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Comentando as classificaes de polticas pblicas

Lincoln Moraes de Souza UFRN

RESUMO

Visando subsidiar o estudo das polticas pblicas, e particularmente seus diferentes tipos de
classificaes e suas respectivas influncias, principalmente no Brasil, resgatamos as fontes mais
importantes. Em seguida, acrescentamos outras classificaes. Por fim, apontamos algumas questes,
gerais e no Brasil, e tambm como foramrealizadas as tentativas para adaptar ou desenvolver
ascontribuies das principais fontes.
Palavras-chave: Polticas pblicas. Classificaes de polticas. Estudos no Brasil.

ABSTRACT

In order to subsidize the study of the policies, and particularly their different kinds of classifications
and their respective influences, mainly in Brazil, we rescued the most important sources. After that,
we add other classifications. Finally, we pointed some questions, in general and in Brazil, and also
pointed how the attempts to adapt or to develop the contributions from the main sources had been
carried through.
Keywords: Policies. Classifications of policies. Studies in Brazil.

Como a literatura especializada de polticas pblicas classifica os diferentes tipos de

polticas? E sua utilizao no Brasil? Quais questes devem ser ressaltadas? As respostas a estas
e outras interrogaes, nortearam a elaborao do nosso texto, bem como o desejo de subsidiar a

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anlise e avaliao de polticas. Assim, discorremos sobre as principais fontes das classificaes e os
primeiros textos de autores (as) no pas influenciados por elas. Ainda lembramos outras classificaes
da literatura internacional e, ao final, fizemos uma espcie de sntese crtica. Em todos os casos,
priorizamos os textos que explicitavam as fontes e exclumos as dissertaes e teses de mestrado.

AS TRS FONTES PRINCIPAIS DAS CLASSIFICAES DE POLTICAS

Mesmo considerando a existncia de polticas pblicas alm da ao estatal, adotamos a

viso predominante de que se identificam, seguindo Jobert e Muller (1987), ao Estado em ao. Para
Meny e Thoenig (1992), a anlise da poltica pblica deveria conhecer o tipo de poltica adotada e
a classificao poderia ser feita a partir de critrios como os formais ou institucionais, o grau de
universalidade e os sujeitos afetados.
Partindo-se para os trabalhos mais conhecidos das classificaes de polticas na literatura
internacional, indicaremos as influncias e as trs fontes principais. A primeira a viso de Marshall
(1967a, 1967b)1 sobre a poltica social e que remonta ao final da dcada de 1940. A segunda, so
os trabalhos de Lowi (1964, 1970, 1972), vistos mais detalhadamente em funo de sua maior
sistematizao e relevncia. A terceira tem origem no importante livro de O`Connor (1977).

Marshall e a poltica social

Como aponta Santos (1994), a expresso poltica social foi criada na Alemanha do sculo XIX,
porm com Marshall (1967a, 1967b) que adquire maior importncia ao lig-la idia de direitos
sociais e cidadania. J numa conferncia em 1949, includa na coletnea Cidadania, classe social e
1 As primeiras edies no Brasil saram em 1967, mas parte dos textos em ingls foi antes. J em 1950, por exemplo,
tinha sido publicado seu trabalho Citizenship and Social Class.

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status (1967), tece comentrios sobre a poltica social: a educao primria pblica no sculo XIX
constituiu o primeiro passo nos direitos sociais da cidadania no sculo XX; a ampliao dos servios
sociais pertence a um setor diferente da poltica social. Ainda no mesmo livro, afirma que o Estado do
Bem-Estar Social influenciaria, iria interferir ou ultrapassar as foras do mercado e a poltica social
teria assumido a responsabilidade, como urgncia especial, de prover casas para a populao. E o
seguro social, seria um campo da poltica social.
Mas no seu segundo livro, publicado originalmente em 1965, menos citado no Brasil e
intitulado justamente de Poltica social, que Marshall (1967b) retoma algumas questes, alude ao
campo ou reas da poltica social e ressalta que poltica social no seria um termo tcnico preciso,
como lembra Santos (1994). Estaria vinculada a problemas sociais, significaria a poltica de governo
intervindo na economia de mercado visando o bem-estar e elevao do padro de vida de seus
cidados. Ainda aponta o que chama de ncleo central da poltica social: seguro social, assistncia
pblica, servios assistenciais mdicos e sociais, habitao e educao.
Fala da integrao da poltica social com a poltica econmica referindo-se previdncia
social e diz que, para Beveridge, a viabilidade da previdncia estaria associada a uma poltica de
pleno emprego. A poltica econmica, ao que parece, contemplaria o pleno emprego, embora,
ressalta Pereira (2008b), os direitos sociais inclussem os econmicos. E mesmo sem querer entrar
expressamente na questo das relaes entre as polticas governamentais (especialmente a poltica
social), o autor termina atribuindo a estas o papel de avano da igualdade. Porm, fica claro que em
ambos os livros, no atribui, propriamente, poltica social, a soluo do problema da desigualdade
numa sociedade capitalista, mas funcionaria como uma espcie de reduo ou compensao das
desigualdades vinculadas ao mercado. E esta idia bsica, uma das que vai nortear sua grande
influncia em termos gerais.
Quanto influncia de Marshall, Pereira (2008b) exemplifica na Inglaterra: a ampliao do
conceito de Welfare State e a relao com o estudo da pobreza feita por Titmmus; a persistncia
desta pobreza assinalada por Townsend; a atribuio de Fraser de que o Welfare State e as polticas
sociais seriam algo particular da Inglaterra; a continuidade do evolucionismo marshalliano com Flora

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e Heidenheimer etc.
No Brasil, poderamos citar principalmente a influncia de Marshall sobre o livro de Santos
(1987) publicado em 1979 e seu artigo de 1987, os trabalhos de Aureliano e Draibe (1989), de
Draibe (1989, 1993, 1998) e de Vianna (1989). No caso de Santos (1987) a influncia de Marshall
complementada pela de Lowi (1964). E como Marshall, relaciona a poltica social com a cidadania
e o que denomina de cidadania regulada pelo Estado e vinculada s profisses. Fala de polticas
preventivas, produzindo o mnimo de desigualdade (emprego, salrio, sade pblica, educao,
saneamento e nutrio), polticas compensatrias visando remediar os desequilbrios derivados da
acumulao (INPS e IPASE) e polticas sociais strictu sensu orientadas para redistribuir renda e
benefcios sociais (PIS-PASEP, FGTS e FUNRURAL).
O trabalho de Santos (1987) teve ampla aceitao, mas sofreu srias crticas de Reis (1990).
Ao lembrar que o primeiro questionava o corporativismo no Brasil, em termos de uma poltica social
regulada ou cidadania regulada pelo Estado, Reis (1990) diz que estaria suposta a existncia de
uma cidadania boa, normal e no regulada pelo Estado, em contraste com o Brasil e ressalta que,
quanto mais cidadania mais regulao estatal. Como a idia de cidadania regulada supe um Estado
autoritrio, no estaria sendo levada em conta que iniciativas de poltica social, como na Alemanha
bismarckista, ocorreram num Estado autoritrio. Quando Santos (1987) toma como referncia o
seguro social e sua ligao com as categorias profissionais e o fato destas continuar existindo nas
sociedades democrticas, era incorreto criticar o Estado brasileiro por sua ao inicial nesta rea de
proteo.
Sobre a literatura de poltica social no Brasil no geral, Reis (1990) afirma que todos partiriam
de Marshall ao vincular cidadania e direitos. No entanto, ela seria muito marcada, de forma
preconceituosa e condenatria, pelo tema do corporativismo, o Estado sendo visto como autoritrio
ou as categorias profissionais encaradas como egostas e estreitas e a assistncia social tratada de
forma tambm preconceituosa.
Voltando a ateno para Aureliano e Draibe (1989), a referncia a Marshall inclui seus trabalhos
sobre cidadania e poltica social nas edies inglesas. E o autor vinculado a modelos conflitualistas

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de Welfare State e a poltica social como ltimo estgio dos direitos civis. Especificamente em relao
a Draibe (1989, 1993, 1998)2, a autora fala que o Welfare State alteraria os efeitos do mercado.
Sobre as reas da poltica social, refere-se, especialmente, ao que chama de setores da previdncia,
assistncia social, sade e educao, enquanto que o salrio e emprego, seguindo Marshall (1967b),
seriam prprios da poltica econmica (1989). Em outros momentos, Draibe (1993, 1998), ao apontar
reas de poltica social, inclui, alm das j citadas, as de nutrio, habitao e trabalho e programas
dirigidos aos chamados grupos pobres (capacitao profissional e programas de crdito popular e
gerao de emprego e renda).
Pereira (1998) utiliza a classificao de Lowi sem cit-lo, refere-se explicitamente a Marshall
e procura detalhar a classificao das polticas sociais. Fala de polticas contributivas, contratuais
e mercadorizveis (prioridade para o mercado, aspecto contratual) e polticas distributivas, no-
contratuais, no contributivas e desmercadorizveis (importncia do Estado, envolvimento de todos
os cidados etc.). Quanto a Behring e Boschetti (2006) e Behring (2008), ressaltam as discordncias
com Marshall (1967a), resgatam pontos importantes associando-o diretamente a Keynes e ao projeto
social-democrata, criticam a linearidade do esquema e a tentativa de generalizar a partir da Inglaterra.
E, levando em conta os problemas atuais do Welfare State, afirmam que o sonho marshalliano de unir
acumulao, equidade e democracia poltica estaria, ao que parece, chegando ao fim.
Mais recentemente, Pereira (2008b), embora relativizando alguns aspectos da anlise
marshalliana, no subestima sua importncia e, seguindo outros autores, diferencia poltica social
(vinculando-a Lei dos Pobres na Inglaterra e remontando aos sculos XV e XVI) do Welfare State,
uma vez que este seria mais recente e com um grande impulso apenas depois II Guerra.
Por fim, devemos observar que a divulgao (concordando ou no com o autor) e a influncia
de Marshall no Brasil ocorreram, parcialmente, sem a explicitao de seus trabalhos ou atravs do
seu primeiro texto e no via o livro intitulado justamente de Poltica social e publicado no Brasil
em 1967. Para se ter uma idia, por breve que seja, Santos (1987) e Draibe (1989, 1993 e 1998) no
apontam explicitamente a Marshall. Quanto a Reis (1990), Behring (1998), Pereira (1998), Behring e
2 Este texto de Draibe, de 1989, uma verso resumida de Aureliano e Draibe publicada no mesmo ano.

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Boschetti (2006), Behring (2008), Pereira (2008a) e Oliveira (2008) citam apenas Cidadania, classes
sociais e status e somente Aureliano e Draibe (1989), Viana (1989) e Vieira (1992) e Pereira (2008b)
citam mais de uma fonte de Marshall.

A tipologia de Lowi e sua grande influncia

A classificao de Lowi (1964, 1970, 1972) em polticas distributivas, regulatrias,

redistributivas e constituintes, apesar destas no aparecerem no texto de 19643, mesmo quando o
autor no citado, passou a ser de domnio pblico. Com Sancho (2003), diremos que diferencia as
polticas pblicas combinando os critrios da estrutura de coero pelo Estado e os efeitos sobre
os indivduos decorrentes das intervenes ou, como preferem Meny e Thoenig (1992), a natureza
da coero exercida de maneira direta ou indireta sobre o entorno.
No seu texto de 1964, Lowi ressalta que a identificao dos tipos, reas ou grandes categorias
de polticas pblicas seria grande problema e sua definio seria dada atravs do impacto sobre a
sociedade ou o impacto esperado. Estas aes governamentais corresponderiam a arenas reais de
poder com suas caractersticas prprias, estrutura poltica etc. Posteriormente, Lowi (1970) enfatiza
a importncia da coero diferenciando os tipos de polticas e acrescenta que a administrao a
rotinizao da coero e o Estado seu aparato etc. A classificao das polticas deveria estar ligada s
funes do Estado e seria relevante o entendimento sistemtico destas, seus tipos e conseqncias.
Os tipos de polticas e de coero constituiriam indicadores das funes do Estado e toda poltica
seria coero deliberada. Critica o pensamento tecnocrata por subestimar a importncia das escolhas
feitas, pois excluiria questes sobre o impacto das mesmas sobre os processos e sobre a sociedade
amplamente.
Noutro texto de Lowi (1972), tambm so apontados os vnculos dos tipos de coero com
os tipos de polticas pblicas. O autor diz que uma poltica pode transformar-se em outra quando o
fluxo desloca-se de projetos distributivos para redistributivos ou ocorre o deslocamento distributivo
3 Isto importante, pois vrios autores baseiam-se no texto de 1964 e excluem as polticas constituintes.

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para regulatrio. Poderamos ainda ressaltar, que alguns dos indicadores usados para se observar o
tipo de poltica tm sido os projetos do governo e do legislativo. E, por fim, argumenta que as policies
(mais ligadas ao que chamamos de polticas, programas de ao etc.) que determinariam as politics
(processo poltico mais amplo e objetivo ou algo do gnero).
Sem diferenciar os textos de Lowi (1964, 1970, 1972), tracemos o perfil das polticas. No
caso das polticas distributivas, somente por acumulao poderiam ser chamadas de polticas.
Estaria suposto um impacto mais restrito, grande nmero de pequenos interesses organizados e a
multiplicidade de participantes, recursos desagregados e no curto prazo como se fossem ilimitados.
Poderiam ser desagregadas em pequenas unidades e cada uma delas e suas decises, funcionariam
mais ou menos isoladas das outras4. Quanto coero, alm de ser descentralizada e mais remota
para este tipo de poltica, mudaria de lugar para aqueles fora dos programas governamentais.
A unidade primria seria individual, a firma, a corporao e o governo trabalhariam a curto
prazo e a coalizo seria algo importante. Na relao entre as unidades de interesses no comuns,
no haveria interferncia mtua e sem os interesses partilhados. Estaria mais presente a cooptao
e a patronage ou proteo e no o conflito e o compromisso (os lderes polticos querem evitar o
confronto) e, neste sentido, no ocorreria confrontao entre perdedores e favorecidos. Na estrutura
de poder, as elites no entrariam em choque, existiria uma estrutura estvel, no lcus de deciso a
importncia do comit do Congresso ou agncia de governo e no tocante implementao, a presena
de agncia centralizada em unidade funcional primria (bureau)5. Sem confrontao entre perdedores
e favorecidos e o conflito seria individualizado e associado, em casos especficos, com a privatizao
do pblico.
J as polticas regulatrias, teriam estabilizado-se e estariam prximas ao pluralismo, haveria
um processo poltico descentralizado e pluralista, as questes regulatrias apresentariam dinmica
instvel e pluralista e a arena vinculada ao balano do poder e no sua separao. A base para a
coalizo seriam os interesses comuns e muitos interesses e a multiplicidade de grupos organizados, o

4 Para Meny e Thoenig (1992), o Estado autoriza casos particulares e trata caso por caso (permisso para construir
etc.) e o beneficirio sentindo-se como uma exceo regra e recebendo um favor.
5 Para estas particularidades, valemo-nos tambm da sntese de Lamounier (1994).

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impacto mais individual, mesmo sem a capacidade de desagregar os itens indefinidamente como as
distributivas. Com as leis sendo gerais, o impacto elevaria os custos ou expandiria as alternativas dos
indivduos privados. No curto prazo, as polticas envolveriam escolhas diretas para os agraciados e
os indivduos privados. A regulao constituiria obviamente um dos vrios caminhos para o governo
controlar a sociedade e a conduta individual6, uma maior probabilidade da coero ser descentralizada
nestas polticas.
A unidade poltica primria das polticas regulatrias seria o grupo. Na relao entre
unidades, vigncia da coalizo, interesses tpicos no compartilhados e negociao. Vigoraria uma
estrutura de poder pluralista multicentrada e teoria do equilbrio (aspas de Lowi). J na estrutura
ocorreria a instabilidade, no lcus de deciso o Congresso no seu papel clssico e na implementao
a agncia descentralizada por delegao do centro e controle misto. Exemplos de regulao estariam
no campo da propriedade. No seriam associadas privatizao, sade pblica, construo, famlia e
casamento, comrcio, ocupao etc.
As arenas ou polticas redistributivas, estariam prximas da literatura elitista e com dois
lados claros estveis e consistentes, uma elite para cada um e com negociaes possveis. No longo
prazo, a poltica governamental mostrar-se-ia redistributiva, pois a populao pagaria mais do que
receberia. Envolveriam grandes categorias de interesses privados, os conflitos entendidos em termos
de classes7 e ligados s associaes nas questes redistributivas e sem trabalhar diretamente com
a conduta pessoal, mas o ambiente da conduta. A unidade poltica primria seria a associao e na
relao entre as unidades atuaria a associao de cpula classista e a ideologia. Na estrutura do
poder, estaria presente a elite conflituada (elite e contra-elite), estabilidade em relao estrutura, no
lcus de deciso sobressairia o Executivo e as associaes de cpula e na implementao a agncia
centralizada no topo (acima do bureau).
Voltando-se para a coero nas polticas redistributivas, o sistema provavelmente seria
centralizado. As mudanas incrementais poderiam ativar relaes de classes sociais mais amplas que
6 Recorrendo-se novamente a Meny e Thoenig (1992), este tipo de poltica ditaria normas autoritrias, afetando os
subordinados e o Estado obrigando ou proibindo (cdigo de circulao etc.).
7 O autor usa o termo classe e no obstante refira-se em alguns momentos burguesia e ao proletariado, seu conceito
parece est muito mais prximo do utilizado em estratificao social.

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questes individuais (poltica fiscal, poltica monetria, seguridade social centrados no Executivo),
pois as questes ocorreriam mais estruturadas e com separao de poderes. Nos impactos, as categorias
seriam muito maiores que nas polticas regulatrias, mais prximas de classes sociais (programas de
bem-estar, os que recebem sem contribuir etc.)8. Acrescente-se que ocorreriam questes de apoio e
uma complexa barganha em larga escala, exemplificada pelo oramento etc.
O quarto e ltimo tipo de polticas pblicas so as polticas constituintes, embora Lowi quase
no as cite ou as analise nos textos apontados. De mais importante, afirma que a coero estaria
mais remota e cita a reduo do salrio do pessoal governamental e a compensao dos veteranos no
governo Roosevelt.
A influncia de Lowi ocorreu mais com o texto de 1964. J na dcada de 1960, ele citado
por Froman (1967) e Froman Jr. (1968) ressaltando sua importncia sobre a natureza da questo e, o
papel desta, diramos, como parmetro para a tipologia de polticas. Os autores vinculam as polticas
distributivas, regulatrias e redistributivas com os conselhos de gesto, as eleies no partidrias,
a anexao, a cooperao intermunicipal, renovao urbana etc. Diferenciam o que chamam (no
original em ingls) de polticas areal (afetam o total da populao, tendem a ser associadas com
comunidades homogneas, exemplificadas com o plano de administrao da cidade, eleies no
partidrias etc.) e as polticas segmentais (afetam pequenos segmentos da populao em distintos
tempos, tendem a ser associadas com comunidades heterogneas e exemplificadas com o bem-estar
e renovao urbana.
Mas com Salisbury (1968), sublinham Meny e Thoenig (1992), que as contribuies de
Lowi (1964) so mais aprofundadas e desenvolvidas e, completaramos, mais ainda com o trabalho
conjunto de Salisbury e Heinz (1970). Em Salisbury (1968), ampliada a classificao de Lowi
com a poltica autoregulamentada (Estado limitando o livre acesso a uma profisso e, desta forma,
acrescentando privilgios a um tipo de pblico etc.).

8 Para Meny e Thoenig (1992), nas polticas redistributivas o Estado manipularia critrios gerais sem designar ningum
individualmente e ditaria critrios que trariam vantagens, outorga para classes de casos ou de sujeitos (seguridade
social etc.). J as polticas constituintes, ocorreriam quando uma ao pblica ou normas sobre o poder (reviso de
Constituio, reformas administrativas etc.) afetassem o sujeito apenas de forma dbil e indireta, como a criao de
ministrios etc.

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Para Salisbury (1968), haveria uma preocupao tradicional com uma poltica que ele chama
de poltica constitucional, com uma postura descritiva e prescritiva e ligada s decises autoritrias
que prescrevem as regras. E comenta: categorias como agricultura ou educao, estariam baseadas
em grupos de clientes que pressionariam para afetar as polticas; as unidades de deciso, como
governos federal, estadual e local ou executivo, legislativo e judicirio etc. tambm atuariam como
critrios; poder-se-ia igualmente ter por base a estrutura da deciso, isto , autoexecuo versus no
autoexecuo, constitucional versus substantivo, apropriao versus autorizao. E alude a polticas
de carter territorial/local e as ligadas a segmentos.
Citando Lowi (1964) sobre o impacto esperado pela sociedade, Salisbury (1968) acentua a
importncia da percepo dos chamados atores na tipologia das polticas9, acrescenta as polticas
autoregulatrias e diz que as polticas variariam em funo do grau de integrao e padres de
demanda e sistema de deciso, ligadas teoricamente s distintas interaes entre os padres de
demanda e os padres de decises do sistema. Aduz ainda, que os padres de demandas integradas
ou fragmentadas (organizao partidria, grupos de interesses, lideranas polticas etc.) e as decises
do sistema (regras do jogo e estruturas de autoridade) mudariam em funo dos recursos do sistema
(riqueza, sade, urbanizao, industrializao, perspectiva de valores etc.) e, repercutiriam, diramos,
nos resultados polticos ou outputs.
As polticas distributivas seriam percebidas como beneficiando diretamente um ou mais
grupos, pouco ou nenhum conflito, com distribuio especfica, condio de soma zero etc. Nas
demandas, seriam fragmentadas, o sistema decisional integrado e como exemplo os subsdios de
renda etc. As polticas redistributivas, seriam vistas como tomando benefcios de outros grupos,
envolvendo conflitos sobre a legitimidade da ao e do contedo especfico etc. Cresceriam menos
quando as iniciativas fossem percebidas como tendo resultado positivo, conflito potencial porque as
agncias burocrticas fragmentariam as polticas ao influenciar diretamente ramos do executivo. As
demandas estariam associadas a uma retrica de luta de classes e integradas (coeso de membros do
grupo etc.), pressuporiam um executivo forte e exemplifica estas polticas com taxaes. E quando
9 Salisbury (1968) exclui as polticas constituintes, pois baseia-se no texto de Lowi publicado em 1964.

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as demandas passassem a ser integradas ao sistema e assim, desagregadas, as polticas mudariam de

redistributivas para regulatrias.
Nas polticas regulatrias, refere-se aos constrangimentos sobre grupos particulares, conflito
ambguo, condies soma zero etc. e a poltica constitucional como um caso especial de poltica
regulatria e geralmente associada ao judicirio. Nas demandas o sistema decisional estaria integrado
e a demanda fragmentada. Acrescenta outro tipo ou polticas autoregulatrias, com imposio de
constrangimento sobre os grupos, vistas como benefcio, incluindo os que demandam explicitamente
ao sistema e quem tomaria parte ativa nele, a oposio a ela seria pequena ou inexistente e exemplifica
com os advogados. As demandas estariam integradas, o sistema decisional fragmentado e aponta as
leis que controlariam a profisso, os grupos econmicos etc.
No trabalho posterior, Salisbury e Heinz (1970) desenvolvem as contribuies de Lowi de
1964 e do prprio Salisbury. Falam de diferenas importantes entre decises que alocam benefcios
tangveis para pessoas ou grupos de forma direta e decises que estabelecem regras de autoridade
para posteriores alocaes, j que podem ter efeitos significativos sobre a distribuio. Analisam
os vnculos entre demanda e apoio e o sistema de deciso em termos de razo custo-benefcio para
os tomadores de deciso, ou seja, diramos que se adota como critrio para classificar as polticas
pblicas o de custo-benefcio. Os decisores procurariam otimizar seus custos-benefcios, levando em
conta os eleitores, os custos de informao sobre questes substantivas, tempo etc. Como decorrncia,
falam de dois tipos de polticas, as alocativas (variam ao longo do eixo distributivo-redistributivo,
benefcios so diretos, materiais ou simblicos para indivduos e grupos) e estruturais (formuladas
mais abstratamente e mais ambguas nos seus efeitos, podem variar entre os resultados regulatrios
e autoregulatrios, estabelecem estruturas de autoridade ou regras para alocaes posteriores). E a
hiptese fundamental, que o custo maior seria para organizar a coalizao sobre uma questo e que,
comumente, os resultados das polticas seriam mais estruturais que alocativos.
Essa classificao de Salisbury e Heinz (1970), por sua vez, criticada por Hayes (1978).
Antes, porm, este chama a ateno para a tipologia de Lowi (1964, 1970, 1972) e o impacto de
determinadas questes sobre o comportamento dos grupos. E lembra da importncia de Salisbury

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(1968) e de Salisbury e Heinz (1970) na busca de uma maior preciso na tipologia de Lowi. Referindo-
se classificao destes, afirma que, nos padres de demanda estaria faltando algo de fundamental
e mais importante que a coalizo e a cooperao entre os atores, isto , o conflito poltico. Desta
forma, nos padres de demanda integrados e fragmentados, a oposio estaria ausente na atividade
dos grupos. E da, Hayes (1978) preferir trabalhar com padres de demanda consensuais e conflitivos.
Posteriormente, ao procurar desenvolver as contribuies de Lowi (1964, 1970, 1972), de Salisbury
(1968) e de Salisbury e Heinz (1970), o autor vai falar de processos polticos, como as polticas de
no interferncia, as polticas de autoregulao, as polticas de distribuio, as polticas de no-
deciso, as polticas de regulao e as polticas de redistribuio.
Gustavsson (1980) tambm procura desenvolver a tipologia de Lowi (1972) e articul-la com
a de Wilson (1974). Como aponta Viana (1986), ele fala de estruturas polticas, ou seja, constituintes,
distributivas, regulativas e redistributivas e, seguindo Wilson (1974)10, estabelece os vnculos com
os custos e benefcios. Para fundamentar, Gustavsson (1980) afirma que haveriam duas solues
para a questo de como as polticas (policies) determinariam a poltica (politics), no caso a soluo
estrutural de Lowi (maior validade da coero ligada macropoltica e padres assimtricos de
autoridade) e a marginalista de Wilson (custos e benefcios dispersos ou concentrados atravs das
mudanas de questes e mais importante quando o foco estivesse sobre a lgica do equilbrio de uma
situao poltica). Seguindo Lowi (1972), Gustavsson (1980) lembra que a coero pode ser remota
ou imediata e varia de acordo com as quatro polticas j apontadas. E ressalta que a classificao
de Wilson (1974), envolve tanto os benefcios como os custos e que podem ser concentrados ou
distribudos.
Para Brugu e Gom (1998), haveriam duas grandes propostas de construo tipolgicas:
as quatro de Lowi (grande importncia do tipo de poltica determinando os contedos e resultados
etc.); polticas como reflexo da ao governamental, grandes clivagens ou eixos ligados a conflitos
eleitorais (o central no seria o modo de ao, mas a polarizao nos blocos de polticas pblicas).
Voltando-se para a grande influncia de Lowi no Brasil, tambm extensa. Numa escala
10 Embora o autor analise mais de um trabalho de Wilson, seu texto de 1974 satisfaz nosso objetivo.

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temporal e partindo de uma influncia explcita para uma implcita, ao que parece o primeiro trabalho
a tratar do assunto o de Cintra (1978). De incio, lembra o texto de Lowi de 1964 sobre as polticas
distributivas e redistributivas e apia-se no artigo de 1970 para falar da poltica urbana como coero
deliberada. E mesmo sem citar o autor, refere-se funo governamental distributiva ou critrios
demaggicos da poltica habitacional no perodo populista, embora com aparncia redistributiva. Vai
mais longe e utiliza, igualmente, o trabalho de Salisbury e Heinz (1970), sintetizando-o e aplicando-o
poltica urbana no Brasil no sentido de que, no perodo analisado por ele, tenderia ser mais de
carter estrutural.
Outra referncia importante o livro de Santos, publicado em 1979 e expressa atravs da
observao ao que ele, baseado no trabalho de Lowi de 1964, chama de polticas distributivas-
paternalistas por parte do Legislativo brasileiro, bem como ressalva o padro de demanda descrito
por Salisbury (1968). Posteriormente, Santos (1982) refere-se a Lowi (1964), a Salisbury (1968) e
lembra a crtica de Hayes (1978) a este ltimo, ou seja, o padro de demandas no seria suficiente
para explicar a deciso poltica e dever-se-ia acrescentar a existncia ou no da competio entre os
grupos.
Outra aplicao de Lowi (1964) encontra-se em Carvalho (1986) onde so apontados trabalhos
publicados no Brasil que utilizaram a classificao do autor e sintetiza itens pertinentes poltica
urbana: alude s arenas distributiva, regulatria e redistributiva; refere-se ao carter clientelista e
distributivista da poltica habitacional brasileira antes de 1964; ressalta a arena poltica etc. Um ano
depois, ou seja, na publicao original em 1987, Abranches (1994) cita Lowi (1964) e tece consideraes
sobre as polticas distributivas, enquanto isentas de conflitos. J o texto de Neder (1986), no cita a
Lowi e funciona como uma influncia indireta e remete a uma interveno distributiva, ao apontar um
tipo de poltica classificada por Lowi.
Quanto a Vianna (1989), alude aos aspectos redistributivos e a uma lgica redistributiva antes
de 1964. Apontando Santos (1987) faz observao sobre a poltica social como redistributiva, lembra
que Aureliano e Draibe (1989) falam de uma funo redistributiva do Welfare State ao mencionar
as distores distributivas no Brasil, cita Abranches (1987) etc. Draibe (1993, 1998), tambm sem

Cronos, Natal-RN, v.11,n.3,173, jul/ago

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referir-se a Lowi, comenta inovaes da Constituio de 1988 e refere-se ao carter redistributivista

das polticas sociais e aponta o fracasso das polticas redistributivas da ditadura.
Mas com Lamounier (1994) que ocorre a aplicao mais sistemtica da tipologia de Lowi,
com sua anlise voltada para a rea rural e para a poltica agrcola. Lembra a vinculao entre as
arenas de poder e os tipos ou grandes categorias de polticas pblicas de Lowi (1964)11. Diz que aps
a Constituinte e principalmente no governo Collor transitou-se de um padro distributivo ou de anis
burocrticos e na segunda metade dos anos 80 a poltica agrcola teria passado a ser progressivamente
regulatria com forma de conflito e negociao, interesses tpicos e mudando com a questo objeto de
deliberao, estrutura do poder instvel, Congresso com tendncia a ser o locus principal de deciso
etc. Como exemplos, cita a poltica de preos mnimos.
J o trabalho de Viana (1996), embora cite somente um texto de Lowi de 1992 indica sua
influncia em alguns autores alm de Salisbury (1968) e as crticas de outros sua classificao.
Tambm na dcada de 90, encontramos um trabalho que aplica de forma explcita a proposta de
Lowi. Referimo-nos a Costa (1998), que ressalta o vnculo entre as polticas e as arenas de poder e
compara Lowi a autores como Titmuss. Lembra, igualmente, que para Lowi as polticas induziriam a
relaes de barganha, conflito e cooperao, podendo ser compreendidas pela extenso, maneira de
desagregao dos benefcios e balano de perdas e ganhos ligados deciso pblica. Estudando as
polticas de sade e saneamento como arenas de poder, fala de distributivismo e polticas distributivas
na sade e aos efeitos redistributivos na previdncia.
Outros autores como Frey (2000) e Souza (2006), explicitam a classificao de Lowi (1964,
1970, 1972) e os quatro tipos de polticas apontadas e analisadas por ele. No fundamental, fazem
muito mais uma sntese das contribuies do autor.
Podemos apontar trabalhos que no se referem a Lowi mas adotam sua tipologia, sendo o mais
extenso o de Teixeira (2002). Haveriam trs critrios de classificao das polticas, sendo o primeiro
quanto natureza ou grau de interveno e entrariam a poltica estrutural (procurando interferir
nas relaes estruturais como a renda, emprego, propriedade e outras) e poltica conjuntural ou
11 O fato de Lamounier (1994) consultar apenas o texto de Lowi de 1964 leva-o a citar somente trs tipos de polticas,
do mesmo modo que Costa (1998) e outros.

Cronos, Natal-RN, v.11,n.1,174, jul/ago

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emergencial (amainando de imediato uma situao temporria). O segundo remeteria abrangncia

dos possveis benefcios, com as polticas universais (envolvendo todos os cidados), as polticas
segmentais (um segmento caracterizado por um fator como idade, condio fsica, gnero etc.) e
polticas fragmentadas (para grupos sociais dentro de cada segmento). No terceiro, os impactos
que podem causar aos beneficirios ou papel nas relaes sociais com as polticas distributivas
(distribuio de melhorias individuais e geralmente instrumentalizadas pelo clientelismo), polticas
redistributivas (redistribuio de benefcios entre os grupos sociais, tirando recursos de um grupo para
outros, buscando equidade e provocando conflitos) e polticas regulatrias (procurando definir regras
e procedimentos para regular o comportamento dos atores para atender interesses da sociedade, sem
benefcios imediatos para qualquer grupo).
Mais recentemente, Souza (2003) ressalta que no tocante aos aspectos terico-metodolgicos
estaria havendo uma carncia nos modelos ou tipologias de polticas pblicas. Fala em seguida da
tipologia de polticas pblicas aplicada nos pases centrais, como a de Lowi e cita seus trabalhos de
1964 e 1972.
J no trabalho de Sousa et al. (2002) sobre a prefeitura de So Paulo e embora Lowi no seja
citado, vrias polticas so analisadas e alguns programas sociais so considerados redistributivos,
mesmo que estes fiquem restritos a mera distribuio de renda como o prprio Renda Mnima. Ora,
sabemos que os efeitos destes tipos de aes so mais distributivas e no modificam profundamente a
cidade e, como nos lembra Lowi (1964, 1970, 1972), as mesmas tm impacto reduzido, so direcionadas
a uma multiplicidade de pequenos interesses organizados, so desagregadas em pequenas unidades
etc. Alm do mais, como no h perdedores e vencedores inexiste o confronto e os conflitos no so
entendidos em termos de classes e ligados s associaes, como nas polticas redistributivas etc.

Acumulao e legitimao em O`Connor

A terceira grande influncia, passa mais pelas aes estratgicas do Estado capitalista e no
constitui especificamente um texto de polticas pblicas, embora cite de passagem a Lowi e outros.

Cronos, Natal-RN, v.11,n.3,175, jul/ago

 176

Ao pesquisar a atuao do Estado americano atravs do oramento e mais particularmente das suas
despesas, O`Connor (1977) estudou o papel desta instituio e desvendou importantes elementos da
sua ao. O Estado capitalista teria duas grandes funes e poderiam, a nosso ver, serem associadas a
polticas pblicas, ou seja, a de acumulao e a de legitimao. Estas funes, muitas vezes seriam
contraditrias e da o Estado, caso utilizasse abertamente sua fora para apoiar a classe dominante na
acumulao, perderia, segundo o autor, sua legitimidade.
Na funo de acumulao, o Estado visaria manter ou criar as condies para acumulao
das empresas privadas e constituiria capital indiretamente produtivo, ao aumentar indiretamente o
valor excedente. Este capital social, poderia ser dividido em investimento social ou capital social
constante e consumo social ou capital varivel. O investimento social estaria ligado a projetos e
servios que ampliariam a produtividade da fora de trabalho e, mantendo-se constante os outros
fatores, aumentariam a taxa de lucro como nos parques industriais financiados pelo Estado. Poderia
ser subdividido em capital fsico (infraestrutura econmica fsica como estradas, aeroportos,
portos e obras de transportes, instalaes de eletricidade, prdios para pesquisa e desenvolvimento,
investimentos na agricultura e melhoria de terras, estdios esportivos etc.) e capital humano (mais a
educao, ensino, servios administrativos, servios de R & D).
A outra parte do capital social ou consumo social, rebaixando o custo da reproduo da fora
de trabalho com projetos e servios, mantidos constantes os outros fatores ampliariam a taxa de
lucro e, como ilustrativo, o seguro social expandiria o setor reprodutivo e reduziria os custos do
trabalho. O consumo social poderia ser subdividido em bens e servios consumidos de forma coletiva
pelos trabalhadores (projetos de desenvolvimento suburbano como estradas, colgios secundrios e
primrios, instalaes recreativas e hipotecas de lares, projetos de renovao urbana como melhorias
para trabalhadores burocrticos, tcnicos e profissionais, garagem, transportes de massa etc. e projetos
como cuidados s crianas e instalaes mdico-hospitalares) e seguro social contra a incerteza
econmica (seguros de velhice, de desemprego, de sade e atendimento mdico, seguro de acidente
enfermidade de trabalho etc.).
Sobre a funo de legitimao, o Estado buscaria criar ou manter as condies da harmonia

Cronos, Natal-RN, v.11,n.1,176, jul/ago

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social e no seria produtiva, nem direta ou indiretamente. E como exemplo, fala do sistema
previdencirio para os desempregados e a assistncia social, assim como os gastos para reprimir
politicamente as populaes, ou seja, inclui a represso.
A influncia de O`Connor (1977) na problemtica das polticas pblicas foi considervel e
uma delas evidenciada por uma das classificaes de Offe (1975), quando vincula o Estado com a
acumulao (criaria e manteria as condies da acumulao) e atribui legitimao (imagem de poder
que perseguiria interesse comum da sociedade etc.) um dos papis do Estado capitalista ao procurar
harmonizar seus outros papis. Haveriam dois modos de interveno ou atividades do Estado no que
denomina de sociedades capitalistas avanadas. Correspondendo a isto, as polticas seriam distintas
devido s relaes do Estado com a acumulao do capital.
Estudando as funes do Estado capitalista, Offe (1975) no as reduz, como lembra Schmidt
(1983), acumulao e legitimao. Deveriam ser ampliadas com quatro funes ligadas autoridade
no ordenamento ou controle da produo, ao mandato para manter e criar condies de produo, s
relaes de poder dependentes do processo de acumulao e negao da sua natureza de Estado
capitalista. E procurando detectar as contradies entre as funes e o modo de operao, afirma que
existiriam as polticas alocativas e as polticas produtivas.
Nas polticas alocativas, haveria uma ao intervencionista impondo certa ordem criada pelo
Estado nas reas econmica e social, mas o que mais a distinguiria seria a forma de interveno
ou mtodo autoritrio. As atividades criariam e manteriam as condies de acumulao de maneira
autoritria, com base nas normas legais, filiao partidria ou outras. O Estado alocaria recursos (terra,
impostos, represso etc.) controlados por ele e responderia s demandas vinculadas ao tempo, lugar,
grupo etc. As politics (processo poltico, poltica no sentido mais geral) estariam congruentes com
as policies (em termos de programas de ao e polticas setoriais). E, como teriam sido requeridas
funes predominantemente capitalistas, a estrutura institucionalizada do Estado apresentar-se-ia
como burocrtica na alocao dos recursos e controlada pelos inputs e estabelecimento de normas
etc. Na sade, por exemplo, ao se introduzir medidas consistentes em leis, emprego de material para
evitar acidentes, regulamentao de algumas reivindicaes e direitos e outras.

Cronos, Natal-RN, v.11,n.3,177, jul/ago

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Sobre as polticas produtivas, seriam opostas s alocativas e proeminentes em algumas

situaes de acumulao, como a necessidade de algum input fsico na produo (matria prima,
fixao de investimento para produo, trabalho humano etc.) para manter a acumulao e que
extrapolasse a necessidade de alocao de recurso. Tais circunstncias ocorreriam, quando o mercado
no produzisse tal input e porque algumas unidades de capital no o considerassem proveitoso para
elas (riscos, questes de ordem tecnolgica etc.) e prejudicassem outros capitalistas. Emergiram,
porque o Estado constituiria a nica organizao na sociedade capitalista que proviria determinados
inputs para a acumulao, devido fraqueza e falha na competio. Seriam requeridas, coisas alm
do habitual como dinheiro e justia e, devido a isto, a burocracia seria extrapolada. Diferente das
polticas alocativas, as produtivas seriam controladas pelos outputs e ligadas mais aos resultados do
que a normas legais. Na sade, as atividades alocativas no estariam em regulamentaes mas na
administrao de hospitais pblicos, pesquisas mdicas direcionadas visando a produo concreta,
organizao dos investimentos fsicos e equipamentos etc.
Voltando-se para o Brasil, o trabalho inicial que exprime bem a influncia de OConnor (1977)
o livro de Afonso e Souza (1977) que, de modo explcito mostra, no pas, a prioridade do Estado
na acumulao e no na legitimao. Mas com Faleiros (1987), no seu texto de 1980, que a anlise
de O`Connor (1977) aplicada claramente sobre a poltica social. Ele citado ao aludir ao papel do
Estado na rentabilidade dos empreendimentos privados e seus vnculos com a forma empresarial de
prestao de servios sociais (recebendo clientela subvencionada do Estado etc.) e na reduo do
custo da reproduo da fora de trabalho. Ainda remete ao texto de Offe (1975) sobre a classificao
das polticas e o de Brunhoff (1978; 1985) ao falar da fora de trabalho como mercadoria especial.
Depois, num livro denominado O que poltica social, Faleiros (1986) recomenda a leitura de
O`Connor (1977).
Para Faleiros (1987), a poltica social deveria ser vista atravs de diferentes domnios, no caso
a sade, educao, habitao, servios sociais, informao e defesa do consumidor e distinguida, em
termos dos seus objetivos imediatos, em curativas ou preventivas ou mesmo primrias, secundrias
e tercirias e teraputicas e promocionais. Sintetizando, a poltica social variaria devido extenso e

Cronos, Natal-RN, v.11,n.1,178, jul/ago

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profundidade e atravs de algumas categorias da populao, como idade, normalidade/anormalidade

etc.
J o texto de Pompermayer (1985), no cita a O`Connor (1977), apesar da influncia. E
tanto verdade sua dvida que, mesmo advertindo que a relao do Estado com a acumulao no
seria to automtica e mecnica, afirma que foi a partir de 1964 que a acumulao monopolista foi
beneficiada e ao mesmo tempo promoveu-se a legitimao do Estado (contrabalanceando, segundo
ele, a desestruturao do latifndio e a marginalizao da grande massa camponesa para evitar a
mobilizao desta ltima). Afirma que a poltica de acumulao perdurou de 1966 e a 1970 (com
a Operao Amaznica) e visava criar uma poltica substitutiva de importao em analogia com a
SUDENE. Na poltica de legitimao da ordem burguesa, teria sido com os projetos de colonizao
de pequenos e mdios camponeses a partir de 1970 que ocorreria uma reverso da poltica anterior,
adotando-se no perodo o discurso da harmonia social. Esta poltica no geral, que teria perdurado
at 1977, incluiria a criao do INCRA (ligada aos camponeses), o PROTERRA, o FUNRURAL, a
CONTAG, as cooperativas, o apoio aos produtores de baixa renda, o fortalecimento de associaes
comunitrias rurais etc.
Merece tambm ser citado o trabalho de Schmidt (1983) sobre poltica urbana, embora refira-
se apenas no geral a OConnor (1977). Porm, ao tratar do texto de Offe (1975) ressalta as funes
do Estado e uma das suas classificaes de polticas j sintetizadas, no caso as alocativas e produtivas
e ainda alude poltica regulatria mas no remete a Lowi. E aplica a classificao de polticas na
Amrica Latina ao considerar que a funo produtiva do Estado teria assumido uma importncia
maior que a alocativa.
Na mesma direo de Pompermayer (1985) e tambm sem referir-se a O`Connor (1977),
Chaloult (1985) analisa o Projeto Nordeste e trata de temas relacionados a polticas pblicas
(avaliao, eficcia, eficincias etc.). Adaptando o esquema de O`Connor (1977), exemplifica como
poltica de acumulao o Programa de Redistribuio de Terras e de Estmulo Agroindstria do
Norte e Nordeste ou simplesmente PROTERRA, o Programa Nacional do lcool ou PROLCOOL
e o Fundo de Investimento do Nordeste ou FINOR criado em 1974.

Cronos, Natal-RN, v.11,n.3,179, jul/ago

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Mas a nfase na poltica de legitimao e inclui o atendimento das demandas das classes
dominadas, como os programas de cunho social. Para ele, particularmente na rea rural, seriam
exemplos nacionais do papel de legitimao: a Lei de Usucapio Especial apresentada pelo Executivo
em dezembro de 1981; a criao em agosto de 1982 do Ministrio Extraordinrio para Assuntos
Fundirios para reduzir os conflitos no campo; a criao da SUDENE aps a seca de 1958 e o
Projeto Nordeste. Observa-se, que o autor, semelhante a Pompermayer (1985), associa a poltica
de letigimidade a qualquer ao estatal voltada para as classes populares do rural e, no como em
O`Connor (1977), assistncia ou assistencialismo relacionada com as despesas sociais e com
represso. Para este, os gastos com a reproduo da fora de trabalho seriam os do consumo social
que, por sua vez, seria uma subparte do capital social.
Quanto a Cignoli (1985), aplica a classificao de O`Connor (1977) nas polticas de previdncia
e sade, educao e habitao e utiliza a adaptao pioneira no Brasil de Afonso e Souza (1977),
refere-se ainda a Faleiros no seu texto de 1980 e conclui que no perodo militar predominaria os
gastos com a acumulao e no com a legitimao. E sem citar a classificao de Lowi, afirma que o
FUNRURAL seria redistributivo.
No tocante a Neder (1986), aponta as contribuies de O`Connor (1977), Offe (1975) e Lowi
(1964, 1970, 1972) ao aludir interveno distributiva, mesmo sem indicar as fontes. Refere-se ao
Estado na acumulao e na importncia da legitimidade na adeso dos subordinados sem o uso da
coero fsica. Haveria, uma conjuntiva-disjuntiva entre a acumulao e a interveno distributiva na
esfera pblica. O Estado disporia de dois tipos de polticas ligadas ao controle de recursos e, sem
citar a Offe (1975), as polticas alocadoras e polticas produtivas distribudas de forma desigual
(acesso diferente aos recursos distribuio do poder) e de modo contraditrio (disputa pelo acesso
referente aos recursos) nas instituies estatais.
As polticas alocadoras, teriam seu controle decorrente da posse dos recursos clssicos do
Estado (aparato constitucional, legislativo e jurdico), que buscaria a reproduo de uma ordem social,
poltica etc. e ligadas aos diplomas legais como a universalidade pblica. Nas polticas produtivas,
o controle dos recursos remeteria ao ordenamento e mobilizao da produo e tambm da riqueza,

Cronos, Natal-RN, v.11,n.1,180, jul/ago

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aglutinaria interesses produtivos particulares de grupos e segmentos ao lado do mercado de produtos

e servios etc. Este controle seria produtivo, em funo dos vnculos estreitos com as formas de
gesto empresarial. Com as referidas polticas, o Estado visaria sustentar a acumulao desigual e,
simultaneamente, exprimir as demandas dos subalternos.
Sem nos alongarmos, podemos lembrar os textos de Carvalho (1986) sobre a importncia do
Estado no processo de legitimidade e Coimbra (1994) que sintetiza o pensamento de OConnor e
Brunhoff na abordagem marxista em poltica social. J Daniel (1988), baseia-se em OConnor para
aludir crise fiscal e de legitimidade no plano local. Gerschman (1989) discorre sobre a formulao
da poltica social e as funes de acumulao e de legitimidade e situa a poltica social e, baseada em
Offe e Lenhardt (1984), vincula esta poltica reproduo da fora de trabalho. Ou, ainda Aureliano
e Draibe (1989) referenciando-se em OConnor (1977) sobre as anlise do Welfare State e falando de
uma contradio, para o autor, entre acumulao e letigimidade e apontam em Offe e Lenhardt (1984)
o vnculo entre a reproduo da fora de trabalho e a poltica social.
Posteriormente, Costa (1998), cita a Offe (1989) e aponta os interesses organizados na sade
para influenciar na decises alocativas. Em Pereira (2008b), h um vinculo mais geral com a anlise
de O`Connor (1977) e trabalhos de Offe sobre o Estado e a poltica social, envolvendo as funes de
acumulao e legitimao.

OUTRAS CLASSIFICAES DE POLTICAS PBLICAS

Polticas setoriais

Essa conhecida denominao pouco teorizada, com a importante exceo de Jober e Muller
(1987) e Muller (1990). No se encontram muitas contraposies a elas, como polticas globais,
polticas interligadas etc. e, s vezes, apenas so chamadas de polticas particulares, como Froman Jr.
as denomina (1968). Para Muller e Surel (2002), os trabalhos iniciais de anlise de polticas pblicas
basearam-se nas divises herdadas do direito e da administrao. As polticas estariam includas num

Cronos, Natal-RN, v.11,n.3,181, jul/ago

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territrio ou, como ficaram depois conhecidas, por setor scio-econmico correspondente s divises
ministeriais do Estado e crescente diviso do trabalho. Da, esse recorte rgido e fundamentalmente
descritivo, levou a estudos nas esferas industriais, sociais, culturais etc. Como diriam Salisbury e
Heinz (1970), so polticas pblicas classificadas nas categorias convencionais de educao,
estradas, bem-estar e outras.
Esse tipo de classificao corresponderia distino por setor, mesmo falando-se tambm em
rea sem maior rigor. Lowi (1970), por exemplo, cita as polticas de educao ou de agricultura e
as associa com setor, contedos e interesses semelhantes e grandes categorias. Para Jobert e Muller
(1987) e Muller (1990) haveriam trs elementos centrais ou nveis para a anlise de uma poltica
setorial. O primeiro seria a tentativa de gerar uma relao entre o setor e a sociedade em termos
globais e este conceito de relao, por sua vez, permitiria entender a gnese social das polticas.
O segundo, com a ligao da representao com o referencial de uma poltica setorial e, como
constru-lo, determinaria a extenso geogrfica ou social e hierarquizaria seus objetivos. Referencial
no sentido de representao que se faz do setor e de seu lugar na sociedade e decomposto em trs
elementos: o global ligado aos valores dominantes, hegemonia e contraditrio, o setorial com
hegemonia setorial, ligada profisso, dependente das relaes de fora e elementos de integrao
dos dois.
Quanto ao terceiro elemento central, remeteria para quem iria construir o referencial, no caso
o ator mediador (categoria social com posio central do setor, definindo o que deveria ser, sua
imagem, funo etc.) e a partir de certos conceitos. Os mediadores constituiriam os agentes centrais
das polticas, elaborando o referencial das polticas pblicas e uma filosofia da ao, modificando e
legitimando uma nova hierarquia e adotando uma espcie de funo gramsciana etc.
E o que seria um setor? Para Jobert e Muller (1987), um conjunto de papis sociais estruturados
por uma lgica geralmente profissional (setor mdico com diferentes profissionais da sade, setor
agrcola com os agricultores, tcnicos agrcolas, o pessoal das empresas agroalimentares etc) e com
limites variveis. A existncia de uma poltica setorial estaria na decalagem ou distores entre a
reproduo de um setor e a da sociedade e haveriam trs decalagens (entre o setor e a sociedade,

Cronos, Natal-RN, v.11,n.1,182, jul/ago

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temporalidades diferentes de ritmo da reproduo do setor com outros e a sociedade e a terceira

referente s lideranas globais e setoriais). A poltica pblica, consistiria numa tentativa de ajustar os
dois nveis de representao social e reduzir os desajustamentos sociais.
Depois, Muller (1990) ressalta que a poltica pblica estaria ligada setorizao, e mesmo
que nem todas fossem setoriais partiriam de uma representao da sociedade como um conjunto de
setores que desenvolveriam a administrao pblica. Estaria havendo uma crise de setorialidade e na
Frana com a perda da eficcia dos modos de negociao fundados na representao corporativa dos
interesses e na emergncia da procura de novas formas de proximidade. A crise de mediao setorial
colocaria em causa os modos de negociao social vinculados ao quase monoplio dos corporativismos
setoriais (exemplos da dessindicalizao e do surgimento de estruturas mais informais). E devido a
isto, a elite administrativa jogaria um importante papel na coerncia das polticas pblicas e seria este
modelo de articulao de interesses sociais que estaria nos limites e perdendo terreno para as polticas
pblicas locais.
No Brasil, poucos estudos tentaram desenvolver as reflexes de Jobert e Muller (1987) e de
Muller (1990). Merecem registro, a sntese de Castro (1991) vinculando a questo do setor s polticas
sociais e a outros estudos, como os de Cawson sobre o neocorporativismo e a de Azevedo (1997)
sobre a educao enquanto poltica pblica, bem como a anlise da poltica agrcola de Romano
(2009) articulando-a tambm com a referida classificao.

Polticas adaptativas e polticas de controle

Com exceo de Viana (1996), essa classificao pouco divulgada no Brasil. Discorrendo
sobre o que chamam de mapa poltico (recomendaes polticas etc.), Eulau e Eyestone (1968)
aludem s polticas adaptativas e de controle para analisar os resultados polticos atravs do tempo.
As polticas adaptativas seriam medidas atravs do percentual do total dos gastos do governo para
sade, bibliotecas, parques e recreao. Nas polticas de controle, o indicador seria o percentual de
todos os gastos governamentais da comisso de planejamento e incluiriam, principalmente, os gastos

Cronos, Natal-RN, v.11,n.3,183, jul/ago

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administrativos e salrios, sem envolver a poltica ou categorias ligadas recreao etc.

Polticas de regulao

Com as anlises de Wilson (1974)12, passou-se a divulgar mais as polticas de regulao.

O importante seria explicar as circunstncias em que a regulao torna-se possvel e os padres de
regulao e necessrio observar os custos e benefcios da regulao, que podem ser difusos ou
concentrados. Neste sentido, os custos e benefcios afetariam as polticas de regulao e, podemos
afirmar, conformariam as polticas.
Desenvolvendo as anlises de Wilson13 e articulando-as com a tipologia de Lowi, encontramos
as propostas de Gustavsson (1980). Para ele, haveria a assuno macropoltica geral dos padres
organizados de autoridade de Lowi e o que chama a soluo marginalista de Wilson. E cria um quadro
situando a estrutura poltica (constituinte, distributiva, regulatria e redistributiva) e outro apontando
as mudanas marginais (difuso e concentrao dos custos). A classificao de Wilson (1974) no
Brasil ainda incipiente, a exceo Santos (1982) que rapidamente o cita e Viana (1996) que se
refere ao mesmo e a Gustavsson (1980).

Poltica social e poltica econmica

A classificao da poltica social, embora tenha origem em Marshall (1967a; 1967b), pode
ser tratada de outra forma e as anlises mais significativas remetem para a abordagem marxista.
Para Brunhoff (1978, 1985), por exemplo, haveria uma diferena entre poltica social (tratando da
mercadoria fora de trabalho) e poltica econmica (referindo-se mercadoria moeda). Desta forma,
uma poltica vai se diferenciar da outra atravs do que poderamos denominar de tipo de mercadoria.
Na mesma direo, Offe e Lenhardt (1984), ao falarem de poltica social, vo consider-

12 Para efeito da nossa sntese, tomamos como referncia apenas este texto de 1974.
13 Gustavsson (1980) utiliza mais de uma publicao de Wilson. Ver tambm, sobre o texto de Wilson que estamos
comentando a sntese de Shepsle (1982).

Cronos, Natal-RN, v.11,n.1,184, jul/ago

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la como a tentativa do Estado em transformar de forma duradoura o trabalho no assalariado em

trabalho assalariado. A poltica social estaria situada no plano da reproduo da fora de trabalho, isto
, atuaria como uma regulao para que o trabalho assalariado funcionasse de forma efetiva (quem
participa, quem no participa etc.).
Trabalhando numa perspectiva marxista, no Brasil sobressaem alguns textos. Faleiros (1986;
1987), ao falar do papel do Estado como garantidor da reproduo capitalista, cita Brunhoff (1985)
sobre o controle do capital na reproduo da fora de trabalho. Vieira (1992) conceitua a poltica
social, ressalta a sua vinculao com a poltica econmica e a predominncia desta no sistema
capitalista e aponta as concepes liberal (poltica social objetivando satisfazer algumas necessidades
no resolvidas pelo mercado) e marxista (modo de expressar as relaes sociais, voltadas para os
servios sociais e, assim como as outras, constituiria uma estratgia de governo e parte da estratgia
da classe dominantes para reproduzir a fora de trabalho).
Ainda sobre o Brasil, merece registro o trabalho de Behring (1998). Partindo de Mandel,
atribui poltica social o papel de tentar amortecer o impacto das crises capitalistas. Representaria
uma estratgia econmica e tambm poltica, mas deveria ser analisada via processos de totalidade
e, j que materializaria um terreno relevante da luta de classes, atendendo interesses do capital e do
trabalho, tratava-se de defender condies dignas de existncia da fora de trabalho.

Polticas conjunturais e polticas estruturais

Num trabalho de 1977, Offe (1994) diferencia as polticas conjunturais e as polticas

estruturais. As polticas conjunturais visariam maximizar as respostas da poltica ligadas forma
de como emergem e aparecem na ordem do dia e supunha-se que tais demandas e problemas ficariam
circunscritos e ligados ao mbito definido pelo Estado e suas possibilidades existentes e melhoria
contnua (administrao da demanda). As polticas estruturais, extrapolariam as anteriores e ficariam
situadas alm, pois as expectativas no seriam mais mantidas pelas experincias, funcionando como
respostas s crises econmicas e institucionais e apresentar-se-iam como a estratgia nos pases de

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capitalismo avanado a partir do final dos anos 60.

Polticas locais, polticas nacionais e as classificaes de Brugu e Gom

Pensando-se em escala de aplicao das polticas ou parmetros poltico-administrativos, as

polticas locais poderiam ser contrapostas s polticas nacionais. Estaria ocorrendo, segundo Muller
(1990), o que chama de relocalizao das polticas pblicas e a descentralizao, por seu turno,
aparecendo como um ponto de inflexo. Anteriormente, predominava a setorizao das polticas, mas
a situao teria mudado.
Numa contraposio do local com o nacional, Brugu e Gom (1998), concluem de modo
semelhante sobre a Europa. Para eles, no perodo de construo do Estado de bem-estar, o nvel
nacional desenhava o que poderamos, com os autores, associar s polticas econmicas e estruturais
e o local ficava ocupado com a execuo das polticas de bem-estar (educao, servios pessoais
etc). As polticas nacionais antes concentravam-se na produo (supremacia do mercado, interesses de
classe e mecanismos neocorporativistas) e o local nas polticas sociais (valores e especializao nos
servios pblicos universais (ensino, sade, habitao, transporte urbano coletivo, ateno primria).
O local restringia-se regulao do planejamento de zonas, sem importncia no emprego e promoo
econmica e sem definir o modelo de cidade, pois era executor do jogo nacional.
Na nova situao dos governos locais na Europa, incluindo o modelo territorial e outras pautas
de distribuio do gasto entre os nveis de governo, os autores ressaltam a importncia do localismo e
referem-se a trs mbitos setoriais. No mbito do bem-estar social e programas de servios pessoais,
ocorreriam as polticas sanitrias, a ao contra a excluso com os servios sociais, a sade e consumo,
bem como as polticas scioculturais e a dinamizao comunitria englobando a cultura, educao e
juventude.
No mbito da promoo econmica e iniciativas de desenvolvimento econmico, so
includas as polticas de promoo do tecido empresarial com inovao e atrao, as de emprego e
recursos humanos (formao e ocupao), as de desenvolvimento territorial com as centralidades

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e infraestruturas, as de desenvolvimento comunitrio ligado a cooperao e servios. No mbito

das polticas urbanas e de territrio e urbanismo, envolveriam as polticas urbanas da eficincia
com centralidades e infraestruturas, as urbanas da equidade (habitao, equipamento e transporte) e
polticas urbanas da redistribuio com habitao e regenerao.
Em outra classificao, Brugu e Gom (1998) falam de quatro novos tipos de polticas
pblicas, ou seja, polticas direcionadas para o crescimento e gerao de riqueza (regulao pblica
dos processos econmicos), que incidem na redistribuio de renda (via transferncias monetrias,
desmercantilizao de bens ou iniciativas de regulao), vinculadas dimenso nacional ligada ao
conflito social (regulao lingstica, distribuio de competncias para os nveis de governo etc.) e
polticas voltadas as dimenses emergentes (psmaterialismo, sustentabilidade ecolgica etc.). Las
polticas pblicas locales: agendas complejas, roles estratgicos y estilo relacional.
No caso do Brasil e em termos do local, uma das primeiras tentativas de analisar a ao do
Estado, mesmo recorrendo pouco literatura de polticas pblicas, foi feita por Daniel (1988) no
mbito do urbano, ou seja, das cidades. Seu trabalho, ao que parece, alm do pioneirismo no assunto,
ainda continua como a principal ou uma das referncias mais importantes para a anlise da ao
estatal no mbito local.

Polticas universais e polticas focalizadas

Adotando a classificao de Meny e Thoenig (1992), as polticas poderiam ser tambm

classificadas de acordo com o grau de universalidade (situaes mais gerais) ou grau de
particularismo (multiplicao de situaes particulares). Em outras palavras e usando expresses
correntes, com as polticas pblicas de carter neoliberal passou-se a diferenciar e contrapor as polticas
mais universais das chamadas polticas focalizadas. As universais so encaradas como direitos da
populao e abrangem o conjunto das pessoas. Quanto s focalizadas, elas envolvem somente alguns
grupos e, geralmente, assumem um carter assistencialista. Esta distino, foi analisada dentre outros
por Salama e Valier (1997). No Brasil e de forma crtica, podem ser citados, dentre os inmeros, os

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textos de Pereira (1998) e Soares (2003).

ALGUNS COMENTRIOS

Citando Froman Jr. (1968), Santos (1982) lembra que as classificaes de polticas pblicas no
esto imunes s crticas. Sero tocados, agora, alguns pontos e ressaltada a questo da aplicabilidade
das classificaes no Brasil.
A importncia de Marshall (1967a, 1967b) cresce com as discusses sobre cidadania e direitos
j no perodo da ditadura e com a Constituio de 1988. Parte da crtica da literatura internacional
assumida por Reis (1990), Behring e Boschetti (2006) e Pereira (2008b): haveria uma subestimao
da desigualdade na sociedade capitalista; uma concepo linear dos direitos e de polticas pblicas, ao
atribuir aos direitos sociais um carter evolutivo aps os direitos civis e polticos; postura equivocada
ao generalizar a partir da Inglaterra; no levar em conta que nem todos os impactos produzem melhoria
nas condies humanas e principalmente nos mais pobres.
Porm, devem ser lembradas as aplicaes e os desenvolvimentos feitos como Santos (1987),
que cria o conceito de cidadania regulada a partir do vnculo estabelecido por Marshall entre cidadania
e direitos e muitos aceitam a caracterizao da poltica social como compensadora de perdas derivadas
do mercado e no do sistema capitalista. E alguns como Santos (1987) e Draibe (1989, 1993, 1998)
atribuem, direta ou indiretamente, um carter redistributivo poltica social.
Sobre Lowi (1964), Hayes (1978) afirma que sua categorizao teria uma grande intuio,
mas com uma carncia de uma teoria rigorosa e as arenas no seriam tipos conceituais. Sua definio,
seria ambgua e consistiria mais de uma catalogao de atributos e seu quarto tipo de poltica, no caso
as polticas constituintes, tambm no estaria bem definido. No Brasil, devido grande concentrao
de riqueza, renda e propriedade, os aspectos distributivos ou redistributivos das polticas tm
presena na agenda. Cintra (1978) e Carvalho (1986), j associavam o populismo e o clientelismo na
poltica habitacional e o seu perfil distributivo, no atribuindo poltica social no Brasil um carter
de redistribuio como a entendem Santos (1987) e Vianna (1989). Alm do mais, e esta observao

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relevante, no nosso entender as aes predominantemente assistenciais (ou assistencialistas) no

devem ser assemelhadas com redistributivismo como faz, direta ou indiretamente, Pochmann (2002,
2003).
com Lamounier (1994), que a anlise de Lowi (1964) aplicada mais sistematicamente e a
temtica uma exceo, pois seu trabalho volta-se para a rea rural e a poltica agrcola. Ao invs da
diferena entre as polticas distributivas e redistributivas, ressalta a passagem da poltica distributiva
para a regulatria, mas sem uma aplicao mecnica de Lowi. E tanto assim que afirma que, em
situaes de pouca consolidao democrtica e baixa institucionalizao do sistema poltico, como no
Brasil, predominaria a informalidade, a instabilidade e fluidez do sistema decisrio.
Duas crticas pertinentes so feitas por Gough (1982, 1990) a O`Connor (1977), isto ,
subestimao da luta de classes na conformao do oramento e superestimao dos gastos militares
na funo de legitimao. Por este raciocnio, ele terminaria caindo num certo funcionalismo em
termos do papel do Estado. Na situao do Brasil, j ressaltaram Afonso e Souza (1977), os gastos
militares teriam menos importncia que nos Estados Unidos e os gastos sociais pesariam pouco, pois
a prioridade seria a acumulao e no a legitimidade. Mas com Faleiros (1987), que a aplicao
do esquema analtico de O`Connor explicitamente adotado em polticas pblicas. Neste sentido, o
papel do Estado seria o de reduzir o custo da reproduo da fora de trabalho.
Sem citar a O`Connor (1977), como falamos existem dois trabalhos que aplicam sua anlise
e, ao mesmo tempo, alargam o raio de ao do seu conceito de legitimidade. Pompermayer (1985)
considera os projetos de colonizao, as cooperativas etc. no tempo da ditadura militar no Brasil, como
atividades ligadas funo de letigimao do Estado. J Chaloult (1985), afirma que o atendimento
s demandas dos dominados, e a inclui desde a Lei de Usucapio Especial, a criao da Sudene etc.,
constituiria atividades do Estado como funo de legitimao.

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