Estudos em Politicas Publicas v2

Estudos em
polticas pblicas
cidadania, desenvolvimento
e controle social
Wagner de Melo Romo
Rafael Alves Orsi
Ana Cludia Fernandes TerencE
(Org.)
Estudos em
polticas pblicas
Conselho Editorial Acadmico
Responsvel pela publicao desta obra
Ana Lcia de Castro (coordenadora)

Edgar Teodoro da Cunha
Marcelo Santos
Maria Aparecida Chaves Jardim
Wagner de Melo Romo
Rafael Alves Orsi
Ana Cludia Fernandes TerencE
(Org.)
Estudos em
polticas pblicas
Cidadania,
desenvolvimento e
controle social
2014 Editora UNESP
Cultura Acadmica
Praa da S, 108
01001-900 So Paulo SP
Tel.: (0xx11) 3242-7171
Fax: (0xx11) 3242-7172
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CIP Brasil. Catalogao na Fonte

Sindicato Nacional dos Editores de Livros, RJ
E85
Estudos em polticas pblicas [recurso eletrnico] : cidadania,

desenvolvimento e controle social / organizao Wagner de Melo
Romo , Rafael Alves Orsi , Ana Cludia Fernandes Terence. 1. ed.
So Paulo : Cultura Acadmica, 2014.
recurso digital
Formato: epdf
Requisitos do sistema: adobe acrobat reader
Modo de acesso: world wide web
Inclui bibliografia
ISBN 978-85-7983-565-0 (recurso eletrnico)
1. Controle social. 2. Polticas pblicas. 3. Livros eletrnicos.

I. Romo, Wagner de Melo. II. Orsi, Rafael Alves. III. Terence, Ana
Cludia Fernandes.
14-17196 CDD: 361

CDU: 364
Este livro publicado pelo Programa de Publicaes Digitais da Pr-Reitoria de

Ps-Graduao da Universidade Estadual Paulista Jlio de Mesquita Filho (UNESP)
Sumrio
Apresentao13
Prefcio19
Ana Cludia Niedhardt Capella
Parte I Cidadania I:
sade, gnero, preveno ao
abuso sexual, juventude23
1. Sade e justia social:

uma anlise do SUS a partir das teorias da justia25
Camila Gonalves de Mario
Introduo25
A justia como equidade: seus princpios,
os bens primrios e a sade27
A noo de capacidades,
uma alternativa proposta rawlsiana?32
A sade a partir da teoria da justia como equidade36
Instituies justas importam40
Consideraes finais47
Referncias bibliogrficas49
6 Wagner de Melo Romo Rafael Alves Orsi Ana Cludia Fernandes TerencE
2. Polticas pblicas de gnero e

novas institucionalidades51
Jussara Reis Pr
Eduardo Schindler
Introduo51
Gesto estatal e cidadania feminina55
Novas institucionalidades:
entre o assistencialismo e o investimento social 63
Reflexes finais: alcances e limites da
agenda poltica de gnero71
Referncias bibliogrficas 72
3. Responsabilidade pblica dos intelectuais e

agentes pblicos na preveno de delitos de
abuso sexual de meninas77
Augusto Caccia-Bava
Por que os agentes pblicos
so responsveis?77
Conselheiros como referncias
das redes sociais83
Rotas urbanas de explorao sexual e
desigualdade social85
4. Estatuto da Juventude no Brasil:

avanos e retrocessos (2004-2013)95
Mirlene Simes Severo
Uma breve introduo95
Estatuto da Juventude no Brasil96
Sete anos de tramitao do
Projeto de Lei Estatuto da Juventude98
ESTUDOS EM POLTICAS PBLICAS 7
Parte II Cidadania II: educao115
5. Polticas pblicas voltadas para o financiamento

da educao no Brasil: os recursos fiscais no
Fundef e no Fundeb (1998-2010)117
Fbio Luciano Oliveira Costa
As mudanas no financiamento do
ensino fundamental pblico com o Fundef118
A dinmica fiscal no Fundef 125
O processo de regulamentao do Fundeb131
A dinmica fiscal no Fundeb (2007-2010)138
6. Dificuldades para permanncia de

alunos prounistas no ensino superior151
Gabriela de Souza Honorato
Introduo151
Pesquisa exploratria e desenho das entrevistas156
Caracterizao geral dos entrevistados157
Breve levantamento terico164
Pensando os primeiros dados 168
Concluso174
7. Poltica de educao nas prises paulistas:

da desconstruo de uma agenda participativa s
decises pelas convenincias179
Felipe Athayde Lins de Melo
Introduo179
Em busca de um modelo de educao para as prises
paulistas: antecedentes histricos181
A educao nas prises, os marcos normativos

resultantes da mobilizao de diferentes agentes e
seus impactos no estado de So Paulo183
De uma agenda participativa e de mobilizao de
diferentes sujeitos tomada de decises pessoais
pelos agentes estatais186
Poder institudo, poder negociado:
os acordos e as estruturas de controle na
Administrao Penitenciria190
Apontamentos finais: algumas decorrncias da
Resoluo SE/SAP no cotidiano da educao nas
prises paulistas194
Parte III Desenvolvimento e combate s

desigualdades regionais201
8. Consrcio Intermunicipal Grande ABC:

impacto da redistribuio e combate s
desigualdades regionais203
Patrcia Laczynski
Eduardo de Lima Caldas
Luis Paulo Bresciani
Tamara Ilinsky Crantschaninov
Introduo203
Consrcios intermunicipais no Brasil204
O Consrcio Intermunicipal Grande ABC206
As questes da desigualdade209
Reflexes sobre o potencial regional do ABC
para a reduo da desigualdade215
9. Da poltica ao desenvolvimento:
avanos e retrocessos do Plano BR-163 Sustentvel no
contexto do Baixo Amazonas (PA)225
Andra Rente Leo
Bruna Pantoja Vieira
Dandis Faria Pimentel
Introduo225
Polticas pblicas para o
desenvolvimento sustentvel226
Plano BR-163 Sustentvel:
contexto histrico e institucional230
Avanos e retrocessos do Plano BR-163 Sustentvel no
contexto do Baixo Amazonas (PA)235
10. Jogos de poder e participao num dispositivo de

desenvolvimento territorial rural:
guas Emendadas (DF-GO-MG)247
Mrio Lcio vila
Eric Sabourin
Lauren Lecuyer
Gilles Massardier
Introduo247
A estrutura multinvel de desenvolvimento sustentvel
territorial rural: destaque da estrutura federal,
participao estratificada e participao alterada251
A hierarquia interna no primeiro crculo de participao:
a autonomia das carreiras militantes como a varivel
independente do destaque na poltica participativa257
Alm das arenas participativas:
militantismo institucional, coalizo de causa e
liderana transacional261
Concluso264
Parte IV Controle social e

aperfeioamento da democracia271
11. O PAC e a gesto democrtica da cidade:

o caso da Regio Metropolitana do Rio de Janeiro273
Ana Carolina Christvo
Thiago Oliveira Lima Matiolli
Introduo273
O PAC e seu trabalho social274
A pesquisa de monitoramento do PAC na RMRJ e
seus resultados mais gerais276
O bloqueio participao no PAC 279
Compreendendo o PAC luz do contexto da RMRJ283
O PAC, a participao e a questo urbana286
12. Avaliao da participao social no

monitoramento de polticas pblicas295
Marcos de Souza e Silva
Introduo295
O que se entende por monitoramento
de polticas pblicas296
O processo decisrio em uma poltica pblica298
O que se entende por participao social299
Cenrio brasileiro301
Participao social na formulao e no monitoramento do
Plano Plurianual 2012-2015302
Perspectivas e concluso307
13. Indicadores de desempenho para parlamentos municipais:

uma proposta a partir do caso de So Paulo 311
Luciana Yeung
Humberto Dantas
Introduo311
Aspectos tericos312
Criando indicadores, promovendo escolhas313
Visualizando resultados a lgica dos semforos319
Aferindo resultados
o caso de So Paulo/SP (2011)321
Concluso327
Sobre os organizadores 333

Apresentao
Aps duas dcadas e meia da promulgao da Constituio Federal de 1988

marco da redemocratizao do pas e da descentralizao das aes polticas ,
os debates em torno das polticas pblicas, da participao social, da transpa-
rncia dos sistemas de gesto, do monitoramento e avaliao das aes e da demo-
cracia participativa mostram-se de extrema relevncia ao apontar caminhos para
uma poltica renovada, articulaes sociais e desenvolvimento socioterritorial.
Os limites dos marcos legais, as fragilidades institucionais e as prticas autori
trias e centralizadoras renitentes so princpios cuja compreenso permite
enxergar o seu contrrio e aprimorar a prtica de polticas pblicas que possam
concretizar o desenvolvimento do pas em bases democrticas e solidificar a
cidadania ativa.
nesse contexto que se inserem estes Estudos em polticas pblicas: cida-
dania, desenvolvimento e controle social, resultantes da escolha e tratamento de
trabalhos apresentados e discutidos no Encontro Internacional Participao,
Democracia e Polticas Pblicas (EIPDPP): Aproximando Agendas e Agentes,
realizado na Faculdade de Cincias e Letras da Universidade Estadual Paulista
(UNESP)/campus Araraquara, So Paulo, de 23 a 25 de abril de 2013. O EIPDPP
foi concebido e estruturado pelo Grupo de Pesquisa Participao, Democracia e
Polticas Pblicas, formado por docentes e pesquisadores ligados ao Departa-
mento de Antropologia, Poltica e Filosofia e tambm ao Departamento de
Administrao Pblica dessa faculdade. A proposta do encontro surgiu do diag-
nstico comum da necessidade de ampliar debates que relacionem as temticas
da participao, das polticas pblicas e do estado atual da democracia no Brasil
e na Amrica Latina.
A coletnea divide-se em quatro partes: a primeira responde pelo ttulo

Cidadania I: sade, gnero, preveno ao abuso sexual, juventude. Rene
quatro dos trabalhos ligados ao tema das polticas sociais, especialmente aquelas
relacionadas aos direitos de grupos especficos. Camila de Mario apresenta uma
rica interpretao sobre o Sistema nico de Sade a partir do que devem ser os
princpios de justia de uma sociedade democrtica. Em Sade e justia social:
uma anlise do SUS a partir das teorias da justia, a autora apresenta uma lei-
tura original das polticas pblicas de sade no Brasil e de seus resultados com
base nos princpios dessas polticas e de sua leitura de John Rawls.
Jussara Pr e Eduardo Schindler, em Polticas pblicas de gnero e novas
institucionalidades, destacam os alcances e os limites dos mecanismos de uma
agenda pblica de gnero, sobretudo no contexto atual de uma maior estrutu-
rao de mecanismos de interao entre o Estado e os movimentos e grupos
feministas. O cuidadoso estudo apresenta uma viso acurada sobre como o tema
se tornou alvo de polticas pblicas no Brasil e na Amrica Latina.
No terceiro captulo, Responsabilidade pblica dos intelectuais e agentes
pblicos na preveno de delitos de abuso sexual de meninas, Augusto Caccia-
-Bava apresenta e discute os resultados de uma investigao sobre a capacidade
dos agentes pblicos de atuar no mbito da preveno, da ateno social e do
tratamento mdico de meninas vtimas de abuso sexual. O autor destaca a
existncia ainda incipiente de polticas pblicas no setor, mas o foco principal
do texto est em apontar a ausncia de responsabilidade pblica dos agentes
envolvidos na formao de redes sociais locais de preveno, algo que compro-
mete, na sua viso, a efetividade das aes governamentais.
No ltimo trabalho da primeira parte, Estatuto da Juventude no Brasil:
avanos e retrocessos (2004-2013), Mirlene Severo aborda o processo de cons-
truo e legitimao pblica do Estatuto da Juventude. Alm do minucioso tra-
balho de pesquisa, a autora chama a ateno para a permanncia de lacunas
na prpria pea legislativa, especialmente para a garantia de direitos dos jovens
empobrecidos economicamente, e a necessidade de se desenvolver polticas e
legislao nesse sentido.
A segunda parte reservada aos captulos que se referem ao tema educa-
cional. Cidadania II: educao apresenta trabalhos que mostram toda a diver-
sidade e complexidade que esse tema comporta. Inicialmente, Fbio Costa
aborda as Polticas pblicas voltadas para o financiamento da educao no
Brasil: os recursos fiscais no Fundef e no Fundeb (1998-2010). No estudo, o
autor passa em revista os mais de dez anos de vinculao federativa de recursos
contbeis para a educao de forma competente e plena de informaes, de ma-
neira a fornecer ao leitor uma viso informada sobre o tema.
No captulo seguinte, Gabriela Honorato trata das Dificuldades para perma-

nncia de alunos prounistas no ensino superior. Com dados obtidos exclusiva-
mente para esse estudo, a autora mostra como as polticas de incluso no podem
se referir apenas entrada dos alunos das classes populares no ensino superior.
Isto , para que polticas inclusivas como o ProUni sejam realmente efetivas,
preciso que possuam um desenho mais complexo, que acompanhem os estu-
dantes para alm da entrada na Universidade.
Em Poltica de educao nas prises paulistas: da desconstruo de uma
agenda participativa s decises pelas convenincias, Felipe Melo avalia como
se d a educao nas instituies prisionais do estado de So Paulo. So apresen-
tados os avanos da oferta da educao nas prises, principalmente quanto sua
regularizao e oficializao. No entanto, fica evidente a insuficincia da estru-
tura poltico-administrativa e de gesto do sistema penitencirio, pouco ade-
quado adoo e manuteno de prticas educacionais.
Desenvolvimento e combate s desigualdades regionais o mote da ter-
ceira parte desta obra. Trs captulos apresentam polticas de combate s desi-
gualdades regionais e de sustentabilidade ligadas ao territrio. No entanto, as
trs experincias se articulam pela complexidade apresentada nos trabalhos
em se produzirem polticas que se realizem em termos dialgicos, seja entre pares
institucionais como os prefeitos de uma dada regio , seja entre atores ad-
vindos de contextos de legitimidade conflitantes como nos encontros de repre-
sentantes de governos e da sociedade civil.
O primeiro captulo dessa parte investiga o Consrcio Intermunicipal
Grande ABC: impacto da redistribuio e combate s desigualdades regionais.
Os autores, Patrcia Laczynski, Eduardo Caldas, Luis Paulo Bresciani e Tamara
Crantschaninov, relatam uma das mais bem-sucedidas experincias de con
srcios intermunicipais no Brasil, onde h uma ampliao da esfera municipal de
governo e cada prefeito precisa ceder parte de seu poder em nome do interesse
coletivo e da metrpole. Preocupado com as polticas redistributivas, o texto foca
nos arranjos territoriais e na gesto regional metropolitana para o combate s
desigualdades socioterritoriais dessas reas.
Andra Leo, Bruna Vieira e Dandis Pimentel, no captulo Da poltica ao
desenvolvimento: avanos e retrocessos do Plano BR-163 Sustentvel no con-
texto do Baixo Amazonas (PA), apontam as dificuldades da implementao de
uma poltica pblica voltada para a infraestrutura e desenvolvimento territorial.
Demonstram a precria relao entre os atores sociais locais e o descompasso
entre a expectativa gerada em projetos participativos e a pouca efetividade da
poltica pblica.
Jogos de poder e participao num dispositivo de desenvolvimento territo-

rial rural: guas Emendadas (DF-GO-MG), de Mrio Lcio vila, Eric Sa-
bourin, Lauren Lecuyer e Gilles Massardier, traz como preocupao central
analisar a participao de agricultores familiares no Programa de Desenvolvi-
mento Sustentvel dos Territrios Rurais (PDSTR). O captulo contribui ao rela-
tivizar o papel deliberativo das instituies participativas e, ao mesmo tempo,
indicar a fragilidade de pesquisas que consideram os agentes em uma instncia
participativa como que dessocializados. Desses pressupostos tericos, os au-
tores desvendam fatores de sucesso na atuao dos ativistas a partir de uma pers-
pectiva original, mobilizando instrumental metodolgico variado.
Controle social e aperfeioamento da democracia o tema da quarta e l-
tima parte deste livro, na qual se apresenta outra dimenso da participao nas
polticas pblicas. Monitorar a eficcia e a eficincia dos projetos, o direcio
namento dos recursos e os resultados das aes extrapolam, e muito, a leitura
tecnocrtica dos investimentos pblicos. Antes disso, deve-se estabelecer uma
relao poltica de direcionamento dos recursos pblicos que envolvem inmeros
atores e interesses antagnicos. Apesar de sua importncia, o monitoramento das
polticas pblicas apresenta inmeros obstculos para sua efetivao. Conhec-
-los, aprimorar os meios de participao e entender seus fundamentos o que
instiga os trs artigos dessa seo.
Assim, O PAC e a gesto democrtica da cidade: o caso da Regio Metro-
politana do Rio de Janeiro, de Ana Carolina Christvo e Thiago Matiolli, traz
a preocupao com os investimentos desse programa do governo federal, a pro-
duo do espao urbano e da participao popular nesse processo. Justia social e
direito cidade, com habitao e saneamento ambiental, so o foco do captulo
que abre a quarta parte.
Em Avaliao da participao social no monitoramento de polticas p-
blicas, Marcos de Souza e Silva, a partir dos processos de monitoramento dos
resultados do Plano Plurianual (PPA) 2012-2015 do governo federal, analisa a
articulao e a insero da sociedade civil no PPA 2012-2015.
A experincia de acompanhamento e avaliao do Legislativo paulistano
possibilitou que Luciana Yeung e Humberto Dantas propusessem uma estra-
tgia de controle social de parlamentos. O livro se encerra com o captulo Indi-
cadores de desempenho para parlamentos municipais: uma proposta a partir
do caso de So Paulo, em que os autores demonstram um mtodo bem infor-
mado e, ao mesmo tempo, de fcil compreenso e aplicao para o controle social
de vereadores e deputados, tomando como referncia a Cmara Municipal de
So Paulo no ano de 2011.
Assim como o encontro que originou esta obra, ela mesma se prope a aliar o
rigor prprio da pesquisa acadmica com a possibilidade de seu uso por gestores
pblicos, membros da sociedade civil e cidados de modo geral. Intenta-se, desse
modo, colaborar para o aperfeioamento da democracia no Brasil e das polticas
pblicas promovidas em seu contexto. Uma agenda de todas as cidads e todos
os cidados brasileiros.
Wagner de Melo Romo

Rafael Alves Orsi
Ana Cludia Fernandes Terence
Prefcio
Ana Cludia Niedhardt Capella1
As razes deste livro, organizado por Wagner de Melo Romo, Rafael Alves
Orsi e Ana Cludia Fernandes Terence, remetem ao Encontro Internacional Par-
ticipao, Democracia e Polticas Pblicas (EIPDPP): Aproximando Agendas e
Agentes, realizado na Faculdade de Cincias e Letras da UNESP em Arara-
quara, no ms de abril de 2013. O encontro, promovido pelo Grupo de Pesquisa
Participao, Democracia e Polticas Pblicas, bem como os artigos reunidos
neste livro, tm como objetivo contribuir para os estudos sobre polticas pblicas
no contexto brasileiro, destacando as caractersticas de nossa democracia, os
avanos e desafios da participao na produo de diferentes polticas.
Essa contribuio faz-se oportuna e necessria, uma vez que os estudos em
polticas pblicas nasceram dissociados do ideal da participao. A literatura
internacional localiza o surgimento dos estudos em polticas pblicas nos anos
1950, nos Estados Unidos, como um esforo de construo de um campo de
conhecimento projetado especificamente para o desenvolvimento de ferramentas
para o enfrentamento de problemas governamentais. A cincia do governo,
nesse contexto, teria como objetivo a produo de conhecimento direcionado
resoluo de problemas, por meio de especialistas treinados em mtodos e tc-
nicas de anlise. Nos anos que se seguiram (anos 1960 em diante), o desenvol
1. Doutora em Cincias Sociais Universidade Federal de So Carlos, instituio onde profes-

sora colaboradora do Programa de Ps-Graduao em Cincia Poltica. Docente do Depar
tamento de Administrao Pblica Universidade Estadual Paulista (UNESP)/campus
Araraquara.
vimento de conhecimentos para a anlise de polticas pblicas foi largamente

ampliado. A partir dos anos 1990, registra-se na literatura internacional uma
inflexo importante, expressa em uma srie de crticas tradio at ento vi-
gente de estudos em polticas pblicas centrados no pressuposto da objetividade
do analista, no cientificismo e no carter estritamente tcnico da rea. Novas pers-
pectivas de anlise, surgidas nesse perodo, apresentaram alternativas promissoras,
considerando elementos como a relao entre ideias, interesses e instituies.
Estudar polticas pblicas deixa de ser unicamente a busca por respostas ou solu-
es para os problemas pblicos e passa a ser um esforo de compreenso dos
processos polticos de argumentao e deliberao sobre as aes governamentais.
No Brasil, o campo de estudos em polticas pblicas relativamente recente.
Em parte porque a histria do pensamento poltico brasileiro se confunde com a
histria da reflexo sobre o prprio Estado. apenas no final dos anos 1970
e incio dos anos 1980 que se registra um importante deslocamento no foco dos
estudos: a ao do Estado, ou seja, a produo das polticas pblicas, constitui-se
como objeto privilegiado de anlise. As investigaes sobre o Estado em ao
estimulam uma nova agenda de pesquisas voltada para a anlise das polticas p-
blicas, em especial estudos direcionados para a compreenso das diversas pol-
ticas setoriais. Os estudos sobre polticas pblicas passam a destacar variveis
institucionais e a examinar suas relaes com a cultura poltica e formas de parti-
cipao, paralelamente ao processo de democratizao.
No perodo mais recente, a expanso e a institucionalizao de formas in-
ditas de participao tm chamado a ateno de diversos pesquisadores para a
relao entre burocracias pblicas, estruturas institucionais e sua relao com as
mudanas em polticas pblicas. Assim, no Brasil, o campo de estudos em pol-
ticas pblicas uma rea em expanso e que concentra hoje grande interesse
dos pesquisadores de diferentes matizes disciplinares. Na ltima dcada, obser-
vamos a expanso na oferta de cursos de graduao e de ps-graduao relacio-
nados ao tema das polticas pblicas; a procura crescente pelos temas relacionados
s polticas pblicas nos congressos cientficos, na rea de Cincias Sociais,
Cincia Poltica ou Administrao Pblica; a expanso de anlises sobre pol-
ticas na produo acadmica nacional; a estruturao de carreiras profissionais
especializadas na gesto de polticas pblicas (no governo federal, nos diversos
estados e em alguns municpios).
Este um livro sobre polticas pblicas que reflete as caractersticas do
estgio atual desse campo de estudos no Brasil. A diversificada formao dos
autores revela a natureza essencialmente multidisciplinar, tpica de um campo
que busca investigar um fenmeno complexo, como a ao estatal. A amplitude
dos temas centrais dos trabalhos pontuada pelas preocupaes dos autores com
as questes de cidadania, participao social e mecanismos de controle democr-

tico. As distintas abordagens presentes nos estudos refletem os caminhos da
anlise de polticas pblicas no Brasil, um campo ainda em construo do ponto
de vista terico e metodolgico. Os diferentes trabalhos que compem este livro
materializam o esforo de estudar polticas pblicas e contribuem para ampliar
esse campo, constituindo-se em rico material para ensino e pesquisa.
Parte I
Cidadania I:
sade, gnero, preveno ao
abuso sexual, juventude
1
Sade
e justia social:
uma anlise do SUS a partir das
teorias da justia1
Camila Gonalves de Mario2
Introduo
A discusso que se segue tem como intuito apresentar uma anlise do Sis-
tema nico de Sade (SUS) a partir de consideraes de justia. O argumento
central da anlise proposta o de que a sade uma questo de justia e de que
preciso avaliar os resultados do sistema a partir dos princpios de justia de uma
sociedade democrtica e dos princpios fundantes do prprio sistema.
Nosso ponto de partida a teoria da justia como equidade de John Rawls
(2008). O contratualismo rawlsiano tem como preocupao central mitigar as
arbitrariedades e as injustias sociais delas advindas. Para Rawls, o objeto da jus-
tia deve ser a estrutura bsica da sociedade, responsvel pela distribuio dos
bens primrios e pela realizao dos princpios da justia. Tais princpios e bens
so aqueles que os cidados de uma sociedade democrtica considerariam razo-
veis, e referem-se a uma definio de pessoa especfica, segundo a qual todos so
portadores de uma igualdade moral fundamental.
A sade no figura na lista de bens primrios rawlsiana, pois o autor pres-
supe que ela no se coloca como questo/problema em uma sociedade demo-
crtica justa e porque os bens primrios servem como uma mtrica para avaliao
da situao das pessoas em sociedade quando em relao com as instituies da
1. A discusso apresentada neste artigo baseia-se em minha tese de doutorado Sade como questo
de justia (De Mario, 2013).
2. Doutora em Cincias Sociais IFCH/Unicamp. Mestre em Urbanismo PUC/Campinas.
Autora do livro Ouvidorias pblicas municipais no Brasil (Jundia: Paco Editorial, 2012). Pes-
quisadora do Neeps UNESP/Franca. Ps-doutorado em andamento na EACH USP.
estrutura bsica. Porm, de acordo com o argumento de Norman Daniels (2008),

sugerimos que a sade uma questo de justia porque produto e ao mesmo
tempo produtora de desigualdades sociais que poderiam ser evitadas, portanto,
injustas.
Daniels prope uma extenso da teoria de Rawls ligando a sade ao prin-
cpio da igualdade equitativa de oportunidades, componente de seu segundo
princpio da justia, pois a sade essencial para garantir que as pessoas sejam
capazes de realizar seus planos, expectativas ao longo de suas vidas, preocupao
central para a teoria da justia como equidade.
Essa noo conecta-se com a concepo de determinantes sociais da sade,
presente tanto nas definies de sade da Organizao Mundial da Sade (OMS)
e nas recomendaes feitas por essa organizao para a elaborao de polticas
de sade como na definio de sade adotada pelo SUS, para o qual a sade no
pode ser pensada isoladamente das outras polticas sociais, j que desigualdades
em outras reas causam desigualdades em sade; tambm no possvel inferir
desigualdades em sade apenas de condies de renda ou, se preferirmos, da
pobreza , pois h diferenas em sade tambm entre os membros de uma
mesma sociedade ou de um mesmo grupo/classe social.
O outro argumento que somamos como essencial para anlise o de que ins-
tituies justas geram um comportamento justo e so suporte deste ao longo do
tempo. Nos termos de Bo Rothstein (1998), instituies justas importam.
Rothstein, tomando como ponto de partida esse argumento de Rawls, prope-
-nos uma anlise de polticas pblicas que englobe desenho, implementao e
legitimidade considerando sua substncia e seus procedimentos, com a preocu-
pao central voltada para a justia de seus resultados.
a partir desse pano de fundo normativo que realizamos a anlise dos prin-
cpios centrais do SUS: a universalidade, a integralidade, a igualdade, a gratui-
dade, e participao e descentralizao. Brevemente, mostraremos como esses
princpios se constroem no desenho do sistema, suas incongruncias, contradi-
es e, principalmente, a concepo de justia na qual se baseiam. Em seguida,
trazemos alguns elementos presentes na prtica do sistema de sade com o obje-
tivo de verificar como esses princpios se realizam e qual concepo de justia se
revela nessa prtica. Por se tratar de uma questo de suma importncia para a
compreenso do SUS, e tambm por ser uma questo controversa e alvo de duras
crticas, o foco volta-se para as definies de sistema pblico e complementar,
privado e suplementar e como se estabelecem as relaes entre eles.
Dessa forma, na primeira parte deste captulo discutem-se as noes centrais
da teoria da justia de Rawls que interessam para a anlise proposta, perpassadas
pelas crticas de Amartya Sen e Martha Nussbaum. Em seguida, apresenta-se a

argumentao de Norman Daniels e sua concepo de sade justa.
A segunda parte se inicia com a apresentao da proposta de anlise de pol-
ticas pblicas de Bo Rothstein e em seguida o olhar volta-se para o SUS.
Por fim, o intuito , a partir dessas consideraes, construir argumentos que
permitam pensar a justia do SUS com base em seus princpios centrais: univer-
salidade, gratuidade, igualdade e integralidade, e da noo de determinantes so-
ciais da sade, fundamental para a organizao e realizao de uma poltica de
sade justa.
A justia como equidade: seus princpios,

os bens primrios e a sade
A teoria da justia de John Rawls deve ser apreendida a partir de uma leitura
de sua obra como um todo. Neste artigo, concentrarei a exposio de seus argu-
mentos tomando como base a obra Uma teoria da justia (2008) e revises feitas
por Rawls que esto principalmente nos livros Justia como equidade (2003) e Po-
litical Liberalism (2005), e em alguns artigos publicados ao longo dos anos 1980.
A teoria da justia como equidade uma teoria deontolgica e construti-
vista, voltada para sociedades democrticas, que adota como ideia central a noo
de igualdade humana fundamental (fundamental em uma democracia). Nela, a
sociedade compreendida como um sistema equitativo de cooperao que, em-
bora vise ao benefcio mtuo, marcada, ao mesmo tempo, pelo conflito e por
uma identidade de interesses. Dessa forma, sua unidade baseia-se na aceitao,
por parte dos cidados, de uma concepo poltica da justia que faz uso de ideias
do bem, consideradas razoveis (ou seja, compatveis com essa concepo pol-
tica da justia) e que compartilham a mesma concepo de pessoa, o que garante
que os princpios da justia sejam aplicados, alm de assegurar a estabilidade
social.
Adotando uma postura antimonista,3 os princpios da justia da teoria de
Rawls referem-se s instituies da estrutura bsica da sociedade e, principal-
mente, ao modo como estas distribuem os direitos e deveres fundamentais.
3. O monismo uma perspectiva terico-normativa a partir da qual as reflexes poltico-morais

devem avaliar a justia das instituies a partir de princpios que tambm se aplicam s escolhas
das pessoas. Para uma discusso mais detalhada do tema, ver Murphy (1999, p.253-4).
Para Rawls, injusta toda a situao proveniente de arbitrariedades sociais

que impactem negativamente a vida das pessoas; assim, uma sociedade justa no
deveria permitir que as perspectivas de vida de seus cidados fossem definidas
pelo acaso social ou gentico, determinando pontos de partida desiguais em
sociedade.
Esses princpios so decididos no primeiro estgio da justia, a posio ori-
ginal. Dela fazem parte membros da sociedade, portadores das duas capacidades
morais fundamentais a capacidade de desenvolver um senso de justia e a de
decidir sobre sua concepo de bem e de revis-la ,4 que, sob um artifcio que
Rawls denominou vu da ignorncia, definem tais princpios. O vu da igno-
rncia impede que as partes tenham conhecimento de sua posio e tambm da
posio dos outros em sociedade, o que impediria uma deliberao voltada para
a garantia de vantagens pessoais e tambm que as razes que a fundamentam
estejam baseadas em concepes abrangentes do bem.
Ressalta-se que a teoria da justia como equidade uma teoria no metaf-
sica, argumento que surge com mais fora em Political Liberalism. Entretanto,
em Uma teoria da justia, Rawls acentua que a posio original
uma situao puramente hipottica []. A concepo da posio original

no pretende explicar a conduta humana, a no ser na medida em que ela tenta
interpretar nossos juzos morais e nos ajudar a interpretar nosso senso de justia.
A justia como equidade uma teoria de nossos sentimentos morais tais como se
manifestam pelos nossos juzos ponderados em equilbrio reflexivo. (Rawls,
2008, p.146.)
Tentando responder ao problema da estabilidade de uma sociedade bem

ordenada, em Political Liberalism o autor busca distanciar sua concepo de jus-
tia, agora poltica, de consideraes morais, evitando assim que concepes
abrangentes do bem (controversas e sobre as quais dificilmente se alcanar o
consenso) sejam critrio para decises que envolvem questes de justia. Rawls
afirma:
precisamos distinguir entre uma base pblica de justificao sobre questes po-
lticas fundamentais, aceitvel para os cidados em geral, das muitas bases no
4. Em Social Unity and Primary Goods (1999b, p.365), Rawls afirma: essas pessoas morais
so vistas como tendo a capacidade e o desejo de cooperar em termos justos com os outros
visando vantagem mtua. Isso implica um desejo regulativo de conformar as aspiraes de
cada um, bem como as demandas que uns apresentam aos outros, aos princpios pblicos
de justia que todos podem razoavelmente vir a aceitar.
pblicas de justificao pertencentes s diferentes doutrinas abrangentes do

bem aceitveis somente para aqueles que as sustentam. (Rawls, 2005, p.xix.)
Busca-se alcanar um acordo razovel acerca dos princpios da justia. Esses

princpios, tal como formulados em Uma teoria de justia (2008), so dois:
1) cada pessoa deve ter um direito igual ao sistema mais extenso de iguais liber-
dades fundamentais que seja compatvel com um sistema similar de liberdades
para as outras pessoas;2) as desigualdades sociais e econmicas devem estar dis-
postas de tal modo que tanto (a) se possa razoavelmente esperar que se estabe-
leam em benefcio de todos como (b) estejam vinculadas a cargos e posies
acessveis a todos. (Rawls, 2008, p.73.)
A justificao da concepo de justia dada por esses dois princpios arti-

cula-se em torno de trs componentes fundamentais: ao primeiro princpio, con-
juga-se o componente das liberdades e direitos fundamentais; ao segundo,
conjugam-se o de igualdade equitativa de oportunidades e o do princpio de dife-
rena ou critrio maximin de justia social, para o qual somente se deve admitir a
desigualdade econmica que favorecer ao tero mais pobre da sociedade (Vita,
2008, p.XXIII).
Esses princpios seguem uma ordenao serial lxica, o que significa que h
uma complementaridade circular entre um direito e outro e que um bem no
pode ser preterido em favorecimento ou para o exerccio de outro.
Dessa forma, o primeiro princpio tem prioridade sobre o segundo as liber-
dades fundamentais no podem ser violadas em favorecimento, justificadas ou
compensadas por maiores vantagens sociais e econmicas e a parte (b) do se-
gundo princpio tem prioridade sobre a parte (a), garantindo que condies
de igualdade equitativa de oportunidades sejam asseguradas a todos.
O princpio da diferena exprime uma noo poltica de fraternidade, j que
almeja um acordo entre os mais talentosos e aqueles cujas capacidades permitem
exercer apenas tarefas menos gratificantes e mal remuneradas; mas contm
tambm um princpio de reparao segundo o qual tanto as igualdades como as
desigualdades imerecidas devem ser reparadas e uma concepo de reciproci-
dade, pois as arbitrariedades naturais e sociais s devem ser admitidas quando
resultarem em benefcio comum.
Rawls ressalta que a distribuio natural no justa nem injusta, justo
ou injusto como as instituies lidam com elas (Rawls, 2008, p.122). Por isso,
o princpio de diferena se refere s instituies. Isso no quer dizer que os mais
afortunados no tm direito a seus talentos naturais e a tudo que venham a
conquistar a partir deles esse direito est garantido pelo primeiro princpio, o
das liberdades fundamentais.
O princpio da igualdade equitativa de oportunidades requer que os cargos e
suas respectivas prerrogativas e poderes estejam abertos a todos em condies
equitativas. Esse princpio tem como funo garantir que o sistema de coope-
rao social consista em uma justia procedimental pura,5 para a qual no
necessrio levar em conta as circunstncias e as posies relativas mutveis de
pessoas especficas, pois, como j vimos, o arranjo institucional da estrutura
bsica que se deve julgar.
A estrutura bsica tem influncia decisiva sobre realizao das expectativas
de vida dos cidados, sobre as oportunidades que se abrem para cada um, bem
como sobre nossa capacidade de tirar proveito delas. O objetivo da estrutura b-
sica controlar e minorar as desigualdades provenientes das diferenas de ponto
de partida entre os cidados, desigualdades econmicas e sociais que, por m-
nimas que sejam, incidem sobre as oportunidades e sobre as capacidades de rea-
lizao ao longo das vidas dos cidados, com um efeito cumulativo (Rawls,
2008).6
A realizao das expectativas de vida dos indivduos est atrelada ao acesso
aos bens primrios, e a estrutura bsica que distribui os bens primrios sociais.
Esses bens so bens sociais, tais como: direitos, liberdades e oportunidades, e
renda e riqueza; so considerados sociais dada sua conexo com a estrutura b-
sica, pois, as liberdades e oportunidades so definidas pelas normas das princi-
pais instituies, e a distribuio de renda e riqueza regida por elas (ibidem,
p.110).
A ideia de bem que justifica a lista de bens primrios a de que o bem de
uma pessoa aquilo que para ela representa um plano de vida racional em
circunstncias razoavelmente favorveis; assim, sua felicidade est em ser, mais
5. Em uma sociedade pensada de acordo com um sistema de cooperao, os homens agem bus-
cando produzir um total maior de benefcios e uma justa distribuio destes entre todos os seus
membros. As parcelas dessa distribuio devem ser tratadas como uma questo de justia
procedimental pura porque o procedimento que leva a um resultado justo: Para aplicar
a ideia de uma justia procedimental pura s parcelas distributivas, necessrio estabelecer e
administrar de maneira imparcial um sistema justo de instituies. s contra o pano de fundo
de uma estrutura bsica justa, que conta com uma constituio poltica justa e uma organizao
justa das instituies sociais e econmicas, que podemos afirmar que existe o necessrio proce-
dimento justo (Rawls, 2008, p.105).
6. As arbitrariedades que a teoria de Rawls busca minimizar so as desigualdades oriundas de
diferenas de classe de origem, de talentos naturais e da sorte de cada um ao longo da vida. Para
o autor, mesmo em uma sociedade bem ordenada, nossas perspectivas de vida so afetadas por
tais contingncias e, tambm, pelo modo como a estrutura bsica da sociedade faz uso delas
para cumprir certas metas sociais.
ou menos, bem-sucedida na realizao de tais planos. A justificativa da lista re-

side na considerao de que os cidados so pessoas morais, livres e iguais que
podem contribuir e honrar com as exigncias colocadas por uma sociedade cujo
fundamento o de uma cooperao social para o benefcio de todos (Rawls,
1999b).7 Os bens primrios so cinco:
1) liberdades bsicas, como liberdades de pensamento e conscincia; liberdade

de associao; aquelas definidas pela liberdade e integridade do indivduo, bem
como as definidas por lei, e as liberdades polticas; 2) liberdade de movimento e
de escolha de ocupao; 3) acesso a cargos de responsabilidade e seus respectivos
poderes e prerrogativas, particularmente aqueles em instituies polticas e eco-
nmicas; 4) renda e riqueza; 5) as bases sociais do autorrespeito. (Rawls, 2003,
p.82-3.)
O ndice de bens deve ser usado como uma maneira de comparar a situao
social dos cidados, posto que ele define uma base pblica de comparao inter-
pessoal que no deve ser usada indiscriminadamente, mas somente em situaes
nas quais surgem questes de justia que tenham como referncia a estrutura
bsica da sociedade (Rawls, 1999). Rawls (2005) acrescenta que essa base dada
pela lista de bens primrios deve ser til a partir das caractersticas objetivas do
contexto social dos cidados, considerando o pluralismo doutrinrio.
Embora, para a definio dos bens primrios, sejam requeridas informaes
sobre as circunstncias da vida em sociedade, essa deciso s pode ser tomada a
partir da concepo de pessoa dada na posio original, que a base dos princ-
pios de justia. Rawls (2005) reconhece que seria possvel adicionar outros bens
sua lista, o que deve ser feito dentro dos limites do que poltico e praticvel.
justamente a maneira como a posio original formulada (e a ausncia/
negligncia de determinados bens sociais considerados fundamentais para o
bem-estar em sociedades democrticas) que suscita uma srie de crticas teoria
rawlsiana. Apenas mencionarei sem aprofundar a discusso duas crticas que
so importantes para a discusso acerca da sade, a crtica formulada por Martha
Nussbaum e a formulada por Amartya Sen.
7. Essa concepo de pessoa est dada pela posio original e a base dos princpios de justia.
A noo de capacidades,
uma alternativa proposta rawlsiana?
A discusso de Martha Nussbaum que apresentarei aqui est baseada em

seu livro Frontiers of Justice (2006).8 Nele, a autora argumenta que o desenho da
teoria da justia como equidade desconsidera e discrimina aqueles que tm
necessidades especiais como os deficientes fsicos ou mentais que limitam
sua possibilidade de serem membros ativos e cooperativos com o arranjo social.
A questo que doenas e deficincias incidem temporria ou permanentemente
sobre as pessoas, constituindo barreiras que dificultam ou at mesmo impedem a
realizao das expectativas das pessoas e sua plena cooperao com a sociedade.
A posio original e a concepo rawlsiana de pessoa, base do acordo sobre
os princpios da justia e dos bens primrios, negligenciam as diferenas e
desconsideram essas pessoas no contrato social da oriundo, pois este se carac
teriza pela reciprocidade entre iguais. No caso das diferenas causadas por con
dies de sade, tambm h significativo impacto sobre as relaes familiares.
Outro problema da teoria rawlsiana estaria no fato de o contrato basear-se
na ideia de estabelecer princpios para o domnio do poltico, o que estaria em
consonncia com a tradicional separao entre o pblico e o privado e conside-
raria as relaes familiares como pertencentes ao domnio do natural. A conexo
desse problema com o dos portadores de necessidades especiais reside no fato de
que aqui Rawls no considera questes prementes relacionadas ao cuidado e s
necessidades dos dependentes, que tanto colaboram para o aprofundamento das
desigualdades.
O cerne da crtica de Nussbaum (2006) que as pessoas no so iguais, en-
tretanto, justamente a assuno de um padro de normalidade que permite a
Rawls e tambm a ns definir o que importante em questo de justia.
Antes de prosseguir, importante ressaltar que os princpios da justia, tal
como colocados por Rawls, devem ser aplicados seguindo uma sequncia de v-
rios estgios, atravs dos quais o vu da ignorncia paulatinamente retirado,
pois cada estgio deve representar um ponto de vista apropriado, do qual se
devem analisar certos tipos de questo (Rawls, 2008, p.241). O autor define
quatro estgios: 1) a posio original; 2) o estgio constitucional; 3) o estgio
legislativo; e 4) o estgio da aplicao das normas. No ltimo estgio, o vu j foi
8. Nesse livro, a autora se concentra naqueles que considera os trs problemas sociais negligen-
ciados pelas teorias da justia: 1) o de fazer justia a pessoas portadoras de deficincias fsicas e
mentais; 2) o da justia internacional; e 3) o enfrentamento de questes advindas do tratamento
dispensado a outras espcies, no humanas.
completamente retirado e, para Rawls, questes como as reclamadas por Nuss-

baum devem ser tratadas nos estgios posteriores posio original.9
O primeiro princpio da justia a meta do estgio constitucional. J o se-
gundo princpio o princpio da diferena e o de igualdade equitativa de oportu-
nidades foco da deliberao no terceiro estgio, o legislativo.10
O argumento de Nussbaum que a estratgia rawlsiana no resolveria o
problema de fundamentao da teoria, pois Rawls apenas posterga o problema
sem deixar espao para pessoas portadoras de deficincias, j que a noo de
bens primrios simplesmente negligencia os arranjos de que essas pessoas po-
dero precisar.
Para Nussbaum, segundo o modelo proposto por Rawls, os princpios da
justia nunca sero justos para com aqueles que possuem necessidades especiais,
pois no seria correto para algum com tais condies negar ou desconhecer sua
situao para fazer parte da posio original, dado que tais pessoas podem ser to
produtivas quanto as que so consideradas normais, desde que a sociedade lhes
garanta condies de vida que considerem suas necessidades. Discrimin-las
tem efeito equivalente s discriminaes de raa ou de gnero.
A autora defende que a noo de capacidades uma alternativa mais apro-
priada para pensarmos sobre os dilemas colocados pelas polticas de sade e,
particularmente, pelas necessidades daqueles acometidos por doenas ou defi-
cincias.
Para Nussbaum (2006), as polticas de sade no somente tm que focar a
prestao de servios queles que esto doentes como tambm tm que consi-
derar o impacto da doena na vida daqueles que cuidam do doente, seja como
trabalho no remunerado, seja como remunerado.
A autora compartilha a noo de capacidades com Amartya Sen (1992, 2009)
para quem pensar a situao dos deficientes um dos mais importantes argu-
mentos a favor da noo de capacidades.
9. As variaes que colocam certos cidados abaixo do limite em razo de doenas ou de acidente
podem ser compensadas, ao que me parece, na etapa legislativa, quando as deficincias so
conhecidas e, portanto, os custos de seus tratamentos podem ser avaliados e ponderados em
funo da verba governamental. O objetivo , atravs dos servios de sade, recuperar as pes-
soas para que possam, novamente, cooperar plenamente como membros ativos da sociedade.
(Rawls, 2005, p.184.)
10. Essa diviso tambm corresponde a duas partes da estrutura bsica e determina que as pol-
ticas sociais e econmicas visem maximizar as expectativas de longo prazo dos menos favore-
cidos, em condies de igualdade equitativa de oportunidades, desde que as liberdades iguais
sejam preservadas. [] assim, a prioridade do primeiro princpio da justia em relao ao se-
gundo se expressa na prioridade da conveno constituinte em relao ao estgio legislativo
(Rawls, 2008, p.245).
O questionamento central de Sen (1992) a Rawls recai sobre o equalizandum

da justia como equidade, que ignoraria as diferenas entre as pessoas ao pos-
tular uma suposta igualdade de bens, em uma abordagem demasiado restrita.
Alm disso, a abordagem de Rawls focaria mais nas liberdades ao voltar-se
preferencialmente para as liberdades exercidas pelas pessoas do que nos resul-
tados por elas alcanados atravs do exerccio de suas liberdades.
A questo central para Sen (2009) justamente que a liberdade pensada
atravs dos bens que as pessoas possuem, sem levar em conta as variaes de
capacidade entre as pessoas que possuem o mesmo pacote de bens de con-
vert-los em boas condies de vida; tambm demasiado atribuir total prio
ridade liberdade, pois: Por que deveramos entender a fome, a inanio e a
negligncia mdica como violaes menos importantes do que as de qualquer
forma de liberdade pessoal? (ibidem, p.65).
Haveria, assim, na lista de bens primrios, uma cegueira parcial no que
se refere maneira como as variaes interpessoais so compreendidas. Para
Amartya Sen, os bens primrios no so constitutivos da liberdade, mas sim
meios para a liberdade. Por isso, sua proposta focar os funcionamentos func-
tionings e as capacidades de cada um, ou seja, na igualdade de capacidade de
funcionar.
Existem duas variaes na relao entre os meios (bens primrios) que uma
pessoa possui e a realizao de seus fins: uma a variao de fins, relacionada
s diferentes concepes de bem que cada um pode ter (inter-end, over ends and
objectives); a outra interpessoal, a variao entre recursos/meios e a liberdade
de realizar seus fins (inter-individual, relation between resources and freedoms).
Rawls lida, segundo Sen (1992), com o problema do pluralismo a primeira va-
riao afirmando que as mesmas variaes de bens primrios atendem aos
diferentes fins; j a segunda variao, para o autor, no pode ser reduzida pri-
meira, porque a liberdade que uma pessoa tem de realizar seus fins depende de
quais so esses fins, bem como do poder que ela tem para realiz-los (ibidem,
p.85).11
11. Sen afirma: Variaes relacionadas a sexo, idade, caractersticas genticas e a muitas outras
singularidades nos do poderes muito divergentes para a construo de nossas liberdades,
mesmo quando todos temos acesso aos mesmos bens primrios... Igualdade de liberdade de
realizar nossos fins no gerada pela igualdade de distribuio de bens primrios. Precisamos
examinar as variaes interpessoais na transformao de bens primrios na respectiva capa
cidade de realizar nossos fins e objetivos. Se estamos preocupados com igualdade de liberdade,
mais adequado perguntarmo-nos sobre seus meios ao invs de como alcanar a igualdade de
seus resultados (Sen, 1992, p.86-7).
Como Nussbaum (2006), Sen considera insuficiente a recomendao de

Rawls de que correes na mtrica de bens primrios devem ser feitas em mo-
mento posterior, principalmente porque tais correes no surgem no estgio
constitucional, momento da definio da estrutura institucional bsica da socie-
dade, mas sim no estgio legislativo, com as instituies j definidas, e sem que
seu desenho tivesse sido influenciado pelas necessidades especiais (Sen, 2009,
p.260).
E mesmo que essas correes ocorram no estgio legislativo, no h na argu-
mentao de Rawls nada que nos recomende levar em conta a variao na capa
cidade de converso desses bens em oportunidades entre as pessoas. A vantagem,
segundo Sen (2009), da perspectiva proposta pela noo de capacidade repousa
na sua relevncia e na sua substantiva importncia, pois seu foco est nos fins e
no nos meios. Trata-se de uma abordagem mais sensvel s variaes indivi-
duais de funcionamento o que importante para a democracia e que mais
eficaz para orientar uma justa distribuio de servios pblicos, especialmente os
de sade e educao.
Em Political Liberalism (Rawls, 2005), o autor responde crtica de Sen
argumentando que, mesmo que os cidados no tenham capacidades iguais, eles
possuem minimamente capacidades morais, intelectuais e fsicas que lhes possi-
bilitam serem membros plenamente cooperativos em sociedade, e que as va
riaes de capacidades existentes no resultaro em injustias se os princpios da
justia e os bens primrios forem satisfeitos. Quanto elaborao de um ndice
especfico, Rawls (2005, p.188) ressalta:
Embora um ndice desses bens possa ser formulado de maneira mais especfica
no estgio constitucional ou no legislativo e interpretado de maneira ainda mais
especfica pela justia no estgio da aplicao da norma, esse ndice no tem
como objetivo aproximar-se de ideias de vantagem racional ou de bem especi
ficadas por uma compreenso (abrangente) no poltica. Diferentemente, um
ndice mais especfico define, para casos mais concretos, o que considerado
como necessidade dos cidados, flexibilizando-se conforme as variaes tornem
necessrio.
Norman Daniels (2008), cujo esforo se concentra em pensar a sade como

um bem fundamental para a realizao da justia, argumenta que a noo de
capacidades de Sen est incorporada na ideia de oportunidades em Rawls. O
autor ressalta que, inicialmente, Amartya Sen afirmava que preciso assegurar
s pessoas uma igual distribuio de capacidades, mas, em seus trabalhos mais
recentes, Sen no fala em equidade de capacidades, mas sim busca assegurar ao
menos um leque adequado ou suficiente de capacidades, sem especificar, entre-

tanto, o que tornaria esse leque suficiente.
O conceito de capacidades, assinala Daniels (2008), uma ideia positiva de
liberdade, que pode ser pensada como resultante de termos a liberdade de ser e
fazer algo somada aos meios necessrios para o exerccio dessa liberdade. Ento,
o autor questiona: qual a diferena entre a noo de capacidades e a de uma
justa distribuio de bens? A resposta simples: trata-se de uma questo de ter-
minologia, de linguagem, pois
as pessoas podem razoavelmente adotar um plano de vida se tiverem capacidade

de desenvolv-lo e ser aquilo que seu plano exige. Eu acredito que esse espao,
definido por aquilo que Rawls e eu identificamos como leque de oportunidades,
o espao da capacidade que Sen define com outra terminologia. Para ver a co-
nexo, pense em capacidade como uma oportunidade ou opo acessvel ou rea-
lizvel. (Daniels, 2008, p.66.)
Quanto ao fato de a mtrica dos bens primrios no considerar as variaes

de capacidade, Norman Daniels remete argumentao de Rawls (2005),
quando este afirma que os bens so justificados porque so bens que os cidados
necessitam para o exerccio de suas capacidades morais como cidados livres e
iguais, capacidades que incluem a de desenvolver um senso de justia e a de re-
visar suas concepes de bem, modelo central na tradio liberal. Para Daniels
(1996, p.217), entendidos dessa maneira, os bens primrios localizam-se no
mesmo espao que as preocupaes com as capacidades: a capacidade de os ci-
dados manterem a normalidade de seus funcionamentos ao longo de suas vidas.
A sade a partir da teoria da justia como equidade
O argumento de Daniels (1996, 2008) sobre a sade inicia-se com a questo:

Por que pensar a sade como questo de justia? A resposta: porque a sade
fundamental para garantir a plena participao das pessoas em sociedade e para
que elas sejam capazes de realizar suas expectativas ao longo de suas vidas; por-
tanto, uma sociedade que no garanta aos seus cidados condies de sade ser
invariavelmente injusta, pois no assegurar a todos as mesmas condies e
oportunidades para realizarem em suas vidas algo valoroso e nem para desenvol-
verem as condies necessrias para se tornarem cidados plenos e cooperativos.
Sade entendida por Norman Daniels (1996) como ausncia de doena,
incluindo deficincias provenientes de acidentes; doenas so desvios na organi-
zao funcional normal de um organismo tpico de determinada espcie; orga

nizao funcional que, no caso dos seres humanos, permite realizar nossos
objetivos enquanto seres sociais; portanto, as variaes cognitivas, emocionais, e
doenas mentais devem ser consideradas.
Embora essa definio de sade seja estreita, interessante observar que
para atend-la necessria uma considervel gama de servios sociais e de sade,
conforme assinala Daniels (1996), que so: 1) nutrio e abrigo apropriados;
2) um lugar saudvel, que atenda s exigncias sanitrias, e despoludo, para
morar e trabalhar; 3) exerccio fsico, descanso, lazer; 4) servios de sade que
trabalhem preveno, cura e reabilitao; e 5) servios pessoais e de sade
que deem suporte aos servios mdicos.
Em Just Health (2008), livro no qual Daniels rev sua definio de sade,
argumenta que ela no incompatvel com uma definio mais abrangente de
sade e que demanda uma srie de bens e servios que so necessrios12 para a
manuteno de nosso funcionamento ao longo de nossa vida, bens e servios que
o autor denomina health needs.
Determinados bens e servios so necessrios para manter no somente
nosso funcionamento como tambm nosso leque de oportunidades (normal
opportunities range), ou seja, as diferentes opes de planos de vida que pessoas
razoveis desejariam para si, o que tambm depende das caractersticas de uma
sociedade, sua histria, condies materiais de bem-estar, desenvolvimento
tecnolgico e cultura, aspectos que so relevantes para consideraes de sade.
Por isso, uma poltica de sade deve ser pensada de maneira intersetorial. Na
lista apresentada, Daniels (2008) acrescenta mais um item: 6) uma distribuio
adequada de outros determinantes sociais da sade, apontando para uma relao
entre preservar a sade e manter um normal funcionamento e os bens, ser-
vios e instituies que influenciam a sade e sua distribuio. Assinalo que essa
incorporao feita em consonncia com a noo de determinantes sociais da
sade defendida pela Organizao Mundial da Sade.13
12. O autor assinala que o termo necessidades utilizado para ressaltar que o que importam no
so as preferncias individuais das pessoas acerca de sua sade, ou sobre o que consideram im-
portante para ter sade, pois sua teoria, assim como a de Rawls, no uma abordagem welfarista.
13. A noo de determinantes sociais da sade est presente nas cincias sociais desde meados do
sculo XX, quando a sade e a doena tornaram-se objetos de estudos dessa disciplina. Como
aponta Castro (2011), nos anos 1970 e 1980 os trabalhos de Rene Jules Dubos e Thomas
McKeown foram fundamentais ao demonstrar que os avanos nas condies de sade da popu-
lao deveram-se muito mais a fatores ligados a mudanas sociais em reas como o trabalho,
alimentao, educao, moradia e saneamento do que s faanhas e descobertas mdicas. Os
determinantes so pensados desde uma abordagem macro como as anlises que considerem o
impacto da globalizao e do aquecimento global na sade dos diferentes grupos sociais em
Dessa forma, incluir instituies que garantam servios de sade entre as

instituies bsicas responsveis por garantir iguais oportunidades a todos, to-
talmente condizente com a principal preocupao de Rawls, a de reduzir as arbi-
trariedades dadas pelo nascimento e pela posio de cada um na sociedade,
arbitrariedades que so moralmente inaceitveis (Daniels, 1996).
Daniels (2008) esclarece que sua extenso da teoria de Rawls recai sobre o
princpio de igualdade equitativa de oportunidades e que a integrao da sade
lista de bens primrios deve ser feita a partir de uma modificao na concepo
de oportunidade, pois adicionar outros itens lista de bens primrios para torn-
-la mais abrangente no o melhor caminho; adicionando itens, principalmente
itens especficos, corremos o risco de perder de vista nossa concepo poltica
sobre quais itens/bens os cidados necessitam.14
Por isso, a conexo de necessidades em sade com os bens primrios se faz
ampliando a noo de oportunidades de Rawls com a incluso de instituies de
sade (dentre as instituies da estrutura bsica da sociedade responsveis pela
igualdade equitativa de oportunidades); essa tambm uma maneira de manter
a abordagem da sade o mais prximo possvel da idealizao original de Rawls.
Daniels (2008, p.56) ressalta que os bens primrios referem-se a bens mais gerais
e abstratos, portanto, sade no um bem primrio, assim como comida, roupas,
moradia, proteo e outras necessidades bsicas no o so. Mas oportunidade,
no servios de sade ou educao, refere-se aos bens primrios.
Para o autor, a sade tem importncia moral porque protege o funciona-
mento normal e ajuda a proteger o leque de oportunidades aberto s pessoas,
e uma desigualdade em sade pode ser considerada injusta quando ela resulta
de uma injusta distribuio dos determinantes sociais da sade.
A sade, segundo essa perspectiva, no produzida apenas pelo acesso a ser-
vios de sade, mas tambm por uma srie de fatores de difcil mensurao pre-
sentes na experincia de vida das pessoas, como condies sociais, culturais e
econmicas, o que indica uma correlao entre desigualdades sociais e desigual-
dades em sade.
diferentes sociedades, passando por questes ligadas ao modo como as instituies ou os

padres econmicos e culturais impactam a sade ou desde um plano micro, que leva em
considerao fatores individuais, como estilo de vida e escolhas que incidem sobre a sade de
indivduos ou grupos sociais menores ou mais especficos (De Mario, 2013).
14. Sobre adicionar bens lista de bens primrios, o autor tambm acrescenta: Outra razo para
termos cuidado que adicionando itens ser cada vez mais difcil estabelecer um ndice. Isso
tornar mais difcil evitar problemas complexos de comparao interpessoal que enfrentam
questes mais abrangentes de satisfao e bem-estar (Daniels, 2008, p.56).
Relacionar desigualdades socioeconmicas com desigualdades em sade

significa que estamos enfrentando fatores que so socialmente controlveis e,
portanto, uma questo de justia distributiva. O autor ressalta que existem
quatro fatores que precisam ser levados em considerao ao falarmos dos deter-
minantes sociais da sade:
1) os nveis de sade e bem-estar no so resultado direto de uma poltica

econmica especfica, mas, sim, so influenciados por escolhas de pol-
ticas sociais, principalmente nos pases mais pobres. A relao entre
desenvolvimento econmico e sade no fixa;15 a sade de uma nao
influenciada por sua cultura, organizao social e polticas governa-
mentais, fatores importantes para explicar tanto as desigualdades in-
ternas quanto as desigualdades entre as naes;
2) o gradiente em sade no resultado apenas da pobreza ou de priva-
es, pois as diferenas em sade esto presentes em todos os espectros
socioeconmicos e entre os membros do mesmo espectro, mesmo nas
sociedades com cobertura universal de sade e polticas de welfare. O
gradiente socioeconmico de sade composto por diferentes fatores,
como renda, educao, classe social, e cada um deles interfere de ma-
neira diferente nos resultados em sade. Tambm no pode ser expli-
cado somente pelo acesso a servios de sade, pois pessoas com o mesmo
nvel de renda e o mesmo nvel educacional podem ter diferentes resul-
tados em sade provocados por suas escolhas profissionais, que podem
exp-las ao risco fsico ou torn-las emocionalmente mais vulnerveis;16
3) mesmo sabendo que as diferenas de renda colaboram para aumentar a
distncia entre os gradientes em sade, ainda h muita controvrsia em
torno do quanto o gradiente em sade afetado pelas diferenas de
renda de uma sociedade. No caso dos pases desenvolvidos no a mi-
sria e a privao absoluta ausncia de condies bsicas, como nu-
trio, abrigo adequados e condies sanitrias adequadas que
explicam as diferenas em sade, mas sim a privao relativa, que se
refere s fontes do autorrespeito essenciais para uma participao plena
em sociedade. Desigualdades de renda corroem a coeso social, dimi-
15. Daniels mostra que, embora as diferenas entre o Produto Interno Bruto (PIB) e do PIB per
capita entre os Estados Unidos e a Costa Rica sejam imensas, a expectativa de vida na Costa
Rica praticamente a mesma que nos Estados Unidos. Estes, apesar de serem um dos pases
mais ricos do mundo, apresentam baixos nveis de sade (Daniels, 2008, p.84).
16. importante ressaltar que o gradiente varia substancialmente de uma sociedade para a outra.
nuem a confiana no social e reduzem a participao em organizaes

civis, resultando em menor participao poltica e enfraquecendo o
compromisso das instituies do governo com o atendimento das de-
mandas daqueles que se encontram em piores condies. Estados com
altos ndices de desigualdade, com baixos nveis de capital social e par-
ticipao poltica no proveem redes de segurana social. (Daniels,
2008, p.89);
4) existem hipteses razoveis que apontam para alguns padres sociais e
psicolgicos que afetam as desigualdades em sade.
Instituies justas importam
Bo Rothstein (1998) defende uma anlise de polticas pblicas que una as

consideraes acerca de o que o Estado deveria fazer com o que o Estado
pode fazer por meio das polticas pblicas, em contraposio a anlises essen-
cialmente empricas ou que focam momentos circunscritos das polticas.
Para o autor, o problema de uma anlise essencialmente emprica que ela
no diz queles que esto envolvidos com a poltica e aos que so integrantes dos
governos muito alm do que eles j sabem sobre o assunto, e muito dificilmente
respondero a questes que buscam soluo para os problemas de implemen-
tao dessa poltica.
Anlises de polticas pblicas cujo foco est na sua legislao ou no processo
de implementao tambm so problemticas. Ambos os enfoques so impor-
tantes, mas se tratados isoladamente se ter um entendimento limitado da pol-
tica e, ao mesmo tempo, ainda que o pesquisador escolha trabalhar com ambos,
faltar uma importante dimenso da poltica, que Rothstein denomina anlise
da legitimidade poltica da poltica pblica.17
Dessa forma, para a anlise de polticas pblicas, devemos considerar as
trs dimenses da poltica: o desenho, a organizao e a legitimidade. Todas as trs
dimenses esto permeadas por questes relativas a substncia, objetivos e con-
ceitos da poltica; e tambm, pelo processo, a forma como o desenho se confi-
gura, problemas concernentes implementao.
17. Sobre esse ponto o autor argumenta: pouco provvel desenvolver um programa com sucesso
mesmo que seja engenhosamente desenhado, e por mais bem que seja organizada sua imple-
mentao se ele no contar com a confiana do grupo para o qual se dirige, ou para os cidados
de uma forma geral. (Rothstein, 1998, p.72, traduo nossa).
Para a anlise do desenho preciso considerar seu processo, o confronto de

concepes para a sua formulao e a influncia de cada concepo at que se
chegue ao resultado final da poltica.
As concepes presentes no desenho da poltica so socialmente construdas,
e preciso considerar que podem vir a ser um fator complicador durante a imple-
mentao dessa poltica, pois extremamente pequena a possibilidade de se
conseguir ajustar decises e medidas adotadas em nvel central mas com opera-
cionalizao em nvel local, considerando que a realidade varivel.
Para a anlise do processo de implementao, o autor define dois tipos de
polticas, levando em considerao as medidas adotadas e as condies opera-
tivas. Se a interveno do Estado no comportamento dos indivduos for pequena,
tais polticas podem ser chamadas de regulatrias, e, no caso contrrio, de inter-
vencionistas.
Quanto s condies operativas, podem ser estticas, quando suas tarefas
so predefinidas, ou dinmicas, quando h um grau de liberdade para tomada de
deciso de acordo com a rea operativa.
Como as polticas pblicas esto no campo da incerteza no h simples-
mente o melhor tipo de organizao e de incentivo para cada tipo de poltica ,
Rothstein sugere que, para pensarmos a melhor forma de organizao para uma
poltica, devemos considerar dois fatores: o tipo de tarefas que a organizao de-
ver desempenhar e a tcnica a ser empregada.
O ltimo passo para a anlise das polticas a verificao de sua legitimi-
dade, questo frequentemente negligenciada pelas anlises de implementao.
preciso considerar a confiana popular nas instituies polticas, pois a opinio
do cidado sobre se o sistema poltico, ou determinada poltica pblica, ou no
merecedora de sua confiana extremamente importante para que possamos
responder o que o Estado pode fazer.
Citando John Rawls, o autor argumenta que instituies justas so o que im-
porta, pois, para Rawls, um sistema justo ir gerar seu prprio suporte, e esse
sistema no deve ser apenas justo, mas organizado, estruturado para encorajar a
virtude da justia naqueles que tomam parte dele.
A ideia colocada pelo autor a de que as instituies no s influenciam o
que os atores polticos consideram como uma ao racional, a partir de seus pr-
prios interesses, mas tambm o que eles entendem por um comportamento mo-
ralmente justificvel (Rothstein, 1998).18 Dessa maneira, no so normas sociais
de um tipo particular que fazem surgir determinados tipos de instituies, mas o
18. Rothstein afirma: Portanto, minha hiptese a de que normas sociais no so dadas por al-
guma entidade metafsica, como o sistema de gnero, a conscincia de classe ou o carter
contrrio, so instituies especficas que fazem surgir uma coleo particular de

normas sociais.
Sistema nico de Sade (SUS) e sua justia
Destacarei aqui alguns pontos do desenho do SUS que nos auxiliam, junta-
mente com as consideraes normativas sobre uma sociedade e sade justas, a
pensar sobre as concepes de justia contidas no sistema. O SUS fundamenta-
-se em uma definio abrangente de sade, presente tanto nos artigos 193 e 194
da Constituio de 1988 como na Lei Orgnica da Sade (LOS n. 8.080/90).
Para a LOS, a sade um direito fundamental do ser humano e dever do Es-
tado, que deve garanti-la por meio da formulao e execuo de polticas pblicas
que assegurem o acesso universal e igualitrio aos servios para promoo, pro-
teo e recuperao da sade:
Art. 3o A sade tem como fatores determinantes e condicionantes, entre outros,

a alimentao, a moradia, o saneamento bsico, o meio ambiente, o trabalho, a
renda, a educao, o transporte, o lazer e o acesso aos bens e servios essenciais;
os nveis de sade da populao expressam a organizao social e econmica
do Pas.
Pargrafo nico. Dizem respeito tambm sade as aes que, por fora do
disposto no artigo anterior, se destinam a garantir s pessoas e coletividade con-
dies de bem-estar fsico, mental e social. (Brasil, 1990, grifos meus.)
A abrangncia de sua definio est dada pelos fatores determinantes e con-

dicionantes da sade e pela afirmao de que ela garante s pessoas e coletivi-
dade condies de bem-estar19 fsico, mental e social.
Pari passu, temos como princpios fundantes do sistema: a universalidade,
expressa na noo de que a sade um direito de todos; a igualdade, que deter-
mina que todos tero igual acesso aos servios; a integralidade, que d a ideia de
que todos os servios do sistema de sade brasileiro devem ser integralmente
garantidos a todos os cidados do pas e, por fim, a gratuidade, que determina
nacional. Elas so, ao contrrio, produto de condies institucionais que foram de facto criadas
atravs de decises polticas (Rothstein, 1998, p.139).
19. A noo de bem-estar controversa, tanto como definio de sade quanto para questes de
justia. Alis, justamente a concepo welfarista que Rawls busca evitar com sua mtrica
de bens primrios, pois como definir bem-estar e quais seriam os bens necessrios para a sua
garantia? Esse debate explorado mais detidamente em De Mario (2013).
que esses servios devem ser promovidos de forma gratuita pelo Estado, por se
tratar de um direito.
Vou trat-los aqui em duas chaves de anlise: universalidade-gratuidade e
integralidade-igualdade. A gratuidade dos servios fundamental para garantir
a universalidade do acesso. J a noo de igualdade justifica a busca pela integra-
lidade do acesso aos servios prestados. Todos os quatro princpios contm em si
uma noo de equidade/justia social.
a) Os determinantes sociais da sade
A definio de sade e de seus determinantes, bem como a noo de bem-estar

a ela atrelada, esto em consonncia com as discusses e proposies da OMS.
Os determinantes sociais da sade (DSS) so fundamentais para o estabele-
cimento de polticas de sade mais justas, e vm sendo cada vez mais assumidos
para a formulao e anlise de polticas de sade, j que se trata de um modelo
que leva em considerao diferentes fatores individuais, genticos e caracters-
ticas sociais, econmicas e ambientais, construindo uma gradao de impacto
que vai do nvel micro (indivduo) at o macro (comunidade). A ideia embutida
a de que as polticas sejam formuladas e avaliadas considerando esses fatores.
Aqui os DSS transformam-se em condio para uma poltica mais justa e ao
mesmo tempo critrio para a avaliao da justia das polticas de sade.
A realizao de uma poltica baseada nos DSS requer no s conhecimento
sobre os fatores que so determinantes para a sade conhecimento ainda inci-
piente principalmente no Brasil e causa das iniquidades em sade como
tambm uma formulao e atuao intersetorial, pois, como vimos em Daniels,
so muitos os fatores que influenciam e determinam as condies de sade das
pessoas e de uma populao.
O conhecimento sobre os DSS implica uma anlise que compare as dife-
renas em sade entre grupos e entre os integrantes de um mesmo grupo, o
que significa(ria) identificar ou definir grupos de acordo com determinados cri-
trios como: renda, escolaridade, faixa etria, gnero, raa/etnia, que podem en-
globar diferenas importantes entre os indivduos que deles faam parte, o que
impediria, pelo menos em parte, tratar como iguais e sujeitos aos mesmos deter-
minantes indivduos reconhecidos como membros desse grupo, pois outro fator
importante e determinante da sade define-se pelas escolhas individuais que as
pessoas fazem ao longo da vida e que podem independer da pertena a determi-
nado grupo.
Obviamente, relativizar demais no a melhor estratgia quando o alvo a
poltica pblica. O ideal que o ponto de partida para a tomada de decises seja
a noo de cidado20 que d fundamentao ao direito no caso brasileiro, o di-

reito universal sade. Entretanto, para atender ao direito, preciso determinar
um pacote mnimo de servios voltado para um perfil epidemiolgico, socioeco-
nmico e ambiental mais geral, que ir, com toda a certeza, ignorar diferenas
importantes, e deve ser decidido em momento posterior formulao do desenho
central da poltica, de modo descentralizado e voltado para as especificidades
locais.
Em termos de formulao de polticas pblicas, o problema central que a
produo de conhecimento sobre os DSS, apesar de fundamental, uma tarefa
extremamente complexa, e a sincronizao de ritmo entre o conhecimento das
transformaes que impactam a vida das pessoas e a sua transformao em aes
de poltica pblica praticamente impossvel.
Como aponta Daniels (2008), tambm no possvel inferir dos DSS uma
teoria causal que aponte para uma relao direta entre uma desigualdade espec-
fica e outra, no h um padro que nos diga que determinadas desigualdades
sociais resultaro em desigualdades em sade. Quanto poltica em si, preciso
lembrarmos que seus objetivos esto em constante transformao.21
Dessa forma, a noo de DSS pode transformar-se em uma armadilha. Por
outro lado, preciso ressaltar que seria uma incorreo usar tais questes para,
inadvertidamente, justificar as iniquidades em sade, pois, ao mesmo tempo que
as iniquidades em sade so resultado de desigualdades exteriores, que esto
para alm do campo de atuao especfico da poltica de sade, uma poltica de
sade injusta tambm gerar desigualdades em sade e em outras reas.
Saliento que, com isso, no almejo significar que os DSS no devem ser con-
siderados. Antes, sublinho que, ao conhecimento sobre os DSS e atuao que,
a partir de ento, requerida, preciso somar a noo de que as desigualdades
podem ser mitigadas (mas no totalmente eliminadas) buscando uma distri-
buio mais equitativa dos bens que so relevantes para a sade das pessoas.
20. Refiro-me noo que determina seu status moral, como livres e iguais, somada ideia de que
a sade um direito de todos.
21. A noo comum entre as pesquisas de implementao de que programas pblicos precisam
ser baseados, se eles desejam ter alguma perspectiva de sucesso, em uma teoria causal indubi-
tvel , no mnimo, ingnua e, na pior hiptese, certamente perigosa []. A taxa de transfor-
mao na maioria das reas to rpida e a necessidade de se adaptar a uma realidade varivel
to grande que as prospectivas em possuir em nvel central o conhecimento necessrio para o
que tem que ser feito e em repass-lo a nvel local a tempo extremamente pequena.
(Rothstein, 1998, p.77.)
b) Os princpios do SUS
Os princpios fundantes do SUS tm uma base igualitria e democrtica. So

resultantes da luta do movimento sanitrio por uma poltica de sade cujo para-
digma rompe com o modelo que predominou at incio dos anos 1980,22 mas sua
formulao tambm se insere em um cenrio maior, da luta pela redemocrati-
zao do Estado, e pelo direito a ter direitos, baseada na realizao dos direitos
liberais, mas, acima de tudo, na igualdade desses direitos, garantindo um status
moral igual para cada cidado brasileiro.23
A universalidade e a gratuidade esto diretamente associadas ao momento
poltico e s reivindicaes dos diversos movimentos sociais nos anos 1980.
Atravs desses princpios, a sade deixa de ser um bem disponvel somente
queles que podem pagar e aos trabalhadores associados previdncia social,
uma poltica claramente meritocrtica.
A gratuidade tem referncia direta a uma noo de justia redistributiva que
politicamente tambm ganha fora nesse perodo, reconhecendo o dever da
sociedade e do Estado com aqueles que foram desfavorecidos na distribuio
de recursos por arbitrariedades sociais que podem ser combatidas, eliminadas,
ou ao menos mitigadas.
J ambos os princpios somados ideia de igualdade remetem diretamente
ao princpio da integralidade presente na definio legal. O texto constitucional
artigo 196 afirma que devem ser garantidos o acesso a aes e servios que
visem promoo, proteo e recuperao da sade e deixa em aberto esse
pacote de servios.
Obviamente, esses princpios requereram do Estado uma estrutura e organi-
zao que no existia, passando a ser paulatinamente construda ao longo dos
anos 1980 e 1990, e ainda hoje se encontra incompleta. preciso lembrar que o
sistema de sade brasileiro tem uma conexo histrica com a previdncia social e
uma tradio de subsidiar o setor privado, que teria como objetivo suplementar
a falta de infraestrutura pblica para a prestao de servios; ambas permanecem
no SUS, na norma e na prtica.
22. Politicamente, tratava-se de uma organizao baseada em aes verticalizadas e centralizadas

no governo federal, com uma assistncia mdico-hospitalar setorializada e nas mos do setor
privado e conveniada ao Estado via previdncia social. Tratava-se tambm da institucionali-
zao da sade coletiva, uma abordagem mdico-social cujo foco do estudo do processo
sade-doena est na coletividade e na distribuio demogrfica da sade e da doena, e que
tambm adota uma ao em sade preventiva em vez de curativa.
23. Ver Dagnino (2002, 2006) e Telles (1999).
A Constituio de 1988, ao mesmo tempo que afirma que a sade uni-

versal e gratuita (o provimento de servios passa a ser dever do Estado), mantm
a sade sob o guarda-chuva da previdncia social e trabalha com a noo de
sade como bem-estar esse ltimo, que se configura em problema quando pen-
samos na igualdade e integralidade de acesso, ser discutido adiante..
Manter o sistema sob a previdncia social implicou duas (graves) conse-
quncias: 1) a ausncia de uma estrutura oramentria prpria; 2) provimento de
bens apenas em situaes temporrias e especficas, em razo da noo de bene-
ficncia contido na previdncia.24 A sade tambm no juridicamente consi
derada um direito subjetivo, tal como a educao, o que na norma desobriga o
Estado, que se utiliza do argumento de que essa seria um direito programtico
livrando-se da obrigatoriedade de oferta de servios.25
Soma-se a isso a dubiedade da LOS, que tambm define a sade como uma
mercadoria, ao autorizar sua venda pelo setor privado sem delimitar claramente
quais servios podem ou no ser ofertados. Trata-se de uma estratgia de manu-
teno da existncia do setor privado, e que construiu dois sistemas concorrentes,
o pblico e o privado, sendo que o ltimo depende no somente de subsdios
pblicos como tambm do insucesso do primeiro.
A letra da lei fundamenta-se em princpios liberal-igualitrios ao mesmo
tempo que estabelece a sade como mercadoria de acordo com princpios libert-
rios, base de sustentao do iderio e da poltica neoliberal,26 minando assim na
prtica, e tambm idealmente, o sentido de seus princpios centrais: a universali-
dade e a gratuidade.
O mesmo desmonte e perverso de sentido se d tacitamente via definio
de sade como bem-estar. A mtrica rawlsiana de bens primrios se estabelece
em oposio mtrica utilitarista de bem-estar, demasiadamente abrangente e
24. A justia no deve ser pensada na chave da beneficncia, da ajuda aos mais pobres, aos desem-
pregados, aos desamparados, aos portadores de deficincias ou doenas crnicas atravs, por
exemplo, de uma poltica de segurana social na qual pessoas nessa situao podero apoiar-se,
provisoriamente, at que se recobre uma situao de normalidade. A justia permanente,
no provisria. Sua preocupao central, como bem coloca Rawls, com as arbitrariedades que
produzem as desigualdades socioeconmicas e no, simplesmente, com uma tentativa pontual
de minorar seus efeitos na sociedade. A chave da beneficncia ou da ajuda social perigosa
porque se perde a dimenso da injustia. Ela no questiona as causas e apenas prope uma sada
provisria para um problema que, por ter sua origem na estrutura bsica da sociedade, ir per-
durar. (De Mario, 2013.)
25. Para esse debate, ver Bobbio (2004), e Carvalho e Santos (2006).
26. Ver Robert Nozick (1991), e Friedrich Hayek (1977).
ao mesmo tempo relativa e que se constitui em um dilema insolvel para a orga-

nizao de uma poltica pblica.
Como definir bem-estar? Devemos levar em considerao as preferncias
individuais e suas consequentes definies de bem-estar? Adotamos a regra da
maioria? Mas, ainda assim, a questo permanece, principalmente quando o fim
a justia social. Preferncias individuais e definies de bem-estar com base na
opinio da maioria no nos levam s razes e razes da injustia social, e nos
obrigam a definir um leque de servios e aes muito abrangente e qui irreal. A
isso devemos acrescentar que as pessoas formam suas preferncias de acordo
com seus referenciais e com os bens que tiveram acesso ao longo de suas vidas.
Em termos de definio de sade, a OMS afirma que os servios de sade
devem garantir um completo estado de bem-estar fsico, mental e social. Aqui a
noo de bem-estar tambm problemtica, sua ausncia denotaria doena, ou
tristeza? Pois talvez a noo de bem-estar se conecte mais com a felicidade do
que com ser saudvel.
Na prtica, essa noo cria uma zona de indeterminao legal o que abre
margem para os recorrentes processos judiciais requerendo acesso a medica-
mentos, insumos, servios e cria um pacote de servios a ser prestado pelo SUS
to amplo que cria um buraco negro, impossibilitando a viabilidade da pol-
tica, pois no podemos nos esquecer que os servios e as aes do SUS devem ser
garantidos integral e igualmente a todos.
A igualdade enquanto princpio de poltica pblica tambm complicada.
Nesse caso, o melhor pensarmos em equidade de acesso, pois no h como
tratar a todos igualmente. Pelo contrrio, de uma poltica justa no podemos es-
perar simplesmente que todo doente seja tratado de maneira igual, mas sim que
todos tenham o justo acesso ao tratamento especfico para cada caso e no tempo e
do modo que for necessrio.
Consideraes finais
A anlise do SUS que proponho est fundamentada nas seguintes noes:

1) a sade produto e ao mesmo tempo produtora de desigualdades; 2) as desi-
gualdades provenientes de arbitrariedades sociais so injustas, j que poderiam
ser evitadas; e 3) a sade um bem fundamental para a realizao das oportuni-
dades e expectativas de vida das pessoas.
No que se refere s instituies, considero que elas influenciam e so in-
fluenciadas pelas razes e justificativas morais das pessoas, para as quais os
princpios da justia tambm se dirigem e so articulados em diferentes con

textos,27 no somente no espao que Rawls define por poltico.
No proponho uma anlise de polticas pblicas cunhada em qualquer es-
pcie de transcendentalismo institucional postura que Amartya Sen (2009)
afirma caracterizar a teoria de Rawls , mas sim uma que se realize a partir do
estabelecimento de parmetros de justia que orientem a anlise e o julgamento
dos arranjos institucionais definidores da poltica e do comportamento dos indi-
vduos quando em relao com a poltica, seja como usurios, produtores ou ci-
dados cuja relao no se estabelece diretamente com a poltica, mas que so
afetados por ela, como o caso no SUS.
O comportamento dos usurios de uma poltica pblica pode estar orientado
por diversas razes diferentes e at mesmo contraditrias s da poltica, abar-
cando desde interesses puramente pessoais at concepes abrangentes do bem,
incompatveis com determinadas premissas da poltica (como o que acontece na
discusso que a sociedade brasileira vem travando a respeito da legalizao do
aborto). Da mesma forma, um comportamento purista, extremamente fiel s
normas, pode levar a um enrijecimento da poltica, tornando-a incapaz de lidar
com o novo e adaptar-se a mudanas culturais e sociais.
Quando pensamos em uma instituio, estamos refletindo sobre uma re-
lao entre sujeitos que definem, redefinem e se submetem s normas da insti-
tuio atravs de um processo marcado por relaes de poder em um jogo de
foras que est constantemente recriando a instituio em sua prtica cotidiana.
O que se espera que, para que a instituio seja justa e responda aos seus prop-
sitos, esse processo se desenvolva de acordo com os princpios que a definem e
justificam seus fins.
O SUS resultado de uma conciliao entre diferentes projetos polticos
defendidos pelos grupos que participaram da Constituinte e que mais tarde se
engajaram em sua formulao e implementao. Por mais que seus princpios
centrais sejam os de uma concepo de justia liberal e igualitria e almejem a
redistribuio de bens, mantiveram-se no sistema os traos centrais que sempre
foram definidores da poltica de sade no Brasil, permitindo uma atuao desre-
gulada no setor privado no que tange ao sentido atribudo ao direito sade.
Tentei aqui brevemente mostrar as ambivalncias centrais da lei que im-
pedem a realizao da concepo de justia contida nos princpios trabalhados
neste captulo. A anlise realizada pelo vis da justia propicia fugir de uma an-
lise focada somente nos procedimentos da poltica e formular questionamentos e
27. Para a noo de contextos da justia, ver Rainer Forst (2010, 2012).
critrios substantivos voltados para seus objetivos centrais e a busca do entendi-

mento de sua realizao ou no.
Determinadas noes so em si complicadas, por mais que elas almejem
resultados mais justos. o que ocorre com a ideia de igualdade, de bem-estar e
de determinantes sociais da sade. So ideais que, para a prtica da poltica,
podem se constituir em uma armadilha no caso do SUS, abriu-se demais o
leque de servios e aes em sade de modo a conformar o sistema com essas
noes , e se elas forem adotadas como critrio para a avaliao da justia do
sistema perceberemos o quo complexa a tarefa de sua realizao.
A noo de DSS certamente importante e no deve ser renegada; ao con-
trrio, preciso investir cada vez mais em seu aprimoramento, principalmente
em mbito local, dadas as dimenses do SUS, mas preciso termos claro que sua
perfeio um objetivo irreal. J as noes de igualdade e bem-estar deveriam
ser revistas, visando construo de uma poltica factvel e que no d margem
para a mirade de interpretaes e especulaes das quais o SUS hoje vtima.
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2
Polticas pblicas de gnero e
novas institucionalidades
Jussara Reis Pr1

Eduardo Schindler2
Introduo
O aumento da participao feminina em processos decisrios reveste de sig-

nificado o propsito de refletir sobre cenrios institucionais orientados confor-
mao de polticas pblicas para corrigir desigualdades histricas e promover a
equidade de gnero. Com essa preocupao, retoma-se o quadro esboado em
outra oportunidade quando se avaliava o impacto da ao das mulheres no es-
pao poltico, enfocando os mecanismos institucionais de defesa dos seus direitos
(Pr, 2002, 2004). Na ocasio, apontava-se o aumento das desigualdades em
pases com graves problemas estruturais (distribuio irregular de acesso edu-
cao, riqueza, poder e recursos naturais) como indicador da debilidade das ins-
tituies pblicas e do desgaste das formas convencionais de participao e
representao poltica. Ademais, atribua-se adoo de modelos de corte neoli-
beral, que potenciam o econmico sem considerar os capitais social e humano de
1. Doutora em Cincia Poltica Universidade de So Paulo (USP). Professora do Departamento

de Cincia Poltica e do Programa de Ps-Graduao em Cincia Poltica Universidade
Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS). Coordenadora do Ncleo Interdisciplinar de Estudos
sobre Mulher e Gnero UFRGS. Lder do Grupo de Pesquisa CNPq Gnero, Feminismo,
Cultura Poltica e Polticas Pblicas.
2. Doutorando em Cincia Poltica Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS).
Mestre em Cincia Poltica UFRGS. Pesquisador associado do Ncleo Interdisciplinar de
Estudos sobre Mulher e Gnero UFRGS.
suas populaes, a capacidade de tolher as iniciativas do poder pblico de gerar

projetos capazes de promover a cidadania e completar o ciclo de construo
democrtica na periferia do mundo desenvolvido. Com base nesse quadro,
recorria-se a diferentes estudos a fim de realar os desafios impostos cida
dania no Brasil e em outros pases da Amrica Latina e Caribe (Guzmn, 1996;
Vargas, 2000; Bareiro, 2000).
Ao prosseguir aquela avaliao, oportuno lembrar que, nas trs ltimas d-
cadas do sculo XX, a maior parte dessa regio experimentou processos de rees-
truturao poltica, desequilbrios econmicos e prticas de violao dos direitos
humanos (individuais e coletivos), alm de adotar procedimentos controversos
de desregulamentao da economia, de reestruturao produtiva e de privati
zaes. Esses seriam alguns dos dilemas comuns ao continente e que levaram
seus pases insero dependente e servil no contexto da mundializao neoliberal
(Cacciamali; Jos-Silva, 2003).
O mesmo cenrio evidenciou processos de reforma do Estado que, em tese,
deveriam redefinir funes estatais, reparar deficincias histricas e responder a
exigncias sociais, econmicas, polticas e culturais impostas pela globalizao.
O Estado, no entanto, pouco investiu em preceitos bsicos da governabilidade
democrtica, negligenciando aspectos relativos ao bem-estar social e partici-
pao cidad. Como resultado, surgiram instituies polticas de face menos
democrtica e mais autoritria, portanto, restritas na capacidade de interagir
com a sociedade e de responder s demandas por ela geradas (Vargas, 2000).
A principal crtica a essa realidade recaiu sobre o processo de (re)estruturao
do poder na Amrica Latina, limitado aos aspectos formais da poltica. Assim,
a soma de esforos para desenvolver o aspecto legal das instituies (normas e
procedimentos) no estimulou o interesse de promover a justia social e de averi-
guar de que forma isso afetaria o cotidiano das pessoas ou repararia o baixo nvel
de direitos usufrudo por elas (Bareiro, 2000). Isso explica em parte o fato de o
investimento em polticas sociais ficar aqum do necessrio ou do esperado,
sendo-lhe destinado papel secundrio em agendas pblicas orientadas por inte-
resses econmicos e de mercado. Como esclarece Virgnia Vargas (2000), ao refe-
renciar Manoel Castells,3 a substituio da ideologia de nao pela de mercado
permite colocar sob suspeita Estados nacionais movidos por orientaes e prio
ridades do modelo neoliberal que tendem a privilegiar o mercado como regulador
de relaes e interaes sociais, ao mesmo tempo que minimizam o Estado em
suas funes integradoras (Vargas, 2000, p.39). Paradoxalmente,
3. Adota-se no texto o nome completo do(a) autor(a) na sua primeira citao com o objetivo de
nomear o feminino e o masculino.
processos de governabilidade e de reforma do Estado apoiados muitas vezes

por impulsos vindos de fora, especialmente de organizaes multilaterais e bila-
terais, assim como por presses da sociedade civil organizada abriram espaos
mais sensveis a novas prticas cidads. (Ibidem, p.1.)
Tais impulsos repercutem na ao dos movimentos de mulheres e, em es

pecial nos feministas que, em seu questionamento discriminao de gnero,
buscam espaos na agenda pblica para garantir a plena cidadania feminina.
Desse prisma, e considerando o Estado lcus privilegiado para gerir a distri-
buio de recursos entre mulheres e homens, sero aqui examinadas iniciativas
da cidadania voltadas a redefinir as relaes Estado/sociedade. Para tal, enfoca-se
a inter-relao entre novas institucionalidades, feminismo e polticas pblicas.
As novas institucionalidades so aqui entendidas como modelos alternativos de
participao e de representao poltica, materializados em mecanismos institu-
cionais direcionados a redimensionar os padres de relacionamento entre gover-
nantes e governados(as). Desse modo, se faz referncia a modelos de gesto
pblica que ampliam e enriquecem as formas de fazer poltica, a concepo de
cidadania e de direitos e a relao entre os Estados, os governos supranacionais e
as sociedades civis (Guzmn, 2001, p.8). Nesse plano, como lembra Virgnia
Guzmn, surgem
novas estruturas de intermediao entre o Estado e as mulheres (conselhos e co-

misses de trabalho) e novas instncias dentro dos Estados (ministrios, secreta-
rias, comisses interministeriais) que pressionam a favor da coordenao dos
distintos setores estatais na elaborao e realizao de polticas com enfoque de
gnero. (Ibidem, p.26.)
Retoma-se esse debate realando a natureza e o significado das novas insti-

tucionalidades em seu pleito para garantir os direitos humanos das mulheres,
a igualdade e a equidade de gnero.4 Especificamente, pretende-se destacar o
significado desses mecanismos para a incluso da perspectiva de gnero na
agenda poltica de pases perifricos e refletir sobre a natureza desse processo. Ao
4. Igualdade dotar mulheres e homens das mesmas condies, tratamento e oportunidades.

Equidade tambm equivale a oferecer condies, tratamento e oportunidades iguais a mulheres
e homens, porm ajustados s caractersticas ou s situaes especiais (sexo, gnero, classe,
etnia, idade, religio) dos diferentes grupos, de tal modo que seja garantido a todos o acesso a
recursos, recompensas e oportunidades (FAO, 1996). Equidade, portanto, o usufruto equita-
tivo de todos os bens sociais, sem o propsito de que mulheres e homens sejam iguais, seno
que, na vida, suas oportunidades sejam e permaneam iguais.
mesmo tempo, interessa apontar seus limites para gerar espaos especficos de
interveno na gesto pblica e de interlocuo com o Estado e a sociedade ou
com movimentos feministas e de mulheres.
A abordagem proposta subsidiada por informaes provenientes de relat-
rios e documentos sobre os mecanismos institucionais para a mulher da Amrica
Latina e Caribe. A essas se adicionam avaliaes acadmicas resultantes de es-
tudos e pesquisas que enfocam questes relativas gesto estatal e s polticas
pblicas com perspectiva de gnero. No mbito terico, parte-se de um marco
fundado em estudos feministas que tratam da questo do Estado e das relaes
de gnero, enfocando-as pela tica da Cincia Poltica.
Por esse ngulo, estima-se somar essa reflexo a outras dedicadas ao exame
de mecanismos e estratgias destinados a promover a igualdade entre mulheres e
homens, realando os seus alcances e apontando os seus limites para a elabo-
rao, implementao e avaliao de polticas pblicas com perspectiva de g-
nero. Isso implica ponderar que se a incluso dos temas de gnero [resulta] do
esforo do movimento de mulheres, sua assimilao ao debate pblico por outros
atores est condicionada pelo contexto poltico global e pelas concepes e va-
lores vigentes (Guzmn, 1996, p.213).
Na atualidade, o contexto e o debate poltico so favorveis implementao
de organismos estatais para fomentar a incluso da equidade de gnero no desenho de
polticas pblicas. Todavia, o seu impacto poltico no pode ser avaliado em si
mesmo, posto se referenciar em processos mais amplos. Postula-se, ento, que a
legitimidade dos mecanismos de defesa dos direitos da mulher, seu grau de auto-
nomia e densidade social e a sua capacidade de fomentar a interlocuo entre
Estado e sociedade s sero efetivados mediante a superao de vrios desafios,
entre eles o de suplantar o vis assistencialista das polticas pblicas de gnero.
Esse ponto de vista orienta a reflexo sobre os alcances e os limites das novas
institucionalidades enquanto mecanismos responsveis pelas polticas pblicas
de gnero. Para tal, estruturou-se esta discusso em trs segmentos. No pri-
meiro, examina-se o impacto do modelo de desenvolvimento adotado na Am-
rica Latina sobre a gesto estatal e a cidadania feminina, seguindo um apanhado
histrico a partir do decnio de 1950. No segundo, abordam-se as conexes entre
feminismo, polticas pblicas e novas institucionalidades, direcionando a ateno
para o vis assistencialista ainda presente na formatao das polticas para as mu-
lheres (Ferns, 2010). No terceiro, encaminham-se as reflexes finais, tecendo
comentrios sobre os alcances dos mecanismos de avano das mulheres (MAM)
e os limites enfrentados por eles para incidir na composio de uma agenda p-
blica voltada a transformar as relaes na sociedade, entre a sociedade e o Es-
tado e no Estado (Bareiro, 2000, p.27).
Gesto estatal e cidadania feminina
Em se aceitando que o Estado e as suas polticas pblicas refletem e repro-

duzem valores, normas e posturas sociais, incluindo percepes sobre o feminino
e o masculino, correto afirmar que o tratamento das questes da mulher ou da
equidade de gnero est condicionado por tendncias globais e regionais, por mo
delos de crescimento econmico e pelos projetos sociais e polticos seguidos por
cada pas. O aporte das mulheres a esse modelo, os avanos nos seus direitos e a
difuso dos estudos feministas vm contribuindo na redefinio dos padres
tradicionais de relacionamento entre Estado e sociedade. A incorporao do
tema da equidade de gnero na agenda pblica serve para exemplificar a comple-
xidade de processos dessa natureza. Essa incorporao, sem dvida, deve ser
creditada ao esforo, visibilidade e legitimidade que adquiriu o movimento de
mulheres nas duas ltimas dcadas do sculo XX, assim como ao tipo e qua
lidade do conhecimento produzido sobre as relaes de gnero (Cinterfor; OIT,
2002).
Nesse marco, as polticas pblicas so vistas como linhas de ao coletiva
que concretizam direitos sociais declarados e garantidos em lei (Pereira, 1994), e
surgem como um campo frtil de anlise para identificar as relaes entre Es-
tado e sociedade. Ao mesmo tempo, so bons indicadores para medir o grau de
democratizao da cidadania. Sendo assim, as polticas pblicas podem ser
entendidas como resultado de um conjunto de processos mediante os quais as
demandas sociais se transformam em opes polticas e em tema de deciso das
autoridades pblicas (Guzmn; Lerda; Salazar, 1994, p.1) e no podem ser
tidas como atos isolados da administrao pblica. Antes, devem ser aceitas
como produtos sociais de determinado contexto cultural e econmico, que se in-
serem em estruturas de poder e em projetos polticos especficos. Contudo, o
fato de grupos ou classes sociais identificarem seus problemas e as solues
requeridas, no suficiente para originar aes estatais. Logo, sua realizao de-
manda um processo no qual emergem concepes e valores sobre a temtica,
tenses e divergncia de prioridades entre atores de distintos cenrios (locais ou
nacionais), incluindo, tambm, o impacto de organismos internacionais, bem
como de instrumentos e mecanismos normativos e tcnicos por eles promovidos
(idem).
No caso das polticas de gnero, esse processo delimitado pelas tenses e
reaes que provoca e pelos instrumentos, atores e instituies envolvidos para
a sua efetivao. Logo, a prioridade concedida a uma agenda de gnero no m-
bito do Estado, alm de sujeita presso social e vontade poltica inerentes a
cada pas, depende da existncia de um cenrio internacional favorvel sua exe-
cuo. Tal agenda, ento, pode ser lida tanto pela tica da cidadania quanto pela
de foras econmicas que direcionam o enfoque aos processos de modernizao
e de crescimento econmico sem considerar seus aspectos sociais e humanos. O
modelo de crescimento adotado no Brasil e em outros pases da Amrica Latina
e Caribe se encaminhou na ltima direo, prescindindo do protagonismo das
mulheres.
Considerado o contexto da segunda metade do sculo XX, pode-se argu-
mentar, seguindo Line Bareiro (2000),5 que o processo de industrializao e, em
especial, de substituio de importaes, possibilita a insero de mulheres
na esfera produtiva e, por conseguinte, o acesso aos benefcios sociais do Estado.
No obstante, a falta de participao efetiva em organizaes autnomas (sindi-
cais ou de mulheres) e nas tomadas de deciso as torna alvo de medidas assisten-
cialistas; nesse particular, o papel reprodutivo das mulheres subsidia a elaborao
de polticas visando s suas necessidades. So caractersticos da poca programas
compatveis com as suas funes de mes e esposas, ou seja, aqueles voltados a
reas como educao, sade, nutrio, planejamento familiar e economia doms-
tica (Santos, 2002). Um dos pontos de inflexo dessa lgica reside no desgaste
dos propsitos anunciados pelas teorias de modernizao e pelo desenvolvimen-
tismo, dado o aumento da pobreza e da excluso social.
Tal desgaste propicia avaliar o potencial de contribuio econmica das mu-
lheres, transformando a sua excluso em questo pblica entre o fim dos anos
1960 e o incio dos 1970. Nesse momento, enquanto a esfera poltica se move
para potencializar o iderio desenvolvimentista e a sua associao com a eco-
nomia, surgem as primeiras propostas de aes afirmativas ou compensatrias
(oportunidades de empregos e educao) como tentativa de superar as desvanta-
gens das mulheres e, assim, corrigir desigualdades entre os sexos. Tais aes,
porm, no ultrapassam a fase da elaborao de projetos, alguns deles, inclusive,
vindo a se efetivar somente na ltima dcada do sculo XX. Afinal, as mulheres
continuam sendo concebidas como receptoras de programas de bem-estar e no
como sujeitos do desenvolvimento e cidads com direitos plenos (Bareiro, 2000,
p.21).
Paralelo a isso, o feminismo se reorganiza na esteira das mobilizaes inter-
nacionais dos anos 1960 e tambm como resultado das aspiraes prprias das
5. Line Bareiro (2000) faz um apanhado histrico sobre o processo poltico-estatal latino-ameri-
cano, examinando os Estados indgenas e coloniais; os independentes oligrquicos e liberais; os
revolucionrios, populistas e reformistas; os militares ditatoriais; e os das novas democracias.
Com isso, se prope a preencher o que considera uma lacuna do movimento e pensamento
feministas, qual seja, a da falta de anlises sobre a natureza do Estado, para, ento, introduzir o
debate sobre as novas institucionalidades geridas pelas mulheres.
latino-americanas. Isso se d independente do cerceamento das liberdades de

expresso e manifestao pelos governos ditatoriais que se sucederam em quase
toda a Amrica Latina entre as dcadas de 1960 e 1980. Mas se o cenrio de vio-
laes e os escassos espaos de participao situaram as mulheres como re
ceptoras de polticas assistencialistas, igualmente serviram para realar a sua
capacidade de contestao e de resistncia ao autoritarismo.
A luta contra a ditadura e em defesa dos direitos humanos mobilizou par-
celas significativas do segmento feminino e foi por ele protagonizada. Foi assim
com o Movimento Feminino pela Anistia, no Brasil, e o das Mes da Praa
de Maio, na Argentina, para citar apenas alguns. J o novo feminismo, origi-
nrio do mesmo perodo, traz tona questionamentos e reivindicaes da pauta
futura das polticas pblicas de gnero, expressando-se de incio em pequenos
grupos de reflexo e, mais tarde, em numerosas redes e organizaes coletivas,
temticas, de ao e identidade. Com isso, os feminismos latino-americanos
impulsionam formas de articulao expressivas e inovadoras, empreendendo
dinmicas transnacionais por intermdio da formao de redes e da realizao
de reunies, seminrios, encontros e campanhas com calendrios comparti-
lhados (Bareiro, 2000).
Referindo-se ao contedo das manifestaes dos anos 1970 e 1980 na Am-
rica Latina, Virginia Vargas (2000) explicita que, com o advento dos novos
movimentos sociais, os feminismos no foram os nicos a confrontar as lgicas
histricas de excluso e subordinao ou a apresentar propostas e a demandar
reconhecimento cidado. Como os demais, alm de portadores de direitos espe-
cficos, souberam, principalmente, produzir novos direitos. Destarte, segundo a
autora, a relao histrica entre Estado e sociedade assume dimenses espec-
ficas na ltima dcada de sculo XX, exigindo dos movimentos sociais e, em es-
pecial, dos feministas a elaborao de estratgias para fazer frente ao contedo de
uma agenda estatal pautada pela lgica da modernizao econmica e da demo-
cracia de cunho neoliberal. Cenrio j desenhado no incio da dcada de 1980
quando, ao lado das noes de qualidade total e de eficincia, foram for-
jados conceitos como os de autonomia e empoderamento. Os ltimos, como
expresso da crtica feminista posio social subalterna das mulheres.
O Quadro 2.1 sintetiza algumas etapas do processo referido. Nele esto assi-
nalados os princpios norteadores do desenvolvimento e a abordagem de pro-
gramas e projetos que orientavam a agenda pblica relativa s mulheres.
Sobre os contextos aos quais alude o Quadro 2.1, interessa realar que o
sentido da palavra desenvolvimento vem mudando, numa relao direta com
o avano da perspectiva de democratizao das sociedades (Santos, 2002, p.80).
Como bem sintetizado por Tania Zapata e Silvana Parente (2004), enquanto o
capital fsico e a infraestrutura eram tidos como a principal via de acesso ao desen
volvimento entre os decnios de 1950 e 1960, a marca dos anos 1970 a percepo
dos limites desse capital. Com isso, h o reconhecimento (pelo menos retrico) da
necessidade de promover polticas pblicas (sade e educao) para aumentar o
bem-estar e a renda das populaes menos favorecidas. Na mesma sequncia, as
autoras apontam os anos 1980 como o perodo em que, aps a crise da dvida e a
recesso mundial, o foco recai sobre a gesto econmica e a liberalizao dos mer-
cados; finalmente, localizam nos anos 1990 o nico momento em que os governos
passam ao centro dos debates, alertando, porm, para o papel secundrio que
desempenham como responsveis pela estabilidade e o ajuste fiscal.
Quadro 2.1 Perspectivas sobre mulher e desenvolvimento
Conceito de Orientao de projetos

Enfoque mulher Descrio
desenvolvimento e programas
Bem-estar (1950- crescimento favorecimento s mulheres vistas

1970) acelerado com base reas de nutrio, em seu papel
satisfao das na economia, no sade, ateno aos produtivo;
necessidades fortalecimento da filhos, economia e beneficirias
derivadas do papel de indstria e na planejamento passivas do
esposa e me; criao de familiar; desenvolvimento e
busca bem-estar da infraestrutura; construo de receptoras de ajuda
famlia e filhos; Estado provedor, centros de sade. externa. nfase em
centrado em centralismo, necessidades
mulheres pobres. capacitao da fora prticas.
de trabalho.
Autossuficincia crescimento e capacitao em habilidades
econmica ou distribuio; habilidades produtivas
antipobreza (1970- conscincia de que produtivas; associadas a papis
1985) os benefcios do apoio tradicionais (cuidar,
promoo da avano econmico microempresa e costurar, cozinhar);
autossuficincia no se distribuem setor informal; contribuio
econmica das automaticamente de ateno mulher econmica das
mulheres como meio modo equitativo; rural; mulheres vista como
de autonomia e atendimento das programas secundria e
independncia. necessidades bsicas massivos de complementar;
Importncia do papel como primeiro planejamento programas
da mulher como passo para o familiar como pontuais, de baixo
geradora (secundria) desenvolvimento; estratgia para o impacto e
de renda para o lar; manuteno de controle da produtividade;
meio para satisfazer investimento em natalidade. planejamento
necessidades bsicas infraestrutura; familiar recai apenas
da famlia. estratgia de sobre mulheres.
criao de empregos.
(continua)
(continuao)

Enfoque mulher Descrio
Mulher como recurso. eficincia integrao da atividade

Enfoque instrumental econmica; mulher ao domstica ainda no
ou enfoque mulher em ajuste estrutural desenvolvimento; reconhecida como
desenvolvimento em resposta anlise de suas trabalho;
(1978-1980) crise causada pela atividades sobrecarga de
valorizao dvida externa. produtivas e busca responsabilidades,
econmica do Aumentar eficincia de qualificao via dupla e tripla
trabalho feminino econmica e capacitao; jornada;
como fator produtivo. produtiva; nfase acesso das uso de tempo das
Mulher capital em exportaes; mulheres a fatores mulheres para
humano secundrio, busca de bem-estar de produo, solucionar carncia
a ser integrado e econmico da crdito, de servios sociais;
qualificado; populao; uso de comercializao e trabalho
nfase no indicadores tecnologia comunitrio no
desempenho de macroeconmicos apropriada; remunerado nem
atividades produtivas para avaliar projetos valorizado;
e comunitrias. desenvolvimento; produtivos, acesso a mulheres alvo de
poltica social: emprego; programas e
focalizao em mulheres como projetos pontuais e
grupos recurso para suprir de baixo status
vulnerveis as necessidades da institucional.
(mulheres, crianas, comunidade.
idosos/as e
deficientes);
diminuio do
gasto social.
Fonte: Quadro adaptado de FAO (1996); Silvana Aparecida Mariano (2003, p.49).
As autoras complementam a avaliao sinalizando para o surgimento de

uma nova etapa histrica do desenvolvimento, que tem o ser humano como eixo
central. Em vista disso, as autoras advogam que:
O modelo econmico neoliberal atualmente em vigor e ainda hegemnico em

nvel mundial, baseado no princpio da eficincia, no objetivo de maximizar o
bem-estar econmico, e na presena do Estado mnimo passa a ser questionado
por um novo paradigma de desenvolvimento centrado no ser humano, e que tem
como princpio a equidade, como objetivo a ampliao das oportunidades e
capacidades, com a presena estratgica do Estado democrtico, como forma de
garantir o equilbrio entre as foras do mercado e os direitos humanos funda-
mentais. (Zapata; Parente, 2004, p.1.)
Na mesma direo, Graciete Santos argumenta que, hoje, o desenvolvi-

mento representa a transformao das relaes sociais, econmicas, de gnero,
de poder, enfim, transformao da forma de pensar a vida das pessoas e da natu-
reza (Santos, 2002, p.30). Lembra, no entanto, que, pelo fato de a questo estar
mais localizada no campo conceitual do que no da cultura ou da prtica poltica,
o enfoque das polticas de desenvolvimento continua profundamente marcado
pela perspectiva econmica, num reflexo direto da acelerao do processo de glo-
balizao. Todavia, como assinala Jacqueline Pitanguy:
Em contraposio ao avano da globalizao econmica na dcada de 1990,

orientada pelos preceitos do consenso de Washington, que incluam privati-
zao, desregulamentao do Estado e mercado livre, outro processo, tambm
ligado transnacionalizao, vem ocorrendo desde a metade do sculo passado.
Trata-se do processo de universalizao dos direitos humanos, no qual os movi-
mentos de mulheres desempenharam papel definitivo. (Pitanguy, 2003, p.33.)
Nesse cenrio, como expressam Virginia Guzmn e Sonia Montao, os mo-

vimentos feministas repensaram sua relao com o Estado e se voltaram para o
papel jogado por este na reproduo ou mudana das relaes de gnero
(Guzmn; Montao, 2012, p.10). Emerge da o pleito pela incluso do enfoque
de gnero nas polticas pblicas, que resultou na criao de mecanismos de
defesa dos direitos da mulher na maioria dos pases da Amrica Latina, entre
1980 e 1990. A dcada de 1990 sinaliza para a integrao desse enfoque ao plane-
jamento estatal, embora em condies pouco favorveis para um tratamento
equitativo entre mulheres e homens. Nesse momento, o que havia de fato era
uma tendncia tecnocratizao da perspectiva de gnero, ou seja, de se utilizar
o conceito como um instrumento meramente tcnico (Santos, 2002, p.82). Em
compensao, data do mesmo perodo a difuso da noo de desenvolvimento
humano no debate internacional. Apoiado na ideia universal do direito vida
para todas as pessoas, esse conceito busca trazer o ser humano para o centro das
aes de desenvolvimento, indicando que a finalidade das polticas a promoo
do mesmo (ibidem, p.83.) Os aportes feministas trazidos a esse debate esto
registrados no Quadro 2.2, ressalvada a dificuldade para a incorporao dos en-
foques de gnero e desenvolvimento humano na agenda do Estado, como ser
visto adiante.
Quadro 2.2 Perspectivas sobre gnero e desenvolvimento

Enfoque mulher/gnero Descrio
Planejamento com abertura institucionalizao nessa etapa

perspectiva de gnero econmica; da perspectiva de convivem programas
(transio) liberalizao da gnero; e projetos das
inicia mudana de economia; nfase na abordagens anteriores
programas reforma poltica e capacitao em (Quadro 2.1);
especficos dirigidos institucional; gnero de a institucionalizao
a mulheres; processo de funcionrios(as) do ainda incipiente;
integrao modernizao do Estado; no h condies
estrutural do corte de Estado e de trabalho especfico equitativas para as
gnero em processos descentralizao por setores para mulheres, mesmo
de planejamento; administrativa. adequao considerando os
visa a institucional e avanos obtidos;
redistribuio integrao do a efetivao do
econmica com enfoque de gnero; enfoque de gnero
equidade de gnero; produo de requer uma profunda
busca de status estatsticas mudana cultural.
mais elevado no desagregadas por
Estado para sexo;
instncias que tratem continuao de
a temtica mulher e programas
gnero. especficos.
Fonte: Quadro adaptado de FAO (1996); Mariano (2003, p.49), grifos nossos.
Em relao ao enfoque mulher/gnero, cabe notar que, com o investimento

na construo democrtica ocorrido na Amrica Latina, a luta pela cidadania
segue uma rotina que extrapola a das relaes polticas formalmente estabele-
cidas, sendo sua marca as redes de sociabilidade e a busca por novas formas de
relacionamento com o Estado. A presso exercida por iniciativas da cidadania
em defesa dos direitos humanos, da equidade de gnero e do desenvolvimento
humano (sadio e sustentado) resulta na adoo de medidas contra a pobreza e a
fome, pela qualidade de vida e em defesa do meio ambiente, com o apoio de pol-
ticas nacionais e programas de cooperao internacional.
H que se considerar, entretanto, que os programas adotados muitas vezes
servem para balizar a presena de um pas nos cenrios nacional e internacional
ou, ento, para abater resistncias e questionamentos s estruturas de poder e
da vida cotidiana (Cinterfor; OIT, 2002). Esse fato comum em se tratando de
polticas sociais e, em especfico, quando o tema gnero. E isso ocorre apesar
do consenso de que os processos de desenvolvimento (humano e sustentado) no
podem ser maximizados sem dar a devida ateno s diferentes necessidades e

interesses de mulheres e homens.
Em suma, se o novo milnio j traz embutido o lado contraditrio e perverso
do fortalecimento da globalizao econmica e do neoliberalismo, tambm sina-
liza para o fortalecimento das iniciativas cidads, pela afirmao de novos su-
jeitos polticos e pelo reconhecimento da pertinncia do conceito de gnero para
incidir sobre as desigualdades sociais. Ao lado disso, o desenvolvimento hu-
mano deixa de ser uma preocupao restrita ao mbito de cada Estado-nao
para converter-se numa grande responsabilidade global (Santos, 2002, p.84).
Impulsionar esse tipo de desenvolvimento, todavia, requer modificaes de
fundo nas formas de relacionamento entre Estado e sociedade. Isso faz mais sen-
tido quando se considera a realidade de pases como o Brasil e outros da Amrica
Latina e Caribe, cuja histria marcada pela presena de um Estado centra
lizador e patrimonialista, com uma tardia evoluo do mercado e fraqueza da
sociedade civil, gerando prticas de clientelismo, corrupo e discriminao so-
cial (Zapata; Parente, 2004, p.1).
No que se refere s mulheres e ao feminismo, nesse cenrio complexo que
lhes compete garantir as principais conquistas obtidas ao longo do segundo
milnio, que foram: tornar pblica a discriminao da mulher, obter o reconhe-
cimento de suas demandas e evidenciar a urgncia de criar e manter uma insti
tucionalidade estatal capaz e promover a cidadania feminina e a equidade de
gnero. Nesse mesmo contexto, como expressa Sonia Montao, cabe aos meca-
nismos para a promoo da mulher fazer frente cultura institucional de rela-
cionamento intersetorial e aos pressupostos culturais que obstaculizam o de-
senho das polticas pblicas (Montao, 2003, p.16). Da a necessidade de cons-
truir e manter instituies eficientes. Logo, o desafio colocado para as mulheres
e para as novas institucionalidades o de superar as lgicas assistencialistas, pau-
tadas por verses que enfocam as polticas pblicas como gastos nas mulheres,
por uma viso que contemple essas polticas como investimento social, portanto,
embasada na perspectiva de gnero.
Investimento social com o aporte de gnero implica responsabilidade social.
o compromisso das partes envolvidas em determinada poltica pblica de in-
vestir recursos (humanos e materiais) em benefcio de mulheres e homens para
promover o desenvolvimento humano sustentado (garantia da continuidade de
resultados e aes). Dessa perspectiva, as polticas pblicas tm como fim viabi-
lizar a expanso da cidadania e dotar o conjunto da sociedade de condies dignas
de existncia.
Novas institucionalidades: entre o

assistencialismo e o investimento social
recorrente na literatura sobre polticas pblicas de gnero o registro de

que, historicamente, o Estado tende a reconhecer a discriminao e a excluso
social das mulheres. Contudo, existe consenso de que a vulnerabilidade a elas
imputada contribui para torn-las objeto de medidas assistencialistas, definidas
como gasto com as mulheres e no como investimento social. Em razo disso,
realado que estratgias visando redistribuir poder ou oportunidades dificil-
mente so pensadas para as mulheres (Bareiro, 2000; Pitanguy, 2003; Guzmn,
2006; Ferns, 2010).
A reflexo da seo anterior buscava dar conta dessa realidade ao apontar as
conexes entre o modelo de crescimento econmico adotado na Amrica Latina
e a debilidade do Estado na resposta a demandas sociais, em especfico as do
segmento feminino da populao. Ademais, trazia tona a tenso e o conflito
gerados por iniciativas voltadas a interagir com o Estado e a incidir sobre as
polticas pblicas. Em suma, procurava demonstrar que as muitas variveis a
interferir nessa dinmica dificultam o aporte das mulheres ao desenvolvimento,
limitam o surgimento de novas formas de fazer poltica e reforam a ideia da
permanncia de uma institucionalidade precria ou autoritria e, em decorrncia,
de fraqueza democrtica.
Dito isso, cabe referir que, assim como as mudanas assinaladas trazem
temas novos ao debate e exigem novos esforos tericos para enfocar a questo
das polticas pblicas, certo que essas mudanas tambm esto sujeitas estag-
nao ou ao retrocesso. Com efeito, se esse processo est condicionado agenda
do Estado, muitas vezes ele tambm pode ficar sob o impacto do prprio enfra-
quecimento da capacidade dos feminismos de gerar correntes de opinio e
presso a partir dos distintos grupos sociais ou da sua falta de clareza quanto ao
significado do aporte de gnero. Isso no raro sucede com organismos institucio-
nais para a igualdade em diferentes pases, relegados ora ao isolamento, ora a um
desempenho nulo ou de baixa intensidade no desenho de polticas pblicas com
o corte de gnero.
O entendimento dessa realidade no pode excluir outras duas observaes.
A primeira que as novas institucionalidades dirigidas s mulheres, ancoradas
nos processos de modernizao dos Estados da Amrica Latina e Caribe, tor-
naram-se realidade na maioria da regio durante a dcada de 1990. Motivaram a
sua criao recomendaes negociadas em conferncias mundiais das Naes
Unidas, somadas a influncias internas e externas, dentre elas, as dos feminismos
nacionais e transnacionais (Vargas, 2000). Seguia-se desse modo, como ressalta
Vargas, o curso da audaciosa e pioneira experincia do Brasil, que, no ano de 1985,

havia criado, em mbito federal, o Conselho Nacional dos Direitos da Mulher.
Uma segunda observao a de que o ingresso desses mecanismos em agendas
feministas e de governo, no geral no os credencia a funcionar como instncia
exclusiva direcionada s mulheres.
Em alguns casos possvel falar de um sistema institucional [] que se orienta

tanto ao normativa os ministrios so basicamente normativos como
ao habilitadora, para facilitar que as mulheres acedam a oportunidades ou
para enfrentar determinadas situaes como a pobreza ou a reproduo. (Ibidem,
p.48.)
A esse respeito, mostra-se pertinente tecer alguns comentrios acerca das

orientaes que permeiam a convivncia entre instncias to distintas em termos
de origem e poder. Vargas examina esse aspecto acionando o caso chileno, para
ela exemplar e aplicvel ao restante da regio. Para tal, segue os argumentos de
Guzmn sobre a existncia de pelo menos trs tipos de discursos sendo profes-
sados por integrantes desse sistema. O primeiro deles incorpora um conjunto de
esteretipos sem reconhecer que as mulheres tm vida independente da familiar;
o segundo identifica problemas especficos das mulheres e de suas famlias, asso-
ciando-os a determinado setor de governo ou ministrio e valorizando os aportes
trazidos por elas para implementar programas e prevenir patologias sociais; j o
terceiro reconhece os problemas mais urgentes das mulheres e prope solues
visando superar desigualdades entre mulheres e homens, sendo o nico a abordar
o tema com base na perspectiva de gnero (Guzmn apud Vargas, 2000, p.48).
Os quadros apresentados no segmento anterior permitiram localizar esses con-
tedos, considerados o enfoque e o conceito de desenvolvimento adotado em di-
ferentes contextos histricos, as orientaes de programas e projetos, incluindo
as abordagens que privilegiam as mulheres (Quadro 2.1) e o gnero (Quadro 2.2).
O enfoque mulher em desenvolvimento surge aps o reconhecimento, em m-
bito global, do papel essencial e determinante das mulheres em atividades pro-
dutivas e de gesto comunitria. Em vrios pases so formulados e executados
programas dirigidos especificamente a elas; uma espcie de reao nfase dada
ao homem como responsvel pela famlia. Na prtica, porm, nem sempre bem-
-sucedidos. Alm do que, por no gerarem espaos de participao masculina,
acabam muitas vezes criando conflitos familiares (homem-mulher). Os registros
das experincias negativas para alcanar a sustentabilidade do margem for-
mulao de projetos sob o enfoque de gnero (FAO, 1996).
A associao entre as noes gnero e desenvolvimento pressupe um pro-

cesso de melhoramento econmico, social, poltico, cultural e ambiental com
capacidade de satisfazer o conjunto de necessidades reprodutivas, produtivas,
emocionais e criativas de homens e mulheres em seu conjunto. Nele se consi-
deram as necessidades prticas e estratgicas de gnero, prprias de cada sexo,
reconhecidos os seus distintos papis (produtivo, reprodutivo e comunitrio)
para a obteno de autonomia econmica, social e poltica com equidade para
ambos. Assume-se que, pela designao de papis sociais distintos e com desi-
gual valorao, os homens e as mulheres tm problemas e necessidades dife-
rentes, que no devem ser reforados no momento de delinear programas de
desenvolvimento. Portanto, se insiste na necessidade de considerar os efeitos
e impactos diferenciados e desiguais, por gnero, das polticas e estratgias de
desenvolvimento (FAO, 1996). O Quadro 2.3 exemplifica os elementos con-
tidos em cada um dos enfoques antes mencionados.
Tais enfoques, sem dvida, vo expressar o alcance dos debates feministas e
sua materializao em polticas pblicas. O feminismo, como j mencionado,
constitui um ator poltico relevante no auge das mobilizaes sociais dos anos
1960 em pases europeus e nos Estados Unidos. Ele emerge na Amrica Latina
em meados da dcada de 1970 como movimento social e proposta poltica para
alimentar o debate pblico sobre poder, igualdade e democracia. A agenda femi-
nista era diversa da de outras formas de participao feminina em movimentos
pela paz, pela anistia, em clubes de mes e em associaes de bairro ou nas lutas
contra a carestia. Tal agenda, apesar do carter oscilante entre perodos de maior
e menor expresso, revela importante conquista daquele movimento. Sendo
assim, independente de suas oscilaes, ele foi capaz de trazer tona os pro-
blemas da violncia de gnero, da discriminao da mulher na famlia, no tra-
balho, na educao, na poltica e transform-los em questes de governabilidade
pblica (Pitanguy, 2003).
As mulheres, feministas ou no, desempenharam papel relevante na formu-
lao de uma viso crtica sobre as propostas de desenvolvimento. Nesse sentido,
elas impulsionaram o debate acerca de sua excluso dos benefcios do desenvol-
vimento econmico e da condio de formuladoras das polticas. Ademais, ao
relacionarem a ausncia de suas demandas sua interdio na vida pblica refor-
aram a luta pelos direitos humanos, promoveram a humanizao das discus-
ses sobre polticas pblicas em diferentes esferas (locais e internacionais) e a
insero das mulheres nos espaos sociais (Santos, 2002, p.83). Mesmo assim,
at meados da dcada de 1990, a tendncia predominante da interveno gover-
namental relativa aos direitos das mulheres restringiu-se a aes pontuais, com
pouca ou nenhuma articulao, com frequncia de natureza assistencialista e

direcionada a grupos especficos da populao (Pitanguy, 2003; Ferns, 2010).
Quadro 2.3 Mulheres gnero em desenvolvimento
Mulheres em desenvolvimento Gnero em desenvolvimento

(MED) (GED)
Enfoque
A mulher como problema. Um enfoque para o desenvolvimento.
Perspectiva
As mulheres. Relaes entre homens e mulheres.
Problema
Excluso da mulher do processo de Relaes de poder que geram desigualdades
desenvolvimento. no interior da sociedade e entre homens e
mulheres.
Objetivo
Desenvolvimento eficiente e eficaz. Desenvolvimento sustentado, equitativo e
participativo.
Soluo
Incorporar a mulher no processo de Transformar relaes de desigualdade
desenvolvimento existente. social, econmica, tnica e de gnero.
Estratgias
Estimular projetos de mulheres com Identificar necessidades determinadas por
componentes de mulheres; homens e mulheres;
aumentar a produtividade da mulher na melhorar a vida de ambos;
economia; enfocar ou retomar os interesses
aumentar seus rendimentos; estratgicos.
melhorar a ateno famlia.
Fonte: Alarcn et al. (1999, p.35), traduo nossa.
No caso brasileiro, com a mudana da conjuntura poltica nos anos 1980,

parcela significativa do movimento de mulheres, alm de buscar espao na so
ciedade, se props a procurar a interlocuo com o governo e a integrar os apa
relhos de Estado. Esse percurso, no entanto, alimenta as discusses sobre a
insero feminina na arena poltica. No centro do debate, emerge o problema de
o movimento vir a ser cooptado pelo Estado, o que comprometeria a sua capa
cidade de ingerncia poltica (Pitanguy, 2003). Importa notar, como faz Pi-
tanguy, que debates dessa natureza, igualmente necessrios e estratgicos,
continuam a ser realizados no Brasil e em outras partes da Amrica Latina. No
obstante, os debates hoje tm mais relevo em pases da Amrica Central, que
comearam a reconstruir as relaes entre Estado e sociedade em meio a nego

ciaes pela paz depois de anos de guerra civil.
Voltando aos mecanismos institucionais de defesa dos direitos da mulher,
cumpre notar que a sua criao, em diferentes pases, promove uma mudana
substancial na conduo das polticas pblicas, acenando para a possibilidade
de substituir a tradicional noo de assistencialismo pela de investimento social.
Emergem da estratgias orientadas pela perspectiva de gnero, dentre elas a da
igualdade de oportunidades, que viria a se tornar a mais difundida em mbito
mundial. A sua efetivao, no entanto, obedece a diferentes cronologias quando
considerados o mundo desenvolvido e o em desenvolvimento. No continente
europeu, esses mecanismos aparecem na cena poltica a partir da dcada de 1970,
com o objetivo de instituir polticas de igualdade de oportunidades voltadas para
erradicar a discriminao contra as mulheres e as desigualdades entre os sexos.6
Outro aspecto a destacar o de que tais mecanismos viriam a integrar o ce-
nrio de pases da regio passado algum tempo do incio das intensas mobili
zaes que marcaram o ressurgimento dos movimentos feministas e de mu
lheres. Contudo, tambm deram margem ao crescente reconhecimento das
mulheres como foco prioritrio de polticas pblicas. A agenda de gnero e a
dinmica dos diversos atores sociais envolvidos na sua definio hoje diferem
daquelas da fase inicial do feminismo e das polticas pblicas por ele pleiteadas
(Pitanguy, 2003, p.23).
A sua integrao s polticas pblicas reflete a estratgia mundial de pro-
moo da igualdade presente na Plataforma de Ao resultante da quarta Confe-
rncia Mundial sobre a Mulher, realizada pelas Naes Unidas em Beijing (1995).
A plataforma representa o compromisso de 189 pases com a atuao prioritria
em doze reas crticas para a promoo da mulher: pobreza, educao e capaci-
tao, sade, violncia contra a mulher, conflito armado, economia, poder e par-
ticipao no processo decisrio, mdia, direitos humanos, meio ambiente, me-
ninas, e mecanismos institucionais para assegurar a igualdade de gnero.
O acordo firmado entre os pases-membros das Naes Unidas perante a
comunidade internacional e o seu compromisso de prestar contas dos avanos
obtidos nos diversos temas elencados na plataforma expressam a importncia de
conhecer e avaliar a situao mundial em temas cruciais para a paz e a convi-
vncia entre as naes, mas tambm para a sobrevivncia da humanidade no
planeta. Conhecer a orientao e o grau das tendncias prevalecentes no desen-
volvimento humano em mbito global , alm do mais, referncia indispensvel
6. Para uma viso mais detalhada sobre os limites e alcances que envolvem a implementao das
polticas de gnero, ver Judith Astelarra (1998).
acerca da situao de cada pas e dos desafios pendentes para alcanar o bem-
-estar de suas geraes presente e futuras. Como explicitado no documento da
prpria conferncia:
O avano das mulheres e a obteno da igualdade entre mulheres e homens so

facetas dos direitos humanos e condio para a justia social e no devem ser to-
mados isoladamente, como uma questo de interesse apenas das mulheres. So o
nico meio de construir uma sociedade vivel, justa e desenvolvida. A poten-
ciao das mulheres e a igualdade de gnero so pr-requisitos essenciais para se
alcanar a segurana poltica, social, econmica, cultural e ambiental entre todos
os povos. (Naes Unidas, 1995, artigo 41.)
Nesse marco so elaborados e postos em prtica os planos de igualdade de

oportunidades; muitos deles, respeitando especificidades locais e regionais,
trazem como inovao a perspectiva da transversalidade de gnero, prevendo a
incluso das polticas de gnero no conjunto das aes de governo, seja nacional,
estadual ou municipal (Guzmn; Montao, 2012). A despeito disso, til pre-
cisar que um Plano de Igualdade de Oportunidades expressa em si mesmo a von-
tade de nivelar o terreno do jogo (Astelarra, 1998; Roemer, 2000) para superar
discriminaes de gnero e permitir acesso igualitrio das mulheres aos bens e
aos recursos sociais.
As mudanas conceituais iniciadas no decnio de 1990 adquirem fora e cla-
reza a partir do evento de Beijing (Naes Unidas, 1995). Ademais, tornam-se
mais perceptveis em razo do processo de transformao nos contedos das pol-
ticas pblicas. Celebrada a conferncia, fica evidente o pequeno alcance de me-
didas para a mulher, porquanto pouco orientadas a promover a igualdade e a
equidade entre homens e mulheres. Desde ento, se intensificam os esforos
para superar o carter marginal dos mecanismos de defesa dos direitos das mu-
lheres e das polticas de gnero. Hoje, estas tendem a integrar agendas polticas
nacionais, com uma viso de processo de mdio e longo prazo, e de estratgias e
aes que buscam a equiparao entre os sexos. Resulta da o fortalecimento dos
mecanismos de avano das mulheres (MAM) em diferentes pases da Amrica
Latina e Caribe.
Desde 1995, pelo menos onze pases ampliaram os mandatos dos MAM desde o
papel tradicional de executores de polticas para as mulheres a entidades norma-
tivas que propem polticas orientadas igualdade de gnero e aos direitos hu-
manos. So os casos do Estado Plurinacional de Bolvia (2009), Brasil (2003),
Colmbia (2003), Costa Rica (1999), Guatemala (2000), Mxico (2001), Panam
(2008), Peru (2002), Porto Rico (2001) e Uruguai (2005). (Guzmn; Montao,
2012, p.16.)
Em pases como o Brasil, a ao compartilhada de organizaes no gover-

namentais (ONGs), fruns e redes da sociedade organizada, resultaram na
incorporao da ideia de promoo dos direitos das mulheres e da equidade de
gnero nos planos plurianuais (PPA) de governo, a partir de 2004. Na mesma
direo, a Secretaria de Polticas para as Mulheres (SPM)7 realizou trs Confe-
rncias Nacionais de Polticas para as Mulheres (2004, 2007 e 2011), o que possi-
bilitou a elaborao de planos nacionais voltados equidade de gnero. Ademais,
a SPM tem exercido papel preponderante na adoo de polticas de gnero, con-
tando com apoio institucional, projeo no tempo e abrangncia nacional (Ban-
deira, 2005; Corts; Matos, 2010; Bohn, 2010).
Ainda assim, as experincias desenvolvidas no Brasil e em outros pases da
Amrica Latina e Caribe mostram que muito ainda tem de ser feito para a adoo
de polticas pblicas com perspectiva de gnero. Nas palavras de Simone Bohn
(2010, p.84),
Diversos fatores impactam o grau de sucesso dessas agncias de polticas para a

mulher, ou seja, sua capacidade de introduzir um olhar de gnero em instncias
decisrias da burocracia estatal e de viabilizar a implementao de polticas
pblicas que contemplem as demandas das mulheres em geral.
Nesse marco, a agenda do movimento de mulheres comporta temas diversos,

para alm daqueles voltados a reas especficas: violncia domstica; direitos se-
xuais e reprodutivos; educao, trabalho e representao poltica. Alguns deles,
porm, nem sempre adquirem o mesmo reconhecimento social ou a mesma po-
tncia como objeto de polticas pblicas. Debates travados em torno da questo
dos direitos sexuais e reprodutivos, por exemplo, sempre tiveram menor acei-
tao do que os voltados luta contra a violncia domstica (Pitanguy, 2003;
Ventura, 2011). Cabe referir que o veto aos temas relacionados sexualidade
feminina denota a permanncia de posicionamentos sexistas e discriminatrios
com relao s mulheres, que as impedem de exercer, com plena autonomia e
dignidade, seus direitos mais fundamentais (Pitanguy; Miranda, 2006, p.24).
Realidade a expor o fato de as mulheres ainda no serem reconhecidas como su-
jeitos de direitos, mas vistas como segmentos vulnerveis da populao. A supe-
7. A secretaria tem sua origem em 2002, como Secretaria de Estado dos Direitos da Mulher, rece-
bendo a denominao atual em 2003, quando passa a ser vinculada Presidncia da Repblica.
rao de vises dessa natureza requer desconstruir esteretipos e eliminar o vis

assistencialista que se impem ao pleno desenvolvimento da cidadania feminina
(Santos, 2002; Ferns, 2010). O Quadro 2.4 explicita esse argumento, distin-
guindo os contedos e os significados das polticas pblicas orientadas para as
mulheres daqueles pertinentes perspectiva de gnero.
Quadro 2.4 Enfoques de polticas pblicas
Polticas pblicas dirigidas s mulheres Polticas pblicas com perspectiva de gnero

Formas de interveno estatal baseadas no Formas de interveno estatal que
assistencialismo. promovem a autonomia e a cidadania ativa
das mulheres.
No levam necessariamente em conta a Motivam a mudana dos papis e
discriminao e podem atuar como reforo esteretipos tradicionais de gnero.
dos papis e esteretipos tradicionais.
Ocultam a desigualdade por trs de medidas Tornam visvel na sociedade a
supostamente dirigidas a melhorar a discriminao da mulher.
condio das mulheres.
Circunscritas a uma rea estatal especfica. Transversais a todas as reas e nveis de
governo.
Podem ser desenvolvidas por Requerem uma massa crtica de
funcionrios(as) que no tenham refletido funcionrios(as) e polticos(as)
sobre as desigualdades e suas conscientizados(as) com a perspectiva de
consequncias. gnero.
Podem adaptar-se ao funcionamento Atuam como estmulo para reformar e
clssico do Estado. modernizar o aparelho estatal.
Geralmente no contemplam espaos Incorporam os aportes da sociedade civil na
compartidos com a sociedade civil. definio, execuo e avaliao das aes.
Fonte: Quadro elaborado com base em Noemi Aumedes (2001, p.113).
Enfim, o exposto mostra a interdependncia entre as polticas pblicas e as

relaes de gnero dominantes, assim como a necessidade de incidir efetiva-
mente na definio de ambas, visto que as primeiras no podem mais ser conce-
bidas sem as segundas. O Estado e as suas polticas contribuem para configurar
as relaes de gnero no interior da sociedade enquanto estas servem para confi-
gurar o tipo de Estado. Relembrando o contedo antes discutido, tudo leva a
sustentar que a incluso da perspectiva de gnero na agenda poltica vai depender
do impulso da sociedade, das mulheres e do feminismo, assim como da vontade
explcita da gesto pblica em promover a equidade de gnero, focando a cida-
dania e os direitos humanos das mulheres.
Reflexes finais: alcances e limites da

agenda poltica de gnero
As possibilidades de romper com as fronteiras polticas que acentuam a ex-

cluso social na periferia do mundo desenvolvido, marcante em relao s mu-
lheres, requerem modalidades de ao poltica que incorporem os aportes da so-
ciedade civil a fim de promover a cidadania das mulheres e a equidade de gnero.
Nesse marco, a elaborao, a coordenao e a introduo de polticas orientadas
pelo enfoque de gnero outorgam vigncia e importncia a uma temtica capaz de
promover tanto o fortalecimento da democracia como a construo de um projeto
de sociedade capaz de garantir o desenvolvimento humano e a justia social.
Essa viso compartilhada por Maria Dolores Ferns (2010), ao identificar
a tendncia de a abordagem poltica pela perspectiva de gnero hoje se contrapor
s formas de interveno pautadas pelo assistencialismo. Essa tendncia se as-
socia diversidade de atores que adquirem relevncia em razo da abertura de
novos espaos e canais de comunicao, e ao carter diretivo que hoje assumem
as novas institucionalidades. Nesses termos, o desafio dos mecanismos da mu-
lher, para alm de gerarem polticas com aportes de gnero, reside na sua capa
cidade de definir diretrizes e conceitos a serem trabalhados em todas as reas de
atuao do Estado.
As avaliaes substantivas dos procedimentos, alcances, resultados e im-
pactos dos diversos planos de ao voltados equidade de gnero, em alguns
casos ainda se mostram insuficientes; em outros, denotam limites e riscos que se
apresentam desde a sua implementao at o seu desenvolvimento. certo,
porm, que as novas institucionalidades tornam as mulheres mais visveis, legi-
timam suas aes e reivindicaes e permitem a incorporao na agenda pblica
de temas que normalmente no so considerados prioritrios. Ademais, podem
integrar homens e mulheres no debate sobre as formas de relacionamento social
entre os gneros (Bruena; Gonzlez, 2001).
Da a pertinncia de incorporar aos estudos feministas o exame de processos
que retratem o protagonismo das mulheres, de integrar enfoques anteriores e
novos, e de aprofundar determinadas temticas e mtodos, sempre priorizando
o mais pertinente para fortalecer a cidadania feminina (Llanos, 2000). Afinal,
nesse marco que pode ser situado o debate acerca da importncia de desenvolver
e aperfeioar mecanismos e estratgias para incidir sobre o desenho, elaborao,
execuo, monitoramento e avaliao de polticas pblicas de gnero.
Como bem observa Montao, a experincia de funcionamento dos meca-
nismos de defesa da mulher tem demonstrado no ser suficiente a sua proximi-
dade com o poder, haja vista o imperativo de haver um clima social favorvel
luta pela igualdade. Da a autora considerar indispensvel que o movimento

estabelea uma aliana capaz de promover mudanas na cultura poltica, para
permitir que a ideia da igualdade entre homens e mulheres seja um pressuposto
natural para o desenho das polticas pblicas. Em suas palavras, s a experincia
poder dizer quanto h de se pressionar e quanto se deve negociar para alcanar
esse umbral de legitimidade (Montao, 2003, p.16).
procura de uma situao equitativa, muito foi conquistado, todavia, um
longo caminho precisa ser percorrido para que possam ser superadas a excluso
histrica e a discriminao a que muitas mulheres permanecem submetidas. Por-
tanto, tornar pblicas as desigualdades de gnero e inclu-las em uma agenda
compartilhada entre Estado e sociedade continua sendo tarefa primordial das
novas institucionalidades, a quem compete eliminar as tenses e excluses que
delimitam a condio feminina em nossas sociedades (Pr, 2001). Fica como le-
gado a abertura de uma extensa pauta de pesquisas voltada a captar o aprendi-
zado das mulheres no exerccio de sua cidadania, e na defesa dos direitos humanos
e da equidade de gnero.
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3
Responsabilidade pblica dos
intelectuais e agentes pblicos
na preveno de delitos de abuso
sexual de meninas
Augusto Caccia-Bava1
Por que os agentes pblicos so responsveis?
Pesquisa desenvolvida nas cidades de Araraquara, Bauru, Ribeiro Preto,

So Carlos e So Jos do Rio Preto sobre a capacidade de agentes pblicos
atuarem na preveno, na ateno social e no tratamento mdico de meninas v-
timas de abuso sexual indica a existncia de polticas pblicas, mas tambm
aponta a ausncia de responsabilidade pblica dos agentes envolvidos na for-
mao de redes sociais locais de preveno. Indica, ainda, uma compreenso des-
conexa entre o fenmeno do abuso sexual, o aliciamento de menores para prticas
sexuais e sua converso em explorao sexual.
Por sua vez, a competncia decorre da capacitao acadmica e tcnica dos
profissionais, submetidos a intensa formao e a concursos pblicos. Em se-
gundo momento, do conhecimento, por parte desses agentes, das normas insti-
tucionais das unidades da administrao pblica municipal a que se vinculam.
Em seguida, de sua disposio individual de acolher meninas menores de idade
para serem integradas em servios de atendimento especializados existentes.
Alm disso, devem saber da impossibilidade de enfrentar redes de criminalidade
constitudas para envolvimento dessas menores em prticas de explorao sexual.
1. Doutor em Cincias Sociais Universidade Estadual de Campinas. Professor do Departa-

mento de Sociologia e do Programa de Ps-Graduao em Cincias Sociais Faculdade de
Cincias e Letras, UNESP/campus Araraquara. Lder do grupo Segurana Urbana, Juven
tude e Preveno de Delitos, CNPq.
Essa impossibilidade deve ser enfrentada a partir da identificao dos obst-

culos objetivos e subjetivos desses prprios agentes, bem como de cientistas,
aqui denominados intelectuais acadmicos, em atuar de maneira articulada, entre
si e como representantes da cidadania, junto a instituies pblicas locais, de
maneira a produzirem redes sociais de preveno de delitos e sistemas integrados
de informao e comunicao. Identifica-se uma ausncia de responsabilidade,
que se diferencia de prtica de omisso profissional ou de negligncia.
Esse aspecto da responsabilidade pblica expresso da conscincia sobre
dimenses sociais e coletivas, sobre processos que atingem indivduos indiferen-
ciados que chegam aos servios na condio de pessoas procurando apoio, trata-
mento, proteo, entre muitas expectativas. Ou crianas e adolescentes levados
por adultos, seus responsveis.
Segundo nossa compreenso, a responsabilidade pblica poder se consti-
tuir no interior de instituies, a partir da definio de protocolos que indiquem
prioridades e passos concretos no enfrentamento dessa prtica desintegradora de
personalidades em formao. Isso, atravs de funes tcnicas especializadas e
voltadas para minimizar agravos integridade de pessoas e grupos que buscam
servios pblicos percebidos pela cidadania, at por intuio, como referncia de
proteo social.
Em mbito maior, encontramos a prtica da prostituio e intervenes p-
blicas para regul-la, o que pode iluminar aspectos do tema que aqui se apre-
senta, em especial sobre possveis intervenes orgnicas da polcia militar.
Em pases como a Itlia, policiais se constituram como agentes responsveis
pelo acompanhamento de prticas de prostituio adulta em cidades como Ve-
neza, ponto turstico internacional. L, eles mapeiam os pontos de prostituio
urbanos, identificam a representao de comunidades de moradores, renem-se
com seus representantes para identificar a aceitao dessa prtica local e ca
dastram mulheres prostitutas adultas nos servios de assistncia social, e polcia e
assistentes sociais atuam coesos. Identificando contrariedade dos moradores
diante da presena das prostitutas, entram em contato com elas, atravs dessas
assistentes sociais ou psiclogas integradas a essa unidade especializada, e pro-
pem seu deslocamento para outras regies urbanas, que passaro pelo mesmo
crivo das representaes comunitrias. Alm disso, as prostitutas so chamadas a
refletir sobre alternativas profissionais, ao longo de seis meses, sob a coorde-
nao de servio social integrado s unidades policiais. A explorao de menores
de idade ou explorao associada ao crime organizado combatida abertamente
pela polcia. Aqui se evidencia o nexo entre abuso sexual e explorao sexual,
mediado por prticas de aliciamento de menores (Carchedi; Tola, 2006).
Participam dessa empreitada pesquisadores acadmicos, vinculados s uni-

versidades do estado, pblicas e privadas, que buscam com frequncia as insti-
tuies pblicas locais de servio social e segurana, que so referncias empricas
de muitas pesquisas por reunirem expressivas bases de dados. Em 2002, a decla-
rao do Frum Italiano para a Segurana Urbana esclareceu esse contexto, nos
termos que seguem, expondo at tenses presentes:
O mundo acadmico e as administraes se apresentam como dois mbitos

muito diversos entre si, pelos procedimentos normativos, sistemas de anlise,
critrios de avaliao e, sobretudo, disposio no enfrentamento de um tema
complexo e articulado como a segurana da cidade. A relao frequentemente
forada entre as duas posies, marcadamente distantes, produziu desconfiana
nos confrontos de certa teoria abstrata, de uma parte, e esnobismo intelectual, de
outra. A ocasio para um confronto crtico resulta, assim, necessria a fim
de redimensionar a rigidez de certos comportamentos e possibilitar um dilogo
claro e aberto entre dois mundos que, sobre o tema da segurana, so interde-
pendentes. (Universit, 2002, p.1-2.)
Essa experincia internacional de constituio de polcia especializada, como

afirmamos anteriormente, em preveno de explorao sexual de mulheres
compartilhada com equipes de assistentes sociais e psiclogas. Essas atuam
em conjunto com policiais que indicam formas de preveno de desrespeito a
direitos constitudos e de mobilizao de comunidades urbanas, como na regio
norte da Itlia, onde se encontram Veneza, Pdua e outros centros urbanos com
intensa presena de turistas.
Nesse sentido, especial ateno devemos ter para com o documento Mo-
delli legislative nazionali e governo del fenomeno della prostituzione e della trata
nei territori urbani divulgado no portal citado por esse frum (Carchedi; Tola,
2006). Mas sero as concepes de sociedade democrtica, de igualdade de con-
dies de existncia e de comunidade urbana ativa, de moradores, que devem
se constituir em princpios norteadores da reflexo, no mbito das pesquisas
acadmicas, assim como das intervenes cotidianas, sob a responsabilidade de
agentes pblicos de proteo da infncia e adolescncia femininas (ibidem).
De algum modo, encontramos dificuldades no entrelaamento de cientistas
sociais vinculados a universidades e agentes pblicos locais para investigao dos
aspectos assistidos junto a meninas, menores de idade, vtimas de abuso sexual,
para investigao de um tema to intrincado e comprometedor quanto o da
prostituio.
O abuso sexual deve ser considerado prtica de maus-tratos, que indica si-
tuaes sociais adversas nas famlias das vtimas. A primeira classificao de
maus-tratos infantis resultou de pesquisa realizada entre os anos de 1983 a 1986,
por cientistas do estado de Missouri, nos Estados Unidos. Realizada em carter
pioneiro por Ewigman, Kivkhan e Land (1993 apud Schintzer, 2011, p.5), com
crianas mortas at 5 anos de idade, contribuiu para formular essa primeira defi-
nio. O estudo circunscreveu as crianas como vtimas possveis, provveis e
improvveis; e os maus-tratos como fsicos, sexuais e decorrentes de negligncia.
Pensamos poder agregar a essa constatao que o abuso sexual se constitui
em maus-tratos fsicos e psicolgicos de uma criana, que pode ser possvel, pro-
vvel, ou improvvel. E se ocorre, implica reconhecer que sua famlia encontra-
-se em situao de desamparo, desajuste, desagregao ou transtorno, em processo
que envolve um ou vrios de seus membros.
Dos 75 agentes pblicos ouvidos em entrevistas, pudemos extrair que eles
trazem as mesmas dvidas e incertezas que esto presentes em profissionais que
a eles se assemelham. Nesse contexto, julgamos sensato centrar as pesquisas
num territrio bem prximo das prticas especializadas cotidianas para, num se-
gundo momento, pensarmos a constituio de redes sociais de preveno dessas
prticas agressoras da integridade infantil. Essa ponderao vem do reconheci-
mento do alerta de Sheree Toth e Jody Manly, quando afirmaram que as pes-
quisas devem envolver o estudo do universo das prticas de maus-tratos e a
mobilizao de recursos financeiros pblicos com vistas a apoiar o desafio de
recrutar e manter prxima uma populao que rotineiramente est se confron-
tando com mltiplos problemas. Em sntese, dizem ser necessria [a] am-
pliao de investimentos em estudos que correspondam complexidade da vida
das crianas agredidas e de suas famlias (Toth; Manly, 2011, p.634).
Nesse caminho, vem ao encontro uma reviso do processo de atendimento a
vtimas de abuso e explorao sexual realizada por equipe brasileira. Nela apre-
sentada a dimenso dos servios prestados, dentre eles abordagem de rua em
situaes de explorao infanto-juvenil [] aes de preveno e promoo de
direitos de crianas e adolescentes em rede (Santos, G. et al., 2011, p.96). Essa
avaliao foi realizada a partir de protocolo de gesto do Centro de Referncia
Especializado de Assistncia Social (Creas). Mas esse tipo de abordagem mpar,
no sentido de restringir-se a experincia a uma capital de estado, Curitiba. O es-
tudo destacou a importncia de se projetar o atendimento das vtimas, do incio
ao fim; o incio, dado pelo primeiro encontro de agentes pblicos com a vtima;
o fim, identificado no processo de integrao das crianas nas prticas conce-
bidas como direitos seus, protegidas por ncleos familiares estruturados, reco-
nhecidos como unidades ntegras e protetoras da infncia e adolescncia. Isso

demanda ampliao dos horizontes da responsabilidade dos agentes pblicos
envolvidos.
A responsabilidade como intelectuais acadmicos tambm se impe, desde
os pesquisadores e estudantes em formao at movimentos de enfrentamento
dessa prtica indigna, urbana, local e pblica. Em nossa pesquisa buscamos
produzir, como resultado, a arquitetura de uma rede social de preveno de
delitos de abuso e explorao sexual, a ser formada nas cidades, pesquisadas ao
longo de 2013 e primeiro semestre de 2014. Para tanto, vimos realizando rigo-
roso levantamento bibliogrfico, nacional e internacional; identificao de con-
ceitos e princpios ticos que sedimentem o caminho inicial do trabalho de
campo; identificao da solidez, ou da fragilidade, de conceitos apresentados nas
referncias acadmicas levantadas, no pas e no exterior.
Iniciado em agosto de 2011, j avanamos no levantamento de dados sobre
bairros e regies urbanas com elevado ndice de vulnerabilidade, atravs de
informaes oficiais oferecidas pelas unidades administrativas locais. J entre-
vistamos tcnicos em servio social, em atendimento psicolgico, profissionais
da sade vinculados a programas locais de preveno em rede, alm de conse-
lheiros tutelares e delegadas que presidem a Delegacia de Defesa dos Direitos da
Mulher, nas cinco cidades citadas. Tambm j iniciamos entrevistas com poli-
ciais militares e guardas municipais, mulheres e homens.
relevante registrar que mapeamos as bases bibliogrficas indicadas no
portal da Capes, como tambm na base Scielo e nas bibliotecas das unidades aca-
dmicas da UNESP, USP, Unicamp e Ufscar. Nelas encontramos poucas teses e
dissertaes disponveis sobre o tema, nas suas bases eletrnicas ou mesmo na
forma de texto impresso. Em seguida, nos aproximamos de centenas de refe
rncias bibliogrficas internacionais atravs do programa de busca bibliogrfica
cientfica temtica (Scival), disponvel na UNESP.
Dos levantamentos decorreram a identificao de trabalhos acadmicos e
obras publicadas que tratam sobretudo do tema do abuso sexual. No Hemisfrio
Norte, em especial nos Estados Unidos, o tema associado experincia violenta
do estupro rape , como concebido na academia cientfica e na indstria cine-
matogrfica. Essas referncias constam da base bibliogrfica ampliada do pro-
jeto, e ser objeto de estudo e anlise ao longo de toda a sua vigncia.
Mas um tema se destaca e deve ser objeto de reflexo terica maior: a consi-
derao do abuso sexual como delito, sobre o qual h uma expressiva produo
associada ao trabalho do jurista Eugenio Ral Zaffaroni, professor titular de
Direito Penal, na Universidade de Buenos Aires. Ele trata da responsabilidade
dos agentes judiciais como os primeiros que devem configurar os delitos, dentre
eles, o de abuso ou explorao sexual de crianas e jovens. a partir da definio
do que injusto que a responsabilidade torna-se matria da chamada agncia
judiciria, que, diga-se, tem poder reduzido de conter e limitar a injustia prati-
cada, uma vez que o Poder Judicirio deve responder perante o processado e a
comunidade, dando conta da forma com que exerce ou administra a sua reduzida
quota de poder limitador (Zaffaroni, 1991, p.264). O poder maior estaria, a
nosso ver, na articulao de agentes pblicos de distintas instituies do Poder
Executivo local, envolvendo desde as assistentes sociais at as delegadas da mu-
lher e conselheiros tutelares. E, para o incio dessa longa jornada, devemos ter
clareza das referncias metodolgicas, dos princpios ticos e sujeitos relevantes.
Os conselheiros tutelares tm a peculiar funo de representar comunidades
de moradores, eleitos num processo normatizado e que atuam de forma inde
pendente, sem subordinao a qualquer autoridade pblica constituda, seja
estatal local, ou estadual, ou federal. Esses conselheiros possuem atribuies es-
pecficas, como se ver a seguir.
Constitudo a partir da Resoluo n. 75, de 22 de outubro de 2001, que
formalizou os parmetros para a atuao desses agentes pblicos comunitrios,
os conselhos tutelares tiveram nova configurao a partir da Resoluo n. 139, de
17 de maro de 2010. No documento que lhe deu origem, o conselho tutelar
definido no artigo 5o como rgo pblico autnomo, no desempenho de suas
atribuies legais [e] no se subordina aos Poderes Executivo e Legislativo
Municipais, ao Poder Judicirio ou ao Ministrio Pblico. Foi concebido para
ser autnomo perante as autoridades locais constitudas, exatamente aquelas
responsveis pela proteo e defesa dos direitos das crianas e adolescentes, em
cada cidade brasileira (Resoluo n. 139/2010, artigo 5o). Tambm desempe-
nharia funes administrativas direcionadas ao cumprimento dos direitos da
criana e do adolescente, sem integrar o Poder Judicirio (artigo 6o). E o mais
importante a definio da autoridade, e decorrente responsabilidade dos conse-
lheiros tutelares, diante de delitos praticados contra crianas e adolescentes:
autoridade do Conselho Tutelar para aplicar medidas de proteo deve ser
entendida como a funo de tomar providncias, em nome da sociedade e fun-
dada no ordenamento jurdico, para que cesse a ameaa ou violao dos direitos
da criana e do adolescente; e responsabilidade ao tomar conhecimento de
fatos que caracterizem ameaa e/ou violao dos direitos da criana e do adoles-
cente recorrendo a procedimentos legais cabveis e, se for o caso, aplicar as
medidas de proteo previstas na legislao. (ibidem, artigo 7o).
Mas os conselhos tiveram nova configurao a partir da Resoluo
n. 139/2010, aps o reconhecimento da inexistncia de Conselhos Tutelares em
cerca de 10% dos municpios brasileiros e graves deficincias no funcionamento

da maioria dos j constitudos. A nova resoluo permitiria aos conselheiros a
requisio de servios pblicos nas reas de educao, sade, assistncia social,
dentre outras, com a devida urgncia, de forma a atender ao disposto nos artigos
4o, pargrafo nico, e 136, inciso III, alnea a, da Lei n. 8.069, de 1990. E o que
diz a lei citada?
Art. 4o dever da famlia, da comunidade, da sociedade em geral e do Poder

Pblico assegurar, com absoluta prioridade, a efetivao dos direitos referentes
vida, sade, alimentao, educao, ao esporte, ao lazer, profissionali-
zao, cultura, dignidade, ao respeito, liberdade e convivncia familiar e
comunitria.
Pargrafo nico. A garantia de prioridade compreende:
a) primazia de receber proteo e socorro em quaisquer circunstncias;
b) precedncia de atendimento nos servios pblicos ou de relevncia
pblica;
c) preferncia na formulao e na execuo das polticas sociais pblicas;
d) destinao privilegiada de recursos pblicos nas reas relacionadas com a
proteo infncia e juventude.
Conselheiros como referncias das redes sociais
Seriam os conselheiros tutelares as principais referncias para constituio

de redes sociais de preveno de abuso sexual de meninas? Para responder a essa
questo iniciamos com a identificao dos conceitos derivados da configurao
do direito da menoridade em nosso pas, presentes no Estatuto da Criana e do
Adolescente (ECA), lei promulgada em 1990. As prticas de abuso eram identi-
ficadas em crianas, at 12 anos de idade, como violncia presumida. Hoje, qual-
quer relao sexual com crianas, at 14 anos de idade, nos termos do Direito
Penal, passou a ser identificada como estupro de vulnervel. Esse conceito am-
pliou a compreenso do significado da condio de pessoa vulnervel, concebida
como crianas, at os 14 anos. Nesse sentido, avanamos para o reconhecimento
da importncia de distinguir violncia sexual infantil e violncia sexual adoles-
cente, deixando de estabelecer elos indevidos que esto presentes na literatura
acadmica, quando se trata de violncia, num denominado horizonte infanto
juvenil.
Deu suporte a essa constatao uma pesquisa realizada em 2011 com m-
dicos pediatras, no exerccio da residncia mdica (Caccia-Bava; Bettiol, 2011).
Nessa pesquisa, jovens mdicos e mdicas afirmavam ser a prtica de relao

sexual com crianas um ato criminoso, sem outra possvel interpretao. Dessa
referncia surgiu a dvida sobre a gravidade do abuso sexual de meninas crianas
at 14 anos no caso de esse abuso ser praticado por adolescentes a partir de
15 anos de idade. Seriam distintos os agravos, a violncia, daqueles praticados
por adultos? A questo foi esclarecida, de incio, por ensaio terico da jurista
Lydia Neves Bastos Telles Nunes, que traz a mediao do direito da personali-
dade em formao, que significa operar o julgamento de atos individuais conside-
rando pessoas que ainda se encontram em processo de desenvolvimento de sua
personalidade e, por decorrncia, da formao de valores (Nunes, 2011).
Um segundo alerta veio de autores mexicanos que consideraram inaceitvel,
do ponto de vista tico, a realizao de entrevistas, por cientistas, de crianas e
adolescentes que teriam passado pela experincia de abuso sexual, ou que ainda
viviam a experincia da explorao sexual (Gutirrez; Vega; Rodrguez, 2008).
Alm da chamada revitimizao evidente, atravs de comprometida inter
locuo com cientistas sociais, que se encontram destitudos da capacidade de
interveno teraputica imediata, e pela reiterao de depoimentos sobre sofri-
mentos vividos, existia, segundo eles e ns, uma incorreo metodolgica na
tentativa de entrevistar menores de idade sobre experincias delitivas vividas
na condio de vtimas. Alm do que, menores, destitudos por definio da
capacidade de discernir sobre riscos decorrentes de informaes que oferecem,
devem ser resguardados, antes de serem considerados como sujeitos de uma
pesquisa-ao.
Na perspectiva de construo social do conhecimento, nos termos colocados
por Telmo Caria (1999), a anlise da experincia do abuso e explorao sexual
deve indicar caminhos de interao entre sujeitos, com capacidade de formao
de compreenso sobre fenmenos vividos e observados, para intervirem em si-
tuaes especficas. As crianas se encontram fora desse horizonte e as ado
lescentes tambm. Elas podem ser orientadas, isto sim, para aes pontuais, de
proteo individual.
Em sntese, o territrio da pesquisa foi se constituindo com base na expe-
rincia de configurao das subjetividades presentes, o que significou ir ao en-
contro de interlocutores que se integrassem a instituies pblicas locais, na
qualidade de agentes pblicos, com atuao cotidiana junto a crianas e adoles-
centes meninas que tivessem vivido a experincia do abuso sexual. Para a reali-
zao das entrevistas buscamos autorizao escrita das autoridades pblicas que
dirigem essas instituies locais de sade, assistncia, segurana comunitria e
segurana pblica. A exceo foram os conselheiros tutelares, pois eles prprios
autorizaram a realizao das entrevistas, pessoalmente ou atravs de sua coorde-

nao, como no caso da cidade de So Carlos.
Os roteiros de entrevistas foram elaborados a partir da referncia prtica
imediata presente junto a cada agente pblico, em sua atuao cotidiana. As
questes foram as mesmas e abertas, a ponto de os profissionais da sade po-
derem relatar formas de tratamento de crianas e adolescentes meninas; as de
assistncia social, sobre formas de ateno e proteo; os de segurana pblica e
comunitria, sobre formas de identificao de suspeita de delito de abuso e explo-
rao sexual, assim como de formas de preveno cotidiana dessas prticas.
Os conselheiros tutelares, sobre como atuam com famlias que integram possveis
vtimas. A coincidncia das questes teve o objetivo de identificao de bases
subjetivas comuns, como referncia na formao de redes sociais de interveno.
Rotas urbanas de explorao sexual e

desigualdade social
Na configurao do territrio da pesquisa, nas cinco cidades indicadas

no projeto Araraquara, Bauru, Ribeiro Preto, So Carlos e So Jos do Rio
Preto , partimos do levantamento do nmero de bairros com elevado ndice de
vulnerabilidade social, j tomando como referncia quantitativa a anlise reali-
zada pelo Sistema Estadual de Anlise de Dados Estatsticos (Seade), datada de
2007, no havendo pesquisa publicada mais atual. Essa tarefa foi fcil de con-
cluir, uma vez que h bases de dados digitalizadas das reas urbanas que
congregam famlias que vivem situaes de pobreza, excluso e carncias ml
tiplas, e as secretarias municipais de Assistncia Social tem acesso a essas bases.
Em Araraquara, primeira das cinco cidades em que a pesquisa se realiza
foram identificadas as vulnerabilidades atravs do ndice paulista de vulnerabili-
dade social do Seade (2007), a partir do qual os habitantes do municpio so aglu-
tinados em seis grupos, sendo o 4o, o 5o e o 6o, indicadores de vulnerabilidade
mdia, alta e muito alta. No Grupo 4 (vulnerabilidade mdia), foram registradas
22.325 pessoas, correspondendo a 12,3% do total dos moradores da cidade, com
base no censo nacional de 2000. Os dados do Seade trouxeram o rendimento
mdio dos responsveis pelas casas habitadas, assim como os anos de escola
ridade dos adultos; tambm informaram que as mulheres responsveis pela
sustentao do grupo correspondiam a 23,2%. No Grupo 5, 15.446 pessoas, signi-
ficando 8,5% dos moradores, e no Grupo 6, 7.184 residentes na cidade (4% do
total), dentre as quais o rendimento nominal mdio dos responsveis pelo domi-
clio era de R$ 355,00, no ano da pesquisa. Quanto escolaridade, os chefes de

domiclios apresentaram, em mdia, 4,4 anos. No mesmo estudo, 84% deles
eram alfabetizados e 19,4% completaram o ensino fundamental. As mulheres
chefes de domiclios correspondiam a 20% (Seade, 2007).
Tomando essas referncias quantitativas iniciais, pudemos visualizar que a
vulnerabilidade social e a familiar estavam associadas fragilidade do exerccio
da cidadania, por parte dos adultos, no que diz respeito ao processo educacional
vivido e remunerao do seu trabalho regular. E quando essa fragilidade, iden-
tificada indivduo a indivduo, se transforma em vulnerabilidade social significa
que ela atinge o conjunto do grupo nuclear, impactando seu processo de desen-
volvimento e formao.
Teramos, ainda, que supor que, dada a baixa remunerao do trabalho do
adulto responsvel pelo ncleo, seria exigncia o envolvimento de mulheres, jo-
vens, adolescentes e crianas em prticas produtivas ou prestadoras de servios,
geradoras de renda complementar. Nessa hiptese estaramos prximo, seno
diante, de situaes violadoras de direitos fundamentais de crianas, adoles-
centes, jovens e mulheres.
Da cidade de Bauru, os dados do Seade apresentam os mesmos seis grupos
de vulnerabilidade, sendo os trs ltimos relativos vulnerabilidade mdia, alta
e muito alta. No terceiro eram identificadas 48.798 pessoas, correspondendo a
15,6% do total de moradores da cidade; no segundo, foram visualizadas 22.716
pessoas, 7,3% do total de 312 mil habitantes, segundo o censo de 2000. No ter-
ceiro, 25.267 pessoas, correspondendo a 8,1% do total. A mdia de escolaridade
dos adultos do Grupo 6 permanecia baixa 4,4 anos de estudo. As mulheres
chefes de domiclios correspondiam a 22,8% (Seade, 2007).
Na cidade de Ribeiro Preto, o quadro no era distinto. Ela conhecida
como capital nacional do agronegcio, denominao instituda espontaneamente
pelas associaes corporativas de empresrios dos setores industriais, comerciais
e agroindustriais, e assim reconhecida oficialmente, em 2011, pelo governo
federal. No Grupo 6 (de vulnerabilidade muito alta), estavam presentes 31.773
pessoas (6,3% do total), com rendimento mensal mdio dos trabalhadores adultos,
responsveis pelo ncleo familiar, de R$ 344,00 e 75,9% deles auferindo renda
de at trs salrios mnimos. Os chefes de domiclio apresentavam, em mdia,
4,3 anos de estudo; 84,1% deles eram alfabetizados e 18,4% completaram o
ensino fundamental. As mulheres chefes de domiclios correspondiam a 21,1%
e a parcela de crianas de 0 a 4 anos equivalia a 13,8% do total da populao desse
grupo.
Na cidade de So Carlos, o Grupo 6 congregava 8.115 pessoas (4,2% do total);
o rendimento nominal mdio dos responsveis pelas famlias era de R$ 370,00 e
79,1% deles s geravam renda de at trs salrios mnimos. Os denominados for-

malmente chefes de domiclios apresentavam, em mdia, 3,9 anos de estudo,
80,9% deles eram alfabetizados e 15,6% completaram o ensino fundamental;
16,2% das mulheres eram responsveis pelo sustento familiar.
Tristeza igual se registrava em So Jos do Rio Preto: 10.861 pessoas (3,0%
do total), cadastradas no Grupo 6; rendimento nominal mdio dos responsveis
de R$ 365,00; escolaridade dos chefes de domiclios era em mdia de 4,5 anos de
estudo. As mulheres chefes de domiclios correspondiam a 18,8%.
Trazer os dados, cidade a cidade, significa ocuparmos nosso tempo de pes-
quisador para identificar uma desigualdade paulista homognea, independente
da capacidade de atuao dos empresrios de cada municpio, reunidos em asso-
ciaes, ou de terem xito em seus empreendimentos e proclamarem o sucesso da
sua cidade, de um ponto de vista corporativo. Essa desigualdade paulista est
longe de ser superada pelos empreendedores que detm capital, pequeno, mdio
ou de grande monta. Est fora de seus horizontes o enfrentamento da iniquidade
e da discriminao social sob todas as formas. Da porque no so referncia
de polticas pblicas de preveno de delitos, de abuso ou explorao sexual de
meninas, constitutivas de parmetros civilizados de segurana urbana.
A desigualdade social paulista e a insegurana da infncia e adolescncia, em
particular de meninas, so, hoje, temas de responsabilidade exclusiva das insti-
tuies pblicas estatais. Se organizaes no governamentais ou filantrpicas se
associam a programas governamentais, ainda est por se revelar a relevncia
desse entrelaamento.
O que tem a vulnerabilidade social com prticas de formao de redes sociais
de preveno de abuso sexual de meninas, crianas e adolescentes? Ela uma
referncia abstrata e inicial da desigualdade social e, por isso, genrica. E a tra-
zemos pelo fato de instituies pblicas estatais, locais, operarem esse conceito
tanto na formulao de polticas como no ordenamento dos dados quantitativos
das questes sociais a elas relevantes. s vezes, ncleos de pesquisa universit-
rios tambm abraam esse conceito.
At onde caminhamos, j identificamos outro horizonte: o que vislumbra
sujeitos que atuam como profissionais prximos das vtimas e das situaes de
risco nas quais se configuram os delitos. E a encontramos outro mapa, ou
ocupao territorial da cidade, por pessoas que realizam os servios pblicos
especializados, apresentados pelos gestores das distintas unidades administra-
tivas estatais, locais. Assim, chegamos aos conselheiros tutelares, j eleitos vigi-
lantes civis da cidadania e da integridade infantil e adolescente, por residirem
em reas carentes de experincias institucionais de fundamentao cidad da
vida.
Prosseguimos em nosso trabalho de campo com a identificao dos agentes

pblicos de sade, ora comunitrios, ora enfermeiros. Todas as secretarias muni-
cipais da Sade das cidades de nosso projeto implementaram o denominado Pro-
grama de Sade da Famlia, de iniciativa do Ministrio da Sade. Os integrantes
desse programa nacional, no mbito de cada cidade, so responsveis por colocar
em prtica, em seu nvel de atuao, polticas de sade e registrar demandas ori-
ginrias dos grupos familiares, em nmero definido pelas secretarias municipais
de Sade.
Buscamos, tambm, os policiais militares e os guardas municipais, de incio
em So Jos do Rio Preto e em Ribeiro Preto. Reunimo-nos com seus comandos,
quando recolhemos informao de que no atuam de forma direta com o tema de
nossa pesquisa. Aqui surge um impasse ou uma questo mais intrincada. Se os
guardas municipais, homens e mulheres, atuam na proteo de patrimnio p-
blico, o fazem na presena de pessoas, dentre elas crianas e adolescentes me-
ninas, do que decorre que eles tomam conhecimento de situaes que podem ser
identificadas como de abuso ou agresso sexual infncia e adolescncia que
ocorrem em espaos pblicos. Ato contnuo, por dever profissional e mesmo de
cidadania, devem convocar a polcia militar e relatar-lhe o ocorrido, a qual redi-
gir boletim de ocorrncia. E esse documento deve ser encaminhado, por exi-
gncia legal, Delegacia de Defesa dos Direitos da Mulher, quando se referir a
agresses contra meninas (crianas ou adolescentes) ou mesmo contra adultas.
Ocorre que o registrado em boletim torna-se objeto de investigao policial,
nessas delegacias, sob a responsabilidade de uma delegada, que configurar,
ou no, um delito contra crianas ou adolescentes, ou mulher jovem ou adulta.
Se configurado, um processo encaminhado para o Juizado da Vara da Infncia
e Juventude, ou Juizado Criminal, que ter a responsabilidade de iniciar pro-
cesso de penalizao de pessoa, autora de delito de agresso ou abuso sexual
de meninas.
Surge a questo para ns, cientistas: de todos esses agentes pblicos
guardas municipais, policiais militares, delegadas e delegados, alm de juzes ,
quais podem participar de prticas de preveno de abuso e explorao sexual de
meninas? A resposta intrincada, pois, se nenhum desses tem a atribuio
da preveno, caberia a todos os demais agentes pblicos assistentes sociais,
mdicos, enfermeiras, agentes comunitrios de sade, psiclogos e conselheiros
tutelares voltarem-se para intensa atuao junto a famlias e comunidades de
moradores, alm de escolas, parques infantis e jardins para instalao de redes
de preveno dessas prticas.
Por essa razo, entrevistamos os agentes pblicos j citados. E seguimos ro-
teiro elaborado a partir de conceitos e mediaes tericas tomadas da bibliografia
existente. Nos roteiros de entrevistas, tambm estavam referncias conceituais,

colhidas dos tericos. Essas foram as primeiras bases para a prtica da construo
social do conhecimento. As respostas viriam como referncia de manifestaes
de conscincia imediata, com base em prticas cotidianas, tambm denomi-
nadas mediaes empricas. Sobre o conceito de conscincia prtica ou imediata,
tomamos como referncia Schaff (1967), alm de Caria (1999). Do primeiro,
o conceito de linguagem como expresso da conscincia prtica. Do segundo, o
processo intersubjetivo de construo de conhecimento.
As questes tiveram dupla finalidade: de incio, apresentar o horizonte te-
rico e de pesquisa do projeto em pauta e sensibilizar os interlocutores para futura
participao na formao de redes sociais de preveno; depois, buscar aproxi-
maes com assistentes sociais, psiclogos e mdicos, ou guardas municipais e
policiais militares, que seriam ou foram procurados pelos conselheiros tutelares,
na perspectiva de constituio das primeiras medidas de ateno social, proteo
e tratamento de possveis vtimas.
As questes foram as mesmas, como afirmamos, dirigidas aos distintos
agentes pblicos, por duas outras razes, alm das j apontadas: primeiro, pelo
fato de buscarmos constituir um horizonte social comum a todos os agentes p-
blicos, e tambm para identificar se o enfrentamento do abuso e da explorao
sexual estariam constitudos como desafio entre eles; segundo, para formarmos
uma compreenso da responsabilidade pblica desses agentes, junto com a
possibilidade de eles poderem contar com o esforo dos pesquisadores vincu-
lados universidade que se debruam sobre esse tema.
Nos territrios urbanos de Araraquara e Ribeiro Preto, identificamos,
tambm, o trabalho desenvolvido, desde incio de 2011, de comits de enfrenta-
mento ao trfico de pessoas para fins de explorao dentre eles a explorao
sexual formados por iniciativa da Secretaria de Estado da Justia do Governo
do Estado de So Paulo, acompanhando plano nacional de enfrentamento do tr-
fico, que tambm se referia a contrabando de rgos humanos e prticas de
explorao do trabalho que se assemelham a trabalho escravo.
Avanando para nossas concluses iniciais, afirmamos que as experincias e
o rigor de pesquisadores internacionais ainda esto por sensibilizar agentes p-
blicos locais no trato do tema em pauta. Nossa expectativa que compartilhem
de experincias externas ao nosso pas, da mesma forma que o fizeram quando
aqui chegaram a aids ou o consumo de narcticos como fenmenos epidmicos.
Para esses agentes, o abuso sexual e a explorao sexual so considerados, ainda,
eventos, ocorrncias ou fatos exteriores s suas competncias pblicas. Mas, ao
entrevist-los, foi possvel identificar interlocutores em potencial na formao de
redes sociais de preveno de delitos. Em outros pases do Ocidente, profissio-
nais j deram um passo adiante, no sentido de maior aproximao com crianas

em situao de risco. Muitos deles esto se formando para nova modalidade de
trabalho: child protection workers, como ocorre num dos estados dos Estados
Unidos. Ela se torna uma nova competncia voltada a identificar situaes em
que crianas ainda no foram feridas, mas correm risco de o ser (Fallon et al.,
2011, p.237).O esforo a empreender bem maior do que aquele que nos apre-
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ESTATUTO DA JUVENTUDE NO BRASIL:
AVANOS E RETROCESSOS
(2004-2013)1
Mirlene Simes Severo2
Uma breve introduo
A construo de um marco legal para os jovens no Brasil, desde 2004, per-

correu um caminho complexo, cercado de contradies e disputas ideolgicas.
Esse ano citado como referncia, pois o primeiro registro que se tem, atravs
da Comisso Especial de Juventude da Cmara dos Deputados, de proposta de
lei para os jovens, que ficou denominada Estatuto da Juventude.
O tema direitos dos jovens recente no Brasil: enquanto os pases latino-
-americanos desde 1985, primeira edio do Ano Internacional da Juventude
proclamado pelas Naes Unidas, se articulavam para garantir espaos de debate
e propostas quanto aos direitos dos jovens, o Estado brasileiro somente no final
da dcada de 1990 comeou a instituir programas para a juventude, mas sem um
instrumento legal especfico. Com isso, o Brasil se tornou um dos ltimos pases
da Amrica Latina a contemplar uma legislao para os jovens. Em sntese: pri-
meiro se estabeleceram as polticas de juventude, determinadas principalmente
pelos problemas de violncia com os quais os jovens se envolviam, para poste-
riormente ser criada uma legislao especfica. Lembra-se que a formulao de
tal legislao passou nove anos na Cmara dos Deputados, de 2004 a 2011, mais
1. O presente artigo parte da tese de doutoramento da autora (Simes Severo, 2012), finalizado
em 2012 e financiado pela Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior
(Capes).
2. Doutora em Sociologia Universidade Estadual Paulista (UNESP)/campus Araraquara.
Professora do Centro Universitrio Belas Artes.
de um ano no Senado Federal, de 19 de outubro de 2011 a 16 de abril de 2013, e

foi sancionada em 5 de agosto de 2013.
O Estatuto da Juventude, aps esse estendido debate, no estabeleceu clara-
mente a interveno do Estado sobre os contextos de vulnerabilidade dos jovens
brasileiros, especialmente dos jovens economicamente carentes, para que, com
isso, a violao dos direitos humanos deixasse de acontecer e possibilitasse, a
partir dos prprios jovens, a resoluo e o enfrentamento de problemas coti-
dianos (UNFPA, 2010).
Busca-se, neste captulo, apresentar essas e outras lacunas de tal legislao
juvenil, e a necessria discusso e o fortalecimento de leis que promovam pol-
ticas pblicas que integrem, apoiem, protejam e promovam o jovem brasileiro.
Estatuto da Juventude no Brasil
importante observar que programas ou projetos de governo executados

antes de 2004, ou at mesmo posteriormente, no so aqui retratados. Por isso,
faz-se referncia construo dos direitos civis, polticos, sociais, econmicos e
culturais dos jovens como estabelece a Conveno da ONU, de 1966, e a Con-
veno Ibero-Americana de Direitos dos Jovens, de 2005, e no s aes gover-
namentais destinadas a esse pblico.
Todavia, sabe-se da importncia das polticas pblicas em seus mais va-
riados objetivos e alcance e, tambm por isso, necessrio ressaltar que se no
houver marco regulatrio que integre e d perspectiva de longo prazo a um pro-
jeto de incluso social e de desenvolvimento nacional para os jovens, as polticas
se apresentaro, assim como hoje, desarticuladas e desvinculadas do contexto
geral da sociedade.
Considera-se que os direitos dos jovens, assim como dito anteriormente,
tema recente: na academia, nas pesquisas relacionadas ao seu cotidiano, nos
organismos nacionais e internacionais. Os direitos dos jovens no Brasil come-
aram a ser discutidos em 2004. O Projeto de Lei n. 4.529/04 dispe sobre o
Estatuto da Juventude, que, na verso inicial, resumia e agregava alguns direitos
civis j existentes para os jovens em nosso pas, mas no ampliava a discusso
para novos problemas ou situaes vividas. Sua elaborao partiu da Comisso
Especial de Juventude da Cmara dos Deputados, que, em um ano, realizou en-
contros, seminrios e uma conferncia com o intuito de discutir, com a sociedade
civil, o Projeto de Lei (Simes Severo, 2010).
A partir de 2004, tem-se a proposta do Estatuto da Juventude; passado
um ano, ocorre a instituio da Secretaria Nacional de Juventude, o Conselho
Nacional de Juventude e a promulgao de programas especficos para a in-

cluso social dos jovens, tal como o Primeiro Emprego. At ento, no existia
essa representao institucional, e os programas para os jovens, alm de serem
insuficientes, eram desagregados. Convm reforar novamente o argumento de
que, diferente dos pases da Amrica Latina, at mesmo pela sua lenta formu-
lao, a legislao brasileira foi discutida mais como um conjunto de leis e pol-
ticas pblicas setoriais para a juventude do que como fundamento para a
projeo da condio juvenil, seus problemas e possveis solues (Sposito;
Carrano, 2003).
Em sntese, no Brasil, o processo se inverteu: primeiro se estabeleceram as
polticas de juventude, determinadas principalmente pelos problemas de vio-
lncia com os quais os jovens se envolviam, para posteriormente ser efetivada
uma legislao especfica, que demorou dez anos para ser aprovada.
Alm disso, o Estatuto da Juventude no prope a interveno do Estado
sobre os contextos de vulnerabilidade dos jovens brasileiros para que, com isso, a
violao dos direitos humanos deixasse de acontecer e possibilitasse, a partir
dos prprios jovens, a resoluo e o enfrentamento de problemas cotidianos
(UNFPA, 2010).
Concorda-se com a ideia de que a legislao especfica garante a construo
de uma sociedade mais democrtica, como tambm permite avanos sociais,
polticos e culturais no sentido de se alcanar justia e paz para todos. Segundo
Alvarez (1999), a sociedade pauta-se pela conquista de direitos, especialmente a
partir do sculo XX, quando se constituiu a expanso e construo dos direitos
sociais, com o intuito da ampliao da igualdade entre os homens.
O autor ressalta ainda que, com o processo de globalizao neoliberal, a re-
lao de direitos e igualdade foi interrompida, a comear pelo enfraquecimento
dos Estados e pela poltica econmica baseada na financeirizao.3 Essa relao
atinge diretamente a conquista de direitos:
Enfraquecidas as instituies estatais de mbito nacional voltadas para asse-

gurar e promover os direitos civis, polticos e sociais, os valores da cidadania se
veem ameaados pelos imperativos da economia globalizada e sua nfase na
produtividade, na competitividade e na livre circulao de capitais. (Alvarez,
1999, p.102.)
3. Esse conceito explica a atual fase do sistema capitalista. Para maiores informaes, consultar
Braga (2009, p.89-102).
As conjunturas econmicas atingem, diretamente, os direitos sociais; isso

porque so eliminados os fundamentos do direito alcanado pelo welfare state,4
como as garantias de trabalho, de segurana, de remunerao e de acesso ao
mercado de consumo. Garantir, nesse processo, os direitos sociais dos jovens,
torna-se imprescindvel.
Contudo, alm das garantias jurdicas, faz-se tambm necessrio promover
as mudanas sociais que envolvem os jovens e propiciar o enfrentamento das
adversidades vividas por eles. Neste sentido, fundamental associar s dispo
sies legais nacionais e internacionais a aplicao dos princpios da dignidade da
pessoa humana e da proteo integral (UNFPA, 2010, p.55).
Nesse contexto, por iniciativa da Cmara dos Deputados, apresentado o
projeto do Estatuto da Juventude, que marca o fim de um processo de reconheci-
mento tardio dos jovens como sujeitos de direitos, mas inicia uma outra fase: o
reconhecimento, o debate e a promoo de tal lei com vistas ao seu fortalecimento.
A seguir sero reconstrudos, de forma retrospectiva, os anos de discusso
do Estatuto para que tambm se possa ter compreenso dos avanos e recuos no
que tange aos direitos dos jovens no Brasil.
Sete anos de tramitao do

Projeto de Lei Estatuto da Juventude
Diversos foram os caminhos para se constituir o contedo do Estatuto da

Juventude (EJ). Antes disso, necessrio fazer um breve relato sobre os marcos
jurdicos antecedentes ao estatuto e aprovao da Emenda Constitucional
n. 65, conhecida como PEC da Juventude, que compem parte das discusses
sobre os direitos dos jovens no Brasil.
Um dos instrumentos legais mais conhecidos na temtica juvenil o Esta-
tuto da Criana e do Adolescente (Lei n. 8.069/90). Sua aprovao foi reconhe-
cida pela legislao brasileira logo aps a realizao da Conveno Internacional
dos Direitos da Criana e do Adolescente, em 1989. O ECA um importante
instrumento para o desenvolvimento integral da criana, com responsabilidades
que abarcam desde a famlia at a sociedade e o Estado. Embora tenha essa
importncia quanto proteo da criana, com relao aos jovens necessrio
avanar e, assim, incorporar legislao especfica que o ECA no alcana.
4. Utiliza-se esse conceito em seu sentido clssico, que permite, atravs do Estado, construir um
conjunto de benefcios sociais universais por meio da estabilidade entre as foras de mercado e
a sociedade. Uma reviso desse conceito pode ser lida em Gomes (2006).
Alm do ECA, podemos tambm citar a Lei Orgnica de Sade (Lei

n. 8.080/90) que estabeleceu o Sistema nico de Sade (SUS); a Lei Orgnica
da Assistncia Social (Lei n. 8.742/93), que regulamenta o direito assistncia
social integral; e a Lei de Diretrizes e Bases da Educao Brasileira (Lei
n. 9.394/96). Tais leis so importantes referenciais para a promoo dos direitos
dos jovens no Brasil como tambm para a elaborao de polticas pblicas
(UNFPA, 2010).
O Cdigo Civil Brasileiro, outro marco jurdico relacionado aos jovens,
determina, em razo da idade, a graduao da incapacidade. [] at os 16 anos
as pessoas so consideradas absolutamente incapazes e, dos 16 aos 18 anos so
relativamente incapazes (Nunes, 2011). Permite ainda o casamento para maiores
de 16 anos, com a anuncia de pais ou responsveis.
Com relao ao trabalho, tambm existe legislao especfica para os jovens.
Para menores de 16 anos, salvo sob a condio de aprendiz, o trabalho proi-
bido. At os 18 anos veda-se o trabalho noturno, insalubre e as longas jornadas
que possam prejudicar o desenvolvimento social, psquico e moral do jovem.
Como se ressaltou anteriormente, o Estatuto da Juventude reuniu em sua
primeira verso parte dessas leis, que concentravam os problemas mais prximos
ao jovem brasileiro: sade, educao, proteo, trabalho e cidadania. Mas, para
se estabelecer um estatuto especfico a essa categoria, era necessrio ter seu reco-
nhecimento na Constituio Federal.
A Proposta de Emenda Constitucional (PEC) permitiu identificar o jovem
como sujeito de direitos e, assim, as garantias outrora salvaguardadas pelas inter-
pretaes legais passaram a ser formais, e a repercusso prtica que o status
constitucional atribudo questo confere maior estabilidade norma, que s
pode ser alterada por meio de um processo legislativo prprio, que requer
qurum e tramitao especfica (UNFPA, 2010, p.63). Isso significa que a
fora legal ampliada significativamente para garantir aos jovens polticas p-
blicas e programas exclusivos.
Nesse sentido, a PEC da Juventude, aprovada em julho de 2010, um marco
legal e poltico que coloca a discriminao, a violncia ou a opresso contra os
jovens sob responsabilidade constitucional. A partir desse momento, solidi-
ficam-se os direitos particulares da juventude. A Proposta de Emenda Consti-
tuio da Juventude possibilitou incluir os jovens como sujeitos de direitos no
artigo 227 da Constituio Federal, no Captulo dos Direitos e Garantias Funda-
mentais que passou a se chamar Da Famlia, da Criana, do Adolescente, do
Jovem e do Idoso (Brasil, 2011c, p.98).
Ressalta-se que esse tema ganhou fora em 2008, aps diversas iniciativas
para que o Estatuto da Juventude ganhasse seu espao de discusso na Cmara
dos Deputados. poca, a ausncia da categoria jovem na Constituio Federal

era motivo que inibia a aprovao do estatuto. O ento presidente do Conselho
Nacional de Juventude, Danilo Moreira, descreve como se deu o processo de
aprovao da PEC:
Este processo contou com 400 mil participantes em todos os estados e trans-
formou a PEC da Juventude em smbolo maior da luta pela ampliao das pol-
ticas pblicas para este segmento. Desde ento o Conselho Nacional de Juven
tude (Conjuve) passou a trabalhar prioritariamente por esta proposta e ainda no
ano de 2008 conseguiu a aprovao quase unnime pela Cmara dos Deputados.
Foram 382 votos a favor, nenhum voto contrrio e apenas uma absteno. No
Senado Federal esta PEC foi aprovada, tambm por unanimidade na Comisso
de Constituio e Justia e, desde junho de 2009, aguarda votao em dois turnos
pelo plenrio da Casa, para ento virar lei. (Registro Juventude, 2010.)
A aprovao da Emenda Constitucional n. 65 reforou o debate do Estatuto

da Juventude, pois previa em seu contedo que tal legislao fosse aprovada com
vistas a regulamentar os direitos dos jovens de forma integral e permanente.
Ressalta-se que a PEC da Juventude passou mais de dois anos para ser apro-
vada, o que sugere o descaso, falta de compromisso e inabilidade de setores pol-
ticos e governamentais para com o tema jovem e juventude.
Em 2004, a proposta inicial da lei
Como registrado anteriormente, no final da dcada de 1990, os jovens come-

aram a fazer parte das aes do Estado e foram estabelecidas polticas pontuais
voltadas para a juventude, entre elas a Assessoria Especial para Assuntos de
Juventude, vinculada ao Ministrio da Educao. Contudo, ressalta-se que o
jovem como sujeito de direitos, visto como corresponsvel pelo desenvolvi-
mento da sociedade, e no como problema, tornou-se um tema que teve como
ponto de partida e pice os anos de 2003, 2004 e 2005. Merece registro tambm
que importantes decises polticas desse perodo fizeram que o tema juventude
sasse das pginas policiais para ingressar nas pginas de cidadania.
Na Cmara dos Deputados, em 2003, foi criada a Comisso Especial Desti-
nada a Acompanhar e Estudar Propostas de Polticas Pblicas de Juventude que
apresentava como cronograma:
Inicialmente, foram criados seis grupos de trabalho para estudar os temas que
mais envolviam a juventude, tais como: lazer, trabalho, educao, cultura,
sade, sexualidade, dependncia qumica, famlia, cidadania, excluso social,
violncia, entre outros. Em seguida, foram realizadas audincias pblicas para
enriquecer as discusses dos grupos de trabalho. Durante a realizao das
audincias, o presidente, o vice-presidente e o relator da comisso realizaram
viagens de estudo para Portugal, Espanha e Frana para conhecerem os rgos
federais da juventude nesses pases. (Simes Severo, 2006, p.53.)
Aps o cumprimento desse roteiro de trabalho, foi elaborado um relatrio

preliminar sobre os direitos dos jovens para dar apoio segunda etapa de
discusso dessa comisso, a saber: encontros regionais de parlamentares com
os jovens:
Ao trmino destas trs etapas do cronograma, os grupos de trabalho, as audin-

cias pblicas e as viagens de estudo, foi elaborado um Relatrio Preliminar, pri-
meira publicao da Comisso de Juventude. Esse relatrio foi utilizado nos
encontros regionais dos parlamentares com os jovens. Enquanto os encontros
ocorriam em cada um dos estados, foi realizada em Braslia a Semana Nacional
do Jovem, que promoveu seminrios e mesas de discusso sobre a temtica ju-
venil. Ao trmino das atividades regionais, a comisso organizou a Conferncia
Nacional da Juventude, e divulgou as propostas discutidas em cada estado, for-
muladas durante os encontros regionais. Foi publicado aps a conferncia, o
Relatrio Final da Comisso. (Ibidem.)
Durante um ano, a comisso recolheu subsdios para a elaborao do Pro-

jeto de Lei n. 4.529/2004. Desde essa data, novembro de 2004, at outubro
de 2011, data em que foi aprovado o estatuto na Cmara dos Deputados, as
disputas no sentido de adiar ou arquivar esse projeto se deram das mais variadas
e mltiplas formas.
Percebe-se que, em parte, a insistncia de alguns deputados, que se reve-
zaram em trs mandatos, permitiu a aprovao do estatuto, reunidos, muitas
vezes, em torno da Frente Parlamentar em Defesa da Juventude. Considera-se
que, talvez, em virtude dessa unio para a aprovao do EJ, no se aprofundaram
os direitos constitutivos dos jovens, haja vista que as diversas concesses reali-
zadas no texto original, com o intuito de contemplar as diferentes opinies e con-
tradies dos deputados relacionadas aos direitos dos jovens, foram realizadas de
forma sucessiva e constante.
Mas, antes de refletir acerca do texto aprovado, torna-se importante des-

tacar alguns momentos entre 2004 e 2011 acerca do Estatuto da Juventude. Em
janeiro de 2007, o EJ foi arquivado pela mesa diretora da Cmara. importante
lembrar que, dadas as eleies do ano anterior, novos deputados assumiram o
Legislativo federal. Vrios deputados, tanto os que compunham a comisso que
elaborou o Estatuto da Juventude quanto os deputados nomeados para a co-
misso especial do projeto de lei, no se reelegeram, o que possibilitou partes con-
trrias ao estatuto se manifestarem de forma unilateral pelo seu arquivamento.
Mas por pouco tempo. Em maro de 2007, a deputada Luciana Genro
apresentou o Requerimento n. 465 e solicitou o desarquivamento do projeto
de lei, que ocorreu em abril. Em maio desse mesmo ano, foi apensado o PL
n. 885/2007, que institua a meia-entrada em atividades artsticas para estu-
dantes e jovens com idade inferior a 21 anos. Esse requerimento foi apresentado
pelo deputado Elismar Prado.
Em junho, a deputada Manuela Dvila apresentou o Requerimento n. 1.196,
que solicitava a tramitao conjunta ao Estatuto da Juventude dos seguintes
projetos: 280/2007, 885/2007, 1.007/2007 e 1.259/2007. Em julho, a mesa
diretora respondeu solicitao e apensou os requerimentos ao Projeto de Lei
n. 4.529/2004.
vlido lembrar que a Comisso Especial Destinada a Acompanhar e Es-
tudar Propostas de Polticas Pblicas para a Juventude foi nomeada em 2004 e a
publicao oficial saiu em 2005, mas, com as eleies legislativas, uma outra co-
misso foi nomeada para substituir os deputados que no se reelegeram.
O primeiro pedido de incluso na ordem do dia para a votao do Estatuto
da Juventude foi feito em setembro de 2009, pelo requerimento da deputada
Marinha Raupp. Tal pedido retirado por ela mesma no dia seguinte.
Em dezembro de 2009, foi apresentado o parecer da relatora, deputada
Manuela Dvila. Os deputados Paulo Roberto Pereira e Mauro Lopes apre-
sentam voto em separado e, com isso, o parecer foi readequado. Voltou para a dis-
cusso somente em junho de 2010 e, em novembro desse ano, foi aprovado em
reunio deliberativa ordinria da Comisso Especial Destinada a Proferir Parecer
ao Projeto de Lei n. 4.529/2004. Em dezembro, o parecer seguiu para publicao.
importante lembrar que, entre 2004 e 2010, duas vezes foi instalada tal
comisso especial. A primeira vez, em abril de 2005, quando a presidncia da
Cmara publicou a instalao da referida comisso, mas no a nomeou, apenas
indicou que deveria ser composta por 31 deputados e pelo mesmo nmero de
suplentes. Na segunda vez, em junho de 2008, com a primeira reunio ocorrendo
somente em junho de 2009, foi indicada a comisso executiva dos trabalhos.
importante lembrar que somente depois da aprovao da comisso especial que

o projeto de lei segue para ser apreciado na Cmara dos Deputados.
O objetivo dessa comisso foi readequar a carta de direitos dos jovens apre-
sentada em 2004. A executiva foi composta da seguinte forma: presidente
Lobbe Neto; vice-presidentes Paulo Henrique Lustosa e Eudes Xavier; e
relatora Manuela Dvila. Esses deputados elaboraram a proposta final do Es-
tatuto da Juventude votada em 2011, quando uma nova legislatura assumiu a
Cmara dos Deputados.
Assim como ocorrera em 2004, os deputados da comisso especial propem
atividades para a discusso do Projeto de Lei do Estatuto da Juventude. Nove
reunies no total foram agendadas, das quais quatro tiveram o formato de
audincias pblicas, que contaram com a participao de setores governamentais,
e cinco foram encontros estaduais realizados entre os parlamentares e os jovens.
Entre 2004 e 2009, foram apresentados nove projetos de lei para compor o
estatuto. Dos projetos, um tratava das condies de permanncia do estudante
no ensino superior, outro regulava a obrigatoriedade do transporte gratuito a
estudantes universitrios, e todos os outros tratavam da lei da meia-entrada, com
propostas distintas, que compreendiam desde a revogao da lei at a sua am-
pliao em mbito federal.
Foram organizadas audincias pblicas em agosto de 2009, e tambm foi
criada uma comunidade pela rede mundial de computadores na Cmara dos
Deputados que promoveu a interao e discusso virtual da sociedade e o
compartilhamento de conhecimento sobre juventude e sua realidade no processo
de elaborao do Estatuto da Juventude (Brasil, 2009, p.3).
As propostas sobre o projeto original foram reorganizadas e os artigos redis-
cutidos. Um dos problemas mais polmicos enfrentado pela comisso especial
foi estabelecer a idade dos jovens e as disposies presentes acerca do Estatuto da
Criana e do Adolescente. Essa preocupao tem importncia por ser parmetro
social para a realizao de polticas pblicas. Outro problema apresentado foi a
definio da meia-entrada, ou seja, a permisso de desconto para transporte
coletivo e acesso a eventos esportivos e artsticos.
Com relao faixa etria, uma das modificaes que a comisso especial fez,
com relao ao projeto de 2004, foi estabelecer como jovem indivduos dos 15 aos
29 anos. A justificativa dada pelo voto da relatora, deputada Manuela Dvila,
foram os parmetros apresentados pela ONU sobre a idade juvenil. Exemplificou
que cada fase tem seus desafios prprios e, assim, a necessidade de subdividir o
ciclo etrio que o estatuto asseguraria em: jovem-adolescente, entre 15 e 17 anos;
o jovem-jovem, entre os 18 e 24 anos; e o jovem-adulto, dos 25 aos 29 anos.
Aps a primeira verso do Relatrio Final da Comisso, apresentada em

8 de dezembro de 2009, os deputados Paulo Roberto e Mauro Lopes apresen-
taram, em 12 de dezembro, votos em separado, o que significa que contedos do
relatrio deveriam ser revistos para o texto ser aprovado pela comisso. Em
junho de 2010, a relatora apresentou a segunda verso do relatrio, contendo as
consideraes dos votos em separado e tambm da constitucionalidade da lei em
questo. Em novembro de 2010, o relatrio foi aprovado pela comisso especial e
seguiu para a votao em plenrio.
O destaque apresentado pela relatora focou o Sistema Nacional de Juven-
tude (Sinajuve) e dizia respeito articulao entre os entes federados e a socie-
dade, com a participao e incluso dos jovens e a obrigao do gestor pblico
de apresentar um parmetro para criao e aplicao de aes relacionadas a
polticas pblicas juvenis:
A lgica de construo utilizada para essas diretrizes se baseia no pressuposto de

que devem ser implementadas, simultaneamente: polticas universais que levem
em conta as demandas e singularidades juvenis, como a educao pblica e a
sade, por exemplo; polticas emergenciais que apresentem novas chances aos
jovens em situao de maior vulnerabilidade social; e polticas especficas de
forma a reconhecer e promover o potencial e as particularidades da condio
juvenil. (Brasil, 2009, p.5.)
Os trs principais eixos de polticas setoriais apresentados pela relatora como

fundamentais foram: cidadania e participao juvenil, educao e trabalho. Com
relao participao, a proposta apresentada foi a criao de mecanismos
pblicos para a incluso dos jovens, como: criao de rgos especficos para a
gesto de polticas pblicas, conselhos de juventude e fundos ligados a esses con-
selhos. Na educao, a relatora ressaltava que se reproduziu, no estatuto, a legis-
lao especfica existente, dando nfase para que o ensino mdio fosse gratuito
e obrigatrio e que fosse includa a oferta de vagas no ensino noturno regular.
No que diz respeito a trabalho e renda, foram discutidas pela comisso especial
as diretrizes para a profissionalizao, a promoo de formas coletivas de organi-
zao para o trabalho, o cooperativismo e as redes de economia solidria.
A deputada Manuela Dvila destacou ainda, no relatrio final da comisso,
o direito igualdade, e tambm o esforo para que a diversidade cultural e sexual
dos jovens fosse respeitada. A participao na vida cultural foi outro tema de
destaque, com a proposta do direito livre criao e ao acesso a bens e servios
culturais, com preos reduzidos em eventos culturais.
Teve tambm destaque, no relatrio final, o financiamento das polticas de

juventude, com a indicao de que os recursos, assim como os programas, deve-
riam ser especficos:
O estabelecimento de um Fundo Nacional de Juventude com os objetivos de fi-

nanciar a atividade de gesto governamental, a fiscalizao e o controle das pol-
ticas pblicas de juventude, a implantao do Sistema Nacional de Informaes
sobre Juventude, e o funcionamento do Conselho Nacional de Juventude so
exemplos de propostas que inclumos no substitutivo ao PL 4.529/04. (Brasil,
2009, p.12.)
Outro aspecto ressaltado quanto garantia das polticas para a juventude era
a participao dos jovens nos conselhos, com o intuito de acompanhar a execuo
das polticas de juventude. Foi acrescentada, tambm no projeto de lei, a ava-
liao do Sistema Nacional de Juventude, que deveria ser realizada pelas Confe-
rncias de Juventude.
Comparando o texto original do estatuto,5 de 2004, com o texto aprovado
em 2011, constata-se que o artigo 3o foi integralmente retirado da redao apro-
vada. Tal artigo tratava que a famlia, a comunidade, a sociedade e o poder p-
blico esto obrigados a assegurar aos jovens a efetivao do direito e a integrao
de seu desenvolvimento. A retirada desse item deu destaque condio indi
vidual do jovem e de suas escolhas em detrimento do grupo, familiar e/ou social,
do qual ele faa parte. Ressalte-se que todas as propostas de mudanas apontadas
no estatuto vm a partir das consideraes dos deputados nomeados para a co-
misso especial.
Embora muitas vezes enfatizado pela relatora, deputada Manuela Dvila,
sobre a participao dos jovens nesse processo, constata-se que a mobilizao
desses foi quase inexistente, e se deu principalmente pelo portal e-democracia,6 da
Cmara dos Deputados.
Na verso de 2004, o artigo 7o considerava que os Conselhos de Juventude
Nacional, Estaduais, do Distrito Federal e Municipais previstos em lei deveriam
zelar pelo cumprimento dos direito dos jovens. Esse artigo foi suprimido da
5. Todas as referncias citadas neste captulo dizem respeito ao Projeto de Lei n. 4.529/2004,
tanto na sua verso original, quanto na verso aprovada em 2011. A verso de 2004 pode ser
consultada em Simes Severo (2006).
6. O tema Estatuto da Juventude foi encerrado no portal e-democracia logo aps sua aprovao na
Cmara dos Deputados. Mesmo assim, tal portal pode ser acessado para outras consultas, dis-
ponvel em: http://edemocracia.camara.gov.br/web/public/principal.
verso de 2011, e seu contedo com alteraes foi introduzido no Captulo II

do Sistema Nacional de Juventude.
O artigo 10, pargrafo nico, tinha a seguinte redao:
Pargrafo nico. Entende-se por protagonismo juvenil:

I a participao do jovem em aes que contemplem a procura pelo bem
comum nos estabelecimentos de ensino e na sociedade []. (Brasil, 2004.)
E ficou assim no texto aprovado:
Pargrafo nico. Entende-se por participao juvenil:

I a incluso do jovem nos espaos pblicos e comunitrios a partir da sua
concepo como pessoa ativa, livre e responsvel e digna de ocupar uma posio
central nos processos poltico e social []. (Ibidem)
A mudana de protagonismo para participao juvenil revela uma opo

ideolgica dos deputados sobre a referida lei. Portanto, relevante considerar o
conceito de protagonismo e o de participao e, assim, entender a mudana pro-
posta entre os textos de 2004 e 2011 do estatuto.
Para Pires e Branco (2007), a origem do conceito de protagonismo surgiu a
partir do teatro grego, no qual o ator principal em um determinado aconteci-
mento era o protagonista, aquele que conseguiria resolver os problemas apresen-
tados. Segundo Ferretti et al. (2004), o conceito de protagonismo foi utilizado no
Brasil pela primeira vez a partir das reformas educacionais da dcada de 1990,
nas quais se ressaltava o intercmbio entre a sociedade, os pais e os alunos com a
escola. O intuito era dar um novo carter ao ensino mdio e abri-lo para a parti-
cipao direta dos jovens na escola. A partir desse evento, o conceito de protago-
nismo esteve sempre ligado ao jovem ou juventude.
O protagonismo surge, ento, do envolvimento pessoal do jovem para solu-
cionar seus problemas, diferente do conceito de participao, em que o sentido
de superao se relaciona diretamente com a sociedade. Para Ferretti et al. (2004),
o jovem protagonista incentivado a se envolver com a economia de mercado de
forma precoce e como fonte nica de soluo para as dificuldades existentes em
sua famlia e na sociedade
de modo que a necessria promoo do protagonismo juvenil se afaste de um

mero ativismo social acrtico e apenas psicologicamente compensatrio ou da
simples adaptao dos jovens s perversas condies da atual ordem socioecon-
mica. (Ferretti et al., 2004, p.422.)
Conclui-se, assim, que a mudana do texto original de 2004 do estatuto da

Juventude, que considerava o jovem como protagonista, para o texto aprovado
em 2011, que retrata o jovem e sua participao, foi um avano, pois afastou a
concepo individual de modelo de cidadania coerente com as exigncias de
um contexto neoliberal sob o qual os sujeitos so convidados a serem atores das
aes econmicas (Costa, 2011, p.244), para uma ao coletiva de desenvolvi-
mento e superao dos problemas sociais.
Ressalta-se a nfase dos jovens nos fruns de discusso sobre o estatuto
conter conceitualmente participao e no protagonismo.
No texto de 2004, o Captulo II dava destaque ao direito cidadania e
participao social e poltica; no texto aprovado em 2011, foi acrescentada a
representao juvenil, que deixou de ter um artigo especial para esse tema. O
Captulo III do Direito Liberdade, ao Respeito e Dignidade, foi excludo
do texto de 2011 e seus artigos foram reescritos em outros captulos.
O Captulo V do Direito Sade e Sexualidade foi renomeado para
Direito Sade Integral e diversos artigos contidos na proposta inicial foram
reunidos e apresentados de forma simplificada no texto aprovado.
Tanto a proposta original do estatuto quanto a que foi aprovada, apre
sentaram superficialmente solues para a gravidez precoce. Ressalta-se, no
entanto, que, em 2004, a sade sexual dos jovens ocupava um espao de des-
taque maior. Houve um recuo, e talvez o motivo sejam as concesses feitas entre
os deputados para se buscar a aprovao do estatuto.
A gravidez precoce representa um problema com relao ao planejamento
futuro das jovens mes, no que diz respeito sade, permanncia na escola e
gerao de trabalho e renda dessas mes, alm de ser um fenmeno que pouco
se alterou na ltima dcada, tendo inclusive aumentado nos anos mais recentes
para a faixa etria de 10 a 14 anos. Em 1998, foram registrados 27.237 nasci-
mentos, de mes de 10 a 14 anos. Em 2004, o nmero foi de 26.276 e, em 2008,
de 28.479 (Unicef, 2011). A gravidez precoce interrompe a formao educa-
cional, afetiva e social das jovens mes, bem como, de acordo com o relatrio da
Unicef, aumenta a pobreza, a excluso social e as condies precrias de trabalho.
Considera-se que a educao sexual importante para a preveno, mas,
como demonstram o relatrio da Unicef (2011), a Comisso de Populao e
Desenvolvimento (2012) e a Conveno Ibero-Americana de Juventude (2005),
a gravidez precoce um dos problemas que mais atingem as jovens pobres dos
pases em desenvolvimento e, por isso, sua proteo e cuidados precisam estar
nas prioridades dos Estados.
No texto original de 2004, os ttulos III, IV, V e VI e seus captulos tratavam
das medidas de proteo, da poltica de atendimento ao jovem, da infrao s
normas do estatuto e da proteo judicial dos direitos difusos. Esses ttulos e seus
artigos foram retirados do texto aprovado.
O que no existia no texto original, mas foi aprovado no estatuto em 2011,
foi a criao do Sistema Nacional de Juventude, composto pela rede de orga-
nismos governamentais e no governamentais interligados entre municpios e
estados com o intuito de garantir os direitos e as polticas de juventude.
Com essas alteraes com relao ao projeto original, em outubro de 2011 a
Cmara dos Deputados aprovou o substitutivo adotado pela comisso ao Pro-
jeto de Lei n. 4.529, de 2004, que institui o estatuto da Juventude, dispondo
sobre os direitos dos jovens, os princpios e diretrizes das polticas pblicas de
juventude, o estabelecimento do Sistema Nacional de Juventude e outras provi-
dncias (Brasil, 2011b, p.1).
Ressalta-se que, nesse ano, a proposta do estatuto foi onze vezes para vo-
tao no plenrio da Cmara, o que demonstra, novamente, a pouca relevncia
com que o tema considerado.
O estatuto aprovado pela Cmara dos Deputados

em 2011 e a sano em 2013
Em 2011, tomou posse na Cmara dos Deputados a 54a Legislatura. O Esta-

tuto da Juventude j aprovado pela comisso especial no ano anterior passou
ento a integrar pauta para a votao no plenrio. Novos embates se abriram.
Mesmo com o apoio de diferentes partidos, era necessrio que os lderes
partidrios assinassem conjuntamente a urgncia da votao. Isso levou quatro
meses de trabalho.
Em 4 de outubro de 2011, a mesa diretora da Cmara dos Deputados al-
terou o regime de tramitao do Projeto de Lei n. 4.529/2004 em virtude do
Requerimento de Urgncia n. 2.059/2011 por diversos deputados. No mesmo
dia, deu-se incio discusso do estatuto no plenrio, em sesso extraordinria
deliberativa.
As disputas polticas pelo contedo e aplicao que o estatuto deveria ter
foram reiniciadas. Aps vrios deputados terem pedido a palavra no sentido de
intervir, contra ou favor, na votao do estatuto, destacou-se a posio do depu-
tado Domingos Neto, do PSB, presidente da Frente Parlamentar em Defesa da
Juventude:
Sr. Presidente, Sras. e Srs. Parlamentares, ns temos uma matria de impor-

tncia a ser votada na noite de hoje, que o Estatuto da Juventude. Esse projeto
j tramita nesta Casa desde quando foi instalada a Comisso Especial, em 2003.
O relatrio da Deputada Manuela Dvila est completo, a desenhar um pro-
jeto estatutrio para a nossa juventude, essa juventude que sempre tem sido tra-
tada como o futuro do Brasil, o futuro do mundo, mas s podemos ser o futuro
que realmente sonhamos se formos protagonistas de nossas responsabilidades
para com a nossa sociedade no presente. [] Eu queria pedir aqui, governador
Garotinho, que ns possamos debater essa questo ainda esta noite, e aqui colo-
camo-nos disposio, a Frente Parlamentar da Juventude, com a Deputada
Manuela Dvila, relatora do projeto. Que ns possamos debater pontualmente
essa questo, porque a nossa juventude precisa disso. [] Quero pedir, assim,
que os deputados da bancada evanglica possam, em conjunto conosco da Frente
Parlamentar em Defesa da Juventude, chegar a um consenso; se for o caso, des-
taque-se o texto a ser modificado, em certa parte; mas que possamos votar esse
projeto hoje, dar essa vitria ao jovem brasileiro, dar essa vitria juventude
brasileira. (Cmara dos Deputados, 2009.)
Como visto no discurso do deputado Domingos Neto, o problema maior, e

que por isso no teve consenso entre os deputados, tratou das questes relacio-
nadas sade sexual, educao sexual e opo sexual dos jovens. impor-
tante lembrar que se descreve como um dos principais prejuzos da verso de
2004 do estatuto para a verso aprovada em 2011 a retirada da proteo e orien-
tao ao sexo seguro como tambm do acompanhamento integral s jovens gr-
vidas. Ressalta-se ainda na fala do deputado Domingos Neto a concordncia em
modificar o texto em virtude de todos os entraves para sua aprovao.
Antes mesmo do incio da sesso da Cmara, no dia 5 de outubro de 2011, os
lderes dos partidos polticos e a bancada evanglica se reuniram para compor
um texto conjunto para ser submetido votao. Tanto a relatora, deputada
Manuela Dvila, quanto os deputados da Frente Parlamentar em Defesa da
Juventude participaram dessas discusses.
Diante da proposta de suspenso da sesso por trinta minutos, para que
as adequaes ao texto final pudessem ser apresentadas aos lderes dos partidos
polticos, o lder do PSDB na ocasio da votao, deputado Vanderlei Macris,
no aceitou as explicaes da relatoria do projeto. O presidente da mesa, depu-
tado Marco Maia, insistiu:
Deputado, isso aqui foi discutido por sete anos. um desrespeito ao povo brasi-
leiro. Ns temos uma lei como essa tramitando h sete anos dentro da Cmara
dos Deputados votada em Comisso Especial, tendo sido discutida exausto.
Desde ontem noite, estamos fazendo negociaes. E uma questo nica im-
pede que todo o Plenrio possa exercer democraticamente o seu direito de votar!
[Intervenes simultneas ininteligveis]. No razovel. No democrtico
[Palmas nas galerias]. (Cmara dos Deputados, 2011.)
Nesse momento, o debate deu lugar ao tumulto, que foi generalizado tanto
pelo plenrio quanto pelas galerias, onde jovens, principalmente do movi
mento estudantil organizado, acompanhavam a votao. Aps a retomada das
intervenes e das propostas, imediatamente foi aberto o processo de votao e
aprovado o texto.
A redao final do Estatuto da Juventude, com as alteraes j mencionadas
aqui, foi remetida ao Senado Federal em 19 de outubro de 2011. Da at abril de
2013, os temas que no compunham sintonia na Cmara dos Deputados vol-
taram para a pauta de discusses e, novamente, foram realizadas alteraes no
texto.
Mais de um ano foi necessrio para a aprovao do Estatuto da Juventude no
Senado Federal. Feitas as mudanas, ele remetido para a Cmara dos Depu-
tados. Somente em 9 de julho de 2013 o Congresso Nacional aprova o texto, e o
mesmo enviado para a Presidncia da Repblica. sancionado, com vetos, em
5 de agosto de 2013, sob o nmero 12.852/13.
Consideraes finais
Ressalta-se que o Estatuto da Juventude trouxe questes mais gerais, sem

aprofundar temas atuais do cotidiano juvenil, mas, mesmo assim, considera-se
sua aprovao um passo fundamental para os jovens se tornarem sujeitos de
direitos no Brasil.
Destacam-se trs temas abordados pelos jovens nos encontros que discu-
tiram o estatuto e que poderiam ter sido includos de forma mais incisiva no
Estatuto da Juventude, alm, claro, da gravidez precoce e da sade sexual j
abordados anteriormente. O primeiro, com relao ao emprego. Dados do Insti-
tuto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), em 2011, mostram que entre
jovens de 15 a 17 anos, 22,9% estavam desempregados, e entre jovens de 18 a 24
anos, 12,6%.
A proposta aprovada trouxe em seu contedo o incentivo criao de coope-
rativas. Essa pode ser uma das formas de incluso do jovem no trabalho, mas que
ainda demanda exclusivamente do jovem a responsabilidade da gerao de seu
trabalho e renda. Verifica-se que h uma ausncia na legislao trabalhista com
relao aos jovens, especificamente dos 18 aos 24 anos, mas infelizmente o tema
no foi abordado pelo estatuto. Superar a condio de desemprego juvenil neces-

sariamente demanda programas e leis especficas e o envolvimento do Estado.
O segundo tema que ficou sem ser abordado no Estatuto da Juventude est
relacionado ao jovem infrator. Sabe-se que os deputados da Comisso Especial
muitas vezes tiveram que justificar as diferenas entre o Estatuto da Criana e do
Adolescente e o Estatuto da Juventude. Sabe-se tambm que no tocar em tema
referente ao ECA foi uma das opes, velada, para no entrar no debate acerca
dos jovens em conflito com a lei. Mas necessrio avanar no que compete ao
ECA sobre, por exemplo, o ps-encarceramento dos jovens e as medidas de res-
socializao, como tambm o encarceramento das jovens que hoje carecem de
medidas especficas de acompanhamento.
O terceiro tema diz respeito discusso dos direitos humanos, to presente
na Conveno Ibero-Americana de Juventude quanto nas propostas de orga-
nismos internacionais. O Estatuto da Juventude deixou de entrar no debate, inti
mamente ligado a esse tema, sobre os dados da violncia juvenil, como: entre
jovens de 15 a 24 anos aumentou significativamente a taxa de homicdios no pe-
rodo de 1998 a 2008, enquanto 1,8% das mortes entre adultos foram causadas
por homicdios, no grupo jovem a taxa chegou a 39,7% (Mapa da Violncia,
2011).
Reafirma-se a importncia de ter sido aprovada a referida lei juvenil, con-
tudo, ressalta-se que, para no ser um instrumento legal de pouco alcance e pro-
teo aos jovens ou, como afirma Rodrguez (2006), uma lei limitada, necessrio
fazer o debate permanente de aprofundamento de quais so os direitos dos jo-
vens no Brasil e, para isso, envolver os jovens fundamental. Lembra-se tambm
que a tardia execuo de tal lei contribuiu para que seu espao fosse restrito,
assim como demonstrado na Cmara dos Deputados, com a contnua imposio
de mecanismos de adiamento da votao referendados por deputados que acre-
ditavam no ser o momento para a legislao juvenil.
Alguns questionamentos com relao ao jovem e seus direitos e como eles se
identificam com o Estatuto da Juventude se fazem necessrios para dar sentido a
esse processo de afirmao legal.
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Parte II
Cidadania II: educao
5
Polticas
pblicas
voltadas para o financiamento
da educao no BRASIL:
OS RECURSOS FISCAIS NO FUNDEF1 E
NO FUNDEB2 (1998-2010)
Fbio Luciano Oliveira Costa3
Para a educao bsica pblica, o processo de descentralizao, que remonta

ao perodo imperial no pas, estruturou seu financiamento, majoritariamente
concentrado, pelo volume de recursos provenientes dos governos subnacionais.
Os municpios, depois da promulgao da Constituio Federal (CF) de
1988, passaram a poder planejar, organizar e exercer a gesto sobre um sistema
de ensino.
A descentralizao administrativa e financeira com o Fundef impulsionou a
municipalizao das matrculas no ensino fundamental pblico, cujos objetivos
buscaram principalmente a reduo de burocracia, corrupo e intermediao
dos recursos, alm da modernizao tcnica e melhor formao de recursos hu-
manos, mediante a gesto eficiente subsidiada pelo modelo empresarial. Assim,
buscou-se uma racionalizao para a prestao do servio pblico, com menor
gasto de recursos.
Pelas polticas de fundos contbeis, estabeleceu-se a lgica das perdas e dos
ganhos de recursos financeiros para os estados e municpios. Mesmo que mi-
lhares de governos municipais tenham perdido recursos, tanto com o Fundef
quanto com o Fundeb, a proporo dos ganhos quando comparada com o
1. Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorizao do Magis-

trio (Fundef).
2. Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos Profissio-
nais da Educao (Fundeb).
3. Doutorando em Educao Universidade de So Paulo (USP).
nmero de matrculas evidenciou que a maior parte deles foi beneficiada, ainda
que distante da qualidade educacional.
Dessa forma, neste trabalho, ser investigada a dinmica fiscal das polticas
de fundos contbeis para o financiamento da educao no Brasil, com o Fundef e
o Fundeb, de 1998 a 2010.
As mudanas no financiamento do ensino

fundamental pblico com o Fundef
O Fundef se constituiu no principal instrumento para viabilizar mudanas

no financiamento do ensino fundamental no intuito de alcanar, entre outros
objetivos, sua universalizao para o pblico de 7 a 14 anos, bem como a munici-
palizao para esse nvel de ensino. As modificaes introduzidas com o fundo
tambm levaram a alteraes em outros nveis e modalidades da educao bsica
pblica.
Para proporcionar as novas propostas relacionadas ao seu financiamento, no
contexto das reformas das instituies estatais, o Ministrio da Educao (MEC)
encarregou, em 1995, o ento secretrio-executivo do Fundo Nacional de Desen
volvimento da Educao (FNDE), Barjas Negri, de realizar estudos sobre a arre-
cadao dos impostos e os recursos disponveis para os sistemas de ensino dos
entes federados.
Os resultados apontaram grandes diferenas no financiamento do ensino
fundamental (pblico) nas redes estaduais e municipais, que poderiam ocorrer
no contexto de um mesmo municpio, entre os municpios de um mesmo estado
e entre os estados, no mbito da federao (Monlevade; Ferreira, 1997).
Alm disso, houve a necessidade de intervir nas irregularidades associadas
ao descumprimento do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias
(ADCT), artigo 60,4 por parte da Unio, a qual no vinha aplicando 50% dos
recursos vinculados educao para acabar com o analfabetismo e universalizar
o ensino obrigatrio.
De acordo com Romualdo Oliveira (2001), a Unio computava os 50% a
serem investidos no ensino fundamental como resultado da mdia da aplicao
dos diferentes entes federados, e no como uma responsabilidade associada a
cada um deles. Como os estados e municpios aplicavam nesse nvel de ensino
4. Segundo o texto original do artigo 60 do ADCT, o poder pblico nos dez primeiros anos da
promulgao da CF/1988, deveria aplicar pelo menos 50% dos recursos vinculados educao
para eliminar o analfabetismo e universalizar o ensino fundamental.
percentuais acima do mnimo estabelecido (respectivamente de 68,4% e 59%,

para o ano de 1995), acabaram por compensar a irregular aplicao da Unio
(22,9%), denunciada pelo Tribunal de Contas da Unio (TCU) quanto incons-
titucionalidade dos gastos educacionais.
Para Monlevade e Ferreira (1997), os principais motivos para o descumpri-
mento do artigo 60 do ADCT, por parte da Unio, estiveram relacionados ao
financiamento do sistema federal de ensino, pagamento de inativos e, desde
1994, retirada de 20% dos recursos educacionais com o Fundo Social de Emer-
gncia (FSE) para amenizar os dficits das contas pblicas e permitir o paga-
mento dos compromissos financeiros nacionais e internacionais. Assim, Fer
nando Henrique Cardoso (FHC) teria proposto mais coerncia, quando buscou
mudanas no texto constitucional.
A proposio de um fundo contbil para o financiamento do ensino funda-
mental foi feita com a apresentao pelo Executivo federal da Proposta de
Emenda Constitucional (PEC) n. 233/1995. Durante o processo de tramitao
da proposta, alguns deputados e senadores do Partido dos Trabalhadores (PT)
acrescentaram emendas associadas criao de um fundo para toda a educao
bsica pblica, as quais no foram levadas adiante naquele perodo (Oliveira,
Rosimar, 2009).
Atenuadas as divergncias entre a situao e a oposio, bem como as pres-
ses exercidas por entidades como a Unio Nacional dos Dirigentes Municipais de
Educao (Undime) e o Conselho Nacional de Secretrios de Educao (Consed)
que levaram a ajustes na proposta, mas mantendo sua essncia inicial , a
maioria parlamentar no Congresso Nacional obtida pelo Executivo, proporcio-
nada pela coalizo governamental, aprovou em menos de um ano, em setembro
de 1996, a Emenda Constitucional (EC) n. 14. Assim, foram modificados os
artigos 34, 208, 211 e 212 da CF/1988 e se deu nova redao ao artigo 60 do
ADCT.
A aprovao da EC n. 14/1996 determinou que os estados, o Distrito
Federal e os municpios destinassem ao ensino fundamental pblico, pelo pe-
rodo de dez anos, 60% dos 25% referentes aos recursos resultantes da arreca-
dao de impostos vinculados manuteno e desenvolvimento do ensino
(MDE) (art. 60, do ADCT), aplicados de acordo com o que foi definido nos ar-
tigos 70 e 71 da Lei de Diretrizes e Bases (LDB) de 1996.
Para cada estado e seus municpios, a distribuio de responsabilidades e re-
cursos deveria ser efetivada por meio do Fundef, tendo como parmetro o n-
mero de matrculas no ensino fundamental pblico nas respectivas redes de
ensino (art. 60, 1o e 2o do ADCT), e como fonte adicional de financiamento o
salrio-educao (dando nova redao ao art. 212, 5o da CF/1988).
Para a Unio, os problemas de inconstitucionalidade na aplicao do per-

centual mnimo a ser investido no ensino fundamental pblico foram resolvidos
com as modificaes introduzidas pela EC n. 14/1996, mediante a reduo de
participao de pelo menos 50% para, no mnimo, o equivalente a 30% (art. 60,
6o do ADCT).
O termo equivalente, segundo Pinto (1999), significou que esse percentual
no precisaria ser necessariamente associado receita de impostos. Nesse sen-
tido, a Unio poderia acrescentar recursos do salrio-educao, do Fundo de
Amparo ao Trabalhador (FAT) e de outras contribuies sociais para atingir os
30% dos 18% constitucionalmente vinculados, retirando, assim, recursos da edu-
cao. Vale observar que, para os estados e municpios, o salrio-educao per-
maneceu como fonte adicional de recursos.
Os gastos do governo federal para com esse nvel de ensino passaram para
5,4%, e no mais 9%, da arrecadao de seus impostos vinculados erradicao
do analfabetismo e MDE fundamental pblico, incluindo a complementao de
recursos por parte da Unio, para o caso dos fundos nos estados (Distrito
Federal) que no alcanassem o mnimo definido nacionalmente (3o).
A EC n. 14/1996, que criou o Fundef, buscou por meio desse fundo univer-
salizar o ensino fundamental, mesmo sem a injeo de novos recursos e com a
decrescente participao financeira da Unio.
Ainda pretendeu diminuir as diferenas de investimento por aluno/ano no
mbito de um mesmo estado; valorizar o magistrio, uma vez que o Fundef sub-
vinculou 60% dos seus recursos para o pagamento de professores do ensino
fundamental em efetivo exerccio no magistrio (art. 60, 5o do ADCT); alm
de tornar mais transparentes e eficientes os critrios do sistema de partilha e das
transferncias legais, por meio de uma pequena reforma tributria (Arretche,
2002).
De acordo com a EC n. 14/1996, no prazo de cinco anos, os entes federados
deveriam garantir, progressivamente, um valor por aluno que pudesse estabe-
lecer um padro mnimo de qualidade no ensino definido em todo o pas (art. 60,
4o do ADCT), o que no ocorreu, no s pelas questes financeiras, mas
tambm pelo histrico dficit educacional no pas, que impede majoritariamente
a formao de indivduos crticos, com relao tanto ao ambiente ao qual esto
inseridos quanto ao conjunto do sistema.
Alm disso, determinou, por lei complementar, a disposio da organizao
dos fundos nos governos subnacionais, e as formas de repartio proporcionais,
fiscalizao e controle dos recursos, como tambm deveria apresentar a forma
de clculo do valor mnimo por aluno definido nacionalmente (art. 60, 7o do
ADCT). Assim, o Fundef, criado pela EC n. 14/1996, foi regulamentado pela

Lei n. 9.424/1996, e pelo Decreto n. 2.264/1997.
O Fundef, segundo a Lei n. 9.424/1996, foi institudo no mbito de cada
estado e do Distrito Federal, constituindo-se em um fundo de natureza contbil
(art. 1o). Nessa perspectiva, o Fundo imps ao pas a prtica de realocao hori-
zontal de recursos (Torres, 2003, p.355), pois retirou verbas de alguns munic-
pios para realoc-las em outros.
De acordo com a mesma lei, a implementao do Fundef ocorreu automati-
camente a partir de janeiro de 1998, com contas nicas e especficas (art. 3o), no
Banco do Brasil, em que o montante de cada fundo estadual foi repartido no m-
bito do prprio estado, proporcionalmente ao nmero de matrculas no ensino
fundamental pblico (art. 2o, 1o). No Distrito Federal, a unidade federada foi,
ao mesmo tempo, provedora e receptora nica dos recursos do Fundef.
Por no terem percebido com maior clareza a forma de redistribuio dos
recursos estruturada pelo Fundef, os governos subnacionais tiveram o ano de
1997 como prazo de carncia, antes de implementar definitivamente a vigncia
compulsria do fundo.
A antecipao da implementao do fundo estadual ou distrital, conforme a
Lei n. 9.424/1996, poderia ser feita por meio de lei especfica (art. 1o, 4o e 5o),
no ano de 1997, mediante deciso das respectivas assembleias legislativas, o que
ocorreu apenas no estado do Par, a partir de 1o de julho, no intuito de obter
assistncia financeira por meio da complementao da Unio, em virtude dos
escassos recursos para financiar o ensino fundamental pblico.
A composio do Fundef, de acordo com a Lei n. 9.424/1996, correspondeu
a 15% da receita do Imposto sobre a Circulao de Mercadorias e Servios
(ICMS), do Fundo de Participao dos Estados (FPE), do Fundo de Partici-
pao dos Municpios (FPM), do Imposto sobre Produtos Industrializados
(IPI-exportao) proporcionalmente ao valor das exportaes de bens indus-
trializados , da Lei Kandir (como ressarcimento pela desonerao do ICMS das
exportaes) (art. 1o, 1o e 2o), alm da complementao da Unio, quando era o
caso (art. 1o, 3o; art. 6o).
Tambm compuseram recursos para o fundo os rendimentos financeiros
adicionais provenientes de suas receitas, associadas ao ensino fundamental p-
blico. Se os valores mnimos dispostos legalmente no fossem aplicados na exe-
cuo oramentria anual, deveriam ser investidos no nvel de ensino a que o
fundo se destinava no exerccio seguinte, acrescidos de correo monetria.
Segundo o Decreto n. 2.264/1997, os recursos passaram a obedecer aos
mesmos prazos das fontes primrias para a composio do fundo, com fluxos
semanais, decendiais e mensais (art. 2o, 5o), que poderiam ser transferidos para
outro banco pblico, desde que com conta vinculada ao Fundef, para atender s
suas finalidades.
Vale destacar que os estados (e o Distrito Federal) e municpios tambm de-
veriam aplicar, no mnimo, 15% dos demais impostos, aqui considerados como
aqueles que no integravam o fundo, na MDE fundamental pblico. Com isso, o
Fundef desconsiderou os demais nveis, modalidades e tipos de estabelecimento
de ensino da educao bsica, que foram financiados por esses nveis de governo,
com os 10% restantes que deveriam totalizar os 25% vinculados constitucional-
mente (art. 212 da CF/1988).
Ainda na Lei n. 9.424/1996, a distribuio de recursos para os fundos dos
governos subnacionais tambm teria que levar em conta uma diferena de gasto
por aluno, tendo em vista os nveis de ensino e tipos de estabelecimento, como a
1a a 4a sries, 5a a 8a sries, estabelecimentos de ensino especial e escolas rurais
(art. 2o, 2o, incisos I a IV).
As diferenciaes passaram a ocorrer a partir do ano 2000, segundo os
nveis e tipos de estabelecimento de ensino, com exceo das escolas rurais,
includas nos dois ltimos anos de vigncia do fundo. Esses critrios foram con-
siderados para determinar os coeficientes de distribuio utilizados para compor
as receitas dos fundos de cada estado e seus municpios (art. 2o, 1o, do Decreto
n. 2.264/1997).
Coube ao MEC (art. 2o, 4o, da Lei n. 9.424/1996), via Instituto Nacional de
Estudos e Pesquisas Educacionais Ansio Teixeira (Inep), a realizao do censo
educacional, publicado anualmente no Dirio Oficial da Unio (DOU), cujos
resultados referentes ao nmero de estudantes matriculados nas escolas das res-
pectivas redes de ensino deveriam constituir a base para o clculo do valor aluno/
ano. Gomes (2009, p.667), para fins didticos, dividiu a operacionalizao do
Fundef em quatro passos:
1) reteno de valores no fundo estadual; 2) clculo do valor mdio aluno/ano

em cada estado; 3) redistribuio de acordo com o nmero de matrculas feitas
no ensino fundamental; e 4) complementao da Unio nos estados e municpios
abaixo da mdia nacional (definida anualmente pelo governo federal).
Os governos municipais e o governo estadual de cada estado contriburam,

proporcionalmente, para a composio do fundo. Os recursos gerados nos es-
tados e no Distrito Federal retornaram, a cada ano, aos estados, Distrito Federal
e municpios, com base no nmero de matrculas do ano anterior no ensino fun-
damental pblico de sua competncia multiplicado pelo valor do aluno, segundo

seus esforos fiscais.
Nos estados que no alcanaram o valor mnimo por aluno decretado anual-
mente pelo presidente da Repblica depois de estabelecido pelos ministrios
da Educao, da Fazenda e do Planejamento, Oramento e Gesto (art. 7o do
Decreto n. 2.264/1997) , houve complementao da Unio, at que pudessem
atingi-lo.
Os governos subnacionais que contriburam com mais do que receberam,
registraram perdas de recursos; j para os que receberam mais do que contri-
buram, houve acrscimo de receita para a MDE fundamental pblico.
A movimentao de perdas e ganhos dentro de um mesmo estado, segundo
Davies (2001, p.42), correspondeu fundamentalmente a uma redistribuio da
misria existente, pois, alm das falhas no cumprimento do papel redistributivo
da Unio e da no injeo de novos recursos para o financiamento do ensino
fundamental pblico, no houve uma reforma tributria que pudesse reduzir as
disparidades fiscais entre os entes federados.
No ano de 1998, 2.703 municpios no pas ( poca 49%) ganharam recursos
com o Fundef (os quais responderam por 81% das matrculas de toda a rede mu-
nicipal), enquanto 2.803 (51%) tiveram perdas (respondendo por 19% das matr-
culas na rede municipal) (Vazquez, 2003).
Conforme o autor, para o primeiro ano de vigncia do fundo em todo o pas,
no mbito dos municpios, apesar da quase paridade entre ganhadores e perde-
dores, o nmero de alunos beneficiados com recursos adicionais do fundo, por
causa dos efeitos de suas redistribuies intraestaduais, foi significativamente
maior do que os que foram prejudicados com a reduo das receitas locais.
Em 2004, os ndices aumentaram ainda mais, quando aproximadamente
91,6% dos alunos matriculados no ensino fundamental pblico foram benefi-
ciados com o Fundef, enquanto o nmero de municpios cresceu para 3.780 (68%
do total) (Borges, 2007).
Devido escassez de recursos para a educao nos municpios, alguns deles
desenvolveram mecanismos para descumprir a lei, incluindo, por exemplo, no
cmputo dos recursos do Fundef, matrculas que no integravam o ensino fun-
damental, o que, por sua vez, no s tende a gerar distoro na alocao de re-
cursos, como tambm reduz a qualidade das estatsticas disponveis (Santos,
2006, p.115).
A busca pela elevao do nmero de alunos no ensino fundamental pblico
j que novas matrculas significavam mais recursos nas redes estaduais e
municipais em todo o pas, para Arajo (2007), determinaram a ampliao da

competio federativa na rea educacional.
Contudo, o Fundef teve como um de seus principais objetivos melhorar a
cooperao federativa, por meio do regime de colaborao entre os entes fede-
rados, no intuito de suprir as necessidades financeiras segundo as responsabili-
dades que foram assumidas por cada nvel de governo para promover a MDE
fundamental pblico, sua universalizao, melhoria na qualidade do servio ofe-
recido e, sobretudo, a valorizao do magistrio.
Como as disparidades econmicas so muito grandes no territrio brasileiro,
elas se refletiram nas receitas das contas dos governos estaduais e municipais
com os fundos, embora as desigualdades dentro de um mesmo estado fossem
reduzidas.
No entanto, a complementao da Unio (conforme veremos na prxima
seo), principal instrumento para amenizar as disparidades interestaduais no
financiamento do ensino fundamental pblico, teve reduzida participao per-
centual na totalidade dos recursos do Fundef em quase todos os anos de vigncia
desse fundo.
Para Saviani (1999, p.37), a EC n. 14/1996 e a Lei n. 9.424/1996 tiveram
tambm a responsabilidade de alterar a funo do MEC, colocando-o no centro
da formulao, implementao, avaliao e controle das polticas voltadas para
esse nvel de ensino, sem ter que custear sua manuteno.
Os vetos Lei do Fundef, em nmero de trs, perduraram durante sua vi-
gncia, inclusive no governo de Luiz Incio Lula da Silva, quando os movi-
mentos organizados da sociedade civil associados educao esperavam que
fossem retirados.
O primeiro vetou a incluso das matrculas da Educao de Jovens e Adultos
(EJA) (art. 2o, 1o, inciso II); o segundo impediu o estabelecimento de critrios de
distribuio dos recursos do salrio-educao para os municpios (art. 6o, 5o);
por fim, o terceiro no proibiu a utilizao dessa contribuio social para a
complementao da Unio (art. 15, 2o).
O Decreto n. 2.264/1997 limitou em 20% o uso do salrio-educao na
complementao do Fundef realizada pela Unio (art. 4o), via FNDE. Com isso,
descumpriu-se em parte a funo principal dessa contribuio social, que tem
por finalidade financiar programas, projetos e aes voltados para a educao
bsica pblica.
Segundo Callegari (2002), o Fundef correspondeu a um fundo de redistri-
buio, que contribuiu para o avano da relao entre o financiamento do ensino
fundamental pblico e as atribuies prioritrias educacionais dos nveis de go-
verno. Conforme o autor, o Fundef constituiu-se essencialmente em um fundo
de gesto, no que diz respeito s decises e aos procedimentos para viabiliz-lo e

s suas formas de arrecadao e administrao dos recursos.
As quatro principais funes do Fundef, de acordo com Arelaro (1999), es-
tiveram relacionadas com: 1) justia social; 2) equidade na poltica educacional;
3) aumento da descentralizao; e 4) melhorias na qualidade educacional e valo-
rizao do magistrio. Na prxima seo, sero analisadas algumas das caracte-
rsticas fiscais para o Fundef, entre os anos de 1998 a 2006.
A dinmica fiscal no Fundef
Os impostos constituem a principal fonte de financiamento da educao, se-

guidos pelo salrio-educao,5 que, juntos, englobam a quase totalidade dos
recursos, j que as fontes no tributrias tm pequeno peso sobre o montante
global.
Pretende-se, nesta seo, discutir os dados dos gastos educacionais do
Fundef com a dinmica das receitas relacionadas sua base de arrecadao, alm
das contribuies de estados e municpios durante o perodo de sua vigncia.
A Tabela 5.1 mostra a contribuio e receita dos estados e municpios ao
Fundef (de 1998 a 2006), valores referentes ao ltimo ano, relativo aos 15% dos
impostos e transferncias, conforme suas fontes de financiamento.
Tabela 5.1 Contribuio e receita dos estados e municpios ao Fundef (1998-2006), va-
lores referentes ao ano de 2006 (em R$ bilhes)
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
Contribuio dos estados 15,5 16,3 18,2 19,2 19,5 19,8 20,9 22,6 24,5
Receita dos estados 14,6 4,5 15,2 15,4 15,1 14,5 14,7 15,5 16,4
Contribuio dos
7,5 7,8 8,4 9,0 9,3 9,3 9,7 10,8 11,6
municpios
Receita dos municpios 9,1 10,7 12,3 13,4 14,4 15,0 16,5 18,3 20,0
Total 46,7 39,3 54,1 57,0 58,3 58,6 61,8 67,2 72,5
Fonte: Elaborao do autor baseada em Borges ( 2007).
5. Neste trabalho, na parte relacionada s fontes de recursos tanto para o Fundef quanto para o
Fundeb, no sero apresentados os dados fiscais para essa contribuio social.
Como se observa, destacou-se o crescimento da receita dos municpios, que

alcanaram, no perodo, aproximadamente 119,8%, passando de R$ 9,1 bilhes
para R$ 20,0 bilhes. As receitas dos estados aumentaram 12,3%, saindo de
R$ 14,6 bilhes, em 1998, para R$ 16,4 bilhes, em 2006.
O baixo desempenho estadual ocorreu em virtude das transferncias de
recursos aos governos municipais para financiar a elevao do nmero de matr-
culas no ensino fundamental pblico sob sua atribuio. Contudo, a rapidez
desse processo no impediu a srie de problemas administrativos na gesto dos
recursos, tanto pelos estados quanto pelos municpios, como os que foram
descritos por Davies (2001).
A Tabela 5.2 evidencia, em termos percentuais, as contribuies das fontes
de recursos do Fundef, de 1998 a 2006. A participao do ICMS esteve sempre
acima dos 65% em relao ao total das fontes de recursos para o Fundo, enquanto
a do FPM, entre 13% e 15%, e a do FPE, entre 12% e 14%.
Tabela 5.2 Receitas anuais do Fundef, segundo as fontes de recursos (1998-2006)

em %
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
IPI-exportao 1,8 1,6 1,5 1,4 1,2 1,1 1,1 1,1 1,1
Complemento da
3,7 3,8 2,8 2,0 1,4 1,4 2,0 1,2 0,9
Unio
LC n. 87/1996 2,4 3,8 3,2 2,7 2,6 2,4 1,8 1,6 1,0
FPE 12,3 12,0 12,2 12,7 13,8 13,0 12,5 13,8 13,8
FPM 13,8 13,5 12,7 13,2 14,2 13,3 13,0 14,2 14,4
ICMS 66,0 65,3 67,6 68,0 66,8 68,8 69,6 68,1 68,8
Total 100 100 100 100 100 100 100 100 100
Fonte: Elaborao do autor baseada na Secretaria do Tesouro Nacional (STN).
As fontes que menos contriburam para o Fundef, de 1998 a 2006, como a

LC n. 87/1996, o IPI-exportao e a complementao da Unio tiveram reduo
mdia na participao do fundo, respectivamente, de 1,4 ponto percentual (p.p.),
0,7 p.p. e 2,8 p.p.
Ainda que pequena diante dos recursos despendidos pelos governos subna-
cionais para a composio do Fundef, segundo Castro e Duarte (2008), a neces
sidade de complementao dos recursos do fundo, por parte da Unio, demons-

trou as fortes diferenas socioeconmicas regionais no territrio brasileiro.
Tais caractersticas foram tambm atribudas ao financiamento do ensino
fundamental pblico, constituindo-se barreiras importantes para o avano da
universalizao e da qualidade desse nvel de ensino.
Com o valor mnimo aluno/ano merc da deciso presidencial, e no dos
preceitos e determinaes legais, a complementao da Unio (principal meca-
nismo para reduzir as desigualdades interestaduais) foi administrada, durante
toda a vigncia do Fundef, pelo governo federal. A Tabela 5.3 evidencia os des-
compassos entre o gasto aluno/ano real versus o legal.
Tabela 5.3 Gasto real e gasto legal, por aluno/ano, em valores correntes (referentes a
cada um dos anos no corrigidos), durante a vigncia do Fundef (1997-2006)
Gasto aluno/ano estabelecido Gasto legal (R$) Relao entre

pelo governo federal (art. 6o, 1o, da Relao entre gasto real/
(R$) Lei n. 9.424/1996) gasto real/ gasto legal
gasto legal 5a a 8a sries
5a a 8a sries 5a a 8a sries 1a a 4a sries e Educao
a a a a [(a)/(c)]100 Especial
1 a 4 sries e Educao 1 a 4 sries e Educao
(a) Especial (c) Especial (%) [(b)/(d)]100
(b) (d) (%)
1997 300,00 300,00 405,28 405,28 74,0 74,0

1998 315,00 315,00 423,55 423,55 74,3 74,3
1999 315,00 315,00 458,26 458,26 68,7 68,7
2000 333,00 349,65 517,58 543,46 64,3 64,3
2001 363,00 381,15 592,76 622,40 61,2 61,2
2002 418,00 438,90 693,90 728,60 60,2 60,2
2003 462,00 485,10 769,95 808,45 60,0 60,0
2004 564,63 592,85 893,35 938,02 63,2 63,2

2005
620,56 651,59 1.037,62 1.089,50 59,8 59,8
urbano
632,97 664,00 1.058,37 1.110,25 59,8 59,8
rural
2006
682,60 716,73 1.162,32 1.220,44 58,7 58,7
urbano
696,25 730,38 1.185,57 1.243,68 58,7 58,7
rural
(1) Valores para a educao especial em 2005 e 2006.

Fonte: Elaborao do autor baseada em Arajo (2007); Monlevade e Ferreira (1997); Oliveira, Ramon
(2008).
Desde 1997, antes da efetivao do Fundef em todo o pas, o valor determi-

nado j descumpria a Lei n. 9.424/1996 (art. 6o, 1o), no entanto, foi justificado
que, apenas para aquele ano, o valor real corresponderia a R$ 300,00, aproxima-
damente 74,0% do valor legal previsto.
Da em diante, a desvalorizao do gasto real continuou a se acentuar em
quase todos os anos, at 2006, atingindo valores abaixo de 60% em relao ao
gasto legal (previsto). Uma das justificativas para a diminuio dos recursos
federais para financiar o ensino fundamental pblico esteve associada pro-
duo de supervits primrios, no intuito de garantir o cumprimento dos com-
promissos externos e internos, como o pagamento dos juros da dvida pblica,
que favoreceram principalmente as elites locais e internacionais.
A diferenciao entre o 1o e o 2o segmentos do ensino fundamental, bem

como para a educao especial, passou a ocorrer em 2000, por meio de decretos
presidenciais. Os fatores de ponderao foram estabelecidos tendo como base as
sries iniciais do ensino fundamental (1,00), com o crescimento de 5% para
as sries finais e a educao especial (1,05).
Menezes (2005) destacou as perdas de alguns estados, em 1998 e 1999, pela
no diferenciao entre os valores aluno/ano entre as sries iniciais e finais do
ensino fundamental pblico, com o rpido processo de transferncia de matr-
culas de 1a a 4a sries desses governos estaduais, desencadeado pelo Fundef, para
muitos de seus municpios, j que os alunos de 5a a 8a sries, em boa parte sob a
responsabilidade estadual, teriam um valor mais elevado.
J no final da vigncia do Fundef, em 2005, os fatores foram aplicados para
as escolas rurais, assim estabelecidos: 1a a 4a sries das escolas urbanas (1,00);
1a a 4a sries das escolas rurais (1,02); 5a a 8a sries das escolas urbanas (1,05); 5a a
8a sries das escolas rurais e educao especial das escolas rurais e urbanas (1,07).
Para Vazquez (2003), o principal fator para a ilegalidade na determinao do
valor aluno/ano, estabelecido durante o Fundef, relacionou-se com a crise eco-
nmica no final do sculo XX no Brasil (antecedida pela crise asitica e da
Rssia), tendo sido lamentvel (Pinto, 1999, p.87) o governo federal ter en-
viado e feito aprovar uma emenda constitucional e uma lei que no foi cumprida
em pontos importantes.
O congelamento do valor aluno/ano em 1999 (nica ocasio em que no
houve aumento), bem como sua desvalorizao durante todo o perodo do
Fundef, contribuiu para a reduo do papel do governo federal relacionado in-
jeo de novos recursos para a MDE fundamental pblico.
O primeiro governo Lula, ao contrrio do que se pensava antes da entrada
do PT na presidncia da Repblica, reforou a tendncia de desvalorizao do
valor aluno/ano. Ao citar a Confederao Nacional dos Trabalhadores em Edu-

cao (CNTE), Martins (2009) demonstrou a insatisfao dessa entidade com a
reduo dos recursos referentes complementao da Unio, j que o discurso
anterior posse do novo presidente chamava a ateno para a necessidade de re-
tirar a ilegalidade imposta pelo governo federal anterior.
Na comparao entre os estados de So Paulo e Maranho, em relao ao
valor aluno/ano para 1998 e 2005, Borges (2007) ressaltou: 1) a importncia do
fundo para os locais que se encontravam em condies precrias, ou prximas a
elas, quanto ao oferecimento do ensino fundamental pblico; 2) a diminuio
das diferenas do valor aluno/ano entre a rede municipal e estadual de ensino em
um mesmo estado; e 3) o aumento de recursos para os estados que receberam a
complementao da Unio (diminuindo diferenas interestaduais, ainda que em
escala reduzida).
A determinao de um valor aluno/ano diferente daquele disposto na lei do
Fundef elevou as desigualdades entre os dois estados, pois, em 1998, So Paulo
gastou R$ 657,42, por aluno, enquanto o Maranho, R$ 315,00 (diferena de
aproximadamente 108,7%). No ano de 2005, esses valores corresponderam
respectivamente a R$ 1.665,03 e R$ 642,28 (diferena de 159,2%). Assim, o
autor conclui:
Para que, em 2005, o Maranho estivesse com a mesma desigualdade verificada

em 1998 (109%) em relao a So Paulo, o valor mnimo nacional nesse exerccio
deveria ter alcanado a mdia de R$ 797,00. O que se verificou, entretanto, foi
um valor mnimo mdio 19,4% menor. Confirma-se, nesse aspecto, a perspec-
tiva apontada por Melchior (1997) e Davies (1999) de que o Fundef no contor-
naria, apenas atenuaria, a desigualdade. (Borges, 2007, p.67.)
De acordo com a Tabela 5.4, em termos percentuais, quando comparada

com o total anual de recursos do Fundef, a complementao da Unio, com ex-
ceo de 1999 e 2004, praticamente teve reduo contnua de 1998 a 2006, em
que os 3,7% referentes ao total do fundo no primeiro ano foram reduzidos para
0,9% no ltimo.
De 1998 a 2006, durante a vigncia do Fundef, a Unio deixou de aplicar no
ensino fundamental pblico, mais de R$ 30 bilhes (em valores no corrigidos),
quase 60% desse montante acumulado no governo Lula. Novamente, ao com-
parar o real versus o legal, para a complementao da Unio, evidencia-se que seu
valor foi sempre superior a 15% do montante dos recursos estaduais e municipais
destinados ao fundo e, em 1999, deveria ter alcanado 18,4%.
Tabela 5.4 Complementao da Unio e sua previso legal, em valores correntes (refe-
rentes a cada um dos anos no corrigidos), durante a vigncia do Fundef em todo o pas
(1998-2006)
Diferena entre
Complementao Recursos do
a
Complementao prevista em lei Fundef sem a
complementao
da Unio (art. 6o da complementao
da Unio e a
Lei n. 9.424/1996) da Unio
prevista
R$ milhes [(a)/(d)] 100 R$ milhes [(b)/(d)] 100 R$ milhes R$ milhes

(a) (%) (b) (%) (c) (d)
1998 486,7 3,7 2.060,6 16,1 1.573,9 12.788,7
1999 579,9 3,8 2.686,4 18,4 2.106,4 14.569,6
2000 485,5 2,8 3.128,0 18,2 2.642,5 17.163,5
2001 391,6 2,0 3.503,9 17,6 3.112,3 19.946,8
2002 320,5 1,4 3.899,2 17,3 3.578,7 22.529,0
2003 361,6 1,4 4.346,6 17,5 3.984,5 24.840,9
2004 559,9 2,0 4.795,0 17,1 4.235,1 28.051,8
2005 395,3 1,2 5.098,5 15,8 4.703,2 32.349,5
2006 313,7 0,9 5.756,0 16,1 5.442,3 35.749,7
Total 3.895,3 35.274,2 31.378,9 207.989,5
Fonte: Elaborao do autor baseada em Borges (2007); Secretaria do Tesouro Nacional (STN).
A Tabela 5.5 que tem por objetivo evidenciar os estados contemplados

com a complementao da Unio durante a vigncia do Fundef, em todo o pas,
de 1998 a 2006 revela que o no cumprimento do ordenamento legal associado
ao clculo do valor aluno/ano, por parte da Unio, contribuiu para que o nmero
de estados beneficiados com a referida complementao fosse progressivamente
diminuindo, at que, em 2006, apenas dois, Maranho e Par, receberam a com-
plementao.
O valor corrente gasto em 2006 representou aproximadamente 64,5% da
complementao de 1998. As significativas diferenas econmicas entre as re-
gies brasileiras foram detectadas por meio da concentrao de estados do
Nordeste no recebimento da complementao da Unio.
Nesse sentido, os governos FHC e Lula mantiveram a mesma lgica de
diminuio da complementao, comprometendo a finalidade do Fundef de con-
tribuir para a reduo das desigualdades educacionais entre as regies brasi-
leiras, presentes no ensino fundamental pblico.
Tabela 5.5 Complementao da Unio em valores correntes em R$ milhes (referentes

a cada um dos anos no corrigidos), aos estados que no alcanaram o mnimo definido
para o valor aluno/ano (1998-2006)
Estados 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
Alagoas 3,2 24,7 10,4
Bahia 143,9 215,1 191,2 163,5 112,0 97,2 99,6
Cear 46,4 33,5 2,9 4,5
Maranho 153,5 174,5 168,9 146,8 145,1 188,9 239,5 236,6 202,4
Par 112,5 116,5 94,2 61,6 46,8 50,9 155,5 127,9 111,3
Paraba 4,7
Pernambuco 6,3 8,1
Piau 24,1 24,3 28,3 19,7 16,6 24,6 36,1 20,4
Total 486,7 579,9 485,5 391,6 320,5 361,6 559,9 395,3 313,7
Fonte: Borges (2007).
As mudanas produzidas com o Fundef no financiamento do ensino funda-

mental pblico no pas no comportariam a ruptura do que havia sido construdo
com o prprio fundo, dada sua dimenso no territrio brasileiro, mas principal-
mente para os governos municipais, que elevaram, de forma significativa, suas
receitas, o nmero de alunos e ajustaram os nveis de remunerao do seu
contingente de profissionais do magistrio (Borges, 2007, p.92).
A discusso da criao de um fundo para financiar toda a educao bsica
pblica ocorreu antes mesmo da aprovao do Fundef, com a PEC n. 233/1995.
Muitas propostas para ampliar e redistribuir os recursos estiveram nas negocia-
es polticas entre os governos e entidades da sociedade civil, inclusive no Con-
gresso Nacional, onde foram apresentadas diversas proposies, at que a Lei
n. 11.494/2007 viesse a regulamentar o Fundeb, que reformou o Fundef.
O processo de regulamentao do Fundeb
No ano de 1997, antes mesmo que o Fundef tivesse entrado em vigor em

todo o territrio brasileiro, a PEC n. 536/1997, apresentada pelo deputado fe-
deral Valdemar Costa Neto, filiado ao Partido Liberal (PL) de So Paulo, props
a criao do Fundeb (art. 2o), por meio da modificao da CF/1988 (art. 60 do
ADCT).
A PEC n. 536/1997 foi apensada a outras propostas que passaram pelo

Legislativo federal at a aprovao do Fundeb. A ltima delas correspondeu
PEC n. 415/2005, apresentada pelo governo federal quando Lula cami-
nhava para o terceiro ano de seu primeiro mandato , que estabeleceu nova
dinmica para o processo legislativo do fundo (Oliveira, Rosimar, 2009), sendo
aprovada no final de 2006.
Mais uma vez, evidenciou-se a preponderncia do Executivo sobre o Legis-
lativo na aprovao de matrias de interesse federativo, nesse caso, por meio de
um fundo contbil nico que desconsiderou algumas das propostas de criao
de fundos separados ou mesmo a prorrogao do Fundef. Arajo (2007, p.10)
afirma que
No podemos afirmar que houve subordinao do governo federal aos interesses

estaduais, mas sim concesses parciais a estes interesses, como ficou claro na
no incluso das matrculas da creche na proposta de emenda constitucional en-
viada ao Congresso e no apoio gradatividade na implantao do novo fundo.
Na ementa da PEC n. 415/2005, props-se dar nova redao CF/1988

(art. 212, 5o; art. 60 do ADCT), com isso possibilitando a instituio do Fundeb.
Segundo Monlevade (2007) e Pinto e Adrio (2006), os principais desafios da
proposta corresponderam: 1) a no incorporao das matrculas das creches;
2) pouca importncia dada ao Piso Salarial Profissional Nacional; 3) comple-
mentao da Unio no associada ao percentual do valor total do Fundo; 4) fim
do valor aluno/ano; e 5) desconsiderao garantia do padro mnimo de qua
lidade no ensino.
Esses fatores estiveram associados principalmente com a relutncia da rea
econmica do governo na poca chefiada pelo ministro da Fazenda, Antnio
Palocci Filho em expandir um fundo contbil nico para financiar toda a edu-
cao bsica pblica, como defendia o ministro da Educao, Tarso Genro, o que
provocou importante mobilizao de movimentos sociais associados educao,
por exemplo, a Confederao Nacional dos Trabalhadores em Educao
(CNTE), o Fundeb pra Valer coordenado pela Campanha Nacional pelo Di-
reito Educao (CNDE) , a Organizao Mundial para Educao Pr-Escolar
(Omep) e o Movimento Interfruns de Educao Infantil do Brasil (Mieib).
Novamente, os ajustes fiscais no caso da gerao de supervits primrios,
dos pagamentos da dvida pblica, da responsabilidade fiscal e do controle infla-
cionrio foram confrontados com a perspectiva de incluso social e a possibi
lidade de se ampliar a democratizao das instituies pblicas, fortalecendo os
vnculos de cidadania, particularmente na rea do financiamento da educao

bsica pblica.
Depois de dezoito meses tramitando no Congresso Nacional, pelas duas
casas legislativas, a PEC n. 415/2005 passou por modificaes, propostas prin-
cipalmente pelo Senado Federal, que reestruturaram o texto original,.
Assim, destacam-se a reduo do perodo para integralizar a complemen-
tao da Unio, incluso das matrculas das creches e o financiamento das matr-
culas da educao bsica segundo as responsabilidades legais associadas aos
estados e municpios para com os nveis e as modalidades de ensino, que rece-
beram a determinao da aplicao de percentuais mximos de recursos, no in-
tuito de evitar a falta de equilbrio na migrao de verbas entre eles (Sousa, 2006).
O processo legislativo da proposta foi encerrado com a aprovao, em 19 de
dezembro de 2006, da EC n. 53, regulamentada nove dias depois, pela MP
n.339.
A discusso sobre o regime de colaborao ficou restrita ao papel a ser
desempenhado pela Unio no financiamento da educao bsica, j que no
foram propostas alteraes para as atuaes prioritrias dos entes federados rela-
cionadas com os nveis e as modalidades de ensino, segundo o artigo 211 da
CF/1988. Vale destacar, ainda, que a EC n. 53/2006 determinou a fixao das
normas para a cooperao entre os entes federados, as quais devem ser apresen-
tadas por meio de leis complementares (art. 1o).
A operacionalizao inicial do Fundeb, determinada pela MP n. 339/2006,
at sua converso na Lei n. 11.494 em 20 de junho de 2007, discutida quando o
pas vivia uma crise poltica (o esquema do mensalo), mostrou os tradicionais
conflitos e impasses que envolvem os processos associados aos atos legislativos.
Desde 1997, a proposta para a criao de um fundo contbil destinado a fi-
nanciar toda a educao bsica pblica havia sido apresentada ao Congresso Na-
cional e, no entanto, mesmo conhecido o prazo para o trmino da Lei do Fundef
(final de 2006), foram necessrios mais seis meses para que fosse aprovada a Lei
do Fundeb.
A EC n. 53/2006 deu nova redao aos artigos 7o, 23, 30, 206, 208, 211 e 212
da CF/1988, bem como ao artigo 60, do ADCT. Com exceo dos trs pri-
meiros, os demais artigos estabeleceram as condies para que fosse criado o
Fundeb.
Apesar da pequena insero de novos recursos, viabilizada com a comple-
mentao da Unio aos fundos, quando viesse a ocorrer, para o novo modo de
financiamento da educao bsica houve uma reestruturao do percentual refe-
rente cota de parte dos impostos e transferncias j destinados MDE, que
seriam gastos de acordo com as determinaes contidas nos artigos 70 e 71 da

LDB/1996.
Ainda assim, diversos pontos relacionados organizao e operacionali-
zao dos fundos foram delegados para lei posterior, primeiro estabelecidos pela
MP n. 339/2006, e depois pela Lei n. 11.494/2007. Conforme a EC n. 53/2006,
a lei viria a dispor sobre
a organizao dos fundos, a distribuio proporcional de seus recursos, as dife-

renas e as ponderaes quanto ao valor anual por aluno entre etapas e moda
lidades da educao bsica e tipos de estabelecimento de ensino; [] a forma de
clculo do valor anual mnimo por aluno; [] os percentuais mximos de apro-
priao dos recursos dos fundos pelas diversas etapas e modalidades da edu-
cao bsica, observados os artigos 208 e 214 da Constituio Federal, bem
como as metas do Plano Nacional de Educao; [] a fiscalizao e o controle
dos fundos; [] prazo para fixar, em lei especfica, piso salarial profissional na-
cional para os profissionais do magistrio pblico da educao bsica. (Brasil,
2011c, artigo 2o.)
Segundo o artigo 2o da EC n. 53/2006, a durao do Fundeb foi estabelecida

em 14 anos (at 31 de dezembro de 2020), e englobou os impostos e transfern-
cias que j faziam parte do Fundef, os quais tiveram elevado o percentual de 15%
para 20%, a ser alcanado em trs anos (16,66%, 18,33% e 20%), de 2007 a 2009.
Alm disso, inseriu outras trs fontes, no caso, o Imposto sobre a Proprie-
dade Territorial Rural (ITR Cota Municipal), Imposto sobre a Propriedade de
Veculos Automotores (IPVA) e Imposto de Transmisso Causa Mortis e Doao
(ITCMD), que passaram a destinar a cota de seus recursos ao Fundeb de forma
gradual (6,66%, 13,33% e 20%), no trinio determinado (art. 31, 1o, da MP
n.339/2006 e da Lei n. 11.494/2007).
Soma-se tambm a complementao da Unio, que, at 2010, deveria al-
canar 10% dos recursos despendidos pelos governos subnacionais aos fundos,
alm dos rendimentos financeiros gerados pelas receitas do Fundeb.
O Quadro 5.1 evidencia as fontes de recursos do Fundeb, introduzidas de
forma gradual, de 2007 a 2009, comparadas com as do Fundef.
O Imposto de Renda (IR) dos entes federados e impostos municipais como o
Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU), Imposto sobre Servios de Qual-
quer Natureza (ISS) e Imposto de Transmisso de Bens Imveis Inter-Vivos
(ITBI) foram excludos da cesta do Fundeb, mas continuaram a contribuir com
25% de suas receitas para a MDE associada educao bsica pblica, junto
com os 5% dos impostos vinculados, que tambm no entraram nas receitas dos
fundos (art. 1o da Lei n. 11.494/2007).
Quadro 5.1 Fontes percentuais de recursos do Fundeb, implantadas gradualmente

(2007-2009), comparadas com as do Fundef
Fundeb (%) Fundef (%)

Provimento dos recursos
o o o (1998)
1 ano (2007) 2 ano (2008) 3 ano (2009)
ICMS 16,66 18,33 20,00 15,00
PFE/FPM 16,66 18,33 20,00 15,00
IPI/Exportao 16,66 18,33 20,00 15,00
Lei Kandir (LC n. 87/1996) 16,66 18,33 20,00 15,00
ITR Cota Municipal 6,66 13,33 20,00
IPVA 6,66 13,33 20,00
ITCMD 6,66 13,33 20,00
(1) Alm desses impostos e transferncias, a MP n. 339/2006 e a Lei n. 11.494/2007 incluram os

recursos da dvida ativa e juros de mora, o que no foi feito na EC n. 53/2006.
Fonte: Callegari (2008, p.64).
A incluso gradativa buscou reduzir o impacto das perdas de recursos que

seriam provocadas em alguns nveis de governo, sobretudo nos estados, devido
s formas de redistribuio fiscal entre os entes federados, como ocorreu durante
a intensa municipalizao do ensino fundamental pblico com o Fundef, que
elevou significativamente, no conjunto, as receitas dos municpios com verbas
destinadas educao.
Os recursos passaram a ser distribudos, com a periodicidade das fontes pri-
mrias, pelo Tesouro Nacional e pelas instituies fazendrias estaduais ao
Banco do Brasil ou Caixa Econmica Federal, que os remeteram s contas
nicas e especficas dos governos subnacionais. Aos estados e a cada um de seus
municpios tm sido atribudos coeficientes para a distribuio dos recursos,
como no Fundef, definidos anualmente.
A Caixa Econmica Federal foi includa na distribuio dos recursos dos
fundos com a Lei n. 11.494/2007 (art. 16). Em janeiro e fevereiro de 2007, man-
teve-se a sistemtica de repartio do Fundef, ou seja, os novos mecanismos
determinados pelo Fundeb comearam a operar apenas em 1o de maro, inclu-
sive para a complementao da Unio (art. 43).
Assim, esses bancos puderam registrar sua movimentao por meio do lan-
amento de crditos e dbitos, em contas prprias, proporcionalmente, em
funo do nmero de alunos presenciais matriculados nas etapas e modalidades
da educao bsica, tendo em conta o censo escolar mais atualizado (sob a res-
ponsabilidade do Inep), bem como os coeficientes de ponderao a elas atri-
budos, no cumprimento das determinaes estabelecidas pelo artigo 211 da
CF/1988.
As matrculas do ensino mdio nas redes municipais, alm daquelas asso-
ciadas educao infantil nas redes estaduais, no receberam receitas dos fundos.
Para financiar as quase 450 mil matrculas em 2006, que pelas novas determi
naes estariam fora da repartio do Fundeb em 2007, restariam os recursos no
vinculados aos fundos e destinados MDE, ou sua negociao entre os entes
federados, conforme as responsabilidades atribudas a cada nvel de governo
(Arajo, 2007).
Com o intuito de facilitar possveis acordos entre estados e municpios, o
artigo 18 da Lei n. 11.494/2007 estabeleceu dispositivo que permitiu a criao
de convnios para a transferncia de alunos, recursos humanos, materiais e en-
cargos financeiros, acompanhados da transferncia imediata de recursos finan-
ceiros correspondentes ao nmero de matrculas assumido pelo ente federado.
A distribuio de recursos dos fundos entre os nveis e modalidades de en-
sino tambm foi feita de forma gradual, abarcando todas as matrculas no ensino
fundamental e para a educao infantil, o ensino mdio e o EJA, seria destinado
um tero dos fundos no primeiro ano, dois teros no segundo e a totalidade no
terceiro (art. 2o da EC n. 53/2006; art. 31, 2o, da MP n. 339/2006 e da Lei
n.11.494/2007).
O Quadro 5.2 mostra a incluso progressiva das matrculas, de 2007 a 2009,
para os nveis e modalidades de ensino no Fundeb e sua comparao com o
Fundef.
Com o Fundeb, admitiu-se a incluso das matrculas das creches (atendi-
mento a crianas de at 3 anos de idade), durante sua vigncia, de instituies
comunitrias, confessionais ou filantrpicas inclusive aquelas que atendessem
educao especial , conveniadas com o poder pblico, descaracterizando seu
perfil de um Fundo contbil para financiar a educao bsica pblica. Davies
(2008) classificou a incorporao como inconstitucional e ressaltou o favoreci-
mento aos interesses privatistas no Congresso Nacional.
Quadro 5.2 Incluso progressiva das matrculas (%) para os nveis e modalidades de
ensino no Fundeb e sua comparao com o Fundef
Fundeb Fundef
Nveis e modalidades Incluso

Incluso progressiva (%)
de Ensino progressiva (%)
1o ano 2o ano 3o ano
1998
(2007) (2008) (2009)
Educao infantil
Creche 33,33 66,66 100,00
Pr-Escola 33,33 66,66 100,00
Ensino fundamental
Sries iniciais (urbano) 100,00 100,00 100,00 100,00
Sries iniciais (rural) 100,00 100,00 100,00 100,00
Sries finais (urbano) 100,00 100,00 100,00 100,00
Sries finais (rural) 100,00 100,00 100,00 100,00
Ensino mdio
Regular 33,33 66,66 100,00
Educao especial
Ensino fundamental 100,00 100,00 100,00 100,00
Ensino mdio 33,33 66,66 100,00
EJA 33,33 66,66 100,00
Fonte: Callegari (2008, p.65).
Entretanto, para que essas instituies no pblicas fossem includas aos

fundos, segundo a Lei n. 11.494/2007, deveriam ser assegurados os seguintes
requisitos: 1) gratuidade e oferta da igualdade de condies para o acesso e
permanncia na escola; 2) comprovao da finalidade no lucrativa e aplicao
dos excedentes financeiros no ensino oferecido; 3) no caso do encerramento de
suas atividades, deveriam destinar seu patrimnio para outra instituio com as
mesmas finalidades; 4) estabelecimento de padres mnimos de qualidade e
aprovao de seus projetos pedaggicos pelo rgo normativo do sistema de
ensino; e 5) obteno da certificao do Conselho Nacional de Assistncia Social
ou rgo equivalente (art. 8o, 1o e 2o).
Ainda no mesmo artigo, as matrculas da pr-escola, das respectivas insti-

tuies, por um perodo de quatro anos (2007-2010), tambm foram incorpo-
radas aos fundos (3o e 4o).
Ao governo federal, segundo o artigo 15 da MP n. 339/2006 e da Lei
n. 11.494/2007, determinou-se a tarefa de calcular e publicar, at 31 de dezembro
de cada ano, para a vigncia do prximo exerccio: 1) a estimativa de todas as re-
ceitas dos fundos; 2) o valor da complementao da Unio; 3) o valor aluno/ano
nos estados e no Distrito Federal; e 4) o valor aluno/ano mnimo para todo o
territrio brasileiro.
A transparncia foi ampliada quando a medida provisria e a Lei do Fundeb
determinaram, com a mesma redao, que os recursos da Unio, dos estados e do
Distrito Federal destinados aos fundos fossem detalhadamente registrados,
de modo a evidenciar as transferncias realizadas (art. 19).
Caso chegue a haver reteno das verbas nos fundos por prazo superior a
quinze dias, devem ser aplicadas em operaes financeiras de curto prazo ou de
mercado aberto. Os ganhos sero investidos nas mesmas finalidades dos fundos
principais (art. 20). Alm disso, 5% da composio fiscal dos fundos, inclusive a
complementao da Unio, pode ser utilizada no primeiro trimestre do exerccio
seguinte, com a abertura de crdito adicional financeiro (art. 21, 2o), registrada
como restos a pagar.
A Lei do Fundeb tambm recebeu trs vetos, como o Fundef, dos quais dois
trataram de problemas de ordem formal, sem afetar o financiamento do fundo
(pargrafo nico do art. 18; pargrafo nico do art. 41). O terceiro veto (art. 42)
foi direcionado excluso de todos os recursos do Fundeb do clculo da Receita
Lquida Real que, de acordo com a organizao Ao Educativa, em seu ende-
reo eletrnico, levaria diminuio das receitas da Unio, estimadas em R$ 297
milhes em 2007, R$ 626 milhes em 2008 e R$ 1.037 milhes em 2009.
A dinmica fiscal no Fundeb (2007-2010)
O Fundeb inseriu, de forma geral, poucos novos recursos para o financia-

mento da educao bsica. Tambm manteve a mesma lgica do Fundef no que
se refere aos ganhos entre os governos subnacionais, bem como as perdas, de
iguais propores, principalmente quando houver a falta de complementao
da Unio.
A Tabela 5.6 mostra a dinmica nos gastos dos governos subnacionais, no
Fundeb, de 2007 a 2010, bem como sua comparao com o ltimo ano de vi-
gncia para o Fundef (2006).
Tabela 5.6 Gastos (em R$ bilhes) dos governos subnacionais em valores correntes
(referentes a cada um dos anos no corrigidos), no Fundeb, de 2007 a 2010, e sua com-
parao com o ltimo ano de vigncia do Fundef, em 2006
2006 2007 2008 2009 2010
Estados/Distrito Federal 16,0 21,8 30,3 35,2 39,6
Municpios 19,7 24,3 28,5 41,7 36,6
Nota: No inclui a complementao da Unio.

Fonte: Elaborao do autor baseada na FNDE; STN.
Em 2010, as despesas dos estados e do Distrito Federal foram maiores do

que as dos municpios, ao contrrio do que ocorreu, por exemplo, em 2007 e
2009. Alm disso, de 2009 para 2010, os gastos municipais sofreram queda de
aproximadamente 12,2%, saindo de R$ 41,7 bilhes para R$ 36,6 bilhes.
Assim, no possvel afirmar, como o fez Martins (2009, p.232), que conti-
nuou a ocorrer o processo de descentralizao de recursos dos estados para os
municpios, pelo menos em todo o perodo observado, em virtude das respon-
sabilidades atribudas aos governos subnacionais para com os nveis e moda
lidades de ensino, conforme a LDB/1996.
Quando analisados em termos percentuais, segundo a Tabela 5.7, evidencia-
-se a reduo, em mdia, dos gastos municipais de aproximadamente 6,6 p.p.,
pois, em 2007, sua participao correspondeu a 50,1% do que foi despendido
pelos governos subnacionais, enquanto em 2010 alcanou 43,5%.
Tabela 5.7 Gastos dos governos subnacionais em valores correntes (referentes a cada
um dos anos no corrigidos), em termos percentuais, no Fundeb, de 2007 a 2010, e sua
comparao com o ltimo ano de vigncia do Fundef
2006 2007 2008 2009 2010
Estados/Distrito Federal 44,4 45,3 48,9 43,0 47,0
Municpios 54,7 50,1 46,0 50,9 43,5
Nota: No inclui a complementao da Unio.

Fonte: Elaborao do autor baseada na FNDE; STN.
No Fundeb, houve a ampliao mdia dos recursos em aproximadamente

135,6%, pois passaram de R$ 35,7 bilhes, em 2006 (ltimo ano de vigncia do
Fundef), para R$ 84,1 bilhes, em 2010. No que diz respeito ao crescimento das
matrculas, atingiu 71,7%, ou seja, saiu de 30 milhes, no primeiro ano, para 51,5
milhes, em 2010.
A Tabela 5.8, que evidencia a participao de cada uma das receitas do

Fundeb na sua composio, revela que o ICMS foi seguido de longe pelo FPM e
pelo FPE.
Tabela 5.8 Receitas anuais do Fundeb, segundo as fontes de recursos (%) 2007-2010
2007 2008 2009 2010
ITR 0,02 0,04 0,08 0,10

LC n. 87/1996 0,70 0,60 0,50 0,50
ITCMD 0,10 0,30 0,50 0,60
IPI-exportao 1,10 1,00 0,80 0,90
IPVA 1,80 3,50 5,40 5,00
Complem. da Unio 4,30 5,00 7,00 6,40
FPE 13,58 13,50 12,40 11,70
FPM 14,30 14,10 13,00 12,20
ICMS 64,10 61,96 60,32 62,60
Total 100 100 100 100
Fonte: Elaborao do autor baseada na STN.
De 2007 a 2010, os recursos no Fundeb, em termos percentuais, superaram

o crescimento das matrculas, o que representou ganhos, ainda insuficientes,
para o financiamento da educao bsica, graas elevao dos percentuais das
fontes de recursos que compunham o Fundef e insero de novas as quais
apresentaram baixa participao, quando comparadas com o montante total de
verbas associadas ao Fundo , bem como ao crescimento da complementao
da Unio.
A Tabela 5.9 mostra os estados contemplados com a complementao da
Unio, no Fundeb, de 2007 a 2010. A elevao dos recursos, at alcanar o
percentual de 10% em 2010, permitiu o aumento das verbas nos estados e a in-
cluso de dois outros, Amap (2009) e Rio Grande do Norte (2010), que at
ento no haviam entrado na lista desde a criao do Fundef.
Tabela 5.9 Complementao da Unio (R$ milhes), em valores correntes (referentes a

cada um dos anos no corrigidos) aos estados que no alcanaram o mnimo definido
para o valor aluno/ano (2007-2010)
Complementao da Unio (Fundeb)
2007 2008 2009 2010

R$ (b)/(a) R$ (c)/(a) R$ (d)/(a) R$ (e)/(a)
milhes (%) milhes (%) milhes (%) milhes (%)
(b) (c) (d) (e)
Alagoas 76,8 3,8 97,3 3,1 269,1 5,3 355,8 4,5
Amap 108,3 2,1 182,0 2,3
Bahia 472,3 23,5 775,0 24,4 1.333,8 26,3 1.993,3 25,0
Cear 308,4 15,3 440,1 13,9 622,8 12,3 996,2 12,5
Maranho 558,9 27,8 790,0 24,9 1.128,2 22,3 1.651,6 20,8
Par 490,9 24,4 801,9 25,2 1.020,5 20,1 1.629,9 20,5
Paraba 4,9 0,2 3,3 0,1 70,7 1,4 187,3 2,4
Pernambuco 19,9 1,0 132,9 4,2 282,1 5,6 528,8 6,7
Piau 80,3 4,0 133,8 4,2 234,6 4,6 403,7 5,1

R. G. do
17,2 0,2
Norte
Total (a) 2.012,4 100,0 3.174,3 100,0 5.070,1 100,0 7.945,8 100,0
Fonte: Elaborao do autor baseada na STN.
Com a complementao da Unio concentrada em estados das regies mais

pobres, Nordeste (principalmente) e Norte, evidenciaram-se as disparidades fis-
cais no territrio brasileiro, como tambm fora mostrado pelo fundo anterior.
Apenas Bahia, Maranho e Par agruparam, em 2010, aproximadamente 66,3%
do total despendido.
O percentual de 10%, conforme a disposio legal, colocado como mnimo,
foi estabelecido como ponto de partida para que pudesse haver a injeo de novos
recursos, o que permitiria a construo de critrios para aproximar os gastos de
um Custo Aluno Qualidade (CAQ) ainda distante , definido anualmente.
Ao se estabelecer a soma total dos recursos do Fundeb inclusive depois de
acrescentados os 10% da complementao da Unio, que poderiam ser distri-
budos aos fundos por meio de programas com a funo de melhorar a qualidade
da educao bsica , proceder-se-ia definio do valor mnimo aluno/ano.
Na EC n. 53/2006, para o ensino fundamental, em 2007, o ndice no poderia

ser inferior ao menor valor estabelecido nacionalmente pelo Fundef, em 2006
(art. 2o).
O valor mnimo aluno/ano para todo o pas, que na Lei n. 11.494/2007 foi
associado s sries iniciais do ensino fundamental urbano, recebeu fator de pon-
derao igual a 1,0. Para os demais nveis, modalidades e tipos de estabeleci-
mento de ensino presenciais, os ndices variaram de 0,70 a 1,30 (art. 10, 1o
e 2o), respeitando o limite de 15% para a apropriao dos recursos das matrculas
da EJA nos respectivos fundos (art. 11).
O Quadro 5.3 mostra os fatores de ponderao para os nveis, modalidades e
tipos de estabelecimento de ensino no Fundeb, de 2007 a 2010.
Quadro 5.3 Fatores de ponderao e valor aluno/ano associados aos nveis, modali-
dades e tipos de estabelecimento de ensino para o Fundeb (2007-2010)
Fundeb
Etapas, modalidades
e tipos de
Fatores de ponderao Valor aluno/ano
estabelecimento de
ensino
Educao infantil 2007 2008 2009 2010
Creche integral 0,80/1,10 757,79 1.245,58 1.485,10 1.556,33
Creche parcial 0,80 757,79 905,87 1.080,07 1.131,88
Pr-escola integral 0,90/1,15b/1,20c/1,25d 852,52 1.302,20 1.620,11 1.768,56
Pr-escola parcial 0,90/1,00e 852,52 1.019,11 1.350,09 1.414,85

Ensino
fundamental
Sries iniciais
1,00 947,24 1.132,34 1.350,09 1.414,85
(urbano)
Sries iniciais
1,05/1,15d 994,60 1.188,96 1.417,60 1.627,08
(rural)
Sries finais
1,10 1.041,96 1.245,58 1.485,10 1.556,33
(urbano)
Sries finais (rural) 1,15/1,2d 1.089,32 1.302,20 1.552,60 1.697,82
Tempo integral 1,25 1.184,05 1.415,43 1.687,61 1.768,56

(continua)
(continuao)
Fundeb
Etapas, modalidades
e tipos de
Fatores de ponderao Valor aluno/ano
estabelecimento de
ensino
Ensino mdio 2007 2208 2009 2010
Urbano 1,20 1.136,69 1.358,81 1.620,11 1.697.82
Rural 1,25 1.184,05 1.415,43 1.687,61 1.768,56

Tempo integral e
integrado
1,30 1.231,41 1.472,05 1.755,12 1.839,30
educao
profissional
Educao especial 1,20 1.136,69 1.358,81 1.620,11 1.697,82
Educao indgena
1,20 1.136,69 1.358,81 1.620,11 1.697,82
e quilombola
Educao de jovens
e adultos (EJA)
Avaliao no
0,70/0,80d 663,07 792,64 1.080,07 1.131,88
processo
Integrada
educao 0,70/1,00e 663,07 792,64 1.350,09 1.414,85
profissional
Instituies
conveniadas
Creche integral 0,95/1,10d 1.075,73 1.282,59 1.556,33
Creche parcial 0,80 905,87 1.080,07 1.131.88
Pr-escola integral 1,20/1,25d 1.620,11 1.768,56
Pr-escola parcial 1,00 1.350,09 1.414.85
(1) Os valores, de 2007 a 2010, corresponderam s estimativas publicadas pelas portarias do MEC,
disponibilizadas no endereo eletrnico do FNDE.
(a) a partir de 2008; (b) referente a 2008; (c) referente a 2009; (d) referente a 2010; (e) referente a
2009 e 2010.
Fonte: Elaborao do autor baseada na FNDE.
Os baixos ndices estabelecidos para os fatores de ponderao relacionados

educao infantil (creches e pr-escolas, pblicas ou conveniadas) e EJA, foram
destacados por autores como Monlevade (2007) e Pinto (2009). No caso da pri-
meira, pelo menos at 2010, criou-se uma diferena de gasto, pois os custos para
a educao infantil so os mais elevados e no deveriam ser comparados com
o ensino fundamental; para a segunda, continuou-se a desfavorecer parcela da

populao que, tradicionalmente, tem sido excluda das instituies educacio-
nais de ensino.
No perodo de 2007 a 2010, as distores foram parcialmente corrigidas com
as sries de modificaes nos fatores de ponderao relacionados educao in-
fantil (creche integral, pr-escola integral e parcial pblicas, creche e pr-escola
integrais conveniadas), alm daquelas associadas EJA (avaliao no processo e
integrada educao profissional). As escolas rurais que atenderam ao ensino
fundamental (sries iniciais e finais) tambm tiveram elevados seus ndices no
perodo delimitado.
As polticas de fundos contbeis, Fundef e Fundeb, aumentaram de maneira
importante o valor mnimo aluno/ano definido para todo o pas. Em 1997, cor-
respondeu a R$ 300,00 para o ensino fundamental pblico, j no ano de 2010,
chegou a R$ 1.414,85 para as sries iniciais do ensino fundamental urbano, tendo
sido elevado, em mdia, aproximadamente 371,6%. Caso tivesse seguido os rea-
justes propostos pelo ndice Nacional de Preos ao Consumidor (INPC), o custo
teria sido de R$ 693,08, ou seja, menos da metade do valor alcanado de fato.
Pelo menos no perodo observado, a progressiva elevao da comple
mentao da Unio, at alcanar 10% do total dos fundos em 2010, permitiu di-
minuir tambm as desigualdades interestaduais. Mas esses ganhos devem se
constituir em ponto de partida para a efetiva consolidao da qualidade educa-
cional na educao bsica pblica no pas, o que necessariamente exige, tambm,
a insero de novos recursos.
Em 2007, a diferena entre o maior e o menor valor aluno/ano para as sries
iniciais do ensino fundamental urbano, segundo dados do FNDE, atingiu apro-
ximadamente 195,9%, ou seja, correspondeu a R$ 757,79 para os estados que
receberam a complementao, e a R$ 2.242,56 em Roraima. No ano de 2010, a
queda dessa diferena foi expressiva (88,4%), alcanando R$ 1.414, 85, nos pri-
meiros, e R$ 2.664,97, no segundo.
No entanto, apesar dos avanos, ainda permaneceram grandes desigual-
dades interestaduais no financiamento da educao bsica e sua universalizao,
fora o fato de estar relativamente distante a associao entre recursos educacio-
nais e qualidade no processo de ensino e aprendizagem.
Consideraes finais
A ampliao das responsabilidades municipais para com o ensino funda-

mental pblico, durante o Fundef, de acordo com as determinaes legais, foi
suprida mais pelas transferncias vinculadas de recursos do que pela ampliao

do esforo fiscal da grande maioria dos municpios.
Pelas polticas de fundos contbeis, estabeleceu-se a lgica das perdas e dos
ganhos de recursos para os estados e municpios. Mesmo que milhares de go-
vernos municipais tenham perdido recursos, tanto com o Fundef quanto com o
Fundeb, a proporo dos ganhos, quando comparada com o nmero de matr-
culas, evidenciou que a maior parte das mesmas foi beneficiada, ainda que dis-
tante da qualidade educacional.
O processo se tornou possvel porque a lgica de redistribuio do Fundef e
tambm do Fundeb privilegiaram os locais com maior nmero de matrculas,
que corresponderam aos municpios de mdio e grande porte. Assim, contra-
riaram-se os mecanismos que caracterizaram a distribuio dos recursos do
FPM, que beneficiaram municpios de pequeno porte, com verbas insuficientes
para garantir melhorias significativas, por exemplo, nas polticas sociais desses
governos.
Mesmo depois da promulgao da CF/1988 e da aprovao da LDB/1996,
prticas lesivas ao financiamento da educao bsica pblica continuaram a
ocorrer, como no caso da sonegao de impostos, do desvio de recursos e da no
aplicao do mnimo disposto legalmente para a MDE (como a incluso do sa-
lrio-educao e do pagamento de inativos), entre outros.
Os ganhos com o Fundef, para o financiamento do ensino fundamental p-
blico, e depois para a educao bsica, com o Fundeb, melhoraram a transpa-
rncia na arrecadao, gesto e investimento dos recursos pblicos educacionais,
bem como os nveis de atuao prioritria dos entes federados para com os nveis,
modalidades e tipos de estabelecimento de ensino, mas no foram suficientes
para elevar substancialmente o baixo regime de colaborao entre os entes fede-
rados no pas e permitir a constituio de um Sistema Nacional de Educao.
Em ambos os fundos, a complementao da Unio, principal instrumento
para tentar reduzir as desigualdades interestaduais no financiamento da edu-
cao pblica (fundamental e depois bsica, com a incorporao de instituies
privadas), mostrou-se insuficiente. Em volume de recursos, o Fundeb estabe-
leceu, a partir de 2010, seu valor em no mnimo 10% do total de verbas disponi-
bilizadas pelos governos subnacionais, o que representou ampliao importante
em relao ao Fundef.
No entanto, a disposio legal contida no Fundef possibilitava maior desti-
nao de recursos, referente ao clculo para a complementao da Unio, que
no foi cumprido em nenhum dos anos de vigncia do fundo, o qual teria atin-
gido ndices no inferiores a 15% do total de recursos despendidos pelos governos
subnacionais.
A descaracterizao da constituio essencialmente pblica do fundo me-

receu destaque ao incluir matrculas de instituies comunitrias, confessionais
ou filantrpicas associadas educao infantil (creches e pr-escolas, inclusive
para a educao especial). H a necessidade da retirada das matrculas associadas
a essas instituies privadas dos recursos do Fundeb, mas sem prejudicar as ma-
trculas da educao infantil, que ainda precisam de novas vagas para atender
demanda, mediante o efetivo compromisso dos entes federados.
A Lei n. 11.494/2007 no se comprometeu com metas de qualidade educa-
cional para toda a educao bsica. Alm da injeo de novos recursos para a
educao, h a necessidade, principalmente, de uma transformao cultural que
leve valorizao educacional por toda a populao brasileira, no sentido de
buscar novos rumos para a formao humana, almejando significativas mu-
danas sociais.
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cionais Transitrias; altera a Lei n.10.195 de 14 de fevereiro de 2001; revoga dis-
positivos das Leis n.9.424 de 24 de dezembro de 1996, n.10.880 de 9 de junho de
2004, e n.10.845 de 5 de maro de 2004; e d outras providncias. Braslia, DF:
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Campinas.
6
Dificuldades para permanncia
de alunos prounistas
no ensino superior
Gabriela de Souza Honorato1
Introduo
Neste trabalho se problematiza a permanncia de alunos com origem nas

classes populares2 no ensino superior. No Brasil, recentemente, foi acumulada
bibliografia que trata das trajetrias de estudantes desses segmentos at a uni-
versidade.3 Entretanto, ainda escassa a literatura que trata das dificuldades en-
frentadas por esses grupos para permanecer por quatro a cinco anos num curso
de graduao (presencial), e, mais do que isso, sobre sua permanncia efetiva
(Almeida, 2007), isto , que investigue, alm da dimenso material, a confron-
tao desses estudantes com recursos sociais, culturais e simblicos demandados
pela vivncia na instituio de ensino superior (IES). As dificuldades no so
apenas quanto ao pagamento de passagens e lanches e compra de material did-
tico. Relatos registram dificuldades para lidar com o contedo das aulas e avalia-
es, e, sobretudo, com a organizao ou falta de tempo para os estudos.
Tomam-se como objeto de pesquisa estudantes inseridos na rede privada de
ensino superior e que se beneficiam do Programa Universidade para Todos
1. Doutora em Sociologia e Antropologia Universidade Federal do Rio de Janeiro. Professora

adjunta da Faculdade de Educao Universidade Federal do Rio de Janeiro.
2. O conceito de classes populares aqui est sendo usado tal como definido por Bourdieu (1969;
1999a [1974]; 1999b [1975]; 1999c [1978]; 1998; 2010 [1966]) em vrios textos. De uma forma
geral, pobres no volume de capital econmico e cultural.
3. Ao longo do texto, universidade ser usada como sinnimo de ensino superior, embora,
muitas vezes, os informantes da pesquisa no tenham, de fato, tido acesso a uma universidade.
(ProUni). Desse modo, pretende-se oferecer uma pequena contribuio para re-
flexo e anlise dessa poltica em particular, e de outras em geral, desenvolvidas
em considerao meta brasileira de se elevar a taxa lquida de matrcula da
populao de 18 a 24 anos para 33% em 2020.4 O Ministrio da Educao poder
fazer uso dos dados levantados e das anlises produzidas de modo a pensar ca
minhos para tornar o programa mais eficiente. Conhecendo as maiores dificul-
dades para a permanncia e concluso do curso de graduao e as estratgias
tecidas pelos estudantes de classes populares para super-las, as IES privadas
tambm podero utilizar as evidncias cientficas de modo a justificar aes,
programas e polticas prprias para evitar a evaso de alunos.
Na ltima dcada, os brasileiros viram crescer as oportunidades de acesso ao
ensino superior.5 Entre 2001 e 2010, o nmero total de IES passou de 1.391 para
2.378. No ltimo ano dessa srie, 88% das instituies eram privadas. Elas ti-
veram um salto de 1.208 para 2.100, em nmero absoluto. O Inep (2012) nos
informa que o Brasil contava com 3.036.113 alunos em cursos de graduao em
2001, chegando a 6.379.299 em 2010. Somente na rede privada, passaram de
2.091.529 para 4.736.001 (concentrando, no final do perodo, 74% do total). Se
olharmos para dados apenas de ingressantes, em 2010 eram 2.182.229 alunos em
cursos de graduao, correspondendo a um aumento de 109,2% em relao a
2001. Somente na categoria privada essa expanso foi de 115,4%. Esses nmeros,
muito provavelmente, so o resultado de uma srie de polticas que vem sendo
adotada no pas para a democratizao do acesso a esse nvel de ensino.
Com relao rede privada de educao superior, a novidade mais significa-
tiva talvez seja o Programa Universidade para Todos, institudo em 2005 pelo
Ministrio da Educao com a finalidade de oferecer bolsas de estudos integrais
e parciais em cursos de graduao e sequenciais de formao especfica. A bolsa
integral oferecida a estudantes oriundos de famlias que tenham renda bruta
mensal por pessoa de at um salrio mnimo e meio. Na prtica, significa o no
pagamento de mensalidades. J a bolsa parcial destinada quele que comprove
renda mensal por pessoa da famlia de at trs salrios mnimos.6 Vigorando
desde 1o de maio de 1940, durante o governo Getlio Vargas, o valor do salrio
4. Projeto de Lei n. 8.035, relativo ao Plano Nacional de Educao (PNE) 2011-2020, que define
a elevao da taxa bruta de matrcula para 50% e da lquida para 33% da populao de 18 a 24
anos em 2020.
5. Todos os dados a seguir tm como fonte Inep, 2012.
6. Disponvel em: http://portal.mec.gov.br/index.php?option=com_content&view=article&id=
18345:definidas-regras-de-selecao-agora-com-nota-minima-de-450&catid=212&Itemid=86.
Acesso em: 2 jan. 2013.
mnimo deve ser suficiente para suprir necessidades bsicas do trabalhador e de

sua famlia. Desde 1o de janeiro de 2014, passou a vigorar o valor de R$ 724,00.7
Como requisitos candidatura a uma das bolsas do programa esto os se-
guintes itens:8 1) ser brasileiro; 2) no ser portador de diploma de curso superior
e nem estar matriculado em instituio pblica; 3) ter realizado o Exame Na-
cional do Ensino Mdio (Enem)9 no ano anterior; e atender a pelo menos uma
das condies a seguir: ter cursado o ensino mdio completo em escola pblica;
ter cursado o ensino mdio em escola privada, na condio de bolsista integral;
ser pessoa com deficincia; ou ser professor da rede pblica no efetivo exerccio
do magistrio da educao bsica. As inscries so gratuitas e efetuadas exclusi-
vamente pela internet, por meio do site do ProUni.10 So realizados dois pro-
cessos seletivos por ano um no primeiro e outro no segundo semestre. Ao
prestar comprovao de informaes prestadas IES, o aprovado pode alterar ou
cancelar a opo de bolsa inicialmente feita.
Entre os anos de 2005 e 2011 j foram ofertadas mais de 770 mil bolsas inte-
grais e 600 mil parciais em todo o pas, sendo a maioria (89%) em modalidade
presencial. Somente em 2012 foram ofertadas mais de 284 mil bolsas, sendo
150.870 integrais e 133.752 parciais. Em 2013, foram mais de 350 mil.11 De
acordo com o registrado na pgina do programa na internet,12 o processo de se-
leo de bolsistas aptos ao recebimento da Bolsa Permanncia realizado men-
salmente, segundo a disponibilidade oramentria e financeira do Ministrio da
Educao, e se constitui como um benefcio com o valor mximo equivalente ao
praticado na poltica federal de bolsas de iniciao cientfica, destinada, exclusi-
vamente, ao custeio das despesas educacionais do beneficirio de bolsa integral,
7. Disponvel em: http://memoria.ebc.com.br/agenciabrasil/noticia/2013-12-31/salario-minimo-

de-r-724-entra-em-vigor-amanha. Acesso em: 3 abr. 2014.
8. De acordo com a Portaria Normativa n. 27, de 28 de dezembro de 2012, que regulamenta o
processo seletivo do Programa Universidade para Todos (ProUni) referente ao primeiro se-
mestre de 2013 e d outras providncias.
9. A nota mnima de 450 pontos, correspondendo mdia aritmtica de todas as provas do
exame. Em caso de empate, so consideradas as maiores notas em Redao; Linguagens, C-
digos e suas Tecnologias; Matemtica e suas Tecnologias; Cincias da Natureza e suas Tecnolo-
gias; e Cincias Humanas e suas Tecnologias, respectivamente. Estudantes com nota zero na
Redao so eliminados da concorrncia. Disponvel em: http://portal.mec.gov.br/index.
php?option=com_content&view=article&id=18345:definidas-regras-de-selecao-agora-com-
nota-minima-de-450&catid=212&Itemid=86. Acesso em: 2 jan. 2013.
10. Disponvel em: http://prouniportal.mec.gov.br.
11. Disponvel em: http://prouniportal.mec.gov.br/images/arquivos/pdf/Representacoes_gra
ficas/bolsas_ofertadas_ano.pdf. Acesso em: 20 mar. 2013.
12. Acesso em: 3 abr. 2014.
matriculados em cursos presenciais com no mnimo seis semestres e carga ho-

rria igual ou superior a seis horas dirias.
Entretanto, para permanecer durante anos em curso presencial de ensino su-
perior so necessrios recursos que vo alm do auxlio em dinheiro. Nessa
perspectiva, objetiva-se, com os dados levantados com base em 15 entrevistas e
50 pequenos questionrios respondidos por beneficirios do programa, identi-
ficar no apenas os recursos materiais que devem ser mobilizados pelos alunos
para se manter nas IES, mas tambm aqueles apontados por Almeida (2007).
Esse autor apresenta resultados de uma pesquisa realizada por meio de entre-
vistas com alunos da Universidade de So Paulo (USP) ditos menos privile-
giados, isto , distintos de um perfil de elite, prprio da USP e de outras IES
pblicas. O mrito desse trabalho est no fato de ser um dos primeiros, no Brasil,
a se concentrar na questo da permanncia, e no do acesso (clssico Socio-
logia da Educao).
Alm disso, o autor procura integrar anlise do acesso e permanncia no
ensino superior quilo que chama de permanncia efetiva, uma vez que, para
alm da dimenso material, investiga a confrontao dos estudantes com re-
cursos culturais, sociais e simblicos pontuados pelos informantes como uma
demanda da vivncia na universidade, tais como: o local de moradia (distante da
IES), o uso do tempo, a leitura de textos escritos em lngua portuguesa e em
outras, a apresentao de trabalhos, e, particularmente, aqueles relacionados
com o uso diferencial que os estudantes fazem da universidade. Esses, em
geral, referem-se a atividades que vo alm do estar presente s aulas (pesquisa,
extenso, estgio e monitoria). E assim, dada a situao na qual, muitas vezes,
esto inseridos, pode-se perguntar: o que os leva a seguir em frente? A mesma
pergunta feita aqui, para se pensar a permanncia dos prounistas.
Na seo a seguir apresentado o desenho e os resultados de um pequeno
questionrio (exploratrio), aplicado a cinquenta beneficirios do Programa, du-
rante o 2o Encontro Carioca de Estudantes Cotistas e do ProUni (Rio de Janeiro,
2012). A partir dele, foi feito contato com alguns dos respondentes que se dispu-
seram a conceder uma entrevista. A eles e a outros (obtidos por meio de contatos
e indicaes da equipe de pesquisa) foi aplicado um longo roteiro previamente
preparado. Tambm feita uma breve apresentao do desenho desse instru-
mento de investigao, com o relato dos temas gerais dos conjuntos de perguntas.
Elas permitiram traar uma caracterizao social geral dos entrevistados, alm de
sua trajetria na educao bsica at a chegada ao ensino superior, e, finalmente,
contemplar as principais dificuldades para a sua permanncia. A falta de tempo
para os estudos foi a mais evidente.
Na seo Caracterizao geral dos entrevistados, so apresentados os

dados sistematizados, referentes caracterizao social geral anteriormente
mencionada (gnero, cor, idade, estado civil, existncia de filhos, situao de tra-
balho se trabalha ou no , situao do domiclio em que cidade mora, com
quantas pessoas e com quem , ocupao dos pais e/ou esposo/a, escolaridade
da famlia). Tambm so mostrados alguns dados relacionados trajetria es-
colar da educao bsica ao ensino superior , com destaque para a escolha do
estabelecimento em que cursaram o ensino mdio; a opo feita pelo ProUni; e a
frequncia a curso pr-vestibular. O resultado que chama mais a ateno
a superseleo que alguns casos passaram j no ensino mdio, tendo sido alunos
de escolas pblicas (e tcnicas) de excelncia da cidade do Rio de Janeiro que tm
processos seletivos bastante competitivos, como o caso da conhecida Escola
Federal de Qumica.
Nas sees Breve levantamento terico e Pensando os primeiros dados,
diante das limitaes de um texto curto, traado um breve panorama do desen-
volvimento terico-metodolgico da Sociologia da Educao, de modo a loca-
lizar a problemtica deste trabalho num campo disciplinar especfico. Em
seguida, comparo as primeiras evidncias das dificuldades de permanncia dos
informantes com outros trabalhos j realizados no Brasil. Independentemente de
estarem inseridos na rede pblica ou privada, o que parece que as maiores limi-
taes para uma permanncia efetiva pelo menos quando so pesquisados
alunos de classes populares moradores de grandes cidades como o Rio de Janeiro
esto concentradas na organizao do tempo e na mobilidade urbana. Moram
e/ou trabalham longe da IES, perdendo muito tempo com o deslocamento, ou o
prprio trabalho, o cuidado com a famlia e as tarefas domsticas os impedem de
se dedicar como gostariam aos estudos.
Finalmente, na Concluso, argumenta-se que mesmo que uma poltica
como o ProUni venha a minimizar o problema do acesso ao ensino superior no
Brasil, ainda no h maiores garantias de permanncia e concluso do curso. So-
lues comumente adotadas, como os auxlios sociais, no tm sido suficientes
para minimizar exigncias culturais e a falta de ou dificuldade de organizao
do tempo. E se, por um lado, a literatura da Sociologia da Educao tem apon-
tado que limitaes culturais so superadas com incentivo participao dis-
cente em atividades intelectuais que vo alm do assistir a aulas, por outro,
essa no parece ser uma sada adequada a um perfil de estudante-trabalhador,
com marido/esposa, filhos e tarefas domsticas a realizar. Assim, o que merece
mesmo reflexo e empreendimento cientfico a pedagogia universitria.
Pesquisa exploratria e desenho das entrevistas
Nos dias 26 e 27 de maio de 2012, foi realizado o 2o Encontro Carioca de

Estudantes Cotistas e do ProUni,13 na Universidade Gama Filho, Rio de Janeiro.
Na ocasio, foi aplicado a cinquenta beneficirios do programa um pequeno
questionrio. Essa amostra foi composta por estudantes que aceitaram respond-
-lo, no obedecendo a quaisquer outros critrios. Pde-se registrar se a bolsa re-
cebida era parcial ou integral, o curso de graduao do informante e o perodo em
curso. Tambm foi apresentada uma lista de dificuldades enfrentadas. Pedia-se
que o estudante marcasse at trs delas. Entretanto, muitos deles marcaram mais
de trs opes. Recolhido o instrumento, foram sistematizadas as respostas, que
seguem apresentadas no Quadro 6.1. As dificuldades mais apontadas, de fato,
concentraram-se na questo econmica: compra de livros e fotocpias (xerox),
custo com transporte e alimentao.
Em seguida, apontou-se a falta de tempo para a dedicao aos estudos e
manuteno de notas boas que garantissem a permanncia na IES na condio de
beneficirio do ProUni. Por fim, alguns alunos indicaram dificuldade para apre-
sentar trabalhos oralmente, acompanhar as aulas (particularmente aqueles em
cursos relacionados a cincias da natureza e tecnologia) e ler textos (dificuldade
de compreenso), redigir trabalhos/avaliaes e no relacionamento com os
colegas. A partir dessa primeira pesquisa exploratria foram agendadas
entrevistas com estudantes que se disponibilizaram a conversar de forma mais
demorada. Tambm foram realizadas outras entrevistas, com alunos indicados
por bolsistas e voluntrios de iniciao cientfica do Laboratrio de Pesquisa em
Oportunidades Educacionais da Faculdade de Educao da UFRJ. Foi possvel
chegar a quinze (longas) entrevistas.
As questes que compuseram o roteiro de entrevista, previamente prepa-
rado, concentraram-se na caracterizao da famlia de origem dos estudantes e
na famlia atual (no caso dos que j eram casados e/ou com filhos); em suas traje-
trias escolares da educao bsica at o ensino superior; na opo pelo ProUni e
no por uma instituio pblica; na escolha do curso superior; em seus projetos
de carreira, aspiraes e expectativas quanto ao futuro (oferecido pelos estudos);
nas demandas materiais para a permanncia no ensino superior; na organizao
do tempo entre trabalho, estudos, famlia e trabalhos domsticos; na partici
13. Esse evento foi iniciativa da Unio Nacional dos Estudantes (UNE), da Coordenadoria de
Juventude da Prefeitura do Rio de Janeiro e da Unio Estadual dos Estudantes do Rio
de Janeiro (UEE/RJ). Mais informaes esto disponibilizadas em http://www.une.org.
br/2012/05/une-e-prefeitura-do-rio-realizam-2%C2%AA-encontro-carioca-dos-estudantes-
cotistas-e-bolsistas-do-prouni/. Acesso em: 20 mar. 2013.
pao em estgios, monitoria, iniciao cientfica e outras atividades prprias do

campo universitrio; nas relaes que estabelecem com a leitura, com a escrita e
com as tarefas acadmicas; no uso da instituio de ensino (bibliotecas, compu-
tadores etc.) e na sociabilidade com colegas.
Quadro 6.1 Dificuldades para a permanncia no curso alunos prounistas presentes no

2o Encontro Carioca dos Estudantes Cotistas e do ProUni 2012
Dificuldades para a permanncia no curso Nmero de vezes em que o item foi marcado
Compra de livros e xerox 47
Custo com transporte 43
Custo com alimentao 30
Falta de tempo para a dedicao aos estudos 22

Manuteno de notas suficientes para
11
aprovao e permanncia no programa
Apresentao de trabalhos oralmente
4
(dificuldade de falar sobre os contedos)
Acompanhamento das aulas (dificuldade de
2
compreenso)
Leitura de textos (dificuldade de
2
compreenso)
Redao de trabalhos e avaliaes
2
(dificuldade de escrever)
Relacionamento com os colegas 2
Caracterizao geral dos entrevistados
Foram entrevistados quinze beneficirios do ProUni, sendo nove mulheres e

seis homens. Cinco eram casados. A maioria nasceu na dcada de 1980. Quanto
autodeclarao da cor, sete consideraram-se de cor branca, um de cauca-
siana, cinco de parda e duas de negra. Alguns tiveram dificuldade de res-
ponder a questo, o que comum entre brasileiros: Dizem que sou branca, mas,
pra mim, sou parda (Caso 12). Somente o Caso 6 mora em repblica, uma
vez que do estado do Par (municpio de Barcarena) e estava no Rio de Janeiro
para estudar. O Caso 15 mora na casa de parentes e estava na cidade pelo mesmo
motivo ( natural de Carangola, MG). Todos os outros moram com familiares.
Trs so da cidade de So Gonalo (regio metropolitana do Rio de Janeiro), um

de Itapecerica da Serra (So Paulo), um de Recife (Pernambuco) e todos os
outros do municpio do Rio de Janeiro (Quadro 6.2).
Quadro 6.2 Cor, sexo, ano de nascimento, estado civil e local de residncia
Ano de Estado Local de residncia

Casos Cor Sexo
nascimento civil Cidade Bairro
Ilha do
Caso 1 Parda Feminino 1988 Solteira Rio de Janeiro-RJ
Governador
Caso 2 Caucasiana Masculino 1969 Casado Rio de Janeiro-RJ Campo Grande
Caso 3 Branca Feminino 1986 Casada So Gonalo-RJ SI
Freguesia
Caso 4 Branca Masculino 1989 Solteiro Rio de Janeiro-RJ
(Jacarepagu)
Itapecerica da
Caso 5 Parda Masculino 1986 Solteiro SI
Serra-SP
Caso 6 Branca Masculino 1986 Solteiro Rio de Janeiro-RJ SI
Caso 7 Negra Masculino 1991 Solteiro Rio de Janeiro-RJ Campinho
Caso 8 Parda Feminino 1969 Solteira Recife-PE Jordo do Recife
Engenho de
Caso 9 Branca Feminino 1988 Solteira Rio de Janeiro-RJ
Dentro
Caso 10 Branca Feminino 1993 Solteira Rio de Janeiro-RJ Inhama
Caso 11 Branca Feminino 1993 Solteira Rio de Janeiro-RJ gua Santa
Caso 12 Parda Feminino 1989 Casada Rio de Janeiro-RJ Marechal Hermes
Caso 13 Negra Feminino 1982 Casada So Gonalo-RJ SI
Caso 14 Parda Feminino 1986 Casada So Gonalo-RJ SI
Caso 15 Branca Masculino 1988 Solteiro Rio de Janeiro-RJ Barra da Tijuca
SI = sem informao.
A mdia de quatro pessoas por residncia. Somente a me do Caso 15 tem

nvel superior ( professora de Matemtica da educao bsica). Todos os outros
familiares/parentes realizam atividades que no exigem diploma de ensino su-
perior. No tm filhos em idade de trabalhar. Quase todos so os primeiros
membros da famlia a chegar a esse nvel de ensino (quadros 6.3 e 6.4). Com re-
lao trajetria na educao bsica, na maioria dos casos, foram alunos de es-
colas pblicas (Quadro 6.5). Um detalhe interessante que os casos 7 e 12, no
ensino mdio, estudaram no Centro Federal de Educao Tecnolgica Celso
Suckow da Fonseca (Cefet/RJ); o Caso 4, no Centro Federal de Educao Tecno
lgica de Qumica (Cefetq/RJ), e, o Caso 3, numa das escolas da Fundao de

Apoio Escola Tcnica do Rio de Janeiro (Faetec/RJ). Esses estabelecimentos
de ensino esto no ranking das melhores escolas de ensino mdio.14
Quadro 6.3 Pessoas residentes no domiclio e membros da famlia com nvel superior
Nmero de membros da
Quantas pessoas
Casos Com quem mora famlia extensa com nvel
moram na sua casa
superior
Caso 1 6 Me e parentes 0
Caso 2 3 Esposa e 1 filha (de 15 anos) 1
Caso 3 2 Marido 2
Caso 4 5 Pai, madrasta e 2 irms 4
Caso 5 5 Pais e 2 irmos 0
Caso 6 3 Outros bolsistas do ProUni 4
Caso 7 6 Pais e 3 irmos 0
Caso 8 4 Marido, 2 filhos e me 1
Caso 9 2 Me 0
Caso 10 3 Pais 2
Caso 11 6 Me, tio e primos 0
Caso 12 2 Marido 2
Caso 13 5 Marido e 3 filhos 0
Caso 14 4 Marido e 2 filhos Pelo menos 2
Caso 15 5 Tia, tio e 2 primos 1
14. So todas escolas tcnicas e pblicas da cidade do Rio de Janeiro. Podem ser classificadas como
melhores quando se leva em considerao o ndice de Desenvolvimento da Educao Bsica
(Ideb) delas e o nmero de aprovados nos processos de seleo para universidades pblicas do
Rio de Janeiro mais concorridas.
Quadro 6.4 Ocupao principal dos pais e esposo(a)
Casos Ocupao principal dos pais Ocupao principal do(a) esposo(a)

Caso 1 Me, do lar; no sabe sobre o pai No tem
Vendedora em empresa privada de
Caso 2 Me, do lar; pai, operrio
telecomunicaes
Caso 3 Me, servidora pblica; pai, taxista Tcnico em telecomunicaes
Me, desempregada; madrasta, do lar;
Caso 4 pai, recepcionista da Agncia Nacional No tem
de Aviao Civil (Anac)
Caso 5 Me, costureira; pai, aposentado No tem
Caso 6 No informou No tem
Caso 7 Me, no informou; pai, porteiro No tem
Caso 8 Me, pensionista; pai, no informou No tem
Me, pensionista; pai, bombeiro
Caso 9 No tem
hidrulico
Caso 10 Me, do lar; pai, prestador de servios No tem
Caso 11 No informou No tem
Caso 12 Me, no informou; pai, autnomo Autnomo
Me, empregada domstica; pai,
Caso 13 Tcnico em contabilidade
ferrovirio
Me, recepcionista de clnica de
Caso 14 Taxista
podologia; pai, taxista
Me, professora; pai, assalariado
Caso 15 agrcola/professor do Servio Nacional No tem
de Aprendizagem Rural (Senar)
O fato de alguns dos entrevistados terem realizado o ensino mdio em insti-

tuies de ensino de excelncia pode indicar que o ProUni esteja selecionando
muitos dos melhores alunos da rede pblica, isto , aqueles que j foram superse-
lecionados no processo de ingresso em suas escolas de ensino mdio. Infeliz-
mente, os Microdados do Censo do Ensino Superior no informam a escola de
origem desses alunos, o que poderia ser um exerccio interessante de ser reali-
zado. Seus depoimentos, em geral, apontaram que a escolha das escolas de edu-
cao bsica quase sempre feita pelas mes baseou-se no critrio qualidade.
Qualidade foi definida pelos informantes como o reconhecimento de que a
escola era boa por vizinhos, parentes e amigos, na localidade ou regio de resi-
dncia. O segundo critrio para essa escolha, quando no se podia acessar uma
escola boa foi a proximidade do local de moradia.
Por outro lado, com exceo dos casos 3, 4, 7 e 12, no ensino mdio, regis-
trou-se uma representao generalizada de que a escola pblica ruim, pre-
cria ou deficiente e que esse fato os teria levado a se encontrar em
desvantagem: para competir nos processos seletivos ou de acesso s univer
sidades pblicas, vistos como mais difceis ou competitivos; por apresentarem
uma trajetria acidentada at o ensino superior; ou, ainda, por terem dificul-
dades de acompanhar as aulas atualmente. Cabe a observao de que seis deles
no frequentaram curso pr-vestibular e, entre os outros, seis frequentaram
os chamados comunitrios, isto , organizados de forma voluntria, sem co-
brana de mensalidades (Quadro 6.6). Os casos 1, 3, 5, 6, 7 e 11 consideraram-se
bons alunos; os outros tiveram atrasos e reprovaes e o Caso 9 declarou ter
parado de estudar no ensino mdio para trabalhar.
Quadro 6.5 Trajetria na educao bsica
Ensino
Casos
Fundamental Mdio
Caso 1 particular (sem bolsa) pblica
Caso 2 pblica pblica
Caso 4 particular (sem bolsa) pblica
Caso 6 pblica particular (com bolsa)
Caso 7 SI pblica
Caso 8 SI pblica
Caso 10 particular pblica
SI = sem informao.
Quadro 6.6 Frequncia a pr-vestibular
Casos Frequncia a pr-vestibular

Caso 1 Sim (comunitrio)
Caso 4 No frequentou
Caso 12 SI
Caso 14 Sim (particular)
Caso 15 Sim
SI = sem informao.
Somente os casos 10, 12 e 13 no trabalhavam (Quadro 6.7). Os casos 2 e 13

pararam de trabalhar para estudar. O Caso 12 afirmou ter realizado estgios.
Somente o Caso 10 parece estar vivendo a condio de estudante em tempo in
tegral, tambm fazendo um curso de Ingls. O Caso 15, que j concluiu o curso
superior pelo ProUni, trabalhou durante todo ele e, atualmente, em sua segunda
graduao na Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ), s faz estgios.
No momento das entrevistas (realizadas ao longo de 2012), quatro entrevistados
j haviam concludo o curso superior; dois haviam evadido do ProUni; trs es-
tavam no primeiro perodo; e os outros, cursando do terceiro perodo em diante
(Quadro 6.8). O Caso 13 evadiu porque preferiu a vaga no curso de Pedagogia da
UFRJ, onde teria possibilidade de receber Bolsa Auxlio, isto , um benefcio em
dinheiro, e o Caso 14 afirmou no ter se motivado para continuar estudando.
Quadro 6.7 Situao de trabalho
Casos Trabalha? Atividade

Caso 1 Sim Atendente dos Correios
Caso 2 o Tcnico em informtica
Sim (at o 3 perodo)
Caso 3 Sim SI
Caso 4 SI SI
Caso 5 Sim Auxiliar de informtica
Caso 6 Sim Supervisor de vendas
Caso 7 Sim Estgio
Caso 8 No (est procurando emprego) NA
Caso 9 Sim Operadora de telemarketing
Caso 10 No NA
Caso 11 Sim Caixa de loja
Caso 12 No NA
Caso 13 No NA
Autnoma (trabalha com organizao de
Caso 14 Sim
festas)
Caso 15 Sim Estgio
SI = sem informao; NA = no aplicvel.
Quadro 6.8 Status do curso superior

Casos Andamento do curso no momento da entrevista Curso
Caso 1 Cursando Jornalismo
Caso 2 Cursando Direito
Caso 3 Concludo Comunicao Social
Caso 4 Cursando Engenharia Qumica
Caso 5 Concludo Administrao
Caso 6 Cursando Engenharia Civil
Caso 7 Cursando Economia
Caso 8 Cursando Administrao
Caso 9 Cursando (1o perodo) Direito
Caso 10 Cursando (1o perodo) Direito
Caso 11 Cursando (1o perodo) Enfermagem
Caso 12 Concludo Publicidade
(continua)
(continuao)
Casos Andamento do curso no momento da entrevista Curso

Evadiu
Caso 13 Servio Social
(atualmente faz Pedagogia/UFRJ)
Evadiu
Caso 14 Cincias Biolgicas
(atualmente faz Pedagogia/UFRJ)
Concludo
Caso 15 (atualmente faz a 2a graduao, em Educao Farmcia
Fsica/UFRJ)
Breve levantamento terico
Embora o roteiro de entrevista tenha contemplado outras questes, este

paper concentrar-sena seo a seguir nos fatos apontados como dificul-
dades para a permanncia dos entrevistados no ensino superior. A questo da
permanncia nesse nvel de ensino tem sido um item de pauta recente nas dis-
cusses sobre a educao superior no Brasil, seja na academia (no campo da
Sociologia, particularmente, ou das cincias sociais em geral, ou mesmo das pol-
ticas pblicas) ou fora dela. O estudo das trajetrias de estudantes universitrios
com origem nas classes populares alcanou, nos ltimos anos, um espao leg-
timo de investigao para a Sociologia da Educao. Entretanto at agora , as
pesquisas deram mais nfase questo do acesso universidade, sendo a per-
manncia no curso ainda pouco debatida.
No primeiro momento de institucionalizao da Sociologia da Educao,
isto , nos anos que se seguiram ao final da Segunda Guerra Mundial, a produo
sociolgica no campo da educao foi fortemente marcada pelo movimento ace-
lerado de modernizao observado nos pases de economia capitalista (avanada)
e pelo desejo de justia social, no plano poltico, com a consolidao do Estado de
bem-estar. A ampliao das oportunidades de acesso educao era, portanto,
um importante aspecto a ser levado em considerao, uma vez que o no investi-
mento em educao significava, ao mesmo tempo, o no desenvolvimento de ta-
lentos humanos potenciais necessrios ao crescimento das economias e a no
cobertura de direitos que eram, ou pelo menos deveriam ser, garantidos pelos
Estados nacionais.
Nessa conjuntura, a Sociologia procurou restabelecer os parmetros de uma
sociedade aberta e funcional. Para Talcott Parsons (apud Dandurand; Olivier,
1991), importante autor desse momento, a educao foi definida como uma ins-
tncia de socializao nos valores, normas e saberes que garantiriam a integrao

social, alm de satisfazer uma diviso social do trabalho cada vez mais complexa.
A escola, portanto, como instituio, foi vista como uma resposta aos requisitos
funcionais de toda a sociedade. Ao lado de Parsons, viu-se emergir, tambm,
uma perspectiva de anlise da escola e dos processos de ensino e aprendizagem
prxima do que ficou conhecido por Economia (Poltica) da Educao, a qual,
numa sociedade tecnolgica, constituir-se-ia em investimento econmico de
primeira importncia e alavanca do desenvolvimento social.
No segundo perodo de institucionalizao (1965-1975) j tendo sido dis-
seminada a crena de que oferecer escola pblica e gratuita resolveria o problema
do acesso (e permanncia) e, portanto, da garantia de igualdade de oportuni-
dades educacionais aos filhos de todas as classes sociais nos sistemas de ensino,
levando aqueles que se destacassem por seus dons individuais a avanar em suas
carreiras escolares e ocupar posies superiores da hierarquia social , a Socio-
logia da Educao passou a se caracterizar pela realizao e divulgao de uma
srie de pesquisas quantitativas, financiadas pelos governos (ingls, americano e
francs, entre outros), sobre o acesso e continuidade escolar, permitindo reco-
nhecer que esses fenmenos no dependiam, to simplesmente, de maior oferta
educacional.
Os trabalhos mais significativos desses anos foram realizados num quadro
de crtica ao contexto otimista da perspectiva funcionalista e do projeto econ-
mico e poltico dos anos anteriores e so hoje clssicas no campo da disciplina:
A reproduo, de Bourdieu e Passeron, datada de 1970; A escola capitalista na
Frana, de Baudelot e Establet, de 1971; e As desigualdades de oportunidades,
de Boudon, de 1973. Com elas, houve um enfraquecimento da ideia do papel da
educao como instncia transformadora e democratizadora das sociedades mo-
dernas. Em um tom mais pessimista, a escola passou a ser vista como uma das
principais instituies por meio da qual se mantm e se legitimam privilgios,
divises, hierarquias e desigualdades sociais.
Foi colocada em dvida a relao entre expanso dos sistemas de ensino e
alargamento das necessidades de mo de obra qualificada com relao ao pro-
gresso tecnolgico. Argumentou-se, tambm, que diferenas de ordem cultural
estavam sendo abusivamente tratadas, nas escolas, como desigualdades, dficits
ou inferioridade cultural/social. As escolas, portanto, no selecionariam os
mais talentosos de acordo com critrios objetivos, tal como pressupunha a teoria
funcionalista. A escola cobraria dos alunos os gostos, as crenas, as posturas, os
valores, enfim, os modos de ser, pensar e agir dos grupos culturalmente domi-
nantes. Veiculando uma cultura estranha identidade das classes populares,
contribuiriam para seu fracasso escolar e social e para reforar desigualdades so-
ciais mais amplas.
Com tanto pessimismo, de acordo com Souza e Silva (1999), a partir dos
anos 1980, os trabalhos em Sociologia da Educao apresentaram uma tendncia
de deslocamento para o interior do espao escolar. Os estudos teriam se orien-
tado por uma dupla perspectiva: a desculpabilizao dos alunos e das famlias
dos setores populares pelo prprio fracasso, e a crena, mais uma vez, na possibi-
lidade de a escola cumprir um papel positivo na transformao social ao se com-
prometer com esses mesmos setores. A consequncia dessas tendncias teria sido
que o tema da desigualdade de oportunidades educacionais passou a ser traba-
lhado, de forma mais intensa, na perspectiva da melhoria da qualidade da escola,
do efeito escola ou da eficcia escolar, e da formao de um cidado cr-
tico e/ou com autonomia cognitiva.
A limitao maior de algumas abordagens seria o fato de terem seu inte-
resse e aes voltados, muito mais (com excees) para o que a escola deveria ser
do que para a busca de compreenso das relaes concretas estabelecidas pelos
agentes atuantes no sistema em sua diversidade, desconsiderando as prticas
presentes, as estratgias tecidas, os interesses demonstrados, as conquistas efe-
tivas dos objetivos singulares e/ou particulares, num campo de classificao
social (sistema de ensino) em que diferentes agentes ocupam posies privile-
giadas ou desvantajosas, dominantes ou subordinadas, tendo como interesse o
acmulo de capitais necessrios para manter ou conquistar novas posies so-
ciais (Honorato, 2005). Poucas ainda so as pesquisas que levam em conside-
rao as estratgias dos estudantes na luta presente no campo da educao.
No Brasil, um dos primeiros trabalhos publicados nessa perspectiva o ar-
tigo da revista Teoria e Educao, em 1991, da professora Maria Alice Nogueira
Trajetrias escolares, estratgias culturais e classes sociais. O objetivo foi o
de levantar e identificar certas questes preliminares produo de trajetrias
escolares de estudantes provenientes de diferentes camadas sociais e que es-
tavam, poca, no curso de mestrado em Educao na Universidade Federal de
Minas Gerais. Nos anos subsequentes, a produo no pas foi ampliada, e boa
parte da pesquisa teria passado a se ocupar dos mecanismos e dos efeitos de uma
hereditariedade social/cultural por meio de processos, dinmicas, estratgias
escolares e prticas socializatrias de diferentes configuraes familiares (por
vezes, no interior de uma mesma classe social).
Desse modo, se, anteriormente, os estudos em Sociologia das Desigualdades
de Oportunidades Educacionais limitavam-se a acompanhar, com ajuda de
instrumentos estatsticos, o percurso de coortes de alunos, no intento de discernir
os principais determinantes das desigualdades educacionais ou de predizer os

destinos escolares, mais recentemente, a tentativa seria a de conhecer as dife-
rentes etapas, mecanismos, contextos e modos de constituio dessas desigual-
dades, debruando-se tambm em casos improvveis de sucesso (nos meios
populares) ou fracasso escolar, por meio da anlise do grau e natureza dos inves-
timentos familiares na vida escolar dos filhos, das escolhas dos estabelecimentos
de ensino, enfim, da relao que diferentes famlias estabelecem com a educao
escolar de seus filhos.
nesse contexto que emergem inmeros trabalhos sobre estudantes univer-
sitrios com origem nas classes populares. Os trabalhos tm procurado explicar
como possvel que esses indivduos tenham chegado ao ensino superior, to-
mando o conceito de trajetria e de estratgia como ferramentas centrais de
anlise. De acordo com Nogueira (2002 apud vila, 2010), o conceito de traje-
tria poderia ser definido como o percurso biogrfico (e, portanto, construdo
pelo pesquisador) da escolaridade dos sujeitos pesquisados; pressuporia a ideia
de que suas histrias de vida escolar seriam fruto da interao dialtica entre as
condies ligadas origem social, a dinmicas internas das famlias de origem e a
caractersticas individuais. J o conceito de estratgia, apoiado nas obras de
Bourdieu, teria significado distinto.
Como estratgia, a produo sobre estudantes universitrios com origem
nas classes populares, segundo vila (2010), compreenderia o pressuposto de
que os sujeitos sociais e suas famlias empreendem uma srie de aes e prticas
em resposta s diferentes situaes de escolha a que so submetidos ao longo do
processo de escolarizao. Essas respostas, que dependeriam, em grande parte,
do pertencimento social de origem, poderiam ser desde aes extremamente cal-
culadas e racionais, objetivamente orquestradas, at prticas de ajustes emer-
genciais e sem planejamento, prticas de curto prazo e curto alcance, que
funcionariam, especialmente para as camadas populares, como uma estratgia
puramente defensiva diante das difceis condies objetivas de existncia, tais
como de limitao econmica.
Alm da influncia do francs Pierre Bourdieu, ntida a influncia de ou-
tros autores estrangeiros, como Zeroulou, Terrail, Laurens, Rochex (apud Viana,
2000), e, particularmente Bernard Lahire, com o conceito de configurao fa-
miliar. A obra capital de Lahire Sucesso escolar nos meios populares: as razes
do improvvel, originalmente publicada em 1995. Nesse livro, Lahire reflete e
analisa situaes que apenas aparentemente podem ser consideradas banais (re-
lao com a escrita, ordem moral domstica etc.), partindo da anlise da criana
vista em seu contexto familiar. Mas tambm leva em conta que o estudante no
reproduz necessria e diretamente as formas de agir de sua famlia, e sim, antes

de tudo, encontra sua prpria modalidade de ao, de comportamento, por fora
das relaes interativas das quais tambm faz parte.
Outra caracterstica desses trabalhos a coleta de histrias de vida e a narra-
tiva biogrfica. Histrias de vida so contadas por indivduos e giram em torno
de suas prprias existncias. Se as pessoas obedecessem a determinaes exclusi-
vamente suas e inconfundveis, as histrias de vida, de fato, seriam imprprias
para uma anlise sociolgica. No entanto, o que existe de singular e nico num
indivduo excedido por uma infinidade de influncias exteriores. Nesse sen-
tido, aspectos importantes dos meios de origem comportamentos, valores,
ideologias, entre outros, podem e devem ser apanhados por meio de depoimentos
pessoais, por meio da narrativa biogrfica. Os trabalhos de Souza e Silva (1999) e
Honorato (2005), e os artigos de Viana (2000); e Portes (2000) nos trazem alguns
exemplos.
Pensando os primeiros dados
Viana (2000) e Portes (2000) descrevem uma ausncia de projetos de escola-

rizao nas famlias de seus pesquisados. Esse o caso tambm dos entrevistados
desta pesquisa. No h projetos previamente elaborados ou intencionalidade
(Viana, 2000), embora as mes tenham sempre procurado escolher as escolas de
seus filhos pelo critrio da proximidade com a residncia e pela qualidade que
acreditavam que o estabelecimento de ensino tinha. Os projetos de escolarizao
seriam marcados pela imprevisibilidade, aleatoriedade e vulnerabilidade,
em contraposio com comportamentos familiares de tipo estratgico caracte-
rstico das camadas mdias. Trajetrias, prticas e estratgias foram se configu-
rando aos poucos, por vezes, de acordo com as possibilidades surgidas no prprio
campo escolar.
J Portes (2006), em seu estudo das trajetrias escolares de estudantes de
famlias populares matriculados em cursos altamente seletivos da Universidade
Federal de Minas Gerais, aponta que se, por um lado, o trabalho escolar, isto
, aes empreendidas pela famlia no sentido de assegurar a entrada e perma-
nncia do filho no interior do sistema escolar, ocasional ou precariamente
organizado com relao ao dito estritamente escolar (em funo dos poucos
conhecimentos escolares acumulados), por outro, um conjunto de circuns
tncias atuantes, observadas nessas famlias, tenderiam a se relacionar com o
sucesso escolar. Essas circunstncias, observa o autor, no seriam completa-
mente autnomas, mas sustentar-se-iam de forma conjugada e complexa, no

parecendo possuir efeito importante de forma isolada.
Destacam-se, a nosso ver, nos artigos de Portes (2000, 2006), e tambm no
registro das entrevistas realizadas, o valor e a importncia atribuda escola;
acompanhamento e vigilncia, principalmente s companhias dos filhos, a
presena e a disponibilidade em escutar e dar ateno aos filhos; o ato de levar
e buscar na escola; a permisso para que os filhos deem conta de suas tarefas
escolares sem precisar se ocupar de tarefas domsticas; o esforo empreendido
para os filhos no se ocuparem de trabalho remunerado que contribua para o
oramento da famlia; a valorizao e a aceitao da ajuda de outras pessoas que
conheam a estrutura e o funcionamento do sistema escolar, indicando, por
vezes, caminhos alternativos importantes (geralmente, professores da educao
bsica); e a ajuda material de terceiros.
Aqui poderamos fazer referncia a alguns trabalhos que levantam a questo
da permanncia. Posteriormente, em outro trabalho, avanaremos no levanta-
mento bibliogrfico da produo nacional e estrangeira. O trabalho de Almeida
(2007), Estudantes desprivilegiados e fruio da universidade: elementos para
repensar a incluso no ensino superior, ao investigar as maiores dificuldades
encontradas por um grupo de estudantes de origem popular matriculados na
Universidade de So Paulo, aponta, como barreiras a uma melhor fruio ou
permanncia nessa universidade, a falta de dinheiro para comprar e fotocopiar
livros, ausncia de computadores em casa e pouco domnio de lnguas estran-
geiras, alm das dificuldades ao lidar com atividades como a apresentao de
seminrios e redao de relatrios e trabalhos.
Entre os entrevistados desta pesquisa, as mesmas evidncias so encon-
tradas. Entretanto, o tempo, ou a falta dele, foi a dificuldade mais enfatizada
para se manter no curso. A maioria deles precisou/precisa organizar o tempo
entre trabalho, estudos superiores, responsabilidades domsticas, marido/es-
posa e filhos, alm do tempo despendido no trnsito de um lugar para o outro. O
Caso 5, por exemplo, relatou que precisou mudar de residncia, passando a ha-
bitar na casa de sua av, no primeiro semestre do curso, uma vez que, desse
modo, poderia ficar mais prximo da instituio de ensino, evitando perder
muito tempo no trnsito. Posteriormente, mudou de campus, diminuindo o pro-
blema da distncia entre sua casa e a faculdade. Tal fato pode indicar que esco-
lhas quanto IES podem estar condicionadas por esse problema.
Os demais informantes no precisaram se mudar, contudo, destacaram a
questo da distncia entre casa e/ou trabalho e IES. O Caso 2 declarou ter feito
a escolha pela IES em funo da proximidade de sua residncia (tal como afir-
mado no pargrafo anterior) e tambm ter deixado o trabalho por causa da dis-
tncia: ao optar pela instituio, fiz pela que ficaria mais prxima de minha
residncia, em detrimento da PUC [] a mais de 70 km da minha casa. A
questo da falta de tempo tambm se mostrou um problema para a realizao de
estgio curricular obrigatrio, requisito para a concluso do curso de graduao:
O grande problema que para me manter na universidade no posso sair do
trabalho, e com esse trabalho, no posso estagiar (Caso 1). Seguem outras falas
registradas:
No precisei me mudar, porm demoro cerca de uma hora e meia para chegar na
faculdade. J pensei em me mudar para uma comunidade perto da faculdade,
como muitos amigos meus fizeram, mas minha famlia no gostou muito e
tambm sairia mais caro. (Caso 4.)
No precisei mudar, mas passei um perrengue por causa da distncia: uma hora
e 45 todo dia para ir e voltar, sem contar as vezes que dava mais, por causa da
chuva, trnsito e engarrafamento. (Caso 12.)
Pego seis nibus por dia: dois para ir para a universidade, trs da universidade
pro trabalho e um para casa. (Caso 1.)
Acordar s 5h para chegar s 8h no trabalho, at s 17h, para chegar aps s

18h30 na faculdade, que comea as aulas s 18h, saindo s 22h e chegando em
casa s 23h30 para fazer os trabalhos da faculdade e outras atividades at poder
dormir 1h do dia seguinte. Por este motivo foi impossvel seguir trabalhando
por mais trs anos e meio e hoje estou s estudando para conseguir conciliar com
a universidade, e s a esposa que trabalha para manter a casa e parentes ajudam
nas despesas e imprevistos. (Caso 2.)
[] tive que deixar o trabalho no centro do Rio de Janeiro por incompatibi

lidade de horrio. (Caso 2.)
[] incompatibilidade de horrios com atividades profissionais, mesmo tendo

escolhido a instituio tenho que utilizar trs nibus para chegar universidade
da minha casa, e se trabalhando no centro do Rio de Janeiro, nico local que tem
trabalho digno para quem mora na zona oeste, levamos mais de duas horas para
chegar. Tive, portanto, de deixar de trabalhar para poder estudar, o que reduziu
mais ainda a minha renda. Falta apoio da prpria sociedade que no compreende
o esforo, se no trabalho, na famlia, e at na prpria universidade que trata
todos como se fossem apenas estudantes, desconsiderando aqueles que tm de

trabalhar e estudar . (Caso 2.)
A questo do uso do tempo aparece tambm no trabalho de Zago (2006). A

autora entrevistou 27 estudantes de camadas populares que ingressaram em
diferentes cursos de graduao da Universidade Federal de Santa Catarina. O
tempo investido no trabalho como uma exigncia de sua prpria sobrevivncia
material foi apontado como uma dificuldade participao em encontros organi-
zados no interior e fora da universidade, em trabalhos coletivos ou em grupo,
demandados pelos professores, e at mesmo em festas organizadas pelas turmas.
Tal fato provocaria um sentimento de estar margem da comunidade acadmica
e/ou um sentimento de partilhar, no ensino superior, a experincia de estar vi-
vendo em outro mundo. Esse sentimento tambm apontado por outros autores
(ver, por exemplo, Viana, 2000).
Um trabalho mais recente (e de qualidade) a dissertao de mestrado de
vila (2010), intitulada Trajetrias e estratgias escolares de mulheres de camadas
populares que vivenciam uma trplice jornada diria: trabalho remunerado, tra-
balho domstico e estudos. Alm de os sujeitos entrevistados terem origem nas
camadas populares, a autora introduz a dimenso de gnero: todas as quinze
informantes so mulheres, casadas e mes, alm de estudantes da Universidade
Federal de So Joo Del Rei e trabalhadoras remuneradas. Esse trabalho tambm
apresenta uma especificidade com relao aos outros da literatura sobre o tema:
no enfatiza a rede familiar de origem das informantes (pai, me e irmos); as
configuraes familiares partem do status da entrevistada em relao aos seus
maridos e filhos.
vila (2010) mostra, ao longo do texto, que o apoio do marido (e tambm
dos filhos) fundamental para que continuem estudando. Entretanto, em muitos
casos, os maridos manifestam-se contra o desejo delas de cursarem o nvel supe-
rior (por insegurana, cime, entre outras razes), o que provoca uma situao
de estresse emocional intenso, que, segundo elas, pior que o esgotamento
fsico provocado pelas tarefas que cumprem no trabalho, em casa e na univer
sidade. Embora todas tenham trabalho remunerado, atuando, na maior parte
do dia, fora de casa, elas ainda so responsveis pelo trabalho domstico, ou pela
maior parte dele, alm do cuidado com os filhos. Interessante foi a constatao
de que um bem durvel se mostrou de grande importncia na otimizao que
precisam fazer do tempo: a mquina de lavar roupa.
O espao do trabalho aquele em que elas conseguem se dedicar, exclusiva-
mente, a apenas uma tarefa. Todos os outros espaos so marcados por uma mul-
tiplicidade de tarefas que so realizadas ao mesmo tempo ou com constantes
interrupes (por exemplo, estudar e preparar comida ao mesmo tempo). Na

universidade, as estratgias de sobrevivncia tambm so bastante interessantes.
Em primeiro lugar, procuram aproveitar ao mximo os momentos em que esto
em sala de aula, pois sabem que em casa ou no trabalho no tero tempo para
estudar. Assim, prestar ateno na aula, alm de anotar tudo o que o pro-
fessor fala so as principais prticas apontadas em relao conquista de boas
notas. O mau desempenho visto pelas entrevistadas como culpa do professor
que no d boas aulas e/ou no se interessa pelos alunos.
Dessa maneira, a assiduidade s aulas uma postura adotada por todas. As
faltas so reservadas para casos de extrema necessidade, como a doena de
algum filho, ou quando usam o tempo de uma disciplina para estudar para a ava-
liao de outra. A questo da otimizao do tempo tambm aparece no modo
como se relacionam com os colegas. Nos intervalos ou tempos vagos entre
uma aula e outra, raramente conversam com outras pessoas ou se distraem com
algum passatempo. Ocupam todas as brechas de tempo com atividades esco-
lares. Alm disso, estudam no nibus, quando se deslocam de um local para
outro ao longo do dia, no horrio das refeies, de madrugada, quando a famlia
vai dormir, ou mesmo antes de a famlia acordar. Muitas acordam antes do ama-
nhecer com esse fim tambm pelo fato de estar mais silencioso em casa.
Essa tambm a realidade dos entrevistados desta pesquisa. O Caso 15
observou a mesma sensao dos informantes de Zago (2006): impossibilidade de
viver, de fato, a condio de estudante universitrio, por estar trabalhando.
Desse modo, no podia participar de eventos acadmicos e nem mesmo de festas
da turma. Assim, parecia estar margem, de estar vivendo num mundo que
no era dele. J o Caso 13 apontou o mesmo encontrado pelas entrevistas de
vila (2010): o apoio do marido nas atividades domsticas como fundamental
para sua permanncia na universidade. Tal fato, entretanto, no a livra do es-
tresse emocional causado pelas reclamaes dos filhos quanto sua ausncia em
casa. A entrevistada relatou que um de seus filhos se sente revoltado porque
tem uma me diferente (que estuda e no fica em casa).
Os entrevistados tambm informaram que quase no se dedicam aos estudos
fora do ambiente da IES. O Caso 3, por exemplo, observou que estuda nos fins
de semana somente em pocas de provas. O Caso 6, por trabalhar de segunda a
sbado, estuda um pouco apenas aos domingos. O Caso 12 relatou que no
costuma estudar em casa, que no gosta e que s fazia isso quando no tinha
jeito, tipo fazer trabalho. Portanto, prestava muita ateno nas aulas e tentava
estudar nos intervalos. No caso de ser uma necessidade urgente, por exemplo,
uma avaliao que teria que realizar em breve, matava uma aula para estudar
pra outra ou tentava chegava mais cedo faculdade para recapitular o con-
tedo. Ter que estudar fora do espao da IES traria, para ela, infelicidade:
acho que a gente precisa de tempo para ser feliz (Caso 12).
Portes (2000) observa uma estratgia importante, entre os estudantes de sua
pesquisa, para uma melhor socializao interna no mundo universitrio, e,
assim, viabilizar sua permanncia no ensino superior: a adoo de uma postura
autnoma na qual o aluno, por si s, busca se virar para compensar as dificul-
dades advindas, sobretudo, do contedo das disciplinas. Entre os informantes
desta pesquisa, essa dificuldade tambm foi evidenciada, mas com menor nfase.
Uma das estratgias adotadas foi a iniciativa, dos prprios alunos, em organizar
aulas de reforo pagas dirigidas por alunos j em concluso de curso. E, sobre
esse aspecto, teceram algumas crticas atividade de monitoria das IES, que
poderia ser mais bem aproveitada, funcionando como aulas de reforo/apoio
gratuito, sob orientao dos prprios professores de suas disciplinas.
Assim, at o momento, o que se pode concluir que so limitadas as inicia-
tivas institucionais que garantam a permanncia desses estudantes nas IES, que
tm que recorrer a famlia, parentes e amigos, numa tentativa de driblar suas
dificuldades. Alm disso, foi comum a fala, muito prxima das dos achados de
Portes (2000), de que preciso proatividade, luta, garra, determinao,
independncia, maturidade, esforo, ateno e senso de responsabili-
dade para, diante de circunstncias to adversas, gerir, ao mesmo tempo, vrias
lgicas de ao diferentes (famlia, trabalho etc.), incluindo o aprendizado do
ofcio de estudante (Coulon, 1998) ou da entrada na vida universitria
indo de uma posio de estranhamento desse novo mundo completa afi-
liao a ele (ou no, para aqueles que evadem).
Enfim, esta foi apenas a primeira rodada de anlise das informaes levan
tadas nas entrevistas realizadas. Em breve, espera-se o avano no estudo de teo-
rias e informaes j produzidas no Brasil (e em outros pases) sobre a perma-
nncia de estudantes de origem popular no ensino superior para uma melhor
interpretao de evidncias ainda por avaliar. Espera-se, igualmente, o aprofun-
damento de anlises quanto s relaes que os informantes estabelecem/conse-
guiram estabelecer com o saber e com a instituio de ensino superior, com-
preendendo as etapas apontadas por Coulon (1998), particularmente sobre como
passaram a ser capazes de interpretar as regras explcitas ou no da IES e a do-
minar as exigncias intelectuais necessrias para realizar um verdadeiro ofcio
de estudante, mostrando fidelidade cultura acadmica.
Concluso
Neste trabalho se teve por objetivo apresentar os primeiros dados sistemati-

zados de uma pesquisa empreendida sobre a permanncia de estudantes benefi-
cirios do ProUni no ensino superior. Como foi visto, a permanncia, e, portanto,
a no evaso ou desistncia do curso de graduao, tem se constitudo em um
tema importante para a Sociologia da Educao, particularmente para o campo
dos estudos em Sociologia das Desigualdades de Oportunidades Educacionais.
Desde os anos de 1950-1960 se tem observado que quanto maior o volume de
recursos culturais, econmicos e sociais apresentados pela famlia de origem dos
alunos, maior a probabilidade de acessarem os nveis mais elevados do sistema
de ensino e de nele permanecerem, chegando, com sucesso, ao diploma de ensino
superior (e a posies no mercado de trabalho).
Desse modo, como interpretar o sucesso escolar (e social) de indivduos e
grupos que, objetivamente, apresentam limitaes desses recursos? Essa uma
questo corrente. E, mesmo que uma poltica como o ProUni venha a minimizar
o problema do acesso ao ensino superior, como garantir a permanncia nele? A
literatura sociolgica tem mostrado que existem muito mais iniciativas indivi-
duais e organizadas pelos prprios alunos, que tentam se virar para driblar
suas dificuldades, que aes institucionais. Estas deveriam levar em conta mais
do que as limitaes materiais, geralmente solucionadas com a oferta de auxlios
sociais que custeiem os gastos com transporte, alimentao e compra de mate-
rial. A questo da falta de ou da organizao do tempo foi apontada como a
maior dificuldade para alm das questes financeiras.
Aes institucionais poderiam e deveriam considerar um perfil de aluno
muito marcado por ter que dividir o prprio tempo entre estudo, trabalho, fa-
mlia e tarefas domsticas. A distribuio de auxlio social suficiente para lidar
com esse fato? Se no for, no seria preciso aprofundar questes acerca da peda-
gogia universitria, estilos de aula e docncia e at mesmo da formao de
leitores (Dauster et al., 2007) para garantir uma melhor converso cultura aca-
dmica? Em seu livro A condio de estudante: a entrada na vida universitria,
Coulon (1998) observa que a primeira tarefa a ser cumprida por quem ingressa
na universidade aprender o ofcio de estudante, uma espcie de afiliao
institucional e intelectual. A democratizao do acesso, portanto, deveria ser
acompanhada por uma democratizao do acesso/afiliao ao saber.
Coulon (1998) mostra, a partir de um estudo de caso a Universidade de
Paris 8 , que o principal problema do ser estudante o de manter-se por v-
rios anos na universidade, uma vez que o crescimento da demanda por formao
superior e das possibilidades de acolhimento de mais estudantes no resultaram

numa mudana sensvel das taxas de abandono. Sua hiptese a de que os estu-
dantes que no permaneceram no se afiliaram. Essa afiliao se completaria
por uma passagem em trs tempos: o do estranhamento, o da aprendizagem,
e o da afiliao propriamente. Assim, num primeiro tempo, o estudante
entraria num universo desconhecido; ele se adaptaria progressivamente e uma
acomodao se produziria; e, por fim, o manejo relativo das regras e da cultura
acadmica permitiria a afiliao.
Desse modo, o sucesso acadmico dependeria, em grande parte, da capa-
cidade de insero ativa dos estudantes nesse novo ambiente, onde, em geral, a
relao pedaggica com os professores extremamente reduzida (diferentemente
da educao bsica). Com tanta autonomia na universidade para gerir a prpria
vida, Coulon (1998) argumenta que a entrada nela acompanhada tambm por
modificaes que os estudantes devem fazer nas relaes que mantm com o
tempo, de modo a aprender os inmeros cdigos da vida intelectual e proceder
de maneira que os professores, que so tambm seus avaliadores, reconheam
que eles apresentam um domnio suficiente para exerc-los. A exibio da com-
petncia assumiria diversas formas: expresso oral e escrita, saber apresentar
referncias tericas e bibliogrficas etc.
Como, ento, se adquiriria essa cultura? O que se observa tanto no tra-
balho de Coulon (1998) quanto em outros que quanto menos tempo se passa
na universidade, mais isolado de mltiplas e minsculas operaes (burocrticas,
sociais e culturais) importantes se toma parte, o que prejudicaria a afiliao,
isto , a obteno dessa cultura acadmica, fundamental para uma permanncia
efetiva. Entre os que apresentam o desejo de abandonar o ensino superior h
lamentaes que indicam que no conseguiram se habituar ao mundo universi-
trio ou que se sentiam cansados, abatidos ou que no trabalharam o suficiente
(ibidem). O abandono pode ocorrer quando vnculos institucionais, sociais e cul-
turais, ainda frgeis, so desfeitos. Para vnculos fortes seria necessrio mais
tempo de vivncia no interior desse campo.
Muitos dos que pensam em abandonar no percebem, em instrues claras,
que seus professores e a instituio em geral lhes demandam um trabalho cul-
tural especfico que eles prprios devem gerir. Assim, uma das funes da orien-
tao acadmica deveria ser, precisamente, a de ajudar os estudantes a trabalhar
academicamente. Na pesquisa realizada, os entrevistados chegaram a reclamar
da atividade de monitoria, pois ela nem sempre funciona, realmente, como orien-
tao acadmica ou reforo de contedo. Eles nem chegam a citar qualquer tipo
de ao de coordenaes de orientao e acompanhamento acadmico nas IES
onde estudam. Seus informantes no so professores, mas os funcionrios que

trabalham nas secretarias, que, em geral, s acumulam um saber prtico que faz
deles experts institucionais de burocracias.
Coulon (1998) observa que muitos dos estudantes de sua pesquisa que ainda
cursavam o primeiro ano e que afirmavam que no se sentiam bem na universi-
dade eram aqueles que permaneciam nela apenas o tempo das aulas. E mais,
quando no estavam presentes no pensavam nos estudos; s se davam conta que
tinham trabalho para fazer no quadro institudo de um controle (uma prova,
por exemplo). Essa tambm uma evidncia encontrada na investigao condu-
zida, uma vez que os entrevistados quase nunca estudavam fora da IES e das
aulas. Indo um pouco mais alm, os estudantes de Coulon (1998) no sabiam
identificar ou reconhecer aquilo que, durante uma aula, deveria ser anotado; no
reconheciam, portanto, o tipo de trabalho intelectual que era necessrio realizar.
Esse deve ser objeto de uma aprendizagem orientada pela IES.
Uma universidade que realmente quisesse introduzir uma poltica de su-
cesso acadmico deveria favorecer a existncia de uma vida intelectual que fosse
alm do tempo das aulas. Por outro lado, como conjugar mais tempo dedicado
aos estudos e atividades intelectuais com o trabalho, a famlia e as tarefas doms-
ticas? Ora, o perfil caracterstico dos prounistas pesquisados o de estudante-
-trabalhador. Investimentos deveriam ser feitos na desconstruo de algumas
concepes sobre aula, docncia, discncia, pesquisa, produo intelectual, cul-
tura letrada, mdia, leitura, escrita e formao do leitor, enfim, sobre a pedagogia
universitria (Dauster et al., 2007)? Essa uma questo que merece reflexo e
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7
Poltica
de educao
nas prises paulistas:
da desconstruo de uma
agenda participativa s decises
pelas convenincias
Felipe Athayde Lins de Melo1
Introduo
A histria do sistema prisional paulista foi objeto de alguns escritos, por

exemplo, Rocha (1994) e Salla (1997), cujos registros de pesquisa demonstram o
contexto e os princpios polticos, epistemolgicos e sociais que nortearam sua
criao, expanso e transformaes.
Recentemente, a entrada na cena pblica dos coletivos de presos,2 bem como
as novas dinmicas de relaes no interior das prises e destas com a sociedade
mais ampla, tm sido objeto de novos e importantes estudos (Dias, 2008, 2011;
Biondi, 2010; Feltran, 2008, 2010; Marques, 2009; entre outros), contribuindo
significativamente para a compreenso do papel da violncia no estado de
So Paulo, onde se encontra a quinta maior populao prisional do mundo.3
1. Doutorando e mestre em Sociologia Universidade Federal de So Carlos, onde integra o

Grupo de Estudos sobre Violncia e Administrao de Conflitos (Gevac).
2. O termo coletivo apresentado em Biondi (2010) por substituio ao usual faco. Com-
preendo que a opo da autora acertada. O uso de faco exigiria adotar uma categoria
universal de classe, da qual a faco representasse uma frao especfica. Argumento que pre-
ciso compreender esse termo a partir de sua manifestao no campo e no como definio literal
de um agrupamento ou grupo homogneo.
3. Com mais de 200 mil presos em julho de 2013, So Paulo fica atrs somente do prprio Brasil
cerca de 550 mil , que antecedido por Rssia (700 mil), China (1,6 milho) e Estados
Unidos (2,2 milhes), segundo dados divulgados pela ONU em maio de 2012. Disponvel em:
Em paralelo, seja enquanto campo de estudos (Loureno; Onofre, 2011; Ju-

lio, 2010; Yamamoto et al., 2010), seja como campo de ao poltica (Brasil,
2010; So Paulo, 2011, 2011a), o tema da educao nas prises tem crescido em
importncia e ateno, suscitando debates e proposies para garantir sua oferta
e para assegurar o reconhecimento de presos e presas como sujeitos do direito
educao, conforme previsto na Lei de Execuo Penal e em diversos acordos e
tratados internacionais4 acerca das polticas prisionais. Porm, fruto das diversas
ambiguidades que marcam o processo de construo e crescimento do sistema
prisional brasileiro, somente no ano de 2010 a educao nas prises passou a
ser oficialmente regulamentada (Brasil, 2010), devendo ser garantida sua oferta
pelo Estado, por meio dos rgos gestores da educao e da administrao
penitenciria.
O impacto dessas normativas fez-se sentir de forma marcante no estado de
So Paulo. O objetivo principal deste artigo descrever os processos de tomada
de decises que levaram publicao da Resoluo Conjunta SE/SAP n. 01,
publicada no Dirio Oficial do Estado de So Paulo, em 17 de fevereiro de 2013,
dispondo sobre a oferta da educao bsica, na modalidade Educao de Jovens
e Adultos (EJA), a jovens e adultos que se encontrem em situao de privao de
liberdade, nos estabelecimentos penais do estado de So Paulo. O documento
encerra um ciclo de negociaes e acordos estabelecidos entre diferentes agentes
estatais, em que os interesses e as convenincias de ordem pessoal suplantam
uma agenda de discusso pblica e de construo participativa e democrtica
que se desenrolara ao longo dos dois anos anteriores resoluo.
Este texto est amparado em minha interao com o sistema prisional a
partir de duas perspectivas complementares: de um lado, a atuao, entre os anos
de 2004 e 2012, como gerente e como superintendente da Fundao Prof. Dr.
Manoel Pedro Pimentel (Funap), rgo vinculado Secretaria de Adminis-
trao Penitenciria (SAP), o que me permitiu acesso privilegiado ao interior das
estruturas de gesto desse sistema. Por outro, a sistematizao dessa interao
enquanto pesquisador no Programa de Mestrado em Sociologia da Universidade
Federal de So Carlos, entre os anos de 2010 e 2012, o que me permitiu avanar
entre a constatao emprica de certos fenmenos e sua descrio com base em
http://noticias.uol.com.br/ultimas-noticias/bbc/2012/05/29/brasil-tem-4-maior-
populacao-carceraria-do-mundo-e-deficit-de-200-mil-vagas.htm.
4. Por exemplo, as Regras Mnimas para o Tratamento dos Reclusos, adotadas pelo 1o Congresso
das Naes Unidas sobre Preveno do Crime e Tratamento, realizado em Genebra, em 1955,
e aprovadas pelo Conselho Econmico e Social da ONU atravs da sua Resoluo n. 663 C I
(XXIV) de 31 de julho de 1957. Disponvel em: http://www.dhnet.org.br/direitos/sip/onu/
fpena/lex52.htm. Acesso em: jan. 2010.
categorias analticas. Os dados aqui apresentados foram coletados por meio de

observao participante e de dilogos e entrevistas com atores significativos
do sistema prisional.
Em busca de um modelo de educao para as

prises paulistas: antecedentes histricos
A oferta de educao nos estabelecimentos prisionais do estado de So Paulo

esteve, a partir de 1979, sob responsabilidade da Funap, uma fundao criada
originariamente para adestrar os presos e torn-los aptos para o exerccio de
atividades laborais.5 A entrada da Funap nesse cenrio se deu em decorrncia
de um abandono da Secretaria de Educao (SE), que at ento buscava oferecer
nas prises o mesmo modelo de educao escolar aplicado na rede pblica de
ensino:
Antes de 1979, o ensino bsico proporcionado pelo Estado nos estabelecimentos

do Sistema Penitencirio era executado por professores comissionados da Secre-
taria de Educao e obedecia ao calendrio escolar das escolas oficiais, com se-
riao anual e com o mesmo material didtico aplicado s crianas. (Rusche,
1995, p.10.)
Registrando um percurso de mudanas na oferta de educao nas prises

paulistas, Leme (2011, p.245) destaca:
Ao longo da histria, ou mais precisamente a partir de 1990, com a criao da

equipe de educao da Funap, vrias foram as concepes adotadas para a orga-
nizao curricular do programa de educao mantido por esta Fundao [o que
evidenciou a] necessidade da inveno de um currculo escolar especfico para
a escola da priso.
No ano de 2004, a Funap iniciou a introduo do Tecendo a liberdade, um

projeto que pretendia contribuir para a reduo do analfabetismo [] dos ho-
mens e mulheres presos do estado de So Paulo, bem como para a diminuio da
reincidncia criminal (Souza et al., 2005, p.13). Segundo seus idealizadores, o
Tecendo a liberdade
5. Expresses presentes no Estatuto da Fundao, disponvel em: www.funap.sp.gov.br.

implica a ateno ao analfabeto e prev uma proposta de educao [] que, ao

final de um percurso formativo, alm do desenvolvimento da sociabilidade, do
domnio do funcionamento da escrita e dos conhecimentos por ela veiculados e
de habilidade cognitivas, oferea ao educando a certificao de ensino funda-
mental, sem a necessidade de exames supletivos. (Souza et al., 2005, p.16.)
O projeto apresentava algumas ousadias: em primeiro lugar, buscava romper

com a sistemtica do ensino fragmentado e disciplinar que caracteriza a rede p-
blica de ensino. Tratava-se no mais de abordar contedos disciplinares, mas de
discutir, com um pblico de alunos adultos, temas significativos para sua socia-
bilidade. Em segundo lugar, o projeto propunha o reconhecimento do monitor
preso de educao6 como sujeito fundamental de sua estrutura, aproximando-se
ento de outras experincias acumuladas no campo da educao popular. Por
fim, buscava assegurar aquilo que Leme (2011) aponta como indispensvel para
a educao nas prises de So Paulo, a saber, a construo de uma matriz curri-
cular prpria e condizente com os tempos e espaos para a realizao dos pro-
cessos de ensino-aprendizagem.
O projeto passou por diversas alteraes ao longo de sua execuo, dificul-
tando inclusive uma definio segura acerca de sua durao. Muitas dessas trans-
formaes se deram em decorrncia de mudanas na administrao/gesto da
Funap; outras, em razo de disputas e negociaes com a Secretaria de Educao
e outras organizaes que se debruam sobre a temtica.
No obstante, pode-se afirmar que at o ano de 2012 as bases estruturantes
do Tecendo a liberdade mantiveram-se como principais pontos de sustentao
da prtica escolar existente dentro dos presdios de So Paulo. Dentre esses prin-
cpios destacavam-se as figuras do monitor preso e do monitor orientador, este
definido pelo projeto como agente de fortalecimento do grupo-escola (Souza
et al., 2005, p.22).
O projeto foi alvo de diversas crticas entre educadores e pesquisadores do
campo da Pedagogia, desde aquelas menos fundamentadas, que enxergaram
apenas uma suposta poltica de reduo de gastos (Cunha, 2010, p.170), pas-
sando por posies corporativistas que apontavam para a necessidade da ao
6. Em outros momentos (Melo, 2011, 2012; Melo; Prado, 2010), tive a oportunidade de descrever
como os jogos de poder e as relaes entre diferentes organizaes e sujeitos permitiram a insti-
tuio do monitor preso de educao como uma identidade social (Goffman, 1988) especfica
das prises de So Paulo. Por ora, cabe apenas reforar que o monitor preso configura uma po-
sio com acesso privilegiado s aes de tratamento penitencirio, mas submetido tanto ao
domnio do mundo do crime, como ao domnio do Estado representado ora pela adminis-
trao penitenciria, ora pela Funap (Melo, 2012, p.96).
exclusiva de profissionais habilitados e concursados (Da Silva, 2010, p.29),

argumentos ingnuos que caracterizaram a posio do monitor preso como mo-
tivo de preocupao, pois se torna um cargo de visibilidade, de destaque e de
liderana, o que pode resultar em confronto entre os presos (Carreira, 2009,
p.63), at relatos de situaes frustrantes vividas por presos e presas que fre-
quentam ou frequentaram escolas em unidades prisionais paulistas (C. R., 2010,
p.48-51).
A Resoluo Conjunta SE/SAP n. 01/2013 marcou a derrocada dessa expe-
rincia. Marcou tambm o posicionamento poltico do Estado perante a neces
sidade de cumprimento das novas normas para oferta de educao nas prises.
Mas marcou, sobretudo, a desconstruo de uma agenda participativa que vinha
sendo levada a cabo desde 2011, substituindo-a por um acordo no oficial entre
agentes estatais e por um atestado no declarado de favorecimento de prticas
ocultas existentes no cotidiano da administrao dos presdios.
A educao nas prises, os marcos normativos

resultantes da mobilizao de diferentes agentes
e seus impactos no estado de So Paulo
Em 2005, os ministrios da Justia e da Educao iniciaram uma articulao

conjunta para mobilizar os estados e a sociedade civil com vistas promoo da
educao nas prises e regulamentao de sua oferta. Essa articulao culminou
com a aprovao de duas resolues normativas, a Resoluo n. 03 de 2009, do
Conselho Nacional de Poltica Criminal e Penitenciria e a Resoluo n. 02 de
2010, do Conselho Nacional de Educao. Ambos os documentos tm como
propsito a institucionalizao de parmetros para a oferta de educao nas pri-
ses brasileiras. Dentre esses parmetros, a transferncia da responsabilidade
por essa oferta para as secretarias estaduais de Educao e a necessidade de dotar
os sistemas de ensino na priso de profissionais do quadro do magistrio.
Seguindo trajetria distinta a esse movimento, o estado de So Paulo, por
intermdio da Funap, ampliou consideravelmente o uso de monitores presos para
a execuo de seu programa de educao e, em abril de 2011,7 o total de presos
atuantes como monitores no programa da Funap era de 482.
No entanto, ao passo que era possvel constatar, por meio de pesquisa de
campo, a distino dos monitores presos enquanto uma nova identidade social no
7. O nmero de monitores variava a cada ms, em decorrncia de desligamentos e novas contra

taes.
seio das relaes estabelecidas nos presdios paulistas, alguns dados objetivos
indicavam o sucateamento daquilo que fora proposto pela Fundap e que estava
consubstanciado em seu projeto poltico-pedaggico. Assim, ao mesmo tempo
que ocorria um crescimento vertiginoso no nmero de monitores presos,8 a fun-
dao abandonava a realizao de encontros de formao e a alocao de moni-
tores orientadores9 para coordenao pedaggica dos grupos de monitores presos,
itens previstos no Tecendo a liberdade. Por seu turno, a diretora executiva da
Funap declarara em diversas ocasies que a opo pelo monitor preso constitua
uma alternativa economicamente interessante: precisar ter um professor licen-
ciado em cada sala de aula seria um desperdcio de dinheiro pblico.10
A opo, portanto, pelo monitor preso, passara a ser, segundo a direo da
Funap nomeada em meados de 2006, uma estratgia econmica para baratea-
mento de seus investimentos num programa de educao, deixando de constituir
um investimento pela reintegrao social11 das pessoas em privao de liber-
dade. Essa viso, no entanto, se contrape ao valor que, no dilogo com educa-
dores e alunos das unidades prisionais, eu percebia ser dado aos monitores presos,
indicando que a viso do corpo diretivo no correspondia s relaes estabe
lecidas no interior dos estabelecimentos penais. Por outro lado, os monitores
presos passam a sentir os reflexos dessa precarizao:
A gente se sente meio abandonado sem ter o orientador aqui pra nos auxiliar. Eu
at tento seguir o livro, mas fico sem saber o que fazer com a rotatividade dos
alunos. Um monitor orientador poderia me ajudar a planejar melhor as ativi-
dades e entender como usar o material. (Denis, monitor preso de unidade da
coordenadoria central. Caderno de campo, novembro de 2010.)
8. Os nmeros saltam de algo em torno de 150 monitores, em 2006, para cerca de 300 em 2007 e
supera a casa dos 400 em 2008, oscilando, nos anos seguintes, sempre para cima desse piso.
9. Os educadores da Funap so concursados como monitores de educao bsica, tendo como
atribuio o planejamento e execuo de aulas de ensino fundamental. poca da implemen-
tao do projeto Tecendo a liberdade, a diretoria da Funap indicou que iria designar uma
macroatribuio aos monitores, acompanhada de gratificao salarial para o exerccio da funo
de monitor orientador. A macroatribuio, que permitiu aos monitores exercerem outra funo,
foi publicada por meio de portaria interna da Funap. A gratificao nunca foi concretizada.
10. Entrevista de Lucia Maria Casali de Oliveira concedida revista Carta Fundamental, n.22,
p.35, out. 2010.
11. As funes normativas e os usos sociais de uma suposta oposio emprica entre reintegrao
social e reincidncia penitenciria so abordadas em Melo (2012). Aqui, uso a expresso
reintegrao social como um conjunto de aes que devem ser oferecidas nas unidades pri-
sionais com vistas ao cumprimento da finalidade legalmente prevista de preparar os indiv-
duos para a harmnica reintegrao sociedade, conforme a Lei de Execuo Penal (Brasil,
1984).
A questo toma nova dimenso com as responsabilidades impostas pela

legislao federal. Em 2 de maro de 2011, o governo de So Paulo publica o
Decreto n. 56.800, instituindo Grupo de Trabalho para desenvolver estudos
e propor polticas e aes voltadas para a educao no Sistema Prisional do es-
tado de So Paulo. O grupo de trabalho nomeado e, conforme determinado
pelo decreto de sua criao, conclui suas atividades num prazo de trinta dias,
apresentando uma proposta de modelo para educao nas prises.
Em termos gerais, o modelo denominado Educao presencial distribuda
propunha a oferta de atividades educacionais em salas de aula regidas por moni-
tores presos, sendo que estes ficariam subordinados pedaggica e hierarquica-
mente a educadores da Funap, os quais, por seu turno, seriam subsidiados por
contedos e metodologias desenvolvidos por grupos de professores ligados
Secretaria de Educao. Diz o relatrio:
As atividades educacionais dos detentos sero realizadas pelos professores da

Funap de forma diria e presencial nas salas de aula de cada unidade prisional,
com apoio dos monitores presos. (Vogt et al., 2011, p.12.)
O relatrio expressa ainda o fruto de um jogo poltico presente no bojo do

governo paulista: a proposta de criao da Escola Virtual de Programas Educa-
cionais do Estado de So Paulo (Evesp), que tinha como finalidade original ofe-
recer suporte ao Programa de Educao nas Prises.
Instituda pelo Decreto n. 57.011, de 23 de maio de 2011, a Evesp foi conce-
bida por um grupo liderado pelo prof. Carlos Vogt, ex-secretrio de Ensino
Superior do governo de Jos Serra (2009-2010) e assessor especial do governador
Geraldo Alckmin. Trata-se de um grupo que pensa polticas de inovao e criati-
vidade, em contraponto ao perfil conservador das secretarias de Educao e da
Administrao Penitenciria.
Seguindo o modelo da Universidade Virtual do Estado de So Paulo (Uni-
vesp), tambm criada pelo prof. Vogt, o lanamento da Evesp se insere num pro-
jeto poltico que tem como finalidade instituir uma fundao pblica voltada para
a oferta de educao a distncia. O projeto, porm, gera um conflito de responsa-
bilidades com a Secretaria de Educao, uma vez que compete a esse rgo a gesto
e operacionalizao de quaisquer programas de educao bsica. Assim, ao pu-
blicar o Decreto n. 57.011/2011, o governo instituiu a Evesp como um programa
ligado Secretaria de Educao e subordinado Coordenadoria de Gesto da
Educao Bsica. A fundao do prof. Vogt seria posteriormente instituda como
Fundao Univesp, cujo Projeto de Lei n. 264/12, foi aprovado pela Assembleia
Legislativa em 19 de junho de 2012, confirmando a fora poltica desse grupo.
Tambm como resultado do grupo de trabalho, aps aprovao de seu rela-

trio final pelo governador de estado, foi publicado o Decreto n. 57.238/2011,
instituindo o Programa Estadual de Educao nas Prises do Estado de So
Paulo (PEP). Tal decreto foi anunciado pessoalmente pelo governador durante a
inaugurao da Penitenciria Feminina de Tupi Paulista, no dia 17 de agosto de
2011. O decreto define que a educao nos estabelecimentos penais ser pre-
sencial e ministrada, preferencialmente, com metodologias baseadas no uso in-
tensivo das tecnologias de informao e de comunicao (So Paulo, 2011b),
afirmando ainda que a Universidade Virtual do Estado de So Paulo (Univesp)
prestar orientao acadmica e metodolgica, em seu campo de atuao, para a
execuo do PEP.
O choque de interesses toma, ento, ares oficiais: por um lado, a Secretaria
de Educao, rgo responsvel legalmente pela oferta de educao bsica e pela
oferta de programas de aprimoramento do quadro do magistrio paulista;12 por
outro, a Univesp, aparecendo no decreto como responsvel pela orientao aca-
dmica e metodolgica para execuo do PEP. Nos meandros da disputa, um
programa recm-criado e em busca de definies institucionais a Evesp; uma
fundao com acmulo histrico sobre o tema educao nas prises, mas com
uma gesto que relega a esse programa uma importncia minoritria; dezenas de
educadores que desconhecem seu futuro profissional os monitores do quadro
da Funap; monitores presos e alunos que desconhecem como funcionaro as es-
colas nas unidades prisionais.
A efetividade de um programa de educao nas prises pouco importa nesse
momento: nos gabinetes onde se tomam as decises e onde se desenrolam as
disputas polticas, o que vale a simbologia do poder de ser responsvel pela
reintegrao social de mais de 200 mil homens e mulheres em privao de
liberdade.
De uma agenda participativa e de mobilizao

de diferentes sujeitos tomada de decises
pessoais pelos agentes estatais
Paralelamente s decises oficiais publicadas em decretos, equipes da Secre-

taria de Educao e da Funap continuaram se reunindo para dar organizao aos
procedimentos necessrios implementao do PEP.
12. A Secretaria de Educao possui um rgo especfico para esse fim, a Escola de Formao e
Aperfeioamento do Professor. Disponvel em: www.escoladeformao.sp.gov.br.
Ainda em 2011 foram realizados quatro encontros regionais, reunindo edu-

cadores da Funap e dirigentes do sistema prisional de todo o estado de So Paulo.
Em julho de 2012, a mesma estratgia utilizada, com o intuito de discutir com
operadores das unidades penais as diretrizes para execuo do PEP. Dentre os
principais apontamentos realizados pelas equipes dirigentes esto: a manuteno
do monitor preso, tido como elo entre a escola e a populao carcerria e entre a
escola e os outros espaos da priso;13 a gesto operacional do PEP pela Funap;
a melhoria na infraestrutura material, fsica e de recursos humanos; e a compo-
sio de matriz curricular que integre educao presencial e atividades extraclasse.
Tais propostas subsidiam o que ser definido no campo poltico. Em se-
tembro de 2011, os secretrios da Educao e da Administrao Penitenciria,
acompanhados pela diretoria executiva da Funap e respectivas equipes tcnicas,
renem-se para tratar do assunto. Na ocasio, define-se que a fundao perma-
nece frente da execuo do PEP, sendo subsidiada pela Secretaria de Educao.
Nesse momento, nem Evesp, nem Univesp, fazem parte do rol de executores
considerados pelos secretrios ali reunidos. O ponto principal de discusso
a definio, conforme exigncia da Resoluo n. 03 do CNE/MEC, de um
quadro de magistrio especfico para as prises, o qual, nas palavras do secretrio
de Administrao Penitenciria, deve ficar vinculado Funap, evitando des-
continuidades e maiores nus nos procedimentos de segurana (Melo, 2006-
2012).
As decises polticas assumidas na reunio entre os secretrios em setembro
de 2011 geram importantes desdobramentos. A Secretaria de Educao publica
comunicado interno criando as Escolas Tipo 52 Funap, mecanismo que per-
mite matricular os alunos do sistema prisional como alunos oficiais da rede p-
blica de ensino. Dirigentes e supervisores das diretorias de ensino passam a ser
mobilizados para acompanhar a discusso e para visitar as escolas de unidades
prisionais, iniciando um processo de integrao entre as secretarias de Educao,
de Administrao Penitenciria e a Funap.
Na Secretaria de Administrao Penitenciria (SAP) publicada a Reso-
luo n. 074/2012, de 4 de abril de 2012, que institui as diretrizes para implan-
tao do Programa de Educao nas Unidades Prisionais (So Paulo, 2012),
estipulando perodos de aula conforme exigncia legal e criando o Grupo de
Articulao de Aes de Educao, responsvel por mediar o processo de imple-
mentao do PEP e por subsidiar o secretrio com informaes sobre esse
processo.
13. A definio consta em Relatrio sntese dos colquios regionais, elaborado pelas equipes da
SEE e da Funap. Cpia em arquivo pessoal ou na Funap.
Na Funap, o nmero de monitores presos continua crescendo, e em abril de

2012 chega marca de 624 contratados.14 No entanto, nenhuma providncia
tomada por sua diretoria para fazer cumprir os demais pontos acertados, sobre-
tudo a necessidade de criao da carreira de magistrio para educao nas pri-
ses. Fiel ideia de que investir em educao para presos desperdcio de
dinheiro pblico, a diretoria executiva da Funap permanece imvel ante a neces-
sidade de dar encaminhamento s decises daquela reunio de setembro.
Prevendo o desgaste poltico dessa imobilidade da Funap,15 a Secretaria de
Educao questiona, por meio de ofcio, quais as providncias tomadas pela SAP
e Funap para a contratao de professores para o ano de 2013. Em junho de 2012,
em nova reunio entre os secretrios de Estado, diretoria da Funap e equipes
tcnicas, o jogo ganha uma nova conformao.
Para compreend-la necessrio um rpido prembulo. O secretrio de
Admi nistrao Penitenciria do perodo relatado, sr. Lourival Gomes, re-
tornou16 SAP/SP no incio da gesto do sr. Antonio Ferreira Pinto, que, aps
as rebelies de 2006,17 foi convidado pelo ento governador Cludio Lembo para
substituir o ento secretrio Nagashi Furukawa. Ferreira Pinto, que empossa
Lourival Gomes como secretrio-adjunto, convida tambm a sra Lcia Casali
para assumir a diretoria executiva da Funap. Ambos so amigos desde o tempo
de Ministrio Pblico, onde fizeram carreira. Com histrico profissional pol-
mico para o cargo que passa a ocupar, a sra Casali se notabiliza por falas pblicas
como preso no aprende mesmo, tem preso que s botando num paredo,
eu sou contra colocar professoras para dar aula na priso porque elas vo se en-
volver com os presos. Em maro de 2010, Ferreira Pinto deixa a SAP para
14. Funap, Relatrio Mensal Consolidado, abr. 2012. Arquivo pessoal.

15. Desde a publicao da Resoluo n. 03 CEB/CNE de 2010 e, principalmente, do Decreto
n. 57.238/2011, um grupo de organizaes no governamentais passou a exercer forte presso
sobre a Secretaria de Educao para fazer cumprir a recente legislao sobre educao nas pri-
ses. Manifestos, ofcios e audincias pblicas na Assembleia Legislativa foram utilizados
como estratgia, obrigando a Secretaria de Educao a posicionar-se em resposta a esse grupo.
16. O senhor Lourival Gomes, servidor de carreira da Administrao Penitenciria, ocupou di-
versos cargos naquela secretaria, tendo sido afastado do comando da Coordenadoria Estadual
dos Estabelecimentos Penitencirios (Coespe) no ano de 2000, aps uma srie de denncias de
violncia e de negociaes para facilitao de fugas e transferncias de presos. Com o desliga-
mento de Nagashi Furukawa do comando da secretaria, Lourival Gomes retorna SAP no
cargo de secretrio-adjunto, em junho de 2006.
17. Em maio de 2006, o Primeiro Comando da Capital (PCC), coletivo de presos que possui a he-
gemonia na mobilizao da populao carcerria paulista, organizou uma megarrebelio nas
prises e realizou diversos atos de enfrentamento com as foras estatais. Para um relato desses
eventos, Dias (2011) e IHRC (2011).
assumir a Secretaria Estadual de Segurana Pblica de So Paulo; Lourival

Gomes torna-se, ento, secretrio de Administrao Penitenciria.
O convvio entre o agora secretrio e a diretora executiva da Funap tenso.
Quem os acompanha de perto sabe que a permanncia da sra Casali, hierarquica-
mente subordinada ao sr. Lourival Gomes, deve-se ao compromisso que este
possui com seu padrinho poltico, Antonio Ferreira Pinto. Da, mesmo estando
em xeque por causa do imobilismo de sua subordinada no que tange educao
nas prises, o secretrio hesita em confrontar-se com a diretora executiva.
A tenso entre os dois se evidencia na reunio de junho de 2012, e o secre-
trio, em vez de cobrar providncias de sua subordinada, resolve alterar os
rumos de tudo que fora discutido e elaborado no estado de So Paulo desde a
publicao da resoluo do Conselho Nacional de Educao em 2010.
Diferentemente do que dissera em setembro de 2011, o sr. Lourival Gomes
inicia sua fala manifestando o sonho pessoal de ver professores da rede pblica
ministrando aulas nos presdios. Todos os presentes se surpreendem com a fala
do secretrio, que continua:
A Funap j mostrou que no tem competncia para levar isso adiante. Eu sou
cobrado sistematicamente pelo governador pra pr mais aluno em sala de aula e
a Funap no consegue me dar uma resposta positiva. Ento, se eu no consigo
transportar dez quilos, melhor transportar um s, bem transportado. A Funap
no tem o resultado esperado. (Melo, 2006-2012.)
A cobrana do secretrio era recorrente; os motivos agora apontados, porm,

ocultavam outras intencionalidades. Ao longo do perodo de setembro de 2011 a
junho de 2012, muitas foram as mensagens do sr. Lourival Gomes solicitando
Funap informaes sobre como ampliar o nmero de alunos nas salas de aula
das prises paulistas. As respostas incluam, sempre, a necessidade de regula-
mentao de horrios de aulas s surgida com a publicao da Resoluo SAP
074, em abril de 2012 , a melhoria das condies fsicas e de equipamentos nas
escolas, a criao do cargo de professor vinculado Funap e, sobretudo, a dimi-
nuio dos perodos de tranca,18 minimizando as disputas entre os diversos
atendimentos oferecidos e alterando as rotinas das prises para favorecer as aes
consideradas como pertencentes ao campo da reintegrao social. Recorren-
temente, tambm, o secretrio afirma que a priso deve combater o crime
18. O termo tranca refere-se aos momentos em que os presos esto recolhidos s celas, expresso
como estar na tranca.
organizado e que, portanto, as escolas devem funcionar conforme os preceitos

prioritrios da segurana e disciplina.
Conquanto essa viso de prioridade conteno seja pblica e comumente
a de maior recorrncia, a nova deciso do secretrio esconde outras razes: in-
capaz de demitir a diretora da Funap, ele resolve desqualific-la numa reunio
em que a poltica estadual de educao para privados de liberdade estava sendo
decidida. Segundo relatos que colhi no mesmo dia, aps aquela reunio, o sr.
Lourival Gomes chegou sede da SAP vibrando por ter desmontado a Lcia
Casali.19 A passagem foi repetida, com espanto, por diferentes servidores que
trabalham diretamente com o sr. Lourival Gomes. Acomodava-se ento um
acordo no manifesto: o secretrio demonstrara sua superioridade hierrquica e
deixara explcita a inoperncia de sua subordinada; a diretora-executiva livrara-
-se de um problema e ficara em dvida com o seu superior.20
O novo cenrio elimina do horizonte todos os apontamentos realizados por
diferentes sujeitos que estavam envolvidos no Programa de Educao nas
Prises, sejam os dirigentes de unidades prisionais que participaram dos diversos
encontros realizados, sejam servidores da Administrao Penitenciria, da
Funap e da SEE, sejam monitores presos e alunos das escolas dos estabelecimentos
penais. A deciso, tomada unilateralmente, decorre de interesses e disputas pes-
soais. A falta de mobilizao em resposta a tal deciso fruto da prpria estru-
tura de funcionamento da administrao penitenciria, que permite, conforme
relato a seguir, a instaurao de diferentes mecanismos extraoficiais de controle e
de negociao entre esses sujeitos.
Poder institudo, poder negociado: os acordos e as

estruturas de controle na Administrao Penitenciria
Segundo o secretrio de Administrao Penitenciria, sr. Lourival Gomes,

os presdios devem ser compreendidos como instrumento de combate ao crime
19. No mesmo dia da reunio, ocorrida em 26 de junho de 2012, foi realizada a primeira reunio do
Grupo de Articulao de Aes de Educao, institudo pela Resoluo SAP 074, motivo pelo
qual eu estive na sede da SAP, quando ouvi os relatos acerca de sua satisfao por ter desquali-
ficado a diretora executiva da Funap.
20. Os aspectos patrimonialistas e personalistas da poltica brasileira e suas manifestaes na admi-
nistrao penitenciria so objeto da pesquisa Encarceramento em massa no estado de So Paulo:
uma anlise sobre a expanso do sistema penitencirio paulista, que iniciei em maro de 2014,
no Programa de Ps-Graduao em Sociologia, nvel doutorado, Universidade Federal de So
Carlos.
organizado.21 O discurso representa uma viso policialesca do sistema peniten-

cirio, em clara afronta s suas finalidades legalmente estabelecidas pela Lei de
Execuo Penal. Tal viso, por um lado, produz efeitos cotidianos importantes;
por outro, mascara prticas corriqueiras da gesto prisional.
Em termos operacionais, o discurso policialesco se dissemina entre o corpo
funcional da administrao penitenciria. Em abril de 2012, durante visita a um
CDP na regio norte do estado, observei pela primeira vez agentes de segurana
penitenciria utilizando uniformes distintos daqueles que so oficiais, sobretudo
camisetas com inscries e smbolos. Numa delas, o desenho de uma caveira
sendo atravessada por duas pistolas; noutra, uma logomarca com um nome:
kombato.org.22 Embora no deixe claro se se trata de uma empresa privada, de
uma organizao no governamental ou de qualquer outra natureza jurdica, o
stio da kombato na internet traz como slogan: kombato, autodefesa, poltica
de segurana, armamentos e esprito de tribo!
A viso manifesta pelo secretrio da Administrao Penitenciria assume o
centro de um movimento de dupla determinao: de certa forma, uma viso
que representa o modus operandi dos servidores da SAP e, nesse sentido, d ao
secretrio o respeito e a credibilidade desses servidores; por outro lado, uma
viso que se configura enquanto discurso de incentivo e promoo desse modus
operandi, permitindo sua reproduo, retroalimentando-o.
Assim, o surgimento de grupos distintos de servidores tribos, segundo o
incentivo da kombato.org dificulta, para as diretorias das unidades prisionais,
o controle sobre as aes do prprio corpo funcional. No sem frequncia, dire-
tores-gerais de unidade manifestam sua dificuldade em estabelecer padres de
procedimentos e comum ouvir que dependendo do planto a coisa funciona
bem. Essa dificuldade decorre do prprio regime de contratao e das formas
de organizao institucional da Administrao Penitenciria.
Os agentes de segurana penitenciria so concursados para trabalhar em
regime de planto, com jornada de trabalho de doze horas e descanso de 36 horas,
tendo direito a uma folga mensal. No obstante, muitos servidores optam por
trabalhar em regime de diarista, com jornada de oito horas dirias. Em cada
unidade, os servidores so divididos em quatro grupos, sendo dois para o planto
diurno e dois para o noturno. Cada planto liderado por um chefe de turno,
subordinado ao diretor de segurana e disciplina. O sistema hierrquico diretor-
21. A expresso comumente utilizada pelo sr. Lourival Gomes em discursos e reunies, ocasies
em que o secretrio insiste em afirmar que o sistema prisional est combatendo o crime orga-
nizado dia e noite, noite e dia.
22. Disponvel em: www.kombato.org. Acesso em: jul. 2012.
-geral, diretor de disciplina, chefe de turno e demais servidores no garante,

contudo, que as decises e ordens administrativas sejam cumpridas conforme
emanadas em sua origem o diretor-geral. comum a expresso no fundo da
cadeia a coisa diferente, que expressa as diferenas de viso e de procedimento
entre o corpo diretivo e os funcionrios subalternos que lidam diretamente com a
segurana no interior das unidades prisionais.
Tem-se assim uma mltipla fragmentao do corpo funcional. Dividido em
tarefas especializadas e em turnos, o conjunto de servidores de cada unidade se
reparte tambm em grupos de afinidades ideolgicas. Funcionrios que privile-
giam a reintegrao social voltar-se-o para as tarefas de promoo da edu-
cao, do trabalho, dos atendimentos e benefcios previstos pela legislao. A
maioria dos agentes penitencirios, no entanto, dedicar boa parte de seu tempo
para elaborar estratgias e prticas de conteno e de represso, o que, no en-
tanto, abrir caminhos para as prticas veladas de negociao e de compartilha-
mento com a prpria populao prisional da gesto do cotidiano das prises.
Por outro lado, a forma de ocupao dos cargos diretivos na Secretaria de
Administrao Penitenciria e nas unidades prisionais favorece a necessidade
de acordos e a preveno de conflitos. Todos os cargos de direo so ocupados
por nomeao. Assim, o secretrio nomeia os coordenadores e estes tm tambm
autoridade para manter ou substituir diretores de unidades prisionais de suas
coordenadorias. E, dentro de cada unidade, o diretor-geral nomeia sua equipe,
que inclui diretorias de rea e diversas chefias. Dessa sistemtica decorre um sis-
tema de obedincia dos diretores-gerais de unidades para seus superiores coor-
denador, secretrio e dos diretores de reas para seus diretores-gerais.23 Porm,
com os servidores subalternos instaura-se um mecanismo de negociao cons-
tante, pois, como adverte o diretor de um presdio da regio oeste paulista,
necessrio ter o guarda do seu lado, seno diretor nenhum toca a cadeia (Melo,
2006-2012).
Assim, as dissonncias entre eventuais ordens e procedimentos transferidos
pelo diretor-geral para o corpo funcional da unidade e as prticas efetivamente
percebidas no cotidiano das prises fazem parte de um equilbrio frgil que per-
meia a administrao penitenciria em toda sua estrutura, abrindo caminhos
para outros tipos de acordos que pem em xeque o prprio discurso de combate
ao crime organizado propagado pelo secretrio de Estado.
23. No absurdo compreender essas dinmicas nos termos foucaultianos da coexistncia entre
prticas de soberania, de disciplina e de difuso das formas de poder. No entanto, tal coexis-
tncia acaba por incorrer em complexas formas de interdependncia, subjugando a suposta
racionalidade da administrao do Estado e favorecendo negociaes cujas finalidades so,
sobretudo, de ordem pessoal.
Nas dinmicas de administrao das unidades prisionais, a negociao de

espaos e as responsabilidades compartilhadas entre o corpo diretivo e a popu-
lao prisional surgem como as principais estratgias para manuteno da
ordem. Como expressou N., ento diretor de segurana e disciplina de unidade
prisional da regio oeste de So Paulo,
aqui t tudo sob controle, mas sob controle dos cara. Pra manter a ordem assim:
a gente finge que t no controle e os caras fazem o controle deles l dentro. S
que o ladro sabe que se aprontar alguma, a gente vai com tudo l pra cima deles.
(Ibidem.)
Dessa forma, o cotidiano marcado por regras de convvio no estabelecidas

oficialmente, mas que permitem aos diretores tocar a cadeia e evitar conflitos
que ultrapassem os limites das muralhas. Ao longo dos anos em que atuei no
sistema prisional paulista pude perceber a diversificao dessas formas de nego-
ciao, que tambm mudam dependendo do perfil de populao prisional de
cada unidade. Atualmente, o principal marcador de diferenciao das relaes
entre corpo diretivo e populao prisional decorre da estratificao produzida
pela existncia dos diferentes coletivos de presos presentes nas cadeias paulistas.
Segundo relatos de diferentes diretores de presdios, a cadeia do PCC, em-
bora mantenha a tenso constante da iminncia de atos de oposio ao Estado
(Biondi, 2010; Marques, 2009), torna-se mais facilmente administrada em decor-
rncia da presena de lideranas locais: em cadeia do PCC a gente conversa com
um, dois caras, e resolve como a cadeia anda. Antes no, a gente negociava no va-
rejo, conversava com um monte de gente e mesmo assim sempre tinha confuso,
porque ningum mandava na cadeia e todo mundo queria ser fodo, contou-me
C., diretor de unidade prisional que em 2008 passou por mudana de perfil da
populao prisional, deixando de ser cadeia neutra (aquela em que os presos no
pertencem a nenhum coletivo) e recebendo presos tidos como ligados ao PCC.
O que se observa, ento, que, diferentemente do que afirmam em pblico
o secretrio da Administrao Penitenciria e, seguindo sua linha, os servidores
daquela secretaria que ocupam cargos de direo, longe de combater o crime
organizado dia e noite, noite e dia, o Estado estabelece relaes permanentes,
embora tensas, de negociao e acertos que possibilitem a gesto dos conflitos e a
manuteno da cadeia em p, utilizando-se, sobretudo, da prpria clivagem exis-
tente entre os diferentes coletivos de presos e, dentro de cada um desses, do seu
modelo de organizao interna.
esse sistema permanente de negociaes no oficiais, bem como a estru-
tura hierrquica de controle e determinao, que permite a compreenso sobre a
falta de mobilizao dos operadores do sistema prisional diante da tomada de

decises pessoais impostas pelo alto escalo da administrao penitenciria, em
direta oposio agenda de participao que fora anteriormente desenvolvida.
Apontamentos finais: algumas decorrncias da Resoluo

SE/SAP no cotidiano da educao nas prises paulistas
A publicao da Resoluo SE/SAP gerou surpresa para o corpo dirigente

das unidades prisionais, para gestores e educadores da Funap. No gerou,
porm, nenhuma reao explcita contra uma deciso que invalidou todo o pro-
cesso de negociao e de construo coletiva de propostas levado a cabo entre os
anos de 2010 e 2012.
Por outro lado, reproduziu a sistemtica de ocultao das prticas adminis-
trativas nos estabelecimentos penais, em oposio direta aos discursos pblicos e
s normativas oficiais. Nas palavras de L., diretor-geral de penitenciria,
o secretrio assinou uma resoluo que no tem como cumprir. Todo diretor t
reclamando, mas ningum vai falar isso pro secretrio. Cada um vai ajeitar
aquilo que puder dentro da cadeia, mas a gente sabe que se houver uma recla-
mao, uma denncia, o secretrio vai dizer que a culpa do diretor, que no
cumpriu a resoluo. (Ibidem.)
Tome-se, como exemplo, a determinao de cumprimento de carga horria

semanal de 25 aulas, de cinquenta minutos cada, o que corresponde a quatro
horas e dez minutos de aula em cada perodo. Trata-se de uma carga horria in-
vivel diante dos horrios de tranca e de troca dos plantes de funcionrios, o que
favorece o estabelecimento de acordos internos nas unidades prisionais para re-
duo do horrio das aulas. Os professores no vo dar a ltima aula, define
L., porque j vai ser a hora de recolher todo mundo pra troca do planto.
Supervisor de ensino da diretoria de Bauru, C. manifestou a preocupao
quanto a essa rotina de acordos durante teleconferncia promovida pela SE e
SAP no dia 5 de fevereiro de 2013:
est havendo uma celeuma nas unidades prisionais [] quando publicada uma
resoluo, a gente cumpre. Contudo ficamos sabendo que houve uma reunio
semana passada com os diretores de educao [dos presdios] e eles foram orien-
tados [pela Funap] que seriam apenas quatro aulas semanais e no cinco como
esto previstas na resoluo [] a gente contrariar uma resoluo tambm acho
que no de bom grado. (Ibidem.)
Ao problema, que fora dirigido para a diretora executiva da Funap, foi dada
uma conotao meramente tcnica: esse um problema exclusivo da Secre-
taria de Educao, disse a senhora Casali, ocultando as facetas poltico-admi-
nistrativas que permeiam a gesto das unidades prisionais e que, portanto, so de
responsabilidade da Secretaria de Administrao Penitenciria:
Ningum vai mexer em horrio de tranca, no tem como. Pra isso tem que
mudar os horrios do planto dos guardas, o horrio do almoo da contagem.
Ento as aulas comeam mais tarde [do que o horrio oficial] e terminam mais
cedo. E os professores ficam aqui na unidade, quem que vai saber que eles no
to dando aula? E voc acha que eles no gostam? Quem que no quer ganhar
dinheiro pra no trabalhar? (Ibidem.)
J para os professores da Secretaria de Educao que assumiram aulas

nos presdios, outros so os problemas: viramos boi de piranha, manifestou
um professor ligado diretoria de ensino de Ribeiro Preto ao se referir falta de
preparao e de planejamento adequado para o funcionamento das escolas
nas prises. Nesse caso, importante notar que, ao passo que a resoluo estabe-
leceu como abordagem metodolgica a utilizao de eixos temticos (art. 2,
inciso IV) e a estruturao da matriz curricular por reas de conhecimento
(art. 4), as aulas ocorrem segundo a sistemtica habitual da fragmentao disci-
plinar, reproduzindo o mesmo modelo encontrado nas escolas regulares da rede
de ensino. Ningum recebeu qualquer orientao e nem temos formao ou ex-
perincia adequada para trabalhar de outra maneira, destaca o professor.
Dessa forma, em que pesem os avanos previstos e que podem ser trazidos
pela Resoluo SE/SAP para a oferta de educao nas prises paulistas, sobre-
tudo com a regularizao e oficializao dessa oferta, reconhecendo os alunos do
sistema prisional como alunos da rede pblica de ensino, os pontos de discusso
aqui relatados permanecem e se reproduzem: de um lado, uma estrutura pol-
tico-administrativa que permite que decises de relevncia e impacto pblicos
sejam tomadas com base em vieses personalistas; de outro, uma sistemtica im-
plcita gesto das unidades prisionais que exige de seus dirigentes a realizao
constante de acordos no oficiais e de prticas que se opem s normativas insti-
tudas pelo prprio Estado.
Essas questes devem ou deveriam ser enfrentadas pela instaurao de
mecanismos eficientes de fiscalizao e controle social. Entretanto, no que tange
aos rgos estatais ou civis que se prestam a essa finalidade, sua atuao tem
sido marcada sobretudo por interesses tambm ocultos, em vez da participao
transparente e democrtica nos processos de discusso e formulao de propostas
para fazer avanar a oferta de educao no sistema prisional.
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Parte III
Desenvolvimentoe combate s
desigualdades regionais
8
Consrcio Intermunicipal
Grande ABC:
impacto da redistribuio e
combate s desigualdades
regionais1
Patrcia Laczynski2
Eduardo de Lima Caldas3
Luis Paulo Bresciani4
Tamara Ilinsky Crantschaninov5
Introduo
O Brasil um dos pases mais desiguais do mundo, superado apenas por

Colmbia e Honduras, segundo dados do perodo 2006-2009 do World Develop-
ment Indicators 2011, disponibilizados pelo Banco Mundial. Os 10% mais pobres
do Brasil se apropriam de apenas 1,2% de toda a renda nacional, enquanto os 10%
mais ricos concentram 42,5% da renda total. Em outras palavras, o desafio de
diminuir o alto nvel de desigualdade no pas persiste.
Este trabalho tem como objetivo refletir sobre a relao entre arranjos terri-
toriais e reduo das desigualdades. Desse modo, procura-se compreender se o
1. Este artigo baseado em trabalho apresentado no Encontro Internacional Participao, Demo-

cracia e Polticas Pblicas: Aproximando Agendas e Agentes, realizado pela UNESP/campus
Araraquara, de 23 a 25 de abril de 2013.
2. Doutora em Administrao Pblica e Governo Fundao Getlio Vargas.
3. Doutor em Cincia Poltica Universidade de So Paulo. Professor do curso de Gesto de Pol
ticas Pblicas Escola de Artes, Cincias e Humanidades/USP.
4. Doutor em Poltica Cientfica e Tecnolgica Universidade Estadual de Campinas. Professor
da Universidade Municipal de So Caetano do Sul (USCS).
5. Mestre em Administrao Pblica e Governo Fundao Getlio Vargas.
Consrcio Intermunicipal Grande ABC um arranjo regional capaz de efetivar

polticas de combate s desigualdades e de favorecimento s polticas redis
tributivas.
A regio do Grande ABC, formada por sete municpios (Santo Andr, So
Bernardo do Campo, So Caetano do Sul, Diadema, Mau, Ribeiro Pires e Rio
Grande da Serra) nasceu com a Vila de Santo Andr da Borda do Campo, fun-
dada em 1553. J no sculo XIX, a ocupao da rea cobria praticamente toda a
regio do ABC de hoje. No sculo XX, os municpios foram se desmembrando,
e a regio do Grande ABC foi se consolidando.
Com um total de 2.350.065 habitantes (segundo o Censo do IBGE de 2010),
a regio do Grande ABC representa o centro econmico mais dinmico da Re-
gio Metropolitana de So Paulo (formada por 39 municpios). O Consrcio
Intermunicipal Grande ABC foi criado em 19 de dezembro de 1990, represen-
tando os sete municpios em assuntos de interesse comum. Alm do Consrcio
Grande ABC, primeiro arranjo institucional regional, foram criados o Frum da
Cidadania, a Cmara Regional do Grande ABC e a Agncia de Desenvolvi-
mento Econmico do Grande ABC. Embora seus primeiros trabalhos tenham
focados assuntos relevantes ao meio ambiente (resduos slidos, recursos hdricos
e reas de mananciais), desde sua criao j se discutia a possibilidade de ampliar
sua atuao para outros temas, como o desenvolvimento econmico regional.
Alm desta Introduo e das Consideraes finais, este artigo contm
cinco sees: Consrcios intermunicipais no Brasil, O Consrcio Intermuni-
cipal Grande ABC, As questes da desigualdade, Polticas redistributivas,
e Reflexes sobre o potencial regional no ABC de reduo de desigualdade.
Consrcios intermunicipais no Brasil
No Brasil vem crescendo a quantidade de pesquisas sobre aes entre muni-

cpios, presentes nas discusses sobre cooperao intermunicipal, desenvolvi-
mento regional e consrcios pblicos. Nesse sentido, este trabalho prope
discutir desigualdade no Brasil no mbito de uma sub-regio.
Os consrcios so considerados organizaes resultantes da disposio de
cooperao dos atores polticos relevantes de diversos municpios (prefeitos) que
decidem cooperar entre si para resolver problemas relativos a um tema ou a um
setor especfico (Caldas, 2008). Segundo Cruz (2001), os primeiros consrcios
intermunicipais brasileiros datam da dcada de 1960 (Consrcio de Promoo
Social da Regio de Bauru) e da dcada de 1970 (Consrcio de Desenvolvimento
do Vale do Paraba), ambos no estado de So Paulo. Na dcada de 1980, em espe-
cial entre os anos de 1983 e 1986, durante a gesto do governador Andr Franco
Montoro, vrios consrcios intermunicipais foram criados no estado de So
Paulo, como estratgia de desenvolvimento microrregional e de produo de ali-
mentos (Caldas, 2008; Cunha, 2004; Cruz, 2001).
At a dcada de 1990, no havia legislao que contemplasse a formao de
consrcios entre municpios. A Constituio Federal de 1988, em seu artigo 30,
inciso I, determina que compete aos municpios legislarem sobre assuntos de
interesse local. Apenas em 1998, com a Emenda Constitucional n. 19, que a
Constituio Federal ganha o artigo 241, o qual determina:
A Unio, os estados, o Distrito Federal e os municpios disciplinaro por meio

de lei os consrcios pblicos e os convnios de cooperao entre os entes fede-
rados, autorizando a gesto associada de servios pblicos, bem como a trans
ferncia total ou parcial de encargos, servios, pessoal e bens essenciais
continuidade dos servios transferidos. (Brasil, 1998.)
O artigo 241 da EC n. 19/1998 traz trs novidades. Em primeiro lugar, ela

introduz a prpria ideia de consrcio pblico. At ento, os consrcios inter
municipais brasileiros s podiam se formalizar com personalidade jurdica de
direito privado. Embora a lei dos consrcios pblicos s tenha sido aprovada sete
anos depois (Brasil, 2005), essa a primeira vez em que aparece na legislao
meno aos consrcios com personalidade jurdica de direito pblico. Em se-
gundo lugar, ressalta-se a permisso aos consrcios de gerirem servios pblicos.
E, finalmente, a EC n. 19/1998 permite que os consrcios sejam estabelecidos
no apenas entre municpios, mas tambm entre estados e entre municpios, es-
tados e Unio. Apenas em 6 de abril de 2005 foi aprovada a Lei n. 11.107/2005,
que trata especificamente do assunto. Essa lei foi regulamentada em janeiro de
2007, por meio do Decreto n. 6.017/2007.
Observa-se, portanto, um processo de institucionalizao dos consrcios in-
termunicipais. No entanto, pari passu ao aprimoramento normativo e a despeito
da institucionalizao da prtica, os consrcios intermunicipais produziram pr-
ticas cooperativas. Como foram desenvolvidos os consrcios nesse perodo? Em
que setores de polticas pblicas eles foram mais intensamente desenvolvidos?
Inicialmente, vale a pena ressaltar que um panorama geral dos municpios
brasileiros (IBGE, 2009) nos diz que a maioria dos 5.565 municpios brasileiros
so pequenos e mdios, com menos de 100 mil habitantes (Tabela 8.1). Esses so
os municpios que mais frequentemente se consorciam com seus vizinhos para,
de forma conjunta, oferecer algum servio ou poltica pblica populao local
(ibidem). O argumento mais defendido para os pequenos municpios se consor-
ciarem que, dessa forma, eles podem superar suas limitaes de recursos (fi-
nanceiros, humanos, organizacionais, entre outros) e ganhar escala para oferecer
os servios pblicos. De acordo com o banco de dados da Fundao Instituto
Brasileiro de Geografia e Estatstica (2009), a maioria dos municpios partici-
pantes de consrcios o fazem na rea da sade (2.323 municpios), sendo 76%
deles com at 20 mil habitantes (lembrando que, do total de municpios brasi-
leiros, 70,5% deles possuem menos de 20 mil habitantes). Em segundo lugar,
esto os municpios que participam de consrcios de meio ambiente (974 muni-
cpios), com 59% do total de municpios com menos de 20 mil habitantes. E, em
terceiro lugar, aparecem os municpios participantes de consrcios de desenvol-
vimento urbano (847 municpios), tambm sendo 59% deles com menos de 20
mil habitantes (IBGE, 2009).
Tabela 8.1 Distribuio de municpios brasileiros, segundo tamanho de populao

(2009)
Municpio por tamanho de populao Quantidade de municpios %
At 5.000 habitantes 1.257 22,6%
De 5.001 a 10.000 habitantes 1.294 23,3%
De 10.001 a 20.000 habitantes 1.370 24,6%
De 20.001 a 50.000 habitantes 1.055 19,0%
De 50.001 a 100.000 habitantes 316 5,7%
De 100.001 a 500.000 habitantes 233 4,2%
Mais de 500.000 habitantes 40 0,7%
Total 5.565 100,0%
Fonte: Elaborao prpria baseada em IBGE, 2009.
O Consrcio Intermunicipal Grande ABC
A regio do Grande ABC formada pelos municpios de Santo Andr, So

Bernardo, So Caetano, Diadema, Mau, Ribeiro Pires e Rio Grande da Serra e
constitui-se no centro econmico mais dinmico da Regio Metropolitana de
So Paulo (39 municpios).
A sociedade civil na regio altamente organizada (Klink, 2001), tanto em
termos sindicais (metalrgicos, bancrios, professores) quanto religiosos, por
meio das comunidades eclesiais de base e das pastorais (da Terra, dos Estudantes,
dos Migrantes) da Igreja Catlica. Essas organizaes da sociedade civil local
representam um fator importante tanto para a construo da identidade regional
quanto para a legitimao da ao dos governos (apoiados por elas).
Ao longo dos anos 1980-1990, a crise industrial chegou ao ABC, gerando o
fechamento e a transferncia de indstrias do ABC para outras regies, a perda
de dinamismo econmico em diversos setores da economia e o desemprego e a
reduo do nvel de renda da populao. Do ponto de vista ambiental e urbano,
destacam-se os impactos negativos relativos coleta e disposio final de res-
duos slidos, bem como os impactos sobre o uso racional e sustentvel dos ma-
nanciais. Tanto a questo da ocupao (mercado de trabalho) quanto a questo
do ordenamento urbano transpassa o municpio. Assim, o enfrentamento das
referidas situaes precisava de solues para alm das instituies municipais,
seja para reorganizar o territrio, seja para ampliar o dilogo com os governos
estadual e federal.
A formulao da situao como problema foi realizada por Celso Daniel,
prefeito de Santo Andr, a partir da encomenda de estudos e da leitura e
interpretao da vasta bibliografia que se produzia sobre a regio. O cenrio
poltico favorecia o incio do processo, dado que municpios grandes da regio
eram governados por prefeitos de um mesmo partido, com tradio na regio: o
Partido dos Trabalhadores (PT). Desse modo, o PT foi um importante frum
para o processo de formulao do problema.
O Consrcio Grande ABC (Consrcio Intermunicipal das Bacias do Alto
Tamanduate e Billings) foi constitudo em 19 de dezembro de 1990, represen-
tando os sete municpios do Grande ABC em matrias de interesse comum. O
financiamento do consrcio se d por meio de repasse dos municpios o valor
distribudo entre o contrato de rateio e os contratos de programa, de acordo com
o princpio da proporcionalidade (Bresciani, 2011).
J em sua criao, a perspectiva do consrcio era a de ampliar a sua atuao
para temas que fossem alm da gesto de recursos hdricos, visando tambm ao
desenvolvimento econmico local. No entanto, seus primeiros trabalhos giraram
em torno de tema do meio ambiente: resduos slidos (de 1990 a 1992), lei de
recursos hdricos (1993) e rea de mananciais (1993-1995).
A diversidade de tema relevante, porque, de algum modo, alguns dos
temas tratados pelo consrcio constituram-se nos temas que formaram os em-
bries de outras instituies regionais.
O primeiro perodo do consrcio (1991-1992) foi fundamental para que a
imprensa e a opinio pblica fossem se apropriando do tema. Dentre as realiza-
es objetivas, buscou-se, no primeiro perodo, atuar nos fruns estaduais que
tratavam dos temas ambientais (e especificamente dos temas de mananciais) e, a

partir disso, encaminhar propostas e projetos para o governo do estado de So
Paulo; alm disso, buscou-se um acordo entre os prefeitos para evitar a guerra
fiscal, o que, por um lado, no implicava investimentos e, por outro, em termos
simblicos, indicava para a imprensa de grande circulao nacional que o Grande
ABC estava enfrentando seus problemas econmicos por meio da cooperao
entre municpios.
No segundo perodo (1993-1996), h uma forte alterao na composio do
quadro poltico regional e, com isso, dos objetivos e interesses do consrcio.
Nesse perodo, o consrcio volta-se quase exclusivamente para sua organizao
interna.
O perodo seguinte (1997-2000) pode ser considerado o apogeu do con-
srcio. Nessa ocasio, h o retorno de dois prefeitos que atuaram juntos na pri-
meira fase: Celso Daniel e Maurcio Soares. H tambm mudana no governo do
estado (1995-1998), que se mostra disposto a tratar da questo regional com o
consrcio enquanto ator poltico.
A partir de 2001, pode-se dizer que o consrcio entra numa fase de deca-
dncia, do ponto de vista da realizao de aes, da realizao de reunies, da
manuteno da legitimidade encontrada no passado, da manuteno e ampliao
dos parceiros envolvidos com os projetos regionais.
Em 2001, morre Mario Covas, parceiro estadual do consrcio e responsvel
pelo aporte de um volume representativo de recursos a serem gastos na regio,
por meio das instituies regionais. Em 2002, Celso Daniel assassinado. Apesar
da existncia de outros atores polticos, do capital social regional, da tradio em
organizao setorial em torno de temas especficos, a morte do lder territorial
responsvel pelo convencimento inicial dos prefeitos a participarem de uma ini-
ciativa dessa envergadura e dos atores da sociedade civil a se envolverem nos
temas regionais, e pela aproximao com o governo do estado foi sentida, e o
consrcio viveu uma fase de estagnao.
A partir de 2009, com a adaptao do consrcio lei dos consrcios pblicos,
h um movimento dos prefeitos para retomarem novamente o papel de instncia
regional e de articulao e negociao. Alm disso, o governo do estado de So
Paulo aprova uma nova lei sobre a Regio Metropolitana de So Paulo, criando
cinco sub-regies, sendo uma delas a regio do ABC. O processo de formulao
e aprovao da lei foi intensamente discutido com o consrcio.
As questes da desigualdade
O processo social de diferenciao tem dois aspectos: o positivo (diversi-

dade) e o negativo (desigualdade), e estudada em vrias disciplinas das cincias
sociais (Sociologia, Economia, Poltica, Direito, Antropologia e Filosofia). A So-
ciologia, por exemplo, analisa as diferenas a partir das caractersticas externas
das pessoas que formam os grupos humanos, das relaes que se estabelecem
entre as pessoas, suas instituies e organizaes, pelas crenas, valores, normas
que condicionam as maneiras de agir. Trata-se de um campo preocupado em es-
tudar a diversidade, no apenas entre as sociedades, mas tambm nas sociedades
(cada pessoa, ncleo familiar, instituio diferente de outra). A diversidade
necessria e positiva, mas se converte em desigualdade quando aparecem ele-
mentos hierarquizantes que geram antagonismos entre classes sociais e conflitos
sociais e polticos. J a Economia est preocupada em compreender a diversidade
e a desigualdade com base na evoluo da sociedade e nas trocas econmicas. Se
o desenvolvimento se d de forma equilibrada entre o crescimento econmico e o
bem-estar social, tem-se uma diversidade de formas de vida, de maneiras de or-
ganizao, de comunicao etc. No entanto, se o crescimento tem impacto desi-
gual na sociedade e nos seus setores, dele pode resultar crescimento e prosperidade
somente para alguns, criando desequilbrios e desigualdades. O campo da Pol-
tica e do Direito apresentam elementos para estudar os conceitos de igualdade,
justia e liberdade, considerados a base do sistema democrtico. A Antropologia
analisa a diversidade de tipologias, diversidade de formas de atuar, o que permite
refletir sobre as relaes interculturais e pluriculturais para evitar a desigual-
dade; e a Filosofia aprofunda a definio de igualdade nas reas social, poltica,
jurdica e econmica (Vilalta, 1999).
Pases com renda per capita elevada, mas com um nvel de desigualdade
grande, teriam condies de garantir a todos os seus cidados um mnimo essen-
cial, mas a pobreza absoluta persistiria por causa da m distribuio de renda.
Segundo Rocha (2006), alm desses pases com nvel alto de desigualdade, h
mais dois grupos de pases: com renda per capita baixa, pobreza absoluta e sem
condies de garantir a seus cidados uma qualidade de vida bsica; e os conside-
rados desenvolvidos, com renda per capita alta, pouca desigualdade de renda e
universalizao de servios pblicos de boa qualidade.
Se, por um longo perodo, a preocupao quanto diminuio da pobreza e
da desigualdade esteve relacionada simplesmente a questes ligadas renda,
atualmente, o debate mais amplo, voltado a questes de desenvolvimento.
Fleury (2006, p.23), ao refletir sobre o processo de democracia, descentralizao
e desenvolvimento, mostra que, nos dias atuais, a discusso sobre crescimento
econmico, progresso tcnico e arranjos institucionais deve ser voltada para

favorecer o desempenho institucional e assegurar uma distribuio social mais
igualitria do poder, garantindo maior equidade na distribuio da riqueza e a
sustentabilidade dos recursos naturais e culturais.
Nesse mesmo sentido, Stiglitz (2000) refora que, se o desenvolvimento no
est restrito apenas economia, mas envolve a mudana da sociedade em relao
s suas formas de pensar, s suas relaes tradicionais, concepo da sade e da
educao e aos prprios mtodos de produo, faz-se necessrio repensar os
indicadores de desenvolvimento. O autor defende a ampla participao da socie-
dade e uma forte poltica redistributiva que evite a alta concentrao de riqueza e
poder para assegurar a sustentabilidade do desenvolvimento.
Se, por um lado, o debate sobre o fenmeno da desigualdade intenso, por
outro, a preocupao com sua reduo tambm o . Tilly (1998) discute desi-
gualdades durveis (durable inequality) que persistem por vrias geraes e que
so definidas como desigualdades que se repetem ao longo da histria, em grupos
sociais, tnicos, de gnero e de certas localidades quando nascer em determi-
nado grupo, etnia, gnero ou localidade resulta em mais (ou menos) chances de
sucesso na sociedade. O autor alerta que o combate desigualdade no est res-
trito apenas renda ou mesmo a condies de sade (e acesso a seus servios),
mas tambm ao controle de terras, exposio a doenas, ao respeito das pes-
soas, confiabilidade nos servios militares, ao risco de homicdio, posse de
ferramentas e disponibilidade de encontrar parceiros sexuais.
Enquanto Tilly discute a desigualdade mais do ponto de vista sociolgico,
Amartya Sen inovou na discusso econmica sobre o combate pobreza (e
desigualdade), alertando que no basta aumentar a renda; necessrio gerar
o desenvolvimento humano e diminuir as desigualdades. Em seu livro Desi
gualdade reexaminada (2001), o autor busca responder qual igualdade se busca
alcanar. A partir de uma reviso do igualitarismo utilitarista, que defende a igual-
dade do bem-estar, e do igualitarismo de John Rawls (1997), que defende a
igualdade dos bens primrios para o bem-estar, o autor introduz uma nova res-
posta sua indagao: a igualdade das capacidades. Para o autor, as capacidades
individuais e coletivas devem ser interpretadas como oportunidades de as pes-
soas fazerem escolhas e exercerem sua cidadania (Sen, 2001).
Bernardo Kliksberg (2000, p.36), preocupado em estudar a desigualdade na
Amrica Latina e mostrar suas consequncias para a sociedade, apresenta as
manifestaes da desigualdade e a magnitude e profundidade dos problemas.
Em primeiro lugar, o autor demonstra que, em contextos de ampla desigualdade,
os ndices de mortalidade infantil so mais altos. O padro de mortalidade in-
fantil est estreitamente ligado ao da desigualdade (ibidem). Sem citar Tilly,
Kliksberg afirma que a persistncia da pobreza e da desigualdade por perodos

longos pode produzir problemas srios como estatura inferior ao nvel aceitvel,
resultado da desnutrio materna e infantil. Outra caracterstica forte de pases
com alta desigualdade o grau de diferena no acesso propriedade de terra e no
tamanho mdio das terras, o que acarreta a menor produtividade agrcola e
menor demanda por trabalhador no campo. Em terceiro lugar, o nmero de em-
presas pequenas e mdias com acesso a crdito relativamente pequeno, o que
diminui ainda mais a capacidade de gerao de empregos. A educao aparece
para o autor como outro indicador de grande impacto em contextos de desigual-
dade. A formao de profissionais para o mercado de trabalho altamente preju-
dicada e acaba apresentando um ciclo vicioso muito negativo.
Kliksberg afirma que a formao para o mercado de trabalho influenciada
no apenas pelo sistema educacional, mas tambm pelos elementos recebidos na
famlia. Em ambos os casos, observam-se marcantes desigualdades de oportu
nidades e conquistas. Os ganhos educativos dos setores dos ltimos nveis da
distribuio de rendas so notoriamente menores, e a qualidade da educao
recebida inferior (Kliksberg, 2000, p.41). O autor ainda sustenta que todos
esses fatores, ampliados por outros, acabam gerando oportunidades muito di-
versas de ingresso no mercado de trabalho. O desemprego se concentra na faixa
da populao mais pobre e nos jovens.
De fato, todos os pases apresentam algum grau de desigualdade. Como
Wanderley Guilherme dos Santos (1979, p.84) afirma, nenhuma sociedade est
isenta de desigualdades, algumas agudas, entre suas partes componentes. No
entanto, a magnitude das diferenas que determina o perfil das desigualdades.
No Brasil, a desigualdade se manifesta de diversas maneiras. No apenas nos
seus aspectos socioeconmicos, mas tambm em relao ao acesso a servios p-
blicos, aos nveis de escolaridade, moradia, conquista de direitos. tambm
um pas com desigualdade regional, seja entre as grandes regies brasileiras
Norte, Nordeste, Centro-Oeste, Sudeste e Sul , seja entre os recursos, as ri-
quezas, os aspectos sociais e o tamanho de seus mais de 5 mil municpios.
A desigualdade no Brasil resultado de um processo histrico. Luiz Eduardo
Wanderley (2000a) lembra que nos quinhentos anos desde o seu descobrimento
at os dias de hoje, a Amrica Latina tem uma estrutura social baseada em ex-
tremas desigualdades e injustias, resultado dos modos de produo e repro-
duo social, dos modelos de desenvolvimento de cada pas e da regio como um
todo. As relaes sociais, seja nas dimenses econmicas, polticas, culturais ou
religiosas, se estabeleceram com formas e contedos assimtricos, concentrando
cada vez mais a riqueza e o poder em poucas classes e setores sociais e genera
lizando a pobreza para a maioria da populao. O autor mostra o quanto as
mudanas na diviso social do trabalho aumentaram os nveis de pobreza na

Amrica Latina. Para Wanderley (2000a), a desigualdade e a injustia na Am-
rica Latina so originadas das assimetrias nas relaes sociais, expressas princi-
palmente pela concentrao de poder e riqueza por alguns setores e classes sociais
e pela pobreza e opresso de outros setores e classes (a maioria da populao).
Essa desigualdade tem nas questes indgena, racial, da mulher, regional, rural e
operria as suas diversas dimenses, e se manifesta em outras questes sociais,
como a sade, o saneamento, a habitao, o acesso terra etc.
Em suma, a desigualdade se apresenta de formas variadas no Brasil. Em pri-
meiro lugar, a desigualdade gigantesca entre os mais ricos e os mais pobres no se
apresenta apenas na condio de classe social, mas tambm nas condies de
trabalho, renda monetria, acesso aos servios, desigualdade de raa e gnero,
condies de moradia, educao, sade. Alm de todas as facetas elencadas ante-
riormente, a desigualdade do ponto de vista geogrfico enorme. Pas de tal ta-
manho e diversidade, em especial no que se refere ao porte dos municpios e s
condies de moradia nas reas rurais urbanas e metropolitanas, apresenta dife-
renas regionais no que diz respeito a oportunidades e condies de vida da
populao. A desigualdade muito grande tambm do ponto de vista intraur-
bano, sendo as cidades brasileiras de mdio e grande porte espaos exemplares
de produo e reproduo da segregao socioespacial (Beltro, 2006).
Polticas redistributivas
Se a discusso sobre a desigualdade e seus efeitos, necessrio aprofundar

a discusso de como combater a desigualdade e reforar a democracia no Brasil.
Para enfrentar as desigualdades, faz-se necessrio elaborar, implementar e exe-
cutar polticas redistributivas. Segundo o autor norte-americano Theodore Lowi
(1966), esse tipo de poltica a mais difcil de ser executada. Em seu texto cls-
sico Distribution, Regulation, Redistribution: the Functions of Government, o
autor categoriza as polticas pblicas em trs tipos: distributivas, regulatrias e
redistributivas. Lowi (1966) utiliza dois critrios de classificao: o impacto na
sociedade se restrito (e benfico) a um grupo pequeno de pessoas ou se o im-
pacto mais amplo, atingindo grupos diversos, de formas diferentes (os que so
beneficiados e os prejudicados) , e o espao onde se do as negociaes dos con-
flitos gerados pelas polticas pblicas.
Assim, Lowi (1966) define polticas distributivas como polticas de alocao
de recursos. Essas polticas so prprias de quando certos tipos de deciso gover-
namental no esto constrangidos por limitaes de recursos. Exemplos de pol-
ticas distributivas so programas de alocao de recursos para pesquisa e

desenvolvimento; servios pblicos voltados para grupos ou categorias de traba-
lhadores, homens de negcios, agricultores; poltica tarifria tradicional. No que
se refere ao impacto, as polticas distributivas podem ser facilmente desagre-
gadas e seus recursos so pulverizados em grupos isolados, sem obedecer a um
critrio mais geral. Diante disso, os beneficirios e os no beneficirios no en-
tram em conflito direto. Segundo Lowi, as polticas distributivas so adequadas
para o atendimento de demandas individuais, e so compreendidas mais como
cooptao do que como conflito e compromisso. No que se refere ao espao de
negociao, a poltica distributiva caracteriza-se por no gerar grandes conflitos.
Essa ideia parte da premissa de que adequado que cada um procure benefcios
ou favorecimentos para si prprio, mas inadequado e injusto opor-se aos favo-
recimentos ou benefcios buscados por outros. Dessa forma, uma coalizo fun-
dada nessas bases no se molda no conflito, no compromisso e em interesses que
se tangenciam. O pblico a quem se direcionam essas polticas compe-se de
membros que no tm nada em comum, uma vez que os fundos so altamente
desagregveis e recipientes de itens no relacionados. Assim, desde que as ques-
tes distributivas individualizam e restringem o conflito, oferecendo bases para
coalizes altamente estveis, virtualmente irrelevantes para os resultados mais
amplos da ao governamental, a estrutura dessas relaes de assistncia mtua
conduz tipicamente a comits do Congresso (Lowi, 1966) importante frisar
que se trata de comits do Legislativo nacional e norte-americano, pas foco
do autor.
J as polticas regulatrias dizem respeito a decises governamentais de uso
de recursos, substituindo decises privadas sobre alocao desses recursos ou,
pelo menos, reduzindo as alternativas privadas nesse campo. Exemplos de pol-
ticas regulatrias so a organizao do sistema de transporte de determinada ma-
neira ou a no permisso de favoritismos no clculo de preos. Os impactos desse
tipo de poltica so especficos e individualizados, mas no so passveis de desa-
gregao quase infinita, como o so as polticas distributivas. Em outras pala-
vras, o impacto das decises regulatrias eleva diretamente os custos, ou reduz
ou expande as alternativas de ao dos agentes individuais privados. Ou seja,
esse tipo de poltica favorece o conflito, pois, a curto prazo, envolve uma escolha
direta entre quem ser favorecido e quem ser desfavorecido. As decises para
cada caso devem ser tomadas com base em regras gerais, em padres legais mais
amplos. Nesse caso, clara a confrontao entre os favorecidos e desfavorecidos
e, portanto, a coalizo poltica tpica nasce do conflito e da concesso ou compro-
misso entre interesses que se tangenciam. O centro de decises tende a trans-
ferir-se para o prprio Congresso norte-americano, que, segundo Lowi, o
lugar onde as incertezas do processo de elaborao de polticas foram sempre

solucionadas ou contornadas (ibidem).
As polticas redistributivas so aquelas que uma parte da populao paga
mais em impostos do que recebe em servios. Nesse tipo de poltica, os impactos
atingem categorias do tipo das classes sociais (ou algo prximo a isso ricos e
pobres, grandes e pequenos, burguesia e proletariado). As questes desse tipo
de poltica envolvem relaes entre categorias amplas de indivduos e as decises
individuais precisam ser inter-relacionadas. Em outras palavras, no podem ser
pulverizadas e casusticas, como o so nas polticas distributivas onde existem
muitos lados e onde existem muitas elites (quantos so os comits e subcomits
do Congresso). Com relao s questes redistributivas, nunca vo existir mais
de dois lados e esses lados sero sempre claros, estveis e consistentes (ibidem).
So essas polticas que questionam a distribuio do poder na sociedade e en-
volvem as questes de raa, religio, pobreza, seguridade social (Ricci, 2002).
Como a natureza das polticas redistributivas influencia o processo poltico
no sentido da estabilizao e centralizao do conflito, tambm faz que o pro-
cesso decisrio tenda a sair da alada do Congresso. Isso porque as questes
redistributivas exigem um processo complexo de balanceamento de interesses
conflitantes numa escala muito ampla. Lowi (1966) explica que o Congresso,
com suas bases descentralizadas e grande capacidade de barganha, tem con
dies de atuar convenientemente em decises de tipo distributivo ou regula-
trio, mas no em relao aos grandes conflitos. Assim, os responsveis pelas
decises redistributivas so os mesmos responsveis pela elaborao e cumpri-
mento do oramento governamental, ou seja, o Executivo. Dessa forma, as ques-
tes redistributivas dizem respeito a discusses amplas e questes generalizveis,
o que permite que uma estrutura que favorea demandas ideolgicas seja alta-
mente eficaz. Ou seja, quando os interesses nas questes tornam-se interesses
compartilhados, com ampla identidade, os termos definidos so os redistribu-
tivos. Por outro lado, quando os interesses so mais destacados e focados, seja em
termos setoriais, geogrficos ou individuais, o fator comum que unia os inte-
resses acaba sendo trocado por fatores desagregados e divisionistas (Lowi, 1966)
Para o autor, a estrutura poltica da arena redistributiva muito mais estvel
do que as arenas regulatrias e distributivas, porque a arena redistributiva apre-
senta um equilbrio entre os grandes segmentos ou classes no conjunto da socie-
dade. Essa estabilidade fruto de interesses compartilhados no interior dos
grandes conjuntos sociais (ao contrrio do que ocorre na arena distributiva).
Nada disso sugere a existncia de uma elite de poder, mas sim um tipo de con-
flito estvel e contnuo que somente pode ser compreendido em termos de classe
(ibidem, p.19). O prprio autor afirma que so poucos os casos de estudos refe-
rentes a decises redistributivas e que, consequentemente, o aprofundamento

dos estudos e a possibilidade de test-los so prejudicados.
Em suma, as polticas redistributivas so as nicas capazes de diminuir as
desigualdades to gritantes que existem no Brasil. Definir o que so polticas
distributivas, regulatrias e redistributivas, com base no modelo de Theodore
Lowi, ajuda na compreenso e na sua devida aplicao na anlise dos
consrcios.
No entanto, Lowi no estava preocupado com os resultados das polticas p-
blicas, mas sim com suas arenas de poder. Os consrcios pblicos foram regula-
rizados apenas em 2005, com a instituio da Lei n. 11.107/2005 (e o Decreto
n. 6.017/2007). Embora os consrcios intermunicipais sejam arranjos criados no
Brasil na dcada de 1980, em So Paulo, e tenham avanado institucionalmente
pelo Brasil durante mais de vinte anos de uma forma praticamente informal, a
sua formalizao enquanto uma organizao pblica e capaz de oferecer servios
pblicos nos permite abrir a discusso da sua viabilidade de pr em prtica pol-
ticas redistributivas. Como so as arenas desses arranjos regionais? No se trata
de um Executivo e um Legislativo, mas sim de um conjunto de poderes pblicos
locais (e estaduais) articulando, negociando e entrando em consenso em torno de
questes e polticas pblicas.
Reflexes sobre o potencial regional do

ABC para a reduo da desigualdade
Analisando de maneira ampla os consrcios, pode-se afirmar que eles am-

pliam as alternativas de realizao de polticas pblicas por parte dos governos
locais, em especial de municpios pequenos, com oramentos baixos. As receitas
prprias somadas s transferncias da Unio e do estado (mesmo que essas trans-
ferncias sejam redistributivas) no garantem a adoo de polticas pblicas com
impacto sobre a vida dos moradores, entre outros motivos, porque no h escala.
Portanto, alm da coordenao nacional em termos da redistribuio de recursos,
h que se pensar em arranjos territoriais que promovam a cooperao entre mu-
nicpios ou a cooperao horizontal entre entes da federao para a garantia de
escala e da implementao de polticas com impacto na vida dos muncipes.
No a toa que os consrcios intermunicipais nasceram no Brasil em regies
com municpios pequenos, a partir da vontade poltica de prefeitos e de lide-
ranas locais, sem a menor estrutura legal e de apoio do governo federal, e sobre-
viveram. A maioria dos consrcios intermunicipais funcionou para dar escala aos
pequenos municpios.
O Consrcio Intermunicipal Grande ABC apresenta suas particularidades.

Em primeiro lugar, no foi criado para poder ampliar e alavancar as possibi
lidades de oferta de servios pblicos de pequenos municpios. Os seus munic-
pios-membros so mdios e grandes e esto localizados em uma regio
metropolitana e altamente urbanizada (diferente da maioria dos consrcios,
localizados em reas rurais). Alm disso, embora completando 23 anos de exis-
tncia, o Consrcio Grande ABC no oferece populao regional servios
e programas (como a maioria dos consrcios intermunicipais de sade, por
exemplo). A no ser o programa da Casa Abrigo, para mulheres vtimas de vio-
lncia, as prioridades do consrcio multitemtico so relativas s negociaes
e reivindicaes nos temas do meio ambiente, desenvolvimento regional, trans-
porte e de cunho social.
Muitas das grandes conquistas do Consrcio Grande ABC ao longo de seus
mais de vinte anos de existncia, que efetivamente melhoraram a qualidade
de vida da populao regional, ocorreram a partir de reivindicaes e nego
ciaes com os governos estadual e federal. Esses resultados podem ser classifi-
cados como polticas distributivas.
Talvez o programa Casa Abrigo seja o resultado mais prximo de uma pol-
tica redistributiva. Isso porque se trata de um programa financiado pelos
prprios municpios, cujos recursos so destinados para uma parcela mais margi
nalizada da populao.
Lanada em 2003, as casas abrigo so mantidas e servem aos sete municpios
que compem o consrcio. Oferecem atendimento integral a mulheres em si-
tuao de risco de morte iminente e com filhos menores de 18 anos, em razo de
violncia domstica e familiar. um servio de carter sigiloso e temporrio,
com segurana e proteo, ofertando apoio psicossocial e jurdico durante e aps
o abrigamento, possibilitando a retomada de suas vidas. Os servios municipais
de referncia so responsveis pela identificao dos casos e dos encaminha-
mentos e acompanhamento dessas mulheres.
Dessa forma, constitui-se como uma poltica pblica que destina os recursos
colhidos por toda a populao para uma parcela especfica, e, no caso, mais
necessitada do aparato estatal.
Consideraes finais
A desigualdade no exclusividade do Brasil todos os pases apresentam

graus de desigualdade. No entanto, o Brasil sempre ficou no topo da lista dos
pases mais desiguais. A desigualdade discutida neste trabalho aborda vrias
dimenses, no se restringindo apenas ao ponto de vista da renda, mas conside-

rando tambm o acesso a servios pblicos (sade, educao, moradia) e a desi-
gualdade geogrfica e entre municpios (tamanho, recursos, populao). A
preocupao com a reduo da desigualdade brasileira sempre foi relevante. Teo-
ricamente, possvel diminu-la a um nvel aceitvel. Nos anos 1970 e 1980, o
debate sobre diminuio de desigualdade esteve muito ligado ao campo da eco-
nomia. Kliksberg (2000) demonstra que as teses da dcada de 1980 defendiam
que a desigualdade era necessria para a acumulao e para o incremento da
renda dos indivduos. No seu levantamento bibliogrfico do debate econmico
sobre a desigualdade, o autor mostra como pensadores daquela poca (apenas
trinta anos atrs) viam a questo da desigualdade. Era comum entre os estu-
diosos defender que a desigualdade era necessria para o crescimento econmico.
Mais tarde, essas teses foram refutadas por autores que demonstraram que a
desigualdade inicial no favorece o crescimento e o desenvolvimento.6 Ou seja,
so duas as teses sobre reduo de desigualdade: a) aumentar o bolo para depois
distribuir; e b) repartir o bolo antes mesmo do crescimento. A primeira tese j
mostrou que no traz resultados. A partir de meados do anos 1990 (em especial a
partir do Plano Real e a diminuio dos altos ndices de inflao brasileira), os
olhares para a questo da desigualdade comearam a ser ampliados, e a ideia de
repartir o bolo criou foras. Ou seja, a ideia que requer polticas redistributivas
ganhou cada vez mais destaque nas discusses a respeito das polticas pblicas
ligadas ao combate desigualdade.
Este trabalho se baseou no autor norte-americano Theodore Lowi, que criou
um modelo para distinguir as polticas pblicas distributivas, regulatrias e
redistributivas com base em dois critrios de classificao: o impacto na socie-
dade se restrito (e benfico) a um grupo pequeno de pessoas ou se o impacto
mais amplo, atingindo grupos diversos e de formas diferentes (os que so benefi-
ciados e os prejudicados); e o espao onde se do as negociaes dos conflitos
gerados pelas polticas pblicas.
Para muitos autores, no entanto, apenas o governo federal (ou governo na-
cional) tem a capacidade de pr em prtica polticas redistributivas. Avanando
no eixo das relaes horizontais e intergovernamentais, este estudo buscou en-
tender o quanto os municpios podem e at onde eles tm capacidade para exe-
cutar polticas redistributivas com base em um arranjo especfico: os consrcios
intermunicipais.
6. Kliksberg cita os seguintes autores: Deininger e Squire (1996a, 1996b); Birdsall; Ross e Sabot
(1996); Benabou (1996); e Clarke (1992).
Somente a partir da cooperao com outros municpios que os pequenos

municpios conseguem prestar servios e executar polticas pblicas que os m-
dios e grandes conseguem de forma individual. Nesse sentido, pode-se afirmar
que os consrcios so instrumentos que combatem a desigualdade a partir de
dentro (a partir dos municpios, a partir do local) e no simplesmente aumen-
tando valores per capita do oramento, que muitas vezes no significam aes
prticas. Em nenhum momento, no entanto, as polticas dos consrcios se en-
quadram como as redistributivas de Lowi, mas suas aes permitem propor uma
nova distino dentro do modelo: os consrcios so quase redistributivos. Ou
seja, os consrcios no so plenamente redistributivos, mas trabalham com um
conjunto maior da populao do que a do municpio individualmente. Segundo
Lowi (1966), as polticas redistributivas so aquelas em que uma parte da popu-
lao paga mais em impostos do que recebe em servios. Ou seja, os consrcios
no so exatamente instrumentos que se utilizam de recursos pagos por uma
parte da populao e os direciona para outra, mas eles s conseguem prestar ser-
vios para a populao de um municpio porque obtm recursos da populao
desse municpio e das populaes de outros municpios. O impacto dos consr-
cios na vida da populao pode ser benfico para o grupo de pessoas que no tm
condies e recursos para pagar servios privados.
As categorias pensadas e desenvolvidas por Lowi estavam voltadas ao go-
verno federal dos Estados Unidos nos anos 1960, e tinham como preocupao
a discusso das arenas de negociao das polticas pblicas. Ao traz-las para a
realidade brasileira, dos governos subnacionais e das sub-regies, nos anos 2000
e com a preocupao prtica das polticas redistributivas, fica evidente que entre
um tipo e outro de poltica pblica podem surgir novos tipos, que se adaptaram
s novas institucionalidades. Portanto, o que chamamos de quase redistributivas
uma adequao das polticas distributivas e redistributivas a um novo con-
texto. Assim como o conceito de quase moeda, que no substitui a moeda, mas
permite que as pessoas possam adquirir determinados bens em determinados
estabelecimentos comerciais (por exemplo, um carto de vale-alimentao per-
mite s pessoas adquirirem produtos em redes de supermercados credenciados),
as polticas quase redistributivas no so exatamente redistributivas, mas per-
mitem que a parcela da populao mais pobre possa ter acesso a servios e bens
pblicos. Uma diferena entre as polticas quase redistributivas e as redistribu-
tivas que as primeiras so financiadas por um conjunto maior de grupos popu-
lacionais (os municpios podem ser considerados como grupos de populao),
permitindo servios para os mais pobres, enquanto as polticas redistributivas
so claramente financiadas por um grupo da populao mais rico e os seus bene-
fcios so voltados para um grupo mais pobre. Outra diferena entre as polticas
quase redistributivas e as distributivas o seu impacto: as polticas distributivas

so voltadas para um grupo pequeno da populao (um bairro, uma rua) e as
polticas quase redistributivas tm um impacto em todo o municpio (e, nesse
caso, em toda a regio do consrcio).
Em suma, o quase redistributivo uma forma de dizer que o prprio con-
srcio garante a reduo de desigualdade entre os municpios que compem o
consrcio. Se a desigualdade pode ser pensada com base em trs dimenses
desigualdade entre os mais ricos e os mais pobres, geogrfica e intraurbana (Bel-
tro, 2006) , o impacto do consrcio deve ser analisado em cada uma dessas
dimenses. A primeira dimenso da desigualdade o abismo que existe entre os
mais ricos e os mais pobres, no apenas em termos de renda, mas tambm de
acesso a servios, desigualdade de gnero e raa, condies de moradia, de edu-
cao, de sade. E, nesse caso, o Consrcio Grande ABC demonstra, com a Casa
Abrigo, que um investimento macio em programas voltados populao mais
desprovida de renda, de direitos, de cidadania e de acesso a servios pblicos
pode gerar um impacto positivo sobre esse tipo de desigualdade.
A desigualdade geogrfica tambm muito intensa no Brasil. No apenas
em termos de regies desigualdade entre as regies Norte, Nordeste, Centro-
-Oeste, Sudeste e Sul , mas tambm de diferenas em relao ao porte dos
municpios e s condies de moradia nas reas rurais, urbanas e metropolitanas.
Essas diferenas acabam apresentando oportunidades e condies desiguais de
vida para as pessoas (Beltro, 2006). O Consrcio Grande ABC tambm pode
pensar em aes que gerem impactos positivos nos municpios mais pobres e
menores: Ribeiro Pires e Rio Grande da Serra. Os consrcios so instrumentos
capazes de diminuir as desigualdades entre municpios de portes diferentes, uma
vez que possibilitam dar escala aos municpios pequenos. S a partir de obteno
de escala que as receitas per capita maiores para os municpios pequenos podem
fazer algum sentido.
Do ponto de vista das grandes regies, os consrcios acabaram no se disse-
minando muito em estados que precisam de instrumentos como esse. So os
casos do Centro-Oeste, Nordeste e Norte, onde, respectivamente, apenas 21%,
12% e 10% dos municpios estavam participando de consrcios de sade (IBGE,
2001). J nas regies Sudeste e Sul, 56% dos municpios fazem parte de algum
consrcio de sade.
No entanto, em termos intraurbanos, onde as cidades mdias e grandes
so lugares de produo e reproduo de segregao socioespacial (Beltro,
2006), e onde os consrcios tm mostrado menos fora de impacto, o Consrcio
Grande ABC um exemplo de aes intermunicipais em reas altamente
urbanizadas.
Em suma, os municpios s conseguem oferecer benefcios a um grupo so-

cial (a uma parcela da populao ou mesmo a toda a populao) se a regio toda
contribuir com o pagamento. Importante ressaltar que os consrcios s pensaro
essa governana intermunicipal a partir de um processo de maturidade dos pre-
feitos e tcnicos envolvidos com os consrcios. O tema da redistribuio ainda
no faz parte da agenda das pessoas que tocam os consrcios.
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9
Dapoltica ao desenvolvimento:
avanos e retrocessos do Plano
BR-163 Sustentvel no contexto
do Baixo Amazonas (PA)
Andra Rente Leo1

Bruna Pantoja Vieira2
Dandis Faria Pimentel3
Introduo
O Plano BR-163 Sustentvel objetiva o asfaltamento da Rodovia BR-163,

tambm conhecida como Rodovia Cuiab-Santarm, com o mnimo de impacto
social e ambiental. Apesar de algumas medidas serem emergenciais, o asfalto
est em curso no meio da Amaznia, mais precisamente na regio que abrange
o oeste do Par at a capital do Mato Grosso, Cuiab.4 As demais aes contidas
no plano no saram do papel ou esto sendo executadas em ritmo lento para a
necessidade da regio e, por isso, se torna relevante entender os processos atuais
de polticas de desenvolvimento na rea de abrangncia do plano.
O objetivo deste artigo apresentar os avanos e retrocessos do Plano
BR-163 Sustentvel como uma poltica pblica de desenvolvimento sustentvel,
tendo por base a viso de alguns atores sociais locais que atuam nos municpios
1. Economista, mestre em Cincias com nfase em Desenvolvimento, Agricultura e Sociedade

CPDA/Universidade Federal Rural do Rio de Janeiro. Doutoranda CPDA/UFRRJ. Profes-
sora do Centro de Formao Interdisciplinar Universidade Federal do Oeste do Par (Ufopa).
2. Estudante de graduao de Engenharia Agronmica Instituto de Biodiversidade e Florestas/
Ufopa.
3. Estudante de graduao de Engenharia da Computao Fundao Centro de Anlise,
Pesquisa e Inovao Tecnolgica (Fucapi)-AM.
4. Como se ver na seo Plano BR-163 Sustentvel: contexto histrico e institucional, a rea
de abrangncia da pesquisa situa-se na mesorregio Norte, subrea Calha Oriental do Rio
Amazonas, por isso a preferncia de situar tal rea pela mesorregio, Baixo Amazonas.
e Santarm, Moju e Belterra. Diante desse objetivo surge a seguinte questo:

d
quais os avanos e retrocessos vistos a partir do polo do Baixo Amazonas (PA)
e dos atores envolvidos no Plano BR-163 Sustentvel no eixo dos municpios
Santarm, Moju5 e Belterra?
A pesquisa parte integrante do projeto de Iniciao Cientfica da Univer-
sidade Federal do Oeste do Par (Ufopa) intitulado As dimenses do desen-
volvimento sustentvel na Amaznia: um estudo a partir do Plano BR-163
Sustentvel.6 Neste artigo se apresentar a etapa da pesquisa na qual, em termos
qualitativos, foram entrevistados alguns dos principais atores sociais locais
envolvidos no processo de elaborao e execuo do Plano BR-163 Sustentvel
que esto atuando nos municpios de Santarm, Moju e Belterra, com o intuito
de perceber como esses atores identificam os avanos e retrocessos da elaborao
e execuo do plano.
Apresenta-se uma sntese da discusso referente ao conceito de desenvolvi-
mento sustentvel e suas dimenses como forma de introduzir a descrio do
plano. Para tanto, alm desta introduo e das consideraes finais, o artigo
divide-se em trs sees. Uma versar sobre o conceito de desenvolvimento sus-
tentvel e suas dimenses com o intuito de estabelecer uma relao entre tal
conceito e suas dimenses com o Plano BR-163 Sustentvel, dando nfase di-
menso poltica. A seguinte apresenta uma sntese histrica do plano. E, por fim,
so apresentados os avanos e retrocessos do Plano BR-163 Sustentvel no con-
texto do Baixo Amazonas.
O artigo no tem a pretenso de esgotar tais temas, e sim de apresentar como
uma poltica, fruto de demandas regionais de dcadas, ressurge num contexto
democrtico, participativo e at inovador sem que isso, at o momento, seja sin-
nimo de efetivao do projeto e de desenvolvimento para a regio.
Polticas pblicas para o desenvolvimento sustentvel
pblico e bastante veiculado que a insero do desenvolvimento susten-

tvel no contexto mundial como uma possvel alternativa para os modelos de
desenvolvimento vigentes desde o sculo XIX se d a partir da publicao, pela
5. Moju, at a finalizao desta fase da pesquisa, estava em processo de municipalizao, sendo

tutoriada pelo municpio de Santarm e, portanto, os mesmos atores sociais que responderam
para Santarm tambm o fizeram para Moju; no contexto da anlise, esses atores foram agru-
pados, j que as respostas no se diferenciaram para o eixo Santarm, Moju e Belterra.
6. Esse projeto, iniciado em 2011, finalizou suas atividades em setembro de 2013, mas a temtica
vem sendo trabalhada pela primeira autora como projeto de doutorado.
Comisso Mundial sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento (CMMAD), do

relatrio intitulado Nosso futuro comum, no final da dcada de 1980. Tal relatrio
um esforo de elaborao de uma agenda global na qual deveriam estar sendo
pensadas questes ambientais inseridas num modelo de desenvolvimento que
preconizasse estratgias de cooperao entre pases desenvolvidos e em desen-
volvimento para que os problemas quanto proteo e melhoria no uso do meio
ambiente sejam sanados (CMMAD, 1991).
Essa uma exigncia que desde a dcada de 1970 com a Conferncia sobre
Meio Ambiente Humano da Organizao das Naes Unidas (ONU), realizada
em Estocolmo em 1972 se faz sentir (Scotto et al., 2007). A Conferncia de
Estocolmo foi uma das primeiras tentativas de discutir, em nvel internacional,
as preocupaes ambientalistas sobre o desenvolvimento tradicional, que tinha
por base crescimento econmico a qualquer custo e a crena de que os recursos
naturais eram ilimitados. Representou um avano nas negociaes entre pases e
no reconhecimento dos problemas globais desencadeados pelo binmio desen-
volvimento/meio ambiente (Barbieri, 2003).
Um exemplo disso o surgimento do conceito de desenvolvimento susten-
tvel na j citada publicao Nosso futuro comum, relatrio final da Conferncia
de Estocolmo que foi divulgado em 1987. Para Banerjee (2006), o conceito de
desenvolvimento sustentvel to somente a preservao do statu quo da ideo-
logia hegemnica com relao ao desenvolvimento, ou seja, simplifica o atual
modelo de crescimento econmico, adicionando conceitos como os de preveno
da poluio, reciclabilidade, gerncia de produtos e de gerncia ambiental
(Banerjee, 2006, p.88). Aqui desponta a principal crtica ao desenvolvimento
sustentvel, um conceito que, a partir do Relatrio Brundtland,7 aparece como
sendo aquele que atende as necessidades do presente sem comprometer a possi-
bilidade de as geraes futuras atenderem suas prprias necessidades (CMMAD,
1991, p.70).
Como afirma Veiga (2005, p.113, grifo do autor), ao falar da coordenadora
do relatrio Nosso futuro comum: Gro Harlem Brundtland [] caracterizou o
desenvolvimento sustentvel como um conceito poltico e um conceito amplo para
o progresso econmico e social. Isto sugere, portanto, que o Relatrio Brundt
land, foi intencionalmente um documento poltico, que procurava alianas com
vistas viabilizao da Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente e
Desenvolvimento, a Rio-92 (Veiga, 2005, p.113). Dessa forma, se percebe que,
7. Nosso futuro comum tambm ficou conhecido como Relatrio Brundtland em aluso primeira-
-ministra da Noruega que presidiu a comisso que elaborou tal relatrio.
desde sua concepo, a comisso estava ciente do carter eminentemente poltico

do seu trabalho.
Todo esse processo poltico fruto, como afirma Leis (1999), de uma evo-
luo que envolve a concepo ambiental, as cincias, a sociedade civil, o mercado
e o Estado, que acabam por condicionar discusses como as da Conferncia de
Estocolmo e o surgimento do conceito de desenvolvimento sustentvel. Atual-
mente, em pleno sculo XXI, do ponto de vista conceitual, o desenvolvimento
sustentvel definido no Relatrio Brundtland ganhou fora e aceitao. Nesse
sentido, aparentemente, a discusso conceitual deu lugar a discusses sobre o
uso e efetividade do conceito.
aqui que se fortalece a ideia de desenvolvimento sustentvel a partir do
trip eficincia econmica, justia social e prudncia ambiental, que tem em
Sachs (1993, 1997, 2000) a proposta inicial. Sachs (2000) define desenvolvi-
mento como um conceito pluridimensional que mantm simplificadamente a
ideia do trip social, ecolgico e econmico como sustentculo do desenvolvi-
mento. Segundo o autor:
O objetivo promulgar o bem-estar de todos, ou seja, um objetivo social ba-

seado no princpio tico de justia social e de solidariedade. O ecolgico entra
como uma condicionalidade, porque existe o perigo de crescer distribuindo, do
ponto de vista social, os frutos deste crescimento de uma maneira relativamente
equitativa, mas hipotecando o futuro atravs da incorporao predatria do ca-
pital da natureza do produto. []
Agora quanto eficincia econmica, muito importante entender que se
trata de um problema instrumental: no estamos mais na rea da finalidade, es-
tamos na rea da instrumentalidade. E segunda observao, a eficincia econ-
mica no pode ser mais avaliada unicamente a nvel de rentabilidade da empresa.
Ela deve ser avaliada a nvel macrossocial, l onde aparecem as externalidades
sociais e ecolgicas que a empresa muitas vezes joga fora. Ou seja, no eficiente
economicamente s aquilo que traz lucro ao empresrio. eficiente economica-
mente aquilo que, do ponto de vista da sociedade inteira, constitui uma utili-
zao racional dos recursos. (Sachs, 2000, p.8.)
Pela citao anterior, a discusso do desenvolvimento tem novos parmetros

de anlise e percepo. o que se espera do desenvolvimento sustentvel, que se
avance em outras variveis e dimenses alm da econmica. S assim se ter um
conceito de desenvolvimento apropriado para lidar com problemticas como po-
breza, meio ambiente e desigualdades sociais.
Contudo, um conceito ou sua ao no se fazem sozinhos. preciso criar as

situaes definidoras para que os processos pertinentes a esse conceito se estabe-
leam. E, nesse contexto, se introduzem tambm as questes polticas como uma
dimenso que tem hoje um papel importante.
De um lado, sem o Estado como condutor do planejamento fundado no
desenvolvimento sustentvel pouco se conseguir avanar, e, de outro, se a socie-
dade civil no estiver organizada social e politicamente, no ter oportunidade de
participar desse processo. Ou seja, num processo de desenvolvimento susten-
tvel, a sociedade civil organizada chamada a participar. Segundo Demeterco
Neto et al. (2006, p.68):
tomando como paradigma o conceito de desenvolvimento sustentvel [], veri-

fica-se ser ele um direito humano fundamental e que ao poder pblico cabe a sua
regulamentao e promoo, mediante a implantao de polticas pblicas que
satisfaam as suas diversas dimenses previstas na Constituio.
Assim, o peso poltico no processo de desenvolvimento sustentvel ganha

relevncia e tem as polticas pblicas como principal mecanismo para sua efeti-
vao. Polticas essas que so aqui compreendidas como um todo de planos e
programas de ao governamental que, por meio de diretrizes e metas, orientam
os gestores a intervir na sociedade (Demeterco et al., 2006). Segundo o Instituto
de Estudos, Formao e Assessoria em Polticas Sociais (Plis, 2006, p.1), pol-
tica pblica a forma de efetivar direitos, intervindo na realidade social. Ela o
principal instrumento utilizado para coordenar programas e aes pblicas.
Para que a poltica esteja em conformidade com o desenvolvimento susten-
tvel, se faz necessrio que os gestores e quem mais esteja fazendo parte do pro-
cesso tenham como base o trip norteador do desenvolvimento sustentvel. Alm
disso, para uma poltica pblica cumprir seus objetivos e realmente ser efetivada,
imprescindvel que a ao parta dos gestores pblicos e dos diversos segmentos
da sociedade (Simo et al., 2010). Para Demeterco Neto et al. (2006, p.75):
A adoo de polticas pblicas demonstra a vontade de agir da mquina estatal

nas funes de coordenao e fiscalizao dos agentes pblicos e privados
para a realizao do desenvolvimento sustentvel. No atual momento viven-
ciado pela sociedade brasileira no se pode falar em polticas pblicas sem consi-
derar a efetiva coparticipao das organizaes da sociedade civil na formulao
e gesto da ao estatal, especialmente em decorrncia do surgimento de in-
meros novos atores sociais, como as organizaes no governamentais, que se
constituram num importante conjunto de apoio implantao e fiscalizao

da atuao do governo, diante da necessidade do cumprimento de direitos
fundamentais.
Dessa forma, num processo de formulao de polticas pblicas norteadas

pelo desenvolvimento sustentvel e em seu favor, a efetiva participao dos
atores sociais pblicos e privados uma condio. Reconhecer uma poltica p-
blica como ao da dimenso poltica do desenvolvimento sustentvel estabe-
lecer parmetros que vo alm do desenvolvimento tradicional, buscando na
elaborao, implementao, monitoramento e avaliao da poltica mecanismos
que envolvam processos participativos e democrticos com base no trip do desen
volvimento sustentvel. por esse prisma que o Estado, como condutor de pol-
ticas pblicas, deve assumir a responsabilidade e o desafio, conjuntamente com a
sociedade civil organizada, de tornar o desenvolvimento sustentvel o objetivo
da ao de programao de polticas pblicas.
Eis onde est o desafio deste sculo. Isso se deve ao fato de que, de um lado,
sem o Estado como condutor do planejamento fundado no desenvolvimento
sustentvel pouco se conseguir avanar a partir do trip social, ecolgico e eco-
nmico apresentado anteriormente, e, de outro, se a sociedade civil no estiver
organizada social e politicamente, no ter oportunidade de participar desse pro-
cesso. Portanto, o caminho conceitual introduzido aqui uma reflexo que ajuda
na compreenso do Plano BR-163 Sustentvel como uma proposta de poltica
pblica para uma regio da Amaznia na qual se pode reconhecer em seu pro-
cesso de elaborao uma nova forma de idealizar planos, com um vis mais
participativo e balizado conceitualmente pela noo do desenvolvimento susten-
tvel, como se ver na prxima seo.
Plano BR-163 Sustentvel: contexto histrico e institucional
A Rodovia BR-163 foi aberta no incio dos anos de 1970, como parte do Pro-
grama de Integrao Nacional (PIN) destinado Amaznia, e efetivada pelo
presidente Emlio Garrastazu Mdici em pleno regime militar, mediante o
Decreto-Lei n. 1.106, de junho de 1970. So 1.780 km de estrada que corta a re-
gio da Amaznia Legal, abrangendo reas dos estados do Par e Mato Grosso.
Portanto, a BR-163 fruto de polticas que datam de projetos para a Amaznia
ainda pautados, por um lado, na integrao dessa regio com o resto do pas, e, por
outro, num processo de ampliao de sua ocupao (Becker, 2004; Mello, 2006).
Como vrios outros projetos da poca, esse no foi concludo. Ou seja, a

exemplo da Transamaznica, outra rodovia importante para a regio, houve sua
abertura com um alto custo social e ambiental, mas no a sua pavimentao e
criao de infraestrutura das localidades e municpios que comearam a surgir
beira dessa estrada. Um elefante branco adormecido que deixa uma grande
parte da regio amaznica desconectada do resto do pas por via terrestre, a
exemplo da regio oeste do Par (Arajo et al., 2008).
Nos ltimos anos, a necessidade de melhorias e pavimentao da BR-163 se
intensificou como reflexo da expanso agrcola nessa rea e de uma reivindicao
dos setores econmicos dessa regio. Segundo Alencar et al. (2005), passaram-se
trs dcadas para que a rodovia fosse novamente pauta de polticas pblicas,
sendo vista como prioridade no Programa Avana Brasil, do governo Fernando
Henrique, no Programa Brasil para Todos, do governo Lula, e mantida no Pro-
grama de Acelerao do Crescimento, plano poltico da atual presidente Dilma
Rousseff. A mudana de objetivo. Agora, o asfaltamento da BR-163 no visa
ocupar ou simplesmente integrar uma regio, mas sim ampliar uma logstica de
escoamento de produo (gros e produtos da Zona Franca de Manaus) para re-
duzir os custos com transporte e, assim, aumentar a receita (Ferreira, 2010).
A presso dos setores econmicos locais pelo asfaltamento da BR-163 fez
que outros setores sociais reivindicassem aes paralelas obra, com o intuito de
garantir para as camadas minoritrias as promessas de benefcios que a pavimen-
tao trar. Nesse sentido, trabalhadores rurais, ribeirinhos, extrativistas, comu-
nidades indgenas, quilombolas, ambientalistas e entidades de defesa dos direitos
humanos se articularam para reivindicar uma proposta de asfaltamento da
BR-163 que se diferenciasse dos antigos modelos e que fosse pautada na lgica
do desenvolvimento sustentvel para a regio (Socioambiental, 2008). Isso ocorreu
por causa do entendimento de que esse asfaltamento tem oportunidades e riscos
que poderiam ser trabalhados se fosse estabelecido um plano poltico estratgico
e participativo.
Essas articulaes, que tiveram incio na dcada de 1990 tanto no Par
quanto no Mato Grosso, convergiram para a criao de fruns como o Frum
dos Movimentos Sociais da BR-163, criado em 2003 no Par , com o objetivo
de realizar eventos para discutir o desenvolvimento da regio de abrangncia da
BR-163 no estado (Pinto, 2006).
As articulaes realizadas nos estados do Par e Mato Grosso deram origem
a encontros regionais no final de 2003, que culminaram num grande encontro no
final de maro de 2004, no qual todas as reivindicaes para a implementao de
uma poltica para a rea da BR-163 foram sintetizadas no documento Carta
de Santarm, entregue aos ministros Marina Silva (Meio Ambiente) e Ciro

Gomes (Integrao Nacional), que se comprometeram, na poca, a
articular apoio no governo para implementar aes de preveno e mitigao de

impactos gerados pela obra de pavimentao da BR-163, como tambm, para
criar condies e oportunidades de desenvolvimento econmico com responsa-
bilidade socioambiental e cultural na regio. (Condessa, 2008, p.1.)
Essa articulao e presso, culminou, em 2004, na criao do Consrcio de

Desenvolvimento Socioambiental da BR-163 (Condessa), com 32 entidades,
que tinha como objetivo ser interlocutor do governo federal nas aes direcio-
nadas ao asfaltamento da BR-163. Esse processo desencadeou um intenso di-
logo entre sociedade civil e governo federal que resultou na elaborao do Plano
BR-163 Sustentvel (Vilas-Bas; Santili, 2004; Socioambiental, 2008).
O documento Plano de Desenvolvimento Regional Sustentvel para a rea
de Influncia da Rodovia BR-163 Cuiab-Santarm a verso final do Plano
BR-163 Sustentvel. Nele esto contidas as propostas de desenvolvimento re-
gional, referendado pelas diretrizes do Plano Amaznia Sustentvel (PAS),8 e
que estabelece novos paradigmas para o desenvolvimento da Amaznia brasi-
leira, mas tambm um plano operacional, referenciado implementao de
aes e polticas governamentais em toda a regio (Brasil, 2007, p.13). O Plano
BR-163 Sustentvel foi escrito pelo Grupo de Trabalho Interministerial (GTI),
criado pelo Decreto de 15 de maro de 2004, sob a coordenao da Casa Civil
da Presidncia da Repblica que nesse perodo tinha como ministra-chefe a
atual presidente Dilma Rousseff e com a participao de mais dezenove insti-
tuies federais entre ministrios (17) e rgos da Presidncia da Repblica (2)
(Brasil, 2007).
Em sua verso final, o plano traz elementos de propostas dos setores da
sociedade e dos governos locais que foram apresentadas nas consultas pblicas
(dezesseis ao todo), audincias pblicas e em eventos realizados pelo Condessa e
outras entidades da sociedade. Reconhecidamente, os antecedentes do plano so
fundamentados na participao da sociedade local, dos governos municipais,
estaduais e federal, e os resultados foram acordos socialmente legitimados em
fruns de discusses e na tentativa de todos os segmentos inseridos de monitorar
8. O PAS foi um programa do governo federal, elaborado pelo governo Lula, no qual se encontra
um conjunto de estratgias e orientaes de polticas pblicas direcionadas para as trs esferas
de poder que visa ao desenvolvimento da Amaznia. Ou seja, o plano macro do governo
federal para a Amaznia Legal, do qual o Plano BR-163 parte integrante (Brasil, 2006).
as aes em prol de sua execuo. O Plano BR-163 Sustentvel um novo mo-

delo de desenvolvimento na regio amaznica, norteado por aes que levem
em considerao: incluso social, diminuio de desigualdades, respeito diver-
sidade cultural, dinamizao econmica que alcance gerao de emprego e renda,
uso sustentvel dos recursos naturais, valorizao da biodiversidade e manu-
teno do equilbrio ecolgico de uma regio (Condessa, 2008).
Dessa forma, o Plano BR-163 Sustentvel considerado um conjunto de
polticas estruturantes, [] baseado na premissa de que possvel conciliar o
crescimento econmico e a integrao nacional com a justia social e a conser-
vao e o uso sustentvel dos recursos naturais (Brasil, 2007, p.16-7). A delimi-
tao do Plano BR-163 Sustentvel abrange cerca de 1,232 milho de quilme-
tros quadrados em uma rea considerada heterognea tanto em termos do seu
processo de ocupao quanto de estrutura e desenvolvimento local atual. Por
esse motivo, o plano traz uma extensa e heterognea regio subdividida, em trs
mesorregies Norte, Central e Sul e nove subreas: 1) Calha Oriental do rio
Amazonas, Calha Ocidental do rio Amazonas e Transamaznica Oriental, na
mesorregio Norte; 2) Baixo e Mdio Tapajs, vale do Jamanxim, Mdio Xingu/
Terra do Meio e Transamaznica Ocidental, na mesorregio Central; e 3) Ex-
tremo norte mato-grossense e centro-norte mato-grossense, na mesorregio Sul
(Brasil, 2007). Contudo, vale enfatizar que a rea trabalhada para nortear a pes-
quisa e este artigo encontra-se na subrea Calha Oriental do rio Amazonas, si-
tuada na mesorregio Norte.
No plano pode-se encontrar um extenso diagnstico da regio de forma geral
e de cada mesorregio e subrea. Tais diagnsticos possibilitam que sejam apre-
sentados dois cenrios para a pavimentao da BR-163: com baixa ou alta gover-
nana.9 No primeiro cenrio, a pavimentao da BR-163 traria benefcios sociais
e econmicos, mas no solucionaria conflitos referentes infraestrutura de trans-
porte; o Estado teria uma presena mnima, o que aumentaria os conflitos, prin-
cipalmente os relativos situao fundiria e utilizao desordenada dos recursos
naturais, acarretando problemas socioambientais (Brasil, 2007). No segundo
cenrio, a pavimentao da BR-163 aconteceria numa situao de planejamento
integrado para o desenvolvimento local e regional, com polticas direcionadas
ao ordenamento territorial e ambiental, ao incentivo s atividades produtivas
sustentveis, incluso social e logstica de infraestrutura social e econmica.
9. No plano, o termo governana foi definido como a presena de condies mnimas necess-
rias para garantir o Estado de Direito com implementao de polticas voltadas para o interesse
pblico, ou seja, o desenvolvimento socioeconmico com sustentabilidade ambiental (Brasil,
2007, p.67).
Com esse cenrio, haveria melhores condies de minimizar problemas relativos

s questes socioambientais provocados pela pavimentao, criando gradativa-
mente estruturas para o desenvolvimento local e regional para a gerao de em-
prego e renda, diminuio da pobreza e o uso sustentvel dos recursos naturais.
Alm disso, esse cenrio necessitaria que as instituies pblicas fossem fortale-
cidas em todas as esferas de poder e que se consolidassem mecanismos de gesto
participativa das polticas pblicas, constituindo-se em um cenrio ideal para o
processo de efetivao do Plano (Brasil, 2007).
No que se refere aos objetivos, estes esto pautados na busca de um desen-
volvimento local e regional que seja viabilizado pelo governo atravs da valori-
zao dos patrimnios social, cultural e natural, das atividades econmicas com
dinamismo e inovao, bem como do uso sustentvel dos recursos naturais, para
que, assim, a sociedade local em geral atinja o bem-estar.
Quanto s diretrizes do Plano, estas tm suas bases: i) no estmulo ao
desenvolvimento com equidade; ii) na diminuio do desmatamento e do uso
extensivo do solo; e iii) no fortalecimento e empoderamento da sociedade civil
da regio.
Definidos os objetivos e diretrizes, o Plano BR-163 Sustentvel apresenta
suas estratgias, cujo interesse sair de um quadro atual do Cenrio 1 para o
Cenrio 2 (Brasil, 2007). Para alcanar o cenrio desejado e viabilizar as estrat-
gias definidas para cada mesorregio, o Plano BR-163 Sustentvel, no que se re-
fere s suas aes, est organizado em quatro eixos temticos: 1) Ordenamento
Territorial e Gesto Ambiental; 2) Fomento s Atividades Produtivas Sustent-
veis; 3) Infraestrutura para o Desenvolvimento; e 4) Incluso Social e Cidadania.
Por fim, o plano traz em seu modelo de gesto a necessidade de uma estru-
tura organizativa que contemple e incentive a participao social efetiva de todos
os envolvidos, tornando-se, assim, a base e o desafio do plano. Ele tambm de-
fine a estruturao de um Sistema de Monitoramento, Avaliao e Informao
que assegure a transparncia e a qualidade de execuo das aes, pautado nos
objetivos, metas, diretrizes e investimentos estabelecidos, o que exige uma arti-
culao institucional. Por isso, o fortalecimento institucional em todas as esferas
de governo apontado como fator decisivo para a sua efetivao (Brasil, 2007).
A grande questo : do papel ao, como se processa a execuo de um
plano to complexo e cheio de detalhes para uma regio que, em sua maior parte,
extremamente carente de infraestrutura e de ao econmica, social e poltica?
Esse plano foi finalizado em 2006 e a ltima perspectiva de concluso de seu
principal objetivo, o asfaltamento da rodovia, 2015, data adiada por vrias e
vrias vezes. notrio que todo o processo que envolve participao social ampla
se torna mais lento, e, dessa forma, necessrio que os instrumentos de gesto
sejam eficientes e divulgados para que se evitem conflitos e se harmonize e am-

plie o eixo de ao de todos os envolvidos.
E, por fim, para qualquer plano ser executado preciso investimento10 e
parcerias. Se hoje o governo federal tomou as rdeas desse processo, ele deve
estar ciente de que recursos precisam ser definidos, repassados e fiscalizados.
No se executa um plano como o BR-163 Sustentvel apenas com vontade e
participao.
A pavimentao da rodovia est ocorrendo (mesmo que com atrasos), mas
muitas das aes de desenvolvimento sustentvel propostas ainda no foram exe-
cutadas. Isso se perceber nitidamente na prxima seo, quando se trar uma
sntese das entrevistas realizadas com alguns dos principais atores sociais locais
que participaram e/ou participam do processo de implementao e monitora-
mento do Plano BR-163 nos municpios de Santarm, Moju e Belterra.
Avanos e retrocessos do Plano BR-163 Sustentvel

no contexto do Baixo Amazonas (PA)
A discusso apresentada nesta seo vem da sntese dos relatos colhidos no

segundo semestre de 2012 de atores sociais locais reconhecidos ou autorreconhe-
cidos como pessoas que atuaram ou vm atuando na elaborao, implementao
e monitoramento do Plano BR-163 Sustentvel no eixo Santarm, Moju e Bel-
terra. Ao todo foram dezessete entrevistas com atores de instituies governa-
mentais, no governamentais e de representao dos movimentos sociais da
regio. A escolha do eixo Santarm, Moju e Belterra se deu em funo da proxi-
midade da rea de atuao dos pesquisadores, por ser o fim do processo de asfal-
tamento e pela busca (iniciada nessa etapa da pesquisa) de perceber se processos
de desenvolvimento podero ser desencadeados para essa regio que historica-
mente uma das mais antigas em termos de colonizao e ocupao territorial,
mas que tambm uma das menos desenvolvidas do estado do Par.
Para a realizao das entrevistas adotou-se um roteiro semiestruturado com
dezesseis questes que procuravam evidenciar:
1. a participao institucional e pessoal dos atores entrevistados no pro-

cesso de elaborao e execuo do plano;
10. Para o Plano BR-163 Sustentvel no foi apresentado um planejamento operacional com ora-
mento financeiro que possibilitasse visualizar o montante e a periodicidade de recursos desti-
nados a ele e se ter assim a perspectiva de acompanhamento e operacionalidade de sua execuo.
2. a diferena do Plano BR-163 em relao a outras polticas para a Ama-

znia, e se ele, a partir do processo de execuo, ir gerar desenvolvi-
mento sustentvel para a regio de estudo;
3. a participao do governo federal e dos movimentos sociais no processo
de elaborao e execuo do plano;
4. se as metas, objetivos e diretrizes do plano esto sendo cumpridos em
Santarm, Moju e Belterra;
5. a identificao dos eixos temticos que avanaram, os retrocessos e o
que falta para a concluso do Plano BR-163 Sustentvel; e
6. os benefcios e/ou malefcios que a rodovia asfaltada pode gerar, e as pro
posies para que o plano viesse a influenciar positivamente na regio.
Os atores sociais locais entrevistados, em sua maioria, reconheceram a parti-

cipao de suas instituies no processo de elaborao do plano quando as
mesmas foram convocadas ou convidadas a participar das audincias pblicas e
encontros. As excees foram: 1) a universidade federal local,11 que, por ter
apenas trs anos de existncia, s agora est participando do plano; e 2) uma das
instituies de representao do movimento social que o entrevistado reco-
nheceu como apenas prestadora de servios para os trabalhadores. Os entrevis-
tados participaram em alguma medida dos eventos promovidos pelo GTI e
avaliam a participao de suas entidades de forma positiva, reconhecendo que
houve espaos importantes de discusso e deliberao, mas que atualmente esses
espaos, e at mesmo algumas entidades, perderam fora, deixando claro que, no
que se refere ao item participao, este s ocorreu de forma intensa e articulada
no perodo de elaborao da poltica e do incio da implementao; atualmente,
est sendo deixado de lado pelo governo federal, desarticulando os outros atores
sociais.
Em termos de governo municipal (Santarm e Belterra),12 houve unanimi-
dade em afirmar que esses governos participaram principalmente do incio do
processo. Hoje, de uma forma geral, essa participao foi desmobilizada pelo go-
verno federal, em virtude, de um lado, da diminuio das discusses, e, de outro,
da pouca insero poltica dos governos municipais no que se refere a cobrar as
aes e metas definidas no plano. Mais um item que fortalece a ideia de que, no
11. importante destacar dois fatos: que a instalao da universidade federal na regio uma meta
contida no plano e, portanto, ao que est sendo efetivada, pois a mesma est em fase de con-
solidao; e que o entrevistado atualmente trabalha na universidade, mas antes e durante o pro-
cesso de elaborao do plano fazia parte de outra instituio do governo do estado do Par.
12. Aqui s se destacou Santarm e Belterra porque Moju, na poca das entrevistas, estava em
momento de municipalizao e, portanto, sob tutela do governo de Santarm.
processo de implementao do plano, o governo federal responsvel imediato e

articulador da poltica vem se distanciando dos atores sociais locais e execu-
tando o asfaltamento da BR sem a periodicidade de discusses com os mesmos, o
que acaba por dificultar o monitoramento da implementao da poltica como
um todo.
Ao serem questionados sobre a diferena entre o Plano BR-163 e outros
planos elaborados para a Amaznia e a regio em estudo, 20% dos entrevistados
acham que no se diferencia, 20% no souberam responder, e 60% disseram que
sim, o Plano BR-163 se diferencia dos outros planos. Segundo estes, a dife-
rena est no processo de participao dos atores durante sua elaborao, bus-
cando atravs do dilogo entender quais eram as demandas das populaes
tradicionais, dos grupos que ali esto, para, com isso, comear a efetivar aes
que visem melhoria de todos, trazendo melhor eficincia econmica, justia
social e prudncia ambiental no que tange s dimenses do desenvolvimento
sustentvel, levando em considerao as particularidades amaznicas.
Isso demonstra que a conduo da elaborao do Plano fez que se desenhasse
uma nova forma de se elaborar poltica, mais prxima das discusses apresen-
tadas na seo Plano BR-163 Sustentvel: contexto histrico e institucional
deste trabalho, mas que s ficou no processo de elaborao, no se consolidando,
portanto, na etapa de execuo.
Os entrevistados reconhecem que esse processo inicial de participao e di-
logo entre governo e sociedade culminou num documento bem escrito e que saiu
do contexto macro de elaborao de planos para a Amaznia. Nesse sentido, eles
acreditam que, se for seguido, as chances de erros so menores, o que aumenta a
preciso nas execues das aes. H uma unanimidade em reconhecer que,
como poltica pblica, a sua elaborao foi participativa.
No entanto, so negativas as expectativas dos entrevistados quanto ao plano
gerar desenvolvimento sustentvel, por causa da lentido do processo de exe-
cuo e da falta de monitoramento do que est sendo executado, pois todos
afirmam que apenas o asfaltamento da rodovia caminha em ritmo acelerado.
Esse descompasso faz que, de acordo com autores j citados como Sachs (2000),
Demeterco Neto et al. (2006) e Simo et al. (2010) , o processo descrito pelos
entrevistados rompa com a lgica de poltica pblica como uma ao da di-
menso poltica do desenvolvimento sustentvel.
Os atores entrevistados afirmam ser o governo federal o finalizador e
executor do plano, e os movimentos sociais so participantes e animadores das
discusses. Eles reconhecem tambm que, atualmente, no processo de imple-
mentao do plano, a participao dos movimentos sociais e demais represen
taes da sociedade diminuiu, proporcionando uma desmobilizao dos atores,
e, quando h alguma manifestao de cobrana, so movimentos isolados, locali-

zados e com pouco poder de presso. Isso tem como resultado a desmotivao
dos atores sociais locais e regionais, fato agravado pelo distanciamento das re
laes com o governo federal e pela lentido do processo de execuo do plano,
que acaba por gerar descrena na sua efetiva consolidao.
Quanto execuo das metas, objetivos e diretrizes do plano na regio, para
quase a metade dos entrevistados, 46,67%, as metas esto sendo executadas,
mas no da maneira que eles esperavam, visto que muitas das aes previstas
ainda no saram do papel. Um exemplo de ao realizada, e destacada nas entre-
vistas como importante no processo, foi a criao da Superintendncia Regional
do Incra (SR 30). Segundo um dos entrevistados, ligado a uma instituio no
governamental, essa regio dependia da superintendncia de Belm; mas que a
criao da SR-30 no sentido de voc colocar uma estrutura de regularizao fun-
diria mais prxima dessa regio, uma vez que ela uma regio extremamente
abandonada, esse esforo d a resposta a uma necessidade profunda que a regio
tem de fazer regularizao. Mas o mesmo percentual de entrevistados, 46,67%,
disse que as metas ainda no foram executadas na regio, como constatado na
fala de um representante de instituio do movimento social: No, eu acho que
no. Eu tenho certeza que no, porque, se fosse, estaria alguma coisa apresentada
como melhoria de vida desse povo. O restante, 6,66%, no sabia responder.
Ainda com relao a metas e objetivos do plano, foi perguntado se medidas
socioeconmicas e ambientais vinham sendo introduzidas. Disseram no 46,67%
dos entrevistados, principalmente quando se trata de medidas para fortalecer a
atividade dos agricultores familiares; 33,33% disseram que sim, mas que em
ritmo muito lento para a necessidade da regio. Os entrevistados so categricos
em dizer que, enquanto no se resolverem as questes fundirias, os municpios
cortados pela BR-163 sofrero com esse problema. Os demais 20% dos entrevis-
tados no souberam responder a essa questo.
O que se percebe que os atores sociais locais que foram entrevistados em
alguma medida comeam a deixar de acreditar no Plano BR-163 como uma pol-
tica executvel a partir de suas metas, objetivos e diretrizes. Isso, por um lado,
enfraquece a poltica como uma ao pblica capaz de promover o desenvolvi-
mento sustentvel e, por outro, a faz perder fora como um processo que tem por
base a participao. E, dessa forma, a poltica e seu instrumento orientador, o
plano, perdem credibilidade no mbito da sociedade civil organizada.
A maioria dos entrevistados, 66,67%, reconhece que no h possibilidade de
uma obra como o asfaltamento da BR-163 ter um baixo impacto. Para um dos
entrevistados, representante de organizao no governamental: Sem o asfalto
j foi um impacto horroroso, que foi a abertura da estrada, com o asfalto isso s
facilita maior trafegabilidade e quem vai utilizar essas estradas, na maioria so os

grupos empresariais que querem escoar a sua produo. J 33,33% disseram
que sim, possvel implementar uma obra do porte da BR-163 com o mnimo
de impacto, se mantiver o dilogo estabelecido no incio da implementao do
plano; se houver aes fiscalizadoras; polticas pblicas voltadas a melhoria
da infraestrutura, sade, educao; acesso ao crdito; e se as questes fundirias
e ambientais da regio forem resolvidas. ntido que a falta de regularizao
fundiria um problema que traz como consequncia o fato de as aes socioeco-
nmicas e ambientais se tornarem lentas principalmente nos municpios onde as
questes fundirias ainda no se resolveram, a exemplo de Belterra, propiciando
uma falta de controle que acarreta conflitos tanto ambientais como sociais na
regio.
Quando questionados sobre os eixos temticos (1) Ordenamento Territorial
e Gesto Ambiental; 2) Fomento a Atividades Produtivas; 3) Infraestrutura
para o Desenvolvimento; 4) Incluso Social e Cidadania) definidos no plano, dos
entrevistados, 33,33% enfatizaram que o eixo que no est sendo executado o
de Ordenamento Territorial e Gesto Ambiental. H um reconhecimento que
a questo fundiria ainda o grande entrave do plano, pois sem a regularizao
da terra no h como os outros eixos serem executadas de forma eficiente. Ou-
tros 33,33% dos entrevistados disseram que nenhum dos eixos tem avanado na
regio, como ressalta um dos entrevistados, representante de instituio do
movimento social: Eu diria que esses itens elencados a, eles no conseguiram
ainda sair do papel. Se tivessem sado do papel, com certeza os impactos seriam
mais positivos, a gente no via tanta reclamao.
J para 20% dos entrevistados, o eixo Infraestrutura para o Desenvolvimento
o que mais avanou por nele estar contido o asfaltamento da BR-163, que est a
pleno vapor. Por fim, 6,67% dos entrevistados afirmam que o eixo Fomento
a Atividade Produtiva o que tem mais avanado, como se pode perceber na fala
de um dos entrevistados, representante de instituio no governamental:
O Fomento s Atividades Produtivas eu acho que um dos que vem aconte-

cendo, pois tem sado editais, chamadas pblicas do governo federal e de outras
instituies e elas indicam a regio do Oeste do Par, de Santarm tambm,
como prioritrias; ento tem sado vrios editais de apoio, fomento ao setor
produtivo [].
Torna-se evidente, portanto, que uma poltica do porte do Plano BR-163

Sustentvel, para se tornar efetiva e executvel de forma eficiente, necessita que
problemas histricos sejam enfrentados e sanados, por exemplo, o ordenamento
territorial. Nenhuma poltica na Amaznia trar desenvolvimento se tais pro-

blemas no forem realmente enfrentados e solucionados. Portanto, para que uma
efetiva poltica de desenvolvimento venha a se consolidar na regio, preciso que
governo e sociedade estejam dispostos a enfrentar um passivo histrico no que se
refere ao ordenamento territorial e aos conflitos que dele se originam.
Nesse sentido, ao se questionar quanto aos retrocessos do processo de exe-
cuo do plano, para os entrevistados, o grande retrocesso a no execuo das
metas estabelecidas e a falta de interesse do governo federal para realmente co-
locar em prtica o que foi delineado no plano. ntido, com base nas entrevistas,
que a preocupao com relao concluso do asfaltamento da BR-163 saber se
os municpios estaro preparados para uma outra realidade. Se o asfaltamento da
BR-163 no vier de fato seguido das polticas pblicas que beneficiem a popu-
lao local, apenas o que se ver a repetio da histria de mais um enclave re-
gional dentro da Amaznia.
Por fim, ao perguntar sobre o que o entrevistado mudaria ou proporia como
uma ao/meta para que o plano beneficiasse positivamente a sua regio/rea
de influncia, todos mudariam e/ou proporiam o reordenamento territorial,
pois, sem a questo fundiria resolvida, os municpios no tero atendidas suas
demandas referentes s questes ambientais e econmicas (fomento para as ati-
vidades produtivas). Alm disso, tambm destacaram a preocupao com o pla-
nejamento dos municpios diante do processo de execuo do Plano BR-163,
como se percebe na fala de um dos entrevistados, de uma instituio do governo:
Eu acho que os municpios deveriam se planejar em primeiro lugar, ver quem j

tem plano diretor como Belterra, verificar as necessidades de adequao. Moju,
agora que comea a pensar como municpio, j deve nascer se planejando, com
um plano diretor, com zoneamento, com mecanismos de gesto compartilhada
entre sociedade e governo, que so instrumentos modernos de gesto que esto
disposio. [] E Santarm precisa pensar um desenvolvimento considerando
a BR e sua posio estratgica, que inclusive objeto dessa cobia, o entreposto
comercial e logstico [] Santarm precisa se pensar de dentro pra fora, no
estou nem pensando em metas, acho que primeiro tem que pensar planos locais,
planejamentos locais para em cima desses planejamentos como que eu adquo
metas considerando que o governo federal, o setor privado e o governo estadual
planejam, mas com que plano local eu dialogo com o planejamento externo.
O Plano BR-163 Sustentvel, como dito antes, norteado por aes que
levam em considerao: incluso social, diminuio de desigualdades, respeito
diversidade cultural, dinamizao econmica, gerao de emprego e renda, uso
sustentvel dos recursos naturais, valorizao da biodiversidade e manuteno

do equilbrio ecolgico da regio. E, para o contexto da regio pesquisada, em
linhas gerais, se percebe uma relao entre Estado e sociedade civil desgastada,
poucos avanos e uma diminuio da participao social na execuo do plano.
Isso provoca, do lado dos atores sociais envolvidos, desmotivao e desmobili-
zao, e, por parte do poder pblico municipal, um distanciamento da poltica
macro, inviabilizando pensar o planejamento municipal tendo como um dos
focos o Plano BR-163 Sustentvel, o que para a sociedade local algo negativo
e bastante preocupante quando o assunto desenvolver uma regio de forma
sustentvel.
Consideraes finais
Resgatando o objetivo deste trabalho apresentar os avanos e retrocessos

do Plano BR-163 Sustentvel enquanto uma poltica pblica macro que abrange
uma vasta extenso da regio amaznica, especificamente na rea dos municpios
de Santarm, Moju e Belterra , pode-se constatar que, como poltica pblica
para uma regio que h dcadas vem sofrendo com problemas de integrao
com o resto do pas, o plano extremamente importante.
A necessidade de asfaltar uma rodovia que h mais de trs dcadas foi aberta
acabou por gerar nos anos 1990 uma rearticulao de grupos sociais locais para
que tal demanda estivesse novamente no contexto das polticas pblicas federais.
Nesse movimento, so perceptveis os arranjos institucionais e a criao de
arenas polticas locais que se manifestam em prol de uma necessidade. E, nesse
contexto, de acordo com as anlises descritas por Frey (2000), so necessrias
pesquisas que levem em considerao a anlise de estilos polticos e a cultura
poltica que se estabelece na execuo de processos advindos de planejamentos
de longo prazo, como o caso do Plano BR-163 Sustentvel, algo que no foi
abarcado neste texto, mas de que, com base na discusso aqui contida, se percebe
a necessidade de estudar em outro momento.
O Plano BR-163 Sustentvel como um instrumento norteador de poltica foi
desenhado tendo por base um processo de participao que podia ser viabilizado
para o momento e contexto local. Teve por base o desenvolvimento regional
sustentvel. Mas, diante da realidade que se estabelece com relao ao asfal
tamento de uma rodovia que corta a floresta e est em uma das regies nacionais
menos desenvolvidas, o que est no papel se defronta com a realidade avessa e
desafiadora de um vasto territrio por um lado e, por outro, com os diferentes
interesses nacionais, regionais e locais para a regio.
Contudo, no se pode negar que, em termos de formatao, concepo e

elaborao, o Plano BR-163 Sustentvel inova em sua escrita e nos padres
conceituais. Mrito reconhecido e justificado dos processos e atores governa-
mentais e no governamentais que desencadearam sua elaborao, como as rela-
es estabelecidas entre governo e sociedade civil organizada da regio. A forma
de atuao do governo diante das demandas sociais e vice-versa, deram ao pro-
cesso de elaborao uma sensao aos que participaram de que realmente esse
processo foi fruto de discusso local, em que os movimentos sociais apresen-
taram suas reinvindicaes e reflexes que em certa medida esto contidas no
Plano.
Isso gerou e continua gerando expectativas quanto execuo do plano
tambm ser diferenciada. A questo aqui , como dito antes, a realidade regional
colidindo com o que proposto, desencadeando lentos processos que vm sendo
executados pela metade ou que nem esto sendo executados. E, como detectado
pelos entrevistados, o principal enclave e motivo de retrocesso o ordenamento
territorial e a gesto ambiental. H um entendimento histrico de que, se tais
problemas no forem resolvidos, inviabiliza-se qualquer outro tipo de avano no
que se refere ao desenvolvimento sustentvel da regio.
Tais questes do a sensao de que o plano no vem sendo executado em
sua plenitude e que apenas o asfaltamento da rodovia segue seu curso. Porm,
essa sensao fruto, por um lado, da pulverizao e segmentao das aes
do plano que esto sendo executadas, e apenas o asfaltamento ser sentido de
modo geral. E, por outro lado, da desarticulao dos debates e dilogos entre mo-
vimento e governo, que resulta na falta de informao sobre os avanos e retro-
cessos da poltica, o que, por sua vez, ocasiona a sensao de que est havendo
mais retrocessos do que avanos.
Cabe aqui uma ressalva com relao ao desenvolvimento sustentvel.
Entende-se desenvolvimento sustentvel como um processo no qual o trip
eficincia econmica, justia social e prudncia ambiental so as principais di-
menses, que tm como objetivo desencadear outras dimenses ao longo do pro-
cesso, a exemplo da discusso poltica aqui apresentada. No plano, isso est
contemplado, de um lado, por ele ser a representao da ao poltica, e, de outro,
por sua elaborao ter por base eixos temticos em consonncia com esse trip.
Contudo, as ideias contradizem a realidade local. No momento em que se
confronta essas ideias e essa realidade, e se percebe, em termos de gesto, os de-
safios de se pr em prtica aes para alcanar tal desenvolvimento, aparece a
fragilidade da poltica ante a realidade do lugar. Isso, nem de longe, a nosso ver,
significa que tal processo no possa ser efetivado.
Mas, para que isso possa ocorrer, se faz necessria uma articulao entre a
poltica e o territrio que receber essa poltica. Consequentemente, um modelo
de gesto de implementao do plano que cumpra metas e prazos, respeite a
participao social e a fiscalizao do processo. Alm disso, e no menos impor-
tante, preciso que os recursos financeiros para sua execuo estejam dispo
nveis e sejam usados eficientemente, o que aparentemente, nesse caso, no est
to claro, visto que no prprio plano isso no colocado.
Portanto, o Plano BR-163 Sustentvel, como uma poltica que visa ao desen-
volvimento regional sustentvel, em sua fase de execuo precisa ser monitorado
e estudado a partir do contexto regional e de poltica nacional que envolve inte-
resses para alm da regio. E, nesse sentido, os resultados aqui apresentados so
apenas uma pequena amostra do desenrolar de uma poltica passvel de alte
raes, haja vista ainda estar em sua fase de execuo, o que amplia ainda mais a
necessidade de novos trabalhos e o contnuo monitoramento da ao e resultados
polticos desencadeados pelo Plano BR-163 Sustentvel.
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10
Jogos
de poder e
participao num dispositivo de
desenvolvimento
territorial rural:
guas Emendadas (DF-GO-MG)
Mrio Lcio vila1

Eric Sabourin2
Lauren Lecuyer3
Gilles Massardier3
Introduo
Este texto procura evitar duas armadilhas da investigao em processos

participativos: a primeira a reificao das instncias participativas como arenas
de tomada de deciso. Essa leitura vai ao encontro dos ensinamentos da ao p-
blica, que, ao contrrio do policentrismo, insiste na ao conjunta (Pressman;
Wildavsky, 1973) e na interdependncia entre os atores, instncias e organi
zaes, sob a forma de redes e coalizes que transbordam e passam por institui-
es e organizaes (Massardier, 2008); a segunda armadilha, a reificao de
uma espcie de Homo consenso participus, alheio realidade social, contrrio s
leis sociolgicas. Cientificamente, intil imaginar, por um lado, um ator que
se dessocializaria de alguma forma e deixaria na entrada de uma arena participa-
1. Doutor em Desenvolvimento Sustentvel Universidade de Braslia. Professor do Programa

de Ps-Graduao em Gesto Pblica da mesma instituio.
2. Doutor em Antropologia e Etnologia Universit Paris Diderot (Frana). Pesquisador do
Centre de Coopration Internationale en Recherche Agronomique pour le Dveloppement
(Cirad).
3. Pesquisador do Centre de Coopration Internationale en Recherche Agronomique pour le
Dveloppement (Cirad).
tiva as socializaes primrias e secundrias, suas trajetrias, recursos, posies,

representaes e capital social e poltico; e, por outro lado, as interaes nessas
arenas que diminuiriam a espessura sociolgica desses atores.
A pesquisa foi feita com o objetivo principal de adotar uma postura cien
tfica de extrair a anlise das arenas participativas e reinseri-las nas relaes
de poder do policy making territorializado, ao lado das arenas representativas,
atravs do exemplo da participao dos agricultores familiares no Programa de
Desenvolvimento Sustentvel dos Territrios Rurais (PDSTR), mais especifica-
mente do Distrito Federal, no Territrio das guas Emendadas.
Para fazer essa anlise, em termos tericos, este artigo utiliza trs aborda-
gens da Sociologia Poltica: primeiro, as estruturas de oportunidades polticas
(Tarrow, 1996). A transio democrtica na Amrica Latina em geral, na dcada
de 1980 (Pieiro, 2003; Goirand, 2010, p.449), e no Brasil em particular, deu a
oportunidade para novos personagens entrarem em cena (Sader, 1988) e as
bases para entrar no espao pblico, onde se redefinem as privaes como discri-
minao ilegtima (Goirand, 2010). Leonardo Avritzer (2002) mostrou a simul-
taneidade entre o contexto de surgimento dos movimentos sociais e a questo da
participao. Isso foi importante no paradigma da democracia ambiental desen-
volvido simultaneamente ao redor do mundo (Barbier; Larrue, 2011), que
moldou e transferiu um modelo de desenvolvimento territorial brasileiro hbrido
de planejamento rural de investimentos, desenvolvimento sustentvel, luta
contra a pobreza e imperativo participativo. Essa abertura democrtica tem
propiciado a institucionalizao das polticas de participao direta dos cidados
no Brasil (Baiocchi, 2003; Avritzer, 2002, 2009; Garibay; Combes; Dabne,
2009; Reis; Lima Neto, 2009), especialmente por meio do Partido dos Trabalha-
dores (PT) e o famoso modo petista de governar, desde sua conquista do poder
local, na dcada de 1990. Essas estruturas institucionais so oportunidades
abertas pelo governo (Hoppe, 2011) participao poltica para um grande n-
mero de categorias at ento marginalizadas do jogo poltico mulheres, pobres
urbanos (Dabne, 2006; Saravia, 2009) e, claro, os pequenos agricultores.
Nesse perodo lanada, em reas rurais, a dinmica da organizao (Ton-
neau; Sabourin, 2009), em um estado embrionrio de movimento social, associa-
es e estruturas sindicais agrcolas e profissionais, muitas vezes estruturada em
redes temticas (cidadania, juventude, mulheres, gua, sementes etc.) e terri
torializadas. As principais consequncias dessas mobilizaes rurais foram a
criao de um movimento social rural, e o posterior reconhecimento jurdico, em
2006 (Picolotto, 2011), da categoria agricultor familiar, categoria que hoje,
apesar de heterognea, bastante estruturada: Confederao Nacional dos Traba-
lhadores da Agricultura (Contag), Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem

Terra (MST), Central nica dos Trabalhadores (CUT), Federao dos Traba-
lhadores da Agricultura Familiar (Fetraf).
Ao mesmo tempo, o Programa de Desenvolvimento Sustentvel dos Terri-
trios Rurais (PDSTR) estruturou um sistema participativo. Essas arenas so
lugares de aprendizagem do discurso, expresso de necessidades, formalizao
de projetos, mobilizao de recursos em benefcio da categoria (Schneider; Kun-
rath; Morruzzi, 2004; Tonneau; Sabourin, 2007). Essas instncias se tornaram,
atravs daqueles representantes que foram capazes de aproveitar a oportunidade
oferecida nessas arenas, parceiras do Estado na execuo de polticas pblicas,
como este artigo demonstra.
Um segundo aspecto que esses espaos de oportunidade no so perme-
veis a todos. A fim de analisar a oportunidade muito seletiva aberta por esse
sistema participativo, a pesquisa tem se esforado em identificar os recursos acu-
mulados pelos participantes quanto a: 1) formas de militantismo (partidrio
visto como a entrada no sistema eleitoral, sindical, comunitrio, institucional,
profissional), sem negligenciar o ativismo institucional (Politix, 2005) que
inerva a montagem de projetos de polticas pblicas, 2) recursos socioprofissio-
nais em termos de capital e redes sociais (Lecuyer, 2010).
A tipologia dos participantes que emergem indica a necessidade de cruzar a
anlise da trajetria dos atores nesses tipos de participao poltica (Lagroye;
Franois; Sawicki, 2006) e o acmulo de repertrios de aes coletivas plurais
(Tilly, 2007) que permitem aos atores se legitimar no jogo.
Em terceiro lugar, a Sociologia da ao pblica, mais particularmente o po-
licy making dos projetos, que permite realocar a varivel participativa no con-
texto mais abrangente das coalizes (Sabatier; Jenkins-Smith, 1988) do PDSTR.
A configurao social formada por essas coalizes foi desenhada e caracterizada
em vrios momentos durante a evoluo da Comisso Territorial das guas
Emendadas (Cotae) (vila, 2011), mas tambm atravs de projetos que tm sido
observados desde a concepo at sua implementao (mercado orgnico
Landel et al., 2009; Central de Comercializao e Capacitao da agricultura fa-
miliar vila et al., 2009; vila, 2011). Recorremos tambm a uma Sociologia
das prticas dos participantes na negociao, formatao e coordenao desses
projetos (vila et al., 2009; vila, 2011).
A primeira parte do texto descreve brevemente as especificidades do dispo-
sitivo territorializado e participativo do PDSTR e sua evoluo recente, que
afeta diretamente os modos de participao: a definio colegiada paritria da
participao entre agricultores familiares e o sistema poltico administrativo que
obriga os agricultores a envolver-se diretamente no sistema de lutas institucio-

nais e compromissos estritamente burocrticos. Essa participao escalonada,
pois se encaixa na estrutura multinvel do federalismo brasileiro; a legitimidade
dos participantes fortemente ligada sua capacidade de representar as comu
nidades de agricultores das quais so procedentes e monopolizam a represen-
tao; como resultado, os espaos de definio de projetos de polticas pblicas
so fragmentados tanto verticalmente (uma estrutura representativa por nvel)
como tambm horizontalmente (rompimento comunitrio de interesses e tambm
pelo Estado, como ser visto mais frente), alterando, assim, o objetivo da pol-
tica, que era territorializar o desenvolvimento rural no espao endgeno.
No entanto, apesar da extrema complexidade institucional do dispositivo,
esses notveis setoriais e comunitrios tm a oportunidade de se colocar como
representantes/participantes e prolongar, assim, sua militncia comunitria pela
causa da agricultura familiar, apoiando-se em suas trajetrias militantes e
profissionais e em seus repertrios de ao coletiva.
A segunda parte reconstitui o crculo da participao onde o centro o n-
cleo duro de notveis dotados de capital social e poltico. Essa anlise coloca em
jogo a hierarquia interna do ncleo duro (Talpin, 2012) e verifica a hiptese de
que a autonomia das trajetrias militantes uma varivel explicativa indepen-
dente do destaque na poltica participativa.
A terceira parte mostra que esses notveis investidos na participao se
caracterizam por sua profissionalizao na liderana transacional (Nay; Smith,
2002) entre a representao das comunidades dos agricultores e as instituies
pblicas e polticas. A eficcia desse militantismo institucional repousa sobre
duas capacidades: 1) coordenar os nveis de participao e gesto das demandas
de projetos emanados das diversas comunidades e as relaes entre as comu
nidades e os tcnicos; 2) formatar tcnica e financeiramente os projetos.
A institucionalizao dessas figuras de passadores concomitante emer-
gncia de uma coalizo de causa (no sentido de Sabatier; Jenkins-Smith, 1993)
composta desses lideres transacionais e de alguns tcnicos (assistncia tcnica
e extenso rural) que, eles mesmos, negociam o contedo da poltica territorial
rural. Se, de maneira geral, a poltica participativa implementada pelo Partido
dos Trabalhadores visa atribuir uma inverso de prioridades entre o tecnocra-
tismo e o poder das categorias sociais pobres e excludas, ou ainda simples-
mente da sociedade civil dito de outra maneira, uma politizao das regras
tcnicas (Gret; Sintomer, 2005) , o presente estudo de caso mostra, ao contrrio,
que o sistema especialista permanece muito presente na definio dessa poltica
de desenvolvimento rural.
A estrutura multinvel de desenvolvimento sustentvel

territorial rural: destaque da estrutura federal,
participao estratificada e participao alterada
A estrutura institucional do PDSTR em favor dos agricultores familiares in-

flui diretamente na trajetria e no modo de seleo dos participantes.
Figura 10.1. Estrutura institucional do PDSTR

Obs.: Atualmente so 239 territrios rurais envolvendo 1.072 municpios.
Fonte: Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA), 2014.
O programa, colocado em prtica em 2004, encontra sua gnese, de um lado,

nas experincias do PT a partir de 1988 nos municpios que foram conquistados
e, de outro, em um dispositivo institudo em 1996 pelo governo FHC para distri-
buir crditos aos agricultores familiares por intermdio do Programa Nacional
de Fortalecimento da Agricultura Familiar (Pronaf) e para financiar os pro
jetos de infraestruturas coletivas (Proinf) sobre a base de um sistema de decises
participativas no nvel municipal (Schneider et al., 2004; Tonneau; Sabourin,
2007; Duarte; Mattei, 2004). O programa federal institudo pelo governo Lula
refora as dimenses territoriais e participativas. O PDSTR criou territrios ru-
rais agrupando municpios e o sistema participativo dotado de uma comisso
colegiada (comisso territorial) nesses territrios, sem, no entanto, suprimir os
Conselhos Municipais de Desenvolvimento Rural Sustentvel (Conselho Re-

gional de Desenvolvimento Rural Sustentvel (CRDRS) no Distrito Federal),
criados a partir de 1996.
importante recuperar trs particularidades desse dispositivo que influem
diretamente nas prticas participativas: a participao legalmente paritria nos
colegiados, a fragmentao multinvel e a representao dos interesses agrcolas
pelos notveis comunitrios e setoriais.
Uma participao colegiada paritria entre agricultores

e o sistema poltico-administrativo
A composio dessas arenas participativas baseia-se nos colegiados que do

participao um design especfico: a cada escala os eleitos locais e os tcnicos
(agrnomos e tcnicos de servio de apoio) so, segundo os documentos de 1996
(Pronaf Infraestrutura), 2004 (PDSTR) e 2008 (Territrios da Cidadania),
representados paritariamente com os agricultores. Assim, a participao dos
agricultores ambivalente. No entanto, essa partilha das cadeiras foi decisiva
para os agricultores em 2008, quando, para aumentar o papel dos territrios
(agora Territrios da Cidadania), novos setores como educao, sade, energia
passaram a ocupar espaos e dobraram o nmero de participantes no colegiado.
Consequentemente, os agricultores se viram envolvidos em um universo de
compromissos entre a administrao municipal e a Unio. Especificamente,
ainda h uma relao de causa e efeito com a criao, no mesmo ano, de um
grande conselho de agricultores do Distrito Federal (ainda que informal) com
o objetivo de canalizar os interesses em um espao prprio de negociao. Por
sua vez, essa paridade colegiada uma varivel explicativa da profissionalizao
dessas lideranas agrcolas no militantismo institucional que acompanha suas
prticas participativas.
Fragmentao multinvel dos espaos de representao e dos

projetos de polticas pblicas que afetam a territorializao
A estrutura federal marca fortemente esses dispositivos participativos. De

um lado, territorializar o programa na escala intermunicipal atendia a uma von-
tade do governo federal do PT de contornar os obstculos de usos clientelista dos
recursos do Proinf, prtica que havia marcado os primeiros anos de funciona-
mento dos Conselhos Municipais de Agricultura Familiar (Duarte; Sayago,
2006), seguindo a tradio da vida poltica brasileira (Dabne, 2008; Rouqui,

1978). A soluo institucional escolhida pelo governo federal foi a duplicao das
escalas decisrias e participativas: a Comisso Territorial intencionalmente
incorporou os Conselhos Municipais de Desenvolvimento Rural (regional, no
caso do DF).
De outro lado, essa dependncia da via federal se encontra no fato de que os
estados federados deveriam criar uma instncia decisria prpria (Conselho Es-
tadual de Desenvolvimento Rural), por vezes dobrando uma estrutura de exe-
cuo tcnica do Proinf. Dessa forma, a seleo dos agricultores envolvidos nos
dispositivos participativos seguem as mesmas escalas: um primeiro crculo,
dos participantes em nvel municipal (CMDR ou CRDRS); um segundo cr-
culo, dos participantes na Comisso Territorial das guas Emendadas (Cotae); e
um terceiro crculo, dos participantes no grande conselho informal do DF,
onde se define uma estratgia comum, notadamente na escolha dos projetos de
polticas pblicas que sero acordados e definidos no Cotae. Essa arquitetura
vertical enfim reforada por uma escala na qual os participantes apoiam sua
legitimidade: eles vm de um sistema eletivo prprio de suas comunidades rurais
de pertencimento, organizados em associaes as quais geralmente eles presidem
ou presidiram por vrios anos.
Um fato marcante amplia a complexidade dessa estrutura de deciso partici-
pativa e multinvel: o Territrio das guas Emendadas, fato raro no Brasil, cons-
titui-se de trs unidades federativas (Gois, Minas Gerais e Distrito Federal).
Essa partio, claro, no propcia para uma dinmica endgena de desenvol
vimento do territrio, criando, pois, projetos apresentados ao colegiado que
emanam de agrupamento de municpios de cada um dos trs estados trabalhando
pela promoo de seus prprios projetos. Smbolo dessa incapacidade de pro-
duzir uma dinmica de desenvolvimento rural prpria ao Territrio das guas
Emendadas, o Centro de Comercializao e Capacitao da Agricultura Fami-
liar, nico projeto de vocao territorial definido pela Cotae, conheceu uma
trajetria longa e repleta de entraves (vila, 2011) que no se esgotou at o
momento.
Por meio da fragmentao dos espaos de participao e pelos projetos
submetidos deciso do Cotae, a dependncia da estrutura federativa freia a l-
gica da territorializao. O contedo dessas polticas nada mais que um con-
junto de compromisso entre os municpios (regies no caso do DF) e entre
comunidade de agricultores orquestrada, como veremos mais frente, por um
ncleo duro de representantes que formam coalizes em seus municpios, regies
e estados.
Uma participao representativa: o dispositivo participativo

como estrutura de oportunidade para os notveis
Essa fragmentao dos espaos de participao reforada pelo efeito repre-

sentativo da democracia participativa. Quer dizer, a capacidade do sistema re-
presentativo de absorver em sua prpria lgica os instrumentos participativos
(Blatrix, 2009) confirmada por este estudo de caso: a legitimidade dos partici-
pantes da sociedade civil rural repousa sobre sua capacidade em representar os
interesses das comunidades de agricultores, dando uma definio comunitria
marcante aos projetos de polticas pblicas. Ele (o dispositivo participativo)
tambm tem ampliado a legitimidade das lideranas que acumularam, anterior-
mente, o monoplio da presidncia das associaes comunitrias. O PDSTR re-
forou a posio dos agricultores cuja notabilidade comunitria fez deles eleitos
naturais e que j estavam investidos nas estruturas participativas do Distrito Fe-
deral. A entrada dos agricultores na participao depende de um atributo que a
representatividade e legitimidade comunitria anterior.
Esses lderes comunitrios e empreendedores de causas dos direitos dos
pequenos agricultores tm compartilhado a ao coletiva e alargado suas reivin-
dicaes de necessidades e de infraestruturas rurais (estradas, eletricidade, tele-
fone), sociais (escolas, posto de sade, igreja) ou polticas. Desse trabalho poltico
de representao dos interesses comunitrios emerge uma coalizo de causa,
na qual agricultores familiares compartilham uma razo para agir e uma defi-
nio estratgica do mesmo. Eles compartilham um ativismo militante antigo
pela regularizao fundiria, que um ponto central das reivindicaes dos
movimentos sociais e associativos em Braslia desde os anos 1970-1980.
Diante da fragmentao horizontal e vertical do dispositivo, os grandes
eleitos, por assim dizer, representantes comunitrios das oito regies do DF, se
encontram no grande conselho para definir uma estratgia comum. Esta parte
associa-se a concluses forjadas em outros estudos: a diferena entre a escala da
deciso e a escala dos problemas (Leresche, 1998) levando os atores a construir
instncias na escala dos problemas que eles encontram e das solues que in-
ventam, e, ao final, a fabricar os espaos polticos pertinentes de ao pblica
(Balme et al., 1996). a questo da boa escala de deciso que se coloca aqui: os
atores (polticos, administrativos e econmicos) procuram o nvel adequado para
o desenvolvimento de sua ao.
Uma participao capturada por um ncleo duro de

participantes dotados de capital e recursos
Os efeitos desse dispositivo territorial participativo so plurais. Por um lado,

refora a notabilidade de agricultores j dotados de recursos sociais e polticos
propcios s condies de sua seleo. Por outro, contribui para fortalecer o pro-
cesso de institucionalizao de posies e repertrio de aes dos representantes
dos interesses das comunidades de agricultores, notadamente seu militantismo
institucional.
Os notveis dotados de recursos polticos e sociais: crculos

de participao e ncleo duro da participao
A categoria agricultor familiar no DF apresenta uma heterogeneidade de si-

tuaes sociais e produtivas bastante marcada, variando de trabalhadores sem
terra, pequenos empresrios rurais, alguns agricultores patronais que se bene
ficiam ilegalmente do poder de representao dos agricultores familiares e at
mesmo de subvenes destinadas categoria (pluriativos, aposentados em fun-
es pblicas e alguns que recebem mais de dois salrios permanentes). Esses
ltimos so os que investem majoritariamente no dispositivo participativo.
As observaes confirmam as constataes efetuadas em outros lugares do
mundo (Blondiaux, 2008; Mazeaud; Talpin, 2010) de que os recursos sociais re-
partem desigualmente as condies de estabilizao nos processos participa-
tivos em detrimento dos beneficirios finais.
As trajetrias militantes dos participantes na Cotae e no grande conselho
e sua tipologia (Tabela 10.1) lhes concedem a capacidade de reproduzir as formas
da discusso poltica tradicional (Blondiaux, 2008), que supe uma gramtica
discursiva que torna dispendiosa a entrada na deliberao para aqueles que no o
fazem. Os participantes nos diferentes estgios do PDSTR tm acumulado,
graas a suas trajetrias polticas e sociais, os recursos necessrios e suficientes a
essa condio primeira, que os distinguem de todos os agricultores nas comuni-
dades que eles representam (como pode se observar nas reunies de associaes
comunitrias e conselhos de desenvolvimento rural).
Essas observaes confirmam a existncia de crculos de participao e de
um processo de seleo interna nos dispositivos participativos que se constituem
de ncleos duros (Talpin, 2012).
Um dos efeitos dos dispositivos participativos a apario de uma elite da
participao prpria aos agricultores, que no hesita em fazer desses espaos
uma rampa de lanamento para a competio eleitoral4 (cf. Tabela 10.1, tipo 3).
Mas essa elite ela mesma hierarquizada. Os tipos 1, 2 e 3 no mostram a mesma
disposio a integrar os crculos de deciso. A prova a clara separao daqueles
que se dedicam totalmente Cotae, cuja observao mostra que nesse crculo
o nvel de participao no to importante porque poucas decises so tomadas
nesse espao. Os tipos 2 e 3 investem nos nveis regionais e do grande conselho,
nos quais, ao contrrio, o nvel decisrio maior.
Tabela 10.1 Tipologia dos participantes do Cotae e grande conselho
Tipo 1 Tipo 3
Tipo 2
Movimentos Institucional
Prticas e recursos Institucional
polticos e sociais, independente/
autnomo
associaes isolado
Representaes das
++++ +++++ +++
comunidades de agricultura
Militantes polticos +++ ++
Militantes dos
+++++ +
movimentos sociais
Militantes dos sindicatos de

+++++ +
agricultores
Militantes profissionais ++ +++
Militantes institucionais + +++++ +++++
Capital social +++ ++++
Capital educacional +++ ++++
Investimento no Conselho
+++++ + +
Territorial (Cotae)
Investimento no
+ +++ ++++
grande conselho
Obs.: + ou significa presena ou ausncia da caracterstica. A quantidade de vezes que o smbolo

(+ ou ) se repete est associado a sua importncia: quanto mais importante, mais vezes o smbolo se
repete.
4. Trs conselheiros foram candidatos Cmara Legislativa do DF no ano de 2010, mas nenhum
se elegeu.
A observao de campo nos permitiu estabelecer uma tipologia dos partici-

pantes do primeiro crculo, ou seja, dos agricultores do DF que tm participado
no grande conselho e na Cotae, com base no cruzamento dos critrios de suas
trajetrias militantes e polticas, de seus repertrios de aes coletivas, de
seus recursos (polticos, sociais e militantes) e de sua capacidade de agir dentro,
e tambm fora, do dispositivo.
A hierarquia interna no primeiro crculo de participao:

a autonomia das carreiras militantes como a varivel
independente do destaque na poltica participativa
Tipo 1 (um perfil mais focado nos recursos da militncia associativa e pol-
tica e dos movimentos sociais). caracterizado por uma integrao bastante
ativa com o Movimento dos Trabalhadores Sem Terra (MST). O repertrio de
ao adquirido nessa ocasio o da ocupao de terras, a luta pelo reconheci-
mento dos direitos de propriedade. Um dos representantes, por exemplo, pre-
sidente de uma associao comunitria no DF com cerca de 1.800 agricultores da
reforma agrria (assentamento) instalados irregularmente, mas que obtiveram
sua regularizao aps vrios anos de luta. Ela iniciou sua carreira militante com
o MST, o qual deixou rapidamente aps o reconhecimento de seu assentamento.
Trouxe desse movimento social sua formao em aes militantes e a prtica
agrcola. Ela herdeira de uma tradio (familiar) de sindicalismo agrcola.
membro da direo do Sindicato dos Trabalhadores Rurais do DF e da Confede-
rao Nacional dos Trabalhadores Rurais na Agricultura (Contag) que desem-
penhou um papel muito importante no reconhecimento da categoria da
agricultura familiar. Ela contribuiu para a fundao e militou na associao
de produtores de sua comunidade, a qual preside h mais de sete anos e, como
presidente, integrou as comisses participativas de desenvolvimento territorial
rural do DF e o Territrio das guas Emendadas. Participou ainda do processo
participativo institudo pelo PT quando governou o DF em meados de 1990.
Essas experincias forneceram a ela um repertrio de ao militante diferente da-
quele adquirido no MST: o de negociao nos espaos multinveis da partici-
pao, os quais ela integrou como coordenadora pelo DF (sem remunerao).
Seu registro discursivo militante permanece, claro, composto por ns, com-
bate e vitrias, que forjaram a carreira militante dos representantes do tipo 1
(Lecuyer, 2010), caracterizados pelo apego aos repertrios de ao coletiva e po-
ltico (movimentos sociais e partidos de esquerda). Portanto, entrar no disposi-
tivo participativo do tipo 1 produz um efeito de militantismo institucional.

De fato, esse participante menos integrado que os participantes dos tipos 2 e 3
nas estruturas poltico-institucionais promovidas pelo dispositivo participante
que associam esses militantes na implementao da poltica de desenvolvimento
territorial rural. Elas explicam tambm seus distanciamentos do MST pela
agressividade de seus modos de ao. Representantes do tipo 1 sabem jogar com
os dois tipos de recursos do repertrio acumulado durante sua carreira militante,
mobilizando quando necessrio suas redes do MST e negociando com o sis-
temas poltico administrativo como mostra sua posio durante a ltima cam-
panha de reconhecimento das propriedades agrcolas no DF em 2010.
Tipo 2 (um perfil mais focado sobre a militncia associativa profissional e
institucional). caracterizado por dois elementos que o distinguem claramente
do tipo 1. Em primeiro lugar, se esses participantes defendem e se consideram
membros da agricultura familiar, eles esto bastante distante das leis desse tipo
de agricultura. So proprietrios de vrias dezenas, e mais raramente de vrias
centenas, de hectares de terra e empregam vrios trabalhadores agrcolas perma-
nentes. Alm disso, sua produo agrcola no sua nica renda (aposentados,
comerciantes, profissionais liberais). So dotados de um capital educacional
geralmente elevado (nvel universitrio) que lhes confere recursos incomparveis
em relao aos participantes do tipo 1.
Em segundo lugar, suas lutas no se comparam quelas travadas pelo tipo 1.
Por exemplo, o presidente de uma associao do DF possui atualmente 60 hec-
tares dedicados a fruticultura, jardinagem e pecuria. Aps a estatizao das
terras do DF entre 1960-1970, no quadro de urbanizao do Planalto Central,
sua famlia (desapropriada) se viu relegada para longe do centro da cidade e os
2 mil hectares de terra familiares no foram indenizados. Essa injustia impul-
sionou esse agricultor, herdeiro da terra de sua famlia, numa luta incessante
contra o desmantelamento desses agricultores em Braslia. Essa categoria obteve
em 2008 o mesmo que os pequenos agricultores: o direito de se beneficiar de
projetos e crditos que eram destinados apenas para agricultores familiares e
queles da reforma agrria. Esse mdio agricultor levou, para a sua regio,
a combinao das lutas dos sem-terra e dos pequenos agricultores para sua cate-
goria original. Graas a essa capacidade, ele tomou parte na criao da associao
comunitria de agricultores de sua regio. Essa legitimidade fez dele um presi-
dente permanente eleito dessa associao desde 1986 (seis mandatos suces-
sivos) e presidente do Conselho Regional do Desenvolvimento Rural Sustentvel
de sua regio. igualmente membro do Conselho de Segurana Regional e da
Federao dos Produtores Rurais do DF (Fepro). De outro lado, desenvolve um
militantismo de empresrio agrcola. Ele participou em 2001, com outros agri-

cultores mdios, da criao da Associao de Produtores Orgnicos, que ocorreu
margem da dinmica do PDSTR e criou um mercado orgnico integrado ao
grande mercado agrcola regional de Braslia (Ceasa).
Esse militantismo profissional do tipo 2 mostra uma habilidade para nego-
ciar projetos com o sistema tcnico do DF, mas tambm para desenhar limites
nos projetos visando consolidar os agricultores mdios (e, consequentemente,
eliminar os pequenos agricultores). A composio da Associao de Agricultores
Orgnicos do Mercado de Braslia revelador nesse sentido (Landel, 2009);
no entanto, isso no impede, dada a sua legitimidade, de defender as causas
dos pequenos agricultores no sistema participativo. A acumulao de capital so-
cial pelos participantes do tipo 2, no curso de suas diferentes trajetrias mili-
tantes, seja associativa ou profissional, ou em suas prticas de montagem de
projetos, faz deles pontes entre suas comunidades e o sistema tcnico-adminis-
trativo. Suas comunidades de origem, por sua vez, reconhecem o papel de
defensor e negociador de seus interesses com as instncias polticas e burocr-
ticas que no se atm apenas aos interesses da agricultura, uma vez que se
estendem a outras demandas comunitrias (rodovias, escolas, segurana).
Essas trajetrias militantes recuperam as anlises j conhecidas sobre a per-
sonalizao das funes de representao (Gaxie, 2006). Enquanto o tipo 1
mais ligado s organizaes que consolidam, o tipo 2 por sua vez mais bem
dotado em capital econmico, cultural e social e, assim, capacitam suas prprias
prticas militantes em relao aos grupos, organizaes e comunidades que eles
representam.
Tipo 3 (o perfil mais marcado pela militncia profissional e institucional e
pela autonomia das trajetrias militantes). Mostra diferenas notrias com os
tipos 1 e 2, mas uma proximidade com o tipo 2 graas ao capital social e educa-
cional e militncia educacional. De fato, esses agricultores tm como caracte-
rstica jamais ter vivido plenamente em suas terras e/ou ter chegado tardiamente
a elas. Alm disso, os agricultores dessa categoria no esto diretamente envol-
vidos no ativismo das lutas pela terra (mesmo se suas origens familiares so ru-
rais). Herdeiros das terras, tambm so herdeiros das posies de representao
dos pais, tornando-se, por sua vez, lderes reconhecidos das associaes comuni-
trias. Em contrapartida, essa herana no delega o repertrio militante de lutas
pelas terras a que apenas assistiram de maneira distante. O militantismo sindical
de seus pais no foi transferido para eles. Tanto quanto os das outras duas cate-
gorias, esses agricultores esto envolvidos foi h anos no seio do dispositivo
participativo e presidem o Conselho de Desenvolvimento Rural de sua regio. O
tipo 3 agrupa agricultores relativamente atpicos, uma vez que possuem for-
mao e carreira tercirias (comerciante, banqueiro, engenheiro) antes, ou ao
mesmo tempo, que seu investimento na terra. Alguns tambm desenvolvem ex-
perincias produtivas atpicas: criao de coelhos ou cultura do noni, produtos
cujos mercados so muito restritos no Brasil, ou caf, cultura rara nessa regio do
Brasil. Seu ativismo , portanto, marcado por essas culturas de nichos.
O exemplo de um deles bastante caracterstico dessa categoria. Por um
lado, ele presidente da Associao de Cunicultores de Braslia (um grupo reco-
nhecidamente pequeno). Esse compromisso profissional tem prioridade para ele,
para manter regularmente seus interlocutores nesse setor. Por outro lado, perso-
naliza seu envolvimento, se distinguindo, assim, de seus colegas membros dos
conselhos participativos, criticando fortemente o dispositivo participativo do
PDSTR: isso deriva de uma vontade inicial de um ordenamento rural susten-
tvel do territrio versus uma distribuio fragmentada de subsdios aos projetos
pouco estruturantes para o territrio no seu conjunto (o que se verificou de fato
segundo nossas observaes). Essa personalizao ligada a seus recursos sociais e
educacionais se reencontra em suas prticas militantes: ele criou em 2009, em
sua regio, uma associao para promover um plano de desenvolvimento territo-
rial coerente com sua viso. Essa personalizao das posturas, prticas e reper-
trio de ao coletiva colocou alguns agricultores dessa categoria para discutir no
DF a criao em 2008 do grande conselho informal dos presidentes dos Con-
selhos Regionais de Desenvolvimento Rural, a fim de assegurar uma estratgia
comum de seleo de projetos e de polticas pblicas.
Finalmente, em consonncia com a personalizao dos repertrios militantes
dessa categoria, para alguns deles o dispositivo participativo legitimou o pro-
cesso de entrada no mercado poltico nas eleies legislativas do DF em 2010
(notadamente pelo Partido Verde). Iniciativa que tomaram de maneira isolada,
mas foram mal aceitas pelos colegas dos tipos 1 e 2. Esse um efeito marcante do
dispositivo participativo: o tipo 3 se distingue por sua capacidade de se apro-
veitar do jogo poltico.
Os tipos 2 e 3, embora possuam diferenas de trajetrias profissionais e mili
tantes, se encontram na capacidade de instrumentalizar o dispositivo partici
pativo em benefcio de suas estratgias de ativismo institucional, que incluem
vrias prticas. De uma parte, montam projetos favorveis s suas prprias ati
vidades produtivas (militantismo de nicho). De outra, negociam projetos que
benef iciam as comunidades de agricultores que eles presidem ou representam.
Atravs desse militantismo institucional, eles assumem o papel de lderes tran-
sacionais. Essas prticas, os distinguem claramente do tipo 1, mais ligado a de-
mandas da comunidade, incluindo o reconhecimento dos ttulos de propriedade

da terra dos pequenos agricultores.
Um ponto comum aos trs tipos continua primordial: a continuidade na his-
tria militante. Eles estenderam suas experincias do oramento participativo,
implementado pelo PT do DF, para os programas de desenvolvimento rural de
1996 (Proinf), de 2004 (PDSTR) e de 2008 (Territrios da Cidadania). Certa-
mente, os recursos de cada um desses tipos diferenciam suas capacidades de
investimento nesses dispositivos, mas essa varivel uma condio importante
para sua seleo como participante.
Alm das arenas participativas: militantismo institucional,

coalizo de causa e liderana transacional
Ao formar uma coalizo de polticas pblicas com os tcnicos, os agricul-

tores (dos tipos 2 e 3) reforam a dependncia do sistema tcnico agrcola que
resta, paradoxalmente, dados os objetivos iniciais das polticas participativas do
PT, a pedra angular do policy making em matria de desenvolvimento territorial
rural.
Da notoriedade liderana transacional: militantismo

institucional e estratgias de acesso aos balces polticos
No podemos resumir as condies sociais de participao somente aos re-

cursos acumulados antes da entrada no dispositivo: se houver os recursos (elegi-
bilidade nas comunidades, trajetria militante e capital econmico e educacional)
para aproveitar as oportunidades das arenas participativas, esses lderes pro-
curam a comunidade e retornam a ela para exercer e reforar uma liderana. Os
recursos so acumulados ao longo do tempo sob a forma de aprendizagem do
militantismo institucional. Os procedimentos participativos so um amplo es-
pao para reforar um dos fenmenos mais clssicos do policy making local e
territorial (Dahl, 1971): a emergncia de lderes setoriais que agem entre repre-
sentao de interesses (comunidades de agricultores e setores produtivos), mili-
tantismo institucional (acesso aos balces polticos, negociao com os tcnicos
sobre a seleo de bons projetos e a formatao tcnico-financeira destes) e o
imperativo de novas engrenagens participativas de ao pblica territorializada.
Isso conduz profissionalizao (Nonjon, 2005) dos lderes que consagram

uma grande parte de seus tempos representao/participao e adquirem pr-
ticas especficas: publicizar os debates; falar em nome de uma categoria frag-
mentada; atuar como intermedirio entre mltiplas escalas de ao, de um lado,
e entre os crculos da poltica pblica e do sistema poltico administrativo, de
outro; e adquirir credibilidade como negociador. Suas prticas no se resumem a
militar nos nveis do dispositivo participativo, mas tambm a negociar direta-
mente fora de seus mandatos de representantes comunitrios e participantes.
Eles escolhem os bons projetos das comunidades e os formatam em detalhes,
com base nas normas decididas e negociadas com o sistema tcnico, antes
mesmos de inclu-los nas instncias participativas. Essa facilidade institucional
lhes permite igualmente estabelecer um repertrio, clssico em outras estruturas,
de estratgia de acesso aos balces de financiamento para sua comunidade e/ou
projetos profissionais. Formam progressivamente, portanto, um capital de re
laes sociais com os tcnicos dos servios de assistncia tcnica e os funcionrios
da Secretaria de Agricultura e se tornam os interlocutores privilegiados desses
servios pblicos (e de ONGs), bem como os reguladores informais da poltica
territorial de desenvolvimento rural. Esses imperativos participativos so re-
cursos de primeira ordem na institucionalizao de sua liderana.
A participao deve ser definida tambm pelo militantismo institucional em
um espao de negociao informal que ultrapassa as instncias participativas,
onde se negociam projetos destinados s comunidades e setores representados
por esses lderes transacionais. A Figura 10.2 descreve o repertrio de ao desses
lderes transacionais (Nay Smith, 2002) da coordenao multinvel.
O policy making tende ele mesmo a se hibridar entre vrios modelos de ao
pblica e vrias prticas de participao poltica que encontram uma comple-
mentaridade: representao comunitria; militncia associativa; militncia pol-
tica; entrar na poltica; profissionalizao do militantismo institucional e
participativo; militantismo profissional em favor da institucionalizao e da
rotulagem de categorias de ao pblica (agricultura familiar, agricultura org-
nica); acesso aos balces; liderana transacional que formula os contedos da po-
ltica pblica por meio da seleo e montagem tcnica dos projetos; e, enfim,
dependncia da expertise dos tcnicos de agricultura que, ao final, formam uma
coalizo de poltica pblica com os lderes transacionais setoriais.
Figura 10.2. Militantismo institucional e liderana transacional
Dependncia da expertise e coalizo entre tcnicos e agricultores
O domnio dos conhecimentos no sistema participativo (agrnomos/tc-

nicos de servios pblicos, apoio, produo, organizaes no governamentais,
servios e tcnicos financeiros) bvio. Esses elementos intervm em todas as
etapas do processo participativo e em todas as etapas dos projetos.
Primeiro, os tcnicos dos estados federados so membros dos Conselhos
Municipais de Desenvolvimento Rural (ou Conselho Regional para o DF) e do
Cotae. Como tal, eles se qualificam como participantes. Em segundo lugar, esses
tcnicos esto diretamente envolvidos em comunidades como suporte tcnico
na execuo de processos eletivos dos dirigentes e presidentes das associaes
comunitrias, e tambm no treinamento para essas funes. Em terceiro lugar,
acompanham a criao de projetos, desde sua formatao tcnica e financeira at

sua execuo pelas comunidades, feitas por eles mesmos. O Conselho Regional
tambm uma arena permanente de reformatao de projetos em andamento
pelos tcnicos.
Eles tem uma relao constante, fora das instncias participativas, com os
agricultores participantes do tipo 3 que solicitam sua expertise tcnico-financeira
em seus projetos. Formam igualmente coalizo com alguns participantes da agri-
cultura familiar (tipo 2 e 3), uma vez que, alm das relaes mantidas entre eles,
grande parte dos agricultores so beneficirios da ajuda e apoio desses tcnicos
no quadro do Pronaf para as necessidades de sua prpria explorao. Se os repre-
sentantes da agricultura familiar militam por obter vantagens materiais para suas
comunidades, isso no os impede de investir em seus prprios projetos e proprie-
dades e de se beneficiar, dessa maneira, dos conselhos dos tcnicos. Nesse sen-
tido, tcnicos e agricultores investidos no dispositivo participativo formam
coalizes no sentido de que compartilham um referencial e a defesa da causa
da agricultura familiar, mesmo em suas referncias mais tcnicas.
Esses especialistas da burocracia da agricultura so os detentores de recursos
(materiais ou simblicos) de que os agricultores necessitam. Isso manifestado
pela obedincia e submisso dos agricultores em relao a esses intermedirios
em matria de ajuda pblica para o desenvolvimento, crdito etc. Tendo a exclu-
sividade da elaborao dos projetos, eles adaptam necessidades e demandas dos
agricultores a suas prprias experincias e competncias, favorecendo, assim, o
uso direto e indireto de seus servios. Esse poder confere aos tcnicos uma rei-
vindicao de exclusividade de competncias que se manifesta, de maneira indi-
reta e discreta, pela instrumentalizao dos agricultores e de membros da
sociedade civil (vila et al., 2009; vila, 2011).
Concluso
Como resultado, o cruzamento das sociologias polticas (trajetrias mili-

tantes, repertrio de ao coletiva e projetos de polticas pblicas) coloca em evi-
dncia uma srie de efeitos dos dispositivos participativos sobre a ao pblica.
O primeiro a emergncia de uma coalizao de causa territorial (tcnicos
de agricultura e participantes do tipo 2 e 3) que decidem, dentro e fora do sistema
participativo, o uso dos recursos para a agricultura familiar no Territrio das
guas Emendadas, e para o nosso caso de estudo, o DF. A participao direta
se desenvolve intimamente com o militantismo institucional e com o conjunto de
informalidades que atravessa as barreiras dos espaos participativos formais.
O segundo a dependncia de formatao tcnica e financeira dos projetos.

Por sua presena em todos os estgios dos dispositivos participativos e suas capa-
cidades de negociar sobre o dia a dia dos projetos com os participantes mais
importantes, os tcnicos controlam o contedo da poltica pblica.
Esta pesquisa coloca igualmente em evidncia os efeitos sobre os prprios
participantes. A primeira a construo de trajetrias participativas no longo
prazo. Entrar em participao exige a condio de dispor dos recursos necess-
rios (capacidade para representar, capital poltico e/ou social e/ou educacional),
as trajetrias participativas que permitem, e esse o segundo efeito sobre os
participantes, o acmulo de repertrios de aes especficas para participao:
capacidade para negociar seus projetos, capacidade para integrar as limitaes
tcnicas e adotar uma postura de intermedirio entre os representados e o sis-
tema tcnico, capacidade para impor a seleo entre os bons e os maus pro-
jetos para impulsionar o sistema participativo.
O terceiro efeito, ligado aos dois primeiros, o fato de que os participantes
mostram uma capacidade de usar diferentes repertrios de aes coletivas acu-
mulados ao longo de suas trajetrias militantes, de acordo com as arenas onde
eles evoluem conjuntamente e/ou sucessivamente. Cada um dos recursos mili-
tantes, mas tambm sociais, lhes permitem aumentar suas margens de manobra
no dispositivo participativo.
Esta pesquisa tambm mostra que os participantes mais importantes, ou
seja, aqueles que tm mais impacto sobre as polticas pblicas, so aqueles que
possuem recursos que lhes permitem se autonomizar (tipo 3) o mais possvel
dentro da configurao de ao pblica, alm do prprio dispositivo participa-
tivo e da legitimidade representativa comunitria e setorial.
Finalmente, a participao dos agricultores na ao pblica traz a nossa re-
flexo ao mago de uma contradio da participao direta institucionalizada:
enquanto a ao de protesto coletivo abre as oportunidades de ao aos despro-
vidos de recursos sociais e polticos (Tarrow, 1998, p.87), a institucionalizao
de procedimentos da expresso participativa dos menos dotados em recursos
no restauram as desigualdades j observadas na ao poltica comercial (uso de
boas palavras e o bom uso das instituies, especializao versus profissionali-
zao nas tarefas de acesso aos guichs). Se a participao em polticas pblicas
abre oportunidades polticas, a capacidade de se envolver no a mesma para
todos.
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Parte IV
Controle social e
aperfeioamento da democracia
11
ea O PAC
gesto democrtica da cidade:
o caso da Regio Metropolitana
do Rio de Janeiro1
Ana Carolina Christvo2

Thiago Oliveira Lima Matiolli3
Introduo
Lanado em 2007, o Programa de Acelerao do Crescimento (PAC) apre-

sentado como objeto de um novo modelo de desenvolvimento e padro de cresci-
mento econmico que levaria em conta tambm a preocupao com a incluso
social, alguma alocao em investimentos sociais e a garantia da participao po-
pular na elaborao e execuo dos projetos.
Neste captulo, o que se busca justamente a anlise desse carter inovador
do PAC, que parece no estar disposto a ver o bolo crescer primeiro para ento
distribuir seus pedaos, mas sim em repartir os ganhos, econmicos e sociais,
com aqueles que at ento no eram convidados para participar da festa do
crescimento.
Assim, o que pretendemos uma anlise das intervenes do PAC em habi-
tao e saneamento ambiental na Regio Metropolitana do Rio de Janeiro
(RMRJ), realizada na perspectiva da justia social e do direito cidade, que
1. O presente trabalho insere-se no mbito do grupo de pesquisas Observatrio das Metrpoles

INCT, dentro do projeto Monitoramento do PAC na Dimenso Urbana, coordenado no Rio de
Janeiro pelo professor Orlando Alves dos Santos Junior (IPPUR/UFRJ). Para a sua realizao,
contamos com o trabalho dos bolsistas de Iniciao Cientfica: Anna Carla Ramos, Danielle
Amorim, Elissa Tourinho, Gabriel Souza, Jonanthan Mier e Marcelle Fernandes.
2. Mestre em Planejamento Urbano e Regional Universidade Federal do Rio de Janeiro. Douto-
randa em Educao Universidade Federal do Rio de Janeiro.
3. Mestre em Planejamento Urbano e Regional Universidade Federal do Rio de Janeiro. Douto-
rando em Sociologia Universidade de So Paulo.
parecem ser bons parmetros para conferir a efetividade da proposta do pro-

grama. A partir dos resultados alcanados em nossa pesquisa, propomos uma
reflexo sobre aqueles que dizem respeito especificamente aos avanos e retro-
cessos que as intervenes monitoradas colocaram em relao gesto demo
crtica da cidade, seja pelo bloqueio participao popular na formulao e
acompanhamento dos projetos, seja pelos obstculos especficos que o contexto
do Rio de Janeiro impe.
O presente captulo est dividido em seis sees, alm desta introduo. Na
prxima seo, apresentaremos brevemente o PAC e seu trabalho social, enten-
dido como um espao de interlocuo entre Estado, empresas e moradores. Na
seguinte, descreveremos a pesquisa de monitoramento do PAC na RMRJ
empreendida e seus resultados mais gerais. Em seguida, focaremos os resul-
tados diretamente relacionados ao aspecto da participao social, suas poten
cialidades e fragilidades. Depois nos centraremos na reflexo sobre as particula-
ridades do contexto poltico-social do Rio de Janeiro, em especial o clientelismo
e a presena do narcotrfico em determinados territrios da RMRJ. Na penl-
tima seo, buscaremos analisar os dados apresentados embasados nas gram-
ticas polticas de Nunes (1997) e Ribeiro e Santos (2011), inspirados pelas ideias
de Harvey (2006, 2007) acerca das noes de empreendedorismo urbano e acu-
mulao por despossesso. E, para terminar, apresentaremos nossas conside
raes finais.
O PAC e seu trabalho social
Esta seo pretende apresentar de modo sucinto o PAC e o trabalho social

articulado a ele, que teria como premissa promover a participao social durante
o processo de desenvolvimento das intervenes relativas a esse programa.
O PAC, quando lanado, em 2007,4 foi definido como uma forma inova-
dora de ao estatal, fundada numa concepo diferente de desenvolvimento,
que no levaria em considerao apenas o crescimento econmico puro e sim-
ples, mas tambm a melhoria nos indicadores sociais e na qualidade de vida das
populaes atendidas. Desse modo, o programa foi pautado, de um lado, por um
forte investimento do governo federal em infraestrutura econmica, bem como
4. Aqui, trabalharemos apenas com o PAC 1. O PAC 2 foge ao escopo da pesquisa, realizada entre
incio de 2009 e incio de 2011, e tem uma dinmica que, a princpio, se diferenciaria daquela
aqui analisada.
em infraestrutura social,5 com intervenes em habitao e saneamento; de

outro, pela afirmao da necessidade de participao social durante o desenvol-
vimento das intervenes.
O PAC, para fazer valer essa preocupao com a participao social, com-
portava, dentre o total de seus recursos, uma parte especfica (2,5% do valor total
de cada projeto) direcionada para o desenvolvimento do chamado Trabalho
Social. Este consistia, basicamente, na construo, durante o andamento das
obras, de um espao de dilogo entre o Estado, as empreiteiras e a populao,
mediada por instituies sociais, em sua maioria ONGs.
O Trabalho Social do PAC, tambm conhecido como PAC Social, esse mo-
mento especfico dentro do conjunto das intervenes financiadas pelo pro-
grama, tinha como objetivo:
viabilizar o exerccio da participao cidad e promover a melhoria de qualidade

de vida das famlias beneficiadas pelo projeto, mediante trabalho educativo,
favorecendo a organizao da populao, a educao sanitria e ambiental, a
gesto comunitria e o desenvolvimento de aes que, de acordo com as neces
sidades das famlias, facilitem seu acesso ao trabalho e melhoria da renda fa
miliar. (Instruo Normativa, anexo 2, 2007, p.3, apud Oliveira, B., 2011a,
p.31-2.)
B. Oliveira (2011a, 2011b), baseado em sua experincia como tcnico da

prefeitura no Trabalho Social no Complexo do Alemo, traz um relato interes-
sante e a apresentao de toda uma burocracia documental e regulamentos que
orientam os procedimentos necessrios para realizar os dilogos entre os agentes
envolvidos nas intervenes: atores estatais, empreiteiras e moradores. Tudo isso
limitado a um espao construdo e articulado atravs de uma empresa, ou uma
ONG, que seria a responsvel em realizar a comunicao entre tais atores.
Ainda segundo B. Oliveira, nas orientaes mais amplas, definidas pela
Caixa Econmica Federal, a grande responsvel pela operacionalizao do PAC
atravs da gesto dos recursos e subordinada Casa Civil, a participao popular
se manifestaria nos processos de formulao, implementao e monitoramento
das aes. Nessas orientaes, o primeiro momento, da formulao, definido
como perodo pr-obras, no qual o projeto no est finalizado e so abertos
canais de comunicao com a populao para apresentao dos diagnsticos
econmicos e sociais feitos para a elaborao das intervenes com base nas de-
mandas levantadas pela populao. O segundo momento, durante o perodo das
5. Ver Christvo e Cid (2010); Christvo e Santos (2010).

obras (em que se realizam os processos de implementao e monitoramento)

consiste na difuso de informaes sobre as obras, e na capacitao de lderes
para a mediao nos casos em que a obra afeta mais diretamente alguns mora-
dores, por exemplo quando envolve remoes.
Haveria ainda um terceiro perodo denominado ps-obras: os ltimos seis
meses antes da concluso do projeto, que correspondem adequao dos mora-
dores ao novo habitat (como a preparao para a vida em condomnio e o apren-
dizado do uso do espao pblico), ao processo de regularizao fundiria e ao
processo de desativao do trabalho tcnico.
A pesquisa de monitoramento do PAC na

RMRJ e seus resultados mais gerais
De acordo com a literatura (Figueiredo; Figueiredo, 1986; Cardoso; Santos

Jnior, 2006), em uma anlise de polticas pblicas, primeiramente preciso
explicitar o quadro normativo do qual se parte para entender os fenmenos a
serem estudados. Nesse sentido, remetemo-nos s concepes de democracia
e justia social trabalhados por Cardoso e Santos Jnior (2006, p.3): O pro-
blema que, para desenvolver essa avaliao poltica, necessrio estabelecer
critrios de avaliao, baseados em alguma concepo de bem-estar e justia so-
cial (em relao aos resultados) e de cidadania (em relao aos processos de for-
mulao e implementao).
Dentro desses dois parmetros, encaixa-se o esforo de interrogar a efeti
vidade da participao popular ao longo do processo de execuo do PAC na
RMRJ, seja em relao ao resultado concreto associado ao seu trabalho social,
seja referente ao quanto foi permitido populao participar da formulao das
aes que impactaram suas vidas.
Nesse sentido, tambm podemos recorrer ao paradigma da gesto demo
crtica das cidades, demanda de anos dos movimentos sociais encabeada, na
dcada de 1980, pelo Movimento Nacional da Reforma Urbana, porm, cuja
realizao precisa ser reafirmada. Assim, poder esperar do Estado a construo
de um espao de negociao para a introduo de polticas pblicas parece ser
um avano. O que colocamos em questo, neste trabalho, a sua real efetividade.
Tendo por base esse quadro de referncia, a pesquisa foi desenvolvida, ao
longo de 2010 e 2011, com o objetivo inicial de monitorar as obras de sanea-
mento e habitao do PAC na RMRJ. Por razes logsticas, optou-se pela seleo
das vinte maiores intervenes, em termos oramentrios, nos municpios da
RMRJ para anlise; o que acabou, mais tarde, se desdobrando na seleo
de quinze territrios distintos, onde foram realizadas 22 intervenes diferentes.

Cabe explicitar que a seleo se mostrou mais complexa do que o imaginado.
Territrios como a Rocinha, Manguinhos, Complexo do Alemo receberam
mais duas intervenes do PAC: no primeiro caso, as duas do governo do estado,
e nos dois ltimos, uma interveno do estado e outra da prefeitura; o Projeto
Iguau e a despoluio da Bacia de Jacarepagu eram realizados em mais de uma
etapa e se distribuam, o primeiro, por mais de um municpio, e o segundo, por
mais de um bairro da capital fluminense.
Uma vez selecionadas as obras, foram realizadas coleta de informaes nos
canais disponveis das agncias pblicas na internet e nas prprias instituies
executoras dos projetos, atravs do contato com os funcionrios e visitas a campo,
o que resultou no preenchimento de fichas nas quais eram discriminados dados
como: incio e fim das obras, total de recursos, andamento, entre outros; e, por
fim, uma observao que buscava delinear a viso geral dos atores envolvidos,
pblicos ou privados, executores e moradores, com base em entrevistas e na
observao propriamente dita, realizada em campo.
Aps esse primeiro momento, duas intervenes foram selecionadas para
um estudo de caso mais aprofundado, com visitas constantes e um trabalho de
coleta de informaes mais refinado com agentes pblicos (inclusive com entre-
vistas) e construtoras; so elas: duas intervenes no territrio do Complexo de
Manguinhos, composto por inmeras favelas, localizado no municpio do Rio
de Janeiro; e trs que compem o Projeto Iguau, desenvolvido em cinco dis-
tintos municpios da Baixada Fluminense, rea perifrica integrante da RMRJ.
Os resultados mais gerais da pesquisa de monitoramento apresentam-se da
seguinte forma. Primeiro, a desarticulao regional e entre esferas de poder. Ver-
ticalmente, para alm da questo do financiamento, h pouca articulao, no
sentido da ao, entre governo federal e os governos estaduais e prefeituras,
responsveis pelo andamento das intervenes, e menos articulao ainda entre
prefeituras e governo do estado, que muitas vezes atuam num mesmo territrio.
Nas relaes horizontais, os diversos municpios da Regio Metropolitana no
dialogam entre si, havendo, inclusive, reas prximas dos limites entre os muni-
cpios que so alvos de disputa para saber qual prefeitura no a responsvel pela
prestao de servios que lhes provenham de algum tipo de infraestrutura. O
Projeto Iguau, por exemplo, que envolve mais de um municpio, tem sua gesto
realizada pelo governo do estado, e sua relao com os municpios que recebem
as obras muito pautada por aspectos poltico-partidrios. Por exemplo, o muni-
cpio de Nova Iguau, que no incio das obras era governado por um poltico
opositor ao governador do estado, no teve suas obras iniciadas no mesmo pe-
rodo que os demais municpios. Desse modo, muito pouco adiantava que as
obras j estivessem em andamento em municpios como Belford Roxo e Duque

de Caxias, que recebiam as guas ainda poludas que vinham de Nova Iguau.
H tambm grande desigualdade na destinao de recursos financeiros, que
impactam diretamente a qualidade das intervenes, entre os diversos munic-
pios da RMRJ. A capital fluminense recebe um volume de recursos muito maior
do que os demais municpios: apenas as duas maiores intervenes na capital
representam todo o investimento nos demais municpios, dentro das obras sele-
cionadas para o monitoramento.
Outro aspecto preocupante a ser ressaltado o fato de a dinmica de seleo
das intervenes a serem contempladas pelo PAC estimular a competio entre
os entes federativos. So selecionadas aquelas cujos municpios responsveis
apresentam melhor projeto, dentro dos critrios estabelecidos pela Caixa. Nesse
sentido, esse aspecto se relaciona com o anterior, que a desigualdade entre
municpios. Aqueles mais bem preparados tecnicamente sero os contemplados
nessa concorrncia, de modo que a tendncia, com isso, o aprofundamento
dessa desigualdade.
Com relao s obras em si, foram notados atrasos no andamento das inter-
venes o que, pelo histrico das intervenes estatais no pas, no nenhum
privilgio do PAC , mas preciso saber que eles tm motivos diversos: h as
que atrasam antes do incio das obras, por demora na liberao dos recursos por
motivos burocrticos ou por questes de licenciamento e impactos ambientais;
h casos em que questes ambientais e de recursos tambm paralisam obras j
em andamento; h ainda casos em que a solicitao de aditivos de recursos
tambm atrasam as obras, assim como problemas tcnicos de cronograma que
podem, tambm, resultar em atrasos.
Nos casos mais contundentes, as obras simplesmente deixam de ser reali-
zadas, como nos casos de canalizao de rios em So Gonalo ou da despoluio
da Baa de Jacarepagu, entre outros, que pelos motivos anteriormente listados
e outros mais, de raiz poltico-partidria nem foram realizadas no mbito do
PAC 1, sendo postergadas para o PAC 2.
H tambm casos de obras mal executadas, como canais de esgoto menores
que o necessrio para a captao de gua da chuva, e que inundam primeira
chuva forte; problemas com saneamento que se reproduzem em outros territ-
rios, como o vazamento de esgotos em ruas recm-pavimentadas pelo PAC; po-
demos citar, ainda, a construo de apartamentos de rea reduzida, alguns, como
em Manguinhos, com apenas 37 metros quadrados.
Por fim, para terminar esta seo, assaz sistemtica, sobre os resultados da
pesquisa, deve ser citada a questo das remoes das famlias que tiveram suas
moradias afetadas pelas obras ou por questes de risco ambiental. Nesses casos,
h uma dificuldade enorme no processo de reassentamento dessas famlias, que

se deu de trs formas diferentes: o pagamento de indenizaes a maioria delas
de valor irrisrio, algumas em torno de R$ 9.000,00 (Arajo, 2011) , que faz
recriar favelas em outro lugar, algumas vezes mais distante, ou, ainda, criam
novos moradores de rua; a construo de novas unidades habitacionais, que
tambm apresentam problemas, como o tamanho dos imveis para abrigar fam-
lias numerosas, o problema da seleo das famlias que iro ocup-los por conta
de fatores polticos locais, e ainda problemas na prpria construo dos aparta-
mentos (alguns, aps finalizados, apresentavam rachaduras e infiltraes); a
concesso de aluguel social, que serviria para garantir um teto at a entrega das
novas moradias, que tambm apresentava valor irrisrio (em torno de R$ 250,00)
e, em alguns casos, como no Complexo do Alemo, eles simplesmente deixavam
de ser pagos.
No dia a dia de quem vivenciava a angstia de ver sua residncia ser demo-
lida, inmeras outras formas de desrespeito foram observadas em campo. A
pressa e a presso para remover os moradores, por exemplo, contrastava com o
fato de que, aps sua sada, os escombros de suas casas ficavam meses abando-
nados, sem que nenhuma ao de fato se desenrolasse no local. Os moradores
que buscavam resistir tinham de conviver com tais escombros, que acarretavam
o surgimento de animais como ratos e as possveis doenas causadas por eles. Por
fim, lidavam com o no reconhecimento do valor de suas casas, que para eles ti-
nham tanto significado.
O bloqueio participao no PAC
Antes de apresentarmos os resultados obtidos da pesquisa no que tange par-

ticularmente questo da participao popular, propomos uma breve reflexo
sobre este ponto.
Com base no quadro normativo discutido e definido anteriormente, torna-
-se possvel pensar especificamente essa questo, pois, alm das concepes de
democracia e justia social, partimos tambm da perspectiva da gesto democr-
tica da cidade como princpio de governana urbana fundada no direito cidade.
Assim, preciso ir ainda mais a fundo nas nossas referncias para avaliar os
impactos do PAC em termos de participao popular. Seguindo Ribeiro e Santos
Jnior (2011), h um contexto geral de dificuldades para a governana urbana,
marcado pela fragilidade das instituies de gesto democrtica que inviabiliza a
adoo de instrumentos de planejamento e gesto pblica que afirmem o direito
cidade. Ento, no queremos apontar apenas as falhas do PAC em termos de
gesto democrtica, mas pensar sua realizao em um contexto mais amplo, no

qual a participao popular anunciada, porm no realizada. Isso no privi-
lgio do PAC, como no o eram os atrasos em suas obras, mas uma situao an-
tiga, ainda que, por sua atualidade, tenha de se refletir sobre como transform-la.
preciso, ento, pensar programas e polticas pblicas em seus contextos econ-
micos, polticos e histricos para no correr o risco de achar que suas caracters-
ticas sejam apenas inovaes dos mesmos, para o bem ou para o mal.
Ainda seguindo as propostas de Ribeiro e Santos Jnior para pensar a gover-
nana urbana, ressaltamos que esse contexto em particular, no que tange s
nossas cidades, marcado pelo que o gegrafo David Harvey (2006) chama de
empresariamento urbano. O que pode ser tomado como uma chave de inteligibi-
lidade para apreender esse contexto so as gramticas polticas tal como anun-
ciadas por Nunes (1997). Voltaremos a eles, aps apresentar os resultados.
Com relao s obras do PAC monitoradas em nossa pesquisa, podemos
afirmar que no houve participao da populao na construo dos projetos e
definio das prioridades para as intervenes nas diversas regies estudadas; as
obras, antes de serem iniciadas, eram apenas apresentadas populao, sem que
ela pudesse opinar sobre as demandas e necessidades a serem atendidas pelas
obras. O mesmo bloqueio continua quando da realizao das obras e na difi
culdade dos moradores, mesmo organizados em fruns ou outros espaos, para
negociar melhorias ou apontar insuficincias dos projetos, como no caso dos mi-
nsculos apartamentos construdos para alojar os moradores reassentados.
Isso reflexo, de um lado, da falta de um esforo efetivo do governo federal
em conseguir a construo de um espao real de participao popular na elabo-
rao e execuo das obras, conforme ele mesmo havia anunciado. Seu papel, nas
intervenes estudadas, foi o de financiador do programa, se restringindo an-
lise do material enviado na forma de projetos, sem uma cobrana contundente da
garantia de que os moradores seriam ouvidos.
De outro lado, retomando o que foi dito na seo anterior, num contexto de
fragilidade de instituies democrticas (Ribeiro; Santos Jnior, 2011), o que se
viu foi uma total desarticulao com a poltica nacional de desenvolvimento ur-
bano e seus espaos de participao, como os conselhos setoriais. Com isso, as
obras do PAC se tornaram uma ilha de racionalidade e decises tcnicas, pau-
tadas por princpios de mercado. Tais princpios, em teoria, no negam a possibi-
lidade da participao, porm, na prtica, ao orientar os objetivos e a realizao
das intervenes, tem como um efeito possvel desvincular o sistema de acompa-
nhamento das obras de toda estrutura institucional preexistente, relacionada a
essa participao, em mbito federal.
A partir do estudo de caso de Manguinhos, por exemplo, o alijamento da

participao popular na preparao do projeto marcado pela urgncia da obra e
do curto prazo para a preparao do projeto. Em entrevista realizada com uma
componente do quadro tcnico do governo do estado, a no participao popular
na elaborao do projeto foi explicada pelo curto prazo de apresentao do
mesmo para o edital do PAC, o que no permitiria a realizao de muitas discus-
ses no tocante ao seu processo construtivo. Segundo ela, a escolha de Mangui-
nhos, e tambm do Alemo, decorreu (ao que parece quase um acaso) de um
sobrevoo do governador do estado do Rio e do presidente da Repblica que, por
causa do tamanho dessas reas, decidiram que elas deveriam ser contempladas
pelo PAC. Porm, era preciso um projeto. Aps procurar em diversos escritrios
de arquitetura, o governo do estado do Rio de Janeiro encontra um que desenvol-
vera h alguns anos. Era um plano de desenvolvimento urbanstico (para vinte
anos) a pedido da prefeitura e que nunca sara do papel. So esses planos para
Manguinhos, e tambm para o Alemo, que serviro de base para o projeto de
interveno estadual nesses territrios.
Em conexo direta com a questo do bloqueio participao, est a falta de
transparncia. Por causa da ausncia de informaes qualificadas sobre as obras
disponveis aos prprios moradores, que se refletiu tambm sobre a pesquisa, o
que se observou foi, por um lado, o esvaziamento do processo de mobilizao
social no acompanhamento das intervenes, deixando os moradores sem saber a
quem recorrer para resolver seus problemas imediatos; e, por outro, a presena
de obstculos para a pesquisa e a produo de conhecimento e reflexo com base
nesses dados, dificultando a cobrana e a capacitao dos atores impactados
pelas obras para atuarem nas negociaes com os governos, fomentados pela
comunidade acadmica.
Bem verdade que, junto com o PAC e seu novo modelo de interveno de
Estado, foi lanando um sistema de gesto e acompanhamento das obras, inspi-
rado pelas cores de um semforo: verde para obras avanadas, amarelo para
aquelas que no estavam indo to bem e vermelha para as que de fato apresen-
tavam problemas. Tal sistema era composto por um comit gestor do PAC, em
mbito federal; um grupo executivo responsvel por estabelecer metas; e a pro-
duo de relatrios quadrimestrais, tambm organizados na forma de relatrios
estaduais de livre acesso populao em geral. A anlise desses relatrios por
nosso grupo de pesquisa indicou a escassez de informaes mais detalhadas,
quando no a divulgao de informaes incorretas, que poderiam ser explicadas
pela falta de acompanhamento in loco das intervenes ou pela falta de integrao
entre as diferentes esferas de governo envolvidas nesse processo.
Com relao escassez desse detalhamento de informaes, podem-se des-

tacar as denominaes atribudas s intervenes (por exemplo, urbanizao,
melhorias no sistema de abastecimento de gua ou saneamento e urbanizao
integrada), que eram muito vagas e pouco ou nada esclareciam sobre as mesmas;
logo, impossvel, atravs desses balanos do PAC, conhecer que tipo de aes
so/foram realizadas. Tampouco estados e municpios divulgam relatrios pe-
ridicos sobre as obras pelas quais so responsveis.
De modo semelhante, informaes como cronograma de obras ou ora-
mento, especificando os valores das contrapartidas dos estados e municpios em
cada interveno, no esto acessveis populao.
No mais, a busca por informaes atravs dos rgos pblicos responsveis
pelas intervenes mostrou-se demasiadamente complexa, quando no ineficaz.
As secretarias envolvidas, fossem vinculadas ao governo do estado, ao muni-
cpio do Rio de Janeiro ou aos demais municpios da RMRJ, no demonstravam
estar preparadas para o repasse dessas informaes. Quanto s empresas res-
ponsveis pelo trabalho tcnico-social das intervenes, em geral, no estavam
disponveis telefones ou sites que pudessem esclarecer sua procedncia e atuao.
Havia apenas anncios de cursos com foco em gerao de renda ou na questo da
educao ambiental que em nada esclareciam acerca da questo das obras pro-
priamente. Nesse sentido, a pesquisa verificou claramente uma blindagem efi-
ciente a esse tipo de informaes, na garantia da opacidade dos processos e de
seus custos.
Um caso particular e especfico dos efeitos da desinformao pode ser tra-
zido do j citado problema das remoes e reassentamentos: informaes precisas
sobre quem, de fato, seria realocado para uma das novas unidades habitacionais
construdas pelo PAC j que no havia unidades suficientes para todos os que
deveriam sair , ou mesmo quando seria a entrega do apartamento, no eram
divulgadas; muitas vezes, os moradores nem mesmo sabiam a quem se dirigir em
busca de tais informaes, j que havia um movimento permanente de fuga de
responsabilidades, tanto entre os agentes do governo quanto entre os funcion-
rios das empresas contratadas para o desenvolvimento do trabalho tcnico social.
Nesse ltimo caso, mesmo sendo a funo de tais funcionrios o dilogo com a
populao, na maioria das vezes eles no sabiam o que responder aos moradores.
Nesse sentido, dentro da prpria estrutura do Estado, h um descompasso, pois
o trabalho social, espao criado dentro dessa estrutura, no tinha tanto poder de
deciso, seja pelo seu pequeno peso poltico, seja por ser tambm afetado por
esse jogo de desinformao.
Na seo anterior, foi citada uma entrevista com um quadro tcnico do
governo do estado em Manguinhos; porm, no caso da prefeitura, isso se mos-
trou invivel. Primeiro, pela dificuldade em encontrar uma pessoa responsvel

por informaes sobre a interveno do governo municipal, seguido pela impos-
sibilidade em marcar uma entrevista com esse responsvel.
Assim, a ausncia de informaes foi um aspecto marcante da realizao das
obras do PAC, seja para os moradores, mobilizados ou individualmente, seja
para pesquisadores, tornando os processos de tomada de deciso opacos e inaces-
sveis a quem de direito.
Compreendendo o PAC luz do contexto da RMRJ
Agora vamos tratar do contexto do Rio de Janeiro, embora aquilo que o

caracterize talvez no seja especfico apenas dessa cidade. Assim, pretendemos
chamar a ateno para, basicamente, dois aspectos: o clientelismo e o narcotr-
fico. Em particular, entre esses dois aspectos se encontra a ao das associaes
de moradores.
No caso do clientelismo, que classificaremos aqui como clientelismo ur-
bano, nos termos de Ribeiro e Santos Jnior (2011),
trouxe para as modernas cidades brasileiras o padro rural de privatizao do

poder local. Trata-se da lgica que est na base da representao poltica no
Poder Legislativo municipal, mas que precisa controlar parte da mquina admi-
nistrativa para fazer a mediao do acesso pela populao ao poder pblico.
O clientelismo urbano alimentado por prticas perversas de acobertar uma
srie de ilegalidades urbanas que atendem a interesses dos circuitos da economia
subterrnea das nossas cidades [] e a necessidades de acessibilidade da popu-
lao s condies urbanas de vida [].
No caso do PAC, essa privatizao do poder local se reflete na escolha dos

beneficiados por alguns de seus servios, por exemplo, a escolha das famlias que
sero contempladas pelas novas unidades habitacionais; ou ainda na escolha dos
moradores que iro trabalhar como operrios nas prprias obras. Muitas vezes,
essas escolhas so mediadas por associaes de moradores que, por sua vez, podem
estar sendo ocupadas por presidentes e outros quadros com filiao partidria, o
que afetar sobremaneira a forma de sua atuao poltica.
No se quer aqui reduzir toda ao das associaes de moradores a esses pa-
dres clientelistas. H muitas associaes de moradores, tanto no territrio de
Manguinhos como no Alemo, ambos considerados complexos, e, como tal,
complexa tambm sua organizao poltica. Ressaltamos o carter clientelista
de algumas delas apenas por serem dados coletados em pesquisa. Uma reflexo
sobre o papel e a atuao das associaes de moradores requereria, certamente,
um espao muito maior do que estas poucas linhas, de modo que no poderemos
nos aventurar por essa seara no momento.
Contudo, olhando de modo mais minucioso para Manguinhos, e seguindo
os caminhos trilhados por Arajo (2011), possvel ver um espao, um frum de
articulao e integrao de associaes de moradores que tem um papel desta-
cado de mobilizao e articulao poltica, com alguma autonomia. Esse caso
do Frum de Manguinhos.
O Frum do Movimento Social para o Desenvolvimento Equitativo e Sus-
tentvel de Manguinhos (FMSDES) ou Frum Social de Manguinhos (FSM),
foi criado em 2007, a partir de um esforo coletivo de se pensar a atuao poltica
nesse territrio.6 No mesmo ano foi lanado o PAC (em particular o PAC das
Favelas), o que no coincidncia. A incluso de Manguinhos no conjunto
das obras parece ter sido vista como uma vitria decorrente da convergncia das
foras (associaes de moradores, lideranas comunitrias, funcionrios pblicos,
pesquisadores entre outros) que pensavam e atuavam nesse territrio, em par
ticular a Fiocruz (e seu Frum Contra a Violncia) e a Agenda Redutora da
Violncia.
Nas palavras de Arajo (2001, p.34):
Por fim, a anlise indica que a construo do Frum Social de Manguinhos pode
ser interpretada como um processo incipiente de superao da fragmentao so-
cial existente, possibilitada, de um lado, pela interveno de mediadores ex-
ternos comunidade, em especial a Fiocruz, o que tornou possvel a articulao
de interesses dos mltiplos agentes em torno de uma agenda comum, sem o
temor da opresso do poder local, e, de outro, pela conjuntura do PAC, que co-
locou a possibilidade concreta de acesso a recursos para o atendimento das rei-
vindicaes associadas ampliao da cidadania na localidade.
E nesse aspecto, de possibilidade concreta de acesso a recursos e atendi-

mento de recursos, Arajo destaca como maior vitria do FSM a discusso sobre
o nmero de apartamentos a serem construdos em Manguinhos, com o aumento
das novas unidades habitacionais garantidas para os reassentados.
O FSM se coloca como um espao efetivo de participao e, nos termos de
Arajo, autnomo inclusive de todos os esforos do PAC e seu trabalho social.
6. A brevssima e vaga apresentao da criao do FSM extrada de Arajo (2011), onde tambm
se pode encontrar essa histria de modo muito mais minucioso e detalhado.
Talvez por isso tenha tido alguma fora e algum peso para alm da sugerida par-
ticipao, que, embora esteja presente no discurso oficial, na realidade, se mostra
surda s demandas concretas dos moradores.
Alm das limitaes na proposta do Trabalho Social, o PAC acaba sendo
tambm um elemento de fragmentao das foras polticas de Manguinhos. Isso,
basicamente, de duas maneiras: por um lado, Arajo afirma que o mesmo pro-
grama, pela construo centralizada dos projetos, apresentados pela Empresa
Estadual para Obras Pblicas (Emop), fazia esforos de ruptura desse espao de
discusso construdo, atravs do discurso da elaborao (e conhecimento) e ur-
gncia tcnica (discurso visto anteriormente). Por outro lado, e o que nos inte-
ressa mais aqui, segundo Arajo, h uma influncia direta do que ele chama de
narcotrfico ou poder local, grupos armados que tm domnio sobre aquele
territrio, no bloqueio da participao popular, seja pela interposio de suas
prprias demandas dentro da pauta de reivindicaes, seja pela relao direta
com o Estado para fazer a mediao com os moradores em prol dos interesses do
governo. Segundo o autor: Para o desenvolvimento das obras, sem riscos aos
funcionrios e ao andamento das mesmas, era necessria a permisso ou, pelo
menos, a no oposio do trfico (p.66).
assim que Arajo relata a substituio de integrantes de associaes de
moradores por outros indicados pelo narcotrfico e o fato de os agentes estatais,
como os da Emop, passarem a dialogar diretamente com esses novos integrantes
legitimados pelo trfico. Em relao aos atrasos das obras, j citado anterior-
mente, o FSM havia conseguido alguma fora poltica, por causa dos conflitos e
negociaes estabelecidos, de modo a alterar em algum grau o cronograma das
obras, que j estavam atrasadas. Ento, esse tipo de acordo Estado-trfico tambm
garantia que o cronograma (Deus sabe qual!) do governo do estado fosse seguido
sem alteraes, independentemente das presses polticas dos moradores.
O funcionamento do FSM foi diretamente afetado pelas coeres colocadas
pelo trfico local. Arajo ainda cita relatos de moradores mantidos no anonimato
(cuja veracidade o prprio autor no pode garantir, mas cuja meno pode ser
relevante) que apontavam: o pagamento de uma quantia mensal das empreiteiras
aos chefes em comando no complexo de Manguinhos para garantir a segurana
na obra; e a indicao para chefe dos trabalhadores nas obras do irmo de um dos
chefes do trfico, que casado com a dirigente indicada para uma das associaes
de moradores de Manguinhos, que viria a ser candidata a deputada federal na
chapa que envolvia a candidatura do governador do Rio de Janeiro e da atual
presidente da Repblica.
As intervenes do trfico no se restringem a Manguinhos. Na Rocinha,
favela da Zona Sul do Rio de Janeiro, em visita a campo, ouvimos de moradores
que materiais de construo do PAC foram cedidos para o trfico local, e

mesmo algumas estruturas foram construdas a pedido do mesmo.
No caso do Complexo do Alemo, o medo marcou o perodo do incio das
obras, pois os moradores temiam confrontos entre traficantes e a Fora Nacional
que estava na regio. H indcios de que obras do PAC foram feitas a pedido
de traficantes. J em campanha eleitoral, Fernando Gabeira, candidato do PV ao
governo do estado em 2010, denunciou acordos entre o governo do estado e o
trfico, para garantir a realizao das obras do PAC.7
O PAC, a participao e a questo urbana
Aps apresentar os dados coletados em quase dois anos de pesquisa, pre-

ciso entend-los com base no quadro de referncia normativo descrito anterior-
mente, pensando principalmente os fatos citados da perspectiva da gesto
democrtica das cidades.
Ribeiro e Santos Jnior (2011) propem uma forma de pensar a cidade com
base na definio das gramticas polticas apresentadas por Edson Nunes (1997),
que seriam: o clientelismo, o corporativismo (o fortalecimento de grupos e seus
interesses na relao entre Estado e sociedade), o insulamento burocrtico (a
emergncia e isolamento de um quadro tcnico que, devido a seu saber, recebe
alguma blindagem na tomada de decises polticas) e o universalismo de proce-
dimentos (princpio no qual os servios pblicos seriam pautados pela ateno
geral e universal de todos os cidados do pas). Essas seriam quatro maneiras,
gramticas, que estariam presentes na configurao poltica brasileira no ltimo
sculo e que apresentariam uma conjugao especfica dependendo da situao
histrico-poltica do pas, quando uma ou outra dessas gramticas predominaria
sobre as demais.
Por sua vez, os autores, lanando mo de alguns dos elementos trabalhados
por Nunes, apresentam quatro lgicas que engendram a configurao urbana:
o clientelismo urbano, o patrimonialismo urbano, o corporativismo urbano e o
empresariamento urbano. O primeiro foi apresentado anteriormente; o segundo
se caracteriza pela convergncia e alinhamento de interesses, eles falam de uma
coalizo mercantil entre os diversos capitais que se produzem e circulam nas
cidades, como o das empreiteiras, dos transportes e o imobilirio; o corporati-
vismo urbano se relaciona com a forma como os segmentos mobilizados da socie-
7. Disponvel em: http://www.estadao.com.br/noticias/nacional,gabeira-acusa-cabral-de-fazer-

acordocom-trafico,593163,0.htm. Acesso em: 2 jun. 2012.
dade civil atuam nas arenas institucionais abertas pela Constituio Federal de
1988, que seriam canais para o alcance do universalismo de procedimentos, mas
agem de modo inverso, devido, por um lado, ao baixo grau de associativismo e,
por outro, fragmentao dos movimentos sociais; por fim, o empresariamento
urbano, ao qual voltaremos adiante.
Assim, com base nesse desenho de gramticas polticas e lgicas urbanas,
podemos entender as intervenes do PAC numa chave que parte do univer
salismo de procedimentos e marcada pelo insulamento burocrtico e pelo clien-
telismo urbano, uma vez que se realiza em um contexto de patrimonialismo,
corporativismo e empresariamento urbano.
Isso quer dizer que o PAC, num primeiro momento, apresentado, ao
menos no discurso oficial, como um programa voltado para o crescimento eco-
nmico e desenvolvimento social que garantiria, ao fazer o pas crescer, uma me-
lhoria na qualidade de vida de todos os brasileiros, sejam eles mais ou menos
diretamente afetados. Nesse aspecto, sua perspectiva a da ateno generalizada
da sociedade.
Mas, ao olhar de perto as intervenes do PAC, no recorte feito na nossa
pesquisa, vemos, principalmente nos obstculos para a participao, o bloqueio
s demandas populares e a falta de transparncia orientadas por uma centrali-
zao poltica na tomada de decises, na esfera do governo federal, e a urgncia
da preparao de uma proposta tecnicamente indefectvel no mbito do governo
estadual, que justifica a interposio de obstculos para o dilogo com mora-
dores; o que caracterstico do que Nunes chamou, e como estamos entendendo
aqui, de insulamento burocrtico. A desqualificao tcnica e dos saberes da
populao o que acaba por justificar, nas entrelinhas do que foi pesquisado, a
ausncia de participao popular nas obras aqui retratadas. O que engendra,
tambm, a lgica do que Francisco de Oliveira chamou de Estado de Exceo
(2003). E aqui a gente pode entender melhor essa blindagem tcnica partici-
pao que faz o princpio do universalismo de procedimentos se esfumaar; ela
ganha fora quando o soberano a quem se volta as intervenes do Estado no a
populao, mas o mercado. A a exceo j virou regra, e a gesto, e no o plane-
jamento, passa a predominar. A gesto marcada por uma temporalidade ace
lerada, a da urgncia. Nessa lgica operou a seleo dos projetos do PAC e
garantiu-se, como vimos, o afastamento da participao popular da construo
das intervenes realizadas.
Essa a dinmica, tambm, de uma cidadania escassa (Carvalho, 1995). A
cidade, lugar por excelncia das excees, segundo F. Oliveira (2003), se torna
um objeto de conquista em um conflito predatrio e individualizado. Ela se
torna uma cidade pequena porque escassa a sua capacidade de garantir univer-
salmente os direitos fundamentais para todos os seus cidados (Carvalho, 1995).

essa a dinmica na qual os municpios so jogados, acirrando a concorrncia
entre eles; j no nvel ordinrio da vida, essa escassez o que move a fragmen-
tao da sociedade e a dificuldade da mobilizao social, acionando sempre a l-
gica da farinha pouca, meu piro primeiro.
isso tambm que abre espao para a realizao do clientelismo urbano.
Nesses conflitos preciso se organizar da melhor forma possvel, e o acesso a um
vereador ou deputado, se no diretamente, via seus cabos eleitorais, o que vai
garantir a presena de uma famlia numa das novas habitaes a serem cons-
trudas, uma vaga de pedreiro na obra do PAC ou ainda uma vaga em algum dos
cursos que sero oferecidos pelo Senac ou pela Faetec.8
Esse desenho de um princpio pautado pelo universalismo de procedimentos
que se torna rarefeito numa paisagem ordinria composta por uma lgica tc-
nica, que cala os moradores, e pela oferta de assistncia via clientelismo, pela
qual os servios pblicos so oferecidos como favor, se encaixa na moldura de
uma gesto das cidades pautada pela coalizo de interesses entre os diversos ca-
pitais, que se aproveitam do baixo nvel associativo e da fragmentao dos movi-
mentos sociais, agindo na estruturao do espao urbano. Aqui, esse desenho
amplo pintado com base nas gramticas de Edson Nunes, o universalismo de
procedimentos se funde na mesma tela em que esto estampados o patrimonia-
lismo, o corporativismo e o empresariamento urbano.
O empresariamento urbano de que tratam Ribeiro e Santos Jnior, uma
forma particular de governana urbana que vem tomando forma h quase trinta
anos nas cidades em todo mundo, tal como mostra David Harvey (2006). Os
autores o definem como:
uma lgica emergente impulsionada pelo surgimento do complexo circuito

internacional de acumulao e dos agentes econmicos e polticas organizados
em torno da transformao das cidades em projetos especulativos fundados na
parceria pblico-privado [] A poltica urbana passa a orientar-se pela reali-
zao de mdios e megaeventos e pela realizao de investimentos de renovao
de reas urbanas degradadas, prioridades que permitem legitimar a ao das
elites e construir as alianas com os interesses do complexo internacional
empreendedorista. Na maioria dos casos, essa orientao se materializa na cons-
tituio de bolses de gerncia tcnica, diretamente vinculados aos chefes do
8. Fundao de Apoio Escola Tcnica (Faetec), vinculada Secretaria de Estado de Cincia

e Tecnologia, o rgo estadual responsvel pela educao profissional do estado do Rio de
Janeiro.
executivo e compostos por pessoas recrutadas fora do setor pblico. (Ibidem,

p.4.)
Aqui, capital e saber tcnico mais uma vez esto juntos, e, nos efeitos que
nos interessam, essa a chave para o bloqueio participao popular. No se quer
dizer que o saber tcnico apenas uma produo ideolgica que obscurece os
interesses do capital sob o manto de um discurso racional, mas estamos diante de
um dispositivo de saber poder.9 Nesse dispositivo, ao mesmo tempo que o dis-
curso tcnico encerra efeitos prticos de poder (isto , eles no so apenas
abstrao), quais sejam o bloqueio participao popular, os mecanismos que
realizam esse bloqueio s se tornam possveis porque lanam mo desse discurso
tcnico. De um lado, o discurso sustenta as prticas concretas de poder, silen-
ciando as demandas populares, de outro, essas prticas garantem a reproduo e
aceitao desse discurso, de modo circular e de maneira que no se trata de dois
momentos distintos, mas de um dispositivo em que ambos agem de modo
simultneo.
Mas essa coalizo mercantil est por trs do que Harvey (2007) chama de
coerncias estruturadas. Nas palavras do autor:
Essa coerncia estruturada, como observa Aydalot, abrange as formas e as tec-

nologias de produo [] as tecnologias, as quantidades, qualidades de con-
sumo (o padro e estilo de vida tanto dos trabalhadores como da burguesia), os
padres de demanda e oferta de mo de obra e as infraestruturas fsicas e sociais
(Aydalot, 1976). Territrio em que prevalece esta coerncia estruturada se de-
fine, imprecisamente, como o espao em que o capital pode circular sem limites
do lucro com o tempo de rotao socialmente necessrio sendo excedido pelo
custo e tempo do movimento. (Harvey, 2007, p.146.)
Vemos a construo desses espaos coerentes, onde o capital consegue se re-

produzir, sem os constrangimentos do tempo socialmente necessrio acelerado
para a sua reproduo, navegando e avanando na calmaria das guas, que se
mantm sem a tormenta do tempo acelerado pela interveno dos agentes p-
blicos estatais, que garante os riscos e a compensao pela reproduo ampliada
do capital nesses espaos. No mais, os atrasos das obras no se justificam apenas
pela falta de repasses para as empreiteiras, mas tambm por uma lgica de
9. Para ver as noes de dispositivo e os meios para uma descrio e crticas dos mesmos, ver
Foucault, 2000, 2008, 2010.
trabalho que, de to antieconmica, s se torna possvel com as compensaes

estatais.
Essas configuraes espaciais podem ser vistas como momentos particulares
do que Harvey (2003, 2007) chama de acumulao por espoliao ou por despos-
sesso. Para o autor, a histria dos roubos, fraudes e atividades predatrias
dentro do capitalismo no se restringiram ao momento que Marx chama de
acumulao primitiva ou original. Ainda hoje, formaes sociais ou territrios
passam por amplas mudanas institucionais e estruturais para permitir sua in-
sero no desenvolvimento capitalista. Mecanismos de expropriao que mar-
caram o momento originrio do capitalismo ao redor do globo ainda so utilizados,
alguns aperfeioados, junto com novas formas de roubo de excedente (por
exemplo, os direitos de propriedade intelectual). As crises econmicas, espont-
neas ou orquestradas, impulsionam a acumulao por despossesso. E, alm de a
proposta do PAC ser uma nova forma de garantir o crescimento e o desenvolvi-
mento econmico, ela se tornou, dentro do governo brasileiro, um elemento es-
sencial para combater os efeitos da crise financeira de 2008 no Brasil.10 Nesse
contexto de crise, o PAC se mostra como uma interveno importante, para a
garantia da propagao da acumulao por despossesso nos termos de Harvey.
Consideraes finais
Quando se pensa em analisar uma poltica pblica, preciso entender a sua

territorializao e as formas que toma nos diferentes contextos em que ela se rea-
liza. No caso do PAC, uma poltica de abrangncia nacional que nos propusemos
estudar, foi preciso entender a sua execuo no cenrio urbano brasileiro, no
nosso caso partindo das quatro gramticas sugeridas por Ribeiro e Santos Jnior
(2011); mas, tambm, foi preciso entender a configurao que surge de modo
mais particular na Regio Metropolitana do Rio de Janeiro.
Dentre as diversas questes que se nos colocaram em campo, foi a da partici-
pao popular aquela sobre a qual decidimos nos debruar. Seguimos tambm
dois caminhos para entend-la; primeiro articulando-a ao quadro mais geral do
PAC para depois realizarmos uma anlise do contexto especfico do Rio de
Janeiro.
10. O PAC tambm foi essencial para coibir os impactos da crise financeira que assolou os mer-
cados internacionais em 2008 e 2009. No Brasil, diferentemente da maior parte dos pases, o
governo federal no reduziu investimentos. Ao contrrio, o PAC, juntamente com a fora do
mercado interno, foi capaz de minimizar significativamente os impactos da crise econmica
internacional. (Repblica Federativa do Brasil, 2007-2010, p.5.)
Desenhamos teoricamente o contexto de governana das cidades no qual o

PAC implementado e a partir do qual tentamos entender os dados coletados
com a pesquisa. O que esperamos ter ficado claro que estamos diante de um
quadro de exceo, em que governa o mercado, atravs da coalizo e aliana dos
interesses de capitais diversos, sob o guarda-chuva do Estado, que bloqueia a
participao popular por motivos tcnico-cientficos, polticos e econmicos.
No surpreende que o exemplo de espao de participao mais efetiva que
surgiu em nossa anlise, o Frum Social de Manguinhos, s foi possvel pela or-
ganizao dos moradores, autnoma em relao ao Estado (ainda que em dilogo
com ele), que s se fez ouvir atravs do conflito, da luta e da mobilizao, e no
por uma esfera superficial de interlocuo entre Estado, empreiteiras e mora-
dores. Essa esfera individualiza as demandas, fragmentando a unidade local dos
moradores e revela os limites do dilogo com os agentes de mercado, uma vez
que, no momento em que as demandas foram levadas de modo organizado e, por
isso, com algum peso poltico, o dilogo entre Estado, mercado e sociedade passa
a ser mediado por um grupo armado.
Se estivermos indo no caminho certo da reflexo, devemos concordar com
Ribeiro e Santos Jnior (2011, p.5) quando dizem:
A questo democrtica se traduz na capacidade da cidadania ativa de substituir

a coalizo de interesses que sustentou o processo de acumulao urbana recente,
por um regime poltico republicano capaz de assegurar a todos o direito cidade,
isto , o direito participao nos processos deliberativos que dizem respeito
cidade, coletividade urbana e seus destinos.
nessa chave que podemos entender a partir do caso emprico estudado,

mais do que a sua insero em um contexto geral de produo urbana, no mido
e no detalhe dessa produo como as linhas de fora mais gerais da gover-
nana urbana tomam formas situadas e particulares nos territrios em que se
realizam.
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12
Avaliao da participao social
no monitoramento de
polticas pblicas
Marcos de Souza e Silva1
Introduo
Monitoramento e participao social so dois termos muito ouvidos nos l-

timos anos dentro dos ambientes que se preocupam com a melhoria das funes
do Estado brasileiro. Diversos enfoques tm sido dados aos assuntos, o que evi-
dencia a crescente importncia atribuda ao tema, inclusive no interior do go-
verno. E o motivo de isso ter ocorrido algo a ser avaliado.
Nas ltimas duas dcadas, o Brasil substituiu, no comando do Executivo fe-
deral, um governo defensor do Estado mnimo por outro que defende a impor-
tncia da atuao pblica para a promoo do bem-estar social. A retomada do
papel de promotor e indutor do desenvolvimento pelo Estado colocou diante
da administrao pblica a urgncia da recomposio de sua capacidade execu-
tria, e, de forma inescapvel, a revitalizao da estrutura de planejamento de
polticas pblicas, na qual se insere o monitoramento aqui abordado.
Juntamente com a retomada de seu protagonismo na conduo do desenvol-
vimento, o Estado voltou-se para o fortalecimento da democracia, buscando va-
lorizar e incentivar a participao de entidades da sociedade civil nos processos
de governo. Busca-se atribuir valor a essa participao e ao mesmo tempo ga-
rantir espaos para todos, mesmo os que no adquiriram ainda o conhecimento
necessrio para faz-lo de maneira mais qualificada ou que confira maior possi-
bilidade de sucesso na apresentao das demandas.
1. Especialista em Gesto de Polticas de Proteo e Desenvolvimento Escola Nacional de

Administrao Pblica (Enap). Analista de planejamento e oramento do Ministrio do Plane-
jamento, Oramento e Gesto (MPOG).
Neste texto, apresentaremos o momento atual do processo de monitora-

mento participativo do Plano Plurianual do governo federal, relatando de forma
breve como a sociedade civil esteve presente na sua formulao e como est sendo
construdo esse relacionamento que se pretende duradouro e em constante evo-
luo. Ao mesmo tempo lanam-se questionamentos sobre a efetividade dessa
parceria entre as esferas pblica e privada, que s tero respostas medida que
evolui o processo hoje em curso.
O que se entende por monitoramento

de polticas pblicas
Existe uma literatura abundante sobre monitoramento de polticas pblicas,

e para que se compreenda o que ser exposto a seguir preciso delimitar o enten-
dimento aqui adotado sobre o tema. O monitoramento de polticas pblicas en-
contra um lugar de destaque dentro da funo planejamento quando se considera
que seu processo , fundamentalmente, de aprendizado sobre as aes do go-
verno, tanto no campo tcnico-burocrtico quanto no poltico, conferindo a de-
vida relevncia para a intersetorialidade que as permeia e marca (Pereira, 2011) e
para o estreito contato com a sociedade no que diz respeito aquisio de conhe-
cimentos. Esse entendimento traz o monitoramento para uma posio central na
aquisio do capital cognitivo necessrio para agir em prol da implementao de
polticas e para o aumento de entregas efetivas de bens e servios populao.
necessrio contrapor a perspectiva do entendimento de polticas pblicas
como um fenmeno sequencial (Muller; Surel, 2002), que se materializa na teoria
do ciclo da poltica pblica (Souza, 2006), a uma viso que considera o aprofun-
damento do aprendizado sobre cada agenda governamental como fundamental
para a produo de informaes relevantes para a tomada de decises. Defende-
-se que um trabalho contnuo, cumulativo e coletivo, entendido esse ltimo
como aberto participao de atores no governamentais, conduza obteno de
conhecimentos densos e aprofundados, tanto da realidade como da formulao,
implementao e gesto cotidianas das polticas pblicas, resultando em infor-
maes harmonizadas e indicadores teis ao gerenciamento tempestivo das aes
de governo (Pereira, 2011; Pressman; Wildavsky, 1998).
necessrio acreditar e investir na construo de uma metodologia para es-
capar da racionalidade do modelo hegemnico imposto para as cincias sociais,
baseado na lgica determinista e cartesiana advinda da revoluo cientfica do
sculo XVI (Santos, 1998) e fortalecida pela estruturao de um sistema de edu-
cao e pesquisa coordenado pela racionalidade do resultado mensurvel quanti-

tativamente e que agregue valores para o gestor do sistema, isto , o capitalismo
em sua forma mais eficiente (Schneider, 2006), e com isso disponibilizar para os
ocupantes de posies estratgicas dados relevantes e estruturados sobre as
agendas de governo.
Dessa forma, o monitoramento aqui tratado pressupe atualizaes fre-
quentes e oportunas do conhecimento atinente agenda monitorada, com o des-
locamento da lgica da demanda por informaes fragmentadas para uma nova
premissa que privilegie a oferta das mesmas tendo por base o acmulo, trata-
mento e oferta de informaes densas e estruturadas. A ideia qualificar o sub-
sdio ao processo de tomada de deciso com vistas a ampliar as capacidades
institucionais do Estado como promotor do desenvolvimento e do bem comum,
balizando as informaes nos fundamentos republicanos, democrticos e de con-
trole social em sua lgica de funcionamento, se afastando do observado na pr-
tica burocrtica de resultados incuos, fruto do habitus dominante (Bourdieu,
2005).
A maneira pela qual deve ser conduzido esse processo afasta-se, necessaria-
mente, da prtica comum da burocracia no que diz respeito ao uso da comuni-
cao. A linguagem utilizada precisa ser clara, de fcil compreenso, sem o vcio
tcnico gerencial que evidencia a primazia do racionalismo distante da com-
preenso da realidade (Moretti, 2012). A implementao deve ser entendida
como uma etapa rica em insumos para a constante adequao da poltica, ficando
afastada sua conceituao como mera execuo de ideias concebidas em um am-
biente de suposto domnio pleno da realidade. O cenrio ainda mais complexo
na medida em que o desafio de aglutinar e interpretar informaes por vezes
acontece em um contexto que nem sempre favorece o fluxo espontneo de infor-
maes. Novamente, as informaes provenientes dos cidados consistem em
uma das formas valiosas de pavimentao desse caminho de construo calcado
na aquisio e compartilhamento de informaes relevantes.
Para que se tenha um descritivo mais concreto da situao atual da partici-
pao social nos processos de monitoramento do governo federal, prope-se um
olhar sobre um dos mecanismos de comunicao entre o Estado e a sociedade no
que diz respeito atuao do governo federal. Trata-se da interao entre o poder
pblico e os conselhos de direitos, estabelecida no que se convencionou chamar
de Frum Interconselhos, cujo escopo participar das etapas atinentes s pol-
ticas pblicas inseridas no Plano Plurianual 2012-2015.
O processo decisrio em uma poltica pblica
Uma definio clssica a respeito da anlise de polticas nos diz ser essa ao
responsvel por relatar o que os governos fazem, por que fazem e que diferena
isso faz (Dye, 1976). Dentro do escopo dessa cincia encontra-se a prospeco
do processo decisrio, por meio do qual um fato social entra na agenda poltica e
passa a ser merecedor de esforos por parte do governo para enfrent-lo. A partir
desse momento inicia-se, ao menos didaticamente, a fase de formulao da pol-
tica, na qual diversas opinies sero confrontadas e, ao final, uma das correntes
ser escolhida como a determinante do fluxo de ao da mquina estatal.
Diversas teorias descrevem a formulao de uma poltica pblica, mas para
nosso objetivo uma questo parece ser central para o entendimento da efeti
vidade da participao social. A tomada de decises est relacionada ao poder ou
racionalidade? Entender essa dinmica fundamental para que a participao
da sociedade na vida das polticas pblicas possa ser aferida. Ao analisarmos o
mecanismo pelo qual o Estado posto em marcha a fim de atender a uma de-
manda, fatalmente uma questo surge no caminho: por que foi essa a soluo
escolhida? Pelo ponto de vista defendido por muitos, quem detm o poder o
responsvel direto pelas decises que emergem e que so colocadas em prtica
pela mquina estatal (Dahl, 1961). Dessa forma, para se compreender quem
detm o poder, devem se analisar as decises tomadas, identificando-as com um
dos grupos concorrentes. Isso significa dizer que, embora esteja assegurada
participao sociedade civil, isso no garante nenhum desdobramento favo-
rvel no processo deliberativo no qual essa instncia est inserida, a menos que
esteja a sociedade civil investida de poder suficiente para determinar o rumo das
deliberaes.
Outra possibilidade reside no processo de mobilizao de opinio (Bach-
rach; Baratz, 1962), que faz que o que colocado em pauta esteja sob o domnio
do governante, afastando riscos de problematizaes de assuntos com desdobra-
mentos no satisfatrios. A isso os autores chamaram de no tomada de decises.
Interessante notar que esse fenmeno diferente de se negar uma deciso sobre
uma questo levantada, j que o fluxo da agenda controlado em um momento
prvio, tornando-a impermevel a demandas no desejveis. Esse modelo de
funcionamento opera contra os que ficaram de fora da arena do poder, tornando
ainda mais restrita a sua influncia na conduo do Estado.
Uma terceira via de exerccio de poder est na capacidade de modelar a pre-
ferncia das pessoas (Lukes, 1974), evitando dessa maneira o aparecimento de
conflitos. Alm disso, alerta-se para o carter simblico das polticas, que por
esse enfoque so mais efetivas para criar a sensao de que o governo est fazendo
alguma coisa, e dessa forma conquistar apoio poltico, do que para enfrentar di-
retamente problemas sociais.
Isso faz que enfrentemos algumas questes para definir o papel da partici-
pao social junto do governo federal. A sociedade civil organizada detentora
de poder suficiente para influenciar a tomada de deciso, e se essa resposta for
afirmativa, a deciso tomada e o curso de ao subsequente consistem em real
enfrentamento de problemas sociais ou em uma cortina de fumaa que tem pro-
psitos eleitorais como fora motriz? Em que medida o poder exercido de forma
a modelar as preferncias das instituies representativas e mascarar sua voz? E
ainda encontramos outra possibilidade a seguir: a tomada de deciso calcada na
racionalidade.
Dentro dessa escola encontramos de imediato uma ciso. De um lado, a de-
fesa da racionalidade dos modelos, e, de outro, o incrementalismo como forma
de ao. De fato, pode-se afirmar que as duas vises se situam nos campos pres-
critivo e descritivo, respectivamente (Ham; Hill, 1993).
Nesse aspecto, vlida a reflexo sobre a aderncia dessas propostas rea
lidade. O mundo racional compreensivo no encontra reflexo no campo aplicado
da realizao de polticas pblicas por causa de seu carter marcadamente pres-
critivo, que, por definio, se prope a antecipar a realidade e a descrever de forma
abrangente os cenrios possveis, passando em uma etapa posterior a determinar
o que a administrao deve fazer em cada situao.
J o incrementalismo pode ser associado ao bordo learn by doing, que tem
como principal crtica o pouco formalismo em seu processo de execuo. Ga-
rante-se aqui uma maior possibilidade de adaptao realidade complexa e
imprevisvel, inclusive em relao racionalidade poltica que pode influenciar
diretamente no curso da execuo do empreendimento. No entanto, falta um ins-
trumento que aquiete a ansiedade dos que necessitam de um passo a passo deta-
lhado, prtica corriqueira na burocracia apegada aos procedimentos e normas.
O que se entende por participao social
Escrever sobre participao social em um processo de governo, em qualquer

hiptese, no pode ser visto como trivial. A dificuldade se inicia pela prpria deli-
mitao do objeto, primeiramente em cada um de seus termos separadamente,
tarefa j de grande complexidade, e posteriormente na juno de seus signifi-
cados singulares em busca de uma definio do termo como ente nico. A anlise
desse tema demanda uma viso multifacetada e, ao mesmo tempo, contida em

um todo, para que seja possvel ao indivduo chegar a concluses um pouco mais
acertadas sobre o que est sendo visto em um dado momento histrico.
Inicialmente deve-se perguntar o que participao, e para que ela pode
contribuir no desenvolvimento de uma sociedade mais equilibrada, fugindo aqui
propositadamente do termo justia pelo amplo leque de possibilidades em sua
definio. Essa definio antecede ao chamado problema da efetividade (Ta-
tagiba, 2005; Avritzer, 2007) pelo simples fato de ser necessrio estabelecer um
parmetro para que se possa posteriormente avaliar a efetividade do processo, ou
a falta dela. O alcance da participao estende-se s instncias decisrias, confor-
mando algo como uma democracia participativa real, na qual os programas de
governo no so somente apresentados durante as campanhas eleitorais, mas
amplamente discutidos com a populao e desenhados aps um processo delibe-
rativo intenso e aberto ou encontram um limite em um plano menos central, res-
trito apresentao de propostas e cobrana por resultados?
No objetivo deste artigo tratar de uma reviso de literatura sobre o as-
sunto. Apenas assinalamos que consideramos participao social a ocorrncia de
dilogo estruturado entre a sociedade e o governo, sem que haja comprovao
de efetividade ou de desdobramentos reais provenientes desse processo, mas que
promova o aumento tanto da conscincia a respeito da necessidade da efetiva
cidadania quanto do sentimento de pertencimento do particular em relao ao
pblico, que nada mais que o fortalecimento da tica republicana.
O caso que ser apresentado, o monitoramento do PPA 2012-2015, est em
curso, no existindo ainda dados sobre consequncias ou impactos concretos
dessa relao. No entanto, a defesa aqui se faz no sentido de que um processo
participativo contribui sempre com o amadurecimento poltico da sociedade,
independente de fatores relativos aos fatos gerados pela prtica.
Chegamos a outro ponto de questionamentos relativos participao social
no monitoramento das polticas pblicas. Ser suficiente a confeco de argu-
mentos lgicos para que as demandas da sociedade civil entrem definitivamente
na agenda de governo? A modelagem de programas seguindo mtodos conhe-
cidos e at mesmo consagrados aumenta as possibilidades de sucesso dessa ati-
vidade? Ou a disputa por espao dentro do governo se d mais por demonstrar
que possvel executar determinado projeto coerente com as diretrizes polticas
em um dado cenrio, apresentando solues concretas e seus benefcios, aguar-
dando o andamento da poltica para apresentar os passos futuros com maior
preciso?
Cenrio brasileiro
Identificam-se diversas formas de participao com o poder pblico hoje no

cenrio nacional. Conferncias, conselhos, audincias pblicas, ouvidorias,
consultas pblicas. Uma forma de classificao est no carter eventual ou
permanente da instncia participativa.
Dessa maneira, audincias e consultas pblicas esto no grupo dos aconteci-
mentos eventuais, o que no acontece com as conferncias, que se classificam
como transitrias, mas no eventuais. Alm disso, as conferncias so convo-
cadas pelo Poder Executivo e atendem a uma finalidade especfica (Teixeira;
Souza; Lima, 2012).
A ateno aqui se volta para os conselhos, que podem ser deliberativos ou
consultivos, mas que possuem como caractersticas diferenciadoras sua perma-
nncia ao longo do tempo, embora haja rotatividade em seus membros, e seu ca-
rter fechado, isto , a participao em seu grupo est vinculada eleio ou
indicao para compor o grupo em questo (ibidem).
Com relao ao seu objeto, ficaremos restritos aos conselhos de polticas p-
blicas e aos conselhos de direitos, que diferem em seus focos principais. O pri-
meiro atua no sentido de influenciar a formulao das polticas, enquanto o
segundo grupo visa ao monitoramento e avaliao das polticas de seu interesse
(ibidem).
A questo que interessa discusso aqui proposta acerca da natureza dos
conselhos. So eles espaos de carter neocorporativista ou atuam como arenas
para novos sujeitos polticos que no detm o poder econmico e/ou poltico?
Dados do governo apontam para uma composio prioritria para entidades
indicadas nos prprios normativos dos conselhos e atravs de indicaes do alto
escalo de governo. Somente em 17% dos conselhos a escolha dos representantes
realizada por meio de eleies (ibidem).
Ainda assim, as eleies no garantem a pluralidade e a livre participao de
entidades, j que para se chegar ao ponto de pertencer ao grupo com acesso aos
assentos dos conselhos um longo caminho h que ser percorrido. Subsiste, ento,
a dvida a respeito da diversidade na composio das entidades. Permanece a
possibilidade dos sub-representados assim continuarem, por causa do seu baixo
poder de articulao e vocalizao perante as demais instncias participativas
que disputam os restritos espaos na relao com o Estado.
Participao social na formulao e no

monitoramento do Plano Plurianual 2012-2015
A participao social em processos de governo, includos a os de planeja-

mento de polticas pblicas, encontra-se tambm prescrita na Constituio Fe-
deral de 1988 (CF/1988). Logo em seu primeiro artigo encontramos comandos
diretos que nos remetem imediatamente valorizao do processo participativo
no desenvolvimento da sociedade. Diz o texto da lei maior no ttulo Dos princ-
pios fundamentais:
Art. 1o A Repblica Federativa do Brasil, formada pela unio indissolvel dos

Estados e Municpios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democr-
tico de Direito e tem como fundamentos:
I a soberania;
II a cidadania;
III a dignidade da pessoa humana;
IV os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa;
V o pluralismo poltico.
Pargrafo nico. Todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de
representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituio.
Somente nesse primeiro artigo encontramos elementos suficientes para

orientar o Estado para a construo de um sistema efetivo de participao social.
Termos como cidadania, pluralismo poltico, Estado Democrtico de
Direito j foram suficientemente discutidos para dispensar qualquer defesa
de sua relao direta com a atuao da populao na vida do Estado.
O Plano Plurianual (PPA) um dos instrumentos de planejamento elen-
cados pela CF/1988 que, ao lado da Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) e
da Lei Oramentria Anual (LOA), formatam o arcabouo normativo central
para o planejamento de mdio prazo do governo federal e suas ligaes com o
oramento anual.
Trata-se mais de um instrumento declaratrio do que propriamente um
detalhamento operacional de projetos, com o qual o Estado afirma o seu pro-
grama para os quatro anos seguintes e, dessa maneira, fornece meios para a ava-
liao do alcance de suas metas ao longo do mandato do chefe do Executivo
federal.
O PPA 2012-2015 sofreu modificaes no somente em sua estrutura, mas
principalmente na ideologia em sua concepo, fugindo da lgica oramentria e
focando no que o governo define como diretriz para o alcance dos objetivos de
sua administrao. Ainda dentro dessa mudana de posicionamento, o processo
de construo conta com uma participao mais efetiva da sociedade, muito em-
bora os planos anteriores j fizessem meno a isso.
O fato que merece maior ateno nesse ponto o estabelecimento de uma
via de comunicao, que se pretende permanente e em constante aperfeioa-
mento, entre o governo e a sociedade na rea de planejamento de polticas p-
blicas, includo a o monitoramento, que se materializa na experincia do Frum
Interconselhos.
Em maio de 2011, o governo federal chama a sociedade civil para parti-
cipar do processo de construo de seu documento mais abrangente de plane-
jamento de polticas, o PPA. Esse evento ocorre na forma de frum, com
diversos grupos discutindo temas sensveis para a sociedade, como polticas
para as mulheres, pessoas com deficincia, populao LGBT, juventude,
crianas e adolescentes, povos indgenas, populao negra, sade, educao,
cultura, segurana, reforma agrria, pessoas idosas, entre outros.
Os conselheiros de diversas reas foram contatados e de forma democrtica
indicaram seus representantes para o evento. Ao final, um documento extensivo
a diversas reas de atuao do governo federal foi produzido e entregue aos repre
sentantes da administrao pblica. Esse documento final continha as reivindi-
caes dos conselheiros referentes a aspectos que a sociedade ali representada via
como fundamentais para o contedo do PPA 2012-2015.
Como resposta s demandas apresentadas, a Secretaria de Planejamento e
Investimentos Estratgicos (SPI) do Ministrio do Planejamento, Oramento
e Gesto (MPOG) produziu um documento detalhado, correlacionando-as com
atributos do plano que atendessem s reivindicaes do relatrio do frum de
maio. Viu-se, ento, que a maioria dos pontos apresentados (aproximadamente
96%) estava atendida pelo PPA, total ou parcialmente, e que uma pequena parte
permaneceu sem correspondncia clara no plano (Tabela 12.1). As demandas
foram divididas, para que se tivesse aderncia lgica de confeco do PPA, em
dois grupos: dimenso estratgica e dimenso ttica.
A dimenso estratgica lana um olhar amplo sobre o escopo das polticas
pblicas, tornando clara a viso de futuro do governo para o pas, os valores que
embasam a atuao pblica e os macrodesafios a serem enfrentados e superados.
Essa anlise foi realizada tendo por base os cenrios macroeconmico, social,
ambiental e regional.
Tabela 12.1 Demandas do I Frum Interconselhos atendidas pelo PPA 2012-2015
Incorporadas indiretamente/
Incorporadas No incorporadas Total
parcialmente
Dimenso 363 60 15 438

estratgica 82,90% 13,70% 3,40% 100%
Dimenso 122 63 06 191

ttica 63,90% 33,00% 3,10% 100%
485 123 21 629
Total
77,10% 19,60% 3,30% 100%
A Tabela 12.2 traz exemplos de demandas relativas dimenso estratgica

que foram consideradas atendidas, parcialmente atendidas ou no atendidas.
Pela anlise dos documentos produzidos para essa fase de devolutiva aos conse-
lhos e pelo grau de atendimento das demandas apresentadas pode-se suspeitar
que j existe influncia dessas instncias participativas sobre os formuladores
das polticas setoriais, tanto na forma deliberativa com na forma consultiva em
assuntos de sua competncia.
Tabela 12.2 Resultado da apreciao das demandas relativas dimenso estratgica do

PPA 2012-2015
Demanda Resultado
Desenvolvimento local/no territrio; Incorporada Programas Desenvolvimento
valorizao dos povos tradicionais/ Regional, Territorial Sustentvel e
diversidade cultural e biolgica. Economia Solidria; Biodiversidade; e
Enfrentamento ao Racismo e Promoo da
Igualdade Racial.
A necessidade de reformulao tambm da Incorporada indiretamente/parcialmente
forma de gesto/execuo do PPA corre o O Decreto de Gesto ainda est em
risco de apenas redistribu-los em novas discusso no mbito do Ministrio do
formas e caixas, sem realmente dimension Planejamento e considerar as
los luz dos desafios do Estado brasileiro e recomendaes do frum.
da intersetorialidade.
Necessrio que seja aprovada a PEC da No incorporada Mesmo no
Moradia (PEC 285/2009), que vincula incorporando meta de vinculao de receita
oramento para a habitao. para investimentos em habitao de
interesse social, o PPA expressa a prioridade
do governo quanto ao tema, especialmente
com o Programa Moradia Digna, que prev
recursos da ordem de R$ 390 bilhes at
2015.
A dimenso ttica, por sua vez, tem como ponto de partida a estrutura
formal dos atributos do PPA, seus programas temticos, objetivos, metas e ini-
ciativas. Esse enfoque aproxima mais as demandas da realidade da interveno
do governo sobre a realidade. A Tabela 12.3 traz exemplos de demandas relativas
dimenso ttica que foram consideradas atendidas, parcialmente/indireta-
mente atendidas ou no atendidas.
Tabela 12.3 Resultado da apreciao das demandas relativas dimenso ttica do PPA
2012-2015
Contribuies do
Programa Temtico Objetivo/Iniciativa PPA
Frum Interconselhos
Fomento 2029 Objetivo: 0982 Fortalecer a
economia solidria. Desenvolvimento institucionalidade da poltica nacional de
Regional, Territorial economia solidria, a articulao federativa
Sustentvel e e a integrao das polticas de promoo das
Economia Solidria iniciativas econmicas solidrias nos
processos territoriais sustentveis e
solidrios de desenvolvimento.
Objetivo: 0983 Fomentar e fortalecer
empreendimentos econmicos solidrios e
suas redes de cooperao em cadeias de
produo, comercializao e consumo por
meio do acesso ao conhecimento, crdito e
finanas solidrias e da organizao do
comrcio justo e solidrio.
0979 Fortalecer as polticas voltadas para a

incluso produtiva e a consolidao de redes
socioeconmicas da agricultura familiar no
mbito dos territrios rurais, considerando
as prticas da economia solidria.
Fortalecimento da 2012 Agricultura 0411 Qualificar os instrumentos de

agricultura familiar. Familiar financiamento, fomento, proteo
da produo, garantia de preos e da renda
como estratgia de incluso produtiva e
ampliao da renda da agricultura familiar,
com a gerao de alimentos, energia,
produtos e servios.
0412 Ampliar o acesso e qualificar os
servios de assistncia tcnica e extenso
rural e de inovao tecnolgica, de forma
continuada e permanente, para os
agricultores e agricultoras familiares,
assentados e assentadas da reforma agrria e
povos e comunidades tradicionais.
(continua)
(continuao)
Contribuies do
Programa Temtico Objetivo/Iniciativa PPA
Frum Interconselhos
Fortalecimento da 2012 Agricultura 0413 Organizar a agricultura familiar para
agricultura familiar; Familiar comercializao e insero econmica em
mercados institucionais, diferenciados e
convencionais (interno e externo) e nas
cadeias produtivas de energias renovveis.
0759 Promover a autonomia econmica
das mulheres rurais por meio da sua
incluso na gesto econmica e no acesso
aos recursos naturais e renda, e da
ampliao e qualificao das polticas
pblicas da agricultura familiar.
0760 Ampliar e qualificar sistemas de
produo de base ecolgica e orgnica da
Agricultura Familiar e de Povos e
Comunidades Tradicionais de modo a
ofertar sociedade produtos diversificados,
diferenciados e sem contaminantes, gerando
renda s famlias e melhorando a qualidade
de vida e da alimentao.
0761 Promover e garantir o espao das
polticas pblicas da agricultura familiar e
reforma agrria por meio do fortalecimento
do processo de integrao regional,
cooperao internacional e participao.
Na sequncia dessa construo, o governo chama novamente a sociedade,

agora para pactuar metas para o monitoramento das chamadas agendas trans-
versais presentes no PPA 2012-2015. Essas agendas tratam de questes que
perpassam diversas reas de atuao finalstica de governo (por exemplo, sade,
educao) por estarem intimamente ligadas a proteo e garantia de direitos
de grupos populacionais especficos, quais sejam, juventude, mulheres, igualdade
racial e comunidades quilombolas, criana e adolescente, pessoa idosa, pessoa com
deficincia, populao LGBT, indgenas, PNDH3 e populao de rua.
Na viso do MPOG, esse processo, denominado Monitoramento Partici
pativo, tem como premissas
incorporar como princpio a vontade poltica de criar, ampliar e consolidar

espaos institucionais que permitam sociedade civil ser corresponsvel das
decises nacionais e na orientao das polticas pblicas, compartilhando com-
promissos e ter a sociedade civil acompanhando a realizao de metas e obje-
tivos, assim como a correspondente execuo oramentria, mas tambm

trazendo valiosas informaes da ponta, onde as polticas so realizadas.
A reunio com os representantes dos conselhos aconteceu no segundo se-

mestre de 2012, resultando em encaminhamentos sob a responsabilidade do
MPOG. Ficou pactuado que, at o final do primeiro semestre de 2013, o Minis-
trio do Planejamento produzir um relatrio de monitoramento a respeito de
cada agenda transversal, contendo dados sobre a execuo oramentria e dados
sobre o monitoramento qualitativo (Pires et al., 2010) dos atributos do PPA. De
posse desse relatrio, grupos especficos dos conselhos faro as devidas anlises
nos temas que lhes forem apropriados.
A produo desses relatrios depende de pactuao com os ministrios exe-
cutores das polticas para que estes forneam os dados necessrios para a anlise
da execuo das aes do Estado em cada recorte apresentado anteriormente.
Essa qualificao dos dados de execuo de uma poltica estruturante como
a educao e sua comunicao para os setores organizados da sociedade civil na
forma de um relatrio oficial a respeito do atingimento das metas assumidas
uma inovao do governo federal, que afeta igualmente o seu nvel de abertura
para a participao da sociedade e a transparncia com a qual expe o andamento
de suas aes.
O governo espera, com essa dinmica, obter feedback acerca da correspon-
dncia do que est sendo relatado com a percepo dos mesmos fatos pela popu-
lao, bem como coletar informaes relevantes sobre as polticas monitoradas
que auxiliem na melhoria da implementao (Nader, 2005).
Perspectivas e concluso
Viu-se que diversas instncias de participao social so atuantes no

presente. Os conselhos de direitos, as audincias pblicas, as ouvidorias, as
conferncias e outros fruns legtimos de atuao da sociedade cresceram em
quantidade e em qualidade, mas ainda resta dvida sobre quem participa desses
espaos, e, mais ainda, qual a efetividade desse processo no sentido de colocar a
mquina pblica a servio das demandas vocalizadas pela sociedade.
De forma inovadora, o governo federal chama a participao dos conselhos
de direitos e de polticas pblicas no processo de formulao e monitoramento do
PPA, prestando conta das demandas apresentadas e assumindo o compromisso
de fornecer dados atuais sobre o andamento de agendas consideradas prioritrias
por esses grupos.
Entendemos que ainda cedo para tirar concluses a respeito da efetivi-

dade desse modelo, se focarmos a anlise no desdobramento do processo em
polticas que reflitam as posies das entidades civis. a posio do autor, no
entanto, que qualquer que seja a resultante dessa empreitada, os ganhos para a
sociedade em termos de amadurecimento poltico e da conscincia de cida-
dania so inegveis e imensurveis, e que em um longo prazo os reflexos sero
sentidos na forma da construo de uma sociedade mais consciente de seus di-
reitos, de sua influncia e do alcance de sua voz.
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13
Indicadores
de desempenho
para parlamentos municipais:
uma proposta a partir do caso
de So Paulo1
Luciana Yeung2
Humberto Dantas3
Introduo
A Cincia Poltica tem buscado compreender o que fazem e o que devemos

esperar dos parlamentos brasileiros. recente o campo de Estudos Legislativos,
e algumas concluses visam a desmistificar fatos considerados como verdades
inquestionveis e pouco condizentes com a realidade. Ademais, merecem ateno
os trabalhos de organizaes do terceiro setor que buscam compreender a ativi-
dade parlamentar e decodificar suas caractersticas e aes sob o formato de an-
lises e indicadores. No nosso objetivo aqui um aprofundamento sobre a
qualidade e a profundidade dos trabalhos de tais instituies, mas relevante
citar exemplos: Movimento Voto Consciente, Congresso em Foco, Democracia
Ativa, Diap, Transparncia Brasil, Amarribo, Cepam, CNBB, Instituto gora,
Rede Nossa So Paulo, Adote um Vereador, entre outros. Ademais, destacamos
1. O presente trabalho parte de projeto de pesquisa acerca da construo de indicadores de

desempenho da Cmara Municipal de So Paulo, realizado pelo Insper em parceria com a Fiesp
e a Cmara paulistana.
2. Doutora em Economia Escola de Economia de So Paulo/FGV. Coordenadora dos cursos de
graduao do Instituto de Ensino e Pesquisa (Insper). Membro fundadora da Associao Bra-
sileira de Direito e Economia (ABDE). Vice-presidente do Instituto Brasileiro de Relaes de
Emprego e Trabalho (Ibret).
3. Doutor em Cincia Poltica USP. Professor e pesquisador do Insper. Coordenador do Curso
de Ps-Graduao em Cincia Poltica Fundao Escola de Sociologia e Poltica de So Paulo
(Fesp-SP).
exemplos latino-americanos como a Fundar (Mxico) e a Fundacin Poder Ciu-

dadano (Argentina).
Diante de tais aspectos, este trabalho busca desenvolver um conjunto de
indicadores para a avaliao de parlamentos pelo vis de seu funcionamento po-
ltico ou seja, sem uma preocupao com questes ligadas gesto administra-
tiva. Assim, com base em quatro conjuntos de indicadores, capazes de sustentar
um resultado geral, partimos de uma reflexo capaz de nos apontar resultados
com base em nmeros da Cmara Municipal de So Paulo no ano de 2011.
Aspectos tericos
No representa nossa principal preocupao um aprofundamento nas ques-

tes associadas s teorias sobre a possibilidade de medirmos o desempenho do
Poder Legislativo. O intuito maior est associado a um olhar sobre os indica-
dores propostos e as possibilidades de aprimorarmos o mtodo algo que j foi
feito nos debates ocorridos em congresso realizado na UNESP/campus Arara-
quara em 2013. A despeito de tal observao, relevante destacar alguns as-
pectos associados busca por questes que apontem para uma compreenso de
nossa temtica luz da Cincia Poltica.
Em termos tericos, a principal questo pode estar associada compreenso
de quais aspectos institucionais do sistema poltico, eleitoral e partidrio brasi-
leiro dificultam ou estimulam a avaliao de parlamentos. Esse debate ser feito
com base em trabalho de Praa e Dantas (2012). De acordo com os autores, trs
aspectos do sistema poltico brasileiro merecem ateno e podem dificultar a
avaliao do Legislativo no pas, dentre outros tantos possveis: a) o sistema elei-
toral e partidrio; b) a centralizao do processo legislativo; e c) o uso de regras
informais.
No primeiro caso, os autores entendem que o sistema proporcional com lista
aberta em regime pluripartidrio que permite coligaes pode representar difi-
culdades. Isso porque o ambiente fica menos inteligvel, afasta a sociedade do
parlamento, oferta espao a partidos polticos pouco estruturados e distorce parte
dos desejos do eleitorado. Nesse ltimo caso, destaca-se a transferncia de votos
entre candidatos em eleies proporcionais. Sob tal lgica, o voto ideologizado
numa dada legenda capaz de eleger um poltico de outro partido coligado que
pouca afeio tem quela ideologia. So pouqussimos os candidatos que conse-
guem, sozinhos, ultrapassar o quociente eleitoral e assegurar uma cadeira no
Legislativo sem depender da votao em seu partido/coligao e nos colegas de
chapa. Assim, apenas uma pequena parte dos eleitores tem seus candidatos eleitos
e se sentem estimulados a acompanhar o comportamento deles no Legislativo.
A segunda questo est associada centralizao do processo legislativo no
Brasil, sendo bem-sucedida a interpretao de que a coalizo de governo con-
trola a agenda legislativa atravs da Mesa Diretora e do Colgio de Lderes parti-
drios. Isso vale para o nvel federal (Figueiredo; Limongi, 1999), estadual
(Abrucio, 1998) e para o municpio de So Paulo (Caetano, 2005). De acordo
com Praa e Dantas (2012), quando buscamos avaliar um parlamento devemos
ter em mente como nossos lderes polticos definem a pauta legislativa [] sob
que condies os lderes realizam suas escolhas [] e qual o papel do Executivo
nesses debates.
Por fim, surge como terceiro desafio compreender a informalidade do pro-
cesso legislativo no Brasil. Praa e Dantas (2012) buscam verificar as diferenas
entre as regras escritas e o modo como o processo legislativo acontece de fato,
destacando que pases latino-americanos tm sido associados informalidade
poltica de modo negativo (Rosenn, 1971; ODonnell, 1996; Helmke; Levitsky,
2006). Alm disso, buscam entender em que medida certa dose de informalidade
no pode ser vista como positiva. Segundo os autores, o controle social []
passa, necessariamente, por entender como os atores polticos utilizam institui-
es informais. [] Nem sempre desobedecer o Regimento Interno implica
mau funcionamento das instituies legislativas (Praa; Dantas, 2012).
Diante de tais aspectos foi possvel notar a existncia de preocupaes com
estudos capazes de levar adiante a compreenso sobre o controle social e o fun-
cionamento dos parlamentos, elencando alguns desafios para esse tipo de estudo.
Assim, parece possvel afirmar que temos condies de propor um mtodo para
a anlise de parlamentos.
Criando indicadores, promovendo escolhas
Como avaliar de forma sistmica e racional o trabalho do Poder Legislativo?

O primeiro desafio da equipe de pesquisadores foi definir as caractersticas de
um indicador capaz de responder de forma objetiva questo apresentada. Para
tanto, uma srie de escolhas metodolgicas se seguiram, dentre elas a construo
de um ndice replicvel a diferentes realidades legislativas, capaz de observar
o parlamento sob seus aspectos morais e legais, e constitudo com base em
uma lgica quantitativa. Todas essas caractersticas j indicam a realizao de
escolhas.
A despeito das limitaes comuns a qualquer indicador dessa natureza, foi

possvel conceber um ndice pautado em quatro grandes subndices, condizentes
com as responsabilidades do parlamento. Antes de apresentarmos nossas esco-
lhas, devemos destacar que qualquer opo desvenda a lgica da excluso, ou
seja: optar afastar. Por que o indicador X e no o Y? Por que W tem peso seme-
lhante a Z? Perguntas como essas remetem subjetividade que trabalhos dessa
natureza carregam. Alm disso, toda escolha gera questionamentos e isso no
significa o desconhecimento da grande complexidade do trabalho legislativo,
mas sim opes possveis para a realizao do trabalho.
Com relao aos princpios norteadores da busca por respostas aos desafios,
optamos pelo carter simplificado do indicador. Apesar de dados mais complexos
permitirem uma fotografia mais acurada do contexto, medidas simples possibi-
litam a fcil compreenso e a adaptao a mltiplas realidades. Assim, optamos
por simplificar e construir um indicador que permita que diferentes casas sejam
medidas. Ademais, escolhemos medir o desempenho do parlamento com base
em variveis quantitativas, mesmo correndo o risco de transformar aes que
carregam amplos e complexos significados em simples dados numricos.
Diante de tais decises, construmos um ndice (de desempenho do Legis
lativo) baseado em quatro grandes subndices, chamados de: 1) promovedor;
2) cooperador; 3) fiscalizador e; 4) transparente. Tais subndices so o resultado
de quatro conjuntos de indicadores cada um, com caractersticas puramente
quantitativas. Isso representa dizer que perdemos parte da capacidade anal
tica, mas ganhamos agilidade, capacidade de multiplicao e facilidade de com-
preenso. Alm disso, todas as informaes tero o mesmo peso, o que repre-
senta dizer que nossa reflexo parte do pressuposto de que no possvel deter-
minar maior ou menor grau de importncia para aquilo que selecionamos. A
seguir, apresentamos a composio dos quatro subndices.
1) A funo promovedora
O termo promovedor est sendo compreendido pela tica de o parlamento

cumprir com seu papel de legislar. Assim, espera-se que uma casa de leis cumpra
seu papel de dar origem a projetos, discutir, votar e aprovar matrias de interesse
da sociedade. Diante de tal desafio, os quatro indicadores capazes de apontar
para o cumprimento desse papel so:
1.1) ndice de projetos complexos de iniciativa do Poder Legislativo aprovados. En-

tende-se que o cumprimento das tarefas legislativas concretiza-se quando um
projeto aprovado. Um estoque de centenas de iniciativas arquivado ao trmino

de cada mandato tem alguma utilidade? Sabemos das dificuldades para um parla-
mentar aprovar projetos, mas qual o percentual do volume apresentado apro-
vado? Dentro desse contexto, relevante tambm separar projetos de acordo com
diferentes graus de complexidade. Assim, na mensurao do total de projetos de-
vero ser desconsiderados aqueles chamados de no complexos. Mas o que seriam
projetos no complexos? Volden e Wiseman (2009), por exemplo, destacam essa
questo em estudo de mensurao da eficincia do Congresso norte-americano:
Poderia ser argumentado, de maneira correta, segundo nossa viso, que nem
todos os projetos de lei tm igual importncia, e, por isso, no podem ser indica-
dores da eficincia [parlamentar] de maneira igual. Nomear uma agncia dos
correios pode ser realizado com consideravelmente menos habilidade legislativa
do que reformar o sistema da Previdncia Social. Para levar em considerao tais
variaes, categorizamos os projetos de lei como sendo comemorativos/simblicos
(C), substantivos (S), ou substancialmente significativos (SS). (Ibidem, p.11, tra-
duo nossa.)
E nessa linha que seguimos na construo e mensurao do ndice de pro-

jetos de leis sancionados. No entanto, diferentemente de Volden e Wiseman, que
tinham por base um almanaque trimestral do Congresso americano, tivemos
que construir uma classificao, e nesse primeiro momento fizemos isso de ma-
neira simples, separando os projetos em duas categorias: no complexos e com-
plexos. Iniciativas como denominao de nome de logradouros, distribuio de
ttulos honorficos, instituies de datas comemorativas e similares, e oferta
de ttulos de utilidade pblica foram consideradas no complexas. Claro que tais
matrias tm relevncia e influncia na sociedade, mas no parecem ter grande
impacto.
1.2) ndice de emendas ou substitutivos dos vereadores aprovados aos projetos san-
cionados do Poder Executivo. sabido que parte expressiva das matrias com-
plexas aprovadas no Poder Legislativo tem origem no Poder Executivo. A
despeito de tal aspecto, que ser tratado adiante, o intuito compreender em que
medida o parlamento debate e incrementa tais projetos. Se ele impacta essa reali-
dade, e isso esperado pela natureza da casa de leis, possvel afirmar que se
trata de um Legislativo mais promovedor.
1.3) ndice de emendas ao oramento executadas, de origem no Poder Legislativo,

com base no total apresentado. A despeito do que se pensa sobre as trocas de
emendas liberadas para projetos de legisladores por votaes importantes de

interesse do Executivo, fato que o parlamento deve ter um peso na formulao
e na execuo da lei oramentria. Quanto mais temas de interesse do Legisla-
tivo so postos em prtica pelo Executivo, maiores as chances de afirmarmos que
o parlamento tem um papel maior na realidade.
1.4) ndice de atividade das comisses permanentes. O Poder Legislativo tem como
uma de suas principais atividades o constante dilogo, os debates, as reflexes
que so realizadas de forma mais concentrada e tcnica nas reunies das comis-
ses permanentes. Assim, o intuito foi criar uma taxa de realizao de reunies
pautada no fato de que tais grupos tm como objetivo reunir-se periodicamente
durante o perodo de atividade do parlamento. A ideia medir o nmero dessas
reunies com base no total de semanas teis da Cmara Municipal, considerando
nesse caso que as reunies das comisses so semanais. claro que a no reali-
zao dessas reunies faz parte de um conjunto de manobras para impedir alguns
debates, mas tais alternativas regimentais no podem ser consideradas saudveis
se o intuito medir o desempenho do parlamento e sua capacidade de avanar
em projetos de interesse da sociedade. Tambm sabido que as comisses provi-
srias e as comisses de inqurito muitas vezes desempenham papel igualmente
destacado. No entanto, elencamos apenas as comisses permanentes para for-
marem o indicador das atividades de todas as comisses, atuando como uma es-
pcie de termmetro.
2) A funo cooperadora
A funo cooperadora do Legislativo compreendida pela tica da apro-

vao de temas de interesse do Poder Executivo. No parece razovel considerar
que apoiar o prefeito, o governador ou o presidente em matrias de seus respec-
tivos interesses seja atividade que diminua a importncia do Legislativo. Se par-
tirmos dos pressupostos a seguir veremos que esperado que o Executivo seja
legislador: a) a sociedade elege com maior clareza as polticas pblicas dos candi-
datos aos cargos executivos; b) parte desses candidatos apresenta e constri
planos ao longo de suas campanhas que exigem colaborao do Legislativo;
c) grupos da sociedade exigem de prefeitos planos de metas associados s aes
governamentais; e d) espera-se que o Executivo tenha corpo tcnico qualificado
e expressivamente mais volumoso para o desenvolvimento de pesquisas e plane-
jamento em polticas pblicas. Assim, cooperar algo esperado at mesmo pela
sociedade. Diante de tal desafio, os quatro indicadores capazes de apontar para o

cumprimento desse papel so:
2.1) ndice de aprovao dos projetos advindos do Poder Executivo. Compreende-

-se que o Executivo tenha taxa de sucesso alta quando o Legislativo cooperador.
2.2) ndice de aprovao de projetos do Poder Executivo sem emendas apresentadas.

Ao contrrio do carter promovedor, o Legislativo pode cooperar de forma
significativa se no apresentar emendas aos projetos aprovados de origem no
Executivo.
2.3) ndice de pedidos de urgncia aprovados. O Poder Executivo, alm de enca-

minhar volume expressivo de matrias de seu interesse e ter elevada taxa de
aprovao de tais temas, pode solicitar urgncia na tramitao dos seus projetos.
Aferir a taxa de pedidos de urgncia atendidos pelo Legislativo pode ser indi-
cador de cooperao.
2.4) ndice de projetos aprovados abaixo da mdia de velocidade de tramitao.

Projetos tm uma velocidade mdia para serem aprovados, e compreender qual o
percentual de projetos do Poder Executivo que tramitam abaixo de tal mdia
indicativo do carter cooperador do parlamento. O ndice ser construdo ava-
liando-se qual o percentual de projetos com origem no Executivo que so apro-
vados em perodo abaixo da mdia de todos os projetos aprovados no Legislativo.
3) A funo fiscalizadora
Fiscalizador o parlamento capaz de fazer uso de suas ferramentas legais no

exerccio da tarefa de acompanhar os trabalhos do Poder Executivo. Tal desafio
representa a maior dificuldade do parlamento no Brasil, que acusado de fazer
pouco ou mau uso de tal prerrogativa. As acusaes recaem sobre o fato de haver
um pacto de cumplicidade entre os poderes que impede o parlamento de cumprir
essa tarefa (Dantas, 2012). Diante de tal desafio, os quatro indicadores capazes
de apontar para o cumprimento desse papel so:
3.1) ndice de atendimento s solicitaes de informao ao Poder Executivo. Temos

aqui um problema de ordem qualitativa. Perguntas do tipo: para que serve a
informao? No que o parlamentar vai utiliz-la? Trata-se mesmo de um gesto
fiscalizador? Ele foi atendido? Ademais, com o princpio da transparncia em voga,

temos um volume cada vez maior de informaes disponibilizado nos portais do
poder pblico, o que pode arrefecer o mpeto solicitante dos parlamentares. A
despeito de tais aspectos relevantes, devemos compreender que o Poder Legisla-
tivo tem a obrigao de cobrar tais informaes do Executivo e ser atendido.
3.2) ndice de atendimento aos convites a membros do Poder Executivo. Uma das
formas de haver dilogo entre os poderes por meio do convite a membros do
Executivo para que compaream ao parlamento para esclarecer temas associados
administrao. Da mesma forma, tais convites podem mostrar que o Legisla-
tivo est cumprindo a funo de fiscalizar, apesar de ser possvel pensarmos em
ressalvas semelhantes s apontadas no indicador anterior.
3.3) ndice de comisses parlamentares de inqurito instaladas que versam sobre

temtica de impacto sobre o Executivo. Parte-se do pressuposto, questionvel, de
que existem motivos para a instalao de tal instrumento. Nesse caso, neces-
srio verificar o quanto se props e o quanto efetivamente se instalou, e qual a
temtica da proposta. Esse indicador faz parte do carter efetivamente fisca
lizador. Blindar o Executivo, nesse caso, no ser considerado um papel coope-
rador, como parte da classe poltica tem defendido, pois evitar esclarecimentos
diferente de contribuir para a implementao de polticas pblicas por meio da
aprovao de projetos do Executivo.
3.4) ndice de atendimento a pedidos de auditoria ao Tribunal de Contas sobre apli-

cao do oramento. importante medir o quanto o Legislativo est disposto a
efetivamente fiscalizar a execuo do oramento pblico. A inexistncia de pe-
didos dessa natureza em determinadas casas pode indicar um Executivo que efe-
tivamente no tenha problemas de execuo do oramento (o que raro), mas
tambm um Legislativo pouco atento s suas atividades fiscalizadoras.
4) A funo transparente
Transparncia tem sua compreenso associada a princpios da administrao

pblica e ao papel do Legislativo numa democracia moderna: representar a
sociedade e ser legitimado por ela, ofertando espao para aproximaes e partici-
pao. Diante desse desafio, os quatro indicadores capazes de apontar para o
cumprimento desse papel so:
4.1) Projetos aprovados pelo Legislativo que tm origem na sociedade. Cidados,

por meio de grupos de interesse, ONGs etc., podem participar de maneira direta
e ativa no processo legislativo. Para isso, importante medir o percentual de pro-
jetos aprovados pelo Legislativo que tiveram origem na sociedade. Em diversos
parlamentos brasileiros, sob a inspirao da Cmara dos Deputados, existem co-
misses de legislao participativa que contribuem para tal aproximao.
4.2) Nmero de audincias pblicas realizadas. A realizao de audincias p-

blicas pode indicar transparncia e aproximar a populao do parlamento.
4.3) Volume de informaes disponibilizadas no site da instituio. Temos aqui

uma medida de transparncia cujo fim no a transparncia em si, mas um pro-
cesso mais amplo. Apesar dos avanos tecnolgicos recentes, so poucas as insti-
tuies pblicas e privadas que disponibilizam dados de maneira adequada
para o pblico. O Legislativo, sendo o poder de mais ampla representao da
sociedade, no pode se eximir dessa responsabilidade.
4.4) Eventos abertos ao pblico ou envolvendo o pblico geral. Neste quesito,

eventos de qualquer natureza podem ser includos, sendo que o objetivo tornar
a instituio mais conhecida, aproximando o parlamento do cidado comum.
Tambm um indicador que pode gerar efeitos alm da transparncia, alcan-
ando a funo de maior participao nas atividades pblicas.
Visualizando resultados a lgica dos semforos
Adicionalmente ao objetivo de compreender cada um dos dezesseis indica-

dores que compem os quatro subndices, relevante a combinao dos resul-
tados. Assim, no basta dizer, por exemplo, que o Legislativo fiscalizador ou
cooperador. necessrio combinar os dados, destacando que cada subndice tem
independncia, e combinado aos demais gera uma leitura especfica sobre o
desempenho do parlamento. O ideal, nesse caso, que o Legislativo seja promo-
vedor, cooperador, fiscalizador e transparente. A combinao dessas quatro
aes promove a ideia de um alto desempenho. E visualizar tal situao com base
em um elemento grfico facilita a compreenso dos resultados. Assim, num
semforo como o indicado na Figura 13.1, teramos as duas luzes verdes acesas.
Figura 13.1 Visualizao do medidor geral de desempenho do Legislativo: o grande

semforo (indicador de desempenho)
O semforo com duas luzes verdes acesas significa que quatro pequenos
semforos com luz verde um para cada uma das funes do Legislativo se
acendero. Cada um dos subndices deve ser avaliado de maneira independente,
gerando uma determinada cor (resultado), de acordo com o pleno exerccio de
uma funo.
Figura 13.2 Visualizao do medidor de cada indicador de desempenho do Legislativo
Um parlamento que possua trs semforos verdes acende uma s luz verde
no grande semforo. Se apenas dois dos quatro semforos esto verdes, a luz do
grande ndice de desempenho amarela. Caso o no verde em cada subndice
seja triplo, ou seja, h trs resultados abaixo do esperado, acende-se uma luz ver-
melha. Nesse caso, se ele for apenas cooperador, reforar a tese de ineficincia
advinda da opinio pblica de um Legislativo subserviente aos interesses

do Poder Executivo e pouco transparente. Se ele for apenas fiscalizador estar
certamente em paralisia de produo legal. Se for puramente promovedor, as
crticas recairo sobre o Poder Executivo, e se for apenas transparente, estar
preocupado apenas com parcelas da opinio pblica. Por fim, a ausncia dos
quatro verdes pode indicar paralisia na administrao pblica, pois dificilmente
haver bom governo na ausncia de todas as aes, o que acenderia a segunda
luz vermelha.
No interior de cada subndice teremos mdias simples calculadas com base
nos quatro conjuntos de quatro indicadores sempre apresentados sob o for-
mato de porcentagem. Arbitrariamente, sugerimos o seguinte parmetro para as
luzes dos semforos: valores acima de 70% equivalem luz verde; valores entre
50% a 69,9% equivalem luz amarela e valores abaixo de 50% equivalem luz
vermelha.
Aferindo resultados o caso de So Paulo/SP (2011)
Todos os resultados apresentados aqui se referem ao ano de 2011 e sero tra-

tados de acordo com cada um dos dezesseis indicadores dos quatro subndices.
possvel notar que todos esses conjuntos de indicadores que compem os quatro
subndices de avaliao de desempenho do Legislativo so apresentados sob a
forma de percentuais.
1) A funo promovedora
1.1) ndice de projetos complexos de iniciativa

do Poder Legislativo aprovados
Temos um total de 138 projetos de impacto de origem no Legislativo que

tiveram algum desfecho em 2011 e 33 aprovados. Isso indica um ndice de 23,9%
de aprovao.
1.2) ndice de emendas aprovadas aos projetos

sancionados de origem no Poder Executivo
O total de projetos aprovados de origem no Poder Executivo foi 53 e aqueles

que tiveram algum tipo de emenda de origem legislativa foram quatro. Assim,
temos um ndice de 7,5% de impacto do Legislativo sobre temas do Executivo.
1.3) ndice de emendas ao oramento executadas, de origem

no Poder Legislativo, com base no total de apresentadas
Apesar de limitaes para que esse dado seja coletado, tivemos 6.119
emendas apresentadas por parlamentares e 1.037 executadas, chegando a 16,9%.
1.4) ndice de atividade das comisses permanentes
Segundo o calendrio da Cmara e o total de comisses permanentes, deve-

ramos ter 301 reunies, e tivemos 206. Assim sendo, o ndice de atividade foi de
68,4%.
Somados os quatro resultados e calculada a mdia simples, de acordo com os
parmetros destacados, temos: (23,9 + 7,5 + 16,9 + 68,4) 4 = 29,2. Isso repre-
senta dizer que, em relao expectativa de um Legislativo promovedor, o n-
dice atingiu 29,2%. O semforo, nesse caso, tem a luz vermelha acesa, de acordo
com a Figura 13.3.
Figura 13.3 Semforo da funo promovedora (ano 2011)
2) A funo cooperadora
2.1) ndice de aprovao dos projetos advindos do Poder Executivo
O Executivo apresentou 53 projetos ao Poder Legislativo e teve todos eles

aprovados. Assim, temos um ndice de 100% de aproveitamento.
2.2) ndice de aprovao de projetos do

Poder Executivo sem emendas apresentadas
Com base nos 53 projetos aprovados, seguimos o inverso do indicador da

funo anterior. Aqui temos 49 projetos sem emendas, ou seja, um ndice
de 92,5%.
2.3) ndice de pedidos de urgncia do Poder Executivo aprovados
O Executivo solicitou urgncia em 27 situaes e foi atendido em 22 delas, o

que representa um ndice de 81,5% de aproveitamento.
2.4) ndice de projetos aprovados abaixo da mdia de velocidade

de tramitao (mdia mvel dos ltimos trs anos)
Calculamos aqui a velocidade com base numa mdia mvel de trs anos.
Tivemos, entre os 53 projetos aprovados de origem do Executivo, 52 aprovados
em velocidade abaixo da mdia de tramitao no parlamento. Um ndice de 98%.
Somados os quatro resultados e calculada a mdia simples, de acordo com os
parmetros destacados, temos: (100 + 92,5 + 81,5 + 98) 4 = 93. Isso representa
dizer que, em relao expectativa de um Legislativo cooperador, o ndice atingiu
93%. O semforo, nesse caso, tem a luz verde acesa, de acordo com a Figura 13.4.
Figura 13.4 Semforo da funo cooperadora (ano de 2011)

3) A funo fiscalizadora
3.1) ndice de solicitaes de informao ao Executivo
Foram encontradas dificuldades para a consolidao desse indicador. De

acordo com os dados do parlamento, foram encaminhados 29 pedidos de infor-
mao ao Executivo (nmero muito aqum do esperado) e 28 deles foram aten-
didos. O resultado, nesse caso, de 96,6%.
3.2) ndice de convites a membros do Poder Executivo
No houve como medir a quantidade de convites atendidos, sendo possvel

destacar que oitenta solicitaes dessa natureza foram expedidas. Nesse caso,
deixaremos tal indicador de fora do clculo final, apontando para um grave pro-
blema de ausncia de dados em parlamentos, a despeito da aprovao da Lei de
Acesso Informao.
3.3) ndice de comisses parlamentares de inqurito (CPIs) instaladas

que versam sobre temtica de impacto sobre o Executivo
Esse foi o nico indicador da funo fiscalizadora para o qual foram encon-
trados dados integralmente confiveis. Tivemos catorze comisses de inqurito
instaladas no perodo e apenas duas versavam sobre temticas relacionadas ao
Poder Executivo. Assim, esse indicador atingiu 14,3%.
3.4) ndice de atendimento a pedidos de auditoria ao Tribunal

de Contas do Municpio sobre aplicao do oramento
Para a construo desse ndice os dados foram bastante deficientes. Obti-

vemos apenas o registro de cinco pedidos de auditoria para todo o trinio 2009-
2011, e sem uma clara identificao da data exata em que foram feitos. Assim,
tivemos mais uma lacuna em nosso trabalho.
Somados os dois resultados e calculada a mdia simples, de acordo com os
parmetros destacados, temos: (96,6 + 14,3) 2 = 55,5. Isso representa dizer que,
em relao expectativa de um Legislativo fiscalizador, o ndice atingiu 55,5%.
O semforo, nesse caso, tem a luz amarela acesa, de acordo com a Figura 13.5.
Figura 13.5 Semforo da funo fiscalizadora (ano de 2011)
4) A funo transparente
4.1) ndice de projetos aprovados pelo Legislativo

que tm origem na sociedade
Apesar da importncia desse dado num contexto de democracia participa-

tiva, no encontramos informaes. As hipteses, nesses casos, so duas: a) o
nmero zero ou b) desconhecido, pois a atual estrutura no permite acomodar
tal tipo de manifestao de forma sistematizada. O dado, dessa forma, no ser
computado.
4.2) ndice de audincias pblicas realizadas
Partimos de um pressuposto puramente arbitrrio de que o total de audin-

cias pblicas deveria atingir, pelo menos, dois teros do total de reunies ordi
nrias realizadas na casa em dadas comisses. Assim, foram realizadas 136
audincias pblicas e 206 reunies, sendo que dois teros desse valor equivalem
a 137,3 e faz esse ndice atingir 99,1%.
4.3) Volume de informaes disponibilizadas no site da instituio
O volume de informaes atende a um olhar sobre a evoluo nas informa-

es em relao ao ano anterior e atingiu ndices satisfatrios. As informaes
indicam que, em mdia, so disponibilizados entre 300 e 350 notcias por ms,
ou seja, entre 3.600 e 4.200 por ano. Na falta de informaes mais objetivas, cal-
cularemos o ndice com base nesses nmeros, reconhecendo suas deficincias.
Adotamos arbitrariamente um parmetro de dez notcias por dia como sendo o

adequado para essa atividade. Assim sendo, e sabendo que em 2011 houve
43semanas teis, teramos expectativa de 2.150 notcias e uma gerao efetiva de
3.600, o que faz que o indicador atinja o teto mximo de 100%.4
4.4) Eventos abertos ao pblico ou envolvendo o pblico geral
Adotamos como parmetro para avaliao, uma mdia de dez eventos sema-
nais abertos ao pblico como um valor adequado mais uma vez estabelecendo
critrio arbitrrio. Acreditamos que poderia ser adequado fazer algum tipo
de qualificao desses eventos. Nesse primeiro momento tivemos expectativa de
430 eventos e um total de 2.317, o que novamente coloca o indicador no limite
mximo de 100%.
Somados os trs resultados e calculada a mdia simples, de acordo com os
parmetros destacados, temos: (99,1 + 100 + 100) 3 = 99,7. Isso representa
dizer que, em relao expectativa de um Legislativo minimamente transpa-
rente, o ndice atingiu 99,7%. O semforo, nesse caso, tem a luz verde acesa, mas
devemos observar com ressaltas o resultado em razo da falta de informaes,
das arbitrariedades e da necessidade de reforarmos alguns indicadores. A Fi-
gura 13.6 ilustra a situao.
Figura 13.6 Semforo da funo transparente (ano de 2011)
4. Com relao a esse indicador parece importante que, com a entrada em vigor da Lei de Acesso
Informao, um bom critrio passa a estar baseado no percentual de requerimentos atendidos
no prazo legal sobre o total de solicitaes. Tambm importante destacar que existem bons
indicadores de avaliao de transparncia de informaes via web, como o indicador desenvol-
vido pela organizao Adote um Distrital, que acompanha o trabalho dos deputados distritais.
Esses dois indicadores poderiam ser utilizados.
Uma vez calculados os indicadores das quatro funes legislativas (subn-

dices), possvel visualizar o indicador legislativo consolidado no semforo.
Como cada uma dessas funes entendida como independente, no possvel
tirar uma mdia simples desses resultados. A leitura no pode ser feita de forma
matematicamente agregada; pelo contrrio, a combinao dos semforos gera
leituras diferentes. Assim, o grande semforo de 2011 est apresentado na
Figura 13.7.
Figura 13.7 Semforo legislativo consolidado (ano de 2011)
De maneira geral, pode-se observar, ento, que apesar das dificuldades na

obteno de alguns dados, o Legislativo paulistano, em 2011, exerceu fortemente
suas funes cooperadora e transparente, mas apresentou deficincias no exer-
ccio das funes promovedora e fiscalizadora. Assim, diante dessas combi
naes de alto desempenho de dois ndices possvel afirmar que o parlamento
paulistano est prximo da sociedade no que diz respeito sua capacidade de
desenvolver eventos e gerar notcias, e coopera bastante com o Poder Executivo
algo criticado pela opinio pblica. Tais crticas se tornam acentuadas e apa-
rentemente justificveis quando o parlamento demonstra dificuldade de legislar
em relao aos seus prprios temas e uma aparente incapacidade de fiscalizar.
Concluso
A despeito dos resultados colhidos para um ano, utilizado como exemplo, o

principal objetivo deste trabalho propor a criao de um indicador que tenha
como intuito maior medir o desempenho poltico do parlamento. O Legislativo
cumpre sua funo? Entendemos que se for promovedor, cooperador, fiscali-
zador e transparente, sim. Notamos, no entanto, que existem srias dificuldades

para coletarmos informaes consistentes em um dos maiores parlamentos bra-
sileiros, localizado na mais rica e populosa cidade do pas. O sucesso desse tipo
de trabalho, nesse caso, depende de uma cultura de oferta e armazenamento de
informaes que, esperamos, seja aprimorado com a instituio da Lei de Acesso
Informao. Ademais, reconhecemos a possibilidade de aperfeioamento do
indicador.
Ainda assim, a despeito das limitaes encontradas em qualquer ranking
dessa natureza, a aferio desse tipo de ndice tem como papel essencial apri-
morar a qualidade de nossa democracia e aproximar o cidado do poder pblico.
As pesquisas de opinio pblica mostram um afastamento mais acentuado dos
eleitores e crticas severas e por vezes descabidas em realo ao Legislativo. No
seria essa a oportunidade de dimensionarmos onde efetivamente os problemas
so mais visveis e promovermos um debate mais aprofundado com a sociedade?
No caso de So Paulo, para o ano de 2011, possvel afirmar que o maior pro-
blema est em algo bastante visto em nossa sociedade: o parlamento submisso
aos interesses do Executivo e pouco consegue produzir em torno de suas ideias.
Tal cenrio o transforma numa casa pouco fiscalizadora. A ausncia dessa
funo pode ser explicada como um pacto de cumplicidade explicado por
Dantas:
A segunda funo, de fiscalizar, facilmente abafada pelas trocas j descritas e

pela capacidade de atrao que o Poder Executivo exerce sobre os parlamentares
locais a despeito do tamanho da cidade. Assim, salvo momentos extremos
caracterizados por crises de governabilidade que costumam estar associadas a
crimes de corrupo, a relao entre Legislativo e Executivo costuma ser pac-
fica, e por que no dizer, passiva por parte do parlamento. (Dantas, 2012, p.69.)
A surpresa, a despeito das limitaes de nossa aferio, fica para o carter

transparente, algo pouco encontrado nos discursos crticos ao parlamento, mas
tal indicador merece acurada ateno e possveis alteraes em sua composio.
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WEINGAST, B. A Rational Choice Perspective on Congressional Norms. Ame-
rican Journal of Political Science, v.23, n.2, p.245-62, 1979.
Sobre os organizadores
WAGNER DE MELO ROMO doutor em Sociologia pela Universidade de

So Paulo e professor do Departamento de Cincia Poltica da Universidade
Estadual de Campinas e do Programa de Ps-Graduao em Cincias Sociais
da Universidade Estadual Paulista UNESP (campus Araraquara) e de Cincia
Poltica da Unicamp.
RAFAEL ALVES ORSI doutor em Geografia pela Universidade Estadual

Paulista UNESP e professor do Departamento de Antropologia, Poltica e
Filosofia e do Programa de Ps-Graduao em Cincias Sociais da Universidade
Estadual Paulista UNESP (campus Araraquara).
ANA CLUDIA FERNANDES TERENCE doutora em Engenharia de

Produo pela Universidade de So Paulo e professora do Departamento
de Administrao Pblica da Universidade Estadual Paulista UNESP (campus
Araraquara).
SOBRE O LIVRO
Formato: 16 x 23 cm
Mancha: 29,6 x 47,6 paicas
Tipologia: Horley Old Style 10,5/14
2014
EQUIPE DE REALIZAO
Coordenao Geral
Tulio Kawata

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Estudos em

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CIP Brasil. Catalogao na Fonte

Estudos em polticas pblicas [recurso eletrnico] : cidadania,

1. Controle social. 2. Polticas pblicas. 3. Livros eletrnicos.

14-17196 CDD: 361

Este livro publicado pelo Programa de Publicaes Digitais da Pr-Reitoria de

1. Sade e justia social:

2. Polticas pblicas de gnero e

3. Responsabilidade pblica dos intelectuais e

4. Estatuto da Juventude no Brasil:

Parte II Cidadania II: educao115

5. Polticas pblicas voltadas para o financiamento

6. Dificuldades para permanncia de

7. Poltica de educao nas prises paulistas:

A educao nas prises, os marcos normativos

Parte III Desenvolvimento e combate s

8. Consrcio Intermunicipal Grande ABC:

10. Jogos de poder e participao num dispositivo de

Parte IV Controle social e

11. O PAC e a gesto democrtica da cidade:

12. Avaliao da participao social no

13. Indicadores de desempenho para parlamentos municipais:

Sobre os organizadores 333

Aps duas dcadas e meia da promulgao da Constituio Federal de 1988

A coletnea divide-se em quatro partes: a primeira responde pelo ttulo

No captulo seguinte, Gabriela Honorato trata das Dificuldades para perma-

Jogos de poder e participao num dispositivo de desenvolvimento territo-

Wagner de Melo Romo

Ana Cludia Niedhardt Capella1

1. Doutora em Cincias Sociais Universidade Federal de So Carlos, instituio onde profes-

vimento de conhecimentos para a anlise de polticas pblicas foi largamente

as questes de cidadania, participao social e mecanismos de controle democr-

Camila Gonalves de Mario2

estrutura bsica. Porm, de acordo com o argumento de Norman Daniels (2008),

pelas crticas de Amartya Sen e Martha Nussbaum. Em seguida, apresenta-se a

A justia como equidade: seus princpios,

3. O monismo uma perspectiva terico-normativa a partir da qual as reflexes poltico-morais

Para Rawls, injusta toda a situao proveniente de arbitrariedades sociais

uma situao puramente hipottica []. A concepo da posio original

Tentando responder ao problema da estabilidade de uma sociedade bem

pblicas de justificao pertencentes s diferentes doutrinas abrangentes do

Busca-se alcanar um acordo razovel acerca dos princpios da justia. Esses

A justificao da concepo de justia dada por esses dois princpios arti-

ou menos, bem-sucedida na realizao de tais planos. A justificativa da lista re-

1) liberdades bsicas, como liberdades de pensamento e conscincia; liberdade

A discusso de Martha Nussbaum que apresentarei aqui est baseada em

completamente retirado e, para Rawls, questes como as reclamadas por Nuss-

O questionamento central de Sen (1992) a Rawls recai sobre o equalizandum

Como Nussbaum (2006), Sen considera insuficiente a recomendao de

Norman Daniels (2008), cujo esforo se concentra em pensar a sade como

menos um leque adequado ou suficiente de capacidades, sem especificar, entre-

as pessoas podem razoavelmente adotar um plano de vida se tiverem capacidade

Quanto ao fato de a mtrica dos bens primrios no considerar as variaes

A sade a partir da teoria da justia como equidade

O argumento de Daniels (1996, 2008) sobre a sade inicia-se com a questo:

zao funcional normal de um organismo tpico de determinada espcie; orga

Dessa forma, incluir instituies que garantam servios de sade entre as

diferentes sociedades, passando por questes ligadas ao modo como as instituies ou os

Relacionar desigualdades socioeconmicas com desigualdades em sade

1) os nveis de sade e bem-estar no so resultado direto de uma poltica

nuem a confiana no social e reduzem a participao em organizaes

Instituies justas importam