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Proteo social no Brasil:

ARTIGO ARTICLE
o que mudou na assistncia social aps a Constituio de 1988

Social protection in Brazil:

what has changed in social assistance after the 1988 Constitution

Jeni Vaitsman 1
Gabriela Rieveres Borges de Andrade 1
Luis Otvio Farias 2

Abstract This paper discusses the changes in the
social assistance component of social protection in
the two decades that followed the 1988 Constitution.
It discusses the transformations of social protection
and social assistance in the past decades and the pro-
cesses that in the 1990s advanced the reform of social
assistance policies in Brazil without, however, pro-
ducing great changes in how services were deliev-
ered. By 2000 there had been a great expansion of
resources as well as benefits and services coverage in
social assistance. This paper argues that conditional
cash transfer programs, though created and spread in
an international context of restrictive policies, when
integrated into Brazils public and universal system
of social assistance, substantively widened the scope
of social protection. Some effects of the expansion in
the Brazilian social protection system are identified:
less income inequality; creation of an institutional
capacity in the area of social assistance; the social,
political and symbolic meaning of the inclusion of a
large segment of the population in a public system of
social assistance by means of a provision structure
1
Departamento de Cincias
that does not belong to traditional devices of philan-
Sociais, Escola Nacional de
Sade Pblica Srgio thropy and clientelism. tura de proviso fora dos tradicionais mecanismos
Arouca, Fundao Oswaldo Key words Social protection, Social assistance, Con-
Cruz. Rua Leopoldo
Bulhes 1480/916,
ditional cash transfer programs, Bolsa Famlia Pro-
Manguinhos. 21045-210 gram, Poverty, Social inequalities
Rio de Janeiro RJ.
vaitsman@ensp.fiocruz.br
2
Ministrio do
Desenvolvimento Social e
Combate Fome.
Resumo O trabalho discute as mudanas do com-
ponente assistencial da proteo social nas duas d-
cadas que se seguiram Constituio de 1988. Dis-
cute as transformaes da proteo e assistncia so-
cial nas ltimas dcadas e os processos que, na dca-
da de 1990, fizeram avanar os processos de reforma
da poltica assistencial social no Brasil, sem no en-
tanto produzir grandes mudanas no modelo de ofer-
ta de servios. A partir dos anos 2000, h uma signi-
ficativa expanso de recursos e de cobertura de be-
nefcios e servios na rea assistencial. Argumenta
que os programas de transferncia de renda, embora
surgidos e difundidos em um contexto internacio-
nal de polticas restritivas, no Brasil, ao se integra-
rem a um sistema pblico e universal de assistncia
social, alargaram substantivamente o escopo da pro-
teo social. Alguns efeitos da expanso do sistema
de proteo social no Brasil so apontados: dimi-
nuio da desigualdade de renda; construo da ca-
pacidade institucional na rea da assistncia social;
o significado social, poltico e simblico da incluso
de um amplo segmento populacional a um sistema
pblico de assistncia social por meio de uma estru-
de filantropia e clientelismo.
Palavras-chave Proteo social, Assistncia social,
Programas de transferncia condicionada de renda,
Programa Bolsa Famlia, Pobreza, Desigualdades
sociais
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Vaitsman J et al.
Introduo
Embora grande parte do debate sobre as polticas
assistenciais nos anos 2000 tenha se dado em tor-
no dos programas de transferncia condicionada
de renda para famlias pobres, principalmente aps
a criao do Programa Bolsa Famlia em 2003 e
sua rpida expanso de cobertura, que alcanou
de mais de 11 milhes de famlias em 2006, esse
processo ocorreu junto a mudanas abrangentes
na rea da proteo social nas duas dcadas que se
seguiram promulgao da Constituio de 1988:
no plano da poltica, pelos processos de descentra-
lizao e participao; nas formas de governana
pela flexibilizao organizacional e a formao de
novas arenas e atores na formulao e implemen-
tao das polticas e na rea da assistncia social,
pela construo de um sistema de proteo de ca-
rter pblico e universal.
A introduo, no pas, dos programas de trans-
ferncia de renda ocorreu paralelamente aos pro-
cessos setoriais de formulao e implementao
da poltica assistencial, que remetem mobiliza-
o de um grande nmero de atores por meio de
conferncias, fruns, conselhos da rea da assis-
tncia no perodo. Somente a partir de 2003, o com-
bate pobreza via programas de transferncia de
renda adotados em meados da dcada de noventa
comear a se integrar ao sistema de assistncia
social. Uma dualidade que expressa as diferentes
trajetrias, coalizes de apoio e conflitos de valo-
res traduzidos na oposio focalizao versus uni-
versalismo que define a lgica e os princpios do
Programa Bolsa Famlia e da poltica de assistn-
cia social ps-1988.
Esse trabalho discute a institucionalizao da as-
sistncia social. Aborda as transformaes mais ge-
rais da proteo e assistncia social nas ltimas d-
cadas; os processos de reforma desse campo no Brasil
nos anos noventa, sua expanso e redirecionamento
nos anos 2000 e alguns efeitos desses processos.
Proteo e assistncia social
Pode-se localizar nos anos oitenta uma mudana
no significado de proteo social quando os pa-
ses centrais, diante dos efeitos da crise fiscal, co-
meam a reformar as polticas clssicas de seguri-
dade social. Como parte da agenda de restrio do
gasto e das polticas universalistas, um conjunto
de aes e programas para enfrentar o aumento
da pobreza e vulnerabilidade comea a ser adota-
do por vrios pases e difundido pelas organiza-
es multilaterais.
A concepo de proteo social assume certa
polissemia, passando a ser utilizada tanto para ser-
vios e benefcios assegurados como direitos, quan-
to para uma gama de programas e aes dirigidos
ao enfrentamento de diferentes nveis de privao,
risco e vulnerabilidade, prestados por tipos diver-
sos de instituies, pblicas ou privadas. No incio
da dcada de noventa, quando no plano internaci-
onal as consequncias dos ajustes j eram bem evi-
dentes, em um contexto que tambm incluiu o co-
lapso dos regimes socialistas e de seus sistemas de
proteo social, as safety nets passam a designar
todo um conjunto de intervenes e programas
dirigidos aos mais pobres1-5 difundidas massiva-
mente com apoio das organizaes multilaterais,
sobretudo do Banco Mundial. A disseminao dos
programas de transferncia condicionada de ren-
da parte dessas mudanas nos sistemas de prote-
o social, em que o prprio sentido da assistncia
social tambm muda, adquirindo um espectro
bem mais amplo, envolvendo a formao de capi-
tal humano e reduo da pobreza de longo pra-
zo6, uma virada em relao assistncia social
tradicional 2.
Com base no argumento de que em contexto
de restrio fiscal os recursos deveriam ser aloca-
dos aos mais necessitados, a combinao entre sa-
fety nets, transferncia de renda e focalizao nos
pobres surge como novas estratgias de proteo
social. verdade que essas posies jamais foram
unificadas entre as prprias agncias multilaterais,
uma vez que os organismos das Organizaes das
Naes Unidas (ONU) voltados para questes so-
ciais sempre foram mais crticos em relao s con-
sequncias socialmente adversas das reformas. Al-
guns marcos internacionais capitaneados pelo sis-
tema ONU, como o World Summit on Social Deve-
lopment em 1995 e Declarao do Milnio7, conse-
guiram reunir alguma convergncia internacional
em torno de uma viso de desenvolvimento inclu-
indo dimenses sociais e o estabelecimento de me-
tas para a erradicao da pobreza, o aumento da
democracia e da equidade.
Na dcada de 2000, o prprio Banco Mundial
passa a afirmar que o combate pobreza em meio
opulncia constitui um dos principais desafios
mundiais8. Difunde-se, com sua chancela, a idia
de que pobreza abrange no apenas baixa renda e
consumo, mas tambm baixos indicadores de edu-
cao, sade, nutrio e outras reas do desenvol-
vimento humano. Em 2001, lana o primeiro do-
cumento setorial sobre proteo social, defenden-
do programas de proteo social que no apenas
ajudem as pessoas a enfrentar os perodos de crise,
mas sirvam de trampolim para superar a situao

de pobreza4. Proteo social definida como toda
interveno pblica para ajudar indivduos, do-
miclios e comunidades a administrar riscos ou
apoiar os cronicamente pobres. Na viso do social
risk management, essas aes deveriam ser parte de
abordagens integradas de reduo da pobreza, para
diminuir a vulnerabilidade das famlias e garantir
suas capacidades futuras2,4.
ampliao do conceito de pobreza corres-
ponde a ampliao do conceito de proteo so-
cial3, cujo foco torna-se tanto a proviso de renda,
quanto a de servios de educao e sade para a
formao de capital humano e reduo da pobre-
za entre as geraes. Se nos anos oitenta a agenda
dos bancos multilaterais girava em torno da refor-
ma do Estado, desregulamentao, privatizao,
abertura comercial e financeira e no nvel poltico,
em temas como transparncia e accountability da
ao pblica, no incio da dcada de 2000, o com-
bate pobreza adquire proeminncia.
Novos argumentos sobre as relaes entre po-
breza e desenvolvimento afirmam-se, como a idia
de crescimento pr-pobre9 e a teoria das capaci-
dades de Sen10. A viso de que polticas e institui-
es voltadas para os grupos mais vulnerveis po-
dem promover tanto eficincia quanto equidade
toma corpo, com base em evidncias de que inves-
timentos em necessidades bsicas humanas melhora
a produtividade e o crescimento econmico. Alm
da renda, outras dimenses da pobreza so enfati-
zadas, sustentando o discurso sobre a necessidade
de acesso a bens como sade e educao como con-
dies para a superao da pobreza. A associao na esfera pblica18. Os sistemas de proteo social,
entre desenvolvimento econmico, equidade e de-
mocracia refora a idia do papel dos sistemas de
proteo social como promotores do desenvolvi-
mento das capacidades individuais e sociais.
Os programas de transferncia com condicio-
nalidades e focalizados nos pobres passam a ser
defendidos por suas funes ao mesmo tempo re-
distributivas e de alvio da pobreza, o que, por sua
vez, produz novas e variadas crticas. Por proble-
mas de governana e implementao, produziria
erros de incluso e excluso, limitando sua efetivi-
dade na reduo da pobreza. A focalizao, nesse
sentido, seria um luxo para pases com aparatos
administrativos mais sofisticados e um Estado que
j dispusesse de um alcance considervel sobre sua
populao11. Na perspectiva dos direitos, as crticas
so mais agudas, pois a idia de uma renda mni-
ma com seleo de beneficirios com base em teste
de meios e condicionalidades se oporia a direitos
melhor expressos na idia de renda bsica incon-
dicional de cidadania12-15. O significado clssico de
proteo social no poderia ser reduzido ao acesso
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Cincia & Sade Coletiva, 14(3):731-741, 2009
renda, possuindo tambm a funo de fomentar
processos capazes de garantir direitos universais.
No contexto da sociedade brasileira, esta ques-
to remete s relaes entre desigualdades e exclu-
so. Temas recorrentes na discusso sobre os im-
passes com os quais se defronta o pas. Souza, por
exemplo, v as fontes da excluso social do pas em
sua prpria forma de construir a modernidade pelo
Estado e o mercado, instituies que jamais foram
capazes de integrar efetivamente os escravos e seus
descendentes e produzir a formao de uma cons-
cincia de interdependncia entre as diversas clas-
ses sociais16. Reis, por outro lado, v a formao
de um sentimento de pertencimento como crucial
para a possibilidade de uma ao coletiva que per-
mita ultrapassar as fronteiras do particularismo
em direo ao universalismo17. Para ela, as agudas
disparidades nas condies de vida produzem di-
ferenas to grandes nas orientaes cognitivas que
sentimentos de pertencimento simplesmente no
podem se fixar. Os muito destitudos s querem
proteo e, ao no se sentirem pertencendo soci-
edade, no podem ver a coisa pblica como sua.
Nesse sentido, sua participao se daria muito mais
para conseguir favores do que direitos.
A institucionalizao do universalismo e seu
duplo, a igualdade como princpio organizador
da esfera pblica constitui um dos pilares das soci-
edades modernas. Os processos de excluso social
e simblica dificultam a formao de sentimentos
de pertencimento e interdependncia social, neces-
srios para a institucionalizao do universalismo
ao promoverem a incluso a um sistema de direi-
tos, tm, dessa forma, um papel crucial para a for-
mao de sentimentos de pertencimento e de inter-
dependncia social e de incluso social, poltica e
simblica necessrios para a efetiva instituciona-
lizao do universalismo na esfera pblica.
nesse sentido que os papis redistributivos,
desenvolvimentistas e de incluso das polticas uni-
versalistas, na perspectiva dos direitos, bem mais
abrangentes do que as safety nets, permanecem rele-
vantes para os que sempre apostaram na relao
entre polticas sociais e desenvolvimento5,11,19. Em-
bora a referncia no seja mais as condies da segu-
ridade social do ps-guerra europeu, em que o aces-
so universal a direitos se combinou com a recons-
truo e expanso econmica dentro do regime cls-
sico de bem-estar, ainda assim, crucial, como ar-
gumenta Townsend, colocar politicamente a impor-
tncia da incluso social e do estabelecimento de
padres de vida mnimos para as pessoas5.
Nas disputas sobre o significado de proteo
social, o papel das organizaes multilaterais na
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Vaitsman J et al.
formao e difuso da agenda da pobreza no pode
ser subestimado. Contudo, como ressalta a literatu-
ra sobre difuso, esse papel deve ser visto luz dos
contextos nacionais especficos, nos quais as esco-
lhas dependem de variveis de diferentes naturezas.
o que faz Melo, mostrando, com o exemplo da
reforma previdenciria brasileira, como as respos-
tas nacionais a essas influncias so heterogneas e
modeladas pelas instituies e processos domsti-
cos. As idias e paradigmas de polticas, difundidas
no contexto da globalizao, proporcionam um
conjunto de possibilidades para escolhas sobre
as quais incidem constrangimentos institucionais,
administrativos, polticos e de path dependency, ine-
rentes s vrias reas e polticas setoriais20.
No Brasil, a pobreza enquanto uma questo
assume maior relevncia em meados da dcada de
noventa, quando a descentralizao das polticas
avana junto introduo dos novos programas
focalizados na pobreza. Diante da polissemia da
noo de proteo social, vrias questes ficam em polticas, a emergncia e institucionalizao de no-
disputa; entre essas, de que tipo de proteo social
se est falando? Redes de proteo como interven-
es especficas, pontuais e de curto prazo, focaliza-
das nos pobres ou como parte de um sistema de
proteo social garantindo direitos universais?
Reformas na proteo
e assistncia social no Brasil
Draibe identifica dois ciclos de reformas das polti-
cas sociais brasileiras. O primeiro, nos anos de oi-
tenta, no quadro da instabilidade econmica e pro-
cesso de democratizao; o segundo, a partir da
segunda metade dos anos noventa, em que no con-
texto da estabilizao econmica e das reformas
institucionais avanam os processos de descentra-
lizao e participao, a organizao dos fundos mbito da seguridade social. Ou seja, a institucio-
para o financiamento das polticas, rgos e con-
selhos estaduais e municipais21.
Costa observa que, enquanto na dcada de oi-
tenta, os impactos das polticas de ajuste sobre o
sistema de proteo social foram residuais, com
aumento de gasto pblico e incorporao de no-
vas clientelas pela Constituio de 1988, a dcada
de noventa caracterizou-se pela negao da agen-
da universalista em determinadas reas sociais, a
focalizao de programas e o constrangimento ao
financiamento social22. O pas conquista, portan-
to, direitos universalistas de seguridade social uni-
versalista em um momento que experimenta res-
trio do financiamento social.
A dcada foi inaugurada pelo primeiro presi-
dente eleito por via direta Fernando Collor de
Mello aps o fim do regime autoritrio. A restri-
o do gasto social foi um dos pontos da estrat-
gia de ajuste para estabilizar a moeda, o que, no
entanto, falhou. A partir do segundo semestre de
1992, com o impeachment do presidente em meio
a um escndalo de corrupo, uma nova coalizo
poltica na Presidncia da Repblica permite relati-
va recuperao do financiamento social. A estabi-
lidade monetria aps o Plano Real em 1994 me-
lhoraria as condies para que as polticas de pro-
teo social seguissem, de acordo com as trajetri-
as setoriais especficas, seus processos de instituci-
onalizao. Mas esse processo se dava paralela-
mente entrada na agenda social das estratgias
focalizadas nos pobres, pois as restries de finan-
ciamento social e as reformas na proteo social
permaneciam em pauta.
A implementao das polticas dentro do dese-
nho de descentralizao fiscal e poltica, com mai-
or autonomia dos municpios para a execuo das
vos atores, arenas e parcerias produziriam novas
formas de governana e de relaes entre Estado e
sociedade civil. Contudo, ao longo dos anos no-
venta, a prestao dos servios assistenciais sofre-
ria poucas mudanas em seu modo de operao.
As entidades privadas sem fins lucrativos, financi-
adas por transferncias governamentais e isenes
fiscais, permanecem como principais provedoras
dos servios, atuando em um contexto de baixa
regulao e coordenao estatal.
Em 1995, a 1 Conferncia Nacional de Assis-
tncia Social, com a participao de vrios setores e
organizaes da sociedade, amplia a discusso de
uma poltica de assistncia social pautada em direi-
tos. No entanto, o Estado continuava como finan-
ciador da filantropia, retardando a assimilao da
assistncia social como poltica pblica inserida no
nalizao avanava no plano da descentralizao
poltica, mas no na oferta de servios e benefcios
como parte de um sistema, o que s se colocaria na
dcada seguinte. A introduo dos programas de
enfrentamento pobreza tambm caracterizariam
esse perodo; no entanto, no de forma integrada
aos programas tradicionais da assistncia social.
Em um contexto combinando democracia, po-
breza e desigualdade, a dcada tambm assiste
mobilizao da sociedade civil por movimentos
como Ao da Cidadania contra a Fome e pela visi-
bilidade poltica das questes da fome e da pobre-
za. Em 1993, criado o Conselho Nacional de Segu-
rana Alimentar (Consea), rgo de carter con-
sultivo, vinculado Presidncia da Repblica e com-
posto por nove ministrios e 21 representantes da

sociedade civil. A partir de 1995, j no Governo Fer-
nando Henrique Cardoso, e como parte de novas
estratgias de enfrentamento pobreza, o Consea
dissolvido, sendo criado o Comunidade Solidria,
que procurava articular de forma descentralizada e
atravs de parcerias com a sociedade civil, progra-
mas j existentes em diferentes ministrios para
enfrentar a fome e a misria. Os 1.072 municpios
mais pobres selecionados (excluindo capitais) reu-
niam em torno de 700 mil famlias em extrema po-
breza, o que representava 7% do total de famlias
extremamente pobres no pas, ou ainda, 53% das
famlias extremamente pobres dos municpios se-
lecionados23. Deficincias na articulao interseto-
rial, no monitoramento da implementao dos pro-
gramas e na seleo de beneficirios limitaram o
alcance dessa tentativa de inovao para mudar a
situao da pobreza e desigualdade no pas24.
Quando a crise financeira global de 1997 atinge
o Brasil, a pobreza e a desigualdade persistiam jun-
to ao avano da legislao dos direitos scio-assis-
tenciais. Os novos programas de combate po-
breza encontrariam uma ampla clientela, ou des-
protegida ou distribuda entre os tradicionais pro-
gramas assistenciais e os benefcios assistenciais
conquistados aps a Constituio de 1988. No
entanto, at a dcada seguinte, diferentes progra-
mas e benefcios permaneceriam fragmentados e
pulverizados em diferentes rgos e nveis de go-
verno, sem uma lgica nacional e sistmica.
Os primeiros programas de transferncia con-
dicionada de renda foram implementados no mu-
nicpio de Campinas, no Estado de So Paulo, e no
Distrito Federal, ambos em 1995. Em 1996, o Go-
verno Federal lana o Programa de Erradicao ao
Trabalho Infantil, com o objetivo de retirar crian-
as e adolescentes do trabalho precoce e combi-
nando transferncia de renda com a participao
em uma jornada ampliada de estudos e atividades
correlatas. Todos esses programas eram dirigidos
a famlias pobres com crianas ou adolescentes.
No Brasil, segundo Britto, a presso internaci-
onal na criao dos programas de transferncia
condicionada de renda focalizados nos pobres foi
menor do que no caso de outras safety nets na
Amrica Latina, como os fundos de investimento
social. O Programa Bolsa-Escola federal, que an-
tecedeu o Bolsa Famlia, se inspirou mais nas inici-
ativas locais j existentes do que no aconselhamento
internacional e se baseou inicialmente em financia-
mento governamental, sendo os recursos interna-
cionais aportados somente mais tarde25.
Na esfera dos direitos assistenciais, o Benefcio
de Prestao Continuada (BPC) foi o principal
benefcio implementado neste perodo. Garantido
735
Cincia & Sade Coletiva, 14(3):731-741, 2009
constitucionalmente, consiste em um salrio m-
nimo mensal aos idosos com 65 anos ou mais,
impossibilitados de prover sua manuteno, e aos
portadores de deficincia incapacitados para a vida
independente e o trabalho. Regulamentado pela Lei
Orgnica da Assistncia Social (LOAS) em 1993,
sua implementao foi iniciada em 1996.
No final da dcada de noventa, apesar do volu-
me dos gastos sociais relativamente elevado cer-
ca de 21% do PIB , a intensidade da pobreza man-
tinha-se relativamente estvel e sua diminuio es-
teve mais associada aos efeitos da poltica de esta-
bilizao da moeda o Plano Real de 1995 do
que a polticas de reduo de desigualdades ou a
estratgias focalizadas nos pobres. Com o coefici-
ente de Gini durante as duas dcadas anteriores
em torno de 0,60, o pas entraria no sculo XXI
com a desigualdade de renda em padres inaceit-
veis se comparado a outros pases26,27.
Nesse cenrio, ganham fora no apenas as
estratgias de focalizao de programas sociais nos
segmentos mais pobres, mas tambm as variadas
crticas, sobretudo esquerda, a essas estratgias.
Os argumentos vo desde sua baixa efetividade em
atingir os mais pobres e em produzir efeitos na
reduo da desigualdade28,29, at seu carter no
universalista, compensatrio, filantrpico e seleti-
vo, desvinculado do sistema de garantia de direi-
tos da seguridade social14,30-32. Para Draibe, essa
era uma falsa dicotomia que polarizava o debate
sobre os programas contra a pobreza, produzin-
do uma certa paralisia entre os intelectuais e for-
madores de opinio e atraso um enfrentamento
mais decidido da pobreza33.
Um novo ciclo da assistncia social
Na dcada de 2000, mudanas significativas inau-
guram um novo ciclo da assistncia social, em um
movimento que inicia timidamente no Governo
Fernando Henrique Cardoso e no Governo Lula
se expande, mas ao mesmo tempo redireciona al-
guns processos anteriores. A tendncia amplia-
o da proteo social se manifesta nas diretrizes
do Plano Plurianual (PPA) de 2000- 2003; na in-
troduo dos programas de transferncia de ren-
da federais que logo depois seriam unificados no
Programa Bolsa Famlia34; na definio de dois ti-
pos de proteo para o sistema assistencial, a bsi-
ca e a especial; e no aumento dos recursos investi-
dos nos programas assistenciais, a includos os de
transferncia de renda com condicionalidades.
Ainda no Governo Fernando Henrique Cardo-
so, aps a aprovao pelo Congresso Nacional, do
736
Vaitsman J et al.
Fundo de Combate e Erradicao da Pobreza, seri-
am lanados, em 2001, os primeiros programas fe-
derais de transferncia de renda, por trs diferentes
ministrios: Bolsa-Escola, do Ministrio da Educa-
o; Bolsa-Alimentao, do Ministrio da Sade, tenha se mantido como uma Secretaria especfica
Auxlio-Gs, do Ministrio de Minas e Energia. Em
2002, o Bolsa-Escola, com a maior cobertura, j
alcanava cerca de 5 milhes de famlias25.
A eleio de Lula, apoiada por uma coalizo de
partidos de esquerda e movimentos populares e
inicialmente sob desconfiana internacional, pro-
duz um conjunto de condies favorveis para o
impulso e a direo que ento tomou a assistncia
social. Merecem destaque, j a partir de 2003, pri-
meiro ano do governo: a unificao dos progra-
mas de transferncia de renda federais no Progra-
ma Bolsa Famlia, o que viabilizou sua expanso
nacional para alcanar todas as famlias abaixo da
linha de pobreza estabelecida; a deliberao de cons-
truo do Sistema nico de Assistncia Social, pela
IV Conferncia Nacional de Assistncia Social.
O primeiro ano do governo Lula seria marca-
do por dificuldades, desgastes e equvocos nas ten-
tativas de implementao de uma poltica de com-
bate fome e pobreza, ento concentrada no
Ministrio Extraordinrio de Segurana Alimen-
tar responsvel pela gesto do eixo dessa poltica,
o Fome Zero. Alm de um novo benefcio de trans-
ferncia de renda Carto Alimentao que de- guiam neutralizar ou mesmo tornar obsoletas as
veria ser usado exclusivamente para a compra de
alimentos, previa-se a articulao de um grande
nmero de programas e aes intersetoriais, como
educao alimentar, agricultura familiar, distribui-
o de alimentos, banco de alimentos, hortas e
cozinhas comunitrias, alimentao escolar. A di-
ficuldade de articular um nmero significativo de
instituies e estabelecer parcerias entre nveis de
governo e organizaes da sociedade civil logo
mostraria os limites dessa estratgia para alcanar
os objetivos propostos.
A unificao dos programas federais de trans-
ferncia de renda no Bolsa Famlia (exceto o PETI
neste momento) foi um dos primeiros passos para
a racionalizao da gesto dos programas contra
a fome e a pobreza, o que viabilizaria sua expanso
nacional. Por sua vez, a formao do Ministrio
do Desenvolvimento Social e Combate Fome
(MDS), em janeiro de 2004, criou as condies or-
ganizacionais para a integrao ou articulao en-
tre os diferentes programas assistenciais. Com isso,
passaram a uma gesto federal unificada as tradi-
cionais aes da assistncia social, os programas
de transferncia de renda com condicionalidades e
uma parte de aes de segurana alimentar que se
encontravam dispersas e fragmentadas em dife-
rentes rgos. A integrao institucional induziu a
articulao entre estas trs reas, tanto do ponto
de vista discursivo quanto nas propostas de aes
de gesto e implementao, ainda que cada rea
no interior do MDS, conformando segmentos tc-
nicos e polticos com culturas, projetos e trajetri-
as diferenciadas.
Entre 2000 e 2007, h um crescimento contnuo
dos recursos executados nos programas de trans-
ferncia de renda que, a partir de 2004, ficaram sob
responsabilidade do MDS Programa Bolsa Fa-
mlia, Programa de Erradicao do Trabalho In-
fantil, Benefcio de Prestao Continuada e Agente
Jovem. A execuo oramentria de 2007 em rela-
o ao incio do perodo, quase quadruplica, como
se v na Figura 1.
A rpida expanso do Programa Bolsa Famlia
a partir de sua unificao em 2003 e os altos ndices
de aprovao conseguidos pelo Presidente Lula,
sobretudo nas regies mais pobres e com maior
cobertura, acirrou o debate pblico e as acusaes,
sobretudo pela imprensa conservadora e partidos
de oposio, acerca do carter assistencialista e elei-
toreiro do programa, do no cumprimento das
condicionalidades, dos erros de focalizao. Ata-
ques que, ao trazerem implcita a negao da assis-
tncia social como direito, de certa forma conse-
crticas esquerda, que haviam centrado suas ba-
terias contra as polticas focalizadas na pobreza,
ou contra a exigncia do cumprimento das condi-
cionalidades em sade e educao. Alm disso, os
evidentes efeitos de incluso dos mais pobres a um
sistema de proteo social conseguiam, de certa
forma, deixar em segundo plano a disputa ideol-
25
20,82 23,37
20
15
18,32
16,22
12,96
10 10,64
7,98
5 6,14
0
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
Valor (bilhes R$)
Figura 1. Execuo oramentria dos programas de
transferncia de renda, 2000- 2007. Valores
corrigidos pela inflao.
Fonte: Cmara dos Deputados/SIAFI/Cadernos dos Suas III

gica entre focalizao versus universalismo, carre-
ando para o governo o apoio necessrio para a
acelerada expanso de cobertura de um programa
de ntido sucesso junto s camadas populares. Uma
significativa parcela da populao mais pobre e
vulnervel seria incorporada ao sistema de prote-
o e ao mercado de consumo popular.
Ainda que as condies e decises polticas in-
ternas tenham sido decisivas para a rpida expan-
so do programa, o papel das organizaes multi-
laterais, sobretudo o do Banco Mundial, no pode
ser negligenciado. A incluem-se diferentes ativida-
des de construo e difuso de agenda, como re-
cursos financeiros, apoio tcnico e a promoo de
eventos internacionais para discusso de experin-
cias com a presena de tcnicos governamentais,
acadmicos, especialistas e outros da policy com-
munity. Entre 2002 e 2006, o Banco Mundial orga-
nizou trs conferncias internacionais sobre pro-
gramas de transferncia condicionada de renda
no Mxico, Brasil e Turquia.
Esse processo de difuso de agenda ajustava-
se a um cenrio combinando, no plano global, a
reformulao dos paradigmas de proteo social,
e no plano domstico, o no cumprimento da pro-
messa de um sistema integrado de seguridade so-
cial35,36. Contudo, preciso ver o significado da
adoo dos programas de transferncia de renda
nas condies do pas. A assistncia social nos anos
2000 muda seu patamar pela expanso nacional
do Programa Bolsa Famlia e sua convergncia com
o sistema de direitos scio-assistenciais. Jaccoud,
ao ressaltar sua cobertura universal no grupo be-
neficirio, conclui: se de fato o PBF no pode ser
identificado a um direito social, sua criao, entre-
tanto, significou um alargamento expressivo na
seguridade social brasileira no campo da seguran-
a de renda37.
No Brasil, ao contrrio da situao de retrao
ou desmantelamento dos sistemas de proteo so-
cial que ocorrera em vrios pases, a maior parte do
pblico-alvo j vivia na penria e informalidade e
jamais tivera acesso a algum tipo de transferncia
direta de renda via sistema bancrio, cuja contra-
partida no fosse o voto barganhado ou outro tipo
de submisso clientelista, mas a condio de man-
dar suas crianas escola e ao posto de sade.
Mesmo que os erros de focalizao consistam
em um dos pontos frgeis dos programas com
seleo de beneficirios segundo teste de meios, as
famlias beneficiadas pelo Programa Bolsa Famlia
esto entre as que apresentam os piores indicado-
res sociais na populao brasileira. A Tabela 1 com-
para indicadores de escoamento sanitrio, destino
do lixo e abastecimento de gua, entre famlias be-
737
Cincia & Sade Coletiva, 14(3):731-741, 2009
neficirias do Programa Bolsa Famlia e a popula-
o em geral.
Em julho de 2006, o Programa Bolsa Famlia
alcanou a meta de 100% das famlias abaixo da
linha de pobreza estabelecida para elegibilidade ao
programa, chegando a uma cobertura de 11, 1
milhes de famlias. Vrias condies contribu-
ram para a viabilidade poltica dos programas de
transferncia condicionada de renda, introduzidos
incrementalmente a partir de diferentes setores
sociais, e alcanando todos os 5.564 municpios
aps sua unificao. A oposio entre focalizao e
universalismo tendo sido superada pelas evidnci-
as da incluso dos mais pobres em um sistema de
proteo, as idias de alvio imediato da pobreza
por meio de transferncia direta de renda e ruptu-
ra da pobreza entre geraes por meio das condi-
cionalidades em sade e educao mostraram-se
atraentes para um largo espectro ideolgico e pro-
fissional, de economistas a assistentes sociais, pas-
sando por profissionais de sade e educao. Nes-
se sentido, o pragmatismo venceu as resistncias
ideolgicas. A cobertura nacional do Programa
Bolsa Famlia, junto com a construo do Sistema
nico de Assistncia Social (SUAS) so os elemen-
tos que definiro as feies da assistncia social no
pas no final dos anos 2000.
O Sistema nico de Assistncia Social (SUAS)
Uma nova etapa da assistncia social inaugurada
com a deliberao de construo do Sistema nico
de Assistncia Social (SUAS) pela IV Conferncia
Nacional de Assistncia Social em 2003 e a aprova-
Tabela 1. Condies de moradia: famlias
beneficirias do PBF e populao, 2006.
PBF* PNAD*
Escoamento sanitrio
Rede coletora/Fosse sptica 52,7 % 70,7 %
Outros (inadequados) 47,3 % 29,4 %
Destino do lixo
Coletado 66,4 % 86,6 %
No coletado 33,6 13,4 %
Abastecimento de gua
Rede geral 65 % 83,2 %
Outros 35 % 16,8 %
*Total em milhes de famlias: PBF - 10.801; PNAD - 53.114.
Fontes: SENARC/MDS e PNAD Sntese de Indicadores 2006.
738
Vaitsman J et al.
o da Poltica Nacional de Assistncia Social (PNAS)
em 2004, com a definio de dois nveis de prote-
o, a bsica e a especial. Embora o SUAS tenha
sido gestado na dcada de noventa preservando em
sua arquitetura institucional o lugar j consolidado
das organizaes filantrpicas, a PNAS estabelece a
primazia da responsabilidade em cada esfera de
governo na conduo da poltica, sendo o papel do
setor privado definido como complementar e sub-
metido regulao e coordenao estatais. Preten-
de-se, desta forma, romper com o vis filantrpico
na oferta dos servios, caracterizando-os como di-
reitos scio- assistenciais38.
A partir de 2005, os recursos federais destina-
dos ao financiamento das aes de assistncia so-
cial refletem essa perspectiva. Em 2007, os recursos
transferidos aos municpios para cofinanciamen-
to da oferta de servios j haviam aumentado 36%
em relao a 200439. Este incremento dirigiu-se so-
bretudo implantao e custeio continuado das
novas unidades pblicas municipais de servios
institudas pelo SUAS, especialmente os Centros de
Referncia da Assistncia Social (CRAS), unidades
de atendimento scio-assistencial que constituem
a porta de entrada do sistema.
No perodo 2003 e 2008, foram implantados
3.910 CRAS com financiamento continuado do
governo federal. A expanso destas unidades ga-
nhou impulso a partir de 2005, como mostra a
Figura 2. Esses CRAS esto distribudos em 3.187
municpios, o que correspondia a 57% dos muni-
cpios brasileiros. Alm deste nmero de unidades
cofinanciadas pelo MDS, h ainda, aproximada-
mente, outros 1.200 CRAS financiados exclusiva-
mente com recursos municipais e estaduais, totali-
zando 5.110 CRAS40.
4500
4000
3500 3248
3000 3248
2500
2000 1980
1500
1000 900
500
451
0
2003 2004 2005 2006 2007
Figura 2. Evoluo da implementao dos CRAS.
Fonte: Secretaria Nacional de Assistncia Social/ Ministrio do
Desenvolvimento Social e Combate Fome.
Na proteo bsica, a implementao do BPC,
que iniciara em 1996 com cerca de 346.000 benefi-
cirios, expandiu sua cobertura para um total de
2,68 milhes de beneficirios em 2007, como mos-
tra a Figura 3. Em termos oramentrios, chegou
a R$11,55 bilhes executados em 2007, sendo R$5,99
bilhes em pagamentos para deficientes fsicos e
R$5,56 bilhes para idosos.
Efeitos da expanso da assistncia social
Os efeitos redistributivos mais evidentes associam-
se aos programas de transferncia de renda. Em-
bora seja difcil determinar com segurana os im-
pactos desses programas sobre a pobreza e as v-
rias formas de desigualdades, vrios estudos tm
apontado correlaes positivas em relao s desi-
gualdades de renda. O fato que, nos anos 2000, o
cenrio da desigualdade de renda comea a mu-
dar. O grau de desigualdade de renda declinou de
forma contnua, uma queda atribuda em 50%
evoluo da renda no derivada do trabalho, entre
as quais os programas de transferncia de renda28.
Entre 2001 e 2006, houve uma queda de 3,45 pon-
tos no coeficiente de Gini brasileiro, terminando o
perodo em 0,56, reduo bastante expressiva caso
se mantenha ao longo dos prximos anos27. Soa-
res et al. estimam, para o ano de 2004, que o BPC e
o Bolsa-Famlia foram responsveis por 28% da
reduo da queda do Coeficiente de Gini em rela-
o a 1995, sendo o BPC responsvel por 7% e o
Bolsa-Famlia, responsvel por 21% dessa queda41.
O aumento da renda dos mais pobres, possibilita-
do pelos programas de transferncia de renda, tem
sido capaz de retirar um nmero significativo de
3910
3.000,000
2.500,000
2.000,000
1.500,000
1.000,000
500,000
0
2008 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
Deficientes Idosos Total
Figura 3. Evoluo da cobertura do BPC.
Fonte: Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome.

pessoas das situaes de indigncia e de pobreza.
Jaccoud, com base na PNAD/ 2004, estima que,
sem o PBF, o BPC e a Previdncia Social, o nmero
de indigentes passaria de 11% para 23% e de po-
bres aumentaria de 30% para 42%38.
O segundo efeito foi o aumento da capacidade
institucional do estado no campo da assistncia
social. A unificao dos programas de transfern-
cia de renda sob gesto de um nico ministrio,
tambm responsvel pela rea de assistncia soci-
al, induziu a uma reestruturao administrativa
similar principalmente nos municpios. Como a
forma de operacionalizao da descentralizao das
polticas sociais no Brasil tende a reproduzir nos
nveis locais os formatos organizacionais da ad-
ministrao federal, a necessidade de gesto do
Programa Bolsa Famlia promoveu a melhoria das
estruturas e recursos administrativos municipais
na rea assistencial. O fato da gesto de um pro-
grama social de cobertura nacional e grande legiti-
midade poltica e social como o Bolsa Famlia pas-
sar a integrar as aes desenvolvidas pelos rgos
municipais de assistncia social, favoreceu o status
dessa rea nos municpios.
Com a diversidade oramentria, fiscal e ge-
rencial dos municpios brasileiros, so enormes os
problemas de governana e implementao des-
centralizada das polticas sociais. Contudo, a im-
plementao do SUAS e do Programa Bolsa Fam-
lia vem reforando o aparato institucional e orga-
nizacional dos municpios. A induo capacida-
de institucional e profissionalizao da assistn-
cia social fez com que as secretarias municipais de
assistncia social fossem assumindo a responsabi-
lidade pela implementao e gesto do Bolsa Fa-
mlia no mbito dos governos municipais. Em
2005, 80% dos municpios brasileiros possuam
Secretaria Municipal Assistncia Social, sendo que
21% aglutinavam mais de uma poltica setorial, e
59% consistiam em Secretaria exclusiva desta rea42.
Nos demais municpios, a gesto da poltica de
assistncia social era realizada por algum departa-
mento ou setor subordinado a outra Secretaria ou
chefia do Executivo, e apenas dezesseis municpi-
os no possuam estrutura administrativa espec-
fica para a gesto desta rea. No mesmo ano, em
91% dos municpios, o rgo gestor da assistncia
social do municpio era responsvel pelo Cadastro
nico para Programas Sociais do Governo Fede-
ral, instrumento que cadastra as famlias benefici-
adas pelo Bolsa Famlia42.
Incentivos financeiros aos municpios para a
melhoria da gesto (atualizao do cadastramen-
to e das informaes cadastrais; informao das
condicionalidades em sade e educao) foram
739
Cincia & Sade Coletiva, 14(3):731-741, 2009
criados por meio do ndice de Gesto Descentrali-
zada (IGD). Em dezembro de 2006, 5.346 munic-
pios haviam recebido mais de R$ 160 milhes em
recursos federais de incentivo gesto com base
no IGD, utilizados para a aquisio de equipamen-
tos, contratao de recursos humanos, etc.43. Frente
ao sucesso poltico do Programa Bolsa Famlia,
muitos municpios criaram programas prprios
de transferncia de renda, ou por meio de comple-
mentao dos valores do benefcio de transfern-
cia de renda ou com atividades voltadas para os
beneficirios dos programas federais44,45.
O terceiro efeito o significado social, poltico e
simblico de incluso de um amplo segmento po-
pulacional a um sistema pblico de assistncia so-
cial por meio da criao de mecanismos de provi-
so de benefcios e de servios fora dos padres
tradicionais do assistencialismo/clientelismo. No
se trata apenas de acesso ao consumo via transfe-
rncia de renda, mas da criao de bases instituci-
onais e organizacionais para a incorporao dos
segmentos sociais mais pobres e vulnerveis a um
sistema de proteo, em que benefcio assistencial
no significa assistencialismo, mas direito. Ainda
que as relaes particularistas permaneam um
fenmeno longe de ter desaparecido da esfera p-
blica, sobretudo na rea da assistncia social, a
construo do SUAS e a institucionalizao do Pro-
grama Bolsa Famlia como meio de segurana de
renda criaram um campo de ao universalista para
a rea da proteo social.
Consideraes finais
As configuraes especficas do sistema assistenci-
al brasileiro resultam de uma trajetria combi-
nando os processos e conquistas constitucionais,
a emergncia de novos atores, arenas de participa-
o social, portanto, de novos projetos e dispu-
tas mas tambm de condies produzidas por
outras polticas, como a estabilidade monetria e a
introduo da agenda da pobreza na dcada de
noventa. Os avanos na rea da assistncia social
foram mais lentos e intermitentes se compara-
dos, por exemplo, aos do setor sade at mesmo
pelo pouco poder de vocalizao de sua clientela.
Passaram-se cerca de dez anos entre a publicao
da Lei Orgnica da Assistncia Social e a aprova-
o do SUAS e a Poltica Nacional de Assistncia
Social. Nesse perodo, foram adotados e expandi-
dos os programas de transferncia de renda volta-
dos para os pobres, que acabaram convergindo
para um mesmo sistema de proteo social.
Embora a concepo de proteo social como
740
Vaitsman J et al.
parte de um sistema de seguridade social seja mais
ampla do que a proviso de servios e benefcios
assistenciais, os processos de institucionalizao e
universalizao da assistncia social vm, no obs- problemas de financiamento e implementao at
tante, incorporando um segmento populacional
at ento com limitado acesso a um sistema de
direitos nesse campo. O sistema de assistncia so-
cial alargou substantivamente o escopo da inclu-
so social. Este um dos principais ganhos do pe-
rodo no que se refere proteo social.
A dimenso poltica, econmica e simblica que
assumiu o Programa Bolsa Famlia conseguiu
mobilizar contra e a favor um amplo crculo de
atores e formadores de opinio. Um efeito positi-
vo, no intencional e no antecipado dessa exposi-
o poltica foi o debate pblico sobre pobreza,
desigualdade e as outras polticas sociais. Ao dar
visibilidade existncia de um contingente de mais
de 11 milhes de famlias pobres, o programa re-
Colaboradores
J Vaitsman, GRB de Andrade e LO Farias partici-
param igualmente de todas as etapas da elabora-
o do artigo.
velou ao mesmo tempo a insuficincia das demais
polticas no Brasil em atingir as populaes mais
pobres, pelos mais diferentes motivos, desde os
a m qualidade dos servios oferecidos.
Certamente, os efeitos redistributivos, institu-
cionais, polticos e simblicos das polticas assis-
tenciais tm limites para a reduo das diferentes
formas de pobreza, desigualdade e excluso da
sociedade brasileira. Mas o enfrentamento da fome
e da pobreza como objeto de polticas pblicas, a
introduo de um programa nacional de garantia
de renda e a implementao dos benefcios e servi-
os enquanto direitos scio-assistenciais coloca-
ram na agenda pblica uma questo que os pases
de sistemas de bem-estar maduros j haviam co-
locado h dcadas: a importncia de incluso so-
cial e do estabelecimento de padres de vida mni-
mos para o conjunto da populao.
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Artigo apresentado em 06/11/2008
Aprovado em 09/01/2009
Verso final apresentada em 30/01/2009