na reconstruo, sem que suscitasse igual interesse o srio
problema do desenvolvimento dos pases de economia ainda rudimentar [...]
A Amrica Latina, que tambm contribuiria para a vitria democrtica, se viu
em situao econmica mais precria e aflitiva que as naes devastadas pela
guerra, e passou a constituir o ponto mais vulnervel da grande coalizo oci-
dental. Da a necessidade de combater a enfermidade do subdesenvolvimento.

Por fim, o discurso presidencial toca no ponto mais importante para os objetivos
da OPA:
Assim, deveria ser intensificada a inverso precursora nas reas economica-
mente atrasadas do continente, a fim de compensar a carncia de recursos
financeiros internos e a escassez de capital privado. Simultaneamente, para
melhorar a produtividade e, por conseguinte, a rentabilidade dessa inverso,
se desdobrariam os programas de assistncia tcnica. De igual significao
e grande urgncia seria a adoo de medidas capazes de proteger o preo
dos produtos-base das excessivas e danosas flutuaes que o caracterizam.
Finalmente, deveramos atualizar os organismos financeiros internacionais,
mediante ampliao de seus recursos e liberalizao de seus estatutos, com o
objetivo de facultar-lhes maior amplitude de ao. Esses assuntos, e outros que
meream ser propostos, deveriam encontrar foro prprio na reunio de mais
alto novel poltico do continente, na qual, ao contrrio do acontecido, fossem
dadas solues prticas, eficazes e positivas.

11. Operao Panamericana Documentrio. Rio de Janeiro, Presidncia da Repblica Servio de


Documentao, 1958, vol.1, p.11-2.
42 A Projeo Internacional do Brasil:1930-2012 Paulo Visentini

A reao de Eisenhower e do governo americano OPA foi de frieza. Porm,


nesse contexto, no havia como os Estados Unidos ignorarem este apelo. Em agosto
de 1958, John Foster Dulles, Secretrio de Estado, enviado ao Rio de Janeiro para
encontrar-se com Kubitschek. Dulles, todavia, apresenta ao presidente brasileiro a
minuta de uma declarao conjunta que praticamente ignora a OPA e enfatiza unica-
mente o combate ao comunismo, desejando maior represso subverso esquerdista,
coordenao dos servios de inteligncia, recusando a concesso de financiamentos
Petrobras. JK rechaou a minuta e, frente ao completo fracasso do encontro, Dulles
v-se na obrigao de ceder: os princpios da OPA so reconhecidos pelos Estados
Unidos, que aceitam a criao de uma entidade financeira continental (o Banco In-
teramericano de Desenvolvimento/BID). Esboa-se tambm a ideia de um mercado
comum regional (Associao Latino-Americana de Livre Comrcio/ALALC), alm
de o Brasil obter a liberao de alguns emprstimos junto ao Eximbank e entidades
bancrias particulares. Em setembro foi criado junto ao Conselho da OEA o Comit
dos 21, visando a discutir e implementar medidas da OPA junto organizao. Houve,
portanto, um certo clima de euforia aps o desencadeamento da OPA de JK.
Embora o objetivo mais visvel da OPA fosse colocar o Brasil em uma posio melhor
dentro da aliana com os Estados Unidos, as necessidades econmicas, o acirramento
da disputa nacionalistas versus entreguistas e a evoluo do contexto regional e mundial
levaram a poltica externa do Governo JK a esboar um perfil bem mais elevado. O res-
tabelecimento de relaes comerciais com a Unio Sovitica foi defendido pelo presidente
em discurso na ESG em novembro de 1958 e pelo porta-voz do Brasil na OEA. O Itama-
raty anunciou na ocasio a formao de uma comisso especial para estudar a questo.
Os termos em que se dava esse acercamento se assemelhava bastante ao que Vargas
esboara em 1953-1954. Frente ao estrangulamento do setor externo da economia, ao perfil
desfavorvel imposto pelos Estados Unidos nas relaes bilaterais e economia interna,
o governo busca aproximar-se no plano comercial dos pases socialistas. Essa atitude visa
a tanto encontrar uma alternativa aos excedentes primrios no exportados e a obteno
de tecnologias e produtos industriais, como exercer uma barganha mais efetiva face aos
Estados Unidos, em uma esfera particularmente sensvel para os interesses desse pas.
Os meios empresariais desejavam solues pragmticas, enquanto o governo utiliza-
va primeiramente a questo como forma de presso sobre os Estados Unidos. Somente
diante da recusa destes em solucionar o problema brasileiro, o presidente buscava
implementar a aproximao com o campo socialista. Assim o fora com Vargas e assim
o era com Kubitschek. O presidente inmeras vezes sustentou (como Vargas tambm o
fizera) que se os Estados Unidos no auxiliassem o comrcio externo brasileiro e no
investissem no pas, o Brasil seria obrigado a buscar solues em outras reas, inclusive
no campo socialista. Alm do governo e de certos meios empresariais, a reaproximao
com o campo socialista defendida por outros grupos, como a esquerda, nesse momento
hegemonizada pelo Partido Comunista do Brasil (PCB).
A questo do reatamento com a Unio Sovitica provocou fortes reaes e uma
acentuada e crescente politizao em torno da diplomacia brasileira. Os setores conserva-
dores do exrcito, da Igreja, polticos e alguns setores empresariais mobilizam-se contra
a reaproximao. O crescimento das lutas sociais no pas, como as Ligas Camponesas
no Nordeste, e a ascenso de elementos nacionalistas radicais, como a eleio de
Captulo | 2 O nacional-desenvolvimentismo: mercado interno ou externo? 43

Leonel Brizola ao governo do Rio Grande do Sul, com suas polticas de encampaes de
empresas estrangeiras, acirravam a luta em torno das relaes exteriores do Brasil. Para-
lelamente a isso, no se deve esquecer a permanncia e o aprofundamento da penetrao
dos capitais e empresas estrangeiras na economia que se internacionalizava rapidamente
sob o Governo JK. Alm disso, toda vida social americanizava-se progressivamente. Ou
seja, a poltica externa da segunda metade do Governo JK no se concentrava apenas
na barganha regional da OPA. Abarcava tambm a dimenso de um ensaio multilateral.
Entre 1958 e 1960 o Brasil reconheceu os pases recentemente independentizados,
sempre que essa poltica emancipatria estivesse de acordo com as ex-metrpoles.
Nenhuma referncia de apoio era feita aos movimentos de libertao nacional que
ainda no haviam chegado ao poder, especialmente das colnias portuguesas, onde
JK seguia as posies de Lisboa. Mesmo assim, vrias Embaixadas e representaes
diplomticas foram abertas na sia e, em menor medida, na frica: Ceilo, Coreia do
Sul, Tailndia, Malsia, Filipinas, Vietn do Sul, Gana e nas colnias portuguesas de
Angola e Moambique. Alm disso, vrias misses de observao foram enviadas
sia. O Brasil, por sua vez, foi visitado por vrias misses e autoridades afro-asiticas,
mas manteve os contatos em um nvel modesto, especialmente no tocante frica.
Apesar de repudiar o Apartheid e o massacre de Sharpeville na frica do Sul, o Governo
JK no tomou nenhuma atitude contra aquele pas.
Os nimos acirravam-se no plano da poltica externa. Alm disso, a luta pela suces-
so j se iniciara, com o lanamento pela UDN da candidatura de Jnio Quadros. A
poltica econmica do governo era duramente atacada pela oposio, especialmente
no tocante s taxas mltiplas de cmbio e presso dos exportadores. Por outro lado,
o Vice-Presidente Joo Goulart e seu cunhado Leonel Brizola, governador do Rio
Grande do Sul, representantes da ala mais radical do PTB, denunciavam os lucros
excessivos das empresas estrangeiras, que contrastavam com a falta de investimento
e melhoria dos servios pelas mesmas.
Pressionado por esses fatores, Kubitschek realizou o gesto mais espetacular
de seu governo, rompendo com o FMI em junho de 1959. O presidente revestiu a
medida de cores nacionalistas e conquistou um forte apoio, que abarcava uma ampla
gama de tendncias, desde empresrios at o lder comunista Lus Carlos Prestes,
passando por militares, sindicatos, polticos, estudantes e a FIESP (Federao das
Indstrias do Estado de So Paulo). A medida e o tom do discurso visavam no s a
obter apoio interno, como desafiar Washington a reagir de forma mais positiva, pois
os Estados Unidos recusavam crditos demandados pelo Brasil e esvaziavam a OPA.
JK aproveitou a situao para reformular o ministrio, afastando os entreguistas
da rea econmica e abandonando o Plano de Estabilizao de Lucas Lopes. Para o
Ministrio das Relaes Exteriores foi nomeado Horcio Lafer.
O contexto durante o ano de 1959 agravara-se drasticamente. Em 1 de janeiro,
Fidel Castro e seus guerrilheiros conquistam o poder em Cuba. O encaminhamento
de reformas no pas logo indisps o governo americano e levou ao aprofundamento da
Revoluo Cubana. Confirmava-se o argumento esboado por Vargas e aprofundado
por Kubitschek na OPA, de que a pobreza gerava subverso e que o desenvolvi-
mento seria o melhor antdoto contra a penetrao comunista. Entretanto, a atitude
dos Estados Unidos no se prestava facilmente a um aprofundamento da barganha de
44 A Projeo Internacional do Brasil:1930-2012 Paulo Visentini

JK. A maior ateno de Eisenhower para com a Amrica Latina, na qual a Guerra Fria
se instalara, era acompanhada de um endurecimento poltico visando ao isolamento de
Cuba. A OPA assistia ao esgotamento progressivo de suas possibilidades.

O nacionalismo, o ISEB e a poltica exterior


A nomeao de Horcio Lafer, banqueiro, membro do PSD paulista e vinculado ao
empresariado desse estado, para o Ministrio das Relaes Exteriores ocorria em um
momento politicamente delicado. A Revoluo Cubana e sua progressiva radicalizao
influenciavam cada vez mais os rumos da poltica continental. Na V Reunio de
Consulta dos Chanceleres Americanos, realizada em Santiago, em agosto de 1959, os
Estados Unidos buscavam isolar Fidel Castro no contexto regional.
Em julho de 1959, em uma excurso internacional, o candidato Jnio conferenciou
45 minutos com Krushov em Moscou, e em maro de 1960 visitou Cuba como convida-
do oficial, acompanhado de jornalistas e seis deputados, entre eles Francisco Julio, do
PSB, e Afonso Arinos, da UDN. A Revoluo Cubana tinha ento grande ressonncia
popular, e o prprio Fidel Castro estivera no Brasil de passagem, em maio de 1959.
Jnio Quadros, depois de eleito, tambm visitou a Gr-Bretanha e outros pases da
Europa Ocidental em outubro de 1960, mas, sintomaticamente, no foi aos Estados
Unidos. A ambiguidade das plataformas e dos estilos polticos teve prosseguimento
com o resultado do pleito: Jnio, apoiado pelo eleitorado conservador, recebe uma
votao macia, enquanto o candidato a vice de Lott, mais esquerda, Joo Goulart,
do PTB, eleito tambm com expressiva votao.
Em fevereiro de 1960, Eisenhower visita Braslia (que seria inaugurada em 21 de
abril), Rio de Janeiro e So Paulo, e mantm conversaes com Kubitschek. Os Estados
Unidos tentavam conter os efeitos da Revoluo Cubana sobre as relaes hemisfricas,
e tratavam de fazer algumas concesses. O governo americano oferece condies
melhores para uma negociao com o FMI, a qual foi aceita por JK. A Declarao
de Braslia enfatizava a plena implantao dos princpios de solidariedade poltica e
econmica, (...) e aes ajudando todos os americanos a obter a melhoria dos padres
de vida capazes de fortalecer a crena na democracia, liberdade e autodeterminao.12
Era, sem dvida, uma razovel mudana no discurso diplomtico americano. De volta
aos Estados Unidos, Ike aceita o plano Douglas Dillon para a criao do Fundo de
Progresso Social, com um capital de meio bilho de dlares.
Um problema que se agravava paralelamente era o das encampaes de empresas
estrangeiras j citado. O caso mais marcante foi o da ascenso de Leonel Brizola em
1959 ao governo do estado do Rio Grande do Sul. No se tratava, certamente, de uma
nacionalizao socializante ou de carter meramente poltico. Havia terrveis pontos
de estrangulamento em reas como energia, comunicao e transportes, geralmente
em mos de subsidirios de empresas estrangeiras. Estas remetiam seus lucros para o
exterior sem se preocupar em investir na ampliao e melhoria dos servios.
Por sua vez, a poltica externa de barganha nacionalista de JK, esboada a partir de
1958, no representava mera improvisao conjuntural. O desenvolvimentismo trazia
determinadas tenses e alternativas: o nacionalismo e a poltica externa pautada pelo

12. YOUNG, Jordan. Brasil 1954/1964, op. cit., p.79


Captulo | 2 O nacional-desenvolvimentismo: mercado interno ou externo? 45

interesse nacional autonomamente expresso eram debatidos e estudados pelo Ins-


tituto Superior de Estudos Brasileiros, embora no somente por essa entidade. O ISEB
foi fundado em 1955, dando continuidade s tradies nacionalistas e progressistas
do Grupo de Itatiaia e do Instituto Brasileiro de Economia, Sociologia e Poltica. Seu
movimento editorial era apoiado pelo Ministrio da Educao, e defendia basicamente
a tese da aliana entre a burguesia nacional e os setores populares para superar o
subdesenvolvimento. Hlio Jaguaribe, Guerreiro Ramos, Nelson Werneck Sodr,
Cndido Mendes, Horcio Lafer, Srgio Buarque de Holanda, Jos Honrio Rodrigues
e San Tiago Dantas eram alguns dos integrantes do Conselho do ISEB.
Para Jaguaribe, a gnese do nacionalismo encontrava-se nas necessidades vitais
das comunidades, de carter predominantemente econmico, e apenas secundariamente
ligadas aos imperativos de defesa e fenmenos polticos. Nessa mesma linha, Kubits-
chek considerava o nacionalismo que objetivamos, o que se fundamenta em nosso
desenvolvimento.13 No domnio da poltica exterior, Jaguaribe argumenta que era
preciso maior autonomia diante dos Estados Unidos e a busca de alternativas no sis-
tema, frente s mudanas nas relaes internacionais a leste e oeste.
A exigncia de uma nova diplomacia enfatizada, pois, segundo ele, era cada vez
mais evidente a relao existente entre o desenvolvimento econmico-social e os rumos
da poltica externa. O Itamaraty estaria despreparado para suas novas necessidades de
atuao, sujeito a presses e crticas dos nacionalistas e cosmopolitas, tambm tendo
perdido sua autonomia em certa medida. A crtica formulada por Jaguaribe referia-se
assim a um dilema crescentemente complexo que JK no se encontrava em condies
de solucionar, o problema da formulao de uma nova poltica externa, e a necessidade de
determinar quem e de que maneira ser executada.14
Apesar das limitaes estruturais da OPA e de sua concentrao no eixo hemis-
frico visando a barganha com os Estados Unidos, ela levantou problemas novos e
elevou o perfil de nossas relaes exteriores ensaiando a multilateralizao. Da mesma
forma, diante de um cenrio interno em crise e transformao, retomou-se o discurso
do nacionalismo e do desenvolvimento. Assim, a mudana na poltica exterior era
inegvel. Porm, seu aprofundamento s ocorreria com a PEI, uma vez que Kubitschek
no possua apoio suficiente e no estava disposto a pagar o preo da profunda alterao
necessria, postergando os problemas para seu sucessor.

2.2 A POLTICA EXTERNA INDEPENDENTE: TENTATIVA DE


PROJEO MUNDIAL (1961-1964)

A poltica externa nacionalista e independente do Brasil deve objetivar o in-


teresse nacional do desenvolvimento. Poltica externa para o desenvolvimento
significa que [...] nossa ao diplomtica deve ser motivada principalmente pela
preocupao de assegurar os meios e recursos de ordem externa necessrios
expanso da economia brasileira, com vistas a contribuir para a crescente
emancipao poltica e social da comunidade nacional.

13. OLIVEIRA, Juscelino Kubitschek de. Discursos. Rio de Janeiro: Imprensa Nacional, 1957, p.385-6
14. JAGUARIBE, Hlio. O nacionalismo na atualidade brasileira. Rio de Janeiro: MEC/ISEB, 1958
46 A Projeo Internacional do Brasil:1930-2012 Paulo Visentini

A poltica externa para o desenvolvimento, nacionalista e independente,


identifica de imediato a posio internacional do Brasil como a de um dos
protagonistas de maior responsabilidade no contexto do conflito Norte-Sul, que
ope as naes ricas s naes pobres (Editorial da Revista Poltica Externa
Independente, n 3, 1965).

Jnio Quadros e o contexto interno da poltica externa


A eleio do conservador Jnio Quadros pela UDN (Unio Democrtica Nacional)
com Goulart do PTB (Partido Trabalhista Brasileiro) eleito de forma independente
como vice, o que era possvel na poca vem provar que no existe uma relao linear
entre poltica externa e interna. O Ministro das Relaes Exteriores, Afonso Arinos (da
UDN mineira), era igualmente um conservador. Premido pela situao interna e pelas
aceleradas transformaes mundiais, Jnio Quadros lanou a PEI, superando muitas
limitaes dos governos Vargas e Kubitschek. Geralmente, um governo conservador
tem maior margem de manobra para promover uma alterao de rumos desse tipo. Para
tanto, soube tirar proveito do impacto internacional gerado pelo advento da adminis-
trao John F. Kennedy e da Revoluo Cubana, buscando inspirao no nacionalismo
do Presidente francs Charles de Gaulle, que visava autonomia para a Frana dentro
da Aliana Ocidental.
Desde o incio de seu breve governo, Quadros manteve um discurso crtico aos
Estados Unidos. Alis, antes j se encontrara com os lderes de Cuba e da Unio Sovi-
tica, Fidel Castro e Nikita Krushov. O embaixador americano Berle Jr. foi tratado com
descortesia pelo presidente, que tambm se negou a romper com Cuba. Reformou o
Itamaraty e reatou relaes diplomticas com vrios pases do Leste Europeu, iniciando
igualmente tratativas para o reatamento com a Unio Sovitica. Com relao a um
antigo aliado conservador, Portugal, governado pelo ditador Antnio Salazar, Quadros
buscou certo distanciamento e passou a apoiar ostensivamente as independncias de
Angola e Moambique, ao mesmo tempo em que criticava o apartheid sul-africano.
Quando a CIA (Agncia Central de Inteligncia) patrocinou a invaso anticastrista da
Baa dos Porcos, Quadros assinou um acordo de cooperao com o Presidente argentino
Arturo Frondizi, criando uma frente de resistncia contra os riscos de interveno
norte-americana na Amrica Latina.
Ao mesmo tempo em que sua diplomacia provocava a Casa Branca, sua poltica
econmica alinhava-se com o FMI. Muitos analistas consideram que a poltica ex-
terna era uma compensao progressista ao conservadorismo interno (poltico e
econmico). Contudo, a questo era que a ausncia de reformas sociais privava a nova
base produtiva de um mercado interno de porte correspondente, alm da ausncia de
capitalizao, problemas agravados durante o Governo JK. Assim, o capitalismo ins-
talado em territrio brasileiro necessitava de mercados externos e de investimentos
estrangeiros, obrigando o pas a buscar parcerias adicionais no Primeiro Mundo, mas
igualmente a abrir novas frentes nos pases socialistas e no nascente Terceiro Mundo.
O desenvolvimento estaria bloqueado se as relaes internacionais se limitassem a um
hemisfrio dominado pelos Estados Unidos.
No incio, os conservadores no gostavam da PEI, mas achavam que o presidente
sabia o que estava fazendo. Com o tempo, a diplomacia passou a polarizar a poltica
Captulo | 2 O nacional-desenvolvimentismo: mercado interno ou externo? 47

nacional ainda de forma mais intensa que o nacionalismo dos anos 1950, especialmente
porque suas aes ultrapassaram os limites at ento vigentes.

As origens e racionalidade da PEI


A Poltica Externa Independente, que identificou o discurso diplomtico brasileiro
de janeiro de 1961 a maro de 1964, tem sido considerada por muitos como uma ex-
perincia perdida entre dois perodos de alinhamento com os Estados Unidos. Outros
a avaliam como uma mera manobra ttica, tanto em termos de poltica interna como
externa. Alguns a apresentam como um exerccio de voluntarismo inconsequente
que teria contribudo para o desencadeamento do golpe de 1964, enquanto outros a
enxergam como uma tentativa corajosa de buscar autonomia internacional, com base
nas necessidades do desenvolvimento industrial do Brasil. Provavelmente, todos tm
razo, de uma ou de outra maneira. Mas talvez seja necessrio acrescentar que ela
marcou o ponto de inflexo em nossa histria diplomtica, com o incio de uma nova
fase da poltica externa brasileira, a mundial e multilateral.15
Esta nova fase sucede um longo perodo, que se inicia na Colnia e se estende at
o fim do sculo XIX e foi marcado pela insero voltada para a Europa e a construo
do espao nacional. Do incio do sculo XX dcada de 1960, prevaleceu uma segunda
fase definida pela lgica hemisfrica e pela aliana com os Estados Unidos. Porm,
como visto, os anos 1950 trouxeram uma crescente politizao e polarizao da poltica
externa, com o antagonismo entre as correntes do americanismo (entreguismo) e do
neutralismo (nacionalismo), segundo Jos Humberto de Brito Cruz.16 A primeira
posio seria expressa pelo General Golbery do Couto e Silva e pela Escola Superior
de Guerra (ESG), enquanto a segunda era inspirada por Hlio Jaguaribe e pelo Ins-
tituto Superior de Estudos Brasileiros (ISEB). Com base nas tenses e na experincia
acumuladas nesse perodo, mas especialmente devido lgica inerente ao processo de
industrializao, os limites so rompidos, e o Brasil busca explorar a relao com outras
regies do planeta e, por meio desta, renegociar a cooperao com Washington.17 Em
1958, como visto, a OPA prenunciava uma mudana de postura diplomtica.
Entretanto, o crescimento econmico acelerado ocorrido no Governo JK trouxe
algumas consequncias indesejveis, e em 1961 a crise econmica atingia nveis
preocupantes. A depreciao dos preos dos produtos primrios exportados pelo Brasil
era expressiva, enquanto os Estados Unidos j no absorviam um grande volume de
exportaes brasileiras. Tratava-se do declnio da complementaridade entre as duas
economias. A inflao, a dvida externa, as presses do FMI e a falta de investimentos
internacionais completavam o quadro. Acentuara-se o dficit provocado por uma sada
de capitais superior ao seu ingresso.

15. SILVA, Jos Luis Werneck da. As duas faces da moeda. A poltica externa do Brasil Monrquico. Rio
de janeiro: Univerta, 1990.
16. CRUZ, Jos Humberto de Brito. Aspectos da evoluo da diplomacia brasileira no perodo da Poltica
Externa Independente. In DANESE, Srgio (Org.). Ensaios da Histria Diplomtica do Brasil (1930-1986).
Cadernos do IPRI n 2. Braslia: FUNAG, 1989, 65.
17. VISENTINI, Paulo. Relaes exteriores do Brasil (1930-1964): o nacionalismo, da Era Vargas Poltica
Externa Independente. Petrpolis: Vozes, 2009.
48 A Projeo Internacional do Brasil:1930-2012 Paulo Visentini

No plano sociopoltico a realidade nacional apresentava uma nova faceta. A eleio


de Jnio Quadros contou com o dobro de sufrgios em relao de 1945, evidenciando
quantitativamente uma mudana que era, em essncia, qualitativa. A urbanizao e a
industrializao alteraram o perfil da sociedade brasileira, dando assim novo sentido
atuao poltica e prtica dos dispositivos da Constituio de 1946, uma e outra
sob presso de segmentos populares e das classes mdias. Essa situao refletiu-se
na poltica exterior brasileira, que cada vez mais passou a ser objeto de disputas
ideolgicas e galgou posio importante no debate poltico nacional.
O contexto mundial, por seu turno, apresentava transformaes significativas, no
incio dos anos 1960. A Comunidade Econmica Europeia e o Japo haviam completado
sua recuperao econmica e se voltado a competir economicamente em algumas reas
com os Estados Unidos, rearticulando certa clivagem entre os pases desenvolvidos. O
processo de descolonizao, ao estender o sistema westfaliano ao conjunto do planeta
com a emergncia de dezenas de novos Estados independentes, mudava significativa-
mente a face do sistema mundial. A atuao poltica destes alterava sensvel e progres-
sivamente o equilbrio da ONU e encontrava expresso e continuidade no nascente
Movimento dos Pases No Alinhados. Pode-se afirmar que s ento o Terceiro Mundo
materializava-se como realidade influente nas relaes internacionais, tendendo a esboar
uma terceira posio. O campo socialista, sob hegemonia sovitica, consolidava-se no
plano econmico e diplomtico, tornando-se uma nova alternativa dentro do sistema
mundial, enquanto a Revoluo Cubana produzia um forte impacto na Amrica Latina
e obrigava a poltica norte-americana a uma importante mudana de perspectiva.

A formulao e os percalos da aplicao da PEI


nesse contexto interno e externo que conservadores como o Presidente Jnio
Quadros e seu Chanceler Afonso Arinos formalizam a diplomacia que era caracteri-
zada como uma Poltica Externa Independente (PEI), melhor definida e aprofundada
pelo Chanceler San Tiago Dantas. O impacto que a personalidade de Jnio Quadros
exerceu no pode ser minimizado. Durante a campanha e depois de eleito ele sinalizou
claramente a emergncia de uma nova linha diplomtica, com visitas a Havana e Mos-
cou, com vistas a produzir impacto na imprensa. Seu adversrio, nacionalista e de
esquerda, no teve coragem para tanto, e era necessrio romper com certas posturas
diplomticas que estavam se tornando anacrnicas e disfuncionais.
Os princpios da PEI podem ser aglutinados em cinco postulados bsicos: a)
a defesa da paz, da coexistncia pacfica e do desarmamento geral; b) o apoio aos
princpios de no interveno e autodeterminao dos povos, dentro da estrita obe-
dincia ao Direito Internacional; c) o suporte emancipao dos territrios ainda
no autnomos sob qualquer designao jurdica; d) autonomia na formulao de
projetos de desenvolvimento econmico e na implementao de ajuda internacional;
e) a ampliao dos mercados externos para a produo brasileira atravs de facilidades
alfandegrias em relao Amrica Latina e a intensificao do comrcio com todos
os pases, inclusive os da comunidade socialista.18

18. DANTAS, San Tiago. Poltica Externa Independente. Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira, 1962, p. 6.
Captulo | 2 O nacional-desenvolvimentismo: mercado interno ou externo? 49

Taticamente, a PEI retomava certas linhas bsicas da OPA, agora em uma con-
juntura mais favorvel. Buscava tambm alcanar uma posio de maior autonomia
diplomtica, ampliando sua atuao do subsistema regional para o sistema mundial
atravs da explorao das possibilidades oferecidas pelo novo contexto internacional.
A par desses aspectos, a PEI empregou o nacionalismo como forma ideolgica de
integrao dos esforos para promover a industrializao brasileira, que paralelamente
tanto gerava apoio interno durante os momentos de crise quanto articulava foras
polticas visando a resistir s presses dos Estados Unidos, que contribuam para a
obstruo do desenvolvimento nacional. A postura de converter a poltica externa em
um instrumento para a concretizao de um projeto nacional de desenvolvimento, j
esboada pelos governos dos anos 1950, amadurece.
A situao de crise aguda fez com que as vacilaes anteriores fossem deixadas de
lado. Quadros apresentava a PEI no como uma terceira, mas sim com uma quarta
posio nas relaes internacionais, j que a viu no como neutralista ou no alinhada,
apesar do seu evidente parentesco com essas duas atitudes. Para ele, ela se caracte-
rizava, pragmaticamente, pela defesa da independncia em relao aos blocos, pelo
estabelecimento de relaes econmicas com todos os Estados, mantendo, entretanto,
os princpios democrticos e cristos. Ou seja, como quase neutralismo.
Apesar de seu curto governo (sete meses), Jnio Quadros revolucionou as relaes
exteriores do Brasil. A heterodoxia diplomtica contrapunha-se, entretanto, ortodoxia
poltico-econmica interna, a qual visava conquistar a confiana da comunidade
financeira internacional. O programa de austeridade recebeu aplausos do FMI, o que
permitiu um melhor tratamento para a dvida externa e um relativo sucesso no plano
econmico externo, mas que se revelou apenas um alvio temporrio. O Itamaraty
passou por uma ampla restruturao, ampliando sua capacidade de ao e criando
setores especializados em assuntos africanos e leste-europeus.
Os poucos meses de Governo Quadros foram bastante movimentados no campo
da poltica exterior. No tocante s relaes com o campo socialista, iniciaram-se as
providncias para o reatamento diplomtico com a Unio Sovitica, e foi enviada a
Misso Joo Dantas Europa Oriental para tratar de estreitamento de vnculos comer-
ciais, particularmente com a Repblica Democrtica Alem. Repblica Popular da
China dirigiu-se uma misso oficial encabeada pelo Vice-Presidente Joo Goulart.
A questo da incluso na agenda da ONU do problema do ingresso da RP da China
nesse organismo recebeu apoio brasileiro. Alm disso, o presidente condecorou o cos-
monauta Iuri Gagarin e os integrantes da Misso de Boa Vontade da Unio Sovitica.
A oposio a essa poltica foi ferrenha por parte dos grupos conservadores, mas Jnio
no pareceu intimidar-se.
Com relao ao Terceiro Mundo, Quadros apoiou explicitamente o processo de
descolonizao, particularmente da frica portuguesa. A firmeza do presidente frente
a Lisboa evidenciou-se, por exemplo, quando contrariou Salazar no incidente do navio
portugus Santa Maria. O apoio descolonizao da frica lusitana possua objetivos
materiais bem definidos, pois a manuteno de vnculos entre as colnias (concorrentes
da produo primria brasileira) e suas metrpoles dificultava as exportaes nacionais,
alm do que as jovens naes constituam um mercado alternativo (troca de produtos
industriais pouco sofisticados por petrleo). Quadros considerava que o Brasil, por
50 A Projeo Internacional do Brasil:1930-2012 Paulo Visentini

sua dupla origem europeia e africana e pelo fato de no haver sido uma potncia
colonial, poderia servir de ponte para frica. No mundo afro-asitico foram criadas
vrias embaixadas e consulados. Foram enviados tambm emissrios diplomticos
Conferncia Neutralista do Cairo e Conferncia dos No Alinhados em Belgrado.
Essa postura terceiro-mundista representava uma alterao sem precedentes dentro
da poltica exterior brasileira.
No tocante ao subsistema regional, as tenses no foram menos graves. A Revolu-
o Cubana adquire tal repercusso continental que leva os Estados Unidos a alterar
sua poltica latino-americana, transitando do descaso dos anos 1950 em relao aos
pedidos de ajuda ao desenvolvimento, para a implantao de um vasto programa de
auxlio externo de ntido contedo reformista, a Aliana para o Progresso, que esvaziou
o que restava da Operao Pan-Americana. Tal aliana era claramente uma resposta da
administrao democrata de Kennedy ao desafio representado por Havana. O Brasil
a considerava insuficiente mas necessria, pois a ALPRO era afinada ideologia da
PEI em seu chamado reformista. Afinal, segundo o discurso oficial, esta buscava o
interesse do Brasil, visto como um pas que aspira ao desenvolvimento e emancipao
econmica e conciliao histrica entre o regime democrtico representativo e
uma reforma social capaz de suprimir a opresso da classe trabalhadora pela classe
proprietria (DANTAS, p. 5). Apesar dessa alterao na conduta de Washington, a
diplomacia brasileira acabou defendendo a no interveno e a autodeterminao em
relao a Cuba.
Em abril de 1961 fracassava o desembarque contrarrevolucionrio apoiado pela
CIA na Baa dos Porcos. O Brasil preocupava-se sobremaneira com os rumos dos
acontecimentos, e aproveitava a situao para implementar uma aproximao com a
Argentina. Alguns dias depois do fracasso da Playa de Girn assinado o Tratado de
Uruguaiana, prevendo consultas mtuas no campo das relaes exteriores, o intercm-
bio de informaes e a aproximao econmica Brasil-Argentina, aberta tambm aos
demais pases latino-americanos. Logo em seguida, Quadros condecorou o Ministro da
Economia Che Guevara, quando este retornava de Punta del Este, onde fora lanada
a Aliana para o Progresso. Tratava-se da afirmao da autonomia brasileira face aos
Estados Unidos, embora de forma teatral.
Obviamente a linha de Quadros na poltica exterior despertou ferrenha oposio.
A crise eclodiu neste contexto e Quadros, que enviara seu vice, Goulart, considerado
esquerdista, Repblica Popular da China, no comando de uma misso comercial
e diplomtica, aproveitou a conjuntura para apresentar sua renncia. Premido por
contradies crescentes, o presidente renuncia na esperana de receber poderes ex-
cepcionais, mas o golpe de Estado falha e tem incio uma crise poltica que ter seu des-
fecho somente em 1964. Os militares e os setores conservadores negam-se a permitir
o regresso do Vice-Presidente Joo Goulart, que se encontrava na China. Ser preciso
que o Movimento pela Legalidade, deflagrado a partir do Sul pelo governador Leonel
Brizola com suporte do III Exrcito, contando com apoio da esquerda e de amplos
segmentos populares, garanta a posse de Goulart, embora com poderes limitados pela
adoo do parlamentarismo, que vigorou at janeiro de 1963. O governo Goulart ter
permanentemente um carter improvisado, gastando boa parte de seu esforo tentando
ocupar seu espao institucional para enfrentar a crise que se agravava perigosamente.
Captulo | 2 O nacional-desenvolvimentismo: mercado interno ou externo? 51

A PEI sob o parlamentarismo e San Tiago Dantas


Durante o Gabinete Tancredo Neves, San Tiago Dantas ocupou o Ministrio das
Relaes Exteriores, levando o PEI ao seu auge e concretizando algumas providncias
iniciadas no Governo Quadros, como, por exemplo, o reatamento com a URSS. A ani-
mosidade americana para com o governo brasileiro e sua diplomacia intensifica-se com
a posse de Goulart, e agrava-se em janeiro de 1962 durante a Reunio dos Chanceleres
Americanos em Punta del Este. Nela, o Brasil defendeu a negociao de um acordo
de obrigaes negativas com Havana para evitar a adeso da ilha ao campo sovitico,
bem como a possibilidade de interveno americana. Cuba expulsa da OEA, com a
absteno do Brasil e de outros pases. Alm disso, as encampaes de empresas es-
trangeiras promovidas por Brizola e outros governadores e a aprovao da lei limitando
a remessa de lucros ao exterior levaram Braslia rota de coliso com Washington. O
FMI interrompe seus emprstimos ao Brasil, obrigando Goulart a retomar o caminho
latino-americano esboado por Quadros em Uruguaiana. Um dos resultados dessa
poltica, alm de maior acercamento Argentina, foi a viagem presidencial ao Mxico.
A escalada do antagonismo Brasil-EUA aprofundava-se com atitudes como a con-
denao implcita do Brasil poltica nuclear americana e o voto contra as exploses
atmicas na atmosfera, ambas assumidas durante a Conferncia sobre o Desarmamento
em Genebra. Embora o fato em si no fosse decisivo, a conjuntura regional e o estado
das relaes bilaterais conferiam-lhe certa gravidade. Mais srio fora, sem dvida, a
questo da Remessa de Lucros e as encampaes promovidas por Leonel Brizola (e
outros governadores), cuja audcia irritava profundamente o governo americano. Uma
ltima possibilidade de acordo deu-se com a ida de San Tiago Dantas a Washington,
ento na qualidade de Ministro da Fazenda. O regime parlamentarista e a instabilidade
poltico-social levaram o governo a promover vrias reformas ministeriais. Em julho de
1962, Dantas substitudo na chancelaria por Afonso Arinos que em setembro passa
a ser ocupada por Hermes Lima. Em junho de 1963, Evandro Cavalcante Lins e Silva
torna-se titular do cargo e, em agosto, Arajo Castro, permanecendo at a derrubada do
governo, em 1964. O presidencialismo, por seu turno, foi restabelecido em decorrncia
da emenda constitucional baseada no plebiscito em janeiro de 1963.

Arajo Castro e a ltima fase da PEI


As concesses feitas por Dantas aos americanos visavam a liberao de recursos
para o Brasil. Descontente com o que qualificou de negociata quanto s encam-
paes, Brizola ocupou uma cadeia de rdio denunciando os acordos que seriam
assinados por Goulart. As profundas repercusses polticas levaram queda de San
Tiago Dantas, a qual eliminou a possibilidade de qualquer acordo com Washington.
Signo dessa atitude foi a renncia de Roberto Campos, embaixador nos Estados
Unidos. Esses fatos coroaram um processo de inviabilizao da PEI, iniciado com
a Crise dos Msseis de outubro de 1962, quando a argumentao at ento defendida
pela diplomacia brasileira perdeu sua sustentao material.
A partir desse momento a ingerncia americana na poltica interna brasileira,
concretamente na preparao da derrubada do governo de Joo Goulart, passa a ser
decisiva. Todavia, no se pode afirmar que a PEI executada por Goulart no tenha
52 A Projeo Internacional do Brasil:1930-2012 Paulo Visentini

procurado acordos com Kennedy, com quem tinha boas relaes, e, at, adotando
certa postura conservadora. Ele acatou a negao de vistos de entrada a personalidades
mundiais que desejavam participar do Congresso Internacional da Solidariedade a Cuba
em abril de 1963 e demonstrou certa frieza para com os movimentos de libertao da
frica portuguesa, que buscavam solidariedade do Brasil.
A CIA intensifica o apoio aos setores conservadores, que articulam a formao de
grupos paramilitares, e a entidades como o IPES e o IBAD, alm de infiltrar agentes no
Nordeste brasileiro, temendo as Ligas Camponesas. Afinam-se os contatos conspirat-
rios dos norte-americanos e os civis e militares, assim como com os governos estaduais
anti-Goulart, concedendo a estes ltimos recursos da Aliana para o Progresso sem
que satisfaes fossem dadas ao governo central. Preparava-se o golpe de Estado com
o apoio americano, enquanto o pas mergulhava na bancarrota econmico-financeira
e na radicalizao poltica. Esse quadro levou o governo a uma quase imobilidade e
falta de reao quanto s investidas de Lacerda, ao contrabando de armas vindas do
exterior, ao dos institutos, ao adestramento das polcias estaduais pelos Estados
Unidos (Ponto IV) e atuao aberta da Embaixada americana (que obtivera uma quota
exagerada para a entrada de cidados americanos) dentre tantos outros incidentes.
O prprio Estado nacional e a burocracia federal pareciam desconectar-se, com So
Paulo, Minas Gerais, Guanabara e outros estados atuando revelia do governo central
no estabelecimento de contatos internacionais. O assassinato de Kennedy, em novem-
bro de 1963, faz parte, muito provavelmente, da ampla reao. Os Estados Unidos,
h pouco humilhados em Cuba, reagiam tentando evitar o que consideravam uma
revoluo (ou uma desintegrao) em marcha no Brasil e enfrentando o nacionalismo
populista em todo o continente. Paralelamente, a Casa Branca ampliava seu grau de
envolvimento no Vietn.
O Marechal Castelo Branco pressionava o governo a renovar o Acordo Militar
com os Estados Unidos, vigente desde 1952, e que Goulart protelava. Ele revalidado
em 30 de janeiro de 1964. Os fatos se precipitam, culminando com a deposio de
Goulart em 2 de abril. A mudana ento operada na poltica externa do pas, a partir
de ento alinhada com Washington, evidencia a averso americana PEI. Mas essa
situao caracterizou apenas os primeiros governos militares, pois a linha relativa-
mente autnoma da diplomacia voltada para o mbito mundial retornar cena com
o Pragmatismo Responsvel na primeira metade dos anos 1970 (embora de forma
menos politizada).19

Um balano da Poltica Externa Independente


A PEI interpretada de forma diferente pelos estudiosos. Para fins acadmicos,
essas interpretaes podem ser divididas em trs abordagens: diplomticas, econmicas
e sociais.
A primeira destas abordagens, a diplomtica, constituda por trs teses. Uma
delas considera a PEI como uma resposta da poltica externa brasileira s aceleradas

19. FONSECA Jr., Gelson, Mundos diversos, argumentos afins: notas sobre aspectos doutrinrios da poltica
externa independente e do pragmatismo responsvel, in ALBUQUERQUE, Jos Augusto Guilhon (Org).
Sessenta anos de Poltica Externa Independente. So Paulo: Cultura, 1996. Vol. 1.
Captulo | 2 O nacional-desenvolvimentismo: mercado interno ou externo? 53

transformaes internacionais, em particular o surgimento de novos atores, ou a


modificao do carter de alguns, cujas necessidades e anseios estavam fora dos cen-
tros dominantes. Uma outra tese, derivada da anterior, v a PEI como uma poltica
conscientemente utilizada para questionar o status quo e buscar uma insero in-
ternacional diferenciada para o pas, ou, dito mais claramente, renegociar a forma
de subordinao. A terceira tese centra a ateno nas relaes Brasil-EUA e sua
crescente deteriorao, entendendo a PEI como uma forma de reao nacionalista
ao hegemonismo norte-americano.
As abordagens econmicas, por sua vez, so compostas tambm por trs teses. A
primeira considera a PEI como uma reao deteriorao dos termos do comrcio
exterior, devido queda contnua dos preos das matrias-primas, da a busca constante
de novos mercados. A segunda tese , de certa forma, um aprofundamento e ampliao
da anterior: a PEI entendida como instrumento diplomtico do Interesse Nacional,
isto , como elemento do processo de desenvolvimento industrial brasileiro. A terceira
considera a PEI uma poltica de pas capitalista dependente que j esboa traos de um
subimperialismo, que reage potncia dominante mas que procura garantir sua rea
de influncia. Finalmente, a abordagem sociolgica interpreta a PEI como resultado
das transformaes internas da sociedade brasileira, tais como o surgimento de novos
segmentos sociais em funo da acelerada urbanizao e industrializao do pas, e
dos efeitos polticos da decorrentes.
Estes diferentes enfoques no so excludentes entre si. Bem ao contrrio. Considera-se
que abarcam distintos aspectos de uma mesma realidade histrica, produzidos pela
observao a partir de ngulos e interesses tericos especficos. Nesse sentido, trata-se
de segmentos de uma mesma totalidade. Esta totalidade no constitui, entretanto, mera
soma ou simples interao entre estes diferentes fatores, igualmente importantes. Existe
um enfoque que, em ltima instncia, confere razo de ser aos demais e constitui o fio
condutor do processo histrico.
A partir desses elementos tericos e dessa realidade histrica, considera-se que a
PEI constitui um projeto coerente, articulado e sistemtico visando a transformar a
atuao internacional do Brasil. At ento a diplomacia brasileira havia sido basica-
mente o reflexo da posio que o pas ocupava no cenrio mundial. Assim, a poltica
externa para o desenvolvimento que Vargas ensaiou nos anos 1930 era ainda parte
de uma conjuntura especfica, que se alterou a partir da guerra. Na passagem dos
anos 1950 aos 1960, devido ao processo de industrializao brasileiro e progressiva
alterao do contexto internacional, a poltica externa procura tornar-se um instrumento
indispensvel para a realizao de projetos nacionais, no caso a industrializao e o
desenvolvimento de um capitalismo moderno.
Este constitui o elemento dinmico da PEI, dentro do qual os demais fatores devam
ser entendidos. esse o plano que confere sentido ao nacionalismo que marcou o
perodo. Sem dvida, a emergncia e a concretizao desse projeto encontram-se
marcadas por tenses e at contradies, o que vai ser visvel em todos os governos
entre 1951 e 1964, mas especialmente no seu fracasso.
A partir desta viso de projeto nacional, torna-se mais objetiva a aglutinao
dos mltiplos fatores que interagem na formulao de uma nova linha nas relaes
exteriores do Brasil, ligados tentativa de uma nao perifrica de barganhar a
54 A Projeo Internacional do Brasil:1930-2012 Paulo Visentini

reformulao de sua relao de dependncia: fundamental a relao existente


entre a poltica exterior executada pelo Brasil e as necessidades, tanto tticas
quanto estratgicas, de seu projeto de desenvolvimento industrial substitutivo de
importaes. Assim, a postura diplomtica que atinge o seu ponto culminante na
PEI decorreu de fenmenos internos, ao qual se agregaram tambm componentes
externos.
No que se refere ao campo interno, estes fenmenos detm tanto natureza eco-
nmico-social quanto poltico-ideolgica. Os anos 1950 constituem a dcada da
emergncia dos setores populares e segmentos mdios no quadro de um regime
democrtico-liberal e de uma sociedade em acelerada urbanizao. Essa base social
ampliada, qual necessrio acrescentar uma articulada burguesia nativa (ligada
sobretudo produo de bens de consumo populares), dar razo de ser ao nacionalis-
mo, que a partir de 1951 constitui uma espcie de ideologia oficial do populismo
brasileiro. O nacionalismo agregava ao Estado maior legitimidade como representao
dos interesses coletivos, coroando certos interesses convergentes entre o operariado
e a burguesia brasileira.
Pode-se salientar que a implementao do desenvolvimento industrial nacional
entrava em choque, em muitos pontos, com os interesses da potncia hegemnica.
A esse marco mais geral, deve-se acrescentar que esses choques ampliavam-se e
explicitavam-se com maior intensidade nos momentos de crise econmica, especial-
mente quando do estrangulamento do setor externo. A orientao diplomtica da PEI
respondia atitude dos Estados Unidos com relao Amrica Latina, percebida
com de descaso at a Revoluo Cubana. Esse fenmeno caracterizava-se pela
ausncia de investimentos pblicos norte-americanos para a rea de infraestrutura.
O descaso transformava-se em forte presso poltica e econmica quando as naes
latino-americanas tomavam qualquer atitude visando modificar, ainda que parcialmente,
as relaes de dependncia, para lograr o desenvolvimento nacional. Nesse contexto, a
diplomacia brasileira reagiu de forma ousada, colocando em prtica muitos elementos
de sua retrica nacionalista.
A PEI tambm estava vinculada aos fenmenos externos, em uma poca de
grandes transformaes no sistema internacional tais como: a recuperao econmica
da Europa Ocidental e Japo (como alternativas comerciais e de financiamento do
desenvolvimento); a descolonizao, particularmente da frica (que ao tornar-se
independente, perdia vantagens tarifrias como concorrente brasileira e tornava-se
um mercado alternativo de produtos industriais); a consolidao do campo socialista,
em especial a emergncia da URSS condio de potncia mundial (constituindo
elemento de barganha brasileira com os Estados Unidos e mercado potencial); o
surgimento do Movimento dos Pases No Alinhados, decorrente da emergncia do
Terceiro Mundo (movimento cujas posturas no campo poltico e econmico interes-
savam diplomacia brasileira); e a Revoluo Cubana. Este novo contexto permite ao
pas transitar de uma diplomacia voltada ao subsistema regional, para uma realmente
mundial.
Jos Humberto de Brito Cruz tambm introduz um elemento importante na anlise
da PEI: sua diviso em trs fases bem demarcadas.
Captulo | 2 O nacional-desenvolvimentismo: mercado interno ou externo? 55

Na primeira, dominada pela personalidade enigmtica de Jnio Quadros cujas


simpatias por De Gaulle, Nasser e Tito so bem conhecidas , a diplomacia
brasileira opera em um quadro conceitual que , no essencial, o mesmo do neu-
tralismo, distinguindo-se deste apenas por motivos concernentes estratgia de
obteno, para o Brasil, de uma posio de liderana no Terceiro Mundo. Em
uma segunda fase (agosto de 1961 outubro de 1962), verifica-se uma certa
continuidade da linha anterior, mas a polarizao ideolgica no plano interno
tende a relegar a PEI para um plano secundrio da vida nacional. medida
que evolui a crise interna, a diplomacia independente torna-se um peso para o
governo parlamentarista, que se v, ainda, na contingncia de ter de abrandar
o tom no relacionamento com os Estados Unidos, a fim de aplacar a gritaria
conservadora interna. Na fase final (1963-1964), sob a influncia de Arajo
Castro, a PEI revigora-se e, valendo-se de um cenrio internacional propcio,
abandona definitivamente toda afinidade com o neutralismo, encontrando na
questo do desenvolvimento um veio diplomtico que j se revelava riqussimo
quando a experincia foi interrompida pelo golpe militar o que no impediu,
diga-se de passagem, que o mesmo veio fosse retomado, posteriormente, pelos
prprios governos militares.20

O fracasso da PEI est associado queda do populismo no Brasil. Desde a segunda


metade de seu governo, Joo Goulart no consegue mais controlar a situao in-
terna e empurrado pelos setores esquerdistas para uma radicalizao, o que acirra
perigosamente as contradies do regime. O agravamento dos confrontos sociais e
polticos, alm de paralisar a economia e levar os Estados Unidos a uma reao sem
precedentes, ameaou as prprias bases capitalistas do projeto populista, deixando o
governo sem alternativas, o que explica sua paralisia nos momentos finais. Sem um
mnimo de consenso interno, a poltica exterior passa a atuar no vazio, e s palavras
no correspondiam os atos.
Tanto no plano interno como externo, a PEI esteve no cerne do contexto que levou
reao conservadora, e seu fracasso tem de ser relativizado. Tratava-se de uma
experincia indita, que tirava a diplomacia brasileira de suas modestas perspectivas
regionais e reativas, arrojando-a a uma dimenso internacional e a uma postura ativa.
Essa mudana estava associada s necessidades do desenvolvimento econmico, mas
sofreria um retrocesso durante os primeiros anos do regime militar, o qual adotou uma
orientao ideolgica de segurana nacional e alinhamento com os Estados Unidos.
Entretanto, a PEI revelou-se muito mais precoce que equivocada, pois alguns de
seus postulados foram retomados pela diplomacia dos militares ao final da primeira
metade dos anos 1970 com o chamado Pragmatismo Responsvel (embora j tivesse
sido encaminhada nos governos Costa e Silva e Mdici). Nessa ocasio, o Brasil
volta a buscar uma maior margem de manobra no plano internacional, retornando a
uma poltica exterior realmente de dimenses mundiais e destinada consecuo de
objetivos econmicos internos, embora usando uma linguagem menos ideolgica.

20. CRUZ, op. cit, p. 75.


56 A Projeo Internacional do Brasil:1930-2012 Paulo Visentini
Captulo 3

O regime militar, o Brasil


potncia e a transio
democrtica
O objetivo do captulo examinar o perodo de 1964 a 1990, a partir da anlise
da poltica externa e do projeto de desenvolvimento nacional desta fase, que engloba o
regime militar (1964-1985) e o incio da transio democrtica (1985-1990). Alm disso,
avalia as mudanas do contexto internacional e a inflexo das relaes hemisfricas e
globais do pas, indicando suas interligaes. Em 3.1, Segurana, desenvolvimento
e autonomia no regime militar (1964-1979) so avaliadas as prioridades dos primeiros
governos militares: o breve recuo da gesto Castelo Branco ao mbito hemisfrico e a
retomada da viso de potncia mdia e de relaes internacionais globais para o Brasil
pelos governos de Costa e Silva, Mdici, e o auge desta experincia com Ernesto Geisel
e o Pragmatismo Responsvel e Ecumnico. O item 3.2, Apogeu, crise e resistncia
num contexto adverso (1979-1990) avalia a ltima administrao do regime militar
com Joo Figueiredo e os desafios da transio democrtica e as inflexes do modelo de
desenvolvimento econmico-social da dcada de 1970. Na sequncia, aborda a poltica
externa da Nova Repblica (1985-1990) com Jos Sarney.

[Os Estados Unidos passaram] a idealizar um novo ordenamento mundial, base


de uma concepo de cinco centros de poder, quais sejam os Estados Unidos, a
Unio Sovitica, a China, o Japo e a Europa Ocidental. Em repetidas oportunidades
temos procurado demonstrar a precariedade dessa frmula poltico-diplomtica, que
parece ligar-se a modalidades do pensamento europeu das primeiras dcadas do s-
culo XIX. Cogita-se, na realidade, de transportar para o plano mundial certas ideias
e concepes que prevaleceram para a construo e tentativa de consolidao do
antigo concerto europeu. A concepo pentagramtica parece [contudo], destinada
ao malogro. [Tal] poltica no poderia ser a nossa, [pois] prejudica sobretudo os
interesses dos pases mdios ou supermdios (...) que tm perspectivas enormes diante
de si. Para os pases industrializados ou para os pases menores, sem viabilidade para
maiores voos (...), essa poltica de congelamento determina, na realidade, poucas
preocupaes. O dever internacional do Brasil, [contudo], o de lutar no sentido
da remoo de todos os fatores externos suscetveis de representarem um bice
livre e desimpedida expanso de seu Poder Nacional. (...) No caso do Brasil, ainda
no atingimos um nvel de poder que nos leve a optar pela teoria do congelamento.
(Embaixador Arajo Castro, 1974)
57
58 A Projeo Internacional do Brasil:1930-2012 Paulo Visentini

3.1 SEGURANA, DESENVOLVIMENTO E AUTONOMIA


NOREGIME MILITAR (1964-1979)
O regime militar introduziu uma correo de rumos em relao ao nacionalismo
populista, visvel sobretudo no primeiro governo. Os problemas da dvida externa e
do capital estrangeiro reforavam essa percepo. A Doutrina de Segurana Nacional,
largamente aplicada no plano interno, externamente limitou-se ao discurso e a uns
poucos episdios concretos. Isso levou muitos analistas a estabelecer uma relao me-
cnica entre a poltica conservadora interna e a externa identificada como subserviente
e pr-americana. Contudo, como o neoliberalismo futuramente viria a demonstrar,
no regime militar sobreviveu a noo de projeto nacional de desenvolvimento e, em
consequncia, a busca de autonomia internacional. A ideia de construir uma potncia
mdia industrializada, que remontava ao tenentismo, foi uma orientao do regime.
Mas o que de positivo pode ser creditado poltica externa foi obra do Itamaraty, que
manteve larga margem de autonomia de ao.

A segurana nacional e a poltica externa (inter)dependente


(1964-1967)
Em 2 de abril de 1964 o deputado Ranieri Mazzilli, Presidente da Cmara, as-
sumiu a presidncia, enquanto o Supremo Comando da Revoluo (integrado pelos
comandantes das trs armas) decretava o Ato Institucional no 1, dando poderes ao
Executivo para expurgar as principais instituies do pas, eliminando o populismo
subversivo do cenrio poltico. Um Congresso expurgado elegeu presidente um dos
lderes golpistas, o General Humberto Castelo Branco (recm-promovido a marechal),
que no dia 15 tomou posse da presidncia no novo cargo. Castelo Branco deu garantias
de breve retorno normalidade democrtica e apresentou a plataforma da revolu-
o redentora: ordem e paz social (eliminao do perigo comunista), combate
corrupo e retomada do crescimento por meio do estmulo ao capitalismo privado.
Ao longo dos meses seguintes, configurou-se o golpe no golpe, pois as Foras
Armadas assenhoraram-se do poder, marginalizando lideranas civis tradicionais, como
Kubitschek e Lacerda (que esperava ser colocado no poder pelos militares), e passaram
a governar apoiadas em tecnocratas. Economistas liberais e pr-norte-americanos,
como Otvio Gouveia de Bulhes e Roberto Campos (apelidado pelos nacionalistas
de Bob Fields), foram colocados testa dos ministrios da Fazenda e do Planejamento,
respectivamente. Uma das primeiras medidas do novo governo foi revogar a Lei de
Controle da Remessa de Lucros e aplicar um pacote de medidas econmico-financeiras
para conter a inflao e o dficit oramentrio: compresso salarial e do crdito,
corte nos gastos pblicos, desvalorizao cambial e reduo da emisso monetria.
Paralelamente, os ministros da rea econmica chegaram a um acordo com os Estados
Unidos para o pagamento das empresas encampadas pelo Governo Goulart, como a
mineradora Hanna e a Amforp (energia eltrica), alm de promulgar uma lei dando
garantias aos investimentos de empresas estrangeiras.
Embora o FMI julgasse as medidas gradualistas, o governo norte-americano (USAID,
Agncia dos Estados Unidos para o Desenvolvimento Internacional) e instituies
Captulo | 3 O regime militar, o Brasil potncia e a transio democrtica 59

sob seu controle ALPRO, Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID)


socorreram imediatamente os militares brasileiros, liberando centenas de milhes
de dlares que haviam estado bloqueados durante a presidncia de Goulart. No
incio de 1965 tambm o FMI e o Banco Mundial passaram a liberar recursos,
enquanto igualmente tinha incio o afluxo de novos investimentos (em escala
modesta). Assim, estabilizaram-se as finanas, embora em um quadro recessivo
bastante forte. Isso, aliado desarticulao dos partidos, sindicatos e do movimento
popular, recuperava a confiana da comunidade financeira internacional no Brasil.
Costuma-se considerar a poltica econmica do primeiro governo militar me-
ramente conjuntural e saneadora. Contudo, o Programa de Ao Econmica do
Governo (PAEG) introduzia tambm certas reformas de mdio e longo prazo, funda-
mentais para a construo de um capitalismo moderno no Brasil. A reforma tributria
centralizava, tornava eficiente e aumentava a arrecadao; criava-se o Banco Central
e o Conselho Monetrio Nacional, dotados de amplos poderes; introduziam-se as Ob-
rigaes Reajustveis do Tesouro Nacional (ORTN, ttulos do governo corrigidos pela
inflao) e a correo monetria tambm para as cadernetas de poupana; finalmente,
o governo implantava o Fundo de Garantia do Tempo de Servio (FGTS) e o Banco
Nacional da Habitao (BNH). O FGTS destinava-se a indenizar empregados demi-
tidos, que a partir de agora perdiam a estabilidade que antes possuam aps dez anos
de servio, o que reestruturava completamente o mercado de trabalho. Os recursos do
fundo eram investidos no BNH, fomentando o setor da construo civil. Teoricamente
destinados moradia popular, os recursos acabaram sendo empregados em habitaes
de classe mdia, infraestrutura para empresas e em projetos virios urbanos.
Como diretrizes da poltica externa do Governo Castelo Branco, pode-se identi-
ficar a dimenso hemisfrica voltada aos Estados Unidos, uma abertura amplamente
favorecida ao capital estrangeiro e a nfase nas relaes bilaterais. Ao assumir, Cas-
telo Branco tratou de desmantelar as realizaes e os princpios da PEI, o iderio da
OPA e a autonomia brasileira diante da diviso bipolar do mundo e da hegemonia
norte-americana na Amrica Latina. Ao lado do bilateralismo, esto os conceitos
de ocidentalismo e anticomunismo, defendidos ardorosamente em um momento em
que, passada a Crise dos Msseis de outubro de 1962, o confronto bipolar perdia in-
tensidade, ainda que regionalmente a figura de Fidel Castro crescesse e, mundialmente,
o envolvimento norte-americano no Vietn se agravasse.
A poltica externa do novo governo posicionava os pases subdesenvolvidos dentro
do conflito Leste-Oeste, abandonando o enfoque do antagonismo Norte-Sul. Segundo
Mario Gibson Barboza, a poltica externa do Governo Castelo Branco consagrou a
dicotomia maniquesta da Guerra Fria, para proclamar uma necessidade de alinhamento
do Brasil (com os Estados Unidos), de modo a evitar uma hbrida ineficincia. Dessa
conceituao que resultou a poltica de realinhamento automtico com os Estados
Unidos, cuja expresso mxima foi a participao militar do Brasil na interveno da
Repblica Dominicana.1 Contudo, tal poltica objetivava, segundo Oliveiros Ferreira,
construir um Poder Nacional que faa do Brasil uma potncia ouvida no concerto
dos fortes e respeitada naquele dos fracos; seus objetivos, sempre pragmticos, carrear

1. BARBOZA, Mrio Gibson. Na diplomacia, o trao todo da vida. Rio de Janeiro: Record, 1992, p. 158.
60 A Projeo Internacional do Brasil:1930-2012 Paulo Visentini

recursos externos para fortalecer o Poder Nacional; (a ideia) do campo em que se


exerce, [...] a teoria dos crculos concntricos de atuao.2
Essa poltica, como foi visto, representava principalmente os interesses virtuais da
burguesia internacionalizada, atravs da implantao de um modelo de desenvolvimento
dependente e associado. Este, da mesma forma que o desenvolvimentismo de JK,
procurava incrementar a expanso do Departamento 2da economia industrial, ou seja,
a produo de bens de consumo durvel destinados classe mdia. Tal projeto permitia
convergir com os interesses transnacionais, abandonando-se a produo de bens de
consumo popular (Departamento 3) aos segmentos mais dbeis da burguesia nacional
e s desenvolvendo os bens de capital (Departamento 1), sobretudo com apoio estatal,
quando isso fosse demandado pelo ncleo dinmico da economia, evitando, portanto,
atritos com o capital estrangeiro. Esse projeto, como foi analisado, estava intimamente
vinculado implantao de um modelo poltico elitista de corte liberal-democrtico, que
no inclua a ideia de reforma social. Como consequncia disso, o mercado interno teria
um incremento insuficiente, forando a diplomacia do pas a buscar novos mercados no
exterior. Para o governo, esses mercados seriam principalmente os latino-americanos, o
que permitiria estabelecer uma associao mutuamente vantajosa com os Estados Unidos.
Nessa linha, Castelo Branco afirmou no Congresso Nacional que o Estado no
ser estorvo iniciativa privada, afirmando ainda que entregaria o governo ao seu
sucessor legitimamente eleito pelo povo no dia 31 de janeiro de 1966. Sobre as
relaes exteriores, destacou que
a independncia do Brasil constituir o postulado bsico da nossa poltica in-
ternacional. Todas as naes amigas contaro com a lealdade dos brasileiros,
que honraro os tratados e os pactos celebrados. Todas as naes democrticas
e livres sero nossos aliados, assim como os povos que quiserem ser livres pela
democracia representativa contaro com o apoio do Brasil para a sua autode-
terminao. As histricas alianas que nos ligam s naes livres das Amricas
sero preservadas e fortalecidas. Farei o quanto em minhas mos estiver para
que se consolidem os ideais do movimento cvico da nao brasileira nestes
memorveis dias de abril, quando se levantou unida, esplndida de coragem
e deciso, para restaurar a democracia e libert-la de quantas fraudes e dis-
tores que a tornaram irreconhecvel. No atravs de um golpe de Estado, mas
como uma revoluo que, nascida nos lares, ampliada na opinio pblica e nas
instituies e, decisivamente, apoiada nas foras armadas, traduziu a firmeza
de nossas convices. Nossa vocao a da liberdade democrtica governo
da maioria com a colaborao e o respeito das minorias.3

Tratava-se de uma nova e peculiar concepo de autodeterminao.


O discurso de Castelo Branco aos formandos do Instituto Rio Branco, em 31 de
julho de 1964, explicitou o conceito de interdependncia das decises de poltica
internacional, legitimador de muitas posturas adotadas pela diplomacia brasileira.
Segundo o presidente,

2. O Estado de So Paulo, 31/3/1974, p. 29.


3. Jornal do Brasil, 16/4/1964, p. 3.
Captulo | 3 O regime militar, o Brasil potncia e a transio democrtica 61

na presente conjuntura de confrontao de poder bipolar, com radical divrcio


poltico-ideolgico entre os respectivos centros de poder, a preservao da
independncia pressupe a aceitao de um certo grau de interdependncia,
seja no campo militar ou no poltico. Consideramos nosso dever optar por uma
ntima colaborao com o sistema ocidental, em cuja preservao repousa a
prpria sobrevivncia de nossas condies de vida e dignidade humana.4

A ideia de interdependncia, por sua vez, vincula-se a de fronteiras ideolgicas, na


medida em que preciso constituir uma forte aliana interamericana para o combate s
novas ameaas soberania dos Estados (subverso). O momento demanda novos conceitos
e novas opes por parte do governo brasileiro, a fim de que ele ajude a manter a integri-
dade do Ocidente, impensvel sem o respeito hegemonia norte-americana e sem a luta
contra o comunismo.5 Nesse contexto, o Itamaraty, em documento confidencial, aceitou
a tese norte-americana de integrao continental, inclusive no seu componente militar:
O governo brasileiro considera til o novo conceito do princpio da soberania,
que deveria estar fundamentado na existncia de um sistema poltico-social,
e no nas obsoletas fronteiras fsicas ou polticas. O princpio de interdepen-
dncia deve ter sentido prtico, tanto na aliana proposta como na OEA, que
poderia se encarregar de certos deveres, obrigaes e direitos at agora de
competncia exclusiva dos governos dos respectivos pases. A ideia de in-
terdependncia j tem razes profundas e cada dia se enraza mais, por meio
de vrios tipos de contatos e atitudes comuns, no apenas no campo cultural e
poltico mas tambm na estreita colaborao e cooperao militar.6

Dentro da concepo dos crculos concntricos de atuao, a noo de interde-


pendncia implicava a reviso do conceito de Segurana Nacional e a limitao do de
soberania, em defesa da interdependncia. Ao analisar os conceitos de autodetermina-
o e no interveno, o chanceler Juracy Magalhes argumentou que, no contexto das
relaes internacionais de ento, ambos s seriam conciliveis atravs da segurana
coletiva e do sacrifcio da noo de soberania nacional. Em conferncia no IRBr em
novembro de 1966, afirmou explicitamente que
o governo brasileiro tem plena conscincia das dificuldades que cercam o pro-
blema de criar-se o mecanismo destinado a resguardar a segurana coletiva,
porque nesse ponto se fazem mais vivos os resqucios de soberania nacional
ilimitada. (Contudo), avanamos para o estabelecimento de uma nova ordem,
em base internacional, na qual a conscincia da interdependncia dos povos
substituir o conceito de soberania nacional, e na qual os interesses gerais
prevalecero sobre os especiais. [...] No h soberania, h liberdade dos Estados,
(e esta) essencialmente contingente: restringe-se na proporo dos progressos
da solidariedade.

4. SCHILLING, Paulo. O expansionismo brasileiro: a geopoltica do general Golbery e a diplomacia do


Itamaraty. So Paulo: Global, 1981, p. 23.
5. Ibid, e CUNHA, Vasco Leito da. Diplomacia em alto-mar. Rio de Janeiro: Fundao Getulio Vargas,
1994, p. 270-1.
6. SCHILLING, op. cit., p. 24.
62 A Projeo Internacional do Brasil:1930-2012 Paulo Visentini

No campo diplomtico, o Governo Castelo Branco representou um verdadeiro


recuo, abandonando o terceiro-mundismo, o multilateralismo e a dimenso mundial da
Poltica Externa Independente, regredindo para uma aliana automtica com os Estados
Unidos e para uma diplomacia de mbito hemisfrico e bilateral. O que embasava tal
retrocesso era a geopoltica tpica da Guerra Fria, teorizada pela ESG, com seu discurso
centrado nas fronteiras ideolgicas e no perigo comunista. Em troca da subordinao
a Washington e do abandono da diplomacia desenvolvimentista, o Brasil esperava
receber apoio econmico. O chanceler Juracy Magalhes chegou a afirmar que o
que bom para os Estados Unidos bom para o Brasil. Como prova de lealdade ao
grande irmo do norte, o Brasil rompeu relaes com Cuba em maio de 1964, em
um gesto carregado de simbolismo, mostrando que o pas eliminava qualquer trao
esquerdista de sua poltica.
Na sequncia dessa linha, a pedido de Washington, enviou tropas Repblica
Dominicana em junho de 1965 sob bandeira da OEA, com o fim de evitar que a guerra
civil daquele pas gerasse uma nova Cuba. A atitude brasileira danificou enormemente
a imagem do Brasil na Amrica Latina. Somando-se crescente projeo da economia
brasileira sobre os vizinhos, a interveno deu contedo ao conceito de subimperialismo,
que passou a ser empregado em relao diplomacia do regime militar brasileiro. No
mesmo sentido, a ditadura tambm apoiou, no mbito da OEA, a tentativa norte-americana
de constituir uma Fora Interamericana de Defesa, que seria responsvel por futuras in-
tervenes em pases da regio ameaados pela subverso interna ou externa. Por oposio
dos demais pases, tal proposta no foi aprovada. O Brasil voltava a ter uma poltica, ainda
que discreta, de projeo de poder (tanto poltico como econmico) e descaso com as
demais naes latino-americanas, sempre se alinhando com a Casa Branca.
O Brasil manteve suas relaes diplomtico-comerciais com o bloco sovitico, mas
reduziu sua intensidade e seu peso poltico. Contudo, a aproximao feita em relao
China Popular durante a PEI foi rechaada, inclusive com a priso e a tortura de nove
membros do escritrio comercial da China no Rio de Janeiro, acusados de subverso
e expulsos somente um ano depois. Houve, igualmente, um afastamento em relao
aos pases afro-asiticos e ao Movimento dos Pases No Alinhados. Na I UNCTAD
(Confederao das Naes Unidas para Comrcio e Desenvolvimento, solicitada pelos
pases em desenvolvimento do Terceiro Mundo), que ocorreria durante o golpe, o
Itamaraty substituiu os delegados e adotou um tom discreto. Na ONU propriamente
dita, a diplomacia do Brasil voltava a alinhar-se com o Primeiro Mundo, no qual o
pas esperava ingressar sozinho.
Essa situao, que Amado Cervo denominou um passo fora da cadncia, era en-
tretanto um reajuste de rumos, no uma ruptura. Muito dessa diplomacia de repblica
bananeira devia-se a aspectos polticos internos do regime, que buscava diferenciar-se
politicamente do passado recente (colocar a casa em ordem), e criao de novos
condicionamentos para a retomada do processo de desenvolvimento, dessa vez de
uma perspectiva socialmente conservadora e politicamente autoritria. As referncias
reforma social, que marcaram a PEI, desapareceram. O Brasil parecia estar interes-
sado em dar provas de estabilidade para recuperar a confiana do capital estrangeiro.
Mas certa margem de autonomia foi mantida, como a recusa do Brasil solicitao
norte-americana para enviar tropas ao Vietn.
Captulo | 3 O regime militar, o Brasil potncia e a transio democrtica 63

O MRE se manteve como um dos principais depositrios de algo que se pode


chamar de projeto nacional. O Itamaraty foi a nica instituio no expurgada por
Comisses de Inqurito externas. O prprio MRE afastou por aposentadoria uma
meia dzia de diplomatas mais exaltados durante o perodo da PEI, colocou outros na
geladeira (postos em pases secundrios) por certo tempo, e a perspectiva menos ex-
plicitamente politizada de Arajo Castro (o ltimo chanceler de Goulart) foi retomada
no governo seguinte.
A razo da tolerncia dos militares se devia sua percepo dos diplomatas como
militares paisana. A rgida estrutura hierrquica, o alto nvel de especializao
tcnica e a linguagem unificada do Itamaraty lhe auferiam certa confiana poltica
por parte dos novos detentores do poder. Por isso, o MRE manteve sua autonomia em
um primeiro momento, evitando danos maiores, e passou depois a ocupar a posio
de conselheiro do prncipe. A poltica externa do regime foi se tornando semelhante
PEI, granjeando autonomia ao pas, principalmente por haver sido formulada no
ministrio competente, no qual uma gerao de diplomatas ingressara durante o auge
do nacional-desenvolvimentismo.
Em janeiro de 1967 foi promulgada uma nova Constituio, que incorporava as
medidas implantadas pelo governo, centralizava as estruturas poltico-administrativas,
e alterava o nome do pas de Estados Unidos do Brasil para Repblica Federativa do
Brasil. Simultaneamente nova Constituio, foram promulgadas uma Lei de Im-
prensa e uma Lei de Segurana Nacional, institucionalizando as medidas coercitivas
do novo regime. Com relao educao, especialmente a universitria, foi assinado
um importante acordo com a USAID para a reforma do ensino no Brasil.
Contudo, todas estas medidas destinavam-se mais a preparar um novo quadro ins-
titucional democrtico do que manuteno da ditadura propriamente dita, pois, como
lembra Carlos Estevam Martins, justamente porque prope a abertura da economia
para fora, o liberal-imperialismo reclama a abertura do Estado para dentro.
Em acurada anlise, esse autor afirma que
a segunda poltica vista como garantia da primeira, (pois) o Estado de Direito
(desde que mantido nos limites da concepo liberal) caracteriza-se por ser
extremamente suscetvel de manipulao por parte dos interesses que dominam
o setor privado da economia. Como em um pas que optou pelo desenvolvimento
dependente esses interesses dominantes que controlam os polos dinmicos do
sistema econmico so justamente os interesses da burguesia internacionali-
zada, () compreensvel a resistncia que o liberal-imperialismo ope tanto s
tendncias populistas que deslocam os centros de poder em direo s classes
dominadas, quanto s tendncias autoritrias, estrito senso, que retm o poder
no interior do aparelho de Estado. A democracia representativa de corte liberal
surge, assim, como a frmula que permite a maximalizao do poder poltico
da burguesia internacionalizada, dado um contexto em que a outra alternativa
disponvel maximalizaria o poder da burocracia estatal.

Alm disso, preciso considerar que o prprio capital estrangeiro capitaneado


por um segmento interessado no mercado nacional ou regional (por oposio ao que
se volta para o mercado metropolitano ou extra-hemisfrico), que erige em ideal
64 A Projeo Internacional do Brasil:1930-2012 Paulo Visentini

o mtodo democrtico-liberal de resoluo de conflitos e alocao de valores, [...]


(capaz de) lograr um equilbrio mais natural entre o planejamento da produo e as
possibilidades do consumo.7

Costa e Silva e a Diplomacia da Prosperidade (1967-1969)


A ausncia de uma reao de maiores propores ao golpe, a recesso econmica
e a excluso-subordinao dos golpistas civis produziram importantes divergncias
internas no primeiro governo militar, o que se refletiu na escolha do futuro presidente, o
General Arthur da Costa e Silva, ento Ministro do Exrcito. Os segmentos da burgue-
sia que dependiam do mercado interno ou que sofriam a concorrncia das empresas
transnacionais favorecidas pelo governo manifestavam seu descontentamento por meio
das entidades empresariais, como a Federao Nacional das Indstrias.
A eles logo se juntaram os militares da linha-dura nacionalista. Castelo Branco era
prximo do grupo da ESG (cujo grande idelogo era o general Golbery do Couto e
Silva), de linha liberal e internacionalista, isto , adepto de uma interveno poltica
mais limitada e prximo dos Estados Unidos e do capital estrangeiro. J a chamada
linha-dura, se era favorvel a mtodos polticos mais violentos e a uma interveno
mais profunda na sociedade, por outro lado apoiava o nacionalismo desenvolvimentista,
como seus colegas e rivais de esquerda, que haviam sido expulsos das Foras Armadas.
A indicao de Costa e Silva representou, em certa medida, uma resposta da burguesia
nacional e da linha-dura nacionalista, contrariando o grupo castelista.
Politicamente, o Estado passou gradativamente de uma posio de subordinao
barganhada em relao s transnacionais, para uma postura de negociao ativa e,
inclusive, de antagonismos localizados. Alm disso, desenvolveu um ncleo dirigente
atravs da criao e revitalizao de rgos aparentemente tcnicos, mas dotados de
um poder de deciso estratgica. Estes, com o esvaziamento das funes dos partidos
polticos, tornaram-se o verdadeiro centro do poder, atravs da emergncia de uma
burocracia pblica e privada interrelacionada, responsvel pela mediao entre a base
social do regime e a cpula dirigente. Dentro dessa burocracia, os militares passaram a
exercer um controle ainda maior (inclusive na economia), com o avano da linha-dura,
com a tarefa de manter a estabilidade poltica. A quase fuso dos componentes poltico e
econmico nas mos dos militares gerou nestes uma concepo de que Segurana
e Desenvolvimento eram componentes inseparveis.
O verdadeiro jogo poltico restringiu-se a trs foras, assim definidas por Carlos
Estevam Martins:
a) o liberal-imperialista, projeto sustentado por um segmento especfico da
burguesia internacionalizada em aliana com os setores militares, da burocracia
civil e da tecnoburocracia [...] castelistas; b) o reacionrio-oportunista [...],
partido menor sem chances reais de empolgar o poder, vinculado a ideologias
meramente negativas do anticomunismo e antiprogressismo em geral, cujos
membros so recrutados em rgos perifricos do Estado (Aeronutica ou

7. MARTINS, Carlos Estevam, 1975, p. 27.


Captulo | 3 O regime militar, o Brasil potncia e a transio democrtica 65

Marinha; comandos menos expressivos do Exrcito; segmentos marginais


do setor pblico da economia; rgos do aparelho repressivo; ministrios de
segunda grandeza como o da Justia, cuja importncia correlaciona-se com
situaes de crise), e so provenientes das esferas secundarizadas da economia
e da sociedade (interesses agrrios e mercantis de tipo tradicional, segmentos
conservadores da Igreja, rgos obscurantistas do sistema educacional e
cultural), (e) em seu conjunto representa uma fora relativamente inexpressiva
desde que o sistema seja capaz de assegurar um nvel mnimo de ordem social
e prosperidade econmica; c) o nacional-autoritrio que constitui a corrente
ascendente desde a queda do castelismo e, mais notadamente, desde a posse
de Mdici, (uma) espcie de partido burocrtico da emancipao nacional.8

Tendo sido definido neste enunciado o grupo reacionrio-oportunista, e no


captulo anterior o liberal-imperialista, cabe analisar ento o nacional-autoritrio,
que a partir de agora passar a ter uma importncia crescente. Esse grupo tem sua
matriz socioeconmica no setor pblico, ao contrrio do nacional-populismo, que se
vinculava diretamente burguesia nacional. Na medida em que seu modelo social
enfatiza a manuteno do status quo, e que seu modelo econmico supe que o
ingresso de capital necessita ter uma contrapartida em um aumento proporcional
das exportaes de mercadorias, seu nacionalismo projeta-se para fora. Isso torna
necessria a aceitao do projeto internacional brasileiro pelos Estados Unidos,
bem como da realocao dos mercados para produo das transnacionais para fora
da rea hemisfrica. O objetivo do grupo nacional-autoritrio consistia em lograr o
desenvolvimento industrial por substituio de importaes, priorizando um ritmo
acelerado para o mesmo, sem levar em conta os custos, sobretudo sociais. Da a neces-
sidade de um modelo poltico repressivo, excludente e desmobilizador de massas,
com um poder fortemente concentrado em um pequeno grupo de policy makers, uma
espcie de despotismo esclarecido. Como resultado, produz-se um agrupamento de
foras em que os setores populares e a oposio ao regime atuam em convergncia
com os liberal-imperialistas e os interesses norte-americanos, o que de fato viria
a ocorrer como resultado da estratgia de abertura poltica e Unio Nacional tentada
por Costa e Silva.
Hlio Beltro e Delfim Neto foram nomeados, respectivamente, Ministros do
Planejamento e da Fazenda e atenuaram a poltica monetarista de seus antecessores,
retomando o desenvolvimento econmico, que atingiu um crescimento de 9,3% do
PIB (Produto Interno Bruto) em 1968. O Programa Estratgico de Desenvolvimento
do governo estabeleceu o controle dos juros, atenuou o aperto financeiro e favoreceu
os setores da indstria pesada e da energia. Consolidou-se o papel econmico do Es-
tado, que alm de orientar e coordenar no plano macroeconmico criava empresas
estatais nos setores estratgicos, que no interessavam ao capital estrangeiro nem
ao privado nacional. Curiosamente, o regime militar, que tinha como um dos seus
objetivos reverter o estatismo inerente ao nacional-populismo, acabou lanando mo
dos mesmos mtodos, de forma ainda mais radical.

8. MARTINS, op. cit., 1972, p. 34.


66 A Projeo Internacional do Brasil:1930-2012 Paulo Visentini

As relaes internacionais tambm representaram uma ruptura profunda em relao


ao governo anterior, contrariando frontalmente Washington. A diplomacia da prosperi-
dade do chanceler Magalhes Pinto, como poltica externa voltada para a autonomia
e o desenvolvimento, assemelhava-se muito PEI, embora sem fazer referncia
reforma social. Ressaltava que a dtente (distenso) entre os Estados Unidos e a Unio
Sovitica fazia emergir o antagonismo Norte-Sul, opondo pases ricos e pobres. Em
funo disso, definia o Brasil como nao do Terceiro Mundo (e no do Ocidente),
propugnando uma aliana com este com vistas a alterar as regras injustas do sistema
internacional. Tal foi a tnica na II UNCTAD, em que o discurso do representante
brasileiro valeu-lhe a indicao para a presidncia do recm-criado Grupo dos 77, bem
como a recusa em assinar o Tratado de No Proliferao Nuclear (TNP). O Grupo dos
77 era um movimento de pases do Terceiro Mundo que visava o desenvolvimento,
uma espcie de verso econmica dos No Alinhados.
Na Amrica Latina, o Itamaraty passou a criticar a criao de uma Fora Intera-
mericana de Paz e props a integrao regional horizontal e a cooperao nuclear,
alm de buscar relacionar-se com as naes ibero-americanas por meio da Comisso
Especial de Coordenao Latino-Americana (CECLA) e no da OEA, em um enfoque
que se afastava do pan-americanismo e buscava o latino-americanismo. Props tambm
uma cooperao com os pases latino-americanos, e a nfase da Diplomacia da Pros-
peridade foi o desenvolvimento e a soberania nacional, contrapondo-se frontalmente
Poltica Externa Interdependente de Castelo Branco, que enfatizava a Segurana
Nacional antiesquerdista.
A mudana na situao poltica internacional, no sentido da progressiva e cres-
cente diluio dos blocos, tornou a poltica brasileira de alinhamento mais e mais
incua, e deslegitimou a diplomacia do grupo castelista. A estratgia subimperialista
abandonada tambm em decorrncia da diferena existente entre as conjunturas
internas dos dois governos. Com Costa e Silva, se no h ruptura, h pelo menos
trnsito para uma posio diferente. As bases principais dessa nova postura de insero
brasileira no mundo, a Diplomacia da Prosperidade, eram a passagem da prioridade
da segurana para o desenvolvimento e a percepo de que o desenvolvimento, em vez
de condicionado ajuda externa, deveria ser resultado de um processo endgeno. Nesse
sentido, a poltica externa deveria consistir, conforme Magalhes Pinto, na constante
e acurada avaliao da dinmica internacional, a fim de identificar e procurar remover
os obstculos externos que se opem ou podem vir a opor-se ao projeto nacional.9
A poltica exterior de Costa e Silva, colocada no rumo do interesse do pas, ou
seja, da sua soberania, representou o abandono da doutrina da interdependncia e das
fronteiras ideolgicas, formulada pelo Governo Castelo Branco.10 Os resultados obtidos
com o alinhamento automtico ficaram muito distantes do prometido. Percebeu-se
que o conflito Leste-Oeste cedera lugar ao Centro-Periferia (Norte-Sul), bem como
chegou-se concluso de que convinha a reforar o poder e ampliar a margem ao
protagnica do Sul. Por outro lado, havia um sentimento de traio: enquanto o Brasil

9. PINTO, Magalhes. A poltica externa do Brasil, Conferncia na Escola de Aperfeioamento de Oficiais


do Exrcito, 29/11/1968.
10. BANDEIRA, Moniz. op. cit., 1989, p.167.
Captulo | 3 O regime militar, o Brasil potncia e a transio democrtica 67

permanecia fielmente impermevel a qualquer entrosamento mais prolongado com os


pases do mundo socialista, os Estados Unidos, sob o pretexto de um comportamento
realista, obtinha todas as vantagens de poder que tal relacionamento podia trazer. A
percepo das relaes de poder do perodo sobre de que maneira o Brasil deveria
posicionar-se sofreu influncias profundas da teorizao de Arajo Castro (chefe da
misso brasileira junto ONU, de 1968 a 1971).11
Com a Diplomacia da Prosperidade, a nacionalizao da segurana tornou-se um
elemento estrutural da poltica externa brasileira. Ela foi impulsionada principalmente
pela convergncia de dois fatores: o temporrio congelamento da bipolaridade no
sistema internacional, que se seguiu crise dos msseis em Cuba, e o malogro do
dilogo Norte-Sul, consubstanciado nos impasses da UNCTAD e outros fruns. A
argumentao do representante brasileiro na ONU em 1963, durante a PEI, sobre a
situao internacional, foi retomada integralmente pelo novo governo. Em conferncia
proferida na 11 Regio Militar, em junho de 1967, o Embaixador Paulo Nogueira
Batista argumentava que
a um contexto bipolar de tenses mundiais Leste-Oeste, sucede gradualmente
uma situao de policentrismo e (de) diviso do mundo no sentido Norte-Sul.
[...] O aumento da rea de coincidncia entre a URSS e os Estados Unidos se
realiza custa da coeso dentro das respectivas alianas, (com) [...] ambos
entrando em choque com seus aliados tradicionais. (Neste contexto), enquanto
em 1950 os pases subdesenvolvidos detinham uma participao de um tero no
comrcio mundial, em 1962 essa participao se havia reduzido a um quinto.
(Da), a grande fonte de tenses passa a ser cada vez mais o subdesenvolvimento,
(com) os problemas de segurana cedendo prioridade aos de desenvolvimento.

Considerando que o desenvolvimento o principal problema latino-americano,


prope a substituio dos conceitos de segurana coletiva e soberania limitada, pelos
de segurana e soberania nacionais:
Recai essencialmente sobre as foras armadas de cada pas latino-americano
a responsabilidade, eminentemente soberana, de defender as instituies na-
cionais contra agresses externas e subverses internas.

Com o Governo Costa e Silva os conceitos de segurana e desenvolvimento pas-


saram a associar-se estreitamente.12 A diplomacia brasileira procurou ampliar e diver-
sificar mercados externos, obter preos melhores e estveis para os produtos nacionais,
alm de esforar-se pela atrao de tecnologia e capital estrangeiros, com o intuito de
manter o esforo de desenvolvimento. A integrao regional passou a ser vista como um
processo a ser concretizado atravs de entendimentos intergovernamentais, repudiando
a vertente supranacional ditada pelos Estados Unidos e pelo capital internacional. No
plano mundial, o desenvolvimento era concebido via cooperao terceiro-mundista,
com a aliana dos pobres contra os ricos, em um quadro de confrontao com as naes
industrializadas e solidariedade militante com o Terceiro Mundo.

11. MIYAMOTO e GONALVES, op. cit., p. 25-9.


12. CERVO e BUENO, op. cit., p 364-6.
68 A Projeo Internacional do Brasil:1930-2012 Paulo Visentini

As responsabilidades mundiais dos Estados Unidos, por outro lado, inviabilizariam


os benefcios de qualquer associao regional com esse pas. Em Punta del Este
realizaram-se duas conferncias paralelas, uma pan-americana e outra exclusivamente
latino-americana, em que o Brasil apoiava ativamente a integrao via aperfeioamento
e convergncia dos subsistemas regionais. No mesmo contexto, o Itamaraty participou
na criao da CECLA (Comisso Especial de Coordenao Latino-Americana),
margem da OEA, visando excluir os Estados Unidos e esvaziar seu projeto de as-
sociao hemisfrica. Alm de crticas abertas ALPRO, Costa e Silva props ainda
a criao de uma Comunidade Latino-Americana do tomo.
No plano mundial, foi nos fruns multilaterais que a Diplomacia da Prosperidade
concentrou seus maiores esforos. Nelas, o Brasil atacou com veemncia a diviso
internacional do trabalho, que discriminava os pases em desenvolvimento. Na II
UNCTAD, realizada em Nova Delhi em 1968, a delegao brasileira recebeu instrues
para virar a mesa, em uma atuao que valeu a escolha de Azeredo da Silveira como
Presidente do Grupo dos 77. A primeira reunio de ministros dessa organizao,
realizada em Argel, teve no Brasil um de seus principais mentores. Isso, no entanto,
no permite considerar que Costa e Silva retomou exatamente os mesmos objetivos
da PEI, como sustentou Moniz Bandeira.13 Contudo, implicou importante alterao de
rumos, a qual levou emergncia de crescentes divergncias com os Estados Unidos
e crticas de membros do governo anterior. A viagem que Costa e Silva realizou
Europa, sia e aos Estados Unidos, pouco antes de tomar posse, foi acompanhada,
poucos dias depois, pela do chanceler Juracy Magalhes. Alm do carter inslito e
pouco diplomtico do fato, a divergncia de discursos de ambos em cada etapa da
viagem serviu para evidenciar a mudana na poltica exterior. Isso para no mencionar
o grave incidente em Washington, ocorrido entre o recm-eleito presidente e Lincoln
Gordon, ento subsecretrio de Estado para a Amrica Latina nos Estados Unidos.
Depois de assumir o poder, em solenidade realizada em abril, no Itamaraty, Costa
e Silva fez um pronunciamento em cadeia nacional sobre a poltica externa do Brasil.
O discurso definiu o conjunto da Diplomacia da Prosperidade.
O nome Itamaraty evoca Rio Branco, o estadista que deu a consolidao
do nosso patrimnio territorial e a prioridade de tratamento exigida pelas
circunstncias histricas, desenvolvendo ao diplomtica que consagrou a
nossa vocao pacifista. Cumpre agora valorizar o patrimnio recebido em
benefcio do homem brasileiro. Para to importante tarefa, desejo mobilizar a
nossa diplomacia em torno de motivaes econmicas, de maneira a assegurar
a colaborao externa necessria para a acelerao do nosso desenvolvimento.
A capacidade de adaptar-se s exigncias de cada poca figura entre as me-
lhores tradies do Itamaraty. A diplomacia do Brasil sempre se baseou na
clara identificao dos interesses e na apreciao serena e realista do momento
internacional, em busca de solues mais compatveis com os propsitos e as
necessidades nacionais. Essa tradio de objetividade e pacifismo ser mantida.
A poltica exterior do meu governo refletir, em sua plenitude, as nossas justas

13. BANDEIRA, Moniz. op. cit., 1989, p.168.


Captulo | 3 O regime militar, o Brasil potncia e a transio democrtica 69

aspiraes de progresso econmico e social, no inconformismo com o atraso,


a ignorncia, a doena e a misria, em suma, a nossa inteno de desenvolver
intensamente o pas.
A seguir, a questo da soberania, ainda que no mbito exclusivo do bloco capitalis-
ta, adquiria vulto.
Por outro lado, dentro do condicionamento geogrfico, coerente com as tradi-
es culturais e fiel sua formao crist, o Brasil est integrado ao mundo
ocidental, e adota o modelo democrtico de desenvolvimento. Estaremos,
porm, atentos a novas perspectivas de cooperao e de comrcio resultantes
da prpria dinmica da situao internacional, que evoluiu da rigidez de
posies, caracterstica da Guerra Fria, para uma conjuntura de relaxamento
de tenses. Ante o esmaecimento da controvrsia Leste-Oeste, no faz sentido
falar em neutralismo, nem em coincidncias, nem posies automticas. S
nos poder guiar o interesse nacional, fundamento permanente de uma poltica
externa soberana.
Enquanto o discurso diplomtico produzia grande atrito com os Estados Unidos,
o Brasil buscava retomar a cooperao tecnolgico-nuclear com vrias naes, bem
como aprofundar as relaes comerciais com os pases socialistas. Tal orientao di-
plomtica agravou as relaes com os Estados Unidos, que passaram a criticar Costa
e Silva e a estabelecer novas alianas e estratgias para recolocar o Brasil no caminho
de 1964. Em que medida a poltica externa do Presidente Costa e Silva contribuiu
para a derrocada de seu governo uma questo ainda em aberto na historiografia.
De qualquer forma, ainda que os protestos sociais e o movimento estudantil tenham
levado o governo a uma situao insustentvel desde 1968, h indcios objetivos de
que o presidente se confrontava igualmente com faces pr-americanas das Foras
Armadas e com os prprios Estados Unidos.
As novas perspectivas do governo vo enfrentar problemas crescentes. Em setembro
de 1967 polticos tradicionais como Kubitschek e Lacerda lanam a Frente Ampla,
visando explorar os novos espaos polticos de oposio. No incio do ano seguinte,
enquanto a Frente crescia, eclodiu o movimento estudantil, que saiu s ruas em pas-
seatas gigantescas, enfrentando as foras da ordem. Quando foi morto o primeiro es-
tudante, a Igreja passou a manifestar-se abertamente contra a falta de liberdade no pas,
enquanto reapareciam as greves operrias, especialmente em Osasco e Contagem. Em
um clima de radicalizao e escalada, os atentados de direita e esquerda tornavam-se
frequentes (bombas em jornais e instituies de oposio e quartis, assaltos a bancos
e o assassinato de um oficial americano ligado CIA). O regime reagiu com crescente
violncia e proibies, s conseguindo passar ofensiva em 1969.
Nesse quadro de conflito, o governo solicitou autorizao do Congresso para
processar o Deputado Mrcio Moreira Alves, que pregara o boicote s comemoraes
do Dia da Independncia (7 de setembro de 1968). Face recusa do legislativo, o
presidente baixou o AI 5, que colocou o Congresso em recesso por tempo indeter-
minado, suspendeu os direitos polticos e civis constitucionais e deu ao presidente
plenos poderes para intervir em estados e municpios, e legislar por decreto. Contudo,
o governo estava ento tambm dividido e minado por lutas internas. Em agosto de
70 A Projeo Internacional do Brasil:1930-2012 Paulo Visentini

1969, o presidente sofreu uma trombose, que viria a incapacit-lo definitivamente dia
31, quando uma junta composta pelos ministros militares assumiu o poder. Esta junta
era integrada pelo General Lyra Tavares, Almirante Augusto Rademaker e Marechal
do Ar Mrcio de Souza e Melo. Costa e Silva desaparecia da cena poltica e viria a
morrer meses depois.
O fim abrupto do Governo Costa e Silva decorreu da conjuno de fatores
externos e internos. Externamente, a Diplomacia da Prosperidade contrariou fron-
talmente os interesses do governo norte-americano e de certos setores do capital
internacional, como analisado ao longo do trabalho. Internamente, sua presidncia
foi marcada pela interao de graves conflitos dentro do grupo no poder, e entre
este e a oposio, que emergiu com fora em 1968, como foi visto. Embora seu
programa econmico propiciasse a aliana dos grupos nacional-autoritrio e
reacionrio-oportunista com segmentos expressivos da burguesia nacional, o
projeto de abertura poltica e unio nacional produzia certos problemas estrutu-
rais. De um lado, abria espao para a manifestao da oposio externa ao grupo
dirigente, que via no projeto governamental um espao para tal, alm de permitir,
com isso, a atuao do grupo castelista e convergncia com estes e, seguramente,
com apoio dos Estados Unidos. Por outro lado, essa situao inquietava o segmento
reacionrio-oportunista da linha-dura, que tambm via o governo como fraco e
incapaz de manter a ordem interna. Da o trgico desfecho, e a emergncia de uma
nova coalizo, contando com o apoio desse ltimo segmento, exclua a abertura
poltica e evitava um confronto aberto com Washington.

Mdici e a Diplomacia do Interesse Nacional (1969-1974)


A Junta Militar, composta por elementos da linha-dura, esteve no poder por dois
meses. Nesse perodo, extinguiu o mandato do vice-presidente (impedindo-o de
assumir), baixou uma nova Lei de Segurana Nacional ainda mais rigorosa, introdu-
zindo a pena de morte, e promoveu um novo expurgo nas Foras Armadas, afastando
elementos que ameaavam a unidade da instituio. Tratava-se, obviamente, de um
golpe palaciano, cujos meandros no so ainda completamente conhecidos, dando
incio aos anos de chumbo. A Junta indicou o general Emlio Garrastazu Mdici (chefe
do Servio Nacional de Informaes SNI) como presidente, empossado dia 30 de
outubro por um Congresso mutilado e recm-aberto.
No campo econmico, contudo, as coisas eram diferentes. Como havia declarado o
presidente, o Brasil vai bem, mas o povo vai mal. Durante o Governo Mdici, sob
o comando do poderoso Ministro da Fazenda, Delfim Neto, a economia cresceu em
torno de 10% ao ano entre 1970 e 1973, fenmeno popularizado pelo regime como
milagre brasileiro. Os governos anteriores haviam criado uma estrutura e preparado
o caminho para tal crescimento, especialmente a presidncia de Costa e Silva. Con-
solidava-se o famoso trip econmico: as empresas estatais encarregavam-se da infra-
estrutura, da energia e das indstrias de bens de capital (ao, mquinas-ferramentas),
as transnacionais produziam os bens de consumo durveis (automveis e eletrodoms-
ticos) e o capital privado nacional voltava-se para a produo de insumos (autopeas) e
bens de consumo popular. A indstria automobilstica tornou-se o setor mais dinmico
Captulo | 3 O regime militar, o Brasil potncia e a transio democrtica 71

da economia, atingindo uma produo anual de um milho de unidades. Longe de gerar


rivalidade, o trip estabelecia uma diviso de trabalho e, uma vez que o crescimento
era grande, havia lugar para todos.
Apesar do arrocho salarial (Delfim Neto dizia que era preciso primeiro fazer o
bolo crescer, para s depois dividi-lo), criou-se uma nova classe mdia de tcnicos e
profissionais liberais ligada ao milagre e fortemente consumidora. Assim, os bens
de consumo popular cresceram abaixo da mdia, enquanto automveis e eletrodoms-
ticos sofisticados chegavam a crescer o dobro. Alm da forte concentrao de renda,
tambm ocorreu grande concentrao econmica, principalmente no setor financeiro.
A poupana espontnea da classe mdia e compulsria dos trabalhadores (fundos
governamentais como o FGTS) carrearam recursos para investimentos, enquanto as
aplicaes na Bolsa de Valores passaram a ser comuns para os novos ricos. Enquanto
ocorriam a pauperizao e a reduo do nvel salarial de parte da populao, crescia o
mercado interno, de forma estratificada. Mas isso era insuficiente para o nvel de cres-
cimento da economia, sendo necessrio buscarem-se mercados externos para produtos
industriais, como se ver adiante.
Repressivo e formalmente pr-americano, mas, por outro lado, desenvolvimentista, o
Governo Mdici constitui um fenmeno complexo e contraditrio, de difcil explicao.
Contudo, ao analisar-se sua poltica exterior e seu projeto de Brasil potncia, o aparente
paradoxo torna-se compreensvel. A autointitulada diplomacia do interesse nacional
do chanceler Mrio Gibson Barboza promoveu visveis alteraes de forma em relao
Diplomacia da Prosperidade de Costa e Silva. A solidariedade terceiro-mundista
foi abandonada, bem como o discurso politizado (que deu lugar ao pragmatismo), a
estratgia multilateral cedeu lugar ao estrito bilateralismo e via solitria, e as reas
de atrito com os Estados Unidos receberam maior ateno, estabelecendo-se um
relacionamento satisfatrio.
Contudo, alm de denunciar a tentativa de congelamento do poder mundial pelas
grandes potncias, a nova poltica externa tinha objetivos ambiciosos, como
o ingresso do Brasil no Primeiro Mundo. At o final do sculo [...] construir-
se- no pas uma sociedade efetivamente desenvolvida, democrtica e sobe
rana, assegurando-se a viabilidade econmica, social e poltica do Brasil
como grande potncia (Metas e Bases para a Ao do Governo, 1970, p. 16).

Dessa forma, ao lado da aparente convergncia com Washington, o pas manteve


seus ataques (agora apenas em seu prprio nome) s estruturas do comrcio e das
finanas internacionais, manteve a recusa de assinar o TNP e avanou o projeto de
qualificao tecnolgica e construo de uma indstria armamentista nacional. Alm
disso, a atrao de investimentos e tecnologia foi maximizada com o estreitamento de
laos com outros polos do capitalismo, como Japo e Europa Ocidental. Esse processo,
bem como o desenvolvimento econmico, foi tambm facilitado pelo desempenho
positivo da economia mundial entre 1968 e 1973. Forte impacto simblico teve a am-
pliao do mar territorial brasileiro de 12 para 200 milhas em 1970, contra a vontade
dos Estados Unidos.
Assim, como foi possvel conciliar boas relaes com os Estados Unidos com
um projeto nacionalista-industrializante de grande potncia, o que para os governos
72 A Projeo Internacional do Brasil:1930-2012 Paulo Visentini

anteriores no fora vivel? Os problemas polticos internos do Brasil (combate


guerrilha) produziram uma forma de solidariedade por parte da Casa Branca, em um
momento em que governos de esquerda estavam no poder no Chile e no Peru, e em que
a Argentina e o Uruguai conheciam uma confrontao poltica interna que beirava a
guerra civil. O Brasil era um aliado necessrio para estabilizar a regio, principalmente
em um momento em que a Doutrina Nixon preconizava um desengajamento relativo
dos Estados Unidos e a transferncia de determinadas tarefas s potncias regionais
aliadas (Ir, Israel, Brasil, frica do Sul etc.).
Nesse sentido, o Brasil cumpriu o papel que Washington esperava, ao fornecer
apoio aos golpes de Estado no Chile, no Uruguai e na Bolvia. Existia, portanto, um
espao internacional para a configurao de um projeto de potncia mdia regional e
uma conjuntura latino-americana altamente favorvel. Tambm importante considerar
que a complementaridade econmica entre os dois pases era cada vez menor, e que
Nixon estava mais preocupado em desengajar seu pas do Vietn e buscar novas es-
tratgias para a recuperao da desgastada hegemonia norte-americana.
As rivalidades e disputas entre as agncias governamentais foi intensa. No mbito
econmico, os conflitos entre o Ministro da Fazenda e o das Relaes Exteriores, Gib-
son Barboza, eram frequentes e explcitos, pois estava em jogo o perfil da orientao
internacional que cada um defendia para o Brasil. Delfim Neto apostava em uma coo-
perao mais estreita com o Primeiro Mundo, pois considerava que o milagre econ-
mico, por sua prpria dinmica e lgica interna e externa, implicava em uma parceria
privilegiada. Um segmento do Itamaraty, que se tornara mais influente, por outro lado,
defendia a retomada de uma orientao que se identificava com certos elementos da
PEI, invocando a necessidade de uma maior aproximao com o Terceiro Mundo e
os organismos multilaterais. Finalmente, no mbito da segurana, a articulao com a
poltica externa processava-se, ideologicamente, por meio da Doutrina de Segurana
Nacional, cujo contedo geopoltico e estratgico definia a necessidade de preservar
as fronteiras ideolgicas. Nesse sentido, o Conselho de Segurana Nacional dava
rigidez poltica externa, fixando os objetivos nacionais permanentes,14 alm das
interferncias do SNI sobre o Itamaraty.
Durante o governo anterior, a nfase no conflito Norte-Sul conduzia tendencial-
mente a uma aliana dos pases em desenvolvimento contra os desenvolvidos, que a
nova chancelaria considerava quixotesca e contraproducente. Contudo, o Governo
Mdici reconhecia a existncia do fenmeno imperialista e sua vinculao intrnseca
com o processo de desenvolvimento capitalista em escala mundial. Em uma guinada
de 180 graus, o Ministro Gibson Barboza chegou a definir o terceiro-mundismo como
uma concepo ilusria e mito da sub-Histria, negando-lhe qualquer papel pro-
tagnico positivo nas relaes internacionais como fora poltica autnoma. Para ele,
os ativistas do Terceiro Mundo tentam perpetuar uma diviso estranha e inaceitvel
entre os povos que fazem a Histria e aqueles que a sofrem. O Brasil no pertence a
esse grupo e nem acredita na existncia de um Terceiro Mundo.15

14. CAMARGO, Snia de, e OCAMPO, Jos Vasquez. Autoritarismo e democracia na Argentina e Brasil:
uma dcada de poltica externa. So Paulo: Convvio, 1988, p. 37.
15. Apud MARTINS, 1977, p. 402
Captulo | 3 O regime militar, o Brasil potncia e a transio democrtica 73

Tal argumento era fundamentado no balano negativo feito pelo governo ao analisar
os resultados da primeira dcada de desenvolvimento. Discursando na XLIX Sesso do
Conselho Econmico e Social da ONU em 1970, o Chanceler brasileiro afirmou que,
o saldo da dcada de 60 um saldo de fracassos. A primeira dcada no
conseguiu reunir os recursos necessrios ao desenvolvimento; e no conseguiu
provocar e motivar a vontade de desenvolvimento [...]. A chamada dcada do
desenvolvimento foi, na realidade, uma dcada de paradoxos. Os pases ricos
enriqueceram, e os pases pobres se tornaram ainda mais pobres.16

As razes apontadas para tal insucesso consistiam em uma avaliao equivocada


da realidade internacional, promovida pelas gestes anteriores, na medida em que
se encontrava embasada em mitos e falcias: a do desenvolvimento autognico, a
paternalista e a gradualstica. Segundo Gibson Barboza,
a falcia do desenvolvimento autognico toma como ponto de partida a ideia
de que o mundo em desenvolvimento uma unidade que existe em seu pr-
prio interior, e que apenas coexiste com o mundo desenvolvido, sem que se
verifique, entre os dois qualquer inter-relao. O subdesenvolvimento teria
acontecido por acidente geogrfico ou histrico. Essa interpretao falsa [...].
S comearemos a enxergar os fatos quando encararmos o subdesenvolvimento
como um processo mundial, com a sua lgica interna. O subdesenvolvimento ,
em grande parte, o produto da diviso internacional do trabalho [...]. Um tal
sistema acarreta a manuteno e o agravamento da pobreza atravs da trans-
ferncia de recursos da periferia para o centro.
A falcia paternalista acredita que o desenvolvimento pode ser alcanado
atravs dos laos especiais que ligam certos pases desenvolvidos a certos pases
em desenvolvimento. J a falcia gradualstica tem como coisa adquirida que
o desenvolvimento um processo de longo prazo [...]. Essa opinio no mais
que uma extrapolao da experincia dos pases desenvolvidos [...]. O erro aqui
reside na ignorncia de dois fatos importantes. O primeiro que, poca em
que se iniciou a revoluo industrial, no havia subdesenvolvimento relativo:
havia apenas subdesenvolvimento absoluto [...]. O segundo fato que estamos
testemunhando, hoje em dia, uma acelerao geral da Histria.17

A diplomacia do interesse nacional, preocupada exclusivamente em tirar proveito


das brechas existentes no sistema internacional, enfatizou uma estratgia individual
de insero, estabelecendo relaes essencialmente bilaterais, especialmente em
direo aos pases mais fracos. Tal foi o caso da Amrica do Sul e Central e dos pases
neocoloniais africanos do Golfo da Guin, com os quais o Brasil assinou convnios
culturais, tecnolgicos (concedendo bolsas de estudos para estrangeiros no Brasil) e
comerciais, abrindo linhas de crdito para a aquisio de produtos brasileiros.
Mais ousada e repleta de consequncias foi a aproximao com os pases rabes,
devido ao aumento gradativo do petrleo desde 1971, o que aumentava seu poder de

16. Documentos de Poltica Externa. Braslia: MRE, 1969/70, p. 143


17. Ibid, p. 145-6.
74 A Projeo Internacional do Brasil:1930-2012 Paulo Visentini

compra e obrigava o Brasil a garantir o abastecimento, buscando simultaneamente


compensaes ao encarecimento das crescentes importaes de combustvel (que
desequilibrava a balana comercial). A Guerra do Yom Kippur, em outubro de 1973,
e o subsequente aumento violento e embargo parcial de petrleo viriam a aprofundar
qualitativamente o problema no governo seguinte.

Geisel e o Pragmatismo Responsvel e Ecumnico (1974-1979)


Para a sucesso foi indicado o General Ernesto Geisel, Presidente da Petrobras e
chefe da Casa Militar durante o Governo Castelo Branco, que derrotou no Congresso
o anticandidato Ulysses Guimares, do Movimento Democrtico Brasileiro (MDB),
assumindo a presidncia em 15 de maro de 1974. O novo governo representou a
volta dos castelistas ao poder, sobretudo porque o idelogo e estrategista do grupo, o
general Golbery do Couto e Silva, passou a ocupar a chefia da Casa Civil. O principal
projeto explcito de Geisel era o encaminhamento do processo de abertura poltica.
O fundamento dessa opo tinha origens tanto estratgicas como conjunturais.
No plano estratgico, segundo as concepes do General Golbery, a histria poltica
brasileira caracterizava-se por uma alternncia de ciclos de centralizao e descen-
tralizao. Como considerava que o atual regime centralizante estava chegando ao seu
limite, acreditava ser prudente antecipar-se aos fatos e preparar uma transio con-
trolada rumo a um regime democrtico, a ser estruturado antes que o descontentamento
social aflorasse por meio de projetos articulados. Era preciso encerrar o ciclo militar
antes que este sofresse um desgaste irreparvel e comprometesse as Foras Armadas
como instituio.
A motivao conjuntural para tal projeto encontrava-se nas profundas dificul-
dades econmicas em que o pas estava mergulhando com a crise do petrleo. O
fim do milagre anulava um dos instrumentos legitimadores do regime, o sucesso
econmico, sendo necessrio, portanto, proceder descompresso poltica para evitar
radicalizao e exploso. Passava-se, assim, de um governo em que o debate poltico
era proibido, enfatizando-se apenas as realizaes econmicas, para outro em que a
temtica econmica quase desaparecia, iniciando-se a discusso da abertura poltica.
Evidentemente, tratava-se de um processo difcil, que o governo teria de adminis-
trar com cautela, em meio a presses da oposio e da linha-dura. Assim, o governo
precisava ganhar tempo para fazer seu sucessor e, simultaneamente, explorar a abertura
como nova forma de legitimao. A transio deveria encerrar a forma discricionria
do regime militar, institucionalizando ao mesmo tempo seus objetivos de longo prazo,
que permaneceriam no governo civil.
O aumento vertiginoso do preo do petrleo no final de 1973 atingiu o Brasil em
suas contas externas e no prprio cerne do projeto de desenvolvimento. Os governos
militares haviam negligenciado o transporte ferrovirio e hidrovirio, em proveito do
rodovirio, e o pblico em proveito do individual, o que favorecia as indstrias auto-
mobilsticas transnacionais e implicava um crescente consumo de petrleo importado.
Apesar de Geisel ter herdado um PIB de 133 bilhes de dlares, uma inflao anual
de 18,7% e uma dvida externa de 12,5 bilhes de dlares, o milagre legara-lhe
problemas estruturais. Estes problemas advinham do fato de que o desenvolvimento
Captulo | 3 O regime militar, o Brasil potncia e a transio democrtica 75

fora baseado em um modelo que empregava energia importada barata, dependia do


afluxo de investimentos de capitais estrangeiros e da utilizao de tecnologia tambm
importada. Porm, o aumento do preo do petrleo encarecera as importaes bra-
sileiras e produzira uma forte recesso nos pases industrializados, o que gerou uma
queda nos investimentos externos e nas importaes de produtos brasileiros por parte
destes e de pases em desenvolvimento no produtores de petrleo, reduzindo as bases
de sustentao do crescimento. No plano interno, o mercado consumidor tambm se
reduzia, colocando a produo e o comrcio brasileiros em srias dificuldades.
Dessa forma, a nova equipe econmica, integrada por Mario Henrique Simonsen,
no Ministrio da Fazenda, e Joo Paulo dos Reis Velloso, no do Planejamento, precisava
buscar alternativas urgentes. O II Plano Nacional de Desenvolvimento (PND), lanado
por Geisel em setembro de 1974, longe de adotar uma estratgia defensiva, preparou
um aprofundamento do processo de industrializao por substituio de importaes,
com vistas a tornar-se autossuficiente em insumos bsicos e, se possvel, em energia.
O governo optou por diversificar as fontes de energia, lanando um ambicioso pro-
grama de construo de hidreltricas, usinas nucleares, incremento da prospeco de
petrleo (por meio dos contratos de risco com empresas estrangeiras) e produo
de lcool para combustvel automobilstico (Projeto Prolcool). Alm disso, foi in-
tensificada a capacitao tecnolgica do pas em diversas e importantes reas, como
a nascente informtica e a petroqumica, com base em esforo estatal. Alis, o Estado
consolidou-se como maior agente produtivo e possibilitou a reao econmica que o
governo estava desencadeando.
Embora tivesse de cortar gastos para controlar a inflao, o governo manteve um
crescimento econmico que oscilou entre 5% e 10% ao ano, criou 5 milhes de novos
empregos e aumentou as exportaes em 50%. Contudo, como as importaes conti-
nuaram altas, lanou-se mo de uma maior tributao (agravando as tenses sociais)
e de emprstimos externos. Como havia abundante liquidez no mercado financeiro
internacional, com os petrodlares de juros baixos, contraram-se emprstimos que,
devido elevao brutal dos juros da dvida nos anos 1980, deixariam futuramente o
pas em situao desesperadora.
A reao econmica do Governo Geisel implicava proceder a uma alterao e/ou
aprofundamento significativos das relaes exteriores, pois o capitalismo brasileiro
atingira um nvel de desenvolvimento que propiciava um alto grau de insero mundial.
Isso se tornava ainda mais urgente devido conjuntura internacional adversa e ao fato
de o regime militar haver piorado ainda mais a distribuio de renda, fazendo com que
o mercado interno fosse insuficiente para as dimenses da economia.
O primeiro passo da diplomacia denominada Pragmatismo Responsvel e Ecum-
nico do Chanceler Antnio Azeredo da Silveira foi aproximar-se dos pases rabes. O
Itamaraty permitiu a instalao de um escritrio da OLP em Braslia, apoiou o voto
antissionista na ONU e adotou uma intensa poltica exportadora de produtos primrios,
industriais e servios, em troca do fornecimento de petrleo. Mais do que isso, o Brasil
adotou uma ntima cooperao com potncias regionais como Arglia, Lbia, Iraque
e Arbia Saudita, sob a forma de joint-ventures para prospeco no Oriente Mdio
atravs da Braspetro, e para o desenvolvimento tecnolgico e industrial-militar (venda
de armas brasileiras e projetos comuns no campo dos msseis).
76 A Projeo Internacional do Brasil:1930-2012 Paulo Visentini

Com relao ao campo socialista, ocorreu um incremento comercial com os


pases com os quais j possuamos vnculos, e o surpreendente estabelecimento
de relaes diplomtico-comerciais com a Repblica Popular da China em 1974.
interessante ressaltar que o Brasil passou a cooperar com esses pases tambm
em termos estratgicos, como forma de afirmar sua presena autnoma no cenrio
mundial. Da mesma forma, a atuao brasileira na ONU e nas demais organizaes
internacionais conheceu um intenso protagonismo, e isso em convergncia explcita
com o Terceiro Mundo e suas instituies representativas. Na mesma linha, o Brasil
foi o primeiro pas a reconhecer o governo marxista do MPLA em Angola, mantendo
tambm estreitas relaes polticas e econmicas com Moambique e outros Estados
da Linha de Frente da frica Austral. Alis, a poltica africana do Brasil conheceu
um incremento espetacular nesse perodo.
Mesmo no mbito das potncias capitalistas, Geisel promoveu alteraes signifi-
cativas. Frente ao insatisfatrio relacionamento com os Estados Unidos, no hesitou
em dar um contedo qualitativamente superior ao relacionamento com a Europa
Ocidental e o Japo, com os quais incrementou a cooperao comercial, atrao
de investimentos, transferncia de tecnologia e implantao de projetos agrcolas
e industriais. Com relao a Bonn e Tquio, pode-se considerar que se estabeleceu
uma cooperao estratgica, que ultrapassou de longe a tradicional poltica de barga-
nha expressa pela diplomacia brasileira em outras ocasies. Quando a Casa Branca
recusou-se a colaborar com o projeto nuclear brasileiro, o presidente no vacilou em
assinar um Acordo Nuclear com a Alemanha Ocidental. Frente s crescentes presses
americanas para desistir do Acordo, particularmente intensificadas aps a emergncia
da poltica de direitos humanos da administrao Carter em 1977, Geisel rompeu o
Acordo Militar Brasil-EUA, vigente desde 1952. Tambm digno de nota o avano do
programa espacial (foguetes e satlites) desenvolvido pelo Brasil, e que gradativamente
ser vinculado cooperao com a China Popular.
Com relao Amrica Latina, o Brasil procurou estreitar a cooperao, abando-
nando o discurso ufanista de grande potncia. Iniciou conversaes com a Argentina
para a soluo do contencioso das barragens hidreltricas da Bacia do Prata, obtendo
um acordo durante o governo seguinte. O apoio ao regime militar argentino implantado
em 1976 facilitou ainda mais a aproximao. Quando na segunda metade dos anos
1970 surgiram rumores de uma possvel internacionalizao da Amaznia, o Brasil
imediatamente reuniu os pases vizinhos e com eles lanou a Iniciativa Amaznica,
estabelecendo uma estratgia comum para a explorao da regio e reafirmao das
soberanias nacionais dos pases-membros sobre ela.
O Pragmatismo Responsvel, como no poderia deixar de ser, despertou a ferre-
nha oposio dos Estados Unidos, bem como de segmentos conservadores da poltica
brasileira. Geisel precisou mediar constantemente conflitos entre o Conselho de
Segurana Nacional, que se opunha a muitos aspectos dessa diplomacia, e o Itamaraty,
que a defendia. Um fato interessante foi que, desde a adoo dessa linha diplomtica, a
grande imprensa internacional passou a atacar o governo com veemncia, denunciando
sistematicamente a violao de direitos humanos no pas, o que s era feito em escala
muito reduzida durante o Governo Mdici, o qual foi qualitativamente mais repressivo
e no propunha uma abertura poltica.
Captulo | 3 O regime militar, o Brasil potncia e a transio democrtica 77

Como interpretar essa evoluo diplomtica, sob certos aspectos desconcertante?


A poltica externa do Governo Geisel, como foi dito, bastante explorada na literatura
especializada. Os autores, muitas vezes, ao se depararem com um discurso propagan-
dstico poderoso e com aes arrojadas, como a assinatura do Acordo Nuclear com a
Alemanha, desafiando o poderio norte-americano, tendem a fazer tabula rasa do pas-
sado, no percebendo que a poltica externa de um pas especialmente de um pas com
tradio diplomtica como o Brasil construda com base em continuidades, pelo
menos quanto a seus objetivos de longo prazo. O que mudam so os meio empregados
e estilo de atuao. A poltica externa de Geisel, nesse sentido, faz parte da tradio
de poltica externa brasileira, e tambm da poltica externa especfica dos militares de
forma geral. Compreend-la demanda entender esses vetores de continuidade at
para que se possam perceber as rupturas.
O comportamento pragmtico no cenrio internacional no era novidade, reme
tendo ao Governo Costa e Silva. Praticamente, todos os novos espaos explorados pela
diplomacia de Geisel j haviam sido abertos no perodo anterior, o Governo Mdici. As
mudanas no modelo econmico redimensionaram as estratgicas externas, produzindo
um autntico salto qualitativo. A grande diferena era a existncia no Governo Geisel
de um projeto de autonomizao econmica do pas, como resposta ao desafio gerado
pela crise econmica internacional. Apesar de ser um projeto pensado dentro do sis-
tema capitalista e sem reformas sociais, foi ele que entrou em choque com o poder
norte-americano. As desavenas com os norte-americanos, que, no perodo Mdici,
haviam se situado em reas de baixo impacto, assumiram envergadura por tocarem
em questes conflitivas como a energia atmica.
A tentativa de autonomizao da indstria de base brasileira e os grandes projetos
de infraestrutura capitaneados pelo Estado esbarrariam nos limites do modelo de
relao que o Brasil possua com a potncia norte-americana. O Presidente Geisel e os
formuladores de sua poltica externa no hesitaram em utilizar uma alternativa que j
fora engatilhada no governo anterior: a enriquecida Europa Ocidental e o Japo. Nessas
bases deu-se a assinatura do Acordo Nuclear com a Alemanha, em 1975. As presses
norte-americanas pela desistncia do tratado, que oportunamente conjugaram-se
poltica de direitos humanos de James Carter, gerando a mais sria crise na histria
das relaes Brasil-Estados Unidos, levaram Geisel a romper o Acordo Militar entre os
dois pases, vigente desde 1952 um ato de carter muito mais simblico que efetivo.
O pragmatismo no se limitava, todavia, busca de relaes alternativas norte-
americana unicamente no Primeiro Mundo. Avanos significativos processaram-se
no relacionamento com os pases rabes, com a frica Subsaariana e com o mundo
socialista. No que diz respeito Amrica Latina, houve uma continuidade de posturas
do Governo Mdici. O termo pragmatismo, consagrado pelo governo e pelos analistas,
surgiu pela primeira vez em 19 de maro de 1974, no discurso do Presidente Geisel,
na primeira reunio ministerial realizada em Braslia: Assim, no campo da poltica
externa, obedecendo a um pragmatismo responsvel e consciente dos deveres da
Nao (...) daremos relevo especial ao nosso relacionamento com as naes-irms
da circunvizinhana de aqum e alm-mar.18

18. Resenha de Poltica Externa do Brasil. Braslia: Ministrio das Relaes Exteriores, 1974, n 1, p. 9.
78 A Projeo Internacional do Brasil:1930-2012 Paulo Visentini

Azeredo da Silveira, apropriando-se do termo, explicou-o em 28 de maro em dis-


curso a uma cadeia de rdio e televiso: Isto (pragmatismo responsvel) quer dizer que
o Brasil no est interessado em discusses semnticas.19 Alguns meses depois, no
discurso na Seo Conjunta da Comisso das Relaes Exteriores do Senado Federal e
da Cmara dos Deputados, o chanceler afirmou que cabe afastar ambos os extremos,
perseguindo-se [...] aquela linha de pragmatismo responsvel, seguindo a inspirada
definio do Senhor Presidente da Repblica.20 Duas definies no excludentes
para o pragmatismo responsvel: uma poltica externa que repudiava discusses
semnticas e que afasta os extremos.
O programa dos formuladores dessa poltica externa esbarrou em duas frentes de
interesses bem definidas: uma interna representada pelo subsistema de segurana e
informao, e uma externa, representada pelo poder norte-americano, cioso de sua
aliana preferencial.21
O estilo do General Geisel diferiu muito do estilo do Presidente Mdici. O preceito
fundamental do presidencialismo, a atribuio da ltima palavra ao presidente, per-
maneceu, mas com a diferena de que o presidencialismo de Geisel era mais estrito e
menos delegador de poderes.22 Enquanto o Governo Mdici operava com trs ministros
fortes triando as decises e s deixando o fundamental chegar ao presidente, o Governo
Geisel funcionava quase de maneira inversa, com o presidente discutindo agendas
densas e remetendo assuntos polmicos para a sua assessoria rediscuti-los. Assim, o
General Golbery, que substituiu Leito de Abreu na Casa Civil, apesar de sua enverga-
dura poltica, tinha bem menos autonomia que seu antecessor. Os assuntos econmicos,
por sua vez, eram remetidos a Reis Veloso, chefe da Secretaria do Planejamento; os
militares, ligados segurana nacional ou ao Ministrio das Comunicaes, eram
enviados ao General Hugo Abreu, Chefe da Casa Militar; assuntos de toda ordem
eram direcionados ao General Figueiredo, Chefe do SNI; e as questes polticas e de
coordenao eram remetidas ao Chefe da Casa Civil, General Golbery.23
A delegao de poderes da poltica para a economia, que, segundo Fernando
Henrique Cardoso,24 remetia industrializao acelerada do Governo Kubitschek, foi,
de certa forma, controlada pelo estilo centralista de Geisel. Como apropriadamente
destaca Letcia Pinheiro foi durante o Governo Geisel que se completou a mudana
de nfase da rea de segurana para a rea de desenvolvimento.25 Essa mudana es-
tava em curso desde o Governo Costa e Silva, acelerou-se durante o Governo Mdici
e completou-se durante o perodo Geisel. Isso significa que as reas de segurana

19. Ibid, p. 23.


20. Ibid, p. 42.
21. Camargo, op. cit., 1988, p. 33.
22. GES, Walder. O Brasil do general Geisel. Rio de Janeiro: Nova Fronteira, 1978, p. 24.
23. Ibid, p. 25.
24. CARDOSO, Fernando Henrique. Autoritarismo e democratizao. Rio de Janeiro: Paz e Terra,
1975, p. 54.
25. PINHEIRO, Letcia. Foreign policy decision-making under Geisel government: the President, the
military and the foreign ministry. London School of Economics and Political Science, 1994, p. 74, traduo
nossa (mimeografado).
Captulo | 3 O regime militar, o Brasil potncia e a transio democrtica 79

passaram a interferir menos nas decises de modo geral, e nas diretrizes de poltica
externa em particular. Essa autora, estudando o processo de tomada de deciso ao longo
desse perodo, argumenta que durante o Governo Geisel, o Presidente e o Ministro
das Relaes Exteriores constituam o locus central de formulao da poltica externa.
Assim, as decises que se chocavam com as concepes militares tradicionais, ou
ainda, com os pressupostos da Doutrina de Segurana Nacional foram possveis graas
viso mais inovadora de Geisel e Azeredo a respeito da poltica externa brasileira,
amparada na sua autonomia em relao a outros crculos.26
Contudo, o processo de abertura gerou mais impacto e conflitos mais graves que
a poltica externa. Apesar dos mecanismos de manipulao e intimidao, a abertura
avanou tambm na revogao de atos de exceo, como o AI-5 em 1978. Alguns atos
liberais eram inslitos castigos contra adversrios polticos. Quando a Igreja Catlica
passou primeira linha na crtica ao autoritarismo, represso e injustia social, o go-
verno aprovou uma Emenda Constitucional que introduziu o divrcio no Brasil em 1977.
Fora do Parlamento, contudo, os confrontos foram mais srios, primeiramente com a
reao de setores da direita opostos ao processo de abertura e, posteriormente, com
a manifestao de amplos setores da sociedade contra o governo. A abertura lenta e
gradual convivia com o conceito presidencial de democracia relativa ou limitada.
A partir de 1976 houve uma srie de atentados a bomba contra instituies vin-
culadas ao campo oposicionista, enquanto certos rgos de represso promoviam o
sequestro, o espancamento e o assassinato de personalidades (padres, juristas, jornalis-
tas) e militantes polticos antigovernistas. Tais episdios vinculavam-se, por um lado,
elevada autonomia de que dispunham os rgos de represso e inteligncia, que no
desejavam a abertura e preocupavam-se com o estreitamento do seu terreno de atuao.
Nesse aspecto, Geisel agiu de maneira firme contra os bolses repressivos autnomos:
demitiu o comandante do II Exrcito e exonerou o Ministro do Exrcito, Sylvio Frota,
e depois o chefe do Gabinete Militar, Hugo Abreu.
Contudo, a irreversibilidade do processo de abertura (cujo terico era o General
Golbery), o apoio internacional e as crescentes dificuldades econmicas (sobretudo
no ltimo ano do governo) fizeram as manifestaes crescerem progressivamente.
Mesmo assim, Geisel conseguiu conduzir o processo dentro das linhas gerais que
definira, e tambm logrou fazer um sucessor comprometido com a continuidade da
estratgia de abertura para um mandato ampliado para seis anos. A Frente Nacional de
Redemocratizao, organizada pelo MDB, chegou a lanar a candidatura do General
Euler Bentes Monteiro, que foi derrotada no Congresso.

3.2 APOGEU, CRISE E RESISTNCIA EM UM CONTEXTO ADVERSO


(1979-1990)
O ltimo governo militar e o primeiro civil (eleito segundo as regras definidas
pela ditadura) foram marcados pela continuidade da poltica exterior brasileira, em
um quadro internacional e domstico cada vez mais adverso. Tratou-se do apogeu e
do declnio do modelo, pois a reestruturao do capitalismo mundial eliminava grande

26. Ibid, p. 102.


80 A Projeo Internacional do Brasil:1930-2012 Paulo Visentini

parte do espao existente para um projeto de desenvolvimento e insero internacional


relativamente autnomo de um pas do porte geogrfico, populacional e econmico do
Brasil. Literalmente, o imprio contra-atacou. A luta pela democratizao tambm
foi marcada pela perda das conquistas econmicas (que no foram acompanhadas de
conquistas sociais) e pelo enfraquecimento do projeto nacional. Contudo, nessa poca o
Brasil logrou grande respeito no cenrio internacional, particularmente entre as naes
do Terceiro Mundo, atingindo o apogeu da diplomacia do Itamaraty. Muitas vezes a
esquerda, concentrada nas lutas da poltica interna, no conseguiu perceber esse outro
combate paralelo que envolvia a questo nacional.

Figueiredo e o Universalismo (1979-1985)


O general Joo Baptista Figueiredo foi empossado como presidente em 15 de
maro de 1979, tendo de enfrentar as crescentes manifestaes da oposio, a intensa
mobilizao social, a reao da direita distenso e o agravamento da crise econmica
e da situao internacional. O principal objetivo do novo governo era a continuidade e
a concluso do processo de redemocratizao, encerrando o ciclo militar. O presidente
da abertura, orientado at 1981 pelo General Golbery na chefia da Casa Civil, em meio
a um discurso ambguo e a avanos e recuos, tentaria implementar seu programa em
uma conjuntura que comeava difcil e se agravaria ainda mais.
A situao econmica e poltica mundial tornou-se dramaticamente negativa para o
Brasil com o segundo choque petrolfero (devido revoluo no Ir e guerra com
o Iraque) e com o fim da dtente em 1979, marcando uma vigorosa reao americana
que se aprofundaria durante a Era Reagan. Alm disso, durante os anos 1970 processou-
se uma rearticulao da economia mundial, por meio da reestruturao das formas
produtivas, do estabelecimento de uma nova diviso internacional da produo e do
desencadeamento de uma revoluo cientfico-tecnolgica que voltaram a ampliar a
distncia entre os pases capitalistas avanados e os em desenvolvimento. Coroando
essa estratgia, em 1981 Ronald Reagan promoveu uma violenta elevao da taxa
de juros, tendo como um dos objetivos aumentar a dvida externa dos pases do
Sul. Assim, a crise da dvida constitua um instrumento de presso contra a poltica
econmica desses pases e um golpe mortal no projeto de desenvolvimento de naes
como o Brasil.
Vencida a sndrome do Vietn, os Estados Unidos adotaram um maior protagonismo
nas relaes internacionais, com a nova Guerra Fria e a iniciativa de defesa estratgica,
que, alm de tentar restaurar a bipolaridade e enfraquecer a Unio Sovitica, criava
instrumentos para a subjugao poltica e extrao de recursos do Terceiro Mundo.
Enquanto a Unio Sovitica e a ONU enfraqueciam-se como instrumentos de apoio
para os pases perifricos, os Estados Unidos eliminavam as possibilidades de relaes
multilaterais, desarticulando progressivamente a atuao coordenada do Terceiro
Mundo. Para completar, o surgimento do neoliberalismo nos pases centrais
tornava ainda mais difcil a sobrevivncia de experincias capitalistas nacional-
desenvolvimentistas no Sul.
A Amrica Latina foi atingida em cheio pela crise da dvida em 1981 e, em seguida,
pela Guerra das Malvinas em 1982. A maneira como foi articulada e executada a
Captulo | 3 O regime militar, o Brasil potncia e a transio democrtica 81

derrota da Argentina e a imploso de seu regime militar reforaram a percepo do


governo e da diplomacia brasileira de que estava se processando uma rearticulao
do sistema internacional fortemente negativa para a autonomia dos pases de porte
mdio do Terceiro Mundo. Isso levou o Brasil a apoiar integralmente a Argentina,
inclusive com a venda secreta de avies de combate durante a guerra, o que solidificou
a cooperao entre ambos, a qual continuou crescendo com o retorno da democracia
no pas vizinho.
A poltica externa do Chanceler Ramiro Saraiva Guerreiro autodenominou-se de
Universalismo, e esforou-se por manter a autonomia do Brasil em um cenrio crescen-
temente desfavorvel, conservando fortes traos de continuidade com o Pragmatismo
Responsvel. Definindo o pas como parte do Terceiro Mundo, a diplomacia brasileira
continuou a atuar nos fruns internacionais em convergncia com o Movimento No
Alinhado (embora no o integrando), denunciando as estruturas polticas e econmicas
internacionais. Com a gradativa submisso da Europa Ocidental e do Japo ao rearranjo
econmico e diplomtico-estratgico da administrao Reagan, a cooperao com esses
pases conheceu uma significativa reduo. Na frica, o Brasil manteve uma presena
importante, mas a recesso da dcada perdida naquele continente e o aprofundamento
da guerra na frica Austral limitaram fortemente os resultados de tal cooperao.
Com relao ao Oriente Mdio e China, o Brasil intensificou a cooperao,
obtendo resultados relativamente positivos, embora dificultados pelas consequncias
da Guerra do Golfo e dos problemas econmicos internos do Brasil. A indstria arma-
mentista estatal brasileira, tendo atingido elevado grau de desenvolvimento, conseguiu
nesse perodo incrementar suas exportaes, tanto para os pases rabes como, em
menor medida, para os africanos e centro-americanos. Nessa ltima regio, o Brasil
fez-se cada vez mais presente, apoiando o Grupo de Contadora na mediao do con-
flito centro-americano. A implantao da Guerra Fria e a soluo militar protagonizada
pelos Estados Unidos (conflito de baixa intensidade na Nicargua e El Salvador e
invaso de Granada) levaram o Brasil a integrar o Grupo de Apoio Contadora,
e depois o G-8, convergindo com a diplomacia mexicana, venezuelana e argentina.
A Amrica do Sul, por sua vez, constitua cada vez mais um espao valorizado pela
diplomacia brasileira, incrementando uma cooperao poltico-econmica, cujo eixo
central era o acercamento com a Argentina. Alm disso, o Brasil observava com ex-
trema inquietao a crescente presso americana pela redemocratizao no Cone Sul,
interpretando o fenmeno como uma estratgia de desarticulao das potncias mdias
e de legitimao do pagamento da dvida externa destas.
A orientao da diplomacia do novo governo foi manifestada em vrias ocasies
pelo presidente e por seu chanceler. Ao cabo do primeiro ano de governo, Figueiredo
exps os princpios da diplomacia brasileiro na Mensagem ao Congresso Nacional,
em l. de maro de 1980:
Nossa poltica nacional caracteriza-se pela presena, cada vez mais marcante,
dos interesses nacionais em vrias regies do planeta e na ampla gama de temas
em debate no plano internacional. O Brasil hoje valoriza suas relaes tanto
com o mundo industrializado, quanto com os pases da Amrica Latina, frica
e sia. O universalismo da poltica externa se expressa pela ampla disposio
82 A Projeo Internacional do Brasil:1930-2012 Paulo Visentini

ao dilogo, com base no respeito mtuo e no princpio de no interveno.


Em sua ao, o Brasil procura afirmar um novo tipo de relaes internacio-
nais, de natureza aberta e democrtica, horizontal, sem subordinaes nem
prepotncias. Com as naes vizinhas e irms da Amrica Latina, pratica-se
uma poltica de igualdade, no interveno e descontraimento, que visa ao
benefcio comum. [...]. O Brasil assume integralmente a sua condio de pas
latino-americano. Acredita que, em conjunto, as naes latino-americanas
devem buscar as mais aperfeioadas formas de integrao regional, que per-
mitam no s acelerar o desenvolvimento e o intercmbio entre elas, com o
realismo e a ateno s potencialidades e necessidades de cada pas, seno
tambm que lhes facilite presena mais homognea nas negociaes econmicas
com os pases desenvolvidos.27

Assim, o Governo Figueiredo no props uma mudana de curso da poltica externa


brasileira, mas somente uma adaptao aos novos ambientes externo e interno, leia-se a
crise da dvida e a Nova Guerra Fria e o processo de abertura e crise poltico-econmica
do regime. Da a nfase em uma diplomacia mais transparente e em um dilogo mais
aberto e sistemtico com o Congresso Nacional, como lembra Snia de Camargo. As
mudanas do sistema internacional levaram a poltica exterior do Brasil ao universalis-
mo como alternativa. Contudo, a Argentina e a Amrica Latina, consideradas como
um todo, tornaram-se a prioridade da poltica externa universalista. Figueiredo subs-
tituiu o Pragmatismo Responsvel e Ecumnico pelo Universalismo. A nova poltica
externa continua a anterior, mas no a repete. Pela primeira vez, a Amrica Latina,
enquanto prioridade da poltica externa brasileira, ultrapassava a posio retrica e
as iniciativas de alcance limitado. Todos os generais presidentes, inclusive Castelo
Branco, colocavam a Amrica Latina como prioridade. Mas, at Figueiredo, isso per-
maneceu s no plano do discurso.
Pode-se considerar que a crise da dvida inchou a agenda internacional brasileira de
temas econmicos, o que obrigou o Itamaraty a adaptar seu espao decisrio. No se
pode esquecer, contudo, que desde o incio da dcada de 1970 a separao entre setor
econmico e diplomtico ia tornando-se mais tnue, com economistas e diplomatas
trocando informaes e penetrando uns as reas de deciso dos outros. Se, por um
lado, nas decises de curto prazo, os ministrios econmicos tinham um grande
peso, por outro o MRE criava alternativas de mdio e longo prazos, acompanhando
politicamente a agenda econmica e procurando enfrentar os conflitos mais imediatos
na rea diplomtica, de modo a salvaguardar o projeto nacional de ento.
Segundo Snia de Camargo,
um dos traos da gesto diplomtica do Governo Figueiredo foi a ampliao,
dentro do Executivo, da presena institucional do Itamaraty, como decorrn-
cia da atividade externa crescente do pas. Aos temas polticos tradicionais,
habitualmente includos na agenda diplomtica, assuntos da rea econmica
e financeira se acrescentam agenda das preocupaes dos funcionrios do
servio exterior. Esse processo de redefinio interna do espao ocupado pelo

27. Resenha de Poltica Externa do Brasil. 1980, n 24, p. 3.


Captulo | 3 O regime militar, o Brasil potncia e a transio democrtica 83

Ministrio das Relaes Exteriores no que diz respeito s decises de poltica


externa foi de certa forma afetado pelo agravamento da crise em 1982, que
trouxe absoluta prioridade s negociaes econmicas no campo internacional.
Com efeito, nesse momento e at o incio de 1984, os ministros econmicos dis-
putaram o monoplio das negociaes, dificultando que as questes econmicas
fossem politizadas e, portanto, conduzidas pelo Itamaraty.28 Esta dualidade,
na verdade, marca a ao da diplomacia brasileira nos foros internacionais,
pois o estrangulamento do modelo de ajuste exterior com a crise da dvida
acarretou na necessidade premente de negociaes com as agncias financeiras
e com bancos credores, que, combinada com a reduo do comrcio com o
Terceiro Mundo, contribuiu para o enfraquecimento da legitimidade de algumas
das teses do Itamaraty.

Uma inflexo terica importante do Universalismo era a presena do Brasil no


Terceiro Mundo. Segundo o Chanceler Saraiva Guerreiro, desde o incio de sua gesto,
havia quem no gostasse quando incluamos o Brasil no Terceiro Mundo. Contudo,
considerando-se a diviso do mundo contemporneo em trs grandes categorias de
pases, que o Brasil estaria no Terceiro Mundo era, pois, evidente e assim ramos con-
siderados por toda parte. A categoria de Terceiro Mundo, em que pese sua diversidade,
agregava pases importadores lquidos de capital e de tecnologia e que no haviam
atingido um nvel de desenvolvimento autossustentvel. Nesse sentido, o que havia de
comum a todo Terceiro Mundo era o seu subdesenvolvimento econmico. Guerreiro
refutava as crticas ao chamado terceiro-mundismo da poltica externa brasileira, as
quais consideravam-na uma inteno de manter o pas no Terceiro Mundo.
Para Guerreiro, porm, confundia-se a opo poltica de aderir ao Movimento
No Alinhado com o fato de pertencer ao Terceiro Mundo. Segundo ele, os pases do
movimento no alinhado buscavam no se integrar no bloco poltico-militar do leste
nem do oeste. No se consideravam neutros no sentido tradicional, mas adeptos do
que chamavam de neutralismo ativo. O engajamento ao movimento era determinado
por fatores diversos, conforme a situao de cada pas, por exemplo, as ex-colnias da
frica e sia, Iugoslvia, Cuba e mesmo nos pases latino-americanos.
O Brasil no participou do no alinhamento por deciso poltica. [...] Delibe-
radamente no participamos, ficando como observadores [...]. Os motivos para
essa atitude eram dos mais variados. Na verdade, o Brasil era, inclusive, um pas
engajado em um sistema regional de defesa coletiva, justamente com o prprio
lder do chamado bloco regional. Acresce que seria precria nossa influncia
em movimento to numeroso. H, finalmente, impeditivos relativos ao processo
decisrio entre os no alinhados.29 Logo aps a posse do Governo Figueiredo,
vrias delegaes insistiram na adeso do Brasil ao movimento, como forma
de fortalecer as posies moderadas com vistas Conferncia de Havana. No
entanto, a posio de observador acabou sendo mantida.

28. Camargo, op. cit, p. 156.


29. GUERREIRO, Ramiro Saraiva. Lembranas de um empregado do Itamaraty. So Paulo: Siciliano,
1992, p. 14-16.
84 A Projeo Internacional do Brasil:1930-2012 Paulo Visentini

A convergncia com os No Alinhados tambm expressava problemticas es-


tratgicas do reordenamento mundial pretendido pelos pases em desenvolvimento.
Para o chanceler,
na mesma ordem de definies de amplo escopo (codificaes na ONU sobre
cooperao internacional), foi aprovada resoluo sobre a nova ordem eco-
nmica internacional. As esperanas de xito na campanha pela cooperao
internacional para o desenvolvimento sempre foram poucas [...]. Acontece
que no seria o Brasil que abandonaria o apoio plataforma dos pobres
e dos subdesenvolvidos. No s por motivos econmicos, seno tambm por
concepes polticas e at humanitrias. Da nosso constante apoio NOEI.
Mesmo assim, havia os que no gostavam de tal atitude.

Contudo, nesse sentido, bvio que, em termos de votao de resolues sobre


assuntos econmicos [...] o Brasil geralmente divergia da posio americana, e a
URSS e seu bloco votavam com o Terceiro Mundo. Mas isso, evidentemente, no
era um sintoma de ligao poltica, conforme Guerreiro.30
No mbito das relaes com os Estados Unidos, o Governo Figueiredo considerava
o progressivo desalinhamento como uma tendncia histrica, ancorada na evoluo
diferenciada da poltica e da economia dos dois pases. Segundo Guerreiro, pode-se
dizer que, grosso modo, o Brasil seguia uma poltica alinhada com os Estados Unidos,
talvez at 1961. Mesmo nesse perodo, o Brasil divergia quando se percebia o interes-
se nacional com carter claramente especfico, diversificado. No plano econmico,
em particular, [...], as divergncias naturais entre um pas pobre, pouco dotado de
tecnologia e capitais, como o Brasil, e os Estados Unidos, quase automaticamente nos
levaram ao no alinhamento com Washington [...]. Nesse sentido, o Universalis-
mo mostrava-se como uma continuidade em relao ao perodo inaugurado com o
Pragmatismo Responsvel. Nas palavras do chanceler, quando assumiu o Presidente
Geisel, realmente o Brasil tomou posies mais prprias com relao s questes
internacionais que definiam a poltica de um pas. [...].O volume do pas na rea
externa era muito maior. A se deu o que 13 anos antes se tentara: o aggiornamento
[...]. Atualizao que s podia resultar de uma deciso firme [...] do presidente. [...].
No eram mudanas revolucionrias, mas [...]. O autodenominado pragmatismo
responsvel era uma poltica que reconhecia os fatos do mundo, em vez de opor-se
a eles de forma que, nessa altura, j seria neurtica.31
Durante a vigncia do Pragmatismo Responsvel, embora houvesse quem criticas-
se a poltica como antitica, examinando cada caso, verifica-se adeso constante aos
princpios da Carta da ONU e a normas do direito internacional. O Presidente Figueiredo
assumira o governo com a inteno de prosseguir, com as adaptaes necessrias, na
poltica do governo anterior. Embora no mantivesse a expresso de denominao, os
vetores da poltica eram mencionados: universalismo, a dignidade nacional e a boa
convivncia. No entanto, esses princpios se articulam com o quadro internacional

30. Ibid, p. 19-21.


31. Ibid, p. 24-7.
Captulo | 3 O regime militar, o Brasil potncia e a transio democrtica 85

real, criando dificuldades de definio da poltica externa em certos casos, como, por
exemplo, o caso da interveno norte-americana em Granada, na qual, segundo Saraiva
Guerreiro, a diplomacia brasileira no poderia se manifestar de acordo com a tese
(norte-americana) da relatividade dos princpios (110, p. 32) da Carta da ONU. Por
outro lado, no ramos insensveis satelitizao de Granada por Cuba e suas possveis
consequncias prticas.32 Dessa forma, o governo brasileiro expressa declarao de
Contadora acertada com pases latino-americanos, como Venezuela, Mxico, Argentina
e outros, construindo uma posio comum , na qual condena o ato intervencionista, mas
de forma no incisiva, ou praticando uma poltica prescindente, conforme observao de
um embaixador latino-americano referido mas no identificado por Guerreiro.
Quanto aos objetivos gerais da poltica externa brasileira, o chanceler argumentou
que
no se coloca em dvida hoje a importncia estratgica da diplomacia brasilei-
ra para a realizao das metas fundamentais da nacionalidade. A diplomacia
se integra, de forma ntima e crescente, ao desenvolvimento em suas dimenses
poltico-econmica, tecnolgica, social e cultural.

Com a Nova Guerra Fria substituindo a dtente, a situao internacional se carac-


terizava pela reativao das tenses. Os problemas que no puderam ser resolvidos
sob o regime da dtente reapareceram de forma agravada. A tendncia confrontao
reafirmava a dimenso Leste-Oeste na poltica mundial, com crescentes riscos para a
segurana internacional, ao mesmo tempo em que persistia a estagnao no tratamento
da problemtica Norte-Sul. Ainda segundo Guerreiro, na
luta por uma participao maior no progresso do mundo, pelo fortalecimento
da segurana internacional e pelo respeito igualdade, o Brasil est ao lado
das naes que tm aspiraes cooperao entre iguais, mais interesse na
preservao da paz que na ameaa e no uso da fora, mais sede de justia que
anseios de dominao. [...]. Devemos nos apoiar mutuamente, esta maioria de
naes, para evitar que a flagrante deteriorao da situao internacional e o
aumento dos nveis de tenso agravem as dificuldades enfrentadas por nossos
povos. 33

Conforme prescrevia o chanceler, devamos


insistir na necessidade de uma utilizao mais racional dos recursos incalcu-
lveis gastos em uma renovada corrida armamentista, especialmente nuclear,
para que a humanidade seja objeto no da irradiao do risco e da insegurana,
mas do mximo de nossas oportunidades de colaborao. Temos diante de ns
uma dupla tarefa: a de criar uma ordem internacional mais justa, que abra
a todas as naes o caminho do progresso, e a de trabalhar juntos, o que j
uma antecipao da nova ordem, no desenvolvimento de foras renovadas,
nossos povos. Devemos expandir nossas frteis e amplas cooperaes diretas

32. Ibid, p. 28-32.


33. Resenha de Poltica Exterior do Brasil. 1980, n 26, p. 37 e seguintes.
86 A Projeo Internacional do Brasil:1930-2012 Paulo Visentini

em trocas comerciais, ampliar os nossos programas de cooperao tcnica e


econmica, apoiar-nos na execuo dos nossos planos de desenvolvimento,
estimular e disseminar nossos progressos tecnolgicos, lanar mo, em suma,
de mltiplos meios para fortalecer nossas economias nacionais.34

Em maio de 1980, em palestra na ESG, o chanceler exps novas anlises do


contexto internacional, que pautaram a formulao da poltica externa brasileira
do perodo. Segundo ele, fatos marcantes perturbavam o sistema internacional: a
invaso do Afeganisto, que violava o princpio de no interveno, condenada pela
ONU, acirrou o conflito Leste-Oeste; o aumento da tenso no Oriente Mdio, frus-
trando as perspectivas dos acordos de paz de Camp David; os conflitos no Sudeste
da sia, alimentados por exacerbadas disputas histricas e ideolgicas, que levavam
a rea a viver em permanente conflito; a transio negociada no Zimbbue, que no
resolvia os problemas do sul da frica, pois no se transferiu automaticamente para a
Nambia, menos ainda para a frica do Sul, marcada pelo racismo institucionalizado e
pelas agresses militares contra Angola; o recrudescimento do terrorismo na Europa; o
desaparecimento de Tito na Iugoslvia abre um espao e uma interrogao na Europa
do leste e, alm disso, provavelmente agravaria as dificuldades que ocorriam no
movimento no alinhado; as disputas internas na Aliana Atlntica seriam outro signo
da dificuldade de concertar uma atuao comum.
Alm dessas, Guerreiro destacava outras situaes que conduziam deteriorao
das relaes internacionais: a renovao da corrida armamentista, especialmente nu-
clear, e a criao de novos e temveis patamares de equilbrio do terror na Europa eram
tendncias que punham em risco os limitados ganhos da distenso e das negociaes
SALT; as dificuldades de transformao no Caribe e na Amrica Central, onde a
violncia encontrava-se inexoravelmente vinculada aos processos de superao da es-
tagnao poltica e econmica; a persistncia do impasse no relacionamento Norte-Sul,
no qual os pases desenvolvidos fechavam ainda mais os crculos de deciso, em suas
reunies de cpula, dedicando ateno decrescente aos problemas das naes em
desenvolvimento; a segunda reciclagem dos petrodlares gerava novos problemas para
a economia mundial; por fim, existiam os impasses conhecidos para a democratizao
da Amrica do Sul. Segundo o chanceler,
aqui, evidente que, de acordo com a tradio brasileira, no expressamos, em
nenhum momento, preferncia concreta, em relao a pases determinados, por
essa ou aquela forma de regime. No se trata disso. No obstante, como valor
poltico, o governo brasileiro prefere nitidamente a democracia e manifesta
a sua determinao de que a mesma se implante forte e amplamente no solo
brasileiro, o que no deixar de ter reflexos externos.35

Em discurso Federao Brasileira dos Bancos, Saraiva Guerreiro, em julho de


1980, argumentou que a Cooperao SulSul no seria uma alternativa ao dilogo
Norte-Sul, que obedecia outra dinmica e incorporava expectativas distintas. Mas

34. Ibid, p. 65.


35. Ibid, p. 41-53.
Captulo | 3 O regime militar, o Brasil potncia e a transio democrtica 87

a diplomacia brasileira pretendia, quanto a essa questo, reforar o que j existia,


conferindo uma nova dimenso aos laos tradicionais que uniam o Brasil aos pases
do Terceiro Mundo e ao Ocidente industrializado. A Cooperao SulSul, alm de seu
valor intrnseco, poderia vir a reforar o poder de barganha brasileiro em negociaes
econmicas globais, sobretudo se esta passasse de uma solidariedade de dimenso
retrica para outra de dimenso concreta e econmica. O crescente e lucrativo re
lacionamento comercial com o Oriente Mdio e com a sia constitua elementos
dessa poltica, ainda que com relao frica Subsaariana os resultados fossem
modestos. A isso se pode agregar a intensificao das relaes com a Amrica Latina
(particularmente com a Argentina) e com o campo sovitico.
Na frica, o Brasil manteve uma presena importante, mas a recesso da dcada
perdida naquele continente e o aprofundamento da guerra na frica Austral limitaram
os resultados de tal cooperao. Particularmente o apoio poltico e a cooperao econ-
mica com Angola (troca de petrleo por mercadorias e servios), bem como a postura
crtica ao apartheid sul-africano, foram os pontos altos da diplomacia brasileira para o
continente negro. Na mesma linha, o Itamaraty recusava as propostas, particularmente
recorrentes durante o Governo Reagan, de militarizao (sobretudo naval) do Atlntico
Sul. Apesar de todas as dificuldades, ao longo dos seis anos da gesto Guerreiro, o
Brasil solidificou seus laos com a frica nos campos poltico, econmico e cultural,
tanto em relao aos grandes pases como a Nigria, da qual importvamos petrleo,
como com os pequenos Estados do Golfo da Guin, com os quais o Brasil procurava
criar uma frente comum nos organismos econmico-comerciais internacionais em
defesa dos preos dos produtos tropicais.
Com relao ao Oriente Mdio, o Brasil intensificou a cooperao, obtendo
resultados relativamente positivos, embora dificultados pelas consequncias da
guerra IrIraque e dos problemas econmicos internos. A indstria armamentista
estatal brasileira, tendo atingido elevado grau de desenvolvimento (armas pes-
soais, avies, carros de combate e msseis), conseguiu nesse perodo incrementar
suas exportaes para os pases rabes, que tambm importavam automveis e
outros bens manufaturados, produtos agropecurios e servios, com os quais
pagvamos as importaes de petrleo. Alm disso, desenvolveu-se a cooperao
tecnolgica no campo nuclear, de msseis e aviao, bem como na prospeco de
petrleo off shore pela Braspetro, subsidiria internacional da Petrobras, que des-
cobriu e explorou em parceria vrios lenis petrolferos. O Iraque, o Ir, a Lbia,
o Egito, a Arglia e a Arbia Saudita eram os principais parceiros brasileiros nesses
campos de cooperao.
Armamentos tambm eram exportados, em menor medida, para africanos e centro-
americanos. Apesar de tal atitude em relao a essa ltima regio, o Brasil fez-se
cada vez mais presente, apoiando o Grupo de Contadora na mediao do conflito
centro-americano. A exportao de armamentos era uma operao comercial, ligada
area econmica e militar, enquanto a mediao era uma iniciativa da diplomacia
brasileira. A implantao da Guerra Fria e a soluo militar protagonizada pelos Es-
tados Unidos (conflito de baixa intensidade na Nicargua e em El Salvador e invaso
de Granada) levaram o Brasil a integrar o Grupo de Apoio Contadora, convergindo
com a diplomacia mexicana, venezuelana e argentina.
88 A Projeo Internacional do Brasil:1930-2012 Paulo Visentini

Com relao China, as relaes bilaterais permitiram ao Brasil compensar a


perda da cooperao com o Japo. No apenas o comrcio crescia rapidamente, mas o
estabelecimento de projetos conjuntos em reas sensveis como a nuclear, de satlites
e de tecnologia de ponta apresentou resultados concretos. Por meio de parcerias, o
Brasil compensava sua crescente falta de recursos para avanar esses projetos. Por outro
lado, esse tipo de relao entre potncias mdias da periferia do sistema internacional
concretizava a Cooperao SulSul. Eram relaes simtricas, que no implicavam
nem subordinao nem hegemonismo, e que davam um maior alcance diplomacia
brasileira. Nesse caso tambm se pode incluir os pases rabes antes referidos, a
Argentina e, em menor medida, a Unio Sovitica e a ndia. Tratava-se de um novo
tipo de relaes internacionais que a potncia hegemnica, os Estados Unidos, a partir
de certo ponto no mais toleraria.
A Amrica do Sul, por sua vez, constitua cada vez mais um espao valorizado
pela diplomacia brasileira, incrementando uma cooperao poltico-econmica cujo
eixo central era a aproximao com a Argentina. Era a primeira vez na histria da
poltica externa do pas que a Amrica Latina passava a ser uma prioridade, em uma
perspectiva de cooperao. Alm disso, o Brasil observava com extrema inquietao
a crescente presso americana pela redemocratizao no Cone Sul, interpretando o
fenmeno como uma estratgia de desarticulao das potncias mdias e de busca
de legitimao do pagamento da dvida externa destas. Regimes autoritrios em
dificuldades recorriam a estratgias populistas ou aventuras internacionais. Alm
disso, a manuteno de ditaduras impopulares criava espao para revolues, como
ocorreu na Nicargua e no Ir.
A crescente dificuldade das exportaes na medida em que o Estado carecia de
recursos para continuar financiando-as , a queda no afluxo de capital estrangeiro
e o aumento dos pagamentos da dvida externa provocaram uma severa recesso
em 1982-1983, alm de incrementar a inflao, obrigando o Brasil a declarar uma
moratria. O Ministro Delfim Neto, que voltara direo da economia, conduziu
difceis negociaes com o FMI, que exigia a aplicao de um programa ainda mais
recessivo para sanear as finanas e liberar novos emprstimos.
A estratgia brasileira foi ganhar tempo, prometendo e no cumprindo, enquanto
aceitava alguns itens do programa mas manobrava para tentar manter o projeto de
desenvolvimento. Esse projeto, concretamente, ingressava em um processo de desa-
gregao, temperado por medidas paliativas e, geralmente, contraditrias. A dvida
externa atingira a cifra de 100 bilhes de dlares, e o aprofundamento da crise
viria a produzir o aumento do custo de vida e uma srie de impasses nas reas
de poltica salarial, reajuste de mensalidades da casa prpria, atendimento mdico,
aposentadoria etc. Os movimentos grevistas, tendo seu epicentro no ABC paulista, se
generalizaram e espalharam pelo pas, especialmente no Rio de Janeiro, em Minas
Gerais e no Rio Grande do Sul. O governo reagiu com intervenes nos sindicatos,
prises e intimidaes, recuando em seguida, para novamente reagir quando os mo-
vimentos voltavam a eclodir.
Os acordos com o FMI obrigavam o Brasil a fazer um esforo exportador, com a
finalidade de pagar a dvida externa. Contudo, como a situao da economia mundial
era cada vez mais difcil para um pas como o Brasil, o governo era obrigado a subsidiar
Captulo | 3 O regime militar, o Brasil potncia e a transio democrtica 89

as exportaes. Isso produziu dois resultados negativos: a deteriorao ainda mais


acelerada da economia interna, que era quem pagava os subsdios, e uma acomodao
dos empresrios, que negligenciaram as inovaes tecnolgicas e organizativas, com
forte impacto sobre os custos. Afinal, o governo pagaria a conta. O resultado foi, ao
longo dos anos 1980, perda de competitividade dos produtos brasileiros e defasagem
cada vez maior em relao aos estrangeiros.
Em meio a esse clima, prosseguia o processo de abertura. Em agosto de 1979
foi assinada a Lei de Anistia e, em novembro do mesmo ano, a reforma partidria
extinguiu a Arena e o MDB, abrindo caminho para a criao de novos partidos. Essa
reforma, sugerida pelo General Golbery, almejava fragmentar a frente oposicionista,
que crescia vertiginosamente. O Partido Democrtico Social (PDS) foi organizado
pelo governo com os elementos da Arena, tornando-se, como dizia o regime, o maior
partido do Ocidente. O MDB procurou manter-se unido como Partido do Movimento
Democrtico Brasileiro (PMDB), mas tambm legou o Partido Popular (liderado por
Tancredo Neves), o PTB e o Partido Democrtico Trabalhista (PDT), liderado
por Brizola. Alm desses, surgiu o Partido dos Trabalhadores (PT), que no era oriundo
de uma ciso partidria, e sim do movimento grevista do ABC paulista, sob a liderana
do metalrgico Luiz Incio da Silva (Lula).
Nesse quadro de crise social, o ativismo poltico da Igreja Catlica ganhava fora.
Ele era uma reao sua perda de influncia, com a rpida expanso das igrejas
evanglicas entre a populao pobre, enquanto as religies afro-brasileiras estagnavam.
O ativismo da teologia da libertao, muitas vezes com fortes laos com o PT, foi
um dos motivos da visita do conservador papa Joo Paulo II ao Brasil em 1980. Em
uma poca em que o Estado tratava de deportar religiosos estrangeiros, particular-
mente ativos entre ndios e camponeses sem-terra, o papa recomendou ao clero no
se envolver em poltica.
Enquanto as oposies cresciam e as greves se tornavam comuns, aumentavam as
manifestaes estudantis. Grupos paramilitares adversrios da abertura reagiram com
sequestros e espancamentos de padres, militantes, sindicalistas e personalidades da
oposio. Alm disso, ocorreu uma srie de atentados a bomba, alguns com vtimas
fatais. A partir da, a abertura transcorreu cada vez mais em clima de chantagem,
com ameaas de retrocesso por parte da linha-dura, manobras em torno dos critrios
do processo sucessrio, desvio da opinio pblica para questes como episdios de
corrupo e escndalos do setor financeiro (habilmente explorados pela mdia) e a
generalizao da publicao de revistas pornogrficas como forma de criar diversionis-
mo e, paralelamente, levar setores da sociedade a reclamar uma atuao conservadora
do Estado. Apesar disso, avanou no final do governo a campanha Diretas J, propondo
eleies diretas para presidente em 1984, que ganhou as ruas. O regime consagrou
ento como sucessor um civil do PDS, Paulo Maluf, cujo perfil como arquicorrupto
e perigoso para a democracia a mdia explorou habilmente. Isso se destinava a criar
um clima de radicalizao e medo junto populao, propiciando as bases para uma
soluo poltica negociada para o impasse, ao que se agregava o sempre presente temor
de uma reao dos militares em caso de vitria da tese das Diretas J.
Tancredo Neves, moderado, centrista e veterano da poltica brasileira, apresentou
como plataforma a implantao de uma Nova Repblica, com um projeto reformista
90 A Projeo Internacional do Brasil:1930-2012 Paulo Visentini

que consolidasse a democracia e corrigisse certas distores econmicas, por meio


de reforma agrria, renegociao da dvida externa em termos mais favorveis e
retomada do crescimento econmico, com vistas a melhorar a distribuio de renda
no pas. Sua vitria no Colgio Eleitoral contou com o apoio dos dissidentes do PDS,
que criaram o Partido da Frente Liberal (PFL) e, inclusive, com o apoio de alguns
polticos conservadores que permaneceram no PDS (como Antnio Carlos Magalhes).
A sucesso de Figueiredo, formalmente encerrando o ciclo militar e constituindo a
ltima eleio presidencial indireta, apresentou visveis sinais de trama de bastidores
e farsa, com forte manipulao da opinio pblica pela mdia. Alis, essa forma
de conduzir o processo poltico em conjunturas de crise viria a se transformar em
fenmeno recorrente da poltica brasileira, como no caso da prpria doena sbita e
lenta agonia do presidente eleito.

A Nova Repblica(1985-1990)
Na vspera da posse (14 de maro de 1985), em meio alegria geral com o imi-
nente encerramento de 21 anos de regime militar, a populao foi surpreendida com a
notcia da hospitalizao urgente de Tancredo Neves para uma cirurgia de diverticulite.
Submetido a vrias operaes, o presidente jamais assumiria, vindo a falecer dia 21 de
abril, feriado nacional de Tiradentes. Os meios de comunicao alimentaram durante
toda a crise uma verdadeira comoo popular, que catalisou a opinio pblica enquanto
Jos Sarney, que menos de um ano antes era o lder parlamentar do regime militar, as-
sumia o poder. O episdio da doena e morte do presidente levantou suspeitas (nunca
investigadas), com boatos de que teria sofrido um atentado.
O novo presidente, uma figura discreta, prometeu cumprir integralmente o vago
projeto esboado por Tancredo. A base de apoio ao novo governo era integrada por uma
coalizo de partidos liderados pelo PMDB e pelo PFL, com os militares claramente
permanecendo como discretos fiadores do novo e aparentemente instvel governo,
auxiliando a manter a consolidao da transio dentro de certos limites. Os avanos
polticos, contudo, eram obscurecidos pelas dificuldades econmicas, que continua-
vam a se agravar. Poucos meses depois de iniciado o novo governo, a populao j
havia esquecido Tancredo e se desiludido com as promessas da Nova Repblica. A
popularidade do novo presidente cara vertiginosamente. Contudo, mais um ato do
Estado-espetculo estava a caminho.
Em fins de fevereiro de 1986, o governo implantou de surpresa o Plano Cruzado:
congelamento de preos e salrios e controle cambial. A populao foi estimulada
a ajudar o governo a impedir remarcaes de preos (os fiscais do Sarney). A
popularidade do governo subiu s alturas e, em novembro, foi retribuda com uma
votao macia. Assim, com o controle dos governos estaduais e maioria absoluta
no Congresso/Assembleia Constituinte, dias depois era anunciado o fim do Plano
Cruzado, explodindo a inflao artificialmente contida durante nove meses e reduzindo
drasticamente o consumo. Sintomaticamente o FMI, que sempre criticou e pressionou
contra polticas desse tipo, permaneceu silencioso e inativo durante esse perodo.
Apesar do perfil centrista do Congresso Constituinte, a recesso e o desconten-
tamento popular acabaram influenciando os polticos profissionais, que j estavam
Captulo | 3 O regime militar, o Brasil potncia e a transio democrtica 91

pensando nas eleies presidenciais. O resultado foi a aprovao, em outubro de 1988,


de uma Constituio que apresentava alguns avanos sociais, embora fossem vagos
e dependessem de complicadas regulamentaes. Ou seja, mais uma vez o problema
foi empurrado para o futuro.
A poltica externa da Nova Repblica apresentou uma evoluo singular. O Mi-
nistro Olavo Setbal mostrou-se determinado a romper com a linha diplomtica do
pragmatismo responsvel e do universalismo. Argumentava que o Brasil era um pas
ocidental, que deveria maximizar suas oportunidades individuais, em cooperao com
os Estados Unidos, para chegar ao Primeiro Mundo. Obviamente sua nfase foi de
afastamento do Terceiro Mundo e de suas reivindicaes. Sua poltica baseava-se em
larga medida na situao internacional, caracterizada pela relativamente bem-sucedida
tentativa norte-americana de reafirmar sua liderana, pela crise e reforma do socialis-
mo (a ascenso de Mikhail Gorbachev foi praticamente simultnea ao incio da Nova
Repblica) e pelas crescentes dificuldades do Terceiro Mundo, pois em 1985, na
Reunio de Cpula do G-7 em Cancun, o dilogo NorteSul foi abandonado. Contudo,
o Itamaraty resistiu a essa nova orientao, que se assemelhava diplomacia de Castelo
Branco. Assim, no incio de 1986 o chanceler era substitudo por Abreu Sodr. Uma
de suas primeiras medidas foi o reatamento de relaes diplomticas com Cuba, at
ento obstaculizadas por Setbal e pelo Conselho de Segurana Nacional.
Quanto mais se reduziam as possibilidades de atuao do Brasil no plano global,
mais a Amrica do Sul era valorizada como alternativa estratgica, tendo seu eixo cen-
trado na cooperao e integrao com a Argentina, que vivia problemas semelhantes
aos do Brasil. O retorno da democracia, com os Presidentes Raul Alfonsn e Jos
Sarney, se deu em uma conjuntura adversa do ponto de vista econmico e diplomtico.
A crise da dvida fez com que os pases latino-americanos ficassem extremamente
vulnerveis s presses do FMI e do Banco Mundial, em um quadro de graves dificul-
dades econmicas, enquanto o conflito centro-americano permitia ao Governo Reagan
trazer a Guerra Fria para o mbito hemisfrico, o que lhe possibilitava tambm utilizar
instrumentos diplomticos e militares para exercer uma presso suplementar sobre a
Amrica Latina. Nesse contexto, os dois pases haviam aderido ao Grupo de Apoio
Contadora e desencadeado um acercamento sistemtico e institucionalizado.
Em 1985, por meio da Declarao de Iguau, foi estabelecida uma comisso para
estudar a integrao entre os dois pases, e, em 1986, foi assinada a Ata para Integrao
e Cooperao Econmica, que previa a intensificao e a diversificao das trocas
comerciais. Fruto desse esforo, em 1988 foi firmado o Tratado de Integrao, Coo-
perao e Desenvolvimento BrasilArgentina, que previa o estabelecimento de um
mercado comum entre os dois pases em um prazo de dez anos. O que estava por trs
dessa cooperao, a par dos fatores j apontados, era a marginalizao crescente da
Amrica Latina no sistema mundial, a tentativa de formular respostas diplomticas
comuns aos desafios internacionais, a busca de complementaridade comercial, a
criao de fluxos de desvio de comrcio e um esforo conjunto no campo tecnolgico
(particularmente nuclear) e de projetos especficos. Para o Brasil, especificamente,
a integrao permitia aumentar a base regional para a insero internacional do
pas, em um caminho que conduziu, em 1991, criao do Mercado Comum do Sul
(Mercosul).
92 A Projeo Internacional do Brasil:1930-2012 Paulo Visentini

As relaes entre Braslia e Washington ficaram instveis, tendo o governo


norte-americano imposto sanes comerciais e retaliaes iniciativa brasileira. As
principais preocupaes do Presidente Reagan eram com relao dvida e economia
brasileira. A posio brasileira, reticente aos acordos e renegociaes da dvida junto
ao FMI, agravou as relaes com os norte-americanos. Aps algumas medidas e
projetos econmicos frustrados, o Brasil terminou por recorrer s linhas de crdito
do Fundo. Alm disso, os Estados Unidos pressionaram o Brasil a abandonar sua
posio autnoma em relao a questes como meio ambiente, Amaznia, patentes,
informtica e energia nuclear.
Esta dinmica de turbulncia e conflito com os Estados Unidos desencadeou uma
srie de iniciativas da diplomacia brasileira em direo a outras regies, tentando
preservar a diversificao dos eixos diplomticos. O relacionamento com pases es-
tratgicos provinha da necessidade de desenvolver projetos de cooperao em reas
especficas e como forma de demonstrar autonomia em relao aos Estados Unidos.
A alguns pases fora do mbito latino-americano, em especial, era atribuda grande
importncia. Tanto a URSS e alguns pases do Leste Europeu como Estados que
poderiam compor um eixo de Cooperao SulSul, na frica, no Oriente Mdio e na
sia, receberam ateno especial do governo brasileiro.
No tocante frica, foram mantidas as posies encaminhadas desde a dcada
de 1970. O foco das relaes foi a questo comercial com a participao intensa do
Estado, por meio de suas agncias e empresas. No que concerne s relaes do Brasil
com a sia, a Repblica Popular da China teve um papel destacado no interesse
brasileiro. Durante o Governo Sarney, registrou-se um intenso intercmbio bilateral
sino-brasileiro, tanto em termos de visitas e de contatos polticos como em termos
de comrcio, e ainda, uma srie de acordos de cooperao foram firmados na rea de
cincia e tecnologia, especialmente na rea espacial. A cooperao com a Unio
Sovitica cresceu, especialmente com as esperanas despertadas pela perestroika,
mas logo a crise sovitica e a convergncia entre Moscou e Washington frustraram-na.
Em relao ao Oriente Mdio e aos pases rabes, o intercmbio ocorreu em diversas
reas, a saber, cooperao econmica, industrial-militar, tcnico-cientfica, transporte
e navegao e intercmbio comercial, mantendo-se densos, mas j se ressentindo da
deteriorao das condies daquela regio.
Dentro da lgica de aproximao diplomtica SulSul, em outubro de l986, a
delegao brasileira Assembleia Geral da ONU apresentou um importante projeto de
resoluo declarando o Oceano Atlntico, na regio situada entre a frica e a Amrica
do Sul, Zona de Paz e de Cooperao do Atlntico Sul. O Presidente Sarney ops-se
a qualquer tentativa de militarizao do Atlntico Sul e presena de armas nucleares
na rea. O representante dos Estados Unidos, Noel Gron, foi o nico a votar contra o
projeto, que, apesar disso, foi aprovado.
Em 1989, em um quadro econmico irremediavelmente deteriorado, com ameaa
de hiperinflao e acirramento da crise social, desencadeou-se a corrida presidencial,
tendo ainda como pano de fundo a derrocada do socialismo no Leste Europeu (processo
largamente explorado pelos candidatos conservadores). Lula e Brizola afirmaram-se
como candidatos de esquerda, enquanto um jovem poltico aventureiro, Fernando
Collor de Mello, emergia como candidato conservador. A candidatura de Collor fora em
Captulo | 3 O regime militar, o Brasil potncia e a transio democrtica 93

grande medida construda pela mdia (caador de marajs e inimigo da corrupo).


Como as eleies agora eram em dois turnos, e Lula e Brizola estavam empatados em
segundo lugar, a mdia procurou mostrar o candidato do PT como fato novo e autntico
na poltica brasileira, atacando Brizola como resqucio de um velho populismo. Pode-se
considerar, igualmente, que a aposta da grande mdia era levar ao segundo turno Collor
e um candidato mais confivel. Mrio Covas seria o preferido, e mesmo Guilherme
Afif Domingos foi cogitado. Efetivamente, Lula e Brizola s apareceram empatados
nas ltimas pesquisas. Houve interesse em apresentar a novidade de Lula para des-
gastar ainda mais Brizola.
No segundo turno, os meios de comunicao passaram bruscamente a atacar
Lula. Alm disso, na semana das eleies ocorreu o inslito sequestro do empresrio
Ablio Diniz por um grupo de extrema-esquerda, em cujo cativeiro a polcia encontrou
material de campanha do PT. Em meio a uma campanha polarizada e marcada por
acontecimentos estranhos, Collor foi eleito com os votos das classes A e D, encerrando
uma era da histria brasileira. Prometendo governar para os descamisados, acima dos
partidos e sem os polticos, ele abriu caminho ao neoliberalismo desde sua posse em
maro de 1990. Quase trs dcadas depois, os brasileiros haviam votado novamente
para presidente, elegendo outra vez uma personalidade extremamente parecida com
Jnio Quadros e que tambm no concluiria seu mandato.
Do incio da dcada de 1960 ao fim da de 1980, a histria brasileira foi marcada
pela ascenso e queda do regime militar, que permaneceu no poder por 21 anos e
alterou profundamente a sociedade nacional. Basicamente, o regime militar props
e cumpriu dois objetivos bsicos: construir um moderno capitalismo industrial e
conter o movimento popular. Quanto ao primeiro aspecto, preciso considerar que os
militares deixaram o Brasil na posio de nico pas ao sul do Equador dotado de um
completo e diversificado parque industrial, ao contrrio de seus congneres do Cone
Sul, que desindustrializaram seus pases.
Ao longo desse caminho, as elites tradicionais se modernizaram e redimensio-
naram as estruturas de dominao, que seguem vigentes. As desigualdades sociais,
por sua vez, tornaram-se ainda maiores, colocando o pas na posio de liderana
da pior distribuio de renda do mundo. Mesmo tendo atingido a posio de oitava
economia do mundo nos anos 1980, o Brasil ostenta ndices de analfabetismo,
pobreza e doenas que o situam entre os mais pobres do mundo. Tendo de manter
submissa politicamente e excluda economicamente grande parte da populao e
optando por um modelo socioeconmico dinmico, mas tendente s desigualdades,
a burguesia brasileira gerou uma contradio insolvel (encontrar mercado interno
para a imensa base produtiva instalada), o que a obrigou a procurar caminhos de
autonomia internacional (com acesso a novos mercados), uma prtica que propiciava
meios para a construo de um Brasil potncia, antagonizando certas regras da
ordem mundial.
No caminho da modernizao (econmica) sem mudana (social), o Brasil vivia
ainda as mesmas tenses internas de 30 anos antes, s que mais graves e em um cenrio
mais complexo. Alm disso, mesmo as conquistas materiais nacionais passaram a
ser ameaadas pelo reordenamento internacional. O advento, relativamente tardio, do
neoliberalismo viria a cristalizar essas tendncias.
Captulo 4

O Brasil e os desafios
daglobalizao
O propsito do captulo avaliar o processo de mudana da poltica interna e externa
do Brasil no contexto do fim da Guerra Fria, da expanso e aprofundamento da globaliza-
o e da consolidao da redemocratizao de 1990 a 2002. A fase inicial desta trajetria
examinada em 4.1, Reformas liberais e adeso nova agenda global (1990-1994) que
aborda as contradies associadas eleio de Fernando Collor de Mello em 1989 e as
mudanas geradas pelo encerramento da bipolaridade, que leva ruptura das relaes
internacionais globais, e o interregno de Itamar Franco. A estabilidade econmica e um
novo padro domstico e de projeo internacional so abordados em 4.2, FHC: esforo
de afirmao, integrao regional e crise. Em ambos os itens, temas relativos integrao
sul-americana, as relaes com os Estados Unidos e os desafios polticos, econmicos e
sociais internos so avaliados.

4.1 REFORMAS LIBERAIS E ADESO NOVA AGENDA


GLOBAL (1990-1994)
Os anos 1990, salvo o interregno Itamar Franco, constituram uma verdadeira era dos
Fernandos, o reinado (ainda que incompleto) do neoliberalismo. A matriz desenvolvimen-
tista, inaugurada em 1930, bem como a diplomacia autonomista, que era necessria como
apoio, foram postas de lado, sem que uma poltica realmente consistente fosse adotada
em seu lugar. A noo de projeto, interesse ou soberania nacional foi secundarizada, em
nome da abertura nova ordem neoliberal e globalizante do ps-Guerra Fria. Grande
parte do patrimnio econmico acumulado com o sacrifcio do povo brasileiro, que se
encontrava majoritariamente nas estatais, foi desmantelado ou alienado com privatizaes
desnacionalizantes. O culto ao americanismo primrio renasceu tardiamente, diante de
uma abertura considerada inevitvel. Contudo, graas sobrevivncia de adversrios
desse projeto no Estado e na sociedade, ao interregno Itamar Franco, a certos aspectos da
integrao regional e ao tamanho e complexidade da economia brasileira, houve tempo
para que se iniciasse a instabilidade financeira mundial enquanto o Brasil ainda no estava
completamente enfraquecido ou submetido como a Argentina.

A diplomacia de Collor: liberalismo, ma non troppo (1990-1992)


A primeira eleio em trs dcadas levou ao poder Fernando Collor de Mello
(1990-1992), um poltico supostamente antipoltica, anticorrupo, representando
95
96 A Projeo Internacional do Brasil:1930-2012 Paulo Visentini

o novo. Eleito atravs de um marketing made in USA (com intenso apoio da grande
mdia), esse estranho personagem era um verdadeiro produto de engenharia poltica.
O Estado brasileiro comeou a ser desarticulado por um grupo de aventureiros sem
um projeto consistente. Essa equipe, liderada por um homem psicologicamente ins-
tvel, sofreu vrios tropeos e gerou descontentamento at entre os que a haviam
conduzido ao poder.
O Governo Collor foi marcado por um plano econmico anti-inflacionrio em que
a poupana e outros investimentos foram temporariamente bloqueados. As medidas
econmicas reduziram a inflao, mas provocaram uma recesso sem precedentes,
com inmeras falncias. O Estado limitou drasticamente seu papel na economia. Sem
o financiamento, a safra agrcola e as exportaes, depois de crescer por dcadas,
reduziram-se. Segundo Brasilio Sallum Jr., Collor desiste de construir uma estrutura
industrial completa e integrada dentro do territrio nacional, em que o Estado cum-
pria o papel de redoma protetora em relao competio externa e de alavanca do
desenvolvimento industrial e da empresa privada nacional (2000, p. 429).
Paralelamente, os Estados Unidos pressionavam pela liberalizao interna da
economia e de barreiras que protegiam o mercado e as indstrias nacionais, como a
indstria de informtica. Houve a abertura unilateral do mercado interno, atravs da
reduo tarifria (de uma mdia de 31,6% em 1989 a 13,2% em 1993). Isto ocorreu sem
compensaes, inundando o mercado interno com importaes desnecessrias, o que
representou uma iniciativa injustificvel sob a tica do interesse nacional. Empresas
estatais lucrativas que no se encontravam protegidas pela Constituio comearam a
ser privatizadas. Pior, geralmente a privatizao significava desnacionalizao, como
no caso da telefonia (j realizada na administrao seguinte de FHC e que foi dominada
por algumas empresas europeias, algumas delas como as espanholas, detentoras de
aes norte-americanas.). Era a retomada das relaes subordinadas com os Estados
Unidos e de abertura s proposies do FMI. No geral, as polticas adotadas por
Collor eram representativas da adeso s prioridades do Consenso de Washington,
que sintetizava esta agenda do neoliberalismo.
Contudo, a liberalizao externa da primeira metade dos anos 1990 no teve um
impacto decisivo sobre a indstria nacional devido recesso, ao cmbio desvalorizado
e ao retorno dos Investimentos Diretos (que passaram a crescer mais que o comrcio).
A partir de 1991, estes Investimentos procuravam os mercados emergentes. Na
verdade, houve certa racionalizao e incremento da produtividade das indstrias, que
se mantiveram melhor, apesar da conjuntura adversa. A abundncia de dlares per-
mitiu a negociao com o FMI da dvida remanescente dos anos 1980 e a preparao
do Plano Real.
Durante os anos 1990, o governo brasileiro atuava no GATT/OMC com uma pos-
tura moderada, oscilando entre dois grandes protagonistas, Estados Unidos e Unio Eu-
ropeia, e aproximando-se de algum deles, dependendo da questo em pauta. Evitava-se
um discurso reivindicatrio de perfil terceiro-mundista. Com os norte-americanos,
o Brasil insistia na maior abertura possvel do comrcio agrcola mundial. Com os
europeus, aceitava tratar de regras para investimentos e concorrncia, alm do apoio
para uma reforma dos Acordos Antidumping. A atuao brasileira nas negociaes
comerciais agrcolas ocorria no mbito do Grupo de Cairns. Mas este, apesar de ainda
Captulo | 4 O Brasil e os desafios daglobalizao 97

cumprir importante funo na defesa de pases exportadores de gneros agrcolas,


perdeu a influncia que dispunha na ltima rodada. O governo brasileiro j vinha
sentindo certo desconforto com as posies moderadas do Grupo.
O comando do Itamaraty foi entregue a Francisco Rezek, que havia sido Ministro
do Supremo Tribunal Eleitoral durante as eleies de 1989 e fora elogiado por sua
neutralidade durante o processo eleitoral. Com ele, o MRE perdeu muitas de suas
atribuies, pois nele se encontrava um ncleo de resistncia oposto ao projeto gover-
namental. O Brasil afastou-se, em larga medida, de sua anterior diplomacia mundial
e multilateral, voltando a alinhar-se aos Estados Unidos e a desenvolver uma poltica
mais centrada nas Amricas. Um dos aspectos mais negativos do processo foi que as
novas teses vitoriosas com o fim da Guerra Fria foram adotadas sem barganha, no se
utilizando a ampla margem de manobra que um pas com as dimenses e a tradio
diplomtica do Brasil possua.
Segundo o embaixador Paulo Nogueira Batista, a premissa de Collor, visando a uma
insero colorida do Brasil no mundo, era rever o consenso do desenvolvimento,
substituindo-o pelo Consenso de Washington (que, do lado dos Estados Unidos, visava
reverter a balana comercial desfavorvel em relao aos pases da Amrica Latina).
No comeo, tentou agir taticamente com autonomia em relao aos compromissos
assumidos com os patrocinadores da sua campanha. Pretendia articular uma poltica
econmica no plano interno para deter o processo inflacionrio (que atingira os quatro
dgitos no final do Governo Sarney), tendo, com isso, uma melhor imagem no plano
externo junto aos credores internacionais. Como o plano foi mal visto pela comunidade
financeira internacional e no teve resultados satisfatrios, Collor, para melhorar sua
imagem perante a comunidade internacional, eliminou de um s golpe vrias taxas
de comrcio externo, no buscando contrapartidas dos parceiros comerciais, sequer
salvaguardando os produtos brasileiros da concorrncia externa.
A viso de Collor, ainda conforme Nogueira Batista, confundia a fora militar
dos Estados Unidos com fora econmica. O presidente no tentou manobrar com
as diferenas entre os pases poderosos e se acomodou s regras impostas pelos
norte-americanos como se eles fossem o nico polo mundial de poder. No havia
conscincia de que os prprios Estados Unidos estavam desgastados com o fim da
Guerra Fria, e de que este era o motivo pelo qual mantinham uma estratgia firme nos
assuntos econmicos internacionais, com ou sem apoio do Acordo Geral de Tarifas e
Comrcio (GATT). Nessas negociaes o Brasil defendeu a discusso do tema agrrio,
aceitando, ao mesmo tempo, debater os chamados novos temas, em sintonia com a
posio norte-americana.
A cooperao BrasilArgentina foi transformada, pela equipe da Ministra da
Economia Zlia Cardoso de Mello, em uma integrao que inclua o Uruguai e o
Paraguai, pases que praticavam tarifas externas muito baixas, com o objetivo de
acelerar a reduo das nossas. Dito de outra forma, o eixo BrasliaBuenos Aires dos
anos 1980, de vis relativamente autonomista e desenvolvimentista, ganhou coloraes
neoliberais. O MRE no teve participao decisiva na poltica externa de Collor. Pelo
contrrio, s vezes tentou minimizar-lhe os efeitos. Por exemplo, o Mercosul, como
projeto de Unio Aduaneira (que pratica uma Tarifa Externa Comum TEC), bus-
cou agregar mercados. Em um primeiro momento isso beneficiou as transnacionais,
98 A Projeo Internacional do Brasil:1930-2012 Paulo Visentini

algumas das quais estavam se retirando da regio, e fez que mantivessem uma base
fsica de produo no Cone Sul. Em um segundo, o Mercosul promoveu um desvio
de comrcio que permitiu a sobrevivncia de vrios setores econmicos nacionais.
O Brasil reduziu significativamente sua presena na frica, no Oriente Mdio,
na sia e no antigo bloco sovitico. verdade que, em boa medida, isso se devia a
fatores que o Brasil no poderia controlar. No continente africano persistiam os con-
flitos, e houve forte retrocesso econmico no outro lado do Atlntico Sul. A Guerra
do Golfo, por sua vez, produziu o avano estratgico dos Estados Unidos no Oriente
Mdio, ocupando muito do espao anteriormente dominado pelo Brasil. Outro fator
de recuo comercial nestas regies foi a necessidade brasileira de importar petrleo da
Argentina para viabilizar o Mercosul. O antigo bloco sovitico, por sua vez, passou
por um perodo de caos e retrocesso econmico como decorrncia da transio do
comunismo ao capitalismo, com uma queda de quase 50% do PIB.
Mas o governo deixou explorar as possibilidades que se abriam com a transio
democrtica da frica do Sul, a disponibilidade internacional em que se encontrava o
Ir e as oportunidades que se abriam nos novos Estados da sia Central ex-sovitica
(na qual at empresas argentinas de petrleo obtiveram espao). Mais grave, contudo,
foi ter abandonado qualquer projeto mais consistente em relao sia, onde a China
ampliava seu crescimento e a ndia, a ASEAN (Associao de Naes do Sudeste
Asitico) e a Coreia do Sul seguiam-lhe os passos. S no final do Governo Itamar houve
um esboo de reflexo estratgica para este espao. O Brasil se atrasou uma dcada
em relao regio de maior crescimento econmico no mundo, enquanto se concen-
trava nos mercados da Organizao do Desenvolvimento e Cooperao Econmica
(OCDE). Em relao ao Mercosul, em lugar de liderar parecia haver certa admirao
pelo sucesso de Menem.
Paralelamente, Collor promoveu a desmontagem das iniciativas ligadas agenda
de Brasil potncia, como o projeto nuclear e a indstria de informtica. Alm dis-
so, a difuso de temas como meio ambiente, era utilizada pelas grandes potncias
como instrumentos de bloqueio do desenvolvimento brasileiro, independente dos
mritos da questo. A noo de soberania tambm foi deixada de lado, em nome da
adeso globalizao, aceita como inevitvel e mesmo desejvel. Antigas parcerias
internacionais foram abandonadas ou colocadas em segundo plano. O resultado
foi o encolhimento drstico da diplomacia brasileira e a dilapidao do patrimnio
acumulado nessa rea ao longo de dcadas. Quando o governo comeou a afundar em
escndalos e problemas, Collor buscou ampliar sua base de apoio e lograr certa res-
peitabilidade, convidando, em abril de 1992, Celso Lafer para ocupar o Ministrio
das Relaes Exteriores.
Celso Lafer definiu as linhas da poltica externa brasileira na 47a Assembleia Geral
das Naes Unidas, em setembro de 1992. Segundo o chanceler brasileiro, o desafio
da ONU hoje buscar um novo consenso na ordem internacional. Afirmou que a
liberdade, a democracia, o respeito aos direitos humanos, o desenvolvimento susten-
tvel, a justia e a paz deveriam ser os novos objetivos buscados pelas Naes Unidas.
Para Celso Lafer, desarmamento, paz e segurana seriam as premissas indissociveis
para repensar a nova ordem mundial. A partir desses trs elementos, so considerados
o desenvolvimento e o meio ambiente, conjugados com a chamada Agenda para a
Captulo | 4 O Brasil e os desafios daglobalizao 99

Paz (que implicava o desarmamento e a adeso aos novos regimes internacionais).


A Conferncia das Naes Unidas sobre o Meio Ambiente, a Rio-92, foi um dos pontos
altos das relaes exteriores do Brasil durante esse perodo.
Paralelamente, o Brasil desejava a discusso sobre as atribuies, a composio
e a representatividade do Conselho de Segurana. Alegando que sempre contribuiu
nas foras de paz da ONU, o pas pleiteava um lugar como membro permanente do
organismo. Dentro do projeto diplomtico do Brasil, este seria o objetivo primeiro de
uma insero soberana do pas, gerando tambm uma melhor distribuio geogrfica
do poder.
O problema que o Brasil esperava ingressar nesse restrito clube por meio da
credencial de bom comportamento e adeso agenda global, renunciando a seus
recursos de poder, em lugar de conquistar o posto por sua posio slida na correlao
de foras mundiais. Mas se fosse aceito por suas renncias (fraquezas), que posio
seria essa? Impossvel deixar de citar Marx (o humorista Groucho): Jamais entraria
em um clube que me aceitasse como scio. Como pleitear um upgrade em nossa
posio internacional, em um momento em que nos afastvamos da frica, da sia,
do Oriente Mdio e de outras regies?
Os maus resultados polticos e econmicos fizeram Collor perder o apoio dos
polticos tradicionais (os quais ele desconsiderava), ficando isolado e desenvolvendo
um comportamento de traos esquizofrnicos. Escndalos de corrupo foram de-
nunciados, justamente contra o ex-caador de marajs. A esquerda pensou haver
descoberto um espao de protagonismo, mas as causas da campanha contra Collor
eram mais complexas. Havia o envolvimento de colaboradores com o narcotrfico e
suspeitas sobre o presidente. Por outro lado, buscava estabelecer sua cadeia de meios
de comunicao, pois graas a eles fora eleito. Por que depender da Rede Globo? Esta
lanou o seriado Anos rebeldes, exaltando a juventude revolucionria dos anos 1960
para criar o cenrio para as mobilizaes. Criador e criatura entravam em choque.
Denunciavam-se at as mais insignificantes suspeitas de corrupo, e pouco se ques-
tionavam as linhas gerais da poltica econmica do governo, chegando-se a propor a
permanncia de seu Ministro da Economia, Marclio Marques Moreira. Para evitar
a cassao, Collor renunciou.

A diplomacia de Itamar Franco: nacionalismo,


ma non troppo (1992-1994)
Em outubro de 1992, o Vice-Presidente Itamar Franco assumiu a Presidncia.
Ele havia sido marginalizado durante o governo de Collor, e sua trajetria poltica,
identificada com o nacionalismo, valeu-lhe problemas para assumir o poder. Contudo,
segmentos das Foras Armadas, descontentes com a alienao do patrimnio e da
soberania nacionais, garantiram sua posse. Os processos de privatizao sofreram
considervel estancamento. Itamar defendia a importncia da noo de soberania
nacional e destacava a necessidade da participao do Estado na economia de um pas
em desenvolvimento como o Brasil. Ao menos no plano do discurso. O Partido dos
Trabalhadores (PT) recusou o convite para integrar o governo, o que fez com que seu
perfil fosse mais centrista.
100 A Projeo Internacional do Brasil:1930-2012 Paulo Visentini

Para o MRE foi nomeado Fernando Henrique Cardoso (outubro de 1992 a maio de
1993), que no se limitou a implementar a linha indicada pelo voluntarista Presidente
da Repblica, desenvolvendo um hbil processo de cooptao de quadros do Itamaraty
para um novo projeto de insero internacional. A poltica externa brasileira do perodo
visava a integrao do pas no sistema internacional, de forma democrtica, segundo
os valores da sociedade brasileira e com base no processo de reestruturao interna
pelo qual passou o Brasil com a posse de Itamar Franco.
Os compromissos do pas no plano externo ligavam-se defesa de princpios como
democracia, justia social, direitos humanos, liberdades individuais e justia social
com desenvolvimento. Retomando certa nfase ideia de projeto nacional, defendia
o direito autodeterminao dos povos, o princpio de no interveno em assuntos
internos e a soluo pacfica dos conflitos e antagonismos. Em maio de 1993, depois
de haver reorganizado o Itamaraty, FHC assume o Ministrio da Fazenda, sendo
substitudo pelo Embaixador Celso Amorim, que permaneceria no cargo at o final
do governo.
O Governo Itamar Franco teve como objetivo revalorizar a presena do Brasil
no cenrio mundial, que sofrera considervel reduo sob Collor, a partir de foros
multilaterais e da integrao regional. Durante seu governo, o Brasil foi eleito, por dois
anos, membro do Conselho de Segurana da ONU, participando de sete operaes de
paz, sendo que se candidatou a um cargo permanente neste rgo, dentro da reforma
anunciada, e defendeu a no proliferao de armas de destruio em massa. Props
uma Agenda de Desenvolvimento ligada a uma Agenda da Paz, resolveu pendncias
econmico-comerciais com diversos pases (que Collor deixara em impressionante
desordem) e desenvolveu parcerias com pases vizinhos e os de lngua portuguesa
(Mercosul e Comunidade dos Pases de Lngua Portuguesa).
Lanou, ainda, iniciativa de criao da rea de Livre Comrcio Sul-Americana
(ALCSA) e da ZOPACAS (Zona de Paz e Cooperao do Atlntico Sul) em 1993.
Entre as prioridades brasileiras, estavam a defesa do sistema multilateral nos planos
econmico e poltico, a consolidao de sua atuao junto a rgos internacionais,
como Naes Unidas, OMC (Organizao Mundial do Comrcio) e blocos regionais,
e a afirmao do sistema multilateral de comrcio e da integrao regional. Com isso
visava combater o protecionismo dos pases ricos e lutar para que o pas tivesse acesso
s tecnologias de ponta.
No plano regional, a integrao platina e sul-americana foi a prioridade do governo.
O Mercosul ganhou uma dimenso estratgica que at ento no possua. Durante o
mandato de Itamar Franco, foram realizadas visitas aos pases fronteirios, assim como
o Brasil foi visitado por seus lderes. Como a integrao regional se converteu em uma
realidade, a instalao efetiva do Mercosul resultou em um aumento do comrcio e
das relaes com os vizinhos. O desvio de comrcio gerado sem dvida permitiu que
os efeitos mais perversos da globalizao fossem reduzidos. Contudo, devido s polticas
neoliberais adotadas internamente, as vantagens logradas com o aumento das exportaes
intrabloco foram perdidas com o aumento das importaes extrabloco. Alm disso, pela
mesma razo, a capacidade de exportao para fora do bloco foi muito modesta, es-
pecialmente medida que os pases-membros adotavam moedas fortes, um eufemismo
para a paridade com o dlar, que encarecia consideravelmente as exportaes.
Captulo | 4 O Brasil e os desafios daglobalizao 101

Ao mesmo tempo em que tratava de ampliar a infraestrutura de integrao entre


os quatro pases-membros, buscou-se a associao da Bolvia e do Chile ao Mercosul,
um valioso instrumento para a estruturao da ALCSA. Tratava-se de uma clara
reao implantao do Acordo de Livre Comrcio da Amrica do Norte (NAFTA)
marcada para 1o de janeiro de 1994 , reunindo Canad, Estados Unidos e Mxico.
A iniciativa do NAFTA servia ao Governo Bill Clinton como uma espcie de fator
de atrao e monitoramento sobre os pases latino-americanos, e de base para uma
futura integrao hemisfrica (dando contedo novo proposta do anterior Governo
George Bush). Aos que seguissem voluntariamente o receiturio do Consenso de
Washington, era prometido o ingresso no NAFTA e, por meio deste, o acesso ao
mercado norte-americano. O Chile e a Argentina eram fortes candidatos. Menem, com
uma poltica explicitamente pr-Estados Unidos, referia-se cooperao bilateral
com esse pas como relaciones carnales.
A Bolvia deveria fornecer gs natural ao Brasil, bem como facilitar a adeso de
outros pases da Comunidade Andina. No caso do Chile, foram assinados diversos
acordos de cooperao e criada tambm uma comisso para estudar uma ligao
biocenica. Manter a Argentina no Mercosul e comprometer o Chile com negociaes
sul-americanas era fundamental para esvaziar as pretenses de Washington. Por ou-
tro lado, a Amrica do Sul constitua o espao natural para a projeo da economia
brasileira. Um espao cuja autonomia deveria ser preservada, pois, se est afastado dos
grandes fluxos econmicos internacionais, est igualmente preservado dos conflitos
armados e do grande jogo de poder mundial.
Com Colmbia, Venezuela, Guiana e Suriname, a diplomacia buscou negociaes
bilaterais nas reas de agricultura, meio ambiente, transportes, represso ao narco-
trfico e controle da regio amaznica. Com o Equador e o Peru, alm da manuteno
da soberania e do desenvolvimento da Amaznia, havia interesse em uma via intero-
cenica. Como no caso da Argentina e do Chile, no tendo recursos econmicos para
estabelecer uma competio com os Estados Unidos, o Brasil procurou oferecer fatias
de seu mercado interno, como forma de interess-los na integrao sul-americana. O
custo era relativamente baixo, tendo em vista as limitadas dimenses dessas econo-
mias. Os ganhos de longo prazo compensavam as eventuais perdas de curto prazo.
Esse procedimento garantiu o acesso a mercados regionais pelos produtos industriais
brasileiros, incapazes de concorrer em outras reas do mundo.
Quanto integrao regional, em dezembro de 1994 foi assinado o Protocolo de
Ouro Preto, que institucionalizava a estrutura intergovernamental do Mercosul, com
o processo decisrio alicerado no consenso entre os pases-membros. No mesmo
perodo ocorreu a Cpula das Amricas, em Miami, com as lideranas dos 34 pases da
Amrica (exceto Cuba), em que foi lanada oficialmente a negociao para a criao de
uma rea de Livre Comrcio das Amricas (ALCA), na qual as barreiras ao comrcio
e aos investimentos seriam progressivamente eliminadas no continente a partir de 2005.
Alm do NAFTA e da ALCA, a poltica externa do Governo Itamar, abordou outros
temas especficos das relaes bilaterais com os Estados Unidos. A partir das negocia-
es da Rodada Uruguai, conseguiu que no se aplicassem sanes norte-americanas
contra o comrcio brasileiro (Super 301 medida do executivo norte-americano vi-
sando abrir mercados no exterior, atravs de acordos comerciais). No mbito militar, o
102 A Projeo Internacional do Brasil:1930-2012 Paulo Visentini

pas firmou acordos de cooperao entre a Comisso Brasileira de Atividades Espaciais


(Cobae) e a Administrao Nacional de Aeronutica e Espao (NASA) para realizao
de lanamentos de foguetes americanos da Base de Alcntara (Maranho). O projeto
Sistema de Vigilncia da Amaznia (Sivam)/Sistema de Proteo da Amaznia (Si-
pam), de vigilncia sobre a Amaznia, tambm foi negociado com os Estados Unidos.
Uma posio relativamente autonomista da diplomacia brasileira foi expressa,
em maio de 1993, pelo embaixador Rubens Ricupero. Ento Ministro da Economia,
Ricupero exps sua viso acerca das repercusses do NAFTA sobre a economia
brasileira (RICUPERO, 1995, p. 27),
... entre os quatro pases continentais (China, Rssia, ndia e Brasil), o Brasil o
nico engajado, no momento, em um projeto de integrao regional, o Mercosul.
[] lgico que os pases do sul devem, primeiro, consolidar sua integrao
econmica antes de se engajarem, coletivamente, em arranjos comerciais com
o NAFTA ou outros grupos. Aspirando a se tornar uma unidade alfandegria, o
Mercosul tenta no momento definir uma tarifa externa comum. Dos membros
do Mercosul, o Brasil o pas que apresenta maiores semelhanas com o
Mxico em termos de comrcio com os Estados Unidos. [...] Em consequncia,
o Brasil poderia ser particularmente afetado pelos possveis efeitos do desvio
de comrcio acarretado pelo NAFTA.

Adicionalmente, a Unio Europeia era a maior parceira econmica do Brasil,


detendo cerca de 26% das trocas comerciais, o que inquietava os Estados Unidos. Com
a Rssia, o Brasil tentou desenvolver o comrcio e a cooperao nas reas de tecnologia
de ponta e assinou, em 1994, um Acordo para Cooperao no Uso Pacfico da Energia
Nuclear, enquanto no campo aeroespacial a cooperao aprofundou-se. Tratava-se de
estruturar uma cooperao estratgica. No Oriente Mdio, o Brasil buscou retomar
antigos contatos, mas com limitado sucesso. Com os pases rabes, manteve relaes
bilaterais atuando em vrias reas: foras armadas, transportes, finanas e cooperao
tcnica e cultural. As relaes comerciais eram ainda limitadas pelo fato, citado, de
que o Brasil importava petrleo da Argentina para equilibrar o comrcio bilateral.
A retomada de iniciativas voltadas para a regio da sia-Pacfico, a que mais crescia
no mundo, era fundamental para a manuteno de uma pluralidade de opes externas.
Com a China, ao lado da crescente relao econmica, foi assinado um Protocolo
sobre Aplicaes Pacficas da Cincia e Tecnologia do Espao Exterior, que implicava
a construo conjunta de satlites e seu envio ao espao. A ndia, que como o Brasil
se enquadrava no conceito de mercados emergentes, tambm o apoiava na Agenda do
Desenvolvimento e na reforma do Conselho de Segurana da ONU. Tambm existia
cooperao em reas de interesse comum: indstrias txteis, cincia e tecnologia e
ferrovias. Houve acordos econmicos com a Coreia do Sul, investimentos desse pas
no Brasil e a abertura de embaixada no Vietn.
Com relao criao da OMC, desenvolveu-se o princpio de gerenciar o comrcio
mundial de forma eficaz e estvel, restringindo medidas unilaterais das grandes
potncias e aprofundando o processo multilateral. No mbito da ONU, a representao
brasileira defendeu uma maior transparncia em seu sistema decisrio, que o Conselho
de Segurana fosse mais democrtico e representativo, condies necessrias para que
Captulo | 4 O Brasil e os desafios daglobalizao 103

pudesse resolver os grandes problemas internacionais. A bem da verdade, na poca


no havia o mesmo espao de resistncia dos anos 1970 e parte da dcada de 1980:
a estratgia era participar das Organizaes Internacionais e tentar fazer alianas
para mudar o rumo dos acontecimentos ou atras-los, ganhando tempo e torpedeando
iniciativas desfavorveis. Da o acatamento da nova agenda internacional.
O Grupo dos 15 (Grupo de Consulta e Cooperao SulSul) reuniu-se em Dacar
(Senegal), onde foi reafirmada a articulao da Agenda da Paz com a Agenda para o
Desenvolvimento (um termo em desuso, que o governo brasileiro resgatou). Na Cpula
Ibero-Americana, o Brasil foi protagonista de uma reunio realizada em Salvador em
1993. Nela, o Brasil lanou uma nova agenda para o desenvolvimento, com nfase no
aspecto social. No decorrer do mandato tambm se realizou nova edio da mesma
conferncia em Cartagena, na Colmbia, em junho de 1994, onde o Brasil interveio
em favor de Cuba. O Brasil, em setembro de 1994, foi anfitrio da III Reunio da
ZOPACAS, na qual foi adotada uma Declarao de Desnuclearizao do Atlntico Sul.
Dentro do tema do desarmamento, o pas assinou a Conveno sobre Armas
Qumicas e a Conveno para a Proibio de Armas Biolgicas. Na ONU, defendeu
a criao de um rgo que registrasse todas as armas convencionais e a concluso do
Tratado para a Proibio Completa de Testes Nucleares (CTBT). Nas exportaes de
materiais sensveis que o pas fazia j eram aplicadas as diretrizes do Regime de Con-
trole de Tecnologia de Msseis (MTCR). Pretendia-se, com isso, ter acesso tecnologia
de ponta dos parceiros mais desenvolvidos, que pode ser utilizada com fins militares,
para a construo de lanadores de satlites e de submarinos de propulso nuclear, o
que foi bem recebido pelos pases que produzem essa tecnologia.
No Ministrio da Fazenda, Fernando Henrique elaborou uma reforma tributria e um
plano para controlar as despesas governamentais (dficit pblico). Em junho de 1994
o governo implantou o Plano Real (com taxa de juros alta para atrair investimentos es-
trangeiros), pondo fim elevada inflao e estabilizando a moeda. Esse clima de estabili-
zao econmica, alm de favorecer a eleio do ex-Ministro Presidncia da Repblica
(1995-2002), conferiu aos dois primeiros anos de mandato (1995-1996) a possibilidade
de ocultar os enormes dficits do comrcio exterior e do balano de pagamentos, dos
quais o crescimento da dvida foi uma consequncia. Entretanto, o Plano Real deve ser
analisado no somente por seu vis conjuntural. Alm de representar um plano de es-
tabilizao, o controle da inflao e um instrumento de vitria eleitoral (com a iluso
do aumento do consumo), estruturalmente, ele significou um novo posicionamento do
Brasil no contexto internacional. Aps passar pelo choque da poltica de Collor, durante
a qual a economia brasileira foi bruscamente jogada no livre mercado global, o Brasil
procurou adaptar-se de forma sistemtica s regras do mundo ps-Guerra Fria.

4.2 FHC: ESFORO DE AFIRMAO, INTEGRAO


REGIONAL E CRISE (1995-2002)
O primeiro Governo FHC e a adeso aos regimes internacionais
O Plano Real permitiu a FHC uma vitria relativamente fcil sobre Lula. O novo
presidente representava o novo tipo de poltico dos anos 1990: jovial, contra a poltica
104 A Projeo Internacional do Brasil:1930-2012 Paulo Visentini

tradicional, poliglota e intelectualizado. Depois de cinco anos de iniciado o Governo


Collor, outro Fernando, retomou o projeto neoliberal.1 Mais bem articulado no sentido
da eficcia e da estabilidade na execuo do processo, bem como no de permitir a
sobrevivncia de mecanismos compensatrios no plano internacional. Luiz Felipe
Lampreia foi nomeado Ministro das Relaes Exteriores (1995-2001), e Pedro Malan,
Ministro da Fazenda, este ltimo um homem identificado com o programa do FMI
e do Banco Mundial, expressos no Consenso de Washington. A infraestrutura foi
consideravelmente negligenciada, o Estado perdeu funes estratgicas para um pas
em desenvolvimento e as privatizaes foram acompanhadas pelo estabelecimento de
Agncias Reguladoras.
No plano especificamente diplomtico, Fernando Henrique, habilmente, esvaziou o
Itamaraty de algumas funes, uma vez que esse rgo ainda possua alguns focos de
resistncia do projeto nacional-desenvolvimentista. Alm disso, transferiu atribuies
econmicas do MRE para o Ministrio da Economia, ao mesmo tempo em que assumia
pessoalmente sua dimenso poltica com a introduo da diplomacia presidencial. As-
sim, ao lado da inegvel vaidade pessoal e do gosto por viagens com impacto na mdia,
o presidente passou a comandar a poltica externa pessoalmente. Ao MRE no restou,
em boa medida, seno se ocupar dos aspectos tcnicos e burocrticos das iniciativas
polticas e econmicas decididas fora do ministrio e servir de bode expiatrio por
no saber negociar. Essa estratgia foi estruturada a partir do interior do Itamaraty,
graas a um hbil processo de cooptao e reestruturao, quando o presidente fora
chanceler do Governo Itamar Franco.
O professor Amado Cervo afirmou que a conscincia de FHC de ter uma imagem
de presidente eticamente correto e de intelectualidade renomada contribuiu para a
expanso do universalismo da poltica exterior do Brasil por meio de uma diplomacia
pessoal (CERVO, 2003, p. 27). As linhas de ao prioritrias foram as seguintes:
Avanar no caminho da integrao regional aprofundando o Mercosul;
Estimular a estratgia de diversificao de parceiros nas relaes bilaterais;
Insistir junto s organizaes econmicas multilaterais, em particular a OMC, no

ideal de multilateralismo, sempre sustentado pelo pas;


Concentrar esforos para elevar a condio de potncia internacional do Brasil,

tornando-se um membro permanente no Conselho de Segurana da ONU a partir


de argumentos como o seu tamanho territorial, seu contingente populacional, assim
como o status de ser o dcimo maior contribuinte do oramento da ONU (pode-se
acrescentar, por convergir com o Consenso de Washington).

1. Nesse sentido, contemplava certa agenda poltica oculta do Consenso de Washington: sob o impacto da
crise do socialismo, era necessrio garantir a eleio de presidentes de centro-direita; estes, comprometidos
com a nova agenda mundial, introduziriam reformas macroeconmicas liberalizantes; como elas no
seriam implementadas facilmente, deveria ser garantida uma reeleio; em dois mandatos a oposio seria
domesticada e, como condio para assumir o poder (depois de quase uma dcada afastada), manteria o
modelo; finalmente, uma integrao hemisfrica multilateral (a ALCA) garantiria a irreversibilidade das
reformas neoliberais (evitando retrocessos como o de Chvez na Venezuela). Mas houve problemas com
Collor/Itamar, que atrasaram o cronograma do Brasil, o pas mais importante da regio.
Captulo | 4 O Brasil e os desafios daglobalizao 105

O contexto interno brasileiro de estabilidade monetria saldo negativo na balana


comercial (decorrentes do Plano Real), mas com grande volume de reservas cambiais,
demonstra a escolha por uma insero no processo de globalizao econmico-
financeira, sem, contudo, repetir a desordenada poltica realizada no Governo Collor.
O novo presidente, internamente, intensificou o processo de privatizaes das grandes
e eficientes empresas pblicas (aeronutica, petroqumica, siderrgica e, em certa
medida, informtica), sem se preocupar com muitos setores privados nacionais e com
os custos sociais.
O carter da poltica externa sinaliza a instaurao de novos projetos e parcerias
para o Brasil, sem definir claramente o paradigma estratgico pelo qual est se orien-
tando. Fernando Henrique Cardoso, quando Ministro das Relaes Exteriores, deu
incio substituio da nfase na Amrica Latina pela Amrica do Sul, delimitando
uma nova esfera geogrfica de poltica regionalista. Essa diretriz teve uma dimenso
prtica muito importante na agenda diplomtica sul-americana, e o Mercosul passou
a ser o exemplo mais importante dessa estratgia. Segundo a Constituio de 1988, a
integrao latino-americana o compromisso mais importante da poltica externa
brasileira.
Na Amrica do Sul, o Mercosul, a partir de 1994, adquiriu personalidade jurdico-
institucional, como unio aduaneira, para os pases-membros (Brasil, Argentina,
Uruguai e Paraguai) e agregou a Bolvia e o Chile como associados em 1996. A
Bolvia fazia parte da Comunidade Andina, o outro processo de integrao importante
da Amrica do Sul. O Tratado da Bacia do Prata e o Tratado de Cooperao Amaznica
consistiram-se em dois instrumentos igualmente importantes na composio do mo-
saico de iniciativas de aproximao entre os pases da Amrica do Sul. O embaixador
Rubens Barbosa assinalou que a substituio do termo Amrica Latina pelo termo
Amrica do Sul deu s intenes brasileiras de integrao e cooperao o sentido real
de suas limitaes e potencialidades. O Mercosul consolidou-se como a pedra angular
da aliana estratgica BrasilArgentina, concebida nos governos SarneyAlfonsn,
como um projeto de corte poltico e estratgico destinado a estimular a criao de uma
rede recproca de interesses concretos que eliminasse as hipteses de conflito bilateral.
No perodo 1991-1997, o comrcio intrazona apresentou taxas aceleradas de
crescimento, afirmando a dimenso econmico-comercial do bloco, mas tambm
avanou no carter poltico-estratgico, para aprofundar os mecanismos de concertao
e definies conjuntas, para enriquecer o Tratado de Assuno e dar dinamismo
ideia de integrao que vem sendo designada como Mercosul poltico. Destaca-se,
nesse mbito, a clusula democrtica, institucionalizada pelo Protocolo de Ushuaia
(Argentina, 1998), o qual se tornou garantia da consolidao dos regimes democrticos
na regio e foi decisivo durante a ecloso das crises polticas paraguaias.
Em dezembro de 1994, o Brasil aceitou, com relutncia, a proposta de iniciar
negociaes para a criao da ALCA, com base na avaliao de que, caso optasse por
obstruir o processo, se encontraria em posio isolada no continente e confrontando
diretamente os Estados Unidos. Assim sendo, o posicionamento brasileiro sinalizou
para a defesa do constante multilateralismo nas relaes econmico-comerciais e dos
planos de integrao regional, tentando sempre ganhar tempo em relao ALCA,
mas sem opor-se frontalmente. A direo da poltica externa sugere uma orientao
106 A Projeo Internacional do Brasil:1930-2012 Paulo Visentini

globalista, conjugada melhora contnua do relacionamento com os Estados Unidos.


Dessa maneira, uma srie de contenciosos com esse pas foi solucionada, como por
exemplo a adeso ao TNP (Tratado de No Proliferao Nuclear), ao MTCR, ou ainda
ao Grupo de Supridores Nucleares (NSG), como clara demonstrao da limpeza da
agenda internacional. Leia-se aceitao das demandas das grandes potncias para a
adeso aos Regimes Internacionais.
Entretanto, no cenrio internacional aps o fim da Guerra Fria, a poltica norte-
americana apresentou um carter mais agressivo no setor comercial, o que denotou
um balano deficitrio para o Brasil. A iniciativa para a criao de uma rea de livre
comrcio para o continente foi acolhida com reticncia pelo Brasil e encaminhada de
forma extremamente acanhada. De todo modo, as negociaes da ALCA continuaram
avanando, sem conhecimento da opinio pblica. Embora a questo tenha adquirido
uma agenda efetiva, o adiantamento do processo da ALCA de 2005 para 2002 sofreu
um revs, devido ao constante insucesso do Presidente Clinton em obter a autorizao
do Congresso para acelerar sua implementao (mecanismo conhecido como Fast
Track).
Em seu conjunto, os pases da Unio Europeia eram ento o principal mercado
para produtos brasileiros e a principal fonte de investimentos diretos no pas. Existem
parcerias bilaterais prioritrias com vrios de seus membros. A novidade nesse quadro
a relao com a Espanha, que em investimentos diretos ultrapassou a Alemanha
devido s privatizaes. Durante essa fase, o trabalho diplomtico para promover o
aprofundamento da parceria BrasilEuropa esteve em grande medida concentrado na
meta de lanamento de negociaes entre o Mercosul e a Unio Europeia, com vistas
liberalizao do comrcio entre os dois agrupamentos, conforme previsto no Acordo-
Quadro assinado em 1995. importante destacar que, do ponto de vista europeu, a
negociao com o Mercosul se justificava como uma resposta aos desdobramentos da
ALCA, uma vez que no desejava perder espao econmico-comercial no Mercosul.
As relaes bilaterais continuaram a ser marcadas pela busca de cooperao com
vrios polos, o que os tecnocratas da diplomacia chamam de global trader. Dessa
forma, alm da prioridade do Mercosul/Amrica do Sul, as relaes com o NAFTA
e com a Unio Europeia, houve crescente intercmbio com os pases asiticos, assim
como a busca de parcerias mais profundas com os pases africanos, principalmente na
regio austral daquele continente. A estagnao do Japo nos anos 1990 fez com que
o lugar desse pas na poltica externa brasileira fosse ocupado pela Repblica Popular
da China e pelos Tigres Asiticos (Coreia do Sul, Taiwan, Hong Kong e Cingapura).
Paralelamente, ndia e Malsia tambm passaram a ter certa expresso. Ao lado de
crescentes relaes econmicas, desenhou-se a possibilidade do estabelecimento
de parcerias estratgicas com China (China e Brasil lanaram um satlite produzido em
conjunto), ndia e Rssia, envolvendo a cooperao nuclear, aeroespacial. No campo
diplomtico destas parcerias, destaca-se a emergncia de uma grande diplomacia
voltada para a estruturao de um sistema internacional multipolar como forma de
contornar a nova hegemonia unilateral norte-americana.
O problema que o Brasil no cumpriu muitos dos itens acordados ou abandonou
seus aliados ao primeiro sinal de problemas. Por exemplo, denunciou unilateralmente o
acordo de cooperao tecnolgica com a ndia quando esse pas realizou testes atmicos
Captulo | 4 O Brasil e os desafios daglobalizao 107

e fechou a agncia do Banco do Brasil em Xangai no momento em que desejava ampliar


os negcios. Durante esse perodo o Brasil, na verdade, cumpriu apenas os compromis-
sos com os pases do Primeiro Mundo e com os organismos internacionais. No levou
em considerao o chamado jeito asitico, que vincula o comrcio a outros mbitos
de cooperao, especialmente polticos. Havia, acima de tudo, uma cultura diplomtica de
admirao pelo Primeiro Mundo e de desprezo pelos pases em desenvolvimento, e os
asiticos o perceberam muito bem, como pude presenciar pessoalmente em mais de
uma oportunidade. O Brasil chegava como ocidental da segunda diviso, com uma
cultura negocial de catlogo de vendas e desdm para com o cliente, que desejava
ser parceiro.
Apesar de transitar da ortodoxia neoliberal voluntarista para um modelo mode-
radamente liberal e internacionalizado, Cardoso decidira manter apenas os setores
mais adaptados a concorrer no mercado global. Isso era complicado para um pas em
desenvolvimento, situado muito distante dos grandes mercados da OCDE (gerando
elevados custos logsticos), que j se encontravam ocupados por concorrentes melhor
posicionados. Era uma fixao ideolgica da elite americanizada, que negligenciava os
crescentes dficits dos Estados Unidos e os mercados que cresciam no Terceiro Mundo.
A indstria brasileira, para FHC, deveria ser convertida em um segmento especializado
de uma economia transnacional a operar em rede. Da no haver sentido em ter um
Estado coordenador do desenvolvimento, sendo necessrio encerrar a Era Vargas,
como declarou.

A instabilidade internacional e a reorientao do modelo


Em 1997, FHC conseguiu aprovar a emenda da reeleio e venceu o pleito com base
no Plano Real e a inflao sob controle. Apesar da moeda sobrevaloriazada, a queda
da inflao e as importaes mantinham baixos os preos dos produtos bsicos. Face
ao dficit comercial, o governo aumentou significativamente a taxa de juros visando
atrair capitais e manter a inflao baixa, julgando que o sistema financeiro internacional
favorvel se manteria. Assim, ganhariam tempo para, no segundo mandato, aprofundar
as reformas institucionais, especialmente a tributria e a previdenciria.
Contudo, durante a campanha, as dificuldades comearam a se manifestar: a crise
asitica de 1997 e a russa de 1998 criaram uma nova realidade nas finanas mundiais
que teve como consequncia para o pas um ataque especulativo que gerou enorme
fuga de capitais. FHC mostrava como um dos sucessos de seu governo a existncia de
70 bilhes de dlares em reservas cambiais. Houve uma evaso de divisas da ordem
de 50% durante a campanha e, se tivesse ocorrido segundo turno, a reeleio poderia
ter sido ameaada.
As crises financeira e cambial de janeiro de 1999 e a possibilidade de retrocesso
de alguns objetivos alcanados pelo governo na estabilizao monetria levaram o
governo a desvalorizar o Real como forma de equilibrar as contas. O governo tambm
aumentou tarifas para alguns setores, ofereceu financiamento barato a outras e s ex-
portaes, alm de promover um acordo automotivo. Dessa forma, o segundo mandato
de FHC se iniciou sob a crise e a necessidade de mudana. O cenrio mundial em que
o governo baseara sua insero internacional comeava a se desarticular. O discurso
108 A Projeo Internacional do Brasil:1930-2012 Paulo Visentini

governamental de adeso submissa globalizao neoliberal foi substitudo pela crtica


globalizao assimtrica.
Tambm entre 1998-1999, o Mercosul passou por um perodo extremamente
delicado, com o esgotamento da etapa de ganhos fceis com a integrao, caracters-
ticos da fase inicial de expanso de comrcio em decorrncia da reduo tarifria
automtica. Somou-se a essa constatao estrutural o fato de que a retrao econmica
nos pases da regio, e no Primeiro Mundo, provocou presses protecionistas. A
diplomacia brasileira teve de operar em condies claramente menos favorveis
do que no perodo 1995-1998. Com a diminuio de sua capacidade de iniciativa
tornou-se necessrio administrar situaes difceis no plano econmico-comercial.
No conturbado contexto ps-crise cambial, a diplomacia dedicou-se com grande
intensidade a um esforo de informao de governos estrangeiros e da comunidade
financeira a respeito do compromisso com a estabilizao econmica e demonstrar
que estavam sendo tomadas as medidas necessrias para esse fim.
Diante deste cenrio, para o Brasil e demais pases sul-americanos, o fortale-
cimento de compromissos objetivos na regio tornou-se vital. Todavia, a manu-
teno da paridade pesodlar na Argentina dificultava o avano da integrao. O
supervit argentino com o Brasil transformou-se em dficit, e somente se manteve
limitado devido forte e prolongada recesso da economia argentina (que, assim,
no conseguia importar). A Cpula de Braslia, realizada em 31 de agosto e 1 o de
setembro de 2000, foi uma iniciativa estratgica brasileira em uma perspectiva
de longo prazo, pois a intensificao das presses externas em 1998-1999 reduzia
o espao de manobra do pas.
No havendo condies para lanar novas negociaes de integrao comercial, a
Cpula de Braslia optou por priorizar a construo da infraestrutura de transporte e
comunicaes entre os pases sul-americanos, que tiveram seu primeiro encontro desde
as independncias. A proposta foi denominada de IIRSA, Iniciativa para a Integrao
da Infraestrutura Regional Sul-Americana. Tratava-se de inverter uma tendncia his-
trica, pois eles sempre estiveram voltados para o mar (e para o mercado mundial) e
de costas uns para os outros. A ocasio para o lanamento da iniciativa sinalizava a
estruturao de uma reao (ainda que modesta) a movimentos norte-americanos: o
lanamento do Plano Colmbia e a acelerao da ALCA.
Como lembrou o Embaixador Luiz Felipe Lampreia (LAMPREIA, 2001, p. 74), no
devia haver uma ligao preferencial de carter excludente com apenas um dos polos da
economia internacional, uma vez que, segundo dados do ano 2000, a Amrica do Norte
foi o destino de um quarto das nossas exportaes e a Unio Europeia representou
proporo similar (27%). Apesar de sua modesta atuao, a diplomacia brasileira
no desconsiderava o fato de que a atuao norte-americana no campo econmico
no ps-Guerra Fria era pautada pela conduo de polticas destinadas a preservar sua
supremacia, e a Amrica Latina era o ponto de partida.
No segundo semestre de 2000, em meio crise do Mercosul, a economia americana
comeou a apresentar sintomas recessivos, enquanto o Brasil avanava na iniciativa
de integrao sul-americana. Com a derrota eleitoral, os democratas americanos
procuraram criar fatos novos, comprometendo a agenda do Presidente George Bush.
Segundo o economista Marcelo de Paiva Abreu,
Captulo | 4 O Brasil e os desafios daglobalizao 109

... a integrao hemisfrica de fato uma extenso do NAFTA. O novo papel


do regionalismo para os Estados Unidos uma manifestao da chamada
poltica do p de cabra, do crowbar. A expresso foi utilizada por Carla
Hills (negociadora americana) neste sentido: arrombar mercados onde eles
esto fechados (Poltica Externa, 1997, p. 47).

Nesse sentido, a concretizao da ALCA implicaria o fim do Mercosul, uma vez


que anularia as vantagens que a Tarifa Externa Comum assegura s empresas dos
pases-membros, alm de solapar vrios setores industriais devido desproporcional
competitividade das indstrias do Norte em relao s do Sul. Durante o segundo
mandato do Governo FHC, a questo ALCAMercosul adquiriu relevncia na pauta
da poltica externa brasileira, tanto pela crise dos pases do Cone Sul (sobretudo da
Argentina) como pela presso norte-americana para a implementao desta rea de
livre comrcio em carter de urgncia.
Em 2001 ocorreram dois encontros que marcaram fortemente a agenda interna-
cional do Brasil: a VI Reunio dos Ministros de Comrcio do Hemisfrio, em Buenos
Aires, e a III Cpula das Amricas, em Quebec. Ambas versaram essencialmente sobre
o tema de antecipao da ALCA e preteriram a discusso de fundo sobre sua efetivao.
Ainda em relao aos Estados Unidos, o Brasil enfrentou problemas relativos questo
das patentes dos medicamentos contra HIV/AIDS, resultando em um acordo em junho
de 2001. Alm disso, o Brasil, juntamente com outros 188 membros da ONU, aprovou
um Plano de Ao Global para tratamento e preveno da AIDS, junto com a ideia
de um Fundo Global para financiar sua implementao.
Em janeiro de 2001, o Professor Celso Lafer, que havia sido Ministro do Desenvol-
vimento do Governo FHC por seis meses, voltou a ocupar o MRE, com a aposentadoria
do Ministro Lampreia. A segunda metade do segundo mandato da presidncia Cardoso
foi marcada por um esforo em reafirmar a integrao regional (Mercosul/Amrica
do Sul) e uma postura reticente (mas sem oposio formal) ALCA, no quadro de
um visvel descompasso com o Governo Bush, que teve incio no mesmo momento.
Cardoso, intelectualizado e amigo de Clinton, possua clara falta de sintonia com Bush Jr.
Teria sido a indicao de Lafer uma tentativa de atenuar a crescente divergncia de
agendas? Seja como for, em abril do mesmo ano, o Embaixador Samuel Guimares,
que dirigia o Instituto de Pesquisa de Relaes Internacionais (IPRI) do MRE e criti-
cava abertamente a ALCA, foi afastado do seu cargo e mantido sem qualquer funo
at o fim do Governo FHC. Exatamente um ano depois, por presso norte-americana
(no contexto das tenses sobre as inspees no Iraque), o Embaixador Jos Bustani
foi afastado da Direo-Geral da Organizao para a Proibio de Armas Qumicas
(OPAQ), sem que o governo brasileiro manifestasse maior reao.
Na passagem de 2001 para 2002, aps fortes ataques ao Mercosul e manifestaes de
apoio ALCA por parte do Ministro Domingo Cavallo, a Argentina afundou na crise
de seu modelo econmico. O colapso financeiro e desmoralizao do neoliberalismo
no pas, que foi o aluno dileto do FMI/Banco Mundial, veio a complementar outro
acontecimento que sinalizou uma mudana estrutural das tendncias internacionais:
os atentados de 11 de setembro de 2001 em Nova Iorque e Washington. Ainda que os
Republicanos tenham dado uma demonstrao de fora em escala planetria, a imagem
110 A Projeo Internacional do Brasil:1930-2012 Paulo Visentini

era de fragilidade dos Estados Unidos. A oscilao parece ser entre um caos sis-
tmico, expresso cunhada por Giovanni Arrighi, e uma ordem mundial multipolar,
com o NAFTA, a Unio Europeia (UE), a Rssia, com a Comunidade dos Estados
Independentes (CEI), a China, o Japo, com os Tigres, a ndia, a frica do Sul, com
a Comunidade de Desenvolvimento da frica Austral (SADC) e o Brasil, com o
Mercosul/Amrica do Sul atuando dentro de certo equilbrio de poderes.
Mas para isso o Brasil precisaria de um governo que promovesse profundas refor-
mas sociais, pois o que produziria estabilidade dentro dos paradigmas da Revoluo
Cientfico-Tecnolgica. Esta uma das razes pela qual o Brasil foi incapaz de desen-
volver uma poltica externa altura de seu potencial: a excluso social massiva. Nossa
elite optou por um Brasil menor para manter sua dominao interna, opo que tem
razes na poca da escravido. Para uma reforma social, necessrio que as noes de
soberania, interesse nacional, projeto nacional e integrao desenvolvimentista sejam
levadas a srio, e a globalizao enfrentada de uma perspectiva afirmativa.
A Era FHC terminou com o recuo do Estado como agente econmico e com o
fim do prprio conceito de nacional-desenvolvimentismo, nos marcos da redefinio
das relaes com os setores privados. Tambm equiparou as empresas nacionais s
transnacionais aqui instaladas, e privatizou patrimnio pblico, acabando com o papel
empresarial do Estado. O governo realizou reformas constitucionais que permitiram
aos bancos estrangeiros dominar grande parte do setor e delegou s empresas privadas
(inclusive estrangeiras) setores estratgicos como telefonia fixa e mvel e realizou
concesses de servios pblicos a particulares, tais como energia eltrica, rodovias,
ferrovias, alm da lei de propriedade industrial e intelectual, como desejava a OMC.
A desregulamentao do setor aeronutico, por exemplo, foi responsvel pelo caos
do setor. Enfim, a internacionalizao da economia alterou drasticamente o padro de
insero na economia global.
Captulo 5

O reconhecimento do Brasil
comopotncia emergente
Neste captulo analisada a evoluo recente da poltica externa brasileira no sculo
XXI. Em 5.1, A insero global afirmativa do Governo Lula (2003/2010) avaliada a traje
tria da agenda interna e externa desta administrao, e os componentes de mudana es
trutural domstica a ela associada. Como resultado, o Brasil recupera seu vetor de atuao
internacional global, com a reafirmao de sua identidade como pas do Terceiro Mundo
e nao sul-americana. Ao mesmo tempo em que reconhecido como emergente,
o pas enfrenta um contexto de reordenamento do poder em direo multipolaridade e
a ecloso da crise econmica nos Estados Unidos e na Europa Ocidental, que torna mais
complexo o cenrio como avaliado em 5.2, O Brasil e a crise emergente (2009-2010).
Por fim, o item 5.3, O Governo Dilma frente crise mundial: ruptura ou continuidade?
(2011-2012) analisa as tendncias da poltica externa com a mudana de governo e a
diversidade de desafios internos e internacionais que se colocam para o pas.

5.1 A INSERO GLOBAL AFIRMATIVA


DO GOVERNO LULA (2003-2010)
O Brasil o quinto pas do mundo em populao e em superfcie territorial e chegou
a ser a oitava economia do mundo durante o Regime Militar (1964-1985), depois
declinando durante o perodo de abertura globalizao neoliberal e o encerramento
da Guerra Fria. Durante o Governo Luiz Incio Lula da Silva (2003-2010), o Brasil
retomou um ciclo positivo, alcanando notvel importncia poltica e econmica. Neste
quadro, a diplomacia logrou restabelecer uma posio global, a economia ganhou
dinamismo e estabeleceu vnculos em todos os continentes. Como isso foi posssvel?

As bases do Governo Lula e de sua poltica externa


A esmagadora vitria do candidato da centro-esquerda presidncia, Luiz Incio
Lula da Silva, ocorreu de forma tranquila, contrariando as especulaes catastrficas
e mostrando a existncia de certas linhas de continuidade. O novo governo, o primeiro
liderado por uma pessoa oriunda da classe trabalhadora em 500 anos, estava apoiado
em um amplo leque de sustentao, do qual faziam parte as bases sindicais do PT,
segmentos da classe mdia castigados pelo modelo econmico, setores das Foras
Armadas, do Estado e polticos nacionalistas, alm de empresrios interessados em um
mercado interno forte. Essa base incentivava a adoo de medidas capazes de reduzir o
111
112 A Projeo Internacional do Brasil:1930-2012 Paulo Visentini

imenso dficit social legado pela era neoliberal, possibilitando a gerao de empregos,
a reduo da criminalidade e da violncia e o reforo de uma economia de produo.
Muitos esperavam um comportamento internacional baseado em vises ideolgicas
e um presidente despreparado. Mas o que se viu foi uma diplomacia dotada de sentido
ttico-estratgico, de viso de longo alcance e um presidente que se revelou uma lide-
rana carismtica de nvel mundial. Embora o atual curso da poltica externa brasileira
tivesse incio j no segundo Governo Cardoso, no houve, naquele momento, alteraes
significativas. O ex-presidente no possua a vontade e a base poltica necessrias para
uma mudana que ultrapassasse um tmido discurso crtico e uma inflexo limitada.
A posse de Lula mudou essa situao, e a poltica externa brasileira alcanou notvel
desenvolvimento e protagonismo, superando muitas expectativas.
O Embaixador Celso Amorim voltou a chefiar o Ministrio das Relaes Exteriores. O
Embaixador Samuel Guimares tornou-se Secretrio-Geral, exercendo um papel
fundamental, sempre atacado por interesses estrangeiros, elementos da gesto anterior
e setores da mdia ligados a ambos. O Professor Marco Aurlio Garcia, assessor da pre-
sidncia para assuntos internacionais, tambm teve um papel relevante na formulao,
mas, especialmente, na resoluo de crises internacionais. Para a concretizao da nova
estratgia, as relaes internacionais do Governo Lula foram dotadas de trs dimenses:
uma diplomacia econmica, outra poltica e um programa social. A primeira dimenso
realista, a segunda de resistncia e afirmao e a terceira propositiva. Trata-se de um
projeto amadurecido por mais de uma dcada, e no uma poltica voluntarista, e tem
demonstrado estar adequada correlao de foras existente no pas e no mundo.
Em relao ao primeiro aspecto, foram preservados os canais de contato com o Pri-
meiro Mundo, obtendo recursos (investimentos e tecnologia), negociando a dvida ex-
terna e sinalizando que o governo deseja cumprir os compromissos internacionais sem
nenhuma ruptura brusca ou quebra do modelo macroeconmico. Mas essa dimenso
caudatria da ordem mundial foi compensada pelo reforo da postura negociadora
junto aos organismos econmico-financeiros multilaterais e por ajustes internos para
reforar a capacidade de atuao do Estado e o mercado interno.
A diplomacia poltica, por sua vez, representou um campo de reafirmao dos in-
teresses nacionais e de um verdadeiro protagonismo nas relaes internacionais, com a
inteno real de desenvolver uma diplomacia ativa e afirmativa, encerrando uma fase de
estagnao e esvaziamento. O governo Lula devolveu ao Itamaraty a posio estratgica
que anteriormente ocupara na formulao e execuo da poltica exterior do Brasil. Alm
disso, foi promovido amplo redimensionamento do Itamaraty: adoo de polticas afirma-
tivas sem quotas, ampliao do nmero de diplomatas, abertura de numerosas embaixadas
na frica e na sia e maior abertura da diplomacia sociedade civil e academia.
Finalmente, o projeto interno do Governo Lula tambm deteve um significativo
impacto internacional na medida em que suas propostas sociais foram ao encontro da
agenda que busca corrigir as distores criadas pela globalizao centrada apenas em
comrcio e investimentos livres. A campanha de combate fome representa o elemento
simblico que sinalizou a construo de um modelo socioeconmico alternativo, res-
pondendo crise da globalizao neoliberal.
Medidas como a revalorizao do mercado domstico e da capacidade de poupana
interna, de uma economia de produo e de combate aos fatores internos que debilitam
Captulo | 5 O reconhecimento do Brasil comopotncia emergente 113

uma ao internacional mais qualificada (como desigualdade social, desemprego,


criminalidade, fraqueza e desordem administrativa e caos fiscal) evidenciaram a
construo de tal projeto. As polticas social, energtica, urbana, fundiria e produtiva
representam uma vontade poltica. Paralelamente, o carisma do presidente parece haver
sintetizado em sua figura franca e simples as caractersticas que o mundo admira no
Brasil. Isso permitiu que ao longo de seu Governo Lula desenvolvesse uma intensa
agenda internacional como porta-voz desse projeto.
O Brasil agia com otimismo e vontade poltica, criando constantemente fatos na
rea internacional. Anteriormente o pas demonstrava uma baixa autoestima, pois os
governos Collor e Cardoso viam o pas como atrasado em relao s naes ricas.
Agora, ao contrrio, o Brasil se considera protagonista de nvel equivalente, com
capacidade de negociao e portador de um projeto que pode, inclusive, contribuir para
inserir a agenda social na globalizao. Em lugar de vagos discursos contestatrios
e de uma obedincia prtica, o pas props medidas, concretizando as que estavam a
seu alcance. Havia uma margem de manobra, embora limitada, que poderia, mas no
fora, aproveitada nos anos 1990. A nfase da era FHC foi invertida, o que implica uma
inflexo significativa em termos de poltica externa.
Em termos prticos, o governo brasileiro suplantou a passividade do anterior e
buscou alianas fora do hemisfrio, como forma de ampliar seu poder de influncia
no mbito internacional a partir da mencionada postura ativa e pragmtica. A maior
prioridade da agenda foi a reconstruo do Mercosul e a integrao sul-americana,
criando um espao para uma liderana brasileira compartilhada. A solidariedade com
a frica tambm central, pois associa princpios ticos e interesse nacional. O es-
treitamento do intercmbio com potncias emergentes como China, ndia e Rssia
(dentre outras), visando o estabelecimento de parcerias estratgicas, o aprofundamento
das relaes com a Unio Europeia e a valorizao das organizaes internacionais (es-
pecialmente a ONU) detm dimenses econmicas e polticas. Estas aes objetivam
contribuir para o estabelecimento de um sistema internacional multipolar. O princpio
de democratizao das relaes internacionais invocado explicitamente.
Todas essas iniciativas apontam para a tentativa de criar um equilbrio em relao
ao que permanece sendo, em funo da globalizao, a principal dimenso de insero
internacional: as relaes com as grandes potncias (em particular os Estados Unidos)
e com o capital internacional. Sem fugir a essa realidade, iniciou-se a construo de
um espao maior de barganha e de uma alternativa global, com o Brasil dando uma
contribuio ao mundo, proporcional ao seu peso internacional. Na prtica, isso
significou que o Itamaraty, em lugar de concentrar-se na tentativa de cooperao com
pases para os quais somos secundrios e mercados grandes, mas saturados, buscou os
espaos no ocupados, exercitando uma diplomacia de alto perfil (high profile). Com
essas credenciais, o presidente brasileiro abriu a Assembleia Geral da ONU em Nova
Iorque, evento que teve uma participao recorde de lderes em 2003.

O Mercosul, a IIRSA e a Unasul: a integrao sul-americana


No contexto sul-americano, uma das primeiras aes da presidncia foi na Vene-
zuela, quando o Brasil encaminhou ajuda ao pas vizinho que enfrentava uma greve
114 A Projeo Internacional do Brasil:1930-2012 Paulo Visentini

geral de quase dois meses mantida pela oposio contra o governo do Presidente Hugo
Chvez. Alm disso, props a criao de um Grupo de Pases Amigos da Venezuela,
em apoio mediao da OEA (incluiu Brasil, Estados Unidos, Chile, Mxico, Portugal
e Espanha). A proposta brasileira gerou crticas da oposio venezuelana e certo des-
conforto nos Estados Unidos. Washington foi surpreendida pela agilidade da diploma-
cia brasileira e procurou assumir a iniciativa como forma de minimizar a emergente
liderana sul-americana do Brasil. Com o tempo, as relaes do Governo Bush com
o Brasil se tornaram bastante cooperativas (para desalento da oposio brasileira),
especialmente com o advento de novos governos de esquerda na Amrica do Sul.
necessrio enfatizar que o Brasil possui relaes intensas e amistosas com a
Venezuela, independente de qual governo esteja no poder nos dois pases. Acordos
sobre controle de fronteira, complementao econmica, integrao das redes de trans-
porte e de energia foram estabelecidos entre Caracas e Braslia j em 1994, durante
os governos Itamar Franco e Rafael Caldera (Protocolo La Guzmania). Dessa forma,
a ajuda brasileira no representou nenhum tipo de solidariedade esquerdista ou
intromisso em assuntos internos de outro pas, como argumentou a oposio vene-
zuelana. Ao Brasil no interessava o caos poltico ou econmico em suas fronteiras
(como j acontece em relao ao conflito na Colmbia), com um colapso da economia
venezuelana ou uma guerra civil, que poderiam vir a ocorrer. Muito menos a quebra das
regras constitucionais e a deposio de um governo eleito, o que j havia sido evitado
com sucesso em mais de uma oportunidade pelo Mercosul em relao ao Paraguai.
Analisando a integrao sul-americana e do Mercosul definidas como a principal
prioridade, oferece-se aos vizinhos uma parceria necessria para retomar o crescimento
da economia, condio indispensvel para que a integrao deixe de ser virtual, e a
possibilidade de uma ao estratgica no plano global que reverta a marginalizao
crescente que a regio sofre. A criao de mecanismos como o Fundo de Convergncia
Estrutural do Mercosul (FOCEM) convertem-se em iniciativas significatvas de apro-
fundamento do arranjo e para a sustentao do desenvolvimento. Apenas a integrao
regional pode garantir governabilidade e desenvolvimento para toda a Amrica do Sul
e tornar-se instrumento indispensvel em negociaes como as da ALCA e similares.
Essa realidade permitiu reforar a poltica lanada pelos pases sul-americanos de
desenvolver a infraestrutura fsica (transporte, comunicao e energia), como forma
de relanar o processo de integrao. O Brasil do Presidente Lula, atribuiu iniciativa
uma importncia estratgica, aprofundando qualitativamente a poltica esboada pelo
Governo FHC em seu final. O BNDES iniciou o financiamento de obras visando
integrao fsica sul-americana, e nesta fase de aprofundamento da interdependncia,
o Assessor Marco Aurlio Garcia revelou que o governo pretendia duplicar os recursos
para o programa, bem como buscar apoio do BID e outros organismos financiadores.
Outro fator que contribuiu para a continuidade do processo foi a mudana de posi-
o argentina. O Presidente Kirchner revelou a vontade argentina de alterar a poltica
econmica que o pas desenvolveu nos anos 1990, abandonando o neoliberalismo e
buscando um modelo baseado em investimentos pblicos e combate pobreza. No
plano internacional, manifestou a inteno de estreitar a cooperao com o Brasil,
resgatar o Mercosul e contribuir ativamente para a integrao sul-americana. Chama
ateno que o novo governo argentino evoluiu das relaciones carnales de Menem com
Captulo | 5 O reconhecimento do Brasil comopotncia emergente 115

os Estados Unidos para uma atitude de equidistncia, fazendo com que a Casa Branca
comeasse a se preocupar com o surgimento de um polo autnomo Brasil-Argentina.
Com isso, o que se observou foi o retorno da Amrica do Sul ao protagonismo
diplomtico e ao processo de integrao, com a afirmao paralela de agendas internas
de desenvolvimento econmico e social. A atuao diplomtica sul-americana, alm
disso, no se refere apenas ao plano regional, mas a uma ao concertada de mbito
mundial. Em resumo, a associao do Peru ao Mercosul, a campanha por apoio dos
pases andinos associao da Comunidade Andina de Naes ao Mercosul e o
avano concreto das medidas visando integrao da infraestrutura fsica dos pases
sul-americanos criaram um clima diferenciado na regio. Novos governos assumiram
o poder com posies internacionais comuns s da diplomacia brasileira, outros
alteraram sensivelmente suas agendas, convergindo com a do Itamaraty. Mesmo a
Colmbia, com a proposta brasileira de mediar a devoluo de refns em poder das
FARC, parecia ver o Brasil com outros olhos, e apenas o Chile perseguia seu caminho
afastado dos vizinhos.
A integrao sul-americana se realiza em trs nveis: o Mercosul, a IIRSA e
a CASA/Unasul. O Mercosul representa o nvel comercial e de investimentos, j
relativamente encaminhado. Apesar de crticas de alguns lderes, geralmente voltadas
para o pblico interno, o bloco tem avanado para outras reas, como educacional,
poltica e cientfico-tecnolgica. Foram estabelecidas Cadeias Produtivas Regionais e
um Programa de Substituio Competitiva de Importaes, cujo objetivo fomentar as
exportaes dos demais membros do Mercosul para o Brasil, como forma de equilibrar
o comrcio. Alm disso, todos os pases da CAN e o Chile j so membros associados
do Mercosul, apesar de que alguns deles firmaram acordos de livre comrcio com os
Estados Unidos.
A IIRSA representa uma forma de integrao funcional, voltada construo de
infraestrutura de transportes, comunicaes e energia. Ela interessa a todos os pases
e a atores externos como a China, a Unio Europeia, o Japo e, mesmo, os Estados
Unidos. Como frente de obras pblicas, permite gerar empregos e contornar a Lei de
Responsabilidade Fiscal (ao aportar fundos internacionais no oramentrios), que
limita a poltica de desenvolvimento interna dos Estados. A IIRSA desenvolve vrios
projetos, alm de constituir um marco para a eventual construo dos oleodutos e
gasodutos, superando a explorao da dimenso ideolgica.
Por fim, a Comunidade Sul-Americana de Naes (CASA), criada em dezembro
de 2004 e aprofundada em abril de 2007 com sua transformao em Unio de Naes
Sul-Americanas (Unasul), representa um frum para desenvolver a conscincia poltica
da integrao (inclui tambm a Guiana e o Suriname). A Unasul constitui um locus no
qual ocorre um dilogo de alto nvel entre os Estados-membros e se resolvem muitas
diferenas e divergncias. Isso particularmente til com o advento de regimes de
esquerda na regio: se o Brasil, a Argentina, o Uruguai e o Chile representam modelos
institucionalizados, a Venezuela, a Bolvia e o Equador ainda buscam formatar seus
sistemas polticos, gerando a necessidade de um dilogo permanente. foroso reco-
nhecer que a diplomacia brasileira tem tido sucesso em lidar com situaes criadas pela
nacionalizao do gs boliviano, as crises venezuelanas e o confronto entre Colmbia e
Equador em 2008, ainda que este ltimo nos marcos da OEA. Fora da Amrica do Sul,
116 A Projeo Internacional do Brasil:1930-2012 Paulo Visentini

as aes mais relevantes foram a cooperao com Cuba e a Misso de Estabilizao


no Haiti (MINUSTAH), iniciada em 2004 e ainda em andamento at 2012 (no mbito
da Amrica Central, a partir de 2010 foi trazida a proposta de integrao baseada na
CELAC Comunidade de Estados Latino-Americanos e Caribenhos).

Parcerias estratgicas e Cooperao SulSul: ideologia


oupragmatismo?
No plano global, o Brasil procurou se portar altura de um membro do BRICS (os
gigantes Brasil, Rssia, ndia, China, e, depois, frica do Sul, assim classificado pela
consultoria Goldman-Sachs), dando contedo s parcerias estratgicas e fomentando
a Cooperao SulSul. Acusada pela oposio de iniciativa ideolgica baseada na
experincia do Movimento dos Pases No Alinhados nos anos 1970, as aes nesse
campo focam-se, pragmaticamente, em objetivos comuns, sem a criao de uma frente
anti-hegemnica ou anti-OCDE.
O primeiro passo foi a constituio do IBAS1 ou G-3, Frum de Cooperao
ndia, Brasil e frica do Sul, uma iniciativa sul-africana, no apoiada pelo Governo
FHC. Os chanceleres Celso Amorim, Yashwant Sinh e Nkosazana Dlamini-Zuma
anunciaram que o G-3 buscaria promover a cooperao trilateral, a liberalizao
comercial recproca e a unificao e fortalecimento de posies nos foros multilaterais.
As negociaes envolvero o Mercosul, a Unio Aduaneira da frica Austral e, pos-
sivelmente, a SAARC (rea de Cooperao Regional da sia Meridional). Os trs
pases manifestaram, igualmente, o desejo de se aproximar da Rssia e da China em
um segundo momento, transformando-o em G-5 (se isso ocorresse, o Grupo aglutinaria
quase metade da populao mundial e considervel parcela da produo do planeta,
podendo influir significativamente nas negociaes multilaterais). A criao do G-3
constituiu uma iniciativa importante, no momento em que os pases do Sul neces-
sitavam mobilizar-se em defesa dos seus interesses e para alterar pontos importantes
da atual agenda mundial. Trata-se, igualmente, de uma contribuio defesa do
multipolarismo e da multilateralizao.
Outras iniciativas a serem destacadas foram as visitas de Lula aos pases rabes
do Oriente Mdio e a aproximao com a frica, com oito visitas presidenciais a
esse continente nos primeiros seis anos de governo. Como resultado, realizaram-se
regularmente Encontros de Cpula Amrica do Sul-Pases rabes (ASPA), tendo sido
assinado acordo de cooperao Mercosul-Conselho de Cooperao do Golfo (maio de
2005) e as Reunies de Cpula frica-Amrica do Sul (ASA).
As visitas de Lula foram importantes no apenas para as relaes do Brasil com
a frica (11 visitas, 29 pases, 17 novas Embaixadas), mas, sobretudo, para o es-
tabelecimento de uma associao institucionalizada entre o Mercosul e a SACU (Unio
Aduaneira da frica Austral), a rea de integrao nucleada pela frica do Sul na
parte meridional do continente. Na frica, o Brasil se tornou um novo ator de peso,
ao lado da China e da ndia. O intercmbio com os pases rabes e do Oriente Mdio
foi incrementado comercial e diplomaticamente (o Brasil foi convidado a mediar a
crise do Ir e da Palestina).
1. Ver: http://www.forumibsa.org, acesso em maio de 2009.
Captulo | 5 O reconhecimento do Brasil comopotncia emergente 117

Aproveitaram-se as brechas existentes no sistema internacional, aprofundadas aps


o 11 de setembro de 2001, ocupando espaos que foram importantes para ampliar as
exportaes de bens e servios e expandir a ao de empresas brasileiras e a influncia
internacional do pas. A solidariedade ativa tambm relevante, com os projetos na
rea social e da sade, alm da atuao conjunta nos organismos internacionais, atravs
das coalizes de geometria varivel, como o G-20 Comercial (estabelecido em 2003
no mbito das negociaes da OMC, referentes Rodada Doha, e que unificou as
posies dos pases do Sul). O Presidente Lula logrou a faanha de superar FHC em
nmero de viagens ao exterior, embora em uma geografia e com um estilo pessoal
diferentes. Lula passou a ser visto como uma novidade, falando portugus, com seu
estilo espontneo, e as campanhas contra a pobreza, que tanto desdm despertam em
nossa classe mdia, granjearam-lhe enorme prestgio mundial.
As relaes com a China finalmente atingiram o patamar de uma Parceria Es-
tratgica, e a cooperao com a Rssia e, no plano bilateral, com a ndia e a frica do
Sul evoluram nessa direo. No apenas no plano do comrcio e dos investimentos
houve avanos, mas tambm nas aes concertadas no plano multilateral (apesar de
algumas divergncias pontuais) e nos projetos conjuntos em cincia e tecnologia
de ponta (aeroespacial, energia atmica, militar). A campanha pela obteno de um
assento permanente no Conselho de Segurana da ONU, por sua vez, se apoia nessas
alianas, no upgrade da posio internacional do pas e na proposta de associ-la a
uma reforma que confira maior poder Assembleia Geral e ao Conselho Econmico
e Social (ECOSOC).

Um novo enfoque para as relaes Norte-Sul


No campo poltico-diplomtico, o incio do Governo Lula ocorre prximo ecloso
da invaso norte-americana ao Iraque. A posio brasileira foi firme, recusando res-
paldar qualquer ao sem que os inspetores da ONU conclussem seu trabalho e que a
Organizao desse seu aval. A atitude foi extremamente bem acolhida pelos integrantes
do chamado Eixo da Paz (Frana, Alemanha e Rssia), ressaltando a nova autonomia
da diplomacia do Itamaraty. Participar do Frum Social Mundial em Porto Alegre e,
dias depois, do Frum Econmico Mundial em Davos, Sua, aumentou o prestgio do
Presidente Lula, ainda que produzindo desencanto por parte da esquerda. Da mesma
forma, a condenao ao terrorismo foi acompanhada da rejeio da agenda da Guerra ao
Terrorismo de George W. Bush, e o tempo somente veio dar sentido postura brasileira.
Um exemplo adicional do contnuo poder de mobilizao da diplomacia do governo
brasileiro foi a estruturao do G-20, que atuou de maneira eficiente na reunio da
OMC em Cancun. Cordial, mas contestadora, a diplomacia brasileira estabeleceu sua
rede com os pases em desenvolvimento afetados pelo protecionismo e pelos subsdios
agrcolas do Primeiro Mundo. Ainda quando chamado de G-22, a aliana surpreendeu
os pases ricos e fez a insatisfao do Sul ser ouvida, em meio ao encerramento es-
petacular do encontro. Indicou-se a tendncia de que uma constelao sul-americana
e de outras importantes potncias (no exatamente um bloco) pode contribuir para
moderar a postura norte-americana nas relaes internacionais, simultaneamente auxi-
liando na construo de um mundo multipolar regido pelo sistema das Naes Unidas.
118 A Projeo Internacional do Brasil:1930-2012 Paulo Visentini

Somados, todos esses acontecimentos tiveram impactos nas relaes de Brasil e


Estados Unidos e, certamente, nas negociaes da ALCA. No contexto do sculo XXI,
as negociaes da ALCA se encontram suspensas, tendo em muito sido ultrapassado
o prazo original previsto para o seu funcionamento, que era 2005. Curiosamente,
isso ocorre apesar de alguns setores terem afirmado quando de seu lanamento que a
mesma era inevitvel.
Durante a gesto de Bush (2001-2008), manifestaes de que o governo norte-
americano no estaria disposto a retirar os gigantescos subsdios agrcolas agricultura
e o protecionismo a produtos como o ao, bem como medidas unilaterais destinadas a
defender a economia, representam uma resposta base de poder do presidente, pouco
propcia a grandes acordos multilaterais de liberalizao comercial. Subsdios, barreiras
no tarifrias, patentes, compras governamentais e outros itens seriam encaminhados
para a OMC, e Bush teria uma sigla para exibir ao eleitorado americano. Igualmente, o
processo foi pressionado por outras questes estruturais de hegemonia norte-americana,
como o custo de suas decises referentes Guerra do Iraque e do Afeganisto.
Para os pases do Mercosul, e o Brasil em particular, esses temas eram fundamen-
tais. E, da mesma forma, havia questes na ALCA que no lhes interessavam, o que
dificultou o projeto. Alm disso, os Estados Unidos j tinham acesso s economias da
maioria dos pases, de dimenso e complexidades menores que a brasileira. Frente s
crescentes dificuldades nas negociaes, a Casa Branca necessitaria contar com o apoio
brasileiro, uma vez que sem ele a ALCA no faria sentido. Colocar as negociaes em
bases corretas fez com que a iniciativa de congelar a ALCA viesse da prpria parte
americana, neutralizando provveis reaes por parte da oposio brasileira. O Governo
Lula, por sua vez, comeou a negociar mais firmemente, visando defender os interesses
econmicos nacionais. Como global trader, o pas deseja manter suas relaes com
vrias reas do mundo, priorizando o Mercosul e a integrao sul-americana. Depois
de reverter as expectativas americanas de que o governo teria polticas esquerdistas,
Lula passou a ser admirado em Washington. Mas preciso observar que a diplomacia
do Brasil, ao contrariar alguns desgnios da potncia hegemnica e ressaltar sua
autonomia, criou uma razovel margem de manobra. Assim, chamou ateno para
suas reivindicaes socioeconmicas e de obras de infraestrutura com os vizinhos.
A diplomacia se consolidou como o campo mais bem-sucedido do Governo Lula,
com o pas recuperando uma ao de grande intensidade e alcance planetrio, compa-
tvel com seus recursos e relevncia. Esse protagonismo junto ao Terceiro Mundo e a
diversificao dos vnculos com o Primeiro Mundo do tambm ao pas certo cacife
para intensificar a campanha pela obteno de um assento permanente no Conselho
de Segurana da ONU reformado, como membro permanente. Ironicamente, hoje o
Brasil tem melhor dilogo com Washington e uma diplomacia mais respeitada, com
capacidade de negociao. A crise econmica e o desgaste diplomtico-militar dos
Estados Unidos, no contexto do trmino dos dois mandatos do Presidente Bush, cons-
tituem pontos interessantes para reflexo.
Em 2006, o Presidente Lula foi reeleito, em segundo turno, com 58 milhes de
votos (61%). Ao longo deste segundo mandato, foi dada maior ateno ao projeto
de desenvolvimento e ao plano social. Novas jazidas de petrleo fizeram o pas se
tornar autossuficiente, e projetos como o etanol e o enriquecimento de urnio indicaram
Captulo | 5 O reconhecimento do Brasil comopotncia emergente 119

a possibilidade de avanos. Contudo, a frente poltica seguiu frgil neste perodo,


caracterizada por enorme polarizao, inclusive contra a poltica externa. Diante des-
te quadro, o governo manteve um baixo perfil, muitas vezes no reagindo de forma
adequada, apesar dos progressos obtidos.
A razo de a poltica externa ser a frente mais ousada do Governo Lula reside no
fato de ser dirigida pelo Itamaraty (e apoiada por parte dele), que recuperou seu es-
pao, e conta com o apoio de segmentos dentro do Estado, preocupados com a questo
nacional, como o BNDES e as Foras Armadas. O campo da cincia e tecnologia
demonstra-se como decisivo, e os pases que no focarem seu desenvolvimento nos
setores aeroespacial, nuclear, de defesa, informtica e biotecnologia, ficaro em
segundo plano no mdio e longo prazo. A mesma lgica se aplica demanda da in-
cluso social, gerando um novo paradigma, que compatibilize trabalho e revoluo
tecnocientfica, equilbrio ambiental e governana democrtica. Mas essa tarefa no
pode ser realizada no plano exclusivamente domstico, e sim global, para isso foi, e
, necessria uma poltica externa altura dos desafios, para sustentar a elevao da
posio poltico-econmica do Brasil no cenrio mundial. Alm disso, fundamental
preservar a melhora significativa na vida dos brasileiros. Neste sentido, o binio
2009-2010 foi particularmente complexo.
120 A Projeo Internacional do Brasil:1930-2012 Paulo Visentini

5.2 O BRASIL E A CRISE EMERGENTE (2009-2010)2


O ano de 2009 pode ser descrito como um dos mais exemplares da diplomacia
ativa e afirmativa do Governo Lula. Porm, a agenda externa (e mesmo interna)
operou em um contexto de crise financeira e econmica mundial, iniciada em 2008
nos Estados Unidos e depois propagada pela Europa. O crescente desequilbrio entre
a ordem econmica (crescentemente multipolar) e a ordem poltico-militar (que per-
manece dominada pela superpotncia remanescente, os Estados Unidos) elevam as
incertezas deste cenrio.
Diante deste panorama, durante a fase final do Governo Lula, o Brasil teve uma
postura protagonista em eventos e em conjunturas de significncia, tal como em sua
atuao no G-20 financeiro, em seus esforos de conteno da crise internacional
e de apaziguamento nos conflitos do Oriente Mdio. Ao mesmo tempo, o pas deu
continuidade sua poltica de busca por novos parceiros internacionais e mercados
consumidores, como revela o estabelecimento de relaes diplomticas com pases
da sia, e o fortalecimento do Mercosul e da Unasul. Ainda neste perodo, o Brasil
teve relevncia em dois eventos de ampla repercusso miditica, ambos em Cope-
nhague. O primeiro foi a eleio do Rio de Janeiro como sede dos Jogos Olmpicos e
Paralmpicos de 2016. O segundo foi o impacto positivo da interveno do Presidente
Lula na Conferncia das Partes da Conveno da ONU sobre Mudana do Clima
(COP 15), em que o Brasil comprometeu-se a reduzir significativamente sua emisso
de CO2 e desafiou os pases desenvolvidos a fazerem o mesmo. Desse desempenho
brasileiro resultou o acordo para a realizao da Conferncia das Naes Unidas sobre
Desenvolvimento Sustentvel no Rio de Janeiro em 2012 (RIO+20).

A integrao sul-americana, a Amrica Latina e o Caribe


No caso especfico do mbito regional, o mesmo foi marcado pela atuao do
Brasil no espao da poltica sul-americana, transbordando para a Amrica Central na
questo de Honduras. O papel brasileiro associado aos demais pases da Amrica e
OEA foi fundamental na resoluo do caos poltico instaurado pelo golpe contra o
Presidente Manuel Zelaya. O Brasil manteve o presidente hondurenho abrigado em
sua embaixada em Tegucigalpa durante o golpe e rompeu relaes diplomticas com
o governo de facto de Honduras. No caso da Amrica Central e do Caribe, destaca-se
a apresentao de um projeto regional, a citada CELAC, visando o estreitamento dos
laos com as naes locais, em uma rea de forte presena norte-americana.
Na Amrica do Sul, deram-se continuidade aos esforos de adensamento do
Mercosul. Houve a consolidao da Unasul como frum poltico sul-americano,
tanto institucionalmente quanto frente a desafios reais. Exemplo desses avanos foi a
aprovao da clusula democrtica para impedir a destituio irregular de governos de
direito, bem como a evoluo das discusses sobre o controle coordenado da presena
de bases estrangeiras na Amrica do Sul, sobretudo em vista do caso colombiano. A
inaugurao da ponte sobre o rio Tacutu na fronteira entre Brasil e Guiana exemplo

2. Luisa Calvete e Mariana Chaise colaboraram na pesquisa.


Captulo | 5 O reconhecimento do Brasil comopotncia emergente 121

do processo de integrao fsica da Amrica do Sul. A postura brasileira de promoo


de um desenvolvimento associado do subcontinente foi tambm exemplificada pela
assinatura de acordo sobre a cesso de energia gerada pela Itaipu Binacional, que
triplicou a quantia paga pelo Brasil ao Paraguai pela energia importada pelo Brasil.
Destaca-se ainda o avano do Conselho de Defesa Sul-Americano (CDS) criado em
2008, cuja primeira reunio ocorreu em maro de 2009, prevendo a elaborao de uma
doutrina de defesa comum, a concretizao de um inventrio da atual capacidade militar
de todos os membros da Unasul, o acompanhamento dos gastos do setor de defesa da
regio e a criao de um Centro de Estudos Estratgicos de Defesa. No incio de 2010,
um intenso terremoto no Haiti exigiu maior atuao da MINUSTAH, liderada pelo
Brasil, nos esforos de reconstruo e de recuperao do pas atingido. Ademais, ajuda
humanitria foi prontamente oferecida aos haitianos pelo Brasil. No plano regional,
o ano foi marcado pelos processos eleitorais, com o incio do segundo mandato de
Evo Morales, na Bolvia, e com as posses de Jos Mujica, no Uruguai, Juan Manuel
Santos, na Colmbia, e Sebastin Piera, no Chile. Outros resultados gerados pela
Unasul foram o restabelecimento de relaes diplomticas entre Venezuela e Colmbia.

As relaes com os Estados Unidos, as naes desenvolvidas


e os organismos multilaterais
A eleio de Barack Obama em 2008 e a promessa de uma postura internacional
mais cooperativa e regionalizada aparentavam ser a oportunidade de uma convergn-
cia entre interesses de Estados Unidos e Brasil. O papel desempenhado pelo Brasil
na coordenao dos esforos de conteno e de reverso da crise financeira global
em 2009, sobretudo frente do G-20 financeiro, foi exemplar da dimenso em que
emergentes catalisaram a recuperao econmica mundial. Por outro lado, surgiram
polticas de recuperao da economia estadunidense, como a lei Buy American,
de carter claramente protecionista, somada aos tradicionais subsdios agrcolas e
proteo de seus mercados mais frgeis.
Ao mesmo tempo, o ativismo brasileiro na sociedade internacional, marcado pelo
amplo respeito no ingerncia em assuntos internos de seus parceiros, foi alvo de
crticas dos Estados Unidos, uma vez que as aes brasileiras iam de encontro s
posies estadunidenses. As reaes norte-americanas frente s visitas do Presidente
iraniano Mahmoud Ahmadinejad e do Ministro dos Negcios Estrangeiros da Coreia
do Norte ao pas so exemplos. Na OEA o Brasil demonstrou autonomia frente aos Es-
tados Unidos, pois em 2009 votou pela revogao da excluso cubana da Organizao,
bem como o citado caso de Manuel Zelaya, quando se posicionou a favor do presidente
hondurenho. Essa poltica autnoma e de respeito soberania acabou includa na
Carta de constituio da OEA durante a 40 Assembleia da OEA em 2010, proposta
feita pelo Brasil.
Do ponto de vista securitrio, em 2009, o Brasil foi uma vez mais eleito como
membro rotativo do Conselho de Segurana das Naes Unidas e teve o mandato da
MINUSTAH renovado. O projeto FX2 tambm teve grande relevncia, quando o Brasil
inclinou-se pela compra dos caas franceses Rafale-Dassault e pela parceria militar
com a Frana, diante da visita do Presidente francs Nicols Sarkozy ao Brasil, em 7
122 A Projeo Internacional do Brasil:1930-2012 Paulo Visentini

de setembro (o processo referente compra dos caas permanece em andamento pelo


menos at meados de 2013, os demais concorrentes so a norte-americana Boeing e
a sueca Saab).
No que diz respeito s relaes com os Estados Unidos, ocorreu a visita da Se-
cretria de Estado Hillary Clinton, ao pas, firmando acordos sobre cooperao tcnica
ABC-USAID, mudanas climticas e condio da mulher. Em 2010, a assinatura de
um acordo de cooperao em defesa demonstrou que, apesar dos contenciosos, os
dois pases mantinham relaes amigveis. Em relao ao contencioso do algodo, no
qual o Brasil saiu vitorioso na OMC, houve a publicao da lista de bens cujas tarifas
seriam aumentadas como retaliao ao protecionismo americano, conforme autori-
zado por esta organizao, que foi seguido por um Acordo Quadro para evitar novas
tenses (esta negociao, contudo, mantm-se em andamento devido s dificuldades
norte-americanas em cumprir o acordo).
Um dado relevante foi a demonstrao de interesse americano no petrleo das
jazidas pr-sal, tanto na explorao como na importao, o que criaria as bases para
uma nova parceria estratgica-comercial com a combalida economia norte-americana.
A instabilidade da regio do Oriente Mdio, a dificuldade de projeo norte-americana
neste espao geopoltico, a competio chinesa e indiana por estes recursos energ-
ticos e a distncia geogrfica tornam elevados os custos do petrleo para os Estados
Unidos. Assim, o petrleo brasileiro teria um custo econmico (e mesmo poltico)
mais reduzido do que o das fontes tradicionais.
Na atuao multilateral global, o Presidente Lula ainda receberia em 2009 o
Prmio Estadista Global, em sua participao no Frum Econmico Mundial, em
Davos e em Zurique. O presidente enfatizou que a forma mais eficiente de difundir o
desenvolvimento o combate pobreza, seja no nvel interno ou global. Neste mesmo
campo, o Ministro das Relaes Exteriores Celso Amorim esteve presente na Confe-
rncia Internacional do Trabalho, defendendo o combate pobreza, desigualdade,
a atuao multilateral para a recuperao global econmica, criticando o argumento
de que a mo invisvel do mercado seria a resposta para esses problemas. Ainda,
foi digna de nota a participao do Brasil na cpula do G-20 em Seul, Coreia do Sul.

As relaes com a frica


A poltica do Brasil para a frica foi marcada pela continuidade das relaes de
alto nvel com o continente na etapa final da administrao. O Presidente Lula foi
cidade de Sirte, na Lbia, para participar da XIII Cpula de Chefes de Estado e de
Governo da Unio Africana como convidado de honra em 1 de julho. No encontro,
ajustes complementares foram assinados entre o Brasil e a Unio Africana no sentido
de incrementar a Cooperao Tcnica, sobretudo na rea de agricultura.
A maior interao entre o Brasil e o continente africano se reflete no elevado
nmero de visitas de Chefes de Estado e/ou de Governo africanos ao pas. No total,
nove visitas foram realizadas ao Brasil, no ano de 2009. Os presidentes da Nambia
(12/02), Senegal (25/05), Moambique (19/07), Nigria (29/07), Serra Leoa (19/08),
Malau (16/09), frica do Sul (09/10) e os Primeiros-Ministros de So Tom e Prncipe
(09/03) e Cabo Verde (13/10) realizaram visitas oficiais ou de trabalho ao pas. No
Captulo | 5 O reconhecimento do Brasil comopotncia emergente 123

mesmo perodo, o Ministro Celso Amorim realizou treze visitas ao continente, tendo
o Brasil recebido ainda onze visitas de Chanceleres africanos.
A preocupao brasileira em aproximar-se do continente africano refletiu-se na
reunio que o Presidente Lula realizou com os embaixadores brasileiros na frica para
coordenao das polticas implementadas. Da mesma forma, deu-se continuidade s
iniciativas de aproximao entre a Amrica do Sul e a frica: na II Cpula Amrica
do Sul-frica (ASA), na Venezuela, em setembro, o Brasil demonstrou seu esforo em
liderar a aproximao entre as regies. Esses esforos tambm podem ser observados
na assinatura do Acordo de Comrcio Preferencial Mercosul-SACU, firmado pelos
membros da SACU em 06 de abril, sendo este o primeiro acordo extrarregional do
Mercosul com outro bloco. Em novembro de 2009, margem da reunio ministerial
da OMC em Genebra, ocorreu a reunio Mercosul-ndia-SACU, na qual os ministros
trataram de um possvel processo de entendimento trilateral, reforando as relaes
SulSul. No mbito da CPLP, a VI Reunio do Conselho de Ministros foi realizada
em maro, em Praia.
A poltica externa brasileira mostrou seu carter ativo e afirmativo na postura
atenta em relao resoluo do conflito israelense-palestino em Gaza, quando o
Ministro Celso Amorim participou da Conferncia de Doadores em Apoio Economia
Palestina para Reconstruo de Gaza, em maro, no Egito. No mesmo ms, o Presidente
Lula participou da II Cpula de Chefe de Estado da ASPA, em Doha, dando segmento
aos objetivos de ampliao das relaes polticas e comerciais entre as duas regies.
Desde o incio da Cpula, o comrcio entre o Brasil e a regio cresceu mais de 150%.
O Brasil desempenhou sua diplomacia solidria por intermdio da cooperao
tcnica, sobretudo em locais onde a expertise brasileira pode auxiliar na soluo dos
problemas. Exemplo disso foi a produo dos primeiros medicamentos antirretrovirais
produzidos em Moambique com apoio brasileiro da Fiocruz. Alm disso, o nmero
de atividades executadas pela ABC apresentou um aumento de mais de 250% em
relao ao ano de 2008.
A promoo comercial em busca de mercados complementares para os produtos de
maior valor agregado materializou-se nos eventos realizados pela APEX em parceira
com o MRE e o MDIC. Em janeiro, foi realizada a misso empresarial no Norte da
frica, coordenada pelo Ministro Miguel Jorge, que visitou Lbia, Tunsia, Arglia
eMarrocos. Em Dacar, em junho, foi realizado o Frum Brasil-frica Subsaariana:
Empreendedorismo para o Desenvolvimento e a Exposio Brasil Agri-Solutions,
de maquinrio agrcola. Em seguida, uma misso empresarial a quatro pases da frica
Subsaariana foi realizada, e Senegal, Nigria, Guin-Equatorial e Gana foram visitados
com o objetivo de promover o comrcio e os investimentos produtivos brasileiros na
regio. A Feira Internacional de Lom, a Feira Internacional de Bamako e a Feira In-
ternacional de Luanda foram visitadas com o mesmo intuito. Um dos resultados dessa
promoo de exportaes e de investimentos foi o projeto do grupo Boabab Energy, no
Zimbbue, e a usina mineira Diamante, vendida por US$220 milhes para esse pas.
Em 2010, foi intensificada a poltica externa brasileira para o fortalecimento dos
laos com o continente africano. interessante notar que tal poltica no recuou mes-
mo em ano eleitoral, quando era alvo de crticas constantes da oposio. A despeito
destas, Lula realizou uma ampla viagem em julho ao continente, sendo o primeiro
124 A Projeo Internacional do Brasil:1930-2012 Paulo Visentini

Chefe de Estado do Brasil a visitar a frica Oriental. Essa viagem contemplou Cabo
Verde, Guin Equatorial, Qunia, Tanznia, Zmbia e frica do Sul, seguida por ainda
outra viagem para Moambique em novembro. Ademais, houve visitas ao Brasil dos
Chefes de Estado de Camares, Libria, Mali, Angola, Guin-Bissau e Zmbia, alm
do Vice- Presidente de Gana, e dos chanceleres da Arglia, de Camares, da Repblica do
Congo, do Lesoto, do Qunia, da Tanznia, do Zimbbue, do Sudo e de Angola,
acrescidas pelas do Diretor Executivo do NEPAD e do Presidente da Comisso da
Unio Econmica e Monetria do Oeste Africano. Finalmente, observa-se que o
Brasil deu continuidade aos esforos pela expanso de suas relaes diplomticas
com o continente africano em vista do estabelecimento de relaes diplomticas com
a Repblica Centro-Africana em 2010.
importante constatar o desempenho brasileiro tambm no mbito multilateral,
como na III reunio do Conselho de Chanceleres da ASA e na II reunio do Conselho
de Chanceleres da ASPA, ambas em Nova Iorque, s margens da reunio da Assembleia
Geral da ONU, nas quais o Brasil demonstrou liderana no esforo de aproximar as
duas regies. Tambm merece destaque a I Cpula Brasil-Comunidade dos Estados
da frica Ocidental (CEDEAO), que contou com a participao do Presidente Lula,
e a VIII Conferncia de Chefes de Estado e de Governo da CPLP, em Luanda, na qual
foi realizada uma afirmao de apreo pela atuao do Presidente Lula na crescente
importncia da lngua portuguesa e da cultura lusfona. Tambm merece destaque a
continuidade da atuao brasileira em auxiliar Estados africanos em termos de coo-
perao tcnica e do envio de pessoal habilitado, evidenciados, por exemplo, no estudo
da viabilidade de produo de biocombustveis no Senegal, na parceria Brasil-Unio
Europeia-Moambique relativa ao desenvolvimento sustentvel de bioenergia, e
no apoio a vtimas de violncia sexual na Repblica Democrtica do Congo, com
pessoal e recursos.

As relaes com o Oriente Mdio e a sia


A busca brasileira pela ampliao de suas parcerias polticas e por novos mercados
consumidores exemplificada pela cordialidade diplomtica estabelecida pelo pas
com o Ir, Coreia do Norte, Israel, Cazaquisto, Buto e pases do Leste Europeu, entre
outros. Ao mesmo tempo, o Brasil buscou construir uma poltica de direitos humanos
pluralista e substantiva, no sentido de levar dignidade material a povos excludos do
consumo mnimo, sobretudo por meio da Cooperao SulSul, fato reconhecido pelo
Alto Comissariado da ONU para os Direitos Humanos. A visita do diretor geral da
FAO ao Brasil, em reconhecimento ao sucesso do programa brasileiro de combate
pobreza extrema, outro exemplo da poltica substantiva de direitos humanos do Brasil,
cujo carter pode ser exemplificado pelas visitas dos presidentes do Ir, de Israel e da
Autoridade Nacional Palestina no mesmo ms de novembro de 2009 ao Brasil.
Em 2009, o Brasil coordenou diversos esforos na busca de soluo para o conflito
Israel-Palestina, exemplificados pela postura de apaziguamento da ofensiva israelense
sobre a faixa de Gaza desempenhada pelo Ministro Celso Amorim em seu priplo pelo
Oriente Mdio. Por meio da participao na busca pela resoluo do conflito entre as
duas naes, o Brasil busca participar do jogo das potncias mundiais. Nesse sentido,
Captulo | 5 O reconhecimento do Brasil comopotncia emergente 125

a aproximao e o envolvimento com os pases do Oriente Mdio so imprescindveis.


Lula foi o primeiro Chefe de Estado brasileiro a visitar o Mediterrneo Oriental
Lbano e Sria em 2003; Israel, Territrios Palestinos Ocupados e Jordnia em 2010.
Alm disso, o ex-presidente viajou para pases do Golfo rabe-Prsico (Catar, para a
II Cpula ASPA, e Arbia Saudita, em 2009, e Catar, em visita de Estado, em 2010).
Destaca-se a atuao do Chanceler Celso Amorim, o qual visitou a regio inclusive em
momentos crticos, como aps a Guerra entre Israel e Hezbollah (2006) ou em meio
Guerra em Gaza (2009). Por fim, sublinham-se as visitas ao Brasil do presidente
(2004 e 2010) e do primeiro-ministro do Lbano (2005); do primeiro-ministro da
Sria (2005), do presidente da Autoridade Nacional Palestina (2005 e 2009), do rei
da Jordnia (2008), do presidente de Israel (2009), do emir do Catar (2010), do
presidente da Sria (2010) e do primeiro-ministro do Kuwait (2010).
A poltica de aproximao com a regio teve continuidade, assim como a manu-
teno da participao brasileira nos esforos pela paz entre Israel-Palestina. Essa
dimenso foi fortalecida pela viagem do Presidente Lula para Israel, Palestina, Catar
e Jordnia, e pelo reconhecimento do Estado Palestino com as fronteiras de 1967 em
dezembro. Ocorreram tambm visitas ao Brasil do presidente do Lbano, do emir do
Catar, do presidente da Sria e do primeiro-ministro do Kuwait, nesse mesmo ano.
Ainda deve-se notar a participao do Chanceler Celso Amorim na cpula da
organizao Global Zero: a World Without Nuclear Weapons e na Conferncia do
Desarmamento, assim como do Presidente Lula na Cpula de Segurana Nuclear.
Alm disso, a visita do Diretor-Geral da AIEA ao Brasil contribuiu para dar maior
visibilidade ao pas em questes de energia nuclear e de desarmamento. O Brasil
sempre defendeu o direito ao uso pacfico da energia atmica, o desarmamento nuclear
e a segurana de materiais fsseis para evitar terrorismo nuclear. Relacionado a esse
tema, ocorreu a visita do Presidente Lula a Teer e a emisso da Declarao Conjunta
de Ir, Turquia e Brasil, um instrumento de confidence building (construo de
confiana) que buscava uma soluo no confrontacional ao impasse relativo ao
programa nuclear iraniano. Contudo, tal iniciativa foi rejeitada por algumas das
potncias mais envolvidas na questo, principalmente os Estados Unidos. Em junho,
no mbito do Conselho de Segurana da ONU, o Brasil foi contrrio aplicao de
sanes contra o Ir, atraindo crticas dos pases favorveis a essas medidas, que as
aprovaram no Conselho.

A relao com os BRICS e Cooperao SulSul


A poltica externa, coordenada pelo Itamaraty durante o Governo Lula, deu nfase
Cooperao SulSul, demonstrada pela multilateralidade de suas relaes, explicitada
nas coalizes com o IBAS e com o BRICS (ver Captulo6). Com relao aos BRICS,
em 2009 foi realizada a I Cpula dos BRICS em Ecatimburgo, na Rssia. De sigla
criada pela Goldman Sachs, o BRICS se tornou um agrupamento dos grandes pases
emergentes. Na ocasio, o ento BRIC, preparava-se para a concertao poltica frente
Reunio do G-20 financeiro, que ocorreu em setembro daquele ano, trs meses aps
sua primeira sesso. importante notar que a aproximao com a sia d-se principal-
mente atravs desses mecanismos, os quais j surtiam efeito em 2009, quando, frente
126 A Projeo Internacional do Brasil:1930-2012 Paulo Visentini

crise nos Estados Unidos, a China tornou-se principal parceiro comercial brasileiro
individual (posio que sustenta at 2012).
Alm de buscar novos parceiros polticos e comerciais, o Brasil manteve o processo
de estreitamento das parcerias j estabelecidas, como revelam as visitas realizadas
China, no sentido de ampliar a cooperao tcnica e intergovernamental e o fluxo de
investimento e comrcio. O Brasil logrou a assinatura dos mencionados tratado
de livre comrcio Mercosul-SACU e Mercosul-ndia e a incorporao da Venezuela ao
Mercosul. A Venezuela um de seus maiores compradores de produtos industrializados
brasileiros e sua entrada no bloco foi ratificada pelo Senado brasileiro em dezembro
de 2009, sendo concluda formalmente em 2012.
O Brasil foi sede da 4 Cpula de Chefes de Estado do IBAS e da 2 Cpula de
Chefes de Estado do BRIC. Importantes avanos ocorreram com relao facilitao
de investimento e ao financiamento de empresas, feito atravs da cooperao entre
o BNDES, o Banco de Desenvolvimento e Assuntos Econmicos Externos (Vnes-
heconombank) da Rssia, o Banco de Desenvolvimento da China (CDB) e Banco Exim
da ndia. Ocorreram ainda uma reunio preparatria para a II Reunio da Cpula dos
BRICS, em abril deste ano, e a incluso da frica do Sul na organizao em novembro.
Em relao ao IBAS, seus pases-membros lograram outra vitria importante
em 2010 durante a reunio do Conselho Organizao Mundial de Aduanas, quando
ocorreram eleies para Diretor de Enforcement e Diretor de Capacitao da Orga-
nizao. Os pases do IBAS coordenaram-se e, dessa forma, garantiram a vitria do
delegado sul-africano para o segundo posto. Por fim, resultou da eleio do Conselho
de Segurana da ONU que, pela primeira vez, todos os membros do IBAS e do BRIC
estariam presentes naquele rgo.

5.3 O GOVERNO DILMA FRENTE CRISE MUNDIAL:


RUPTURA OU CONTINUIDADE? (2011-2012)
Dilma, candidata apontada por Lula para suced-lo, venceu as eleies em 31
de outubro de 2010 com aproximadamente 55,8 milhes de votos (56% dos votos),
aps um pleito marcado pela radicalizao do discurso pela oposio. A presidente
tem um temperamento distinto, mais tcnico, centralizador e introspectivo que o ex-
presidente (mas tem mantido os aspectos principais do desenvolvimento e da di-
plomacia anterior). Alm disso, grande parte do seu esforo tem sido em fortalecer a
economia brasileira face ao aprofundamento da crise econmico-financeira interna-
cional. A realizao dos grandes eventos esportivos, a Copa do Mundo de Futebol em
2014 e as Olimpadas e Paralimpadas em 2016 no Rio de Janeiro demandam esforo
adicional para o incremento da defasada infraestrutura brasileira. Lula abriu inmeras
janelas de oportunidade em todas as regies do mundo, e agora a presidente busca
selecionar as mais vantajosas nesse contexto de instabilidades e dificuldades globais.
Com a posse de Dilma em janeiro de 2011, a poltica baseada na diversificao
das relaes exteriores e na ampliao da autonomia encontrou uma continuidade.
Para o MRE foi nomeado o Embaixador Antnio Patriota, que era secretrio-geral
do Itamaraty na gesto Celso Amorim, desde a aposentadoria do Embaixador Samuel
Guimares. Os valores histricos da poltica externa brasileira de no interveno,
Captulo | 5 O reconhecimento do Brasil comopotncia emergente 127

promoo da paz, pragmatismo e defesa do multilateralismo tambm se mantiveram.


Apesar destes traos de continuidade com o governo anterior, a poltica externa da
administrao Dilma exibe algumas especificidades, dentre as quais a nfase agenda
dos direitos humanos e uma reaproximao com os Estados Unidos. Enquanto Lula, em
seu primeiro ano de mandato, viajou para 27 pases, Dilma realizou apenas 12 viagens.
Alm disso, percebe-se uma atitude mais conciliadora em Patriota, em comparao a
Celso Amorim atual Ministro da Defesa do Governo Rousseff.
Em 2012, a poltica externa do Governo Dilma aparenta tambm manter con-
tinuidade em relao ao ano anterior e aos desgnios mestres da presidncia Lula.
Busca-se, porm, novas orientaes, de modo a acomodar a postura brasileira em vista
dos desdobramentos da Primavera rabe e da Crise Europeia, sempre com o objetivo
de aumentar a participao e a influncia brasileiras na poltica internacional sendo
esta a inspirao-chave dos agentes formuladores de poltica.

A integrao sul-americana, a Amrica Latina e o Caribe


O primeiro discurso da Presidente Dilma demonstrou a percepo do espao sul-
americano como fundamental no processo de multipolarizao mundial, sendo a
primeira viagem da presidente com destino Argentina logo em janeiro, seguida por
Uruguai (maio) e Paraguai (junho), ainda no primeiro semestre, alm de Peru, em julho.
Ao mesmo tempo, o Brasil props incrementar as polticas de promoo comercial
entre os pases do Mercosul, principalmente com encontros empresariais, contando,
inclusive, com a presena do Presidente Jos Mujica em um encontro na FIESP. A
presidente visitou os outros trs pases fundadores do Mercosul para participar da
XLICpula de Presidentes do Mercosul e Estados Associados. O incentivo brasileiro
integrao via Mercosul se reflete tambm no apoio ao Fundo de Financiamento do
Setor Educacional do Mercosul (FEM) e na facilitao do intercmbio acadmico entre
os pases. Ainda nesse contexto, o Presidente da Venezuela, Hugo Chvez, visitou o
Brasil em junho.
Segundo o MRE, o comrcio total entre os Estados-Parte do Mercosul alcanou,
em 2010, a cifra de US$44,55 bilhes, dos quais US$39,22 bilhes referem-se ao
intercmbio total do Brasil com os scios. Nos primeiros cinco meses de 2011, o
comrcio do Brasil com os demais pases-membros alcanou US$17,9 bilhes, um
volume 27% superior ao registrado no mesmo perodo do ano anterior. Em relao
Unasul, em fevereiro entrou em vigor o seu Tratado Constitutivo, aps a ratificao
do Uruguai, sendo oito os pases que j haviam ratificado: Argentina, Bolvia, Chile,
Equador, Guiana, Peru, Suriname e Venezuela. O Brasil ratificou o Tratado Constitutivo
no Congresso em 8 de julho. A entrada em vigor, mais a ratificao do Brasil, foram
passos significativos no processo de consolidao da Unasul. Em abril, a Solicitao
da Comisso Interamericana de Direitos Humanos da OEA em relao a Belo Monte
provocou dura reao do Itamaraty.
A poltica de estreitamento das relaes com os vizinhos foi mantida pelo Governo
Dilma. Durante a reunio da Unasul, houve mais um passo em direo a sua consolida-
o, com a criao dos Conselhos de Segurana, Justia e Luta contra o Crime Organi-
zado Transnacional e do Conselho Eleitoral, sendo as prximas eleies venezuelanas,
128 A Projeo Internacional do Brasil:1930-2012 Paulo Visentini

marcadas para 7 de outubro, supervisionadas pelo rgo. Alm disso, foi aprovado o
oramento para o funcionamento at 2013 de US$ 19milhes. Em conformidade com
a nfase nos direitos humanos, em 15 de junho, a secretria-geral adjunta, Michelle
Bachelet, firmou um convnio de cooperao com a Unasul para a promoo dos
direitos femininos na Amrica do Sul. interessante destacar a condenao de todos
os pases da Unasul da destituio do Presidente paraguaio Fernando Lugo em 2012,
atravs da ao rpida do organismo frente declarao de impeachment. O Mercosul
tambm suspendeu o Paraguai, removendo o entrave ao ingresso pleno da Venezuela
no bloco. Ironicamente, o Senado paraguaio, que no aprovava a entrada da Venezuela no
Mercosul, ao promover um impeachment ilegal, de rito sumrio, acabou abrindo o
caminho para o ingresso venezuelano no bloco.
Na esteira desse processo devem-se destacar as visitas bilaterais ao Haiti e a Cuba,
sendo o Caribe uma regio indispensvel para a consolidao da projeo internacional
do Brasil. Em sua visita a Cuba, em janeiro e fevereiro de 2012, a Presidente Dilma
assinou diversos acordos bilaterais, alm de garantir uma parceria entre os dois pases
para a transformao do Porto de Mariel em um dos maiores da Amrica Latina. Sero
investidos, em quatro anos, US$957 milhes, dos quais US$682 milhes (71%) sero
financiados pelo BNDES (Banco Nacional do Desenvolvimento Econmico e Social).
A obra inclui a construo de uma Zona Especial de Desenvolvimento de 400 km2, a
qual servir de plataforma para insero das empresas brasileiras na Amrica Central.
O intercmbio comercial entre Cuba e Brasil cresceu 30% de 2006 a 2010, passando
de US$376 milhes para US$488 milhes. Esse desempenho se repetiu em 2011, com
trocas no valor de US$570 milhes no perodo de janeiro a novembro. Em visita ao
Haiti, Dilma anunciou a reduo do contingente brasileiro na MINUSTAH para 1,9
mil integrantes. A presidente declarou tambm a deciso de entregar vistos de trabalho
e de permanncia no Brasil para 1,2 mil famlias de haitianos por ano.

As relaes com os Estados Unidos, as naes desenvolvidas


e os organismos multilaterais
A visita do Presidente Barack Obama ao Brasil foi o evento de maior repercusso
do primeiro semestre de 2011. Dentro da estratgia de ampliao de seus mercados
consumidores e de regionalizao das relaes exteriores dos Estados Unidos, o
governo estadunidense buscou no novo governo brasileiro uma oportunidade de maior
aproximao. Ao mesmo tempo, mostrou o interesse brasileiro superao do dficit
na balana comercial entre os dois pases. A visita de Obama, alm de um atraente
discurso aberto aos brasileiros, trouxe a assinatura de acordos sobre Comrcio e Coo-
perao Econmica, Transportes Areos, Cooperao nos Usos Pacficos do Espao
Exterior, a implementao de Atividades de Cooperao Tcnica em Terceiros Pases,
Programa Dilogos Estratgicos Brasil-EUA entre a Capes e a Comisso Fulbright,
Memorando de Entendimento entre a Fundao Coordenao de Aperfeioamento
de Pessoal de Nvel Superior da Repblica Federativa do Brasil e a National Science
Foundation dos Estados Unidos da Amrica sobre as Dimenses da Biodiversidade,
Parceria para o Desenvolvimento de Biocombustveis de Aviao, bem como o apoio
verbal demanda brasileira por um assento no Conselho de Segurana da ONU.
Captulo | 5 O reconhecimento do Brasil comopotncia emergente 129

A visita do presidente norte-americano, bem como os acordos assinados, demons-


traram interesse do estadista em melhorar a relao entre os dois pases, alm de
fomentar a participao dos Estados Unidos nas obras para as Olimpadas e para a Copa
do Mundo, assim como na explorao do pr-sal. No entanto, a relativa aproximao
no alterou as posies dos pases em relao retaliao brasileira no contencioso
do algodo, o que se somou ao ganho de causa do Brasil na condenao das medidas
antidumping aplicadas pelos Estados Unidos sobre a importao de suco de laranja
brasileiro.
A relao com a Europa mudou do carter inter-regional, entre Mercosul e Unio
Europeia, para outro baseado em acordos bilaterais. No ano de 2011, a Unio Europeia
manteve-se como principal parceiro comercial do Brasil, com o valor recorde de
US$99,3 bilhes, representando um aumento de 20,7% em relao a 2010, sendo a
soma dos investimentos dos pases do bloco de aproximadamente US$180 bilhes.
O Brasil o sexto maior investidor na Unio Europeia, com estoque acumulado de
cerca de US$80 bilhes, modificando o tradicional relacionamento Norte-Sul para a
criao de uma nova horizontalidade. Um exemplo dessa nova poltica para a Europa
se fez visvel em outubro de 2011, durante a Cpula de Bruxelas, quando a Presidente
Dilma aconselhou os pases europeus a adotarem as receitas heterodoxas brasileiras,
de desenvolvimento humano com estabilidade macroeconmica, para superar a crise
do euro.
Nessa mesma linha encontra-se a inteno de ajudar Portugal ou de aumentar a
contribuio brasileira ao FMI (assegurando uma maior quota de poder no rgo).
Nesse mesmo encontro, foi acordado que os pases com renda mdia alta, como
Brasil e China, sairiam da lista dos beneficirios de ajuda, o que diminui a assimetria
da relao entre as duas partes, uma tendncia que j se reflete nos acordos de coo-
perao triangular que o Brasil firmou com a Alemanha, Espanha, Bruxelas e Reino
Unido. A frica, seguida pela Amrica Latina, seria a rea em que a UE e o Brasil
deveriam desenvolver seus projetos. interessante destacar a visita da presidente
Alemanha, quarto parceiro comercial do pas e um dos principais no que tange ao
programa Cincia Sem Fronteira.
No mbito dos organismos multilaterais, o Governo Dilma reiterou a defesa da
crena brasileira na relevncia da ONU como entidade dirigente da sociedade in-
ternacional e na necessidade de reformas em suas instituies, as quais lhe permitiriam
melhor resposta s alteraes do sistema internacional, como j revelado em seu dis-
curso de posse. Alm da visita do Secretrio-Geral, Ban Ki-Moon, e do Presidente da
Assembleia Geral, Joseph Deiss, ao pas, o Brasil foi eleito Presidente do Conselho de
Segurana da ONU. Em fevereiro, o encontro ministerial do G-4 (Brasil, Alemanha,
Japo e ndia) reiterou a opo por esforos conjuntos pela reforma do Conselho de
Segurana da ONU. Ao mesmo tempo, a participao brasileira em vrias misses
de paz esbarra na falta de recursos materiais, prejudicando, assim, a credencial para
o ingresso no Conselho de Segurana.
Destaca-se, ainda, a defesa do conceito de responsabilidade ao proteger, lanado
por Dilma Rousseff em discurso na 66 Assembleia Geral da ONU. De acordo com
o Itamaraty, este se baseia: [n]a valorizao da preveno e dos meios pacficos de
soluo de controvrsias; a necessidade de exaurir todos os meios no violentos para
130 A Projeo Internacional do Brasil:1930-2012 Paulo Visentini

a proteo de civis; a obrigao de que qualquer ao militar seja sempre autorizada


pelo Conselho de Segurana, limitada em seus elementos operacional e temporal; e
a necessidade de monitoramento e avaliao da implementao das resolues que
autorizem intervenes.
Durante a visita do Ministro Antnio Patriota a Roma, em 24 de junho, o discurso
no Seminrio Cooperao Tcnica Brasileira: Agricultura, Segurana Alimentar
e Polticas Sociais revelou-se importante no compartilhamento de informaes
acerca da cooperao tcnica feita pelo pas. Para o ministro, o Brasil promoveu
uma enorme reduo de pobreza em seu territrio, com polticas voltadas para a
agricultura, desenvolvimento agrrio, meio ambiente, pesca e segurana alimentar. A
criao de instituies como a Embrapa e o Ministrio de Desenvolvimento Social e
Combate Fome, juntamente com o programa Fome Zero e o Programa Nacional
de Alimentao Escolar (PNAE) foi fundamental para essas mudanas. Patriota aponta
que o Brasil compartilha tais estratgias, por meio da ABC, na transferncia de co-
nhecimentos, na capacitao de recursos humanos e [na] concepo de projetos que
reconheam as especificidades de cada pas. [A cooperao tcnica sulsul brasileira]
realiza-se com base na solidariedade que marca o relacionamento do Brasil com outros
pases em desenvolvimento.
A poltica de manuteno das relaes com os Estados Unidos foi mantida e a
Presidente Dilma retribuiu a visita do Presidente Obama em 2012. Este um ano
eleitoral nos Estados Unidos, refletindo tal fato na diplomacia norte-americana, dado
que o Presidente Barack Obama candidato reeleio. A no participao de Obama
na Conferncia Rio +20 no modifica as relaes entre os dois pases, sendo com-
preensvel dada a situao interna estadunidense. Ainda, a suspenso do processo de
compra de aeronaves da Embraer pelas Foras Armadas norte-americanas, apesar
de visto com surpresa pelo Brasil, segundo nota do MRE em 1 de maro, no gerou
desconforto bilateral. Em 9 de abril, a Presidente Dilma Rousseff e o Presidente Barack
Obama assinaram um memorando de entendimento sobre a parceria em aviao entre
a Embraer e a Boeing.
Ainda em abril, dois acontecimentos relevantes tiveram lugar. Primeiro, ocorreu
a II Reunio do Dilogo de Parceria Global Brasil-EUA, em Braslia. Nesse encon-
tro, a Secretria Hillary Clinton e o Ministro Patriota ressaltaram a importncia de
fortalecer os laos comerciais entre os dois pases, bem como fomentar a participao
estadunidense no programa brasileiro Cincia Sem Fronteira. Em segundo lugar, em
abril, ocorreu a VI Cpula das Amricas, em Cartagena das ndias, Colmbia. Os
temas discutidos envolveram a excluso de Cuba da Cpula, apesar da entrada do
pas na OEA, a legalizao de drogas como forma de combater o narcotrfico em
que foi levantado o tema da participao norte-americana na Colmbia e a questo
da soberania da Argentina sobre as Ilhas Malvinas, um dos assuntos mais polmicos.
Em relao aos organismos multilaterais, a atuao brasileira na ONU teve mo-
mentos importantes, como a participao do Ministro Patriota no debate acerca da
responsabilidade de proteger das Naes Unidas, no qual foi reforada a defesa da no
interveno e a soluo pacfica de controvrsias. Patriota, no que tange situao na
Sria, sublinhou a necessidade de que o conflito fosse resolvido pelo povo srio, sendo
o engajamento da Liga rabe decisivo, ao passo que a participao das Naes Unidas
Captulo | 5 O reconhecimento do Brasil comopotncia emergente 131

seria apenas em cooperao com aquela organizao. Nesse sentido, destaca-se a Rio
+20, realizada de 13 a 22 de junho na cidade do Rio de Janeiro, na qual, contando com
a participao de 193 pases, diversas reunies bilaterais ocorreram.
A participao brasileira na Cpula do G-20 financeiro em Los Cabos, no Mxico,
foi relevante, com destaque concesso de US$456 bilhes para fundo anticrise do
FMI. Desse montante, Brasil, Rssia e ndia devem contribuir com US$10 bilhes
cada. Destaca-se que a atuao dos BRICS deve ocorrer vinculada reforma no Fundo
aprovada em novembro de 2010. O Vice-Presidente Michel Temer, na II Cpula sobre
Segurana Nuclear, em Seul, em maro, reforou os compromissos com o cumprimento
dos parmetros acordados na AIEA, destacando-se a posio brasileira de Contribuin-
do para a Paz Pela Mediao. Alm disso, ocorreu a visita da Alta Representante para
Relaes Exteriores e Poltica de Segurana da Unio Europeia, Catherine Ashton,
ao Brasil em fevereiro. Nesse encontro foram examinadas as negociaes para um
Acordo de Associao entre o Mercosul e a Unio Europeia.

As relaes com a frica


Quanto frica, as relaes de alto nvel se deram nas visitas feitas pelo Chanceler
Antonio Patriota ao continente africano: ao Egito, em maio; Guin-Bissau, Angola e
Nambia, em julho. As visitas de chanceleres africanos ao Brasil se deram em janeiro,
com o ministro de Cabo Verde, em junho. Alm disso, em maio, o vice-presidente de
Gana visitou o Brasil.
No que tange ao norte da frica, nos primeiros meses do ano, a situao dos
pases rabes foi tema de preocupao por parte do Brasil (relembrando inclusive
os princpios da Declarao de Braslia, de 2005, fundadora da Cpula ASPA), bem
como observado na Declarao Conjunta sobre a situao do Oriente Mdio e do Norte
da frica na VII Reunio do IBAS, em Nova Dlhi. Em 24 de fevereiro, o governo
brasileiro iniciou operao de evacuao de cidados brasileiros na Lbia, auxiliando na
retirada de funcionrios das empresas Odebrecht, Petrobras e Andrade Gutierrez, alm
de nacionais de outros pases. A III Reunio de Cpula de Chefes de Estado da ASPA,
que deveria ter lugar em Lima, fevereiro, foi adiada at a estabilizao da situao do
norte da frica e do Oriente Mdio. Em relao CPLP, o Ministro Antnio Patriota
viajou para Luanda no dia 22 de julho a fim de participar da XVI Reunio do Conselho
de Ministros da CPLP para a coordenao das atividades do organismo.
A relao do Brasil com a frica prosseguiu no Governo Dilma atravs da coo-
perao tcnica em reas como agricultura e medicina tropical, ensino profissiona-
lizante, energia e proteo social. Nesse sentido, em abril, foram firmados acordos
com a Etipia, na rea agrcola, e com Moambique. Em visita ao Brasil, o Primeiro
Ministro de Moambique, Aires Bonifcio Baptista Ali, firmou acordos comerciais e
discutiu a presena de empresas brasileiras no pas. A cooperao entre os dois pases
abrange reas como sade, educao, agricultura, segurana alimentar e energia. De
acordo com o MDIC, em 2011, o intercmbio comercial somou US$85,3 milhes
(acrscimo de 101,2% com relao a 2010). As exportaes brasileiras de produtos
manufaturados representam 56,5% do total. Em 2012 o Brasil recebeu a visita do
Ministro dos Negcios Estrangeiros da Nambia, Utoni Nujoma, em maio, quando
132 A Projeo Internacional do Brasil:1930-2012 Paulo Visentini

foram abordados temas regionais e multilaterais, incluindo a revitalizao da Zona


de Paz e Cooperao do Atlntico Sul (ZOPACAS).
Sublinha-se tambm a visita do Ministro Patriota Tunsia, em 24 de abril, a qual
serviu para reforar o apoio ao novo governo tunisino e para impulsionar a cooperao
bilateral. Ademais, o governo brasileiro, em conjunto com os pases da CPLP, declarou
condenar, com veemncia, todas as aes de subverso ocorridas na Guin-Bissau,
exigindo a imediata reposio da ordem constitucional, da legalidade democrtica
e a concluso do processo eleitoral (Resoluo da VIII Reunio Extraordinria do
Conselho de Ministros da CPLP em Lisboa, abril de 2012).

As relaes com o Oriente Mdio e a sia


A poltica de aproximao com o Oriente Mdio manteve-se. Quanto aos resultados
da chamada Primavera rabe, e atuao internacional no conflito, a poltica de no
interveno internacional nos conflitos permaneceu ativa. Como, exemplo, destaca-se
o pronunciamento da Embaixadora do Brasil junto s Naes Unidas, Maria Luiza
Ribeiro Viotti, em Sesso da Assembleia Geral da ONU de 13 de fevereiro de 2012,
acerca da situao na Sria. Destaca-se, contudo, a absteno brasileira na votao
do Conselho de Segurana da ONU, de 17 de maro, que autorizou a criao de uma
Zona de Excluso Area na Lbia. Com a absteno alem, chinesa, indiana e russa, os
ataques Lbia foram iniciados. No mesmo ms, em 24 de maro, o governo brasileiro
foi favorvel ao envio de um relator para investigar possveis violaes dos Direitos
Humanos no Ir.
A Presidente Dilma herdou de seu predecessor a nfase na sia em detrimento
da Europa e dos Estados Unidos. Com a crise nos Estados Unidos, a China tornou-se
o maior parceiro comercial individual do Brasil, assim como o maior mercado de
exportao, ao passo que o intercmbio cresceu vertiginosamente. O peso econmico
asitico se reflete em um novo modelo de insero internacional. Diferente do Mxico,
por exemplo, a poltica brasileira se baseia em um modelo revisionista do sul, atravs
de alianas como os BRICS e o Frum IBAS, estando as aes do Brasil nas Naes
Unidas e na OMC mais prximas desses pases.
A posio brasileira com relao ao Oriente Mdio se manteve. Em junho de 2012,
durante um comunicado conjunto com o governo chins, Brasil e China reiteraram
seu apoio resoluo pacfica do conflito na Sria. A presidente sustentou seu apoio
efetiva implementao do plano de Kofi Annan ao conflito srio (Enviado Especial
Conjunto das Naes Unidas e da Liga dos Estados rabes). Os dois governos de-
fenderam o acesso ajuda humanitria na Sria, bem como a defesa da soberania do
pas. Alm disso, Dilma reiterou seu apoio total Misso de Superviso das Naes
Unidas na Sria (UNSMIS) como forma de lograr o fim do conflito de maneira pacfica.
Como principal parceiro comercial individual brasileiro, a Presidente Dilma for-
taleceu os laos com o governo chins atravs de diversos atos assinados por ocasio
da reunio entre a presidente brasileira e o Primeiro-Ministro Wen Jiabao. Entre esses
atos encontram-se um plano decenal de cooperao, um acordo de assistncia mtua
administrativa em matria aduaneira, o estabelecimento de centros culturais, um
memorando de entendimento entre Ministrio de Cincia, Tecnologia e Inovao de
Captulo | 5 O reconhecimento do Brasil comopotncia emergente 133

ambos os pases para a criao de um centro conjunto para satlites meteorolgicos,


alm de um centro Brasil-China de Biotecnologia e para a implementao do programa
Cincia Sem Fronteiras na China. Ademais, um plano estratgico para o fortalecimento
de cooperao agrcola e abastecimento, um relatrio das divergncias estatsticas do
comrcio bilateral de mercadorias e, por fim, acordos de servios administrativos entre
a Capes e o China Scolarship Council (CSC).
Durante a participao de Dilma na Cpula do BRICS em maro, em Nova Dlhi,
o governo brasileiro, em parceria com o governo indiano, firmou diversos acordos de
cooperao tcnica: Biotecnologia; Cincia da Computao e Tecnologias da Infor-
mao e Comunicao; Cincias da Terra, incluindo Cincia dos Oceanos e Mudanas
Climticas; Engenharias, Cincia de Materiais e Nanotecnologia; Sade e Cincias
Biomdicas; Matemtica; Cincias Naturais; Energias Renovveis, Tecnologias de
Eficincia Energtica e de Baixo Carbono; entre outras reas mutuamente acordadas,
em que grupos de pesquisa de ambos os pases devem participar em conjunto, sendo
coordenado pela Comisso Mista de Cincia e Tecnologia.
Com relao ao Ir, a presidente afirmou sua satisfao com a retomada das
conversaes entre o Ir e o P5+1, objetivando a resoluo da chamada questo nu-
clear iraniana. A presidente incentivou tambm o aprofundamento do dilogo entre o
Ir e a AIEA. Ainda, foi reafirmado o direito dos iranianos ao uso da energia nuclear
para fins pacficos, nos termos do Tratado de No Proliferao de Armas Nucleares.
A declarao da presidente ocorreu em meio a especulaes quanto ao deterioramento
da relao entre os dois pases, aps recusa da proposta do Presidente Ahmadinejad
de um encontro bilateral em ocasio da Rio +20.

A relao com os BRICS e a Cooperao SulSul


O IBAS foi importante no avano da Cooperao SulSul em fevereiro em Nova
Iorque. A participao de Dilma foi ao encontro do que havia sido feito por Lula: a
inteno de reformar os fruns financeiros, o Banco Mundial e o FMI de maneira
arepresentar o peso dos pases emergentes por intermdio dos votos proporcionais.
A presidente ainda ressaltou a unio dos pases e a mediao do Presidente Zuma,
da frica do Sul, nos conflitos na Sria e Lbia, quando os trs pases condenaram
a interveno armada e a represso e encorajaram a resoluo negociada entre as
foras atuantes dentro dos pases. Contudo, a interao trilateral no se restringiu s
questes referentes governana global. Atuando em conformidade com seu passado
poltico dentro do Ministrio de Minas e Energia brasileiro, Dilma vem fomentando o
desenvolvimento cientfico, em especial atravs do programa Cincia Sem Fronteiras,
de integrao de pesquisa, o qual inclui parceria com universidades e faculdades
indianas e sul-africanas.
A III Cpula dos BRICS ocorreu em Sanya, na China. A Cpula marcou o ingresso
da frica do Sul no grupo, ampliando a representatividade geogrfica do mecanis-
mo, buscando a maior democratizao da governana global em temas financeiros,
econmicos, comerciais, mas tambm polticos. Segundo o MRE, entre 2003 e 2010,
o crescimento dos pases do grupo representou cerca de 40% da expanso do PIB
mundial. No perodo de 2003 a 2010, registrou-se aumento de 575% na corrente de
134 A Projeo Internacional do Brasil:1930-2012 Paulo Visentini

comrcio entre o Brasil e os pases do BRICS (as trocas passaram de US$10,71 bilhes
em 2003 para US$72,23 bilhes em 2010). O resultado da III Cpula foi a assinatura da
Declarao de Sanya, com Plano de Ao sobre cooperao entre os pases, prevendo
a criao de mecanismos de financiamento entre os membros. Em junho, foi lanado o
Catlogo Bibliogrfico do BRICS, uma lista de livros de referncia sobre os pases
do grupo, organizado pelos cinco Estados. Durante a III Cpula, o Brasil e a China
assinaram diversos acordos de cooperao cientfica, comercial, financeira e cultural,
incluindo a compra de 35 avies Embraer. interessante, entretanto, observar que em
alguns campos, como os txteis e eletroeletrnicos, a China o maior concorrente
internacional do Brasil. A III Reunio de Cpula dos BRICS deu passos amplos na
coordenao poltica e na aproximao econmica desses pases.
Em 2012 houve o lanamento, em junho, em Paksane, Laos, de um projeto de
irrigao agrcola financiado pelo Fundo IBAS. O projeto possui um oramento
de US$1,323 milho e tem como objetivo o aprimoramento da agricultura irrigada, a
melhoria da segurana alimentar, a reduo da pobreza e a promoo da participao
local na gesto dos recursos hdricos. O Fundo IBAS vem obtendo sucesso em sua
atuao, concluindo projetos em Cabo Verde, Guin Bissau, Haiti e Palestina. Atual-
mente, o Fundo executa aes no Burundi, Cabo Verde, Camboja, Guin-Bissau,
Palestina, Serra Leoa e Vietn, j tendo recebido premiaes pela sua atuao em 2006
pelo PNUD e em 2010 pela ONG Millennium Development Goals Awards Committee.
Em maro de 2012, a IV Cpula do BRICS, em Nova Dlhi, focou na proposta
indiana de criao de um banco do BRICS, sendo essa questo abordada na declarao
dos chefes de Estado como um bancofocado no financiamento de projetos nos pases
em desenvolvimento, diferentemente da ideia de um banco nas linhas do Banco Mun-
dial. Tambm includos no discurso esto: defesa resoluo pacfica da situao na
Sria, em conformidade com a proposta de Kofi Annan, preocupao com uma possvel
escala ao conflito da questo nuclear iraniana, bem como o apoio ao desenvolvimento
do Afeganisto. O discurso dos Chefes de Estado ainda ressaltou a necessidade de
reformar as instituies mundiais como o FMI e o Conselho de Segurana da ONU,
de maneira a representarem o sistema internacional de maneira mais efetiva. interes-
sante notar que, novamente, a reforma foi mencionada sem defender a obteno de
assento permanente para Brasil, ndia ou frica do Sul. Durante a reunio foi lanado
o primeiro Relatrio do BRICS, com foco na complementariedade e sinergia das
economias dos pases-membros. No prximo captulo, estas tendncias e o sentido
estratgico do BRICS e do IBAS sero analisados em maior detalhamento.
Captulo 6

Os novos mecanismos de projeo


do Brasil: o IBAS e o BRICS
A ascenso e dinamizao das relaes entre as potncias emergentes encontra no
multilateralismo uma forte base de sustentao e articulao de posies comuns no sis-
tema internacional. Para examinar este processo, o item 6.1 O Frum de Dilogo IBAS
ea nova Cooperao SulSul avalia a constituio da parceria entre ndia, Brasil e frica
do Sul e os seus principais componentes e resultados. Na sequncia, em 6.2 BRICS: a
coalizo dos grandes pases emergentes aborda uma outra dimenso desta cooperao.
O captulo analisa, no geral, estas dinmicas, assim como sua relevncia e centralidade
para a poltica externa brasileira, as suas possibilidades e tambm os impactos que detm
nas relaes internacionais.

As potncias emergentes do sculo XXI, dentre elas o Brasil, tm buscado reforar


a cooperao no nvel SulSul como visto no captulo anterior, estabelecendo relevan-
tes coalizes para atuar no plano global. Neste captulo, alguns temas j desenvolvidos
sero recuperados e aprofundados, visando ressaltar a dimenso estratgica dos novos
mecanismos de projeo internacional do Brasil.
Dentre as coalizes das potncias emergentes, a mais conhecida, que atua no mbito
da grande poltica mundial, o BRICS. A sigla no foi criada pelos pases-membros,
mas acabou sendo por eles apropriada, com uma ressignificao marcante a partir do
advento da crise mundial em 2008. Alm disso, a frica do Sul foi integrada ao grupo
dois anos depois.
O BRICS hoje abriga duas organizaes de extrema importncia mundial: a
Organizao para a Cooperao de Xangai (OCX) e o IBAS, Frum de Dilogo
ndia, Brasil e frica do Sul. A primeira, criada em 1996, integrada por China, Rssia,
Cazaquisto, Quirguisto, Tadjiquisto e, desde 2001, Uzbequisto, e est relacionada
com a geopoltica eurasiana. Atravs do BRICS a estratgia sino-russa eurasiana da OCX
ganha relevncia global, bem como a meridional do IBAS. Mas China e Rssia so ato-
res mais relevantes, como membros permanentes do Conselho de Segurana da ONU
e, respectivamente, como potncias econmica e militar-energtica, respectivamente.
Por sua vez, o IBAS estabelecido em 2003, tem seu foco na Cooperao SulSul e na
emergncia de um novo espao geopoltico meridional e ocenico.
Para o Brasil, o BRICS representa a formalizao de uma estratgia que, mesmo
antes do adensamento do grupo, j se encontrava implcita em seus objetivos de poltica
externa: contribuir para a constituio de um sistema internacional multipolar gover-
nado por organizaes multilaterais e a priorizao do desenvolvimento econmico e

135
136 A Projeo Internacional do Brasil:1930-2012 Paulo Visentini

social. Inicialmente, este conceito serviu como uma publicidade gratuita e inesperada
para o Brasil, ajudando a promover a imagem internacional do pas. Desde 2003, com
o Governo Lula, esse conceito se tornou parte da viso estratgica da nao. Ao lado da
diplomacia afirmativa nas negociaes com os organismos multilaterais e nas relaes
bilaterais com os pases da OCDE, havia os eixos da integrao sul-americana, a Coo-
perao SulSul (a qual inclua o IBAS) e as parcerias estratgicas com as potncias
emergentes, especialmente com os outros membros do BRICS. Com o advento da
crise de 2008, foi possvel a institucionalizao do grupo e sua rpida evoluo como
mecanismo de coordenao de polticas.
A crise internacional apenas acelerou tendncias que j estavam subjacentes, como
a estagnao ou at o declnio das potncias da OCDE e a ascenso dos BRICS e de
algumas outras potncias mdias. Mais que isso, ocorria tambm o avano econmico
dos pases em desenvolvimento (com poucas excees). O ingresso da frica do Sul,
na perspectiva brasileira, no enfraqueceu o grupo, pelo contrrio, tornou-o mais
forte. Havia uma regio geopoltica pouco representada pelo BRIC porque o Brasil
era considerado por crticos e oponentes como alheio aos demais pela geografia e
pela histria (seria Ocidental). Com a frica do Sul no BRICS, a ligao entre os
Oceanos Atlntico Sul e ndico foi estabelecida, bem como uma presena mais as-
sertiva do grupo na frica.
At 2020 o grupo ter de responder a trs grandes desafios globais: evitar a ecloso
de conflitos militares em grande escala, retomar o desenvolvimento econmico mundial
e construir mecanismos de governana global baseados na multipolaridade. Mas, para
isso ocorrer, o cenrio BRICS 2020 deve considerar que as estratgias individuais e
coletivas empregadas em situaes favorveis devem ser adaptadas rapidamente para
responder a uma conjuntura que se apresenta mais tensa e incerta.
Comparado ao BRICS, o IBAS representa um mecanismo de Cooperao SulSul.
Como Francis Kornegay indicou, o IBAS para a Cooperao SulSul, e o BRICS
para as potncias emergentes, h uma grande diferena entre as duas plataformas
em termos de sua utilidade estratgica.1 Esse autor aponta, igualmente, para uma
diferena qualitativa entre os dois grupos:
De uma perspectiva trilateral Indo-Brasileira-Sul-Africana, a lgica geoes-
tratgica do IBAS clara e cristalina, o propsito de criar uma ligao martima
Gondwana entre o Atlntico Sul e o Oceano ndico. O fato de as trs potncias
regionais geoestrategicamente ligadas haverem institudo o IBSAMAR mostra
claramente essa lgica. O que os trs pases escolherem fazer ou no fazer
com isso depender da articulao de suas aspiraes de forjar os termos da
multipolaridade estratgica e geopoltica do sculo XXI. O BRICS no possui
lgica geostratgica. Ou melhor, ele combina duas lgicas geoestratgicas,
isto , a lgica hemisfrica martima meridional do IBAS, de um lado, e os
imperativos geoestratgicos centro-eurasianos de Rssia-China-ndia de outro.2

1. KORNEGAY Jr, Francis. South Africa, the Indian Ocean and the IBSA-BRICS Equation. New Delhi,
ORF Occasional paper#30, Observer Research Foundation, p. 12.
2. Ibid.
Captulo | 6 Os novos mecanismos de projeo do Brasil: o IBAS e o BRICS 137

Em contrapartida, os chamados lderes do BRICS e da OCX, China e Rssia,


esto em campanha contra a hegemonia do dlar como moeda de reserva, aps a crise
financeira de 2008. Esse um dos objetivos mais importantes do BRICS, tentando
cooptar ndia e Brasil. Kornegay confere importncia ao suposto tringulo asitico
(Moscou-Beijing-Delhi), mas a ndia no um membro pleno da OCX e est prxima
dos Estados Unidos. Ao mesmo tempo, esse autor ressalta a crescente importncia
do Oceano ndico como um espao geoeconmico, o que correto. Ele afirma que
o BRICS est melhor posicionado para operar como um caucus de contrapeso es-
tratgico ao G-7/8 com o Diretrio do G-20 [Financeiro] da governana econmica
global. O IBAS, por outro lado, est melhor posicionado para empreender um ambi-
cioso projeto geoestratgico potencial a materializar, o CHIMEA [China-India-Middle
East-Africa], o qual Martin Walker chama de Nexo do Oceano ndico.3 Porm,
difcil acreditar que exista uma estratgia do Oceano ndico sem o Oceano Atlntico
Sul, devido tambm aos planos norte-americanos de redefinir a paisagem estratgica
destes espaos geopolticos.

6.1 O FRUM DE DILOGO IBAS


E A NOVA COOPERAO SULSUL
A articulao do Frum de Dilogo IBAS
O Frum de Dilogo ndia, Brasil e frica do Sul (IBAS, ou G-3) constitui um dos
mais importantes esforos cooperativos do Sul no mundo ps-Guerra Fria. Seus crticos
o consideram, com um tom de ironia, uma forma tardia de um terceiro-mundismo
ideolgico dos anos 1970. Todavia, sua estratgia marcada pelo pragmatismo e
por um peso poltico prprio e legitimidade para se apresentar como interlocutor
relevante para os grandes temas da agenda global. O IBAS representa uma forma de
concertao poltico-diplomtica sobre os mais diferentes temas, tendo em vista que
h significativas sinergias entre os trs pases, j que eles desenvolveram capacidades
especficas em distintos setores ao longo de dcadas.
O embrio do Frum IBAS teve sua origem, segundo muitos analistas, na frica
do Sul, dentro do Congresso Nacional Africano (ANC), antes mesmo que o partido
chegasse ao poder, em 1994. Nessa poca, queria-se formar um grupo de Pases do
Sul para atuar como interlocutor frente ao G-7/G-8. Todavia, Pretria, enfrentando os
desafios de seu primeiro governo democrtico (Nelson Mandela), ainda no se consi-
derava em condies de empreender a estruturao de uma coalizo de tal magnitude
e para a consequente projeo como liderana do mundo em desenvolvimento.
Os trs integrantes do Frum IBAS, desde o fim da Guerra Fria, buscavam novas
formas de incrementar sua ao internacional. Com o advento de uma nova agenda
global, eles exploravam elementos valorizados na nova ordem mundial, como seus
regimes democrticos, mas tambm elementos tradicionais de poder, tais como a
capacidade de atuao global e no Terceiro Mundo (em desenvolvimento), alm da
postura de atuao nas organizaes multilaterais. Todos eram mercados emergentes,

3. Ibid, p. 14.
138 A Projeo Internacional do Brasil:1930-2012 Paulo Visentini

potncias mdias que ambicionavam a posio de lderes regionais e, last but not the
least, uma vaga permanente no Conselho de Segurana da ONU. Por fim, eles tinham
em comum um modelo de industrializao por substituio de importaes que realizava
uma transio para uma economia mais aberta, sob presso da globalizao neoliberal.
Apenas em maro de 2000 o Presidente Thabo Mbeki, sucessor de Mandela, apre-
sentou sua tese de que o G-8 j no seria capaz de formular solues para os problemas
do mundo globalizado, concernentes no s aos pases desenvolvidos, mas tambm
queles em vias de desenvolvimento. A formao de um grupo de cooperao, um
G-8 do Sul, inicialmente inclua, alm da frica do Sul, o Brasil, a Arbia Saudita, a
China e a ndia. As reunies preparatrias com os altos funcionrios dos pases citados,
contudo, acabaram no ocorrendo devido turbulncia internacional decorrente dos
atentados de 11 de setembro de 2001.
O adiamento das reunies parece ter permitido diplomacia sul-africana reunir as
condies para revisar o escopo e a lista dos membros a convidar para participar do grupo
que viria a ser o IBAS. A nova proposta redefiniu o objetivo do grupo, que deixou de
ser o dilogo com o G-8, pois, na eventualidade de uma recusa da interlocuo por parte
dos pases desenvolvidos, a nascente liga perderia sua razo de ser. O grupo de Pases
do Sul seria, ento, formado apenas por frica do Sul, ndia e Brasil China e Arbia
Saudita foram suprimidos da composio do grupo por razes estratgicas. Entretanto, a
criao do Frum de Dilogo IBAS ocorreu somente em 2003, como visto no Captulo4.
Os pases do IBAS buscam, explicitamente, reforar seu desenvolvimento eco-
nmico por meio do carter complementar das suas indstrias, servios, comrcio
e tecnologia. Como exemplo de complementaridades a serem exploradas pelos trs
pases pode-se citar: a indstria sul-africana de combustveis sintticos, a experincia
do Brasil na rea da aeronutica e da produo de energia no convencional; e o recente
sucesso indiano no campo da tecnologia da informao e na indstria farmacutica.

A geopoltica global do IBAS


Os objetivos do IBAS, enumerados anteriormente, representam apenas parte dos
fundamentos do grupo trilateral. H, sem dvida, questes mais sutis e implcitas. Um
dos pontos a poltica de forjar coalizes novas, que enriqueam a grande diplomacia
mundial com novos tipos de atores, especialmente os trs que representam o sul da
Amrica, da frica e da sia. Todos so pretendentes a um assento permanente no
Conselho de Segurana da ONU e, apesar da capacidade nuclear indiana, todos se
encontram em um patamar inferior aos outros membros dos BRICS. A Rssia e a China
combinam capacidades militares e diplomticas de que os membros do IBAS carecem.
Segundo Francis Kornegay, do Centre for Policy Studies de Joanesburgo,
os pases-membros do IBAS, individualmente ou combinados, no podem cons-
tituir uma alternativa contra-hegemnica ao poderio norte-americano, afora
a nascente complexidade de mltiplos pontos de apoio que emerge no cenrio
internacional e est intimamente ligada s novas reconfiguraes geopolticas
e econmicas de segurana energtica. Caso os trs pases consigam, ao forjar
uma cooperao trilateral cada vez maior entre si, atribuir uma aparncia de
ordem multilateral s suas respectivas vizinhanas regionais no mbito de um
Captulo | 6 Os novos mecanismos de projeo do Brasil: o IBAS e o BRICS 139

sistema de comrcio inter-regional abrangendo o Atlntico Sul e o Oceano


ndico, sua cooperao poder levar adiante a redistribuio revolucionria
de poder prevista por Bell: em uma palavra, a reunificao geopoltica e
geoeconmica da Gondwana.4 Contudo, os desafios regionais individuais
a serem enfrentados pelo Brasil e, especialmente, pela frica do Sul e pela
ndia, no devem ser subestimados na consolidao desse eixo transocenico-
transcontinental meridional. (Kornegay, 2006, p. 13)

J a frica do Sul tem de fazer frente invaso geopoltica sino-russa motivada


por questes energticas no continente, que visivelmente exacerba as linhas de fratura
entre a frica Boreal e a Subsaariana, em detrimento da ltima. Isso dificulta a agenda
de Pretria quanto a integrar o continente sob a gide da Unio Africana e da NEPAD
(Nova Parceria para o Desenvolvimento Econmico da frica). Nova Dlhi, parale-
lamente, no esconde sua aspirao de exercer um papel hegemnico no sul asitico,
onde a cooperao regional atravs da SAARC tem se mostrado incapaz de ganhar
impulso e se materializar de forma mais palpvel. Todavia, uma iniciativa de rea
de Livre Comrcio Sul-Asitica (SAFTA) foi lanada juntamente com um acordo de
comrcio preferencial recentemente estabelecido com as ilhas Maurcio, membro da
SADC e da sua rea de livre comrcio.

A geopoltica meridional do IBAS: a dimenso estratgica


do Oceano ndico
Alm de interagir para formar novos paradigmas de governana global (multi-
lateral), um novo equilbrio de poder no mundo (multipolar) e de buscar construir
um entorno regional seguro e estvel no sul de cada um dos continentes, o IBAS se
apresenta como um agrupamento capaz de forjar instrumentos para articular as relaes
entre seus espaos regionais. O Oceano Atlntico Sul e o Oceano ndico se tornaram
espaos martimos sem uma importncia estratgica maior desde a abertura do Canal
de Suez. No limiar do sculo XXI, todavia, o que se observa o incremento das
relaes comerciais e de todo tipo de fluxos entre a Amrica do Sul, a frica e a sia.
A projeo da China e da ndia para a frica e Amrica do Sul acompanhada pela
ao da economia brasileira. Os pases africanos, por sua vez, tambm intensificaram os
fluxos na direo desses parceiros, com certo declnio relativo das conexes Norte-Sul.
No se trata, contudo, apenas de tornar a frica do Sul uma conexo slida para o
Brasil atingir a sia via Oceano ndico. Afinal, como a sia Oriental antpoda em
relao ao nosso pas, no necessrio utilizar a rota do Pacfico (um Lago Ameri-
cano) nem o saturado Canal do Panam. Alm do sul do continente africano estar se
tornando uma base logstica (o que impulsionado por Grupos de Trabalho do IBAS),
o Oceano ndico e tambm o Atlntico Sul despontam como zona de imensos recursos
energticos, com as jazidas de gs e petrleo. As margens do Oceano ndico tm sido
palco de novas descobertas. Da a reafirmao da soberania sobre as guas territoriais,
a manuteno da segurana dos oceanos para a navegao e o bloqueio de qualquer
iniciativa de militarizao desses espaos martimos por potncias extrarregionais.

4. Referncia ao megacontinente que, no passado, reunia a Amrica do Sul, a frica e a ndia.


140 A Projeo Internacional do Brasil:1930-2012 Paulo Visentini

Nesse sentido, necessrio articular a cooperao naval (e militar em geral) entre


os pases do IBAS:
A primeira metade de maio de 2008 presenciou um importante evento mul-
tilateral que passou praticamente despercebido pela populao dos pases
envolvidos. Houve, pela primeira vez, a realizao de exerccios martimos
conjuntos entre as marinhas da ndia, Brasil e frica do Sul (IBSAMAR). ndia
e Brasil, com marinhas fortes [...] em comparao com a sul-africana, podem
desempenhar um papel de coordenao principal no futuro, [pois] a frica do
Sul tem uma extensa costa litornea e uma limitada capacidade naval para
monitorar e proteg-la. Isso gera uma oportunidade para as trs foras navais
atuarem juntas nessas reas. (Khurana, 2008, p. 1)

Segundo Khurana, para a ndia o IBSAMAR foi um instrumento efetivo na de-


monstrao de sua poltica externa. Permitiu minimizar a interpretao da crescente
relao estratgica entre ndia e Estados Unidos e seus aliados. O IBSAMAR ocorreu
juntamente com o ndian Naval Symposium (IONS), iniciado em fevereiro de 2008,
e sem a participao dos Estados Unidos.
Embora o Cabo da Boa Esperana seja um caminho mais longo do que aquele
pelo Canal de Suez, sua utilizao cada vez maior, pois as novas embarcaes so
muito maiores e mais pesadas do que pode suportar esse canal. Prova disso que cerca
de 30% do petrleo do Golfo Prsico destinados Europa e Amrica passam pelo
Cabo da Boa Esperana. Enquanto o nmero de petroleiros que passavam pelo Cabo
por ms variava entre 30 e 50 h uma dcada, hoje o nmero encontra-se entre 90 e
100. Alm disso, as aes dos piratas somalis transformaram a rota de Suez em um
problema bastante grave.
Enfim, o hemisfrio sul possui mais guas do que terra e est se tornando um espao
estratgico em termos de desenvolvimento e de geopoltica. Alm das rotas e fluxos, h
jazidas de gs e petrleo em guas territoriais dos pases da regio. Alm disso, preciso
considerar que as presses internacionais sobre a Antrtica devem crescer enormemente
em um futuro prximo, alm de a Austrlia se tornar cada vez mais um espao asitico
(tanto em termos demogrficos como econmicos). Tudo isso far da regio articulada
pelo IBAS um espao geoestratgico da mxima relevncia, especialmente tendo em
vista a expanso externa das trs economias para as regies dos respectivos parceiros.
Assim, hora de planejar aes trilaterais tambm em termos de segurana comum,
pois o IBAS representa o nico mecanismo capaz de gerar iniciativas que superem a
viso acomodada que impera em cada um dos trs pases isoladamente.

6.2 BRICS: A COALIZO DOS GRANDES PASES EMERGENTES5


A origem do conceito
O acrnimo BRICs (foneticamente tijolos, bricks em ingls), englobando as
quatro maiores economia emergentes, surgiu em Nova Iorque como uma ferramenta

5. Com a colaborao da professora Juliana Rodrigues e do bolsista do Nerint, Guilherme Ziebell de Oliveira.
Captulo | 6 Os novos mecanismos de projeo do Brasil: o IBAS e o BRICS 141

de anlise prospectiva da economia mundial, concebido pouco antes da guerra ao


terrorismo. Permaneceu por vrios anos como tal, at adquirir um significado poltico,
assumido coletivamente por seus membros designados, na conjuntura da crise de
2008. Nessa ocasio os pases da OCDE foram duramente atingidos, enquanto Brasil,
Rssia, ndia e China mantinham seu crescimento econmico e buscavam atuar de
forma articulada propondo solues para a crise. Em 2010, a frica do Sul passou a
integrar o grupo.
A formao de um agrupamento de Estados, informal ou institucionalizado, nor-
malmente resulta de iniciativa deles prprios, com base em interesses comuns. Todavia,
o acrnimo BRIC Brasil, Rssia, ndia e China, segundo o Embaixador Roberto
Jaguaribe, fruto de um impulso externo, o que elimina o arbtrio autolaudatrio de
sua concepo (2005, p. 39). Ele foi cunhado em 2001 pelo economista Jim ONeill,
do banco de investimentos americano Goldman Sachs, em um relatrio denominado
Building Better Global Economic BRICs, que buscava expor aos clientes do banco o
grande mercado que esses pases poderiam representar no futuro.
O relatrio apontou que esses pases estavam entre os maiores Estados em de-
senvolvimento, baseado em uma anlise de perspectivas de crescimento de suas
economias para os dez anos seguintes, alm de afirmar que, a longo prazo, os BRICs
estariam entre as maiores economias do mundo, o que produziria uma modificao
profunda do panorama geopoltico internacional. Dois anos mais tarde, o Goldman
Sachs publicou outro relatrio, denominado Dreaming with BRICs: The Path to 2050,
no qual foi aprofundada a anlise da economia dos BRICs, fazendo projees para
o crescimento de seu PIB at 2050, baseadas em itens como o ritmo de crescimento
econmico e o tamanho da populao de cada pas. Segundo o documento, os BRICs
se destacavam por suas dimenses territoriais e pelo tamanho de suas populaes, bem
como por suas mdias histricas de crescimento, que lhes garantiam um potencial de
avano econmico sustentvel em longo prazo.
Nesse novo estudo, foi comparada a relao entre o crescimento do PIB projetado
para os BRICs e o projetado para os pases do ento G6 Estados Unidos, Japo,
Alemanha, Inglaterra, Frana e Itlia, o que levou a instituio a concluir que o
ultrapassariam em duas ou trs dcadas. O Goldman Sachs afirmou, na ocasio,
que Brasil, Rssia, ndia e China se tornariam responsveis pela transformao da
economia mundial, com impactos profundos e abrangentes, uma vez que esses pases
viriam a ter um papel central no desenvolvimento econmico global. A instituio
ressaltou que isso se daria porque os BRICs possuam potencial objetivo para se
tornarem peas-chave no cenrio poltico-econmico mundial, bem como reuniam as
condies polticas subjetivas de modo a desenvolver os processos necessrios para
que isso acontea.
Segundo o ex-Ministro das Relaes Exteriores do Brasil, Celso Amorim (2010,
p. 25), do ponto de vista do surgimento do conceito BRICs, o fundamental que ele
no provm de uma iniciativa diplomtica. A sua consolidao se deu em funo do
desempenho dos BRICs ter superado as projees indiciais, dando maior credibilidade
tese do Goldman Sachs. De acordo com Amorim, esses estudos permitiram ao
BRIC receber uma maior ateno da imprensa e do meio acadmico, consolidando
o termo no mais como uma referncia miditica apenas, mas tambm como um
142 A Projeo Internacional do Brasil:1930-2012 Paulo Visentini

instrumento analtico (AMORIM, 2010, p. 26). Celso Amorim ainda comenta que a
ideia BRICs se propagou nos meios governamentais, entre os formadores de polticas,
certamente atraindo a ateno particular dos quatro pases pertencentes sigla, e que,
a partir da, foi necessrio apenas um pequeno passo para que Brasil, Rssia, ndia
e China procurassem se reunir e melhor explorar o que terceiros reconheciam como
um conjunto. Adicionalmente, Amorim lembra que a inteno do BRIC no formar
uma aristocracia dos emergentes, nem se tornar um grupo de oposio a uma ideia, a
um pas ou a um grupo de pases, mas sim dar voz e poder aos pases mais pobres, de
modo a refletir a nova realidade do cenrio internacional e o anacronismo de algumas
estruturas do sistema multilateral.
Entretanto, uma outra corrente de anlises aponta que a diversidade poltico-
econmica dos BRICs (e mesmo cultural e social) poderia atuar em seu prejuzo. Tais
avaliaes subestimam o potencial do grupo, como comprovado pela dinamizao de
suas cpulas desde 2009, e, adicionalmente, a agenda pr-multipolaridade e de reforma
das estruturas de governana multilaterais.

As Cpulas do BRIC(S) e a incorporao da frica do Sul


O dilogo poltico do BRIC como um grupo comeou quando, durante a 61 As-
sembleia Geral da ONU, em setembro de 2006, os ministros de Relaes Exteriores
de Brasil, Rssia, ndia e China se reuniram para discutir temas comuns agenda de
todos. Depois desse primeiro encontro ad hoc houve outros, incluindo uma nova
reunio, fora do mbito da ONU, entre os Ministros de Relaes Exteriores do BRIC,
realizada na cidade de Ekaterimburgo, na Rssia, em maio de 2008.
Essa reunio resultou em um comunicado conjunto, em que os pases ressaltaram
a defesa do multilateralismo, a predominncia do Direito Internacional como base de
promoo da paz e a reforma do Conselho de Segurana da ONU, incluindo sua am-
pliao com a incorporao do Brasil e da ndia. Nesse encontro tambm foi acertado
que Brasil, Rssia, ndia e China se reuniriam novamente em Ekaterimburgo, dessa
vez incluindo os Chefes de Estado das quatro naes. Em junho de 2009, foi celebrada
a Primeira Cpula dos BRICs.
Durante a Cpula, foi discutido que os pases emergentes, dada sua importncia,
deveriam ter um papel maior em instituies financeiras internacionais, e tambm a
necessidade de se instaurar um sistema financeiro internacional que fosse mais estvel,
previsvel e diversificado. O pano de fundo era a ecloso da crise financeira interna-
cional, desencadeada em 2008. Nesse mbito, o anfitrio do encontro, o Presidente
russo Dimitri Medvedev, foi enftico ao afirmar que os instrumentos utilizados pelo
sistema monetrio internacional eram ineficientes, em uma referncia utilizao do
dlar como moeda de transao universal.
Como sugesto, Medvedev props aos pases do BRIC, na qualidade de detentores
de grande parte das reservas financeiras mundiais, que diversifiquem as moedas
utilizadas em tais reservas. J seu assessor, Arkady Dvorkovich, foi mais enftico,
recomendando ao Fundo Monetrio Internacional que inclusse na cesta de moedas
utilizadas para definir o valor do ativo do Fundo, o Direito Especial de Saque, o Rublo
Russo e o Yuan Chins.
Captulo | 6 Os novos mecanismos de projeo do Brasil: o IBAS e o BRICS 143

Alm disso, os quatro pases ratificaram a necessidade de reformas na Organizao


das Naes Unidas, novamente defendendo a participao de Brasil e ndia em seu
Conselho de Segurana, e abordaram temas como o desenvolvimento sustentvel, os
recursos energticos, a segurana alimentar e o terrorismo. Ao final do encontro, Brasil,
Rssia, ndia e China emitiram comunicado conjunto no qual6 declararam que as cpu-
las do G20 eram importantes para o gerenciamento da crise financeira internacional e se
comprometiam com o avano das reformas das instituies financeiras internacionais,
de modo que estas passassem a refletir as mudanas da economia mundial e a dar mais
voz e representao para os pases emergentes e em desenvolvimento.
Na mesma linha, defendiam a manuteno do sistema de comrcio multilateral
estvel, a diminuio do protecionismo comercial e demandavam resultados justos
para a Rodada Doha da OMC, dada a importncia do comrcio internacional e dos
investimentos estrangeiros diretos na recuperao da economia mundial. Solicitaram,
ainda, a implementao do conceito de desenvolvimento sustentvel em escala global.
Segundo eles, a Declarao do Rio, a Agenda para o Sculo XXI, e outros acordos mul-
tilaterais para meio ambiente deveriam ser o vetor principal na mudana do paradigma
de desenvolvimento econmico. Da mesma forma, demandavam que os Objetivos de
Desenvolvimento do Milnio fossem alcanados. De modo geral, pode-se dizer que a
Primeira Cpula dos BRICs teve seu foco em assuntos econmicos. Todavia, alm de
aprofundar o processo de institucionalizao do grupo, deu incio a novas e diferentes
discusses sobre uma ordem mundial menos dependente dos Estados Unidos e com
uma distribuio de poder que inclua os pases em desenvolvimento.
Em abril de 2010 foi celebrada a Segunda Cpula dos BRICs em Braslia. Nessa
cpula, as discusses em torno de temas como a recuperao da economia mundial,
a cooperao econmica, a maior participao do grupo nas decises globais e a
reforma das estruturas vigentes foram aprofundadas, inclusive, com a sugesto de
se criarem instituies prprias do grupo. Tambm continuaram na pauta de debates
assuntos como a reforma do Fundo Monetrio Internacional e do Banco Mundial e
a redistribuio dos direitos de voto dessas instituies e a proposta de uma moeda
de reserva alternativa ao dlar.
Somando-se aos temas discutidos em Ekaterimburgo, foram adicionadas agenda
da reunio questes como o programa nuclear iraniano, a segurana nuclear, o acordo
de paz no Oriente Mdio, a situao do Haiti, o terrorismo e assuntos relacionados s
mudanas climticas. Entretanto, um dos destaques da Segunda Cpula dos BRICs
foi a assinatura de um memorando de cooperao entre os bancos de desenvolvimento
de Brasil, Rssia, ndia e China, que estabelece diretrizes para a cooperao tcnica
nas respectivas reas de atuao das instituies envolvidas, que so o BNDES, do
Brasil, o Bank for Development and Foreign Economic Affairs (Vnesheconombank),
da Rssia, o China Development Bank (CDB) e o India Eximbank.
Os objetivos do memorando esto expressos no Artigo 1 do documento, os quais
podem ser resumidos em desenvolver uma cooperao de longo prazo entre os envol-
vidos, de modo a dar suporte a transaes e projetos de interesse comum e fortalecer

6. O comunicado na ntegra est disponvel em: http://www2.mre.gov.br/dibas/comunicado_I_Cupula_


BRIC.pdf
144 A Projeo Internacional do Brasil:1930-2012 Paulo Visentini

e melhorar as relaes econmicas e de comrcio entre os pases do BRIC e suas


empresas. Na mesma linha, prover financiamento e servios bancrios para projetos de
investimento de benefcio mtuo, assim como fomentar o desenvolvimento econmico
dos pases do BRIC. Por fim, estudar a possibilidade de criao de uma entidade
bancria entre os envolvidos.
O Presidente do BNDES, Luciano Coutinho, ressaltou que a assinatura do me-
morando resultou do esforo realizado pelo BNDES e o Vnesheconombank, em
consonncia com o movimento para estreitar as relaes entre os governos dos quatro
pases, ao passo que o ento Presidente brasileiro, Luiz Incio Lula da Silva, destacou a
importncia do acordo que, segundo ele, iria permitir ampliar as atividades de fomento
a projetos de infraestrutura (BNDES, 2010).
Fora do mbito especificamente econmico, instaram a comunidade internacional
a fazer todos os esforos necessrios para combater a pobreza, a excluso social e a
desigualdade. Tambm se comprometeram a buscar desenvolver sistemas energticos
mais limpos, mais acessveis e sustentveis e a promover a 16 Conferncia das Partes
para a Conveno-Quadro das Naes Unidas sobre Mudana do Clima e a 6 Confe-
rncia das Partes. Afirmaram a importncia de incentivar o dilogo entre civilizaes,
culturas, religies e povos.
A terceira cpula do BRICS (que ganhou o S com a adeso da frica do Sul
em dezembro de 2010), tambm chamada de Reunio dos Lderes do BRICS, foi
realizada em abril de 2011 em Sanya, na China. A reunio ocorreu no momento
em que os efeitos da crise econmica mundial ainda eram presentes nos pases
desenvolvidos, especialmente, os europeus. Assim como nas cpulas anteriores,
a pauta de discusses abrangeu, em maior parte, temas econmicos, porm, no
deixando de lado questes como segurana, sade, meio ambiente e cooperao
cientfica e tecnolgica.
A declarao publicada ao final da reunio, chamada de Declarao de Sanya,
identificava as principais metas do frum, que so a reforma do Fundo Monetrio In-
ternacional e do sistema monetrio internacional, alm da reforma das Naes Unidas
e seu Conselho de Segurana, a expanso da cooperao econmico-comercial entre
os membros, o aumento da cooperao nas esferas da cincia, tecnologia e inovao,
entre outras. Contudo, o destaque da reunio foi a participao, a convite da China,
do Presidente sul-africano Jacob Zuma, que oficializou o ingresso da frica do Sul
ao BRIC, tornando-o BRICS. Segundo o Itamaraty, a incorporao do pas ao grupo
aumentar sua representatividade geogrfica, justamente no momento em que se busca
a crescente democratizao da governana global. De fato, a entrada da frica do Sul
no BRICS denota a inteno do grupo de se tornar um frum de cooperao e dilogo
transcontinental SulSul, uma vez que conta com os principais pases emergentes do
sul poltico.
A incluso do pas africano ao BRICS foi questionada por analistas internacionais,
inclusive por Jim ONeill. No entanto, de acordo com o discurso do Presidente Jacob
Zuma no encerramento da Terceira Cpula do BRICS, para a frica do Sul passar a
fazer parte do grupo significa o reconhecimento do pas como uma potncia econmica
dentro do continente africano, j que maior exportador de minrios e de produtos
manufaturados, alm de possuir sofisticados mercados financeiros e uma crescente
Captulo | 6 Os novos mecanismos de projeo do Brasil: o IBAS e o BRICS 145

indstria de servios. Ademais, Zuma entende como natural o fato de os parceiros do


BRICS verem seu pas como uma porta de entrada para a frica.
A quarta reunio dos BRICS, ocorrida em 29 de maro de 2012, teve nas ques-
tes econmicas o seu foco principal. O carro-chefe da reunio foi, dessa forma, a
discusso da possibilidade de criao de um Banco de Desenvolvimento dos BRICS,
nos moldes do Banco Mundial, como forma de complementar a atuao das ins-
tituies financeiras internacionais j existentes. Nesse sentido, ficou decidido que
os Ministros das Finanas dos pases-membros formaro um grupo para estudar a
viabilidade dessa proposta. A sua implementao ser discutida na prxima reunio
dos BRICS, que ocorrer em 2013. Alm disso, foram assinados dois outros acordos
entre os bancos oficiais dos pases-membros, ambos com validade de cinco anos, e
foi lanado o BRICS Report.
O primeiro dos acordos, o Master Agreement on Extending Credit Facility in
Local Currencies, estabelece mecanismos para que os cinco bancos negociem emprs-
timos em moeda local, como forma de aumentar a cooperao financeira e expandir o
intercmbio comercial e os investimentos entre os pases, diminuindo a importncia
do dlar em suas transaes. O segundo acordo, o BRICS Multilateral Letter of
Credit Confirmation Facility Agreement estabelece mecanismos que viabilizem a
confirmao de cartas de crdito nas exportaes entre os pases-membros. O BRICS
Report, por sua vez, um relatrio, dividido em cinco captulos, que tem como
objetivo ressaltar as complementaridades e capacidades dos BRICS, reforando a sua
posio como geradores de crescimento da economia global.
Os lderes dos pases-membros fizeram crticas s naes desenvolvidas, exigindo
maior responsabilidade na formulao de suas polticas econmicas, e reclamaram maior
representatividade dos pases em desenvolvimento e das economias emergentes no FMI,
alm de defenderem critrios de meritocracia na escolha dos lderes deste e do Banco
Mundial. Alm disso, os lderes dos BRICS reafirmaram o reconhecimento do direito
iraniano de desenvolvimento pacfico de tecnologia nuclear e reforaram a necessidade
de resoluo de qualquer discordncia nesse assunto atravs do dilogo e de aes di-
plomticas. Em relao ao Afeganisto, os lderes declararam seu apoio manuteno
do projeto de reestruturao do pas para o perodo compreendido entre 2014 e 2025
e, em relao Sria, defenderam que haja um processo de redemocratizao liderado
internamente, sem a interveno de outros pases, mas com o apoio da ONU e da Liga
rabe. O IBAS, assim como o BRICS, so, portanto, representativos de um processo
de adensamento real da Cooperao SulSul e que tem permitido a consolidao de
novos mecanismos de projeo internacional para o Brasil.
Concluso e perspectivas

At a segunda metade do sculo XX, o Brasil era um gigante agroexportador


localizado longe dos grandes fluxos da economia e dos grandes plos de conflitos
da poltica mundial. A industrializao (por substituio de importaes), iniciada de
forma sistemtica na Era Vargas, durante a Grande Depresso, alterou a agenda da
poltica externa do pas. Nos anos 1950, se fazia cada vez mais necessrio projetar
a presena econmica do Brasil para fora das Amricas, mas isso s era possvel
paralelamente ao incremento da insero poltica no sistema mundial. Em 1961, a
Poltica Externa Independente fez a primeira tentativa, frustrada pela implantao do
Regime Militar em 1964.
Todavia, os prprios militares, associados aos empresrios e orientados pelo
Itamaraty, contrariando pressupostos ideolgicos, retomaram o caminho nos anos
1970-1980. O Brasil se fez presente em todos os continentes, embora a Amrica Latina
s tenha aparecido no final do perodo. A crise da dvida e a primeira onda da globali-
zao levaram a novo refluxo, sem contudo anular a maior parte dos avanos logrados.
Outro problema foi que o modelo de desenvolvimento industrial por substituio de
exportaes se completou e atingiu seu ponto de esgotamento, ao confrontar-se com
o advento da globalizao em sua forma neoliberal.
Os anos 1990 foram de experimentos, vacilaes e recuos, em busca de um novo
projeto. Todavia, no incio do sculo XXI o mundo comeou a passar por grandes
mudanas, e o Brasil ousou romper com determinadas limitaes. Alcanando forte
grau de crescimento econmico, incremento ampliado do nvel de consumo da popula-
o, melhoria na distribuio de renda e a articulao de uma poltica externa ousada,
mas segura e bem planejada, projetou sua presena em escala realmente global. Em
um mundo em crise, essa posio lograda ainda tem fragilidades, mas reconhecida
mesmo pelas grandes potncias tradicionais, que veem o Brasil como membro do
grupo dos emergentes. A participao no IBAS e BRICS coloca o Brasil em um
patamar de membro de um grupo articulador da transformao do sistema mundial
em um sistema multipolar, gerido por uma governana multilateral atravs de uma
ONU reformulada e renovada.
H setores da sociedade brasileira que consideram esse caminho uma utopia
ideolgica. So os descendentes daqueles que no sculo XIX diziam que o Brasil
era uma Europa nos trpicos, branca e crist, com um regime europeu, a monarquia,
regida por uma dinastia europeia, os Bragana. A escravido era oculta pelo discurso
liberal. Depois, com a repblica, nos tornamos os Estados Unidos do Brasil, com a
elite focada nos Estados Unidos da Amrica.
Com os avanos recentes, a partir da gesto do presidente monoglota e oriundo das
classes populares (que procurou se apresentar como brasileiro, e no como algum que
conseguiu ultrapassar suas limitaes nacionais), as elites criticam a poltica externa,

147
148 Concluso e perspectivas

especialmente nos perodos eleitorais. As debilidades internas e limitaes externas


so apontadas como indicadores de que o Brasil assim como seus parceiros do BRICS,
Rssia, ndia, China e frica do Sul, no renem as credenciais necessrias para aspirar
condio de integrantes do grupo de pases lderes da ordem mundial. Esse nosso
maior problema para manter e aprofundar os avanos logrados: a falta de uma coeso
interna e de um projeto de longo prazo. Por que essa elite no deseja ver o Brasil em
uma posio de destaque? Porque isso implicaria eliminar as profundas desigualdades
sociais que ainda existem em nosso pas.
Aqui cabe ressaltar alguns aspectos histricos relevantes. O primeiro deles demons-
tra que quando a Inglaterra e, mais de um sculo depois, os Estados Unidos se tornaram
lideranas mundiais, viviam situaes internas caracterizadas por grandes dificuldades
sociais e desequilbrios. Quem no conhece histria, pode ler os romances de Charles
Dickens para ter uma ideia do que era a Inglaterra durante sua revoluo industrial. E
o cinema, por sua vez, nos mostra uma Amrica, cujas cidades eram dominadas por
gangsters, quando os Estados Unidos se convertiam em primeira potncia mundial.
Portanto, h que refletir melhor quando se apontam as incapacidades das naes
integrantes do BRICS.
Na Inglaterra e nos Estados Unidos havia, por outro lado, um processo dinmico
de desenvolvimento, o que era fundamental. E, mais ainda, as antigas lideranas,
demonstravam estar voltadas para o passado. Todavia, h outro aspecto decisivo: so
precisamente certos elementos conflitivos ou desequilbrios internos que obrigam as
naes a buscar, no meio internacional, um melhor posicionamento. Os problemas
gerados pelo desenvolvimento produzem necessidades de maior insero internacional.
No necessrio se tornar uma Sua para aspirar um lugar ao sol; a luta por um
lugar ao sol que permite a uma nao se tornar uma Sua. So as contradies e os
desafios que movem a realidade.
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Material Complementar

A projeo internacional do Brasil:


1930-2012 diplomacia, segurana
e insero na economia mundial
Paulo Fagundes Visentini

O objetivo deste material complementar apresentar um conjunto de questes


que possam auxiliar o professor na organizao de debates em sala de aula ou para
a elaborao de provas. Alm disso, cada questo pode ser desmembrada ao longo
da discusso, cabendo ao professor definir a melhor forma de encaminhar a dis-
cusso em sala ou a utilizao das mesmas para orientao de trabalhos escritos.
As perguntas visam o desenvolvimento da capacidade crtico-analtica do aluno,
inserindo igualmente dimenses propositivas e de projeo de cenrios nos temas
contemporneos. Para isto, so apresentados dois mdulos: um referente a questes
especficas de reflexo, relacionadas diretamente a cada captulo, e um segundo
mdulo que traz indagaes de teor mais abrangente sobre o contedo do livro.

MDULO 1
Questes de Prova e/ou Debate (Captulos)
1 A Era Vargas: o nascimento de um projeto nacional
a) Contextualize, em termos internos e externos, o perodo que antecede a Revoluo
de 1930 no Brasil. Esta contextualizao deve conter, no mximo, quatro compo-
nentes econmicos, sociais, polticos ou estratgicos. Com base nesta avaliao,
identifique se estes componentes sofreram quebra ou apresentaram continuidade
no imediato ps-Revoluo (at 1933).
b) Avaliando a evoluo da poltica externa do governo de Getlio Vargas no perodo de
1930 a 1945, possvel perceber, a partir da leitura do texto, quantas fases diferentes?
Identifique e explique cada uma destas fases a partir de seu contexto interno e externo.
c) Relacione e explique os seguintes conceitos apresentados pelo texto, indicando seus
elementos de convergncia e divergncia: equidistncia pragmtica e alinhamento
negociado com os Estados Unidos.
153
154 Material Complementar

d) correto afirmar que a ecloso da Segunda Guerra Mundial permitiu a emergncia


de um cenrio internacional mais propcio ao projeto interno e externo da presi-
dncia Vargas?
e) Avalie a seguinte afirmao do texto do Captulo 1: Embora, sob muitos prismas,
as diretrizes governamentais e a evoluo poltica do perodo 1930-1945 aparentem
uma falta de rumo definido por parte de Vargas, na verdade o conjunto do processo
histrico dessa fase aponta para certas tendncias dominantes.
Quais so estas tendncias dominantes? Pode-se dizer que elas compem o projeto
nacional de Getlio Vargas neste perodo? Por qu? Justifique.

2 O nacional-desenvolvimentismo: mercado interno ou externo?


a) Contextualize a opo do Governo Dutra (1946/1951) pelo conservadorismo em
poltica interna e externa, interrelacionando os seguintes fatores: Guerra Fria, Es-
tados Unidos, desenvolvimento interno.
b) Compare o primeiro Governo Vargas (1930/1945) com a segunda gesto do
presidente (1951/1954) no que se refere barganha com os Estados Unidos. A
comparao deve levar em conta os seguintes fatores: contexto histrico interno e
externo, perfil ttico da barganha e resultados.
c) A dcada de 1950 d incio ao processo de multilateralizao das relaes
exteriores do Brasil, que se consolida com a Poltica Externa Independente
(1961/1964).
O que e como se define este processo de multilateralizao das relaes
exteriores?
Este processo ocorre de forma uniforme na dcada de 1950? Sim ou no? Por
qu?
Qual a importncia deste processo para a consolidao da Poltica Externa
Independente?
d) Explique e contextualize o debate nacionalismo X entreguismo no governo
de Getlio Vargas (1951/1954). Qual foi a via escolhida pelo Presidente Vargas?
Exemplifique com pelo menos trs fatos concretos, sendo que um deles, no mnimo,
deve corresponder s relaes internacionais.
e) Identifique e compare as duas fases da poltica externa do governo de Jus-
celino Kubitschek (1956/1961) em termos de atuao e prioridades estra-
tgicas, relacionando-as ao projeto de desenvolvimento econmico-social
do pas e o contexto internacional. Neste marco, qual a relevncia da OPA?
E do ISEB?
f) Comente e explique a seguinte afirmao do livro sobre a Poltica Externa In-
dependente, contextualizando o cenrio interno e externo desta poltica, assim
como seus princpios tticos. Voc concorda com esta afirmao? Por qu? Mas
talvez seja necessrio acrescentar que ela marcou o ponto de inflexo em nossa
histria diplomtica, com o incio de uma nova fase da poltica externa brasileira,
a mundial e multilateral.
g) O Balano da PEI realizado no final do captulo indica a existncia de um elemento
dinmico como base de elaborao e consolidao desta viso sobre as relaes
Material Complementar 155

internacionais do Brasil. Qual este elemento dinmico segundo a avaliao do


texto e que representa a confluncia das diversas interpretaes sobre o tema? Por
qu? Justifique.

3 O Regime Militar, o Brasil Potncia e a transio democrtica


a) A que se refere o termo poltica externa (inter)dependente? Classifique e explique.
b) Explique a correlao entre segurana e desenvolvimento na poltica interna e
externa do perodo do regime militar (1964/1985).
c) Compare a Diplomacia da Prosperidade (1967/1969) e a Diplomacia do Interesse
Nacional (1969/1974), avaliando seus princpios e orientaes bsicas, assim como
a percepo das relaes bilaterais com os Estados Unidos.
d) Caracterize o Pragmatismo Responsvel e Ecumnico, identificando seus principais
vetores de continuidade e quebra com o conjunto da poltica externa do regime
militar.
Qual a relevncia do Pragmatismo Responsvel e Ecumnico para a poltica
externa do pas? Por qu? Justifique.
De que forma o Pragmatismo Responsvel e Ecumnico impactou as relaes
Brasil-Estados Unidos? Explique e contextualize.
e) De que forma o cenrio internacional afetou as relaes internacionais do Brasil e a
agenda do Universalismo do Governo Joo Figueiredo (1979/1985)? Contextualize
este cenrio e o relacione a esta agenda de poltica externa.
f) Comente e explique esta avaliao do texto: A poltica externa da Nova Repblica
apresentou uma evoluo singular. A que se refere esta evoluo singular em
termos internos e externos? Apresente ao menos trs exemplos, sendo no mnimo
um deles no campo das relaes internacionais, para sustentar sua resposta.

4 O Brasil e os desafios da globalizao e da regionalizao


a) De que forma o governo de Fernando Collor (1990/1992) representou o novo
no que se refere agenda internacional e de pauta poltica econmico-social
interna? Explique e contextualize os cenrios interno e externo associados a
este governo.
b) Avalie e compare a atuao do Governo Fernando Collor (1990/1992) e o de Itamar
Franco (1992/1994) no que se refere ao Mercosul, identificando, do ponto de vista
estratgico, suas semelhanas e diferenas.
c) Comente e analise a seguinte avaliao do texto: O carter da poltica externa
desenvolvida no governo de FHC sinaliza para a instaurao de novos projetos e
parcerias para o Brasil, sem definir claramente o paradigma estratgico pelo qual
est se orientando.
d) Compare, em termos da agenda regional brasileira, a atuao do Governo Fernando
Henrique Cardoso, na Amrica do Sul, em seus dois mandatos.
A atuao foi similar ou diferente? Explique e justifique.
De que forma, ao longo dos anos 1990, as polticas dos Estados Unidos para
o hemisfrio americano, impactaram a agenda da poltica externa brasileira?
Quais as principais iniciativas associadas a estes impactos?
156 Material Complementar

e) Qual o papel desempenhado pelos regimes internacionais na poltica externa


brasileira dos anos 1990? Qual a sua relevncia para as relaes internacionais do
Brasil? A percepo brasileira dos regimes nos anos 1990 representa uma quebra
com o modelo do regime militar?

5 O reconhecimento do Brasil como potncia emergente


a) Identifique qual o sentido ttico-estratgico das relaes internacionais da presi-
dncia Luiz Incio Lula da Silva tendo como base os conceitos apontados pelo
texto de insero global afirmativa e o das trs dimenses.
b) Relacione os conceitos de multipolarizao e democratizao das relaes in-
ternacionais agenda de poltica externa da administrao de Luiz Incio Lula da
Silva.
c) Avalie a integrao sul-americana a partir do Mercosul, da IIRSA e da Unasul,
somente no contexto do governo de Luiz Incio Lula da Silva.
d) Avaliando as relaes Sul-Sul, o texto apresenta um questionamento: ideologia
ou pragmatismo? Responda pergunta, indicando qual sua opo, ideologia,
pragmatismo ou ambos?
Relacione a agenda Sul-Sul s relaes do Brasil no continente africano e na
sia identificando as linhas gerais de atuao do governo no perodo 2003/2010.
De que forma as relaes Sul-Sul afetaram as relaes Norte-Sul no perodo
2003/2010?
e) A crise econmica mundial iniciada em 2008 representa desafio de grande porte
ao Brasil. Avalie de que forma esta crise tem tido impactos na agenda da poltica
externa brasileira, considerando a administrao de Luiz Incio Lula da Silva em
seus ltimos dois anos (2009/2010) e o incio do governo da Presidente Dilma
Rousseff (2011/2012).
i. Identifique os traos de continuidade e ruptura entre os dois governos com relao
a este tema e agenda mais geral de poltica externa em termos de princpios
ii. A partir da avaliao do item anterior, escolha uma arena de atuao inter-
nacional do Brasil dentre as seguintes: integrao sul-americana, relaes
bilaterais com os Estados Unidos, sia e Oriente Mdio, frica, IBAS ou
BRICS. Compare, a partir da rea especfica escolhida, a atuao do Governo
Lula e do Governo Dilma, indicando diferenas e semelhanas.

6 Novos mecanismos de projeo do Brasil: o IBAS e o BRICS


a) Qual a relevncia estratgica dos BRICS para a poltica externa brasileira do sculo
XXI? Aponte ao menos trs elementos que sustentem sua resposta.
b) Seria correto afirmar que as coalizes de naes emergentes representam uma real
transformao do quadro geopoltico global vis vis a hegemonia tradicional dos
Estados Unidos e a construo de um sistema internacional multipolar? Por qu?
Justifique sua resposta.
c) Por que o autor define o IBAS como uma nova forma de Cooperao Sul-Sul? Voc
concorda com esta posio? Explique e desenvolva seus argumentos, indicando ao
menos trs fatores que sustentem sua posio.
Material Complementar 157

d) Do ponto de vista estratgico, qual destes mecanismos de projeo, IBAS ou


BRICS, voc considera o mais relevante para a poltica externa do Brasil? Ou eles
so complementares? Por qu? Explique e justifique sua posio.

MDULO 2
Questes de Prova e/ou Debate (Gerais)
a) Associe e relacione os conceitos de gigante adormecido, Brasil potncia e
emergentes apontados pelo texto ao se referir s atribuies recebidas pelo
Brasil ao longo de sua histria. Qual deles voc considera que mais se aproxima
da realidade interna e externa do pas na segunda dcada do sculo XXI? Ambos?
Nenhum dos dois? Um deles? Por qu? Justifique e explique sua opo.
b) Um dos traos mais relevantes da poltica externa do Brasil a partir da dcada de
1980 a sua relao com o espao geopoltico da Amrica do Sul. A partir desta
constatao indique quais os principais componentes da poltica sul-americana
do Brasil nas dcadas de 1980, 1990 e 2000. Destas dcadas, qual voc considera
a mais relevante em termos estratgicos? Por qu? Explique e justifique sua
posio.
c) Explique a relevncia do conceito poltica externa para o desenvolvimento na
conformao das relaes internacionais brasileiras do sculo XX. De que forma
este conceito se expressa na presente conjuntura da atuao externa do pas, tendo
como marco de referncia a primeira dcada do sculo XXI?
d) Tendo como base sua leitura do texto, qual perodo (ou governo especfico) voc
considera que aplicou de forma mais eficaz e com maiores resultados a poltica
externa para o desenvolvimento? A partir de sua escolha, explique o porqu de
sua opo, contextualizando interna e externamente a maneira como esta poltica
foi aplicada e os resultados obtidos.
e) A energia nuclear um tema bastante presente na agenda internacional brasileira
desde a dcada de 1950. Tendo como base este tema, compare a atuao ttica
brasileira no setor e o peso da temtica na agenda interna e externa do pas nos
anos 1970 e 1990, indicando suas principais carcatersticas.
f) possvel identificar no sculo XXI elementos que indiquem a continuidade da
validade da tese do congelamento de poder mundial de Arajo Castro na anlise
do contexto internacional e das aes dos Estados Unidos? Por qu? Justifique sua
resposta com exemplos concretos.
g) Compare o lugar do Terceiro Mundo e do conceito de Sul para a poltica externa
brasileira na dcada de 1970 e de 2000. Existe continuidade ou ruptura nas per-
cepes? Por qu? Justifique de forma concreta, exemplificando sua resposta.
h) Compare e discuta o exerccio da diplomacia presidencial nas presidncias
de Fernando Henrique Cardoso (1995/2002) e Luiz Incio Lula da Silva
(2003/2010).
i) Desde os anos 1990, o pleito por um assento permanente no Conselho de Segurana
das Naes Unidas uma das prioridades da agenda externa do Brasil. Voc
considera este um tema relevante para o pas? Sim? No? Explique sua posio.