POLTICA E BUROCRACIA NO PRESIDENCIALISMO BRASILEIRO
POLTICA E BUROCRACIA NO
PRESIDENCIALISMO BRASILEIRO:
o papel do Ministrio da Fazenda
no primeiro governo Fernando
Henrique Cardoso*
Maria Rita Loureiro
Fernando Luiz Abrucio
Introduo
O presente trabalho procura entender a lgi-
ca de nomeao para os altos cargos governamen-
tais em nossa recente experincia democrtica.
Examinando os vnculos entre poltica e burocracia
no sistema presidencialista brasileiro, enfoca-se es-
pecificamente o primeiro governo Fernando Henri-
que Cardoso e, dentro dele, o caso do Ministrio da
Fazenda, considerado predominantemente tcnico
e imune s interferncias polticas. produzisse decises tcnicas visando defesa do
Este estudo justifica-se por trs razes. Em
primeiro lugar, a relao entre poltica e burocracia
fundamental na definio do processo de gover-
no, sobretudo no presidencialismo. De um lado,
porque o Executivo constitui sua maioria parla-
mentar em grande medida atravs da distribuio
de cargos. De outro, porque, quanto maior for a
politizao da burocracia, maior ser o problema
do controle da delegao, tanto para o presidente
como para os parlamentares que participaram da
indicao dos postos governamentais. Logo, en-
tender como funciona o equilbrio das relaes
entre poltica e burocracia torna-se fundamental.
A segunda razo deriva exatamente da argu-
mentao desenvolvida pelos poucos trabalhos
69
que estudaram a relao entre poltica e burocracia
no Brasil.1 A grande maioria dos estudos, ao invs
de entender como ocorre o equilbrio dos ditames
da burocracia com os da poltica, geralmente busca
estabelecer uma diviso entre o comportamento
tcnico do corpo burocrtico o padro merito-
crtico e a forma meramente clientelista de
atuao dos parlamentares. Disto resultam, muitas
vezes, anlises que abraam como ideal a total
despolitizao da burocracia, como se esta apenas
interesse pblico, no necessitando de controle
poltico.
Como contraponto a esta viso, deve-se con-
siderar que as decises tcnicas no so neutras.
Constituem, na verdade, escolhas entre possveis
* Este artigo uma verso revisada e reduzida de texto
apresentado ao GT Economia e Poltica, no XXII Encon-
tro Anual da Anpocs, 27-31 de outubro de 1998. O apoio
tcnico e financeiro do Ncleo de Publicaes e Pesqui-
sa (NPP) da Fundao Getlio Vargas foi fundamental
para a realizao do trabalho. Agradecemos ainda a
Carlos Alberto Rosa, pela colaborao no levantamento
de dados e na construo de tabelas e quadros, e a
Argelina Figueiredo, Cludio Couto, George Avelino
Filho e Kurt Mettenheim pelos comentrios preciosos.
RBCS Vol. 14 no 41 outubro/99
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rumos a tomar, com determinados impactos sobre
a sociedade. Os ocupantes de cargos pblicos de
alto escalo so aqueles que, legitimados pelo
processo democrtico, devem optar por uma das
sadas tcnicas existentes. Alm do mais, o exces-
sivo insulamento da burocracia ante o sistema
poltico tende a favorecer determinados grupos de
interesse. Os anis burocrticos criados no regi-
me militar demonstraram que uma burocracia pro-
tegida da influncia dos partidos politiza-se por
outras vias, sem que haja o devido controle pblico
democrtico (Cardoso, 1975).2
A constituio de uma burocracia de mrito e
com certo grau de autonomia , sim, essencial no
Estado moderno, mas suas aes devem ser moni-
toradas pelo sistema representativo, cabendo aos
polticos fazer a ponte entre as decises burocrti-
cas e os interesses por eles representados. No se
trata, portanto, de privilegiar um ou outro grupo e/
ou lgica de atuao. Como j mostrara Weber, h nais emitidos por polticos. Desta forma, ambos
uma inseparvel complementaridade entre pol-
ticos e burocratas no mundo moderno, embora
suas relaes sejam marcadas por permanentes
tenses (Weber, 1993; Cohn, 1993, p. 16; Beetham,
1993, pp. 51-63).
As mudanas operadas no mundo moderno,
ademais, tornam mais difcil a manuteno de uma
perspectiva dicotmica no que tange relao
entre burocracia e poltica, sobretudo no alto
escalo governamental. Isto porque, com o au-
mento da cobrana democrtica por parte da po-
pulao e com a necessidade de uma atuao cada
vez mais eficiente por parte do Estado, o limite
entre o que a tarefa do burocrata e o que cabe ao
poltico vem-se tornando cada vez mais tnue e,
em alguns casos, h um total embaralhamento
destas duas funes. Ao ocupar cargos pblicos, os
polticos precisam responder tecnicamente aos
problemas, e caso no o faam, suas carreiras
podem correr risco. Os burocratas, por sua vez,
sobretudo quando ocupam funes do alto esca-
lo, precisam atuar politicamente no sentido de
escolher prioridades e levar em conta interesses e
valores, sejam eles referentes lgica interna do
sistema poltico, sejam vinculados a determinadas
orientaes tcnicas com maior aceitao na soci- portanto, tornaram-se um dos mais importantes
edade. A prpria separao entre poltico e buro-
cracia definida por Weber, portanto, torna-se mais
complexa.
Uma das anlises mais instigantes sobre a
relao entre os polticos e os burocratas realizada
nos ltimos anos refora a posio terica adotada
aqui. Trata-se do estudo comparativo feito por
Aberbach, Putnan e Rockman (1981), analisando
sete pases Estados Unidos, Gr-Bretanha, Fran-
a, Alemanha, Itlia, Holanda e Sucia. Os autores
mostram que errneo adotar a viso de que o
poltico governa e o burocrata apenas administra.
Na verdade, o que vem ocorrendo a burocratiza-
o da poltica e a politizao da burocracia,
fazendo com que os dois grupos adotem uma
estratgia hbrida de atuao polticos baseando
sua atuao cada vez mais no discurso tcnico e
burocratas reforando o aspecto poltico em seu
clculo de atuao, seja mediando interesses de
clientelas especficas, seja norteando-se pelos si-
precisaro cada vez mais adotar a posio de
policy-makers, com responsabilidade poltica e
sem ignorar o carter tcnico dos assuntos de
Estado.
E aqui entra a terceira razo que justifica
nosso trabalho. A escolha do Ministrio da Fazenda
(MF) brasileiro na experincia democrtica recente
deve-se sua importncia central nas relaes entre
poltica e burocracia. O MF no apenas uma
estrutura insulada, voltada a discusses e decises
meramente tcnicas; ele fundamental para a
consecuo de dois objetivos estratgicos aos go-
vernos latino-americanos: para a adoo de deter-
minada linha de poltica econmica que garanta
apoio interno e externo ao presidente, sendo por-
tanto seu xito essencial para se obter apoio parla-
mentar, e, ademais, como estrutura utilizada pela
Presidncia para controlar a delegao de poderes
e responsabilidades na distribuio de cargos pbli-
cos aos aliados. Na verdade, defende-se aqui a tese
de que o Ministrio da Fazenda tornou-se o princi-
pal ncleo de poder do gabinete presidencial brasi-
leiro, especialmente no primeiro governo Fernando
Henrique Cardoso, constituindo-se, a um s tempo,
como elemento tcnico e poltico. Seus integrantes,
policy-makers do Executivo federal.
POLTICA E BUROCRACIA NO PRESIDENCIALISMO BRASILEIRO
Assim sendo, o objetivo do artigo analisar
quais variveis explicam a importncia e o pode-
rio adquiridos pelo Ministrio da Fazenda no ga-
binete presidencial no perodo democrtico re-
cente, mais especificamente no primeiro governo
Fernando Henrique Cardoso. Para tanto, iremos
estud-lo no seus planos externo e interno. No
que tange dimenso externa, as referncias b-
sicas so o papel crescente da rea econmica
nos governos contemporneos e a crise fiscal do
Estado latino-americano, o funcionamento do sis-
tema poltico brasileiro e a montagem dos gabi-
netes presidenciais ao longo da redemocratiza-
o. No mbito interno, por sua vez, analisare-
mos as estruturas de poder formais e informais
do MF, as caractersticas profissionais do alto es-
calo deste Ministrio, alm de sua articulao
com o restante do gabinete, sobretudo com a
Presidncia. Os fatores externos sero tratados a
seguir. Depois, concentraremos a discusso nos
fatores internos, resumindo as principais conclu-
ses de extensa pesquisa emprica (Loureiro e
Abrucio, 1998a e 1998c).
O papel da rea econmica nos
governos contemporneos
Na formao do Estado liberal moderno, o
Ministrio da Fazenda ou das Finanas constituiu-
se, junto com as Foras Armadas e a Justia, no
ncleo central das burocracias governamentais.
Depois de toda a expanso das reas sociais ao
longo da construo dos vrios modelos de welfare
state, hoje novamente o Ministrio da Fazenda
ou correlato ganha destaque. Isto porque ele se
transformou em agncia dominante na estrutura
governamental em razo do imperativo fiscal que
guia os governos em praticamente todo o mundo.
uma era, segundo Flynn e Strehl (1996), em que
a lgica oramentria da otimizao do input
prevalece sobre a lgica do output, da produo
das polticas em si.
Na Amrica Latina, este imperativo fiscal
ganhou contornos ainda maiores, com a crise da
dvida se somando a um forte ciclo inflacionrio.
Na dcada de 80 e no incio da de 90, os pases
latino-americanos viveram sob o signo da urgncia
71
econmica, o que evidentemente conferiu maior
importncia ao posto de ministro da Fazenda e a
toda a equipe econmica que gira em sua volta.
Alm disso, no pases presidencialistas latino-ame-
ricanos, nos quais a crise fiscal e as reformas
econmicas esto no centro de suas agendas pol-
ticas, a centralidade poltica dos ministrios da
Fazenda evidente quando se observam, por
exemplo, os vnculos particularmente estreitos es-
tabelecidos entre os presidentes da Repblicas e
seus ministros da Fazenda e, sobretudo, a posio
de lderes presidenciveis destes ministros, como
foram os casos de Fernando Henrique Cardoso, no
Brasil, Domingos Cavallo, na Argentina, e Alejan-
dro Foxley, no Chile.
Alm disso, em um estudo centrado nas
relaes entre burocracia e poltica, como o nosso,
a escolha do Ministrio da Fazenda particular-
mente interessante na medida em que se supe
que, por sua prpria natureza institucional, os
componentes tcnicos das suas decises (ou seja,
a lgica do controle de gastos e da distribuio
rgida de recursos dentro das alocaes orament-
rias) normalmente sobressaem-se em relao aos
componentes estritamente vinculados ao jogo po-
ltico (isto , a lgica das disputas eleitorais, dos
interesses federativos, das demandas sociais etc.).
Entretanto, se a luta entre a racionalidade tcnica
dos burocratas e a racionalidade poltica manifesta-
se aqui como luta entre Ministrio da Fazenda,
defensor do ajuste fiscal, e outros ministrios gas-
tadores, que pressionam para aumentar os gastos
pblicos e atender as demandas de suas clientelas,
por outro lado no se pode esquecer que a poltica
como luta entre interesses e/ou valores divergen-
tes est tambm presente no interior do prprio
Ministrio, intimamente imbricada com as escolhas
tcnicas que o presidente realiza e, sobretudo, de
acordo com os resultados das polticas macroeco-
nmicas e seus impactos para a legitimao do
governo.
Nesse sentido, as relaes de poder no alto
escalo (entre polticos e burocratas e destes en-
tre si) configuram-se no Ministrio da Fazenda de
forma bastante especfica. Tal especificidade de-
corre da prpria natureza de seus burocratas (e/
ou especialistas recrutados fora da burocracia
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que tomam decises) como atores polticos hbri-
dos. Ou seja, so tcnicos especializados que
agem politicamente, levando em conta interesses,
orientaes tericas, polticas e mesmo ideolgi- nomeao independentemente dos arranjos buro-
cas. Portanto, para os fins deste estudo, so con-
siderados polticos os membros da alta burocracia
que atuam nas diferentes secretarias do Ministrio
da Fazenda, no s implementando suas polti-
cas, mas igualmente participando do processo
decisrio, e para a aportando recursos polticos
como a articulao de idias e interesses e o
saber tcnico necessrios para a formulao des-
sas polticas.
Mas antes de estudar especificamente estes
policy-makers do Ministrio da Fazenda, funda-
mental entender os dois outros fatores externos: o
funcionamento do presidencialismo brasileiro e a
montagem dos gabinetes ao longo da redemocra-
tizao.
Presidencialismo e burocracia
no Brasil: a formao dos gabinetes
ministeriais da redemocratizao
A estrutura da alta burocracia de qualquer
pas depende, em grande medida, da relao entre
o sistema poltico e a administrao pblica. Neste
sentido, o sistema de governo, o sistema partidrio,
a organizao poltico-territorial e a permeabilida-
de poltica da alta burocracia so variveis funda-
mentais.
No Brasil, a varivel poltico-institucional
mais relevante o presidencialismo. Segundo
Shugart e Carey (1992), o sistema presidencialista
tem as seguintes caractersiticas: eleio popular
do chefe do Executivo; mandatos fixos para os
poderes Executivo e Legislativo, e no dependen-
tes de confiana mtua; chefe do Executivo no-
meia e dirige a composio do governo, alm de
ter poderes legislativos outorgados pela Consti-
tuio.
A partir desta caracterizao, constatam-se
trs efeitos mais gerais do presidencialismo na
formao da alta burocracia. O primeiro que o
presidente torna-se, de fato, o construtor de seu
gabinete, e no o partido majoritrio ou a coalizo
vencedora, como ocorre no parlamentarismo. Au-
menta assim a capacidade presidencial de montar
e remontar estruturas administrativas vinculadas ao
seu projeto poltico, bem como o seu poder de
crticos mais perenes. O spoil system constitui-se,
desse modo, em uma das caractersticas fundamen-
tais da maioria dos presidencialismos.
Em segundo lugar, o presidente, sobretudo
na Amrica Latina, possui poderes legislativos que
tornam o Executivo bastante forte perante o Con-
gresso Nacional (Mainwaring e Shugart, 1997; Fi-
gueiredo e Limongi, 1997). Se este poder do
Executivo for acrescido do enfraquecimento insti-
tucional do Legislativo por exemplo, no proces-
so oramentrio , a carreira da classe poltica vai
ser direcionada mais para os postos no Executivo.
Este o caso tpico do Brasil, onde a meta principal
do parlamentar no a reeleio, mas ocupar
cargos no Executivo, de todos os nveis de gover-
no, que potencializem sua carreira poltica (Abru-
cio e Samuels, 1997).
Se as duas caractersticas acima contribuem
mais para o fortalecimento do presidente, h uma
outra que o enfraquece. Trata-se da necessidade
de o Executivo obter apoio parlamentar em um
sistema em que no h vinculao imediata entre
os dois Poderes ao contrrio, o presidencialismo
por princpio baseado no governo dividido.
O caso brasileiro possui as trs caractersticas
acima apontadas e, historicamente, a montagem
do gabinete presidencial passa pelo convvio de
caractersticas majoritrias e consociativas (Couto,
1997). Dentre as caractersticas consociativas, des-
tacam-se, primeiro, o grande nmero de partidos
relevantes no Congresso, a indisciplina partidria e
as constantes mudanas de legenda, obrigando o
presidente a montar um gabinete bastante hetero-
gneo e difcil de controlar mesmo no primeiro
governo de Fernando Henrique, considerado forte
em comparao ao restante da histria republicana
brasileira, o presidente precisou dividir o seu
Ministrio com cinco partidos, com fidelidade nem
sempre garantida.
A estrutura federativa, por sua vez, tem um
carter centrfugo, dando bastante autonomia pol-
tica aos estados e tornando-os colgio eleitoral da
eleio nacional, exatamente num contexto de
POLTICA E BUROCRACIA NO PRESIDENCIALISMO BRASILEIRO
fragilidade dos partidos na organizao da carreira
da classe poltica. Disto resulta, entre outras coisas,
que a lealdade dos parlamentares vincula-se, mui-
tas vezes, mais aos seus estados do que aos
partidos ou a uma lgica nacional (Mainwaring,
1999; Abrucio, 1998). Deste modo, o presidente,
para obter maioria, ter de responder no somente
s lideranas polticas instaladas em estruturas
centralizadas, mas tambm s bases locais.
A estas caractersticas consociativas soma-se
outra de cunho majoritrio: o forte poder da
Presidncia da Repblica em nosso sistema polti-
co. Sua explicao est, inicialmente, na dinmica
personalista presente na figura do presidente, tan-
to no momento eleitoral como no governativo.
Este carter no diz respeito apenas cultura
poltica; ele j est instalado nas instituies e no
modus operandi do sistema poltico e do Executi-
vo, e a criao das medidas provisrias,3 na Cons-
tituio de 1988, veio reforar este aspecto. De
modo que o presidente ser quase sempre a
liderana a iniciar o jogo poltico. Alm do mais,
para ganhar autonomia ante os compromissos
polticos assumidos num sistema consociativo, o
presidente cria estruturas paralelas de poder e
fortalece determinados nichos de insulamento bu-
rocrtico. como se o presidente, por um lado,
distribusse poder para obter apoio poltico e, por
outro, tivesse tambm que reconcentrar outra par-
cela de poder para conseguir de fato reduzir ao
mximo a disperso causada pela barganha de
cargos e, assim, controlar os aliados e realizar as
suas polticas prioritrias. A forma mais utilizada
para obter apoio parlamentar, nesse caso, o
loteamento dos principais postos governamentais,
com seu efeito paradoxal: garante a maioria ao
presidente mas pode reduzir sua capacidade de
controlar a delegao de funes na montagem de
seu gabinete. Este o dilema da governabilidade
do presidencialismo brasileiro. Como veremos,
no um dilema que leva inexoravelmente
ingovernabilidade, como argumenta parte da lite-
ratura, mas cuja resoluo depende de uma enge-
nharia poltica complexa, envolvendo vrios ele-
mentos.
Uma ltima caracterstica mais geral do presi-
dencialismo brasileiro refere-se estrutura de car-
73
reiras, tema pouco tratado pela Cincia Poltica
brasileira. Na verdade, nossa administrao pbli-
ca foi montada a partir de cargos e no de carreiras.
Deste modo, em geral o topo do organograma
estatal no preenchido necessariamente por fun-
cionrios de carreira do Estado, mas sim por meio
de nomeaes.4 H, aparentemente, uma maior
fragilidade burocrtica diante das injunes polti-
cas. Tal afirmao esconde um aspecto importante:
parte significativa do alto escalo ocupada por
determinados grupos que esto sempre em cargos
comissionados, sobretudo porque a forte rotativi-
dade ministerial leva os polticos a escolherem
burocratas com experincia e conhecimento da
mquina. Os bons esplanadeiros,5 como os defi-
niram vrios entrevistados, so fundamentais para
o funcionamento do presidencialismo brasileiro e
para a sobrevivncia da classe poltica que o
sustenta.
A argumentao acima poderia ser refutada
pela constatao de que, na grande maioria das
vezes, estes burocratas circulam de um ministrio
para outro, resultando em baixa estabilidade orga-
nizacional e, por conseguinte, em descontinuidade
de polticas. Mas o fato mais relevante aqui que
os burocratas com maiores qualidades tcnicas e
capacidade de mobilizao poltica permanecem, a
despeito das mudanas de governo. Embora con-
figurando um padro informal, tal caracterstica
crucial para o funcionamento estvel do presiden-
cialismo brasileiro.
Este padro, bem verdade, estabeleceu-se
mais claramente e de forma mais continuada no
Ministrio da Fazenda, objeto de nosso estudo.
Neste caso, as carreiras tm uma importncia maior
do que nos outros ministrios, mas h um conjunto
de tcnicos que tem permanecido no MF sem
pertencer s carreiras internas. O poder de mobili-
zao poltica, o conhecimento da mquina e a
adoo de um receiturio cada vez mais hegem-
nico de solues para os problemas econmicos
so as caractersticas comuns a este corpo de
funcionrios que tem tido cadeira cativa no alto
escalo do Ministrio da Fazenda. A estes se
somam os que vm de fora, provindos da univer-
sidade e/ou do setor privado, cujos nomes no se
alteraram tanto como nos outros ministrios. Tais
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nomes, entretanto, revezam-se em funo de mu-
danas nas orientaes da poltica econmica e da
confiana do presidente e do ministro da Fazenda.
Em resumo, nem na rea fazendria, uma das
mais insuladas, h uma completa vinculao entre
carreira e cargos do alto escalo como nos pases
parlamentaristas; no entanto, h um nmero signi-
ficativo de tcnicos, do governo federal ou no,
que tm permanecido nestes postos, no ocorren-
do aqui um modelo completamente aberto, como
o gabinete presidencial brasileiro caracterizado
pela literatura. Embora as carreiras sejam mais
importantes neste ministrio do que nos demais, a
permanncia do tcnico vai depender, repetindo o
argumento acima, da mobilizao poltica, de ele
ser um esplanadeiro e de atuar conforme um
receiturio tcnico que se tornou hegemnico.
Estas trs caractersticas mostram cabalmente
como at na Fazenda os tcnicos de fora ou de
dentro do governo precisam atuar politicamen-
te, isto , tm de se tornar tcnicos-polticos.
Alm destas caractersticas mais gerais do
sistema poltico, temos de entender o provimento
dos cargos de alto escalo do Ministrio da Fazen-
da no contexto da formao dos gabinetes presi-
denciais da redemocratizao do pas. O fim do
perodo autoritrio levou a um aumento da compe-
tio poltica pelos cargos de alto escalo. Aps
vrios anos em que o provimento da alta funo
pblica do governo federal esteve fechado boa
Figura 1
Nmero de Pessoas que Ocuparam Cargos de Ministros e nos
Demais rgos da Presidncia da Repblica
FHC
ITAMAR
COLLOR
SARNEY
0 10 20 30
Obs.: No caso de Fernando Henrique Carsoso, o clculo da taxa de renovao vai at dezembro de 1997, antes das reformas
ministeriais do primeiro semestre de 1998.
parte da classe poltica e tambm a uma parcela
significativa dos principais ncleos tcnicos no-
governamentais, a Nova Repblica significou a
oportunidade de acesso a estes postos para os
vrios grupos polticos. A partir de amplo estudo
sobre a escolha de todos os ministros e ocupantes
de secretarias vinculadas Presidncia da Repbli-
ca, desde o governo Sarney at o final de 1997,6
constatamos, em primeiro lugar, uma grande insta-
bilidade ministerial ao longo da redemocratizao
brasileira, como mostra a Figura 1. Note-se que o
governo Sarney teve a maior taxa de renovao
ministerial, ao passo que o governo Fernando
Henrique Cardoso obteve a menor taxa,7 por
razes que explicaremos depois.
Tais dados tornam-se mais expressivos se
observarmos que as taxas de rotatividade ministe-
rial no Brasil so muito maiores do que as do
restante da Amrica Latina e de outros pases em
desenvolvimento. Segundo Nam (1996), os minis-
tros na Amrica Latina, no perodo 1988-93, perma-
neceram no cargo por apenas 14,6 meses em
mdia. Se forem excludos pases como Mxico,
Chile e Colmbia, que apresentam ocupaes mi-
nisteriais mais longas, a mdia do continente cai
para 11,5 meses. No conjunto desses pases, algu-
mas reas como os ministrios do Trabalho, da
Sade e da Educao tm rotatividade maior do
que a das pastas econmicas. A Figura 2 expressa
melhor esta situao.
Taxa de
Renovao:
FHC = 1,15
Itamar = 1,72
Collor = 1,77
Sarney = 2,34
P = n. de Pessoas
40 50 60 70
POLTICA E BUROCRACIA NO PRESIDENCIALISMO BRASILEIRO 75

Figura 2
Nmero Mdio de Meses em que Permanecem no Cargo os Ministros
dos Pases em Desenvolvimento (1988-1993)

Os meses de um ministro no cargo

Cingapura

Mxico

Botsuana

Malsia

Espanha

Chile

Colmbia

Tailndia

Amrica Latina

Venezuela

Coria

ALC, exceto Mxico

Argentina

Peru

Brasil

0 5 10 15 20 25 30 35 40 45 50 55
Nmero de Meses

Fonte: Chiefs of state and cabinet members of foreign governments. Peridico do governo norte-americano (1988-1993), apud
Nam (1996, p. 251).

No caso do governo Sarney, a explicao do Congresso Nacional. Collor, assim, esqueceu-se

para a instabilidade ministerial est, primeiro, na
heterogeneidade da aliana que dera base Nova
Repblica, e portanto o nmero de pretendentes
legtimos era alto. Alm disso, o presidente Jos
Sarney precisou recorrentemente afirmar o seu
poder perante os integrantes da Aliana Democr-
tica, elevando o conflito pela disputa dos cargos.
Mas a competio poltica por cargos pbli-
cos continuou alta nos outros governos. A explica-
o baseada na fragilidade do governo Sarney no
d conta deste fenmeno. A instabilidade ministe-
rial, como visto na Figura 1, continuou nos gover-
nos Collor e Itamar. No primeiro, a explicao
conjuntural est no erro de sua estratgia inicial de
querer governar e montar seu gabinete a despeito
de que no presidencialismo, sobretudo quando
somado a um alto grau de consociativismo, como
o caso brasileiro, no se pode governar sem
lotear a estrutura ministerial, em maior ou menor
medida. Mais do que isso, como mostrou Octvio
Amorim Neto (1994, p. 25), os presidentes brasilei-
ros com maior estabilidade governativa foram
aqueles que dividiram o governo com o maior
partido no Congresso, e na primeira parte de seu
mandato, exatamente a mais longa (um ano e
meio, num perodo de dois anos e meio), Fernan-
do Collor praticamente alijou o PMDB da partilha
do poder.
A instabilidade ministerial do governo Itamar
explica-se conjunturalmente por dois fatores. O
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primeiro e mais importante o da relao entre o
tipo de coalizo montado inicialmente e as caracte-
rsticas peculiares da liderana do presidente Ita-
mar. O carter inicial de coalizo pr-impeachment
obrigou o presidente a, num primeiro momento,
dividir a composio do governo com uma ampla
coalizo, maior at do que a da Nova Repblica. Ao
longo do governo, o resultado desta ampla coalizo
foi sendo remodelado pelas escolhas de Itamar, que
queria imprimir uma feio prpria ao gabinete.
Alis, o governo Itamar foi aquele em que as
escolhas pessoais mais pesaram no provimento
ministerial, como veremos depois, e em que os
motivos meramente idiossincrticos mais atuaram
na demisso ou nomeao de um ministro. S no
Ministrio da Fazenda, Itamar Franco teve mais
ministros do que Sarney (seis contra quatro), sendo
que seu governo durou a metade do cumprido pelo
primeiro presidente da redemocratizao. Alm
deste fator, como Itamar teve o final de seu governo
marcado pela composio em torno de uma campa-
nha presidencial, ele teve de adaptar e readaptar
seu Ministrio de acordo com as injunes vincula-
das candidatura de Fernando Henrique Cardoso
Presidncia da Repblica.
Estes fatores conjunturais ajudam a explicar
mas no respondem por completo o problema da
instabilidade ministerial na redemocratizao. De
modo que quatro outros fatores estruturais devem
ser agregados. O primeiro, de cunho mais estrutu-
ral, vincula-se crise do Estado desenvolvimentista,
iniciada na dcada de 80, e dificuldade de se
constituir uma nova aliana hegemnica no pas
(Sallum Jr., 1996). O fato que pelo menos os trs
primeiros governos do perodo ps-autoritrio (Sar-
ney, Collor e Itamar) sofreram muito com esta
situao, pois tinham menos recursos para distribuir
sua base o que a tornava mais instvel e
menor capacidade de organizar a ao coletiva para
resolver a urgncia econmica que o pas vivia. posio mais simtrica, j que nos EUA efetivamen-
Assim, o apoio poltico-parlamentar foi estreitamen-
te vinculado aos sucessos momentneos, sobretudo
os alcanados com os planos de estabilizao.
O segundo fator refere-se necessidade de
repartir o gabinete com um grande nmero de
partidos. Ao contrrio do que grande parte da
literatura afirma, os partidos so instrumentos im-
portantes na montagem dos gabinetes presidenci-
ais. Dados de nossa pesquisa, analisados mais
adiante (Figura 3), e os coletados por Rachel Mene-
guello (1998) e Octvio Amorim Neto (1994) de-
monstram claramente isto. No entanto, h um
contingente de partidos relevantes muito alto no
Brasil se comparamos a outros pases de gabinete
dividido j chegamos a ter oito no perodo
Itamar, alcanando um padro bem acima do presi-
dencialismo latino-americano e s perdendo para o
presidencialismo polnes no perodo de Lech Wa-
lessa (Linz e Stepan, 1996). Desse modo, o processo
de diviso do governo mais fragmentador no caso
brasileiro, dificultando o controle da delegao e,
assim, criando maiores incertezas aos governantes.
Diante desta situao, os presidentes muitas vezes
tm sido impelidos a fazer sucessivas alteraes no
organograma estatal ou nos postos ministeriais para
tentar recuperar poder ou aumentar a capacidade
de monitoramento dos cargos distribudos.
A disputa acirrada por cargos ministeriais,
ademais, impulsionada pelo mote principal da
carreira tpica da classe poltica brasileira: a prefe-
rncia por obter cargos no Executivo a fortalecer
institucionalmente o Legislativo. Este um terceiro
fator que favorece a instabilidade ministerial.
interessante comparar aqui, ainda que brevemente,
o caso brasileiro com o provimento de cargos
ministeriais no presidencialismo norte-americano.
Regras constitucionais que impedem a participao
simultnea em mais de um Poder e a predominn-
cia do bipartidarismo fazem com que, nos EUA, o
posto de secretrio, equivalente ao de ministro, no
seja atrativo para os membros do Congresso. Ao
contrrio, ocupar o posto de secretrio pode signifi-
car, em muitos casos, um declnio na hierarquia de
poder e de prestgio. No gabinete, o poltico estadu-
nidense ser um subordinado ao presidente, ao
passo que como congressista poder estar numa
te h uma separao e equivalncia dos Poderes
(Jones, 1995). Isto pode ser constatado no processo
oramentrio, no qual o Congresso norte-america-
no tem um grande poder, ao contrrio do que
ocorre no Brasil, onde os parlamentares buscam
postos executivos para terem, de fato, participao
no manejo dos recursos pblicos. Portanto, dados
POLTICA E BUROCRACIA NO PRESIDENCIALISMO BRASILEIRO 77

Figura 3
Critrios Predominantes de Nomeao de Ministros
e Secretrios Especiais da Presidncia da Repblica nos Governos
Sarney, Collor, Itamar Franco e Fernando Henrique Cardoso

Totalizao de pontos por Critrio/Governo

55

45
Total de Pontos

35

25

15

5
Sarney Collor Itamar FHC
Governos Pesquisados

Partidrio Federativo Tcnico

Grupos de Interesse Imagem Pessoal

Fonte: Loureiro e Abrucio (1998c).

estes incentivos, so rarssimos os casos nos Estados
Unidos em que congressistas deixam seus cargos
para ocuparem uma secretaria.8
O quarto elemento causador da instabilidade
ministerial a necessidade de se conjugar diversos
critrios na indicao dos ministros. No s o
critrio partidrio, mas tambm o federativo
fundamental, dada sua importncia na lgica da
carreira poltica. Igualmente, o critrio pessoal
ganha relevncia como modo de o presidente
preencher postos estratgicos do gabinete com
nomes de sua inteira confiana, a fim de contraba-
lanar os problemas de delegao de nosso siste-
ma. Por fim, o critrio tcnico cada vez mais
essencial, uma vez que os polticos tm de realizar
trade-offs entre a conquista de cargos para a
distribuio de recursos s clientelas e a busca de
racionalidade e legitimao das polticas junto
opinio pblica sobretudo porque no h um
preenchimento imediato dos postos do alto esca-
lo por critrios meramente burocrticos.
Traamos, ento, um perfil das escolhas mi-
nisteriais ao longo da redemocratizao segundo
seis critrios partidrio, federativo, tcnico-
poltico, imagem, grupo de interesse e pessoal.9
Os pressupostos bsicos so que os critrios no
so excludentes entre si e que as indicaes envol-
vem uma combinao entre estes mesmos critri-
os, o que nos levou a conferir pesos de 1 a 6
conforme a importncia de tais aspectos em cada
nomeao. Para confeccionarmos um mapa do
provimento dos postos ministeriais ou correlatos,
utilizamo-nos de dados biogrficos (participao
em partidos ou entidades da sociedade civil, ori-
gem regional etc.), documentos oficiais, de im-
prensa, e entrevistamos um amplo leque de pesso-
as que ocuparam (ou ainda ocupam) cargos estra-
tgicos, pedindo-lhes que indicassem um peso (de
1 a 6) a cada um dos nomeados.10 A Figura 3 revela
os resultados.
A figura acima indica que os critrios prepon-
derantes no governo Sarney, caracterizado por
grande instabilidade ministerial, foram o partidrio
e o federativo. Isto se explica pelo interesse do
presidente em dividir ao mximo os cargos do alto
escalo com as bancadas estaduais e partidrias. O
78 REVISTA BRASILEIRA DE CINCIAS SOCIAIS - VOL. 14 No 41
que, alis, no lhe garantiu alto grau de governabi-
lidade. Collor, por sua vez, priorizou inicialmente
o critrio de imagem, uma vez que fora eleito
contra os polticos (os marajs), e tentou, assim,
estabelecer-se como um presidente acima do siste-
ma poltico. Sua viso cesarista logo foi dissipada,
pois no poderia governar no presidencialismo
consociativo brasileiro sem o Congresso Nacional.
Contudo, oito meses depois de incluir em seu
governo os partidos e o jogo federativo, Collor
comeou a sofrer as denncias de corrupo que
atingiram os seus cinco ltimos meses de governo.
Neste perodo, ele novamente apostou no critrio
da imagem no provimento ministerial, agora por
motivos diferentes: tratava-se de colocar pessoas
reconhecidas pela sociedade por seu comporta-
mento tico, e desta forma contrabalanar as de-
nncias de corrupo.
Itamar priorizou, no incio de seu governo, o
aspecto partidrio, porque precisava do suporte da
classe poltica para lhe assegurar a legitimidade
necessria aps o impeachment. Com o tempo, o
presidente procurou autonomizar-se e os critrios
pessoal e tcnico ganharam importncia, tornando-
se os mais utilizados durante o governo, como
mostra a Figura 3. Isto ocorreu por duas razes:
primeiro, pelo prprio perfil do presidente, sempre
inseguro quanto ao apoio poltico e deste modo
chamando seus amigos mais prximos para auxili-
lo. Da surgiu a Repblica do po de queijo, o que suas carreiras polticas, fornecessem uma maior
tambm, por tabela, deu um peso significativo ao
critrio federativo, mais especificamente a Minas
Gerais. Mas a segunda razo a essencial. Entre
1993 e 1994, o perfil tcnico do governo se acen-
tuou, fenmeno causado e reforado, sucessiva-
mente, pela escolha de Fernando Henrique para o
Ministrio da Fazenda, pelo sucesso de seu plano
de estabilizao econmica e por sua conseqente
transformao em candidato do establishment e dos
grandes partidos, vacinados pelo episdio Collor e
contrrios candidatura Lula. Na verdade, Fernan-
do Henrique atuou no final do mandato de Itamar
como um verdadeiro primeiro-ministro, e toda a
poltica governamental ficou atrelada ao xito de
sua gesto no Ministrio da Fazenda. O aumento do
componente tcnico neste governo foi, em grande
medida, uma conseqncia disso.
O governo Fernando Henrique, como se
apreende dos dados acima, tem sido aquele com
maior estabilidade ministerial e em que h um
predomnio forte do critrio tcnico, seguido
pelo partidrio. Fica a pergunta: por que o perfil
do gabinete do presidente Fernando Henrique
Cardoso diferente daquele dos governos anteri-
ores? Em primeiro lugar, porque o presidente
Fernando Henrique Cardoso tinha em seu primei-
ro mandato uma situao financeira melhor do
que a dos demais presidentes do perodo ps-
autoritrio. fato tambm que parte desta situa-
o foi construda na gesto de Fernando Henri-
que no Ministrio da Fazenda. E aqui encontra-
mos a segunda resposta para entender a peculia-
ridade do atual gabinete ministerial: em grande
medida, o gabinete do presidente Fernando Hen-
rique representou uma continuidade de seu man-
dato de primeiro-ministro. Ou seja, o presidente
colocou pessoas de sua confiana e que estavam
na Fazenda ou participaram de sua gesto no
Ministrio das Relaes Exteriores em vrios pos-
tos importantes no governo. Isto tem resultado
em uma maior estabilidade ministerial, pois tais
pessoas so classificadas no mercado poltico de
cargos como da cota do Planalto.
Mais importante ainda, o estrondoso sucesso
poltico do Plano Real fez com que os aliados,
dependentes do apoio do governo para otimizar
independncia a Fernando Henrique na monta-
gem do gabinete. Deste modo, os excelentes resul-
tados econmicos sustentados pelo Ministrio da
Fazenda propiciaram Presidncia, a um s tem-
po, o aumento da capacidade de negociao junto
ao Congresso e do controle sobre a montagem dos
ministrios.
O presidente contou tambm, em seu primei-
ro mandato, com uma boa dose de virt na
estratgia de montagem do gabinete. Ao contrrio
da estratgia Collor, Fernando Henrique estrutu-
rou, sim, seu governo com base na distribuio de
cargos importantes aos partidos e, em menor me-
dida, aos governadores aliados, inclusive loteando
os cargos de segundo e terceiro escales nos
estados e aqui conta mais a varivel federativa
, porm, colocando em postos estratgicos pes-
POLTICA E BUROCRACIA NO PRESIDENCIALISMO BRASILEIRO
soas de estrita confiana e que possuam grande
conhecimento da mquina. Com isso, garantiu
maior capacidade de monitoramento sobre os
cargos distribudos segundo a lgica da obteno
de maioria parlamentar. Entram aqui sobretudo os
secretrios executivos, cargo equivalente ao vice-
ministro, grupo cujo perfil era composto, em sua
maioria, da combinao de duas caractersiticas:
so pessoas que obtiveram a confiana do presi-
dente ou de auxiliares prximos a ele durante o
perodo de governo de Itamar Franco e que, ao
mesmo tempo, eram esplanadeiras.11
A chave para obter o controle da distribuio
de cargos, por fim, foi obtida alando um minist-
rio em particular a um status no s acima dos
demais, como tambm responsvel pela fiscaliza-
o de todos os outros ministrios a partir do
ngulo financeiro. Trata-se do Ministrio da Fazen-
da. Alm de este governo estar intrinsecamente
ligado lgica financeira, como quase todos na
Amrica Latina, o MF constitua, basicamente, a
casa dos tcnicos que participaram da gesto
bem-sucedida do Plano Real, sob o comando do
ento ministro Fernando Henrique.
A grande estabilidade de Pedro Malan no
cargo a maior prova do carter estratgico adqui-
rido pelo Ministrio da Fazenda. Enquanto, nos
outros governos da Nova Repblica, houve trocas
constantes de ministro, Malan permaneceu no
cargo por todo o primeiro governo Fernando
Henrique Cardoso e por l se manteve no gabinete
inicial do segundo mandato.
neste contexto poltico-institucional que
estudaremos a lgica de provimento do alto esca-
lo do Ministrio da Fazenda e o funcionamento da
estrutura de poder no seu interior.
O provimento de cargos do
alto escalo: o caso do Ministrio
da Fazenda
O preenchimento dos cargos da alta burocra-
cia no sistema presidencialista brasileiro funciona
basicamente atravs de nomeaes polticas. Alm
do ministro e seus assessores mais imediatos,
grande parte da alto escalo tambm preenchida
por meio de diferentes critrios polticos. Se em
79
alguns pases, como o Japo e a Frana, mudam-se
apenas algumas dezenas de pessoas a cada gover-
no, em pases presidencialistas como os Estados
Unidos e o Brasil esse nmero se eleva substanci-
almente (Schneider, 1995).
Assim, existem poucas carreiras estruturadas
em nosso setor pblico, tais como a militar (Coe-
lho, 1976), a diplomtica (Cheibub, 1990), a do
magistrio de ensino superior, algumas dentro do
Ministrio da Fazenda, como a de auditor da
Receita Federal e a de analista de finanas e
controle etc. Estudo anterior indicou que, em 1993,
quase a metade (47,3%) dos funcionrios pblicos
brasileiros estava agrupada em uma categoria sem
especificao precisa, denominada PCC (Plano de
Cargos e Carreira), e menos de 15% dos servidores
encontravam-se em uma carreira estruturada
(Abrucio, 1993). No h nenhuma indicao de
que esta situao se tenha alterado. Diferentemen-
te de outros pases, especialmente europeus, as
carreiras pblicas no Brasil limitam-se a apenas um
cargo. Nesse sentido, nossa administrao pblica,
como j mencionado antes, est mais prxima do
modelo americano, em que o cargo e no a carreira
estrutura o avano profissional. Isso ter reflexos
no provimento do alto escalo governamental.
Pode-se afirmar que o provimento dos cargos
do alto escalo bastante aberto nomeao
poltica, dadas as caractersticas do sistema presi-
dencialista e a ausncia de carreiras a estruturadas.
Distribuindo o conjunto dos ministrios em funo
do seu grau de abertura nomeao poltica
(entendida aqui como distinta da nomeao buro-
crtica), pode-se indicar o seguinte continuum:
Ministrios Itamaraty
MF ministrios
Demais
militares
(mais fechados) (mais abertos)
Analisaremos aqui como se manifesta a no-
meao poltica para os altos escales do Minist-
rio da Fazenda (MF). Para os fins dessa anlise,
consideramos alto escalo os ocupantes de cargos
de DAS-6, DAS-5 e DAS-412 distribudos nas suas
diversas secretarias. Do ponto de vista formal,
todos os ministrios do governo federal estrutu-
ram-se em secretarias. No caso do Ministrio da
80 REVISTA BRASILEIRA DE CINCIAS SOCIAIS - VOL. 14 No 41
Fazenda, h sete secretarias e duas subsecretarias.
Dentre as diversas secretarias, as mais importantes
so a do Tesouro Nacional, a da Receita e a de
Poltica Econmica. No Tesouro encontra-se o
poder de liberar ou segurar as verbas oramentri-
as. O peso da Receita reside em sua funo arreca-
dadora. E a Secretaria de Poltica Econmica, como
rgo principal de assessoria do ministro, elabora
as orientaes gerais para as polticas econmicas
do governo.
Selecionando os aspectos mais relevantes do
perfil do alto escalo governamental brasileiro,13
pode-se constatar que, no conjunto da Unio, os
funcionrios DAS representam pouco mais de 3%,
ao passo que no MF este percentual trs vezes
superior, atingindo 9,29% do total de seus funcio-
nrios. Tal dado ajuda a reforar a idia da impor-
tncia estratgica do MF no gabinete presidencial
brasileiro. Alm disso, h outros importantes pon-
tos de diferenciao do perfil dos DAS do MF em
relao ao restante da administrao pblica fede-
ral. O provimento do alto escalo do MF feito
predominantemente com pessoas do prprio Po-
der Executivo, originrias de diferentes agncias
governamentais. Enquanto, na Unio, cerca de
40% dos DAS-5 e DAS-4 e mais de 48% dos DAS-6
so recrutados fora das agncias governamentais,
na Fazenda as nomeaes de pessoas externas
caem bastante, reduzindo-se para menos de 15%
no nvel de DAS-6. Isso significa que, se no MF o
recrutamento do alto escalo se faz sobretudo
entre quadros burocrticos governamentais, na
Unio esse recrutamento ocorre principalmente
conforme critrios partidrios e/ou federativos.
Outra caracterstica distintiva encontra-se no
maior nvel de escolaridade dos DAS da Fazenda,
comparativamente ao dos demais DAS federais.
Por exemplo, apenas 7% dos DAS-5 do Executivo
federal tm ttulos de mestrado e/ou doutorado, ao
passo que essa porcentagem atinge mais de 17%
entre os DAS-5 no MF. No nvel de DAS-6 a
disparidade acentua-se muito mais: somente 8,3%
dos ocupantes desse nvel tm ps-graduao, ao
passo que no MF mais de 42% do total possuem tal
titulao. Esses dados reforam o perfil predomi-
nantemente tcnico dos cargos de confiana do
Ministrio da Fazenda.
Com relao ao provimento dos cargos de
alto escalo do MF, embora as carreiras internas
sejam fonte importante de recrutamento, elas no
constituem a nica nem tampouco a mais rele-
vante forma de acesso a estes postos. O que ter
obviamente efeitos sobre a distribuio do poder
no Ministrio, como se ver a seguir. So trs as
principais fontes de recrutamento de quadros
para a alta burocracia do MF: (a) funcionrios de
outros rgos da burocracia governamental, tais
como Banco Central, Banco do Brasil, SERPRO,
IPEA etc., rgos considerados fornecedores de
mo-de-obra; (b) profissionais externos aos mei-
os governamentais, da universidade ou vindos da
iniciativa privada; (c) funcionrios de carreiras
internas do MF.
De acordo com os dados de 1998, a maioria
dos ocupantes de cargos de DAS-6 e mais o
secretrio executivo provinham de outros rgos
governamentais, preenchendo dois teros dos pos-
tos. Tambm era significativa a participao de
pessoas externas aos meios governamentais (1/3),
originrias dos meios universitrios e empresariais.
No primeiro governo Fernando Henrique, nenhum
secretrio originou-se das carreiras internas do
Ministrio, mostrando que, mesmo em uma estru-
tura predominantemente tcnica como a Fazenda,
h um descolamento entre carreira e cargo no alto
escalo. Este fato agrega mais um indicador para o
nosso argumento de que os cargos do topo do
organograma estatal so essencialmente polticos,
isto , providos por vnculos de afinidade e confi-
ana poltica no sentido amplo.
Tomando como exemplo o caso da Secretaria
do Tesouro Nacional, constata-se que o provimen-
to de grande parte dos DAS-5 e DAS-4 dessa
secretaria foi feito com quadros vindos de outros
rgos governamentais, tais como IPEA, Banco
Central etc. Alm disso, examinando alguns exem-
plos de trajetrias de carreira de membros atuais da
alta burocracia do MF, destaca-se que estas podem
ser diferenciadas em dois tipos principais: trajetria
intragovernamental e trajetria mista, envolvendo
governo e vinculaes externas. A trajetria intra-
governamental desenvolvida por membros da
burocracia pblica, originrios de diferentes r-
gos da rea econmica do governo, que fazem
POLTICA E BUROCRACIA NO PRESIDENCIALISMO BRASILEIRO
sua vida profissional predominantemente dentro
do governo; a trajetria mista realizada por
pessoas que passam transitoriamente pelo gover-
no, vindos dos meios universitrios e/ou de con-
sultoria privada, para onde retornam depois da
experincia no Executivo.
Conforme indicado em trabalho anterior
(Loureiro e Abrucio, 1998b), o exame de vrias
trajetrias de carreira mostrou que os titulares das
secretarias, tanto quanto o ministro e o secretario
executivo, mesmo em um ministrio tcnico
como o da Fazenda, foram nomeados politica-
mente. Em outras palavras, se as carreiras inter-
nas do MF detm praticamente o monoplio de
cargos em certas reas, como na Secretaria da
Receita Federal e na Secretaria Federal de Contro-
le, esse monoplio no atinge os nveis mais
elevados. Nesse sentido, pode-se afirmar que a
carreira no fonte natural de poder, isto , ela polticas. Em So Paulo, caso que estudamos, o
sozinha no d a seus membros acesso automti-
co aos cargos de direo, seno quando associa-
da a critrios polticos.
Cabe repetir o que foi classificado antes
como nomeao poltica. De um lado, procuramos
diferenci-la da nomeao burocrtica e, de outro, deputado federal Michel Temer. bem verdade
procuramos ampli-la, ultrapassando a noo que
comumente a identifica apenas a processos nos
quais operam presses de partidos, de bancadas
regionais, de grupos de interesses etc. Assim,
considera-se nomeao poltica, em um primeiro
sentido, aquela que no se orienta por critrios
previamente estabelecidos, de forma expressa ou
tcita, e que restringe a escolha ao preenchimento
de certas condies, tais como ser membro de
determinada carreira, ter senioridade etc. o que
ocorre, por exemplo, nas corporaes militares ou
na diplomacia. Num segundo sentido, e mais
importante ainda, classifica-se de nomeao polti-
ca, especialmente em reas tcnicas como o Minis-
trio da Fazenda, tambm aquelas orientadas por
afinidades pessoais, por orientaes tericas ou
mesmo ideolgicas comuns, que ligam o presiden-
te ou o ministro a seus auxiliares e determinam a
escolha de alguns tcnicos ao invs de outros. Em
outras palavras, considerando que as escolhas para
os cargos da alta burocracia so sempre polticas,
pretende-se, com essa distino, dar conta da
81
especificidade de nomeaes polticas que no se
fazem pelos critrios mais comumente utilizados.
Se a participao em uma determinada carrei-
ra critrio para garantir certa exclusividade no
provimento de cargos, havendo inclusive disputas
em determinadas secretarias, como a STN, entre
profissionais de carreira e os de fora,14 a carreira,
em si, no fonte de poder, nem de acesso alta
burocracia. No caso da Procuradoria da Fazenda
Nacional, por exemplo, o escolhido provinha da
assessoria jurdica do Banco Central e no da
carreira especfica. Isto refora a natureza poltica
dos cargos de alto escalo, tal como temos definido
este conceito at agora.
A utilizao de critrios poltico-partidrios
ou federativos ocorre em maior grau nos rgos
federais instalados nos estados, inclusive no Mi-
nistrio da Fazenda, o mais imune s presses
delegado do Patrimnio da Unio foi indicao
do senador Romeu Tuma, do PFL, um dos parti-
dos que d sustentao ao Executivo federal. E o
delegado de Assuntos Administrativos do MF foi
indicao do PMDB paulista, em particular do
que estas indicaes polticas foram contrabalan-
adas pela nomeao do superintendente da Re-
ceita Federal em So Paulo, Flvio Del Comuni,
diretamente escolhido e respaldado pelo ministro
Pedro Malan. Com esta deciso, a delegao de
funes do Ministrio para sua estrutura descen-
tralizada foi garantida.
preciso analisar agora como se organiza o
poder no interior de uma agncia, como o Minist-
rio da Fazenda, em que o critrio poltico se
manifesta predominantemente nos termos acima
indicados e que se orienta pela lgica do sistema
presidencialista.
Estrutura de poder no Ministrio da
Fazenda e seus efeitos no gabinete
Como em todo sistema presidencialista, o
poder no interior do aparato burocrtico no Brasil
advm do cargo e esse origina-se, basicamente, do
respaldo do presidente da Repblica. Nos sistemas
presidencialistas, em tese, o relacionamento entre
82 REVISTA BRASILEIRA DE CINCIAS SOCIAIS - VOL. 14 No 41
o chefe do Poder Executivo e os ministros
fortemente hierarquizado. Os ministros so, segun-
do as regras constitucionais, auxiliares do presi-
dente, livremente nomeados e passveis de demis-
so a qualquer momento por vontade do chefe do
governo.
Se todo o poder emana do presidente, ele
obviamente repercute hierarquicamente nos nveis
imediatamente inferiores dentro dos ministrios: o
apoio do presidente sustenta o poder do ministro;
o apoio do ministro sustenta o poder do secretrios
do ministrio e assim por diante. Todavia, em
alguns casos, o ministro pode no ter sido escolhi-
do pelo presidente, mas nomeado por fora de
negociaes necessrias constituio da coalizo seus superiores, relaes estas que podem ser
governamental. Mesmo no Ministrio da Fazenda,
de modo geral resguardado da barganha parla-
mentar, houve situaes, na Nova Repblica, em
que isto aconteceu. Nessas circunstncias, o poder
do presidente pode manifestar-se na escolha do
secretrio executivo e/ou de outros cargos estrat-
gicos, os quais aparecem, ento, como homens do
presidente.
Embora o Poder Executivo esteja, em princ-
pio, todo concentrado na pessoa do presidente,
impossvel que ele sozinho possa dar conta de
todas as atividades do cargo. Conseqentemente,
ele delega autoridade aos ministros para resolver
trs problemas cruciais de coordenao das tarefas
do Executivo: execuo das polticas de governo,
integrao dos diferentes departamentos adminis-
trativos do governo e, em muitos casos, obteno
de apoio poltico no Congresso (Amorim Neto,
1994, p. 12). Estas responsabilidades so, em vrios
casos, compartilhadas com o secretrio executivo e
demais secretrios do Ministrio. Alm disso, os
secretrios executivos, que funcionam como ho-
mens do presidente em ministrios cujos titulares
no so de confiana do presidente, mas foram
nomeados para obter apoios parlamentares, tm
outra funo importante: eles exercem o controle
institucional atravs do qual o presidente delega
autoridade como mandante ou principal e verifica
o cumprimento de suas diretrizes, a fim de evitar
que as aes de tais agentes se desviem dos
objetivos do governo. Os secretrios executivos de
confiana do presidente garantem assim, em prin-
cpio, o monitoramento das aes do Ministrio,
tentando diminuir as perdas de agenciamento en-
tre presidente e ministros.
De forma sinttica, h basicamente trs for-
mas de delegao de poder e funes no Ministrio
da Fazenda. A primeira aquela vinculada
estrutura formal do organograma, com uma linha
hierrquica muito bem definida. A delegao, aqui,
vai ser definida pelas relaes de confiana entre
os mandantes e os escolhidos e por mecanismos
formais de controle de resultados. O organograma
tem, portanto, de ser construdo segundo linhas de
confiana, e por isso os ocupantes dos altos postos
costumam ter um estreito relacionamento com
formadas em loci distantes do MF, como o meio
acadmico ou o mercado. Mesmo naqueles casos
em que os laos de lealdade foram formados no
setor pblico, nem sempre o foram atravs das
carreiras da Fazenda o que confirma a hiptese
de que as carreiras so importantes mas definitiva-
mente no so acesso direto aos cargos da alta
funo pblica. Quanto aos mecanismos de con-
trole formal da delegao, estes foram pouco
citados nas entrevistas, e parece-nos que o agenci-
amento passa muito pouco por este caminho.
A segunda forma de delegao feita para os
integrantes das carreiras internas do Ministrio da
Fazenda, delegao esta que, conforme um policy-
maker influente, importantssima para fazer
funcionar a engrenagem da mquina do Minist-
rio. A centralidade desta delegao deriva no
apenas da existncia formal e perene de tais
carreiras. Este aspecto importante, porm no
suficiente para explicar o porqu da delegao
segura de funes s carreiras internas do Minist-
rio. Segundo a grande maioria dos entrevistados,
os mandantes (ministro e secretrios) sabem que,
para alm da carreira, h um forte esprito de corpo
nestes grupos, vinculado ao rigor das prticas
administrativas fazendrias. Isto ocorre no apenas
porque todos passaram por um concurso pblico,
mas tambm em virtude de esses funcionrios
terem uma socializao comum que os une.
Alm do mais, as diversas mudanas na
Fazenda, bem como algumas prticas nefastas
adotadas no perodo autoritrio (como o Oramen-
POLTICA E BUROCRACIA NO PRESIDENCIALISMO BRASILEIRO
to monetrio), tambm so fatores que agregaram
os membros destas carreiras em torno do que deve
ser feito no Ministrio. Por fim, e no menos
importante, a falta de carreiras no restante da
administrao pblica faz com que os integrantes
das carreiras internas do MF valorizem o seu status
funcional e busquem sempre se diferenciar. Como
nos disse um entrevistado, ressaltando a diferen-
a que eles [originrios de carreiras internas do
Ministrio] aumentam a sua coeso.
Mesmo com este esprito de corpo, tais car-
reiras dificilmente formam lderes, conforme nos
afirmou um membro do alto escalo de longa data
no MF. Ao que ns completaramos, seguindo as
observaes de vrias entrevistas: se o integrante
de uma carreira torna-se um agente transformador,
isto ocorre por caractersticas que vo alm do
esprito de corpo. Isto , a capacidade de liderana
vai depender do desenvolvimento de habilidades
polticas e comunicativas que respondam tanto aos
ditames dos superiores como s demandas daque-
les que esto nos escales mais abaixo.
Essas relaes nos remetem estrutura inter-
na de poder no interior do MF. importante
ressaltar que esta se baseia no s em estruturas
formais, visualizadas nos diversos nveis hierrqui-
cos mostrados anteriormente nos organogramas
do rgo, mas tambm em relaes informais, anteriormente, mas tambm das afinidades que
como ocorre em todas as grandes organizaes e
certamente nos demais ministrios do governo
brasileiro. Isso nos remete s anlises clssicas de
Michel Crozier (1981) sobre o tema, que nos
ajudam a entender melhor o caso do MF. Conside-
rando que o carter de neutralidade da burocracia,
tal como Weber a definiu, no a torna imune
existncia de uma luta interna de poder, Crozier
indica que a burocracia no preenche de raciona-
lidade toda a estrutura administrativa, havendo
nichos de incerteza em toda e qualquer organiza-
o complexa. Nestes nichos de incerteza, ineren-
tes s organizaes complexas, o que predomina
so os padres informais de distribuio de racio-
nalidade e poder, convivendo este aspecto com a
estrutura formal da organizao. Logo, as organiza-
es no funcionam de forma mecnica, seguindo
linearmente aos padres definidos pelos organo-
gramas e procedimentos; as organizaes possuem
83
regras extremamente importantes mas so
permeadas por relaes informais de poder que
perpassam toda a estrutura administrativa (Crozier,
1981, p. 243). Desta anlise, derivamos o terceiro
padro de delegao na Fazenda, estruturado por
relaes informais, que vo alm e cortam diago-
nalmente as carreiras e os organogramas.
No alto escalo do Ministrio da Fazenda, os
policy-makers esto vinculados, portanto, a uma
dupla estrutura de distribuio de poder e raciona-
lidade: uma formal, que importante para enten-
der os mecanismos consolidados de mando, e
outra informal, na qual tambm h importantes
regras determinando a estrutura de poder. Alm
da hierarquia presente no relacionamento entre o
presidente e o ministro da Fazenda, as relaes de
confiana entre eles, por exemplo, vo ser funda-
mentais para definir a fora do ministro. Caso o
presidente no confie integralmente neste minis-
tro, ele poder pular a hierarquia formal e obter
informaes sobre a economia com outros inte-
grantes do alto escalo da Fazenda.
As relaes do Ministrio da Fazenda com
autarquias ou outros rgos vinculados a ele
como Banco Central, Banco do Brasil etc.
variam historicamente, dependendo no s de
condies institucionais, como as j mencionadas
ligam o ministro da Fazenda aos presidentes desses
bancos. Apesar de formalmente escolher tais car-
gos, o ministro da Fazenda no controla inteira-
mente o Banco do Brasil, que, como indicaram
vrios entrevistados, ainda uma burocracia muito
forte. Tambm com relao ao Banco Central, as
relaes de seu presidente com o ministro da
Fazenda variam e nem sempre se processam sem
conflito ou divergncias, especialmente quando o
presidente do Banco tem relao mais prxima
com o presidente da Repblica do que com o
ministro.
No perodo em questo, o Ministrio da Fa-
zenda no controlou por completo algumas agnci-
as da rea econmica. O Banco do Brasil, embora
vinculado Fazenda, teve suas decises fortemente
marcadas pelas decises polticas do Planalto.
bem verdade que a gesto da Fazenda no primeiro
governo de Fernando Henrique pde controlar
84 REVISTA BRASILEIRA DE CINCIAS SOCIAIS - VOL. 14 No 41
mais o Banco do Brasil do que em outros governos,
mas ainda no o fez segundo a lgica econmica
implantada no interior do MF. A Caixa Econmica
Federal e o BNDES, duas das mais importantes
agncias da rea econmica, no somente ficaram
fora da estrutura formal da Fazenda, como sua
lgica esteve mais prxima da lgica de obteno
de apoio poltico, no obstante tais agncias atua-
rem mais prximas da racionalidade estabelecida
pelo MF neste do que nos demais governos da
redemocratizao. Mesmo assim, quando os aliados
ficaram descontentes e o Executivo federal precisou
de votos, surgiram emprstimos que obviamente
no se coadunaram com a lgica geral da Fazenda
bons exemplos disso foram os emprstimos para
a Prefeitura de So Paulo, realizados pela Caixa
Econmica Federal, e aqueles obtidos pelo governo
do Estado do Rio Grande do Sul, pela via do BNDES
e revelia do Tesouro Nacional.
O caso do BNDES tambm interessante para
notar outra engenharia institucional utilizada pelo
primeiro governo Fernando Henrique Cardoso. O
grupo que dominou o BNDES foi composto, em
boa parte, por setores mais desenvolvimentistas da
coalizo governamental, os quais no estavam atre-
lados e por vezes se contrapunham diretamente
equipe econmica. A estratgia adotada aqui foi a
de dividir para governar, uma vez que o insulamen-
to da Fazenda no poderia se constituir totalmente
revelia de setores importantes do governo, e, ao
mesmo tempo, tal diviso serviu para testar a
lealdade da cpula do MF Presidncia.
Mesmo com tais divises, o presidente Fer-
nando Henrique Cardoso optou por uma linha de
poltica econmica, baseada na ncora cambial,
que fortaleceu a dupla Pedro Malan (Fazenda)/
Gustavo Franco (Banco Central). Como argumen-
tamos em outra ocasio,
Fernando Henrique ficou preso armadilha do
sucesso de seu plano de estabilizao, vinculado a
determinado padro de poltica econmica, que
certamente no era o nico, e gerou muitos
conflitos dentro do prprio governo. Mas entre o
custo de insular e fortalecer o grupo dominante na
Fazenda e no BC [...] e o custo de ter maior
flexibilidade para mudar tal poltica econmica
com o risco de errar e perder a legitimidade obtida
atravs do Real, [o presidente] optou claramente
por assumir o primeiro custo. (Loureiro, Abrucio e
Rosa, 1998, p. 76)
A despeito dos conflitos, esta opo foi a que
mais fortaleceu o poder de controle da delegao
por parte do presidente, j que toda a aliana
poltica esteve presa, sobretudo com a aprovao
da reeleio, manuteno da estabilizao eco-
nmica (leia-se: controle da inflao).
Em seus vnculos externos, a Fazenda estabe-
lece relaes formais e informais de controle. O
poder formal mais importante , claramente, o de
liberar e contingenciar recursos por intermdio da
Secretaria do Tesouro. Atravs deste poder, a
Fazenda no apenas se autonomiza em relao ao
restante do gabinete, ganhando um status ministe-
rial diferenciado; ela tambm se torna um rgo
crucial para o presidente da Repblica controlar a
delegao de funes nos outros ministrios. As-
sim, a barganha poltica necessria para conquistar
maioria tem um contrapeso no poder de manipular
o Oramento por meio do Ministrio da Fazenda.
Informalmente, o MF exerceu seu poder no
primeiro governo Fernando Henrique Cardoso ao
expandir cada vez mais a lgica economicista para
o restante do gabinete, inclusive com a entrada
cada vez maior de economistas em outros minist-
rios. O Cade um exemplo disso, pois a briga entre
a viso jurdica e a econmica resultou em vitrias
para o setor vinculado s idias da Fazenda. Mas
na fora que o iderio da equipe econmica teve
sobre grande maioria dos secretrios executivos
que esteve o poder informal mais relevante no
perodo 1995-98.
Consideraes finais
O texto procurou analisar a formao do
gabinete presidencial brasileiro do governo Sarney
ao primeiro governo de Fernando Henrique Car-
doso. Em linhas gerais, constatou-se, primeiro, a
grande instabilidade ministerial no Brasil, sobretu-
do quando comparado a outros pases. Segundo,
essa instabilidade deriva em grande medida da
juno de caractersticas consociativas e majoritri-
POLTICA E BUROCRACIA NO PRESIDENCIALISMO BRASILEIRO
as em nosso sistema, criando uma situao de
fortalecimento do presidente e enfraquecimento
da capacidade governativa do Congresso, ao mes-
mo tempo que obriga o chefe do Executivo a
realizar uma complexa teia de negociaes para
garantir a formao de maioria parlamentar e o
controle da delegao de funes.
Para montar seu gabinete, o presidente preci-
sa, ento, realizar uma composio partidria, tor-
nando os partidos importantes na funo governa-
tiva mas enfrentando a dificuldade de articular um
grande nmero deles para um mesmo objetivo,
alm de precisar estabelecer alianas com os lde-
res regionais mais poderosos. S que tal negocia-
o inicial necessria para obter maioria parla-
mentar, porm insuficiente para garantir o monito-
ramento dos cargos distribudos. Por isso, ganham
tambm expresso significativa as variveis pesso-
al e/ou de imagem, capazes de legitimar a atuao
quase que direta do presidente nos ministrios, e a
tcnica, essencial numa alta burocracia em que os
postos mais importantes no so preenchidos por
critrios burocrticos e sim pelo spoil system, de
modo que os polticos vo precisar ter ou indicar
algum com competncia especializada para dar
conta da tarefa de responder ao eleitorado com um
grau razovel de racionalidade. Ademais, a Presi-
dncia da Repblica tem de cada vez mais zelar
pelo contedo tcnico de suas polticas perante a
opinio pblica, o que a faz interferir ou no
organograma estatal, criando estruturas paralelas
de poder, ou na escolha de determinados postos,
a fim de colocar pessoas que possam garantir o
monitoramento das funes distribudas por crit-
rios de maioria parlamentar.
Embora sua constituio seja um processo
complexo e intrincado, o gabinete presidencial
brasileiro no est destinado inexoravelmente
ingovernabilidade. Decerto que os trs primeiros
presidentes da redemocratizao tiveram enormes
dificuldades governativas algumas, ressalte-se,
de suas prprias lavras , mas os instrumentos de
poder da Presidncia, somados a resultados em
polticas pblicas que aumentem o grau de legiti-
midade do chefe do Executivo, podem levar a
padres mais efetivos de controle da delegao de
funes. Mas, para isso acontecer, necessria boa
85
dose de virt ao presidente, mensurada pela
capacidade de combinar bem os critrios de forma-
o de maioria parlamentar com os de controle da
delegao, no sentido de reforar o lado tcnico do
governo sem lev-lo ao rumo completamente
oposto aos objetivos polticos dos membros da
coalizo governamental. bem verdade que esta
virt depender da fortuna, dos efeitos das polti-
cas sobre a legitimidade presidencial, como frisare-
mos adiante.
Foi exatamente isso que ocorreu no primeiro
mandato do presidente Fernando Henrique Cardo-
so, no qual houve uma baixa instabilidade ministe-
rial e obteve-se um alto grau de controle da
delegao. O principal instrumento neste sentido
foi alar o Ministrio da Fazenda (MF) a rgo
superior e controlador do gabinete, espalhando
sua lgica de atuao pelos ministrios por meio
de mecanismos formais e informais. Esta engenha-
ria, ressalte-se, dependeu do apoio firme e cont-
nuo do presidente ao MF mantendo o ministro
por todo o mandato e do sucesso deste na
conduo do Plano Real.
A despeito de vrios entrevistados terem dito
que a Fazenda sempre foi e sempre ser poderosa,
percebemos claramente que o MF teve maior
poder no primeiro governo Fernando Henrique
Cardoso do que em outros perodos da redemocra-
tizao e o exerceu de forma diferenciada. As
razes para isso residem nas funes especficas
cumpridas por este Ministrio neste governo. Sua
centralidade esteve associada, primeiro, a uma
situao marcada pela escassez de recursos e a
necessidade constante de controlar as contas p-
blicas, resultando num predomnio das polticas de
input definidas pela Fazenda sobre a lgica do
output, predominante em quase todo o restante
dos ministrios; segundo, importncia do plano
de estabilizao para o sucesso poltico do presi-
dente; terceiro, aos laos de confiana estabeleci-
dos entre o presidente e a cpula do MF, que se
originam da gesto de Fernando Henrique na
Fazenda no governo Itamar; e, por fim, como
afirmamos acima, importncia estratgica que o
Ministrio da Fazenda teve como controlador dos
outros rgos cuja distribuio de poder foi feita
para garantir maioria parlamentar.
86 REVISTA BRASILEIRA DE CINCIAS SOCIAIS - VOL. 14 No 41
De forma mais explcita, este controle foi
exercido basicamente pelo poder de liberar e con-
tingenciar recursos que tem a Secretaria do Tesouro
Nacional (STN). este, ainda, um dos rgos mais
poderosos do gabinete presidencial, pois o ritmo da
implantao das polticas dos ministrios depende
fortemente de suas decises. Obviamente, o poder
de resistir s presses por recursos depende dos
laos de confiana entre o presidente e a Fazenda,
bem como da legitimidade do presidente junto
base parlamentar. Verificou-se que quando o presi-
dente no controlou ou estabeleceu relaes muito
conflituosas com a equipe econmica, a dinmica
oramentria no foi um instrumento efetivo de
controle da delegao tal qual ocorrera no
governo Sarney. Quanto ao apoio da base parla-
mentar, ele vai estar intrinsecamente ligado ao xito
econmico do presidente novamente colocando
a Fazenda em destaque no sistema poltico.
O Ministrio da Fazenda tambm exerceu o
seu poder de controle disseminando informalmen-
te o seu raio de ao ao restante do gabinete, seja
pelo aumento significativo de profissionais ligados
rea econmica em outros ministrios, seja pela
tentativa de tornar determinados nichos de poder
vinculados lgica econmica. No entanto, a
afinidade que um grande nmero de secretrios
executivos teve com a equipe econmica foi a
varivel mais relevante. importante frisar que a
fora dos secretrios executivos se explica, primei-
ro, pela habilidade do presidente em conjugar
critrios de maioria parlamentar com os tcnico-
polticos, e, segundo, pela afinidade informal des-
tes com o prprio presidente, muitos deles vindos
das gestes de Fernando Henrique na Fazenda e
no Itamaraty, ou mesmo descobertos por ele em
seu perodo de primeiro-ministro, ou ainda indi-
cados por ministros de inteira confiana do Planal-
to. Instrumentos como o dos secretrios executivos
ou a chamada administrao paralela de Juscelino
Kubitschek constituem vlvula de escape impor-
tante no presidencialismo brasileiro, mas a grande
maioria dos presidentes no conseguiu implant-
los. Um pouco por falta de virt, mas o insucesso
nas polticas a varivel explicativa mais relevante.
O presidente Fernando Henrique, alm do
mais, escolheu a Fazenda como rgo estratgico
por razes internas sua estrutura. Em primeiro
lugar, por causa do forte carter tcnico presente
neste Ministrio, aferido pela comparao entre o
grau de escolaridade presente na administrao
pblica federal e o existente no MF.15 Em segundo
lugar, novamente de forma contrria ao que ocorre
no restante do Executivo, h na Fazenda importan-
tes carreiras com grande esprito de corpo e autono-
mia nas polticas, o que incentiva o cumprimento da
delegao nos nveis inferiores em outras pala-
vras, o ethos destas carreiras normalmente garante a
boa realizao do processo de agenciamento para o
mandante. Por fim, destaca-se o papel de liderana
da alta burocracia do MF, que conseguiu criar uma
ponte entre as decises polticas e as tcnicas.
igualmente interessante ressaltar que, mes-
mo sendo raras, as injunes partidrias-federati-
vas aconteceram nas delegacias regionais da Fa-
zenda. Tais cargos so estratgicos para a conquis-
ta de maioria parlamentar em todos os ministrios.
No caso da Delegacia Regional do MF em So
Paulo, observou-se que a estratgia de distribuio
de cargos orientou-se de forma hbrida, mesclando
as lgicas. Assim, alguns cargos foram distribudos
para assegurar votos no Congresso, porm o minis-
tro Pedro Malan indicou para o principal posto
algum de sua inteira confiana, o qual atuou
como fiscalizador e garantidor da delegao de
funes do nvel central para o estadual. Conse-
guiu-se, assim, matar dois coelhos com uma caja-
dada s: o Ministrio preencheu suas funes
polticas e tcnicas.
Cabe, finalmente, ressaltar que o xito da
utilizao do Ministrio da Fazenda como rgo
estratgico no gabinete presidencial dependeu
fortemente do sucesso do Plano Real. E aqui entra
uma varivel fundamental negligenciada pela lite-
ratura atual: o efeito das polticas (policies) nos
arranjos polticos imediatos e nos incentivos insti-
tucionais existentes. Assim, em resumo, podemos
dizer que o sucesso do primeiro mandato de
Fernando Henrique derivou da criao de uma
engenharia interna de controle da delegao vin-
culada basicamente atuao do Ministrio da
Fazenda, das caractersticas tcnicas e de organiza-
o interna formal e informal deste Ministrio
e do seu papel como disseminador de uma lgica
POLTICA E BUROCRACIA NO PRESIDENCIALISMO BRASILEIRO
financeira ao alto escalo governamental, sobretu-
do por meio dos secretrios executivos. Entretanto,
sem a legitimao da poltica econmica seria
provavelmente muito mais difcil chegar a este
arranjo bem-sucedido.
Neste artigo, procuramos mostrar a importn-
cia de aspectos ignorados pelo debate a respeito do
sistema de governo, mas igualmente frisamos que a
montagem de nosso gabinete presidencial continua
dependendo de um delicado equilbrio, da combi-
nao entre a fortuna em relao aos resultados das
polticas e a virt da ao da Presidncia da
Repblica. Portanto, mesmo no resultando numa
ingovernabilidade endmica, o presidencialismo
brasileiro precisa de reformas institucionais que
facilitem mais a vinculao da formao de maioria
parlamentar com o controle timo da delegao,
para que a regra no seja a instabilidade ministerial
que marcou a Segunda Repblica e que se repetiu
no processo recente de redemocratizao.
NOTAS
1 Ver, entre os principais, Geddes (1994), Gouvea (1994),
Schneider (1994) e Nunes (1997).
2 Edson Nunes (1997) um dos autores que mais chamou
a ateno para a possibilidade de o insulamento buro-
crtico, em muitos casos, vincular-se a critrios particu-
laristas, em vez de obedecer aos ditames do universalis-
mo de procedimentos.
3 Uma anlise completa do significado das medidas pro-
visrias encontra-se em Figueiredo e Limongi (1997).
4 Schneider (1994) foi o primeiro a ressaltar este aspecto.
5 Bom esplanadeiro, definiu-nos um entrevistado,
aquele que permanece por muitos anos na Esplanada
dos Ministrios e tem excelente trnsito em suas diver-
sas reas.
6 Analisamos um universo de 194 pessoas para traar o
perfil dos quatro gabinetes presidenciais deste perodo.
Para isso, utilizamos material de imprensa, documenta-
o oficial, e entrevistamos pessoas que ocuparam
postos governamentais, sobretudo aqueles de cunho
estratgico, ou que conheciam a lgica de nomeaes.
Este levantamento mais geral fundamental para com-
preendermos o papel recente do Ministrio da Fazenda
no presidencialismo brasileiro.
7 A taxa de renovao ministerial (TR) foi obtida pela
diviso do contingente de pessoas que ocuparam minis-
trios e secretarias da Presidncia pelo nmero de
cargos existentes (frmula: TR = Pessoas/Nmero de
87
cargos). Quanto mais nos afastamos de 1, maior o
ndice de renovao. Como os governos tiveram manda-
tos no equivalentes temporalmente, a TR nivelou estas
diferenas de durao utilizando padres mdios de
renovao.
8 De modo geral, os secretrios norte-americanos so
membros ou simpatizantes do partido do presidente da
Repblica, mas so escolhidos mais por sua notoriedade
e saber tcnico em uma rea especfica do que por sua
liderana ou influncia dentro da mquina partidria.
Sobre este assunto ver, entre os principais trabalhos,
Fenno (1959), Cohen (1988) e Jones (1994 e 1995).
9 A definio de cada um dos critrios est em Loureiro e
Abrucio (1998c, pp. 7-8). importante frisar apenas o
significado de um deles, mais controverso. Trata-se do
critrio tcnico-poltico, que ganha este nome porque
os cargos do alto escalo brasileiro no so automatica-
mente preenchidos pela burocracia, mas, sim, por no-
meaes polticas, configurando um sistema de spoil
system. Isso faz com que o tcnico seja escolhido
politicamente e sua permanncia seja garantida no
somente por critrios burocrticos de carreira.
10 Quando houve dificuldade em revelar claramente o
peso de cada critrio na indicao de determinado
ministro, procurou-se confrontar o mximo de opinies
possvel. Nos casos em que critrios eram classificados
igualmente como importantes, um mesmo peso foi
estabelecido.
11 Tais constataes so corroboradas por pesquisas sobre
os trs primeiros escales no ministrios da Educao,
Fazenda e Transportes (Loureiro e Abrucio, 1998a) e a
respeito dos secretrios executivos, transformados em
postos estratgicos para monitorar a delegao feita
pelo presidente (Loureiro e Abrucio, 1998b).
12 Os DAS (Direo e Assessoramento Superior) so deno-
minaes utilizadas para determinar o nvel salarial e
hierrquico dos ocupantes dos cargos de confiana,
variando em ordem crescente de 1 a 6.
13 Para analisar o perfil do alto escalo governamental
brasileiro, procuramos, no presente artigo, resumir algu-
mas concluses extensamente trabalhadas em Loureiro
e Abrucio (1998a). Por questo de espao, preferimos
no reproduzir e analisar mais pormenorizadamente
aqui as tabelas e grficos que produzimos no trabalho
citado.
14 Vrios membros da Secretaria do Tesouro Nacional tm
conflitos com o pessoal da Receita em termos de
carreira, porque nem todos so recrutados dentro dessa
carreira. Muitos vm do meio acadmico. Conforme
mencionou um entrevistado: nossa briga aqui fazer
com que o pessoal de carreira assuma a casa.
15 Isto tambm pode ser notado pela existncia, h um
bom tempo e de forma consolidada, de uma excelente
escola de formao na rea fazendria, a Escola Superi-
or de Administrao Fazendria (ESAF), situao que
contrasta fortemente com o restante do funcionalismo
pblico federal.
88 REVISTA BRASILEIRA DE CINCIAS SOCIAIS - VOL. 14 No 41
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