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MINISTRIO DO PLANEJAMENTO, ORAMENTO E GESTO

SECRETARIA DE ORAMENTO FEDERAL

Curso Oramento Pblico

Mdulo II
INSTRUMENTOS DO PROCESSO ORAMENTRIO

(ORG) Fernando Cesar Rocha Machado

braslia
2015
Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto
Ministro do Planejamento, Oramento e Gesto
Nelson Barbosa

Secretrio-Executivo
Dyogo Henrique de Oliveira

Secretria de Oramento Federal


Esther Dweck

Secretrios-Adjuntos
Antonio Carlos Paiva Futuro
Franselmo Arajo Costa
George Alberto Aguiar Soares

Diretores
Clayton Luiz Montes
Felipe Daruich Neto
Marcos de Oliveira Ferreira
Zarak de Oliveira Ferreira

Coordenador-Geral de Inovao e
Assuntos Oramentrios e Federativos
Luiz Guilherme Pinto Henriques

Coordenadora de Educao e Difuso Oramentria


Rosana Lrdelo de Santana Siqueira

Organizao do Contedo
Fernando Cesar Rocha Machado

Reviso Pedaggica
Janiele Cardoso Godinho

Reviso Gramatical e Ortogrfica


Renata Carlos da Silva Informaes:
www.orcamentofederal.gov.br
Projeto Grfico e Diagramao Secretaria de Oramento Federal
Tiago Ianuck Chaves SEPN 516, Bloco D, Lote 8,
70770-524, Braslia DF, Tel.: (61) 2020-2329
Colaborao escolavirtualsof@planejamento.gov.br
Bruno Rodolfo Cupertino
Karen Evelyn Scaff
Munique Barros Carvalho
Olivia Pereira Paranayba

Brasil. Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto.


Secretaria de Oramento Federal. Escola Virtual SOF.
Curso Oramento Pblico / organizao de Fernando
Cesar Rocha Machado. Braslia, 2014.
5 v. ; il.

Contedo: Mdulo I. Oramento pblico: conceitos e


Fundamentos. Mdulo II. Instrumentos do processo
Oramentrio. Mdulo III. Receita oramentria. Mdulo IV.
Despesa oramentria. Mdulo V. Execuo oramentria.

1. Oramento pblico. 2. Finanas pblicas. I. Machado,


Fernando Cesar Rocha. II. Ttulo.

CDU: 336.121.3(81)
CDD: 351.722
Objetivos do Mdulo

Apresentar o processo oramentrio, identificando seus instrumentos e


etapas que resultam na elaborao dos oramentos.

UnidadeS ABORDADAS

Processo oramentrio
Plano Plurianual (PPA)
Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO)
Lei Oramentria Anual (LOA)
Sumrio
Apresentao.......................................................................................................................................7

Unidade I - PROCESSO ORAMENTRIO................................................ 9


Conceitos do Processo Oramentrio..................................................................................10
Instrumentos do Processo Oramentrio...........................................................................12
Relao dos Instrumentos Oramentrios.........................................................................13

Unidade II - PLANO PLURIANUAL (PPA)................................................15


Plano Plurianual 2012-2015......................................................................................................19
Dimenses do PPA 2012-2015................................................................................................ 20
Principais categorias..................................................................................................................21
Elaborao.................................................................................................................................... 24
Monitoramento, Avaliao e Reviso.................................................................................. 25

Unidade III - lEI DE DIRETRIZES ORAMENTRIAS (LDO).................. 29


Anexos da LDO........................................................................................................................... 32
Processo e Prazos....................................................................................................................... 33

Unidade IV - LEI ORAMENTRIA ANUAL (LOA).................................. 37


Etapas do Processo de elaborao do PLOA.................................................................... 40
Mensagem Presidencial........................................................................................................... 48
Processo Legislativo Oramentrio...................................................................................... 49

concluso.............................................................................................. 53

Reviso do Mdulo............................................................................. 55

Gabarito DOS Exerccios.................................................................... 56

Referncias Bibliogrficas............................................................. 57
Apresentao

Caro (a) participante!

Seja bem-vindo (a) ao Mdulo II do curso Oramento Pblico! Voc viu no mdulo
anterior que o oramento pblico de fundamental importncia para o desenvolvimento
de um pas e que se materializa por meio de uma lei que estima, ou seja, prev as receitas
e fixa as despesas necessrias para viabilizar as aes do governo.

Neste mdulo, sero apresentadas informaes relevantes para a compreenso do


processo oramentrio e de seus principais instrumentos: o Plano Plurianual (PPA), a Lei
de Diretrizes Oramentrias (LDO) e a Lei Oramentria Anual (LOA).

Espera-se que o contedo a ser abordado e os exerccios propostos proporcionem


um slido conhecimento sobre esses instrumentos, que so de suma importncia para o
entendimento do modelo oramentrio adotado no Brasil.

Desejamos Bons Estudos!

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Unidade I
processo Oramentrio

O oramento pblico tem como objetivo precpuo atender as necessidades da popula-


o, procurando reduzir as desigualdades sociais e priorizando recursos em setores
fundamentais, como sade, educao e infraestrutura. Para que o oramento pblico se
concretize, necessrio compreender suas etapas, processos e atividades.

Portanto, o objetivo dessa unidade apresentar a composio do processo


oramentrio, identificando seus instrumentos e etapas que resultam na elaborao dos
oramentos.

Para instigar a nossa discusso inicial acerca desse tema, algumas reflexes podem
ser feitas:

No seu trabalho ou nas organizaes nas quais voc participa (escola, associao
do bairro, igreja, etc.) voc percebe que existem atividades ordenadas e relacionadas que
geram produtos ou servios para as pessoas? Para ter uma melhor participao nessas
organizaes importante conhecer os seus processos?

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Conceitos do Processo Oramentrio

De acordo com Davenport (1993), um processo uma sequncia especfica de


atividades orientadas ao atravs do tempo e espao, com comeo e fim e entradas e
sadas claramente definidas.

O processo oramentrio, tambm conhecido como ciclo oramentrio, um


processo de carter contnuo e simultneo, atravs do qual se elabora, aprova, executa,
controla e avalia a programao de dispndios do setor pblico nos aspectos fsicos e
financeiros.

Cope (1963) define o ciclo oramentrio como uma srie


de passos, que se repetem em perodos prefixados, segundo
os quais os oramentos sucessivos so preparados, votados,
executados, os resultados avaliados e as contas aprovadas.

Constitui, portanto, a articulao de um conjunto


de processos, dotados de caractersticas prprias, que se
sucedem ao longo do tempo e se realimentam a cada novo Figura 1 | Ciclo
ciclo. Oramentrio

A literatura especializada, conforme salienta Sanches (2007), apresenta o ciclo


oramentrio, em geral, como compreendendo um conjunto de quatro grandes etapas,
cuja materializao se estende por um perodo de vrios anos, quais sejam:

Para saber mais: 1. Elaborao e apresentao (elaborao): envolve


um conjunto de atividades para formulao
Programa de trabalho
o elenco de projetos do programa de trabalho; compreendendo o
e/ou atividades que
diagnstico de problemas, a formulao de
identificam as aes a
serem realizadas pelos alternativas, a tomada de decises, a fixao de
rgos do governo.
metas e a definio de custos a serem apresentadas
ao Poder Legislativo.
2. Autorizao legislativa (aprovao): compreende
a tramitao da proposta oramentria no Poder
Legislativo, em que as estimativas de receita
so revistas, as alternativas so reavaliadas e

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os programas de trabalhos podem ser alterados Para saber mais:

por meio de emendas parlamentares. Esta etapa


O cronograma de
concluda com a aprovao da proposta por desembolso tem a
finalidade de ajustar o
votao parlamentar. Aps aprovada, a proposta
fluxo das despesas s
encaminhada para a sano do chefe do Poder sazonalidades da ar-
recadao das receitas.
Executivo e, em seguida, para a sua publicao,
quando passa a entrar em vigor.
3. Programao e Execuo (execuo): o oramento
programado, com a definio do cronograma
de desembolso, executado, acompanhado e parcialmente avaliado,
sobretudo por intermdio dos mecanismos de controle interno e das
inspees realizadas pelos rgos de controle externo.
4. Avaliao e Controle (avaliao): ocorre, em parte, de forma concomitante
execuo oramentria, em que so produzidos os balanos, a serem
apreciados e auditados pelos rgos auxiliares do Poder Legislativo,
e as contas julgadas pelo Parlamento. Ressalta-se que nesta fase h a
realimentao do processo de planejamento.

O autor menciona que o ciclo oramentrio, em sua forma tradicional, tem durao
de aproximadamente trs anos.

Assim, importante observar que este ciclo no se confunde com o exerccio


financeiro, este, bem mais restrito, com durao compreendida entre 1 de janeiro e 31 de
dezembro de cada ano, coincidindo com o ano civil, conforme estabelece o art. 34 da Lei
n 4.320, de 1964. Cabe frisar que no referido exerccio ocorre a execuo oramentria.

No Brasil, o ciclo oramentrio, de forma resumida, tem suas etapas descritas


conforme o quadro a seguir:

ETAPA ANO AES


Elaborao e encaminhamento ao Congresso Nacional dos projetos de lei
Elaborao e apresentao X da LDO e LOA, com base nas diretrizes, objetivos e metas definidas pelo
PPA.

Discusso e aprovao da proposta dos projetos de lei pelo Poder Legisla-


Autorizao legislativa X
tivo.

Programao e Execuo X+1 Programao e execuo oramentria.

Avaliao e Controle X+1eX+2 Avaliao concomitante execuo e apreciao e julgamento de contas.

Quadro 1 | Descrio das etapas do processo oramentrio

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Para saber mais: Agora reflita: voc acredita que


Participao conhecer o processo oramentrio
social
Segundo o dicionrio um dos passos importantes para uma
de direitos humanos, a
participao popular melhor participao social? Por qu?
a soberania do
povo em ao, sua Pois bem, compreender as etapas que compem o processo
expresso concreta;
o efetivo exerccio do oramentrio, bem como os seus respectivos prazos e responsveis,
poder poltico pelo seu permite uma atuao mais efetiva da populao quanto gesto
titular. Como tal, ine-
rente e indispensvel dos recursos pblicos. Por exemplo: os cidados, cientes dessas
democracia contem- informaes, podem atuar junto aos seus representantes no
pornea.
Poder Legislativo quando a proposta oramentria estiver sendo
apreciada, com vistas a influenciar nas decises da alocao
oramentria para o atendimento de seus interesses e melhoria
da qualidade de vida.

Instrumentos do Processo Oramentrio

O Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) e a Lei


Oramentria Anual (LOA) so os instrumentos que concretizam o processo oramentrio.

Figura 2 | Instrumentos do Processo Oramentrio

Essas trs leis PPA, LDO e LOA so estritamente ligadas entre si, compatveis
e harmnicas. Elas formam um sistema integrado de planejamento e oramento,

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reconhecido na Constituio Federal de 1988, que deve ser adotado pela Unio, Estados,
Distrito Federal e Municpios.

Relao dos Instrumentos Oramentrios

Diante de tantos elementos importantes, voc talvez esteja se perguntando: Ento,


qual a relao entre o PPA, a LDO e a LOA?

O PPA estabelece o planejamento de mdio


prazo, por meio dos programas e aes do governo,
enquanto a LOA fixa o planejamento de curto prazo,
ou seja, materializa anualmente as aes e programas
a serem executados.

LDO, por sua vez, cabe o papel de estabelecer


a ligao entre esses dois instrumentos, destacando
do PPA os investimentos e gastos prioritrios que
devero compor a LOA, e definir as regras e normas
que orientam a elaborao da lei oramentria que
ir vigorar no exerccio seguinte ao da edio da
LDO.

Cada um desses instrumentos ser estudado de


forma detalhada nas prximas unidades. A seguir,
vamos conhecer melhor o Plano Plurianual!

Figura 3 | Relao dos instrumentos


Oramentrios

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Exerccio 01
Com relao ao oramento pblico, marque V (verdadeiro) ou F (falso) para as afirmativas
abaixo:
( ) O ciclo oramentrio pode ser definido como uma srie de passos, que se
repetem em perodos prefixados, segundo os quais os oramentos sucessivos
so preparados, votados, executados, os resultados avaliados e as contas
aprovadas.
( ) Ciclo no se confunde com o exerccio financeiro, este bem mais restrito, com
durao compreendida entre 1 de janeiro e 31 de dezembro de cada ano,
coincidindo com o ano civil, conforme estabelece o art. 34 da Lei n 4.320, de
1964.
( ) So etapas do ciclo oramentrio: Elaborao e Apresentao; Autorizao
legislativa; Programao e Controle; Avaliao e Execuo.
( ) A elaborao dos instrumentos oramentrios (PPA, LDO e LOA) no
obrigatria para os municpios.

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Unidade II
Plano Plurianual (PPA)

V oc j ouviu falar que a cada novo go-


verno o Poder Executivo (Presidente
da Repblica, Governadores e Prefeitos)
elabora o seu planejamento de trabalho para
um perodo de quatro anos? Esse planeja-
mento denominado de Plano Plurianual.

Nessa unidade, conceituaremos o Plano Plurianual, abordando as suas principais


informaes, bem como a sua importncia para o desenvolvimento do Pas.

Para comearmos os estudos sobre o PPA, sigla pela qual conhecido o Plano
Plurianual, convidamos voc a refletir sobre as seguintes questes:

Na sua vida pessoal voc costuma planejar as suas aes futuras? Voc
acredita ser importante cada governo eleito planejar os resultados que
pretende alcanar?
Quais so os benefcios que o PPA pode trazer para o desenvolvimento
de uma cidade, estado ou pas?
De acordo com o site do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, o
planejamento pode ser entendido como o exerccio de escolha consciente de aes que
aumentem as chances de obter um resultado especfico. uma atividade dinmica
que se ope ao improviso total, buscando orientar as decises a partir das informaes
disponveis.
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Ainda segundo o referido site, o planejamento governamental acrescenta ao conceito


as caractersticas da esfera pblica, tornando a atividade ainda mais complexa. Para realiz-
la, preciso conhecimento aprofundado sobre as razes do estgio de desenvolvimento
nacional, as formas de operao do Estado e as circunstncias e possibilidades polticas
de atuao.

Ao realizar a leitura do PPA do seu municpio, voc pode identificar os objetivos


que o governo pretende alcanar em diversas reas, como por exemplo, na rea de
sade: construo de postos de sade, ampliao de leitos, reduo da ocorrncia de
determinadas doenas, etc.

Ao definir esses objetivos, o governo busca organizar a sua atuao, de forma a


obter maior eficincia na implementao das polticas pblicas municipais. Alm disso,
voc pode acompanhar com maior clareza a realizao destas aes, o que favorece o
fortalecimento do exerccio da cidadania e da democracia.

Para traar um breve paralelo com a vida pessoal, vamos imaginar o PPA como um
planejamento de aes que voc pretende realizar nos prximos quatro anos da sua vida.

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Talvez voc planeje viagens, estudos, frias, comprar uma casa, etc, alm da manuteno
do pagamento das despesas cotidianas, tais como aluguel, supermercado e plano de
sade.

De acordo com Albuquerque, Medeiros e Feij (2008), o Plano Plurianual o


instrumento legal de planejamento de maior alcance temporal no estabelecimento de
prioridades e no direcionamento das aes do governo. Estabelece para a administrao
pblica, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas que orientaro a aplicao
dos recursos pblicos para um perodo de quatro anos.

Segundo os autores, o referido instrumento explicita o modo como o governo


enxerga e procura construir o desenvolvimento do Estado. Nesse sentido, traduz, de
um lado, o compromisso com estratgias e a viso de futuro, e, de outro, a previso de
alocao dos recursos oramentrios nas funes de Estado, nos programas de governo
e junto aos rgos pblicos.

O Plano Plurianual uma lei de iniciativa do Poder Executivo, sendo um instrumento


previsto no art. 165 da Constituio Federal, conforme descrito a seguir:

1 A lei que instituir o plano plurianual estabelecer, de forma regionali-


zada, as diretrizes, objetivos e metas da administrao pblica federal para
as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos
programas de durao continuada.

Para uma melhor compreenso acerca do PPA, cabem alguns comentrios sobre
pontos especficos do dispositivo em questo:

Regionalizao: orienta a atuao do governo para a considerao das


diversidades regionais e reduo das desigualdades existentes e promove
maior transparncia sociedade.
Despesas de capital: de forma geral, representam os investimentos do
governo nos diversos setores da economia, implicando na ampliao
da atuao do Estado e em acrscimos ao patrimnio pblico. Exemplo:
a construo de um Hospital para a criao de 500 novos leitos para a
populao de determinada localidade. Para isso, sero realizadas obras e
a compra de equipamentos mdicos.
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Programa: um conjunto articulado de aes oramentrias que so


empreendidas para alcanar determinados objetivos, monitorados por
meio de indicadores para avaliar os resultados atingidos e a atuao do
governo.
Programas de durao continuada: abrangem a manuteno de bens e
servios ofertados pelo governo populao. Exemplo: programa para
o atendimento mdico da manuteno de um Hospital, que envolve a
contratao e pagamento de mdicos, enfermeiros e pessoal de apoio
administrativo, bem como a aquisio de remdios.
Prazo e durao: no mbito federal, o Plano Plurianual (PPA)
encaminhado pelo Poder Executivo ao Congresso Nacional at 31 de
agosto do primeiro ano de cada novo governo eleito, mas ele s comea
a valer mesmo no ano seguinte, com durao de 4 (quatro) anos.

O Plano Plurianual tem como premissa a continuidade da execuo de polticas


pblicas importantes. Assim, o novo governo executa o ltimo ano do PPA do governo
anterior, garantindo a continuidade da ao governamental. Vamos entender melhor
como isso acontece?

No primeiro ano de mandato da presidenta Dilma


Rousseff, iniciado em 2011, o PPA vigente foi o elabo-
rado no mandato do presidente Lula, PPA 2008-2011.
No governo da Presidenta, cujo mandato finalizar
em 2014, foi elaborado o PPA 2012-2015. Assim,
o prximo governo iniciar o seu primeiro ano de
mandato, em 2015, executando o PPA do governo da
Presidenta. O PPA, perodo de 2012 a 2015, a Lei n
12.593, de 18 de janeiro de 2012.

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Figura 4 | Processo oramentrio e mandato do Poder Executivo.

Enfim, fazendo as contas e somando os quatro anos do PPA, voc vai perceber
que esse planejamento fica valendo at o final do primeiro ano do governo seguinte. H
um motivo para isso! Essa passagem de um governo ao outro serve para promover a
continuidade administrativa da atuao do Estado.

A seguir vamos conhecer um exemplo prtico de um PPA: o Plano Mais Brasil do


Governo Federal, com vigncia entre 2012 e 2015.

Plano Plurianual 2012-2015

Este Plano foi construdo a partir da dimenso estratgica definida pelo governo e
organizado luz dos cenrios econmico, social, ambiental e regional. A partir da foram
concebidos os Programas vigentes neste instrumento.

A nova estrutura do PPA permite ainda comunicar sociedade os principais


objetivos de governo e suas respectivas metas de maneira mais simples e direta. Propicia
o aprimoramento do dilogo com todos os entes federados, poderes do Estado e com os
atores da sociedade.

De acordo com esta estrutura, a elaborao do PPA pautou-se nos seguintes


princpios:

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Figura 5 | Princpios do PPA 2012-2015

Para saber mais: a) Convergncia Territorial: equilibrar os investi-


Polticas Pblicas mentos propostos;
so programas de ao b) Transparncia: demonstrar a aplicao dos recur-
governamental com
vistas a coordenar os
sos pblicos;
meios disposio do c) Monitoramento e Avaliao: criar condies para
Estado e as ativida-
des privadas, para o
a melhoria contnua e mensurvel da qualidade e
alcance de objetivos produtividade dos bens e servios;
socialmente relevantes
e politicamente deter-
d) Participao Social: criar interao entre o Estado
minados. (Bucci, 1996) e o Cidado para aperfeioamento das polticas
pblicas;
e) Integrao de polticas e programas: otimizar os
resultados da aplicao dos recursos pblicos.

Dimenses do PPA 2012-2015

papel do Plano Plurianual, alm de declarar as escolhas do


governo e da sociedade, indicar os meios para a implementao
das polticas pblicas, bem como orientar taticamente a ao
do Estado para a consecuo dos objetivos pretendidos. Nesse
sentido, o Plano estrutura-se nas seguintes dimenses:

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SECRETARIA DE ORAMENTO FEDERAL MINISTRIO DO PLANEJAMENTO

Fonte: Orientaes para elaborao do PPA 2012-2015. Braslia, 2011.

Figura 6 | Dimenses do PPA 2012-2015.

1) Dimenso Estratgica: a orientao estratgica que tem como base os


Macrodesafios e a viso de longo prazo do Governo Federal;
2) Dimenso Ttica: Define caminhos exequveis para o alcance dos
objetivos e das transformaes definidas na dimenso estratgica,
considerando as variveis inerentes poltica pblica tratada. Vinculam
os Programas Temticos para consecuo dos Objetivos assumidos, estes
materializados pelas iniciativas expressas no Plano;
3) Dimenso Operacional: Relaciona-se com o desempenho da ao
governamental no nvel da eficincia e especialmente tratada no
Oramento. Busca a otimizao na aplicao dos recursos disponveis e a
qualidade dos produtos entregues.

Principais categorias

Os Macrodesafios so diretrizes elaboradas com base no Programa de Governo


eleito e na Viso Estratgica que orientam a formulao dos programas do PPA.

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Para saber mais: Conforme j mencionado, os Programas so instrumentos


Programa de organizao da ao governamental visando concretizao
multissetorial dos objetivos pretendidos, sendo classificados em temticos e de
o Programa execu-
gesto, manuteno e servios ao Estado.
tado por um ou mais
rgos ou unidades
oramentrias. Ex.: O programa temtico retrata no plano plurianual a agenda
Programa Nacional de de governo organizada pelos temas das polticas pblicas e orienta
Incluso de Jovens,
com aes na Presi- a ao governamental. Sua abrangncia deve ser a necessria para
dncia da Repblica, representar os desafios, organizar a gesto, o monitoramento,
Ministrio do Trabalho
e Emprego, Ministrio a avaliao, as transversalidades, as multissetorialidades e a
da Educao e Minist- territorialidade. O programa temtico se desdobra em Objetivos,
rio do Desenvolvimen-
to Social e Combate Metas, Iniciativas e Indicadores.
Fome.
Os Objetivos expressam as escolhas do governo para a
implementao de determinada poltica pblica. Possuem metas
associadas e se desdobram em iniciativas. Eles definem o que deve
ser feito, refletindo as situaes a serem alteradas pela realizao
de um conjunto de iniciativas, com desdobramento no territrio.

Metas apontam compromissos que o governo deve atingir


at 2015, e podem ser quantitativas ou qualitativas.

Por sua vez, as Iniciativas declaram as entregas sociedade


de bens e servios, resultantes da coordenao de aes
oramentrias, institucionais, normativas, de pactuao entre
entes federados, entre Estado e sociedade e de integrao de
polticas pblicas.

Ainda deve ser mencionado que os programas temticos


possuem indicadores. De acordo com Rua (2004), os indicadores
so medidas que expressam ou quantificam um insumo, um
resultado, uma caracterstica ou o desempenho de um processo,
servio, produto ou organizao.

22 | CURSO ORAMENTO PBLICO MDULO II - INSTRUMENTOS DO PROCESSO ORAMENTRIO


SECRETARIA DE ORAMENTO FEDERAL MINISTRIO DO PLANEJAMENTO

Na gesto pblica, os indicadores so instrumentos que contribuem para identificar


e medir aspectos relacionados a um determinado fenmeno decorrente da ao ou da
omisso do Estado.

A principal finalidade de um indicador traduzir, de forma mensurvel, um aspecto


da realidade dada (situao social) ou construda (ao), de maneira a tornar operacional
a sua observao e avaliao.

Para facilitar a sua compreenso, o quadro a seguir, contm informaes sobre um


objetivo do programa temtico 2022 Combustveis, o qual est relacionado com a gesto
de polticas da rea energtica, presente no PPA 2012-2015 do Governo Federal:

Programa
2022 Combustveis

Objetivo
0604 -Estimular medidas de eficincia energtica no uso de derivados do Petrleo, do Gs Natural e de Biocombustveis que
contribuam para o uso racional destes insumos.

Metas
Elevar o percentual de modelos de automveis etiquetados pelo Programa Brasileiro de Etiquetagem Veicular (PBE Veicu-
lar) para 50%.
Evitar o consumo de 650 milhes de litros de leo diesel por meio de aes de eficincia energtica.

Iniciativas
02CU - Promover conscientizao sobre o uso eficiente dos derivados do petrleo e do gs natural.
02CY - Realizar estudos e projetos para estimular medidas de eficincia energtica no uso de derivados do petrleo, do gs
natural e dos biocombustveis.

Indicadores
218 - Participao de biocombustveis na matriz brasileira de combustveis automotivos.
259 - Consumo de leo diesel.

Quadro 2 | Programa Temtico

Quanto aos programas de gesto, manuteno e servios ao Estado, estes so


instrumentos do plano que classificam um conjunto de aes destinadas ao apoio,
gesto e manuteno da atuao governamental, os quais esto presentes em todos os
rgos oramentrios, conforme demonstra os exemplos a seguir:

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2107 - Programa de Gesto e Manuteno do


Ministrio da Cultura.
2119 - Programa de Gesto e Manuteno do
Ministrio de Minas e Energia.

O quadro abaixo resume as principais caractersticas dos programas temticos e de


gesto do PPA 2012-2015:

Programa
Caracterstica
Temtico Gesto
Finalidade Implementao de polticas pblicas Apoio, manuteno, gesto da atuao governamental

Objetivos Sim No

Metas Sim No

Iniciativas Sim No

Indicadores Sim No

Aes oramentrias Sim Sim

Quadro 3 | Principais caractersticas dos programas temticos

A partir das caractersticas descritas no quadro, observa-se que os programas


temticos dispem de informaes mais completas sobre o planejamento governamental
para a execuo de polticas pblicas.

Cabe tambm destacar que os dois tipos de programas possuem aes no mbito
dos oramentos anuais, o que garante os recursos necessrios para viabilizar a sua
concretizao.

Elaborao

Voc aprendeu que o PPA 2012-2015 um instrumento de planejamento que


comunica sociedade os principais objetivos de governo e suas respectivas metas e que
possui dimenses, princpios e categorias.

24 | CURSO ORAMENTO PBLICO MDULO II - INSTRUMENTOS DO PROCESSO ORAMENTRIO


SECRETARIA DE ORAMENTO FEDERAL MINISTRIO DO PLANEJAMENTO

Tendo em vista complementar o conhecimento acerca do PPA, cabe apresentar as


etapas realizadas para a sua elaborao no mbito do Governo Federal. Ressalta-se que
tais etapas foram coordenadas pelo Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto
MP.

O esquema a seguir resume o processo de elaborao de um programa temtico:

Figura 7 | Etapas de elaborao do PPA (Plano Mais Brasil)

Monitoramento, Avaliao e Reviso

Com base na Lei que institui o Plano Plurianual da Unio para o perodo de 2012 a
2015, normas de natureza infralegal do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto,
estabelecem os princpios e diretrizes para a realizao do monitoramento, avaliao e
reviso do PPA 2012-2015.

ead.orcamentofederal.gov.br | 25
ESCOLA VIRTUAL SOF

De acordo com esses referenciais, o monitoramento do PPA 2012-2015 uma


atividade estruturada a partir da implementao de cada Programa e orientada para
produzir informaes e conhecimentos que aperfeioem a execuo das polticas pblicas,
de forma a ampliar a quantidade e a qualidade dos bens e servios prestados ao cidado.

O objetivo central do monitoramento ser um instrumento para a gesto do PPA:


apresentando informaes abrangentes, em linguagem acessvel, sobre o andamento
geral do Plano; e possibilitando a comunicao dos resultados, o controle social e o
cumprimento das exigncias legais.

Desse modo, o monitoramento produzir e correlacionar informaes que


possibilitem interpretaes da realidade brasileira e da capacidade institucional do Estado
para implementar com eficincia, eficcia e efetividade as polticas pblicas, incidindo
sobre os indicadores, objetivos, metas e iniciativas dos Programas Temticos.

A avaliao caracteriza-se como a anlise das polticas pblicas e dos Programas


com seus respectivos atributos, fornecendo subsdios para eventuais ajustes em sua
formulao e implementao. A avaliao utiliza informaes geradas na atividade de
monitoramento.

A reviso do PPA 2012-2015 consiste na atualizao de Programas com vistas a


proporcionar sua aderncia especificidade e gesto das polticas pblicas, efetivao
de direitos, e subsidiar o processo de elaborao das diretrizes governamentais e das
prioridades oramentrias anuais. Cumpre destacar que a reviso do Plano resulta das
atividades de monitoramento e avaliao.

No que tange Estratgia de Monitoramento e Avaliao do Plano Mais Brasil (PPA


2012-2015 do Governo Federal), h orientao para que esteja centrada no alcance das
metas prioritrias da Administrao Pblica Federal, tendo como objetivos:

1. Contribuir para a implementao das Metas declaradas no PPA;


2. Subsidiar a tomada de deciso, em tempo hbil;
3. Aprimorar a gesto pblica a partir de ajustes e revises do PPA;
4. Facilitar a cooperao, a articulao e a integrao entre rgos;
5. Alcanar a gesto dos Programas, Objetivos e Metas integrantes de
planos multissetoriais e de agendas transversais;
6. Favorecer a prestao de contas.

26 | CURSO ORAMENTO PBLICO MDULO II - INSTRUMENTOS DO PROCESSO ORAMENTRIO


SECRETARIA DE ORAMENTO FEDERAL MINISTRIO DO PLANEJAMENTO

Para isso, o modelo de monitoramento e avaliao adotado define algumas


atividades peridicas:

a) Apurao dos indicadores correspondentes aos Programas Temticos;


b) Anlise situacional dos Objetivos de cada Programa;
c) Averiguao do alcance das Metas declaradas no Plano;
d) Anlise situacional dos Empreendimentos Individualizados como
Iniciativas.

Por fim, conforme enfatizam Albuquerque, Medeiros e Feij (2008), o PPA estruturado
em programas e orientado a resultados constitui poderoso instrumento de gesto que
pode ser utilizado na otimizao da aplicao dos recursos pblicos disponveis.

Agora com voc! Analise a imagem a seguir e reflita sobre a importncia de um


planejamento pblico bem feito:

Fonte: elaborao Equipe Escola Virtual SOF

Para saber mais sobre esse importante instrumento de gesto governamental,


sugerimos que voc assista ao vdeo disponvel no ambiente Virtual de
aprendizagem, Mdulo I, no qual tambm consta o PPa vigente.

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ESCOLA VIRTUAL SOF

Exerccio 02
Com relao ao Plano Plurianual, assinale a alternativa incorreta:
a) O PPA estabelece para a administrao pblica, de forma regionalizada, as
diretrizes, objetivos e metas que orientaro a aplicao dos recursos pblicos
para um perodo de quatro anos.
b) So princpios do PPA 2012-2015: convergncia territorial, transparncia,
monitoramento e avaliao, participao social e integrao de polticas e
programas.
c) Os programas so instrumentos de organizao da ao governamental
visando concretizao dos objetivos pretendidos, sendo classificados em
temticos e de gesto, manuteno e servios ao Estado.
d) A reviso caracteriza-se como a anlise das polticas pblicas e dos Programas
com seus respectivos atributos, fornecendo subsdios para eventuais ajustes
em sua formulao e implementao.

28 | CURSO ORAMENTO PBLICO MDULO II - INSTRUMENTOS DO PROCESSO ORAMENTRIO


Unidade III
Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO)

O objetivo dessa unidade abordar


os principais temas e conceitos re-
lativos Lei de Diretrizes Orament-
rias, instrumento institudo pela Cons-
tituio Federal de 1988. Para comear
nosso estudo sobre a LDO, convidamos
voc a pensar sobre as seguintes ques-
tes:

Voc gasta mais do que o seu


salrio permite? No seu oramento
familiar, priorizar as despesas
importante? Voc estabelece metas de
poupana para o pagamento de dvidas
pendentes?

Voc j buscou saber quais so as despesas prioritrias do seu municpio, estado ou


pas? O que a LDO tem a ver com tudo isso?

ead.orcamentofederal.gov.br | 29
ESCOLA VIRTUAL SOF

As perguntas nos levam a considerar a importncia da LDO, pois, guardadas as


devidas propores, um governo deve, de forma semelhante ao oramento familiar,
priorizar os seus gastos com vistas a atender as principais necessidades da populao
e cumprir com o pagamento de suas dvidas, uma vez que os recursos disponveis so
escassos e que a garantia do equilbrio fiscal fundamental.

A Lei de Diretrizes Oramentrias um instrumento legal que estabelece os critrios


para a elaborao e execuo dos oramentos pblicos. Essa lei elaborada anualmente e
deve ser compatvel com o PPA. De forma sinttica, podemos afirmar que a LDO o elo
entre o PPA e a LOA.

Segundo a Constituio Federal, em seu artigo 165, pargrafo 2, a Lei de Diretrizes


Oramentrias compreende as metas e prioridades da administrao pblica federal, e
dispe ainda sobre:

a estrutura e organizao dos oramentos;


as diretrizes para elaborao e execuo dos oramentos da Unio e suas
alteraes;
a dvida pblica federal;
as despesas da Unio com pessoal e encargos sociais;
a poltica de aplicao das agncias financeiras oficiais de fomento;
as alteraes na legislao tributria;
a fiscalizao pelo Poder Legislativo sobre as obras e os servios com
indcios de irregularidades graves.

Giacomoni (2007) afirma que a LDO significou uma efetiva inovao no sistema
oramentrio brasileiro, representando uma colaborao positiva no esforo de tornar
o processo oramentrio mais transparente e, especialmente, contribuiu para ampliar a
participao do Poder Legislativo no disciplinamento das finanas pblicas.

Segundo o autor, uma lei de diretrizes, aprovada previamente, composta de


definies sobre prioridades e metas, investimentos, metas fiscais, mudanas na legislao
sobre tributos e polticas de fomento a cargo de bancos oficiais, possibilita a compreenso
partilhada entre os Poderes Executivo e Legislativo sobre os vrios aspectos da economia
e da administrao do setor pblico. Assim, afirma que tal fato facilita sobremaneira
a elaborao da proposta oramentria anual e sua discusso e aprovao no mbito
legislativo.
30 | CURSO ORAMENTO PBLICO MDULO II - INSTRUMENTOS DO PROCESSO ORAMENTRIO
SECRETARIA DE ORAMENTO FEDERAL MINISTRIO DO PLANEJAMENTO

Albuquerque, Medeiros e Feij (2008) comentam o papel intermedirio da LDO


entre Plano (PPA) e Oramento (LOA), exercido por meio da adequao entre a estratgia
traada no incio de um governo e as reais possibilidades que vo se apresentando ao
longo dos anos de implementao do PPA.

A Lei de Responsabilidade Fiscal LRF ampliou o significado e a importn-


cia da LDO tornando-a, ainda, elemento de planejamento para a realiza-
o de receitas e de controle de despesas pblicas, com o objetivo de alcan-
ar e manter o equilbrio fiscal.

Assim, a LDO passou a dispor sobre: Para saber mais:

Estabelecimento de Metas fiscais. Reserva de


contingncia:
Avaliao de riscos fiscais.
Agrupa-se neste grupo
Regras para a execuo das despesas, relacionadas de despesa o volume
de recursos aloca-
programao financeira e ao cronograma de
dos com o objetivo
execuo mensal de desembolso. de atender passivos
contingentes e outros
Critrios e forma de limitao de empenho das
riscos e eventos fiscais
despesas, para o caso da existncia de riscos de no imprevistos.

cumprimento das metas fiscais ou ultrapassagem do


limite da dvida consolidada. Renncia:
Caracteriza-se como a
Normas relativas ao controle de custos e avaliao
desistncia do direito
dos resultados dos programas financiados com de cobrar um crdito
tributrio, total ou
recursos do oramento.
parcialmente, mani-
Condies e exigncias para transferncias de festada pelo Ente que
possui competncia
recursos a entidades pblicas e privadas.
para a instituio de
Forma de utilizao e montante da reserva de determinado tributo.
contingncia.
Concesso ou ampliao de incentivo ou benefcio
de natureza tributria da qual decorra renncia de
receita.
Margem de expanso das despesas obrigatrias de
natureza continuada.

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Anexos da LDO

Prioridades e Metas: Com base no art. 165 da Constituio Federal, a LDO deve
conter as Prioridades e Metas, na qual so definidas as despesas que tero precedncia
na alocao dos recursos quando da elaborao do projeto e, consequentemente, na lei
oramentria do exerccio subsequente, inclusive em sua execuo.

No mbito da Unio, as despesas definidas como prioridades e metas podem ser


organizadas na forma de um anexo, conforme pode ser observado em algumas leis de
diretrizes oramentrias aprovadas ao longo dos ltimos anos.

Entretanto, cumpre destacar que a publicao de um anexo especfico para tais


despesas no obrigatria, ou seja, tais despesas podem estar destacadas no corpo da
prpria lei.

Todavia, ressalta-se que estas despesas no esto totalmente imunes a eventuais


limitaes em seu gasto, caso sejam necessrias, por exemplo, a adoo de medidas para
garantir o cumprimento da meta de supervit primrio. Sobre esse aspecto, cabe informar
que gozam de maior privilgio as despesas que constituem obrigao constitucional ou
legal.

Albuquerque, Medeiros e Feij (2008) informam que o Poder Executivo,


vislumbrando a necessidade do atendimento de outras despesas discricionrias em
detrimento das prioridades e metas, e somente em razo da impossibilidade de ordem
tcnica ou legal de execuo das programaes destacadas como tal, dever justificar
seu entendimento na mensagem que encaminhar o projeto de lei oramentria ao Poder
Legislativo, que apreciar a pertinncia da inverso de prioridade.

Diante da percepo da escassez de recursos para o atendimento de de-


mandas de gastos cada vez mais volumosas, situao tpica de um contex-
to oramentrio, priorizar as despesas torna-se tarefa fundamental para o
Estado.

A Lei de Responsabilidade Fiscal LRF estabelece que integram a LDO os seguintes


anexos:

32 | CURSO ORAMENTO PBLICO MDULO II - INSTRUMENTOS DO PROCESSO ORAMENTRIO


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Anexo de Metas Fiscais: define metas anuais para o exerccio a que se refere e
para os dois subsequentes relativas s receitas, despesas, resultados nominal e primrio
(supervit ou dficit); estabelece o montante da dvida pblica; demonstra o cumprimento
das metas relativas ao ano anterior, a evoluo do patrimnio lquido nos ltimos trs
exerccios e a estimativa e compensao de renncia de receita e da margem de expanso
das despesas obrigatrias de carter continuado; e apresenta a avaliao da situao
financeira e atuarial dos regimes da previdncia social, fundos e programas de natureza
atuarial.
Anexo de Riscos Fiscais: contm a avaliao dos passivos Glossrio:

contingentes e outros riscos capazes de afetar as contas pblicas, Atuarial


bem como as providncias a serem tomadas no caso de sua rea relacionada
variao de riscos,
ocorrncia. Exemplo: possibilidade de um determinado governo
clculos no setor de
sofrer deciso desfavorvel em processo judicial que o obrigue a seguros, Peclios, Pla-
nos de Aposentadoria
indenizar servidor pblico que tenha sofrido acidente de trabalho.
e Penses.

No caso especfico da Unio, a LRF ainda obriga a publicao


de anexo que contenha os objetivos das polticas monetria, Passivos
creditcia e cambial; metas de inflao; alm dos parmetros e as contingentes
projees para seus principais agregados e variveis (PIB, taxas de so despesas poten-
ciais ou eventuais para
juros, cmbio e inflao). as quais no h grau
de certeza quanto a
Processo e Prazos sua efetiva concreti-
zao.
O Projeto da Lei de Diretrizes Oramentrias - PLDO, na
esfera federal, deve ser encaminhado pelo Poder Executivo ao
Poder Legislativo at o dia 15 de abril e devolvido para sano Regimento
Comum
presidencial at 17 de julho, data de encerramento do primeiro
so normas que regem
perodo da sesso legislativa, quando o PLDO se transforma em o funcionamento do
lei (LDO). Congresso Nacional,
quando a Cmara
O PLDO ser apreciado pelas duas Casas do Congresso e o Senado Federal
renem-se em sesso
Nacional, na forma do regimento comum e no podero ser conjunta.
aprovados dispositivos quando incompatveis com o Plano
Plurianual PPA.

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ESCOLA VIRTUAL SOF

Figura 8 | Etapas do PLDO

As Emendas ao PLDO sero apresentadas Comisso Mista Permanente, de que


trata o art. 166, 1, da Constituio Federal, que sobre elas emitir parecer.

Voc j observou na mdia notcias que tratam do alcance das metas fiscais pelo
governo? Conforme apresentamos, a LDO estabelece, dentre outros itens constantes em
seu Anexo de Metas Fiscais, os valores dos resultados primrio e nominal, os quais podem
ser superavitrios ou deficitrios. Mas o que so esses conceitos? Vamos estud-los?

Resultado Primrio: procura medir o comportamento fiscal do Governo no perodo,


representando a diferena entre a arrecadao de impostos, taxas, contribuies e outras
receitas inerentes funo arrecadadora do Estado, excluindo-se as receitas de aplicaes
financeiras, e as despesas oramentrias do Governo no perodo, excluindo-se as despesas
com amortizao, juros e encargos da dvida, bem como as despesas com concesso de
emprstimos.

Em sntese, avalia se o Governo est ou no trabalhando dentro de seus


limites oramentrios, ou seja, contribuindo para a reduo ou elevao
do endividamento do setor pblico.

Resultado Nominal: Deve-se acrescentar ao resultado primrio os valores pagos e


recebidos de juros nominais junto ao sistema financeiro, o setor privado no-financeiro
e o resto do mundo. Deste modo, este resultado indica, efetivamente, o montante de
recursos que o setor pblico necessitou captar junto ao sistema financeiro, o setor privado
e o resto do mundo para a realizao de suas despesas oramentrias.

34 | CURSO ORAMENTO PBLICO MDULO II - INSTRUMENTOS DO PROCESSO ORAMENTRIO


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Supervit Primrio: De acordo com Andra Wolffenbttel, no site do Instituto de


Pesquisa Econmica Aplicada IPEA, para entender o significado dessa expresso til,
antes de mais nada, lembrar que supervit quer dizer resultado positivo. Surge quando,
ao final de um perodo, se verifica que os gastos foram menores do que a receita.

Caso contrrio registra-se dficit. Isso pode ocorrer no oramento familiar, em


empresas e no governo. O supervit primrio se refere s contas do governo. Toda vez
que ele acontece significa que a arrecadao do governo foi superior a seus gastos. Mas
h um detalhe: no clculo no so levados em considerao os juros e a correo monetria
da dvida pblica, deixados de lado porque no fazem parte da natureza operacional do
governo - so consequncias financeiras de aes anteriores.

Para complementar o contedo abordado nessa unidade, sugerimos que voc


assista a um vdeo disponvel em nosso ambiente Virtual. L, voc tambm
poder conhecer a LdO vigente!

Para saber mais sobre a LdO, principalmente no contexto municipal, sugerimos


que voc participe do curso Lei de diretrizes Oramentrias para Municpios,
disponvel na escola Virtual sOF.

ExERCCIO 03
sobre a LdO assinale a afirmativa incorreta:
a) a Lei de diretrizes Oramentrias um instrumento legal que estabelece os
critrios para a elaborao e execuo dos oramentos pblicos.
b) de forma sinttica, podemos afirmar que a LdO o elo entre o PPa e a LOa.
c) O PLdO na esfera federal dever ser encaminhado pelo Poder executivo ao
Poder Legislativo at o dia 31 de agosto e devolvido para sano presidencial
at 22 de dezembro.
d) de acordo com a LRF, a LdO passou a dispor sobre o estabelecimento de
metas fiscais e a avaliao de riscos fiscais.

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Unidade IV
Lei Oramentria Anual (LOA)

N as unidades II e III foram abordados o PPA e a LDO, com o es- Glossrio:

tudo de informaes relevantes sobre esse instrumentos ora- Dotaes


oramentrias
mentrios. Na presente unidade vamos tratar da Lei Oramentria
tambm denominadas
Anual, instrumento no qual so alocadas as dotaes orament- de crditos oramen-
rias necessrias para viabilizar os objetivos dos governos. trios, so valores
autorizados na lei de
oramento ou em
Assim, esta unidade tem como intuito discutir os principais
crdito adicional para
aspectos da Lei Oramentria Anual LOA: conceitos, etapas atender a determinada
despesa.
de elaborao e a sua relao com os demais instrumentos
oramentrios.

Contudo, antes de conceituarmos a Lei Oramentria Anual,


convidamos voc a refletir acerca das seguintes questes:

possvel que algum gasto possa ser efetuado


por qualquer entidade ou rgo pblico sem que
os recursos oramentrios estejam devidamente
autorizados na LOA?
Voc sabia que cada municpio, estado e a Unio
tm as suas prprias leis oramentrias?
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ESCOLA VIRTUAL SOF

Voc conhece a lei oramentria, deste ano, do municpio onde voc


mora?

Pois bem, a Lei Oramentria Anual (LOA) estima as receitas que o governo espera
arrecadar ao longo do prximo ano e fixa as despesas (os gastos) a serem realizados com
tais recursos.

Essa lei deve ser elaborada em consonncia com: os objetivos do PPA, as diretrizes
da LDO, os princpios oramentrios e os dispositivos constitucionais e legais que regem
o sistema oramentrio brasileiro.

Conforme 5 do art. 165 da Constituio Federal - CF, a Lei Oramentria


Anual compreender:
I o oramento fiscal referente aos Poderes da Unio, seus fundos, rgos
e entidades da administrao direta e indireta, inclusive fundaes insti-
tudas e mantidas pelo Poder Pblico e as empresas estatais dependentes;
II o oramento de investimentos das empresas em que a Unio, direta ou
indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto;
III o oramento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e
rgos a ela vinculados, da administrao direta ou indireta, bem como
os fundos e fundaes institudos e mantidos pelo Poder Pblico.

Para uma melhor compreenso das trs esferas do oramento, faz-se necessrio
esclarecer alguns termos mencionados no 5 do art. 165 da Constituio Federal:

Fundo: conjunto de recursos com a finalidade de desenvolver ou consolidar, atravs


de financiamento ou negociao, uma atividade pblica especfica. A criao de fundos
depende de autorizao legal. Exemplo: Fundo Nacional de Sade.

Administrao Direta: estrutura administrativa da Presidncia da Repblica e dos


Ministrios. Exemplo: Ministrio da Cultura.

Administrao Indireta: conjunto de entidades pblicas dotadas de personalidade


jurdica prpria, compreendendo: autarquias (ex.: Departamento Nacional de
Infraestrutura de Transportes DNIT), empresas pblicas (ex.: Empresa Brasileira de
Pesquisa Agropecuria - Embrapa), sociedades de economia mista (ex.: Banco do Brasil),
fundaes pblicas (ex.: Fundao Nacional do ndio - FUNAI).
38 | CURSO ORAMENTO PBLICO MDULO II - INSTRUMENTOS DO PROCESSO ORAMENTRIO
SECRETARIA DE ORAMENTO FEDERAL MINISTRIO DO PLANEJAMENTO

Empresa Estatal Dependente: a empresa estatal que recebe do ente controlador


(Unio, Estado ou Municpio) recursos financeiros para pagamento de despesas com
pessoal ou de custeio em geral ou de capital, excludos, no ltimo caso, aqueles provenientes
de aumento de participao acionria Art. 30, inciso III, da Lei Complementar n 101, de
4 de maio de 2000 (LRF).

Seguridade Social: a seguridade social compreende um conjunto integrado de


aes de iniciativa dos Poderes Pblicos e da sociedade, destinadas a assegurar os direitos
relativos sade, previdncia e assistncia social (Art. 194 da Constituio Federal)

Para voc compreender o Processo de Elaborao da Lei Oramentria - PLOA


necessrio o conhecimento sobre a estrutura e funcionamento do Sistema de Planejamento
e Oramento, que na esfera federal organizado pela Lei 10.180/2001, abordada no
mdulo anterior.

Dessa forma, importante compreender os elementos que compem este sistema,


bem como as suas respectivas competncias:

rgo Central: o Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto responsvel


pela coordenao do sistema e processos de planejamento e oramento, inclusive pelo de
elaborao do PLOA.

rgos Setoriais: so as unidades de planejamento e oramento dos Ministrios,


da Advocacia-Geral da Unio, da Vice-Presidncia e da Casa Civil da Presidncia da
Repblica, responsveis pela articulao com o rgo central nas questes envolvidas no
processo.

Unidades Oramentrias: so vinculadas aos respectivos rgos setoriais, sendo


responsveis pela programao e execuo oramentria.

Note que o nmero de unidades oramentrias pode variar de acordo com a


estrutura e misso de cada rgo ao qual esto vinculadas. A figura a seguir apresenta
um modelo sinttico da organizao do sistema de Planejamento e Oramento Federal:

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Figura 9 | Modelo de organizao do Sistema de Planejamento e Oramento Federal

Compete Secretaria de Oramento Federal - SOF, rgo tcnico do Minis-


trio do Planejamento, Oramento e Gesto, coordenar, consolidar e su-
pervisionar a elaborao da Proposta Oramentria da Unio, compreen-
dendo os Oramentos, Fiscal e da Seguridade Social, em articulao com
Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratgicos SPI. No tocan-
te s empresas estatais, tambm h articulao com o Departamento de
Coordenao e Governana das Empresas Estatais DEST.

Etapas do Processo de elaborao do PLOA

O processo de elaborao da proposta oramentria, no mbito federal, envolve


um conjunto de tarefas complexas e um cronograma gerencial e operacional, com
especificao de etapas, produtos e agentes responsveis.

40 | CURSO ORAMENTO PBLICO MDULO II - INSTRUMENTOS DO PROCESSO ORAMENTRIO


SECRETARIA DE ORAMENTO FEDERAL MINISTRIO DO PLANEJAMENTO

O esquema a seguir apresenta, de forma simplificada, a sequncia de etapas do


processo de elaborao do PLOA no mbito do Governo Federal. Ressalta-se que
as informaes sobre as datas de cada etapa so aproximaes, dada a variao do
cronograma de elaborao do PLOA a cada ano.

Figura 10 | Etapas do Processo de Elaborao do PLOA.

a) Planejamento do Processo: momento de definio da estratgia do


processo de elaborao do oramento, suas etapas, responsveis,
produtos e cronograma de trabalho. Essa etapa de responsabilidade da
SOF (maro).
b) Definio de Macrodiretrizes: nessa fase, a SOF, em conjunto com a
Assessoria Econmica do Ministrio do Planejamento, Oramento e
Gesto, o Ministrio da Fazenda, os rgos setoriais dos Ministrios
e a Casa Civil da Presidncia da Repblica, estabelece as principais
diretrizes para a elaborao da proposta oramentria: parmetros

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macroeconmicos , metas fiscais, riscos fiscais e objetivos


Para saber mais:
das polticas monetria, creditcia e cambial (maio).
Parmetros
c) Reviso da Estrutura Programtica (Fase Qualitativa):
macroeconmicos
so indicadores econ-
nessa fase so discutidos os programas de trabalho dos
micos, expressos em diversos rgos do governo (o que ser feito), sendo
valor numrico, utili-
zados para orientar os
definidas as aes que sero empreendidas no prximo
estudos e decises de ano e os resultados pretendidos. Cabe lembrar que estes
cunho oramentrio,
tais como as relacio-
programas devero estar em consonncia com o Plano
nadas realizao de Plurianual, tendo em vista contribuir para o alcance
estimativas de receitas
oramentrias. Exem-
dos seus objetivos, e que a criao de novos programas
plo: taxa de inflao, e aes repercute na fase quantitativa, influenciando na
Produto Interno Bruto
(PIB) e taxa de cmbio.
distribuio dos referenciais oramentrios aos diversos
rgos envolvidos. Tal fase realizada pela SOF, em
Referenciais conjunto com a Secretaria do Planejamento e Investimentos
oramentrios Estratgicos (SPI) do Ministrio do Planejamento,

O valor das dotaes Oramento e Gesto, os rgos setoriais de cada Ministrio


oramentrias que e os gestores dos programas (maio).
cada rgo dispe para
viabilizar o seu atuao d) Avaliao da Necessidade de Financiamento do
e alcanar os seus res- Governo Central (NFGC): o clculo da Necessidade de
pectivos objetivos no
perodo de um ano. Financiamento do Governo Central NFGC serve como
referncia para evidenciar a trajetria dos principais
itens de receita e despesa. A partir do volume de receita
Glossrio:
previsto e da estimativa das despesas obrigatrias,
Despesa
calcula-se o montante possvel para as chamadas despesas
obrigatria
discricionrias, ou seja, aquelas despesas em que o Governo
aquela que, alm de
constar da lei ora- tem, efetivamente, uma maior margem de manobra para a
mentria, est prevista
deciso alocativa, conforme as suas prioridades, como, por
em diploma legal
especfico e, portanto, exemplo, a construo de um novo centro de pesquisas
representa obriga-
cientficas. baseado nesta discricionariedade que o
o legal do Estado.
Exemplos: pagamento Governo opta por uma ou outra hiptese de despesa, ao
de remuneraes aos
contrrio das despesas obrigatrias. por intermdio
servidores pblicos;
de sentenas judiciais; dessas despesas que se materializam as polticas setoriais.
e de benefcios previ-
Essa avaliao feita na SOF (perodo entre maio e agosto).
dencirios.

42 | CURSO ORAMENTO PBLICO MDULO II - INSTRUMENTOS DO PROCESSO ORAMENTRIO


SECRETARIA DE ORAMENTO FEDERAL MINISTRIO DO PLANEJAMENTO

e) Estudo, Definio e Divulgao de Limites para a Proposta Setorial: com


a concluso da fase qualitativa e da avaliao da NFGC, so definidos os
referenciais oramentrios, pela SOF, para os diversos rgos do governo
federal (abril a junho).

O grfico a seguir ilustra, de forma hipottica, a distribuio destes referenciais


entre determinados rgos:

Grfico 1 | Distribuio dos Referenciais Oramentrios.

A definio dos referenciais mantm relao direta com a consecuo da meta de


resultado primrio definida para o Governo Central na LDO. Para tanto, com base em
parmetros pr-estabelecidos, estimam-se a receita e a despesa obrigatria e, de acordo
com a meta de resultado primrio estabelecida, obtm-se o valor agregado dos referenciais.
Alm disso, na definio dos referenciais oramentrios, as despesas includas nas metas
e prioridades da LDO e do Programa de Acelerao do Crescimento PAC devem ser
tratadas de forma diferenciada, tendo em vista possibilitar maior garantia da alocao de
dotaes oramentrias suficientes para as suas respectivas despesas.

Consideradas essas despesas e dado o montante estimado das receitas, tem-se os


recursos disponveis a serem alocados nas despesas discricionrias. Analise melhor no
quadro a seguir esse processo:

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Supervit Primrio
Despesas Obrigatrias
Receita Estimada = Saldo a ser alocado nas despesas discricionrias
Prioridades LDO
PAC

Quadro 3 | Clculo do montante destinado s despesas discricionrias do PLOA.

O quadro aborda, de forma sinttica, como so apurados os referenciais para as


despesas discricionrias, cujo montante depende de outras variveis. No caso da Unio,
observa-se, ao longo dos ltimos anos, que o volume de despesas obrigatrias tem
crescido de forma considervel em funo do aumento das vinculaes criadas por lei,
comprometendo parte significativa das receitas.

Como resultado, o montante das dotaes oramentrias destinadas para a realizao


de despesas discricionrias fica comprometido. Tal situao tem reflexos na conduo
das polticas pblicas, particularmente no que se refere aos investimentos, uma vez que
so viabilizados por meio da execuo de despesas discricionrias.

f) Captao da Proposta Setorial: finalizadas as etapas de planejamento, da


fase qualitativa, da definio e distribuio dos limites, o prximo passo
a proposta quantitativa (julho), onde os rgos setoriais lanam os
valores a serem alocados na sua programao no sistema de captao da
proposta oramentria: Sistema Integrado de Planejamento e Oramento
(SIOP).

Assim, aps a divulgao dos referenciais no SIOP, cada rgo setorial, refletindo
as prioridades das polticas pblicas de seus setores, distribui os limites para as suas
respectivas unidades oramentrias, as quais definiro a alocao das dotaes disponveis
em seus programas de trabalho e as lanaro no sistema.

O grfico a seguir exemplifica, por meio de dados hipotticos, como feita a referida
distribuio:

44 | CURSO ORAMENTO PBLICO MDULO II - INSTRUMENTOS DO PROCESSO ORAMENTRIO


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Grfico 2 | Distribuio de limite oramentrio do Ministrio dos


Tranportes entre suas unidades oramentrias.

g) Anlise e Ajuste da Proposta Setorial: finalizada a incluso dos dados no


sistema, cada unidade oramentria encaminha a sua programao para
o rgo setorial ao qual estiver vinculada, onde so feitas as anlises e
conferncias. Dentre os critrios adotados pelos Setoriais para conferncia
podemos citar:

memria de clculo utilizada na definio dos valores alocados;


distribuio dos referenciais em acordo com os objetivos setoriais;
cumprimento das obrigaes legais e/ou constitucionais, se houver;
produtos e metas inerentes aos projetos e atividades;
preservao das despesas mnimas de funcionamento, dando
cumprimento aos contratos j existentes.

Depois de verificada a consistncia da programao, o rgo setorial, obedecendo


aos prazos fixados no cronograma do processo, encaminha sua programao e das suas
unidades oramentrias vinculadas para a SOF (julho).

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Com base nos critrios j mencionados, de verificao da execuo oramentria de


anos anteriores, dentre outros, os departamentos da SOF realizam a anlise da proposta
setorial e procedem aos ajustes necessrios.

Posteriormente, aps o cumprimento dessas etapas, o PLOA levado para


validao no mbito do Poder Executivo, mais especificamente pelo Minis-
trio do Planejamento, Oramento e Gesto e pela Casa Civil da Presidn-
cia (agosto).

h) Compatibilizao e Consolidao da Proposta Oramentria: nessa


etapa, na Secretaria, as propostas so compatibilizadas com os referenciais
monetrios divulgados, tendo em vista verificar se h inconsistncias
nos valores, e tambm com os dispositivos da Constituio Federal, PPA,
LDO e LRF.
Na consolidao so conferidos os ltimos detalhes, como: ajuste da
ortografia dos dados qualitativos, atualizao de filtros para fechamento
da proposta e marcao dos identificadores de resultado primrio
(agosto).

i) Formalizao: a ltima etapa do processo consiste na elaborao dos


textos, anexos, volumes e a mensagem presidencial que acompanham o
Projeto de Lei Oramentria (agosto).

Nessa etapa so elaborados, consolidados e conferidos informaes e documentos


que compem o Projeto de Lei Oramentria. Assim, cabe apresentar, de forma geral, a
estrutura do PLOA:

46 | CURSO ORAMENTO PBLICO MDULO II - INSTRUMENTOS DO PROCESSO ORAMENTRIO


O Projeto de Lei Oramentria Anual - PLOA deve ser encaminhado pelo Presi-
dente da Repblica ao Congresso Nacional at o dia 31 de agosto e devolvido
para sano presidencial at o encerramento da sesso legislativa, ou seja, at
o dia 22 de dezembro, quando passa a vigorar como Lei Oramentria para o
prximo exerccio financeiro.
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De modo geral, os Estados e Municpios estabelecem os prazos de tramitao de


suas leis oramentrias em suas Constituies e Leis Orgnicas, respectivamente
(NASCIMENTO, 2001). Se esses prazos no estiverem estabelecidos na Lei Orgnica do
Municpio nem na Constituio Estadual, os prazos da Constituio Federal devem ser
adotados.

Caso tenha interesse em conhecer a LOa vigente, acesse o ambiente virtual de


aprendizagem, no qual consta tambm um vdeo complementar sobre esse
tema.

Mensagem Presidencial

A mensagem presidencial acom-


panha o Projeto de Lei a ser encaminha-
do ao Congresso Nacional. Para isso,
validada no mbito do Ministrio do
Planejamento, passando por uma vali-
dao final na Casa Civil da Presidn-
cia da Repblica. O texto da mensagem
presidencial deve conter:

a) resumo da poltica econmica do Pas, anlise da conjuntura econmica


e atualizao das informaes de que trata o 4o do art. 4o da Lei
Complementar no 101, de 2000, com indicao do cenrio macroeconmico
para o ano que se refere, e suas implicaes sobre a Proposta Oramentria;
b) resumo das polticas setoriais do Governo;
c) avaliao das necessidades de financiamento do Governo Central
relativas aos Oramentos Fiscal e da Seguridade Social, explicitando
receitas e despesas, os resultados primrio e nominal implcitos no
Projeto de Lei Oramentria, na Lei Oramentria do exerccio vigente e
em sua reprogramao, e os realizados no exerccio anterior, de modo a
evidenciar:

48 | CURSO ORAMENTO PBLICO MDULO II - INSTRUMENTOS DO PROCESSO ORAMENTRIO


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i) a metodologia de clculo de todos os itens computados na avaliao


das necessidades de financiamento; e

ii) os parmetros utilizados, informando, separadamente, as variveis


macroeconmicas de que trata o Anexo de Metas Fiscais referido
no art. 4o, 2o, inciso II, da Lei Complementar no 101, de 2000,
verificadas no exerccio anterior e suas projees para o exerccio
vigente e para o prximo.

d) indicao do rgo que apurar os resultados primrio e nominal, para


fins de avaliao do cumprimento das metas;
e) justificativa da estimativa e da fixao, respectivamente, dos principais
agregados da receita e da despesa;
f) demonstrativo sinttico, por empresa estatal, do Programa de Dispndios
Globais, informando as fontes de financiamento, com o detalhamento
mnimo igual ao estabelecido na LDO, bem como a previso da sua
respectiva aplicao, por grupo de natureza de despesa, e o resultado
primrio dessas empresas com a metodologia de apurao do resultado.

acesse o ambiente Virtual de aprendizagem para conhecer a Mensagem


Presidencial do Projeto de Lei Oramentria.

Processo Legislativo Oramentrio

A fase de apreciao do ciclo oramentrio, apresentada na primeira unidade, ocor-


re no mbito do Poder Legislativo, com a apreciao dos projetos de lei relativos a ques-
tes oramentrias.

Ressalta-se que a iniciativa das leis que envolvam matria oramentria privativa
do chefe do Poder Executivo, o qual encaminha ao Poder Legislativo os projetos de lei do
PPA, LDO, LOA e Crditos Adicionais.

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Para saber mais:


J os crditos extraordinrios, seguem rito diferenciado,
Medida
Provisria uma vez que so abertos por meio de Medidas Provisrias. No

a norma Mdulo V desse curso, iremos estudar com maior profundidade


legislativaadotada as informaes sobre os crditos oramentrios.
pelo presidente da
Repblica que, pela
A apreciao de projetos de lei que versam sobre matria
sua definio, deve ser
editada somente em oramentria considerada um processo legislativo especial, de
casos de relevncia
competncia indelegvel do Poder Legislativo (Unio: Congres-
e urgncia. A MP
comea a vigorar so Nacional; Estados: Assembleias Legislativas; Distrito Federal:
imediatamente aps
Cmara Legislativa; Municpios: Cmara de Vereadores).
sua edio, mas,
para virar lei, precisa
ser aprovada pelo No caso da Unio, essas matrias so apreciadas de forma
Congresso. conjunta pelas duas casas do Congresso Nacional (Cmara e
Senado).

As emendas parlamentares devem ser apresentadas Comisso Mista de Planos,


Oramentos Pblicos e Fiscalizao (CMO), formada por Deputados e Senadores, com a
finalidade de:

I) examinar e emitir parecer sobre os projetos de lei do plano plurianual,


das diretrizes oramentrias, de lei oramentria anual e seus crditos
adicionais e sobre as contas apresentadas anualmente pelo Presidente da
Repblica;
II) examinar e emitir parecer sobre os planos e programas nacionais, regionais
e setoriais previstos na Constituio e exercer o acompanhamento e a
fiscalizao oramentria da Unio;
III)
emitir parecer e deliberar sobre documentos pertinentes ao
acompanhamento e fiscalizao da execuo oramentria e financeira
e da gesto fiscal (art. 2o da Resoluo no 1, de 2006 CN).

As emendas apresentadas ao Projeto de Lei Oramentria Anual ou aos projetos de


leis relativos aos crditos adicionais devem observar os seguintes critrios:

ser compatveis com o PPA e com a LDO;


indicar os recursos (fonte de receita) necessrios para a viabilizao das
dotaes includas.

50 | CURSO ORAMENTO PBLICO MDULO II - INSTRUMENTOS DO PROCESSO ORAMENTRIO


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As emendas tambm podem ser relacionadas correo de erros e omisses ou para


melhoria de redao dos dispositivos dos projetos (maior clareza).

Para entender melhor como funciona a tramitao legislativa das matrias


oramentrias, observe a seguir, o fluxograma elaborado por Pascoal (2005).

FIGuRA 11 | Tramitao Legislativa das Matrias Oramentria.

Para conhecer mais informaes sobre os processos oramentrios no mbito


legislativo, acesse o nosso ambiente virtual de aprendizagem.

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Exerccio 04:
Assinale Verdadeiro (V) ou Falso (F) nas afirmativas abaixo:
( ) A Lei Oramentria Anual estima as receitas que o governo espera arrecadar e
fixa as despesas a serem realizadas no exerccio.
( ) Essa lei deve ser elaborada em consonncia com: os objetivos do PPA, as
diretrizes da LDO, os princpios oramentrios e os dispositivos constitucionais
e legais que regem o sistema oramentrio brasileiro.
( ) Conforme o 5 do art. 165 da Constituio Federal - CF, a Lei Oramentria
Anual compreender: o oramento fiscal, o social e o de investimentos.
( ) O SIOP o sistema informatizado que suporta os processos oramentrios do
Governo Federal em tempo real.
( ) As emendas parlamentares ao Projeto de Lei Oramentria Anual devem ser
apresentadas Comisso Mista de Planos, Oramentos Pblicos e Fiscalizao
(CMO), formada por Ministros e Senadores.
( ) A mensagem presidencial acompanha a Lei Oramentria Anual a ser
encaminhada ao Congresso Nacional. Para isso, validada no mbito do
Ministrio do Planejamento, passando por umavalidao final na Casa Civil
da Presidncia da Repblica.

52 | CURSO ORAMENTO PBLICO MDULO II - INSTRUMENTOS DO PROCESSO ORAMENTRIO


Concluso

N este mdulo tivemos a oportunidade de estudar o modelo de planejamento e ora-


mento adotado no Brasil e seus principais instrumentos: o Plano Plurianual (PPA), a
Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) e a Lei Oramentria Anual (LOA).

Cabe destacar que o conhecimento sobre estes instrumentos torna-se fundamental


para uma atuao profissional e cidad mais efetiva, pois por meio destes que as polticas
pblicas so concretizadas.

Dessa forma, solicitamos que voc acesse o material complementar disponvel no


nosso ambiente virtual de aprendizagem e que faa os exerccios propostos. Mas antes,
tendo em vista promover uma maior fixao dos conhecimentos estudados, convidamos
voc a fazer uma breve reviso do mdulo a seguir.

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REVISO DO MDULO

Voc viu que o processo oramentrio, tambm conhecido como ciclo


oramentrio, um processo de carter contnuo e simultneo, atravs
do qual se elabora, aprova, executa, controla e avalia a programao de
dispndios do setor pblico nos aspectos fsicos e financeiros.
O Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) e
a Lei Oramentria Anual (LOA) so os instrumentos que concretizam
o processo oramentrio. Cada uma dessas leis tem ritos prprios de
elaborao.
O Plano Plurianual (PPA) elaborado a cada quatro anos pelos chefes do
poder executivo e por meio dele que so estabelecidos os objetivos e
metas do governo; O Plano Plurianual tem como premissa a continuidade
da execuo de polticas pblicas importantes, ou seja, o novo governo
executa o ltimo ano do PPA do governo anterior, garantindo a
continuidade da ao governamental.
Por determinao da Constituio Federal de 1988, o Poder Executivo deve
definir a cada ano suas metas e prioridades para o exerccio financeiro
subsequente, e o faz por meio da Lei de Diretrizes Oramentria (LDO).
A Lei Oramentria Anual (LOA) um instrumento legal que estima
as receitas e fixa as despesas para o perodo de um ano, devendo ser
compatvel com as diretrizes estabelecidas na LDO e com os objetivos
e metas definidas no PPA, e que possui diversas etapas para a sua
elaborao.
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Quanto relao entre esses trs instrumentos, importante voc


relembrar que o PPA estabelece o planejamento de longo prazo, por meio
dos programas e aes do governo, enquanto a LOA fixa o planejamento
de curto prazo. LDO, por sua vez, cabe o papel de estabelecer a ligao
entre esses dois instrumentos.

Estudaremos no prximo Mdulo do curso os principais conceitos relacionados


Receita Oramentria. Av@nte!

Gabarito Exerccios
1. V V F F (So etapas do ciclo oramentrio: Elaborao e Apresentao; Autorizao legislativa; Programao e Execuo;
Avaliao e Controle. A elaborao dos instrumentos oramentrios - PPA, LDO e LOA - obrigatria para todos os entes
pblicos, inclusive municpios).

2. D (A descrio do item refere-se Avaliao do PPA).

3. C (O Projeto da Lei de Diretrizes Oramentrias - PLDO, na esfera federal, deve ser encaminhado pelo Poder Executivo ao
Poder Legislativo at o dia 15 de abril e devolvido para sano presidencial at 17 de julho).

4. V V F V F F (A Lei Oramentria Anual compreender: o oramento fiscal, da seguridade social e o de investimentos. A


Comisso Mista de Planos, Oramentos Pblicos e Fiscalizao (CMO) formada por Deputados Federais e Senadores. A
mensagem presidencial acompanha o Projeto de Lei Oramentria Anual a ser encaminhado ao Congresso Nacional).

56 | CURSO ORAMENTO PBLICO MDULO II - INSTRUMENTOS DO PROCESSO ORAMENTRIO


Referncias
Bibliogrficas

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