Derecho y Cambio Social

ANLISIS Y PERSPECTIVAS DEL CONTRATO

ADMINISTRATIVO DE SERVICIOS. A CASI DOS AOS DE
VIGENCIA

Jorge Isaac Torres Manrique *

El trabajo ms productivo es el que sale de las

manos de un hombre contento.
Vctor Pauchet.

"El derecho laboral es uno de los derechos con

menor ndice de cumplimiento... entonces, yo no s
qu es lo que hacemos aqu...".
Elmer Arce.

SUMARIO:

I. Desde el principio.- II. La paradoja de su

aplicacin.- III. Pretensiones del Congreso de la
Repblica.- IV. Conclusin.

* Gerente de Asesora Legal del Centro Vacacional Huampan. Ex Gerente de Secretara General de la
Municipalidad del Distrito de Asia. Doctorante en Administracin por la Universidad Nacional Federico
Villarreal. Egresado del Doctorado en Derecho, de las Maestras en Derecho Empresarial y Derecho Penal, por la
misma Casa Superior de estudios; y del I Nivel del VII Curso del Programa de Formacin de Aspirantes a
Magistrados de la Academia de la Magistratura (Sede Lima). Abogado por la Universidad Catlica de Santa
Mara de Arequipa (Per). Ex Conciliador del Centro de Conciliacin Extrajudicial Paz y Vida, Arbitro de
Derecho y Conciliador Extrajudicial. Post grado en Derecho Registral y Notarial. Especialista en Comercio
Exterior y Aduanas, Anlisis del Cdigo Procesal Civil, Derecho Penal Aplicado, Perfil Acadmico para la
Magistratura y en Derecho Pblico. Diplomado en Razonamiento Jurdico y Anlisis de Sentencias del Tribunal
Constitucional, Enseanza Superior del Derecho, Litigacin Avanzada, Oratoria y Presentaciones de Impacto,
Derecho Empresarial, Laboral, Procesal Constitucional, Procesal Penal, Teora del Derecho y Argumentacin
Jurdica, Derecho Procesal Constitucional y Precedentes Vinculantes del Tribunal Constitucional, Derecho
Procesal Penal y Tcnicas de Litigacin Oral, Derecho de Familia del Nio y del Adolescente; y en Civil y
Procesal Civil. Estudios de Filosofa, Psicologa, Marketing, Italiano, Ingls y Traductor Intrprete del Idioma
Portugus avanzado. kimblellmen@hotmail.com
1
 I. DESDE EL PRINCIPIO.-

La presente entrega se encuentra abocada al necesario anlisis acerca de una de las

figuras laborales, denominada no laboral o no autnoma, la misma que fue y viene
siendo pasible de una problemtica, desnaturalizacin como especial atencin y
expectativa por parte de sus actores (empleador, trabajador, poder legislativo y poder
judicial)- as como de la comunidad jurdica y no jurdica-; esto es: La Contratacin
Administrativa de Servicios (CAS), a la luz del iter o devenir vigencial de su Ley y
Reglamento.

En primer trmino, cabe traer a colacin que la Contratacin Administrativa de

Servicios debe su existir a la dacin del Decreto Legislativo N 1057, publicado en
fecha 28/06/08 y a su reglamentacin va Decreto Supremo N 075-2008, publicado el
25/11/08, en el marco de las facultades legislativas delegadas por el Congreso al
Ejecutivo, que tena la imperiosa finalidad de la implementacin (fortalecimiento
institucional y modernizacin del Estado) del Acuerdo de Promocin Comercial (TLC)
con EE.UU. (se entiende que dicho pas condicion literalmente su firma a la previa
subsanacin de no pocos como insalvables requisitos, por parte del Per); en otras
palabras, que en virtud a dicho Tratado el Estado peruano se vi obligado (debido a la
referida condicin sine qua non) a construir mayor nmero de carreteras, a otorgar
mayor acceso a la regularizacin de la propiedad privada (mayor nmero de
registradores pblicos), a la consolidacin de la seguridad jurdica (incremento de
magistrados titulares), etc., y por supuesto, al reconociendo de los derechos laborales de
los trabajadores; como efectivamente lo hizo (salvo, en estrictu sensu, el ltimo); ya
que en el acpite II. del presente Informe, veremos que no necesariamente fue as.

Por otro lado, tenemos que los objetivos que persigue el CAS, segn la Exposicin de
Motivos del Decreto Legislativo N 1057, son: i) permitir el acceso a la seguridad
social, tanto en materia asistencial como pensionaria. Con ello se tendr no solo
proteccin en materia de enfermedad, accidentes, etc., si no derecho a licencias y, en el
largo plazo, prestaciones por invalidez, vejez y sobrevivientes, ii) reconocer derechos
fundamentales contemplados en la Constitucin Poltica y en los instrumentos
internacionales pertinentes; y iii) dotar de una normativa apropiada a las formas
contractuales que hasta la fecha no haban sido reguladas por norma alguna.

Sin embargo, es preciso sealar que con anterioridad de la dacin del referido Decreto
Legislativo, coexistan tres regmenes aplicables al personal al servicio del Estado: i) el
rgimen general pblico o estatutario (Decreto Legislativo N 276), dentro del cual
existen una serie de regmenes de carrera especiales como el fiscal, judicial, etc., ii) el
rgimen laboral privado (Decreto Legislativo N 728); y iii) los Servicios No Personales
SNP (Cdigo Civil); ahora con el CAS se estara reemplazando a los SNP,
subsistiendo en la actualidad tres regmenes, cada uno regulado por principios,
procedimientos y criterios diferentes.

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II. LA PARADOJA DE SU APLICACIN.-

En ese orden de ideas, tenemos que si bien es cierto que el CAS se constituy
aparentemente en un avance en la bsqueda de la equidad en el reconocimiento de
derechos del personal al servicio del Estado, si se compara con el hoy inexistente SNP,
pero resulta un retroceso, en tanto que se busca propiciar la igualdad de trato, la
uniformidad y ordenamiento de la normativa del servicio civil, adems, en medio de
estos regmenes, tambin se busca, sin desparpajo alguno, excluir a los trabajadores
pblicos de la normas laborales y encubrirlos en el marco del Derecho Administrativo,
pero no dentro de un rgimen estatutario, meritocrtico, de igualdad de oportunidades,
de ascenso, es decir, del desarrollo de una carrera pblica, si no en un contrato especial,
que genera ms dispersin, el establecimiento de algunos o diversos niveles o
porcentajes de derechos laborales y que sigue generando a su vez la contingencia de
mayor nmero de fallos jurisdiccionales que reconozcan la existencia de un contrato de
trabajo pleno en el marco de la regulacin de la regulacin laboral privada, con la
connotacin econmica y social que ello importa. Ergo, conforme a lo afirmado se
puede colegir que la dacin del CAS no se constituye realmente en avance alguno.

En tal sentido, afirmamos que el CAS proviene de una fuente ilcita, ya que es producto
de un fraude o simulacin ya que los servidores que fueron SNP se les impuso el CAS
como contratacin (a efectos de su regularizacin laboral), en lugar de mantener sus
derechos laborales o en su caso incrementarse, en realidad se les oblig a renunciar a
todo lo que ya haban logrado en trminos legales, sometiendo felnicamente el
reconocimiento de dichos derechos a absurdas variables aleatorias, relacionadas con las
necesidades de la dependencia pblica y su disponibilidad presupuestaria.

En consecuencia, tenemos que la naturaleza o situacin jurdica sui generis de los CAS
resulta realmente un ejemplo de lo que en doctrina se denomina: labor excluida o no
laborizada, ya que pese a ser una prestacin personal, subordinada y remunerada (y
que contrariamente a ello, encierra sin lugar a dudas la existencia de una relacin
laboral); es injustamente excluida por mandato legal (y no legtimo) del mbito de
aplicacin del Derecho Laboral.

Por otro lado, se advierte que en la tratativa del CAS se ha actuado a espaldas de la
ineficaz Ley Marco del Empleo Pblico, he ah el orgen de la negacin de todas las
garantas y derechos implcitos al contratado (alquilado), va CAS, bajo la naturaleza del
mbito del Derecho Administrativo y no desde su nsita como innegable
correspondencia a los predios del Derecho laboral.

La contratacin CAS, sirve entonces para gestar de manera clandestina el recorte o

disminucin de los derechos laborales al personal contratado bajo dicha modalidad, a
travs de la sola y pura decisin de la Administracin, inmotivada, por cierto, an
cuando se lesione el derecho fundamental al trabajo y contrariamente al ms que nunca
emergente derecho procesal contemporneo: el debido proceso. Sin embargo, se puede
afirmar que el contratado va CAS, una vez que ve agotado su contrato y en caso
considere que sus derecho fundamentales han sido vulnerados, tiene expedito su
derecho de acudir por proceso de amparo incluso sin agotar la va previa establecida en
la misma normativa del CAS.

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Es as que con acierto TOYAMA MIYAGUSUKU, explica: estamos ante personas
contratadas sin patria laboral, pues, la normativa que disea el CAS tiene una
preocupacin constante por alejarlos de la laboridad.1

Sin embargo, vemos que la judicatura ordinaria viene reconociendo recientemente la

existencia de una relacin laboral de los CAS.

En efecto, tenemos que las Cortes Superiores de Cajamarca y San Martn han
establecido que dicha figura (el CAS) entraa la existencia de una relacin laboral (al
margen que su propia regulacin lo niegue- establecindola como una modalidad
contractual administrativa y privativa del Estado, alejada del Derecho del Trabajo-);
ordenando la reposicin de los demandantes en sus puestos de trabajo.

As, apreciamos que el primer caso se plasm va la Sentencia N 055-2009-SEC,

emitida en el proceso de amparo N 2008-1703 por la Sala Especializada Civil de la
Corte Superior de Cajamarca. Dicha sentencia fue emitida en un proceso donde una
persona contratada mediante CAS demand al Instituto Nacional de Cultura de
Cajamarca una vez que su contrato se extingui. La decisin de la referida Sala (ad
quem) confirm la del primer grado (a quo) que declar fundada la demanda de amparo
y a su vez orden la reposicin de la demandante en las labores que, antes de
extinguirse el CAS, vena prestando en la entidad demandada.

El segundo caso se configur a travs de la Sentencia emitida en el Expediente N 2009-

0097 por la Sala Mixta Itinerante de Moyobamba de la Corte Superior de Justicia de
San Martn. La sealada sentencia fue emitida en la segunda instancia de un proceso de
amparo en donde se demand a la Municipalidad Provincial de Rioja. La decisin de la
Sala Mixta confirm la sentencia de primer grado, que declar fundada la demanda de
amparo y nula la carta que daba por extinguido el CAS y, adems, se orden la
reposicin de la demandante en el cargo de obrera de limpieza pblica de la entidad
estatal demandada.

As tambin, tenemos que la tercera Sala laboral de la Corte superior de Justicia de

Lima, en la sentencia correspondiente al Expediente N 6508-2009 IDA (A y S), en el
proceso seguido por Juan Isaac Zavala Chaupin contra el Programa de Desarrollo
Productivo Agrario Rural (Agro Rural), confirm la sentencia de primera instancia que
inaplic al caso del demandante el rgimen CAS por ser contrario a la Constitucin,
disponiendo su reconocimiento como trabajador, as como el pago de los beneficios
sociales peticionados.

En ese orden de ideas, se aprecia que a pesar que este tipo de decisiones (acerca de la
relacin laboral que implica el CAS) no han sido emitidas por el Tribunal
Constitucional peruano (TC) o por la Corte Suprema (CS), no se debe desconocer que
ciertamente constituyen sentencias con calidad de cosa juzgada (aunque de naturaleza
ordinaria y an no constitucional) y que, por tal razn, sientan pronunciamientos que
generan contundentes efectos persuasivos (en los cuales se aprecia el reconocimiento
del principio laboral por excelencia del principio de la primaca de la realidad sobre la
forma- denominado tambin: fraude a la ley o desnaturalizacin de la laborizacin, que
1
Cfr. TOYAMA MIYAGUSUKU, Jorge. Los contratos de trabajo y otras instituciones del
derecho laboral. Grupo Empresarial Gaceta Jurdica, Lima, 2008, p. 35.
4
se constituye en una suerte de intento de elusin del Derecho Laboral utilizando figuras
que son impropias para una relacin autnticamente laboral2-), al menos en los distritos
judiciales mencionados.

A propsito del recientemente reconocimiento judicial reseado acerca de la existencia

de una relacin laboral de los CAS, resulta imprescindible precisar que en mrito a la
relacin de marras, son necesarios tres elementos para que la misma (no solo en el caso
de los CAS) se configure, a saber: i) una prestacin personal de servicios de una persona
natural a otra persona natural o jurdica de derecho privado o pblico, ii) encontrarse
bajo una subordinacin, y iii) servicio realizado pasible de ser contraprestado, es decir,
que exista remuneracin de por medio.

As, tenemos que las reflexiones elaboradas por HUAMN ESTRADA3 resultan
imprescindibles para poder ms profundamente que la normativa del CAS efecta una
diferenciacin que debe ser calificada como discriminacin, en tanto que realizado el
anlisis de proporcionalidad del trato diferenciador de la citada norma, no existe la
causa justificante que valide la diferenciacin; por lo que le CAS es una manifestacin
de un () tratamiento diferenciador de los contratos a travs de este rgimen y los
trabajadores del rgimen laboral privado y pblico. Es un tratamiento diferenciador
porque no reconoce la naturaleza laboral del vnculo jurdico, y, segundo, porque otorga
menos beneficios y derechos laborales que los que titularizan los primeros; adems
seala que la diferenciacin no es proporcional, en tanto no persigue un fin
constitucionalmente vlido, siendo innecesaria al existir otras medidas que permitiran
conseguir el mismo fin y que resultaban menos restrictivas, y por ltimo la normativa
del CAS no es una medida ponderada ya que no existe proporcionalidad entre la
restriccin y las ventajas que se pretenden alcanzar; es decir, segn el autor estamos
ante una media desproporcional, que por tal razn, resulta inconstitucional.

III. PRETENSIONES DEL CONGRESO DE LA REPBLICA.-

Sin perjuicio de lo desarrollado en el presente trabajo, consideramos oportuno alertar

acerca de lo que actualmente busca el Legislativo, ya que recientemente (15/04/10) la
Comisin de Trabajo del Parlamento (luego de evaluar varios proyectos de ley que
buscaban reformar e, incluso, derogar la normativa del CAS; esto es: del Decreto
Legislativo N 1057); ha emitido un dictmen, por el cual pretende reformar la
normativa que regula el contrato de modalidad CAS, proponiendo sea considerado
como una modalidad propia del Derecho Laboral.

El mencionado documento, principalmente seala que este contrato es una modalidad

especial y transitoria propia del Derecho laboral y privativa del Estado. As tambin, se
establece que el CAS se celebra a plazo determinado y es renovable, siendo el plazo
mximo de contratacin de tres aos. Transcurrido este periodo el contratado deber ser
incorporado al rgimen laboral ordinario de la entidad contratante, sin perjuicio del
cumplimiento de los requisitos del concurso de mrito y capacidad exigidos legalmente.
Se establece, adems, que la no renovacin debe justificarse en causa objetiva.

2
Vici TOYAMA MIYAGUSUKU, Jorge. Ob. Cit. p. 53.
3
HUAMN ESTRADA, Elmer. El Contrato administrativo de servicios y su incipiente anlisis
jurisprudencial. Comentarios a una reciente sentencia. En: Actualidad Jurdica. Grupo Editorial
Gaceta Jurdica. Tomo N 196. Marzo 2010. Lima, pp. 253-254.
5
Tambin, establece que si el contratado cumple labores de funcionario de confianza o
funcionario directivo, la entidad contratante puede resolver unilateralmente el contrato,
antes del plazo pactado sin motivo alguno; en cambio si las funciones que se cumplan
son las de un servidor pblico, se deber pagar una indemnizacin como la estipulada
en el rgimen laboral privado en caso que haya una resolucin unilateral de la entidad
contratante. Esta novedad dista de la actual regulacin, la cual establece en este ltimo
caso una penalidad equivalente a las prestaciones dejadas de percibir con un tope
equivalente al pago de dos meses.

Asimismo, se propone que a los contratados va CAS deber corresponderles un

descanso anual de treinta das calendario contnuos por ao cumplido (y no de 15 das
como establece la normatividad actual). Adems, se establece que mediante el CAS no
se puede menoscabar el ejercicio de libertades fundamentales, y, por tal razn, deviene
o resulta nulo todo pacto o clusula de renuncia de la libertad de asociacin o
sindicalizacin o cualquier otro derecho.

IV. CONCLUSIN.-

A modo de colofn, podemos afirmar:

i) Dichos errores legislativos (SNP, CAS, etc.) son los causantes que en la actualidad
no se cuente con una tratativa legal pronta, debida y ordenada en el tema de la
contratacin laboral pblica, lo que resulta harto merecedor de un pronunciamiento por
parte de Tribunal Constitucional (el mismo que sera inconteniblemente previsible como
contundentemente perjudicial para el Estado, ya que en su momento hizo lo propio en el
caso de los SNP).

ii) Acerca de las razones por las cuales el Estado se encuentra actualmente sentenciando
en contra de si mismo (es decir, contrario a si mismo), no debera su explicacin si no a
otro tema relacionado con el reconocimiento del principio laboral (aplicado al CAS):
ante igual funcin iguales derechos, conjuntamente con su par: tuitividad, proteccin
o tutelacin, el de legalidad y principalmente con lo prescrito por el Art. 23 de la
Carta Magna (que juridiza: ninguna relacin laboral puede limitar el ejercicio de
derecho constitucionales o rebajar la dignidad del trabajador) y su consiguiente
inconstitucionalidad.

iii) La judicatura ordinaria (aunque en pocos pero decididos casos) ha revertido

recientemente en sus respectivas sentencias la naturaleza o modalidad especial
contractual administrativa (no autnoma) del CAS, en laboral.

iv) El tema/problema laboral in comento no solo se ha tornado en paradjico (por decir

lo menos), si no que se encontrara generando un potencial e incontenible aluvin de
acciones laborales (donde se acometeran lengua, pluma y pruebas en procesos
judiciales en ristre) enarboladas por contratados bajo la modalidad CAS, en contra del
sector estatal; ocasionando a su vez lo ms penoso an, cual es, la aceptacin (del
pattico como reincidente geolgico yerro del Estado), de que si al momento de la
dacin de la Ley (CAS) y Reglamento (RECAS), fue no reconocerles derechos
laborales largamente postergados (ayer a los SNP, hoy a los CAS), en procura de

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ahorrarse algn dinero (gracias al temerario como irresponsable hecho de en su
momento no haber includo a planillas a los SNP- hoy CAS- y que dicho sea de paso
segn el Ministerio de Economa y Finanzas, hasta hace unos meses dichos servidores
ascendan a ms de 90,000 a nivel nacional), en su momento estos ltimos fcilmente
podran generarle (como ya lo vienen haciendo, conforme a lo reseado en el acpite II.
del presente) al Estado gastos muy superiores a los que nunca quiso asumir, al tener que
enfrentar infinidad de demandas y en su caso sentencias (por no decir la totalidad) por
concepto de reposiciones, pagos por derecho de devengados, entre otros.

Es decir, en resumidos trminos, parafraseando a Federico G. MESINAS MONTERO4,

acotamos, que al haber optado el Estado en el caso del CAS (al igual que siempre) por
lo barato, no solo le saldra clamorosamente caro, si no carsimo (al margen de haber
inaplicado lo prescrito en la mismsima Exposicin de Motivos del Decreto Legislativo
N 1057); lo cual ciertamente preocupa sobremanera.

v) Huelga como acotacin final, referir que a propsito de lo esbozado en la presente

entrega, que lo acontecido en sede judicial respecto del CAS, obedece inequvocamente
a una forma de sintonizacin con el gran como irrefrenable avance de las cuasi nuevos
sistemas, teoras o tendencias jurdicas que experimenta el Orbe (y respecto de los
cuales el Estado peruano no puede sustraerse por no resultarle extranjero o ajeno), es
decir, el Derecho Global y especficamente, el Neoconstitucionalismo5, ya que este
ltimo propugna la prevalencia del Estado Constitucional de Derecho
(constitucionalista, principista- o civil law recargado-; es decir, que tiene a la
Constitucin Poltica como un nuevo orden de valores) en desmedro, postergacin o
descalificacin del otrora Estado de Derecho (nica y escasamente legalista o civil law
tradicional o convencional). Todo ello en innegable beneficio no solamente del CAS,
claro est.

4
MESINAS MONTERO, Federico G. La problemtica de los contratos administrativos de
servicios lo barato sale caro?. En: Dialogo con la Jurisprudencia. Actualidad anlisis y crtica
jurisprudencial. Grupo Editorial Gaceta Jurdica. Tomo N 139. Abril 2010. Lima, p. 10.
5
TORRES MANRIQUE, Jorge Isaac. Derecho global y neoconstitucionalismo. Teoras jurdicas
contemporneas. En lnea, recuperado el 24/05/10 de Teleley.com:
http://www.teleley.com/articulos/art-dg.pdf. Tambin del mismo autor puede verse En lnea,
recuperado el 24/05/10 de Elnotariado.com:
http://www.elnotariado.com/images_db/noticias_archivos/322.doc.