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MITIGAO VEDAO DA TRANSAO NA APLICAO DAS

SANES DA LEI DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA

Adriana Ribeiro Soares de Morais

Introduo

Com o advento da Lei n 12.120, de 15 de dezembro de 2009, solucionou-se


definitivamente questo polmica que motivou inmeros recursos especiais contra decises
judiciais que ao reconhecerem a prtica de ato de improbidade administrativa, aplicavam as sanes
do art. 12 da Lei n 8429/92 de maneira no cumulativa.

A alterao legislativa foi reflexo de consolidada jurisprudncia no sentido de que


as sanes so aplicadas isolada ou cumulativamente, de acordo com a gravidade do fato, com
alicerce nos princpios da razoabilidade e proporcionalidade.

De acordo com a LIA, o magistrado realiza a dosimetria da sano logo aps


concluir pelo cometimento de ato de improbidade administrativa.

Convm destacar que, posteriormente, com o trnsito em julgado da condenao,


o juiz da execuo da sentena efetua o registro eletrnico das informaes no Cadastro Nacional de
Condenados por Ato de Improbidade Administrativa, nos termos da Resoluo n 44, de 20 de novembro de
2007, do Conselho Nacional de Justia.

Frise-se que este recentssimo cadastro muito relevante na medida em que centraliza e
garante o acesso do cidado e dos gestores pblicos s informaes detidas pelo Estado, no tocante s
pessoas fsicas e jurdicas condenadas por improbidade, alm das sanes aplicadas.

Atualmente, a questo que se coloca saber se, em alguma hiptese, cabvel,


aos legitimados ativos da ao civil de reconhecimento de ato de improbidade administrativa
(Ministrio Pblico e a pessoa jurdica interessada), transao (composio civil ou acordo) com o
mprobo, com o intuito de aplicao imediata de algumas das sanes previstas no art. 12 da Lei de
Improbidade Administrativa - tornando-se despicienda a propositura de ao para tal finalidade.
Em caso positivo, qual seria o critrio norteador para a fixao da sano e como
proceder para garantir sua execuo?

Este trabalho, antes de tentar desvendar um mecanismo pragmtico para inmeras


situaes enfrentadas pelos Promotores de Justia, objetiva a reflexo sobre a improbidade
administrativa de menor potencial ofensivo e seus efeitos.

Princpio da insignificncia. Distino entre juzo de Improbidade da conduta e juzo de dosimetria


da Sano.

Recentemente, acrdo1 do Superior Tribunal de Justia, da relatoria do Ministro


Herman Benjamin, afastou a aplicao do princpio da insignificncia, para o fim de reconhecer ato
de improbidade administrativa na seguinte situao ftica: Chefe de Gabinete do Municpio que
utilizou veculo de propriedade municipal e fora de trabalho de trs membros da Guarda
Municipal para transportar utenslios e bens particulares.

O acrdo reconhece que a implementao judicial da Lei da Improbidade


Administrativa segue uma espcie de silogismo concretizado em dois momentos, distintos e
consecutivos, da sentena ou acrdo que desgua no dispositivo final de condenao: o juzo de
improbidade da conduta (= premissa maior) e o juzo de dosimetria da sano (= premissa menor).

Assim, para que o defeito de uma conduta seja considerado mera irregularidade
administrativa, exige-se valorao nos planos quantitativo e qualitativo, com ateno especial para
os bens jurdicos tutelados pela Constituio, pela Lei da Improbidade Administrativa, pela Lei das
Licitaes, pela Lei da Responsabilidade Fiscal e por outras normas aplicveis espcie. Trata-se
de exame que deve ser minucioso, sob pena de transmudar-se a irregularidade administrativa banal
ou trivial, noo que legitimamente suaviza a severidade da Lei da Improbidade Administrativa, em
senha para a impunidade, business as usual.

Neste contexto, a jurisprudncia pacfica do STJ no sentido de que nem toda


irregularidade administrativa caracteriza improbidade, nem se confunde o administrador inbil com
o administrador mprobo. Contudo, se o juiz, mesmo que implicitamente, declara ou insinua ser
mproba a conduta do agente, ou reconhece violao aos bens e valores protegidos pela Lei da
Improbidade Administrativa (= juzo de improbidade da conduta), j no lhe facultado sob o

1
Resp n 892.818- RS, relator Ministro Herman Benjamin, DJ: 10/02/2010
influxo do princpio da insignificncia, mormente se por "insignificncia" se entender somente o
impacto monetrio direto da conduta nos cofres pblicos evitar o juzo de dosimetria da sano,
pois seria o mesmo que, por inteiro, excluir (e no apenas dosar) as penas legalmente previstas.

O Ministro Benjamin explica, didaticamente, que iniqidade tanto punir como


improbidade, quando desnecessrio (por atipicidade, p. ex.) ou alm do necessrio (= iniqidade
individual), como absolver comportamento social e legalmente reprovado (= iniqidade coletiva),
incompatvel com o marco constitucional e a legislao que consagram e garantem os princpios
estruturantes da boa administrao.

Assim, o juiz, na medida da reprimenda (= juzo de dosimetria da sano), deve


levar em conta a gravidade, ou no, da conduta do agente, sob o manto dos princpios da
razoabilidade e da proporcionalidade , que tm necessria e ampla incidncia no campo da Lei da
Improbidade Administrativa.

Como o seu prprio nomen iuris indica, a Lei 8.429/92 tem na moralidade
administrativa o bem jurdico protegido por excelncia, valor abstrato e intangvel, nem sempre
reduzido ou reduzvel moeda corrente.

E mais, resta pacfico que a conduta mproba no apenas aquela que causa dano
financeiro ao Errio. Se assim fosse, a Lei da Improbidade Administrativa se resumiria ao art. 10,
emparedados e esvaziados de sentido, por essa tica, os arts. 9 e 11.Logo, sobretudo no campo dos
princpios administrativos, no h como aplicar a lei com calculadora na mo, tudo expressando, ou
querendo expressar, na forma de reais e centavos.

Juzo de dosimetria da sano pactuado com o mprobo nas hipteses de ato de improbidade
administrativa de menor potencial ofensivo

Em razo da vedao transao, acordo ou conciliao previsto na Lei de


Improbidade Administrativa (art. 17, 1), em situaes semelhantes ao do acrdo paradigma
supra mencionado, tem sido corriqueiro o Promotor de Justia, no bojo de inqurito civil, fazer
acordo com o agente pblico que causou prejuzo ao errio, garantindo o ressarcimento aos cofres
pblicos, sendo que, na sequncia, arquiva o inqurito civil, sob a argumentao, muitas vezes
construda, fictcia, de que no h indcios suficientes de desonestidade e m-f a ensejar o
ajuizamento de ao civil por ato de improbidade administrativa.

Com efeito, o membro do Ministrio Pblico realiza juzo de valor de


razoabilidade e proporcionalidade de sano, o que o desestimula propositura de ao com o fim,
muitas vezes, apenas de aplicao de multa civil e/ou proibio de contratar com o poder pblico ou
receber benefcios fiscais ou creditcios, considerando, inclusive, o gasto econmico deste processo,
o qual poder se arrastar por anos, com interposio de recursos extraordinrios, inclusive.

Esta conduta do Promotor de Justia um equvoco no plano tcnico e jurdico, j


que o momento oportuno para a aplicao dos princpios da razoabilidade e proporcionalidade
aps o juzo de reprovabilidade da conduta, vale dizer, no momento do juzo de dosimetria da
sano.

Neste contexto, com o escopo de assegurar maior efetividade na tutela da


probidade administrativa, imprescindvel a mitigao da vedao transao na represso aos atos
de improbidade administrativa, com o escopo de permitir a aplicao consensual de algumas
sanes aos agentes mprobos.

Relembre-se que, aps reiteradas decises judiciais2 no sentido de que as sanes


do art. 12, I, II e III da Lei n. 8.42992 no so necessariamente cumulativas, cabendo ao
magistrado a sua dosimetria, houve alterao da LIA para explicitar que o espectro sancionatrio da
lei induz interpretao que deve conduzir dosimetria relacionada exemplariedade e correlao
da sano, critrios que compem a razoabilidade da punio.

Avive-se, ademais, que a ao de improbidade tem carter eminentemente


repressivo, com escopo no apenas de reparao de danos, mas precipuamente de aplicao de

2
Jurisprudncia do E. STJ. Precedentes: RESP 507574MG, Relator Ministro Teori Zavascki, DJ de
08.05.2006; RESP 513.576MG, Relator p acrdo Ministro Teori Zavascki, DJ de 06.03.2006;
RESP 291.747, Relator Ministro Humberto Gomes de Barros, DJ de 18032002; RESP 300.184SP,
Relator Ministro Franciulli Netto, DJ de 03.11.2003 e RESP 505.068PR, desta relatoria, DJ de
29.09.2003.
sanes de natureza punitiva. Pelo seu componente aflitivo em relao ao infrator, as sanes tm
fora pedaggica e intimidadora de inibir a reiterao da conduta3.

Por outro lado, de bom alvitre frisar que, na esfera penal, j existe a definio de
infrao de menor potencial ofensivo, com a mitigao do princpio da obrigatoriedade da ao
penal, restando possvel a transao penal, o que se mostra salutar.

Desta maneira, no mbito cvel, por que no aceitar a improbidade administrativa


de menor potencial ofensivo? Neste caso, por que no permitir ao promotor de justia a celebrao
de uma transao com o mprobo, com o fim de, sem a propositura de ao civil, reconhecer o
cometimento de ato de improbidade e concordar com o integral ressarcimento ao errio/perdimento
dos bens ou valores, alm de aplicao de uma ou mais sanes, dependendo da situao concreta a
ser analisada pelo promotor de justia, tendo como critrio norteador as reiteradas decises dos
Tribunais Superiores, lastreadas nos princpios da razoabilidade e proporcionalidade das sanes ?

Destaque-se, por necessrio, que o acordo firmado entre o promotor de justia


(MP) e o mprobo, poder dar ensejo ao arquivamento do inqurito civil, de forma semelhante ao
que j acontece com o TACs (Termos de Ajustamento de Conduta), com posterior controle do juzo
de dosimetria da sano pelo Conselho Superior do Ministrio Pblico.

sabido que surgiro questes prticas decorrentes da mitigao vedao da


transao. De maneira semelhante ao papel da jurisprudncia, os acordos homologados pelo CSMP
e posteriormente cumpridos, colaboraro para impulsionar alterao legislativa, especificando-se
eventuais requisitos necessrios viabilidade do acordo de aplicao das sanes da LIA, sem
necessidade de ajuizamento de ao.

Ainda, evidente que esta mitigao vedao da transao aproveitar pessoa


jurdica de direito pblico lesada, sendo que, nesta hiptese, seria obrigatria a aquiescncia do
Ministrio Pblico, sob pena de nulidade.

Surge, desde j, uma questo: O que deve ocorrer na hiptese de descumprimento


da transao pelo mprobo?

H duas hipteses.

No caso da transao ser submetida homologao judicial, a resposta mais


simples, cabe execuo.

3
Resp n 664.440- MG, relator Ministro Jos Salgado, DJ em 08/05/2006
Se no houver homologao judicial, este acordo poder ser ttulo executivo
extrajudicial ou, eventualmente no, acarretando a propositura de ao civil pblica com o escopo
de aplicao das sanes e ressarcimento ao errio, servindo o acordo como indcio probatrio a ser
considerado pelo magistrado.

Devemos construir o melhor caminho para se garantir a efetividade da sano.

Registre-se, outrossim, que o Grupo Jurdico da ENCCLA (Estratgia Nacional


de Combate Corrupo e Lavagem de Dinheiro), ao estudar a formulao de sugestes de
alteraes legislativas para aperfeioamento da Lei de Improbidade Administrativa, firmou
entendimento sobre a viabilidade de aplicao consensual de sano no mbito cvel da
improbidade, assegurando sempre o ressarcimento integral do dano e a aplicao de pelo menos
uma das sanes previstas no art.12.

Por fim, anote-se que em razo de estudos com a finalidade de encaminhamento


de propostas acerca da nova lei de ao civil pblica, o atual Subprocurador-Geral de Justia
Jurdico do Ministrio Pblico do Estado de So Paulo, Srgio Turra Sobrane, sugeriu alterao da
lei nos seguintes termos: -No mbito do inqurito civil para apurao de ato de improbidade
administrativa, o Ministrio Pblico poder fazer proposta de transao ao investigado, desde que
envolva a reparao integral do dano ou a restituio total do produto do enriquecimento ilcito,
alm do pagamento de multa civil. A proposta poder tambm contemplar a absteno de
contratao com o Poder Pblico ou de recebimento de benefcios ou incentivos fiscais ou
creditcios, direta ou indiretamente, por prazo determinado. . Ser vedada a transao se
anteriormente o demandado dela se beneficiou.
Registro das sanes transacionadas no Cadastro de Condenados por Ato de Improbidade
Administrativa

Em razo dos princpios da publicidade, transparncia e eficincia, surge a


necessidade do registro das informaes da transao no cadastro de condenados por improbidade,
junto ao CNJ.

Com a homologao da transao pelo CSMP, cabe ao Promotor de Justia da


execuo requerimento ao juzo da execuo no intuito do registro eletrnico das informaes.
Concluses

1- Existe ato de improbidade administrativa de menor potencial ofensivo.


2- Delineado ato de improbidade administrativa de menor potencial ofensivo, o promotor de
justia pode tentar transao civil com o mprobo, no sentido de aplicar, imediatamente,
alguma sano (art. 12 da LIA), alm do necessrio ressarcimento ao errio ou perdimento
de bens ou valores.
3- O juzo de dosimetria da sano efetuado pelo Promotor de Justia na celebrao da
transao pode ser controlado pelo Conselho Superior do Ministrio Pblico, no momento
da homologao do arquivamento de inqurito civil e da transao.
4- Com a homologao da transao pelo CSMP, o Promotor de Justia da execuo
providenciar, junto ao juzo da execuo, o registro das informaes relevantes no cadastro
nacional de improbidade administrativa gerido pelo CNJ;
5- A Procuradoria Geral de Justia, dentro do possvel, empreender esforos junto ao
Conselho Nacional de Justia (CNJ) no sentido de que no sejam criados bices ao registro
das sanes impostas por transao pr-processual no cadastro nacional de improbidade.
6- Deve ser encaminhada proposta de alterao da Lei de Improbidade Administrativa visando
mitigao da vedao transao, acordo ou conciliao nas aes de improbidade, em
termos a serem estudados .