MDULO

V POLTICAS PBLICAS

ESTADO O MERCADO?
Tema 1

UNIVERSIDAD DE CHILE Departamento de Ciencias Ambientales Diplomado en Gestin del Agua y el

Facultad de Ciencias Agronmicas y Recursos Naturales Renovables Ambiente en la Sociedad del Siglo XXI
Texto para impresin.
 PROGRAMA AGUA Y SOCIEDAD
Diplomado en Gestin del Agua y el Ambiente en la Sociedad del Siglo XXI
Mdulo V: Polticas Pblicas Tema 1: Estado o Mercado?

CONTENIDO
Resumen ....................................................................................................................................................................................... 5
Introduccin................................................................................................................................................................................ 6
El debate sobre Estado y mercado.....................................................................................................................................7
1. Un debate necesario................................................................................................................................................. 7
2. Una perspectiva histrica ......................................................................................................................................8
3. Un contexto global y fragmentado .................................................................................................................. 10
4. El desarrollo: una doble integracin .............................................................................................................. 12
5. El desafo.................................................................................................................................................................... 13
Lechner y Castells: sntesis integrada ........................................................................................................................... 16
1. Globalizacin............................................................................................................................................................ 16
2. Identidad(es)............................................................................................................................................................ 17
3. El Estado Red ........................................................................................................................................................... 17
4. La experiencia de Amrica Latina y Europa en el siglo XX (Amrica Latina en el cambio del
Milenio) ................................................................................................................................................................................. 18
5. El desafo.................................................................................................................................................................... 20

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Mdulo V: Polticas Pblicas Tema 1: Estado o Mercado?

RESUMEN
La reduccin del aparato estatal y sus efectos en la capacidad de los gobiernos para plantear y llevar
a cabo polticas pblicas, no es un fenmeno slo asociado a las tendencias neoliberales. Un proceso
que primero tuvo que ver con la masificacin y acceso en lnea a la informacin y que luego
globaliz los mercados, para finalmente generar transformaciones a todo nivel en la sociedad, est
determinando tambin cambios de gran envergadura en el manejo de las polticas pblicas. Estos
cambios adquieren mayor relevancia cuando adems se combinan con alteraciones en la relacin
Estado-Sociedad, prdida de las identidades nacionales y emergencia de identidades individuales. El
mercado, y el aseguramiento de condiciones para que ste acte eficientemente, ha pasado a ser la
principal preocupacin de los gobiernos. En este contexto, las polticas pblicas a veces no pasan
ms all de ser meros planteamientos de ideas o lineamientos, sin una alternativa real de poder
llevarlas a cabo. Los trabajos de Lechner y Castells intentan establecer las causas y las
consecuencias de estos fenmenos.

Los recursos naturales son por definicin patrimonio de los Estados y, desde una mirada ms global,
patrimonio de toda la humanidad. No obstante, no todos ellos pueden alcanzar el nivel de cercana y
de dependencia con las personas, como es el caso del agua. Hoy experimentamos las consecuencias
de las acciones propias y del resto del mundo en los problemas atmosfricos, pero estas
manifestaciones an no son plenamente incorporadas por las personas. En cambio, los problemas
que se generan por los diversos usos del agua, son rpidamente internalizados y acogidos como
propios por las personas. Esta caracterstica del recurso y la relacin con todo el resto de los
recursos naturales, hace del agua un caso especial. Es por ello que la poltica sobre el recurso hdrico
debe contemplar, ms que en ningn otro caso, la participacin de todos quienes de una u otra
forma somos usuarios del agua. El concepto de gobernabilidad implica que toda estrategia debe
hacerse a partir de la participacin ciudadana, concebida no slo como la consulta a la ciudadana,
sino que como la participacin efectiva en la toma de decisiones.

El productivismo desbocado de las ltimas cuatro dcadas ha hecho olvidar el autntico valor del
agua, la verdadera dimensin de tan excepcional recurso. El agotamiento del recurso y la
degradacin a que est sometido, con todas sus impredecibles consecuencias en los ambientes
naturales, obliga a una nueva mirada, que muchas veces es sinnimo de una ancestral mirada. Es
tiempo de instaurar una nueva cultura del agua que d paso a la eficiencia y a la imaginacin, a la
subsidiariedad y a la participacin en la gestin, a las verdaderas cuentas econmicas, sociales y
medioambientales del agua y a la concepcin humanstica del recurso. Los usuarios de los ros
somos todos. La nueva cultura tiene que acabar con la tergiversacin de los conceptos actuales de
demanda y recurso. El agua es mucho ms que un factor econmico.

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INTRODUCCIN
El manejo y gestin del recurso hdrico es mucho ms que un problema tcnico-administrativo. Ms
an, toda decisin sobre este recurso tiene implicancias no slo sobre las personas, sino que sobre
todo el resto de los recursos naturales, agregando a la lista, los recursos energticos. Es por ello que
un factor fundamental en la conservacin del recurso y en la dinmica econmica que ste impone,
son la polticas pblicas sobre el agua. La poltica sobre el agua necesariamente tiene que
compatibilizarse con un concepto de gobernabilidad/gobernanza, tiene que ser compatible y
complementaria con las polticas energticas, debe ser coherente con los planes de desarrollo
locales y regionales, debe adaptarse o ser tomada en cuenta para la descentralizacin administrativa
y las divisiones Polticas, debe compatibilizarse con la poltica de inversiones extranjeras en reas
sensibles de la economa, como nuestros recursos mineros, debe finalmente, recoger las nuevas
tendencias, que ms que tendencias son condiciones necesarias para la vida, reflejadas en la nueva
cultura del agua. Mucho le pedimos a la gestin del Estado en esta materia. Por ello es muy
importante saber qu hacer y cmo actuar en estos nuevos escenarios dominados por la
globalizacin. Por ello, en este diplomado hemos considerado abrir la discusin sobre los temas de
de poltica pblica, analizando este trascendental factor que finalmente tiene que ver con la
conservacin del recurso hdrico y con su papel en la economa y el bienestar humano.

Toda poltica se basa en principios y para ello discutiremos temas que empiezan a ser parte de las
agendas de gobiernos en Europa, como es la nueva cultura del agua. Debe contemplar objetivos, los
que deben implementarse en base a estrategias a distintos niveles territoriales y para ello el Estado
har uso de instrumentos tcnicos, jurdicos o econmicos para su puesta en ejecucin en la
sociedad. No obstante, como veremos, stos son aspectos que hoy estn en cuestin. Nuestra
intencin no es slo aproximarnos a estos temas desde un punto de vista pasivo, como meros
espectadores. Nuestra idea es abordarlos desde una perspectiva de la accin. Una accin, que desde
nuestras posiciones que tomamos en el ejercicio profesional, podemos llegar a realizar. Esa es
nuestra declaracin de intenciones.

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EL DEBATE SOBRE ESTADO Y MERCADO

Norbert Lechner1

El debate sobre Estado y mercado, sostiene Norbert Lechner, tiende a ser polmico porque pone en
juego la idea que nos hacemos del orden social. Para evitar la fetichizacin de uno u otro elemento
se plantea entonces la conveniencia de situar la relacin en su respectivo contexto histrico. Si bien
el actual proceso de globalizacin cuestiona la tradicional intervencin estatal, es ilusorio, se seala,
identificar el desarrollo con el mercado.

Segn el autor, los acontecimientos de Europa nos recuerdan que el mercado es una categora
social; el funcionamiento del mercado se encuentra determinado por su insercin en instituciones
polticas, estructuras sociales y procesos culturales. Vale decir, por s solo el mercado no genera ni
sustenta a un orden social y, por el contrario, presupone una "poltica de orden". Esta implica dos
procesos de integracin integracin al sistema mundial e integracin social que requieren tanto
la dinmica del mercado como, por sobre todo, una redefinicin del Estado.

1. Un debate necesario
En Amrica Latina, como en Europa del Este, tiene lugar un doble proceso de transicin: transicin
hacia la democracia y transicin hacia una economa de mercado. Teniendo cada caso su
especificidad, existe una preocupacin compartida. Bajo nuevas formas resurge la clsica pregunta
por la relacin entre proceso democrtico y desarrollo econmico.

La sociedad moderna, junto con desplegar la diferenciacin entre economa y poltica, siempre
postul (de modo afirmativo o crtico) cierta correspondencia entre ambas esferas. Lo que fue
asumido como premisa, hoy es visualizado como una relacin problemtica. Cuando los pases de
Amrica Latina se proponen armonizar democracia poltica con crecimiento econmico y equidad
social, estn planteando un desafo novedoso. Ya no se trata de una compatibilidad asegurada de
antemano. Por una parte, el desarrollo econmico y, en concreto, el mercado, ya no puede ser
considerado un "prerrequisito" de la democracia. De hecho, en Europa Oriental la economa de
mercado deviene un objetivo de la democratizacin poltica. Por otra parte, tampoco la democracia
poltica garantiza desarrollo econmico. Aun ms: la capacidad del sistema poltico para procesar la
poltica macroeconmica se encuentra seriamente cuestionada hoy da.

La relacin de mercado y Estado se inserta en este marco. La pregunta de fondo de toda Amrica
Latina es: cmo compatibilizar democracia y desarrollo? Lo que est en juego, en definitiva, es la
determinacin del orden social. Ello explica la fuerte ideologizacin del debate. Por la misma razn,
sin embargo, es una discusin que no podemos ignorar.

El debate sobre Estado y mercado ha sido tradicionalmente un eje de polarizacin poltica en

Amrica Latina. La discusin ideolgica tiende a optar a priori por uno u otro principio como
racionalidad exclusiva y excluyente de la organizacin social. En el ltimo tiempo esta visin cede
terreno ante un enfoque ms pragmtico que revisa caso a caso en qu medida la liberalizacin del

1Licenciado en Derecho y Doctor en Ciencias Polticas, Freiburg (Alemania). Director de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales
(FLACSO). Entre sus numerosas publicaciones pueden mencionarse La conflictiva y nunca acabada construccin del orden deseado
(1986) y Los patios interiores de la democracia: Subjetividad y poltica.
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mercado es posible y hasta qu grado es necesaria la intervencin estatal. Esta sensatez es muy
bienvenida, aunque resulte insuficiente. Una estrategia del "muddling-through" puede ser exitosa a
corto plazo, pero es arriesgada econmica y polticamente. Por un lado, un enfoque coyuntural que
prescinda de toda referencia a un "modelo de desarrollo" hace difcil establecer reglas del juego,
estables y consistentes, que es lo que exige una economa de mercado. Por otro lado, tal
desideologizacin del debate puede vaciar la democracia representativa al fomentar gobiernos que
ejecutan programas en contradiccin manifiesta con sus promesas electorales. En consecuencia,
parece conveniente no darnos por satisfechos con el pragmatismo adquirido.

2. Una perspectiva histrica

Para evitar que el Estado o el mercado sean fetichizados bajo la forma de una racionalidad superior,
resulta oportuna una breve mirada histrica. Ella permite visualizar no slo la continua coexistencia
de las dos "lgicas" sino tambin la cambiante combinacin entre ambas.

El primer y principal punto a destacar es que en Amrica Latina a diferencia de Europa no se ha

conformado una sociedad capitalista con anterioridad al desarrollo del Estado durante el siglo XIX.
El capitalismo no es un "dato histrico" dado que preceda a la regulacin estatal. Ello tiene una
consecuencia decisiva para la configuracin del orden social: es el Estado quien asume la tarea de
"instaurar" una sociedad moderna. De ah la especificidad de un intervencionismo estatal dedicado
explcitamente a ejecutar un "modelo de desarrollo" para la sociedad en su conjunto 2. Es decir, la
intervencin del Estado no corresponde tanto a una funcin de "correctivo" del mercado como a un
esfuerzo deliberado de promover el desarrollo econmico y social. Ello implica, por otra parte, que
la economa de mercado no slo depende de la iniciativa estatal sino que guarda una estrecha
relacin con la "razn de Estado" (cuestin nacional, cuestin social).

Tomando slo la historia reciente de Amrica Latina encontramos entre 1930 y 1970 el
denominado modelo de "desarrollo hacia adentro", con fuerte predominio del Estado como agente
de los cambios sociales. El rol activo del Estado responde no slo a la prdida de los mercados
externos en la crisis de los 30, sino a la necesidad de satisfacer las demandas de las clases medias
emergentes, ampliando los mercados internos3. El Estado fomenta una industrializacin sustitutiva
de importaciones, invierte en obras de infraestructura, expande los servicios pblicos y promueve
cambios estructurales (propiedad de recursos naturales, reforma agraria) con el fin de integrar a los
sectores medio y popular. Retenemos pues dos caractersticas de la intervencin estatal: 1) Ella no
se opone a una economa capitalista de mercado, sino que pretende estructurarla en funcin de los
cambios en la sociedad, y 2) Ella representa una iniciativa poltica, aunque se apoye en los
argumentos tcnicos que ofrecen el keynesianismo y, posteriormente, el desarrollismo de la CEPAL.

En los aos 70 el agotamiento del modelo es evidente: el gasto fiscal se dispara, desbordando los
ingresos tributarios; el proteccionismo distorsiona la competitividad de las nuevas industrias; el
gasto social subvenciona a los sectores medios en desmedro de los sectores ms pobres; una
burocratizacin ineficaz inhibe cualquier esfuerzo innovador. Se pone en marcha una dinmica que
socava a la vez el desarrollo y la democracia. La expansin ilimitada (populista) de la iniciativa

2Enzo Faletto, "La especificidad del Estado en Amrica Latina", en Revista de la CEPAL 38, Santiago de Chile, 1989.
3Osvaldo Sunkel, "Auge, crisis y renovacin del Estado: una perspectiva de largo plazo"; en Lander & Sonntag (eds.), Universalismo y
desarrollo (Caracas: Ed. Nueva Sociedad, 1991).
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poltica no respeta la racionalidad propia del proceso econmico y destruye la calculabilidad del
mercado; a la inversa, la instrumentalizacin de la economa incrementa la polarizacin del sistema
poltico y destruye su capacidad reguladora.

La crisis del Estado desencadena la crtica del Estado. El neoliberalismo denuncia no slo el
estatismo, sino que condena toda intervencin estatal como consustancialmente nefasta. Este
ataque olvida que el impulso estatal a la modernizacin industrial, agraria, educacional, etc., ha
creado las bases estructurales de cualquier estrategia de desarrollo posterior. Y, por sobre todo,
olvida que la intervencin del Estado responde a una voluntad mayoritaria, que es el criterio
legtimo de la accin poltica en democracia.

Al margen de sus fuertes acentos ideolgicos, la ofensiva neoliberal, iniciada por el gobierno militar
chileno en los 70, redefine el modelo de desarrollo. En lugar de privilegiar las demandas sociales, el
nuevo modelo pone todo su nfasis en el lado de la oferta productiva. Eliminar el intervencionismo
estatal e imponer una economa de mercado tanto internamente (liberalizacin de precios y
mercados) como externamente (apertura comercial y financiera) logra resultados positivos en
trminos macroeconmicos, disminuyendo el dficit fiscal y la inflacin4. Ahora bien, la eficiencia
econmica no se mide solamente por estos criterios.

Antes de abordar este tema veamos el nuevo rol del Estado. Por una parte, el Estado se debilita pues
debe asumir el costo financiero (deuda externa, saneamiento de empresas pblicas para su
privatizacin) de la reconversin. Adems, asume el costo poltico de una drstica reduccin de los
servicios pblicos; el Estado queda restringido a medidas focalizadas de asistencia a los ms pobres,
sin poder contrarrestar de modo sistemtico la creciente desintegracin social que genera el avance
del mercado. Sin embargo, la reduccin del aparato estatal tambin implica ventajas: no solamente
disminuye la corrupcin e ineficacia burocrtica, sino que elimina la mentalidad rentista. Por otra
parte, el modelo neoliberal supone una fuerte intervencin del Estado para reprimir las
reivindicaciones sociales e imponer la liberalizacin de los mercados a los sindicatos (leyes
laborales) y a los empresarios (poltica crediticia y monetaria). En realidad, la transformacin de las
estructuras econmicas se lleva a cabo bajo dictaduras o bajo regmenes presidencialistas con
rasgos autoritarios.

Lentamente estas experiencias se reflejan en el debate latinoamericano. La antimonia de Estado y

mercado ha cedido lugar a la comprensin que tanto el "modelo desarrollista", centrado en el rol
activo del Estado, como el "modelo neoliberal", apoyndose en la dinmica del mercado, deben ser
analizados en relacin al contexto social y no en funcin de discursos ideolgicos. No es un asunto
de "verdad". As como el significado de intervencin estatal no radica en alguna superioridad
intrnseca del Estado sino en el problema de la integracin social, as tambin el significado del
mercado no hay que buscarlo en los valores de la libertad e individualismo sino en los cambios del
mercado mundial. El mrito del "modelo neoliberal" consiste en proponer un ajuste estructural que
responde a las nuevas tendencias de la economa capitalista como la globalizacin acelerada,
flexibilidad de los procesos productivos, independizacin de los circuitos monetarios y crediticios e
incorporacin de innovaciones tecnolgicas. Debido a dicho proceso de globalizacin, nuestros

4Felipe Larran y Marcelo Selowsky (eds.), El sector pblico y la crisis de la Amrica Latina (Mxico: Fondo de Cultura Econmica, 1990).
Incluye antecedentes sobre Argentina, Brasil, Chile, Mxico, Per y Venezuela.
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pases se condenaran al subdesarrollo si no se adaptan a los mercados mundiales. Pero sera una
falacia identificar mercado con desarrollo.

3. Un contexto global y fragmentado

El fin del siglo est marcado por una gran tensin: el doble proceso de globalizacin y de
fragmentacin. Por un lado asistimos a un proceso acelerado de globalizacin econmica; la larga
internacionalizacin de los mercados culmina en un nuevo estado en que los circuitos productivos,
comerciales, financieros y tecnolgicos conforman una compleja red planetaria. Pero adems se
globalizan las pautas y expectativas de consumo, los campos culturales y, por sobre todo, se
configura un consenso global sobre el marco normativo de la accin poltica: los derechos humanos,
la igualdad de gnero, la defensa del medio ambiente, la lucha contra la extrema pobreza y la
democracia. Por otro lado, observamos una no menos poderosa tendencia a la fragmentacin. Se
acenta la segmentacin econmica entre los pases, pero ms grave an es la acelerada
desintegracin al interior de cada pas. En Europa Central toma la forma de un resurgimiento
nacionalista; en Amrica Latina se acenta la fragmentacin social. Al mismo tiempo que grupos
sociales en diferentes pases llegan a compartir un similar estilo de vida, aumenta la distancia social
entre diferentes sectores dentro de una misma ciudad. Pues bien, ambas tendencias estn
vinculadas entre s. Dicho brutalmente: es el mismo proceso de globalizacin el que provoca y/o
agrava los procesos de descomposicin social.

La tensin entre globalizacin y desintegracin ha saltado a la vista, especialmente a raz de los

acontecimientos en Europa del Este, pero es probablemente en Amrica Latina donde este doble
movimiento se expresa con mayor fuerza. De hecho, las sociedades latinoamericanas tanto su
desarrollo socioeconmico como la democratizacin poltica no pueden ser analizadas sino en
este contexto.

Los pases latinoamericanos se enfrentan al siguiente dilema: por una parte su desarrollo
socioeconmico depende de una insercin competitiva en los campos ms dinmicos del mercado
mundial. Independientemente de las crisis inevitables, se han vuelto del todo ilusorias las
pretensiones de una va de desarrollo autnoma, al margen del sistema capitalista mundial.

Adems se est agotando incluso la estrategia inicial de insercin a travs de exportaciones basadas
en recursos naturales. Ya no basta exportar, sino que resulta indispensable incrementar el factor
tecnolgico de los bienes y servicios exportados. Por otra parte, la apertura al exterior profundiza
an ms las ya graves desigualdades sociales al interior de la sociedad latinoamericana. Esta se
segmenta drsticamente segn el grado diferencial de insercin de cada sector en los procesos de
globalizacin. Un tercio de la poblacin latinoamericana est excluido del desarrollo y relegado a
situaciones de pobreza. Pero no slo aumenta el nmero de pobres, especialmente en las ciudades.
Adems, la segmentacin se hace ms rgida, dificultando mecanismos de movilizacin y ascenso
social. Es decir, junto con acentuarse las histricas tendencias a una "sociedad dual" se perpeta el
sector excluido de la poblacin. Muchas palabras se ahorran mediante un cuadro comparativo sobre
la distribucin de ingresos (vase Cuadro N 1).

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Cuadro 1. Distribucin de ingresos

Porcentaje de ingreso nacional Ingreso per cpita (en US$)
20% ms bajo 20% ms alto Ratio (3)
(1) (2) (2/1)
ASIA
Hong Kong 5.4 47.0 8.70 9220
Indonesia 8.8 41.3 4.69 440
Corea 5.7 45.3 7.95 3600
Malasia 4.6 51.2 11.13 1940
Singapur 5.1 48.9 9.59 9070
Taiwan 8.8 37.2 4.23 2530
Tailandia 5.6 49.8 8.89 1000
Promedio 6.3 45.8 7.27 3971
AMRICA LATINA
Argentina 4.4 50.3 11.43 2520
Brasil 2.4 62.6 26.08 2160
Chile 4.2 60.4 14.38 1510
Mxico 2.9 57.7 19.90 1760
Per 1.9 61.0 32.11 1285
Venezuela 3.0 54.0 18.00 3250
Promedio 3.1 57.7 18.61 2080
PASES INDUSTRIALIZADOS
Francia 6.3 40.8 6.48 16090
Inglaterra 5.8 39.5 6.81 12810
Italia 6.8 41.0 6.03 13330
Japn 8.7 37.5 4.31 21020
Estados Unidos 4.7 41.9 8.91 19840
Alemania Federal 6.8 38.7 5.69 18480
Promedio 6.5 39.9 6.14 16928
Fuente: Banco Mundial, World Development Report (1989, 1990) Washington D.C., Fuentes especficas por pas.
Para Chile, Instituto Nacional de Estadsticas, septiembre 1989, y Banco Mundial (1990). Citado segn Felipe
Larran y R. Vergara. Investment and Macroeconomic Adjustment. The Case of East Asia, manuscrito, Santiago de
Chile, 1991.

Las cifras de Larran y Vergara indican, con una nitidez apabullante, no solamente el menor ingreso
per cpita de las sociedades latinoamericanas en comparacin con los pases de Asia y de la OECD,
sino que destacan la excepcional desigualdad en la distribucin de los ingresos en Amrica Latina.
En tanto que el 20% ms rico de la poblacin tiene, en promedio, un ingreso seis veces mayor que el
quintil ms pobre en los pases industrializados y siete veces mayor en los pases asiticos, en
Amrica Latina el quintil ms rico de la poblacin obtiene un ingreso casi 19 veces mayor que el
20% ms pobre de la poblacin. Esta disparidad aumenta a tasas de 26 y 32 puntos en los casos de
Brasil y Per. En estas condiciones resulta difcil asegurar aquella cohesin social mnima para
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poder hablar de una sociedad en tanto orden colectivo. En particular, es difcil compartir aquel
sentimiento de "comunidad" que sustenta el reconocimiento de procedimientos democrticos. En la
medida que la desintegracin social se profundiza, crece la tentacin de integrar la vida social
mediante dictaduras y aumenta el riesgo de regresiones populistas y/o fundamentalistas5.

4. El desarrollo: una doble integracin

El reto de los pases latinoamericanos est a la vista: compatibilizar la integracin a la economa
mundial con la integracin social. El debate sobre mercado y Estado contribuye a dicho desafo a
travs de dos conclusiones: 1) Ni el mercado ni el Estado logran por s solos compatibilizar las
exigencias del desarrollo socioeconmico y las condiciones para una consolidacin democrtica, 2)
Tampoco existe una divisin de funciones que asigne al Estado la integracin nacional y al mercado
la insercin internacional.

El mecanismo de mercado tiene un alcance limitado tanto para una estrategia de insercin
internacional como, especialmente, para la integracin social. El mercado potencia la organizacin
racional de la empresa y, en consecuencia, promueve la insercin internacional de las empresas que
saben hacer uso de sus ventajas competitivas. Siendo un aspecto decisivo, no es el nico. Hoy da la
insercin en la economa mundial no opera exclusivamente al nivel de empresas, sino que exige una
insercin de la sociedad en su conjunto. Por consiguiente, la fragmentacin de nuestras sociedades
representa no solamente una cuestin moral. Ella refleja, adems, la precariedad de la
modernizacin econmica. Tal insercin qua sistema no puede ser asegurada por el mercado; ella
requiere medidas de fomento (infraestructura, educacin, etc.) que no son rentables
individualmente y medidas de regulacin que dependen de la iniciativa estatal. Si el mercado es un
motor insuficiente para la insercin econmica internacional, l es un mecanismo todava ms
limitado en relacin a la integracin social. Por cierto, un mercado establecido opera como un
elemento de integracin sistmica; pero en el corto plazo el desarrollo de una economa de mercado
incrementa las desigualdades sociales. Un ejemplo ilustrativo es Chile, cuyo gobierno militar avanz
ms decididamente en una estrategia neoliberal. Entre 1978 y 1988 el 20% ms rico de los hogares
de Santiago aument su participacin en el consumo total de 51 a 55%, en tanto que todos los
dems sectores vieron disminuida su proporcin. Este desarrollo desigual es el resultado inevitable
del libre mercado. Cuando existe ya no slo escasez sino miseria, las leyes del mercado resultan
inoperantes. En efecto, la racionalidad del mercado supone la igualdad de oportunidades para
competir, pero l mismo no genera dicha premisa. Por consiguiente, la propia dinmica del mercado
exige correctivos externos para evitar que la inequidad se petrifique y tenga efectos
intergeneracionales (educacin).

Tambin el Estado se encuentra ms y ms limitado para enfrentar por s solo los desafos de la
integracin social y, particularmente, de la insercin internacional. El proceso de globalizacin se
caracteriza precisamente por desbordar el mbito del Estado nacional. Actualmente las instancias
internacionales (Banco Mundial, IMF, etc.) restringen la autonoma estatal de modo tal que
numerosos instrumentos (poltica monetaria, gasto fiscal) que antes estaban a disposicin del
Estado, ahora se han transformado en condiciones o parmetros extremos que fijan el marco de la
accin estatal. Pero tambin las instancias supranacionales, a su vez, tienen dificultades para

5 Vase mi artculo "A la bsqueda de la comunidad perdida" en Revista Internacional de Ciencias Sociales, 129, UNESCO, agosto 1991.
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encauzar las dinmicas del mercado mundial. Basta ver las dificultades del GATT (Ronda de
Uruguay) para disminuir el proteccionismo. Si a ello agregamos problemas planetarios como el
medio ambiente, es de sentido comn afirmar que el Estado moderno es demasiado pequeo para
los grandes temas y demasiado grande para los asuntos cotidianos. En realidad el Estado encuentra
crecientes dificultades no slo para abordar la complejidad de la globalizacin, sino igualmente para
asumir lo que siempre fue una de sus funciones primordiales: la cohesin social. Por un lado, entr
en crisis el instrumentario keynesiano del Welfare State para compensar las disfuncionalidades del
mercado. Por el otro, el Estado no puede retirarse al rol subsidiario que le asignan los neoliberales,
ni siquiera en un rgimen autoritario como el del general Pinochet. El caso chileno muestra
precisamente que el mercado no logra ofrecer una legitimidad alternativa del orden. Dicho en otras
palabras: incluso un funcionamiento exitoso del mercado no libera al Estado de las exigencias de
legitimacin. Ahora bien, precisamente sociedades "a dos velocidades" indican que la legitimacin
del orden no puede limitarse al espacio nacional, sino que pasa por las formas de insercin en el
mercado mundial. Visualizamos que el Estado adquiere un nuevo significado, mas por ahora reina la
perplejidad acerca de las nuevas funciones, de los mecanismos de la intervencin estatal y, en
particular, acerca de las orientaciones normativas que debieran guiar la accin estatal.

5. El desafo
El derrumbe del comunismo ha tentado a muchos a ceder al canto de las sirenas neoliberales y
considerar al mercado como la nica instancia racional capaz de ordenar la convivencia social. La
economa de mercado representa, sin duda, un proceso de racionalizacin, concretamente, el
mercado capitalista impulsa una racionalidad instrumental que da a la sociedad moderna su
dinamismo extraordinario. Sin embargo, no debemos tomar la racionalidad del mercado por la
racionalidad tout court. Conviene recordar que la racionalidad del mercado opera en un
determinado marco de condiciones. En primer lugar, el marco legal que incluye tanto el derecho
positivo como la conciencia jurdica. Aparte de las normas legales, la dinmica del mercado se
encuentra condicionada por las normas morales de la sociedad que motivan la tolerancia de la gente
frente a las fuerzas innovadoras o destructivas del mercado. Adems, influyen los hbitos sociales y
las pautas culturales que determinan las preferencias y expectativas con que los individuos
interpretan las seales del mercado. En resumen, el mercado se inscribe en un orden social y no
puede ser aislado de esa insercin6. A este marco regulatorio alude la nocin de "economa social de
mercado".

Deseo resaltar este punto que me parece decisivo: el mercado por s solo no genera ni sustenta un
orden social y, por el contrario, presupone una poltica de ordenamiento. Esta insercin social del
mercado salta a la vista en los actuales procesos de transicin en Europa Oriental. Las dificultades
en implantar una economa de mercado no provienen tanto de una falta de voluntad poltica como
de la ausencia de un contexto sociocultural que regule el despliegue de las "leyes del mercado".
Anteriormente la experiencia chilena bajo Pinochet ya haba arrojado una leccin todava ms
precisa: incluso existiendo una cultura econmica favorable, la economa de mercado no logra
legitimarse por s sola. A pesar de un buen desempeo, de acuerdo a los indicadores
macroeconmicos, el gobierno militar fracasa en la medida en que no logra legitimar polticamente
el costo social de sus medidas econmicas. Vale decir, el desempeo del mercado no es evaluado

6 Vase recientemente Elmar Altvater, Die Zukunft des Marktes (Mnster, 1991).
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exclusivamente segn criterios econmicos (aunque stos sean decisivos), sino lo es tambin en
relacin a la idea predominante de orden y sta es, fundamentalmente, una elaboracin poltica.

El tema del orden, presente en los debates sobre el desarrollo en las dcadas de los 50 y 60,
desapareci bajo el impacto neoliberal de los aos 80. Ms exactamente: la construccin del orden
fue circunscrita al mbito poltico (democracia) y desvinculada del proceso econmico. El debate
tiende a tratar separadamente orden democrtico y desarrollo econmico sin tematizar la relacin
entre ambos. Ello explica la apologa ingenua del mercado que confunde la economa de mercado
con los procesos de desregulacin y privatizacin. Tales medidas resultan necesarias para romper
con estructuras obsoletas, incluyendo aquellas de la institucionalidad estatal. En efecto, empresas
pblicas, que en su momento surgieron como iniciativas progresistas contra el peso de las lites
oligrquicas, pueden transformarse a su vez en feudos burocrticos y fuentes de corrupcin. Ello no
justifica, empero, un rechazo de toda intervencin estatal; es una falacia argumentativa construir, a
partir de la situacin presente, una causalidad retrospectiva para denunciar cualquier actividad del
Estado. Demasiado frecuentemente en Amrica Latina el discurso del mercado est cargado de un
antiestatismo ideolgico (digo ideolgico porque no inhibe exigir el socorro del Estado cuando el
ciclo econmico resulta desfavorable). Tal posicin choca contra una cultural poltica fuertemente
influida por las solidaridades de la tradicin familiar y comunitaria o por las seguridades que brinda
un Welfare State, por precario que haya sido su desarrollo en Amrica Latina7.

Hoy da las opiniones convergen en torno a la necesidad de una intervencin del Estado para
contrarrestar la tendencia estructural a la desintegracin social. Con lo cual la reforma del Estado
deviene un tema sobresaliente para los prximos aos. Existiendo consenso en torno a la necesidad
de reformar el Estado en Amrica Latina, sigue siendo controvertido el significado de tal reforma.
Inicialmente identificada de manera simplista con el "Estado subsidiario", la reforma del Estado es
enfocada ahora de modo ms adecuado a las condiciones particulares de la regin. Algunos
privilegian una redefinicin de las polticas pblicas, otros destacan la reorganizacin de la
burocracia estatal y otros promueven un cambio del rgimen poltico (presidencial). El desafo
fundamental, sin embargo, consiste en repensar el concepto mismo de Estado. Sera pues errneo
reducir el problema a "ms Estado" o "menos Estado". Parece difcil impulsar un desarrollo
sostenido en Amrica Latina en tanto la relacin de mercado y Estado sea visualizada como una
"suma cero" en que el avance de un elemento necesariamente implica el retroceso del otro. La
consigna "menos Estado, ms mercado" refleja una ingenuidad peligrosa. Dicho en otras palabras:
dado el carcter social del mercado, el ordenamiento de la sociedad es un factor determinante de la
eficiencia macroeconmica. Si queremos afianzar una economa social de mercado, entonces
debemos encarar el fortalecimiento del orden social. A ello debiera apuntar una reforma del Estado;
no a ms o menos, sino a otro Estado. Es decir, un Estado democrtico que integre efectivamente a
todos los ciudadanos.

Ahora bien, tampoco una reforma del Estado ser la panacea para el desarrollo de Amrica Latina.
Antao el desarrollo estaba determinado principalmente por referentes nacionales: mercado
nacional, Estado nacional. Hoy no podemos enfocar el desarrollo de un pas sino en un contexto

7 Todava hoy cerca de la mitad de la poblacin econmicamente activa en Brasil, Mxico y Venezuela se encuentra cubierta por la
seguridad social.
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global8. Los mercados son ms que nunca mercados mundiales y la accin del Estado se encuentra
condicionada en todas las materias relevantes por la agenda mundial. Cmo pensar el orden social
en un espacio y un tiempo redimensionados?

En esta perspectiva, el debate mercado-Estado queda todava encerrado en un esquema tradicional

que resulta insatisfactorio para dar cuenta de los procesos en marcha. Una vez realizado el ajuste
estructural de la economa, qu funciones asume el Estado y de qu instrumentario institucional
dispone? Cmo interpretamos el creciente divorcio entre los mecanismos de generacin de
decisin y legitimidad poltica y los mecanismos de diseo y gestin de polticas macroeconmicas?9
Qu efectos tienen los enormes cambios en las pautas culturales fenmeno tambin presente en
Amrica Latina10 sobre la transformacin productiva y las reformas de la institucionalidad
poltica? Mirando al futuro, los procesos de privatizacin no slo econmicos sino especialmente
poltico-culturales y, por otra parte, la bsqueda de modalidades no-estatales de "lo pblico",
sealizan un marco quizs ms relevante. Pero ello es materia de otro debate.

8 Fernando H. Cardoso seala acertadamente que las nuevas relaciones ya no pueden ser enfocadas en el marco de la "dependencia" ("Las
relaciones Norte- Sur en el contexto actual, una nueva dependencia?", El Socialismo del futuro, 3, Madrid, 1991).
9 William Smith, "Consolidacin poltica y proyectos neoliberales en democracias frgiles", Cono Sur 1991: 6, FLACSO, Chile.
10 Recomiendo dos lecturas sugerentes: el ya clsico libro de Jos Joaqun Brunner, Un espejo trizado (Santiago de Chile: FLACSO, 1988), y

el reciente artculo de Martn Hopenhayn, "Ni apocalpticos ni integrados". Revista de Crtica Cultural, 4, Santiago de Chile, 1991.
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LECHNER Y CASTELLS: SNTESIS INTEGRADA

El siguiente documento analiza los cambios que se han generado entre la relacin entidades y
estado en Amrica Latina en el contexto de la globalizacin. Inicialmente se plantea el anlisis de la
interaccin entre entidades, estado y globalizacin comparada a escala mundial, para
posteriormente analizar la especificidad de dichos procesos en Amrica Latina. A partir de estos, se
sealan cuatro problemas fundamentales planteados a las polticas de Desarrollo Humano en
Amrica Latina, los cuales se describen mas adelante.

1. Globalizacin
Se entiende como el proceso resultante de la capacidad de ciertas actividades de funcionar como
unidad en tiempo real a escala planetaria. Es un fenmeno nuevo porque slo en las dos ltimas
dcadas del siglo XX se ha constituido un sistema tecnolgico de sistemas de informacin,
telecomunicaciones y transporte, que ha articulado todo el planeta en una red de flujos en las que
coinciden las funciones y unidades estratgicamente dominantes de todos los mbitos de la
actividad humana. As, la economa global no es, en trminos de empleo, sino una pequea parte de
la economa mundial. Pero es la parte decisiva, en trminos econmicos.

La economa global incluye, en su ncleo fundamental, la globalizacin de los mercados financieros,

lo cual determina los movimientos de capital, las monedas, el crdito y por tanto las economas en
todos los pases. sta adems incluye la importancia creciente del comercio internacional en el
crecimiento econmico, el aumento considerable de la inversin extranjera directa, la globalizacin
de una parte esencial de la produccin de bienes y servicios en torno a empresas multinacionales y a
sus redes auxiliares, la interpenetracin internacional de mercados de bienes y servicios, la
formacin de un mercado global de trabajadores de especial calificacin (de los ingenieros de
software a los futbolistas) y la importancia de las migraciones internacionales de mano de obra
desplazada por las crisis econmicas hacia zonas con mayores oportunidades de empleo y progreso.

La globalizacin econmica incluye adems el crecimiento del comercio internacional, el cual se

refleja en crecimiento econmico y aumento de la inversin extranjera directa, siendo esto parte
esencial de la produccin de bienes y servicios en torno a las multinacionales.

El nuevo sistema que se crea a partir de las redes de intercambio y flujos de comunicacin es
extremadamente incluyente de todo aquello que tiene valor segn los cdigos dominantes y al
mismo tiempo extremadamente excluyente segn dichos cdigos, no tiene valor o deja de tenerlo. A
medida que la globalizacin es un instrumento de articulacin de mercados capitalistas, la
rentabilidad econmica, se convierte en el criterio fundamental para la inclusin o exclusin.

En el caso de las fuentes de productividad y competitividad dependen exclusivamente de la

capacidad de generacin de conocimientos y procesamiento eficaz de la informacin. Estas fuentes a
su vez dependen de la calidad de los recursos humanos y la capacidad estratgica, de instituciones y
empresas, para articular dichos recursos en torno a proyectos de inversin viables y sustentables.

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2. Identidad(es)
Tanto la informalizacin y la globalizacin son procesos centrales de la constitucin de una nueva
economa y sociedad, en el cambio de milenio. Sumado a esto, otro fenmeno de orden poltico y
cultural, conlleva al reforzamiento de las identidades culturales como principio bsico de la
organizacin social, seguridad personal y movilizacin poltica. La identidad responde en trminos
sociolgicos, al proceso por el cual los actores sociales construyen el sentido de su accin,
atendiendo a un atributo cultural.

En nuestro tiempo histrico, las identidades religiosas, nacionales, territoriales, tnicas y de gnero,
se manifiestan como los principios fundamentales de auto-definicin, cuyo desarrollo marca la
dinmica de las sociedades y la poltica, de forma decisiva.

Junto a estas identidades fuertes, comunitarias, aparentemente fundadas en experiencia histrica y

tradicin cultural, surgen identidades individuales, las cuales responden a un proyecto personal.
Estas ltimas son importantes en sectores sociales o sociedades en las que las identidades
comunitarias no se desarrollan.

A raz de esto cabe preguntarse porqu se desarrollan las identidades como principio constitutivos
de la accin social en la era de la informacin. Esto podra ser consecuencia de la globalizacin y de
la crisis de las instituciones del estado-nacin y de la sociedad civil constituida en torno al estado.
La globalizacin desborda la capacidad de gestin de los estados-nacin. No los invalida totalmente,
pero los obliga a orientar su poltica en torno a la adaptacin de los sistemas instrumentales de sus
pases hacia la navegacin en los flujos globales. A partir de estas condiciones, los sectores
golpeados por los ajustes de la globalizacin buscan principios alternativos de sentido y legitimidad.

3. El Estado Red
El estado al verse sometido a presiones de cambio tecnolgico, econmico y cultural, no tiende a
desaparecer; si no que ms bien se transforma; por lo que busca por un lado alianzas estratgicas,
tanto estables como coyunturales con otros estados, con el fin de tratar conjuntamente los
problemas planteados por la globalizacin. Es as que surgen estados co-nacionales.

El estado-nacin, en casi todo el planeta busca su relegitimacin mediante la descentralizacin

administrativa y la participacin ciudadana. En algunos casos, esta descentralizacin va a la par con
el reconocimiento de fuertes identidades nacionales, regionales y locales, intentando hacer as
compatible el principio de ciudadana poltica y la afirmacin de la identidad cultural. Esto conlleva
que los estados han procedido a un reconocimiento creciente de la esfera de accin para-publica,
mediante el desarrollo de ONGs (organizaciones no-gubernamentales), que complementan las
polticas pblicas, articulando recursos privados y desburocratizando la gestin de programas
sociales. Adems la descentralizacin del estado-nacin y su apertura creciente (al menos
formalmente) a la participacin, acentan su perdida de poder pero, por otro lado, permite
restaurar parte de su legitimidad en crisis.

Este doble movimiento del estado-nacin hacia la cooperacin internacional y hacia la devolucin
de poder a mbitos sub-nacionales, conduce a la construccin de un nuevo sistema institucional,
hecho de redes de rganos gubernamentales de distinto nivel, articulada a estructuras no
gubernamentales. La flexibilidad de estas redes y su acceso a mayores fuentes de recursos y
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competencias permite a los estados no solo sobrevivir, sino prosperar en la era de la informacin.
Sin embargo, la complejidad de la decisin poltica en las redes institucionales, complica
considerablemente la representacin y el control democrtico.

4. La experiencia de Amrica Latina y Europa en el siglo XX (Amrica Latina en el

cambio del Milenio)
Tanto en Amrica latina como en Europa del Este, tiene lugar un doble proceso de transicin; hacia
la democracia y hacia una economa de mercado. Teniendo cada caso su especificidad, existe una
preocupacin compartida, resurgiendo la clsica pregunta por la relacin entre el proceso
democrtico y el desarrollo econmico.

La sociedad moderna, junto con desplegar la diferenciacin entre economa y poltica, siempre
postul cierta correspondencia entre ambas esferas, por lo mismo es que hoy es visualizado como
una relacin problemtica. En el caso de los pases de Amrica Latina se propone armonizar
democracia poltica con crecimiento econmico y equidad social. Esto plantea un desafi novedoso.

Por esto Amrica Latina debe preguntarse de fondo cmo compatibilizar democracia y desarrollo;
principalmente lo que esta en juego, en definitiva es la determinacin del orden social.

Si bien el debate sobre Estado y mercado ha sido tradicionalmente un eje de polarizacin poltica en
Amrica Latina. La discusin ideolgica tiende a optar a priori por uno u otro principio como
racionalidad exclusiva y excluyente de la organizacin social. En el ltimo tiempo esta visin ha
ganado terreno ante un enfoque mas pragmtico, el cual revisa en qu medida la liberacin de
mercado es posible y hasta qu grado es necesaria la intervencin estatal.

A lo largo de la historia, Amrica Latina a diferencia de Europa no se ha conformado a partir de una

sociedad capitalista (conjunto de clases sociales que conviven en la modernidad); con anterioridad
al desarrollo del Estado durante el siglo XIX. Si bien esta sociedad conlleva a la regulacin estatal,
tambin tiene una consecuencia decisiva para la configuracin del orden social; debido a que el
estado asume la tarea de "instaurar" una sociedad moderna.

La intervencin del Estado no corresponde tanto a una funcin de "correctivo" del mercado, sino
ms bien como a un esfuerzo deliberado de promover el desarrollo econmico y social. Ello implica,
por otra parte, que la economa de mercado no slo depende de la iniciativa estatal sino que guarda
una estrecha relacin con la "razn de Estado" (cuestin nacional, cuestin social).

Entre 1930 y 1970 Amrica Latina adopta el modelo desarrollo hacia adentro, en donde el estado
tenia fuerte predominio como agente de cambios sociales. En la crisis de los 30, el rol del Estado en
Amrica Latina , no solo responde a la perdida de mercados externos, sino ms bien a satisfacer las
demandas de las clases medias emergentes, ampliando los mercados internos. Por lo mismo es que
el estado fomenta una industrializacin sustitutiva de importaciones, invierte en obras de
infraestructura, expande los servicios pblicos y promueve cambios estructurales, esto con el fin de
integrar el sector medio y popular.

Ya para los aos 70 el agotamiento del modelo es evidente: el gasto fiscal se dispara, desbordando
los ingresos tributarios, adems se distorsiona la competitividad de las nuevas industrias y el gasto

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subvenciona a los sectores medios en desmedro de los sectores ms pobre. Esta crisis del Estado
desencadena la crtica del estado, ya que el neoliberalismo denuncia no solo el estatismo, sino que
condena toda intervencin estatal como consustancialmente nefasta. El eliminar el
intervencionismo estatal e imponer una economa de mercado tanto internamente (liberacin de
precios y mercados) como externamente (apertura comercial y financiera) logra resultados
positivos en trminos macroeconmicos., lo cual genera que disminuya el dficit fiscal y la inflacin.
Por lo mismo el estado, se debilita, pues debe asumir el costo financiero (deuda externa,
saneamiento de empresas publicas para su privatizacin) de la reconversin. Adems, asume el
costo poltico de una drstica reduccin de los servicios pblicos.

La finalizacin del siglo esta marcada por una gran tensin. Por un lado el proceso acelerado de
globalizacin econmica y por otro lado una no menos poderosa tendencia a la fragmentacin. Esto
conlleva a acentuar la segmentacin econmica entre los pases, pero mas grave an, acelera la
desintegracin al interior de cada pas. En el caso de Europa Central esta toma la forma de un
resurgimiento nacionalista; en cambio en Amrica Latina se acenta la fragmentacin social. Al
mismo tiempo que grupos sociales de diferentes pases llegan a compartir un similar estilo de vida,
aumenta la distancia social entre diferentes sectores dentro de una misma ciudad. Dicho
brutalmente es el mismo proceso de globalizacin el que provoca y/o agrava los procesos de
descomposicin social. Esta relacin se expresa con mayor fuerza en Amrica Latina, que en Europa
del Este, esto debido a que enfrentan el siguiente dilema: su desarrollo socioeconmico depende de
una insercin competitiva en los campos mas dinmicos del mercado mundial. Adems se estn
agotando la estrategia inicial de insercin a travs de exportaciones basadas en recursos naturales.
Por lo mismo ya no basta con exportar, sino que resulta indispensable incrementar el factor
tecnolgico de los bienes y servicios exportados. Por otra parte, la apertura al exterior profundiza
an ms las graves desigualdades sociales al interior de la sociedad latinoamericana.

Un tercio de la poblacin en Latinoamrica esta excluido del desarrollo y relegado a situaciones de

pobreza, lo cual no solo genera que aumente la pobreza, sino adems, la segmentacin se hace mas
rgida, dificultndose los mecanismos de movilizacin y ascenso social.

Si bien el reto de los pases latinoamericanos es buscar compatibilizar la integracin a la economa

mundial con la integracin social, el debate sobre mercado y estado contribuye a dicho desafi a
travs de dos conclusiones:

1) Ni el mercado ni el Estado logran por si solos compatibilizar las exigencias del desarrollo
socioeconmico y las condiciones para una consolidacin democrtica.

2) Tampoco existe una divisin de funciones que asigne al Estado la integracin nacional y al
mercado la insercin internacional.

Adems el mercado potencia la organizacin racional de la empresa y, en consecuencia, promueve la

insercin internacional de las empresas que saben hacer uso de sus ventajas competitivas. Siendo
este un aspecto decisivo, no es el nico, ya que hoy en da, la insercin en la economa mundial no
opera exclusivamente al nivel de empresas, sino que exige una insercin de la sociedad en conjunto.
Por consiguiente la fragmentacin social no solo representa una cuestin moral, sino adems, que
refleja la precariedad de la modernizacin econmica.
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5. El desafo
Si bien la cada del comunismo ha llevado al neoliberalismo (intervencin estatal en materia social y
econmica), igualmente esta considera al mercado como la nica instancia racional capaz de
ordenar la convivencia social. Por lo mismo la economa de mercado representa, sin duda, un
proceso de racionalizacin, por lo mismo, es que el mercado se inscribe en un orden social y no
puede ser aislado de esa insercin. A este marco regulatorio alude la nocin de la economa social de
mercado.

Dentro de los procesos de transicin en Europa Oriental, se destaca la insercin social del mercado,
destacando que el mercado por si solo no genera ni sustenta un orden social y, por el contrario,
presupone una poltica de ordenamiento. Las dificultades que se generan al implantar una economa
de mercado no proviene tanto de una falta de voluntad poltica, como de la ausencia de un contexto
sociocultural que regule el despliegue de las leyes del mercado.

Antiguamente la experiencia chilena bajo el mandato de Pinochet haba arrojado una leccin
precisa, la cual indicaba que aun existiendo una cultura econmica favorable, la economa de
mercado no logra legitimarse por si sola. Por lo mismo, vale decir, que el desempeo del mercado no
es evaluado exclusivamente segn criterios econmicos (aunque estos sean decisivos), sino lo es
tambin en relacin a la idea predominante de orden y est es, fundamentalmente, una elaboracin
poltica.

Hoy en da las opiniones convergen en torno a la necesidad de una intervencin del Estado para
contrarrestar la tendencia estructural a la desintegracin social. Dicho de otras palabras si
queremos afianzar una economa social de mercado, entonces debemos encarar el fortalecimiento
del orden social. Por lo mismo el estado debe ser democrtico, integrado efectivamente a todos los
ciudadanos.

Ahora bien una reforma tampoco ser un remedio para el desarrollo de Amrica Latina, esto debido
a que los mercados son ms que nunca mercados mundiales y la accin del estado se encuentra
condicionada en todas las materias relevantes por la agenda mundial. A partir de esta perspectiva, el
debate mercado-Estado queda todava encerrado en un esquema tradicional que resulta
insatisfactorio para dar cuenta de los procesos en marcha.

Con todo, a finales de los noventa puede decirse que, en conjunto, Amrica Latina esta integrada en
la nueva economa global, pero de forma desigual, con altos costos sociales y econmicos en la
transicin, y con amplios sectores sociales y territorios excluidos estructuralmente de ese proceso
de modernizacin e integracin econmica.

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