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Polticas pblicas no Brasil

Gilberto Hochman

Marta Arretche

Eduardo Marques

(orgs.)

SciELO Books / SciELO Livros / SciELO Libros

HOCHMAN, G., ARRETCHE, M., and MARQUES, E., orgs. Polticas pblicas no Brasil [online].
Rio de Janeiro: Editora FIOCRUZ, 2007. ISBN 978-85-7541-350-0. Available from SciELO Books
<http://books.scielo.org>.
Polticas pblicas no Brasil
FUNDAO OSWALDO CRUZ

Presidente
Paulo Ernani Gadelha Vieira

Vice-Presidente de Ensino, Informao e Comunicao


Nsia Trindade Lima

EDITORA FIOCRUZ
Diretora
Nsia Trindade Lima

Editor Executivo
Joo Carlos Canossa Mendes

Editores Cientficos
Gilberto Hochman Ricardo Ventura Santos

Conselho Editorial
Ana Lcia Teles Rabello
Armando de Oliveira Schubach
Carlos E. A. Coimbra Jr.
Gerson Oliveira Penna
Joseli Lannes Vieira
Lgia Vieira da Silva
Maria Ceclia de Souza Minayo

Polticas Pblicas no Brasil

Gilberto Hochman
Marta Arretche
Eduardo Marques

Organizadores

3 Reimpresso
Copyright 2007 dos autores
Todos os direitos desta edio reservados
FUNDAO OSWALDO CRUZ / EDITORA

ISBN: 978-85-7541-350-0

1 edio: 2007
1 reimpresso: 2008
2 reimpresso: 2010
3 reimpresso: 2012

Capa, projeto grfico


Carlota Rios

Editorao eletrnica
Carlota Rios e Ramon Carlos de Moraes

Copidesque e revises
Fernanda Veneu e Irene Ernest Dias.

Catalogao na fonte
Instituto de Comunicao e Informao Cientfica e Tecnolgica em Sade/Fiocruz
Biblioteca de Sade Pblica

A774p

Hochman, Gilberto (org.)

Polticas pblicas no Brasil. [livro eletrnico] / organizado por Gilberto


Hochman, Marta Arretche e Eduardo Marques. --Rio de Janeiro : Editora
FIOCRUZ, 2007

1092 Kb ; ePUB ; tab., graf.

1. Polticas Pblicas-Brasil. 2. Poltica de Sade. 3. Descentralizao. 4.


Desenvolvimento Econmico. 5. Direitos Civis. 6. Reforma dos Servios de
Sade. 7. Programas de Imunizao. 8. Malria-preveno & controle-Brasil. 9.
Varola-preveno & controle-Brasil. I. Arretche, Marta (org.). II. Marques,
Eduardo (org.). III. Ttulo.

CDD - 20.ed. 361.610981

2012
EDITORA FIOCRUZ
Av. Brasil, 4036 Trreo sala 112 Manguinhos
21040-361 Rio de Janeiro RJ
Tels: (21) 3882-9039 / 3882-9041
Telefax: (21) 3882-9006
e-mail: editora@fiocruz.br
http://www.fiocruz.br

Autores
Ana Cludia N. Capella

Doutora em cincias sociais pela Universidade Federal de So Carlos (UFSCar), professora do


Departamento de Administrao Pblica da Universidade Estadual Paulista (Unesp), Araraquara.

Carlos Aurlio Pimenta de Faria

Doutor em cincia poltica pelo Instituto Universitrio de Pesquisas do Rio de Janeiro (Iuperj),
professor e pesquisador do Programa de Ps-Graduao em Cincias Sociais da Pontifcia
Universidade Catlica de Minas Gerais (PUC Minas), Belo Horizonte.

Celina Souza

Ph.D. em cincia poltica pela London School of Economics and Political Science (LSE),
pesquisadora do Centro de Recursos Humanos da Universidade Federal da Bahia (CRH/UFBA),
Salvador.

Cristina Almeida Cunha Filgueiras

Doutora em sociologia pela cole deHautes tudes en Sciences Sociales, Paris, professora e
pesquisadora do Programa de Ps-Graduao em Cincias Sociais da Pontifcia Universidade
Catlica de Minas Gerais (PUC Minas), Belo Horizonte.

Daniel Arias Vazquez

Mestre em economia social e do trabalho pelo Instituto de Economia, Universidade Estadual de


Campinas (IE/Unicamp), e doutorando em desenvolvimento econmico (IE/Unicamp). Pesquisador
do Centro de Estudos da Metrpole/Centro Brasileiro de Anlise e Planejamento (CEM/Cebrap),
So Paulo, e professor da Universidade Catlica de Santos.

David S. Brown

Ph.D. em cincia poltica, professor da University of Colorado at Boulder, EUA.

Eduardo Marques (organizador)

Doutor em cincias sociais pela Universidade Estadual de Campinas (Unicamp), professor do


Departamento de Cincia Poltica da Universidade de So Paulo (USP), pesquisador e diretor do
Centro de Estudos da Metrpole/Centro Brasileiro de Anlise e Planejamento (CEM/Cebrap), So
Paulo.

George Avelino

Ph.D. em cincia poltica pela Stanford University, professor da Fundao Getulio Vargas, So
Paulo.

Gilberto Hochman (organizador)

Doutor em cincia poltica pelo Instituto Universitrio de Pesquisas do Rio de Janeiro (Iuperj),
pesquisador e professor da Casa de Oswaldo Cruz/Fundao Oswaldo Cruz (COC/Fiocruz), Rio de
Janeiro.

Gilmar Rodrigues

Mestre em sociologia poltica e doutorando em sociologia poltica pela Universidade Federal de


Santa Catarina (UFSC), pesquisador do Ncleo Interdisciplinar de Polticas Pblicas (Nipp/UFSC),
Florianpolis.

Marta Arretche (organizadora)

Doutora em cincias sociais pela Universidade Estadual de Campinas (Unicamp), professora do


Departamento de Cincia Poltica da Universidade de So Paulo (USP) e pesquisadora do Centro de
Estudos da Metrpole/Centro Brasileiro de Anlise e Planejamento (CEM/Cebrap), So Paulo.

Rafael de Paula Santos Cortez

Mestre em cincia poltica e doutorando em cincia poltica pela Universidade de So Paulo (USP).

Sidney Jard da Silva

Doutor em cincia poltica pela Universidade de So Paulo (USP) e professor ad-junto do Centro de
Engenharia, Modelagem e Cincias Sociais Aplicadas da Universidade Federal do ABC
(Cecs/UFABC), Santo Andr.
Snia Miriam Draibe

Livre-docente pela Universidade Estadual de Campinas (Unicamp), doutora em cincia poltica pela
Universidade de So Paulo (USP), professora adjunta do Instituto de Economia e pesquisadora
snior do Ncleo de Estudos de Polticas Pblicas da Unicamp (Nepp/Unicamp).

Soraya Vargas Crtes

Ph.D. em poltica social pela London School of Economics and Political Science (LSE), professora
do Departamento e Programa de Ps-Graduao em Sociologia da Universidade Federal do Rio
Grande do Sul (UFRGS), Porto Alegre.

Telma Maria Gonalves Menicucci

Doutora em cincias humanas sociologia e poltica pela Universidade Federal de Minas Gerais
(UFMG), professora e pesquisadora da Escola de Governo da Fundao Joo Pinheiro, Belo
Horizonte.

Wendy A. Hunter

Ph.D. em cincia poltica, professora da University of Texas, at Austin, EUA.


Prefcio
A rea de estudos de polticas pblicas, no Brasil, nasce com a transio do autoritarismo para a
democracia, entre o final dos anos 1970 e a primeira metade dos 1980. Este tambm um momento
importante no processo de institucionalizao das cincias sociais, com a criao de um verdadeiro
sistema de ps-graduao e a fundao da Associao Nacional de Ps-Graduao e Pesquisa em
Cincias Sociais (Anpocs), em 1977. Os dois processos deram rea suas feies especficas. Os
desafios da democratizao definiram a agenda de pesquisas, que se desenvolveu em estreita ligao
com as atividades de ps-graduao e ganhou densidade acadmica com os debates promovidos por
associaes cientficas e, em especial, pelo Grupo de Trabalho de Polticas Pblicas.

Antes de tudo isso, por certo, as polticas de governo j despertavam a ateno de analistas dentro e
fora do mundo acadmico, dando origem a estudos que hoje consideramos clssicos. Marcantes para
definir as formas de pensar a deciso e a ao governamentais, eram, porm, obras isoladas que no
se multiplicaram a ponto de constituir uma rea de estudo. Isto s ocorreu quando da confluncia da
democratizao com a institucionalizao acadmica das cincias sociais.

Os temas que definiram a substncia da rea saltaram da agenda poltica para a mesa de trabalho dos
pesquisadores. Unificava-os a preocupao dominante com a reforma. Nos anos 1980, reforma do
sistema de proteo social herdado do autoritarismo ou das polticas individuais que o constituam
polticas de sade, educao, previdncia, assistncia social, habitao, saneamento ou de
enfrentamento da criminalidade. Reformas econmicas e da distribuio de responsabilidades e
capacidades entre as esferas de governo, na dcada seguinte. Em essncia, buscava-se entender o
sentido, as possibilidades e obstculos s iniciativas de mudana, inscritas na nova Constituio ou
simplesmente resultantes da deciso dos governos.

A proximidade entre o estudo das polticas pblicas e a agenda poltica no uma idiossincrasia
brasileira, nem um sintoma de juventude da rea no pas. Constitui trao mais ou menos universal
deste campo de estudo, no qual forte a orientao para a pesquisa aplicada. Talvez de forma ainda
mais intensa e visvel do que em outras reas das cincias sociais, neste caso tnue a fronteira que
separa a anlise positiva do juzo normativo e da prescrio.

Traduzir problemas candentes de uma sociedade em problemas de pesquisa, estabelecer com clareza
a distino entre importncia prtica de uma questo e sua relevncia para o conhecimento e colocar
sob controle valores e preferncias do pesquisador no so operaes simples. Mas sem elas
impossvel constituir uma rea de conhecimento digna deste nome.

No caso do estudo das polticas pblicas, que se desenvolveu to vinculado ao debate sobre as
reformas, o surgimento de grupos e ncleos de pesquisa vinculados a programas de ps-graduao e
a inscrio da rea nas associaes cientficas foram fundamentais para que adquirisse densidade
acadmica. Em especial, destaque-se o GT da Anpocs, provavelmente o frum multidisciplinar de
discusso da produo acadmica em polticas pblicas mais antigo, dinmico e plural.

A existncia de uma trama institucional razoavelmente diversificada, que incluiu tambm organismos
governamentais voltados pesquisa em polticas pblicas, permitiu a apropriao madura de
abordagens, teorias e modelos de explicao vigentes em escala internacional; a circulao de idias
e achados de pesquisa; a definio de critrios de excelncia mais ou menos compartilhados; o
estabelecimento de redes informais; o treinamento de jovens pesquisadores.

Este livro, publicado por iniciativa dos professores Marta Arretche, Eduardo Marques e Gilberto
Hochman, constitui mostra representativa e reveladora da densidade alcanada pelos estudos sobre
polticas pblicas no Brasil, de sua diversidade temtica e de abordagens, e do rico dilogo que
estabelecem com a experincia concreta de reforma das polticas, nos ltimos vinte anos. Mais do
que uma simples coletnea de artigos, ele rene textos que conversam entre si, trazem conhecimento
novo sobre polticas especficas ou sobre condicionantes mais gerais da ao governamental e,
sobretudo, sugerem novos temas ou novos ngulos de viso.

Maria Hermnia Tavares de Almeida

Professora titular do Departamento de Cincia Poltica da Universidade de So Paulo


Apresentao
Este livro dedicado inteiramente ao campo das anlises de polticas pblicas no Brasil. A idia
inicial que perseguimos ao longo de 2006 foi oferecer ao leitor um livro que reunisse trabalhos e
autores que o instigassem a refletir sobre as mltiplas dimenses e os variados temas referentes s
polticas pblicas e ao mesmo tempo espelhasse o estado da arte deste campo e pudesse se constituir
como uma referncia, e mesmo um livro-texto, para profissionais, professores e estudantes das reas
de cincia poltica, cincias sociais e humanidades e sade coletiva. Desde o incio, a Editora
Fiocruz, por meio de seus editores cientficos, Nsia Trindade Lima e Ricardo Ventura Santos,
acolheu nossa proposta e forneceu suporte a um empreendimento acadmico e editorial que se sabia
complexo e trabalhoso.

Decidimos reunir alguns dos principais trabalhos apresentados de 2001 a 2006 no Grupo de
Trabalho de Polticas Pblicas da Associao Nacional de Pesquisa e Ps-Graduao em Cincias
Sociais (Anpocs) nos seus encontros nacionais, que tm sido um frum sistemtico de debate
acadmico. Nesta seleo esto includos trabalhos de autores de vrias geraes, instituies, temas
e abordagens. Sabemos que toda seleo incompleta e que a produo brasileira nesta rea cresce
em tamanho e qualidade em diversos fruns. Nossa escolha recaiu sobre 12 artigos que consideramos
dos melhores e mais significativos trabalhos apresentados no GT. Parte dos artigos indita ou
circulou de forma mais restrita.

Por meio de inmeras trocas de correios eletrnicos e algumas reunies durante seminrios
nacionais, selecionamos textos j publicados, no Brasil e no exterior. Para alguns autores,
solicitamos atualizaes e adaptaes; para outros encomendamos a traduo para o portugus e
tambm selecionamos alguns textos inditos que passaram por leituras e revises dos organizadores.
Desse modo registramos o nosso agradecimento aos colegas que nos ltimos meses se dispuseram,
com entusiasmo, a participar deste projeto.

A inteno de reunir estes artigos em forma de livro foi dar sentido coletivo a essa produo e
promover o acesso mais amplo a um conjunto de contribuies tericas e empricas sobre polticas
pblicas que, a nosso ver, demonstra o grau de amadurecimento crescente da disciplina no pas e
indica caminhos por onde ela est se desenvolvendo. , portanto, um panorama da produo em
polticas pblicas que no esgota a agenda de pesquisa e as possibilidades da rea, mas, certamente,
contribuir para o desenvolvimento do campo de anlise de polticas pblicas no Brasil.

O livro tambm resultado do esforo e apoio de inmeros colegas que nesta dcada tm se
dedicado organizao institucional e acadmica do campo, seja na Anpocs ou na Associao
Brasileira de Cincia Poltica (ABCP). Em primeiro lugar, destacamos e agradecemos aos demais
co-organizadores do GT desde 2001: Soraya Vargas Crtes, Washington Bonfim e Celina de Souza.
Gostaramos de registrar nosso agradecimento ao apoio que o GT Polticas Pblicas e a rea
receberam de Argelina Cheibub Figueiredo, Elisa Pereira Reis, Maria Hermnia Tavares de Almeida
e Snia M. Draibe. Por ltimo, esperamos que um projeto editorial que envolveu intensamente tantas
pessoas e instituies resulte no apenas num livro, mas tambm na ampliao da rede de
pesquisadores interessados no tema, no estreitamento de relaes institucionais e profissionais, em
novos projetos e iniciativas e, o que melhor, em bons amigos.

Os organizadores
Introduo
O estudo do Estado esteve sempre no centro das preocupaes das anlises sobre o Brasil. At o
incio dos anos 1980, a agenda da pesquisa sobre o Estado em cincias sociais no Brasil esteve
concentrada na anlise de suas macrocaractersticas e de seu papel no desenvolvimento da nao, de
uma ordem poltica moderna e de um capitalismo de base nacional, ainda que com caractersticas
perifricas no sistema mundial. Os trabalhos clssicos de Oliveira Viana, Vitor Nunes Leal e
Raimundo Faoro, assim como os de Luciano Martins, Bresser Pereira e Fernando Henrique Cardoso
j nos anos 1970 so reveladores de uma agenda de pesquisa em que o estudo do funcionamento
do aparelho estatal estava orientado a interpretar suas bases sociais e suas relaes com o sistema
poltico, dando relativamente menor nfase s caractersticas das polticas desenvolvidas. O
referencial analtico para os estudos das aes do Estado, assim como as dimenses explicativas das
anlises, eram ento de natureza macrossociolgica e fortemente influenciados pelo marxismo e por
orientaes estruturalistas.

O final dos anos 1970 e os anos 1980 marcaram o incio efetivo dos estudos de polticas pblicas no
Brasil, com a publicao de trabalhos seminais sobre a formao histrica das policies, entendidas
em si mesmas como objeto de anlise. Diversos trabalhos convergiram para esquadrinhar
criticamente as polticas pblicas e, em particular, as polticas sociais , examinando desenhos de
poltica e suas relaes com a cidadania, a cultura poltica, os padres de financiamento estatal etc.
O legado de polticas de Vargas e dos governos militares nas mais variadas reas como
industrializao e desenvolvimento, sade, previdncia, habitao e planejamento urbano, entre
outras passaram a ser objeto de estudo dos cientistas sociais, com objetivos ao mesmo tempo
polticos e acadmicos.

Nesse perodo, realizaram-se anlises que no apenas investigaram as caractersticas gerais das
polticas no pas, como tambm trouxeram luz aos atores, interesses e processos presentes em cada
poltica setorial, construindo um corpo de conhecimentos substancial sobre o padro brasileiro de
produo de polticas pblicas.

Nas anlises do final dos anos 1970 e dos anos 1980, a interpretao sobre as especificidades do
Estado brasileiro particularmente de suas bases sociais e de seus fundamentos doutrinrios
permanece ainda uma pergunta central na literatura nacional. Assim, anlises que investigaram a
natureza da ao social do Estado no Brasil e a concepo de cidadania a ela associada, bem como
as bases societais de seu padro de interveno o corporativismo, a formao e o papel das
burocracias, os movimentos sociais, os grupos de interesses foram tremendamente influentes na
produo acadmica das cincias sociais. Alm disso, os trabalhos seminais de Wanderley
Guilherme dos Santos e Snia Draibe apresentaram comunidade de cincias sociais uma agenda de
pesquisa em que a anlise das caractersticas institucionais das polticas era uma varivel-chave
para o entendimento das relaes entre o Estado e seus cidados.

Assim, as caractersticas das polticas setoriais entraram para a agenda de pesquisas em polticas
pblicas, em um esforo de abrir a caixa-preta do funcionamento do Estado brasileiro, pelo exame
das caractersticas institucionais de suas polticas, tendo a estrutura interna do Estado, de suas bases
sociais e de seus fundamentos doutrinrios como variveis explicativas centrais.

A centralidade das caractersticas institucionais das polticas na agenda de pesquisa da comunidade


de cincias sociais foi tambm afetada pela agenda poltica do pas. O processo de
redemocratizao, nos anos 80, e a preocupao em "reformar o Estado" no sentido de democratizar
o acesso a servios e participao poltica deram impulso a uma grande quantidade de trabalhos
que centraram seu esforo analtico no exame de polticas setoriais, no apenas para interpret-las,
mas, sobretudo, para propor alternativas de desenho institucional. Datam desse perodo uma enorme
quantidade de trabalhos em que a descentralizao e a participao eram encaradas como a forma
institucional "superior" para o enfrentamento da ento chamada "dvida social" do Estado brasileiro
para com seus cidados.

Nos anos 1990, ocorreu um novo deslocamento na agenda de pesquisa em polticas pblicas no
Brasil. Sob influncia da literatura sobre processo decisrio e, mais particularmente, da literatura
neo-institucionalista em suas vrias vertentes , a anlise da produo de polticas pblicas passa a
ser examinada dominantemente pelo ngulo de suas relaes com as instituies polticas. Sua
capacidade de afetar as estratgias dos atores e as decises tomadas sob a forma de desenhos de
polticas passaram a ser a varivel explicativa central. Em associao com os deslocamentos na
agenda poltica nacional em especial, a reforma do Estado , a forma de governo (presidencialista)
e a forma de Estado (federativa) ganharam grande centralidade nas interpretaes sobre as
reconfiguraes de polticas especficas.

Adicionalmente, as preferncias normativas da comunidade de cincias sociais por formas mais


inclusivas de participao poltica adensaram uma agenda de pesquisa que buscou interpretar as
polticas estatais sob a tica de seu potencial de transformao da cultura poltica e das relaes
entre o Estado e os cidados. Nesse contexto, ganharam destaque, no Brasil, as anlises mais
voltadas para as transformaes, tais como a descentralizao, as reformas de polticas especficas,
o poder local, a emergncia de novos formatos de participao poltica etc.

Nessa agenda de pesquisa, o desenho das polticas, seus mecanismos concretos de operao e seu
impacto sobre a ordem social foram examinados como expresso de processos polticos referentes
natureza das instituies polticas brasileiras, da cultura poltica nacional, das possibilidades de
mudana na ordem social e poltica brasileiras, bem como das relaes entre atores polticos e o
Estado. As arenas decisrias, suas regras e sua capacidade de afetar as estratgias e a fora relativas
dos atores sociais ganharam grande relevncia na anlise dos processos de formulao de polticas.
Nos anos recentes, os estudos sobre o Legislativo como arena relevante de anlise tiveram um grande
desenvolvimento, sendo que o papel das idias permaneceu relativamente subdesenvolvido.

O trabalho realizado por departamentos de cincia poltica e sociologia e por instituies


acadmicas e governamentais, associado ao esforo desenvolvido no interior do Grupo de Trabalho
de Polticas Pblicas da Anpocs, e tambm da Associao Brasileira de Cincia Poltica (ABCP),
visou explicitamente a enfrentar os desafios tericos e metodolgicos dos estudos em polticas
pblicas no Brasil. Embora a tarefa seja certamente aberta e de longo prazo, nossa avaliao que
avanos considerveis foram obtidos.

Neste livro, pretende-se apresentar comunidade de cincias sociais uma parte dessa produo
recente, ainda que no faa justia qualidade e quantidade de excelentes trabalhos que circularam
nesses espaos de discusso. Reunidos em quatro partes, os artigos includos nesta coletnea
pretendem dar conta da diversidade de enfoques e de agendas de pesquisa. Embora seja
desnecessrio lembrar que toda seleo inevitavelmente incompleta, acreditamos que a que
oferecemos ao leitor representa bastante fielmente as direes que est tomando o campo de polticas
pblicas no Brasil nas reas de cincias sociais.

Na primeira parte, "Conceitos", esto includas contribuies conceituais e de resenha da literatura.


So enfocadas as literaturas sobre formao da agenda e o processo de deciso, assim como a
temtica mais recorrentemente tratada nas anlises sobre polticas pblicas no Brasil, que diz
respeito ao sistema de proteo social no Brasil e na Amrica Latina.

Na segunda parte, "Processos decisrios", apresentam-se estudos empricos sobre os condicionantes


institucionais do desenho de polticas pblicas setoriais. Ainda que as polticas setoriais
examinadas, bem como as instituies polticas que explicam os resultados encontrados, sejam
diferentes, estes artigos tm em comum a preocupao analtica de explicar decises e desenhos de
polticas com base em configuraes institucionais especficas.

A terceira parte, "Condicionantes e efeitos das polticas pblicas", inclui anlises empricas que
tomaram como objeto central o gasto pblico. Sua contribuio consiste em examinar as
determinantes polticas do gasto ou, alternativamente, o impacto de estratgias de gasto sobre o
desempenho das polticas pblicas. Esto presentes contribuies sobre os principais condicionantes
dos gastos sociais, realizando comparaes internacionais e nacionais e envolvendo diferentes
unidades federativas brasileiras.

A quarta e ltima parte "Implementao e avaliao", apresenta contribuies sobre implementao e


avaliao de polticas, reas de estudo que tm crescido bastante em perodo recente no pas. Rene
trabalhos empricos que assumem que a avaliao e/ou implementao constituem fases
independentes do ciclo de uma poltica, o que requer abordagens analticas especficas.

A primeira seo se inicia com o trabalho de Snia Draibe, "Estado de bem-estar, desenvolvimento
econmico e cidadania: algumas lies da literatura contempornea". A autora apresenta a trajetria
da literatura comparada sobre os sistemas de proteo social. Aps resenhar as contribuies que
enfatizaram os determinantes econmicos e societais deste fenmeno, bem como os trabalhos
clssicos sobre os sistemas de proteo social, Draibe se detm sobre os debates recentes, que
enfatizaram as especificidades dos Estados de bem-estar mediterrneos e do Leste Asitico, bem
como as principais contribuies dos trabalhos contemporneos sobre famlia e gnero. O conjunto
dessas questes nos auxilia a localizar as transformaes recentes pelas quais passaram os sistemas
de proteo, em especial na Amrica Latina.

O trabalho de Celina Souza, "Estado da arte da pesquisa em polticas pblicas", resenha as


principais contribuies da literatura de anlise de polticas pblicas, acompanhando o surgimento
da disciplina, definindo os seus principais conceitos e discutindo as relaes entre o campo de
conhecimento e a literatura neo-institucionalista, que tem recebido tanta ateno recentemente. Dada
a pequena consolidao da literatura da rea em lngua portuguesa, o artigo contribui
significativamente para a sistematizao da pesquisa em estudos futuros.
Em seguida, Ana Cludia Capella, em "Perspectivas tericas sobre o processo de formulao de
polticas pblicas", resenha a literatura que trata de formao de agenda, com especial destaque para
os modelos dos fluxos mltiplos (multiple streams) de John Kingdon e do equilbrio pontual
(punctuated equilibrium) de Frank R. Baumgartner e Bryan Jones,1 assim como as principais crticas
a esses trabalhos. O primeiro modelo se concentra na explicao das condies necessrias entrada
de um tema na agenda de governo, dando continuidade ao "modelo da lata do lixo", de March e Olsen
e explicitando-o. A crtica ao modelo o trata como excessivamente aberto e tendendo a explicaes
ad hoc. O segundo modelo tenta dar conta simultaneamente do incrementalismo que marca grande
parte das decises polticas e dos momentos de intensa mudana que caracterizam pontos especficos
de sua trajetria. A analogia neste caso com a biologia e os processos evolutivos, associados,
segundo as teorias contemporneas da evoluo, a processos similares a curvas em S, associando
longas estabilidades com mudanas intensas concentradas no tempo. O processo de produo das
polticas seria dividido entre os subsistemas especializados, encarregados da operao e dos
detalhes das aes governamentais, e as lideranas polticas mais centrais; seria ainda influenciado
pela associao de contextos institucionais com idias sobre as polticas (imagens), tanto no sentido
de informaes empricas quanto dos apelos emotivos associados s idias (tone).

As lutas polticas nesse caso se conformam tambm como lutas pela formao das "imagens das
polticas", em que a importncia dos empreendedores de polticas na promoo de associaes entre
problemas e solues, tal como em Kingdon, tem relevncia explicativa central.

A segunda seo se inicia com o trabalho de Soraya Crtes, "Viabilizando a participao em


conselhos de poltica pblica municipais: arcabouo institucional, organizao do movimento
popular e policy communities". Trata-se de um estudo emprico sobre os conselhos municipais da
regio de Porto Alegre (RS), que investiga seu funcionamento, buscando identificar os fatores que
afetam a participao popular. A contribuio deste trabalho consiste em testar as proposies
explicativas de diferentes correntes tericas e integr-las em uma explicao que combina e articula
diferentes variveis institucionais e societais. A autora afirma que a disseminao dos conselhos foi
promovida pelos processos de descentralizao, que condicionaram a transferncia de recursos
financeiros para os nveis subnacionais de governo criao desses fruns.

No entanto, sua existncia no sinnimo de participao. Para que esta acontea, necessria a
combinao favorvel de diferentes fatores, quais sejam: caractersticas institucionais especficas da
rea de poltica de pblica em questo; a capacidade organizativa dos movimentos popular e sindical
e de grupos de interesses de usurios na cidade; posies favorveis das autoridades municipais em
relao participao; a natureza da policy community em cada rea, identificada principalmente
pelo tipo de relao existente entre profissionais e lideranas populares.

O trabalho de Sidney da Silva e Rafael Cortez, "Interao sindicalismo-governo na reforma


previdenciria brasileira", analisa a interao estratgica entre setores do sindicalismo e o Executivo
federal no processo de tramitao legislativa de uma das mais importantes iniciativas recentes de
reforma de polticas, que est no centro da agenda de reformas do Estado brasileiro. Tomando como
objeto a reforma da previdncia no governo Fernando Henrique Cardoso, os autores investigam as
relaes entre a deciso final e a interao das estratgias dos atores envolvidos, em especial o
sindicalismo, com as regras do processo decisrio. Demonstram como a limitada capacidade de
influncia dos sindicalistas na arena legislativa brasileira limitou a capacidade das centrais sindicais
de desenvolverem estratgias bem-sucedidas de veto proposta de reforma previdenciria de
Fernando Henrique.

Na verdade, as regras do processo decisrio favoreceram o Executivo federal, permitindo a


aprovao de sua proposta. Um elemento adicional, segundo os autores, foi a aprovao da emenda
constitucional que permitiu a reeleio do presidente concomitantemente ao processo de tramitao
da reforma previdenciria. Esta alterou o clculo poltico dos parlamentares e aumentou o cacife
poltico do Executivo. Dado o formato da arena decisria que processou a reforma o Congresso
Nacional , os atores sindicais no conseguiram fazer transformar seus interesses e a sua capacidade
de presso em capacidade de afetar negativamente a proposta de reforma do presidente.

Marta Arretche e Eduardo Marques, no artigo "Condicionantes locais da descentralizao das


polticas de sade", tomam como objeto a municipalizao da poltica de sade no final dos anos
1990, medindo seu alcance em termos de capacidade de produo de servios, bem como na reduo
de suas desigualdades horizontais. O artigo testa a hiptese de que sistemas de polticas coordenados
nacionalmente tenderiam a reduzir as desigualdades entre as unidades subnacionais.

Como amplamente conhecido, a implantao do Sistema nico de Sade (SUS) no pas significou a
descentralizao de atividades diretas de prestao de servios mantendo um grau elevado de
coordenao das polticas no governo federal. Essa coordenao foi conseguida atravs das regras
de distribuio de recursos federais. Os autores utilizam um amplo conjunto de informaes relativas
prestao de servios para avaliar se a introduo da Norma Operacional Bsica 98 levou
municipalizao das capacidades e, alternativamente, equalizao dos servios prestados.

Os resultados sugerem um aumento da participao dos municpios na prestao dos servios


ambulatoriais na grande maioria dos estados, assim como um aumento da presena dos municpios
tambm na prestao de servios hospitalares, embora nesse caso a presena do setor privado ainda
continuasse amplamente predominante.

A desigualdade entre municpios, entretanto, no sofreu reduo significativa. Se isso no representa


um problema em si para a poltica, orientada principalmente para promover a descentralizao de
responsabilidades, demonstra uma limitao do efeito do conjunto de incentivos construdo para a
promoo de uma maior igualdade entre entes federados.

A terceira parte inclui contribuies que avaliam os condicionantes e efeitos do gasto social. No
primeiro trabalho, "Internacionalizao econmica, democratizao e gastos sociais na Amrica
Latina, 1980-1999", de George Avelino, David S. Brown e Wendy A. Hunter, avalia-se o impacto
dos processos recentes de abertura econmica e democratizao sobre a estrutura de gastos de pases
latino-americanos. Utilizando medidas de abertura financeira e dos regimes polticos classificados
pela presena ou no de abertura contestao , os autores avaliam a dinmica dos gastos sociais
em geral e em educao, sade e previdncia, em particular.

Embora a utilizao de medidas diferentes de abertura leve a resultados distintos, a democracia tem
efeito positivos sobre os gastos sociais e, ao contrrio do que expressa uma parte importante do
debate poltico, a abertura financeira no os impacta negativamente. A observao das informaes
de gasto desagregadas sugere ainda que a abertura comercial impacta favoravelmente os gastos
previdencirios e em educao e que as relaes entre abertura, democracia e gastos so mais
complexas do que considerado usualmente pelo debate em torno do tema.

O impacto do Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorizao do


Magistrio (Fundef) sobre as desigualdades no financiamento da educao analisado por Daniel
Arias Vazquez. Diferentemente dos demais trabalhos desta parte, a contribuio de Arias est na
anlise dos efeitos de desenhos especficos de regulao das finanas pblicas, ao invs de suas
causas. O autor analisa os efeitos do Fundef, entre 1998 e 2006, na promoo de eqidade no gasto
em educao.

Como se sabe, um dos objetivos do Fundef era reduzir as desigualdades, por meio de um fundo que
capturava parte das receitas estaduais e municipais e as distribua segundo o nmero de matrculas
oferecidas por estados e municpios, no interior cada estado. A poltica definia ainda um mnimo
nacional de gasto por aluno, sendo o governo federal responsvel pela complementao dos valores,
quando os patamares de gasto de um dado Fundef fossem inferiores ao mnimo.

O autor demonstra que, apesar de ter ocorrido convergncia nos valores anuais de investimento por
aluno dentro dos estados, os baixos valores estabelecidos como mnimos nacionais reduziram o
impacto de equalizao entre unidades estaduais. Isso ocorreu por uma interpretao minimalista por
parte do Ministrio da Educao, com relao definio deste mnimo, por razes fiscais, tanto no
segundo governo Fernando Henrique Cardoso quanto no primeiro governo Lula. Durante o primeiro,
entretanto, as desigualdades entre estados tenderam a aumentar e no segundo tenderam a se reduzir,
embora no como efeito do aumento dos repasses do governo federal.

O trabalho de Gilmar Rodrigues, "Democracia e partidos polticos: os gastos pblicos municipais


como instrumento de anlise poltico-ideolgica", avalia o comportamento do gasto pblico nos
municpios do estado de Santa Catarina ao longo de duas gestes de 1993 a 2000. O autor pretende
avaliar a existncia de padres diferentes de gasto por funo em administraes de direita, centro e
esquerda, considerando o partido a que pertence o prefeito municipal, assim como os
comportamentos de gasto de diferentes partidos analisados separadamente.

O autor no encontra diferenas entre os perfis de gasto de administraes posicionadas


ideologicamente de forma distinta, embora os gastos tenham apresentado grande regularidade e
seguido um perfil cclico. Os partidos polticos apresentam comportamentos diferentes, embora esses
no sejam estveis entre as duas gestes, impedindo a delimitao de preferncias alocativas
partidrias.

A quarta e ltima seo do livro, por fim, apresenta contribuies associadas anlise da
implementao e avaliao de polticas. A seo se inicia pelo trabalho de Telma Menicucci, "A
implementao da reforma sanitria: a formao de uma poltica", que analisa a implementao da
poltica de reforma do setor Sade no Brasil dos anos 1990, problematizando anlises anteriores que
interpretam o avano do setor privado no perodo como sinnimo de fracasso da poltica de reforma,
tal como colocada no final da dcada de 1980 e consagrada na Constituio de 1988.

Assim como no caso de Vazquez, o pano de fundo do trabalho o contexto de reestruturao do


padro de financiamento das polticas do Estado brasileiro na dcada e as restries oramentrias
que caracterizaram o momento de intenso ajuste fiscal. Nesse caso, entretanto, o que est em foco so
os atores polticos mobilizados no processo, associados a construes cognitivas e percepes sobre
igualdade e sobre os seus direitos especificamente.

A autora destaca intensamente a importncia dos legados anteriores, no apenas em termos de


polticas, mas tambm considerando a distribuio de benefcios s categorias e atores mais bem
organizados. nesse sentido que ganha especial relevncia o acesso dos atores mais organizados aos
planos privados de assistncia no interior do modelo dual de assistncia mdica, que constitui um
dos mais importantes legados para a compreenso de nosso sistema de sade. Essa situao teria
reforado o carter hbrido de nosso sistema pela eroso do apoio de amplas categorias
(principalmente de funcionrios pblicos) constituio de um sistema pblico. Essa caracterstica
dual reforada pelas percepes dos usurios sobre as redes pblica e privada, em especial de
quem usa e no usa o servios pblicos (e tende mais freqentemente a consider-los de pior
qualidade).

Por outro lado, ao analisar o equacionamento da questo financeira do setor na dcada de 1990, a
autora sugere ter ocorrido por parte de atores importantes, notadamente das reas fiscais e da
Presidncia da Repblica, uma reduo das polticas realizada via estrangulamento financeiro, diante
dos altos custos polticos de reduo explcita no contexto da dcada. No bojo desta estratgia, uma
parcela significativa das polticas teria sido repassada para as escalas inferiores da federao,
inclusive em termos de responsabilidades financeiras. A ausncia de apoio mais amplo de atores
organizados importantes tornou essa trajetria poltica possvel.

Em seguida, Carlos Aurlio Pimenta de Faria e Cristina Filgueiras analisam a avaliao de polticas
do Chile e do Brasil no artigo "As polticas dos sistemas de avaliao da educao bsica do Chile e
do Brasil". Os autores investigam de forma comparada as polticas de avaliao da educao no
Chile e no Brasil em perodo recente e traam um amplo panorama do surgimento da avaliao e das
suas caractersticas, considerando diferentes objetivos. Em seguida, discutem a constituio dos
sistemas e a utilizao de seus resultados nas demais polticas de educao nos dois pases. As
polticas foram implementadas em conjunturas polticas e com finalidades distintas nos dois pases.

No caso do Chile, o sistema foi pensado no interior de estratgias mercantilizantes do setor


Educao. Seus resultados tambm tm implicaes muito diferentes, sendo apropriados de forma
mais intensa e mais pblica no Chile e quase meramente ritualstica no caso brasileiro, embora no
seja desprezvel o efeito de responsabilizao que a divulgao de resultados pode ter sobre o setor
Educao e sobre os principais gestores.

Por fim, Gilberto Hochman, em "Agenda internacional e polticas nacionais: uma comparao
histrica entre os programas de erradicao da malria e da varola no Brasil", aborda, do ponto de
vista histrico, questes cada vez mais centrais e contemporneas que versam sobre as
possibilidades e desafios de polticas domsticas autnomas em um mundo cada vez mais
interdependente. O objetivo geral contrastar determinadas respostas polticas e institucionais do
Estado brasileiro em sua longa, complexa e variada relao com agncias internacionais envolvidas
com a sade, e suas recomendaes, financiamento e aes. O contraste se d entre programas
nacionais (contra a malria e contra a varola) que tiveram objetivos semelhantes (erradicar essas
doenas), interagiram com as agncias da sade internacional (OMS) e tiveram resultados bastante
diversos em termos de objetivos alcanados.

A anlise sugere que as polticas estatais de sade no Brasil ps-II Guerra Mundial devem ser
compreendidas pela sua dinmica interna, mas tambm como condicionadas por essas interaes. A
perspectiva histrica considerada crucial para a compreenso e a comparao entre esses dois
programas e a agenda internacional.

Esperamos que este livro contribua para o desenvolvimento da rea de polticas pblicas, estimule o
debate terico e metodolgico e incentive novas agendas e objetos de investigao.

1 A expresso punctuated equilibrium traduzida por alguns autores como equilbrio interrompido e
por outros como equilbrio pontuado. Dentre os trabalhos includos neste livro, Celina Souza utiliza a
primeira expresso e Ana Cludia Capella, a segunda. Como a questo no envolve meramente a
traduo do ingls, mas o conceito considerado, optamos por manter as diferentes tradues, aps
consulta s autoras.
Parte I - Conceitos

1 - Estado de bem-estar, desenvolvimento econmico e


cidadania: algumas lies da literatura contempornea*

Snia M. Draibe

Apresenta-se, aqui, um panorama da literatura contempornea sobre Estados de bem-estar social, na


perspectiva da anlise histrica e comparada e do ponto de vista de sua potencial contribuio para
futuros estudos sobre a realidade latino-americana. Como se sabe, a literatura acadmica bastante
controversa a respeito do tema da proteo social nos pases latino-americanos. Existe ou teria
existido na Amrica Latina algo que pudssemos definir como Estado de bem-estar social ou como
sistema nacional de proteo social? Em caso afirmativo, de que tipo ou regime de bem-estar se
trataria? E ainda, como tratar as marcadas diferenas entre os pases? Estas, que parecem ter sido as
questes polares dos primeiros estudos na regio, encontram-se atualmente sobredeterminadas por
outros dois conjuntos de interrogantes e desafios intelectuais: as reformas recentes por que passaram
os sistemas de polticas sociais da regio, e as indagaes sobre alternativas futuras.

Como interpretar as mudanas recentes? O que ocorreu com os sistemas de polticas sociais, aps 25
anos, aproximadamente, de restries fiscais, aumento de demandas e reformas institucionais de
diversas orientaes e matizes? Houve mudana de regimes? Nossos sistemas de proteo social
tornaram-se socialmente mais inclusivos, ou experimentaram nada mais que os conhecidos processos
de retrenchment prprios da gesto neoliberal?

Por outro lado, que futuro projetam nossos sistemas de polticas sociais? J so muitos os sinais,
captados aqui e ali, que indicam um certo esgotamento do ciclo recente de transformaes
impulsionadas pelo paradigma neoliberal marcado pelo baixo crescimento e pelo desemprego
crnico; pelo aumento da desigualdade e pela incapacidade de reduo significativa da pobreza; pela
imposio e/ou crena em um nico ou poucos modelos de reformas de programas sociais (pr-
mercado). Estaramos vivendo um novo momento de escolhas, de decises a respeito de outros
modelos e alternativas? Esse foi, alis, o lema do recente foro "As Amricas em uma Encruzilhada",1
segundo o qual a regio pareceria encontrar-se, uma vez mais, em um momento de eleies e
decises cruciais a respeito de um novo modelo de desenvolvimento, que venha a equacionar de
modo mais progressista a relao entre crescimento econmico, progresso social e democracia.

Estaria emergindo, na regio, um novo crculo virtuoso entre crescimento econmico, welfare State e
democracia, uma nova onda de poltica desenvolvimentista progressista, enfim, um novo
desenvolvimentismo, presidido por um Estado neodesenvolvimentista de bem-estar? Se assim fosse,
que papel desempenhariam as polticas sociais na nova etapa? Com que padres de proteo social
conviveria a regio, considerando as instituies herdadas e os desafios de uma nova articulao do
crescimento econmico e a estruturao democrtica das nossas sociedades, nas condies e nos
limites hoje impostos pela globalizao?

As perguntas so ambiciosas e dificilmente seriam bem respondidas no mbito deste trabalho. No se


trata disso, e sim de apresentar, por meio delas, quadros tericos e perspectivas analticas pouco
utilizados na regio, verdade, mas certamente indispensveis ao tratamento dos temas que motivam
este artigo. o caso dos eixos analticos por meio dos quais a literatura contempornea foi
examinada e resenhada: a anlise integrada da economia e da poltica social; os padres e tipos de
Estados de bem-estar social; as dimenses de gnero e famlia na estruturao e nas variaes dos
regimes de bem-estar.

A anlise integrada da economia e da poltica social


longa a tradio da anlise integrada da economia e da poltica social. Constituiu o eixo analtico
das grandes vertentes da moderna sociologia histrica e dos estudos do desenvolvimento econmico,
de Marx a Weber, a Durkheim e a Polanyi. No campo da teoria econmica, ela pode ser identificada
nos postulados do pensamento neoclssico, que relaciona a poltica social a seus efeitos
redistributivos e de inverso em capital humano. Seguramente, sua formulao mais sofisticada
encontra-se no pensamento keynesiano, que captou com preciso o crculo virtuoso com que o
econmico e o social se inscrevem na dinmica de crescimento econmico e desenvolvimento social,
visvel no capitalismo regulado do ps-guerra. Por distintas que sejam, correntes intelectuais como
as mencionadas, alm de remeter questo da eqidade, no perderam de vista a relao entre as
modernas instituies da poltica social e o processo de desenvolvimento e modernizao
capitalistas.

Diferentemente, durante as ltimas dcadas, assistimos ao predomnio do tratamento dissociado da


economia e da poltica social, com claro prejuzo de uma e outra, mais ainda quando orientado, como
o foi, pelas correntes formalistas e abstratas, de forte vis quantitativista.2 Mas o atual ressurgimento
dos estudos sobre desenvolvimento econmico parece abrir um novo e valioso curso de
investigaes, no qual a poltica social pensada no quadro mais amplo de relao entre Estado,
desenvolvimento econmico e sistemas de proteo social e, mais ainda, a dinmica examinada a
partir dos efeitos dos sistemas de polticas sociais sobre o crescimento econmico, e no somente ao
contrrio, como tradicionalmente se postulou (Mkandawire, 2002). Mais que as bases materiais do
progresso social, enfatizam-se as capacidades dos sistemas de poltica social em promover e
facilitar o crescimento econmico, simultaneamente ao desenvolvimento social. Aqui tambm, como
seria de esperar, variam muito as vertentes e perspectivas analticas. Para os objetivos deste
trabalho, mais que realizar exegeses de conceitos e autores, interessante registrar a evoluo desta
linha de estudos, resgatando certos conceitos e relaes que se incorporaram ao debate e linguagem
das polticas sociais.

Provavelmente, coube ao sistema das Naes Unidas e suas agncias o crdito maior de retomar,
reconceituar e disseminar ativamente tal enfoque, sob a conhecida tese de que a poltica social
constitui condio do desenvolvimento econmico. Formulada h mais de quarenta anos sob o
conceito "desenvolvimento social", a tese ganhou amplitude e complexidade, impregnada mais
recentemente pelos princpios dos direitos sociais e dos direitos humanos, e fertilizada ainda pelos
novos conceitos de "desenvolvimento humano", "investimento nas pessoas", "incluso social" e, de
modo mais amplo, "coeso social".3

No plano conceitual, o enfoque integrado ganhou centralidade em outras matrizes analticas: a


"insero produtiva"4 como alternativa tima de desenho dos programas sociais e, por outra parte, o
"desenvolvimentismo" como atributo de certos tipos de Estado de bem-estar. Em torno de um suposto
comum as relaes mutuamente dinmicas entre polticas sociais e econmicas confluem aqui
concepes bem distintas, desde as que pensam a poltica social como subordinada poltica
econmica at as comprometidas com o desenvolvimento efetivo e centrado nas pessoas; desde
posturas que valorizam polticas macroeconmicas promotoras do emprego e da renda at as que
preferem programas sociais que promovem a incorporao econmica das pessoas e ao mesmo
tempo geram positivas taxas de retorno na economia (Midgley, 1995, 2003; Sherraden, 1991;
Midgley & Sherraden, 2000).

A concepo do "bem-estar mediante a insero produtiva" apresenta-se sob as mais diferentes


verses, manifestas, por exemplo, em lemas como "bemestar produtivo" ou "bem-estar pelo trabalho"
ou ainda o "novo bem-estar social" (productivist welfare, workfare or welfare to work, new
welfarism) (Taylor-Gooby, 1998, 2001), o "bem-estar social positivo" (positive welfare) (Giddens,
1998) ou "bem-estar social ativo" (active welfare) (Vandenbroucke, 2005). E tem sido
freqentemente associada aos partidos social-democratas europeus dos anos 1990, em especial
"terceira via" e a suas propostas de um Estado de bem-estar ativo (active welfare State), entendido
como aquele que enfatiza a reduo dos riscos sociais mediante a educao e a capacitao, com o
objetivo de transformar os cidados de meros receptores passivos de benefcios sociais em pessoas
independentes, ativas, co-produtoras da sua prpria proteo social.

Tal como outras correntes, esta concepo valoriza o tipo de poltica social que contribui para
ampliar o crescimento econmico e a participao das pessoas na gerao da prpria renda.
Entretanto, sua mais alta ambio a de instituir um novo modelo de welfare State foi criticada
exatamente por reduzir o bem-estar a pouco mais que algumas regras morais e normas de conduta,
com forte desprezo das questes de justia social, universalidade e igualdade, com o que, em ltima
instncia, encobriria sob roupagens da psmodernidade um real ataque ao Estado de bem-estar
(Sabel & Zeitlin, 2003).5 de se notar que, mesmo no tendo alcanado objetivos to ambiciosos, a
perspectiva disseminou-se amplamente, orientando reformas ou inovaes de programas sociais no
mundo todo, e sob governos das mais variadas orientaes.6

No plano conceitual, de ampla difuso e de no menor influncia a contribuio de Amartya Sen.


Concebido tambm no campo da teoria do capital humano, mas em clara divergncia com
concepes pouco crticas do crescimento e de seus efeitos sociais e ambientais, o enfoque
integrado, em Sen, concebe a poltica social como inverso em capital humano, em capital social, ou
nas capacidades humanas, mediante programas sociais orientados a ampliar as capacidades das
pessoas para participar com liberdade do processo produtivo (Sen, 1999; Taylor-Gooby, 1998,
2001; Holliday, 2000; Giddens, 1998). Nesse plano, aproxima-se da perspectiva dos direitos
humanos e at mesmo a fundamenta.7

A anlise integrada, em suas recentes e variadas verses, avanou e amadureceu atravs de amplo
debate sobre as relaes entre a economia e a poltica social, especialmente sobre os aspectos
cambiantes e desafiantes do crescimento econmico nas condies atuais da globalizao,
confrontados com as potencialidades e limites da poltica social (Esping-Andersen, 2002). Alm das
incontestveis virtudes da articulao e integrao propriamente ditas, aquela perspectiva recolocou,
e com legitimidade, o tema do desenvolvimento econmico no prprio domnio da poltica social.
Por outro lado, revalorizou a dimenso sistmica da poltica social, ou seja, so os sistemas de
polticas sociais ou, mais especificamente, o Estado de bem-estar os focos a partir dos quais se
elaboram as anlises, sempre e quando se trata de pensar articuladamente o desenvolvimento
econmico e a poltica social. Isto porque, muito mais que a fragmentada viso de um ou outro
programa social, a perspectiva do sistema de proteo social como um todo a que permite
examinar, no tempo, os efeitos dinmicos da poltica social, simetricamente abordagem dinmica
com que usualmente se examina o desenvolvimento econmico.

Por tudo isso, e qui com maior importncia, o enfoque integrado envolve um ineludvel chamado
perspectiva histrica de longo prazo. Ao relacionar sistemas de poltica social e desenvolvimento
econmico, imediatamente se impem questes a respeito do crescimento econmico, de suas fases,
de suas qualidades, de seus requerimentos e efeitos no emprego e no bem-estar das pessoas, seus
xitos passados, suas perspectivas futuras etc. Um tal chamado viso histrica de longa durao se
revela com claridade na perspectiva desenvolvimentista com que recentemente tm sido analisados
certos tipos de Estados de bem-estar, comentada a seguir.

A anlise histrica comparada dos tipos e regimes de bem-estar


social
Visto de outro ngulo, o desenvolvimentismo como atributo de certos tipos de Estado de bem-estar
remete ao plano analtico da anlise histrica e dos regimes de bem-estar. Como se sabe, o Estado de
bem-estar, por muito tempo e em bom nmero de estudos, foi postulado como uma instituio
exclusiva dos pases desenvolvidos, quem sabe to-somente de alguns pases europeus ou, de modo
ainda mais restrito, como uma criatura prpria da social-democracia europia. Tal no a
compreenso que se pode derivar do desenvolvimento atual das teorias e conceitos sobre o welfare
State, em perspectiva comparada.

J a anlise histrica e integrada, mencionada na seo anterior, abre espao para a compreenso dos
processos de emergncia e configurao de distintos Estados de bem-estar em pases e regies que
se modernizaram tardiamente. Mas so os recentes estudos sobre "regimes de bem-estar" e as
categorias tericas de nvel intermedirio em que se baseiam (middle-range categories) os que
permitem examinar sob novos conceitos as experincias tardias de transio modernidade urbano-
industrial, sob instituies tambm modernas, como as da proteo social.

Em Busca de Categorias Intermedirias: o enfoque dos regimes de bem-estar

Os estudos comparados de Estados de bem-estar desenvolveram-se notavelmente nos ltimos 15


anos, aproximadamente, e em geral sob a perspectiva do assim chamado "enfoque dos regimes de
bem-estar", ou mais amplamente o "enfoque comparativo de nvel intermedirio" (Esping-Andersen,
1990; Gough, 1999; Pierson, 2003). Alm de introduzir certa ruptura com tradies at ento
dominantes, esta vertente de estudos ampliou consideravelmente as possibilidades de exame, sob
novas categorias, das experincias de pases em desenvolvimento, que transitaram mais tardiamente
para a modernidade.

No novo o reconhecimento de que o Estado de bem-estar se manifestou de distintas formas nos


pases desenvolvidos, mas foi reconhecidamente o trabalho de Esping-Andersen, no incio dos anos
1990, que inaugurou a nova gerao de estudos comparados internacionais sobre tal Estado,
apoiados direta ou indiretamente na sua tipologia dos trs "regimes de bem-estar", sob os quais teria
se manifestado o welfare State nos pases desenvolvidos: o "regime liberal",8 o "regime
conservador-corporativo"9 e o "regime social-democrata".10 Tributrio da longa tradio da
sociologia histrica comparada em poltica social,11 o "enfoque dos regimes de bem-estar"
estabeleceu inquestionavelmente os termos contemporneos da investigao comparada neste campo
(Orloff, 2003; Amenta, 2003; Skocpol, 2003). Mediante intensos debate e desenvolvimento
intelectuais (Abrahamson, 1999; Powell & Barrientos, 2002), abriu fecunda senda de estudos sobre
os modernos sistemas de proteo social em pases e regies que se modernizaram mais tardiamente,
como Japo e outros pases do Leste Asitico e, em menor medida, tambm os pases latino-
americanos (Draibe, 1989; Barrientos, 2001; Filgueira, 2005). Alm de resultados substantivos,
registraram-se importantes avanos nos planos terico e metodolgico, que nos interessa destacar.

Como se sabe, foram trs os critrios utilizados por Esping-Andersen para identificar e distinguir os
regimes: a relao pblico-privado na proviso social, o grau de "desmercantilizao"12 (de-
commodification) dos bens e servios sociais e seus "efeitos na estratificao social". Mais tarde,
agregou outro critrio, a saber, o grau de "desfamiliarizao" (de-familiarisation).13 Elaboraes
posteriores deste autor (Esping-Andersen, 1999) e de outros ampliaram tais critrios, permitindo-nos
hoje afirmar que um regime de bem-estar social corresponde s seguintes caractersticas e processos:

Um dado padro de proviso social, mais precisamente "ao modo combinado e


interdependente como o bem-estar produzido e distribudo entre o Estado, o mercado e a
famlia" (Esping-Andersen, 1999: 35). Freqentemente, soma-se um quarto componente,
genericamente referido como "terceiro setor" (ou setor voluntrio, ou a comunidade ou as
organizaes da "sociedade civil", ou enfim as organizaes no governamentais, as ONGs).

Certo modelo ou estrutura do sistema pblico de polticas sociais (Gough, 1999), em geral
composto pelos programas de previdncia social, pelos servios de educao, sade (mais ou
menos universais); assistncia social e programas (eventuais) de transferncias monetrias a
grupos sociais determinados.

Um modelo ou tipo predominante de famlia, segundo caractersticas da estrutura familiar de


poder e da diviso sexual de trabalho prevalecente (Sainsbury, 1999).

Como resultado daquelas composies e das instituies que lhes do corpo, corresponde
tambm a certos graus de independncia ou autonomia do bem-estar das famlias e pessoas em
relao ao mercado de trabalho (de-commodification) e em relao aos sistemas domsticos de
cuidados e proteo (de-familiarisation) (Esping-Andersen, 1999).
Um modelo dominante de solidariedade (individual, ou baseado no mrito ou universal) e o
efeito resultante em termos do grau de estratificao social, isto , em como e em que extenso o
sistema de polticas sociais traduz, refora ou reduz as desigualdades, os interesses e o poder na
sociedade (Esping-Andersen, 1990, 1999; Gough, 1999).14

Expressando todo o anterior, corresponde tambm a um dado modelo de financiamento:


solidrio ou no; voluntrio ou compulsrio; de base contributiva ou fiscal (ou diferentes
composies destas formas de financiamento).

Caractersticas e traos culturais, sistemas de valores, credos e regulaes religiosas, em


especial referidos esfera familiar da reproduo social (as atividades de cuidados
domsticos), estrutura familiar de poder e situao da mulher na sociedade, relativa ao
trabalho remunerado e no remunerado (Castles, 1993; Sainsbury, 1999; Walby, 2001).

Idias, interesses e foras polticas dominantes na sociedade nas distintas etapas de


emergncia, desenvolvimento e mudanas dos sistemas nacionais de proteo social.

Condicionantes histricos e institucionais peculiares, segundo a compreenso de que o regime


condicionado pela trajetria (path-dependent), isto , por estruturas institucionais e
capacidades estatais pretritas (policy feedback), refletindo em cada momento do tempo o
poder relativo, as preferncias e as decises de diferentes grupos de interesse e coalizes
polticas.

Influncias, efeitos e impactos do sistema internacional, seja mediante processos de difuso e


aprendizagem institucional, seja mediante impulsos, incentivos ou vetos que favorecem ou
inibem, nos pases individualmente, o desenvolvimento, as orientaes e as mudanas de seus
sistemas de polticas sociais. O sistema internacional opera ento como janela de oportunidade
para tais processos (Esping-Andersen, 1990, 1999; Pierson, 1994; Gough, 2003; Pierson, 2003;
Sabel & Zeitlin, 2000).

Este complexo e variado conjunto de dimenses e processos amplia consideravelmente a


abrangncia da tipologia original, uma prova a mais da vitalidade intelectual do enfoque dos
regimes. Porm, tal enfoque no esteve nem est isento das necessrias limitaes prprias de toda
tipologia (Powell & Barrientos, 2004; Gough, 2000; Orloff, 2003). Do ponto de vista da metodologia
comparativa, os argumentos crticos freqentemente se referem ao formalismo das definies, que
dificultaria classificar os casos "difceis" ou "mistos" (Thret, 1998, 2002);15 ao fato de se tratar de
uma metodologia esttica de comparao, pouco sensvel a movimentos, mutaes, cmbios de
modelo e de seus atributos (Esping-Andersen, 1999; Gough, 1999; Pierson, 2003; Orloff, Clemens &
Adams, 2003).16 Por sua vez, as tericas feministas, que comentaremos mais adiante, criticaram a
inadequada ou ausente considerao do papel estruturante da famlia, da dimenso de gnero e da
diviso sexual do trabalho na configurao dos regimes (Orloff, 1993, 2003; Skocpol, 1992; Lewis,
1997; OConnor, Orloff & Shaver, 1999; Esping-Andersen, 1999).17 Finalmente, bastante
generalizada a crtica "inaplicabilidade" destes conceitos, justificada por razes distintas: as
peculiaridades ou o "excepcionalismo" do caso considerado (Skocpol, 1992; Orloff, 2003; Esping-
Andersen, 1997; Miyamoto, 2003); o insuficiente grau de desenvolvimento socioeconmico do caso
a considerar, ou, enfim, insuficincias ou limites dos prprios conceitos de regimes, por excessivas
ou por insuficientes razes histricas.18

Com exceo da crtica feminista, todos os argumentos se referem, em ltima instncia, s


possibilidades e limites do uso das categorias de Esping-Andersen com respeito a pases ou regies
distintos dos originalmente considerados pelo autor, o que, portanto, remete o problema ao estatuto
terico e abrangncia das categorias de regime. Afinal, so aqueles trs regimes uma mera
construo ideal, de valor heurstico, com o auxlio da qual poderiam ser apreendidas e estudadas as
mais distintas realidades? Ou cada um deles se refere a configuraes histricas concretas, cujas
caractersticas comuns foram captadas e generalizadas a um determinado nvel?

Muito freqentemente, os tipos elaborados por Esping-Andersen so tomados como conceitos tpico-
ideais, meros instrumentos destinados comparao, operando como referentes ou descritores de
configuraes possveis do Estado de bem-estar, ou como o prisma que ilumina e ressalta aspectos
distinguveis dos mesmos (Ebbinghaus & Manow, 2001; Sainsbury, 1999). Como tal, foram
utilizados em incontveis estudos de pases distintos dos da Europa, inclusive na Amrica Latina
(Draibe, 1989).

Entretanto, construes tericas como a de Esping-Andersen e outros autores (Castles, 1993;


Therborn, 2002, 2004a, 2004b; Gough, 1999, 2000) admitem uma compreenso mais complexa e
sofisticada, com maior poder explicativo. Elaboradas em um nvel terico intermedirio de
abstrao (middle range theory), tais categorias no se confundem nem com categorias gerais e mais
abstratas (por exemplo, a de Estado de bem-estar em geral) nem com conceitos particulares,
referidos a casos ou situaes concretas (por exemplo, o Estado de bem-estar francs). Ao contrrio,
construdos no espao da tensa relao entre teoria e histria, entre categorias gerais (abstratas) e o
nvel emprico, conceitos intermedirios como os de regime, ao mesmo tempo que retm os atributos
gerais de um fenmeno dado, captam e retm, por generalizao, atributos prprios de um conjunto
dado de casos particulares. Se este seu estatuto terico, pode-se concluir que os tipos ou modelos
elaborados com tal instrumental no constituem modelos tipo-ideais, disponveis para uma
generalizada aplicao.19

Precisamente por tais razes, o enfoque de regimes de bem-estar social contribuiu decisivamente
para que fossem evitados os dois riscos mais comuns em matria de comparao histrica, a
generalizao indevida e o historicismo.20 Como poderia ser utilizado em situaes distintas
daquelas sobre as quais foram construdas as tipologias?

O Estado de bem-estar mediterrneo e o Estado desenvolvimentista de bem-estar do leste


asitico: pondo prova o enfoque dos regimes?

A complexidade e a diversidade dos critrios e dimenses sugerem que o conceito de regime de


bem-estar, em Esping-Andersen e outros, envolve os peculiares fundamentos sociopolticos e as
estruturas de valores de uma sociedade dada. De nenhum modo a diferenciao de regimes se
reduziria a uma mera combinao de tipos de polticas sociais, que pudessem ser medidos com o
metro do mais ou menos, com o auxlio de umas poucas variveis quantitativas. Por outro lado, o
regime uma construo histrica, que traz consigo, nas suas instituies e formas, a histria passada
de embates entre classes, grupos sociais, coalizes polticas, movidos cada qual por seus sistemas de
interesses e valores, atuando segundo suas distintas capacidades de apropriao de pores do bem-
estar gerado e institucionalizado, em uma dada sociedade (Davis, 2001).

Como j referido, dois so os argumentos mais freqentemente utilizados, quando se postula a


impossibilidade de "aplicar" ou usar os paradigmas de bem-estar social (welfare paradigm) em
situaes distintas daquelas sobre as quais foram construdos: a especificidade, de um lado, e o
insuficiente grau de desenvolvimento socioeconmico, por outro. O argumento da especificidade ou
do "excepcionalismo" (Skocpol, 1992; Orloff, 2003) ou ainda do "caso nico" (Esping-Andersen,
1997; Miyamoto, 2003) envolve duas dimenses: de um lado, as supostamente irredutveis
particularidades das situaes histricas em relao s quais se objeta, e por isso mesmo, a
aplicao dos conceitos; de outro, as particularidades (que no se repetem) do ponto de partida
sobre os quais estariam baseados os conceitos e as tipologias de Esping-Andersen, ou seja, as
democracias industriais ocidentais.21 No raro que "casos difceis", isto , que no se adaptam
muito bem aos regimes ou tipos, tenham sido classificados ento como "casos mistos". Tambm no
raro que sejam invocadas categorias descritivas, quase sempre de muito baixo poder analtico, entre
as quais podem ser citadas as categorias de "dualidade" (Skocpol, 1992), de "hibridismo" (Esping-
Andersen, 1997) ou ainda a "va media" (Moreno & Sarasa, 1992; Moreno, 2000a, 2000b),
destinadas a caracterizar pases o grupos de pases que, supe-se, apresentam simultaneamente
caractersticas de duas ou mais classes originais.22

Por sua vez, o argumento do grau de desenvolvimento postula a inaplicabilidade dos tipos ou
paradigmas, devido, em ltima instncia, ao insuficiente nvel de desenvolvimento da sociedade, da
economia ou do prprio sistema de proteo social, comparado ao "desenvolvimento timo"
alcanado nos regimes originais. So recorrentes as referncias mediante as quais ganha corpo o
argumento: "desenvolvimento embrionrio", "incompleto", "baixa extenso do assalariamento",
"altos graus de excluso social", "baixa cobertura dos programas sociais" etc. Isso mesmo quando as
evidncias empricas e as comparaes histricas tenham demonstrado no haver correlao estreita
entre graus de modernizao (graus de industrializao, urbanizao etc.) e a emergncia e a
expanso do Estado de bem-estar social, indicando ademais a importncia dos pr-requisitos
internos, dos fatores polticos e dos mecanismos internacionais de difuso na "antecipao" de tal
emergncia.23

Resistindo aos dois tipos de argumentos, vrios autores trataram de explorar a possibilidade de
construo de novas categorias de regimes e ou de tipos de Estados de bem-estar, mais sensveis s
peculiaridades histricas de pases e regies no bem enquadrados nas classificaes estabelecidas,
como o caso dos pases do sul da Europa e do Leste Asitico.

Tratando dos casos dos pases mediterrneos, Castles (1993) desenvolveu a noo de "famlia de
pases", por meio da qual buscou enquadrar os pases sul-europeus, dotados de caractersticas que os
distinguiriam de outras "famlias", em particular pelos seus peculiares condicionantes histrico-
culturais, referidos especialmente a seus sistemas de valores, s suas tradies familiares e
religiosas, alm das pertinentes s polticas e s instituies. Foi com tal perspectiva ampla que os
sistemas de proteo social de pases como Portugal, Espanha, Itlia e Grcia foram, desde ento,
qualificados e classificados como um tipo ou regime particular, referido por meio de conceitos como
"modelo de bem-estar social do sul" (Ferrera, 1996, 1997, 2000), "Estado ou regime de bem-estar
mediterrneo" (Ferrera, 1996, 1997; Moreno, 2000a), "va media" de desenvolvimento do bem-
estar" (Moreno & Sarasa, 1992; Moreno, 2000b).

H aqui um claro esforo para ir alm do entendimento destes casos tosomente como subtipos dos
regimes previamente definidos, ou ento como formas ainda no desenvolvidas, atrasadas ou
incipientes dos mesmos (Rhodes, 1997; Flaquer, 2000). Ao contrrio, o regime de bem-estar do sul
da Europa constituiria, para os autores citados, uma configurao histrica prpria, legitimamente
identificada por caractersticas histricas e culturais comuns, as quais constituiriam, portanto, os
fundamentos de um quarto tipo ou regime, que se agregaria aos anteriormente elaborados por Esping-
Andersen.

Mais que agregar dimenses critrios de Esping-Andersen, a marca metodolgica dos autores foi
identificar, nos quatro pases, caractersticas principais e predominantes, que redefinem o conjunto
dos componentes e processos de seus sistemas de bem-estar, diferenciando-os dos outros regimes.
So as seguintes as caractersticas apontadas: "a dualidade da sociedade, em relao proteo
social";24 "o decisivo papel da famlia na proviso social (familismo)";25 "a peculiar estrutura da
proviso social"26 e a "significativa presena de mecanismos polticos discricionrios na
distribuio dos benefcios sociais"27 (Castles, 1993; Ferrera, 1996, 1997; Flaquer, 2000).

Ferrera (1996, 1997, 2000) e Rhodes (1997) qualificam ainda o modelo mediterrneo com base nas
seguintes caractersticas: alta fragmentao corporativa do sistema de seguridade social,
internamente polarizado e bastante generoso com grupos privilegiados (funcionrios pblicos, por
exemplo); reduzida presena do Estado e conflitiva ao de atores e instituies; forte influncia da
Igreja catlica; persistncia do clientelismo e de "mquinas de patronagem" na distribuio seletiva
das transferncias monetrias; um sistema universalista (no-corporativista) de sade; gesto
burocrtica pouco eficiente, burocratizada e politizada.

Como se pode supor, h dissenso entre os autores sobre vrios aspectos tais como a incluso ou no
da Grcia; a diferenciao interna entre os pases, os ibricos de um lado, Itlia e Grcia de outro; a
homogeneidade de critrios etc. (Ferrera, 2005; Ebbinghaus & Manow, 2001).28 Por outro lado, as
elaboraes so ainda embrionrias, requerendo amplas e profundas investigaes histricas.
Entretanto, a tradio dos estudos "mediterrneos" sobre o Estado de bem-estar parece no s ter se
afirmado, como suas contribuies metodolgicas j se mostram bastante teis.

Os pases do leste e do sul da sia cujos estudos sobre o welfare State foram postergados por
muito tempo em razo das fortes diferenas com os pases ocidentais constituem hoje outro
estimulante laboratrio no qual vm sendo testadas a fora e as debilidades dos regimes de bem-
estar social, como instrumental para a anlise comparativa. Os estudos sobre seus sistemas de bem-
estar multiplicaram-se notavelmente, na ltima dcada,29 ampliando-se significativamente o
conhecimento sobre cada pas, regio e sub-regies. Alm tantes (em especial em educao, sade,
alm dos baixos nveis de criminalidade) e por um baixo nvel do gasto social (Goodman, White &
Kwon, 1998). de abordar as particularidades culturais, tais estudos destacaram, naquelas
experincias, a peculiar relao entre desenvolvimento econmico e poltica social, relao
retratada por muitos como a "dimenso desenvolvimentista" dos Estados de bem-estar ali construdos
(Esping-Andersen, 1997; Goodman, White & Kwon, 1998; Gough, 1999, 2000; Kuhnle, 2002;
Holliday, 2000; Kwon, 1997, 1999, 2002, 2003; Aspalter, 2001; Chang, 2002; Peng & Wong, 2002;
Uzuhashi, 2003; Miyamoto, 2003; Kim, 2005; Kuhnle, 2002; Davis, 2001).

Com pequenas diferenas, os autores tendem a concordar serem os seguintes os atributos bsicos de
seus sistemas de proteo social: a predominncia dos objetivos do crescimento econmico sobre os
sociais, retratada nos modestos nveis do gasto social (Kwon, 2003; Peng & Wong, 2002); o papel
relativamente reduzido do Estado na proviso social, sendo maior a participao da famlia, das
empresas e das organizaes filantrpicas (Kwon, 1999, 2002, 2003); os reduzidos direitos sociais
universais e o direcionamento da proteo social apenas aos trabalhadores assalariados dos setores
pblico e privado; e finalmente a posio central da famlia como valor e referncia, promovendo a
independncia dos seus membros em relao ao Estado.30

Entre tais caractersticas, destaca-se a especificidade da articulao entre poltica econmica e


poltica social, mais precisamente a incorporao da poltica social estratgia estatal de
desenvolvimento econmico, tendente a canalizar recursos da seguridade social para os
investimentos em infra-estrutura (Goodman & White, 1998; Kwon, 2003). Dadas estas
peculiaridades comuns, grande parte dos autores considera o sistema de proteo social do Leste
Asitico como um quarto ou quinto tipo ou regime de bem-estar, qualificando-o por exemplo como
"Estado produtivista de bem-estar" (Holliday, 2000), ou "Estado desenvolvimentista de bem-estar"
(developmental welfare State) (Gough, 1999, 2000; Kuhnle, 2002; Chang, 2002; Kwon, 2002).

Alm dos positivos avanos do conhecimento, os dois grupos de estudos aqui comentados vm
desenvolvendo metodologias e conceitos especialmente interessantes para investigaes similares
em outros pases e regies, especialmente para o estudo do Estado de bem-estar na Amrica Latina.31
Entretanto, a dimenso histrica e temporal no parece esgotar-se no enfoque dos regimes,
claramente limitado quando se trata de captar caractersticas da dinmica do Estado de bem-estar
social, na sua relao com a estrutura social. Enfrentar tal desafio pareceria ser o passo intelectual
de autores que buscam em renovadas verses das teorias da modernizao e do desenvolvimento o
instrumental analtico adequado para o tratamento histrico e integrado dos processos de
transformao econmica e desenvolvimento social das sociedades modernas.

Razes histricas dos tipos e regimes de bem-estar: distintas rotas da modernidade

Tal como aqui entendido, o Estado de bem-estar um fenmeno histrico moderno, isto , as
instituies da poltica social acompanharam o processo de desenvolvimento e modernizao
capitalistas em sentido preciso. Ao provocar a migrao de grandes massas humanas do campo para
as cidades, tal processo introduz desequilbrios e mesmo destruio das comunidades locais, de seus
sistemas culturais e familiares, de seus tradicionais mecanismos de proteo social.

Mas tal processo traz tambm consigo formas institucionais novas que, a longo prazo, evitam ou
reduzem a anomia em sociedades que se modernizam. Tpicas da segunda metade do sculo passado,
as instituies do moderno sistema de proteo social constituem em pases de desenvolvimento
tardio o principal instrumento de compensao ou reequilbrio, j que seus sistemas de seguridade
social, educao e outros servios sociais viabilizam o trnsito e a incorporao das massas rurais
na vida urbana na condio salarial

Como compreender tal processo e, mais ainda, como capturar as diferentes situaes histricas, sem
cair nos conhecidos desvios e generalizaes mecanicistas da clssica teoria da modernizao32 ou
nas suas vrias tradues quantitativistas?33 Incorporando a crtica a tal teoria, o ressurgimento
contemporneo da problemtica da modernidade34 coloca em outros termos a investigao histrica
sobre o Estado de bem-estar, tratando de identificar desde suas origens as variadas rotas seguidas
por grupos de pases na sua transio para a modernidade.

Gran Therborn, no seu ambicioso estudo European Modernity and Beyond: the trajectory of
European societies 1945-2000 (Therborn, 1995), examina as razes das caractersticas regionais em
quatro diferentes rotas de transio, segundo as condies e temporalidades com que cada regio se
incorporou ao processo geral de modernizao capitalista (Therborn, 1995, 2004b): a "rota europia
endgena",35 as "sociedades de colonos nos Novos Mundos" (em suas vertentes de "colnias de
genocdio e colnias de assentamento"),36 a "zona colonial da frica e da maior parte da sia"37 e os
"pases de modernizao reativa, induzida desde o exterior".38

Elaboradas segundo critrios prprios da dinmica histrica, as rotas remetem s configuraes


histrico-institucionais presentes no ponto de partida do processo de modernizao, quando se
embatem foras pr e contra a modernidade. A tambm se enrazam caractersticas distintivas dos
futuros sistemas de bem-estar. De particular utilidade a sugesto do autor sobre o entrelaamento
entre instituies tradicionais de proteo social e as novas instituies que comeam a se construir,
com a modernizao. Entre as primeiras, destaca e explora, com ricas sugestes, os tradicionais
sistemas de regulao familiar e demogrfica, confrontados com os sistemas e tradies que trazem
consigo os "modernos".

As interessantes elaboraes de Therborn foram exploradas com relativo xito por Ian Gough (1999,
2000), que tratou de estabelecer relaes entre os padres de modernizao e as atuais configuraes
dos Estados de bem-estar. Do mesmo modo, Draibe e Riesco (2007) exploraram esta vertente em
relao Amrica Latina.

As dimenses de famlia e gnero do estado de bem-estar:


desenvolvimentos tericos recentes
Sabidamente, gnero e famlia so dimenses constitutivas do Estado de bem-estar. Definem suas
estruturas, interferem em seus efeitos e impactos e, ao mesmo tempo, so afetadas por eles. De um
ponto de vista dinmico, importante reconhecer que mudanas nas estruturas das famlias e na
situao social da mulher acompanham de perto as mudanas nas estruturas e dinmicas do Estado de
bem-estar. Por outro lado, do ponto de vista comparativo, as variedades de tipos e regimes de Estado
de bem-estar tendem a refletir tambm as variaes das estruturas familiares e da situao social das
mulheres.

nesta perspectiva que se examinam, nesta seo, as contribuies da produo terica


contempornea para a anlise comparada dos regimes de bem-estar.

Famlia, Gnero e Estado de Bem-Estar: dimenses e conceitos

Famlia e gnero se assentam em uma base conceitual comum, com relao aos sistemas de polticas
sociais: a esfera domstica da reproduo social e a diviso sexual do trabalho que a fundamenta.
Em termos contemporneos, tal poro da reproduo social abarcaria as atividades de procriao, a
alimentao, os cuidados de proteo fsica dos membros dependentes, crianas, idosos, portadores
de deficincias, assim como o acesso a recursos e ativos sociais, econmicos e simblicos, internos
e externos instituio familiar. Para facilitar a referncia futura, denominaremos cuidados
domsticos a este conjunto de tarefas e atividades.

O papel da famlia na proviso social foi enfatizado j nas primeiras levas de estudos comparados
sobre o welfare State, em especial nas abordagens fundadas na sociologia histrica e nas vrias
verses das clssicas teorias da modernizao. Muito resumidamente, pode-se afirmar serem dois os
argumentos principais: o reconhecimento de que, desde tempos imemoriais, a famlia cumpre funes
cruciais na reproduo, desenvolvimento e socializao de seus membros e, em segundo lugar, o
entendimento de que o longo ciclo histrico de transio das sociedades tradicionais s sociedades
modernas e contemporneas registra significativas mudanas na poro da reproduo social que se
mantm sob responsabilidade familiar. Redues em tal participao se dariam na medida em que
fossem sendo transferidas a outras instituies da sociedade as funes e tarefas antes realizadas
exclusivamente no espao familiar ou na comunidade de entorno (Gough, 1979; Flora &
Heidemheimer, 1981; Flora, 1986; Therborn, 1985).

Mais tardio foi o reconhecimento do papel constitutivo da relao de gnero nas estruturas e efeitos
do Estado de bem-estar, processo intelectual que resultou, alis, da crtica feminista teorizao dos
"regimes de bemestar" de Esping-Andersen (Skocpol, 1992; Lewis, 1992; Sainsbury, 1994, 1999;
Orloff, 1993, 1996; Orloff, Clemens & Adams, 2003).39 Muito sinteticamente, so os seguintes os
argumentos manejados pelas tericas feministas, nas suas leituras e narrativas crticas sobre as
tipologias dominantes.

Do ponto de vista da proviso social, os sistemas de proteo social se erigem sobre uma dada
diviso sexual do trabalho, que reflete, na realidade, a estrutura de poder predominante nas famlias.
O patriarcado, ou a famlia patriarcal, constitui o modelo tpico de famlia, fundado na superioridade
hierrquica do homem sobre a mulher e reforado ainda pela legislao e pelas tradies relativas
ao matrimnio.

Em tal estrutura de poder e diviso sexual do trabalho, a posio social da mulher tende a se fixar
sob o primado de dois princpios: o "princpio da manuteno", ou seja, a regra pela qual cabe ao
homem (por isso mesmo, o homem provedor) a responsabilidade pela manuteno da mulher e da
famlia, e o "princpio dos cuidados domsticos", isto , a regra pela qual cabe mulher a
responsabilidade pelas atividades de cuidados dos filhos, esposo, membros mais velhos,
dependentes e/ou enfermos etc. (Sainsbury, 1999). Ora, se se considera que, em termos da economia
capitalista, as atividades de cuidado domstico constituem trabalho no remunerado, pode-se
concluir que sob as instituies capitalistas da proteo social, isto , sob o Estado de bem-estar, a
oferta de bens e servios sociais se apia em uma dada composio de trabalho remunerado e
trabalho no remunerado,40 cabendo preponderantemente mulher a realizao deste ltimo.

Como pensar, nestas condies, a evoluo do Estado de bem-estar e, sobretudo, suas variaes
nacionais? O processo de elaborao das tipologias clssicas de Estado de bem-estar, segundo a
argumentao das tericas feministas, privilegiou a relao Estado-mercado, as dimenses
econmicas, institucionais e polticas e, especialmente no caso de Esping-Andersen, os processos de
estratificao social e desmercantilizao dos bens e servios sociais. Ao deixar de lado as
dimenses familiares e de gnero, tal elaborao teria tambm deixado de considerar fatores
explicativos cruciais para o entendimento tanto da evoluo e mudana do welfare State ao longo do
tempo, quanto da sua variao nas distintas experincias nacionais. Fatores como os valores tico-
culturais e ideolgicos; as representaes sociais de feminilidade/ masculinidade e maternidade; as
estruturas de obrigaes e deveres para com os membros mais velhos e menores; a desigual
distribuio sexual do tempo de trabalho, todos eles se traduziram e se materializaram, no plano das
polticas sociais, nas desigualdades entre homens e mulheres quanto aos direitos e ao acesso aos
programas e benefcios sociais, enfim, na definio da prpria cidadania (Orloff, 1996). Em razo de
limitaes intelectuais como estas, as referidas tipologias puderam captar, no melhor dos casos, um
tipo nico de Estado de bem-estar, o tipo do homem provedor/mulher cuidadora, revelando-se
teoricamente insensveis a outros modelos, s mudanas nos padres predominantes, assim como aos
processos geradores de mudanas.41

Partindo de tal constatao, a vertente feminista de estudos sobre o Estado de bem-estar deu lugar a
uma volumosa e bem disseminada produo intelectual, ainda que heterognea, dividida em
incontveis correntes e orientaes. tambm indiscutvel o xito com que impactou as teorizaes
prvias que, explcita ou implicitamente, passaram a incorporar as dimenses de gnero e famlia em
suas formulaes.42

Para a anlise comparada dos Estados de bem-estar, a contribuio dos estudos feministas
definitiva. Afastando-se de posies simplistas, negativas e mecanicistas que eventualmente
marcaram as primeiras ondas de estudos feministas sobre o tema, a literatura contempornea defende
com argumentos convincentes que:

As relaes entre gnero e famlia, de um lado, e instituies da poltica social, de outro, so


biunvocas. Os efeitos e impactos so mtuos e assim devem ser analisados.43

As mulheres se relacionam com o Estado sob distintos perfis e uma multiplicidade de


relaes: como cidads, como esposas dependentes de marido, como mes, vivas, mulheres
ss com responsabilidade de chefia de famlia, trabalhadoras assalariadas, clientes e/ou
consumidoras (Sainsbury, 1996). Dinamicamente, agem como atores, agentes e/ou sujeitos da
ao social (Orloff, Clemens & Adams, 2003; Korpi, 2000).

Igualdade e identidade polarizam as demandas das mulheres por reconhecimento e direitos,


projetando uma matriz de tenso ou contradio nem sempre passveis de soluo (Pateman,
1988; Sainsbury, 1996; Orloff, Clemens & Adams, 2003).44 Se as mulheres querem ser
reconhecidas como cidads, portadoras de direitos iguais aos dos homens, demandam tambm, e
cada vez mais, o reconhecimento da diferena, ou seja, da sua identidade especfica,
especialmente dos seus direitos reprodutivos como mes.

Em relao ao trabalho, as mulheres se encontram em uma desigual e contraditria situao: os


trabalhos de cuidado so realizados praticamente s por elas, sem remunerao; no mercado de
trabalho sofrem discriminao de salrio e de posies. A distribuio do tempo de trabalho
entre trabalho no remunerado (cuidados domsticos) e trabalho remunerado tende a ser tensa,
mas no definitivamente contraditria, dependendo de polticas de conciliao por parte do
Estado.45

As polticas sociais para as mulheres e as famlias obedecem a duas vertentes: as que


enfatizam a eqidade, favorecendo a participao da mulher no mercado de trabalho em
condies idealmente iguais s do homem, e as que enfatizam a diferena, favorecendo a
permanncia da mulher junto famlia e no desempenho dos cuidados domsticos. Medidas
conciliatrias podem minimizar a contradio entre os dois tipos.46

Entre as estratgias de conciliao, est o reconhecimento do trabalho de cuidados como


trabalho decente (Standing & Daly, 2001), como interao humana de qualidade (Williams,
2003), que requer remunerao e/ou apoio em programas como o de renda mnima universal
(Fraser, 1994).

Provavelmente, o mais ambicioso objetivo dos estudos feministas foi o de fundar em seus conceitos e
categorias especficas uma nova tipologia de Estados ou regimes de bem-estar. Se, a princpio, se
tratava de identificar traos ou variaes dentro dos regimes gerais por meio de conceitos tais
como patriarcado, maternalismo,47 ou uma combinao destes ,48 posies contemporneas bem
mais radicais tratam, no limite, de substituir as tipologias criticadas por novas, fundadas em
categorias de gnero.49 Certamente, as teorizaes sobre os regimes de bem-estar na tica de gnero
no lograram se constituir em alternativas consistentes s tipologias que criticavam, limitao alis
admitida por vrias tericas feministas (Orloff, 2003; Sainsbury, 1999; Walby, 2001). E dificilmente
poderiam s-lo, enquanto mantivessem longe de suas consideraes as relaes Estado-mercado, o
trabalho assalariado, a estrutura social, os processos de mercantilizao e estratificao social, ou
seja, as relaes estruturantes e determinantes no somente da economia, mas em geral da
sociabilidade capitalista, terreno social no qual se armaram e se redefiniram as estruturas do Estado
de bem-estar. Levada a suas ltimas conseqncias, tal separao apontaria, na verdade, para a
impossibilidade de qualquer dilogo com as tipologias de regime de bem-estar, alternativa alis
defendida por correntes feministas radicais, de orientao culturalista extremada.

Mais recentemente, a possibilidade, mesmo que difcil, de integrar categorias de gnero aos tipos de
regimes de bem-estar foi explorada de modo destacado por Ann Schola Orloff (1993, 1996).
Considerando de incio a tripla base da proviso social o Estado, o mercado e a famlia , a autora
prope quatro critrios para a identificao das "lgicas de gnero" nos distintos regimes de bem-
estar: a situao do trabalho no remunerado; a diferenciao e a desigualdade de gnero na
estratificao social, gerada por diferenas no plano dos direitos; o acesso ao mercado de trabalho
remunerado e a capacidade de formar e manter autonomamente a famlia.50 Alternativas
conceitualmente sofisticadas foram tambm buscadas por autores que tentam integrar de modo
sistemtico as dimenses de gnero e as categorias gerais dos regimes, valendo-se de outras
categorias de nvel intermedirio, como a de gender policy regime. 51 Diane Sainsbury (1994, 1999)
distingue trs tipos-ideais de policy gender regimes: o do homem provedor, o dos papis separados
por gnero e o do indivduo provedor-cuidador.52 A alta capacidade analtica dos conceitos pode ser
comprovada na competente identificao de diferenas significativas entre pases anteriormente
classificados pelas tipologias correntes em um mesmo regime de bem-estar social, como era o caso
dos pases nrdicos (Sainsbury, 1999).53

Vale mencionar ainda outras correntes feministas que se dedicaram exatamente a explorar, em maior
profundidade, as relaes entre Estado de bemestar e os gender regimes, concluindo em geral que as
dimenses de gnero recortam ou fragmentam os vrios tipos ou regimes de bem-estar. Em outras
palavras, as lgicas de gnero (ou os regimes de bem-estar de gnero) nem sempre coincidem com os
tipos ou regimes gerais de bem-estar, mesmo quando estes tenham sido requalificados na perspectiva
de gnero, nos moldes de Esping-Andersen (pelos graus de desfamiliarizao).

Entretanto, afirmam, a distribuio dos atributos de um ou outro padro no absolutamente


aleatria, obedecendo antes a certos padres de coerncia, dadas a base emprica e certas definies
comuns s duas configuraes, a de regime de bem-estar e a de regime de gnero. Coerncias que
podem ser identificadas, ainda que no simultaneamente, nos vrios planos da cultura, dos valores,
da ideologia, assim como nas prprias polticas pblicas ou ainda nos efeitos cruzados entre
atributos do regime de bem-estar, tradies e polticas familiares, padres e relaes de gnero etc.

Por exemplo, Walby (2001) caracteriza o regime de gnero mediante a trama de atributos
relacionados a emprego, trabalho no remunerado, Estado, violncia masculina, sexualidade e,
especialmente, as caractersticas culturais, entre elas as ideologias relacionadas a famlia e gnero.
Ora, estas no so, afinal, as mesmas caractersticas que tambm e simultaneamente distinguem os
regimes de bem-estar? Pois ento, ainda que no se esgotem um no outro, os regimes de bem-estar e
os regimes de gnero se interpenetram. Para Sainsbury (1999), tal interpenetrao real, ocorrendo
principalmente por meio dos princpios de direitos que definem os regimes de bem-estar os
princpios de manuteno; cuidados domsticos; necessidade; trabalho/situao profissional;
cidadania/residncia , assim como os efeitos que produzem sobre as relaes de gnero e as
estruturas de demanda que engendram (Sainsbury, 1999). Reaes que autorizam a autora a afirmar
que o policy gender regime varia segundo o regime de bem-estar e ainda segundo a distncia que um
determinado pas guarda em relao ao regime sob o qual se classifica.

As tipificaes de gnero, como lgicas ou como regimes, enfrentam tambm as conhecidas


limitaes do formalismo e das generalizaes idealtpicas. Enfrentam com dificuldades os casos
especficos, discordantes ou derivados, e ademais se mostram insuficientes quando se trata de
entender, nos estudos comparados, as relaes causais o porqu das diferenas, para dizlo
rapidamente , ou quando se trata de explicar a mudana entre regimes ou no interior de um mesmo
regime.

A busca das razes histricas das diferenas de gnero e famlia nos sistemas de polticas sociais,
conjuntamente com a investigao dos fatores dinmicos que impulsionam as mudanas, abriram uma
nova frente de pesquisa histrica para os estudos comparados dos regimes de bem-estar.
Curiosamente, foram em parte os estudos feministas, e suas fecundas contribuies, que motivaram as
novas linhas de investigao, apoiadas tambm, diga-se de passagem, nas tradies de estudos
histricos comparados em antropologia, demografia e sociologia.

Sistemas de Famlias e Tipos de Estado de Bem-Estar: razes histricas dos sistemas de


proteo social

O conhecimento acumulado pelos estudos de gnero e outros mostrou, entre outras coisas, que a
famlia parte inseparvel das estruturas do Estado de bem-estar. Que os sistemas familiares so
complexos, envolvem aspectos econmicos, morais, culturais, religiosos, todos eles com fortes
correspondncias em regras, normas e instituies que presidem a estruturao familiar. Por isso
mesmo, mudanas nas estruturas familiares tendem a ser lentas, quase seculares. de esperar,
portanto, que o conhecimento sobre os Estados de bem-estar indague tambm sobre suas mais
remotas razes, suas configuraes socioculturais originais, entre elas a instituio familiar.

Esta , aparentemente, a agenda de Therborn (2002, 2004a, 2004b), quando busca conhecer distintas
configuraes histricas das famlias, ou os sistemas familiares, como os denomina, tal como se
apresentavam no incio do processo de modernizao, para em seguida examinar seus ciclos de
mudanas ao longo do sculo XX. Sua metodologia54 lhe permite identificar cinco sistemas
familiares e dois sistemas intersticiais, a saber: "a famlia crist europia", prpria da Europa e dos
assentamentos europeus de ultramar;55 "a famlia islmica" da sia Ocidental e da frica do Norte;56
"a famlia hindusta" da sia do Sul;57 "a famlia confuciana" da sia Oriental Japo, Coria,
Vietn, China58 e "o conjunto familiar da frica Subsaariana".59 Classifica ainda dois sistemas
intersticiais, que resultam da interao de dois ou mais dos anteriores: "a famlia do Sudeste
Asitico" (Sri Lanka, Filipinas, Myanmar, Tailndia, Malsia, Indonsia, Vietn do Sul)60 e "o
modelo familiar crioulo", das Amricas61 (Therborn, 2004b).

Os sistemas familiares guardam relao com as rotas de modernizao; por outro lado, as relaes
intergeneracionais das famlias costumam localizar-se no centro do embate entre modernidade e
antimodernidade (Therborn, 2002).

Para os estudos comparados sobre o Estado de bem-estar, a linha de investigao aberta por
Therborn parece vital. Inscritos na tradio das anlises integradas e histricas da sociedade,
conceitos como o das rotas da modernizao e o de sistemas familiares contribuem para superar,
pelo menos em parte, o formalismo das tipologias de regimes, oferecendo ainda uma interessante
alternativa compreenso de suas origens e dinmica.

Com respeito Amrica Latina, as investigaes do autor constituem ainda importante ponto de
partida para a caracterizao das estruturas familiares (Therborn, 2004a, 2004b, 2002).

Observaes finais
Mais que concluses, estas notas finais chamam a ateno para o objetivo do trabalho aqui
apresentado: estimular e promover estudos futuros sobre os Estados de bem-estar social na Amrica
Latina, convenientemente em investigaes enraizadas em terreno conceitual amplo e comum, ou seja,
no campo da anlise internacional comparada sobre as formas e tipos de Estados de bem-estar.

Ningum desconhece as grandes dificuldades que enfrenta um tal tratamento do tema. Entretanto,
como pretendemos ter demonstrado ao longo do texto, o desenvolvimento recente das teorias sobre
tipos e regimes de Estados de bem-estar possibilita precisamente resgatar os traos especficos com
que emergem as modernas instituies da proteo social em diferentes regies do mundo, e em
distintos momentos das suas histrias modernas.

Ao relacionar os distintos regimes de bem-estar com os padres de modernizao e de


desenvolvimento econmico, a literatura contempornea estimula o confronto de conceitos e
tipologias gerais com as determinaes e circunstncias histricas especficas. Resultados
favorveis parecem j ter sido verificados nos estudos, aqui comentados, que trabalharam conceitos
promissores como os de Estado de bem-estar mediterrneo ou, no caso dos pases do Leste Asitico,
de Estado desenvolvimentista de bem-estar. Como enfatizamos, as distintas orientaes analticas
comentadas apelam perspectiva histrica e de longa durao, tendo por eixo privilegiado a anlise
integrada da economia e da poltica social, de modo a resgatar os Estados de bem-estar social em
sua dinmica histrica e vinculada aos processos de desenvolvimento econmico e modernizao
das estruturas sociais. A historicidade das categorias de regimes de bem-estar tende a ampliar-se, em
tal perspectiva, ao remeter por definio s circunstncias concretas e especficas dos distintos
processos e rotas de modernidade, mediante os quais podem afinal ser identificadas razes
particulares das modernas estruturas e instituies da poltica social.

Os estudos de gnero e famlia sobre os Estados de bem-estar avanam na mesma direo.


Precisamente, o complexo e sofisticado corpo conceitual desenvolvido pelos estudos feministas
amplia consideravelmente as capacidades analticas referentes s dimenses estruturantes dos
sistemas de proteo social: os sistemas familiares e o papel da mulher na proviso social; os
sistemas de valores e as regulaes que estruturam o poder na famlia e organizam os
comportamentos matrimoniais e demogrficos. Aqui tambm os novos desenvolvimentos conceituais
vm gerando um frtil terreno que permite capturar, com preciso, as caractersticas especficas e as
variaes histricas com que emergem, se desenvolvem e mudam os sistemas de proteo social.

Dito de outro modo, todo o anterior constituiu um conjunto estimulante de temas e sugestes
metodolgicas de inegvel utilidade. Longe de sugerir qualquer inadequada aplicao de conceitos,
o objetivo deste balano ou estado da arte foi o de explorar as potencialidades analticas abertas
pela literatura contempornea, tratando de identificar conceitos e matrizes analticas que venham a
permitir uma profcua releitura dos variados sistemas latino-americanos de bem-estar.

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* Originalmente apresentado como paper no XXX Encontro Anual da Anpocs, GT 19 - Polticas
Pblicas, Sesso 1 - Reformas Institucionais e Polticas Sociais, realizado em Caxambu em 24-28 de
outubro de 2006. O trabalho resume ensaio de mesmo ttulo, escrito em colaborao com Manuel
Riesco e publicado em Draibe & Riesco, 2006.

1 Frum "As Amricas em uma Encruzilhada: pela reinsero do trabalho digno na agenda do
desenvolvimento". Srie do Foro "Globalizao e Desenvolvimento" do Carnegie Council, realizado
em Bogot, Colmbia, 26-27 set. 2005. Ver <www.carnegiecouncil.org>.

2 Entre os fatores que podem explicar tal evoluo, alm desse predomnio, tem sido forte a
fragmentao e especializao das disciplinas. No caso da poltica social, verifica-se predominncia
das anlises administrativas e organizacionais de programas sociais individuais, mais que dos
sistemas de polticas sociais, e quase sempre sob o prisma unilateral da eficcia econmica e da
avaliao de resultados.

3 Foi Gunnar Myrdall quem explicitou originalmente tal conceito de desenvolvimento social quando
coordenou, em 1966, no Conselho Econmico e Social das Naes Unidas, o grupo de especialistas
encarregado de elaborar o estudo sobre a estratgia unificada de desenvolvimento social e
econmico, orientada por quatro princpios normativos bsicos: a) que nenhum segmento da
populao seja deixado margem do desenvolvimento e das transformaes sociais; b) que o
crescimento seja objeto da mobilizao de amplas camadas da populao e que se assegure sua
participao no processo do desenvolvimento; c) que a eqidade social seja considerada igualmente
importante no plano tico e no da eficincia econmica, e d) que se confira alta prioridade ao
desenvolvimento das potencialidades humanas, especialmente das crianas, evitando-se a
desnutrio precoce, ofertando-se servios de sade e garantindo-se a igualdade de oportunidades
(Kwon, 2003). Desde ento, tal perspectiva evoluiu com xito, transformando-se em referncia
estratgica de outras agncias multilaterais, como o demonstra a sucesso de eventos internacionais
tais como: a Declarao Mundial sobre a Proteo das Crianas (1990); a Cpula de
Desenvolvimento Social de Copenhague (1995); as Metas do Milnio; a Carta de Lisboa de 2000, da
Unio Europia; a Carta Social de Islamabad (2004) (Midgley, 1995; Draibe, 2004; Gendell &
Barahona, 2005).

4 Em ingls, o termo productivism tem sido usado com variadas conotaes, desde as vises
ortodoxas que valorizam o crescimento como objetivo primeiro, passando ainda pelos que o utilizam
crtica ou pejorativamente para se referirem quela mesma concepo. Usamos aqui a expresso
"insero produtiva" para nos referirmos ao productivist welfare State, conscientes, entretanto, da
distncia que separa os dois conceitos.

5 Exemplos de tal orientao podem ser encontrados em conhecidos slogans, utilizados por Blair,
Clinton, Giddens e outros, tais como: "No mais direitos sem responsabilidades!"; "Que o trabalho
pague!"; "Trabalho para os que podem; proteo para os que no podem!"; "Acabar com o bem-estar
social tal como o conhecemos!"; "Menos para os pais, mais para os filhos!" etc. (Sabel & Zeitlin,
2003).

6 A experincia latino-americana recente registra incontveis exemplos de orientaes deste tipo, em


programas educacionais, de capacitao ou ainda os que favorecem o emprego produtivo e o auto-
emprego, como os de microempresas ou microcrdito.

7 Referncia especial cabe perspectiva dos direitos humanos, especialmente impulsionada por
princpios da democracia e da eqidade social, enfoque que nas palavras de Gendell e Barahona
(2005: 4), logrou reunir "trs coisas que normalmente estiveram separadas: o acesso riqueza, isto
, o problema das necessidades; o acesso liberdade como autonomia, isto , o problema do
exerccio das capacidades, e o acesso ao poder, que alude ao problema da participao social e
poltica".

8 Cujos atributos so principalmente os seguintes: o mercado como lcus de uma solidariedade de


base individual; a predominncia do mercado na proviso social, da qual participam com menos
peso a famlia e o Estado. Neste regime se enquadrariam pases como os Estados Unidos, o Canad,
a Austrlia, a Nova Zelndia, a Irlanda e o Reino Unido.

9 Fundado em uma solidariedade de base familiar, caracteriza-se por uma proviso social na qual a
famlia desempenha papel central em relao ao carter marginal do mercado e ao subsidiria do
Estado, tendo ainda por referncias o status, o mrito e a sano de atores coletivos e corporativos
diferenciados. Pases como Alemanha, Itlia, Frana e outros da Europa continental exemplificariam
este regime.

10 Fundado em uma solidariedade de base universal, sendo o Estado o seu lcus principal, e
caracterizado por uma composio da proviso social na qual o Estado desempenha papel central em
relao s posies marginais da famlia e do mercado. Aqui se classificam tipicamente os pases
nrdicos, Sucia, Dinamarca, Noruega e Finlndia (Esping-Andersen, 1990, 1999).

11 Iniciada com o pioneiro trabalho de Titmus de 1958 e ampliada por estudos como os de Marshall
(1964), Briggs (1961), Rimlinger (1971), Heclo (1974), Wilenski (1975) e, j na segunda onda de
investigaes dos anos 1980, pelos trabalhos, entre outros, de Flora (1986), Flora e Heidenheimer
(1986), Alber (1986), Ferrera (1984) e scoli (1984).

12 De-commodification foi aqui livremente traduzida por desmercantilizao. Outra cara do direito
social da cidadania, o conceito designa o grau em que o Estado de bem-estar debilita o vnculo
monetrio, garantindo o direito independentemente da participao no mercado (e das rendas a
auferidas). Bens e servios sociais perderiam, sob tal mecanismo, parcial ou totalmente, seu carter
de mercadoria (Esping-Andersen, 1999).

13 Traduzido tambm com certa liberdade como "desfamiliarizao", o conceito de de-


familiarization expressa o grau de reduo da dependncia do indivduo em relao famlia ou,
inversamente, o aumento da capacidade de comando do indivduo sobre recursos econmicos,
independentemente das reciprocidades familiares ou conjugais (Esping-Andersen, 1999).

14 Gough (1999) didaticamente registra que em termos esping-andersianos, um regime de bem-estar


poderia ser equacionado como welfare regime = welfare mix + welfare outcomes + stratification
effects.

15 Thret ressalta ser esta uma dificuldade inerente metodologia de clusters, construdos mediante
alguns grandes tipos de equivalncia que se supem representativos do conjunto de pases, devendo
cada pas ser classificado em uma e somente uma das classes estabelecidas. Razo pela qual emerge
imediatamente o problema dos casos de difcil classificao nos regimes de Esping-Andersen, como
seria o caso do Reino Unido e do Japo (Thret, 1998, 2002).

16 No por acaso, tem sido difcil para o autor, e para outros que o tentaram, estudar as reformas
recentes dos Estados de bem-estar segundo a mesma metodologia dos regimes e as classificaes
correspondentes dos pases.

17 Sensvel crtica, Esping-Andersen (1999) reformulou parcialmente sua matriz analtica,


atribuindo um maior peso ao corte de gnero e economia domstica/familiar como esfera da
reproduo social, juntamente com as outras instituies da poltica social.

18 A crtica, curiosamente, aponta excessos, mas tambm carncias de "historicidade", isto , tanto
um suposto "eurocentrismo" na caracterizao dos regimes como, pelo contrrio, a ausncia de
variveis histricas tais como traos culturais ou tradies familiares, que distinguiriam pases e
grupos de pases ainda na regio europia.

19 Os critrios e o processo de elaborao de Esping-Andersen no do margem a dvidas, j que


envolvem componentes histricos tais como valores e determinaes de trajetrias (path-
dependent). So, nesse sentido, conceitos carregados de "historicidade" e, portanto, no podem e no
devem ser estendidos a outras experincias, pelo menos at que seu estudo e confrontao com as
originais o autorizassem. No por acaso, o autor foi sempre cauteloso ao classificar, por exemplo, o
Japo em qualquer dos trs regimes, optando por identific-lo como tipo "misto".

20 O primeiro risco se refere postulao de leis gerais, ou de nico caminho, ou etapas de


desenvolvimento necessariamente seguidas por todos os pases. O risco contrrio diz respeito ao
"historicismo" como particularizao ou reduo indevida, que considera a histria particular de
cada pas como caso nico, excepcional, irredutvel e resistente a anlises mediante categorias de
mais alto grau de generalizao.

21 O argumento da especificidade ou do "excepcional" pode abarcar poucos ou muitos dos fatores e


dimenses indicados nos critrios de elaborao dos regimes. Estados Unidos, os pases
mediterrneos, os pases do Leste Asitico, os pases latino-americanos foram, todos eles, em algum
momento, vistos como "excepcionais".

22 clssica a caracterizao que fez Theda Skocpol da dualidade do sistema de proteo social
dos Estados Unidos (the two-track system), por apresentar simultaneamente caractersticas de um
Estado de bem-estar do tipo patriarcal, que protege o homem provedor , e do tipo maternalista,
que protege a mulher enquanto me. Esping-Andersen (1997) chamou a ateno para a singularidade
do caso japons, qualificando-o como "hbrido" por combinar caractersticas dos regimes liberal e
conservador. Luis Moreno denomina "va media" o Estado de bem-estar espanhol, que incorporaria
elementos tanto das tradies bismarckianas como da tradio beveridgeana (Moreno, 2000a,
2000b).

23 Alm da no-correlao entre nvel/durao da industrializao e extenso do Estado de


bemestar, as evidncias indicam maior relao com a urbanizao que com a industrializao,
assinalando, por exemplo, que, na Europa, sua emergncia se deu antes na Alemanha de Bismarck,
menos industrializada na poca que a Inglaterra e os Estados Unidos. Na Amrica Latina, surge j
nos primeiros momentos da industrializao, antes, portanto, das fases em que surgiu nos pases
europeus ou nos Estados Unidos. Emerge mais tardiamente no Japo do que em outros pases menos
industrializados do Leste Asitico (Pierson, 2003; Kuhnle & Hort, 2003). Antecipao de demandas
e respostas a dficits de legitimao so argumentos comumente utilizados por autores que enfatizam
a interveno de fatores polticos na precoce emergncia dos modernos sistemas de polticas sociais.

24 Dadas a grande extenso da economia informal e, mais recentemente, do desemprego, os sistemas


de proteo social dos pases do sul da Europa tendem a cobrir apenas uma parte da populao,
segmentada ento entre protegidos e no protegidos.

25 Referida como "familismo", a caracterstica indica o papel desempenhado pela famlia no


bemestar de seus membros, por meio de transferncias intrafamiliares de natureza material e
imaterial, especialmente das atividades de cuidados prestadas pelas mulheres. O alto valor conferido
famlia e o baixo grau de individualizao de seus membros expressariam tal caracterstica.

26 Referncia composio especfica da proviso social, que combina benefcios ocupacionais a


um programa universal de sade (alm da educao bsica) e ausncia de programas de assistncia
social e apoio familiar, sempre em estruturas organizacionais marcadas por forte fragmentao.

27 Referncia a caractersticas polticas da dinmica daqueles sistemas, tais como o corporativismo,


o clientelismo e as "mquinas de patronagem", controladas por partidos polticos.

28 Para Maurizio Ferrera, o sul da Europa no conforma uma regio homognea, e dificilmente os
quatro pases podem ser classificados em uma mesma famlia de naes, dadas as suas diferenas.
Ainda assim, haveria entre eles suficientes evidncias de similaridades e experincias
compartilhadas, que justificariam sua aproximao, nas anlises comparadas especialmente sobre os
Estados de bem-estar (Ferrera, 2005).

29 Segundo os analistas, os estudos foram motivados sobretudo pelo extraordinrio crescimento


econmico do Japo e dos NICs (Newly Industrialized Countries) do ps-guerra em diante; pela
particular combinao de dinamismo econmico e coeso social; pelos resultados sociais impor

30 Os primeiros estudos desenvolveram-se com uma viso positiva do orientalismo, enfatizando as


tradicionais virtudes do "sistema confuciano de bem-estar" (Jones, 1993) relativas ao papel da
famlia e da filantropia privada, sempre com o objetivo de evitar a dependncia do Estado e, no
plano dos valores, os princpios de solidariedade no igualitria, da subsidiariedade, da hierarquia e
da ordem. Na segunda metade dos anos 1990, uma nova onda de estudos, em dilogo mais prximo
com o enfoque dos regimes e em perspectiva mais crtica quanto s vantagens do confucionismo,
orientou-se por anlises mais integradas das variveis culturais, econmicas, sociais, polticas e
institucionais.

31 Em outros trabalhos, buscamos demonstrar, por exemplo, a fertilidade analtica do conceito de


Estado desenvolvimentista de bem-estar social, retomando o debate latino-americano sobre o tema e
propondo o conceito de Estado latino-americano desenvolvimentista de bem-estar social como o
conceito-chave para captar, ao longo do sculo XX, as especificidades dos sistemas de proteo
social da regio, obviamente com a devida ateno para as diferenas que guardam entre si (ver
Draibe & Riesco, 2007).

32 Resumidamente, o ncleo de tal teoria o processo de mudana de um a outro modelo de


sociedade, ao longo do qual sociedades "agrcolas tradicionais" marcadas por estrutura social
pouco complexa e pouco alterada no tempo, nas quais predominam a famlia estendida e relaes
primrias entre as pessoas se transformam em "sociedades urbano-industriais" de estrutura social
diversificada e complexa, na qual predominam a famlia nuclear e relaes secundrias, mediadas
por instituies, sociedades que se destacam ainda pelo seu dinamismo, isto , por estarem
freqentemente submetidas s inovaes e mudana. Em coerncia com tais postulados, o Estado
de bem-estar social tendeu a ser analisado segundo a "lgica da convergncia", como se guardasse
relaes quase automticas com os processos sociais maiores, a urbanizao, a industrializao, a
transio demogrfica, a estruturao de classes, o regime salarial e a nova institucionalidade do
Estado que os acompanham (Amenta, 2003).

33 Com base em supostos gerais e nas abstraes da teoria da modernizao, nada mais natural que
medir as diferenas de nveis de desenvolvimento entre pases mediante algumas variveis
socioeconmicas e com o auxlio do metro do contnuo tradicional-moderno, rural-urbano ou
outros.

34 Referimo-nos especificamente s teorizaes no campo da histria econmica e social,


particularmente ao debate sobre a "histria global" e o entrelaamento de distintos processos e
tempos de modernizao (Chakrabarty, 2000; Therborn, 2004a, 2004b; Costa, 2005).

35 Na qual as foras da modernidade e da antimodernidade eram ambas internas, mobilizadas pelos


processos da industrializao, urbanizao, a transio demogrfica, a secularizao, alm das novas
instituies da democracia parlamentar, da centralizao e da interveno estatais.

36 Na qual as foras da modernizao atuam simultaneamente contra as populaes indgenas locais


e contra o tradicionalismo de seus pases de origem. Aqui se incluem as Amricas do Norte e do Sul.

37 qual a modernidade chegou de fora, em geral pela ponta do fuzil, mas logo se voltou contra os
conquistadores coloniais.

38 Pases cujas elites, desafiadas e ameaadas por potncias imperiais externas, importaram
seletivamente os modelos de modernidade do exterior (por exemplo, o Japo).

39 Orloff (1996) e Walby (2001) minimizam tal crtica, recordando que, embora no central, a
dimenso de gnero sob a forma famlia ocupava importante espao nas tipologias de Esping-
Anderson, em especial na sua caracterizao dos regimes liberal e conservador.

40 Alm dos bens e servios da oferta pblica universal.

41 Lewis (1992) argumenta que a desigual diviso sexual do trabalho remunerado e no remunerado
rompe com as fronteiras da "mercantilizao" e "desmercantilizao". Segundo a autora, do ponto de
vista da mulher, a cidadania social e a autonomia se apoiariam em processos distintos, entre eles a
"desfamiliarizao" das atividades de cuidados domsticos.

42 Bem conhecida foi a reao de Esping-Andersen s crticas das feministas. Em trabalho posterior,
o autor incorporou, ao lado da desmercantilizao, os graus de desfamiliarizao como atributos
distintivos dos regimes (Esping-Andersen, 1999).

43 Leis relativas ao matrimnio, poltica familiar e s instituies da poltica social produzem


efeitos na situao da mulher, nas relaes e papis de gnero, mas os efeitos do Estado podem ser
tanto negativos como positivos, em relao emancipao feminina (Sainsbury, 1996).

44 A tenso (ou o Wollstonecrafts dilemma, segundo Carole Pateman) assim se expressaria: ou a


mulher se iguala ao homem, como cidad plena, o que de fato no se pode lograr nas estruturas
patriarcais da famlia e sob a norma salarial "masculina", ou segue a cargo do trabalho domstico,
que no conta para a cidadania e ademais a mantm marginalizada no mercado de trabalho (Pateman,
1988).

45 A transferncia para a esfera pblica de parte dos trabalhos de cuidados domsticos,


simultaneamente a um maior equilbrio na distribuio dessas atividades no interior da famlia,
pareceria ser a alternativa que permitiria ir alm da dicotomia igualdade-diferena (Korpi, 2000),
junto com polticas de mercado de trabalho facilitadoras da conciliao entre trabalho remunerado e
cuidados domsticos.

46 Polticas que favorecem a participao da mulher no mercado de trabalho (polticas de


"desfamiliarizao") e polticas que favorecem a permanncia da mulher nos cuidados domsticos
(polticas conservadoras pr-famlia) produzem impactos distintos segundo os tipos, a composio e
os ciclos das famlias: segundo a condio de esposa, viva ou s da mulher; segundo a chefia das
famlias; a presena e idade dos filhos etc. (Millar, 1996; Misra & Moller, 2004).

47 De modo pioneiro, a tradio nrdica de estudos feministas elaborou dois modelos ideal-tpicos
opostos, diferenciados segundo seus efeitos negativos ou positivos sobre a posio da mulher em
termos de benefcios sociais: o Estado de bem-estar patriarcal e o Estado de bem-estar favorvel s
mulheres (Larsen, 1996). Com o foco em objetivos e estratgias, os modelos arquetpicos me-
esposa e de igualdade de sexo so de uso generalizado (Dane-Richard, 2001). Eiriin Larsen (1996)
faz uma boa resenha da evoluo histrica dos estudos feministas sobre ideologia e polticas
maternalistas. De especial interesse o seu resumo da interpretao maternalista do Estado de bem-
estar elaborada por Theda Skocpol, e o debate que gerou no meio acadmico feminista, em especial
sua discusso com Linda Gordon.

48 O trabalho de Skocpol foi pioneiro na demonstrao da dualidade do sistema estadunidense de


proteo (the two-tiers ou the two-track system) e de que tal estilo de polticas resultou do ativismo
exitoso de mulheres reformistas, mobilizadas por valores do maternalismo e demandas de cidadania
baseada em suas capacidades como mes responsveis pelo cuidado de seus filhos, enfatizando,
portanto, as diferenas mais que a igualdade com o homem. Por outro lado, a autora enfatiza que
jamais se materializou nos Estados Unidos um Estado de bem-estar puramente maternalista (Skocpol,
1992; Orloff, 1996).

49 Criticando o procedimento de meramente adicionar dimenses de gnero s tipologias correntes,


Lewis e Ostner (1991) definem o regime de bem-estar, em geral, como o "modelo do homem
provedor" (MHP), que diferenciam em seguida em forte (MHPF), moderado (MHPM) e dbil
(MHPD), de acordo com o "grau de incidncia" dos atributos do modelo em cada pas. Com base em
investigaes empricas, Lewis (1992) classificou a Irlanda e o Reino Unido como MHP Forte, a
Frana como MHP Moderado e a Sucia como MHP Dbil. Em trabalho posterior, a mesma autora
(Lewis, 1997) props o conceito de "regime de cuidados domsticos", afirmando a centralidade do
trabalho domstico no remunerado na identificao das variaes do Estado de bem-estar.

50 Este ltimo critrio capacidade de formar e manter autonomamente a famlia parece


particularmente interessante por sugerir a possibilidade de se estimar o grau de independncia do
chefe da famlia, mulher ou homem, independentemente das variadas formas que podem fundamentar
tal independncia: trabalho remunerado, transferncias monetrias baseadas em direitos, ou outras.

51 O policy gender regime se define pelo conjunto dos seguintes atributos diferenciais: a diviso
sexual do trabalho (homem provedor/mulher cuidadora); igualdade ou diferena de gnero na
definio do entitlement; o recipiente do benefcio (se o chefe da famlia, ou o homem provedor, ou
a mulher cuidadora, ou cada um dos indivduos, sejam os dependentes, sejam os autnomos); regras e
incentivos fiscais (base matrimonial ou individual da taxao de impostos, com ou sem dedues dos
gastos familiares); polticas salariais e de emprego; esfera pblica/privada dos servios de
cuidados; remunerao ou no das atividades de cuidados etc. (Sainsbury, 1999).

52 Em Sainsbury (1999), o male breadwinner regime se baseia em uma estrita diviso sexual do
trabalho, no modelo do homem provedor e no princpio da manuteno. J o regime de papis
separados por gnero se apia igualmente na estrita diviso sexual do trabalho, mas se organiza
segundo os dois princpios, o de manuteno e o de cuidados, reconhecendo, neste ltimo, os direitos
da mulher como cuidadora (direitos reprodutivos e de mes). Diferentemente, o regime do indivduo
provedor-cuidador se apoiaria em funes compartilhadas por homens e mulheres tanto como
provedores quanto como cuidadores, e em iguais direitos fundados em sua condio de cidado. Em
trabalho anterior, a autora trabalhou apenas com o primeiro e o ltimo dos modelos referidos
(Sainsbury, 1994).

53 O instrumental dos policy gender regimes permitiu a Sainsbury (1999) identificar importantes
diferenas de gnero entre os pases escandinavos (Sucia, Dinamarca, Noruega e Finlndia)
qualificados, todos eles, entretanto, como regimes social-democratas de bem-estar, segundo a
tipologia de Esping-Andersen.

54 Inspirado na anlise institucionalista, o autor privilegia trs dimenses para a identificao dos
sistemas de famlias: o poder familiar interno (o patriarcado e suas variaes), a regulao da ordem
sexual (o matrimnio, a coabitao e os limites entre sexualidade marital e no marital) e o
comportamento da fecundidade (Therborn, 2004b).

55 Caracterizada pela regulao laica (ou semilaica) das relaes familiares; matrimnio contratual,
monogmico, com livre escolha do par; parentesco bilateral; ausncia de obrigao com os
ancestrais; avaliao moral negativa da sexualidade como tal (Therborn, 2004b).

56 Caracterizada pela regulao por meio de lei sagrada das relaes de famlia; matrimnio
contratual, poligamia masculina delimitada, superioridade masculina (pertencimento patrilinear dos
filhos, divrcio por repdio da mulher); proteo das mulheres (capacidade legal, direitos de
propriedade e herana das filhas); sexualidade regulada pela ordem marital (com variaes segundo
as correntes do islamismo) (Therborn, 2004b).

57 Caracterizada pela regulao por lei sagrada das relaes de famlia (hindusmo); matrimnio por
lei sagrada, indissolvel e monogmico, obedecendo a acordos por regras de endogamia de casta e
exogamia de linhagem; famlia patriarcal de estrutura patrilinear extensa, incluindo os filhos casados,
com propriedade comum (Therborn, 2004b).

58 Caracterizada por regulao por lei sagrada das relaes de famlia (confucionismo); matrimnio
contratual, dissolvel (por acordo mtuo ou por iniciativa do esposo); famlia patriarcal, de
linhagem patrilinear extensa (China) ou troncal (Japo), organizada por fortes relaes
intergeracionais, venerao dos ancios, valor das obrigaes familiares e viso instrumental
masculina da sexualidade (Therborn, 2004b).

59 Conjuntos de famlias regulados por sistemas e normas; matrimnio por alianas com pagamentos
de bens pela noiva; poligamia em grande escala, fecundidade valorizada; herana entre geraes e
membros do mesmo sexo; culto aos ancios e ancestrais. (Variantes: o subsistema da Costa
Ocidental, com notvel autonomia socioeconmica intramarital da mulher, e o do Sudeste e Centro-
Oeste muulmano, estritamente patriarcal. Entre os dois, se localiza a rea matrilinear da frica
Central) (Therborn, 2004b).

60 Caracterizada pelo pluralismo religioso; matrimnio regulado por regras flexveis de seleo do
par e de divrcio; estrutura familiar patriarcal; laos de parentesco bilateral (Therborn, 2004b).

61 Caracterizado por resultar da interpenetrao entre o patriarcado europeu cristo dos


colonizadores e as estruturas familiares das duas classes dominadas, os indgenas e os escravos
negros (variantes indo-crioula e afro-crioula); marcado pela dualidade de regras matrimoniais, por
forte proporo de pares informais e acentuada proporo de filhos fora do casamento (Therborn,
2004b).
2 - Estado da arte da pesquisa em polticas pblicas*

Celina Souza

As ltimas dcadas registraram o ressurgimento da importncia do campo de conhecimento


denominado polticas pblicas, assim como das instituies, regras e modelos que regem sua
deciso, elaborao, implementao e avaliao. Vrios fatores contriburam para a maior
visibilidade dessa rea em pases como o Brasil. O primeiro foi a adoo de polticas restritivas de
gasto, que passaram a dominar a agenda da maioria dos pases, em especial os em desenvolvimento.
A partir dessas polticas, o conhecimento sobre o desenho, a implementao e o processo decisrio
das polticas pblicas ganhou maior importncia e visibilidade. O segundo fator que novas vises
sobre o papel dos governos substituram as polticas keynesianas do ps-guerra por polticas
restritivas de gasto.

Assim, alguns governos passaram a condicionar suas polticas pblicas ao cumprimento do ajuste
fiscal e do equilbrio oramentrio entre receita e despesa, restringindo, de certa forma, a
interveno do Estado na economia e transformando as polticas sociais de universais em
focalizadas. Essa agenda passou a dominar coraes e mentes a partir dos anos 80, em especial em
pases com longas e recorrentes trajetrias inflacionrias como os da Amrica Latina..

O terceiro fator, mais diretamente relacionado aos pases em desenvolvimento e de democracia


recente ou recm-democratizados, que na maioria desses pases, em especial os da Amrica Latina,
ainda no se conseguiu formar coalizes polticas capazes de equacionar, minimamente, a questo de
como desenhar polticas pblicas capazes de impulsionar o desenvolvimento econmico e de
promover a incluso social de grande parte de sua populao. Respostas a esse desafio no so
fceis, nem claras ou consensuais. Elas dependem de muitos fatores externos e internos. No entanto, o
desenho das polticas pblicas e as regras que regem suas decises, elaborao e implementao,
assim como seus processos, tambm influenciam os resultados dos conflitos inerentes s decises
sobre poltica pblica. Esses fatores contriburam, assim, para que a rea de polticas pblicas
passasse a receber grande ateno, tanto em estudos acadmicos como em trabalhos tcnicos.

Este artigo trata dos principais conceitos e modelos de anlise de polticas pblicas, buscando
sintetizar o estado da arte da rea, ou seja, mapear como a literatura clssica e a mais recente tratam
o tema. Busca-se, tambm, construir algumas pontes entre as diferentes vertentes das teorias neo-
institucionalistas e a anlise de polticas pblicas. O objetivo do artigo modesto: tentar minimizar a
lacuna da ainda escassa traduo para a lngua portuguesa da literatura sobre polticas pblicas e, ao
rever as principais formulaes tericas e conceituais mais prximas da literatura especfica sobre
polticas pblicas e da literatura neo-institucionalista, contribuir para seu teste emprico nas
pesquisas sobre polticas pblicas brasileiras.

O texto est dividido em trs partes. Na primeira, se mapeia o surgimento da rea e se introduzem os
principais conceitos, modelos analticos e tipologias passveis de aplicao nos estudos sobre
polticas pblicas. Na segunda, apresentam-se as principais distines entre poltica pblica e
poltica social. Na terceira, discutem-se as possibilidades de aplicao da literatura
neoinstitucionalista anlise de polticas pblicas.

Como e por que surgiu a rea de polticas pblicas?


Entender a origem e a ontologia de uma rea do conhecimento importante para melhor compreender
seus desdobramentos, sua trajetria e suas perspectivas. A poltica pblica como rea de
conhecimento e disciplina acadmica nasce nos Estados Unidos, rompendo ou pulando as etapas
seguidas pela tradio europia de estudos e pesquisas nessa rea, que se concentravam, ento, mais
na anlise sobre o Estado e suas instituies do que na produo dos governos.

Assim, na Europa, a rea de poltica pblica vai surgir como um desdobramento dos trabalhos
baseados em teorias explicativas sobre o papel do Estado e de uma das mais importantes instituies
do Estado o governo -, produtor, por excelncia, de polticas pblicas. Nos Estados Unidos, ao
contrrio, a rea surge no mundo acadmico sem estabelecer relaes com as bases tericas sobre o
papel do Estado, passando direto para a nfase nos estudos sobre a ao dos governos.

O pressuposto analtico que regeu a constituio e a consolidao dos estudos sobre polticas
pblicas o de que, em democracias estveis, aquilo que o governo faz ou deixa de fazer passvel
de ser (a) formulado cientificamente e (b) analisado por pesquisadores independentes.1

Os pais fundadores da rea de polticas pblicas


Considera-se que a rea de polticas pblicas contou com quatro grandes pais fundadores: H.
Laswell, H. Simon, C. Lindblom e D. Easton. Laswell (1936) introduz a expresso policy analysis
(anlise de poltica pblica), ainda nos anos 30, como forma de conciliar conhecimento cientfico e
acadmico com a produo emprica dos governos e tambm como forma de estabelecer o dilogo
entre cientistas sociais, grupos de interesse e governo.

Simon (1957) introduziu o conceito de racionalidade limitada dos decisores pblicos (policy
makers), argumentando, todavia, que essa limitao poderia ser minimizada pelo conhecimento
racional. Para Simon, a racionalidade dos decisores pblicos sempre limitada por problemas tais
como informao incompleta ou imperfeita, tempo para a tomada de deciso, auto-interesse dos
decisores etc., mas a racionalidade, segundo ele, pode ser maximizada at um ponto satisfatrio pela
criao de estruturas (conjunto de regras e incentivos) que enquadrem o comportamento dos atores e
modelem esse comportamento na direo de resultados desejados, impedindo, inclusive, a busca de
maximizao de interesses prprios.

Lindblom (1959, 1979) questionou a nfase no racionalismo de Laswell e Simon e props a


incorporao de outras variveis formulao e anlise de polticas pblicas, tais como as
relaes de poder e a integrao entre as diferentes fases do processo decisrio, o qual no teria
necessariamente um fim ou um princpio. Da porque as polticas pblicas precisariam incorporar
outros elementos sua formulao e sua anlise alm das questes de racionalidade, tais como o
papel das eleies, das burocracias, dos partidos e dos grupos de interesse.

Easton (1965) contribuiu para a rea ao definir a poltica pblica como um sistema, ou seja, como
uma relao entre formulao, resultados e o ambiente. Segundo ele, polticas pblicas recebem
inputs dos partidos, da mdia e dos grupos de interesse, que influenciam seus resultados e efeitos.

O que so polticas pblicas


No existe uma nica, nem melhor, definio sobre o que seja poltica pblica. Mead (1995) a define
como um campo dentro do estudo da poltica que analisa o governo luz de grandes questes
pblicas e Lynn (1980) como um conjunto de aes do governo que iro produzir efeitos especficos.
Peters (1986) segue o mesmo veio: poltica pblica a soma das atividades dos governos, que agem
diretamente ou por delegao, e que influenciam a vida dos cidados. Dye (1984) sintetiza a
definio de poltica pblica como "o que o governo escolhe fazer ou no fazer".2 A definio mais
conhecida continua sendo a de Laswell, ou seja, decises e anlises sobre poltica pblica implicam
responder s seguintes questes: quem ganha o qu, por qu e que diferena faz. J a definio mais
clssica atribuda a Lowi apud Rezende (2004: 13): poltica pblica "uma regra formulada por
alguma autoridade governamental que expressa uma inteno de influenciar, alterar, regular, o
comportamento individual ou coletivo atravs do uso de sanes positivas ou negativas".

Muitas definies enfatizam o papel da poltica pblica na soluo de problemas. Crticos dessas
definies, que superestimam aspectos racionais e procedimentais das polticas pblicas,
argumentam que elas ignoram a essncia da poltica pblica, isto , o embate em torno de idias e
interesses. Por concentrarem o foco no papel dos governos, essas definies deixam de lado o seu
aspecto conflituoso e os limites que cercam as decises dos governos. Deixam tambm de fora
possibilidades de cooperao que podem ocorrer entre os governos e outras instituies e grupos
sociais.

No entanto, definies de polticas pblicas, mesmo as minimalistas, guiam o nosso olhar para o
lcus onde os embates em torno de interesses, preferncias e idias se desenvolvem, isto , os
governos. Apesar de optar por abordagens diferentes, as definies de polticas pblicas assumem,
em geral, uma viso holstica do tema, uma perspectiva de que o todo mais importante do que a
soma das partes e que indivduos, instituies, interaes, ideologia e interesses contam, mesmo que
existam diferenas sobre a importncia relativa desses fatores.

A poltica pblica em geral e a poltica social, em particular, so campos multidisciplinares, mas


cada qual adota um foco diferente, o que ser discutido adiante. Por isso, uma teoria geral da poltica
pblica implica a busca por sintetizar teorias construdas no campo da sociologia, da cincia poltica
e da economia. Polticas pblicas repercutem na economia e na sociedade, da porque qualquer
teoria da poltica pblica precisa tambm explicar as inter-relaes entre Estado, poltica, economia
e sociedade.

Essa tambm a razo pela qual pesquisadores de tantas disciplinas economia, cincia poltica,
sociologia, antropologia, geografia, planejamento, gesto e cincias sociais aplicadas partilham um
interesse comum na rea e tm contribudo para avanos tericos e empricos.

Pode-se, ento, resumir poltica pblica como o campo do conhecimento que busca, ao mesmo
tempo, colocar o governo em ao e/ou analisar essa ao (varivel independente) e, quando
necessrio, propor mudanas no rumo ou curso dessas aes (varivel dependente). A formulao de
polticas pblicas constitui-se no estgio em que governos democrticos traduzem seus propsitos e
plataformas eleitorais em programas e aes, que produziro resultados ou mudanas no mundo real.

Se admitirmos que a poltica pblica um campo holstico, isto , uma rea que situa diversas
unidades em totalidades organizadas, isso tem duas implicaes. A primeira que, como referido
anteriormente, a rea torna-se territrio de vrias disciplinas, teorias e modelos analticos. Assim,
apesar de possuir suas prprias modelagens, teorias e mtodos, a poltica pblica, embora tenha
nascido como uma subrea da cincia poltica, a ela no mais se resume, podendo tambm ser objeto
analtico de outras reas do conhecimento, inclusive da econometria, j bastante influente em uma das
subreas da poltica pblica, a da avaliao, que tambm vem recebendo influncia de tcnicas
quantitativas.

A segunda implicao que o carter holstico da rea no significa que ela carea de coerncia
terica e metodolgica, mas sim que comporta vrios olhares. Por ltimo, polticas pblicas,
depois de desenhadas e formuladas, se desdobram em planos, programas, projetos, bases de dados
ou sistema de informao e grupos de pesquisa.3 Quando postas em ao, ficam submetidas a
sistemas de acompanhamento e avaliao.

Poltica pblica e poltica social


Poucas vezes temos clareza de que existem distines importantes entre os estudos sobre poltica
pblica e aqueles sobre poltica social. Sabemos, como j referido, que ambos compem um campo
multidisciplinar, mas seus objetivos e focos so diferentes. Estudos sobre polticas pblicas buscam
explicar a natureza da poltica analisada e seus processos. As primeiras pesquisas acadmicas sobre
poltica social discutiram o Estado do bem-estar social, sua origem e conseqncias e,
diferentemente da poltica pblica propriamente dita, sua origem est mais na academia europia do
que na norte-americana. A partir dos estudos pioneiros sobre o Estado do bem-estar, pesquisas sobre
polticas sociais expandiram-se rapidamente. Essas pesquisas abrangem, na atualidade,
principalmente as seguintes reas: poltica e gesto de servios sociais, principalmente sade e
educao no caso brasileiro; problemas sociais diversos, mas, no caso brasileiro, pesquisas sobre
segurana pblica esto rapidamente ganhando espao na agenda; estudos relacionados com grupos
minoritrios e excludos raa, gnero, pobreza, desigualdade social, todos tambm bastante
estudados no Brasil. Estudos sobre poltica social tm sido particularmente abundantes e so,
provavelmente, os que mais tm recebido ateno acadmica no Brasil, assim como so, tambm, os
mais disseminados.

O que distingue uma pesquisa em poltica pblica de uma em poltica social? Existem importantes
diferenas, notadamente nos seus focos. Enquanto estudos em polticas pblicas concentram-se no
processo e em responder questes como "por qu" e "como", os estudos em polticas sociais tomam
o processo apenas como pano de fundo e se concentram nas conseqncias da poltica, ou seja, o
que a poltica faz ou fez.

Essa aparentemente simples distino tem, no entanto, implicaes na agenda de pesquisa. Estudos
sobre poltica pblica no focalizam necessariamente o contedo substantivo da poltica, da porque
no assume importncia fundamental o objeto da poltica pblica, dado que qualquer produo do
governo em qualquer rea/setor pode ser tomada como ilustrao do processo. Estudos sobre
poltica social, ao contrrio, so demarcados pelo objeto da poltica pblica, focalizando, sempre, as
questes que a poltica busca "resolver", os problemas da rea e seus resultados.

O papel dos governos


Debates sobre polticas pblicas implicam responder questo sobre o espao que cabe aos
governos na definio e implementao de polticas pblicas. No se defende aqui que o Estado (ou
os governos que decidem e implementam polticas pblicas ou outras instituies que participam do
processo decisrio) reflete to-somente as presses dos grupos de interesse, como diria a verso
mais simplificada do pluralismo.

Tampouco se defende que o Estado opta sempre por polticas definidas exclusivamente por aqueles
que esto no poder, como nas verses tambm simplificadas do elitismo, nem que servem apenas aos
interesses de determinadas classes sociais, como diriam as concepes estruturalistas e
funcionalistas do Estado.

No processo de definio de polticas pblicas, sociedades e Estados complexos como os


constitudos no mundo moderno esto mais prximos da perspectiva terica daqueles que defendem
que existe uma "autonomia relativa do Estado", o que faz com que este tenha um espao prprio de
atuao, embora permevel a influncias externas e internas (Evans, Rueschmeyer & Skocpol, 1985).
Essa autonomia relativa gera determinadas capacidades, as quais, por sua vez, criam as condies
para a implementao de objetivos de polticas pblicas. A margem dessa autonomia e o
desenvolvimento dessas capacidades dependem, obviamente, de muitos fatores e dos diferentes
momentos histricos de cada pas.

Apesar do reconhecimento de que outros segmentos que no os governos se envolvem na formulao


de polticas pblicas e no seu processo, tais como os grupos de interesse e os movimentos sociais,
cada qual com maior ou menor influncia a depender do tipo de poltica formulada e das coalizes
que integram o governo, e apesar de uma certa literatura argumentar que o papel dos governos tem
sido encolhido por fenmenos como a globalizao, a diminuio da capacidade dos governos de
intervir, formular polticas pblicas e de governar no est empiricamente comprovada. Vises
menos ideologizadas defendem que apesar da existncia de limitaes e constrangimentos, estes no
inibem a capacidade das instituies governamentais de governar a sociedade (Peters, 1998), apesar
de tornarem a atividade de governar e de formular polticas pblicas mais complexa.

Modelos de formulao e anlise de polticas pblicas4


Dentro do campo especfico da poltica pblica, alguns modelos explicativos foram desenvolvidos
para se entender melhor como e por que o governo faz ou deixa de fazer alguma ao que repercutir
na vida dos cidados. Muitos foram os modelos desenvolvidos, e aqui sero mapeados apenas os
principais.

O Tipo da Poltica Pblica

Theodor Lowi (1964, 1972) desenvolveu a talvez mais conhecida tipologia sobre poltica pblica,
elaborada por meio de uma mxima: a poltica pblica faz a poltica. Com essa mxima, Lowi quis
dizer que cada tipo de poltica pblica vai encontrar diferentes formas de apoio e de rejeio e que
disputas em torno de sua deciso passam por arenas diferenciadas.

Para Lowi, a poltica pblica pode assumir quatro formatos. O primeiro o das polticas
distributivas, decises tomadas pelo governo que desconsideram a questo dos recursos limitados,
gerando impactos mais individuais do que universais, ao privilegiar certos grupos sociais ou regies
em detrimento do todo. O segundo o das polticas regulatrias, mais visveis ao pblico,
envolvendo burocracia, polticos e grupos de interesse. O terceiro o das polticas redistributivas,
que atinge maior nmero de pessoas e impe perdas concretas e a curto prazo para certos grupos
sociais e ganhos incertos e futuro para outros. So, em geral, as polticas sociais universais, o
sistema tributrio, o sistema previdencirio e so as de mais difcil encaminhamento. O quarto o
das polticas constitutivas, que lidam com procedimentos. Cada uma dessas polticas pblicas vai
gerar pontos ou grupos de vetos e de apoios diferentes, processando-se dentro do sistema poltico de
forma tambm diferente.

Incrementalismo

A viso da poltica pblica como um processo incremental foi desenvolvida por Lindblom (1979),
Caiden e Wildavsky (1980) e Wildavsky (1992). Com base em pesquisas empricas, os autores
argumentaram que os recursos governamentais para um programa, rgo ou uma dada poltica
pblica no partem do zero, e sim de decises marginais e incrementais que desconsideram
mudanas polticas ou mudanas substantivas nos programas governamentais. Assim, as decises dos
governos seriam apenas incrementais e pouco substantivas.

A viso incrementalista da poltica pblica perdeu parte do seu poder explicativo com as profundas
reformas ocorridas em vrios pases provocadas pelo ajuste fiscal. No entanto, os que trabalham nos
governos e os que pesquisam os oramentos pblicos conhecem bem a fora do incrementalismo, que
mantm intactos estruturas governamentais e recursos para polticas pblicas que deixaram de estar
na agenda dos governos. Mas do incrementalismo que vem a viso de que decises tomadas no
passado constrangem decises futuras e limitam a capacidade dos governos de adotar novas polticas
pblicas ou de reverter a rota das polticas atuais.

O Ciclo da Poltica Pblica

Esta tipologia v a poltica pblica como um ciclo deliberativo, formado por vrios estgios e
constituindo um processo dinmico e de aprendizado. O ciclo da poltica pblica constitudo dos
seguintes estgios: definio de agenda, identificao de alternativas, avaliao das opes, seleo
das opes, implementao e avaliao.

Esta abordagem enfatiza sobremodo a definio de agenda (agenda setting) e pergunta por que
algumas questes entram na agenda poltica enquanto outras so ignoradas. Algumas vertentes do
ciclo da poltica pblica focalizam mais os participantes do processo decisrio e outras o processo
de formulao da poltica pblica. Cada participante e cada processo podem atuar como um
incentivo ou como um ponto de veto. pergunta de como os governos definem suas agendas, so
dados trs tipos de respostas. A primeira focaliza os problemas, isto , problemas entram na agenda
quando assumimos que devemos fazer algo sobre eles. O reconhecimento e a definio dos
problemas afetam os resultados da agenda. A segunda resposta focaliza a poltica propriamente dita,
ou seja, como se constri a conscincia coletiva sobre a necessidade de se enfrentar um dado
problema. Essa construo se faria via processo eleitoral, via mudanas nos partidos que governam
ou via mudanas nas ideologias (ou na forma de ver o mundo), aliados fora ou fraqueza dos
grupos de interesse. Segundo esta viso, a construo de uma conscincia coletiva sobre determinado
problema fator poderoso e determinante na definio da agenda.

Quando o ponto de partida da poltica pblica dado pela poltica, o consenso construdo mais por
barganha do que por persuaso, ao passo que, quando o ponto de partida da poltica pblica
encontra-se no problema a ser enfrentado, d-se o processo contrrio, ou seja, a persuaso a forma
para a construo do consenso.

A terceira resposta focaliza os participantes, que so classificados como visveis, ou seja, polticos,
mdia, partidos, grupos de presso etc., e invisveis, tais como acadmicos e burocracia. Segundo
esta perspectiva, os participantes visveis definem a agenda e os invisveis as alternativas.

O Modelo Garbage Can

O modelo garbage can ou "lata de lixo" foi desenvolvido por Cohen, March e Olsen (1972),
argumentando que escolhas de polticas pblicas so feitas como se as alternativas estivessem em
uma lata de lixo. Ou seja, existem vrios problemas e poucas solues. As solues no seriam
detidamente analisadas e dependeriam do leque de solues que os decisores (policy makers) tm no
momento. Segundo esse modelo, as organizaes so formas anrquicas que compem um conjunto
de idias com pouca consistncia. As organizaes constroem as preferncias para a soluo dos
problemas ao , e no as preferncias constroem a ao. A compreenso do problema e das
solues limitada e as organizaes operam em um sistema de tentativa e erro.

Em sntese, o modelo advoga que solues procuram por problemas. As escolhas compem um
garbage can no qual vrios tipos de problemas e solues so colocados pelos participantes
medida que aparecem. Essa abordagem foi aplicada por Kingdon (1984), combinando tambm
elementos do ciclo da poltica pblica, em especial a fase de definio de agenda (agenda setting),
constituindo o que se classifica como um outro modelo, o de multiple streams, ou "mltiplas
correntes".5

Coalizo de Defesa

O modelo da coalizo de defesa (advocacy coalition), de Sabatier e Jenkins-Smith (1993), discorda


da viso da poltica pblica trazida pelo ciclo da poltica e pelo garbage can pela sua escassa
capacidade explicativa sobre por que mudanas ocorrem nas polticas pblicas. Segundo esses
autores, a poltica pblica deveria ser concebida como um conjunto de subsistemas relativamente
estveis, que se articulam com os acontecimentos externos, os quais do os parmetros para os
constrangimentos e os recursos de cada poltica pblica.

Contrariando o modelo do garbage can, Sabatier e Jenkins-Smith defendem que crenas, valores e
idias so importantes dimenses do processo de formulao de polticas pblicas, em geral
ignorados nos modelos anteriores. Assim, cada subsistema que integra uma poltica pblica
composto por um nmero de coalizes de defesa que se distinguem pelos seus valores, crenas e
idias e pelos recursos de que dispem.6

Arenas Sociais

O modelo de arenas sociais v a poltica pblica como uma iniciativa dos chamados
empreendedores polticos ou de polticas pblicas. Isso porque, para que uma determinada
circunstncia ou evento se transforme em um problema, preciso que as pessoas se convenam de
que algo precisa ser feito. quando os policy makers do governo passam a prestar ateno em
algumas questes e a ignorar outras.

Existiriam trs principais mecanismos para chamar a ateno dos decisores e formuladores de
polticas pblicas: (a) divulgao de indicadores que desnudam a dimenso do problema; (b)
eventos tais como desastres ou repetio continuada do mesmo problema; (c) feedback, ou
informaes que mostram as falhas da poltica atual ou seus resultados medocres. Esses
empreendedores constituem a policy community, comunidade de especialistas, pessoas dispostas a
investir recursos variados esperando um retorno futuro dado por uma poltica pblica que favorea
suas demandas. Eles so cruciais para a sobrevivncia e o sucesso de uma idia e para colocar o
problema na agenda pblica.

Esses empreendedores podem constituir, e em geral constituem, redes sociais.7 Redes envolvem
contatos, vnculos e conexes que relacionam os agentes entre si e no se reduzem s propriedades
dos agentes individuais. As instituies, a estrutura social e as caractersticas de indivduos e grupos
so cristalizaes dos movimentos, trocas e "encontros" entre as entidades nas mltiplas e
intercambiantes redes que se ligam ou se superpem. O foco est no conjunto de relaes, vnculos e
trocas entre entidades e indivduos, e no nas suas caractersticas.

Este mtodo e referencial terico parte do estudo de situaes concretas para investigar a integrao
entre as estruturas presentes e as aes, estratgias, constrangimentos, identidades e valores. As
redes constrangem as aes e as estratgias, mas tambm as constroem e reconstroem continuamente.
A fora deste modelo est na possibilidade de investigao dos padres das relaes entre
indivduos e grupos.8

Modelo do Equilbrio Interrompido

O modelo do "equilbrio interrompido" (punctuated equilibrium) foi elaborado por Baumgartner e


Jones (1993) com base em noes de biologia e computao. Da biologia veio a noo de equilbrio
interrompido, isto , a poltica pblica se caracteriza por longos perodos de estabilidade,
interrompidos por perodos de instabilidade, que geram mudanas nas polticas anteriores. Da
computao e dos trabalhos de Simon, vem a noo de que os seres humanos tm capacidade
limitada de processar informao, da porque as questes se processam paralelamente e no de
forma serial, ou seja, uma de cada vez.

Os subsistemas de uma poltica pblica permitem ao sistema polticodecisrio processar as questes


de forma paralela, ou seja, fazendo mudanas a partir da experincia de implementao e de
avaliao, e somente em perodos de instabilidade ocorre uma mudana serial mais profunda. Este
modelo, segundo os autores, permite entender por que um sistema poltico pode tanto agir de forma
incremental, isto , mantendo o status quo, como passar por fases de mudanas mais radicais nas
polticas pblicas. Fundamental ao modelo a construo de uma imagem sobre determinada deciso
ou poltica pblica (policy image), e a mdia teria papel preponderante nessa construo.9

Modelos Influenciados pelo Gerencialismo Pblico e pelo Ajuste Fiscal10

A partir da influncia do que se convencionou chamar de "gerencialismo pblico" (public


management) e da poltica fiscal restritiva de gasto adotada por vrios governos, novos formatos
foram introduzidos nas polticas pblicas, todos voltados para a busca de eficincia. Assim, a
eficincia passou a ser vista como o principal objetivo de qualquer poltica pblica, aliada
importncia do fator credibilidade e delegao das polticas pblicas para instituies com
"independncia" poltica. Esses novos formatos, que esto guiando o desenho das polticas pblicas
mais recentes, ainda so pouco incorporados nas pesquisas empricas.11

A nfase na eficincia nasceu da premissa de que as polticas pblicas e suas instituies estavam
fortemente influenciadas por formatos redistributivos ou distributivos, na linguagem de Lowi,
desprezando-se a questo da sua eficincia. As razes para tal reconhecimento esto na crise fiscal e
ideolgica do Estado e no declnio do sonho pluralista que caracterizou a viso norte-americana
sobre polticas pblicas em dcadas passadas.12

O primeiro grande ataque s possibilidades das aes coletivas, e onde decises sobre polticas
pblicas podem ser situadas, veio de Olson (1965), ao afirmar que interesses comuns, os quais, em
princpio, guiariam o processo decisrio que afetam os indivduos, no resultam necessariamente em
ao coletiva e sim em free riding, pois os interesses de poucos tm mais chances de se organizarem
do que os interesses difusos de muitos. Existe, segundo Olson, um interesse pblico que no a soma
dos interesses dos grupos. Assim, a "boa" poltica pblica no poderia resultar da disputa entre
grupos, mas de uma anlise racional.

Como conseqncia, embora indireta, do influente trabalho de Olson, passou-se a enfatizar questes
como eficincia e racionalidade das polticas pblicas, que seriam alcanadas por novas polticas
voltadas, por exemplo, para a desregulamentao, privatizao e para reformas no sistema social, as
quais, afirma-se, poderiam diminuiriam os riscos da ao coletiva.

O elemento credibilidade das polticas pblicas tambm ganhou importncia, ou seja, a prevalncia
de regras pr-anunciadas seria mais eficiente do que o poder discricionrio de polticos e burocratas
contido nas polticas pblicas. O fator credibilidade passou a ser fundamental para polticas como a
monetria, mas tambm influenciou o novo desenho das polticas pblicas em vrias outras reas. A
credibilidade baseia-se na existncia de regras claras em contraposio discricionariedade dos
decisores pblicos (polticos e burocratas), a qual levaria inconsistncia. Alm do mais, a
discricionariedade gera altos custos de transao. Assim, a discricionariedade, de acordo com essa
viso, seria minimizada ou eliminada, delegando poder a instituies bem desenhadas e
"independentes" do jogo poltico e fora da influncia dos ciclos eleitorais.

A delegao para rgos "independentes" nacionais, mas tambm internacionais, passou a ser outro
elemento importante no desenho das polticas pblicas. Mas por que polticos (governantes e
parlamentares) abririam mo do seu poder, delegando-o para agncias sobre as quais no tm
controle? A resposta estaria na credibilidade desses rgos "independentes" devido experincia
tcnica de seus membros e para que as regras no fossem, aqui tambm, submetidas s incertezas dos
ciclos eleitorais, mantendo sua continuidade e coerncia.13

Concorrendo com a influncia do "novo gerencialismo pblico" nas polticas pblicas, existe uma
tentativa, em vrios pases do mundo em desenvolvimento, de adotar polticas pblicas de carter
participativo. Impulsionadas, por um lado, pelas propostas dos organismos multilaterais e, por outro,
por mandamentos constitucionais e pelos compromissos assumidos por alguns partidos polticos,
vrias experincias foram implementadas visando insero de grupos sociais e/ou de interesses na
formulao e acompanhamento de polticas pblicas, principalmente nas polticas sociais. No Brasil,
so exemplos dessa tentativa os diversos conselhos comunitrios voltados para as polticas sociais,
assim como o oramento participativo. Fruns decisrios como conselhos comunitrios e oramento
participativo seriam os equivalentes polticos da eficincia.

Apesar da aceitao de vrias teses do "novo gerencialismo pblico" e da experimentao de


delegao de poder para grupos sociais comunitrios e/ ou que representam grupos de interesse, os
governos continuam tomando decises sobre situaes-problema e desenhando polticas para
enfrent-las, mesmo que delegando parte de sua responsabilidade para outras instncias, inclusive
no governamentais.

Das diversas definies e modelos sobre polticas pblicas, podemos extrair e sintetizar seus
elementos principais:

A poltica pblica permite distinguir entre o que o governo pretende fazer e o que, de fato, faz.

A poltica pblica envolve vrios atores e nveis de deciso, embora seja materializada nos
governos, e no necessariamente se restringe a participantes formais, j que os informais so
tambm importantes.

A poltica pblica abrangente e no se limita a leis e regras.

A poltica pblica uma ao intencional, com objetivos a serem alcanados.

A poltica pblica, embora tenha impactos a curto prazo, uma poltica de longo prazo.
A poltica pblica envolve processos subseqentes aps sua deciso e proposio, ou seja,
implica tambm implementao, execuo e avaliao.

Estudos sobre poltica pblica propriamente dita focalizam processos, atores e a construo
de regras, distinguindo-se dos estudos sobre poltica social, cujo foco est nas conseqncias e
nos resultados da poltica.

O papel das instituies/regras na deciso e formulao de polticas


pblicas
No s a produo desenvolvida dentro da moldura terica especfica da poltica pblica utilizada
nos diferentes estudos sobre o tema. O debate sobre polticas pblicas tambm tem sido influenciado
pelas premissas advindas de outros campos tericos, em especial do chamado neo-institucionalismo,
o qual enfatiza a importncia crucial das instituies/regras para a deciso, formulao e
implementao de polticas pblicas.

Uma grande contribuio a esse debate foi dada pela teoria da escolha racional, com o
questionamento de dois mitos. O primeiro o de que, conforme mencionado anteriormente, interesses
individuais agregados gerariam ao coletiva (Olson, 1965). O segundo o de que a ao coletiva
produz necessariamente bens coletivos (Arrow, 1951). Definies sobre polticas pblicas so, em
uma democracia, questes de ao coletiva e de distribuio de bens coletivos e, na formulao da
escolha racional, requerem o desenho de incentivos seletivos, na expresso de Olson, para diminuir
sua captura por grupos ou interesses personalistas.14

Outros ramos da teoria neo-institucionalista, como o institucionalismo histrico e o estruturalista,


tambm contribuem para o debate sobre o papel das instituies na modelagem das preferncias dos
decisores. Para essas variantes do neo-institucionalismo, as instituies moldam as definies dos
decisores, mas a ao racional daqueles que decidem no se restringe apenas ao atendimento dos
seus auto-interesses. A ao racional tambm depende das percepes subjetivas sobre alternativas,
suas conseqncias e avaliaes dos seus possveis resultados. Sem negar a existncia do clculo
racional e auto-interessado dos decisores, esses ramos do neo-institucionalismo afirmam que o
clculo estratgico dos decisores ocorre dentro de uma concepo mais ampla das regras, papis,
identidades e idias.15

Portanto, a viso mais comum da teoria da escolha racional, de que o processo decisrio sobre
polticas pblicas resulta apenas de barganhas negociadas entre indivduos que perseguem seu auto-
interesse, contestada pela viso de que interesses (ou preferncias) so mobilizados no s pelo
autointeresse, mas tambm por processos institucionais de socializao, por novas idias e por
processos gerados pela histria de cada pas. Os decisores agem e se organizam de acordo com
regras e prticas socialmente construdas, conhecidas antecipadamente e aceitas (March & Olsen,
1995). Tais vises sobre o processo poltico so fundamentais para entendermos melhor as mudanas
nas polticas pblicas em situaes de relativa estabilidade.

J a teoria da escolha pblica (public choice) adota um vis normativamente ctico quanto
capacidade do governo de formular polticas pblicas devido a situaes como auto-interesse,
informao incompleta, racionalidade limitada e captura das agncias governamentais por interesses
particularistas. Essa teoria , provavelmente, a que demonstra mais mal-estar e desconfiana na
capacidade dos mecanismos polticos de deciso, defendendo a superioridade das decises tomadas
pelo mercado vis--vis as tomadas pelos polticos e pela burocracia.

Aprofundando um pouco mais as contribuies do chamado neoinstitucionalismo para a rea de


polticas pblicas, sabemos que, de acordo com os vrios ramos dessa teoria, instituies so regras
formais e informais que moldam o comportamento dos atores. Como as instituies influenciam os
resultados das polticas pblicas e qual a importncia das variveis institucionais para explicar
resultados de polticas pblicas?

A resposta est na presuno de que as instituies tornam o curso de certas polticas mais fceis do
que outras. Ademais, as instituies e suas regras redefinem as alternativas polticas e mudam a
posio relativa dos atores. Em geral, instituies so associadas a inrcia, mas muita poltica
pblica formulada e implementada.

Assim, a teoria neo-institucionalista nos ajuda a entender que no so s os indivduos ou grupos que
tm fora relevante influenciam as polticas pblicas, mas tambm as regras formais e informais que
regem as instituies.

Outra importante contribuio das teorias neo-institucionalistas para o campo das polticas pblicas
est na capacidade dessas teorias de incorporar s anlises sobre polticas pblicas, notadamente
anlise da sua natureza e do seu processo, a importncia das instituies, dado que, como lembra
Melo (2002), a literatura modelada pelo referencial terico tradicional da poltica pblica faz tbula
rasa das instituies.

A contribuio do neo-institucionalismo importante porque a luta pelo poder e por recursos entre
grupos sociais o cerne da formulao de polticas pblicas. Essa luta mediada por instituies
polticas e econmicas que levam as polticas pblicas para certa direo e privilegiam alguns
grupos em detrimento de outros, embora as instituies sozinhas no desempenham todos os papis
h tambm interesses, como nos diz a teoria da escolha racional, idias, como enfatizam o
institucionalismo histrico e o estrutural, e a histria, como afirma o institucionalismo histrico.

A despeito das contribuies das diversas vertentes da teoria neoinstitucionalista para a anlise de
polticas pblicas, deve-se lembrar que, como ocorre com qualquer referencial terico, preciso ter
clareza sobre quando e como utiliz-la. Isso porque, como j argumentado anteriormente (Souza,
2003), analisar polticas pblicas significa, muitas vezes, estudar o "governo em ao", razo pela
qual nem sempre os pressupostos neo-institucionalistas se adaptam a essa anlise.

Ademais, os procedimentos metodolgicos construdos pelas diversas vertentes neo-


institucionalistas, em especial a da escolha racional, so marcados pela simplicidade analtica, pela
elegncia, no sentido que a matemtica d a essa palavra, e pela parcimnia, o que nem sempre
aplicvel anlise de polticas pblicas.16
Consideraes finais
Procurei, aqui, contribuir para os estudos acadmicos em polticas pblicas, campo do conhecimento
que busca integrar quatro elementos: a prpria poltica pblica (policy), a poltica (politics), a
sociedade poltica (polity) e as instituies que regem as decises, os desenhos e a implementao
das polticas pblicas, focalizando seja seu processo, seja seus resultados.

Disso pode-se concluir que o principal foco analtico da poltica pblica est na identificao do
tipo de problema que a poltica pblica visa a corrigir, na chegada desse problema ao sistema
poltico (politics) e sociedade poltica (polity), no processo percorrido nessas duas arenas, e nas
instituies/regras que iro modelar a deciso e a implementao da poltica pblica.

O entendimento dos modelos e das teorias resumidos aqui pode permitir ao analista melhor
compreender o problema para o qual a poltica pblica foi desenhada, seus possveis conflitos, a
trajetria seguida e o papel dos indivduos, grupos e instituies que esto envolvidos na deciso e
que sero por ela afetados.

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WILDAVSKY, A. The Policy of Budgetary Process. 2. ed. Boston: Little and Brown, 1992.

* Verso revista e ampliada de dois artigos publicados anteriormente. Ver Souza (2003, 2006).

1 Para uma sntese da trajetria da rea de polticas pblicas, inclusive sua insero acadmica, ver
Parsons (1997).

2 H mais de quarenta anos, Bachrach e Baratz (1962) demonstraram que no fazer nada em relao
a um problema tambm uma forma de poltica pblica.

3 Muitas vezes, a poltica pblica tambm requer a aprovao de nova legislao.

4 Para maiores detalhes sobre diversos modelos analticos, ver Goodin & Klingemann (1998), em
especial o captulo 7, Parsons (1997), Sabatier (1999) e Theodoulou & Cahn (1995). Vrios stios
disponibilizam estudos empricos sobre polticas pblicas, com destaque para
<http://www.policylibrary.com>.

5 O modelo analtico de Kingdon vem sendo testado no Brasil em algumas teses de doutorado. Ver,
por exemplo, Capella (2006) e Pinto (2004).

6 Esse modelo foi aplicado por Bueno (2005).

7 A literatura internacional sobre redes sociais ampla e diversificada. Para uma reviso dessa
literatura em portugus, ver Marques (2000).

8 Marques (2000) analisa a formulao de polticas na rea de saneamento bsico na Regio


Metropolitana do Rio de Janeiro por meio do modelo das redes sociais. Sua pesquisa mostra que, ao
contrrio do padro norte-americano de lobbies ou do corporativismo social-democrata europeu, a
intermediao de interesses ocorre aqui de forma disseminada por inmeros e diversos contatos
pessoais entre os integrantes do governo e os interesses privados, intermediada por uma policy
community. Tambm o papel desempenhado por um grupo de mdicos sanitaristas que se organizou
em torno da reforma do sistema de sade pblica no Brasil, no sentido da sua universalizao e
descentralizao, um bom exemplo das possibilidades explicativas deste modelo.

9 Pesquisa realizada por Fucks (1998) testa este modelo analisando a insero da temtica ambiental
no Rio de Janeiro.

10 Alm da influncia do gerencialismo pblico e do ajuste fiscal, os ltimos anos tm sido


marcados tambm pelo que vem sendo chamado do juristocracia, ou seja, a transferncia para os
judicirios e pela via constitucional de parcela considervel de deciso sobre questes antes a cargo
das instituies representativas. Argumenta-se que mudanas sociais e a defesa de direitos devem ser
liberadas do jogo poltico e da tirania da maioria das instituies representativas. Assim, cortes
judiciais nacionais e internacionais passaram a tomar decises sobre polticas pblicas porque tais
polticas esto, muitas vezes, constitucionalizadas. J existe vasta literatura sobre essa nova
tendncia (ver, entre outros, Hirschl, 2004).
11 Uma exceo o trabalho Rezende (2004), que analisou a ltima reforma administrativa federal
tentada no Brasil e suas contradies. Reforma administrativa, embora no seja nenhuma novidade,
parte crucial do busca da eficincia do "gerencialismo pblico".

12 Na verso mais idealizada do pluralismo, a poltica pblica resultaria do equilbrio alcanado na


luta entre grupos de interesse concorrentes.

13 Exemplos da influncia dessa nova viso sobre as polticas pblicas j so abundantes,


destacando-se a relevncia assumida pela Organizao Mundial do Comrcio (OMC) e pelas
organizaes no governamentais (ONGs), assim como a defesa de mandato por tempo determinado
para os diretores das agncias de regulao e a defesa da independncia operacional ou autonomia
dos bancos centrais.

14 Para uma reviso dessa literatura, ver, entre outros, Levi (1997), e para uma discusso da
aplicao de tipologias na anlise de polticas pblicas tomando como referncia a teoria da escolha
racional, ver, entre outros, Ostrom (1999).

15 O institucionalismo histrico vem dedicando espao cada vez maior importncia das idias na
formulao de polticas pblicas, em especial nas suas mudanas. Para uma anlise da introduo, na
Gr-Bretanha, das idias monetaristas em substituio s keynesianas, ver Hall (1998).

16 Sobre os problemas e as possibilidades tericas e empricas da pesquisa em polticas pblicas no


Brasil, ver Faria (2003), Figueiredo & Figueiredo (1986), Melo (1999), Reis (2003) e Souza (2003).
3 - Perspectivas tericas sobre o processo de formulao
de polticas pblicas*
Ana Cludia N. Capella

Este trabalho tem como objetivo apresentar e discutir modelos tericos que auxiliem na compreenso
do processo de formulao de polticas pblicas. A anlise privilegiar o processo de formao da
agenda de polticas governamentais (agenda-setting), procurando investigar de que forma uma
questo especfica se torna importante em um determinado momento, chamando a ateno do governo
e passando a integrar sua agenda.

Dois modelos, em especial, desenvolvidos na rea de polticas pblicas, destacam-se por sua
capacidade de explicar como as agendas governamentais so formuladas e alteradas: o Modelo de
Mltiplos Fluxos (Multiple Streams Model), desenvolvido por John Kingdon (2003), e o Modelo de
Equilbrio Pontuado (Punctuated Equilibrium Model), de Frank Baumgartner e Brian Jones (1993).

Esses modelos representam importantes ferramentas na anlise de processos de formulao de


polticas e de mudana na agenda governamental, reservando grande destaque dinmica das idias
no processo poltico.

Modelo de Multiple Streams


Em Agendas, Alternatives and Public Policies, Kingdon (2003) procura responder seguinte
questo: por que alguns problemas se tornam importantes para um governo? Como uma idia se
insere no conjunto de preocupaes dos formuladores de polticas, transformando-se em uma poltica
pblica? Kingdon considera as polticas pblicas como um conjunto formado por quatro processos: o
estabelecimento de uma agenda de polticas pblicas; a considerao das alternativas para a
formulao de polticas pblicas, com base nas quais as escolhas sero realizadas; a escolha
dominante entre o conjunto de alternativas disponveis e, finalmente, a implementao da deciso.
Em seu modelo de multiple streams, o autor preocupa-se especificamente com os dois primeiros
processos, chamados estgios pr-decisrios: a formao da agenda (agenda-setting) e as
alternativas para a formulao das polticas (policy formulation).

A seguir, procuraremos apresentar e analisar o modelo de Kingdon, destacando suas bases tericas,
benefcios potenciais para a compreenso dos processos de formao da agenda governamental, bem
como as principais crticas direcionadas ao modelo.

Dinmica do Modelo: os trs fluxos

Inicialmente formulado para analisar as polticas pblicas nas reas de sade e transportes do
governo federal norte-americano, o modelo de Kingdon tornou-se referncia para os estudos voltados
anlise da formulao de polticas governamentais (Zahariadis, 1999). Com base em um corpo
extenso de dados empricos, obtidos em sua maior parte por meio de entrevistas com altos
funcionrios pblicos, o modelo preocupa-se com os estgios pr-decisrios da formulao de
polticas. A agenda governamental, para Kingdon, definida como o conjunto de assuntos sobre os
quais o governo e pessoas ligadas a ele concentram sua ateno em um determinado momento.1

Uma questo passa a fazer parte da agenda governamental quando desperta a ateno e o interesse
dos formuladores de polticas. No entanto, em virtude da complexidade e do volume de questes que
se apresentam a esses formuladores, apenas algumas delas so realmente consideradas em um
determinado momento. Estas compem a agenda decisional: um subconjunto da agenda
governamental que contempla questes prontas para uma deciso ativa dos formuladores de polticas,
ou seja, prestes a se tornarem polticas (policies).2 Essa diferenciao faz-se necessria, segundo o
autor, porque ambas as agendas so afetadas por processos diferentes. Existem ainda agendas
especializadas como aquelas especficas da rea de sade, transportes e educao , que refletem a
natureza setorial da formulao de polticas pblicas.

Para compreender como algumas questes passam a ser efetivamente consideradas pelos
formuladores de polticas, Kingdon (2003) caracteriza o governo federal norte-americano como uma
"anarquia organizada",3 na qual trs fluxos decisrios (streams) seguem seu curso de forma
relativamente independente, permeando toda a organizao. Em momentos crticos esses fluxos
convergem, e precisamente nessas ocasies que so produzidas mudanas na agenda. Assim, para o
modelo de Kingdon, a mudana da agenda o resultado da convergncia entre trs fluxos: problemas
(problems), solues ou alternativas (policies) e poltica. (politics).

No primeiro fluxo, o modelo busca analisar de que forma as questes so reconhecidas como
problemas e por que determinados problemas passam a ocupar a agenda governamental.
Considerando que as pessoas no podem prestar ateno a todos os problemas durante todo o tempo,
Kingdon parte do pressuposto de que esses indivduos concentraro sua ateno em alguns deles,
ignorando outros.

Para entender o processo de seleo, Kingdon estabelece uma importante diferenciao entre
problemas e questes (conditions). Uma questo, para o autor, uma situao social percebida, mas
que no desperta necessariamente uma ao em contrapartida. Esse tipo de questo configura-se
como problema apenas quando os formuladores de polticas acreditam que devem fazer algo a
respeito. Dado o grande volume de decises e a incapacidade de lidar com todas as questes ao
mesmo tempo, a ateno dos formuladores de polticas depende da forma como eles as percebem e
as interpretam e, mais importante, da forma como elas so definidas como problemas.

As questes transformam-se em problemas ao chamar a ateno dos participantes de um processo


decisrio, despertando a necessidade de ao por meio de trs mecanismos bsicos: indicadores;
eventos, crises e smbolos; e feedback das aes governamentais. Quando indicadores custos de
um programa, taxas de mortalidade infantil, variaes na folha de pagamento de servidores, evoluo
do dficit pblico, por exemplo so reunidos e apontam para a existncia de uma questo, esta
pode ser percebida como problemtica pelos formuladores de polticas.
Indicadores, no entanto, no determinam per si a existncia concreta de um problema, antes so
interpretaes que auxiliam a demonstrar a existncia de uma questo. Assim, contribuem para a
transformao de questes em problemas, principalmente quando revelam dados quantitativos,
capazes de demonstrar a existncia de uma situao que precisa de ateno.

O segundo grupo de mecanismos compreende eventos (focusing events), crises e smbolos. Muitas
vezes, um problema no chama a ateno apenas por meio de indicadores, mas por causa de eventos
de grande magnitude, como crises, desastres ou smbolos que concentram a ateno em um
determinado assunto. Esses eventos, no entanto, raramente so capazes de elevar um assunto
agenda, e geralmente atuam no sentido de reforar a percepo preexistente de um problema.

Finalmente, o terceiro grupo consiste no feedback sobre programas em desenvolvimento no governo.


O monitoramento dos gastos, o acompanhamento das atividades de implementao, o cumprimento
(ou no) de metas, possveis reclamaes de servidores ou dos cidados e o surgimento de
conseqncias no antecipadas so mecanismos que podem trazer os problemas para o centro das
atenes dos formuladores de polticas.

Mesmo que indicadores, eventos, smbolos ou feedbacks sinalizem questes especficas, esses
elementos no transformam as questes automaticamente em problemas. Essencial para o
entendimento do modelo compreender que problemas so construes sociais, envolvendo
interpretao: "Problemas no so meramente as questes ou os eventos externos: h tambm um
elemento interpretativo que envolve percepo"(Kingdon, 2003: 109-110).4 Portanto, as questes
podem se destacar entre os formuladores de polticas, transformando-se em problemas, para
posteriormente alcanar a agenda governamental.

Do ponto de vista da estratgia poltica, a definio do problema fundamental. A forma como um


problema definido, articulado, concentrando a ateno dos formuladores de poltica, pode
determinar o sucesso de uma questo no processo altamente competitivo de agenda-setting.

No segundo fluxo policy stream temos um conjunto de alternativas e solues (policy


alternatives) disponveis para os problemas, ou "what to do ideas".5 Kingdon (2003) considera que
as idias geradas nesse fluxo no esto necessariamente relacionadas percepo de problemas
especficos. Como afirma o autor: "As pessoas no necessariamente resolvem problemas. (...) Em
vez dis-so, elas geralmente criam solues e, ento, procuram problemas para os quais possam
apresentar suas solues"(Kingdon, 2003: 32).6 Assim, as questes presentes na agenda
governamental (que atrai a ateno das pessoas dentro e fora do governo) no so geradas aos pares,
com problemas e solues.

A gerao de alternativas e solues explicada pelo modelo de multiple streams em analogia ao


processo biolgico de seleo natural. Da mesma forma como molculas flutuam no que os bilogos
chamam de "caldo primitivo", o autor entende que as idias a respeito de solues so geradas em
comunidades (policy communities) e flutuam em um "caldo primitivo de polticas"(policy primeval
soup). Neste "caldo", algumas idias sobrevivem intactas, outras se confrontam e se combinam em
novas propostas, outras ainda so descartadas. Nesse processo competitivo de seleo, as idias que
se mostram viveis do ponto de vista tcnico e as que tm custos tolerveis geralmente sobrevivem,
assim como aquelas que representam valores compartilhados contam com a aceitao do pblico em
geral e com a receptividade dos formuladores de polticas. Como resultado final, partindo de um
grande nmero de idias possveis, um pequeno conjunto de propostas levado ao topo do "caldo
primitivo de polticas", alternativas que emergem para a efetiva considerao dos participantes do
processo decisrio.

As comunidades geradoras de alternativas (policy communities) so compostas por especialistas


pesquisadores, assessores parlamentares, acadmicos, funcionrios pblicos, analistas pertencentes
a grupos de interesses, entre outros que compartilham uma preocupao em relao a uma rea
(policy area). No processo de seleo descrito, quando uma proposta percebida como vivel, ela
rapidamente difundida, ampliando a conscincia dos atores sobre uma determinada idia. Isso no
significa que todos os especialistas de uma comunidade compartilhem as mesmas crenas: algumas
comunidades so extremamente fragmentadas, abrigando pontos de vista bastante diversificados.

A difuso das idias tampouco se d de forma automtica, uma vez que comunidades bem
estruturadas apresentam tendncia a resistirem s novas idias. A difuso descrita pelo autor como
um processo no qual indivduos que defendem uma idia procuram lev-la a diferentes fruns, na
tentativa de sensibilizar no apenas as comunidades de polticas (policy communities), mas tambm
o pblico em geral, vinculando a audincia s propostas e construindo progressivamente sua
aceitao. Dessa forma, as idias so difundidas, basicamente, por meio da persuaso. A importncia
desse processo de difuso chamada de soften up pelo autor vem da constatao de que, sem essa
sensibilizao, as propostas no sero seriamente consideradas quando apresentadas.

Com o processo de difuso ocorre uma espcie de efeito multiplicador (bandwagon), em que as
idias se espalham e ganham cada vez mais adeptos. Assim, o fluxo de polticas (policy stream)
produz uma lista restrita de propostas, reunindo algumas idias que sobreviveram ao processo de
seleo. Tais idias no representam, necessariamente, uma viso consensual de uma comunidade
poltica a respeito de uma proposta, mas sim o reconhecimento, pela comunidade, de que algumas
propostas so relevantes dentro do enorme conjunto de propostas potencialmente possveis.

Kingdon assegura s idias um papel importante em seu modelo, argumentando que elas so
freqentemente mais importantes na escolha de uma alternativa do que a influncia de grupos de
presso, por exemplo, e chama a ateno dos cientistas polticos para essa dimenso do processo
decisrio:

Cientistas polticos esto acostumados a conceitos como poder, influncia, presso e estratgia.
No entanto, se tentarmos compreender as polticas pblicas somente em termos desses
conceitos, deixamos de entender muita coisa. As idias, longe de serem meras desculpas ou
racionalizaes, so partes integrais do processo decisrio dentro e em torno do governo.
(Kingdon, 2003: 125)7

Abordagens que, como o modelo de multiple streams, destacam a centralidade das idias, das
interpretaes e da argumentao no processo de formulao das polticas constituem um desafio
anlise tradicional sobre a formulao de polticas pblicas, auxiliando na compreenso da
dimenso simblica desse processo.8
Finalmente, o terceiro fluxo composto pela dimenso da poltica "propriamente dita"(politics
stream). Independentemente do reconhecimento de um problema ou das alternativas disponveis, o
fluxo poltico segue sua prpria dinmica e regras. Diferentemente do fluxo de alternativas (policy
stream), em que o consenso construdo com base na persuaso e difuso das idias, no fluxo
poltico (politics stream) as coalizes so construdas em um processo de barganha e negociao
poltica.

Nesse fluxo, trs elementos exercem influncia sobre a agenda governamental. O primeiro chamado
por Kingdon de "clima"ou "humor"nacional (national mood) e caracterizado por uma situao na
qual diversas pessoas compartilham as mesmas questes durante um determinado perodo de tempo.
O "humor nacional"possibilita algo semelhante ao "solo frtil"para algumas idias "germinarem",
ajudando a explicar por que algumas questes chegam agenda, ao passo que outras so descartadas.
A percepo, pelos participantes do processo decisrio, de um humor favorvel cria incentivos para
a promoo de algumas questes e, em contrapartida, pode tambm desestimular outras idias.

O segundo elemento do fluxo poltico composto pelas foras polticas organizadas, exercidas
principalmente pelos grupos de presso. O apoio ou a oposio dessas foras a uma determinada
questo sinaliza consenso ou conflito em uma arena poltica, permitindo aos formuladores de
polticas avaliarem se o ambiente propcio ou no a uma proposta. Quando grupos de interesses e
outras foras organizadas esto em consenso em relao a uma proposta, o ambiente altamente
propcio para uma mudana nessa direo. Mas quando existe conflito em um grupo, os defensores de
uma proposta analisam o equilbrio das foras em jogo, procurando detectar setores favorveis ou
contrrios emergncia de uma questo na agenda. A percepo de que uma proposta no conta com
apoio de alguns setores no implica necessariamente o abandono de sua defesa, mas indica que
haver custos durante o processo.

Finalmente, o terceiro fator a afetar a agenda so as mudanas dentro do prprio governo: mudana
de pessoas em posies estratgicas no interior da estrutura governamental (turnover); mudanas de
gesto; mudanas na composio do Congresso; mudanas na chefia de rgos e de empresas
pblicas. Esses acontecimentos podem exercer grande influncia sobre a agenda governamental ao
desencadearem mudanas que potencializam a introduo de novos itens na agenda, ao mesmo tempo
que podem tambm bloquear a entrada ou restringir a permanncia de outras questes. O incio de um
novo governo , segundo Kingdon, o momento mais propcio para mudanas na agenda.

Outro tipo de mudana dentro do governo, com efeitos importantes sobre a agenda, a mudana de
competncia sobre uma determinada questo. Cada setor dentro do governo, sejam agncias
administrativas, sejam comits parlamentares, reivindica autoridade para atuar no seu campo de
atividade. Muitas vezes uma questo envolve reas distintas, gerando disputas sobre sua
competncia. Essas disputas podem levar a uma situao de imobilidade governamental, mas tambm
incluso de questes na agenda. Parlamentares, por exemplo, podem disputar os crditos por um
projeto com impacto popular e, nessa disputa, o assunto pode se tornar proeminente e ganhar espao
na agenda. Por outro lado, algumas questes podem ser sistematicamente ignoradas devido sua
localizao na estrutura administrativa. Pesquisando a rea de sade dentro do governo norte-
americano, Kingdon percebeu que muitas questes faziam parte de agendas especializadas sem, no
entanto, integrarem a agenda de deciso mais ampla do setor. Isto acontecia porque o conjunto de
especialistas preocupados com essas questes estava reduzido a uma rea especfica dentro da
estrutura do Poder Executivo, restringindo a difuso desses assuntos para outras comunidades.

Grupos de presso, a opinio pblica, as presses do Legislativo e das agncias administrativas, os


movimentos sociais, o processo eleitoral, entre outros fatores, determinam o clima poltico para a
mudana da agenda governamental, podendo tanto favorecer uma mudana, como restringi-la. Entre
os elementos considerados no fluxo poltico, Kingdon destaca as mudanas no clima nacional
(national mood) e as mudanas dentro do governo (turnover) como os maiores propulsores de
transformaes na agenda governamental.

Em determinadas circunstncias, estes trs fluxos problemas, solues e dinmica poltica so


reunidos, gerando uma oportunidade de mudana na agenda. Nesse momento, um problema
reconhecido, uma soluo est disponvel e as condies polticas tornam o momento propcio para a
mudana, permitindo a convergncia entre os trs fluxos e possibilitando que questes ascendam
agenda.

As circunstncias que possibilitam a convergncia dos fluxos denominadas por Kingdon (2003:
165) como policy windows so influenciadas, sobretudo, pelo fluxo de problemas (problems
stream) e pelo fluxo poltico (politics stream). De acordo com o autor, uma oportunidade para a
mudana surge quando um novo problema consegue atrair a ateno do governo (por meio de
indicadores, eventos ou feedback), ou quando mudanas so introduzidas na dinmica poltica
(principalmente mudanas no clima nacional e mudanas dentro do governo). O fluxo de solues
(policy stream) no exerce influncia direta sobre a agenda: as propostas, as alternativas e as
solues elaboradas nas comunidades (policy communities) chegam agenda apenas quando
problemas percebidos, ou demandas polticas, criam oportunidades para essas idias.

Assim, ao tomarem conscincia de um problema, os formuladores de polticas acionam a policy


stream em busca de alternativas que apontem solues para o problema percebido. Da mesma forma,
ao encampar determinadas questes em suas propostas de governo, polticos buscam alternativas nas
policy communities. Portanto, embora a mudana na agenda seja resultado da convergncia dos trs
fluxos, a oportunidade para que esta mudana se processe gerada pelo fluxo de problemas e pelo
fluxo poltico e dos eventos que transcorrem no interior desse processo. Por outro lado, a rede de
solues, embora no exera influncia sobre a formao da agenda governamental, fundamental
para que uma questo j presente nessa agenda tenha acesso agenda decisional.

Mudanas na agenda acontecem, portanto, quando os trs fluxos so unidos, processo denominado
por Kingdon (2003: 172) como coupling. O coupling, ou a juno dos fluxos, por sua vez, ocorre em
momentos em que as policy windows se encontram abertas. Vimos que essas janelas se abrem,
sobretudo, a partir dos fluxos de problemas e polticas. No seu interior, alguns eventos acontecem de
forma peridica e previsvel, como em situaes de mudanas no governo (transio administrativa,
mudanas no Congresso, mudanas na presidncia de estatais) e em algumas fases do ciclo
oramentrio (momentos de incluso de propostas, por exemplo). Outros eventos ou janelas se
desenvolvem de maneira imprevisvel. Assim, a oportunidade de mudana na agenda pode se dar
tanto de forma programada como de maneira no-previsvel.

Uma caracterstica da oportunidade de mudana abertura das janelas no modelo de Kingdon seu
carter transitrio. Provocadas por eventos programados ou no, as oportunidades de acesso de uma
questo agenda no perduram por longos perodos. Da mesma forma que as "janelas"se abrem, elas
tambm se fecham. A oportunidade de mudana na agenda cessa quando um dos fluxos se desarticula
com relao aos demais.

Tomando o fluxo poltico, por exemplo, da mesma forma como mudanas de governo (turnover)
criam oportunidades para o acesso de uma questo agenda, novas mudanas, como processos de
reorganizao ministerial e institucional, podem "fechar a janela"para uma idia. De forma
semelhante, quando h uma percepo de que um problema foi resolvido, a ateno dos formuladores
de polticas se volta para outros assuntos. No fluxo de solues, quando as alternativas no surtem
efeitos, levando os formuladores de polticas a julgar inteis seus esforos, tambm h grandes
possibilidades de a janela se fechar.

Afirmamos que a juno dos fluxos coupling ocorre em momentos em que as janelas (policy
windows) se encontram abertas. H ainda um outro componente fundamental, sem o qual esses
momentos no promovem mudanas na agenda: a atuao dos policy entrepreneurs. Kingdon (2003:
179) destaca a importncia de indivduos (empreendedores de polticas) que, tal como
empreendedores de negcios, "esto dispostos a investir seus recursos tempo, energia, reputao,
dinheiro para promover uma posio em troca da antecipao de ganhos futuros na forma de
benefcios materiais, orientados para suas metas ou solidrios".9

Esses indivduos, dispostos a investir em uma idia, podem estar no governo (no Poder Executivo,
ocupando altos postos ou em funes burocrticas; no Congresso, como parlamentares ou
assessores), ou fora dele (em grupos de interesse, na comunidade acadmica, na mdia).

O empreendedor o indivduo especialista em uma determinada questo, geralmente com habilidade


em representar idias de outros indivduos e grupos; ou ainda que desfruta de uma posio de
autoridade dentro do processo decisrio, caracterstica que faz com que o processo de formulao de
polticas seja receptivo a suas idias. Os empreendedores so negociadores hbeis e mantm
conexes polticas; so persistentes na defesa de suas idias, levando suas concepes de problemas
e propostas a diferentes fruns. Conseguem, alm disso, "amarrar"os trs fluxos, sempre atentos
abertura de janelas: "O empreendedor de polticas que est pronto no perde oportunidades", afirma
Kingdon (2003: 182).10 Quando as janelas se abrem, os empreendedores entram em ao. Caso
contrrio, esses atores devero aguardar pela prxima oportunidade e, ento, promover a conexo
entre problemas, solues e clima poltico.

Assim, os policy entrepreneurs desempenham um papel fundamental, unindo solues a problemas;


propostas a momentos polticos; eventos polticos a problemas. Sem um empreendedor, a ligao
entre os fluxos pode no acontecer: idias no so defendidas; problemas no encontram solues;
momentos polticos favorveis mudana so perdidos por falta de propostas.

Na Figura 1, apresenta-se um esquema do modelo de multiple streams, no qual os trs fluxos so


reunidos pelos empreendedores de polticas em momentos em que as oportunidades de mudana se
apresentam.
Figura 1 O modelo de Kingdon

Atores no Processo de Definio da Agenda e Formulao de Polticas Pblicas

Por que algumas questes so bem-sucedidas no processo at a agenda governamental? At agora


vimos que o modelo de multiple streams responde a esta questo analisando a confluncia entre o
fluxo de problemas (problems stream) e o fluxo de polticas (political stream). E por que algumas
solues recebem maior ateno do que outras? Kingdon explica a gerao de alternativas com base
na dinmica do fluxo de solues e alternativas (policy stream), por meio do processo de difuso e
"amaciamento"(soften up) das idias junto s comunidades de polticas (policy communities) e ao
pblico em geral. Mas h ainda um terceiro fator que contribui decisivamente para a chegada de uma
questo na agenda e para a construo de alternativas: os atores envolvidos nesse processo.

Central no modelo de Kingdon a idia de que alguns atores so influentes na definio da agenda
governamental, ao passo que outros exercem maior influncia na definio das alternativas (decision
agenda). O primeiro grupo de participantes composto por "atores visveis", que recebem
considervel ateno da imprensa e do pblico; no segundo grupo esto os "participantes invisveis",
que formam as comunidades nas quais as idias so geradas e postas em circulao (policy
communities).

Com relao definio da agenda, a influncia presidencial recebe especial destaque no modelo:
"Nenhum outro ator no sistema poltico tem a capacidade do presidente para estabelecer agendas em
uma dada rea de polticas para aqueles que lidam com elas"(Kingdon, 2003: 23).11 Por manejar
recursos institucionais (principalmente o poder de veto e o poder de nomear pessoas para cargos-
chave do processo decisrio), recursos organizacionais e recursos de comando da ateno pblica, o
presidente considerado por Kingdon o ator mais forte na definio da agenda. No entanto, embora
ele possa influenciar e mesmo determinar as questes presentes na agenda, no lhe reservado o
controle sobre as alternativas a serem consideradas, que se concentram nas mos de especialistas.
Portanto, embora fundamental ao modelo, este ator no tem condies de determinar o resultado final
de uma poltica.

Tambm influenciam a agenda os indivduos nomeados pelo presidente nos altos escales da
burocracia governamental, como ministros e secretrios-executivos de ministrios. Alm de
inserirem novas idias na agenda, esses atores podem ajudar a focalizar uma questo j existente. A
alta administrao, de uma forma geral, central no processo de agenda-setting, embora, de forma
semelhante atuao presidencial, tenha menor controle sobre o processo de seleo de alternativas
e de implementao.

Alm dos atores que fazem parte da administrao, atores do Poder Legislativo tambm exercem
influncia sobre a agenda governamental. o caso de senadores e deputados, uns dos poucos atores
que, segundo Kingdon, alm de exercerem grande influncia sobre a agenda, tambm contribuem para
a gerao de alternativas. Isso possvel porque os parlamentares dispem de recursos, como
autoridade legal para a produo de leis essenciais grande maioria das mudanas. Alm disso, eles
esto freqentemente expostos aos outros participantes e cobertura miditica por meio de seus
discursos nas tribunas, de suas participaes em grupos e comisses internas e da divulgao de
textos e notas em que justificam sua atuao. Outro recurso disponvel aos atores do Poder
Legislativo o acesso a informaes de carter mais generalista, ao contrrio de burocratas,
acadmicos, consultores e outros atores que lidam basicamente com informaes especializadas,
tcnicas e freqentemente detalhadas.

Outra explicao para a grande influncia desses atores reside em sua estabilidade. Embora a
mudana nos quadros do Legislativo seja constante, Kingdon afirma que a alternncia desses
indivduos comparativamente menor do que entre aqueles que fazem parte dos altos escales da
burocracia governamental, como ministros de Estado, por exemplo. Dessa forma, o papel do
Congresso central para o processo de formao da agenda, seja porque os parlamentares buscam
satisfazer seus eleitores, seja porque buscam prestgio e diferenciao entre os demais congressistas,
seja ainda porque defendem questes relacionadas a seus posicionamentos poltico-partidrios.

Outro grupo de atores influente composto pelos participantes do processo eleitoral, principalmente
partidos polticos e campaigners. Partidos podem elevar uma questo agenda governamental por
meio de seus programas de governo; no entanto, em suas anlises, Kingdon (2003: 64) observa que
nem sempre a plataforma eleitoral direciona as aes de um partido quando ele assume o poder: "A
plataforma um dos muitos fruns nos quais defensores da mudana nas polticas buscam conquistar
audincia".12 Outra forma importante pela qual os partidos podem fazer questes ascender agenda
governamental est relacionada influncia de sua liderana no Congresso. Alm dos partidos, os
campaigners podem influenciar a agenda. A coalizo construda durante a campanha um elemento
importante na definio da agenda de um novo governo:

Como forma de atrair grupos e indivduos durante uma campanha, candidatos presidncia
prometem aes em muitas frentes polticas. Uma vez eleitos, possvel que essas promessas
possam afetar diretamente as agendas da nova administrao, porque presidentes e seus aliados
mais prximos acreditam em suas metas polticas estabelecidas e querem v-las promovidas.
Mas h tambm pelo menos uma troca implcita envolvida o apoio ao candidato em troca da
ao sobre a promessa. Polticos podem se sentir forados a cumprir com sua parte da
barganha, e aqueles que lhe do suporte desejam que mantenham suas promessas. (Kingdon,
2003: 62)13

As promessas feitas coalizo de apoio, da mesma forma que os programas de governo, podem
influenciar a agenda governamental, porm no asseguram que mudanas sejam promovidas. Para que
as promessas se tornem aes concretas, cabe ao partido, ao assumir o poder, levar as questes
oriundas desses fruns agenda.

Alm dos indivduos participantes do processo eleitoral, os grupos de interesse so considerados


pelo modelo atores importantes na formao da agenda governamental. Tais grupos podem se
constituir de diversas formas: como grupos centrados em indstrias e negcios, categorias
profissionais, grupos de interesse pblico e lobistas. Alguns desses grupos afetam a agenda
governamental de forma positiva, influenciando mudanas nas aes governamentais; outros atuam de
forma negativa, restringindo as aes: "Na verdade, muitas das atividades dos grupos de interesse
nesses processos consistem no apenas em aes positivas, mas em obstruo negativa"(Kingdon,
2003: 49).14

Apesar dessas possibilidades, o modelo considera ser difcil relacionar a emergncia de uma
questo na agenda exclusivamente pela ao positiva ou negativa dos grupos de interesse. As
questes freqentemente emergem por meio de um complexo conjunto de fatores, envolvendo,
tambm, a participao de outros atores.

Finalmente, o ltimo ator visvel analisado no modelo a mdia. Embora reconhea que grande parte
dos estudos sobre agenda-setting considere a mdia um instrumento poderoso na formulao da
agenda, Kingdon afirma no ter confirmado essa expectativa em suas anlises:

Apesar das boas razes para acreditar que a mdia teria um impacto substancial na agenda
governamental, nossos indicadores revelaram-se desapontadores. Os meios de comunicao de
massa foram apontados como importantes em apenas 26% das entrevistas, bem menos do que os
grupos de interesse (84%) ou pesquisadores (66%). (Kingdon, 2003: 58)15

Uma das explicaes apresentadas por Kingdon para tais resultados que a mdia transmite ao
pblico as questes apenas depois de a agenda ser formada. Segundo ele, a mdia enfatiza um assunto
por um perodo limitado de tempo, selecionando o que parece ser interessante para publicao e,
passado algum tempo, descarta esta questo e desloca o foco de ateno para outras, consideradas
mais importantes. O processo pr-decisional na formao da agenda no apresenta questes
interessantes para a mdia, o que acontece geralmente apenas aps o final do processo de formulao
das polticas.

Dessa forma, a mdia pode destacar alguns pontos de uma agenda j estabelecida, no tendo efeito
direto sobre sua formulao: "A mdia informa o que acontece no governo, em vez de ter um impacto
independente sobre as agendas governamentais"(Kingdon, 2003: 59).16 Ainda que com menor
impacto sobre a formulao da agenda governamental do que inicialmente esperado pelo autor, o
modelo assegura aos meios de comunicao um papel importante, principalmente na circulao das
idias dentro das policy communities. A focalizao de uma questo pela mdia impressa e
televisiva pode auxiliar na canalizao da ateno de diversos atores em relao a ela.

O mesmo vlido para publicaes especializadas (jornais destinados a servidores, revistas


acadmicas, entre outros) que circulam entre os participantes das policy communities. Kingdon nota
ainda que a importncia da mdia, como agente focalizador, varia de acordo com o tipo de
participante no processo de formulao da agenda. Para os atores que tm poder de deciso dentro
da estrutura governamental, a influncia da mdia menor, quando comparados aos atores que
precisam ganhar a ateno dos formuladores ou que tm menor acesso a estes.

Alm disso, se a anlise de Kingdon no encontra elementos para afirmar que a mdia afeta
diretamente a agenda governamental, ainda assim h estudos que corroboram a hiptese de a mdia
influenciar a opinio pblica. Sendo assim, a mdia exerce um efeito, mesmo que indireto, sobre os
participantes do processo decisrio. Uma opinio pblica negativa, por exemplo, pode fazer com que
os atores do Poder Legislativo deixem de defender uma determinada questo. Mesmo que no
desempenhe um papel preponderante no processo de agenda-setting, a mdia tem enorme
importncia ao amplificar questes relacionadas agenda j estabelecida, por vezes acelerando seu
desenvolvimento ou ampliando seu impacto. Dessa forma, como aferido em suas entrevistas, a mdia
no cria questes, mas pode auxiliar a destac-las: "A mdia pode ajudar a dar forma a uma questo
e estrutur-la, mas no pode criar uma questo"(Kingdon, 2003: 60).17

Estes atores o presidente, indivduos por ele nomeados para altos postos na burocracia
governamental, atores do Poder Legislativo, grupos de interesse, participantes do processo eleitoral,
mdia e opinio pblica so chamados de atores visveis, por receberem ateno da imprensa e do
pblico e exercerem influncia, em maior ou menor grau, sobre a agenda governamental. Outro grupo
os participantes invisveis tem influncia predominante sobre a gerao das alternativas e
solues. Esse grupo composto por servidores pblicos, analistas de grupos de interesse,
assessores parlamentares, acadmicos, pesquisadores e consultores.

Os servidores pblicos exercem maior influncia sobre a gerao de alternativas e sobre o processo
de implementao de polticas do que com relao ao processo de formulao da agenda
governamental. A pesquisa de Kingdon atribui esse fato, em parte, forte hierarquia organizacional
que favorece um modelo centralizador de agenda-setting. A formulao da agenda parte da cpula
organizacional, perpassando os diversos nveis hierrquicos, nos quais os servidores
principalmente os de linha , concentra-se mais na proposio de solues e alternativas e na
administrao de polticas j existentes do que na sua formulao. Um secretrio executivo, nomeado
para um ministrio, por exemplo, ocupa uma posio de grande influncia na formulao da agenda,
mas consulta os funcionrios de carreira com relao s alternativas disponveis para uma poltica e
solicita seu apoio para elaborar as propostas de ao, uma vez que os burocratas de carreira so
especialistas nos meandros tcnicos e administrativos daquele ministrio. Muitos funcionrios
pblicos, por outro lado, desenvolvem as prprias propostas e esperam por uma oportunidade para
apresent-las.
Acadmicos, pesquisadores e consultores formam o segundo grupo de atores invisveis, e sua
atuao mais freqente na elaborao de alternativas. Uma vez que uma questo ascende agenda
governamental, os formuladores de polticas voltam-se para comunidades que podem ser relevantes
na proposio de solues para os problemas. Assim, idias geradas na comunidade acadmica so
disseminadas entre os atores influentes no processo de agenda-setting. Esse grupo chamado a
opinar em comisses especiais no Congresso e em grupos de altos funcionrios do Poder Executivo;
consultorias tambm difundem idias entre os formuladores de polticas governamentais.

Assessores parlamentares e assessores da presidncia, da mesma forma, atuam em maior grau na


gerao das alternativas. Tambm os analistas de grupos de interesse desenvolvem estudos, gerando
solues muitas vezes espera de oportunidades polticas para serem apresentadas.

Em suma, os atores "visveis"tm uma atuao mais influente na definio da agenda, participando
intensamente dos fluxos de problemas e de poltica, os quais, como vimos, so responsveis pela
criao das oportunidades de acesso agenda governamental. Os participantes "invisveis", por sua
vez, so determinantes na escolha de alternativas, atuando principalmente sobre a agenda de deciso.

Anlise Crtica do Modelo

Algumas das mais significativas alteraes introduzidas no modelo de Multiple Streams foram
desenvolvidas por Zahariadis (1995, 1999). Em sua anlise sobre o processo de privatizao na
Inglaterra e na Frana (Zahariadis, 1995), o autor prope trs adaptaes ao modelo original.
Enquanto King-don instrumentaliza o modelo para a anlise dos processos pr-decisionais,
Zahariadis amplia o alcance do modelo at a fase de implementao. Em segundo lugar, o autor
aplica o modelo para o estudo comparativo de polticas pblicas, estudando e relacionando polticas
semelhantes em pases distintos. E, finalmente, a terceira alterao consiste na mudana da unidade
de anlise. O modelo de multiple streams toma como unidade de anlise toda a extenso do governo
federal e analisa diversas questes que circulam por entre a estrutura de governo. Zahariadis focaliza
uma nica questo a privatizao e sua movimentao no processo decisrio. Uma ltima
alterao, de carter metodolgico, promovida pelo autor, consistiu na combinao das trs
variveis do fluxo poltico humor nacional, grupos de interesse e mudanas no governo (turnover)
em uma nica varivel, a qual nomeou "ideologia".

Essas consideraes no alteram a lgica fundamental do modelo de Kingdon, que no compreende o


desenvolvimento de polticas como um processo de estgios seqenciais e ordenados, no qual um
problema inicialmente percebido, solues so desenvolvidas sob medida para aquele problema,
sendo ento implementadas. O modelo focaliza a dinmica das idias: o desenvolvimento de
polticas visto como uma disputa sobre definies de problemas e gerao de alternativas.
Rompendo com esquemas interpretativos deterministas, o modelo assume uma lgica contingencial.
A mudana na agenda depende da combinao entre problemas, solues e condies polticas. A
existncia de um problema no determina a adoo de uma soluo especfica e no cria por si s um
ambiente poltico favorvel para a mudana. Tomando esta perspectiva, uma das maiores vantagens
do modelo permitir lidar com condies de ambigidade e incerteza, fatores que seriam tratados
como anomalias pelas abordagens racionalistas de formulao de polticas:

O modelo de mltiplos fluxos descreve uma situao que as teorias da escolha tradicionais e
normativas condenam como patolgica e geralmente tratam como aberrao (...). Complexidade,
fluidez e falta de clareza so caracterizaes apropriadas da formulao de polticas no nvel
nacional. (Zahariadis, 1999: 98)18

Essas mesmas caractersticas so bastante criticadas por diversos autores. Uma das crticas mais
freqentes com relao ao modelo proposto por Kingdon dirige-se sua estrutura. Alguns autores
afirmam que o modelo muito fluido em sua estrutura e operacionalizao (Sabatier, 1997), e que
emprega um nvel de abstrao muito elevado (Mucciaroni, 1992). A estrutura fluida do modelo, que
no estabelece relaes mecnicas entre problemas e alternativas, deriva das caractersticas da idia
de garbage can, que se prope a trabalhar numa lgica bastante diferente do determinismo presente
nas abordagens de sistemas fechados.19 Kingdon responde s crticas afirmando haver uma estrutura
no modelo de garbage can, sendo esta, no entanto, bastante diferente das teorizaes convencionais:

Uma razo pela qual alguns leitores julgam difcil avaliar a estrutura nos modelos lata de lixo
que, nestes modelos, a estrutura no familiar. As classes no marxismo, por exemplo, ou a
hierarquia burocrtica, ou a ordem constitucional, so estruturas muito mais familiares. Mas
isso no significa que o tipo de modelo desenvolvido neste livro no tenha estrutura; apenas
um tipo de estrutura no familiar e no ortodoxa. (Kingdon, 2003: 223)20

A ausncia de estrutura seria responsvel, de acordo com Mucciaroni (1992), por um tipo de
explicao que caminha por entre uma sucesso de eventos fortuitos e aleatrios, alm de tornar o
modelo invivel para a previso de mudanas na agenda: "A questo aqui que, para desenvolver
explicaes significativas e prever mudanas na agenda, precisamos ir alm da formulao abstrata
presente no modelo da lata de lixo"(Mucciaroni, 1992: 464-465).21Enquanto Mucciaroni
recomenda a criao de variveis intermedirias para complementar as variveis apresentadas por
Kingdon problemas, solues e poltica "muito abrangentes e amplas", segundo ele, e assim
habilitar o modelo para prever mudanas na agenda, Sabatier prope o desenvolvimento de um
modelo explcito de ao individual:22 "Os fatores causais no so determinados em parte porque
no h um modelo claro do indivduo"(Sabatier, 1997: 7).23

Quanto estrutura, embora o modelo reserve espao para eventos acidentais, essa caracterstica no
reflete sua essncia. H certo padro na dinmica interna de cada um dos fluxos, no sendo estes
totalmente aleatrios. No fluxo de problemas, por exemplo, nem todos os problemas so igualmente
passveis de chamar a ateno dos formuladores de polticas. Para que um problema seja entendido
como tal, vimos que o modelo define alguns pr-requisitos, como indicadores, eventos focalizadores
e feedback, caso contrrio esses problemas no passaro de questes.

Da mesma forma, no fluxo de alternativas (policy stream), nem todas as propostas so igualmente
possveis. Propostas viveis do ponto de vista tcnico, congruentes com os valores compartilhados
pela comunidade, pelo pblico mais geral e pelos polticos, por exemplo, tm maiores chances de
sobreviver. Finalmente, no fluxo poltico, nem todos os eventos so igualmente provveis. Algumas
mudanas no "humor nacional"so mais provveis do que outras em um determinado contexto, da
mesma forma que determinadas mudanas nas foras polticas organizadas e dentro do governo so
mais bem aceitas e mais provveis do que outras. Podemos pensar nessas condies como variveis
intermedirias, agindo dentro de cada fluxo.
Quando observamos o mecanismo pelo qual os fluxos so reunidos (coupling), tambm podemos
perceber que o modelo no exclusivamente aleatrio. Algumas possibilidades de juno dos fluxos
so mais provveis do que outras. Dependendo do momento em que uma questo chega a um
determinado fluxo, temos maiores ou menores chances de convergncia. Uma oportunidade pode
surgir enquanto uma soluo no est disponvel na policy stream e, neste caso, a janela (policy
window) se fecha sem a juno dos trs fluxos. Ou, por outro lado, uma soluo pode estar
disponvel na policy stream sem encontrar condies polticas favorveis. Novamente, as
possibilidades de mudanas so limitadas. Dessa forma, "nem tudo pode interagir com tudo",
segundo Kingdon (2003: 207).24

Respondendo s crticas sobre a estrutura de seu modelo, Kingdon afirma: "Na minha viso, o
modelo (...) estruturado, mas h tambm espao para uma aleatoriedade residual, como acontece no
mundo real"(Kingdon, 2003: 222).25 Esta "aleatoriedade residual"garante que o modelo assuma o
processo de formulao de polticas como algo imprevisvel (mesmo que no completamente).
Assim, o modelo procura fornecer ferramentas para a compreenso e o entendimento desse processo,
mais do que se concentrar na previso de eventos futuros. Compreender por que algumas questes
chegam agenda enquanto outras so negligenciadas mais importante para o modelo de multiple
streams do que prever mudanas na agenda. Assim como entender por que algumas alternativas
recebem mais ateno do que outras tambm mais importante do que prever quais sero as
alternativas disponveis ou quais delas sero finalmente adotadas.

Zahariadis, no entanto, assinala que o modelo tambm pode prever mudanas na agenda, levando em
considerao os eventos que se desenrolam no interior de cada fluxo e da participao dos atores no
processo de agenda-setting:

O modelo terico prev, por exemplo, que a ideologia dos partidos polticos ser um fator
importante na elevao de questes para o topo da agenda do governo (...). E prev que
burocratas tendero a escolher solues em vez de manipular a agenda governamental.
(Zahariadis, 1999: 87)26

Outro ponto controverso reside na interdependncia dos fluxos. O modelo baseia-se em trs fluxos
independentes, que perpassam todo o sistema decisrio. central no modelo a independncia dos
fluxos, o que significa que cada um segue sua dinmica prpria em relao aos demais. Solues no
dependem de problemas para serem desenvolvidas; a dinmica poltica segue seu prprio curso,
independentemente das solues produzidas pelos especialistas. Apenas em momentos crticos, os
policy entrepreneurs conectam problemas a solues, e estes ao contexto poltico, unindo, portanto,
os fluxos (coupling).

Embora os fluxos sejam independentes, eles parecem se conectar mesmo antes desses momentos
crticos. Entre os critrios de sobrevivncia das idias nas comunidades (policy communities), por
exemplo, figura a antecipao, pelos especialistas, de aceitao poltica, o que revela algum grau de
conexo entre o fluxo poltico (politics stream) e o de solues e alternativas (policy stream).
Mudanas de pessoas-chave no governo e mudanas do "humor nacional"(political stream) podem
estar relacionadas a preocupaes com um problema especfico.
Mucciaroni (1992: 473-474) sustenta que a manuteno da idia de independncia dos fluxos deve
ser abandonada em benefcio de uma viso de interdependncia dos fluxos, o que, segundo ele,
contribuiria para reduzir o carter aleatrio do modelo e torn-lo mais estratgico e intencional.
Dessa forma, sugere que o modelo procure mostrar como os eventos em um fluxo influenciam os
acontecimentos nos demais fluxos, investigando convergncias durante o processo e no apenas no
estgio final da formao da agenda.

Por outro lado, Zahariadis afirma que a vantagem da independncia dos fluxos fundamental para
preservar a lgica do modelo de garbage can e assim manter uma perspectiva diferenciada com
relao aos modelos racionalistas: "A vantagem da independncia que ela possibilita aos
pesquisadores revelar a racionalidade, mais do que assumi-la, isto , no se supe que solues
sejam sempre desenvolvidas em resposta a problemas claramente definidos"(Zahariadis, 1999:
82).27

Em suas reflexes mais recentes,28 Kingdon rediscute a idia de independncia dos fluxos
inicialmente proposta. Mantm-se fiel ao modelo de garbage can, mas aceita a hiptese da
existncia de conexes entre os fluxos em momentos diferentes daqueles em que as janelas (policy
windows) se abrem e se opera a unio dos fluxos (coupling), tal como sugerido por Zahariadis
(1999).

Penso que uma correo (...) razovel. Existem ligaes entre os fluxos em outros momentos
que no apenas na abertura de janelas ou nas convergncias finais. (...) As convergncias so
empreendidas sempre, no somente perto do momento final. Mas a independncia dos fluxos
ainda evidente no mundo real e ainda til para a construo de teorias. (Kingdon, 2003: 229)29

Alm dessa ponderao, Kingdon tambm, recentemente, passou a reconhecer a importncia das
instituies no processo de formulao de polticas, embora no proponha alteraes substantivas ao
modelo a esse respeito. Essa questo j havia sido levantada por Mucciaroni (1992), que chamou a
ateno para a necessidade de incorporar a dimenso institucional no modelo de agenda-setting
proposto por Kingdon:

Mesmo supondo que exista um processo que lembre o modelo da lata do lixo, ainda
precisaremos investigar especificamente quais os tipos de estruturas institucionais que facilitam
ou limitam os diversos problemas e solues em seu caminho at a agenda (...) deve haver uma
capacidade institucional pr-existente que sirva como base para os esforos dos reformadores
quando as variveis situacionais (problemas, solues e condies polticas) forem favorveis
a suas idias. (Mucciaroni, 1992: 467)30

Embora Kingdon no se aprofunde na reflexo sobre as instituies, um outro modelo de agenda-


setting, tambm desenvolvido no campo das polticas pblicas, pode lanar luzes sobre esta questo.
O modelo do equilbrio pontuado (Punctuated Equilibrium Model), de Baumgartner e Jones (1993),
que consideraremos a seguir, traz proposies importantes sobre a relao entre a formulao da
agenda e a dinmica institucional, complementando as idias de Kingdon.
Baumgartner e Jones e o modelo do punctuated equilibrium
Com este modelo, os autores procuraram criar um mecanismo que permitisse a anlise tanto de
perodos de estabilidade, como aqueles em que ocorrem mudanas rpidas no processo de
formulao de polticas pblicas:31 "A teoria do equilbrio pontuado procura explicar uma
observao simples: os processos polticos so muitas vezes guiados por uma lgica de estabilidade
e incrementalismo, mas s vezes produzem tambm mudanas em grande escala"(Baumgartner &
Jones, 1999: 97).32

Nesse modelo, longos perodos de estabilidade, em que as mudanas se processam de forma lenta,
incremental e linear, so interrompidos por momentos de rpida mudana (punctuations). Essa idia
aplicada s agendas que mudam de forma rpida devido ao que os autores chamam de feedback
positivo: algumas questes se tornam importantes, atraindo outras que se difundem como um efeito
cascata (bandwagon), tal como descreve Kingdon no processo de difuso das idias dentro das
policy communities. Quando isso acontece, algumas idias tornam-se populares e se disseminam,
tomando o lugar antes ocupado por antigas propostas e abrindo espao para novos movimentos
polticos.

Tal difuso de polticas pode ser descrita como uma curva de crescimento, ou uma curva em
forma de S. No incio, a adoo da poltica lenta e depois muito rpida e novamente lenta
medida que o ponto de saturao atingido. Durante a primeira fase, enquanto as idias so
testadas e descartadas, a adoo pode ser bastante lenta. Em seguida, enquanto as idias se
difundem rapidamente, inicia-se para alguns programas uma fase de reao positiva. Por fim,
restabelece-se a reao negativa no ponto de saturao. (Baumgartner & Jones, 1993: 17)33

Desenvolvido originalmente para a anlise do processo poltico norte-americano, esse modelo


procura explicar de que forma se alternam momentos de rpida mudana e estabilidade, tomando
como base dois eixos: estruturas institucionais e processo de agenda-setting.

Considerando que os indivduos operam com racionalidade limitada, para lidar com a multiplicidade
de questes polticas, os governos delegam autoridade para agentes governamentais, em subsistemas
polticos. Esses subsistemas processam as questes de forma paralela, enquanto os lderes
governamentais (macrossistema) ocupam-se de questes proeminentes de forma serial. Assim,
segundo Baumgartner e Jones (1993), algumas questes permanecem nos subsistemas, formados por
comunidades de especialistas ( semelhana das policy communities), ao passo que outras acabam
por integrar o macrossistema, promovendo mudanas na agenda. Quando um subsistema dominado
por um nico interesse, os autores o caracterizam como monoplio de polticas (policy monopoly),
no qual os participantes do processo decisrio compartilham as idias sobre uma determinada
questo: "Todo interesse, todo grupo, todo empreendedor de polticas tem um interesse bsico em
estabelecer um monoplio monoplio sobre o entendimento poltico relativo poltica de
interesse, e um arranjo institucional que reforce tal entendimento"(Baumgartner & Jones, 1993: 6).34

Duas caractersticas fundamentais definem e constituem os monoplios, tal como mencionado pelos
autores no trecho anterior: estrutura institucional definida, pela qual o acesso ao processo decisrio
permitido (ou restringido); e uma idia fortemente associada com a instituio e com os valores
polticos da comunidade. Assim, a chave para a compreenso dos perodos de estabilidade e
mudana, segundo Baumgartner e Jones, reside na forma como uma questo definida, considerando
que essa definio se desenvolve dentro de um contexto institucional que pode favorecer
determinadas vises polticas em detrimento de outras.

Para instrumentalizar a anlise, os autores criaram o conceito de policy image: "A forma como uma
poltica compreendida e discutida sua imagem"(Baumgartner & Jones, 1993: 25).35 As policy
images so idias que sustentam os arranjos institucionais, permitindo que o entendimento acerca da
poltica seja comunicado de forma simples e direta entre os membros de uma comunidade, e
contribuindo para a disseminao das questes, processo fundamental para a mudana rpida e o
acesso de uma questo ao macrossistema. "A criao e a manuteno de um monoplio de polticas
est intimamente ligadas com a criao e a manuteno de uma imagem de apoio"(Baumgartner &
Jones, 1993: 26).36 Isso significa que quando uma imagem amplamente aceita, o monoplio se
mantm. Por outro lado, quando h divergncias em relao ao entendimento de uma poltica,
defensores de uma idia focalizam determinadas imagens ao passo que seus oponentes podem se
concentrar em um conjunto diferente de imagens, o que pode levar ao colapso do monoplio.

As policy images so desenvolvidas com base em dois componentes: informaes empricas e


apelos emotivos (tone). O tone considerado pelos autores um fator crtico no desenvolvimento das
questes, uma vez que mudanas rpidas no campo dos "apelos emotivos"da imagem podem
influenciar a mobilizao em torno de uma idia. A imagem criada em torno da potncia norte-
americana um exemplo desse tipo de situao: enquanto predominava uma imagem associada a
progresso econmico e cientfico, existia um policy monopoly; no entanto, a partir do momento em
que ameaas de segurana e degradao ambiental a transformaram, houve, pois, um esgotamento do
monoplio. Novas imagens podem atrair novos participantes (ou afast-los), bem como criar
oportunidades para promover determinadas questes (ou desencorajar outras).

Da mesma forma que Kingdon (2003), Baumgartner e Jones (1993) entendem que questes polticas e
sociais no se transformam, necessria e automaticamente, em problemas. Para que um problema
chame a ateno do governo, preciso que uma imagem, ou um consenso em torno de uma poltica,
efetue a ligao entre o problema e uma possvel soluo. A criao de uma imagem considerada
um componente estratgico na mobilizao da ateno do macrossistema em torno de uma questo.
Quando h consenso de que questes indesejadas so causadas por elementos como catstrofes
naturais, por exemplo, no se espera a atuao governamental. No entanto, se as mesmas questes so
atribudas negligncia governamental, cria-se uma demanda pela interveno estatal, e a questo
passa a ter grandes chances de emergir na agenda. Assim, a imagem de uma poltica intervm
fortemente na transformao de questes em problemas.

A disputa para a criao de consenso em torno de uma poltica ou da policy image considerada
pelos autores um elemento crucial na luta poltica. Os formuladores empenham-se na construo de
imagens calculando os ganhos advindos da consolidao de um determinado entendimento. No
entanto, eles no tm controle sobre os impactos dessas imagens no sistema poltico, nem sobre as
possveis solues que podem ser apresentadas para os problemas.
Os diversos estudos de caso desenvolvidos por Baumgartner e Jones (1993) corroboram a idia de
Kingdon (2003) de que solues e problemas percorrem caminhos diferentes. Os autores mostram
tambm que a focalizao de um problema no garante que uma soluo especfica seja selecionada:
a conexo entre solues e problemas precisa ser assegurada por um policy entrepreneur para que,
dessa forma, mudanas sejam produzidas na agenda. Nesse processo, os autores chamam a ateno
novamente para a importncia da argumentao e da criao de um novo entendimento sobre uma
questo:

A formulao de polticas fortemente influenciada no apenas pela mudana nas definies de


quais questes sociais so sujeitas a uma resposta do governo (...) mas tambm, e ao mesmo
tempo, pela mudana nas definies de quais seriam as solues mais efetivas para um dado
problema pblico. (Baumgartner & Jones, 1993: 29)37

A policy image central, portanto, no s para a definio de problemas mas tambm para a seleo
de solues no modelo proposto pelos autores, devendo, assim, ser considerada no contexto
institucional em que desenvolvida. A autoridade para decidir sobre as questes pertence s
instituies, o que os autores chamam de policy venue: "As arenas polticas so locais institucionais
em que as decises oficiais sobre uma determinada questo so tomadas"(Baumgatner & Jones,
1993: 32).38 Algumas questes esto associadas competncia de uma nica instituio, ao passo
que outras podem estar submetidas a vrias competncias ao mesmo tempo. Alm disso, os autores
mostram que, no sistema de governo norte-americano, as mudanas na definio das competncias
para lidar com uma questo so bastante freqentes e envolvem tambm os nveis federativos. Dadas
essas caractersticas, ao mesmo tempo que os formuladores de polticas procuram assegurar um
entendimento comum sobre as questes com as quais esto lidando, procuram tambm influenciar as
instituies que tm autoridade sobre essas questes. Enquanto uma instituio pode ser refratria
aos argumentos desenvolvidos para dar suporte a uma poltica, outra pode aceitar a imagem. A busca
de arenas favorveis para a difuso de problemas e solues (venue shopping) e a criao de policy
images esto, portanto, fortemente vinculadas.

Assim, nos subsistemas, prevalecem mudanas lentas, graduais e incrementais, configurando uma
situao de equilbrio, reforada pela constituio de um monoplio de polticas, uma imagem
compartilhada e feedback negativo (questes que no se difundem para alm dos limites deste
subsistema). As decises, em muitos subsistemas, so dominadas por um nmero pequeno de
participantes que compartilham um entendimento comum sobre uma questo e criam monoplios,
limitando o acesso de novos atores e restringindo o surgimento de novas idias. Subsistemas so
caracterizados pela estabilidade, e propostas de mudanas so desencorajadas pelo feedback
negativo pouco ganho dos atores polticos em relao aos investimentos , resultando em equilbrio
e mudana incremental.

Em alguns "momentos crticos", o equilbrio pode ser pontuado por perodos de rpida mudana.
Esses momentos tm incio quando a ateno a uma questo rompe os limites do subsistema e chega
ao macrossistema poltico (ou agenda governamental, no modelo de Kingdon). Mudanas na
percepo das questes (que as transformam em problemas), em eventos que focalizem ateno
(focusing events) ou na opinio pblica, por exemplo, podem levar uma questo de um subsistema
para o macrossistema. Ao contrrio dos subsistemas, os macrossistemas polticos caracterizam-se
por intensas e rpidas mudanas, diversos entendimentos sobre uma mesma poltica (diferentes
policy images) e feedback positivo: "A macropoltica a poltica da pontuao a poltica de
mudanas em larga escala, das imagens que competem, da manipulao poltica e da reao positiva"
(Baumgartner & Jones, 1999: 102).39

Quando uma questo ascende ao macrossistema, o subsistema, por sua vez, torna-se propenso
mudana, j que a ateno dos lderes governamentais e do pblico pode levar introduo de novas
idias e de novos atores naquele subsistema. Alm disso, os "momentos crticos"podem estabelecer
novas policy images e reorganizaes institucionais (novas policy venues) que reestruturam o
subsistema. Essas novas idias e instituies tendem a permanecer no tempo (policy legacy), criando
um novo estado de equilbrio no subsistema que, aps um perodo, tende a voltar estabilidade.

Temos, assim, no modelo de equilbrio pontuado, uma explicao tanto para a estabilidade como
para a mudana no sistema poltico, que enfatiza, ao mesmo tempo, o processo de agenda-setting e a
dinmica institucional na qual as idias so geradas e difundidas.

Similaridades e diferenas entre os modelos


Tanto o modelo de multiple streams como o de punctuated equilibrium compartilham muitas
caractersticas com relao ao processo de agenda-setting. Ambos entendem que a definio de uma
questo, expressa numa imagem ou smbolo, central ao estudo da formao da agenda. Com o
conceito de policy image, Baumgartner e Jones (1993) enfatizam a definio da questo como a fora
que impulsiona a mobilizao de atores previamente indiferentes, ocasionando mudana da agenda.
A manipulao das imagens, com efeitos diretos sobre a mobilizao de indivduos e grupos, liga o
equilbrio dos subsistemas s mudanas repentinas no macrossistema. Kingdon (2003), por outro
lado, enfatiza as estratgias dos policy entrepreneurs na tentativa de chamar a ateno de indivduos
influentes no governo e nas comunidades em geral.

Kingdon (2003) denomina "eventos focalizadores"(focusing events) as imagens relacionadas a uma


poltica. Fazem parte desses eventos crises, desastres, smbolos e a experincia pessoal dos
formuladores de polticas. Baumgartner e Jones (1993) destacam os componentes empricos e
valorativos (tone) desses eventos. O processo de argumentao, a criao de histrias causais e a
utilizao de nmeros e estatsticas so citados como formas de representar problemas e, mais tarde,
lig-los a solues.

Tal elo tambm analisado pelos dois modelos, que consideram no haver necessariamente um
vnculo entre esses dois momentos. Vimos que, para Kingdon, a abertura de uma "janela"cria
possibilidades de juno dos fluxos de problemas, solues e polticas. O punctuated equilibrium
model relaciona a definio de um problema sua imagem e a seu contexto institucional. Essas duas
caractersticas so ento ligadas soluo, em um processo aparentemente menos fluido do que o
imaginado por Kingdon.

Com relao participao dos atores no processo de agenda-setting, os modelos reservam grande
influncia ao papel desempenhado pelo presidente, uma vez que este ator tem sua disposio
recursos institucionais, organizacionais e de ateno pblica. O modelo de multiple streams, como
vimos, considera o presidente o ator de maior influncia sobre a formao da agenda. Baumgartner e
Jones, embora mais preocupados em mostrar a forma pela qual arenas institucionais se relacionam a
imagens, sendo a estrutura do Poder Executivo apenas uma, entre as diversas arenas existentes,
tambm afirmam o presidente como o ator de maior preponderncia sobre o processo de agenda-
setting: "Nenhum outro ator pode focalizar a ateno de forma mais clara, ou mudar as motivaes
de um grande nmero de atores, como o presidente"(Baumgartner & Jones, 1993: 241).40

Mudanas no governo so vistas por Kingdon (2003) como fatores que influenciam, no fluxo poltico,
a mudana na agenda governamental. A eleio de novos membros para o Congresso e para os cargos
eletivos do Poder Executivo, bem como a nomeao de altos funcionrios e assessores nessas duas
esferas criam condies para que algumas questes cheguem agenda, restringindo, em
conseqncia, a entrada de outras. A viso de ciclos polticos como elemento crtico no processo de
agenda-setting no compartilhada por Baumgartner e Jones (1993). Embora os estudos conduzidos
por esses autores apontem, em alguma medida, para a idia de ciclos polticos, o modelo rejeita essa
idia, devido ao "legado institucional"do processo de agenda-setting:

Na medida em que os subsistemas so criados, novas instituies tambm o so, e estas


estruturaro a futura formulao de polticas e a influncia de grupos externos. Essas mudanas
institucionais guardam pouca semelhana com aquelas existentes h uma ou duas geraes,
porque cada uma delas envolve a definio de questes polticas (...). Um modelo de equilbrio
pontuado do sistema poltico difere drasticamente do tipo de dinmica de equilbrio implcito
em qualquer discusso de ciclos. (Baumgartner & Jones, 1993: 244-245)41

Alm das mudanas no governo, a questo da autoridade ou da competncia sobre uma poltica
outro fator influente no fluxo poltico, segundo o modelo de multiple streams. Uma mudana na
delimitao da competncia sobre uma poltica pode levar a uma situao de imobilidade
governamental, mas Kingdon (2003) avalia que essas alteraes levam incluso de questes na
agenda principalmente quando tratam de uma questo com grande apelo popular. Nesse caso, a
competio sobre as competncias retoma outras foras j em ao. Vimos que a questo da
competncia tambm crtica no modelo de Baumgartner e Jones (1993), embora, diferentemente de
Kingdon, os autores enfatizem o aspecto institucional (policy venues) na mudana da imagem de uma
questo.

Alguns atores desempenham papis muito diferentes nos modelos em anlise. Os grupos de interesse,
por exemplo, so considerados por Kingdon (2003) um dos atores mais importantes fora da estrutura
governamental. No entanto, sua atuao se d mais no sentido de bloquear questes do que de lev-
las agenda. Mesmo que atuem de forma positiva, Kingdon afirma ser difcil relacionar a
emergncia de uma questo na agenda exclusivamente ao dos grupos de interesse. Baumgartner e
Jones (1993), por outro lado, acreditam que os grupos de interesse desempenham papel importante na
definio de questes, especialmente quando elas afetam a opinio pblica; determinam os termos do
debate e as policy venues. Analisando as polticas de pesticidas e tabaco, por exemplo, os autores
concluram que grupos de interesse mobilizados formaram uma coalizo de defesa (advocacy
coalition) em torno dessa questo, atraindo novos atores e pressionando por mudanas na agenda: "A
mobilizao de grupos de interesse desempenha um papel importante na determinao da imagem,
nas arenas e nos resultados"(Baumgartner & Jones, 1993: 184).42

A mdia outro ator que recebe nfases diferentes nos dois modelos analisados. Enquanto para
Kingdon os meios de comunicao geralmente retratam questes que j esto presentes na agenda
governamental, no tendo grande influncia em sua estruturao, Baumgartner e Jones enfatizam a
capacidade da mdia para direcionar a ateno para diferentes aspectos de uma mesma questo ao
longo do tempo, e tambm para desviar a ateno dos indivduos de uma questo para outra. E
mudanas na ateno tambm podem contribuir para conectar as diferentes policy venues:

Muitas vezes, as arenas so fortemente articuladas, e mudanas na ateno em uma delas so


rapidamente seguidas por mudanas nas demais. A mdia ajuda a unir todas as outras arenas,
porque um meio de comunicao privilegiado, a forma pela qual atores desarticulados
conferem a atuao dos demais e consideram a opinio pblica. Essas caractersticas ajudam a
explicar por que os empreendedores de polticas tm incentivos para influenciar o que
apresentado na mdia. (Baumgartner & Jones, 1993: 107)43

As principais caractersticas de ambos os modelos de agenda-setting que fundamentam nosso estudo


esto sintetizadas no Quadro 1, a seguir.

Quadro 1 Agenda-setting. Os modelos de Kingdon e Baumgartner & Jones

Kingdon Baumgartner & Jones

Multiple Streams Model Punctuated Equilibrium Model

PROBLEMAS No h vnculo causal No h vnculo causal entre


entre problemas e problemas e solues.
solues.
Questes no se transformam em
Questes no se problemas automaticamente:
transformam em problemas so construdos (policy
problemas images) e difundidos.
automaticamente:
problemas so Definio de problemas
construes que essencial para mobilizar a ateno
envolvem interpretao em torno de uma questo.
sobre a dinmica social.
Problemas so representados por
Definio de problemas meio de componentes empricos e
fundamental para atrair a valorativos (tone): nmeros,
ateno dos formuladores estatsticas, argumentao,
de polticas. histrias causais.
Problemas so
representados por meio
de indicadores, eventos,
crises e smbolos que
relacionam questes a
problemas.

SOLUES No so desenvolvidas No so desenvolvidas


necessariamente para necessariamente para resolver um
resolver um problema. problema.

Geradas nas comunidades Geradas nos subsistemas,


(policy communities), difundem- se e espalham-se
difundem-se e espalham- rapidamente (bandwagon).
se (bandwagon) no
processo de amaciamento Solues que tm imagens
(soften up). fortemente vinculadas a uma
instituio e representam valores
Solues tecnicamente polticos (policy images) tm
viveis, que representam maiores chances de chegar ao
valores compartilhados, macrossistema.
contam com
consentimento pblico, e
a receptividade dos
formuladores de polticas
com maiores chances de
chegar agenda.

DINMICA O contexto poltico cria o O contexto poltico e institucional


POLTICO- "solo frtil" para exerce influncia sobre a definio
INSTITUCIONAL problemas e solues. de problemas e solues.

"Clima nacional", foras Imagens sustentam arranjos


polticas organizadas e institucionais (policy venuess),
mudanas no governo so incentivando ou restringindo a
fatores que afetam a mudana na agenda.
agenda. Idias, e no
apenas poder, influncia, Disputa em torno da policy image
presso e estratgia so fundamental na luta poltica.
fundamentais no jogo
poltico.

ATORES O presidente exerce O presidente exerce influncia


influncia decisiva sobre decisiva sobre a agenda.
a agenda. Alta burocracia
e Legislativo tambm Grupos de interesse desempenham
afetam a agenda. papel importante na definio das
questes.
Grupos de interesse
atuam mais no sentido de A mdia direciona a ateno dos
bloquear questes do que indivduos, sendo fundamental
de lev-las agenda. formao da agenda.

A mdia retrata questes


j presentes na agenda,
no influenciando sua
formao.

MUDANA NA Oportunidades de Momentos crticos, em que uma


AGENDA mudana (windows) questo chega ao macrossistema,
possibilitam ao favorecem rpidas mudanas
empreendedor (policy (punctuations) em subsistemas
entrepreneur) efetuar a anteriormente estveis. policy
convergncia de entrepreneurs, imagens
problemas, solues e compartilhadas (policy image) e a
dinmica poltica questo institucional so
(coupling), mudando a fundamentais nesse processo.
agenda.

Consideraes finais
Os modelos analisados neste estudo apresentam, como vimos, muitas similaridades,
complementando-se em alguns pontos como, por exemplo, na anlise da dinmica institucional
destacada por Baumgartner e Jones (1993) e ausente no modelo de Kingdon (2003). Ambos tratam do
processo decisrio numa perspectiva que podemos chamar de "ps-positivista"(Faria, 2003),
enfatizando idias, tratadas de forma independente (sem relao de causa e efeito), que movem
solues e problemas. importante tambm o fato de que esses dois modelos abordam tanto a ao
individual na figura dos policy entrepreneurs como a estrutura (sistema poltico e subsistemas de
comunidades), permitindo vislumbrar restries e oportunidades de mudana.

As diferenas residem nas nfases que os modelos depositam em determinadas caractersticas do


processo, o que pode estar relacionado metodologia aplicada pelos autores na conduo de seus
estudos. Enquanto Kingdon buscou coletar dados principalmente por meio de entrevistas com a elite
governamental, e tambm mediante estudos de caso em perodos de quatro anos, Baumgartner e Jones
codificaram centenas de artigos publicados pela mdia e por audincias no Congresso relacionadas
s polticas em estudo em um perodo de quarenta a cem anos.

Esperamos que esses modelos possam estimular novos estudos sobre a formulao de polticas
pblicas e o processo de agenda-setting. O modo como os problemas so conceituados no processo
de formulao de polticas e as maneiras pelas quais as alternativas so apresentadas e selecionadas
so questes fundamentais para a compreenso da dinmica da ao estatal. Focalizar a formao da
agenda de um governo, compreender como questes se tornam relevantes num determinado momento,
mobilizando esforos e recursos, so tambm questes importantes, porm ainda pouco exploradas
pela produo acadmica em cincias sociais no Brasil.

Referncias
BAUMGARTNER, F. R. & JONES, B. D. Agendas and Instability, in American Politics. Chicago:
University of Chicago Press, 1993.

BAUMGARTNER, F. R. & JONES, B. D. Punctuated equilibrium theory: explaining stability and


change in American policymaking. In: SABATIER, P. A. Theories of the Policy Process. Oxford:
Westview Press, 1999.

FARIA, C. A. P. Idias, conhecimento e polticas pblicas: um inventrio sucinto das principais


vertentes analticas recentes. Revista Brasileira de Cincias Sociais, 18(51): 21-29, fev. 2003.

HOOD, C. The Art of State: culture, rhetoric and public management. Oxford: Oxford University
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KINGDON, J. Agendas, Alternatives, and Public Policies. 3. ed. New York: Harper Collins, 2003.

LANE, J.-E. Public Sector: concepts, models and approaches. London: Sage, 1993.

MAJONE, G. Evidence, Argument & Persuasion in the Policy Process. New Haven, London: Yale
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MARCH, J. G.; OLSEN, J. P. & COHEN, M. D. A garbage can model of organizational choice.
Administrative Science Quartely, 17: 1-25, 1972.

MUCCIARONI, G. The garbage can model and the study of policy making: a critique. Polity, 24(3):
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SABATIER, P. A. The status and development of policy theory: a reply to hill. Policy Currents,7(4):
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ZAHARIADIS, N. Markets, States, and Public Policies: privatization in Britain and France. Ann
Arbor: University of Michigan Press, 1995.

ZAHARIADIS, N. Ambiguity, time and multiple streams. SABATIER, P. A. (Ed.) Theories of the
Policy Process: Oxford: Westview Press, 1999.

* Artigo publicado na Revista Brasileira de Informaes Bibliogrficas em Cincias Sociais (BIB),


61, 2006.

1 Na definio original de Kingdon (2003: 3), The agenda, as I conceive of it, is the list of
subjects or problems to which governmental officials, and people outside of government closely
associated with those officials, are paying some serious attention at any given time.

2 No original, "We should also distinguish between the governmental agenda, the list of subjects
that are getting attention, and the decision agenda, the list of subjects within governmental
agenda that are up for an active decision"(Kingdon, 2003: 4).

3 O processo de agenda-setting de Kingdon tem suas razes no "modelo da lata do lixo"(garbage


can model). Este modelo foi desenvolvido para a anlise de organizaes que se configuram como
"anarquias organizadas, operando em condies de grande incerteza e ambigidade (como
universidades e governos nacionais), nas quais esto presentes trs caractersticas principais:
participao fluida, preferncias problemticas e tecnologia pouco clara. Sobre o modelo de
garbage can e a idia de "anarquias organizadas, ver March, Olsen & Cohen (1972).

4 No original: "Problems are not simply the conditions or external events themselves: there is also
a perceptual, interpretative element". Esta e todas as tradues que se seguem so de minha autoria.

5 O fluxo de polticas governamentais onde so desenvolvidas diversas alternativas, ou solues.


Empregaremos esses termos como sinnimos, seguindo a utilizao de Kingdon.

6 No original: "people do not necessarily solve problems. (...) Instead, what they often do is
generate solutions, and then look for problems to which to hook their solutions".

7 No original: "Political scientists are accustomed to such concepts as power, influence, pressure
and strategy. If we try to understand public policy solely in terms of these concepts, however, we
miss a great deal. The content of the ideas themselves, far from being mere smokescreens or
rationalizations, are integral parts of decision making in and around government".

8 Essas abordagens, que incluem os modelos de agenda-setting que utilizamos neste estudo, procuram
mostrar que o processo de formulao de polticas est mais prximo do campo das idias, da
argumentao e da discusso do que de tcnicas formais de soluo de problemas. Uma reflexo
aprofundada sobre esse tema desenvolvida por Majone (1989). Faria (2003) denomina tais
abordagens como perspectivas "ps-positivistas", destacando o fato de a produo acadmica
brasileira no incorporar, ainda, essa orientao em suas anlises.

9 No original: "are willing to invest their resources time, energy, reputation, money to promote
a position in return for anticipated future gain in the form of material, purposive or solidary
benefits".
10 No original: "the policy entrepreneur who is ready rides whatever comes along".

11 No original: "No other single actor in the political system has quite the capability of the
president to set agendas in given policy areas for all who deal with those policies".

12 No original: "Rather, the platform is one of many forums in which advocates for policy change
attempt to gain a hearing".

13 No original: "As a part of attracting groups and individuals during a campaign, presidential
candidates promise action on many policy fronts. Once in office, it is possible that these promises
rather directly affect the agendas of new administrations, partly because presidents and their
close aides believe in their stated policy goals and want to see them advanced. But there is also at
least an implicit exchange involved support for the candidate in return for action on the
promise. Politicians may feel constrained to deliver on their part of the bargain, and supporters
attempt to hold them to their promises".

14 No original: "Actually, much of interest group activity in these processes consists not of
positive promotion, but rather of negative blocking".

15 No original: "Despite good reasons for believing that media should have a substantial impact
on the governmental agenda, our standard indicators turn out to be disappointing. Mass media
were discussed as being important in only 26 percent of the interviews, far fewer than interest
groups (84 percent) or researchers (66 percent)".

16 No original: "The media report what is going on in government, by large, rather than having an
independent impact on governmental agendas".

17 No original: "Media can help shape an issue and help structure it, but they cant create an
issue".

18 No original: "It [multiple streams) describes a situation that traditional normative theories of
choice condemn as pathological and usually treat as an aberration (...). Complexity, fluidity, and
fuzziness are particularly appropriate characterizations of policy-making at the national level".

19 O modelo de garbage can tambm criticado por muitos autores, tendo sido apontado como uma
"teoria do caos"(Lane, 1993) ou como uma abordagem "fatalista"(Hood, 1998).

20 No original: "One reason that some readers find it difficult to appreciate the structure in
something like the garbage can model is that its structure is not familiar. A Marxist-style class
structure, for instance, or a bureaucratic hierarchy, or a constitutional order is all more familiar.
But that doesnt mean that the sort of model developed in this book has no structure; its just an
unfamiliar an unorthodox sort of structure".

21 No original: "The point here is that to develop meaningful explanations and predict agenda
change, one needs to go beyond the abstract formulation of garbage can model".

22 Sobre essa questo especfica do modelo de ao individual, Kingdon (2003) afirma que o
multiple streams no tem como objetivo principal explicar de que forma os indivduos tomam suas
decises finais, mas apenas entender por que se preocupam com algumas questes e no com outras.

23 No original: "The causal drivers are underspecified, in part because there are no clear models
of the individual".

24 No original: "Everything cannot interact with everything else".

25 No original: "In my view, the model (...) is structured, but there also is room for residual
randomness, as is true of the real world".

26 No original: "The lens predicts, for example, that the ideology of political parties will be an
important factor in raising issues to the top of the governments agenda (...). And it predicts that
bureaucrats will be more likely to shape alternative solutions than to manipulate the governments
agenda".

27 No original: "The advantage of independence is that it enables researchers to uncover rather


than assume rationality; that is, one does not assume that solutions are always developed in
response to clearly defined problems".

28 A segunda edio de Agendas, Alternatives, and Public Policies, lanada em 2003, e que
utilizamos neste estudo, traz um captulo adicional, no qual Kingdon apresenta suas reflexes
posteriores primeira edio, de 1984.

29 No original: "I think that one amendment (...) is reasonable: There are some links between these
streams at times other than the open windows and the final couplings. (...) Couplings are
attempted often, and not just close to the time of final enactment. But the independence of the
streams is still noticeable in the real world, and postulating that independence in building
theories still has its uses".

30 No original: "Even if we assume the existence of a process that resembles garbage can model,
we still need to trace out specifically what kinds of institutional structures facilitate or constrain
various problems and solutions from reaching the agenda (...) there had to be a pre-existing
institutional capacity that underpinned the efforts of reformers when the situational variables
(problems, solutions, and political conditions) were favorable for pushing their ideas forward".

31 O termo "equilbrio pontuado" tomado emprestado, pelos autores, da teoria da evoluo. No


modelo de Darwin, a diferenciao entre as espcies compreendida como um processo lento, com
evolues graduais. No incio dos anos70, dois paleontlogos, Stephen Gould e Niles Eldredge,
sugeriram uma nova abordagem punctuated equilibrium theory na qual introduzem a idia de que
mudanas poderiam acontecer de forma rpida em determinados perodos geolgicos, com extines
de espcies em pequenas populaes e substituio destas espcies por outras.

32 No original: "Punctuated-equilibrium theory seeks to explain a simple observation: political


processes are often driven by a logic of stability and incrementalism, but occasionally they also
produce large-scale departures from the past".
33 No original: "Such policy diffusion can be described by a logistic growth curve, or an S-shaped
curve. Policy adoption is slow at first, then very rapid, then slow again as the saturation point is
reached. During the first phase, adoption may be very slow as ideas are tried out and discarded.
Then a positive feedback phase takes place for some programs, as they rapidly diffuse. Finally,
negative feedback is reestablished as the saturation point is reached".

34 No original: "Every interest, every group, every policy entrepreneur has a primary interest in
establishing a monopoly a monopoly on political understandings concerning the policy of
interest, and an institutional arrangement that reinforces that understanding".

35 No original: "How a policy is understood and discussed is its policy image".

36 No original: "The creation and maintenance of a policy monopoly is intimately linked with the
creation and maintenance of a supporting policy image".

37 No original: "Policymaking is strongly influenced not only by changing definitions of what


social conditions are subject to a government response (...) but also and at the same time by
changing definitions of what would be most effective solution to a given public problem".

38 No original: "Policy venues are the institutional locations where authoritative decisions are
made concerning to a given issue".

39 No original: "Macropolitics is the politics of punctuation the politics of large-scale change,


competing policy images, political manipulation, and positive feedback".

40 No original: "No other single actor can focus attention as clearly, or change the motivations of
such great number of those actors, as the president".

41 No original: "As subsystems are created, new institutions are created that structure future
policymaking and the influence of outside groups. These institutional changes need bear no
resemblance to those that existed a generation or two previously because each involves a fresh
definition of political issues (...). A punctuated equilibrium model of the political system differs
dramatically from the type of dynamic equilibrium model implicit in any discussion of cycles".

42 No original: "Mobilization of interest groups appears to play an important role in determining


policy images, venues and outcomes".

43 No original: "Venues are often tightly linked, and shifts in attention in one are likely quickly
followed by shifts in others. The media help link all the other venues together, for they are the
privileged means of communication, the way by which disjointed actors keep tabs on each other
and on what they consider the public mood. These features help to explain why policy
entrepreneurs have such incentives to influence what is presented in the media".
Parte II - Processos decisrios

4 - Viabilizando a participao em conselhos de poltica


pblica municipais: arcabouo institucional, organizao
do movimento popular e policy communities
Soraya Vargas Crtes

At o incio dos anos 1990, eram recorrentes, na literatura internacional, afirmaes sobre a quase
impossibilidade de criar canais participativos nos chamados pases em desenvolvimento em geral e
na Amrica Latina em particular, devido s caractersticas de suas instituies polticas e de seus
atores polticos. Supunha-se que as instituies estariam dominadas por pactos e acertos informais
elitistas e pela fraqueza da sociedade civil (Grindle & Thomas, 1991; Midgley, 1986; Ugalde, 1985).

Contrariando tais suposies, vrios autores tm chamado ateno para a criao de mecanismos
participativos em diversas reas e nveis da administrao pblica no Brasil (Bulhes, 2002;
Carvalho, 1998; Crtes, 1995, 1998; Dagnino, 2002; Raicheles, 2000; Santos Jr., 2001; Tatagiba,
2002; Valla, 1998). Dentre esses, destacam-se os conselhos de polticas pblicas, nas reas de
sade, trabalho e emprego, assistncia social, desenvolvimento rural, educao, meio ambiente,
planejamento e gesto urbana, entorpecentes, e os conselhos de direitos da criana e do adolescente,
do negro, da mulher, dos portadores de deficincias, do idoso.

Existem tambm as experincias de oramento participativo promovidas por administraes


municipais, particularmente nas cidades governadas por partidos de esquerda (Dias, 2002; Souza,
2001). Algumas experincias de oramento participativo tm tido sucesso, considerando a sua
longevidade e a adeso crescente de participantes s suas atividades (Schneider & Goldfrank, 2002;
Silva, 2001; Souza, 2001). Menos estudados, no entanto, tm sido os conselhos de polticas pblicas
e de direitos, constitudos em praticamente todos os municpios do pas. O fenmeno sociopoltico
chama a ateno pelo ineditismo, magnitude e longevidade.

A Constituio Federal de 1988 (Brasil, 1988) e emendas constitucionais (Brasil, 1998, 2000a,
2000b) estabelecem que deva haver participao de trabalhadores, de aposentados, de
empregadores, da comunidade, da populao, da sociedade civil e de usurios em rgos gestores e
consultivos nas mais diversas reas de polticas pblicas. A legislao complementar s disposies
constitucionais e a normatizao produzida pelos organismos federais responsveis pela
implementao de polticas pblicas tm regulamentado o modo de funcionamento de mecanismos e
de fruns participativos.

Paralelamente, tem havido processos de descentralizao em diversas reas de poltica social, entre
as quais se destacam a sade, a assistncia social, a educao fundamental, a qualificao
profissional e o desenvolvimento rural e urbano (Arretche, 2000; Bulhes, 2002; Melo, 1996;
Speroto, 2000; Souza, 1996). Uma caracterstica comum a esses processos tem sido condicionar a
transferncia de recursos financeiros da esfera federal para as subnacionais de governo criao de
fruns participativos em nvel federal, estadual e municipal da administrao pblica. Devido
implementao de polticas descentralizadoras, o municpio tem participado crescentemente de
decises sobre polticas pblicas. Assim, criam-se condies para que os conselhos municipais,
vinculados gesto, passem a se envolver nesse processo decisrio.

Nesse caso, dirigentes municipais tornam-se os gestores e provedores de bens e servios pblicos
ou, pelo menos, participam no financiamento e na regulao da oferta de benefcios, bens e servios
financiados com recursos pblicos, em seus territrios. Para que o municpio se habilite a receber
recursos financeiros advindos da esfera federal, exigida a criao de conselhos organizados de
acordo com as determinaes legais federais, estaduais e municipais e regulamentaes
administrativas. As ltimas geralmente so emitidas pelo ministrio e secretarias estaduais ou
municipais, da rea de poltica pblica a que se vincula o conselho, e complementadas por normas
estabelecidas pelo prprio frum.

A maior parte dos conselhos tem atribuies relativas a planejamento e fiscalizao da aplicao de
recursos financeiros transferidos da esfera de governo federal ou estadual e relacionadas ao
monitoramento da implementao de polticas.

Focalizam-se, neste trabalho, os conselhos municipais de polticas pblicas. Eles se constituem em


fruns institucionalizados, similares aos encontrados na Inglaterra, Itlia, Estados Unidos ou Canad
(Crtes, 1996), e no em "experincias de participao"em projetos ou programas isolados,
usualmente analisados pela literatura internacional sobre erradicao da pobreza e sobre
desenvolvimento (Choguill, 1996; McGee e Norton, 2002; Paul, 1987). Entretanto, eles apresentam
uma vitalidade, em termos de envolvimento de participantes, e um nvel de disseminao pelo pas e
pelas diversas reas de poltica social que no encontram paralelo nesses pases.

A novidade que representam esses espaos pblicos e institucionalizados de participao poltica


tem estimulado o exame tanto do papel que eles desempenham no contexto do processo deciso
poltica que ocorre junto a diferentes nveis administrativos e rgos do Poder Executivo federal,
estadual, municipal e distrital, quanto de suas vinculaes com a capacidade organizativa do
movimento sindical e popular no pas (Bulhes, 2002; Carvalheiro et al., 1992; Crtes, 2001;
Tatagiba, 2002; Santos Jr., 2001). Pesquisas e avaliaes sobre os conselhos tm suscitado
indagaes sobre as condies que viabilizariam o xito da participao nesses fruns.

A existncia de espaos pblicos institucionalizados de participao condio necessria para que


participantes se envolvam em suas atividades. A constituio de canais participativos, entretanto, no
garantia suficiente para que os participantes preferenciais na maioria dos casos, representantes
dos movimentos popular e sindical e de grupos de interesses de usurios participem de fato no
processo deciso poltica de determinada rea da administrao pblica. Eles podem escolher no se
envolver, ou seu envolvimento pode redundar em manipulao, consulta ou somente no acesso a
informaes (Arnestein, 1969; Choguill, 1996; Paul, 1987).

Se os canais participativos funcionarem regularmente, e os participantes escolherem se envolver em


suas atividades, a constncia desse envolvimento vai depender da capacidade de organizao dos
grupos sociais dos quais esses participantes so oriundos. Como os participantes preferenciais dos
conselhos municipais de poltica pblica, no Brasil, so ativistas dos movimentos popular e sindical
ou lideranas de usurios de servios especficos, sua participao requer a existncia de
organizaes que possam representar de forma consistente seus interesses (Marmor, 1983).

No entanto, mesmo que tais condies existam canais participativos abertos e sociedade civil
organizada e atuante , pode-se indagar sobre o porqu de ativistas desses movimentos optarem por
participar ali e no em outras arenas pblicas ou ocultas para influenciar processos e resultados
polticos.

Uma razo pode ser a atrao que passam a ter esses fruns, em um contexto de crescimento da
importncia relativa dos municpios como financiadores e gestores de polticas pblicas (Melo,
1996; Sperotto, 2000). O gestor pblico municipal a ser influenciado poder ter recursos polticos e
de governo para implementar decises neles tomadas.

A posio favorvel ou no das autoridades municipais sobre participao pode tambm ser um fator
determinante do xito de processos participativos. Delas depende, em grande parte, o sucesso do
funcionamento desses fruns, viabilizado ou obstaculizado pelo tipo de acesso dos participantes
infra-estrutura de apoio e pauta de questes a serem decididas no nvel municipal da administrao
pblica. Mais decisiva ser, entretanto, a existncia de uma policy community (Jordan &
Richardson, 1982) formada por profissionais reformistas interessados em construir canais
participativos e em estabelecer alianas com lideranas populares, as quais, por sua vez, podem
considerar que, fortalecidas pela aliana formada, tm oportunidades maiores de influenciar a
formulao e a implementao de polticas.

Examinam-se, aqui, os principais condicionantes da natureza de processos participativos em


conselhos municipais de polticas pblicas.1 Destacam-se como fatores muito influentes sobre o
processo participativo em conselhos municipais: (1) estrutura institucional da rea de poltica
pblica em que se localizam; (2) organizao do movimento popular e sindical e dos grupos de
interesses de usurios no municpio; (3) posies das autoridades municipais em relao
participao; (4) natureza da policy network setorial, que pode comportar a existncia de policy
community na qual se aliam profissionais da rea e lideranas populares. Eles compem um quadro
de elementos estruturais caractersticas institucionais e padres historicamente consolidados de
comportamento poltico e de ao coletiva de diversos grupos de interesses e atores
institucionais atuando isoladamente ou em articulao visando mudana ou manuteno de
canais de acesso a decises que so tomadas no nvel municipal da administrao pblica de cada
rea.

Caractersticas institucionais e organizao popular influenciando


a participao em conselhos municipais
As caractersticas institucionais evidenciam-se nas determinaes legais, nas normas administrativas
editadas em cada rea de poltica pblica e nos padres histricos de organizao poltico-
administrativa e de relaes dos gestores pblicos com os diversos grupos sociais cujos interesses
esto afetos rea. Polticas pblicas especialmente as polticas sociais tm importncia
diferenciada, no contexto geral da administrao governamental, tendo em vista a parcela da
populao para a qual a proviso de benefcios, bens e servios se destina e o modo como ela
financiada, produzida e distribuda.

A proviso pode ser concebida como de acesso universal ou focalizada e, no ltimo caso, pode ser
direcionada para grupos sociais que dispem de recursos polticos distintos. Tende a ser maior a
importncia relativa de reas como sade ou educao fundamental, cujos beneficirios potenciais
so todos os cidados, em detrimento daquelas que focalizam clientelas especficas. Entretanto, se o
grupo focalizado dispe de recursos organizativos significativos, as aes a ele destinadas tambm
podem assumir importncia relativa maior.

o caso, por exemplo, de trabalhadores representados pelo movimento sindical em relao aos
"desamparados"(Brasil, 1988), para os quais se destinam as aes da assistncia social. A
importncia relativa de cada rea pode ser avaliada na comparao com as demais reas, no que
tange aos recursos financeiros a ela destinados, repercusso das aes promovidas na mdia e ao
status poltico dos indivduos escolhidos pelos partidos para dirigir os rgos pblicos
responsveis pela gesto (Walt, 1994). Caso ativistas de organizaes da sociedade civil optem por
participar de conselhos, eles podem avaliar os custos e as vantagens de seu envolvimento em arenas
mais ou menos relevantes para a atuao poltica, tendo em vista a importncia relativa de cada rea.

Tambm influem sobre a conformao dos fruns, e sobre a possibilidade de ocorrer participao, o
tipo de proviso oferecida, considerando o modo como ela financiada, produzida e distribuda.
Considerando que os responsveis diretos pela proviso podem ser instituies governamentais ou
privadas, particularmente relevante entender a natureza das relaes entre o poder pblico e
interesses privados. Alm de identificar os atores estatais que sero os principais responsveis por
tais relaes federais, estaduais ou municipais, localizados em que rgos e em qual nvel
hierrquico , preciso levar em conta o modo como ocorrem a regulao e o financiamento da
proviso.

Diferem muito, por exemplo, os contextos polticos em que se inserem conselhos de sade e do
trabalho. Nos primeiros, caso tenha havido municipalizao plena do sistema de sade, o gestor
municipal se defrontar com prestadores pblicos e privados de servios de sade geralmente
servios financiados com recursos pblicos , com entidades associativas sindicais, de portadores
de patologias, de profissionais e trabalhadores da sade e do movimento popular. Dentre os
profissionais da sade, destacam-se os mdicos, que pouco participam de conselhos, mas cujas
organizaes gremiais tm grande influncia sobre decises polticas na rea da sade.

Nos conselhos do trabalho, os gestores municipais detm poucos recursos polticos para controlar a
dinmica do mercado que afeta as condies de ocupao da fora de trabalho. Mesmo quando as
decises a serem tomadas so afetas estritamente s verbas destinadas a qualificao profissional, os
principais atores governamentais sero os gestores estaduais que administram os recursos do Fundo
de Amparo ao Trabalhador (FAT) destinados aos planos estaduais de qualificao. Nesse caso, os
atores no governamentais com maior influncia so representantes de entidades patronais e de
trabalhadores, decidindo sobre recursos financeiros a serem destinados a uma mirade de
estabelecimentos de ensino pblicos e privados e de instituies cuja clientela pode vir a ser
beneficiada.

Esses estabelecimentos e instituies buscam fazer representar seus interesses de modo aberto nos
conselhos ou por meio de presses mais ou me-nos explcitas exercidas diretamente sobre gestores
pblicos. As entidades patronais e de trabalhadores, embora presentes nesses fruns, em geral,
direcionam sua ao poltica para outros canais, pblicos ou ocultos, nos quais se decide sobre
recursos financeiros maiores ou cujas decises produzem mudanas em polticas estruturantes das
relaes entre capital e trabalho no pas.

As caractersticas institucionais definem os usurios ou beneficirios de bens e servios a serem


considerados como participantes preferenciais dos conselhos. Independentemente da rea de poltica
pblica em que se localiza o frum, esses participantes tero em comum o fato de representarem os
interesses dos grupos sociais tradicionalmente excludos ou com pouca ascendncia sobre os
processos de deciso poltica. Entretanto, as normas que regulam o funcionamento dos conselhos
prevem que entre os seus membros haja tambm representantes: governamentais; de instituies
produtoras ou provedoras de benefcios, bens e servios, pblicas ou privadas, que na maior parte
dos casos recebem recursos financeiros pblicos ou isenes fiscais; de profissionais ou de
trabalhadores da rea; patronais, no caso especfico das comisses de emprego ou conselhos de
trabalho.

A proporo da representao de usurios ou beneficirios de servios e bens nesses fruns em


relao aos demais participantes varia bastante. Enquanto na rea da sade os representantes de
usurios devem compor metade do conselho, nas reas de assistncia social e de desenvolvimento
rural eles compem, junto com outros representantes, o grupo denominado sociedade civil, que deve
ser paritrio em relao representao de rgos pblicos. Nos conselhos de trabalho a
composio tripartite: trabalhadores, patres e governo.

Se por um lado pode-se considerar como fatores influentes sobre processos participativos
municipais as caractersticas institucionais e as transformaes recentes nas estruturas poltico-
administrativas dos rgos que implementam as polticas de proteo social no Brasil, por outro a
capacidade organizativa dos grupos sociais que seriam os participantes preferenciais desses
processos que pode assegurar que o envolvimento de seus representantes venha a ser legtimo,
autnomo e continuado.

Embora, durante os anos 1980, tenha havido intensa mobilizao da sociedade civil no Brasil,
atualmente a capacidade organizativa varia de acordo com a regio do pas, com o estado e com as
caractersticas demogrficas, econmicas e polticas das cidades. A fora de instituies polticas e
dos movimentos popular e sindical em cidades grandes, por exemplo, tende a tornar vivel a
participao de grupos de presso, determinando o tipo de envolvimento que pode ocorrer em
conselhos (Carvalheiro et al., 1992; Ibam et al., 1993; LAbbate, 1990; Martes, 1990). Clientelismo
e paternalismo ainda so caractersticas marcantes nas relaes entre governo e grupos de interesse
no Brasil, especialmente nas pequenas cidades com economia baseada na produo agropecuria
(Carvalheiro at al., 1992) que no contam com sindicalismo rural ou movimento dos sem terra
atuante. Embora os conselhos possam colaborar para a consolidao de formas mais democrticas de
representao de interesses, eles tm seu funcionamento limitado e condicionado pela realidade
concreta das instituies e da cultura poltica dos municpios brasileiros. Alm disso, mesmo que o
frum participativo se torne a principal arena do processo de deciso poltica na rea, sua influncia
vai depender da importncia relativa dessa rea na estratgia poltica dos governos (Walt, 1994).

Mesmo levando em conta tais restries, pode estar havendo a formao gradual de um novo tipo de
relacionamento poltico na gesto pblica no Brasil, no qual os interesses dos setores populares so
representados formal e publicamente. Em cidades grandes e em municpios onde os movimentos
popular e sindical so mais organizados, tem havido envolvimento constante de representantes dos
setores populares nos espaos polticos pblicos dos conselhos (Carvalheiro et al., 1992).

Desde a segunda metade dos anos 1980, cresceu gradualmente a importncia da esfera municipal de
governo (Arretche, 2000; Melo, 1996; Souza, 1996). Esses fruns passam, em muitos casos, a deter
poder para estabelecer diretrizes polticas e planejar e supervisionar o uso dos recursos financeiros
transferidos do nvel federal para a esfera municipal de governo. Os conselhos municipais tornaram-
se elementos-chave no contexto da descentralizao, ao mesmo tempo que os governos municipais
ampliavam seu papel poltico. As lideranas dos movimentos popular e sindical passaram a perceber
esses fruns como espaos de tomada de decises, sobre as quais eles poderiam influir ou, pelo
menos, como locais onde eles poderiam articular foras e amealhar aliados, visando a ampliar sua
influncia.

No entanto, a fora dos movimentos popular e sindical que poder garantir a ocorrncia ou no de
participao de representantes legtimos e autnomos dos setores populares nos conselhos. Mais que
isso, principalmente o padro de organizao dos movimentos sociais urbanos sindicais ou rurais
que influencia o modo como os usurios se envolvem nas atividades dos conselhos. Nas cidades
grandes, se o padro de organizao for mais centralizado, a tendncia que os representantes dos
usurios, consumidores ou beneficirios se envolvam diretamente nas atividades dos conselhos
municipais. Se o padro de organizao for mais descentralizado, os representantes usurios chegam
ao conselho municipal por intermdio de organizaes locais, tais como os conselhos locais ou
regionais das diversas reas de poltica pblica, clubes de mes, associaes comunitrias ou de
moradores (Crtes, 1995).

A importncia dos movimentos sociais urbanos, especialmente nas cidades maiores, decisiva
porque a representao do movimento sindical nos conselhos tem sido minoritria, exceo feita
sua participao nos conselhos do trabalho e de desenvolvimento rural. Em cidades pequenas, nas
quais os sindicatos de trabalhadores rurais so fortes, eles se constituem na principal base de
sustentao para a participao continuada de seus representantes em conselhos municipais.

Gestores municipais e policy communities influenciando a


participao em conselhos municipais
A deciso poltica em sociedades complexas, dotadas de organizaes estatais grandes, segmentadas
e sofisticadas, no ocorre em um lugar central claramente definido, e os atores sociais coletivos e
individuais influentes so mltiplos. Entretanto, existe uma hierarquia entre eles. Profissionais,
servidores pblicos localizados em postos de comando, ministros, secretrios e mais recentemente
policy communities (Dunleavy, 1981; Jordan, 1990) so muito influentes em processo de tomada de
decises que ocorre em um contexto de policy networks (Gals, 2001; Heclo, 1978; Smith, 1991) nas
quais esses atores se confrontam, articulam e constroem consensos provisrios ou estratgicos para a
formulao e implementao de polticas.

Profissionais em organizaes governamentais modernas so atores centrais no processo de deciso


poltica, que podem influenciar a formulao e implementao de polticas em suas reas especficas
de governo (Fielding & Portwood, 1980; Johnson, 1982).

Os servidores pblicos podem ser considerados como atores que exercem considervel influncia na
formulao e execuo de polticas sociais. Lee e Mills (1985) observam que a imagem deles de
agentes impessoais, cumpridores de ordens e politicamente neutros no corresponde realidade.
Eles efetivamente podem tomar decises, pois detm informaes e os meios essenciais para a
implementao de polticas. Burocracias estatais2 so fundamentalmente organizaes hierrquicas, e
o poder de cada servidor aumenta na medida em que ele assume cargos de maior importncia.

A ascendncia poltica dos servidores com cargos de chefia ou assessoria sobre o funcionamento do
governo particularmente forte nos Estados Unidos e em pases latino-americanos, se comparada
dos pases europeus. Nos primeiros, a margem de ao para os servidores de carreira pequena
(Walt, 1994). No Brasil, os servidores de baixo escalo no lidam normalmente com reas sensveis
como a que envolve a relao entre governo e sociedade civil no mbito dos conselhos.

Importante, no entanto, observar a atitude daqueles que detm cargos de direo na gesto pblica
em relao participao de usurios. Dependendo de suas preferncias polticas-ideolgicas, eles
podem promover diferentes tipos de participao. A posio das autoridades municipais pode ser
considerada como decisiva, pois, muitas vezes, elas dirigem o frum e, mesmo que no o faam
como gestores municipais, influenciam diretamente: na formao da agenda de discusso; na deciso
sobre a infra-estrutura de apoio a ser colocada disposio do conselho e na sua dinmica de
funcionamento; na possibilidade de fazer cumprir as decises ali tomadas; na possibilidade de
pressionar os gestores estaduais, federais e provedores de servios, benefcios e bens para o
cumprimento dessas decises.

Alm disso, se houver descentralizao na rea, mais importante se tornar o seu papel nos
conselhos e na gesto pblica, ao passo que o das autoridades federais e estaduais declinar. Nas
reas da sade e da assistncia social, por exemplo, havendo municipalizao, estaro sob seu
comando todos os servios do municpio financiados com recursos pblicos.

Saliente-se que os indivduos que ocupam cargos de direo na administrao do municpio exercem
papis polticos variados. Sua posio na gesto pblica lhes atribui a condio de dirigente
municipal, mas a sua trajetria pessoal pode caracteriz-los como membros ativos de organizaes e
grupos de interesses formalmente estruturados ou difusos que representam uma categoria
profissional, ou como integrantes de uma policy community tentando influenciar o processo de
deciso que tem lugar no setor pblico.

O conceito se refere a um nmero relativamente estvel de membros que compartilham valores e


viso sobre os resultados desejveis da poltica setorial. As decises so tomadas dentro dessas
communities em processos fechados para outras communities e para o pblico em geral
(Richardson, 2000; Rodes, 1986).

Policy communities fazem parte do processo poltico de policy networks (Hay & Richards, 2000;
Heclo, 1978), nas quais se estabelecem relaes entre especialistas, grupos de interesse e o governo
ou sees do governo (Marshall, 1988; Smith, 1991). As policy networks incluem uma grande
variedade de centros de deciso poltica e de atores, os quais se movem para dentro e para fora das
arenas polticas, e tm vises diferentes sobre quais deveriam ser os resultados dessas polticas
(Smith, 1991).

Como o processo de tomada de deciso se torna muito segmentado e as polticas so elaboradas por
uma mirade de organizaes interconectadas e interpenetradas (Jordan & Richardson, 1982), as
policy communities vm substituindo o centro poltico tradicional os congressos e a direo dos
ministrios como fonte substancial de decises. Nelas, sobressaem-se acadmicos, profissionais e
grupos de interesse, os quais, em conexo com servidores em altos cargos na burocracia dos
ministrios ou secretarias, influenciam o processo de tomada de deciso em reas especficas do
governo.

Fruns participativos, criados na dcada de 1970 em vrios pases, e, no Brasil, nos anos 1980 e 90,
vm a se constituir em novo espao de tomada de decises e, em alguns casos, de articulao poltica
de policy communities reformadoras (Carapinheiro & Crtes, 2000). Nos pases centrais da
economia mundial, criticavam-se fortemente os limites das formas de representao poltica
tradicionais das democracias liberais. No Brasil, o processo de constituio de instituies liberal-
democrticas ocorreu em paralelo incorporao de demandas dos movimentos sociais por
melhores condies de vida, de moradia e acesso a servios, expressas em manifestaes como
ocupao de prdios pblicos, passeatas e bloqueio de vias. Os fruns participativos tornaram-se um
expediente oportuno para dar vazo a presses, incorporar novas demandas e sedimentar alianas
entre reformistas e setores populares.

O interesse de parcela dos movimentos popular e sindical em reivindicar a ampliao do acesso e


melhoria da qualidade dos benefcios, bens e servios financiados com recursos pblicos no seria
traduzido, automaticamente, na canalizao de demandas para os conselhos municipais.

Mesmo reconhecendo sua importncia crescente, especialmente nas reas em que houve
descentralizao, lderes dos movimentos popular e sindical poderiam priorizar a presso direta
sobre gestores pblicos ao invs da participao em conselhos. Para que os conselhos se tornassem
um lcus relevante para onde fossem canalizadas demandas de usurios e beneficirios de servios e
bens, era necessrio existir uma elite de reformadores estimulando o envolvimento de lideranas
populares e sindicais nas atividades desses fruns. Nas reas em que profissionais reformadores
atuaram nesta direo, o envolvimento dessas lideranas foi maior. Nesse caso, formou-se uma
policy communnity reformadora, composta por profissionais e lideranas populares e sindicais e de
grupos de interesses de usurios, que compartilhava noes sobre quais deveriam ser os resultados
das polticas e preconizava a constituio de fruns e mecanismos participativos.

Melhor exemplo disso a rea da sade. Por um lado, profissionais articularam-se com lideranas
dos movimentos popular e sindical como ocorreu no Distrito de Sade Quatro, em Porto Alegre
(Crtes, 1995), na Zona Leste de So Paulo (Jacobi, 1993; Martes, 1990) ou em Ronda Alta, no Rio
Grande do Sul (Crtes, 1995) onde j existia intensa mobilizao popular em torno das questes de
sade, logo canalizada para os conselhos de sade.

Por outro lado, em localidades onde tambm havia mobilizao popular, mas a questo sade no era
tratada como prioridade pelos movimentos sociais locais, o encorajamento dos profissionais da
sade pblica foi decisivo para o envolvimento de lideranas populares com as questes de sade
(Crtes, 1995). Sem ele, a mobilizao em torno dos problemas de sade poderia ter sido menos
intensa e a ao poltica dos setores populares no teria convergido necessariamente para os
conselhos de sade.

A contrapartida para as lideranas dos movimentos sociais urbanos e do movimento sindical foi o
aumento de sua influncia poltica sobre o processo de tomada de decises. Atravs do acesso direto
s autoridades pblicas nos conselhos, eles exerciam presso pela melhoria da qualidade dos
servios e bens oferecidos s populaes pobres que representam. Ao mesmo tempo, eles
reforavam a sua posio de liderana dentro das suas organizaes.

Consideraes finais
A criao de diversos mecanismos participativos, no Brasil, ao longo da ltima dcada e no incio
do presente sculo, contrariou afirmao recorrente na literatura internacional de que caractersticas
das instituies e os padres de ao poltica de atores sociais latino-americanos impediriam a
existncia de canais institucionalizados de representao de interesses societais. Funcionando com
relativa regularidade em praticamente todas as localidades do pas, os conselhos de polticas
pblicas so, provavelmente, os mecanismos de participao mais disseminados nos diversos nveis
da administrao pblica brasileira. Em grande parte, isso foi resultado de induo promovida por
processos de descentralizao que condicionavam a transferncia de recursos financeiros federais
para os nveis subnacionais de governo criao desses fruns.

No entanto, a existncia dos conselhos no significa que eles sejam exitosos como promotores da
participao. Representantes do movimento popular e sindical e de grupos de interesses de usurios
podem optar por participar por meio de outros canais. Alm disso, mesmo que tomem parte das
atividades dos fruns, podem no participar de fato no processo deciso poltica de determinada
rea da administrao pblica. Isso porque, por um lado, as principais decises da rea podem no
ser tomadas ali e, por outro, esses representantes podem ter sua ao nos conselhos obstaculizada
por outros atores que detm maiores recursos de poder.

Mesmo assim, tem-se constatado que, em alguns casos e em certas conjunturas, os conselhos tm
propiciado a participao de novos atores no processo de deciso poltica sobre polticas pblicas.
Para que isso acontea, necessrio que haja uma combinao de fatores relativos a: caractersticas
institucionais da rea de poltica de pblica; capacidade organizativa dos movimentos popular e
sindical e de grupos de interesses de usurios na cidade; posies das autoridades municipais em
relao participao; a natureza da policy community em cada rea, identificada principalmente
pelo tipo de relao existente entre profissionais e lideranas populares.
Nos conselhos municipais, o interesse de ativistas do movimento popular e sindical e de grupos de
interesses de usurios em participar e a possibilidade de que haja participao so dependentes das
caractersticas institucionais da rea de poltica pblica em que se localizam. So condicionantes
decisivos do modo como os conselhos municipais atuam: as regras legais e as normas
administrativas de cada rea de poltica pblica; os padres histricos de organizao poltico-
administrativa e de financiamento, proviso e distribuio de bens e servios e de relaes dos
gestores pblicos com os diversos grupos sociais cujos interesses esto afetos rea; a existncia de
descentralizao na rea e, neste caso, a natureza do processo descentralizador.

Por outro lado, a capacidade organizativa dos grupos sociais que seriam os participantes
preferenciais desses fruns que pode assegurar que o envolvimento de seus representantes venha a
ser legtimo, autnomo e continuado. No Brasil, as capacidades organizativas diferem bastante
conforme a regio do pas, as caractersticas demogrficas, econmicas e polticas das cidades e o
tipo de participante preferencial em cada rea de poltica pblica. H enormes variaes entre o
modo de funcionamento de conselhos, conforme a cidade em que se localizam e os tipos de grupos de
interesse que mobilizam. Mesmo considerando que os conselhos possam favorecer a consolidao de
formas mais democrticas de representao de interesses, eles tm seu funcionamento condicionado
pela natureza das instituies e da vida poltica dos municpios brasileiros.

Caractersticas institucionais e padres historicamente consolidados de comportamento poltico,


relacionados s capacidades organizativas da sociedade civil, oferecem as condies necessrias
para que possa ocorrer participao nos conselhos municipais. Mas a ao de diversos atores
societais e estatais e de policy communities que viabiliza a participao. So esses atores que
analisam, interpretam as regras institucionais explcitas e implcitas que existem em cada rea de
poltica pblica e na vida poltica de cada cidade, decidindo como agir.

Dentre os atores que atuam nas diversas reas de polticas pblicas, profissionais, servidores
pblicos localizados em postos de comando, ministros, secretrios e mais recentemente policy
communities destacam-se como muito influentes no processo decisrio. Nos conselhos municipais,
servidores pblicos localizados em postos de comando e secretrios municipais, dependendo de suas
preferncias poltico-ideolgicas, podem favorecer ou obstaculizar a participao. Se houver
descentralizao na rea, o papel desses dirigentes nos conselhos e na rea de poltica pblica se
tornar mais decisivo ainda.

Atualmente, as decises polticas no ocorrem em lugares centrais claramente definidos, mas em um


contexto de policy networks, no qual podem se formar policy communities, compostas por atores
sociais que compartilham valores e viso sobre os resultados desejveis da poltica setorial.

A consolidao de conselhos municipais de polticas pblicas teve maior sucesso nas reas em que
se formou uma policy community, integrada por uma elite de reformadores em aliana com
lideranas do movimento popular e sindical e de grupos de interesses de usurios. Lderes dos
movimentos popular e sindical poderiam optar por pressionar diretamente gestores pblicos, ao
invs de participar em conselhos. Nos municpios em que profissionais reformadores estimularam o
envolvimento nas atividades desses fruns, o envolvimento dessas lideranas foi maior.

A anlise de conselhos de polticas pblicas municipais pode enfatizar diferentes aspectos. Pode
focalizar o papel do conselho no contexto da rea de poltica pblica em que se localiza ou ainda
examinar os processos participativos no interior dos fruns. A nfase explicativa pode ser colocada
nas dimenses institucionais ou na dinmica de ao dos atores envolvidos.

Entretanto, a compreenso do modo com esses conselhos funcionam no pode deixar de considerar
que eles diferem muito, dependendo da cidade em que se encontram e, principalmente, da rea de
poltica pblica a que se vinculam. O papel que desempenham nas diversas reas de poltica pblica
e as possibilidades de maior ou menor participao de atores sociais no processo de deciso que tem
lugar nesses fruns somente sero compreendidos se tais diferenas forem consideradas e
examinadas.

Espera-se que este artigo contribua para estimular a realizao de pesquisas comparativas entre
conselhos de diversas reas de polticas pblicas, praticamente inexistentes at aqui. Ao no se
restringir a descrever casos, como freqente, este esforo pode colaborar para o avano terico no
entendimento do fenmeno e para a elaborao de generalizaes fundamentadas sobre a temtica.

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1 A mesma perspectiva de anlise foi utilizada na pesquisa "Conselhos municipais de polticas
pblicas e direitos na Regio Metropolitana de Porto Alegre", financiada pela Fundao de Amparo
Pesquisa do Estado do Rio Grande do Sul (Fapergs), Edital 09/2001 - Proade2, que integrava o
projeto "Metrpole, desigualdades socioespaciais e governana urbana: Rio de Janeiro, So Paulo,
Belo Horizonte e Porto Alegre", desenvolvido sob a coordenao do Observatrio de Polticas
Urbanas e Gesto Municipal.

2 Vrios autores discutiram seu papel nas burocracias estatais (Downs, 1967; Dunleavy, 1991; Lee &
Mills, 1985; Mills, 1956; Niskanen, 1978). O conceito de burocracia usado por vezes para se
referir s chefias, aos servidores em geral, tanto os que prestam servios ou produzem bens, quanto
aqueles que desempenham funes administrativas. Embora o bureau monoltico no exista (Downs,
1967), dentro de certos limites "a influncia dos servidores pblicos sobre a poltica do bureau
sempre e fortemente hierrquico-estruturada, com aqueles mais prximos do topo sendo tambm os
mais influentes"(Dunleavy, 1991: 174). Traduo livre.
5 - Interao sindicalismo-governo na reforma
previdenciria brasileira

Sidney Jard da Silva; Rafael Cortez

Uma das principais contribuies da abordagem institucionalista para a anlise das mudanas de
polticas pblicas tem sido demonstrar que estas mudanas no dependem exclusivamente das
preferncias dos grupos sociais. Se nas anlises pluralistas o peso dos atores polticos no processo
decisrio decorrente dos recursos organizacionais e do poder de presso desses atores,
independentemente das regras que estruturam a escolha pblica, o foco institucionalista, por sua vez,
concentra-se no impacto das regras do jogo que conformam o processo decisrio (Almeida, 1998).

Nessa perspectiva, a natureza do arcabouo institucional fundamental para permitir a interao


social e condicionar os resultados oriundos de tal interao. Segundo North (1996: 6), "O principal
papel das instituies em uma sociedade reduzir a incerteza estabelecendo uma estvel (no
necessariamente eficiente) estrutura para as interaes humanas". O mecanismo que garantiria o
desempenho das instituies seriam as restries s opes disponveis pelo atores.

Procuramos demonstrar, aqui, como as restries institucionais condicionaram a capacidade das


organizaes trabalhistas, particularmente a Central nica dos Trabalhadores (CUT), no processo
decisrio da reforma previdenciria proposta pelo governo Fernando Henrique Cardoso (19952002),
uma poltica que teve o Congresso como principal arena de deciso.

Esta discusso poder contribuir para elucidar e aprofundar o bordo institucionalista que as
"instituies contam", pois se trata de uma poltica que mexe com interesses consolidados de grupos
organizados. Alm disso, poderemos entender melhor os determinantes do sucesso desses atores
sociais no processo de policymaking.

Os modelos tericos encontrados na literatura sobre estudos legislativos fazem a contraposio entre
processo decisrio descentralizado, isto , sistemas nos quais as comisses legislativas so os atores
preponderantes na definio da agenda, e sistemas centralizados, nos quais a agenda definida por
um agente central, representante da maioria, seja ela do plenrio ou do partido majoritrio (Krehbiel,
1991).

Nos sistemas descentralizados, a influncia dos grupos sociais nas atividades dos parlamentares
seria mais acentuada. Nesses casos, as comisses seriam atores autnomos na definio dos temas
passveis de modificao, funcionando como instncias de veto. O processo de auto-seleo na
composio das comisses, por sua vez, permitiria, aos legisladores, construir sua relao com os
eleitores margem da atuao partidria. Os parlamentares escolheriam a comisso que serviria aos
interesses de sua base eleitoral, construindo seu vnculo pessoal.

Nesses casos, os lderes partidrios e o Executivo no teriam os instrumentos necessrios para


recompensarem o comportamento partidrio dos parlamentares. Em outras palavras, faltariam
mecanismos que garantissem tanto a coeso (por meio do controle da agenda) como a disciplina
(controle dos benefcios intralegislativos) dos parlamentares. Esse contato direto entre legisladores e
grupos sociais tornaria mais forte o peso dos fatores sociais no processo de tomada de deciso.

Nos sistemas polticos marcados pela centralizao do processo decisrio, o controle do timing e
contedo do processo decisrio estaria nas mos dos lderes partidrios que definiriam os projetos
de lei a alterar, bem como o momento de faz-lo. Nessa perspectiva, o espao para a atuao
individual dos parlamentares seria irrisrio. O trabalho das comisses espao para atuao dos
parlamentares com expertise e com laos diretos com grupos sociais seria esvaziado, havendo,
assim, um isolamento entre atividade parlamentar e os grupos de presso. Essa seria a explicao do
comportamento disciplinado dos parlamentares que seguiriam a liderana parlamentar, a despeito de
seus interesses particulares, no intuito de conseguir impor sua marca na poltica (Cox, 1987;
Figueiredo & Limongi, 1999; Cheibub & Limongi, 2002).

Contudo, os modelos tericos existentes apresentam um limite analtico para o entendimento da


formao da agenda em sistemas presidencialistas, particularmente, nos regimes em que o Executivo
possui poderes legislativos. Neste caso, o Executivo pode unilateralmente iniciar o processo de
alterao no status quo.

De acordo com Moe e Howell (1999: 863), o chefe do Executivo possui importantes mecanismos de
influncia na definio da agenda legislativa. O presidente funcionaria como "ponto focal" das aes
dos parlamentares, uma vez que a natureza fragmentada do Legislativo dificultaria a coordenao da
diversidade de interesses dos legisladores. O presidente tambm influenciaria a agenda legislativa,
dada sua posio de destaque diante da opinio pblica.

No sistema poltico brasileiro, o papel de legislador do Executivo ainda mais acentuado. De


acordo com a literatura, o presidente o principal legislador na democracia brasileira. Como
veremos posteriormente, o sucesso dos grupos de presso na questo previdenciria est intimamente
relacionado com a posio dos atores sociais em relao posio do Executivo.

Assim, para alm do estudo da interao entre os poderes Executivo e Legislativo, objeto de
extensos trabalhos encontrados na literatura (Figueiredo & Limongi, 1994, 1999; Santos, 2003), este
trabalho tem como objetivo demonstrar que as regras do processo decisrio e o padro da relao
entre os poderes tambm determinam o grau de influncia dos grupos sociais organizados na
produo de polticas pblicas (Immergut, 1996; Tsebelis, 1997).

Nossa proposta verificar, a partir do caso brasileiro, em que medida as regras do processo
decisrio ajudam a entender a natureza da interao sindicalismo-governo nos processos de reforma
dos sistemas previdencirios. O argumento central que a capacidade dos grupos organizados em
influenciar o processo de produo de polticas decorre das regras institucionais, bem como a
capacidade do movimento sindical em resolver seus dilemas de ao coletiva.

A escolha da questo previdenciria est relacionada a motivos analticos. Trata-se de uma poltica
do tipo blame-avoidance (Pierson, 1996), ou seja, polticas relacionadas com a reestruturao de
direitos adquiridos e que portanto, possuem custo poltico elevado para os tomadores de decises.
Nesses casos, os atores polticos procuram formas de diluir esse custo poltico, por meio da
manipulao de questes regimentais do processo decisrio (Figueiredo & Limongi, 1999). Assim,
podemos demonstrar que decises polticas so tomadas mesmo em um contexto marcado pela
diversidade de preferncias.

A outra razo que a questo previdenciria afeta os interesses de grupos organizados importantes,
isto , com estrutura organizacional necessria para pressionar os tomadores de deciso, tal como
previsto nos modelos pluralistas. Dessa maneira, poderemos investigar como uma organizao social
pode influenciar na produo de polticas pblicas dadas as regras decisrias vigentes.

O trabalho est dividido em trs sees. A primeira descreve a tentativa de acordo entre governo e
sindicatos na construo do projeto de reforma da previdncia. A segunda descreve o processo de
tramitao da Proposta de Emenda Constitucional (PEC), mostrando como o Executivo
instrumentalizou os procedimentos internos com o intuito de blindar o cerne de sua proposta das
presses do movimento sindical. Por fim, apresentaremos um resumo dos nossos achados.

Um acordo (quase) histrico


Em janeiro de 1996, diante das dificuldades encontradas para fazer avanar o trmite legislativo da
PEC 33/95, Fernando Henrique Cardoso decidiu convocar as centrais sindicais para negociar os
parmetros bsicos da reforma da previdncia (Silva, 2001).

A abertura das negociaes ocorreu aps a ocupao, por duas vezes consecutivas, da sesso
plenria da Comisso Especial da Reforma da Previdncia (Cesp) por militantes da Central nica
dos Trabalhadores (CUT) e da Fora Sindical (FS). A interrupo dos trabalhos foi respaldada no
apenas pelos deputados da oposio, como por titulares da Cesp que pertenciam prpria base
governista, entre os quais o presidente da comisso e o prprio relator da reforma da previdncia.

Em seguida, lideranas partidrias do Partido do Movimento Democrtico Brasileiro (PMDB) e do


Partido da Frente Liberal (PFL), principais partidos da base governista, decidiram suspender a
discusso da reforma da previdncia na Cesp. Na ocasio, o lder do PMDB na Cmara, deputado
Michel Temer, declarou que " preciso fazer uma repactuao do que foi acordado e atender mais
reivindicaes dos setores sociais" (Folha de S.Paulo, 16 dez. 1995, p. 1-8).

O primeiro encontro reunindo representantes do governo e das centrais sindicais ocorreu em 11 de


janeiro de 1996. A principal divergncia foi em torno da proposta de substituio da aposentadoria
por tempo de servio pela aposentadoria por tempo de contribuio: 35 anos para homens e 30 anos
para as mulheres. A princpio, apenas a FS concordou com essa proposta.

A CUT e a Central Geral de Trabalhadores (CGT) defenderam a manuteno da aposentadoria por


tempo de servio, com o argumento de que os trabalhadores mais pobres ingressavam no mercado de
trabalho precocemente. Esses trabalhadores teriam a trajetria profissional marcada por grandes
perodos no desemprego e subemprego, o que dificultaria a contribuio para o sistema
previdencirio.
No decorrer da negociao, representantes do governo e das centrais flexibilizaram suas posies.
De um lado, o governo aceitou abandonar as propostas de limite de idade para o setor privado (60
anos), unificao dos critrios de concesso de benefcios (homens e mulheres) e fim da
aposentadoria especial para os professores. De outro, o presidente da CUT, Vicente Paulo da Silva
(Vicentinho), comprometeu-se a defender os termos do acordo junto a suas bases, inclusive a
aposentadoria por tempo de contribuio, at ento ponto de maior resistncia no interior da central.

No dia 15 de janeiro, quatro dias aps o incio das negociaes, os ministros Paulo Paiva (Trabalho)
e Reinhold Stephanes (Previdncia) e os presidentes das trs maiores centrais do pas Canind
Pegado (CGT), Vicentinho (CUT) e Luiz Antnio de Medeiros (FS) comprometeram-se a
formalizar o acordo em cerimnia com a presena do presidente da Repblica.

Reproduzimos a seguir, no Quadro 1, os principais pontos do acordo anunciado por representantes


do governo e das centrais sindicais:

Quadro 1 Resultado da reunio do governo e centrais sindicais

Proposta inicial do governo Resultado da negociao

Aposentadoria Fim da aposentadoria especial. Apenas para trabalhadores que


especial exercem atividades
consideradas penosas, perigosas
ou insalubres, desde que
efetivamente expostos ao risco
ou agente nocivo.
Aposentadoria Fim da aposentadoria especial Aposentadoria especial nos
especial de de professores aos trinta anos termos atuais para professores
professores (homens) e 25 (mulheres). de 1 e 2 graus. Professores
universitrios perdem esse
benefcio.
Aposentadoria Fim da aposentadoria 60 anos de idade para homens e
proporcional proporcional. 55 para mulheres. Tempo
mnimo de contribuio de vinte
anos.
Aposentadoria Fim da aposentadoria integral Contribuio de trinta anos
integral dos dos servidores pblicos, (mulheres) e 35 anos (homens),
servidores estabelecendo os novos valores dez anos de exerccio da funo.
pblicos com base na mdia dos ltimos Idade mnima de 50 anos
dez anos. (mulher) e 55 anos (homens).
Limite de Limites iguais de idade ou Reduo de cinco anos nesses
idade tempo de servio/contribuio limites para as mulheres.
para homens e mulheres.
Trabalhadores Retirava da Constituio a atual Assegura aos rurais um
rurais definio sobre a previdncia benefcio de carter
dos trabalhadores rurais. previdencirio e contributivo.
Mantida a aposentadoria por
limite de idade (60 anos para
homens e 55 anos para
mulheres).
Aposentadoria Fim da aposentadoria por Adoo do termo da
por tempo de tempo de servio e a instituio aposentadoria por tempo de
servio da aposentadoria por tempo de contribuio. A comprovao da
contribuio, aumentando o efetiva contribuio se dar por
tempo para quarenta anos meio da carteira de trabalho ou
(homens) e 35 anos (mulheres). outras formas de comprovao.
Teto de Teto de benefcio fixado em lei Teto de dez vezes o piso
benefcios complementar. (correspondente ao salrio
mnimo).
Gesto Cabe ao Poder Executivo Gesto pblica autnoma, com
definir as polticas para o setor. participao de empresrios,
governo e trabalhadores (ativos
e inativos).

Fontes: Jornal da Apeoesp, 212, jan. 1996, p. 8; Folha de S.Paulo, 20 jan. 1996, p. 1-4.

Inicia-se, ento, um perodo de intenso debate no interior do sindicalismo cutista e da esquerda


brasileira como um todo. As correntes minoritrias na direo cutista afirmaram que Vicentinho no
tinha legitimidade para realizar um acordo de tal envergadura sem antes consultar os sindicatos
filiados e rejeitaram os termos da negociao.

O acordo tambm no foi bem recebido pelos principais partidos de oposio do pas Partido
Comunista do Brasil (PC do B), Partido Democrtico Trabalhista (PDT) e Partido dos
Trabalhadores (PT) , tradicionais aliados do sindicalismo cutista.

Os partidos de oposio alegavam que, ao concordar com a mudana do critrio de tempo de servio
para tempo de contribuio, as centrais estavam defendendo os interesses dos trabalhadores
organizados em detrimento dos trabalhadores no organizados, os quais no teriam condies de
contribuir de forma sistemtica para a previdncia.

O presidente da CUT tambm deveria superar a resistncia dos servidores pblicos. Uma tarefa
difcil, j que, desde o incio do governo Fernando Henrique Cardoso, o discurso oposicionista da
CUT em relao s reformas teve o funcionalismo como um dos seus principais atores.

Aps anncio do acordo da reforma da previdncia, 17 entidades representativas de servidores


pblicos, reunidas em plenria nacional, aprovaram uma moo pela retirada da CUT das
negociaes em torno desta pauta. Nessa mesma plenria, foi apresentada e derrotada uma proposta
de substituio do presidente da Central (Folha de S.Paulo, 22 jan. 1996, p. 1-8).
No mesmo perodo foram registrados vrios incidentes envolvendo dirigentes sindicais do setor
pblico e o presidente da CUT. Em uma das reunies com o governo em Braslia, Vicentinho e o
deputado federal Jos Genono (PT/SP) foram vaiados e agredidos por militantes sindicais do
funcionalismo pblico.

Diante da forte resistncia das correntes internas, dos partidos de oposio e dos servidores
pblicos, o presidente da CUT sofreu seu primeiro revs no processo de negociao da reforma
previdenciria: a direo da central rejeitou os termos do acordo firmado com o governo. No
entanto, ao contrrio do que desejavam os grupos minoritrios, Vicentinho conseguiu o apoio da
direo cutista para continuar negociando.

Em reunio ampliada da Direo Nacional da CUT, realizada em 4 de fevereiro de 1996, os


representantes da corrente majoritria votaram pela continuidade das negociaes, tendo como
prioridade trs pontos: manuteno da aposentadoria proporcional, fim de limite de idade para a
aposentadoria integral dos servidores pblicos e manuteno da aposentadoria especial para os
professores universitrios.

Dessas trs demandas, o fim do limite de idade para aposentadoria integral representava o principal
empecilho para a concluso do acordo. Essa medida era de fundamental importncia na proposta do
governo, pois a principal fonte de desequilbrio das contas previdencirias advinha do regime
prprio dos servidores; porm, dificilmente seria aprovada pela direo da CUT, j que os
dirigentes sindicais do setor pblico eram majoritrios na Executiva Nacional.

Perante o impasse, governo e centrais decidiram levar a discusso dos pontos pendentes ao relator
da Cesp, deputado Euler Ribeiro (PMDB-AM), o qual, em ltima instncia, negociaria quais itens
deveriam ser includos ou excludos no substitutivo a ser apresentado ao plenrio da Cmara. Para
contornar as crticas dos partidos de oposio, especialmente do PT, Vicentinho tambm reivindicou
a incluso das lideranas partidrias nas negociaes.

A partir de ento, a concretizao do acordo dependeria da capacidade das organizaes sindicais


inclurem suas demandas no prprio substitutivo a ser apresentado pela Cesp.

Nas negociaes com o relator da reforma, a CUT aceitou abrir mo da aposentadoria especial dos
professores universitrios, em troca da manuteno da aposentadoria proporcional. No caso
especfico dos servidores pblicos, a aposentadoria proporcional estaria condicionada exigncia
de dez anos de tempo de servio.

Com esse acordo, ficaria pendente apenas a definio sobre a idade mnima exigida para a
aposentadoria integral do funcionalismo. Entretanto, durante a leitura do parecer elaborado pelo
deputado Euler Ribeiro (PMDB/AM), o ento ministro da Previdncia, Reinhold Stephanes, se ops
manuteno da aposentadoria proporcional para os servidores, alegando que essa medida iria de
encontro proposta de eliminar as aposentadorias precoces no setor pblico.

A divergncia em relao aposentadoria (proporcional e integral) dos servidores selou o destino


das negociaes da reforma da previdncia. Diante do impasse, em 6 de maro de 1996, pouco mais
de um ms aps o anncio do "acordo histrico", alegando que o parecer do deputado Euler Ribeiro
(PMDB/AM) no contemplava os termos do acordo acertado com o governo, Vicentinho anunciou
que a CUT no apoiaria o substitutivo a ser apresentado no plenrio da Cmara dos Deputados.

O trmite legislativo da reforma


H relativo consenso na produo acadmica de que a reforma previdenciria foi a que exibiu maior
incidncia de conflitos abertos entre Executivo, Legislativo e grupos de interesse. Conforme observa
Melo (2002a), o processo decisrio da reforma da previdncia foi marcado tanto pelas polticas de
imposio de perdas concentradas como pelas tentativas de dissimulao de responsabilidades por
parte dos poderes Executivo e Legislativo.

O primeiro revs sofrido pelo governo Fernando Henrique no trmite legislativo da reforma
previdenciria foi o desmembramento da PEC 21/95. A Comisso de Constituio e Justia e de
Redao (CCJR) dividiu a proposta do Executivo em quatro emendas distintas. A justificativa para a
diviso foi o fato de que o texto original referia-se a distintos artigos da Constituio.

A CCJR recusou pontos importantes que estavam "embutidos" na emenda original, entre eles: o poder
exclusivo do presidente da Repblica de propor leis sobre formas de financiamento do sistema de
seguridade social; a quebra do sigilo bancrio e fiscal dos acusados de sonegao previdncia; o
fim da iseno para entidades filantrpicas e a proibio de recursos referentes ao princpio de
direito adquirido.

O desmembramento da PEC 21/95 constituiu uma soluo intermediria para no rejeitar


globalmente a proposta do Executivo. A alternativa mais radical seria declarar a
inconstitucionalidade do projeto. Referindo-se ao artifcio utilizado pela base governista para
admitir a "constitucionalidade parcial" da emenda, o ex-presidente da Comisso Especial de
Reforma da Previdncia (Cesp), deputado Jair Soares, fez a seguinte declarao:

Quando essa proposta chegou na Comisso de Constituio e Justia, o que deveria ter sido
feito era o que sempre fez a CCJ: devolver, porque era inconstitucional, porque tratava da
previdncia, da sade, do sigilo bancrio e tratava tambm dos aposentados. O que eles
fizeram? Eles dividiram em quatro partes para torn-la constitucional e ali ficou s a
previdncia, que deu a PEC 33/95. A da sade eles retiraram na calada da noite e as outras no
prosperaram at porque eram inconstitucionais. (Entrevista concedida aos autores, 2004)

A deciso de desmembrar a emenda recebeu 24 votos favorveis e 22 contrrios. Entre os 24


deputados que votaram pelo desmembramento, dez pertenciam oposio (cinco do PT, trs do PDT,
um do PSB e um do PC do B), quatro base do governo (trs do PMDB e um do PFL) e dez a
pequenos partidos considerados independentes (cinco do PPR, trs do PP, um do bloco PL/PSD/PSC
e um do PMN).

Depois de aprovado o desmembramento do projeto original, a PEC 33/95 foi encaminhada para a
Cesp. Por se tratar de emenda constitucional, o projeto de reforma previdenciria exigia a
constituio de uma comisso temporria especial para sua apreciao, a qual, como ocorre nas
comisses permanentes, deveria ser composta levando em considerao os critrios de
proporcionalidade partidria.

Entre os trinta deputados que faziam parte da Cesp, cinco eram sindicalistas: quatro da oposio e
um da situao. Portanto, a possibilidade de a bancada sindical constituir um ator poltico importante
no interior da Cesp dependia quase que exclusivamente do grau de coeso (ou disperso) da base
governista; por si ss, os deputados sindicalistas no tinham poder para bloquear a apreciao
legislativa da reforma.

Assim, as principais negociaes da reforma da previdncia no mbito da comisso temtica no


se deram entre o governo Fernando Henrique e bancada de deputados sindicalistas, mas sim entre o
Executivo e a sua heterognea base de sustentao, que se negava a votar o parecer apresentado pelo
deputado Euler Ribeiro (PMDB/AM) (Coelho, 1999).

Diante das dificuldades para superar a falta de coeso da sua base parlamentar no interior da
comisso especial, a alternativa encontrada pelo governo Fernando Henrique Cardoso foi dissolver a
Cesp e enviar a matria para apreciao direta do plenrio da Cmara.

Esta medida foi possvel graas a uma ao conjunta do Executivo, das lideranas da base governista
e do presidente da Cmara dos Deputados. Devido presso da liderana do PFL por uma parecer
favorvel ao projeto do Executivo, o deputado Jair Soares (PFL/RS) apresentou sua renncia
presidncia da Cesp. Imediatamente, alegando esgotamento do prazo regimental, o presidente da
Cmara, deputado Lus Eduardo Magalhes (PFL/BA), dissolveu a comisso e remeteu o projeto
para votao em plenrio.

A deciso foi contestada por partidos da oposio e da prpria base governista. Na ocasio, o
deputado Prisco Viana (PPB/BA) questionou a legitimidade da medida, alegando que no se poderia
aplicar um preceito "do rito ordinrio ou comum para os projetos em geral" a uma comisso
especial.

O deputado tambm observou o "carter discriminatrio" da medida, visto que havia outras
comisses especiais com prazo esgotado. Por ltimo, ressaltou que o prprio Executivo havia
prejudicado o andamento dos trabalhos na Cesp, ao tentar negociar um projeto alternativo com as
centrais sindicais.

Contudo, a "manobra governista" no obteve o resultado esperado. No dia 6 de maro de 1996, o


substitutivo do deputado Euler Ribeiro foi derrotado por 294 votos a favor e 190 votos contra (eram
necessrios 308 votos para ser aprovado em primeiro turno). Mais uma vez, a dissidncia na base
aliada foi importante para a derrota do Executivo: 38 votos contrrios do PMDB, nove votos do
PSDB e sete votos do PFL. Tambm foram registrados 27 votos contrrios do PPB, partido que
atuava na esfera da base governista.

A derrota do substitutivo foi comemorada pelas centrais. No mesmo dia em que o projeto foi
derrotado Vicentinho manifestou seu desejo de retomar as negociaes com o governo: "Negociou-
se, houve um entendimento, mas o relator Euler Ribeiro, achando que a gente no sabe ler, mudou o
texto. (...) Acho que agora teremos condies de aprofundar o debate e lutar para que no se mude o
que foi acordado" (Folha de S.Paulo, 07 mar. 1996, p. 1-12).

No entanto, o apelo de Vicentinho no foi ouvido pelo governo. Aps a derrota do Substitutivo Euler
Ribeiro, a Presidncia da Cmara designou um novo relator para a matria, o deputado Michel
Temer (PMDB/SP), e o Executivo concentrou suas foras em superar a falta de coeso dos partidos
aliados. A retomada da negociao bilateral com as centrais sindicais estava descartada.

O deputado Michel Temer (PMDB/SP) apresentou uma emenda aglutinativa substitutiva para ser
apreciada pelo plenrio da Cmara dos Deputados. Em 21 de maro de 1996, a nova estratgia
governista apresentou seus primeiros resultados positivos. Levada votao em primeiro turno, a
emenda aglutinativa recebeu 351 votos favorveis e 139 contrrios (duas abstenes).

Ao contrrio do que ocorreu na votao passada, o Executivo logrou uma maior coeso de sua base
de sustentao na Cmara. O nmero de deputados da base governista que votou contra a reforma (ou
se absteve) caiu de 95 para 39, ou seja, 56 dissidentes mudaram de posio. No total, os votos
contrrios emenda caram de 190 para 139.

Na votao do Substitutivo Euler Ribeiro, dos 190 deputados que votaram contra o parecer apoiado
pelo Executivo, 88 pertenciam base governista. J na votao da Emenda Michel Temer o nmero
de governistas que votaram contra caiu para 38. A mesma tendncia se repetiu com o nmero de
abstenes na base governista: sete na votao do Substitutivo Euler Ribeiro e apenas um na votao
da Emenda Michel Temer.

A reverso dos votos contrrios foi verificada em todos os partidos da base governista: no PMDB, a
dissidncia caiu de 38 para 15 deputados, no PSDB, de nove para oito; no PTB, de sete para dois; e
no PFL, de sete para um. No PPB, a dissidncia caiu de 27 para 19.

Neste ltimo caso, cumpre observar que uma das principais exigncias das lideranas polticas do
PPB, para orientar o voto favorvel ao substitutivo, foi a "integrao formal" do partido base
governista mediante a concesso de um ministrio.

A greve de junho de 1996


Poucos meses antes da votao da reforma da previdncia em segundo turno, Vicentinho props a
realizao de uma greve geral contra "a poltica econmica do governo FHC". Seria a primeira e
nica greve geral realizada nos dois mandatos do governo Fernando Henrique Cardoso.

A princpio, a proposta de Vicentinho foi recebida com ceticismo at mesmo pelos dirigentes
cutistas: "Os objetivos no esto claros: um protesto ou uma greve para abrir negociaes com o
governo?", questionou o ento presidente do Sindicato dos Bancrios de So Paulo, Osasco e
Regio, Ricardo Berzoini (Folha de S.Paulo, 09 maio 1996, p. 2-8).

Em reunio conjunta da CGT, CUT e FS, representantes das trs centrais reconheceram as
dificuldades para a realizao de um movimento unificado. O apoio da FS s reformas era o
principal obstculo para a unificao: "No cairemos na mesma vala comum da CUT, que s faz
greve contra alguma coisa. Queremos propor uma sada para conter o desemprego, o que passa,
necessariamente, pelas reformas, inclusive a administrativa", declarou o presidente da Central, Luiz
Antnio de Medeiros (Folha de S.Paulo, 10 maio 1996, p. 2-5).

No decorrer das discusses, os sindicalistas chegaram a um genrico acordo sobre as "bandeiras" da


paralisao: emprego, terra, crescimento econmico, salrio e aposentadoria. A generalidade das
reivindicaes revelava a dificuldade encontrada para unificar o movimento em torno de temas mais
concretos, como era o caso das privatizaes, reforma da previdncia e reforma administrativa.

Ao comentar a omisso das reformas entre as principais bandeiras do movimento, o ento presidente
do Sindicato dos Metalrgicos de So Paulo, Paulo Pereira da Silva (Paulinho) afirmou: "Isso no
impede que, durante a convocao da greve, ns falemos em defesa da reforma administrativa". Por
sua vez, o ento secretrio-geral da CUT, Joo Vaccari Neto, advertia: "Queremos construir uma
greve mais ampla possvel, mas vamos tentar um acordo para que a Fora Sindical no fale em
reformas para convocar a greve, pois a CUT contra algumas delas" (Folha de S.Paulo, 18 maio
1996, p. 1-9).

O impacto negativo das divergncias em relao s reformas sobre o sucesso do movimento tornou-
se uma das preocupaes centrais dos sindicalistas: "Ser que a sociedade vai entrar em uma greve
na qual um dos setores defende as reformas de FHC e outro defende outras reformas?", questionou
Ricardo Berzoini, do Sindicato dos Bancrios de So Paulo, Osasco e Regio (Folha de S.Paulo, 18
maio 1996, p. 1-9).

No obstante as divergncias, as centrais chegaram a um acordo sobre a data da greve geral (21 de
junho de 1996) e o lema da mobilizao: "O Brasil vai parar para que todos trabalhem". O smbolo
da campanha seria uma mo espalmada, em referncia s promessas do ento candidato Fernando
Henrique Cardoso na eleio presidencial de 1994: poltica de gerao de empregos; aumento do
poder aquisitivo dos salrios; reforma agrria; aposentadoria digna; garantia dos direitos sociais dos
trabalhadores.

Assim como ocorreu durante a greve do setor pblico de 1995, o governo condenou a greve geral de
1996 como um "movimento poltico". O ento ministro do Trabalho, Paulo Paiva, veio a pblico
dizer que no havia motivo para a greve pois, segundo ele, "uma greve geral s acontece quando h
uma grave crise institucional ou uma grande crise econmica. No o nosso caso" (Folha de
S.Paulo, 20 jun. 1996, p. 1-7)

Pesquisa do Instituto Gallup, encomendada pela CUT, revelou que 72% dos trabalhadores das
regies metropolitanas de Belo Horizonte, Curitiba, Porto Alegre, Recife, Rio de Janeiro, So Paulo
e Salvador apoiavam o movimento.1 O apoio majoritrio dos trabalhadores paulistas foi confirmado
por pesquisa Datafolha, realizada em 12 de junho, segundo a qual 63% dos entrevistados apoiavam a
paralisao.

No entanto, essa mesma pesquisa revelava que a maioria dos trabalhadores (57%) no pretendia
aderir mobilizao. Alm disso, metade dos trabalhadores entrevistados considerava que a greve
no era um instrumento de presso eficaz. Em sntese, constatou-se uma grande distncia entre o
apoio ao movimento e a efetiva disposio dos trabalhadores aderirem greve geral.
Como j previsto, a adeso greve foi parcial. Segundo as centrais, o objetivo de paralisar metade
da "base" dos sindicatos afiliados havia sido atingido, o que significava a adeso de 19% da
Populao Economicamente Ativa (PEA). No entanto, o fato que a maioria dos trabalhadores (80%
da PEA) no aderiu paralisao.

O desfecho do movimento foi ainda mais conturbado que o seu incio, com as centrais culpando-se
mutuamente pela baixa adeso dos trabalhadores: "Alguns dirigentes sindicais caram no canto de
sereia dos empresrios da Fiesp, que falaram em greve geral mas agora ameaam descontar o
domingo. No vou dizer quem so esses dirigentes pois no quero quebrar a unidade da greve",
declarou Vicentinho.2

O governo utilizou a baixa adeso greve como mais um sinal de que a poltica econmica estava no
caminho certo: "A greve no emplacou porque j h sinais de crescimento econmico e de
aquecimento do ndice de emprego", declarou o ento ministro de Assuntos Polticos, Luiz Carlos
Santos (Folha de S.Paulo, 23 jun. 1996, p.1-2).

Do ponto de vista quantitativo, difcil avaliar o grau de sucesso ou fracasso da paralisao. Ambos
os lados, governo e sindicalistas, declararam vitria. De um lado, as centrais comemoraram a
mobilizao de 12 milhes de trabalhadores; de outro, o governo sentiu-se fortalecido porque a
maioria no aderiu ao movimento.

No entanto, cumpre observar que, tirando a vitria autoproclamada, o movimento sindical no obteve
conquista significativa alguma em funo da greve. Aps a paralisao, o governo manteve as
diretrizes bsicas de sua poltica econmica e deu prosseguimento estratgia de centralizar no
Congresso os principais esforos para dar continuidade a sua agenda de reformas estruturais.

O resgate do projeto original


Entre o primeiro e o segundo turnos da votao da reforma da previdncia na Cmara dos Deputados,
na apreciao dos Destaques para Votao em Separado (DVS), o parecer apresentado pelo
deputado Michel Temer (PMDB/SP) foi submetido a uma srie de alteraes que desagradaram o
Executivo.3

Reproduzimos a seguir as principais diferenas entre o projeto original enviado pelo governo
Fernando Henrique Cardoso e o substitutivo aprovado na Cmara dos Deputados, tal como foram
relatadas pelo senador Beni Veras (PSDB/CE):

1) No houve desconstitucionalizao do tema.

2) No foi acatada a proposta de federalizao da competncia de legislar sobre previdncia


social.

3) No extinguiu as aposentadorias especiais nem a aposentadoria proporcional por tempo de


servio.
4) Manteve a integralidade da remunerao para efeito de aposentadoria e penso dos
servidores pblicos e conservou a vinculao entre os valores dos proventos e a remunerao
dos correspondentes servidores ativos.

5) Estabeleceu um prazo de dois anos como perodo no qual teriam vigncia as regras de
transio.

6) Os diversos regimes teriam regras uniformes, mas respeitando-se as suas peculiaridades.


(Veras, 1998)

O Senado constituiu a instncia na qual o Executivo recuperou parte de sua proposta original.
Desfrutando de folgada maioria (69 dos 81 senadores) e maior coeso de sua base parlamentar, o
governo Fernando Henrique Cardoso no teve problemas para aprovar o Substitutivo Beni Veras na
Cmara Revisora.

No entanto, a aprovao do substitutivo instaurou um novo impasse no trmite legislativo da reforma


previdenciria. Alm de introduzir novos pontos no projeto original, o Substitutivo Beni Veras
reintroduziu pontos que j haviam sido derrotados na Cmara dos Deputados: idade mnima;
contribuio dos inativos; federalizao da capacidade de legislar sobre previdncia social; fim da
aposentadoria proporcional etc.

As centrais sindicais repudiaram o projeto aprovado no Senado. Enquanto a CGT e a FS restringiam


suas crticas aos pontos que atingiam de forma negativa os trabalhadores do setor privado, a CUT
apresentou uma crtica global ao substitutivo:

A Executiva Nacional da CUT manifesta seu mais veemente repdio aprovao do Projeto de
Reforma da Previdncia, em primeiro turno, pelo Senado Federal, no ltimo dia 24 de setembro
e reafirma as deliberaes do 6 Concut de declarar guerra s polticas neoliberais do
governo de FHC, na luta em defesa dos direitos dos que trabalham neste pas, especialmente a
luta contra esta Reforma da Previdncia, que no tem outro objetivo seno excluir direitos dos
trabalhadores, manter privilgios e inviabilizar definitivamente a Previdncia Pblica no
Brasil. (CUT, 1997)

No entanto, a reao contrria do sindicalismo no era a principal preocupao do Executivo no


trmite legislativo da reforma previdenciria. Desde a malograda tentativa de acordo, estava claro
que os ganhos em negociar com as centrais eram reduzidos. Por outro lado, desde a greve geral de
junho, tambm estava claro que o poder de mobilizao dos sindicatos era limitado. Finalmente,
como j observamos no incio deste trabalho, a bancada de deputados sindicalistas, por si s, no
tinha poder para bloquear (total ou parcialmente) o trmite legislativo da reforma da previdncia no
Congresso.

A principal preocupao do Executivo era superar as possveis dificuldades que o projeto de


reforma da previdncia enfrentaria na sua prpria base de sustentao parlamentar. Isto porque,
devido s alteraes introduzidas no Senado, o substitutivo deveria retornar Cmara como um novo
projeto.
A matria foi novamente enviada para apreciao da CCJR, e uma nova comisso especial foi
formada para analisar o substitutivo do Senado. A partir de ento, a principal preocupao da base
governista era evitar a introduo de modificaes no novo projeto, o qual j era considerado a
"reforma possvel".

Cumpre observar que a volta do projeto de reforma da previdncia para a Cmara dos Deputados
ocorreu logo aps uma importante mudana institucional nas regras do jogo poltico: a aprovao da
emenda da reeleio apresentada pelo deputado Mendona Filho (PFL/PE).

Foi intenso o trabalho do Executivo para aprovar a emenda que possibilitaria a reeleio do
presidente Fernando Henrique Cardoso nas eleies de 1998. O principal trunfo do governo era a
idia de que continuidade administrativa era de fundamental importncia para a manuteno do
programa de estabilizao econmica (Kinzo & Silva, 1998).

No final de 1996, a emenda da reeleio foi aprovada na comisso legislativa encarregada de


analisar a matria. Em janeiro de 1997, o Executivo logrou aprovar a emenda em primeiro turno, com
337 votos favorveis. Um ms depois foi aprovada em segundo turno, com 368 votos favorveis.
Finalmente, em maio do mesmo ano, a proposta foi aprovada pelo Senado por 63 votos favorveis e
seis contrrios.

Essa mudana nas regras do jogo teve implicaes positivas no relacionamento do Executivo com
sua base de sustentao no Congresso. A partir de ento, as discusses sobre as reformas deveriam
levar em conta as estratgias eleitorais da base governista para manter o poder poltico.

Nessa nova conjuntura, o Executivo logrou manter a unidade de sua base parlamentar no interior da
nova comisso especial formada para analisar o projeto de reforma da previdncia enviado pelo
Senado. A proposta recebeu o apoio de 22 deputados dos 24 membros que compunham a base
governista na Cesp. Afora os deputados da oposio, votaram contra a proposta governista apenas os
deputados Arnaldo Faria de S (PPB/SP) e Jair Soares (PPB/ RS). O deputado Alexandre Cardoso
(PSB/RJ) absteve-se (Dirio da Cmara dos Deputados, 02 dez. 1998, p. 27.820).

Contudo, cumpre registrar que houve uma mudana significativa na composio da nova Cesp.
Enquanto os nomes indicados pela oposio permaneceram praticamente inalterados, os nomes
indicados pela base governista mudaram quase que completamente. Este fato indica que as lideranas
partidrias da base aliada foram mais cuidadosas na indicao dos membros da comisso.

Entre os deputados que participaram da primeira comisso temtica da reforma da previdncia,


apenas trs nomes da base governista foram indicados para integrar a segunda comisso: Arnaldo
Faria de S (PPB/SP), Jair Soares (PPB/RS) e Mrio Cavallazzi (PPB/SC).

No que se refere aos partidos que no integravam a base do governo, apenas um dos seis nomes
indicados para compor a segunda comisso no havia participado da primeira, o deputado Matheus
Schmidt (PDT/RJ). Cumpre ainda observar que o bloco de oposio (PC do B, PDT, PSB e PT)
perdeu duas vagas na nova composio da Cesp: uma vaga do PDT e outra do PT.

Portanto, possvel notar duas mudanas importantes na segunda comisso temtica da reforma da
previdncia: primeiro, uma significativa alterao na composio da base governista; segundo, a
reduo da j pequena bancada de oposio.

Outra alterao de fundamental importncia foi a indicao do presidente e do relator da nova Cesp.
Conforme observamos anteriormente, na primeira comisso os cargos de presidente e relator foram
entregues a dois crticos da reforma, os deputados Jair Soares (PFL/RS) e Euler Ribeiro
(PMDB/AM). Na nova comisso esses cargos foram entregues a dois parlamentares fiis
orientao governista: a presidncia ficou com o deputado Jos Loureno (PFL/BA) e a relatoria
com o deputado Arnaldo Madeira (PSDB/SP).

Considerando que os deputados que participaram da primeira Cesp no chegaram a emitir um


parecer sobre o projeto de reforma da previdncia, uma justificativa plausvel para a substituio
dos deputados da base governista que participaram dessa comisso seria a resistncia desses
deputados proposta reformista apoiada pelo Executivo. Entretanto, quando analisamos o
comportamento dos deputados da base governista que integraram a primeira e a segunda Cesp,
verificamos que no h uma diferena significativa no que se refere votao dos substitutivos da
reforma previdenciria.

Na votao do Substitutivo Euler Ribeiro, os deputados da base aliada que integraram a primeira
Cesp apresentaram o seguinte padro de votos: 15 votos favorveis, seis votos contrrios e uma
absteno. Na votao do primeiro turno do Substitutivo Michel Temer, esses mesmos deputados
votaram da seguinte maneira: 16 a favor, quatro contra e uma absteno (uma ausncia). Finalmente,
na votao do segundo turno do mesmo substitutivo, o resultado foi: 16 votos favorveis, dois votos
contrrios e uma absteno (trs ausncias).4

J entre os deputados da base governista que integram a segunda Cesp, o padro de votos em relao
ao Substitutivo Euler Ribeiro foi o seguinte: 17 votos favorveis, um contrrio e uma absteno
(cinco ausncias). Esses mesmos deputados votaram da seguinte forma no primeiro turno do
Substitutivo Michel Temer: 16 a favor, um contra e uma absteno (seis ausncias). Finalmente, no
segundo turno do Substitutivo Michel Temer esses deputados votaram da seguinte maneira: 13 votos
favorveis, um voto contrrio e uma absteno (nove ausncias).

Somando as trs votaes, constatamos que governo logrou entre os deputados da sua base que
participaram da primeira Cesp 47 votos favorveis, 12 contrrios e trs abstenes (quatro
ausncias). J entre os deputados que participaram da segunda comisso o governo reuniu 46 votos
favorveis, trs contrrios e trs abstenes (vinte ausncias).

Como possvel constatar, no que se refere votao dos substitutivos da reforma da previdncia,
no h uma diferena significativa no nmero de votos favorveis recebidos pelo Executivo: 47 entre
os integrantes da primeira Cesp e 46 entre os integrantes da segunda. No entanto, registra-se uma
diferena importante no que se refere aos votos contrrios: 12 entre os integrantes da primeira
comisso e trs entre os integrantes da segunda comisso.

A pergunta que emerge da anlise desses dados : por que a "base aliada" no se limitou a trocar
apenas os nomes daqueles deputados que votaram contra o Executivo?
As razes que levaram a base governista a mudar completamente a composio da segunda Cesp
ficam mais claras quando analisamos a posio dos deputados de ambas as comisses na votao
dos destaques da reforma da previdncia.5 Ver quadro a seguir.

Quadro 2 Destaques para votao em separado - Integrantes da primeira Cesp

Deputado Partido DVS7 Idade DVS9 Pedgio DVS1 Idade DVS2


mnima (Proporcional) mnima Contribuio
(Privado) (Pblico) (Servidor
Inativo)*
Augusto PFL SIM SIM SIM SIM
Viveiros
Cesar PFL SIM SIM SIM SIM
Bandeira
Ftima PSDB SIM SIM SIM SIM
Pelaes
Rodrigues PTB SIM SIM SIM SIM
Palma
Lidia QuinanPMDB SIM SIM SIM ABSTENO
Antnio PSDB SIM SIM SIM SIM
Kandir
Marcia PSDB SIM SIM SIM AUSENTE
Marinho
Mario PPB SIM SIM SIM SIM
Cavallazzi
Laprovita PPB SIM SIM SIM NO
Vieira
Renato PSDB SIM SIM SIM SIM
Johnsson
Jair Soares PPB NO NO NO NO
Vicente PTB NO NO NO AUSENTE
Cascione
Jos PMDB NO NO NO NO
Aldemir
Rita Camata PMDB NO NO NO NO
Pimentel PPS NO NO NO NO
Gomes
Arnaldo PPB NO NO NO NO
Faria de S
Prisco Viana PPB NO NO NO NO
Luiz Buaiz PL NO NO NO NO
Jair PT NO NO NO NO
Meneguelli
Jos PPS NO NO NO NO
Augusto
Cidinha PDT NO NO NO NO
Campo
Euripides PDT NO NO NO NO
Miranda
Alexandre PSB NO NO NO NO
Cardoso
Jandira PC do NO NO NO NO
Feghali B
Eduardo PT LICENA LICENA NO NO
Jorge
Marisa PSDB LICENA AUSENTE SIM ABSTENO
Serrano
Remi Trinta PSDB AUSENTE AUSENTE SIM SIM
Euler PFL AUSENTE ABSTENO SIM SIM
Ribeiro
Jair Siqueira PFL - - - -
Eduardo PSDB - - - -
Mascarenhas

* Da parcela da remunerao acima de R$ 1.200,00.

Fonte: Diap (1998).

A maioria dos integrantes da primeira Cesp votou contra ou esteve ausente em quatro votaes
importantes da reforma da previdncia: I) idade de transio (53/48 anos); II) pedgio de 40% para
aposentadoria proporcional; III) idade mnima para os servidores (60/55 anos); e IV) contribuio
dos inativos.6

O maior nmero de votos desfavorveis ao governo, entre os integrantes da primeira Cesp, foi
relativo idade mnima para servidores pblicos: 15 contrrios e 13 favorveis. Na votao da
idade de transio e do pedgio de 40%, o governo recebeu 14 votos contrrios e dez favorveis.
Finalmente, na votao da contribuio dos inativos o governo recebeu 14 contrrios e nove
favorveis.

Metade dos votos contrrios recebidos nesses destaques partiu da prpria base governista. No caso
das votaes da idade mnima para os servidores e da contribuio dos inativos, os votos contrrios
da situao superaram os votos contrrios da oposio.

Ao contrrio dos integrantes da primeira Cesp, os integrantes da segunda comisso revelaram uma
fidelidade quase total ao Executivo. Apenas dois deputados da base governista votaram contra o
governo em todos esses destaques: Arnaldo Faria de S (PPB/SP) e Jair Soares (PPB/RS).

Portanto, ainda que no se diferenciassem tanto no tocante ao projeto de reforma da previdncia


como um todo, no h dvidas de que, no que se refere aos pontos mais polmicos da reforma, os
deputados escolhidos para compor a segunda Cesp eram muito mais fiis ao governo do que os
deputados escolhidos para compor a primeira Cesp (Quadro 3).

Quadro 3 Destaques para votao em separado Integrantes da segunda Cesp

Deputado Partido DVS7 Idade DVS9 Pedgio DVS1 Idade DVS2


mnima (Proporcional) mnima Contribuio
(Privado) (Pblico) (Servidor
Inativo)*
Aldir PFL SIM SIM SIM SIM
Cabral
Jos PFL SIM SIM SIM SIM
Loureno
Magno PFL SIM SIM SIM SIM
Bacel ar
Messias PFL SIM SIM SIM SIM
Gois
Osrio PFL SIM SIM SIM SIM
Adriano
Roberto PTB SIM SIM SIM SIM
Jefferson
Armando PMDB SIM SIM SIM SIM
Ablio
Darcsio PMDB SIM SIM SIM SIM
Perondi
Djalma de PMDB SIM SIM SIM SIM
A. Cesa r
Etvalda G. PMDB SIM SIM SIM NO
de
Menezes
Ronaldo PMDB SIM SIM SIM SIM
Perim
Sandro PMDB SIM SIM SIM SIM
Mabel
Antnio C. PSDB SIM SIM SIM SIM
Pannunzio
Arnaldo PSDB SIM SIM SIM SIM
Madeira
Edson PSDB SIM SIM SIM SIM
Silva
Marconi PSDB SIM SIM SIM SIM
Perillo
Nelson PSDB SIM SIM SIM SIM
Otoch
Zulai PSDB SIM SIM SIM SIM
Cobra
Gerson PPB SIM SIM SIM SIM
Peres
Mrio PPB SIM SIM SIM SIM
Cavallazzi
Roberto PPB SIM SIM AUSENTE SIM
Campos
Jos PFL NO SIM SIM SIM
Carlos
Vieira
Arnaldo PPB NO NO NO NO
Faria de
S
Jair Soares PPB NO NO NO NO
Luiz Buaiz PL NO NO NO NO
Jair PT NO NO NO NO
Meneguelli
Matheus PDT NO NO NO NO
Schmidt
Alexandre PSB NO NO NO NO
Cardoso
Jandira PC do NO NO NO NO
Feghali B
Eduardo PT LICENA LICENA NO NO
Jorge

* Da parcela da remunerao acima de R$ 1.200,00. Fonte: Diap (1998).

Diversos estudiosos tm demonstrado que o sistema de comisses no representa uma instncia de


veto no Legislativo brasileiro. Figueiredo e Limongi (1994), por exemplo, registram que as
comisses no podem ser consideradas pontos de veto porque o Colgio de Lderes conta com
instrumentos institucionais (solicitao de urgncia) para retirar a matria da apreciao dessas
comisses e envi-las diretamente para o plenrio.

Na mesma linha de argumentao, Carlos Pereira e Bernardo Mueller observam que a existncia e o
funcionamento do sistema das comisses esto subordinados s preferncias do Executivo: "se as
comisses esto prestando algum papel no processo legislativo, este no pode ser contrrio aos
interesses do Executivo, pois o Executivo tem diversos meios de contornar as comisses, for-las a
cooperar ou punir seus desvios" (Pereira & Mueller, 2000: 46).

Nossa investigao sobre o trmite legislativo do projeto de reforma previdenciria nas duas
comisses especiais formadas para analisar essa mat-ria confirma a preeminncia do Executivo no
processo legislativo brasileiro.

Em pelo menos duas ocasies, com o apoio das lideranas partidrias da base governista e do
presidente da Cmara, o governo Fernando Henrique superou o potencial ponto de veto representado
pelas comisses legislativas: primeiro, ao retirar o Substitutivo Euler Ribeiro do interior da Cesp e
encaminh-lo para apreciao do plenrio; segundo, ao garantir a indicao de parlamentares fiis
orientao governista na composio da Cesp encarregada de apreciar o Substitutivo Beni Veras.

A passagem do projeto para o Plenrio da Cmara debilitou ainda mais os j escassos recursos
disponveis para a bancada sindical influenciar o trmite legislativo da reforma previdenciria. A
bancada de deputados sindicalistas representava apenas 7,4% do total da Cmara dos Deputados
em nmeros absolutos, 38 deputados num universo de 513.

Mesmo considerando todo o bloco de oposio, do qual a grande maioria dos deputados
sindicalistas fazia parte, o Executivo ainda contava com folgada maioria para aprovar o projeto de
reforma da previdncia no plenrio da Cmara. No ltimo ano do primeiro mandato do governo
Fernando Henrique, o bloco governista (PFL, PMDB, PPB, PSDB, PTB) reunia 393 deputados
(76,6% do total), enquanto o bloco de oposio somava 95 legisladores (18,51%).7

Com essa folgada maioria, com exceo do Substitutivo Euler Ribeiro, o governo Fernando Henrique
logrou aprovar, em primeiro e segundo turno, com maioria qualificada (3/5 da Casa), todos os
substitutivos da reforma da previdncia apreciados pelo plenrio da Cmara (Tabela 1).

Tabela 1 Reforma da Previdncia Votao dos substitutivos

Substutivo Substutivo Substutivo Substutivo Substutivo


Euler Michel Michel Beni 11.02.9 Beni 03.06.9
06.03.9 21.03.9 17.07.9
Sim 294 351 318 346 331
No 190 139 136 151 137
Abstenes 8 2 7 3 3
Total 492 492 461 500 471

Fonte: Dirio da Cmara dos Deputados, 07 mar. 1996, 22 mar. 1996, 18 jul. 1996, 12 fev. 1998,
05 jun. 1998.

Entre a derrota do Substitutivo Euler Ribeiro e a aprovao do Substitutivo Beni Veras, no houve
nenhuma mudana significativa no contexto sindical brasileiro. O que mudou foi a disposio do
governo Fernando Henrique de incluir as entidades sindicais no processo decisrio da reforma da
previdncia.

O sindicalismo no possua vnculo com o partido no governo, nem tampouco poder de veto no
trmite legislativo da reforma da previdncia. Assim, to logo o Executivo conseguiu superar a falta
de coeso da base governista, as oportunidades para as centrais sindicais participarem do processo
decisrio tornaram-se cada vez menores.

Entre as principais mudanas promovidas pela Emenda Constitucional 20/98, podemos citar:
substituio do critrio de tempo de servio por tempo de contribuio; fim da aposentadoria
proporcional; fim dos regimes especiais (aeronautas, jornalistas, professores universitrios etc.);
paridade entre contribuio de empregados e empregadores nos fundos de penso das empresas
estatais.

No caso do Regime Prprio de Previdncia Social, ainda podemos destacar: limite de idade de 60
anos para os homens e 55 anos para as mulheres; carncia de dez anos de permanncia no servio
pblico e cinco anos no cargo; estabelecimento de teto mximo de benefcios; proibio de
acumulao de aposentadorias e remunerao no servio pblico.

As principais derrotas sofridas pelo Executivo referem-se no instituio da idade mnima para
aposentadoria dos trabalhadores do setor privado e ao no estabelecimento da contribuio dos
inativos do servio pblico. Neste ltimo caso, o governo ainda logrou aprovar um projeto de lei
determinando a contribuio; entretanto, o Supremo Tribunal Federal (STF) julgou essa medida
inconstitucional (Melo, 2002b).

Excludas do processo decisrio, nenhuma das centrais manifestou seu apoio emenda promulgada
pelo Congresso Nacional em 15 de dezembro de 1998. Para a FS, a reforma penalizava os
trabalhadores do setor privado e mantinha os privilgios dos trabalhadores do setor pblico. Para a
CUT, a reforma no resolvia os principais problemas do sistema previdencirio, nem tampouco
atendia aos interesses dos trabalhadores.

Consideraes finais
Procuramos demonstrar que as regras institucionais, ao restringirem o nmero de atores em jogo no
processo de formulao de poltica, bem como o leque de alternativas desses atores, so capazes de
tornar minimamente estvel o processo decisrio, mesmo em questes marcadas pela diversidade de
preferncias. Grosso modo, a anlise da questo previdenciria mostrou que a relao entre os
poderes nessa rea especfica segue o padro mais geral da relao entre os poderes, isto , de
predominncia do Executivo.

No que diz respeito relao com o Legislativo, certo que o Executivo encontrou dificuldades para
manter a coeso da coalizo governista no estgio inicial de tramitao do projeto de reforma da
previdncia. No entanto, no decorrer do debate parlamentar, o que vimos foi a conformao da base
aliada s "regras do jogo" vigentes no processo de produo de polticas.

A estratgia do Executivo se apoiou em dois lances: o esvaziamento da primeira comisso especial


da previdncia e a modificao na composio da base aliada da segunda comisso. Como vimos, na
segunda comisso temtica o governo procurou minimizar o peso dos parlamentares vinculados a
grupos sociais (sindicatos, associaes de servidores pblicos, organizaes de idosos).

A nosso ver, caractersticas intrnsecas ao processo decisrio brasileiro, notadamente a


centralizao do processo legislativo, permitiram ao governo Fernando Henrique superar os
potenciais pontos de veto sua proposta de reforma previdenciria, no obstante a inicial falta de
coeso de sua base de sustentao no Congresso. Essas mesmas caractersticas limitaram a
capacidade dos grupos de interesses, notadamente das centrais sindicais, de influenciar o processo
decisrio da reforma da previdncia.

O sindicalismo brasileiro lanou mo dos tradicionais recursos de poder para introduzir suas
demandas no debate da reforma previdenciria: ameaas de greve, paralisaes, marchas, lobbies
etc. No entanto, faltou-lhe poder institucional para transformar suas reivindicaes em poltica
pblica efetiva.

Em sntese, na principal arena decisria do processo reformista, qual seja, a arena legislativa, os
representantes do sindicalismo (bancada de deputados sindicalistas) no possuam poder para
impedir o avano da reforma da previdncia proposta pelo governo Fernando Henrique Cardoso.

Referncias
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1 A pesquisa foi realizada entre 27 e 31 de maio, com 4.155 trabalhadores do mercado formal.

2 Vicentinho referia-se frustrada tentativa da CGT e da FS de incluir um setor do empresariado na


greve geral. (Folha de S.Paulo, 19 jun. 1996, p. 1-6).

3 O segundo turno de votao da reforma da previdncia na Cmara dos Deputados ocorreu em 17 de


julho de 1996, quando a emenda aglutinativa apresentada pelo deputado Michel Temer (PMDB/ SP)
recebeu 318 votos favorveis e 136 contrrios. Foram registradas sete abstenes (Brasil, 1996).

4 Os oito votos restantes pertenciam aos deputados da oposio, incluindo, neste caso, um voto do
PL.

5 Devido ao grande nmero de DVSs apresentados no trmite legislativo da reforma da previdncia,


neste trabalho consideramos apenas os destaques selecionados pelo Departamento Intersindical de
Assessoria Parlamentar (Diap, 1998) para avaliar as posies dos deputados em votaes de
interesse das entidades sindicais filiadas a esse rgo.

6 Em plenrio o governo foi derrotado apenas na votao da contribuio dos inativos.

7 Das 25 cadeiras restantes, dez pertenciam ao PL e 15 a pequenos partidos. No perodo 1995-1998,


os partidos da base aliada reuniam, em mdia, 396 parlamentares (77% da Cmara) o que garantia a
aprovao de qualquer alterao constitucional (Nicolau, 2000).
6 - Condicionantes locais da descentralizao das
polticas de sade*
Marta Arretche; Eduardo Marques

Este um trabalho sobre desenhos institucionais e seus resultados redistributivos, que toma como
objeto de anlise a descentralizao da poltica de sade no Brasil.

Polticas organizadas de forma a prover bens e/ou servios pblicos de modo descentralizado podem
assumir uma diversidade de formatos institucionais. No desenho institucional das polticas, variam
significativamente a extenso da autoridade do governo central e, por conseqncia, o espao de
autonomia dos governos locais, quer entre pases, quer entre polticas de um mesmo pas.

Federaes como a Alemanha, Austrlia, Blgica, Canad e Estados Unidos apresentam razovel
grau de variao em seus sistemas nacionais de sade no tocante distribuio de funes entre
governo federal, estados e municpios; aos formatos institucionais atravs dos quais as decises so
tomadas e aos mecanismos de coordenao das relaes entre os diferentes nveis de governo
(Banting & Corbett, 2003). Em pases latino-americanos como Colmbia, Chile e Bolvia, que
implementaram abrangentes programas de descentralizao da sade, o espao de deciso dos
governos locais variou significativamente entre os pases e ao longo do tempo (Bossert, 2000).

Alm disso, a anlise de sistemas descentralizados mostra que o desempenho dos governos locais ,
em grande parte, resultado do desenho institucional dos sistemas nacionais. Bossert (1996)
demonstra como as aes dos governos locais dependem da extenso e forma em que suas decises
so reguladas pela autoridade central. Banting e Cobbert (2003) demonstram que pases federativos
que alcanaram reduzir significativamente as diferenas regionais no acesso aos servios de sade
so aqueles que concentraram autoridade no governo federal e desenvolveram abrangentes sistemas
de transferncias inter-regionais, assim como federaes que concentraram autoridade no governo
federal e instituram mecanismos efetivos de coordenao intergovernamental foram mais efetivas em
suas estratgias de reduo de custos. Tendler (1998) mostra que o desempenho dos governos locais
na poltica de sade no Cear dependeu em grande parte da natureza dos incentivos derivados de
regras estabelecidas pelo governo estadual.

Pretendemos, aqui, testar empiricamente essas proposies, tomando como objeto a poltica de sade
no Brasil. O modelo de descentralizao do SUS caracteriza-se por concentrar autoridade no
governo federal, assim como por financiar a poltica de sade por meio de um abrangente sistema de
transferncias inter-regionais. Alm disso, a extenso das transferncias inter-regionais no mbito do
sistema de sade significativa no Brasil. Mais que isso: o sistema nacional de sade pretendeu
acentuar seu carter redistributivo com a introduo do Piso da Ateno Bsica (PAB), na Norma
Operacional Bsica 98 (NOB 98), que um mecanismo de transferncias federais para os programas
municipais de sade, calculado em termos per capita.
Pretendemos, portanto, examinar a extenso em que um sistema descentralizado, cujo desenho
institucional concentra autoridade no governo central para implementar polticas com finalidades
redistributivas, logra reduzir as diferenas regionais no acesso aos servios pblicos. Para isso,
testaremos inicialmente a extenso do processo de descentralizao da poltica de sade no Brasil,
para em seguida testar a extenso da equalizao na proviso de servios de sade.

Metodologia
Para realizar nossa anlise, montamos um banco de dados sobre polticas de sade e sobre os
municpios que as implementam. Esse banco composto de informaes de trs ordens sobre a
poltica de sade e o que denominamos variveis estruturais: dados fiscais, porte populacional,
estado da federao e localizao na rede urbana. As primeiras informaes foram obtidas
diretamente do site do Banco de Dados do Sistema nico de Sade (Datasus) ou do Ministrio da
Sade (estas ltimas repassadas originalmente para pesquisa desenvolvida pelo Ncleo de Estudos
de Polticas Pblicas da Universidade de Campinas (Nepp/Unicamp).

As informaes obtidas junto ao Datasus incluem:

(a) Rede ambulatorial: municipal, estadual, privada e outros (em nmeros absolutos e a
proporo dos servios municipais) para os anos de 1998, 1999 e 2000.

(b) Produo de servios ambulatoriais: municipal, estadual, privada e outros (em nmeros
absolutos e a proporo dos servios municipais) para os anos de 1995, 1996, 1997, 1998,
1999 e 2000.

(c) Leitos em unidades hospitalares: do municpio, estado, setor privado e outros (em nmeros
absolutos e a proporo dos servios municipais) para os anos de 1995, 1996, 1997, 1998,
1999 e 2000.

(d) Hospitais: municipais, estaduais, privados e outros (em nmeros absolutos e a proporo
dos servios municipais) para os anos de 1995, 1996, 1997, 1998, 1999 e 2000.

(e) Internaes hospitalares: em unidades municipais, estaduais, privadas e outras (em nmeros
absolutos e a proporo dos servios municipais) para os anos de 1995, 1996, 1997, 1998,
1999 e 2000.

Alm dessas, utilizamos as seguintes informaes do Ministrio da Sade:

(a) Repasses do PAB para os municpios em 1997.

(b) Repasses dos componentes fixo e varivel do PAB por programa em 1998 e 1999: farmcia
bsica; agentes comunitrios de sade/ sade da famlia; combate s carncias nutricionais e
vigilncia sanitria).

(c) Consultas bsicas em 1997, 1998 e 1999.


(d) Visitas domiciliares em 1997, 1998 e 1999.

(e) Procedimentos odontolgicos coletivos em 1997, 1998 e 1999.

(f) Unidades ambulatoriais com servios de nebulizao e inalao (em percentagem) em 1999.

(g) Cobertura vacinal dos menores de 1 ano de idade pela 3 dose da vacina trplice bacteriana
difteria, ttano e coqueluche (DTP) em 1999.

(h) Repasses da Autorizao de Internao Hospitalar (AIH) em 1997, 1998 e 1999 (em reais);
repasses Sistema de Informaes Ambulatoriais (SIA) em 1997, 1998 e 1999 (em reais).

(i) Repasses federais para gastos em alta complexidade nos municpios e em unidades sob
gesto do municpio em 1997, 1998 e 1999 (em reais).

Utilizamos tambm informaes relativas condio de habilitao na qual foram enquadrados os


municpios segundo a NOB 93, mas essas informaes no se mostraram consistentes.

Uma varivel adicional sobre sade utilizada diz respeito existncia de cursos de medicina e da
rea da sade no municpio, em especial se o curso oferecido em uma unidade de ensino pblico
municipal.

O conjunto de informaes fiscais foi obtido nos sites do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada
(Ipea), da Secretaria do Tesouro Nacional, alm de repassados pelo Nepp, tendo sido tratados
originalmente por investigao sobre a dinmica fiscal desenvolvida pelo Instituto de Economia da
Unicamp. Essas informaes incluem:

(a) Total da receita oramentria municipal.

(b) Recursos oramentrios oriundos do Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU), do


Imposto sobre servios (ISS), do Fundo de Participao dos Municpios (FPM) e da cota-parte
municipal do Imposto sobre Circulao de Mercadorias (ICMS).

(c) Gastos com pessoal e com transferncias a pessoas (que incluem os gastos de penso e
previdncia municipais).

As variveis de ordem locacional foram obtidas no Datasus, no Instituto Brasileiro de Geografia e


Estatstica (IBGE) e no Ipea e incluem:

(a) A populao do municpio em 1996, 1997, 1998, 1999 e 2000 (exceto 1996, todas em
projeo calculada, pelo MS e includas no Datasus).

(b) O grau de urbanizao.

(c) O ndice de Desenvolvimento Humano (IDH) por municpio calculado pelo Ipea.

Utilizamos tambm uma classificao dos municpios por tipo (porte e localizao da rede urbana)
calculada pelo Ncleo de Estudos Urbanos e Regionais da Unicamp (Nesur/Unicamp), mas, no
tendo obtido resultados consistentes, acabamos por no utilizar as informaes.

Integramos ao banco inicialmente uma srie de informaes da Base de Informaes Municipais


Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (BIM/ IBGE), mas esses dados no se mostraram
consistentes e no foram utilizados na anlise.

Por fim, foram consideradas como variveis estruturais as localizaes dos municpios por estado e
por regio.

Considerando a existncia ou no de dados perdidos, a presena de discrepncias (aps anlise de


consistncia por estado e por ano) e a sua distribuio estatstica, escolhemos as variveis a serem
utilizadas na anlise, dentre as listadas.

A considerao da disponibilidade e confiabilidade de todas as variveis para os municpios nos


deixou com 5.373 municpios. A distribuio dos municpios retirados da anlise relativamente
uniforme pelas regies e estados em termos proporcionais, no representando a introduo de vis na
anlise.

Algumas variveis, especialmente as relativas s aes de sade ao longo do tempo, foram usadas
para traar um perfil da dinmica do setor em perodo recente (utilizadas ao longo do texto
principal). Outras variveis foram objeto da anlise de caracterizao dos tipos de municpios em
sade, ou dos cenrios da dinmica das polticas de sade do ponto de vista municipal. Com vistas
realizao desta classificao, realizamos sondagens preliminares em anlise fatorial, que
permitiram eliminar variveis que apresentavam comunalidade muito baixa ou quase nada
acrescentavam explicao da varincia total. Mantiveram-se na anlise as seguintes variveis:

participao municipal nas internaes em 2000;

participao municipal nos hospitais em 2000;

internaes por habitante em 2000;

procedimentos ambulatoriais por habitante em 2000;

consultas bsicas por habitante em 1999;

repasses do PAB por habitante em 1999;

procedimentos odontolgicos por habitante em 1999;

visitas domiciliares por habitante em 1999;

proporo do PAB varivel sobre o PAB total em 1999;

repasse varivel do PAB por habitante em 1999;


ndice de capacidade de arrecadao (ISS+IPTU)/rec. or. em 1995;

receita oramentria por habitante em 1995;

participao municipal na rede ambulatorial em 2000;

participao municipal na produo ambulatorial em 2000;

unidades com inalao sobre o total de unidades bsicas;

transferncias federais para pagamento de AIHs e SIAs por habitante em 1999;

transferncias federais para pagamento de servios de alta complexidade por habitante no


municpio em 1999;

nmero de cursos de medicina no municpio.

O modelo brasileiro de descentralizao da sade


A Constituio de 1988 estabeleceu que o SUS deveria ser um sistema descentralizado e
hierarquizado, cabendo ao municpio a responsabilidade de prestar atendimento populao, e
Unio e aos estados, a cooperao tcnica e financeira necessria ao desempenho desta funo. A
Lei n. 8080/90 no apenas reforou a atribuio municipal de planejamento e execuo dos servios
de sade, como ampliou a funo da Unio de alocar e recursos e regular o desempenho das aes
municipais e estaduais (Costa, Silva & Ribeiro, 1999). Em conjunto, a regra constitucional e a da Lei
Orgnica da Sade estabeleceram a distribuio de funes entre os nveis de governo no SUS. No
modelo brasileiro, o governo federal est encarregado das funes de financiamento, formulao da
poltica nacional de sade e coordenao das aes intergovernamentais. Este modelo de
distribuio de funes que, repetimos, no o nico adotado entre pases federativos tem como
conseqncia que o governo federal no nosso caso, o Ministrio da Sade est encarregado de
tomar as decises mais importantes da poltica nacional de sade (Arretche, 2000, 2002).

A concentrao das funes de financiamento no governo federal significa que as polticas dos
governos locais so fortemente dependentes das transferncias desse ministrio. Alm disso, a
estratgia de construir um sistema descentralizado por meio de portarias editadas pelo Ministrio da
Sade as NOBs (Lucchese, 1996, 2001; Carvalho, 2001; Goulart, 2001; Levcovitz, Lima &
Machado, 2001) implica que nesse nvel de governo est concentrada a autoridade para formular as
regras que definem as aes de sade de estados e municpios.

A extenso das transferncias inter-regionais no mbito do sistema de sade, por sua vez,
significativa no Brasil. De um lado, este financiado basicamente com recursos oramentrios, cuja
base de arrecadao diretamente proporcional ao nvel de riqueza das regies brasileiras. De
outro, desde 1998 as transferncias federais automticas para financiar a ateno bsica dos
municpios so calculadas em termos per capita.
Essa regra veio substituir o sistema de transferncias para a sade vigente at ento, que remunerava
estados e municpios de acordo com a produo de servios mdico-assistenciais. Esse mecanismo
gerava fortes incentivos maximizao dos procedimentos mdico-assistenciais, bem como reiterava
as desigualdades existentes, na medida em que premiava as esferas mais bem equipadas. As regras
para as transferncias federais direcionadas ao pagamento dos procedimentos hospitalares,
entretanto, no foram modificadas, isto , permaneceram sendo calculadas com base nos volumes de
procedimentos realizados.

Resultados
Foi Municipalizada a Proviso de Servios de Sade?

Sim e no. Nossa anlise indica que, no ano 2000, a participao municipal na produo de servios
de ateno bsica j estava quase que inteiramente municipalizada, ao passo que a participao
municipal na produo de servios hospitalares era bastante reduzida.

A anlise da descentralizao da poltica de sade deve ser desdobrada em duas dimenses: os


servios bsicos de ateno sade e os servios hospitalares. Esta distino necessria devido ao
desenho institucional da poltica de sade no Brasil herdada do modelo adotado durante o regime
militar , o qual, por sua vez, condicionou a estratgia de descentralizao.

A implantao do seguro pblico de sade, por intermdio do sistema Instituto Nacional de


Previdncia Social (INPS)/ Instituto Nacional de Assistncia Mdica da Previdncia Social
(Inamps), produziu uma diviso de tarefas entre os provedores de servios, na qual os servios
bsicos de ateno sade eram realizados basicamente por provedores pblicos e os servios
complexos, atendimentos hospitalares de mdia e alta complexidade, eram realizados basicamente
por provedores privados. Essa diviso bsica permaneceu e foi reiterada por ocasio do processo de
reformas que, a partir do final dos anos 80, visou universalizao e descentralizao,
condicionando as regras federais que orientaram o processo de descentralizao.

Entre 1995 e 2000, cresceu muito significativamente a participao dos municpios brasileiros na
produo de servios ambulatoriais. Em 1995, estes ofereciam em mdia 65% do total da produo
ambulatorial no pas, ao passo que, em 2000, esta participao era de 89%. Mais significativo ainda
o comportamento do desvio-padro, que caiu de 38% em 1995 para 19% em 2000. Essa elevada
participao na produo expressa a capacidade instalada nos municpios. Em 1998, a mdia da
participao municipal no total da rede ambulatorial do pas era de 79%, passando para 84% em
2000. Essa elevao da mdia foi acompanhada de uma reduo dos respectivos desvios-padro: de
27% em 1998 para 21% em 2000 (ver tabelas 1 e 2 e grficos 1 e 2).

Tabela 1 Participao municipal no total da produo ambulatorial, 1995-2000

N Mdia Desvio-padro
1995 5.364 64,80 38,00
1996 5.361 67,23 37,19
1997 5.362 78,57 29,76
1998 5.364 83,85 24,29
1999 5.364 87,55 20,47
2000 5.364 88,77 18,75

Tabela 2 Participao municipal na rede ambulatorial total, 1998-2000

N Mdia Desvio-padro
1998 5.364 79,09 27,32
1999 5.364 83,12 22,63
2000 5.364 84,23 21,49

Em outras palavras, em 2000, os municpios j eram de longe os maiores provedores de servios


ambulatoriais, detendo em mdia 84% do total da capacidade instalada para a produo dos servios
de ateno bsica. Alm disso, ao longo da segunda metade dos anos 90, ocorreu uma ntida
tendncia de reduo das diferenas entre eles no tocante a esses indicadores.

Grfico 1 Participao municipal na produo ambulatorial Mdia dos municpios no estado,


1995-2000

Grfico 2 Participao municipal na produo ambulatorial Desvios-padro da distribuio dos


municpios no estado, 1995-2000
O peso da rede pblica municipal para a proviso de servios de ateno bsica expresso de um
processo de municipalizao ocorrido a partir do incio dos anos 90. J nos anos 80, a proviso
desses servios era essencialmente realizada por prestadores pblicos, mas os governos estaduais
tinham uma larga participao nessa rede (ver Tabela 3).

Tabela 3 Estabelecimentos de ateno bsica sade* por esfera administrativa, 1989-1992

Federal Estadual Municipal Privado


Total
N % N % N % N %

1989 989 5,2 9.312 49,0 8.359 44,0 336 1,8 18.996
1992 933 4,0 5.679 24,3 16.319 69,9 388 1,6 23.319

Fonte: Censos Demogrficos IBGE e website do Datasus.

* Estabelecimentos de ateno bsica sade: postos de sade + centros de sade.

Trajetria muito diferente ocorreu com os servios hospitalares. Em primeiro lugar, em cerca de
2500 municpios no h internaes registradas em hospitais municipais. Alm disso, em 1995 a
mdia das internaes em hospitais municipais era de 23%, ao passo que esta havia se elevado para
apenas 30% em 2000, sendo que o desvio-padro entre os 3.318 municpios com registro de
internaes elevou-se de 40% para 44%. Em outras palavras, a mdia de internaes em hospitais
municipais cresceu muito ligeiramente no perodo 1995-2000 e, alm disso, a variao entre os
municpios neste indicador aumentou (ver Tabela 4).

Tabela 4 Participao dos hospitais municipais no total de internaes, 1995-2000


N Mdia Desvio-padro
1995 3.267 0,23 0,40
1996 3.275 0,22 0,40
1997 3.297 0,24 0,41
1998 3.263 0,26 0,42
1999 3.386 0,28 0,43
2000 3.318 0,30 0,44

Essa participao na produo de servios hospitalares expresso do peso dos hospitais


municipais no total da rede prestadora conveniada ao SUS. Os nmeros absoluto e relativo de
hospitais municipais duplicaram ao longo da dcada de 90: de 823 para 1.643, o que representou
uma elevao em sua participao relativa no total de estabelecimentos hospitalares: de 13% para
25% (ver Tabela 5).

Tabela 5 Hospitais do SUS por tipo e regio, 1992-2001


Fonte: Censos Demogrficos IBGE e website do Datasus

Entre os provedores pblicos de servios hospitalares, os municpios so isoladamente e de longe os


maiores provedores, dado que o governo federal e os governos estaduais restringiram sua
participao absoluta e relativa. Entretanto, os hospitais privados e filantrpicos continuam sendo os
maiores prestadores de servios de mdia e alta complexidade do SUS, pois em con-junto
respondiam, em 2001, por 61,8% da rede (ver Tabela 5).

Entretanto, dada a estratgia de descentralizao da poltica de sade no Brasil, a questo primordial


no diz respeito municipalizao da rede hospitalar ou da proviso de servios hospitalares, mas
municipalizao da autoridade para gerir a rede hospitalar. Com efeito, historicamente a proviso
pblica de servios hospitalares no Brasil dependeu da rede privada1 e, alm disso, no esteve entre
os objetivos da reforma estatizar a produo de servios hospitalares.

A estratgia brasileira de descentralizao consistiu em transferir aos municpios a autoridade para


contratar, auditar e pagar os provedores privados de servios hospitalares, ainda que contando com
recursos transferidos do governo federal.

Em maio de 2002, 5.537 dos 5.560 municpios 99,6% do total e 12 estados estavam habilitados
na NOB96. Dos municpios, 564 estavam habilitados na Gesto Plena do Sistema Municipal, e 4.973
na Gesto Plena da Ateno Bsica.2 Isso significa que apenas 10% dos municpios que aderiram
NOB96 estavam habilitados a desempenhar as atividades de gesto da rede hospitalar privada, e que
em 90% dos municpios brasileiros o governo estadual ainda exercia essa funo.

Portanto, o balano dos resultados da descentralizao da poltica de sade indica que ocorreu
municipalizao da proviso da ateno bsica, mas no ocorreu descentralizao nem da proviso,
nem da gesto dos servios hospitalares.

A Municipalizao Produziu Equalizao no Acesso aos Servios?

Nossa anlise indica que desde a implantao, em 1998, do PAB o sistema de transferncias
federais pelo qual os municpios recebem um montante de recursos calculados em termos per capita
para executar programas de ateno bsica , aumentou o acesso aos servios de ateno bsica, mas
a desigualdade entre os municpios no diminuiu. Entre 1997 e 2000, o nmero mdio per capita de
procedimentos ambulatoriais totais passou de 7,5% para 9%, mas o desvio-padro permaneceu em
4,5% (ver Tabela 6).

Tabela 6 Procedimentos ambulatoriais por habitante. Brasil, 1997-2000

N de municpios Mdia Desvio-padro


1997 4.824 7,48 4,55
1998 5.347 6,98 3,88
1999 5.361 8,04 4,04
2000 5.363 8,91 4,52

Dois outros indicadores de ateno bsica sade apontam na mesma direo. A mdia de consultas
bsicas no pas entre 1997 e 1999 elevou-se de modo insignificante de 1,3 para 1,4 por habitante ,
assim como o desvio-padro reduziu-se ligeiramente de 0,9 para 0,8 (ver Tabela 7). Entretanto, o
desvio-padro est muito prximo mdia nacional, o que indica elevada disperso entre os
municpios. As visitas domiciliares, que praticamente no existiam em 1997, saltaram para uma
mdia de 1,2 por habitante em 1999, por efeito da implantao dos Programas de Sade da Famlia e
de Agentes Comunitrios de Sade; entretanto, o desvio-padro em 2000 era superior mdia (ver
Tabela 7), indicando que esses procedimentos passaram a existir, mas sua oferta permanece
concentrada em uma minoria de municpios.

Tabela 7 Procedimentos selecionados de ateno bsica sade. Brasil, 1997-1999

N de Mdia Desvio-
municpios padro
Consulta bsica por habitante em 1997 5.364 1,28 0,88
Consulta bsica por habitante em 1998 5.364 1,27 0,78
Consulta bsica por habitante em 1999 5.364 1,39 0,79
Visitas domiciliares por habitante em 5.364 0,00 0,03
1997
Visitas domiciliares por habitante em 5.364 0,25 0,43
1998
Visitas domiciliares por habitante em 5.364 1,17 1,98
1999

O comportamento das internaes hospitalares, por sua vez, no sofreu alterao alguma entre 1996 e
2000. Observe-se, na Tabela 8, que a mdia de internaes hospitalares per capita permanece a
mesma, assim como seu desvio-padro, que quase igual mdia. Portanto, no aumentou o volume
mdio de produo, assim como esta permanece concentrada em uma minoria de municpios, a
despeito da elevao do nmero de hospitais municipais, como vimos anteriormente.

Tabela 8 Nmero mdio de internaes per capita. Brasil, 1996-2000

No de municpios Mdia de internaes Desvio-padro


1996 3.553 0,08 0,06
1997 3.553 0,08 0,05
1998 3.586 0,08 0,05
1999 3.586 0,08 0,05
2000 3.586 0,07 0,05
A manuteno dos patamares e da distribuio intermunicipal da produo de servios hospitalares
derivada do fato de que no se alteraram as regras das transferncias para o pagamento destes
servios, diferentemente do que ocorreu com as transferncias relacionadas ateno bsica. As
primeiras continuam operando sob a forma de reembolso por servios prestados, mecanismo que
concentra os recursos naqueles municpios que j dispem de capacidade instalada.

Observe-se, na Tabela 9, que a mdia per capita das transferncias federais aos municpios para
gastos com servios hospitalares e ambulatoriais elevouse ligeiramente entre 1997 e 1999, com
razovel elevao de seu desvio-padro, o qual, por sua vez, est muito prximo ou igual mdia. O
gasto mdio per capita em servios hospitalares de alta complexidade quase que dobrou, mas seu
desvio-padro seis vezes superior mdia. Em outras palavras, elevaram-se as transferncias
federais para reembolso dos provedores de servios hospitalares e muito significativamente para
pagamentos dos servios de alta complexidade. Entretanto, a produo de servios no se elevou e a
concentrao da proviso permaneceu inalterada, sendo que, no que diz respeito aos servios de alta
complexidade, a elevao do gasto derivou do aumento da proviso em alguns municpios lderes
nos quais est concentrada a oferta.

Tabela 9 Gasto federal per capita nos municpios em servios de sade selecionados, 1996-2000

N de Mdia per capita de Desvio-


municpios gasto (R$ 1,00) padro
Transferncias federais para alta 5.364 0,53 3,42
complexidade em 1997
Transferncias federais para alta 5.364 0,60 3,81
complexidade em 1998
Transferncias federais para alta 5.364 0,96 6,36
complexidade em 1999
Transferncias federais em AIHs e 5.364 24,22 21,85
SIAs em 1997
Transferncias federais em AIHs e 5.364 23,29 21,31
SIAs em 1998
Transferncias federais em AIHs e 5.364 25,46 25,49
SIAs em 1999

A preservao ou at mesmo acentuao das desigualdades intermunicipais na proviso de


servios hospitalares facilmente explicada, como j vimos, pelo carter no-redistributivo das
regras para as transferncias federais. Entretanto, no caso da ateno bsica, necessrio examinar
com mais cuidado a razo pela qual a concentrao da autoridade na esfera federal, combinada
orientao redistributiva das transferncias inter-regionais, no produziu reduo das desigualdades
intermunicipais na proviso dos servios.

Poder-se-ia argumentar que essas evidncias no so ainda suficientes para negar a proposio de
Banting e Corbett (2003), pois no est devidamente examinada a varivel "tempo necessrio
produo de resultados equalizadores", isto , a partir de que estgio de implantao de polticas
redistributivas os resultados equalizadores seriam alcanados. Dado o carter recente da
implantao do PAB, seria ingnuo esperar resultados significativos. Entretanto, a extenso da
municipalizao dos servios de ateno bsica (tabelas 1, 2 e 3 e Grfico 1), bem como a elevao
na mdia de produo destes servios (Tabela 6) indicam uma alterao significativa dos padres
prvios. O fato de que esses resultados estejam associados manuteno do desviopadro da mdia
de produo (Tabela 6) indicam que no h uma tendncia equalizadora em curso.

Parece-nos que a explicao mais plausvel para aquele resultado est nas regras que orientaram o
processo de descentralizao. Isto , a manuteno de desigualdades entre os municpios na produo
dos servios de ateno bsica pode antes confirmar do que contrariar a proposio de Banting e
Corbett (2003). Em sistemas, como o SUS, em que a proviso de servios feita com base na
delegao, os agentes encarregados da execuo no caso do SUS, os municpios tm suas
prprias agendas, as quais podem diferir das prioridades pactuadas nacionalmente. Dado que tm
controle sobre a execuo dos servios, os agentes podem implementar aes compatveis com suas
prprias preferncias. Nessas condies, sistemas de avaliao, controle, auditagem e
monitoramento do desempenho dos agentes assumem relevncia estratgica (Chai, 1995; Hurley et
al., 1995).

No h dvida de que o sistema de auditagem e monitoramento do Ministrio da Sade fez grandes


progressos nos anos 90, mas trata-se de perguntar o que tem sido objeto da avaliao de desempenho
dos gestores locais.

Barros (2001) considera que tm sido minimizadas as exigncias com relao a resultados, o que
permite aos gestores locais o uso de artifcios para adequar a aplicao dos recursos s suas
necessidades. Neste caso, a desigualdade de resultado seria conseqncia de uma adaptao tima
dos municpios ao contedo do sistema de avaliao federal. Melhor dizendo, ao privilegiar regras
que produzissem a adeso dos municpios ao SUS, no contexto de construo do sistema
descentralizado, exigncias orientadas a reduzir a desigualdade no acesso aos servios estiveram em
segundo plano na escala de prioridades, o que explica a preservao da desigualdade.

Como se distribuem os municpios brasileiros na proviso de


servios de sade?
Se os municpios brasileiros esto3 profundamente desiguais na proviso de servios de sade,
possvel afirmar que existam grupos de municpios assemelhados por caractersticas particulares?

Para responder a essa pergunta, as variveis dependentes e independentes do estudo apresentadas


na Metodologia foram submetidas anlise fatorial (mtodo de componentes principais com
rotao varimax), sendo conservados cinco fatores, que explicaram 67% da varincia total. A anlise
das cargas fatoriais permitiu caracteriz-los como:

(a) Fator hospitalar.


(b) Fator de servios de ateno bsica.

(c) Fator de incentivo para o PAB varivel.

(d) Fator de municipalizao da ateno bsica.

(e) Fator de servios de alta complexidade.

As cargas fatoriais dos fatores rotados so apresentadas na Tabela 10, a seguir.

Tabela 10 Cargas dos fatores e variveis


Obs.: Omitidos os coeficientes inferiores a 0,25.

O fator 1 expressa a oferta de servios hospitalares no municpio, bem como a participao


municipal em sua oferta no ano 2000. Mostra que h correlaes elevadas entre a participao dos
hospitais municipais nas internaes e o nmero de internaes por habitante. Em conjunto, este fator
revela que a existncia de hospitais municipais varia juntamente com o nmero per capita de
internaes hospitalares. Em outras palavras, se, como vimos, houve uma pequena elevao na oferta
de internaes por habitante no pas (Tabela 8), esta foi puxada pela ampliao da oferta
municipal.

Observe-se que este fator no apresenta correlao com os repasses federais referentes s AIHs e
SIAs. Isso ocorre porque as transferncias referentes s SIAs referem-se a procedimentos
ambulatoriais, o que significa que a presena dos dois tipos de transferncias em um mesmo
indicador reduz o ndice de correlao.

O segundo fator expressa a oferta de servios de ateno bsica no municpio. As correlaes so


elevadas com a produo per capita de servios ambulatoriais e com a oferta de consultas bsicas
por habitante, indicando que estas esto diretamente correlacionadas com o componente fixo do PAB
as transferncias federais destinadas a induzir a oferta de servios de ateno bsica pelos
municpios. Este fator apresenta ainda uma importante correlao embora a taxas menos elevadas
com a oferta per capita de atendimentos odontolgicos e visitas domiciliares.

Observe-se que este fator distinto do quarto fator, apresentado a seguir, que expressa a
participao municipal na oferta desses servios. Ao contrrio dos servios hospitalares, a oferta de
servios de ateno bsica no varia juntamente com a municipalizao.

O terceiro fator expressa a disposio municipal para buscar receber o componente varivel do
PAB. Dado que esta apresenta uma correlao elevada e negativa com a capacidade de arrecadao
e de gasto per capita, isto significa que municpios que se capacitam para receber a parte varivel
do PAB so predominantemente aqueles que tm mais baixa capacidade tributria e de gasto.

O quarto fator expressa a municipalizao da ateno bsica. Refere-se s variveis que indicam
elevada participao na rede e na produo de servios ambulatoriais, bem como servios mais
avanados de ateno bsica, tais como uma expressiva quantidade de unidades de sade com
inalao em relao ao total de unidades de sade instaladas. Este fator tambm se correlaciona com
a receita oramentria per capita.

Por fim, o quinto fator expressa a presena de servios de alta complexidade, evidenciados pelo
elevado valor per capita das transferncias federais para este tipo de servios. Este fator se
correlaciona de forma mais fraca com as transferncias referentes s AIHs e SIAs, devido, mais uma
vez, presena de informaes referentes a procedimentos ambulatoriais neste indicador. Expressa
ainda elevada correlao com a presena de cursos de medicina, o que indica que a oferta de
servios de alta complexidade est diretamente relacionada oferta de profissionais da rea mdica
e, mais que isso, a investimentos na produo de conhecimento mdico e na constituio de uma
comunidade local de profissionais da sade, realizados no passado.
Distribuio dos Fatores no Universo

Esses cinco fatores foram ento submetidos anlise de cluster, resultando em cinco agrupamentos
de municpios, conforme apresentado na Tabela 11.

Tabela 11 Centros finais dos grupos e distribuio dos clusters no universo

Clusters

1 2 3 4 5

Hospitalar -,10765 -,35258 -,22826 ,23240 -,11437


Ateno bsica 1,49271 -,18906 -,01186 -,43887 ,31410
PAB varivel ,34349 -,24742 -,46061 ,03764 -,56534
Municipalizao ,30697 -1,09365 -,06395 ,51629 -,90280
Alta complexidade -,12728 -,14296 11,37674 -,10075 3,33456
Nmero de casos 976 1486 23 2773 105

Na Tabela 12, apresentam-se as caractersticas dos grupos de acordo com a distribuio dos fatores.
Nela, revelam-se os resultados da comparao no universo de municpios, isto , traduzem-se em
termos de "alto", "mdio" e "baixo" os valores numricos apresentados na Tabela 11, quando
comparados com os demais municpios do universo.

Tabela 12 Clusters de municpios e distribuio dos fatores

Grupos Fator Fator Fator Fator Fator Alta Nmero


Hospitalar Servios Incentivo Municipalizao complexidade de
de ateno ao PAB casos
bsica varivel
1 Mdio Alto Alto Alto Baixo 976
2 Baixo Baixo Mdio Baixo Baixo 1.486
3 Baixo Baixo Baixo Mdio Alto 23
4 Alto Baixo Mdio Alto Baixo 2.773
5 Mdio Mdio Baixo Baixo Mdio 105

O primeiro grupo, que rene 976 municpios, apresenta elevada capacidade per capita de oferta de
servios ambulatoriais, de consultas bsicas e de procedimentos odontolgicos, assim como elevada
participao municipal na oferta destes servios. No so municpios que apresentam elevada
produo de servios hospitalares, muito menos contam com servios de alta complexidade.
Financiam a oferta de servios com transferncias federais (a componente fixa e varivel do PAB),
pois contam com relativamente baixa capacidade de arrecadao e de gasto. Tendem a ser os
municpios que mais rigorosamente cumprem os objetivos esperados do SUS.

O segundo grupo rene 1.486 municpios que, em termos relativos, apresentam a menor capacidade
de oferta de servios hospitalares, baixa capacidade de oferta per capita de servios de ateno
bsica e baixa participao municipal na oferta destes servios, embora apresentem mdia
capacidade de captar as transferncias federais para a sade. Pode-se levantar a hiptese de que
estes sejam aqueles municpios que apreenderam os incentivos financeiros envolvidos nas regras de
operao do SUS e adotaram uma estratgia para obter o mximo de recursos federais com o mnimo
de esforo para a produo de servios.

O terceiro grupo, que rene apenas 23 municpios, refere-se queles que se constituem em centros de
referncia para a oferta de servios de alta complexidade, mas apresentam mais baixa capacidade
per capita de oferta de servios hospitalares e de ateno bsica, assim como mais baixa
participao municipal na oferta destes servios. Trata-se de municpios com populao superior a
quinhentos mil habitantes, onde esto concentrados os investimentos privados em equipamentos de
sade, o que tende a reduzir a participao relativa da rede municipal.

O quarto grupo rene os 2.773 municpios que tm a mais elevada participao municipal na oferta
de servios hospitalares e de ateno bsica, embora no contem com servios hospitalares de alta
complexidade e apresentem a mais baixa oferta per capita de servios ambulatoriais. Tendem a ser
os municpios que concentram seus esforos na oferta de servios hospitalares, em detrimento do
volume per capita de servios de ateno bsica.

Finalmente, o quinto grupo rene os 105 municpios que contam com servios hospitalares de alta
complexidade, assim como uma rede hospitalar com expressiva capacidade de oferta de servios, na
qual os hospitais municipais tm uma participao importante. Esses municpios apresentam ainda
expressiva capacidade de oferta de servios ambulatoriais, ainda que, dada a complexidade da rede
instalada, a participao municipal em sua oferta seja relativamente menor, quando comparada com
os demais grupos.

A Distribuio Regional dos Grupos

A distribuio dos grupos entre os estados brasileiros est apresentada na Tabela 13 e resumida na
Tabela 14.

Tabela 13 Distribuio dos clusters de municpios por estado


Tabela 14 Distribuio dos clusters de municpios por estado

Grupo Estado
1 AL, AP, MG, MT, PI, PR, RJ, RO, RN, SE, SP, TO
2 RJ, BA, CE, ES, GO, MA, MG, PA, PB, PI, PR, RJ, RN, RR, RS, SC,
SE, SP

4 AL, AP, BA, CE, ES, GO, MA, MG, MS, MT, PA, PB, PE, PI, PR, RJ,
RN, RO, RR, RS, SC, SE, SP, TO
5 RJ

Na Tabela 14, esto listados os estados que apresentam pelo menos 15% de seus municpios em cada
grupo. O destaque em negrito indica o grupo que rene o maior nmero de municpios em cada
estado. Isso significa que, grosso modo, esse grupo caracteriza o estado, na medida em que suas
caractersticas esto presentes na maior parte de seus municpios. Em alguns estados, a participao
relativa dos municpios em cada grupo est to prxima que os municpios esto quase perfeitamente
distribudos em dois grupos. Nesses casos, o estado foi destacado em negrito nos dois grupos, como
nos casos do Rio Grande do Sul e de Santa Catarina. O cluster 3 no encontra predominncia em
nenhum estado, no apenas por expressar uma situao bastante especfica em termos de proviso
dos servios, mas tambm pelo seu pequeno nmero de casos.

Observe-se que a maioria dos estados, independentemente de sua distribuio regional, caracteriza-
se por ter a maior parte de seus municpios no grupo 4, aquele cuja principal caracterstica a
elevada taxa de municipalizao dos servios de ateno bsica, bem como a presena de municpios
lderes que elevam a oferta de servios hospitalares e municipais. Essa distribuio apenas confirma
o achado inicial de que a municipalizao dos servios de ateno bsica generalizou-se no pas, e
que a oferta de servios hospitalares est concentrada em municpios lderes.

Observe-se, entretanto, que o segundo principal grupo indica que um razovel nmero de estados tem
pelo menos 15% de seus municpios apresentando os piores indicadores relativos em todos os
fatores, isto , municpios que apreenderam as regras do SUS e produzem servios de modo a
maximizar seus ganhos fiscais com o menor esforo relativo, quando comparados aos demais.
Observe-se ainda que os estados das regies Sul e Norte esto caracterizados por este tipo de
estratgia municipal.

Observe-se ainda que apenas os estados do Paran e do Rio de Janeiro esto caracterizados por
municpios que mais claramente desempenham suas funes na rea da sade de acordo com os
objetivos preconizados pelo projeto do SUS (cluster 1), isto , apresentam elevadas taxas de
produo de servios ambulatoriais, assim como uma presena expressiva da rede municipal na
proviso de servios de ateno bsica e hospitalares.

A Distribuio dos Grupos por Tamanho de Municpio


Examinamos a possibilidade recorrente no senso comum de que o tamanho populacional dos
municpios pudesse interferir em seu desempenho na poltica de sade. Para tal, examinamos
inicialmente sua distribuio por classe de tamanho (Tabela 15).

Tabela 15 Distribuio dos municpios brasileiros por tamanho populacional


Observe-se que 96% dos municpios brasileiros tm populao inferior a cem mil habitantes, sendo
que 49% tm menos de dez mil habitantes. Apenas 211 municpios tm populao superior a cem mil
habitantes.

Extremamente importante, contudo, para o nosso problema so as informaes trazidas pela Tabela
16, que examina a distribuio dos fatores por classe de tamanho de municpio.

Tabela 16 Distribuio dos fatores por classe de tamanho de municpio

Tamanho populacional Fator Mdia Desvio-padro


-10 mil hab Hospitalar -,1118628 1,00677244
Servios de ateno bsica ,1022259 1,07077192
Incentivo PAB varivel ,0055696 1,09086240
Municipalizao da ateno ,3784313 ,89332196
Alta complexidade -,1551671 ,28335566
Valid N (listwise)
10 mil a 100 mil hab Hospitalar ,1195685 1,00684776
Servios de ateno bsica -,1035788 ,91995239
Incentivo PAB varivel ,0500232 ,89721012
Municipalizao da ateno -,3358366 ,94945090
Alta complexidade -,0436086 ,64717884
Valid N (listwise)
100 mil a 500 mil hab Hospitalar -,0715407 ,59415226
Servios de ateno bsica ,0040275 ,66774815
Incentivo PAB varivel -,6834627 ,73955687
Municipalizao da ateno -,6198852 ,82534507
Alta complexidade 1,8801603 2,90981960
Valid N (listwise)
500 mil a 1 milho hab Hospitalar ,0933311 ,46581659
Servios de ateno bsica -,2025703 ,44161127
Incentivo PAB varivel -,6200138 ,74435818
Municipalizao da ateno -,1968496 ,87866510
Alta complexidade 3,6774559 3,59080336
Valid N (listwise)
+ 1 milho hab Hospitalar -,2966106 ,22038759
Servios de ateno bsica -,7566872 ,84125321
Incentivo PAB varivel -,3838234 ,46302139
Municipalizao da ateno -,3084706 1,55397947
Alta complexidade 9,6597060 6,04933721
Valid N (listwise)
O fator hospitalar, que expressa o nmero per capita de internaes hospitalares e a participao
dos hospitais municipais nestas internaes, tem mdia negativa nos municpios com populao
inferior a quinhentos mil habitantes, assim como nos municpios com mais de um milho de
habitantes. Entretanto, em todas as classes de municpios, o desvio-padro da mdia muitas vezes
superior. Isso indica que municpios de mesmo porte no apresentam um padro caracterstico de
oferta de internaes hospitalares.

A mdia do fator produo per capita de servios de ateno bsica cai medida que o tamanho
populacional dos municpios aumenta, confirmando o senso comum de que a oferta de servios
ambulatoriais mais elevada nos municpios menores. Entretanto, novamente, o desvio-padro das
mdias muito superior mdia e, no caso dos municpios com menos de dez mil habitantes, o valor
do desvio-padro revela que a mdia de produo de servios do grupo, na verdade, no expressa
nenhum comportamento tpico.

Embora a mdia do fator municipalizao dos servios de ateno bsica seja mais elevada nos
municpios com populao inferior a dez mil habitantes e negativa nas demais classes de municpios,
em todos os grupos o desviopadro da mdia do grupo novamente muitas vezes superior mdia.
Isto indica, mais uma vez, que este fator no se distribui de modo uniforme quando organizado por
classe de tamanho de municpios.

At mesmo o fator presena de servios de alta complexidade que apresenta valores positivos e
crescentes medida que aumenta o tamanho dos municpios de mais de cem mil habitantes
apresenta em todas as classes de municpios um desvio-padro igual ou superior sua respectiva
mdia.

Portanto, o tamanho do municpio no um indicador capaz de expressar a distribuio do


comportamento dos municpios brasileiros no que diz respeito s estratgias de oferta de servios de
sade.

Concluses
Com base na anlise da poltica de sade no Brasil, este trabalho no confirmou a hiptese de que
sistemas nacionais de proviso de servios pblicos caracterizados pela concentrao de autoridade
no governo central e pela orientao redistributiva das transferncias inter-regionais tendam a
produzir reduo das desigualdades na proviso de servios.

No Brasil, esse sistema permitiu a generalizao da transferncia das funes de oferta de servios
bsicos de sade para os municpios, mas no produziu nem equalizao nos padres de oferta destes
servios nem tendncias visveis nessa direo.

Essa constatao, entretanto, no suficiente para negar a hiptese do potencial impacto


redistributivo de sistema desse tipo. Se acrescentarmos anlise a varivel "regras que orientam as
transferncias federais", observamos que, no Brasil, estas estiveram mais orientadas para a
promoo da descentralizao do que para a promoo da reduo de desigualdades. Trabalhos
futuros devem procurar explorar com mais preciso esta hiptese.

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* Este trabalho foi apresentado no XXVI Encontro Anual da Anpocs no GT de Polticas Pblicas, em
2002. Uma verso preliminar foi publicada na revista Cadernos CRH, 39: 55-81, 2004.

1 Em 1988, 81% dos hospitais no Brasil eram privados (IBGE/AMS).

2 Consulta Secretaria de Assistncia Sade, do Ministrio da Sade.

3 No tocante a estas dimenses, seria pouco preciso afirmar que os municpios sejam caracterizados
de modo mais permanente por qualquer atributo.
Parte III - Condicionantes e efeitos das polticas pblicas

7 - Internacionalizao econmica, democratizao e


gastos sociais na Amrica Latina, 1980-1999*

George Avelino; David S. Brown; Wendy A. Hunter**

Estudos empricos medindo o impacto da globalizao nos gastos sociais tm aparecido nas mais
importantes revistas acadmicas. Este estudo busca melhorar os trabalhos anteriores, empregando
uma medida de abertura financeira mais sofisticada e compreensiva; utilizando uma medida de
abertura comercial mais eficiente, baseada no Poder de Paridade de Compra (PPC), e confiando em
dados de gastos sociais que so mais completos do que aqueles utilizados por estudos anteriores na
Amrica Latina. Nossas estimativas sugerem que vrios padres empricos reportados em trabalhos
anteriores devem ser revistos.

Nossos principais resultados so basicamente trs, e podem ser resumidos da seguinte forma.
Primeiro, a abertura comercial tem associao positiva com educao e com gastos com a
previdncia social. Segundo, a abertura financeira no restringe os gastos para programas sociais.
Finalmente, a democracia tem associao forte e positiva com gastos sociais, particularmente com os
itens que impulsionam a formao de capital humano.

A integrao internacional de mercados para bens e servios nas duas ltimas dcadas sem
precedentes. Includa em um contexto mais amplo de integrao internacional, a Amrica Latina tem
passado pela mais dramtica mudana na orientao de sua poltica econmica desde a Segunda
Guerra Mundial; poucas regies tm passado por um processo de transformao econmica de forma
to rpida e generalizada. Como a integrao econmica afetou as polticas de bem-estar social dos
governos latino-americanos? Ela os forou a reduzir gastos em programas sociais para poderem
competir na economia mundial? Ou os induziu a prover redes de segurana social para aqueles
lesados pela competio econmica? A democratizao na Amrica Latina teria forado os governos
a gastar mais em programas sociais em economias relativamente abertas?

Este estudo investiga o impacto de dois enormes desenvolvimentos globalizao econmica e


democratizao nos gastos sociais na Amrica Latina. Examinando mltiplas faces da globalizao,
ele mede a abertura financeira e comercial de uma forma nova e mais eficiente. Ele vai alm da
esfera econmica e investiga uma varivel poltica central: o tipo de regime poltico. J que
programas sociais variam bastante em termos do tipo de clientela beneficiria, o estudo tambm
desagrega gastos em categorias especficas (por exemplo, sade, educao, previdncia social) para
determinar se os efeitos da globalizao e do tipo de regime variam por programa. Finalmente, o
estudo utiliza dados de gastos que maximizam a cobertura temporal e a comparabilidade entre os
pases latino-americanos.
Vrios padres empricos surgem das nossas anlises. Primeiro, a utilizao de medidas diferentes
da abertura comercial produz resultados radicalmente diferentes: resultados empricos anteriores
baseados na taxa de converso de cmbio so revertidos quando usada uma medida baseada no
PPC. Segundo, a democracia tem uma correlao forte e positiva com gastos sociais. Terceiro, a
abertura financeira no limita os gastos governamentais em programas sociais.

Finalmente, a abertura comercial tem um forte impacto positivo nos recursos direcionados
educao e previdncia social, ao passo que o impacto da democracia determinado pelo aumento
dos gastos com a educao. Padres observados nos dados desagregados sugerem que a relao
entre globalizao, democracia e gastos sociais mais complexa do que reconhecido no debate
compensao-eficincia.

Por exemplo, apesar de a abertura comercial resultar em acrscimos no gasto social agregado,
grande parte do efeito resulta de gastos com educao. Ao invs de ser compensatrio, como os
resultados agregados sugerem, gastar em educao pode ser uma forma de melhorar a eficincia, ao
suprir os empregadores com trabalhadores mais produtivos. Nossos resultados indicam que
compensao e eficincia no so "respostas que se excluem mutuamente": ambas as dinmicas
podem ocorrer simultaneamente.

A primeira seo situa a atual anlise dentro de trabalhos tericos e empricos anteriores; a segunda
seo descreve os dados e o modelo que utilizamos. Depois apresentamos os resultados e suas
interpretaes. A seo final identifica algumas questes importantes que no foram respondidas e
pedem pesquisas futuras.

Contexto emprico e terico


Uma literatura substancial e crescente fala sobre a interao entre globalizao, poltica domstica e
variveis relacionadas proteo social (Adser & Boix, 2002; Cameron, 1978; Esping-Anderson,
1996; Garrett, 1998; Hicks & Swank, 1992; Huber, 1999; Huber & Stephens, 2001; Iversen &
Cusack, 2000; Katzenstein, 1985; Kaufman & Segura, 2001; Pierson, 2001; Rodrik, 1997, 1999;
Rudra, 2002; Rudra & Haggard, 2001; Swank, 2002). Uma parte central dessa literatura o debate
sobre se os governos devem responder globalizao com uma poltica social orientada para o corte
de gastos (eficincia) ou para a proteo do bem-estar das pessoas (compensao).1

Os defensores da hiptese da eficincia argumentam que a competio internacional ameaa os


gastos em programas sociais. Servios sociais financiados em parte pelos impostos sobre o lucro
das empresas, sobre a folha de pagamento e sobre a contribuio dos empregadores aumentam o
custo da mo-de-obra, gerando aumento de preos sobre bens e servios, afetando a habilidade das
firmas domsticas para competir no mercado internacional.

Mercados de capital mvel oferecem alternativas de fonte de capital aos governos, oferecendo a
opo de "adquirir" dvidas para pagar servios sociais. Com emprstimos governamentais
crescentes, as taxas de juros mais altas podem resultar em declnio em investimentos. Obrigados a
escolher entre manter emprstimos com juros cada vez mais altos, aumentar impostos, ou cortar
gastos com programas sociais, os governos escolhem o ltimo.

Com a crescente mobilidade do capital, o comportamento dos governos julgado por investidores
internacionais que normalmente evitam investir em pases que gastam mais do que tm. A fuga de
capitais uma dura limitao para polticos que preferem aumentar gastos com programas sociais.

Resumindo, a idia de eficincia se apia no fato de que a busca por competitividade internacional
impe grandes restries aos gastos pblicos e deixa os governos com poucas escolhas a no ser
cortar gastos sociais.

A abordagem da compensao, embora reconhea as restries impostas pela integrao econmica,


d maior importncia s demandas por proteo e capacidade do Estado em respond-las. De
acordo com a hiptese da compensao, oficiais do governo entendem que instabilidade e o
descontentamento social provocados pela crescente exposio ao mercado internacional podem pr
em perigo o modelo econmico liberal e seus cargos no governo. Conseqentemente, eles protegem
interesses domsticos por meio do fortalecimento de mecanismos de seguro social.

Alm de avaliar as hipteses de eficincia e compensao, os acadmicos tm examinado a


influncia direta e indireta da democracia em gastos sociais (Adser & Boix, 2002; Kaufman &
Segura, 2001; Rudra & Haggard, 2001). Sujeitos a presses eleitorais e de grupos interessados, os
governos democrticos podem deslocar maiores verbas para programas sociais do que aqueles
vinculados a regimes autoritrios. Os efeitos da democracia podem ser evidentes apenas quando os
pases atravessam liberao financeira e econmica. Portanto, a democracia pode ser uma varivel
independente e/ou um fator interventor enquanto os pases se integram economicamente.

A maioria dos estudos que examinam os efeitos da globalizao na proteo social tem focado em
pases da Organizao para a Cooperao e o Desenvolvimento Econmico (OCDE) (por exemplo,
Cameron, 1978; Esping-Anderson, 1996; Garrett, 1998; Hicks & Swank, 1992; Katzenstein, 1985;
Pierson, 2001; Swank, 2002). Os resultados da maioria dessas anlises empricas tm demonstrado
pouco apoio hiptese da eficincia e nveis variveis de apoio hiptese da compensao.2 Existe
um forte consenso entre os estudos para a Europa Ocidental de que a abertura comercial nas
primeiras dcadas do sculo XX serviu para expandir a seguridade social.

Mais recentemente, outros trabalhos ressaltaram a capacidade de resistncia dos gastos


governamentais e dos esquemas de proteo (apesar de normalmente em forma reestruturada) dentro
das naes da OCDE (por exemplo, Garrett, 1998; Hicks, 1999; Pierson, 2001; Swank, 1998).
importante notar, contudo, que muitos analistas que sugerem a persistncia dos Estados de bem-estar
enfatizam a importncia dos partidos de esquerda, dos sindicatos de trabalhadores centralizados e
outras formas de organizao social capazes de contrabalanar as presses criadas pelo mercado
aberto de bens e capitais. Essas experincias das democracias altamente industrializadas podem ser
observadas na Amrica Latina?

Inmeros fatores que diferenciam a Amrica Latina da Europa Ocidental podem ter efeito na
habilidade e/ou inclinao de governos da Amrica Latina em responder globalizao com o
aumento da proteo social. O fator de maior relevncia nesse contexto o tipo de regime. Apesar de
a maioria dos pases da OCDE ter gozado de democracia ininterrupta no perodo ps-guerra, grande
parte da Amrica Latina passou as mesmas dcadas sob regimes autoritrios.3 Existem boas razes
para acreditar que a ausncia de uma poltica aberta e competitiva reduziria a probabilidade de
cidados exigirem (e os governos criarem) polticas compensatrias.

A segunda grande diferena diz respeito s organizaes dos trabalhadores e orientao poltica
dos partidos. Partidos social-democratas fortes e movimentos trabalhistas bem organizados formaram
a base de apoio para a proteo social na Europa Ocidental. Juntos, eles ajudaram a expandir o
Estado de bem estar social e a proteger direitos conquistados mais tarde (Cameron, 1978; Garrett,
1998; Hicks, 1999; Katzenstein, 1985; Rueschemeyer, Stephens & Stephens, 1992). Devido em parte
a um grande setor informal, as unies trabalhistas e partidos polticos com tendncias social-
democrticas da Amrica Latina so fracos, privando, assim, os cidados de dois meios importantes
para defender as polticas sociais dos cortes oramentrios.

Outro fator que diferencia a Amrica Latina de casos da OCDE o papel das organizaes
financeiras internacionais. O rpido e dramtico processo de estabilizao e ajustes no despertar da
crise da dvida da Amrica Latina e o papel ativo do Fundo Monetrio Internacional (FMI) sem
precedentes no mundo desenvolvido. As prescries para a estabilidade fiscal do FMI incluem a
reduo ou eliminao de benefcios considerados marginais para a produtividade econmica, todos
contribuindo para uma reduo nos gastos sociais.4

Finalmente, a fraqueza comparativa dos estados latino-americanos pode tornar as redes sociais
vulnerveis reduo de gastos. Governos da Amrica Latina so notveis por suas falta de
habilidade em completar a maioria das tarefas essenciais a comear pela coleta de impostos
necessrias para manter um Estado de bem-estar generoso (Huber, 1999). O Estado, na maioria dos
pases latino-americanos, mesmo nunca tendo sido to forte quanto na Europa Ocidental, foi
enfraquecido pelas crises econmicas das dcadas de 1980 e 90.

Existem, contudo, algumas razes para se acreditar que os governos da Amrica Latina podem
responder com certa sensibilidade a algumas das mais problemticas conseqncias sociais da
globalizao. Governos eleitos, que assumiram aps longos perodos de regime autoritrios,
costumam ter grandes expectativas por parte da populao e poucas bases institucionalizadas para
amortec-los de exigncias imediatas que, se no cumpridas, podem ter conseqncias negativas
para a estabilidade social em um momento crtico de transio poltica. Os segmentos de classe
mdia, assim como os pobres, sofrem com a reestruturao econmica e podem reforar a
preocupao dos governantes. A classe mdia, bem representada nas urnas eleitorais e em grupos de
influncia, tambm crucial para a formao da opinio pblica. A disseminao dos programas de
emergncia social, tais como o Programa Nacional de Solidariedad (Pronasol) no Mxico e o Fondo
Nacoinal de Compensacin y Desarrollo Social (Foncodes) no Peru, sugerem que os governos da
regio estiveram preocupados em aumentar seu apoio poltico.

Os estudos empricos dos efeitos da globalizao nos gastos sociais em pases menos desenvolvidos
tm produzido resultados diferentes. Alguns estudos documentam uma relao quase sempre positiva
entre vrios ndices de globalizao econmica e gastos governamentais (Garrett, 2001; Rodrik,
1998).
Porm, muitos desses estudos examinam indicadores muito agregados dos gastos governamentais, e
no os gastos sociais per se (por exemplo, Garrett, 2001). Outros no analisam os possveis efeitos
de variveis polticas (Rodrik, 1998, por exemplo).

Os estudos que apresentam concluses menos uniformemente positivas tendem a distinguir dentre os
tipos de integrao econmica (por exemplo, comercial versus mercados de capital) e os tipos de
gasto (por exemplo, gastos sociais versus gastos governamentais em geral). Muitos tambm analisam
o papel das variveis polticas, como a organizao dos trabalhadores e os efeitos dos regimes
polticos.

Rudra (2002) acredita que os pases em desenvolvimento tm mais probabilidade do que os pases
da OCDE de reduzir os gastos sociais no contexto de integrao econmica crescente, e atribui isto
ao fato de os trabalhadores nos primeiros terem menos capacidade de barganha. Em circunstncias
similares, pases em desenvolvimento mais democrticos e aqueles com organizaes trabalhistas
mais fortes tm maior probabilidade de proverem proteo social (Rudra &Haggard, 2001). Focando
especificamente na Amrica Latina, Kaufman e Segura (2001: 554) concluem que "a abertura
comercial tem um efeito consistentemente negativo em gastos sociais agregados e que isso
reforado pela abertura financeira". Alm disso, "nem governos com base popular nem as
democracias gastam mais ou menos do que governos conservadores ou regimes autocrticos".

Os resultados diversos gerados por trabalhos anteriores podem simplesmente advir de questes de
mensurao das variveis. Primeiro, os dados sobre gastos sociais no mundo em desenvolvimento
variam muito em qualidade. Fontes anteriores no do conta de diferentes categorizaes ou mtodos
de contabilidade dos governos.

As medidas que utilizamos foram construdas explicitamente pelo propsito de fazer comparaes
entre pases. Medidas de mobilidade de capitais tambm diferem entre os vrios estudos. Para que
possamos comparar nossos resultados com aqueles previamente encontrados nos pases da OCDE,
adotamos uma medida tradicionalmente utilizada de mobilidade de capitais estabelecida por Quinn
(1997).

Finalmente, as medidas de abertura comercial anteriores so baseadas em taxas de converso de


cmbio. Embora as medidas baseadas nessas taxas sejam menos problemticas quando se comparam
as economias europias, a sua utilizao quando se comparam as economias mais heterogneas do
mundo em desenvolvimento mais problemtica. Para resolver este problema, empregamos uma
medida de abertura comercial baseada no Poder de Paridade de Compra (PPC). Com essas
melhorias, ns testamos as seguintes hipteses:

H1: Os governos latino-americanos em economias abertas gastam mais em programas sociais do que
governos em economias relativamente mais fechadas.

H2: As democracias na Amrica Latina gastam mais em programas sociais do que os regimes
autoritrios.

Alm de examinar os gastos sociais em termos agregados, os trabalhos anteriores investigam os


impactos variantes que a globalizao e a democracia tm nos itens mais importantes dos gastos
sociais: sade, educao e previdncia social. Nossas expectativas nesse sentido so derivadas do
trabalho de Kaufman e Segura (2001). Esses autores argumentam que o tamanho relativamente
limitado da populao sendo beneficiada pela previdncia social torna estes gastos vulnerveis
retrao em uma era de globalizao e competio eleitoral.

Diferenas observadas em gastos com sade, educao e previdncia social so baseadas, segundo
os mesmos autores, no tamanho da populao servida. O maior nmero de pessoas beneficiadas pela
educao e sade aumenta a probabilidade de resposta ao governo positiva nessas reas.

A lgica subjacente a esses argumentos pode ser encontrada em outro lugar (Lake & Baum, 2001).
No entanto, esta interpretao problemtica em alguns aspectos. Primeiro, ela confunde as presses
da democracia com abertura comercial. Ao afirmar que gastos em cada rea sero rigorosamente
proporcionais ao eleitorado beneficiado, Kaufman e Segura implicitamente se baseiam na
democracia (o tipo de regime) para explicar a relao entre abertura comercial e gastos sociais. Uma
vez que eles incluem o tipo de regime como varivel independente, os efeitos de abertura comercial
devem ser considerados independentemente do tipo de regime.

Nossas expectativas tericas tanto para resultados agregados quanto desagregados diferem das de
Kaufman e Segura baseadas nessa distino. Enquanto as expectativas tericas deles derivam do
nmero de beneficirios afetados pelos gastos em cada categoria, ns argumentamos que grupos de
presso importantes (lobbies da previdncia social, unio dos professores e profissionais da sade)
tm conseguido influenciar a poltica governamental em vrios tipos de regime. Por exemplo,
enquanto eles acreditam que a previdncia social seja vulnervel a cortes em uma economia aberta,
ns achamos ser possvel que grupos importantes, embora relativamente pequenos, sejam
compensados pelas perdas acarretadas pela aberturta da economia.

Em relao ao tipo de regime, Kaufman e Segura (2001: 583-584) afirmam que a democracia no
resulta em maiores gastos sociais agregados "porque estes medem programas agregados com efeitos
sociais bem diferentes". Na democracia, programas que alcanam um nmero menor de pessoas
sero cortados (por exemplo, previdncia social), ao passo que programas com alcance maior (por
exemplo, educao e sade) sero expandidos. Conseqentemente, a democracia no tem efeito em
termos agregados.

Entretanto, evidncias da Amrica Latina sugerem que enquanto a influncia popular pode se
expandir com a democratizao, isso raramente acontece em detrimento de grupos de interesses
poderosos. Na verdade, s vezes esses grupos organizados se beneficiam mais com a democracia do
que grupos maiores, mas sem organizao (Huber, 1996; Madrid, 2003; Mesa-Lago, 1978; Weyland,
1996). Conseqentemente, em economias abertas, as democracias podem continuar gastando em
programas destinados a grandes fatias da populao e ao mesmo tempo manter os interesses de
grupos numericamente pequenos, mas com grande poder poltico.

Reconhecendo que novos grupos podem entrar no sistema e reclamar recursos sem eliminar
concorrentes fortes, invocamos a ainda forte metfora de Anderson (1967) da Amrica Latina
moderna como "um museu vivo". Em respeito aos dados desagregados, ns testamos as seguintes
hipteses:
H3: O impacto da globalizao nos componentes de gastos sociais no segue uma lgica relacionada
ao nmero de beneficirios.

H4: As democracias compensam programas sociais com grande nmero de beneficirios sem cortar
gastos em programas que beneficiam segmentos numericamente pequenos, porm de grande
importncia poltica no eleitorado.

Especificao do modelo
Nossa anlise foca nos nveis de gastos sociais e abertura comercial e financeira, e no em suas
mudanas. Devido limitao de espao, que impede uma justificativa completa dessa escolha,
indicamos aos leitores uma discusso deste assunto feita por Huber e Stephens (2001).

Outra vantagem desta viso que ns nos mantemos prximos maioria da literatura citada
(Cameron, 1978; Garret, 1998; Hicks & Swank, 1992; Katzenstein, 1985). Porm, como o processo
de abertura econmica especialmente quando este rpido pode afetar as prioridades sociais dos
governos, ns tambm estimamos modelos baseados no modelo de correo de erro (Error
Correction Model) empregado por Kaufman e Segura (Apndice B). Isso nos permite fazer conexes
com outras contribuies recentes que exploram o impacto das mudanas na abertura comercial e
financeira (Adser & Boix, 2002; Kaufman & Segura, 2001).

Examinamos dados anuais de gastos sociais em 19 pases da Amrica Latina entre 1980 e 1999.5 Os
dados foram compilados por pesquisadores na Comisso Econmica para a Amrica Latina e o
Caribe das Naes Unidas.6 Os componentes dos gastos sociais agregados so gastos pblicos em
educao, sade e previdncia social. Esses dados tm algumas vantagens nicas. Eles incluem todos
os pases da Amrica Latina, exceto Cuba e o Haiti. Alm disso, durante a coleta dos dados, os
estudos de cada pas foram conduzidos com o propsito de produzir dados comparveis em gastos
sociais.

Os dados formam um painel simultaneamente transversal e temporal (Times-Series Cross-Sectional -


TSCS), no qual cada pas-ano representa uma nica observao.

Embora agregar os dados tenha o benefcio bvio de aumentar o nmero de observaes, esse
procedimento pode violar pelo menos duas das suposies bsicas da estimativa por meio dos
Mnimos Quadrados Ordinrios (MQO). Primeiro, a estrutura temporal dos dados aumenta a chance
de autocorrelao, violando a suposio de que os erros independem um do outro. Segundo, a
estrutura transversal dos dados aumenta a chance de que a variao nos erros possa diferir entre os
pases e de que haja processos espaciais que afetem pases diferentes simultaneamente (por exemplo,
crises monetrias na Argentina afetam o Brasil). A conseqncia dessas violaes que os
estimadores produzidos por meio de MQO sero ineficientes.

Para lidar com esses problemas, seguimos Beck e Katz (1995) e usamos "erros-padro em um painel
corrigido" (Panel Corrected Standard Errors PCSE). A maioria dos trabalhos precedentes aborda a
autocorrelao utilizando uma varivel dependente defasada. Achen (2000) demonstra, contudo, que
este mtodo pode levar os pesquisadores a erroneamente diminuir a importncia de variveis,
principalmente se elas no variam drasticamente ao longo do tempo.

Tanto Achen (2000) quanto Greene (1990) sugerem que os dados sejam transformados para evitar-se
o problema da autocorrelao sem a utilizao de uma dependente varivel defasada. Como forma de
demonstrar a solidez dos nossos resultados, estimamos e apresentamos ambos os modelos. Para
manter a consistncia com trabalhos precedentes, os resultados do texto so baseados no modelo com
a varivel dependente defasada. Os resultados correspondentes, utilizando-se da tcnica de
estimativa de Prais-Winten, esto apresentados no Apndice A. Da mesma forma que as anlises
similares, inclumos um conjunto de variveis dicotmicas (dummies) para os grupos de "n" pases e
"t" anos. Como base, empregamos a seguinte equao:

Gasto sociali,t = i + i + b1 Gasto sociali, t-1 + b2 % Populao com 65 anos e maisit + b3


Desempregoit + b4 Desenvolvimentoit + b5 Crescimento econmicoit + b6 Urbanizaoit + b7
Democraciait + b8 Abertura financeirait + b9Abertura comercialit + b10 Inflaoit + i,t.

Nessa equao, os termos e representam pas e ano modelos, os bs so as estimativas de


parmetro e representa o termo de erro. Por fim, os smbolos i e t representam o pas e o ano de
observaes, respectivamente.

Gastos sociais a varivel dependente. Ela ser medida como percentagem do Produto Interno
Bruto (PIB). Existe um grande nmero de maneiras diferentes de se medir a compensao
governamental por meio dos gastos sociais: como percentagem do PIB, em termos per capita, e como
percentagem dos gastos pblicos totais. Como forma de aumentar a comparao com trabalhos
precedentes, todas as variveis dependentes sero apresentadas como % do PIB.7

A globalizao consiste nas maiores abertura financeira e abertura comercial. Construmos nossa
varivel de abertura financeira com base no ndice sugerido por Quinn (1997) para a conta de
capital, cuja cobertura temporal foi estendida para todos os casos desse estudo.8 O ndice sugerido
por Quinn representa um avano com relao aos ndices anteriores. Primeiro, ele mais refinado do
que outros que se utilizam apenas de uma varivel dicotmica para designar os pases com maior
abertura financeira (veja, por exemplo, Alesina, Grilli & Milesi-Ferreti, 1994), uma vez que registra
a intensidade com a qual pases ativamente implantam restries financeiras em suas contas de
capital. Segundo, ele permite comparaes intra-regionais, ao contrrio de outros ndices (por
exemplo, Morley, Machado & Pettinato, 1999).9

Finalmente, este indicador baseado em uma classificao consistente de restries na conta de


capital utilizada desde os primeiros relatrios do FMI.10 Nunca demais lembrar que a consistncia
crucial quando se constri uma medida quantitativa baseada em dados qualitativos (Quinn, 1997).
A medida resultante confere com nossas expectativas: a abertura financeira cresceu dramaticamente
na Amrica Latina durante os anos 1990, representando um crescimento maior que um desvio-padro.

Vale mencionar que alguns especialistas acham necessrio que se v alm de medidas de polticas de
abertura financeira e que se examine a movimentao do capital: a flutuao do capital externo ou
investimentos externos diretos como uma porcentagem do PIB.11 Vises contrrias a essa ressaltam o
fato de que uma gama de fatores, que no as preferncias, intenes ou aes do governo, pode afetar
a mobilidade do capital, incluindo as polticas domsticas (Eichengreen, 2001) e o clima financeiro
do mundo. De qualquer forma, nossos resultados permaneceram os mesmos quando substitumos o
indicador de abertura financeira por um referente aos fluxos de capitais no nosso modelo bsico.

A abertura comercial (Exportaes + Importaes/PIB) representa o outro componente da


globalizao. Embora as medidas anteriores de abertura comercial tenham usado estimativas do PIB
baseadas em taxas de cmbio reais no denominador, o uso de estimativas do PIB baseadas no Poder
de Paridade de Compra (PPC) permite uma traduo mais precisa da importncia do comrcio
internacional em relao ao tamanho da economia.

Medidas utilizando a converso das taxas de cmbio so exclusivamente baseadas em bens e


servios comercializveis internacionalmente. Ignorar os setores no-comercializveis (imveis,
servios pblicos, corridas de txi e uma gama de outras atividades informais) correspondentes
frao substancial de muitas economias pode levar a distores, criando estimativas enganosas de
produo econmica.

Com base no que economistas chamam de lei do preo nico, a possibilidade de arbitragem deveria
empurrar os nveis de preo internacionais em direo igualdade. Conseqentemente, os preos dos
bens comercializados apresentam variao internacional muito menor do que a dos bens no
comercializveis: o numerador (exportaes + importaes) no sofre as mesmas distores.

Por exemplo, os bens produzidos no setor de servios de pases em desenvolvimento no so


comparativamente caros, devido, em parte, ao baixo preo da mo-de-obra relativa ao capital. Como
resultado, medidas de produo econmica baseadas em taxas de cmbio iro subestimar o valor
real dos bens e servios produzidos no setor no-comercializvel nos pases em desenvolvimento e
superestimar o tamanho relativo dos setores comercializveis nessas economias.

Para solucionar esse problema, ns construmos uma nova medida de abertura comercial,
substituindo a medida do PIB baseada na taxa de cmbio por uma baseada no PPC. A utilizao de
uma medida de abertura comercial baseada no PPC estimativa mais precisa dos nveis de
comrcio, os quais, por sua vez, se traduzem em uma medida muito mais estvel da importncia do
comrcio internacional na economia dos pases: a variao no interior dos pases reduzida de
forma significativa nas economias menores.

Considere-se, por exemplo, a Nicargua, cuja economia em 1998 girava em torno de U$ 9 bilhes.
De acordo com a medida baseada em taxas de cmbio, o setor comercial da Nicargua variou 97,3%
em dez anos: de acordo com a medida baseada nas taxas de cmbio, entre 1987 e 1997 o setor
comercial cresceu de 25,2% para 119,2%. Parte significativa da variao explicada pela flutuao
na taxa de cmbio. A medida baseada no PPC registra com mais credibilidade uma mudana na
estrutura da economia o setor comercial cresce aproximadamente 13,7% (de 9,6% para 23,3%)
durante o mesmo perodo.

Para ilustrar a discrepncia potencial gerada pelas duas medidas, veja a Tabela 1. Ela no s ilustra
as diferenas dramticas de variao entre os dois tipos de medidas, mas mostra tambm que as
maiores diferenas so registradas nas menores economias.
Tabela 1 Variao das medidas para abertura comercial baseada em PPP e cmbio no interior dos
pases

Variao das medidas de abertura comercial no interior dos


pases
Baseadas em PPP Baseadas no cmbio
Pases PIB Varincia Min Max Diferena Varincia Min Max Diferena
em $
bilhes
Jamaica 7 118.5 47.4 81.2 33.8 129.4 78.7 121.6 42.8
Nicargua 9 21.6 9.6 23.3 13.8 727.4 25.5 119.2 93.7
Panam 10 58.9 37.8 66.4 28.6 78.6 63.0 99.1 36.1
Honduras 11 23.2 17.4 33.5 16.1 316.5 47.9 100.5 52.6
Bolivia 12 5.6 15.4 25.3 9.9 15.1 41.9 58.5 16.7
Paraguai 19 31.1 11.7 30.4 18. 334.9 26.7 87.0 60.4
El Salvador 19 20.7 9.5 25.4 15.9 59.2 36.9 67.4 30.5
Uruguai 19 23.6 17.8 32.6 14.8 20.6 31.6 49.3 17.7
Costa Rica 20 63.1 19.0 44.0 25.0 111.6 61.8 97.6 35.7
Equador 27 38.2 21.5 40.6 19.1 45.5 42.6 62.9 20.4
Rep. 29 20.5 14.4 35.6 21.2 158.6 32.7 78.0 45.3
Dominicana
Guatemala 29 8.8 10.4 21.0 10.6 45.5 24.9 47.1 22.2
Chile 69 37.8 22.7 47.4 24.7 51.1 40.6 67.1 26.5
Peru 79 14.9 5.8 17.6 11.9 28.0 23.7 41.8 18.1
Venezuela 95 139.7 25.2 62.9 37.6 57.8 30.7 59.6 28.9
Colmbia 188 5.5 6.6 13.5 6.8 19.2 23.7 37.2 13.6
Argentina 286 14.8 4.8 16.3 11.6 12.1 11.6 23.3 11.8
Mxico 504 81.8 10.2 39.9 29.7 200.6 23.3 63.5 40.2
Brasil 789 4.1 6.1 13.0 6.9 5.6 13.2 22.2 9.0

Fonte: as medidas de PIB, baseadas em PPP, so referentes ao ano de 1998 e foram retiradas do
CDROM do WDI 2003.

O uso de uma medida incorreta para a abertura comercial produz pelo menos dois problemas
correlacionados. Primeiro, dado que os pases mais pobres gastam menos em programas sociais,
estimativas baseadas em comparaes internacionais iro combinar estimativas infladas da abertura
comercial com baixo gasto social, gerando uma relao negativa enganosa entre a abertura comercial
e o gasto social. Em segundo lugar, quando so utilizadas tcnicas de estimao baseadas em
variaes no interior dos pases (efeitos fixos), estimativas infladas da abertura comercial
produziro nveis exagerados de variao nas menores economias.
No contexto da relao entre a abertura comercial e os gastos sociais na Amrica Latina, o emprego
de estimativas mais estveis de abertura comercial produz resultados radicalmente diferentes. Todas
as variveis direita da equao medem a produo econmica baseada no PPC. Para manter a
consistncia nas medidas, convertemos tanto o numerador como o denominador da dependente
varivel em PPC.12

Nossa medida para a democracia consiste em ver a democratizao como um processo que gera
regras e instituies polticas fundamentalmente distintas das que as antecederam. Medimos os
efeitos da democracia por meio de uma varivel dicotmica com valor um para os regimes
democrticos e zero para a categoria residual de regimes autoritrios. A medida e a classificao
foram extradas de Alvarez e colaboradores (1996), que, baseados na definio de regime
democrtico minimalista de Dahl (1971), focam a contestao como manifestao institucional
essencial para a democracia.

Para checar a estabilidade de nossos resultados a respeito da medida de democracia, refizemos todas
as regresses utilizando uma varivel contnua derivada do banco de dados Polity IV, de Gurr. De
acordo com o procedimento sugerido por Londregan e Poole (1990), que se tornou tradicional,
subtramos o resultado da varivel Autoc de Gurr do resultado de Democ, produzindo uma medida
contnua com amplitudes de -10 (o mais autoritrio) at 10 (o mais democrtico). A utilizao da
medida de Gurr no teve impactos nos resultados.13

Alm de investigarmos o efeito independente da democracia, examinamos a influncia da democracia


como uma varivel interveniente, fazendo-a interagir com a abertura comercial em nosso modelo
bsico (veja modelo 4, na Tabela 2). Esse procedimento segue trabalhos precedentes que testam se a
democracia de fato interage com abertura comercial para compensar cidados em economias sujeitas
a elevados nveis de comrcio (Adser & Boix, 2002; Garrett, 1998; Rudra & Haggard, 2001).

Tabela 2 Regresses dos gastos socais com percentagem do PIB sobre a abertura comercial, a
abertura financeira, o tipo de regime poltico e outras variveis de controle

(1) (2) (3) (4)


Varivel dependente defasada 0.726*** 0.760*** 0.757*** 0.777***
(0.043) (0.044) (0.045) (0.046)
% populao urbana t 0.191*** 0.175*** 0.178*** 0.169***
(0.051) (0.049) (0.049) (0.049)
% populao 65 anos ou mais t -0.218 0.396 0.393 0.657*
(0.333) (0.351) (0.337) (0.365)
PIB per capita t (logaritmo) -184 -1.164 -1.021 -1.570*
(0.757) (0.847) (0.862) (0.947)
Crescimento anual do PIB per capita t -0.010 -0.025 -0.032** -0.023
(0.015) (0.016) (0.016) (0.016)
Taxa de desemprego t 0.032 0.051* 0.050* 0.049*
(0.026) (0.028) (0.029) (0.028)
Taxa de inflao t (logaritmo) -0.120 -0.250** -0.277** -0.245**
(0.119) (0.118) (0.119) (0.119)
Abertura comercial t -0.046***
(0.007)
Abertura comercial (PPP)t 0.027** 0.030** 0.022
(0.013) (0.013) (0.016)
Abertura financeira t 0.147 -0.098 -0.095 0.203
(0.117) (0.110) (0.113) (0.162)
Democracia t 0.636*** 0.575*** 0.609*** 1.793***
(0.173) (0.187) (0.189) (0.508)
Servio da dvida externa t 0.009
(0.006)
Democracia*abertura comercial (PPP)t -0.006
(0.011)
Democracia*mobilidade do capitalt -0.388**
(0.180)
Constante 1.940 -3.571 -5.111 -2.657
(9.644) (10.800) (10.832) (10.997)
Observaes 311 311 311 311
R-Quadrado .97 .96 .96 .97

Panel-Corrected Standard Errors (PCSE) entre parnteses; * significante a 10%; ** significante a


5%; *** significante a 1%. Dummies para os pases e os anos foram includas em todas as
regresses, mas no foram reportadas por convenincia da apresentao dos resultados. Um teste de
significao conjunta revelou que as duas interaes no modelo (4) so estatisticamente significantes
a um nvel de 0.2.

Concomitantemente com as variveis de interesse democracia, abertura comercial e abertura


financeira , inclumos algumas variveis de controle tradicionalmente usadas em literatura sobre
gastos sociais (veja Apndice D).

A primeira varivel de controle demogrfica (% da populao acima de 65 anos). Dada a


preocupao com a ateno sade e as necessidades de previdncia social, esperaramos uma
relao positiva entre a maior porcentagem de pessoas idosas e os gastos sociais.

A segunda varivel de controle a taxa de desemprego. Apesar da existncia de poucos programas


pblicos de combate ao desemprego na Amrica Latina, a presena de maior porcentagem de pessoas
desempregadas deve estar positivamente correlacionada com o crescimento de gastos sociais. Essa
relao seria reflexo da presso que Estados sofrem para manter uma variedade de programas
sociais diante dos deslocamentos causados pela baixa oferta de empregos. Dada a sua maior
cobertura em relao a fontes alternativas, os dados foram extrados de diversas edies do relatrio
anual da Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (Cepal), Estudo Econmico da
Amrica Latina.

Levamos em conta tambm o nvel de desenvolvimento econmico, definido como o logaritmo do


produto interno bruto per capita, medido em dlares PPP. Essa varivel de controle leva em conta a
lei de Wagner, a qual diz que o nvel de gastos pblicos ser positivamente correlacionado com os
nveis de desenvolvimento econmico. A taxa de crescimento anual do PIB per capita includa
para controlar os efeitos da volatilidade da econmica nos gastos do governo.

Tambm controlamos pela inflao, que pode ter efeitos diretos ou indiretos nos gastos sociais.
Inflao alta pode indicar que o governo est gastando mais do que est arrecadando com os
impostos. Com a subida da inflao, comumente so feitas presses para que o governo reduza os
gastos, e os programas sociais geralmente esto entre os primeiros a serem cortados. A inflao
tambm pode afetar a habilidade dos cidados em calcular valores relativos, incluindo os gastos
governamentais. Conseqentemente, polticos tm mais liberdade para manipular a distribuio dos
benefcios. Dado que a distribuio da inflao atravs da Amrica Latina apresenta-se
desbalanceada variando de -2 at 13.000 , utilizamos o logaritmo da inflao para que os mtodos
de estimao lineares pudessem ser utilizados em nossa anlise.

Por fim, controlamos a urbanizao, que est fortemente associada com a industrializao e com
organizao dos trabalhadores. Um setor industrial desenvolvido implica a presena de sindicatos
que podem realizar greves, protestar e fazer lobby por maiores benefcios e salrios. O vis urbano
que Bates (1981) observou na frica pode tambm ser um fator relevante para se determinar o
quanto de presso uma populao pode fazer sobre seus representantes eleitos.

Resultados
Medidas Agregadas

As regresses expressas na Tabela 2 permitem trs importantes descobertas: (1) os regimes


democrticos gastam mais em programas sociais do que regimes autoritrios; (2) a abertura
comercial, medida pela paridade de poder de compra, tende a aumentar, ao invs de reduzir os
gastos sociais; (3) a abertura financeira tem pouca relao sistemtica com os gastos sociais.14

Os mesmos padres observados com os dados em nvel so evidenciados pelas regresses do ECM
(Apndice B).

Primeiro, substituir medidas diferentes de abertura comercial produz diferentes estimativas: o


coeficiente da varivel defasada para a abertura comercial troca de sinal e se torna positivo e
significante. Em segundo lugar, a primeira diferena da abertura comercial (mudana) negativa,
mas insignificante quando baseada nas converses da taxa de cmbio. Mudar para uma medida de
abertura comercial baseada no PPC produz um coeficiente positivo, mas tambm insignificante.
Finalmente, o coeficiente do termo defasado para a democracia positivo e fortemente significante,
implicando que a democracia tem um efeito positivo a longo prazo sobre os gastos sociais. A
varivel para a democracia medida em termos de mudana tambm positiva, porm no
significante, implicando que os efeitos imediatos da democratizao seriam relativamente pequenos.

Das estimativas reportadas na Tabela 2, o resultado mais forte e mais consistente foi o coeficiente
significante e positivo associado com a varivel para a democracia.15 O coeficiente no apenas
significativo, como tambm substantivamente importante. O coeficiente da varivel dicotmica da
democracia indica que a diferena entre um regime democrtico e autoritrio de 0,58 pontos
percentuais da GDP no modelo bsico (2).

Quanto maior a economia, mais substancial, em termos absolutos, se torna essa diferena de 0,5
ponto percentual. Para o pas mdio da nossa amostra (em que 10,4% do GDP so alocados para os
gastos sociais), a diferena de 0,5% representa uma diferena de 5% em gastos sociais. Na economia
de U$ 1 trilho do Brasil (dos quais 10,5% so destinados a gastos sociais), um aumento de 5%
equivalente a U$ 5 bilhes.16 Na economia colombiana de U$ 250 bilhes (10% destinados a gastos
sociais), o aumento de 5% representa U$ 1,25 bilhes.

Sade, educao e previdncia social


A anlise dos componentes de gastos separadamente pode iluminar os resultados agregados.
Anteriormente, ns notamos que, ao confundirem os efeitos do tipo de regime e abertura comercial ao
derivarem suas hipteses sobre o impacto da integrao econmica na sade, educao e previdncia
social, Kaufman e Segura (2001) esperavam que a previdncia social pudesse sofrer cortes em
relao sade e a educao.

De acordo com esses autores, a previdncia social seria vulnervel, dado o seu pequeno grupo de
beneficirios. Ns acreditamos que esse grupo sem grande importncia numrica, mas com grande
importncia poltica, pudesse ter sucesso em obter algum tipo de compensao.

As estimativas apresentadas na Tabela 3, a seguir, indicam que, mantendo-se o tipo de regime


constante, a abertura comercial est positivamente ligada com a educao e a previdncia. Os gastos
nessas duas reas parecem ser responsveis pelo coeficiente positivo produzido pelos dados
agregados. A abertura financeira, por sua vez, no fortemente associada com educao, sade ou
gastos sociais.

Tabela 3 Regresses dos (1) gastos em educao, (2) em sade e (3) em seguridade social (todos
como percentagem do PIB) sobre a abertura comercial, a abertura financeira, o tipo de regime
poltico e outras variveis de controle

(1) (2) (3)

Varivel dependente defasada 0.645*** 0.689*** 0.691***


(0.041) (0.078) (0.047)
% populao urbana t 0.047** 0.005 0.046***
(0.022) (0.013) (0.014)
% populao 65 anos ou mais t -0.269** -0.109 0.752***
(0.133) (0.088) (0.161)
PIB per capitat (logaritmo)t -0.148 0.603** -0.821**
(0.339) (0.246) (0.409)
Crescimento do PIB per capita t -0.006 -0.009** -0.019**
(0.006) (0.005) (0.008)
Taxa de desemprego t 0.016 0.011 0.043***
(0.010) (0.010) (0.014)
Taxa de inflao t (logaritmo) -0.125*** 0.005 -0.078
(0.046) (0.042) (0.078)
Abertura comercial (em PPP)t 0.021*** -0.001 0.019***
(0.004) (0.006) (0.006)
Abertura financeirat -0.064 0.071 -0.080
(0.046) (0.044) (0.055)
Democracia t 0.355*** 0.034 0.010
(0.078) (0.056) (0.112)
Constante 0.916 -3.845 -0.919
(3.699) (2.862) (3.572)
Observaes 312 292 290
R-Quadrado .92 .96 .98

Panel-Corrected Standard Errors (PCSE) entre parnteses; * significante a 10%; ** significante a


5%; *** significante a 1%. Dummies para os pases e os anos foram includas em todas as
regresses, seus resultados no so apresentados por convenincia da apresentao.

Em relao democracia, nossas expectativas foram similares s de Kaufman e Segura (2001), com
uma pequena, porm importante, distino. Apesar de argumentarmos que a democratizao pode
beneficiar programas que beneficiam os amplos segmentos da populao, isso raramente acarretar
custos para grupos de interesses politicamente fortes, porm representando interesses mais restritos.

Nossos resultados indicam que as democracias no aumentam gastos na previdncia social ou na


sade, mas sim na educao. A varivel dicotmica para a democracia tem um coeficiente positivo e
estatisticamente significativo no caso dos gastos em educao. A democracia tem uma correlao
negativa, mas insignificante com os gastos em previdncia social, ou seja, ganhos na educao no
parecem estar associados com perdas na previdncia.

A relao entre democracia e gastos em sade positiva, mas tambm insignificante em nveis
tradicionais. Entretanto, o sinal positivo sugere que processos paralelos que ligam a democracia aos
gastos em sade e educao podem estar acontecendo.

Resumindo, a intensificao da exposio da Amrica Latina competio internacional no afetou


todos os programas sociais igualmente. Na verdade, nossos resultados sugerem que polticos em
economias abertas tanto compensam certos grupos (gastos com a previdncia) quanto se
comprometem com polticas que elevam o nvel da eficincia em uma economia (gastos com
educao). E mais: a democracia aumenta as estimativas de investimento em capital humano enquanto
preserva os pagamentos da previdncia social.

Interpretao dos resultados


O que explica os padres que observamos? Ns formulamos as explicaes a seguir com total
conscincia de que elas devem ser consideradas plausveis e no definitivas, at que dados
adicionais sejam reunidos e analisados.

Nossos resultados agregados sugerem que os polticos das economias abertas da Amrica Latina
enfrentam a integrao econmica com aumento de gastos em programas sociais, e as democracias
gastam mais com o bemestar social. Os resultados desagregados, contudo, tanto complicam quanto
iluminam este retrato. A relao positiva e estatisticamente significativa entre abertura comercial e a
previdncia social uma de nossas mais importantes descobertas, contrastando com a relao
negativa obtida por Kaufman e Segura (2001).

Com toda a certeza, essa diferena se d pelas medidas de abertura comercial com base em PPC em
oposio quelas baseadas nas taxas de cmbio. As transferncias realizadas pelos programas de
previdncia social so os componentes dos gastos sociais mais pertinentes para o debate entre
eficincia e compensao. Seja porque esses gastos tm custos diretos para os empregadores (no
facilmente repassados ao consumidor em uma economia aberta), ou porque a previdncia social
caracteriza mais claramente um isolamento das foras de mercado do que gastos com educao e
sade. Assim, como explicado a seguir, este ltimo aspecto se mantm verdadeiro, mesmo com a
maior parte do financiamento da previdncia indo para penses por velhice, ficando os gastos com
incapacidade para o trabalho, custos de demisso ou seguro-desemprego com uma participao
menor nos gastos da previdncia social.

A nossa explicao para as razes de a previdncia social conseguir resistir a cortes oramentrios
foca o poder organizacional e o status dos seus beneficirios. O acesso maioria dos sistemas de
penso da Amrica Latina tem sido privilgio da classe mdia e de trabalhadores do setor formal,
cuja capacidade de resistncia sem dvida ajuda na manuteno de seus "direitos". Em todos os
pases, exceto no Caribe e na Amrica Central mais pobre, trabalhadores do setor formal privado
compem a maioria dos beneficirios dos sistemas da previdncia patrocinados pelo Estado. O
aumento da abertura comercial pe esses trabalhadores em risco.

Alm disso, a incerteza econmica acarretada pela liberalizao do comrcio pode induzir
indivduos potencialmente afetados a buscar um benefcio por incapacidade para o trabalho ou uma
aposentadoria precoce para proteger seu futuro. Dados de diversos pases revelam impressionante
relao entre o comeo de uma crise econmica e o aumento de pessoas se aposentando por motivos
de invalidez ou velhice.17 Essa coincidncia no pode ser explicada com base em dados
demogrficos. Os coeficientes estimados tanto para o PIB per capita como para o desemprego
aumentam a credibilidade dessa hiptese. Pioras na economia acompanhadas de taxas de desemprego
crescentes so relacionadas com aumentos de gastos com a previdncia social. Finalmente, a
liberalizao do comrcio pode tambm estar correlacionada com outras polticas, como a
privatizao, que afetam trabalhadores pblicos.

Na medida em que o comrcio liberalizado e a privatizao esto correlacionados pases que


liberalizam o comrcio geralmente iniciam esforos para a privatizao , ns podemos esperar que
a previdncia social seja um mecanismo de alocar recursos para aqueles trabalhadores pblicos
dispensados. Portanto, os gastos da previdncia social gozam de um status protegido, mesmo que
custem muito aos empregadores, contribuam pouco para a produtividade de um pas e beneficiem
apenas uma pequena parte da sociedade, fatores ressaltados por Kaufman e Segura (2001) na
explicao que desenvolveram para resultados contrrios.

Enquanto os governos que perseguem uma estratgia de abertura comercial protegem os gastos da
previdncia, eles parecem motivados a aumentar os gastos com a educao tambm.

O capital humano um componente importante de competitividade internacional, como revela o


sucesso econmico dos pases do leste da sia no perodo ps-guerra. Ao aumentar o nvel dos
trabalhadores qualificados, as reformas de mercado tm aumentado os retornos para os investimentos
em capital humano e gerado interesse por parte dos representantes dos governos mais esclarecidos e
das elites de negcios em melhorar a qualidade do ensino em seus pases (Birdsall, Londoo &
OConnell, 1998; Gajardo, 1999). Polticos agora esto debatendo as cifras, os nveis e os tipos de
ensino necessrios para melhorar a competitividade internacional de suas economias.

O elo positivo (mas insignificante) que ns encontramos entre a abertura comercial e os gastos em
sade pode ser parte de nfase mais ampla que pases mais internacionalizados economicamente
esto colocando no desenvolvimento do capital humano, sugerindo que nem as perspectivas de
compensao, nem as de eficincia descrevem apropriadamente a dinmica em jogo.

Ao invs disso, as teorias sobre o crescimento endgeno podem estar liderando a nfase no acmulo
de capital humano. Os resultados mais fracos para os gastos com sade comparados aos da educao
podem resultar da percepo de polticos de um elo menos conhecido entre desempenho de mercado
e gastos com sade, o fardo financeiro mais alto e mais direto que os gastos com sade impem aos
empregadores, e o fato de os indicadores de sade bsica serem superiores aos de educao na
regio, deixando o setor com uma necessidade menos urgente de reforma.18

A extenso que as economias abertas do para o capital humano depende em parte do contexto
poltico. A presena de democracia aumenta os gastos com a educao, mas no aumenta gastos com
a sade ou a previdncia social. Esta descoberta o mais ponto de convergncia mais ntido entre o
nosso estudo e o de Kaufman e Segura (2001). O elo democracia-educao suficientemente robusto
para que ambos os estudos tenham obtido os mesmos resultados, apesar de medirem as influncias
internacionais de maneiras diferentes.
O que responsvel pela associao da democracia com aumento nos gastos em educao? Uma
interpretao (enfatizada por Kaufman e Segura) se apia na conexo entre eleies competitivas e
as tentativas de polticos de atingir a maior fatia dos eleitores possvel, e projetos educacionais se
encaixam bem nesse perfil (Ames, 1987; Brown, 2002; Brown & Hunter, 1999, 2004). Em anos
recentes, governos eleitos em contextos to diferentes quanto o Peru de Alberto Fujimori (1990-
2000) e o Brasil de Fernando Henrique Cardoso (1995-2002) usaram recursos da educao de
maneiras estratgicas para melhorar sua popularidade. A demografia da Amrica Latina no caso, a
alta porcentagem de jovens na populao produz uma ampla base de apelo para gastos com a
educao.19

Alm disso, os cidados acreditam que a qualidade da educao pblica problemtica e tem
necessidade urgente de reforma. Em pesquisa recente, entrevistados na Bolvia, Costa Rica, Equador,
El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicargua, Paraguai e Venezuela colocaram a educao como a
sua principal preocupao, frente de sade pblica, corrupo, terrorismo, crime e outros males da
sociedade.20

O aumento dos gastos com educao pode tambm refletir as presses de professores bem
organizados por salrios mais altos. Sindicatos de professores, freqentemente ligadas a partidos de
esquerda, tendem a ser bastante militantes, especialmente sob condies democrticas. Dado que os
gastos com educao so concentrados nos salrios,21contextos polticos que contm oportunidades
para os sindicatos de promoverem protestos e outros mecanismos de presso podem claramente criar
condies para maiores alocaes de recursos para o setor da educao.

At que a cobertura dos dados seja mais ampla e detalhada, ns somos incapazes de separar os pesos
relativos da dinmica eleitoral e dos sindicatos no aumento dos gastos com educao em governos
democrticos.22

Existem, porm, bases para pensar que a democracia pode aumentar os gastos por causa da restrio
eleitoral que ela impe aos governantes. Se a democracia ajudasse igualmente tanto os grandes
segmentos do eleitorado quanto os grupos numericamente pequenos mas politicamente importantes
, poderamos esperar que ela elevasse os benefcios da previdncia social, mas isso no ocorre.
Portanto, at que mais evidncias estejam reunidas impossvel determinar qual mecanismo mais
importante.

A educao pode ser um dos nicos setores em que os interesses de empregadores, empregados e
grandes segmentos da populao convergem: ao passo que os empregadores precisam de
trabalhadores mais inovadores e produtivos, os empregados sabem que o seu futuro (e o de seus
filhos) depende cada vez mais de adquirir conhecimentos e habilidades.23 Logo, enquanto os
empregadores das economias passando por liberalizaes comerciais precisam gastar mais com
previdncia de seus trabalhadores, isto pode ser contrabalanado, pelo menos parcialmente, por
meio de ganhos na produo decorrentes do aumento de recursos para o ensino pblico.

Concluso
Enquanto as crticas globalizao crescem, este estudo investiga o impacto da integrao
econmica na formao da poltica social na Amrica Latina. Ele questiona se essas mudanas geram
mais ou menos proteo social, com base nos nveis de gastos sociais. Usando dados de gastos
sociais referentes ao perodo de 1980-1999, ele testa se a hiptese da compensao ou da eficincia
descreve melhor os padres de gastos da regio. Em comparao com a Europa Ocidental, os fatores
que supostamente amenizam as conseqncias adversas da globalizao para o bem-estar e explicam
a variao de gastos sociais nesse contexto no caso, sindicatos fortes, partidos social-democrticos
e Estados efetivos no parecem ser essenciais para o aumento de gastos sociais na Amrica Latina.
Fatores e dinmicas diferentes parecem estar em jogo no continente, fatores e dinmicas que tm
sustentado, e at aumentado, os gastos sociais.

Como as pginas anteriores j previram, a histria mais complicada do que a simples confirmao
de uma hiptese sobre a outra. O impacto da abertura comercial sobre os gastos varia
dramaticamente dependendo de como a primeira varivel operacionalizada. A abertura comercial
(usando PPC) tem um impacto positivo (mas nem sempre estatisticamente significante) em gastos
agregados, e uma forte e significativa associao com gastos com a previdncia social e educao. A
abertura financeira no apresenta nenhuma associao sistemtica seja ela positiva ou negativa
com gastos sociais em geral. As democracias gastam mais com programas sociais, principalmente
por meio de alocao de recursos para a educao.

Em relao aos ganhos que a previdncia social experimentou em economias abertas, nossa
investigao oferece pouco apoio para a hiptese da eficincia. Ao mesmo tempo, ela oferece uma
nova fissura na perspectiva da compensao: em economias abertas os polticos protegem os
trabalhadores por meio de benefcios da previdncia social e, ao mesmo tempo, se voltam para o que
pode ser considerado como preocupao de compensao e eficincia ao investirem em capital
humano.

Nossa investigao deixa muitas questes cruciais sem resposta, mas esperamos ter identificado
importantes caminhos para pesquisas futuras. Um desses caminhos diz respeito s conseqncias
distributivas das mudanas em alocaes de recursos para o setor social geradas pela integrao
econmica e a democratizao. Que tipos de programas e pessoas so beneficiados com o aumento
dos gastos em certas reas? Pode ser, por exemplo, que na educao a parte mais importante seja
destinada universidade, e no educao primria. Dentro da educao primria, podem existir
diferenas importantes entre o financiamento de programas destinados a melhorar o ensino e aquele
de programas destinados a angariar votos. Em universidades pblicas, recursos aplicados em
programas desenhados explicitamente para aumentar a competitividade internacional podem diferir
substancialmente de outros. Quanto dos fundos se que alguma parte destinado para treinar
novos trabalha dores ou para requalificar os que recentemente ficaram desempregados? Perguntas
similares podem ser feitas sobre o desenvolvimento na sade e nos gastos com a previdncia social.

O avano do conhecimento se baseia, em parte, em trabalhos quantitativos mais detalhados. Dados


mais refinados e mais comparveis poderiam ajudar os pesquisadores a entender melhor as
mudanas na poltica social. Tais dados esto muito mais disponveis no oeste da Europa do que na
Amrica Latina, especialmente no que diz respeito s associaes de empresrios e aos sindicatos de
trabalhadores (Huber, 2002).
Nesse assunto, ns nos juntamos a Huber (2002), em seu pedido de que haja mais coleta de dados
para os pases da Amrica Latina. No mnimo, informaes mais detalhadas e sistemticas sobre
como o dinheiro gasto nos diversos ministrios (educao, sade, previdncia social) so
necessrias. O desenvolvimento de dados comparveis sobre sindicatos e associaes de
empresrios tambm crucial para aprofundar nossa compreenso das lgicas polticas subjacentes
aos diferentes tipos de gastos sociais.

Estudos de casos especficos tambm so vitais para revelar por que e como os programas da rea
social tm sido reestruturados nos anos recentes. Assim como o crescimento de programas sociais
focalizados e outras inovaes sugerem, os gastos sociais tm sido redirecionados
consideravelmente em alguns pases. Entender as razes de tais mudanas, as dinmicas polticas
(muitas vezes complicadas) de suas instituies e seu impacto poltico e econmico depende de
anlises qualitativas detalhadas. O futuro est aberto para que pesquisadores quantitativos e
qualitativos enfrentem estes e outros desafios relacionados.

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Apndice A
Regresses utilizando o procedimento Prais-Winsten dos gastos sociais, em educao, em sade e
em previdncia social (expressos como % do PIB) sobre a abertura comercial, a abertura financeira,
o tipo de regime poltico e outras variveis de controle

(1) (2) (3) (4) (5)


% populao urbana t 0.433*** 0.427*** 0.090*** 0.057**0.116***
(0.081) (0.083) (0.030) (0.023) (0.030)
% populao 65 anos e mais t -0.259 0.544 - -0.092 1.739***
0.812***
(0.562) (0.583) (0.203) (0.151) (0.280)
PIB per capita t (logaritmo) -2.082 -2.082 0.220 0.794**-
2.054***
(1.396) (1.482) (0.536) (0.404) (0.658)
Crescimento do PIB per capita 0.005 -0.004 -0.003 -0.007* 0.005
t
(0.014) (0.014) (0.005) (0.004) (0.007)
Desemprego tt 0.133*** 0.122*** 0.025* 0.025* 0.126***
(0.035) (0.037) (0.014) (0.013) (0.020)
Inflao t (logaritmo) -0.364** - - -0.052 -0.247**
0.561*** 0.215***
(0.181) (0.180) (0.058) (0.055) (0.101)
Abertura comercial t -
0.059***
(0.011)
Abertura comercial (PPP)t -0.006 0.017** -0.011 0.027***
(0.024) (0.007) (0.008) (0.010)
Abertura financeira t 0.045 -0.047 -0.096 0.042 -0.060
(0.163) (0.168) (0.064) (0.062) (0.088)
Democracia t 0.746** 0.756** 0.509*** 0.154**0.002
(0.301) (0.294) (0.094) (0.074) (0.146)
Constante 2.844 -4.790 1.139 -7.237* -0.304
(13.717) (14.765) (4.698) (4.241) (5.851)
Observaes 4 314 314 296 295
R-Quadrado .85 .83 .77 .84 .92

Panel-Corrected Standard Errors (PCSE) entre parnteses; * significante a 10%; ** significante a


5%; *** significante a 1%. Dummies para os pases e os anos foram includas em todas as
regresses, seus resultados no so apresentados por convenincia da apresentao. As regresses
Prais-Wisten repetem os modelos reportados nas tabelas 2 e 3, a saber: (1) Regresso do gasto
social com uma medida de abertura comercial baseada na converso cambial (Tabela 2, modelo 1);
(2) Regresso do gasto social com uma medida de abertura comercial baseada em PPP (Tabela 2,
modelo 2); (3) Regresso dos gastos em educao (Tabela 3, modelo 1); (4) Regresso dos gastos
em sade (Tabela 3, modelo 2); e (5) Regresso dos gastos em previdncia social (Tabela 3, modelo
3).

Apndice B
Comparao entre modelos de correo de erro com diferentes variveis para a abertura comercial
(regresses baseadas no modelo 2 da Tabela 2)

(1) (2)
Varivel dependente t-1 -0.237*** -0.230***
(0.050) (0.050)
% populao urbana t-1 0.137*** 0.150***
(0.052) (0.052)
% populao 65 anos e mais t-1 0.178 0.450
(0.367) (0.382)
PIB per capita t-1 (logaritmo) -1.715** -1.871***
(0.691) (0.684)
Crescimento do PIB per capita t-1 0.003 -0.001
(0.014) (0.014)
Desemprego t-1 -0.010 0.007
(0.026) (0.030)
Inflao t-1 (logaritmo) -0.197* -0.195*
(0.118) (0.117)
Abertura comercial t-1 -0.014 0.003
(0.012) (0.022)
Abertura comercial t-1 -0.014 0.048***
(0.009) (0.013)
Abertura financeira t-1 -0.0004 0.083
(0.180) (0.169)
Abertura financeira t-1 0.055 -0.156
(0.106) (0.116)
Tipo de regime poltico t-1 0.004 0.010
(0.294) (0.292)
Regime poltico t-1 0.453** 0.439**
(0.183) (0.179)
Constante 7.710 4.730
(8.858) (9.824)
Observaes 298 298
R-Quadrado .24 .25

Panel-Corrected Standard Errors (PCSE) entre parnteses; * significante a 10%; ** significante a


5%; *** significante a 1%. Nos dois modelos a varivel dependente a variao anual do gasto
social como % do PIB. (1) abertura comercial baseada na converso cambial; (2) abertura comercial
baseada em PPP. Dummies para os pases e os anos foram includas em cada regresso, mas no
foram reportadas por convenincia na apresentao dos resultados.

Apndice C
Mdia dos gastos (como percentagem do PIB) para os gastos sociais, em educao, sade e
previdncia social

Pas Total Educao Sade Previdncia social


Argentina 17.81 3.71 4.19 7.28
Bolvia 7.58 3.79 2.48 2.00
Brasil 10.52 1.14 2.34 6.18
Chile 16.21 3.54 2.54 7.45
Colmbia 9.96 3.68 1.91 3.36
Costa Rica 17.13 4.46 5.47 4.20
Repblica Dominicana 5.42 1.96 1.14 0.54
Equador 10.02 4.19 1.79 2.50
El Salvador 5.98 2.72 1.66 1.27
Guatemala 4.70 1.79 1.05 1.40
Honduras 7.57 4.21 2.34 0.34
Jamaica 9.67 4.83 2.47 0.72
Mxico 8.14 3.19 2.57 1.25
Nicargua 11.03 4.76 4.37 0.00
Panam 17.84 5.08 6.33 4.96
Paraguai 4.77 2.09 0.73 1.77
Peru 4.58 2.33 0.97 1.03
Uruguai 18.23 2.76 2.76 12.36
Venezuela 9.63 4.25 1.53 2.41
Total 10.40 3.37 2.57 3.55
Apndice D
Estatsticas sumrias das variveis independentes

Variveis Observaes Mdia Desvio- Mnimo Mximo


padro
% populao urbana 311 63.10 16.30 36.02 91.04
% populao 65 anos e mais 311 4.90 2.23 2.61 12.55
PIB per capita (logaritmo) 311 8.34 0.45 7.18 9.39
Crescimento do PIB per 311 3.36 5.82 20.56 24.87
capita
Desemprego 311 8.96 4.21 1.50 22.20
Inflao (logaritmo) 311 1.36 0.74 0.94 4.07
Abertura comercial (PPP) 311 22.66 12.88 4.75 73.77
Abertura comercial 311 50.57 22.75 12.35 119.97
Abertura financeira 311 2.62 0.91 0.50 4.00
Democracia 311 0.78 0.41 0.00 1.00

* Originalmente publicado na American Journal of Political Science, 49(3): 625-641, 2005, com o
ttulo "The effects of capital mobility, trade openness, and democracy on social spending in Latin
America, 1980-1999".
** Osautores agradecem os comentrios de Steve Chan, Stephan Haggard, Eckard Janeba, Robert
Kaufman, David Leblang, Keith Maskus, Jorge Oliveira Pires, Dennis Quinn, Nita Rudra, Evelyne
Huber, Kurt Weyland. Agradecimentos especiais so endereados a Ral Madrid e Ahmed Mushfiq
Mobarak. Agradecem tambm o apoio recebido do GV-Pesquisa (FGV-Eaesp).

1 Uma mudana na abordagem dessa questo proposta por Adser e Boix (2002), ao argumentarem
que a abertura comercial e o tamanho do setor pblico so resultados de decises que consideram
estes dois aspectos simultaneamente.

2 Excees parciais incluem Kurzer (1993), Scharpf (1991) e Rodrik (1997).

3 Um aspecto interessante, ressaltado por Adser e Boix (2002), que a poltica excludente seguida
pelos governos fascistas da Espanha e Portugal permitiu, a estes governos, evitar ter de enfrentar os
custos sociais do livre comrcio.

4 Veja Deacon (1999) para uma lista de prescries do FMI com relao s polticas sociais dos
pases-membros que recorriam a emprstimos.

5 Os pases so os seguintes: Argentina, Bolvia, Brasil, Chile, Colmbia, Costa Rica, Repblica
Dominicana, Equador, El Salvador, Guatemala, Honduras, Jamaica, Mxico, Nicargua, Panam,
Paraguai, Peru, Uruguai e Venezuela. A matriz completa dos dados, portanto, deveria incluir 380
observaes (19 pases multiplicados por 20 anos). Entretanto, a ausncia de algumas observaes
implicou a anlise de um conjunto menor de dados, dependendo da cobertura dos pases e anos das
variveis empregadas.

6 Os dados foram coligidos por duas equipes de pesquisadores. A primeira equipe coletou os dados
para a dcada de 1980 e incio da dcada de 1990 (Cominetti & Ruiz, 1998). A segunda equipe
atualizou e ampliou a cobertura original e tem sido responsvel pelas informaes do Panorama
Social da Amrica Latina, anurio publicado pela Cepal (Eclac/Cepal, 2001).

7 Para testar nossos resultados, refizemos os mesmos modelos relatados a seguir utilizando o gasto
social com percentagem do gasto pblico total. Embora o significado substantivo dos resultados
mude com a nova varivel dependente, elas apresentam os mesmos padres.

8 Quinn fornece ndices de abertura financeira para os anos de 1958, 73, 82 e 88. Nossa varivel de
abertura financeira composta por observaes anuais para 19 pases latino-americanos entre 1980
e 1999.

9 Embora nossa anlise seja restrita Amrica Latina, a utilizao do ndice de Quinn nos permitir
comparar nossos resultados com os de outras regies. A correlao entre o ndice de Quinn e o
utilizado por Morley, Machado e Petinatto (1999) foi de 0,74. A utilizao do indicador utilizado por
Morley, Machado e Petinatto, no lugar do de Quinn, nas nossas estimativas, produziu resultados
muito prximos dos que sero apresentados mais adiante.

10 Este aspecto uma vantagem considervel com relao ao indicador proposto por Brune e
colaboradores (2001).

11 Veja-se, por exemplo, Kray (1998) e Swank (1998).

12 Os fatores de converso por meio do PPC foram criados especificamente para o clculo do PIB.
Este um aspecto importante; pois os gastos sociais, por definio, so compostos apenas por bens
no-comercializveis, ao passo que o clculo do PIB inclui tambm os bens comercializveis. Em
conseqncia, mesmo aps a converso dos gastos sociais atravs do PPC, o verdadeiro peso dos
gastos sociais pode permanecer subestimado. Agradecemos a um parecerista annimo por ter
chamado nossa ateno para este ponto. At onde sabemos, no existe um fator de converso
especfico para os gastos sociais. Felizmente, como todas as nossas estimativas se utilizam de
modelos de efeito fixo, que se baseiam na variao entre os pases, os problemas associados s
comparaes entre pases no devem afetar nossos resultados. Alm disso, mesmo se um fator de
converso especfico para os gastos sociais existisse, a transformao que ele realizaria no teria
efeito na variao no interior dos pases, uma vez que estaramos transformando tanto o numerador
quanto o denominador (gasto social e PIB) com base em fatores de converso cuja relao entre si
deve variar pouco de ano para ano.

13 A substituio da medida dicotmica feita por Alvarez e colaboradores (1996) pela medida
contnua extrada do Polity IV resultou em mudanas muito pequenas. O coeficiente para a definio
contnua da democracia foi significante a 0,03% de confiana.

14 Para verificar se os resultados no dependeriam da incluso ou excluso de algum pas


especfico, retiramos um pas cada vez e recalculamos todas as nossas equaes. Os resultados
relatados nas tabelas 2 e 3 permaneceram consistentes atravs de todo o procedimento.

15 Estimamos modelos que incluam as interaes entre a democracia e a integrao econmica (as
aberturas comercial e financeira). O coeficiente para a interao entre democracia e abertura
financeira negativo e significante. A observao dos valores previstos para os casos de regime
autoritrio e democrtico revelou que a diferena entre os dois tipos de regime maior em nveis
mais baixos de abertura financeira (as democracias gastam mais). Entretanto, os valores previstos
convergem nos nveis mais altos de abertura financeira (as democracias reduzem os gastos sociais
relativamente aos regimes autoritrios na medida em que a abertura comercial se intensifica). Esta
convergncia implica que restries importantes so impostas quando os pases abrem sua conta de
capital, levando os dois tipos de regime poltico a apresentarem nveis similares de gasto social.
Anlises adicionais so necessrias para uma compreenso melhor sobre como a democracia
influencia a relao entre a abertura financeira e os gastos sociais.

16 Estimativas mais recentes (WDI 2003, PIB em PPC) mostram que a economia brasileira um
pouco maior do que um trilho de dlares.

17 Por exemplo, no caso do Mxico as tabelas apresentadas por Ulloa (1996) mostram essa
correlao. Evidncias do Brasil tambm seguem o mesmo padro (Brasil, 1997).

18 Enquanto que os pases da Amrica Latina tm apresentado desempenho claramente inferior ao de


outros pases em desenvolvimento, o mesmo no se aplica para a sade (Birdall, Londoo &
OConnell, 1998).

19 Na Amrica Latina, a percentagem mdia da populao com mais de 65 anos de 4,9%. A mesma
mdia para a Europa durante o mesmo perodo (1980-1999) de 11,5%

20 Veja Latinobarmetro, 1998. Opinin Pblica Latinoamericana. A pergunta feita foi: "Da lista
de problemas que eu vou mostrar, qual voc considera o mais importante?". As opes eram
educao, mercado de trabalho, crime e drogas, corrupo, pobreza, inflao, terrorismo, sade,
outros e no sei.

21 Em estudo do Banco Interamericano de Desenvolvimento (Inter-American Development Bank,


1998), o pagamento de salrios era responsvel por aproximadamente 90% do oramento total da
Educao em 15 dos 21 pases estudados.

22 Veja Murillo (2002) sobre as questes dos sindicatos dos professores no dia-a-dia da Amrica
Latina.

23 As evidncias sugerem uma relao crescente entre a educao e os nveis salariais na Amrica
Latina. Veja Stallings & Perez (2000) para uma discusso deste aspecto.
8 - Desigualdades interestaduais no financiamento da
educao: o caso do Fundef

Daniel Arias Vazquez

O financiamento de polticas pblicas por meio da constituio de um fundo realiza-se pela


destinao de receitas especficas que, por meio de legislao federal, se vinculam realizao de
determinados objetivos. O Fundef (Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental
e de Valorizao do Magistrio) tem como foco o financiamento do ensino fundamental pblico
atravs da constituio de um fundo de natureza contbil, criado no mbito de cada estado pela
Emenda Constitucional n. 14/1996,1 composto pela vinculao de recursos fiscais dos estados e
municpios.

Segundo o ento ministro da Educao Paulo Renato Souza (1999), o Fundef um exemplo inovador
de poltica social que visa aos seguintes objetivos estratgicos:

promover a justia social;

promover uma poltica nacional de eqidade;

promover a efetiva descentralizao;

promover a melhoria da qualidade da educao e a valorizao do magistrio.

Segundo o artigo 60 2 dos Atos das Disposies Constitucionais Transitrias (ADCT), as receitas
do Fundef so compostas por 15% dos seguintes impostos e transferncias: Imposto sobre Circulao
de Mercadorias e Servios (ICMS); Fundo de Participao dos Estados e Municpios (FPE/FPM);
Imposto sobre Produtos Industrializados, proporcional s exportaes (IPI-Exp); Ressarcimento pela
Desonerao das Exportaes, de que trata a Lei Complementar n. 87/96 (Lei Kandir).

Os recursos que compem o Fundef destinam-se exclusivamente ao ensino fundamental da rede


pblica. Alm disso, a legislao que criou o Fundef determina que, no mnimo, 60% dos recursos
do fundo devem ser destinados remunerao dos profissionais do magistrio, enquanto a outra
parcela de, no mximo, 40% deve ser aplicada nas despesas de manuteno e desenvolvimento do
ensino fundamental.2

Portanto, as receitas vinculadas composio do fundo so de competncia financeira de estados e


municpios, instncias responsveis constitucionalmente pela oferta deste nvel de ensino. Por outro
lado, o Fundef coloca regras aos governos subnacionais para a aplicao desses recursos, definidas
por legislao federal, dentre elas a prpria Lei do Fundef (Brasil, 1996a) e a Lei de Diretrizes e
Bases da Educao LDB (Brasil, 1996b). Segundo Castro (1998), a estratgia empregada pelo
governo federal visa a consolidar um bloco de recursos e estabelecer regras, a fim de garantir o
efetivo cumprimento das disposies constitucionais pelos representantes das instncias
governamentais estaduais e municipais.

Alm disso, o novo fundo promoveu uma redistribuio de recursos entre estados e municpios,
visando a "assegurar recursos proporcionais oferta de ensino fundamental em cada esfera de
governo" (Vazquez, 2003: 42). Conforme o artigo 2 1 da Lei n. 9.424, que dispe sobre o Fundef
(Brasil, 1996a), a distribuio dos recursos do fundo entre os governos estaduais e municipais dar-
se- na proporo do nmero de alunos matriculados anualmente nas escolas cadastradas nas
respectivas redes estaduais e municipais de ensino fundamental regular.

Dessa forma, para cada aluno matriculado neste nvel de ensino, ser repassado um valor mdio do
gasto aluno/ano igual dentro de cada estado, definido pela razo entre o total de recursos do Fundef
estadual e o total do nmero de matrculas no ensino fundamental regular no estado. Com este novo
critrio de redistribuio dos recursos vinculados ao ensino fundamental, o Fundef representou uma
minirreforma tributria, pois introduziu nos critrios da partilha e de transferncias de parte dos
recursos de impostos uma varivel educacional o nmero de alunos, equalizando o valor a ser
aplicado por aluno, no mbito da unidade da federao (Negri, 1997).

Segundo o Balano 1998-2000 (Brasil/MEC, 2000), a introduo do Fundef estabelece um nico


valor por aluno/ano dentro de cada unidade federada. Isto significa que estados e municpios passam
a receber os recursos do fundo de acordo com a oferta desse nvel de ensino. Assim, o aluno da rede
pblica estadual ou municipal passa a representar o mesmo valor no repasse das verbas do Fundef,
independentemente da capacidade fiscal das esferas de governo ao qual est vinculado o sistema de
ensino fundamental.

Conseqentemente, o Fundef consegue corrigir as desigualdades intraestaduais entre as redes


municipais e a rede estadual, com base no critrio de redistribuio dos recursos do fundo. Com as
mudanas no financiamento do ensino fundamental introduzidas pelo Fundef, o volume de recursos
disponveis passa a ser proporcional s matrculas oferecidas nas respectivas redes estaduais e
municipais de ensino fundamental, ou seja, os repasses do fundo so condicionados oferta desta
poltica pblica em cada esfera de governo (Vazquez, 2003).

A redistribuio de recursos promovida pelo Fundef o principal instrumento indutor do processo


de descentralizao desse nvel de ensino, principalmente nos estados onde predominava a rede
estadual de ensino. Segundo Semeghini (2001: 10),

o contingente matriculado nas redes municipais de ensino fundamental passou de 12,4 milhes
de alunos em 1997 para 16,7 milhes em 2000 (acrscimo de 34,5%); j as redes estaduais, que
detinham 18 milhes de alunos em 1997, chegaram a 2000 com um contingente de 15,8 milhes.
Assim, as redes municipais cresceram, absorvendo as matrculas novas (2 milhes) e as
matrculas estaduais (2,2 milhes).

Esse comportamento demonstra que o Fundef consegue atingir um dos seus objetivos estratgicos: a
efetiva descentralizao do ensino fundamental.3

O estmulo do Fundef descentralizao pode ser entendido de duas formas: o mecanismo de


financiamento introduzido pelo Fundef elimina a incerteza quanto ao recebimento dos recursos
vinculados oferta de matrculas no ensino fundamental, pois o fundo garantiu recursos adicionais
para financiar a ampliao da oferta deste nvel de ensino (Arretche, 2004); alm disso, tambm se
constata que a descentralizao estimulada pelo contingenciamento de recursos do Fundef, uma vez
que os municpios contribuem obrigatoriamente para o fundo em razo da vinculao das receitas e,
em contrapartida, s recebem recursos do fundo caso possuam matrculas na rede municipal de
ensino fundamental, podendo no receber nada (caso no haja oferta municipal) ou receber menos do
que contriburam, provocando uma induo da municipalizao via restrio fiscal (Castro, 1998;
Callegari & Callegari, 1997).

A Emenda Constitucional n. 14/96, que criou o Fundef, tambm define mais claramente a
responsabilidade de cada esfera de governo na poltica educacional. Em relao ao ensino
fundamental, os estados e os municpios so os responsveis pela oferta deste nvel de ensino, em
regimes de colaborao. Diante disso, a implantao do Fundef representa um mecanismo de
regulao federal, de iniciativa da Unio, a qual cria uma obrigao constitucional para obter o
comportamento desejado por parte dos governos locais, dada sua limitada capacidade institucional
de afetar as escolhas dos governos locais nesta poltica (Arretche, 2004).

Por sua vez, a Unio assume a funo redistributiva e supletiva, de forma a garantir equalizao de
oportunidades educacionais e padro mnimo de qualidade do ensino em todas as unidades
federativas, mediante assistncia tcnica e financeira aos estados, ao Distrito Federal e aos
municpios, conforme a Emenda Constitucional n. 14/1966 (art. 3). No entanto, esta mesma emenda
reduz a participao da Unio no financiamento do ensino fundamental, pois antes de sua aprovao
o texto constitucional obrigava, por lei, a aplicao de 50% dos recursos federais destinados
educao na erradicao do analfabetismo e no ensino obrigatrio; de acordo com o novo texto
constitucional, a Unio deve aplicar "na erradicao do analfabetismo e na manuteno e no
desenvolvimento do ensino fundamental nunca menos de 30% dos 18% de recursos destinados
educao" (Constituio Federal, art. 60 ADCT 6).

Tendo em vista as responsabilidades constitucionais (supletiva e redistributiva) da Unio no


financiamento da educao fundamental, a legislao do Fundef prev a participao do governo
federal na complementao dos recursos do fundo, sempre que, nos estados e no Distrito Federal, o
valor mdio do gasto aluno/ano for inferior ao valor mnimo estabelecido nacionalmente por ato do
presidente da Repblica.

Assim, deve-se ressaltar que existem dois tipos de desigualdades no financiamento do ensino
fundamental que deveriam ser enfrentadas pelo Fundef, porm as estratgias de correo destas so
distintas. De um lado, as desigualdades intra-estaduais so equacionadas por meio da redistribuio
de recursos entre estados e municpios promovida pelo fundo, a qual compatibiliza os recursos
disponveis com a oferta do ensino fundamental de cada de esfera de governo.4 De outro, as
desigualdades interestaduais so enfrentadas pela complementao de recursos federais aos fundos
estaduais, a fim de garantir um valor mnimo nacional por meio de uma poltica nacional de eqidade
proposta pelo Fundef.

Essa poltica de correo das desigualdades interestaduais do Fundef o principal objeto de anlise
deste trabalho. O artigo aborda os impactos fiscais do fundo e os aspectos federativos ligados ao
desenho do programa, com o intuito de avaliar a capacidade do Fundef de promover uma poltica
nacional de eqidade. Dessa maneira, pretende-se, em primeiro lugar, verificar a participao da
Unio no financiamento do fundo e, em segundo, analisar a trajetria dos valores aluno/ano aplicados
nas unidades federadas, a fim de verificar a importncia do Fundef para o equilbrio federativo no
financiamento da educao.

A reduzida participao da complementao de recursos da unio:


valor mnimo legal versus valor mnimo aplicado
O valor mnimo aluno/ano estabelecido fundamental para determinar a participao da
complementao da Unio no financiamento do Fundef, sendo este o fator principal na poltica de
correo das desigualdades interestaduais, uma vez que o mecanismo do Fundef no altera a base
fiscal vinculada ao fundo, como tambm no promove a redistribuio de recursos entre as unidades
federativas.

Portanto, a complementao da Unio o nico instrumento utilizado para a poltica nacional de


eqidade, a qual constitui um dos objetivos estratgicos do fundo. A complementao de recursos
federais ocorre, segundo a Emenda Constitucional n. 14/96 (art. 60 ADCT, 3), quando os recursos
dos fundos estaduais no so suficientes para aplicar o valor mnimo definido nacionalmente.

Anualmente, o valor mnimo aluno/ano estabelecido por ato do presidente da Repblica. Porm, a
Lei n. 9.424/96, que dispe sobre o Fundef, estabelece um critrio para o clculo do valor mnimo, a
partir do qual a Unio complementar os fundos que no alcanam este valor com as receitas
provenientes dos impostos e transferncias vinculadas ao Fundef. Este critrio est disposto no art.
6 da Lei n. 9.424. Este artigo especifica que o valor mnimo anual por aluno nunca ser inferior
razo entre a previso da receita total para o fundo e a matrcula total do ensino fundamental no ano
anterior, acrescida do total estimado de novas matrculas. Dessa forma, o estabelecimento do valor
mnimo, por meio de ato do presidente da Repblica, encontra-se vinculado ao clculo definido na
frmula legal, podendo fixar um valor acima desta mdia, mas nunca aqum.5

Essa frmula expressa uma idia de equalizao, com um valor mnimo determinado pela mdia
nacional. Por meio da Lei n. 9.424/96 e da EC n. 14/96, pode-se compreender o papel da Unio,
responsvel pela funo supletiva e redistributiva, na reduo das diferenas entre os estados no
financiamento do ensino pblico fundamental.

Porm, os valores mnimos estabelecidos em todos os anos de funcionamento do Fundef (1998-2006)


foram bem inferiores aos valores que deveriam ter sido estipulados segundo a lei, ou seja, o gasto
mnimo estabelecido foi definido em um valor bem abaixo do valor mdio nacional, desrespeitando a
metodologia do clculo do valor mnimo definido no artigo 6 da Lei n. 9.424.

A justificativa do Ministrio da Educao (MEC) para a no observncia do critrio de fixao do


valor mnimo nacional foi elaborada em uma nota tcnica (n. 5/99) da Secretaria Executiva do
ministrio. De acordo com o MEC, o Fundef uma composio de muitos "fundos", criados no
mbito de cada estado e Distrito Federal, portanto "a rigor, s existe a vedao legal fixao de um
valor mnimo nacional inferior ao menor entre os 27 quocientes entre receita vinculada ao fundo e
matrcula total, preceito que jamais foi descumprido" (Brasil/MEC, 1999).

Entretanto, essa interpretao, levada ao limite, permitiria ao Poder Executivo federal fixar o valor
mnimo nacional igual ao menor entre os 27, resultando que no haveria necessidade de quaisquer
recursos para a complementao da Unio. A interpretao estaria, ento, em desacordo com o
objetivo de correo das desigualdades interestaduais pretendido com a criao do Fundef.

Alm disso, esta justificativa do MEC contraposta pelo Ministrio Pblico e por rgos de
controle interno e externo da Unio (Tribunal de Contas da Unio e Secretaria Federal de Controle),
os quais entendem que o valor mdio nacional deve ser o referencial para a definio do valor
mnimo nacional (Brasil/TCU, 2002).

Deve-se levar em conta que a elevao do valor mnimo aluno/ano implica uma ampliao do aporte
de recursos federais destinados complementao do Fundef. O ento ministro da Educao Paulo
Renato Souza (1997), em sua resposta ao Requerimento de Informaes 1.022/97 do Senado Federal,
afirma que adotar um valor superior a R$ 315,00 em 1998 representaria uma complementao de
recursos, por parte da Unio, acima de sua capacidade oramentria e financeira e que o Poder
Executivo est assegurando a atualizao desse valor, todavia consciente de que a necessidade de
recursos no eliminada.

O prprio MEC, em documento elaborado j no governo Lula (Brasil/ MEC, 2003: 15), admite que a
fixao do valor mnimo "se pautou nas projees do Ministrio da Fazenda, que considerou, dentre
outros aspectos, a poltica de conteno de despesas que norteia a atual poltica econmica". Esse
documento afirma que a definio do valor mnimo para o exerccio de 2003 foi orientada por alguns
fatores, entre eles a poltica fiscal, a capacidade financeira da Unio e a disponibilidade
oramentria.

Dessa maneira, este trabalho parte do princpio de que a principal razo para o descumprimento da
lei e, conseqentemente, a reduzida participao da complementao da Unio deve-se restrio
oramentria e financeira do governo federal. Esta situao torna-se evidente no caso da poltica de
correo das desigualdades interestaduais do Fundef, tendo em vista o aumento de recursos federais
necessrios ao financiamento do fundo, caso o valor mnimo fosse estabelecido em um patamar
superior ou correspondesse ao valor mdio nacional.

A Tabela 1 contm os valores mnimos fixados pelo Poder Executivo entre 1998 e 2006, em
comparao com as estimativas do valor mnimo legal, segundo o clculo previsto no art. 6 da Lei n.
9.424, mostrando tambm a diferena per capita entre o valor mnimo legal e o valor mnimo
aplicado.

Tabela 1 Valor mnimo aplicado x valor mnimo legal. Exerccios 1998-2006


Fonte: Previso da Receita 1998 (Rec. Realizada Siafi)/1999 a 2006 Proposta Oramentria da
Unio Matrculas MEC/Censo Escolar. Elaborao: COFF/CD (com dados revistos e atualizados
pelo autor).

(*) Valores nominais, em R$ 1.000.

Obs.: em 2005 e 2006, houve diferenciao entre as matrculas rurais e urbanas. Os valores aqui
apresentados referem-se rede urbana, que representa mais de 80% do total. O valor mnimo para as
matrculas rurais 2% superior, considerando a diferena entre as sries iniciais (1 a 4) e finais (5
a 8). No caso da Educao Especial, o valor corresponde s sries finais da zona rural.

As estimativas do valor mnimo legal (Tabela 1) foram calculadas com base na frmula do 1 do
art. 6 da Lei n. 9.424. Para tanto, como previso da receita total para o fundo, tomou-se aquela
disposta na proposta oramentria entregue ao Congresso Nacional pelo Poder Executivo. Assim
como para o nmero de alunos foram utilizados os dados dos censos escolares do ano anterior,
seguindo a determinao do texto legal.

A evoluo dos valores aluno/ano fixado e legal, bem como a diferena percentual entre eles e os
percentuais de crescimento anual das receitas do Fundef e do valor mnimo fixado podem ser
observadas no Grfico 1, a seguir.

Grfico 1 Diferena entre o valor mnimo fixado e legal e os percentuais de


Fonte: MEC, STN, COFF/CD. Elaborado pelo autor com base nos dados da Tabela 1.

Conforme se pode observar na Tabela 1 e no Grfico 1, em todos os anos de funcionamento do


Fundef, o valor mnimo aluno/ano foi determinado pelo Poder Executivo, por meio de decreto,6 em
desacordo com a frmula estabelecida no art. 6 da Lei n. 9.424, ou seja, inferior mdia nacional.
Em 1998, o valor estipulado foi de R$ 315,00, quando, segundo a legislao do Fundef, deveria
corresponder a R$ 418,80, sendo que o valor legal seria 33% superior ao valor estipulado, que
corresponde diferena de R$ 103,8 per capita.

Para o ano de 1999, em virtude da previso de arrecadao mais cautelosa e do aumento do nmero
das matrculas no ensino fundamental, o valor legal per capita deveria ter sido fixado em R$ 418,60,
porm o governo federal manteve o valor mnimo em R$ 315,00 (diferena de R$ 103,60 por aluno).
Nesse ano, importante destacar o crescimento do denominador da frmula de clculo do valor
mnimo expressa no art. 6 da Lei n. 9.424/96, ou seja, das matrculas no ensino fundamental, cuja
expanso foi de 6%. A ampliao da oferta desse nvel de ensino fez com que a diferena entre valor
legal e fixado fosse mantida, compensando o no reajuste do valor mnimo e o crescimento da receita
prevista do fundo que tambm foi em torno de 6%.

No exerccio de 2000, iniciou-se a diferenciao do valor mnimo estabelecido que deveria haver
desde o incio do funcionamento do fundo: os valores foram de R$ 333,00 para 1 a 4 srie e R$
349,65 para 5 a 8 sries e Educao Especial este ltimo valor 5% superior ao primeiro.
Portanto, essa diferenciao no altera a anlise referente diferena percentual entre valores fixado
pelo governo federal e os valores segundo a Lei n. 9.424, os quais deveriam ser 36,7% superior (R$
455,20 e R$ 478,00, respectivamente).

Em 2001, os valores mnimos foram determinados em R$ 363,00 e R$ 381,15, respeitando a


diferenciao dos valores, porm, estes deveriam ser 43,8% superiores aos valores estipulados. A
ampliao dessa diferena explicada pelo reajuste do valor mnimo ter sido inferior ao crescimento
das receitas previstas do Fundef (9% e 14%, respectivamente), uma vez que o nmero de matrculas
no ensino fundamental inicia uma trajetria decrescente a partir desse ano. Em 2002, a diferena
percentual entre o valor mnimo por aluno/ano estipulado e o valor mnimo legal salta para 46,8%,
pois o crescimento das receitas previstas 1% superior ao reajuste do valor mnimo fixado (16% e
15%, na ordem).

O ano de 2003 marcado pelo primeiro ano de mandato do presidente Lula, que, embora tenha
recebido um oramento j pronto, fixou os valores mnimos aluno/ano em R$ 446,00 e R$ 468,90
para as matrculas de 1 a 4 sries e 5 a 8 sries e Educao Especial, respectivamente, em
desacordo com legislao do Fundef, segundo a qual os valores deveriam corresponder a R$ 733,80
e R$ 770,50, uma diferena 64,5%. A grande distncia entre esses valores se explica, de um lado,
pelo baixo percentual de reajuste do valor mnimo (7%) e, de outro, pela expanso das receitas
previstas em 19%.

J em 2004, o valor mnimo estabelecido pelo governo federal teve o maior reajuste de todo o
perodo de vigncia do Fundef, em torno de 26,4%, superando o crescimento das receitas previstas
do fundo (19,3%). Assim, a diferena entre valor mnimo fixado e legal cai, em termos percentuais,
para 58,7%.

Contudo, essa recuperao do valor mnimo fixado no teve continuidade nos anos seguintes. Em
2005, o reajuste do valor mnimo estabelecido praticamente acompanhou a expanso das receitas
previstas do fundo (ambas, em torno de 10%). J em 2006, ltimo ano de funcionamento do Fundef,7
o reajuste do valor mnimo foi inferior ao crescimento das receitas previstas (10% e 13%, nesta
ordem).

Assim, nos dois ltimos anos do fundo houve ampliao da diferena entre o valor mnimo fixado e o
valor legal definido na lei do Fundef, passando, respectivamente, para 59,3% e 66,3%, sendo este
ltimo a maior distncia entre os dois valores em toda a vigncia do fundo.

Em suma, constatou-se que, em todo o perodo de vigncia do Fundef, o valor mnimo fixado foi
estabelecido em desacordo com o art. 6 da Lei 9.424/96 e, com exceo do ano de 2004, o reajuste
deste valor foi inferior ao crescimento das receitas do fundo. Nos trs primeiros anos de vigncia do
fundo, o valor mnimo representava pouco mais de 75% da mdia nacional; em seguida, inicia-se
uma trajetria decrescente dessa relao (exceto o exerccio de 2004).

No ltimo ano do programa, o valor mnimo estipulado pelo governo federal correspondia a 63% do
valor legal. Dessa forma, observou-se uma defasagem do valor mnimo aluno/ano durante o
funcionamento do Fundef, o qual o elemento central da poltica de correo das desigualdades
interestaduais no financiamento do ensino fundamental.

Assim, resta saber: por que o valor mnimo aluno/ano foi estabelecido abaixo do valor legalmente
definido? Quais as razes para tal defasagem neste patamar mnimo? Diversas respostas poderiam
ser dadas. No entanto, todas elas possuem, como pano de fundo, a crise fiscal do Estado brasileiro e
a poltica de ajuste fiscal. Caso o valor anual mnimo fosse estabelecido de acordo com a frmula
estabelecida no art. 6 da Lei n. 9.424 ou reajustado em proporo superior ao crescimento das
receitas do Fundef, o volume de recursos federais destinados complementao da Unio ao fundo
seria bem superior s verbas efetivamente destinadas pelo governo federal.

Nas tabelas 2 e 3 apresentam-se, respectivamente, os valores da complementao da Unio conforme


os valores mnimos estabelecidos pelo Poder Executivo8 e os valores mnimos de acordo com o texto
legal, para o perodo de 1998 a 2006.

Tabela 2 Complementao da Unio conforme valor mnimo estabelecido pelo Poder Executivo

Fonte: STN, MEC e COFF/CD. Valores nominais, em R$ 1.000,00.

Tabela 3 Estimativas da complementao da Unio conforme valor mnimo Lei n. 9.424/96

Fonte: STN, MEC e COFF/CD. Valores nominais, em R$ 1.000,00.


Em 1998, com a aplicao do valor mnimo segundo a Lei n. 9.424, os estados que necessitariam de
complementao de recursos federais passariam de seis para 16, sendo trs na regio Norte (Par,
Rondnia e Tocantins), todos os nove da regio Nordeste (Alagoas, Bahia, Cear, Maranho,
Paraba, Pernambuco, Piau, Rio Grande do Norte e Sergipe), dois na regio Centro-Oeste (Gois e
Mato Grosso do Sul), um na regio Sudeste (Minas Gerais) e um na regio Sul (Paran), aumentando
o valor total da complementao da Unio de R$ 486,6 milhes para R$ 1,9 bilhes, uma diferena
superior a R$ 1,5 bilhes (205%).

No exerccio de 1999, o nmero de estados que receberiam a complementao da Unio aumentaria


de oito para 11, sendo um na regio Norte (Par), os nove da regio Nordeste (Alagoas, Bahia,
Cear, Maranho, Paraba, Pernambuco, Piau, Rio Grande do Norte e Sergipe) e um na regio
Centro-Oeste (Gois); o valor total da complementao da Unio passaria de R$ 579,9 milhes para
R$ 1,85 bilhes, um aumento de 119% (R$ 1,3 bilhes).

Em 2000, os estados beneficiados passariam de cinco para 11, sendo um na regio Norte (Par); na
regio Nordeste todos os estados teriam seus fundos complementados com recursos federais, exceto
o Sergipe, totalizando oito estados; ainda o estado de Gois (regio Centro-Oeste) e o estado de
Minas Gerais (regio Sudeste) receberiam recursos complementares do governo federal. Dessa
forma, se a legislao do Fundef fosse cumprida, o volume total de recursos federais na
complementao dos fundos passaria de R$ 485,4 milhes a cerca de R$ 2 bilhes; a diferena
atinge mais de R$ 1,5 bilhes, igual a 210% dos recursos federais complementados.

Os valores referentes ao exerccio de 2001 revelam um aumento do montante de recursos federais


destinados complementao do Fundef, que passaria de R$ 391,6 milhes para R$ 2,3 bilhes, o
que representa uma elevao da ordem de 390%. O nmero de estados beneficiados aumentaria de
quatro para nove: o Par na regio Norte e oito estados na regio Nordeste (todos, exceto o Sergipe).

Nos exerccios de 2002 e 2003, o nmero de estados que receberiam a complementao da Unio
aumentaria de quatro para 14, sendo dois na regio Norte (Par e Amazonas, mais Rondnia em
2003), todos os estados da regio Nordeste (exceto Sergipe em 2003), dois na regio Centro-Oeste
(Gois e Mato Grosso do Sul) e o estado de Minas Gerais na regio Sudeste. Em 2002, o valor total
da complementao da Unio passaria de R$ 320,5 milhes para R$ 3,5 bilhes, um aumento de
943% (R$ 3,3 bilhes). Para o ano de 2003, o volume total de recursos federais na complementao
dos fundos passaria de R$ 335,7 milhes para R$ 4,3 bilhes, uma diferena de 1.068%.

No ano de 2004, o nmero de estados que receberam complementao da Unio aumenta para seis,
em virtude do reajuste superior a 25% no valor mnimo (Tabela 1). Com isso, o montante de recursos
federais no financiamento do fundo aumenta em cerca de 55%. No entanto, este valor ainda inferior
ao valor legal, o qual elevaria a complementao para cerca de R$ 4,9 bilhes, beneficiando 13
fundos estaduais, os mesmos do ano anterior, com exceo de Minas Gerais.

Em 2005, o nmero de estados que receberiam a complementao da Unio aumentaria de quatro


para 12, sendo dois na regio Norte (Par e Amazonas), todos os estados da regio Nordeste (exceto
Sergipe) e dois na regio Centro-Oeste (Gois). O valor total da complementao da Unio
aumentaria mais de 1.037% (diferena superior a R$ 4,1 bilhes). No ltimo ano do fundo, o volume
total de recursos federais na complementao dos fundos foi de R$ 313,7 milhes, o menor de todo o
perodo, beneficiando apenas dois estados (Par e Maranho). Caso o valor mnimo fosse estipulado
segundo o art. 6 da Lei 9.424/96, a complementao beneficiaria 11 estados (os mesmos do ano
anterior, com exceo do Rio Grande do Norte) com o montante superando R$ 5,1 bilhes, mais de
15 vezes superior ao valor efetivamente repassado ao Fundef pelo governo federal.

Dessa maneira, se considerarmos o valor mnimo legal, indicado na frmula prevista no artigo 6 da
Lei n. 9.424/96, como sendo o valor mdio, a dvida da Unio relativa complementao de
recursos federais ao Fundef corresponde a cerca de R$ 26,1 bilhes. Este valor acumulado em
relao aos exerccios de 1998 a 2006, ou aproximadamente R$ 31,8 bilhes em valores reais de
dezembro de 2006,9 beneficiaria 17 das 27 unidades federativas, em diferentes propores (por
exemplo, enquanto mais de 25% do total da diferena seriam destinados ao estado da Bahia, menos
de 0,5% iria para Rondnia ou Tocantins).10

Por fim, conclui-se que a reduzida participao da complementao da Unio uma decorrncia
direta do baixo valor mnimo aluno/ano, estabelecido em desacordo com a legislao do Fundef e/ou
com os baixos percentuais de reajuste deste valor. Assim, tendo em vista a funo redistributiva da
Unio no financiamento do ensino fundamental, segundo determina a Constituio Federal (art. 221),
qual a efetividade da poltica nacional de eqidade proposta pelo Fundef? O Fundef consegue
reduzir as desigualdades interestaduais no financiamento do ensino fundamental? O Fundef
representou um avano significativo no equilbrio federativo em relao ao financiamento das
polticas pblicas?

A poltica de correo das desigualdades interestaduais do Fundef


As desigualdades interestaduais no financiamento do Fundef tm origem no comportamento dos
impostos e transferncias que compem os fundos estaduais, a partir das receitas vinculadas ao
Fundef disponveis em cada unidade federativa. Tendo em vista as diferentes capacidades de
financiamento dos fundos estaduais no plano nacional, o mecanismo do Fundef estabelece uma
poltica de correo dessas desigualdades por meio da participao da Unio no financiamento do
programa,11 conforme visto anteriormente.

Nesta parte, pretende-se verificar a capacidade do Fundef em promover uma reduo das
desigualdades existentes entre os estados no financiamento do ensino pblico fundamental, avaliando
se o fundo representa um importante avano para o equilbrio federativo por meio do financiamento
da educao fundamental.

Na Tabela 4, apresentam-se os valores mdios aluno/ano aplicados por unidades federativas e


regies. Em seguida, adotou-se o valor mdio nacional igual a 100, a fim de verificar se os valores
aplicados nas unidades da federao aproximaram-se da mdia nacional, ou se houve um aumento da
distncia entre os valores aplicados por aluno matriculado no ensino fundamental nas diferentes
unidades federativas, ou seja, pretende-se verificar se o Fundef capaz de estabelecer uma tendncia
convergente do valor aluno/ano aplicado nas unidades federadas em relao ao valor mdio nacional
per capita.
Tabela 4 Valores aluno/ano aplicados e fator convergente em relao mdia nacional, 1996-2003

Fonte: MEC/STN. Elaborao do autor. Em valores reais de dezembro de 2006 INPC/IBGE.Obs:


MEC e STN no possuem informao sobre o valor aluno/ano aplicado no Distrito Federal (DF).
Assim, optou-se pela excluso do DF da anlise.

Com o intuito de conhecer os impactos da implantao do Fundef, realizou-se uma simulao dos
valores aluno/ano referentes aos anos de 1996 e 1997 dois anos imediatamente anteriores efetiva
implementao do fundo para cada unidade federada.12 Com isso, pretende-se avaliar os primeiros
impactos da introduo do fundo e os resultados da poltica de correo das desigualdades
interestaduais estabelecida pelo Fundef aps nove anos de seu funcionamento (1998 a 2006).

A partir dos dados da Tabela 4, optou-se por separar a anlise da trajetria dos valores aluno/ano
aplicados nos estados e regies em trs partes. A primeira refere-se ao perodo anterior ao Fundef
(1996 e 1997), em que se observa uma tendncia divergente em relao mdia nacional, pois o
valor aluno/ano aplicado dependia, exclusivamente, das receitas disponveis dos impostos e
transferncias vinculadas ao financiamento do ensino fundamental em cada esfera de governo,
ocorrendo grandes desequilbrios inclusive dentro de cada estado (desigualdades intra-estaduais).

Com isso, os valores aluno/ano aplicados em cada unidade federativa so bastante desiguais. Alguns
estados tais como Roraima, So Paulo e Amap possuem um valor mdio bem superior mdia
nacional, com valores aluno/ano correspondentes a 191%, 156% e 152% do valor mdio nacional
em 1996, que aumentaram para 197%, 164% e 152% da mdia nacional em 1997, respectivamente.
Por outro lado, os valores per capita aplicados nos estados do Maranho, Par e Bahia representam
apenas 48%, 52% e 64% do valor mdio nacional em 1996. Estes valores diminuem em 1997,
representando 44%, 50% e 62%, respectivamente.

A segunda parte corresponde introduo do Fundef e refere-se reduo das desigualdades


interestaduais em virtude da complementao da Unio, beneficiando, com uma parcela adicional de
recursos, os estados onde as receitas vinculadas ao fundo foram insuficientes para garantir a
aplicao de um valor mnimo aluno/ano estabelecido nacionalmente. Da mesma forma, a introduo
do Fundef elimina as desigualdades intra-estaduais, ao estabelecer como critrio de redistribuio
dos recursos do fundo o nmero de matrculas em cada esfera de governo.

Devido complementao da Unio, os estados do Par, na regio Norte, Bahia, Cear, Maranho,
Pernambuco e Piau, na regio Nordeste, tiveram seus fundos complementados por recursos federais.
Esta parcela nova de recursos destinada a esses estados permitiu um aumento dos valores aluno/ano
aplicados superior ao crescimento do valor mdio nacional em 1998. Em 1997, esses valores
correspondiam a 50% da mdia nacional no Par, 62% na Bahia, 63% no Cear, 44% no Maranho,
71% em Pernambuco e 62% no Piau. Com a introduo do Fundef, esses estados passam a aplicar o
valor mnimo nacional, alcanado devido aos recursos da complementao da Unio, sendo que o
valor mnimo correspondia a 72% do valor mdio nacional no primeiro ano de funcionamento do
Fundef.

A Tabela 5 e o Grfico 2, a seguir, mostram os valores aluno/ano (VAA) mnimo (menor valor
aplicado pelos fundos estaduais), mximo (maior valor aplicado) e o valor mdio nacional no
perodo analisado, apresentando os seguintes indicadores das desigualdades interestaduais: razo
entre mnimo e valor mdio, que mostra o quanto o primeiro representa do segundo; razo entre valor
mximo e valor mnimo, que indica quantas vezes o primeiro superior ao segundo; razo entre o
desvio-padro e o valor mdio (coeficiente de variao), o qual representa uma medida de disperso
relativa, exprimindo a variabilidade em relao mdia quanto maior este coeficiente, maior a
desigualdade.

Tabela 5 Evoluo dos valores mnimo, mximo e mdio nacional por aluno/ano e indicadores de
desigualdade entre as unidades federadas, no perodo 1996-2006

Ano VAA VAA VAA Desviopadro VAA mn. VAA mx. Coef. de
mnimo mximo mdio (4) (1)/ V (2)/ V variao
(1) (2) (3) mdio (2) min. (1) (4/3)
1996 352,44 1.412,05 730,62 273,39 48,2% 5,01 0,3742
1997 327,05 1.447,53 734,42 277,55 44,5% 5,43 0,3779
1998 570,16 1.604,44 795,53 270,86 71,7% 3,81 0,3405
1999 527,51 1.543,66 786,57 276,90 67,1% 3,93 0,3520
2000 535,22 1.634,58 861,20 308,00 62,1% 4,05 0,3576
2001 534,57 1.727,91 916,16 335,97 58,3% 4,23 0,3667
2002 458,48 1.716,70 836,23 322,72 54,8% 4,74 0,3859
2003 494,30 1.779,72 884,17 330,25 55,9% 4,60 0,3735
2004 589,46 1.901,78 1.026,21 353,15 57,4% 4,23 0,3441
2005 633,29 2.214,22 1.140,42 406,24 55,5% 4,50 0,3562
2006 691,93 2.294,08 1.229,77 417,65 56,3% 4,32 0,3396

Fonte: MEC/STN. Elaborao do autor. Em valores reais de dez. 2006.

Grfico 2 Medidas de disperso Desigualdades interestaduais, 1996-2006

Fonte: MEC/STN. Elaborao do autor.

Por meio desses indicadores, possvel verificar que a introduo do Fundef em 1998 reduziu as
desigualdades interestaduais com complementao de recursos da Unio, elevando o patamar mnimo
do valor aluno/ano, que no ano anterior representava 44,5% do valor mdio (no estado do Maranho,
conforme Tabela 4), para cerca de 72%. Em 1997, o maior valor aluno/ano foi mais de cinco vezes
superior ao valor mnimo; em 1998, esta relao cai para 3,8 vezes. Por fim, o coeficiente de
variao revela a queda da desigualdade em relao mdia nacional no primeiro ano de
funcionamento do Fundef (Tabela 5 e Grfico 2).

Com isso, conclui-se que o impacto inicial do Fundef (introduo do valor mnimo nacional)
representou um avano na reduo das desigualdades interestaduais no financiamento do ensino
fundamental; verificou-se uma convergncia dos valores aluno/ano aplicados nas unidades federadas
em direo ao valor mdio nacional, por meio da elevao do valor aluno/ano de alguns estados,
onde o valor aplicado era inferior ao mnimo estabelecido nacionalmente.

No entanto, conforme visto na seo anterior, o valor mnimo aluno/ano nacional foi estabelecido em
um patamar bem inferior ao do valor exigido pela lei que estabelece o Fundef em todos aos anos de
sua vigncia e no foi corrigido no mesmo ritmo do aumento das receitas fiscais que compem o
fundo, o que implicou uma complementao de recursos federais bastante incipiente e residual.
Dessa maneira, qual a efetividade da poltica nacional de eqidade do Fundef nos anos seguintes
introduo do programa?

A terceira parte analisa o perodo aps a introduo do Fundef (1998 a 2006), o qual pode ser
subdividido em dois. O primeiro corresponde aos primeiros cinco anos de funcionamento do fundo
(1998 a 2002), em que o valor mnimo aluno/ano passa de 72% do valor mdio em 1998 para cerca
de 55% em 2002. A defasagem do valor mnimo reduz a complementao da Unio, inclusive em
valores nominais, e o nmero de estados contemplados com esses recursos federais, com exceo do
ano de 1999, quando ambos crescem, apesar do reajuste zero no valor mnimo.13 Em 2000, enquanto
o valor mnimo aplicado em cinco estados (Par, Bahia, Cear, Maranho e Piau) correspondia a
62% do valor mdio nacional, os estados de Roraima e So Paulo aplicavam um valor aluno/ano de
189% e 166% do valor mdio nacional, respectivamente. Em 2001 e 2002, as diferenas
aumentaram, pois, de um lado, o valor mnimo representava respectivamente 59% e 56% da mdia
nacional, sendo que o fundo foi complementado em apenas quatro estados (o Cear deixou de receber
a complementao da Unio). De outro lado, os estados de Roraima e So Paulo aplicaram valores
que correspondiam a 190% e 164% da mdia nacional em 2001 e, respectivamente, 209% e 171%
em 2002.

Nota-se, na Tabela 5, que a desigualdade interestadual cresce a cada ano, conforme o coeficiente de
variao dos valores aluno/ano, cujo valor passa de 0,34 para 0,39 em 2002, sendo este o maior
ndice de todo o perodo analisado (1996-2006), inclusive os anos anteriores ao Fundef. Essa
trajetria pode ser observada no Grfico 2, como tambm possvel notar a defasagem do valor
mnimo em relao ao valor mdio e a distncia entre os valores mnimo e mximo aplicados.

Dessa forma, conclui-se que, nos primeiros cinco anos de funcionamento do Fundef, os estados mais
pobres que aplicam o valor mnimo tm seus valores aluno/ano reduzidos, em funo dos reduzidos
reajustes deste mnimo. Por outro lado, nos estados onde os valores aluno/ano aplicados so bastante
altos, estes valores so elevados no mesmo ritmo do aumento das receitas vinculadas ao Fundef, pois
estes estados possuem maior capacidade fiscal referente aos impostos e transferncias que compem
o fundo. Assim, possvel afirmar que houve aumento das desigualdades interestaduais e que este
padro de desigualdade superior ao perodo anterior introduo do fundo.

J no perodo 2003-2006, observou-se uma reduo das desigualdades interestaduais. Segundo o


indicador de disperso dos valores da Tabela 5, o ndice em 2003 era de 0,37 (inferior a 2002) e
passa para 0,34 em 2006, igual ao valor observado em 1998, aps o impacto inicial do Fundef.
Ainda de acordo com a Tabela 5, o valor mnimo correspondia a 55,9% e passa para 56,3% da
mdia nacional entre 2003 e 2006 (valor 1,5 p.p. maior que em 2002), sendo que a razo entre o
valor mximo e mnimo tambm teve uma reduo. Entretanto, possvel afirmar que essa reduo
das desigualdades se deve complementao de recursos da Unio?

Para responder a essa questo, necessrio analisar cada ano separadamente. Assim, em 2003 houve
um aumento nominal de apenas 7% no valor mnimo (Grfico 1), ao passo que a receita do fundo
cresce 19% (Grfico 1). Em termos reais, o valor mnimo teve queda de 5,4%, correspondendo a
cerca de 57% da mdia nacional (Tabela 4), e a complementao da Unio teve crescimento em
valores reais menor que 0,2% (Tabela 2), beneficiando os mesmos quatro estados, ou seja,
praticamente no houve alterao na participao da Unio no financiamento dos fundos estaduais.
As desigualdades interestaduais diminuem levemente (o coeficiente de disperso cai de 0,386 para
0,374, reduo bem inferior registrada em 1998). No entanto, essa pequena reduo das
desigualdades no pode ser atribuda ao aumento do valor mnimo e, por conseguinte, da
complementao da Unio, pois ambas foram bastante inferiores ao crescimento das receitas do
Fundef como um todo e continuaram bastante reduzidas.

J em 2004, houve um aumento no valor mnimo superior a 25% (Tabela 1), o que elevou a
complementao da Unio em cerca de 20% (Tabela 2), em valores reais. Alm disso, este foi o
nico ano em que o reajuste do valor mnimo foi maior que o crescimento da receita do fundo
(Grfico 2), sendo que o mesmo passou a representar cerca de 60% da mdia nacional (Tabela 4).
Em relao s desigualdades interestaduais dos valores mdio aluno/ano do Fundef, observou-se
uma reduo da variabilidade dos valores aluno/ ano aplicados em relao ao valor mdio nacional,
cujo ndice foi a 0,34, semelhante ao ndice de 1998. Nesse sentido, o aumento do valor mnimo e o
maior aporte de recursos federais revelaram-se mecanismos importantes para a melhoria do
equilbrio federativo no financiamento do ensino fundamental.

Nos dois ltimos anos do Fundef, o valor mnimo foi reajustado na mesma proporo do crescimento
das receitas do fundo em 2005 e um pouco inferior (2,9 p.p.) em 2006 (Grfico 2). Por sua vez, a
complementao da Unio decresceu, inclusive em valores nominais, nesses dois exerccios (Tabela
2). No entanto, os valores mnimos mantm seu valor em relao mdia nacional, correspondem a
cerca de 60% desta nesses dois anos. Em relao s desigualdades interestaduais, os resultados so
distintos nesses dois anos. Enquanto em 2005 o coeficiente aumenta para 0,36, em 2006 este cai para
0,34, idntico ao ndice de 1998, sendo que neste ltimo ano a complementao da Unio foi a menor
de todos os exerccios, beneficiando apenas dois estados (Par e Maranho). Assim, conclui-se que
no perodo 2003-2006 a desigualdade interestadual no financiamento do ensino fundamental foi
menor que no perodo 1999-2002. No entanto, essa reduo no pode ser atribuda atuao da
Unio na complementao de recursos do Fundef, com exceo do ano de 2004, em que a correo
do valor mnimo e o aporte de recursos federais tiveram expanso significativa.14

Em suma, o estabelecimento de um valor mnimo e a complementao da Unio, mecanismos da


poltica nacional de eqidade do Fundef, so instrumentos potencialmente importantes de
equalizao federativa no financiamento do ensino fundamental, conforme foi possvel observar na
introduo do programa em 1998 e no ano de 2004. Contudo, via de regra, o baixo valor mnimo
estabelecido (em desacordo com o art. 6 da Lei 9.424/96), sem grandes reajustes e, por
conseqncia, a baixa participao da Unio no financiamento do Fundef impediram resultados mais
significativos em relao ao equilbrio federativo.

A fim de ampliar a anlise das desigualdades interestaduais aps a introduo do fundo, pretende-se,
neste momento, verificar a capacidade do Fundef de estabelecer uma tendncia convergente em
relao mdia nacional dos valores aluno/ano aplicados nas unidades da federao. Com base nos
resultados observados aps nove anos de funcionamento do programa (1998 a 2006 Tabela 4),
possvel classificar as unidades federativas em quatro grupos, de acordo com o valor aluno/ano
aplicado (VAA) em relao mdia nacional:

1 - Aqueles com VAA superior mdia nacional.


2 - Aqueles com VAA inferior mdia nacional, porm no contemplados com a
complementao da Unio.

3 - Aqueles com VAA prximo mdia nacional, isto , entre 90% e 110% do valor mdio
nacional.

4 - Aqueles com VAA igual ao valor mnimo nacional, ou seja, estados que receberam recursos
da complementao da Unio.

Na anlise desses grupos, observa-se que oito estados (Acre, Amap, Roraima, Esprito Santo, Rio
de Janeiro, So Paulo, Rio Grande do Sul e Santa Catarina) fazem parte do primeiro grupo no
primeiro ano de funcionamento do Fundef, quando os valores aluno/ano so superiores mdia
nacional. Diferentemente da trajetria deste grupo, o valor aluno/ano aplicado no estado do Rio de
Janeiro se aproxima do valor mdio nacional no perodo analisado; assim, este estado deixa de
integrar este grupo nos dois ltimos anos do Fundef. O mesmo j havia ocorrido em Santa Catarina
apenas no ano de 2003.

Com relao ao segundo grupo, sete estados pertenciam a ele no primeiro ano do Fundef; entre estes,
cinco estados (Tocantins, Rio Grande do Norte, Gois, Minas Gerais e Paran) apresentam
tendncias de aproximao da mdia nacional no perodo analisado, sendo que os estados do
Tocantins e do Paran passam para o terceiro grupo e, em seguida, para o primeiro grupo no perodo
analisado.

O terceiro grupo formado pelos estados do Amazonas, Rondnia, Sergipe, Mato Grosso e Mato
Grosso do Sul no primeiro ano de funcionamento do Fundef. Todos eles, exceto o primeiro,
apresentam tendncia de crescimento em relao ao valor mdio nacional, permanecendo neste grupo
ou avanando para o Grupo 1. J no estado do Amazonas ocorre uma reduo dos valores aplicados
em comparao ao valor mdio nacional, passando ao segundo grupo em 1999 e a partir de 2002.

No quarto grupo esto os estados que tiveram seus fundos complementados por recursos federais. Em
1998, este grupo formado pelos estados do Par, Bahia, Cear, Maranho, Pernambuco e Piau. Em
1999, so incorporados ao grupo os estados de Alagoas e Paraba; em 2000, o grupo se reduz para
cinco estados (Par, Bahia, Cear, Maranho e Piau); nos exerccios seguintes, o estado do Cear
deixa de pertencer ao grupo, restando apenas quatro estados entre 2001 e 2003. Em 2004, com o
reajuste significativo do valor mnimo, a complementao da Unio beneficiou novamente os estados
de Alagoas e Cear. Em 2005, o nmero de estados contemplados volta a quatro e, em 2006, cai para
apenas dois: Par e Maranho.

Dessa maneira, observa-se um grande contraste entre os estados pertencentes aos grupos 1 e 4. De
um lado, o primeiro grupo capaz de aplicar valores aluno/ano bem superiores mdia nacional;
por outro lado, os estados pertencentes ao quarto grupo aplicam o valor mnimo nacional
estabelecido. O Grfico 3 representa a trajetria dos valores aluno/ano aplicados nos estados dos
grupos 1 e 4 (aqueles que pertenceram a estes grupos em todo o perodo analisado).15

Grfico 3 Evoluo dos valores aluno/ano dos grupos 1 e 4, em valores reais de dez. 2006. 1996-
2006

Fonte: MEC/STN. Elaborao do autor.

Aps uma aproximao em 1998, com a introduo do Fundef, observa-se a ampliao das
diferenas, com tendncia divergente at o ano de 2002 (nesse ano, todos os estados tiveram uma
queda real no valor aplicado, em razo da crise econmica). A partir de 2003, os estados do Grupo 4
apresentaram tendncia crescente, todavia o mesmo ocorre com os estados do Grupo 1 e com a
mdia nacional, o que no permite uma aproximao entre os valores aplicados entre estas unidades
federativas.

Assim, apesar do impacto positivo inicial, o Fundef no consegue estabelecer, aps a sua introduo
em 1998, uma poltica de correo das desigualdades interestaduais, devido baixa participao da
Unio, que no estabeleceu um valor mnimo aluno/ano capaz de corrigir as desigualdades
interestaduais, o que implicaria necessariamente mais recursos federais no financiamento do ensino
fundamental.

Concluses
No Brasil, a oferta de ensino fundamental responsabilidade de estados e municpios, sendo que
estas duas redes operam de modo inteiramente independente. A Constituio de 1988 ratificou a
vinculao de 25% dos recursos disponveis dessas esferas para o financiamento da educao; com
isso, o valor aluno/ano aplicado, bem como os salrios do magistrio e as condies fsicas das
escolas dependiam da capacidade de gasto de cada esfera de governo. Dessa maneira, o quadro
anterior Emenda Constitucional n. 14 era marcado por dois tipos de desigualdades: entre as redes
de ensino dentro de uma mesma unidade federada (intra-estaduais) e entre as redes estaduais e
municipais dos diferentes estados (interestaduais).
A criao do Fundef estabelece uma poltica nacional de eqidade; no entanto, as estratgias
definidas para a correo das desigualdades so distintas. De um lado, as desigualdades intra-
estaduais foram equacionadas por meio do critrio de redistribuio de recursos do Fundef entre os
governos municipais e estaduais que considerou o nmero de matrculas em cada rede,
disponibilizando um valor nico per capita dentro de cada estado. Este mecanismo provocou uma
redistribuio de recursos entre essas esferas de governo, adequando os recursos provenientes do
fundo oferta do ensino fundamental. J em relao s desigualdades interestaduais, a poltica de
correo estabelecida pelo Fundef prev a participao da Unio na complementao de recursos
aos fundos estaduais, onde no fosse alcanado um valor mnimo estabelecido nacionalmente.

Ambas as estratgias de correo das desigualdades no financiamento do ensino fundamental


envolvem aspectos federativos. Dentro de cada estado, observou-se uma redistribuio de recursos
entre diferentes nveis de governo (estados e municpios) que disponibilizou receitas do fundo
proporcionais oferta de matrculas de cada rede de ensino, o que resultou em ampliao da oferta
do ensino fundamental e em reduo significativa das desigualdades intra-estaduais (Vazquez, 2003).

No plano nacional, os resultados obtidos pelo Fundef no tiveram o mesmo alcance, pois as
desigualdades presentes na estrutura fiscal vinculada ao fundo no foram alteradas, pois isto exigiria
uma reforma tributria e/ou uma rediscusso do federalismo fiscal brasileiro. Pelas mesmas razes, o
mecanismo do Fundef no previu a redistribuio dos recursos do fundo no plano nacional, ou seja,
entre as unidades federadas. Com isso, a responsabilidade pela correo das desigualdades
interestaduais no financiamento do ensino fundamental recai, exclusivamente, sobre a Unio.

Este estudo demonstrou que, apesar da iniciativa de garantir um valor mnimo aluno/ano, o que
representa um avano em relao situao anterior ao fundo, a reduzida participao da Unio no
financiamento do fundo impediu um avano significativo na poltica de correo das desigualdades
interestaduais proposta pelo Fundef aps sua introduo e durante a vigncia do programa. O
governo federal estabeleceu um valor mnimo bastante baixo (em desacordo com a lei do Fundef e
sem reajustes proporcionais ao crescimento da receita do fundo), reduzindo a participao da Unio
no financiamento do Fundef, inclusive em valores nominais, e diminuindo o nmero de estados que
tiveram seus fundos complementados por recursos federais. Dessa forma, o baixo valor mnimo e,
por conseguinte, a reduzida participao da Unio impediram que os estados com menor capacidade
de gasto por aluno/ ano se aproximassem do valor mdio nacional, ao passo que os estados com
maior capacidade fiscal tiveram um crescimento do valor aluno/ano aplicado proporcional
evoluo das receitas vinculadas ao fundo.

Caso o valor mnimo nacional fosse estabelecido de acordo com a legislao do Fundef (art. 6 da
Lei n. 9.424/96), haveria uma equalizao mnima dos valores aluno/ano aplicados no mbito de
cada unidade federada, com base no valor mdio nacional, possibilitando uma reduo bastante
significativa das desigualdades interestaduais no financiamento do ensino fundamental. No entanto,
um valor mnimo aluno/ano estabelecido de acordo com a frmula apresentada no artigo 6 da Lei n.
9.424/96 ou em patamares superiores aos valores mnimos aplicados exigiria um maior aporte de
recursos federais destinado ao financiamento do programa.

Assim, a poltica de correo das desigualdades interestaduais proposta pelo Fundef foi limitada
pela restrio oramentria da Unio, no permitindo a alocao dos recursos federais necessrios
para a complementao do fundo, uma vez que um valor aluno/ano maior implicaria o aumento de
recursos federais destinados complementao dos fundos estaduais. Nesse sentido, o Fundef um
caso exemplar para compreender as restries impostas, pela poltica econmica vigente, eficcia
de desenhos dos programas sociais, uma vez que os limites identificados no funcionamento do
programa so, em grande medida, ligados ao seu processo de implementao, mais precisamente aos
contingenciamentos de recursos fiscais da Unio.

Em suma, como a complementao de recursos federais aos fundos estaduais o elemento central da
poltica nacional de eqidade do Fundef, conclui-se que, aps a sua introduo, no houve avano na
correo das desigualdades interestaduais. Apesar de um impacto inicial positivo devido
introduo de um valor mnimo nacional, no houve reduo dessa desigualdade durante o perodo
de funcionamento do fundo (1998-2006), quando se verificou uma tendncia divergente em relao
mdia nacional, sendo que apenas nos ltimos anos de funcionamento do Fundef que o nvel de
desigualdade interestadual retorna ao patamar inicial do programa, o que, por sua vez, no pode ser
atribudo s funes supletiva e redistributiva da Unio. Ao contrrio, ao descumprir a lei do Fundef
e ao no corrigir o valor mnimo do Fundef acima do aumento das receitas do fundo ( exceo de
2004), a complementao de recursos da Unio aos fundos estaduais tornou-se cada vez mais
residual e insuficiente para estabelecer uma verdadeira poltica nacional de eqidade.

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1 Os fundos estaduais foram implantados automaticamente no ano de 1998. O estado do Par


antecipou a implementao do Fundef em julho de 1997. Essa antecipao era facultativa, segundo a
Lei n. 9.424/96.
2 Informaes mais detalhadas sobre a utilizao dos recursos do fundo esto em Vazquez (2003).
Outro ponto importante introduzido com o Fundef a criao de mecanismos de controle social e de
transparncia na fiscalizao dos recursos do fundo. O artigo 4 da Lei 9.424/96 determina a
instituio no mbito federal, estadual e municipal de Conselho de Acompanhamento e Controle
Social do Fundef. A criao de conselhos contribui para a gesto democrtica de polticas pblicas,
sendo o fortalecimento do controle social a melhor maneira de fiscalizar as aes da administrao
pblica. Alm dos conselhos, a disponibilizao de uma conta nica e especfica para os recursos do
fundo tem o intuito de dar maior visibilidade gesto das verbas vinculadas educao, facilitando
a fiscalizao e o acesso s informaes sobre os recursos destinados ao seu financiamento. Uma
anlise sobre a composio e o papel dos conselhos de acompanhamento e controle social do Fundef
est em Davies (1999) e Koslinski (2000).

3 No caso do ensino fundamental, a descentralizao significa a transferncia da gesto do ensino do


governo estadual para o governo municipal. Com esse sentido, a municipalizao do ensino , ento,
praticamente tomada como sinnimo da descentralizao educacional. No entanto, o processo de
municipalizao do ensino fundamental est fora do escopo deste trabalho. Essa discusso est
presente em Arelaro (1999) e Oliveira (1999).

4 Este primeiro aspecto no ser analisado neste trabalho. Ver Vazquez (2003).

5 De acordo com a EC n. 14/96, este critrio, baseado na frmula matemtica disposta no art. 6 da
Lei n. 9.424, deveria ter prevalecido por cinco anos, portanto at o exerccio de 2001. Nos anos
seguintes, o valor mnimo deveria ter correspondido ao custo aluno/ano qualidade, que seria definido
com base em um estudo tcnico, sob responsabilidade da Unio. Porm, o fato de no se haver
definido este padro mnimo de qualidade, contrariando determinao legal, no afastava a
obrigatoriedade da Unio de, no mnimo, dar cumprimento ao critrio provisrio at que fosse
definido o custo aluno qualidade. Cabe observar que o custo aluno qualidade no foi definido durante
toda vigncia do Fundef (1996-2006).

6 Decreto n. 2.440, de 23.12.1997; Decreto n. 2.935, de 11.01.1999; Decreto n. 3.326, de


31.12.1999; Decreto n. 3.742, de 01.02.2001; Decreto n. 4.103, de 24.01.2002; Decreto n. 4.861, de
20.10.2003; Decreto n. 5.299, de 07.12.2004; Decreto n. 5.374, de 17.02.2005; Decreto n. 5.690, de
03.02.2006.

7 Em 2007, entrou em vigor o Fundeb (Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao


Bsica e de Valorizao dos Profissionais da Educao), o qual segue o desenho do Fundef,
ampliando este mecanismo de financiamento para toda a Educao Bsica. A finalizao deste
trabalho ocorreu antes da regulamentao desse novo fundo.

8 Portaria de ajuste 1998 a 2006, respectivamente: Portaria/MF n. 317, de 9.09.1999; Portaria/MF


n. 353, de 29.09.2000; Portaria/MF n. 312, de 09.11.2001; Portaria/MF n. 239, de 01.08.2002;
Portaria/ MF n. 400, de 20.12.2004 (ajustes relativos aos exerccios de 2002,2003 e 2004);
Portaria/MF n. 41, de 29.03.2005; Portaria/MF n. 40, de 03.03.2006.

9 Valores deflacionados pelo ndice Nacional de Preo ao Consumidor (INPC/IBGE), com base no
ms de dezembro de cada ano.
10 Cabe ressaltar que os valores da complementao da Unio estimados podem ser alterados para
baixo ou para cima, dependendo da arrecadao das receitas vinculadas ao fundo: se elas superarem
as estimativas iniciais do oramento, o aporte de recursos federais destinados ao fundo ser menor,
sendo a recproca tambm verdadeira.

11 No houve qualquer alterao nas regras dos tributos e transferncias que compem o Fundef,
nem tampouco qualquer redistribuio de recursos entre as unidades federadas. Ambas as medidas
implicariam um debate federativo bem mais profundo, o que provavelmente inviabilizaria a
aprovao do fundo.

12 Para isso partiu-se da razo entre o montante de recursos, resultante da simulao das receitas
vinculadas ao Fundef (caso houvesse a subvinculao dessas fontes para o financiamento do fundo
nesses dois anos), e as matrculas no ensino fundamental dos censos realizados nos anos
imediatamente anteriores.

13 Isto se explica pelo fraco desempenho da atividade econmica naquele ano.

14 Ento, o que explica essa reduo nesses ltimos quatros anos do fundo? Este trabalho no
pretende dar uma resposta conclusiva, mas sim levantar uma hiptese de que houve uma reduo das
desigualdades na base fiscal do Fundef, ou seja, nos tributos que compem o fundo, em especial
nesses ltimos dois anos. No entanto, esta hiptese deve ser testada em trabalho especfico. Ainda
como hiptese a ser testada, sugere-se a investigao no ICMS e no FPM.

15 Grupo 1: Acre, Amap, Roraima, Esprito Santo, So Paulo e Rio Grande do Sul; e Grupo 4:
Par, Bahia, Maranho e Piau. No ano de 2006, os estados da Bahia e Piau no receberam a
complementao da Unio, porm optou-se por analis-los.
9 - Democracia e partidos polticos: os gastos pblicos
municipais como instrumento de anlise poltico-
ideolgica*

Gilmar Rodrigues

Com a restaurao de franquias democrticas no Brasil, em meados dos anos 1980, ampliaram-se os
espaos para debates em torno do papel do Estado, suas competncias, seu financiamento e seus
gastos. A confeco dos oramentos pblicos tornou-se mais transparente, como conseqncia de um
maior controle por parte do Legislativo e dos tribunais de contas.

Nesse perodo, a noo de cidadania avanou, e a destinao dos recursos governamentais passou a
fazer parte da agenda pblica. Com isso, os estudos acadmicos sobre oramentos, receitas e
despesas governamentais tiveram um expressivo aumento e, conseqentemente, maior espao em
publicaes cientficas, mais cobertura e divulgao pela mdia, gerando mais informaes
populao sobre a destinao e aplicao dos recursos pblicos.

A partir de 1988, com a aprovao da Nova Constituio que eleva, de fato, por meio de seu artigo
18,1 estados, Distrito Federal e municpios a partes integrantes e ativas da Federao , a autonomia
poltica, administrativa e financeira das unidades subnacionais ganha fora e notoriedade com
experincias inovadoras de gesto pblica em algumas administraes municipais, incluindo a
participao direta dos cidados nas decises sobre o uso dos recursos pblicos. Tal dispositivo,
associado ao processo de descentralizao, "conferindo aos estados e municpios ampla autonomia
para legislar e arrecadar tributos prprios e para orar, gerir, despender e fiscalizar seus recursos,
alm de reformatar tributos e descentralizar receitas" (Pnud, 1996: 57), foi fundamental para as
novas experincias.

Embora essa autonomia seja questionada, j que estados, municpios e o Distrito Federal esto na
dependncia financeira quase total da Unio, no podemos negar os benefcios administrativos
derivados de tais regras. Dados publicados no Editorial do Caderno do Ceas (1997: 3) "revelam que
a mdia das receitas diretamente arrecadadas pelas prefeituras no Brasil alcana apenas 15% dos
recursos disponveis, os 85% restantes so oriundos de contribuies obrigatrias e voluntrias dos
governos estaduais e federal". Com isso, a Unio mantm o poder poltico e decisrio das polticas
pblicas sob sua tutela. Contudo, os investimentos dos governos subnacionais, principalmente em
reas sociais, so peas fundamentais para entendermos e compreendermos a ao poltica no Brasil.

Buscamos, ento, comprovar com dados oficiais a interferncia poltico-ideolgica na destinao


dos gastos pblicos municipais em Santa Catarina durante duas gestes administrativas. Para isso,
testamos a hiptese, ainda pouco examinada pela literatura, de que partidos de diferentes concepes
ideolgicas aplicam de formas distintas os recursos pblicos.
Para tal, estruturamos nossa pesquisa em trs blocos distintos. No primeiro, descrevemos a
metodologia utilizada no trabalho. No segundo momento, agregamos as administraes pblicas em
gestes de partidos de direita, de centro e de esquerda,2 construindo assim um perfil dos gastos
pblicos municipais e, conseqentemente, das gestes de blocos ideolgicos. J na outra parte
desagregamos nossa anlise, ficando somente os partidos isoladamente. Nesse caso, diferenciamos
os partidos entre si, e no a opo ideolgica do conjunto dos partidos.

Ao comparamos os gastos municipais com os partidos polticos no poder, levando sempre em


considerao somente o partido a que o prefeito eleito pertencia, observamos que independentemente
da opo ideolgico-partidria, sendo o partido de direita, esquerda ou de centro, os gastos pblicos
tiveram, de maneira geral, os mesmos comportamentos. Este fato nos fez considerar que,
independentemente da propenso poltico-ideolgica dos partidos que esto no poder, no h
variaes significativas na destinao dos recursos pblicos municipais.

Dessa maneira, tambm, nossa concluso preliminar a ideologia partidria no fator determinante
para orientar a aplicao dos gastos pblicos nos municpios catarinenses, ou mesmo que tal
ideologia no tem fora suficiente para romper as barreiras estruturais do sistema organizativo e
administrativo municipal.

Na outra parte do trabalho, consideramos somente as gestes administrativas, tendo como elemento
analtico os partidos polticos que estavam no poder. Nesse caso, foi possvel observar que o
movimento dos gastos pblicos continuava simtrico. Embora tenhamos encontrado diferenas na
alocao dos recursos pblicos pelos distintos partidos, no foi possvel afirmar que as
determinaes ideolgicas foram responsveis por tais variaes, uma vez que a dinmica dos gastos
foi uniforme, independentemente do partido poltico que estava frente da gesto municipal.

Metodologia
Buscamos, ao longo do trabalho, desenhar o perfil dos partidos polticos no poder por meio da
varivel 'gastos pblicos municipais por funo de governo' durante duas gestes governamentais
(1993-1996 e 1997-2000) em Santa Catarina. Nossa opo metodolgica em considerar somente o
partido poltico ao qual o prefeito eleito pertencia no ato de posse se fundamenta no fato de que, a
partir de 1996, tnhamos 257 municpios (de um total de 293 em todo o estado) catarinenses com
menos de trinta mil habitantes. Isso representava 87,71% do total geral, segundo o Censo 2000 do
Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE). Esse patamar era muito parecido com o do
perodo anterior, em que, de um total de 260 municpios, 229 contavam com populao inferior a
trinta mil habitantes, o que representava 88,08% do total.

E exatamente nesses pequenos municpios onde o Executivo municipal exerce o seu maior poder.
Assim, desconsideramos as coligaes partidrias que os elegeram, devido ao fato de que a fora
poltica 'de fato' em municpios desse porte est concentrada e exercida pelo titular do Executivo.
A fora poltica da base de uma coligao cresce proporcionalmente ao tamanho 'populacional' dos
municpios. Para Kerbauy (2002: 5),
a implementao de polticas pblicas est na percepo de prefeitos e presidentes de Cmaras,
majoritariamente, nas mos do Executivo, que o responsvel no apenas pelo oramento anual,
como tambm pelo plano plurianual de investimentos, pela lei de diretrizes oramentrias e
pelo plano de governo e que, portanto tem um papel institucional forte. O Legislativo, assim
como as secretarias municipais e os conselhos municipais so atores coadjuvantes neste
processo devido ao poder de agenda do Executivo e possibilidade de controle do processo
legislativo.

Nosso campo de anlise dos gastos pblicos municipais est centrado nas funes de governo,
descritas na Lei 4.320 de 17 de maro de 1964,3 que as definiu como: Legislativa; Judiciria;
Administrao e Planejamento; Agricultura; Comunicaes; Defesa Nacional e Segurana Pblica;
Desenvolvimento Regional; Educao e Cultura; Energia e Recursos Minerais; Habitao e
Urbanismo; Indstria, Comrcio e Servios; Relaes Exteriores; Sade e Saneamento; Trabalho;
Assistncia e Previdncia; Transporte.

No fizeram parte deste trabalho as funes cujos percentuais dos gastos foram inferiores a 1% do
total, pois, na maioria das vezes, as funes que se encontram neste espao so da esfera do governo
estadual, restando ao municpio somente um papel complementar. Um exemplo dessa situao est na
funo Defesa Nacional e Segurana Pblica, que uma poltica tpica de responsabilidade dos
governos estaduais e federal.

A fonte dos dados foi o Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina (TCE/SC). Os valores
apresentados aqui foram corrigidos e atualizados ano a ano em valores reais correspondentes ao ms
de novembro de 2006 com base no deflator IGP-DI (ndice Geral de Preos) da Fundao Getulio
Vargas. Os dados sobre as eleies municipais, com os respectivos partidos polticos no poder,
foram obtidos no Tribunal Regional Eleitoral (TRE/SC).

Direita, centro e esquerda: diferenas ou semelhanas?


No perodo estudado, ocorreram dois pleitos eleitorais: as eleies de 1992 e de 1996. Nosso
campo de anlise descritiva est centrado em todos os municpios do estado de Santa Catarina. Na
Tabela 1, observam-se o resultado eleitoral com os partidos polticos e o nmero de municpios
administrados nos respectivos anos.

Tabela 1 Partidos e nmero de municpios administrados, segundo resultados eleitorais em 1992 e


1996

Partidos Eleies de 1992 Eleies de 1996

PMDB 109 127


PSDB 2 11

Total/Centro 111 138

PDS 60 -

PFL 61 52

PDC - -

PL 3 0

PTB 1 3

PRN 8 -

PPB - 64

Total/Direita 133 119

PDT 15 29

PT 0 7

PPS 1 0

Total/Esquerda 16 36

Total Geral 260 293

Fonte: site do TRE/SC.


Entendendo os princpios legais advindos do processo de emancipao poltica e administrativa para
os governos locais, que toma forma principalmente a partir da Constituio de 1988, os governantes
locais criam formas e constroem conscincias de seus limites e possibilidades de avanos nas
gestes municipais. Os problemas enfrentados pelos governantes no sistema democrtico so
resultados de fatores internos e contagiados pelos externos. Para Bobbio (2000: 20), h na
democracia uma "adaptao natural dos princpios abstratos realidade ou de inevitvel
contaminao da teoria quando forada a submeter-se s exigncias da prtica".

No sistema democrtico contemporneo, esse autor identifica duas normas para os mandatos:
vinculados e imperativos. Os primeiros estariam em total confronto com o modelo democrtico atual,
j que os mandatrios deveriam perseguir interesses privados dos representados. A norma que
embasa o segundo pressupe um princpio que constitui o fundamento da representao poltica. Aqui
os mandatrios deveriam seguir os interesses da nao, e por isso no poderiam ficar vinculados aos
representados que os elegeram.

Aceitando os princpios democrticos apontados pelo autor e os tipos de mandatos, podemos


considerar os gastos pblicos como a representao desses modelos. Assim, os partidos polticos de
direita estariam vinculados a grupos que os manteriam no poder, o mesmo ocorrendo com os de
centro e os de esquerda. Dessa forma os partidos estariam preservando as regras democrticas, e
poderiam ficar merc de suas prprias aes. O que nos parece ser realmente forte que, neste
caso, o embate poltico no estaria somente no campo democrtico, mas tambm nas aes, que
poderiam ser ou no democrticas, pois, no caso do "poder invisvel" propalado pelo autor, as
regras claras da democracia ficam merc das aes dos mandatrios.

Nosso primeiro grfico, referente ao ano de 1993, mostra a forma como esses partidos retribuem a
confiana de seus representados por meio dos gastos. Neste caso, as curvas nos mostram que as
distintas concepes ideolgicas no poder, representadas pelos partidos polticos, seguem um mesmo
caminho, ou seja, no ano em que os gastos em determinadas funes de governo aumentam para os
representantes da ideologia de direita, o mesmo ocorre para os partidos que representam o centro e a
esquerda. As linhas dos grficos parecem estar em consonncia, com movimentos combinados.

Ao analisarmos as funes isoladas, notamos que h tambm uma distribuio homognea entre os
partidos. Em algumas funes das reas sociais, como Educao e Cultura e Sade e Saneamento,
foram os prefeitos da direita e do centro que mais investiram. J em reas como Administrao e
Planejamento, os partidos identificados com a esquerda foram os que mais desembolsaram recursos,
e os de direita foram os que menos investiram nessa funo. Embora fossem perceptveis essas
diferenas, elas no solidificaram uma tendncia, o que nos permite dizer que foram somente
alteraes pontuais, e no sistmicas.

Salientamos que este prximo grfico expressa o primeiro ano de um mandato, o que geralmente
utilizado pelos novos administradores pblicos, ao menos nos jarges polticos, para "arrumar a
casa", j que se trabalha com um oramento aprovado pelos mandatrios anteriores. Mesmo assim,
nesse argumento, percebemos que os gastos se portaram de maneira muito semelhante,
independentemente do partido poltico no poder nesse ano.
Grfico 1 Identificao ideolgica nos gastos do primeiro ano de governo municipal, 1993

O argumento anterior no vlido para o segundo ano de gesto, representado no Grfico 2. Nesse
caso, j com um novo oramento, e conhecedores das entranhas administrativas, esperava-se algumas
mudanas no padro de distribuio dos gastos pblicos, mas novamente os tipos de gastos
mostraram-se similares para os trs grupos ideolgicos analisados. Outro fator semelhante foi o caso
dos maiores e dos menores investimentos nas funes de governo, em que os mesmos grupos
estiveram presentes nas mesmas funes.

Grfico 2 Identificao ideolgica nos gastos do segundo ano de governo municipal, 1994
Lembramos aqui que esse foi um ano de eleies gerais no Brasil (presidente, governadores,
senadores e deputados federais e estaduais), e geralmente os municpios so peas importantes no
jogo poltico. Mesmo assim, no aconteceram transformaes importantes na distribuio dos gastos
municipais que distinguissem as preferncias ideolgicas dos prefeitos.

O terceiro ano de gesto, apresentado no Grfico 3, quase se sobrepe ao perodo anterior, uma vez
que no aconteceram mudanas significativas na composio dos gastos dos municpios estudados.
Embora haja uma grande diferena entre o volume de recursos investidos pelos partidos agregados
em grupos ideolgicos como foi o caso da funo Administrao e Planejamento, em que a
diferena entre o maior e o menor investimento de mais de dez pontos percentuais, essa diferena
tambm est presente na funo Transporte.

Grfico 3 Identificao ideolgica nos gastos do terceiro ano de governo municipal, 1995
O ltimo ano dessa primeira gesto analisada est representado no Grfico 4. Como era um ano
eleitoral para os municpios, em princpio esperava-se um maior volume de gasto em determinadas
funes. No caso de partidos representantes da esquerda, esperava-se mais investimentos em reas
sociais, j que suas bases eleitorais no estado eram formadas por movimentos sociais e sindicais que
se caracterizaram por reivindicaes nessas reas. De forma oposta, os partidos representantes da
direita poderiam investir mais em funes-meio, ou estruturadoras, como o caso das funes
Administrao e Planejamento e Transporte. Mas isso no aconteceu.

Grfico 4 Identificao ideolgica nos gastos no ltimo ano de governo municipal, 1996
Os dados mostram o contrrio do que espervamos, com os representantes da esquerda investindo
menos que os da direita em reas sociais como Sade e Saneamento e Educao e Cultura, e mais nas
reas administrativas. Embora tenham ocorrido tais diferenas no comportamento dos gastos, no
possvel afirmar que as preferncias ideolgicas distintas foram fundamentais na distino das
administraes, j que os movimentos continuam sincronizados.

Ao finalizar esse primeiro ciclo de anlise de uma gesto municipal completa, no percebemos
diferenas significativas entre as gestes municipais de direita, de centro ou de esquerda que
justificassem as diferenas ideolgicas entre esses grupos. Se existiram algumas diferenas, estas
foram corrodas pelas estruturas ou se perderam na agregao dos dados.

Na segunda gesto analisada, a estabilidade monetria derivada da consolidao do Plano Real no


governo Fernando Henrique Cardoso poderia ser o fator de diferenciao e hegemonia de um projeto
que estava representado em todos os municpios. Os prximos anos da srie apresentaro a gesto
municipal de 1997-2000, em que as bases legais da autonomia local estavam slidas. Dessa maneira,
esperamos que as diferenas ideolgicas estejam mais visveis no fluxo dos gastos.

No primeiro ano dessa nova fase, expresso no Grfico 5, h uma inverso de posies entre os
partidos de esquerda e os de direita no que se refere funo Administrao e Planejamento. J os
partidos de centro, nesse ano, foram os que mais investiram em Educao e Cultura. Os partidos de
direita, juntamente com os de esquerda, estiveram frente no dispndio da funo Sade e
Saneamento.

Grfico 5 Identificao ideolgica nos gastos do primeiro ano de governo municipal, 1997
Chegamos ao ano de 1998, no Grfico 6. Novamente ano de eleies gerais no pas, em que
adotada, pela primeira vez aps a redemocratizao, a reeleio para os cargos executivos. As
eleies gerais desse ano mostram novamente dois projetos de governo distintos, sendo o primeiro
de situao, representando uma candidatura de centro-direita, e o outro da oposio, com uma
candidatura de centro-esquerda.

Grfico 6 Identificao ideolgica nos gastos do segundo ano de governo municipal, 1998
As disputas pela Presidncia da Repblica implicam muitos movimentos partidrios nos municpios.
As distines dos projetos de governos poderiam tambm estar representadas pelos gastos pblicos,
uma vez que os investimentos seriam canalizados para diferentes reas de interesses coorporativos.
Mas outra vez o comportamento dos investimentos manteve-se fiel aos anos anteriores, sem
alteraes significativas.

A nica mudana foi a diminuio no investimento na funo Trabalho, que apareceu de forma pouco
mais incisiva nos anos anteriores e nesse ano no atingiu 1% dos gastos por nenhum dos grupos
polticos.

O penltimo ano da srie analisada, apresentado no Grfico 7, apresenta uma tendncia similar
vista no Grfico 5 em relao s funes Administrao e Planejamento e Educao e Cultura. No
primeiro caso, os partidos de esquerda eram os que mais gastavam e, nesse ano, foram os ltimos,
ficando os partidos de direita e centro, respectivamente, em sua frente. No segundo caso, os partidos
de centro perderam o posto de maiores 'gastadores' para os partidos de esquerda.

Grfico 7 Identificao ideolgica nos gastos do terceiro ano de governo municipal, 1999

Na funo Educao e Cultura, esse foi o ano em que os partidos apresentaram seus melhores
desempenhos, ou seja, os maiores volumes de gasto, chegando a mais de 35% no caso da esquerda,
quase 33% para os partidos de centro e aproximadamente 32% para os partidos de direita.

Embora tenham ocorrido essas pequenas mudanas pontuais, em termos gerais os movimentos dos
gastos municipais no tiveram alteraes que nos levem a concluir que as diferenas ideolgicas
entre os partidos polticos foram fundamentais nessas modificaes.
O Grfico 8 representa tambm o ltimo ano de governo e de toda a srie estudada. Nos anos
anteriores, em nenhum momento foi possvel observar alguma transformao que pudesse nos
fornecer elementos suficientes para afirmarmos que as diferenas ideolgicas mostram-se
consistentes nos gastos dos municpios. E nesse ltimo caso no foi diferente, j que, mais uma vez, o
comportamento sincronizado dos gastos foi o que sobressaiu.

Grfico 8 Identificao ideolgica nos gastos do ltimo ano de governo municipal, 2000

Partidos polticos: o que nos diferencia em relao aos gastos


pblicos?
A varivel 'Gastos pblicos municipais' como instrumento de anlise das preferncias alocativas dos
partidos polticos no poder nos mostrou que no houve diferenas significativas entre as opes
ideolgicas de direita, centro ou esquerda na destinao dos recursos.

Buscando maior consistncia em nossas hipteses, desagregamos os dados para analisar cada partido
poltico isoladamente, com a inteno de corroborar ou no a afirmao de que as ideologias
partidrias interferem na dinmica dos gastos pblicos. Para isso, mais uma vez utilizaremos as duas
gestes (19931996 e 1997-2000) como recorte analtico.

Esse novo contexto, representado primeiramente pelo Grfico 9, nos mostra que, nas atividades-meio
(Administrao e Planejamento e Legislativa), o PPS foi o que mais gastou e o PTB foi o partido que
ficou com o menor nvel de gasto. Cabe ressaltar a grande diferena entre esses gastos. Na primeira
funo, a diferena entre o maior e o menor gasto chegou a aproximadamente 7 pontos percentuais e,
na segunda funo, essa diferena chegou a mais de 13 pontos percentuais. Na funo Educao e
Cultura, houve uma inverso na posio desses dois partidos, mostrando agora o PTB com um nvel
de gasto de quase 39% e o PPS com o menor investimento, pouco mais de 22%, uma diferena
considervel com aproximadamente 17 pontos percentuais. Nas outras funes, tambm aconteceram
diferenas bastante significativas, como foi o caso da funo Transporte, em que o PRN chegou a
quase 30% do gasto geral nessa funo enquanto o PSDB chegou a pouco mais de 8%, ou seja, uma
diferena entre ambos de 22 pontos percentuais.

Grfico 9 Gastos do primeiro ano de governo municipal por partido do prefeito, 1993

Apesar dessas diferenas, de maneira geral a tendncia de crescimento ou diminuio dos gastos
pblicos foi sempre a mesma, independentemente do partido poltico no poder.

Para o ano de 1994, o Grfico 10 nos traz outros movimentos interessantes. Nas funes
burocrticas, houve um grande incremento de gastos pelo PSDB, que, no ano anterior, havia
alcanado pouco mais de 16% e nesse ano chegou a mais de 48% em Administrao e Planejamento,
ao passo que o PTB, no mesmo perodo, diminuiu seu gasto em mais de 3 pontos percentuais, saindo
de 11,45% em 1993 para 8,34% no ano seguinte. Outra funo que destacamos Educao e Cultura,
em que o PPS gastou pouco mais de 20%, ao passo que o PTB chegou a quase 32%.

Grfico 10 Gastos do segundo ano de governo municipal por partido do prefeito, 1994
Em Sade e Saneamento, os gastos do PSDB foram os menores, com pouco mais de 2%, enquanto o
PTB chegou a quase 12% de investimento nessas reas. Na funo Transporte, a diferena nos
investimentos entre o maior e o menor (PTB e PSDB) chegou a quase 20 pontos percentuais.

O Grfico 11 mostra novamente que o PSDB consolida sua posio como o partido que mais gasta
em Administrao e Planejamento chegando nesse ano a 40,70% do total de seus gastos; o PTB
tambm se mantm como o partido que menos gasta nessa funo. Chama-nos a ateno a funo
Comunicao, que no havia aparecido ainda em toda a srie analisada. Nesse ano, todos os partidos
decidiram investir nessa rea. O PTB chegou a gastar quase 26% do total dos gastos nessa funo, e
o PSDB chegou a quase 13%. A diferena nessa funo entre os dois extremos chega a
aproximadamente 25 pontos percentuais.

Grfico 11 Gastos do terceiro ano de governo municipal por partido do prefeito, 1995
Novamente h uma consonncia na alocao dos recursos pblicos entre todos os partidos, a nica
exceo foi na funo Transporte, o que j havia ocorrido no ano anterior, pois enquanto os outros
partidos mostram uma tendncia de aumento no gasto nessa rea, PPS e PSDB vo na contramo
deste movimento, mostrando uma tendncia de queda nesses gastos.

O Grfico 12 representa o ltimo ano da primeira gesto analisada, e novamente nos chama a ateno
a funo Administrao e Planejamento, com os mesmos atores nas mesmas posies, com uma
diferena significativa entre os gastos do PSDB, que foram de 44,90%, enquanto os do PTB foram de
9,72%, mostrando mais de 35 pontos percentuais. Mesmo em relao ao segundo maior 'gastador'
nessa funo, que o PPS, a diferena chega a aproximadamente 15 pontos percentuais. De maneira
geral, o PTB foi o que menos gastou nessa funo, enquanto o PSDB foi o que mais gastou, ficando
em mdia com 38% do total dos gastos concentrado nessa funo durante todo o perodo.

Grfico 12 Gastos do ltimo ano de governo municipal por partido do prefeito, 1996
Em Educao e Cultura, o PTB foi disparado o que mais investiu, passando por dois anos dos 35%
(embora no ano de 1995 o gasto desse partido nessa rea tenha ficado em pouco mais de 21%), ao
passo que o PPS no atingiu os 25% em nenhum ano dessa gesto. Em Transporte, o PPS e o PSDB
foram, nos quatro anos, os partidos que menos investiram. Nessa funo, tambm as diferenas entre
os maiores e os menores investidores chegaram a mais de 20 pontos percentuais.

Mais uma vez o que constatamos, em princpio, foram diferenas pontuais, que no fornecem
elementos suficientes para afirmarmos terem sido decorrentes das preferncias ideolgicas dos
partidos, j que os movimentos seguiram sempre o mesmo caminho do perfeito sincronismo.

O Grfico 13, sendo o primeiro da gesto 1997-2000, mostra novamente o grande investimento na
funo Administrao e Planejamento, tendo todos os partidos destinando mais de 20% dos recursos
para essa rea. Nesse ano, a diferena entre o maior e o menor nvel de gasto ficou em torno de 9
pontos percentuais. J em Educao e Cultura, somente o PPB no alcanou 25% dos gastos, ficando
pouco abaixo desse patamar.

Grfico 13 Gastos do primeiro ano de governo municipal por partido do prefeito, 1997
A funo Indstria, Comrcio e Servios, que teve pouca visibilidade nesse ano, mostrou que o PTB
investiu quase 5% dos recursos nessa rea, enquanto os outros partidos ficaram com investimentos
inferiores a 2%. J em Assistncia e Previdncia, o PT foi o partido que mais gastou, com quase
10% dos recursos, ao passo que o PTB ficou com pouco mais de 2%. Para a rea de Transporte o
PFL investiu quase 20% dos recursos, enquanto que o PPB chegou a pouco menos de 12%. Nas
demais funes, no aconteceram grandes disparidades no comportamento geral dos gastos, o que
mostra uma conformidade nas aes partidrias.

Neste Grfico 14, destacamos a funo Educao e Cultura, em que todos os partidos investiram
mais de 28% dos gastos, destacando-se aqui as administraes do PT, com mais de 35% durante o
perodo, enquanto as outras administraes, em mdia, atingiram 29%. No restante das funes, o
comportamento foi constante para todas as gestes, com a exceo da funo Transporte, na qual
houve uma tendncia de aumento para todos os partidos ao passo que, no caso das administraes do
PT, a tendncia foi de queda.

Grfico 14 Gastos do segundo ano de governo municipal por partido do prefeito, 1998
Para o ano de 1999, representado pelo Grfico 15, novamente o maior gasto encontra-se em
Educao e Cultura, com todas as administraes gastando mais de 30% dos recursos. O destaque
fica com as administraes do PT com um investimento de quase 38%. Em todas as funes, o
movimento dos grficos foi o mesmo, ou seja, quando um partido aumenta o investimento em
determinada funo, todos os outros o fazem tambm. O mesmo ocorre quando h uma queda nos
nveis de gasto.

Grfico 15 Gastos do segundo ano de governo municipal por partido do prefeito, 1998
Finalmente, o ltimo grfico sintetiza o que aconteceu durante os oito anos pesquisados: a sincronia
combinada nos movimentos da alocao dos recursos. Talvez este seja o exemplo mais completo de
todo o ciclo: a grande similaridade no destino do gasto, independentemente do partido poltico que
esteja no poder municipal.

Grfico 16 Gastos do ltimo ano de governo municipal por partido do prefeito, 2000
Consideraes finais
O gasto pblico realizado por uma dada escala de governo, em um conjunto fixo de polticas
pblicas, em um dado ano fiscal, expressa com relativa preciso as preferncias de gasto dos
atores sociais. A composio e evoluo da distribuio proporcional de recursos alocados por
um governo traduz o tipo e a natureza do padro de preferncias alocativas de tal governo.
(Rezende, 1997: 2)

Nessa afirmao, o autor busca confirmar a hiptese de que os gastos mostram as preferncias de
investimentos de um determinado governo em um determinado tempo. Esse argumento, de fato,
mostra as 'preferncias', mas constatamos que ele, de fato, no caso dos gastos municipais, espelha
somente 'em parte' essa verdade, uma vez que somente 15% dos recursos disponveis nos municpios
so advindos da arrecadao dos prprios municpios. Os 85% restantes so contribuies legais
repassadas pelos estados e pela Unio. Souza (1998), ao citar Samuels, diz que 75% dos municpios
brasileiros arrecadam menos de 10% de seus recursos totais, e que quase 90% dos municpios com
populao em torno de dez mil habitantes dependem totalmente das transferncias constitucionais
para sua sobrevivncia.

Partindo dessas constataes, podemos lanar como hiptese que o engessamento oramentrio um
dos fatores que fazem com que os grficos revelem as mesmas trajetrias de gasto,
independentemente das concepes poltico-ideolgicas dos partidos polticos no poder municipal.

A no-liberdade na aplicao dos recursos deve-se ao fato de que a maioria dos recursos vindos da
Unio e dos estados chega com destinos previamente decididos, restando pouco a ser aplicado
livremente. Podemos dizer que, embora os dados possam indicar as 'preferncias' alocativas dos
governos, esta hiptese no confirmada pelo exame dos municpios catarinenses, j que a margem
de manobra na alocao dos recursos muito pequena.

Ora, se no h liberdade na aplicao dos recursos, por razes legais ou estruturais, ento no ser
possvel canalizar os gastos para determinadas reas em que seja possvel demonstrar com preciso
as preferncias ideolgicas de quem est no poder. As preferncias ideolgicas acabam sucumbindo
em razo das estruturas administrativas.

A 'nossa' premissa inicial de que haveria diferenas entre os partidos de esquerda em relao aos de
direita e de centro, em suas preferncias por determinadas funes, foi refutada pelas evidncias de
que, embora haja diferenas em termos de valores nominais , estas acabam sendo absorvidas pelo
volume geral de gasto, que varia no mesmo compasso. possvel perceber que os gastos aumentam
ou diminuem de forma cclica. Dessa forma, entendemos que tais ciclos independem da opo
ideolgica representada pelo partido poltico que est no poder.

As diferenas entre os gastos dos diferentes partidos nas mesmas funes chega a atingir mais de 25
pontos percentuais em determinado perodo e em dada funo de governo. Mas esse fato, por si s,
no suficiente para confirmar a hiptese da importncia das preferncias ideolgicas dos prefeitos
sobre a alocao dos recursos, uma vez que em nenhum momento houve, de maneira explcita, um
maior ou menor investimento em determinada funo de governo por determinado partido poltico
durante um perodo consecutivo, caracterizando uma consolidao na destinao dos gastos. No
mbito geral, percebemos uma alternncia nas propores de gastos, ora com um partido investindo
mais em dada rea, ora com outro partido ocupando esse lugar.

Sem um maior aprofundamento nas diferenas pontuais que os dados revelaram, no possvel
afirmar que as diferenas ideolgicas dirigem os gastos para determinadas reas de ao poltica.
Nesta linha de pensamento, podemos ento afirmar que as preferncias alocativas independem das
concepes poltico-ideolgicas dos mandatrios municipais.

Nas administraes pblicas, todos os partidos acabam agindo de maneira semelhante. O "poder
invisvel" pode ser maior que as concepes, e a democracia oferece instrumentos que "ajudam" a
manter este domnio do poder racional sobre os demais, "qualquer que seja a extrao ideolgica de
um governante, a ele se colocaro os mesmos desafios, com pequena margem de manobra no que se
refere s solues propugnadas" (Santos, 1997: 1). Assim, defendemos com certa segurana que,
independentemente da cor partidria, filosofia poltica ou matriz terica, as diferenas ideolgicas
das administraes pblicas municipais em Santa Catarina no podem ser confirmadas ou no esto
expressas em seus gastos.

Referncias
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BRASIL. Constituio: Repblica Federativa do Brasil. Braslia: Senado Federal, 1988.

CENTRO DE ESTUDOS E AO SOCIAL (CEAS). O aprendiz de dspota. Cadernos do Ceas,


170: 3, 1997.

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ENCONTRO NACIONAL DA ASSOCIAO BRASILEIRA DE CINCIA POLTICA (ABCP), 3,
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SOUZA, C. Intermediao de interesses regionais no Brasil: o impacto do federalismo e da


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TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SANTA CATARINA (TCE/ SC).


<http://www.tce.sc.gov.br/site/servicos/indicadores/main_files/glossario.pdf>. Acesso em: 10 jan.
2007.

* Este trabalho, modificado, faz parte de um captulo de minha dissertao de mestrado defendida no
Programa de Ps-Graduao em Sociologia Poltica da Universidade de Santa Catarina
(PPGSP/UFSC). Verso preliminar foi apresentada no XXVII Encontro Anual da Anpocs, Caxambu,
MG, 2006

1 O artigo 18 da Constituio Federal de 1988 diz que "A organizao poltico-administrativa da


Repblica Federativa do Brasil compreende a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios,
todos autnomos, nos termos desta Constituio" (Brasil, 1988).

2 Melo (2000) considera: PT, PDT, PSB, PC do B, PPS e PV como partidos de esquerda, PMDB e
PSDB como partidos de centro e PFL, PPB, PTB e PL como partidos de direita.

3 A Lei n. 4.320 regulamenta todas as contas pblicas em nvel federal, estadual e municipal.
Parte IV - Implementao e avaliao

10 - A implementao da reforma sanitria: a formao


de uma poltica*

Telma Menicucci

A literatura mais recente no campo da anlise de polticas pblicas tem chamado a ateno para a
centralidade dos problemas de implementao, pondo em xeque a viso clssica segundo a qual a
implementao vista como uma das fases do ciclo das polticas pblicas na qual se executam as
atividades necessrias ao cumprimento de metas definidas no processo de formulao. Nessa
perspectiva, problemas na implementao so considerados como "desvios de rota", sem que seja
problematizada sua prpria formulao. A crtica a essa viso linear tem chamado a ateno para o
aspecto processual do ciclo das polticas e sobre os efeitos retroalimentadores da implementao
sobre a prpria formulao, de tal forma que o processo de formao de uma poltica se d a partir
da interao entre formulao, implementao e avaliao (Pressman & Wildavsky, 1984; Lipsky,
1980, Lindblon, 1980; Silva & Melo, 2000; Molina, 2002; Grindle & Thomas, 1991; Meny &
Thoenig, 1992).

Nessa perspectiva, dado o carter autnomo do processo de implementao, no h uma relao


direta entre o contedo das decises que configuraram uma determinada poltica pblica e os
resultados da implementao, que podem ser diferentes da concepo original. Seu sucesso est
associado capacidade de obteno de convergncia entre os agentes implementadores em torno dos
objetivos da poltica e, particularmente, do suporte poltico daqueles por ela afetados. Alm de ser
um processo de adaptao em funo das mudanas do contexto, a implementao envolve decises
e, nesse sentido, um processo que pode criar novas polticas.

Este artigo procura interpretar o processo de implementao da reforma do sistema de sade na


dcada de 90, quando se colocou a tarefa de transformar em realidade os dispositivos formais/legais
definidos na Constituio de 1988. Esta, como se sabe, trouxe importantes inovaes no campo da
sade ao consagrar o direito sade e ao definir princpios e diretrizes para orientar a poltica
setorial, os quais, formalmente, alteraram significativamente o padro anterior, particularmente ao
garantir o acesso universal, igualitrio e gratuito s aes e servios de sade, que pode ser
considerado o objetivo fundamental da reforma da poltica de sade.

Algumas anlises identificam o fracasso do Sistema nico de Sade (SUS), expresso institucional
da poltica de sade, na medida em que sua implementao se deu paralelamente expanso e
consolidao do sistema privado (ou supletivo) de assistncia sade. Esse processo foi algumas
vezes visto como um efeito inesperado do processo de expanso de cobertura da assistncia pblica,
configurando uma "universalizao excludente" (Faveret & Oliveira, 1990; Mendes, 1993, 1996,
2001; Draibe, 1999).
Na maioria dos estudos sobre a implementao do SUS enfatiza-se a questo do financiamento como
um ponto de estrangulamento, na medida em que o subfinanciamento do sistema de sade no estaria
garantindo a implantao dos princpios constitucionais, de forma a permitir tanto a universalizao
do acesso quanto a ampliao da rede prestadora, esta condio para aquela. Na medida em que a
implantao do SUS coincide com uma conjuntura de crise e reformas econmicas, os efeitos das
polticas de ajuste dos anos 90 e o contexto nacional e internacional de reordenamento do papel do
Estado e de crtica s polticas universalistas tendem a ser vistos como responsveis pelos
estrangulamentos no processo de implementao da poltica constitucionalmente definida, e
justificariam tanto o subfinanciamento quanto os incentivos 'privatizao'. Neste ltimo caso, o
estabelecimento da poltica regulatria voltada para o segmento privado da assistncia sade,
ocorrido paralelamente ao processo de implementao do SUS, sinalizaria um redirecionamento das
atribuies pblicas no sentido da privatizao, refletindo a inflexo da agenda da sade, justificvel
nos termos do debate internacional que passou a enfatizar polticas voltadas para o mercado, e
levando a uma convergncia entre pases (Laurell, 1995; Eibenschutz, 1995; Almeida, 1995, 1997;
Viana, 1997).

Sem negar esses constrangimentos financeiros, polticos e ideolgicos, procura-se interpretar o


processo de implementao da reforma do sistema de sade, problematizando essas explicaes e
relativizando a influncia das variveis contextuais, que levaram configurao de uma nova agenda,
e enfatizando os efeitos institucionais de dependncia da trajetria da poltica de sade prvia,
particularmente seus efeitos polticos. O ponto de partida para a construo do argumento aqui
desenvolvido que, mais do que uma mera traduo prtica de decises, a implantao da reforma
se mostrou, de fato, como um processo de formulao da poltica de sade, cujo resultado ser a
consolidao de um sistema hbrido pblico e privado , apesar da definio legal de um sistema
nico, pblico, universal e gratuito. Nessa perspectiva, a implementao envolve decises que
podem redirecionar a poltica definida formalmente, e nesse processo a questo da viabilidade
poltica crucial, dado que a sustentao poltica e a legitimidade da poltica so variveis
fundamentais para sua implementao.

Para a anlise do processo de implementao da reforma da poltica de sade, parte-se do argumento


de que a implantao de uma poltica exige deciso e iniciativa governamental, e instrumentos para
efetiv-la, entre os quais a disponibilidade de recursos financeiros e suporte poltico organizado,
particularmente por parte dos grupos sociais afetados positivamente por ela. Tratou-se de analisar as
possibilidades de atendimento dessas exigncias para a implantao do SUS, interpretando-as com
base na confluncia dos efeitos da trajetria da poltica de sade com fatores conjunturais de
natureza econmica e poltica, em contexto de reformas econmicas e desfavorvel ampliao da
atuao do Estado e de polticas universalistas. Os efeitos de feedback da configurao prvia de
uma determinada estrutura institucional para a assistncia sade se manifestam de vrias maneiras,
afetando a disposio e a capacidade governamental e conformando as preferncias e a interpretao
da realidade dos atores que poderiam dar suporte poltico mais ativo implantao da reforma.

Expressando a trajetria da poltica de sade e seus efeitos institucionais, a implantao da reforma


ser um processo cheio de contradies, que, ao mesmo tempo que o SUS de fato se institucionaliza e
se torna uma realidade, contando inclusive com o apoio de novos atores constitudos a partir dele, se
faz em condies precrias e de forma incompleta, desvirtuando a concepo de seus formuladores.
Na acomodao entre as definies legais que devem ser implementadas e o legado institucional
anterior, configura-se a poltica de sade atual.

O artigo estruturado da seguinte forma. Em primeiro lugar, so analisadas as condies polticas de


implementao da reforma da poltica de sade nos anos 90, considerando os efeitos institucionais
das polticas prvias, reforados pela conjuntura de reconfigurao da agenda nacional e
internacional. Em segundo lugar, analisada a questo do financiamento do SUS, qualificando a
justificativa de ausncia de recursos, vista aqui como expresso da ausncia de uma disposio
uniforme no mbito governamental de implementao da reforma e no apenas como uma limitao
de recursos, o que pressuporia uma disposio efetiva de materializar a assistncia sade
universal. Em terceiro lugar, so analisados outros legados das polticas prvias sobre a capacidade
governamental, o perfil dos usurios e os efeitos cognitivos, considerando-se seus efeitos sobre a
sustentabilidade poltica do SUS, e particularmente sobre a configurao da rede prestadora de
servios. Por fim, so sintetizadas as principais concluses.

Condies polticas de implementao da reforma


O contexto poltico nacional e internacional no se mostrou favorvel implantao do SUS. A
configurao conservadora dos governos que se sucederam no perodo da transio democrtica
estava em perfeita sintonia com o ambiente internacional, marcado pela rediscusso do papel do
Estado, que se traduzia em propostas de novos modelos de polticas sociais.

A partir do questionamento da universalizao de direitos, proliferaram propostas de focalizao do


gasto pblico nos setores mais pobres da populao, deixando para o mercado a produo de
servios sociais destinados aos setores mais favorecidos. Ao processo de democratizao se
seguiram, em sintonia com o receiturio internacional, os de ajuste e estabilizao econmica,
acompanhados das reformas estruturais, em sentido inverso ao da ampliao das atribuies
governamentais e dos direitos sociais recm-consagrados na Constituio de 1988.

A conjuntura de crise fiscal, associada ao fortalecimento de posies conservadoras e voltadas para


o mercado, imps constrangimentos implantao do SUS, limitando a possibilidade de ampliao
dos servios de sade, necessria para garantir a universalizao efetiva. Ao se traduzir na reduo
do gasto pblico, funcionou como freio objetivo e ideolgico atuao redistributiva do Estado.

A regulamentao do texto constitucional foi retardada, havendo setores contrrios implementao


do SUS dentro do prprio governo, alm de divergncias intraburocrticas sobre a forma de sua
operacionalizao. A aprovao da Lei Orgnica da Sade ocorreu dois anos depois da promulgao
da Constituio, e apenas em 1992 o Executivo deu incio ao processo de operacionalizao do SUS.
Na sua regulamentao, por meio de uma norma operacional, foram estabelecidos mecanismos que
contrariavam dispositivos constitucionais, o que evidencia a resistncia reforma no mbito
burocrtico (Carvalho, 1996; Gerschman, 1995, entre outros).

A reforma fora resultado da ao poltica decorrente da emergncia e organizao de novos sujeitos


polticos, que, aproveitando-se de uma conjuntura favorvel de democratizao, foram bem-
sucedidos no processo de transformar uma comunidade epistmica, organizada em torno de uma
concepo de sade, sociedade e atuao do poder pblico, em um grupo de ao poltica, capaz de
definir um objetivo institucional. Para isso, aglutinaram aliados e interesses, como membros da
academia, do movimento mdico, do movimento popular, parlamentares etc., cuja heterogeneidade se
evidenciou na implantao da reforma quando se atualizaram as divergncias de interesses que
haviam sido escamoteadas em funo da agregao em torno da retomada do regime democrtico e
da reforma sanitria como um projeto tico de carter coletivo. Particularmente, acirram-se as
divergncias partidrias em decorrncia do fortalecimento e da diversificao das identidades
partidrias propiciados pela democratizao e aprofunda-se o corporativismo entre o movimento
mdico, que se distancia do projeto bsico da reforma no momento crucial de sua implementao
(Gerschman, 1995). Por sua vez, o Movimento Popular de Sade (Mops) no foi capaz de garantir o
apoio dos usurios dos servios de sade. Contribuiu para isso no apenas sua fraca mobilizao
poltica, mas a prpria caracterstica da reforma, cujos benefcios so muito dispersos e s
perceptveis a longo prazo pelo conjunto da populao, o que fez com que os responsveis pela
reforma no pudessem contar com o apoio mobilizado do pblico-alvo da poltica de sade.

Acresce-se a isso o fato de que alguns atores, apesar de manifestarem o apoio formal reforma
sanitria, no se constituram de fato em seus apoiadores efetivos, mergulhados nas contradies
entre a postura ideolgica igualitria e a defesa de seus interesses corporativos. Entre esses, destaca-
se o movimento sindical mais combativo, cujas categorias, em grande parte cobertas por planos
privados de sade no mbito das empresas e instituies pblicas como efeito das polticas
anteriores, no seriam diretamente beneficiadas com a implantao do SUS e, nessa medida, no
tinham incentivos concretos para apoiar de forma mais efetiva o sistema pblico.

A proposta de um sistema de sade igualitrio chocou-se com o legado histrico de uma sociedade
marcada pela diferenciao e pela segmentao no prprio campo da ateno sade, no qual o
processo de incluso se deu pela incorporao de segmentos privilegiados dos trabalhadores
assalariados. A origem da assistncia sade calcou-se na diferenciao no mbito da assistncia
pblica por meio dos Institutos de Aposentadorias e Penses (IAPs), at os anos 60, e,
posteriormente, na distino entre trabalhadores cobertos por planos privados no mbito das
empresas e os cobertos pela assistncia pblica. Essa segmentao no favoreceu a constituio de
uma identidade coletiva e de valores que enfatizassem a solidariedade e o igualitarismo que
pudessem dar suporte reforma, que, por seu carter redistributivo, demandaria coalizes mais
amplas.

Como destaca Mendes (2001), as reformas sanitrias possuem um forte componente ideolgico e
expressam valores societais vigentes, que, grosso modo, opem-se entre valores individualistas e
auto-interessados e valores solidaristas. No caso brasileiro, a reforma foi de inspirao claramente
solidarista, mas no se pode dizer que esses valores estavam generalizados tanto na elite governante
como na sociedade organizada. Ao contrrio, como herana de polticas anteriores, haviam se
desenvolvido prticas e, conseqentemente, valores pouco solidaristas, e no se constitura uma
demanda de ateno universal entre os segmentos organizados dos trabalhadores. Concomitantemente
implementao da reforma, a demanda por assistncia mdica diferenciada da pblica transformou-
se em item da agenda de negociao coletiva de diversas categorias de trabalhadores, constituindo-
se um "veto implcito" ao modelo pblico e universal e fortalecendo-se a assistncia diferenciada
prestada pelas empresas (Costa, 1995).

Embora a postura oficial do movimento sindical mais combativo, representado pela Central nica
dos Trabalhadores (CUT), seja de defesa do sistema pblico e de direitos igualitrios, na prtica
isso no se traduz em uma mobilizao efetiva pela concretizao dos princpios do SUS. A
discusso da sade no cotidiano dos sindicatos tem se centrado nas questes da sade do
trabalhador, vinculadas s condies de trabalho e aos benefcios previdencirios, que passaram a
consumir muito das energias do movimento sindical, em situao de grande vulnerabilidade e
acmulo de perdas, com o aumento do desemprego desde os anos 90. Pela participao nos fruns
colegiados, as lideranas do movimento sindical se integram ao SUS, mas a questo no parece
atingir a categoria como um todo, expressando uma contradio entre os interesses imediatos e a
orientao poltico-ideolgica de defesa das aes pblicas de cunho universalista. Cada vez mais
se desenvolve o que uma lder sindical chamou de "cultura de planos de sade", os quais se tornaram
uma demanda dos trabalhadores que dificilmente encontra resistncia das empresas (Diretora do
Sintel, 2002).

Esse paradoxo aparece de forma mais expressiva, por se tratar dos atores encarregados da
operacionalizao da assistncia mdica pblica, nas entidades representativas dos servidores
pblicos das instituies previdencirias, os quais so cobertos pela Geap Fundao de
Seguridade Social, o maior plano de sade na modalidade de autogesto do pas e um dos mais
antigos. Apesar da defesa radical de um sistema nico e pblico nos fruns formais da categoria, na
prtica os beneficirios da Geap sempre defenderam duramente o que consideravam "direitos
adquiridos" a uma assistncia mdica diferenciada e de maior qualidade (Geap, 1990; Menicucci,
1987).

A descentralizao tem provocado o surgimento de novos apoiadores do SUS no nvel das


prefeituras e das instncias colegiadas que se organizaram a partir de definies legais no sentido de
incluir a participao da sociedade na gesto do SUS. Esse processo de constituio de novos
sujeitos na arena da sade ainda no surtiu resultados que alterem a dinmica poltica de forma a
reforar o SUS em detrimento do processo de segmentao das clientelas decorrente do
fortalecimento do setor privado a partir dos anos 60 e de forma acentuada nas dcadas seguintes. E
ainda nessa arena local os funcionrios das prefeituras e membros dos conselhos de sade, em
muitos casos, tambm esto cobertos por planos de sade coletivos, assumindo freqentemente
posies corporativas (FJP, 1998).

O Subfinanciamento do SUS como forma de inviabilizao


sistmica
A operacionalizao da reforma implicava transformaes poltico-institucionais e organizacionais
de grande envergadura, e o grande esforo inicial foi promover a descentralizao. Para o alcance
dos objetivos da reforma, o financiamento um recurso imprescindvel, envolvendo no apenas o
volume, mas a forma de repasse dos recursos do governo federal para estados e municpios, uma vez
que a descentralizao se fez na dependncia dos recursos federais, principais responsveis pelo
financiamento das aes de sade: cerca de 80% at o final da dcada de 80 e 70% na dcada de 90
(MS/ Secretaria de Gesto de Investimentos em Sade, 2001), reduzindo-se recentemente para 52%
(MS/SCTIE-DES apud Conasems, 2004).

A questo do financiamento tornou-se o calcanhar-de-aquiles da reforma, dado que no foi garantido


aporte de recursos suficiente para efetivar a universalizao e para a realizao dos investimentos
necessrios ampliao da rede pblica de servios. A ausncia de fontes estveis de financiamento
e os constantes atrasos nos repasses da Unio para estados e municpios levaram a uma degradao
da qualidade dos servios bastante acentuada nos primeiros anos do SUS, situao que se estabiliza
em meados da dcada de 90.

s deficincias do financiamento tm sido creditadas as principais dificuldades para a implantao


do SUS. Em um contexto de programas de estabilizao e de ajuste fiscal, caracterizado por cortes
nas despesas pblicas, particularmente nos gastos sociais, tornou-se sedutor atribuir a esse panorama
geral a deficincia de recursos para a viabilizao do SUS.

Reconhecendo-se esses constrangimentos, cabe indagar em que medida havia de fato a inteno
governamental de implantar os dispositivos formais da poltica de sade, que teria sido inviabilizada
pelas limitaes financeiras. O argumento desenvolvido aqui que, mesmo no negada no discurso,
nem mesmo tendo sido objeto de uma reduo programtica, a ateno sade universal e igualitria
foi objeto de um veto implcito e de uma inviabilizao sistmica, por analogia com a noo de
reduo sistmica das polticas do Estado de bem-estar, utilizada por Pierson (1994). Com essa
expresso, Pierson se refere s estratgias indiretas de reduo de polticas cujas conseqncias se
fazem sentir apenas a longo prazo e que parecem ter sido muito mais importantes nas tentativas de
desmantelamento do Estado de bem-estar do que os esforos de reduo programtica explcita dos
programas sociais.

A ausncia de mecanismos efetivos e estveis para o financiamento do SUS funcionou como um


mecanismo indireto para a reduo de seu alcance e efetividade, mesmo que no discurso dominante,
em geral, no sejam questionados os seus fundamentos bsicos. Algumas tentativas de mudanas
estruturais, relacionadas aos princpios da universalidade e da integrao da ateno, partiram do
governo federal, mas no lograriam apoio para serem encaminhadas, como a Proposta de Emenda
Constituio (PEC) 32, que propunha alterar o artigo 196 da Constituio e visava a estabelecer
limites ao direito sade e restringir o dever do Estado na proviso das condies para seu
exerccio.

Com o panorama poltico, normativo e institucional descrito, no razovel supor que houvesse, de
fato, a inteno de reverter as caractersticas do modelo de ateno sade. Mas, dado o custo
poltico de uma reduo programtica das propostas do SUS, em um quadro de consolidao da
democracia, parece consistente supor que no garantir o aporte de recursos necessrios
operacionalizao do SUS constitui uma estratgia indireta de inviabilizao sistmica. A descrio
da trajetria do financiamento feita a seguir fornece evidncias para meu argumento.

Ao definir um oramento especfico para a Seguridade Social, que, alm da Sade, inclui a
Previdncia e a Assistncia, a Constituio buscou assegurar fontes para seu financiamento. Mas s
restries oramentrias, somou-se o desvio de recursos da Seguridade Social por diferentes
mecanismos, como: sonegao ou inadimplncia das empresas; utilizao de recursos da seguridade
social para cobrir despesas do oramento fiscal ou de outros ministrios; reteno de recursos do seu
oramento. Em funo das perdas decorrentes do novo federalismo fiscal aps a Constituio de
1988, que transferiu recursos para estados e municpios, a Unio passou a disputar os recursos das
contribuies sociais, que representam mais da metade da sua receita tributria.

Mas a prpria configurao institucional da destinao de recursos para o segmento Sade o


fragilizou, na medida em que no era o arrecadador de nenhuma de suas receitas e no foram
definidas vinculaes explcitas para a sade dentre as diversas fontes que compem o oramento da
seguridade. A partir de 1988, houve um crescimento acentuado dos valores arrecadados pela
Seguridade Social, mas que no se refletiu na mesma proporo no segmento Sade (FJP, 1999;
Lucchesi, 1996).

Sob a alegao de que tinham designao exclusiva para o pagamento dos benefcios
previdencirios, a partir de maio de 1993 o Ministrio da Previdncia Social suspendeu
unilateralmente o repasse dos recursos sobre a folha de pagamento para o custeio das aes de
sade. Nesse mesmo ano, o presidente da Repblica vetou o artigo da Lei de Diretrizes
Oramentrias que destinava 30% dos recursos do oramento da Seguridade Social para a Sade,
conforme previsto nas disposies transitrias da Constituio Federal, sob a alegao de ser
contrrio ao interesse nacional.

Outras fontes do oramento da Seguridade Social, como a Contribuio sobre o Lucro Lquido e a
Contribuio do Financiamento Social, alm de disputadas por outras reas do governo, foram objeto
de questionamento jurdico no meio empresarial no incio dos anos 90. A conseqncia foi a
indisponibilidade desses recursos por algum tempo. A crise gerada nesse momento provocou uma
discusso sobre a necessidade de novas e estveis fontes de financiamento para a Sade. Mesmo
supondo que a efetivao da reforma sanitria nos termos propostos por seus idealizadores no
figurasse na agenda concreta de aes e escolhas, o mau funcionamento do sistema de sade pblico
passou a ser uma das faces mais vulnerveis da poltica social do governo. Apesar dos avanos
expressivos em termos de cobertura, da realizao de servios, dos ganhos nos indicadores de sade
e da maior racionalidade e eficincia na gesto dos recursos propiciadas pela descentralizao e
incorporao do controle democrtico por meio do modelo de gesto participativa que fez parte da
reforma, os problemas do SUS ganharam muita visibilidade e passaram a ser denunciados em
diferentes perspectivas.

A partir da realizao de um diagnstico da crise centrado no financiamento, na segunda metade da


dcada de 90, as crticas sobre insuficincia e irregularidade dos recursos ganham maior
visibilidade, e propostas alternativas entram na agenda pblica. Sob forte presso do ministro da
Sade e contando com fortes resistncias tanto no Congresso quanto nos diferentes segmentos sociais
a serem afetados, foi instituda, em 1996, a Contribuio Provisria sobre Movimentao Financeira
(CPMF) mediante a Emenda Constitucional n. 12/1996, que, na sua primeira verso, definia que a
receita proveniente dessa arrecadao deveria ser destinada integralmente ao financiamento das
aes e servios de sade. Sua aprovao se deu sem mobilizao social ampla. Ao contrrio,
grupos de presso ligados ao empresariado, mdia e outros se posicionaram vigorosamente contra a
emenda (Goulart, 1996). A oposio era previsvel, uma vez que uma nova tributao a incidir sobre
as movimentaes bancrias viria atingir exatamente os setores que, na sua maioria, no se
constituam em usurios do SUS a estimativa de que a CPMF atinge aproximadamente 18% da
populao, apenas a que mantm contas na rede bancria nacional. Considerando que cerca de 25%
da populao tm planos de sade privados e que essa cobertura tem uma relao com nveis de
renda e qualidade do emprego (IBGE/Pnad, 1998), razovel supor que exista uma sobreposio
desses dois grupos.

Entretanto, a nova fonte, que deveria se constituir em um recurso supletivo, tornou-se substitutiva na
medida em que passaram a ser desviados recursos de outras fontes do oramento da Seguridade
Social, que em grande parte se destinavam ao setor Sade, como a Contribuio para o
Financiamento da Seguridade Social (Cofins) e a Contribuio Social sobre o Lucro de Pessoas
Jurdicas.

A ausncia de fluxos regulares de recursos para a Sade gerou um movimento nacional, conhecido
como Movimento SOS SUS, em torno da vinculao de recursos para o setor. Mesmo com a
resistncia da rea econmica do governo, a proposta veio a se constituir em norma legal com a
aprovao da Emenda Constitucional n. 29/2000, que garante recursos mnimos para o financiamento
do SUS sob a forma de vinculao de recursos oramentrios dos diversos nveis de governo. Aps
sete anos de tramitao de vrias PECs, a discusso s foi acelerada no Congresso a partir de 1998,
aps obter o apoio explcito do presidente da Repblica e por presso do ento ministro da Sade
Jos Serra, que exerceu o papel de policy advocate da emenda.

A mobilizao pela obteno de recursos para o financiamento do SUS envolveu principalmente os


gestores municipais e estaduais, os conselhos de sade dos trs nveis de governo, os conselhos de
secretrios de sade e as entidades representativas de prestadores de servios e de profissionais da
sade, atores que, direta ou indiretamente, seriam beneficiados pela EC, embora por diferentes
razes: os gestores, por estarem premidos pela demanda de servios e escassez de recursos, e os
prestadores de servio, insatisfeitos com a remunerao de seus servios pelo poder pblico, vendo
nessa PEC uma possibilidade de aumentar seus rendimentos pela garantia de maior estabilidade no
financiamento da sade. No Congresso, contou com o apoio da Frente Parlamentar de Sade, de
carter informal e multipartidrio, alm de outras entidades, como a Confederao Nacional dos
Bispos do Brasil (CNBB) e o Frum de Trabalhadores.

Com a presso do chefe do Executivo, quando era muito criticado por ter negligenciado as questes
sociais, e sob a conduo do presidente da Cmara, foi firmado um acordo suprapartidrio para
aprovar, em tramitao acelerada e com modificaes pactuadas entre lideranas partidrias e
governo, a PEC n. 82/95. Apesar de divergncias entre ministros e de forte resistncia de
governadores, por significar a vinculao de recursos em um quadro de difcil situao financeira
dos estados, a PEC foi aprovada, com encaminhamento unnime de todos os partidos. Depoimento
colhido em entrevista com Rafael Guerra (2002), mdico, deputado federal integrante da Frente
Parlamentar da Sade, expressivo do processo:

Fomos ao presidente do Congresso, ao presidente da Cmara, ao ministro da Sade, ao


ministro do Planejamento, ao secretrio da Casa Civil, ao secretrio geral da Presidncia,
ao Jos Serra... e a movimentao foi se ampliando, com a participao da Pastoral da
Igreja, da Associao Mdica Brasileira, Conselho Federal de Medicina e os outros
conselhos de especialidades, o Conass (Conselho dos Secretrios Estaduais de Sade), o
Conasems (Conselho Nacional de Secretrios Estaduais de Sade). Houve audincias
pblicas, passeatas, reunies com bancadas dos partidos... Isso durou quase um ano. Ao
final, depois de todas as resistncias do Ministrio da Fazenda e do Ministrio do
Planejamento que eram contra as vinculaes oramentrias, por engessarem o oramento
e impedirem o ministro do Planejamento de tomar decises sobre as prioridades do governo
, depois de vencer todos os problemas, de discutir exaustivamente o assunto, o presidente da
Repblica apoiou a votao da emenda constitucional, com a condio de que ela implicasse
tambm o financiamento pelos estados e municpios.

A emenda sofreu as alteraes propostas pelo Executivo, que conseguiu definir uma descentralizao
dos encargos financeiros e preservar a Unio de uma vinculao mais explcita de recursos para a
Sade. Substantivamente, apenas para os estados, municpios e Distrito Federal foi estabelecida uma
vinculao de recursos oramentrios, mediante a destinao de um percentual definido dos seus
oramentos para o custeio das aes de sade a ser atingido de forma gradual. Para a Unio, a EC
29/2000 definiu provisoriamente uma ampliao percentual dos gastos absolutos efetuados no ano
anterior e remeteu para uma lei complementar a definio dos percentuais mnimos a serem alocados
na Sade. Com esse adiamento, a definio dos encargos federais com sade foi deixada ao sabor da
conjuntura poltica, mantendo-se, em certa medida, a vulnerabilidade do oramento do setor, na
medida em que os recursos federais ainda so majoritrios para o custeio das aes de sade.

A mudana de postura do Executivo federal, que passou a defender a aprovao da vinculao de


recursos para a Sade, no sugere uma inteno de ampliar os gastos federais para o custeio do
sistema de sade. Ao contrrio, evidencia, em primeiro lugar, o propsito de deslocar a questo do
financiamento do nvel federal para as instncias subnacionais de governo, forando-as a ampliar sua
participao no gasto em sade e, em segundo lugar, a inteno de desvincular da Sade os recursos
da CPMF, o que exigiria como contrapartida o estabelecimento de nova fonte de custeio para o setor.

A tentativa de tramitao acelerada da EC coincide com a aproximao do trmino da vigncia da


CPMF, aprovada inicialmente com a proposta de ser provisria e destinada para a Sade, mas que,
de fato, tornara-se uma importante fonte de receitas para o governo federal. Prorrogada a
arrecadao da CPMF, por meio da EC 21/1999, os recursos dela decorrentes passaram a ser
direcionados para o custeio da Previdncia Social, deixando legalmente de ter a destinao
exclusiva para a Sade, que justificara sua criao.

A forma de cumprimento da EC 29 sugere uma estratgia do governo federal de frear o aumento de


recursos da Unio para o sistema de sade pblico, expressa por um conflito intraburocrtico entre
diferentes interpretaes da legislao. Se no caso da vinculao dos recursos estaduais e municipais
a legislao auto-aplicvel, para os recursos da Unio para os exerccios de 2001-2004, perodo
de transio at a definio de lei complementar, sua implementao polmica, configurando-se um
choque entre duas interpretaes jurdicas. Por um lado, coincidem as interpretaes da Procuradoria
Geral da Fazenda Nacional/Ministrio da Fazenda, apoiada em parecer da Advocacia Geral da
Unio e, por outro, a interpretao da Consultoria Jurdica e da Subsecretaria de Planejamento e
Oramento do Ministrio da Sade, do Conselho Nacional de Sade e do Tribunal de Contas da
Unio, defendida pela chamada Bancada da Sade no Congresso Nacional. A controvrsia se
concentra principalmente na interpretao da base de clculo para definio dos montantes a serem
alocados pelo governo federal e evidencia a inexistncia de um projeto global de governo para a
concretizao do SUS, explicitada pela divergncia entre as agncias encarregadas da poltica
econmica e da sade.

Na prtica, o governo tem adotado como referncia a interpretao da Procuradoria Geral da


Fazenda Nacional e da Advocacia Geral da Unio, deciso que se traduz em prejuzos para o setor.
De acordo com o Conasems (2004), a diferena acumulada pelo descumprimento por parte do
governo federal da EC 29 nos anos de 2001, 2002 e 2003, se adotada a interpretao do TCU, atinge
o valor de R$ 1,8 bilho. A transferncia de parte da responsabilidade do custeio da Sade para as
instncias subnacionais de governo vem ocorrendo de forma acentuada para os municpios que, em
grande parte, desde o ano de 2000 j vm cumprindo o previsto na EC 29, conforme dados do
Sistema de Informaes sobre Oramento Pblico em Sade (Siops). Grande parte dos estados no
est cumprindo as determinaes da emenda em uma conjuntura caracterizada pelo endividamento e
pelo alto comprometimento das suas receitas.

Em 2004 terminou o perodo de transio previsto na EC 29, e comeou a tramitar um projeto de lei
que a regulamenta. O projeto prev a aplicao de um percentual mnimo de 10% das receitas
correntes da Unio, que significaria um aumento do montante que vem sendo aplicado. A julgar pelo
debate recente durante a tramitao da proposta de reforma tributria, ocasio em que os estados
tentaram alterar as vinculaes de receita, parece pouco provvel que essa vinculao de recursos da
Unio seja aprovada dessa forma. Isso mostra que a participao dos entes federados no
financiamento do SUS continua sendo contestada. Caso essas questes no sejam resolvidas, a EC 29
corre o risco de ser mais uma definio meramente formal para a viabilizao dos princpios
constitucionais relativos sade, persistindo a sua inviabilizao sistmica.

Constrangimentos institucionais: efeitos de feedback das polticas


prvias
A efetivao da poltica de sade implica a existncia de uma rede prestadora de servios. As
caractersticas e evoluo dessa rede evidenciam que as conseqncias das decises governamentais
anteriores constituem entraves de natureza estrutural efetivao dos dispositivos constitucionais. As
polticas estabelecidas a partir dos anos 60 forneceram incentivos e recursos que facilitaram a
expanso da rede privada de prestao de servios, o que teve como principal efeito a consolidao
de uma forte dependncia do setor privado para a realizao de procedimentos de maior
complexidade. A opo do passado pela compra de servios, principalmente hospitalares, tendeu a
ser readotada, na medida em que no se desenvolveram capacidades estatais para uma opo
diferente. A forte penetrao dos interesses dos prestadores de servios privados nas instituies
governamentais garantiu que esses interesses fossem protegidos, e no se desenvolveu uma ao
reguladora que assegurasse a preservao do interesse pblico na compra de servios.

A universalizao da assistncia e a definio da sade como de relevncia pblica na CF no foram


acompanhadas da efetiva publicizao da rede prestadora de servios, seja pela expanso da rede
estatal em nveis e na diversidade exigidos, ou pela incorporao da rede privada de acordo com
critrios pblicos. Ao longo das duas ltimas dcadas, tem ocorrido a ampliao da rede pblica,
mas principalmente ambulatorial voltada para servios bsicos, que cresceu aproximadamente 80%
aps 1988, bem mais do que o crescimento dos estabelecimentos com internao, que tiveram uma
expanso de aproximadamente 42% (IBGE/ AMS). Essa expanso mostra o esforo efetivo no
sentido de universalizao do acesso ateno primria, mas a expanso da rede hospitalar apenas
pontual.

Esse legado gerou, na atualidade, a necessidade de regulao governamental para publicizar a rede
privada, fazendo valer o interesse pblico em funo do imperativo legal de garantir o acesso
universal. Uma macrorregulao que defina a forma de insero do setor privado no sistema de
sade no est na agenda, e o esforo regulatrio tem se limitado ao que tem sido chamado de
regulao assistencial, voltada para o cotidiano das operaes do SUS. As limitaes para uma
regulao mais efetiva so muitas, e incluem dificuldades operacionais do sistema pblico para
definir sua demanda, negociar servios, implantar e fiscalizar contratos, o que impe fortes custos de
transao em uma relao que ainda no tem regras muito definidas. As restries polticas so
tambm significativas, na medida em que o setor privado, com forte tradio de auto-regulao ou de
regulao governamental limitada definio de preos e ao controle da produo dos servios,
impe fortes resistncias.

Essas resistncias so favorecidas pelo formato dual da assistncia sade, pois para os prestadores
de servios existe a alternativa no mercado de planos de sade, que permite, pelo menos para alguns
deles, prescindir do SUS. A trajetria da assistncia sade no Brasil levou ao desenvolvimento, de
fato, de um mercado de servios de sade com vrios agentes privados tanto no lado da demanda
como no da produo de servios. Nesse mercado, o setor pblico acaba por se tornar mais um,
embora o maior, agente comprador de servios, na medida em que no se configurou uma assistncia
pblica de fato universal, mas um modelo hbrido. Essa configurao institucional do sistema de
sade impe constrangimentos para que se consiga fazer prevalecer o interesse pblico, uma vez que
priorizada a lgica privada da oferta, e no a lgica da demanda ou das necessidades da
populao.

Como outro efeito de feedback da poltica de sade, cujas evidncias so sugeridas pelos resultados
de uma pesquisa qualitativa realizada com noventa moradores de Belo Horizonte (Menicucci, 2003),
a trajetria dual da assistncia e a experincia com os seus dois formatos tm efeitos cognitivos
sobre os usurios, ao influenciar a percepo e conformar as imagens sobre o sistema de sade.
Embora exista uma falta de sintonia entre as avaliaes sobre a qualidade dos servios pblicos
utilizados, na sua maioria bastante positivas, e as opinies expressas sobre eles, a imagem geral
sobre o sistema pblico, construda a partir da comparao com o privado, bastante negativa. A
diferena entre a imagem e a realidade do atendimento se expressa de forma mais aguda entre
aqueles que no so usurios do sistema pblico, os quais, em geral, so os que tm a pior opinio
sobre ele, o que a justificativa para a insero no sistema privado para quem tenha condies para
isso. Por sua vez, no so muito positivas as opinies sobre os planos privados, criticados por seu
carter lucrativo em detrimento da preocupao assistencial, o que se traduz em restries de
cobertura e preos altos. A ambigidade jurdico-institucional da assistncia sade do pas acaba
por se reproduzir no discurso da populao, tambm crivado de ambigidades.

Essa anlise das imagens e opinies sobre a assistncia pblica e privada, embora extrada de uma
amostra no representativa, portanto sem condies de generalizao, sugere a hiptese de que essa
percepo tenha como conseqncia o reduzido apoio da populao ao sistema pblico, mesmo que
no nvel formal tais imagens e opinies reproduzam a noo consagrada na Constituio ao
reafirmarem que a prestao de servios de sade um direito que deveria ser garantido pelo poder
pblico ao cidado. logicamente plausvel supor que a contrapartida do fraco apoio ao sistema
pblico seja o reforo do privado, no necessariamente como uma opo pelo mercado, mas a partir
de uma descrena no pblico. Atuaria, tambm, como alternativa 'realista', ou mais adequada do
ponto de vista da relao meios/fins, mas que, de fato, traduz as imagens construdas a partir da
insero no sistema privado, e no necessariamente como decorrncia da utilizao do sistema
pblico, o que nunca foi uma realidade para uma expressiva parcela da populao que transitou da
medicina liberal para os planos privados.

Expresso do volume e importncia que o segmento privado assumiu, concomitantemente s


mudanas institucionais no sentido de implantao do SUS, na dcada de 90 ganhou relevo o debate
envolvendo diferentes atores, tanto governamentais quanto da sociedade civil, sobre a
regulamentao da "assistncia mdica supletiva". Tal debate culminou com a promulgao da Lei
9.665/1998, que dispe sobre os planos privados de assistncia sade. Ao invs de um indicativo
simplista de 'fracasso' do SUS, a regulamentao mostra que se tratou de colocar sob o controle
governamental atividades que j estavam suficientemente institucionalizadas, de tal forma que o
dispositivo constitucional que garantiu a assistncia pblica a todos por si s no as demoliria. A
regulamentao no far mais do que consolidar o sistema de sade dual, confrontando a lgica da
assistncia mdica como uma mercadoria ou um produto com a lgica do SUS, baseada na noo de
direito de cidadania, e formalizando as conseqncias de processos e decises anteriores.

Concluses
O processo de implementao da reforma da poltica de sade definida na Constituio Federal de
1988 no vai ser simplesmente a traduo concreta de decises, mas um processo ainda de
formulao da poltica de sade. Nele se fizeram sentir no apenas os efeitos do contexto poltico-
econmico de ajustes e reconfigurao da agenda pblica, mas principalmente os efeitos de feedback
das polticas de sade anteriores. Estes se traduziram na ausncia de suporte poltico, no
subfinanciamento e na incapacidade de publicizao da rede de servios, e funcionaram como
constrangimentos implementao completa da reforma da poltica de sade nos termos de seus
formuladores. Dentro desses limites, foram tomadas decises cruciais que redefiniram a reforma,
sendo as mais significativas, por um lado, o estabelecimento do marco regulatrio da assistncia
privada, que explicita a segmentao e derruba formalmente as pretenses universalistas, e, por
outro, as relativas ao financiamento, estas ainda objeto de disputa.

A falta de suporte poltico efetivo de categorias sociais relevantes no momento de implantao da


reforma pode ser vista como um efeito da trajetria da poltica de sade cujo resultado foi a
configurao de um sistema dual, pblico e privado, que segmentou os usurios a partir de sua
insero em cada um desses segmentos. Como uma das conseqncias dessa segmentao,
constituram-se preferncias e representaes sobre o pblico e o privado pouco favorveis ao SUS.
O movimento sanitrio, mentor principal da mudana, no se constituiu como um grupo de interesse,
mas como um conjunto de pessoas e instituies que em um momento singular de refundao
democrtica partilharam um conjunto de valores ticos e de propostas polticas com o objetivo de
democratizao do sistema de sade. Essa 'identidade' forjada na conjuntura autoritria que permitiu
a minimizao dos interesses particularistas mostrou sua fragilidade e descontinuidade no momento
de implantao da reforma, quando as alianas mais amplas no lograram se sustentar. Aps a
redemocratizao, as diferentes clivagens se explicitaram, e no se conseguiu mais uma
homogeneidade de propostas, tanto pelas fraturas ideolgicas internas do movimento sanitrio e do
movimento popular quanto pela retomada das questes meramente corporativas de atores que se
haviam incorporado ao movimento, particularmente os profissionais mdicos e os trabalhadores e os
sindicatos com maior nvel de organizao e maior poder de barganha. Estes, embora mantivessem o
apoio ideolgico ao SUS no perodo de sua implementao, de fato no tinham muitos incentivos
para uma transformao publicista da assistncia sade, que, pelo menos a curto prazo, lhes traria
perdas objetivas, na medida em que, em sua maioria, deveriam estar vinculados a planos de sade
empresariais, quela altura institucionalizados e constituindo-se, muitas vezes, em objeto de
negociao coletiva.

Por sua vez, os provveis usurios do SUS, os segmentos excludos da assistncia privada, seja pela
menor renda ou pela forma de insero mais precria no mercado de trabalho, no demonstraram
capacidade de mobilizao que pudesse dar sustentao reforma, que, por suas caractersticas
redistributivas, demandaria coalizes mais amplas, particularmente em uma situao
institucionalizada de diferenciaes e privilgios.

Essa falta de suporte reflete a ausncia de uma demanda universalista entre os trabalhadores e
categorias profissionais que traduza a existncia de uma identidade coletiva e o desenvolvimento de
valores solidaristas que pudessem se expressar no apoio efetivo proposta do SUS. Nada disso foi
favorecido pela trajetria de expanso dos direitos sociais no pas, entre eles a assistncia sade,
que, ao contrrio, se deu com base em um modelo meritocrtico, desenvolveu-se favorecendo as
demandas corporativas no mbito das instituies previdencirias e, aps o surgimento e
desenvolvimento da assistncia empresarial, tornou-se um benefcio particularizado, dependendo da
forma de insero no mercado de trabalho.

O veto implcito implantao da reforma em sua completa acepo no veio, contudo, apenas dos
segmentos favorecidos pela assistncia privada. Por meio de mecanismos indiretos, particularmente
a indefinio e a ausncia de fontes estveis de financiamento, o prprio governo no garantiu a
viabilizao dos objetivos da reforma. A aprovao da EC 29/2000, que teoricamente vincula
recursos dos trs nveis de governo para a Sade, no demonstra que a questo ter uma soluo
satisfatria. Como a principal fonte de recursos para custeio da assistncia pblica de origem
federal, as divergncias relativas base de clculo para a definio da contribuio da Unio tm se
traduzido em alocao de recursos aqum do esperado com a aprovao da EC. A transferncia dos
encargos financeiros para as unidades subnacionais de governo sugere o menor comprometimento do
governo federal com o financiamento do SUS, caracterizando um processo de inviabilizao
sistmica, mesmo que no se manifestem propostas explcitas de reduo programtica do escopo do
SUS. Por sua vez, o descumprimento da EC 29 por muitos estados sugere que as aes de sade
ainda no se tornaram uma prioridade.
A conjuntura econmico-financeira no foi favorvel implantao do SUS, que, para sua
efetivao, necessitaria de uma ampliao de recursos proporcional expanso de sua clientela e de
suas atribuies, o que no foi propiciado pela situao de recesso econmica. Entretanto, isso no
significa que o problema seja apenas a falta da capacidade de implementao, particularmente
financeira, pois isso pressupe que existiria, de fato, o objetivo estatal de implantao dos
dispositivos constitucionais, ou seja, um sistema pblico de carter universal e igualitrio. Ao que
tudo indica, um projeto publicista para a sade no se constituiu como um objetivo governamental.
Os princpios do SUS conseguiram ser definidos como poltica de governo em funo de uma
conjuntura privilegiada, caracterizada pela redemocratizao, mas sua implantao se deu em um
quadro poltico dominado por foras polticas conservadoras e em contexto marcado pela perda de
apoio e legitimidade de polticas sociais universalistas e pela valorizao do mercado em detrimento
da ampliao da esfera de atuao do poder pblico.

Outros efeitos da trajetria da poltica de sade colocam constrangimentos objetivos para a


consolidao de um sistema de sade, de fato, 'nico'. Se a ausncia de uma rede de servios impe
limitaes formais, os costumes e cdigos de conduta desenvolvidos no contexto de experincias
com o sistema dual oferecem limitaes informais, podendo ser impermeveis a mudanas no sentido
de unificao da assistncia sade. De algum modo, as escolhas do passado se naturalizam e
conformam a preferncia por servios privados.

Entretanto, apesar das restries, o SUS foi se institucionalizando, inclusive pelo reconhecimento
pblico do direito sade. Nesse processo, outros atores se constituram e passaram a disputar
espao na arena da sade, particularmente os gestores municipais e estaduais e os conselhos
paritrios formados nos trs nveis de governo como exigncia da legislao. Alm desses, dada a
importncia do SUS como o principal comprador de servios, ele consegue apoio, pelo menos nas
questes relativas ao financiamento, dos prestadores de servios privados e profissionais, cujos
interesses so diretamente afetados pela poltica de sade. Apoio cheio de ambigidades, na medida
em que igualmente dispensado ao segmento privado, pois o segmento pblico e o privado
partilham, em grande parte, a mesma rede de servios.

Duas lgicas operam no processo de implementao da poltica de sade: uma publicista, no sentido
de viabilizar o SUS, processo que de certa forma se tornou irreversvel, e outra privatista, de
ampliar a cobertura por planos e seguros de sade, constituindo, ou consolidando, dois segmentos
diferenciados, que se traduzem em duas estruturas institucionais. Os dois processos confluem e
conformam a poltica de sade vigente, em um movimento ainda em formao, e sugere vrios
desfechos possveis. As decises dos implementadores no contexto econmico, poltico e
institucional em que operam evidenciam a distncia entre a concepo dos formuladores iniciais da
reforma e sua implementao, que tem sido, de fato, a consolidao de um sistema de sade dual.

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Entrevistas
Rafael Guerra, mdico, deputado federal pelo PSDB-MG, em 26/5/2002.

Ruth de Lourdes da Conceio Costa, diretora de Sade do Sintel e membro do Coletivo de Sade
Intersindical da CUT/MG, em dezembro de 2002.

* Publicado originalmemte em Sade e Sociedade, 15(2), 2006.


11 - As polticas dos sistemas de avaliao da educao
bsica do Chile e do Brasil*
Carlos Aurlio Pimenta de Faria; Cristina Almeida Cunha Filgueiras

Se a questo do combate pobreza assumiu, nas duas ltimas dcadas, lugar de destaque na agenda
poltica latino-americana, em ampla medida como decorrncia da atuao dos organismos
multilaterais, interessados em minimizar o custo social do ajuste estrutural implementado em quase
todos os pases da regio, talvez a educao seja hoje a mais dinmica rea da poltica social desses
pases (Puryear, 1999). Amplas reformas tm sido discutidas e implementadas, em uma perspectiva
de nfase na educao bsica, de descentralizao dos sistemas, de busca de melhoria da qualidade
dos servios oferecidos e de ampliao do papel do setor privado em sua proviso. O
estabelecimento e institucionalizao de sistemas de avaliao da educao, principalmente da
educao bsica, so elementos centrais dessa "onda reformista", que parece estar associada tanto
reconfigurao mais ampla dos sistemas de proteo social dos pases latino-americanos quanto
prpria questo da reforma do Estado na regio.

Objetiva-se, aqui, analisar a conformao dos sistemas de avaliao da educao bsica no Brasil
(Sistema de Avaliao da Educao Bsica, Saeb) e no Chile (Sistema de Medicin de la Calidad de
la Educacin, Simce), ambos implantados em 1988. Discutem-se, tambm, a motivao poltica para
a sua implementao; o uso que se faz dos resultados, no planejamento de novas polticas e
programas e na busca por outros objetivos; a vinculao desses sistemas s diretrizes mais amplas de
reconfigurao dos sistemas de proteo social e do prprio papel do Estado na regio. No nosso
objetivo analisar as metodologias de avaliao empregadas nem os resultados aferidos.

Para tanto, este trabalho est estruturado da seguinte maneira: na primeira seo apresenta-se, de
forma sinttica, a forma como a avaliao de polticas pblicas se tem inserido na agenda
governamental ao longo das ltimas quatro dcadas. Na segunda seo se discute a questo do uso
que se faz (ou pode ser feito) da pesquisa avaliativa, ressaltando as formas e motivaes do uso da
avaliao, os vrios elementos dessa atividade que podem ser utilizados e os atores que deles fazem
uso. Na terceira seo analisam-se, de forma igualmente sinttica, a vinculao entre a reforma do
Estado, a reconfigurao dos sistemas de proteo social e a avaliao da educao na Amrica
Latina, discutindo a abrangncia e as lgicas da institucionalizao dos sistemas de avaliao
educacional na regio. Na quarta e na quinta sees so analisadas, respectivamente, com os
objetivos j apresentados, a experincia chilena, com o Simce, e a brasileira, com o Saeb.

A avaliao de polticas pblicas na agenda governamental: um


panorama sinttico
A aparentemente incontornvel associao da avaliao ao processo decisrio, ou seja,
formulao/reconfigurao das polticas pblicas, pode ser confirmada tanto pela tradicional e
atualmente relegada imagem dos estgios ou do ciclo das polticas pblicas quanto pela nfase dada
a essa vinculao em muitas das definies de avaliao.

Quando do incio do boom da avaliao de polticas e programas pblicos, ocorrido nos Estados
Unidos na dcada de 1960, a avaliao era vista quase exclusivamente como uma ferramenta de
planejamento destinada aos formuladores de polticas e aos gerentes dos escales superiores. A
demanda por avaliao justificava-se, ento, pela expanso sem precedentes do gasto pblico,
notadamente do gasto com bens e servios sociais. Isso teria se dado no apenas porque a proviso
estatal de bem-estar social era, como ainda , politicamente bem mais controvertida nos Estados
Unidos do que na maioria dos pases europeus, por exemplo, mas tambm como decorrncia do ethos
norte-americano de sempre buscar maximizar o valor do dinheiro (value for money) (Albaek, 1998).

Tambm era importante o fato de ser ainda escasso o conhecimento acerca do impacto efetivo da
ao governamental e de que aquela expanso implicava crescentes problemas relacionados
interao entre agentes e principais, problemas ento percebidos como envolvendo essencialmente
burocratas/implementadores e decisores. Pela via da avaliao, buscava-se reduzir "as assimetrias
de acesso informao, favorveis s agncias implementadoras, para se aumentar as possibilidades
de torn-las accountable" (Albaek, 1998: 96, traduo livre).

Esses parecem ter sido os elementos que justificaram a nfase top-down (ou hierrquica) da primeira
onda de massificao das avaliaes nos Estados Unidos. Acrescente-se, ainda, por ltimo, mas no
menos importante, a expectativa de que a avaliao pudesse garantir a racionalidade dos processos
decisrios, contribuindo para a sua legitimao. Esse processo envolvia, por certo, a tentativa de
despolitizar a formulao de polticas e sua avaliao.

Na dcada de 1970, tornou-se cada vez mais evidente a frustrao da expectativa, acalentada na
dcada anterior, acerca da plena utilizao e incorporao, de forma racional/instrumental, dos
resultados de uma avaliao. Data dessa poca o desenvolvimento da teoria, do desenho e da
metodologia de avaliao no sentido de maior ateno s necessidades dos operadores dos
programas, sendo gradualmente revertido o paradigma top-down e valorizadas as abordagens mais
bottom-up (Albaek, 1998).

Nas dcadas de 1980 e 1990, a avaliao foi colocada a servio da reforma do setor pblico, o qual
submetido nos pases centrais e perifricos a reformas de diferentes intensidades. "As reformas
questionaram os princpios de governana baseados na hierarquia e no profissionalismo. Outros
princpios de governana foram sugeridos como substitutos ou complementos. Uma sugesto foi a
descentralizao" (Albaek, 1998: 97, traduo livre). Como sabido, a descentralizao aumenta a
assimetria informacional entre os nveis de governo, dando vantagens s agncias implementadores
locais. Trs propostas bsicas foram apresentadas com o objetivo de manter sob controle os
impactos desse processo: (a) o "governo pelo mercado", que confere aos usurios dos servios
sociais a possibilidade de fazer a sua escolha entre os provedores, por exemplo, atravs dos
vouchers na educao, o que supostamente faria com que os provedores pblicos se adaptassem s
preferncias e fossem mais sensveis s demandas dos usurios, vistos ento como "clientes" ou
"consumidores"; (b) a ampliao da possibilidade de participao de representantes dos usurios nas
instituies provedoras dos servios, com vistas democratizao dos processos decisrios e/ou
visando a garantir um maior controle das atividades; (c) a "avaliao da performance, da qualidade,
da efetividade e da eficincia, incluindo a mensurao das preferncias dos 'consumidores' do setor
pblico e da satisfao dos usurios" (Albaek, 1998: 98).

Parece que se tratava, para resgatarmos os conceitos desenvolvidos por Albert Hirschman (1973), do
incentivo s alternativas de "sada" (escolha entre os provedores), de "voz" (participao) e/ou de
"lealdade" (avaliar para garantir a qualidade dos servios prestados e a satisfao dos usurios).
Recorde-se, porm, que Hirschman (1973: 83) afirma que, "como regra, a lealdade pe de lado a
sada e ativa a voz".

Como se ver adiante, no que diz respeito aos objetivos da avaliao da educao pblica ofertada
no Brasil e no Chile, a "lealdade"/avaliao visava sempre, no discurso oficial que justifica a
implantao dos sistemas de avaliao educacional desses dois pases, ativao da "voz" para a
melhoria dos servios prestados. Porm, a avaliao desses servios no Chile de Pinochet parece ter
sido instrumentalizada tambm para a viabilizao da "sada", ou seja, para a legitimao dos
intuitos privatizantes e do papel do setor privado como provedor desses servios.

Contudo, o comentrio de Hirschman acerca da capacidade da "lealdade" de ativar a "voz" parece,


de maneira geral, ter a sua pertinncia assegurada, posto que, na dcada de 1990, a avaliao passa
tambm a destacar questes como accountability, participao e empowerment (Tapia, 1999).

Note-se, porm, que se as trs propostas destacadas por Albaek (1998), apresentadas anteriormente,
parecem todas indicar certo vis desestatizante, o estudo de Meldolesi (1996) sobre a
institucionalizao da avaliao das polticas pblicas na Frana mostra com clareza que esse pas,
ao reagir crise do Estado de bem-estar social, revigora a sua "tradio estatizante" ao promover a
descentralizao e a desconcentrao e ao priorizar a avaliao, em uma "poltica governativa que
apresentou a avaliao como procura de colaborao e consenso" (Meldolesi, 1996: 89).

Essas ambigidades parecem indica a necessidade de que o uso da avaliao seja compreendido
como um fenmeno sempre complexo e multidimensional, como se ver adiante. Em uma palavra,
torna-se necessrio analisarmos a avaliao tambm em sua dimenso poltica (Faria, 2005).

Uma vez que neste trabalho no estamos interessados somente nas motivaes para a adoo da
avaliao, sendo aqui menos relevante toda a discusso acerca das teorias e metodologias de
avaliao, cabe analisarmos tambm, ainda que brevemente, a questo, aparentemente simples, do
uso esperado e potencial da pesquisa avaliativa.

A pesquisa avaliativa: como usada? quem usa? como? para qu?


importante esclarecermos, em primeiro lugar, que a avaliao 'no ' uma atividade necessria e
inescapavelmente voltada para a deciso. Contudo, parecem predominar as atividades avaliativas
voltadas para o processo decisrio, que teriam como usurios principais os formuladores das
polticas e/ou os gestores dos programas governamentais. Como destacado anteriormente, em seus
primrdios, nos anos 60, a avaliao era marcada pela falcia mecanicista do planejamento top-
down, ou seja, esperava-se uma utilizao automtica de seus resultados, numa perspectiva quase
exclusivamente instrumental, como baliza do processo decisrio e como ferramenta para a resoluo
racional de problemas.

Na concisa formulao de Nachmias, essa era uma concepo idealizada do processo das polticas,
"na qual a retroalimentao segue livre e diretamente do estgio da avaliao (o ltimo estgio do
ciclo das polticas) para aquele da formao da poltica, onde tudo se inicia" (Nachmias, 1995: 175,
traduo livre). Carol Weiss, a indisputada precursora e figura ainda hoje central nos estudos sobre o
uso da avaliao, coloca a questo da seguinte maneira:

Quando comeamos a pensar sobre o uso da avaliao, tnhamos em mente o seu uso no
processo decisrio. Espervamos que a avaliao produzisse descobertas que pudessem
influenciar o que o pessoal encarregado do programa e da poltica faria a seguir. Eles poderiam
extinguir o programa, expandi-lo, modificar as suas atividades ou alteraro treinamento das
equipes; esperava-se deles que utilizassem o que havia sido descoberto pelos avaliadores na
produo de decises mais sbias. Esse tipo de uso veio a ser conhecido como utilizao
instrumental. (Weiss, 1998: 23, traduo livre)

Um segundo tipo de utilizao, ainda segundo Weiss, aquele denominado "conceitual", usualmente
associado aos gestores locais de programas pblicos, os quais, mesmo impedidos por vezes de
fazerem uso instrumental do relatrio de avaliao podem, a partir dele, mudar a sua concepo do
programa e de sua operacionalidade e impacto, adquirindo novas idias e insights. Trata-se aqui de
se evidenciar uma funo "educativa" da avaliao.

Um terceiro tipo de uso seria o que podemos denominar "persuasrio". Cientes das deficincias do
programa e das mudanas mais factveis, gerentes e operadores podem usar a avaliao para
legitimar a sua posio e arregimentar apoio.

Um quarto e ltimo tipo ocorre quando se procura influenciar outras instituies e eventos que no
aqueles diretamente relacionados ao programa avaliado. As evidncias da avaliao podem impactar
redes de profissionais, podem pautar a atuao das advocacy coalitions, podem alterar os
paradigmas das polticas, promover alteraes na agenda governamental e influenciar as crenas e o
modus operandi das instituies. "Quando a avaliao implica acmulo de conhecimento, ela pode
contribuir significativamente para a alterao das concepes e tambm, s vezes, para a mudana
nas prticas" (Weiss, 1998: 24, traduo livre). Trata-se, aqui, do uso no sentido do esclarecimento
(enlightenment).

Note-se que tal distino das formas de uso constitui avano significativo em relao clebre
contraposio entre avaliao "somativa", que seria judgement-oriented, e avaliao "formativa",
que seria improvement-oriented. Contudo, ela parece apenas resgatar, com modificaes tpicas, a
proposio feita por Floden e Weiner (1978) em um trabalho pioneiro, hoje aparentemente relegado,
o qual, destacando tambm as debilidades e a idealizao do "modelo decisionista", chama a ateno
para trs formas de uso da avaliao: (a) no sentido da "resoluo de conflitos"; (b) como
mecanismo para a "reduo da complacncia" (complacency reduction), dado o seu potencial para
fazer com que o pessoal encarregado do programa avalie criticamente as suas concepes e
comportamentos; (c) como "ritual", cuja funo seria "acalmar as ansiedades do pblico e perpetuar
uma imagem do governo como racional, eficiente e accountable" (Floden & Weiner, 1978: 16).

No entanto, to importante quanto as formas e as motivaes do uso a percepo de que no se


utiliza apenas o relatrio final da avaliao. Para tornarmos curta uma longa discusso, podemos
dizer, com Weiss (1998), que os seguintes elementos podem ser usados: (a) as descobertas e/ou
recomendaes, que normalmente so os elementos do processo avaliativo mais amplamente
utilizados; (b) idias e generalizaes feitas a partir da avaliao, usualmente associadas funo de
esclarecimento, mas tambm busca de legitimidade e de apoio para o curso de ao adotado ou
para a efetivao de mudanas; (c) o prprio fato de se fazer a avaliao, para atenuar
momentaneamente demandas por alteraes e/ou para demonstrar a racionalidade e a virtude do
gerente do programa, nos nveis superiores da administrao, sendo que, aqui, a avaliao se torna
quase sinnimo de bom gerenciamento e/ou de disposio para ser accountable, o que tambm ajuda
a garantir a legitimidade do programa ou da poltica; em contrapartida, o fato de o programa estar
sendo avaliado tambm pode ser entendido como indcio de que haveria algo problemtico em seu
desenho, implementao ou impacto; (d) o foco do estudo, particularmente as medidas e mensuraes
adotadas; como se sabe, e isto parece crucial no caso da avaliao dos sistemas educacionais, como
veremos adiante, o que quer que venha a ser avaliado ou mensurado tende a ser encarado como
prioritrio pelos gestores do programa ou da poltica.

Trata-se da conhecida preocupao de "ensinar para a prova", e no casual o fato de a metfora ser
oriunda da rea educacional, quando ocorre uma concentrao de esforos que pode implicar a
negligncia de outras questes eventualmente cruciais do programa ou servio; (e) o desenho da
pesquisa avaliativa, quando a parte mais tcnica da avaliao passa a ser empregada, por exemplo,
com o objetivo de se influenciarem outras polticas e programas.

Cabe ainda questionarmos quais so os atores que fazem uso desses mltiplos aspectos da avaliao.

Nos primrdios, os avaliadores esperavam que os principais usurios fossem os financiadores


dos programas (o pessoal que pagava as contas do programa), os seus dirigentes (que
administravam o programa no nvel nacional ou local) e talvez os tcnicos do programa (a
equipe em contato direto com os clientes). Esses eram os envolvidos (stakeholders), e os
avaliadores guiavam-se por eles e negociavam com eles os termos do estudo. (Weiss, 1998: 28,
traduo livre)

Contudo, a crtica tradicional perspectiva hierrquica, top-down, tambm acabou fazendo com que
os avaliadores passassem a considerar os interesses e necessidades dos 'clientes' ou beneficirios
dos programas, muitas vezes, usurios desprovidos de capacidade de vocalizao concertada.
Porm, os usurios da avaliao no se restringem queles envolvidos diretamente no programa, quer
como formuladores, como gerentes, como pessoal tcnico/operacional ou como
usurios/beneficirios.

A avaliao tambm pode ser utilizada, como mostrado por Weiss (1998): por gerentes de outros
programas e de servios similares do setor pblico (e tambm da iniciativa privada, pode-se
acrescentar, os quais buscam melhorar o seu desempenho); por agentes do governo federal e
representantes de organizaes da sociedade civil e de fundaes que procuram selecionar o que
financiar ou formas de melhorar os programas que eles apiam ou implementam; por membros das
cmaras legislativas dos distintos nveis de governo, para que sejam propostas melhorias nos
programas e polticas existentes ou em fase de definio; por cientistas sociais interessados em
avaliar o impacto, tanto na prtica quanto na teoria, do conhecimento proporcionado pela avaliao;
por outros avaliadores que buscam aprimorar os mtodos e a aceitao dos estudos que eles prprios
desenvolvem; pelas organizaes, que parecem cada vez mais se conformar ao ideal de learning
organizations; pelo pblico em geral, engajado muitas vezes no apenas em aes da sociedade
civil, no raro similares, mas tambm porque ele pode exercer um papel de legitimador das polticas
e programas governamentais.

As consideraes feitas anteriormente evidenciam a necessidade de se perceber a existncia de


interaes entre as formas e motivaes do uso da avaliao, os vrios elementos dessa atividade
que podem ser utilizados e os atores que deles fazem uso, o que implica o reconhecimento de que o
uso da avaliao pode ocorrer ao longo de todo o chamado ciclo das polticas pblicas (policy
cycle).

As pesquisas acerca do uso da avaliao, contudo, para alm da distino das formas de utilizao,
dos elementos que podem ser utilizados e dos usurios, passaram, ao longo da ltima dcada, como
destacam Shulha e Cousins (1997), a trabalhar e valorizar mais sistematicamente questes como: a
centralidade do contexto na determinao do uso que se faz da avaliao; a necessidade de se
expandir a idia de uso do nvel individual para o organizacional; a diversificao do papel do
avaliador, que muitas vezes incorpora funes como a de facilitador, planejador e educador; os
impactos e condicionantes da subutilizao.

A emergncia dessas novas questes foi, em ampla medida, resultado da percepo da falcia
mecanicista do planejamento top-down e do fato de que as avaliaes tendiam a ser subutilizadas, o
que levou ao entendimento da atividade avaliativa como dilogo e intercmbio contnuos, no apenas
com o intuito de se consultarem aqueles diretamente envolvidos no programa, mas no sentido da
colaborao e do compartilhamento.

De forma similar mudana de paradigmas no planejamento e na programao da implementao de


polticas e programas, tambm nos estudos avaliativos passou-se a adotar, como dito anteriormente,
um vis mais bottom-up, que questionou o carter pretensamente assptico da avaliao e sua
blindagem "cientfica". Os trabalhos mais recentes passaram a mostrar as vantagens de o avaliador se
familiarizar com a estrutura, com a cultura e com a poltica dos programas e das policy communities
envolvidas, o que supostamente lhes franquearia a possibilidade de entender (e tambm de
influenciar) os fatores que mais provavelmente afetam a utilizao da avaliao. Tornou-se claro,
ademais, que qualquer descoberta ou resultado da pesquisa avaliativa deve competir com outras
fontes e atores pela ateno dos tomadores de decises e demais envolvidos (Shulha & Cousins,
1997).

Feito este sinttico panorama da evoluo do problema da avaliao de polticas pblicas na agenda
governamental e discutidos alguns aspectos de sua utilizao, cabe agora um ajuste de foco para
tratarmos mais especificamente dos sistemas de avaliao educacional na Amrica Latina, para que,
em seguida, possamos discutir a experincia do Chile e do Brasil com a avaliao da educao
bsica.
Reforma do estado, reconfigurao dos sistemas de proteo social
e avaliao da educao na Amrica Latina
importante destacarmos, logo de incio, que a implantao da avaliao da educao na Amrica
Latina, feita regularmente e em larga escala, foi e continua sendo um fenmeno externamente
induzido, em ampla medida, que parece estar associado ao processo ainda em curso de
reconfigurao dos sistemas nacionais de proteo social, articulado com uma estratgia mais ampla
de reforma do Estado. Parece ser hoje amplamente reconhecido o fato de que o mpeto reformista na
rea educacional tem parte significativa de suas origens em fontes externas, sendo esta, atualmente,
uma questo no apenas nacional, mas tambm regional e global (Puryear, 1999).

A retrica oficial que justifica a necessidade de reformas na rea tem se pautado, geralmente, no
apenas pelos indicadores educacionais, os quais, como se sabe, colocam a Amrica Latina em uma
posio muito desconfortvel quando comparaes internacionais so apresentadas. Os outros
argumentos justificatrios usualmente esgrimidos so, em sua maioria, de ordem econmica,
lastreando-se em consideraes genricas acerca da crescente centralidade do conhecimento como
fator de produo e do carter eminentemente global da atividade econmica contempornea.
Segundo a argumentao genrica empregada, esses fatores, reproduzidos internamente por
lideranas polticas e empresariais e externamente pelos organismos multilaterais e pelas agncias
de fomento e de ajuda para o desenvolvimento, estariam rapidamente aumentando no apenas a
demanda por educao, mas principalmente por educao de qualidade.

Cabe destacarmos, aqui, que os argumentos justificatrios que tm respaldado, no mbito domstico,
a necessidade das reformas educacionais normalmente espelham a argumentao elaborada e
difundida pelos organismos multilaterais. Essa argumentao enfatiza o impacto econmico da
educao, aferido por mtodos economtricos de definio das "taxas de retorno" do "gasto" pblico
com a educao, as quais tm, inclusive, justificado a focalizao do gasto na educao bsica, que
apresentada, assim, como um "excelente investimento" (Puryear, 1999: 153).

Ainda que sejam perceptveis algumas especificidades nacionais, de maneira geral a reforma
educacional nos pases latino-americanos apresenta convergncias muito acentuadas, e seus
principais pilares so normalmente os seguintes: nfase na educao bsica, na descentralizao dos
sistemas, na busca de melhoria da qualidade dos servios oferecidos e na ampliao do papel do
setor privado na proviso.

A reforma educacional na Amrica Latina parece, assim, seguir diretrizes anlogas quelas, mais
amplas, do processo/projeto de reconfigurao dos sistemas nacionais de proteo social. Esse
processo pautado, principalmente:(a) pela focalizao do gasto pblico social, no sentido da busca
de maior eficincia do gasto social e da priorizao do alvio da pobreza e das reas geradoras de
"capital humano", como sade e educao, as quais apresentam elevadas "taxas de retorno" do
"investimento"; (b) por um vis privatizante, mais nitidamente perceptvel e radicalizado no Chile de
Pinochet; (c) pela busca de uma descentralizao que, no raro, tem evidenciado uma perspectiva de
desresponsabilizao do Estado pela proviso social; (d) pela busca de ampliao da participao
dos usurios/beneficirios na gesto e controle das polticas, programas e projetos, nfase que,
apesar de calcada em um discurso e em objetivos democratizantes, tem como risco a
responsabilizao dos indivduos por parcela no desprezvel das tarefas em questo. Mesmo
reconhecendo a centralidade de tais diretrizes, o trabalho comparativo realizado por Draibe do
"movimento real de mudana" em sete pases da regio mostra "um quadro bastante distinto dessa
rationale". Ressalte-se, contudo, a seguinte observao feita pela autora:

Os sistemas de educao bsica esto entre os que menos alteraes sofreram do ponto de vista
de sua concepo e lugar no conjunto dos programas sociais: em todos os pases que estamos
considerando [Argentina, Bolvia, Brasil, Chile, Colmbia, Costa Rica e Mxico], os princpios
da universalidade, obrigatoriedade e gratuidade da educao compreensiva seguiram regendo
esta rea social bsica. (Draibe, 1997: 217)

A avaliao da educao escolar , sem dvida, elemento-chave e fundamento estratgico da reforma


educacional em curso nos pases da Amrica Latina. Para melhor explicitao desse tipo de
avaliao, parece importante resgatarmos a tipologia das avaliaes educacionais apresentada por
Castro e Carnoy (1997), que distinguem entre: "exames de avaliao dos alunos", aplicados
internamente escola para averiguar o grau de apreenso dos contedos constantes do currculo
escolar; "exames de aptido do aluno", aplicados para averiguar a aptido mnima do aluno ao
trmino de um nvel de ensino e/ou para selecionar os que prosseguiro para o prximo nvel;
"exames de avaliao do sistema educacional ou da escola" (...) "aplicados a uma amostra ou a toda
uma populao de estudantes em determinado nvel de escolarizao de um pas, estado, provncia
ou municpio para avaliar o grau de aprendizagem (em relao a um padro absoluto) nas escolas,
nos municpios, nos estados ou nos pases" (Castro & Carnoy, 1997: 37). desse ltimo tipo de
avaliao que tratamos neste trabalho. Porm, se a questo central fazer da avaliao um
instrumento para a melhoria da qualidade do ensino, a atividade avaliativa tambm deve ser vista
como respaldando, normalmente de maneira acessria, outros pontos e dinmicas da reforma
educacional e dos sistemas de proteo social. Isso porque, alm de denotar a nfase dada
educao bsica, ela utilizada para monitorar o processo de descentralizao, ou seja, para garantir
que a transferncia de responsabilidades para os governos subnacionais (ou mesmo para as prprias
unidades escolares) no implique a deteriorao da qualidade do ensino.

No caso chileno, muito particularmente, a avaliao tem sido utilizada como claro instrumento de
focalizao do gasto educacional, como se ver com mais detalhes na prxima seo. Se no pas a
avaliao parece no cumprir papel significativo na transferncia de recursos dos nveis mais
complexos de ensino (e aqui cabe recordar que o Chile suprimiu a gratuidade da educao
universitria) para os nveis mais bsicos, ela tem sido importante no processo de concentrao do
gasto nos quintis inferiores de renda da populao matriculada (Draibe, 1997).

Cabe destacar, ainda, que a avaliao da educao tambm pode cumprir papel importante no que diz
respeito ao incentivo dado ao setor privado para que ele amplie seu papel na proviso de servios
educacionais. Sabe-se que os resultados da avaliao tm comprovado a baixa qualidade do ensino
pblico na regio. Contudo, necessrio que se recorde no apenas o impacto que a atividade
avaliativa pode ter na melhoria da qualidade da proviso pblica, por meio de uma srie de
processos e da adoo de uma diversidade de mecanismos compensatrios, recompensatrios ou
punitivos, que sero discutidos nas prximas sees deste trabalho, mas tambm o fato de que os
resultados da avaliao podem fomentar a alternativa da "sada", ou seja, podem contribuir para
afastar os usurios da rede pblica. Trata-se, aqui, da chamada "privatizao por default".

Claro est que, em muitos casos, no se pode pensar nesse efeito, muito provavelmente marginal,
como parte de uma ao deliberada, at porque h tambm evidncias da seriedade do compromisso
dos pases da regio com a universalizao de uma educao de qualidade, mesmo que, para tanto,
um mais amplo papel do setor privado seja visto no apenas como necessrio, mas tambm, muitas
vezes, como altamente desejvel. Contudo, pelo menos no caso chileno, parece haver evidncias de
que se esperava inicialmente, ainda na dcada de 1980, que a avaliao respaldasse o intuito
privatizante.

Segundo Draibe (1997: 220), uma

poltica deliberada de privatizao do ensino (...) pode ser registrada to somente no modelo
chileno: ali, alm da alternativa de gesto privada dos servios pblicos, a privatizao se
traduziu em estmulos proviso privada de servios educacionais em todos os nveis de
ensino, em troca de subvenes pblicas. (...) Tal estmulo resultou em mudana na composio
das matrculas, com diminuio da pblica e aumento da subvencionada.

Note-se, assim, que a utilizao da avaliao educacional parece extrapolar os objetivos


formalmente definidos para a constituio desses sistemas, bem como aqueles "sugeridos" pelos
organismos internacionais que tm incentivado e financiado a sua constituio na Amrica Latina.
Vejam-se, por exemplo, as sugestes de uso arroladas em um documento do Banco Mundial:
utilizao das avaliaes para se obter o apoio do pblico para a melhoria da qualidade da
educao; para se melhorar o desenho da instruo e da formao dos docentes; uso dos "efeitos de
repercusso" de uma avaliao (backwash effects),1 para diagnstico e tratamento dos problemas de
aprendizagem; para a oferta de "recompensas para as boas aes"; para a avaliao do progresso
alcanado pelas distintas regies, municpios, escolas ou distritos escolares; para a pesquisa e
desenvolvimento educacionais (Horn, Wolff & Vlez, 1991).

A despeito da quase inexistncia de uma tradio de avaliao de polticas e programas sociais na


regio, a avaliao dos sistemas educacionais hoje um fenmeno amplamente difundido entre os
pases latino-americanos. Ferrer (2000) considera que, mesmo havendo registros de experincias
pioneiras de avaliao do logro educacional antes de 1988, quando foram estruturados os sistemas
de avaliao da educao bsica chilena (Simce), aps algumas experincias prvias, e o sistema
brasileiro (Saeb), aquele deve ser considerado "o verdadeiro ponto de partida da nova tendncia"
(Ferrer, 2000: 3, traduo livre). Na verdade, quase todos os pases da Amrica Latina tm hoje
sistemas estruturados ou em vias de estruturao.2

Antes que possamos passar aos nossos dois estudos de caso, parece relevante discutirmos com um
pouco mais de ateno, ainda que de maneira necessariamente sinttica, a questo da induo externa
no processo de implantao dos sistemas de avaliao da educao na Amrica Latina.

De maneira geral, podemos dizer que so de vrias ordens os fatores exgenos que tm influenciado
o processo de implantao da avaliao das polticas e programas sociais na regio, e
principalmente da avaliao educacional, rea onde esses mecanismos parecem estar mais
desenvolvidos e institucionalizados. Em primeiro lugar, cabe destacar o papel central desempenhado
por distintos organismos internacionais, agncias de fomento e de ajuda ao desenvolvimento.

A induo da avaliao por essas organizaes tem se dado da seguinte maneira: por meio do
financiamento direto para a montagem dos sistemas de avaliao; da oferta de cooperao tcnica
para tanto, bem como de treinamento de tcnicos governamentais; do incentivo a iniciativas
domsticas na rea e da exigncia de avaliao para que programas sociais possam ser financiados e
apoiados.

Cabe ainda destacar que, paralelamente capacidade de financiamento dessas instituies, muitas
vezes imprescindvel, elas tambm desfrutam, usualmente, de grande autoridade tcnica e de
experincia e prestgio reconhecidos, o que amplia o impacto de sua atuao prescritiva/normativa,
que tem enfatizado a questo da eficincia do gasto e da centralidade de avaliao. Note-se que a
nfase dada a essas questes se justifica tambm pela necessidade que essas organizaes tm de se
mostrar, elas tambm, accountable perante os seus "principais".

Devemos recordar tambm a centralidade conferida avaliao nas diversas Conferncias Sociais
Internacionais realizadas durante a dcada de 1990. No caso da educao, destaca-se a Conferncia
Mundial sobre Educao para Todos, patrocinada pela Unesco e realizada em 1990 em Jontiem, na
Tailndia, que preconizou como uma atividade essencial a "melhoria e aplicao de sistemas para
avaliar os resultados do aprendizado" (apud Lockheed, 1997: 151). Igualmente relevante tem sido o
papel das policy networks transnacionais na vinculao entre estudiosos e policy makers, na difuso
de idias e metodologias e na criao de consensos.3

O impacto dos fatores e agentes exgenos pode ser percebido no apenas na garantia de
financiamento e capacitao tcnica e na exigncia de contrapartidas financeiras domsticas, mas
tambm na conformao da agenda governamental, pela via da sensibilizao de formadores de
opinio e da gerao de consensos, num processo concertado que certamente ajuda a explicar a quase
universalizao dos sistemas de avaliao educacional na regio.

Um ltimo fator, de influncia ainda mais difcil de detectar, parece ser o efeito mimtico, ou de
emulao, que experincias bem-sucedidas de outros pases tm suscitado. Aqui cabe recordarmos a
quase onipresena na contemporaneidade de estratgias de divulgao das chamadas "melhores
prticas", levadas a cabo por uma mirade de organizaes internacionais, agncias governamentais e
organizaes no governamentais (ONGs) nacionais e transnacionais, o que revela que tambm esses
processos de emulao podem ser induzidos.

Destaque-se que a comunidade epistmica na rea da avaliao educacional das mais vastas, com
ramificaes globais e grande capilaridade nacional na Amrica Latina, em universidades, fundaes
e centros de pesquisa, tendo como ndulos regionais mais institucionalizados, que funcionam como
centros difusores e produtores de pesquisa, de capacitao e responsveis pela gerao e ampliao
de consensos entre especialistas e agentes governamentais, o Orealc/Unesco e o Preal (veja-se, por
exemplo, McMeekin, 1996, e McGinn, 1996).

A grande porosidade do processo de formao de polticas na rea da educao, apenas esboada


aqui, talvez exemplifique com perfeio o vis "desnacionalizante" que parece caracterizar os
processos de policy making na era da interdependncia e da globalizao assimtrica, notadamente
nos pases perifricos.

Passemos agora, por fim, aos nossos estudos de caso. Antes, porm, cabe recordarmos que, a
despeito da centralidade dos fatores exgenos tratados nesta seo, as caractersticas especficas
assumidas pelos sistemas de avaliao da educao em cada um dos pases latino-americanos
parecem ter dependido mais das decises polticas tomadas no mbito domstico e da capacidade
tcnica e financeira dos distintos pases do que das diretrizes especficas dos organismos de crdito
(Ravela, 2001).

O sistema de medicin de la calidad de la educacin (Simce): de


instrumento da 'mercadorizao' da educao e orientao da
demanda busca de eqidade e de compensao das diferenas
sociais
Dentro do conjunto dos sistemas nacionais de avaliao da educao dos pases da Amrica Latina,
o Simce tem algumas especificidades, dentre as quais se destacam:

ter sido criado no final da dcada de 1980, dando continuidade a um programa de avaliao
iniciado em 1982 pelo governo militar;

ter sido elaborado e administrado inicialmente por um organismo externo ao Ministrio da


Educao, com o qual mantinha convnio, sendo posteriormente absorvido pelo Ministrio;

para sua criao e funcionamento, o sistema no dependeu de recursos externos, sendo


financiado com recursos do oramento anual do Ministrio da Educao;

tratar-se de um sistema de avaliao censitrio, isto , que avalia o universo de alunos de uma
mesma srie (contudo, no so aplicadas provas naquelas escolas com menos de dez alunos na
srie avaliada e que se encontram em zonas isoladas);

ter seus resultados amplamente divulgados no meio educacional e na imprensa.

Origens, Evoluo e Objetivos

O Simce herdeiro de outras iniciativas adotadas anteriormente no Chile. Em 1968, foi criada uma
prova nacional, destinada a medir resultados no oitavo ano bsico. Ela foi aplicada anualmente at
1971 e seu propsito era obter/fornecer informaes para o processo de desenvolvimento curricular
e dispor de parmetros para melhorar a distribuio de recursos (Eyzaguirre & Fontaine, 2000). Em
1982, foi criado o Programa de Evaluacin del Rendimento Escolar (PER), elaborado e executado
pela Pontificia Universidad Catlica de Chile e financiado pelo Ministrio da Educao. De 1982 a
1984, o programa aplicou anualmente provas simultneas a todos os alunos do quarto e do oitavo
anos da educao bsica. O principal objetivo do PER era produzir informao que permitisse ao
Ministrio da Educao monitorar os efeitos do processo de descentralizao e privatizao no
setor.

No perodo 1985-1986, o Centro de Perfeccionamiento, Experimentacin e Investigaciones


Pedaggicas, do Ministrio da Educao, foi responsvel pelo sistema de avaliao, que passou a se
chamar Sistema de Evaluacin de la Calidad de la Educacin (Sece). A prova foi administrada
somente em 1986 e a um nmero restrito de estudantes (Eyzaguirre & Fontaine, 2000).

Em 1987, iniciou-se o Sistema de Informacin sobre la Calidad de la Educacin (Simce), mediante


de um novo convnio entre o Ministrio da Educao e a Universidad Catlica de Chile. A partir de
1988, realizaram-se medies de rendimento escolar dos alunos da quarta e da oitava sries do
ensino bsico, porm em anos alternados, o que permitiu reduzir os custos das provas em relao
experincia anterior do PER. O convnio durou at 1991, ano em que o ministrio assumiu
completamente a gerncia do sistema, que passou a se chamar Sistema de Medicin de la Calidad de
la Educacin, mantendo a sigla Simce. A equipe do ministrio recebeu da universidade capacitao
para assumir a conduo do sistema (Himmel, 1998).

O Ministrio da Educao assumiu em 1991 o controle da elaborao e execuo da prova de


avaliao da educao, que desde 1988 era realizada pela Universidad Catlica de Chile. A Lei
Orgnica Constitucional de Ensino (Loce), promulgada em maro de 1990, no ltimo dia do governo
militar, estabelecia que o Ministrio da Educao seria o organismo encarregado de elaborar os
instrumentos de avaliao peridica. Para cumprir com essa normativa, foi criado o Simce como uma
estrutura funcional tcnica subordinada Unidad de Curriculum y Evaluacin do Ministrio.

Em agosto de 2002, o governo chileno enviou ao Congresso um projeto de lei relacionado


modernizao do Ministrio da Educao. Este projeto inclui a proposta de que o Simce seja
subordinado ao Consejo Superior de Educacin, organismo criado pela Loce, presidido pelo
ministro da Educao e composto por oito representantes de instituies de educao superior
(universidades e institutos profissionais), da comunidade cientfica, da Corte Suprema e das Foras
Armadas, alm de um secretrio executivo. Tal alterao institucional buscou dar maior autonomia e
independncia ao sistema em relao autoridade ministerial, uma vez que o ministrio at ento era
o responsvel direto pelo sistema e tambm o principal usurio da informao produzida.

A avaliao da educao se estabeleceu no Chile nos anos 80, no momento em que o governo do pas
impulsionava uma importante reforma na estrutura e no financiamento do sistema, que tinha por
elementos centrais a transferncia da educao pblica do governo central para os governos locais e
para o setor privado.

Em termos gerais, a literatura dos anos 1990 sobre o Simce evidencia que os objetivos da avaliao
so obter dados sobre o nvel de resultados alcanados pelo sistema educacional, entregar
informao externa aos diretores das escolas e dados confiveis aos pais de alunos sobre o
desempenho de cada escola, assim como proporcionar autoridade educativa informao sobre o
impacto de aes e programas desenvolvidos sobre a aprendizagem dos alunos. Tais objetivos,
entretanto, no aparecem sempre com a mesma nfase.

Rodriguez (1997) destaca que a nfase dada aos objetivos da medio variou no transcurso dos anos,
sem que tenham sido modificadas substancialmente as caractersticas do sistema. medida que o
Ministrio de Educao do perodo ps-Pinochet foi orientando os diversos programas da rea em
um conjunto denominado "reforma educativa", cujo propsito era melhorar a qualidade da educao
no pas e diminuir a brecha entre a educao que recebem os distintos estratos socioeconmicos, os
objetivos do sistema de avaliao foram anunciados da seguinte maneira:

Esta medio tem como objetivo fundamental produzir o conhecimento necessrio para medir e
elevar o rendimento e/ou nveis de resultado at metas preestabelecidas como ideais e mnimas
e, ao mesmo tempo, reduzir a distncia entre os resultados dos estabelecimentos municipais,
particulares subvencionados e particulares pagos, alcanando com isto uma maior eqidade dos
resultados escolares para os diversos grupos sociais do pas. (Mineduc, 1996 apud Romn,
1999: 9)

A Prova

A prova Simce aplicada anualmente, em sries alternadas. Em um ano se avalia a quarta srie do
ensino fundamental (bsico), no ano seguinte, o oitavo ano bsico e, no terceiro ano, a segunda srie
do ensino secundrio. Em 2002, quando a prova foi aplicada ao quarto ano bsico, 291.639 alunos
foram avaliados. A avaliao consiste na aplicao de provas de conhecimento em linguagem e
matemtica (para todos os alunos da srie avaliada) e de cincias naturais e cincias sociais (para
apenas 10% dos alunos do ensino bsico. No ensino mdio, avalia-se uma amostra de alunos nas
reas de fsica, qumica e biologia).

Inicialmente, as provas continham somente perguntas de mltipla escolha, alm de uma redao. Em
1999, passaram a conter tambm perguntas abertas. Alm da formao acadmica, o processo de
avaliao capta informaes sobre auto-estima dos alunos, autonomia, segurana e atitude em relao
ao ambiente. A coleta de dados inclui tambm perguntas relacionadas a fatores que mostram o grau
de satisfao dos participantes do processo educativo (grau de aceitao do trabalho educativo pelos
pais, alunos e professores). Com esta finalidade, so aplicados questionrios a alunos, pais e
professores. O questionrio que os professores devem responder compreende tambm temas
relacionados ao estilo de ensino e a condutas na sala de aula. Durante o processo de avaliao, so
coletados tambm, em cada estabelecimento, dados de eficincia escolar (taxas de aprovao,
reprovao e evaso).

Devido forma como eram construdas as provas at 1999, somente a partir das ltimas avaliaes
realizadas foi possvel comparar adequadamente os resultados dos exames aplicados a uma mesma
srie em diferentes anos. At 1998, a correo das provas se realizava com base na mdia de
respostas corretas. Desde 1999, o Simce utiliza a Teoria da Resposta ao Item, na qual as questes
mais difceis recebem maior ponderao que as questes mais fceis.

Produtos e Relatrios

de grande importncia na experincia chilena o tema da difuso dos resultados da avaliao. At


1995, os resultados eram de conhecimento somente das autoridades educacionais e da direo de
cada escola. Em 1995, os resultados da prova Simce passaram a ser enviados a todos os
estabelecimentos de ensino e publicados na imprensa. Desde que passaram a ser divulgados, os
relatrios elaborados pelo Ministrio da Educao foram sendo aperfeioados no sentido de facilitar
a compreenso da informao por distintos tipos de pblico.

O Simce divulga atualmente os seguintes produtos ao final de cada processo avaliativo: (a) relatrio
geral de resultados (destinado ao pblico em geral); (b) relatrios de resultados por escola (contm
uma parte comum a todas as escolas e uma especfica de cada escola); (c) publicaes especficas
para os professores; (d) publicaes especficas para as famlias: distribuio de folhetos
explicativos com os resultados da escola que freqentam seus filhos.4 No caso dos relatrios de
resultados por escola, so enviadas s escolas vrias cpias do relatrio, destinadas direo, aos
professores e associao de pais. O documento inclui informaes sobre a mdia de respostas
corretas obtidas em cada prova e resultados dispostos como percentuais de respostas corretas
obtidas em cada um dos objetivos de cada disciplina. So fornecidas tambm informaes que
permitem comparar a escola com a mdia geral do pas e com as escolas de nvel sociocultural
semelhante.

Os pais tm acesso aos resultados gerais de todos os estabelecimentos do pas pelos meios de
comunicao. Os resultados so publicados em jornais nacionais, regionais e locais. deciso de
cada escola realizar atividades para informar com mais detalhes e discutir os resultados com os pais.
No site do Ministrio da Educao, so divulgados relatrios com os resultados gerais das
avaliaes realizadas no perodo 1998-2001, alm de folhetos de orientao dirigidos a professores
e alunos, explicando a estrutura das avaliaes e as inovaes incorporadas, alm de exemplos de
perguntas. Desse modo, os resultados de cada uma das escolas do pas esto amplamente expostos.

At 1997, o Simce divulgava, nos seus relatrios anuais, a mdia de respostas corretas em cada
prova e em cada escola (ou mdia de resultados brutos). Esse indicador oferece uma viso geral do
resultado alcanado pela escola. As unidades de anlise so as questes, no os alunos. O potencial
dessa informao est em permitir comparar resultados entre as escolas ou grupos de escolas. Tal
informao, contudo, se limita a descrever, no permitindo conhecer qual a porcentagem de alunos
que dominam certos objetivos ou que alcanam nveis de desempenho predeterminados (Ravela,
2001). Visando a corrigir essa deficincia, foi introduzido um mtodo de correo das provas
baseado na Teoria de Resposta ao Item. Passou-se, ento, a fornecer informaes sobre o percentual
de alunos que alcanam mais de 70% de respostas corretas. O objetivo fornecer, de modo
facilitado, informaes sobre a disperso de resultados (Eyzaguirre & Fontaine, 2000).

Desde 2001, o rendimento mdio das escolas passou a ser divulgado tambm com base em uma
classificao dos estabelecimentos em cinco grupos socioeconmicos, com o objetivo de permitir
comparaes dos resultados da prova Simce entre escolas que atendem alunos de caractersticas
socioeconmicas similares. At ento, os resultados eram apresentados somente por tipo de escola
(particular, particular subvencionada pelo governo ou pblica). A classificao tambm considera
fatores como a escolaridade da me e do pai, a renda familiar e um ndice de Vulnerabilidad
Escolar, revelando a preocupao em obter informaes sobre a eqidade da educao bsica no
pas. Nos ltimos anos, o Simce incorporou em seus relatrios para as escolas dados acerca da
evoluo dos resultados de seus alunos ao longo dos anos.

Os resultados so publicados por escola, cidade, provncia, regio e total do pas. possvel
conhecer os resultados por diversas categorias de anlise: dependncia administrativa das escolas;
nvel socioeconmico; zona rural ou urbana.

Uso da Informao

Um fator crucial dos sistemas de avaliao em educao a utilizao dos resultados. No Chile,
desde o princpio, pensou-se em utilizar os resultados das avaliaes nacionais como mecanismo
para o estabelecimento de incentivos e sanes para as escolas. Tais incentivos e sanes poderiam
advir tanto dos responsveis pela poltica educacional como da sociedade e do mercado
educacional.

No h dvidas de que o principal usurio dos resultados do Simce o Ministrio da Educao e de


que ocorre efetiva retroalimentao dos resultados para as polticas e programas em educao, como
se ver adiante.

O Simce um componente fundamental da poltica educativa e tem permitido s autoridades


educacionais reorientar estratgias, focalizar recursos, gerar programas de aperfeioamento docente,
alm de balizar os sistemas de incentivo a diretores e professores. Os estabelecimentos que tm
melhores pontuaes no Simce recebem um acrscimo no financiamento pblico a ttulo de incentivo,
assim como os seus professores recebem um incentivo financeiro (Weinstein, 2001).

A seguir, so apresentados alguns exemplos de programas ministeriais que utilizam a informao


produzida pelo Simce.

Programa P-900: criado em 1990 para beneficiar as escolas pblicas de maior risco educativo
no pas, definidas com base nos resultados obtidos nas provas do Simce. Estas escolas recebem
apoio em aperfeioamento de professores, material educativo, bibliotecas, textos e melhoria de
infra-estrutura. Entre 1990 e 1997, foram atendidas pelo programa2.300 escolas (Ministerio de
Educacin, 2002).

Programa de Mejoramiento de la Calidad y Equidad de la Educacin (Mece Bsica e Mece


Mdia): os resultados do Simce so utilizados tambm para avaliar o impacto dos programas
educativos que esto sendo implementados no pas.

Proyectos de Mejoramiento Educativo (PME): este programa, iniciado em 1992 como parte do
Programa Mece Bsica, consiste na distribuio de recursos, pela via de concurso, a projetos
educativos que tenham como objetivo melhorar processos e resultados da aprendizagem,
apresentados por professores das escolas com subveno pblica. A identificao de
necessidades, primeiro passo para a elaborao de cada projeto, est baseada nos resultados
que a escola obtm na prova Simce (Rodriguez, 1997).

Sistema Nacional de Evaluacin del Desempeo de los Establecimientos Subvencionados


(Sned): desde 1996, o Sned estabelece um incentivo financeiro aos professores de 25% das
mais destacadas escolas primrias e secundrias que recebem subveno pblica. Estas escolas
so definidas a cada dois anos, quando se estabelece uma pontuao dos estabelecimentos que
recebem subveno pblica, considerando vrios fatores, dentre eles efetividade, superao,
iniciativa, melhora das condies de trabalho, igualdade de oportunidades e integrao de
professores e pais de alunos, calculados com base nos resultados do Simce (Ravela, 2001).

Red de Maestros: este programa parte das intervenes voltadas para o aperfeioamento de
professores e fomenta a transferncia de experincias e conhecimentos de professores de
escolas que elevaram seus resultados na prova Simce a professores de escolas que obtiveram
baixos resultados.

Proyecto de Asistencia Tcnica: as sessenta escolas da regio metropolitana de Santiago que


apresentaram piores resultados na avaliao Simce de 1999, na qual foi avaliado o quarto ano
bsico, foram beneficiadas com projetos de assistncia tcnica, por meio dos quais entidades
privadas (universidades, fundaes ou ONGs), em convnio com o Ministrio da Educao, as
apiam por quatro anos para melhorar seus rendimentos. Os projetos possuem metas anuais e de
longo prazo. No que se refere ao Simce, buscou-se aumentar em 5% o resultado mdio de cada
um dos estabelecimentos beneficiados pela assistncia tcnica (La Tercera, 3 fev. 2002).

Monitoramento de outros programas do Ministrio da Educao: com os resultados do Simce,


so gerados indicadores que so utilizados para monitorar os resultados obtidos pelas escolas
pblicas e particulares subvencionadas beneficiadas por diversos programas. Alm dos
programas j citados, pode-se mencionar ainda o programa Jornada Escolar Completa5 e o
Programa Montegrande (Liceos de Excelencia en Enseanza Media). Dessa forma, possvel ao
Ministrio da Educao dimensionar, por meio dos resultados da prova Simce, os efeitos e
impactos dos programas focalizados no desempenho das escolas beneficiadas.

As provas de avaliao do sistema educativo no so, assim, somente tcnicas ou assunto de


especialistas. A concepo do sistema traduz uma viso poltica, sendo os resultados utilizados de
distintas maneiras pelos atores sociais e polticos. As definies ou opes dos sistemas de
avaliao podem ter efeitos sobre o que ocorre na sala de aula, bem como sobre a prestao pblica
de contas de um ministro ou do conjunto do governo acerca da efetividade das aes empreendidas
no mbito da educao.

Visto que os resultados da prova tm uma divulgao to ampla, quando uma escola alcana bons
resultados no sistema de avaliao, estes so utilizados pela direo como uma "vitrine de boa
gesto", isto , como varivel para atrair bons professores e, principalmente, alunos. Himmel (1998)
considera que tanto diretores como professores podem encontrar, nos resultados do Simce,
motivao para realizar inovaes nas reas em que o rendimento dos alunos insatisfatrio.

Romn (1999), contudo, considera que a informao fornecida pelo Simce tende a gerar
principalmente efeitos perversos, pois tem sido utilizada tambm para discriminar e segregar, em vez
de contribuir para melhorar a qualidade da educao e promover a eqidade do sistema educativo. A
autora aponta os seguintes efeitos perversos: (a) com freqncia, ocorrem casos de expulso pelas
escolas de alunos com dificuldades nos estudos e baixo rendimento, com o objetivo de no
prejudicar a "mdia" de pontos da escola. Existem tambm denncias de escolas que pedem aos
alunos com maiores dificuldades de aprendizagem que no compaream no dia da prova Simce; (b)
os resultados so utilizados pelas escolas que obtm melhores resultados, em geral escolas privadas
onde estudam alunos que tm mais recursos, para se promover no mercado educacional; (c) ocorrem
distores e estreitamento do currculo, pois as escolas destinam maior tempo realizao de provas
similares ao Simce e ao ensino das matrias mais importantes para esta prova (matemtica e
castelhano).

Tais afirmaes coincidem com a opinio do sindicato nacional de professores (Colgio de


Professores).6 Os professores sentem que uma parte importante de seu trabalho em classe com os
alunos est condicionada obteno de bons resultados na prova Simce.

Como j foi mencionado, os resultados de cada escola so publicados nos estabelecimentos


educacionais, na imprensa escrita e na Internet, com o objetivo de que as famlias utilizem esta
informao para escolher uma escola ou para pressionar a escola onde estudam os filhos. Entretanto,
no existe conhecimento sistematizado sobre a utilizao pelos pais de alunos da informao
disponibilizada pelo Simce. De toda maneira, as famlias de baixa renda, mesmo tendo conhecimento
dos resultados do Simce, tm limitadas possibilidades de mudar os filhos de escola, caso desejem
faz-lo.

Apesar das posturas mais crticas mencionadas anteriormente, os resultados divulgados a cada ano
pelo Simce so amplamente utilizados pelos atores do mbito educacional, com provvel exceo
das famlias dos alunos. Seja para elogiar ou para criticar a poltica educacional nacional ou local,
seja como indicador central em diagnsticos sociais ou para outros propsitos, os resultados do
Simce so recorrentemente mencionados por polticos, autoridades, institutos de pesquisa, imprensa
e outros.

Desde 1995, quando comearam a ser publicados, a imprensa chilena d ampla cobertura aos
resultados da prova Simce. O ministrio publica a cada ano em jornais nacionais, regionais e locais
um encarte com os resultados de todas as escolas do pas. Com freqncia, esses resultados se
transformam em manchetes nos principais meios de comunicao do pas e so objeto de muitas
reportagens e anlises jornalsticas. comum que sejam realizadas reportagens sobre as escolas
pblicas ou particulares que se destacaram por melhores ou piores resultados.

O Simce , portanto, amplamente reconhecido no pas como uma fonte de dados, ainda que parte dos
usurios das informaes possa chegar a concluses equivocadas, principalmente quando no esto
familiarizados com aspectos mais tcnicos do sistema de avaliao.7

Na literatura internacional sobre o tema, possvel encontrarmos muitos argumentos favorveis e


contrrios existncia de provas padronizadas para avaliao dos sistemas educativos. Est
amplamente documentado que tais provas podem gerar tanto efeitos positivos como negativos. As
avaliaes padronizadas podem ter um profundo impacto sobre o processo de ensino-aprendizagem,
at porque o desenho da prova transmite certos sinais para o sistema educativo.

Segundo os crticos do uso de provas padronizadas e de seus resultados para premiar ou penalizar,
escolas e professores terminam dedicando muito tempo do processo de ensino-aprendizagem a
exerccios similares aos da prova, e somente sobre os contedos e as competncias que so
avaliados, o que terminaria distorcendo a educao. Por outro lado, a avaliao sem conseqncias,
ou de baixo risco, pode fazer com que professores e diretores de escolas se sintam menos
ameaados, dispondo, assim, de maior liberdade para buscar desenvolver competncias mais
complexas nos alunos. Contudo, a ausncia de conseqncias tambm pode fazer com que ningum se
responsabilize pelos resultados (Ravela, 2001).

O sistema chileno de avaliao pode ser classificado na categoria de "alto risco", ou de


conseqncias fortes para as escolas.8 Esse sistema se distingue da maioria dos sistemas nacionais
de avaliao na Amrica Latina, que enfatizam suas finalidades de carter "formativo" e sem
conseqncias diretas e imediatas sobre as escolas. No caso chileno, os tomadores de deciso no
mbito da educao pblica levam em conta as informaes do sistema quando da alocao de
recursos para as escolas, para elaborar projetos de apoio aos estabelecimentos com maiores
problemas e tambm como um dos indicadores utilizados para incentivar financeiramente os
professores, atravs do Snde. A comunicao em massa dos resultados das provas e a sua utilizao
como instrumento de planejamento de polticas e programas fazem dessas avaliaes um fato
poltico.

Como se viu, a informao produzida pelo Simce freqentemente utilizada pelas autoridades
educacionais, constituindo-se no principal indicador e parmetro para o monitoramento de
programas, bem como para a formulao de intervenes no setor. Isso no ocorreu com o sistema
que o antecedeu, cujos resultados eram ignorados ou subutilizados pelo Ministrio de Educao. No
por acaso, pois, que o Simce mencionado por Cristin Cox, um dos principais responsveis pela
reforma e pela poltica educativa dos anos 90, como "uma das heranas positivas da dcada dos
oitenta" (Cox, 1994). Para os governos que se sucederam aps o fim da ditadura Pinochet, em 1990,
a informao produzida pelo Simce tem sido um importante instrumento de focalizao e
monitoramento. A preexistncia do sistema de avaliao, devido ao diagnstico que ele permitiu, foi
uma condio importante, por exemplo, para a implantao de programas como o P-900, que focaliza
as escolas mais vulnerveis e de pior rendimento do pas (Gajardo, 1994).

O Simce foi assumido pelo Ministrio da Educao em 1991, quando chegou ao fim um convnio de
trs anos do governo chileno com a Pontificia Universidad Catlica de Chile (PUC). Esta
universidade, que tambm esteve a cargo do PER, desempenhou um importante papel no pas no
desenvolvimento de metodologias de avaliao do sistema escolar e na formao de especialistas
(Schiefelbein, 1992). A transferncia ao ministrio de expertise acumulada pela PUC foi de grande
importncia para que o executivo assumisse a administrao do sistema.

Durante a dcada de 1990, o Simce se aperfeioou e se fortaleceu. Como vimos, vrias mudanas
ocorreram, devido confluncia de um conjunto de elementos: (a) alteraes na poltica educacional,
que desde o incio da dcada enfatizou a melhoria da qualidade da educao e a busca de eqidade;
(b) reforma do currculo, ocorrida em 1996, cujo objetivo foi colocar os parmetros educacionais do
pas em concordncia com o processo de transformao mundial. Isto implicou, para o Simce,
avaliar novos currculos e mudar padres de provas; (c) desenvolvimento de uma certa "cultura de
avaliao" no pas, com maior interesse pela accountability; (d) participao do Chile em provas
internacionais, o que implicou contato com outros modelos de avaliao, outras metodologias de
provas e medio de resultados.

H alguns anos, porm, o Simce deixou de ter a exclusividade da avaliao do rendimento escolar no
pas. Em 2000, um importante centro privado de pesquisa em educao Centro de Investigacin y
Desarrollo de la Educacin (Cide) , colaborador do Ministrio de Educao desde 1990 em
diversas iniciativas, passou a oferecer aos administradores de escolas (governos locais ou
instituies privadas) um programa de avaliao do rendimento escolar.

At 2002, esse exame estava sendo aplicado em mais de seiscentas escolas do pas. Trata-se de uma
avaliao voluntria, financiada pela prpria escola ou pela entidade que a mantm. O Cide partiu da
constatao de que o Simce no gerava informao suficiente sobre a situao de cada escola e
elaborou um processo, inspirado na teoria do valor agregado e em modelo aplicado inicialmente na
Inglaterra, que inclui a realizao de quatro avaliaes, duas por ano, a uma mesma coorte de alunos
(Cide, s. d., 2002). Essa iniciativa, evidentemente, no substitui a avaliao que o Simce realiza de
todos os alunos de uma mesma srie no pas. Entretanto, revela que a avaliao j se transformou
tambm em servio no mercado educacional do pas para aqueles estabelecimentos ou empresas que
podem custe-lo.

O sistema nacional de avaliao do ensino bsico (Saeb):


retroalimentao ou rito?
Implantado em 1988, o Saeb parte de um sistema mais amplo de avaliaes educacionais no Brasil,
que abarca todos os nveis de ensino e gerenciado pelo Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas
Educacionais (Inep), ligado ao Ministrio da Educao. O Inep gerencia tambm o Sistema Integrado
de Informaes Educacionais (SIEd), responsvel pela disseminao dos resultados do censo
escolar, do censo do ensino superior, do censo do professor, da avaliao da educao bsica, do
Exame Nacional de Cursos, bem como de informaes sobre o gasto e financiamento da educao, do
perfil dos egressos do ensino mdio e de caractersticas socioeconmicas e culturais dos graduandos
de nvel superior (Castro, 1998).

O Saeb tem como objetivo principal:

contribuir para a melhoria da qualidade da educao brasileira e para a universalizao do


acesso escola, oferecendo subsdios concretos para a formulao, reformulao e o
monitoramento das polticas pblicas voltadas para a educao bsica. Alm desse objetivo, o
Saeb procura tambm:

oferecer dados e indicadores que possibilitem maior compreenso dos fatores que influenciam o
desempenho dos alunos, nas diversas sries e disciplinas;

proporcionar aos agentes educacionais e sociedade uma viso clara e concreta dos resultados
dos processos de ensino e aprendizagem e das condies em que so desenvolvidos;

desenvolver competncia tcnica e cientfica na rea de avaliao educacional, incentivando o


intercmbio entre instituies de ensino e pesquisa e administraes educacionais; e

consolidar uma cultura de avaliao nas redes e instituies de ensino. (Inep, 2002a: 9)
Origem, Evoluo e Objetivos

As origens do Saeb devem ser buscadas na tentativa de se estruturar um Sistema Nacional de


Avaliao das Escolas Pblicas do 1o Grau (Saep), em 1988, "com base numa proposta elaborada no
contexto do convnio existente entre o Instituto Interamericano de Cooperao para a Agricultura e o
Ministrio da Educao", sendo posteriormente, em 1990, alocados recursos do Programa das
Naes Unidas para o Desenvolvimento (Pnud), via projeto BRA/86/002 (Pilati, 1994: 14).
Bonomino e Franco (1999: 110), por sua vez, afirmam que a

origem do Saeb relaciona-se com demandas do Banco Mundial referentes necessidade de


desenvolvimento de um sistema de avaliao do impacto do Projeto Nordeste, segmento
Educao, no mbito do VI Acordo MEC/Banco Internacional de Reconstruo e
Desenvolvimento Bird. Tal demanda, aliada ao interesse do MEC em implantar um sistema
mais amplo de avaliao educativa, levou a iniciativas que redundaram na criao do Sistema
Nacional de Avaliao do Ensino Pblico de 1o Grau Saep.

A primeira avaliao em larga escala realizada pelo Saeb ocorreu em 1990. Em 2003, quando este
captulo estava em elaborao, o Saeb se preparava para realizar, em novembro, o seu stimo ciclo
de aplicao. A cada dois anos, o sistema avalia o desempenho dos alunos, por meio de amostras
aleatrias, representativas dos estudantes das 4 e 8 sries do Ensino Fundamental e da 3 srie do
Ensino Mdio. So tambm coletadas informaes sobre fatores que influenciam a aprendizagem, por
meio de questionrios contextuais que permitem conhecer as caractersticas da escola, do diretor, do
professor, da turma e dos alunos que participam, voluntariamente, da avaliao.

As informaes coletadas so sigilosas, ou seja, quando da divulgao dos resultados, alunos,


professores, diretores e escolas no so identificados. "Os nveis de desempenho nas disciplinas de
cada aluno no so divulgados. Apenas so divulgadas as mdias dos desempenhos dos alunos em
cada estrato" (Inep, 2002b). Os estratos referem-se srie, s unidades da federao, localizao
da escola (capital e interior, urbano e rural), dependncia administrativa (estadual, municipal e
particular) e ao tamanho da escola. Tambm no se divulga o desempenho das escolas avaliadas. O
objetivo do Saeb no avaliar escolas individualmente, mas o sistema educacional como um todo.

Ao longo dos seus ciclos bianuais, o Saeb incorporou diversas inovaes tanto no que diz respeito
sua metodologia quanto a procedimentos, operacionalizao e abrangncia. Na primeira pesquisa
realizada, em 1990, foi avaliada uma amostra de alunos da 1, da 3, da 5 e da 7 sries, em
Portugus, Matemtica e Cincias. No levantamento realizado em 1993, foram mantidos os mesmos
critrios. As mudanas mais significativas, contudo, ocorreram em 1995, quando: foram
incorporados instrumentos de levantamento de dados sobre as caractersticas socioeconmicas e
culturais e sobre os hbitos de estudo dos alunos (at ento a avaliao priorizava o papel das
variveis escolares sobre o aprendizado); quando a "preocupao com a comparabilidade dos dados
foi incorporada aos procedimentos"; quando as avaliaes passaram a se "concentrar no final de
cada ciclo de estudos", ou seja, nas sries atualmente avaliadas; alm das seguintes inovaes:

modernas tcnicas de construo e anlise de itens passaram a ser utilizadas, avanando-se dos
modelos e tcnicas clssicos de testes e medidas Teoria de Resposta ao Item e ao modelo de
amostragem matricial de itens; do ponto de vista operacional, inicialmente operado de forma
direta pelo Ministrio, partiu-se para a execuo do Saeb por entidade externa, contratada
especificamente para essa finalidade [o consrcio formado pelas Fundaes Carlos Chagas e
Cesgranrio venceu a licitao feita pelo MEC/Inep para a realizao do Saeb 2001. Segundo
algumas crticas, tal processo de terceirizao teria levado ao obscurecimento da perspectiva
mais participativa e indutiva que caracterizou os ciclos anteriores]; a abrangncia foi ampliada:
expandiu-se a aplicao para todas as redes de ensino pblica (federal, estadual e municipal)
e particular e incorporou-se o Ensino Mdio. Em 1995, alcanou-se a cobertura nacional,
pois, pela primeira vez, todas as unidades da Federao participaram dos levantamentos.
(Bomeny, 2001: 2)

Em 1997, foram incorporadas as chamadas "matrizes de referncia", que "consubstanciam a mudana


de concepo das provas dos alunos, (...) dentro de uma preocupao crescente com o
estabelecimento de padres de rendimento e com uma orientao da avaliao para a obteno de
resultados" (Bonamino & Franco, 1999: 119). Segundo Bonamino & Franco (1999), os ciclos de
1995 e 1997 foram os primeiros financiados com verba oriunda do Banco Mundial, financiamento
que, em parte, ajudaria a explicar algumas das mudanas operadas no sistema a partir de 1995.
Apenas no ciclo de aplicao de 1999 foram incorporadas as escolas rurais (somente para a 4 srie
do Ensino Fundamental, do Nordeste do pas, alm dos estados de Minas Gerais e Mato Grosso do
Sul). Ainda em 1999, foram includas provas de histria e geografia. Cabe notar que cada aluno da
amostra responde a questes relativas a apenas uma das reas de conhecimento.

Para o Saeb 2001, foram atualizadas as matrizes de referncia e uma vez mais aperfeioados os
questionrios de alunos, turmas, professores, diretores e escolas, ampliando-se a possibilidade de
investigao dos fatores associados ao desempenho dos alunos (Inep, 2002a). Os aplicadores dos
testes preencheram tambm um questionrio sobre a infra-estrutura das escolas participantes.

A avaliao promovida pelo Saeb abarca hoje as reas de lngua portuguesa, matemtica e cincias,
sendo que, na 3 srie do Ensino Mdio, a rea de cincias compreende as disciplinas fsica, qumica
e biologia. A amostra do Saeb 2001 foi constituda por "12.000 turmas dos turnos diurno e noturno,
pertencentes a mais de 7.000 unidades escolares de todas as redes de ensino, localizadas em 1.900
municpios dos 26 estados brasileiros e no Distrito Federal, totalizando aproximadamente 360.000
alunos". Foram tambm aplicados questionrios aos cerca de sete mil diretores e 18.000 professores
das escolas da amostra (Bomeny, 2001: 4).

Em documento de 2002, o Inep prometia uma ampla divulgao dos resultados do Saeb 2001:

Todas as 5.561 secretarias municipais de educao do pas e as 27 secretarias estaduais iro


receber relatrios pedaggicos do Saeb que analisam o desempenho em Lngua Portuguesa e
Matemtica. Os relatrios tambm sero enviados s escolas e aos professores que
participaram da amostra de avaliao, assim como a todos os estabelecimentos de ensino de
mdio e grande porte do pas. Alm destes, as faculdades, institutos de Educao e cursos de
formao de professores tambm recebero o material.

Nos relatrios esto analisados 40 itens utilizados nas provas, para cada srie e disciplina, nos
quais se aponta a lgica dos erros cometidos pelos alunos. O objetivo que esse material possa
ser utilizado pedagogicamente, pelos gestores e pelos docentes nas salas de aula, como
instrumento de melhoria do ensino. (Inep, 2002b: 1)

Visando a concretizar o seu objetivo de formar uma "cultura de avaliao" no pas, o Inep vem
proporcionando capacitao tcnica para os estados brasileiros "avanarem autonomamente na
questo da avaliao", possibilitando a formao de uma "rede de sistemas de avaliao" no pas.
Como resultado dessa parceria, vrios estados brasileiros j implantaram seus prprios sistemas de
avaliao, como, por exemplo, Minas Gerais, Paran, Pernambuco e Mato Grosso, entre outros
(Bomeny, 2001). Parece claro que tais iniciativas contribuem para: (a) contornar, no que diz respeito
ao controle global do sistema educacional, as limitaes inerentes prpria descentralizao da
educao no pas, que deu a estados e municpios autonomia para a proviso da educao bsica; (b)
mitigar as implicaes advindas do fato de o Saeb ser um sistema amostral implantado em um pas
federativo de dimenses continentais, onde a educao bsica altamente descentralizada, como se
discutir adiante.

Cabe aqui recordarmos que as modificaes implantadas no sistema de avaliao ao longo da ltima
dcada parecem ter fomentado um maior alheamento das secretarias estaduais e municipais de
Educao, tendncia que os contratos de cooperao tcnica firmados por estados e municpios com
o Inep talvez consigam reverter. Nas palavras de Bonamino e Franco (1999: 127),

a modificao ao longo dos ciclos nos objetivos do Saeb, que se deslocaram da criao de uma
cultura de avaliao no mbito dos rgos gestores das redes de ensino para a prioridade em
monitorar as polticas e a qualidade da educao. Essa modificao guarda estreita relao com
alteraes na estrutura organizacional e operacional do SAEB, transitando de uma operao
mais descentralizada e com participao relativamente intensa das secretarias estaduais de
educao para um esquema mais centralizado e baseado na terceirizao de uma srie de
atribuies operacionais. Embora reconheamos que o desenvolvimento ocorrido viabilizou
algumas solues tecnicamente slidas para a operacionalizao do Saeb, faz-se necessrio
registrar que as opes assumidas tm implicaes regressivas em termos da dissociao das
instncias de gesto e avaliao da educao, o que pode levar os prprios rgos gestores das
redes de educao a manifestarem tendncia de no se reconhecerem nos resultados do Saeb. A
mencionada dissociao entre gesto e monitoramento da qualidade, no caso brasileiro
estimulada pelos tcnicos do Banco Mundial, uma tendncia em franco declnio no cenrio
empresarial.

Difuso e Uso dos Resultados

Aps a sua nomeao como ministro da Educao do governo de Luiz Incio Lula da Silva,
Cristovam Buarque constituiu uma comisso especial para analisar os sistemas de avaliao
constitudos ao longo da dcada de 1990. O novo diretor de Avaliao da Educao Bsica do Inep
aproveitou os seminrios regionais realizados em 2003 com o objetivo de discutir formas de
melhorar a divulgao das informaes e de apresentar o Saeb 2003 para, reproduzindo crticas
antigas, afirmar que, apesar do aperfeioamento dos anos anteriores, o Saeb no havia se preocupado
em comunicar de forma mais compreensvel seus resultados. Anunciou-se tambm que, a partir
daquele ano, o Saeb faria o monitoramento do desempenho dos alunos beneficiados pelo Programa
Bolsa-Escola. "Outra novidade diz respeito ao questionrio socioeconmico, aplicado a alunos,
professores e diretores, que vai incluir questes sobre o problema da violncia. Tambm ser criado
um grupo de estudo para aprofundar a anlise sobre a cor e rendimento dos estudantes" (Inep, 2003).

Recordando que do programa de governo do presidente Lula constava a reviso de todos os


processos de avaliao da educao do Brasil, o novo presidente do Inep referiu-se tambm ao
"grande desconhecimento dos processos de avaliao conduzidos no Inep", elencando ainda crticas
ao Exame Nacional do Ensino Mdio (Enem) e ao Provo (Helene, 2003). Esse e outros documentos
divulgados pela nova gesto do Inep parecem destoar do tom adotado em documentos e relatrios
anteriores, os quais, ainda que inevitavelmente mencionando a baixa qualidade da educao no pas,
ressaltavam os progressos feitos e a centralidade adquirida pela avaliao como instrumento para a
melhoria da qualidade dos servios e de seu impacto (Inep, 2002c).

De fato, o Saeb tem uma visibilidade nacional bastante restrita, principalmente quando se recorda a
vasta e intensa cobertura dedicada ao Simce pela mdia e por outros atores no Chile. Claro que o
sistema chileno, sendo censitrio e no amostral, como o brasileiro, e distribuindo relatrios,
boletins e informes para uma ampla variedade de interessados, os quais discriminam individualmente
as escolas e as municipalidades, tende, por sua prpria conformao, a provocar questionamentos
mais abrangentes. Ademais, como se viu, o Simce se constituiu como uma poderosa ferramenta para a
implementao da reforma educacional no pas, que promoveu a descentralizao, fomentou a
proviso de servios por escolas privadas e a responsabilizao pelos resultados, o que sem dvida
contribuiu para ampliar ainda mais a sua visibilidade.

Porm, se o Saeb foi desenhado primordialmente para fornecer subsdios para a formulao de
programas e para a avaliao das polticas, sendo, assim, mais uma ferramenta para o planejamento e
o monitoramento do que um indutor da responsabilidade dos provedores locais e da participao de
outros atores, cabe notar que nem nesse aspecto mais restrito os seus resultados e a sua utilizao
parecem estar promovendo mudanas expressivas, a despeito do que tem sido apregoado
oficialmente. Um estudo realizado por Wolff (1998) comparando os sistemas nacionais de avaliao
educacional de alguns pases latino-americanos, por exemplo, mostrou que at aquela data no se
havia tomado nenhuma deciso especfica com base no programa de avaliao brasileiro, ao
contrrio do que havia acontecido na Argentina, no Chile, na Colmbia e na Costa Rica, sendo
tambm restrito o impacto sobre as polticas do sistema mexicano.

Em diversos documentos, o Inep buscou rebater as crticas feitas no implementao de medidas


derivadas da anlise dos dados coletados, ou seja, sua escassa utilizao no planejamento ou
capacidade de retroalimentao (veja-se, por exemplo, artigo de Locatelli, 2002, ex-diretora de
Avaliao da Educao Bsica do Inep).9 Contudo, as medidas efetivamente implementadas parecem
ser realmente raras e perifricas. Oliveira (1995: 4) menciona o fato de o Ministrio da Educao ter
elaborado um "primeiro conjunto de programas veiculado no lanamento da TV Escola, onde se
utilizam dos resultados do Saeb para trabalhar aqueles contedos onde os professores tm maior
dificuldade para ensinar e os alunos mais dificuldade para aprender".

No que diz respeito associao entre difuso das informaes produzidas e uso da avaliao, cabe
destacar que, principalmente em um sistema educacional em que as instncias subnacionais gozam de
tanta autonomia como no caso brasileiro, o alheamento das secretarias estaduais e municipais,
possivelmente mitigado nos ltimos anos pela proliferao dos acordos tcnicos de cooperao,
talvez parea reforar a caracterizao sugerida por Franco, Fernandes e Bonamino (2000) do
sistema de avaliao brasileiro como no apenas "produtor de elementos para a formulao de
polticas educacionais", mas tambm como tendo o objetivo implcito de justificar polticas pr-
formuladas.

A relevncia do Saeb para os gestores das redes pblicas de ensino subnacionais, como ademais
registrado por toda a literatura mais recente acerca do uso da avaliao, parece estar condicionada,
como sugerido por Franco (2001: 130), pela "capacidade do Inep em estabelecer relacionamentos
com secretarias de educao que transcendam a relao instrumental, determinada pelas
necessidades operacionais do Saeb", no sentido de dar a essas instncias maior "voz" no processo,
at para que a sua "lealdade" possa ser consolidada plenamente, uma vez que h indcios fortes do
respaldo j oferecido pelas secretarias de Educao de estados e municpios do pas.

Contudo, dada a ausncia de evidncias do impacto do Saeb na formulao de polticas e programas,


como discutido anteriormente, o sistema de avaliao brasileiro parece se conformar como (e aqui
resgatamos algumas das funes da avaliao sugeridas por Floden & Weiner, 1978):

(a) indutor da criao de uma rede multi-nvel de sistemas de avaliao capaz de, no futuro,
gerar esse tipo de feedback. Dito de outra maneira, parece persistir a expectativa de que o
"modelo decisionista" do impacto da avaliao no processo governamental, fracassado
inicialmente, possa se concretizar num futuro talvez ainda distante (trata-se, aqui, de perseverar
na falcia mecanicista do planejamento top-down, como discutido no incio deste trabalho);

(b) mecanismo para a "reduo da complacncia", quando "o prprio fato de se participar de
uma avaliao pode estimular a considerao de novas prticas por aqueles diretamente
envolvidos gerentes e tcnicos do programa, entre outros. A participao nos esforos de
avaliao pode produzir tanto um esclarecimento acerca dos procedimentos padronizados de
operao como a sua reviso" (Floden & Weiner, 1978: 14, traduo livre). Note-se, contudo,
que a baixa participao dos gestores das redes de ensino estaduais e municipais (e tambm dos
professores) no Saeb parece enfraquecer essa funo da avaliao;

(c) rito: "a avaliao pode ser vista como um ritual cuja funo acalmar as ansiedades dos
cidados e perpetuar a imagem de racionalidade, eficincia e accountability do governo"
(Floden & Weiner, 1978: 16).

Diversos fatores parecem tolher o potencial do Saeb de desencadear efeitos mais "formativos", ou
seja, improvement-oriented. So eles: o fato de o sistema educacional brasileiro ser fortemente
descentralizado, constitudo por redes subnacionais com alto grau de autonomia; o carter amostral
da avaliao nacional; a debilidade na divulgao dos resultados do Saeb; o alheamento dos gestores
das redes subnacionais, decorrente, em certa medida, da terceirizao de parte significativa das
atividades avaliativas. Isso faz com que seja ressaltado principalmente o vis "somativo", ou seja,
judgement-oriented, do Saeb.

Contudo, tanto a multiplicao dos acordos de cooperao tcnica do Inep com estados e municpios
quanto as mudanas de "grande alcance" planejadas na divulgao e no fomento utilizao dos
resultados do Saeb 2001 (ver Locatelli, 2002, e Locatelli & Andrade, 2001), bem como as crticas
feitas pelos gestores que assumiram o Inep em 2003, podem estar indicando a possibilidade de que o
Saeb ganhe um perfil mais prximo ao da avaliao "formativa", passando a ser, assim, um
instrumento mais efetivo no apenas para o monitoramento da evoluo da aprendizagem e do
impacto de determinadas polticas, mas tambm capaz de impactar, pela via da "reduo da
complacncia" dos agentes educacionais, o prprio processo de aprendizagem no interior das salas
de aula.

Consideraes finais
Como vimos, o Simce chileno pode ser classificado como um sistema de avaliao de "alto risco" ou
de "conseqncias fortes", posto que os seus resultados so amplamente divulgados para todos
aqueles diretamente envolvidos e para o pblico em geral; que o sistema parece ter um papel no
desprezvel na orientao da demanda, e que a informao produzida utilizada como base de
sistemas de incentivo ou sano a escolas e professores. O Saeb brasileiro, por sua vez, pode ser
classificado como um sistema de "baixo risco" ou "sem conseqncias fortes", posto que seus
resultados no so conhecidos pelo conjunto da sociedade e no tm implicaes diretas para
escolas, diretores e professores.

A motivao para a implantao da avaliao educacional no Chile partiu originalmente, em larga


medida, da percepo de que o sistema poderia ser instrumentalizado para a viabilizao da
"mercadorizao" da educao e para a orientao da demanda, passando, em um segundo momento,
a ser encarado como instrumento fundamental na busca de eqidade e de compensao das diferenas
sociais, pela via da focalizao dos programas ministeriais e tambm do aumento significativo do
gasto pblico na educao. No caso brasileiro, talvez porque a questo do acesso e dos insumos
ainda monopolizasse a agenda nos anos 90, e uma vez constatado que o sistema de avaliao no
produziu feedbacks expressivos, torna-se possvel, inclusive, cogitarmos a hiptese de um uso
eminentemente ritualstico ou mimtico, posto que at um uso mais "conceitual" da avaliao parece
ter sido negligenciado no perodo analisado neste trabalho.

Porm, se a questo garantir que a avaliao realmente redunde na melhoria da qualidade da


educao, a varivel "divulgao dos resultados" torna-se central, porque, para que seja superada a
falcia mecanicista do planejamento top-down, professores, diretores, pais e alunos devem estar
mais bem informados. Caso contrrio, o risco que a principal funo da avaliao seja ritualstica
ou de esclarecimento geral (enlightenment). Cabe destacar, brevemente, que esta segunda funo, de
esclarecimento, no pode ser menosprezada em pases como o Brasil, onde a accountability ainda
to restrita.

A divulgao dos resultados da avaliao, contudo, no precisa necessariamente ser


instrumentalizada, como no caso chileno, no sentido de potencializar a "sada", mas pode ser
articulada para que, pela via do incentivo "voz", os usos "instrumental" e 'conceitual' da avaliao
possam implicar a consecuo do principal resultado almejado, qual seja, a melhoria da qualidade
dos servios prestados e da aprendizagem.
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* Os autores agradecem Fundao Vitae, Programa de Cooperao Cientfico-Acadmica


Argentina, Brasil e Chile, pelo financiamento da pesquisa que deu origem a este trabalho, cuja
primeira verso foi apresentada no GT de Polticas Pblicas do XXVII Encontro Anual da Anpocs,
em Caxambu, MG, em outubro de 2003. A anlise aqui empreendida abarca o desenvolvimento dos
sistemas de avaliao da educao bsica do Brasil e do Chile apenas at meados de 2003, no
tendo sido atualizada para encampar as mudanas ocorridas posteriormente.

1 Este termo se refere aos efeitos que uma avaliao pode ter naquilo que os professores ensinam e
no que os estudantes se esforam para aprender. Trata-se da questo de "ensinar para a prova".

2 O boom desse processo parece ter ocorrido na primeira metade da dcada de 1990, quando os
seguintes pases implantaram os seus sistemas de avaliao: Honduras (1990); Colmbia (1991);
Repblica Dominicana (1992); Argentina e El Salvador (1993); Mxico (1994); Costa Rica,
Paraguai e Venezuela (1995) e Bolvia (1996) (Ferrer, 2000).

3 Para uma apresentao da experincia de uma diversidade de redes de pesquisa em educao, de


vrios continentes, ver McGinn (1996). Para uma discusso acerca da relevncia das idias e do
conhecimento no processo das polticas pblicas, ver Faria (2003).

4 Segundo Ravela (2001), o Chile o nico pas que faz este tipo de divulgao para as famlias. O
autor, no entanto, considera que os relatrios nacionais e as publicaes na imprensa dificilmente so
compreensveis mesmo para uma famlia de nvel cultural mdio.
5 Em seus relatrios sobre a prova Simce a cada ano, o Ministrio da Educao pblica informaes
comparando o rendimento das escolas pblicas com jornada escolar completa e aquelas que ainda
no foram incorporadas a este sistema (Ministerio de Educacin, 2002).

6 "O Colgio de Professores enftico em rejeitar a utilizao dos resultados do Simce como um
instrumento para 'rankear' os estabelecimentos no mercado. Esta uma lgica perversa, que provoca
danos na educao pblica e nega a igualdade de oportunidades para todas as crianas chilenas. Por
um lado, porque estigmatiza sempre as mesmas escolas, a grande maioria de setores populares e
educao municipal, que so aquelas que aceitam toda criana em idade escolar. Por outro lado,
cada vez mais, leva os colgios a selecionarem e discriminarem alunos, preferindo os melhores, para
ter uma melhor imagem e competir de melhor maneira no sistema educativo" ("Ante los resultados
del Simce", declarao pblica realizada dia 6 de julho de 2002. <www.colegiodeprofesores.cl>).

7 Vejam-se as advertncias feitas por Ravela (2001) a respeito das interpretaes incorretas dos
resultados dos sistemas de avaliao.

8 Esta classificao dos possveis usos das avaliaes nacionais em educao utilizada por Ravela
(2001), com base em classificao norte-americana. Um sistema de avaliao de baixo risco ou sem
conseqncias fortes para as escolas aquele cujos resultados no so conhecidos pelo conjunto da
sociedade e que no tm implicaes diretas para escolas, diretores e professores. J um sistema de
avaliao de alto risco ou de conseqncias fortes tem seus resultados amplamente divulgados para
todos os interessados na educao, sendo a informao produzida utilizada como base de sistemas de
incentivo ou sano a escolas e professores.

9 Para uma ponderada crtica acerca da metodologia empregada pelo Saeb, veja-se, por exemplo,
Franco (2001).
12 - Agenda Internacional e Polticas Nacionais: uma
comparao histrica entre programas de erradicao
da malria e da varola no Brasil*

Gilberto Hochman

As respostas brasileiras s orientaes e programas de erradicao de doenas de organizaes


internacionais, traduzidas em polticas e aes de sade, so o objeto deste captulo. A anlise se
far comparando-se as aes e campanhas contra a malria e a varola empreendidas pelo governo
brasileiro entre as dcadas de 1950 e 1970, nas quais o pas integrou empreendimentos globais de
erradicao liderados pela Organizao Mundial da Sade (OMS) e a Organizao Pan-Americana
da Sade (Opas). Primeiro a erradicao da malria, considerada um fracasso e, depois, da varola,
a primeira e nica doena humana erradicada como resultado de um programa sanitrio
internacional.

Essa comparao permite indicar as condies polticas e institucionais para a emergncia e o


desenvolvimento de polticas pblicas de sade na sua interao com a agenda da sade
internacional. So tambm eventos do processo de formao de Estado no Brasil que permitem
identificar, no tempo e em contextos variados, diferentes processos de organizao de aes de
sade em mbito nacional.

A importncia desta discusso reside na perspectiva de se abordar, do ponto de vista histrico,


questes cada vez mais centrais e contemporneas que versam sobre as possibilidades de polticas
domsticas autnomas em um mundo cada vez mais interdependente. Reapresento aqui algumas das
questes sugeridas por Keohane e Milner (1996) com base em sua afirmao de que no mais
possvel compreender as polticas pblicas nacionais sem a anlise dos vnculos que estas
estabelecem com um ambiente internacional: Quais so os efeitos da internacionalizao de agendas
de proteo social e bem-estar sobre as polticas domsticas, suas instituies e atores? De modo
inverso, qual a capacidade dos Estados nacionais em influenciar e/ou modificar essa agenda, ou a ela
resistir, tanto do ponto de vista da poltica domstica como no ambiente internacional?

Este captulo ilustra e contrasta respostas polticas e institucionais do Estado brasileiro em sua
longa, complexa e variada relao com agncias internacionais envolvidas com a sade, bem como
suas recomendaes, financiamento e aes. O contraste se d entre programas nacionais que tiveram
objetivos semelhantes (erradicar doenas), interagiram com a chamada sade internacional (OMS) e
tiveram resultados bastante diversos em termos de objetivos alcanados.

A anlise sugere que as polticas estatais de sade no Brasil ps-II Guerra Mundial devem ser
compreendidas pela sua dinmica interna, mas tambm como resultantes e condicionadas por essas
interaes. Nesses processos e interaes, foram construdas tanto a autoridade internacional dessas
agncias funcionais como a autoridade nacional no campo sanitrio (Finnemore, 1996). Trata-se,
portanto, de introduzir essa interao em uma perspectiva historicamente orientada e
potencialmente comparativa de anlise de programas governamentais. Assim como foi assinalado
para as reformas do sistema de seguridade social, cabe indicar que o argumento puramente
difusionista, de paradigmas de polticas a partir de atores externos, parece ter pouca capacidade
explicativa no campo da sade (Melo & Costa, 1995; Melo, 2004).

Discutir e comparar padres de interao entre instituies e seus efeitos nas polticas nacionais, em
termos de continuidade e mudanas, significa uma adeso aos supostos do institucionalismo de tipo
histrico instituies como regras do jogo ou como limites estruturantes da ao e da interao
humana (Pierson, 2004) e s noes correlatas de policy feedback e de dependncia de trajetria
(Mahoney, 2000, 2001; Mahoney e Schensul, 2006). Tambm implica identificar conjunturas crticas
nas quais, seguindo Mahoney (2001), so feitas escolhas depois das quais diminuem as
possibilidades de trajetrias alternativas em polticas, mas podem ser identificadas, ao inverso,
conjunturas que so 'crticas' ao possibilitarem mudanas de trajetria das polticas. Outro elemento
importante para esta comparao so as arenas polticas relevantes em que esses programas so
formulados, decididos e desenvolvidos (Immergut, 1992), as quais so modificadas de acordo com
contextos polticos mais ou menos pluralistas.

Assim, o tempo e os contextos so cruciais: a ordem cronolgica entre recomendaes internacionais


e a adoo de programas nacionais relevante, bem como a sua insero em contextos polticos
especficos. A existncia e criao de comunidades de especialistas, ou comunidades epistmicas,
que circulam entre as instncias infranacionais, nacionais e internacionais um dos elementos
importantes desse processo (Haas, 1992), assim como o aprendizado que grupos profissionais
envolvidos com determinada poltica pblica podem ter em relao a outros programas nacionais e
internacionais correlatos (Heclo, 1974).

As variveis sugeridas para comparar a Campanha de Erradicao da Malria (CEM, 1958-1970) e


a Campanha de Erradicao da Varola (CEV, 1966-1973) na sua relao com as recomendaes
internacionais so fundamentalmente institucionais e polticas: existncia de tradies cientficas
nacionais (instituies, programas de pesquisa); existncia de programas nacionais e organizaes
especializadas para implementao da poltica; grau de centralizao poltica e administrativa;
existncia de comunidades de especialistas e seu grau de ativismo; disponibilidade de financiamento
para o programa e importncia de determinada doena na agenda sanitria nacional e internacional.

Na prxima seo apresentarei os principais contrastes entre os resultados dos dois programas para,
em seguida, apresentar uma narrativa histrica sucinta baseada em fontes primrias e secundrias,
informada pelas variaes indicadas e ressaltadas nas sees iniciais.

Encontros e desencontros de dois programas de erradicao de


doenas no Brasil
As duas enfermidades, to distintas, estavam na agenda sanitria brasileira desde o incio do sculo
XX.1 Ao longo da primeira metade sculo passado, cada uma delas produziu, em diferentes contextos
polticos, sociais e econmicos, variadas estruturas de sade pblica e de pesquisa biomdica, e de
produo de inseticidas, medicamentos e vacinas, graus diversos de envolvimento social e diferentes
representaes sobre a doena, sobre o doente e, muitas vezes, sobre o prprio pas.

Ao final da II Guerra Mundial, a malria era a principal preocupao da sade pblica brasileira e
foi alvo de contnuos programas nacionais de controle e, depois, de erradicao, do incio da dcada
de 1940 at a dcada de 1970.

De modo inverso, a varola, que mobilizou a sociedade e o Estado em torno da produo da vacina e
da vacinao obrigatria nas duas primeiras dcadas do sculo XX gerando at mesmo uma revolta
popular em 1904 , tornou-se invisvel na agenda sanitria nacional e no esteve nas prioridades do
governo federal, e mesmo dos profissionais da sade, at o incio da dcada de 1960.

No entanto, entre 1966 e 1970, a varola reencontrou a malria na agenda nacional de sade quando
estiveram simultaneamente em operao a Campanha de Erradicao da Malria (CEM) e a
Campanha de Erradicao da Varola (CEV). A primeira, criada em 1958, manteve tambm aes de
controle at 1965 e era a face brasileira da Campanha Global de Erradicao da Malria promovida
e coordenada pela Organizao Mundial da Sade (OMS) e pelo Fundo das Naes Unidas para a
Infncia (Unicef). A meta da erradicao da malria foi definida nos fruns de especialistas da OMS
e aprovada na Assemblia Mundial da Sade, na Cidade do Mxico em 1955, e teve como um dos
grandes financiadores a Agncia Internacional de Desenvolvimento dos Estados Unidos (Usaid)
(Siddiqi, 1995; Packard, 1998; Lee, 1998). A segunda, criada em agosto de 1966, herdava os
esforos de uma primeira Campanha Nacional contra a Varola, de 1962, e se ajustava muito
rapidamente ao programa de erradicao da varola iniciado pela OMS em 1959 e intensificado a
partir de 1967, tambm contando com recursos internacionais (Henderson & Miller, 1980; Lee,
1998).

Esses programas brasileiros de erradicao dialogaram diretamente, porm de modo diferenciado,


com a agenda da sade internacional. Esta elegera como alvo prioritrio no ps-II Guerra a malria,
uma doena endmica que j estava nas prioridades do governo brasileiro, que tinha criado o
Servio Nacional de Malria em 1941. O perodo que se sucede ao final da guerra marcado por
grande otimismo em relao superao das doenas infectocontagiosas, marcado pelos avanos da
indstria qumico-farmacutica (inseticidas e antibiticos) (Porter, 1994). Na dcada de 1950, a
malria alcanou o status de um dos principais obstculos ao desenvolvimento (Packard & Brown,
1997).

De modo oposto, a varola foi introduzida na agenda internacional como alvo da erradicao ao final
da dcada de 50, mas h muito no se encontrava entre as prioridades sanitrias brasileiras.
Tampouco contava com expressivos aparatos nacionais especficos de pesquisa, de produo de
vacina e de vacinao, esta ficando restrita a eventuais aes dos governos estaduais e municipais. A
doena foi introduzida como questo na agenda nacional pelas agncias da sade internacional.

Contrastes e diferenas apareceram principalmente nos resultados. A CEM foi desmobilizada em


1970, e algumas de suas rotinas foram integradas aos servios de sade locais ou deslocadas para a
ento nova Superintendncia de Campanhas de Sade Pblica (Sucam).

Ainda que o nmero de casos de malria no Brasil tenha sido reduzido drasticamente ao longo
dcada de 1960 (Loiola, Silva & Tauil, 2002), a campanha de erradicao foi considerada, no Brasil
e internacionalmente, um relativo fracasso. A prpria viabilidade dessa meta eliminar a
transmisso da malria no mundo comeou a ser questionada, e os mtodos utilizados e os
pressupostos que a organizaram, criticados e revistos, em particular o uso do DDT e o
descompromisso que a campanha tinha com outros aspectos da sade e das condies de vida das
populaes.

A emergncia da chamada ateno primria como foco das agncias e dos governos veio em grande
parte da crtica ao programa de erradicao da malria capitaneado pela OMS (Cueto, 2004). Quase
vinte anos foram necessrios para recompor uma estratgia integrada de controle da malria em
mbito nacional (Loiola, Silva & Tauil, 2002) e para as agncias internacionais concertarem um
novo programa internacional coordenado por mltiplas agncias e organizaes no governamentais
a partir da reviso da experincia mal-sucedida da erradicao, o chamado "Fazer Retroceder a
Malria".2

A extino da CEV em 1973 (e sua integrao Sucam) foi, ao contrrio, resultado de seu grande
sucesso. O ltimo caso brasileiro de varola datava de maro de 1971 e a certificao da
erradicao foi dada ao Brasil em agosto de 1973 (Fenner et al., 1988). Em seguida, a OMS declarou
a varola extinta na regio das Amricas. A experincia bem-sucedida do programa brasileiro foi
crucial para a OMS e o Unicef nos seus esforos de eliminar a varola na sia e na frica, local do
ltimo caso natural (Somlia) em 1977.3

O sucesso na erradicao da varola no Brasil possibilitou, entre outros efeitos internos e imediatos,
a criao do Programa Nacional de Imunizaes ainda no ano de 1973 e o desenvolvimento de
estratgias de desenvolvimento tecnolgico em vacinas e imunobiolgicos e de um modelo de oferta
gratuita e garantia de acesso a uma cesta ampliada de vacinas fornecida pelo Estado (Temporo,
2003).

Ao contrrio das aes contra a varola e a malria no incio do sculo XX, poucos trabalhos tm
sido produzidos sobre essas campanhas. Sua histria tem sido contada por seus protagonistas em
forma de memrias e entrevistas. Em particular, por aqueles que participaram da bem-sucedida
erradicao da varola, que tendem a despolitizar suas anlises.4 No caso da malria, tem
prevalecido um silncio tanto de historiadores, cientistas sociais quanto dos prprios protagonistas.
De certo modo, o fracasso no caso da malria e o retumbante sucesso no caso da varola que
produziu um novo otimismo em relao a se erradicar outras doenas imunoprevenveis como
poliomielite e sarampo obscureceram o dilogo analtico entre essas duas experincias de
programas nacionais que se articularam durante duas dcadas com a agenda internacional e
mobilizaram grandes recursos financeiros, humanos e tecnolgicos.

Existe uma intrincada discusso da dimenso biolgica e epidemiolgica dessas polticas.


Diferenas entre a malria diferentes parasitos, diferentes vetores, dimenso ecolgica,
inexistncia de vacina e a varola vrus, seres humanos como nicos hospedeiros e vacinao
como mtodo conhecido desde o final do sculo XVIII so reconhecidamente relevantes.

Porm, ainda que no se deva suspender essas diferenas, possvel torn-las analiticamente
externas investigao histrica e poltica, com a considerao de que nos momentos em que as
decises nacionais e internacionais foram tomadas para combater a malria e a varola, os aparatos
tecnolgicos e tcnicos (DDT, drogas e vacina) eram considerados pelas comunidades de
especialistas potencialmente eficientes para realizar os objetivos dos programas. Ainda que
diferentes, a meta inicial dos protagonistas e a crena nos recursos existentes tinham pontos comuns.
No caso especfico da malria, os programas foram definidos a partir dessa assuno sobre as
tecnologias disponveis, ainda que avaliaes a posteriori tenham indicado problemas e efeitos
negativos na utilizao desses recursos.5

Os contrastes assinalados e as diferenas indicam, para alm de fracassos e sucessos, as condies


polticas e institucionais que poderiam explicar estruturas e conseqncias to dspares de
programas que igualmente postulavam a eliminao de doenas em escala global, estavam
articulados com decises e aes internacionais empreendidas pela mesma agncia (a OMS) e
operavam sob os auspcios da mesma organizao do Estado brasileiro, o Ministrio da Sade.
Porm, algumas diferenas j indicadas foram cruciais, e revelam as variveis que parecem
comparar a conformao e o desenvolvimento institucional de cada programa. As mais importantes
so a presena de determinada doena na agenda sanitria nacional e internacional; a existncia de
programas nacionais institucionalizados de combate e preveno no momento da deciso
internacional de empreender campanhas globais e de suas recomendaes de como implementar
essas campanhas; o nvel de centralizao administrativa e poltica dos programas nacionais e sua
relao com estruturas estaduais e municipais; a existncia de comunidade de especialistas e
profissionais.

Retomando o argumento histrico-institucional, e em um aparente paradoxo, a proposio que emerge


desse contraste entre programas nacionais e agenda internacional que a possibilidade de adeso a
uma campanha global da erradicao e parte do sucesso da erradicao da varola no Brasil, bem
como seus efeitos de longo prazo sobre a poltica de sade brasileira, derivam do fato de inexistirem
previamente instituies, polticas e comunidades em mbito nacional organizadas em torno dessa
doena, que sequer estava na agenda sanitria do pas.

Essa ausncia tornar-se-ia virtuosa na medida em que foi possvel aprender com a experincia da
malria e, ao se adotar a meta de erradicao, organizar a campanha de modo a potencializar
recursos existentes e dispersos. Ao contrrio, o imenso aparato nacional e centralizado de combate
malria desenvolvido desde 1941 e a prestigiosa comunidade brasileira de malarilogos foram
obstculos institucionais a grandes mudanas nas polticas governamentais e adeso incondicional
s recomendaes das agncias da sade internacional de meados dos anos 50.

Em ambos os casos, foi o regime autoritrio, mais permevel presso externa do que interna, que
patrocinou e viabilizou a adoo da erradicao como objetivo nico mas com formatos de
programas bastante diversos, assim como resultados contrastantes. Resultou que a "malariologia"
desapareceu como denominao de campo cognitivo e profissional, enquanto o programa da varola
apoderou novos profissionais que ascenderam na sade pblica brasileira e internacional.

Uma breve histria das campanhas de erradicao no Brasil: a


varola e a malria em contraste
Desde meados do sculo XIX, a varola, juntamente com a febre amarela e a peste, era considerada o
principal problema de sade pblica. Os surtos epidmicos, especialmente na ltima dcada do
Imprio e na primeira dcada da Repblica brasileira, realaram a necessidade de respostas
pblicas mais efetivas, inclusive para cumprir as diretrizes das Conferncias Sanitrias Pan-
Americanas, a partir de 1902 (Lima, 2002). A cidade do Rio de Janeiro, capital federal e principal
porto do pas, era freqentemente paralisada por epidemias com enormes prejuzos para uma nao
essencialmente agrcola, exportadora de matrias-primas e receptora de mo-de-obra imigrante.

A modernizao do pas era uma das metas republicanas. A capital da Repblica foi alvo, na
presidncia de Rodrigues Alves (1903-1906), de ampla reforma urbana concomitante a grandes
campanhas sanitrias contra a febre amarela, a varola e a peste bubnica (Benchimol, 1990b;
Meade, 1997). Estas foram lideradas pelo mdico Oswaldo Cruz, diretor da sade pblica em 1903,
que desde 1902 dirigia o Instituto Soroterpico Federal, criado em 1900 (em 1907 renomeado
Instituto Oswaldo Cruz) para produzir soros e vacinas. Em sua gesto (at 1917), o instituto se
transformaria em um centro de produo de imunobiolgicos e de pesquisa no campo da medicina
tropical e da microbiologia (Benchimol, 1990a, 2001; Fernandes, 1999).

Dado que o combate varola dependia da vacina, Oswaldo Cruz apresentou em 1904, ao Congresso
Nacional, um projeto de lei reinstaurando a obrigatoriedade da vacinao e a revacinao em todo o
pas at ento nunca cumpridas com clusulas rigorosas que incluam multas aos refratrios e a
exigncia de atestado de vacinao para matrculas nas escolas, acesso a empregos pblicos,
casamentos e viagens, alm de autorizar os servios sanitrios a adentrar residncias para vacinar.

A aprovao da lei, em final de outubro de 1904, precedida de acalorados debates, e a publicao


pelos jornais do que seria o decreto de regulamentao da lei apelidado de "Cdigo de Torturas"
, foi estopim para a ecloso de uma revolta popular que reuniria grupos com interesses,
descontentamentos e objetivos to diferentes como antivacinistas, monarquistas, positivistas,
sindicatos, militares e setores populares. O episdio consagrado como Revolta da Vacina paralisou a
cidade do Rio de Janeiro entre os dias 10 e 16 de novembro de 1904, quando foi decretado o "estado
de stio" e controlada a rebelio (Carvalho, 1987; Chalhoub, 1996; Meade, 1997; Sevcenko, 1993).

Ainda que resistncias continuassem, a vacinao foi se incorporando lentamente ao cotidiano da


populao da capital e houve um rpido declnio da mortalidade por varola. Esta, que chegara a
600/100.000 habitantes no ano de 1904, caiu praticamente a zero em 1906. Uma nova e letal
epidemia paralisou a capital em 1908 com indita mortalidade de 1.000/100.000 habitantes e quase
dez mil casos (Scorzelli, 1965).

Entretanto, quatro anos depois da Revolta da Vacina, no h notcias de terem ocorrido resistncias
efetiva campanha de vacinao em massa empreendida pelos servios sanitrios no ano de 1908
assim como nos surtos de 1914 e de 1926, o ltimo que atingiu o Rio de Janeiro, com 4.140 casos de
varola registrados (Scorzelli Jr., 1965).

No ano de 1930, o nmero de casos havia chegado a zero na capital e manteve-se muito baixo
durante toda a dcada, ainda que continuassem ocorrendo eventuais surtos em vrias cidades do pas.
Em 1940, passou a predominar a forma menos grave, a varola minor. Enquanto a letalidade por
varola no Rio de Janeiro entre 1926 e 1930 foi de 53%, esse percentual declinou para 4,1% entre
1931 e 1935, e a partir da manteve-se inferior a 3%.6

O sucesso das campanhas de Oswaldo Cruz produziu um consenso social bsico sobre a importncia
e obrigatoriedade da vacinao. Porm, o declnio da letalidade e do nmero de casos, conjugado
com a fragilidade financeira da grande maioria dos estados brasileiros, dificultou a manuteno de
polticas pblicas e nacionais de controle da varola, que passou a depender cada vez mais de
iniciativas locais e filantrpicas.

A sade pblica brasileira esteve preocupada, desde a dcada de 1910, em combater as chamadas
endemias rurais, particularmente a malria e a ancilostomase, na perspectiva de redeno e
incorporao das populaes doentes do interior do pas por meio de aes do Estado nacional
(Hochman, 1998; Lima, 1999). Associado a isso, houve, nas dcadas de 1920-1930, grandes
investimentos nas campanhas de combate e erradicao do mosquito da febre amarela e esforo na
produo da vacina, em coordenao com a International Health Division (IHD) da Fundao
Rockefeller (Benchimol, 2001; Lwy, 2006). A lepra e as doenas "venreas" foram alvo de
crescente preocupao nos anos 1920, e a tuberculose continuava a ser o grande problema de sade
dos centros urbanos.

Ao final da Primeira Repblica, a varola que, junto com a febre amarela, havia sido o foco das
aes da sade pblica brasileira na primeira dcada do sculo XX deixou de ser uma prioridade
do governo brasileiro, sem um rgo ou poltica especfica, e praticamente saiu da agenda da sade
pblica.

Durante o governo de Getlio Vargas (1930-45), mesmo se tratando de um perodo de forte


centralizao poltica e administrativa, aprofundada em seu perodo ditatorial a partir de 1937, o
entendimento era de que a produo da vacina e a vacinao deveriam ficar sob responsabilidade
dos governos estaduais e municipais.

Na criao do Ministrio da Educao e Sade (MES) em 1930, nas reformas do Ministrio de 1937
e no estabelecimento, em 1941, de servios nacionais dedicados a combater as doenas consideradas
mais importantes para o pas, o combate varola no foi contemplado (Hochman, 2005, 2001;
Hochman & Fonseca, 1999). Vis--vis a febre amarela e a tuberculose, poucos investimentos foram
feitos na modernizao da produo da vacina, assim como em pesquisa. Tampouco se
desenvolveram sistemas nacionais de registro de casos ou de vigilncia.

O governo federal cooperava tecnicamente e apoiava o suprimento de imunizantes, mas, em geral, de


forma insuficiente e descontnua. Qualquer esforo para ampliar coberturas vacinais passava a
depender da iniciativa dos governos estaduais e locais que tinham outras prioridades ou mesmo
incapacidade tcnica e financeira para produzir ou comprar vacinas e vacinar rotineiramente (Risi
Jr., 2003). As excees eram as vacinas BCG e contra a febre amarela, que eram competncia do
governo federal (Benchimol, 2001). Ainda que casos e surtos epidmicos ocorressem e os doentes
fossem muito visveis devido s graves manifestaes cutneas da doena, a invisibilidade poltica
da varola fez com que ela sequer estivesse na pauta da Primeira Conferncia Nacional de Sade
realizada no Rio de Janeiro em novembro de 1941, durante a qual se discutiram os principais
problemas de sade do pas e possveis solues (Hochman & Fonseca, 2000).

Principalmente a partir de 1939, com o incio da campanha que, em acordo e coordenao do


IHD/Fundao Rockefeller, levaria erradicao, em 1940, do mosquito Anopheles gambi no
Nordeste brasileiro, a malria tornou-se o centro das atenes da sade pblica brasileira (Packard
& Gadelha, 1994).

Uma longa tradio de pesquisa e profilaxia em malria datada do incio do sculo XX, a
experincia da erradicao do gambi, os interesses internacionais no saneamento de reas
estratgicas como a Amaznia por conta da II Guerra e a perspectiva do governo brasileiro de
aprofundar a centralizao e verticalizao e nacionalizao dos servios sanitrios levaram o
governo a criar o Servio Nacional de Malria (SNM) em 1941.7

At 1956 sob o comando de Mrio Pinotti, que se tornaria o principal personagem da sade pblica
brasileira at 1960, o SNM realizou grandes campanhas com uso de DDT e distribuio de
antimalricos, alm de ter criado um centro de pesquisa em malariologia e endemias rurais no Rio de
Janeiro, em 1947. Alm disso, foi responsvel pela publicao, durante mais de uma dcada, de um
peridico de circulao internacional, a Revista Brasileira de Malariologia e Doenas Tropicais.8

Em 1942, com a entrada do Brasil na II Guerra, foram assinados acordos com o governo norte-
americano para a criao de uma agncia autnoma para atuar no saneamento e assistncia sade
nas reas de produo de minerais estratgicos e de borracha.9

Em 1952, depois de vrios testes, iniciou-se uma ampla distribuio de sal de cozinha
"cloroquinado" como estratgia de controle da malria. Era uma resposta da malariologia brasileira
ao desafio da utilizao do mtodo clssico da administrao peridica de drogas antimalricas,
como a cloroquina, em um pas com vastas reas rurais, muitas isoladas e com baixa densidade
habitacional, onde tambm era ineficaz o uso de inseticidas de ao residual, em especial na
Amaznia. O "sal cloroquinado", ou "Mtodo Pinotti", como ficou conhecido, foi utilizado at o
incio dos anos 60, testado em alguns pases da frica e da sia, e ento considerado "a grande
contribuio brasileira malariologia" (Pinotti, 1953; Moraes, 1990; Hochman et al., 2002; Paulini,
2004).10 Em torno de Pinotti e do SNM, formou-se um poderoso grupo profissionais que tinha como
meta eliminar a malria do Brasil a partir das condies e conhecimentos locais.

Ainda que se reconhecesse a permanncia de seu carter endmico, no caso da varola a pouca
ateno doena persistiu depois da democratizao do pas em fins de 1945, em parte pelo declnio
da mortalidade e do nmero de casos da dcada de 1940. A criao do Ministrio da Sade,
separado da Educao em 1953, e a fuso dos servios nacionais no Departamento Nacional de
Endemias Rurais (DNERu) em 1956, com Pinotti como seu primeiro diretor (1956-58) confirmaram
essa tendncia. O foco estava sobre endemias rurais (em particular a malria), compreendidas como
obstculos ao desenvolvimento do pas, pauta principal da agenda brasileira do ps-guerra (Lima,
Fonseca & Hochman, 2005).

Na lei que regulamentava a criao do DNERu, estava claro que a varola no era atribuio do
departamento, mesmo este sendo de alcance nacional e atuando em reas onde a varola era
endmica, fato que se modificou no final da dcada.11 O governo JK assumiria, desde a campanha
eleitoral, a meta de combater as endemias rurais e tornar a malria, j em declnio, uma doena do
passado (Kubitschek, 1955).12

Dois anos depois, em fevereiro de 1958, foi criada a Campanha de 'Controle' e Erradicao da
Malria (CEM),13 mesmo ano em que foi aprovada por unanimidade, na XI Assemblia Mundial da
Sade, a resoluo sobre a urgncia e a necessidade de um programa global de erradicao da
varola.

A criao da CEM, implicando acordo com a International Cooperation Agency (ICA) do


Departamento de Estado dos Estados Unidos, expressava o incio de um processo de converso dos
programas nacionais de controle de malria existentes no Brasil em uma campanha de erradicao
seguindo as recomendaes da XIV Conferncia Sanitria Pan-Americana (1954) e da VIII
Assemblia Mundial de Sade (1955). Esse processo foi marcado pelo aumento das presses do
governo norte-americano que, a partir de 1957, se envolve na "guerra contra a malria" e torna-se
um financiador dos programas nacionais, desde que estes aderissem ao objetivo da erradicao ,
alm de mudanas nas relaes bilaterais entre o Brasil e os Estados Unidos na metade do governo
JK (Silva, 1992; Siddiqui, 1995; Litsios, 1996).

A adeso brasileira inicial s diretrizes internacionais foi apresentada pelos principais


malariologistas brasileiros como uma oportunidade de obter financiamento para finalizar o trabalho
que os servios sanitrios nacionais haviam iniciado na dcada de 40 (Bustamante, 1958).14 Porm,
os principais fundamentos e as diretrizes da Campanha Global de Erradicao sofreriam adaptaes
e no foram incorporadas imediatamente pelo programa brasileiro, em especial as recomendaes de
dotar o programa de autonomia legal, financeira e poltica subordinando-o diretamente ao ministro da
Sade e o abandono de aes de controle com a adoo da meta exclusiva de erradicao. Houve
resistncias profissionais e institucionais a essa converso e uma descrena na possibilidade de
erradicao nos moldes propostos pela OMS, por conta das caractersticas do territrio brasileiro e
da ecologia dos vetores.

As estruturas de controle da malria montada a partir de 1941 o crescimento e prestgio de um grupo


organizado de malariologistas e a liderana poltica de Mrio Pinotti tornavam difcil, em particular
num contexto democrtico, o abandono da estratgia nacional adotada desde 1941, e intensificada na
dcada de 1950, de se eliminar a malria combinando recursos tcnicos diferenciados. O pas
adotara uma estratgia de controle autctone e original a partir de meados dos anos 50: a j citada
produo e distribuio pelo governo do "sal de cozinha cloroquinado" na Amaznia associada ao
uso intensivo de DDT em outras reas.

Em 23 de setembro do mesmo ano a CEM, criada dentro do DNERu, passa a ser subordinada
diretamente ao Ministrio da Sade, menos por recomendao das agncias internacionais e mais
pelo controle e poder exercido por Pinotti, agora ministro, sobre as polticas antimalria no Brasil
desde os anos 40. Porm agora, com o financiamento e a superviso exercida pela ICA e pela
Opas/OMS.15 At o fim do mandato de JK, em janeiro de 1961, a ICA/Usaid16 tinha se
comprometido com um total de 8.067 milhes de dlares para a erradicao da malria no Brasil.17
O projeto de cooperao iniciado em 1958 implicava que a ao da CEM e os recursos seriam
avaliados e auditados anualmente pela Usaid. Segundo relatrios dessa agncia, o governo brasileiro
desembolsou menos recursos do que o acordado para os anos de 1959 e 1960, crticos no Brasil em
termos econmicos, fato que tornava a meta de erradicao da malria no Brasil cada vez mais
dependente das organizaes internacionais e da cooperao bilateral com os Estados Unidos.18

A sade pblica brasileira adotou entre 1958 e 1961 uma estratgia de transio do controle para a
erradicao, mantida depois da sada de Pinotti do governo em agosto de 1960 por conta de uma
recomposio partidria para as eleies presidenciais de outubro do mesmo ano.19 Adotou-se um
plano emergencial incio da fase preparatria para a campanha de erradicao que intensificou o
uso de DDT, atividade para a qual foi carreada grande parte dos recursos do acordo com a Usaid e
da cooperao com a Opas/ OMS, e manteve-se o controle com a distribuio de antimalricos e do
sal cloroquinado.20

A cobertura total da regio amaznica com a distribuio de sal cloroquinado foi iniciada em junho
de 1959 e a dedetizao nos estados iniciou-se apenas em janeiro de 1960, por motivos tcnicos e
financeiros, indicando que o programa de erradicao foi inaugurado pelo "mtodo nacional", cuja
logstica j estava bem organizada. Um dado interessante que os relatrios da Opas sobre o status
da erradicao nas Amricas para os anos de 1959 e 1960 reconheciam explicitamente a distribuio
do sal cloroquinado na Amaznia como parte integral, e no acessria, do programa de erradicao
da malria no Brasil.21 Nesse contexto especfico, a estratgia brasileira foi efetivamente
reconhecida pelas agncias da sade internacional, agora integrada na meta de erradicao desde
1958. At 1964, o programa nacional combinava recomendaes internacionais e experincia local.

O que se esperava como uma curta transio entre um programa de controle e a campanha de
erradicao duraria sete anos. Com o golpe militar de 1964, a adeso s diretrizes internacionais foi
mais efetiva. O pas converteu legalmente seu programa de controle em erradicao em 1965, mesmo
ano em que a recomendada subordinao direta do Programa de Erradicao ao ministro da Sade
foi estabelecida. Recursos significativos, nacionais e internacionais (OMS e Usaid) foram investidos
a partir de 1964, assim como o treinamento em massa de pessoal para a campanha de erradicao,
que tinha como seu pilar o uso do DDT.

A CEM passou a ter autonomia administrativa e financeira, quadro de pessoal e oramento prprios,
e foi organizada dentro dos princpios rgidos da disciplina e hierarquia e tinha capacidade tcnica e
operacional suficientes para executar, verticalmente, suas aes de cobertura integral (DDT e
drogas) nas reas malricas do pas. Apenas cinco anos depois, em 1970, a campanha foi extinta, na