21st World Congress of Political Science

International Political Science Association (IPSA)

Variedades de Capitalismo e Poltica Industrial:

O Caso Brasileiro em Perspectiva Comparada

Ignacio Godinho Delgado

Chilean/LOC sessions (CS)

Santiago Chile
12 a 16 de Julho 2009
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Variedades de Capitalismo e Poltica Industrial

Ignacio Jos Godinho Delgado*

Resumo
A comunicao discorre sobre as abordagem relativa s variedades de capitalismo, buscando conect-la
anlise das polticas industriais. Focaliza os casos da Alemanha, EUA, Coria e Brasil, tomados como
exemplos, respectivamente, de economias de mercado coordenadas, economias de mercado liberais,
economias de mercado de corrdenao estatal e economias de mercado liberal-corporativas.

Abstract
The paper discourses about the varieties of capitalism aproach, looking for to connect it to the analysis of
the industrial politics.It focalizes the cases of Germany, USA, Korea and Brazil, taken as examples,
respectively, of coordinated market economy, liberal market economy, statal coordinated market
economy, and liberal-corporative market economy.

1) Introduo1
A crise asitica ao final da dcada de 1990 esmaeceu peso avassalador das
formulaes que, sustentadas pelas agncias multilaterais, tomavam o mercado como
esfera quase exclusiva de regulao da economia e da vida social. Tais perspectivas
apontavam as reformas pr-mercado como condies suficientes para inaugurao de
uma nova fase de desenvolvimento em pases marcados por forte intervencionismo
estatal, com base no diagnstico que assinalava a eroso dos papis desempenhados
pelo Estado no perodo que se segue Segunda Guerra Mundial. Ao final da dcada
passada, passam a ter destaque percepes que assinalam a diversidade das trajetrias
nacionais, mesmo sob a presso homogeinizadora da crescente mobilidade internacional
dos capitais e da acentuao da abertura dos mercados nacionais. Do mesmo modo,
reaviva-se a noo de poltica industrial, ento estigmatizada como um instrumento
para orquestrao de conluios entre a burocracia estatal e setores empresariais, ou,
condescendentemente, admitida quando dirigida apenas correo de falhas de
mercado.

*Professor efetivo do Programa de Ps Graduao em Histria da Universidade Federal de Juiz de Fora

(UFJF), colaborador do Programa de Ps Graduao em Cincias Sociais da UFJF. Pesquisador do
Instituto Nacional de Cincia e Tecnologia em Polticas Pblicas, Estratgias e Desenvolvimento/INCT-
PPED.
1
Este trabalho insere-se no projeto, em andamento, financiado pela Fundao de Amparo Pesquisa
do Estado de Minas Gerais (FAPEMIG), Estratgias e Trajetrias: Respostas Nacionais aos Desafios
do Desenvolvimento na Nova Ordem Mundial: O caso Brasileiro em Perspectiva Comparada,
desenvolvido por mim, por Eduardo Cond e Helena da Motta Salles, ambos do Departamento de
Cincias Sociais da UFJF, alm de Vicente Paulo dos Santos Pinto, do Departamento de Geocincias da
mesma instituio, com participao dos bolsistas Heitor de Andrade Carvalho Loureiro e Diogo de
Carvalho Antunes Silva.

1
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Este trabalho faz parte de um processo de aproximao a um marco analtico

que pretende conectar a abordagem sobre as variedades de capitalismo ao estudo das
polticas industriais. Como polticas industriais objetivam alcanar determinados
objetivos atravs, entre outras coisas, de estmulos do Estado ao investimento privado,
identificar as condies que afetam o comportamento das empresas crucial para no s
entender as condies institucionais em que so gestadas as polticas industriais, como
para avaliao de sua eficcia.
No efetuaremos, neste momento, um balano da extensa literatura que
sublinha a diversidade de trajetrias e configuraes capitalistas em diferentes mbitos
setorial, regional e nacional. Tal literatura tem chamado a ateno sobre diferentes
modalidades de articulao entre Estado e mercado e distintos padres de governana
empresarial. Destacamos as formulaes de Soskice e Hall pela centralidade que
conferem s relaes das empresas com o ambiente, no espao nacional, para
compreenso das configuraes institucionais que emolduram a operao das diferentes
economias nacionais, o que confere especial interesse heurstico ao seu modelo, para os
propsitos da anlise comparativa de diferentes polticas industriais levadas adiante
pelos Estados Nacionais. (SOSKICE & HALL, 2001). Tal destaque, contudo, ser
acompanhado da incorporao do Estado e da economia mundial ao seu marco
analtico, dimenses decisivas operao de qualquer economia nacional, mormente
aquelas situadas nas reas perifricas e semiperifricas da ordem capitalista.
O trabalho divide-se em trs sees. Na primeira discorremos sobre as
formulaes de Hall e Soskice, efetuando as retificaes apontadas acima, e
comentamos ligeiramente as proposies de Ben Ross Schneider, que elabora o mais
expressivo esforo de lidar com as economias latino-americanas luz da abordagem
sobre as variedades de capitalismo. Por fim, focalizamos as trajetrias do Brasil e da
Coria e apresentamos um quadro em que estes dois pases so comparados Alemanha
e aos EUA, casos tomados como paradigmticos na abordagem de Hall e Soskice. Na
segunda seo, discorremos sobre a noo de poltica industrial. Na ltima,
consideramos as possibilidades de utilizao da abordagem sobre as variedades de
capitalismo para anlise das polticas industriais dos quatro pases destacados.

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2) Variedades de Capitalismo
2.1) Variedades de Capitalismo, Estado e economia mundial.
Soskice e Hall consideram como aspectos relevantes na interao das empresas
com o ambiente, no espao nacional, seus elos com as finanas, com outras firmas
(notadamente para transferncia de tecnologia), e com diferentes dimenses do mundo
do trabalho (problemas de qualificao, relaes com os sindicatos, relaes no mbito
da empresa). No enfrentamento dos dilemas de coordenao que estas relaes
envolvem, as empresas operam sob circunstncias legadas pela presena de um elenco
diferenciado de instituies, formais e informais, organizaes e padres culturais que,
no ambiente nacional, definem as condies em que se verificam o aprendizado, a
confiana e o poder de sano dos atores sociais (HALL & SOSKICE, 2001).
Emergem dessa abordagem dois grandes modelos, entre os pases capitalistas
centrais, definidos ao longo da Era de Ouro do capitalismo:
I) Economias de Mercado Liberal o caso paradigmtico so os EUA. marcado pelo
predomnio de coordenao de mercado nas relaes entre as firmas, e destas com o
trabalho e com as finanas. Neste caso, o sistema de preos que define o processo de
coordenao econmica, com pouco espao para estratgias cooperativas. As firmas
tendem a evidenciar estruturas de comando verticais, as relaes inter-firmas so
basicamente concorrenciais, as relaes de trabalho conflituosas e atomizadas, o
financiamento das empresas obtido junto aos bancos atravs da avaliao de seu
desempenho, medido pelos seus balanos e lucratividade. Atividades para qualificao
da mo de obra desenrolam-se margem das firmas e/ou de redes que estas
estabeleam. Por fim, os processos de transferncia de tecnologia efetivam-se
precipuamente atravs mercado, ensejando a exigncia de formas contratuais rgidas e a
regulao do mesmo modo rigorosa dos direitos de propriedade, o que confere especial
importncia ao sistema de patentes e licenciamento do uso de tecnologias. A abordagem
sobre as diversidades de capitalismo sugere que tal modelo favorece a ocorrncia de
inovaes tecnolgicas radicais, pela flexibilidade de que dispem as firmas para
desenvolvimento de novas linhas de produo, dada a reduzida regulamentao do
mercado de trabalho, as facilidades para fuso e/ou aquisio de firmas inovadoras e a
presena de engenheiros e cientistas que operam no mercado de inovaes por conta
prpria2.

2
Tal modelo de interao estratgia associado, conforme Hall e Soskice, a complementaridades
institucionais que envolvem, entre outras coisas, a presena de sistemas de bem estar residuais e um certo

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II Economias de Mercado Coordenado o caso paradigmtico a Alemanha, mas o

modelo conheceria variantes significativas, representadas por pases como a Sucia e o
Japo3. Neste modelo as relaes entre as firmas, o mundo do trabalho e as finanas
verificam-se em meio a uma moldura institucional e sob um marco cultural que
favorecem processos de coordenao atravs de espaos deliberativos, com nfase para
a colaborao e a confiana recprocas. Os nexos entre as firmas e os bancos permitem
estratgias de investimento de longo prazo, com base na reputao das firmas, mais do
que na expectativa de ganhos imediatos. Critrios de qualidade tm mais importncia
que os relativos aos custos, ao contrrio do modelo anterior. A estrutura de comando
nas empresas e a relao inter-firmas envolvem a presena de organismos colegiados e
de relaes mais estreitas com os acionistas, fornecedores e clientes. Poderosas
associaes patronais e de trabalhadores comandam os processos de negociao coletiva
e dispem de credibilidade e poder de sano para ensejar a colaborao em aes de
qualificao profissional e de barganha salarial. A colaborao entre as firmas e destas
com os trabalhadores, em contratos de longa durao, modelam as atividades de
inovao e transferncia de tecnologia, favorecendo a ocorrncia, principalmente, de
inovaes incrementais. No rol das complementariedades institucionais, apontadas pela
literatura das variedades de capitalismo, pontifica a presena de uma estrutura jurdica
que admite relaes contratuais abertas, incompletas, que favorecem os processos de
colaborao.
Ressalvas importantes a serem efetuadas nas formulaes de Hall e Soskice
podem ser apontadas na pequena margem que conferem s possibilidades de mudana
institucional. Ademais, retiram o Estado do centro de seu modelo, e desconsideram a
posio das economias nacionais na ordem mundial como dimenso igualmente
relevante no processo de interao estratgica das empresas (DELGADO, 2008).

padro de ordenao do sistema poltico em que saliente o protagonismo do Executivo e a pequena

incidncia de estruturas consociais (HALL & SOSKICE, 2001). A noo de complementaridade
institucional indica como diferentes dimenses do sistema institucional reforam-se mutuamente para
favorecer os padres de interao no mbito das relaes entre as empresas e o ambiente. Assim, Hall e
Soskice sugerem que sistemas polticos consociais e sistemas de bem estar amplos seriam
complementaridades institucionais de formas coordenadas de economia de mercado, ao passo que
sistemas polticos que concentram grande poder no Executivo e sistemas de bem estar residuais seriam
complementaridades institucionais de economias de mercado liberais (HALL & SOSKICE, 2001;
COND, 2006)
3
O Japo, em contraste com o modelo de coordenao setorial da Alemanha, corresponderia
coordenao por grupo (HALL & SOKICE, 2001). J a Sucia corresponderia variante de coordenao
nacional (KITSCHELT, LANGE, MARKS & STEPHENS, 1999).

4
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A rigor, as variedades de capitalismo no podem ser tomadas como estruturas

holsticas que estabelecem constrangimentos incontornveis s escolhas dos atores
sociais (HUBER, 2002). So, antes, configuraes institucionais definidas por escolhas
polticas efetuadas em condies determinadas, que geram incentivos para o apego dos
atores sociais sua permanncia. No impedem, contudo, a orquestrao de coalizes,
especialmente em situaes de crise, que podem gerar novas configuraes
(GOUREVITCH, 1986)4.
O Estado no , na ordem capitalista, apenas um, entre outros, no elenco de
atores com os quais as empresas interagem. Ele condio indispensvel prpria
emergncia da economia de mercado, e instrumento decisivo ao enforcement das
condies institucionais em que o processo de interao se realiza (POLANYI, 1980;
OFFE & RONGE, 1984). Ademais, no Estado forjam-se atores titulares do poder de
Estado e burocracias - que interferem de forma decisiva, atravs das polticas pblicas,
nos arranjos institucionais e nos rumos do processo de acumulao capitalista. Alm
disto, mesmo em pases liberais, a magnitude do gasto pblico torna o Estado um ator
relevante para a estratgia das empresas que buscam, de forma variada, estabelecer
relaes com seus titulares e aparatos5. Ele , pois, tambm uma arena em que se
processam, atravs de diversos canais que podem ser identificados como
complementariedades institucionais das variedades de capitalismo -, contatos,
articulaes e coalizes de setores empresariais com grupos burocrticos e polticos.

4
Conforme Vivien Schmidt, a tentativa de incluir o tema da mudana na teoria das variedades de
capitalismo a partir da articulao entre a rational choice, acentuando os interesses dos atores, com o
institucionalismo histrico, ressaltando situaes de punctuated equilibrium, tal como efetuado por
Thelen e Streeck, fracassaria por fora do carter fixo das preferncias para a rational choice e da noo
de path dependance para o institucionalismo histrico. Sugere ento que se d mais ateno s idias e
aos discursos para anlise da mudana no mbito das variedades de capitalismo. No podemos, neste
momento, debater exaustivamente tais questes, que sero objeto ainda de tratamento mais sistemtico,
no mbito do projeto de que faz parte este trabalho. Tomamos o modelo de Hall e Soskice como um guia
para a investigao, uma ferramenta heurstica que permite identificar as conexes empricas que
envolvem as empresas no ambiente nacional, definidas historicamente. Neste sentido, estamos de acordo
com Vivien Schmidt em sua ressalva ao tom funcionalista das formulaes de Hall e Soskice, bem como
com as observaes de Gregory Jackson e Richard Degg, segundo os quais a noo de
complementaridade institucional estreita a possibilidade de mudana, pela tendncia que teriam os atores
em buscar alternativas de ao que se plasmem ao ambiente institucional. Para Soskice, os casos hbridos
so mais vulnerveis s presses externas e apresentam pior performance econmica que a apresentada
pelos casos representados pelas variedades puras, o que refora a percepo de um modelo
essencialmente esttico. As duas afirmaes, contudo, so controversas. Ver SCHMIDT, 2006 e
JACKSON & DEEG, 2006.
5
O Estado decisivo em qualquer variedade de capitalismo. Sua atuao, todavia, pode diferenciar-se,
apresentando-se como mais normativo no capitalismo liberal, mais capacitador no capitalismo
coordenado e mais intervencionista, numa terceira via indicada por Vivien Schmidt, o state-influenced
market capitalism (SCHMIDT, 2006). O peso do gasto pblico, contudo, mesmo em economias liberais,
torna a relao com o Estado decisiva para as empresas, no s por fora destas dimenses, mas tambm
por conta das oportunidades que a relao com o Estado abre para o clculo empresarial.

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Os espaos nacionais, por fim, esto situados numa ordem internacional

hierrquica, em que possvel identificar naes centrais, semiperifricas e perifricas,
definidas pela maior ou menor presena de atividades econmicas cujo dinamismo
proporciona a possibilidade, maior ou menor, de apropriao da riqueza global6
(ARRIGHI, 1997). Ademais, certas economias tm seu dinamismo determinado pelas
exportaes, outras fundamentalmente pelo comportamento do mercado interno, outras,
ainda, pela combinao das duas dimenses. diverso, do mesmo modo, o grau de
controle nacional sobre os ativos econmicos. Em suma, h empresas mais ou menos
dinmicas que interagem mais ou menos intensamente com atores situados fora do
espao nacional, outras que se voltam inteiramente para o mercado interno. A ordem
internacional , portanto, uma arena em que atuam parte das empresas que operam no
espao nacional, ora atravs de suas articulaes especificamente empresariais, ora
atravs da intermediao do Estado Nacional.
Tais elementos no podem ser desconsiderados na anlise das modalidades de
interao estratgica das empresas. Da a importncia de complementar a abordagem
das variedades de capitalismo com a incorporao, em seu marco analtico, do Estado e
da posio das economias nacionais na ordem mundial. o que se procura fazer
adiante, considerando os casos da Coria e do Brasil, em contraste com os EUA e a
Alemanha, tomados por Hall e Soskice como paradigmticos. A escolha da Coria
justificada por ser considerada um caso bem sucedido de emparelhamento de uma
economia capitalista que parte de uma posio perifrica. O Brasil representa, por seu
turno, um caso tpico de industrializao por substituio de importaes. Antes disto,
todavia, efetuamos um ligeiro comentrio sobre as formulaes de Ben Ross Schneider,

6
No o caso de desenvolver este ponto aqui, mas uma implicao importante das formulaes de
Soskice e Hall est relacionada aos incentivos diversos que as variedades de capitalismo produziriam
sobre as atividades de inovao tecnolgica. Economias coordenadas favoreceriam as inovaes
incrementais e as economias liberais as inovaes radicais. Para pases distantes do ncleo orgnico da
economia mundial, a prpria relevncia independente da natureza - da atividade de inovao parece
estar relacionada forma de insero da economia nacional no mercado mundial e ao peso do capital
estrangeiro no controle sobre os ativos industriais. Sobre este ltimo ponto ver Schneider, 2004. Sobre a
distino entre inovaes incrementais e radicais ver Freeman & Perez, 1988. Uma crtica da correlao
indicada por Hall e Soskice, efetuada com base na investigao das patentes registradas pelos EUA e
Alemanha, efetuada por Dirk Akkermans, Carolina Castaldi e Bart Los, para os quais as inovaes
radicais ocorreriam tanto nas economias de mercado liberais, quanto nas economias de mercado
coordenadas. Comparando os casos dos EUA e Alemanha, observam que na indstria qumica e
eletrnica, as inovaes radicais seriam mais comuns nos primeiros, ao passo que nas indstrias
metalrgica, de mquinas e de transportes seriam mais freqentes na Alemanha. Ver AKKERMANS,
CASTALDI e Los, 2007.

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que responsvel pela tentativa mais elaborada de construo de uma tipologia das
variedades de capitalismo, que leva em considerao os pases latino-americanos7.
Num primeiro momento, Schneider apontava a presena de uma variedade
semi-articulada de capitalismo no continente (SCHNEIDER, 2004). Suas caractersticas
seriam a proeminncia de conglomerados de produo diversificada, o peso expressivo
das multinacionais no espao econmico nacional, a baixa qualificao da fora de
trabalho e as relaes de trabalho atomizadas. O carter semi-articulado do modelo
estaria associado ao predomnio de formas de interao mercantis, no mbito das
relaes de trabalho e das atividades de qualificao fora de trabalho, combinadas
prevalncia de formas no mercantis no modo como os conglomerados resolvem seus
problemas relativos aquisio de capitais e de tecnologia. No limite, a articulao
entre os conglomerados e as multinacionais para enfrentar dilemas de financiamento e
aquisio de tecnologia desestimularia as empresas a investirem em esforos de
qualificao, num processo que se refora mutuamente. Associadas a tais caractersticas
apareceriam como complementaridades o predomnio das commodities nas exportaes
latino-americanas, o rarefeito mercado de capitais, a volatilidade econmica e poltica
da regio, a presena de um Estado intervencionista, mas fraco, alm das profundas
divises tnicas e/ou sociais das sociedades latino-americanas.
Noutro momento, Ben Ross Schneider alterou sua formulao, sugerindo que, na
Amrica Latina, prevaleceria uma modalidade hierrquica de capitalismo, em contraste
com as formas liberais, coordenadas e as network marked economie s(SCHNEIDER,
2007). O foco de sua anlise a organizao interna das empresas e a relao destas
com o ambiente, e seu objetivo a elaborao de uma tipologia que, dedutivamente,
considere as diferentes lgicas ou princpios alocativos existentes numa economia
capitalista - a saber, o mercado, a negociao, a confiana e a hierarquia -, de modo a
evitar os problemas das tipologias marcadamente indutivas, como as de Hall e Soskice,

7
Os casos coreano e japons so sempre levados em considerao na literatura sobre as variedades de
capitalismo, ora como variantes das economias coordenadas, ora como exemplo das state-influenced
market economies, de Vivien Schmidt (KITSCHELT, LANGE, MARKS & STEPHENS, 1999; SCMIDT,
2006). A Coria , ainda, vista como uma economia marcada pela utilizao de mecanismos
patrimonialistas de coordenao por parte das empresas, como nas anlises de Biggart (em contraste com
a prevalncia de padres comunitaristas e familiais, prevalecentes no Japo e em Taiwan,
respectivamente) ou, tal como a Frana, tomada como um exemplo de economia dirigista, em contraste
com o alliance capitalism da Alemanha e Japo e o familial capitalism, de Taiwan e da Itlia, conforme
anlise de Orru, Biggart e Hamilton (JACKSON & DEEG, 2006). O caso latino-americano, contudo, tem
sido escassamente tratado na elaborao de tipologias sobre as variedades de capitalismo. A obra mais
significativa sobre os modelos de capitalismo que leva em conta a Amrica Latina a de Evelyne Huber,
mas, nos diferentes artigos nela includos, no h propriamente o objetivo de se construir uma tipologia.
(HUBER, 2006).

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ou assentadas em caractersticas incapazes de captar as articulaes internas de cada

economia - como a oposio entre pases atrasados e avanados, que podem referir-se a
economias com traos semelhantes, embora em momentos distintos do tempo. Assim,
mercado e negociao seriam princpios alocativos prprios dos modelos formulados
por Hall e Soskice, ao passo que confiana e hieraquia seriam, respectivamente, lgicas
predominantes em algumas economias asiticas na verdade, conforme Ben Ross
Schneider, no Japo, mas no na Coria e latino-americanas.
No cremos que o ganho em coerncia interna do ltimo modelo proposto por
Schneider favorea uma percepo adequada das caractersticas centrais das economias
latino-americanas, ou, pelo menos da brasileira, sobre a qual nos debruamos. De fato, a
indicao de que a hierarquia corresponde ao princpio alocativo fundamental das
economias desta parte do globo obscurece a complexidade das relaes das empresas
com o ambiente, que, em suas primeiras formulaes, a nosso ver, Ben Ross Schneider
indicou com mais preciso. A desarticulao entre diferentes dimenses da sociedade
brasileira tem sido apontada como um trao fundamental da trajetria do pas em
diversas anlises, como veremos adiante. No h avano no conhecimento do pas numa
tipologia que oculta este trao. No nos parece positiva, tambm, a excluso do Estado
do modelo. Como assinalado anteriormente, o papel do Estado no se resume aos gastos
sociais ou promoo do investimento. Ele central no enforcement das articulaes
que definem todas as variedades de capitalismo e plo central na dinmica acumulativa
de qualquer economia capitalista, o que torna a relao com suas agncias uma
dimenso central da percepo e da postura estratgica das empresas. Por isto,
sugerimos a formulao economia liberal-corporativa, de modo a registrar o carter
semi-articulado indicado por Schneider, destacando, contudo, a principal modalidade de
interao entre o Estado e o mundo empresarial, presente pelo menos no Brasil.

2.2 ) Os domnios das variedades de capitalismo na Coria e no Brasil

No mbito dos pases perifricos e semiperifricos, a presena da hegemonia
benevolente dos EUA abriu uma brecha edificao de polticas desenvolvimentistas
que estruturaram diferentes configuraes para a interao estratgica das empresas
capitalistas. Considerados os elementos definidos pela literatura sobre as variedades de
capitalismo, as retificaes aqui sugeridas e os casos focalizados, pode-se,
tentativamente, indicar que a Coria do Sul corresponde a um padro de economia de

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mercado de coordenao estatal. J o Brasil representa uma economia de mercado de

coordenao liberal-corporativa.
Na trajetria coreana, os processos de barganha salarial foram, na maior parte,
circunscritos pela represso sobre o movimento sindical, que assegurou a presena de
nveis salariais rebaixados. Por seu turno, ao mesmo tempo em que o Estado garantia
uma slida formao bsica, estabelecia a exigncia de qualificao da fora de trabalho
por parte das empresas, como contrapartida para a obteno de diferentes benefcios
associados poltica industrial e tecnolgica. O controle estatal sobre os bancos e o
fluxo externo de capitais conferia suporte s polticas de investimento, asseguradas por
medidas de poltica macroeconmicas pr-investimento, pela taxao do consumo de
luxo e pela imposio de rgida disciplina na orientao das inverses, com o fito de
assegurar economias de escala, a promoo das exportaes e ganhos de produtividade
para insero competitiva no mercado mundial. A mesma orientao regulava a atrao
de investimentos externos, sujeitos a diversas condicionalidades, para preservao do
espao reservado s empresas nacionais e para a transferncia e aprendizado
tecnolgicos. Estruturas verticais de comando nas empresas associavam-se presena
de fruns de articulao com o Estado que eventualmente produziam comportamentos
predatrios, mas asseguravam ao Estado condies para a coordenao alocativa,
atravs de polticas variadas como a formao de cartis para ganhos de escala, a
constituio de cartis de crise, e a imposio de disciplina nas relaes entre empresas,
fornecedores e clientes. Por fim, no obstante os salrios rebaixados, no estiveram
ausentes atitudes de colaborao na relao entre firmas e empregados, favorecidas
pelos contratos de trabalho de longa durao, pela presena de objetivos nacionais
compartilhados e pela relativa conteno da desigualdade social, dadas a poltica de
proteo social centrada nas famlias, o baixo nvel de desemprego, assegurado pelo
desempenho industrial e pela conteno do xodo rural, via polticas de apoio
populao camponesa e da reforma agrria. Orientada desde cedo para a exportao, a
economia coreana desenvolveu-se da imitao inovao, inserindo-se
competitivamente no mercado mundial atravs de inovaes incrementais efetuadas nas
linhas de produto tpicas do paradigma microeletrnico a partir da dcada de 1980
(CHANG, 1994 e 2002a; KIM, 1993 e 2005; HAGGARD, 2004).
No Brasil, desde a dcada de 1930, as relaes industriais so circunscritas pela
imposio formal do corporativismo e pela presena de um modelo legislado de
relaes de trabalho. Ao mesmo tempo em que o Estado conferia um leque extenso de

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direitos aos indivduos nas relaes de trabalho sem, entretanto, restringir

efetivamente o poder patronal s demisses -, mitigava as possibilidades de negociao
coletiva, seja pela pulverizao da estrutura sindical, seja pela limitao das
prerrogativas de negociao das entidades sindicais mais abrangentes, seja pela
canalizao dos conflitos para a Justia do Trabalho (LOBO, 2005)8. No caso especfico
das entidades patronais, o formato corporativo ensejava a formao de estruturas com
pouca capacidade para a conteno da desero dos empresrios individuais a esforos
de colaborao. Ausentes das barganhas salariais e da formao da fora de trabalho, as
entidades de nvel intermedirio e superior da indstria dispunham de pequeno poder de
sano sobre seus membros, reservando-se o papel de locus para afirmao, to
somente, de uma opinio da indstria sobre questes mais gerais da poltica econmica,
assim como, em boa parte, para a mediao das relaes entre as empresas e o Estado,
atravs dos canais de corporativos de intermediao de interesses 9.
O processo de industrializao por substituio de importaes, por seu turno,
tornou pouco expressiva a exigncia de formao da fora de trabalho. Treinada on the
job, nos momentos de maior estabilidade do mercado de trabalho, e/ou atravs de
agncias semi-pblicas como o SENAI, a formao da fora de trabalho brasileira, sob
o paradigma fordista, limitou-se ao aprendizado de prticas rotineiras em atividades
articuladas a um processo produtivo centrado em tecnologias importadas, associadas a
limitaes para seu desenvolvimento no espao nacional (DELGADO, 2001)10.
Em boa medida, o financiamento dos investimentos no Brasil valeu-se da
reinverso dos lucros das empresas - com fraca relao com o sistema bancrio nacional
-, bem como de joint ventures entre os conglomerados nacionais e as empresas
multinacionais. Grandes projetos contaram com o financiamento estatal, via BNDE
que se dirigia aos setores eleitos pela poltica de substituio de importaes - ou
recorreram ao financiamento externo. As estruturas de articulao entre o Estado e o

8
Luiz Werneck Vianna, comentando a gnese da ordem corporativa brasileira e o formato que veio a
assumir assinala que ao corporativismo legal opunha-se um individualismo real. O homem liberal
assumia sua postura conquistadora, mal disfarada nas vestes de agente corporativo do bem pblico, que
lhe cabiam bem para encobrir a crueza de seus apetites (VIANNA, 1976, 222).
9
Alm da sobrevivncia favorecida pela contribuio sindical compulsria, o papel que cumprem na
relao com o Estado, permite s associaes corporativas preservarem, embora com pequeno poder para
orquestrar a ao coletiva de seus membros, certa importncia para os grupos que representam. Sobre a
estrutura de representao de interesses da indstria no Brasil ver, dentre outros, DINIZ e BOSCHI, 1979,
1993; LEOPOLDI, 2000, ; DELGADO, 1997).
10
As exigncias de formao que se apresentam em momento posterior, na dcada de 1990, quando se
desenvolvem processos produtivos parcialmente ligados absoro do paradigma tecnolgico micro-
eletrnico, permaneceram fragmentadas, sem vnculo com as empresas e custeadas pelo Estado, atravs
do FAT, sob coordenao das centrais sindicais (LOBO, 2006 ).

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empresariado, modeladas pelo formato do corporativismo setorial e bifronte,

favoreceram a definio de polticas de investimento para diversos setores e a concesso
de incentivos fiscais e subsdios, mas tiveram pequena repercusso para a adoo de
polticas orientadas para a produtividade. Baseada no princpio da garantia da produo
interna do similar nacional e na interdio presena estrangeira em atividades tomadas
como estratgicas, a poltica de atrao de investimentos externos, por sua vez,
orientou-se por critrios fundamentalmente alocativos, assegurando forte presena das
multinacionais no espao econmico brasileiro, sem implicaes de relevo para a
inovao tecnolgica e para a formao da fora de trabalho (LEOPOLDI, 2000;
DELGADO, 2001; DINIZ & BOSCHI, 1991).
Na relao inter-firmas, possvel identificar padres de coordenao de
mercado e informais, por fora do peso dos grandes conglomerados de propriedade
familiar e produo diversificada, ao lado da presena expressiva das estatais no
fornecimento de diversos insumos. A reduzida capacidade das entidades empresariais
para a orquestrao de esquemas de colaborao, a transferncia de tecnologia
processada atravs da relao entre as empresas e fornecedores externos, a incipiente
formao e os vnculos precrios da fora de trabalho com as empresas, a desarticulao
entre o sistema de cincia e tecnologia e o mundo da produo, a prevalncia de
polticas alocativas nas aes do Estado sem exigncias de contrapartidas junto s
empresas, seja para a formao dos trabalhadores, seja para a inovao
circunscreveram as atividades de inovao incrementais e/ou radicais, tendencialmente
concentradas em empresas pblicas, com fraco rebatimento no tecido industrial
(DALHMAN e FRISCHTAK, 1993; DELGADO, 2001). Ademais, os nveis precrios
da educao do conjunto da populao, combinados ausncia de estmulos para a
formao de um mercado de inovaes no fomentou a constituio de uma massa
crtica de indivduos inovadores, que pudessem dar suporte ao aparecimento continuado
de novas empresas inovadoras, a exemplo dos EUA.
Por fim, assentadas em estruturas de comando verticais, sob relaes industriais
atomizadas e precrias, as empresas no forjaram atitudes de colaborao permanentes
de seus empregados. De sua parte, a estrutura de proteo social, assentada, at 1988,
nos mecanismos da cidadania regulada, tornou pouco relevante a percepo coletiva da
existncia de um projeto nacional, apesar da importncia que adquiriu a crena no
poder civilizatrio da indstria (SANTOS, 1979).

11
 12

O contraste mais evidente da participao do Estado no Brasil em relao

Coria sua reduzida capacidade de enforcement, seja para incluir todos os cidados
nas relaes de troca, seja para garantir processos de concertao, seja para estender os
direitos de cidadania a todos os brasileiros. No o caso de resenhar aqui a enorme
produo intelectual que, de formas diversas, lida com estes temas, desde a proposio
da disjuntiva Brasil Legal/Brasil Real, passando pela indicao de compromissos
litrgicos entre o Estado e os potentados locais no Imprio, percepo da existncia de
um hbrido institucional brasileiro, identificao de lgicas diferentes operando na
estrutura do Estado, dentre outras formulaes (VIANNA, 1987; URICOCHEIA, 1978;
SANTOS, 1993; NUNES, 1997). O ponto a assinalar que, contrariamente a certa
mitologia de grande repercusso, o Estado falta e no excede no Brasil. Por outro lado,
o que existe configurou-se como uma estrutura compsita e heterognea. Nossa
economia de mercado liberal-corporativa expressa este dilema. O Estado se articula aos
empresrios atravs do corporativismo setorial e bifronte para desenvolver polticas
diversas de apoio indstria, puxa o desenvolvimento com suas inverses, cria um
sistema cientfico e tecnolgico, mas no orquestra a colaborao para um projeto
nacional de desenvolvimento que no seja a busca da industrializao tout court.
Coria e Brasil, na classificao sugerida por Arrighi, seriam economias
semiperifricas, mas distinguem-se pela forma como se integram ao mercado
internacional. Economia voltada para fora, a Coria buscou firmar-se competitivamente
na exportao de bens de grande valor agregado, inclusive aqueles vinculados ao
paradigma microeletrnico. No caso brasileiro, a vinculao ao mercado internacional
tem se dado especialmente atravs da exportao de commodities, ou de produtos que
tendem a se periferizar, porquanto associados dinmica prpria do paradigma fordista.
A centralidade do impulso proporcionado pelo mercado interno para o desempenho da
economia brasileira permite sugerir que o Brasil , fundamentalmente, uma economia
voltada para dentro. EUA e Alemanha, conquanto economias portadoras de vigorosos
mercados internos, tm peso destacado na economia e mercado internacionais, em que
participam como exportadores de bens de grande densidade tecnolgica. So, pois,
economias mistas e centrais, com os EUA aparecendo, tambm, como potncia
hegemnica, seja pelo peso de sua economia, seja pela sua posio dominante no
sistema internacional de Estado, que o colocou como principal sustentculo das formas
de regulao estabelecidas no ps-guerra e, ainda hoje, como o fiador mais importante
das mudanas em curso na economia mundial desde a dcada de 1980.

12
 13

Teramos, pois, incorporando ao modelo de Hall e Soskice as diferentes

modalidades de articulao das empresas com o Estado, e das economias nacionais com
o sistema econmico mundial, a seguinte configurao, para os pases aqui
focalizados11:

Variedades de Capitalismo: EUA, Alemanha, Coria e Brasil

mbito da Pases EUA Alemanha Coria Brasil
interao das
firmas
Governana Corporativa Mercado Fuso Estado Estado/Capital externo
(Finanas)
Firmas/Firmas Mercado Concertao Concertao Peso das multis -
(Transferncia-Tecnologia) importao
Firmas/Qualificao Estado/genrica Na empresa Na empresa Estadogenrica
Rel. de trabalho nas firmas Precrias Cooperao Cooperao Precrias
Relaes Industriais Conflitiva Cooperao Represso Conflitiva
(Firmas/Sindicatos; barganha
salarial)
Firmas / Estado Lobby Conselhos Conselhos Conselhos
Firmas/Economia Mundial Mista Mista Voltada para fora Voltada para dentro
hegemnica Central semiperifrica semiperifrica
Variedade de Capitalismo Liberal Coordenada Estatal Liberal/Corporativa

1) Poltica Industrial e Variedades de Capitalismo

Trao comum da ao estatal nos anos gloriosos da histria do capitalismo, a
idia de poltica industrial foi descartada pelas perspectivas neo-utilitaristas, que
ganham proeminncia a partir da dcada de 1970, com base na identificao de falhas
de governo, que tornariam o Estado inepto para a interveno no mercado12. Admitida a
presena de falhas de mercado produo de bens pblicos, externalidades,
informaes imperfeitas , em que medida razovel que o Estado intervenha no
domnio econmico, sem o risco de agravar as falhas do mercado ou produzir distores
alocativas?
As falhas de governo referem-se, fundamentalmente, atribuio de
comportamento equivalente, em seus componentes, quele que se supe prevalecente no

11
Nos domnios relativos governana corporativa, relao inter-firmas e s relaes industriais,
colocamos entre parntesis, algumas das implicaes mais significativas desta esfera de interao
12
Para uma sntese das formulaes neo-utiltaristas ver EVANS,1998; CHANG, 1994 e 2002b)

13
 14

mercado (TULLOCK, 1984). Relacionam-se, tambm, indicao da possibilidade de

captura do Estado por agentes econmicos beneficiados pela interveno estatal e
existncia de assimetria de informaes na relao entre tomadores de deciso e
burocratas- problema associado relao principal-agente. No limite, polticos e
burocratas seriam to maximizadores quanto os indivduos no mercado, o que os conduz
a iniciativas, na busca de votos e rendas, que distorcem as sinalizaes do mercado,
alm de produzir privilgios. A adoo de polticas em favor de determinados grupos
econmicos, por seu turno, levaria criao de rendas de monoplio e ineficincia.
Por fim, ainda que as determinaes de polticos e dirigentes possam ser bem
intencionadas, esbarrariam nas dificuldades para obteno e processamento de
informaes e na capacidade de que dispem os burocratas para brecar ou distorcer sua
implementao.

A crtica teoria sobre as falhas de governo, sem recusar plenamente validade

aos problemas que aponta no funcionamento do Estado, indica como suas limitaes a
percepo unilateral sobre as motivaes dos indivduos e a incipincia da compreenso
sobre os desenhos institucionais pertinentes estrutura do Estado e sua relao com a
sociedade (CHANG, 1994 e 2002a; EVANS, 1998 )13. A forma de recrutamento da
burocracia, seu treinamento, a presena de uma vigorosa ideologia orientada para o
servio pblico, a natureza mesmo da burocracia weberiana, a possibilidade de contar
com mecanismos de controle externo mitigam os efeitos do comportamento
maximizador, que no seria, de todo modo, inerente ao comportamento dos indivduos
em qualquer situao. Por seu turno, a indicao da possibilidade de captura do Estado
por setores econmicos beneficiados por polticas industriais d por resolvido o
problema da ao coletiva de tais setores, desconsidera os diversos elementos que
participam na formao da agenda pblica e deixam obscuro o processo em que a
penetrao de interesses privados no Estado se realiza. Por fim, a afirmao de que
problemas de informao tornam inefetivas as aes estatais negligencia a generalidade
do problema da ausncia de informaes, alm de assentar-se num postulado de
racionalidade substantiva em que se presume o domnio completo das informaes
relevantes no processo de tomada de decises -, que deve ser contraposta perspectiva
13
Peter Evans, salienta, ainda, os limites dos postulados neoclssicos das teorias sobre as falhas de
governo para lidar com temas como a mudana social e o desenvolvimento econmico, alm de apontar
um paradoxo para seus desdobramentos prticos. Por que polticos e burocratas agiriam para criar o
Estado mnimo, se agem sempre de forma auto-interessada, destruindo irracionalmente a fonte de seus
ganhos? (EVANS, 1998)

14
 15

da racionalidade procedimental, cuja efetividade est relacionada definio de um

desenho institucional que favorea a troca e o compartilhamento de informaes
(CHANG, 1994 ).

Contornada a objeo relativa presena de falhas de governo, possvel

identificar trs percepes sobre o escopo da poltica industrial14. Em primeiro lugar, as
formulaes que admitem a interveno estatal para correo das falhas de mercado.
Em segundo lugar, a idia de poltica industrial horizontal, orientada para o alcance de
requisitos capital humano, infra-estrutura e desenvolvimento tecnolgico que afetam
a atividade econmica em seu conjunto, sem seleo de grupos e setores. Por fim, a
idia de poltica industrial seletiva, orientada para a correo de problemas de
coordenao econmica relativos presena de custos de transao elevados e
problemas de informao -, para a realizao de processos de emparelhamento e,
objetivo que tende a sobressair-se contemporaneamente, para a promoo da inovao
tecnolgica.

As duas primeiras aproximam-se por negarem ao Estado qualquer papel na

orientao dos rumos a serem tomados pelas atividades econmicas. Na primeira
formulao, a interveno estatal ocorre ex post, destinando-se correo de
desequilbrios e imperfeies verificados no mercado, de modo a restaurar situaes
anteriores de equilbrio. O problema aqui a impossibilidade de definir aes orientadas
para a mudana, uma vez que situaes de equilbrio podem se verificar em estgios
incipientes de desenvolvimento econmico e tecnolgico. A idia de polticas
horizontais compartilha do ceticismo com a interveno estatal, que se associa s teorias
sobre as falhas de governo, enfatizando as dificuldades para o gerenciamento de
polticas seletivas e os riscos que elas trazem no sentido da distoro dos sinais
produzidos pelo mercado e na criao de facilidades corrupo e ao favoritismo. Neste
sentido, admite-se, to somente, a ao estatal na produo de bens que podem ser
utilizados por todas as indstrias. O problema a impossibilidade de contornar a
seletividade de tais polticas, por um lado, e a sua eventual inefetividade, por outro.

14
A definio deste escopo de poltica industrial no generalizada. Antnio Barros de Castro distingue
as polticas industriais relacionadas correo de falhas de mercado, as de equiparao e as de inovao.
Preferimos agrupar as polticas de equiparao e de inovao nas polticas seletivas, pois embora refiram-
se a objetivos diversos em estgios de desenvolvimento tambm diversos envolvendo, desta forma,
instrumentos diferenciados-, so, de todo modo distintas, das polticas genricas, que recusam ao Estado
uma interveno dirigida a determinados ramos, setores industriais e/ou firmas, estas ltimas o objeto
preferencial das polticas de inovao, segundo Castro (CASTRO, 2002).

15
 16

Polticas de apoio genrico pesquisa e desenvolvimento, num quadro de recursos

escassos, vo beneficiar primordialmente indstrias intensivas em tecnologia. Polticas
de qualificao devero definir quais profissionais sero formados, o que implica
orientar a qualificao para as necessidades de algumas indstrias. Criao de infra-
estrutura portos, por exemplo est associada a necessidades de determinadas
atividades econmicas. Por seu turno, se no esto definidos os mecanismos de
transmisso dos bens produzidos ao tecido industrial, possvel que eles permaneam
sem aproveitamento. Ademais, as polticas horizontais no garantem a efetividade de
esforos de equiparao, nem resolvem problemas de coordenao econmica, que
podem exigir a indicao precisa de ramos e setores que se encontram defasados e/ou
cuja magnitude insuficiente para assegurar o equilbrio entre os setores na atividade
econmica.

A indicao do carter seletivo das polticas industriais evita a incoerncia

inerente idia de polticas horizontais. A seletividade, por seu turno, deve estar
associada perseguio de objetivos gerais. Na definio sugerida por Chang, poltica
industrial aquela que se dirige a grupos especficos de indstrias para o alcance de
resultados que so percebidos pelo Estado como eficientes para a economia em seu
conjunto (CHANG, 1994, 60 ). Quaisquer que sejam seus objetivos equiparao,
soluo de problemas de coordenao econmica, ampliao do emprego, inovao e
desenvolvimento tecnolgicos -, e seus instrumentos subsdios, crdito, tarifas,
compras do Estado, orientao dos investimentos, apoio inovao , ela deve envolver
o estabelecimento de laos entre o empresariado e o Estado como uma condio bsica
para possibilitar ganhos de informao, reciprocidade, credibilidade e confiana, que
garantam eficcia s polticas e segurana aos empresrios para a realizao dos
investimentos (DELGADO, 2005).
As condies institucionais mais favorveis para a colaborao
Estado/empresariado realam certas caractersticas da organizao da mquina do
Estado e da estrutura de articulao de interesses do empresariado. Em relao ao
Estado relevante que a presena de uma slida burocracia de perfil weberiano,
favorecendo relativa imunizao a interesses predatrios, associe-se existncia de
canais de articulao com o empresariado que permitam a fixao de metas e a
conduo efetiva das polticas industriais (EVANS, 1993). No que tange ao
empresariado, a existncia de organizaes abrangentes de articulao de interesses

16
 17

dificultaria tanto a desero colaborao quanto a prevalncia de interesses setoriais

na definio das polticas (SCHNEIDER, MAXFIELD e HAGGARD, 1997).
Alternativamente, na ausncia de tais condies, a instituio de agncias estatais
insuladas e a presena de organizaes setoriais no meio empresarial podem, tambm,
favorecer processos de colaborao entre o Estado e o empresariado. Estes, todavia,
tendem a se revelar mais vulnerveis, seja pelos compromissos que exigem, no mbito
do Estado, a convivncia entre setores modernos e arcaicos, seja pela pequena
capacidade de filtragem de interesses convergentes no meio empresarial, proporcionada
pelo predomnio de associaes setoriais. O pior dos mundos seria aquele em que o
Estado estivesse organizado predominantemente segundo uma lgica clientelista e os
interesses empresariais fragmentados. Nesse caso, comportamentos predatrios
prevaleceriam no mbito do Estado, dificultando sua eficcia e a credibilidade das
polticas, e grupos empresariais mais poderosos poderiam assenhorar-se dos benefcios
proporcionados pelas polticas pblicas - se existissem (DELGADO, 2005).
As polticas de colaborao entre empresariado e Estado envolvem a presena de
contrapartidas. Da parte do empresariado, a preservao de um ritmo adequado de
investimentos consoante com as metas fixadas nos fruns em que a colaborao se
processa. Da parte do Estado, a utilizao de instrumentos capazes de favorecer e dar
segurana aos investimentos privados. Dilema central na ao do Estado,
hodiernamente, a compatibilizao de estabilidade monetria, proteo social e
expanso econmica. Orientada exclusivamente para a estabilidade macroeconmica ou
centrada na adoo de polticas sociais extensas, a ao do Estado tende a subtrair
recursos da esfera da acumulao, seja por conta da poltica de juros, seja por conta da
estrutura tributria, ou, ainda, pela conjugao de ambas. As polticas industriais visam
a compatibilizar tais circunstncias com os objetivos do desenvolvimento de
equiparao, de ampliao do emprego , atravs de aes compensatrias para o
empresariado, que estimulem o investimento (DELGADO, 2005).
Condies adicionais para o bom desempenho das polticas de colaborao
dizem respeito ao ambiente macroeconmico e poltico. A preservao da estabilidade
monetria importante para a segurana dos investimentos, mas, se sustentada por taxas
de juros muito elevadas, pode fazer erodir o impacto das medidas de apoio ao
investimento definidas nos fruns do processo de colaborao. O mesmo ocorreria com
a estrutura tributria. A presena de um ambiente poltico instvel, por outro lado, pode

17
 18

fazer ruir a confiana empresarial na continuidade das polticas de colaborao,

afetando a disposio de investir (DELGADO, 2005).

3) Poltica Industrial e Variedades de Capitalismo

Pode a noo de variedades de capitalismo auxiliar no entendimento do curso da
poltica industrial desenvolvida nos pases selecionados? A nosso ver, embora diversas
iniciativas de poltica industrial sejam de uso geral, a resposta sim, como veremos
adiante. Ademais, a identificao da correlao entre as polticas adotadas e os formatos
institucionais que as envolvem pode servir de guia valioso, seja para calibrar a poltica,
seja para projetar reformas no ambiente.
Diferentes dimenses da poltica industrial desenvolvida pelos pases em tela
revelam-se fortemente conectadas aos formatos institucionais tpicos das variedades de
capitalismo assinaladas neste trabalho15. As formas de articulao entre a administrao
pblica e o empresariado nos EUA, centradas na prtica do lobby e da advocacy,
derivam da relativa exterioridade da relao entre o Estado e o mundo dos negcios,
decorrente do predomnio da coordenao atravs do mercado. Contrastam com as
parcerias sociais alems e com os fruns que articulam empresrios e o Estado nas
economias de coordenao estatal da Coria e liberal-corporativa do Brasil.
Polticas de qualificao, j referidas, revelam, tambm, forte
complementaridade. No Brasil e nos EUA prevalece a ao do Estado, apesar de sua
incipincia no caso brasileiro, por fora do carter imitativo do processo de
industrializao e do peso das multinacionais no espao econmico nacional, que se
associa dinmica de substituio de importaes. O predomnio das parcerias sociais
na Alemanha favorece a articulao entre as empresas e associaes patronais e de
trabalhadores nas atividades de qualificao. Por seu turno, a capacidade diretiva do
Estado coreano e a prtica de contrapartidas na poltica industrial associam-se s
exigncias de formao que o Estado impe s empresas.
O controle estatal sobre os bancos na Coria e o peso do financiamento pblico
aos investimentos no Brasil, so modalidades diversas de ao estatal voltada para o
objetivo de emparelhamento, nos termos formulados por Gerschenkron a propsito dos
pases atrasados. Nos dois casos distinguem-se das formas de articulao entre as

15
O apanhado que se segue vale-se largamente do levantamento coordenado por Jos E. Cassiolato,
Helena Lastres e Roberto Vermulm para o Instituto de Estudos para o Desenvolvimento Industrial (IEDI),
Polticas Industriais em Pases Selecionados, de 1998. Ver tambm Cassiolato e Szapiro (2000) e Erber e
Cassiolato (1997).

18
 19

finanas e as empresas presentes nos EUA e na Alemanha, pases capitalistas

avanados, definidas pelos sinais de mercado expresso nos balanos das empresas
estadunidenses e da orientao dos investimentos atravs das parcerias sociais na
Alemanha.
Tambm so comuns ao Brasil e EUA as polticas voltadas para a reduo dos
custos das empresas, atravs de isenes fiscais, e a demanda empresarial por medidas
de desonerao da folha de salrios, tal como aparece no apelo dos empresrios
brasileiros, na dcada de 1990, relativo ao Custo Brasil. Tal apelo tem menor incidncia
na Alemanha, por fora das parcerias sociais e da extenso de seu aparato pblico de
proteo social, que faz parte do arranjo institucional que emoldura a prtica da
concertao. Na Coria, onde a conteno da atividade dos sindicatos pelo Estado
muito expressiva, grande, tambm, a capacidade do Estado de impor um elenco
variado de medidas de natureza fiscal.
Nas polticas de inovao tecnolgica possvel identificar, por seu turno,
elementos de complementaridade com as variedades de capitalismo, e vislumbrar os
limites e as possibilidades de inovao institucional. Nos EUA, as atividades de
inovao radical tm, em boa medida, se vinculado aos gastos militares do pas, ao lado
de surtos de inovao que se associam entrada de novas empresas no mercado16
(MOWERY & ROSENBERG, 1993). Dada a incipincia de prticas cooperativas entre
as empresas, resta o mecanismo de mercado para que tais inovaes disseminem-se pelo
tecido industrial, o que nem sempre fcil, por fora da rigidez das normas sobre direito
de propriedade. Nos ltimos anos, os governos estadunidenses tm buscado estimular
prticas cooperativas, estabelecido o postulado do duplo uso para as tecnologias

16
A importncia da incorporao do Estado abordagem sobre as variedades de capitalismo aparece, de
forma pontual, na anlise da poltica de inovao estadunidense. Se o incentivo inovao radical decorre
apenas da possibilidade que tm as empresas de adquirir firmas inovadoras - dada a facilidade para
aquisies e fuses -, da presena de cientistas e engenheiros que operam autonomamente no mercado de
inovaes por fora da natureza das relaes de emprego, que desestimula as firmas a compartilharem
de esforos de inovao com seus funcionrios , poderia parecer que as disposies de inovao
desenvolvem-se a partir, fundamentalmente, das iniciativas de indivduos com as caractersticas do
Professor Pardal, alguns deles com tino empresarial. De fato, isto dispe, at, de algum relevo. Nos EUA
comum a ocorrncia de surtos de inovao que se associam ao aparecimento de novas empresas.
Recentemente elas tm sido, entretanto, fortemente apoiadas pelo governo estadunidense (CASSIOLATO
& SZAPIRO, 2001) Entretanto, por que isto no tem incidncia expressiva em outras economias de
mercado liberais? A rigor, o sistema nacional de inovao dos EUA sempre esteve fortemente amparado
pelo Estado, ganhando impulso com a mobilizao efetuada pelo governo federal, no Projeto Manhattan,
para desenvolvimento de armas nucleares na dcada de 1940. Atravs do Office of Cientific Research and
Development o governo dos EUA estimulou os cientistas do pas a desenvolverem pesquisas no campo
militar, com impacto na acentuao da capacidade do setor privado para a pesquisa. Alm disto, o
governo federal despende a maior parte de seus fundos para pesquisa no setor privado (MOWERY &
ROSENBERG, 1993).

19
 20

militares e desenvolvido programas para a criao de centros e servios de extenso

tecnolgica (CASSIOLATO & SZAPIRO, 2001). As duas ltimas iniciativas so
consentneas com os traos institucionais das economias de mercado liberais. O sucesso
das prticas de cooperao, por seu turno, indicar se a economia de mercado liberal dos
EUA dispe de flexibilidade para absorver prticas estranhas ao ambiente institucional
em que se inserem.
Na Alemanha, a identificao dos limites ocorrncia de inovaes radicais, em
certa medida, aparece em relatrio do governo federal, de 1993, indicando a defasagem
do pas em atividades ligadas ao paradigma tecnolgico microeletrnico, no obstante
as iniciativas tomadas para sua superao, desde a dcada de 1970, a partir da converso
do Ministrio para Energia Nuclear em Ministrio para Pesquisa e Tecnologia (KECK,
1993; CASSIOLATO & SZAPIRO, 2001). Iniciativas de concertao entre empresas,
universidades e institutos de pesquisa tm se desenvolvido, nos marcos da tradio
existente, mas evidencia-se um reforo do papel do governo federal na definio da
poltica tecnolgica inclusive e em especial na conformao de novos setores
intensivos em tecnologia (CASSSIOLATO & SZAPIRO, 2001, 326). No limite,
parece revelar-se uma aproximao com aspectos da dimenso estatal da estratgia
inovativa estadunidense, dada a rigidez do arranjo das economias de coordenao
setorial para favorecimento s inovaes radicais.
A Coria , decididamente, um caso de sucesso e flexibilidade para o
desenvolvimento tecnolgico. Em quarenta anos converteu seu sistema nacional de
inovao de um patamar incipiente para um padro similar aos dos pases capitalistas
avanados (ALBUQUERQUE, 1999; RIBEIRO, RUIZ, BERNARDES &
ALBUQUERQUE, 2006). Um elenco diversificado de medidas, relacionadas
intensificao de esforos na educao, ao apoio pesquisa bsica e aplicada,
imposio de contrapartidas s empresas nacionais e estrangeiras com vistas ao
desenvolvimento tecnolgico, a orientao da economia para a exportao permitiram
tal desempenho. No limite, o sucesso coreano parece revelar que a definio de um
objetivo nacional compartilhado, ancorado em forte capacidade diretiva do Estado,
combinada articulao e monitoramento da iniciativa privada, favorece a realizao de
processos de emparelhamento.
A constituio de uma economia dotada de capacidade endgena de criao de
novas tecnologias no esteve ausente das formulaes desenvolvimentistas clssicas,
nem tampouco dos titulares do poder de Estado no Brasil em situaes polticas

20
 21

variadas (FURTADO, 1979). O esforo brasileiro na criao de um sistema

universitrio pblico de peso, ao lado de iniciativas de laboratrios e empresas estatais,
resultou na elevao expressiva da produo cientfica brasileira. No se desfez,
entretanto, o hiato entre o sistema nacional de cincia e tecnologia e o universo da
produo industrial. At a dcada de 1980, em meio ao processo de substituio de
importaes, isto no impediu que o pas internalizasse quase todas as atividades
industriais tpicas do paradigma fordista, com indicadores variados que o colocavam
num patamar semelhante ao da Coria, atravs da importao de tecnologia e da
incorporao das multinacionais ao espao econmico brasileiro. A abertura da
economia brasileira na dcada de 1990 conduziu a polticas de reestruturao das
empresas que envolveram medidas gerenciais e a incorporao seletiva de novos
equipamentos, num movimento que permitiu relativa equiparao com a produo
importada, sem alterar de forma expressiva a reduzida capacidade de criao de
tecnologia pelas empresas. Setores tecnologicamente mais dinmicos, como os eletro-
eletrnicos, tm perdido peso na estrutura industrial brasileira. Iniciativas como os
fundos setoriais e a Lei de Inovao tecnolgica no parecem estar, ainda, alterando este
quadro17. O peso expressivo da presena das multinacionais no espao econmico
brasileiro, incorporadas sem a determinao de contrapartidas tecnolgicas, o acesso
fcil e desregulado s tecnologias importadas, o carter imitativo da lgica substitutiva
parecem pesar para a mitigao de um comportamento inovador. Por seu turno, os
instrumentos utilizados para sua reverso sero sempre avaliados pelas empresas a partir
do clculo de seus custos, relativamente alternativa de aquisio de tecnologia atravs
das importaes. Conforme alguns observadores, a abertura da economia levou as
empresas brasileiras a promoverem um enorme esforo de reestruturao, que lhes
permitiu lanar em mercado o que estava sendo demandado na onda da abertura
(CASTRO, 2002, 271). Atravs, contudo, de inovaes gerenciais e da importao de
equipamentos. Os hbitos imitativos de consumo, apontados outrora pelos tericos

17
muito cedo, evidentemente, para um balano do impacto de todas estas iniciativas para mudana no
comportamento inovador das empresas brasileiras. No se quer afirmar, por outro lado, que inexistam
atividades de inovao. Elas, entretanto, no parecem relevantes para disseminar-se pelo tecido industrial.
Joo Furtado apontou a presena de prticas inovadoras significativas na indstria metal-mecnica e na
agro-indstria, fortalezas industriais brasileiras, ao lado da percepo de uma retrao do setor eletro-
eletrnico. O problema que neste, e no naqueles, que est situado o paradigma tecnolgico em que se
assenta a competitividade do conjunto da produo industrial ( FURTADO, 2004). Por seu turno, dados
do Ministrio da Cincia e Tecnologia indicam a presena de um dispndio em P& D de 1.02% do PIB no
ano de 2006, em contraste, por exemplo, com a Coria, que, no mesmo perodo, dispende e 2,98% do PIB
em P & D. A participao das empresas neste percentual de menos de 40% no Brasil, ao passo que na
Coria eleva-se acima de 70% (BRASIL - MCT, 2008)

21
 22

desenvolvimentistas, induzem mais uma vez a estratgias empresariais que no se

abrem inovao. Nesta toada, h quem defenda, inclusive, nossa especializao em
produtos que evidenciam vantagens comparativas, abrindo mo dos objetivos de
emparelhamento e superao em setores mais dinmicos (PINHEIRO, PESSA &
SCHYMURA, 2006). Do mesmo modo, o debate atual sobre a necessidade de elevao
da capacidade de investimento do Estado via corte de gastos de custeio -,
especialmente na infra-estrutura, revela como resistente o apego a um padro de
poltica de desenvolvimento que tem norteado a trajetria brasileira desde 1950, com
pequeno impacto nas iniciativas de inovao. , de novo, o Estado puxando o
crescimento econmico, sem que suas inverses acarretem desdobramentos relevantes
na criao de capacidade inovativa das empresas
A PITCE em andamento, sob o governo Lula, reabilitou a perspectiva da poltica
industrial e colocou em seu centro a exigncia de inovao tecnolgica, apontando os
setores a serem contemplados na busca de emparelhamento tecnolgico, alm de indicar
as atividades portadoras de futuro como um dos objetos preferenciais da poltica,
sinalizando para o aproveitamento de eventuais janelas de oportunidade na ocorrncia
de mudanas no atual paradigma tecnolgico (DELGADO, 2005; SUZIGAN &
FURTADO, 2005). Restaurou, tambm, os espaos de articulao entre o Estado e o
empresariado com a criao do Conselho Nacional de Desenvolvimento Industrial, e
criou instrumentos para sua execuo, tal como a Agncia Brasileira para o
Desenvolvimento Industrial. Em sua nova verso, a Poltica de Desenvolvimento
Produtivo, a poltica industrial do governo Lula tambm coloca a elevao da
capacidade de inovao das empresas brasileiras como uma de suas metas centrais,
refora medidas de desonerao e de investimento para o alcance deste intento,
estabelece diversos mecanismos de coordenao e monitoramento da poltica e sinaliza
para a definio de contrapartidas do setor privado e contratualizao de
responsabilidade (BRASIL - MDICE, 2008, 33). uma alterao importante no
padro de poltica industrial e de inovao tecnolgica desenvolvida no pas. Medidas
de desonerao e de crdito a baixo custo para investimentos em inovao, se no
vinculadas exigncia de contrapartidas das empresas, podem no alcanar seus
objetivos. O sucesso das iniciativas recentes, por seu turno, vai depender de medidas
que conduzam recuperao e aprofundamento da capacidade de coordenao e
enforcement do Estado brasileiro, que, se j eram reduzidas, foram fortemente atingidas
na dcada de 1990.

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