O nascimento do federalismo no Brasil

As Constituies brasileiras de 1891, 1937, 1946, 1967 e 1988 afirmaram a forma republicana do
Estado. No entanto, o desenvolvimento do processo histrico da estrutura poltica do Estado
brasileiro revela um processo cclico de centralizao do poder. A forma unitria do Estado
monrquico a gnese de uma tradio poltica centralizadora, que mitigou todas as iniciativas de
descentralizao.
Durante o perodo colonial o Brasil foi dividido administrativamente em capitanias, as quais foram
transformadas em provncias em 1821. Com a independncia, a Constituio de 1824 manteve as
mesmas divisas entre as provncias e no alterou os seus poderes. De fato, a Carta de 1824 previa
que os governos das Provncias seriam seriam presididos por pessoas nomeadas pelo
Imperador [x] e que todo cidado tinha o direito de intervir nos negcios da sua localidade, nas
Cmaras dos Distritos e no Conselho Geral da Provncia [xi]. As Cmaras dos Distritos tinham a
competncia de gerir a economia dos municpios.[xii] Por seu turno, os Conselhos Gerais das
Provncias tinham competncia para aprovar normas especficas para gerir os negcios da
Provncia.[xiii]
Em 1831, D. Pedro I abdica do trono, em meio ao movimento das elites agrrias regionais contra
o excessivo centralismo do monarca. A movimentao pela maior descentralizao e a criao de
um regime provincial continuou at que em 1834, por intermdio de Ato Adicional, foi aprovada a
Lei n. 16, de 12/8/1834, que emendou a Constituio do Imprio para criar uma Monarquia
representativa. Adaptando princpios federalistas, os Conselhos Gerais das Provncias foram
substitudas por Assembleias Legislativas[xiv]. Essa mudana aumentou a descentralizao do
Estado brasileiro, garantindo s Provncias funes executivas e legislativas. Alguns historiadores
chegaram a conceber, em face da evidente descentralizao aps 1834, o surgimento de
um Imprio Federado.[xv]
Com a Proclamao da Repblica em 1889, os movimentos contrrios poltica do governo
imperial foram definitivamente vitoriosos. O Governo Provisrio expediu o Decreto n 1, de
15/11/1889, instituindo a federao, transformando as antigas Provncias em Estados membros e
criando os Estados Unidos do Brazil.[xvi]
O Governo Provisrio obrigou nos arts. 6 e 7 do Decreto n. 1, de 1889, as antigas Provncias
transformadas em Estados membros a integrar a nova federao.[xvii]
Posteriormente, a Constituio de 1891 trouxe no art. 1 a Repblica Federativa como forma de
governo e a regra da unio perptua e indissolvel dos Estados membros[xviii]repartio
constitucional de competncias a tcnica de poderes enumerados e reservados. Os poderes dos
Estados membros em matria tributria[xx] foram fixados na Constituio, porm permitiu-se aos
entes no art. 65 exercer todo e qualquer poder, ou direito que lhes no for negado por clausula
expressa ou implicitamente contida nas clausulas expressas da Constituio[xxi]. A Carta de 1891
manteve a obrigao dos Estados membros de formarem a federao brasileira, independentemente
da vontade das populaes locais, e previu, no art. 6, a possibilidade de interveno da Unio nos
entes federados para garantir fora a manuteno da federao.[xxii] . A Carta tambm instituiu o
patrimnio de cada unidade federativa[xix] e adotou na
Nos anos 30, durante o perodo Vargas, observou-se a volta do centralismo, com a restrio da
autonomia administrativa e poltica dos Estados membros. O Decreto n. 19.398, de 11/11/1930,
dissolveu o Congresso Nacional, as Assembleias Legislativas Estaduais e as Cmaras Municipais,
[xxiii] cassou os mandatos de todos os Governadores e Prefeitos e nomeou interventores em cada
Estado membro. O Decreto tambm previu a competncia dos Interventores Estaduais para nomear
os Interventores nos municpios. Dos atos dos Interventores Estaduais s cabia recurso ao
Presidente da Repblica.[xxiv]
interessante observar que apesar de todo o centralismo, o Decreto n. 19.398 fez questo de
manter em vigor as Constituies e as Leis Estaduais, de reforar a autonomia financeira dos
Estados membros e de garantir que a nova constituio a ser elaborada manteria o sistema
federativo.[xxv]
Outorgada por Getlio Vargas, a Constituio de 1937 manteve no art. 21[xxvi]no fosse capaz de
arrecadar receita suficiente para manuteno dos seus servios, por trs anos consecutivos.[xxviii] a
competncia remanescente dos Estados membros e ampliou as hipteses de interveno da Unio
nos entes federados[xxvii]. Havia, tambm, um dispositivo que previa a transformao do Estado
membro em territrio da Unio se
A Constituio de 1946 devolveu formalmente a autonomia administrativa e poltica aos Estados
membros. Isso, no entanto, foi novamente afetado pelo Golpe Militar de 1964. A Constituio de
1967/1969 construiu um federalismo meramente nominal, pois a competncia da Unio era de tal
forma dilatada que pouco restava para os Estados federados.[xxix]
Sobre a Constituio de 1988, Jos Afonso da Silva escreve que a nova Carta buscou resgatar o
princpio federalista e estruturou um sistema de repartio de competncias que tentou refazer o
equilbrio das relaes entre o poder central e os poderes estaduais e municipais.[xxx]
No entanto, a par de resgatar o princpio federalista, a Constituio de 1988 centralizou na Unio a
maioria das competncias. Com efeito, o rol dos artigos 21 e 22 to extenso que deixa pouca
margem para os Estados membros.
Alm disso, o art. 25 previu que os Estados membros organizam-se e regem-se pelas Constituies
e leis que adotarem, observados os princpios da Constituio. Quanto a isso, a doutrina identifica
dois tipos de normas presentes nas Constituies Estaduais, as de reproduo obrigatria e as de
imitao.
As normas de reproduo obrigatria so aquelas cuja insero na Constituio Estadual
compulsria. Nesse caso, a tarefa do constituinte estadual limita-se a inserir aquelas normas no
ordenamento constitucional do Estado membro, por um processo de transplantao. J as normas de
imitao representam aquelas cujo contedo idntico s das regras constitucionais federais, mas
no h obrigatoriedade de sua reproduo nas Constituies dos Estados membros. Nesses casos a
adeso voluntria.
O problema reside no fato de que o conceito jurdico de norma de reproduo obrigatria
indeterminado e que a jurisprudncia acaba por determinar no caso concreto. Segundo o Supremo
Tribunal Federal (STF), os limites constitucionalmente estabelecidos para o poder constituinte
estadual determinam que um ncleo central da Constituio Federal seja obrigatoriamente
reproduzido na Constituio do Estado membro. [xxxi] [xxxii] O voto do Ministro Seplveda
Pertence, no julgamento da Reclamao n. 370-1/MT, resumiu bem esse problema, verbis:
59. No Brasil, a escalada centralista iniciada com a Constituio de 34, acentua-se nas posteriores,
ainda quando se faa completa abstrao das fases de paroxismo unitarista dos regimes autoritrios
de 37 e 67/69, para s levar em conta os textos democratizantes de 46 e 88.
60. Essa tendncia progressiva de centralizao se revela em duas dimenses bsicas, paralelas, mas
de sentido coincidente: no apenas na multiplicao dos temas reservados a legislao federal, mas
tambm na crescente substituio da imposio, ao respeito dos ordenamentos locais de princpios
gerais de contedo elstico, pela antecipao, no prprio texto da Constituio Federal, do trato
normativo, denso e minudente, de matrias antes deixadas, em linha de principio, a organizao
autnoma do Estado-membro.
61. Nessa linha constante de substituio do mecanismo clssico - que restringia os preceitos
substanciais da "constituio total" ao enunciado de princpios gerais limitativos da autonomia
estadual -, pela tcnica contempornea que, antecipadamente, subtrai, da esfera de auto-
organizao estadual, setores cada vez mais amplos de temas substancialmente locais, que o
contribuinte federal direta e densamente regula que se situa a fonte da multiplificao, nos
documentos constitucionais do Estado-membro, de preceitos de simples reproduo de formas
federais de recepo compulsria pelas unidades federadas.[xxxiii]