La democracia delegativa

Politlogo reconocido y lcido observador de la vida poltica nacional, Guillermo

O Donnell falleci el martes pasado, a los 75 aos. A modo de homenaje,
reproducimos el ltimo texto que escribi para LA NACION el 28 de mayo de 2009, que
conserva una inquietante actualidad
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Guillermo O'Donnell
PARA LA NACION
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Hace unos 15 aos, al tratar de entender los gobiernos de Menem; de Collor, en
Brasil, y la primera presidencia de Alan Garca, en Per, argument que estaba
surgiendo un nuevo tipo de democracia, a la que llam delegativa para
diferenciarla de la que est ampliamente estudiada: la democracia representativa.
Se trata de una concepcin y una prctica del poder poltico que es democrtica
porque surge de elecciones razonablemente libres y competitivas; tambin lo es
porque mantiene, aunque a veces a regaadientes, ciertas importantes libertades,
como las de expresin, asociacin, reunin y acceso a medios de informacin no
censurados por el Estado o monopolizados.

Este tipo de democracia, como la que vive hoy la Argentina, tiene sus riesgos: los
lderes delegativos suelen pasar, rpidamente, de una alta popularidad a una
generalizada impopularidad.

Los lderes delegativos suelen surgir de una profunda crisis, pero no toda crisis
produce democracias delegativas; para ello tambin hacen falta lderes portadores
de esa concepcin y sectores de opinin pblica que la compartan. La esencia de
esa concepcin es que quienes son elegidos creen tener el derecho y la
obligacin de decidir como mejor les parezca qu es bueno para el pas, sujetos
slo al juicio de los votantes en las siguientes elecciones. Creen que stos les
delegan plenamente esa autoridad durante ese lapso. Dado esto, todo tipo de
control institucional es considerado una injustificada traba; por eso, los lderes
delegativos intentan subordinar, suprimir o cooptar esas instituciones.
Foto: ROBERTO CASTRO
Estos lderes a veces fracasan de entrada (Collor en Brasil), pero otras logran
superar la crisis, o al menos sus aspectos ms notorios. En la medida en que
superan la crisis logran amplios apoyos. Son sus momentos de gloria: no slo
pueden y deben decidir como les parece; ahora ese apoyo les demuestra, y debera
demostrar a todos, que ellos son quienes realmente saben qu hacer con el pas.
Respaldados en sus xitos, los lderes delegativos avanzan entonces en su
propsito de suprimir, doblegar o neutralizar las instituciones que pueden
controlarlos.

A libro cerrado

Aqu se bifurcan las historias de estos presidentes. Algunos de ellos, como

Kirchner (y Menem en su momento), tuvieron la gran ventaja de lograr mayora
en el Congreso. Sus seguidores en este mbito repiten escrupulosamente el
discurso delegativo: ya que el presidente ha sido elegido libremente, ellos tienen el
deber de acompaar a libro cerrado los proyectos que les enva "el Gobierno".
Olvidan que, segn la Constitucin, el Congreso no es menos gobierno que el
Ejecutivo; producen entonces la mayor abdicacin posible de una Legislatura,
conferir (y renovar repetidamente) facultades extraordinarias al Ejecutivo.

En cuanto al Poder Judicial (en el caso nuestro, a contrapelo de buenas decisiones

iniciales en la designacin de miembros de la Corte Suprema y reduccin de su
nmero), se van apretando controles sobre temas tales como el presupuesto de esa
institucin y, crucialmente, las designaciones y promociones de jueces. Asimismo,
con relacin a las instituciones estatales de accountability (rendicin de cuentas),
auditoras, fiscalas, defensores del pueblo y semejantes, se apunta a capturarlas
con leales seguidores del presidente, al tiempo que se cercenan sus atribuciones y
presupuestos. Todo esto ocurre con entera lgica: para esta concepcin
supermayoritaria e hiperpresidencialista del poder poltico, no es aceptable que
existan interferencias a la libre voluntad del lder.

Por momentos, el lder delegativo parece todopoderoso. Pero choca con poderes
econmicos y sociales con los que, ya que ha renunciado en todos los planos a
tratamientos institucionalizados, se maneja con relaciones informales. Ellas
producen una aguda falta de transparencia, recurrente discrecionalidad y
abundantes sospechas de corrupcin.

En verdad, ese lder no puede tener verdaderos aliados. Por un lado, tiene que
lidiar con los nunca confiables seores territoriales. Ellos deben proveer votos, as
como un control de sus territorios que, sin importarle demasiado al lder cmo, no
genere crisis nacionales. Por supuesto, los gobernadores (no pocos de ellos
tambin delegativos, si no abiertamente autoritarios) pasan por esto facturas cuyo
monto depende del cambiante poder del presidente; as se pone en recurrente y
nunca finalmente resuelta cuestin la distribucin de recursos entre la Nacin y
las provincias.

En cuanto a los colaboradores directos de estos lderes, ellos tampoco son

verdaderos aliados. Deben ser obedientes seguidores que no pueden adquirir peso
poltico propio, anatema para el poder supremo del lder. Tampoco tiene en
realidad ministros, ya que ello implicara un grado de autonoma e interrelacin
entre ellos que es, por la misma razn, inaceptable.

Asimismo, el lder suele necesitar el apoyo electoral de otros partidos polticos,

algunos de los cuales se tientan con la posibilidad de beneficiarse de la
popularidad de aqul. Pero estos partidos tampoco pueden ser verdaderos aliados;
su a veces ostensible oportunismo los hace poco confiables, y el propio hecho de
que sean otros partidos muestra al lder que tampoco lo son para acompaarlo
plenamente en su gran tarea de salvacin nacional. Adems, si fueran realmente
tales aliados, el lder tendra que negociar con ellos importantes decisiones de
gobierno, lo cual implicara renunciar a la esencia de su concepcin delegativa.

Los lderes delegativos inicialmente exitosos generan importantes cambios,

algunos de ellos, en casos como el nuestro, de signo e impactos positivos. Pero por
eso mismo van apareciendo nuevas demandas y expectativas, junto con el
resurgimiento de antiguos problemas. La complejidad de los temas resultantes
exigira tomar complejas decisiones; pero ellas slo son posibles con participacin
de sectores sociales y polticos que slo pueden hacerlo ejerciendo una autonoma
que el lder delegativo no est dispuesto a reconocerles.

De esta manera, los lderes se van encerrando en un estrecho grupo de

colaboradores, que quedan cada vez ms atados al supremo valor de la "lealtad" al
lder. A su vez, quienes en el Estado y desde el llano apoyan desinteresadamente al
lder comienzan a dar seales de desconcierto y preocupacin. Comienzan a
resentir que slo se los convoque para aclamar las decisiones del Gobierno. Es
tpico de estos casos que a perodos iniciales de alta popularidad suceden abruptas
cadas y, con ello, una cascada de "deserciones" de quienes hasta haca poco
proclamaban incondicional lealtad al lder.

Cuando aparece la crisis de estos gobiernos, el pas se encuentra con debilidades

institucionales que el lder delegativo se ha ocupado de acentuar. Entonces, los
seores territoriales empiezan a tomar distancia de ese lder. Por su parte, los
partidos que creyeron ser aliados y descubren que slo podan ser subordinados
instrumentos, comienzan a recorrer un complicado camino de Damasco hacia
otras latitudes polticas.

Desde su creciente aislamiento, el lder reprocha la "ingratitud" de quienes, luego

de haberlo aplaudido, ahora resienten la reemergencia de graves problemas y las
maneras abruptas e inconsultas con que intenta encararlos (si no negarlos como
malicioso invento de condenables intereses expresados en los nunca tan molestos
medios de comunicacin). Este es un estilo de gobernar que corresponde
rigurosamente a la constitutiva vocacin antiinstitucional de la democracia
delegativa.

De hecho, el lder tiende a adoptar un mecanismo psicolgico bien estudiado,

tpico de estas situaciones: no logra distinguir caminos alternativos y se aferra a
seguir haciendo lo mismo y de la misma manera que no hace mucho funcion
razonablemente bien. A estas alturas de los acontecimientos, otros lderes
delegativos se encontraron hurfanos de todo apoyo organizado. En cambio, entre
nosotros, el matrimonio presidencial tiene la ventaja de contar con parte del
Partido Justicialista; pero, mostrando la raigambre de sus visiones, ste es
manejado con la misma discrecionalidad que su gobierno.
A medida que avanza la crisis, el lder apela al apoyo de los verdaderos "leales" y
arroja al campo del mal no ya slo a los eternos herejes de la causa nacional, sino
tambin a los "tibios". El lder ya no vacila en proclamar que el principal
contenido de toda la oposicin es ser la antipatria, de las que nos quiere salvar. La
imagen asustadora del retorno a la crisis de la que naci su gobierno el caos
aparece en su discurso. En cuanto a la oposicin, tiende a aglomerar, entre otros, a
sectores sociales y actores polticos que aqul justificadamente critic. De all
resultan incmodas compaas, intentos de diferenciacin y apuestas en pro y en
contra de la polarizacin que impulsa el lder delegativo.

Entonces tambin surge uno de los riesgos de la democracia delegativa: en

respuesta a la crispacin que produce a su lder la para l/ella injustificable
aparicin de aquellas oposiciones, le tienta amputar o acotar seriamente las
libertades cuya vigencia la mantienen en la categora de democrtica. Que este
riesgo no es balad se muestra en el desemboque autoritario de Fujimori en Per y
de Putin en Rusia, y en el similar desemboque hacia el que hoy Chvez empuja a
Venezuela. Felizmente, la Argentina no tiene las condiciones propicias para ese
desenlace, pero no es ocioso recordar que la democracia tambin puede morir
lentamente, no ya por abruptos golpes militares sino mediante una sucesin de
medidas, poco espectaculares pero acumulativamente letales.

Autntico dramatismo

En la lgica delegativa, las elecciones no son el episodio normal de una

democracia representativa, en las que se juegan cambios de rumbo, pero no la
suerte de gestas de salvacin nacional. Para una democracia delegativa, hasta las
elecciones parlamentarias adquieren autntico dramatismo: de su resultado se
cree que depende impedir el surgimiento de poderes que abortaran esa gesta y
devolveran el pas a la gran crisis precedente. Hay que jugar todo contra esta
posibilidad porque, para esta concepcin, todo est realmente en juego. Es
importante entender que estos argumentos no son slo recursos electorales;
expresan autnticos sentimientos.

La repeticin de estos episodios no es casual; obedece al despliegue de una

manera de concebir y ejercer el poder que se niega a aceptar los mecanismos
institucionales, los controles, los debates pluralistas y las alianzas polticas y
sociales que son el corazn de una democracia representativa. En el transcurso de
su crisis, cuando acenta su discurso polarizante y amedrentador, esta manera de
ejercer el poder recibe apoyos cada vez ms escasos y endebles, al tiempo que
acumula enojos de los poderes e instituciones, polticos y sociales, que ha ido
agrediendo, despreciando y/o intentando someter. El perodo de crisis de las
democracias delegativas es de gran aceleracin de los tiempos de la poltica; no
deja de ser paradjico, aunque entendible dentro de esta concepcin, que sea el
lder delegativo quien ms contribuye a esa aceleracin como todo le parece en
juego, casi todo pasa a ser permitido.

Con estas reflexiones expreso una honda preocupacin. Estoy persuadido de que
el futuro de nuestro pas depende de avanzar hacia una democracia
representativa. No s si ser posible moverse de inmediato en esa direccin. Esta
duda se refiere a un Poder Ejecutivo que parece poco dispuesto a reconducir su
gestin. Tambin incluye una oposicin que contiene importantes franjas que han
demostrado compartir estas mismas concepciones y prcticas delegativas, y no es
seguro que las abandonen si triunfan en estas y futuras elecciones. Queda abierta
la gran cuestin -que algunas campaas electorales por cierto no despejan- de si el
aprendizaje de los defectos y costos de la democracia delegativa se encarnar
efectivamente en comportamientos y acuerdos que la superen.

Tpicamente, los perodos de visible crisis del poder delegativo, recomponible o

no, reencauzable o no, son de gran incertidumbre. Con ellos tendremos que vivir,
sin perder la esperanza de que, aunque mediante oblicuos y ya largos caminos,
nuestro pas se encamine hacia una democracia representativa. Ella vale por s
misma; es tambin condicin necesaria para ir dando solucin a los mltiples
problemas que nos aquejan.

O'Donnel y el kirchnerismo
"Hay un riesgo autoritario [en la Argentina]. No tanto cuando se comete el
despropsito de caer en los insultos. Sobre todo, en estos comentarios muy
negativos hacia el Poder Judicial y el Poder Legislativo. Son muy amenazantes.
Porque si lo dijeran en serio, tuvieran razn y pudieran, la conclusin a sacar es
que hay que eliminar o sojuzgar por completo a esos poderes. Si eso fuera as, que
fue lo que hizo Fujimori y que casi completan Chvez y Putin, ah se habra
acabado la democracia."

LA NACION, 31/1/2010
"El de los Kirchner es un caso de "democracia delegativa". Hay democracia, pero
la distingo de la "democracia representativa", porque estos gobiernos delegativos
creen firmemente que por haber sido votados tienen derecho a decir lo que le
conviene al pas y que cualquier tipo de control (el Congreso, el Poder Judicial, las
auditoras) es un obstculo innecesario e injustificable. Ha habido otros ejemplos
y no slo en el peronismo."

La Voz del Interior, 6/9/2009

"Desde que tenemos democracia ningn gobierno se ha salvado de la tentacin de

perpetuacin del elenco gobernante. Para ello hay un recurso tpico: adoptar una
prctica delegativa o decisionista de gobierno que se sustenta en leyes de
emergencia que se prolongan indefinidamente. Las facultades extraordinarias
resultantes son una droga muy peligrosa: permiten hacer muchas cosas en el corto
plazo pero erosionan terriblemente las instituciones polticas y estatales cuyo
sustento es indispensable cuando pasa la poca de las vacas gordas."

Clarn, 10/6/2007

"El kirchnerismo corporiza hoy esta concepcin delegativa, movimientista,

cesarista, y esto tiene races muy profundas y muy viejas. Hay un cierto sentido
comn que acepta que quien gana tiene derecho a mandar y que le importa poco
la institucionalidad, la legalidad. Ah tenemos mucho trabajo por hacer, y lo
estamos haciendo."

Perfil, 19/4/2009

"De ninguna manera se puede hablar de hegemona. La hegemona implica el

pleno dominio de las ideas de los dems. Hay una fuerte ofensiva del
kirchnerismo para tratar de difundir su visin de la Argentina con una intensidad
notable y preocupante, pero eso no es hegemnico. Es exagerado y peligroso
calificarlo as."

LA NACION, 17/4/2011

"El peronismo es un fenmeno muy enraizado en la cultura argentina. Es ms que

un partido poltico. Hay un "ser peronista" en Argentina, muy cultural, que est
muy arraigado en la cultura popular y parte de la clase media, lo cual es una base
que permite esta metamorfosis. Ahora, de Menem a Kirchner hay diferencias muy
importantes, pero tambin similitudes. Por de pronto, esta concepcin delegativa
del poder, esta bsqueda de arrasar todos los poderes, esta idea de creer que ellos
tenan -o tienen, con Cristina- la solucin para todos los problemas nacionales, y
tambin una serie de alianzas consistentes con cuanto sistema autoritario y
atrasado de las provincias. Los aliados de las provincias del kirchnerismo son los
mismos que tena Menem."