DEMOCRACIA, ARENAS DECISRIAS E
POLTICA ECONMICA NO GOVERNO LULA
Maria Rita Loureiro
Fbio Pereira dos Santos
Alexandre de vila Gomide
Introduo
As escolhas polticas que levaram as novas de-
mocracias a se inserirem na economia global tm
trazido exigncias paradoxais para seus governos.
De um lado, o modelo de integrao internacional
impe a necessidade de gerar confiana e credibi-
lidade para os mercados financeiros com relao
capacidade de solvncia governamental, e, portan-
to, restries fiscais. De outro lado, a democratiza-
o e a maior liberdade de expresso das demandas
populares por polticas redistributivas empurram
os governantes em outra direo. Dessa forma, a
dinmica democrtica nesses pases faz com que
os governos, ao definirem seus rumos, levem em
conta no apenas as exigncias do mercado, mas
tambm as demandas mais amplas da sociedade
Artigo recebido em maro/2010
Aprovado em fevereiro/2011
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(crescimento, expanso do emprego, distribuio
de renda), fundamentais para sua legitimao po-
ltica (Przeworski, 1995; Sola, 2004).
O objetivo deste texto discutir os impactos na
agenda macroeconmica, particularmente na rea
fiscal, deste processo duplo de transformaes que
desafiam os governos das chamadas democracias
de mercado emergente (Whitehead, 2002). A es-
colha da temtica fiscal merece esclarecimento. De
modo geral, ela costuma ser foco privilegiado por
economistas ortodoxos e polticos conservadores.
Desde as crises dos anos de 1970-1980, analistas
atacavam as polticas keynesianas e os gastos com
programas sociais do Welfare State com a retrica
de que o dficit pblico era o resultado de gastanas
irresponsveis dos governos, exprimindo a falta de
compromisso moral em face das geraes futuras
(Buchanan, Rowley e Tollison, 1987).
Questionando tais pressupostos ideolgicos, a
presente anlise distancia-se da viso conservadora
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e leva em conta vrias pesquisas empricas que reve-
laram o fracasso das polticas ortodoxas destinadas
a zerar o dficit pblico. Tanto nos Estados Unidos
como nos pases europeus foram grandes as difi-
culdades polticas para reduzir os dficits pblicos
na situao de recesso econmica e de desempre-
go que caracterizou os anos de 1980. Os estudos
mostraram que a maioria dos pases s conseguiu
equilibrar seus problemas fiscais quando ocorreram
novos ciclos de expanso econmica. Provavel-
mente, foi esse quadro de dificuldades econmicas
e polticas que levou os mentores da comunidade
econmica europeia, no tratado de Maastricht,
a estabelecer um teto de 3% do PIB para o dfi-
cit nominal, abandonando a meta do dficit zero
(Schich, 1993; Brady e Volden, 1998; Briffault,
1996; Evans, 1997). Em tempos mais recentes, a
crise financeira global desencadeada em 2008 tem
ajudado a reforar as crticas ao conservadorismo
econmico e poltico.
O presente texto se distingue ainda das anlises
convencionais porque procura enfatizar a questo
fiscal pelo prisma poltico e, mais particularmente,
a partir das possibilidades trazidas pela democra-
cia. A literatura produzida na economia, especial-
mente na rea de finanas pblicas, muitas vezes
supe que a lgica democrtica traz obstculos ou
constrangimentos racionalidade econmica e
s iniciativas de ajuste fiscal.1 Ao contrrio, argu-
mentamos que a democracia permite melhorar a
qualidade das polticas pblicas (tornando-as mais
representativas e prximas s demandas sociais) e
aumentando, assim, a probabilidade da eficcia de
sua implementao.
Recorrendo-se prpria histria brasileira
das ltimas dcadas, pode-se relembrar que foi
sob o regime democrtico que se alcanou o or-
denamento das contas pblicas legadas em pro-
funda desordem pela ditadura militar. As eleies
regulares, o sistema de poder descentralizado pelo
federalismo e pelo multipartidarismo no tm
sido obstculos para o desenvolvimento de um
processo gradual de mudanas na rea fiscal. Inde-
pendentemente de julgamentos de valor acerca do
contedo destas polticas, destaca-se aqui que os
processos democrticos no tm sido empecilhos
efetivao de mudanas considerveis nesta rea argumento desenvolvido por essa literatura (e que
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no pas. Em outras palavras, o poder compartilha-
do no tem sido obstculo governabilidade, como
a literatura convencional sustenta. Novas aborda-
gens tericas tm permitido explicar que polticas
pblicas formuladas de forma negociada com os
atores polticos relevantes e implementadas gra-
dualmente tm mais chances de sucesso do que as
decididas de forma intempestiva em arenas restritas
e insuladas do restante do sistema poltico e das de-
mandas da sociedade.
Diferentemente de concepes (formuladas
com frequncia em bases apenas dedutivas) que
veem nessa situao de desconcentrao de po-
der uma limitao governabilidade e propem
arranjos decisrios de tipo majoritrios ou mais
centrpetos, pesquisas empricas mais recentes tm
mostrado situaes inversas. A partir de estudos
quantitativos, Lipjhart (1999) mostrou que o sis-
tema poltico mais consociativo (em que o poder
est menos concentrado) no s mais represen-
tativo em sociedades heterogneas, mas tambm
no tem sido obstculo gesto macroeconmica,
em especial ao controle da inflao. Outros au-
tores, como Stark e Brustz (1998), ao examina-
rem as bases institucionais da coerncia (ou sus-
tentabilidade temporal) das polticas econmicas
adotadas em pases do Leste Europeu no ps-so-
cialismo, indicam que a capacidade de elaborar e
implementar programas de reforma mais eficazes
aumentada quando o Poder Executivo menos
concentrado, ou seja, quando mais constrangido
a prestar contas de suas decises s diversas foras
polticas no parlamento e na sociedade organiza-
da. E, portanto, tem sua responsabilidade poltica
(acccountability) mais estendida. Tendo que deba-
ter e negociar suas propostas com outros atores,
os decisores aumentam a compreenso dos proble-
mas, ampliam a capacidade de obter informaes,
corrigindo erros de clculo que, na ausncia desse
processo, s apareceriam no momento da imple-
mentao, e, portanto, com menor possibilidade
de correo. Isto encoraja, ainda, os formuladores
a pensar vrios passos frente nos jogos estrat-
gicos das polticas pblicas, alm de comprome-
ter e responsabilizar mais atores polticos com os
resultados dos programas adotados. Em suma, o
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 Democracia, arenas decisrias e poltica fiscal no governo Lula 65

endossamos aqui) que a democracia pode fun-
cionar como uma oportunidade e no um obs-
tculo gesto macroeconmica adequada (em
outras palavras, como enabling e no como dese-
nabling constraints).
Com relao questo fiscal no Brasil, cabe
lembrar que ela tem estado em nossa agenda p-
blica h quase trs dcadas, mas com objetivos
cambiantes. Nos anos de 1980-1990, ela estava
focada nas reformas institucionais destinadas ao
ordenamento das contas pblicas, de modo geral
bem-sucedidas, como a unificao dos oramen-
tos, a criao da Secretaria do Tesouro Nacional, a
estabilizao monetria, a reestruturao do siste-
ma bancrio pblico e privado. A partir de 1999,
concentrou-se na poltica de gerao de supervits
primrios que tem servido de garantia de solvncia
para o mercado, tambm consolidando, com a Lei
de Responsabilidade Fiscal, medidas mais severas de
controle dos gastos e do endividamento pblico,
particularmente para os governos subnacionais.
No primeiro governo Lula, sob o comando do
ministro da Fazenda Antnio Palocci, a poltica
macroeconmica caracterizou-se pela continuidade
em relao orientao predominante no governo
Fernando Henrique Cardoso, e a poltica fiscal, em
particular, foi marcada pela intensificao do n-
vel do supervit primrio e ainda por propostas de
dficit nominal zero. Todavia, o segundo governo
apresentou mudanas, com o lanamento do pro-
grama de acelerao do crescimento (PAC), a ex-
panso do sistema de crdito consignado para bens
de consumo, a ampliao dos programas de trans-
ferncia de renda, a concesso de aumentos reais
para o salrio mnimo, alm de novas contrataes
e aumentos salariais para o funcionalismo pblico.
Tais mudanas indicam que a poltica fiscal deixou
de ser apenas um instrumento de garantia de sol-
vncia para os credores (credibilidade financeira) e
adquiriu tambm o papel de instrumento de po-
ltica de crescimento econmico e de melhoria da
distribuio de renda.
Como tais mudanas da poltica fiscal ocorre-
ram e como elas podem ser entendidas na dinmica
da democracia brasileira? Em outras palavras, o que
possibilitou o adensamento da agenda fiscal no go-
verno Lula, permitindo que ela passasse tambm a
responder s demandas por crescimento econmico
e transferncia de renda?
Em primeiro lugar, cabe destacar o timing des-
sas mudanas. Elas ocorreram predominantemente
a partir do segundo mandato, quando o governo j
havia conseguido provar aos investidores que iria
cumprir as promessas efetuadas durante a campa-
nha de 2002 na Carta ao Povo Brasileiro.Alm
disso, o novo clima internacional que, mesmo
antes da ecloso da crise financeira de 2008, j
apresentava indcios de questionamento da agenda
liberal e de seus impactos nos pases em desenvol-
vimento repercutiu fortemente no Brasil.2 E foi
reforado com a divulgao de informaes econ-
micas do pas no final de 2006, indicando nveis
bastante baixos de crescimento econmico.. Por
fim, a substituio da equipe econmica por outra
mais distante da ortodoxia que prevaleceu no Mi-
nistrio da Fazenda no primeiro mandato tambm
fator relevante na flexibilizao da agenda fiscal
do segundo governo Lula.
Com relao forma ou estilo decisrio na
rea fiscal, possvel afirmar que tambm hou-
ve mudanas no segundo governo Lula, e essas se
processaram no padro tpico de nosso presiden-
cialismo de coalizo (Abranches, 1988). Exigindo
negociao constante entre os atores polticos com
poder de veto, essa modalidade de sistema poltico
acaba levando segmentao da burocracia: de um
lado, ncleos decisrios insulados que garantem a
realizao do programa de governo, especialmente
as polticas econmicas;3 de outro, arenas abertas
presso e negociao de diferentes atores polti-
cos. Pode-se mesmo definir essa segmentao como
procedimento quase tpico de nossa democracia
presidencialista, na medida em que foi praticada,
tanto no quadro institucional de 1946-1964, no se-
gundo governo Vargas e no governo JK (DArajo,
1982; Geddes, 1994) como no marco ps-1988
nos mandatos de Fernando Henrique Cardoso
(Loureiro e Abrucio, 1999).
No caso do segundo governo Lula, essa seg-
mentao manifestou-se na impermeabilidade da
poltica monetria do Banco Central s presses do
sistema poltico mais amplo e, de outro lado, na
abertura para negociaes na poltica fiscal. Alm
do Ministrio da Fazenda, outras agncias governa-

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mentais (como Casa Civil, BNDES etc.) passaram
a fazer parte das arenas decisrias, o que permitiu
a ampliao do contedo da poltica. Em outras
palavras, o adensamento da poltica fiscal, desdo-
brando-se para alm do objetivo de gerar credibi-
lidade para o mercado financeiro e incluindo tam-
bm crescimento do emprego, da renda, do crdito
etc. foi possvel pela ampliao da arena decisria e
pela adoo de estilo mais negociado de tomada de
deciso.
Todavia nunca demais frisar que a tendncia
de mudana da agenda fiscal chega at o limite em
que no ameace os interesses da coalizo poltica
dominante no pas, centrada no capital financeiro
e em grupos rentistas (o chamado poder de fogo
do mercado). Politicamente, essa coalizo tem se
expressado na ao dos dirigentes do Banco Cen-
tral, respaldada pelo mainstream dominante na co-
munidade epistmica (organismos internacionais,
universidades norte-americanas e nacionais, empre-
sas de consultoria etc.) e difundida constantemente
na mdia.4 Do ponto de vista econmico a coalizo
sustenta-se na dependncia estrutural do Estado em
relao ao setor financeiro para a rolagem da dvida
pblica interna, j que parte significativa da d-
vida mobiliria federal composta por ttulos de
curto prazo baseados na taxa Selic, detidos majorita-
riamente pelas instituies financeiras. Na composi-
o desses interesses incluem-se at mesmo fundos
de penso de importantes segmentos sindicalizados
da classe trabalhadora brasileira, como os bancrios
e os petroleiros, que so base de sustentao do pr-
prio Partido dos Trabalhadores.
pertinente relembrar, para reforo deste ar-
gumento, a literatura que discute os momentos de
autonomia do Estado em relao aos capitais priva-
dos. Ela aponta as tenses existentes entre as polti-
cas sociais, redistributivas, e aquelas voltadas a ga-
rantir condies seguras de acumulao de capital,
especialmente na arena financeira (Skocpol, 1985).
Como argumentou Przeworski (1995), em situa-
es em que o capital internacionalmente mvel
a teoria da dependncia estrutural do Estado ao ca-
pital pode ser aplicada. A atual dependncia estru-
tural do Estado brasileiro ao setor financeiro inter-
nacionalizado resultado das escolhas efetuadas no
passado e reafirmadas no presente. Dessas escolhas
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decorrem as exigncias paradoxais entre acumula-
o financeira e legitimao poltica, configurando
situao em que as polticas destinadas a atender
demandas sociais devem se submeter necessida-
de de garantir a solvncia governamental. Assim, as
polticas sociais e de desenvolvimento econmico
s avanam at o limite em que no contrariam a
credibilidade exigida pelo mercado financeiro. A
despeito desse limite, eles no deixam de fazer dife-
rena na configurao poltica e econmica do pas
na ltima dcada.
O texto a seguir est assim organizado. Ini-
cialmente h uma breve descrio da trajetria da
agenda fiscal no Brasil ao longo das trs ltimas d-
cadas, destacando seus pontos principais de infle-
xo gerados pelas crises externas e dinmicas polti-
cas internas. Em seguida, comparam-se as agendas
macroeconmicas do PT antes e durante a expe-
rincia frente do governo federal, destacando-se
o perodo Palocci, em que h a continuidade do
receiturio liberal e mesmo tentativas de aprofun-
d-lo, com a proposta de dficit nominal zero. Na
terceira parte, examina-se como o segundo governo
Lula opera a dupla face da poltica fiscal e concilia
suas ambivalncias. As consideraes finais procu-
ram sistematizar os argumentos.
A trajetria da agenda fiscal no Brasil
Do descalabro da ditadura ao ordenamento
das contas
Durante o regime militar, o poder do Congres-
so Nacional de legislar sobre questes de financia-
mento pblico foi transferido para um rgo da
burocracia governamental, o Conselho Monet-
rio Nacional (CMN). Este tinha total poder para
administrar a dvida mobiliria sem que as opera-
es transitassem pelo Oramento Geral da Unio
(OGU). Em consequncia do descrdito do OGU,
que no tinha capacidade para impor limites e res-
tries poltica fiscal, surgiram oramentos para-
lelos que eram submetidos apenas ao Executivo,
como, por exemplo, o oramento monetrio. Na
verdade, durante as dcadas do governo militar, as
finanas do setor pblico brasileiro eram norteadas
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por uma grande multiplicidade oramentria. Alm
do OGU, havia o oramento monetrio, a conta da
dvida e ainda o oramento das empresas estatais.5
O oramento monetrio funcionava como
uma ferramenta de controle do passivo monetrio
e no monetrio que era utilizado para a poltica
cambial, para autorizar subsdios e linhas de crdito
a diferentes setores de atividade econmica e ou-
tros programas. Cada oramento era aprovado por
uma autoridade pblica diferente e em momentos
tambm diferentes, o que causava total desarticu-
lao entre as polticas econmicas implementadas
pelo governo. O oramento monetrio era um ar-
tifcio jurdico/contbil que funcionava como uma
espcie de ralo por onde vazavam os recursos do
Tesouro, em aes como crdito agricultura e s
exportaes e na poltica de preos mnimos agrco- processo ficou conhecido como o giro da dvida
las (OCDE-Brasil, 2001).
Alm disso, havia a estratgia, adotada pelos
governos de utilizao das autoridades monet-
rias como bancos de fomento do desenvolvimento
econmico, como forma de viabilizar a poltica de
crescimento com endividamento. Grandes volu-
mes de recursos eram levantados sem elevar a carga
tributria, ou seja, sem desestabilizar politicamente
o regime militar vigente. A contrapartida era sem-
pre a expanso monetria ou elevao da dvida
mobiliria (Idem).
Na verdade, do ponto de vista monetrio,
alm do Banco Central (Bacen), tambm o Banco
do Brasil (BB) operava na rea, disputando e ga-
nhando poder em relao ao Bacen. Quando este
foi criado em 1964, o BB, que at ento exercia
funes de autoridade monetria, era uma agncia
extremamente forte na estrutura de poder do pas.
Tal poder permitiu-lhe reter parcela considervel
de atribuies de poltica econmica, gerando as-
sim uma situao esdrxula de duas autoridades
monetrias em concorrncia e, consequentemen-
te, de ausncia de controle efetivo da poltica mo-
netria. O BB passou a ser o titular da chamada
conta-movimento, instituda para processar o
nivelamento das reservas com o Bacen. Tratava-
-se de um passivo do BB em relao ao Bacen,
inventado para suprir sua falta de infraestrutura
administrativa e tcnica no perodo inicial de ati-
vidades. Embora criada para ser um expediente
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provisrio a vigorar apenas no momento de tran-
sio institucional, essa conta acabou sendo per-
petuada por facilitar a liberao de emprstimos
e financiamentos sem que estes constassem do
oramento do governo. Em outras palavras, a con-
ta-movimento permitia ao BB sacar sem limites
contra o Tesouro, inviabilizando qualquer contro-
le fiscal. Alm disso, na ausncia de uma Secreta-
ria do Tesouro, o governo no tinha meios de sa-
ber, de fato, como andavam suas contas (Gouvea,
1994; OCDE-Brasil, 2001).
Como se no bastasse, havia a conta da d-
vida que, a partir do incio da dcada de 1970,
funcionou de forma autnoma e garantiu a cober-
tura dos juros e amortizaes (servio da dvida)
sempre por meio da emisso de novos ttulos. Esse
interna. A dvida crescia em funo de diversos
fatores, do seu prprio servio e do financiamento
de gastos extra-oramentrios, nunca se sabendo,
ao certo, o quanto era devido a cada fator (OC-
DE-Brasil, 2001).
Esta era a situao da rea fiscal at a crise
que atinge as economias capitalistas nos anos de
1970/1980, desencadeada por vrios fatores, entre
eles o choque dos preos do petrleo que repercu-
te nos pases perifricos, como o Brasil, sob a for-
ma de uma grave crise de dvida externa. Como se
sabe, essa crise levou ao esgotamento do modelo de
desenvolvimento econmico fundado no endivida-
mento externo crescente (Bresser-Pereira, Maravall
e Przeworski, 1993). A situao das finanas pbli-
cas no Brasil agravou-se ainda mais, gerando outro
srio problema fiscal: o do aval da Unio a qualquer
emprstimo externo efetuado pelos estados, muni-
cpios e empresas estatais, honrados pelo BB atravs
do Oramento Monetrio. Tambm os aportes de
recursos aos bancos estaduais passaram a ser supri-
dos por esta Conta-movimento do Banco do Brasil
(OCDE-Brasil, 2001).6 Embora tenham ocorrido,
sob presso dos organismos internacionais, tentati-
vas de ordenamento das finanas pblicas ainda sob
o governo militar, elas no surtiram efeito (Gou-
veia, 1994).
Portanto, foi tal quadro catico no qual era
impossvel qualquer controle eficaz sobre o ora-
mento pblico, a poltica monetria e o endivida-
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 68 REVISTA BRASILEIRA DE CINCIAS SOCIAIS - VOL. 26 N 76
mento do governo e das estatais que a ditadura
e a gesto tecnocrtica da economia legaram ao
pas. Se fatores macroestruturais de ordem econ-
mica e situaes da conjuntura internacional ti-
veram impactos na gerao deste quadro, no se
pode deixar de enfatizar que a desorganizao das
finanas pblicas brasileiras foi profundamente
acentuada pelo carter autoritrio do governo, dado
que no havia controle pblico democrtico das
decises altamente insuladas tomadas pela tecno-
cracia econmica.
Medidas de ordenamento das finanas gover-
namentais, tais como a unificao dos oramentos,
a criao de rgos de controle das contas pblicas
como a Secretaria do Tesouro Nacional (STN) e
regras mais rigorosas sobre endividamento pblico
s ocorreram aps a redemocratizao, na segunda
metade dos anos de 1980 e ao longo da dcada se-
guinte. A consolidao dessas medidas, bem como
a centralizao da autoridade monetria no Banco
Central s se efetivaram aps a implementao do
Plano Real, a partir de 1994, e com a adoo de
reformas econmicas voltadas estabilizao mo-
netria. Na verdade, para melhor compreender a
trajetria da agenda fiscal no Brasil, necessrio
situ-la dentro da prpria trajetria da agenda neo-
liberal no pas.
A adoo da agenda neoliberal
Como se sabe, a abertura comercial trazida
pelo governo Collor, em 1990, desencadeia o pro-
cesso gradual de rompimento com o modelo de
substituio de importaes, predominante no
Brasil no perodo do nacional-desenvolvimentismo
(iniciado com Vargas e consolidado nos governos
militares). Este modelo foi gradualmente desmon-
tado pelas polticas econmicas dos anos de 1990,
especialmente no governo FHC: abertura financei-
ra, eliminao dos monoplios estatais nos setores
de petrleo, energia e telecomunicaes, privati-
zaes de numerosas empresas e bancos pblicos.
Alm do processo de estabilizao monetria, com
o Plano Real, necessrio destacar tambm outras
mudanas menos conhecidas, mas igualmente sig-
nificativas ocorridas ao longo destes anos. Elas en-
volvem a informatizao das contas pblicas e seu
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maior ordenamento e transparncia, a renegociao
das dvidas dos governos subnacionais com a lei
9.496 de 1997, a efetivao dos programas de rees-
truturao dos bancos pblicos e privados (Proer e
Proes) e ainda a criao de sistemas mais slidos de
proteo e fiscalizao bancria (Sola e Kugelmas,
2002; Marques, 2005).
Esta experincia trouxe uma nova cultura pol-
tica para o pas, na qual a estabilizao monetria se
tornou o maior objetivo da poltica macroeconmi-
ca desde ento. Como se sabe, a convivncia com
altas taxas de inflao, que caracterizou boa parte
da histria econmica brasileira na segunda metade
do sculo passado, gerou impactos perversos para
as finanas pblicas e para parcelas da sociedade
(Sola e Kugelmas, 2002), com perdas para as cama-
das de mais baixa renda sem contas bancrias e sem
acesso correo monetria de seus salrios. Para os
governos, a crnica hiperinflao significava que o
oramento era uma pea de fico, como se cos-
tumava dizer, pois impossibilitava o planejamento
de receitas e gastos e qualquer tipo de transparncia
e controle das contas pblicas.
Todavia, se a poltica econmica do primeiro
governo FHC foi bem-sucedida no tocante es-
tabilidade de preos, ela se mostrou insustentvel
devido acumulao contnua de passivos pblicos
e externos. Embora o Plano Real tivesse colocado
o ajuste fiscal como seu eixo fundamental e iden-
tificado o desequilbrio das contas pblicas como
a causa fundamental da alta inflao, no houve
ajuste fiscal prvio ou simultneo estabilizao.
Ela s veio a se consolidar aps a crise de 1999, por
imposio do FMI. Diante da vulnerabilidade, ma-
nifestada de forma dramtica com a crise externa
de 1998 que levou desvalorizao do Real em ja-
neiro de 1999 e que explicitou os limites da poltica
econmica adotada at ento, o segundo mandato
de FHC teve que produzir mudanas. Como so
bem conhecidas, tais mudanas apoiaram-se no tri-
p: 1) adoo do regime de metas de inflao; b)
cmbio flutuante; e c) ajuste fiscal voltado para a
gerao de supervits primrios estes necessrios
garantia de confiana dos credores na solvncia do
governo, devido ao aumento da despesa com juros,
desencadeado pela instabilidade financeira (Olivei-
ra e Turolla, 2003).
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 Democracia, arenas decisrias e poltica fiscal no governo Lula 69
A agenda fiscal no governo Lula
Os documentos programticos do Partido dos
Trabalhadores apresentados antes da campanha de
2002 eram relativamente vagos sobre o regime de po-
ltica fiscal a ser adotado em caso de vitria eleito-
ral. Ainda assim, possvel perceber que as crticas
poltica adotada por FHC deslocavam-se de uma
rejeio completa ao arrocho fiscal para a preo-
cupao crescente com a viabilidade das medidas
a serem implementadas em um eventual governo
de Lula. O elevado endividamento pblico, seu
perfil de curto prazo e os gastos com juros eram
entendidos como restries fundamentais a serem
consideradas em uma possvel reorientao da pol-
tica fiscal em direo a um modelo redistributivo e
indutor do crescimento.7
Enfatizando a perspectiva de mudana, os pro-
gramas do PT faziam menes genricas necessi-
dade de aumentar os gastos pblicos em polticas
de habitao, saneamento e infraestrutura e, ainda,
elevar o investimento das estatais, especialmente nas
reas de energia. Mesmo rejeitando a simples volta
ao modelo nacional desenvolvimentista, eles propu-
nham retomar algumas estratgias para reativar o
papel do Estado na economia (agora como indutor
e coordenador) com o objetivo de alcanar o pleno
emprego e universalizar as polticas sociais. nfase
especial era tambm atribuda aos bancos pblicos
federais no que concerne ao investimento, expan-
so do crdito e formao de poupana obrigatria, maiores e continuados supervits primrios (4,25%
como FGTS (Fundo de Garantia de tempo de Ser-
vio) e FAT(Fundo de Amparo ao Trabalhador).
Entre os documentos formulados durante a
campanha, o mais importante foi a Carta ao Povo
Brasileiro, que representou o compromisso explci-
to do ento candidato Lula com o supervit prim-
rio, garantindo uma taxa estvel de endividamento
ante o PIB. Esse compromisso, de fato incorporado
posteriormente no programa de governo, foi fun-
damental para acalmar os credores e o mercado
financeiro, na medida em que se intensificavam,
na competio eleitoral, o medo e as expectativas
negativas sobre o que ocorreria em um governo do
PT. Ele foi decisivo para a vitria de Lula.
No entrando na controvrsia relativa con-
tinuidade ou ruptura do governo Lula em relao
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s polticas defendidas na campanha, relevante
enfatizar outro ponto: se a continuidade da pol-
tica econmica de Lula com relao do segundo
mandato de FHC pode ser interpretada como um
desfecho possvel ou mesmo previsvel da traje-
tria programtica do PT, o que causa surpresa,
entretanto, o fato de que o primeiro mandato
de Lula tenha sido uma radicalizao da poltica
fiscal de FHC.
A proposta de radicalizao da ortodoxia fiscal
Em abril de 2003, o Ministrio da Fazenda
lana o documento intitulado Poltica econmi-
ca e reformas estruturais, apresentando a opo da
agenda econmica daquele momento: equilbrio
fiscal, focalizao das polticas sociais e reformas
estruturais (como a reforma da Previdncia Social).
No que se refere poltica fiscal, o documen-
to afirma que foram os graves desequilbrios das
ltimas dcadas geradores de inflao e aumentos
da relao dvida lquida/PIB. Esse indicador da
solvncia do setor pblico que chegou a 56% em
2002 acarretou o aumento da desconfiana na ca-
pacidade do governo em honrar seus compromissos
futuros, levando aos maiores prmios de risco dos
ttulos da dvida pblica e ao aumento da taxa de
juros. Por isso, o primeiro compromisso da poltica
econmica do governo foi resolver o problema fis-
cal. Assim, adotaram-se medidas para produo de
do PIB), necessrios para assegurar a reduo gra-
dativa da relao dvida/PIB. Peso maior foi dado
ao ajuste fiscal sob o pressuposto de que ele con-
dicionaria as principais variveis macroeconmicas,
como a taxa de inflao, as taxa de juros e a taxa
de cmbio. A conduo de parte desse receiturio
permitiu o recuo da taxa de inflao, que tinha che-
gado a 12,5% em 2002, e a diminuio da taxa de
juros, que estava no patamar de 27% no comeo
de 2003 (ou seja, em 16% em termos reais).
Complementando essa agenda, o Ministrio
da Fazenda divulga, no final de 2004, outro docu-
mento, intitulado Reformas microeconmicas e
crescimento de longo prazo, que expressa o enten-
dimento de que a poltica macro deveria ser com-
pletada pelas reformas microeconmicas. Estas en-
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 70 REVISTA BRASILEIRA DE CINCIAS SOCIAIS - VOL. 26 N 76
fatizam a importncia das condies institucionais
para o adequado funcionamento do mercado, a
melhoria do ambiente de negcios, alm das refor-
mas trabalhistas e regulatrias. No que concerne ao
ambiente de negcios, destacam-se as medidas de
ampliao dos mecanismos para o financiamento
da infraestrutura, como a lei das parcerias pblico-
-privadas, aprovada pelo Congresso Nacional.
Ademais, em 2005, desenvolveu-se dentro
do governo a proposta de zerar o dficit nominal
num curto horizonte de tempo (em torno de cin-
co anos), como forma de acelerar a diminuio da
relao dvida/PIB. A implantao de tal proposta,
no entanto, exigiria medidas consideradas peno-
sas, no curto e mdio prazo. Muitas delas por meio
de emenda constitucional, como forma de amarrar
as mos do governo (ou de sinalizar o credible com-
mitment), blindando-o de mudanas polticas, e
evitar o chamado stop and go da poltica fiscal.
O programa do dficit nominal zero propunha
as seguintes medidas: elevao da meta de super-
vit primrio para 5% do PIB; desvinculao das
receitas da Unio (em sade e educao principal-
mente) dos atuais 20% para 35% do oramento;
congelamento real do custeio da mquina pblica,
principalmente de salrios e contrataes (choque
de gesto); e uma nova rodada de reforma previ-
denciria, para diminuio do chamado dficit
previdencirio, via desvinculao dos benefcios ao
salrio mnimo e da reviso para cima da idade li-
mite para a aposentadoria. Em suma, essa proposta,
claramente marcada pelo aprofundamento da or-
todoxia neoliberal, projetava a possibilidade de o
Brasil crescer 5% apenas em 2017.
O incio da discusso pblica da proposta,
ocorreu junto com a crise poltica de 2005, conhe-
cida na mdia como mensalo. Essa crise, como
se sabe, provocou a troca do comando da Casa Ci-
vil da Presidncia da Repblica. A ministra Dilma
Rousseff, que ento assumiu a Casa Civil, passou
a participar tambm das decises em matria eco-
nmica. Com relao ideia de dficit zero, a nova
ministra, em entrevista imprensa, imediatamen-
te a desclassificou, definindo-a de rudimentar e,
portanto, retirando-a da agenda econmica. A rup-
tura com essa proposta de radicalizao da poltica
fiscal, por sua vez, foi reforada com a substituio
11041-rBCS76_af4.indd 70
de Palocci por Guido Mantega frente do Minist-
rio da Fazenda.8 Em outubro de 2006, no contexto
da reeleio do presidente Lula, o ento ministro
das Relaes Institucionais chegou a afirmar que a
era Palocci (que marcou os trs primeiros anos do
governo Lula) havia acabado. O fim da era Paloc-
ci representou no apenas a inflexo da poltica fis-
cal, mas igualmente a ampliao da arena decisria,
como se indicar a seguir.
A poltica fiscal no segundo governo Lula
No debate eleitoral que levou reeleio de
Lula em 2006, discutiu-se a dificuldade do modelo
macroeconmico, praticado desde 1999, em pro-
mover o crescimento da economia. Nesse contexto,
o presidente encomenda Casa Civil e ao Minist-
rio da Fazenda a elaborao de um conjunto de me-
didas para destravar a economia, atingir a meta
de crescimento do PIB de 5% j em 2007 e para
todo o segundo mandato. Contudo, a mudana no
discurso da poltica econmica no se processou
sem contestaes, havendo opositores sua inflexo
dentro do prprio governo, que cobravam a manu-
teno da orientao anterior e mesmo o aprofun-
damento do ajuste fiscal.9
Juntamente com o pfio desempenho da eco-
nomia (que apresentava taxas inferiores a 2% de
crescimento anual), as mudanas no Ministrio
da Fazenda e a nova liderana da Casa Civil foram
fatores decisivos para uma reorientao das dire-
trizes prevalecentes na chamada era Palocci. A
participao da Casa Civil no comando da gesto
econmica significou maior abertura desta arena
decisria a outros atores polticos, uma vez que
o espao institucional de articulao entre o Exe-
cutivo e o Legislativo e entre o governo federal e os
governos subnacionais. Tambm houve troca de co-
mando em outras reas importantes da administra-
o econmica, como no BNDES, cujo presidente,
com mais legitimidade poltica, pde intensificar a
orientao de apoio s polticas de cunho desenvol-
vimentista e, portanto, mais abertas a negociaes
com grupos econmicos privados.
Na verdade, a flexibilizao da equao orto-
doxa se d no segundo governo, quando gradati-
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 Democracia, arenas decisrias e poltica fiscal no governo Lula 71

vamente se acentuam as mudanas iniciadas de ma previdenciria , na verdade, outro indcio da

forma mais tmida em 2003. Houve a ampliao e
extenso dos programas de transferncia de renda
que cresceram paulatinamente ao longo dos dois
mandatos. A expanso sistemtica do salrio mni-
mo real que cresceu cerca de 65% acima da inflao
foi muito significativa para a elevao da demanda
interna.10 Assim foi tambm a expanso do crdi-
to, especialmente o consignado, considerado uma
revoluo na estrutura do crdito no pas.11 Inicia-
tiva da Central nica dos Trabalhadores (CUT), o
crdito consignado foi fruto de acordo entre sin-
dicatos e bancos. Posteriormente, ele foi estendido
para os servidores pblicos e aposentados do INSS.
Tambm houve aumento do crdito para empresas
e governos subnacionais (com a capitalizao e os
emprstimos do Tesouro ao BNDES e a flexibili-
zao das autorizaes para operaes de crdito de ao salrio mnimo item cuja modificao consi-
prefeituras e estados) que permitiram a ampliao
do investimento. interessante destacar que todas
essas iniciativas puderam ser realizadas sem necessi-
dade de mudanas legais. Na verdade, em confron-
to com ativismo institucional do governo FHC, o
governo Lula trouxe mudanas na poltica fiscal e
nos indicadores de desempenho econmico mesmo
sem realizar grandes modificaes no aparato insti-
tucional da rea. Assim, o governo Lula desafiou a
viso convencional no s ao afirmar que poss-
vel ter uma acelerao do crescimento mantendo a
inflao sob controle, mas tambm ao inverter na
prtica a seguinte frmula: em vez de extremado
ajuste fiscal ser a condio para o crescimento,
o crescimento que fortalece o equilbrio fiscal. O
maior crescimento, aumentando as receitas p-
blicas, permitiu manter a agenda de supervits
primrios necessrios diminuio progressiva da
relao dvida/PIB e sustentao da credibilida-
de no mercado financeiro. Ademais, o crescimento
tambm gerou recursos para um relativo aumento
dos investimentos pblicos, sem necessidade de re-
duo de gastos correntes (em pessoal, programas
sociais, como o Bolsa Famlia, e previdncia social).
Por fim, mas no menos importante, o crescimento
econmico e a elevao do emprego formal permi-
tiram tambm que se prescindisse da reforma na
rea previdenciria, a qual implicaria reduo de
benefcios sociais. A conduo do tema da refor-
mudana de foco na poltica fiscal. No incio do
segundo governo, foi institudo um frum que,
no final dos trabalhos, decidiu de forma consensual
que a Previdncia Social deveria continuar sendo
parte integrante do conceito de seguridade social e
que seu financiamento seria feito com recursos de
contribuies dos trabalhadores e empregadores,
e seus elementos redistributivos financiados por re-
cursos do oramento da seguridade social, confor-
me previsto na Constituio Federal. Mesmo no
havendo consenso sobre regras de idade mnima e
de tempo de contribuio para acesso a benefcios,
os integrantes do frum composto de represen-
tantes de trabalhadores, empregadores e governo
conseguiram estabelecer acordo com relao per-
manncia da vinculao dos benefcios assistenciais
derada fundamental pelos economistas ortodoxos.
Em outras palavras, as concluses foram claramen-
te contrrias s propostas de vis fiscalista e leva-
ram ao abandono da agenda da reforma tributria.
Do ponto de vista poltico, a retomada da agenda
desenvolvimentista foi a chave capaz de atender a
todas as constituencies do governo, sem infringir a
nenhuma delas perdas econmicas e, portanto, cus-
tos polticos.
O lanamento do PAC, em janeiro de 2007,
no incio do segundo mandato pode ser compreen
dido nesses termos. Visando prioritariamente ao
investimento pblico em infraestrutura, o progra-
ma estabelece tambm medidas de desonerao e
mudanas do sistema tributrio e aes fiscais de
longo prazo. Pode-se afirmar que por intermdio
do PAC o governo comea a atribuir poltica
fiscal funo adicional, ou seja, mesmo garantido
o supervit primrio fixado, utiliza o espao para
uma poltica de crescimento, criando, por exem-
plo, a possibilidade de abater da meta de supervit
primrio de 4,25% gastos com investimentos nos
Projetos Piloto de Investimento (PPI) de at 0,5%
do PIB e, posteriormente, de abater gastos do pr-
prio PAC.
As medidas de ativao da demanda fizeram
emergir gradualmente uma nova configurao na
rea econmica. Mesmo no sendo novidade hist-
rica, no segundo mandato, o governo transformou

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as polticas sociais em polticas econmicas. Incor-
porando o receiturio keynesiano, foi obtendo a
clara percepo de que a expanso do consumo per-
mitiria expandir a produo e gerar crescimento
econmico.12 Ou seja, o bem-estar dos pobres no
apenas um problema para a caridade privada ou
para os programas assistenciais que recebem verbas
residuais do oramento pblico. Ele se transforma
em fonte decisiva de crescimento econmico.
Com a crise financeira internacional de 2008,
as polticas expansionistas destinadas a recuperar o
nvel de atividade econmica tiveram um reforo
adicional, destacando-se dois grupos de medidas.
O primeiro visou gerar proviso de liquidez ao
sistema financeiro, por meio da reduo dos de-
psitos compulsrios, criao de financiamento de
curto prazo s exportaes e desonerao de vrios dos pelo populismo, clientelismo e a irresponsabili-
setores. O segundo grupo procurou atuar em di-
menses mais estruturais, com o lanamento do
programa habitacional dirigido para a populao
de baixa renda (Minha Casa, Minha Vida), mobi-
lizando os bancos pblicos que assumiram poltica
ativa de expanso do crdito e procuraram, assim,
compensar o atraso da poltica monetria em es-
timular a recuperao econmica. Embora os sinais
da crise j estivessem desenhados no horizonte,
o Copom iniciou, em janeiro de 2008, um novo
ciclo de elevao da taxa de juros, argumentando
eventual possibilidade de recrudescimento da in-
flao.13 A exploso da crise em setembro de 2008
tampouco gerou a reduo rpida da taxa de juros;
ao contrrio, esta se manteve elevada (no patamar
de 13,75% ao ano) at janeiro de 2009, quando
inicia lenta trajetria de queda.
Mesmo considerando que durante a crise fi-
nanceira de 2008 o insulamento de ncleo decis-
rio da poltica monetria no Banco Central tenha
se mantido, as mudanas das polticas econmi-
cas responsveis pelos indicadores positivos de
crescimento econmico, elevao da taxa de empre-
go, reduo da pobreza e da desigualdade so sig-
nificativas. E, como interessa ressaltar nesse texto,
elas tm a ver no s com a conjuntura de crise eco-
nmica, mas igualmente com a ampliao do n-
cleo decisrio e, consequentemente, com a maior
accountability dos decisores a um leque maior de
atores polticos.
11041-rBCS76_af4.indd 72
Consideraes finais
Segundo a literatura convencional, a abertura
das arenas decisrias s presses de eleitores ou s
demandas sociais compromete os objetivos esta-
belecidos para as polticas macroeconmicas que,
frequentemente, implicam a aplicao de plulas
amargas populao (elevao de taxas de juros,
cortes em gastos pblicos, reduo dos programas
sociais etc.). Por essa razo, considera-se necessria
a concentrao de poder de deciso em mo de tc-
nicos ou burocratas que no precisam se apresentar
em campanhas eleitorais. Ou seja, necessrio o
insulamento dos policymakers para que as polticas
possam ser corretamente formuladas e efetivamente
implementadas e seus objetivos no sejam deturpa-
dade que, nessa viso caracterizam necessariamente
todos os atores polticos, uma vez que esses depen-
dem do voto popular e do apoio de grupos de inte-
resse que sustentam suas campanhas.
Neste trabalho, argumentou-se em outra di-
reo. O insulamento burocrtico no a soluo
para os chamados males da poltica. Ao contr-
rio da retrica de seus patrocinadores, ele no de
forma nenhuma um processo tcnico e apoltico
(Nunes, 1997). No caso do Banco Central, sua im-
permeabilidade s presses que lhe tem permitido
praticar poltica de juros elevados h mais de uma
dcada no se explica por uma ideia abstrata de
racionalidade econmica, por uma lgica estrita-
mente tcnica e neutra, como muitos afirmam. Tra-
ta-se de poltica imposta pelo chamado poder de
fogo do mercado financeiro, que pode constranger
os governos que se financiam atravs do endivida-
mento pblico interno ou externo, impondo-lhes
a autonomia (se no legal, pelo menos, de fato)
da autoridade monetria, protegendo-a contra
presses do restante do sistema poltico e, portanto,
gerando credible commitment.
Ademais, contrariando ainda a viso conven-
cional, mostrou-se que a consolidao democrtica,
mesmo sob a forma de presidencialismo de coali-
zo, que exige negociaes continuadas entre uma
pluralidade de atores (com partidos no Legislativo
e com os governos subnacionais), no foi obstculo
efetivao das polticas de estabilidade monetria
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 Democracia, arenas decisrias e poltica fiscal no governo Lula 73
e de ordenamento das contas pblicas que logra-
ram sucesso no Brasil dos anos de 1990. Tambm
a regularidade do processo eleitoral tem sido fator
fundamental para que os temas do crescimento e de
redistribuio de renda passassem a ser incorpora-
dos na agenda pblica brasileira dos anos 2000. A
eleio de Lula em 2002, sua reeleio em 2006 e,
sobretudo, o segundo mandato, orientado por po-
lticas de estmulo ao crescimento e de expanso da
demanda interna, so expressivos desse processo.
Mesmo que tais polticas permaneam subor-
dinadas ao modelo macroeconmico baseado no
trip de metas de inflao, cmbio flutuante e su-
pervit primrio, as mudanas so relevantes. Elas
indicam que, a despeito dos limites impostos pelo
mercado financeiro, na era da mobilidade dos capi-
tais, h espaos para escolhas de polticas que tam-
bm atendam s demandas sociais, como as aqui
mencionadas.
Contudo, se os processos eleitorais so funda-
mentais em uma ordem democrtica, eles no so
suficientes para o aprofundamento da democracia.
Como vrios tericos contemporneos tm aponta-
do, no s os mecanismos de escolhas de governo,
mas tambm as formas de se tomar decises, com
arranjos institucionais que aumentem a responsa-
bilizao poltica dos governantes, so fundamen-
tais para a efetivao dos princpios democrticos.
A extenso da responsabilidade poltica envolven-
do um leque mais amplo de atores, durante todo o
mandato (e no apenas nos momentos eleitorais),
necessria e supe, inclusive, o aperfeioamento da
capacidade de fiscalizao das aes dos governan-
tes: alm dos sistemas tradicionais de checks and ba-
lances, ela contempla tambm novos experimentos
de controle social no qual se possa exercer o chama-
do poder negativo do demos que no s autori-
za, mas tambm pode destituir seus representantes
(Held, 2006; Urbinati, 2006).
Por fim, cabe assinalar o padro de continui-
dade e mudana, tpico da tradio poltica brasi- 4 Como se indicar a seguir, no primeiro governo Lula,
leira e presente na estratgia do governo Lula. Ele
consistiu na realizao de projetos historicamente
adiados incluso de grandes contingentes popula-
cionais no mercado de consumo e incio do proces-
so de reduo da desigualdade de renda por meio
de adaptaes s circunstncias para abrir brechas
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na estrutura de poder, de modo pragmtico, isto ,
sem enfrentamentos radicais. Essa estratgia (e no
apenas seus resultados) tem certamente impactos
significativos para o aprofundamento da democra-
cia representativa no Brasil. Todavia, o dimensio-
namento de tais impactos s poder ser avaliado de
forma consistente por novas pesquisas orientadas
pela teoria democrtica contempornea.
Notas
1 Belluzzo sintetiza a viso de economistas conserva-
dores nos seguintes termos: O mal a poltica. Se o
Estado se limitasse a cumprir os seus deveres de guardio
da livre-concorrncia, de bom administrador das finan-
as e da moeda, um discreto provedor de externalidades,
mediante o investimento em infraestrutura, tudo correria
s mil maravilhas (1999, p. 18).
2 Essas crticas partiam no s de dissidentes como Sti-
glitz (2000), mas tambm de dirigentes dos organis-
mos internacionais como Strauss-Kahn (2008).
3 Olhando a experincia brasileira, podemos observar
com a ajuda de ampla literatura que as polticas eco-
nmicas tm sido basicamente formuladas no interior
da burocracia do Executivo, protegidas pelo respal-
do do presidente da Repblica contra as presses (vin-
das do sistema partidrio, do prprio Congresso e da
sociedade civil organizada). Estas arenas so compos-
tas no somente de altos funcionrios, mas tambm
de acadmicos de prestgio e de economistas vindos
do mercado financeiro que se tornam temporaria-
mente dirigentes ou assessores governamentais, com
amplos poderes para formular e implementar medidas
ou programas econmicos. (Souza, 1976; DAraujo,
1982; Martins, 1985; Loureiro, 1997; Diniz, 1997;
Sola, 1998). Embora tais traos tenham emergido em
regimes autoritrios, eles esto igualmente presen-
tes na atual ordem democrtica, que atribui grande
poder institucional ao Executivo atravs de medidas
provisrias e controle sobre a execuo oramentria
(Mainwaring, 1997; Figueiredo e Limongi, 1999).
tambm o Ministrio da Fazenda pautava-se por
orientaes caladas nesta viso. Para a discusso do
conceito de coalizo de interesses e seus processos de
formao e sustentao, ver Sabatier (2007).
5 At o final dos anos de 1970, as receitas e as despesas
das empresas estatais no haviam sido agregadas em um
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 74 REVISTA BRASILEIRA DE CINCIAS SOCIAIS - VOL. 26 N 76
oramento consolidado. Somente com a criao da Se-
cretaria de Controle das Empresas Estatais (SEST), em
1979, que o governo comea a ter um conhecimento
um pouco menos precrio do nmero total de entida-
des estatais e fazer um oramento geral das empresas
estatais para o ano seguinte (Martins, 1985).
6 Devido elevao das taxas de juros internacionais
no incio dos anos de 1980, tornou-se insustentvel o
processo de financiamento externo da economia bra-
sileira: o pagamento de juros atingiu US$ 13 bilhes
em 1982, o que equivalia a 82% das exportaes, e o
dficit em conta corrente representava mais de 5% do
PIB (OCDE-Brasil, 2001).
7 Concepo e Diretrizes do Programa de Governo do
PT para o Brasil, aprovadas em dezembro de 2001
no Encontro Nacional do PT. Embora com crticas
duras ao governo FHC, o documento traz tambm
a preocupao de sinalizar uma crtica esquerda:
teremos de romper com o voluntarismo utpico e
ingnuo que tantas vezes entusiasmou e frustrou as
propostas histricas da esquerda brasileira. O eixo
da crtica poltica econmica o aumento da vulne-
rabilidade externa da economia brasileira, em espe-
cial a perda de autonomia do pas para fazer poltica
macroeconmica.
8 Palocci saiu do Ministrio da Fazenda devido quebra
ilegal do sigilo bancrio da conta-poupana do caseiro
Francenildo dos Santos Costa, que acusou Palocci de
frequentar a manso alugada em Braslia pela chama-
da Repblica de Ribeiro Preto.
9 Em novembro de 2006, por exemplo, a diretoria de
Estudos Macroeconmicos do Ipea divulga Uma
agenda para o crescimento econmico e a reduo da
pobreza, no qual reafirma a agenda da era Palocci.
O texto argumentava que s por meio de medidas fis-
cais duras e penosas o pas conseguiria fazer crescer o
PIB em 5% e isto apenas a partir de 2017 (Levy e
Villela, 2006).
10 Isso se considerada a variao estimada entre
31/12/2002 (R$ 200,00) e 31/12/2010 (R$ 510,00).
O ndice de crescimento do salrio mnimo varia con-
forme a escolha de critrio. O mais adequado seria o
valor real mdio de 2002 comparado com o valor real
mdio de 2010.
11 Segundo o banqueiro Roberto Setubal, o Brasil no
precisa de reformas. Essas no so prioritrias para
sustentar o elevado crescimento econmico de 2010
pelos prximos anos. Grandes reformas como a tribu-
tria, a trabalhista e a poltica param o pas e no ne- BUCHANAN, J.; ROWLEY, C. & TOLLISON,
cessariamente servem para alterar tanto. Imagina uma
11041-rBCS76_af4.indd 74
reforma trabalhista: O Brasil iria parar para discusses
interminveis que, ao final, poderiam nem alterar tan-
to as coisas. Medidas pontuais so mais efetivas. Veja o
caso da criao do crdito consignado que produziu uma
revoluo em termos de crdito pessoa fsica no Brasil
(Declaraes publicadas no jornal Valor Econmico,
em 22/10/2010, p. A5, grifo nosso).
12 Como vrios tericos e polticos da social democracia
europeia j tinham percebido, o keynesianismo signi-
ficou politicamente que o bem-estar dos pobres um
problema e tambm uma soluo para a economia.
Len Blum j dizia na Frana dos anos de 1930: uma
melhor distribuio [...] reviver a produo e ao mes-
mo tempo far justia (Przeworski, 1989, p. 246).
13 O Copom (Comit de Poltica monetria) um cole-
giado composto pelo presidente e por diretores do Ban-
co Central, encarregado de executar as metas de infla-
o. Estas so estabelecidas pelo Conselho Monetrio
Nacional que, por sua vez, tem, desde 1994, uma com-
posio tambm restrita: presidente do Banco Central,
ministro da Fazenda e ministro do Planejamento.
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DEMOCRACIA, ARENAS
DECISRIAS E POLTICA
ECONMICA NO GOVERNO
LULA
Maria Rita Loureiro, Fbio Pereira dos
Santos e Alexandre de vila Gomide
Palavras-chave: Governo Lula; Demo-
cracia; Arenas decisrias; Poltica fiscal;
Burocracia.
O texto analisa as caractersticas da po-
ltica fiscal no governo Lula, enfatizan-
do seu contedo e estilo decisrio, em
perspectiva comparada, ou seja, fazendo
o confronto com governos anteriores e
ainda entre seus dois mandatos. A anlise
contextualizada no quadro dos desafios
trazidos pela insero do pas na econo-
mia global e pela ampliao das deman-
das sociais permitidas pela nova ordem
democrtica. Indica-se que a despeito dos
limites impostos pelo mercado financeiro
que exigem credibilidade financeira dian-
te dos investidores e, portanto, restries
fiscais e altos nveis de supervits prim-
rios, h espaos para que a poltica fiscal
tambm se oriente para outros objetivos:
estmulo ao crescimento e expanso da
demanda interna, por meio de programas
de transferncia de renda. Isso foi poss-
vel, em grande parte, pela ampliao das
arenas decisrias governamentais e pela
adoo de estilo mais negociado de to-
mada de deciso.
11041-rBCS76_af4.indd 220
DEMOCRACY, DECISION-
MAKING ARENAS, AND
ECONOMIC POLICY IN LULAS
ADMINISTRATION
Maria Rita Loureiro, Fbio Pereira dos
Santos, and Alexandre de vila Gomide
Keywords: Lulas Administration; De-
mocracy; Decision-making arenas; Fiscal
policy; Bureaucracy.
This paper analyzes the characteristics
of the fiscal policy in Lulas government,
emphasizing its content and decision-
making style in a comparative perspec-
tive, both with prior governments and
between his two terms in office. The
analysis is contextualized in the frame-
work of the challenges introduced by the
international integration model adopted
in Brazil during the 1990s and by the
expansion of social demands brought
by the new democratic order. In spite of
limits imposed by financial markets that
ask for credibility, fiscal restrictions and
high levels of primary surplus, the paper
points out that there is room to orient-
ing the fiscal policy towards other goals:
economic growth and internal demand
stimulus by means of income transfer
programs. That was made possible, to a
great extent, by the expansion of govern-
mental decision-making arenas and by
the adoption of a style of decision-mak-
ing based more on negotiations.
DMOCRATIE, ARNES
DCISOIRES ET POLITIQUE
CONOMIQUE DANS LE
GOUVERNEMENT LULA
Maria Rita Loureiro, Fbio Pereira dos
Santos, and Alexandre de vila Gomide
Mots-cls: Gouvernement Lula; Dmo-
cratie; Arnes dcisoires; Politique fiscale;
Bureaucratie.
Le texte analyse les caractristiques de la
politique fiscale dans le gouvernement
Lula, mettant en avant son contenu et
son style de prise de dcisions, dans une
perspective compare, cest--dire, en les
confrontant celle des gouvernements
prcdents, mais aussi celles de ses deux
mandats. Lanalyse est contextualise
dans le cadre des dfis poss par linser-
tion du Brsil lconomie mondiale et
par lexpansion des demandes sociales
permises par le nouvel ordre dmocra-
tique. Il montre que malgr les limites
imposes par les marchs financiers qui
exigent la crdibilit financire face aux
investisseurs et, par consquent, des
contraintes budgtaires et des niveaux
levs dexcdents primaires, il y a place
pour que la politique budgtaire soriente
vers dautres objectifs: stimuler la crois-
sance et lexpansion de la demande int-
rieure par des programmes de transfert
de revenus. Cela a t, en grande partie,
possible par lexpansion des arnes dci-
soires gouvernementales et par ladop-
tion dun style plus ngoci de la prise de
dcision.
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