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Portugal e a Europa

FEITURA
D SLEIS
Joo Caupers
Marta Tavares de Almeida
Pierre Guibentif
Largo Monterroio Mascarenhas, n.1, 8.piso
1099081 Lisboa
Telf: 21 001 58 00
ffms@ffms.pt

Fundao Francisco Manuel dos Santos,


Joo Caupers, Marta Tavares de Almeida e Pierre Guibentif
Julho de 2014

Director de Publicaes: Antnio Arajo

Ttulo: Feitura das Leis: Portugal e a Europa

Autores: Joo Caupers, Marta Tavares de Almeida e Pierre Guibentif


Consultores: Claudio Radaelli e Luzius Mader
Colaborador: Alexandre Sousa Pinheiro
Assistentes de Investigao: Sandra Pereira e Snia Rodrigues

Reviso do texto: Joo Pedro George

Design: Ins Sena


Paginao: Guidesign

Impresso e acabamentos: Guide Artes Grficas, Lda.

ISBN: 978-989-8662-38-5
Dep. Legal: 378931/14

Trabalho realizado no mbito de um estudo para a Fundao Francisco


Manuel dos Santos, com a colaborao do Centro de Investigao
eDesenvolvimento sobre Direito e Sociedade (CEDIS) da Faculdade de
Direito da Universidade Nova de Lisboa e a participao doDinmia/CET
do ISCTEIUL

As opinies expressas nesta edio so da exclusiva responsabilidade


dos autores e no vinculam a Fundao Francisco Manuel dos Santos.
Osautores optaram por seguir o novo Acordo Ortogrfico.
A autorizao para reproduo total ou parcial dos contedos desta obra
deve ser solicitada aos autores e ao editor.
FEITURA
DAS LEIS
Portugal e a Europa

Autores
Joo Caupers
Marta Tavares de Almeida
Pierre Guibentif
Consultores
Claudio Radaelli
Luzius Mader
Colaborador
Alexandre Sousa
Pinheiro
Assistentes de Investigao
Sandra Pereira
Snia Rodrigues
FEITURA
DAS LEIS
Portugal e a Europa
Feitura das Leis: Portugal e a Europa

NDICE
Feitura das Leis: Portugal e a Europa

15 Agradecimentos

17 Introduo
17 1. Razes de um projeto
18 2. Objetivo central
19 3. Os desafios do futuro

PARTE I
Elaborao da lei no plano internacional

Captulo 1
23 Cincia da legislao Breve cronologia

Captulo 2
25 OCDE e UE Aspetos introdutrios

Captulo 3
26 OCDE Principais contributos
26 3.1. Recommendation of the Council of the OECD on Improving
the Quality of Government Regulation 1995
27 3.2. Regulatory Impact Analysis Best Practices in OECD
countries 1997
27 3.3. OECD Report to Ministers Plan for Action onRegulatory
Quality and Performance 1997
27 3.4. OECD Regulatory Policy in OECD Countries:
fromInterventionism to Regulatory Governance 2002
28 3.5. OECD Guiding Principles for Regulatory Quality and
Performance 2005
28 3.6. Building an Institutional Framework for Regulatory Impact
Analysis (RIA). Guidance for policymakers 2008
28 3.7. Regulatory Impact Analysis: A Tool for Policy Coherence
2009
29 3.8. Indicators of Regulatory Management Systems OECD
Regulatory Policy Committee Report 2009
29 3.9. Strengthening the Institutional Setting for Regulatory
Reform The Experience from OECD Countries 2011
30 3.10. Recommendation of the Council on Regulatory Policy and
Governance 2012
Captulo 4
31 UE Programas, princpios e instrumentos
31 1.Perodo 1993/2002
32 2.Perodo 2002/2005
33 3.Perodo 2005/2010
34 4.Perodo a partir de 2010

Captulo 5
35 Exemplos de elaborao da lei a nvel europeu
35 5.1. Holanda
40 Sntese I.5.1 Holanda
41 5.2. Sucia
46 Sntese I.5.2 Sucia
47 5.3. Reino Unido
51 Sntese I.5.3 Reino Unido
52 5.4. Sua
59 Sntese I.5.4 Sua
60 5.5. Anlise comparativa dos pases referidos

Captulo 6
64 Tendncias recentes a nvel europeu
64 Iniciativas intergovernamentais
65 Crise econmica e Regulatory Policy

Captulo 7
67 Poltica legislativa
67 Poltica legislativa poltica pblica de regulao
67 Princpios e instrumentos
68 Avaliao da qualidade: indicadores
70 Sntese I.7 Poltica Legislativa

Captulo 8
71 Qualidade da lei
71 Qualidade da lei uma noo complexa
72 Metodologia legislativa
73 a) Identificao do problema
74 b) Determinao dos objetivos
74 c) Escolha das opes
75 d) Avaliao do impacte legislativo
76 e) Participao na elaborao da lei
77 f) Execuo da lei
79 Sntese I.8 Qualidade da lei
PARTE II
Elaborao da lei em Portugal

Captulo 1
83 Atos normativos
83 1.1. Atos legislativos
88 1.2. Atos jurdicos da Unio Europeia
90 1.3. Transposio de Diretivas
93 1.4. Alternativas regulatrias
96 Sntese II.1 Atos normativos

Captulo 2
97 Dispositivos de poltica legislativa
97 2.1. Introduo
97 2.2. Deliberao do Conselho de Ministros n.15 DB/89,
de 8 de fevereiro
99 2.3. Comisso para a Simplificao Legislativa
101 2.4. Comisso Tcnica responsvel pelo Programa
Estratgico para a Qualidade e Eficcia dos Atos
Normativos do Governo
103 2.5. Programa Legislar Melhor
107 2.6. Programa Simplegis
110 2.7. Outras medidas de simplificao legislativa
114 Sntese II.2 Dispositivos de poltica legislativa

Captulo 3
115 Feitura das leis
115 3.1. Assembleia da Repblica
115 A Assembleia da Repblica no mbito do processo
de construo daUnio Europeia
119 Procedimento legislativo parlamentar procedimento
legislativo comum
124 Sntese II.3.1 Assembleia da Repblica
125 3.2. Procedimento legislativo parlamentar
125 Exemplos de propostas de lei
140 Exemplos de projetos de lei
147 Sntese II.3.2 Exemplos de propostas e projetos de lei
148 3.3. Governo
148 Procedimento legislativo governamental
148 Anlise dos regimentos do Conselho de Ministros
154 Observaes Finais
162 Sntese II.3.3 Procedimento legislativo governamental
163 3.4. Legstica formal: entre a tcnica de redao e a poltica
164 A redao normativa e os poderes do Estado
167 Princpios de redao normativa.
170 O acesso lei e a concentrao ou disperso legislativa
173 Publicao dos atos normativos e acesso ao direito
176 Sntese II.3.4 Legstica formal

PARTE III
Acessibilidade da lei

Captulo 1
180 O acesso lei pela publicao oficial

Captulo 2
182 O conhecimento da lei nas atividades sociais concretas
182 a) Nas prprias atividades legislativas
187 b) Nas atividades dos atores no estaduais da produo
dodireito
188 c) Nas atividades da administrao pblica
193 d) Nas atividades de organizaes no estaduais
194 e) Na vida de pessoas coletivas
195 f) Fora de estruturas organizacionais formalizadas
198 Sntese III Acessibilidade da lei
Recomendaes

203 1. Princpios e Instrumentos


204 2. Transposio de Diretivas
204 3. Transparncia e Reflexividade
205 4. Cooperao Internacional

ANEXOS

Anexo I
209 Dados sobre a produo legislativa portuguesa
209 1. Comentrios aos quadros
212 2. Produo normativa
215 3. Relevncia do direito europeu
220 4. Governos constitucionais
226 5. Iniciativas legislativas
Anexo II
228 Feitura das leis em Portugal
Realizaes institucionais e cientficas
228 1. Elenco de realizaes institucionais e cientficas
232 2. Programas e aes especficas de formao em avaliao
legislativa

Anexo III
238 Avaliao legislativa em Portugal Smula de estudos
epublicaes
238 1. Elenco de estudos
243 2. Clusulas de avaliao legislativa ex post
245 3. Avaliao legislativa Situao em Portugal

Anexo IV
247 Referncias bibliogrficas e sites de interesse
247 1. Cincia da Legislao/Teoria da Legislao
255 2. Peridicos de Referncia
255 3. Centros de Investigao especializados
255 4. Documentao oficial disponvel online

261 ndice Temtico


NDICE DE QUADROS E FIGURAS
63 Quadro 1 Entidades envolvidas na poltica legislativa anlise comparativa
73 Figura 1 Fases de Elaborao da Lei
74 Figura 2 Determinao de objetivos legislativos
86 Quadro 2 Projetos e propostas de lei
91 Quadro 3 Apreciao parlamentar de DecretosLeis que transpem diretivas
93 Figura 3 Diretivas Comunitrias Dfice de Transposio
159 Quadro 4 Elaborao dos Projetos Legislativos Smula de princpios
insertos nos sucessivos Regimentos do Conselho de Ministros (RCM),
do XV ao XIX Governo Constitucional (G.C.)
Agradecimentos
So devidos sinceros agradecimentos a todos aqueles que, com grande ama
bilidade, em Portugal e nos pases que visitmos no mbito deste Projeto
(Holanda, Sucia, Reino Unido e Sua), aceitaram dar respostas substanciais
s nossas questes e nos disponibilizaram informaes de muito interesse para
o desenvolvimento do nosso trabalho. O nosso reconhecimento dirige-se, em
particular, s seguintes personalidades:

Portugal

Brbara Rosa Santos Vogal do Conselho Diretivo da Agncia para


aModernizao Administrativa (AMA)
Cludia Ribeiro Diretora de Servios da Diviso de Apoio s Comisses
daAssembleia da Repblica
Eduardo Cabrita Presidente da Comisso do Oramento, Finanas
eAdministrao Pblica da Assembleia da Repblica
Isabel Duarte Tcnica Superior dos Servios de Assuntos Jurdicos, Direo-
Geral dos Assuntos Europeus, Ministrio dos Negcios Estrangeiros
Joo Coelho Coordenador da Unidade Tcnica de Apoio Oramental
daAssembleia da Repblica
Lnia Real Diretora dos Servios de Assuntos Jurdicos, Direo-Geral
dosAssuntos Europeus, Ministrio dos Negcios Estrangeiros.
Maria Jos Salazar Leite Diretora do Centro Jurdico da Presidncia
doConselho de Ministros (CEJUR)
Maria Manuela Leito Marques Professora Catedrtica da Faculdade
deEconomia da Universidade de Coimbra, Ex-Secretria de Estado
daModernizao Administrativa
Paulo Mota Pinto Presidente da Comisso de Assuntos Europeus
daAssembleia da Repblica
Pedro Pita Barros Professor Catedrtico e Vice Reitor da Universidade
Nova de Lisboa
Renato Gonalves Subdiretor-geral da Direo-Geral da Poltica de Justia,
Ministrio da Justia.

15
Holanda

Marjolein van Roosmalen e Anne Loof-Donker Dutch Council of State


Advisory Board on Legislation
Natalia Cerrato Membro da equipa do Regulatory Reform Group
Peter van Lochem Diretor da Academy of Legislation
Sofia Ranchordas PhD Universidade de Tilburg informao sobre estudos
universitrios de Legstica.
Suzanne van Melis Diretora do Departamento Legislativo do Ministrio
daJustia e Segurana

Sucia

Eva Gustafsson e Linda Bodn Swedish Better Regulation Council/


Regelradet
Jens Hedstrm Presidente do Board of Swedish Industry and Commerce
for Better Regulation
Mauro Zamboni Professor da Universidade de Estocolmo

Reino Unido

Chris Shapcott National Audit Office


Giles Hall Regulatory Policy Committee
Julian Farrell Better Regulation Executive

Sua

Alkuin Klliker Eidgenssisches Volkswirtschaftsdepartement EVD,


Staatssekretariat fr Wirtschaft (SECO), Direktion fr Wirtschaftspolitik,
Regulierungsanalyse (Federal Department of Economic Affairs, Education
and Research EAER, State Secretariat for Economic Affairs SECO)
Markus Nussbaumer Leiter Zentrale Sprachdienste, Sektion Deutsch;
Bundeskanzlei (Head of Central Language Offices, German Section,
Federal Chancellery)
Stephan Brunner Bundeskanzlei, Sektion Recht (Federal Chancellery,
Legislation Section)
Werner Bussmann Eidgenssisches Justiz und Polizeidepartement EJPD,
Bundesamt fr Justiz BJ, Rechtssetzungsprojekte und-methodik (Federal
Department of Justice and Police, Federal Office of Justice, Legislation,
Projects and Methodology).

16
Introduo

1. Razes de um projeto

Uma reflexo sobre a qualidade da lei no ocorre por acaso: suscitada e


impulsionada pelo convvio frequente com as leis e, tambm, pelo embarao
causado por algumas delas. Apontaremos sumariamente as principais razes
que nos conduziram ao desenvolvimento do presente projeto.
Em primeiro lugar, as crticas frequentes deficiente qualidade formal
e material da lei. Crticas, nem sempre justas, vindas de vrios quadran
tes da sociedade portuguesa: de simples cidados, de representantes dos
diversos atores sociais e at do Presidente da Repblica (cfr. discursos
de abertura dos anos judiciais de 2010 e 2011).
Em segundo lugar, os conhecimentos muito limitados, em amplos
setores da sociedade portuguesa, do procedimento de preparao da lei
e, consequentemente, dos elementos que so disponibilizados para a
tomada de deciso, o que explica muitos comentrios despropositados
e apreciaes inadequadas.
Em terceiro lugar, o desconhecimento dos avanos metodolgicos regis
tados no plano da preparao da lei nos pases europeus que mais se
tm empenhado no desenvolvimento e aprofundamento de princpios
e instrumentos que contribuem decisivamente para uma melhoria subs
tancial da qualidade da legislao, com reflexos importantes nos planos
social e econmico.
Por ltimo, as dificuldades no acesso legislao, devido inexistncia
de procedimentos regulares de consolidao legislativa, que permitam
ao cidado comum a identificao fcil da legislao em vigor em certa
matria e num determinado momento.

A qualidade da legislao est, como se sabe, na agenda poltica embora


menos hoje do que na altura do incio da presente crise, por razes ligadas
escassez de recursos disponveis e supervenincia de preocupaes mais
ingentes. Seja como for, a globalizao, a internacionalizao e a multiplicao

17
dos nveis de produo normativa nomeadamente na Unio Europeia , as
dificuldades crescentes da lei para enfrentar a complexidade das sociedades
modernas e as dvidas quanto ao prprio papel da lei encontram-se no centro
dos problemas da legislao. Certo que as leis e outros normativos se espalham
pelo tecido social, cada vez mais longas e detalhadas e cada vez mais difceis
de compreender e fazer aplicar.
Umas das principais consequncias desta proliferao de regras de direito
o enfraquecimento da legitimidade da lei. Os cidados j no se contentam
com a conformidade vertical da lei, j no basta que a lei respeite e se ade
que regra superior, seja a Constituio ou as normas da Unio Europeia.
A legitimidade da lei depende tambm de ela valer a pena, no sentido de
produzir um resultado positivo para a comunidade; se assim no acontecer,
ento mais vale no a fazer.
Para assegurar este saldo positivo, a elaborao da lei deve respeitar
certos passos, nomeadamente proporcionar a participao dos cidados e dos
grupos de interesses na sua elaborao. A lei deve ser no apenas o resultado
da ao dos representantes do povo e das instncias regulatrias legalmente
institudas, mas tambm o produto do dilogo entre estes e os variados grupos
de interesses.

2. Objetivo central

A nossa ambio modesta. Sem pretender apresentar solues definitivas


para as diversas questes que se colocam, interessa-nos identificar problemas
existentes a vrios nveis e apresentar recomendaes tendo em vista a melhoria
da qualidade da produo legislativa.
Com a referncia qualidade legislativa, pretende-se abranger de maneira
ampla a lei como ferramenta de ao coletiva e de progresso econmico e
social, contemplando tanto a sua elaborao como o seu conhecimento e
implementao.
O objetivo central consiste em procurar as linhas de fora da produo
legislativa em Portugal, quer atravs da identificao dos princpios e enqua
dramento legal que a regem, quer por via da ilustrao de alguns procedimentos
legislativos concretos.
Analisamos assim o procedimento legislativo, ou seja, o processo de elabo
rao, promulgao e implementao da legislao, de acordo com a lei e as
regras procedimentais. Interessa-nos compreender se as regras estabelecidas
concorrem para a qualidade material e formal da lei. Procurmos identifi
car os aspetos fundamentais das regras do procedimento legislativo parla
1. Cfr. infra, pp.118-122.
mentar comum contidas no Regimento da Assembleia da Repblica1. Para

18
a compreenso do procedimento legislativo governamental, analismos os
2. O primeiro regimento do
Regimentos do Conselho de Ministros, desde 2000 at a atualidade2. Torna-se
Conselho de Ministros a ser
necessrio analisar os diferentes regimentos, dado que entre eles registam-se publicado no Dirio da Repblica
foi o Regimento do XIV Governo
alteraes significativas, quer quanto aos princpios fundamentais propostos, Constitucional em 13 de janeiro
de 2000.
quer quanto s regras procedimentais3. Apresentamos, com recurso ao site da
3. Cfr. infra, pp.148-161.
Assembleia da Repblica, exemplos de propostas de lei e projetos de lei, que nos
permitem compreender, na prtica, o iter das diversas iniciativas legislativas e
4. Cfr. infra, pp.125-146.
os elementos que efetivamente so disponibilizados para a tomada de deciso4.
Complementarmente, ir-se- cotejando a realidade portuguesa com os
programas, princpios e instrumentos propostos pela OCDE e pela Unio
Europeia e com os programas de alguns pases europeus, que selecionmos
pelas boas prticas no domnio da elaborao da lei: Reino Unido, Sucia,
Holanda e Sua. Com este conjunto de dados, procura-se fornecer bases para
uma discusso informada sobre esta matria e propor recomendaes para
serem ponderadas e debatidas pelos decisores polticos.
Existem obviamente outras questes relacionadas com a elaborao da
lei que merecem anlise, mas que deliberadamente no abordmos, pois tal
ia muito para alm do propsito central do nosso trabalho, que se centra na
produo normativa pelos rgos de soberania. Assim, faz-se apenas uma
brevssima referncia regulao independente e autoregulao, e no se con
sideram as questes colocadas pela elaborao da legislao governamental
em outsourcing.

3. Os desafios do futuro

No ignoramos que legislar um ato eminentemente poltico, sujeito aos


condicionalismos econmicos, sociais e culturais. E todos sabemos como
essas condicionantes, nomeadamente as econmicas, ganharam relevncia
nos ltimos tempos.
Alguns diro que as circunstncias econmicas so to graves que no
valer a pena, num quadro de desgraa, preocuparmo-nos com essa minudncia
que a qualidade da legislao. Sero os mesmos que tambm pensam que a
Constituio, esse luxo de ricos, deveria ser suspensa por falta de dinheiro.
Tal como a legislao laboral, as garantias judiciais ou, mais simplesmente,
o Estado de Direito. Ou at mesmo a civilizao, posta entre parntesis para
um regresso, supostamente temporrio, barbrie.
Mas no assim. Se existe alguma coisa que pode fazer aumentar a impor
tncia de legislar bem precisamente o atual quadro de escassez de recursos.
Havendo menos dinheiro disposio do Estado, mais importante se torna
aprovar boas leis, tributar com rigor, fiscalizar devidamente, racionalizar os

19
gastos. Fazer boas leis um fator de poupana e uma forma de combater o des
perdcio no apenas de recursos, mas tambm de energias e de imaginao .
Claro que no se ignora que tempos de carncia so propcios produo
de leis apressadas e mal pensadas. preciso que os governantes compreendam
duas coisas, que deveriam ser bvias:
Por um lado, o legislador no uma ambulncia de uma espcie de
INEM social, apressando-se a chegar ao destino para transportar as vti
mas raramente as leis sero justificveis por razes de emergncia e,
mesmo quando o so, bom ser que isso lhes no diminua a ponderao,
a racionalidade e o rigor ;
Por outro lado, as leis no so, em si mesmas, instrumentos de mudana,
ao contrrio do que pensam muitos no juristas; o mais que se pode
esperar e exigir da lei que constitua um quadro de referncia compor
tamental adequado para as mudanas de que a sociedade necessita.

O grande desafio do futuro prximo ser compatibilizar a qualidade


desejvel das leis com as opes, intenes, pretenses e urgncias polticas.
Resistir tentao de legislar para ontem, no ceder propenso dema
ggica daqueles que pensam que fazer uma lei tem um valor meramente simb
lico, dos que entendem que os verdadeiros destinatrios da lei so os media e os
servios de estatstica da Unio Europeia e no os membros da coletividade
, importando mais exibir preocupao do que demonstrar eficincia.
Estes so os desafios do futuro.

20
PARTE I
Elaborao da lei no plano
internacional
Captulo 1
Cincia da legislao Breve cronologia
A reflexo sobre a legislao no era uma novidade absoluta nos finais do
5. Cfr. Montesquieu (LEsprit
sculoxx. A abordagem que era nova.
des Lois), Filangiere (La Scienza
Importa, ainda que de forma muito breve, salientar a importncia della Legisazione), Bentham
(Nomography: Or the Art of
das reflexes e estudos sobre a lei elaborados no sculoxviii e incio do Inditting Laws), Kant (Metaphysik
der Sitten) so autores de
sculoxix. No Iluminismo regista-se essencialmente uma preocupao com referncia neste perodo. Para
maior desenvolvimento, Antnio
a organizao e racionalizao das fontes do direito, que se manifesta na ideia Barbas Homem, Introduo
de codificao e na particular ateno dada aos aspetos formais5. Entre ns, e Histrica Teoria da Lei poca
Moderna, Legislao. Cadernos
como projeo desta ideia de racionalidade do ordenamento jurdico, a Lei da de Cincia de Legislao, n.26,
outubrodezembro de 1999,
Boa Razo (1769) considerada por alguns autores como o principal texto da pp.41182.

poca pombalina veio mudar o quadro das fontes de direito, com o objetivo 6. A preocupao formal

de conseguir alcanar a unidade do ordenamento jurdico6. tambm evidente em Decreto


de 1778, publicado no reinado
Com o advento do positivismo jurdico, as atenes centraram-se na de D. Maria I, no qual se
afirma: a felicidade das
anlise da aplicao das leis. Como refere Charles Albert Morand, a metdica naes no pode conseguir
se sem um entendimento
legislativa ainda no se libertou da ciso estabelecida pelo positivismo jurdico claro, certo e indubitvel
das leis, cuja inteligncia se
entre a formao da lei, que no interessa ao jurista, e a sua aplicao, na qual encontraria obscurecida pela
se deve centralizar toda a sua energia7. sua multiplicidade e pelo seu
carcter obsoleto.
No final da dcada de 1970, assiste-se na Europa a uma nova leitura daela
7. Cfr. Charles Albert Morand,
borao da lei, evidenciando-se os sintomas da ento denominada crise da Para uma metodologia da
lei inflao legislativa, baixos padres da qualidade material e formal da lei, comunicao legislativa,
Legislao. Cadernos de Cincia
no aplicao da lei e questionando-se as razes da mesma. Este movimento de Legislao, n.11, outubro
dezembro de 1994, p.34.
iniciou-se na Alemanha com Peter Noll8, penalista suo a lecionar a, e deu
8. Cfr. Peter Noll,
incio, em alguns pases europeus, a uma reflexo sistemtica e global sobre o Gesetzgebungslehre, Hamburg,
procedimento legislativo interno, ou seja, desde a fase de criao das normas Rowohlt, 1973.

(momentos genticos)9 sua execuo, com o objetivo de assegurar a elaborao 9. Cfr. J.J. Gomes Canotilho,
Relatrio sobre Programa,
de melhores leis, a desejada qualidade da lei, conceito que se desenvolver ao Contedos e Mtodos de um
curso de Teoria da Legislao,
longo deste relatrio. Boletim da Faculdade de Direito,
Volume LXIII, Coimbra, 1987,
Desde ento at aos nossos dias, so notveis os desenvolvimentos que p. 408.
ocorreram neste domnio de estudo, tanto no plano cientfico (profuso de
estudos, revistas especializadas, seminrios), como institucional (criao de
centros de investigao e introduo de disciplinas de estudos de legislao
nos curricula universitrios). O presente projeto de investigao pretende

23
reconstituir as principais linhas de evoluo dos conceitos, saberes e proble
mas considerados neste perodo, quer em alguns dos pases europeus em que
estas preocupaes so mais evidentes, quer no mbito da OCDE e da UE,
cujos estudos e recomendaes referimos seguidamente. tendo em conta
este quadro europeu que convm apreciar a evoluo ocorrida, nesta matria,
em Portugal.

24
Captulo 2
OCDE e UE Aspetos introdutrios
O fundamental para a qualidade da lei no est na quantidade, mas nos critrios
que norteiam a sua produo. Em certas situaes da vida, muita legislao
(contida ou no em um nico ato) pode no ser suficiente, ao passo que nou
tras situaes, pouca legislao pode ser demasiada, por a matria no carecer
de tratamento legal.
Esta a posio atual da OCDE e da UE, que decorre das recomendaes
e programas aprovados ao longo da ltima dcada. interessante analisar
10. Cfr. OECD, The OECD Report
como a OCDE, revendo posies adotadas nos anos 90 do sculo passado10,
on Regulatory Reform Synthesis
acentua a necessidade de interveno legislativa para a regulao dos mercados (1997). Disponvel em: http://
www.oecd.org/regreform/
e prossecuo do bem comum11: regulatorypolicy/2391768.pdf.

11. Cfr. OECD, Guiding Principles


The focus in the 1990s was on steps to reduce the scale of government, often car- for Regulation on Quality and
Performance (2005). Disponvel
ried out in single initiatives. Isolated efforts cannot take the place of a coherent, em: http://www.oecd.org/
dataoecd/24/6/34976533.pdf.
whole-of-government approach to create a regulatory environment favourable
to the creation and growth of firms, productivity gains, competition, investment
and international trade. Removing unneeded regulations, notably in sectors that
meet public needs, is still important, but does not tell the whole story. When
governments turn elsewhere for provision of services, regulation is necessary to
shape market conditions and meet the public interest. Regulatory quality and
performance captures the dynamic, ongoing whole-of-government approach
to implementation.

A OCDE e a UE tm vindo a dar grande importncia qualidade da lei


nos seus programas de governance e a enfatizar a ligao que existe entre as
reformas legislativas e o crescimento econmico.

25
Captulo 3
OCDE Principais contributos
A OCDE, desde 1995, tem vindo a debruar-se sobre a temtica da elaborao
da lei, numa perspetiva orientada por preocupaes relativas ao desenvolvi
mento econmico dos diversos pases membros e influncia que a qualidade
da legislao tem nesse desenvolvimento. Com efeito, partindo desses pressu
postos, a OCDE tem analisado os aspetos mais relevantes da elaborao da lei
e influenciado decisivamente a poltica legislativa (regulatory policy) no mbito
da Unio Europeia e de diversos pases europeus, divulgando do mesmo passo
os seus princpios e orientaes nesta matria para alm do espao europeu.
Nesta breve anlise, referir-se-o os contributos que consideramos mais
importantes para a compreenso dos princpios que tm vindo a ser susten
tados pela OCDE.

3.1. Recommendation of the Council of the OECD on Improving


12. Cfr. Recommendation of the
the Quality of Government Regulation 199512
Council on Improving the Quality
of Government Regulation, de 9 de
maro de 1995, disponvel em: Em 1995, a OCDE, e depois de um estudo alargado sobre a situao da produ
http://acts.oecd.org/Instruments/
ShowInstrumentView.aspx?Instru o legislativa em diversos Estados-membros da organizao, concluiu que era
mentID=128&InstrumentPID=124
&Lang=en&Book=False. necessrio ultrapassar a ideia de que uma poltica de simples desregulamen
tao ento adotada em alguns pases era a melhor soluo para resolver
os problemas da produo legislativa, nomeadamente a inflao legislativa
e a inefetividade da lei. A OCDE, sublinhando a importncia do combate
inflao legislativa, considerou que a reforma necessria deveria ser centrada
numa poltica de qualidade da produo legislativa, assente na melhoria do
procedimento legislativo (aqui entendido em sentido lato), com a adoo de
trs medidas consideradas prioritrias: a planificao legislativa, o procedimento
de consulta e a avaliao de impacte legislativo. Na sequncia deste trabalho,
foi publicada uma importante recomendao da OCDE que veio consagrar a
primeira norma internacional sobre a qualidade da lei. Integrava esta recomen
dao a Reference Checklist for Regulatory Decision-Making, que apresentava dez
pontos para a preparao da lei, os quais refletiam princpios de boas prticas
na elaborao legislativa, considerando as diversas fases de um procedimento

26
legislativo. Ainda hoje as questes ento colocadas so pertinentes e podem
ser consideradas como uma referncia para a elaborao da lei.

13. Cfr. OECD, Regulatory Impact


3.2. Regulatory Impact Analysis Best Practices in OECD countries 199713
Analysis. Best Practices in OECD
Countries, 1997, disponvel em
Na sequncia da Recomendao de 1995, a OCDE publicou um estudo muito http://www.oecd.org/gov/
regulatorypolicy/35258828.pdf.
interessante sobre as experincias de diferentes pases membros da OCDE no
que se refere avaliao de impacte legislativo. Com efeito, esta era uma das ques
tes essenciais previstas na Reference Checklist for Regulatory Decision-Making.
A OCDE recomendava aos diversos pases que a avaliao de impacte
legislativo fosse integrada no desenvolvimento e reforma dos programas
legislativos. Considerando que se colocavam muitas questes sobre a forma
e o modo de aplicao de um sistema de avaliao de impacte legislativo,
salientou-se o interesse da publicao de um relatrio que identificasse as best
practices na formulao e implementao de um sistema destes.

3.3. OECD Report to Ministers Plan for Action


14. Cfr. OECD, Report to
onRegulatory Quality and Performance 199714
Ministers, 1997, disponvel em:
http://www.oecd.org/gov/
Em 1997, foi aprovado um outro documento que previa um plano de ao regulatorypolicy/2391768.pdf.

para o aperfeioamento da legislao nos vrios pases membros da OCDE.


O principal objetivo desta reforma era maximizar a eficincia das economias
nacionais, capacitando-as para a mudana e para a competitividade. A adoo
de reformas legislativas era considerada essencial para o desenvolvimento das
polticas pblicas, para estimular a competitividade e para abolir as barreiras
ao comrcio internacional. Sustentava-se, nomeadamente, a reviso sistem
tica da legislao em vigor e a transparncia dos procedimentos legislativos.

3.4. OECD Regulatory Policy in OECD Countries:


fromInterventionism to Regulatory Governance 2002

Esta recomendao centra-se nas polticas legislativas e de gesto da legislao


que se foram desenvolvendo em vrios pases. Acentua-se que estas polticas
concorrem para o desenvolvimento econmico das diversas economias, favore
cem a eficincia do setor pblico e contribuem para o bem-estar dos cidados.

27
3.5. OECD Guiding Principles for Regulatory
15. Cfr. OECD, Guiding Principles
Quality and Performance 200515
for Regulatory Quality and
Performance, 2005, disponvel
em: http://www.oecd.org/fr/ Nesta recomendao, quando se referem os Princpios Orientadores para a
reformereg/34976533.pdf.
Qualidade e Execuo da Regulao, evidente a preocupao de salientar a
relao entre as reformas da legislao e o desenvolvimento econmico. Com
efeito, ao enunciarem-se alguns dos princpios fundamentais para as reformas
da legislao, refere-se a importncia de assegurar que as restries concor
rncia sejam limitadas e proporcionais aos interesses prosseguidos, bem como
a importncia de eliminar barreiras legais ao desenvolvimento do comrcio e
investimento, quando consideradas desnecessrias.

3.6. Building an Institutional Framework for Regulatory Impact


16. Cfr. OECD, Building an
Analysis (RIA). Guidance for policymakers 200816
Institutional Framework for
Regulatory Impact Analysis
(RIA). Guidance for policymakers, Esta publicao teve como objetivo fundamental divulgar conhecimentos
2008, disponvel em http://
www.oecd.org/regreform/ sobre Regulatory Impact Analysis (RIA), nomeadamente: apresentando o con
regulatorypolicy/40984990.pdf.
ceito; delineando os benefcios da introduo de um procedimento deste
tipo; propondo a definio das condies institucionais necessrias para a
implementao de um sistema de RIA; apresentando fatores relevantes para
assegurar a qualidade de um tal sistema.
O documento foi baseado nos princpios fundamentais que tinham vindo
a ser definidos pela OCDE para a implementao efetiva de um sistema de
RIA. Por via dele, forneciam-se aos decisores polticos elementos que lhes
permitiam considerar a implementao de um sistema de RIA como um impor
tante contributo para uma tomada de deciso legislativa fundamentada em
dados objetivos.

17. Cfr. OECD Reviews of


3.7. Regulatory Impact Analysis: A Tool for Policy Coherence 200917
Regulatory Reform. Regulatory
Impact Analysis. A Tool for Policy
Coherence. OECD 2009. Esta publicao veio divulgar estudos e trabalhos de investigao sobre os fatores
mais importantes para o sucesso da RIA. Como se refere na parte introdut
ria, procura-se apresentar informao prtica sobre a maneira de melhorar o
funcionamento do sistema de RIA, melhorar a coerncia da poltica legislativa
e promover o bem-estar econmico, atravs da maior qualidade da legislao.
Com base na experincia de vrios pases membros da OCDE, evidenciam
-se as medidas que influenciam a qualidade da RIA, nomeadamente: a metodo-
logia adotada para o respetivo desenvolvimento; o apoio institucional e poltico
atribudo ao procedimento; a existncia de mecanismos, internos e externos ao
Governo, de controlo do sistema de RIA.

28
Um outro aspeto que esta publicao evidenciou foi o da importncia
de o procedimento de RIA ser adotado na fase inicial da preparao da lei,
quando h oportunidade e interesse em identificar a melhor soluo e as
alternativas legislao podem ser seriamente consideradas.

3.8. Indicators of Regulatory Management Systems OECD


18. Cfr. Indicators of Regulatory
Regulatory Policy Committee Report 200918
Management Systems OECD
Regulatory Policy Committee
Os indicadores que se apresentam neste relatrio procuram identificar, em Report, 2009, disponvel em
http://www.oecd.org/gov/
diversos pases, quais os princpios e instrumentos que regem a respetiva regulatorypolicy/44294427.
pdf. Para mais informaes
poltica legislativa. Como se refere no relatrio, os indicadores que se apre sobre Indicators of Regulatory
Management Systems www.oecd.
sentam so descritivos, o que significa que permitem analisar tendncias nos org/regreform/indicators.
diversos pases. Pelo que, para uma anlise aprofundada de cada pas, devero
considerar-se os dados identificados nas avaliaes especficas de cada um dos
Estados-membros da OCDE.

3.9. Strengthening the Institutional Setting for Regulatory


19. Cfr. C. CordovaNovion
Reform The Experience from OECD Countries 201119
and S. Jacobzone (2011),
Strengthening the Institutional
Neste relatrio apresentam-se os aspetos institucionais da poltica legislativa, Setting for Regulatory
Reform: The Experience from
considerando as entidades que controlam o procedimento legislativo, ou seja, OECD Countries, OECD
Working Papers on Public
os regulatory oversight bodies. Como se esclarece no incio deste estudo, estas Governance, N.19; OECD
Publishing http://dx.doi.
entidades, regulator of the regulators, so responsveis pelo controlo da quali org/10.1787/5kgglrpvcpthen
dade da legislao. Esta funo de controlo pode ser partilhada entre distintas
entidades, que assumem diferentes responsabilidades, visando a qualidade da
lei. O objetivo deste relatrio analisar o contributo das vrias entidades para
a melhoria da poltica legislativa.
O estudo parte da anlise de vrios pases membros da OCDE e conclui
que as principais condies necessrias ao bom desempenho destas entidades
so a sua insero no centro do poder executivo num ministrio ou como
uma comisso independente , o apoio poltico e a sua qualidade tcnica.
As entidades envolvidas podem ter funes: de coordenao e superviso da
poltica legislativa; de apoio tcnico especializado, por exemplo, atravs da
elaborao de diretivas para a realizao da avaliao de impacte legislativo;
de superviso dos relatrios de avaliao de impacte legislativo; de anlise
dos custos administrativos da lei; de reviso dos procedimentos legislativos.
Sustenta-se, ainda, que a forma como estas entidades se estruturam e as fun
es que lhes so atribudas esto dependentes de condicionantes jurdicas,
polticas e administrativas dos diferentes pases. Apresentam-se, em relao

29
aos pases considerados, quadros elucidativos das entidades que controlam o
procedimento legislativo, bem como das suas principais atribuies.

3.10. Recommendation of the Council on Regulatory


20. Cfr. OECD, Recommendation
Policy and Governance 201220
of the Council on Regulatory Policy
and Governance, 2012, disponvel
em http://www.oecd.org/gov/ Na sequncia da conferncia da OCDE sobre Regulatory Policy: Towards a
regulatorypolicy/49990817.pdf.
New Policy Agenda, realizada em outubro de 2010, foi sentida a necessidade
de redefinir os princpios que deveriam orientar a regulatory policy. A mais
recente publicao da OCDE, de maro de 2012, pode ser considerada como a
recomendao internacional mais abrangente publicada desde o incio da crise
econmica. O objetivo fundamental desta recomendao o de aconselhar
os governos quanto melhor forma da legislao alcanar melhores resul
tados aos nveis econmicos, sociais e ambientais. Neste quadro, coloca-se
particular nfase na importncia dos procedimentos de participao e consulta
aos diversos nveis. Para alm deste aspeto central, de entre as recomendaes
formuladas, destacam-se:
O compromisso da adoo de uma poltica legislativa, na qual os bene
fcios econmicos, sociais e ambientais justifiquem os custos;
O estabelecimento de mecanismos e entidades de superviso da poltica
legislativa;
A integrao de um sistema de Regulatory Impact Assessment na fase
inicial do procedimento legislativo;
A publicao de relatrios sobre o desempenho da poltica legislativa e
dos diversos instrumentos que permitem o seu desenvolvimento;
A definio de uma poltica coerente sobre o papel e as funes das
entidades reguladoras;
A aplicao de procedimentos de anlise de risco.

30
Captulo 4
21. Cfr. Anexo IV referncia
UE Programas, princpios e instrumentos21 adocumentos fundamentais
daUnio Europeia.
Os principais desenvolvimentos no mbito da Unio Europeia podem ser
22. Nesta anlise dos
estruturados em quatro perodos fundamentais22, que correspondem a preo
desenvolvimentos a nvel da
cupaes distintas no quadro europeu. Unio Europeia, seguimos
de perto a proposta de Wim
Voermans, que aborda a questo
detalhadamente em Quality of
EU Legislation under Scrutiny:
1.Perodo 1993/2002 What kind of Problem, by what
kind of Standards?, in Luzius
Mader/Marta Tavares de Almeida
A melhoria da elaborao da lei centrada nos aspetos da redao legislativa a (eds.) Quality of Legislation
Principles and Instruments,
preocupao fundamental deste primeiro perodo. BadenBaden, NOMOS, 2011,
pp.3164.
No Conselho Europeu de Edimburgo, realizado nos dias 11 e 12 de
dezembro de 1992, debateram-se problemas centrais na ordem do dia da ento
Comunidade Europeia e encetaram-se negociaes para chegar a acordo em
diversas matrias, designadamente na definio de diretrizes para aplicar o
princpio da subsidiariedade e no estabelecimento de medidas para aumentar
a transparncia e a abertura no procedimento decisrio da Comunidade, defi
nindo uma mais estreita consulta com o Conselho em relao ao programa
legislativo anual e procedendo a uma mais ampla consulta antes da apresen
tao de propostas, incluindo a publicao de livros verdes.
A partir deste Conselho, evidenciou-se a necessidade da melhoria do
procedimento de elaborao da lei, preocupao essencialmente centrada
nos aspetos da redao legislativa. Um primeiro passo foi a aprovao de uma
resoluo sobre a qualidade da redao da legislao comunitria, ainda muito
23. Cfr. Council Resolution of
incipiente e de aplicao restrita23. Posteriormente, a Comisso aprovou uma
8 June 1993 on the quality of
outra resoluo, tambm centrada em aspetos de legstica formal, um pouco drafting of Community Legislation
OJC 1993, 166, 17June 1993.
mais desenvolvida do que a anterior, mas ainda insuficiente24.
Um passo significativo foi dado com a aprovao da Declarao (n.39) 24. Cfr. EU Commission, General
Guidelines for legislative policy,
relativa qualidade de redao da legislao comunitria adotada, em outubro document SEC (1995) 2255/7,
de 1997, pela Conferncia Intergovernamental e anexada Ata Final do Tratado 18January 1996.

de Amesterdo, na sequncia da qual foi aprovado o Acordo Interinstitucional


de 22 de dezembro de 1998 sobre As Diretrizes Comuns em Matria de Qualidade
25. Cfr. InterInstitutional
de Redao da Legislao Comunitria25, acordo que veio vincular todas as ins Agreement aprovado em
dezembro de 1998, publicado
tituies com responsabilidades no mbito da legislao comunitria. Neste noJO, 1999, 73/1.

31
texto salientava-se a importncia de uma formulao clara, simples e precisa
dos atos legislativos comunitrios [] para a sua boa compreenso pelo pblico
e pelos agentes econmicos. Acrescentava-se que Em conformidade com a
jurisprudncia do Tribunal de Justia, o princpio da segurana jurdica, que
faz parte da ordem jurdica comunitria, exige que a legislao comunitria
seja clara, precisa e a sua aplicao previsvel para os sujeitos de direito.

2.Perodo 2002/2005

A definio dos princpios e instrumentos que devem nortear a poltica legis-


lativa, que se consubstanciou na aprovao do programa Better Law Making,
caracteriza este segundo perodo.
Em 2000, no Conselho Europeu de Lisboa, definiram-se objetivos ambi
ciosos de crescimento econmico para a Europa, que foram explanados na
26. Cfr. White paper on European
comunicao sobre European Governance26, na qual se chamava a ateno para
Governance, COM (2001) 428
final, p.20. a qualidade da legislao, enquanto importante fator de desenvolvimento
econmico.
Foi criado um grupo de trabalho que veio a designar-se Grupo
Mandelkern, do nome do seu presidente , que produziu um importante rela
trio no qual se enunciam os princpios considerados fundamentais para a
27. Cfr. Mandelkern Group on
melhoria da qualidade legislativa na Unio Europeia e nos Estados-membros27.
Better Regulation, Final Report,
13 November 2001 in http:// Foram elencados como princpios fundamentais no mbito de uma poltica
ec.europa.eu/governance/
better_regulation/documents/ legislativa: necessidade; proporcionalidade; subsidiariedade; transparncia; res-
mandelkern_report.pdf.
ponsabilidade; acessibilidade e simplicidade da lei. Foram ainda enumerados os
principais instrumentos por via dos quais se concretizam aqueles princpios:
a consulta/participao; a avaliao de impacte; os programas de simplificao e
acesso legislao revises peridicas da legislao e a consolidao da legislao.
Pode concluir-se que:

For the first time, all Member States agreed on the need to introduce princi-
ples of regulatory quality in their policies and to implement specific tools in
key areas []. Most of the ideas aired in the Mandelkern report had already
been advocated by the OECD. But the importance of the Mandelkern report is
political: with the report, a political agenda for the Member States and the EU
28. Claudio Radaelli, Fabrizio De
institutions was set28.
Francesco, Regulatory Quality
in Europe Concepts, measures
and policy processes, Manchester
University Press, 2007, p.2 Em 2002, aprovado um sistema integrado de avaliao de impacte visando
(sublinhado nosso).
a anlise custo-benefcio de novas propostas, num quadro de desenvolvimento
econmico sustentvel. Sistema que ir sendo sucessivamente aperfeioado.

32
Em 2003, celebrado o Inter-Institutional Agreement on Better Law-Making,
29. Cfr. InterInstitutional
entre o Parlamento Europeu, o Conselho e a Comisso29, que previa:
Agreement on Better LawMaking,
O desenvolvimento da coordenao inter-institucional; JO 2003 C 321.

A considerao das alternativas aprovao de nova legislao (auto


regulao e coregulao);
O desenvolvimento do procedimento de avaliao legislativa das pro 30. Em novembro de 2005, foi
aprovado, pelo Parlamento
postas apresentadas pela Comisso30. Europeu, pelo Conselho Europeu
e pela Comisso Europeia, o
Common Approach to Impact
Assessment, que pode ser
considerado como o primeiro
3.Perodo 2005/2010 passo para o desenvolvimento
de uma metodologia comum
para a avaliao de impacte,
Este terceiro perodo centra-se na ideia de que a legislao tem um papel a nvel comunitrio. Prevse
que o Parlamento Europeu e o
fulcral para o desenvolvimento econmico, seja no plano comunitrio, seja Conselho Europeu elaborem
entre Estados-membros, valorizando-se a funo instrumental da lei enquanto a avaliao legislativa das suas
alteraes substantivas e que
ferramenta para o desenvolvimento econmico. considerem, como regra geral, os
estudos de avaliao de impacte
Em 2005 foi aprovado o programa Better Regulation for Growth and Jobs in da Comisso Europeia como
ponto de partida para o trabalho
the European Union31.Este programa procedeu reviso da Estratgia de Lisboa, a desenvolver.
devido aos problemas no desenvolvimento econmico europeu. AComisso 31. Cfr. COM (2005) 97 final.
props ento que o crescimento e o emprego fossem os objetivos centrais da
32. Cfr. COM (2006) 689 final.
revista Estratgia de Lisboa. Neste contexto, a Comisso anunciou a sua inten
33. Cfr. referncia a Impact
o de aprovar uma iniciativa para assegurar que a elaborao da lei se adapte
Assessment Guidelines de 2005
s exigncias do sculoxxi, esclarecendo que esta iniciativa se iria desenvolver e sucessivas atualizaes
em Anexo IV Referncias
com base no programa Better Law-Making, apresentado em 2002. bibliogrficas e sites de interesse.

Em 2006, a Comisso apresentou o programa A Strategic Review of Better 34. Cfr. Impact Assessment Board

Regulation in the European Union32. Dele constavam como principais propostas: Report for 2011[EC (2012) 101
final] e Impact Assessment Board
A reviso das orientaes para a avaliao de impacte, com a publica Report for 2012 disponveis em
http://ec.europa.eu/governance/
o de novas diretrizes da UE sobre a matria33, e a criao do Impact impact/iab/iab_en.htm.
Assessment Board, uma unidade independente que reporta diretamente 35. Com (2007) 23 Action

ao presidente da Comisso e tem como misso o controlo da qualidade Programme for Reducing
Administrative Burdens in the
das avaliaes de impacte realizadas no mbito da Comisso34; European Union.

A introduo de um programa de anlise e controlo dos custos adminis 36. Cfr. Claudio Radaelli,
Reflections on the Political
trativos derivados da legislao35 entendendo-se por custos administrativos Economy of The War on Red
Tape, Legislao, Cadernos de
da lei os encargos suportados pelas empresas para prestar informao Cincia de Legislao, n.45,
sobre a sua atividade . Para a quantificao destes custos foi proposta a maro de 2007, p.26: The
Netherlands and the UK have
metodologia do Standard Cost Model, j adotada na Holanda com sucesso. already experimented for several
years with independent quality
Em alguns pases europeus, como a Holanda e o Reino Unido, existiam control bodies. Germany has
joined the group recently with
j entidades independentes, cuja misso era apoiar os departamentos its federal Normenkontrollrat,
and Sweden may follow suit.
ministeriais no controlo dos encargos administrativos suportados pelas The major task of these bodies,
empresas36. at least in the Netherlands
and Germany, is to assist and
A construo de indicadores para avaliar a qualidade da poltica challenge departments in the
elimination of unnecessary
legislativa. burdens.

33
4.Perodo a partir de 2010

Neste ltimo perodo, a preocupao central a de valorizar o procedimento


de avaliao de impacte legislativo e, em particular, a avaliao ex post, como
um instrumento de controlo da qualidade da lei.
O objetivo do programa Smart Regulation, aprovado em 2010, consi
derar the whole policy cycle from the design of a piece of legislation, to
implementation, enforcement, evaluation and revision. Considera-se que:

A key tool in this approach will be ex post evaluation [] This approach must
be extended so that evaluations of legislation become an integral part of smart
regulation. Evaluating the effectiveness and efficiency of EU legislation will
improve the quality of policy-making and help to identify new opportunities
37. COM (2010) 543 final Smart
to simplify legislation and reduce administrative burdens.37
Regulation in the European Union.

No programa em anlise, salienta-se a importncia do Impact Assessment


Board (IAB), que assegura um controlo de qualidade independente dos estudos
de avaliao de impacte, referindo-se que

It has found that the IAB is providing valuable quality control, that impact
assessments have become an integral part of policy development within the
Commission, and that they help the European Parliament and Council when
considering the Commissions proposals.

Outro aspeto considerado da maior importncia no mbito do programa


Smart Regulation o desenvolvimento do procedimento de consulta, a nvel da
UE e dos Estados-membros, nomeadamente no que respeita aos perodos de
consulta, qualidade dos documentos disponibilizados e melhor utilizao
das diversas ferramentas de difuso da informao.

34
Captulo 5 38. Cfr. Claudio M. Radaelli
(Project Leader), Lorenzo Allio,

Exemplos de elaborao da lei a nvel europeu Andrea Renda, Lorna Schrefler,


How to learn from the International
Experience: Impact Assessment in
The Netherlands Final Report
March 2010,: Over the past two
decades, The Netherlands has
experienced successfully with
5.1. Holanda tools, models, and organisational
structures for regulatory
oversight. In particular, it has
Better Regulation Agenda developed administrative
capacity for regulatory
quality, and has accumulated
De acordo com a avaliao da OCDE sobre Better Regulation na Holanda, publi considerable experience in
cada em 1999, a Holanda foi um dos primeiros pases europeus a desenvolver the areas of administrative
burdens reduction, checklists
polticas de Better Regulation. A Holanda tem desenvolvido uma grande atividade for the quality of legislation,
and regulatory cost assessment.
junto das instituies europeias, visando o desenvolvimento da Better Regulation. However, the progress
made with the systematic
A Holanda foi pioneira no desenvolvimento da metodologia Standard assessment of a wide range of
costs and benefits has been
Cost Model for the Reduction of Administrative Burdens. Esta metodologia foi limited. Arecent report by the
OECD has shed light on some
desenhada, prioritariamente, para controlar os custos administrativos da limitations of the checklist
lei para as empresas. De acordo com a agenda da UE, o Regulatory Reform approach pursued up until
recently, observing that there
Group (RRG) situado, desde 2009, no Ministrio dos Assuntos Econmicos are no standard or compulsory
analytical methods. The contents
e Inovao (previamente no Ministrio das Finanas) passou a centrar a of the impact assessment
are from free The emphasis
sua ateno na reduo dos custos legislativos para as empresas, cidados e remains () on capturing side
effects rather than a consolidate
determinados setores profissionais (Reduction of Regulatory Burdens). weighing up of overall impacts
(p. 5). [cont. na p. seguinte]
A avaliao ex ante da nova legislao um ponto fraco no desenvol
vimento da Better Regulation Agenda. Com efeito, a Avaliao de Impacte
39. Cfr. Better Regulation
Legislativo no considerada no Integrated Assessment Tool, instrumento de in Europe, The Netherlands,
OECD 2009, p.14 There is
controlo da legislao, ao qual nos referiremos posteriormente, e as alterna an increasingly urgent need
to address ex ante impact
tivas legislao no so consideradas de modo consistente, de acordo com a assessment of new regulations,
opinio de alguns especialistas38 e tambm da anlise da OCDE39. as current processes do not
provide a sufficiently strong
framework for a robust,
evidencebased development
Regulatory Reform Group (RRG) of new regulations. This is
an important weakness as it
undermines the governments
As atribuies da Regulatory Reform Group so: control of new burdens.
Desenvolver estudos e aes sobre a reduo dos custos administrativos These appear to be a broad
consensus for change. Issues
da lei; that need attention include the
institutional support framework,
Apresentar propostas para a adoo de um programa integrado de training and methodologies, the
development of an integrated
Avaliao de Impacte Legislativo; process, and the need to make
public consultation an integral
Apresentar propostas para avaliao de alternativas legislao. part of the process.

35
38. [cont.] O relatrio formula
sugestes na perspetiva do futuro Dutch Advisory Board on Regulatory Burdens (ACTAL)
sistema de RIA, considerando
que: The RIA reform plan will
naturally complement the steps O Dutch Advisory Board on Administrative Burdens (ACTAL) foi estabelecido em
undertaken in the recent past
in terms of better regulation
2000, por disposio legal, como uma entidade independente e temporria com
tools and their quality assurance funes de consultadoria, tendo como atribuies a emisso de recomendaes
mechanisms. We therefore not
advise to introduce only some para a reduo dos custos administrativos da lei para as empresas.
components of RIA the so
called light approach () because Desde 2000, as atribuies do ACTAL foram alteradas diversas vezes.
The Netherlands has enough
capacity to plan a comprehensive Em 2011, uma nova disposio legal veio alterar o seu nome para Advisory
system, and the facto the RIA
light phase has already taken Board on Regulatory Burdens e clarificou as suas novas funes. Atualmente,
place between 2002 and now
() considering the political
enquanto entidade independente, permanente e externa, o ACTAL aconselha
administrative context of The o Governo e o Parlamento sobre a forma de minimizar custos da legislao,
Netherlands, an option is to
use RIA for both primary and em sentido amplo custos administrativos e custos de contexto para as
secondary legislation, including
the implementation of EU empresas, cidados e determinados setores profissionais.
legislation. () The template for
RIA should be integrated. The O ACTAL tem trs funes de aconselhamento: auditoria uma audito
assessment of major proposals
should cover costs and benefits,
ria anual aos ministrios para avaliar a eficcia do seu sistema de avaliao;
sustainability, trade impacts and avaliao ex ante dirigida a propostas legislativas que se prev que venham
competition tests. This implies
cooperation with competition a ter influncia significativa nos custos administrativos e de contexto para
authorities and regulatory
authorities in the RIA process and as empresas; recomendaes estratgicas dirigidas ao Governo sobre a sua
in oversight (p.1213).
Cfr. Rob van Gestel and Marie orientao quanto reduo dos custos administrativos e de contexto da lei
Claire Menting, The impact of
ex ante evaluation of legislation: e quanto aos instrumentos que o Governo adota para este fim, bem como
going Dutch? in Luzius Mader/
Marta Tavares de Almeida (eds),
recomendaes para grupos especficos de empresas, cidados e determina
Quality of Legislation. Principles dos setores profissionais. O ACTAL desenvolve a sua atividade com base nos
and Instruments, BadenBaden,
NOMOS, 2011, p.221: In 1994 sinais/propostas vindos da sociedade no que se refere reduo dos custos
the National Audit Office (NAO)
concluded that assessment of administrativos e de contexto da lei.
legislative drafts were usually
conducted in a rather intuitive Os valores principais que regem o procedimento de atuao do ACTAL so:
and non systematic way.
Normally, a proper justification
independncia, abertura sociedade e uma atitude responsvel face aos problemas.
of the assessment methods
was lacking and the NAO
Com o seu atual estatuto permanente, o ACTAL assume um novo e impor
concluded that the availability tante papel no desenvolvimento da Better Regulation Agenda na Holanda.
of alternatives to legislation, still
received little attention in the O ACTAL desenvolve o seu trabalho com outras organizaes europeias,
process of legislative scrutiny.
From 1994 onward, a number como o German Normen Kontrollrat, o Swedish Regelradet e o UK Regulatory Policy
of attempts were undertaken to
improve the quality of ex ante Committee. Estas entidades partilham informao e elaboram recomendaes sobre
evaluation but all with limited
success. Important explanations
a abordagem europeia s questes legislativas, em particular presso regulatria.
for the disappointing results
are the lack of transparency
with respect to the assessment Procedimento legislativo governamental
methods and the proliferation
of assessment tools. With
respect to methods of ex ante Todos os esforos para definir uma metodologia visando a qualidade da legis
evaluation it is safe to say that,
apart from the Standard Cost lao esto centrados na iniciativa governamental, devido ao facto de a ini
Model designed to calculate
administrative burdens, there is
ciativa parlamentar ser diminuta. Por exemplo, em 2010, foram apresentadas
no shared understanding among ao Parlamento 1625 propostas de iniciativa governamental e dez propostas
experts as to how future effects
of new pieces of legislation de iniciativa parlamentar.
should be estimated. As far as the
proliferation of assessment tools
is considered, it says enough that,
until recently, there were over a
[cont. nap.seguinte]

36
Desde 2009, h trs importantes etapas na preparao da lei a nvel 38. [cont.] hundred different
setorspecific ex ante
governamental: na primeira etapa, o departamento legislativo de cada minis checklists being applied in The
Netherlands. The development
trio prepara o anteprojeto, considerando o Integrated Assessment Tool (IAT); of new assessment tools,
however, failed to keep pace
na segunda etapa, o Departamento Legislativo do Ministrio da Justia e with the ambition to improve
Segurana analisa os anteprojetos de cada ministrio, considerando os prin the quality of in particular policy
driven pieces of legislation.
cpios do IAT; na terceira etapa, o Dutch Council of State Advisory Body on Several studies have shown that
legislative drafts are hardly ever
Legislation elabora uma Recomendao sobre os anteprojetos legislativos. repealed or seriously amended as
a result of an ex ante evaluation.
Etapas que analisamos seguidamente: [] Besides, there are usually
all kinds of legal and political
constraints in the drafting
practice that can disturb the role
a) Ministrio da Justia e Segurana Integrated Assessment Tool (IAT) ex ante evaluation could play
in theory in strengthening the
OIntegrated Assessment Tool (IAT) foi adotado, em 2009, pelo ministro da Justia evidence base of the decision
making process, such as a
e Segurana, na sequncia de eleies, para dar apoio tcnico e legal na pre lack of discretion to consider
alternatives for the national
parao da legislao. O IAT est disponvel online para todos os ministrios. legislature due to supranational
law or the influence of powerful
O departamento legislativo de cada ministrio, quando prepara uma nova stakeholders, and the public
opinion. Nevertheless, there
legislao, deve responder a todos as questes que esto includas neste instru are also a number of fators
mento disponvel online informao restrita para os ministrios (opblico limiting the potential of ex ante
evaluation that have to do with
no tem acesso a estas informaes). the way the assessments are
shaped and institutionalised.
O IAT tem trs fases distintas:
FaseI Anlise do problema Quais so as partes envolvidas? Qual o
problema? Quais so os objetivos/fins? Porque que necessrio legislar?
FaseII Instrumentos/Medidas [A Alternativas Regulatrias: coregulao;
autoregulao; campanhas de informao; outras] [B Justificao das
medidas propostas: so exequveis, eficientes? ].
FaseIII Efeitos nos cidados, no ambiente empresarial e a nvel do
Governo.

A informao de cada ministrio ser mais tarde analisada pelo


Departamento Legislativo do Ministrio da Justia e Segurana, que assume
assim um papel importante no procedimento de preparao da lei. Este depar
tamento pode aceitar um anteprojeto, solicitar mais informaes ou sugerir
alteraes ao anteprojeto.
Se o anteprojeto for aceite, ser remetido ao Dutch Council of State
Advisory Body on Legislation.

b) Dutch Council of State Advisory Body on Legislation

O Dutch Council of State uma entidade independente, prevista na Constituio,


com uma longa tradio na Holanda. Os seus membros so designados pelo
Monarca e pelo Conselho de Ministros, de entre personalidades de reconhe
cido mrito e de vrios setores da sociedade. O Dutch Council of State tem

37
duas importantes divises: a Administrative Jurisdiction Division, que funciona
como Supremo Tribunal Administrativo, sendo os seus membros de nomeao
vitalcia; e o Advisory Body on Legislation, cujos membros so nomeados pela
sua experincia e conhecimento no domnio da legislao, sendo de nomeao
temporria. A sua funo de aconselhamento ao Governo e Parlamento,
pronunciando-se sobre todos os projetos legislativos, no que respeita a trs
aspetos centrais:
AnlisePoltica: necessrio legislar e essa necessidade foi demonstrada?
O projeto de lei ser aceite pelos destinatrios da norma? a soluo
proposta eficiente considerando custos e benefcios?
Aspetoslegais: o projeto compatvel com a legislao superior (convenes
de direitos humanos; Constituio; legislao da Unio Europeia)? Opro
jeto respeita os princpios da democracia e do Estado de Direito segurana
jurdica; proporcionalidade; igualdade perante a lei?
Aspetostcnicos: o projeto est organizado de maneira lgica/sistemtica?
O projeto est bem redigido de um ponto de vista tcnico? Os artigos esto
redigidos de forma clara e compreensvel?

Quando a opinio do Dutch Council of State negativa, o projeto, jun


tamente com o seu parecer, deve voltar para o Governo e ser discutido em
Conselho de Ministros. O parecer tornado pblico quando um projeto d
entrada na Segunda Cmara do Parlamento (na qual existe direito de intro
duo de alteraes, as quais devem ser aprovadas por maioria de votos).
Finalmente, o projeto introduzido na Primeira Cmara do Parlamento (na
qual no h possibilidade de introduo de alteraes e o projeto deve ser
aprovado por maioria de votos).
O texto de todos os pareceres publicados disponibilizado no stio do
Dutch Council of State.

Procedimento legislativo parlamentar

Para preparar um projeto de lei, os membros da Segunda Cmara do Parlamento


podem solicitar apoio aos tcnicos que exercem funes nos departamentos
legislativos dos diversos ministrios. O projeto posteriormente remetido ao
Dutch Council of State Advisory Board on Legislation. Depois da opinio posi
tiva do Dutch Council of State, o projeto apresentado na Segunda Cmara do
Parlamento e seguidamente na Primeira Cmara (o procedimento em ambas
as Cmaras igual ao que rege a tramitao dos projetos iniciados ao nvel
governamental).

38
Free Communication Act

Na Holanda, o Government Information Public Act, publicado em 31 outubro


de 1991, permite que os documentos respeitantes ao procedimento legislativo
sejam consultados.

Estudos e programas de formao na rea da legislao

Os estudos na rea da legislao (Legislative Studies, Theory and Methods of


Legislation) integram o curriculum acadmico de vrias universidades holandesas.
As faculdades de Direito das Universidades de Maastricht, Tilburg, Leiden
e Groningen oferecem cursos na area da legislao. Nas Universidades de
Maastricht e Leiden, so oferecidos Legislative Studies no mbito do Master in
Constitutional and Administrative Law. A Faculdade de Direito da Universidade
de Tilburg oferece um curso de Theory and Methods of Legislation no mbito
do Bachelor in Public Administration e um seminrio opcional em Legislation
no mbito do Master in Constitutional and Administrative Law.
A Academy for Legislation (Academie voor Wetgeving) organiza programas
de formao que visam a preparao de tcnicos juristas dos servios pblicos
a nvel do Governo central, da Secretaria-Geral do Parlamento e da Delegao
Permanente da Holanda em Bruxelas.
A Academy for Legislation oferece um programa de Mestrado com a dura
o de dois anos, o qual combina seminrios tericos e prticos sobre os dife
rentes aspetos da preparao da lei. Os candidatos seleccionados so integrados
numa agncia governamental (in job training) e devem frequentar os diversos
seminrios propostos pela Academy for Legislation. No fim do programa, os
candidatos devem apresentar uma dissertao final a um jri, composto por
especialistas governamentais e dois professors universitrios. A Academy for
Legislation organiza igualmente seminrios e cursos de curta durao dirigidos
a tcnicos do setor pblico interessados nas questes de legislao.
Verifica-se uma repartio de tarefas entre as universidades e a Academy
for Legislation, bem como as agncias de consultadoria que oferecem programas
de formao no domnio da legislao. As faculdades de Direito dedicam-se
sobretudo s dimenses terica e internacional da lei. A Academy for Legislation,
bem como as agncias especializadas, ocupam-se sobretudo com os aspetos mais
tcnicos da elaborao da lei nomeadamente a redao e avaliao legislativa.

39
Sntese I.5.1 Holanda
Standard Cost Model (SCM) A Holanda foi pioneira no desenvolvimento desta
metodologia, que visa avaliar os custos administrativos da lei. Esta metodologia foi
concebida, prioritariamente, para controlar os custos administrativos da lei para as
empresas. Na sequncia da agenda da UE, o SCM passou a ser um instrumento para
o controlo dos custos administrativos e custos de contexto da lei para as empresas,
mas tambm para os cidados e para determinados setores profissionais.
Em 2009, no mbito do Ministrio da Justia e Segurana, foi adotado o Integrated
Assessment Tool (IAT), um importante instrumento, disponvel online, visando o
apoio e controlo legal e tcnico do procedimento legislativo de cada ministrio.
O Departamento Legislativo do Ministrio da Justia e Segurana, com base na
leitura dos elementos do IAT, emite um parecer sobre os anteprojetos dos diversos
ministrios, o qual condiciona a marcha do procedimento legislativo.
O Dutch Council of State Advisory Body on Legislation, depois da anlise positiva do
Departamento Legislativo do Ministrio da Justia e Segurana, emite um parecer
sobre todas as propostas de iniciativa governamental, nos seguintes termos: anlise
da poltica legislativa; anlise dos aspetos legais e tcnicos. Este parecer igualmente
necessrio para as propostas de iniciativa parlamentar.
Na Holanda, a avaliao sistemtica dos custos e benefcios da lei tem sido limitada.
A avaliao ex ante da nova legislao um ponto fraco no desenvolvimento da
Better Regulation Agenda. O procedimento de avaliao ex ante, mediante a resposta
a perguntas formuladas em checklists, foi desenvolvido at data recente com a pro
liferao destes instrumentos o que acabou por no permitir o desenvolvimento
de um modelo de avaliao legislativa sistemtico e coerente.
Desde 2009, existe um Grupo de Reforma da Legislao, localizado no Ministrio dos
Assuntos Econmicos e Inovao, que tem como principais atribuies: desenvolver
estudos e aes respeitantes Reduo dos Custos Administrativos da Legislao;
apresentar propostas para a adoo de um sistema integrado de Avaliao de Impacte
Legislativo; apresentar propostas para a anlise de alternativas legislao.
O Dutch Advisory Board on Regulatory Burdens (ACTAL) uma importante entidade
independente que tem como finalidade desenvolver, junto do legislador, uma cultura
de reduo dos custos administrativos da lei para as empresas, cidados, determinados
setores profissionais, instituies e autoridades regionais e locais. OACTAL emite
pareceres para o Governo e Parlamento sobre a presso regulatria que poder
advir da legislao planeada.
Na Holanda, o Government Information Public Act, publicado em 31 de outubro de
1991, permite a consulta dos documentos preparatrios dos atos legislativos.
Na Holanda deve ser sublinhado o nmero de disciplinas e programas sobre Legstica
oferecidos pelas universidades, bem como os programas de formao neste domnio,
organizados pela Academy for Legislation. Consideramos que so um bom exemplo
para os demais pases.

40
5.2. Sucia

Better Regulation Agenda

Para compreender o desenvolvimento da Better Regulation Agenda na Sucia


importante considerar a estrutura poltica e administrativa do pas. A Sucia
um pas com um nmero reduzido de ministrios, um nmero elevado de
agncias governamentais que executam as polticas do Governo e uma estru
tura governamental importante ao nvel local.
Pode afirmar-se que so recentes as medidas aprovadas na Sucia no mbito
da Better Regulation Agenda. Com efeito, o Action Plan for Better Regulation foi
aprovado em 2006, na sequncia de eleies gerais. O objetivo principal deste
Plano era a reduo dos custos administrativos da lei para as empresas.
A partir do final de 2007, verificam-se novos desenvolvimentos no quadro
da Better Regulation Agenda:
O ministro da Empresa, Energia e Comunicaes passou a ter especiais
responsabilidades no que respeita ao Programa de Reforma da Legislao;
Foram aprovadas novas orientaes para a Avaliao de Impacte
Legislativo;
Foi criado o Better Regulation Council, uma comisso independente com
largos poderes na anlise da legislao, em particular no que se refere
avaliao de impacte legislativo.

Avaliao de Impacte Legislativo

A estrutura poltica e administrativa da Sucia explica o facto de as primeiras


medidas adotadas no que respeita avaliao de impacte legislativo terem
sido dirigidas s agncias governamentais. De facto, a Ordinance on Impact
Analysis of Regulation (Dezembro 2007) prev que as agncias governamentais
devem elaborar uma avaliao de impacte antes da adoo ou reviso de um
procedimento legislativo. Esta regulamentao especifica: o contedo de uma
avaliao de impacte e a monitorizao, a realizar pelas agncias, dos efeitos
da legislao e regulamentaes aprovadas. A Swedish Agency for Economic and
Regional Growth e a National Financial Management Authority so responsveis
pelos mtodos de desenvolvimento, orientao e formao relacionados com
a aplicao desta regulamentao.
Em junho de 2008, as Guidelines for work on Regulatory Impact Assessments
in the Government Offices foram publicadas pelo ministro da Empresa, Energia
e Comunicaes. Previa-se que deveria ser efetuada uma avaliao de impacte
legislativo para as novas propostas legislativas ou alteraes legislativas
apresentadas pelos departamentos ministeriais. Considerava-se que no era

41
necessrio elaborar uma avaliao de impacte legislativo para propostas legis
lativas de menor importncia ou nos casos em que a mesma atrasasse a anlise
de determinado assunto, de tal modo que traria inconvenientes significativos,
considerando a importncia da legislao a adotar.
Os diretores-gerais para a Administrao e Assuntos Jurdicos, em cada
ministrio, devem monitorizar a elaborao das avaliaes de impacte, de
modo a assegurar que as mesmas sejam conduzidas de acordo com os princ
pios regulamentares.

The Swedish Better Regulation Council (Regelradet)


40. No Relatno Anual de 2010
O Swedish Better Regulation Council (BRC) uma entidade independente40, criada
do Better Regulation Council
pode lerse O Conselho em maio 2008, sob tutela do ministro da Empresa, Energia e Comunicaes.
independente do Governo.
Consideramos que o Conselho Em junho de 2008, foram publicadas as Guidelines for the Provision of
devia ser organizado como uma
agncia governamental e no Information by the Government Offices to the Swedish Better Regulation Council.
como um Comit. O Conselho
iniciou uma discusso com o
Nos termos das diretrizes de 2008, o Better Regulation Council foi criado
Governo no sentido de alterar a tendo como atribuio a reviso de todas as propostas de legislao novas
sua estrutura organizacional.
ou revendo legislao anterior com implicaes nas condies laborais das
empresas, na sua competitividade ou em quaisquer outras especificaes que
pudessem ter um efeito adverso nas empresas. O BRC deveria pronunciar-se
sobre a forma como tinha sido conduzida a avaliao de impacte legislativo
e analisado se as propostas legislativas tinham sido formuladas de forma a
alcanar o seu objetivo numa forma simples e com custos administrativos
reduzidos para as empresas.
Em agosto de 2011, foram aprovadas novas atribuies pelo BRC, no
que respeita anlise da avaliao de impacte legislativo, passando nomea
damente a:
Dar prioridade no apoio aos Committees of Inquiry na preparao das
avaliaes de impacte legislativo;
Fornecer ao legislador orientaes claras no sentido de corrigir as defi
cincias existentes nos estudos de avaliao de impacte;
Dar apoio aos legisladores, a seu pedido, na anlise das avaliaes de
impacte legislativo respeitantes a propostas originrias da UE, que se
previsse que teriam uma influncia considervel nas empresas suecas e
aconselhar nestas situaes sobre os elementos que deveriam ser consi
derados na avaliao de impacte legislativo a elaborar na Sucia;
Compilar uma coleo de bons exemplos de avaliaes de impacte a
disponibilizar no stio da BRC;
Coligir e analisar estatsticas com o objetivo de contribuir para o desen
volvimento das anlises de avaliao de impacte legislativo.

42
O Better Regulation Council publica, anualmente, um relatrio, que um
documento interessante para perceber algumas das dificuldades das anlises
da avaliao de impacte na Sucia. O Relatrio de 2010 prope duas impor
tantes recomendaes:
Considerao de alternativas lei A descrio das solues alternativas
lei constitui uma base importante para avaliar se foi escolhida a melhor
soluo administrativa. O BRC encontrou, frequentemente, deficincias
na descrio das solues alternativas, o que, em muitos casos, dificulta
perceber se uma soluo menos complicada para as empresas teria sido
possvel. raro, por exemplo, que as alternativas para regulaes obri
gatrias sejam detalhadas, nomeadamente no que se refere a avisos ou
informaes. tambm pouco frequente que o legislador apresente
alternativas para a formulao de regulamentaes.
Considerao sobre as Diretrizes de Avaliao de Impacte Legislativo
Considera-se que as diretrizes sobre avaliao de impacte legislativo no
oferecem instrues claras no que respeita aos casos em que uma avaliao
de impacte legislativo obrigatria e sobre quais os aspetos que devem
ser considerados na sua elaborao. De facto, no foi fixado um critrio
para identificar os casos em que uma avaliao legislativa obrigatria.

Board of Swedish Industry and Commerce for Better Regulation

O Board of Swedish Industry and Commerce for Better Regulation (cujo acrnimo
sueco NNR), criado em 1982, uma entidade independente fundada pelos
seus membros. Os membros do NNR englobam 14 das maiores organiza
es empresariais e comerciais suecas, as quais representam cerca de 300 mil
empresas. A NNR muito ativa a nvel nacional e europeu. A nvel nacional,
coordena a anlise, numa perspectiva empresarial, de nova legislao e das
alteraes legislao vigente, incluindo os relatrios de avaliao de impacte
legislativo. A NNR publica um relatrio anual, dirigido ao Governo, com
propostas e recomendaes sobre a atividade legislativa.
A nvel europeu, a NNR preside ao Businesseurope Better Regulation
Working Group, o qual inclui representantes de todas as principais organiza
es empresarias dos Estados-membros da UE.

Procedimento legislativo governamental

a) Committee of Inquiry

A nvel governamental, para dar incio a um ato legisltaivo, em praticamente


todas as situaes designado um Committee of Inquiry, o qual composto
por especialistas na matria, tcnicos do setor pblico e polticos. O Governo

43
elabora Termos de Referncia para cada Committee of Inquiry define-se o
objetivo bem como as questes e problemas que devem ser considerados .
O Committee of Inquiry apresenta a sua proposta legislativa no denominado
Inquiry Report. Os Termos de Referncia e o Inquiry Report so publicados no
Swedish Government Official Reports Series.
O Governo circula o Inquiry Report para comentrios por diversas enti
dades: agncias governamentais, autoridades governamentais ao nvel local,
organizaes no-governamentais, cujas atividades possam vir a ser afetadas
pela proposta legislativa.
Recebidos os comentrios das diversas entidades consultadas, o respe
tivo ministrio elabora uma proposta, que por sua vez submetida ao Better
Regulation Council (BRC), o qual examina, em particular, se a proposta exerce
efeitos especficos a nvel das empresas e analisa igualmente o estudo de ava
liao de impacte legislativo contido na proposta.

b) Departamentos e agncias governamentais

Sempre que o Governo executa decises do Parlamento (Riksdag) e toma ini


ciativas para a adoo de novas medidas legislativas ou alteraes legislativas
apoiado por:
DepartamentosGovernamentais para alm do nvel executivo, cada minis
trio tem um nmero de tcnicos superiores cuja designao no poltica;
O diretor-geral para os Assuntos Administrativos tem a responsabi
lidade de assegurar que os princpios da legalidade e uniformidade so
observados na conduo de todos os assuntos ministeriais;
O diretor-geral para os Assuntos Jurdicos tem a responsabilidade de
assegurar que as leis e outros atos normativos preparados no ministrio so
consistentes, uniformes e respeitam as leis hierarquicamente superiores.
Agncias Governamentais A principal responsabilidade destas agncias
executar as decises tomadas pelo Parlamento (Riksdag) e pelo Governo.
Contudo, o Governo no determina a forma de atuao das agncias em
casos individuais, nem como devem aplicar a legislao. As decises das
agncias governamentais podem ser objeto de recurso para o Governo.
Exemplos de Agncias Governamentais: National Board of Health and
Welfare, National Insurance Board ou The National Labour Market Board.

Procedimento legislativo parlamentar

As propostas legislativas vindas do Governo, de um membro do Parlamento ou


de um partido so analisadas por uma das comisses parlamentares. Qualquer
membro do Parlamento pode apresentar uma contra-proposta. Finalmente, a

44
Comisso submete um relatrio e a proposta ao Parlamento para aprovao.
A lei ser publicada no Swedish Code of Statutes.

Livre acesso informao

A mais recente Lei de Liberdade de Imprensa foi aprovada em 1949, ainda que
a Sucia tenha estabelecido a Liberdade de Imprensa em 1766, tendo sido o
primeiro pas do mundo a faz-lo.
O aspeto mais importante da Lei de Imprensa o direito dos cidados
de poderem aceder e consultar os documentos pblicos princpio do acesso
pblico aos documentos oficiais .
De acordo com a Lei de Liberdade de Imprensa, o direito de acesso aos
documentos pblicos pode ser restringido mas apenas se as restries forem
necessrias, considerando certos interesses consagrados na lei, em relao
aos quais a necessidade de reserva particularmente importante, interesses
como a segurana do Estado, as relaes com outros pases ou organizaes
internacionais, as atividades de autoridades pblicas para prevenir ou supri
mir crimes e a proteo de circunstncias individuais relativas a pessoas ou
41. Comunicao do Minister for
circunstncias econmicas41.
Constitutional and Civil Law,
Mrs Reidunn Laurn, 21 January
1994, Justitie Department.

45
Sntese I.5.2 Sucia
A estrutura poltica e administrativa da Sucia caracteriza-se por um nmero redu
zido de ministrios, um nmero elevado de agncias governamentais que executam
as polticas do Governo e uma estrutura governamental importante ao nvel local.
Na Sucia, para iniciar um procedimento legislativo designado um Committee of
Inquiry, o qual constitudo por especialistas na matria, tcnicos dos departamentos
ministeriais e polticos.
Em 2006, depois de eleies gerais, foi iniciado um programa de Better Regulation.
O objetivo principal deste programa era a reduo dos custos administrativos
para as empresas. Nos anos seguintes, o programa Better Regulation teve novos
desenvolvimentos:
O ministro da Empresa, Energia e Comunicaes passou a ter especiais respon
sabilidades no que respeita ao programa de Reforma Legislativa;
Em 2007, a Recomendao sobre Avaliao de Impacte Legislativo definiu a obri
gao para todas as agncias governamentais de adoo de um procedimento de
avaliao antes de aprovarem qualquer legislao ou recomendao;
Em 2008, foram publicadas novas orientaes para a avaliao de impacte legis
lativo ao nvel dos departamentos governamentais;
Em 2008, o Better Regulation Council (BRC), uma entidade independente, foi criada
sob tutela do ministro da Empresa, Energia e Comunicaes, tendo como atribui
es a reviso de todas as propostas de legislao propostas de nova legislao
ou revendo legislao anterior que tivessem implicaes nas condies laborais
das empresas ou na sua competitividade;
Em 2011, foram aprovadas novas atribuies do BRC, no que respeita anlise
da avaliao de impacte legislativo, passando nomeadamente a: dar apoio aos
Committee of Inquiry na preparao das avaliaes de impacte legislativo; fornecer
ao legislador orientaes claras na elaborao de avaliaes de impacte legislativo;
compilar uma coleo de exemplos de avaliaes de impacte legislativo a dispo
nibilizar no stio do BRC;
O BRC publica, anualmente, um relatrio, que uma importante fonte de infor
mao das suas atividades e apresenta recomendaes interessantes para desen
volvimento dos estudos de avaliao de impacte legislativo.
O Board of Swedish Industry and Commerce for Better Regulation (cujo acrnimo sueco
NNR) uma entidade independente muito ativa, tanto ao nvel nacional, como
europeu. No mbito nacional, coordena a anlise, no contexto empresarial, de nova
legislao e de alteraes legislao vigente, incluindo os relatrios de avaliao
de impacte legislativo. No mbito europeu, tem tambm uma importante atividade
pois preside ao Businesseurope Better Regulation Working Group;
O princpio de livre acesso aos documentos previsto no Artigo 1., Captulo II, da
Lei sobre Liberdade de Imprensa, a qual, na Sucia, tem valor de Lei Constitucional.

46
5.3. Reino Unido

Desenho institucional

a) Os principais atores ao nvel central so:


O Reducing Regulation Committee, um subcomit do Gabinete (RRC);
O Better Regulation Executive, na dependncia do Governo (BRE);
O Regulatory Policy Committee, uma autoridade administrativa indepen
dente, composta por seis membros e algum pessoal de apoio, que analisa
as avaliaes de impacte dos projectos legislativos (RIAs), utilizando o
chamado sistema das trs bandeiras (RPC);
O Better Regulation Strategy Group, um rgo consultivo independente;

Para alm destes, tambm o National Audit Office (NAO), independente e


dedicado ao controlo financeiro, desempenha um papel importante, sobretudo
42. Cujas funes o aproximam
no plano da avaliao retrospetiva42.
do nosso Tribunal de Contas.

b) A maioria das tarefas de avaliao executada no mbito de cada ministrio.


Em cada um dos ministrios, do topo para a base, encontramos:
43. O Minister corresponde ao
O Minister43 in charge of the Better Regulation Agenda (BRA);
nosso secretrio de Estado.
Os Board Level Champions, tcnicos superiores encarregados de analisar
os projetos de legislao luz da BRA;
As Better Regulation Units.

Fundamentos e objetivos da Better Regulation

a) A anlise da BRA permite compreender os fundamentos e os objetivos da


Better Regulation.
A ideia bsica simples: legislar deve ser a derradeira opo. Isto implica
reduzir o nmero de leis bem como simplificar, se no mesmo raspar,
asrestantes. Exige que sejam tomadas em considerao todas as alternativas
legislao, nomeadamente a autoregulao (como os cdigos de conduta),
a coregulao, a informao e a educao (a etiquetagem talvez o melhor
exemplo) e ainda os instrumentos econmicos (impostos, subsdios, leiles,
quotas, licenas).
44. Clusulas de caducidade.
A generalizao das sunset clauses44 constitui igualmente um instrumento
de eliminao de leis que j no servem qualquer interesse pblico relevante.
Elas tm de ser includas em qualquer nova lei, impondo um prazo de cinco
anos para a sua avaliao obrigatria.

47
Mas a ideia de legislar como ltimo recurso implica ainda que os projetos
legislativos estabeleam objetivos claros, simultaneamente especficos, mensu
rveis, atingveis, relevantes e calendarizados. Se tal no acontecer, ser difcil
compreender o propsito da lei, tornando quase impossvel a sua avaliao.

b) Diminuir os custos decorrentes da legislao para os cidados e as empre


sas outro objetivo fundamental da BRA. Tendo em conta que a legislao
nunca isenta de custos impondo sempre despesas, seja aos cidados, seja s
empresas e prpria administrao pblica , o primeiro-ministro, baseado
no programa poltico da coligao conservadora liberal no poder, imps a
regra uma a mais, outra a menos (One-in, One-out OIOO).
Naturalmente, o significado da regra no o de que qualquer nova lei
deve necessariamente substituir e eliminar uma lei anterior. O verdadeiro
significado da regra consiste em que nenhum custo directo pode ser imposto
45. A transposio de diretivas da
por uma nova lei nacional45 aos cidados e s empresas, a no ser que seja com
UE, bem como a legislao fiscal,
esto isentas da regra. pensado com a revogao de uma regra impondo custo idntico, no mbito
do mesmo ministrio.

c) O terceiro objetivo da BRA a melhoria da qualidade da legislao, tanto


ao nvel nacional, como da UE.

d) Caminhar no sentido de uma aplicao da lei assente no risco outra ideia


forte da BRA. A intensidade das medidas de execuo da lei deve ser propor
cional ao risco da atividade regulada por esta; aumentando o risco, tambm a
execuo deve ser mais rigorosa e exigente.

e) A ltima ideia mestra da BRA a da importncia decisiva dos instrumentos


de participao e consulta.

O Reino Unido tinha um Code of Practice on Consultation, substitudo em


2012 pela Guidance on Consultation Principles. Tanto um como outro constituem
soft law. No obstante, um grande nmero de departamentos e agncias do
Reino Unido adoptou-os.
A Guidance tornou os processos de consulta mais flexveis, (a) indicando
que a consulta no adequada a determinados projetos legislativos, (b) escla
recendo que os perodos de tempo para as consultas devem ser realistas e
proporcionais importncia dos projetos e garantir aos interessados tempo
suficiente para uma resposta reflectida e (c) recomendando que os legisladores
escolham cuidadosamente as entidades a consultar, de forma a assegurar que
a consulta atinja o universo dos afetados pela nova lei.

48
Instrumentos e processos da Better Regulation

a) Qualquer projeto de lei oriundo dos ministrios e das agncias exercendo


poderes pblicos e produzindo regras susceptveis de afetar os cidados e as
empresas deve ser objeto de avaliao, mediante uma avaliao de impacte
regulatrio (RIA). Por outras palavras, avaliaes de impacte so em geral
aplicveis a todas as intervenes do Governo que afetem o setor privado, o
terceiro setor e os servios pblicos, independentemente da fonte: interna
46. Impact Assessment Guidance,
ou internacional46.
p.1.
Uma vez elaborado o projeto pelos tcnicos do ministrio, submetido
a uma avaliao de impacte. Ambos so ento enviados ao RPC, o qual analisa
a avaliao, elabora um parecer sobre ela e aplica-lhe uma bandeira:
Vermelha, se a avaliao no satisfatria, demonstrando uma anlise
insuficiente e falta de conhecimento da realidade;
Amarela, se existem insuficincias pontuais na avaliao;
Verde, se a avaliao satisfatria, admitindo-se que o RPC faa suges
tes para melhorar a respetiva qualidade.

O parecer ento enviado ao proponente. Se tiver recebido uma bandeira


verde, o projeto remetido ao RRC, juntamente com o parecer do RPC; se
a bandeira tiver sido amarela ou vermelha, o projeto devolvido ao propo
nente, com a indicao dos pontos a rever e a melhorar para poder receber
uma bandeira verde. Somente depois de ter recebido esta que o projeto
pode ser enviado ao RRC, que emite a indispensvel autorizao para legislar
(clearance to regulate).

b) O RPC analisa a avaliao de impacte regulatrio, verifica se respeita o


Livro Verde (um manual de avaliao para o Governo) e a Impact Assessment
Guidance. Para fazer isto, o RPC adoptou seis recomendaes, a seguir por
todos quantos produzem avaliaes de impacte regulatrio:
No presuma que legislar a soluo;
Despenda tempo e esforo a ponderar as alternativas;
Certifique-se de que tem conhecimento suficiente da realidade;
Produza estimativas fiveis dos custos e dos benefcios;
Avalie os impactes no monetrios;
Explique e apresente os resultados com clareza.

As razes mais frequente para uma avaliao de impacte regulatrio


receber uma bandeira vermelha so (1) no conseguir produzir estimativas
fiveis de custos e benefcios, (2) falta de conhecimento da realidade e (3)
insuficiente considerao de opes e alternativas.

49
c) O procedimento legislativo inclui, pelo menos, um momento de consulta:
de acordo com as regras, a consulta formal deve realizar-se numa fase em
que seja possvel influenciar o resultado legislativo. Claro: de outra forma,
qual seria o propsito da consulta?
O perodo mnimo da consulta deve ser de 12 semanas, mas pode ser
mais longo.
A consulta escrita e pblica, o que significa que qualquer pessoa pode
participar. Para assegurar a eficcia da consulta, o projeto de lei deve ser
acompanhado de todos os documentos necessrios (estes e nenhuns outros)
para avaliar os seus custos e benefcios. Tais documentos devem ser acessveis
a todos e orientados para os afetados (isto , devem considerar os cidados e
as empresas afetados pelo projeto).
Cada resposta consulta deve ser cuidadosamente analisada e devem ser
dados a conhecer aos participantes na consulta os resultados daquela.

50
Sntese I.5.3 Reino Unido
O propsito da Better Regulation Agenda melhorar a qualidade da legislao, tanto
ao nvel nacional como da UE.
No mbito da BRA, qualquer projeto de lei oriundo dos ministrios e das agncias
que exercem poderes pblicos e produzem regras susceptveis de afetar os cidados
e as empresas deve ser objeto de avaliao de impacte regulatrio.
A maioria das tarefas relativas avaliao de impacte regulatrio desempenhada
no mbito dos ministrios.
Legislar deve ser considerado o ltimo recurso; para tanto, os projetos legislativos
devem estabelecer objetivos claros, simultaneamente especficos, mensurveis,
atingveis, relevantes e calendarizados.
Os instrumentos de participao e consulta so essenciais em qualquer avaliao
de impacte regulatrio.
A intensidade das medidas de execuo da lei deve ser proporcional ao risco ine
rente atividade regulada; aumentando o risco, tambm a execuo deve ser mais
rigorosa e exigente.

51
5.4. Sua

Introduo geral

Antecedentes histricos e enquadramento institucional

Na Sua, as atitudes face lei e s prticas no domnio da legislao so


fortemente condicionadas pela estrutura federal do pas e pela histria que
moldou esta estrutura.
A Sua uma federao de cantes que mantm ainda hoje atributos
de soberania. A atividade do Estado o resultado de uma sofisticada diviso
institucional do trabalho entre os cantes e a Confederao. No que diz res
peito legislao, esta diviso do trabalho significa, em primeiro lugar, que
a legislao federal coexiste com legislaes cantonais, o que exige esforos
permanentes de coordenao legislativa. Significa tambm, no plano fede
ral, que a elaborao de textos legais e a sua aplicao cabem a instncias de
nvel diferente: o direito produzido por instncias federais, enquanto a sua
implementao remetida, na sua maior parte, para instncias cantonais.
Neste contexto, os problemas de comunicao legislativa afetam no apenas
os cidados, mas, em primeira linha, entidades pblicas, o que gera uma forte
presso no sentido de resolver os problemas de qualidade da legislao.
A Sua tambm o resultado de esforos permanentes de manuteno
de equilbrios entre as vrias partes do pas (identificadas pela sua lngua, por
caratersticas mais ou menos urbanas ou mais ou menos rurais, pela religio,
por tradies institucionais, etc.), cuja diversidade reconhecida pela estru
tura federal do Estado. Um meio de particular importncia na garantia destes
equilbrios a organizao do governo federal: para facilitar uma distribuio
to equitativa quanto possvel, no existe nenhuma rea governamental de
47. Werner Bussmann
Institutionalisierung der
primeiro plano, mas sim sete Departamentos (correspondem a ministrios
Evaluation in der Schweiz, noutros pases) com igual peso poltico, ligados uns com os outros por um
in Heinz Schffer (dir.),
Evaluierung der Gesetze/ compromisso de concertao permanente (princpio de colegialidade)47.
Gesetzesfolgenabschtzung (II)
Weitere Erfahrungsberichte Isto quer dizer que a preparao de todas as propostas de lei a submeter
aus der In und Ausland/
Staatspraxis und Wirtschaft, consulta pblica ou ao Parlamento deve envolver todos os sete departamentos.
Viena, Manzsche Verlags und
Universittsbuchhandlung, 2007, O departamento mais diretamente interessado no assunto responsvel pela
p.10.
coordenao dos trabalhos preparatrios (federfhrend; aqui departamento
responsvel) a ttulo de primus inter pares.
Nestas condies, a lei no aparece como a ferramenta de uma autoridade
central, mas sempre como o resultado de uma negociao. Isto explica, provavel
mente, por que razo os especialistas suos em matria de legislao costumam

52
48. Luzius Mader, From the
realar a relao entre a noo de lei e a de cultura48. Dois outros factos podero
struggle for law to the nurture
contribuir para esta atitude bastante positiva face lei. Um que a legislao tem of lawmaking Recent efforts
by the Swiss Confederation
uma relao directa com um dos traos institucionais partilhados pelos cantes to improve the quality of
legislation, Legislao. Cadernos
e pela Confederao: a sua tradio democrtica. As caractersticas democrticas de Cincia de Legislao, n.50,
outubrodezembro de 2009,
da legislao so alis reforadas pelo mecanismo do referendo: os eleitores tm o p.296.
direito de exigir que uma lei recm-aprovada pelo Parlamento seja submetida ao
voto popular, e isto acontece com alguma regularidade. Um outro facto que a
legislao, porque publicada e, alis, originalmente redigida nas trs principais
lnguas oficiais, um fator de reconhecida importncia para a integrao da Sua.
Estas circunstncias explicam porque que, comparado com o que se
verifica nos outros pases aqui considerados, as crticas dirigidas produo
legislativa e as referncias ao seu possvel impacte negativo so moderadas. Isto
explica tambm porque que os esforos no sentido de melhorar a qualidade
da legislao se iniciaram j h quase meio sculo. Um exemplo entre outros: o
procedimento sofisticado que d apoio ao departamento relevante na formu
lao das propostas de lei nas trs principais lnguas oficiais referido pelos
tcnicos envolvidos como sendo o resultado de um processo de aprendizagem
de mais de um sculo, com benefcios significativos para a qualidade das trs
verses. Uma compilao oficial, permanentemente actualizada, da legislao
federal est disponvel h mais de 40 anos, e a estrutura desta tem sido uma das
principais referncias no desenvolvimento recente da informao legislativa
colocada em linha. Finalmente, a Cincia da Legislao foi introduzida como
disciplina universitria j no princpio dos anos de 1980, podendo apoiar-se
atualmente numa slida rede de investigadores especializados.
O desafio, hoje em dia, na perspectiva dos tcnicos entrevistados, com
binar esta j longa linha de desenvolvimento com a agenda mais recente da
Better Regulation.

Evoluo recente

Os primeiros passos no sentido do que hoje em dia se designa por Better Regulation
Agenda j tiveram lugar nos anos 80 do sculo passado. A Associao sua de
49. Luzius Mader, op. cit. p.308.
legislao foi fundada em 198249. Nos anos de 1990, o Governo suo deu luz
verde a uma estratgia do Office fdral de la justice de formao de tcnicos
superiores em matria de legislao, que conduziu redao de uma primeira
50. Luzius Mader, op. cit., p.302.
verso de uma guia da legislao, publicado em 199550. Neste mesmo ano, foi
lanada uma revista acadmica sua sobre temas de legislao, intitulada LeGes.
Estes esforos intensificaram-se no final dos anos de 1990, impulsionados
por vrias moes parlamentares. Em 1998 foram tomadas vrias medidas
respondendo s necessidades das pequenas e mdias empresas suas: foi
introduzido um teste de tolerncia para PME, e criou-se, para supervisionar

53
a aplicao deste Teste de tolerncia um Forum das Pequenas e Mdias
Empresas, que rene representantes deste setor econmico, assim como dos
51. Peter Gautschi, Der KMU
cantes e da administrao federal51. Em 1999, criou-se um mecanismo de
Vertrglichkeitstest als
Element der prospektiven anlise do impacte da regulamentao (analyse dimpact de la rglementation),
Regulierungsfolgenanalyse im
Gesetzgebungsprozess des com a meno explcita das iniciativas internacionais tomadas, nomeada
Bundes, Lausanne, Cahiers de
lIDHEAP 239/2008, 2008, p.11, mente, sob a gide da OCDE. Este mecanismo implementado por todos os
16.
departamentos federais (=ministrios), com o apoio da Secretaria de Estado
dos Assuntos Econmicos (Staatssekretariat fr Wirtschaft SECO).
A nova Constituio Sua, que entrou em vigor em 1 de janeiro de 2000,
inclui um artigo dedicado em particular avaliao do impacte das medidas
tomadas pela Confederao (artigo 170), o que foi obviamente um resultado da
52. Werner Bussmann, op. cit.,
evoluo que se acaba de sumariar52. De acordo com o Regimento do Parlamento
p.2.
adoptado no seguimento da entrada em vigor da Constituio (Parlamentsgesetz
do 13 de dezembro 2002, artigo n.141), o Governo deve incluir, nas mensagens
a transmitir ao Parlamento para justificar as propostas de lei apresentadas, um
ponto sobre as consequncias econmicas, sociais e ambientais da legislao.
Poucos anos mais tarde, o mecanismo de anlise do impacte da regu
lamentao que tinha resultado destas inovaes mereceu duas apreciaes
crticas. Por um lado, a Comisso Parlamentar encarregada do acompanha
mento da atividade do Governo nesta matria (Geschftsprfungskommission)
publicou um relatrio em maio de 2005; por outro lado, a OCDE publicou em
53. OCDE, Switzerland: Seizing the
2006 um relatrio: Review of Regulatory Reform Switzerland53. Considerando
Opportunities for Growth OECD
Country Reviews of Regulatory estas apreciaes, introduziu-se em janeiro de 2006 um novo mecanismo,
Reform, 2006.
completando o mecanismo regular de anlise do impacte da regulamentao:
a anlise aprofundada de impacte (Vertiefte Regulierungsfolgenabschtzung/
Analyse dimpact approfondie). Anualmente selecciona-se um nmero limitado
de propostas de leis (trs ou quatro por ano) entre as prioridades do programa
anual do Governo, que so submetidas a uma avaliao ex ante aprofundada.
Convm assinalar que, no mesmo momento, uma moo parlamentar levantou
a questo de uma reviso formal e material geral da legislao federal, que levou
54. Luzius Mader, op. cit., p.298.
abrogao de numerosos textos legais obsoletos54. Os passos mais recentes
55. Lorenzo Allio, valuation des
foram uma avaliao do novo mecanismo da Analyse dimpact approfondie55,
analyses dimpact approfondies et
des tudes Sandard Cost Model a qual conduziu a uma reviso do guio para a apresentao das mensagens
effectues par la Confdration
entre 2007 et 2009. tude justificando as propostas de lei (Leitfaden/Aide-mmoire). Este novo guio
mandate par le Secrtariat dtat
lconomie (SECO), Allio/ mais exigente em termos de avaliao ex ante.
Rodrigo Consulting, 2011.

Desenho institucional

Na Sua, a poltica legislativa inclui vrios dispositivos (Teste de compatibi


lidade para as pequenas e mdias empresas, anlise do impacte regulamentar,

54
anlise aprofundada do impacte regulamentar, avaliao ex post), aplicados por
vrios departamentos (ministrios) federais (principalmente pelo Departamento
Federal de Justia, pela Chancelaria Federal, pela Secretaria de Estado para os
Assuntos Econmicos). Observadores externos realaram a eficcia do sistema,
e em particular a sua dinmica bottom up, mas tambm notaram a sua insufi
56. Werner Bussmann, op. cit.,
ciente institucionalizao a nvel governamental56. A estas instncias admi
p.17.
nistrativas acrescentam-se comisses de superviso criadas pelo Parlamento.
A criao de uma entidade que fosse responsvel horizontalmente
para a poltica legislativa , alis, uma das recomendaes da recente avaliao
57. Allio et al., op. cit., p.11.
independente do sistema de anlise aprofundada do impacte regulamentar57.
O facto de no haver uma orientao central forte, mas ao mesmo tempo a
ao descentralizada ser bastante eficaz, pode ser explicado pelas circunstn
cias resumidas na seco anterior, assim como pela intensa atividade em rede
desenvolvida pelos tcnicos superiores ativos nestas matrias.
As entidades permanentes que devem, como parte das suas atribuies,
participar na poltica legislativa sua so: a Repartio Federal da Justia
(Office fdral de la Justice), a Chancelaria Federal e a Secretaria de Estado
para os Assuntos Econmicos (SECO). Uma entidade criada tambm neste
contexto o Forum das Pequenas e Mdias Empresas.

a) Office fdral de la Justice

O Office fdral de la Justice d apoio elaborao das propostas de lei, em par


ticular publicao de um guia da legislao federal. Acompanha projetos de
58. Werner Bussmann,
avaliao ex post e centraliza a informao sobre estas avaliaes58. D tambm
Evaluation of Legislation:
apoio a redes de especialistas em matria de legislao e de avaliao legislativa. Skating on Thin Ice, Evaluation
16(3), 2010, pp.279293.

b) Chancelaria Federal

A Chancelaria Federal (uma diviso da administrao federal que d apoio


ao Conselho Federal o Governo federal suo liderada pelo chanceler da
Confederao, que participa, sem direito de voto, nas reunies do Conselho
Federal) desempenha um papel importante nos processos de consulta pblica
e d apoio redao da chamada Mensagem do Conselho Federal, documento
de apresentao que deve acompanhar todas as propostas de lei entregues ao
Parlamento, e que inclui um relatrio das consultas realizadas. Tem tambm,
entre as suas atribuies, a publicao da legislao e, em relao com esta
publicao, a redao definitiva dos textos legais, em cooperao entre seces
especializadas nas diferentes lnguas oficiais na Sua.

55
c) Secretaria de Estado para os Assuntos Econmicos (SECO)

A Secretaria de Estado para os Assuntos Econmicos (SECO) supervisiona e


apoia a implementao do sistema de anlise do impacte regulamentar, assim
59. Sobre a SECO, ver Allio et al.,
como, desde 2006, do sistema de anlise aprofundada do impacte regulamentar59.
op. cit., pp.8182, que sublinha a
escassez dos recursos que lhe so
postos disposio, apesar do
papel crucial que desempenha. d) Forum para as Pequenas e Mdias Empresas

O Forum para as Pequenas e Mdias Empresas rene representantes do setor das


pequenas e mdias empresas, dos cantes e da administrao federal. Supervisiona
a aplicao do teste de compatibilidade para as pequenas e mdias empresas, com
o apoio da Secretaria de Estado para os Assuntos Econmicos (SECO).

Processo legislativo governamental

Na Sua, todas as polticas pblicas devem ter como base legal uma lei do
Parlamento. Os atos legislativos do Governo (ordonnances, Verordnungen) tm
como objetivo a implementao das leis votadas pelo Parlamento.
Como veremos, uma parte significativa da atividade do Parlamento con
siste em preparar propostas de lei a apresentar ao Parlamento depois de um
processo de consulta pblica (ver ponto seguinte).
No que diz respeito aos atos legislativos do Governo (ordonnances), a sua
elaborao obedece em princpio s mesmas orientaes e regras associadas
elaborao de propostas de lei. Depois da produo de um primeiro relatrio
justificativo, todos os departamentos (ministrios) devem ser consultados
numa base colegial, assim como os cantes. O sistema de anlise do impacte
rgulamentar tambm se aplica, e os seus resultados devem ser comunicados
SECO. O guia de elaborao de diplomas legais deve ser tido em conta, bem
como o texto final revisto pela Chancelaria Federal. O processo de produo
nas vrias lnguas oficiais da Confederao , no entanto, simplificado. Otexto
original produzido apenas numa lngua (a maior parte das vezes em alemo)
e depois traduzido nas outras trs lnguas oficiais.

Processo legislativo parlamentar

O processo legislativo parlamentar uma composio complexa de colegiali


dade, federalismo e democracia direta. Inclui os seguintes passos:
Estudos preparatrios realizados pelo departamento (ministrio) res
ponsvel, a cargo de um grupo ad hoc de peritos.
Produo de uma primeira verso da proposta de lei, nas trs prin
cipais lnguas oficiais da Confederao, por um grupo de trabalho da
Confederao e dos cantes, com consulta dos sete departamentos

56
federais e dos cantes (Arbeitsgruppe Bund und Kantone), com o apoio
da Chancelaria Federal (nos aspetos jurdico-formais e lingsticos) e do
Office fdral de la Justice (nas aspetos jurdico-materiais).
A aprovao formal deste documento pelo Conselho Federal abre um
perodo de consulta pblica (Vernehmlassungsverfahren). A este procedi
mento de consulta pblica corresponde uma forte estruturao da socie
dade civil. Acomunicao social acompanha atentamente as consultas
em curso e existem numerosas associaes representando interesses
econmicos e sociais que intervm em temas legislativos.

durante este perodo de consulta que se realiza, desde 1999, a anlise


do impacte regulamentar, com o apoio da Secretaria de Estado para Assuntos
60. Para um estudo recente dos
Econmicos (SECO)60. So tambm realizadas outras avaliaes ex ante, em
efeitos das anlises do impacte
funo das matrias (nomeadamente em matria ambiental). Desde 2006, o regulamentar na formulao
de polticas pblicas na Sua,
Conselho Federal seleciona anualmente um conjunto limitado de processos ver Christof Rissi and Fritz
Sager, Types of Knowledge
que sero submetidos a uma anlise aprofundada do impacte regulamentar, Utilization of Regulatory Impact
Assessment: Evidence from
realizada sob a superviso da SECO, e cujos resultados so publicados no Swiss Policymaking, Regulation
relatrio anual de atividade do Conselho Federal. and Governance, 2012.

A verso final da proposta de lei redigida depois das consultas e das an


lises do impacte regulamentar; introduzida por uma mensagem do Conselho
Federal, que d conta dos resultados das consultas e anlises. Esta mensagem
publicada e tornada acessvel ao pblico antes do debate parlamentar.
Durante os trabalhos do Parlamento, a repartio da Chancelaria Federal
responsvel pelos assuntos lingusticos d apoio comisso parlamentar de
redao na produo do texto final. Em princpio, este processo tem lugar
paralelamente nas trs lnguas oficiais: alemo, francs, italiano.
A organizao mais detalhada do processo depende do departamento
responsvel, segundo um procedimento descentralizado (dezentrales Vorgehen).
Uma normalizao dos procedimentos favorecida (1) por um Guia da
Legislao (ltima edio: 2007), utilizado em toda a administrao federal; (2)
pela interveno dos servios federais com responsabilidades particulares em
matria de legislao (Chancelaria, Office fdral de la Justice, SECO); (3)pela
manuteno de uma densa rede de redes envolvendo os tcnicos superio
res com responsabilidades nestas matrias (ver a seguir o ponto: Estudos e
programas de formao.

Processo de referendo

Convm lembrar um passo adicional, que constitui uma originalidade do


processo legislativo suo. A legislao aprovada pelo Parlamento deve ser

57
submetida ao voto popular se assim for requerido por uma petio assinada
por 50 mil eleitores. Este dispositivo constitui mais um mecanismo susceptvel
de prevenir regulamentao de m qualidade.

Avaliao Ex post

Os mecanismos de avaliao ex post no so to desenvolvidos como os de


avaliao ex ante. Tornaram-se obrigatrios com a nova Constituio sua,
que foi promulgada em 1999 e entrou em vigor em 2000. Numerosas leis foram
avaliadas desde ento, o que deu lugar ao desenvolvimento do que se pode
chamar um novo mercado da avaliao legislativa, no qual intervm centenas
61. Werner Bussmann, op. cit.
de centros de investigao pblicos e privados61.

Livre acesso informao

A maior parte dos documentos elaborados no mbito dos processos legislativos


est acessvel em linha, em particular os resultados dos processos de consulta,
das anlises aprofundadas do impacte regulamentar, etc.

Estudos e programas de formao na rea da legislao

Existem vrias unidades curriculares relacionadas com questes de legislao


nas universidades suas. O Institut de hautes tudes en administration publique
em Lausanne merece uma meno particular pelo seu nvel de especializao
nestas matrias. Um dos principais dispositivos ao servio da produo das
competncias necessrias so as vrias redes de especialistas. As duas mais
importantes so (1) a Associao Sua de Legislao e (2) o Forum para a
Legislao (Forum fr Rechtssetzung). A primeira uma associao acadmica
de formato tradicional, que organiza anualmente um congresso temtico;
a segunda procura estruturar as relaes no tanto entre pessoas, mas sim
entre servios da administrao, funcionando essencialmente por encontros
entre pessoas representando os vrios servios. As duas redes beneficiam da
existncia da revista LeGes, que publica trs nmeros por ano.
No domnio da avaliao, devem mencionar-se duas redes: a Associao
Sua para a Avaliao e um grupo de troca de experincias nestas matrias,
a Erfahrungsgruppe RFA.
Estas redes, que organizam encontros frequentes, e s quais os stios
oficiais da administrao federal do uma boa visibilidade, garantem a manu
teno de um denso tecido de relaes colegiais entre especialistas da admi
nistrao federal, dos cantes, assim como das universidades e de centros de
investigao.

58
Sntese I.5.4 Sua
Os traos caractersticos do sistema legislativo suo so:
A cooperao assim como, segundo as circunstncias, a competio entre os
cantes e a Confederao em matria de legislao e de avaliao, o que favorece
os processos de aprendizagem, assim como o desenvolvimento e a disseminao
de boas prticas.
Uma prtica antiga de consultas pblicas, num contexto institucional marcado
por fortes tradies de democracia directa incluindo o instituto do referendo
legislativo , qual corresponde uma forte estruturao da sociedade civil (a comu
nicao social acompanha atentamente as consultas em curso; existem numerosas
associaes representando interesses econmicos e sociais).
Uma cooperao flexvel e eficaz entre os servios governamentais (Chancelaria
Federal, Office federal de la Justice, SECO [Staatssekretariat fr Wirtschaft], outros
servios competentes nas matrias objecto de legislao), favorecida pela dimenso
da Administrao Federal, pela aplicao efetiva do princpio de colegialidade,
assim como por slidas redes que se estabeleceram entre os tcnicos superiores
envolvidos (ver tambm a seguir). Estes fatores tambm contriburam para a
generalizao da anlise do impacte regulamentar e para a sua articulao com
outros instrumentos legislativos.
Um tratamento cuidadoso e competente do plurilinguismo, o que o transformou
de problema em recurso.
Slidas redes de especialistas em matrias legislativas e de avaliao, que facilitam
a cooperao entre os vrios servios da administrao federal, entre servios
federais e cantonais e entre as universidades e a administrao pblica.
Entre os desafios mencionados por tcnicos recentemente entrevistados, merecem
uma meno particular os seguintes:
Como conciliar as caractersticas da poltica legislativa sua, moldadas pelas
particularidades da Confederao sua, e elaboradas num processo longo de
aprendizagem institucional, com as referncias internacionais nesta matria?
Como ter em conta os interesses sociais no organizados na avaliao, assim como
nas medidas destinadas a melhorar a qualidade da legislao existente?
A avaliao ex post considerada como necessitando de esforos mais sistemticos
e os seus reslutados deveriam ser mais acessveis.
Os esforos em matria de qualidade da legislao deveriam ser mais bem arti
culados com as polticas de desenvolvimento do governo eletrnico. De facto, as
aplicaes desenvolvidas neste domnio poderiam tirar melhor proveito da expe
rincia adquirida, nos processos legislativos, em matria de comunicao legislativa.

59
5.5. Anlise comparativa dos pases referidos

Nota prvia

Os quatro pases analisados foram selecionados por terem adotado uma poltica
legislativa, com princpios e instrumentos, que mereceu ateno para alm das
fronteiras nacionais. Vale a pena esboar uma comparao entre estes quatro
pases, comparao que pode contribuir para uma caraterizao mais precisa
das solues adotadas e permitir apreciar diversidades e convergncias, o que
pode ser til tendo em conta a questo de saber se algumas dessas solues
poderiam ser transferidas para um outro Estado.

Contexto poltico

Podemos dizer que com a exceo da Sua onde existe uma longa tradio
de estabilidade na composio poltica do Governo importantes reformas
na poltica legislativa seguiram-se a mudanas nas maiorias parlamentares e,
logo, na composio e no programa dos governos.

Dos quatro pases considerados, a Sua foi aquele que iniciou em pri
meiro lugar, no ltimo quartel do sculoxx, uma poltica legislativa consistente.
No se pode dizer que as mudanas polticas tenham tido muito impacte neste
desenvolvimento. Para tal contribuiu certamente muito mais o federalismo,
que criou uma certa competio entre a Confederao e os cantes em matria
de qualidade legislativa. De facto, no contexto do federalismo, a legislao
desempenha funes particularmente importantes de integrao nacional.
Da tambm o xito, neste pas, da obra de Peter Noll, que publicou, em 1973,
como j referido, um importante trabalho sobre Cincia da Legislao, uma
obra que se difundiu rapidamente na Sua, Alemanha e ustria.

O Reino Unido deu incio, em 1998, na sequncia de eleies gerais, a uma


poltica legislativa, onde conheceram grande desenvolvimento os estudos de
avaliao de impacte legislativo, a nvel das empresas e instituies de solida
riedade, a qual se tem vindo a desenvolver de forma coerente ao longo dos anos.
Importa sublinhar que, com o novo ciclo poltico, iniciado em 2010,
mantiveram-se, nos aspetos fundamentais, as prioridades da poltica legisla-
tiva no Reino Unido. Consideramos que o facto de, desde o incio, se terem
enunciado claramente os princpios orientadores da poltica legislativa; se
terem enumerado todas as questes a considerar nos estudos de avaliao de
impacte; se terem identificado as entidades responsveis no Governo e num

60
crculo mais amplo de entidades independentes pelo controlo dos estudos
de avaliao; e de terem sido publicadas diretrizes muito completas e bem
elaboradas sobre o procedimento de avaliao de impacte, contribuiu para o
enraizamento da poltica legislativa na sociedade inglesa.

Na Holanda, as preocupaes no domnio da legislao surgiram nos


anos 90 do sculo passado, tendo particular importncia a criao, em 1995,
da Comisso Ministerial para o Sistema de Mercado Aberto, Desregulamentao e
Qualidade Legislativa, presidida pelo Primeiro-Ministro. Esta Comisso desem
penhou um papel importante na verificao da aplicao dos BET (Business
Effects Tests) uma checklist de verificao dos efeitos da legislao ao nvel
das empresas. Em 2002, a Holanda foi precursora na adoo do Standard Cost
Model, uma metodologia concebida, inicialmente, para controlar os custos
administrativos da lei para as empresas, metodologia que rapidamente se
expandiu a diversos pases europeus.
Em 2009, na sequncia de eleies gerais, foi criado o Grupo de Reforma da
Legislao, localizado no Ministrio dos Assuntos Econmicos e Inovao, que
tem como principais atribuies: a apresentao de propostas para adoo de
um sistema integrado de Avaliao de Impacte Legislativo e o desenvolvimento
de estudos visando a reduo dos custos administrativos e de contexto da lei.

A Sucia, dos quatro pases analisados, foi aquele que mais recentemente
deu incio a uma poltica legislativa. Em 2006, na sequncia de eleies gerais,
foi aprovado o Action Plan for Better Regulation, que estipula especiais respon
sabilidades para o ministro da Empresa, Energia e Comunicaes no desenvol
vimento da poltica legislativa. Em 2008, sob tutela deste ministro, foi criado
o Better Regulation Council (BRC), uma entidade independente, que tem, desde
2011, particulares responsabilidades na anlise e acompanhamento dos traba
lhos de avaliao de impacte legislativo elaborados no mbito governamental.

Aspetos institucionais

a) Responsabilidade governamental

Nos quatro pases analisados, a qualidade da legislao claramente assumida


como um compromisso do Governo. no Reino Unido que este compromisso
assumido ao mais alto nvel, sendo a Better Regulation da responsabilidade
direta do primeiro-ministro. Nos outros pases analisados, verifica-se um
vnculo entre esta temtica e as questes de poltica econmica, assumindo
as pastas econmicas um papel destacado (Holanda: Ministrio dos Assuntos
Econmicos e Inovao; Sucia: Ministrio da Empresa, Energia e Comunicaes;

61
Sua: papel importante da Secretaria de Estado para a Economia SECO, no
entanto a actuar em concertao com outros departamentos governamentais).

b) Entidades envolvidas na poltica legislativa

Em trs dos quatro pases a Holanda, a Sucia e o Reino Unido a criao de


entidades especializadas deu uma forte visibilidade s polticas de qualidade
da legislao. Tambm nesta matria, a Sua afasta-se das solues adoptadas
noutros pases. Neste pas, as tarefas em matria legislativa encontram-se
distribudas entre vrios departamentos da administrao federal, tendo cada
um destes, ainda, outras atribuies. A manifestao clara de autonomia e
da importncia das questes legislativas manifesta-se aqui pela existncia
de redes de cooperao entre os servios que intervem nesta matria (ver
Quadroseguinte).

Fatores de sucesso

A comparao entre os quatro pases analisados sugere que trs fatores tm


particular importncia:
Atores com fora poltica: podem ser partidos polticos, mas tambm podem
ser atores do mundo econmico: associaes representativas do mundo
empresarial em geral na Sucia; interveno particularmente eficaz de
organizaes representativas das pequenas e mdias empresas, na Sua.
Desenho organizacional claro: so necessariamente mltiplas as entidades
com responsabilidades em matria de legislao (parlamentares e gover
namentais entidades ligadas a vrias pastas ; entidades independentes).
Face a esta inevitvel complexidade, so necessrios esforos particulares
no sentido de integrar e dar visibilidade a este dispositivo. Uma soluo
a criao de entidades emblemticas, que funcionam, por assim dizer,
como ncleo central. Outra soluo consiste em apostar na institucio
nalizao de redes entre as vrias entidades envolvidas.
Comunidades epistmicas efetivas: Os casos da Holanda e da Sua
demonstram a importncia das comunidades epistmicas, constitudas
por especialistas em matria legislativa, que promovem a formao das
competncias tcnicas necessrias, a circulao de boas prticas, o melhor
aproveitamento das experincias de outros pases, etc. Tais comunidades
epistmicas beneficiam de e favorecem modalidades imaginativas de
articulao entre entidades directamente envolvidas no procedimento
legislativo e entidades acadmicas de ensino e de investigao, assim
como entre entidades pblicas e privadas.

62
Quadro 1 Entidades envolvidas na poltica legislativa anlise comparativa

Tipos de entidades Holanda Sucia Reino Unido Sua

Entidades Ministrio dos Assuntos Ministrio da Cabinet's Reducing Conselho Federal


governamentais com Econmicos e Inovao Empresa, Energia Regulation Committee
responsabilidades Regulatory Reform eComunicaes
Better Regulation
especficas no Group
Executive
desenvolvimento
dapoltica legislativa

Organizao do Departamento Committees of Inquiry Secretrio de Estado Trabalho legislativo


trabalho legislativo Legislativo em cada designados pelos responsvel pela Better desenvolvido em
anvel dos ministrios ministrio departamentos Regulation Agenda cada departamento,
ministeriais: iniciam consultando o
Ministrio da Better Regulation
a preparao conjunto dos outros
Justia e Segurana: Units, onde tem incio
da legislao; departamentos,
Departamento a preparao dos
departamentos com o apoio do
Legislativo (Reviso de diplomas
ministeriais elaboram Departamento da Justia,
todos os anteprojetos)
osprojetos Board Level Champions: do Departamento da
tcnicos superiores Economia (SECO) e
encarregados de analisar daChancelaria Federal
os projectos

Entidades de Dutch Council of State Swedish Better Regulatory Policy Departamento da


Superviso do Advisory Body on Regulation Council: Committee: entidade Justia, Departamento
Procedimento Legislation: entidade entidade independente, independente que da Economia (SECO)
Legislativo independente do sob tutela do Ministro analisa as avaliaes de e Chancelaria Federal
Governo, que faz um da Empresa, Energia impacte dos projetos acompanham de
segundo controlo e Comunicaes, legislativos, utilizando o maneira coordenada o
jurdico e tcnico dos com papel de chamado sistema das procedimento legislativo
projetos aprovados aconselhamento e trs bandeiras
pelo Departamento reviso dos projetos
Legislativo do legislativos no que
Ministrio da Justia respeita elaborao
da avaliao de impacte
legislativo

rgos consultivos Dutch Advisory Board on Board of Swedish Industry Better Regulation SME Forum
Regulatory Burdens and Commerce for Better Strategy Group
Regulation

63
Captulo 6
Tendncias recentes a nvel europeu

Iniciativas intergovernamentais

A par dos programas aprovados no mbito da OCDE e da UE, ganham visibi


lidade, ultimamente, na Europa, iniciativas intergovernamentais que, partindo
de uma reflexo face atual crise econmica e financeira, propem diversas
medidas para o crescimento econmico, para cujo desenvolvimento sugerem
alteraes da regulatory policy comunitria. Parece assim desenhar-se uma inter
veno de alguns pases europeus visando influenciar diretamente a regulatory
policy delineada a nvel europeu. Ou seja, um esforo concertado no sentido
de contribuir para uma reorientao da atuao de instncias internacionais.
62. Cfr. http://www.number10.
gov.uk/news/jointletterto Veja-se a carta conjunta, subscrita por vrios primeiros-ministros, dirigida,
presidentvanrompuyand
presidentbarroso
em fevereiro de 2012, aos presidentes do Parlamento Europeu e da Comisso.62
Considerando que a atual crise tambm uma crise de crescimento, susten
63. O Standard Basel III,
recentemente aprovado pelo Basel tavam a necessidade de modernizar as economias europeias, para as tornar
Committee on Banking Supervision,
prope um conjunto de regras
mais competitivas e para restaurar a confiana entre cidados, mercados
tcnicas (soft law) para a gesto financeiros e empresariais. Neste contexto, salientavam a importncia da
bancria. A governance atravs da
standardizao no nos ocupa no legislao como um dos instrumentos para o pleno desenvolvimento do mer
mbito deste trabalho, pelo que
apenas fazemos esta referncia cado interno europeu, eliminando as barreiras ainda existentes, apoiando um
no contexto da iniciativa
intergovernamental mencionada. crescimento sustentado e adoptando um programa para reduzir os encargos
Reconhecemos que o nmero
crescente de cdigos de conduta, administrativos derivados da legislao europeia.
diretivas e standards um tpico
de muito interesse que merece
Por outro lado, propunham a adeso da UE ao Standard Basel III,63 para
ateno, num quadro amplo de assegurar a estabilidade financeira e facilitar o financiamento da economia
reflexo sobre a legiferao e a
globalizao. Como introduo europeia.
a este tema, sugerese Virgilio
Zapatero El Arte de Legislar,
Editorial Aranzadi, 2009, pp.376
386. Cfr. tambm Paulo Cmara Outra iniciativa congnere, 10 Point Plan for EU Smart Regulation64, subs
et al., O Governo das Organizaes:
A vocao universal do corporate
crita, em novembro de 2012, por diversos ministros europeus, foi apresentada
governance, Coimbra, Almedina
2011.
Comisso na sequncia da consulta realizada sobre o projeto europeu Smart
Regulation. Esta iniciativa centrava-se mais concretamente no plano legislativo,
64. Cfr. https://www.gov.uk/
government/publications/10 tendo sido apresentadas diversas sugestes para o programa Smart Regulation
pointplanforeusmart
regulation proposto pela Comisso. De entre as propostas apresentadas salientamos:

64
A necessidade de reduzir os encargos administrativos decorrentes da
legislao europeia;
O fortalecimento do Impact Assessment Board, valorizando as suas reco
mendaes crticas e recorrendo, sempre que necessrio, a especialistas
independentes para a realizao dos estudos de avaliao;
A elaborao de um sumrio executivo para cada estudo de avaliao
legislativa, disponvel em todas as lnguas oficiais;
A publicao do estudo de avaliao de impacte durante o perodo de
consulta da legislao, permitindo uma anlise dos custos das propostas
legislativas;
A necessidade de considerar seriamente as alternativas legislao
europeia.

Salienta-se que as iniciativas intergovernamentais mencionadas vo no


mesmo sentido de algumas propostas apresentadas por comisses integradas
65. Cfr. Advisory Board
por entidades independentes que, em alguns Estados-membros65, exercem
on Regulatory Burdens
uma ao importante de aconselhamento, junto dos respetivos governos, em (ACTAL), Holanda; Nationaler
Normenkontrollrat (NKR),
relao produo legislativa. Veja-se, a ttulo de exemplo, a comunicao apre Alemanha; Better Regulation
Council (Regelradet), Sucia;
sentada Comisso Europeia, em novembro de 201166, na qual se analisavam Regulatory Policy Committee
(RPC), Reino Unido.
aspetos da aplicao da European Smart Regulation Agenda e se apresentavam
recomendaes para novas aes no quadro europeu. 66. The end of the Commissions
Action Programme for Reducing
Administrative Burdens in the
European Union What comes
next? Proposta subscrita por
Crise econmica e Regulatory Policy ACTAL, NKR, Regelradet, RPC.

Considerando as relaes entre os planos internacional e nacional, inte


ressante analisar a forma como as organizaes internacionais e os governos
nacionais reagem, com base na conceo da sua regulatory policy, aos desafios
que a crise econmica coloca.
67. Cfr. http://prezi.
Claudio Radaelli67 considera que as organizaes internacionais sustentam
com/4l9ruxntrlz/whereare
o desenvolvimento de uma regulatory policy baseada em escolhas racionais, wewiththesmartregulation
agenda/.
na qual a avaliao de impacte legislativo surge como uma metodologia fun
damental. Por outro lado, entende que os governos, mais pressionados por
aspetos polticos, nomeadamente os ciclos eleitorais, tendem a negligenciar,
em algumas situaes, a adoo de uma regulatory policy baseada em princpios
de racionalidade e desenvolvida por instrumentos adequados, privilegiando a
adoo de medidas avulsas que dem ou paream dar uma resposta imediata
aos problemas.
O Autor observa que, em alguns pases, ocorre o desenvolvimento de
uma estratgia de comunicao, que surge de forma autnoma e no como uma
consulta no quadro de um procedimento legislativo norteado por princpios

65
racionais. Esta estratgia de comunicao pode ser entendida como uma neces
sidade dos governos de garantirem o apoio dos diferentes atores sociais para
a tomada de deciso, independentemente da adoo de um procedimento
rigoroso de preparao da legislao. Uma estratgia que coloca a questo de
saber se poder estar a esboar-se uma diferena entre os princpios de racio
nalidade na elaborao da legislao previstos no programa Smart Regulation
e a preparao da lei nalguns Estados-membros.
A ttulo de exemplo desta estratgia de comunicao, o Autor menciona
68. Cfr. http://www.ensemble
o caso da Frana68, com o recente Portail de la modernisation de laction publi-
simplifions.fr Portail de
la modernisation de laction que, que veio reagrupar o conjunto de servios responsveis pela poltica de
publique, no qual se menciona
o Secrtariat Gnral pour modernizao e que tem como um dos seus objetivos simplificar a vida das
la Modernisation de lAction
Publique (criado em 30.10.2012), empresas. Refere ainda o exemplo de Itlia69, onde foi criado, tambm recen
concebido como uma estrutura
interministerial ao servio da
temente, um portal denominado Dialego con il cittadine, um espao dividido
ao pblica. em vrias reas temticas, cuja criao justificada pela complexidade dos
69. Cfr. http://www.governo.it/ temas, ateno aos investidores estrangeiros, o interesse da sociedade civil
GovernoInforma/dialogo/index.
html: Dialego con il cittadino, pela ao do Executivo e, sobretudo, a forte vontade do Governo de ter uma
espao criado em 17.11.2011,
considerandose que os cidados
relao estreita e viva com os seus interlocutores.
so a motivao que est na base Os efeitos da crise econmica no desenvolvimento da regulatory policy
de criao deste espao.
nos diferentes Estados-membros conduzem a uma sria reflexo, pois sus
tentamos que nesta situao necessrio um maior rigor e ponderao na
adoo de medidas legislativas, precisamente porque os recursos so escassos.
Se as estratgias de comunicao podem ser importantes, necessrio que as
mesmas se enquadrem em polticas rigorosas de produo normativa. Com
efeito, o respeito da metodologia de preparao da lei, com as suas diferentes
fases, deve ser entendido como uma salvaguarda da qualidade da lei.

66
Captulo 7
Poltica legislativa

Poltica legislativa poltica pblica de regulao

A crescente complexidade das sociedades contemporneas, a globalizao da


economia, a necessidade de legislar em novos domnios, a opo por solues
legislativas mais racionais nos planos social e econmico conduziram defi
nio de princpios e instrumentos que norteiam a poltica legislativa, que dever
ser entendida como uma poltica pblica de regulao. Ou seja, como refere Gomes
Canotilho, uma poltica que compreende o estudo do conjunto de motivos,
dos fatores de influncia, de ocasies e de sujeitos ou agentes, direta ou indi
70. Cfr. J.J. Gomes Canotilho,
retamente participantes no procedimento de criao de normas legislativas70.
Relatrio sobre Programa,
Contedos e Mtodos de um
Curso de Teoria da Legislao,
Boletim da Faculdade de Direito,
Princpios e instrumentos Vol. LXIII, Coimbra, 1987, p. 431.

71. Cfr. supra p.32.


No importante Relatrio Mandelkern71, consideram-se sete princpios fun
damentais para a configurao de uma poltica legislativa visando a qualidade
da legislao:
Necessidade;
Proporcionalidade;
Subsidiariedade;
Transparncia;
Responsabilidade;
Acessibilidade;
Simplicidade.

A adoo de uma poltica legislativa, que se norteie por princpios exi


gentes, necessita de instrumentos que permitam o desenvolvimento daqueles
princpios. No mbito da UE e da OCDE, tm sido considerados como prin
cipais instrumentos:
A considerao das alternativas lei;

67
O procedimento de avaliao de impacte legislativo, integrado na fase
inicial do procedimento legislativo;
O procedimento de consulta;
Os procedimentos de simplificao e de acesso legislao revises
peridicas da legislao e consolidao da legislao ;
A aplicao de procedimentos de anlise de risco.

Para alm dos princpios e instrumentos que devem nortear a elaborao


da lei, a OCDE e a UE tm chamado a ateno para a importncia do desenho
institucional de uma poltica legislativa, ou seja, a definio das instituies e
entidades envolvidas na elaborao da lei.

Avaliao da qualidade: indicadores

A Comisso Europeia, em 2006, no programa A Strategic Review for Better


72. Cfr supra p.33.
Regulation in the European Union72, previu a construo de indicadores para
avaliar a qualidade da poltica legislativa.
Claudio Radaelli pronunciou-se sobre esta proposta, referindo que

() in a few years, the EU and its member States have moved from a
discussion of principles of regulatory reform to a debate on indicators
of regulatory reform, targets and processes of facilitated coordination to
73. Claudio Radaelli, Fabrizio
achieve their goals.73
DeFrancesco, Regulatory Quality
in Europe Concepts, Measures
and Policy Processes, Manchester
University Press, 2007, p.3. O Autor, sustentando o interesse dos indicadores para apreciar a qua
lidade da poltica legislativa, alerta para os limites destes estudos, dado que
a qualidade da legislao pode ser observada de diferentes ngulos, determi
nada por diversos instrumentos e condicionada pelas prioridades da prpria
poltica legislativa. Assim, considera que os indicadores devem ser adequados
realidade em observao e, consequentemente, no devem ser desenhados
74. Claudio Radaelli, Fabrizio
em relao a uma noo abstracta de qualidade74.
deFrancesco, op. cit., pp. 19 e 57.

A OCDE, no mbito do Regulatory Policy Committee75, tem vindo tambm


75. O Regulatory Policy Committee,
criado em 2009, visa apoiar
a desenvolver Indicadores dos Sistemas de Gesto da Legislao76.
os pases membros da OCDE Os indicadores, como referido nos trabalhos da OCDE, surgem como um
na adoo de uma poltica
legislativa com princpios e instrumento para analisar os desenvolvimentos das polticas legislativas dos
instrumentos e dar a conhecer
a experincia de diversos pases pases membros daquela organizao, revelando as tendncias das reformas
neste domnio.
76. Cfr. http://www.oecd.org/ legislativas nos anos recentes. Permitem, consequentemente, a compara
gov/regulatorypolicy/indicator- o entre vrios pases, desde que se utilize uma metodologia adequada, que
sofregulatorymanagementsys-
tems.htm.

68
salvaguarde as caractersticas polticas, sociais e econmicas prprias de cada
pas, e que se considere as prioridades definidas nos diversos pases.
As quatro reas essenciais para as quais foram configurados indicadores
77. Cfr. supra, p.29, Regulatory
so as seguintes77:
Policy Committee Report
Polticalegislativa Gesto da legislao, entidades reguladoras indepen Indicators of Regulatory
Management Systems, Table of
dentes, atividades de formao; Contents, p.3.

Procedimentodeconsulta Transparncia na comunicao e no acesso


legislao, desenvolvimento do processo de consulta, clareza no proce
dimento de deciso legislativa;
Instrumentosparapromoveraqualidadedalegislao Justificao da
necessidade de legislar, considerao de alternativas legislao, avaliao
de impacte legislativo, execuo da lei;
Estratgiasparamelhoriadaqualidadedalegislaoexistente Medidas
de simplificao administrativa, avaliao de impacte legislativo ex post.

Os indicadores propostos pela OCDE permitem avaliar e comparar, entre


diversos pases, nomeadamente:
A importncia de um apoio poltico, ao mais alto nvel, para o desenvol
vimento de uma poltica legislativa visando a qualidade da legislao;
Os instrumentos para a preparao de uma legislao de qualidade;
O importante papel da avaliao de impacte legislativo;
A importncia da reduo dos custos administrativos e de contexto da lei
para as empresas e cidados.

69
Sntese I.7 Poltica Legislativa
A aprovao da lei uma deciso poltica sujeita a vrias condicionantes polticas,
sociais, econmicas, pelo que no possvel elaborar leis perfeitas.
As condicionantes referidas evidenciam a importncia de uma poltica legislativa
que concorra para a qualidade da lei.
A poltica legislativa dever ser entendida como uma poltica pblica de regulao,
compreendendo um conjunto de fatores de influncia, de princpios, de entidades e
atores sociais que, direta ou indiretamente, participam no procedimento de criao
das normas legislativas.
No mbito internacional, atravs da UE e da OCDE, tm vindo a ser identificados
princpios e instrumentos para a configurao de uma poltica legislativa, visando
a qualidade da legislao:
Consideram-se como princpios fundamentais para a configurao de uma poltica
legislativa, nomeadamente: a necessidade da lei; a transparncia do procedimento
legislativo; a simplicidade da lei e a acessibilidade da lei.
Consideram-se como instrumentos fundamentais para desenvolver uma poltica
legislativa: o procedimento de avaliao de impacte legislativo, integrado na
fase inicial do procedimento legislativo; o procedimento de consulta, integrado
igualmente numa fase inicial de preparao da lei.
A OCDE e a UE definiram indicadores que permitem apreciar a qualidade da poltica
legislativa e produzir quadros comparativos entre Estados.

70
Captulo 8
Qualidade da lei

Qualidade da lei uma noo complexa

A qualidade da lei uma noo complexa que pode ser considerada atravs de
perspetivas e objetivos diferentes. A qualidade da lei depende dos princpios
e instrumentos delineados no quadro de uma poltica legislativa, bem como
de trs aspetos centrais:
O respeito dos princpios fundamentais do Estado de direito e dos
requisitos legais e regimentais;
O desenvolvimento de uma metodologia de preparao da lei, consi
derando diferentes fases, a qual concorre para que a lei atinga os seus
objetivos eficcia da lei; os benefcios justifiquem os custos eficincia
da lei; e a lei seja cumprida pelos seus destinatrios efetividade da lei .
O cumprimento das regras da legstica formal visando a sistematizao
lgica da lei e a clareza e determinabilidade na formulao do articulado.

Como refere Jorge Miranda, S o Estado de Direito oferece um quadro


institucional rigoroso, no qual se manifestam em simultneo, certeza, com
preensibilidade, razoabilidade, determinabilidade, estabilidade e previsibilidade
78. Jorge Miranda, Lei, Estado
[] Em suma, Estado de Direito postula qualidade de lei78.
de Direito e qualidade das leis.
No h dvida que o respeito dos princpios fundamentais do Estado Brevssima nota, Legislao.
Cadernos de Cincia de Legislao,
de direito e das disposies legislativas e regimentais, que regem o procedi n.50, outubrodezembro de
2009, p.95.
mento legislativo, pois uma condio necessria, mesmo que no suficiente,
para assegurar a qualidade da lei. Para os estudiosos desta matria, tornou-se
evidente, nas ltimas trs dcadas, que a legitimidade da lei no pode estar
apenas confinada ao respeito dos princpios fundamentais do direito, de dis
posies legislativas e regimentais. A legitimidade da lei decorre tambm do
procedimento de elaborao da lei. Como refere Jacques Chevallier, a norma
jurdica obrigada a conquistar uma legitimidade, que j no lhe inerente, 79. Jacques Chevallier,
Aracionalizao da produo
demonstrando o rigor dos seus mtodos de elaborao79. jurdica, Legislao. Cadernos
de Cincia de Legislao, n.3,
janeiromaro de 1992, p.9.

71
Todos sabemos que a adoo da lei uma deciso poltica sujeita a vrias
condicionantes polticas, sociais, econmicas, pelo que no possvel elaborar
leis perfeitas. Sabemos tambm que no atual Estado regulador, as diferentes
polticas se definem atravs de normas e que da parte dos destinatrios da lei
h, cada vez mais, um olhar atento, uma preocupao acrescida, com a quali
dade e com os efeitos da lei.
A legitimidade da lei e a sua qualidade decorrem, assim, no s do res
peito dos princpios fundamentais do direito, mas tambm de a lei atingir os
objetivos que se props. A adoo de uma correta metodologia de elaborao
da lei um instrumento fundamental para se alcanar tal desiderato. O que
se pretende que a deciso legislativa seja adotada com base em informa
es objetivas e que se equacionem e avaliem as vrias opes de soluo do
problema, permitindo s instncias polticas uma deciso informada. Como
refere Luzius Mader:

Political decisions depend on the quality of the legislative work done by experts.
Qualitatively good drafts are a prerequisite for appropriate political decisions
80. Luzius Mader, Congress to be made by the legislator.80
Conclusions, in Luzius Mader/
Marta Tavares de Almeida (eds),
Quality of Legislation. Principles
and Instruments. BadenBaden, Resta dizer que a racionalizao da produo jurdica se inscreve num
NOMOS, 2011, p.324.
processo mais geral de racionalizao das polticas pblicas.

Metodologia legislativa

A reflexo sistemtica e global, visando a compreenso do procedimento


81. Ulrich Karpen Zum
gegenwrtigen Stand der legislativo, que se iniciou nas ltimas trs dcadas do sculoxx, levou iden
Gesetzgebungslehre in der
Bundesrepublik Deutschland, tificao de uma disciplina autnoma, distinta dos estudos de direito a Teoria
Zeitschrift fr Gesetzgebung
(1), 1986, pp.7 e ss. Eram
da Legislao , englobando saberes de vrias disciplinas: Filosofia do Direito,
identificados cinco domnios Direito Constitucional, Direito Parlamentar, Cincia Poltica, Cincia da
de estudo, a saber: Cincia
da Legislao (estudo das Administrao, Economia, Sociologia, Lingustica. , portanto, uma cincia
questes do conceito, evoluo
e anlise comparada das leis); interdisciplinar que tem um objeto claro: o estudo da produo legislativa.
Analtica da Legislao (estudo
da lei como fonte de direito); Em 1986, foi avanada por Ulrich Karpen81 uma proposta de classificao
Tctica da Legislao (estudo do
procedimento externo da lei); dos domnios de estudo considerados na Teoria da Legislao, classificao de
Metdica da Legislao (estudo
do procedimento interno da
reconhecido mrito, a partir da qual se elaboraram novas propostas.
lei) e Tcnica da Legislao Em 1999, com a coordenao de Charles-Albert Morand82, publicou-se
(estudo das questes relativas
sistematizao, composio e Lgistique formelle et matrielle, uma obra de referncia neste domnio, que iden
redao da lei).
tifica a Legstica como une science nouvelle portant sur les connaissances
82. CharlesAlbert Morand, in
et les mthodes qui prsident la formation de la lgislation. Difunde-se esta
Prface, Lgistique formelle
et matrielle, Aix, Presses nova designao para a disciplina que se ocupa dos estudos sobre a legislao,
Universitaires dAixMarseille
PUAM, 1999. no mbito da qual se distingue a Legstica Material e Formal.

72
83. Luzius Mader, Prospective

Em proposta mais recente, Luzius Mader83 sugere a designao genrica evaluation and regulatory impact
analysis: do they make laws
de Legisprudncia para a disciplina que estuda as diversas etapas de preparao better?, Legislao. Cadernos de
Cincia de Legislao, n.42/43,
da lei. O Autor considera que este termo combina da melhor forma a cincia 2006, pp.172 e ss. O Autor
identifica sete domnios de
e a arte de elaborao da lei. estudo, a saber: Metodologia
Legislativa (prope uma
metodologia para a elaborao
A Metodogia Legislativa considerada um dos domnios desta nova dos contedos normativos);
Tcnica Legislativa (interessa
disciplina autnoma. O seu objeto de estudo a anlise do contedo da lei, se pela estrutura formal dos
atos legislativos, a densidade
assim como das diferentes fases do procedimento de elaborao da lei. normativa); Redao Legislativa
(ocupase das questes da
Como ponto de partida para uma melhor compreenso das fases de redao e dos aspetos de
comunicao); Procedimento
preparao da lei, parece-nos muito elucidativa a representao grfica suge Legislativo (estuda as regras,
as disposies normativas que
rida por Charles-Albert Morand84: regem o procedimento de
elaborao, adoo e execuo
da legislao); Management dos
Figura 1 Fases de Elaborao da Lei Projetos Legislativos (ocupase
das questes dos recursos, da
durao do projeto, da recolha
Identificao Determinao Escolha Avaliao Adoo Avaliao de informao); Sociologia da
das opes da Execuo
do problema dos objetivos ex ante ex post Legislao (estuda os processos
(alternativas) legislao de aprovao e execuo da lei
numa perspetiva sociolgica);
Teoria da Legislao (analisa a
interatividade funo da legislao enquanto
retroatividade instrumento de transformao
social ou de controlo).

84. CharlesAlbert Morand, op.


Neste grfico so claramente identificadas as fases a considerar na cit., p.19.
elaborao de uma nova proposta legislativa, visando a qualidade da lei:

a) Identificao do problema

O mximo de informao qualitativa e quantitativa deve ser disponibilizado, a


fim de permitir uma anlise aprofundada da situao existente e a identificao
do problema que importa resolver. Salienta-se a importncia de uma pesquisa
rigorosa de dados econmicos e sociais que permita a cabal compreenso da
situao existente e do problema. Como refere Gomes Canotilho, Um dos pres
supostos e pressuposto fundamental da moderna arte de legislar, diz respeito
anlise dos dados ou anlises empricas. Isso significa a indispensabilidade do
conhecimento de dados sociais, econmicos, polticos, culturais, ecolgicos que
se perfilam como pedaos de realidade com os quais a norma se referencia85.
evidente que nesta fase inicial importa igualmente considerar o enqua
dramento jurdico do problema, nos planos nacional e europeu.
Da conjugao destes dois elementos informao qualitativa e quan
85. J.J. Gomes Canotilho Sobre
titativa sobre o problema em anlise e enquadramento jurdico decorre a
o Clube dos Nomfilos/
necessidade da colaborao de equipas multidisciplinares (juristas, economistas Nomgrafos e a difcil
Arte de Legislar no Estado
e socilogos) na preparao da legislao. Contemporneo, Legislao.
Cadernos de Cincia de Legislao,
n.50., outubrodezembro de
2009, p.119.

73
A apresentao do problema devidamente identificado, nomeadamente
quanto aos diversos aspetos polticos, econmicos, sociais, jurdicos, etc.,
permite ao decisor poltico uma definio esclarecida dos objetivos a prosseguir.
Nesta primeira fase de identificao do problema, bem como na fase de
anlise das diversas alternativas para a soluo do problema, deve proceder-se
a uma ampla consulta dos especialistas na matria, bem como dos destinatrios
da lei, que permita a necessria recolha de dados sobre o problema em discusso.

b) Determinao dos objetivos

Uma vez conhecido e devidamente analisado o problema, o objetivo principal


a atingir deve ser identificado, ainda que em termos gerais, pelo legislador.
A partir de uma formulao ampla, os tcnicos envolvidos na resoluo
do problema podem sugerir objetivos secundrios subdivididos num ou mais
graus , contribuindo assim para uma melhor delimitao do objetivo principal.
Os objetivos devem ser formulados independentemente da soluo e analisados
e discutidos com o legislador.
86. Cfr. Office Fdral de La
Vejamos um exemplo86:
Justice, Guide de Lgislation, 2009.

Figura 2 Determinao de objetivos legislativos

objetivo principal Desenvolvimento do cinema portugus

objetivos secundrios Maior difuso Desenvolvimento da indstria


de filmes portugueses cinematogrfica portuguesa

Poderamos ainda continuar a desenvolver estes objetivos secundrios.


Obviamente, medida que o nvel de abstrao vai diminuindo, poder ser
difcil distinguir entre objetivos e medidas para os alcanar.
Para concluir, importa referir que uma definio clara dos objetivos da
maior importncia na elaborao da lei. Com efeito:
Indica a direo a seguir no processo das opes/alternativas a consi
derar para a resoluo do problema;
Serve de referncia quando da avaliao ex post da legislao.

c) Escolha das opes

Delimitado o problema e conhecidos os objetivos, esta a fase em que as


diversas opes para a soluo do problema devem ser consideradas.
nesta fase que deve ser colocada a questo da necessidade da lei e, con
sequentemente, das alternativas lei (coregulao, autoregulao, campanhas

74
de informao). importante que a questo da necessidade da lei seja discutida,
analisada e seriamente ponderada logo na fase inicial da identificao das opes.
Se atentarmos nos diversos programas e propostas da OCDE e da UE, observa
mos que a questo da ponderao da necessidade da lei assume cada vez maior
importncia nos programas legislativos. Tambm em vrios pases europeus se 87. Importa salientar que,

regista uma preocupao crescente com a proliferao legislativa, nacional e atualmente, em diversos estudos
e programas das organizaes
comunitria e com os efeitos nocivos da mesma sobre os cidados e as empresas. internacionais, quando se
discorre sobre a preparao
Confirmando-se a necessidade da adoo de nova legislao ou de alterao da lei, falase da Avaliao de
Impacte Legislativo (Regulatory
de legislao em vigor, importa considerar as diversas medidas ao alcance do Impact Assessment) como uma
metodologia que engloba as
legislador para resolver o problema. O leque de solues pode ser variado, pelo diferentes fases que enuncimos.
Consideramos que de um
que importa selecionar duas ou trs, que devero ser avaliadas. ponto de vista conceptual, se
torna mais clara a abordagem
que propomos, porquanto a
d) Avaliao do impacte legislativo87 Avaliao de Impacte Legislativo
corresponde apenas a uma
fase de preparao da lei, que
No quadro da metodologia de preparao da lei, a avaliao de impacte legis norteada por princpios
prprios. evidente que, na
lativo considerada como um instrumento fundamental para fornecer dados realidade, as diversas fases
sugeridas no so estanques, h
objetivos e quantificados ao decisor poltico. um instrumento da maior sempre uma ligao entre elas.
importncia para uma tomada de deciso informada. Mas as diversas fases devem
ser desenvolvidas de acordo
Num quadro de racionalidade da lei importante que a legislao res com diferentes princpios e
instrumentos.
ponda, da melhor forma, s exigncias de efetividade, eficcia e eficincia88. Ou
seja, que a lei seja cumprida pelos seus destinatrios, que a lei cumpra os seus 88. Cfr. Virglio Zapatero
quando refere, nomeadamente,
objetivos e que os benefcios da lei justifiquem os seus custos. A avaliao de a importncia da anlise sobre
a eficincia da legislao em
impacte legislativo um instrumento que concorre decisivamente para que momentos de crise econmica:
Un ltimo pero non menos
a lei cumpra os objetivos que se props da melhor maneira. importante parmetro con el que
Numa avaliao de impacte legislativo, a anlise custo-benefcio assume los ciudadanos juzgan cada vez
ms la racionalidad de las normas
particular importncia, ainda que obviamente apresente limites, devido es el de la eficiencia. En un
contexto de escasez el legislador
necessidade de se terem presentes, nomeadamente, as alteraes de com nacional ha de perseguir los
resultados deseados al menor
portamento que conduzem a resultados diferentes dos previstos, a relao coste posible. La idea de
gobernar con menores costes es
causal entre a legislao aprovada e os efeitos ocorridos, a importncia dos hoy en da una exigencia de los
ciudadanos de cualquier pas si
efeitos indiretos que muitas vezes no so ponderados e as consideraes es verdad, como creemos, que
de natureza poltica no decurso do procedimento legislativo89. la eficiencia es una condicin
necesaria, aunque insuficiente,
Referimos j que h condicionalismos polticos, sociais e econmicos que, para alcanzar el ideal de la
justicia. Y en este campo, la
muitas vezes, dificultam, ou mesmo impedem, a elaborao da lei nos termos aplicacin del anlisis econmica
al derecho no puede sino ser
desejados. Mas precisamente pela existncia dessas limitaes que se torna bienvenido, El Arte de Legislar,
Editorial Aranzadi, 2009, p.34
mais necessrio o recurso a instrumentos que, com o mximo de informao
e de acordo com uma metodologia cientfica, permitam a adoo de leis mais 89. Cfr. Anthony Ogus,
Regulatory impact analysis: the
racionais, mais adequadas resoluo dos problemas. No h leis perfeitas, j political dimension, Legislao.
Cadernos de Cincia de Legislao,
o dissemos, mas h leis que decisivamente cumprem melhor os objetivos que n.42/43, janeirojunho de 2006,
pp.157167. O Autor prope
se propuseram, por terem sido elaboradas de acordo com os princpios que uma interessante reflexo
norteiam a metodologia de preparao da lei. sobre os desenvolvimentos da
anlise custobenefcio, da sua
importncia e dos seus limites.

75
Se olharmos de novo para a representao grfica das fases de prepa
rao da lei, verificamos que h dois momentos distintos em que a avaliao
de impacte legislativo surge como um instrumento de apoio no procedimento
legislativo, a saber:
Avaliaoexante um instrumento de apoio tomada de deciso no
incio de um procedimento legislativo, avaliando os previsveis efeitos das
diferentes opes, permitindo a fundamentao das opes consideradas
como as que melhor respondem ao problema que importa resolver;
Avaliaoexpost um instrumento da maior importncia, em momento
posterior, para avaliar os efeitos que a lei efetivamente provocou, con
siderando os critrios de efetividade, eficcia e eficincia da lei. Este tipo
de avaliao assume particular relevncia quando surge uma proposta
de alterao de lei anteriormente aprovada. Com efeito, a verificao,
com recurso a uma metodologia cientfica, dos efeitos efetivamente
produzidos pela lei, um auxiliar precioso para a alterao de qualquer
ato legislativo. Em termos gerais, mesmo que no haja uma proposta de
alterao legislativa, a avaliao ex post um importante meio de escru
tnio, de controlo da atividade legislativa, parlamentar e governamental.

e) Participao na elaborao da lei

A consulta aos cidados deve ser considerada como parte integrante e fun
damental da metodologia de preparao da lei. Nas fases de identificao do
problema e de inventariao das opes, auscultar os especialistas na matria
em discusso e, tambm, os destinatrios da lei e, em particular, os que sero
90. Cfr. Sandra Pereira e Snia
mais afetados pela aplicao da nova legislao permite uma valiosa recolha
Rodrigues, Participao no
procedimento legislativo, de informaes, concorre para a aceitao da lei e legitima o procedimento
Boletim da Legislao Portuguesa
n.4, fevereiro de 2012, pp.23 legislativo. 90
43. Disponvel em www.fd.unl.
pt [entrar em Investigao]. A OCDE e a UE tm vindo a salientar a importncia de um adequado
Artigo que fornece informao
desenvolvida sobre as formas de
procedimento de consulta/participao nos programas de Better Regulation.
participao na elaborao da lei Esto hoje j identificadas best practices, que credibilizam os procedimentos de
no quadro legal portugus.
consulta e, consequentemente, fomentam o interesse dos cidados por uma par
91. Cfr. Patricia Popelier,
Consultation on Draft
ticipao ativa no procedimento legislativo. Assim, e a ttulo exemplificativo,
Regulation Best Practices and
Political Objections, in Luzius
enumeram-se algumas das best practices mencionadas nos textos europeus91:
Mader/Marta Tavares de Almeida
(eds), Quality of Legislation.
Principles and Instruments, Baden Be informative, clear and concise about the objetive of the consultation, the
Baden, NOMOS, 2011, p.140.
Cfr. Communication of the problem, the questions, the proposed measures, policy or legal restrictions, the
European Commission, 2002,
COM (2002) 704, final. Towards procedure and the time schedule.
a reinforced culture of consultation
and dialogue General principles
and minimum standards for
consultation of interested parties
by the Commission.

76
Be transparent about the consulted persons, the consultation method, the questions
and the results, amongst other by means of internet publications accessible to the
public.
Give feedback to respondents about the impact of their contribution on decisions.
Fit consultation in with a consultation policy, including a consultation plan,
monitoring, trainings, consultation guides or codes, annual reports and evaluations.
Fit consultations and the consultation policy in with a more comprehensive
legislation and evaluation policy.

f) Execuo da lei

A importncia da fase de execuo, para o xito ou fracasso das polticas


pblicas, foi salientada, a partir dos anos oitenta do sculoxx, nos estudos de
anlise de polticas pblicas, quando se reconheceu que a qualidade da deciso
no o nico fator a considerar para o xito de uma poltica pblica. Afasta-se
a ideia, at ento dominante, de uma separao entre o poltico que decide e a
administrao que executa, com total separao de poderes e responsabilidades.
Passa a considerar-se que a execuo surge como um processo de interao
92. Rafael Baon/Ernesto Carrillo
entre os objetivos e os resultados92. Com efeito, h mltiplas variveis que
(eds.), La nueva Administracin
necessrio ponderar e discutir com os decisores polticos para assegurar a Pblica, Madrid, Alianza, 1997,
p.300.
efetiva execuo de uma poltica pblica.
Esta abordagem metodolgica atualmente sugerida para a monitoriza
o da execuo da lei numa relao constante entre os objetivos definidos pelo
legislador e os resultados a alcanar.

A execuo da lei condicionada pela qualidade do procedimento legis


lativo que deve respeitar os princpios fundamentais da legstica material
e formal e pela capacidade de organizao dos meios disponibilizados para a
implementao da lei.
Na verdade, com muita frequncia para no dizer quase sempre ,
aentrada em vigor da lei no , s por si, bastante para que se produzam os
efeitos pretendidos com ela:
Ou porque necessria a aprovao de legislao complementar;
Ou porque necessria a simultnea afetao de recursos financeiros
indispensveis para custear as despesas causadas pelo incio de vigncia da lei;
Ou porque a aplicao da lei exige que sejam postos disposio da
entidade encarregada de a fazer cumprir equipamentos que tm de ser
adquiridos (medidores de rudo, a fim de a polcia poder fazer respeitar
a recente lei sobre a matria, por exemplo);

77
Ou porque se torna indispensvel formar e treinar os funcionrios que
vo velar pelo cumprimento das normas legais; etc.

de toda a vantagem que, sempre que a lei for condio necessria da


prossecuo de certos objetivos, mas no condio suficiente, o respetivo pro
jeto seja acompanhado de informao detalhada sobre as condies financeiras,
humanas, materiais e outras indispensveis para assegurar a sua plena eficcia.

78
Sntese I.8 Qualidade da lei
A qualidade da lei uma noo complexa, que pode ser considerada atravs de
diversas perspetivas. A qualidade da lei depende dos princpios e instrumentos
delineados no quadro de uma poltica legislativa, bem como de trs aspetos centrais:
O respeito dos princpios fundamentais do Estado de Direito e dos requisitos
legais e regimentais;
O desenvolvimento de uma metodologia de preparao da lei;
O cumprimento das regras de legstica formal visando a sistematizao lgica da
lei e a clareza e determinabilidade na formulao do articulado.
A metodologia legislativa prope diferentes momentos/fases na preparao da lei,
que se enunciam nos nmeros seguintes:
Identificao do problema exige, por um lado, o enquadramento jurdico nos
planos nacional e europeu, e, por outro, uma pesquisa cuidadosa de dados pol
ticos, econmicos, sociais, ambientais e outros, a fim de permitir uma anlise
aprofundada do problema. Possibilita, assim, ao decisor poltico a definio dos
objetivos a alcanar, com base numa informao rigorosa.
Determinao dos objetivos a clareza na enumerao dos objetivos da maior
importncia no procedimento de elaborao da lei, j que facilita a escolha das
opes a considerar para a resoluo do problema e serve de referncia no proce
dimento de avaliao ex post da legislao.
Escolha das opes conhecidos os objetivos a alcanar, deve, num primeiro
momento, colocar-se a questo da necessidade da lei e, consequentemente, das
alternativas lei (coregulao, autoregulao, campanha de informao, etc).
Confirmada a necessidade da lei, importa considerar as opes ao alcance do legis
lador para resolver o problema.
Avaliao de impacte legislativo fornece ao decisor poltico dados objetivos e
quantificados sobre as opes seleccionadas. A avaliao ex ante um instrumento
de apoio tomada de deciso no incio de um procedimento legislativo, permitindo
avaliar os previsveis efeitos das diferentes opes. A avaliao ex post um instru
mento da maior importncia para avaliar os efeitos que a lei efetivamente provocou.
Participao na elaborao da lei a consulta aos cidados deve ser considerada
como uma parte integrante e fundamental da metodologia da lei, integrando-se
numa fase inicial da preparao da lei, devendo pautar-se pelas best practices j
identificadas a nvel internacional.
Execuo da lei a execuo surge com um processo de interao entre os objetivos
definidos pelo legislador e os resultados que se espera que a lei venha a alcanar.
Aexecuo da lei condicionada pela qualidade do procedimento legislativo e
pelos meios disponibilizados humanos, financeiros e materiais para se alcan
arem os resultados esperados.

79
PARTE II
Elaborao da lei em Portugal
Captulo 1
Atos normativos

1.1. Atos legislativos

O que so leis?

Num escrito relativo elaborao das leis indispensvel um esclarecimento


conceptual: quando falamos de leis, falamos de qu?
Em geral, quando se fala em leis e, sobretudo, em fazer leis pensa-se em
duas coisas: por um lado, em atos de autoridade, comandos a lei estatui, manda,
impe, determina, probe; por outro lado, em regras de comportamento a lei diz
como se deve ou no deve fazer em circunstncias pr-determinadas e repetveis.
Esta ideia do que seja a lei, sendo embora aproximadamente correta, tem
de ser objeto de algumas precises.
Desde logo, as leis nem sempre so regras. Nos nossos dias, multiplicam
-se, mesmo nos ordenamentos jurdicos, leis que no revestem o aspeto de
regras: no impe, nem probem, nem aconselham comportamentos; antes
criam ou extinguem entes coletivos, fundem servios pblicos, alteram esta
tutos jurdicos.
Em sentido inverso, proliferam regras jurdicas que no constituem leis
em sentido prprio. So regras, sim, criam deveres ou impem obrigaes, tm
carcter jurdico inquestionavelmente , mas o seu autor no est constitu
cionalmente habilitado a fazer leis e, por isso, no so, no podem, ser leis. So
regulamentos administrativos, so contratos administrativos, so convenes
coletivas de trabalho.
Entre estas normas que no constituem leis em sentido prprio assu
mem particular relevo aquelas que so aprovadas no exerccio de funes de
autoregulao. Na verdade, o recurso lei deve, em muitas circunstncias, ser
encarado como uma segunda opo, uma alternativa ao exerccio deste tipo de
funes. Faz todo o sentido que sejam os produtores de vinho, devidamente
associados em estruturas representativas, a estabelecer as regras que ho-de
reger a sua atividade, e no o Estado. O mesmo se diga, mutatis mutandis, dos

83
praticantes dos diversos desportos, cuja atividade usualmente regulada pelas
respetivas estruturas associativas e federativas.
Muito embora a considerao desta normatividade no caiba no mbito deste
estudo, importante ter sempre presente o carcter desejavelmente supletivo ou
residual da atividade dos rgos legislativos em reas da prtica social capazes de
produzir a sua prpria regulao. H, contudo, que ser prudente: a considerao da
autoregulao como primeira opo regulatria no pode deixar de ter em conta
a propenso de alguma forma compreensvel mas que tem de ser contrariada
para uma espcie de poder corporativo, suscetvel de fazer valer os interesses de
um grupo para alm dos limites compatveis com o interesse pblico.
Significa o que vimos dizendo que no existem leis por natureza: em
larga medida, lei aquilo que a Constituio ela prpria uma lei, a lei fun
damental diz que lei. E a nossa Constituio, no n.1 do artigo 112.,
diz que so atos legislativos as leis, os decretos-leis e os decretos legislativos
regionais. por esta razo que uma regra pode ser ou no uma lei e uma lei
pode ser ou no uma regra.
Naturalmente que esta explicao serve para deixar claro que trataremos
do procedimento de elaborao das leis em sentido prprio, ou seja, no sentido
constitucional, de ato legislativo. Interessa saber como so feitas as leis pelos
rgos constitucionalmente competentes para as fazer, independentemente
de constiturem ou no verdadeiras regras jurdicas.

Quem pode ento fazer leis no nosso pas?

De acordo com a Constituio que vigora em Portugal, existem quatro rgos


com competncia para exercer o poder legislativo, ou seja, para praticar atos
legislativos. Somente eles podem fazer leis.
O rgo legislativo por excelncia a Assembleia da Repblica, a quem
cabe fazer leis sobre todas as matrias, na expresso impressiva da alnea c)do
artigo 161.da Constituio. As leis mais importantes tm origem neste rgo
ou porque so aqui discutidas e aprovadas por iniciativa dos deputados ou
do Governo ou porque este recebeu daquele autorizao para as fazer.
Na verdade, podemos encontrar na Constituio trs grupos pelos quais
se distribuem as leis, em funo das matrias sobre que incidem e da respetiva
importncia enquanto fontes de direito.
Um primeiro grupo constitudo pelas leis que apenas a Assembleia da
Repblica pode aprovar. Integram a sua reserva de competncia legislativa
absoluta e constam do artigo 164.da Constituio.
Um segundo grupo composto pelas leis que incidem sobre matrias rela
tivamente s quais a Assembleia pode optar por uma de duas vias legislativas:

84
aprov-las ela prpria ou autorizar o Governo a faz-lo. a sua reserva de
competncia legislativa relativa, regulada no artigo 165.da lei fundamental.
Do ltimo grupo fazem parte as leis que tanto podem ser aprovadas
pela Assembleia como pelo Governo. No existe aqui reserva parlamentar,
falando-se, por isso, de competncia legislativa concorrente entre os dois
rgos de soberania.
No nosso sistema poltico-constitucional, o Governo da Repblica tam
bm tem competncia legislativa seja por via de autorizao da Assembleia
(aquilo a que poderemos chamar, inglesa, legislao delegada), seja no
exerccio de competncia prpria, resultante diretamente de habilitao
constitucional. As leis que o Governo elabora, previstas no artigo 198.da
Constituio, designam-se decretos-leis, assim se distinguindo das leis pro
priamente ditas, as aprovadas no parlamento.
Os restantes dois rgos com competncia legislativa so as assembleias
legislativas regionais dos Aores e da Madeira. Cabe-lhes aprovar as leis espe
cficas de cada regio, isto , na terminologia constitucional (cfr. artigo 228.,
n.1), as leis sobre matrias enunciadas no respetivo estatuto poltico-adminis
trativo que no estejam reservadas aos rgos de soberania. Estas leis assumem
a designao de decretos legislativos regionais.

Quem faz efetivamente as leis?

Mas uma coisa quem pode fazer leis e outra, distinta, quem efetivamente as faz.
Deixando de parte a legislao regional cujo tratamento excederia o
mbito do presente estudo quem , luz de um critrio meramente quantita
tivo, o grande legislador nacional? A Assembleia da Repblica ou o Governo?
Entre os anos de 2000 e 2011 foram publicados 933 leis e 3506 decretos-leis,
isto , quase quatro diplomas legais do Governo para cada lei da Assembleia da
93. Cfr. Anexo I Dados sobre a
Repblica93. A resposta nossa pergunta no oferece dvidas. Como noutros
produo legislativa portuguesa.
pases da Europa, o Governo o grande produtor de normas jurdicas.
interessante proceder comparao da produo legislativa dos dois
rgos de soberania.
A mdia anual de leis foi de cerca de 78 e a de decretos-leis aproxima
damente de 292.
A Assembleia oscila entre o mnimo de 40 leis aprovadas (2002) e o
mximo de 128 (2001). Os anos mais produtivos foram, para alm de 2001,
2003 (115 leis) e 2009 (126 leis).
O Governo, pelo seu lado, apresenta um mximo absoluto de 424 decretos
-leis em 2007, tendo os outros anos mais produtivos sido 2000 (378 decretos
-leis), 2001 (377 decretos-leis) e 2009 (333 decretos-leis).

85
Por alguma razo, o ano de 2009 foi de intensa produo legislativa, para
qualquer dos rgos legislativos nacionais. O combate crise pode ajudar a
explicar os nmeros.
Por fim, os ltimos anos do perodo 2010 e 2011 tambm podem
surpreender: a produo legislativa da Assembleia da Repblica situou-se,
praticamente, na mdia do perodo 63 e 70 leis em 2010 e 2011, respetiva
mente. Todavia, a produo legislativa governamental sofreu uma significativa
reduo, ficando-se pelos 164 e 137 decretos-leis, nos mesmos anos, ou seja,
cerca de metade do valor mdio do perodo (292, como se disse). inevitvel
ligar esta reduo em 2010 e 2011 aplicao do programa Simplegis, que
tinha como propsito essencial precisamente a diminuio do nmero de
diplomas legislativos aprovados.
Para completar este panorama, convm no nos limitarmos aos resultados
dos procedimentos legislativos, ponderando tambm as iniciativas legislativas.
Claro que a considerao da iniciativa em plano distinto do resultado legis
lativo apenas faz sentido no mbito parlamentar: o Governo, por definio,
conclui sempre, ou pode concluir, o procedimento legislativo, aprovando os
decretos-leis que bem entender.
O quadro que se segue tenta facilitar tal ponderao, distinguindo as
propostas de lei do Governo dos projetos de lei subscritos por deputados.

Quadro 2 Projetos e propostas de lei

Projetos de lei Propostas de lei


Apresentados Aprovados Apresentadas Aprovadas

2000 280 121 42 37

2001 199 47 46 27

2002 190 61 33 32

2003 205 65 64 62

2004 150 46 52 26

2005 190 65 43 42

2006 144 41 56 53

2007 103 44 55 54

2008 192 72 57 56

2009 400 66 51 46

2010 364 79 39 34

2011 271 28 46 33

86
A leitura dos nmeros aponta para algumas concluses curiosas. Osnme
ros de propostas de lei apresentadas mostram pouca oscilao, variando entre 33
e 64. A aprovao parlamentar de tais propostas foi quase total na maioria dos
anos, com exceo de 2004 (apenas metade) e de 2001 (pouco mais de metade),
revelando que os governos no tiveram, regra geral, grandes dificuldades em
fazer aprovar as suas propostas.
A explicao das duas quebras dever residir nos governos em questo:
se 2001 foi o ano da agonia do XIV Governo (Guterres), j 2004 foi largamente
consumido pelo breve XVI Governo (Santana Lopes).
No que respeita aos projetos de lei, as oscilaes no nmero de projetos
apresentados so mais significativas, variando entre 103 (2007) e 400 (2009).
Mas o que mais impressiona no a variao em si, mas a circunstncia de
ela no se refletir no nmero de projetos de lei aprovados.
Por um lado, o nmero de projetos de lei aprovados, desconsiderando o
ano de 2000, apresenta uma variao muito menor entre 41 e 79; por outro,
ele representa, em mdia, cerca de um tero do nmero de projetos de lei
aprovados (anos de 2002 a 2008). A partir de 2009 comea a alargar-se o fosso
do nmero de projetos de lei aprovados relativamente aos apresentados: 2009
(cerca de um sexto), 2010 (pouco mais de um quinto) e 2011 (cerca de um nono).
Note-se que, nestes anos, o nmero de projetos de lei apresentados aumentou
significativamente: 400, 364 e 271, respetivamente.
A explicao poder estar no XVIII Governo Constitucional: tendo
resultado das eleies legislativas um Governo minoritrio, plausvel que
os grupos parlamentares das diferentes oposies tenham inundado o par
lamento com projetos de lei apresentados em cumprimento de programas
e promessas eleitorais. A baixa taxa de aprovao de tais projetos evidencia
as dificuldades que estes enfrentaram, num contexto em que uma maioria
de oposio ao Governo no correspondia a uma maioria capaz de se pr de
acordo entre si relativamente a muitas iniciativas legislativas.
O universo das normas jurdicas portuguesas no se restringe, bem pelo
contrrio, s que emergem de atos legislativos. Num patamar inferior con
centram-se uma multitude de normativos de valor infralegal adotados por
variados rgos da administrao pblica, pertencentes, nomeadamente,
ao Estado e a outras pessoas coletivas pblicas de base territorial: decretos
regulamentares do Governo, resolues do Conselho de Ministros, portarias
e despachos normativos dos diferentes ministros, decretos regionais, decretos
regulamentares regionais, regulamentos municipais, etc.
Num quadro constitucional como o portugus, esta normatividade de
segundo grau significativa, nomeadamente no que respeita ao Governo.
Este rgo de soberania dispe de dois nveis de competncia normativa a

87
legislativa propriamente dita, exercida atravs de decretos-leis, e a regulamentar
(administrativa), exercida principalmente por via de decretos regulamentares.
Como a nossa lei fundamental no distingue materialmente o decreto-lei do
decreto regulamentar, resulta que, no domnio da competncia concorrente do
Governo com a Assembleia da Repblica, o Governo pode, no plano prtico,
optar por um ou outro daqueles instrumentos.
Compreender-se-ia, pois, em funo do exposto, que o mbito deste
estudo se alargasse dos atos legislativos em sentido prprio aos outros atos
normativos de autoria governamental os decretos regulamentares , numa
espcie de expanso do universo legislativo do rgo que responde pela
maior quantidade da normatividade pblica produzida.
Ocorre, porm, que a realidade da produo normativa governamental,
tomando como referncia os anos de 2000 a 2010, contraria frontalmente a
tese da relevncia dos decretos regulamentares. Basta ter em conta estes dois
dados estatsticos: durante aquele perodo, os governos sucessivamente em
funes fizeram publicar um total de 3506 decretos-leis; durante o mesmo
perodo, apenas foram publicados 325 decretos regulamentares, ou seja, menos
de 10 por cento.
Perante estes dados, no se justificaria tomar em considerao os decretos
regulamentares. A escassa relevncia destes parece apontar no sentido de os
governos privilegiarem a via legislativa em sentido prprio, relegando para
segundo plano a alternativa regulamentar.

1.2. Atos jurdicos da Unio Europeia

Mas no so apenas as leis aprovadas pelos rgos de soberania portugueses


que vigoram entre ns. Integrando o pas a Unio Europeia e a coberto da
norma do n.4 do artigo 8.da Constituio, o direito da Unio aplica-se, natu
ralmente, entre ns e, de acordo com os princpios revelados e desenvolvidos
pelo Tribunal de Justia, prevalece mesmo sobre o direito nacional.
No cabe num texto desta natureza dissertar com profundidade sobre
as fontes de direito europeu e as respetivas peculiaridades. Simplificando ao
mximo, no mundo da UE existem trs espcies de atos qualificados como
legislativos: os regulamentos, as diretivas e as decises.
indispensvel esclarecer cada um destes conceitos.
O regulamento que nada tem que ver com o domstico regulamento
administrativo, forma de exerccio do poder administrativo conducente
aprovao de instrumentos de natureza normativa corresponde plenamente
ao conceito nacional de lei: um normativo autoritrio, de carcter geral, prove
niente de rgos habilitados para tal pelo direito primrio da Unio, aplicvel

88
diretamente aos cidados dos Estados-membros desta incluindo naturalmente
Portugal , se necessrio com prejuzo das leis nacionais vigentes.
A diretiva constitui um espcimen legislativo peculiar: trata-se de uma
norma propositadamente concebida como incompleta, cuja plena eficcia
depende de outras normas, essas de produo nacional, as chamadas normas
de transposio. A diretiva tem como destinatrios os Estados-membros,
obrigando estes a alcanar um resultado pr-determinado, mas deixando-lhes
liberdade para escolherem o modo de o atingir.
Na lgica de uma Unio integrada por Estados com tradies e quadros
jurdicos por vezes bem distintos, a ideia corporizada pelo recurso diretiva
consubstancia um procedimento de produo legislativa complexo, em que
a colaborao talvez mesmo a cumplicidade entre o legislador da Unio e
os legisladores nacionais se torna indispensvel. Indispensvel, por um lado,
porque sem ela os objetivos da Unio no so atingidos; por outro, porque essa
recusa de colaborao do legislador nacional constitui violao do direito da
Unio, em termos tais que o Estado prevaricador no s pode sofrer sanes
como, tambm, ver a diretiva poder ser invocada contra ele por qualquer
cidado da Unio ( o chamado efeito direto).
As decises aproximam-se dos regulamentos, na medida em que so obri
gatrias para todos os seus destinatrios mas afastam-se deles, por revestirem
carcter individual e concreto.
Das trs espcies de atos legislativos da UE, a diretiva aquela que se
reveste de maior interesse no mbito da presente investigao. Na verdade,
os regulamentos e as decises so atos legislativos integralmente de direito
da UE, parecendo, numa primeira anlise, situarem-se fora do objeto de uma
investigao que cuida da produo legislativa portuguesa. Bem vistas as coisas,
no assim, ou no exatamente assim.
certo que o regulamento um ato legislativo da UE que no necessita
de normas nacionais de transposio, uma vez que tem por destinatrios
todos os cidados e no apenas os Estados-membros. Mas no menos ver
dade que ele nem sempre auto-suficiente, do ponto de vista dos efeitos que
deve produzir. Tal como uma qualquer lei nacional portuguesa, francesa,
espanhola, ou outra , o regulamento, enquanto lei europeia, pode carecer
de regulamentao, como condio de ver assegurada a sua plena aplicao.
O prprio ordenamento jurdico da UE sustenta a distino entre os
regulamentos de base e os regulamentos de execuo ou de aplicao, subor
dinados queles, evidenciando que a necessidade de regulamentao to
plausvel como relativamente a qualquer lei nacional.

89
Parece, assim, que a plena aplicao, em Portugal, de normas constantes
de um regulamento da UE pode exigir que o Estado portugus aprove regu
lamentao nacional adequada.
A nossa Constituio, no artigo 199., alnea c), comete ao Governo com
petncia para fazer os regulamentos necessrios boa execuo das leis. Ora,
como se disse, isto faz tanto sentido para uma lei portuguesa como para uma
lei europeia.
Claro que a importncia desta regulamentao nacional de regulamen
tos europeus no comparvel transposio de diretivas. Compreende-se,
por isso, que tenha bem menor relevncia. Na verdade, em toda a dcada que
estamos a considerar a primeira do sculoxxi apenas foram publicados
41 decretos-leis contendo normas de execuo de regulamentos europeus.
No que toca s diretivas, no h dvidas de que estas se situam no mbito
da legiferao nacional. Isto, bem entendido, quando forem transpostas por
via legislativa, uma vez que as diretivas deixam aos Estados, como se disse, a
escolha dos modos que considerem mais adequados para atingir os resultados
nelas determinados.

1.3. Transposio de Diretivas

A transposio de uma diretiva para um direito nacional deve ter em conta


a obrigao de eliminar do ordenamento jurdico do Estado quaisquer dis
posies suscetveis de inviabilizar o alcance dos resultados neles estabeleci
dos. Regra geral, isto implica a adoo de um ato legislativo nacional, sendo
necessrio ainda tomar em considerao que a eventual inabilidade deste ato
para satisfazer plenamente as exigncias da diretiva pode conduzir abertura
de um procedimento de incumprimento contra o Estado prevaricador para
alm, naturalmente, da produo de efeito direto da diretiva.

Reserva de lei na transposio de diretivas

No caso portugus, o n.8 do 112.da Constituio estabelece que a transposi


o de atos jurdicos da Unio Europeia para a ordem jurdica interna assume
a forma de lei, decreto-lei ou, nos termos do n.4, decreto legislativo regional.
Quer isto dizer que a transposio se h-de fazer sempre por ato legis
lativo tendo passado, em 1997, a integrar a reserva de lei, o que refora a
nossa opo de tratar da transposio das diretivas no mbito deste estudo.
Para se ter uma ideia do que representa a atividade legislativa de trans
posio de diretivas, bastar dizer que durante os anos da primeira dcada do
atual sculo os decretos-leis de transposio de diretivas representaram, em

90
mdia, cerca de 20 por cento destes especmenes legislativos. S nos anos de
2009 e 2010 foram transpostas 220 diretivas.
Acresce uma enorme desproporo entre a atividade de transposio de
diretivas do Governo e da Assembleia da Repblica, registando-se, ao longo
do perodo de 2000 a 2011, o nmero de 42 leis de transposio. Ainda que
lhe adicionemos as 11 leis que autorizaram o Governo a transpor diretivas
em matria da reserva relativa de competncia do parlamento obteremos
54 casos em que a transposio relevou da competncia da Assembleia da
Repblica. Ora, no mesmo perodo, os sucessivos governos fizeram publicar
675 decretos-leis transpondo diretivas. Parece demonstrado que a incorporao
do direito da UE na ordem jurdica nacional tem sido, essencialmente, um
negcio do Governo.
interessante verificar que a apreciao parlamentar de decretos-leis de
transposio de diretivas foi apenas suscitada em dois casos, no perodo em
anlise 2000 a 2011 , como resulta do quadro seguinte:

Quadro 3 Apreciao parlamentar de DecretosLeis que transpem diretivas

Leis de apreciao
Anos parlamentar DecretosLeis alterados Diretivas transpostas

Diretiva n.98/93/CE,
2001 Lei n.17/2001 DecretoLei n.10/200194 de 14 de dezembro

Diretiva n.2004/8/CE,
2010 Lei n.19/2010 DecretoLei n.23/201095 de 11 de fevereiro

Nota: De 2000 a 2011 registouse um total de 680 decretosleis de transposio de diretivas, pelo que o nmero de
decretosleis sujeitos a apreciao parlamentar, neste perodo, irrelevante, permitindo concluir que no se tm registado
dvidas na Assembleia da Repblica quanto transposio de diretivas.9495 95. Diploma que estabelece os
regimes jurdico e remuneratrio
aplicveis energia elctrica
e mecnica e de calor til
A alterao introduzida pela reviso constitucional de 1997 no colheu, produzidas em cogerao.
porm, aprovao unnime, tendo-se suscitado dvidas quanto obrigatorie 94. Diploma que estabelece
dade de transposio por decreto-lei das diretivas com um contedo essencial as disposies aplicveis
constituio e manuteno
mente tcnico, as denominadas diretivas medida. A doutrina constitucional das reservas de segurana em
territrio nacional de produtos
portuguesa fez-se eco destas dvidas. de petrleo.
Blanco de Morais, reconhecendo que a reserva de lei preenche objetivos
de segurana jurdica, permitindo a cognoscibilidade do direito transposto
e evitando patologias frequentes que consistem em derrogaes tcitas de
disposies de leis por portarias que transpem diretivas, no deixa de refe
96. Carlos Blanco de Morais,
rir que a reserva de lei neste domnio tem como faceta claramente negativa Reviso constitucional de 1997
constranger a norma legal a disciplinar matrias puramente subsidirias e Sistema de atos legislativos
transposio de diretivas
de contedo tipicamente executivista ou intersticial, prprio da normao comunitrias para a ordem
jurdica interna, Legislao.
administrativa96. Cadernos de Cincia de Legislao,
n.1920, abrildezembro de
1997, pp.3031.

91
Tambm Maria Lcia Amaral se pronunciou sobre o assunto, referindo
que evidente que h inmeras diretivas comunitrias que incidem sobre
matria de ntido teor regulamentar. Impor a forma de lei para a sua transpo
sio com excluso de quaisquer outras formas significa impor ao Estado
portugus procedimentos excessivamente gravosos para o cumprimento das
suas obrigaes juscomunitrias. Tal agravo no desejado por ningum. No
desejado pelo nosso ordenamento constitucional, que se guia neste domnio
pela clusula europeia, e no desejado pelo ordenamento comunitrio, que
se guia neste domnio pela ideia de garantia de resultado []. A nica forma
que se julga ser, para este propsito, decisivamente inadequada a da mera
prtica administrativa. Entre a forma de lei ou a forma de regulamento
livre portanto de escolher a autoridade nacional, que o far naturalmente de
acordo com os seus prprios critrios. No se v, por isso, por que razo h de
a CRP eleger como critrio de direito portugus a excessivamente gravosa
97. Cfr. Maria Lcia Amaral,
reserva de lei estadual97.
Reviso constitucional de 1997
Sistema de atos legislativos Marcelo Rebelo de Sousa, escrevendo antes da reviso constitucional de
transposio de diretivas
comunitrias para a ordem 1997, e pronunciando-se sobre a prtica de ento na transposio de diretivas,
jurdica interna, Legislao.
Cadernos de Cincia de Legislao, referia que: nos casos em que cabia na funo administrativa do Estado por
n.1920, abrildezembro de
1997, pp.115116.
tugus a implementao de directivas comunitrias,verificava-se que elas cor
respondiam apenas a matrias que no se inseriam na reserva de competncia
legislativa de nenhum rgo de soberania, no eram objecto de ato legislativo
vigente ou no se revestiam de dignidade legal. E, ainda, nos casos em que
98. Cfr. Marcelo Rebelo de
existia, em matria idntica ou equivalente, regulamento ou lei habilitante.98
Sousa A transposio das
diretivas comunitrias para Esta uma matria sensvel, sobre a qual importa refletir, pois a transpo
a ordem jurdica nacional,
Legislao. Cadernos de Cincia de sio de diretivas tcnicas por decreto-lei, nos casos em que estas matrias so
Legislao,n.45, abrildezembro
de 1992, p.81. reguladas, na ordem jurdica nacional, por regulamentos complementares ou
de execuo, parece excessiva, produzindo uma sobrecarga do procedimento
legislativo governamental com matrias que carecem de dignidade legal.

Eliminao de atrasos na transposio de diretivas

Para obviar ao incumprimento na transposio das diretivas torna-se necessrio


adotar medidas de coordenao e agilizao deste procedimento. Medidas que
foram consagradas em alguns governos no mbito de programas de simplifi
cao e melhoria da qualidade da legislao.

92
Figura 3 Diretivas Comunitrias Dfice de Transposio
2,5
2,10%
2,0
1,70%
1,5 1,40%
1,30%
1,10%
1,0 0,90%

0,5

0,0
mai. 2010

jul. 2010

set. 2010

nov. 2010

jan. 2011

mar. 2011

mai. 2011

jul. 2011

set. 2011

nov. 2011

jan. 2012

mar. 2012

mai. 2012

jul. 2012

set. 2012

nov. 2012

jan. 2013
Dados recolhidos no Internal Market Scoreboard anos 2010/2011/2012/201399. 99. Disponveis em http://
ec.europa.eu/internal_market/
score/index_en.htm.
Como resulta do grfico supra, Portugal reduziu, em Dezembro de 2010,
o dfice de transposio das diretivas de 2.1 por cento (maio de 2010) para
0.9 por cento (dezembro de 2010), tendo sido considerado como um caso
100. Disponvel em http://
de sucesso no mbito da UE. No texto comunitrio100 refere-se a adoo do
ec.europa.eu/internal_market/
Programa Simplegis com o objetivo de atraso zero na transposio de score/docs/score22_en.pdf,
Scoreboard n.22, Internal
diretivas, a introduo do sistema de controlo de atos normativos (SCAN) Market, Dezembro de 2010,
p.26.
e a coordenao entre os diversos ministrios e a Presidncia do Conselho
de Ministros (PCM) como determinante para os resultados obtidos. Como
decorre tambm do quadro, verificou-se um retrocesso que se agravou em
fevereiro de 2012, registando-se, posteriormente, uma recuperao para 1.1
por cento em fevereiro de 2013.

1.4. Alternativas regulatrias

Pese embora a tradio nacional de tentar resolver os problemas com leis, certo
que fazer leis, no sentido de atos legislativos formais, no uma fatalidade
quando nos confrontamos com a necessidade de produzir normas jurdicas
para regular uma situao, uma atividade ou uma instituio. possvel, e em
muitos casos desejvel, optar por confiar a elaborao de um quadro jurdico
a outrem que no ao legislador.
Esta opo pode fundar-se numa ideologia assumidamente liberal que,
fazendo apelo a menos Estado, melhor Estado, veicula uma viso do Estado
como um mal necessrio, podendo conduzir a uma legiferao minima
lista, na lgica da qual a lei ser a derradeira opo regulatria. E se dizemos
podendo porque nem sempre para no dizer quase nunca a prtica
corresponde s proclamaes ideolgicas.

93
Seja como for, para alm de tal fundamento e, muitas vezes, margem
dele , frequente prosseguir-se uma estratgia de libertao dos quadros
jurdicos de certas atividades, nomeadamente de natureza econmica, da
ingerncia poltico-legislativa dos governos. Confiar-se- assim a produo
normativa a instncias tanto quanto possvel independentes do Governo,
dotando-as de um aparelho jurdico supostamente capaz de as blindar contra
tais interferncias.
Constituem traos comuns ao desenho do estatuto jurdico destas enti
101. Cfr. Joo Caupers, Introduo
dades reguladoras101:
ao Direito Administrativo, Lisboa,
ncora, 2009 (10. edio), A nomeao dos responsveis pelo Conselho de Ministros ou pelo Chefe
pp.220222.
de Estado, sob proposta do Governo;
A impossibilidade legal da substituio daqueles responsveis antes
do termo do mandato, salvo por doena, incapacidade ou faltas graves;
A limitao ou proibio da renovao do mandato;
A inexistncia de poderes de superintendncia do Governo sobre estas
entidades;
A prestao de contas ao parlamento;
A tendncia para a autosuficincia financeira destas entidades, decor
rente do elevado nvel de receitas prprias, provenientes dos regulados.

este quadro jurdico que formata aquilo que se designa habitualmente


por regulao independente (do Governo, entenda-se).
A ideia subjacente , claramente, a de alguma desconfiana quanto ao
papel que o Governo poderia desempenhar na regulao: esta deveria ser
comandada por motivaes de natureza exclusivamente tcnica, no sofrendo
a contaminao de eventuais e indesejveis razes polticas. Revela-se aqui
um preconceito contra o poder poltico (sobretudo contra os agentes deste),
preterido por opes de cariz tecnocrtico, supostamente neutras, olvidando
que estas opes implicam quase sempre uma reduo drstica do nvel de
responsabilizao democrtica e, consequentemente, de controlo sobre ati
vidades econmicas muito relevantes.
A competncia normativa destas entidades muito importante, cabendo
-lhes fixar as regras jurdicas e tcnicas relativas atividade regulada, nomea
damente fixando padres de qualidade do servio. Note-se, contudo, que se
trata de uma normao de segundo grau, validada por referncia ao quadro
jurdico delineado pelas leis.
Sublinhe-se, tambm, que esta forma de regulao dita independente no
constitui autoregulao em sentido prprio, pois emana do poder do Estado,
que cria as entidades regulatrias, usualmente por transformao de entes da
sua administrao indireta, ainda que os responsveis pela instncia regulatria

94
disponham de uma aprecivel autonomia relativamente ao Governo. Seja como
for, no so os produtores de energia que dirigem a ERSE, nem os operadores
de telecomunicaes que comandam o ICP-ANACOM (muito embora seja
ingnuo ignorar o chamado efeito de captura, que tende a tornar a regulao
do setor demasiado dependente dos interesses daqueles). Estamos, ainda, no
domnio da heteroregulao.
Verdadeira autoregulao apenas existe quando a normao produzida
por entidades subtradas realmente ao poder do Governo. Pelo menos ao poder
jurdico, j que numa sociedade como a portuguesa, na qual predomina tradi
cionalmente uma viso paternalista de um Estado que tende a ser considerado
omnipotente, muito difcil estar subtrado ao poder econmico deste.
A verdadeira autoregulao encontra-se em entidades, na sua maioria de
estatuto jurdico-privado e natureza associativa, s quais so confiadas com
petncias regulatrias, no pelo Estado, mas pelos prprios associados. o
que ocorre com as ordens profissionais, com as associaes e federaes des
portivas, com as comisses de vitivinicultura e com as bolsas, designadamente.
Sublinhe-se que esta regulao tem, independentemente do estatuto
jurdico das entidades envolvidas, carcter pblico, considerada a natureza de
alguns poderes exercidos pelos rgos destas entidades. isso que explica que
as ordens profissionais possam interditar o exerccio da profisso ou que as
federaes desportivas possam proibir um clube de inscrever jogadores numa
competio. Estes poderes, dificilmente compreensveis luz de um quadro
de direito privado, so exercidos por via de uma espcie de delegao do
Estado, uma forma atpica e pouco estudada de exerccio de poderes pblicos
por parte de entes que dele no fazem parte.

95
Sntese II.1 Atos normativos
Num escrito relativo elaborao das leis, indispensvel um esclarecimento
conceptual: de que falamos quando falamos de lei? que no existem leis por
natureza: em larga medida lei aquilo que a Constituio ela prpria uma lei,
alei fundamental diz que lei.
De acordo com a Constituio que vigora em Portugal, existem apenas quatro
rgos com competncia para praticar atos legislativos: a Assembleia da Repblica,
o Governo e as assembleias regionais dos Aores e da Madeira.
Entre os anos de 2000 e 2011 foram publicados 933 leis e 3506 decretos-leis, isto ,
quase quatro diplomas legais do Governo para cada lei da Assembleia da Repblica,
no existindo dvidas de que, no plano nacional, o Governo o grande produtor
de normas jurdicas.
Das trs espcies de atos legislativos da UE, a diretiva aquela que se reveste de
maior interesse no mbito da presente investigao, na medida em que um ins
trumento legislativo que no pode prescindir da interveno nacional. Para se ter
uma ideia do relevo da atividade legislativa de transposio de diretivas, bastar
dizer que durante os anos da primeira dcada do atual sculo os decretos-leis de
transposio de diretivas representaram, em mdia, cerca de 20 por cento destes
especmenes legislativos. S nos anos de 2009 e 2010 foram transpostas 220 diretivas.
A imposio constitucional de proceder transposio das diretivas por instrumento
legislativo discutvel e pode revelar-se excessiva, sobretudo nos casos em que as
matrias so reguladas, na ordem jurdica nacional, por regulamentos complemen
tares ou de execuo, produzindo uma sobrecarga do procedimento legislativo
governamental com matrias que carecem de dignidade legal.
frequente prosseguir-se uma estratgia de libertao dos quadros jurdicos de
certas atividades, nomeadamente de natureza econmica, da ingerncia poltico
-legislativa dos governos, confiando-se a produo normativa a instncias tanto
quanto possvel independentes daqueles, dotando-as de um aparelho jurdico supos
tamente capaz de as blindar contra tais interferncias.
A competncia normativa destas entidades muito importante, cabendo-lhes fixar
as regras jurdicas e tcnicas relativas atividade regulada, nomeadamente fixando
padres de qualidade do servio. Trata-se, em todo o caso, de uma normao de
segundo grau, validada por referncia ao quadro jurdico delineado pelas leis, no
se tratando verdadeiramente de autoregulao.
A verdadeira autoregulao encontra-se em entidades, na sua maioria de estatuto
jurdico-privado e natureza associativa, s quais so confiadas competncias regu
latrias, no pelo Estado, mas pelos prprios associados. o que ocorre com as
ordens profissionais, com as associaes e federaes desportivas, com as comisses
de vitivinicultura e com as bolsas, designadamente.

96
Captulo 2
Dispositivos de poltica legislativa

2.1. Introduo

A preocupao com a utilizao de tcnicas uniformes e critrios unos para


a produo legislativa recente em Portugal e tem a sua primeira expresso
significativa na Deliberao do Conselho de Ministros n.15 DB/89, de 8
102. Disponvel em: http://www.
de fevereiro, sob o ttulo Simplificar a Legislao102.
csl.gov.pt/docs/delib15pl.pdf
O tema da redao legislativa foi considerado em sede de Regimento do (24.05.2012).

Conselho de Ministros, de forma autnoma, na Resoluo do Conselho de


Ministros n.126-A/2004, de 3 de setembro, prtica prosseguida pelos restantes
103. Vejamse nomeadamente:
regimentos ou textos organizativos do funcionamento do Governo103.
Resoluo do Conselho de
A elaborao da lei, ainda que abordada e explorada em perspetivas diver Ministros n.64/2006, de 18
de maio (anexo II), Resoluo
sas, foi objeto de programas governamentais que a integraram no campo mais do Conselho de Ministros
n.198/2008, de 30 de
vasto da reforma legislativa. Assinalem-se desta forma: (a) a Comisso para dezembro (anexo II), Resoluo
do Conselho de Ministros
a Simplificao Legislativa (2001), no mbito do Ministrio da Reforma do n.77/2010, de 11 de outubro
Estado e da Administrao Pblica104; (b) a Comisso Tcnica responsvel pela e Resoluo do Conselho de
Ministros n.29/2011, de 11
preparao do Programa Estratgico para a qualidade e eficcia dos Atos dejulho.

Normativos do Governo (2003/2006)105; (c) o Programa Legislar Melhor 104. Cfr. Resoluo do Conselho
de Ministros n.29/2001, de 9
aprovado pela Resoluo n.63/2006, de 18 de maio e (d) o Programa Simplegis, de maro.
apresentado publicamente em maio de 2010106.
105. Cfr. Despachos nmeros
12017/2003, de 25 de junho e
26748/2005, de 19 de dezembro.

2.2. Deliberao do Conselho de Ministros 106. Cfr. Boletim do Observatrio

n.15 DB/89, de 8 de fevereiro da Legislao Portuguesa n.4,


edio da FDUNL fevereiro de
2002, pp.11 e ss.; e Diana Ettner
A Deliberao tem uma estrutura ecltica que inclui objetivos de poltica e Joo Tiago Silveira, Simplegis.
Menos leis, mais acesso, melhor
legislativa, elementos de metodologia legislativa, recomendaes e regras de aplicao indito (em vias de
publicao), 2012.
legstica formal. O documento aprovado em Conselho de Ministros, embora
no publicado oficialmente, tem por ttulo Simplificar a Legislao e dirige-se
sobretudo ao combate inflao legislativa e inverso do papel legislativo,

97
deixando de operar como travo das polticas de desenvolvimento econmico,
da revoluo tecnolgica e do procedimento de inovao.

Objetivos de poltica legislativa

A Deliberao alude a um Programa Interministerial de Desburocratizao


cujos propsitos estariam ligados ao seu contedo. Os objetivos fundamentais
do documento de 1989 so: (a) a desregulamentao, ou seja, a diminuio
do fluxo legislativo na rea econmica; (b) a desburocratizao, caracteri
zada pela reduo de procedimentos administrativos e custos causados pela
prolixidade legislativa; (c) a racionalizao da legislao vigente, atravs da
simplificao, sistematizao, compilao ou codificao; e (d) a racionaliza
o da feitura das leis, expressando uma preocupao quanto necessidade
de eficincia e inteligibilidade dos atos normativos.
A Deliberao est, assim, materialmente delimitada por uma inteno
poltico-ideolgica de reduzir a legislao, de modo a garantir um desenvol
vimento mais simples e desregulado da atividade econmica:

Justifica-se a reao que contra o excesso de regulamentao e de inter


vencionismo do Estado se tem vindo a verificar um pouco por toda a
parte e que, em Portugal, comeou a assumir, nos ltimos anos, alguma
expresso. Desregulamentar, desburocratizar e racionalizar so apenas
algumas das vertentes de uma ideia-fora mais ampla que a da simpli
107. Deliberao n.15-D8189,
ficao legislativa.107
de8 Fevereiro, p. 5

Metodologia legislativa

A Deliberao de 1989 tem por objeto a legislao governamental e expe


algumas regras quanto metodologia a adotar na sua elaborao. Nesse sen
tido, impe-se aos decisores polticos que s aprovem novos atos normativos
se no existir outro meio possvel para obter o resultado pretendido. A apre
sentao de um novo projeto ou proposta exige do legislador a considerao
do princpio da oportunidade, na relao com outros atos ou iniciativas
legislativos que se encontrem em estudo. Por outro lado, deve atender-se aos
meios necessrios para tornar a iniciativa exequvel.
A deliberao refere tambm a necessidade de avaliar o impacte pre
visvel das medidas legislativas governamentais (embora no sancione uma
metodologia adequada para o efeito). Tal avaliao caberia aos servios da
Administrao Pblica.

98
Regras de legstica formal

A deliberao denota uma preocupao clara com os aspetos que hoje designa
mos como de legstica formal, procurando aliar a simplicidade da linguagem
ao rigor do formulrio jurdico: a redao dos projetos de diplomas deve ser
correta sob o ponto de vista gramatical, utilizando-se linguagem simples mas
rigorosa.
Vrias das regras enunciadas foram desenvolvidas em manuais de legs
108. Destaquese David Duarte,
tica . Assim, por exemplo: (a) a utilizao dos verbos no presente do indicativo;
108
Alexandre Sousa Pinheiro,
(b) o uso das maisculas deve ser parcimonioso; (c) a utilizao de siglas deve Miguel Lopes Romo e Tiago
Duarte Legstica. Perspetiva
ser, tanto quanto possvel, evitada; (d) a pontuao deve fazer-se de harmonia sobre a Concepo e Redao
dos Atos Normativos Coimbra,
com as regras gerais de gramtica. Almedina, 2002, pp.127 e ss.
O CETAL Centro de Estudos Tcnicos e Apoio Legislativo109 disporia 109. Antecedente do atual CEJUR
de competncias centrais na aplicao destas regras. e tambm integrado na PCM.
De acordo com o artigo 1.do
DecretoLei n.286/92, de 26 de
dezembro, o Centro de Estudos
Tcnicos e Apoio Legislativo
2.3. Comisso para a Simplificao Legislativa (CETAL) passou a designarse
Centro Jurdico (CEJUR).

A Comisso para a Simplificao Legislativa foi criada, na dependncia


do ento ministro da Reforma do Estado e da Administrao Pblica, pela
Resoluo do Conselho de Ministros n.29/2001, de 9 de maro, tendo como
110. Cfr. Despacho n.9721/2001,
presidente o Dr. Robin de Andrade110.
DR n.107, Srie II, de 9 de maio
A Comisso props uma reflexo global sobre a qualidade da legislao, de 2001.

articulando as perspetivas nacionais com as desenvolvidas no programa euro


peu Better Law-making.
De acordo com a Resoluo, a simplificao e a qualidade da legislao
estariam na agenda poltica atendendo ao impacte que a legislao tinha sobre
o quotidiano das pessoas e das empresas: A proliferao legislativa tem tido
reflexos a vrios nveis, desde logo, diminuindo a autoridade da lei, a confiana
nas instituies e as condies do desenvolvimento econmico e social.
A Resoluo identificava, com clareza, a quantidade legislativa como
um dos problemas a corrigir de acordo com as concluses da Comisso. A esta
eram incumbidas as seguintes funes:

2 Compete Comisso, em articulao com os vrios ministrios, iden


tificar reas da legislao existente que devem ser objeto de interven
o, elaborar estudos e emitir recomendaes com vista simplificao e
melhoria da qualidade da legislao e regulamentao.
3 A Comisso, em articulao com os diferentes ministrios, deve analisar
e propor medidas que visem a maior acessibilidade da legislao, designa
damente atravs da consolidao, compilao ou codificao.

99
4 Deve ainda a Comisso, em articulao com os ministrios, analisar e
apresentar situaes em que se justifique a deslegalizao ou desregulamenta
o, incentivando nestas reas a autoregulao ou outras formas de atuao.
5 Relativamente produo de novos atos normativos a Comisso
estudar os procedimentos vigentes, nos domnios da produo legisla
tiva, da competncia do Governo, com vista adoo de novas regras de
simplificao.

Pode, assim, comprovar-se que a Comisso iniciou os trabalhos com um


mandato bem definido e objetivos expressamente orientados.
A demisso do primeiro-ministro a 17 de dezembro de 2001 e a conse
quente cessao de funes do Executivo impediu que a Comisso terminasse
o seu mandato (agendado para junho de 2002). Esto, contudo, publicados
111. Cfr. Legislao. Cadernos de
os seus trabalhos, no Relatrio da Comisso para a Simplificao Legislativa111.
Cincia de Legislao, n.30/31,
vol. I, janeirojunho de 2002,
pp.2055, de onde so extradas
as citaes includas no presente A atividade da Comisso
ponto.
Dedicaremos especial ateno s concluses da Comisso, que viriam
a marcar os futuros trabalhos institucionais sobre legislao em Portugal.
Oprograma de atividades indicava a necessidade de inventariar a situao em
Portugal no domnio da simplificao legislativa e de avaliar a necessidade de
contratar estudos de impacte legislativo, e manifestava uma profunda preocu
pao na rea da formao de quadros com capacidade de redao normativa.
A Comisso assentou o fundamental do seu trabalho nas reas da siste
matizao da legislao e da elaborao de estudos de impacte normativo, em
especial, prvios aprovao do ato legislativo.
O problema de base residiria no muito extenso volume de legislao
existente, fomentando a opacidade e contribuindo para um ordenamento
positivo prenhe de perplexidades, dvidas e equvocos. A Comisso props
a reorganizao do procedimento legislativo, de forma a tornar pblico o
programa e as iniciativas legislativas para o ano subsequente.
Uma importante proposta da Comisso procurava assegurar a trans
parncia do procedimento legislativo como antdoto, at, para a citada
opacidade dando prevalncia atividade parlamentar. Pretendia-se que o
procedimento legislativo adquirisse as caractersticas do judicial, com as suas
facetas da publicidade e contraditrio.
Relativamente sistematizao dos atos legislativos, concluiu-se no
existir em Portugal qualquer compilao oficial, minimamente organizada,
da totalidade da legislao existente e em vigor, o que tornava muito difcil o
acesso legislao por parte dos cidados.

100
Uma boa prtica sugerida pela Comisso consistiria em organizar uma
compilao a partir de captulos definidos em funo da utilidade e facilidade
de manuseamento por parte do cidado comum no jurista. Cada nova lei
indicaria o captulo em que se passaria a inserir. A compilao seria organizada
em papel, em sistema de folhas atualizveis periodicamente e disponveis na
Internet. Esta seria uma das formas de combater a incerteza jurdica, que, mais
do que os custos, constituiria o principal papel dissuasor do investimento e
criao de riqueza.
Para se obter um resultado desejvel na gesto da informao legislativa,
props-se a utilizao da tcnica da sunset law. Seria fixado um prazo limite
dentro do qual deveriam ser registados, num organismo pblico, todas as leis
e regulamentos que se encontrassem em vigor no pas em determinada rea
do ordenamento, declarando-se a caducidade das restantes.
A Comisso deu especial relevo aos estudos de impacte legislativo, sua
necessidade e respetiva sistematizao. F-lo a propsito da necessidade de
garantir eficincia s leis. Os estudos de impacte seriam mecanismos para
garantir o objetivo legislativo pretendido.
Como exemplos de estudos desta natureza, foi apresentada a avaliao de
impacte sobre o nvel de lcool permitido no sangue dos condutores (aalterao
do artigo 61.do Cdigo da Estrada). Foi, tambm, desenvolvido um estudo
desta natureza sobre A reviso do regime do deferimento tcito previsto no
Cdigo de Procedimento Administrativo.

2.4. Comisso Tcnica responsvel pelo Programa Estratgico


para a Qualidade e Eficcia dos Atos Normativos do Governo
112. Cfr. Despachos
A Comisso112 foi coordenada pelo Prof. Carlos Blanco de Morais e apresentou
n.12017/2003, de 25 de junho
propostas importantes, designadamente nas reas da organizao do procedi e n.26748/2005, de 19 de
dezembro.
mento legislativo governamental, da avaliao de impacte dos atos normativos
113. Algumas das propostas esto
e da compilao dos respetivos atos113.
publicadas em Carlos Blanco
Apesar do trabalho desenvolvido por esta Comisso, no foi possvel de Morais, Manual de Legstica.
Critrios Cientficos e Tcnicos
concretizar um plano que conduzisse aplicao, como tais, das concluses para Legislar Melhor, Lisboa,
Verbo, 2007, pp.275 e ss. e
apuradas. A demisso do Governo em 2005, juntamente com a dificuldade pp.673 e ss.
em desenvolver os aspetos orgnicos das propostas, impediu o citado deside
rato. Sublinhe-se, contudo, que na sequncia do trabalho desenvolvido por
esta Comisso se publicou o primeiro anexo de legstica formal inserido no
Regimento do Conselho de Ministros.

101
Organizao do procedimento legislativo governamental

Sobre o modelo organizativo das tarefas legislativas do Governo, aComisso


props a criao de uma unidade central a funcionar junto da Presidncia do
114. Cfr. Carlos Blanco de Morais
Conselho de Ministros (PCM), na dependncia do ministro da Presidncia114.
Manual op. cit., pp.275277
e 674685. Junto dos ministrios funcionariam unidades setoriais. Aambas competiria
auxiliar o decisor normativo nas reas da conceo do ato, sua redao, apre
ciao da validade, avaliao de impacte, simplificao e controlo.
A interveno da unidade central eventualmente, o CEJUR far
-se-ia sentir fundamentalmente atravs de poderes de controlo final sobre
a qualidade e validade das propostas normativas setoriais (a observncia do
cumprimento das regras de legstica constituiria uma das reas sob supervi
so central). unidade central competiria ainda acompanhar as atividades
regulamentar e de transposio de atos comunitrios.
O modelo proposto para as unidades setoriais inspirava-se no ento
115. Com a designao alterada
Gabinete de Poltica Legislativa e Planeamento (GPLP)115, propondo-se a fuso
para DireoGeral da Poltica de
Justia desde 2006. de departamentos jurdicos, de planeamento e de estatstica.

Avaliao de impacte dos atos normativos

As avaliaes prvias do impacte distinguir-se-iam em obrigatrias e facultati


vas. Relativamente s primeiras, a sua realizao estaria relacionada com atos
legislativos com impacte significativo no ordenamento. Seria, por exemplo,
o caso da criao, fuso e extino de pessoas coletivas pblicas, bem como
a adoo de medidas com repercusso direta na vida econmica de empresas
privadas e em instituies particulares de interesse pblico, desde que existisse
um aumento significativo de impostos ou a imposio de sacrifcios finan
ceiros e administrativos. Admitia-se, porm, a dispensa da tarefa de avaliao
nas situaes consideradas, atravs de despacho fundamentado exarado pelo
ministro proponente.
A avaliao prvia de impacte seria desenvolvida, em regra, pelas uni
dades setoriais, aps iniciativa do ministro proponente. A unidade central
acompanharia a avaliao, fazendo o controlo final dos relatrios de avaliao.
A Comisso distinguia entre avaliaes de tipo comum e de tipo simplifi
cado, correspondendo, tendencialmente, as primeiras a avaliaes obrigatrias
e as segundas a facultativas. Em ambas seria prevista uma anlise de custos,
benefcios e riscos nas reas econmica, financeira e administrativa.
O modelo de avaliao prvia comportaria trs fases: inicial, intercalar e
final. Esta ltima respeitaria apresentao dos principais problemas de ante
projetos junto quer do ministro proponente, quer do Conselho de Ministros.
As concluses da avaliao de impacte deveriam constar da nota justificativa.

102
No modelo de avaliao sucessiva do impacte do ato normativo,
aComisso Tcnica apresentou uma proposta de avaliao global tendente
a: (a) apreciar se o ato preencheu as necessidades para as quais foi aprovado e,
sendo necessrio, identificar quais as razes do no preenchimento; (b) apreciar
a relao entre custos e benefcios, no respeitante ao Estado, aos destinatrios
e a terceiros e (c) apurar da qualidade da avaliao tcnica.

Compilao de atos normativos

Um dos aspetos centrais propostos pela Comisso Tcnica respeitava adoo


da compilao como medida de simplificao no acesso informao sobre
os atos normativos vigentes. A compilao suporia um levantamento exaus
tivo dos atos normativos organizada em funo da atividade governamental.
A tarefa seria desenvolvida com a utilizao de motores de busca, como o
Digesto, em conjugao com coletneas antigas e com os competentes servios
da Administrao Pblica. No final deveriam ser assinaladas as revogaes
expressas e tcitas. Esta proposta no foi concretizada.
O critrio fundamental para organizar os atos infraconstitucionais seria
hierrquico, orientado pela seguinte ordem e precedncias: estatutos de auto
nomia, autorizaes legislativas ou normas oramentais e leis de bases ou de
enquadramento.
Sobre a responsabilidade tcnica da compilao, a Comisso props crit
rios descentralizados, assentes nas competncias dos ministrios. Importante
seria o aproveitamento de trabalho j realizado e disponibilizado na Internet
e em coletneas criadas por servios da Administrao Pblica. Admitia-se, 116. O Programa Simplex foi
concebido como um Programa
tambm, a criao de grupos de trabalho ad hoc. Estes grupos poderiam ser com de Simplificao Administrativa
e Legislativa. Vrias das suas
postos por membros de gabinetes ministeriais, por funcionrios com a categoria medidas de simplificao
correctiva eram medidas
de assessor principal ou assessor, por quadros da administrao indireta e por administrativas e setoriais, que
funcionrios integrados no quadro de supranumerrios. Attulo excecional, no envolviam alteraes do
quadro legislativo (como se
admitia-se a contratao de peritos externos, em termos de prestao de servios. refere no Programa Simplex
2007). Considermos assim que,
no mbito deste Relatrio, no
se enquadrava uma referncia
desenvolvida ao Programa
2.5. Programa Legislar Melhor Simplex. Importa porm realar a
importncia deste Programa para
a introduo de uma poltica de
O Programa Legislar Melhor integrou-se no contexto mais vasto do Programa simplificao na administrao
com inegveis vantagens para os
Simplex 2006116, lanado com o objetivo de simplificar as atividades de cidados cidados e empresas. Salientase
tambm o facto de a unidade
e empresas e desburocratizar procedimentos e a legislao que os sustentava. de coordenao deste programa
Unidade de Coordenao da
Esta poltica pblica ligada qualidade legislativa teve reflexos no PRACE Modernizao Administrativa
(Programa de Reestruturao da Administrao Central do Estado), alterando ter trabalhado envolvendo os
diversos ministrios e adoptado
estruturas de funcionamento do centro do Governo (PCM) como o CEJUR, um procedimento de consulta
aberta permitindo a recolha de
o CEGER, o Digesto, a PCM LEX e a Unidade de Diplomas. opinies de cidados, empresas e
associaes.

103
O programa Legislar Melhor teve como base normativa essencial a
Resoluo n.63/2006, de 18 de maio, e pretendia integrar quer os princpios
da Better Regulation, definidos no mbito da Unio Europeia, quer os dos
demais programas propostos por organizaes internacionais em matria de
racionalizao legislativa.
Este programa visava a adoo de um conjunto significativo de iniciativas
em matria de qualidade e eficincia dos atos normativos do Governo. Visava
tambm contribuir atravs da lei para desburocratizar o Estado, simplifi
cando os procedimentos administrativos, facilitando a vida dos cidados e
das empresas num ambiente amigo da concretizao eficiente dos direitos e
dos interesses legtimos.
No quadro do Programa Legislar Melhor foram definidas as seguintes
prioridades:
Desmaterializao como um objetivo essencial, fazendo primar as tecno
logias da informao sobre os habituais suportes de papel. O procedimento de
desmaterializao desenvolveu-se atravs: (a) da reforma do procedimento legis
lativo governamental, incluindo os atos de assinatura, promulgao, referenda
e publicao; (b) da criao de um sistema de certificao eletrnica (Sistema
de Certificao Eletrnica do Estado Infraestrutura de Chaves Pblicas) e
(c) da interoperabilidade da base de dados jurdica Digesto (funcionando a
partir da Presidncia do Conselho de Ministros) com o Dirio da Repblica;
Controlo da qualidade da produo normativa, atravs da: (a) funda
mentao da deciso de legislar, atravs de critrios de necessidade, de eficin-
cia e de simplificao117; (b) elaborao de um Guia Prtico para a Elaborao
117. Critrios que vieram a
ser consagrados em alguns dos Atos Normativos do Governo118; (c) reformulao do regime de consultas e
dos regimentos de Conselho
de Ministros subsequentes.
negociaes legalmente obrigatrias e introduo de consultas pblicas, com
Cfr.pp.150 a 152. recurso Internet119; (d) monitorizao da transposio atempada das diretivas
118. Proposta no concretizada. num quadro de articulao entre o Ministrio dos Negcios Estrangeiros e a
119. Esta proposta veio a ser
Presidncia do Conselho de Ministros;
concretizada no XVII Governo Controlo dos custos administrativos da lei com a aprovao do teste
Constitucional Resoluo
do Conselho de Ministros Simplex, o qual tambm visava a avaliao de impacte legislativo. Esta pro
n.64/2006, de 18 de maio; cfr.
infra, p.150.
posta no foi bem-sucedida, dada a complexidade do teste, tendo tambm
contribudo para uma perceo errnea dos estudos de avaliao de impacte
120. Cfr. desenvolvimentos infra, legislativo120.
p.150.

O Dirio da Repblica Eletrnico como jornal oficial

Sobre o Dirio da Repblica Eletrnico, a Resoluo do Conselho de Ministros


n.63/2006 previa, nos seus aspetos essenciais, o seguinte: (a) editar domi
nantemente o Dirio da Repblica em verso eletrnica de acesso universal e

104
gratuito [n.5, alnea b)]; (b) conceder valor legal, para todos os efeitos, edio
eletrnica do Dirio da Repblica [n.2, alnea a)]; (c) atribuir ao membro do
Governo com responsabilidade sobre o Dirio da Repblica competncia para,
por despacho, orientar a identificao dos contedos disponveis no stio
do Dirio da Repblica Eletrnico [n.3, alnea f)].
A Resoluo do Conselho de Ministros n.63/2006 deu, necessaria
mente, origem a uma nova configurao do jornal oficial. Assim, o Decreto-
Lei n.116-C/2006, de 16 de junho, introduziu o Dirio da Repblica emi
tido eletronicamente e no j na verso em papel como o jornal oficial:
ODirio da Repblica editado por via eletrnica (artigo 2., n.1). Assim
editado, oDirio da Repblica disponibilizado no stio da Internet gerido
pela Imprensa Nacional-Casa da Moeda,S.A. (artigo 2., n.2).
O diploma garante ainda: (a) que o Dirio da Repblica constitui servio
pblico, sendo assegurado o seu acesso universal e gratuito (artigo 1., n.1);
(b) que, por via eletrnica, existe a possibilidade de acesso universal e gratuito,
que compreende a possibilidade de impresso, arquivo e pesquisa de atos
(artigos 2., n.1 e 3.); (c) o cumprimento de requisitos tcnicos aplicveis no
domnio do Sistema de Certificao Eletrnica do Estado Infraestrutura de
Chaves Pblicas (artigo 8.).
A Lei n.26/2006, de 30 de junho, esclareceu que a data do diploma
passa a ser a da sua publicao, entendendo-se como tal a data do dia em
que o Dirio daRepblica se torna disponvel no stio da Internet gerido pela
Imprensa Nacional-Casa da Moeda,S.A. (artigo 1., n.2). Para dissipar quais
quer dvidas relativamente data mencionada, o n.3 determina que a edio
eletrnica do Dirio da Repblica deve incluir um registo das datas da sua
efetiva disponibilizao.
Como medidas de segurana so adotadas aes de trs tipos: (a) o
arquivo e preservao eletrnicas, assegurado pela Imprensa Nacional-Casa
da Moeda, S.A. (artigo 4., n.1, do Decreto-Lei n.116-C/2006); (b) o dep
sito de trs exemplares impressos junto da Biblioteca Nacional e na Torre
do Tombo (artigo 4., n.2); (c) a garantia do depsito de um exemplar junto
da Presidncia da Repblica, da Assembleia da Repblica, da Presidncia do
Conselho de Ministros, dos supremos tribunais, do Tribunal Constitucional
e da Procuradoria-Geral da Repblica (artigo 4., n.3).
Relativamente organizao do Dirio da Repblica em resultado do
Programa Legislar Melhor , devem considerar-se, conjugadamente, o Decreto-
121. De acordo com o prembulo
Lei n.116-C/2006 e a Lei n.74/98, de 11 de dezembro, aps as alteraes do DecretoLei n.116C/2006,
de 16 de junho, a 3. srie
introduzidas pela Lei n.26/2006, de 30 de junho. Daqui resulta o seguinte: ter sido reduzida em 80 por
cento com o novo regime de
(a) o Dirio da Repblica constitudo por duas sries; (b) cessa a diviso em publicidade dos atos societrios
sries A e B; (c) extinta a 3. srie, cujos atos passam a ser publicados na 2.121; adoptado pelo DecretoLei
n.111/2005, de 8 de julho.

105
(d) so publicados na 1 srie do Dirio da Repblica os atos previstos no artigo
3., n.2, da Lei n.74/98, com as alteraes introduzidas pela Lei n.26/2006;
(e) a ordenao e apresentao dos referidos atos encontram-se previstas no
artigo 8.da citada lei; (f) na 2. srie publicam-se os atos enunciados no artigo
3., n.3, da citada lei e os demais atos de publicao obrigatria, bem como
os previstos em despacho do membro do Governo responsvel pelo Dirio da
Repblica (artigo 6., n.3); (g) os atos publicados na 2. srie so ordenados
de acordo com a sequncia constitucional de rgos e, quando provindos do
Governo, de acordo com a ordenao prevista no decreto-lei relativo orga
nizao e funcionamento (artigo 7., n.2).

O teste Simplex e os procedimentos de avaliao


prvia e sucessiva de impacte de atos normativos

O modelo de teste Simplex, um dos elementos fundamentais do Programa


Legislar Melhor, constava do anexo III da Resoluo do Conselho de Ministros
n.64/2006, de 18 de maio, e traduziu-se numa ficha de caracterizao da
iniciativa legislativa.
O teste inclua a identificao global da proposta ou projeto de ato legis
lativo, incidindo na forma do ato, na identificao de eventuais imperativos
constitucionais, ditados por leis-quadro ou leis de base ou na transposio de
atos comunitrios, na relao com o programa do Governo e, por ltimo, nas
razes de oportunidade.
O teste dava especial relevo aos encargos administrativos e respetiva
avaliao (I e II). As principais perguntas eram: (a)se a iniciativa implicava
encargos administrativos ou seja, os encargos suportados pelas empresas para
prestao de informao sobre a sua atividade ; (b)no caso de a resposta ser
afirmativa, se os encargos administrativos seriam mantidos ou ampliados; (c)se
foram estudados e avaliados cenrios alternativos; (d) se foram considerados
os meios administrativos e de contexto inerentes criao ou manuteno
dos encargos administrativos; (e) relao com a administrao eletrnica
e (f)contribuio do diploma para a consolidao normativa, nomeada
mente atravs do grau de disperso das normas jurdicas, com vigncia real
ou aparente.
A complexidade do teste levou setores da doutrina a qualificarem-no
criticamente como um instrumento hbrido de avaliao: o Simplex , a
122. Cfr. Carlos Blanco de Morais, ttulo principal, um instrumento de avaliao de encargos administrativos,
Novas Polticas Pblicas no
domnio da legislao: um mas comporta, a ttulo subsidirio, elementos de legstica formal no campo
comentrio sobre o programa
legislar melhor, Legislao.
dos atos preparatrios de simplificao normativa e elementos avulsos de
Cadernos de Cincia da Legislao, avaliao normativa no plano da legstica material122.
n.44, outubrodezembro de
2006, p.46.

106
Em 2008, atravs da Resoluo do Conselho de Ministros n.198/2008,
de 30 de dezembro, procurou-se soluo para as citadas crticas, aprovando
-se o standard cost model como metodologia de base para a quantificao dos
123. Como se refere no
encargos administrativos123.
Prembulo da Resoluo
do Conselho de Ministros
n.198/2008: O novo teste
SIMPLEX exige [] que seja
2.6. Programa Simplegis feita a seleo das atividades
administrativas que tenham
que ser desenvolvidas para o
Na Resoluo do Conselho de Ministros n.77/2010 so referidos como objeti cumprimento da obrigao de
informao, uma vez que para o
vos fundamentais do Programa Simplegis: simplificar a legislao, diminuindo cumprimento de cada obrigao
de informao o seu destinatrio
o nmero de leis; garantir s pessoas e s empresas um maior acesso legislao; est sujeito realizao de
um conjunto de atividades
e melhorar a aplicao das leis, para que pudessem concretizar os objetivos administrativas. Assim, para
cada atividade administrativa
que levaram sua aprovao. exigese a quantificao
A resoluo enunciava expressamente a necessidade de prosseguir os do tempo despendido na
respetiva execuo, mediante
resultados obtidos pelo Programa Legislar Melhor124. a determinao do grau de
complexidade, bem como
a identificao do perfil do
responsvel pela execuo,
Diminuio do nmero de leis. deforma a determinar o custo
horrio em causa.
O primeiro objetivo seria obtido atravs das seguintes prticas: (a)revogao, 124. O programa SIMPLEGIS
em 2010, de um nmero de decretos-lei e decretos regulamentares superior foi mencionado como exemplo
na publicao da Comisso
aos aprovados; (b)a revogao expressa, em 2010, de pelo menos 300 leis, Europeia, Europe Can Do
Better. Report on Best Practice in
decretos-leis e decretos regulamentares, que j no eram aplicados mas que Member States to Implement EU
continuavam formalmente em vigor; (c) a emisso de menos declaraes de Legislationin the Least Burdensome
Way. High Level Group of
retificao de diplomas e (d)a adoo de uma poltica de atraso ZERO na Independent Stakeholders
on Administrative Burdens,
transposio de diretivas da Unio Europeia (UE) at ao final do primeiro Varsvia, 15 de novembro de
2011, p.23 (http://ec.europa.eu/
semestre de 2011. dgs/secretariat_general/admin_
burden/best_practice_report/
No plano da organizao da Reunio de Secretrios de Estado (ante best_practice_report_en.htm)
cedendo a reunio de Conselho de Ministros), o Regimento previa que na
primeira semana de cada ms se realizasse um debate sobre a programao da
atividade legislativa do Governo (artigo 35., n.4), de modo a evitar desconfor
midades ou redundncias (o que se pretendia que resultasse em menos leis).
Como exemplo de concretizao do objetivo de expurgar o ordenamento
de leis ou outros atos normativos, o Governo aprovou o Decreto-Lei n.70/2011,
de 16 de junho, que veio determinar a revogao expressa de 233 atos norma
tivos que j haviam caducado ou que j tinham sido tacitamente revogados.
Com o mesmo propsito, foi apresentada Assembleia da Repblica, em 6 de
outubro de 2010, a proposta de lei (40/XI), que procedia revogao de 433 atos
legislativos, incluindo a revogao expressa de vrios decretos-leis publicados
125. Faculdade de Direito da
no ano de 1975 e a revogao do Cdigo Administrativo de 1936-40125. Esta
Universidade Nova de Lisboa
proposta de lei caducou em 31 de maro de 2011 com a demisso do XVIII Boletim do Observatrio da
Legislao Portuguesa n.4,
Governo Constitucional. p.12.

107
126. Carlos Blanco de Morais, Reduo do nmero de declaraes de retificao
Problemas relativos
rectificao de atos legislativos
de rgos de soberania
A retificao opera sobre deficincias originrias do ato normativo, pro
Legislao. Cadernos de Cincia cedendo sua correo e assumindo a natureza de ato administrativo de
da Legislao, n.11, outubro
dezembro de 1994, p.54. natureza predominantemente declarativa e escopo corretivo126. O principal
127. Diana Ettner e Joo Tiago problema das discrepncias entre textos que d origem a retificaes reside
Silveira, op. cit., p.12. na leso causada ao princpio da segurana jurdica: a publicao sistemtica
128. Esto assim em causa de declaraes de retificao gera incerteza e insegurana quanto correo
lapsos manifestos gramaticais,
ortogrficos ou de natureza do texto publicado em Dirio da Repblica. Pelo contrrio, a inexistncia de
anloga e erros materiais, aqui
provenientes de divergncias
declaraes de retificao permite que se tenha mais confiana no texto da lei
entre o texto original e o texto logo que publicado, constituindo, por isso mesmo, um objetivo a alcanar
publicado no jornal oficial.
Oslapsos manifestos no em nome de um ordenamento jurdico mais certo e mais confivel127.
carecem de limitao temporal
para a sua correo: Sendo Sobre os elementos que podem ser objeto de retificao, o artigo 5.da Lei
propsito do legislador permitir
que lapsos desta natureza n.74/98, de 11 de novembro, com a redao introduzida pela Lei n.26/2006,
(gramaticais, ortogrficos
ou de natureza anloga) no de 30 de janeiro e mantida na Lei n.42/2007, de 24 de agosto prev: As reti
justifiquem a aprovao de um
novo ato legislativo, tambm
ficaes so admissveis exclusivamente para correo de lapsos gramaticais,
se pode subscrever que o ortogrficos, de clculo ou de natureza anloga ou para correo de erros
limite de tempo fixado para as
retificaes se aplica apenas s materiais provenientes de divergncias entre o texto original e o texto de
provenientes de erros materiais
resultantes de divergncias entre qualquer diploma publicado na 1. srie do Dirio da Repblica e so feitas
o texto original e o texto de
qualquer diploma publicado na mediante declarao do rgo que aprovou o texto original, publicada na
I srie do Dirio da Repblica.
Cfr. Alexandre Sousa Pinheiro,
mesma srie. As declaraes de retificao devem ser publicadas at 60 dias
Comentrio Constituio aps a publicao do texto retificado (artigo 5., n.2)128.
Portuguesa III Volume, I
Tomo, Coimbra, Almedina, Relativamente aos resultados obtidos pelo Programa, o objetivo inicial,
2008, p.513. Merece cuidado a
interpretao da frmula vaga publicamente assumido de atingir 95 por cento de diplomas no carecidos de
natureza anloga, devendo
esta restringirse a erros bvios e retificao, foi superado por uma percentagem de cerca de 1 por cento (95,88%)129.
manifestos, independentemente
dos vcios jurdicos que possam
estar em causa. Ibidem.
Eliminao dos atrasos na transposio de diretivas
129. Cfr. Diana Ettner e Joo
Tiago Silveira, op. cit., p.30. Um dos objetivos importantes do Simplegis respeitava maior disciplina na
transposio dos textos comunitrios para o direito interno. Procedeu-se cria
o de um controlo eletrnico e automtico do procedimento de transposio
de diretivas, atravs de alerta e notificao quando exista publicao no Jornal
130. Cfr. Diana Ettner e Joo Oficial da Unio Europeia. A identificao da diretiva teria com consequncia
Tiago Silveira, op. cit., p.13. a responsabilizao de um ministrio pela iniciativa de apresentao de um
projeto de transposio, respeitando os prazos definidos130.
131. Dispunha o citado artigo
que: Podem ser realizadas Nos termos do artigo 11.do Regimento de Conselho de Ministros do
reunies de secretrios de
Estado, em data e hora definidas XVIII Governo, passaram a poder realizar-se Reunies de secretrios de Estado
em convocatria enviada para
o efeito, para anlise atempada
especficas, destinadas a discutir o tema da transposio de atos comunit
dos projetos de transposio rios131. O Regimento de Conselho de Ministros previa, ainda, que na Reunio
de atos normativos da UE,
designadamente diretivas e de secretrios de Estado se realizasse um debate mensal sobre o tema (artigo
decisesquadro que caream
de transposio para a ordem 4., n.1, alnea b).
jurdica nacional.

108
Portal de Informao Legislativa

O Programa Simplegis inclua a criao de um portal de informao legisla


tiva, com o objetivo de garantir um acesso mais amplo e menos dispendioso
legislao publicada. O objetivo a concretizar passaria pela concentrao num
nico instrumento de toda a informao constante do Dirio da Repblica, bem
como da base de dados Digesto, gerida pelo CEJUR, que inclui no s o texto
dos atos, como tambm, a sua evoluo, assinalando as vicissitudes sofridas.
O Simplegis pretendia instaurar um mecanismo de pesquisas por palavra
no domnio da informao legislativa, tendo como modelo de inspirao o
132. Cfr. Diana Ettner e Joo
Google132. O objetivo seria o de optimizar a informao recolhida atravs, por
Tiago Silveira, op. cit., p.22.
exemplo, do acesso imediato legislao comunitria que pudesse ter estado
da base na legislao nacional, assim como regulamentao desta. Outras
funcionalidades consistiriam na disponibilizao de verses consolidadas
dos atos normativos, na incluso de um Dicionrio Jurdico e na criao de um
133. Cfr. Diana Ettner e Joo
Tradutor Jurdico para diversas lnguas133.
Tiago Silveira, op. cit., pp.2223.
Esta componente do Simplegis no se concretizou, perdendo-se a opor
tunidade de, nomeadamente, permitir buscas no Dirio da Repblica Eletrnico,
no Digesto e na PCMLEX de forma universal e gratuita.

Avaliao de impacte dos atos normativos

O Simplegis revelou ainda uma grande preocupao pela avaliao legislativa,


como j sucedera com o programa antecedente, o Legislar Melhor. Procurou-se
definir mtodos e intrumentos que permitissem a adoo de medidas legis
134. Cfr. Diana Ettner e Joo
lativas mais adequadas e medir o seu impacte134. Estava em causa a criao de
Tiago Silveira, op. cit., p.26.
novos instrumentos que permitissem auxiliar o decisor pblico a tomar uma
opo mais informada e completa, particularmente quanto aos efeitos e aos
impactes de uma potencial deciso de legislar.
No Regimento de Conselho de Ministros do XVIII Governo previa-se
a incluso de indicadores de impacte legislativo no formulrio integrado no
sistema de gesto documental da rede informtica do Governo (artigo 20.,
135. Formulrio eletrnico
n.2)135. No existia, porm, naquele texto ou em qualquer outro instrumento,
que veio substituir a Nota
referncia aos elementos que deveriam ser considerados nos indicadores de Justificativa.
136. Verificase exatamente a
impacte legislativo136.
mesma situao no Regimento
Note-se que no n.4 da mesma disposio se previa que: Tendo em conta do XIX Governo Constitucional.
Cfr. p.153, nota 220,
a natureza das iniciativas legislativas ou regulamentares, o ministro propo ponto22.1.3.

nente, em articulao com o secretrio de Estado da Presidncia do Conselho


de Ministros, pode determinar que seja efetuada a avaliao prvia do impacte
do ato normativo por uma equipa interministerial constituda especificamente
para o efeito. Nesta situao previa-se de facto uma avaliao de impacte

109
legislativo. No nos chegou, porm, eco de quaisquer estudos realizados ao
abrigo desta disposio.
O Centro Jurdico da Presidncia do Conselho de Ministros (CEJUR)
ficaria, nos termos do artigo 2., n.2, alnea b), com a atribuio de: assegu-
rar uma avaliao regular do funcionamento do sistema de avaliao preventiva e
sucessiva do impacte dos atos normativos (Decreto-Lei n.167/2007, de 3 de maio).
Com a recolha de dados atravs de um formulrio eletrnico e a sua
insero em repositrios agregados de informao, seria possvel a monitori
zao e controlo do impacte legislativo dos novos diplomas. Mas tais estudos
s seriam possveis se houvesse uma estrutura administrativa eficaz e tcnicos
com formao adequada para a recolha e tratamento dos necessrios dados.
Tal no se veio a verificar.
Tratava-se, pois, de uma inovao assente nas potencialidades da utiliza
o das novas tecnologias e na obrigatoriedade de agendamento de projetos de
diplomas para Conselho de Ministros por via exclusivamente eletrnica, que
foi pela primeira vez introduzida no Regimento do Conselho de Ministros do
XVIII Governo Constitucional (artigo 32.) e que foi mantida no Regimento
do Conselho de Ministros do XIX Governo Constitucional (n.22), aprovado
pela Resoluo do Conselho de Ministros n.29/2011, de 11 de julho.

2.7. Outras medidas de simplificao legislativa

Num quadro de simplificao legislativa tm vindo, nos ltimos anos, a ser


adoptadas, em Portugal, medidas legislativas que merecem ateno. Estas
iniciativas inserem-se nos programas adoptados a nvel europeu e nacional,
tendo em vista a simplificao, acessibilidade e desburocratizao do ambiente
regulatrio, visando favorecer a competitividade da economia.
A concepo mais instrumental da lei como um dos fatores para impul
sionar o desenvolvimento econmico acentua-se na actual situao econ
mica. Conforme se refere no Portugal: Memorando das Polticas Econmicas e
Financeiras, de 19 de dezembro de 2012, Ponto 23 Ambiente Empresarial:

importante a adoo de medidas regulatrias que reduzam os procedi


mentos de licenciamento excessivos, a regulamentao e a carga adminis
trativa que constituem entraves ao estabelecimento, exerccio da actividade
e expanso das empresas.

110
Dois exemplos de simplificao em matria de licenciamento

Tm vindo a ser adoptadas medidas legislativas que se pretende que favoream


o desenvolvimento da atividade empresarial e industrial, determinando a
reduo de custos de contexto, ou seja, custos que traduzem aes ou omisses
que no sendo imputveis ao investidor, ao seu negcio ou sua organizao
prejudicam as atividades das empresas.
Importa referir duas importantes medidas de simplificao legislativa
adoptadas:
A iniciativa Licenciamento Zero aprovada pelo Decreto-Lei n.48/2011,
de 1 de abril, veio regulamentar uma das aes prioritrias definidas no
Programa Simplex. Trata-se de um diploma que consagrou importantes 137. As medidas de simplificao
e desburocratizao previstas
medidas visando simplificar o regime de acesso, instalao e funciona neste diploma vm na esteira
das adoptadas pelo Decreto
mento para diversas atividades econmicas. A ideia central deste diploma Lei n.92/2010, de 26 de julho,
que procedeu transposio
reduzir ou eliminar as licenas, autorizaes, vistos e outras permisses da Diretiva n.2006/123/CE,
necessrias ao exerccio de diversas atividades econmicas, reforando-se do Parlamento Europeu e do
Conselho, de 12 de Dezembro,
a fiscalizao a posteriori e a responsabilizao das empresas pelo respeito relativa aos servios no mercado
interno, que estabelece os
e cumprimento das disposies legais137. princpios e as regras necessrias
para simplificar o livre acesso
A Agncia para a Modernizao Administrativa, I.P. (Presidncia do e exerccio das atividades de
servios realizadas em territrio
Conselho de Ministros) em parceria com a Direo-Geral das Atividades nacional.
Econmicas (Ministrio da Economia) e com a colaborao dos munic
138. Cfr. http://www.
pios, tendo em vista a aplicao das medidas previstas no referido Decreto- portaldaempresa.pt/CVE/pt/
LicenciamentoZero.
Lei, introduziram um regime simplificado para a instalao, funciona
mento e modificao da grande maioria de estabelecimentos comerciais, 139. No stio da Agncia para a
Modernizao Administrativa
num nico ponto de contacto o Balco do Empreendedor (Portal da (AMA), www.ama.pt, na
sequncia da atribuio do
Empresa)138 , para permitir a aplicao efetiva do Licenciamento Zero. prmio referido, no dia de 6
de junho de 2013, podia ler
Este desenvolvimento produziu efeitos a partir de 2 de maio de 2013, se: OLicenciamento Zero,
nos termos estabelecidos pelo Decreto-Lei 141/2012, de 11 de julho e da um projeto governamental
de simplificao gerido pela
Portaria n.284/2012, de 20 de setembro. Agncia para a Modernizao
Administrativa, I.P. (AMA, IP),
A Comisso Europeia distinguiu, em 2013, o Licenciamento Zero foi hoje anunciado como um
dos vencedores do Prmio
como um projeto de excelncia e inovao no mbito do European Prize Europeu para a Inovao na
Administrao Pblica, na
for Innovations in Public Administration, na categoria de iniciativas ino categoria de servios para
vadoras da Administrao Pblica para empresas139. empresas. A distino foi
anunciada pela Comissria
A iniciativa Regime de Exerccio da Atividade Industrial (REAI) aprovada Europeia responsvel pela
Investigao, Inovao e
pelo Decreto-Lei n.209/2008, de 29 de outubro, veio introduzir alte Cincia, Mire Geoghegan
Quinn, na Conferncia da
raes profundas ao regime da legislao anterior visando simplificar Semana das Regies Inovadoras
(WIRE IV) em Cork, na Irlanda.
o processo de licenciamento industrial, eliminando os seus principais OLicenciamento Zero tornase
assim uma das trs iniciativas
constrangimentos, reduzindo os custos de contexto e, desse modo, favore europeias reconhecidas com 100
cendo a competitividade da economia portuguesa. Mais se referia, no mil euros. O prmio pecunirio
destinase a investimento para
prembulo do diploma: Subjacente a esta alterao, esteve o princpio escalar um projeto considerado
promissor e potenciador de
de que a complexidade prevista para os procedimentos necessrios ao mais inovao para o futuro.

111
exerccio de uma atividade industrial deve ser proporcional ao respetivo
risco. O presente decreto-lei aplica esse mesmo princpio generalidade
das atividades industriais, fazendo corresponder a uma diferente classi
ficao em funo do risco potencial, graus de intensidade distintos de
controle prvio.

O Decreto-Lei n.209/2008 foi entretanto revogado pelo Decreto-Lei


n.169/2012, de 1 de agosto, que veio aprovar o Sistema de Indstria Responsvel
(SIR) que no esprito do Licenciamento Zero, previsto pelo Decreto-lei
n.48/2011, de 1 de abril, reduz o controlo prvio e refora os mecanismos de
controlo a posteriori, acompanhados de maior responsabilizao dos industriais
e das demais entidades intervenientes no procedimento. Este diploma traduz
uma importante medida de simplificao legislativa e efetua a consolidao
num nico diploma das matrias relativas ao exerccio da atividade industrial,
instalao das novas Zonas Empresariais Responsveis (ZER) e a acreditao
de entidades no mbito do licenciamento industrial, pondo-se termo actual
disperso legislativa, que se entende injustificada face manifesta afinidade
das matrias em presena.
Consideramos que os diplomas que aprovaram o Licenciamento Zero e o
Sistema de Indstria Responsvel vieram introduzir profundas e importantes
alteraes ao regime anterior, pelo que deveriam ser objecto de um procedi
mento rigoroso, cientfico de avaliao ex post, que permitisse compreender se
estas medidas legislativas atingiram os seus objetivos, possibilitando a desejada
simplificao dos procedimentos de licenciamento empresarial e industrial, e
permitir igualmente avaliar o grau de responsabilizao das diversas entidades
envolvidas nestes procedimentos.
Salienta-se, que na Resoluo do Conselho de Ministros n.47/2012, de
18 de maio que aprovou o Programa da Indstria Responsvel prev-se a consti
tuio de uma Comisso de Dinamizao e Acompanhamento Interministerial
do Programa da Indstria Responsvel que assegure a monitorizao e a
agilizao da implementao desta reforma estrutural para o investimento no
setor da indstria. Seria muito positivo que os dados obtidos na monitorizao
do Programa da Indstria Responsvel fossem publicados, como aconselham
as boas prticas nesta matria, e servissem de base para uma futura avaliao
legislativa ex post do diploma que aprovou o Sistema de Indstria Responsvel.

112
140. A AMA foi criada nos termos

Agncia para a Modernizao Administrativa (AMA) da Lei orgnica da Presidncia


do Conselho de Ministros
aprovada pelo DecretoLei
Neste quadro de simplificao legislativa, importa mencionar o papel da n.202/2006, de 27 de outubro,
e as suas atribuies definidas
Agncia para a Modernizao Administrativa (AMA), instituto pblico inte pelo DecretoLei n.116/2007,
grado na administrao indirecta do Estado140. de 27 de abril, diploma revogado
pelo DecretoLei n.43/2012, de
De entre as suas atribuies constam a avaliao de encargos adminis 23 de Fevereiro, o qual, porm,
no introduziu modificaes
trativos da legislao, na vertente da sua simplificao corretiva, bem como significativas no que respeita
misso e atribuies da AMA.
o desenvolvimento de aes de consultadoria e divulgao de boas prticas
141. DecretoLei n.43/2012,
na rea da simplificao regulatria141.
Art.3., n.2, Atribuies da
Nos termos da lei e de acordo com as informaes recolhidas, a partici AMA, I.P.: alneai) Promover
a realizao de estudos [] e
pao da AMA na avaliao dos custos administrativos da lei traduz-se essen de divulgao de boas prticas
nas reas da simplificao
cialmente na realizao de um controlo a posteriori. Em princpio, a AMA administrativa e regulatria;
alnea j) desenvolvimento
no efectua uma medio total em relao a cada projeto legislativo, mas e avaliao de aces de
sim a medio de alguns dos aspetos fundamentais do projeto. Registam-se modernizao e da simplificao
administrativa e regulatria,
dificuldades na recolha de dados, as quais derivam certamente da inexistncia designadamente atravs
de avaliao de encargos
de uma cultura de prestao deste tipo de informao. administrativos da legislao,
na vertente da sua simplificao
Verifica-se igualmente o contributo da AMA na preparao de propostas correctiva.
visando a simplificao legislativa, bem como no acompanhamento de medidas 142. A ttulo de exemplo,
de execuo destas propostas142. referese que no mbito da
Comisso de Dinamizao
e Acompanhamento
Interministerial do Programa da
Indstria Responsvel (Despacho
n.14 209/2012, D.R. II Srie,
n.212, de 2.11.2012), acima
mencionada, foram criados trs
grupos de trabalho, sendo um
deles o Grupo de Trabalho para
a Desmaterializao. Este Grupo
coordenado pela AMA e tem
por misso coordenar os apoios
necessrios implementao do
novo enquadramento legislativo
respeitante ao licenciamento
industrial, nomeadamente tendo
em vista a disponibilizao
no Balco do Empreendedor
dos servios e informaes
necessrias.

113
Sntese II.2 Dispositivos de poltica legislativa
Existem aspetos que atravessam as diversas iniciativas que tiveram em comum
combinar regras e programas destinados a implantar em Portugal uma nova forma
de abordar a criao e redao legislativa. Pode afirmar-se que desde a Deliberao
do Conselho de Ministros n.15 DB/89 at ao Programa Simplegis, o principal
propsito foi o de colocar a feitura da lei no centro de um trabalho profissional
e responsvel no mbito do Estado de direito, afastando a impreparao tcnica
com que se tem exercido o mnus legislativo em Portugal. Desiderato que ainda
no foi alcanado.
Os aspetos identificados pelas comisses e pelos programas respeitam, em primeiro
lugar, ao abuso legislativo, ou seja, ao recurso excessivo legislao, propondo
a reduo e a consolidao de atos normativos, denotando-se uma preocupao
constante com o nmero excessivo de atos normativos, acompanhado pela dificul
dade em tomar conhecimento do direito efetivamente aplicvel em cada momento.
A utilizao das tecnologias da informao teve como especial consequncia a cria
o do Dirio da Repblica Eletrnico como jornal oficial mantendo-se, porm,
a emisso de uma verso em papel. Pela negativa deve anotar-se a no criao da
plataforma de servios de acesso livre, gratuito e ilimitado ao Digesto e PCMLEX,
conforme se previa no Simplegis.
Vrios peritos chamados a pronunciarem-se sobre a qualidade da legislao em
Portugal insistiram na urgncia de se elaborar uma compilao sistemtica dos atos
normativos vigentes, ferramenta indispensvel para a orientao dos cidados e das
empresas na legislao actualmente aplicvel.
A tcnica legislativa relacionada com a redao de textos tem sido uma preocupao,
dando origem definio de regras especficas em anexos ao regimento de Conselho
de Ministros: a legstica formal, ainda que muitas vezes arredada da prtica norma
tiva, ganhou um lugar especial no discurso poltico sobre a lei.
O aspeto mais dbil tem que ver com o facto de ainda no se ter adotado uma meto
dologia de preparao da lei que respeite os princpios consagrados, no mbito dos
programas europeus e nacionais, no quadro da legstica material. Apesar de se referir
abundantemente esta necessidade, a observao dos procedimentos de trabalho no
revela a utilizao de instrumentos cientficos comuns em outros Estados de
recolha e tratamento de informao no mbito da atividade normativa.
No quadro de simplificao legislativa e administrativa, registam-se duas importantes
medidas: o Licenciamento Zero e o Sistema de Indstria Responsvel, cuja aplicao
ganhar em ser monitorizada e avaliada, tendo em vista futuras iniciativas neste
domnio. Estas medidas inserem-se nos programas adoptados a nvel europeu e
nacional tendo em vista a simplificao, acessibilidade e desburocratizao do
ambiente regulatrio.

114
143. O Tratado de Lisboa introduziu
importantes alteraes ao Tratado da
Comunidade Europeia (vulgarmente
designado como Tratado de Roma)
e ao Tratado da Unio Europeia
(vulgarmente designado como
Tratado de Maastricht). Neste texto,
as nossas referncias so feitas ao
Tratado sobre o Funcionamento
da Unio Europeia (TFUE) nova
designao do Tratado de Roma e
Captulo 3 para o Tratado da Unio Europeia.
Em ambos os casos, para a verso
consolidada resultante do Tratado
Feitura das leis de Lisboa, cfr. Maria Lusa Duarte,
Carlos Alberto Lopes, Tratado de
Lisboa. Verso consolidada do Tratado
da Unio Europeia e do Tratado sobre
o Funcionamento da Unio Europeia,
Lisboa, Edio da Associao
Acadmica da Faculdade de Direito
3.1. Assembleia da Repblica de Lisboa, 2008.

144. Prembulo do Protocolo relativo


A Assembleia da Repblica no mbito do processo
ao papel dos Parlamentos nacionais
de construo daUnio Europeia na Unio Europeia, anexo ao
Tratado da Unio Europeia.

a) Introduo 145. Wim Voermans, Is the European


Legislator after Lisbon a real
O Tratado de Lisboa veio consagrar alteraes significativas no procedimento
143
Legislature?, Legislao. Cadernos
deCincia de Legislao, n.50,
de adoo dos atos jurdicos da Unio e incentivar uma maior participao outubrodezembro de 2009, p.396.
Until recently, the EC Treaty and
dos parlamentos nacionais nas atividades da Unio Europeia e reforar a sua the EU Treaty did not provide for a
capacidade de exprimirem as suas opinies sobre os projetos de atos legislati uniform legislative procedure. These
treaties regulated the competences
vos da Unio Europeia144. Introduziu um procedimento legislativo comum to adopt diretives, regulations
and framework decisions the
generalidade dos atos legislativos da Unio145, o que simplifica a compreenso Union most important legislative
instruments differently on caseby
do procedimento legislativo europeu e o torna mais transparente para os cida case basis. [cont. nap.seguinte]
dos dos Estados-membros. E consagrou um verdadeiro poder de codeciso do 146. Nos termos do artigo 289.do

Conselho e do Parlamento Europeu em relao adoo dos atos legislativos TFUE, O procedimento legislativo
ordinrio consiste na adoo de
sujeitos ao procedimento legislativo ordinrio, previsto nos termos do artigo um regulamento, de uma diretiva
ou de uma deciso conjuntamente
289.do TFUE146. O procedimento de codeciso, previsto no artigo 294.do pelo Parlamento Europeu e
pelo Conselho, sob proposta da
TFUE, tem como objetivo permitir ao Parlamento Europeu assumir um papel Comisso. Este procedimento
definido no artigo 294..
de relevo no procedimento legislativo147.
147. Cfr. Wim Voermans, op. cit.,
p.399: The codecision procedure
b) Lei n.21/2012, de 17 de maio Acompanhamento, regulates a complicated game that
resembles the French legislative
apreciao e pronncia da Assembleia da Repblica no procedure a little bit. It allows two
bodies (Council and Parliament)
mbito do processo de construo da Unio Europeia to exert influence on legislative
proposals and finetune them
Na sequncia da ratificao e entrada em vigor do Tratado de Lisboa, foi through several readings. The main
idea behind the procedure is to
aprovada a Lei n.21/2012, de 17 de maio, que veio alterar a Lei n.43/2006, allow the European Parliament to
play a genuine role in the European
de 25 de agosto, que regula o acompanhamento, apreciao e pronncia lawmaking process. From the
time of the Maastricht Treaty to
pela Assembleia da Repblica no mbito do procedimento de construo da the Treaty of Lisbon, the scope
of the codecision procedure has
Unio Europeia. been extended in different periods
and now the ordinary legislative
procedure is used for the adoption
of nearly all European legislation.

115
145. [cont.] Sometimes the Council alone
was competent to perform an act on
a proposal cooperation of the European Como se refere na bem elaborada Nota Tcnica que acompanha o Projeto
parliament, which could concern different
types of cooperation (consultation, de Lei n.102/XII148, os aspetos fundamentais da reviso da Lei n.43/2006
cooperation, assent, codecision). In
some cases, the Commission was even
visam:
independently competent under the A introduo da previso legal que enquadra o princpio da
Treaty. In addition, there were as many
as 15 legal instruments. Because of subsidiariedade;
the combination of instruments and
procedures, there were even if we O alargamento do mbito do escrutnio efetuado pela Assembleia da
disregard the comitology system, about
50 procedures. It is impossible for Repblica;
European citizens to understand such
Byzantine procedures. Segundo o Autor, A obrigatoriedade da discusso, trimestral, em plenrio, das questes
This point had already been made in the
analysis of the White Paper on European
europeias;
Governance, published in 2001 COM O enquadramento das questes relacionadas com a governao
(2001) 428, OJ 2001, C 287.
econmica.
148. Nota Tcnicap.8,disponvelem
http://www.parlamento.pt/
ActividadeParlamentar/Paginas/
DetalheIniciativa.aspx?BID=36575 Vejamos as principais alteraes Lei n.43/2006 introduzidas pela Lei
149. Cfr. Nota Tcnica p.30: Em 10 de n.21/2012:
maio de 2006, o presidente da Comisso
Europeia, Duro Barroso, apresentou
uma Comunicao da Comisso
Europeia ao Conselho Europeu
Obrigao de informao relativa a atos jurdicos da Unio,
intitulada Uma agenda para os cidados a prestar pelas instituies da Unio Europeia
Por uma Europa de resultados, na qual
introduziu a ideia de uma participao
efetiva dos Parlamentos nacionais no Desde 2006, a Comisso remetia diretamente aos parlamentos nacionais, para
procedimento de deciso europeia
atravs da constituio de um dilogo
apreciao, as propostas legislativas europeias pendentes de deciso149, ainda
poltico informal entre os Parlamentos que tal obrigao no estivesse consignada nos Tratados.
nacionais e a Comisso Europeia.
Esta ideia passou a ser denominada A obrigao de informao, pelas instituies da Unio, dos projetos de
Iniciativa Barroso e a partir de 1 de
setembro de 2006 instituiuse o atos legislativos da Unio est agora consagrada no artigo 12.do Tratado da
[cont. na p. seguinte]
Unio Europeia, bem como no Protocolo relativo ao Papel dos Parlamentos
150. Protocolo Relativo ao Papel dos
Parlamentos Nacionais na Unio Nacionais na Unio Europeia, anexo ao Tratado da Unio Europeia, cujo
Europeia, artigo 1.: A Comisso
envia diretamente aos Parlamentos artigo 1.prev expressamente a remessa aos parlamentos nacionais do
nacionais os seus documentos de
consulta (livros verdes, livros brancos
programa legislativo anual e qualquer outro instrumento de programao
e comunicaes), aquando da sua legislativa ou de estratgia poltica150. Esta obrigao de informao dos
publicao. A Comisso envia tambm
aos Parlamentos nacionais, ao mesmo projetos de atos legislativos comunitrios diretamente aos parlamentos
tempo que ao Parlamento Europeu e
ao Conselho, o programa legislativo nacionais veio facilitar a participao destes no desenvolvimento da legis
anual e qualquer outro instrumento
de programao legislativa ou de lao comunitria.
estratgia poltica.
Na Lei n.43/2006, na verso republicada em anexo Lei n.21/2012,
151. Vitalino Canas, na altura
presidente da Comisso de Assuntos
enumeram-se no artigo 5.as informaes referentes aos atos jurdicos da
Europeus da Assembleia da Repblica, Unio que devem ser remetidas Assembleia da Repblica151.
abordou as dificuldades na recepo
da informao europeia pelos
parlamentos nacionais, salientando
que National parliaments will have Pronncia no mbito de matrias de competncia legislativa reservada
to change their atitude with respect
of European information and to
atual legislative procedures. In many A metodologia proposta definida no artigo 2.da Lei n.43/2006 na verso
cases (with some known exceptions)
national parliaments today are
j referida: o Governo deve solicitar parecer Assembleia da Repblica sobre
mere repositories of information os projetos legislativos que versem sobre matria de competncia legislativa
on European issues, sent without
guidance, disorganised, reservada, fornecendo a informao necessria. A Comisso de Assuntos
[cont. na p. seguinte]

116
149. [cont.] envio, por parte da
Comisso, das suas propostas legislativas
e no legislativas diretamente para todos
os parlamentos nacionais, convidando
Europeus prepara, em articulao com as comisses parlamentares compe os a reagir, a fim de melhorar o
procedimento de elaborao das
tentes, um parecer a submeter a Plenrio, sob forma de projeto de resoluo. polticas europeias. Iniciouse assim
um dilogo poltico entre a Comisso
Este parecer do Plenrio no vinculativo. Europeia e os Parlamentos nacionais,
no qual estes puderam passar a
exprimir as suas posies relativamente
Pronncia sobre a conformidade com o princpio da subsidiariedade base jurdica das propostas, sua
substncia ou conformidade com
os princpios da subsidiariedade e da
Esta matria, j considerada na verso anterior da Lei n.43/2006, agora proporcionalidade (sublinhado nosso).

consagrada na Lei n.21/2012152, enquadrada nos poderes enunciados nos 151. [cont.] with gaps, or in excessive
amounts. Such information is processed
protocolos anexos aos tratados que regem a Unio Europeia153 e 154. by these Parliaments inconsistently and
A apreciao sobre a conformidade de determinado projeto de ato legis usually inefficiently and only attracts
the interest of a very limited number of
lativo com o princpio da subsidiariedade assume especial importncia no members of parliament.. This situation
must change, because of the new
quadro geral da participao acrescida dos parlamentos nacionais nas ativi responsibilities (Vitalino Canas, The
role of National Parliaments in the
dades da Unio Europeia. O procedimento de verificao da conformidade light of the Treaty of Lisbon and
its consequences for the national
de determinado ato legislativo europeu com o princpio da subsidiariedade legislative process, in Luzius Mader/
Marta Tavares de Almeida (eds.),
inicia-se na Comisso dos Assuntos Europeus, que remete pedido de parecer Quality of Legislation Principles and
comisso competente em razo da matria, o qual posteriormente reenca Instruments, BadenBaden, NOMOS,
2011, pp.124125).
minhado para a Comisso de Assuntos Europeus, que elabora o parecer final 152. A Lei n.43/2006, na verso
sobre a matria. Se a Comisso dos Assuntos Europeus concluir pela viola referida, no artigo 3., n.1,
estabelece que: A Assembleia da
o do princpio da subsidiariedade deve submeter o seu parecer a Plenrio Repblica assegura o exerccio dos
poderes enunciados no Protocolo
para efeitos de discusso e votao, sob a forma de projeto de resoluo155, Relativo ao Papel dos Parlamentos
remetendo a deciso final instituio europeia que apresentou o projeto. Nacionais na Unio Europeia e no
Protocolo Relativo Aplicao dos
Nos termos do n.5 do artigo 4.da Lei n.43/2006, ainda na verso refe Princpios da Subsidiariedade e da
Proporcionalidade anexos aos tratados
rida, prev-se que a Assembleia da Repblica pode, atravs de resoluo, que regem a Unio Europeia.

instar o Governo a interpor recurso junto do Tribunal de Justia da Unio 153. Cfr. Artigo 3.do Protocolo Relativo
ao Papel dos Parlamentos Nacionais na
Europeia com fundamento em violao do princpio da subsidiariedade por Unio Europeia. Cfr. ainda o Protocolo
Relativo Aplicao dos Princpios da
ato legislativo da Unio Europeia. Este recurso ao Tribunal encontra fun Subsidiariedade e da Proporcionalidade,
damento no artigo 8.do Protocolo relativo aplicao dos Princpios da especialmente os artigos 1.e 5..

Subsidiariedade e da Proporcionalidade156. 154. Nos termos do artigo 4.do


Protocolo relativo ao Papel dos
Na XII Legislatura registaram-se j duas pronncias sobre a conformidade Parlamentos Nacionais na Unio
Europeia, prevse que: Deve mediar
de iniciativas europeias com o princpio da subsidiariedade: um prazo de oito semanas entre a data
Numa primeira pronncia, ainda ao abrigo da Lei n.43/2006, a em que um projeto de ato legislativo
inscrito na ordem do dia provisria do
Assembleia da Repblica, atravs da Comisso de Assuntos Europeus, Conselho, com vista sua adoo ou
adoo de uma posio no mbito de
emitiu a Resoluo n.147/2011, de 11 de novembro, referente a uma um procedimento legislativo

Proposta de Regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho que 155. Cfr. n.3, do artigo 3.da Lei

alterava o Regulamento (CE) n.562/2006, relativo ao estabelecimento de n.43/2006: O parecer que, tendo sido
aprovado pela Comisso de Assuntos
regras comuns sobre a reintroduo temporria do controlo nas fronteiras Europeus, se conclua pela violao
do princpio da subsidiariedade
internas em circunstncias excecionais [COM (2011) 560]. Considerou-se submetido a Plenrio, para efeitos de
discusso e votao, sobre a forma de
que a iniciativa viola o princpio da subsidiariedade, na medida em que projeto de resoluo.
o Tratado sobre o Funcionamento da Unio Europeia reservou estas 156. Protocolo relativo aplicao

matrias para a esfera de soberania nacional dos Estados-membros e dos Princpios da Subsidiariedade e da
Proporcionalidade, artigo 8.:
[cont. na p. seguinte]

117
que o objetivo a alcanar ser mais eficazmente atingido atravs de cada
156. [cont.] O Tribunal de Justia
um dos Estados-membros de per si do que por uma ao comunitria157.
da Unio Europeia competente
para conhecer dos recursos com O Parlamento Europeu, face aos pareceres fundamentados apresen
fundamento em violao do princpio
da subsidiariedade por um ato tados por alguns Estados-membros, incluindo Portugal, no quadro do
legislativo que sejam interpostos
nos termos do artigo 263.do Protocolo relativo aplicao do princpio da subsidiariedade que con
Tratado sobre o Funcionamento da
Unio Europeia por um Estado sideraram que esta matria deveria ser da responsabilidade dos Estados-
Membro, ou por ele transmitidos,
em conformidade com o seu
membros apresentou Comisso uma proposta de alterao anterior
ordenamento jurdico interno, em proposta de Regulamento sobre a matria em discusso158. O Parlamento
nome do seu Parlamento nacional ou
de uma cmara desse Parlamento Europeu encarregou o seu presidente de transmitir ao Conselho e
157. Primeira e segunda pronncia Comisso, bem como aos parlamentos nacionais, a nova proposta.
disponveis em www.parlamento.pt,
no separador Comisso de Assuntos interessante verificar que as posies dos parlamentos nacionais
Europeus Relatrios e Pareceres de
Escrutnio de Iniciativas Europeias
foram determinantes para a reavaliao da proposta inicial.
Pareceres Fundamentos Violao Numa segunda pronncia ao abrigo da Lei n.43/2006, a Assembleia
do Princpio da Subsidiariedade.

158. Informao disponvel


da Repblica, atravs da Comisso dos Assuntos Europeus, emitiu a
para consulta em http://www. Resoluo n.76/2012, de 31 de maio, referente a uma Proposta de
europarl.europa.eu/sides/
getDoc.do?pubRef=//EP// Regulamento do Conselho relativa ao exerccio do direito de ao cole
TEXT+REPORT+A72012
0200+0+DOC+XML+VO//PT#title3.
tiva no contexto da liberdade de estabelecimento e da liberdade de pres
tao de servios [COM (2012) 130)]. Entendeu-se que o princpio
159. interessante salientar que da subsidiariedade no se encontra cumprido, pois o direito de ao
as duas Comisses ouvidas no
se pronunciaram pela violao do coletiva, incluindo o direito de greve, deve continuar a ser regulado a
princpio da subsidiariedade. Com
efeito, a Comisso de Assuntos
nvel nacional, no se considerando que os objetivos prosseguidos pela
Constitucionais, Direitos, Liberdades presente iniciativa so suficientemente relevantes que justifiquem a
e Garantias concluiu que o
Regulamento do Conselho no alterao do equilbrio das competncias entre os Estados-membros e
viola o princpio da subsidiariedade,
e a Comisso de Segurana Social a Unio, previstos no Tratado de Lisboa. Sustentou-se assim que esta
e Trabalho considerou que Os
atos legislativos a que se referem iniciativa violava o princpio da subsidiariedade159.
os pontos que antecedem o objeto
do presente relatrio, assumem
importncia relevante no quadro
da proteco dos direitos dos Meios de acompanhamento e apreciao
trabalhadores no plano nacional e
da Unio. E referiu ainda que Na enumerao dos meios de acompanhamento e apreciao da participao
o escrutnio da presente iniciativa
dever manterse at concluso do portuguesa no procedimento de construo da Unio Europeia, prev-se o
procedimento da sua aprovao,
Recomendao que consta do Debate na Comisso de Assuntos Europeus, com a presena de membro do
parecer da Comisso de Assuntos
Europeus.
Governo, do Programa de Trabalho da Comisso Europeia, no ltimo trimestre
160. Cfr.COM (2011) 777 final, VOL.
do ano. Esta nova disposio vem permitir uma melhor articulao entre a
1/2., Comunicao da Comisso ao Assembleia da Repblica e o Governo nesta matria, podendo contribuir para
Parlamento Europeu, ao Conselho,
ao Comit Econmico e Social uma desejvel programao das iniciativas legislativas e no legislativas a adoptar.
Europeu e ao Comit das Regies
Programa de Trabalho da Comisso A ttulo de exemplo, veja-se o Programa da Comisso para 2012160. Este
para 2012 Concretizar a renovao
europeia.
Programa apresenta, em linhas gerais, os princpios fundamentais para con
cretizar a renovao europeia, permitindo um conhecimento atempado dos
projetos europeus no mbito do Governo e da Assembleia da Repblica.

118
161. Cfr. COM (2011) 777
Em anexo ao Programa da Comisso161 enunciam-se, de forma detalhada,
final, VOL. 2/2, ANEXO
as iniciativas legislativas e no legislativas previstas no decurso de 2012, com Comunicao da Comisso
ao Parlamento Europeu, ao
referncias concretas aos atos jurdicos da Unio que propem alteraes ou Conselho, ao Comit Econmico
e Social Europeu e ao Comit
enunciam novas iniciativas legislativas. Esta informao extraordinariamente das Regies Programa de
Trabalho da Comisso para 2012.
importante, pois vem permitir a interveno programada do Parlamento e
do Governo, quer na fase de negociao dos atos jurdicos da Unio quer,
posteriormente, na preparao da transposio das diretivas comunitrias.
Os novos poderes dos parlamentos nacionais luz do Tratado de Lisboa
so objeto de referncias diversas pelos especialistas nesta matria, que con
sideram que cabe aos parlamentos nacionais desenvolver e utilizar os poderes
162. Cfr. Wim Voermans, The
que lhes foram atribudos162.
Treaty of Lisbon itself will
not improve the legitimacy
of European decisions. The
Informao Assembleia da Repblica institutions and politicians will
have to do so, op. cit., p.413;
Nuno Piarra: os parlamentos
Prev-se na Lei n.43/2006 que o Governo apresente Assembleia da Repblica nacionais tm de dotarse de
um relatrio sobre o acompanhamento da participao de Portugal no proce estruturas prprias que lhes
permitam examinar prontamente
dimento de construo da Unio Europeia. Nesse preceito h uma referncia as propostas de atos legislativos
da UE e estabelecer uma rede
expressa indicao de medidas adotadas pelo Governo, com particular inci de consultas com os seus
homlogos nos outros Estados
dncia na transposio de diretivas. Apesar de tal meno no constar da ante membros, cfr. OTratado
de Lisboa em perspetiva
rior verso da Lei n.43/2006, esta informao por parte do Governo relativa constitucional, em A Unio
Europeia segundo o Tratado de
transposio de diretivas j se verificava. Com efeito, da publicao anual Lisboa, Coimbra, Almedina, 2011,
Portugal na Unio Europeia, da responsabilidade do Ministrio dos Negcios p.22.

Estrangeiros, na qual se insere o relatrio anual do Governo apresentado ao


Parlamento, constava j esta informao.
A consagrao por lei da obrigatoriedade de informao sobre a transpo
sio de diretivas a inserir no relatrio anual do Governo parece indicar
uma nova orientao, um interesse acrescido da Assembleia da Repblica na
apreciao dos atos jurdicos da Unio Europeia e, em particular, em avaliar,
de forma concreta, anualmente, a incidncia do direito comunitrio na legis
lao nacional. Por outro lado, a apreciao dos atos legislativos da Unio
Europeia pela Assembleia da Repblica particularmente importante na fase
de preparao, de negociao dos mesmos a nvel comunitrio, quando esto
em causa matrias da competncia reservada do Parlamento.

Procedimento legislativo parlamentar procedimento legislativo comum

O procedimento legislativo parlamentar rege-se por disposies da Constituio


163. Constituio da Repblica:
e do Regimento da Assembleia da Repblica163. artigos 164.a 170.; Regimento
da Assembleia da Repblica
O procedimento legislativo parlamentar um procedimento aberto, aprovado pela Resoluo
transparente, em que todos os documentos recebidos esto disponveis no stio da Assembleia da Repblica
n.1/2007, alterada pela
da Assembleia da Repblica e na 2. srie do Dirio da Assembleia da Repblica. Resoluo da Assembleia da
Repblica n.57/2010.

119
Em 2007, verificou-se uma importante reforma da Assembleia da
Repblica, que introduziu alteraes significativas em vrios diplomas,
nomeadamente no Regimento da Assembleia da Repblica, no Estatuto dos
Deputados, na Lei Formulrio e na Lei do Exerccio do Direito de Petio. No
mbito da reforma, foi tambm criado um grupo de trabalho para a elaborao
de um Guia de Boas Prticas Legislativas na Assembleia da Repblica.
No Regimento da Assembleia da Repblica n.1/2007 interessa-nos
analisar as alteraes que influenciam diretamente a qualidade do trabalho
legislativo parlamentar. Salientamos, assim, os seguintes aspetos:

As novas competncias atribudas Conferncia dos


Presidentes das Comisses Parlamentares

Prev-se agora que a Conferncia dos Presidentes das Comisses Parlamentares


deve promover a elaborao no incio de cada sesso legislativa, de um rela
trio de progresso relativo aprovao e entrada em vigor das leis e da conse
164. Regimento da Assembleia da
quente regulamentao ()164, no qual deve passar a constar uma referncia
Repblica n.1/2007, de 20 de
agosto alnea b), n.3, artigo expressa ao cumprimento dos prazos de regulamentao. Regista-se, a ttulo
21..
de exemplo, o Relatrio de Progresso sobre a aprovao e entrada em vigor das
leis e da consequente regulamentao referente primeira sesso legislativa
165. http://www.parlamento.pt/
da XI Legislatura165, do qual consta a seguinte informao: quadros estatsticos
ArquivoDocumentacao/Paginas/
LivrosOnline.aspx com apresentao do balano geral do Relatrio assim como o seu balano
por Comisso e por lei do Oramento; leis publicadas e regulamentadas; leis
publicadas, parcialmente regulamentadas ou no regulamentadas; leis que
no carecem ou no preveem regulamentao.
tambm atribuda Conferncia competncia para definir, relati
vamente s leis aprovadas, aquelas sobre as quais deve recair uma anlise
qualitativa de avaliao dos contedos, dos seus recursos de aplicao e dos
166. At data da elaborao
seus efeitos prticos166.
do presente estudo no eram
conhecidos quaisquer trabalhos/ A atividade de fiscalizao deste rgo quanto execuo da legislao par
relatrios da Conferncia, nos
quais fossem propostos estudos lamentar ter, necessariamente, de ser exercida com o apoio das comisses espe
de avaliao ex post.
cializadas da Assembleia da Repblica e em estreita colaborao com o Governo,
nomeadamente atravs do ministro dos Assuntos Parlamentares. A publicao
anual dos relatrios de execuo da legislao aprovada pelo Parlamento fornece
dados muito relevantes no mbito da anlise da produo legislativa.
A Conferncia dos Presidentes das Comisses Parlamentares, rgo pre
sidido pelo presidente da Assembleia da Repblica, pode vir assim a dar um
contributo do maior relevo para a melhoria do funcionamento das comisses
especializadas da Assembleia da Repblica, com reflexos na qualidade do
trabalho legislativo parlamentar.

120
A obrigatoriedade de elaborao pelos servios da Assembleia de uma
Nota Tcnica para cada um dos projetos ou propostas de lei apresentados.

A Nota Tcnica vem indiscutivelmente contribuir para uma melhor informao


sobre os projetos e propostas de lei apresentados no Parlamento. Aanlise
jurdica muito bem elaborada e completa. No entanto, h dois aspetos que
nos merecem uma avaliao crtica. Com efeito, na Nota Tcnica:
No constam referncias, na generalidade dos casos, aos aspetos quali
tativos e quantitativos do problema, ou seja, aos dados sociais e econmicos
que permitem um conhecimento aprofundado da situao;
Verifica-se tambm, na maioria dos projetos e propostas legislativas, 167. Cfr. Regimento da

que a apreciao das consequncias da aprovao e dos previsveis encargos Assembleia da Repblica, Artigo
124.Requisitos formais dos
com a respetiva aplicao , na maior parte dos casos inexistente, pois no so projetos e propostas de lei, n.3.

disponibilizados os necessrios elementos para a sua considerao. 168. Osvaldo de Castro, ento
presidente da Comisso de
Esta falta de dados regista-se na Exposio de Motivos que acompanha as Assuntos Constitucionais,
propostas e projetos de lei, o que dificulta ou impossibilita a anlise a realizar Direitos, Liberdades e Garantias,
em declaraes proferidas no
nos termos da Nota Tcnica. encerramento do Colquio,
realizado na Assembleia da
Repblica, sobre A Qualidade
da Legislao. Um desafio para
A exigncia de as propostas de lei serem acompanhadas dos estudos, o sculo XXI, cujas Actas foram
publicadas em Legislao.
documentos e pareceres que as tenham fundamentado167 Cadernos de Cincia de Legislao,
n.49, abriljunho de 2009,
A no remessa pelo Governo, Assembleia da Repblica, dos elementos pre p.165.

vistos no n.3 do artigo 124.do Regimento da Assembleia da Repblica 169. Miguel Macedo, ento
deputado Assembleia da
referida, com frequncia, na Nota Tcnica. Salienta-se ainda, para alm desta Repblica, em declaraes
obrigao introduzida pelo novo Regimento, que o Decreto-Lei n.274/2009, proferidas no Colquio,
realizado na Assembleia da
de 2 de outubro, veio determinar a obrigatoriedade de envio Assembleia da Repblica, A Qualidade da
Legislao. Um desafio para o
Repblica dos documentos resultantes de consulta realizada no mbito do sculo XXI, cujas Actas foram
publicadas em Legislao.
procedimento legislativo governamental. Cadernos de Cincia de Legislao,
n.49, abriljunho de 2009,
A este propsito so interessantes as declaraes de Osvaldo de Castro p.129. E acrescentou Que
seja do meu conhecimento, s
que, lamentando a situao, sugeriu que a Lei-Formulrio [fosse] profun esporadicamente () que o
damente alterada estabelecendo regras quanto documentao que deveria Governo tem cumprido aquilo
que est determinado no
acompanhar as iniciativas legislativas, sob pena da sua rejeio ()168. Ou seja, Regimento da Assembleia da
Repblica (). Fica, pois, aqui
a obrigao do Governo de enviar Assembleia da Repblica os documentos mais uma nota de reparo ao
Governo, que to empenhado
justificativos da proposta de lei seria determinada por lei e no apenas pelo est em contribuir para uma
melhor legislao, para o
Regimento da Assembleia da Repblica, tendo assim um outro valor. cumprimento das regras que
Sobre este assunto pronunciou-se igualmente Miguel Macedo, referindo foram aprovadas.

que as propostas de lei () devem vir acompanhadas dos estudos, documentos


e pareceres que as fundamentam169.

121
170. Cfr. Regimento da Assembleia
da Repblica n.1/2007, n.1 do O reforo da participao dos cidados no procedimento legislativo
Artigo 140.: Em razo da especial
relevncia da matria, a Comisso
parlamentar competente pode A nova formulao das disposies relativas s formas de participao no
propor ao presidente a discusso
pblica de projetos ou propostas de
procedimento legislativo, nomeadamente a consulta pblica dos projetos e
lei, nos termos dos nmeros 3 e 4 propostas de lei170, com recurso s novas tecnologias de informao, vieram
do artigo 134.. Pode lerse no n.3,
artigo 134., que os projetos e indiscutivelmente facilitar o acesso aos projetos legislativos pelos cidados.
propostas de lei so publicados em
separata eletrnica do Dirio e Por outro lado, prev-se tambm que as comisses parlamentares com
mais se acrescenta no n.4, artigo
134.: A data da separata a da sua petentes em razo da matria podem promover a recepo dos contributos
publicao, coincidente com a do
seu anncio, entendendose como dos interessados, designadamente atravs de audies parlamentares ou do
tal o dia em que fica disponvel no
portal da Assembleia da Repblica
stio da Assembleia da Repblica na Internet171.
na Internet.

171. Cfr. Regimento da Assembleia


O fator tempo na elaborao da lei
da Repblica n.1/2007, n.2 do
Artigo 140..
Para alm das apreciaes feitas aos elementos que concorrem diretamente para
172. Elena Griglio, Cristina
a tomada de deciso de projetos e propostas de lei, importa tecer algumas con
Fasone, The TimeFator
within the Lawmaking Process: sideraes sobre outro dos fatores que condicionam a qualidade da legislao
A limit to Legislation Quality
Improvement?, in Luzius Mader/ parlamentar: o fator tempo172. O tempo concedido ao procedimento legislativo
Marta Tavares de Almeida (eds),
Quality of Legislation Principles
quer parlamentar, quer governamental fundamental para alcanar uma
and Instruments, op. cit., 2011. legislao de qualidade. No entanto, pode considerar-se que na elaborao
173. Elena Griglio, Cristina Fasone, da legislao parlamentar, na qual necessrio conciliar vrias propostas
op. cit., p.87: If we assume that
legislation quality improvement oriundas dos diferentes partidos, o fator tempo assume maior importncia,
on average requires extratime
in the political debate, we must
pelo que as limitaes de tempo no decorrer dos trabalhos parlamentares, os
question how to reconcile the procedimentos de urgncia, a produo apressada de legislao no final das
general tendency towards better
lawmaking with increasing sesses legislativas so elementos que introduzem disfunes no procedimento
constraints deriving from time
limits. The so called timefator legislativo e, consequentemente, na qualidade da legislao173.
is becoming an increasingly
apparent form of conditioning in Num artigo especialmente dedicado a esta questo174, refere-se que
contemporary democracy.
ALegstica, entendida como a arte de fazer leis, tem uma dimenso temporal
174. Charles Touboul, La lgistique
essencial (), o tempo exerce uma presso crescente sobre os procedimentos
et le temps, Le Courrier Juridique des
Finances et de lIndustrie. Numro spcial normativos e mais frente conclui-se O instrumento essencial de antecipa
lgistique, Junho de 2008, p.87 e 90.
o dos procedimentos normativos , certamente, a programao dos mesmos,
175. Sublinhado nosso.
aqual pode assumir formas variadas175.
176. Felix Uhlman, Financial Num outro artigo recente176, menciona-se que Os constrangimentos
contraints and the time pressure financeiros e o fator tempo so desculpas tpicas para uma m legislao.
are also typical excuses for
bad legislation. Time pressure Entre ns, as Grandes Opes do Plano, o Programa do Governo e o
is a problem not only in the
parliamentary process but Programa legislativo da Assembleia da Repblica so elementos que permi
also for preparatory work; it
typically prevents proper fact tem uma melhor leitura da programao legislativa. No entanto, o facto de
finding, reflection on goals and
good legislative drafting, in as iniciativas normativas no serem calendarizadas e, obviamente, surgirem
Developments in the Education
of Legislation and Regulation:
sempre novas iniciativas que no tinham sido ponderadas, dificulta ou mesmo
German and Switzerland, impossibilita o planeamento da atividade legislativa a nvel governamental
Deopleiding van wetgevingsjuristen
en wetgevingsonderzoekers in e parlamentar.
vergelijkendperspectief, Verslag van
het symposium, gehouden op 22
september 2011.

122
177. Lus Fazenda, deputado da

No j mencionado colquio, que decorreu na Assembleia da Repblica, Assembleia da Repblica, em


declaraes feitas no colquio
a questo do fator tempo foi tambm mencionada, tendo sido referida a realizado na Assembleia da
Repblica, cujas actas foram
necessidade da gesto poltica da produo legislativa 177 para obviar ado publicadas em Legislao. Cadernos
de Cincia de Legislao, n.49,
o apressada da legislao. p.147.
Osvaldo de Castro, reconhecendo igualmente a presso para legislar178, 178. Osvaldo de Castro, op. cit.
referiu tambm que um programa legislativo, eventualmente com carcter p.160: a massificao e a
presso para legislar no so
indicativo, deveria ser adoptado desde o incio da legislatura. Simultaneamente problemas de hoje, fazem parte
da histria da democracia,
apresentao do programa do governo, logo aps a sua aprovao ou, em nacional e europeia, e
potenciam, nos apertados prazos
alternativa, com carcter anual, coincidindo a sua apresentao com o in parlamentares, e no mbito
cio de cada sesso legislativa, o governo deveria apresentar Assembleia da de competncias legislativas
concorrentes com as de outros
Repblica o seu programa e calendrio legislativos179. legisladores, o aparecimento de
solues contraditrias ou de
Esta proposta parece-nos muito interessante e enquadra-se na ideia do incongruncias remissivas.

planeamento legislativo, que procura introduzir algumas regras na produo 179. Osvaldo de Castro, op. cit.
normativa visando a qualidade da legislao. p.164.

Procedimento parlamentar de transposio de diretivas comunitrias


180. Cfr. supra pp.91.
Como j referido180, a maioria das diretivas comunitrias transposta para
a ordem jurdica interna por decreto-lei. A interveno do Parlamento na
transposio de diretivas s se tem verificado relativamente s matrias de
competncia reservada. A participao parlamentar no procedimento de
transposio de diretivas enfrenta dificuldades especficas a nvel parlamen
tar. J em 1992, Marcelo Rebelo de Sousa acentuava como um dos pontos
181. Marcelo Rebelo de Sousa,
crticos: a morosidade e a complexidade do procedimento parlamentar181.
A transposio das diretivas
No entanto, referia que a resposta s crticas recenseadas passa no tanto comunitrias para a ordem
jurdica nacional, Legislao.
pela excluso da interveno parlamentar mas pelo ajustamento do respetivo Cadernos de Cincia de Legislao,
n.4/5, abrildezembro de 1992,
procedimento legislativo, abarcando a informao adequada e atempada sobre p.78.
temas comunitrios182. E sustentava que, considerando a complexidade do 182. Marcelo Rebelo de Sousa, op.
procedimento parlamentar, se justificava, sempre que possvel, o recurso s cit., p.79.

autorizaes legislativas.
A morosidade e complexidade do procedimento parlamentar enfrentam,
de facto, dificuldades, que podem limitar a interveno parlamentar na trans
posio das diretivas. Importa que a Assembleia da Repblica tenha presente a
necessidade do cumprimento rigoroso do prazo de transposio das diretivas,
prevendo nestas situaes um procedimento mais clere do que o relativo
aprovao da legislao nacional.

123
Sntese II.3.1 Assembleia da Repblica
O procedimento legislativo parlamentar um procedimento aberto, transparente,
em que todos os documentos recebidos esto disponveis no stio da Assembleia da
Repblica e na 2. srie do Dirio da Assembleia da Repblica.
O Tratado de Lisboa veio incentivar uma maior participao dos parlamentos
nacionais nas atividades da UE.
A obrigao da UE de informao dos projetos de atos legislativos comunitrios
diretamente aos parlamentos nacionais veio reforar a participao destes no desen
volvimento da legislao comunitria.
A pronncia sobre a conformidade de determinado ato legislativo comunitrio com
o princpio da subsidiariedade assume particular importncia no quadro geral da
participao dos parlamentos nacionais nas atividades da UE.
As alteraes introduzidas, em 2007, no Regimento da Assembleia da Repblica,
vieram reforar a atividade de fiscalizao da Conferncia dos Presidentes das
Comisses Parlamentares, pelo que so enumeradas, de forma mais desenvolvida,
as informaes que devem constar no relatrio de progresso relativo aprovao e
entrada em vigor das leis, a apresentar no incio de cada sesso legislativa.
A elaborao, pela Diviso de Apoio s Comisses, de uma Nota Tcnica que deve
acompanhar cada uma das propostas e projetos de lei, outra das alteraes recen
temente introduzidas, tendo em vista o desenvolvimento da informao relativa aos
projetos e propostas de lei em discusso. Regista-se a qualidade da anlise jurdica
que consta da Nota Tcnica. Importa porm desenvolver a anlise no que respeita
aos dados quantitativos e qualitativos do problema, os quais, na generalidade dos
casos, so insuficientes ou mesmo inexistentes. tambm praticamente inexistente
uma anlise sobre os efeitos da legislao a aprovar.
A obrigatoriedade de as propostas de lei serem acompanhadas de estudos, docu
mentos e pareceres que as fundamentem tambm um aspeto importante das
alteraes introduzidas pela reforma de 2007. Porm, frequente a no remessa,
pelo Governo, Assembleia da Repblica dos referidos elementos, o que dificulta
os trabalhos parlamentares.
As novas disposies relativas consulta pblica de projetos e propostas de lei, conside
rando o recurso s novas tecnologias de informao, traduzem um passo importante
para a participao dos cidados no procedimento legislativo.
O tempo concedido ao procedimento legislativo quer parlamentar, quer gover
namental fundamental para alcanar uma legislao de qualidade. No entanto,
pode considerar-se que na elaborao da legislao parlamentar, na qual necessrio
conciliar vrias propostas oriundas dos diferentes partidos, o fator tempo assume
maior importncia.
Um programa legislativo calendarizado deveria ser adotado, desde o incio da
legislatura, para permitir a gesto do tempo na elaborao de propostas e projetos
legislativos.

124
3.2. Procedimento legislativo parlamentar

Para analisarmos, na prtica, a metodologia de preparao da legislao no mbito


do procedimento legislativo parlamentar seleccionmos, de forma arbitrria,
propostas e projetos de lei dos ltimos trs anos, que nos permitem compreender
os elementos que so efetivamente considerados para a tomada de deciso.

Exemplos de propostas de lei

Proposta de Lei n.270/X

Dirio da Assembleia da Repblica II Srie A n.111/X/4, de 09 de maio de 2009,


pg. 50-123. Assunto: Aprova o Cdigo dos Regimes Contributivos do Sistema
Previdencial de Segurana Social (Lei n.110/2009, de 16 de setembro)

Impulso legislativo/Identificao do problema

Na Exposio de Motivos apontava-se como motivo para a elaborao desta


proposta de lei a necessidade de modernizao do sistema de segurana social,
pois A importante misso que cabe segurana social na consolidao do
desenvolvimento da sociedade e da economia torna imperioso que se pro
mova a sustentabilidade deste sistema nas dcadas vindouras, quer do ponto
de vista contributivo quer da proteco social que assegura. Referia-se que
no Programa do XVII Governo Constitucional tinha-se j assumido que se
183. Programa do XVII Governo
iria aprovar um novo Cdigo das Contribuies183, que visava a compilao,
Constitucional, Ponto 4, Gerir
sistematizao, clarificao, () harmonizao dos princpios que determinam os recursos presentes para melhor
garantir o futuro, Aprovar um
os direitos e as obrigaes dos contribuintes, dos beneficirios do sistema novo Cdigo das Contribuies,
que sistematize e clarifique as
previdencial de segurana social, () adequao dos normativos fatualidade regras atuais (), p.73.
contempornea e a uma forte simplificao e modernizao administrativas.
Como se referia na Exposio de Motivos, a necessidade deste Cdigo
resultava da enorme disperso que se verificava quanto legislao sobre a
matria, a qual resultava da existncia de diferentes racionalidades, justi
ficaes ou condicionantes subjacentes matria neles regulada. O novo
diploma veio concretizar a primeira sistematizao na histria da segurana
social portuguesa dos atos normativos que regulam toda a relao jurdica
contributiva entre os contribuintes e os beneficirios do sistema previdencial
de segurana social. Na Exposio de Motivos referiam-se detalhadamente
as alteraes que a nova legislao vinha introduzir nesta matria.
Verificava-se, e semelhana do que acontece com muitas outras iniciati
vas legislativas, que na Exposio de Motivos no constava uma avaliao dos

125
efeitos negativos e positivos da legislao vigente data da apresentao
da proposta de lei.

Anlise jurdica

Na Exposio de Motivos referiam-se alguns diplomas de enquadramento,


como o Cdigo do Imposto sobre o Rendimento das Pessoas Singulares (CIRS),
Lei de Bases da Segurana Social (Lei n.4/2007, de 16 de janeiro) e o Cdigo
do Trabalho.
Do Parecer da Comisso do Trabalho, Segurana Social e Administrao
Pblica e da Nota Tcnica resultava que foram cumpridos os requisitos formais,
constitucionais e regimentais, bem como a Lei Formulrio.
Na Nota Tcnica chamava-se a ateno para o facto de o articulado da
proposta de lei conter uma autorizao legislativa, a qual preenchia os requi
sitos constitucionais (n.2 do artigo 165.) e regimentais (n.2 do artigo 187.).
Mais se referia que o decreto autorizado no fora anexado, o que no permi
tia o conhecimento, pela Assembleia da Repblica, do diploma que iria ser
aprovado. Como se mencionava, de acordo com os preceitos constitucionais e
regimentais que regulam a matria, no obrigatrio que o decreto autorizado
seja anexado, mas tal prtica corrente.
Sublinha-se ainda que a anlise jurdica, a nvel nacional e internacional,
era tratada de forma bastante desenvolvida.

Participao na elaborao da lei

Audies/Contribuies
184. http://www.parlamento.pt/
Nos termos da Exposio de Motivos referia-se que o compromisso assu
AtividadeParlamentar/Paginas/ mido pelo Governo no seu Programa fora discutido em sede de concertao
default.aspx.
social com os parceiros sociais, de onde resultaram dois importantes acordos.
185. Artigo 134.: 1. Tratando
Referia-se, ainda, terem sido ouvidos, a ttulo facultativo, os parceiros sociais
se de legislao do trabalho,
a comisso parlamentar com assento no mbito da Comisso Permanente de Concertao Social.
promove a apreciao do
projeto ou proposta de lei, Mencionava-se a obrigatoriedade da audio dos rgos de governo prprio
para efeitos da alnea d) do
n.5 do artigo 54.e da alnea das Regies Autnomas.
a) do n.2 do artigo 56.da
Constituio. 2.Ascomisses
No procedimento legislativo da Proposta de lei n.270/X, disponvel
de trabalhadores, as associaes no stio da Assembleia da Repblica184, encontra-se o requerimento dirigido
sindicais e as associaes de
empregadores podem enviar pelo presidente da Comisso parlamentar ao presidente da Assembleia da
comisso parlamentar, no prazo
por ela fixado, nos termos da lei, Repblica, solicitando a apreciao pblica da proposta de lei
as sugestes que entenderem
convenientes e solicitar a nos termos dos artigos 524.a 530.do Cdigo do Trabalho e do artigo
audio de representantes seus.
3. Para efeitos do disposto nos
134.do Regimento da Assembleia da Repblica185.
nmeros anteriores, os projetos Na Nota Tcnica era referido que por solicitao da Comisso de Trabalho,
e propostas de lei so publicados
previamente em separata Segurana Social e Administrao Pblica, o Governo remetera, nos termos
eletrnica do Dirio.

126
186. Foram remetidos os
do n.3 do artigo 124.do Regimento, documentos importantes186 para a apre
seguintes documentos: um
ciao da proposta de lei, os quais no haviam sido remetidos inicialmente. quadro comparativo das
contraordenaes; uma Nota
Tcnica sobre a desagregao
da taxa contributiva elaborada
Consulta pblica pela DireoGeral da Segurana
Social; e trs quadros, o primeiro
Mencionava-se na Exposio de Motivos que mediante discusso pblica a com os componentes da base
realizar na Assembleia da Repblica, devem ser assegurados todos os procedi de incidncia da Segurana
Social e fiscal, o segundo com
mentos necessrios garantia da participao das estruturas representativas os componentes da base de
incidncia fiscal, que no fazem
dos trabalhadores e empregadores, em conformidade com o disposto nos parte da base de incidncia da
Segurana Social com carcter
artigos 470.e 472.do Cdigo do Trabalho. irregular e o terceiro com
as componentes da base de
Na Nota Tcnica referia-se que a Comisso competente poderia ainda incidncia fiscal, que no fazem
parte da base de incidncia da
promover em fase de apreciao na generalidade ou na especialidade, a audio Segurana Social com carcter
de associaes sindicais e de associaes de empregadores, nomeadamente, regular.

CGTP-IN, UGT, CIP, CAP, CCP e CTP.

Apreciao das consequncias da aprovao e 187. A Unidade Tcnica de Apoio


Oramental uma unidade
possveis encargos com a sua aplicao especializada que funciona
sob orientao da comisso
No se encontrou referncia a este ponto na Nota Tcnica. Porm, no stio da parlamentar permanente
com competncia em matria
Assembleia da Repblica referente a este procedimento legislativo, encontra-se oramental e financeira,
prestandolhe apoio pela
um link para um Relatrio elaborado pela Unidade Tcnica de Apoio Oramental187 elaborao de estudos e
documentos de trabalho tcnico
(UTAO) sob o ttulo Avaliao de Impacte da proposta de Lei n.270/X/4. sobre a gesto oramental e
financeira pblica Lei de
Cdigo dos Regimes Contributivos do Sistema Previdencial de Segurana Organizao e Funcionamento
Social. O objetivo era a avaliao do impacte oramental decorrente da pre dos Servios da Assembleia da
Repblica (Lei n.77/88, de
sente proposta, ressalvando-se que no se prev a considerao de eventuais 1 de julho, alterada pela Lei
n.13/2010, de 19 de julho).
efeitos da alterao proposta sobre a anlise de sustentabilidade financeira Esta Unidade iniciou o seu
funcionamento em novembro
da Segurana Social, no porque no seja relevante, mas porque no se dispe de 2006, tendo sido criada pela
Resoluo da Assembleia da
de acesso aos modelos necessrios para a sua quantificao. Esta ausncia de Repblica n.53/2006, de 7 de
dados recorrentemente assinalada ao longo de todo o relatrio, dado que a agosto, alterada pela Resoluo
da Assembleia da Repblica
proposta de lei no veio acompanhada da informao a que se refere o nmero n.57/2010, de 23 de junho.
A interveno desta Unidade
3 do artigo 124.do Regimento da Assembleia da Repblica (RAR), motivo na proposta de lei em questo
foi realizada ao abrigo da alnea
pelo qual foram solicitados os elementos estatsticos (). O Governo enviou e) do n.1 do artigo 10.A
da Resoluo da Assembleia
alguns documentos e juntou tambm um estudo do Ministrio do Trabalho da Repblica n.57/2010 que
prev que Compete UTAO
e da Segurana Social (MTSS) relativo Anlise do Efeito Financeiro do elaborar estudos e documentos
Cdigo dos Regimes Contributivos do Sistema Previdencial de Segurana de trabalho tcnico sobre a
gesto oramental e financeira
Social. Contudo, no relatrio da UTAO mencionava-se pode concluir-se que pblica, no mbito das seguintes
matrias:
a informao neles contida [elementos remetidos pelo MTSS] no suficiente ()
e) Estudo tcnico sobre o
para proceder mencionada avaliao. Na concluso do Relatrio referia impacte oramental das
iniciativas legislativas admitidas,
-se que os estudos apresentados pelo MTSS no constituem um verdadeiro que o presidente da Assembleia
da Repblica entenda submeter
estudo de impacte legislativo da alterao proposta, uma vez que no se pro comisso especializada que
nunciam sobre o impacte oramental global, imediato e a prazo, decorrente detenha a competncia em
matria oramental e financeira
().

127
da aprovao da proposta de lei (). Os documentos remetidos pelo Governo
so igualmente omissos relativamente ao eventual impacte da aprovao das
alteraes propostas sobre o mercado de trabalho e a economia portuguesa.

Proposta de Lei n.43/XI

Dirio da Assembleia da Repblica II Srie A n.38/XI/2, de 23 de novembro de


2010, pg. 22-36. Assunto: Estabelece o regime relativo reparao dos danos
emergentes de acidentes de trabalho dos praticantes desportivos profissionais
e revoga a Lei n.8/2003, de 12 de maio (Lei n.27/2011, de 16 de junho).

Impulso legislativo/Identificao do problema

Apontava-se como motivo para a elaborao desta proposta de lei a necessi


dade de proceder a diversos ajustamentos no regime de reparao de danos
emergentes de acidentes de trabalho de desportistas profissionais. No havia
porm referncia a elementos de avaliao da lei anterior. De facto, quando
estamos perante a alterao de um ato legislativo, do maior interesse a ava
liao, mesmo que sumria, da lei que se vai revogar ou alterar, pois tal permite
uma melhor compreenso dos problemas, incongruncias e nveis de aceitao
ou no, da lei anterior.
Na identificao do problema no foram apresentados quaisquer dados
sobre o nmero de acidentes de trabalho e respetivos custos anuais.
No foram ponderadas, como na maioria das demais propostas e projetos
de lei, as alternativas aprovao da lei.

Anlise jurdica

Na Exposio de Motivos apresentava-se um enquadramento legislativo com


pleto, referenciando-se a Lei de Bases da Atividade Fsica e do Desporto (Lei
n.5/2007, de 16 de janeiro); o Decreto-Lei n.10/2009, que regulamenta o
sistema de seguro desportivo obrigatrio, incluindo o do praticante despor
tivo de alto rendimento; a Lei n.8/2003, de 12 de maio, relativa reparao
dos danos emergentes de acidentes de trabalho dos praticantes desportivos
profissionais, que so os previstos na Lei n.28/98, de 26 de junho (alterada
pela Lei n.114/99, de 3 de agosto).
Na Nota Tcnica analisava-se a conformidade com os requisitos formais,
188. Lei n.74/98, de 11 de
constitucionais e legais, verifica-se o cumprimento da lei formulrio188 e era
novembro.
ainda analisado o enquadramento legal nacional e antecedentes e o enquadra
mento internacional (legislao espanhola, francesa e italiana).

128
Participao na elaborao da lei

Audies/Contribuies
Nos termos da Exposio de Motivos referia-se que foi solicitado parecer ao
Instituto de Seguros de Portugal, ao Sindicato dos Jogadores Profissionais de
Futebol e ao Conselho Nacional do Desporto.
No Parecer da Comisso de Trabalho, Segurana Social e Administrao
Pblica e na Nota Tcnica referia-se que os pareceres mencionados no foram
anexados proposta de lei, violando, desse modo, o n.3 do artigo 124.do
189. Artigo 124., n.3 do
Regimento da Assembleia da Repblica189.
Regimento da Assembleia da
Repblica: As propostas de lei
devem ser acompanhadas dos
Consulta pblica estudos, documentos e pareceres
que as tenham fundamentado.
Esta proposta de lei foi sujeita a consulta pblica, tendo sido disponibilizados
para o efeito (no stio da Assembleia da Repblica e no Dirio da Assembleia da
Repblica) os seguintes elementos: Exposio de Motivos, Parecer da Comisso
de Trabalho, Segurana Social e Administrao Pblica e Nota Tcnica.
No dada qualquer informao sobre os resultados da consulta pblica.

Apreciao das consequncias da aprovao e


possveis encargos com a sua aplicao

No se registava na Exposio de Motivos, nem na Nota Tcnica, qualquer


referncia a uma anlise/a um estudo de avaliao dos efeitos da lei anterior
que permitisse considerar os efeitos da aprovao das alteraes propostas,
com ponderao dos custos e benefcios das mesmas.

Proposta de Lei n.15/XII

Dirio da Assembleia da Repblica II Srie A n.29/XII/1, Suplemento de 15


desetembro de 2011, pg. 322-380. Assunto: Procede quarta alterao Lei
n.2/2004, de 15 de janeiro, que aprova o estatuto do pessoal dirigente dos ser
vios e organismos da administrao central, regional e local do Estado, modi
ficando os procedimentos de recrutamento, seleo e provimento nos cargos de
direo superior da Administrao Pblica (Lei n.64/2011, de 22 de dezembro).

Impulso legislativo/Identificao do problema

Apontava-se como motivo para a elaborao desta proposta de lei a necessidade


de acompanhar a legislao e a prtica europeias, o que na matria em ques
to se considerou no se verificar. Na Exposio de Motivos referia-se que o
estudo comparativo dos regimes aplicados pelos Estados-membros da Unio

129
Europeia permite concluir que o procedimento de recrutamento e provimento
nos cargos de direo superior atualmente vigente em Portugal, baseado em cri
trios de escolha pessoal pelos membros do Governo, se distanciou das solues
normativas seguidas pela generalidade dos Estados-membros, que optam, em
regra, por procedimentos de concurso e aplicao de mtodos de seleo para
preenchimento desses cargos, em linha com as recomendaes realizadas por
instrumentos ou instituies internacionais. Referia-se que o Programa do
190. Programa do XIX Governo
XIX Governo Constitucional tinha j assumido a necessidade desta mudana190.
Constitucional, Ponto
Racionalizao das estruturas No se registava qualquer referncia a elementos de avaliao sobre a
do Governo referese que
OGoverno comprometese aplicao da Lei n.2/2004 e suas sucessivas alteraes.
tambm a despartidarizar
oaparelho do Estado e a
promover o mrito no acesso aos
cargos. Neste mbito, o Governo Anlise jurdica
preparar nova legislao
que estabelea um sistema Na Exposio de Motivos era referido o diploma anterior, salientando-se o
independente de recrutamento
eseleo, p.14. procedimento de recrutamento com base na mera escolha entre indivduos
licenciados, vinculados ou no Administrao Pblica (). Descrevia-se, de
forma sumria, o sistema de recrutamento, seleo e provimento nos cargos
de direo superior da Administrao Pblica, no mbito da Unio Europeia,
mencionando-se a opo por procedimentos de concurso. Faz-se seguida
mente uma breve apresentao do novo diploma.
Na Nota Tcnica apresentavam-se, de forma desenvolvida, as alteraes
consideradas na proposta de lei. Era referida a conformidade da proposta de
lei com os requisitos formais, constitucionais e regimentais. Registava-se o
cumprimento das disposies da lei formulrio. Levantavam-se dvidas quanto
a algumas das solues apresentadas, nomeadamente a proposta de criao
191. Tratavase da Comisso de
de duas novas comisses191, em relao s quais no tinham sido previstos os
Recrutamento e Seleo para a
Administrao Pblica, a qual respetivos encargos oramentais.
veio a ser criada, nos termos
do artigo 5.da Lei n.64/2011, Realamos a desenvolvida anlise jurdica, quer a nvel nacional quer
de22 de dezembro.
Previase igualmente a criao internacional, com a apresentao da evoluo legislativa nesta matria.
da Comisso de Fiscalizao,
afuncionar junto da Assembleia
Registava-se ainda a referncia ao enquadramento doutrinrio e a indi
da Repblica, cuja misso cao de bibliografia sobre este assunto.
consistia em acompanhar
a atividade da Comisso de
Recrutamento e Seleo para
a Administrao Pblica, Participao na elaborao da lei
assegurando a defesa e a
promoo dos princpios da
iseno, mrito e transparncia Audies/Contribuies
nos procedimentos de
recrutamento, seleo e
Nos termos da Exposio de Motivos referia-se que foi ouvida a Comisso Nacional
provimento nos cargos de de Proteco de Dados e observados os procedimentos decorrentes da Lei n.23/98,
direo superior. Esta Comisso
no chegou a ser criada. de 26 de maio, que estabelece o regime de negociao coletiva e a participao dos
trabalhadores da Administrao Pblica em regime de direito pblico.
No Parecer da Comisso de Oramento, Finanas e Administrao Pblica
registava-se a desconformidade com o n.3 do artigo 124.do Regimento da

130
Assembleia da Repblica, uma vez que a proposta de lei no fora acompa
nhada de estudos que a fundamentam. O Governo apenas tinha remetido os
Pareceres da Comisso Nacional de Proteco de Dados, da Frente Sindical da
Administrao Pblica e da Frente Comum dos Sindicatos da Administrao
Pblica. Referia-se igualmente que esta iniciativa legislativa fora objeto de
apreciao pblica, nos termos do artigo 134.do Regimento da Assembleia
da Repblica, referente legislao de trabalho.
Na Nota Tcnica, reforava-se o referido no Parecer da Comisso de
Oramento, Finanas e Administrao Pblica quanto ao no envio de estu
dos e pareceres que tenham fundamentado a proposta de lei nos termos do
disposto no n.3 do artigo 124.do RAR. Sugeria-se que a ttulo facultativo
fosse promovida a audio do secretrio de Estado da Administrao Pblica e
do Conselho de Administrao da Assembleia da Repblica (esta consulta era
proposta, dado que a Comisso de Fiscalizao iria funcionar na Assembleia da
Repblica, que deveria assegurar os meios necessrios ao seu funcionamento).
Dava-se conhecimento de que a presidente da Assembleia da Repblica promo
vera, a ttulo obrigatrio, a audio dos rgos de governo prprio das Regies
Autnomas dos Aores e da Madeira, e que a Comisso competente promoveu
192. Os Pareceres da ANMP e
a audio da ANMP e da ANFRE192.
da ANAFRE, bem como trs
contributos recebidos no
mbito da apreciao pblica,
Consulta pblica deram entrada na Comisso
de Oramento, Finanas e
No h indicao de se ter realizado consulta pblica deste diploma. Administrao Pblica durante a
elaborao da Nota Tcnica, pelo
que as concluses dos mesmos
constam da Nota Tcnica.
Apreciao das consequncias da aprovao
epossveis encargos com a sua aplicao

Neste ponto podia ler-se na Nota Tcnica: A aprovao da presente iniciativa


dever acarretar encargos, nomeadamente ao nvel dos custos inerentes constitui
o e funcionamento da Comisso de Recrutamento e Seleo para a Administrao
Pblica e da Comisso de Fiscalizao. De igual forma, dever conduzir a custos
com os procedimentos de recrutamento e seleo previstos. Os referidos encargos
no so, de momento, contabilizveis, face aos elementos disponveis.

Proposta de Lei n.19/XII

Dirio da Assembleia da Repblica II Srie A n.31/XII/1, de 19 de setembro de


2011, pp.80-81. Assunto: Altera a Lei n.2/2008, de 14 de janeiro, que regula o
ingresso nas magistraturas, a formao de magistrados e a natureza, estrutura
e funcionamento do Centro de Estudos Judicirios (Lei n.60/2011, de 28 de
novembro)

131
Impulso legislativo/Identificao do problema

Na Exposio de Motivos referia-se que no quadro do programa de auxlio


financeiro a Portugal assegurado pelo Banco Central Europeu, pela Comisso
Europeia e pelo Fundo Monetrio Internacional foram assumidos, na rea da
justia, compromissos que exigiam a adoo imediata de medidas.
Esta proposta de lei veio possibilitar a reduo da durao do perodo de
formao inicial de magistrados para os tribunais judiciais e para os tribunais
administrativos.
Na identificao do problema em apreo, no foram referidos dados que
permitissem uma anlise aprofundada da adoo desta medida.

Anlise jurdica

Na Nota Tcnica apresentava-se uma anlise jurdica exaustiva. Apreciava-se


a conformidade da proposta de lei com os requisitos formais, constitucionais
e legais; o cumprimento da lei formulrio; o enquadramento legal a nvel
nacional e da Unio Europeia.
Davam-se indicaes bibliogrficas e mencionavam-se dois importantes
estudos sobre este assunto: O recrutamento e a formao de magistrados. Anlise
193. Estudo coordenado por
comparada de sistemas em pases da Unio Europeia193 e O sistema judicial e os
Boaventura Sousa Santos,
no mbito do Observatrio desafios da complexidade social. Novos caminhos para o recrutamento e a formao
Permanente da Justia
Portuguesa, disponvel em de magistrados194.
http://opj.ces.uc.pt/portugues/
relatorios/relatorio_O_
Recrutamento_Formacao_
Magistrados.html. Participao na elaborao da lei

194. Estudo coordenado por Audies/Contribuies


Conceio Gomes, sob a
direo cientfica de Boaventura
Na Exposio de Motivos mencionava-se o facto de terem sido solicitados pare
Sousa Santos, no mbito do ceres a vrias entidades, designadamente: Conselho Superior da Magistratura,
Observatrio Permanente da
Justia Portuguesa, disponvel do Conselho Superior dos Tribunais Administrativos e Fiscais, do Conselho
em http://opj.ces.uc.pt/pdf/
Relatorio_Formacao_16Jun.pdf. Superior do Ministrio Pblico, da Ordem dos Advogados, do Conselho dos
Oficiais de Justia, da Associao Sindical dos Juzes Portugueses, do Sindicato
dos Magistrados do Ministrio Pblico.
No Parecer da Comisso de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades
e Garantias referia-se que no envio desta proposta de lei Assembleia da
Repblica estavam reunidos os requisitos formais previstos no artigo 124.[do
Regimento da Assembleia da Repblica].
Na Nota Tcnica mencionava-se o desrespeito pelo n.3.do artigo
124.do Regimento da Assembleia da Repblica, dado que no tinham sido
remetidos Assembleia da Repblica os pareceres das entidades ouvidas pelo
Governo.

132
Consulta pblica
No h indicao de se ter realizado uma consulta pblica a este diploma.

Apreciao das consequncias da aprovao


edosprevisveis encargos com a sua aplicao

Na Nota Tcnica salientava-se que tendo em conta a informao disponvel


e, em concreto, a alterao proposta, no parece que seja possvel aferir custos
(diretos ou indiretos) envolvidos. Mais se acrescentava que as iniciativas
do Governo no esto sujeitas ao princpio conhecido com a designao de
lei-travo [], que impede a apresentao de iniciativas que envolvam, no
ano econmico em curso, aumento das despesas ou diminuio das receitas
do Estado previstas no Oramento.
Esta situao de exceo no justifica, em nosso entender, a no incluso
de dados que permitam a considerao dos efeitos da nova legislao e a anlise
dos custos e benefcios da adoo da lei.

Proposta de Lei n.22/XII

Dirio da Assembleia da Repblica II Srie A n.33/XII/1, de 22 de setem


bro de 2011, pp.58-84. Assunto: Aprova a Lei da Arbitragem Voluntria (Lei
n.63/2011, de 14 de dezembro).

Impulso legislativo/Identificao do problema

Como referido na Exposio de Motivos, a presente proposta de lei vem


dar concretizao medida 7.6 do Memorando de Entendimento celebrado
com a Comisso Europeia, o Banco Central Europeu e o Fundo Monetrio
Internacional, que prev a apresentao pelo Governo de uma nova Lei
195. Sublinhado nosso.
da Arbitragem at ao final de setembro de 2011195. O desenvolvimento da
justia arbitral era um objetivo consignado no Programa do XIX Governo
Constitucional, conforme se referia na Exposio de Motivos.
A Exposio de Motivos referia, de forma desenvolvida, as razes
que levavam a aproximar a Lei da Arbitragem Voluntria ao regime da Lei
Modelo da UNCITRAL (United Nations Commission on International Trade
Law). Mencionava-se que a alterao da lei permitia condies favorveis
ao desenvolvimento da arbitragem voluntria, enquanto fator de enorme
importncia para o progresso das economias, na medida em que agiliza e torna
mais eficiente a resoluo de litgios que se suscitam no mbito das atividades
econmicas. Referia-se ainda que o regime que a lei vinha consagrar era o
que a realidade veio demonstrando ser adequado ao fomento da arbitragem

133
como um modo normal de resoluo de conflitos no campo das relaes eco
nmicas internacionais. Enunciavam-se de seguida os diversos aspetos que
o novo diploma consagrava.
Apesar da informao detalhada sobre as razes da nova lei e a apre
sentao da mesma, na Exposio de Motivos no constavam referncias
quantificadas que permitissem uma anlise aprofundada da aplicao da Lei
n.31/86, de 29 de agosto, que se revogava, bem como sobre o panorama da
arbitragem em Portugal.

Anlise jurdica

Na Exposio de Motivos referiam-se os antecedentes da proposta de lei


agora apresentada (Lei n.31/86, de 29 de agosto, alterada pelo Decreto-Lei
n.38/2003, de 8 de maro). Mencionavam-se ainda como influncias da nova
lei, a Lei Modelo da UNCITRAL, de 1985 e o regime da Conveno de Nova
Iorque de 1958 sobre o Reconhecimento e Execuo de Sentena Arbitrais
Estrangeiras.
Na Nota Tcnica era analisada de forma exaustiva a conformidade com
os requisitos formais, constitucionais e regimentais. Era verificado o cumpri
mento da Lei Formulrio e realizado o enquadramento jurdico nacional e
internacional desta matria. Analisavam-se igualmente as evolues verificadas
no mbito do direito da Unio Europeia.
Era feita uma extensa referncia a bibliografia especfica sobre esta matria.

Participao na elaborao da lei

Audies/Contribuies
Foi solicitado parecer a vrias entidades, designadamente: Conselho Superior
da Magistratura, Conselho Superior do Ministrio Pblico, Ordem dos
Advogados, Associao Sindical dos Juzes Portugueses, Associao Portuguesa
de Arbitragem cujos pareceres foram anexos proposta de lei e Conselho
Superior dos Tribunais Administrativos e Fiscais, Cmara dos Solicitadores,
Conselho dos Oficiais de Justia, Sindicato dos Magistrados do Ministrio
Pblico e Conselho Nacional do Consumo. Salientava-se ainda na Nota Tcnica
que o Governo remetera os pareceres Assembleia da Repblica, os quais foram
distribudos por correio eletrnico aos deputados da comisso competente.
Na Nota Tcnica referia-se que faziam parte das audies obrigatrias:
a audio do Conselho Superior de Magistratura, do Conselho Superior do
Ministrio Pblico e da Ordem dos Advogados. A Comisso de Assuntos
Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias, no mbito das suas prer
rogativas, solicitou, de novo, envio de parecer a estas entidades.

134
Consulta pblica
No dada qualquer indicao de que se tenha realizado uma consulta pblica
a esta proposta de lei.

Apreciao das consequncias da aprovao


edospossveis encargos com a sua aplicao

No existia qualquer referncia sobre este ponto na Nota Tcnica. seme


lhana de outras propostas ou projetos de lei, no so identificados efeitos e
consequncias da adoo da medida proposta.

Proposta de Lei n.34/XII

Dirio da Assembleia da Repblica II Srie A n.73/XII/1, de 25 de novembro


de 2011, pp.7-19. Assunto: Procede terceira alterao Lei n.1/2005, de 10
de janeiro, que regula a utilizao de cmaras de vdeo pelas foras e servios
de segurana em locais pblicos de utilizao comum (Lei n.9/2012, de 23
de fevereiro).

Impulso legislativo/Identificao do problema

Na Exposio de Motivos referia-se que a proposta de alterao Lei


n.1/2005 prendia-se com a poltica de preveno da prtica de crimes e
a proteco de pessoas e bens, consagrada no Programa do XIX Governo
196. Programa do XIX Governo
Constitucional196.
Constitucional, ponto
No Parecer da Comisso de Assuntos Constitucionais, Direitos, Administrao Interna, p.70,
disponvel em http://www.
Liberdades e Garantias analisava-se de forma detalhada o objeto, contedo e portugal.gov.pt/media/130538/
programa_gc19.pdf.
motivao da iniciativa legislativa.
Referia-se a recepo do Parecer da Comisso Nacional de Proteco
de Dados (CNPD n.70/2011) que analisava detalhadamente a proposta
governamental e que se pronunciava pela sua inconstitucionalidade material,
decorrente de uma diminuio inaceitvel das garantias que o legislador
constitucional pretendeu imprimir tutela do direito fundamental da privaci
dade dos cidados, face ao tratamento dos seus dados pessoais. O presidente
da comisso parlamentar alertou para a necessria ponderao do legislador
sobre este parecer.
No se regista qualquer referncia de avaliao dos efeitos produzidos
pela anterior Lei 1/2005 e suas alteraes.
No foram ponderadas alternativas aprovao da lei, o que neste caso
encontraria ainda maior justificao face existncia do parecer da CNPD que
se pronunciara pela inconstitucionalidade material da proposta governamental.

135
Anlise jurdica

Na Exposio de Motivos referia-se com detalhe a legislao em vigor desde


2005 Lei n.1/2005, de 10 de janeiro e suas sucessivas alteraes (Leis n.s
39-A/2005, de 29 de julho e 53-A/2006, de 29 de dezembro).
Mencionavam-se ainda instrumentos legais internacionais neste domnio,
a saber: a Resoluo 1604/2008 da Assembleia Parlamentar do Conselho da
Europa; a Conveno para a Proteco dos Direitos Humanos e das Liberdades
Fundamentais; a Conveno n.108 do Conselho da Europa para a Proteco
das Pessoas relativamente ao Tratamento Automatizado de Dados de Carcter
Pessoal e ainda o Tratado de Funcionamento da Unio Europeia que incor
porou a Carta dos Direitos Fundamentais da Unio Europeia e restante acervo
desta organizao.
Na Nota Tcnica, como recorrente, analisavam-se de forma aprofundada
todos os nveis de conformidade: com a Constituio; com o Regimento da
Assembleia da Repblica; com o Decreto-Lei n.274/2009, de 2 de outubro,
e com a Lei Formulrio.
Mencionava-se importante bibliografia especfica sobre o tema.

Participao na elaborao da lei

Audies/Contribuies
Na Exposio de Motivos mencionava-se que foram promovidas as
audies do Conselho Superior da Magistratura, do Conselho Superior
do Ministrio Pblico, da Ordem dos Advogados, do Conselho Superior
de Segurana Interna, da Comisso Nacional de Proteco de Dados e da
Associao Nacional de Municpios Portugueses.
A Nota Tcnica assinalava a violao pelo Governo do n.3 do artigo
124.do Regimento da Assembleia da Repblica, bem como do n.2 do artigo
6.do Decreto-Lei n.274/2009, de outubro, dado que a iniciativa legislativa
no fora acompanhada dos estudos, documentos ou pareceres que a tinham
fundamentado.
Referia-se ainda na Nota Tcnica que a Comisso de Assuntos
Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias solicitara tambm parecer
s seguintes entidades: Comisso Nacional de Proteco de Dados, Conselhos
Superiores da Magistratura e do Ministrio Pblico e Ordem dos Advogados,
os quais se encontram disponveis no stio da Assembleia da Repblica.

Consulta pblica
No h indicao de se ter realizado uma consulta pblica a esta proposta.

136
Apreciao das consequncias da aprovao
edospossveis encargos com a sua aplicao

Salientava-se na Nota Tcnica que relativamente aos previsveis encargos


com a aplicao desta iniciativa, tendo em conta a informao disponvel,
no parece que seja possvel aferir, em concreto, quais os custos (diretos ou
indiretos) envolvidos, nomeadamente, no que se refere ao financiamento da
instalao do equipamento utilizado, respetivas despesas de manuteno e
tratamento dos dados recolhidos.
Mais uma vez, verifica-se a inexistncia de estudos quantificados sobre
os possveis encargos resultantes da aplicao da proposta de lei.
Refira-se que na proposta de lei apresentada se previa uma norma sobre
a avaliao sucessiva do novo diploma. Norma que foi consagrada no artigo
197. Artigo 5.: Avaliao
5.197 da Lei n.9/2012, de 23 de fevereiro.
legislativa Decorridos trs
anos da entrada em vigor da
presente lei o Governo promove
a avaliao do regime jurdico
Proposta de Lei n.113/XII que regula a utilizao de
cmaras de vdeo pelas foras e
servios de segurana em locais
Dirio da Assembleia da Repblica II Srie A n.41/XII/2, 3.Suplemento, de pblicos de utilizao comum.

30 de novembro de 2012, pp.2-334. Assunto: Aprova o Cdigo de Processo


Civil (Lei n.41/2013, de 26 de junho).

Impulso legislativo/Identificao do problema

Na Exposio de Motivos referia-se como motivos para a reviso do Cdigo de


Processo Civil o Programa do XIX Governo Constitucional, mas tambm as exi
gncias decorrentes do Memorando de Entendimento sobre as Condicionalidades
de Poltica Econmica, celebrado entre o Estado Portugus e o Banco Central
Europeu, a Comisso Europeia e o Fundo Monetrio Internacional. O Programa
do XIX Governo Constitucional prev a reduo das formas de processo e a
simplificao do regime, privilegiando a desformalizao de procedimentos,
aoralidade processual e a limitao das questes processuais relevantes, tendo
em vista a celeridade e eficcia do processo civil declarativo e executivo.
Esta reforma surge na sequncia da reforma de 1995/96 que alterou os
princpios orientadores do processo civil, criando agora mecanismos e instru
mentos que tornem eficaz a reforma iniciada naqueles anos, completando-a
e visando tornar o processo civil mais clere e eficiente.
A celeridade processual era igualmente uma das principais preocupaes
do Memorando de Entendimento que, desde a sua primeira verso de maio
de 2011, previa uma reviso ao Cdigo de Processo Civil.
No Parecer da Comisso de Assuntos Constitucionais, Direitos,
Liberdades e Garantias analisava-se de forma detalhada o objeto, contedo

137
e motivao da iniciativa legislativa. Apesar da proposta do Governo ser de
reviso do Cdigo de Processo Civil, a proposta apresentada consubstancia a
aprovao de um novo Cdigo de Processo Civil, como se refere no referido
parecer. Assim, a proposta de lei em anlise revoga o Cdigo de Processo Civil,
o Regime Processual Civil de Natureza Experimental, o Regime Processual
Civil Simplificado e o Regime das Marcaes de Audincias de Julgamento.

Anlise jurdica

Na Exposio de Motivos referia-se pormenorizadamente a evoluo das refor


mas e opes tomadas na elaborao do Cdigo de Processo Civil desde 1939.
Na Nota Tcnica, como recorrente, analisavam-se de forma aprofundada
todos os nveis de conformidade: com a Constituio; com o Regimento da
Assembleia da Repblica; com o Decreto-Lei n.274/2009, de 2 de outubro, e
com a Lei Formulrio. No que concerne conformidade com esta ltima Lei,
sugere-se um ttulo que traduza o objecto da proposta por razes de segurana
jurdica, propondo-se que o mesmo fosse alterado para Aprova o Cdigo de
Processo Civil e revoga os Decretos-Leis n.44.129, de 28 de dezembro de 1961,
n.108/2006, de 8 de junho, n.211/91, de 14 de junho, e n.184/2000, de 10 de
agosto. Esta proposta de alterao do ttulo no se concretizou.
Mencionava-se importante bibliografia especfica sobre o tema, bem
como o enquadramento do mesmo no plano da Unio Europeia.

Participao na elaborao da lei

Audies/Contribuies
Na Exposio de Motivos nada se mencionava quanto a audies realizadas pelo
Governo. Contudo, na Nota Tcnica referia-se que foram enviadas Assembleia
da Repblica os pareceres das seguintes entidades: Conselho Superior dos
Tribunais Administrativos e Fiscais, Ordem dos Advogados, Ordem dos
Notrios, Conselho dos Oficiais de Justia, Sindicato dos Magistrados do
Ministrio Pblico, Juiz Conselheiro do Supremo Tribunal de Justia, Antnio
Santos Abrantes Geraldes e Movimento de Justia e Democracia.
Referia-se ainda na Nota Tcnica que a Comisso de Assuntos
Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias determinou a audio dos
rgos de governo prprio das Regies Autnomas, bem como a consulta
escrita obrigatria do Conselho Superior da Magistratura, do Conselho
Superior do Ministrio Pblico, da Cmara dos Solicitadores e, novamente,
da Ordem dos Advogados e do Conselho dos Oficiais de Justia.

138
Todos os pareceres e as diversas audies realizadas encontram-se dis
ponveis no stio da Assembleia da Repblica, o que permite identificar as
propostas e crticas destas entidades.

Consulta pblica
Assinala-se no Parecer da Comisso de Assuntos Constitucionais, Direitos,
Liberdades e Garantias que o anteprojeto de reviso do Cdigo de Processo
Civil, apresentado por esta Comisso, foi colocado em discusso pblica pelo
Governo, em maro de 2012 (sublinhado nosso).

Apreciao das consequncias da aprovao


edospossveis encargos com a sua aplicao

Apesar de se falar na necessidade de se combater a morosidade processual, no


constam quaisquer elementos, quer na Exposio de Motivos, quer na Nota
Tcnica, que indiquem os tempos mdios da tramitao processual, no quadro
da legislao que ora se revoga. Do mesmo modo, no h qualquer previso
quanto s alteraes em termos de durao da tramitao processual que se espera
que resulte da nova legislao.
Por ltimo, assinala-se que na Nota Tcnica referia-se, como em outras
propostas e projetos de lei, que em face dos elementos disponveis, designa
damente do articulado da proposta de lei e da respetiva exposio de motivos,
no possvel avaliar eventuais encargos resultantes da aprovao da presente
iniciativa legislativa e da sua consequente aplicao.

Nota Final

O novo Cdigo de Processo Civil, publicado no dia 26 de junho de 2013, entra


em vigor no dia 1de setembro de 2013. Haver, certamente, razes que nos
ultrapassam para a definio de uma vacatio legis to curta para um documento
desta importncia. A vacatio legis tem, como todos sabemos, a funo de pos
sibilitar aos cidados e aos diversos operadores judicirios um conhecimento
aprofundado da nova lei. Como se refere em petio enviada Assembleia
da Repblica por um conjunto de advogados, no prprio dia de publicao
da lei, Trata-se de uma vacatio legis obviamente inaceitvel perante uma
medida legislativa que, partindo da lei processual civil vigente, elimina cerca
de quatrocentos artigos, introduz mais de uma centena de regras integral
mente novas e altera centenas de disposies () a qualidade e celeridade da
administrao da Justia vo depender, necessariamente, da boa e informada
aplicao da nova lei, pelo que se solicita que a entrada em vigor da lei seja
fixada para 1 de janeiro de 2014.

139
Exemplos de projetos de lei

Projeto de Lei n.319/XI

Dirio da Assembleia da Repblica II Srie A n.106/XI/1, de 26 de junho de


2010, pp.16 21. Este projeto de lei foi discutido em conjunto com a Proposta
de Lei n.37/XI/1 de 7 de setembro de 2010, sobre o mesmo assunto. Assunto:
Altera o Cdigo do Registo Civil, permitindo a pessoas transexuais a mudana
do registo do sexo no assento de nascimento (Lei n.7/2011, de 15 de maro)

Impulso legislativo/Identificao do problema

Na Exposio de Motivos do projeto de lei mencionava-se como motivo para


a sua elaborao a necessidade de colmatar uma lacuna na lei, diversas vezes
reconhecida pelo Tribunal da Relao de Lisboa, tendo em vista garantir os
direitos fundamentais das pessoas transexuais e adequar a realidade lei.

Anlise jurdica

Na Exposio de Motivos mencionava-se a inexistncia de legislao sobre


esta matria, o que tinha levado a que seja a jurisprudncia e a doutrina a
preencherem esta lacuna. Referiam-se alguns acrdos e doutrina sobre esta
questo. Eram tambm mencionados artigos da Constituio que encerram
direitos fundamentais, bem como legislao estrangeira e recomendaes
europeias dirigidas a Portugal sobre esta matria.
O Parecer da Comisso de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades
e Garantias versava sobre a proposta de lei e sobre o projeto de lei em anlise.
Este parecer debruava-se sobre o objeto, contedo e motivao de cada uma
destas iniciativas legislativas e apreciava ainda a sua conformidade com os
requisitos formais, constitucionais e regimentais, bem como o cumprimento
da Lei Formulrio, os quais se considerava que tinham sido respeitados.
Relativamente proposta de lei, referia-se no obedecer ao requisito
formal exigido no n.3 do artigo 124.do RAR, na medida em que no vem
acompanhada de quaisquer estudos, documentos ou pareceres.
Foram elaboradas duas Notas Tcnicas, respetivamente sobre a proposta
de lei e sobre o projeto de lei.
Na Nota Tcnica referente ao projeto de lei, apresentava-se uma anlise
sucinta dos factos e situaes, mencionando-se a conformidade do projeto
com os requisitos formais, constitucionais e regimentais (artigo 167., n.1 da
Constituio, artigo 118.e 124., n.1 do RAR), bem como com a Lei Formulrio.

140
No enquadramento legal nacional e internacional foram apresentados
elementos relevantes: referncias explcitas ao enquadramento do tema na
Constituio Portuguesa, na doutrina e na jurisprudncia. No plano inter
nacional, mencionavam-se a Declarao Universal dos Direitos Humanos, a
Conveno Europeia dos Direitos Humanos e o Pacto Internacional sobre
Direitos Civis e Polticos. Elaborava-se ainda uma anlise comparada da legis
lao de alguns pases Blgica, Canad, Espanha e Itlia.
A mesma anlise foi realizada na Nota Tcnica que versava sobre a pro
posta de lei.

Participao na elaborao da lei

Audies/Contribuies
No parecer da Comisso de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e
Garantias referia-se que devia ser promovida a audio do Conselho Superior
do Ministrio Pblico, do Conselho Superior da Magistratura e da Ordem
dos Advogados. Estes dois ltimos pareceres esto disponveis no stio da
198. http://www.parlamento.
Assembleia da Repblica198.
pt/AtividadeParlamentar/
Esto ainda disponveis no stio da Assembleia da Repblica as audies Paginas/DetalheIniciativa.
aspx?BID=35417.
parlamentares a diversas entidades.

Consulta pblica
No dada qualquer indicao de que se tenha realizado uma consulta pblica
do projeto de lei.

Apreciao das consequncias da aprovao


epossveis encargos com a sua aplicao

No se registava na Exposio de Motivos nem nas Notas Tcnicas qualquer


apreciao das consequncias da aprovao desta legislao.

Projeto de Lei n.389/XI

Dirio da Assembleia da Repblica II Srie A n.125/XI/1, de 22 de julho de 2010,


pp.13 16. Este projeto de lei foi discutido em conjunto com o Projeto de Lei
199. E com o Projeto de
n.421/XI, de 30 de setembro, sobre o mesmo assunto199. Assunto: Utilizao
Resoluo n.319/XI recomenda
de formatos eletrnicos livres na Administrao Pblica (Lei n.36/2011, de se ao Governo que proceda
adoo de normas abertas para a
21 de junho). informao em suporte digital na
Administrao Pblica.

141
Impulso legislativo/Identificao do problema

Na Exposio de Motivos do Projeto de Lei n.389/XI justificava-se a neces


sidade desta legislao devido aos avanos tecnolgicos que permitiram
novas formas de transmisso e partilha da informao. Mais se referia que
os formatos eletrnicos que trazem mais vantagens para o procedimento de
desmaterializao so os formatos eletrnicos abertos, isto , formatos cujas
especificaes so livres e acessveis por todos.

Anlise jurdica

Nas Exposies de Motivos no constavam referncias ao enquadramento


legislativo da questo em anlise.
O parecer da Comisso de Trabalho, Segurana Social e Administrao
Pblica referia-se aos dois projetos de lei apresentados, mencionando o enqua
dramento legal nacional: Resoluo da Assembleia da Repblica n.53/2007, de
19 de outubro aprova a Iniciativa Software Livre no Parlamento, referindo a
expressa necessidade do e-government disponibilizar informao aos cidados
em formatos livres; Resoluo do Conselho de Ministros n.21/2002, de 31
de janeiro d cumprimento ao plano de ao e-Europe 2002; Resoluo da
Assembleia Legislativa da Regio Autnoma dos Aores 11/2010/A recomenda
ao Governo a aplicao de software livre nos servios da administrao pblica
regional. Mencionava-se ainda o enquadramento do tema no plano europeu
e internacional, referindo-se que a adoo de novas formas de transmisso e
partilha de informao abertas tem sido uma prtica seguida por cada vez mais
governos e autoridades nacionais, regionais e locais, so os casos concretos
de legislao e documentao apresentada por pases da Unio Europeia, do
Brasil e Estados Unidos da Amrica.
Na Nota Tcnica, que apreciava ambos os projetos de lei, conclua-se pela
conformidade com os requisitos formais, constitucionais e regimentais, bem
como com o cumprimento dos requisitos da Lei Formulrio. Apresentavam-se,
de forma desenvolvida, os antecedentes legislativos, por referncia a trs assun
tos fundamentais: administrao pblica electrnica; hardware e software na
Administrao Pblica e preservao digital. Por outro lado, enquadrava-se o
tema no plano europeu e internacional, referindo-se as diversas recomenda
es da Unio Europeia nesta matria, bem como a legislao sobre a matria
respeitante aos seguintes pases: Dinamarca, Frana, Reino Unido, Brasil e
Estados Unidos da Amrica.
Mencionava-se ainda na Nota Tcnica que, sobre matria conexa, tinha
200. Esta referncia era tambm
sido apresentado o Projeto de Lei n.393/XI sobre utilizao de software livre
feita no parecer da Comisso na Administrao Pblica200.
competente.

142
Participao na elaborao da lei

Audies/Contribuies
No parecer da Comisso de Trabalho, Segurana Social e Administrao
Pblica referia-se que deviam ser obtidos os pareceres da UMIC Agncia para
a Sociedade de Conhecimento, I.P., da AMA Agncia para a Modernizao
da Administrao, I.P., da Associao Nacional para o Software Livre e do
Ministrio das Finanas e da Administrao Pblica. Mais se esclarecia que
tinham sido solicitados, por determinao do presidente da Assembleia da
Repblica, os pareceres das Assembleias Legislativas das Regies Autnomas.
No mbito deste procedimento legislativo foram realizadas audies
de especialistas na matria e de entidades particularmente experientes neste
domnio, estando os respetivos pareceres disponveis no stio da Assembleia
da Repblica.

Consulta pblica
No dada qualquer indicao de que se tenha realizado uma consulta pblica
do projeto de lei.

Apreciao das consequncias da aprovao


epossveis encargos com a sua aplicao

No se registava no parecer da Comisso de Trabalho, Segurana Social e


Administrao Pblica qualquer avaliao de encargos resultantes da aprova
o da lei. Apenas se referia que dever ser acautelada a entrada em vigor do
diploma para depois do Oramento do Estado subsequente sua aprovao,
de modo a garantir que no se violam os princpios estabelecidos no n.2 do
artigo 167.da Constituio (a denominada lei-travo) e no n.2 do artigo
120.do Regimento da Assembleia da Repblica.
Na Nota Tcnica registava-se a mesma preocupao quanto data de
aprovao do diploma e referia-se que a sua aprovao implicar um aumento
de encargos para o Oramento do Estado.
Consideramos que seria importante existir uma quantificao dos pre
visveis encargos antes da aprovao da nova legislao.

Projeto de Lei n.65/XII

Dirio da Assembleia da Repblica II Srie A n.28/XII/1, de 14 de setembro


de 2011, pp.34-48. Este projeto de lei foi discutido em conjunto com outros
201. Foi discutido conjuntamente
projetos de lei sobre as diretivas antecipadas da vontade (DAV)201. Assunto:
com os projetos de lei n.63/XII,
Lei de Bases dos Cuidados Paliativos (Lei n.52/2012, de 5 de setembro). 22/XII, 21/XII, 62/XII e 64/XII.

143
Impulso legislativo/Identificao do problema

Na Exposio de Motivos do Projeto de Lei n.65/XII justificava-se a necessi


dade desta legislao devido ao aumento do nmero de doentes com doenas
incurveis que necessitam de uma resposta especializada. Esses cuidados de
sade interdisciplinares, denominados Cuidados Paliativos, assumem-se, hoje,
como um imperativo tico, organizacional e at um direito humano e como
uma rea de desenvolvimento tcnico fundamental nos sistemas de sade.
Pretendia-se corrigir algumas deficincias do atual sistema de sade na rea
dos cuidados paliativos e criar a Rede Nacional de Cuidados Paliativos.
No constava qualquer referncia quantificada ao nmero de unidades
hospitalares que j disponibilizam ou podem vir a disponibilizar estes cuida
dos de sade, elementos que consideramos que deveriam ser disponibilizados.

Anlise jurdica

Nas Exposies de Motivos constavam alguns antecedentes legislativos, nomea


damente o Decreto-Lei n.101/2006, de 6 de junho, que criou a Rede Nacional
de Cuidados Continuados Integrados (RNCCI). Alm deste diploma, referia
-se o programa Nacional de Cuidados Paliativos, de maro de 2010, e a nvel
internacional as Recomendaes White Paper on standards and norms for hospice
and paliative care in Europe, de 2009.
Na Nota Tcnica conclua-se pela conformidade com os requisitos formais,
constitucionais e regimentais, bem como com o cumprimento dos requisitos
da Lei Formulrio. Apresentava-se, de forma desenvolvida, o enquadramento
legal, repetindo-se a indicao de textos e diplomas enunciados na Exposio
de Motivos e acrescentando-se outros: Estratgia para o Desenvolvimento do
Programa Nacional de Cuidados Paliativos 2011-2013; Resoluo do Conselho
de Ministros n.168/2006, de 18 de dezembro, que cria a Unidade de Misso
para os Cuidados Continuados; Despacho n.3730/2011, de 25 de fevereiro, e
o Cdigo Deontolgico da Ordem dos Mdicos. Por outro lado, enquadrava-se
o tema no plano europeu e internacional, referindo-se diversos documentos
da Unio Europeia e do Conselho da Europa nesta matria. Registava-se ainda
uma referncia legislao belga e francesa.

Participao na elaborao da lei

Audies/Contribuies
Na Nota Tcnica referia-se que dada a matria em causa, a Comisso de Sade poderia
promover a audio da Unidade de Misso de Cuidados Continuados Integrados.
Est igualmente disponvel no stio da Assembleia da Repblica o Parecer
da Comisso Nacional de Proteco de Dados.

144
Consulta pblica
No dada qualquer indicao de que se tenha realizado uma consulta pblica
do projeto de lei.

Apreciao das consequncias da aprovao


epossveis encargos com a sua aplicao

semelhana de outros projetos e propostas de lei, tambm aqui no havia


qualquer quantificao dos previsveis encargos com a aprovao da nova
legislao. Na Nota Tcnica referia-se apenas que a aprovao deste projeto de
lei dever ter custos financeiros e administrativos. Acrescentava-se ainda que
no dispomos de elementos/estudos suficientes para quantificar estes custos.

Projeto de Lei n.144/XII

Dirio da Assembleia da Repblica II Srie A n.105/XII/1, de 25 de janeiro de


2012, pp.32-74. Este projeto de lei foi discutido em conjunto com a Proposta
de Lei 38/XII, de 4 de janeiro de 2012, sobre o arrendamento urbano. Assunto:
Aprova medidas para incentivar o crescimento econmico nas reas da reabili
tao urbana e do mercado de arrendamento (Lei n.31/2012, de 14 de agosto).

Impulso legislativo/Identificao do problema

Na Exposio de Motivos do Projeto de Lei n.144/XII justificava-se a neces


sidade desta legislao para incentivar o crescimento econmico, a competiti
vidade e a criao de emprego, para o que contribuem as reas da reabilitao
urbana e a dinamizao do mercado de arrendamento. Era tambm objetivo
deste projeto de lei promover a revitalizao das cidades, a criao de emprego
e desenvolver o mercado do arrendamento, agora valorizado, dada a dificuldade
atual no acesso aos crditos de habitao.
Com este projeto de lei deu-se continuidade a uma proposta de lei e a um
projeto de decreto-lei, cujo procedimento legislativo foi interrompido pela
demisso do XVIII Governo Constitucional e pelas subsequentes eleies
legislativas de junho de 2011. Este projeto de lei vinha ainda dar cumprimento
ao programa de assistncia financeira negociado entre Portugal, a Comisso
Europeia, o Banco Central Europeu e o Fundo Monetrio Internacional.
Num projeto com evidentes implicaes ao nvel social e econmico, no
h quaisquer indicaes quantificadas sobre o nmero de imveis considerados
na rea de reabilitao urbana.

145
Anlise jurdica

Na Exposio de Motivos do projeto de lei constavam alguns antecedentes legis


lativos referentes ao incentivo fiscal no mbito da reabilitao urbana. Assim,
referia-se o Decreto-Lei n.307/2009, de 23 de outubro, que estabeleceu o regime
jurdico da reabilitao urbana centrado na criao de reas de reabilitao urbana
e na concomitante definio da operao a desenvolver. Mencionava-se ainda
que, para atingir os objetivos traados, importante fazer convergir o financia
mento que decorre do Quadro de Referncia Estratgico Nacional 2007-2013.
Na Nota Tcnica elaborada no mbito da Comisso do Ambiente,
202. Apesar de a comisso
Ordenamento do Territrio e Poder Local202 conclua-se pela conformidade com os
competente ser a Comisso
do Ambiente, Ordenamento requisitos formais, constitucionais e regimentais, bem como com o cumprimento
do Territrio e Poder Local,
foram elaborados pareceres e dos requisitos da Lei Formulrio. Apresentava-se, de forma desenvolvida, o enqua
notas tcnicas (do mesmo teor),
nas Comisses de Assuntos dramento legal, repetindo-se a referncia ao programa de assistncia financeira.
Constitucionais, Direitos,
Liberdades e Garantias; de
Fazia-se ainda meno a vrios diplomas, designadamente ao Decreto-Lei n.321-
Educao, Cincia e Cultura e de B/90, de 15 de outubro (que aprovou o Regime de Arrendamento Urbano), Lei
Economia e Obras Pblicas.
n.6/2006, de 27 de fevereiro (que aprovou o Novo Regime de Arrendamento
Urbano), entre muitos outros. Por outro lado, enquadrava-se o tema no plano
europeu e internacional, referindo-se diversos documentos da Unio Europeia
nesta matria, bem como a legislao em vigor em Espanha, Frana e Irlanda.

Participao na elaborao da lei

Audies/Contribuies
Na Nota Tcnica referia-se que a Comisso de Ambiente, Ordenamento do
Territrio e Poder Local deveria promover a audio da Associao Nacional
de Municpios. O respetivo parecer est disponvel no stio da Assembleia
da Repblica. Esto igualmente disponveis pareceres de outras entidades.

Consulta pblica
No dada qualquer indicao de que se tenha realizado uma consulta pblica
do projeto de lei.

Apreciao das consequncias da aprovao


epossveis encargos com a sua aplicao

semelhana de outros projetos e propostas de lei, tambm aqui no havia qual


quer quantificao dos previsveis encargos com a aprovao da nova legislao,
referindo-se apenas que com a aprovao do projeto de lei existiro inevita
velmente custos que tero de ser previstos e acautelados em sede de OE ().
Entendemos que os custos previsveis deveriam ser quantificados e pre
vistos antes da aprovao do diploma.

146
Sntese II.3.2 Exemplos de propostas e projetos de lei
A anlise dos diferentes documentos Exposio de Motivos, Relatrio da Comisso
especializada da Assembleia da Repblica, Nota Tcnica, pareceres das entidades
consultadas conduz s seguintes apreciaes:
Impulso legislativo/identificao do problema: na maioria dos projetos e propostas
de lei consideradas verifica-se, na Exposio de Motivos, uma referncia ao impulso
legislativo, ou seja, as causas que determinaram a iniciativa legislativa. No entanto,
so praticamente inexistentes as referncias aos aspetos qualitativos e quantitativos
do problema dados sociais e econmicos que permitem um conhecimento apro
fundado da situao. Na Nota Tcnica esta informao tambm no desenvolvida,
certamente porque os dados no foram disponibilizados.
Apreciao dos efeitos produzidos pela legislao a alterar ou revogar: nas situaes
de alterao ou revogao de legislao no consta qualquer referncia a elementos de
apreciao sobre a lei anterior. Quando estamos perante a alterao ou revogao de
um ato legislativo do maior interesse a apreciao, mesmo que sumria, da aplicao
da lei que se vai revogar ou alterar, pois tal permite uma melhor compreenso dos
problemas, incongruncias e do nvel de aceitao, ou no, da lei anterior. E, conse
quentemente, um contributo da maior importncia para a preparao da nova lei.
Apreciao dos efeitos e possveis encargos com a aplicao da lei: este um outro
ponto crtico. Est prevista informao quanto a esta matria, quer na Exposio
de Motivos, quer na Nota Tcnica. Na maior parte dos casos, esta informao no
disponibilizada na Exposio de Motivos, pelo que no possvel posteriormente
ser considerada. Na Nota Tcnica surgem referncias impossibilidade de apreciar
os encargos que advm da aprovao da proposta (projeto) de lei, por no se dispor
da necessria informao para tal apreciao.
Anlise Jurdica: a anlise jurdica , na maior parte dos projetos e propostas consi
deradas, bastante completa. So feitas referncias logo na Exposio de Motivos, as
quais so desenvolvidas na Nota Tcnica com enquadramento no sistema jurdico
nacional, europeu e, tambm, com referncias ao direito comparado. Pensamos que
o desenvolvimento nesta matria resulta da concepo tradicional da elaborao da
lei, conferindo um papel central aos juristas e ao enquadramento jurdico. Cremos
deixar claro que sustentamos que esta anlise jurdica fundamental, mas que
importa igualmente ter presente a necessidade de desenvolver as anlises referidas
nos pontos anteriores.

147
203. Cfr. Jos de Melo Alexandrino
3.3. Governo
A preponderncia do Governo no
exerccio da funo legislativa,
Legislao. Cadernos de Cincia de Procedimento legislativo governamental
Legislao, n.50, outubrodezembro
de 2009, p.99.
O procedimento legislativo governamental, em comparao com o procedi
204. Nos termos da Resoluo do
Conselho de Ministros n.29/2011,
mento legislativo parlamentar, surge como um procedimento mais informal,
que aprovou o Regimento do regulamentado apenas no Regimento do Conselho de Ministros. No h qual
Conselho de Ministros do XIX
Governo Constitucional prevse no quer referncia ao procedimento legislativo governamental na Constituio
Ponto 11 Confidencialidade: 11.1.
As agendas e os projetos submetidos da Repblica. No entanto, existe uma clara preponderncia do Governo no
ou a submeter apreciao do
Conselho so confidenciais, sem exerccio da funo legislativa derivada da atribuio ao Governo de uma
prejuzo do disposto no n.7 sobre o
comunicado final. 11.2. Osgabinetes competncia legislativa normal.203 Parece assim existir alguma incongruncia
dos membros do Governo devem
adoptar as providncias necessrias
entre estes dois aspetos.
para assegurar o cumprimento O procedimento legislativo governamental, em oposio ao procedimento
no disposto no nmero
anterior e obstar violao da legislativo parlamentar, considera-se como um procedimento fechado que
confidencialidade.
Disposio idntica encontravase no permite o acesso aos trabalhos preparatrios da legislao204. Assim, o que
em todos os anteriores Regimentos
do Conselho de Ministros. podemos analisar so as disposies do Regimento do Conselho de Ministros
que regulam o procedimento legislativo governamental, nomeadamente as
205. Cfr. referncias sobre a
produo normativa governamental que prevem os elementos que devem ser disponibilizados para a tomada de
supra pp.85 a 87 e Anexo I Dados
sobre a produo legislativa
deciso em Conselho de Ministros.
portuguesa.
Cfr. Marcelo Rebelo de Sousa,
A Elaborao dos DecretosLeis Anlise dos regimentos do Conselho de Ministros
Avulsos, A Feitura das Leis, Volume
I Histria da Elaborao de Textos
Legais, INA, 1986, p.160: o nosso Considerando a importncia da legislao de iniciativa governamental
sistema de Governo, consagrando
embora, na letra da Constituio, o
no mbito da produo normativa pelas matrias que regulamenta e pelo
primado legislativo da Assembleia volume de produo205 entendemos ser de interesse traar um quadro da
da Repblica, comporta, de facto,
o primado legislativo do Governo evoluo das regras que tm regido, na ltima dcada, o procedimento legisla
e p.161: Temos pois que, sob
a forma de decretolei ou sob a tivo governamental. Iniciamos a nossa anlise com a referncia ao Regimento
forma de proposta de lei aprovada
subsequentemente pela Assembleia do Conselho de Ministros do XIV Governo Constitucional, o primeiro a ser
da Repblica, no nosso sistema
de Governo a prtica orientouse publicado no Dirio da Repblica206.
no sentido do primado legislativo
governamental.
Os regimentos do Conselho de Ministros estruturam-se essencialmente
em duas partes: um primeiro captulo referente ao funcionamento e orga
206. Os Regimentos anteriores nizao do Conselho de Ministros e um segundo que regula o processo de
no eram publicados no Dirio
da Repblica, pelo que eram preparao, elaborao e aprovao dos projetos legislativos. No mbito do
consequentemente considerados
como documentos internos do
presente relatrio, interessa-nos essencialmente analisar as disposies que
Conselho de Ministros. se referem especificamente preparao da legislao. Nestas disposies, de
207. Cfr. Marcelo Rebelo de Sousa, regimento para regimento, verificam-se alteraes que, em alguns aspetos, so
A Elaborao dos DecretosLeis significativas e que evidenciam critrios muito diversos quanto aos princpios
Avulsos, A Feitura das Leis, Volume
I Histria da Elaborao de Textos que devem nortear a preparao da lei.207
Legais, INA, 1986, p.185:
() retirando algumas breves
concluses () a instabilidade
e a flutuao de critrios tm
prevalecido no tocante ao processo
legislativo governamental ()
deveria ser elaborada e aprovada
uma [cont. nap. seguinte]

148
a) Regimento do XIV Governo Constitucional
Resoluo do Conselho de Ministros n.3/2000, de 13 de janeiro

No Captulo II Da preparao do Projeto inseria-se uma Seco I


Elaborao do Projeto que se iniciava com um artigo com a epgrafe Regras 207. [cont.] regulamentao
genrica doaludido processo
tcnicas para a elaborao dos projetos, ou seja, as regras de legstica formal. que no dependesse de cada
Governo, dasua natureza, da sua
Na Seco II Audies e Pareceres referiam-se os pareceres obrigatrios composio, da sua orientao,
a nvel do Governo, bem como as audies constitucional ou legalmente da pessoa e das caractersticas
polticas do primeiro
exigidas. Na Seco III Envio de projetos para circulao e agendamento ministro. Decorridos mais
de 20 anos, entendemos que
inseria-se um artigo com a epgrafe Documentos que acompanham os pro estas consideraes continuam
pertinentes.
jetos, no qual se discriminavam os documentos que deviam constar da Nota
Justificativa208, permitindo assim a identificao da informao considerada 208. Regimento do Conselho
de Ministros do XIV Governo
na tomada de deciso. Constitucional, aprovado pela
Resoluo do Conselho de
Os elementos de informao mencionados tm sido considerados como Ministros n.3/2000, de 13 de
janeiro, Artigo 31.Documentos
bsicos e includos nos diversos regimentos do Conselho de Ministros. As que acompanham os projetos:
alteraes e flutuaes verificam-se a partir do momento em que, podemos 1. Os projetos a remeter ao
gabinete do secretrio de Estado
dizer, se considera outro tipo de informao nomeadamente quanto ao da Presidncia do Conselho de
Ministros so acompanhados
planeamento legislativo ou avaliao de impacte legislativo que tradicio de uma nota justificativa,
com natureza interna, de que
nalmente no era considerada no procedimento legislativo. constem, discriminadamente,
em todos os casos, os seguintes
elementos: (a) Sumrio a publicar
no Dirio da Repblica; (b)Sntese
b) Regimentos do XV Governo Constitucional do contedo do projeto;
(c) Identificao expressa
Resoluo do Conselho de Ministros n.91/2002, de 3 de maio da legislao a alterar ou a
revogar e eventual legislao
complementar; (d) Avaliao
No h qualquer alterao ao Regimento anterior no que se refere preparao sumria dos meios financeiros
dos projetos legislativos. e humanos envolvidos na
respetiva execuo a curto e
mdio prazos; (e) Referncia
participao ou audio de
Resoluo do Conselho de Ministros n.66/2003, de 2 de maio entidades, nomeadamente
aquelas cujo parecer prvio
seja legalmente exigido, com
Registam-se alteraes importantes no que se refere preparao dos proje indicao do respetivo contedo;
(f) Nota destinada a divulgao
tos legislativos. Consideramos que concluses do Relatrio da Comisso para junto da comunicao social.
a Simplificao Legislativa209 influenciaram a adoo destas medidas, a saber: 2. Quando tal se justifique, da
nota justificativa devem ainda
Introduo de uma referncia expressa ao planeamento do procedimento constar os seguintes elementos:
(a) Atual enquadramento jurdico
legislativo (Artigo 17. A); da matria objeto do projeto;
(b) Razes que aconselham
Reforo da competncia da Presidncia do Conselho de Ministros e alterao da situao existente;
(c) Articulao com o Programa
do Ministrio dos Negcios Estrangeiros na coordenao do processo do Governo; (d) Articulao
de transposio de diretivas comunitrias para a ordem jurdica interna com polticas comunitrias
envolvidas; (e) Necessidade da
(Artigos 17. B e 20. A); forma proposta para o projeto.
() 5. A falta de apresentao
Incluso na Nota Justificativa (quando justificvel) de documento de da nota justificativa impede o
agendamento do projeto em
avaliao de impacte decorrente da aplicao do projeto (alnea d), do reunio de secretrios de Estado
ou em Conselho de Ministros.
n.2, do Artigo 25.).
209. Cfr. Supra, pp.99-101.

149
c) Regimento do XVI Governo Constitucional
Resoluo do Conselho de Ministros n.126A/2004, de 3 de setembro

No que se refere preparao dos projetos importa salientar:


A incluso em Anexo ao Regimento do Conselho de Ministros das
Regras Tcnicas de Legstica, as quais desenvolvem e completam as ante
riores disposies sobre regras tcnicas inseridas no articulado (Artigo
20.e Anexo Regras de Legstica para a elaborao de Atos Normativos
do Governo);
Previso na Nota Justificativa da necessidade da aprovao de regula
mentos para a concretizao e execuo do ato normativo (alnea i, n.1
do Artigo 27.);
Revogao da alnea referente avaliao legislativa.

d) Regimentos do XVII Governo Constitucional


Resoluo do Conselho de Ministros n.82/2005, de 15 de abril

No se registam alteraes significativas quanto s regras da elaborao dos


projetos. Importa apenas mencionar que:
eliminada a referncia ao planeamento legislativo, passando a referir
-se que as iniciativas legislativas em preparao devem ser comunicadas,
em prazo razovel, tendo em vista o incio da respetiva tramitao do
procedimento legislativo (Artigo 12.);
Incluso na Nota Justificativa de documento de avaliao do impacte
do projeto quando, em razo da matria, o mesmo tenha implicao com
a igualdade de gnero (alnea l, n.1 do Artigo 22.).

Resoluo do Conselho de Ministros n.64/2006, de 18 de maio

Nesta Resoluo do Conselho de Ministros foram acolhidas diversas medidas


210. Sobre o Programa Legislar
propostas no Programa Legislar Melhor210, o qual pode ser considerado como
Melhor, cfr. supra, pp.103-107.
o programa mais completo e ambicioso publicado em Portugal sobre a meto
dologia de preparao da lei. H aspetos dos quais discordamos, mas importa
reconhecer que foram apresentadas importantes propostas de alterao ao
procedimento legislativo governamental. Assim:
Desmaterializao e circulao eletrnica de todos os atos inerentes
ao procedimento legislativo, tendo em vista assegurar a simplificao, a
celeridade e a acessibilidade do procedimento (Artigo 14.).
Preparao de um Guia Prtico para a Elaborao dos Atos Normativos
do Governo disponvel em stio na Internet de acesso pblico e susceptvel

150
de atualizao permanente (Artigo 16.). Guia que no chegou a ser
aprovado.
Justificao da deciso de legislar, baseada em critrios de necessidade,
de eficincia e de simplificao (n.1 do Artigo 17.e alnea g) do n.1
do Artigo 29.).
Incluso do procedimento de avaliao prvia de impacte (Artigo 17.).

No n.2 do Artigo 17.previa-se que no procedimento de avaliao


prvia de impacte devem ser adoptados testes de avaliao do impacte dos
211. Foi aprovado um Anexo III
atos normativos do Governo, designadamente o modelo de teste Simplex211.
ao Regimento, no qual se inclua
E no n.3 do mesmo artigo previa-se que os demais modelos alternativos ou o Modelo de Teste SIMPLEX.

especializados de teste so adoptados por despacho do ministro da Presidncia.


No foram efectuados estudos de avaliao prvia de impacte com base
neste artigo dado que:
O teste Simplex tinha como objetivo central a avaliao dos custos
administrativos da lei e no a avaliao de impacte;
O teste Simplex era muito complexo, tendo vindo a verificar-se que
a metodologia proposta no mesmo no era a adequada para o efeito da 212. Nos termos do Artigo
44.Procedimento de avaliao
avaliao dos custos administrativos da lei, pelo que foi posteriormente sucessiva do impacte prevse:
substitudo; 2 Na deciso referida no
nmero anterior [avaliao
No foram adoptados os modelos alternativos ou especializados de sucessiva dos atos normativos]
devem ser ponderadas,
teste previstos no n.3 do Artigo 17., o que obviamente inviabilizou a designadamente, as seguintes
circunstncias: a) A importncia
possibilidade da realizao dos estudos de avaliao de impacte prvio. econmica, financeira e social
do ato normativo; b) O grau
de inovao introduzido pelo
Incluso do procedimento de avaliao sucessiva de impacte (Artigo 44.). ato normativo data da sua
entrada em vigor; c) O grau
Previa-se neste Regimento, pela primeira vez, a realizao de estudos de avaliao de resistncia administrativa
aplicao do ato normativo;
sucessiva dos atos normativos sempre que se verificassem circunstncias que d) A existncia de divergncias
jurisprudenciais significativas na
o justificassem212. Mais se previa que para estes estudos os diferentes departa interpretao ou na aplicao
do ato normativo; e)O nmero
mentos ministeriais podiam recorrer colaborao de organismos pblicos, de alteraes sofridas pelo
ato normativo desde a sua
estabelecimentos de ensino superior ou organizaes da sociedade civil. entrada em vigor; f) O grau de
No temos conhecimento de estudos de avaliao sucessiva de impacte aptido do ato normativo para
garantir com clareza os fins que
realizados nos termos propostos213. presidiram sua aprovao;
g)Acomplexidade tcnica e os
custos financeiros da avaliao.

Previso do procedimento de audio aberta (Artigo 27.). 213. Como referido no Anexo

Previa-se neste artigo a possibilidade da audio de entidades pblicas e pri III: Avaliao legislativa em
Portugal Smula de estudos e
vadas atravs do Portal do Governo na Internet. Este foi um procedimento publicaes, registamse alguns
estudos de avaliao sucessiva
que veio a desenvolver-se nos governos seguintes. de impacte, mas da iniciativa de
centros de investigao e neles
realizados; bem como estudos de
avaliao de impacte da iniciativa
do Ministrio da Justia e
realizados pelos servios do
Ministrio da Justia.

151
214. Uma das propostas do Programa
Legislar Melhor previa a adoo de Controlo eletrnico e automtico do procedimento
medidas visando a maior eficcia das
normas jurdicas, nomeadamente detransposio de diretivas comunitrias
nos aspetos relacionados com a
transposio dos atos comunitrios e Previa-se uma estreita articulao entre o ministro de Estado e dos Negcios
a regulamentao dos atos legislativos.
O que se veio a concretizar com a Estrangeiros e o secretrio de Estado da Presidncia do Conselho de Ministros
aprovao do Sistema de Controlo
dos Atos Normativos. (SCAN)
visando a criao e gesto de mecanismos automatizados de notificao peri
215. Notese que tinha sido aprovado, dica aos membros do Governo competentes em razo da matria dos prazos de
pelo Conselho Europeu de 2007, o transposio de diretivas ou decises-quadro (Artigo 39.). Este mecanismo
Programa de Ao para a Reduo
dos Encargos Administrativos veio a funcionar no mbito do Sistema de Controlo dos Atos Normativos
na Unio Europeia, no qual se
estabelecia o compromisso de at (SCAN), aprovado pela Resoluo do Conselho de Ministros n.197/2008214.
2012, reduzir em 25 por cento os
encargos administrativos para as
empresas, decorrentes da legislao
europeia, em reas prioritrias de Resoluo do Conselho de Ministros n.198/2008, de 30 de dezembro
interveno. Numa lgica de reforo
do princpio de ao concertada, esse No regimento aprovado por esta resoluo deu-se continuidade a procedi
mesmo Conselho Europeu convidou
cada um dos Estadosmembros a mentos j considerados no regimento anterior e introduziram-se algumas
fixar, em 2008, os seus objetivos
nacionais de reduo de encargos alteraes significativas:
administrativos nos respetivos
domnios de competncia. No XVII Introduziu-se um novo modelo do teste Simplex, aplicvel apenas
Governo Constitucional, nos termos
da Lei Orgnica da PCM, aprovada
avaliao dos encargos administrativos da lei, de acordo com a metodologia
pelo DecretoLei n.202/2006, de 27 Standard Cost Model, j adoptada em diversos pases europeus (n.2, do Artigo
de outubro, foi criada a Agncia para
a Modernizao Administrativa, I.P., 17.). Com a adoo deste novo modelo do teste Simplex pretendia-se dar
com atribuies especficas neste
domnio. Cfr. supra p.111. No XIX cumprimento aos objetivos do compromisso nacional de reduo de encargos
Governo Constitucional foi aprovada
uma nova lei da Agncia para a administrativos215.
Modernizao Administrativa, nos
termos do DecretoLei n.43/2012,
Previam-se, de forma mais desenvolvida, os elementos que deviam constar
de 23 de fevereiro, que manteve da Nota Justificativa, ganhando relevncia as referncias: fundamentao
as atribuies da Agncia no que
respeita avaliao de encargos da deciso de legislar (alnea f do Art. 29.); s concluses da avaliao prvia
administrativos da legislao.
de impacte do ato normativo (Art. 29, alnea g) e identificao da inteno
216. Regimento do Conselho
de Ministros do XVII Governo
de proceder avaliao sucessiva do impacte do diploma (alnea m) do Artigo
Constitucional, aprovado pela 29 e Artigo 44)216.
Resoluo do Conselho de Ministros
n.198/2008, de 30 de dezembro
Artigo 29.: 1 Os projetos a
remeter ao Gabinete do aecretrio de e) Regimento do XVIII Governo Constitucional
Estado da Presidncia do Conselho
de Ministros so acompanhados
de uma nota justificativa de que
Resoluo do Conselho de Ministros n.77/2010, de 11 de outubro
constam, discriminadamente,
em todos os casos, os seguintes Neste Regimento, com uma nova sistematizao no Captulo do procedi
elementos: (a) Sumrio a publicar
no Dirio da Repblica; (b) Sntese mento legislativo, evidenciavam-se as medidas de simplificao legislativa
do contedo do projeto, incluindo
a anlise comparativa entre o previstas no mbito do programa Simplegis217 e enfatizavam-se os princpios
regime jurdico em vigor e o regime
jurdico a aprovar; (c)Necessidade
considerados fundamentais na elaborao da lei. No Captulo III, referente
da forma proposta para o projeto; ao procedimento legislativo, foram introduzidas duas novas seces: Seco
(d) Referncia emisso de
pareceres internos, obrigatrios II Programao legislativa e elaborao de projetos; e Seco III Deciso
ou facultativos, de membros do
Governo ou de servios e organismos de legislar e impacte legislativo.
da administrao central do Estado;
[cont. na p. seguinte] Na Seco II, no Artigo 16., Programao Legislativa, previa-se expres
samente a comunicao mensal ao () Gabinete do secretrio de Estado
217. Sobre o programa SIMPLEGIS,
cfr. supra, pp.107-110. da Presidncia do Conselho de Ministros das iniciativas normativas em

152
216. [cont.] (e) Referncia realizao
de audies externas, obrigatrias ou
facultativas, de entidades pblicas
ou privadas, com indicao das
preparao, tendo em vista a programao da atividade legislativa. Com uma normas que as exijam e do respetivo
contedo; (f) Fundamentao da
nova designao, retomou-se a referncia do planeamento legislativo, prevista deciso de legislar tendo em conta
critrios de necessidade, de eficincia
no Regimento do Conselho de Ministros do XV Governo Constitucional218. e de simplificao, nos termos do
n.1 do artigo 17.; (g) Concluses da
Na Seco III, no Artigo 19., Deciso de legislar, previa-se a fundamenta avaliao prvia do impacte do ato
normativo; (h) Avaliao sumria dos
o da deciso de legislar () em critrios de necessidade, eficincia e simpli meios financeiros e humanos para
a Administrao Pblica envolvidos
ficao, com referncia anlise de alternativas ao ato normativo proposto. na respetiva execuo a curto e
Os trs critrios j tinham sido consagrados nos dois regimentos anteriores, mdio prazo; (i) Identificao da
compatibilidade da medida com a
mas foram postos em evidncia com a nova sistematizao. A anlise de alter administrao eletrnica; (j)Avaliao
do impacte do projeto quando o
nativas ao ato normativo proposto constava j do ltimo Regimento, mas foi mesmo, em razo da matria, tenha
implicao com a igualdade de gnero;
igualmente evidenciada com a nova sistematizao. (l) Avaliao do impacte do projeto
quando, em razo da matria, o mesmo
Mantinha-se uma disposio, idntica constante do regimento anterior, tenha implicaes nas condies de
sobre o Procedimento de avaliao sucessiva de impacte (artigo 47.). participao e integrao social dos
cidados portadores de deficincia;
No mbito de um processo legislativo eletrnico e desmaterializado, (m) Identificao da inteno de
proceder a avaliao sucessiva do
previa-se o envio dos projetos legislativos acompanhados de um formulrio impacte do diploma; (n) Anlise do
estado de consolidao normativa
eletrnico, o qual veio substituir a Nota Justificativa. No artigo 32.enume da matria objeto do diploma, com
identificao da legislao a alterar ou
ravam-se os elementos que deviam integrar o formulrio eletrnico219. revogar, referncia ao grau de disperso
normativa existente e identificao
da necessidade de proceder
republicao; (o)Identificao expressa
f) Regimentos do XIX Governo Constitucional da necessidade de aprovao de
regulamentos para a concretizao e
Resoluo do Conselho de Ministros n.29/2011, de 11 de julho execuo do ato normativo em causa,
com indicao da entidade competente,
da forma do ato, do objeto e do prazo;
Esta Resoluo do Conselho de Ministros apresenta-se com uma sistematizao (p) Articulao com o Programa do
diferente das anteriores, sem divises do texto, o que dificulta a sua leitura. Governo; (q)Articulao com o direito
da Unio Europeia; (r) Nota para a
No Ponto III Procedimento Legislativo enunciam-se as regras a comunicao social.

observar no desenvolvimento do mesmo. 218. Cfr. supra, p.148.

Os projetos legislativos so remetidos Presidncia do Conselho de 219. Regimento do Conselho

Ministros, pelo formulrio eletrnico220, j previsto no regimento anterior. de Ministros do XVIII Governo
Constitucional, aprovado pela
Da leitura do articulado sobre o Procedimento Legislativo, constata-se Resoluo do Conselho de Ministros
n.77/2010, de 11 de outubro,
que no Regimento do XIX Governo se omitem referncias, contidas nos regi Artigo 32.Formulrio eletrnico:
1
mentos anteriores, a princpios fundamentais que devem nortear a poltica 2 O formulrio referido no nmero
anterior deve ser preenchido com
legislativa. Assim no consta qualquer referncia: informao referente aos seguintes
necessidade de uma informao atempada dos atos legislativos a elementos: (a) Sumrio a publicar no
Dirio da Repblica; (b) Referncia
adoptar, visando a programao legislativa; realizao de audies externas,
obrigatrias ou facultativas, de
Aos critrios de necessidade, eficincia e simplificao que devem fun entidades pblicas ou privadas;
(c)Indicadores de impacte legislativo;
damentar a deciso de legislar; (d) Avaliao sumria dos meios
financeiros e humanos para a
avaliao prvia e sucessiva de impacte legislativo (regista-se apenas Administrao Pblica envolvidos na
respetiva execuo a curto e mdio
uma referncia avaliao de eventual impacte para a igualdade de gnero); prazos; (e) Avaliao do impacte
do projeto quando o mesmo, em
razo da matria, tenha implicao
Consideramos assim que h um empobrecimento da poltica legislativa com a igualdade de gnero [cont.
nap.seguinte]
governamental, devido no considerao dos princpios fundamentais que
220. Regimento do Conselho
a devem nortear. de Ministros do XIX Governo
Constitucional, aprovado [cont.
nap.seguinte]

153
219. [cont.] (f) Identificao
da inteno de proceder Resoluo do Conselho de Ministros n.51/2013, de 8 de agosto
avaliao sucessiva do impacte
do diploma; (g)Identificao
da legislao a alterar ou O novo Regimento do Conselho de Ministros do XIX Governo
revogar; (h) Identificao
expressa da necessidade de
Constitucional introduz alteraes importantes no que respeita ao procedi
aprovao de regulamentos mento legislativo, nomeadamente no que se refere:
para a concretizao e execuo
do ato normativo em causa, Ao impacte da legislao no mbito do Programa de Assistncia
com indicao do seu sumrio,
entidade competente, forma Econmica e Financeira;
do ato e prazo; (i) Identificao
expresso do ato jurdico da UE s alteraes que a nova legislao poder introduzir com impacto na
a cuja transposio se procede,
se for o caso; (j) Nota para a criao de procedimentos administrativos, na obrigao de prestao
comunicao social.
de informao e taxas. Esta referncia expressa aos encargos adminis
220. [cont.] pela Resoluo trativos da lei justifica, em nosso entender, a omisso da referncia aos
do Conselho de Ministros
n.29/2011, de 11 de julho, indicadores de impacte legislativo;
Ponto 22: Formulrio
eletrnico: 22.1 Oenvio de
introduo da avaliao sucessiva de impacte, em termos genricos
projetos efectuase atravs do e sem especificao do regime a adotar.
preenchimento do formulrio
eletrnico disponibilizado pelo
sistema de gesto documental
da rede informtica do Governo, Observaes Finais
compreendendo os seguintes
elementos: 22.1.1 Sumrio a
publicar no Dirio da Repblica;
Entendemos que os princpios fundamentais que devem nortear a elaborao
22.1.2 Audies, obrigatrias
ou facultativas, realizadas ou
da lei: a definio das entidades de superviso da atividade legislativa; a progra-
a realizar; 22.1.3 Indicadores mao legislativa; a fundamentao da deciso de legislar em critrios de necessi-
de impacte legislativo; 22.1.4
Avaliao sumria dos dade, eficincia e simplificao; a considerao de alternativas ao ato normativo;
meios financeiros e humanos
envolvidos na respetiva as normas orientadoras de procedimento de avaliao de impacte legislativo; as
execuo, a curto e mdio
prazo; 22.1.5 Ponderao regras da consulta/participao no procedimento legislativo no deveriam
na ptica das polticas de
famlia e de natalidade;
estar apenas insertos nos Regimentos de Conselho de Ministros, susceptveis
22.1.6 Avaliao de eventual de alteraes ditadas, na maioria das vezes, por mudanas polticas. Estes
impacte para a igualdade de
gnero; 22.1.7 Identificao princpios deviam ser consagrados em documento autnomo, como princpios
de legislao a alterar ou
revogar; 22.1.8 Identificao diretores da preparao da lei, no mbito de uma poltica legislativa.
expressa da necessidade de
aprovao de regulamentos
para aconcretizao ou boa
execuo do ato normativo em Vejamos, sem prejuzo de desenvolvimentos noutras partes deste trabalho,
causa, com indicao do seu
sumrio, entidade competente,
alguns dos aspetos que acabmos de mencionar:
forma do ato e prazo; 22.1.9
Identificao do ato jurdico
da Unio Europeia a cuja a) Superviso da atividade legislativa
transposio se procede sendo o
caso; 22.1.10 Proposta de nota
para a comunicao social. Um aspeto a ponderar a superviso tcnico-jurdica dos projetos elabora
dos pelos diferentes departamentos ministeriais, antecedendo a remessa dos
diplomas Presidncia do Conselho de Ministros.
O escrutnio dos projetos, por uma entidade diferente da que respon
221. Para uma perspetiva
histrica, Marcelo Rebelo
svel pela sua preparao, permite uma segunda ponderao do respeito dos
de Sousa, A elaborao dos princpios da legstica material e formal. Esta ponderao comporta inegveis
decretosleis avulsos, in Jorge
Miranda e Marcelo Rebelo de benefcios para a qualidade da legislao.
Sousa (coord.), A Feitura das
Leis I Volume, Oeiras, Instituto A questo que se coloca, aceitando-se esta superviso da atividade legis
Nacional de Administrao,
1986, pp.172173. lativa, a de saber qual a entidade que deve desempenhar esta tarefa.221

154
222. Programa aprovado pela

Na sequncia da aprovao do programa de Reestruturao da Resoluo do Conselho de


Ministros n.124/2005, de 4 de
Administrao Central do Estado (PRACE)222, foi aprovada a primeira lei agosto, que teve como objetivo
a introduo de um novo modelo
orgnica da Presidncia do Conselho de Ministros (PCM), que se considerava organizacional que tem por base
a racionalizao de estruturas, o
como um departamento governamental de coordenao central, prevendo-se reforo e a homogeneizao das
funes estratgicas de suporte
como uma das suas atribuies o controlo de qualidade dos atos normativos do governao.
Governo223. Foram assim consagradas na Lei Orgnica do CEJUR atribuies
223. DecretoLei n.202/2006, de
no domnio da qualidade da legislao224. Atribuies s quais acresciam as de 27 de outubro, alnea e), n.1, do
artigo 2.1.So atribuies da
apoio jurdico ao Conselho de Ministros, ao primeiro-ministro e aos restan PCM, enquanto departamento de
tes membros de Governo integrados na PCM. Do que foi possvel observar, coordenao central do Governo:
e) Coordenar o procedimento de
parece resultar que o CEJUR passou a desempenhar um papel mais activo na aprovao e publicao de diplomas,
assegurando o controlo de qualidade dos
superviso da atividade legislativa. No entanto, cremos que no foi dotado dos atos normativos do Governo, asdiligncias
necessrias em sede de audies a
recursos humanos suficientes para desempenhar cabalmente aquela misso. entidades pblicas e privadas e a fixao
das orientaes para o servio pblico
Com a nova Lei Orgnica da PCM225, aprovada pelo XIX Governo de publicao doDirio da Repblica
(sublinhado nosso).
Constitucional, no mbito do Plano de Reduo e Melhoria da Administrao
Central (PREMAC), so aprovadas novas orientaes que divergem substan 224. DecretoLei n.162/2007, de 3
de maio, Artigo 2.2OCEJUR
cialmente das anteriores, nomeadamente quanto s atribuies do CEJUR. prossegue as seguintes atribuies:
a) Participar na anlise e preparao
Logo no prembulo do novo diploma refere-se: Reestrutura-se ainda o de projetos de diplomas legais
Centro Jurdico, que reconduzido a um servio de exclusivo apoio jurdico e regulamentares do Governo,
contribuindo para a boa qualidade dos
ao Conselho de Ministros, ao Primeiro-Ministro e aos restantes membros do atos normativos e para a simplificao
legislativa; b)Assegurar uma avaliao
Governo integrados na PCM. regular do funcionamento do sistema
de avaliao preventiva e sucessiva
O CEJUR passou a ter uma participao espordica na anlise e prepara do impacte dos atos normativos;
c)Elaborar estudos legislativos
o de projetos legislativos226, (Alnea f, do n.2, do Artigo 2.do Decreto-lei e outros de carcter jurdico. ();
n.2/2012). f)Gerir o Digesto, assegurando o
tratamento da informao jurdica e
Podemos dizer que, em relao generalidade dos diplomas, no h um a difuso de informao legislativa
e jurdica de base e administrar a
escrutnio do projeto por uma entidade diferente da que o elabora, qual seja PCMLEX, garantindo a existncia
de um servio de tratamento de
atribuda uma responsabilidade especfica do controlo material e formal da informao legislativa, podendo para
o efeito participar na repartio das
qualidade da legislao governamental. receitas geradas (sublinhado nosso).
Na prtica, o que se verifica uma reviso dos projetos remetidos
225. DecretoLei n.126-A/2011,
PCM, da responsabilidade dos membros do gabinete do secretrio de Estado de29 de setembro.
da PCM.
226. DecretoLei n.2/2012, de 16
de janeiro, Artigo 2., 2 O CEJUR
prossegue as seguintes atribuies:
b) Programao legislativa a) b)
c)d) Elaborar estudos
A primeira referncia ao planeamento ou programao legislativa surge no legislativos e outros de carcter
jurdico; e)Assegurar uma avaliao
segundo Regimento do Conselho de Ministros do XV Governo Constitucional, regular do funcionamento do sistema
de avaliao preventiva e sucessiva
sendo igualmente consagrada nos regimentos do XVI, XVII e XVIII governos do impacte dos atos normativos;
f)Participar, a solicitao do membro
constitucionais. do Governo, na anlise e preparao
de projetos de diplomas legais e
Como mencionmos a propsito do procedimento legislativo parlamentar, regulamentares, contribuindo para a
o planeamento legislativo ou programao legislativa essencial para garantir boa qualidade dos atos normativos
e para a simplificao legislativa e
o tempo necessrio para a elaborao da lei, visando a qualidade da legislao. regulamentar. (sublinhado nosso)

155
227. () importa organizar o
procedimento legislativo de forma Um das recomendaes da Comisso para a Simplificao Legislativa227 foi
a tornar pblico o programa de
iniciativas legislativas em curso precisamente a de chamar a ateno para a importncia no desenvolvimento
para o prximo ano (), Relatrio
da Comisso para a Simplificao do trabalho legislativo de um programa anual de iniciativas legislativas.
Legislativa, Vol I, ponto 7.5.7,
Legislao. Cadernos de Cincia de
Legislao. N.30/31, janeirojunho
de 2002, p.50. c) Avaliao de impacte legislativo

228. Cfr. Quadro Comunitrio de O desenvolvimento da avaliao legislativa entre ns ainda muito incipiente,
Apoio a Portugal. Relatrio Anual o que certamente resultar da falta de tradio dos estudos de avaliao de
de Execuo. Primeira Avaliao de
Impacte Macroeconmico; Ministrio polticas pblicas. Os estudos nesta rea desenvolveram-se no final dos anos 80
do Planeamento e da Administrao
do Territrio, Secretaria de do sculoxx, a partir da adeso de Portugal ento Comunidade Europeia, e
Estado do Planeamento e do
Desenvolvimento Regional, na sequncia da aprovao do 1.Quadro Comunitrio de Apoio para Portugal
Departamento Central de
Planeamento, abril de 1991. (1989/1993), dado que a avaliao dos seus diferentes programas, instrumentos
e medidas era uma exigncia comunitria228. No mbito do novo Quadro de
229. QREN: http://www.qren.pt/
np4/np4/?newsId=1334&fileNa-
Apoio Comunitrio (2014/2020), salienta-se a importncia da avaliao ex ante
me=Ex_ante_evaluation_guidan-
ce_2014_2020.pdf
dos diferentes programas e medidas a apresentar229.
Alguns dos especialistas nesta matria tm acentuado as dificuldades
230. Cfr. Carlos Blanco de Morais,
O Programa Legislar Melhor. Dois
que se tm sentido no desenvolvimento dos estudos de avaliao legislativa.
anos depois, Legislao. Cadernos de Assim, Carlos Blanco de Morais, numa anlise sobre os desenvolvimentos do
Cincia de Legislao, n.50, outubro
dezembro de 2009, pp.6162. Programa Legislar Melhor refere como uma das principais deficincias na
231. Cfr. Nuno Garoupa, Improving
execuo do mesmo a no introduo de um sistema de avaliao prvia de
Legislation. A Note of Pessimism, impacte dos atos normativos230. Por seu lado, Nuno Garoupa, numa anlise
Legislao. Cadernos de Cincia de
Legislao, n.50, outubrodezembro da produo legislativa nacional, refere a necessidade do Governo adotar a
de 2009, pp.153160.
introduo de mandatory impact assessment evaluation of all the relevant
232. Vejase o exemplo muito statutory changes and new legislation, including cost-benefit analysis as well
positivo da DireoGeral da Poltica
de Justia, do Ministrio da Justia,
as supplementary evaluation following the British model in a broad way231.
no mbito da qual se efectuaram
estudos de Avaliao de Impacte
A avaliao de impacte legislativo ex ante e ex post s poder ser con
Normativo, essencialmente estudos siderada como um elemento essencial da preparao da lei quando tiverem
de avaliao ex post. No mbito
deste departamento, foi definida sido decididas, ao mais alto nvel poltico, as condies em que a mesma deve
uma metodologia de preparao
da lei, que permitiu a definio de ser exigida, elaborados manuais de apoio sua realizao e constitudas as
linhas gerais de orientao para
a elaborao de estudos neste equipas tcnicas qualificadas para o seu desenvolvimento232.
domnio; foi criada uma equipa
multidisciplinar e foi feita formao
especfica na rea da avaliao A experincia dos pases que analismos permite afirmar que a intro
de impacte normativo. A titulo
experimental, foi aprovado um Guia duo de um sistema de avaliao de impacte legislativo (nos planos social,
de Avaliao de Impacte Normativo
(cfr. Anexo III Avaliao legislativa ambiental, econmico e financeiro) requer essencialmente:
em Portugal Smula de estudos e
publicaes). Foram pois reunidas as Apoio poltico ao mais alto nvel;
condies necessrias para viabilizar
os estudos neste domnio. Existncia, no mbito do Governo, de uma unidade central de apoio
aos procedimentos de avaliao legislativa233;
233.
Cfr. Pedro Pita Barros e Nuno
Garoupa, Avaliao de Impacte de Desenvolvimento, nos diferentes departamentos ministeriais, de equipas
Normas Efeitos Econmicos da
Alterao do artigo 81.do Cdigo
multidisciplinares (juristas, economistas, socilogos) responsveis pela
da Estrada, Legislao. Cadernos elaborao dos estudos ex ante de avaliao legislativa;
deCincia de Legislao, [cont.
nap.seguinte]

156
233. [cont.] n.30/31, janeiro

Definio de critrios para a identificao dos atos legislativos que junho de 2002, pp.179180:
Para assegurar consistncia
devem ser obrigatoriamente sujeitos a um procedimento de avaliao e coerncia a futuros Estudos
de Impacte das Normas ser
legislativa (em funo, nomeadamente, do previsvel impacte financeiro apropriado quer a formao
de equipas multidisciplinares
e/ou social); (com a incluso de juristas e
economistas, sendo que, em
A elaborao de estudos de avaliao legislativa ex ante deve preferen alguns casos, ser com certeza
cialmente ser da responsabilidade dos departamentos que preparam o adequada a incluso de outros
saberes disciplinares), quer a
projeto legislativo234; criao de uma entidade central
de apoio e disseminao de Estudos
A elaborao de estudos de avaliao legislativa ex post por recurso a de Impacte das Normas. Essa
entidade central dever ter uma
centros universitrios de investigao uma opo vlida235. estrutura to leve quanto possvel
e assentar num sistema de consulta
e apoio distncia (via Inter ou
Intranet, conforme venha a ser
Para alm dos motivos de racionalizao administrativa usualmente invo definido). Oseu papel o de
cados para justificar o recurso a centros universitrios de investigao (aliviar disponibilizao dos Estudos
de Impacte das Normas, por
a administrao de uma misso no nuclear e que outras entidades podero um lado, e o de dar resposta a
questes tcnicas colocadas
realizar em melhores condies e por um custo mais baixo) esta opo tem durante a elaborao dos
mesmos (sublinhado nosso).
tambm as seguintes virtualidades: garante uma abordagem distanciada aos
fenmenos a analisar, que complementa a dos responsveis polticos e admi 234. Cfr. Nuno Garoupa,
Improving Legislation. Anote
nistrativos; poder estimular o desenvolvimento cientfico, pela competio of pessimism, Legislao.
Cadernos de Cincia de Legislao
entre centros de investigao236; poder contribuir para a institucionalizao n.50, outubrodezembro de
2009, p.157: The Government
das relaes entre entidades governamentais e o mundo cientfico. should invest directly in human
Elaborao de material de apoio Guia de Avaliao237 e demais mate capital and find a coherent
way to ensure a small high
riais de suporte ao desenvolvimento dos estudos de avaliao legislativa. quality group of civil servants
(economists and lawyers).
Definitely a high quality program
of legislative evaluation can not
Finalmente, transcrevemos as importantes recomendaes da OCDE no rely on occasional collaborations
and unstable administrative units
que respeita ao desenvolvimento da avaliao de impacte legislativo em Portugal: (sublinhado nosso).

235. Cfr. Anexo III elenco


The government should put in place a system for assesssing the impact of new de Estudos de Avaliao em
Portugal, nomeadamente estudos
regulations to capture the full consequences (benefits as well as costs) of draft realizados pelo Observatrio
Permanente da Justia (OP)
regulations, beyond what is already done with respect to administrative burdens eISCTEDinmiaCET.
in the Simplex Test, and taking account of the need to secure a proportional
236. Apenas poder ter este
approach. efeito na condio de existirem
mecanismos que evitem [cont.
Publishing results of impact assessment and using public communication are nap. seguinte]
important for transparency of public choices and medium term efficiency.
237. Cfr., como exemplo,
The Government should take steps to publish impact assessments, at least when oGuia de Avaliao de Impacte
Normativo, adoptado a ttulo
the draft is communicated to the parliament, and engage external stakeholders experimental, no Ministrio
da Justia, DireoGeral da
systematically in the impact assessment procedures, in order to support a more Poltica de Justia. Cfr. Anexo
effective and systematic assessment of potential impacts. IV Referncias bibliogrficas e
stios de interesse Documentos
The parliament needs to be part of the process of strengthening impact assessment. oficiais sobre Regulatory Impact
Assessment.
It makes sense for parliamentary initiatives to be worked up in co-operation
with the Government, in relation to draft regulations (whether initiated by the 238. Cfr. Better Regulation in

Government or the Parliament) which are to be enacted by the Parliament. 238 Portugal, OECD REPORT, 2009,
p.44.

157
236. [cont.] estratgias de dumping
s quais poder conduzir d) Participao na elaborao da lei
a simples preferncia, nos
concursos de atribuio dos
projetos de avaliao, pelas A participao na elaborao da lei deve ser entendida como um princpio
candidaturas mais baratas.
Um destes mecanismos
integrante da metodologia de preparao da lei, que fornece importante infor
a avaliao cientfica dos mao na fase inicial de identificao do problema e das medidas a adoptar e,
resultados das avaliaes ex
post no mbito dos processos por outro lado, credibiliza o procedimento de elaborao da lei.
de avaliao de segundo grau
dos dispositivos de avaliao As audies obrigatrias e facultativas, consignados na Constituio e
legislativa, que poder permitir
aferir a qualidade das avaliaes na lei, esto previstas desde o Regimento do Conselho de Ministros do XIV
realizadas. Para um exemplo
deste tipo de procedimento, Governo Constitucional.
ver Lorenzo Allio, valuation des
analyses dimpact approfondies et
O incio do reconhecimento da importncia da participao dos cidados
des tudes Standard Cost Model no procedimento legislativo, pode considerar-se a partir de 2006, com o XVII
effectues par la Confdration
entre 2007 et 2009. tude Governo Constitucional, no qual se d incio ao procedimento de Audio
mandate par le Secrtariat
dtat lconomie (SECO), Aberta (posteriormente designado como Consulta Pblica) com a previso de
Allio/Rodrigo Consulting, 2011,
em particular, p.71 e ss. consultas pblicas atravs do portal do Governo na Internet239.
O reconhecimento da importncia do procedimento de consulta na ela
239. Para uma informao
borao da lei levou, como j mencionado, identificao de boas prticas, no
mais desenvolvida sobre esta
matria, Cfr. Sandra Pereira, mbito da UE. Considerando estas orientaes, no Programa Legislar Melhor
Snia Rodrigues Participao
no Procedimento Legislativo, foi prevista a publicao de um Cdigo de Conduta das Audies que estabele
Boletim do Observatrio da
Legislao Portuguesa, n.4, cesse padres comuns no envolvimento de entidades pblicas e privadas na
fevereiro de 2012, pp.2343,
disponvel em www.fd.unl.pt/
deciso de legislar240. Este projeto ainda no se concretizou.
investigao

240. Programa Legislar Melhor,


Resoluo do Conselho de
Ministros n.63/2006, Ponto
5.2.b.

158
Quadro 4 Elaborao dos Projetos Legislativos Smula de princpios insertos nos sucessivos Regimentos do Conselho de Ministros (RCM),
do XV ao XIX Governo Constitucional (G.C.)

XV G.C.: XVI G.C.: XVII G.C.: XVII G.C.: XVIII G.C.: XIX G.C.:
RCM n.66/2003 RCM n.126A/2004 RCM n.64/2006 RCM n.198/2008 RCM n.77/2010 RCM n.51/2013

1. Coordenao Reforo da Reforo Controlo automtico Procedimento Procedimento de Procedimento de


doprocedimento coordenao entre o dacoordenao entre doprocedimento decontrolo controlo automtico controlo automtico
detransposio de secretrio de Estado da o secretrio de Estado de transposio de automtico reafirmado reafirmado; dvidas
Diretivas Comunitrias PCM e o MNE da PCM e o MNE diretivas comunitrias reafirmado quanto sua aplicao
(SCAN), estreita na prtica
articulao entre PCM
e MNE

2. Planeamento do Primeira referncia Referncia expressa Referncia expressa Comunicao, em Princpio da No consta referncia
Procedimento expressa ao ao planeamento ao planeamento prazo razovel, programao legislativa ao planeamento
Legislativo planeamento do do procedimento eliminada. Prevse a das iniciativas em reintroduzido doprocedimento
procedimento legislativo comunicao, em prazo preparao, tendo legislativo
legislativo razovel, das iniciativas em vista a respetiva
em preparao, tendo programao
em vista a respetiva
programao

3. Regras de Legstica para Inseridas no articulado Inseridas em anexo Inseridas em anexo Inseridas em anexo Inseridas em anexo Inseridas em anexo
a elaborao dos atos aoRCM aoRCM aoRCM aoRCM aoRCM
normativos do Governo

4. Previso de um Introduo do Procedimento de Altera a designao Consulta Pblica


procedimento de audio procedimento Audio Aberta para Consulta Pblica
aberta, atravs do portal deAudio Aberta confirmado
daInternet do Governo

159
Quadro 4 Elaborao dos Projetos Legislativos Smula de princpios insertos nos sucessivos Regimentos do Conselho de Ministros (RCM),
do XV ao XIX Governo Constitucional (G.C.)

XV G.C.: XVI G.C.: XVII G.C.: XVII G.C.: XVIII G.C.: XIX G.C.:
RCM n.66/2003 RCM n.126A/2004 RCM n.64/2006 RCM n.198/2008 RCM n.77/2010 RCM n.51/2013

5. Justificao da deciso Introduz o princpio da Princpio da Princpio da No consta referncia


delegislar justificao da deciso justificao da deciso justificao da deciso ao princpio
de legislar baseada nos delegislar mantido delegislar mantido dajustificao da
critrios de necessidade, deciso de legislar
eficincia e simplificao

160
6. Avaliao dos encargos Introduo do teste Novo modelo, baseado Procedimento baseado Considerao da
administrativos dos atos Simplex baseado na na metodologia no Standard Cost Model eventual criao pela
normativos aprovados metodologia KAFKA; Standard Cost Model, (SCM) legislao aprovada
pelo Governo com referncia j adoptada em vrios de procedimentos
inadequada avaliao pases europeus; administrativos,
de impacte legislativo. referido em Anexo obrigaes de
Teste Simplex includo ao RCM dedicado prestao de
em anexo ao RCM exclusivamente informao e taxas
avaliao de encargos
administrativos

7. Desmaterializao e Desmaterializao Desmaterializao Desmaterializao


circulao eletrnica do procedimento do procedimento do procedimento
dos atos inerentes ao legislativo proposta legislativo concretizada legislativo reafirmada
procedimento legislativo

8. Formulrio Eletrnico Introduo de um Formulrio Eletrnico


Formulrio Eletrnico, reafirmado
integrado no sistema
de gesto documental
da rede informtica
doGoverno
Quadro 4 Elaborao dos Projetos Legislativos Smula de princpios insertos nos sucessivos Regimentos do Conselho de Ministros (RCM),
do XV ao XIX Governo Constitucional (G.C.)

XV G.C.: XVI G.C.: XVII G.C.: XVII G.C.: XVIII G.C.: XIX G.C.:
RCM n.66/2003 RCM n.126A/2004 RCM n.64/2006 RCM n.198/2008 RCM n.77/2010 RCM n.51/2013

9. Avaliao prvia de Primeira referncia Previase a avaliao Prevista aprovao de Prevista elaborao No consta referncia
impacte legislativo avaliao ex ante a de impacte legislativo testes para a avaliao de informao sobre geral avaliao de
(ex ante) Nota: No realizar apenas quando atravs do Teste dos atos normativos do o impacte legislativo impacte legislativo ex
existem unidades tal se justifique. Simplex e outros Governo (no foram dos atos normativos ante. Apenas meno
especializadas, nos modelos de testes aprovados). do Governo, a qual da avaliao de
No se conhecem
diversos ministrios, na a ser aprovados por consubstancia os eventual impacte para
estudos realizados Previase igualmente
elaborao dos estudos despacho do ministro indicadores de impacte a igualdade de gnero.
ao abrigo desta a definio por
de avaliao prvia; nem da Presidncia (no legislativo (contedo
disposio. despacho de atos Referncia especfica
uma unidade central de foram aprovados). No no especificado), a
obrigatoriamente ao impacte da
apoio e controlo. No se conhecem estudos remeter por Formulrio
sujeitos a uma legislao no mbito
se realizaram formaes realizados ao abrigo Eletrnico. Segundo os
avaliao (despacho do Programa de
especficas nem foram desta disposio. casos, possibilidade
no aprovado) Assistncia Econmica
aprovados manuais / de avaliao prvia
Previso da avaliao e Financeira
diretivas, salvo na fase por equipa ministerial
de impacte do projeto
final do XVIII G.C (Guia especificamente
quando o mesmo,
de avaliao de impacte constituda para
em razo da matria,
normativo, DirecoGeral o efeito. No so
tenha implicao
da Poltica Legislativa conhecidos estudos
com a igualdade de
do Ministrio da Justia, efectuados ao abrigo
gnero ou implicaes
2010) desta disposio
nas condies de
participao e integrao
social dos cidados
portadores de deficincia

10. Avaliao Sucessiva Primeira referncia Menciona a avaliao Menciona a avaliao Includa a Avaliao
(ex post) (Nota: No avaliao sucessiva sucessiva de impacte, sucessiva de impacte, sucessiva de impacte,

161
se pratica de forma de impacte, a a ser determinada a ser determinada prevista em termos
sistemtica. Existem, ser determinada por despacho por despacho genricos, sem
porm, estudos por despacho fundamentado do fundamentado do especificao do
relevantes elaborados, fundamentado do Conselho de Ministros Conselho de Ministros regime
nomeadamente pelo Conselho de Ministros ou dos ministros ou dos ministros
Observatrio Permanente ou dos ministros competentes em competentes em
da Justia e pela Direco competentes em razo razo da matria, razo da matria,
Geral da Poltica da da matria, e elaborada e elaborada por e elaborada por
Justia, Ministrio da por organismos pblicos, organismos pblicos, organismos pblicos,
Justia estabelecimentos estabelecimentos estabelecimentos
de ensino superior de ensino superior de ensino superior
ou organizaes da ou organizaes da ou organizaes da
sociedade civil sociedade civil sociedade civil
Sntese II.3.3 Procedimento legislativo governamental
Verifica-se uma clara preponderncia do Governo no exerccio da funo legislativa.
O procedimento legislativo governamental, em comparao com o procedimento
legislativo parlamentar, surge como um procedimento mais informal e menos
transparente, regulamentado apenas no Regimento do Conselho de Ministros.
As agendas e os projetos submetidos ou a submeter aprovao do Conselho de
Ministros so confidenciais, nos termos dos diversos regimentos do Conselho de
Ministros, pelo que no permitido o acesso aos trabalhos preparatrios da legislao.
Os projetos a remeter ao secretrio de Estado da Presidncia do Conselho de
Ministros so acompanhados de uma Nota Justificativa substituda por um
Formulrio Eletrnico a partir do Regimento do Conselho de Ministros do XVIII
Governo Constitucional da qual devem constar diversos elementos que permitem
compreender as informaes/dados que so considerados na tomada de deciso.
O contedo da Nota Justificativa reflete as opes assumidas quanto metodologia
de preparao da lei. H elementos que no suscitam quaisquer dvidas e que sempre
foram considerados identificao da legislao a alterar ou revogar; indicao das
audies obrigatrias ou facultativas; identificao da necessidade de aprovao
de regulamentos para a execuo da lei; identificao do ato jurdico da Unio
Europeia a cuja transposio se procede. Pelo contrrio, em relao a elementos
que traduzem um novo olhar sobre a elaborao da lei nomeadamente a progra-
mao legislativa, a apreciao da necessidade da lei, a considerao de alternativas e a
avaliao de impacte legislativo no existe uma orientao definida, uma vez que
nos diversos regimentos do Conselho de Ministros estas matrias so abordadas de
forma diferente ou no so mesmo consideradas.
Os princpios orientadores do procedimento legislativo governamental registam
alteraes significativas nos sucessivos regimentos do Conselho de Ministros.
Os princpios fundamentais que norteiam o procedimento legislativo governamental
no deveriam estar insertos no Regimento de Conselho de Ministros, susceptvel
de alteraes ditadas, na maioria das vezes, por mudanas polticas. As propostas
que consubstanciam princpios fundamentais da preparao da lei deveriam ser
consagradas em documento autnomo, com carcter de princpios diretores da
preparao da lei, no mbito da poltica legislativa.

162
3.4. Legstica formal: entre a tcnica de redao e a poltica

Introduo

Les lois ne doivent point tre subtiles; elles sont faites pour des gens de mdiocre
entendement: elles ne sont point un art de logique, mais la raison simple dun
241. Cfr. Montesquieu, De lesprit
pre de famille.241
des lois, Livro XXIX, Captulo 16
de Oeuvres Compltes (org. Roger
Caillois), Paris, Gallimard, 1951,
Legistics is not politics. The adoption of a draft law, be it excellent or not that p.878.

good, is an act of politics, a political decision. Legistics, academia, legal rationale


242. Cfr. Ulrich Karpen (ed.),
can add to a good law, but not to replace decisions of politics.242
Legistics Freshly evaluated,
BadenBaden, Nomos, 2008,
p.194.
Ao longo desta parte do escrito consideraremos formas e procedimentos de padro
nizao da redao legislativa. Atos polticos por natureza, leis, regulamentos e
demais instrumentos normativos tm uma finalidade reguladora da vida social
exprimindo, como tal, uma dimenso semntica ideologicamente vinculada.
Recorrendo a um exemplo prximo colhido no Direito portugus, pode
mos observar as redaes dspares com base nas quais o poder constituinte
qualifica o Estado portugus nas Constituies de 1933 e 1976. Na primeira
consagra-se, no artigo 4., que:

A Nao portuguesa constitui um estado independente ().

J na Constituio de 1976 se encontra estabelecido, no artigo 2., que:

A Repblica portuguesa um Estado de Direito Democrtico ()

A dimenso substantiva com a utilizao gramatical de nome da


Nao em 1933 substituda pela Repblica no texto de 1976. Ambas as
constituies so republicanas, explicando-se a preferncia pela designao
expressa em 1976 por razes poltico-fundacionais de um novo sistema poltico.
A relao Nao Estado independente substitudo pelo ente poltico
Repblica Estado de Direito Democrtico.
No constitui objeto da Legstica Formal ditar regras ou fixar cardpios
com as palavras aceitveis para definir as opes polticas assumidas pelo
poder poltico prevalecente, em dado momento, numa comunidade poltica.
Trata-se, outrossim, de assegurar que a redao dos textos normativos se pauta
por regras que pretendem assegurar a compreenso cidad.

163
Assente nesta preocupao, pode afirmar-se que a Legstica Formal,
enquanto disciplina autnoma, tem como fundamento uma ideia democrtica
de conceber e apresentar o Direito.

A redao normativa e os poderes do Estado

O objeto deste nmero s parcialmente se liga separao de poderes ou sepa-


rao de funes. Interessa, sobretudo, inserir a escrita normativa no contexto
das atividades do Estado. A intensidade na relao quantidade/complexidade
da atividade normativa encontra-se ligada concepo das obrigaes do
poder pblico em cada momento histrico.
A lei, como paradigma de ato normativo, ressente-se sempre do mapa
regulamentador imposto ao poder do Estado e, eventualmente, a outras pessoas
coletivas pblicas (regies, autarquias, administrao pblica, etc.).
A qualidade normativa tem que ser conjugada com o nmero de atos
necessrios para assegurar a regulao das necessidades coletivas, com os
procedimentos de feitura dos atos normativos, com a qualificao dos inter
venientes na concepo e redao legislativa, bem como com a avaliao das
solues encontradas.
Apesar de historicamente a qualidade da lei ter encontrado em todas as
243. Lembremse Plato,
eras os seus cultores243, atravs da afirmao da lei escrita como fonte pri
Aristteles, Ccero ou S. Toms
de Aquino. No sentido versado macial do Direito, por via da receo pela cincia jurdica de uma orientao
no texto, ver Virglio Zapatero,
El Arte de Legislar, Navarra, racionalista (traduzida, por exemplo, nas grandes codificaes) e, posterior
ThomsonArazandi, 2009, p.13.
mente, com o influxo legislativo do Estado social que o tema se expande
nas academias e nos diversos fora do conhecimento, logrando uma ateno
cientificamente apurada e com expresso interdisciplinar.
A redao normativa no desconhece os debates de natureza poltica e
tcnico-jurdica, gerados em torno da teoria da lei, da funo da interpretao no
procedimento de extrao da norma, das dvidas que nortearam a interveno
e reforo do papel do poder executivo na feitura da lei e, consequentemente, as
desconfianas sentidas quanto ao dos parlamentos em igual tarefa.
O nosso desiderato consiste, somente, em fornecer o quadro bsico em
que se desenvolveu o dilogo entre o Direito e a poltica na vertente da escrita
normativa. No se trata de uma questo de competncias, mas do momento
que antecede a sua fixao, ou seja, a opo fundamental sobre o rgo pre
valecente na produo da normatividade escrita.

1. O contexto poltico da era da lei encontra-se ligado ao Estado-legislador,


dotado de soberania plena, com competncia para produzir atos racionais
decorrentes da vontade geral expressa em assembleias e, como tal, dotados

164
de generalidade e abstrao. A igualdade iluminista associava-se generali
dade racionalista, prefigurando atos que se dispensavam da sano da vivncia
comunitria e da aplicao prudencial do Direito ao caso concreto. A justia
do caso concreto seria superada pela razo/fonte de justia para todas as
244. H a notar que o problema
situaes da vida244.
fundamental de Montesquieu
Os desenvolvimentos e as futuras crises do Estado liberal, a par das exign na conhecida tripartio de
poderes respeita separao
cias de interveno jurdica na regulao de uma sociedade cada vez mais com do poder judicial relativamente
aos demais: A separao entre
plexa por razes tcnico-cientifcas e sociais, no favoreceram os parlamentos. poder judicial e poder legislativo
justificase como garantia de
Os finais do sculoxix permitiram a expanso da atividade reguladora liberdade frente arbitrariedade.
da Administrao Pblica, e as circunstncias polticas das primeiras dcadas E a separao entre poder
judicial e poder executivo
do sculoxx atacaram em alguns Estados de forma violenta a funo de justificase como garantia
de liberdade frente fora
controlo parlamentar do poder executivo, bem como a produo legislativa opressora que o juiz poderia
passar a deter, Rui Guerra
prpria do rgo representativo. Mesmo aps a superao dos regimes totali da Fonseca, O Fundamento
da Autotutela Executiva da
trios europeus, a competncia legislativa do executivo tendeu para a amplia Administrao Pblica, Coimbra,
Almedina, 2012, pp.426427.
o, dadas as j aduzidas razes da maior necessidade de regulao normativa,
numa poca de expanso das necessidades coletivas.
Na transio do sculoxx para o sculoxxi, as consequncias polticas
da globalizao nas suas vertentes poltica e econmica tm como conse
quncia a criao de novos eixos de poder e, necessariamente, de um sistema
de fontes do Direito distinto do classicamente estudado para o modelo do
Estado soberano. A par desta evoluo, observam-se procedimentos distintos
de redao normativa espelhando experincias prprias de entidades interna
cionais e de outros ordenamentos jurdicos (especialmente os que influenciam
de forma mais clara os textos oriundos de organizaes internacionais).
Por outro lado, so, tambm, de considerar as vinculaes dos Estados a
adequar a linguagem dos Direitos internos obrigao de legislar de acordo
com regras oriundas de instituies como a Unio Europeia.

2. Existe uma convico esparsa na comunidade jurdica de que demasiada


legislao significa pior legislao, criando-se expresses estigmatizantes
como inflao legislativa ou tirania legislativa. Na base deste quase
brocardo encontra-se a ideia de que produo macia corresponde a perda
de qualidade prpria da produo massificada de um bem.
A produo normativa, no atual estado de desenvolvimento poltico,
social e tecnolgico, adquire necessariamente caractersticas de extenso e
profundidade. No surpreende, assim, que a quantidade possibilite o erro. So,
desta forma, comuns:
As disposies longas e prolixas;
A diviso e subdiviso dos atos normativos em retalhos difceis de agregar;
Os desfasamentos entre o ttulo do ato e o seu contedo;

165
As remisses sucessivas e em cascata entre diferentes atos normativos.
Todas estas ms prticas so causadas, entre outras razes:
Pela impreparao tcnica dos ocasionais redatores normativos;
Pela ausncia de zelo dos titulares do poder poltico na escrita das leis
o enunciado da vontade poltica supera as preocupaes com a correta
245. As vantagens que esta
insero do normativo no ordenamento ;
produo legislativa planificada Pela rapidez com que o procedimento legislativo tem que se adaptar s
teria para os destinatrios,
cidados e empresas, prioridades da vida poltica;
bem como para a prpria
administrao seriam inegveis:
Pela utilizao de metodologias que permitem a feitura do ato norma
conhecimento mais fcil das tivo num escasso perodo de tempo, mas que esquecem o seu espao no
normas aplicveis; maior rigor
na previso dos encargos ordenamento, como acontece com a revogao tcita;
legais e mesmo das prprias
receitas; enfim acrscimo de Pela falta de planificao legislativa245.
coerncia da legislao, o que
significa, seguramente, melhor
qualidade desta, Joo Caupers,
Apresentao do Observatrio Nos sistemas de Direito continental, em que a lei impera entre as fontes
da Legislao Portuguesa,
no colquio AQualidade da
do Direito, torna-se difcil compreender as razes que levam no incluso
Legislao Um desafio para nos curricula universitrios das metodologias de construo e redao da lei
o SculoXXI, publicado em
Legislao. Cadernos de Cincia da (especialmente no perodo da licenciatura). Pensamos que a explicao para
Legislao, n.49, abriljunho de
2009, p.59. esta dissociao tem na base a natureza poltica da lei, contraposta natureza
246. La loi se prsente de
cientfica do Direito. Esta forma de pensar a lei e o Direito parte do equvoco
plus en plus frquemment baseado na concepo da lei como objeto e do intrprete como sujeito inte
la manire dun mecanisme
cyberntique, conu pour assurer grante da comunidade cientfica. Se a lei Direito, a cincia jurdica no pode
ladapation permanente de
lappareil normatif une ralit dispensar-se de intervir, por si e interdisciplinarmente, nas fases de confeo do
en perptuelle transformation.
CharlesAlbert Morand,
fenmeno normativo, seja na concepo, seja na redao do texto normativo.
valuation lgislative et lois O conjunto de razes enunciado contribui para a celeridade com que o
exprimentales, em Charles
Albert Morand (coord.), Direito redigido e para a parca reflexo utilizada na sua concepo. Deste
valuation lgislative et lois
exprimentales, AixMarseille, modo, o tempo da lei no se aproxima do tempo do mundo. A legislao
Presses Universitaires dAix
Marseille, 1993, p.104. compensa, frequentemente, em ato e iluso, a ausncia de verdadeira inter
247. Alguns exemplos so:
veno poltica desembocando num verdadeiro no governes; legisla.
Manual of Legal Drafting Tambm h a referir que a necessidade de assegurar a cobertura norma
(Alaska), disponvel em: http://
w3.legis.state.ak.us/docs/pdf/ tiva de realidades em devir justifica a utilizao de frmulas vagas, embora
DraftingManual.pdf; Guide to
Making Acts and Regulations determinveis246. Porm, se a utilidade destas no carece de discusso, a sua
(Canad), disponvel em: http://
www.pcobcp.gc.ca/docs/
pulverizao ao largo do ordenamento permite ao legislador dar verbo a situa
information/publications/ es da vida pouco estudadas, com as consequentes fragilidades no que tange
legislation/pdfeng.pdf; Drafting
Legislation in Hong Kong, segurana jurdica, por serem permitidas interpretaes muito dspares.
disponvel em http://www.
legislation.gov.hk/eng/drafting.
htm; Principles of Clear Drafting
(Nova Zelndia), disponvel em: 3. Para evitar as ocorrncias descritas e qualificadas como ms prticas so
http://www.pco.parliament.
govt.nz/cleardrafting/; necessrias regras gerais e guias que contribuam para evitar o erro, assim como
Legislative Drafting (Comisso
Europeia), disponvel em: http://
a preparao de especialistas na redao legislativa, que o poder poltico devia
ec.europa.eu/governance/ promover. frequente existirem guias de redao normativa, muitas vezes dis
better_regulation/documents/
legis_draft_comm_en.pdf ponibilizados na Internet247. A soluo que j constou dos Programas Legislar

166
Melhor e Simplegis revela mais vantagens do que a aprovao de regras de
legstica em instrumentos normativos como o Regimento do Conselho de
Ministros. Os guias so, por natureza, mais completos e devem ser colocados
numa sede tcnica e no poltico-normativa.

Princpios de redao normativa.

Os princpios que enunciaremos como fundamentais para a redao de leis e


outros atos normativos so os da clareza, uniformizao e neutralidade, junta
mente com o corolrio da sobriedade estilstica. Juntos formam o padro da
escrita normativa, tornando a Legstica Formal uma disciplina regulvel.
Torna-se importante compreender que escrever, enquanto ato de comuni
cao e cultura, exige do redator diferentes capacidades, consoante se encontre
no domnio da letra livre (artes poticas, romance ou escrita comum) ou
da escrita tcnica no caso que nos ocupa, a escrita normativa . Esta no
corresponde escrita jurdica como um todo. A redao doutrinria ou, por
exemplo, de textos jornalsticos sobre Direito (cada vez mais comuns) oferece
ao autor uma liberdade que a feitura de atos normativos veda.
O autor de textos sobre Direito, encontra-se dentro de um estilo
por si prprio definido, mais prximo da escrita normativa, ou mais afastado,
dela utilizando uma linguagem mais viva e metafrica. Tendencialmente, os
manuais universitrios e as dissertaes seguem os rigores da redao de leis,
enquanto muitos artigos de revista ou monografias academicamente descom
prometidas estimulam nos autores um maior afastamento desse espartilho
e, cumprindo as exigncias da escrita substantiva competente, so utilizados
pelos autores como textos de maior liberdade, como desenvolvimentos de
carcter poltico ou animadas concretizaes expressionistas.

a) Princpio da clareza
248. A clareza do discurso o
O princpio da clareza visa a simplicidade na redao248, na sistemtica e na dis
mais importante princpio a ser
posio grfica do texto, a que corresponder uma compreenso do contedo tido em considerao na redao
de qualquer texto de norma ou
to fcil quanto possvel. de texto conexo com normas,
pelo que a sua observncia
Este princpio no deve ser interpretado como sinnimo de anulao da deve presidir a todo e qualquer
momento da elaborao escrita
especificidade da linguagem tcnico-jurdica, em nome do conhecimento de um ato normativo, David
popular dos contedos normativos. O direito, enquanto cincia, deve ser a Duarte e Outros, op.cit., p.127.

fonte da escrita normativa. Termos, conceitos e institutos talhados, por vezes,


no estudo secular ou at milenar, no devem ser reduzidos linguagem comum
que, muito normalmente, varia entre geraes.
Em nome da clareza, tentador propor a substituio da frmula tradi
o da coisa por um mais claro entrega da coisa. Esta forma de pensamento

167
traria, contudo, mais prejuzos que vantagens. A redao normativa no deve
249. A linguagem jurdica no
desapegar-se da forma de escrever o Direito e de o pensar249. A clareza no
deve assumirse como um sub
cdigo lingustico ou um dialecto deve ser interpretada como um procedimento de facilitao da linguagem
profissional. Tal no colide com
a utilizao de termos jurdicos tcnica, mas como um princpio de simplificao, em todos os aspetos que
em sentido diverso do comum,
Alexandre Sousa Pinheiro, o rigor normativo permitir. E so muitos. Entre outros, a possibilidade de
Algumas notas sobre temas de
Legstica Formal, Legislao.
compreenso pela generalidade dos membros da comunidade, a utilizao de
Cadernos de Cincia da Legislao, um padro de linguagem designado como portugus no marcado produzido
n.41, outubrodezembro de
2005, p.14. pelos falantes escolarizados250, a organizao sistemtica do texto normativo,
250. David Duarte e Outros, op. a conteno verbal, de modo a evitar frmulas confusas, acumulando quali
cit., p.131. ficativos ou advrbios, e a utilizao de procedimentos de transparncia do
texto (como a indicao das realidades equivalentes a siglas ou acrnimos).
Conclumos que a lealdade discursiva entre o poder poltico e a comu
nidade fica assegurada, mesmo quando a lei apresenta redaes difceis para
251. Cfr. Alexandre Sousa
intrpretes fracamente doutrinados251. Citem-se os exemplos de constituto
Pinheiro, Algumas notas , op.
cit., p.16. possessrio, avulso, usucapio, apangio do cnjuge sobrevivo, cautela sociniana,
fideicomisso, impugnao pauliana ou substituio pupilar.
Este conjunto de razes leva-nos a excluir a plain language como um
modelo de redao do texto normativo. A metodologia plain pode ser, outros
252. Vejase, por exemplo, o
sim, vlida e til na redao de textos administrativos de carcter informativo252.
Plain Writing Act of 2010 norte
americano, de 13 de outubro de
2010, que prev: The purpose
of this Act is to improve the b) Princpio da uniformizao
effectiveness and accountability
of Federal agencies to the public
by promoting clear Government
Com a uniformizao do discurso normativo pretende-se reduzir a utilizao
communication that the public de vocbulos na linguagem normativa, com o propsito de apurar o sentido
can understand and use (http://
www.gpo.gov/fdsys/pkg/ atravs do qual o Direito acolhe as realidades da vida.
PLAW111publ274/pdf/PLAW
111publ274.pdf). Ao contrrio de outras formas de expresso, a escrita normativa baseia
A favor da plain language na
escrita legislativa, cfr. Bryan A. -se no rigor gramatical e na sobriedade de estilo. Importa, essencialmente,
Garner, Legal Writing in Plain
English, Chicago e Londres, The garantir o princpio da segurana jurdica atravs da utilizao exata de uma
University of Chicago Press,
2001.
terminologia que se mantenha homognea ao longo do ordenamento.
Se na literatura ou no ensasmo o jogo dos sinnimos pode ser sinal
de ilustrao, o mesmo no se pode aplicar linguagem normativa. Assim, a
clareza do texto normativo deve estar associada uniformizao, para que
os enunciados de normas no ofeream dificuldades suplementares de inter
pretao, isto , das dificuldades adicionais das que decorram da perceo de
contedos normativos.
Aprecie-se, a ttulo de exemplo, o artigo 68.da Constituio, sob a ep
grafe Paternidade e maternidade:

1. Os pais e as mes tm direito proteco da sociedade e do Estado na


realizao da sua insubstituvel ao em relao aos filhos, nomeadamente

168
quanto sua educao, com garantia de realizao profissional e de par
ticipao na vida cvica do pas.
2. A maternidade e a paternidade constituem valores sociais eminentes.
3. As mulheres tm direito a especial proteco durante a gravidez e aps o
parto, tendo as mulheres trabalhadoras ainda direito a dispensa do trabalho
por perodo adequado, sem perda da retribuio ou de quaisquer regalias.
4. A lei regula a atribuio s mes e aos pais de direitos de dispensa de
trabalho por perodo adequado, de acordo com os interesses da criana e
as necessidades do agregado familiar.

Nesta disposio, observa-se uma disparidade na ordenao das referncias


aos elementos feminino e masculino, sem razo jurdica justificvel e com possi
bilidade de criar atrito interpretativo. A inteno constitucional traduz-se em
garantir, de igual forma, a proteo quer da maternidade, quer da paternidade,
estabelecendo-se, contudo, direitos que, por razes biolgicas, s podem ter
como beneficirios mulheres (n.3, na parte em que se refere gravidez e ao
parto). O legislador constituinte no estabelece uma padronizao correta da
linguagem e vai alternando a prioridade na referncia aos elementos masculino
e feminino, quando deveria escolher atravs de um mtodo neutro alfabtico
aplicando-o em todos os enunciados normativos. Assim no sendo, espritos
menos esclarecidos podem suscitar inteis problemas de interpretao sobre a
prevalncia da maternidade-me ou da paternidade-pai na relao com os filhos.

c) Princpio da neutralidade e corolrio da sobriedade estilstica

A uniformizao tem uma relao prxima com o princpio da neutralidade e


da regra da sobriedade estilstica. Atravs destes, a normatividade jurdica deve
surgir despojada de valoraes de tipo poltico, esttico ou religioso. A inter
seco entre o poltico e o jurdico deve ser acompanhada pela conteno
253. Cfr. Alexandre Sousa
redatorial do legislador253.
Pinheiro, Algumas notas, op.
Atente-se, por exemplo, como exemplo de m prtica de escrita normativa, cit., p.12.

o artigo 69., n.2, da Constituio:

O Estado assegura especial proteo s crianas rfs, abandonadas, ou


por qualquer outra forma privadas de um ambiente familiar normal.

Raros qualificativos geram maiores equvocos e dificuldades de inter


pretao do que o que seja normal. O objetivo do legislador consistia na
proteo de crianas contra abusos fsicos, psicolgicos, sexuais ou de outra
ordem por parte de familiares ou pessoas encarregadas de as cuidar. A incluso,

169
porm, da palavra normal traz para a arena poltica e jurdica toda a sorte
de dificuldades de interpretao, de acordo com pr-compreenses ticas,
morais ou religiosas. Melhor seria que a redao normativa fosse precisa, dada
254. Refirase, tambm, a
a clareza de propsitos existente254.
necessidade de assegurar
a impessoalidade da A sobriedade estilstica preserva a linguagem jurdica das flutuaes
comunicao, ou seja, a
utilizao da linguagem de do(s) momento(s) e das contingncias dos modos de comunicao de cada
uma forma que no denote
manifestaes subjetivas de poca. Assim, o texto legal afasta-se do jargo conjuntural dos meios de
redao. Cfr. Carlos Blanco de
Morais, Manual de Legstica, op.
comunicao de massas255.
cit., p.574.

255. Cfr. Alexandre Sousa O acesso lei e a concentrao ou disperso legislativa


Pinheiro, Algumas notas, op.
cit., p.13. A Constituio no estabelece regras de qualidade legislativa ou de organi
zao da legislao aprovada. So, porm, detetveis princpios e regras que
depem claramente no sentido da adoo de procedimento de simplificao,
como, por exemplo: (a)o princpio do Estado de Direito democrtico, na sua
vertente de segurana jurdica (artigo 2.); (b)nas tarefas fundamentais do
Estado, a garantia dos direitos, liberdades e garantias e do Estado de Direito
(artigo 9., alnea g); (c)a garantia de acesso ao direito (artigo 20.).
A obteno de resultados adequados nesta matria pode ser conseguida
atravs de diversos procedimentos, como a (a)republicao, (b)compilao,
(c)consolidao e (d)codificao. Em todos estes mtodos, mais em uns do
que em outros, o jornal oficial utilizado para sanear o ordenamento de
elementos anacrnicos e esprios, bem como para oferecer maior coerncia
e cognoscibilidade ao Direito vigente.
A deficincia dos procedimentos de concentrao do Direito legislado
256. Cfr. Jos Antnio Veloso,
utilizada em Portugal foi j severamente criticado por doutrina especializada256.
Notas para a Reforma do
Procedimento Legislativo,
Legislao. Cadernos de Cincia da
Legislao Relatrio da Comisso a) Republicao.
para a Simplificao Legislativa,
Volume I, n.30/31, janeirojunho
de 2002, p.83.
A Lei n.74/98, de 11 de novembro, especialmente depois da alterao introdu
zida pela Lei n.26/2006, de 30 de junho, mantida com a Lei n.42/2007, de 24
257. Cfr. David Duarte e Outros,
de agosto, d espao considervel s alteraes e republicaes (artigo 6.)257.
op. cit., pp.196 e ss.
Sobre republicaes, determina-se que devem ter lugar, abrangendo um
ato integralmente, quando:
Sejam introduzidas alteraes, independentemente da sua natureza
ou extenso, Constituio, aos estatutos poltico-administrativos das
Regies Autnomas, s leis orgnicas, s leis de bases, s leis quadro e
lei relativa publicao, identificao e formulrio dos diplomas (n.2);
Existam mais de trs alteraes ao ato legislativo, salvo se se tratar de
um Cdigo (n.3, alnea a);

170
Existam alteraes que abranjam mais de 20 por cento do ato legislativo
em vigor, atenta a sua verso originria ou a ltima verso republicada
(n.3, alnea b);
Existam alteraes que modifiquem substancialmente o pensamento
legislativo das leis em vigor (n.4, alnea a);
O legislador assim o determinar, atenta a natureza do ato (n.4, alnea b).

Nos termos do n.5 do citado artigo 6., as alteraes lei do oramento


no so objeto de republicao.
A alterao introduzida pela Lei n.26/2006, de 30 de junho, permite
identificar, nos termos da lei em causa, (a)atos de republicao obrigatria
(n.2) e (b)atos de republicao dependentes de opo do legislador.
A necessria republicao das alteraes Constituio j decorria do
texto constitucional a Constituio, no seu novo texto, ser publicada
conjuntamente com a lei de reviso (artigo 287., n.2) ; a dos restantes atos
introduz um elemento novo no ordenamento.
Analisando o artigo6., n.2, pode tendencialmente afirmar-se que:
(a)esto basicamente em causa leis de carcter reforado (artigo112., n.3, e
respetivo comentrio); (b)so enunciados atos a aprovar pela Assembleia da
Repblica. Esto abrangidos diplomas de bases em matria de reserva relativa
da Assembleia da Repblica que sejam aprovados sob a forma de decreto-lei
autorizado. Ademais, pode haver legislao de bases aprovada pelo Governo
fora da esfera de competncia reservada ao Parlamento e que julgamos ser
igualmente contemplada na disposio em anlise.
No parece ser ousado afirmar que as republicaes existem para deso
nerar a comunidade (no s os juristas) de examinar leis e alteraes, reduzindo
258. Cfr. Alexandre Sousa
esse conjunto a um texto quando se pretenda conhecer o Direito vigente258.
Pinheiro, Leis da Justia
Recolha e Tratamento de
legislao vigente na rea da
b) Compilao Justia: Relatrio, Scientia
Iuridica, janeiromaro de 2007,
p.136.
Outra forma de concentrar legislao de diferentes fontes pode ser a simples
compilao. Neste procedimento verifica-se uma recolha dos dados normativos
tidos como relevantes, que so, depois, organizados de acordo regras materiais
e cronolgicas. Os atos no so alterados, apresentando-se, apenas, de forma
coerente.
A organizao de compilaes pode, contudo, ter carcter oficial, se assim
259. Sobre o tema, cfr. Vasco
for previsto na legislao nacional259. Um modelo de compilao inspirado
Duarte de Almeida, Formas
no US Code norte-americano, com uma atualizao feita atravs de notas de Simplificao Legislativa.
Elementos para o seu estudo,
soltas, foi j proposto para o ordenamento jurdico portugus: o texto de Legislao. Cadernos de Cincia da
Legislao, n.37, abriljunho de
leis com alguma unidade temtica ir em regra em bloco para um s lugar na 2004, p.11.

171
compilao. Se no houver unidade temtica, ser distribudo pelos lugares
pertinentes, de harmonia com a norma sistemtica () a generalidade dos
cidados, e mesmo os destinatrios especficos das normas e os profissionais do
Direito no tero de se preocupar com a correco das publicaes anteriores
() podero simplesmente esperar pelo update mensal, que lhes trar as folhas
260. Cfr. Jos Antnio Veloso, op.
soltas com o texto novo, para inserir no lugar respetivo260.
cit., p.78.
A utilizao de um sistema de compilao implica sempre a definio
prvia de uma sistemtica e de uma diviso temtica adequadas. Desta forma,
os defensores da soluo exposta reconhecem a necessidade de um mnimo de
261. Idem, p.79.
consolidao prvia de materiais261.
A compilao pode ser uma fase prvia e instrumental de outras formas
de concentrao legislativa, assumindo que a consolidao e a codificao
constituem as atividades centrais da reordenao legal, j que implicam os
nveis mais apurados de reconduo da disperso e desordem legal a instru
mentos normativos unitrios, haver que reconhecer que a compilao, por
regra, constitui um pressuposto tcnico e metdico de carcter instrumental
262. Cfr. Carlos Blanco, Manual de
dessas duas atividades262.
Legstica, op. cit., p.610.

c) Consolidao

A consolidao tem efeitos que podem ser mais fundos dos que os da compi
lao. Como ponto de partida, a consolidao pode revestir efeitos jurdicos
ou no jurdicos. A consolidao jurdica assenta na identificao dos atos
vigentes sobre uma matria e na sua organizao coerente num nico ato.
Para tal, necessria uma interveno legislativa, nomeadamente atravs da
republicao e revogao de legislao que se pretenda alterar. No existir
alterao do Direito material, mas pode verificar-se uma revogao macia
de legislao, para que possa dar-se a nova organizao do Direito existente.
A consolidao que no produz efeitos jurdicos apresenta riscos conhe
cidos: enormes problemas na determinao da norma aplicvel a certos casos,
designadamente por amputao do contexto normativo das disposies, aca
bando afinal por se aproximar das compilaes privadas e oficiais mas com
263. Cfr. Vasco Duarte de
a desvantagem de no permitir o acesso imediato e integral aos diplomas263.
Almeida, op. cit., p.12.
A feitura de consolidaes no normativas pblicas deve pautar-se por uma
metodologia que estabelea clusulas de segurana relativamente aos dados
normativos fornecidos aos operadores jurdicos. Assim: (a)deve considerar
-se como Direito no vigente apenas o que decorra de vicissitude expressa,
como, por exemplo, de revogaes expressas; (b)deve ser assinalado, como
ponto de vista do autor da consolidao, o entendimento quanto vigncia
de atos que possam ter sido tacitamente eliminados do ordenamento; (c)deve

172
proceder-se identificao das fontes pela numerao constante do jornal
oficial. Adoptando este conjunto de regras, podem atingir-se resultados teis
no imediato e, potencialmente, muito teis para a realizao de uma tarefa
mais vasta de consolidao normativa.
No domnio das consolidaes normativas pode estabelever-se uma dis
tino entre consolidao avulsa (de leis e regulamentos isolados) e uma con-
solidao global (de reas de regulao).
Por definio, a consolidao consiste em uma tarefa permanente e
avulsa de ordenao, depurao e incorporao, num ato legislativo unit
rio, das normas oriundas de diplomas legais pr-existentes que tenham sido
emitidos sobre uma dada matria em pocas diversas, sem que nesse ato se
introduzam alteraes que importem inovaes fundamentais em relao s
264. Cfr. Carlos Blanco, Manual de
linhas reitoras do pensamento legislativo contido nesses diplomas264.
Legstica, op. cit., p.612.
A consolidao normativa deve seguir o mesmo procedimento de apro
vao das restantes leis. 265. Por vezes, a legislao
utiliza indiferentemente
as expresses cdigo e
consolidao. Vejase, a ttulo
d) Codificao de exemplo, o artigo 123.do
DecretoLei n.555/99, de 16
A codificao implica a criao de instrumentos normativos cientificamente de dezembro: at codificao
das normas tcnicas de
coerentes, organizados de acordo com uma sistemtica precisa e que se baseiam construo, compete ao [ento]
Ministrio do Equipamento, do
numa rea ou ramo do Direito. As codificaes tm uma natureza exaustiva Planeamento e da Administrao
do Territrio a publicao da
relativamente matria considerada. A feitura de cdigos265 obriga recolha relao das disposies legais
e regulamentares a observar
e reorganizao da legislao existente, bem como preparao de um Direito pelos tcnicos responsveis
uniformemente aplicvel num determinado ramo. Dada a mutao permanente dos projetos de obras e sua
execuo.
verificada em determinadas reas do Direito, surge como muito discutvel a Pode lerse, tambm, no
DecretoLei n.6/2007, de 11 de
utilizao de cdigos nesses setores. janeiro que o referido diploma
procede a uma consolidao
Relativamente distino entre codificao e consolidao, alude-se a um da transposio para a ordem
jurdica interna da Diretiva
plus sistemtico e de historicidade, relativamente codificao266. n.82/471/CEE, do Conselho,
de 30 de junho, relativa a
certos produtos utilizados na
Publicao dos atos normativos e acesso ao direito alimentao dos animais, bem
como das diretivas comunitrias
que a alteram (artigo 1., n.2).
1. A publicao, publicidade ou a atribuio de voz lei constitui uma das
funes essenciais do Estado, reforando-se essa vinculao no Estado de 266. Cfr. Alexandre Sousa
Pinheiro, Leis da Justia, op. cit.,
Direito democrtico. p.143.
A relao entre o poder poltico e os cidados, no que respeita regulao
normativa, impe a existncia de veculos exactos de transmisso dos contedos
legais e tambm que os mesmos sejam acessveis comunidade como um todo.
O nosso propsito consiste em apurar os desafios e as vantagens que
um sistema de publicao atravs de meios informticos pode trazer para a
difuso e boa compreenso do Direito. O tema tanto mais atual quanto a
legislao portuguesa (de forma original em termos europeus) determina que

173
a verso oficial do jornal oficial consta da via eletrnica e no da publicao
em papel. Deveria assim ser pensado um novo modelo dirigido para o jornal
oficial informatizado.

2. A regra da publicidade pode adquirir os seguintes sentidos: (a) comunicar


tornar pblicos os atos previstos na Constituio e na lei; (b) uniformizar
o instrumento atravs do qual se tornam pblicos os atos do poder pblico;
(c) garantir condies de igualdade no acesso ao conhecimento do Direito
aplicvel; (d) assegurar condies de certeza e segurana jurdica no elementar
domnio da identificao do Direito em vigor.
Se o Dirio da Repblica em papel teria condies para garantir as fun
es descritas, estas podem ser executadas com maior eficcia utilizando-se
o meio eletrnico, especialmente se a este estiver associada a gratuitidade.
Na verdade, o acesso atravs da via informtica liberta a informao da sua
ncora, com as vantagens bvias de economia de deslocaes. Por outro lado,
a verso oficial informatizada proporciona possibilidades muito amplas de
enriquecimento da informao legislativa.
Apesar de no se tratar de uma opo comum, pensamos que a apresenta
o do texto normativo em via informtica permite a realizao de operaes
de consolidao legal, com bvias vantagens para a segurana na determinao
da legislao aplicvel e na aplicao do direito. Sendo o Dirio da Repblica
emitido por via eletrnica, seria mais fcil apresentar leis de consolidao dia
riamente atualizadas atravs do seguinte sistema: qualquer alterao poderia
ser feita sem a necessidade de republicaes ou de folhas loose-leaf, bastando
que no artigo alterado se inscrevesse a nova verso, identificando-se, abaixo da
disposio, a data da alterao, eventualmente com uma frmula identificativa
dizendo com a redao aprovada em () de () de 2012. A adio de novos
elementos seria feita com a introduo de letras maisculas acompanhando
a numerao como A, B, etc.

3. Esta nova forma de pensar o Dirio da Repblica tem repercusses polticas


importantes, por essa razo as alteraes propostas no podem ser editadas
por simples vontade administrativa, mas ser adotadas pela vontade normativa
dos rgos legislativos nacionais.
A via ambiciosa que propomos obriga a intervenes legislativas parla
mentares que permitam criar mecanismos com competncia para proceder s
referidas consolidaes legais que revestiriam um carcter igualmente oficial.
Atendendo a que em Portugal o poder legislativo nacional (no con
sideramos nesta sede as regies autnomas) se encontra repartido entre a
Assembleia da Repblica e o Governo, o procedimento que enunciamos carece

174
de entendimento entre os dois rgos de soberania. No futuro, a legiferao
ter que ser orientada por princpios de simplificao e de racionalizao. Para
este efeito, afigura-se necessria uma interveno integrada da Assembleia
da Repblica e do Governo. Esta aliana, associada aos benefcios trazidos
pelas tecnologias da informao, poder transformar de forma muito positiva
o panorama legislativo portugus.
A edio eletrnica do jornal oficial pode contribuir para, de uma forma
mais fcil, proceder a alteraes, tornando possvel fornecer diariamente uma
verso atualizada dos textos jurdicos.

4. A utilizao dos procedimentos anteriormente mencionados pode trans


formar textos de alta tecnicidade e, potencialmente, de difcil compreenso
em elementos apreensveis pelo cidado. A criao de condies adequadas
de acesso ao conhecimento do Direito deve seguir uma metodologia baseada
na identificao do Direito em cada altura vigente, bem como do contexto
temtico que favorea a compreenso global do sistema. Procura-se, atravs
destes mecanismos, evitar a proliferao de instrumentos de regulao que
dificultam o acesso e a compreenso do direito aplicvel quer por cidados,
quer pelos profissionais do Direito.

A renovao que deve ser levada a cabo no DRE deve ter as seguintes
consequncias: o DRE deve incluir duas seces; uma primeira, contendo a
publicao diria, estruturada e publicada como se pratica atualmente, com
melhorias ainda desejveis, como a eliminao total dos suplementos, intro
duo de ndices eletrnicos; uma segunda, contendo a publicao sistemtica,
com os diplomas ordenados sistematicamente, todos atualizados sempre que
necessrio, com notas indicando quando determinada disposio foi alterada.
Nesta segunda edio, o cidado e o jurista podem a cada momento verificar
o estado atual do Direito, ou seja, ter acesso efetivo ao Direito escrito.

175
Sntese II.3.4 Legstica formal
As regras de Legstica formal devem ser idnticas e observadas pela Assembleia
daRepblica e pelo Governo.
As regras de Legstica formal devem ser respeitadas em toda a atividade normativa.
As regras de Legstica formal, apresentadas de uma forma desenvolvida, devem
constar de um guia acessvel a partir da Internet.
A redao legislativa deve atender necessidade de ser compreendida pelo todo
comunitrio e no apenas por juristas.
A redao legislativa no deve, todavia, resvalar para a fala quotidiana de uma
determinada poca, esquecendo a sua especificidade.
A redao legislativa no deve constituir um eco da linguagem poltico-partidria,
apesar de refletir, obviamente, opes de carcter poltico.
A organizao da legislao atravs de consolidaes normativas constitui uma
prioridade para o conhecimento dos normativos em vigor.
O Dirio da Repblica Eletrnico deve ser explorado em todo o seu potencial e no
constituir apenas uma continuao do modelo em papel.
O Dirio da Repblica Eletrnico deve incluir duas seces, uma contendo a publicao
diria de atos normativos, a outra a coleco sistemtica dos mesmos.

176
PARTE III
Acessibilidade da lei
As regras de direito positivo contidas na legislao oficialmente publicada
num determinado pas tm vocao para se aplicar ao conjunto das atividades
267. Podero eventualmente
desempenhadas neste pas267 e, logo, ao conjunto das pessoas que se encontram
ter mbito de aplicao mais
neste pas. Dever, portanto, admitir-se a priori que uma condio da sua boa amplo se a legislao incluir
clusulas de extraterritorialidade,
implementao que sejam conhecidas deste conjunto de pessoas. ou em resultado da aplicao
de instrumentos jurdicos
As ordens jurdicas tm lidado com a necessidade e com a dificuldade da internacionais.
realizao desta condio ao estatuir a presuno do conhecimento da lei (em
Portugal, artigo 6.do Cdigo Civil). Esta presuno, por sua vez, legitimada
pela existncia de dispositivos de publicao oficial da legislao, concebidos
de tal maneira que qualquer pessoa visada por uma lei tambm possa, em
268. Ver supra, pp.104,174,175
princpio, ter conhecimento da mesma. Historicamente, como vimos268, estes
dispositivos consistiram, sucessivamente, em publicaes peridicas anlogas
a rgos de comunicao social escrita, podendo ser assinadas ou compradas
ocasionalmente em Portugal: o Dirio da Repblica e, mais recentemente,
em stios da Internet oficiais em Portugal, o Dirio da Repblica Eletrnico
onde novos diplomas legais so publicados periodicamente em formato
eletrnico, podendo assim ser consultados por qualquer internauta.
Uma vez que um tal dispositivo existe, vale a pena procurar saber se o
que a se publica chega efetivamente ao conhecimento da generalidade das
pessoas cujas atividades so visadas pela legislao (o que discutiremos a
seguir no captulo 1). Mas lcito partir do pressuposto que o conhecimento
da legislao no resulta do simples facto de existir uma publicao oficial.
Se o direito se tem tornado, pelo menos por algumas dcadas na histria da
humanidade, num mecanismo razoavelmente eficaz de controlo social
expresso aqui entendida no seu sentido amplo porque o conhecimento da
legislao promovido tambm por outros dispositivos. Uma tarefa da cincia
de legislao consiste em inventariar estes dispositivos e interrogar-se sobre
as medidas susceptveis de os reforar, na perspetiva de uma maior efetividade
do direito (o que examinaremos a seguir no captulo 2).

179
Captulo 1
O acesso lei pela publicao oficial
A questo do acesso da populao ao Dirio da Repblica no tem merecido
grande ateno por parte da investigao scio-jurdica, nem em Portugal,
269. Na literatura sciojurdica,
nem noutros pases269.
inscrevese na temtica mais
ampla do acesso ao direito. Uma pesquisa levada a cabo no fim da dcada de 1990270 forneceu dados
Ainvestigao sobre esta
temtica, no entanto, temse sobre a leitura do Dirio da Repblica. Nas respostas a um inqurito por
debruado mais sobre o acesso das
pessoas aos meios de defender os questionrio realizado no mbito desta pesquisa, aplicado a uma amostra da
seus direitos ou, numa perspetiva
mais atenta aos contextos sociais
populao de Lisboa, cerca de 40 por cento das pessoas inquiridas afirmavam
das prticas do Direito, sobre nunca consultar o Dirio da Repblica, 20 por cento raramente. O que pode
os dispositivos favorecendo
aes tanto individuais como ser interpretado como significando que cerca de 60 por cento das pessoas
coletivas em matria de direitos.
Cfr., por exemplo, Joo Pedroso, inquiridas ignoravam na prtica o que se publicava no Dirio da Repblica.
Acesso ao direito e Justia: um
direito fundamental em (des) 10 por cento das pessoas inquiridas afirmavam consultar o Dirio da
construo. Ocaso do acesso ao
direito e justia da famlia e da Repblica com regularidade. 80 por cento desta categoria indicava consult-lo
criana, Coimbra, dissertao de
doutoramento, 2011.
no seu emprego, ou seja, por motivos profissionais. A consulta regular fora
de um contexto profissional, ou seja, por motivos no profissionais o que
270. Pierre Guibentif, Vanda
Gorjo e Rita Cheta, Comunicao
se poderia qualificar de consulta cidad revelou-se um fenmeno raro: 1,5
social e representaes do crime, por cento das respostas. A proporo era, no entanto, significativamente mais
Lisboa, CEJ, 2002. As frequncias
aqui mencionadas foram elevada caso se acrescentassem as respostas indicando consultar de vez em
extradas da base de dados
produzida a partir do referido quando a folha oficial em biblioteca 7,5 por cento , o que conduzia a um
inqurito propositadamente
para o presente relatrio. No total de 9 por cento de pessoas que podiam ser consideradas como praticando,
chegaram a ser abordadas no
volume publicado em 2002. pelo menos ocasionalmente, uma consulta cidad da folha oficial.
271. Guibentif et al., op. cit.,
Deve, contudo, recordar-se que a amostra incidia sobre a populao de
p.108. Lisboa e que nela as classes desfavorecidas se encontravam sub-representadas271.
272. A evoluo do nmero Atualmente, estatsticas de consulta ao Dirio da Repblica Eletrnico
destas consultas foi podem ser recolhidas no seu prprio site, onde os visitantes podem tomar
acompanhada a ttulo
exploratrio durante os meses conhecimento do nmero de utilizadores em linha num determinado momento
de novembro e dezembro de
2012. Cresce de cerca de90 mil e do nmero total de consultas (desde a criao do site, admite-se). Estes nme
consultas por dia. Admitindo
que muitas destas consultas so ros, no entanto alm de levantarem, enquanto nmeros de consulta, proble
feitas por visitantes profissionais
que utilizam o DRE vrias
mas metodolgicos de interpretao , no nos informam sobre o perfil dos
vezes por dia, pode avanar leitores, nem sobre os motivos e o seu modo de consulta272.
se para uma estimativa muito
aproximativa de entre 20 mil No obstante, podemos avanar algumas consideraes decorrentes da
a 40 mil visitantes por dia, ou
seja, cerca de 0.2 por cento da consulta sistemtica deste site no mbito das atividades do Observatrio da
populao residente.

180
Legislao Portuguesa. Limitar-nos-emos consulta do portal de servio uni
versal e gratuito, ou seja, consulta por leitores no assinantes. Considerando
273. Em 2012: 803 euros para um
o preo elevado das assinaturas273, pode presumir-se que os no profissionais
acesso ilimitado durante um ano
apenas excecionalmente tero acesso ao servio por assinatura. uma das duas sries.

Neste portal, deve, antes de mais, notar-se a ausncia de um motor de


274. Ferramenta de busca que se
busca suscetvel de identificar a legislao dedicada a um determinado tema274.
pretendeu pr disposio da
Na prtica, e no seu estado atual (julho de 2013), este portal permite apenas generalidade dos cidados: no
mbito do Programa SIMPLEGIS,
duas abordagens: por um lado, pode acompanhar-se a atualidade legislativa, mas que no se concretizou.
Versupra, p.109
consultando a legislao recente (do dia); por outro, pode consultar-se deter
minado diploma, quer utilizando a sua referncia legal (tipo e nmero), quer
consultando o Dirio da Repblica da data da sua publicao.
Um utilizador no profissional do Dirio da Repblica pode, pois, reco
lher legislao do seu interesse, na condio, porm, de ter j uma referncia
bastante precisa do diploma (tipo e nmero, ou data de publicao). Sem estas
indicaes, que nem sempre sero fceis de encontrar para um no profissio
nal, o utilizador no pode, na prtica, aproveitar a informao disponibilizada
pelo Dirio da Repblica Eletrnico.
Se o utilizador conseguiu encontrar o diploma que lhe interessava, dever
orientar-se no seu contedo. No lhe fornecida nenhuma ferramenta til
neste sentido (ndice eletrnico), o que seria necessrio para a consulta de
diplomas de uma certa dimenso.
Finalmente, o servio gratuito e universal no fornece indicaes
quanto aos diplomas de algum modo relacionados com o diploma atualmente
consultado (alteraes, regulamentaes), indicaes apenas fornecidas aos
assinantes, pelo meio do portal Digesto.
O carcter assaz rudimentar das ferramentas de busca e das informaes
sobre os diplomas proporcionadas pelo Estado portugus ao utente no profis
sional significa que, para poder adquirir conhecimentos teis sobre a legislao,
este dever aproveitar outras fontes, para alm da publicao oficial no Dirio
da Repblica Eletrnico. Sabendo-se, para alm disto, que muitos diplomas
275. Ver supra p.167.
legais foram redigidos na perspetiva de uma leitura por profissionais275, isto
, por juristas formados, afigura-se altamente desejvel que o leitor no pro
fissional possa completar a leitura da legislao se tiver conseguido aceder a
esta pela leitura de outros materiais de formao e informao. Em muitos
casos, apenas materiais desta natureza, adequadamente concebidos, podero
facilitar um conhecimento suficiente da legislao, ou seja, no pleno sentido
da palavra, acesso a esta. A anlise deste material remete para a discusso dos
mecanismos facilitadores de conhecimento do Direito, para l da publicao
oficial da legislao.

181
Captulo 2
O conhecimento da lei nas atividades sociais concretas
No se trata aqui, obviamente, de procurar captar todos os possveis esforos
de promoo do conhecimento do direito. Admite-se, reconhecendo ao direito
um certo grau de efetividade nas nossas sociedades, que existem mecanismos
minimamente estabilizados que facilitam este conhecimento, relacionados
com atividades, tambm elas de alguma regularidade, favorecendo uma certa
conscincia da legislao que lhes diz respeito.
Abordaremos estes mecanismos presumindo que sero de natureza
variada, em funo dos contextos sociais e das matrias legais, mas, tambm,
que a sua tipologia poder ser limitada. Com efeito, tm necessariamente
algum grau de sofisticao; no podem ser improvisados; requerem uma apren
dizagem coletiva de alguma durao. Logo, uma vez que se revelaram eficazes
em apoio a certas atividades, existe uma elevada probabilidade de que sejam
transpostos para outras.
Determinados tipos de mecanismos, por sua vez, podero ser relaciona
dos com determinados tipos de atividades, quer porque se desenvolveram em
funo das caratersticas dessas atividades entre estas: uma maior ou menor
necessidade de conhecer a legislao que lhes diz respeito , quer porque eles
prprios, por sua vez, contriburam para moldar estas atividades reforando
ligaes entre estas e a legislao . Logo, uma possvel maneira de discutir os
mecanismos sociais de promoo do conhecimento do direito pode passar por
um inventrio das atividades sociais, em funo da relao entre estas e o direito.

a) Nas prprias atividades legislativas

Poder comear-se este inventrio pelas atividades que constituem o objeto do


presente relatrio: as que tm como objeto a produo da prpria legislao,
276. Para uma aplicao das
podendo assim ser consideradas como constituindo o centro do sistema jurdico276.
noes de centro e periferia ao
Direito, ver Niklas Luhmann, So cinco as principais caratersticas destas atividades:
Law as a Social System. Oxford,
Oxford University Press, 2004 1. Tm como objetivo explcito, por definio, uma ao sobre o prprio
(publ. orig. 1993).
Direito positivo, no sentido de o completar ou alterar, ou de reduzir o
seu volume;

182
2. Desenrolam-se no mbito de entidades especficas, que tm entre as
suas atribuies explcitas a produo do direito;
3. Desenrolam-se no mbito de entidades que fazem parte do Estado;
4. So regulamentadas com algum pormenor por regras elas prprias de
natureza jurdica;
5. O seu desempenho envolve usualmente, entre outros, profissionais
do direito.

Estas caratersticas merecem breves comentrios. Um comentrio geral


prvio refere-se existncia de estreitas ligaes entre elas, que resultam, no
essencial, da evoluo que conduziu ao Estado de direito como o conhecemos
atualmente, uma realidade que se apoia numa forte ligao entre Estado e
direito. Vale a pena, no entanto, na presente discusso dos mecanismos de
promoo do conhecimento do direito, e na perspetiva da abordagem de outras
atividades, separ-las analiticamente com algum cuidado.
A especificao da primeira caraterstica implica que pomos de lado
todo o vasto universo das atividades que geram normas sociais sem que esta
gnese seja a sua finalidade principal (voltaremos a abordar tais atividades
277. Fenmenos que se costuma
mais adiante). Tambm no contemplamos a produo de regras s quais no
abordar pelo meio do conceito
se pretende dar forma jurdica; regras que no se pretende incorporar no de pluralismo jurdico. No
incluir estes fenmenos na
direito positivo277. presente discusso no significa
que se pretenda negar a sua
Quanto s entidades especializadas, trata-se, nas nossas democracias, realidade, ou diminuir a sua
importncia emprica. Tratase
mais tipicamente dos parlamentos e dos governos. conveniente acrescentar apenas, aqui, de focalizar a
os tribunais, cuja jurisprudncia pode completar e, eventualmente, alterar a discusso nas potencialidades e
limitaes mais especificamente
legislao existente. do Direito positivo.

Estas entidades pertencem por definio ao Estado, constituindo os seus 278. Sobre a legislao entre

rgos de soberania, e possibilitando uma ao que poder, entre outras pos as outras ferramentas de
implementao de polticas
sveis ferramentas, servir-se do direito278, o que nos remete para a j referida pblicas, cfr., em particular,
Pierre Lascoumes/Patrick Le
ligao que existe, na poca atual, entre o direito e o Estado. Convm lembrar Gals (eds.), Gouverner par les
instruments, Paris, Les Presses
aqui que esta ligao no significa que o direito positivo emane unicamente do deSciences Po, 2004.
Estado. Produz-se direito fora do Estado, nomeadamente quando funes de
279. Sobre tais entidades, cfr.
regulao so delegadas em entidades autnomas279, ou quando organizaes supra pp. 93, 94 e 95.
no estaduais so legalmente habilitadas e obrigadas a dotar-se de estatutos
prprios, cuja natureza jurdica reconhecida pela lei. 280. Os autores que deram a sua

Regra geral, atividades de produo do direito so, elas prprias, regula formulao clssica as teorias
desta caracterstica so Hans
mentadas com algum pormenor por regras jurdicas. Encontramos aqui uma Kelsen e Herbert L. A. Hart.
Asua discusso sociolgica foi
caraterstica do direito moderno devidamente identificada tanto pela Teoria iniciada por Max Weber e foi, em
particular, o principal objeto da
do direito como pela Sociologia do direito: so vlidas as normas jurdicas influente Sociologia do Direito de
Luhmann: ver Niklas Luhmann,
elaboradas de acordo com as normas jurdicas que regulam os procedimentos A Sociological Theory of Law.
da sua elaborao280. London/Boston, Routledge &
Kegan, 1985 (publ. orig.: 1972).

183
Finalmente, as atividades de produo legislativa envolvem juristas.
Isto continua a ser vlido hoje em dia, embora se reconhea agora o que
foi recordado em vrios lugares no presente relatrio a importncia das
colaboraes interdisciplinares nestas matrias. Os observadores mais atentos
das evolues recentes da cultura jurdica no deixaram, alis, de realar a
crescente importncia, para os juristas, da sua capacidade de lidar com outras
competncias tcnicas. Uma situao que se tem qualificado de novo plura
281. JeanGuy Belley, Le
lismo jurdico281. No caso dos tribunais, os juristas envolvidos pertencem a
pluralisme juridique comme
orthodoxie de la science du profisses especficas, com longas tradies (juzes, magistrados do ministrio
droit, Revue Canadienne Droit et
Socit/Canadian Journal of Law pblico, advogados). Uma das intenes que motivou o estabelecimento da
and Society, vol. 26, n.2, 2011,
pp.257276. cincia de legislao, como nova disciplina, nas faculdades de Direito e em
redes acadmicas especializadas, foi precisamente contribuir para a formao
de uma nova categoria de profissionais do direito, especializados nos trabalhos
requeridos pela produo legislativa.

O conhecimento da legislao que enquadra os processos legislativos

As caractersticas que se acaba de identificar merecem agora ser comentadas


na perspetiva do seu potencial impacte sobre o conhecimento do direito.
naturalmente necessrio, nesta fase da anlise, distinguir dois conjuntos
de regras jurdicas ligadas a estas atividades: as regras que as regimentam e as
que delas resultam.
Quanto ao conhecimento das regras que regulam os processos legislativos
e, no sentido mais amplo, as atividades de produo do direito, favorecido,
em primeira linha, pela organizao da prpria matria jurdica. As regras mais
importantes so incorporadas na Constituio, texto legal de particular visibi
lidade, que merece numerosas edies e comentrios. As regras mais detalhadas
so includas em diplomas claramente identificados pela sua ligao aos rgos
de soberania do Estado. Foram abordados em vrios lugares neste relatrio os
que, no caso de Portugal, dizem respeito ao Parlamento e ao Governo: Regimento
da Assembleia da Repblica e Regimento do Conselho de Ministros. Convm
acrescentar aqui a lei dos tribunais constitucionais, bem como as legislaes da
organizao judiciria e dos processos judiciais (civis, penais, administrativos).
O acesso legislao pertinente facilitado pela sua clara identificao.
Para alm disto, trs caratersticas das atividades de produo do direito
tm bvias potencialidades em termos de conhecimento do direito: o seu
desenrolar em organizaes especializadas; a sua ligao com o Estado; o
envolvimento de juristas profissionais. Em termos gerais, o potencial destas
caratersticas reside no seguinte: facilitam um desenrolar da atividade que no

184
requer, por parte de todos os intervenientes, em permanncia uma conscincia
atual e clara da regulamentao jurdica.
Organizaes especializadas definem papis precisos (deputados, gover
nantes, assessores de vrias categorias, magistrados, pessoal de secretaria e de
apoio tcnico) aos quais so ligados conjuntos de atribuies interiorizadas
por cada um dos intervenientes, o que favorecer processos de aprendizagem
e de especializao levando determinadas pessoas a reunir um conhecimento
muito detalhado de elementos da legislao em causa, e permitindo a outras
centrar a sua ateno noutros aspetos do processo.
Parte das regras processuais so convertidas em mecanismos e dispositivos
organizacionais. A disposio dos locais e dos equipamentos, assim como a
definio de agendas e de horrios, determinam quem participa nos processos,
com que papel e em que momento. A estes dispositivos principais associam-se
mltiplas rotinas, que devero em princpio corresponder regulamentao,
mas que sero interiorizadas e cumpridas com naturalidade por serem rotinas.
Ao mesmo tempo, no entanto, a prpria identidade das organizaes
aqui em causa (parlamento, conselho de ministros, jurisdio), como rgos
de soberania de um Estado de direito, contribui para manter, na conscincia
de todos os intervenientes, a noo no necessariamente muito detalhada
segundo a qual estas rotinas devem corresponder ao direito.
A existncia de organizaes dotadas de meios considerveis favorece
o desenvolvimento de dispositivos especficos de melhor informao sobre
a legislao. Anteriormente, tratava-se de centros de documentao onde
se podia consultar o Dirio da Repblica; atualmente, do acesso ao Dirio da
Repblica Eletrnico por assinatura, com as correspondentes facilidades em
termos de busca temtica da legislao. Em Portugal, vrias organizaes
ligadas produo do direito lato sensu produzem informao em linha que
completa o Dirio da Repblica Eletrnico. Pode pensar-se, naturalmente, no
Digesto, mas tambm em material informativo mais especializado como, por
exemplo, os cdigos atualizados colocados em linha pela Procuradoria-Geral
Distrital de Lisboa.
Finalmente, neste domnio das atividades legislativas, os intervenientes
sabem que existem unidades especializadas de apoio jurdico, que esto em
condies de fornecer, sempre que necessrio, pela interveno de juristas pro
fissionais qualificados para o efeito, esclarecimentos sobre a regulamentao
a aplicar. O que tambm contribui para a conscincia da existncia de regras
jurdicas regimentando a atividade em curso, regras de que no necessrio ter
um conhecimento atual pormenorizado, pois existem especialistas deste conhe
cimento, que podero intervir sempre que necessrio. Independentemente
de tais intervenes mais pontuais, estas unidades podem contribuir para a

185
publicao de material informativo sobre a legislao processual e para aes
de formao nesta matria.

O conhecimento da legislao a produzir

Quanto legislao a produzir por estas atividades, dispositivos importantes


nos processos legislativos so destinados, como no podia deixar de ser, a infor
mar detalhadamente os intervenientes sobre o direito a produzir. Pensemos
nas Notas Tcnicas elaboradas sobre as propostas e projetos de lei discutidos
282. Realmos, na discusso
na Assembleia da Repblica282, ou, no plano da comparao internacional,
de exemplos de propostas e
projectos de lei (supra pp.125 nas Mensagens elaboradas em apoio s propostas de lei apresentadas na Sua
a146) a qualidade da informao
jurdica fornecida por estas pelo Conselho Federal ao Parlamento.
notas tcnicas. Desejvel seria
reforar a informao sobre as Uma informao crucial, no momento de elaborar novos diplomas legais,
incidncias sociais e econmicas
da lei.
naturalmente o estado atual da legislao. Isto para evitar redundncias, e para
que o novo texto possa contribuir, na medida do possvel, para a melhoria da
legislao no seu conjunto. A ausncia de uma compilao oficial, em Portugal,
j assinalada mais acima, representa aqui uma lacuna importante.
A informao sobre o estado atual da legislao poder naturalmente
ser solicitada a juristas especializados, na administrao ou fora desta (ver o
ponto seguinte). Quanto a este tipo de informao, convm notar o seguinte:
o desenvolvimento sustentado e produtivo de um conhecimento aprofundado
da legislao de um determinado domnio requer meios humanos, que no
so necessariamente considerveis em termos quantitativos, mas que devem
ser devidamente identificados e garantidos no longo prazo. O processo de
reforma do Estado portugus, em curso desde h vrios anos, tem implicado
descontinuidades na orgnica deste que independentemente da reduo
dos efetivos da funo pblica e de um reforo da carga de trabalho que recai
obre os funcionrios, que torna menos provvel a disponibilizao do tempo
necessrio a estas atividades , tm sido prejudiciais ao desenvolvimento de
uma cultura legislativa na administrao pblica.
A produo de conhecimento sobre a lei a produzir, no mbito da prpria
283. Neste sentido, valeria a pena
divulgar melhor, em Portugal, atividade de produo do direito, merece ainda dois apontamentos. Primeiro:
a existncia, em particular, das
notas tcnicas j referidas, que
o que est aqui em causa a informao dos intervenientes no processo de
esto disponveis no stio oficial
da Assembleia da Repblica,
produo do direito. No entanto, uma vez aprovada, a legislao vai ter que
e que fornecem uma valiosa ser divulgada junto dos seus destinatrios. Valeria a pena reflectir sobre a
informao sobre os diplomas
que emanam da Assembleia da possibilidade de a informao produzida no mbito do processo legislativo
Repblica. Em contrapartida,
nenhuma informao comparvel contribuir, mais tarde, para a informao do grande pblico, ou pelo menos
publicada no caso dos diplomas
que emanam do Governo, do pblico dos juristas especializados na matria em questo283. O acompa
nomeadamente os decretosleis,
cujo processo de elaborao no
nhamento de processos legislativos pela comunicao social e a acessibilidade
pode, por este motivo, contribuir para o grande pblico dos principais documentos produzidos durante estes
para a formao e informao
dos cidados.

186
processos poderiam contribuir para o melhor conhecimento da legislao pela
generalidade dos cidados.
O outro apontamento afasta-nos da questo da acessibilidade da lei, ao
mesmo tempo que nos remete para vrios dos mais importantes argumentos
do presente relatrio. O desenvolvimento histrico dos regimes democrticos
exigiu, precisamente, uma melhoria constante dos mecanismos que se acaba
de evocar. Partindo desta evoluo, toda a temtica do presente relatrio pode
ser reformulada nos termos seguintes: estes mecanismos acabaram por ter o
efeito perverso de, ao mesmo tempo que se fomentou o conhecimento tanto
das regras processuais, como do direito a produzir, centrar excessivamente a
ateno dos intervenientes nos aspetos jurdicos. Os dispositivos estudados
no presente relatrio, desenvolvidos ao nvel da OCDE, da UE, assim como de
vrios pases, incluindo Portugal, tm como uma das suas principais vocaes
promover o conhecimento dos aspetos no-jurdicos da realidade social sobre
a qual a legislao dever ter efeitos.

b) Nas atividades dos atores no estaduais da produo dodireito

Uma maneira de inventariar as outras atividades sociais onde poder ser neces
srio algum conhecimento do direito consiste em distingu-las do centro
periferia aplicando-lhes os critrios que se podem derivar das cinco caracters
ticas das atividades que qualificmos de centrais de produo da legislao.
Entre as vrias categorias que se deixam assim construir, tem sentido comear
pelas atividades que se distinguem das que se acaba de discutir apenas por se
desenrolarem fora do Estado. Considerar neste segundo ponto estas atividades
permite completar a discusso do domnio da produo do direito.
Com efeito, existem atividades que se inscrevem em processos legislati
vos ou de produo do direito lato sensu, incluindo a jurisprudncia, que so
desempenhadas por organizaes especializadas, sujeitas a regras jurdicas
especiais, e envolvendo juristas, mas que no pertencem ao Estado. So essen
284. Tendo em conta a aplicao
cialmente as atividades dos escritrios de advogados284.
dos critrios enunciados,
Os mecanismos organizacionais acima discutidos tambm tm a sua deverseia incluir nesta
categoria tambm organizaes
importncia aqui: tanto mecanismos internos a escritrios de advogados, nogovernamentais e outras
associaes representativas
como mecanismos prprios s organizaes do Estado, na medida em que de determinados interesses
especializadas na interveno
condicionam a interveno de entidades exteriores ao Estado (pense-se, em em processos legislativos e
particular, no lugar do advogado no processo judicial). judicirios e dotadas de servios
jurdicos apropriados. No
Mas os mecanismos aqui mais importantes so os que se prendem com o aprofundaremos aqui estes
casos.
que convm chamar a profissionalizao dos juristas. Estes mecanismos, alis,
tambm podem beneficiar os juristas que trabalham no Estado.

187
Os juristas profissionais costumam consultar revistas especializadas
onde as inovaes legislativas so comentadas. Podem participar em asso
ciaes especializadas nas matrias legislativas do seu interesse, susceptveis
de organizar periodicamente encontros destinados informao e formao
dos especialistas.
Qualquer promoo do conhecimento do direito nos ramos do direito
aqui em questo dever procurar tirar proveito destas iniciativas, o que implica
tambm, previamente, o seu inventrio sistemtico. Ou seja: dever estimular-se
o envolvimento da edio e do associativismo jurdico e apoiar as medidas de
formao e informao tomadas pelas instncias pblicas e privadas relevantes.

c) Nas atividades da administrao pblica

Uma outra categoria a que inclui as atividades que renem todas as carate
rsticas acima discutidas, menos a primeira: desenrolam-se em organizaes;
organizaes que pertencem ao Estado; so reguladas pelo direito e envol
vem juristas; mas no consistem em produzir direito novo. Nesta categoria,
poderemos agrupar atividades de implementao de determinada legislao.
Pode pensar-se em servios administrativos que tm como misso a exe
cuo de determinada medida (aplicao de determinada legislao a casos
individuais, mas tambm atividades essencialmente materiais como a manu
teno de infraestruturas, recolha do lixo, etc.).
Nesta categoria, uma sub-categoria merece uma ateno particular, por
apresentar uma caraterstica adicional, sem equivalente direto nas duas cate
285. As atividades descritas nos
gorias at aqui discutidas285. As atividades da administrao, em muitos casos,
dois pontos anteriores tambm
dizem respeito a particulares. envolvem imediatamente determinadas pessoas exteriores administrao: os
Estes, no entanto, no fazem
parte dos atores principais dos destinatrios das medidas tomadas, quer estes tenham eles prprios solicitado
processos. At se poderia dizer
que, historicamente, se trata as medidas ou no. As questes das relaes entre as atividades da adminis
de processos que evoluram
no sentido de marcar uma
trao e o direito e do conhecimento do direito nestas atividades colocam-se
distncia entre os particulares e em termos diferentes nestes dois planos: as relaes com os destinatrios e o
os especialistas envolvidos, pelo
dispositivo da representao: funcionamento interno da administrao. Uma anlise completa destas ati
representao do povo pelos
seus deputados na Assembleia, vidades exige que, depois de examinar o conhecimento do direito no interior
representao de particulares,
nos processos judiciais que da administrao, se aborde o conhecimento do direito nas relaes com os
lhes dizem respeito, pelos
seus advogados. A evoluo administrados. E neste plano, convm distinguir duas situaes: as relaes
recente vai precisamente no
sentido inverso de favorecer o
da administrao com pessoas e as relaes com organizaes.
que se poderia chamar o re
envolvimento dos cidados:
procedimentos abertos O direito no funcionamento interno da administrao
de consulta em processos
legislativos; interveno direta
das pessoas nos seus processos De maneira anloga ao que sucede nas atividades, anteriormente descritas, de
nos julgados de paz. Mas
esta interveno das pessoas produo do direito em organizaes especializadas, e em virtude dos mesmos
interessadas mantmse ainda
marginal.
mecanismos, as atividades internas administrao podem desenrolar-se de

188
maneira rotineira, sem conscincia atual da sua natureza e das suas implicaes
jurdicas. Pense-se em administraes pblicas em domnios como a administrao
social, a sade ou a educao. Nestes domnios, a organizao diviso do traba
lho entre os funcionrios implicados, regras organizacionais de procedimento,
aplicaes informticas concretizando a diviso do trabalho e facilitando a tra
mitao dos procedimentos tem como finalidade, precisamente, facilitar um
comprimento das regras jurdicas sem que estas sejam expressamente evocadas.
A ttulo de exemplo, pode-se referir o caso dos servios encarregados, em
Portugal, da aplicao dos regulamentos europeus de coordenao em matria
286. Pierre Guibentif, La
de segurana social286. Estes servios formavam, dentro da administrao da
pratique du droit international
segurana social, o que conviria qualificar de rede, formada por unidades admi et communautaire de la scurit
sociale Etude de sociologie
nistrativas distribudas entre vrios organismos de segurana social, centrais e du droit de la coordination,
lexemple du Portugal, Basileia/
distritais, e cujo elemento central era o Departamento de relaes internacionais FrankfurtamMain, Helbing &
Lichtenhahn, 1997.
de segurana social (DRISS)287. O conjunto destes servios partilhava uma voca
o, devidamente interiorizada por todos os funcionrios envolvidos: aplicar 287. At 1995, Departamento
de relaes internacionais e
os regulamentos europeus. Esta tarefa de aplicao era organizada em moldes convenes de segurana social
(DRICSS).
destinados a facilitar o trabalho a funcionrios no juristas. Estes sabiam da
existncia dos regulamentos, mas no os costumavam consultar. Sabiam que os
formulrios que eram capazes de utilizar no tratamento das casos individuais
a resolver eram instrumentos de aplicao desta legislao. Sabiam tambm
que, em casos difceis, se podiam dirigir a juristas formados, que trabalhavam no
DRISS em Lisboa. Estes, por sua vez, alm de assegurarem a formao jurdica
dos funcionrios nas matrias pertinentes, acompanhavam o trabalho de apli
cao destes. Tinham, pois, a possibilidade de identificar eventuais dificuldades
de aplicao, que poderiam aconselhar modificaes dos formulrios ou dos
prprios regulamentos. Relatavam estas dificuldades em instncias europeias
de acompanhamento da aplicao destes regulamentos, bem como em encon
tros entre juristas especializados nestas matrias, contribuindo assim para a
preparao das futuras reformas dos regulamentos em questo.
Confirma-se assim, neste exemplo, a importncia, para a promoo do
conhecimento da legislao, das seguintes caractersticas: a existncia de
organizaes especializadas; organizaes ligadas, neste caso, no apenas ao
Estado portugus, mas tambm a instncias europeias; uma ligao explcita
entre essas organizaes e determinada legislao, que as organizaes tm
por misso aplicar; o envolvimento de juristas especializados.
Neste exemplo, baseado em dados recolhidos j h alguns anos, ainda
no aparece um tipo de dispositivo que adquiriu entretanto uma importncia
estratgica: as aplicaes informticas que apoiam hoje em dia as atividades do
Estado, ou pelas quais estas atividades se concretizam. As bases de dados que estas
aplicaes alimentam e os interfaces que propem so estruturados em funo

189
da legislao que se trata de aplicar, facilitando, aqui tambm, semelhana dos
formulrios, um cumprimento no necessariamente consciente da legislao.
Os esforos de racionalizao da administrao pblica, no sentido de
uma melhor subordinao desta a orientaes governamentais, e atravs des
tas, mais recentemente, no sentido de uma maior responsabilizao perante a
populao, tm favorecido o desenvolvimento dos mecanismos agora evocados.
O seu efeito perverso, no entanto, que muitos funcionrios, podendo
desempenhar as suas funes sem conhecimento atual da legislao, tendero
a deixar de se informar sobre esta. Face a esta tendncia, convir apreciar at
que ponto ser aconselhvel garantir, apesar da existncia destes mecanismos,
um conhecimento, por parte dos funcionrios com responsabilidades nos
processos administrativos, do contedo da regulamentao em questo e mais
especificamente das suas finalidades. Com efeito, face a situaes imprevistas,
os dispositivos mecnicos no fornecem referncias de ao.
A flexibilidade da organizao depender da capacidade dos funcionrios
confrontados com a situao inesperada de proceder, por meios prprios,
sua apreciao, e esta apreciao exige o conhecimento da regulamentao
a aplicar. Situaes excepcionais podero ser remetidas a servios designados
para este efeito, onde trabalhem juristas dotados dos conhecimentos necess
rios para proporem interpretaes adequadas a estas situaes. Mas um bom
conhecimento da regulamentao pelos funcionrios encarregados da execu
o poder facilitar tanto uma boa comunicao com os juristas competentes
sobre a situao problemtica, como uma boa transposio para esta situao
das novas orientaes decididas face situao inesperada.
Este conhecimento poder ser melhorado por aes especficas de forma
o, por uma definio mais alargada precisamente ao domnio da formao
do papel dos juristas envolvidos, pela edio de documentos informativos, em
particular acessveis em linha, pela insero de referncias claras e informati
vas legislao nos formulrios e nos interfaces de aplicaes informticas.

O direito nas relaes com os indivduos


destinatrios das medidas da administrao

De acordo com o princpio da legalidade, qualquer medida tomada pela admi


nistrao e dirigindo-se a um particular deveria ter uma base legal (embora
esta base legal possa deixar margens de atuao considerveis administra
o, na forma de margens de apreciao ou de poderes discricionrios). Na
prtica, no entanto, a legislao nem sempre referida nas relaes entre os
administrados e a administrao.

190
A promulgao do Cdigo de Procedimento Administrativo, em 1991,
poder ter alterado, em alguma medida, esta situao, ao identificar claramente
um diploma aplicando-se generalidade dos processos administrativos, refor
ando no cidado no especialista a noo segundo a qual as relaes com a
288. Sobre o impacte deste
administrao so sujeitas a regras de direito288.
diploma, cfr. Joo Caupers;
Regras de direito sero provavelmente mais referidas quando a actuao Marta Tavares de Almeida;
Pierre Guibentif, Efeitos de
da administrao de natureza mais restritiva: por exemplo, em matria de algumas normas do Cdigo do
Procedimento Administrativo
contribuies (um domnio onde, em Portugal por exemplo, a existncia de estudo de caso em avaliao
legislativa, Legislao. Cadernos
grandes codificaes conhecida do pblico no especializado: cdigo do IRS, de Cincia de Legislao, n.12,
cdigo de IRC, cdigo do IVA) ou em matria de residncia de estrangeiros. janeiromaro de 1995, pp.549.

Sero menos referidas nos domnios em que entidades pblicas fornecem


prestaes (ensino, sade).
Em muitos casos, observmos, no plano das relaes entre a administrao
e os administrados, mecanismos anlogos aos que apoiam o funcionamento
interno da administrao, com a mesma virtualidade de tornar de alguma forma
desnecessrio o conhecimento atual da legislao: procedimentos e instala
es desenhados de maneira a impor uma determinada ordem de operaes;
ou ainda formulrios ou aplicaes informticas concebidos de maneira a
garantir o cumprimento da legislao pelo administrado. 289. Sobre a relao entre
Estes dispositivos so muitas vezes completados por informaes publi a legitimidade da lei e as
experincias de justia
cadas atravs de folhetos ou nos stios Internet das administraes. De notar, processual, ver Tom R. Tyler, Why
People Obey the Law, Princeton,
no entanto, que estas informaes raramente incluem referncias precisas Princeton University Press, 2006
legislao. Parecem ser redigidas com a preocupao de poupar ao cidado o (2 edio). Os trabalhos deste
autor inspiraram o inqurito
contato direto com esta, mas tambm tm o efeito de o manter afastado do recentemente levado a cabo no
mbito do European Social Survey
tratamento tcnico do seu caso. sobre a confiana na justia (ver
Jonathan Jackson et al., Trust in
certamente legtima a preocupao de fornecer aos cidados uma infor Justice. Topline Results from Round
5 of the European Social Survey,
mao menos tcnica do que a legislao. J se afigura mais problemtico o ESS, dezembro de 2011). Este
inqurito revelou, no caso de
corte que se cria desta maneira entre o cidado e o essencial das atividades Portugal, comparado com os
administrativas. Uma informao que inclusse referncias tcnicas legislao outros pases abrangidos, um
nvel muito baixo de confiana
poderia facilitar o contato entre o cidado, por um lado, e juristas profissionais, nas autoridades e em particular
no sistema jurdico (um valor
por outro, sejam estes juristas da administrao ou advogados sem vnculo mdio de 3.44 numa escala de 10,
para os inquiridos em Portugal;
a esta. O que poderia ser benfico a uma boa cooperao entre as pessoas 4.73 para os inquiridos de toda
a Europa). Para um comentrio
implicadas nos processos. E poderia facilitar a perceo, nas pessoas visadas destes resultados, ver Jorge
pela ao da administrao, que foram tratados de maneira equitativa289. Vala, Alice Ramos e Pedro
Silva, Confiana na Justia,
Uma poltica que visasse manter os cidados mais bem informados sobre comunicao apresentada no
colquio Confiana na Justia
as leis deveria passar por uma anlise cuidadosa do contedo da informao organizado no Centro de
Estudos Judicirios em novembro
da administrao destinada aos administrados, bem como da maneira como de 2012. Seria interessante
comparar estes nveis entre
este contedo interpretado e aproveitado pelos cidados. vrios pases a luz de indicadores
sobre a qualidade de informao
Dependendo dos domnios, a informao dos cidados sobre os seus fornecida aos cidados sobre
direitos perante a administrao tambm pode vir de associaes de defesa de os procedimentos em que se
encontram envolvidos.

191
determinados interesses (ou de sindicatos) ou de instncias da prpria adminis
trao destinadas a apoiar os cidados nas suas relaes com a administrao.
No que diz respeito ao caso portugus, convm referir aqui o Provedor de
290. Em Portugal, alm do
Justia, assim como dispositivos anlogos criados em domnios particulares290.
Provedor de Justia, rgo
criado em abril de 1975 e Estes dispositivos tm precisamente como vocao facilitar a identificao dos
consagrado pela Constituio
de 1976, e dos provedores casos nos quais determinadas pessoas se consideram lesadas nos seus direitos,
entretanto criados por vrias
entidades pblicas e privadas, na perspetiva de alcanar o seu tratamento mais apropriado. O dispositivo do
pode referirse o recmcriado
Provedor do Estudante que as
provedor confere uma certa publicidade possibilidade de invocar direitos,
instituies de ensino superior contribuindo para que os cidados tomassem conscincia dos seus direitos e
devem instituir, ao abrigo do
Regime Jurdico das Instituies da possibilidade de analisar o que lhes sucede luz da ideia que tm desses
de Ensino Superior (cfr. artigo
25.da Lei n.62/2007, de 10 de direitos. Em suma, este dispositivo pode reforar a ateno dos cidados para
setembro).
com a legislao.

O direito nas relaes com organizaes


destinatrias das medidas da administrao

Muito do que ficou dito no ponto anterior aplica-se tambm nas relaes entre
a administrao e as organizaes no estaduais. Organizaes (nomeadamente
empresas), no entanto, podero ter a capacidade de desenvolver rotinas de
relacionamento com a administrao e de atribuir o cumprimento destas
rotinas a subunidades organizadas especialmente para o efeito. Se os meios
disponveis o permitirem, estas podero contar com a participao de profis
sionais do direito. E tanto a existncia de subunidades especializadas como
a participao de profissionais do direito podero facilitar relacionamentos
com escritrios de advogados susceptveis de serem contratados para intervir
em certos processos administrativos interessando a empresa. Reencontramos
aqui mecanismos de diviso do trabalho de conhecimento do direito que j
foram abordados mais acima.
Nas medidas de promoo do acesso a domnios do direito dizendo res
peito a determinada categoria de atores organizados convm, portanto, estar
atento aos mecanismos de tratamento das questes jurdicas desenvolvidos
por estes atores e desenhar polticas de informao sobre a legislao nestes
domnios em funo destes mecanismos, eventualmente contribuindo para
291. Em Portugal, um exemplo
os reforar291.
de dispositivo de formao e
informao jurdica desenvolvido Existem aqui, no entanto, diferenas considerveis entre grandes e peque
por atores econmicos
organizados a Revista da nos atores organizados. Pequenas empresas tero menos possibilidades de se
Banca editada pela Associao
Portuguesa de Bancos. dotar de servios especializados no tratamento de questes jurdicas. Da que
as pequenas e mdias empresas tenham sido, por exemplo na Sua, atravs
das associaes que as representam, atores importantes nos processos que
conduziram adoo de polticas de simplificao legislativa e administrativa.

192
d) Nas atividades de organizaes no estaduais

Uma quarta categoria inclui as atividades que apenas renem trs das caracte
rsticas aqui em discusso: desenrolam-se em organizaes formalizadas, so
fortemente estruturadas pelo direito e podem envolver juristas profissionais.
Mas no consistem em produzir direito novo, e as organizaes em questo
no pertencem ao Estado.
Muito do que ficou dito no ponto anterior aplica-se aqui tambm. Aprin
cipal diferena que, tratando-se de entidades privadas, a referncia ao Direito
positivo, tanto no seu funcionamento interno como nas relaes com os clien
tes, menos bvia. Tem sido reforada, em particular, por trs mecanismos.
Um a concluso de contratos. Esta operao implica uma explicitao
das regras aplicveis e a relaes entre estas regras e a legislao e deveria
favorecer o conhecimento destas regras. Existem contratos tanto para o enqua
dramento das atividades internas s organizaes (principalmente o contrato
de trabalho) como para as relaes de organizaes com clientes (compra e
venda, prestao de servio, etc.). Um dado importante para apreciar como
se pode aceder ao direito que diz respeito s relaes internas ou externas a
organizaes no estaduais saber se efetivamente so elaborados e assinados
contratos e qual o contedo destes contratos. Uma medida til de melhoria do
conhecimento de determinada legislao a produo de modelos de contrato
que cumpram adequadamente a legislao e favoream o seu conhecimento
por parte de quem assina o contrato. A elaborao de contratos-tipo, por enti
dades ligadas a determinado ramo econmico, pode facilitar uma interveno
292. Medidas neste sentido
no sentido de uma melhor divulgao da legislao existente292.
foram tomadas em matria de
Mais difcil a situao nos domnios onde se evita, na prtica, a forma contratos de transporte, para a
melhor defesa dos direitos dos
lizao das relaes por contratos escritos293. viajantes.

Um segundo mecanismo a promulgao de uma legislao emblem 293. Um exemplo tpico desta
tica, estabelecendo uma ligao simbolicamente forte entre determinadas situao o trabalho domstico.
Para uma recolha mundial
atividades e a legislao, favorecendo a identificao e, nalguma medida, a de informaes sobre este
problema, cfr. International
assimilao da matria jurdica por parte das pessoas interessadas. Um caso Labour Office, Decent work for
domestic workers (Report IV(2)),
tpico a legislao laboral. Geneva, ILO, 2010.
Um terceiro mecanismo consiste na promoo de um estatuto pessoal
que sugere a titularidade de direitos e favorece a disposio de defender estes
direitos. o que se pode observar no domnio das relaes entre comerciantes
e os seus clientes, com o progressivo reforo do estatuto do consumidor.
Alm destes dispositivos que podem favorecer o conhecimento da legislao
aplicvel, observam-se aqui dispositivos anlogos aos que foram mencionados
em relao administrao pblica. Tal como a administrao pblica, as orga
nizaes no estaduais desenvolvem mecanismos que permitem um desenro
lar das suas atividades sem referncia explcita ao direito. Um exemplo: lojas

193
organizadas para facilitar a aquisio de bens por consumidores privados, ou
seja, a concluso muitas vezes tcita de contratos entre estes e a organizao.
Para alm disto, reencontramos aqui os dispositivos j brevemente discu
tidos a propsito do funcionamento da administrao pblica: dispositivos que
limitam os acessos a determinadas zonas da organizao a determinada categoria
de pessoas, rotinas de funcionamento, equipamentos postos disposio de uns
e outros, formulrios, etc., assim como, na atualidade, aplicaes informticas.
Tambm aqui, como na administrao pblica, a finalidade da organizao
a realizao no explicitada de atos jurdicos.
Este provavelmente um dos domnios onde o conhecimento da reali
dade social do direito mais carece de ser reforado. Trata-se de reconstituir
de que maneira se tem conseguido, em vrias reas de atividade social, tornar
o cumprimento de regras jurdicas, por assim dizer, automtico. Ou seja, no
requerendo o conhecimento atual da regulamentao. E trata-se de apreciar
em que medida estes dispositivos merecem ser melhorados e generalizados, e
em que medida se dever manter meios de acesso a um conhecimento subs
tancial da legislao, para facilitar reaes apropriadas em situaes crticas.

e) Na vida de pessoas coletivas

Neste inventrio das atividades sociais em funo da sua relao com o Direito,
convm atribuir um lugar particular ao funcionamento dos rgos de socie
dades comerciais, associaes e entidades anlogas.
Tais entidades so necessariamente como condio do reconhecimento
da sua personalidade jurdica, isto , da sua existncia como atores sociais
e econmicos dotadas de uma estrutura jurdica: estatutos devidamente
aprovados que identificam os seus fins, definem os seus rgos e regulam o
funcionamento destes e, em particular, os procedimentos requeridos para
alterar os estatutos. O que abre espao a um tipo de atividades que se distin
guem das que foram discutidas no ponto anterior: atividades que, semelhana
das atividades legislativas, tm o prprio direito neste caso o seu Direito
294. Nesta categoria, no entanto,
encontramos trs tipos de interno por objeto. Este direito interno, por sua vez, ao identificar a
entidades que convm situar na
imediata proximidade do que
entidade, poder ser debatido com alguma frequncia na vida da entidade: em
se pode chamar o aparelho de
produo do Direito, a saber: os
assembleias, no momento de justificar determinadas aes, etc. Com efeito,
partidos polticos, as associaes este enquadramento jurdico condio da autonomia ou, melhor dizendo,
e ordens profissionais
representativas das profisses da capacidade de ao da entidade.
jurdicas, e as associaes cuja
vocao principal representar Apesar deste componente jurdico, a atividade principal de tais entidades,
determinados interesses
econmicos ou sociais junto regra geral, no a produo do direito (salvo casos particulares294), mas sim
de instncias polticas (lobbies),
com o principal objetivo de
outra atividade, econmica, social ou cultural. E, nalguns casos, o Direito que
influir sobre a produo da lhes diz respeito estatutos e regulamentos internos elaborado por no
legislao que lhes interessa
particularmente.

194
juristas. Estas duas caractersticas atividade principal no jurdica; inter
veno de juristas dispensvel distinguem estas entidades das entidades
produtoras de direito da primeira categoria acima tratada.
Trata-se de um domnio sensvel, do ponto de vista da formao do conhe
cimento jurdico, por trs motivos.
Em primeiro lugar, porque se pode presumir que so, em muitos casos, no
juristas que so aqui chamados a participar diretamente na produo do direito.
Em segundo lugar, porque nestes contextos que os no-juristas fazem a expe
rincia mais direta da cidadania: a participao de pleno direito nas atividades
da coletividade (trata-se, portanto, de contextos onde se faz a aprendizagem da
295. A importncia da
democracia)295. Em terceiro lugar, porque as associaes se revelaram, nestas
participao de cidados
ltimas dcadas, uma componente crucial da sociedade civil, pela maneira como comuns na tomada de decises
socialmente estratgicas tem
garantem a representao de determinados interesses. Convm, para garantir sido ultimamente notada
tambm no domnio econmico,
uma representao diversificada e equilibrada destes interesses, que a formao verificandose nas grandes
sociedades comerciais um
e o bom funcionamento de associaes sejam facilitados. crescente ativismo de accionistas
Em Portugal, a formao e informao jurdica nestas matrias atual minoritrios.

mente escassa. De referir, no entanto, o contributo importante que trouxe a


296. Lisboa, edio do autor, 1959
obra de M. Roque Laia, Das sociedades, das associaes e suas assembleias gerais296.
(1 edio). Sobre este autor,
neste domnio que valeria a pena reforar o ensino de introduo a cfr. M. Roque Laia Morreu
o educador das assembleias
noes jurdicas generalidade da populao, no decurso do ensino secundrio. gerais, Pblico, 3 de dezembro
de 1996.
A conceo deste ensino, no entanto, mereceria ser cuidadosamente repensada,
na base de uma avaliao metdica do impacte que podero ter tido os ensinos
de Introduo ao Direito recentemente praticados em Portugal.

f) Fora de estruturas organizacionais formalizadas

Como acabamos de ver, contextos organizacionais favorecem o desenvolvi


mento de dispositivos especficos suscetveis de despertar a conscincia do
direito, ou de facilitar uma operao no consciente do direito. Resta exami
nar como se podem estabelecer relaes entre o direito e atividades que se
desenrolam fora de organizaes formalizadas.
Ser realista presumir que, na ausncia de organizaes especficas, o
enquadramento jurdico ser ignorado. As prticas orientar-se-o por costumes
locais, concepes atualmente partilhadas entre os participantes, que podero
corresponder, em maior ou menor medida ou de modo algum, ao juridicamente
estipulado (uma realidade abordada pela Sociologia do Direito, em particular
atravs do conceito de pluralismo normativo). A observao sociolgica das
prticas em tais contextos revela, no entanto, a importncia crucial do misto de
regras tanto jurdicas como no-jurdicas interiorizadas pelos participantes, con
densadas naquilo que a sociologia tem qualificado de atitudes e representaes

195
sociais. Estas resultam, nomeadamente, da educao familiar e escolar, sendo
o papel da legislao marginal. o que se verifica, por exemplo, no domnio
familiar: o conhecimento atual do Direito da Famlia ser, em regra, vago, e no
este conhecimento que orientar as prticas vigentes no quotidiano das famlias.
Deve aqui reservar-se, no entanto, um domnio onde a regulamentao
usualmente bastante bem conhecida dos participantes, sem que se possa
falar da existncia de uma organizao, no sentido mais usual da palavra, que
enquadraria a atividade social: trata-se da circulao rodoviria. Nesta matria,
porm, existe, por um lado, uma sinalizao detalhada, cujo conhecimento
garantido por um procedimento especfico de aprendizagem (preparao
do exame de cdigo para obteno da carta de conduo). Por outro lado,
desenvolveram-se dispositivos materiais canalizando o trnsito e favorecendo
ou impondo determinados comportamentos (autoestradas com vias separadas,
dispositivos obrigando os veculos a abrandar, etc.).
este um dos domnios onde mais se tem investido na comunicao sobre
o direito, em particular atravs da formao dos candidatos carta de conduo,
de campanhas publicitrias, mas tambm, e sobretudo, pelo desenvolvimento,
cada vez mais coordenado internacionalmente, de uma sinaltica apropriada.
Pode assim presumir-se um conhecimento razoavelmente preciso desta legis
lao entre a populao. O que mereceria ser aprofundado a coexistncia
deste conhecimento com a experincia da inefetividade de certas regras.
O impacte do direito nos outros contextos no organizacionais e, logo,
o impacte do conhecimento do direito sobre as atividades nestes contextos,
297. A investigao j citada no pode, no entanto, ser subestimado. E o direito que se aplica a estes dom
sobre a receo da comunicao
social realizada no fim dos anos
nios pode ser alterado com efeitos nas prticas. Veja-se o exemplo recente da
de 1990 (Guibentif et al., op. cit.) generalizao, em muitos pases europeus, da proibio de fumar em locais
mostra que so as categorias
sociais constitudas por pessoas pblicos fechados: a proibio legal foi seguida, num prazo muito breve, por
de classe mdia empregadas que,
com maior probabilidade, daro taxas considerveis de efetividade.
aos contedos da comunicao
social o estatuto de um discurso Isto resultou, em parte, da atuao das autoridades, mas tambm dos
emanando da coletividade, do
qual podero extrair normas a
debates que se travaram na comunicao social297.
ter em conta nas suas prprias Voltamos assim discusso sobre a formao de normas nas sociedades
atividades.
da modernidade avanada, discusso iniciada h j dcadas. Perspetivas de
298. Jrgen Habermas,
resposta abertas h muito tempo, designadamente por Habermas298, no s
Amodernidade, um projeto
inacabado, Crtica. Revista de parecem continuar atuais luz das evolues recentes, como vieram a cor
pensamento contemporneo, n.2,
novembro de 1987 (publ. orig. responder a muitas iniciativas concretas que tiveram resultados apreciveis:
1981).
reforar as mediaes entre as experincias dirias das pessoas, por um lado,
e, por outro, debates cientficos, debates jurdicos e experincias artsticas.
O que talvez mais tenha mudado desde que se avanaram estas reflexes
foram as estruturas da comunicao social, com o predomnio sucessivamente
da televiso e, mais recentemente, da informao disponibilizada em linha.

196
Muito da capacidade das nossas sociedades de produzir novas normas
depender da maneira como a comunicao social de informao geral conse
guir manter-se neste novo contexto e continuar a desempenhar o papel que tem
desempenhado como mediadora entre mundos especializados e o quotidiano
dos seus leitores. Ou da nossa capacidade de desenvolver, neste novo contexto,
novos mecanismos mediadores. A atual evoluo da Internet, com a crescente
importncia de redes sociais que se tem qualificado, de maneira pertinente,
299. Jos Vtor Malheiros,
de achatadoras299, no permite ainda prognsticos muito optimistas.
Facebook, o achatamento
Ao lado de debates gerais sobre questes normativas, existem situaes das nossas vidas, Pblico 21 de
novembro de 2012.
localizadas nas quais questes especificamente jurdicas se tornam objeto de
discusso, fora do contexto de organizaes especialmente vocacionadas para o
seu tratamento. So as situaes em que algum invoca o direito contra outra
pessoa, considerando-se lesado nos seus direitos, situaes que, em certos
casos, podero conduzir consulta da legislao, mais raramente, procura
de um conselho jurdico, e, mais raramente ainda, a processos judiciais.
Situaes desta natureza podem conduzir ao desenvolvimento do conhe
cimento jurdico das pessoas envolvidas. Este efeito ser, no entanto, prova
velmente condicionado por trs fatores:
1. A perspetiva de uma invocao formal dos direitos, isto , uma atuao
judiciria permitir resolver o problema enfrentado;
2. A comodidade do acesso aos textos legais, para no especialistas;
3. A acessibilidade de instncias susceptveis de fornecer aconselhamento
jurdico.

Nestes trs planos, os indicadores em Portugal so pouco favorveis ao


desenvolvimento do conhecimento dos cidados sobre a legislao: a moro
300. Para uma sntese destes
sidade da Justia, j abundantemente comentada,300 prejudica as perspetivas
debates, cfr. Conceio Gomes,
de xito de aes junto dos tribunais; a legislao em vigor, como notmos Os Atrasos da Justia, Lisboa,
Fundao Francisco Manuel dos
em vrios lugares do presente relatrio e, em particular, na primeira seco Santos/Relgio dgua, 2011.

deste captulo, de um acesso difcil; a oferta de consulta jurdica encontra


-se limitada pela Lei n.49/2004 de 24 de agosto, dita lei dos atos prprios
dos advogados, que reserva a escritrios de advogados e de solicitadores a
exclusividade desta atividade, definida de maneira extensa, em detrimento,
301. Sobre esta questo, ver
nomeadamente, de possveis iniciativas de associaes301.
Perdoso, op. cit., pp.543 e ss.

197
Sntese III Acessibilidade da lei
A capacidade de aceder legislao, ou seja, o conhecimento desta por especialistas
e no especialistas, depende, em primeiro lugar, da qualidade da publicao oficial
da legislao, o Dirio da Repblica Electrnico (DRE).
Esta publicao deveria, por um lado, ser melhorada de acordo com as exigncias
tcnicas que foram recordadas no captulo anterior, por outro lado, facilitar uma
viso de conjunto e uma orientao na matria legal, fornecendo generalidade
dos cidados, e no apenas aos assinantes do DRE, instrumentos eficazes de busca
de informao.
Para alm do simples acesso ao contedo da legislao, o melhoramento da capa
cidade de tirar proveito deste acesso e dos contedos encontrados exige medidas
que devero ser adaptadas em funo dos contextos sociais.
Em matrias que dizem respeito diretamente s atividades das organizaes elas
prprias envolvidas na produo do direito (parlamento, governo, tribunais, admi
nistraes especializadas em determinada legislao), trata-se de fomentar, alm do
reforo dos mecanismos internos de formao e informao, o trabalho em matria
de informao, debate e formao de associaes de profissionais do direito gene
ralistas e especializadas, assim como de editoras e de rgos de publicao.
Nos domnios de atividade organizada onde o direito aplicado em larga medida
por dispositivos que dispensam uma referncia explcita lei no momento da sua
aplicao, trata-se de melhorar o conhecimento til para uma boa implementao da
legislao por dispositivos desta natureza, nomeadamente aplicaes informticas.
No relacionamento entre pessoas e organizaes, a aplicao automatizada da lei
dever ser completada por um esforo de informao sobre a legislao e sobre os
direitos concebidos em funo de cada contexto concreto em particular (folhetos
informativos, informao fornecida em linha, etc.), com a preocupao, no apenas
de melhorar o conhecimento da lei e, logo, de facilitar o relacionamento entre a
pessoa e a organizao, mas tambm de favorecer, por parte das pessoas, a percepo
de que h justia processual no tratamento do seu caso.
Em matrias que dizem respeito ao funcionamento de entidades onde necessria
uma prtica do direito por no especialistas, em relao a atividades principais de
outra natureza (social, econmica, cultural), ou seja, associaes, cooperativas, socie
dades comerciais, etc., deveria ser desenvolvido um ensino do Direito susceptvel de
formar cidados no-juristas capazes de lidarem com ferramentas jurdicas nas suas
atividades e de aproveitarem eficazmente os conselhos de profissionais do direito.
No que diz respeito s normas necessrias, de maneira geral, boa convivncia entre
os elementos da coletividade, convm lembrar que a sua evoluo e manuteno
apenas marginalmente depende da legislao, e principalmente da formao forne
cida pelas famlias e pela escola, e por debates pblicos cuja vitalidade depender
muito, embora no apenas, da participao de cientistas, de juristas, de artistas e
da comunicao social.

198
Recomendaes
A boa legislao requer a interveno de diferentes entidades para as diversas
fases de elaborao da lei: planeamento do procedimento legislativo; identifica
o do problema; definio das opes de resposta ao problema e avaliao das
mesmas; organizao de consultas; redao juridicamente e linguisticamente
correta. Importa ainda considerar a publicao e execuo da lei. Cada uma
destas fases deve ser desenvolvida no quadro de uma metodologia prpria e
especializada, a qual exige tcnicos com um nvel elevado de formao. Um
dispositivo desta natureza exige tempo para se constituir e alguma estabili
dade para se poder desenvolver; depende tambm muito das caractersticas
polticas, econmicas, sociais e culturais do pas.
O presente relatrio apoia-se, por um lado, numa observao do proce
dimento legislativo nos planos parlamentar e governamental em Portugal e,
por outro lado, num estudo comparativo das prticas legislativas no quadro da
Unio Europeia e de outros Estados europeus. As recomendaes que seguem
resultam da conjugao da leitura crtica dos esforos investidos em Portugal
nesta matria e da anlise das experincias de outros pases.
Como tem sido j debatido na literatura de polticas pblicas, no se
podem retirar diretamente de observaes recolhidas num determinado pas
ensinamentos transponveis para um outro pas. O estudo comparativo veio
antes pr em relevo a importncia das especificidades de cada pas e da his
tria que as moldou.
Partindo desta constatao, no podemos deixar de realar algumas espe
cificidades da realidade portuguesa que se deixam relacionar com as caracte
rsticas da sua legislao, especificidades cuja mudana sempre escapar em
parte a atuaes voluntaristas, e poder exigir meios considerveis e perodos
longos de aprendizagem:
A circunstncia de os decretos-leis terem o mesmo estatuto constitucional
do que as leis, o que se relaciona com o facto de o pas ter conhecido, durante
um perodo longo, um regime de cariz autoritrio, no qual o poder poltico
se encontrava deliberadamente concentrado nas mos do Governo.
As dificuldades na adoo de um sistema de avaliao de impacte legisla
tivo, que certamente decorrem do facto de no existir uma cultura de avaliao
das polticas pblicas em Portugal at a adeso do pas ento Comunidade

201
Europeia. Foi assim do exterior que veio o primeiro impulso efetivo para se
criarem dispositivos de avaliao. Esta antecedncia dos fatores exteriores
prejudicou o desenvolvimento de um programa estruturado de avaliao
legislativa solidamente alicerado em recursos nacionais.
O passado poltico autoritrio poder explicar tambm certas carac
tersticas da publicao oficial das leis em Portugal (Dirio da Repblica),
em particular a ausncia de uma organizao sistemtica facilitando, tanto
ao grande pblico como aos atores de processos legislativos, uma viso de
conjunto sobre a matria legal. Durante dcadas, no se cuidou do conheci
mento da lei pelos cidados, e esta situao prevalecia ainda quando, face ao
aumento da matria legal e ao desenvolvimento das tcnicas documentais,
outros Estados comearam a instalar dispositivos facilitando a orientao na
matria legal, tais como recolhas sistemticas completando as publicaes
peridicas da legislao.
Em Portugal, existe uma estreita relao entre a esfera poltica e o nvel
de direo da administrao pblica, o que implica que cada mudana de
Governo pode provocar profundas alteraes nas estruturas administrativas
e nos princpios que orientam a sua atividade. Este facto tem inibido a conso
lidao de princpios, saberes e ferramentas necessrios a uma boa legislao.
O estudo comparativo, alm da variedade das prticas legislativas, revela
bem a importncia das duas principais finalidades das polticas legislativas na
atualidade. Por um lado este aspeto tem sido abundantemente comentado e
realado no debate pblico nestes ltimos anos , trata-se de garantir aos cida
dos e s empresas boas condies para o desempenho das suas atividades, isto
, de reduzir os constrangimentos e custos que a implementao de polticas
pblicas pode acarretar. Por outro lado este aspeto, embora menos debatido,
tem sido devidamente realado pelos observadores mais bem informados da atua
lidade em matria legstica , a legislao um importante fator de orientao e
eventualmente de motivao para os cidados e, constituindo um elo de ligao
crucial entre aqueles e as autoridades, um fator importante de legitimao.
No momento atual, vale a pena realar estas duas finalidades. Com efeito,
precisamente quando um pas atravessa um perodo economicamente difcil que
mais necessrio reduzir os custos ligados ao indispensvel enquadramento das
atividades econmicas, cuidando da qualidade da legislao e reforando a con
fiana dos cidados, nomeadamente atravs de uma boa comunicao legislativa.
Tendo presentes estes considerandos, e tendo em vista a qualidade da
legislao, elegemos as recomendaes que seguidamente se apresentam.

202
1. Princpios e Instrumentos

1. imprescindvel que, ao mais alto nvel poltico, se defina uma poltica


legislativa, entendida como uma poltica pblica de regulao, que defina prin
cpios e instrumentos visando a qualidade da legislao.

2. necessria a identificao das entidades que devero ter responsabilidades


no desenvolvimento e superviso da poltica legislativa.

3. da maior importncia que os princpios da necessidade, simplicidade e


acessibilidade da lei, do mesmo modo que a transparncia do procedimento
legislativo, integrem os princpios orientadores da poltica legislativa.

4. necessrio reforar a importncia da elaborao da lei, no respeito dos


princpios da proporcionalidade, da igualdade, da proteco da confiana e da
preciso e determinabilidade da lei (exigncia de clareza e densidade suficiente).

5. A avaliao de impacte legislativo dever ser considerada um instrumento


fundamental para o desenvolvimento de uma poltica legislativa. A avaliao ex
ante, que dever ocorrer na fase inicial do procedimento legislativo, permite
a fundamentao das opes consideradas como as que melhor respondem
ao problema que importa resolver; a avaliao ex post um instrumento da
maior importncia para avaliar os efeitos que a lei efetivamente provocou.
Os estudos de avaliao legislativa devem ser publicados uma vez concludo
o procedimento, o que contribuir para a sua credibilidade e para a transpa
rncia do procedimento legislativo.
A anlise das consequncias sociais, econmicas, financeiras e ambientais
da legislao traduz um novo olhar sobre a elaborao da lei, que completa a
tradicional perspectiva jurdica de preparao da lei.

6. necessrio estabelecer uma distino clara entre o procedimento de ava


liao do impacte legislativo e a anlise de custos administrativos da lei.

7. A consulta de especialistas nos diferentes domnios e dos parceiros sociais,


bem como a consulta pblica dos cidados, dever ser considerada como um
instrumento essencial no mbito da poltica legislativa. A consulta pblica dever
ser regida por boas prticas nomeadamente, a definio de um prazo de
consulta que permita a participao efetiva dos cidados; a ampla difuso dos
documentos informativos que devem acompanhar a proposta legislativa; a

203
publicao de um relatrio final que sumarie os contributos recebidos que
fomentem o interesse dos cidados por uma participao ativa no procedi
mento legislativo .
Um amplo processo de consulta permite um conhecimento mais apro
fundado do problema em anlise pela recolha dos dados sociais, econmicos,
financeiros e ambientais necessrios elaborao da lei e um fator de
legitimao acrescida do procedimento legislativo.

8. Dever ser elaborada anualmente, pela Assembleia da Repblica e pelo


Governo, uma agenda legislativa calendarizada que inclua os planos sobre a
principal legislao a aprovar ou a rever.

9. Os princpios e instrumentos fundamentais para o desenvolvimento de uma


poltica legislativa devem constar de um documento especfico que os coloque
num plano distinto do debate de opes e prioridades poltico partidrias.

2. Transposio de Diretivas

10. necessrio que o procedimento parlamentar e governamental de trans


posio de diretivas seja iniciado atempadamente, face s pesadas sanes
pecunirias por incumprimento.

11. Importa reforar o princpio de cooperao interministerial neste dom


nio, bem como reestabelecer os mecanismos automatizados de notificao
peridica aos membros do Governo dos prazos de transposio de diretivas.

12. de ponderar a possibilidade de a transposio de diretivas tcnicas, que


correspondam a matrias que no se insiram na reserva legislativa de nenhum
rgo de soberania e no sejam objeto de ato legislativo vigente, poder vir a
ser efectuada por via regulamentar, evitando-se sobrecarregar o procedimento
legislativo e encurtando-se o perodo necessrio para a transposio.

3. Transparncia e Reflexividade

13. O Governo dever publicar, anualmente, um relatrio com indicadores,


seleccionados de acordo com as prticas internacionais, sobre os progressos
alcanados, aos vrios nveis, no desenvolvimento da poltica legislativa. Este

204
relatrio dever ser apresentado e discutido na Assembleia da Repblica e,
posteriormente, por entidades acadmicas e profissionais interessadas na
elaborao da lei.

14. fundamental dar continuidade aos programas de formao dirigidos a


quadros tcnicos juristas, economistas e socilogos da Diviso de Apoio
s Comisses do Parlamento e dos diversos departamentos ministeriais, de
forma a permitir a constituio de equipas multidisciplinares de especialistas
na preparao da lei. Nesta formao, e semelhana do j ocorrido, podero
ser envolvidas universidades e centros de investigao, potenciando os saberes
especializados nesta matria.

15. da maior importncia que a execuo da lei merea um cuidado especial,


devendo ser planeada j na fase da elaborao dos diplomas legais.

16. necessrio que se prossigam os esforos no sentido de facilitar gene


ralidade dos cidados o conhecimento da legislao em vigor, em particular
atravs da publicao de um ndice sistemtico e de um catlogo de palavras-
-chaves. igualmente prioritria a publicao de uma compilao oficial de
legislao, permanentemente atualizada.

4. Cooperao Internacional

17. desejvel que representantes do Parlamento e do Governo, separada


mente e em conjunto, mantenham relaes de cooperao tcnica com as
entidades congneres dos Estados com os quais Portugal tem laos estreitos,
e com entidades intervindo no procedimento legislativo no mbito da Unio
Europeia e de organizaes internacionais, nomeadamente a OCDE.

205
ANEXOS
Anexo I
Dados sobre a produo legislativa portuguesa

1. Comentrios aos quadros

Uma abordagem quantitativa legislao portuguesa, considerando os ltimos


dez anos, revela, apesar de nmeros que variam significativamente de um ano
para o outro, as seguintes tendncias:

1. Comeando pelo fenmeno mais recente, e certamente mais importante


no contexto do presente relatrio, convm notar a ntida quebra no nmero
de diplomas legais publicados nos anos de 2010 e 2011. Este foi, de facto, um
302. Cfr.Susana Brito e Diana
dos objetivos do Programa Simplegis, publicado em 2010.302 Como decorre da
Ettner, Fewer Laws, more
Tabela I, verifica-se uma reduo significativa do nmero de leis, decretos-leis, access, improved enforcement,
in Luzius Mader e Marta
resolues do Conselho de Ministros e portarias publicados. Neste quadro de Tavares de Almeida (eds),
Quality of Legislation. Principles
simplificao legislativa, a muito acentuada diminuio de portarias publica and Instruments, BadenBaden,
NOMOS, 2011, pp.129135.
das no Dirio da Repblica foi determinada pelo Decreto-Lei n.2/2011, de 6
de janeiro, que previu a substituio da publicao no Dirio da Repblica de
portarias referentes a vrios assuntos por outros meios de divulgao pblica
de mais fcil acesso e consulta e, em alguns casos, alterando a prpria forma
de aprovao desses atos. De entre estas portarias, constavam, em nmero
muito elevado, as relacionadas com a atividade cinegtica, o que enviesava
a apreciao da produo normativa stricto sensu em Portugal e ocupava um
espao indevido numa publicao que tem como funo fazer circular infor
303. Cfr. para informaes mais
mao importante para a generalidade dos cidados303.
detalhadas sobre este assunto
Embora no se possa deixar de realar o carcter excepcional da reduo o Boletim do Observatrio da
Legislao Portuguesa, nmeros 4
do volume legislativo nos anos de 2010 e 2011, no se pode, por enquanto, e 5, de 2010 e 2011, disponveis
em www.fd.unl [entrar em
presumir de uma mudana duradoira. A produo global de 2012 volta a apro investigao]
ximar-se da de 2010 e da dos anos anteriores. Note-se que a produo global
mais baixa do que em 2010, mas a diminuio deve-se essencialmente a uma
diminuio acentuada do nmero de portarias, como consequncia da publi
cao do Decreto-Lei n.2/2011, que se acaba de comentar.

209
2. Confirma-se o predomnio, caracterstico da legislao em Portugal, da
produo governamental, em particular quando se compara o nmero de leis
publicadas com o nmero de decretos-leis (Tabela I). Entre os decretos-leis,
alis, muito reduzido o nmero de decretos-leis autorizados, ou seja, subor
dinados a uma lei (Tabela III).

3. Se no incluirmos as leis que dizem respeito s delimitaes e denomina


es das freguesias, verificaremos uma reduo no volume de leis produzidas
anualmente nos anos 2002 e 2005 (Tabela II, coluna Outras leis). O que
corresponde nos dois casos a uma mudana de maioria parlamentar, ou seja,
a anos nos quais se sucederam dois governos; um dos dois, em 2005, parti
cularmente breve. Esta mudana ter implicado uma redefinio da agenda
legislativa e um abrandamento, logo, da produo legislativa. De notar, no
entanto, que no se verifica uma quebra comparvel, alis at se assiste a um
aumento em 2011, ano no qual tambm houve mudana de maioria parlamen
tar. Esta diferena poder-se- dever ao contexto de crise, exigindo por parte do
pas medidas urgentes, que nem a mudana de maioria parlamentar permite
adiar. O ano de maior produo legislativo o ano 2009, com 99 leis, 70 das
quais originadas por uma iniciativa governamental. Convm recordar que
nesse ano o Governo pde apoiar-se numa maioria absoluta na Assembleia da
Repblica, o que criava condies favorveis para a cooperao entre Governo
e parlamento. O Governo poder ter dada preferncia via legislativa, para
conferir uma mais forte legitimidade legislao.

4. A produo de decretos-leis conheceu um pico em 2007 (Tabela I e III).


Esta evoluo resulta principalmente da implementao do Programa de
304. Cfr. Boletim do Observatrio
Reestruturao da Administrao Central do Estado (PRACE)304. Em parte, este
da Legislao Portuguesa, nmeros
1 e 2, de 2008 e 2009, disponveis pico deve-se tambm a um nmero particularmente elevado de decretos-leis
em www.fd.unl [entrar em
investigao]. transpondo diretivas europeias (Relev. Dir. Europ., Tabela II).

5. De maneira geral, o Direito europeu tem um impacte significativo na pro


duo legislativa nacional, essencialmente pelo nmero de decretos-leis que
transpem diretivas. A proporo destes, alis, parece estar a crescer nestes
ltimos anos, tendo-se mantido numa mdia de aproximadamente 20 por cento
de 2000 a 2009, para passar a 30 por cento em 2010 e 2011. O aumento nos
anos 2010 e 2011 tambm se poder explicar pela implementao do programa
Simplegis, que previa atraso zero na transposio de diretivas.

6. Este impacte do Direito europeu, no entanto, diz respeito a domnios espe


cficos da legislao. Apenas se podero fazer medies mais precisas quando

210
se dispuser de um mapa detalhado da legislao portuguesa segundo a matria.
No estado atual dos nossos dados, devemos limitar-nos a considerar os minis
trios dos quais a legislao emanada. Neste sentido, comparmos a produo
de decretos-leis de transposio por ministrios dos cinco ltimos governos
constitucionais (Tabelas VI-a a VI-e). Verificamos assim que as transposies
so de maneira geral mais frequentes nos domnios da Agricultura e da Pesca,
Ambiente, Desenvolvimento e Ordenamento do Territrio, com propores
de decretos-lei de transposio que rondam os 40 por cento da produo
de decretos-leis. Seguem-se os ministrios dos Transportes, da Economia
(Economia e Inovao; Economia e Emprego, etc.; as configuraes mais
especficas variam de um Governo para o outro), e da Sade, com propores
na ordem dos 20 por cento. Com propores de alguma regularidade tam
bm, mas menos elevadas, temos finalmente as Finanas, com propores na
ordem dos 10 por cento (mais reduzida, no entanto, no XIX Governo). Nos
restantes ministrios Educao, Justia, Cultura, Segurana Social, Negcios
Estrangeiros as propores so, regra geral, mais reduzidas, quando no nulas,
e mais variveis. Uma evoluo considervel observa-se no caso do Ministrio
da Administrao Interna, com propores muito elevadas nos XV e XVI
Governo (acima dos 50 por cento), descendo mais tarde para atingir um valor
nulo na produo legislativa do XIX Governo.

211
2. Produo normativa

Tabela I Total de diplomas publicados

Resolues
Total Decretos deConselho
de diplomas Leis DecretosLeis Regulamentares deMinistros Decretos Portarias*
N. % N. % N. % N. % N. % N. % N. %

2000 2203 100 46 2,09 378 17,16 22 1 188 8,53 29 1,32 1540 69,90

2001 2367 100 128 5,41 377 15,93 22 0,93 188 7,94 47 1,99 1605 67,81

2002 2278 100 40 1.76 334 14.6 50 2.19 155 6.80 41 1.80 1658 72.78

2003 2210 100 115 5.20 342 15.48 18 0.81 201 9.10 56 2.52 1478 66.88

2004 2265 100 63 2.56 257 10.43 26 1.05 195 7.91 39 1.58 1885 76.47

2005 1923 100 69 3.59 244 12.69 14 0.73 204 10.61 29 1.51 1363 70.88

2006 2012 100 65 3.23 257 12.77 21 1.04 174 8.65 26 1.29 1469 73.01

2007 2546 100 75 2.95 424 16.65 92 3.61 197 7.74 32 1.26 1726 67.79

2008 2276 100 73 3.21 259 11.38 21 0.92 213 9.36 58 2.55 1652 72.58

2009 2150 100 126 5.86 333 15.49 29 1.35 123 5.72 29 1.35 1510 70.23

2010 1749 100 63 3,61 164 9,39 6 0,34 112 6,41 20 1,15 1384 79,27

2011 658 100 70 10,64 137 20,82 2 0,30 70 10,64 20 3,04 360 54,71

2012 1056 100 70 6,63 281 26,61 52 4,92 124 11,74 42 3,98 487 46,12

Obs.: Esta tabela reproduz a publicada no Boletim n.5 do Observatrio da Legislao Portuguesa, Edio FDUNL, fevereiro
de 2013, pg.15, aditandose a referncia ao ano de 2012. Apresenta o volume anual de atos legislativos (leis e decretos
leis) e demais diplomas aprovados pelo Governo e publicados na I srie do D.R., nos termos da Lei n.74/98, de 11 de
novembro, na verso republicada em anexo Lei n.42/2007, de 24 de agosto (decretos regulamentares; resolues do
Conselho de Ministros; decretos e portarias).

Nas diferentes tabelas apresentadas, no consideramos a legislao regional, que deve merecer tratamento autnomo.

*As portarias mencionadas incluem um grande nmero de portarias relacionadas com a atividade cinegtica como
resulta da tabela que se segue:

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

Cinegticas 532 588 985 733 1190 604 870 876 962 788 794 21

Outras 1008 1017 673 745 695 759 599 850 690 722 590 339

Obs.: Esta situao est ultrapassada com a publicao do Decreto-Lei n.2/2011, de 6 de janeiro, e da Portaria
n.245/2011, de 22 de junho, como se comenta detalhadamente no Boletim n.5 do Observatrio da Legislao Portu
guesa, Edio FDUNL, fevereiro de 2013, pg. 10.

212
Tabela II Leis

Leis criando
Leis Leis de Leis de freguesias, limites
Constitu Autorizao Leis de transposio territoriais e alterao
Total cionais* Leis Orgnicas Legislativa** Bases*** dediretivas Outras leis de denominaes ****
N. % N. % N. % N. % N. % N. % N. % N.

2000 46 100 3 6,52 10 21,74 1 2,17 1 2,17 31 67,39

2001 128 100 1 0,78 6 4,69 3 2,34 51 39,84 67

2002 40 100 2 5.00 10 25.00 28 70.00

2003 115 100 2 2.74 20 27.40 3 4.11 48 65.75 42

2004 63 100 1 1.59 5 7.94 6 9.52 1 1.59 5 7.94 45 71.43

2005 69 100 1 2.63 5 13.16 3 7.89 1 2.63 28 73.68 31

2006 65 100 5 7.69 7 10.77 1 1.54 5 7.69 47 72,31

2007 75 100 2 2.67 13 17.33 2 2.67 3 4.00 55 73,33

2008 73 100 3 4.11 8 10.96 6 8,22 56 76.71

2009 126 100 4 4,04 13 13,13 1 1,01 5 5,05 76 76,77 27

2010 63 100 3 4,76 4 6,35 6 9,52 50 79,37

2011 70 100 1 1,43 1 1,43 7 10,00 61 87,14

2012 70 100 1 1,43 1 1,43 4 5,71 63 90,00 1

Obs.: Esta tabela reproduz a publicada no Boletim n.5 do Observatrio da Legislao Portuguesa, Edio FDUNL, fevereiro
de 2013, pg.14, aditandose a referncia ao ano de 2012.

* Leis Constitucionais:
Anode2001: Lei Constitucional n.1/2001, que altera a Constituio da Repblica Portuguesa (quinta reviso consti-
tucional) e publica, emanexo, onovo texto constitucional.
Anode2004: Lei Constitucional n.1/2004, que altera a Constituio da Repblica Portuguesa (sexta reviso) consti-
tucional) e publica, emanexo, onovo texto constitucional.
Anode2005: Lei Constitucional n.1/2005, que altera a Constituio da Repblica Portuguesa (stima reviso consti-
tucional) e publica, emanexo, onovo texto constitucional.

** Leis de autorizao legislativa:


No se incluem as autorizaes legislativas contidas na Lei do Oramento.
Incluem-se as leis de autorizao legislativa utilizadas e no utilizadas.

*** Leis de Bases:


Lei n.17/2000, que aprova as bases gerais do sistema de solidariedade e de segurana social.
Nos anos de 2002 e 2005 no houve aprovao de nenhuma lei de bases, mas introduziram-se alteraes ao regime de
leis de bases j existentes.
Lei n.13/2002, que aprova o Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, altera o regime jurdico das empreitadas
de obras pblicas, oCdigo de Processo Civil, o Cdigo das Expropriaes e a Lei de Bases do Ambiente.
Lei n.30/2004, que aprova a Lei de Bases do Desporto.
Lei n.49/2005, que altera a Lei de Bases do Sistema Educativo e a Lei de Bases do Financiamento do Ensino Superior.
Lei n.27/2006, que aprova a Lei de Bases da Proteo Civil.
Lei n.4/2007, que aprova as Bases Gerais do Sistema de Segurana Social.
Lei n.5/2007, que aprova a Lei de Bases da Atividade Fsica e do Desporto.
Lei n.1-A/2009, que aprova a Lei Orgnica de Bases da Organizao das Foras Armadas.
Lei n.52/2012, aprova a Lei de Bases dos Cuidados Paliativos.

**** Leis criando freguesias, limites territoriais e alterao dedenominaes: para facilitar a comparao entre os
anos analisados, asleis desta categoria no so tidas em conta no clculo das percentagens.

213
Tabela III Decretosleis

Total DecretosLeis autorizados* Outros DecretosLeis


N. % N. % N. %

2000 378 100 0 378 100

2001 377 100 2 0,53 375 99,47

2002 334 100 1 0,30 333 99,70

2003 342 100 15 4,39 327 95,61

2004 257 100 13 5,06 244 94,94

2005 244 100 2 0,82 242 99,18

2006 257 100 4 1,56 253 98,44

2007 424 100 17 4,01 407 95,99

2008 259 100 13 5.02 246 94.98

2009 333 100 24 7,21 309 92,79

2010 164 100 4 2,44 160 97,56

2011 137 100 5 3,65 132 96,35

2012 281 100 3 1,07 278 98,93

Obs.: Esta tabela reproduz a publicada no Boletim n.5 do Observatrio da Legislao Portuguesa, Edio FDUNL, fevereiro
de 2013, pg.14, aditandose a referncia ao ano de 2012.

* Decretos-Leis autorizados: no h, na maior parte dos anos, correspondncia entre o nmero anual de leis de auto-
rizao legislativa aprovadas e o nmero anual de decretos-leis autorizados, por trs ordens de razes: os decretos-leis
podem ter sido aprovados ao abrigo de leis de autorizao do ano anterior; as leis de autorizao legislativa podem ter
uma execuo parcelada; as leis de autorizao legislativa podem no ter sido utilizadas.

214
3. Relevncia do direito europeu

Tabela IV Leis de transposio de diretivas

Total de leis que autorizam


Total de leis que decretosleis de transposio
Total de leis transpemdiretivas de diretivas

2000 46 1 1

2001 128

2002 40 1

2003 115 3 2

2004 63 5

2005 69 1

2006 65 5 2

2007 75 3 2

2008 73 6 1

2009 126 5 1

2010 63 6 1

2011 70 7

2012 70 4

Obs.: Esta tabela reproduz a publicada no Boletim n.5 do Observatrio da Legislao Portuguesa, Edio FDUNL, fevereiro
de 2013, pg.16, aditandose a referncia ao ano de 2012.

Leis de transposio de diretivas:


Ano 2000: Lei n.9/2000, de 15 de junho
Ano 2003: Lei n.3/2003, de 15 de janeiro; Lei n.53/2003, de 22 de agosto; Lei n.67/2003, de 23 de agosto;
Ano 2004: Lei n.18/2004, de 11 de maio; Lei n.25/2004, de 8 de julho; Lei n.34/2004, de 29 de julho; Lei n.41/2004,
de 18 de agosto; Lei n.50/2004, de 24 de agosto;
Ano 2005: Lei n.58/2005, de 29 de dezembro;
Ano 2006: Lei n.19/2006, de 12 de junho; Lei n.20/2006, de 23 de junho; Lei n.24/2006, de 30 de junho; Lei n.31/2006,
de 21 de julho; Lei n.37/2006, de 9 de agosto;
Ano 2007: Lei n.22/2007, de 29 de junho; Lei n.30/2007, de 6 de agosto; Lei n.46/2007, de 24 de agosto;
Ano 2008: Lei n.8/2008, de 18 de fevereiro; Lei n.14/2008, de 12 de maro; Lei n.16/2008, de 1 de abril; Lei n.25/2008,
de 5 de junho; Lei n.27/2008, de 30 de junho; Lei n.32/2008, de 17 de julho;
Ano 2009: Lei n.6/2009, de 29 de janeiro; Lei n.9/2009, de 4 de maro; Lei n.12/2006, de 26 de maro; Lei n.19/2009,
de 12 de maio; Lei n.29/2009, de 29 de junho;
Ano 2010: Lei n.1/2010, de 15 de janeiro; Lei n.12/2010, de 25 de junho; Lei n.19/2010, de 23 de agosto; Lei n.24/2010,
de 30 de agosto; Lei n.25/2010, de 30 de agosto; Lei n.27/2010, de 30 de agosto;
Ano 2011: Lei n.3/2011, de 15 de fevereiro; Lei n.8/2011, de 11 de abril; Lei n.16/2011, de 3 de maio; Lei n.37/2011,
de 22 de junho; Lei n.46/2011, de 24 de junho; Lei n.51/2011, de 13 de setembro; Lei n.56/2011, de 15 de novembro.
Ano 2012: Lei n.14/2012, de 23 de maro; Lei n.17/2012, de 26 de abril; Lei n.18/2012, de 7 de maio; Lei n.46/2012,
de 29 de agosto.

Leis de autorizao de decretos-leis que transpem diretivas:


Ano 2000: Lei n.1/2000, de 16 de maro;
Ano 2002: Lei n.18/2002, de 15 de julho;
Ano 2003: Lei n.7/2003, de 9 de maio; Lei n.27/2003, de 30 de julho;
Ano 2006: Lei n.3/2006, de 21 de fevereiro; Lei n.18/2006, de 29 de maio;
Ano 2007: Lei n.25/2007, de 18 de julho; Lei 65-A/2007, de 26 de novembro;
Ano 2008: Lei n.55/2008, de 4 de setembro;
Ano 2009: Lei n.84/2009, de 26 de agosto;
Ano 2010: Lei n.18/2010, de 16 de agosto.

215
Tabela V DecretosLeis de transposio de diretivas/DecretosLeis de execuo
deRegulamentos Europeus

DecretosLeis
DecretosLeis de de execuo de
Total de Decretos transposio de Regulamentos Outros Decretos
Leis diretivas* Europeus** Leis
N. % N. % N. % N. %

2000 378 100 56 14,81 1 0,26 321 84,92

2001 377 100 41 10,88 1 0,27 335 88,86

2002 334 100 54 16,17 3 0,90 277 82,93

2003 342 100 100 29,24 242 70,76

2004 257 100 52 20.23 2 0.78 203 78.99

2005 244 100 66 27.05 4 1.64 174 71.31

2006 257 100 51 20.23 6 2.33 200 77.82

2007 424 100 74 17,45 8 1,89 342 80,67

2008 259 100 47 18,15 8 3.09 204 78.76

2009 333 100 44 13,21 8 2,40 281 84,38

2010 164 100 52 31,71 1 0,61 111 67,68

2011 137 100 38 27,74 3 2,19 96 70,07

2012 281 100 41 14,59 4 1,42 236 83,99

Obs.: Esta tabela reproduz a publicada no Boletim n.5 do Observatrio da Legislao Portuguesa, Edio FDUNL, fevereiro
de 2013, pg.17, aditandose a referncia ao ano de 2012.

*Decretos-Leis de transposio de directivas.

Salientese que o nmero de decretosleis de transposio de diretivas no nos d a noo exata das diretivas efetivamente
transpostas. Com efeito, em muitos casos, um decretolei procede transposio de vrias diretivas. Assim, verificamos
que em 2010, o nmero de diretivas transpostas (118) superior em 16 a 2009. A mera indicao do nmero de decretos
leis de transposio de diretivas no suficiente para contabilizar o nmero de diretivas transpostas. Omaior nmero
de diretivas transpostas em 2010 parece resultar de medidas adotadas para concretizao da iniciativa governamental
de atraso zero na transposio de diretivas para a ordem jurdica interna.

**Decretos-Leis de execuo de Regulamentos Europeus:


Ano de 2000: Decreto-Lei n.54-A/2000
Ano de 2001: Decreto-Lei n.168/2001
Ano de 2002: Decreto-Lei n.119/2002; Decreto-Lei n.142/2002; Decreto-Lei n.240/2002
Ano de 2004: Decreto-Lei n.16/2004; Decreto-Lei n.168/2004
Ano de 2005: Decreto-Lei n.102/2005; Decreto-Lei n.152/2005; Decreto-Lei n.209/2005; Decreto-Lei n.223/2005
Ano de 2006: Decreto-Lei n.5/2006; Decreto-Lei n.36/2006; Decreto-Lei n.65/2006; Decreto-Lei n.113/2006;
Decreto-Lei n.122/2006; Decreto-Lei n.226/2006
Ano de 2007: Decreto-Lei n.49/2007; Decreto-Lei n.112/2007; Decreto-Lei n.175/2007; Decreto-Lei n.195/2007;
Decreto-Lei n.265/2007; Decreto-Lei n.323/2007; Decreto-Lei n.360/2007; Decreto-Lei n.376/2007
Ano de 2008: Decreto-Lei n.35/2008; Decreto-Lei n.37-A/2008; Decreto-Lei n.45/2008; Decreto-Lei n.60/2008;
Decreto-Lei n.125/2008; Decreto-Lei n.127/2008; Decreto-Lei n.178/2008; Decreto-Lei n.241/2008
Ano de 2009: Decreto-Lei n.4/2009; Decreto-Lei n.39/2009; Decreto-Lei n.58/2009; Decreto-Lei n.169/2009;
Decreto-Lei n.211/2009; Decreto-Lei n.255/2009; Decreto-Lei n.293/2009; Decreto-Lei n.311/2009
Ano de 2010: Decreto-Lei n.76/2010.
Ano de 2011: Decreto-Lei n.23/2011; Decreto-Lei n.36/2011; Decreto-Lei n.56/2011
Ano de 2012: Decreto-Lei n.95/2012; Decreto-Lei n.109/2012; Decreto-Lei n.220/2012; Decreto-Lei n.257/2012.

216
Tabela VI Decretos-Leis autorizados/Decretos-Leis que transpem diretivas

DecretosLeis de transposio DecretosLeis autorizados


Ano DecretosLeis autorizados dediretivas que transpem diretivas*

2000 - 56 -

2001 2 41 -

2002 1 54 -

2003 15 100 1

2004 13 52 1

2005 2 66 -

2006 4 51 3

2007 17 74 5

2008 13 47 -

2009 24 44 4

2010 4 52 2

2011 5 38 -

2012 3 41 2

Obs.: Esta tabela reproduz a publicada no Boletim n.5 do Observatrio da Legislao Portuguesa, Edio FDUNL, fevereiro
de 2013, pg.18, aditando-se a referncia ao ano de 2012.

*Decretos-Leis autorizadas que transpem directivas:


Ano 2003: Decreto-Lei n.296/2003, de 21 de novembro
Ano 2004: Decreto-Lei n.7/2004, de 7 de janeiro
Ano 2006: Decreto-Lei n.52/2006, de 15 de maro; Decreto-Lei n.144/2006, de 31 de julho; Decreto-Lei n.145/2006,
de 31 de julho
Ano 2007: Decreto-Lei n.357-A/2007, de 31 de outubro; Decreto-Lei n.357-B/2007, de 31 de outubro; Decreto-Lei
n.357-C/2007, de 31 de outubro; Decreto-Lei n.393/2007, de 31 de dezembro; Decreto-Lei n.394/2007, 31 de
dezembro
Ano 2009: Decreto-Lei n.126/2009, de 27 de maio; Decreto-Lei 186/2009, de 12 de agosto; Decreto-Lei n.313/2009,
de 27 de outubro; Decreto-Lei n.317/2009, de 30 de outubro
Ano 2010: Decreto-Lei n.73/2010, de 21 de junho; Decreto-Lei n.134/2010, de 27 de dezembro
Ano 2012: Decreto-Lei n.197/2012, de 24 de agosto; Decreto-Lei n.242/2012, de 7 de novembro.

217
Tabela VII Decretos-Leis de transposio de diretivas / Diretivas efetivamente
transpostas*

Diretivas efetivamente
Ano DecretosLeis que transpem diretivas Transpostas (por DL)**

2002 54 64

2003 100 148

2004 52 ***

2005 66 86

2006 51 89

2007 74 134

2008 47 89
Nota: Agradecemos Direo
de Servios dos Assuntos 2009 44 102
Jurdicos da Direo-Geral
dos Assuntos Europeus a 2010 52 118
informao gentilmente cedida
quanto ao nmero de diretivas 2011 38 72
efetivamente transpostas.
Obs.: Esta tabela reproduz a publicada no Boletim n.5 do Observatrio da Legislao Portuguesa, Edio FDUNL, feve-
reiro de 2013, pg.18.

* Como se verifica nesta tabela, o nmero de decretos-leis que transpem diretivas no corresponde ao nmero de
diretivas efetivamente transpostas, pois cada decreto-lei pode transpor mais do que uma diretiva.

** No esto includas as transposies parciais, as tabelas de correspondncia e a no necessidade de transposio por


se encontrarem contempladas em legislao j publicada.

*** No foi possvel apurar o nmero de diretivas efetivamente transpostas em 2004.

218
Tabela VIII Leis e Decretos-Leis de transposio de diretivas

Leis que autorizam decretos


Leis de transposio leis de transposio DecretosLeis autorizados DecretosLeis
Ano dediretivas dediretivas quetranspem diretivas detransposiodediretivas

2000 1 1 - 56

2001 - - - 41

2002 - 1 - 54

2003 3 2 1 100

2004 5 - 1 52

2005 1 - - 66

2006 5 2 3 51

2007 3 2 5 74

2008 6 1 - 47

2009 5 1 4 44

2010 6 1 2 52

2011 7 - - 38

2012 4 - 2 41

219
4. Governos constitucionais

Tabela IX Decretos-Leis/Decretos-Leis de transposio de diretivas

DecretosLeis que transpem diretivas


Total de DecretosLeis
Governo Constitucional publicados N. %

XV Governo Constitucional
6.4.2002 a 17.7.2004 725 170 23,45

XVI Governo Constitucional


17.7.2004 a 12.3.2005 104 26 25

XVII Governo Constitucional


12.3.2005 a 26.10.2009 1427 252 17,66

XVIII Governo Constitucional


26.10.2009 a 21.6.2011 255 84 32,94

XIX Governo Constitucional


21.6.2011 a 31.12.2012 332 49 14,76

220
Tabela IXa) Decretos-Leis e Decretos-Leis de transposio de diretivas por ministrio

XV Governo Constitucional 6.4.2002/17.7.2004

Lei Orgnica do XV Governo Constitucional, aprovada pelo Decreto-Lei


n.120/2002, de 3 de maio (alterado pelo Decreto-Lei n.119/2003, de 17
de junho, pelo Decreto-Lei n.20/2004, de 22 de janeiro, e pelo Decreto-Lei
n.176/2004, de 23 de julho)

DecretosLeis
DecretosLeis detransposio
publicados dediretivas %

Ministrio da Administrao Interna 36 21 58,33

Ministrio da Agricultura, Desenvolvimento Rural


ePescas 122 71 58,20

Ministrio da Cincia e do Ensino Superior 23 1 4,35 Nota: Para efeitos de contagem


dos diplomas publicados
Ministrio da Cultura 16 0 0,00 num governo constitucional,
consideramos todos os diplomas
Ministrio da Defesa Nacional 15 0 0,00 publicados a partir da publicao
da respetiva lei orgnica.
Ministrio da Economia 58 11 18,97 Em alguns casos, pode ser
assim includo no nmero de
Ministrio da Educao 11 1 9,09 decretos-leis publicados num
governo constitucional, um
Ministrio da Justia 40 2 5,00 nmero muito reduzido de
diplomas que foram aprovados
Ministrio da Sade 85 20 23,53 pelo governo constitucional
anterior e publicados em Dirio
Ministrio da Segurana Social e do Trabalho 25 2 8,00 da Repblica j no governo
constitucional seguinte, aps
Ministrio das Cidades, Ordenamento doTerritrio a entrada em vigor na nova
lei orgnica do governo. Em
eAmbiente 69 8 11,59 alguns destes diplomas, pode
suceder que a designao do
Ministrio das Finanas 92 13 14,13 ministrio no mbito do qual
foram aprovados os decretos-leis
Ministrio das Obras Pblicas, Transportes eHabitao 88 19 21,59 no corresponda designao
do ministrio do novo governo
Ministrio dos Negcios Estrangeiros 10 0 0,00 constitucional por exemplo,
o Ministrio do Trabalho
Presidncia do Conselho de Ministros 25 1 4,00 e da Solidariedade do XIV
Governo Constitucional passou
Depois da Lei Orgnica do XV Governo Constitucional ter sido publicada, verifica-se a existncia de decretos-leis a designar-se Ministrio da
publicados no mbito de ministrios que no constam da mencionada Lei Orgnica do XV Governo Constitucional, Segurana Social e do Trabalho
pelo que considermos que devamos autonomizar a referncia aos mesmos: no XV Governo Constitucional.
Nos casos, muito espordicos,
em que no h correspondncia
Ministrio do Equipamento Social 5 0 evidente entre a designao dos
ministrios em dois governos
Ministrio da Reforma do Estado edaAdministrao Pblica 5 0 constitucionais sucessivos,
optmos por autonomizar a
indicao dos decretos-leis
aprovados no mbito desses
ministrios por exemplo, o
Ministrio da Reforma do Estado
e da Administrao Pblica do
XIV Governo Constitucional
no tem correspondncia na
enumerao dos ministrios
considerados na lei orgnica do
XV Governo Constitucional.

221
Tabela IXb) Decretos-Leis e Decretos-Leis de transposio de diretivas por ministrio

XVI Governo Constitucional 17.7.2004/12.3.2005

Lei Orgnica do XVI Governo Constitucional, aprovada pelo Decreto-Lei


n.215-A/2004, de 3 de setembro(alterado pelo Decreto-Lei n.17/2005, de 18
de janeiro, e pelo Decreto-Lei n.26/2005, de 2 de fevereiro)

DecretosLeis
DecretosLeis detransposio
publicados de diretivas %

Ministrio da Administrao Interna 8 5 62,50

Ministrio da Agricultura, Pescas e Florestas 15 11 73,33

Ministrio da Cincia, Inovao e Ensino Superior 4 0 0,00

Ministrio da Cultura 1 0 0,00

Ministrio da Defesa Nacional 2 1 50,00

Ministrio da Educao 1 0 0,00

Ministrio da Justia 5 0 0,00

Ministrio da Sade 4 0 0,00

Ministrio da Segurana Social, da Famlia eda Criana 1 0 0,00

Ministrio das Atividades Econmicas edoTrabalho 11 3 27,27

Ministrio das Cidades, Administrao Local,


Habitao e Desenvolvimento Regional 2 0 0,00

Ministrio das Finanas e da Administrao Pblica 18 3 16,67

Ministrio das Obras Pblicas, Transportes


eComunicaes 14 0 0,00

Ministrio do Ambiente e do Ordenamento do


Territrio 6 2 33,33

Ministrio do Turismo 2 0 0,00

Ministrio dos Negcios Estrangeiros 0 0 0,00

Presidncia do Conselho de Ministros 10 1 10,00

222
Tabela IXc) Decretos-Leis e Decretos-Leis de transposio de Diretivas por ministrio

XVII Governo Constitucional 12.03.2005 a 26.10.2009

Lei Orgnica do XVII Governo Constitucional, aprovada pelo Decreto-


Lei n.79/2005, de 15 de abril (alterado pelo Decreto-Lei n.11/2006, de 19
de janeiro, pelo Decreto-Lei n.16/2006, de 26 de janeiro, pelo Decreto-Lei
n.135/2006, de 26 de julho, pelo Decreto-Lei n.201/2006, de 27 de outubro,
pelo Decreto-Lei n.44/2008, de 11 de maro e pelo Decreto-Lei n.92/2009,
de 16 de abril)

DecretosLeis
DecretosLeis detransposio
publicados de diretivas %

Ministrio da Administrao Interna 94 22 23,44

Ministrio da Agricultura, doDesenvolvimento Rural


edas Pescas 191 85 44,50

Ministrio da Cincia, Tecnologia e Ensino Superior 46 3 6,52

Ministrio da Cultura 29 0 0,00

Ministrio da Defesa Nacional 43 0 0,00

Ministrio da Economia e da Inovao* 140 28 20,00

Ministrio da Educao 52 0 0,00

Ministrio da Justia 85 1 1,18

Ministrio da Sade 110 24 21,82

Ministrio das Finanas e da Administrao Pblica 161 21 13,04

Ministrio das Obras Pblicas, Transportes


eComunicaes 139 35 25,18

Ministrio do Ambiente, do Ordenamento


doTerritrio e do Desenvolvimento Regional 126 24 19,05

Ministrio do Trabalho e da Solidariedade Social 91 8 8,79

Ministrio dos Negcios Estrangeiros 24 0 0,00

Presidncia do Conselho de Ministros 96 0 0,00

* Existindo ainda um DecretoLei do Ministrio do Turismo, integrmolo no Ministrio da Economia e da Inovao,


seguindo a pista do n.9 do artigo 3.da Lei Orgnica do XVII Governo Constitucional.

223
Tabela IXd) Decretos-Leis e Decretos-Leis de transposio de diretivas por ministrio

XVIII Governo Constitucional 26.10.2009 a 21.06.2011

Lei Orgnica do XVIII Governo Constitucional, aprovada pelo Decreto-Lei


n.321/2009, de 11 de dezembro

DecretosLeis
DecretosLeis detransposio
publicados de diretivas %

Ministrio da Administrao Interna 6 1 16,67

Ministrio da Agricultura, do Desenvolvimento Rural


e das Pescas 42 24 57,14

Ministrio da Cincia, Tecnologia e Ensino Superior 0 0 0,00

Ministrio da Cultura 2 0 0,00

Ministrio da Defesa Nacional 6 1 16,67

Ministrio da Economia, da Inovao


edoDesenvolvimento 42 19 45,24

Ministrio da Educao 5 0 0,00

Ministrio da Justia 13 1 7,69

Ministrio da Sade 28 6 21,43

Ministrio das Finanas e da Administrao Pblica 24 6 25,00

Ministrio das Obras Pblicas, Transportes


eComunicaes 35 16 45,71

Ministrio do Ambiente e do Ordenamento


doTerritrio 23 10 43,48

Ministrio do Trabalho e da Solidariedade Social 18 0 0,00

Ministrio dos Negcios Estrangeiros 2 0 0,00

Presidncia do Conselho de Ministros 9 0 0,00

224
Tabela IXe) Decretos-Leis e Decretos-Leis de transposio de diretivas por ministrio

XIX Governo Constitucional Iniciou funes a 21.06.2011*

Lei Orgnica do XIX Governo Constitucional, aprovada pelo Decreto-Lei


n.86-A/2011, de 12 de julho

DecretosLeis de
DecretosLeis transposio de
publicados diretivas %

Ministrio da Administrao Interna 13 0 0,00

Ministrio da Agricultura, Mar, Ambiente


eOrdenamento do Territrio 61 21 34,43

Ministrio da Defesa Nacional 10 2 20,00

Ministrio da Economia e do Emprego 74 14 18,92

Ministrio da Educao e Cincia 24 1 4,17

Ministrio da Justia 15 0 0,00

Ministrio da Sade 32 6 18,75

Ministrio da Solidariedade e Segurana Social 18 0 0,00

Ministrio das Finanas 40 5 12,50

Ministrio dos Negcios Estrangeiros 10 0 0,00

Presidncia do Conselho de Ministros 35 0 0,00

*Dados recolhidos at 31.12.2012.

225
5. Iniciativas legislativas

Tabela X Origem das leis aprovadas por ano

Iniciativas legislativas originrias


Apreciao
Proposta e parlamentar de Total de leis
Proposta Projeto projeto de lei DecretosLeis aprovadas
2000 24 8 10 4 46

2001 27 93 4 4 128

2002 26 9 4 1 40

2003 50 58 6 1 115

2004 34 16 12 1 63

2005 22 43 3 1 69

2006 46 16 3 0 65

2007 50 16 9 0 75

2008 51 14 3 5 73

2009 69 52 4 0 125*

2010 24 30 3 6 63

2011 30 35 4 1 70

2012 45 21 4 0 70

Obs.: A presente tabela procura identificar a origem das leis aprovadas anualmente, ou seja, se a lei teve origem num
projeto de lei, numa proposta de lei ou, conjuntamente, num projeto e proposta de lei. Consequentemente, significa
que os projetos e as propostas de lei podem ter sido apresentados em anos anteriores quele em que a lei foi aprovada.
Os anos em que se registou um maior nmero de projetos de lei correspondem queles em que foram aprovadas leis
criando freguesias e alterando limites territoriais e denominaes: 2001, 67 leis; 2003, 42 leis; 2005, 31 leis e 2009, 27 leis.

* Na realidade so 126 as Leis aprovadas em 2009. Contudo, nesta tabela seguimos o nmero disponvel no stio do
Parlamento. A diferena entre estes nmeros dever-se- a um lapso neste.

226
Tabela XI Relao entre iniciativas legislativas apresentadas e aprovadas* * O nmero de propostas e
projetos foi contabilizado,
considerando a iniciativa
Projetos de lei** Propostas de lei legislativa originria,
independentemente de ter
Apresentados Aprovados Apresentadas Aprovadas ocorrido outra iniciativa
superveniente sobre o mesmo
2000 280 121 42 37 assunto.

2001 199 47 46 27 ** Note-se que vrios projetos


de lei do, por vezes, origem
2002 190 61 33 32 mesma lei.

2003 205 65 64 62

2004 150 46 52 26

2005 190 65 43 42

2006 144 41 56 53

2007 103 44 55 54

2008 192 72 57 56

2009 400 66 51 46

2010 364 79 39 34

2011 271 28 46 33

2012 197 21 83 49

Obs.: Esta tabela identifica o nmero de propostas de lei e de projetos de lei apresentados por ano. A tabela identifica
tambm o nmero de projetos de lei e propostas de lei que deram efetivamente origem a lei naquele ano e nos anos
seguintes. Consequentemente, no h correspondncia, por ano, entre o nmero de projetos de lei e de propostas de
lei apresentados e aprovados.

Tabela XII Decretos-Leis autorizados Versus propostas de lei

Ano N.Propostas de lei N.Decretosleis autorizados

2003* 50 15

2007* 50 17

2008* 51 13

* Dados referentes aos anos 2003, 2007 e 2008, anos em que se registaram governos com maioria absoluta.

Ano N.Propostas de lei N.Decretosleis autorizados

2009** 69 24

2010*** 24 4

** Ano em que se registou governo de maioria absoluta at 14.10.2009 (fim do XVII Governo Constitucional).
*** XVIII Governo Constitucional, sem maioria absoluta.

227
Anexo II
Feitura das leis em Portugal
Realizaes institucionais e cientficas

305. O curso foi proposto


1. Elenco de realizaes institucionais e cientficas
pelo Professor Diogo Freitas
do Amaral ao Professor Joo
Jos Frasto da Silva, ento Sumariamos as realizaes de carcter institucional e cientfico ocorridas
presidente do INA, que acolheu
a sugesto com muito interesse. em Portugal que, em nosso entender, foram significativas para despertar o
O Professor Diogo Freitas do
Amaral concebeu o curso e
interesse e a reflexo sobre as questes especficas em torno da elaborao e
respetivo programa, mas no execuo da lei.
pde levar esta tarefa at ao
fim dado o seu envolvimento
na campanha eleitoral de 1985.
Foram ento os Professores 1.Perodo contributos iniciais
Jorge Miranda e Marcelo Rebelo
de Sousa que coordenaram e
lecionaram algumas das sesses
do primeiro curso de Feitura
das Leis.
1985 Curso sobre A Feitura das Leis organizado pelo Instituto Nacional
de Administrao (INA)305. Este primeiro curso foi uma iniciativa indita,
306. Com a extino do Instituto
que reuniu um conjunto de oradores de elevado nvel cientfico e despertou
e a criao, nos termos do
DecretoLei n.48/2012, de 29 um enorme interesse na comunidade de juristas com responsabilidades na
de fevereiro, da DireoGeral da
Qualificao dos Trabalhadores elaborao da lei.
em Funes Pblicas, cessou o
curso de Feitura das Leis. Importa ainda mencionar que, desde 1987 a 2011, o curso de Feitura das
Leis se realizou anualmente no INA306, obviamente com alteraes do pro
grama, no qual se foram introduzindo os contedos que reflectiam as novas
307. O 1.Volume intitulase
Histria da Elaborao de Textos
perspetivas nesta matria.
Legais, incluindo a descrio
fatual de casos considerados
paradigmticos, pela sua 1986 A Feitura das Leis as comunicaes proferidas no Curso acima referido
relevncia poltica ou pelo grau
de exigncia tcnicojurdica. foram reunidas em publicao, com dois volumes, editada pelo INA307, em
O 2.Volume denominase
Como Fazer Leis e prope uma 1986, cuja edio rapidamente se esgotou e foi e ainda , na vertente mais
teorizao dos sucessivos
trmites do processo legislativo prxima do Direito Constitucional, uma obra de referncia.
governamental, desde a fase
preparatria fase da execuo.
1987 O relatrio sobre Programa, Contedos e Mtodos de um Curso de Teoria
308. Publicado no Boletim da
da Legislao308 apresentado pelo Professor Gomes Canotilho em provas
Faculdade de Direito, Volume
LXIII, Coimbra, 1987, pp.405 pblicas de Agregao na Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra
494.
foi o primeiro texto cientfico surgido em Portugal exclusivamente dedicado

228
problemtica da legislao. um estudo de referncia que influenciou de
forma decisiva os trabalhos posteriores neste domnio, dando tambm um
valioso contributo para a difuso das principais obras de autores estrangeiros
at ento publicadas sobre a Teoria da Legislao.

1989 Deliberao do Conselho de Ministros n.15-DB/89, de 8 de feve


reiro a deliberao incluiu alguns objetivos de poltica legislativa e regras
de Legstica Formal.

1991 A revista Legislao. Cadernos de Cincia de Legislao, editada pelo INA,


309. Com a extino, j referida,
desde 1991 a 2011309, foi igualmente uma iniciativa pioneira no panorama das
do INA, em 2012, a direo
revistas jurdicas portuguesas, pois surgiu como uma publicao peridica da revista considerou que no
estavam reunidas as condies
especializada nos assuntos da legislao, numa perspetiva interdisciplinar e necessrias para a prossecuo
daquele projeto, dadas as
aberta aos especialistas e prticos do Direito. No editorial do primeiro nmero atribuies prioritrias da nova
direogeral que substituiu o
da revista afirmava-se que a Legislao. Cadernos de Cincia de Legislao pre instituto. Tal determinou o fim
tende ser um espao de divulgao das mais recentes contribuies nacionais do projeto editorial da revista
Legislao. Cadernos de Cincia de
e estrangeiras e dinamizar a discusso em torno das questes concretas da Legislao, tal como foi pensado
e concebido, desde a publicao
legislao portuguesa. A revista teve um papel da maior importncia na do seu primeiro nmero em
1991.
divulgao de novas perspetivas, concepes e metodologias em torno da
310. Em 2009, para assinalar
problemtica da legislao no Estado contemporneo310.
a publicao do n.50 da
Legislao. Cadernos de Cincia
de Legislao, foi editado
2.Perodo desenvolvimentos mais recentes um nmero comemorativo
subordinado ao tema Legislao
no sculoXXI, que contou
com os contributos de muitos
Programas legislativos, trabalhos acadmicos, ensino universitrio, aes de dos mais reputados especialistas
nacionais e internacionais
formao, publicaes, conferncias/congressos. neste domnio. A publicao
do nmero 50 da Legislao foi
tambm pretexto para editar um
ndice de autores e um ndice
Programas legislativos de artigos referentes a todos os
nmeros at ento publicados.

311. Cfr. p.99 e ss.


2001 Relatrio da Comisso para a Simplificao Legislativa311

2003 Comisso tcnica responsvel pelo Programa Estratgico para a


312. Esta Comisso acabou por
Qualidade e Eficcia dos Atos Normativos do Governo312
no apresentar o programa
previsto, dada a demisso do XV
Governo Constitucional cfr.
2006 Programa Legislar Melhor313 p.101 e ss.

313. Cfr. p.103 e ss.]


2010 Simplegis314
314. Cfr.p.107 e ss. ]

229
Trabalhos acadmicos

2003 Relatrio sobre o Programa, Contedo e Mtodos de uma disciplina de


315. Publicado na Legislao.
Metdica da Legislao315, apresentado pelo Professor Joo Caupers em provas
Cadernos de Cincia de Legislao,
n.35, outubrodezembro de pblicas de Agregao na Faculdade de Direito da Universidade Nova de Lisboa.
2003, pp.587.

2006 Relatrio sobre o Programa, os Contedos e o Mtodo de uma disciplina


de Cincia de Legislao e de Legstica, apresentado pelo Professor Carlos
Blanco de Morais em provas pblicas de Agregao na Faculdade de Direito
da Universidade de Lisboa.

2007 Observatrio da Legislao Portuguesa, projeto de investigao levado a


cabo na Faculdade de Direito da Universidade Nova de Lisboa, no mbito do
Centro de Investigao e Desenvolvimento da FDUNL (CEDIS). O Boletim n.0,
primeira publicao do Observatrio, veio a lume em julho de 2007. O ltimo
Boletim, n.5, foi publicado em fevereiro de 2013.

Ensino universitrio

2003/2004 No ano acadmico 2003/2004, a Faculdade de Direito da


Universidade de Lisboa deu incio a um programa de ps-graduao em
316. Este primeiro curso foi
Legstica e Cincia da Legislao316, no mbito de um protocolo de cooperao
coordenado pelo Professor Jorge
Miranda. Atualmente, o curso celebrado entre o Instituto de Cincias Jurdico-Polticas daquela Faculdade
coordenado pelo Professor
Carlos Blanco de Morais. e a Presidncia do Conselho de Ministros.

2004/2005 No ano acadmico 2004/2005, a Faculdade de Direito da


Universidade Nova de Lisboa deu incio a uma disciplina de Cincia da
Legislao, disciplina de opo aberta aos alunos do ltimo ano da ento
licenciatura. A partir do ano acadmico de 2008/2009, com as alteraes no
curriculum de Direito introduzidas pelo denominado Processo de Bolonha,
a disciplina de Cincia da Legislao passou a ser integrada no segundo ciclo
317. A regncia da disciplina foi
de estudos jurdicos, como disciplina de opo317.
da responsabilidade do Professor
Joo Caupers, que contou com a
colaborao de Marta Tavares de
Almeida e Pierre Guibentif. Aes de formao

A Presidncia do Conselho de Ministros (PCM), em colaborao com diversas


entidades, deu incio a um programa de formao na rea da legstica material
e formal, dirigido a tcnicos de vrios ministrios, por estes seleccionados a
pedido da PCM, tendo em vista a construo de equipas multidisciplinares

230
que viessem a ser responsveis pela elaborao da legislao dos respetivos
ministrios. Das aes de formao organizadas, salientamos as realizadas no
domnio da avaliao legislativa:

Outubro/novembro de 2010 Curso Avanado de Avaliao de Impacte das Leis


Coordenao Cientfica: Professor Carlos Blanco de Morais Faculdade
de Direito da Universidade de Lisboa.
Entidades promotoras: Presidncia do Conselho de Ministros e Instituo
de Cincias Jurdico-Polticas da Faculdade de Direito da Universidade
de Lisboa.
Durao: 33 horas
Programa: ver infra pp.232 e ss..

Maro de 2011 Curso Prtico de Avaliao de Impacte


Coordenao Cientfica: Professor Pedro Pita Barros Faculdade de
Economia da Universidade Nova de Lisboa; Consultores da Direo-
Geral da Poltica da Justia (DGPJ); Tcnicos do Instituto Nacional de
Estatstica (INE)
Entidades promotoras: Centro Jurdico da Presidncia do Conselho de
Ministros (CEJUR) e Direo-Geral da Poltica de Justia.
Durao: 12 horas
Programa: ver infra, p.236.

Maro de 2011 Workshop Regulatory Impact Assessment os exemplos do


Reino Unido e da Holanda
Coordenao Cientfica: Professor Rob van Gestel Universidade de
Tilburg, Holanda; Jose Seisdedos perito do Better Regulation Executive,
Reino Unido
Entidades promotoras: Presidncia do Conselho de Ministros e Faculdade
de Direito da Universidade Nova de Lisboa
Durao: 12 horas
Programa: ver infra, p.237.

231
Principais publicaes

1998 Contributo para uma Teoria da Legislao, Lus Cabral de Moncada,


Edio Pedro Ferreira.

2002 Legstica. Perspetivas sobre a Concepo e Redao de Atos Normativos,


David Duarte, Alexandre Sousa Pinheiro, Miguel Lopes Romo e Tiago Duarte,
Coimbra, Almedina.

2007 Manual de Legstica. Critrios Cientficos e Tcnicos para Legislar Melhor,


Carlos Blanco de Morais, Lisboa, Verbo.

2010 Guia de Avaliao de Impacte Normativo, Carlos Blanco de Morais (coord.),


Coimbra, Almedina, Direo-Geral da Poltica de Justia, Ministrio da Justia.

2011 Quality of Legislation. Principles and Instruments. Proceedings of the Ninth


Congress of the International Association of Legislation (IAL), Lisbon, June 24th
-25th, 2010, in Luzius Mader e Marta Tavares de Almeida (Eds.), Baden-Baden,
NOMOS, 2011.

Conferncias/Congressos

318. Conferncia organizada


2005 Conferncia sobre Avaliao Legislativa318.
pelo ento Gabinete de Poltica
Legislativa e Planeamento,
do Ministrio da Justia, em
janeiro de 2005, cujas actas 2009 Colquio A qualidade da Legislao Um desafio para o sculoxxi319
foram publicadas na Legislao.
Cadernos de Cincia de Legislao,
n.s 42/43, janeirojunho de
2006.
2010 9.Congresso da International Association of Legislation, subordinado
ao tema Quality of Legislation Principles and Instruments320.
319. Colquio organizado
pela Comisso de Assuntos
Constitucionais, Direitos,
Liberdades e Garantias da
Assembleia da Repblica, cujas 2. Programas e aes especficas de formao em avaliao legislativa
actas foram publicadas na
Legislao. Cadernos de Cincia
da Legislao, n.49, abriljunho Curso avanado de avaliao do impacte das leis Programa (2010)
de 2009.

320. Congresso organizado


Parte I. Pensar a Lei: introduo Avaliao de Impacte Normativo
pela Faculdade de Direito da (Regulatory Impact Assessment RIA)
Universidade Nova de Lisboa em
colaborao com a International
Association of Legislation, em
I. Jornada (15 de outubro: 10h00 s 13h00 Auditrio, piso 1)
junho de 2010, cujas actas foram Sesso de Abertura
publicadas em 2011, pela Editora
NOMOS (BadenBaden). Prof. Doutor Jorge Miranda

232
Prof. Doutor Vera-Cruz Pinto (diretor da Faculdade de Direito da Universidade
de Lisboa)
Prof. Doutor Carlos Blanco de Morais (coordenador do Curso)
Mestre Joo Tiago Silveira (secretrio de Estado da Presidncia do Conselho
de Ministros)

II. Jornada
1. Prof. Doutor Carlos Blanco de Morais (coordenador do Curso)
Os programas de qualidade legislativa (Better Regulation) e a avaliao do impacte
das leis
2. Prof. Doutor Miguel Moura e Silva (professor da Faculdade de Direito
da Universidade de Lisboa regente da disciplina de Direito Internacional
Econmico, Autoridade da Concorrncia)
A avaliao econmica do Direito

III. Jornada (21 de outubro: 17h00 s 20h15m Anfiteatro 8, piso 0)


3. Prof. Doutor Carlos Blanco de Morais
A avaliao do impacte das leis: tipologia, benefcios tcnicos e polticos, modelos
institucionais e modelos funcionais de referncia
4. Mestre Andr Salgado de Matos (doutorando e assistente da disciplina de
Direito Administrativo da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa)
Modalidades simples e complexas de avaliao no contexto da anlise de impacte
normativo

IV. Jornada (28 de outubro: 17h00 s 20h15m Auditrio)


5. Prof. Doutor Carlos Blanco de Morais
A avaliao de impacte normativo na concepo dos atos legislativos: os seus passos
fundamentais (I)
i) Definio de um impulso problemtico;
ii) Identificao de objetivos operacionais;
iii) Breve introduo s tcnicas de consulta
iv) Opes alternativas
6. Mestra Lorna Schrefler (doutoranda e assistente na University of Exeter)
A avaliao de impacte normativo na concepo dos atos legislativos (II): a anlise
custo-benefcio e outros mtodos analticos complementares e alternativos

V. Jornada (4 de novembro: 17h00 s 20h15m Auditrio)


7. Prof. Doutor Claudio Radaelli (professor da College of Social Sciences and
International Studies Amory Building Politics University of Exeter)

233
A gesto da poltica de qualidade normativa (I): a gesto integrada das polticas
de qualidade normativa
8. Prof. Doutor Cludio Radaelli
A gesto da poltica de qualidade normativa (II): aspetos prticos da avaliao de
impacte normativo introduzida por rgos governamentais e pelas agncias pblicas

VI. Jornada (5 de novembro: 10h00 s 13h00 Auditrio)


9. Prof. Doutor Cludio Radaelli
A gesto da poltica de qualidade normativa (III): instrumentos de gesto regulatria
e as melhores prticas em matria de consultas
10. Prof. Doutor Cludio Radaelli
Introduo anlise sucessiva do impacte normativo

Parte II. Critrios metdicos e tcnicos de anlise: a avaliao


de impacte normativo e os seus instrumentos especficos

VII. Jornada (11 de novembro: 17h00 s 20h15m Anfiteatro 8)


11. Mestre Robertus Scharrenborg (Comisso Europeia administrador
Secretariado-Geral Unit C/2: Better Regulation and Impact Assessment)
A anlise custo-benefcio (I)
12. Mestre Robertus Scharrenborg: A anlise custo-benefcio (II)

VIII. Jornada (12 de novembro: 10h00 s 13h Anfiteatro 8)


13. Mestre Robertus Scharrenborg
A anlise custo-benefcio (III)
14. Mestre Robertus Scharrenborg
A anlise custo-benefcio (IV)

IX. Jornada (18 de novembro: 17h00 s 20h15m Auditrio)


15. Prof. Doutor Eric Philippart (professor da Universit Libre de Bruxelles
e do College de LEurope Comisso Europeia DG Entreprise & Industry
vice-diretor na Unit Economic Analysis and Impact Assessment)
A anlise custo-benefcio (V): problemas de quantificao de impactes econmicos
e o recurso a mtodos e instrumentos de anlise qualitativa
16. Prof. Doutor Eric Philippart
Mtodos alternativos anlise custo-benefcio (I): A anlise custo-eficincia

X. Jornada (19 de novembro: 10h00 s 13h Anfiteatro 8)


17. Prof. Doutor Eric Philippart
Mtodos alternativos anlise custo-benefcio (II): A anlise custo-utilidade e a
anlise multicritrios

234
18. Prof. Doutor Eric Philippart
Anlises complementares (I): A anlise de impacte distributivo e as anlises de risco
e de incerteza

XI. Jornada (25 de novembro: 17h00 s 20h15m


19. Prof. Doutor Jacopo Torriti (professor na London School of Economics)
Anlises complementares (II): As anlises de risco e de incerteza e a sua conexo
com a anlise custo-benefcio
20. Prof. Doutor Jacopo Torriti
Anlises complementares (III): anlise de impacte administrativo e o mtodo do
standard cost model

XII. Jornada (26 de novembro: 10h00 s 13h00 Anfiteatro 8)


21. Dr. Pedro Delgado Alves (doutorando e assistente da Faculdade de Direito
da Universidade de Lisboa)
Anlises complementares (IV): A anlise de impacte administrativo
22. Prof. Doutor Jacopo Torriti
Como elaborar um relatrio do impacte normativo e o correspondente sumrio

XIII. Jornada (2 de dezembro: 17h00 s 20h15m Auditrio)


23. Prof. Doutor Pedro Pita Barros (professor da Faculdade de Economia
daUniversidade Nova de Lisboa)
Como conduzir uma anlise prvia de impacte das leis (I): um caso prtico
24. Prof. Doutor Pedro Pita Barros
Como conduzir uma anlise prvia de impacte de leis (II): casos e testes

XIV. Jornada (3 de dezembro: 10h00 s 13h00 Auditrio)


25. Prof. Doutor Pedro Pita Barros (professor da Faculdade de Economia
daUniversidade Nova de Lisboa)
Exerccio prtico

XV. Jornada (6 de dezembro: 17h00 s 20h15m Auditrio)


26. Prof. Doutor Luzius Mader (professor na Swiss Graduate School for Public
Administration vice-diretor do Swiss Federal Office of Justice e Presidente
da International Association of Legislation)
Anlise sucessiva de impacte e anlise experimental (I)
27. Prof. Doutor Luzius Mader e Dra. Ana Vargas (subdiretora-geral da Direo
Geral de Poltica de Justia)
Anlise sucessiva de impacte e anlise experimental (II): Casos de referncia no
universo da justia na Sua e em Portugal

235
Curso prtico de avaliao de impacte Programa (2011)

1. Sesso Trabalhos preparatrios Consultores DGPJ


Quinta-feira, 10 de maro de 2011 10h00 s 13h00

Apresentao de trs estudos de caso na rea da Justia


Identificao do problema e definio dos objetivos do regime jurdico a
avaliar e/ou do contexto e dos objetivos a prosseguir com a atuao pblica
em avaliao
Elaborao do projeto de definio das tarefas a desenvolver no estudo de
avaliao e respetiva calendarizao
Apresentao e discusso conjunta dos projectos

2. Sesso Elaborao do relatrio Consultores DGPJ


Sexta-feira, 11 de maro de 2011 10h00 s 13h00

Apresentao de trs estudos de caso na rea da Justia


Elaborao do ndice do relatrio de avaliao, definindo, sumariamente,
ocontedo de cada uma das suas seces
Apresentao e discusso conjunta dos projetos

3. Sesso Seleo e tratamento da informao estatstica


Joo Farrajota (INE) e Jorge Mendes (INE)
Quinta-feira, 17 de maro de 2011 10h00 s 13h00

Importncia das estatsticas oficiais


Metodologias de produo estatstica
Visita aos principais indicadores estatsticos nacionais e internacionais
Interpretao de dados estatsticos e conceitos estatsticos gerais
Apresentao e discusso conjunta dos projetos com vista a selecionar
osdados estatsticos a utilizar em cada estudo de avaliao a realizar

4. Sesso Como avaliar as opes de atuao


pblica Pedro Pita Barros (FEUNL)
Quinta-feira, 24 de maro de 2011 10h00 s 13h00

Adoo da metodologia a utilizar para avaliar as opes de atuao pblica


Identificao dos custos e benefcios e respectia quantificao
Avaliao dos impactes distributivos das opes de atuao pblica em
avaliao
Apresentao e discusso conjunta dos projetos.

236
Workshop Regulatory Impact Assessment Programa (2011)

1. Sesso Regulatory Impact Assessment


31 de maro 2011 Jose Seis Dedos

UK Institutional Framework
Better Regulation Executive (BRE)
Regulatory Policy Commitee
Better Regulation Strategy Group
National Audit Office (NO)

UK Policy Making
Quality of regulation a priority
Rule One-in, One-out
Risk based enforcement regime

Key elements of RIA


Clear objetives
Risks
Costs benefits
Small business impact
Consultation

2 Sesso Regulatory Impact Assessment


1 de abril 2011 Rob Van Gestel

Legislative Policy main questions


What determines the quality of legislation?
How can we distinguish between good and bad laws?
Why do we need ex ante evaluation?
Advantages and disadvantages of ex ante evaluation of legislation
Does impact assessment stimulate the use of alternative to traditional legis
lation, such as self-regulation and co-regulation?
What functions can sunset clauses and experimental clauses serve in
legislation?

237
Anexo III
Avaliao legislativa em Portugal
Smula de estudos epublicaes

1. Elenco de estudos

Diversas entidades

1.Estudo Efeito de algumas normas do Cdigo de Procedimento


Administrativo estudo de caso em avaliao legislativa

Data 1995
Entidade responsvel Instituto Nacional de Administrao.
Equipa de projeto juristas (2), socilogo (1).
Tipo de Avaliao Avaliao ex post estudo de avaliao legislativa de
algumas disposies do CPA, aprovado em 1991, junto de servios e organismo
da AP previamente seleccionados. Tentou aferir-se em que medida os disposi
tivos da lei eram realmente cumpridos (efetividade). Para a verso revista do
CPA, aprovada em 1996, contriburam algumas das concluses deste estudo,
conforme referido no Prembulo do Decreto-Lei n.6/96, de 15 de janeiro.
Publicao Legislao. Cadernos de Cincia de Legislao n.12, janeiro-maro
de 1995, pp.5-49.

2.Estudo Estudo de avaliao da fase experimental de aplicao


doRendimento Mnimo Garantido (RMG) Legislao experimental

Data 1997
Entidade responsvel Centro de Investigao e Estudos de Sociologia,
Centro Associado do Instituto Superior de Cincias do Trabalho e da Empresa.
Equipa de projeto socilogos.
Tipo de Avaliao Avaliao intercalar estudo de avaliao dos projetos
piloto aprovados desde o incio da fase experimental do RMG julho a dezem
bro de 1996. As concluses e recomendaes deste estudo constituram ele
mentos essenciais para a elaborao do diploma regulamentar da lei do RMG.

238
Publicao Rendimento Mnimo Garantido: Avaliao da fase experimental,
Lisboa, Centro de Investigao e Estudos de Sociologia, 1998.

Em abril de 2002 foi publicado um outro estudo de avaliao ex post sobre


o RMG da responsabilidade do Instituto para o Desenvolvimento Social, do
Ministrio do Trabalho e da Solidariedade, em colaborao com especialistas
oriundos de vrios centros universitrios de investigao. A avaliao centrou
-se essencialmente no aprofundamento dos impactes que os processos de
execuo desta medida provocaram.

3. Estudo Estudo de avaliao legislativa parcial, referente


ao impacte da reviso do regime de deferimento tcito,
consagrado no Cdigo de Procedimento Administrativo

Data 2001
Entidade responsvel Comisso de Simplificao Legislativa.
Equipa de projeto economistas (2), jurista (1).
Tipo de Avaliao Avaliao ex ante estudo com o objetivo pedaggico de
apresentar uma primeira anlise de impacte, incluindo uma anlise custo
-benefcio, como um instrumento de avaliao de propostas legislativas de
contedo jurdico complexo. No chegou a ser feita a anlise custo-benefcio,
como se refere no texto, dado condicionantes de tempo que foram impostas.
Publicao Legislao. Cadernos de Cincia de Legislao n.30/31, janeiro
-junho de 2002, Vol. II, pp.191-226.

4. Estudo Estudo de avaliao de impacte de normas efeitos


econmicos da alterao do artigo 81.do Cdigo da Estrada

Data 2001
Entidade responsvel Comisso de Simplificao Legislativa.
Equipa de projeto economistas (2).
Tipo de Avaliao Avaliao ex ante estudo com o objetivo pedaggico de
apresentar uma anlise custo-benefcio da alterao ao limite legal da taxa de
lcool no sangue. Este estudo, que propunha a introduo de uma metodologia
de avaliao legislativa na elaborao da lei, partiu da alterao introduzida
no Cdigo da Estrada e formulou seis alternativas, incluindo a manuteno
da situao imediatamente anterior s alteraes ento introduzidas.
Com este estudo, exemplificando com um caso concreto, procurou-se
evidenciar os objetivos e instrumentos dos estudos de avaliao de impacte.
O estudo termina com uma reflexo sobre as estatsticas disponveis e reco
mendaes a contemplar para o desenvolvimento da anlise custo-benefcio.

239
Publicao Legislao. Cadernos de Cincia de Legislao n.30/31, janeiro
-junho de 2002, Vol. II, pp.135-182.

321. Salientase a importncia


5. Estudo Lei dos Julgados de Paz321
dos relatrios anuais do
Conselho de Acompanhamento
dos Julgados de Paz (2002, Data 2001
2003, 2004, 2005, 2006, 2007,
2008, 2009, 2010, 2011), que Entidade responsvel ISCTE/Dinmia Centro de Estudos sobre a Mudana
podem ser considerados como
avaliaes intercalares, cujas
Socioeconmica no mbito de protocolos celebrados com o Ministrio da
propostas tm permitido o Justia (2005 e 2007)
eficaz funcionamento daqueles
julgados. Equipa de projeto socilogos, juristas e economistas
Tipo de avaliao Avaliao intercalar
Publicao Alargamento da rede de julgados de paz, ISCTE, junho de 2007

6. Estudo Os Caminhos Difceis da Nova Justia Tutelar Educativa


322. Passados seis anos sobre este
Uma avaliao de dois anos de aplicao da Lei Tutelar Educativa 322
estudo do OPJ, foi elaborado
um novo relatrio sobre a Lei
Tutelar Educativa, intitulado Data 2004
Entre a Lei e a Prtica. Subsdios
para uma reforma da Lei Tutelar Entidade responsvel Observatrio Permanente da Justia (OPJ), a pedido
educativa, de2010, da autoria
do OPJ e sob coordenao de
do Ministrio da Justia.
Boaventura de Sousa Santos Equipa de projeto investigadores do OPJ
(Diretor Cientfico) e de Paula
Fernando e Slvia Portugal Tipo de Avaliao Avaliao ex post estudo sobre a Lei n.166/99, de 14
(coordenadores).
setembro
Publicao Site do Observatrio Permanente da Justia
http://opj.ces.uc.pt/portugues/relatorios/relatorio_Tutelar.html

7. Estudo Regime processual civil experimental

Data 2006
Entidade responsvel Direo-Geral da Poltica de Justia
Equipa de projeto juristas
Tipo de avaliao Avaliao intercalar
Publicao Relatrios: Preliminar (junho de 2007), Inicial (outubro de 2007),
Avaliao Final (dezembro 2008) e V Relatrio de Monitorizao (outubro de 2009)
http://www.dgpj.mj.pt/sections/politica-legislativa/anexos/rpce/relatorios-de

8. Estudo Estudos de avaliao legislativa

Data 2009/2010
Entidade responsvel Direo-Geral da Poltica de Justia, do Ministrio
da Justia (Plano de Atividades para 2011).
Equipa de projeto juristas, tcnicos de estatstica
Tipo de Avaliao Avaliao ex post.

240
Publicao Site da Direo-Geral da Poltica de Justia, do Ministrio da
Justia http://www.dgpj.mj.pt/DGPJ/sections/home
Registam-se os seguintes estudos:
a) Avaliao do regime das insolvncias (dezembro de 2010);
b) Divulgao da durao mdia das aes judiciais (novembro de 2010);
c) Avaliao de impacte do regime jurdico da litigncia de m-f (novem
bro de 2010);
d) Do defensor oficioso (julho de 2010);
e) Contributos para a promoo da celeridade processual (setembro de
2009);
f) Regime processual civil experimental (RPCE);
g) Plano de Ao para o Descongestionamento dos Tribunais;
h) Reforma dos Recursos Cveis;
i) Simplificao da ao executiva.

9. Estudo Relatrio final A Justia Penal. Uma Reforma em avaliao

Data 2009
Entidade responsvel Observatrio Permanente da Justia, a pedido da
Direo Geral da Poltica de Justia.
Equipa de projeto investigadores do OPJ.
Tipo de Avaliao Avaliao ex post estudo sobre a eficcia das alteraes
introduzidas, em 2007, ao Cdigo Penal e Cdigo de Processo Penal, numa
perspetiva sistmica, atendendo aos fins propostos pelo legislador e consi
derando o seu impacte nas organizaes e intervenientes processuais e na
eficincia da resposta do sistema de justia penal.
Publicao Site do Observatrio Permanente da Justia
http://opj.ces.uc.pt/pdf/Relatorio_Final_Monitorizacao_julho_2009.pdf

10. Estudo O novo regime jurdico do divrcio em avaliao

Data 2010
Entidade responsvel Observatrio Permanente da Justia, a pedido do
Ministrio da Justia.
Equipa de projeto investigadores do OPJ
Tipo de Avaliao Avaliao ex post estudo sobre os problemas detectados
na aplicao da Lei n.61/2008, de 31 de outubro, e sobre o impacte das alte
raes legais no funcionamento do sistema judicial e na qualidade da justia.
Publicao Site do Observatrio Permanente da Justia
http://opj.ces.uc.pt/portugues/estudos/estudos_realizados.html

241
11. Estudo Avaliaes de impacte legislativo: a lei do financiamento
do ensino superior e a estratgia nacional da luta contra a droga

Data 2012
Entidade responsvel Centro de Estudos de Gesto e Economia Aplicada
(CEGEA) da Universidade Catlica Portuguesa (Porto), a pedido da Fundao
Francisco Manuel dos Santos (FFMS)
Equipa de projeto economistas; um jurista.
Tipo de Avaliao Avaliao ex post para avaliar o impacte legislativo da
implementao da Lei n.113/97, de 16 de setembro (Lei das Propinas) e da
Resoluo do Conselho de Ministros n.46/99, de 26 de maio (Estratgia
nacional de luta contra a droga).
Publicao Drogas e propinas: avaliaes de impacte legislativo. Editado pela
Fundao Francisco Manuel dos Santos, 2012.

12. Estudo Lei de Mediao Penal

Data 2007
Entidade responsvel Protocolo de Cooperao entre o Ministrio da Justia
(representado pelo Gabinete para a Resoluo Alternativa de Litgios GRAL,
hoje integrado na Direo-Geral da Poltica da Justia) e a Faculdade de Direito
da Universidade Nova de Lisboa, visando a avaliao do projeto experimental
de mediao em processo penal.
Equipa de projeto juristas (2); socilogo (1)
Tipo de Avaliao Avaliao intercalar (Relatrio) e avaliao ex post para
avaliar o impacte legislativo da implementao da Lei de Mediao Penal (Lei
n.21/2007, de 12 de junho)
Publicao Foi entregue um Relatrio final ao Ministrio da Justia. Foi
publicado o texto A Mediao Penal em Portugal, editado pela Almedina, julho
de 2012.

13. Estudo Incumprimento dos contratos

Data 2013
Entidade responsvel Centro de Investigao e Desenvolvimento da
Faculdade de Direito da Universidade Nova de Lisboa (CEDIS), com a cola
borao do Instituto de Cincias Sociais (ICS).
Equipa de projeto juristas (6); socilogo (1); psiclogo social (1); economista (1)
Tipo de Avaliao Avaliao ex post estudo para avaliao do regime legal
do incumprimento dos contratos, de maneira a responder essencialmente
questo de saber se o regime legal vigente favorece ou desincentiva o cumpri
mento. Concluiu-se que o conhecimento sobre a legislao e as expetativas

242
de sanes no tm impacte significativo nos comportamentos do incumpri
mento. O projeto englobou a realizao de um inqurito populao da rea
metropolitana de Lisboa sobre o incumprimento dos contratos e a anlise
dos seus resultados.
Publicao relatrios parciais disponveis em http://cedis.fd.unl.pt/frustacao
-do-incumprimento-dos-contratos. Foi publicado o texto Incumprimento dos
Contratos. Avaliao legislativa e Perspetivas de Desenvolvimento, editado pela
Almedina, maio de 2013.

Assembleia da Repblica

Estudo A realidade do aborto em Portugal

Data 2002
Entidade responsvel A Assembleia da Repblica aprovou a Resoluo
n.57/2002, D.R.I. Srie A, de 17.10.2002, na qual propunha a avaliao da
eficcia e do estado atual de cumprimento dos diplomas legislativos relacio
nados com o assunto regulado.
Mais se propunha que a Comisso Parlamentar do Trabalho e Assuntos Sociais
ficasse responsvel pela solicitao de candidaturas a instituies de ensino
superior com capacidades para realizar o referido estudo e pela escolha da
entidade a quem o estudo deveria ser adjudicado.
Equipa de projeto O projeto no chegou a ser adjudicado.
Tipo de Avaliao Avaliao ex post.

2. Clusulas de avaliao legislativa ex post

Legislao geral Elenco exemplificativo

1. Decreto-Lei n.442/91, de 15 de novembro (Cdigo do Procedimento


Administrativo) Artigo 3. Reviso
De acordo com o previsto, foi realizada uma avaliao dos efeitos produzidos
pelo Decreto-Lei n.442/91 e publicada a nova verso do CPA pelo Decreto-Lei
n.6/96, de 15 de janeiro cfr. Estudo 1 Efeito de algumas normas do Cdigo
de Procedimento Administrativo estudo de caso em avaliao legislativa.

2. Lei n.15/2002, de 22 de fevereiro (Cdigo de Processo nos Tribunais


Administrativos) Artigo 4. Reviso
Pelo Despacho n.9415/2012, dos Ministrios da Justia e das Finanas,
publicado no Dirio da Repblica, II Srie, de 12-07-2012, foi constituda
a comisso responsvel pelo estudo da reviso do Cdigo do Procedimento

243
Administrativo, do Estatuto dos Tribunais Administrativos e do Cdigo de
Processo nos Tribunais Administrativos.

3. Lei n.99/2003, de 27 de agosto (Cdigo do Trabalho)


Artigo 20. Reviso
O Cdigo do Trabalho aprovado pela Lei n.99/2003, foi revogado pela Lei
n.7/2009, de 12 de fevereiro da qual no consta uma clusula de avaliao.

4. Decreto-Lei n.18/2008, de 29 de janeiro (Cdigo dos Contratos Pblicos)


Artigo 17. Acompanhamento da aplicao do Cdigo dos Contratos Pblicos
A Portaria 701-B/2008, de 29 de julho, nomeou a Comisso de Acompanhamento
do CCP e fixou a sua composio.
O Decreto-Lei n.18/2008 foi revogado pelo Decreto-Lei 278/2009, de 2 de
outubro, que republica o cdigo com a nova redao dele no consta clu
sula de avaliao.

5. Lei n.9/2012, de 23 de fevereiro (Regula a utilizao de cmaras de vdeo


pelas foras e servios de segurana em locais pblicos de utilizao comum)
Artigo 5. Avaliao legislativa

Legislao experimental

A legislao experimental, pela sua prpria natureza, pressupe a existncia


de uma clusula de avaliao que vai ou no permitir a extenso do regime
experimental. Mencionamos, assim, como legislao experimental, a legislao
que inclua uma referncia expressa da sua natureza experimental. Indicamos
igualmente a legislao que veio revogar ou introduzir alteraes na legislao
elencada.

1. Lei n.19-A/96, de 29 de junho (Rendimento Mnimo Garantido)


cfr. Estudo 2 Estudo de avaliao da fase experimental de aplicao do
Rendimento Mnimo Garantido (RMG) Legislao revogada pela Lei
n.13/2003, 21 de maio, que ps termo ao regime experimental e introduziu
o Rendimento Social de Insero.

2. Lei n.122/99, de 20 de agosto (Vigilncia eletrnica) Legislao revogada


pela Lei n.33/2010, 2 de Setembro, que determinou a cessao do regime
experimental, definindo com carcter de generalidade o regime de vigilncia
eletrnica.

244
3. Lei n.78/2001, de 13 de julho (Julgados de Paz) cfr. Estudo 5 Lei dos
Julgados de Paz, alterada pela Lei n.54/2013, de 31 de julho, que determinou
o fim do regime experimental e que prev a criao de julgados de paz a nvel
concelhio ou de agrupamento de concelhos.

4. Decreto-Lei n.108/2006, de 8 de junho (Regime Processual Civil


323. No que se refere ao
Experimental)323 Legislao revogada pela Lei n.41/2013, 26 de junho, que
Regime Processual Civil
aprovou o novo Cdigo de Processo Civil, aplicvel a todo o territrio nacional. Experimental, foi suscitada a
inconstitucionalidade do artigo
21., n.. 1, do DecretoLei
n.108/2006, por se considerar
5. Lei n.21/2007, de 12 de junho (Mediao Penal) cfr. Estudo 12 Lei que a delimitao da aplicao
do regime experimental a
de Mediao Penal Importa referir a Lei n.29/2013, 19 de abril, que veio determinadas circunscries
estabelecer os princpios gerais aplicveis mediao realizada em Portugal, judiciais violava o princpio da
igualdade. Estava em causa a
os quais se aplicam assim mediao penal. No entanto, a lei salvaguarda as inconstitucionalidade material
por violao do princpio da
especificidades da mediao penal, revogando apenas o n.6 do artigo 10.da Lei igualdade. O importante Acrdo
do Tribunal Constitucional
n.21/2007, o qual regulava a fiscalizao da atividade dos mediadores penais. n.69/20