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de la niez y la adolescencia en
Ecuador 1990-2011
Observatorio de los Derechos de la Niez y Adolescencia
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Estado de los derechos de la niez y adolescencia | Ecuador 1990-2011
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Todo proyecto de pas que construya un Estado
social de derechos en todos los territorios, que
procure la inclusin social, la redistribucin del
ingreso, la participacin del sector privado con
responsabilidad, un sistema de justicia eficiente,
la tolerancia y el respeto a la diversidad cultural,
humana y social, y la permanente participacin
ciudadana, es la nica garanta para el cumpli-
miento de los derechos de la infancia.
Secretara Tcnica del ODNA, 2011
Estado de los derechos de la niez y adolescencia | Ecuador 1990-2011
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Observatorio de los Derecho de la Niez y la Adolescencia
Secretara Tcnica del ODNA: Margarita Velasco, Alexandra Escobar, Tatiana Cevallos
Plan Internacional
Rossana Viteri, Directora
Vernica Zambrano (Gerente de Programas), Leonor Fernndez (Asesora Nacional de Derechos)
UNICEF
Nadya Vsquez, Representante de UNICEF en Ecuador
Berenice Cordero, Pal Guerrero, Michel Guinand
El OSE agradece a Ludwig Guendel Representante adjunto de UNICEF-Bolivia
Imprenta Nocin
ISBN: 978-9942-9890-0-0
Primera edicin: 2.000 ejemplares
Enero del 2012
UNICEF no se hace responsable de la veracidad o exactitud de las informaciones u opiniones vertidas en esta publicacin, ni comparte
necesariamente todos los contenidos aportados en la misma. No se hace responsable ni directa ni subsidiariamiente de las posibles
reclamaciones que podran derivarse de los contenidos de la publicacin.
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Contenidos
Presentacin 2
Prlogo 6
Introduccin 12
Cifras 228
Kichwa 266
Glosario 276
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2
Estado de los derechos de la niez y adolescencia | Ecuador 1990-2011
Presentacin
los derechos
el cumplimiento de
Una dcada monitoreando
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Prlogo
E
s una gran satisfaccin para Plan Internacional pre- El Acuerdo Nacional por la Niez y la Adolescencia deter-
sentar, conjuntamente con el Observatorio de los mina que se desarrollen polticas de inversin social ade-
Derechos de la Niez, UNICEF y Save the Children, cuadas y medidas legislativas, administrativas y judiciales
la publicacin Estado de los Derechos de Niez y Adoles- concretas para garantizar a los nios, nias y adolescentes
cencia en el Ecuador. todos sus derechos.
En sus 75 aos de trabajo en el mundo, Plan Internacional Finalmente, el Cdigo Orgnico de Organizacin Territo-
ha trabajado arduamente por la proteccin integral de la ni- rial Autonomas y Descentralizacin, COOTAD, promueve
ez. Utilizando diferentes estrategias de acuerdo al avance los sistemas de proteccin integral a los grupos de aten-
en los abordajes en infancia, Plan ha ido fortaleciendo su cin prioritaria y determina que los Gobiernos Autno-
experticia hasta desarrollar su enfoque de trabajo con nias, mos Descentralizados deben asegurar los derechos de los
nios y adolescentes basado en los derechos humanos. Este nios, nias y adolescentes.
enfoque se fundamenta en los derechos de la niez, tenien-
do a la Convencin de los Derechos del Nio, de cuya ela- Frente a este marco institucional del pas, que va muy de
boracin fuimos parte, como nuestro principal marco. la mano con la visin, misin y enfoque de trabajo de Plan
Internacional, nuestro objetivo estratgico en Ecuador
En Plan Internacional estamos convencidos que la con- durante los ltimos aos ha sido precisamente contribuir
tribucin a la garanta de derechos que podemos hacer a la proteccin integral de la niez y adolescencia. Te-
como Organizacin pasa por un arduo trabajo en posicio- niendo presencia en territorios de 11 provincias del pas,
nar en la agenda pblica el tema de infancia, as como en hemos tenido la oportunidad de trabajar para contribuir al
la capacidad de incidir en la poltica pblica. Para ello Plan funcionamiento adecuado del Sistema Nacional de Pro-
en Ecuador trabaja en base a tres estrategias claves: con- teccin. Uno de nuestros ejes de trabajo ha sido la promo-
tribuir al fortalecimiento de los garantes de los derechos, cin de polticas pblicas en los gobiernos locales, tanto
apoyar el empoderamiento de los titulares de los derechos provinciales, municipales como parroquiales, con la par-
y favorecer espacios de encuentro entre estos dos actores. ticipacin de la sociedad civil.
Para Plan es la conjuncin de estos esfuerzos, tanto con el
Estado como con la sociedad civil, muy especialmente las Estas polticas deben estar orientadas al mejoramiento
nias, nios y adolescentes, lo que hace posible contribuir de las condiciones de vida de nias, nios y adolescen-
a fortalecer el diseo y aplicacin de la poltica pblica de tes fundamentndose en los principios de la Convencin
infancia en el pas. sobre los Derechos del Nio como son: el inters supe-
rior del nio y nia, el principio de prioridad absoluta, la
Ecuador al momento cuenta con un marco bastante aus- igualdad y no discriminacin, la garanta del Estado, la
picioso para la infancia y adolescencia: la Constitucin de co-responsabilidad de la familia y la comunidad, la par-
la Repblica implanta en su Artculo 341 el Sistema Na- ticipacin ciudadana y la vigilancia social. Consideramos
cional Descentralizado de Proteccin Integral de la Niez que los esfuerzos en desarrollar polticas pblicas locales
y Adolescencia encargado de asegurar el ejercicio de los contribuyen a proteger y desarrollar el capital humano y
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Aliados de la
niez y la adolescencia
ecuatoriana
E
l compromiso de Save the Children es impulsar ste y otros instrumentos internacionales. El respeto a los
avances significativos en la forma en que el mundo derechos de los nios y nias establecidos en la Conven-
trata a los nios y nias para generar cambios inme- cin exige asumir el principio de integralidad de stos,
diatos y duraderos en sus vidas. Este mandato se traduce, mediante la aplicacin de polticas pblicas, coordinadas
en Ecuador, en los programas que impulsa conjuntamen- y flexibles, que consideren la diversidad de las necesida-
te con sus socios locales, basados en un enfoque de dere- des de la infancia.
chos humanos donde las personas, ms all de su edad,
sexo, etnia, religin, pero en especial los nios y nias El trabajo que realizamos en alianza permanente con orga-
como sujetos de derechos, alcancen las condiciones m- nizaciones diversas nos muestra que el marco normativo
nimas para vivir con dignidad. nacional e internacional no siempre encuentra en el Ecua-
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Una de estas iniciativas es velar porque los pases signa- Marcelo Gonzlez
tarios de la Convencin cumplan con lo establecido en Director de Save the Children Espaa
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Introduccin
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habitual en la vida de la niez en nuestro continente y en 2000, el autor analiza la evolucin que durante la ltima
especial en nuestro pas. dcada han tenido las formas de relacionamiento cotidia-
no entre adultos, nios y nias. As, relacionando ciertas
Anala Minteguiaga reflexiona en torno a las formas de caractersticas de los padres y madres (como pertenencia
violencia que se ejerce en y desde la escuela entendien- tnica, lugar de residencia, regin geogrfica, instruccin
do que sta tiene una especificidad por las caractersticas y edad del jefe-a de hogar) y de los nios (edad y gnero),
nicas que reviste esta institucin. Utilizando datos cuan- da cuenta de las formas de relacionamiento agrupndo-
titativos, la autora interpreta de manera crtica cuatro aris- las en cuatro categoras: 1- buen trato; 2-maltrato cultu-
tas de esta compleja problemtica que no siempre son vis- ralmente aceptado; 3- maltrato extremo; 4- indiferencia.
lumbradas desde el debate de la academia local, ni en los Este anlisis le permite demostrar cmo esas formas de
medios de comunicacin: 1- la escuela y su propuesta de relacionamiento son incompatibles con la concepcin de
vnculo entre el docente y el alumno; 2- la escuela como la niez y adolescencia como sujeto de derechos.
ambiente para el proceso de enseanza-aprendizaje; 3-
la escuela como mbito de transmisin de normas funda- Este libro cierra un ciclo de la historia del trabajo del Mo-
mentales de convivencia social; y, 4- la escuela en tanto vimiento de la Infancia ecuatoriana inspirado en la Con-
espacio generador de expectativas futuras individuales y vencin. Uno ms de sus logros ha sido demostrar la alta
colectivas promisorias y progresistas. La mirada crtica de complejidad que implica construir un sistema integral de
Minteguiaga en torno a la violencia escolar se vincula con proteccin de la niez. Este inmenso esfuerzo de quie-
la discusin sobre los derechos de los nios, las nias y los nes trabajaron durante dos dcadas por la infancia, es el
adolescentes, y nos llama la atencin sobre la necesidad incentivo para que a partir de l se disee y se ponga en
de cuestionar socialmente la invisibilizacin de la violen- marcha el sistema de proteccin social, desde un enfoque
cia escolar y el silencio institucional frente a la misma. de derechos. Esperamos que el anlisis de la situacin de
la infancia ecuatoriana que se recoge en este libro sea pro-
El artculo de Diego Plit Corral, concluye la cuarta seccin picio para orientar y profundizar acciones, planes y polti-
de este volumen. Tomando como base a las tres encuestas cas a favor del cumplimiento de los derechos de la niez,
nacionales sobre niez y adolescencia realizadas desde el la adolescencia y sus familias.
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Parte I
L
a Primera Guerra Mundial haba cesado. En ese con- Prcticamente un siglo ha transcurrido desde que Jebb tener acceso a agua y saneamiento, a recibir atencin de tantos instrumentos legales, de acuerdos internacionales,
texto de dolor y muerte, las imgenes de nios ham- militaba a favor de la infancia y sus derechos. Desde en- salud, a acceder al sistema educativo, y a tener oportuni- de polticas estatales, y de acciones sociales, la situacin
brientos, pobres, desatendidos, viviendo en condi- tonces una serie de significativos avances en la situacin dades de vida. Esas limitadas condiciones en las que crece vital de la mitad de los nios y nias en el mundo todava
ciones insalubres, heridos y sufriendo calaron hondo en de la niez han tenido lugar a nivel planetario. Slo en tr- y sobrevive ms de la mitad de la infancia mundial, tam- sigue estando teida de desigualdad, pobreza, discrimina-
la memoria de quin elaborara la primera Declaracin minos legales entre 1924 y 2007, once normas internacio- bin inciden en que la salud y la nutricin de las madres cin y violencia? Por qu nos hemos ido habituando a
de los Derechos del Nio. Las incalculables secuelas de nales han sido firmadas y ratificadas por la gran mayora sea deficiente lo que causa que cerca del 14% de los ni- esas imgenes de violencia que afectan a la infancia?
ese conflicto armado, fueron los principales motivadores de pases miembros del Sistema de Naciones Unidas. To- os y nias tengan bajo peso al nacer; en que anualmente
para que Eglantyne Jebb, una aristcrata intelectual ingle- das esas normativas, han ido propiciando a que los Estados mueran durante el primer mes de vida cerca de 4 millones Si vamos ms all de los avances legales acontecidos en
sa, fundase en 1920 la primera Alianza Internacional para miembros, unos con ms injerencia que otros, visibilicen de recin nacidos; en que ms de 140 millones de nios casi un siglo, contradictoriamente develamos una dolorosa
Salvar a los Nios, Save the Children. Los recursos econ- a la niez y a la adolescencia y tomen acciones especfi- y nias menores de 5 aos sean desnutridos; en que la y altamente compleja realidad. Evidentemente existe una
micos y materiales que Jebb recaudaba con su gestin, se cas a su favor. De hecho, la esperanza de vida al nacer ha neumona y las enfermedades diarreicas sigan originan- enorme brecha entre esos logros legales y la vida cotidiana
destinaban a atender y mejorar las condiciones de vida de aumentado; las tasas de mortalidad infantil se han redu- do la muerte de casi el 40% de los nios y nias menores de millones de nios y nias. Es ms, por detrs de esos
miles de nios afectados por la guerra. Ante este escenario cido; ms nias y nios finalizan sus estudios primarios; de 5 aos; y en que alrededor de 100 millones de nios y avances legales, descubrimos que hay una historia que
de negacin frente a la niez, Jebb se preguntaba cmo menos nios y nias son desnutridos; la pobreza extrema nias en edad escolar primaria no estn matriculados en poco conocemos, o mejor dicho, que al parecer, estratgi-
era posible que entre tanta evidente miseria, en la que cre- y por necesidades bsicas insatisfechas, que afectan di- ese tipo de enseanza (UNICEF, 2009). camente poco nos interesa conocer, y por ende modificar.
can y sobrevivan los nios, los adultos no fuesen capa- rectamente a la infancia, tambin han ido aminorando en
ces de mirarlos, de reaccionar a su favor y sobre todo, de las regiones ms pobres del mundo; y adems, un movi- A este nada alentador panorama se suma un hecho todava A lo largo de esta primera seccin, quisiramos ir preci-
comprender que todas las guerras son guerras contra los miento mundial a favor de la niez (conformado por orga- ms complejo que al parecer se ha convertido en el sig- samente ms all de uno de los instrumentos universales
nios, y que urge hacer lo imposible para evitarlas (Jebb, nizaciones de base, ONGs y activistas independientes) se no de la poca contempornea: la cada vez ms evidente que mayor acogida y mayores avances ha logrado, por
[1919], en Save the Children, 2008). ha ido consolidando, sobre todo desde las ltimas dcadas deshumanizacin de las relaciones sociales con la niez lo menos en trminos legales, frente a la situacin de la
del siglo XX, creando diversos mecanismos de exigibilidad en el mundo. Entre 500 y 1.500 millones de nios y nias niez en el mundo, la Convencin de los Derechos del
Paradjicamente, ese cruento contexto de violencia, fue ante los Estados para que stos ltimos cumplan con su anualmente son vctimas de alguna forma de violencia. Nio. Tal como lo enunciamos anteriormente, la Con-
el que propici el inicio de la visibilizacin de la niez y compromiso con la infancia (Veneman, 2009:ii). Alrededor de 150 millones de nios y nias de 5 a 14 aos vencin, es por un lado, un instrumento que recoge las
de la lucha por la garanta de sus derechos en la esfera estn atrapados en el trabajo infantil (UNICEF, 2009). Alar- aspiraciones de un histrico andar a favor de la infancia,
pblica. En esos aos de posguerra, un paso importante Entre esas once normas internacionales, a no dudarlo, mantemente, formas de esclavitud moderna se multipli- y por otro, un punto de inflexin en la forma en que los
se dio cuando se cre el primer instrumento que com- aquella que ha representado un punto de inflexin en la can clandestinamente como parte del comercio global a lo Estados y las sociedades supuestamente conciben, se re-
Estado de los derechos de la niez y adolescencia | Ecuador 1990-2011
1 Este captulo fue escrito por Soledad lvarez Velasco para el Observatorio de los Derechos de la Niez y Adolescencia. 2
Eglantyne Jebb, 1920 en Save the Children, 2008.
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contra la discriminacin; a tener un nombre y una nacio- sociales cuya prioridad era ejecutar las primeras polticas
nalidad; a la educacin; a la atencin de la salud; y a una de intervencin, que desde diversos frentes sobre todo
proteccin especial (UNICEF, 2008 y 2009). desde la esfera legal, la salud y la educacin tendran
que ejercer ese efectivo control social de los menores.
A pesar de que estos reconocimientos, significaron un As, emergieron nuevos ministerios pblicos, como el de
importante avance en el trnsito hacia los derechos, la educacin, salud, asistencia y previsin social; tribunales,
Declaracin de 1959 segua basada en la as llamada Doc- juzgados, internados y reclusorios para menores de edad;
trina de Situaciones Irregulares. Es decir, en una concep- hospitales y escuelas se multiplicaron, as como, varias
cin que priorizaba la intervencin y correccin estatal otras instancias benefactoras que acogan a menores en
y social a los nios, nias y adolescentes, sin reconocer situacin irregular (Laje, 1993, Alzate Piedrahita, 2002,
su autonoma y menos an su condicin de sujetos de ODNA, 2003: 22-25, Del Castillo Troncoso, 2003: 2-5)7.
derechos (UNICEF, 2009, 2008, ODNA, 2003).
El espritu de la poca configur claramente una relacin
Esta doctrina estaba inspirada en la creacin del primer adulto-cntrica, donde los menores eran concebidos
Tribunal de Menores a finales del siglo XIX. Parta de la como objetos de tutelaje e intervencin, sin particulari-
premisa de que la niez y adolescencia, al ser una etapa dad alguna, sin presente, sin voz, y, por supuesto, sin ser
previa a la adultez, requera de la intervencin directa del sujetos de derechos. Desde esta doctrina, esas aparentes
Estado o de la familia para asegurar la formacin de in- irregularidades de las que eran presa estos menores, as
dividuos rectos, obedientes, productivos, que sean tiles como su condicin de seres desvalidos y hasta desvia-
a la sociedad y que reproduzcan el orden social estable- dos, no eran consideradas como producto de las condi-
cido6. As, la primera etapa vital de todo ser humano, era ciones estructurales de contextos marcados por un desa-
considerada, en trminos generales, como menor, menos rrollo socio-econmico desigual, inequitativo e injusto,
vlida y, poco o nada til para la sociedad. Por lo tanto, sino que eran asumidas como supuestas caractersticas
el presente de esa minoridad interesaba en la medida en inherentes y hasta naturales de individuos menores o
que el Estado y la sociedad intervengan para reformar incompletos (lvarez Velasco, 2010).
a esos menores que en el futuro tendran cabida en el
espacio pblico al llegar a una etapa mayor y seria, que Esta detencin que hemos hecho en la Doctrina de Situa-
era la adultez. Dentro de esta doctrina se estipulaban dos ciones Irregulares se debe a que el objetivo nodal que im-
posibles situaciones para los menores de edad: 1- una si- puls la entrada en vigencia de la CDN en 1990 fue precisa-
cencia en el mundo. En una segunda seccin, en cam- una de ellas lo sigue siendo) para continuar impulsando tuacin de regularidad o normalidad, en la cual esa inter- mente transformar, abierta y decididamente, esta doctrina
bio, nos concentraremos en un anlisis ms bien crtico en el mundo la causa a favor de la infancia. As, en 1946, vencin y formacin estaba a cargo del ncleo familiar, y avanzar hacia una nueva, la Doctrina de la Proteccin
en torno a las posibles limitaciones de este instrumen- desde la Organizacin de las Naciones Unidas, se crearon, especficamente de la madre, y, 2- una circunstancia de Integral, fundada en el reconocimiento de los nios, ni-
to internacional. Esta reflexin nos llevar a una ltima por un lado, el Fondo Internacional de Emergencia de Na- irregularidad o anormalidad, donde los menores, al que- as y adolescentes como sujetos de derechos. Acoger esta
parte, donde nos interesa sealar algunas conjeturas que ciones Unidas para la Infancia, UNICEF, por sus siglas en dar fuera del ncleo familiar, en condiciones de abando- nueva doctrina, implicaba que los Estados firmantes mo-
permitan alertar a los Estados firmantes y a las socieda- ingls, con el propsito de dar asistencia directa a la niez no, en la calle, en peligro, pobreza o delincuencia, deban difiquen sus marcos legales y adopten cdigos especficos
des contemporneas, sobre la inminente necesidad de afectada por la guerra 4. Y por otro, tambin se instaur la necesariamente ser intervenidos por otras instituciones para la infancia elaborados bajo un marco de derechos y
resolver esa enorme brecha entre los avanzados postula- primera Unin Internacional de Proteccin de la Infancia, pblicas que modifiquen y prevengan cualquier posible ya no bajo ese esquema interventor y correctivo. Sin em-
dos legales y esa compleja, excluyente y violenta realidad. UIPI 5. La creacin de ambas instancias, incidi directa- irregularidad en su comportamiento futuro. As, y bajo bargo, ese no era el nico objetivo de la CDN, haba otro un
Transformar esas imgenes que tienen un halo de guerra mente para que en 1948, como parte de la aprobacin de la esta doctrina, se daba paso a un modelo estatal y tam- tanto ms difcil de alcanzar: revertir las relaciones adulto-
y revertir esa negacin frente a la niez, son ahora nues- Declaracin Universal de los Derechos Humanos, en el ar- bin social tutelar, proteccionista, reformador e incluso cntricas, estatales y sociales, con la niez y la adolescen-
tros mayores desafos. tculo 25, se establezca que la infancia tambin tiene de- paternalista hacia los nios, nias y adolescentes, quie- cia. Y esto se deba a lo siguiente. El hecho de concebir a
recho a cuidados y asistencia especiales (UNICEF, 2009). nes por ser considerados como seres desvalidos, e inclu- los nios, nias y adolescentes como seres menores que
so incompletos, requeran de la permanente vigilancia, requieren de intervencin, tal y como lo predicaba la Doc-
1. De objetos de intervencin Este avance fue clave ya que dej sentado un preceden- control y correccin tanto en el espacio pblico como en trina de Situaciones Irregulares, es, a no dudarlo, el argu-
Estado de los derechos de la niez y adolescencia | Ecuador 1990-2011
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El ttulo original del libro es LEnfant et la vie familiale sous l Ancien Rgimen, publicado por Editions du Seuil, Paris, 1960. Se lo tradujo al ingls bajo el ttulo Centuries of
24 Childhood al ingls. 25
ser comprendida como un objeto pasivo, de intervencin y de relacionamiento social y estatal se han modificado. A
tutelaje familiar, social o estatal, para ser vista como sujetos lo largo de los captulos venideros de este libro, sobre todo
participativos con derechos y voz. Este nuevo modelo, al en la tercera seccin de este libro, que hace alusin al caso
ser integral, implica que diversas instituciones, pblicas y ecuatoriano, se ilustran claramente esos importantes avan-
privadas, legales, polticas, econmicas y sociales, as como ces. Sin embargo, y retomando aquello que expusimos en
diversos actores, deben conjugar esfuerzos para poner en la seccin introductoria, imgenes con halo de guerra se
prctica los postulados de esta doctrina y transformar efec- multiplican en torno a la infancia en el mundo, de la cual la
tivamente las condiciones de vida de la infancia (Laje, 1993; mitad, crece sumida en la pobreza y la violencia cotidiana.
Simn Campaa, 2004: 11-13). Al parecer, muchos ms nios, nias y adolescentes de los
que creemos todava siguen siendo invisibilizados, y trata-
Siguiendo la perspectiva crtica inaugurada por Aris, si la dos bajo postulados caducos propios de esa primera doctri-
concepcin de la infancia se modificaba, implicaba enton- na que construye seres irregulares, la cual supuestamente
ces que el modo en que las sociedades y Estados codifican ya haba sido superada hace veinte aos. Por qu?
a ese primer periodo del ciclo vital y organizan formas con-
secuentes de relacionamiento, tambin deban modificar-
se. La Convencin fue donde efectivamente se concret,
2. La contra cara de
por lo menos de manera discursiva, este nuevo paradigma, la Convencin
y en donde se materializ ese trnsito de casi siete dcadas
hacia los derechos de la niez y adolescencia. Desde hace prcticamente un siglo, tres objetivos di-
rectamente vinculados entre s han acompaado ese
En 1989, una renovada campaa internacional a favor de trnsito hacia los derechos: 1- visibilizar la situacin de
los derechos de la infancia culmin con la aprobacin de la la infancia; 2- concebir a los nios, nias y adolescentes
CDN por parte de la Asamblea General de Naciones Unidas. como sujetos de derechos; y, 3- generar formas de re-
Los trabajos de su preparacin duraron ms de diez aos y lacionamiento, desde los Estados y las sociedades, que
cont con algunos instrumentos previos que sentaron las sean consecuentes con esa concepcin y que se plas-
bases para la propuesta final que deriv en el tratado de de- men en sistemas integrales de proteccin especial para
rechos humanos ms ampliamente aprobado en la historia.9 la niez y adolescencia. Es ms, podramos sugerir que
La CDN es el primer cdigo universal de los derechos de los alcanzar esos objetivos fueron, y siguen siendo, el motor
nios y las nias legalmente obligatorio. Entre sus objetivos de la histrica lucha a favor de la niez y adolescencia.
est superar la Doctrina de Situaciones Irregulares y adoptar telo, 2007 y 2010). Ambas dimensiones derivaran en un econmicos; 4- la concepcin sobre el inters superior
plenamente la de la Proteccin Integral. A lo largo de sus 54 Eduardo Bustelo (2007 y 2010) en un crtico anlisis al nuevo ordenamiento estatal y social en torno a un eje cla- del nio; y, 5- la limitada puesta en prctica de la Conven-
artculos, la CDN crea un marco indito de proteccin inte- respecto de la CDN, seala que entre las razones que le ve: el cumplimiento de los 54 artculos de la Convencin. cin. Pasemos revista por cada uno de ellos.
gral a favor de las personas menores de 18 aos, que obli- otorgan importancia histrica, poltica y jurdica a este La ejecucin de la misma, a su vez, supondra la puesta
ga a los Estados firmantes a respetar, proteger y garantizar instrumento internacional, figuraran sus dimensiones en marcha de la Doctrina de la Proteccin Integral y, por Primero, las reservas ante la CDN. Primero, las reservas
el ejercicio de los derechos civiles y polticos, econmicos, pedaggica y programtica. La Convencin, a decir de ende, la garanta irrestricta de los derechos de la niez y ante la CDN. Con respecto a esta limitante, Bustelo (2010)
sociales, culturales, as como los derechos especficos de ese ese autor, corresponde a un momento del desarrollo de adolescencia contemplados en ella. Incidiendo, adems, nos sugiere que valdra la pena preguntarse por las reser-
grupo etreo. Despus de su entrada en vigor, prcticamente la categora de infancia en la cual su objetivo es constituir en revertir relaciones adulto-cntricas y ojal en reducir y vas que los pases firmantes y tambin los no firmantes
todos los Estados del mundo han reconocido a la niez y a al nio como sujeto de derechos, (Bustelo, 2010:50), es eliminar las formas de violencia ejercidas en contra de la han hecho de la Convencin. Dicho anlisis seguramente
la adolescencia como sujetos de derechos, y han tomado ac- decir, como portador de derechos que no slo son emu- infancia. Siendo as, no cabra la menor duda, que con la nos revelara muchas sorpresas en relacin a la supues-
ciones, por lo menos en trminos legales, para garantizar el lados del mundo de la adultez, sino que tambin son de- CDN, al parecer, esos histricos tres objetivos finalmente ta universalidad de este instrumento, dando cuenta de
efectivo cumplimiento de los mismos. As, todos los Estados rechos propios, acorde a su etapa vital, y a su subjetividad s habran de cumplirse. cunto de su corpus sustantivo en efecto est vigente y
firmantes han debido (re)enmarcar sus legislaciones, inclu- (Bustelo, 2010:50-51). Esta nueva constitucin (o nue- puesto en prctica en las legislaciones nacionales, y cun-
so crear nuevos cdigos de la niez y adolescencia, con base va concepcin), como podemos suponer, y teniendo en Sin embargo, y a pesar de ese importante aporte pedag- to no (Bustelo, 2010: 54). Un ejemplo nos ilustrar de mejor
en los cuatro principios generales que orientan a la Conven- cuenta los aportes de Aris, implicara asimismo la puesta gico y programtico que hace la Convencin, al parecer manera a qu se refiere Bustelo con las reservas de los Es-
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Existen otros instrumentos previos a la CDN que, aunque no tengan carcter vinculante para los Estados por tratarse de recomendaciones, se utilizan como gua para in-
terpretar la Convencin. Entre ellos estn, 1985: Reglas mnimas de las Naciones Unidas para la Administracin de la Justicia de Menores, tambin conocidas como Reglas
Mnimas de Beijing; 1990: Reglas de las Naciones Unidas para la Proteccin de los Menores Privados de Libertad y Directrices de las Naciones Unidas para la Prevencin de
26 Delincuencia Juvenil, tambin conocidas como Directrices de Riadh (Laje,1993). 27
y destino, desde donde salen, cruzan y llegan esas redes dad deben tener con ella (Thorne, 2004: 772-775; Bustelo, intervenir en los asuntos de la infancia, de tal suerte que de menores de 18 aos (Bustelo, 2010:43-46). Por tanto,
que en la clandestinidad lucran y violentan la infancia, to- 2007, 2010; Mercer, 2010). Un ejemplo de cmo las reser- se apunte a la garanta de derechos, algo que claramente de lo que se tratara es de ir ms all de un compromiso
men medidas urgentes para revertir esta situacin. Y, que vas ante la CDN tambin tienen implicaciones nacionales ha quedado plasmado en la CDN (Cirello Bruol, 2010:95). encapsulado en el mbito privado, que da rditos al mar-
a la hora de responder frente a la niez y adolescencia, los se constata en las condiciones vitales de la niez y adoles- keting empresarial (por el uso de imgenes que confirman
Estados involucrados lo hagan siempre amparados en los cencia inmigrante indocumentada en Estados Unidos, o No obstante, y retomando el planteamiento que Eduardo a empresas socialmente responsables), y dar paso a un
preceptos de la CDN, de tal modo que el inters superior en los procesos de reunificacin familiar clandestina en Bustelo (2007) hace al respecto, si bien esa disputa tambin verdadero compromiso colectivo y poltico con la niez y
de los nios y adolescentes enmarque cualquier medida ese pas. En la medida que este Estado no sea firmante de se ha dado al interior de otras instituciones sociales, como adolescencia. Se tratara, entonces, de que la concepcin
estatal a ser aplicada. la Convencin, tanto el supuesto de universalidad como la familia o la escuela, poco o casi nada se ha hecho fren- de niez y adolescencia que se deriva de la Doctrina de
la adaptacin de su normativa nacional interna a favor de te al sector privado. Es ms, a lo largo de los artculos que Proteccin Integral, prevista en la CDN, sea incorporada
Lamentablemente dicha exigencia difcilmente podr ser la infancia, sin excluir a los inmigrantes indocumentados, componen la Convencin, hay un llamamiento prioritario en el sector privado, y que ste en conjunto con el Estado
puesta en prctica. A la fecha todos los pases del plane- no se concretarn. al Estado (como no podra ser de otra manera), a la fami- participe de una transformacin efectiva y continua de las
ta, salvo Somalia y Estados Unidos, han firmado y ratifi- lia, escuela, y otras instituciones sociales, pero una evidente formas de relacionamiento hacia ese grupo social.
cado la Convencin. Como afirma Emilio Garca Mndez Con este segundo anlisis en torno a las reservas, no esta- omisin al sector privado (empresas, escuelas, hospitales,
([1998] 2010), en el caso de Somalia, los motivos de las re- mos, bajo ningn punto de vista, justificando la no puesta medios de comunicacin, etc.). Dicha omisin llama mu- Tercero, el poco nfasis frente a derechos econmicos.
servas se deben al histrico contexto de guerra civil que en prctica de la CDN, o la negativa de los Estados a no cho la atencin, pues el sector privado no slo que tambin Si bien la CDN reconoce en varios de sus artculos, en par-
ha debilitado profundamente al Estado somal, al punto ser firmante y no ratificarla. Ms bien pretendemos am- debera ser responsable de garantizar el cumplimiento de los ticular en el artculo cuarto, la necesidad de que los Estados
que ste no logra constituirse como sujeto del derecho pliar la reflexin en torno a la misma, y sumarnos a esas derechos de la niez y adolescencia, sino que muchas veces otorguen el mximo de recursos posibles para que el res-
internacional. En el caso de Estados Unidos, en cambio, propuestas crticas que llaman la atencin frente a la po- es en ciertas partes de este sector donde en silencio ms se to de derechos contemplados en este instrumento se cum-
la realidad es la opuesta. Las reservas de ese pas, por un sibilidad de que la CDN termine siendo un instrumento violan los derechos de la infancia. Para muestra las diversas plan, el nfasis que dentro de este instrumento internacio-
lado, tendran relacin con su propia tradicin jurdica del que impone un modelo occidental homogenizante, que formas de explotacin laboral infantil (Bustelo, 2007:111-112) nal se hace a los derechos econmicos es insuficiente y no
derecho anglosajn, y por otro lado con su posicin en el no necesariamente calza con la complejidad y diversidad basta. De hecho, el cumplimiento de estos derechos ten-
contexto internacional (Garca Mndez, [1998] 2010: 6-9; social. Quiz una mirada crtica frente a las reservas que Si se cree que la cuestin de la infancia es slo un asun- dra que ser prioritario, y esto se debe a que los derechos
Bustelo, 2007)10. Siendo as, cmo podremos apelar a un se han hecho a la CDN pueda mostrar que si esa imposibi- to estatal o familiar, errneamente se deja pasar por alto econmicos operan como derechos habilitantes del resto
sistema universal de proteccin para la infancia? lidad para alcanzar esos objetivos histricos ha persistido, las irresponsabilidades, desentendimientos y violaciones de derechos. Si no estn resueltas las condiciones mate-
quiz se deba a que la imposicin de modelos nicos no a los derechos de la niez y adolescencia que ocurren en riales de la subsistencia bsica de la niez y adolescencia
Quisiramos sugerir algo ms en torno a esta primera li- siempre tiene los resultados esperados. As, dar cuenta de buena parte del sector privado. Es ms, esa omisin fcil- difcilmente se puede esperar que el resto de derechos, en
mitacin. El hecho de que los Estados firmantes y no fir- las reservas nos muestra que la universalidad de la Con- mente puede derivarse en la no vinculacin de ese sector particular aquellos que se vinculan a su edad, sean cumpli-
mantes tengan reservas ante la CDN no slo tiene causas vencin todava debe ser alcanzada, y adems, nos alien- en asuntos que conciernen la procuracin de derechos de dos (Bustelo, 2010). Es ms, la permanente violacin a los
e implicaciones internacionales, sino tambin naciona- ta a indagar en los orgenes de las mismas, para entonces la infancia, generndose as una suerte de vaco legal que derechos econmicos de la niez se confirma en el hecho
les. La clave de la CDN no slo reside en que los Estados proponer formas en las que este instrumento internacio- puede dar paso fcilmente a una justificada violacin de de que la mitad de los nios, nias y adolescentes en el
la hayan firmado o ratificado, sino y sobre todo, en que nal pueda ampliar su campo de incidencia incorporando esos derechos. Bustelo (2007), sugiere que incorporar al mundo vive sumida en la pobreza. Dato que nos alarma
este instrumento se traduzca en legislaciones naciona- otros modos de concebir a la infancia, sus derechos y las sector privado como institucin que explcitamente tam- mucho pues la pobreza, y con ella la ausencia de oportuni-
les especficas que pongan en prctica las concepciones, formas de relacionamiento social y estatal, siempre con el bin es responsable de la aplicacin de la CDN, sera una dades vitales y laborales, suele, con demasiada frecuencia,
postulados, as como los 54 artculos que la componen. Si- objetivo mayor de velar por la mejora de la situacin de la salida frente a esta evidente limitacin de este instrumento ser terreno frtil para la violencia. De ah que procurar la
guiendo a Eduardo Bustelo (2010), si indagamos en las re- niez en el mundo. internacional. Dicha incorporacin tendra por lo menos garanta de los derechos econmicos habra de ser uno de
servas que los Estados han hecho, ciertamente podremos dos claras repercusiones. Por un lado, estimulara a que los puntos nodales de la aplicacin de CDN. Esto implicara
dar cuenta de cunto de la misma ha sido traducido en Segundo, la ausencia de una vinculacin explcita del entre el Estado y el sector privado se genere un dilogo que los Estados y las sociedades decididamente apunten a
instrumentos legales nacionales, y por ende, cunto efec- sector privado a la CDN. Recordemos, tal como lo vimos permanente con miras a encontrar las mejores vas para una transformacin del modo de acumulacin econmica
tivamente est vigente y cunto no. Si nos plantemos un en la primera seccin de este captulo, que el paso de la aplicar y vigilar el cumplimiento de los postulados de la capitalista contempornea, en el cual la base es la explota-
anlisis que vaya ms all de las obviedades, qu es lo que Doctrina de Situaciones Irregulares a la de Proteccin Convencin, y por otro lado, incidira, de algn modo, en cin, el dominio y por ende la generacin de desigualdad
esas reservas nos quieren decir? Al analizar el origen de Integral, implic, fundamentalmente, la transformacin que desde el sector privado no se conciba ms a los nios, y permanente violacin de los derechos econmicos, as
cada una de ellas seguramente nos encontraramos con del rol del Estado frente a la infancia: de ser un Estado nias y adolescentes, slo como potenciales empleados o como de los sociales, culturales y polticos, de la gran ma-
que las causales de esas reservas posiblemente se relacio- interventor y corrector, a ser un Estado garantizador de consumidores, o ms burdamente slo como nichos de yora de excluidos del mundo.
nan con el particular contexto histrico y poltico de los derechos. Siguiendo el anlisis que Miguel Cirello Bruol mercado, y ms bien que desde ese sector se los vea como
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taciones para el pleno ejercicio de los derechos de la ni- cin de todo el aparato estatal mediada por una doctrina
ez y adolescencia. Por decreto difcilmente se revertirn de derechos, difcilmente se podr identificar violaciones
histricas relaciones de dominio de adultos sobre nios, a derechos humanos; investigar sus causas; sancionar a
menos an si stas incluso ya han llegado a concebirse los victimarios; procurar el restablecimiento de los dere-
como el normal modo de relacionamiento entre unos y chos contravenidos; y reparar los daos producidos por
otros. Y por otra parte, esas limitaciones tambin se han dicha violacin. En sntesis, sin esa organizacin del apa-
dado, ya que, como lo afirma Bustelo (2010): la adapta- rato estatal difcilmente se podr combatir la impunidad,
cin de la CDN ha sido verdaderamente invertida en procurar justicia y por ende garantizar el cumplimiento de
el sentido de que la mayora de los pases [] han adap- derechos (Simon Campaa, 2010).
tado a la CDN a su legislacin interna y no a la inversa
como era lo originalmente propuesto (Bustelo, 2010:58). Para el caso que nos compete, la obligacin de garantizar
Es decir, salvo con excepciones, no se han transformado los derechos de la infancia implica entonces un ordena-
las legislaciones nacionales bajo ese principio rector, ni miento estatal bajo la doctrina de la proteccin integral.
se han creado nuevas legislaciones especficas, sino que Esto supone la existencia de legislaciones nacionales
slo se han hecho ciertas modificaciones que a la larga especficas creadas a partir de dicha doctrina, y necesa-
no han producido transformaciones sustantivas. El hecho riamente el diseo y sobre todo, la puesta en prctica de
de adaptar la CDN a las legislaciones nacionales, y no a la sistemas nacionales de proteccin para la niez y la ado-
inversa, repercute negativamente sobre todo en la posibi- lescencia, los cuales vigilen el cumplimiento de los dere-
lidad de configurar sistemas de proteccin integral para chos de la infancia tanto en la esfera pblica como en la
la infancia, y tambin en dar marcha a un proceso social, privada, y en las relaciones que entre el Estado, el merca-
que si bien es ambicioso y complejo, es urgente: superar do, la familia, la escuela, los medios de comunicacin, las
el enraizado adultocentrismo. La insistencia de llevar a la organizaciones sociales, y dems instituciones sociales
prctica la dimensin programtica de la Convencin no se tejen con la infancia. Este sistema ha de tener como
es fortuita, slo as ser posible reordenar, bajo un enfo- objetivo evaluar que los programas y polticas pblicas
que de derechos, las relaciones estatales y sociales con la encaminadas a favor de la infancia, sean creadas y ejecu-
infancia, y ensear a los adultos una nueva concepcin tadas a partir de un enfoque de derechos, y sobre todo que
que, fundada en principios de igualdad y respeto, trans- en la puesta en prctica de la Doctrina de Proteccin In-
forme las condiciones de vida y proteja el bienestar de los tegral, esas histricas relaciones adulto-cntricas vayan
nios, nias y adolescentes. Contar con legislaciones es- siendo transformadas. En sntesis, se tratara entonces
pecficas que permitan la creacin de sistemas nacionales de una organizacin del aparato estatal-social que debe,
Por lo tanto, revertir esta cuarta debilidad de la CDN, impli- como seala Cerillo Bruol (2010), histricamente no se a favor la infancia es la base para que la doctrina de la pro- tal como lo seala Simon Campaa (2010), ser multi-ins-
cara precisar explcitamente lo que se entiende por mejor ha logrado, pues ha existido una tendencia generalizada teccin integral no slo exista en un nivel discursivo, sino titucional, multinivel, participativa, e incluso, dadas las
inters del nio, y a la par crear instrumentos jurdicos que a desconocer los derechos de la infancia como lmite para que pueda ser ejercida, y que ese ejercicio sea cumplido condiciones de un mundo altamente globalizado donde
reduzcan esa indeterminacin y que procuren el efectivo las actuaciones de los adultos en general (Cerillo Bruol, en todos los niveles sociales y estatales, pblicos y priva- la problemtica de la infancia compete a muchos Estados,
cumplimiento de los derechos de la infancia y la trans- 2010:98-99). dos que se relacionan con la niez y adolescencia. que apunte a largo plazo a la configuracin de sistemas
formacin de esas relaciones adulto-cntricas. Cmo de proteccin de la niez y adolescencia supra-estatales
lograr todo ello? La creacin de legislaciones nacionales Precisamente con el fin de interrumpir esa tendencia gene- Farith Simon Campaa (2010), reflexionando en torno a (Simon Campaa, 2010, Oviedo, 2010). Sin la existencia
especficas a favor de la infancia, y el diseo y puesta en ralizada, se ha propuesto que la dimensin programtica de esta limitacin de la Convencin, nos recuerda que para efectiva de ese sistema, concebido como un medio para
marcha de sistemas integrales de proteccin para la niez la CDN sea cumplida inexorablemente por todos los Estados que un individuo tenga derechos, implica necesariamen- garantizar el pleno ejercicio de derechos, la Convencin
y la adolescencia puede ser la va indicada para superar firmantes. Tal como lo repasamos al inicio de la segunda te que exista un reconocimiento jurdico, social y moral al y todos los derechos que promulgan slo se mantendrn
esta cuarta debilidad. Sin embargo, y tal como pasaremos seccin, poner en marcha esa dimensin, implica que en respecto, y ese reconocimiento slo se evidencia en tanto en un nivel discursivo. Y dadas las funestas condiciones
revista a continuacin, ese ltimo aspecto de la CDN tam- todos los pases que han ratificado la CDN, se deben crear y en cuanto existen concretas formas de relacionamien- de vida de la mitad de la infancia en el mundo, urge lle-
poco est exento de limitaciones. legislaciones nacionales especficas a favor de la infancia, to donde efectivamente se pone en prctica ese derecho, varlo a la praxis.
las cuales traduzcan en lo local los requerimientos para el permitiendo su prevalencia (Simon Campaa, 2010:457).
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dominio entre adultos y nios? Cmo podr ser ese fu- ricas relaciones adulto-cntricas y dar paso a una nueva
turo si hasta ahora la impunidad frente a la violacin de forma de relacionamiento con la infancia. Para ello, es
los derechos de la niez persiste, si no somos capaces de indispensable que desde los Estados se creen las condi-
configurar sistemas para procurar justicia, y ante todo, si ciones que garanticen el cumplimiento de los derechos
no podemos crear relaciones sociales y estatales funda- de la niez y adolescencia, de tal manera que no caiga-
das en una concepcin y praxis de derechos humanos? mos en un cotidiano estado de excepcin frente al ejerci-
Y ms an, qu tipo de sociedades y Estados futuros se cio de esos derechos.
configurarn si no hemos apostado decididamente por
la transformacin de ese modelo de acumulacin eco- Persistir en esa lucha a favor de la infancia, tiene sentido
nmica, el capitalismo, que slo perpeta la desigualdad, no porque vale la pena invertir en el futuro; sino por-
la inequidad, la violencia y la deshumanizacin de las re- que es urgente intervenir en el presente para cambiar la
laciones sociales? forma de vida de la infancia. Hoy es cuando necesitamos
configurar sistemas de proteccin integral a su favor.
Sera mejor responder a esa pregunta no a partir del fu- Sistemas que no intenten homogenizar a la niez y a la
turo, sino desde el presente. Es decir, a partir de la actual adolescencia, ni tampoco a sus necesidades bajo una sola
y urgente necesidad de modificar las relaciones sociales concepcin, sino que ms bien tengan la capacidad de dar
y estatales con los nios, nias y adolescentes. Persistir mltiples respuestas, bajo un enfoque de derechos, ante la
en la lucha por la infancia, slo tiene sentido en la me- diversidad de necesidades que nios, nias y adolescen-
dida en que el presente que ellos viven sea radicalmente tes tienen al vivir en distintas situaciones y tipos de fami-
transformado. Si esa lucha slo apunta al futuro, a un fu- lias. Es necesario entonces crear sistemas de proteccin
turo idlico, corremos el riesgo de obviar la funesta rea- que identifiquen y garanticen acciones concretas ante las
lidad contempornea. Y evidentemente, podra resultar diferencias, pero que apunten, a una forma de conviven-
ms cmodo, o quiz menos doloroso, imaginarnos una cia que no sea indiferente a las limitadas condiciones y
realidad futura en la que imgenes con halo de guerra ya oportunidades de vida en las que crece la infancia.
no existan. Sin embargo, hoy esas imgenes slo se mul-
tiplican, y es ahora cuando debemos revertirlas. Continuar la lucha a favor de la infancia, nos posibilita,
retomando la reflexin de Eglantyne Jebb (1920), sacar al
El anlisis que hemos hecho en este captulo, nos con- mundo de su ruina. Y esto se debe a que esa lucha nos
firma que a lo largo de casi un siglo, importantes e inne- exige transformar los modos de relacionamiento sociales
gables avances se han dado en ese trnsito a favor de la y estatales con la niez y la adolescencia, lo que tambin
infancia. Pero, tambin hemos constatado cmo no he- supone modificar la manera en que nos relacionamos,
mos sido capaces de transformar las condiciones de vida concebimos la vida, el tiempo; en definitiva, transformar
en las que crece y se desarrolla la infancia; ni tampoco la forma en que vivimos. Apuntar al pleno ejercicio de los
de asegurar el pleno ejercicio de sus derechos; y menos derechos de la infancia, como reflexiona Eduardo Bustelo
an de gestar relaciones con la niez y la adolescencia (2007), implica construir sociedades y Estados que respon-
fundadas en el respeto y la igualdad. Esta reflexin nos ha den en el presente, frente a todos los que nos sobrevivirn.
llevado a evidenciar que una serie de limitaciones existen Por lo tanto, esa lucha no es por una inversin en el futuro,
en el instrumento que por excelencia vela por el bienestar es por el bienestar de la infancia en el presente (Bustelo,
de la infancia en el mundo. Revertir esas falencias habra 2007). Si no modificamos el presente, entonces maana,
de ser una prioridad urgente para los Estados y las socie- esa niez y adolescencia excluida, invisibilizada y violen-
dades contemporneas. A dos dcadas de la entrada en tada, pasar a la adultez reproduciendo y perpetuando a la
vigencia de la Convencin, y frente a la persistencia de violencia como nica forma de relacionamiento humano.
una gran brecha entre los avances legales y la realidad en El nico sentido que tendra la persistencia de esa lucha,
la que crece y se desarrolla la niez y adolescencia en el es, por tanto, la posibilidad de transformar nuestra reali-
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Parte II
Ecuador 1990-2011
contexto de cambios:
Niez en un
A
lo largo de las dos ltimas dcadas el movimiento tado, a adoptar el primer paquete de medidas econmicas cohesin social y de gobernabilidad en lo que se llam la han emergido en la escena poltica contempornea. En
social de la infancia posicion el enfoque de dere- en funcin de un ajuste estructural de la economa y de la segunda generacin de reformas. este complejo y contradictorio contexto emergi y se ins-
chos lo cual implic que en el plano constitucional caja fiscal. Con esta medida se dio paso a un nuevo cap- titucionaliz el movimiento de la infancia.
se reconozca la ciudadana de los nios, nias y adoles- tulo de la vida nacional, pues se frustraron las expectativas En este contexto de ajuste estructural, varios fueron los
centes y que se avance en la construccin de un sistema de la poblacin sobre las promesas de inclusin social y cambios que tuvieron lugar en el pas, entre otros figuran:
institucional de garantas. Para la concrecin de estos poltica que se animaron con el regreso a la democracia. la creacin del Programa de Desarrollo Municipal (1990); 1.1. El movimiento de la infancia2
avances, los actores locales cumplieron un rol relevante, la adopcin de la Ley de Modernizacin del Estado (1993);
pues emprendieron procesos para transformar los valores Las polticas econmicas adoptadas desde entonces se la creacin del Consejo Nacional de Modernizacin, CO- El movimiento a favor de la niez y adolescencia ecuato-
y cdigos de convivencia en los espacios cotidianos en- orientaron a sentar las bases de un nuevo modelo de de- NAM (1993); la aprobacin de la Ley del 15% 1 (1997) y de la riano naci en la dcada de 1980 y tom cuerpo con la rati-
tre adultos y nios, nias y adolescentes; estos procesos sarrollo, favorable a los grandes capitales, al sector expor- Ley de Descentralizacin y Participacin (1997). Un paso ficacin de la Convencin de los Derechos del Nio, CDN,
debieron articularse con una nueva arquitectura institu- tador, financiero y bancario. Se trataba de polticas que significativo se dio cuando se aprob una nueva Consti- en 1989. En todo este proceso se consolid una alianza que,
cional coordinada por los municipios y orientada a la ga- a la postre limitaron el desarrollo econmico y social. La tucin en 1998 en donde se reconoci, por primera vez, la a travs de espacios de dilogo (como foros, cumbres y
ranta de derechos. reforma del Estado fue una pieza clave en este giro. Los ciudadana de los nios, nias y adolescentes, as como consultas a la niez) y de la puesta en marcha de acciones
gobiernos asumieron un enfoque neoliberal que postula- los derechos especficos para las mujeres y los indgenas. con incidencia estatal, logr articular alrededor de doscien-
Al cierre de la primera dcada del siglo XXI, Ecuador ha ba un Estado mnimo -el dejar hacer y dejar pasar-, de tas organizaciones de la sociedad civil, a pueblos indgenas,
cambiado. El pas asiste a modificaciones en el modelo de manera que ste se abstenga de intervenir en las esferas En el campo territorial se adopt a la descentralizacin a personas y lderes polticos comprometidos, a agencias
desarrollo, en la forma del Estado y del rgimen democr- econmica y social. Para ello se plante, entre otras me- como caracterstica del Estado, estableciendo que todas de cooperacin, a organizaciones no gubernamentales, y
tico, hechos que suponen nuevos desafos para alcanzar didas, privatizar las empresas estatales estratgicas, redu- las funciones son transferibles excepto seguridad, finan- a nios, nias y adolescentes. A travs de este movimien-
una ciudadana efectiva para la niez y la adolescencia. cir el aparato estatal, desregular los precios, restringir los zas y gobierno, de manera que los gobiernos locales po- to social, se logr visibilizar a la niez y a la adolescencia
Este artculo llama la atencin sobre las implicaciones que gastos sociales y desmantelar los programas de desarrollo dan solicitar ms de 2000 competencias en campos tan como sujetos de derechos, transformando viejas relaciones
esas modificaciones estatales tienen a nivel local. As, a lo rural. En suma, estas medidas se orientaban a un cambio diversos como salud, educacin, obras pblicas, produc- autoritarias que excluan de la toma de decisiones a los ni-
largo de las siguientes secciones, se analizan las normas drstico en las relaciones entre el Estado, la sociedad y cin, etc. Adicionalmente, se crearon las Juntas Parro- os y a las nias bajo el supuesto de que eran menores de
constitucionales y legales sobre la organizacin territorial el mercado, emergiendo este ltimo como eje del nuevo quiales Rurales como nivel de gobierno y se reconoci edad. A lo largo de la dcada subsiguiente tres hechos im-
del Estado y los derechos de participacin de la sociedad modelo de desarrollo. las circunscripciones territoriales indgenas, CTI. Dicha portantes para el movimiento de la infancia tuvieron lugar.
civil, destacando una nueva estructura de oportunidades Carta Magna configur un marco favorable para la inter- Primero, se cre el Foro de la Niez y Adolescencia, instan-
para los actores locales. En este contexto, se proponen La adopcin de las polticas neoliberales, en lugar de vencin de la sociedad civil, estableciendo mecanismos cia que jug un importante rol en la movilizacin social y
Estado de los derechos de la niez y adolescencia | Ecuador 1990-2011
1 Dicha Ley estableci que los gobiernos seccionales reciban, de manera progresiva, el 15% del presupuesto pblico.
40 2 Agradezco la colaboracin de Lola Gutirrez. 41
lidad estatal, y ha asegurado la presencia de la temtica de cambios culturales en la vida cotidiana de la familia, la
la infancia en las agendas pblicas. escuela, los centros de salud, los medios de comunica-
cin, y, por supuesto, en los espacios pblicos. A todas
En el ciclo sealado los actores sociales e institucionales estas limitaciones habra que sumar otras ms derivadas
lograron articularse en varias iniciativas como los con- directamente de la adopcin, en esas mismas dcadas, de
gresos de nios, nias y adolescentes, las elecciones y polticas neoliberales: el debilitamiento del Estado ecuato-
consultas infantiles para priorizar derechos, o la campa- riano, el desmantelamiento del sector productivo interno,
a para la aprobacin del Cdigo de la Infancia. Todo ello la reduccin del empleo, y la restriccin de los gastos so-
permito una visibilizacin de la problemtica de la niez ciales en salud y en educacin. La combinacin de to-
y de la adolescencia y su carcter de actores con derechos dos estos factores impactaron directa y negativamente en
as como la sensibilizacin de la poblacin con respecto a las condiciones de vida de los nios, de las nias, de los
un mejor trato a los nios y a las nias y la construccin adolescentes, y de sus familias impidiendo que los avan-
de consensos en torno a reformas institucionales a favor ces normativos se complementen con avances materiales
de la infancia ecuatoriana. Asimismo, se logr que el Es- concretos que garanticen el disfrute de los derechos, y que
tado, tanto a nivel central como local, tenga apertura a la se materialicen en la existencia de un efectivo Sistema de
participacin de la sociedad civil, de manera que normas y Proteccin Integral para la infancia.
polticas cuenten con espacios de consulta, deliberacin,
planificacin, cogestin y rendicin de cuentas. Si bien
estos espacios no se extendieron a nivel nacional, s tuvie-
2. El nuevo escenario: 2007 - 2011
ron una presencia significativa que sera la base para uni- La participacin
versalizar las instituciones participativas. Hay que sealar
que el movimiento de la infancia fue uno de los actores Como se anot anteriormente, el desgaste del sistema po-
que mejor aprovech las oportunidades que abran las re- ltico, la crisis de partidos, la adopcin de polticas neo-
formas descentralizadoras para expandir su presencia te- liberales, y con ellas el debilitamiento del Estado, fueron
rritorial y lograr que los municipios asuman su responsa- elementos que determinaron el contexto sociopoltico y
bilidad en trminos de polticas y proteccin de derechos. econmico del Ecuador de finales del siglo XX e inicios del
siglo XXI. En dicho escenario emergieron nuevos acto-
No obstante, este proceso no estuvo exento de limita- res sociales entre ellos el movimiento indgena quie-
ciones. Entre las ms evidentes fue la dispersin de los nes reclamaban mayor democracia, equidad y soberana,
servicios: por ejemplo, el Instituto Nacional del Nio y la planteando propuestas alternativas al neoliberalismo. En
Familia, INNFA que entonces tena un carcter privado 2007 una nueva fuerza poltica, Alianza Pas, lleg al go-
Adoptar el enfoque de derechos, como base de las polticas Una de las mayores fortalezas de esta instancia ha sido su y dependa de la Primera Dama contaba con cuatro pro- bierno y convoc a una nueva Asamblea Constituyente
pblicas y de la institucionalidad estatal, supone el recono- presencia territorial, pues a lo largo de esos ocho aos de gramas orientados al desarrollo infantil, las familias, nios con el propsito de renovar el marco normativo y trans-
cimiento por parte del Estado de que todas las personas son vigencia del Cdigo, se han creado Concejos Cantonales trabajadores y proteccin especial; el Ministerio de Bien- formar el modelo de sociedad y de Estado. As, la Asam-
sujetos de derecho. Y, a la vez, significa que el Estado, la fa- de la Niez en los municipios. Dichos concejos estn in- estar Social llevaba por su parte el programa Operacin blea se reuni en la ciudad de Montecristi, y desde ah se
milia, los maestros, las comunidades, y otras instituciones tegrados por delegados de las instituciones estatales y de Rescate Infantil; el Banco Interamericano de Desarrollo, elabor una nueva Constitucin que fue aprobada poste-
sociales, son portadoras de deber. Es decir, que estas lti- la sociedad civil local, siendo el alcalde quien los preside. BID, financiaba el Proyecto Nuestros Nios para ampliar riormente en referndum. Esta nueva Carta Magna am-
mas tienen la responsabilidad de garantizar el pleno cum- Adems, como parte del mismo Sistema de Proteccin, la cobertura en los primeros aos; el Banco Central im- pla los derechos de la poblacin a travs del diseo de un
plimiento de derechos, en este caso de aquellos derechos se organizaron Juntas de Proteccin, organismos con- pulsaba el Programa del Muchacho Trabajador, una ini- nuevo marco institucional consistente que promueve la
especficos de los nios, de las nias, y de los adolescentes. formados por profesionales encargados de conocer toda ciativa orientada a adolescentes y jvenes en temas de participacin ciudadana a travs de la incorporacin de
Para el Ecuador de finales del siglo XX, llevar a la praxis di- situacin de violacin de derechos de la infancia y de dic- empleo y comunicacin (aunque este sector de la pobla- ciertas regulaciones sobre los gobiernos locales. Entre las
cho enfoque, implicaba no slo la existencia de un marco tar, tras un expedito proceso judicial o administrativo, las cin nunca fue objeto de polticas pblicas consistentes y normativas propuestas ms significativas, y que tienen
legal propicio, como aqul establecido por el Cdigo de la medidas de proteccin. Tambin se integraron Redes de universales). Por otra parte, las organizaciones no guber- directa relacin con el tema que interesa en este artculo,
Niez, sino adems el diseo y la ejecucin de una serie Servicios constituidas por las entidades que proveen ser- namentales desarrollaban proyectos puntuales de salud, figuran la nueva Ley de Participacin Ciudadana, y el C-
de acciones estatales y sociales concretas para garantizar vicios destinados a la infancia y los Consejos Consultivos, educacin, apoyo a las familias y proteccin especial, al digo Orgnico de Organizacin Territorial, COOTAD. Ese
Estado de los derechos de la niez y adolescencia | Ecuador 1990-2011
42 43
Grfico No. 1 Diseo del sistema participativo
como desde los gobiernos autnomos descentralizados; y, sus condiciones de empleo y formar pequeas empresas
a la organizacin y al control social, particularmente, al es- y cajas de crdito que les ayude a procurar los medios de
tablecimiento de parmetros para la intervencin de acto- subsistencia para mantener a sus hijos. Nivel de Sociedad Civil
res de la sociedad civil en la definicin de la agenda pbli- Espacios Mixtos
ca. As, se reconoce como titulares de derechos, y por ende A nivel nacional, el Estado abre sus compuertas para que Gobierno (Asamblea Local)
con derecho a la participacin, a personas, comunidades, la sociedad civil intervenga en la poltica pblica. Con res-
colectivos y nacionalidades, concibiendo a la democracia pecto a los temas de infancia son importantes al menos
participativa como expresin de la soberana popular, en tres dispositivos: 1- los consejos de derechos, 2- los con- Consejo Instancias de
el mismo nivel de la representacin poltica. Adicional- sejos sectoriales en cada ministerio, y, 3- la planificacin. Local de participacin
local
Asambleas locales
mente varias formas de democracia (directa, representa- Los consejos de derechos se los define como instancias Planificacin
te
en
tiva y comunitaria) tambin son reconocidas en la nueva orientadas a asegurar la plena vigencia y ejercicio de los Parroquial ita
r iam
Organizaciones
Carta Magna. Esto implica que las formas representativas derechos, concentrando su funcin en la formulacin, Autoridades electas, io
r
Pr Sociales y
se enriquecen con las participativas, y aquello que resulta observancia, seguimiento, y evaluacin de polticas.
todava ms novedoso, es que las formas representativas Dentro de esa nueva concepcin, se mantiene el Conse- 30% Rgimen dependiente, Ciudadana
ciudadana Sociedad civil local
tambin quedan enriquecidas con formas de autoridad y jo de la Infancia, slo que ahora se convierte en parte de
de decisin de los pueblos indgenas. As, la participacin los Consejos de Igualdad (Constitucin 2008, Art. 156, 157,
es reconocida como un derecho. Sexta disposicin transitoria). Con respecto a los consejos
sectoriales, cada ministerio ( por ejemplo los Ministerios Consejo Instancias de
Local de participacin
El Artculo 95 define a ese derecho como la intervencin de Educacin, Salud o Inclusin Social) tiene la obligacin Asambleas locales
Planificacin local
protagnica en la toma de decisiones, particularmente de conformar dichos consejos en los que deben intervenir te
en
m
en los asuntos pblicos, como la planificacin, la gestin delegados de las organizaciones para incidir ya sea con Municipal r ita
ria
Organizaciones
y el control social. De ah que en el nuevo marco consti- propuestas, consultas o controlando lo que cada uno de Prio
Autoridades electas, Sociales y
tucional la participacin sea concebida como una expre- ellos hace (Artculo 52). Otro mbito para que los actores
sin del poder ciudadano. Esa intervencin protagni- influyan en la agenda pblica tiene que ver con la planifi-
30% Rgimen dependiente, Ciudadana
ciudadana Sociedad civil local
ca se extiende a diversos actores sociales: nios, nias cacin, dispositivo que puede ser aprovechado por los ac-
y adolescentes, indgenas, campesinos, adultos mayores, tores comprometidos con los derechos de la niez y ado-
discapacitados, usuarios y consumidores, lderes barria- lescencia para fortalecer la labor del Estado en los campos
Consejo Instancias de
les, artistas, y deportistas. Asimismo, hay un amplio re- de la educacin, salud, empleo y servicios pblicos. participacin
Local de Asambleas locales
conocimiento de los derechos de las personas en grupos Planificacin local
e
de atencin prioritaria, especialmente de la infancia, y Por otra parte, a nivel local tambin se establece un siste- ent
por primera vez se reconocen los derechos de los jve- ma participativo que debe coordinar su accionar con los Provincial a ria
m
rit Organizaciones
nes. En coherencia con esa extensin del derecho a la gobiernos locales electos asegurando la intervencin de io
Autoridades electas, Pr Sociales y
participacin para ms actores sociales, el abanico te- la ciudadana a travs de cuatro dispositivos: 1- el Con- 30% Rgimen dependiente, Ciudadana
mtico tambin se ampla hacia nuevos campos como la sejo de Planificacin, 2- el presupuesto participativo, 3- ciudadana Sociedad civil local
educacin, la salud, la soberana alimentaria, la comuni- la silla vaca, y, 4- las asambleas locales. Los Consejos
cacin, la gestin de la ciudad, la cultura o el ambiente. de Planificacin se deben formar en todos los niveles de
A no dudarlo, estas transformaciones constitucionales gobierno, con delegados de la sociedad civil, el Estado Instancias de
Consejo
configuran un nuevo y ms amplio campo de accin y los gobiernos autnomos descentralizados con el fin Local de participacin
para la accin social a favor de los derechos de los nios, de formular polticas y planes locales (Ley de Participa- local
Asambleas locales
Planificacin
te
nias y adolescentes. cin, Artculo 66). Se establece de manera obligatoria el en
presupuesto participativo de tal modo que las familias, Regional ita
r iam
Organizaciones
r
Autoridades electas, io
La nueva Carta Magna ampla los derechos de la democra- comunidades y organizaciones puedan intervenir y mo- Pr Sociales y
cia directa facilitando el uso de la consulta, de la revoca- nitorear la forma en que los gobiernos locales gastan los 30% Rgimen dependiente, Ciudadana
toria del mandato, y de la iniciativa popular para impulsar recursos. Otro de los mandatos participativos consiste en ciudadana Sociedad civil local
reformas legales y constitucionales. Adicionalmente, sta que en cada parroquia, municipio o provincia se debe
Estado de los derechos de la niez y adolescencia | Ecuador 1990-2011
3 Han pasado tres aos desde que la nueva Carta Magna fue aprobada, y hasta el momento no se vislumbra la formacin de gobiernos regionales.
46 47
el cual subordina a los gobiernos locales limitando la pro- rial y los gobiernos autnomos descentralizados, pues las
puesta de descentralizacin. Siendo as, este nuevo con- carteras de gobierno nunca se han integrado con la ins- Recuadro 2.1
texto ofrece oportunidades y limitaciones, por lo que hace titucionalidad descentralizada. Hay que estar conscien-
falta replantear los desafos en torno a la defensa de los tes de que nada habr cambiado en el pas si no se logra Viceprefectos comprometidos con los nios, nias y adolescentes del pas
derechos de la niez y de la adolescencia. desarrollar la coordinacin territorial de los servicios y la Entrevista a David Acurio, Viceprefecto del Azuay*
proteccin de derechos con una visin integral.
Un primer reto estara relacionado con la agenda que Por qu formular polticas de niez y adolescencia desde los territorios provinciales?
plantea el movimiento de la infancia. sta habra de ser Asimismo, el movimiento de la infancia habra de aprove-
actualizada, pues ciertas metas ya han sido cumplidas, en char los dispositivos participativos previstos en el marco Porque los Gobiernos Autnomos Descentralizados, como los llama la nueva Constitucin, somos garan-
temas como la universalizacin de la educacin primaria legal. Tal como seala la ley, sera deseable conformar los tes de los derechos de las personas que viven en nuestros territorios. Hay un rol legtimo e irrenunciable
y un aumento de la cobertura de servicios pblicos, mien- sistemas locales articulando los cuatro dispositivos fun- de los gobiernos provinciales: como parte del proceso de planificacin, coordinar las acciones institucio-
tras otras siguen pendientes: an persisten brechas tni- damentales: consejos de planificacin, silla vaca, presu- nales en el territorio. As, los gobiernos provinciales pueden jugar un importante papel articulador para que
cas y sociales; existen limitaciones para que las familias puesto participativo y asambleas. As, las organizaciones las polticas nacionales se hagan realidad. Para que una accin planificada perdure en el tiempo, tenga
cuenten con un empleo productivo; la calidad de la edu- que trabajan a favor de la infancia deberan mejorar sus continuidad ms all de las autoridades, requiere definirse como una poltica, es decir, es un compromiso
cacin y la salud sigue en entredicho; y, la violencia social capacidades polticas y tcnicas de tal forma que sean ca- del conjunto de la provincia para alcanzar ciertas metas en un plazo razonable. Frente a la niez y ado-
continua signando el ambiente en el que crecen los nios, paces de generar continuamente propuestas para cada lescencia, es fundamental generar polticas a nivel provincial, porque el Cdigo Nacional de la Niez y la
las nias y los adolescentes.4 uno de estos dispositivos gubernamentales. Adolescencia en su formulacin no alcanz a ver el papel de este nivel intermedio. De hecho slo prioriz
al trabajo municipal lo cual fue importante en su momento y permiti tener muchos avances en una gran
Con una nueva plataforma el movimiento de la infancia Otro de los desafos que tiene por delante el movimien- cantidad de cantones, pero tambin evidenci las disparidades con que los nios, las nias y los adoles-
podra incidir de manera efectiva en las polticas pblicas. to es fortalecer a los actores de la sociedad civil en trmi- centes ejercen sus derechos. Hoy el nivel provincial permite enfrentar las disparidades existentes entre los
En particular se requiere fortalecer la incidencia de los ac- nos de mejorar sus capacidades de organizacin, gestin distintos municipios y adems comprometer a los alcaldes y presidentes de juntas parroquiales en una
tores en la planificacin estatal especialmente en los te- e incidencia poltica con un enfoque de derechos. Para poltica conjunta. Si queremos apostar a una sociedad equitativa tenemos que hacer ms esfuerzos por
mas relevantes para garantizar el cumplimiento de los de- ello es fundamental impulsar procesos de formacin y construir ms bienes pblicos y otorgar mayor acceso a los servicios y una poltica provincial puede servir
rechos de la niez y la adolescencia. Tomando en cuenta asistencia tcnica sobre el marco legal y el ciclo de pol- para eso, para fortalecer los sistemas de proteccin y cuidado social.
que la planificacin atraviesa a toda la malla institucional, tica pblica, de tal manera que los actores se empoderen
es fundamental que el movimiento de la infancia coloque de los avances constitucionales y tengan herramientas de Cmo surge la idea de colocar en las viceprefecturas el trabajo a favor de la niez y adolescencia?
sus temas prioritarios en los consejos de planificacin lo- informacin, desarrollen indicadores, y generen conoci-
cales y nacionales. Esto significara que hay que formular miento en torno a presupuestos, y gestin. El objetivo es En el caso del Azuay esa coincidencia de intereses entre el sistema de proteccin y la viceprefectura, per-
una agenda ante las nuevas condiciones que vive el pas. que los actores que luchan por los derechos de la infan- miti ver que sta era una tarea del conjunto de instituciones del Ejecutivo y de los gobiernos locales, que
As, el movimiento a favor de la infancia habra de ser ca- cia tengan, tanto a nivel local como nacional, capacidad requera un equipo dinamizador conjunto y que la viceprefectura tuvo la suerte y el honor de coordinarlo.
paz de insertarse en los planes de desarrollo que formula el poltica y tcnica para balancear las nuevas relaciones de
sector pblico, tanto a nivel sectorial como territorial, en poder con el Estado. Cules son los elementos fundamentales que desde la experiencia riqusima del Azuay y del
cada nivel de gobierno. Consejo Nacional de la Niez y Adolescencia debe tener una poltica de niez y adolescencia
Todo este proceso debera estar vinculado con el impulso formulada desde el nivel provincial?
Otro reto es proyectar la accin de la causa a favor de la ni- de la organizacin popular. Aqu el desafo fundamental
ez y la adolescencia a nivel provincial y regional. El C- es alimentar redes territoriales que relacionen las deman- Nosotros partimos de reconocer que en el Azuay haba una larga experiencia de trabajo en niez y ado-
digo nunca consider al nivel provincial como un espacio das de las familias y comunidades, no slo ante los temas lescencia. Por tal motivo el primer elemento para la construccin de la poltica provincial fue no generar
de diseo e intervencin de la poltica pblica a favor de la especficos de la niez y la adolescencia, la educacin o una institucionalidad que se sobreponga a la ya existente, ni impulsar acciones que no fortalezcan el
niez. Sin embargo, la reforma territorial vigente abre esta la salud, sino tambin respecto a los bonos de desarrollo sistema de proteccin o dupliquen los esfuerzos de otras instituciones. Contar con una poltica provin-
posibilidad. Es hora de superar el localismo que se con- humano, vivienda, crdito o produccin ofertados por los cial era disear unas lneas de trabajo interinstitucional: una ordenanza que exprese lo que el conjunto
centra en lo micro, aislndose de las otras escalas de inter- programas del Estado. Esto implicara que los grupos de de lo que la sociedad y la institucionalidad azuaya pretende alcanzar para garantizar los derechos y
vencin y pensar en las articulaciones entre lo micro, lo padres de familia y las defensoras comunitarias, traba- el bienestar de nios, nias y adolescentes. Una ordenanza que efectivamente gobierna el territorio y
meso y lo macro. Una estupenda oportunidad es el nuevo jen de manera coordinada con otras agrupaciones locales todas sus instituciones. Reconocimos tambin que no existe poltica pblica si no existe demanda so-
espacio abierto a nivel provincial. De hecho, actualmen- configurando redes territoriales con mayor capacidad de cial, y que por lo tanto un sustento bsico de la poltica pblica provincial es construirla en un ejercicio
te dieciocho viceprefectos ya han asumido el diseo de presin y negociacin ante el gobierno y sus programas, a profundamente participativo con el sujeto social comprometido con el tema, es decir los nios, nias y
Estado de los derechos de la niez y adolescencia | Ecuador 1990-2011
48 4
Estos tpicos son profundizados en la segunda y tercera seccin de este volumen. 49
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*Esta informacin se obtuvo de la entrevista personal al Viceprefecto David Acurio. Cuenca, septiembre 2011.
50 51
El Estado en disputa: Ecuador 1990-2011 1980 se presenta como regresiva: la devaluacin de la mo- dor, pues durante 9 das miles de indgenas paralizaron el
Franklin Ramrez Gallegos neda y la alta inflacin tienen impactos devastadores en el pas a travs de la ocupacin de iglesias, comunas, pue-
ingreso de la poblacin que se empobrece a lo largo de la blos, capitales provinciales y carreteras. El bloqueo del ca-
dcada (Larrea, 1997). llejn interandino culmin con el arribo a Quito de las ms
importantes organizaciones indgenas. Su discurso cues-
El triunfo de la social-democracia (la Izquierda Democr- tionaba la concentracin en la tenencia de la tierra, las po-
tica, ID) en 1988 abrigaba la posibilidad de un cierto giro en lticas de riego, crdito y precios agrcolas, y reivindicaban
la agenda pblica. La continuidad del neoliberalismo no el reconocimiento del carcter plurinacional del Estado.
fue sin embargo afectada, sino relanzada bajo un esquema Desde entonces tuvieron lugar sucesivos levantamientos
gradualista. Mini-devaluaciones permanentes, macro-de- e innumerables acciones contenciosas que evidenciaban
valuaciones ocasionales, mayor liberalizacin de la tasa la consolidacin de un denso entramado organizativo
de inters, progresiva eliminacin de crditos preferen- que articulaba la accin colectiva comunitaria con ms
ciales, reajustes mensuales de los precios de combustibles, amplias estructuras de representacin del mundo indge-
eliminacin de los subsidios y limitados incrementos sa- na. La emergencia del movimiento indgena ecuatoriano
lariales se colocaron en el centro de la poltica econmica reconfigurara el campo del conflicto democrtico, en-
de Borja (Bez, 1995). En lo que concierne a las reformas sanchara la agenda de las izquierdas y construira en su
estructurales se dio paso a diversas leyes que apuntalaban torno un polo de organizaciones que se colocaron en la
el proceso de ajuste: Ley de Rgimen Tributario, Ley de vanguardia de la resistencia contra el neoliberalismo. De
Reforma Arancelaria, Ley de Operacin de la Maquila y, hecho, el resto de la dcada estara marcada por la disputa,
1. Entrada 2. La neoliberalizacin sobre todo, la Ley de Flexibilizacin Laboral que abra la en torno al carcter del Estado y al modelo de desarrollo,
de la social-democracia y la ocasin para legalizar regmenes contractuales que pre- entre la constelacin neoliberal y la constelacin movi-
E
l texto explora la dinmica del conflicto sociopol- carizaban el mundo del trabajo. Junto con el avance de las mientista hegemonizada por la Confederacin de Nacio-
tico desatado en Ecuador en torno al despliegue e disputa poltica de los aos 90 medidas de desindustrializacin, la flexibilizacin laboral nalidades Indgenas del Ecuador (CONAIE).
implantacin de la agenda neoliberal durante las provoc una acelerada reduccin del empleo industrial
dcadas de 1980 y 1990, desde el segundo lustro del siglo Al igual que en la mayora de pases de la Amrica Latina, privado y un debilitamiento de la organizacin sindical
XXI, en torno a la configuracin de un contexto de opor- en el Ecuador la dcada de 1980 est marcada por el re- para inicios de los aos 90 su protagonismo poltico era
3. Retraimiento estatal,
tunidad que abre las opciones para la superacin de dicha torno democrtico y el arranque de las polticas de ajus- mnimo. La neoliberalizacin de la social-democracia emergencia indgena y
constelacin de polticas pblicas. En ambos escenarios te estructural (PAE) destinadas a abandonar un patrn de ocurri en diversos pases de la regin en medio de la he-
se articula el anlisis de la lucha poltica con las orien- desarrollo centrado en un fuerte activismo estatal -el de- gemona del Consenso de Washington.
conflicto anti-neoliberal
taciones y modos de conduccin de la accin estatal en sarrollismo- y a procurar la apertura de la economa na-
relacin a los patrones de desarrollo, los esquemas de re- cional al mercado global. La denominada agenda del Con- El gobierno de la Izquierda Democrtica (ID) tuvo pocos El aumento de la presencia estatal en el agro -extensin
gulacin econmica, las pautas distributivas y, en gene- senso de Washington (CW) tambin se coloca a lo largo de logros en trminos de estabilidad y dinamismo de la eco- de la educacin bsica, programas de capacitacin y asis-
ral, los nexos con la sociedad. Esta perspectiva de anli- los aos 90 como el hilo conductor de la agenda pblica noma. La difcil situacin fiscal, acelerada por la repro- tencia tcnica, lneas de crdito- y el avance de las medi-
sis toma distancia tanto de las visiones instrumentalistas impulsada por gobiernos que, sin embargo, se presenta- gramacin de la deuda efectuada en el gobierno de Febres das de reforma agraria -parcelacin de las haciendas de
del Estado, que lo reducen a un simple aparato de domi- ban con distintos perfiles ideolgicos. As, la social-demo- Cordero, y el efecto especulativo del esquema gradualista, la curia y del Estado-, durante las dcadas de 1960 y 1970,
nacin de una clase o grupo de poder, como a aquellas cracia del Presidente Rodrigo Borja (1988-1992) contina, limitaron la capacidad del Estado para responder a las de- contribuyeron a resquebrajar las bases de lo que Andrs
lecturas que centran la comprensin de la accin estatal aunque bajo un esquema gradualista, con las PAE impul- mandas acumuladas durante una dcada y profundizaron Guerrero (1993) ha denominado administracin tnica.
en las consecuencias de determinados marcos institucio- sadas por su antecesor, el social cristiano Len Febres los problemas adquisitivos de la ciudadana. La inflacin Tal concepto designa a una dinmica de administracin
nales sobre las transacciones polticas que determinan la Cordero, quien gobern el pas entre 1984-1988. promedio fue de 50% en todos los aos del mandato de la de la poblacin indgena que adopta una forma de poder
agenda pblica. El anlisis del Estado supone observar los ID mientras que el porcentaje de la poblacin bajo la lnea que entremezcla lo pblico y lo privado. El tringulo de la
contextos histricos de la lucha poltica -que atraviesan La caracterstica central del perodo social-cristiano fue de pobreza pas del 40% en 1970 al 61% en 1990 (Barreiros, dominacin tnica estaba compuesto por los hacenda-
lo poltico y lo social- y las formas en que aquella permea una suerte de des-estatizacin a geometra variable: si 1988). El gobierno marc, sin embargo, diferencias con su dos, responsables de la explotacin econmica de sus in-
el carcter y el sentido de las intervenciones estatales en por un lado se minimizaban las capacidades redistributi- antecesor en el intento de recuperar el dilogo democr- dios; la iglesia catlica, que recaudaba diezmos y presida
relacin al procesamiento de una pluralidad de demandas vas del Estado, por otro se lo reorientaba hacia el subsidio tico. La apertura de la negociacin con una pequea gue- el dominio cultural de las comunidades; y la gente blanca
e intereses sociales contradictorios en el marco de deter- selectivo de los sectores empresariales, productivos, y ex- rrilla urbana (Alfaro Vive Carajo), una accin ms abierta que ostentaba el poder local. Esta triloga de poder perdur
Estado de los derechos de la niez y adolescencia | Ecuador 1990-2011
1
Borja asume el poder con mayora legislativa y buenas relaciones con los otros poderes del Estado.
52 2
En castellano: despertar del pueblo indio. 53
organizacin indgena de la sierra que sera la base para la cndalo de corrupcin en el gobierno y se produce la pri-
creacin de la CONAIE en 1986. Entre el fin de la adminis- mera quiebra bancaria. Ambas cuestiones marcaran en
tracin tnica y los efectos negativos de la descomposi- lo sucesivo el proceso poltico ecuatoriano y contribui-
Recuadro 2.2
cin de la matriz desarrollista en el agro, el movimiento in- ran al desprestigio del conjunto de la clase poltica. Aun
dgena logr delinear una agenda poltica que articulaba la as, los primeros resultados de la poltica econmica no
lucha por el reconocimiento con la contestacin al avance lucan, vistos desde la perspectiva gubernamental, som-
del ajuste estructural. Su capacidad de movilizacin contri- bros. Hasta 1994 la inflacin se redujo al 25.4%, los saldos El avance de la reforma neoliberal en Ecuador
buy no solo a cohesionar al mundo indgena sino a rea- fiscales tuvieron un supervit de 1.2 puntos del PIB y el
linear a las formaciones de izquierda en su torno (Ramrez pas acumul reservas que superaron los 1.700 millones
Gallegos, 2008). La articulacin del polo movimientista de dlares. El crecimiento pareca recuperarse (Araujo,
Aunque diversos analistas sostienen que en el Ecuador el neoliberalismo no
fue particularmente dinmica en el perodo presidencial de 1999). En tales condiciones el rgimen avanz en algunas
Sixto Durn Balln (1992-1996). Tal gobierno fue el ms n- reformas pospuestas: desregular el mercado financiero4 , avanz con la profundidad de otros pases en Amrica Latina, el caso es que
tido porta-estandarte ideolgico del neoliberalismo. Durn flexibilizar el mercado de valores, restringir el gasto p- para la segunda mitad de la dcada de 1990 el pas haba alcanzado un alto
Balln integr a sectores de la derecha serrana y algunos blico y facilitar la inversin extranjera en el sector hidro- grado de cumplimiento de la agenda de reformas estructurales segn lo es-
disidentes costeos del Partido Social Cristiano. Su orien- carburos (desregulacin de los precios de los combusti-
tablecen diversos trabajos referidos a la medicin de aquellas a nivel regional*.
tacin programtica se expresaba en el vicepresidente, Al- bles). No obstante, a pesar de la afinidad ideolgica entre
berto Dahik, prestigioso economista ortodoxo y Ministro de el gobierno y otros partidos de la derecha, y aun cuando
Economa durante el mandato de Febres Cordero. Bajo tal eran mayoritarios en el legislativo, la tendencia no supo Liberalizacin comercial: Para 1995, Ecuador tuvo un ndice de apertura
enfoque, el gobierno adopt un paquete de medidas que organizarse como bloque hegemnico. Al contrario: la comercial de 0.953, en ese mismo ao el promedio regional era de 0.946.
contemplaba la devaluacin del 35% del tipo de cambio real tensa negociacin parlamentaria entre el gobierno y el
Para entonces, Ecuador tena una apertura mayor que Brasil, Colombia,
del mercado de intervencin, el establecimiento de meca- PSC abri el camino para el desgaste del sistema poltico y
nismos de mercado abierto (mesas de dinero y subastas se- para una ralentizacin de las reformas. En ese escenario, Per y Venezuela y niveles comparables con Chile. Desde 1996, en ocasin
manales de bonos como poltica monetaria), la reduccin en 1995, Durn Balln convoc a un plebiscito en procura, de la reunin de Organizacin Mundial de Comercio, el pas prosigui con
progresiva del encaje bancario, la elevacin de las tarifas de entre otros puntos, de la reforma de la seguridad social y la la eliminacin de casi todas las restricciones arancelarias.
energa, el alza de los derivados del petrleo, en especial de desregulacin laboral en el sector pblico. A la derrota del
la gasolina y el establecimiento de un impuesto extraordi- gobierno5 se sumaron denuncias contra el Vicepresidente
nario del 2% a los activos de las empresas. Tal agenda haca por mal uso de fondos pblicos y su posterior juicio polti- Desregulacin del mercado financiero: Desde 1992 el ndice de desregu-
parte de la carta de intencin firmada con el FMI para la co impulsado por el propio PSC. La continua disputa entre lacin financiera fue largamente superior al promedio latinoamericano en
renegociacin de la deuda externa que ascenda a 14 mil los grupos de poder sobre las modalidades y beneficiarios una relacin de 0.980 a 0.927.
millones de dlares. Apenas posesionado, el gobierno con- de la modernizacin del Estado dificult la continuidad
servador decidi adems la salida del Ecuador de la OPEP, del programa de estabilizacin.
liberaliz la venta de divisas de los exportadores y envi al Liberalizacin de cuentas de capitales: el promedio nacional tambin su-
parlamento la Ley de Modernizacin que impulsaba la pri- Los resultados econmicos de 1995-1996 evidenciaban los per en este aspecto al promedio latinoamericano: 0.860 a 0.848.
vatizacin de empresas estatales. problemas polticos del pas luego de sus aos ms estables
desde el retorno democrtico6. En efecto, entre 1992 y 1996,
El conflicto social no se hizo esperar. El Movimiento Ind- el panorama macro-econmico mejor: el crecimiento
Privatizaciones: Desde 1984 el ndice de privatizaciones de Ecuador estuvo
gena Ecuatoriano (MIE) y los sindicatos pblicos propul- alcanz un promedio de 3% anual, se logr controlar la por debajo de la media: para 1995 el pas tena un ndice de 0.663 frente al
saron una intensa ola de movilizaciones contra el gobier- inflacin -que se ubic en 25%-, los asalariados urbanos 0.782 del promedio regional.
no. Las demandas apuntaban a la garanta de la seguridad ganaron terreno, aument el empleo y se produjo incluso
social, especialmente para campesinos e indgenas, al re- una reduccin de la pobreza de ingresos (Vos, Len y Ra-
chazo a las privatizaciones y al incremento de los costos mrez, 2003). El balance del perodo reflej, sin embargo,
Reforma tributaria: El ndice ecuatoriano era inferior (0.551) al promedio
de ciertos recursos bsicos, y a la apertura de una nueva que a pesar del empuje de las reformas (ver Recuadro No. 1) regional (0.573).
agenda poltica que incluyera la plurinacionalidad3, los y de una relativa convalecencia econmica, el gobierno y
derechos colectivos y la consolidacin de los derechos los partidos pro-reforma carecan de un consistente apoyo A partir de estos cinco ndices, el estudio de Samuel et. al (1999) construye
sociales. Dicha plataforma de demandas articul a diver- popular (prdida en el referndum), enfrentaban un dficit
un ndice general, para 1995, sobre el desempeo regional de las reformas.
Estado de los derechos de la niez y adolescencia | Ecuador 1990-2011
10
El salvataje bancario cost al pas el equivalente del 24% del PIB (Romero, 1999).
**
La inversin pblica en educacin y salud comprende gastos destinados a infraestructura (hospitales, escuelas) y a mantener o recuperar las capaci-
dades de las personas (enseanza, asistencia mdica, etc.).
11
En lo que sigue se usa el trabajo de Ramrez Gallegos (2000).
12
En el Congreso el PSC bloque la posibilidad de intervenir en los bienes y las empresas de los banqueros e impidi que se otorgue inmunidad a las autoridades de control
56 para procesar a los banqueros. 57
que la reduccin generalizada del ritmo de actividad, la an en contra de la opinin de muchos funcionarios del
paralizacin de la produccin, el cierre de empresas y el Banco Central (Acosta, 2000), Mahuad asumi tal medida.
crecimiento del desempleo13 podan ser manejados como La dolarizacin re-articul a los sectores empresariales, fi-
males menores. Una vez ms, como a lo largo del proceso nancieros y en general de la derecha poltica15.
de ajuste, se privilegi la estabilizacin financiera frente a
las actividades productivas. Cuando meses ms tarde uno Desde el polo movimientista la respuesta fue el llamado
de los pocos banqueros enjuiciados denunci que los 3.1 a movilizacin general. Al tiempo, la dirigencia indgena
millones de dlares que l haba donado para la campaa mantena reuniones con el alto mando militar para plan-
de la DP haban sido mal utilizados, fue posible entender tear la disolucin de los tres poderes del Estado. La no-
las decisiones del gobierno: [Mahuad] fue rehn de los fi- che del 20 de enero del 2000, 9 mil indgenas rodeaban
nancistas de su campaa y ellos tuvieron el timn hasta el el Congreso y la Corte Suprema de Justicia. En la maana
ltimo da de su mandato (Estupin, 2000). del 21 ingresaron al Congreso oficiales y tropa del Ejrci-
to. El derrocamiento presidencial se consum gracias al
Este episodio condensaba algunas caractersticas de la retiro del apoyo de las clases dominantes a Mahuad y al
economa poltica de las reformas neoliberales. En primer papel arbitral de las FF.AA. Un triunvirato fallido ocup el
lugar, se observaba que las instituciones polticas haban palacio de gobierno durante tres horas. Posteriormente se
funcionado como una maquinaria que transfera recursos sucedieron una serie de hechos que condujeron a la c-
hacia una elite privada, gracias a los nexos estables, regula- pula militar a entregar el poder al vice-presidente Gustavo
res e institucionalizados entre ciertas entidades claves del Noboa en una extraa resolucin cuyo trasfondo conspi-
Estado, la clase poltica, y las elites financieras (Andrade, rativo an no est aclarado. Apenas posesionado, Noboa
1999). Se trataba de acuerdos que ocasionaban que el Es- reafirm la dolarizacin de la economa. La movilizacin
tado y el conjunto de la poblacin asuman los costos de las social y la fuerza de la CONAIE no alcanzaron a socavar
crisis14. La contradiccin era clara: mientras se disminua el los resortes de poder de los grupos financieros que haban
presupuesto para el sector social y se concentraban esfuer- sido los responsables de la ms grave crisis econmica del
zos para disminuir el dficit fiscal, se daba apoyo sistem- Ecuador. El modelo segua con vida.
tico al sector privado. Los desequilibrios provenientes de
este sector y sus requerimientos de recursos explicaban el El gobierno de Noboa, sin partido en el Congreso, con
dficit y el endeudamiento pblico y por tanto la necesidad apoyos espordicos del PSC y la DP y en medio de una
de desplegar continuas medidas de ajuste (Ramrez, 2002). nueva ola de protesta social, busc nicamente estabili-
zar la economa a travs de la dolarizacin y la promocin
La gestin de las reformas determin, por otro lado, una de la inversin extranjera en el sector petrolero. Por lo de- Tabla No. 1 Inflacin y salario mnimo en los primeros aos de la dolarizacin
serie de factores de transmisin de la desigualdad. Los im- ms, no desarroll ningn programa de envergadura. Aun
perativos del ajuste convirtieron a la poltica social no slo as, las primeras seales macroeconmicas del perodo de
Ao Inflacin Salario mnimo promedio US$
en subsidiaria y asistencial sino en insustancial para la re- dolarizacin no eran malas. Contribuan a tal escenario,
distribucin de la riqueza. La desigualdad se explicaba por adems de la misma salida del punto ms dramtico de la
los bajos recursos destinados a la inversin social, los re- crisis, los precios del petrleo en alza desde mediados de 2000 91.0 67.7
cortes del gasto producidos desde mediados de la dcada 1999, el voluminoso envo de remesas por parte de los tra-
de 1990 a fin de disminuir la carga fiscal, y por la poca efi- bajadores ecuatorianos emigrados hacia Espaa, EE.UU. e
2001 22.4 121.3
ciencia de la focalizacin de los programas sociales (Vos Italia -al punto de convertirlas en la segunda fuente de di- 2002 9.4 138.2
et. al, 2003). El rostro social del Estado neoliberal de fin de visas despus de las exportaciones de petrleo- y la cons-
siglo se desconfiguraba, entonces, en medio de la presin truccin, iniciada en 2001, del nuevo oleoducto de crudos 2003 6 148.6
bancaria al poder poltico ecuatoriano. pesados (OCP) con un financiamiento constituido en la
inversin extranjera ms importante desde los 70. El tipo 2004 1.95 143.6
de cambio con que se adopt la dolarizacin permiti,
5. Los nuevos aires adems, precios relativos excepcionalmente favorables
Fuente: Banco Central del Ecuador, 2005. Elaboracin: autor.
Estado de los derechos de la niez y adolescencia | Ecuador 1990-2011
23
En 2006 Ecuador posea un valor de su presin fiscal del 10,38%. Para 2010 este indicador se coloca en el 14,8% (A. Acosta et. al, 2010: 67-68). 26
La participacin de los impuestos directos en el total de la recaudacin se increment en 9 puntos durante el vigente periodo de gobierno: pas de 34% a 43% del total de
la recaudacin.
24
Con la nocin de buen vivir o sumak kausay algunos sectores de la Revolucin Ciudadana (RC) han buscado reorientar la discusin sobre el problema del desarrollo. En el
Plan Nacional de Desarrollo (PND) 20072010 la idea del desarrollo fue definida como: La consecucin del Buen Vivir de todas y todos, en paz y armona con la naturaleza 27
Ver, Ministerio Coordinador de la Poltica Econmica (2011:16).
y la prolongacin indefinida de las culturas humanas (Senplades, 2007)
28
Dicho argumento es desarrollado con mayor profundidad en Ramrez Gallegos y Minteguiaga (2007).
25
El Cdigo Orgnico de Planificacin y Finanzas Pblicas, la Ley de Participacin Ciudadana y el Cdigo de Ordenamiento Territorial, Autonomas y Descentralizacin, apro-
62 bados en el parlamento entre 2009 y 2010, son las tres leyes que configuran la nueva arquitectura en que se sostiene el andamiaje de la planificacin. 29
Por ejemplo, la Tarifa de la dignidad (electricidad) que disminuye a la mitad el valor de cada kilovatio hora para los sectores de bajo consumo y eleva dicha tarifa a los 63
sectores medios y medios altos.
Tabla No. 2 Matriz de sntesis
Transformacin de las capacidades del Estado ecuatoriano 1983-2011
c. Polticas con tendencia universalista: se hace referen-
cia a la eliminacin de las barreras de acceso a la educa-
9. Lmites y tensiones Neoliberalismo y trnsito post-neoliberal
cin y a la salud pblicas en procura de la universalizacin del retorno estatal
de su cobertura. Se suprimi el cobro de 25 dlares para la
matrcula en escuelas y colegios, se distribuyeron los tex- El retorno al primer plano de la planificacin del desarro-
tos escolares de modo gratuito y se entregaron uniformes llo, la regulacin financiera y la redistribucin de la rique-
Capacidades estatales Neoliberalismo Transicin post-neoliberal
a los alumnos de las escuelas rurales. En el campo de la za social marcan un claro distanciamiento con el canon
1983-2005 2006-2011
salud se eliminaron los costos de las consultas mdicas, ortodoxo fijado desde la dcada de 1980 (ver Tabla No.
se ampli el acceso a medicamentos esenciales gratuitos 2). Dicho giro est ligado, en el ltimo lustro, a la frgil
y se normaliz la jornada de atencin a 8 horas. Para am- conquista de la autonoma relativa del Estado respecto a
bos sectores se ha elevado el nmero de partidas disponi- la gama de intereses que haban hegemonizado la esfera
bles (nmero de profesores y mdicos) y la inversin en poltica y dominado el mercado en las ltimas dcadas.
Desmontaje de instituciones Alta centralidad de la
infraestructura bsica. En la misma ptica universalista, la La preservacin de tales mrgenes de autonoma estatal Planificacin planificacin del
de planificacin pblica
constitucin fij la gratuidad de la educacin pblica uni- requiere, no obstante, de cierta apertura gubernamental a desarrollo nacional
versitaria y reafirm la obligatoriedad de la afiliacin a la la movilizacin autnoma de los actores sociales que so-
seguridad social a las personas en rgimen de dependen- portaron las dinmicas concentradoras y excluyentes de
cia laboral: entre 2007 y 2010 el porcentaje de ocupados la economa centrada en el mercado. La debilidad de tales
Ahorro externo e inversin Ahorro nacional como eje de la
plenos con seguridad social ha pasado del 38% al 53.5%. fuerzas y la escasa voluntad del gobierno de AP para di-
extranjera financian el desarrollo. inversin pblica. Financiamiento
namizar su participacin en el proceso de cambio abren Promocin del desarrollo
Centralidad de mecanismos pblico apuntala dinmica
En medio de la ms grave crisis del capitalismo desde los dudas sobre el futuro de la salida del neoliberalismo en el
de mercado productiva. Empresas pblicas
aos 30 del siglo XX, el impulso redistributivo del gobierno Ecuador del siglo XXI.
se ha sostenido en un incremento de la inversin social
favorecida por las recaudaciones tributarias y en los bue- La centralidad del liderazgo presidencial y la escasa voca-
nos precios del petrleo a nivel internacional: en relacin cin dialgica de AP ya ocasionaron la ruptura de la coa- Nueva regulacin a la banca, las
Desregulacin financiera y
al presupuesto general del Estado tal inversin pas del licin progresista que comand el proceso constituyente. finanzas y control al poder de
Regulacin y control bancaria. Liberalizacin del
18% durante el ciclo 2001-2006, al 26% en promedio du- Tal descomposicin articulatoria estimul la confronta- mercado. Fin de autonoma del
mercado de capitales
rante el vigente ciclo gubernativo. Al relacionar el gasto cin entre diversas organizaciones sociales y el gobierno Banco Central
social con el servicio a la deuda se observa que antes del reactiv el conflicto social31 y empantan la transicin
2007 los recursos destinados al pago de deuda duplicaban post-constitucional32. Adems del malestar de ciertos
a la inversin social. Hoy sucede lo contrario (Acosta et. sectores sociales por la falta de apertura a la participacin Expansin del gasto social.
Supeditada al equilibrio fiscal.
al, 2010: 85-86). Aunque la distribucin de los factores de popular y por la continuidad de la matriz primario-expor- Reforma tributaria progresiva.
Redistribucin Centralidad de la focalizacin.
produccin tambin est contemplada en la Carta Magna, tadora de la economa nacional, el proceso de retorno del Focalizacin y tendencias
Poltica tributaria regresiva
el gobierno slo ha avanzado con el traspaso y la titulari- Estado ha abierto otro tipo de tensiones en relacin a los universalistas
zacin de las tierras improductivas de propiedad estatal y principios que re-organizan los vnculos entre ese Esta-
con la venta de acciones de empresas incautadas a los tra- do potenciado y una gama de actores sociales que, mal
bajadores. El grueso de la reforma agraria est pendiente. que bien, haban ampliado o conquistado derechos, re- Rechazo al aperturismo y
Polticas por libre comercio. desconfianza en tratados de
La ley que habilita la redistribucin del agua qued ade- presentacin poltica y especfico poder institucional en Se promueve la firma de trata-
Liberalizacin comercial libre comercio. Insercin
ms entrampada en medio del conflicto entre el gobierno el marco del Estado de rostro social del neoliberalismo. dos para apertura de mercados.
y diversas organizaciones indgenas respecto a la institu- A grosso modo, dicha tensin puede ser retratada a partir controlada en mercado
Apertura comercial elevada global. Integracin regional
cionalidad del sector hdrico. En determinados sectores de la dicotoma entre la ptica universalista de la nueva
persiste entonces la capacidad de veto de ciertos grupos Constitucin y de la conduccin gubernamental de AP y
de poder (dentro y fuera del gobierno) y de algunos anillos la perspectiva particularista con que se trazaron las rela- Ilegalizacin de la terciarizacin.
burocrticos. Ello y el aislamiento del gobierno en rela- ciones socio-estatales y el reconocimiento de derechos Flexibilizacin laboral, Promocin del aseguramiento
cin a las organizaciones sociales as como la debilidad durante el anterior ciclo poltico (la Constitucin de 1998 Regulacin laboral terciarizacin, precariedad universal del trabajo formal.
de stas- bloquean las opciones distributivas de carcter recoga de algn modo tal perspectiva). del trabajo. Lmites a la contratacin
Estado de los derechos de la niez y adolescencia | Ecuador 1990-2011
30
El coeficiente de Gini de ingresos disminuy un 6,7% desde 2006 para llegar a 0,487 en 2010: el valor ms bajo de la dcada.
31
En 2007 se registra una media de 33 conflictos por mes, en 2010 esta cifra asciende a 42 (CAAP, 193-2010).
32
An deben aprobarse 3 de las 16 leyes de la transicin constitucional que debi terminar en 2009.
33
La desigualdad de categoras hace referencia a las diferencias organizadas en ventajas de gnero, raza, nacionalidad, etnia, religin, generacin y otros sistemas de clasifi-
cacin similares.
64 65
cho: Consejo Nacional de las Mujeres, Consejo de Desa- propensin homogenizadora en otros, el procesamiento
rrollo de las Naciones y Pueblos del Ecuador, Consejo Na- de la normativa que regule la existencia de la Consejos de
cional de la Niez y la Adolescencia, entre otros. Si estos la Igualdad no termina de cuajar luego de tres aos de la
ltimos se haban constituido como instancias adosadas aprobacin de la Carta Magna. En cualquier caso, la pro-
al gobierno central a fin de construir y controlar la polti- longada transicin fragua una dinmica de incertidumbre
ca pblica especficamente concernida con las vigencias institucional que puede volver sino irrelevantes al menos
de los derechos de cada uno de esos sujetos, los Consejos ineficaces los avances constitucionales en materia de los
de la Igualdad propenderan a inscribir dicha especifici- derechos ciudadanos que confieren igual dignidad e igual
dad en el marco de campos de accin pblica de carcter estatura moral y poltica a todos los sujetos sociales.
global. As por ejemplo, la problemtica de la niez y la
adolescencia debera enmarcarse en un Consejo Etario o El alcance y los efectos de tal reforma institucional estn
Generacional que opere sobre el conjunto del ciclo de vida an por verse. Transcurre un proceso de reorganizacin
(de la cuna a la tumba) de todo ser humano. En el curso de la infraestructura estatal que abarca cambios de ndole
de la transicin, los involucrados en los (anteriores) con- institucional, normativa e ideolgica en que interactan
sejos han tendido a insistir en la vigencia de un enfoque mltiples actores sociales y polticos. Dicho proceso sera
que reposa en la particularidad de cada actor y, por tanto, ms fluido si el gobierno enviara seales de mayor aper-
en la preservacin de las instancias pblicas dirigidas por tura a la interlocucin con la sociedad. Y es que pasado el
ellos/ellas en torno a las especficas problemticas que les proceso constituyente se ha hecho ms visible la baja dis-
afectan (perspectiva diferencialista). El gobierno, por su posicin del oficialismo a reconocer el lugar de las orga-
parte, parece entender que las problemticas de mujeres, nizaciones sociales en la contienda democrtica. Correa
nios, nias, adolescentes, indgenas, afroecuatorianos, parece creer que la ntida voluntad redistributiva de su go-
montubios, personas con capacidades especiales con- bierno contiene la dimensin de reconocimiento moral
ciernen al conjunto de la poblacin, que deben ser por y poltico con la que los sujetos consiguen inscribirse, de
tanto procesadas bajo una perspectiva ms general y en modo ntegro, en el proceso de formacin de la voluntad
el marco de instituciones des-corporativizadas y con ca- popular. El nfasis en la ampliacin de los derechos socia-
pacidad de permear el conjunto de la agenda pblica con les sin efectivo reconocimiento del valor de las identida-
sus enfoques relativos a la igualdad categorial (perspecti- des polticas resta, empero, plena validez normativa a la
va universalista). Entre cierto narcicismo de la peque- pretensin igualitaria del nuevo Estado constitucional de
a diferencia en unos y una suerte de igualitarismo de derechos en el Ecuador del siglo XXI.
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68 69
Ecuador 2000-2010: nuevas familias y viejos dilemas Por ello, es necesario desnaturalizar a la familia en las po- solamente depende de las familias, aunque culturalmente
Gioconda Herrera Mosquera lticas pblicas y las normativas, o dejar de concebir como as se presupone, sino que se entrelaza con el Estado y el
universal una forma especfica de ser familia con el fin de mercado, dejando al descubierto nuevamente la articula-
responder de mejor manera a sus necesidades. As, por cin de las dinmicas familiares con otros procesos eco-
ejemplo, como lo muestran Cerrutti y Binstock (2009:7) nmicos y sociales.
para Amrica Latina, la familia nuclear consagrada como
Se reconoce la familia en sus diversos tipos. El Estado la proteger el modelo normativo a seguir, es nicamente una de las En ese sentido en una primera seccin se abordarn los
formas familiares existentes que representa, cada vez ms cambios y continuidades que se han producido en trmi-
como ncleo fundamental de la sociedad y garantizar condiciones y para cada vez ms personas, una etapa entre otras de nos de las estructuras, composicin y arreglos familiares en
que favorezcan integralmente la consecucin de sus fines. Estas se la existencia. Es decir, no slo que es un tipo ms entre Ecuador durante los ltimos aos. En la segunda parte, en
varios, sino que adems una misma persona puede expe- cambio, se indagar en torno a los sentidos en disputa sobre
constituirn por vnculos jurdicos o de hecho y se basarn en la rimentar y vivir en varios tipos de familia durante su vida. la familia presentes en algunos instrumentos de polticas di-
igualdad de derechos y oportunidades de sus integrantes Esta dimensin temporal viene a ser fundamental para rigidos a atender a las necesidades de las familias migrantes.
(Artculo 67, Constitucin de la Repblica del Ecuador) empezar a complejizar los impactos que tienen los entor-
nos familiares en la vida de las personas.
1. Cambios y continuidades
A esto se puede sumar tambin una dimensin espacial. en las estructuras
En efecto, con mucha facilidad se presupone a la familia
como una institucin cuyos miembros comparten el mis-
familiares ecuatorianas
P
or medio del artculo 67 la Constitucin ecuatoriana del la situacin en trminos estructurales lase de sus con- mo espacio. Ms an, la legislacin ecuatoriana supone
2008 formaliza en su normativa la existencia de diver- diciones sociales y econmicas y del papel del Estado y esta condicin. De acuerdo a Agustn Grijalva, hasta 1989 De acuerdo a Cerrutti y Binstock (2009) los cambios en
sos tipos de familias, realidad que si bien no es nueva, las instituciones pblicas respecto a su bienestar o males- el Cdigo Civil ecuatoriano conceba a la familia como una las dinmicas familiares latinoamericanas en los ltimos
no gozaba del reconocimiento del Estado y no eran sujetos tar. En la concepcin liberal de la familia, sta se consti- institucin al mando del pater familia y estableca a la resi- aos parecen venir del ingreso de las mujeres al merca-
de su proteccin. A qu responde este giro en la concepcin tuye en un espacio privado, que, por su carcter separado dencia compartida como uno de los requisitos de la socie- do laboral y de la profundizacin de las desigualdades de
de la familia en las normas? Expresan estos cambios norma- del mundo de la deliberacin poltica y de las interacciones dad conyugal, desconociendo, entre otras, las experiencias clases en la regin. En Amrica Latina, la presencia de las
tivos transformaciones en las estructuras familiares? Cunto econmicas, viene a ser un refugio frente a los embates del de migracin interna e internacional que por largos aos mujeres en el mercado laboral pas (en promedio) de 38%
ha variado la composicin de las familias ecuatorianas en los mundo exterior (Nicholson, 1997). Esto alimenta la ilusin se han producido en el pas. As, por ejemplo, el artculo a 50% entre 1990 y 2005. En Ecuador, el crecimiento de la
ltimos diez aos? Se trata de transformaciones estructura- de que estamos frente a una institucin estable, con poco 135 del Cdigo estableca que el marido poda obligar a la presencia femenina fue de 28% en 1990, a 43% en 2000,
les en la composicin de las familias o ms bien de nuestro movimiento, que permanece en el tiempo mientras se pro- mujer a vivir con l, [] y a seguirle dondequiera que tras- y a 50% en 2010. En 2006, el 68% de las mujeres ecua-
imaginario sobre qu es una familia? Hasta qu punto estas ducen cambios vertiginosos en el mundo pblico, lejos lade su residencia []. Es con las reformas al Cdigo Civil torianas entre 24 y 44 aos eran econmicamente acti-
nuevas realidades normativas significan una disputa sobre de la intimidad de la familia. Pero, adems, difcilmente se sobre el matrimonio que empieza a cambiar parcialmen- vas. El ingreso de las mujeres al mercado laboral no ha
los sentidos de la familia ms que sobre su estructura? articula lo que sucede al interior de las familias con otras di- te el modelo jurdico de familia nuclear patriarcal (Grijal- significado una mercantilizacin importante del cuidado
mensiones de la vida social. As, poco sabemos de la diver- va, 2009:117) y a pensarse en nuevas situaciones. Ahora, y tampoco han crecido de manera significativa los servi-
En este artculo se intentar abordar estas preguntas a la luz sidad de familias, su composicin, la organizacin social de el Cdigo establece que la residencia se fijar de comn cios de cuidado estatales hacia la poblacin menor de 5
de los siguientes elementos: por un lado, se examina cul ha las actividades reproductivas, sus potencialidades, vulnera- acuerdo entre los cnyugues. Pero la importancia de la aos (Genta y Contreras, 2009). Al examinar lo que ocurre
sido la evolucin de las estructuras familiares en el Ecuador bilidades y conflictos y cmo todos estos procesos estn residencia se sigue manteniendo en la legislacin actual en trminos de la divisin social del trabajo al interior de
en los ltimos aos, por otro lado, qu tipo de sentidos han relacionados con determinadas estructuras econmicas y y se deriva del deber de cohabitacin entre los cnyugues las familias, varias fuentes confirman que las mujeres son
surgido en torno al reconocimiento de las familias diver- formas de intervencin del Estado a travs de sus polticas. que establece el matrimonio, siendo causal de divorcio el las que estn abrumadoramente a cargo de las actividades
sas en un contexto especfico: la experiencia migratoria. Se Ms bien la idea que predomina en el imaginario social y en incumplimiento de esta cohabitacin (abandono) (Grijal- domsticas y de cuidado, a pesar de su creciente inser-
analiza lo que ocurre en torno a las familias migrantes como la norma es la de un slo tipo de familia-nuclear, biparental, va, 2009: 117). Por ello, el reconocimiento de diverso tipos cin en el mercado laboral. As, de acuerdo a la encuesta
un ejemplo y un reflejo de la discusin ms general sobre monogmica, estable en el tiempo y fija en el espacio. de familia, entre ellos las familias transnacionales tendra de uso del tiempo, las mujeres trabajan sin remuneracin
el reconocimiento o negacin de la existencia de familias que implicar la modificacin de este tipo de legislacin en mayor proporcin que los hombres en el rango de ms
diversas en el pas, discusin que fue motivo de acalorados Por el contrario, en este artculo, se parte de una con- con el fin de adaptarla a los mandatos de la Constitucin. de 45 horas. Adicionalmente, la carga global de trabajo de
debates en la coyuntura de la Asamblea Constituyente de cepcin de la familia como una institucin social en Se necesita entonces integrar a los marcos normativos una las mujeres responsables del hogar es mayor que la de los
2007 y que posteriormente se ha convertido en un caballo constante transformacin que acta y reacciona perma- conceptualizacin de las familias que reconozca tanto la hombres cuidadores. El tiempo de provisin de cuidados
Estado de los derechos de la niez y adolescencia | Ecuador 1990-2011
70 71
Esto se corrobora con los datos del Observatorio de los representaban el 12.6% entre 1990-1995, y el 21% en el pe-
Derechos de la Niez y Adolescencia, ODNA, (2010) que riodo 2000-2005. Es decir, los y las ecuatorianas deciden
muestran que no ha existido ningn cambio respecto al formar una familia, con o sin matrimonio, de manera muy
cuidado de los menores de 5 aos. En 2000 y 2010, el 94% temprana. Se constata la misma tendencia cuando mira-
del cuidado de los menores de 5 aos estaba en manos mos la edad de la primera maternidad. En efecto, sta no ha
de familiares y el 70% de esos cuidados era ejercido por variado considerablemente entre las cohortes de mujeres
las madres frente a un 7% de los padres. En el 2010, ni- nacidas entre 1940, 1950,1960 y 1970 y se sita en 21.4 aos.
camente en tan slo el 3 % de los hogares ecuatorianos, Si tomamos en cuenta el nivel de instruccin, s se produce
estas actividades eran compartidas por padres y madres una variacin: de 18.1 aos entre mujeres sin instruccin a
durante los das laborables (ODNA, 2010: 32). Es decir, 24.1 aos entre aquellas mujeres con 9 aos o ms de edu-
el ingreso de las mujeres al mercado laboral plantea una cacin (Cerrutti y Binstock, 2009:24). El cambio fundamen-
serie de desafos en torno a los tiempos de cuidados y a tal que se da en trminos de fecundidad tiene que ver con el
los tiempos de trabajo remunerado, visibilizando, desde nmero de hijos antes que con retardar la maternidad. As,
la escasez, los viejos dilemas en torno a la articulacin en el caso de Ecuador, la tasa global de fecundidad pas de
entre trabajo productivo y reproductivo. Se trata de en- 4.7, entre 1980-1985, a 2.3, entre 2000-2005.
contrar mecanismos para responder a las necesidades
materiales de las familias y mejorar las condiciones de De igual manera, si miramos las estructuras familiares, stas
proteccin. En ese sentido, la Constitucin ecuatoria- no han variado demasiado. De acuerdo al ODNA (2010), para
na del 2008 ha dado un paso importante al reconocer no el ao 2000, el 54% de los nios y nias ecuatorianos vivan
slo al trabajo domstico como una actividad productiva en familias biparentales (nucleares), y para el 2010, lo haca
sino al cuidado como el sustento de la vida. Este es un el 53%. As mismo, los hogares monoparentales han pasado
primer paso para pensar en polticas que puedan respon- del 8% al 9%, entre 2000 y 2010, y los extendidos con ncleo
der adecuadamente a las nuevas dinmicas familiares. conyugal del 23% al 22 %. Por otra parte, hay que sealar un
En efecto, tal como lo sealan Cerrutti y Binstock (2009): leve crecimiento de las familias unipersonales, siguiendo la
el modelo del varn como nico proveedor resulta aho- tendencia de toda Amrica Latina. Es decir, las variaciones
ra para unas (familias) inaceptable y para muchas fami- en la ltima dcada son poco significativas. En cuanto a su
lias simplemente inviable (2009:7). Pero adems, la cre- tamao, el nmero medio de personas por hogar ha dismi-
ciente heterogeneidad de las formas familiares no slo se nuido entre 1990 y 2005 de 4.7 a 4.1. Sin embargo, al igual
debe a una modernizacin de los vnculos sociales sino que en el resto de Amrica Latina, a mayor pobreza ms
que es tambin resultado de las crisis, del crecimiento grandes son las familias: en 2005, en el quintil 1, el nmero
econmico desigual y de una mayor inequidad en la re- medio de personas en un hogar era de 4.9, mientras que en les que pudieran arrojar datos sobre la magnitud de estas cacin familiar. De ah que muchas familias migrantes han
gin. Las familias tuvieron que adecuarse a las nuevas el quintil 5 era de 3.1 (Cerruti y Binstock, 2009:32). nuevas formas de familias ensambladas pero es necesario tenido que desplegar estrategias para mantener sus vncu-
circunstancias en funcin de los recursos y los activos empezar a tomarlas en cuenta. los, tanto materiales como afectivos. Es decir, la separacin
disponibles (Cerrutti y Binstock, 2009:7). En definitiva, tanto las estructuras, los tipos de familias, fsica de las familias se produce en el pas desde hace al
su composicin, su tamao, as como la divisin sexual De dnde vienen entonces los cambios en las normativas menos un par de dcadas pero haba permanecido oculta
Ahora bien, si observamos algunos indicadores sobre la del trabajo en su interior no han sufrido grandes modifi- y en los imaginarios sobre la familia? en tanto fenmeno social. Sin embargo, es la ltima ola de
formacin y las estructuras de las familias encontramos caciones en los ltimos 10 aos. Tampoco se ha presen- emigracin hacia Europa, y sobre todo la feminizacin de
ms continuidades que cambios. En efecto, si miramos la tado una tendencia a mayor desintegracin o separacin De acuerdo a Cerrutti y Binstock (2009), ms que impor- este flujo, que provoca la discusin sobre la separacin de
edad mediana en que las mujeres ecuatorianas deciden de las familias. Las tasas de divorcio y de separacin no tantes cambios demogrficos en las estructuras familiares, las familias, el aparecimiento de nuevas formas de vincu-
formar una familia, se constata que sta no ha variado han crecido dramticamente y el balance que ha dejado han surgido nuevas formas familiares que han impactado lacin, o su desintegracin, y surgen desde ciertos secto-
mucho en los ltimos 40 aos. As, entre las cohortes de la migracin internacional, luego de un proceso de se- en el imaginario social: las familias consensuales y las fa- res sociales, defensores de los derechos de los migrantes,
mujeres nacidas entre 1940, 1950 y 1960, sta se mantie- paracin temporal de muchas familias, no es tampoco milias transnacionales. Sin embargo, en el caso de Ecua- la necesidad de posicionar la existencia de familias trans-
ne en alrededor de los 20 aos, y lo mismo sucede en la tan dramtico. De acuerdo al ODNA (2010), slo un 2% de dor, las uniones de hecho o familias consensuales no son nacionales. stas tampoco son estructuras estables y ho-
mayora de pases latinoamericanos. La tendencia vara de las nias y los nios ecuatorianos tiene a uno de sus dos algo nuevo, siempre han sido numerosas y, tal como lo mogneas, ms bien tenemos que hablar de un conjunto
acuerdo al nivel educativo. Entre las mujeres sin instruc- padres viviendo fuera del pas, mientras que el 8% nunca mencionamos anteriormente, tambin han crecido en los diverso de estructuras y arreglos familiares que van des-
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entre dos personas y del modelo de familia heterosexual la ausencia y las separaciones han predominado teniendo principales sujetos de las polticas y a las madres en inter- tima de las maternidades transnacionales. Una excepcin
nuclear predominante. Se vuelve manifiesta la desigual como teln de fondo una serie de construcciones sociales mediarias de su bienestar. En su ausencia, la lectura es la de a la regla son las polticas enunciadas en el Plan Nacional
distribucin de la organizacin social de los cuidados al sobre las familias, su desintegracin y su vulnerabilidad. dficit de cuidados, desconociendo la existencia de redes de Desarrollo Humano para las Migraciones 2007-2010,
interior de los hogares que permaneca latente cuando Estas narrativas han copado tambin el debate en el terreno locales y transnacionales que se activan para suplir la pre- instrumento que delinea las principales polticas de las
las relaciones entre sus miembros se naturalizaban en el de las polticas pblicas: la migracin ha sido vista como el sencia de estas madres y la de una organizacin social del Secretaria Nacional del Migrante. En efecto entre sus
marco de las familias espacial y temporalmente fijas. En smbolo de la crisis y la desintegracin familiar como una cuidado que antes de la migracin es mucho ms compleja cinco objetivos, el segundo busca generar y consolidar
definitiva, el reconocimiento de la diversidad de familias de sus nefastas consecuencias (Herrera, 2011). Tambin se que la diada madre-hijo (Herrera, 2010). los vnculos de las personas migrantes con sus familia-
en el Ecuador de 2010 unipersonales, monoparentales, han reactivado mensajes estigmatizadores en torno a la res y su pas. Asimismo, en el desarrollo de las polticas
extendidas, ensambladas y nucleares biparentales, para responsabilidad de las familias y sobre todo de las madres Hasta el momento, estos dos discursos representan con- se mencionan dos polticas fundamentales relacionadas
slo hablar de su composicin, demanda el abandono de respecto al cuidado de sus hijos e hijas hacindose eco de tinuidades respecto al imaginario hegemnico de la fa- con las familias: por un lado, el impulso a la reunificacin
la idea de la familia nuclear como el nico tipo de familia una construccin histrica centenaria de las polticas so- milia y reproduce lo que Nicholson (1997) denomina el familiar, y por otro, el apoyo a la consolidacin de fami-
en las normativas y en las polticas pblicas. No se trata de ciales en el pas en torno a la diada madre-hijo y al mater- mito de la familia tradicional. Pero, lo que nos interesa lias transnacionales. Es decir, aqu existe otra visin, ms
responder a nuevas realidades sino a viejos dilemas que nalismo social (Herrera, 2011, Molyneux, 2000, Clark, 1999). resaltar, adems de las continuidades, son tambin las centrada en los vnculos entre familiares que en la desin-
siempre han caracterizado la convivencia social en el pas. posibles rupturas que estas experiencias han trado al tegracin familiar y que reconoce la existencia, relativa-
Se puede hablar de tres tipos de discursos sobre la familia imaginario social sobre las familias y cmo esto ha con- mente normalizada, de la familia transnacional.
migrante en el Estado que se alimentan de estas narrativas tribuido para fortalecer las reivindicaciones sobre la ne-
2. La diversidad de familias sociales de la familia. En primer lugar est el discurso de cesidad de reconocer las familias diversas. La experiencia As, la tmida aparicin de las familias transnacionales en
en disputa: reflexiones en la desintegracin familiar. En los primeros aos del xodo migratoria permiti catapultar la discusin poltica sobre el discurso del Estado, es una ventana de oportunidad para
migratorio, entre 2000 y 2005, podemos decir que predo- los distintos tipos de familias. A pesar de las fuertes reac- disputar los sentidos que sobre el cuidado, la maternidad, la
torno al discurso sobre la minaba esta visin, ntimamente ligada a una concepcin ciones por parte de sectores conservadores que todava familia y la familia migrante, construyen las distintas capas
familia migrante en los muy negativa de la migracin. Es ms, la idea de sufrimien- idealizan a la familia nuclear patriarcal, fueron precisa- del poder estatal. El ejercicio de desmontar estos significa-
to de las familias, su desgarre y los peligros que esto conlle- mente las realidades sociales de la migracin, como ex- dos puede contribuir a modificar el orden de gnero que
10 ltimos aos1. vaba para que cumpla su rol de cimiento de la sociedad, periencias mltiples y ambiguas que haban marcado al subyace en la organizacin social en el pas y posicionar
pareca cumplir una doble funcin: por un lado, contribua conjunto del pas, las que coadyuvaron a colocar en el con ms fuerza el reconocimiento de la diversidad de fami-
El impacto social del xodo migratorio de ecuatorianos y a legitimar una visin destructiva de la migracin, muchas debate poltico la importancia de considerar otros tipos lias. Puesto que no es suficiente con desmontar los sentidos
ecuatorianas que empez hace un poco ms de 10 aos ha veces relacionada en el discurso poltico, con el pas que de familias: las familias transnacionales, las uniones de naturalizados de la familia sino avanzar hacia la transfor-
sido mltiple. En trminos de la reproduccin material de hay que dejar atrs, y por otro lado, sirvi de sustento para hecho y tambin, causando mucho ms controversia, las macin de las representaciones, es importante reconocer
las familias, muchos hogares han contado con remesas de el establecimiento de polticas de atencin de corte psico- familias homosexuales. En efecto, durante la Asamblea que a pesar de que no constituye todava un discurso hege-
sus familiares para solventar parte de sus necesidades. In- lgico que ejecutan tanto los poderes locales, como ciertas Constituyente de 2007, como producto de un proceso mnico, ya circula en los corredores del discurso estatal y
clusive frente a la crisis, los procesos de subsistencia parecen ONGs y estn presentes en los planteamientos de las ofi- de cabildeo de varias organizaciones de defensa de los puede potenciar un uso simblico de la norma a la hora de
haberse mantenido, a diferencia de la inversin en activos cinas estatales. Se trata de servicios de atencin que cons- derechos de los migrantes, y bajo el impulso de los seis reivindicar derechos de las familias diversas.
y otros rubros. Es decir, la migracin ha permitido que un truyen sus acciones sobre la base de una familia rota cuya representantes de los migrantes en calidad de asambles-
nmero considerable de familias ecuatorianas puedan re- salida es la atencin psicolgica. En este tipo de discurso, la tas constituyentes, se insertan 58 artculos relativos a la Ahora bien, qu repercusiones puede tener el cambio en
solver su reproduccin material a la distancia. En trminos organizacin social del cuidado y las mltiples estrategias migracin entre los cuales est el reconocimiento a las las representaciones y concepciones de la familia sobre las
sociales, las familias ecuatorianas han experimentado nue- que en ausencia del Estado y la poca mercantilizacin del familias transnacionales y la proteccin de sus derechos. prcticas de reproduccin, de resguardo y de proteccin
vas maneras de vincularse y algunas de ellas han empezado cuidado, despliegan las familias, permanecen ocultas. Las discusiones especficas sobre las familias transnacio- que tienen lugar en su interior? Todava quedan muchos
a explorar el uso de las nuevas tecnologas de informacin nales fueron llevadas a cabo en alianza con sectores que factores por analizar para evaluar si el cambio en las repre-
para fortalecer la relacin con sus familiares en el exterior. En segundo lugar, se percibe un segundo tipo de discurso trabajaron por la defensa de los derechos de la poblacin sentaciones tambin significar un cambio positivo en las
Tambin las separaciones y ausencias han impactado en la cercano al anterior pero que prioriza un tipo de sujeto, el LGBT quienes, con el paraguas de la diversidad de fami- prcticas de las familias, sobre todo frente a aquellas per-
organizacin social del cuidado de los ms dependientes, nio o nia, como espacio de intervencin. Aqu s existe lias tambin buscaban garantizar un marco mnimo de sonas con menor capacidad de resguardo autnomo: los
nios, nias y ancianos, producindose en algunos casos una determinada concepcin de cuidados pero relaciona- respecto a sus demandas y derechos, por ejemplo el reco- nios y nias, los adultos mayores, y las personas depen-
situaciones de vulnerabilidad y visibilizando la importan- da con un slo polo de la organizacin social del cuidado nocimiento legal de la unin de hecho entre parejas del dientes. Aunque podemos suponer con suficiente convic-
cia de tomar en cuenta a la organizacin social del cuidado que son las personas en necesidad de ser cuidadas. Este es mismo sexo. Al nombrarla en la Constitucin de 2008, en cin que, superados los estereotipos, una cultura de reco-
como parte constitutiva de los procesos de reproduccin y un discurso que prioriza el dficit de cuidados. Si bien hay su artculo 40, numeral 6, se ha dado un paso importan- nocimiento de la diversidad de tipos de familias coadyuva
sustento de la vida (Prez, 2010, Herrera, 2011). un mayor reconocimiento de que se trata de un fenmeno te para que desde su enunciacin cobre existencia legal. a un mejoramiento de las relaciones en su interior. De tal
Estado de los derechos de la niez y adolescencia | Ecuador 1990-2011
1 Esta ltima seccin se basa en el artculo La familia migrante en las polticas pblicas en Ecuador: de smbolo de la tragedia a objeto de intervencin, que ser publicado en
74 Liliana Rivera, Bela Feldman, Marta Villa y Carolina Stefoni, La construccin social del migrante. CLACSO, FLACSO, Universidad Alberto Hurtado. 75
Recuadro 2.4
Bibliografa
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a los adultos, son hijas e hijos quienes terminan directamente afectados por el proyecto Thorne, B. (1997). Feminism and the Family: Two Decades of Thought. EnBarney Thorne et.al(eds.), Rethinking
the Family: Some Feminist Question, Boston, Estados Unidos: Northeastern Univerity Press.
migratorio de sus padres y madres. Esta afectacin se debe al impacto que supone que-
darse a cargo de otros familiares, parientes, amigos, o incluso solos, o tambin al hecho
de emprender procesos de reunificacin familiar, sea formal o de manera clandestina, y
ms tarde tener que insertarse en el nuevo pas de acogida (Dreby, 2007; Salazar Parreas,
2005; Faulstich et. al., 2001).
Cualquiera de esas condiciones supone impactos emocionales para los nios, nias y ado-
lescentes, que ellos carguen formas de dolor, que sus derechos posiblemente sean vulne-
rados y que su crecimiento feliz y saludable sea puesto en entredicho. De ah que dar res-
puestas decididas sea uno de los mayores desafos para el Estado y la sociedad ecuatoriana,
ha consolidando una respuesta posible para la construccin de un sistema de proteccin
integral que tenga en cuenta a la niez migrante.
1 Este recuadro forma parte del artculo:Entre la ida, la llegada y el trnsito. Un anlisis de la situacin de la niez y adolescencia en el contexto migratorio del Ecuador con-
76 temporneo, escrito por Soledad lvarez Velasco y Alexandra Escobar Garca para el Migration and Social ProtectionNexusWorkshop de UNICEF, realizado en Nueva York 77
en diciembre 2010.
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Estado de los derechos de la niez y adolescencia | Ecuador 1990-2011
80
Parte III
en Ecuador 1990-2011
Niez y adolescencia
A
dos dcadas de la firma de la Convencin de los cin como la legislacin nacional a favor de la infancia, madas (Bustelo, 2010, 31-84). De ah que la concepcin de 2008, OSE, 2005). T.H. Marshall (1950) clasific los derechos
Derechos del Nio, CDN, en Ecuador existe un es- es a no dudarlo uno de los mayores desafos estatales la infancia como sujeto de derechos enunciado funda- en civiles, polticos y sociales. Cada uno de ellos signific
cenario sumamente favorable para el cumplimien- y sociales pendientes. Esto implica poner en marcha un mental de la CDN implica la inexorable creacin de un importantes conquistas para los movimientos sociales, y sus
to de la misma. Por una parte, los principios y disposicio- sistema de proteccin social que apunte a la permanente marco legal especfico el cual debe orientar a su vez al di- logros en cada caso tardaron casi un siglo (Marshall 1950,
nes fundamentales del Cdigo de la Niez y Adolescencia proteccin y restitucin de los derechos vulnerados de la seo y puesta en marcha de una institucionalidad que de en Tejada, 2006). Los derechos sociales, surgidos a fines del
estn integrados en el nuevo marco constitucional, y por infancia y, por supuesto, a la transformacin de relaciones manera integral preste atencin directa a la niez y ado- siglo XIX, se insertaron en un perodo histrico marcado por
otra, existe una voluntad poltica de construir un sistema adulto-cntricas y a la violencia. lescencia y garantice, en la vida cotidiana, el pleno cum- transformaciones en las relaciones entre la ciudadana y el
de proteccin integral para los nios, nias y adolescen- plimiento de sus derechos. sistema de clases (Garcs, et al, 2006 en Tejada, 2006). Las
tes ecuatorianos. El objetivo de este captulo es sealar los avances y las li- luchas de la clase obrera, por ejemplo, estuvieron dirigidas
mitaciones que la puesta en marcha de la Convencin, En el caso ecuatoriano, a lo largo de estos 21 aos, impor- a cambiar las normas laborales para asegurar la estabilidad
Cuando en 1990 se firm la Convencin, por cada mil be- y su concretizacin en instituciones vivas y cercanas a tantes avances legales, institucionales y sociales se han y transformar las condiciones de trabajo que no slo se re-
bs ecuatorianos que nacan, 43 moran antes de cumplir la niez, ha tenido en el Ecuador contemporneo. Para dado a favor de la infancia. El concepto de niez y adoles- feran al salario, sino tambin a los beneficios sociales y a
5 aos. Actualmente slo 16 mueren por cada mil que na- ello se sugerirn algunas respuestas a estas necesarias cencia como sujeto de derechos fue incluido en el mar- la proteccin. Las conquistas obreras, alcanzadas a lo largo
cen vivos (INEC, 1990 y 2009). Hace veinte aos el por- preguntas:cul es el carcter de los derechos contenidos co legal ecuatoriano. ste aparece por primera vez en la del siglo XX, son una muestra de cmo la ampliacin de los
centaje de adolescentes estudiando era 72%, cifra que hoy en la Convencin y en el marco legal ecuatoriano a favor Constitucin de 1989 (Artculo 50), en el Cdigo de la Ni- derechos, entre ellos los sociales, histricamente ha impli-
alcanza el 81% a pesar de que es en sta edad cuando ms de la niez y adolescencia?; cmo se operativizan estos ez y Adolescencia del 2003 (Artculo 15, Captulo I, Ttulo cado arduos procesos de movilizacin social, de conflictivi-
jvenes abadonan sus estudios por trabajar (INEC, 1990 y derechos en instituciones concretas hasta llegar a incidir III) y en la nueva Constitucin de 2008 (Artculo 51). Esos dad, de negociacin y de replanteamiento de las relaciones
2010). Esos innegables avances, lamentablemente se ven en la vida cotidiana de los ms pequeos? y, cul sera el avances legales derivaron en el posicionamiento de la te- Estado-mercado y sociedad.
opacados por datos que revelan las complejas condicio- modelo estatal necesario para el pleno cumplimiento de mtica de derechos de la infancia tanto en el sistema es-
nes en las que crecen buena parte de los ms grandes. Por los derechos de la infancia y cmo dentro del mismo ha- colar como en los medios de comunicacin. Esto supuso, Sonia Fleury (1989) afirma que entre esos tres tipos de de-
ejemplo, en los ltimos veinte aos, el suicidio entre los bra de concebirse y ejecutarse un sistema de proteccin de alguna manera, la concientizacin en los nios, nias y rechos, los sociales han sido, y siguen siendo, los ms di-
y las adolescentes de 12 y 17 aos pas a ser su segunda social e integral de las familias ecuatorianas? adolescentes al respecto de sus derechos. As lo demostra- fciles de alcanzar debido al carcter de los mismos (Fleu-
causa de muerte. De hecho, en diez provincias serranas ron los resultados de las sucesivas encuestas realizadas a la ry, 1989). T.H. Marshall (1950) explica dicha dificultad de
y amaznicas, con alta presencia de poblacin indgena Las tentativas respuestas a esas interrogantes se exponen niez y adolescencia, efectuadas a lo largo de los ltimos esta manera: se puede conseguir que los ciudadanos que
y rural, la primera causa de muerte de adolescentes, en en cuatro secciones. En una primera, se sealan los avan- diez aos, en torno al conocimiento de sus principales de- lo deseen dispongan de un mdico, pero sera ms dif-
Estado de los derechos de la niez y adolescencia | Ecuador 1990-2011
6
Actualmente funcionan 61 Centros de Proteccin de Derechos, de los cuales 44 dependen directamente del INFA y 17 operan bajo convenios con organismos seccionales
en las provincias de Azuay, Bolvar, Caar, Carchi, Cotopaxi, Chimborazo, Esmeraldas, El Oro, Guayas, Galpagos, Imbabura, Los Ros, y Loja (Lizararo, 2010).
86 87
Recuadro 3.1
En Ecuador, en los ltimos aos, hemos atravesado por un momento propicio para com-
plementar el enfoque de la poltica social centrado en el desarrollo de las capacidades
de Amartya Sen. Esto implica que los campos de injerencia de la poltica social deben
ampliarse. As, sta ya no slo habra de incidir en la educacin y la salud de la pobla-
cin, como tradicionalmente lo ha hecho, y donde el pas tiene importantes logros, sino
tambin en los campos de la proteccin y de la seguridad social. Ecuador es uno de los
pocos pases donde se han puesto en marcha prestaciones adicionales asociadas al Bono
de Desarrollo Humano (BDH) y que forman parte del aseguramiento no contributivo. En-
tre ellas figuran: la pensin asistencial para personas con discapacidad; la pensin jubilar
para adultos mayores que no se encuentran dentro de la seguridad social; el seguro de
vida y los servicios exequiales para los beneficiarios del BDH, y la red de proteccin para
enfermedades catastrficas. Actualmente el desafo es estructurar un sistema integrado
de proteccin social que alcance el aseguramiento universal de la poblacin. Para ello,
el Ministerio de Inclusin Econmica y Social, MIES, ha definido como uno de sus ejes
programticos la estructuracin de un sistema de proteccin social, el mismo que con-
templa el aseguramiento no contributivo, la proteccin familiar a lo largo del ciclo de
vida y la proteccin especial para precautelar y restituir derechos violentados. Por otro
lado, la reforma territorial que el actual gobierno est impulsando a partir de la figura de
distritos administrativos es clave para asentar este sistema de proteccin en las localida-
des y territorios. Los distritos sern para los Ministerios de Salud Pblica, Educacin e In-
fortalecer a la familia, como eje del cuidado y proteccin En definitiva el enfoque de derechos al que nos aboca la clusin Econmica y Social, unidades de planificacin y de intervencin de sus polticas,
de los nios y nias asistidas por el Estado, probablemen- CDN tiene una concepcin de integralidad, indivisibilidad
buscando cumplir con estndares de infraestructura, coberturas mnimas y calidad de los
te se cumplirn los enunciados de la CDN, de la Carta de y universalidad que implica que todos los derechos sean
Declaracin de los Derechos del Nio (que antecede a la cumplidos, no slo para los nios, nias y adolescentes servicios y convirtindose en verdaderos territorios del buen vivir.
CDN)7,y la propia Constitucin ecuatoriana vigente. sino tambin para sus familias. Su garanta concreta y co-
tidiana, en el caso ecuatoriano, ya no depende de la trans- La figura de distritos abre una oportunidad para la operacin sistmica de la proteccin
Estos tres marcos legales pretenden configurar un mundo formacin de las leyes, sino ms bien de la creacin de un integral, si ello se liga a la reforma de la justicia pueden darse cambios sustanciales en la
para todos donde los nios y nias son uno de los prin- sistema integral que prevenga, brinde servicios sociales garanta de los derechos, la restitucin efectiva en va administrativa y su consecuente
cipales beneficiarios. Asimismo, alertan sobre el hecho de y restituya los derechos cuando stos han sido vulnera-
desjudicializacin.
que si los adultos no acceden a empleo digno, permanen- dos. La existencia de la ciudadana social de la infancia
te, motivante y seguro, los derechos de la infancia no po- requiere de una profunda transformacin cultural de las
drn cumplirse. El empleo digno es todo lo contrario de la familias, las comunidades, los funcionarios del Estado, los En este marco, el rol del Instituto de la Niez y la Familia, INFA, deber dar atencin prio-
precariedad, es la garanta para la autonoma humana. Por tomadores de decisin. Por ello, el ncleo de la misma es ritaria a la familia, a los servicios de cuidado y atencin en todo el ciclo de vida (ello sin
tanto, para llevar a la praxis la Convencin, el Cdigo de la la transformacin de la relacin adulto-nios, y tambin perder de vista la especificidad de las temticas y manteniendo a la niez como objeto
Niez y la Constitucin ecuatoriana de 2008, es necesario de las relaciones entre adultos. Se trata entonces de cons- prioritario de su accin). Lo anterior requiere ciertas reformas legales pero sobre todo la
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90 91
Avances y tensiones en la vida de la infancia
y adolescencia del Ecuador1,2 en el tema de la infancia, por ejemplo, se perdi de vista
que el concepto de niez es relacional y que cobra sentido
cencia no muestran cambios en el tiempo, manteniendo
calificaciones deficientes (3.5 sobre 10 y 3.7 sobre 10 pun-
slo si se lo vincula con el mundo adulto, y que, por tanto, tos) (vase la seccin Monitoreando los derechos).
la accin pblica y social no puede ser aislada sino que
requiere de intervenciones complejas e integradoras para
resolver los problemas sociales de la niez y de la adoles- 1.1. Cambios en el entorno
cencia (Sykes, 2003). Sin embargo, estas concepciones
basadas en la fragmentacin de la realidad y de la inter- de la niez
vencin social fueron elementos que abonaron a generar
contradicciones y tensiones que impidieron la existencia A los cambios normativos se sumaron las transformacio-
de un correlato entre los avances legales y la poltica p- nes demogrficas, sociales y culturales que efectivamente
blica gestada. Si bien en los ltimos cuatro aos de la pre- han ido marcando el pulso de la vida de la infancia y que
sente dcada se intenta revertir mucho de esos reveses, a abonan a entender cmo se va gestando el teln de fondo
travs de la recuperacin del Estado nacional, todava en en estas ltimas dos dcadas.
el campo de la poltica social, se tornan difusas varias de
esas acciones e impactos sobre la vida de la infancia.
1.1.1 Menos nios y
A lo largo de estos 21 aos se han constituido algunos nu-
1. Introduccin que han acompaado a este cambio de siglo provocando dos crticos irresueltos en las distintas dimensiones de la ms adolescentes
avances y tensiones en el cumplimiento de sus derechos. poltica pblica salud, educacin y proteccin que po-
Los 21 aos de la Convencin de los Derechos del Nio, nen restricciones al cumplimiento de los derechos de la Segn el Censo de Poblacin y Vivienda, CPV, en 1990, en
CDN, es el marco que acompaa el presente artculo. El ob- Las transformaciones normativas e institucionales, ya re- infancia. Una prueba de ello se refleja en los ndices de Ecuador habitaban 9.6 millones de personas. Veinte aos
jetivo central del mismo es revisar qu sucedi a lo largo seadas en el artculo previo, abrieron las puertas para su Cumplimiento de los Derechos, IDN, que por casi una ms tarde, segn el nuevo Censo, la poblacin ha incre-
de estos aos con la vida de los nios, nias y adolescen- reconocimiento como sujetos sociales y saldaron buena dcada monitorea el Observatorio de los Derechos de la mentado en 1.4 veces: al trmino del 2010, el pas contaba
tes luego de que el Ecuador adoptara y se comprometiera parte de las deudas que el pas tena frente a la doctri- Niez y de la Adolescencia, ODNA, donde a pesar de los con 14.3 millones de habitantes. Es decir, un 15% ms que en
a cumplir con ese instrumento internacional. Cul es el na de los derechos humanos. Sin embargo, en algunos avances, el Estado y la sociedad, continan sin resolver el el 2001. No obstante, el ritmo de crecimiento que observ-
balance que deja la CDN en la vida de la infancia y de la puntos, la poltica social no logr tener un correlato en la incumplomiento de sus derechos. As, en este decenio, bamos hace 20 aos en la poblacin hoy est disminuyen-
adolescencia? Qu temas permanecen irresueltos y cules realidad con los avances alcanzados en trminos legales, solo el IDN-1 de los primeros aos ha visto mejorar su po- do. Entre 1990 y el 2001 la tasa de crecimiento poblacional
son los retos frente al nuevo siglo en torno a la vida de los generando una serie de tensiones. La transicin demo- sicin al pasar de 4.3 sobre 10 puntos a 6.6. Sin embargo, anual que registr el pas fue de 2.1%, mientras que para el
nios, nias y adolescentes? grfica, la consolidacin de la urbanizacin del pas, la tanto el IDN-2 de la edad escolar y el IDN3-3 de la adoles- nuevo periodo intercensal 2001 y 2010 ha cado al 1.8%.
mejora en las condiciones habitacionales de la poblacin,
stas son las preguntas que se espera responder a lo largo el descenso de la pobreza y la extrema pobreza por ingre-
de los tres apartados que siguen. En el primero se har una sos, la conectividad del Ecuador con el mundo global por
rpida revisin histrica de las dos ltimas dcadas para la incersin de las nuevas tecnologas de la informacin y Grfico No. 1 Transicin demogrfica en el pas, 1990 y 2010
comprender lo que sucedi con la niez y adolescencia en la comunicacin, han configurado un pas y una genera-
Ecuador. As, se determinarn cules han sido las transfor- cin infantil y adolescente diferente que plantea nuevos
maciones demogrficas, sociales y culturales que acompa- retos. No obstante, simultneamente, estas transforma- 15
aron el cambio de siglo en el pas. En el segundo apartado, ciones se ven confrontadas por antiguos desafos como
se describirn los avances y las tensiones generadas en la son las desigualdades sociales y la exclusin que ciertos 1990
vida de los nios y nias a partir del anlisis de tres mbitos grupos sociales continuan experimentando y que impi- 13
fundamentales que inciden sobre su bienestar: la salud, la den la igualdad de oportunidades para todos los nios, ni- 2010
12
educacin y la proteccin. Finalmente, en el tercer aparta- as y adolescentes que residen en nuestro pas.
do, se propondrn algunas conclusiones que sealan de-
safos para formular y aplicar polticas pblicas que garan- De ah que un elemento nodal para comprender las ten-
10
ticen los derechos de la niez y la adolescencia que salden siones que generadas en la vida de los nios, nias y ado-
Estado de los derechos de la niez y adolescencia | Ecuador 1990-2011
1 Este aparatado fue escrito por Alexandra Escobar Garca de la Secretara Tcnica del Observatorio de los Derechos de la Niez y la Adolescencia.
0
2 A lo largo de este artculo se analizan una serie de bases de datos producidas en estos ltimos 20 aos por el Instituto Nacional de Estadsticas y Censos, INEC, y la base de
datos de la Primera Encuesta de la Niez y Adolescencia de la Sociedad Civil realizada por el Observatorio de los Derechos de la Niez y Adolescencia, Plan Internacional, Menor 5a9 10 a 14 15 a 19 20 a 24 25 a 29 30 a 34 35 a 39 40 a 44 45 a 49 50 a 54 55 a 59 60 a 64 65 y ms
Save the Children, Care, ONU-Mujeres y UNICEF. Las bases de datos recuperadas del INEC para este anlisis son las siguientes: Censo de Poblacin y Vivienda (2010a) (2001) de 5 aos aos aos aos aos aos aos aos aos aos aos aos aos
(1990) (1982). Encuesta de Empleo, Desempleo y Subempleo (2010b) (2008) (2005b) (2004b) (2000b). Estadstica de entradas y salidas internacionales (2009a). Estadsticas
vitales y de defuncin (2009b) (2007) (2006a) (2005c) (2004c) (2003) (2002) (2001) (2000c) (1999) (1998) (1997). Encuesta de Condiciones de Vida (2006b) (1999b) (1998b)
(1995). Egresos hospitalarios (2008c) (2007) (2006c) (2005c) (2004c) (2007). Todos los indicadores presentados fueron calculados por el equipo tcnico del Observatorio de Fuente: INEC, Censo de Poblacin y Vivienda, 1990 y 2010. Elaboracin: ODNA, 2001. Nota: porcentaje de poblacin por grupo etario.
92 los Derechos de la Niez y Adolescencia. 93
Grfico No. 3 Poblacin urbana y rural a nivel nacional 1950-2010
Esta desaceleracin observada en el crecimiento de la la Costa el aumento fue de un 30%, y en la Amazona se
poblacin ecuatoriana se evidencia principalmente por duplic el nmero de habitantes. De acuerdo a los datos
dos factores: la reduccin en el nmero de hijos e hijas, del Censo de 2010, en la ltima dcada, las poblaciones
Rural
y, simultneamente, una mayor esperanza de vida por la serrana y costea habran crecido por debajo del prome-
mejora en las condiciones vitales bsicas de su poblacin. dio nacional, en tanto que, la poblacin amaznica habra
Urbana
Uno de los cambios ms importantes en estas dos dca- superado dicho promedio, pues su crecimiento poblacio-
das, como se ver ms adelante, ha sido la disminucin de nal sigue siendo acelerado, rezagando su transicin de-
las muertes durante la primera infancia y la edad adulta. mogrfica con respecto al resto de las regiones del pas3. 71
Mientras que para 1990 los ecuatorianos podan esperar
64 63
vivir un promedio de 64 aos, actualmente segn las Por su parte, el crecimiento desacelerado de la poblacin 61
59
proyecciones del INEC la esperanza de vida al nacer bor- contina afectando la estructura poblacional. La transi-
55
deara los 75 aos (SIISE, 2010) (vase grfico 2). cin demogrfica en el pas ha combinado una amplia
51
poblacin joven, que junto a un segmento creciente de 49
Si bien el crecimiento de la poblacin ecuatoriana conti- adultos mayores (concentrado en los centros urbanos), 45
na desacelerando su ritmo por la transicin demogr- han reducido el peso de la poblacin menor de 18 aos 41
39
fica, estas variaciones han afectado de manera dismil (vas en grfico 1). Mientras en 1990 la poblacin de nios, 36 37
a las regiones del pas. A lo largo de estas dos dcadas, nias y adolescentes era el 45% de la poblacin, para el
29
la poblacin serrana creci en un 21%, mientras que en 2010 alcanz el 37%. Es decir, ese grupo social representa
Fuente: INEC, Censo de Poblacin y Vivienda, 1950-2010. Elaboracin: ODNA, 2011. Nota: la distribucin urbano-rural corresponde a la clasificacin de la divisin poltica
administrativa y no por el criterio poblacional.
100
Esperanza de vida
un 21% menos que hace 20 aos. Estas transformaciones
Mortalidad infantil
han afectado principalmente a las cohortes ms jvenes 1.1.2 Ms nios y nias en
90 de la edad infantil. As, mientras en 1990 la poblacin de
la primera infancia nios y nias menores de 6 aos las ciudades
representaba el 16% de la poblacin nacional, en el 2010
80 representa un 12%. En tanto que el grupo de escolares ni- Otra caracterstica que ha marcado al pas en estos lti-
os y nias de entre 6 y 11 aos y adolescentes ha visto mos veinte aos ha sido la consolidacin del proceso de
75
74 incrementar su nmero en estas dos dcadas. urbanizacin. Entre 1990 y el 2001 la poblacin urbana
70 71 increment en 5 puntos al pasar de 55% al 61%. Si bien
68
Si bien en trminos relativos la proporcin de infantes y entre el 2001 y el 2010, el aumento fue menor (en 2 puntos
65
adolescentes tambin ha descendido con respecto a las porcentuales), actualmente el 63% de ecuatorianos vive
60 dos dcadas pasadas, casi un cuarto de la poblacin tiene en reas urbanas (vase grfico 3). Sin embargo, este pro-
entre 6 y 11 aos y entre 12 y 17 aos; actualmente hay ms ceso de urbanizacin, segn la informacin procesada a
nios, nias y adolescentes en la Costa que en la Sierra. En partir de Censos de Poblacin y Vivienda nacionales, ha
50 la dcada de 1990, las provincias de Loja, Manab, Carchi, avanzado a ritmos dispares en las regiones. La Costa, al
Bolvar, Caar y Azuay vieron reducir el nmero de nios, igual que la dcada anterior, conserva su posicin como
nias y adolescentes residiendo en estas provincias. Sin la regin ms urbanizada del pas: ocho de cada 10 habi-
40 embargo, al cierre de la primera dcada del siglo XXI, en- tantes costeos vive en las urbes. En la Sierra, en cambio,
Estado de los derechos de la niez y adolescencia | Ecuador 1990-2011
3 Segn los datos del Censo de Poblacin y Vivienda, CPV, (2010) la tasa de crecimiento poblacional a nivel nacional es de 1.9%. En la sierra es 1.1%, en la costa 1.4%y en la
94 Amazona el crecimiento es 3.2% (INEC, 2011). 95
Grfico No. 4 Condiciones sanitarias de las viviendas, 1990, 2001 y 2010
Por otra parte, Los procesos de urbanizacin tambin han dentro de la vivienda increment en 24 puntos, ese mis-
marcado la vida de la poblacin infantil segn etnia. El mo porcentaje entre la niez y adolescencia indgena y Porcentaje de poblacin infantil y adolescente
ltimo Censo de Poblacin y Vivienda, los nios y nias afroecuatoriana aument en menos de la mitad. De he- en hogares con agua entubada dentro de la vivienda 1990 2001 2010
afroecuatorianos son mayoritariamente urbanos (76%), cho, actualmente slo el 39% y 46% de las nias y nios
mientras que las niez indgena contina caracterizn- indgenas y afroecuatorianos, respectivamente, dispone
dose por la alta presencia en las zonas rurales (83%). de estos servicios, cifra que lamentablemente es similar a Pas 34 45 65
la que tena el pas hace 20 aos.
Costa 30 39 63
1.1.3 Niez y condiciones A pesar de esas desigualdades, se ha de insistir en que la
mejora en el desempeo nacional y regional ocurre, so- Sierra 41 53 70
sanitarias de sus viviendas bre todo, en el actual periodo inter-censal (2001-2010)
en el cual se ha incrementado a casi el doble el nmero
Amazona 17 25 48
En los ltimos veinte aos, las condiciones de sanea- de nios y nias que accede a esos servicios en todas las
miento de los hogares ecuatorianos han mejorado sus- regiones, con respecto al periodo anterior (1990-2001). 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100
tancialmente. En 1990, cuatro de cada 10 hogares contaba Si bien se han hecho grandes esfuerzos para mejorar las
con agua entubada dentro de la vivienda, y seis de cada 10 condiciones de vida de la niez y de la adolescencia, to-
Porcentaje de poblacin infantil y adolescente
dispona de medios de eliminacin de excretas. Al cierre dava persisten esas brechas sociales, hace falta alcanzar el
del 2010, seis de cada 10 hogares cuenta con agua entuba- acceso universal a estos servicios bsicos. en hogares con sistema de eliminacin de excretas
da dentro de la vivienda, y casi nueve de cada 10 hogares,
en cambio, dispone de medios de eliminacin de excretas. Pas 71 80 94
Esta importante mejora en las condiciones habitaciona- 1.1.4 Niez, pobreza y
les ha tenido un impacto directo sobre la vida de la niez y
80 83 96
la adolescencia abonando a entornos ms saludables para desigualdad social Costa
en hogares que disponan de agua entubada dentro de la 2012). En tan slo cinco aos, de 1995 a 1999, el porcenta-
vivienda, y el 96% en hogares con un sistema de elimi- je de gente viviendo en situacin de pobreza4 increment Sierra 9 19 23
nacin de excretas (vase grfico 4). En la Amazona, por del 39% al 50%; en tanto que la proporcin de personas en
su parte, esos mismos datos alcanzaron el 48% y el 80% situacin de extrema pobreza pas del 15% al 20% (SIISE, Amazona 6 9 11
respectivamente. La serrana ecuatoriana, en cambio, ha 2010 en: Escobar Garca y lvarez Velasco 2012). La regin
visto incrementar ms lentamente el porcentaje de nios mayormente afectada por la crisis fue la Costa donde la 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100
y nias que residen en viviendas con estos servicios bsi- pobreza increment en un 32% en ese periodo. De he-
cos. Aunque la Sierra, histricamente, ha accedido a agua cho, al cierre de la dcada de 1990 ms de la mitad de la Fuente: INEC, Censo de poblacin y vivienda 1990, 2001; INEC, ENEMDUR 2010. Elaboracin: ODNA 2011.
Estado de los derechos de la niez y adolescencia | Ecuador 1990-2011
Extrema pobreza 90
90 Pobreza extrema
80
80 70
60 63
70
50
64 49 53
60 40
40 40
55
30
50 50 29
20 25
45 23
19
42 18
40 40 10
38 10
37 7
36
35 0
33
31 Indgena Afroecuatoriano Montubio Mestizo Urbano Rural
30
27 Fuente: MCDS 2011 en base a la fuente INEC; ENEMDUR, 2010. Elaboracin: ODNA, 2011.
23
22
20
17 17 Grfico No. 7 Reduccin de la pobreza infantil, 2000, 2005 y 2010 (Porcentaje de nios, nias
16
15
13 y adolescentes en hogares en situacin de pobreza y pobreza extrema por ingreso)
10
Urbana
85
0
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Rural
res en situacin de pobreza, y de ellos, uno de cada 10 en La disminucin de la pobreza infantil ocurri tanto en las 62
pobreza extrema. Estas importantes reducciones, se con- ciudades como en el campo (vase grfico 7). Sin embar- 63 63
trastan con ciertas desigualdades sociales que persisten go, la brecha entre la zona urbana y rural se ha mantenido
entre la poblacin que histricamente ha sido excluida. sin variacin en los ltimos cinco aos. Una cuestin po-
As, por ejemplo, la incidencia de la pobreza por ingreso sitiva, no obstante, es la reduccin de las distancias entre
entre la poblacin indgena es dos veces mayor al prome- el campo y la ciudad en torno a la incidencia de nios y
dio nacional y la extrema pobreza por ingreso, en cambio, nias viviendo en hogares en situacin de extrema po- 47
es tres veces mayor. De igual forma, otros grupos amplia- breza por ingreso. sta ha acortado su distancia respecto
mente excluidos en el pas, como los afroecuatorianos y al 2005 (vase grfico 7). 40
Estado de los derechos de la niez y adolescencia | Ecuador 1990-2011
8 Para el 2000 se estimaba que cerca de 150 mil nios y nias tenan a sus padres y madres viviendo fuera del pas como resultado del xodo de miles de ecuatorianos a finales
Fuente: Censo de Poblacin y Vivienda, 2010. Elaboracin: ODNA, 2011. del siglo pasado (EMEDINHO, 2001).
102 103
denominador. Segn la Encuesta de Empleo y Desempleo La tenencia de celular en las edades infantiles vara se-
del INEC, al cierre de la dcada del 2000, cerca del 60% de gn regin, rea y etnia. As, tanto en la Sierra como en la
los nios, nias y adolescentes del pas utilizaba el com- Costa, ms nios y nias dispone de celular para su uso
putador, el 38% acceda a internet, y el 14% dispona de personal, mientras que en la Amazona el porcentaje es
un celular (vase grfico 9). An cuando las brechas en el menor. Lo mismo sucede en las ciudades y en el campo:
acceso a las TICs tambin son amplias, los nios, nias y el doble de las nias y los nios urbanos tiene celular con
adolescentes de esta generacin tienen mayor acceso y respecto a los rurales. La niez indgena y afroecuatoriana
conocimiento de lo que tenan generaciones anteriores. tiene menor acceso a este dispositivo de las telecomuni-
En el ltimo ao, cuatro de cada 10 nios entre 5 y 17 aos caciones que sus pares blanco-mestizos. Se puede sugerir
utilizaron internet, y de ellos ms del 70% accedi a este que la tenencia del celular, de algn modo, est asociada
medio al menos una vez por semana (vase grfico 10). La a los niveles de ingreso de los hogares; es decir, que los
niez y la adolescencia de las zonas urbanas hace uso de nios y nias pertenecientes a los hogares de estratos so-
este medio ms que la infancia rural. cioeconmicos ms altos,son los que mayores posibilida-
des tienen de acceder a las TICs.
80
Grfico No. 10 Frecuencia de uso del internet, 2010 (Porcentaje de nios, nias y adolescen-
70 71 tes de 5 a 17 aos que lo utilizaron en los ltimos 12 meses)
67
67
Al menos una vez al da Al menos una vez a la semana
60
60
58 58 58
57 39 39 38 43 40 25 40 38 40
39
21 27 35
50 51 51
50
49
48
46 46
43 69 68
40 41 64
39
38 38
Estado de los derechos de la niez y adolescencia | Ecuador 1990-2011
22
20 20 20
10
0
PAS Urbano Rural Costa Sierra Amazona Hombre Mujer 5 a 11 12 a 17 Indgena Afro- Blanco/ Total Hombre Mujer Urbana Rural Sierra Costa Amazona 5 a 11 12 a 17 Indgena Afro- Blanco/
aos aos ecuatorianos mestizo aos aos ecuatoriano mestizo
Fuente: INEC, ENEMDUR 2010. Elaboracin: ODNA, 2011. Fuente: INEC, ENEMDUR 2010. Elaboracin: ODNA, 2011. Nota: Slo se incluye las respuestas de al menos una vez al da y al menos una vez a la semana.
104 105
Grfico No. 11 Dos dcadas monitoreando el derecho a la vida en el Ecuador
(Tasa de mortalidad por 1000 nacidos vivos)
2. Niez, adolescencia y derechos Qu explicara el repliegue de la mortalidad de la niez en
los ltimos 20 aos? Esta destacable reduccin en los ries- 50
Niez
En este apartado se analizarn los cambios y tensiones en gos de muerte de los nios y las nias menores de cinco
el cumplimiento de tres mbitos de los derechos de la in- aos ocurridas en el pas, en mayor o menor medida ha
Infantil
fancia: la salud, la educacin y la proteccin. estado vinculada a las transformaciones e intervenciones
sociales ocurridas conjuntamente a lo largo de estos aos 43
Neonatal
(ODNA, 2006a y CEPAL-UNICEF, 2007a). La primera, se re-
2.1 La salud laciona con el descenso de la tasa global de fecundidad que 40
En trminos de los avances de la salud, en esta seccin se pas de 3.4 hijos en el quinquenio 1990 -1995, a 2.5 en el
abordarn las siguientes dos temticas: 1-la reduccin de perodo 2005-2010 (CEPAL, 2010). La segunda, en cambio,
la mortalidad en los primeros aos de vida; y, 2-la dismi- tiene que ver con el avance de la atencin primaria a tra-
nucin de la desnutricin. Por contraste, tambin se revi- vs de programas bsicos de salud que impulsaron tanto el
sarn los pendientes que existen frente al pleno cumpli- control prenatal cuanto la vacunacin masiva y el control
30 30
miento del derecho de la infancia a la salud, tales como: del nio sano. An cuando las sostenidas restricciones pre-
28
1-las elevadas tasas de mortalidad y desnutricin entre las supuestarias no siempre permitieron alcanzar la cobertura
poblaciones ms excluidas; 2-el lento descenso de la mor- universal de las vacunas, el avance en los programas de in-
talidad neonatal; 3-el incremento de las muertes evitables munizacin durante los aos noventatarea fundamental 24
entre adolescentes; 4-la aparicin de nuevas dolencias en del Ministerio de Salud Pblica, MSP,deriv en la desapa- 22
la salud de la niez y de la adolescencia; y, 5-el aumento ricin de enfermedades como la poliomielitis y el descen- 20 20
del embarazo adolescente. Dichos pendientes slo pueden so del sarampin que impactaron sobre la mortalidad de la
comprenderse como parte de las limitadas respuestas que infancia (STFS-MBS, 2002). La tercera intervencin se rela-
16
el Estado ecuatoriano dio entre 1990 y el 20069 ciona con el mejoramiento de los niveles educativos de las 15
mujeres. La ampliacin en la cobertura de la escolarizacin 13
12
formal permiti que un importante nmero de ellas llegue a
2.1.1 La reduccin de la su vida adulta con educacin secundaria y, en algunos ca- 10
9
mortalidad en los primeros sos, con educacin superior (vase grfico 12). A inicios del 8
7
siglo XXI, la mitad de las mujeres ecuatorianas de 18 aos y
aos de vida10 ms, residentes en las ciudades, tiene educacin secundaria
El derecho a la vida se lo mide a partir de los indicadores de y una de cada cuatro mujeres, de 24 aos y ms, educacin
mortalidad en dos momentos crticos del ciclo vital de los superior. El impacto positivo de la creciente escolaridad de
0
nios y nias: en sus primeros aos y en la adolescencia. las mujeres se refleja en una cuarta causa: el acceso a los
servicios de salud. Los datos de la Primera Encuesta de la 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
Uno de los avances ms destacables de las ltimas dos d- Niez y Adolescencia de la Sociedad Civil del 201013 mos- Fuente: INEC, Estadsticas vitales 1990 2009. Elaboracin: ODNA 2011.
cadas en Ecuador, as como en la regin latinoamericana, traron, por ejemplo, un rpido incremento en el acceso a
fue el descenso de la mortalidad de la niez y de la mor-ta- servicios maternos. En la actualidad, nueve de cada 10 mu-
Grfico No. 12 Repliegue de la mortalidad de la niez en las ltimas dos dcadas
lidad infantil (CEPAL-UNICEF, 2007a). En estos veinte aos, jeres da a luz en una institucin de salud, es decir, un 77%
Ecuador consigui reducir la tasa de mortalidad de la niez ms que en 1995. Tal ha sido el avance en el rea urbana
100
en un 63%: de 43 por mil nacidos vivos registrado en 1990, que, despus de la crisis econmica de finales de los no- 2010
a 16 por mil nacidos vivos para el 200811. Asimismo, la re- venta, hoy la cobertura es cercana al 100%. La ampliacin
91
duccin de la mortalidad infantil fue importante: mientras en el acceso a este servicio ocurri principalmente en la 1990
en 1990 moran 30 por cada mil nios y nias que nacan primera dcada del milenio especialmente en la zona rural.
80
antes del primer ao de vida, al cierre de la primera dcada Finalmente, la reduccin de la tasa de mortalidad de la niez
del siglo XXI esta cifra lleg a 12 por cada mil nacidos vivos. tambin se debe al mejoramiento en el acceso a servicios 74
Cifras que incluso nos colocan bastante ms abajo del pro- de saneamiento bsicos a lo largo de estos ltimos 20 aos. 70
medio regional12. Las reducciones ms rpidas en las tasas Esto ha permitido reducir el porcentaje de muertes relacio-
Estado de los derechos de la niez y adolescencia | Ecuador 1990-2011
aos noventa. Sin embargo, la tendencia continu pero a la niez. As, mientras en 1990, dos de cada cuatro nios y
ritmos ms lentos (vase grfico 11). nias menores de 18 aos vivan en hogares con acceso a 49
43
40
9En el caso del Ecuador, tal como anota Velasco (2011), entre 1990 2006, la propuesta neoliberal en el campo de la salud se consolid a travs de la privatizacin de los
servicios pblicos, que implic: i) la fragmentacin y desarticulacin del sistema de salud; ii) la reduccin de la inversin pblica en salud ; iii) la eliminacin de los principios 32
de gratuidad y universalidad de los servicios pblicos de salud; y iv) el dbil rol del Ministerio de Salud Pblica, MSP, como rector del sistema y a la vez proveedor de servicios
(Velasco, 2011).
10Las reflexiones colocadas en este apartado fueron trabajadas con el equipo del ODNA en torno a las causas y consecuencias de la mortalidad neonatal en los ltimos 20 20 21
aos.
16
11Las estadsticas vitales son los indicadores que nos permiten estimar y analizar la mortalidad de la niez. Esta informacin es compilada por el INEC a partir de los registros
de nacimiento y de defuncin del Registro Civil. No obstante, dicha informacin presenta problemas de sub-registro: omisiones tanto en los registros de defunciones como
en las inscripciones de las nias y nios recin nacidos. Las primeras omisiones se registran cuando los nios y nias que fallecen son enterrados sin obtener un certificado de
defuncin. En cambio las segundas se deben a que los nios y nias son registrados tardamente. Por esta razn las estadsticas de nacimientos son corregidas para incorporar
el nmero de nacimientos que fueron omitidos de aos anteriores (ODNA, 2006). 0
ab cd e
12Segn el ltimo informe Panorama Social de la CEPAL, en Amrica Latina la mortalidad infantil y de la niez, para el 2008 es de 20 y 26 por mil nacidos vivos, respectiva- Partos en centros de salud Acceso a saenamiento y agua Mujeres con educacin Tasa de mortalidad en la niez
mente (CEPAL, 2010). cd
(%) (% poblacin menor secundaria (% 18 aos y ms) (por mil nv)
13El Observatorio de los Derechos de la Niez y Adolescencia, ODNA, Plan Internacional, Save the Children, Care, ONUMujeres y UNICEF, en conjunto, condujeron la Primera 18 aos en hogares)
Encuesta de la Niez y Adolescencia de la Sociedad Civil, 2010.
106 Fuente:aINEC, ECV 1995. bODNA, ENNA 2010. cINEC, Censo de poblacin y vivienda 1990. dINEC, ENEMDUR 2010. eINEC, 2009 Estadsticas vitales. Elaboracin: ODNA 2011. 107
agua y saneamiento, en el 2010 la cifra se ha incrementado edad productiva debido a la mayor probabilidad de mo- la capacidad adquisitiva de los hogares sobre todo se regis- cambios se mantuvieron imperceptibles y slo fue hasta
a tres de cada cuatro (vase grfico 12). De igual manera, el rir que tienen las personas que enfrentan la desnutricin tr en las ciudades donde el porcentaje de nios y nias en el 2010 que volvi a decrecer ligeramente para ubicarse
acceso a saneamiento fue casi dos veces mayor. (MCDS-PMA-CEPAL, 2010:10). estos hogares se redujo a la mitad en la ltima dcada, y el en el 23%. A pesar de los esfuerzos que dan cuenta de una
porcentaje de hogares en pobreza extrema, a casi a la terce- reduccin del 30% de la desnutricin en los ltimos 24
En algunas provincias la tasa de mortalidad de la niez se Qu pas con la desnutricin infantil en Ecuador en los ra parte. Asimismo, de alguna manera las coberturas de los aos, el pas necesita trabajar intensamente para atacar
redujo a la tercera parte. Un ejemplo de ello es Chimbora- ltimos 20 aos? Si las secuelas que deja la desnutricin programas de alimentacin complementaria para la prime- este silencioso problema. Ecuador mantiene una preva-
zo, donde en 1990 se registraba una tasa de mortalidad de infantil son tan lacerantes, qu hicimos en esos aos ra infancia y los programas a las madres en perodo de lac- lencia ms elevada que la mayora de pases de la regin
73 nios fallecidos por cada mil nacidos vivos, cifra equipa- para revertir esas tendencias? tancia y mujeres embarazadas tambin se incrementaron. latinoamericana y caribea (MCDS-PMA-CEPAL, 2010)14 .
rable a los pases ms pobres como Guatemala y Nicaragua Luego de la crisis de finales de la dcada pasada, en el pas se
(UNICEF, 1995). Hoy en Chimborazo 25 de cada mil nios Segn la Primera Encuesta de la Niez y Adolescencia de hicieron esfuerzos para ampliar las coberturas de estos pro-
que nacen mueren antes de cumplir 5 aos. la sociedad civil (2010), dos de cada cinco ecuatorianos gramas focalizados en la poblacin pobre (ODNA, 2006a). 2.1.3 Limitaciones en el
menores de 5 aos no crecieron lo suficiente para su edad.
En las ltimas dos dcadas el pas hizo esfuerzos para re- Actualmente, alrededor del 30% de los nios y nias me-
cumplimiento del derecho a
2.1.2 La reduccin de la ducir la desnutricin. En 1986, cuatro de cada 10 nios y nores de 5 aos recibe alimentacin complementaria y la la vida en los primeros aos
desnutricin crnica nias menores de 5 aos sufran de desnutricin crnica; mitad de las mujeres embarazadas, accede a bebidas for-
12 aos ms tarde la cifra haba descendido a tres de cada tificadas durante el embarazo (INEC, 2009c). De igual for- La muerte a edades tempranas revela las limitaciones en el
Las grandes prdidas que deja la desnutricin infan- 10 (vase grfico 15). Sin embargo, con la crisis econmica ma, las mejoras en el acceso al agua, al saneamiento, y a cumplimiento de los derechos de la infancia, en particular
til inciden sobre el bienestar de los individuos al limitar de finales del siglo pasado su descenso se detuvo y slo la calidad de las viviendas, a lo largo de estas dos dcadas, al inicio de su vida. Actualmente en Amrica Latina nacen
sus capacidades o libertades fundamentales (Sen, 1999) fue hasta el 2004 que esa cifra nuevamente cay. Entre el pareceran haber incidido en ese descenso. En las zonas 11 millones de nios y nias, de los cuales 400 mil mueren
e impactan sobre el desarrollo del pas. Un reciente estu- 2000 y el 2004, la proporcin de nios y nias menores rurales, por ejemplo, el porcentaje de nios y nias ha- antes de cumplir los 5 aos de edad; alrededor de 250 mil
dio realizado por el MCDS, PMA y la CEPAL, concluy que de 5 aos que no crecieron lo suficiente para su edad se bitando viviendas con piso de tierra se redujo a ms de la fallecen antes de llegar al primer ao, y de ellos unos 160
en el pas el costo total de la desnutricin al 2005 alcan- redujo de 31% a 26%. mitad del 22% al 11%, y el porcentaje viviendo en hogares mil no cumplen su primer mes de vida (IIEPI-UNESCO y
zaba 1.236,5 millones de dlares, es decir, el 3.4% del PIB con acceso a agua y saneamiento, duplic su porcentaje OEI, 2009). En el caso ecuatoriano las cifras recientes in-
(MCDS-PMA-CEPAL, 2010). Cerca de la mitad del costo Entre las tendencias positivas podemos destacar, por ejem- en estos 20 aos. No obstante, esas buenas noticias con dican que durante el 2009 ltimo ao del que se tiene
(47%) se explica por la prdida de 2.7 aos menos de es- plo, la reduccin de la pobreza de ingresos. En la ltima d- respecto al descenso de la desnutricin infantil, que tra- informacin para este indicador fallecieron 4.446 nios
colaridad que no alcanzaron los individuos que ahora se cada, el porcentaje de nios y nias viviendo en hogares jo el primer lustro del 2000, no sigui ese mismo ritmo y nias antes de cumplir los 5 aos de vida (INEC, 2009b).
encuentran en edad de trabajar y la otra mitad se explica, en situacin de pobreza y pobreza extrema cay del 72% al en los aos subsiguientes. Entre el 2004 y el 2006 aos Es decir que, al trmino de la primera dcada del siglo XXI,
en cambio, por las 386 mil personas que no llegaron a la 43%, y del 47% al 18%, respectivamente. El mejoramiento de de importante crecimiento econmico para el pas los en el pas al menos 340 nios o nias murieron cada mes, y
Tabla No. 1 Cmo se expresa el derecho a la vida en los territorios? Tabla No. 2 Cmo se expresa el derecho a la vida en los territorios?
(Tasa de mortalidad en la niez por mil nacidos vivos) (Tasa de mortalidad infantil por mil nacidos vivos)
108 14En Amrica Latina y el Caribe, el 14% de la poblacin infantil menor de 5 aos sufre de desnutricin crnica (UNICEF, 2011). 109
Grfico No. 13 Control prenatal (Porcentaje de mujeres embarazadas que se practicaron al
menos un control prenatal)
12 cada da, cifra que resulta similar a la que registraban los talidad neonatal haba ido a buen ritmo, este importante
pases ricos hace 25 aos. cambio se detuvo con la crisis de 1999, y al iniciar el nue-
1995 1999 2006 2010
vo milenio, el riesgo de muerte antes del primer mes de
La desigualdad expresada sobre el territorio muestra que vida inici un lento progreso. Desde entonces y a pesar
100
pese a las importantes reducciones a nivel nacional de de la recuperacin econmica del pas, observada desde
las tasas de mortalidad infantil y de la niez, las provin- el 2002, el descenso de la mortalidad neonatal nunca ms
cias ms pobres y con alta concentracin de poblacin baj al ritmo de los aos anteriores y cada vez se ha torna- 91
excluida, continan presentando los riesgos ms altos do ms difcil modificar estas cifras. Actualmente, la tasa 89 88 89
86 87 87 87
de muerte temprana. Por ejemplo, el riesgo de muerte en de mortalidad neonatal es de 7 por mil nacidos vivos y se 84 85
80 82 81
Chimborazo, Cotopaxi y Bolvar destaca sobre el resto del mantiene sin mayores variaciones desde inicios del siglo 80 79 79 80
77
pas e indica que el rezago de estas provincias es com- XXI (ver grfico 11). 74
parable al que tena Ecuador a mediados de la dcada de 72 72
69
1990 (vase tabla 2 y 3). Este rezago se explica porque en Este lento avance en el descenso de la mortalidad neonatal 67 66 66 67
65
estas provincias se encuentran los porcentajes ms ele- nos devela que el sistema de salud no incurri en transfor- 60
60
vados de analfabetismo del pas (14%), y las limitaciones maciones profundas a lo largo de estas dos dcadas para
en la dotacin de servicios bsicos pblicos (luz elctrica, asegurar el derecho a la salud de sus nuevas generaciones. 53
agua, servicios higinicos y eliminacin de basura). En- As, ya no bastaba con ofertar servicios bsicos de salud 49
tre el 60% y 70% de las viviendas asentadas en estas tres que atiendan el nacimiento de nios y nias, sino que s-
localidades no disponen de esos servicios (INEC, 2010b). tos fueran de ptima calidad, por ejemplo,mnimo 9 con- 40
Asimismo, en Cotopaxi, Chimborazo y Bolvar, segn la troles durante el embarazo para prevenir el nacimiento de
Encuesta de Empleo y Desempleo del 2010, dos de cada nios y nias prematuros.
10 nios y nias viven en hogares con piso de tierra.
A partir de las experiencias recogidas en las veeduras reali-
20
Otra de las desigualdades territoriales que ha persistido a zadas por el ODNA (2009) frente a los fallecimientos de re-
lo largo de estas dos ltimas dcadas se refiere a la dife- cin nacidos en los ltimos 5 aos, es posible explicar cmo
rencia en el cumplimiento del derecho a la vida entre el muchas de las deficiencias de la gestin del sistema de sa-
campo y la ciudad. Si bien al momento no se cuenta con lud no se han solucionado y persisten. Dichas deficiencias
informacin reciente debido a la ausencia de una actua- revelan los serios problemas de la atencin de salud. Entre 0
lizada Encuesta Demogrfica de Salud Materno- Infantil, ellos: ausencia de mecanismos para detectar y hacer segui- PAIS Hogar Hogar blanco- Hogar afro- Urbana Costa Rural Sierra Amazonia
ENDEMAIN, el informe publicado por el ODNA en 2005, miento a las mujeres embarazadas en situaciones vulnera- indgena mestizo ecuatoriano
ya demostraba que aunque a lo largo de la dcada de 1990 bles; acceso universal a servicios de alta calidad en el cui-
Fuente: INEC, Encuesta de Condiciones de Vida 1995, 1999, 2006. ODNA, ENNA 2010. Elaboracin: ODNA, 2011.
se acort la histrica brecha entre el campo y la ciudad, el dado prenatal y durante el parto, y, de alta especializacin
riesgo de muerte para la niez de los poblados dispersos y en las unidades de cuidados neonatales. Adicionalmente,
fronterizos se mantena ms alto que en las zonas urbanas el ODNA identific otras limitaciones en las unidades de el hospital de Macas se detect que el 75% de las madres de durante un ao para no sobrecargar los horarios de trabajo
(ODNA, 2006a). Sin embargo, una tendencia preocupan- cuidado neonatales: ausencia de sistemas de control de los bebs fallecidos tena problemas de desnutricin y eran de los pocos galenos. En el segundo caso, simplemente no
te que devel este mismo informe fue una nueva cara de bioseguridad eficientes y eficaces; falencias en la gestin de nacionalidad shuar. Sin embargo, en el servicio de salud existan ni mdicos especializados, ni un servicio de neona-
la exclusin: el aumento de la mortalidad infantil en las estratgica de los recusos humanos; inadecuados sistemas nadie hablaba esa lengua y sus procedencias distantes im- tologa. La pregunta de fondo, por tanto, obligaba a cuestio-
ciudades. Segn la ENDEMAIN 2004, la tasa de mortalidad de comunicacin entre los diferentes niveles de decisin; y, pedan el acceso a un buen control prenatal (ODNA, 2009). nar qu sucedi durante estas dcadas con la planificacin
infantil habra aumentado de un 22 por mil nacidos vivos dbiles procesos de seguimiento, monitoreo y evaluacin Asimismo, segn la Encuesta Nacional de la Niez (2010) estratgica de los servicios y de sus recursos humanos en sa-
en el quinquenio 1994 -1999 a 28 en el perodo 1999-2004 de los servicios y apoyo desde la planta central del MSP ha- an cuando el control del embarazo, en 5 o ms ocasiones, lud para cubrir las necesidades de la poblacin ecuatoriana.
en la regin urbana. En contraste, en la zona rural, habra cia los centros de atencin, entre otros (ODNA, 2009). increment en el 21% en las reas rurales entre el 2004 y el
disminuido de 40 a 32 por mil nacidos vivos. As, la hist- 2010; en las ciudades subi slo en el 8%. Este lento cambio Los deficientes sistemas de control de infecciones en las
rica brecha entre el campo y la ciudad se habran acorta- A estas limitaciones en los servicios se aade la precaria es uno de los factores que puede explicar el aumento de la unidades de neonatologa continan sin tener una solu-
do. No obstante, esto no se debi necesariamente a que salud de las madres, sobre todo de poblaciones indgenas mortalidad temprana en las reas urbanas. La norma del cin de fondo desde la muerte de los bebs en el Hospital
las causas estructurales, que generan desigualdades entre y en situacin de pobreza. Estos riesgos podran evitarse si MSP seala que toda madre debe realizarse nueve controles de Chone en el 2005. En el servicio de neonatologa del
Estado de los derechos de la niez y adolescencia | Ecuador 1990-2011
Retomando aquello que ya se mencion, an cuando en Las falencias en la gestin estratgica de los recursos hu- Sin embargo, en los ltimos cuatro aos se produjeron
2.1.4 El lento descenso de la las ltimas dos dcadas la demanda de los servicios de sa- manos en salud siguen sin solucin, basta sealar la falta de algunos importantes cambios que apuntan a la recom-
mortalidad neonatal lud materno-infantil ha incrementado, stos no necesaria- recursos humanos especializados lo que no ha permitido posicin de polticas de salud con corte universal. Entre
mente han garantizado el acceso a todas las poblaciones. atender con calidad y calidez a la poblacin. Las veeduras ellos figuran: la re-institucin de la gratuidad de todos los
El aumento de la mortalidad infantil ( antes de cumplir el Por ejemplo, las desigualdades sociales han excluido a las hechas, por el ODNA (2009), en el hospital Enrique Garcs servicios de salud; la extensin del horario de atencin a
primer ao de vida) en las ciudades es un reflejo del es- mujeres embarazadas indgenas (65%) y a aquellas vivien- de Quito y en el Hospital de Macas develaron la realidad de toda la jornada diurna; la creacin de equipos bsicos de
tancamiento de la mortalidad neonatal (antes de cumplir do en la Amazona (67%) de recibir atencin prenatal (vase muchos servicios de salud en el pas. En el primero, hubo atencin primaria suspendida en su implementacin (sin
un mes de vida). Si bien hasta 1995 el descenso de la mor- grfico 13). En la veedura realizada por el ODNA (2009) en que asegurar la dotacin total de los mdicos especialistas una poltica de atencin primaria sostenida); el aumento
15Las estimaciones del INEC en torno al Censo del 2001 sealaban que el crecimiento de la poblacin urbana en el pas fue de 700 mil habitantes, mientras que en el rea
110 rural sta se mantuvo sin cambios (CEPAR, 2005). 111
de recursos humanos en salud; y un considerable incre- 15). Es ms, el porcentaje de la niez rural que sufre retardo
mento del presupuesto (MCDS, 2011 y SENPLADES, 2009). en la talla para la edad se ubica en niveles equiparables a los
que tena el pas a mediados de los noventa o similares a los
En suma, a pesar de estos cambios, el sistema de salud no que mantiene la regin de frica Septentrional y el Medio
responde ante la demanda generada por la concentracin Oriente, actualmente17.
urbana y la gratuidad. De hecho, los servicios pblicos, la-
mentablemente, continan con problemas en la gestin La problemtica de la desnutricin crnica sigue siendo
y en la visin integral de la atencin a la salud a pesar de mayor en la regin andina y amaznica; en estas dos regio-
los decretos de emergencia implementados para superar nes el 33% de los nios y nias mostr retrasos en su talla en
la crisis16 (ODNA, 2011). comparacin con el 16% de la Costa. Tanto la Sierra como la
Amazona, son regiones que concentran alta poblacin in-
2.1.5 Lento descenso de la dgena y rural. Si bien no se cuenta con datos actualizados
al 2010 (debido a la falta de encuestas nacionales que regis-
desnutricin tren su evolucin), para el 2006 los nios y nias de los ho-
An cuando Latinoamerica produce un excedente de ali- gares ms pobres (quintil 1) y aquellos de hogares indgenas
mentos de un 30% superior a la necesidad de los requeri- mostraron las prevalencias ms elevadas de desnutricin:
mientos por el nmero de poblacin, como resultado de 40% y 51% (MCDS PMA, 2010). Estas cifras demuestran las
las desigualdades sociales que persisten en la regin, 53 claras desventajas con las que estos grupos sociales inician
millones de personas no cuentan con alimentos suficien- sus vidas sin posibilidades de ser revertidas a futuro.
tes y 8 millones de nios y nias menores de 5 aos sufren
de desnutricin crnica dficit de talla para la edad La provincia con mayor prevalencia de desnutricin cr-
(IIEPI- UNESCO, OEI, 2009: 53). nica fue Chimborazo, donde el 53% de sus nios y nias
padeca de este problema, ms del doble de lo que se re-
Para crecer saludables, conforme a su edad y herencia ge- gistr en El Oro (15%), provincia con la menor prevalencia.
ntica los nios y las nias deben recibir una nutricin Igualmente, seis provincias mostraron incidencias simi-
correcta. La ausencia de estas condiciones incrementa su lares a las que el pas registraba a mediados de la dcada
riesgo de muerte, inhibe su desarrollo cognitivo, afecta de de 1990: Azuay, Bolvar, Caar, Cotopaxi, Imbabura y Loja
por vida a su salud, y a la larga, termina impactando negati- (vase mapa 2). Sin embargo, en trminos absolutos ms
vamente sobre el desarrollo de un pas. As, la desnutricin del 40% de la niez con retraso para la talla est localizada
infantil constituye uno de los principales mecanismos de en las tres provincias ms densamente pobladas del pas:
transmisin intergeneracional de la pobreza y la desigual- Guayas, Pichincha y Manab. Datos que dan cuenta de que
dad. Aun cuando en el pas los estudios en torno a esta pro- el trabajo desde la poltica social debera ser ms completo educacin para evitar los riesgos de muerte por diarrea, tructural. Hasta mediados de la dcada del 2000, tal como
blemtica continan siendo limitados, sobre todo en lo que para incidir de verdad sobre esta realidad. conjuntamente, con un mayor acceso a la salud logra- anota el reporte del ODNA (2006a), el pas no mostraba un
se refiere a la obesidad, es posible analizar con claros ejem- ron reducir el nmero de nios y nias muertos por esta rumbo claro en torno al combate a la desnutricin, hecho
plos las consecuencias irreparables que la desnutricin ha A lo largo de estas dos ltimas dcadas, varias tendencias causa, las enfermedades gastrointestinales se mantienen que influy para que, simultneamente, se den progresos
dejado en el pas en los ltimos 20 aos. negativas, que se vinculan con las causas de la desnu- dentro de las tres primeras causas de la morbilidad de los y retrocesos frente a esa compleja problemtica (ODNA,
tricin, han abonado en detener su descenso. En primer menores de 6 aos desde 1999. La tasa de egresos hospi- 2006a). Al trmino de esta dcada, en cambio, se ha dado
La desnutricin puede ser causa directa de la muerte de los lugar, la lactancia materna exclusiva, por ejemplo, dismi- talarios en este grupo de edad por estas enfermedades se un giro importante en dos sentidos. El primero, de ndole
infantes. Si bien en los ltimos aos se ha asistido a una nuy. Actualmente, 16% menos de nios y nias entre 0 y ha incrementado en un 44%, al pasar de 71 a 163 por 10.000 ms programtica, que conecta con los principios de rec-
reduccin de las muertes por dicha causa, en ese perodo 5 aos es alimentado exclusivamente con leche materna nios y nias menores de 6 aos. tora y coordinacin sectorial que ha retomado el Estado
un poco ms de 3.000 nios y nias murieron por desnu- durante sus primeros seis meses de vida con respecto a ecuatoriano, al desarrollar la Estrategia Accin Nutricin.
tricin. Asimismo, estudios realizados en el pas en torno a 1995 (vase grfico 14). Esta tendencia ha sido preocupan- En tercer lugar, el lento descenso de la desnutricin crnica- Dicha estrategia es multisectorial puesto que intervienen
las secuelas que deja la desnutricin en la primera infan- te sobre todo en las ciudades y en la Costa, lugares donde se da por el estancamiento de la proporcin de nios y nias varios ministerios claves en el tema y consiste en foca-
cia, dan cuenta, por ejemplo, que el doble de nios y ni- se concentran por un lado, la mayor densidad de nios que nacen con peso bajo. Este hecho tambin se relaciona lizar una serie de actividades, tales como: la promocin
as con indicios de desnutricin presentaban severas de- y nias menores de 5 aos, y por otro, cerca del 40% de con las muertes neonatales, descritas anteriormente, y vuel- de la lactancia materna; el inicio de la alimentacin com-
Estado de los derechos de la niez y adolescencia | Ecuador 1990-2011
112 17 Segn el Estado Mundial de la Infancia (2011), elaborado por UNICEF, la tasa de desnutricin crnica en esta regin es del 31% (UNICEF, 2011). 113
Grfico No. 14 Lactancia materna exclusiva (Porcentaje de nios y nias que recibieron exclu- Mapa No. 2 Cmo se expresa el derecho a crecer sano y saludable?
sivamente leche materna hasta los 6 meses de edad) (Porcentaje y nmero de nios y nias menores de 5 aos con desnutricin crnica)
100
1995 1999 2006 2010
84
80 82
78
69 10.354
69 68
(19,2%)
4.753
66 66
60 (31%)
16.326
58 58
56 (40,3%)
55 54 54
51 51
49
46 45 46 45 45 46 58.203
44 44
40
40 41 40 (22,5%)
36
35.367
(24,7%)
20 19.282
(42,6%)
15.960
(34,9%)
0 18.326 10.860 31.064
PAS Urbana Amazona Costa Sierra Rural Hogar Hogar afro- Hogar (21,5%) (47,9%) (35,2%)
indgena ecuatoriano blanco/mestizo
65.375 27.100
Fuente: INEC, ECV, 1998-1999-2006 y ODNA et. al. ENNA, 2010. Elaboracin: ODNA, 2011.
(16,8%) (52,6%)
7.870
(34,9%)
Grfico No. 15 Evolucin en el combate a la desnutricin crnica de la niez (Porcentaje de
23.412
nios y nias menores de 5 aos) (36,7%)
0
1986 1998 1999 2000 2004 2006 2010
Fuente: DANS, 1986, INEC, ECV 1998-1999-2006 y ODNA et. al, ENNA, 2010. Elaboracin: ODNA, 2011. Fuente: INEC, ECV 2006. En MCDS-PMA, 2010.
114 115
Mapa No. 3 Cmo se expresa la violencia hacia los adolescentes sobre el territorio? Las tres
jvenes, sta aumenta en 31 veces (Waiseilfisz, 2008). En-
primeras causas de muerte evitable: accidente de trnsito, suicidio y homicidio
para garantizar a las personas, comunidades y pueblos la
autosuficiencia de alimentos sanos, nutritivos y cultural- tre las muertes jvenes por armas de fuego, asimismo, el
mente apropiados de forma permanente (Ley Orgnica del promedio regional supera en ms del doble al de Amrica
Regmen de Soberana Alimentaria, 2009). Esta transfor- del Norte y es 40 veces ms alta con respecto al promedio
macin nodal inscribe al combate a la malnutricin y a la europeo (Waiseilfisz, 2008). Por su parte, si bien las tasas La primera causa de muerte en el pas
mortalidad infantil desde otro punto de partida al atacar las en la poblacin general de la regin que muere por suici- son los accidentes de trnsito
causas estructurales que estn detrs de la desnutricin de dios son bajas, al compararlas con otras regiones mundia-
la niez. les; la victimizacin juvenil en Amrica Latina es la ms
alta del planeta: proporcionalmente se suicidan 45% ms
Homicidios Accidentes
los jvenes que los no jvenes (Waiseilfisz, 2008).
2.1.6 Muertes evitables en de trnsito
la adolescencia De ah que la vida de los adolescentes est afectada por Suicidios
el entorno social y cultural en el que viven. El incremen-
El reciente informe de la Organizacin Mundial de la Sa- to de la violencia es lo que, en estos 20 aos de cambios Homicidios
lud, OMS, (2008), Global Burden of Disease, devel que en vertiginosos, est marcando sus oportunidades en el pas. Suicidios
el mundo alrededor de 2.7 millones de personas murieron Los accidentes especialmente los de trnsito, el suici-
por consecuencia de tres causas consideradas evitables: dio y las agresiones son tres claras amenazas que acom- Accidentes
1.3 millones de personas perdieron la vida en accidentes paan la vida de los adolescentes con ms frecuencia. En de
de trnsito, 0.8 millones por suicidio y 0.6 por homicidios el caso ecuatoriano, las normativas nacionales definen la trnsito Suicidios Suicidios Homicidios
(WHO, 2008). Dentro de este trgico escenario, Amrica responsabilidad de las instituciones sociales de asegurar a
Latina no ha podido escapar de esta realidad. A lo largo de los jvenes su integridad en todas las dimensiones y su
los ltimos decenios, el continuo incremento de la violen- proteccin. Incluso la Constitucin del 2008 los ha reco- Accidentes Suicidios
cia cotidiana en nuestra regin la ha colocado como un nocido como actores estratgicos del desarrollo del pas. de
tema representativo y problemtico de la organizacin de Sin embargo, las tendencias que se revisan a continua- trnsito Accidentes
la vida social contempornea. cin, dan cuenta que es muy poco lo que se ha logrado en de trnsito Suicidios
estos 20 aos para procurar estos mandatos. Homicidios
Suicidios
Actualmente, como advierte Waiselfisz (2008), asistimos a
un cambio profundo en las formas de manifestacin, per- La violencia y los accidentes, conjuntamente, son las pri-
cepcin y abordaje de la violencia. En efecto, por una parte meras causas de muerte de los adolescentes en el pas. En-
observamos un crecimiento sostenido de los indicadores tre 1997 y 2009 informacin oficial con la que contamos Suicidios Suicidios
objetivos de la violencia tasas de homicidio, conflictos a partir del procesamiento de las estadsticas de defuncin
tnicos, religiosos, raciales, narcotrfico y criminalidad, del INEC murieron un promedio de 1.200 adolescentes
etc. y, de otra, presenciamos una re-conceptualizacin cada ao y de ellos, uno de cada 2 muri por accidentes Suicidios
de las particularidades y los nuevos significados que la (transporte, cadas, ahogamiento, envenenamiento), ho-
engloban. Pues la violencia, como anotan Scheper-Hug- micidios o lesiones auto-infligidas. Ello quiere decir, que
hes y Bourgoise (2008), es un concepto multidimensional el Estado y la sociedad ecuatoriana han sido incapaces Accidentes
y su abordaje debe ir ms all de lo corporal: se la debe de evitar que cada da al menos 2 adolescentes pierdan la de trnsito
comprender desde las dimensiones sociales, culturales y vida por estas causas evitables. Provincia 2da Causa 3ra Causa
polticas que son las que le otorgan su poder y su signifi- Accidentes
cado (Scheper-Hughes y Bourgoise, 2008). Si se compara el promedio de muertes en cada uno de los
de Azuay Trnsito Homicidios
Accidentes trnsito
cuatrienios 1997-2000; 2001-2004 y 2005-2008, es posible Bolvar Suicidios Homicidios
de trnsito
Las tasas de mortalidad por causas violentas en una socie- identificar algunas tendencias (vase tabla 4). Primero, se Caar Trnsito Homicidios
dad no slo reflejan una determinada cantidad de personas observa un aumento en el nmero de muertes por acci- Carchi Suicidios Homicidios
que mueren, sino que adems son un claro indicador de la dentes de trnsito, suicidios y homicidios. En relacin al Cotopaxi Trnsito Homicidios
precariedad o a la ausencia de estructuras econmicas, so- nmero total de la poblacin adolescente se da un ligero Chimborazo Trnsito Homicidios
Estado de los derechos de la niez y adolescencia | Ecuador 1990-2011
116 117
de fallecimiento entre los adolescentes, mientras que en la La muerte en las calles y carreteras
Sierra y en la Amazona, en la dcada del 2000, las muertes
auto-infligidas desplazaron a los accidentes de trnsito, y, Las muertes por accidentes de trnsito se mantienen
actualmente, son la primera causa de muerte evitable. como la primera causa de muertes evitables en la ado-
lescencia en el pas. Segn la Organizacin Mundial de
De igual forma, los riesgos emergen si se hace un anli- la Salud, OMS, en el mundo alrededor de 400 mil jvenes
sis segn gnero. Los adolescentes varones tienen ma- anualmente pierden la vida en las carreteras; la mayora
yor exposicin a estas muertes que las mujeres: la mitad de las muertes se producen en los pases de ingresos bajos
de las muertes de los chicos ocurrieron por accidentes y medios y entre los usuarios ms vulnerables de la red
de trnsito o por agresin. En el caso de la mujeres, en vial peatones, usuarios de transporte pblico, ciclistas y
cambio, dichas causas representan un poco ms de la motociclistas (WHO, 2008). En Ecuador, durante el lti-
tercera parte. A no dudarlo, una masculinidad ligada a mo cuatrienio, segn las cifras de los anuarios de defun-
comportamientos de riesgo y a una forma de vida donde ciones del INEC, alrededor de 600 adolescentes no llega-
la agresividad e incluso la violencia pueden formar parte ron a cumplir 18 aos por ser vctimas de los accidentes de
de la identidad de gnero explican que, desde este enfo- trnsito; es decir, que aproximadamente un adolescente
que, la resolucin violenta de conflictos tenga una di- perdi su vida cada da por esta causa.
mensin cultural muy estrecha con el machismo (CEPAL,
et.al., 2008). Aun cuando la magnitud es indudablemente Estas muertes por accidentes de trnsito, que pueden ser
mayor entre los varones, ello no quiere decir que las ado- evitables, continan sobre todo ocurriendo en la Sierra y
lescentes no sean vctimas de la violencia (vase tabla 6). en la Amazona. Sin embargo, tal como lo adverta el infor-
Hay dos tendencias que preocupan en estos 12 aos. Por me del ODNA (2006a), en los ltimos aos, se observa una
una parte, el incremento en las muertes por causas evi- tendencia al ascenso de las muertes de adolescentes en las
tables ha sido ms acelerado entre las mujeres que entre carreteras costeas (ODNA, 2006a:161). Por otra parte, las
los hombres, al pasar de 17% a 32%, es decir, casi el doble. vctimas en las carreteras continan siendo ampliamente
Por otra, la principal causa de muerte entre las mujeres los varones por sobre las mujeres: 55 y 22 por cada 100 mil
adolescentes es el suicidio y su proporcin en el total de adolescentes, respectivamente. Actualmente, las provin-
causas de muerte sigue creciendo. Estos datos interpelan cias con mayor proporcin de accidentes de trnsito son
las formas de relacionamiento que nuestra sociedad tie- Carchi, Manab, El Oro, Los Ros y Bolvar; en todas stas,
ne con las mujeres. A pesar de su mayor participacin e es la primera causa de muertes evitables.
incorporacin en la vida pblica las relaciones de poder
siguen marcando la cotidianeidad y las oportunidades de Por otra parte, ms de la mitad de las muertes en estos 12
vida de las mujeres. aos, que involucran a un adolescente, no fueron por co- lisiones de vehculos o volcamientos, sino por lesiones de tivas en torno a este tema es fundamental. Pero todo esto
peatn. As, el costo social que dejan estas muertes es muy debe estar acompaado por una autoridad de trnsito res-
grande, segn la OMS en el mundo, por cada adolescente petuosa y rigurosa en las normas y en la certificacin ade-
Tabla No. 4 Incremento de las causas de muerte que pierde la vida en un accidente de trnsito, otro queda cuada para los conductores.
incapacitado permanentemente, 10 ms hospitalizados y
entre los adolescentes segn gnero y regin cerca de 1000 necesitan de atencin mdica (WHO, 2001:
en ODNA, 2006a). A pesar de estos datos, son magros los
El suicidio
esfuerzos que la sociedad y el Estado realizan para reducir En los ltimos aos, el suicidio se ha convertido en unos
Accidentes de Muertes el riesgo de muerte y las discapacidades por esta causa en- de los problemas decisivos de la salud pblica a nivel
Suicidios Homicidios
trnsito evitables tre los adolescentes. Si bien se ha aprobado una nueva ley mundial, especialmente, entre los y las adolescentes. Si
Pas de trnsito en el pas (Ley Orgnica de Transporte Terres- bien en la regin, como se vio anteriormente, la tasa de
tre, Trnsito y Seguridad Vial, 2011), que intenta ordenar y suicidios de la poblacin est por debajo de los promedios
+2 +11 +1 +14 colocar sanciones severas, en la cotidianidad, la normativa europeos; en el caso de ciertos pases, los ndices de auto-
parece tener poco eco. Los conductores especialmente de victimizacin juvenil son ms altos que el de los adultos.
Estado de los derechos de la niez y adolescencia | Ecuador 1990-2011
18 Segn la OMS (2007), los conductores jvenes e inexpertos con tasas de alcoholemia superiores a 0.05 g/dl tienen un riesgo de 2.5 veces mayor de sufrir accidentes que
Fuente: INEC, Estadsticas Vitales 1997 -2008. Nota: la tabla registra el nmero de muertes evitables por cada 100.000 mil adolescentes y muestra los cambios ocurridos en los conductores de ms edad y con mayor experiencia (OMS, 2007).
la tasa de mortalidad de adolescentes en dos periodos de tiempo 1997-2000 y 2005-2008. El color naranja indica los mayores aumentos, el verde incrementos moderados y
el celeste descensos o no variaciones. Elaboracin: ODNA, 2011. 19 El exceso de velocidad es la infraccin de trnsito que ms cometen los conductores hombres jvenes y es la causa de hasta un tercio de la totalidad de los accidentes
118 de trnsito (OMS, 2007). 119
Grfico No. 16 Relacin entre desigualdad y violencia
dido nicamente desde el mbito clnico, pues enfermeda- hecho de que los rpidos cambios sociales no han esta-
des mentales como la depresin20 se relacionan e intensifi- do acompaados de polticas pblicas que garanticen la Coeficiente de Gini
can con mltiples factores sociales que acompaan la vida proteccin de la poblacin ni la igualdad de oportunida-
de los individuos (Betancourt, 2008). des vitales y laborales, bien podran estar generando su-
frimiento entre los jvenes urbanos. Sin embargo, en el
Bajo Alto
Entre los jvenes estos factores sociales asociados a la rea rural tambin se observa este problema. En provin-
depresin se vinculan con la baja autoestima y las tensio- cias, como Cotopaxi, Chimborazo, Caar, Imbabura, Mo-
nes personales en los hogares, en los centros educativos rona Santiago y Pastaza, el suicidio se ha incrementado
o en las relaciones con sus pares (ODNA, 2003). Entre las tan aceleradamente en estos aos, que se ubica como la Carchi Sucumbos Guayas
tensiones que desencadenan estas causas pueden estar primera causa de muerte de adolescentes (vase mapa 3),
el abuso de los adultos, los conflictos con los padres, la al representar ms de la mitad de las causas de muertes Los Ros Esmeraldas Manab
ansiedad por la identidad sexual, los embarazos no desea- evitables. Por tanto, es importante indagar qu est suce-
dos, el aislamiento social, la migracin, la falta de oportu- diendo en estas localidades con la adolescencia, y en par- Orellana El Oro
Bajo
nidades y la ruptura de relaciones. Algunos estudios con ticular con aquella indgena y rural ya que parecera ser el
Alto
de la infancia cada vez a edades ms tempranas (Sadock y indgenas. A pesar de los avances legales en materia de Imbabura Loja
Kaplan, 2007 en: Betacourt, 2008). sus derechos, estos jvenes estn expuestos a situaciones
extremas que disparan las opciones de suicidios entre la Caar Bolvar Pichincha
El fenmeno del suicidio de jvenes en el pas habra de poblacin indgena joven21 (UNICEF-TACRO, 2010). Otro
comprenderse desde su multicausalidad. Las vertiginosas grupo que preocupa son las mujeres jvenes. Desde 1997,
Chimborazo Azuay
transformaciones por las que ha atravesado la sociedad en en el pas, el suicidio viene siendo la primera causa de
estos ltimos aos, sin duda han alterado seriamente las muerte evitable entre la poblacin adolescente femenina,
Tungurahua Zamora Chinchipe
relaciones sociales y desafortunadamente, estos hechos cifras que tienden a elevarse en el ltimo cuatrienio.
no fueron acompaados con polticas pblicas espec-
ficas. Entre 1997 y 2009, segn las estadsticas de defun- En definitiva, las cifras en torno a esta creciente proble-
ciones del INEC, un poco ms de 1 400 adolescentes se mtica evidencian la ausencia de estrategias integrales
quitaron la vida intencionalmente en el pas. se estimara que apunten a mejorar la calidad de vida de los y las ado-
que cada 3 das un adolescente entre 12 y 17 aos perdi lescentes, ya sea en las ciudades o en el campo, est revir-
su vida por esta causa. Segn advierte la OMS, el problema tiendo de manera trgica en sus vidas. Si bien la tendencia
que esconden estos nmeros es an ms grande, pues por suicida es un asunto que se da en la individualidad, sta
cada joven suicida hay por lo menos 40 ms que inten- nace y se intensifica en su relacin sujeto-sociedad, de Fuente: INEC, Estadsticas vitales 1997-2009. INEC, ENEMDUR SIISE, 2010. Elaboracin: ODNA 2011
tan hacerlo (WHO, 2001). Actualmente, sta es la segunda ah que pueda y deba ser prevenida socialmente. Algunas
causa de muerte evitable entre los y las adolescentes, y lla- formas de intervenir podran ser a travs de la creacin
ma la atencin su aumento vertiginoso. Entre el cuatrie- de espacios de recreacin para el uso del tiempo libre, de de las polticas se estigmatice la imagen de los jvenes gualdades en las oportunidades que aislan a unos de otros
nio 1997- 2000 y 2005- 2008, el suicidio de adolescentes, un mayor acompaamiento de sus familias y la escuela y se justifique la implementacin de duras polticas que, jvenes, por las diferencias en el acceso a la educacin de
en trminos absolutos, prcticamente se duplic. A pesar en sus bsquedas personales, de espacios de dilogo con bajo el supuesto del control social, terminan ocultando calidad, empleos dignos y capital social. Y, es justamente
de que el primer cuatrienio fue un periodo de crisis eco- y entre los jvenes, y sobre todo de oportunidades de cre- las verdaderas causas de la violencia juvenil. De ah que esta tensin entre violencia juvenil y exclusin social la
nmica en el pas, los mayores incrementos ocurrieron a cimiento personal y laboral que a futuro permitan conso- sea importante comprender ese tipo de violencia desde que da cuerpo para que se propicien soluciones de polti-
inicios de este siglo. lidar los proyectos vitales de esta joven poblacin. su multidimensionalidad en el escenario de tensiones ca ms violentas hacia los jvenes. La falta de proyeccin
Estado de los derechos de la niez y adolescencia | Ecuador 1990-2011
122 123
Grfico No. 17 Cambios en los tipos de enfermedades de la niez menor de 6 aos
(tasa por 10 mil nios y nias menores de 6 aos)
200
197
179
167
163
161
150
137
126
120
109
100 102
83
71
50
47
41
25 29
0
1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
20 Muerte perinatal Por causas Enfermedades del Aparato digestivo Aparato digestivo
y malformaciones mal definidas aparto respiratorio
16 16
15
13
13
12
Estado de los derechos de la niez y adolescencia | Ecuador 1990-2011
5 5
4
3.5 4
3 3
2
2
1
0
1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
5
2.0 Evitables Por causas Enfermedades del Sistema nevioso, Cncer Evitables Sistema nevioso, Por causas Cncer Enfermedades del
mal definidas aparto respiratorio cardiolgicas y cardiolgicas y mal definidas aparto respiratorio
circulatorias circulatorias
1.7
4
1.6
1.6 1.6
3 3.2
1.2
2
0.8 0.8
0.7
Fuente: INEC, Estadsticas vitales 1997-2009. Elaboracin: ODNA, 2011. Fuente: INEC, Estadsticas vitales 1997-2009. Elaboracin: ODNA, 2011.
Grfico No. 20 Cambios en los tipos de enfermedades de la niez escolar Grfico No. 22 Cambios en los tipos de enfermedades de los y las adolescentes
(tasa por 10 mil nios, nias entre 6 y11 aos) (tasa por 10 mil adolescentes)
40 41
120
38 118
33
Estado de los derechos de la niez y adolescencia | Ecuador 1990-2011
25 27 81
22 70
20 60
59
17 51
13 42
38
10 9 30
28 29
8 23
15
12
10
0 0
1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
Fuente: INEC, Egresos hospitalarios 1999-2008. Elaboracin: ODNA, 2011. Fuente: INEC, Egresos hospitalarios 1999-2008. Elaboracin: ODNA, 2011.
126 127
Mapa No. 4 Cmo se expresa el derecho a terminar
saludablemente su crecimiento fsico y emocional? (Porcentaje y nmero de nacimientos a
2.1.8 Incremento del embarazo Caar: uno de cada 10 alumbramientos ocurre en madres
madres adolescentes)
adolescentes (vase mapa 4).
adolescente a lo largo de las
dos dcadas Otra forma de dar cuenta de las transformaciones en la
33
fecundidad de las adolescentes es comparndola con la (7%)
Durante los ltimos 20 aos en Ecuador y la regin se asis- fecundidad de las mujeres mayores de 35 aos. Dadas las
ti a un descenso sostenido de la fecundidad, y era espe- tendencias demogrficas y sociales mencionadas ante-
rable que la fecundidad entre la poblacin joven tambin riormente, se esperaba que se registren cambios. En 1990
se redujera, particularmente en los adolescentes. Si bien la proporcin de alumbramientos de mujeres adoles- 1.365
esta tendencia fue observable hasta finales de los aos centes y mujeres mayores a 35 aos eran similares. Para (11%)
270
ochenta, tal como se anota en el informe de la CEPAL- el 2009, sin embargo, un cambio trascendental ocurre (9%)
639
UNICEF, sta se revirti a partir de los noventa y la fecun- en los alumbramientos de las ms jvenes. Entre 1990 y (7%)
didad de las mujeres de hasta 20 aos de edad muestra 2009, los nacimientos entre chicas menores de 20 aos
tendencias de ascenso en el pas y toda Amrica Latina aumentaron en un 75% mientra que en las mujeres ma-
(CEPAL-UNICEF, 2007b). As, en nuestro pas, mientras yores se mantuvo sin cambios. En los pases del norte se
4.697 529
(8%) (13%)
en 1990 el 14% de las mujeres entre 15 y 19 aos era ma- observa un aumento en los alumbramientos de mujeres
dre, para el ao 2001 el porcentaje se increment al 16% de 35 o ms aos, debido a los impactos que ha tenido 3.851
(CEPAL-UNICEF, 2007b). En el 2010 casi tres de cada 10 el incremento en los niveles educativos de las mujeres (13%) 235
mujeres adolescentes en el pas se encontraba embaraza- ms jvenes, junto a polticas y programas que respetan
723 (9%) 427
da (ODNA et. al.,2010). No existen estadsticas anuales que los derechos sexuales reproductivos de los y las jvenes (11%)
(8%)
den cuenta de la ocurrencia de los embarazos tempranos, (CEPAL-UNICEF, 2007b). De ah que podamos sugerir que,
otra forma de observar los cambios de esta tendencia en en nuestro caso, un mayor aumento en los niveles de 750
el tiempo es a partir de los nacimientos de hijos o hijas escolaridad de las mujeres ms jvenes no tuvo el efecto (8%)
2.320 330
de madres adolescentes en los ltimos aos. Aun cuando observado en dichos pases porque no se acompa de
(13%) (8%)
en cifras absolutas ha ocurrido un descenso en el nmero polticas pblicas sobre la sexualidad. 200
de estos nacimientos hay dos cuestiones fundamentales (10%)
7.975 640
que preocupan en este grupo etario: los alumbramientos La segunda razn que preocupa al mirar las cifras de los (10%) (7%)
registrados en adolescentes ocurren, actualmente, en ma- ltimos 20 aos es el descenso de la edad de las madres
yor proporcin y a edades ms tempranas. adolescentes. En 1990 los alumbramientos registrados en-
tre mujeres entre 12 y 14 aos fue el 2% del total, y en el 413 456
Entre 1997 y 2009, la proporcin de alumbramientos de 2009 fue el 3%. Igual preocupa lo que sucede en el rango (11%) (13%)
madres jvenes se increment del 7% al 10%. En trminos de 15 a 17 aos. Entre 1990 y el 2009 los alumbramientos
absolutos, sin embargo, el nmero de estos nacimientos de adolescentes de este grupo etario crecieron en un 81%, 1.066
casi duplic su nmero al pasar de 17 mil a 29 mil (vase en tanto que el grupo de 18 a 19 aos se redujo en un 36%. (8%)
grfico 24). Ascensos que necesariamente dan cuenta de
que las acciones de poltica pblica en los ltimos aos Entre las situaciones adversas que conlleva el embarazo 1.297 Provincia Distribucin de nacimientos
han sido insuficientes para revertir esta tendencia. adolescente no slo podemos incluir graves riesgos de sa- (11%) a madres adolescentes
lud para las madres y sus bebs existen mayores probabi-
253 (%)
En la dcada del 2000, este aumento se observaba, sobre lidades de prdidas intrauterinas, mortalidad y morbilidad
todo, en las regiones costea y amaznica. Por otra parte, infantil y complicaciones obsttricas que pueden devenir (13%) Azuay 4
719
en el 2010 la proporcin de chicas embarazadas en las zo- en mortalidad maternasino tambin implicaciones pro- (8%) Bolvar 1
nas urbana y rural alcanz niveles similares (tres de cada fundas sobre los proyectos de vida de estas jvenes muje- Caar 1
diez, en ambos lugares) (ODNA et. al., 2010). Es decir, este res y sobre el desarrollo de sus capacidades durante su tran- Carchi 1
fenmeno afecta por igual a las ciudades y al campo. sicin a la vida adulta. De ah que, por ejemplo, an cuando Cotopaxi 2
el sub-registro de muertes maternas jvenes es grande, en Chimborazo 2
Estado de los derechos de la niez y adolescencia | Ecuador 1990-2011
14
Costa Sierra Amazona
30000
12
12 En 12 aos el nmero de alumbramientos 1997: 16.828 2100
de madres adolescentes casi se duplic 2009: 29.188
11 25000
10247
10 10
9 20000 1042
8 8 8 8
15000 6281
7 7 16808
5 10000
9483
5000
1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
0
1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Fuente: INEC, Estadsticas vitales 1997-2009. Elaboracin: ODNA, 2011 Fuente: INEC, Estadsticas vitales 1997-2009. Elaboracin: ODNA, 2011
Por otra parte, no resulta casual el estancamiento de la educativo aunque parecera ser no tan clara su relacin En la investigacin realizada por el ODNA (2007) sobre Esto nos lleva a preguntar si conocemos a nuestros adoles-
mortalidad neonatal, que vimos anteriormente, pues el como sugerimos anteriormente y, sobre todo, con una estilos de vida de la poblacin adolescente en la fronte- centes. Cmo han acompaado el Estado, la escuela y las
embarazo adolescente incrementa los riesgos perinatales. educacin sexual oportuna que se vincule con la genera- ra norte se seala que la mitad de los varones y el 30% familias ecuatorianas estos cambios que viven los y las jo-
Aun cuando en los ltimos aos la eliminacin de algunas cin de proyectos de vida. de las chicas tuvieron su iniciacin sexual entre los 12 y venes en los distintos lugares del pas? Cmo se abordan
barreras en torno al acceso a servicios de salud aument 14 aos, incluso un 5% de las mujeres de esa edad haba la educacin sexual en las escuelas? Cmo se est tratan-
la utilizacin de los servicios pblicos, siendo las madres Al respecto, qu sucedi en el pas en los ltimos 20 aos? iniciado su vida sexual a edades todava ms tempranas do el tema de la sexualidad en las familias? Y, qu polticas
adolescentes el grupo que ms se benefici: siete de cada Como parte de las transformaciones socio-culturales el ini- (ODNA, 2007). Si bien estas cifras, especialmente aque- ha impulsado el Estado para tender estos puentes?
10 chicas embarazadas atendieron sus controles de em- cio de la vida sexual de los y las adolescentes se da a edades llas que dan cuenta de la iniciacin sexual a edades tan
barazo y tuvieron su parto en estos servicios (ODNA et al., ms tempranas. Al momento no contamos con informa- cortas puede involucrar situaciones de abuso y violacin Ante esta realidad, apuntar hacia una educacin sexual
2010), ellas no recibieron un cuidado adecuado durante el cin sistemtica que permita establecer claramente dichos que merecen extrema atencin, tambin es importante oportuna para los chicos y chicas que parta del recono-
Estado de los derechos de la niez y adolescencia | Ecuador 1990-2011
130 131
la ltima Encuesta de la Niez y Adolescencia de la so-
ciedad civil es preocupante: seis de cada 10 adolescentes
2.2 Educacin
indgenas no conoce sobre mtodos anticonceptivos y
cuatro de cada 10 adolescentes rurales, de la Amazona y
la Sierra, no han recibido informacin sobre estos temas.
2.2.1 Avances en la cobertura
Asimismo, cuatro de cada 10 adolescentes afroecuatoria- de la educacin
nos desconoce que la transmisin del VIH puede darse de
madres a hijos (ODNA et. al., 2010). Uno de los logros ms importantes de estos 20 aos ha
sido alcanzar la universalidad en el acceso a la educacin
Estas consideraciones reclaman la superacin de la edu- de los nios y nias en edad escolar (6 a 11 aos), e incluso
cacin sexual restringida a los mbitos de la reproduccin estar muy cerca de que todos ellos estudien en el grado que
o al de las enfermedades minimizando la seriedad e im- les corresponde para su edad. Actualmente, segn el CPV
portancia que merece el tema. La educacin sexual com- del 2010, el 97% de los nios y nias, en este rango de edad,
pete a la familia y a la escuela, sus mbitos son muy di- se encuentra en el sistema educativo23, el 96% de ellos es-
versos y van desde el reconocimiento y aceptacin de los tudian en el nivel adecuado24 pero no necesarimente en el
y las adolescentes como seres sexuados sin sentimientos grado que les corresponde.
de culpa, pasando por el desarrollo de roles sexuales en
el marco de valores. Por tanto, una mejor educacin de Durante la dcada de 1990, la crisis que vivi el pas jun-
la sexualidad es la que promueve que los y las adolescen- to a las polticas de corte neoliberal demandaron fuer-
tes hagan preguntas, amplen sus curiosidades y puedan tes recortes en el gasto pblico y trasladaron el costo de
conversar de manera abierta sobre el tema con sus profe- la educacin pblica a los hogares25. Esto impidi al pas
sores, padres y madres. avanzar en el acceso a la escolarizacin de sus nios, ni-
as y adolescentes. Luego de iniciar la dcada de 1990,
En este sentido, resulta pertinente y acertado el reciente con coberturas, que situaban al pas a la par del promedio
conjunto de acciones que intenta implementar el Esta- de la regin latinoamericana26, al trmino de esa dcada,
do ecuatoriano para reducir el embarazo adolescente en como consecuencia de dichas transformaciones, Ecuador
el pas. Primero, porque el tema ha sido elevado al nivel qued relegado situndose por debajo del promedio de la
de poltica pblica, definiendo acciones y sobretodo fi- regin27. As, en los primeros 10 aos de vida de la CDN, el
nanciamiento para poner en marcha programas y activi- pas no logr cambios en torno a la escolarizacin de sus
dades. Segundo, porque la estrategia apunta hacia el re- nios y nias de edad escolar, pues las tasas de escolari-
conocimiento de las y los adolescentes, como sujetos de zacin por edad y neta asistencia al nivel que le corres-
derechos y protagonistas de su propio desarrollo, y busca ponde para su edadtuvieron mejoras insignificantes al poblacin adolescente, por ejemplo en Esmeraldas, Coto- otras regiones (vase grfico 25). Por otra parte,tomando
garantizar el derecho a la salud integral con nfasis en la pasar del 90% al 91% y del 85% al 87%, respectivamente. paxi, Guayas, Los Ros, Manab, y Pichincha. Al cierre de la en cuenta las diferencias tnicas entre campo y ciudad, las
salud sexual y reproductiva. Y, tercero, porque sus accio- dcada de 1990, menos jvenes estaban escolarizados que brechas en el acceso educativo se han cerrado muy rpido.
nes pretenden trabajar con todos los actores clave involu- Un fenmeno similar se replic en la educacin secun- a principios de esa misma dcada28. Por ejemplo, en el 2001, mientras el 84% de la niez indge-
crados en el tema jvenes, padres, maestros, personal de daria. Durante la dcada de 1990, el avance en el acceso na y afroecuatoriana estudiaba en el grado que le corres-
salud, entre otros. No obstante, habr que evaluar cmo a la educacin secundaria fue nulo y desigual. De la mis- En los primeros diez aos del siglo XXI, especialmente en ponda para su edad, para el 2010 esta misma cifra subi
se desarrolla esta estrategia, para ver si los actores invo- ma forma que haba sucedido con las tasas de escolariza- los ltimos cinco aos, estas tendencias se han revertido al 95%, dato equiparable a la tasa que mantiene la regin
lucrados logran trabajar conjuntamente e impactar sobre cin de la niez en edad escolar, en el mbito del acce- y el pas ha avanzado vertiginosamente en el acceso de latinoamericana (95%) y el promedio del pas (96%).
este problema. so a la educacin secundaria, Ecuador inici esa dcada la niez y la adolescencia al mundo escolar. Estos avan-
con promedios que situaban al pas muy por encima del ces han sido el resultado de la continuidad en las polti- Durante este mismo periodo, el pas prcticamente logr
En suma, en las dos dcadas analizadas se avanz en la promedio regional28. Sin embargo, las mismas situaciones cas educativas sostenida por el Estado ecuatoriano a partir universalizar la educacin bsica. La Reforma Curricular
garanta del derecho a la salud de la niez, por el incre- previamente mencionadas (crisis y adopcin de polticas del 2006 con el Plan de Educacin Decenal. La meta de la y la Constitucin de 1998, establecieron una nueva meta
mento de las coberturas de los servicios de salud, sin em- neoliberales), provocaron que a lo largo de toda esta dca- universalidad de la educacin para la niez de 6 y 11 aos educativa en el pas al sealar la obligatoriedad y el dere-
bargo, ello evidencia los problemas referidos a la calidad de da la escolarizacin secundaria se estacione y en algunos de edad29 ha sido casi alcanzada. Ese repunte ha permiti- cho de al menos 10 aos de educacin bsica de calidad.
Estado de los derechos de la niez y adolescencia | Ecuador 1990-2011
Pas 89 90 96
Costa 85 88 94
Sierra 90 91 96
Amazona 86 87 95
50 55 60 65 70 75 80 85 90 95 100
Pas 68 83
Costa 68 72 81
Sierra 65 68 85
Amazona 56 66 83
50 55 60 65 70 75 80 85 90 95 100
Fuente: INEC, Censo de Poblacin y Vivienda, 1990, 2001, 2010. Elaboracin: ODNA 2011.
incremento sucedido en estos aos fue similar en las tres babura, Manab y Los Ros con proporciones inferiores al dad de las transferencias monetarias, la entrega de textos parte, los planes de jubilacin aplicados para renovar los
regiones del pas y an cuando la brechas entre el campo promedio nacional y las desigualdades sociales continan escolares gratuitos, el desayuno escolar y los uniformes cuadros docentes en la enseanza (Ministerio de Edu-
y la ciudad persisten, las oportunidades entre los jvenes rezagando a la juventud indgena y afroecuatoriana31. gratuitos en las zonas rurales y sectores urbano-populares cacin, 2010), parecen ser seales que intentan abonar a
rurales para estudiar en el nivel que les corresponde a su son las medidas integrales que explicaran esos avances en recuperar los rezagos que dejaron las polticas educativas
edad, ha aumentado importantemente con respecto a los Qu explica el aumento en las coberturas de la educa- el acceso educativo (vase grfico 27). Si bien la mayor par- aplicadas durante la dcada de 1990 y que mantuvieron a
jvenes urbanos. Igualmente las oportunidades para que cin en los niveles de enseanza? Varias son las causas te de esas medidas apuntan a asegurar la educacin bsi- la educacin pblica marginada.
los adolescentes indgenas se inserten en el sistema esco- que estn por detrs de esta mejora, entre ellas: una ma- ca, tambin varias de ellas han tenido efecto para lograr el
lar se ha elevado con respecto a los adolescentes blanco- yor valoracin de la educacin por parte de las familias, retorno de la poblacin adolescente al sistema educativo. Igualmente, el mejoramiento en la infraestructura esco-
mestizos y afroecuatorianos30. Por otra parte, las diferen- el aumento en los niveles de escolaridad de la poblacin, Como se ver ms adelante,el fenmeno de la sobre-edad lar ha dado cambios importantes al trmino de la primera
cias en la ampliacin de la tasa neta de asistencia entre los procesos de urbanizacin, la reduccin de la pobre- tambin explicara por qu tantos nios y nias se han dcada del siglo XXI. El acceso a las TICs en el mbito de
los territorios ecuatorianos, muestran un incremento ms za, y de manera particular la eliminacin de las barreras mantenido dentro del sistema educativo. la enseanza, ha dado pasos fundamentales para insertar
rpido en las provincias serranas y amaznicas que en las en el acceso a la educacin pblica. Si bien en estos diez a la niez y a la adolescencia en el mbito tecnolgico y
costeas. No obstante, en Pichincha el crecimiento de esa aos las primeras cuatro transformaciones previamente Otro de los importantes avances en el mbito educativo procurar la alfabetizacin digital. En el 2004, la mitad de
tasa es menor que en el resto del pas, lo que alerta sobre mencionadas ocurrieron a distintos ritmos en el pas, la al cierre de la dcada, ha sido el incremento salarial a los los nios, nias y adolescentes de 5 a 17 aos escolariza-
Estado de los derechos de la niez y adolescencia | Ecuador 1990-2011
134 31 Para el detalle de las cifras ver anexo estadstico, seccin educacin. 135
Grfico No. 26 Tasa neta de asistencia a secundaria, 1990, 2001 y 2010 Grfico No. 27 Eliminacin de las barreras en el acceso a la educacin pblica, 2010
(Porcentaje de adolescentes de 12 a 17 aos) (Porcentaje de nios y nias de 5 a 14 aos en el sistema de educacin pblica)
1990 2001 2010
100
Pas 43 45 68
92
89
Costa 42 44 65 80
Sierra 45 47 72
60
Amazona 29 37 63
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100
40
42
Tasa de asistencia de adolescentes de 12 a 17 aos
(Porcentaje de adolescentes de 12 a 17 aos) 35
Pas 68 83
0 6
Costa 68 72 81
No paga Recibe textos Recibe uniformes Recibe desayuno No asistencia al
$25 dlares gratuitos gratuitos escolar sistema educativo
Sierra 65 68 85
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100
ca. A continuacin se pasar revista a cuatro de las exclu- cultural, a partir de los datos del CPV del 2010, cerca de
siones detectadas en el derecho a la educacin de la niez 390 mil nios, nias y adolescentes del pas, entre los 5
Fuente: INEC, CPV 1990, 2001 y ENEMDUR 2010. Elaboracin: ODNA, 2011.
y adolescencia en el pas. y 17 aos, estn fuera del sistema educativo, y que cerca
de uno de cada tres estudiantes tiene sobre-edad. Es de-
tecnologas para la enseanza estaran acortndose. Ac- cias como el Contrato Social por la Educacin se crearon cir que, aproximadamente 1300.000 nios, nias y ado-
tualmente, el 31% y 74% de nios y nias estudiando en cerca de 27 versiones del proyecto de Ley de Educacin y
2.2.2 El incumplimiento del lescentes experimentan alguna forma de exclusin en su
el sistema pblico dispone de internet y computadoras, ninguna logr los acuerdos necesarios para su aprobacin derecho a la educacin derecho a la educacin.
respectivamente; mientras que en las escuelas privadas (UNICEF, 2008). Una dcada ms tarde para consolidar es-
las cifras son: 48% y 82%. tos cambios, la nueva Ley Orgnica de Educacin Intercul- Actualmente, tan slo el 58% de los jvenes de 19 a 24 aos El incumplimiento del derecho a la educacin de la in-
tural fue aprobada en enero de 2011. sta trae consigo diver- cuenta con educacin secundaria completa. Las brechas fancia puede ser analizado desde mltiples aristas. En
Todos estos cambios no habran sido posibles si la inver- sas oportunidades para superar muchas de las limitaciones entre el campo y la ciudad, as como la exclusin por ra- este artculo, sin embargo, sern abordados solo cuatro
sin en educacin no hubiese incrementado. Histrica- que mantiene el sistema educativo en el pas. Ratifica el de- zones tnicas han marcado las trayectorias educativas de aspectos, donde es posible contar con informacin para
mente la inversin pblica en educacin, al igual que en recho a la educacin y reconoce a la interculturalidad y a la miles de adolescentes en el pas. De ah que, por ejemplo, estos aos: 1- quedar por fuera del sistema educativo; 2-
salud, estuvo ligada a los ciclos econmicos de prosperi- plurinacionalidad en la enseanza, sealando que todos los mientras en las urbes el 68% logr completar la secunda- la sobre-edad; 3- limitado acceso a adquirir destrezas en
dad y a las restricciones fiscales supeditadas a mantener habitantes del Ecuador son titulares del derecho a la educa- ria, en el campo slo el 37% pudo hacerlo. De igual forma, las nuevas tecnologas de la informacin y, 4-falencias del
la estabilidad macroeconmica. Como parte de la recupe- cin de calidad, laica y gratuita en los niveles inicial, bsico en tanto el 62% de los jvenes blanco-mestizos culmin desempeo escolar.
racin de lo pblico, los niveles de la inversin en educa- y bachillerato. Tambin recupera la rectora del Ministerio este ciclo educativo, slo el 44% y 32% de los adolescentes
Estado de los derechos de la niez y adolescencia | Ecuador 1990-2011
32 Mientras que en otros pases de la regin como Argentina y Chile la inversin en educacin representa el 5% del PIB en Ecuador alcanza al 3.6% (CEPAL, 2010 y MCDS-
136 SPYSGS-DMSGS, 2011). 137
Grfico No. 28 Exclusin en el derecho a la educacin segn pertenencia tnica, 2010
(Porcentaje poblacin 5 a 17 aos fuera del sistema educativo) blecer interacciones afectivas y cognitivas que aseguren la
en las modalidades de los programas estatales de atencin
a la primera infancia, donde se trabaja en los hogares de los inclusin y el pleno ejercicio de los derechos de los nios y
100 nios y nias, a travs de visitas a la familia especialmen- nias a la educacin inicial.
te a las madres los resultados sobre la salud y el desarrollo
90 cognitivo de estos nios y nias vulnerables fueron bene-
ficiosos, aunque limitaba la participacin de las mujeres en
La exclusin en la edad escolar
80 el mundo laboral (Rosero y Oosterbeek, 2011). An cuando la poltica educativa ha hecho importantes es-
fuerzos por eliminar las barreras en el acceso a la educacin,
70
Estos hallazgos no implican que entre las soluciones para todava persiste un 6% de ellos que est al margen del siste-
mejorar la calidad de la educacin de la primera infancia ma. La mayor incidencia de nios y nias excluidos persiste
60
estn la clausura de los centros de cuidado diario, o la ins- en las zonas ms marginadas del pas: los territorios fron-
titucionalizacin de todos los nios y nias en guarderas, terizos y con importante presencia de poblacin indgena y
50
o que las mujeres cedan su importante conquista de parti- afroecuatoriana. En Esmeraldas, por ejemplo, uno de cada
10 nios y nias que vive en esta provincia no estudia. Igual-
40 cipar activamente en el espacio laboral; ms bien, los re-
mente en Sucumbos, Orellana, Morona Santiago y Zamora
sultados que vemos a lo largo de estos veinte aos nos in-
Chinchipe, Caar, Los Ros y Manab, el 7% de sus nios y
30 dican que resta un largo camino para que la educacin de nias estn por fuera del sistema educativo (vase mapa 5).
la primera infancia se transforme en una pieza nodal de la No obstante, al analizar este indicador por concentracin de
20 redistribucin de oportunidades y de la responsabilidad del poblacin, la mayor parte de ellos y ellas se encuentran en las
cuidado al interior del hogar. De ah que sea fundamental provincias ms grandes Guayas, Pichincha y Manab que
10 15 aglutinan a casi la mitad de los nios y nias que estn fuera
13 14 mejorar la calidad que ofrecen dichos centros y al mismo
10 de la educacin bsica, mientras que la otra mitad se distri-
9 tiempo ampliar la cobertura de programas no formales que
0
busquen vincular y fortalecer la participacin de la comu- buye en el resto de provincias del pas.
Blanco/mestizo Pas Indgena Afro-ecuatoriano Montubio
nidad y las familias; pues, finalmente, cerca del 90% de los
nios y nias menores de 5 aos son cuidados la mayor La exclusin en la adolescencia
Fuente: INEC, CPV 2010. Elaboracin: ODNA, 2011. parte del tiempo en estos espacios (ODNA, et. al. 2010) . En
este sentido la iniciativa impulsada desde la Educacin In- Igualmente, as como se ha reducido sustancialmente el
se pueden identificar ciertos avances: en la regin se han tecta, en general, una exclusin: pues no se ejerce, ni se fantil Familiar y Comunitaria, EIFC, dentro del Modelo del nmero de jvenes no escolarizados en la ltima dcada,
puesto en marcha diversos servicios para los nios y ni- garantiza el derecho a la educacin oportuna y pertinente Sistema de Educacin Intercultural Bilinge puede dejar persisten exclusiones que sealan que, segn las cifras del
as de la primera infancia a travs de programas formales desde el nacimiento. En este sentido, las coberturas desde algunas importantes lecciones a ser consideradas y soste- ltimo CPV del 2010, alrededor de 300 mil adolescentes
y no formales. En Ecuador, por ejemplo, actualmente al- las distintas propuestas de educacin inicial durante los nidas. El involucramiento de esta institucin social en el no estn escolarizados, y de ellos el 71% tiene entre 15 y 17
rededor del 30% de los nios y nias menores de 5 aos tres primeros aos de vida son muy bajas: ocho de cada 10 diseo, desarrollo y evaluacin de los programas es vital aos. Evidentemente, es en este grupo de edad donde se
acceden a alguna modalidad de desarrollo infantil (ODNA nios y nias no recibe ningn tipo de educacin dentro para mejorar el clima sociocultural dentro del hogar y esta- concentran los mayores problemas que impiden que los
et. al., 2010). La mayor concentracin de esfuerzos regio- de los programas formales o no formales. En el campo y la
nales en esta materia se ha enfocado slo en trabajar con ciudad las tedencias son similares, aunque la niez rural
los grupos de 3 a 5 aos. As, por ejemplo, con la reforma recibe mayor atencin. As, mientras en las ciudades el 84% Grfico No. 29 La exclusin del derecho a la educacin inicial, 2010 (Porcentaje de nios y
curricular educativa establecida a finales de la dcada de de la infancia menor de cuatro aos no accede a ningn nias menores de 6 aos que asiste a alguna forma educacin formal o no formal)
1990, se ampliaron las coberturas en el acceso a la educa- programa, en el campo el porcentaje es del 77%, pues es
cin de los nios y nias de 5 aos33, como una forma de donde la mayor parte de programas vinculados a los temas
iniciarlos tempranamente en el desarrollo de sus capaci- del cuidado y desarrollo infantil se ha concentrado.
100 Pas Urbano Rural
dades. Tan slo recientemente con la aprobacin de la Ley
Orgnica de Educacin Intercultural se acaba de colocar la En el pas, al igual que en la regin, gran parte de la cober- 94
90
obligatoriedad de la educacin inicial desde los tres aos tura de los programas de atencin formal para la prime-
de edad. En Ecuador no se han alcanzado importantes co- ra infancia exceptuando los nios y nias de 5 aos de 83
80
berturas en la asistencia escolar de los nios y nias de 3 y edad ha sido lograda por los centros de cuidado diario,
4 aos, algo que s ha sucedido en otros pases de la regin. especialmente en la atencin a las poblaciones ms vul-
Estado de los derechos de la niez y adolescencia | Ecuador 1990-2011
crebral que permitirn trascender sobre los comporta- que muchos programas se desarrollan son en ambientes 11
mientos y aprendizajes futuros (Peralta Espinosa, 2009). fsicos limitados, con escaso personal para la cantidad de 8
De esta forma si observamos lo que sucede, en el pas, con nios y con una mnima especializacin, lo que impacta 7
0
la educacin de la poblacin en sus primeros aos se de- en la calidad educativa. Ese mismo estudio demostr cmo
0 1 2 3 4 5
33 Actualmente en la regin ms del 80% de los nios y nias de 5 aos de edad se encuentran escolarizados (IIEPI- UNESCO, OEI, 2009). Fuente: INEC, ENEMDUR 2010. Elaboracin ODNA, 2011.
138 139
Mapa No. 5 Exclusin en el derecho a la educacin de nios y nias sobre el territorio, 2010
(Porcentaje nios y nias de 5 a 14 aos que no asiste a la escuela)
adolescentes continen con sus estudios a futuro. Al mi- del sistema educativo ya sea porque ingresan tardamen-
rar al interior del pas, las exclusiones muestran un patrn te, repiten los niveles educativos o abandonan temporal-
similar. Las provincias con alta incidencia de poblacin mente la escolaridad. Esta forma de exclusin, sin embar- 92
Pas:
indgena, afroecuatoriana, montubia y/o fronteriza, nue- go, se incrementa conforme los nios y nias avanzan (2%)
177.234
vamente, registran los niveles ms altos, en trminos re- en su trnsito hacia la adolescencia y/o si pertenecen a
nios
lativos, de poblacin adolescente no escolarizada (vase los pueblos indgenas o afroecuatorianos. As, las proba-
mapa 6 y 7). No obstante, la concentracin de adolescen- bilidades que ellos estn en el grado que corresponde a
tes sin acceder a la educacin formal est en las provin- su edad, son ampliamente inferiores y en el caso de los 12.268
cias con mayor densidad poblacional: Guayas, Pichincha y adolescentes indgenas y afroecuatorianos, por su doble
1.953
(9%)
Manab. Por otra parte, los jvenes adolescentes indgenas exclusin, sta puede ser casi del 60% en las edades tar- 4.861 (6%)
y afroecuatorianos, a pesar de haber logrado importantes das de la adolescencia. (6%)
avances en el acceso a la educacin, continan siendo los
grupos ms excluidos: dos de cada 10 adolescentes de 12 a Los cambios en las estadsticas educativas de los ltimos 15.496 2.864
17 aos indgenas y afroecuatorianos estn fuera del siste- aos no permiten comparar la informacin que se reco- (3%) (7%)
6.242
ma educativo, y entre los jvenes montubios la exclusin pilaba anteriormente sobre el sistema de educacin34. Por
(7%)
es an mayor: tres de cada 10 adolescentes montubios no ello no es posible tener un relevamiento cabal en el tiem-
estudia. Al analizar la situacin de los adolescentes entre 15 po. Sin embargo, observando la tasa de asistencia escolar 19.970
y 17 aos segn pertenencia tnica, la exclusin aumenta en el nivel educativo correspondiente a la edad, es posible (7%) 1.040 2.598
5.408
an ms: uno de cada tres indgenas y afroecuatorianos, reconstruir una panormica de este fenmeno. (6%) .(4%) (7%)
entre 15 y 17 aos, no estudia y en el caso de los montubios
la cifra es cuatro de cada 10. Entre los nios y nias en edad escolar, el fenmeno de la 3870
sobre-edad es menor que entre los adolescentes, pues los (4%)
13.071
esfuerzos por universalizar el acceso a la educacin bsi- 2469
La sobre-edad: una dimensin de la ca han permitido disminuir esta brecha. Si bien durante los
(7%)
(6%)
1..032
(5%)
exclusin que devela las deficien- ltimos aos las polticas educativas han logrado que ms 47.310 4.999
nios y nias ingresen al sistema educativo, las deficien- 4.171 (6%) (5%)
cias del sistema educativo cias que muestra el sistema no permiten que los alumnos (6%)
Las deficiencias del sistema educativo han dado pie para y alumnas vayan avanzando segn les corresponde. En-
3.309 2.907
que muchos nios, nias y adolescentes estn excluidos tre los infantes de 6 y 8 aos los niveles de sobre-edad al-
(7%) (7%)
Grfico No. 30 Incumplimiento del derecho al estudio segn pertenecia tnica, 2010
7.113
(5%)
Nacional Otros Blanco Mestizo Montubio Mulato Negro Afroecuatoriano Indgena
6.062 Distribucin de NNA entre 5 y 14
100
(5%) Provincia aos que no asisten a clases
(%)
1.472 Azuay 4
5.913
(6%) Bolvar 1
(6%)
80 Caar 2
Carchi 1
Cotopaxi 3
Chimborazo 3
El Oro 3
60
Estado de los derechos de la niez y adolescencia | Ecuador 1990-2011