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04/07/2017 O Estado como problema e soluo

Lua Nova: Revista de Cultura e Poltica Services on Demand


Print version ISSN 0102-6445
Journal
Lua Nova no.28-29 So Paulo Apr. 1993
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http://dx.doi.org/10.1590/S0102-64451993000100006
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ESTADO, REFORMAS E DESENVOLVIMENTO
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Peter Evans
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Professor do Departamento de Sociologia da Universidade da Califrnia,
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A teoria do desenvolvimento no ps-guerra iniciou nos anos 50 e 60 com a
premissa de que os aparelhos de Estado podiam ser usados para promover a
mudana estrutural1. 0 principal encargo do Estado era acelerar a Permalink
industrializao, mas tambm se esperava que desempenhasse um papel na
modernizao da agricultura e no fornecimento da infra-estrutura necessria
urbanizao. A experincia das dcadas subseqentes aviltou a imagem do Estado enquanto principal agente
transformador, produzindo em seu lugar uma imagem de espelho do Estado como o obstculo primeiro do
desenvolvimento. Na frica at observadores complacentes no conseguiam ignorar a pardia cruel das esperanas
ps-coloniais implantadas no continente pela maioria dos Estados2. Aparelhos de Estado inchados tambm se
convertiam em objetos de estudo evidentes para latino-americanos que tentavam compreender as razes da
estagnao eivada de crises com que se defrontavam3.

A nova imagem do Estado enquanto problema surgiu em parte devido ao seu fracasso em realizar as tarefas
estabelecidas pela agenda anterior, mas no apenas por este motivo. Pelo menos em alguns casos, o Estado havia,
de fato, promovido substantiva mudana estrutural, abrindo caminho rumo a um maior apoio produo industrial
local. Tambm se alterara a definio corrente de mudana estrutural. O decrscimo no crescimento do comrcio
mundial nos anos 70, associado impressionante elevao das taxas de juros reais de fins desse perodo e o
enxugamento dos emprstimos comerciais do incio dos anos oitenta, obrigou os pases em desenvolvimento a se
concentrarem de novo nos ajustes s restries impostas pela conjuntura internacional; da a mudana estrutural
passar a ser definida basicamente em termos de "ajuste estrutural".

Alteraes reais na agenda do desenvolvimento e avaliaes negativas de antigos desempenhos interagiram com
mudanas no clima ideolgico e intelectual para trazer ao centro do debate sobre o desenvolvimento a questo de
saber se o Estado deveria mesmo tentar ser um agente econmico ativo. Teorias minimalistas do Estado que
enfaticamente limitavam o mbito da ao efetiva deste ao estabelecimento e manuteno de relaes de
propriedade privada voltavam a entrar em voga, defendidas por um notvel aparelho analtico "neo-utilitarista".
Alm do mais, as teorias neo-utilitaristas do Estado eram bem adequadas ao receiturio econmico ortodoxo para
o tratamento de problemas de ajuste estrutural. Em meados dos anos oitenta a combinao era quase irresistvel.

Como a maioria das correntes polticas e modas intelectuais, o surto de ortodoxia neo-utilitarista era auto-
limitante4. Problemas com a implementao de programas de ajuste estrutural e novas dvidas acerca de se o
ajuste estrutural era suficiente em si mesmo para assegurar o crescimento futuro levou novamente a se repensar o
papel do Estado. Ao fim dos anos oitenta, comeava a se cristalizar uma "terceira onda" de reflexo sobre o papel
do Estado.
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04/07/2017 O Estado como problema e soluo

Para comear, analistas como Kahler ressaltavam que as recomendaes da poltica ortodoxa, apesar de seu
desprezo pela sabedoria dos polticos, continham a expectativa paradoxal de que o Estado (a raiz do problema) de
algum modo seria capaz de se tornar o agente que iniciaria e implementaria programas de ajuste (de se tornar a
soluo). No se trata apenas de que essa expectativa fosse empiricamente irrealista.

Na medida em que a liberalizao, privatizao e outras polticas associadas ao ajuste estrutural tinham sido de
fato empreendidas, os administradores do Estado haviam desempenhado um papel de vanguarda ao inici-las.
Contudo, isso no era consistente com o comportamento "orientado para a renda" previsto pela teoria neo-
utilitarista do Estado.

Goste-se ou no, o Estado permanece central ao processo de mudana estrutural, mesmo quando a mudana
definida como ajuste estrutural. O reconhecimento da centralidade do Estado inevitavelmente remete de novo a
questes sobre a capacidade de ao do Estado. No se trata apenas de uma questo de ser capaz de identificar
polticas corretas. A aplicao consistente de quaisquer polticas, quer visem "corrigir preos" ou implantar
indstria local, exige a institucionalizao permanente de um conjunto complexo de mecanismos polticos e, como
salientou vigorosamente Samuel Huntington h uma gerao, tal institucionalizao no pode de forma alguma ser
tida como certa. Ao final dos anos oitenta, at antigos expoentes da ortodoxia, como o Banco Mundial, esto agora
dispostos a considerar a possibilidade de que os problemas de seus clientes possam surgir no apenas de ms
polticas, mas de deficincias institucionais corrigveis apenas no longo prazo5. A resposta no est no
desmantelamento do Estado, mas sim na sua reconstruo.

O reconhecimento da importncia da capacidade de ao do Estado no apenas no sentido da percia e


perspiccia dos tecnocratas no interior do aparelho de Estado, mas tambm no sentido de uma estrutura
institucional que seja durvel e efetiva caracterstica da "terceira onda" de pensamento sobre o Estado e o
desenvolvimento. As expectativas otimistas irrealistas relativas ao Estado enquanto instrumento de
desenvolvimento, que caracterizaram a "primeira onda", foram exorcizadas, mas tambm o foram as vises
utpicas de que o papel do Estado podia se limitar ao policiamento para impedir violaes de direitos de
propriedade. Entre os que trabalham com problemas de ajuste, Callaghy6 um bom exemplo dessa terceira onda.
Sua anlise do processo de ajuste admite que a capacidade de lidar com problemas especficos como a
estabilizao e o ajuste est enraizada nas caractersticas gerais difusas do aparelho de Estado e sua relao com
estruturas sociais circundantes e que estas, por sua vez, so conseqncias de processos de mudana estrutural
de longo prazo.

A anlise apresentada a seguir uma tentativa de contribuir para a terceira onda. Sua base emprica no a
anlise da relao entre a capacidade de ao do Estado e a implementao bem-sucedida de programas de ajuste
estrutural. Em vez disso, ela reexamina o papel do Estado na agenda desenvolvimentista anterior a
transformao industrial e tenta fornecer um retrato analtico das caractersticas institucionais que distinguem os
Estados de maior e menor xito nessa tarefa.

A estratgia de dar um passo atrs e examinar padres anteriores de transformao industrial no deve ser
tomada como uma afirmao de que a criao de instituies estatais eficazes invariante ao longo das agendas
econmicas. Algumas das caractersticas institucionais que facilitaram o crescimento da indstria local podem at
ser disfuncionais adoo de uma agenda de estabilizao e ajuste. Contudo, existe uma aparente correlao
entre desempenho do Estado em torno de uma agenda de transformao industrial e desempenho em torno de
uma agenda de ajuste. Estados africanos que fracassaram em implantar indstrias locais tambm fracassaram em
garantir o crescimento por meio de programas de ajuste estrutural. Os casos do Leste asitico que foram mais
bem-sucedidos na implementao de programas de transformao industrial tambm foram os mais bem-
sucedidos no tratamento de questes de ajuste. Os Estados latino-americanos se situam em algum ponto
intermedirio no desempenho com relao a ambas as agendas. Constatar essa correlao genrica est longe de
ser uma demonstrao de que existem importantes aspectos institucionais que facilitam ambos os conjuntos de
incumbncias. Mas sugere que uma compreenso da transformao industrial pode no ser irrelevante
elaborao final de uma anlise do papel do Estado no ajuste bem-sucedido.

A correlao genrica entre desempenhos do Estado em relao a diferentes incumbncias sugere tambm o
questionamento de conceituaes neo-utilitaristas que concebem as exigncias institucionais de implementao de
medidas econmicas ortodoxas como antitticas quelas exigidas para fomentar a industrializao local. Caso
sejam necessrios melhores fundamentos tericos, pode fazer sentido revisar as perspectivas institucionalistas
clssicas de Weber, Gerschen-kron, Hirschman e outros, em lugar de se confiar apenas no "novo
institucionalismo".

Tanto a reformulao conceituai como a anlise histrica comparativa sero aqui empreendidas. Em primeiro lugar,
examino algumas das inconsistncias da viso neo-utilitarista do Estado. Em seguida, examino alguns dos insights
da literatura clssica institucionalista comparativa em busca de indcios que possam ajudar a elaborar uma anlise
acerca de estruturas de Estado eficazes. A maior parte do ensaio consiste numa anlise indutiva comparativa de
Estados com maior ou menor xito. O foco dessa anlise comparativa no se encontra na estabilizao e ajuste dos
anos oitenta, e sim nas campanhas de fomento transformao industrial no curso do perodo ps-Segunda
Guerra Mundial. Diversos casos so examinados. O Zaire sob o governo de Mobutu tomado como exemplo de um
"Estado predatrio" quase puro. Trs casos do Leste asitico Japo, Taiwan e Coria so utilizados para
investigar as caractersticas do "Estado desenvolvimentista". Em seguida, esses casos so comparados com dois
Estados que alcanaram considervel xito em alguns setores e durante certos perodos de tempo mas que

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fracassaram em ser consistentemente desenvolvimentistas Brasil e ndia. Por fim, tentarei tirar algumas lies
analticas dessa anlise comparativa e especular sobre sua importncia em relao a problemas de estabilizao e
ajuste.

PERSPECTIVAS SOBRE O ESTADO


A antipatia em face do Estado enquanto instituio tem muitas razes, como bem nota qualquer um que j tenha
esperado numa fila interminvel em uma agncia de servios ou que tenha se defrontado com um funcionrio
pblico intransigente. O ataque da "segunda onda" ao Estado obteve sustentao a partir de tais antipatias, bem
como da evidncia bvia de mal desempenho. A evoluo das perspectivas tericas sobre o Estado tambm
desempenhou um papel importante na gerao da "segunda onda".

Mesmo as teorias de desenvolvimento que privilegiam o mercado enquanto instituio sempre reconheceram que
"a existncia do Estado essencial ao crescimento econmico"7, mas o Estado essencial era um Estado mnimo,
"que se limitava em grande parte, se no inteiramente, proteo dos direitos individuais, pessoas e propriedades,
e execuo de contratos privados voluntariamente negociados"8. Em sua forma neo-clssica minimalista, o
Estado era encarado como uma "caixa preta" exgena cujas funes internas no constituam assunto adequado
ou digno de anlise econmica. Os economistas polticos neo-utilitaristas, contudo, convenceram-se de que as
conseqncias econmicas negativas da ao do Estado eram importantes demais para que se deixasse a caixa
preta fechada. Para desemaranhar suas operaes, aplicavam os "instrumentos-padro da otimizao individual"
anlise do prprio Estado9.

A relao de troca entre ocupantes de cargos e apoiadores a essncia da ao do Estado. Os primeiros


necessitam de apoiadores polticos para sobreviver e os ltimos, por sua vez, devem receber incentivos suficientes
para evitar que o apoio que tm se desvie para outros. Os ocupantes de cargos podem distribuir recursos
diretamente aos apoiadores, ora mediante subsdios, emprstimos, empregos, contratos ou o fornecimento de
servios, ora usando sua autoridade regulamentadora para criar rendas para grupos privilegiados pela restrio da
capacidade de atuao das foras de mercado. O controle sobre o cmbio, as restries entrada no mercado pelo
credenciamento de produtores e por meio de tarifas, ou restries quantitativas sobre importaes so formas de
gerar rendas. Os ocupantes de cargos podem tambm cobrar uma parcela da renda para si prprios. De fato,
existe a hiptese de que a "competio pelo ingresso no servio governamental , em parte, uma competio por
rendas"10. Na economia como um todo, altos retornos originados de atividades "lucrativas diretamente
improdutivas" desestimulam o investimento em atividades produtivas. Declinam a eficincia e o dinamismo
econmicos.

A fim de fugir aos efeitos nocivos da ao do Estado, a esfera deste deveria ser reduzida a um mnimo, e o controle
burocrtico, sempre que possvel, substitudo por mecanismos de mercado. O mbito das funes de Estado
consideradas conversveis ao mercado varivel, mas alguns autores especulam mesmo sobre a possibilidade de
utilizar "prmios" e outros incentivos para induzir "privatista? e outros cidados privados a financiarem pelo menos
parte da defesa nacional11 .

Seria tolice negar que a concepo neo-utilitarista capta um aspecto significativo do funcionamento da maioria dos
Estados e talvez o aspecto dominante do funcionamento de alguns deles. A "orientao para a renda", conceituada
em termos mais primrios como "corrupo", tem sido sempre uma faceta bem conhecida da operao dos Estados
do Terceiro Mundo. Alguns aparelhos de Estado consomem o excedente que extraem, incentivam atores privados a
se mudarem de atividades produtivas para a improdutiva "orientao para a renda" e fracassam em fornecer bens
coletivos. No possuem mais nenhum respeito por suas sociedades do que um predador por sua presa e so
legitimamente chamados "predatrios"12.

Devido sua reintroduo na poltica, a concepo neo-utilitarista deveria mesmo ser considerada um
aperfeioamento da concepo neo-clssica tradicional do Estado como rbitro neutro. De fato, a suposio de que
as polticas de Estado "refletem capital investido na sociedade"13 recupera parcialmente alguns dos discernimentos
originais de Marx dos vieses que caracterizam a poltica de Estado. Enquanto explicao de um padro do
comportamento do ocupante de cargos, que pode ou no ser dominante em um determinado aparelho de Estado, o
pensamento neo-utilitarista uma contribuio valiosa. Enquanto teoria monocausal superior aplicvel
genericamente aos Estadoso que a concepo neo-utilitarista tende a se tornar nas mos de seus adeptos mais
dedicados , o modelo neo-utilitarista problemtico.

Em primeiro lugar, se os funcionrios pblicos esto basicamente interessados em rendas individuais, difcil
explicar por que no so todos free-lancers. A lgica neo-utilitarista oferece pouco esclarecimento sobre o que leva
os ocupantes de cargos individuais a trabalharem juntos enquanto coletividade. Se postulamos que de algum modo
o Estado resolve seu prprio problema de ao coletiva, no existe motivo algum na lgica dos argumentos neo-
utilitaristas para aqueles que dispem de um monoplio de violncia se contentarem em ser guardas-noturnos e
todos os motivos para que tentem expandir nichos de rendas. Em suma, a adeso estrita e uma lgica neo-
utilitarista torna difcil explicar a existncia do Estado e torna o Estado guarda-noturno quase uma impossibilidade
terica14.

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Ao mesmo tempo, a premissa neo-utilitarista de que as relaes de troca so "naturais", ou seja,


epistemologicamente anteriores a outros tipos de relaes sociais, no se apia em evidncia emprica. Estudos
minuciosos sobre processos reais de troca (quando comparados a resumos analticos de suas conseqncias)
descobrem que os mercados apenas funcionam bem quando apoiados por outros tipos de redes sociais15. No
basta uma rede "eficiente" de relaes de propriedade. A operao fluente da troca exige o clima denso e
profundamente desenvolvido de confiana e entendimentos culturalmente partilhados, sintetizados por Durkheim
na expresso enganosamente simples "elementos no-contratuais do contrato".

Mal ou bem, os mercados esto sempre inextricavelmente inseridos em uma matriz que abrange ao mesmo tempo
entendimentos culturais e sistemas sociais compostos de laos individuais polivalentes. Em certos casos o apoio s
relaes de troca pode ser gerado por interao informal. Em outros, organizaes formais hierrquicas podem
"internalizar" relaes de troca16. Se os mercados devem estar envolvidos por outros tipos de estruturas sociais a
fim de funcionar, ento as tentativas neo-utilitaristas de "liberar" o mercado do Estado podem terminar por
destruir os apoios institucionais que possibilitem a troca. claro que esta a posio da tradio clssica dos
estudos institucionalistas comparativos que enfatizavam a complementariedade essencial entre estruturas de
Estado e troca de mercado, particularmente na promoo da transformao industrial.

Essa tradio sempre foi crtica da afirmao de que a troca uma atividade natural que exige apenas os mais
reduzidos apoios institucionais. H quarenta anos Polanyi afirmava: "O caminho rumo ao livre mercado estava
aberto e se mantinha aberto por um aumento enorme no intervencionismo contnuo, organizado e controlado
centralmente"17. Desde o princpio, segundo Polanyi, vida do mercado foi entretecida no apenas com outros
tipos de laos sociais, mas com as formas e polticas do Estado.

Considerando as sociedades com mercados consolidados, Weber avanou nessa linha de raciocnio ao afirmar que a
operao da empresa capitalista de grande escala dependia da disponibilidade do tipo de ordem que apenas o
moderno Estado burocrtico poderia oferecer. Como afirmou ele, "O capitalismo e a burocracia se encontraram e
se unem intimamente"18. claro que a premissa weberiana da relao ntima baseava-se em uma concepo do
aparelho burocrtico do Estado que era a imagem especular da concepo neo-utilitarista. Os burocratas de Weber
estavam envolvidos apenas na execuo de suas atribuies e na contribuio ao cumprimento das metas do
aparelho como um todo. O uso das prerrogativas oficiais para a maximizao de interesses privados era, para
Weber, uma caracterstica de formas pr-burocrticas anteriores.

Para Weber, o Estado era til queles que operavam no mercado exatamente porque as aes de seus
encarregados obedeciam a uma lgica completamente diferente da lgica da troca utilitarista. A capacidade do
Estado de apoiar os mercados e a acumulao capitalista dependia de a burocracia ser uma entidade
corporativamente coerente, na qual os indivduos encaram a implementao de metas corporativas como o melhor
meio de maximizar seu prprio interesse individual. A coerncia corporativa exige que em alguma medida os
encarregados individuais sejam isolados das demandas da sociedade circundante. O isolamento por sua vez
ampliado atravs da atribuio de um status distintivo e recompensador aos burocratas. A concentrao de
competncia tcnica na burocracia pelo recrutamento meritocrtico e pela oferta de oportunidades de longo prazo
de recompensa para carreiras tambm era fundamental eficcia da burocracia. Em suma, Weber concebia a
construo de uma estrutura slida e competente como um pr-requisito necessrio ao funcionamento do
mercado.

Observadores posteriores ampliaram a concepo weberiana do papel do Estado. A capacidade de implementar


normas de modo previsvel, embora seja necessrio, no suficiente. O trabalho de Gerschenkron sobre os pases
de desenvolvimento tardio complementa Weber ao se concentrar sobre as contribuies especficas do aparelho de
Estado na superao de problemas criados por uma disjuno entre a escala de atividade econmica necessria ao
desenvolvimento e o alcance efetivo dos sistemas sociais existentes.19 Pases de industrializao tardia, que se
depararam com tecnologias de produo exigindo mais capital do que os mercados privados eram capazes de
acumular, foram obrigados a se valer do poder do Estado para mobilizar os recursos necessrios. Em vez de
simplesmente propiciar um ambiente adequado, como ocorria no modelo de Weber, o Estado agora organizava
ativamente um aspecto crucial do mercado. O argumento de Gerschenkron levanta tambm uma nova questo o
problema de assumir riscos. O xis da questo enfrentada por pases de industrializao tardia que no existem
instituies que permitam a distribuio de riscos grandes por uma ampla rede de acionistas, e os capitalistas
individuais no so capazes nem se interessam em assumi-los. Em tais circunstncias, o Estado precisa funcionar
como um empresrio substituto.

Hirschman assume com preciso muito maior essa nfase na capacidade empresarial como o ingrediente que falta
ao desenvolvimento. Baseando-se em suas observaes sobre os "ltimos dos ltimos" pases de desenvolvimento
tardio do Terceiro Mundo no sculo vinte, Hirschman afirma que o "capital", no sentido de um excedente
potencialmente passvel de investimento, no o principal ingrediente que est faltando aos pases em
desenvolvimento. O que est faltando iniciativa empresarial no sentido da disposio de arriscar os excedentes
disponveis no investimento em atividades produtivas ou, nas suas prprias palavras, "a percepo das
oportunidades de investimento e sua transformao em investimentos reais". Se, como afirma Hirschman, induzir
a decises de maximizao for a chave, ento o papel do Estado envolve um grau elevado de "responsividade" ao
capital privado. O Estado deve propiciar incentivos desequilibradores para induzir os capitalistas privados a investir
e ao mesmo tempo estar pronto a aliviar gargalos que estejam criando desincentivos ao investimento.

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Os Estados que conseguem empreender as tarefas que Gerschenkron e Hirschman delineiam, bem como aquelas
estabelecidas por Weber, so legitimamente chamados "desenvolvimentistas"20. Extraem excedente mas tambm
fornecem bens coletivos. Fomentam perspectivas empresariais de longo prazo entre elites privadas mediante o
aumento de incentivos ao engajamento em investimentos transformadores e a reduo dos riscos envolvidos em
tais investimentos. Podem no estar imunes "orientao para a renda" ou utilizao de parte do excedente
social para os fins dos ocupantes de cargos e seus amigos, e no para os da cidadania como um todo. No entanto,
no fim das contas, as conseqncias de suas aes antes promovem que impedem o ajuste econmico e a
transformao estrutural.

Em geral se reconhece a existncia de "Estados desenvolvimentistas". De fato, alguns argumentariam que eles
foram o ingrediente essencial ao desenvolvimento "tardio" ou "tardio mais tardio". White e Wade afirmam, por
exemplo, que "o fenmeno do desenvolvimento tardio bem-sucedido... deveria ser compreendido... como um
processo no qual os Estados desempenharam um papel estratgico no controle das foras de mercado internas e
internacionais e na sua utilizao em favor de um interesse econmico nacional"21. Identificar as caractersticas
estruturais que permitem a esses Estados serem desenvolvimentistas , no entanto, uma tarefa mais
controvertida.

Na concepo gerschenkroniana/hirschmaniana, o relacionamento entre "capacidade" e "insulamento" (ou


"autonomia") do Estado mais ambguo do que numa perspectiva estritamente weberiana ou, a esse respeito,
numa perspectiva neo-marxista22. Para que o Estado insulado seja eficaz, a natureza de um projeto de
acumulao e os meios para implement-lo devem ser imediatamente visveis. Num cenrio gerschenkroniano ou
hirshmaniano de transformao, o molde de um projeto de acumulao deve ser descoberto, quase inventado, e
sua implementao exige estreitos vnculos com o capital privado. Uma burocracia de estilo prussiano poderia ser
mesmo eficaz na preveno da fora e da fraude, mas o tipo de empreendimento substituto a que Gerschenkron se
refere, ou o tipo de esperteza sutil da iniciativa privada enfatizada por Hirshman, exigiriam mais do que um
aparelho administrativo insulado corporativamente coerente. Exige inteligncia acurada, inventividade, reparties
geis e respostas elaboradas a uma realidade econmica mutvel. Tais argumentos exigem um Estado que muito
mais "inserido" na sociedade que insulado23.

Quaisquer que sejam as caractersticas estruturais subjacentes capacidade do Estado, os argumentos em favor
do papel central do Estado aplicam-se com mais vigor a situaes nas quais a transformao estrutural est na
ordem do dia. A industrializao, que o foco dos estudos de caso apresentados a seguir, o exemplo clssico
desse tipo de transformao, mas o ajuste estrutural exige tambm mais do que uma mudana gradual. tambm
quando a transformao est na agenda que mais nitidamente se revela o contraste entre o Estado predatrio e o
desenvolvimentista. Como destaca Callaghy, a existncia potencial de um papel positivo do Estado no cria
qualquer necessidade lgica de realizao desse potencial. Sociedades e economias que "necessitam" de Estados
desenvolvimentistas no os obtm necessariamente, como amplamente o demonstra o caso do Zaire.

ZAIRE: UM CASO EXEMPLAR DE PREDAO


Desde que Joseph Mobutu Sese Seko assumiu o governo do Zaire em 1965, ele e seu crculo ntimo no interior do
aparelho de Estado zairiano tm extrado enormes fortunas pessoais das receitas geradas pela exportao da
impressionante riqueza mineral do pas. Durante estes vinte anos, o PNB per capita do Zaire declinou a uma taxa
anual de 2,1 % ao ano, levando o pas pouco a pouco para o ltimo lugar na hierarquia mundial das naes e
deixando a populao do pas numa misria igual ou pior do que a sofrida durante o regime colonial belga.24 O
Zaire , em suma, um exemplo de manual de um "Estado predatrio" no qual a preocupao da classe poltica com
a busca de renda converteu a sociedade em sua presa.

Na linha de Weber, Callaghy enfatiza as qualidades patrimoniais do Estado zairiano, a mistura de tradicionalismo e
arbitrariedade que Weber afirmava retardar o desenvolvimento capitalista25. Fiel ao modelo patrimonialista, o
controle do aparelho de Estado cabe por direito a um pequeno grupo de indivduos vinculados em termos pessoais.
No pinculo do poder est a "panelinha presidencial", que consiste de "cinqenta e tantos parentes da maior
confiana do presidente, ocupando as mais importantes e lucrativas posies, tais como as chefias do Conselho
Judicirio, polcia secreta, Ministrio do Interior, gabinete do Presidente e assim por diante"26. Seguindo-se a estas
h a "Irmandade Presidencial" que no consiste de parentes, mas cujos cargos tambm dependem de seus laos
pessoais com o Presidente e sua panelinha e de seus laos mtuos.

Um dos aspectos mais chocantes e irnicos do Estado zairiano a extenso em que as relaes de mercado
dominam o comportamento administrativo, novamente quase uma caricatura da imagem neo-utilitarista do
provvel funcionamento de aparelhos de Estado criadores de renda. Um arcebispo zairiano descreveu isso da
seguinte forma:

"Por que em nossos tribunais as pessoas apenas obtm seus direitos mediante generoso pagamento ao
juiz? Por que os prisioneiros vivem esquecidos nas prises? No dispem de ningum que possa pagar
o juiz que est de posse de seus dossis. Por que em nossas reparties administrativas, como os
servios pblicos, pede-se s pessoas para que voltem dia aps dia para receber o que lhes devido?
Se no pagarem ao funcionrio, no sero atendidas".27

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O prprio presidente Mobutu caracterizou o sistema quase da mesma forma dizendo:

"Tudo para vender, tudo comprado em nosso pas. E nesse trfico, possuir qualquer fatia de poder
pblico constitui um verdadeiro instrumento de troca, que pode ser convertido em aquisio ilcita de
dinheiro ou outros bens."28

A vigncia de uma tal tica perfeita de mercado poderia primeira vista parecer inconsistente com o que
Callaghy29 caracteriza como um "incipiente estado absolutista moderno", mas na verdade inteiramente
consistente. O personalismo e o saque da cpula destroem qualquer possibilidade de comportamento orientado por
normas nos nveis inferiores da burocracia. Alm do mais, a mercantilizao do aparelho de Estado torna quase
impossvel o desenvolvimento de uma burguesia voltada para o investimento produtivo de longo prazo devido
corroso da previsibilidade de ao do Estado.

A persistncia do regime em si mesmo pode ser encarada como evidncia de que Mobutu no mnimo conseguiu
construir um aparelho repressivo dotado do teor mnimo de coerncia corporativa necessria a rechaar potenciais
concorrentes. Nem mesmo isso certo. Como rudemente afirma Gould, "a burguesia burocrtica deve sua
existncia a um apoio externo antigo e contnuo"30. Tanto a ajuda do Banco Mundial como de naes ocidentais
isoladas desempenham um papel importante, mas a presena de tropas francesas e belgas em momentos crticos
(como, por exemplo, em Shaba, em 1978) tem sido condio sine qua non da manuteno de Mobutu no poder31.
Dessa forma, Mobutu oferece apenas uma frgil prova dos limites nos quais pode se manter a orientao para a
renda sem minar o aparelho repressivo necessrio sobrevivncia do regime.32

O Zaire confirma claramente que no tanto a burocracia que impede o desenvolvimento, mas a ausncia de um
aparelho burocrtico coerente. O Estado "clepto-patrimonialista" zairiano uma mescla de personalismo e aparelho
administrativo completamente mercantilizado33. precisamente o tipo de Estado dominado pela troca que os neo-
utilitaristas postulam e temem, mas os resultados no se resumem busca feroz de renda e a incentivos
distorcidos. A fragilidade do centro do sistema poltico-econmico solapa a previsibilidade da poltica necessria ao
investimento privado. O Estado fracassa at em fornecer os mais bsicos pr-requisitos para o funcionamento de
uma economia moderna: cumprimento regular de contratos; fornecimento e manuteno de infra-estrutura,
investimento pblico em sade e educao.

O Zaire coloca tambm alguns problemas s concepes convencionais sobre a importncia da autonomia do
Estado na formulao de estratgias coerentes de ajuste e de crescimento. Por um lado, uma vez que o Estado
enquanto entidade corporativa incapaz de formular e implementar metas coerentes e uma vez que as decises
polticas so tomadas em favor de elites privadas, o Estado poderia ser considerado como inteiramente desprovido
de autonomia. Essa falta de autonomia o que permite o prevalecimento da orientao contagiante para a renda.
Ao mesmo tempo, no entanto, impressionante como o Estado zairiano no controlado pela sociedade. Ele
"autnomo" no sentido de que suas metas no derivam da agregao de interesses sociais. Essa "autonomia" no
amplia a capacidade do Estado de adotar suas prprias metas, e sim afasta reaes sociais crticas a sua
dominao arbitrria. O caso zairiano sugere que o relacionamento entre a capacidade de ao e a autonomia do
Estado precisa ser repensado; isso se torna ainda mais evidente no exame dos "Estados desenvolvimentistas" do
Leste asitico.

ESTADOS DESENVOLVIMENTISTAS
Enquanto Estados como o de Mobutu ofereciam demonstraes prticas das perverses previstas pelas concepes
neo-utilitaristas do Estado, um conjunto diferente de naes a meio caminho ao seu redor estava escrevendo
registros histricos que confirmavam as expectativas institucionalistas. Ao fim dos anos setenta, o sucesso
econmico dos novos pases industriais (NPIs) do Leste asitico, Coria e Taiwan, era cada vez mais interpretado
como dependente do ativo envolvimento do Estado34, mesmo por observadores dotados de uma inclinao neo-
clssica35. Os casos do Leste asitico no so apenas importantes porque sugiram que os encraves institucionais
da agenda anterior de transformao industrial local no podiam ser irrelevantes execuo bem-sucedida de uma
agenda de ajuste. Tais Estados constituem, acima de tudo, os casos paradigmticos tanto da rpida
industrializao local como de ajuste a mercados internacionais mutveis.

O Modelo Japons. Ao procurar bases institucionais sobre as quais promover a industrializao rpida, os NPIs do
Leste asitico adotaram o modelo regional do Estado ativo o Japo. Anlises do caso japons oferecem um
timo ponto de partida para a compreenso do "Estado desenvolvimentista". O relato de Chalmers Johnson sobre
os anos dourados do MITI (Ministrio do Comrcio Internacional e da Indstria)36 fornece um dos melhores
quadros do Estado desenvolvimentista em ao. Sua descrio particularmente fascinante porque corresponde de
modo inequvoco ao que poderia ser na prtica uma acurada implementao das idias de Gershenkron e
Hirschman.

Nos anos de escassez de capital que se seguiram Segunda Guerra Mundial, o Estado japons funcionava como
substituto de mercados de capital pouco desenvolvidos, ao mesmo tempo que "induzia" mudanas nas decises de
investimento. As instituies de Estado, desde o sistema de captao de poupana via Correios at o Banco de
Desenvolvimento do Japo, foram cruciais na obteno do capital necessrio ao investimento industrial. A

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04/07/2017 O Estado como problema e soluo

centralidade do Estado no fornecimento de novos capitais, por sua vez, fez com que o MITI assumisse um papel
central na poltica industrial. Dado seu papel na aprovao de emprstimos de investimento do Banco de
Desenvolvimento do Japo, sua participao na alocao de divisas para fins industriais e licenas de importao
de tecnologia estrangeira, sua capacidade de fornecer isenes fiscais e sua capacidade de articular "cartis de
orientao administrativa" que regulamentaria a concorrncia em um setor, o MITI estava em perfeitas condies
de "maximizar o processo induzido de deciso".37

Alguns podem achar exagerada a caracterizao que Johnson faz do MITI, "indubitavelmente a maior concentrao
de capacidade cerebral do Japo", mas poucos negariam o fato de que at recentemente "os rgos pblicos
atraem os mais talentosos graduandos das melhores universidades do pas, e os cargos pblicos de maior nvel
nesses ministrios foram e ainda so os mais prestigiosos do pas".38

Portanto, existe um aspecto nitidamente weberiano no Estado desenvolvimentista japons. Os funcionrios contam
com o status especial que Weber considerava essencial a uma verdadeira burocracia. Seguem carreiras de longo
prazo no interior da burocracia e atuam geralmente de acordo com regras e normas estabelecidas. Tais
caractersticas variam um pouco na burocracia japonesa, mas os rgos menos burocrticos e mais clientelistas,
como o Ministrio da Agricultura, em geral so encarados como "bolses de bvia ineficincia"39. Se o Japo
confirma as declaraes weberianas relativas necessidade de uma burocracia coerente, meritocrtica, indica
tambm a necessidade de ir alm de tais prognsticos. Todas as descries sobre o Estado japons enfatizam o
carter indispensvel de sistemas informais, tanto internos como externos, ao funcionamento do Estado. Sistemas
internos particularmente o "gakubatsu", que consiste em laos entre colegas de classe nas universidades da elite
de onde se recrutam os funcionrios so cruciais coerncia da burocracia.40 Tais redes informais conferem
burocracia uma coerncia interna e identidade corporativa que por si s a meritocracia no poderia oferecer. O fato
de que a competncia formal, e no os laos clientelistas ou lealdades tradicionais, seja o requisito primeiro para o
ingresso na rede torna muito mais plausvel que o desempenho eficaz passe a ser um atributo valorizado entre
membros leais dos diversos "batsu". O resultado geral uma espcie de "weberianismo reforado", no qual os
"elementos no-burocrticos da burocracia" reforam a estrutura organizacional formal, da mesma forma que os
"elementos no-contratuais do contrato" de Durkheim reforam o mercado.41

Redes externas que vinculam o setor estatal ao privado so ainda mais importantes. Como afirma Chie Nakane, "a
teia administrativa tecida de modo mais acabado na sociedade japonesa do que talvez em qualquer outra
sociedade do mundo"42. A poltica industrial japonesa depende fundamentalmente dos laos que vinculam o MITI e
os maiores grupos industriais.43 Laos entre a burocracia e o poder privado so reforados pelo papel contagiante
dos ex-alunos do MITI, que, atravs dos amakudar; (a "gerao do cu" de aposentadoria precoce), acabam
ocupando posies-chave no apenas em empresas individuais, mas tambm nas associaes industriais e
organizaes semi-governamentais que compem "o labirinto de organizaes intermedirias e redes polticas
informais, onde ocorre grande parte do demorado trabalho de formao de consenso".44

A centralidade dos laos externos levou alguns a afirmar que a eficcia do Estado procede "no de sua prpria
capacidade inerente mas da complexidade e estabilidade de sua interao com atores do mercado".45 Essa
perspectiva um complemento necessrio a descries como as de Johnson, mas implica o perigo de conceber as
redes externas e a coerncia corporativa interna como explicaes alternativas opostas. Em vez disso, a coerncia
burocrtica interna deveria ser considerada como pr-condio essencial efetiva participao do Estado em redes
externas. Se o MITI no fosse uma organizao excepcionalmente competente e coesa, no poderia participar em
redes externas da forma como o faz. Se o MITI no fosse "autnomo" no sentido de ser capaz de formular suas
prprias metas de modo independente e de confiar que seus funcionrios iro encarar a implementao de suas
metas como importante tambm para suas carreiras individuais, pouco teria ento a oferecer ao setor privado. A
"autonomia relativa" do MITI o que viabiliza sua dedicao aos problemas de ao coletiva do capital privado,
ajudando o capital como um todo a encontrar solues que de outra forma seriam difceis de alcanar, mesmo no
interior do organizadssimo sistema industrial japons.

A "autonomia inserida" o inverso da dominao absolutista incoerente do Estado predatrio e constitui a chave
organizacional para a eficcia do Estado desenvolvimentista. Essa autonomia depende de uma combinao
aparentemente contraditria entre isolamento burocrtico weberiano e insero intensa na estrutura social
circundante. A forma de se obter tal combinao contraditria depende, claro, tanto do carter historicamente
determinado do aparelho de Estado como da estrutura social na qual est inserida, como ilustra uma comparao
entre o Japo e os NPIs do Leste asitico.

Coria e Taiwan. A Coria e Taiwan possuem distintas estruturas de Estado associadas a diferentes bases sociais
de sustentao, padres de organizao industrial e estratgias polticas46. Apesar disso, compartilham
caractersticas cruciais. Em ambos os pases, as iniciativas polticas que facilitaram a transformao industrial
estavam enraizadas em uma organizao burocrtica coerente e competente. Embora ambos os NPIs do Leste
asitico paream mais autnomos que o Estado japons, exibem elementos da "autonomia inserida" que foi crucial
ao sucesso do Japo.

Ao comparar a burocracia coreana com a mexicana, Kim Byung-Kook ressalta que enquanto o Mxico ainda tem de
institucionalizar o recrutamento por concurso para o setor pblico, no Estado coreano as provas meritocrticas
para o servio pblico vm sendo realizadas para recrutar encarregados desde 788 D.C., por mais de mil anos47. A
despeito da catica histria poltica da Coria no sculo vinte, a burocracia tem sido capaz de escolher seu staff
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04/07/2017 O Estado como problema e soluo
entre os mais talentosos membros das mais conceituadas universidades. Dados sobre a seletividade dos exames
para o servio pblico superior so quase idnticos aos oferecidos por Johnson para o Japo. Apesar do nmero
anual de recrutados para o servio pblico superior ter aumentado sete vezes entre 1949 e 1980, apenas cerca de
2% daqueles que prestam o concurso so aprovados.48

Junto com padres similares de recrutamento vem a inculcaao de uma "cultura corporativa" particular. A
discusso de Choi49 sobre o Departamento de Planejamento Econmico, por exemplo, observa o mesmo tipo de
confiana e esprito corporativo que caracteriza o MITI na descrio de Johnson. Por fim, como no Japo, o
recrutamento meritocrtico via universidades de elite e a existncia de um forte ethos organizacional criam o
potencial para a construo de redes de solidariedade interpessoal de tipo "batsu" no interior da burocracia.
Examinando os aprovados no concurso ao servio pblico de 1972, Kim descobriu que 55% eram graduados pela
Universidade Nacional de Seul e, destes, 40% eram graduados por duas conceituadas escolas secundrias de
Seul.50

Embora a burocracia coreana parea um arqutipo, a experincia da Coria mostra tambm a insuficincia de uma
tradio burocrtica. Nos anos cinqenta, no governo de Rhee Syngman, o concurso ao servio pblico foi
amplamente dispensado, e apenas cerca de 4% daqueles que ocupavam cargos de nvel superior ingressaram via
concurso. Tampouco aqueles que entraram no servio pblico superior podiam contar com ascenso a escales
mais elevados atravs de um processo padro de promoo interna. Em vez disso, os escales superiores eram
preenchidos principalmente na base de "indicaes especiais" de natureza poltica.51

O carter da indicao e promoo burocrticas no governo de Rhee , naturalmente, inteiramente coerente com o
carter de seu regime. Embora Rhee governasse mediante uma certa dose de industrializao por substituio de
importaes, seu regime era mais predatrio que desenvolvimentista. A ajuda massiva dos EUA, na verdade,
financiava substancial corrupo governamental. Dependendo de doaes do setor privado para financiar sua
dominao poltica, Rhee ficava merc de laos clientelistas com homens de negcios e, como era de esperar, "as
atividades voltadas para a renda eram generalizadas e sistemticas".52

Sem uma tradio burocrtica arraigada, plenamente desenvolvida, nem a reformulao de planos de carreiras
burocrticas do regime de Park nem sua reorganizao do aparelho de planejamento poltico-econmico teriam
sido possveis. Sem uma poderosa base adicional de coeso nos escales superiores do Estado, a tradio
burocrtica teria continuado ineficaz. Sem a combinao de ambas teria sido impossvel transformar a relao do
Estado com o capital privado.

Somente com a ascenso ao poder de um grupo com fortes convices ideolgicas e estreitos laos pessoais e
organizacionais o Estado seria capaz de "reconquistar sua autonomia".53 Os funcionrios juniores envolvidos no
golpe liderado por Park Chung Hee eram unidos tanto por convices reformistas quanto por estreitos laos
interpessoais desenvolvidos simultaneamente na experincia de trabalho e em estreitos laos de rede tipo "batsu"
originrios da academia militar.54 A superposio dessa nova marca de solidariedade organizacional por vezes
aviltava a burocracia civil do Estado na medida em que militares eram alados a cargos de cpula, mas em geral os
militares se valiam da influncia fornecida por sua prpria solidariedade corporativa para fortalecer e ao mesmo
tempo disciplinar a burocracia. No governo de Park a proporo de cargos de nvel superior preenchidos por
aprovados em concursos quintuplicou, e a promoo interna se converteu no principal meio de preencher todos os
escales acima deles, com exceo das indicaes para os cargos polticos mais elevados.55

Uma das caractersticas da revitalizao burocrtica do Estado foi a posio relativamente privilegiada mantida por
um "rgo piloto" isolado, o Departamento de Planejamento Econmico (DPE). Dirigido por um deputado e
primeiro ministro, o DPE foi escolhido por Park para ser um "super-rgo" da rea econmica.56 Seu poder de
coordenar a poltica econmica mediante o controle do processo oramentrio ampliado por mecanismos como o
Comit Consultivo dos Ministros Econmicos e pelo fato de que seus dirigentes costumam ser promovidos a cargos
de liderana em outros ministrios.57 Como no caso japons, a existncia de um "rgo piloto" no significa que as
polticas no sejam contestadas no interior da burocracia. O DPE e o MTI (Ministrio do Comrcio e da Indstria)
freqentemente se encontram em fortes desavenas sobre a poltica industrial.58 Apesar de tudo, a existncia de
um determinado rgo dotado de liderana geralmente reconhecida na rea econmica possibilita a concentrao
de talento e especializao e confere poltica econmica uma coerncia que falta a um aparelho de Estado de
organizao menos definida.

Quando o regime de Park assumiu o poder, seu objetivo parecia ser no apenas isolar-se do capital privado, mas
domin-lo completamente. Processos criminais e confisco de bens foram usados como ameaas, e os lderes da
indstria caminhavam pelas ruas, desonrados como parasitas corruptos. Esse quadro logo mudou na medida em
que Park percebeu que necessitava aproveitar a iniciativa privada e a percia gerencial para alcanar suas metas
econmicas.59 Com o tempo, e particularmente nos anos setenta, os laos entre o regime e os maiores chaebol
(conglomerados) tornaram-se to estreitos que economistas visitantes concluam que "Coria S.A." era sem dvida
uma descrio mais adequada da situao na Coria do que "Japo S.A."60

Tal como no caso do Japo, a relao simbitica entre o Estado e os chaebol estava fundada no fato de que o
Estado tinha acesso ao capital num ambiente de escassez de capital.61 Atravs de sua capacidade de alocar capital
o Estado promovia a concentrao do poder econmico .nas mos dos chaebol e "orquestrava agressivamente"

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04/07/2017 O Estado como problema e soluo

suas atividades.62 Ao mesmo tempo, o regime de Park dependia dos chaebol para implementar a transformao
industrial que constitua seu projeto principal e a base para sua legitimao.

A insero do Estado coreano durante o governo de Park era um assunto muito mais "da cpula para baixo" do que
o prottipo japons, carecendo de associaes intermedirias bem desenvolvidas e concentrando-se numa
quantidade bem menor de empresas. O tamanho e a diversificao dos maiores chaebol realmente lhes conferiam
interesses que eram relativamente "abrangentes"63 em termos setoriais, de forma que o pequeno nmero de
atores no limitava o alcance setorial do projeto comum de acumulao. Ademais, o Estado coreano no podia
reivindicar a mesma relao institucional generalizada com o setor privado que o sistema MITI fornecia, e nunca
conseguiu evitar inteiramente o perigo de que interesses particularistas de firmas individuais pudessem lev-lo de
volta rumo improdutiva orientao para a renda. Pelo menos era essa a percepo dos tecnocratas "dissidentes"
do DPE que sentiam, no incio dos anos oitenta, que j estava mais do que na hora de o Estado comear a se
distanciar das demandas de recursos dos maiores chaebol64.

A Coria est forando os limites nos quais a insero pode se concentrar em uns poucos laos sem se degenerar
em predao particularista. O risco oposto, de enfraquecer os laos com o capital privado, ameaando a
capacidade do Estado de garantir informaes plenas e de contar com o setor privado para sua efetiva
implementao, representado pela segunda discpula regional proeminente do modelo japons, Taiwan.

Em Taiwan, como na Coria, o Estado tinha sido central ao processo de acumulao industrial, drenando capital
para investimentos de risco, ampliando a capacidade de empresas privadas enfrentarem mercados internacionais e
assumindo funes diretamente empresariais atravs de empresas de propriedade estatal. Em Taiwan, como na
Coria, a capacidade de o Estado desempenhar esse papel dependia de uma burocracia weberiana clssica, de
recrutamento meritocrata, crucialmente consolidada por formas organizacionais extra-burocrticas. Tal como no
caso do Estado coreano, o regime do KMT (Kuomintang) baseia-se numa combinao entre tradio perene e
transformao radical, mas diferenas na experincia histrica dos dois Estados levaram a padres muito
diferentes de relaes com o setor privado e, conseqentemente, a padres muito diferentes de iniciativa estatal. A
transformao do Estado do Kuomintang que acompanhou sua chegada a Taiwan to impressionante quanto as
mudanas ocorridas entre os governos coreanos de Rhee e Park. No continente, o regime do KMT havia sido
amplamente predatrio, crivado pela orientao para a renda e incapaz de evitar que interesses particulares de
especuladores privados minassem seus projetos econmicos. Na ilha, o partido se recomps. Liberado de sua velha
base latifundiria e amparado pelo fato de que os membros "mais notoriamente corruptos e nocivos" da elite
capitalista no acompanharam Chiang Kai Shek para a ilha65, o KMT foi capaz de reestruturar completamente seus
laos com o capital privado. Uma organizao partidria corrupta e cheia de faces passou a se aproximar do
Estado-partido leninista que havia aspirado ser desde o comeo66, dotando assim a burocracia de Estado de uma
fonte reforadora da coeso e coerncia organizacionais mais poderosa e estvel do que a que teria sido propiciada
apenas pela organizao militar.

Dentro do aparelho governamental consolidado, o KMT reuniu um pequeno conjunto de organizaes da elite
poltico-econmica com amplitude e percia similares s do MITI do Japo, ou do DPE da Coria.67 O Conselho de
Planejamento e Desenvolvimento Econmico (CPDE) a corporificao atual do lado planejador do "staff
econmico geral". No um rgo executivo mas, "em termos japoneses, situa-se em algum ponto entre o MITI e
a Secretaria de Planejamento Econmico".68 O Departamento de Desenvolvimento Industrial (DDI) do Ministrio de
Assuntos Econmicos ocupado basicamente por engenheiros e desempenha um papel mais direto em polticas
setoriais. Ambos os rgos, tal como seus correlatos na Coria e no Japo, tm tradicionalmente obtido sucesso na
atrao dos "melhores e mais brilhantes". O staff tende a ser tanto de membros do KMT como de graduados pela
Universidade Nacional de Taiwan, da elite do pas.69

Sem negar a transformao fundamental no carter do aparelho do Kuomintang, tambm digno de nota que, tal
como no caso da Coria, a existncia de uma antiga tradio burocrtica propiciou ao regime um fundamento
sobre o qual se consolidar. No se tratava apenas de uma organizao de partido que propiciava coeso poltica na
cpula, mas havia tambm uma burocracia econmica com considervel experincia gerencial. A Comisso
Nacional de Recursos (CNR), por exemplo, fundada em 1932, dispunha de um staff de 12 000 funcionrios em
1944 e administrava mais de 100 empresas pblicas cujo capital consorciado representava metade do capital total
de todas as empresas chinesas. Era uma ilha de recrutamento relativamente meritocrtico no interior do regime
continental, e seus ex-integrantes passaram posteriormente a desempenhar um papel capital na administrao da
poltica industrial de Taiwan.70

A experincia adversa de ser aviltada pelos interesses particularistas de especuladores privados no continente
levou liderana poltica do KMT, bem como aos ex-integrantes da CNR, a depositar uma desconfiana bsica no
capital privado e a levar a srio os elementos anticapitalistas dos pronunciamentos ideolgicos de Sun Yat Sen.
Tais predilees eram reforadas pelo fato pragmtico de que o fortalecimento de capitalistas privados em Taiwan
envolvia o aumento do poder de uma elite privada etnicamente distinta e politicamente hostil. Portanto,
dificilmente surpreende que em vez de passar as propriedades japonesas para o setor privado, como
recomendavam seus conselheiros americanos, o KMT manteve o controle, gerando um dos maiores setores
estatizados no mundo no-comunista.71 O que surpreendente que as empresas estatizadas de Taiwan (EEs),
ao contrrio do padro de ineficincia e dficit financeiro que em geral se considera intrnseco operao de tais
empresas72, eram em sua maior parte no s lucrativas como eficientes.

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04/07/2017 O Estado como problema e soluo

Em Taiwan, as EEs tm sido instrumentos-chave do desenvolvimento industrial. Alm do setor bancrio, que foi
estatizado tal como na Coria ps-Rhee, as empresas estatizadas eram responsveis pela maior parte da produo
industrial nos anos cinqenta e, aps terem declinado um pouco nos anos sessenta, sua participao expandiu-se
novamente nos anos setenta74. As EEs so particularmente importantes nos setores bsicos e intermedirios. A
China Steel, por exemplo, tem possibilitado a Taiwan conseguir sobrepujar todos os exportadores de ao da OECD
no mercado japons.75 O setor empresarial do Estado no apenas oferece uma contribuio empreendedora direta,
mas tambm um campo de treinamento para liderana econmica na burocracia central do Estado.76 Dessa
forma, a formao em poltica econmica em Taiwan cresce a partir de "uma pouco compreendida mas
aparentemente vigorosa rede poltica que vincula os gabinetes econmicos centrais s empresas (e) bancos
pblicos..."77

O que choca na comparao de Taiwan com a Coria e o Japo a medida na qual o setor privado taiwans tem
estado ausente das redes de poltica econmica. Ainda que a tendncia atual seja "expandir e institucionalizar
elementos de tomada de deciso vindos de industriais, financistas e outros"78, as relaes histricas entre o Estado
do KMT e o capital privado (principalmente taiwans) tm sido suficientemente distantes para que se levante a
questo de saber se a "insero" realmente um componente necessrio do Estado desenvolvimentista.

O Estado taiwans inquestionavelmente opera de forma eficaz com um conjunto menos denso de laos de rede
pblica-privada do que as verses coreana e japonesa do Estado desenvolvimentista. Apesar de tudo, sua falta de
insero no deve ser exagerada. No fcil isol-lo do setor privado.

Gold demonstrou as estreitas relaes que existiam entre o governo e o nascente setor txtil nos anos cinqenta,
bem como o papel intermedirio que o governo desempenhou no desenvolvimento da indstria de semicondutores
nos anos setenta. Wade observa que funcionrios do DDI gastam uma frao substancial de seu tempo visitando
empresas e esto engajados em alguma coisa muito semelhante "orientao administrativa" do MITI79. Esse
autor apresenta um exemplo esclarecedor da ntima interao do Estado com o capital privado em sua discusso
sobre as negociaes entre produtores de matria-prima e as companhias txteis no setor de fibras sintticas.
Enquanto as negociaes formais envolviam a associao industrial (Associao dos Fabricantes de Fibras)
jusante e o monoplio interno (uma joint-venture entre Estado e o MNC) montante, os administradores do
Estado sempre estiveram envolvidos80. Ao se engajar neste tipo de negociao, os administradores do Estado
garantem que nem os esforos do pas pela retro-integrao em produtos intermedirios nem a competitividade
exportadora de seus produtores txteis sejam ameaados por conflitos privados no resolvidos. As redes informais
entre o pblico e o privado podem ser menos densas do que nos outros dois casos, mas so nitidamente essenciais
poltica industrial de Taiwan.

Alm de definir os limites aos quais se pode reduzir a insero, o caso taiwans ressalta a relao simbitica entre
autonomia do Estado e a preservao da competio de mercado. O papel da autonomia do Estado na preservao
das relaes de mercado tambm crucial na Coria e no Japo, mas mais evidente no caso de Taiwan.81

A evoluo da indstria txtil representa o melhor exemplo.82 No incio dos anos cinqenta, K.Y. Yin, opondo-se
sabedoria dos economistas educados nos EUA que aconselhavam seu governo, decidiu que Taiwan deveria
desenvolver uma indstria txtil. O resultado foi o "programa de trustificao" txtil que, ao fornecer um mercado
seguro e matrias-primas, minimizava o risco do empreendimento envolvido em ingressar no setor e conseguia
induzir com xito o ingresso de capital privado. Nessa fase inicial, o Estado era patrocinador numa perspectiva
hirschmaniana clssica, induzindo decises de investimento e estimulando a oferta de empreendimentos.83

O programa de "trustificao" em si mesmo incomum apenas at o ponto em que o Estado se dispunha a


participar a fim de garantir que a iniciativa fosse promissora; caso contrrio, era muito parecida com as polticas da
maioria dos pases latino-americanos nas fases iniciais de industrializao. O que incomum que o programa de
trustificao no se tornou um instrumento dos empresrios que o havia gerado. Em vez disso, o regime do KMT
progressivamente exps seus "capitalistas de estufa" aos rigores do mercado, tornando as cotas de exportao
dependentes da qualidade e preo dos produtos, pouco a pouco desviando incentivos para as exportaes e
finalmente diminuindo a proteo com o passar do tempo.84 Dessa forma, o Estado foi capaz de propiciar o
surgimento de um "livre mercado" em vez de permitir a criao de "abrigos rentveis". Sem a autonomia
viabilizada por um poderoso aparelho burocrtico, teria sido impossvel impor o incmodo da livre competio a um
tal conjunto acomodado de capitalistas.

O exemplo refora o ponto anteriormente levantado em relao insero e autonomia no Japo. O capital
privado, principalmente aquele organizado em estreitas redes oligopolistas, no tende a ser uma fora poltica em
favor de mercados competitivos. Tampouco pode um Estado que um contador passivo de tais interesses
oligopolistas dar a eles aquilo que no esto dispostos a oferecer por si mesmos. Apenas um Estado que capaz
de agir de modo autnomo pode fornecer esse bem coletivo essencial. A insero necessria para informaes e
implementao, mas sem autonomia a insero ir degenerar-se em um supercartel voltado, como todos os
cartis, proteo de seus membros contra mudanas no status quo.

Uma ltima caracterstica, igualmente importante do Estado desenvolvimentista tambm ilustrada pelo caso
taiwans. Embora o governo tenha se envolvido profundamente em uma srie de setores, o Estado taiwans
extremamente seletivo em suas intervenes. A burocracia opera, nas palavras de Wade85, como um "mecanismo
filtrante", concentrando a ateno dos planejadores polticos e do setor privado em produtos e processos cruciais
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04/07/2017 O Estado como problema e soluo

ao futuro crescimento industrial. Como a maior parte da estratgia taiwanesa do KMT, a seletividade em parte era
uma reao experincia prvia no continente, tendo passado pelos desastres de um aparelho de Estado
superdilatado, o KMT estava determinado a preservar sua capacidade burocrtica no novo ambiente.86 Contudo, a
seletividade parece ser uma caracterstica geral do Estado desenvolvimentista. Johnson87 descreve como o Estado
japons, tendo experimentado interveno direta e minuciosa no perodo pr-Segunda Guerra Mundial, limitou-se a
selecionar estrategicamente o envolvimento econmico no ps-guerra, e Okimoto88 chega ao ponto de observar
que, em termos de seu tamanho global, o Estado japons poderia ser considerado "minimalista".

A Dinmica do Estados Desenvolvimentistas. As caractersticas estruturais salientes do Estado


desenvolvimentista devem agora ser esclarecidas. A coerncia corporativa confere a eles a capacidade de resistir a
incurses promovidas pela "mo invisvel" da maximizao individual por burocratas; internamente, predominam
caractersticas weberianas. Altamente seletivos, o recrutamento meritocrtico e as recompensas de carreiras de
longo prazo criam compromisso e um senso de coerncia corporativa. Os Estados desenvolvimentistas tm se
beneficiado de extraordinrias capacidades administrativas, mas tambm restringem suas intervenes s
necessidades estratgicas de um projeto transformador, utilizando seu poder para seletivamente impor foras de
mercado. O ntido contraste entre o carter pr-burocrtico, patrimonialista do Estado predatrio e o carter mais
estreitamente weberiano dos Estados desenvolvimentistas deveria provocar dvidas naqueles que atribuem a
ineficcia dos Estados do Terceiro Mundo sua natureza burocrtica. A falta de burocracia pode estar mais
prxima do diagnstico correto.

Ao mesmo tempo, a anlise dos casos do Leste asitico sublinha o fato de que os "elementos no-burocrticos da
burocracia" podem ser to importantes quanto os "elementos no-contratuais do contrato"89. Redes informais de
razes histricas, ou organizaes partidrias ou militares de malha apertada, ampliaram a coerncia das
burocracias do Leste asitico. Quer sejam esses laos baseados em compromisso com uma instituio corporativa
paralela ou em desempenho do sistema educacional, reforam mais o carter aglutinante da participao na
estrutura formal de organizao do que o aviltamento produzido no padro predatrio pelas redes informais
baseadas em parentesco ou em lealdades geogrficas paroquianas.

Tendo conseguido limitar com xito o comportamento dos ocupantes de cargos busca de metas coletivas, o
Estado pode atuar com alguma independncia em relao a presses societais particularistas. A "autonomia" do
Estado desenvolvimentista , contudo, de um carter completamente diferente da dominao desorientada,
absolutista do Estado predatrio. No se trata apenas de "autonomia relativa" no sentido estrutural marxista de ser
constrangido pelas exigncias genricas da acumulao de capital. uma autonomia inserida em um conjunto
concreto de laos sociais que amarra o Estado sociedade e fornece canais institucionalizados para a contnua
negociao e renegociao de metas e polticas.

A fim de compreender como surgiu essa feliz combinao de autonomia e insero, necessrio colocar o Estado
desenvolvimentista no contexto de uma conjuntura de fatores nacionais e internacionais. Os Estados
desenvolvimentistas do Leste asitico iniciaram o perodo ps-Segunda Guerra Mundial com heranas de antigas
tradies burocrticas e considervel experincia pr-guerra em interveno econmica direta, na Coria e Taiwan
sob colonialismo japons. A Segunda Guerra Mundial e suas conseqncias dotaram todos esses Estados de
ambientes sociais incomuns. As elites agrrias tradicionais estavam dizimadas, grupos industriais desorganizados e
descapitalizados e os recursos externos se escoavam pelo aparelho de Estado. O resultado da guerra, incluindo,
ironicamente, a ocupao americana no Japo e na Coria,90 aumentou qualitativamente a autonomia desses
Estados em face das elites nacionais privadas. A combinao da capacidade burocrtica historicamente acumulada
com a autonomia gerada conjunturalmente colocava-os em uma situao historicamente excepcional.

Ao mesmo tempo, a autonomia do Estado era restringida pelo contexto internacional, tanto geopoltico quanto
econmico. Esses Estados certamente no estavam livres para fazer a histria como quisessem. O contexto
internacional exclua a expanso militar, mas gerava claras ameaas externas. A expanso econmica no era
apenas a base de sustentao da legitimidade, mas tambm de manuteno de capacidades defensivas em face de
tais ameaas. A hegemonia americana, de um lado, e o expansionismo do comunismo asitico, por outro, no lhes
deixava muita escolha a no ser confiar basicamente no capital privado enquanto instrumento de industrializao.
O ambiente conspirou para criar a convico de que a industrializao rpida e voltada ao mercado era necessria
sobrevivncia do regime. O tamanho reduzido desses Estados e sua falta de recursos tornava bvio o papel da
competitividade exportadora na industrializao bem-sucedida.

O compromisso com a industrializao motivava esses Estados a promover o crescimento do capital industrial local.
Sua excepcional autonomia lhes permitia dominar (pelo menos inicialmente) a formao dos laos que uniam o
capital e o Estado. A partir dessa conjuntura surgiu o tipo de "autonomia inserida" que caracterizou esses Estados
durante os perodos mais marcantes de seu crescimento industrial: um projeto partilhado por um aparelho
burocrtico altamente desenvolvido e um conjunto relativamente organizado de atores privados que podia fornecer
informaes teis e implementao descentralizada.

Desenvolvimentos recentes sugerem que a autonomia inserida no uma caracterstica esttica do Estado
desenvolvimentista. Em contraste com a dominao absolutista do Estado predatrio, que parece ser auto-
consolidante, a autonomia inserida tem sido, numa extenso surpreendente, seu prprio coveiro. O prprio sucesso
do Estado desenvolvimentista na estruturao da acumulao de capital industrial alterou a natureza das relaes
entre o capital e o Estado. Na medida em que o capital privado se torna menos dependente dos recursos fornecidos
pelo Estado, diminui a relativa predominncia deste. A influncia do MITI nos anos oitenta no pode ser comparada
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com a era de ouro dos anos cinqenta e do incio dos sessenta. Os chaebol coreanos atualmente podem penetrar
diretamente nos mercados internacionais de capital91, e a capacidade do Estado de vetar seus projetos
conseqentemente tem se desgastado.92

A capacidade dos aparelhos de Estado de comandar as lealdades dos mais talentosos graduados das melhores
universidades tambm comeou a se desgastar na medida em que as carreiras privadas passaram a ser mais
compensadoras. Wade93 observa, por exemplo, que a proporo de mestres e PhDs que ingressam no servio
governamental em Taiwan tm decrescido substancialmente enquanto se eleva a cota dos que ingressam no setor
privado, o que no de admirar dado o crescimento diferencial dos salrios entre o setor pblico e o privado.
Resta saber se o corporativismo tradicional e a coerncia corporativa da burocracia pode ser mantida em face de
tais tendncias. De modo ainda mais fundamental, o crescimento econmico tornou mais difcil legitimar um
projeto nacional que se concentre estritamente na acumulao de capital. O renascimento de demandas
distributivistas, tanto em termos polticos como econmicos, no se adapta de modo harmonioso com as redes da
elite e as estruturas burocrticas que fomentaram o projeto original de acumulao industrial.94

No existe motivo para supor que o Estado desenvolvimentista permanecer na forma que aqui foi descrita.
Tampouco podemos presumir que se tais aparelhos de Estado persistissem na forma atual iriam promover a
satisfao de futuras metas sociais. Eles se mostraram terrveis instrumentos de incentivo acumulao de capital
industrial mas, com toda a probabilidade, tero de se transformar a fim de dar conta de problemas e oportunidades
criadas pelo sucesso de seu projeto inicial.

BRASIL E NDIA: CASOS "INTERMEDIRIOS"


Depois de caracterizar o contraste entre a "autonomia inserida" do Estado desenvolvimentista do Leste asitico e o
absolutismo incoerente do regime predatrio zairiano, hora de examinar como os elementos desses dois tipos
ideais podem se combinar de diferentes formas para produzir resultados que nem so puramente predatrios nem
consistentemente desenvolvimentistas. O Brasil e a ndia oferecem ampla ilustrao de como os elementos do tipo
desenvolvimentista ideal podem se combinar com caractersticas que negam o isolamento weberiano e reduzem a
insero.

Ambos os Estados fomentaram significativas transformaes. Pas de impossvel segmentao, abrigo de uma
enorme populao de agricultores extremamente pobres cuja fonte de recursos est se exaurindo rapidamente,
apesar de tudo, a ndia conseguiu uma industrializao substancial e considerveis taxas de crescimento nos anos
cinqenta e incio dos sessenta. Depois de cambalear nos anos setenta, o pas cresceu de novo rapidamente nos
anos oitenta. O Brasil mantinha altas taxas de crescimento durante o curso do perodo ps-Segunda Guerra
Mundial e experimentou um surto "milagroso" de industrializao nos anos setenta. A deteriorao do "milagre
brasileiro" nos anos oitenta reduziu sua pretenso de ser um "Estado desenvolvi mentista", mas a Coria at
poderia invejar os massivos excedentes comerciais que sua indstria continuava a produzir ao final dos anos
oitenta.

Brasil. Uma abundncia de pesquisas histricas e contemporneas esclarece as diferenas entre o Brasil e o tipo
ideal de "Estado desenvolvimentista".95 As diferenas comeam na simples questo de como as pessoas obtm
cargos no governo. Barbara Geddes96 historia a descomunal extenso dos poderes de indicao poltica e a
conseqente dificuldade que o Brasil tem experimentado na institucionalizao de procedimentos de recrutamento
meritocrtico. Ben Schneider97 destaca que enquanto os primeiros ministros japoneses indicam apenas dzias de
funcionrios e os presidentes norte-americanos centenas, os presidentes brasileiros indicam milhares. Causa pouca
espcie que o Estado brasileiro seja conhecido como um massivo "cabide de emprego" preenchido mais na base de
contatos pessoais que de competncia.

As conseqncias negativas do apadrinhamento so exacerbadas pelo carter dos padres de carreira que um tal
sistema promove. Em vez de serem afinados com os ganhos de longo prazo via promoes baseadas em
desempenho organizacional relevante, os burocratas brasileiros enfrentam carreiras em staccato, pontuadas pelos
ritmos de mudana na liderana poltica e a gestao peridica de novas organizaes. Um levantamento feito por
Schneider (1987) entre 281 burocratas brasileiros descobriu que mudavam de rgo a cada quatro ou cinco anos.
Considerando que quatro ou cinco escales superiores da maioria das organizaes so indicadas de fora do
prprio rgo, o compromisso de longo prazo cm o rgo tem apenas um retorno limitado, sendo difcil a
construo de um ethos e de uma percia organizacional e politicamente relevantes. Dessa forma existe pouca
coisa a restringir estratgias voltadas ao ganho individual e poltico.98

Incapaz de transformar a burocracia como um todo, os lderes brasileiros tentaram criar "bolses de eficincia" no
interior da burocracia99, modernizando o aparelho de Estado antes por acrscimo do que atravs de uma
transformao mais ampla.100 O BNDE (Banco Nacional de Desenvolvimento), privilegiado principalmente por
Kubitschek enquanto instrumento de seu desenvolvimentismo nos anos cinqenta, era, at bem pouco tempo, um
bom exemplo de "bolso de eficincia".101 Ao contrrio da maior parte da burocracia do Brasil, o BNDE oferecia
"um plano de carreira bem definido, encargos desenvolvimentistas e uma tica do servio pblico".102 No incio de
sua vida institucional (1956), o BNDE implantou um sistema de concursos pblicos para recrutamento.
Desenvolveram-se normas contra a reverso arbitrria das avaliaes do pessoal tcnico do Banco ("opinio do
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04/07/2017 O Estado como problema e soluo

tcnico") pelos superiores. Uma maioria consistente dos diretores era recrutada internamente e desenvolvia-se um
claro esprito corporativo no interior do Banco.103

No de admirar que rgos como o BNDE sejam mais eficazes em temos desenvolvimentistas do que os
componentes tradicionais da burocracia brasileira.104 Segundo Goddes105, os projetos do Plano de Metas de
Kubitschek que estiveram sob a jurisdio seja de grupos executivos ou de grupos de trabalho e sob o abrigo
financeiro do BNDE cumpriram 102% de suas metas, ao passo que os projetos que eram de responsabilidade da
burocracia tradicional atingiram apenas 32%. Devido ao fato de o BNDE ter sido uma importante fonte de
financiamentos de longo prazo, seu profissionalismo era um estmulo melhoria de desempenho de outros
setores.106 Tendler observa, por exemplo, que a necessidade de concorrer a fundos de crdito foi um estmulo
importante ao aperfeioamento de propostas pelas companhias de gerao de energia eltrica do Brasil.107

Infelizmente a estratgia de "bolses de eficincia" apresenta uma srie de desvantagens. Na medida em que os
"bolses de eficincia" esto cercados por um mar de normas clientelistas tradicionais, dependem de proteo
pessoal dos presidentes. Geddes108, por exemplo, historia o declnio da eficcia do Departamento Administrativo
do Servio Pblico (DASP) criado por Vargas em 1938 como parte do "Estado Novo" a partir do momento em
que no se dispunha mais da proteo daquele presidente. Willis109 enfatiza a dependncia do BNDE em relao ao
apoio presidencial, tanto em termos da definio de sua misso como em termos de sua capacidade de manter sua
integridade institucional.

O incrementalismo, ou reforma por acrscimo, provavelmente resulta em expanso descoordenada e dificulta


muito mais a execuo da seletividade estratgica. Tendo assumido o poder com a inteno de encolher o Estado
em pelo menos 200 000 cargos, os militares brasileiros acabaram criando "centenas de novos rgos e empresas,
muitas vezes redundantes" e ampliando a burocracia federal de 700 000 para 1 600 000 cargos.110 Tentar
modernizar por meio de acrscimo gradativo tambm reduz a coerncia organizacional do aparelho de Estado
como um todo. Na medida em que novas unidades so acrescentadas, surge uma estrutura maior e ainda mais
barroca. O aparelho resultante tem sido caracterizado como "segmentado"111, "dividido"112 ou "fragmentado"113.
uma estrutura que no somente dificulta a coordenao poltica, como estimula o recurso a solues
personalistas.

Tal como a estrutura interna do aparelho de Estado brasileiro limita sua capacidade de igualar o desempenho dos
Estados desenvolvimentistas do Leste asitico, o carter de sua "insero" atrapalha a construo de um projeto
de transformao industrial em conjunto com as elites industriais. Embora o Estado brasileiro tenha sido uma
constante e poderosa presena no desenvolvimento econmico e social do pas desde os tempos coloniais,
importante ter em mente que, como tm destacado Fernando Urichochea, Jos Murilo de Carvalho e outros, "a
eficincia do governo... era dependente... da cooperao da oligarquia agrria".114 Apesar do aumento do peso do
capital industrial na economia, a herana persistente do poder rural continua a moldar o carter do Estado.
Hogopian115 afirma que as elites rurais contemporneas tm cada vez mais se voltado tentativa de utilizar o
Estado como um instrumento de reforo de suas redes clientelistas tradicionais. Dessa forma, em lugar de ser
capaz de se concentrar em seu relacionamento com o capital industrial, o Estado teve sempre de se confrontar
simultaneamente com as elites tradicionais ameaadas pela transformao conflitiva das relaes de classe rurais.

Ao mesmo tempo, as relaes com o capital industrial tm sido complicadas pela antiga e massiva presena do
capital fabril transnacional no mercado interno.116 A ameaa de dominao por corporaes transnacionais (CTNs)
gerou um clima de nacionalismo defensivo e tornou mais difcil disciplinar o capital interno. muito mais
complicado obrigar o capital industrial a enfrentar o mercado, como fez K. Y. Yin com a indstria txtil taiwanesa,
quando o capital transnacional o provvel beneficirio de qualquer "vendaval de destruio criativa".

Problemas gerados por divises entre as elites econmicas dominantes foram agravados pela natureza das
estruturas do Estado. A falta de uma estrutura burocrtica estvel tambm complica o estabelecimento de laos
regulares com o setor privado do tipo "orientao administrativa" e joga a interao pblico-privado para canais
individualizados. Mesmo o regime militar, que tinha o maior potencial estrutural para o "isolamento" de presses
dientelistas, mostrou-se incapaz de construir uma relao de "orientao administrativa" com a elite industrial
local.117 O regime era "altamente legtimo aos olhos da burguesia local, ainda que no se vinculasse a ele por
nenhum sistema de articulao bem institucionalizado".118 Em vez de se institucionalizarem, as relaes se
individualizaram, assumindo a forma do que Cardoso119 chamou "anis burocrticos": pequenos conjuntos de
industriais vinculados a igualmente pequenos conjuntos de burocratas, em geral atravs da articulao de algum
detentor de cargo pblico. Como ressalta Schneider120, o carter ad hoc, personalizado, de tais vnculos torna-os
ao mesmo tempo indignos do ponto de vista dos industriais e arbitrrios em termos de seus resultados. Em suma,
constituem o exato oposto do tipo de laos Estado sociedade descritos por Samuels e outros em suas discusses
sobre o Estado desenvolvimentista.

Em termos gerais, essa leitura da estrutura interna e dos laos externos do Estado brasileiro consistente com a
queixa de Schneider de que "a estrutura e operao do Estado brasileiro o impedem at de cumprir funes
mnimas de governo"121. Mas importante sublinhar que apesar de seus problemas o Estado brasileiro foi eficaz
em termos de empreendimento em uma diversidade de reas industriais e que estas sem dvida contriburam para
o crescimento e industrializao de longo prazo. Tais xitos, como se poderia esperar, encontram-se em reas em
que as organizaes relevantes do Estado dispunham de excepcional coerncia e capacidade. Tais organizaes
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04/07/2017 O Estado como problema e soluo
coerentes do Estado, por sua vez, tambm se apoiavam em um conjunto de vnculos com o setor privado, mais
eficaz em termos institucionais, exatamente o padro visvel nos Estados desenvolvimentistas do Leste asitico.

A discusso de Shapiro sobre o papel do Grupo Executivo para a Indstria Automobilstica (GEIA) na implantao
da indstria automotiva brasileira, durante o final dos anos cinqenta e incio dos sessenta, um bom exemplo.
Ela conclui que em geral "a estratgia brasileira foi um sucesso" e que a capacidade de planejamento e os
subsdios fornecidos pelo Estado atravs do GELA foram cruciais induo dos investimentos necessrios122. O
GEIA funcionou como um "mini-rgo piloto" setorialmente especfico. Uma vez que articulava as representaes
de todos os diferentes rgos que necessitavam aprovar planos, "podia implementar seu programa
independentemente do fragmentado organismo de deciso poltica" que contaminava o governo como um todo.123
Sua capacidade de tomar decises previsveis e oportunas era "crtica para reduzir riscos" na medida em que
envolviam as CTNs que estavam sendo convidadas a investir. Alm disso, e tambm de modo muito parecido com
o MITI ou o DDI, desempenhava "um papel crtico de coordenao entre as montadoras e os fabricantes de
peas".124

O desenvolvimento posterior da indstria petroqumica se mostrou uma variante ainda mais poderosa de
autonomia inserida.125 Trebat126 conclui que o investimento comandado pelo Estado no setor petroqumico poupou
divisas e era economicamente justificvel, dados os custos vigentes de oportunidade do capital.127 No corao da
iniciativa estava a Petrobrs, a mais autnoma e coerente organizao em termos corporativos no interior do
sistema de empresas estatais. Tambm crucial, contudo, ao crescimento explosivo da capacidade petroqumica do
Brasil nos anos setenta foi a densa rede de laos que se construram para vincular o sistema Petrobrs ao capital
privado, tanto interno como transnacional.

A partir desses exemplos setoriais emerge uma ntida diferena geral entre os Estados brasileiro e
desenvolvimentista arquetpico. A autonomia inserida um atributo mais parcial que global, que se limita a certos
"bolses de eficincia". A persistncia de caractersticas clientelistas e patrimoniais tem impedido a construo da
coerncia corporativa weberiana. A complexa e contenciosa estrutura da elite brasileira torna ainda mais
problemtica a insero. No de admirar que a autonomia inserida permanea parcial.

ndia. O Estado indiano est situado de modo ainda mais ambguo que o brasileiro no espao entre o predatrio e
o desenvolvimentista. Sua estrutura interna, pelo menos no seu pice, assemelha-se norma weberiana, mas sua
relao com a estrutura social convulsiva do pas limita de modo mais global sua capacidade de agir. Seus crticos
mais speros consideram-no como nitidamente predatrio e encaram sua expanso como talvez a mais importante
causa isolada de estagnao da ndia128. Outros, como Pranab Bardhan, assumem o ponto de vista quase
contrrio, afirmando que o investimento estatal foi essencial ao crescimento industrial da ndia nos anos cinqenta
e incio dos sessenta e que o afastamento do Estado de uma postura desenvolvimentista mais agressiva foi um
fator importante no crescimento relativamente lento da ndia nos anos sessenta e setenta.129

Na poca da independncia, o Servio Pblico Indiano (SPI) era o pice de uma burocracia respeitvel. Era a
culminao de uma tradio que remontava no mnimo ao imprio Mughal.130 Seus 1 100 membros formavam
uma elite prestigiosa, fornecendo "a estrutura de ao do imprio" por duzentos anos.131 Seu sucessor, o Servio
Administrativo Indiano (SAI), continuou a tradio. O ingresso se d basicamente via um concurso de mbito
nacional que, pelo menos historicamente, tem sido to competitivo quanto seus correlatos do Leste asitico.132
Embora o sistema educacional no se concentre em uma nica universidade nacional da forma como aconteceno
Leste asitico, redes solidrias criam-se pelo fato de que cada classe de candidatos convive durante um ano na
Academia Nacional de Administrao.133 Apesar de uma tradio historicamente enraizada de burocracia estatal
slida, as tradies coloniais herdadas pelo SAI de forma alguma constituem uma vantagem sem ambigidade do
ponto de vista do desenvolvimento. A assimilao da cultura imperial e de um ensino humanista era um critrio
importante de admisso ao SPI. Mesmo depois que os ingleses se foram, as provas ao SAI ainda constam de trs
partes: ingls, redao em ingls e conhecimentos gerais.134 claro que um generalista inteligente poderia ter
bom desempenho, se os padres de carreira oferecessem a oportunidade para a aquisio gradual de
conhecimentos e habilidades tcnicas relevantes. Infelizmente, os padres de carreira geralmente no oferecem
esse tipo de oportunidade. As carreiras se caracterizam pelo mesmo tipo de rotao rpida de pessoas em cargos
que caracteriza a burocracia brasileira. Rudolf e Rudolf135 relatam, por exemplo, que as principais chefias no setor
petroqumico apresentam uma durao mdia no cargo de cerca de quinze meses. Alm dos problemas da tradio
do SAI em si mesmo, questiona-se at que ponto a "estrutura de ao" permanece ntegra. Os Rudolfs136 afirmam
que houve um "desgaste das instituies do Estado", pelo menos desde a morte de Nehru, e estudos de campo137
contemporneos constataram que a corrupo no apenas endmica mas irresistvel. Pode ser que o desgaste se
deva em parte a problemas internos burocracia, mas as dificuldades de estabelecer conexes com a estrutura
social envolvente parecem ser a causa mais grave do desgaste. Em um "Estado subcontinental, multinacional"
como a ndia, as relaes Estado-sociedade so qualitativamente mais complexas do que nos casos do Leste
asitico138. Dadas as deseconomias de escala inerentes s organizaes administrativas, seria necessrio um
aparelho burocrtico de capacidade realmente extraordinria para produzir resultados comparveis ao que pode
ser obtido em uma ilha de 20 milhes de pessoas ou uma pennsula de 40 milhes. Divises de classes, tnicas,
religiosas e regionais constituem obstculos administrativos.

A partir da poca da independncia, a sobrevivncia poltica dos regimes indianos exigiu simultaneamente agradar
uma classe proprietria rural permanentemente poderosa e um conjunto muito concentrado de capitalistas
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04/07/2017 O Estado como problema e soluo

industriais. Os interesses comuns de grandes proprietrios de terra e os milhes de "novilhos capitalistas" na zona
rural conferem a este grupo um peso poltico assustador. Ao mesmo tempo, as grandes casas comerciais como as
Tatas e Birlas devem ser mantidas a bordo.140 Uma vez que as casas comerciais e os proprietrios de terra no
compartilham qualquer projeto desenvolvimentista "abrangente", a elite dividida se confronta com o Estado em
busca de vantagens particulares. Nas palavras de Bardhan, constituem "uma frgil e heterognea coalizo
dominante dedicada a uma orgia de pilhagem anrquica dos recursos pblicos".141

A micropoltica de interaes Estado-setor privado diminui ainda mais a possibilidade de o Estado conduzir um
projeto desenvolvimentista coerente. Historicamente, o esteretipo do veterano do SAI era o de um brmane
anglfilo com emprstimos ideolgicos do socialismo fabiano. Os capitalistas com quem ele lidava provavelmente
eram de casta inferior, possuam diferentes preferncias culturais e ideologia oposta. Entretanto, esses
esteretipos tm se alterado gradualmente com o passar do tempo. Muitas vezes ainda falta a comunho de
discursos e concesses, sobre cuja base seria possvel elaborar um projeto comum, e a nica alternativa ao
impasse hostil continua a ser a troca de favores materiais. No existem redes polticas que permitam aos peritos
em indstria no interior do aparelho de Estado captar e disseminar informaes, construir consenso, tutelar e
adular. Tampouco encontramos redes setorialmente especficas comparveis quelas que vinculam o Estado e o
capital privado na indstria petroqumica brasileira. Ao contrrio dos Estados desenvolvi mentistas, o Estado
indiano no pode contar com o setor privado, seja enquanto fonte de informaes sobre o tipo de poltica industrial
que ir "decolar", seja enquanto instrumento eficaz para a implementao da poltica industrial.

Seria injusto e incorreto dizer que o Estado indiano no tem dado qualquer contribuio desenvolvimentista. O
investimento estatal em infra-estrutura bsica e bens intermedirios foi um elemento capital na manuteno de
uma taxa respeitvel de crescimento industrial nos anos cinqenta e incio dos anos sessenta. At Deepak LaI
admite que investimentos em infra-estrutura e o aumento na taxa de poupana interna, ambas as quais
dependeram em grande parte do comportamento do Estado, foram "as duas maiores realizaes da ndia ps-
independncia".142 O investimento do Estado em insumos agrcolas bsicos, principalmente irrigao e
fertilizantes, desempenhou um papel importante no aumento da produo agrcola. Mesmo que de forma nem
sempre eficiente,143 o Estado tem investido de modo eficaz em indstrias bsicas e intermedirias, como
siderurgia e petroqumica, e at em indstrias mais ousadas em termos tecnolgicos, como a fabricao de
equipamentos eltricos.144

Infelizmente, em grande parte so realizaes do passado, dos anos cinqenta e incio dos sessenta. Cada vez
mais, a falta de seletividade na interveno do Estado sobrecarrega a burocracia e ajuda a impulsionar a "eroso
das instituies do Estado". A "licena, autorizao, quota raj." procura reforar o controle minucioso sobre a
produo fsica de uma ampla gama de bens manufaturados.145 Ao mesmo tempo, o Estado est diretamente
envolvido na produo de uma variedade de bens maior do que a ensaiada por Estados at relativamente
expansionistas como o brasileiro. As empresas estatais indianas no apenas produzem computadores mas tambm
televisores, no apenas ao mas tambm automveis.146 A participao do Estado em ativos empresariais elevou-
se de um sexto metade entre 1962 e 1972147, e o nmero de empresas estatais cresceu de 5, em 1951, para
214, em 1984.148 Dadas as demandas insuperveis geradas pela simples tarefa de propiciar at um governo
minimalista, o envolvimento estatal no seletivo simplesmente insustentvel.

Com relao ao Brasil, poder-se-ia argumentar que a ndia sofre de autonomia excessiva e insero inadequada e,
conseqentemente, tem mais dificuldade em executar o tipo de projetos setoriais aqui enfocados. Ao mesmo
tempo, o grau em que a "estrutura do ao" ainda retm alguma coerncia residual pode contribuir para a
capacidade de a ndia evitar os desastrosos excessos dos quais o Brasil tambm foi vtima.

Dadas suas escalas continentais, o Brasil e a ndia podem parecer sui generise de limitada importncia
comparativa. No entanto, seus Estados partilham muitos problemas iguais, tanto de um para com o outro como de
muitos dos pases em desenvolvimento de renda mdia. Suas burocracias, que no so caricaturas patrimoniais de
estruturas weberianas como no caso predatrio, ainda carecem da coerncia corporativa do tipo
desenvolvimentista ideal. Escalas consistentes de carreira que atam o indivduo s metas corporativas, e ao
mesmo tempo permitem que ele adquira a percia necessria ao desempenho eficaz, ainda no esto bem
institucionalizadas. A ndia possui uma estrutura organizacional mais acabada em termos weberianos, mas carece
dos laos que poderiam habilit-la a elaborar um projeto comum com grupos sociais interessados na
transformao.

Com uma capacidade burocrtica menos desenvolvida, esses aparelhos intermedirios contudo enfrentam
estruturas sociais mais complexas e divididas. Sua capacidade de elaborar um projeto de industrializao
especialmente complicada pela manuteno do poder social das elites agrrias. No caso brasileiro o problema
complicado ainda mais pela importncia histrica de firmas estrangeiras no ncleo do establishment industrial. No
caso indiano exacerbado pela divergncia cultural entre administradores do Estado e capitalistas. Em ambos os
pases, o Estado tem tentado fazer coisas demais. Tem sido incapaz de selecionar estrategicamente um conjunto
de atividades altura de sua capacidade. A menor capacidade e um conjunto mais exigente de tarefas se
combinam para impossibilitar a "autonomia inserida".

ESTRUTURAS DE ESTADO E AJUSTE


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Essa anlise comparativa refora bastante a idia de que tanto os que fazem a poltica como os tericos podem se
beneficiar da "terceira onda" de pensamento sobre os Estados e o desenvolvimento. As indicaes comparativas
trabalham bastante em favor de se concentrar a ateno sobre a "capacidade do Estado", enquanto fator
importante na deciso e nos resultados polticos, e contribuir para esclarecer as estruturas e processos subjacentes
"capacidade". Em termos mais especficos, essa anlise questiona a tendncia de se equiparar capacidade a
insulao. Sugere antes que a capacidade de transformao exige uma combinao de coerncia interna e conexo
externa que pode ser chamada de "autonomia inserida".

A primeira e mais bvia lio a ser tirada desses casos que a burocracia est em escassez de oferta e no em
excesso. Este no um problema que se limita s sociedades ps-coloniais no sub-Saara. Mesmo em pases como
o Brasil, que desfrutam de estoques relativamente abundantes de mo-de-obra treinada e uma longa tradio de
envolvimento do Estado na economia, dificilmente se encontram burocracias weberianas previsveis e coerentes. A
percepo usual do contrrio disso flui a partir da tendncia comum das organizaes patrimoniais em se
disfararem de burocracias weberianas. Existe uma abundncia de organizaes regulamentadoras ou
administrativas, mas a maioria no dispe nem da capacidade de adotar metas coletivas de uma forma previsvel e
coerente nem de um interesse em fazer isso. Weber desorientou seus sucessores ao insistir que a burocracia
varreria naturalmente todas as outras formas anteriores. Tal como os mercados so menos "naturais" do que
Smith teria nos levado a crer, assim tambm as burocracias necessitam de mais incentivo do que Weber nos levou
a esperar.

A segunda lio uma extenso da primeira. A capacidade do Estado de desempenhar funes administrativas e
outras deve ser abordada como um bem escasso. As primeiras concepes sobre o Estado desenvolvimentista
pareciam supor que os recursos necessrios a empreender novas tarefas seriam gerados automaticamente pelo
desempenho das prprias tarefas, da mesma forma que a expanso das vendas de uma empresa geram recursos
para mais produo. A analogia falsa. A expanso insensata do menu de incumbncias leva com demasiada
freqncia a um crculo vicioso. A capacidade do Estado cresce de modo mais lento que a expanso das tarefas.
Deseconomias administrativas e organizacionais de escala e de oportunidade levam ao declnio do desempenho. O
desempenho inadequado avilta a legitimidade e dificulta a reivindicao dos recursos necessrios a aumentar a
capacidade. O abismo entre capacidades necessria e disponvel se escancara chegando mesmo a ameaar a
execuo eficaz das tarefas de "guarda noturno".

Quase todos os Estados do Terceiro Mundo tentam fazer mais do que so capazes. o que revela a disparidade do
balano entre capacidade e incumbncias que separa a ndia e o Brasil dos Estados desenvolvimentistas do Leste
asitico. Os Estados desenvolvimentistas no somente dispunham de graus mais elevados de capacidade como
exerciam maior seletividade nas incumbncias que se atribuam. Concentravam-se na transformao industrial e
suas estratgias de fomento indstria eram concebidas para poupar recursos administrativos.

A exigncia de seletividade est em perfeito acordo com os argumentos levantados na literatura sobre
estabilizao e ajuste. Uma das virtudes primeiras de programas de ajuste que so muito seletivos na capacidade
que demandam. Uma vez que se concentram na recalibragem de uma srie relativamente pequena de variveis
macro econmicas, tornam patente a necessidade do massivo aparelho regulamentador exigido por estratgias
menos adaptadas ao mercado, para no falar da construo institucional exigida pelas tentativas do Estado de
assumir um papel diretamente produtivo.

Ao mesmo tempo, contudo, grande parte da literatura sobre ajustes partilha da perspectiva da "segunda onda" de
suspeitar da capacidade do Estado, um temor implcito de que o aumento da capacidade do Estado leva a ampliar
seu papel e de que isto, portanto, uma coisa ruim em si mesma. O argumento que aqui se levanta bem
diferente. Afirma que mesmo que o Estado aceite um repertrio mais limitado, as demandas de ao estatal
excedero o que pode ser fornecido pelas capacidades existentes. Mesmo com maior seletividade, necessrio o
fortalecimento da capacidade. O que est na ordem do dia a reconstruo e no o desmantelamento.

O argumento que aqui se desenvolve deve tambm ser distinguido dos argumentos na literatura sobre
estabilizao e ajuste que se concentram na insulao.149 Enfatizar a insulao implica que, na ausncia de
"presso poltica", os ocupantes de cargos tecnicamente treinados tomaro e implemantaro decises polticas
economicamente corretas e que tais decises constituem uma base suficiente para o sucesso da estabilizao e do
ajuste. Garantir aos tecnocratas a proteo contra suas clientelas polticas apresentado como condio sine qua
non da ao eficaz. Supe-se implicitamente que os tecnocratas encarregados disponham ao mesmo tempo de
conhecimento suficiente para fazer as escolhas polticas corretas e dos incentivos para tal.

A nfase sobre a coerncia corporativa e a autonomia d ao argumento um sabor diferente. O que est em questo
a construo de uma organizao auto dirigida que possa gerar incentivos suficientes a induzir seus membros
individuais a adotar metas coletivas e assimilar suficiente informao que lhes permita escolher metas dignas de
perseguir. Capacidade implica organizaes capazes de ao coletiva sustentvel e no apenas liberdade para
aqueles que tomam as decises seguirem a lgica objetiva da situao econmica.

Essa anlise oferece ento um complemento discusso de Waterbury sobre "equipes de mudana". Waterbury se
concentra primordialmente no surgimento e sobrevivncia da equipe de mudana. Se projetamos a agenda de
ajuste movendo-nos para diante numa base de prazo mais longo, a questo da capacidade do Estado deve ser
introduzida no quadro. Uma vez que conquiste hegemonia, uma equipe de mudana deve dispor de um aparelho
para efetuar a necessria transformao poltica. A experincia de tecnocratas africanos sugere que uma equipe
sem um aparelho provavelmente no capaz de ser eficaz alm do curto prazo. Inversamente, a experincia dos
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04/07/2017 O Estado como problema e soluo

NPIs do Leste asitico certamente sugere que Weber no estava inteiramente equivocado ao considerar a
capacidade burocrtica como permutvel entre as diferentes orientaes polticas. Aparelhos que foram eficazes na
implementao da transformao industrial local se mostraram ( verdade que aps lutas intestnas de graus
variados) instrumentos teis na implementao de uma agenda de ajuste.

A autonomia e a coerncia corporativas, como o insulamento, certamente esto na tradio weberiana. A nfase na
"insero" enquanto complemento necessrio autonomia no apenas contradiz a noo de que a insulao a
caracterstica mais importante da capacidade, como tambm deriva de uma perspectiva weberiana. A insero
representa uma soluo diferente carncia de capacidade. A insero necessria porque as polticas devem
responder aos problemas detectados nos atores privados e dependem no final destes atores para a sua
implementao. Uma rede concreta de laos externos permite ao Estado avaliar, monitorar e modelar respostas
privadas a iniciativas polticas, de modo prospectivo e aps o fato. Ela amplia a inteligncia do Estado e aumenta a
expectativa de que as polticas sero implementadas. Admitir a importncia da insero coloca de pernas para o ar
os argumentos em favor da insulao. As conexes com a sociedade civil se tornam parte da soluo em vez de
parte do problema.

A questo bvia : "Por que a 'insero' no evolui para o dientelismo e corrupo e no desgasta a eficcia do
Estado?" A maior parte da resposta reside no fato de que se supe que a insero tenha valor apenas no contexto
da autonomia. Na ausncia de um tipo weberiano de estrutura administrativa, coerente e auto-orientada, a
insero ter quase certamente efeitos nocivos. Uma vez que a maioria dos casos de fracasso, na literatura sobre
estabilizao, carece das estruturas burocrticas necessrias, no admira nem um pouco que aquela literatura
enfatiza a insulao. Quando a subordinao a laos clientelistas o procedimento operacional padro na
administrao, a obteno de maior insulamento uma prioridade legtima. E a combinao de insero e
autonomia que funciona e no cada uma por si mesma.

A eficcia da autonomia inserida depende da natureza da estrutura social abrangente, bem como do carter interno
do Estado. Como nos lembra Migdal150, improvvel que conectar o aparelho de Estado, at o de tipo coerente, a
um conjunto fragmentado de detentores do poder sem qualquer interesse prprio na transformao consiga
aumentar sua capacidade de desencadear mudanas. Como indicou a discusso anterior sobre a dinmica histrica
dos Estados desenvolvimentistas, os Estados e as estruturas sociais devem ser analisados em conjunto. provvel
que construir laos com a sociedade civil, sem interlocutores privados adequados, seja uma tarefa infrutfera, mas
o Estado mais que um componente passivo na interao com a estrutura social.

A estrutura de classes deve ser encarada, ao menos em parte, como o produto da ao do Estado. No foi apenas
por acaso que grupos de empreendedores no Japo, na Coria e em Taiwan surgiram de uma forma que tornou
eficaz a autonomia inserida. As classes industriais contemporneas dos Estados desenvolvimentistas so em
grande medida produtos da ao do Estado. Nem elas teriam assumido sua forma atual na ausncia do Estado nem
este teria sido capaz de realizar suas metas sem elas.

Em grande parte da literatura sobre estabilizao, apenas se reconhece o sentido negativo do papel do Estado na
formao do carter do capital. Supe-se que ele possa corromper o capital ao criar oportunidades para nichos
rentveis mas, na ausncia de "distores" induzidas pelo Estado, espera-se que o capital local reaja na forma de
empreendedores schumpeterianos, assumindo riscos, fazendo investimentos de longo prazo em atividades
produtivas e aproveitando as oportunidades inerentes aos mercados internacionais. Se fosse este o caso, um
aparelho de Estado insulado poderia ser suficiente mas, como sugerem as queixas do Banco Mundial em relao
"lenta resposta de oferta", em geral um retrato irreal. A maioria das classes industriais emergentes exige mais
apoio ativo e envolvimento do Estado, o que quer dizer alguma forma de autonomia inserida e no simplesmente
insulao.

Uma retomada esquemtica do programa de trustificao de K. Y. Yin dever ajudar a concretizar esses
argumentos. A criao de um grupo de empresrios txteis dependia de um aparelho de Estado coerente e
autnomo capaz de tomar iniciativas. Sem um grupo de capitalistas potenciais o programa no teria dado certo,
mas sem a iniciativa e apoio do Estado tais capitalistas potenciais no teriam ocupado esse nicho industrial
especfico. O segundo estgio, a exposio de tais recm-criados grupos industriais s intempries da competio
internacional, exigia autonomia no sentido de insulamento, tal como fazem os programas de estabilizao. Era
necessrio resistir presso que visava manter um ancoradouro confortvel. Mas existe tambm o terceiro estgio
do processo, que mais bem descrito por Wade em relao ao caso taiwans. Os empreendedores que se dispem
a enfrentar as intempries da competio necessitam de informaes, aconselhamento e ajuda ocasional aplicada
de maneira estratgica, a fim de que possam sobreviver. Isso tambm o que se necessita para estimular a
"resposta de oferta" em um programa de ajuste. A insero, e no o insulamento, que faz com que este ltimo
estgio funcione.

Existe tambm uma interessante interseo entre esses argumentos e aqueles levantados por Waterbury. Ele
observa que a configurao de "ajuste pr-estrutural" de interesses econmicos nos casos que examina pode at
se mostrar menos resistente s foras de mudana do que supunham as anlises anteriores sobre "coalizes
voltadas para a renda". Contudo, bvio que o sucesso de uma agenda de ajuste ser mais necessria que o
colapso da velha coalizo. Na medida em que equipes de mudana conseguem desalojar as elites industriais
existentes, este ser em si mesmo um exemplo radical da forma pela qual os Estados remodelam as estruturas
sociais, mas com o passar do tempo deve aumentar a similaridade entre o projeto das equipes de mudana de
Waterbury e os projetos que so aqui descritos. A tarefa de reconstruir uma elite empresarial que seja capaz no

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04/07/2017 O Estado como problema e soluo
apenas de sobreviver mas de prosperar em um ambiente mais aberto deve ocupar o centro do palco, e provvel
que essa tarefa apresente algumas fortes semelhanas com o velho projeto de transformao industrial.

Um problema importante reside na noo de insero tal como tem sido aqui apresentada. Em funo de os
Estados excludentes do Leste asitico terem sido usados como base emprica para o desenvolvimento do conceito,
ela foi definida de maneira demasiado estreita. No existe nenhuma razo de princpio para que o tipo de redes
que conectam o Estado e o capital nos casos do Leste asitico no possa ser construdo em relao mo-de-obra
e outros grupos sociais. Na verdade, existem fortes razes para se suspeitar que tal construo possa ser uma
necessidade na maioria dos pases.

O crescimento excepcional, no apenas de produo mas tambm de salrios reais, possibilitou que a insero
restrita se disfarasse como uma espcie de hegemonia gramsciana no Leste asitico. Outros Estados no podem
esperar os mesmos resultados. Mesmo o ajuste estrutural eficaz no ir produzir taxas de crescimento do Leste
asitico na maioria dos pases do Terceiro Mundo. Na ausncia de tal crescimento, dificilmente se chegar
legitimao. Em tempos difceis em que as questes distributivas esto menos facilmente subordinadas
acumulao, a insero em bases mais amplas, como aquela retratada por Katzenstein em sua anlise das
pequenas democracias da Europa Ocidental, pode ser uma aposta melhor. Contudo, deve-se aqui enfatizar
novamente que a autonomia inserida um conceito relacionai. Estruturas e estratgias de Estado exigem
contrapartes sociais complementares. Construir os partidos e movimentos operrios que formem a base de uma
autonomia inserida mais ampla um projeto ainda mais difcil que construir uma classe industrial schumpeteriana.

Implementar o diagnstico que flui a partir de uma anlise comparativa de Estados e mudanas estruturais
nitidamente mais complicado que implementar receitas da "segunda onda". Na medida em que o foco esteja
simplesmente na menor interveno do Estado, metas e meios so fceis de compreender. Em compensao,
reconstruir o Estado uma tarefa amorfa e frustrante, um projeto para dcadas, se no para geraes. Apesar
disso, a capacidade ampliada do Estado continua a ser uma exigncia da poltica econmica eficaz, inclusive do
ajuste estrutural sustentvel. Buscar outra alternativa seria uma forma perigosa de utopismo. Transformar o
Estado de problema em soluo deve ser um item central em qualquer agenda poltica realista para o Terceiro
Mundo.

* Evans, Peter. "The state as problem and solution: predation, embedded autonomy and structural change", in
Stephan Haggart/Robert Kaufrnan (cds.). Politics of Economic Adjustment Princeton University Press, 1992.
[ Links ] Traduo de Cid Knipel Moreira.
1 Este texto consiste na apresentao final de um conjunto de idias sobre a anlise comparativa do Estado do
Terceiro Mundo, inicialmente publicada como Documento de Trabalho 11 da srie sobre Desenvolvimento
Comparado editada pelo Centro de Estudos de Desenvolvimento Comparado da Universidade de Brown em 1989.
Gostaria de agradecer o apoio de uma bolsa de estudos da Guggenheim e uma bolsa do Centro de Estudos
Avanados em Cincias do Comportamento, sem as quais este artigo no poderia ter sido escrito.
2 Ver, por exemplo, Piotr Dutkiewicz e Gavin Williams, "All the King's Horses and all the King's Men Couldn't put
Humpty-Dumpty Together Again", 1DS BulUtin 18, n 3 (Julho de 1987). [ Links ]
3Hernando de Soto. The Other Path: The Invisible Rrvoluon in the Third World QAovn York: Harper and Row,
1989). [ Links ] provavelmente o mais conhecido manifesto indgena de desiluso.
4Ver Miles Kahler, "Orthodox and its Alternatives: Explaining Approaches to Stabilization and Adjustment" injoan
Nelson, org, Economic Crisis and Policy Choice: The Politia ofAdjustment in the Third World (Princeton: Princeton
University Press, 1990), pp. 33-61. [ Links ]
5 Thomas Callaghy cita o Banco Mundial cm seu relatrio sobre ajuste, de 1989, que toma como exemplo da nova
nfase em institucionalizao "Toward State Capability and Embedded Liberalism in the Third World: Lessons for
Adjustment", pp. 115-138 in Joan Nelson, org., Fragile Coalitions: The Politics of Economic Adjustment (Overseas
Development Council US-Third World Policy Perspectives 12) (New Brunswick, NJ: Transaction Books, 1989), p.
133. [ Links ]
6Callaghy, "Toward State Capability", pp. 117, 131-2. [ Links ]
7Douglas North, Structure and Change in Economic History (Nova York: Norton, 1981), p. 20. [ Links ]
8James M. Buchanan; Robert D. Tollison; Gordon Tullock, eds. Towarda Theory of the Rent-Seeking Society
(College Station: Texas A&M Univ. Press, 1980), p. 9. [ Links ]
9T. N. Srinivasan, "Neoclassical Political Economy, the State and Economic Development", Asian Development
Review, n 2, pp. 38-58 (1985). [ Links ] Entre os tericos da preferncia pblica, os laureados com o
prmio Nobel James Buchanan e seus colaboradorers Tollison e Tullock so os mais conhecidos (ver Buchanan,
Tollison e Tullock, Towarda Theory of the Rent-Seeking Society). [ Links ] Outros incluiriam William A.
Niskanen, Bureaucracy and Representative Government (Chicago: Aldine-Atherton, 1971); [ Links ] Richard
D. Auster e Morris Silver, The State as Firm: Economic Forces in Political Development (The Hague: Martnus
Nijhoff, 1979), [ Links ] etc. O ressurgimento recente da "economia poltica neo-clssica" representa uma
perspectiva similar, ainda que usualmente menos extrema. Ver David C. Colander, ed., Neoclassical Political
Economy: An Analysis of Rent-seeking and DUP Activities (Cambridge: Ballinger, 1984). [ Links ] Elementos
da concepo neo-utilitarista so apresentados tambm em perspectivas de "ao coletiva" como, por exemplo,
Marcur Olson, The Rise and Decline of Nations (New Haven: Yale Univ. Press, 1982), [ Links ] e da "nova
economia institucional" que enfatiza os direitos de propriedade, como, por exemplo, Douglas North, Structure and
Change in Economic History. [ Links ]
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10 Anne O. Krueger, "The Political Economy of the Rent-Seeking Society", American Economic ReviewCA, n 3,
pp.291-303 (Junho de 1974), p. 293. [ Links ]
11 Auster e Silver. The State as Firm, p. 102. [ Links ]
12 importante observar que esta forma "vernacular" de conceituar o "Estado predatrio" bem distinta da forma
em que o termo empregado por seus adeptos. Deepak Lal, The Hindu Equilibrium, vol. I. Cultural Stability and
Economic Stagnation, ndia c.l 500 A.C. - 1980 (Oxford: Clarendon Press, 1988), [ Links ] e Margaret Levi, Of
Rule and Revenue (Berkeley: Univ. of California Press, 1988) equiparam comportamento "predat
[ Links ]rio" a comportamento de maximizao de renda. No sentido empregado por Levi, os Estados podem
maximizar a renda atravs de formas que promovam o desenvolvimento ou que o impeam. Portanto, o termo
"predatrio" tal como ela o emprega no tem necessariamente implicaes desenvolvimentstas. Estados que
outros chamam de "desenvolvimentistas" poderiam facilmente ser rotulados como predatrios na definio de Levi.
Lal est mais convicto da relao negativa entre maximizao de renda e desenvolvimento. Para ele, como para os
neo-utilitaristas, a alternativa ao "Estado predatrio" o Estado "guarda-noturno" mnimo e no existe qualquer
espao analtico para um Estado desenvolvimentista.
13 Colander, Neoclassical Political Economy, p. 2. [ Links ]
14 importante observar que esta crtica est voltada a destacar alguns dos problemas inerentes ao pensamento
que sustentava a abordagem radical da "segunda onda" para o Estado, e no se trata de uma reviso da grande
variedade de literatura acerca do Estado que tem aparecido sob a rubrica geral de "escolha racional". Para uma tal
reviso ver Levi, OfRule and Revmue, Apndice.
15 Ver Mark Granovetter, "Economic Action and Social Structure: The Problem of Embeddedness", American
Journal ofSociology 91, n 3 (novembro de 1985), pp. 481-510. [ Links ]
16 Cf. Oliver E. Williamson, Markets and Hierarchics: Analysis and Antitrust Implications (Nova York: Free Press,
1975). [ Links ]
17 Karl Polanyi, The Great Transformation (Boston: Beacon Press, <1944> 1957), p. 140. [ Links ]
18 Max Weber, Economy and Society, (ed.). Guenter Roth e Claus Wittich (Nova York Bedminster Press, 1968
<1904-1911>), p. 1 395, n 14. [ Links ]
19Alexander Gershenkron, Economic Backwardness in Historical Perspective (Cambridge: Belknap, 1962).
[ Links ]
20 O termo Estado desenvolvimentista, tal como o termo Estado predatrio, ; empregado em diversas acepes.
Piotr Dutkiewicz e Gavin Williams em "All the King's Horses", por exemplo, aplicam o termo a qualquer Estado que
professe um interesse no desenvolvimento, independentemente de existir ou no um argumento plausvel de que
as aes do Estado tenham quaisquer conseqncias desenvolvimentistas positivas, ou, a esse respeito, que haja
um argumento plausvel de que o interesse professado seja mais que retrico. Dessa forma, os Estados
desenvolvimentistas de Dutkiewicz e Williams no se distinguem analiticamente dos Estados predatrios. Meu
emprego do termo similar ao do grupo IDS como, por exemplo, Gordon White e Robert Wade, "Developmental
States and Markets in East sia: An Introduction" em White, ed., Developmental States in East Asia (Londres:
Macmillan, 1988) e Chalmers Johnson, [ Links ] e tambm guarda semelhana familiar ao que Raymond
Duvall e John Freeman chama Estado empreendedor em "The Techno-bureaucratic Elite and the Entrepreneurial
State in Dependent Industrialization", American PoliticalScience Review 77(133): 569-87. [ Links ]
21 White e Wade, "Developmental States", p. 1. [ Links ]
22 Os argumentos neo-marxistas pela necessidade de autonomia relativa em relao s demandas particularistas
de capitalistas individuais reforam a idia de uma relao positiva entre capacidade e autonomia. Cf. Dietrich
Rueschemeyer e Peter Evans, "The State and Economic Transformation: Toward an Analysis of the Conditions
Underlying Effective State Intervention", in Peter Evans: Dietrich Rueschemeyer; Theda Skomol, eds., Bringing the
State Back In (Nova York: Cambridge University Press, 1985), pp. 4-77. [ Links ]
23 Cf. Granovetter, "Economic Action and Social Structure" para uma discusso da insero.
24 Banco Mundial, World Developmtnt Report, 1991, Nova York, Oxford University Press, 1991, p. 204.
[ Links ]
25 Thomas Callaghy, The State-Society Struggle: Zaire in Comparativa Perspective, Nova York, Columbia
University Press, 1984, pp. 32-79. [ Links ]
26 David Gould, "The Administration of Underdevelopment", in Guy Gran, ed., Zaire: ThePolitical Economy of
Underdevelopment, Nova York, Praeger, 1979, p. 93. [ Links ]
27 Citado em Callaghy, The State-Soety Struggle, p. 420. [ Links ]
28 Crawford Young, "Zaire: The Unending Crisis", Foreign Affairs 57, n 1, (outuno de 1978): 172. [ Links ]
29 Callaghy, The State-Soety Struggle. [ Links ]
30 Gould, "The Administration of Underdevelopment", p. 93. [ Links ]
31 Gallen Hull, "Zaire in the World System: In Search of Sovereignty", in Gran, The Political Econorny of Under
development, pp. 263-83. [ Links ]
32 Obviamente, uma anlise completa tanto do carter original do regime quanto de sua permanncia requer uma
ateno mais acurada natureza da estrutura social do Zaire. Para uma abordagem geral da questo do Estado e
do desenvolvimento que comea por uma anlise da estrutura social, ver Joel Migdal, Strong Societies and Weak
States: State-Society Relations and State Capabilities in the Third World, Princeton: Princetn University Press.
[ Links ]
33 A conjuno entre o Leviat e a mo invisvel no to contraditria como poderia parecer, mas , de fato,
bastante comum. Na verdade ela assume formas diferentes conforme os Estados. Nos regimes militares menos
corruptos como os da Argentina e Chile, por exemplo, o controle brutal, de tipo Leviat, sobre a dissidncia poltica
se combinava com uma feroz imposio de relaes de mercado sobre a sociedade circundante.
34 Alice Arsden, "Taiwan*s Economic Histoiy: A Case of Etatisme as a Challenge to Dependency Theory", Modem
China 5, n 3 (1979): 341-80. [ Links ]
35 Por exemplo, Leroy Jones e Sakong II, Government Business and Entrepreneurship in Economic Development:
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The Korean Case. Studies in Modernization of the Korean Republic, 1945-1975, Cambridge: Harvard University
Press, 1980. [ Links ]
36 Chalmers Johnson, MITI and the Japanese Miracle: The Growth of Industrial Policy, 1925-1975, Stanford:
Stanford University Press, 1982. [ Links ]
37 Ver, por exemplo, a descrio feita por Johnson sobre a sustentao da indstria petroqumica pelo MITI nos
anos $0 e 60, MITI and the Japanese Miracle, p. 236.
38 Johnson, MITI and the japanese Miracle, p. 26, 20. [ Links ] Johnson relata que em 1977 apenas 1 300
dentre 5 300 foram aprovados no concurso aos cargos pblicos de alto nvel e cita uma reprovao geral de 90%
para os anos de 1928-43 (p. 57).
39 Daniel I. Okimoto, Between MITI and the Market: Japanese Industrial Policy for High Technology, Standford:
Standford University Press, 1989, p. 4. [ Links ]
40 Em 1965 um espantoso ndice de 73% de burocratas de alto nvel eram graduados pela Escola de Direito da
Universidade de Tquio.
41 Cf. Rueschemeyer e Evans, "The State and Economic Transformation".
42 Citado por Okimoto, Between MITI and the Market p. 170. [ Links ]
43 Okimoto, Between MITI and the Market, p. 157, [ Links ] calcula que um diretor adjunto de um escritrio
setorial do MITI pode gastar a maior parte de seu tempo com recursos humanos-chave da empresa.
44 Okimoto, op. cit., p. 155.
45 Richard J. Samuels, The Business ofthejapanese State: Energy Marketsin Comparative and Historical
Perspective, Ithaca: Cornell University Press, 1987, p. 262. [ Links ]
46 Cf. Tun-jen Cheng, "The Politics of Industrial Transformation: The Case of the East sia NICs", tese de
doutorado, Departamento de Cincias Polticas da Universidade da Califrnia, 1987. [ Links ]
47 Kim Byung-Kook, "Bringing and Managing Socioeconomic Change: The State in Korea and Mexico", dissertao
de doutorado, Departamento de Governo, Universidade de Harvard, 1987, pp. 101-2. [ Links ]
48 Kim, "Bringing and Managing Sociocconomic Changc", p. 101. [ Links ]
49 Choi Byung-Sun, "Institutionalizing a Liberal Economic Order in Korea: The Stratcgic Management of Economic
Change", dissertao de doutorado, Kennedy School, Universidade de Harvard, 1987. [ Links ]
50 Kim, op. cit., p. 101.
51 Ibid.,pp. 101-2.
52 Cheng, "The Politics of lndustrial Transformation", p. 20. [ Links ]
53 lbid., p. 203.
54 Vcr, por exemplo, a descrio feita por Kang (1988) sobre o clube Hanabo, fundado por membros da dcima
primeira turma da academia militar.
55 Kim, "Bringing and Managing Socieconomic Change", pp. 101-8. [ Links ]
56 Ibid.p. 115.
57 Segundo Choi, por exemplo, em "Institutionalizing a Liberal Economic Order", p. 50, "quatro dentre cinco
ministros do Ministrio da Indstria e Comrcio entre dezembro de 1973 e maio de 1982 eram ex-vice-ministros do
DPE".
58 Cheng, "The Politics of Industrial Transformation", pp. 231 - 32, [ Links ] afirma que foi o MTI e no o DPE
que dominava a poltica industrial no incio dos anos 70 mas perto do fim dos anos 70 o DPE tornou-se novamente
dominante.
59 Ver Kim Eun, "From Dominance to Symbiosis: State and Chaebol in the Korean Economy", tese de doutorado,
Departamento de Sociologia, Universidade de Brown, 1987, [ Links ] Kim Myoung Soo, "The Making of the
Korean Society: The Role of the State in the Republic of Korea", tese de doutorado, Departamento de Sociologia,
Universidade de Brown, 1987. [ Links ]
60 Mason etal.t The Economic and Social Modernization of the Republic of Korea, Cambridge, Harvard University
Press, 1980, [ Links ] citado por Bruce Cumuings, "The Origins and Development of the Northern ? Asian
Political Economy: Industrial Sectors, Product Cycles and Political Consequences", in F. Deyo, ed., The Political
Economy of the New Asian Industrialis, Ithaca; Cornell University Press, 1987, P.73. [ Links ]
61 A importncia da ajuda externa e, em seguida, de emprstimos estrangeiros, ambos os quais eram canalizados
atravs do Estado e por ele alocados, era uma pedra angular do controle estatal sobre o capital. Ver Kim, "From
Dominance to Symbiosis", Woo Jung-en, Roce to the Swift: State and Finance in Korean Industrialization, Nova
York, Columbia University Press, 1991, [ Links ] e Barbara Stallings, "The Role of Foreign Capital in Economic
Development", in Guy Gereffi e Donald L. Wy, orgs., Manufacturing Miracles: Paths of Industrialization in Latin
America and East sia, Princeton, Princeton University Press, 1990, pp. 55-89. [ Links ]
62 Robert Wade, Concerning tbe Market: Economic Theory and the Role of Government in East Asian
Industrialization, Princeton, Princeton University Press, 1990, p. 20. [ Links ]
63 Cf. Mancur Olson, The Rise and Decline of Nations. [ Links ]
64 Ver Stephan Haggard e Chung-in Moon, "Instirutions and Economic Policy: Theory and a Korean Case Study",
Worlds Politics 42, n 2 (janeiro de 1990): 210-37. [ Links ]
65 Tom Gold, State and Society in the Taiwan Miracle (Nova York: M. E. Sharpe, 1986), [ Links ] p.
66 Cheng, "The Politics of Industrial Transformation", p. 97. [ Links ]
67 A discusso a seguir se baseia principalmente em Wade, Governing the Market.
68 Wade, op. cit., p. 198.
69 Ibid., p. 217.
70 Scgundo Wade, Governingtht Market, pp. 272-73, a escola de tecnocratas da CNR forneceu, entre outros
eminentes burocratas econmicos, oito dentre catorze ministros da Economia.
71 VerCheng/ThePoliticsof Industrial Transformation",p. 107, [ Links ] Wade, Governing the Market ,p. 32.
[ Links ]

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72 Cf.Waterbury, captulo 4.
73 Wade, op. cit., p. 78. Mesmo nos anos oitenta, o Estado era responsvel por quase a metade da composio do
capital interno bruto de Taiwan e as empresas estatais, por dois teros da participao do Estado (Cheng, op. cit.,
p. 166).
74 Ibid., p. 97.
75 P. Bruce, "World Steel Industry: The Rise and Rise of the Third World", Financial Times (Londres, 22 de
novembro de 1983), [ Links ] citado por Wade, op. cit., p. 99.
76 Segundo Wade, op. cit., p. 275, "a maioria dos ministros da rea econmica ocuparam cargos de gerncia em
empresas pblicas".
77 Wade, op. cit., p. 295.
78 Ibid., p. 293.
79 Ibid., p. 284.
80 Ibid.,p.281.
81 Cf. Stephan Haggard, Pathways from the Periphery: The Politics ofGrowth in the Newfy Industrializing Countries
(Ithaca, N. Y.: Cornell University Press, 1990), pp. 44-45. [ Links ]
82 Cf. Peter Evans c Ching-lcuo Pang, "State Structure and State Policy: Implications of the Taiwanese Case on
Newly Industrializing Countries" (Documento apresentado Conferncia Internacional sobre Taiwan: Um Pas
Recm-Industrializado, Universidade Nacional de Taiwan, 3-5 de setembro de 19-7.)
83 Ver Gold, State and Society in the Taiwan Miracle, p. 70; [ Links ] Pang Chien-Kuo, "The State and
Economic Transformation: The Taiwan Case" (tese de doutorado, Departamento de Sociologia, Universidade de
Brown, 1987), pp. 167-69. [ Links ]
84 A mesma estratgia continua a ser utilizada. Wade, Governing the Market pp. 207-8, [ Links ] refere-se s
campanhas do DDI para induzir a produo local de videocassetes no incio dos anos 80. A princpio, duas
companhias locais receberam um monoplio, mas quando, aps um ano e meio, ainda no estavam fabricando
produtos internacionalmente competitivos, permitiu-se que firmas japonesas entrassem no mercado (com
parceiros locais em joint-ventures), apesar dos protestos das estreantes originais.
85 Ibid., p. 226.
86 Ver discusso do caso japons por Johnson para observao semelhante.
87 Johnson, MITI and the japanese Miracle.
88 Okimoto, Between MITI and lhe Market, p. 2. [ Links ]
89 Cf. Rueschemeyer c Evans, "The State and Economic Transformation".
90 Ver Johnson, MITI and the Japanese Miracle, Pang, "The State and Economic Transformation".
91 Ver Woo, Roce to the Swift.
92 Ver, por exemplo, Kim, "From Dominance to Syrmbiosis", sobre a interao entre o Estado e o chaebol na
indstria automobilstica no incio dos anos 80.
93 Wade, Governing the Market, Tabela 7.1, p. 218. [ Links ]
94 Como afirmam Rueschemeyer c Evans, "The State and Economic Transformation", p. 53, a capacidade
necessria ao Estado para implementar polticas distributivistas talvez seja significativamente maior do que a
necessria a implementar polticas visando acumulao, complicando ainda mais as perspectivas de xito.
95 Entre os estudos histricos, os de Jos Murilo de Carvalho, "Elite and State-building in Brazil" (tese de
doutorado, Departamento de Cincia Poltica, Universidade de Stanford, 1974), [ Links ] e Fernando
Uricoechea, The Patrimonial Foundations of the Brazilian Bureaucratic State (Berkeley: University of California
Press, 1980), [ Links ] so particularmente relevantes nesta discusso. Importantes e recentes estudos
contemporneos incluem Srgio Abranches, "The Divided Leviathan: The State and Economic Policy Making in
Authoritarian Brazil" (tese de doutorado, Departamento de Cincia Poltica, Universidade de Cornell, 1978);
[ Links ]Michael Barzelay, The Politicized Market Economy: Alcohol in Brazils Energy Strategy (Berkeley:
University of Califrnia Press, 1986); [ Links ] Frances Hagopian, "The Politics of Oligarchy: The Persistence
of Tradicional Elites in Contemporary Brasil" (tese de doutorado, Departamento de Cincia Poltica, MIT, 1987);
[ Links ] Barbara Geddes, "Economic Development as aCollective Action Problem: Individual Interests and
Innovation in Brazil" (Ann Apore: University of Michigan Microfilms, 1986); [ Links ] Silvia Raw, "The Political
Economy of Brazilian State-Owned Enterprises" (tese de doutorado, Departamento de Economia, Universidade de
Massachusetts, 1986); [ Links ] Ben R. Schneider, "Politics Within the State: Elite Bureaucrats and Industrial
Policy in Authoritarian Brazil" (tese de doutorado, Departamento de Cincia Poltica, Universidade da Califrnia,
1987); [ Links ] Ben R. Schneider, "Framing the State: Economic Policy and Political Representation in Post-
Authoratian Brazil", in John D. Wirth, Edson de Oliveira Nunes e Thomas E. Bogenschild, eds., State and Society in
Brazil: Continuity and Change (Boulder: Westview Press, 1987); [ Links ] Helen Shapiro, "State Intervention
and Industrialization: The Origins of the Brazilian Automotive Industry" (tese de doutorado, Departamento de
Economia, Universidade de Yale, 1988); [ Links ] e Eliza J. Willis, "The State as Banker: The Expansion of the
Public Sector in Brazil" (tese de doutorado, Universidade do Texas em Austin, 1986). [ Links ] A discusso
que se segue baseia-se principalmente em Schneider.
96 Geddes, Economic Development as a Collective Action Problem. [ Links ]
97 Schneider, "Politics Within the State", pp. 5,212, 644. [ Links ]
98 Ibid., p. 196. Como ressalta Schneider, existem caractersticas positivas e negativas nesse padro. Desestimula
perspectivas organizacionalmente paroquiais e gera uma rede de laos interorganizacionais entre os indivduos. O
principal problema desses padres de carreira que oferecem contrapeso insuficiente, seja ao processo decisrio
idiossincrtico por parte da liderana poltica maior seja s tendncias rumo busca individualizada de renda.
99 Geddes, Economic Development as a Coective Action Problem, p. 105. [ Links ]
100 Ver Philippe Schmitter, Interest Conflict and Political Change in Brazil (Stanford: Stanford University Press,
1971); [ Links ] Schneider, "Politics Within the State", p. 45. [ Links ]
101 O BNDE mais tarde se converteu no BNDES (Banco Nacional para o Desenvolvimento Econmico e Social). Sua
http://www.scielo.br/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S0102-64451993000100006 21/23
04/07/2017 O Estado como problema e soluo

histria discutida tanto por Geddes como por Schneider, mas as discusses mais completas se encontram em
Luciano Martins, Estado Capitalista e Burocracia no Brasil Ps-64 (Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1985) e Willis,
[ Links ] "The State as Banker". [ Links ]
102 Schneider, op. cit., p. 633.
103 Willis, "The State as Banker", pp. 6-126. [ Links ]
104 Entre as instituies destacadas por Geddes, Economic Dcvelopment as a Coective Action Problem, p. 117,
[ Links ] esto o BNDE, a CACEX, a SUMOC, o DASP, o Itamaraty, Grupos Executivos e Grupos de Trabalho
de Kubitschek e o departamento de comrcio internacional do Banco do Brasil.
105 Geddes, Economic Development as a Coective Action Problem, p. 116. [ Links ]
106 Segundo Willis, "The State as Banker", p. 4, [ Links ] o banco tem "praticamente monopolizado o
fornecimento de crdito de longo prazo no Brasil, sendo responsvel em geral por at dez por cento da composio
do capital interno bruto".
107 Judith Tendler, Electric Power in BraziL Entrepreneurship in the Public Sector(Cambr\dge: Harvard University
Press, 1968). Ver tambm Schneider, "Politics Within the State", p. 143. [ Links ]
108 Geddes, op. cit., p. 97.
109 Willis,op.cit.
110 Schneider, "Politics Within the State", pp. 109,575,44. [ Links ] Este era o objetivo de Roberto Campos
(p. 575).
111 Barzelay, The Politicized Market Economy. [ Links ]
112 Abranches, "The Divide Leviathan". [ Links ]
113 Schneider, op. u
114 Uricoechea, The Patrimonial Foundations, p. 52. [ Links ]
115 Hagopian, "The Politics of Oligarchy". [ Links ]
116 Ver Peter Evans, Dependent Development: The Alliance of Multinational State and Local Capital in
Brazil(Princeton: Princeton University Press, 1979), [ Links ] para uma discusso das conseqncias do
capital escangeiro no Brasil, "Reinventing the Bourgeoisie: State Entrepreneurship and Class Formation in
Dependent Capitalist Development", The American Journal of Sociology 88 (Suplemento 1982): S210-47.
[ Links ] Para uma comparao mais geral entre a Amrica Latina e o Leste asitico ver Peter Evans, "Class,
State and Dependence in East sia: Some Lessons for Latin-Americanists", in F. Deyo, ed., The Poltica/Economy of
the New Asian Industrialism (Ithaca: Cornell University Press, 1987); [ Links ] Stallings, "The Role of Foreign
Capital in Economic Development". [ Links ]
117 Na medida em que um grupo corporativo coeso cuja falta de oportunidades de combate trouxe critrios
tecnocrticos (isto , educacionais) de mobilidade interna para o primeiro plano, os militares brasileiros se
aproximaram de um reforo institucional da burocracia de Estado no estilo do KMT. Ver Alfred Stepan, The Military
in Politics: Changing Patterns in Brazil (Princeton: Princeton University Press, 1971), [ Links ] e
prncipalmente Geddes, Economic Development as a Collective Action Problem, captulo 7.
118 Evans, "Reinventing the Bourgeoisie", p. S221. [ Links ]
119 Fernando Henrique Cardoso, Autoritarismo e Democratizao (Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1975).
[ Links ]
120 Schneider, "Framing the State", pp. 230-31. [ Links ]
121 Schneider, "Politics Within the State", p. 4. [ Links ]
122 Shapiro, "State Intervention and Industrialization", p. 57. [ Links ]
123 Ibid.,p. 111.
124 Ibid.,p.58.
125 Ver Evans, Dependent Devebpment, "Reinventing the Bourgeoisie", "Class, State and Dependence in East
sia" e "Collectivized Capitalism: Integrated Petrochemical Complexes and Capital Accumulation in Brazil", in
Thomas C. e Philippe Faucher Bruneau, eds., Autboritarian Brazil (Boulder: Westview, 1981). [ Links ]
126 Thomas Trebat, Brazil's State-Owmed Enterprises: A Case Study of the State Entrepreneur (Cambridge:
Cambridge University Press, 1983). [ Links ]
127 Ver Evans, "Collectivized Capitalism". [ Links ]
128 Por exemplo, Lal, The Hindu Equilibrium [ Links ]
129 Pranab Bardhan, The Political Economy of Development in ndia (Coord.: Basil Blackwell, 1984). [ Links ]
130 Ver Lloyd I. Rudolf e Susanne Hoeber Rudolf, The Pursiot ofLakshmi: Political Economy of the Indian State
(Chicago: University of Chicago Press, 1987). [ Links ]
131 Richard P. Taub, Bureaucratics Under Stree: Administrators and Administration in an Indian State (Berkeley:
University of California Press, 1969), p. 3. [ Links ]
132 Taub, Bureaucrats Under Stress, p. 29, [ Links ] relata que em 1960 onze mil graduandos universitrios
competiam por cem vagas.
133 Um exemplo da solidariedade criada o depoimento de um dos informantes de Taub (op. cit., p. 33) de que
podia "ir a qualquer lugar na ndia e se inscrever com um colega de turma (membro de sua turma no SAI)", uma
possibilidade de que o informante considerava admissvel em termos de relaes normais com pessoas no
aparentadas.
134 Considere-se por exemplo a questo citada por Taub (op. cit., p. 30): "Identificar os seguintes" Vnus de Milo,
Mona Lisa, O Pensador, William Faulkner, Corbisier, Karen Hantze Gusman, Major Gherman Titov, Ravi Shankar,
Disneylndia".
135 Rudolf e Rudolf, In Pursuit ofLakshmi, p. 34. [ Links ]
136 Ibid., captulo 2.
137 Por exemplo, Robert Wade, The Market for Public Office: Why the Indian State is No Better at Development",
WorldDevelopment 13, n 4 (1985): 467-97. [ Links ]
138 Rudolf e Rudolf, In Pursuit ofLakshmi. [ Links ]
http://www.scielo.br/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S0102-64451993000100006 22/23
04/07/2017 O Estado como problema e soluo

139 Ibid.
140 Dennis Encarnation, Disbdging the Multinaronais: ndias Strategy in Comparative Perspective (Ithaca: Cornell
University Press, 1990), p. 286. [ Links ]
141 Bardhan, The Polircal Economy ofDevebpment in ndia, p. 70. [ Links ] interessante comparar esta
viso com um dilema social estrutural completamente diferente, igualmente complicado para um aspirante a
Estado desenvolvimentista. Na anlise do Chile feita em Maurice Zeitlin e Richard E. Ratcliff, Landlords and
Capitalists: The Dominant Class of Chile( Princeton: University Press, 1988), [ Links ] os autores no
encontraram uma elite separada mas uma que congregava interesses agrrios e industriais, garantindo assim que
a elite como um todo pudesse resistir transformao do setor agrrio e ao tipo de enfoque unidirecional da
industrializao que caracterizou os casos do Leste asitico.
142 Lal, The Hindu Equilibrium, p. 237. [ Links ]
143 Para uma boa discusso dos problemas da ineficincia dos investimentos do Estado em termos dos
coeficientes extraordinariamente elevados de rendimento do capital, etc, ver Isherudge Aluwalia, Industrial Growth
in ndia: Stagnation since the Mid-Sixties (Delhi: Oxford University Press, 1985). [ Links ]
144 Ravi Ramamurti, State-Owned Enterprises in High Technobgy Industries: Studies in ndia and Brazil (Nova
York: Praeger, 1987) [ Links ]
145 Ver Encarnation, Dislodging the Multinationals. [ Links ]
146 Essa falta de seletividade nem sempre evidente em comparaes agregadas. A distribuio de empresas
pblicas, por exemplo, na Coria e na ndia, parecia muito similar quando Leroy Jones e Edward S. Mason, "Role of
Economic Factor in Determining the Size and Structure of the Public-Enterprise Sector in Less-developed Countries
with Mixed Economies", in Jones, orgs., Public Enterprise in Less-Developed Countries (Nova York: Cambridge
University Press, 1982), p. 22, [ Links ] consideravam o setor fabril em conjunto em vez de desagreg-lo.
147 Encartation, Dislodging the Multinationals, p. 288. [ Links ]
148 Lal, The Hindu Equilibrium, p. 257. [ Links ]
149 Jocl Migdal, Strong Societies and Weak States.
150 Joel Migdal, op. cit.

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