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ano 16 - n.

63 | janeiro/maro - 2016
Belo Horizonte | p. 1-262 | ISSN 1516-3210
A&C R. de Dir. Administrativo & Constitucional

Revista de Direito
ADMINISTRATIVO
& CONSTITUCIONAL

A&C
A&C REVISTA DE DIREITO ADMINISTRATIVO & CONSTITUCIONAL

IPDA
Instituto Paranaense
de Direito Administrativo

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Coordenao editorial: Leonardo Eustquio Siqueira Arajo


A246 A&C : Revista de Direito Administrativo & Capa: Igor Jamur
Constitucional. ano 3, n. 11, (jan./mar. Projeto grfico e diagramao: Walter Santos
2003)- . Belo Horizonte: Frum, 2003-

Trimestral
ISSN: 1516-3210

Ano 1, n. 1, 1999 at ano 2, n. 10, 2002 publicada


pela Editora Juru em Curitiba

1. Direito administrativo. 2. Direito constitucional.


I. Frum.

CDD: 342
CDU: 342.9

Peridico classificado no Estrato A1 do Sistema Qualis da CAPES - rea: Direito.


Revista do Programa de Ps-graduao do Instituto de Direito Romeu Felipe Bacellar (Instituio de Pesquisa e Ps-Graduao), em convnio com
o Instituto Paranaense de Direito Administrativo (entidade associativa de mbito regional filiada ao Instituto Brasileiro de Direito Administrativo).
A linha editorial da A&C Revista de Direito Administrativo & Constitucional segue as diretrizes do Programa de Ps-Graduao do Instituto de
Direito Romeu Felipe Bacellar em convnio com o Instituto Paranaense de Direito Administrativo. Procura divulgar as pesquisas desenvolvidas
na rea de Direito Constitucional e de Direito Administrativo, com foco na questo da efetividade dos seus institutos no s no Brasil como
no direito comparado, com nfase na questo da interao e efetividade dos seus institutos, notadamente Amrica Latina e pases europeus
de cultura latina.
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Manoel de Oliveira Franco Sobrinho (in memoriam)
Paulo Neves de Carvalho (in memoriam)
Os grandes traos do direito
administrativo no sculo XXI1

Jos Manuel Srvulo Correia


Professor catedrtico jubilado da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa (Lisboa,
Portugal). Doutor em Direito pela Universidade de Lisboa. Foi professor convidado nas
Faculdades de Direito da Universidade de Panthon-Assas, em 1994, e da Universidade
de Panthon-Sorbonne, em 1996. membro-fundador do Grupo Europeu de Direito Pblico.
Em 2015, recebeu o Doutoramento Honoris Causa em Direito pela Universidade de Atenas.
Membro do Board of Trustees da European Law and Governance School. E-mail: <geral@
servulo.com>.

Resumo: O artigo tem como objeto o exame dos traos caractersticos mais marcantes do direito
administrativo contemporneo, utilizando como parmetros de anlise, por um lado, o papel concretizador
de certas dinmicas em relao a diretrizes do direito constitucional administrativo e, por outro, a
presena de certas caratersticas ou tendncias na generalidade dos captulos do ordenamento jurdico-
administrativo.
Palavras-chave: Traos do direito administrativo. Sculo XXI. Constitucionalizao. Jus commune
administrativo. Estado de Direito Democrtico.

1 Do tema Os grandes traos do direito administrativo no sculo XXI, emergem


trs questes: (i) Qual direito administrativo?; (ii) Na atualidade ou na sua evoluo
ao longo do sculo XXI?; (iii) luz de quais critrios destacar grandes traos desse
complexo ramo do direito?
No me proponho a tratar em especial do direito administrativo portugus.
Penso que uma sua anlise separada s poderia concitar interesse num ambiente de
seminrio de direito comparado em que, do exame de caractersticas diferentes das
duas ordens jurdicas, pudesse resultar em um potencial explicativo de aspetos do
prprio sistema brasileiro e das suas perspetivas.2 E o objeto da exposio tambm
no ser o direito administrativo brasileiro considerado isoladamente. Este reflete
hoje a complexidade do processo do seu desenvolvimento histrico, que se traduz,
designadamente, na justaposio assaz curiosa quando vista do outro lado do
Atlntico entre um direito administrativo substantivo assente nas formas tpicas
de conduta administrativa de matriz francesa e um direito da jurisdio dos litgios

1
Texto utilizado como base para a conferncia proferida no IX Congresso Mineiro de Direito Administrativo, em
Belo Horizonte MG, no dia 11.5.2015.
2
MASHAW. Explaining administrative law: reflections on federal administrative law in nineteenth century America.
In: ROSE-ACKERMAN; LINDSETH. Comparative administrative law. Cheltenham: Edward Elgar, 2010. p. 44.

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materialmente jurdicoadministrativos caraterizado pela competncia de tribunais


no especializados e pela ampla utilizao do processo comum.3 Tenho procurado
estudar esse peculiar dualismo do vosso direito administrativo, do qual retirmos
lies teis na reconfigurao de um sistema de formas processuais que passou
a assegurar, em Portugal, a plena satisfao das pretenses fundadas nos litgios
jurdico-administrativos com qualquer objeto. Mas no seria ainda assim eu, por
certo, uma pessoa indicada para tratar, na abertura de um importante congresso de
direito administrativo em Minas Gerais, de um tema que respeitasse exclusivamente
ao direito administrativo brasileiro.
A perspetiva que adoto respeita pois a um direito administrativo que, no sendo
exclusiva ou, sequer, principalmente, o direito do Brasil, compreende tambm em
alguma medida este direito, como tambm o direito portugus e o de diversas outras
ordens jurdicas nacionais. Significa isso que me coloco no mbito da perspetiva
teortica daquilo a que imagem do que hoje se faz com o direito constitucional
me atrevo a chamar jus commune administrativo. Pelo menos no quadro a que se
convencionou apelidar de arco euro-atlntico dos Estados constitucionais4 vem-se
formando um pensamento jurdico-constitucional comum. Do intercmbio doutrinal
resulta uma aproximao de princpios, conceitos e institutos que, no equivalendo a
uma uniformizao, confere um alcance metanacional a grandes planos da elaborao
terica. Sucede, porm, que a constitucionalizao dos direitos administrativos graas
crescente estruturao desses em torno de princpios de fonte constitucional gera
por seu turno a base para uma teoria comum do direito administrativo, sntese euro-
atlntica agregadora das teorias gerais dos direitos administrativos nacionais.
Uma tal sntese baseia-se no estado atual do direito administrativo e no na
prospeo do seu futuro. No direito administrativo contemporneo, as realidades
movem-se, por vezes at a olhos vistos. Analisado retrospetivamente dentro de mais
uns anos, o rumo da mudana ir parecer claro. Mas, nestes dias marcados pela
indefinio e, at, por aparentes contradies, parece cedo para anunciar as coorde-
nadas de um novo modelo de direito administrativo geral, que se haver de consolidar
no dia em que de novo estiverem criadas condies para uma relativa (e sempre
transitria) estabilizao do sistema no seu conjunto. Quando muito, aquilo que, no
atual momento, parece realista ser utilizar como um dos critrios de escolha dos
grandes traos da complexa estrutura que o direito administrativo a clareza com
que alguns dos respetivos elementos tpicos evidenciam o decurso de um trajeto
evolutivo.
O ltimo dos trs tpicos preambulares respeita precisamente seleo de
grandes traos no direito administrativo do tempo atual. Por imperativo de brevidade,

3
Cfr. CORREIA, Srvulo. Direito do contencioso administrativo. Lisboa: Lex, 2005. p. 195-198. v. I.
4
Cfr. HBERLE. Gemeineuropischen Verfassungsrecht. EuGRZ, 18, 1991. p. 261-262, 267, 269 e 274.

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direi simplesmente que, a par da especial ateno a fatores que evidenciam o decurso
de um processo evolutivo, me guiei por dois outros parmetros: por um lado o papel
concretizador de certas dinmicas em relao a diretrizes do direito constitucional
administrativo e, pelo outro, a presena de certas caratersticas ou tendncias na
generalidade dos captulos do ordenamento jurdico-administrativo.
Pareceram-me merecer particular ateno luz de tais critrios os seis grandes
traos dos quais sucessivamente me vou ocupar.
2 O primeiro dos grandes traos e um trao central e irradiante o da
constitucionalizao do direito administrativo.
Durante longos perodos atravs do sculo XX, o direito administrativo foi
teorizado e aplicado quase sem interao com o direito constitucional. Sob regimes
autoritrios, essa caraterstica ganhou compreensivelmente nova fora, devido ao
arbtrio deixado ao legislador ordinrio para organizar o relacionamento entre os
poderes pblicos e os cidados. Isso no sucedeu, porm, apenas sob a gide de
regimes no democrticos. Permanece gravada na memria dos administrativistas a
mxima de Otto Mayer, aps a queda do regime monrquico na Alemanha: O Direito
Constitucional passa e o Direito Administrativo permanece. Fundador da teoria geral
alem do direito administrativo, Otto Mayer construiu-a em torno do conceito de ato
administrativo. A utilizao do mtodo da jurisprudncia dos conceitos permitia edi-
ficar um regime geral atravs de regras prprias desse instituto, que representavam
sem necessidade de outro fundamento um modo de autolimitao do poder estatal.
O papel da Constituio circunscrevia-se a submeter a Administrao s normas do
direito legislado.5 Algumas dcadas mais tarde, em Frana, o conhecido Georges
Vedel, afirmando embora a natureza da Constituio como base necessria das
regras cujo conjunto compe o Direito Administrativo, reconhecia criticamente a
soluo de continuidade que a teoria clssica do seu pas, alicerada numa conceo
autossuficiente de servio pblico, criara entre os princpios constitucionais e o
direito administrativo.6
Esse panorama alterou-se radicalmente graas ao impacto de constituies
de forte conotao axiolgica e orientadora surgidas ao longo da segunda metade
do sculo XX. Foi, ainda nos finais dos anos 40, primeiramente o caso dos textos
constitucionais italiano e alemo e, mais tarde, por ordem cronolgica, do portugus,
do grego, do espanhol e do brasileiro, entre outros. No mbito de constituies como
essas, o direito administrativo transforma-se, de acordo com a frase lapidar de Fritz
Werner, em 1959, em Direito Constitucional concretizado. Essas constituies

5
Cfr. MAYER, Otto. Deutsches Verwaltungsrecht. 3. ed. Munique: Duncker & Humblot, 1924. Prefcio, p. 55 e
ss. v. I.
6
Cfr. VEDEL. Les bases constitutionnelles du droit administratif. In: LAUBADRE et al. Pages de doctrine. Paris:
L.G.D.J., 1980. p. 129. v. II.

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enunciam direitos fundamentais dos cidados perante a atividade e organizao


administrativas, elencam tarefas administrativas nos mais diversos planos da vida
social, desenham linhas bsicas da estrutura organizatria (compreendendo os
direitos de autonomia das comunidades territoriais infraestaduais), estabelecem
garantias no procedimento e no processo administrativo. A constitucionalizao
age como fator de transparncia, racionalidade e coerncia do direito administrativo
enquanto sistema normativo.7 E, a esse propsito, o papel eminentemente determi-
nante cabe a princpios fundamentais, fundamentalidade essa que deriva da sua
sede constitucional. Nas ltimas dcadas, as leis fundamentais surgidas no arco
euro-atlntico de Estados constitucionais caraterizam-se pelo pendor marcadamente
principialista.8 E o filtro administrativista permite destacar, dessa complexa rede de
valores, bens constitucionais e princpios, aqueles que, por seu turno, constituem hoje
a ossatura do direito administrativo. , desde logo, o caso dos princpios estruturantes
da atividade administrativa: a legalidade ou a juridicidade, a prossecuo do interesse
pblico, a igualdade ou a isonomia, a imparcialidade ou a impessoalidade, a boa-
f e a publicidade. Como seria natural em face da multiplicidade dos princpios da
Constituio Administrativa, nota-se a tendncia para englobar diversos de entre
eles, revestidos de maior afinidade, em superprincpios, encarados como resposta
sincrtica a necessidades de reforma e propostas de mudana. No se trata de
princpios hierarquicamente superiores a outros, mas, antes, de asseres axiolgicas
suscetveis de decomposio em diversas outras que, correspondendo mesma ideia
retora, as direcionam sobre diferentes situaes tpicas da atividade administrativa.
o caso do princpio da boa administrao, ainda hoje em diferentes estdios de
sedimentao consoante s ordens jurdicas.9 No art. 41 da Carta dos Direitos
Fundamentais da Unio Europeia, sob o valor constitudo pela boa administrao,
so agrupados, ainda que a ttulo apenas exemplificativo, trs direitos que relevam
do devido procedimento administrativo equitativo: os direitos de audincia, de acesso
informao procedimental e motivao das decises. Adivinha-se, dessa forma,
o atingimento, nos ordenamentos jurdicos da Europa continental, de uma nova fase
em que exigncias ou garantias atomisticamente antes enunciadas em diferentes

7
Cfr. BARROSO, Lus Roberto. Curso de direito constitucional contemporneo. 2. ed. So Paulo: Saraiva, 2010.
p. 374-375; SCHMIDT, Walter. Einfhrung in die Probleme des Verwaltungsrechts. Munique: C.H. Beck, 1982.
p. 6-7; SCHMIDT-ASSMANN. Verfassungsprinzipien fr den Europischen Verwaltungsverbund. In: HOFFMANN-
RIEM; SCHMIDT-ASSMANN; VOSSKUHLE. Grundlagen des Verwaltungsrechts. Munique: C.H. Beck, 2006.
v. I. p. 243-244; SOUSA, Marcelo Rebelo de; MATOS, Salgado de. Direito administrativo geral. Lisboa: Dom
Quixote, 2004. v. I. p. 68-69; BONAVIDES, Paulo. Curso de direito constitucional. 25. ed. So Paulo: Malheiros,
2010. p. 45; OTERO, Paulo. Manual de direito administrativo. Coimbra: Almedina, 2013. p. 334-335. v. I.
8
Cfr. MEDEIROS, Rui. A Constituio Portuguesa num contexto global. Lisboa: Universidade Catlica Editora,
2015. p. 101.
9
Cfr. EFSTRATIOU. Der Grundsatz der guten Verwaltung als Herausforderung an die Dogmatik des nationalen
und europischen Verwaltungsrechts. In: TRUTE et al. Algemeines Verwaltungsrecht- zur Tragfhigkeit eines
Konzepts. Tbingen: Mohr Siebeck, 2008. p. 281 e ss., em particular, p. 301-305.

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momentos pelo legislador ou pelo juiz passaro a ser assumidas como concretizaes
de um princpio irradiante, dinamizado por um mesmo imperativo de tratamento justo
dos particulares participantes no procedimento administrativo.10
3 A par, porm, da formao de novos superprincpios no direito constitucional
administrativo, mantm-se o papel estruturante de um outro, bem mais antigo. Refirome
a um segundo grande trao do direito administrativo contemporneo, consistindo no
papel matricial do princpio do Estado de Direito Democrtico. Convm, no entanto,
notar desde j que, se o Estado de Direito um conceito axiolgico proveniente do
sculo XIX, ele nos surge hoje muito remoado, no apenas graas ao aditamento e
aos desenvolvimentos da componente democrtica, mas tambm modernizao da
ideia de direito que a ele desde o incio presidiu.
Assumindo implicitamente a viso kelseniana da essncia do Estado como
fenmeno jurdico,11 a Constituio brasileira afirma que a Repblica Federativa do
Brasil se constitui em Estado Democrtico de Direito (art. 1). Pelo seu lado, a
Constituio portuguesa proclama a natureza da Repblica como Estado de direito
democrtico (art. 2). No podemos curar aqui da complexa histria desse conceito
normativo central,12 nem da maneira como os dois preceitos constitucionais em
causa lhe preenchem o contedo, sempre, alis, em termos incompletos, visto que
a fora irradiante e o contexto sistmico o enriquecem em termos que a letra dos
preceitoschave por si mesma no revela. E deixa-se de remissa o confronto do teor
dos preceitos constitucionais brasileiro e portugus, j que no nos propomos a fazer
direito comparado luso-brasileiro e, sim, contribuir para uma teorizao comum do
direito administrativo e, portanto, tambm do direito constitucional administrativo.
Ora, a tal propsito, aquilo que interessa aderir concluso de um autor brasileiro,
quando escreve que o conceito de Estado Democrtico de Direito constitui um ncleo
bsico geral-universal que comporta elementos que poderiam confortar uma teoria
(geral) da Constituio e do constitucionalismo do Ocidente.13 E nessa medida
que declarada ou implicitamente esse conceitochave14 do constitucionalismo
desempenha hoje um papel matricial do direito administrativo.
Os dois ncleos desse princpio dualista so indissociveis. Sem a legitimao
democrtica do legislador, o Estado poder ser Estado de Legalidade, mas no

10
Cfr. CORREIA, Srvulo. Administrative due or fair process: Different paths in the evolutionary formation of
a global principle and of a global right. In: ANTHONY et al. Values in global administrative law. Oxford and
Portland, Oregon: Hart, 2011. p. 343-351.
11
Cfr. KELSEN, Hans. Thorie pure du droit. Traduo de Charles Eisenmann. Paris: Dalloz, 1962. p. 378 e ss.
12
Cfr. REDOR, Marie-Jole. De Ltat Lgal Ltat De Droit. Paris: Economica, 1992; REIS NOVAIS. Contributo
para uma teoria do Estado de Direito. Coimbra: Almedina, 2006; SOBOTA. Das Prinzip Rechtsstaat. Tbingen:
Mohr Siebeck, 1997. p. 263-396.
13
Cfr. MALISKA, Marcos Augusto. Comentrio ao art. 1, I. In: CANOTILHO, J. J. Gomes et al. Comentrios
Constituio Brasileira. So Paulo: Saraiva, 2013. p. 116.
14
Cfr. CANOTILHO, J. J. Gomes; MOREIRA, Vital. Constituio da Repblica Portuguesa anotada. 4. ed. Coimbra:
Coimbra Editora, 2007. p. 204. v. I.

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ser Estado de Direito. Mas, sem estruturao jurdica adequada da escolha dos
agentes polticos e dos meios da sua atuao, ficar em causa a genuinidade de
uma alegada representao do povo no exerccio dos poderes pblicos.15 Ora, tanto
o ncleo dos direitos subjetivos e do direito objetivo como o ncleo da democracia
se desdobram em vertentes identitrias do direito administrativo. Porque o Estado
de direito, os rgos da Administrao Pblica devem respeitar e promover na parte
que lhes cumpre os direitos fundamentais e outros direitos e interesses legalmente
protegidos dos cidados, no podem agir contra legem e carecem, para atuar, de
competncia de fonte normativa. Por outro lado, a organizao administrativa h
de ser arquitetada pela via normativa. Mas, porque o Estado se no contenta com
uma legalidade formal, antes se assumindo como democrtico, a Administrao
tem de apoiar-se em mecanismos de legitimao democrtica, ao passo que, ao
alcance dos cidados, existem meios de participao administrativa institucional e
procedimental. Acresce que a Administrao se encontra sujeita a mltiplas formas
de responsabilidade democrtica, conceito este atravs do qual se pretende o
impossvel, ou seja, proceder a uma traduo fiel do termo accountability.16 Cumpre
sublinhar que, nos nossos tempos, o controlo da opinio pblica sobre o exerccio da
funo administrativa constitui uma vertente fundamental do princpio democrtico,
princpio estruturante do direito constitucional e, por osmose, tambm do direito
administrativo. A responsabilizao democrtica traduz-se na exigncia de uma
dupla postura por parte da Administrao: sujeio, atravs da transparncia e da
participao, ao escrutnio dos cidados, e colaborao ativa com tal escrutnio,
fazendo o razoavelmente exigvel para do seu lado possibilit-lo. A responsabilidade
democrtica ou accountability, transversal ao direito constitucional e ao direito
administrativo, constitui hoje, no seio deste ltimo, um instituto delinevel atravs
de uma rede de situaes jurdicas substantivas, organizatrias, procedimentais e
processuais. Perante a dificuldade de delimitar hoje em dia o mbito organizatrio
da Administrao Pblica enquanto elemento definitrio da rea prpria do direito
administrativo, a sujeio responsabilidade democrtica constitui, como tudo
indica, uma nova base do conceito institucional de Administrao Pblica.17
4 Um terceiro grande trao do direito administrativo dos nossos dias consiste
na recomposio dos perfis da funo administrativa.
Ao longo da segunda metade do sculo XX, a doutrina alem, logo seguida pela
de muitos outros pases, trabalhou sobre dois perfis: o da administrao restritiva
(Eingriffsverwaltung) e o da administrao de prestao (Leistungsverwaltung).

15
Cfr. HABERMAS. Faktizitt und Geltung. 3. ed. Frankfurt am Main: Suhrkamp, 1993. p. 168-169, entre outras.
16
Cfr. MULGAN. Accountability: An ever-expanding concept?. Public Administration, v. 78, n. 3, 2000. p. 555.
17
Cfr. CORREIA, Srvulo. Contencioso administrativo e responsabilidade democrtica da administrao. In:
OTERO, Paulo; ARAJO, Fernando; GAMA, Joo Taborda da (Org.). Estudos em memria do Prof. Doutor J. L.
Saldanha Sanches. Coimbra: Coimbra Editora, 2011. p. 596, 605. v. I.

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OS GRANDES TRAOS DO DIREITO ADMINISTRATIVO NO SCULO XXI

O primeiro perfil abarca o conjunto dos atos administrativos e atos materiais atravs
dos quais se restringem quaisquer situaes jurdicas subjetivas ativas de particulares,
a comear, naturalmente, pelos direitos e garantias fundamentais. Sob a ideia de
administrao de prestao, incluem-se pelo seu lado todas as atividades jurdicas
e materiais atravs das quais so garantidas e melhoradas as condies de vida
dos cidados, quer num plano de relao individualizada, quer mediante iniciativas
e organizaes empresariais, de natureza pblica ou mista, dirigidas produo de
bens e servios de interesse geral.18
Atravs dessas frmulas intencionalmente sincrticas, cobrem-se realidades
complexas, que, em grande medida, se interpenetram mutuamente. Importa referi-
las aqui por via daquilo que se convencionou chamar crise do Estado social ou do
EstadoProvidncia e dos seus reflexos nos perfis da funo administrativa. Essa
crise foi-se tornando virulenta j ao longo do ltimo quartel do sculo XX, em particular
na Europa ocidental e central. As suas causas so mltiplas, podendo salientar-se
o acentuado envelhecimento da populao, o encerramento ou a deslocalizao de
muitas empresas tradicionais incapazes de suportar a concorrncia num mercado
globalizado, a contradio entre a renitncia ao pagamento de impostos e a apetncia
pela obteno de benefcios suportados pelo errio pblico, o alargamento contnuo
do emprego pblico como processo de luta contra o desemprego e meio de satisfazer
clientelas partidrias.
A essa situao foi-se procurando responder no meio de muitas incertezas e
de acirrada controvrsia poltica por medidas de conteno dos encargos sociais,
reduo dos quadros de servidores pblicos, privatizao e desregulao.
As incertezas quanto essncia de um novo perfil da funo administrativa
refletem-se na pluralidade de suas designaes doutrinais: administrao orienta-
dora, infraestruturante, garante, reguladora ou incentivadora, entre outras.19 Nalgu-
mas dessas vertentes de um novo perfil de funo administrativa, so patentes as
flutuaes. Ao desmantelamento do aparelho empresarial da Administrao corres-
pondeu inicialmente um incremento da regulao, entendida como nova modalidade
de atuao administrativa simultaneamente caraterizada pela interveno de
agncias ou autoridades administrativas independentes e pela estatuio de regras
para a atividade econmica, destinadas a garantir o seu funcionamento equilibrado,
de acordo com determinados objetivos pblicos.20 Mas, se o mbito da regulao

18
A ttulo de exemplo, cfr.: KOCH; RUBEL; HESELHAUS. Allgemeines Verwaltungsrecht. 3. ed. Munique:
Luchterhand, 2003. p. 5; MAURER. Allgemeines Verwaltungsrecht. 18. ed. Munique: C.H. Beck, 2011. p. 6-10.
19
Cfr. FABER, Heiko. Verwaltungsrecht. 4. ed. Tbingen: Mohr Siebeck, 1995. p. 168-170; ANDRADE, Vieira
de. Os poderes de cognio e de deciso do juiz no quadro do atual processo administrativo de plena
jurisdio. Cadernos de Justia Administrativa, n. 101, set./out. 2013. p. 40; WOLFF; BACHOF; STOBER.
Verwaltungsrecht. 11. ed. Munique: C.H. Beck, 1999. p. 54-60. v. I.
20
Cfr. RUFFERT. Begriff. In: FEHLING; RUFFERT (Eds.). Regulierungsrecht. Tbingen: Mohr Siebeck, 2010.
p. 346; MOREIRA, Vital. Auto-regulao profissional e Administrao Pblica. Coimbra: Almedina, 1997. p. 34.

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se alargou por virtude da sua extenso s atividades privatizadas, interveio em


contraciclo, inicialmente nos Estados Unidos da Amrica e no Reino Unido, um
movimento a favor da desregulao, visando minimizar a interferncia do Estado no
funcionamento dos mercados.
A crise global, iniciada no sistema financeiro norte-americano em 2008 e que
ainda hoje no chegou ao seu termo, veio, porm, fazer redescobrir as insuficincias
da invisible hand.21 Em pases como Irlanda, Grcia ou Portugal, a Administrao
Pblica foi convocada a uma atividade intensa na execuo dos programas de bail-out
negociados com a Unio Europeia, o Fundo Monetrio Internacional e o Banco Central
Europeu e na recapitalizao de instituies financeiras cuja insolvncia poderia
desencadear efeitos sistmicos devastadores.
Sem prejuzo de sobreposies parciais, no se identifica com a figura da
regulao um outro enfoque da funo administrativa na atualidade que, desenvolvido
por um setor muito operante da doutrina germnica, olhado com ateno a partir
de outros quadrantes da comunidade aberta dos administrativistas. Refiro-me ao
conceito de Steuerung, mais uma vez uma ideia-fora para a qual se no encontra
facilmente uma traduo para uma lngua romnica que no traga consigo alguma
perda da vitalidade inicial. Adotamos, falta de melhor, as equivalentes expresses
de funo diretiva, ou capacidade diretiva da administrao, propostas pelo professor
de Barcelona, Jos Esteve Pardo.22 Aquilo que se pretende significar que, perante
a complexidade da sociedade atual marcada pelo seu carter crescentemente
pluralista e pela muitas vezes imprevisvel e rpida evoluo dos contextos
tecnolgico e econmico-financeiro , avultam os limites previso legislativa de
todas as situaes carecidas de conformao pblica, bem como se multiplicam os
dfices de execuo das estatuies normativas. O nmero crescente de reas da
vida social confiadas autorregulao decorre da conscincia da necessidade da
desconcentrao de polos de deciso, a fim de que a proximidade com os problemas
e a participao dos interessados permitam certos afinamentos das polticas
administrativas fora do alcance do legislador.

Altamente reveladora do elevado grau de indefinio que ainda rodeia a introduo da figura da regulao como
instituto especfico no direito administrativo de matriz francesa a obra de CALANDRI, Laurence. Recherche
Sur La Notion De Rgulation En Droit Administratif Franais. Paris: L.G.D.J., 2008. Baseando-se no seu direito
nacional, a autora define regulao como uma funo exercida por rgos aos quais a lei confere competncia
especializada, atravs de atos inominados de contedo exortatrio (de convite adoo de certas condutas),
gerados em procedimentos informais e revestidos de efetividade atravs da aceitao dos destinatrios,
facilitada pela participao destes nos procedimentos (p. 354-382, nomeadamente). Mas a circunstncia de,
em muitos casos em diversas ordens jurdicas (a comear pela francesa), os rgos de regulao possurem
competncia para a emisso de verdadeiros regulamentos e de atos administrativos justifica que se duvide da
justeza do estabelecimento de um mbito to estreito para a regulao como instituto jurdico-administrativo.
21
Cfr. NAPOLITANO, Giulio. The role of the State in (and after) the financial crisis: new challenges for administrative
law. In: ROSE-ACKERMAN; LINDSETH. Comparative administrative law. Cheltenham: Edward Elgar, 2010.
p. 579, 588-589.
22
Cfr. ESTEVE PARDO, Jos. La nueva relacin entre Estado y sociedad Aproximacin al trasfondo de la crisis.
Madrid: Marcial Pons, 2013. p. 165 e ss.

52 A&C R. de Dir. Administrativo & Constitucional | Belo Horizonte, ano 16, n. 63, p. 45-66, jan./mar. 2016
OS GRANDES TRAOS DO DIREITO ADMINISTRATIVO NO SCULO XXI

Como conceito analtico, a Steuerung, ou seja, o real exerccio de uma funo


diretiva ou orientadora pela Administrao, requer um exame cientfico dos efeitos
recprocos entre sujeitos, objetos, meios e instrumentos da funo diretiva da
Administrao sobre a sociedade. Significa-se com isso a necessidade de uma
metdica para a determinao dos efeitos das normas jurdicas-administrativas,
legislativas e regulamentares, e dos atos e contratos atravs dos quais se lhes d
aplicao. Para evitar aquilo que se teme esteja a ser um crescente desligamento
entre o direito formalizado nas normas jurdicas agregadas e em muitos dos atos que
as concretizam e o modo como os interesses legtimos so satisfeitos ou ignorados
na prtica, torna-se necessria uma metodologia jurdica particularmente atenta aos
efeitos conexos e interdependncias das medidas e quilo que, em prol da respetiva
efetividade, se deve pedir aos sujeitos da funo orientadora da Administrao em
relao aos meios postos sua disposio.23
5 Um quarto grande trao do direito administrativo contemporneo , por seu
turno, a assuno de uma perspetiva relacional.
Na viso clssica, herdada do sculo XIX e que, em muitas ordens jurdicas
nacionais, perduraria at a segunda metade do sculo XX, o direito administrativo era
entendido como sendo apenas o direito da administrao, na aceo de direito do
exerccio do poder administrativo.
O cenrio altera-se no entanto com as primeiras constituies democrticas no
psSegunda Guerra Mundial. A especificao de direitos fundamentais nos textos
constitucionais da Itlia e da Alemanha torna claro que estes j no correspondem
apenas a meras esperanas, aspiraes, ideias, impulsos ou, at, a mera retrica
poltica,24 que j no se trata, enfim, de asseres constantes de prembulos de
natureza jurdica mal definida,25 pois que, pelo contrrio, se afirmam agora como
direitos subjetivos justiciveis. Ora, ainda que os direitos fundamentais no se
resumam a meras posies jurdicas subjetivas, visto possurem simultaneamente a
natureza de normas jurdicas objetivas colocadas no plano cimeiro da ordem jurdica,26
essa sua natureza dual exclui uma viso meramente normativista do ordenamento
jurdico administrativo e impe uma reconstituio do estatuto jurdico do administrado
no quadro do direito administrativo.27

23
Cfr. SCHMIDT-ASSMANN. Das Allgemeine Verwaltungsrecht Als Ordnungsidee. Berlin: Springen, 1998.
p. 18 e ss.; VOSSKUHLE. Neue Verwaltungsrechtswissenschaft. In: HOFFMANN-RIEM; SCHMIDTASMANN;
VOSSKUHLE. Grundlagen des Verwaltungsrechts, 2006. p. 20 e ss. v. I.
24
Cfr. CANOTILHO, J. J. Gomes. Direito constitucional e teoria da constituio. 6. ed. Coimbra: Almedina, 2002.
p. 377.
25
Cfr. RIVERO; MOUTOUH. Liberts Publiques. 9. ed. Paris: Thmis, 2003. p. 75. v. I.
26
ALEXY, Robert. Theorie der Grundrechte. 3. ed. Frankfurt am Main, 1996. p. 55, 473-474.
27
Cfr. MASING. Der Rechtsstatus des EinzelnenimVerwaltungsrecht. In: HOFFMANN-RIEM; SCHMIDT-ASSMANN;
VOSSKUHLE. Grundlagen des Verwaltungsrechts. Munique: C.H. Beck, 2006. p. 1-30. v. I.

A&C R. de Dir. Administrativo & Constitucional | Belo Horizonte, ano 16, n. 63, p. 45-66, jan./mar. 2016 53
JOS MANUEL SRVULO CORREIA

Mas a vertente relacional nem expulsa a vertente normativa, nem afasta


como caracterstica identitria do direito administrativo a prossecuo do interesse
pblico, nem conduz ao absurdo de retirar ao direito administrativo a feio de direito
da Administrao Pblica. A relao jurdica porque conformada por normas,
ou seja, porque faz parte de uma ordo ordinata pelo direito.28 Por outro lado, se
o direito administrativo no apenas o direito da realizao do interesse pblico,
tambm no um direito votado to s aos interesses privados. Ele , sim, um
direito cujos mecanismos visam e permitem equilibrar a realizao do interesse
pblico com o respeito pelos legtimos interesses individuais.29 Por fim, a natureza
jurdicaadministrativa das relaes ordenadas por este ramo do direito significa
sempre que elas se prendem com o exerccio da atividade administrativa e que, na
maioria dos casos, um dos seus sujeitos pertence Administrao Pblica em sentido
orgnico. Isso no impede, porm, a existncia de relaes jurdicas administrativas
entre particulares, sobretudo em reas dos direitos administrativos especiais sujeitas
regulao de atividades econmicas envolvendo mltiplos interessados.30
Outras modalidades de relaes jurdicas administrativas importantes para
a dogmtica administrativa contempornea so as relaes jurdicas multipolares
ou poligonais e as relaes jurdicas inter e intra-administrativas. O respetivo
estudo permite projetar luz sobre realidades administrativas at h pouco quase
desconhecidas, equacionar de forma mais esclarecida os interesses a em confronto
e aperfeioar e desenvolver os regimes normativos, bem como extrair novas utilidades
das prticas a seu propsito desenvolvidas.31
A par de outras, duas razes avultam para sublinhar o prstimo da relao
jurdica administrativa como instrumento de programao e aplicao do direito.

28
Cfr. ACHTERBERG. Die RechtsordnungalsRechtsverhltnisordnung Grundlegung der Rechtsverhltnistheorie.
Berlim: Duncker&Humblot, 1982. p. 31, 102 e 117.
29
aquilo que, por exemplo, preceitua a Constituio da Repblica Portuguesa, no n 1 do art. 266:
A Administrao Pblica visa a prossecuo do interesse pblico, no respeito pelos direitos e interesses
legalmente protegidos dos cidados. No parece, pois, que, nos nossos dias, o contedo do regime jurdico-
administrativo se possa caracterizar pela sistemtica e absoluta supremacia do interesse pblico sobre o
privado. No se pode, em primeiro lugar, inferir que exista uma constante coliso entre os dois tipos de
interesses. No mbito de uma aproximao entre Estado e sociedade, avulta a ideia do Kooperative Staat, o
Estado que estabelece frmulas de colaborao com os destinatrios das normas jurdicas e que doseia
o direito administrativo substantivo por forma a deixar aos particulares espaos de autodeterminao
(FRANZIUS. Modalitten und Wirkungsfaktoren der Steuerung durch Recht. In: HOFFMANN-RIEM; SCHMIDT-
ASSMANN; VOSSKUHLE. Grundlagen des Verwaltungsrechts. Munique: C.H. Beck, 2006. p. 204. v. I; BAER,
Susanne. Der Brger im Verwaltungsrecht. Tbingen: Mohr Siebeck, 2006. p. 231 e ss.). Mas, em situaes
de coliso entre interesse pblico e interesses privados no resolvidas por solues normativas injuntivas,
a margem de livre deciso deixada ao aplicador administrativo pela textura aberta da norma requer, por
fora de comando constitucional, a feitura de ponderao dos interesses pblicos e privados colidentes, com
observncia, nomeadamente, dos princpios da proporcionalidade e da proteo da confiana.
30
Cfr. RASCHAUER, Bernhard. Allgemeines Verwaltungsrecht. Viena; Nova Iorque: Springer, 1998. p. 587.
31
Sobre o programa normativo multipolar e o mandato de conformao multipolar, v.: PAES MARQUES.
As relaes jurdicas administrativas multipolares. Coimbra: Almedina, 2011. p. 287 e ss.

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OS GRANDES TRAOS DO DIREITO ADMINISTRATIVO NO SCULO XXI

Por um lado, ao contrrio da deciso ou do contrato administrativo, que


constituem um ato jurdico cristalizado no momento da sua prtica, a relao jurdica
por aqueles constituda ou modificada tem natureza diacrnica, prolongando-se pelo
tempo subsequente e sendo analisvel quanto ao seu histrico. Ela cola-se muito
mais eficazmente s realidades mutveis, permitindo uma sua viso integrada.
Por outro lado, a conformao administrativa de situaes da vida envolve o
plano material e o plano procedimental, que, sobrepondo-se e entrecruzando-se por
vezes, no se confundem, permitindo uma anlise jurdica dualista, mais precisa e
eficiente. Essa dualidade pode converter-se em trilogia quando a situao passa a
ser debatida em tribunal pois que, com as anteriores, se vem conjugar uma relao
jurdica processual.
6 Um quinto grande trao a merecer especial destaque na caracterizao
do direito administrativo contemporneo consiste na centralidade da perspetiva
procedimental.
Pode afirmar-se sem hesitar que o procedimento administrativo constitui hoje
um instituto jurdico que merece ser considerado como eixo fulcral do direito adminis-
trativo na medida em que interage com praticamente todos os outros elementos
estruturais desse ramo do direito. , pois, central, o papel que desempenha na
moderna dogmtica do direito administrativo.32 Ele , por outras palavras, a forma do
exerccio da funo administrativa.33
No assim por acaso que, em ordens jurdicas como a alem, a espanhola,
a italiana ou a portuguesa, os cdigos ou leis gerais do procedimento administrativo
abrangem na sua incidncia todo o funcionamento dos rgos da Administrao
Pblica sempre que no se sobreponham a eles leis de procedimentos administrativos
especiais. Mas, ainda nesta ltima hiptese, o procedimento geral se aplica subsi-
diariamente. No dizer expressivo de Javier Barnes, essas leis so, nas suas sucessivas
formulaes ao longo do tempo, como que uma pedra de Rosetta, visto revelarem
as principais caratersticas de um direito administrativo em dado momento histrico,
permitindo a decifrao dos seus princpios e valores bsicos.34
Cumpre acentuar que, ainda que, em alguns pases, o procedimento adminis-
trativo possa ter estado ligado na sua gnese ao processo judicial, por resultar de uma
ciso a partir daquele, ou por o ter inicialmente tomado como modelo de referncia,

32
Cfr. ALMEIDA, Mrio Aroso de. Teoria geral do direito administrativo O novo regime do Cdigo do Procedimento
Administrativo. 2. ed. Coimbra: Almedina, 2015. p. 73; BARNES, Javier. Towards a third generation of
administrative procedure. In: ROSE-ACKERMAN; LINDSETH. Comparative administrative law. Cheltenham:
Edward Elgar, 2010. p. 336.
33
Cfr. SOARES, Rogrio Ehrhardt. Direito administrativo. Coimbra: Joo Abrantes, 1978. p. 150; LOUREIRO, Joo
Gonalves. O procedimento administrativo entre a eficincia e a garantia dos particulares. Coimbra: Coimbra
Editora, 1995. p. 51.
34
Cfr. BARNES, Javier. Towards a third generation of administrative procedure. In: ROSE-ACKERMAN; LINDSETH.
Comparative administrative law. Cheltenham: Edward Elgar, 2010. p. 339.

A&C R. de Dir. Administrativo & Constitucional | Belo Horizonte, ano 16, n. 63, p. 45-66, jan./mar. 2016 55
JOS MANUEL SRVULO CORREIA

hoje, como escreve Mrio Aroso de Almeida, [...] o procedimento administrativo no


corresponde a uma das formas que pode assumir o processo, entendido como um
conceito moldado a partir do modelo [...] judicial, mas antes consubstancia o modo
especfico pelo qual levado a cabo o exerccio da funo administrativa.35
Particularmente significativo a esse propsito o caso do direito ingls. Com
efeito, tendo os tribunais passado a distinguir entre atuao jurisdicional e atuao
administrativa a partir dos anos 60 do sculo XX, eles desenvolveriam de ento
para c uma doutrina do procedimento administrativo equitativo (fairness ou duty
to act fairly). Essa jurisprudncia enuncia requisitos adaptados s caratersticas da
atividade administrativa no domnio do direito de audincia e das salvaguardas de
imparcialidade. Tais exigncias estendem-se a todas as decises suscetveis de
produzir efeitos lesivos sobre os direitos ou interesses dos destinatrios. No se
limitam, pois, aos casos de restrio da liberdade ou da propriedade, como era prprio
do mbito do velho princpio da natural justice, do qual brotou o due process norte-
americano, que influenciaria o princpio constitucional brasileiro do devido processo
legal na privao de liberdade ou de bens.36
Presumo que tenha sido a origem desse princpio a partir do processo judicial
que explica o facto de que, quando a Constituio brasileira decreta, no inc. LV do
art. 5, a sua extenso ao processo administrativo atravs do asseguramento do
contraditrio e da ampla defesa, o faa limitando o escopo do preceito (pelo menos
na sua letra) s situaes de litigncia ou em que possa ser deduzida uma acusao.
Ora, as imensas virtualidades do procedimento administrativo no se confinam
daquele modo, abarcando pelo contrrio todos os casos em que a conformao
administrativa de uma situao envolva a compaginao do interesse pblico com os
interesses de particulares individualizveis.
A distino terminolgica que hoje se faz, nos mencionados pases da Europa
Continental, entre procedimento ou Verfahren, por um lado, e processo ou Prozess,
pelo outro, visa precisamente distinguir entre subsistemas jurdicos prprios, de um
lado, da atividade da Administrao e, por outro lado, do funcionamento dos tribunais.
Em ambos eles assumem papel de primeira plana princpios de participao dos
interessados e de imparcialidade do decisor. Mas a sua concretizao varia consoante
se trate do exerccio da funo jurisdicional ou da funo administrativa.

35
Cfr. ALMEIDA, Mrio Aroso de. Teoria geral do direito administrativo O novo regime do Cdigo do Procedimento
Administrativo. 2. ed. Coimbra: Almedina, 2015. p. 78-79.
36
Cfr. CRAIG, Paul. Administrative law. 6. ed. Londres: Sweet & Maxwell, 2008. p. 376-416; GALLIGAN. Due
process and fair procedures A study of administrative procedures. Oxford: Clarendon Press, 1996. p. 327-
447; LEYLAND; ANTHONY. Administrative law. 6. ed. Oxford: University Press, 2009. p. 342-391; CORREIA,
Srvulo. Administrative due or fair process: Different paths in the evolutionary formation of a global principle
and of a global right. In: ANTHONY et al. Values in global administrative law. Oxford and Portland, Oregon: Hart,
2011. p. 337-343.

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OS GRANDES TRAOS DO DIREITO ADMINISTRATIVO NO SCULO XXI

Nos procedimentos administrativos que tm como ato conclusivo tpico a deciso


sobre aplicao de medidas sancionatrias, a forma dessas garantias aproxima-se
das do processo penal. Mas, na maioria dos procedimentos administrativos, no
est em causa aplicar sanes. No faz a sentido falar em ampla defesa. E a
participao, ainda que compreendendo um direito de audincia antes da tomada
de decises administrativas desfavorveis, ser muitas vezes mais dialgica do que
adversativa.
So mltiplos os papis do procedimento administrativo que lhe conferem uma
posio nuclear na esttica e na dinmica do direito administrativo contemporneo:
- o procedimento assegura, de modo preordenado, racional e sequenciado,
a recolha e o processamento de informao pela Administrao, a fim de
preparar, tomar e (se necessrio) executar as decises administrativas sob
forma de regulamento, ato administrativo ou contrato administrativo;
- o procedimento serve de interface preestabelecida para a colaborao e
a comparticipao de vrias entidades pblicas, rgos ou servios na
preparao de decises complexas;
- o procedimento constitui um instrumento de participao democrtica, de
accountability e de legitimao das decises, graas ao modo como assegura
a argumentao a favor das suas pretenses pelos interessados e o acesso
destes informao relevante;
- o procedimento constitui a matriz ideal para a realizao das operaes de
ponderao no exerccio da discricionariedade administrativa, assegurando
os meios e as ocasies ritualizadas para a deteo dos fatores relevantes
presentes na situao concreta e para a sua anlise de acordo com princpios
fundamentais, como os da igualdade de tratamento, proporcionalidade,
proteo da confiana e imparcialidade.
Em 2006, escrevia Carlos Ari Sundfeld relativamente ao procedimento admi-
nistrativo que os operadores jurdicos e, mesmo os professores de direito adminis-
trativo, sentimos dificuldade em dimensionar adequadamente sua utilidade e
significado. Estou certo, porm, que, quando conseguirmos faz-lo, nosso direito
administrativo nunca mais ser o mesmo.37
Decorridos nove anos, por certo que se est enraizando no Brasil a posio que
aquele autor defende ao tambm escrever que uma lei geral de processo administrativo
no regula apenas os chamados processos administrativos em sentido estrito, mas
toda a atividade decisria da Administrao, sem excees, independentemente do

37
Cfr. SUNDFELD, Carlos Ari. Processo e procedimento administrativo no Brasil. In: SUNDFELD, Carlos Ari;
ANDRS MUOZ, Guillermo (Coords.). As leis de processo administrativo. So Paulo: Malheiros, 2006. p. 19.

A&C R. de Dir. Administrativo & Constitucional | Belo Horizonte, ano 16, n. 63, p. 45-66, jan./mar. 2016 57
JOS MANUEL SRVULO CORREIA

modo como ela se expressa.38 Inserem-se por certo nessa linha de pensamento os
ensinamentos de Maral Justen Filho, quando escreve:

na atualidade que a procedimentalizao significa a necessidade de


que as decises administrativas surjam como concluso de uma srie
ordenada de atos estruturados entre si, de modo a propiciar a participao
de todos os interessados, a ampla investigao da realidade dos fatos,
a exposio dos motivos determinantes [...] e a submisso reviso de
entendimentos.39

Pensando no caso do Brasil, eu atrever-me-ia a expressar a opinio de que


aquilo que menos interessa ser, apesar de tudo, uma opo terminolgica, desde
que a preferncia pela expresso processo administrativo, ou a utilizao das
expresses processo administrativo e procedimento administrativo como sin-
nimas, no obste conscincia da tripla razo de ser garantstica, eficientista e
efetivadora da responsabilidade democrtica (accountability) deste instituto jurdico
e ao reconhecimento da sua posio central no sistema do direito administrativo, ou
seja, necessidade de no confinar o seu emprego s situaes de litgio ou nas
quais possa ser deduzida uma acusao.
Um sexto grande trao do direito administrativo contemporneo reside na
renovao dogmtica das formas jurdicas tpicas de conduta administrativa: o
regulamento, o ato administrativo e o contrato administrativo. Sobre este ponto, tanto
haveria a dizer que nos vemos forados a um apontamento quase telegrfico.
Quanto aos regulamentos, aquilo que, muito sumariamente, se pode observar
que, embora certas culturas constitucionais se caraterizem por uma forte preveno
contra eles, a sociedade contempornea no os dispensa. O papel da lei no
o de tudo prever e tudo disciplinar. A complexidade do tecido social, as rpidas
e imprevisveis mutaes econmicas e tecnolgicas, o grau de especializao
extrajurdica requerida em muitas reas de normao no so compatveis com a

38
SUNDFELD, Carlos Ari. Processo e procedimento administrativo no Brasil. In: SUNDFELD, Carlos Ari;
ANDRS MUOZ, Guillermo (Coords.). As leis de processo administrativo. So Paulo: Malheiros, 2006.
p. 19. Defendendo, ainda antes da aprovao da Lei Federal n 9.784/99 sobre o processo administrativo,
a adoo de uma lei geral que viesse a configurar verdadeiro estatuto do cidado perante a Administrao
ou estatuto da cidadania administrativa (MEDAUAR, Odete. A processualidade no direito administrativo. So
Paulo: Revista dos Tribunais, 1993. p. 157). Mas, como sublinha a professora Lusa Pinto e Netto, a distino
operada pela professora Medauar entre processo e procedimento, com base na existncia de contraditrio
e na utilizao de critrios como o da complexidade, no quadra com a circunstncia de contraditrio e
participao no serem termos coincidentes e deixa de fora da imposio procedimental toda uma srie de
atuaes administrativas. Cfr. NETTO, Lusa Cristina Pinto e. Participao administrativa procedimental. Belo
Horizonte: Frum, 2009. p. 58.
39
Cfr. JUSTEN FILHO, Maral. Curso de direito administrativo. p. 221. Veja-se o interessante exame analtico da
doutrina brasileira sobre o processo ou procedimento administrativo em BITENCOURT NETO, Eurico. Devido
procedimento equitativo e vinculao de servios pblicos delegados no Brasil. Belo Horizonte: Frum, 2009.
p. 63-77.

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OS GRANDES TRAOS DO DIREITO ADMINISTRATIVO NO SCULO XXI

composio dos parlamentos e o modo pautado do seu funcionamento. Por outro lado,
so muitas as pessoas coletivas de base territorial desprovidas de poder legislativo,
embora no assim no Brasil. Negar-lhes competncia regulamentar equivaleria a priv-
las de autonomia. Por fim, o poder de concretizao da lei que hoje se reconhece
Administrao no passa apenas pela prtica de atos administrativos no exerccio
de discricionariedade ou de livre avaliao para preenchimento de conceitos jurdicos
indeterminados. A emisso administrativa de normas jurdicas , tambm ela, um
modo de responder textura aberta das normas legislativas40 em maior conformidade
com o princpio da igualdade por fora da generalidade dos comandos regulamentares.
amplitude do poder regulamentar da Administrao contrape o legislador
a pormenorizao dos procedimentos de elaborao, com imposio de formas de
participao dos diretamente interessados e de consulta pblica. Por outro lado,
estendese com frequncia aos regulamentos o dever de motivar atravs de notas
justificativas juntas aos respetivos projetos, e o dever de ponderar, prprio do
exerccio de discricionariedade, com explicitao dos custos e benefcios das medidas
projetadas.
Quanto ao ato administrativo, sobre o qual Laferrire e Otto Mayer fundaram, no
sculo XIX, a teoria geral do direito administrativo,41 talvez a respetiva figura que, pela
relativa estabilidade do seu regime geral ao longo de um sculo, mais corresponde
quimrica previso de Mayer sobre a imutabilidade do direito administrativo. Mas a
sua teorizao teve de se adaptar colocao do ato na dinmica da relao jurdica
administrativa no quadro da constitucionalizao do direito administrativo e isso sem
que, apesar de todo um esforo de reconstruo, se possa concluir pelo completo
desaparecimento de dfices dogmticos.42 Assim, por exemplo, o desenvolvimento
do estudo das relaes jurdicas administrativas multipolares conduziu anlise do
ato administrativo ambivalente (Verwalungsakt mit Doppelwirkung), ou seja, ato de
efeitos favorveis para certo ou certos destinatrios e desfavorveis para outros.43
Por outro lado, o fenmeno geral da crescente porosidade entre direito pblico
e direito privado reflete-se na complexa figura do ato administrativo conformador de
relaes jurdicas de direito privado.44

40
Cfr. SCHMIDT-ASSMANN. Verwaltungsrechtliche Dogmatik. Tbingen: Mohr Siebeck, 2013. p. 61.
41
Cfr. LAFERRIRE, Edouard. Trait de la juridiction administrative et des recours contentieux. Paris: Berger-
Levrault, 1887. v. I e II; MAYER, Otto. Deutsches Verwaltungsrecht, 1895. v. I e II.
42
Cfr. SCHMIDT-DE CALUWE. Der Verwaltungsakt in der Lehre Otto Mayers. Tbingen: Mohr Siebeck, 1999.
p. 14, 286 e ss.; SILVA, Vasco Pereira da. Em busca do ato administrativo perdido. Coimbra: Almedina, 1996.
p. 445 e ss.
43
V., a ttulo de exemplo: IPSEN. Allgemeines Verwaltungsrecht. 5. ed. Colnia: Carl Heymanns Verlag, 2007.
p. 125.
44
Cfr. CARMONA, Mafalda. O ato administrativo conformador de relaes de vizinhana. Coimbra: Almedina,
2011; GRECO, Guido. Provvedimenti amministrativi costitutivi di rapporti giuridici tra privati. Milo: Giuffr,
1977; MANSEN. Privatrechtsgestaltung durch Hoheitsakt. Tbingen: Mohr Siebeck, 1994.

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JOS MANUEL SRVULO CORREIA

Tambm a articulao com a essncia diacrnica do procedimento conduz


tipificao, no mbito do direito administrativo geral ou de direitos administrativos
especiais, de atos promessa de ato administrativo e de atos administrativos
provisrios, prvios ou parcelares.45
O avano da globalizao reflete-se por seu turno no papel crescente dos atos
administrativos transnacionais, praticados por rgos de uma Administrao Pblica
nacional, mas produzindo os seus efeitos no espao de organizaes regionais como
a Unio Europeia ou por fora de tratados cujas partes se obrigam mutuamente a
reconhecer tais efeitos.46
Observe-se por fim que as polticas de desregulao e desburocratizao
conduzem com crescente frequncia substituio de atos administrativos auto-
rizativos pela obteno e tratamento de informao pela Administrao, graas
comunicao prvia das iniciativas por parte dos interessados.47
No tocante ao contrato enquanto forma jurdica tpica de conduta administrativa,
manifesto escala global o crescente recurso que dele se faz para a confor-
mao de relaes jurdico-administrativas. Emprega-se desse modo um instrumento
de democratizao da Administrao graas participao dos interessados, de
ajustamento mais perfeito, porque menos estereotipado, da estatuio aos contornos
da situao concreta e de mais fcil aceitao daquilo que, de outro modo, teria lugar
atravs de uma imposio administrativa unilateral. No caso de relaes jurdicas
administrativas continuadas, o regime geral da execuo dos contratos clarifica e
facilita a atuao coordenada da Administrao e dos particulares.48
Nos sistemas nacionais de direito civil, mantm-se a dicotomia entre contratos
administrativos e contratos de direito privado da Administrao. Como j prevamos
em 1987, os contratos de direito privado da Administrao, alm de cercados de um
regime administrativo externo (que passa, designadamente, pela competncia, pela
disciplina financeira e pelo procedimento administrativo concorrencial quando haja
matria para licitao) tenderiam a evoluir com o tempo no sentido de um regime
substantivo comum a toda a contratao pblica. Mas acrescentvamos que tal
sedimentao seria lenta, de modo a que fosse a experincia a demonstrar em cada
momento a medida do desejvel.49 o que tem acontecido desde ento, com a

45
Cfr. CALVO, Filipa Urbano. Os atos precrios e os atos provisrios no direito administrativo. Porto:
Universidade Catlica Portuguesa, 1998; GAMA, Joo Taborda da. Promessas administrativas Da deciso de
autovinculao ao ato devido. Coimbra: Coimbra Editora, 2008; MAURER. Allgemeines Verwaltungsrecht. 18.
ed. Munique: C.H. Beck, 2011. p. 234 e ss.; SILVA, Vasco Pereira da. Em busca do ato administrativo perdido.
Coimbra: Almedina, 1996. p. 461 e ss.
46
Cfr. SCHMIDT-ASSMANN. Verwaltungsrechtliche Dogmatik. Tbingen: Mohr Siebeck, 2013. p. 88-90.
47
Cfr. BARNES, Javier. Towards a third generation of administrative procedure. In: ROSE-ACKERMAN; LINDSETH.
Comparative administrative law. Cheltenham: Edward Elgar, 2010. p. 350-351.
48
Cfr. GUETTIER. Droit des contrats administratifs. 3. ed. Paris: Thmis, 2011. p. 3.
49
Cfr. CORREIA, Srvulo. Legalidade e autonomia contratual nos contratos administrativos. Coimbra: Almedina,
1987. p. 392-393.

60 A&C R. de Dir. Administrativo & Constitucional | Belo Horizonte, ano 16, n. 63, p. 45-66, jan./mar. 2016
OS GRANDES TRAOS DO DIREITO ADMINISTRATIVO NO SCULO XXI

paulatina passagem categoria de contrato administrativo, graas submisso ao


correspondente regime substantivo, de contratos que, h algumas dcadas, ainda
no tinham dado esse salto qualitativo. isso o que, por exemplo, hoje sucede em
Portugal com a aquisio de bens e servios.
Por outro lado, e embora em graus distintos nos direitos nacionais, facilmente
detetvel a multiplicao acelerada de modalidades de contrato administrativo,
graas criao legislativa e porta aberta deixada pela permisso do legislador
quanto celebrao de contratos atpicos. A admisso do exerccio das competncias
administrativas com emprego de contratos sempre que outra coisa no resultar da lei ou
da natureza das relaes a estabelecer, gerou a prtica dos contratos substitutivos
de ato administrativo. O Cdigo portugus da Contratao Pblica tipifica os contratos
sobre o exerccio de poderes pblicos e, sem excluir outras modalidades, dispe
nesse quadro sobre contratos com objeto passvel de ato administrativo e sobre
contratos pelos quais o contraente pblico se vincula a praticar, ou no praticar, um
ato administrativo com certo contedo (arts. 336 e 337, n 2).50
So, hoje, tambm em grande nmero as modalidades de contratos interadmi-
nistrativos, atravs dos quais se d forma jurdica a relaes de colaborao e de
cooperao entre entidades administrativas.51
Refiram-se por fim as PPPs, frmulas qualificadas derivando de velhos modelos
concessrios. Envolvendo na realidade esquemas tripartidos, tendo por polos o par-
ceiro pblico, o privado e o consrcio bancrio financiador deste ltimo, essa moda-
lidade de contrato pblico permite ao Estado em muitas das vezes fazer construir e
pr ao servio infraestruturas de grande dimenso sem necessidade de realizao
de um investimento inicial. Em Portugal, sucessivos governos usaram tambm
esse instrumento para a concretizao de objetivos keynesianos de sustentao do
emprego e lanamento de poder de compra na economia. No houve, porm, por
tempo considervel, a noo da complexidade do project finance subjacente e da
necessidade de acautelamento legislativo de impactes oramentais futuros. Uma
parte considervel das PPPs foi lanada antes da existncia de um regime legal
especfico. E a primeira legislao ocupou-se sobretudo dos esquemas procedimentais
de lanamento, modificao e acompanhamento e no tambm dos requisitos de
comportabilidade oramental. No ter havido outrossim uma clara viso do papel
meramente instrumental das PPPs em relao a investimentos, que tm de vir
munidos de uma prvia justificao racional que contemple, relativamente aos que
se justifiquem, a hiptese comparativa da sua realizao direta pelo Estado.

50
Cfr. KIRKBY, Mark. Contratos sobre o exerccio de poderes pblicos O exerccio contratualizado do poder
administrativo de deciso unilateral. Coimbra: Coimbra Editora, 2011.
51
Cfr. LEITO, Alexandra. Contratos interadministrativo. Coimbra: Almedina, 2011.

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JOS MANUEL SRVULO CORREIA

Esto na atualidade postos de p em Portugal mecanismos mais efetivos de


controlo parlamentar e oramental, mas o problema estava criado, tendo-se levado
a cabo nos ltimos tempos um esforo intenso de renegociao de PPPs que se
revelam financeiramente muito mais gravosas para o Estado do que o inicialmente
previsto.52
Esse exemplo mostra a importncia, salientada pelos adeptos alemes da
escola da Steuerung, relativamente a reas de ponta na evoluo do ordenamento
jurdico, de uma crescente interdisciplinaridade entre a cincia jurdica e outras
cincias cujos conhecimentos se revelam fundamentais para a eficincia dos regimes
jurdicos.53
Vou terminar.
A par dos tpicos versados, muitos outros mereceriam ateno num outro
contexto. De importncia no menor seriam, por exemplo, as novas facetas da estru-
tura organizatria da Administrao, os parmetros de efetividade da tutela juris-
dicional ou o impacto da globalizao sobre os direitos administrativos nacionais. E,
tambm, sobre os temas aflorados, quantos no foram os aspetos relevantes aos
quais nem sequer foi possvel fazer meno!
O direito administrativo chegou aos nossos dias enriquecido por uma diversi-
dade e uma profundidade de princpios, conceitos, institutos e teorias explicativas
que, a poucas dcadas atrs, se no suspeitavam. Manter a atualizao uma dura
mas apaixonante tarefa para cada administrativista.

The major traits of administrative lawin the 21st century


Abstract: The article has as object the most striking traces of contemporary Administrative law, using as
parameters of analysis, on the one hand, concretizing role of certain dynamics in relation to guidelines of
the Administrative Constitutional Law and, on the other hand, the presence of certain characteristics or
trends in most chapters of the administrative legal system.

Keywords: Traces of administrative law. 21st century. Constitutionalisation. Administrative ius commune.
Democratic rule of law.

52
Cfr. ALVES, Pedro Leite. Reflexes sobre o regime legal das PPP. Revista de Contratos Pblicos, 2012.
p. 5 e ss. Como exemplo de reservas quanto s vantagens das PPPs para o Estado, v., no Brasil: DI PIETRO,
Maria Sylvia Zanella. Parcerias na Administrao Pblica. 5. ed. So Paulo: Atlas, 2005. p. 159. Sustentando,
pelo seu lado, o carter dispensvel do instituto, ao qual nega carter autenticamente inovatrio: CALDAS,
Roberto. Parcerias pblico-privadas e suas garantias inovadoras nos contratos administrativos e concesses
de servios pblicos. Belo Horizonte: Frum, 2011. p. 264 e ss. Para um circunstanciado exame do instituto
da PPP no direito brasileiro, v. tambm: GUIMARES, Vernalha. PPP Parceria Pblico-Privada. So Paulo:
Saraiva, 2012.
53
Cfr. SCHMIDT-ASSMANN. Verwaltungsrechtliche Dogmatik. Tbingen: Mohr Siebeck, 2013. p. 21-22.

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OS GRANDES TRAOS DO DIREITO ADMINISTRATIVO NO SCULO XXI

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JOS MANUEL SRVULO CORREIA

Informao bibliogrfica deste texto, conforme a NBR 6023:2002 da Associao


Brasileira de Normas Tcnicas (ABNT):

CORREIA, Jos Manuel Srvulo. Os grandes traos do direito administrativo no sculo


XXI. A&C Revista de Direito Administrativo & Constitucional, Belo Horizonte, ano
16, n. 63, p. 45-66, jan./mar. 2016.

Recebido em: 02.09.2015


Aprovado em: 24.10.2015

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