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Direitos da criana e

do adolescente
defesa, controle democrtico, polticas
de atendimento e formao de
conselheiros em debate
Copyright 2014-SDH

Dilma Rousseff
Presidenta da Repblica
Michel Temer
Vice-Presidente da Repblica
Maria do Rosrio Nunes
Ministra de Estado Chefe da Secretaria de Direitos Humanos
da Presidncia da Repblica
Patrcia Barcelos
Secretria Executiva da Secretaria de Direitos Humanos da Presidncia da Repblica
Anglica Goulart
Secretria Nacional de Promoo dos Direitos da Criana e do Adolescente
Solange Pinto Xavier
Diretora do Departamento de Polticas Temticas dos Direitos
da Criana e do Adolescente
Marcelo Nascimento
Coordenador do Programa de Fortalecimento do Sistema de Garantia de Direitos
ngela Maria Paiva Cruz
R eitora da UFRN
Maria de Ftima Freire de Melo Ximenes
Vice-R eitora da UFRN
Margarida Maria dias de Oliveira
Diretora da EDUFRN
Enoque Paulino de Albuquerque
Vice-Diretor da EDUFRN
Cipriano Maia de Vasconcelos (Presidente)
Ana Luiza Medeiros
Humberto Hermenegildo de Arajo
John Andrew Fossa
Herculano Ricardo Campos
Mnica Maria Fernandes Oliveira
Tnia Cristina Meira Garcia
Tcia Maria de Oliveira Maranho
Virgnia Maria Dantas de Arajo
Willian Eufrsio Nunes Pereira
Conselho Editorial
Helton Rubiano de Macedo
Editor
Rhena Raize
R evisor
Helton Rubiano de Macedo
C apa
Erinaldo Silva de Sousa
Diagramao
Alva Medeiros da Costa
Superviso Editorial
Iris Maria de Oliveira
Antnia Agripina Alves de Medeiros
Maria Regina de Avila Moreira
(Organizadoras)

Direitos da criana e
do adolescente
defesa, controle democrtico, polticas
de atendimento e formao de
conselheiros em debate

Natal, 2014
Esta publicao resultado do Termo de Cooperao 015/2010 Implantao
do Ncleo de Formao Continuada de Conselheiros de Direitos e Tutelares
do Estado do Rio Grande do Norte Escola de Conselhos firmado entre
a Universidade Federal do Rio Grande do Norte UFRN e a Secretaria de
Direitos Humanos da Presidncia da Repblica.

A reproduo do todo ou parte deste documento permitida somente para fins no


lucrativos e com autorizao prvia da SDH.

Disponvel tambm no site da SDH http://www.sdh.gov.br/

As opinies contidas nessa publicao no expressam necessariamente aquela da


Secretaria de Direitos Humanos da Presidncia da Repblica

Secretaria de Direitos Humanos da Presidncia da Repblica


Programa de Fortalecimento do Sistema de Garantia
dos Direitos da Criana e do Adolescente
Secretaria Nacional de Promoo dos Direitos da Criana e do Adolescente
Setor Comercial Sul - B, Quadra 9, Lote C, Edifcio Parque Cidade Corporate, Torre A,
8 andar, Braslia, Distrito Federal, Brasil - CEP: 70308-200
Fone: (61) 2025 3961

Tiragem 1000 exemplares

Diviso de Servios Tcnicos


Catalogao da publicao na Fonte. UFRN/Biblioteca Central Zila Mamede

Direitos da criana e do adolescente: defesa, controle democrtico, polticas


de atendimento e formao de conselheiros em debate. Oraganizadoras ris Maria de
Oliveira, Antnia Agripina Alves de Medeiros, Maria Regina de Avila Moreira. Natal,
RN: EDUFRN, 2014.

360 p.

ISBN 978-85-425-0085-1

1. Direitos humanos. 2. Direitos da criana. 3. Direitos dos adolescentes. I. Oliveira,


Iris Maria de. II. Medeiros, Antnia Agripina Alves de. III. Moreira, Maria Regina de Avila.

RN/UF/BCZM CDD 341.481


CDU 342.7
Ontem um menino que brincava me falou
que hoje semente do amanh.
Pr no ter medo que este tempo vai passar.
No se desespere no!
Nem pare de sonhar!
Nunca se entregue,
nasa sempre com as manhs!
Deixe a luz do sol brilhar,
no cu do seu olhar.
F na vida, f na gente, f no que vir!
Ns podemos tudo, ns podemos mais.
Vamos l fazer o que ser!
(Gonzaguinha, Sementes do amanh)
Prefcio
Construir e fortalecer a defesa e o controle social da Poltica e do
Plano Decenal dos Direitos Humanos de Crianas e Adolescentes,
em nosso pas, tem sido um compromisso permanente da Secretaria
Nacional de Promoo dos Direitos da Criana e do Adolescente e
dos movimentos sociais organizados que, historicamente, lutam por
essa causa. Em consonncia com esse compromisso, temos a grata
satisfao de colocar nas mos dos conselheiros de direitos, conse-
lheiros tutelares, gestores pblicos, dentre tantos outros sujeitos cole-
tivos que atuam na rea da criana e do adolescente, o livro Direitos
da criana e do adolescente: defesa, controle democrtico, polticas
de atendimento e formao de conselheiros em debate.
A obra resultado da parceria desta Secretaria com a
Universidade Federal do Rio Grande do Norte para a criao e
implantao do Ncleo de Formao Continuada de Conselheiros
de Direitos e Conselheiros Tutelares do estado do RN Escola de
Conselhos. Rene textos de pesquisadores e especialistas na rea da
criana e do adolescente, envolvidos com a experincia da Escola
de Conselhos do RN, sejam diretamente, na condio de educado-
res, coordenadores, ou indiretamente, como colaboradores, tanto no
livro, quanto no cotidiano da Escola.
O livro problematiza a organizao da sociedade civil na
luta pela garantia dos direitos das crianas e adolescentes no Brasil
e a atuao do Estado, a partir de reflexes e experincias que bus-
cam a construo de prticas democrticas e coletivas. Assim, na
perspectiva de apresentar debates que atentem para a totalidade e as
singularidades que o tema exige, o livro se encontra estruturado sob
dois eixos.
O primeiro analisa a importncia da formao poltica, tc-
nica e tica dos sujeitos coletivos e individuais envolvidos na defesa
dos direitos de crianas e adolescentes. As reflexes desse eixo se
encontram consubstanciadas nos textos reunidos na primeira parte,
intitulada Formao de conselheiros e controle democrtico. O
segundo eixo aborda os desafios de experincias institucionalizadas
de prticas destinadas a afirmar direitos de crianas e adolescentes.
Os textos desse eixo refletem sobre as polticas de atendimento
criana e ao adolescente e famlia.
, pois, um trabalho que aborda questes e temas essen-
ciais de interesse de todos aqueles que, movidos por um sentido de
coletividade, buscam aliar razo e paixo na luta pelos direitos de
crianas e de adolescentes, e nessa perspectiva que convido leitura
todos os interessados nessas questes, na expectativa de que o livro
estimule o debate e a reflexo sobre as questes abordadas e contri-
bua para a formao no s dos agentes que atuam no Sistema de
Garantia de Direitos, mas tambm de toda a sociedade brasileira.

Anglica Moura Goulart


Secretria Nacional de Promoo dos Direitos da
Criana e do Adolescente
Secretaria dos Direitos Humanos da Presidncia da repblica
Apresentao

Corpo franzino
O currculo foi se acumulando:
Um pacote de maconha
Algumas pedras de craque
O mundo do crime sem distino
Quem sabe muito no tem munio!
Corpo franzino
Terminou meigo
Embora j escaldado
Como um ser em compreenso.
Mataram-lhe a facadas e,
Retirando-lhes os olhos,
No ITEP colocaram algodo!
(Antnio Murilo)

Assim foi com Abrao assassinado aos 14 anos em Parnamirim. Seria


novidade se fosse apenas um em sculos. Desafortunadamente, so
muitos fatiados. Ser agente de transformao como pedagogos da
vida estar revestido da esperana de que podemos nos somar para
enfrentar a morte que anda sem que consigamos det-la.
A coletnea de textos que ora apresentamos ao leitor se
insere no desafio coletivo de avanar na discusso acerca da forma-
o de conselheiros, defesa de direitos, controle democrtico das
polticas de atendimento na rea da criana e do adolescente no atual
contexto histrico brasileiro.
O livro foi construdo a partir de um projeto financiado pela
Secretaria Nacional de Direitos Humanos, aprovado e estimulado
pelo Conselho Estadual dos Direitos da Criana e do Adolescente
CONSEC/RN e que foi proposto, assumido e operacionalizado
pela Universidade Federal do Rio Grande do Norte, atravs da Pr-
Reitoria de Extenso e do Departamento de Servio Social. uma
obra para ser lida por estudantes, pesquisadores, profissionais da rea
de Cincias Humanas em geral e por todas as pessoas que direta ou
indiretamente assumem a criana e o adolescente como prioridade.
Mas, este um trabalho que tem um destinatrio como
prioridade: so os sujeitos individuais e coletivos que esto na luta
pela defesa e afirmao de direitos humanos de crianas e adoles-
centes no Rio Grande do Norte, com destaque para conselheiros
de direitos e tutelares, gestores pblicos e profissionais da rea da
criana e do adolescente, qualquer que seja a instituio do Sistema
de Garantia de Direitos, Organizaes no governamentais ou movi-
mentos sociais em que esteja inserido. No por acaso, na medida em
que tanto resultado do projeto de formao mencionado, sua ela-
borao j se constitui, em grande parte, como processo coletivo do
mesmo projeto.
O livro contm doze artigos originados do debate coletivo
ocorrido durante o desenvolvimento do projeto acima referido; das
informaes sistematizadas a partir da aplicao de um instrumental
de coleta de dados, junto aos conselheiros participantes do curso; dos
momentos de trocas e reflexes entre a equipe de educadores, coor-
denadores e no grupo gestor; dos compromissos e reflexes constru-
das ao longo do processo com os parceiros e diferentes colaboradores
do projeto.
Tive a oportunidade de participar e acompanhar esse pro-
cesso na condio de Presidente do CONSEC-RN e membro do
Grupo Gestor da Escola de Conselhos e posso testemunhar que o
resultado um conjunto de textos que, apesar de independentes, em
termos de autoria de cada captulo, possui uma conexo, um fio con-
dutor que o articula. Essa estrutura ainda melhor articulada com a
diviso do livro em duas partes. A primeira, intitulada Formao de
conselheiros e controle democrtico rene oito artigos. Nessa parte,
o livro consegue situar o leitor quanto ao tema, refletindo em termos
dos desafios e das possibilidades do Sistema de Garantia de Direitos
frente s violaes de direitos de crianas e adolescentes.
A segunda parte da obra tem como ttulo Polticas de
Atendimento criana e ao adolescente e famlia e contm quatro
artigos. Nela, o leitor estar diante de textos que proporcionam um
quadro de reflexes e questes com as quais se deparam as institui-
es executoras das polticas de atendimento nessa rea. H ainda
um captulo que problematiza a famlia. Considerando a centrali-
dade que esta assume no processo de implementao de polticas
sociais pblicas na atualidade, esse um texto de leitura indispen-
svel para todos os que atuam na rea da criana e do adolescente.
Somos todos e todas chamados a ler, estudar e partilhar
essa obra para melhor enfrentar os desafios que a dura realidade nos
impele. Nesse sentido, nos deparamos diante de dois mundos no
mesmo lugar: a vanguarda da lei contida no ECA e o desrespeito
ao Sistema de Garantida de Direitos de crianas e adolescestes pre-
conizado no prprio estatuto. Debrucemo-nos nestas pginas como
agentes de transformao, pois, por mais que queiramos, somos
extraordinariamente eternos aprendizes!

Pe. Antnio Murilo de Paiva


Presidente do Conselho Estadual dos Direitos
da Criana e do Adolescente CONSEC- RN Gesto 2011-2012
Membro do Grupo Gestor da Escola de Conselhos do RN
Sumrio

Introduo, 15

PARTE I
FORMAO DE CONSELHEIROS E CONTROLE
DEMOCRTICO

A formao de conselheiros como elemento estratgico na defesa


e no controle democrtico do Sistema de Garantia de Direitos da
Criana e do Adolescente, 25
Antnia Agripina Alves de Medeiros
Iris Maria de Oliveira

A luta por direitos da criana e do adolescente e a formao con-


tinuada de conselheiros/as: uma anlise da realidade da Escola de
Conselhos do Rio Grande do Norte, 59
Leidiane Souza de Oliveira

A educao popular e os conselhos de direitos e tutelares: o dilogo


possvel, 85
Rosngela Alves de Oliveira

Participao e controle social: reflexes sobre a representao da


sociedade civil nos conselhos dos direitos de crianas e adolescentes, 103
Maria Zilda Limeira

O controle social como instrumento de consolidao de direitos:


limites e possibilidades de sua efetivao no RN, 139
Nestor Gomes Duarte Jnior

O Frum DCA-RN: entre a retrica dos direitos da criana e do


adolescente e a prtica do controle social, 157
Raimunda Nonata Cad
A poltica de enfrentamento violncia sexual e os desafios para o
exerccio do controle democrtico, 183
Ana Paula Queiroz da Silva
Sayonara Rgia de Medeiros Dias

Oramento e Fundo da Infncia e Adolescncia, 217


Regina Lcia Emiliano Pinheiro
Teresa Elizabeth Gurgel de Faria

PARTE II
POLTICAS DE ATENDIMENTO CRIANA E AO
ADOLESCENTE E SUA FAMLIA

A gesto da poltica de atendimento criana e ao adolescente no


sistema de garantia de direitos do estado do Rio Grande do Norte, 235
Denise Cmara de Carvalho
Janine Rodrigues Baltazar

Adolescentes privados de liberdade, privados de direitos? Uma


anlise do cotidiano dos adolescentes autores de atos infracionais
institucionalizados no CEDUC Pitimbu-RN, 271
Anna Luiza Lopes Liberato Alexandre Freire

Implicaes da privao de liberdade nos contextos sociofamiliares:


a experincia do CEDUC Pitimbu-RN, 303
Ilzamar Silva Pereira

O lugar da famlia nas polticas sociais pblicas, 331


Maria Regina de Avila Moreira
Introduo
Fica decretado que agora vale a verdade
que agora vale a vida,
e que, de mos dadas,
trabalharemos todos pela vida verdadeira [...]

Por decreto irrevogvel fica estabelecido


o reinado permanente da justia e da claridade,
e a alegria ser uma bandeira generosa
para sempre desfraldada na alma do povo.
(Thiago de Mello)

A coletnea que vem a pblico est voltada construo do devir,


anunciado por Thiago de Mello. preciso apostar na transformao,
em que o humano seja a razo do pensamento e da prtica social.
Somente a prxis pode conduzir ruptura com as desigualdades
sociais, com a explorao e opresso. Assim, o esforo dos artigos o
de contribuir nessa direo, particularmente circunscrito produo
terico-prtica do significado e lugar da luta pelos direitos das crian-
as e dos adolescentes no Brasil.
Um dos principais desafios para a avaliao do acesso aos
direitos sociais em uma sociedade, nos marcos do capital, est na
efetivao de polticas sociais pblicas com controle democrtico.
Significa a necessidade de realizar o debate e avaliar as aes que
incidem sobre a relao Estado-Sociedade civil, tanto a partir das
determinaes estruturais hegemnicas, quanto das especificidades
scio-histricas da formao da sociedade brasileira.
A partir da experincia da Escola de Conselhos/RN, essa
coletnea rene artigos que procuram articular esses contedos na
perspectiva de contribuir com a afirmao dos direitos das crianas
e adolescentes e na trajetria da constituio da esfera pblica no
Brasil.

15
Direitos da criana e do adolescente

O livro uma produo coletiva, cujos objetivos so insti-


gar o debate sobre a importncia da formao daqueles que atuam
com crianas e adolescentes e sobre os desafios s prticas dos que
atendem s demandas desse segmento.
O trabalho foi estruturado em duas partes: a primeira, inti-
tulada Formao de conselheiros e controle democrtico, contm
oito artigos destinados a refletir sobre a formao de conselheiros, os
desafios e as possibilidades do Sistema de Garantia de Direitos em
face das violaes dos direitos humanos de crianas e adolescentes,
sobretudo na realidade potiguar.
A segunda parte, Polticas de atendimento criana e ao
adolescente e famlia, contm quatro artigos que, juntos, objetivam
proporcionar ao leitor reflexes acerca das possibilidades e desafios
colocados s instituies executoras das polticas de atendimento
nessa rea; alm de tematizar sobre como a famlia tratada no con-
junto das formulaes legais e instrumentais da poltica da assistn-
cia social.
O livro aberto com um primeiro captulo intitulado A
formao de conselheiros como elemento estratgico na defesa e no
controle democrtico do sistema de garantia de direitos da criana e
do adolescente, de autoria de Antnia Agripina Alves de Medeiros
e Iris Maria de Oliveira. As autoras, ao mesmo tempo em que apre-
sentam aspectos da experincia formativa vivenciada pela Escola de
Conselhos do RN, o fazem problematizando-a no contexto do debate
sobre cultura poltica brasileira, da construo da esfera pblica e
suas implicaes na afirmao de direitos humanos de crianas e
adolescentes. O texto traz ainda reflexes e indicaes para a for-
mao de conselheiros enquanto cidados crticos, que venham a
contribuir com a construo de uma cultura de direitos.
O segundo captulo intitulado A luta por direitos da
criana e do adolescente e a formao continuada de conselheiros/as:
uma anlise da realidade da Escola de Conselhos do Rio Grande do
Norte, de autoria de Leidiane Souza de Oliveira. O texto comea

16
Introduo

demarcando as discusses mais atuais, os marcos legais e os desafios


em direo implementao das polticas para crianas e adolescen-
tes, referenciando-se em uma viso de formao como estratgica
para o exerccio crtico e reflexivo das funes dos conselheiros, situ-
ados na contradio entre o efetivo desempenho do controle social
e os limites conjunturais impostos ao desenvolvimento da conscin-
cia poltica crtica. Conclui com uma reflexo metodolgica sobre
a experincia de formao da Escola de Conselhos, considerando a
necessidade, tanto de novos mecanismos que busquem o fortaleci-
mento da poltica para a criana e o adolescente, quanto da conti-
nuidade da formao de conselheiros/as no processo de garantia de
direitos.
O terceiro captulo, A Educao Popular e os Conselhos
de Direitos e Tutelares: o dilogo possvel, de autoria de Rosngela
Alves de Oliveira, apresenta os fundamentos da educao popu-
lar e os processos formativos pautados na concepo dialtica
da educao popular, com o propsito prtico de contribuir para
o desenvolvimento de processos formativos de conselheiros que
superem prticas conservadoras. Tem a perspectiva de provocar o
debate sobre esta estratgia metodolgica. Considera-se que, a par-
tir dela, os conselheiros sentir-se-o estimulados, provocados a um
maior comprometimento com aes que defendam a democracia,
os direitos humanos, a participao e organizao poltica e o esta-
belecimento de estratgias na direo da constituio definitiva dos
direitos humanos de crianas e adolescentes, caminho fecundo para
a emancipao humana.
O quarto captulo, Participao e controle social: reflexes
acerca da representao da sociedade civil nos conselhos dos direi-
tos de criana e adolescentes, de autoria de Maria Zilda Limeira,
pe em discusso os mecanismos de controle social, sobretudo os
Conselhos Municipais de Direitos da Criana e do Adolescente.
Analisa a realidade desses mecanismos no Rio Grande do Norte
a partir de observaes sistematizadas ao longo da sua experincia
como educadora em diferentes processos formativos de conselheiros,

17
Direitos da criana e do adolescente

tanto na Escola de Conselhos do RN, como em processos formativos


anteriores desenvolvidos por ONG ou pelo CONSEC-RN. Outra
fonte de dados que a autora utiliza so os resultados preliminares de
um levantamento que vem sendo realizado junto aos participantes
do Curso de Formao de Conselheiros de Direitos e Conselheiros
Tutelares. A autora destaca, entre outras questes, a relativa desmo-
bilizao da sociedade civil em face do controle social na rea da
criana e do adolescente, ao mesmo tempo em que constata, em
grande parte dos municpios onde os dados se originam, a quase
inexistncia de funcionamento dos Conselhos dos Direitos.
O quinto captulo de autoria de Nestor Gomes Duarte
Junior, intitulado O Controle Social como instrumento de con-
solidao de direitos: limites e possibilidades de sua efetivao no
RN. O texto comea traando um panorama do debate das polti-
cas pblicas no Brasil e da institucionalizao do controle social. Em
seguida, volta-se s reflexes acerca dos limites e desafios contem-
porneos para a efetivao do controle social, tecendo consideraes
sobre aspectos do desenvolvimento histrico do Estado brasileiro e
a participao dos movimentos sociais na dinmica contempornea
desses instrumentos de controle.
O sexto captulo desta primeira parte uma contribuio
para o conhecimento da histria e da atuao do FRUM-DCA/
RN. No texto O FRUM-DCA/RN entre a retrica dos direitos
da criana e do adolescente e a prtica do controle social, a atual
coordenadora desse Frum e membro do Grupo Gestor da Escola
de Conselhos/RN, Raimunda Nonata Cad, recupera a memria do
FRUM-DCA/RN, abordando aspectos como o papel poltico e a
importncia desse espao de participao popular para a efetivao
dos direitos de crianas e adolescentes. O texto traz tona tambm
as contradies entre o discurso da garantia de direitos e a prtica do
controle social, assim como reflete sobre os desafios e as perspectivas
para as organizaes que compem o Frum, diante do atual cen-
rio poltico estadual.

18
Introduo

No captulo sete, de autoria de Ana Paula Queiroz da


Silva e Sayonara Rgia de Medeiros Dias, intitulado A Poltica de
Enfrentamento Violncia Sexual e os desafios para o exerccio
do Controle Democrtico, as autoras articulam um conjunto de
reflexes envolvendo a trajetria da promoo da defesa de direi-
tos humanos de crianas e adolescentes, situando o debate atual, a
partir dos seguintes pontos: mobilizao por direitos humanos de
crianas e adolescentes no Brasil e o enfrentamento violao de
direitos; enfrentamento violncia sexual contra criana e adoles-
cente: uma agenda em construo; Sistema de Garantia de Direitos e
a Poltica de Proteo a crianas e adolescentes em contextos de vio-
lncia sexual; e o Controle democrtico das polticas pblicas para
crianas e adolescentes e o enfrentamento violncia sexual. O obje-
tivo contribuir com a formao dos conselheiros sobre a poltica
de enfrentamento violncia sexual contra crianas e adolescentes,
com vistas a provocar uma reflexo sobre as prticas cotidianas de
controle democrtico que objetivem a mudana do cenrio atual da
condio de vida de crianas e adolescentes.
Na sequncia, o captulo oito, intitulado Oramento e
Fundo da Infncia e Adolescncia, de autoria de Teresa Elizabeth
Gurgel de Faria e Regina Lcia Emiliano Pinheiro, tem o propsito
prtico de orientar os conselheiros em suas atribuies, proporcio-
nando conhecimento para sua participao na elaborao, monito-
ramento da execuo e controle do oramento pblico. Centra-se na
compreenso acerca do que o oramento, o ciclo oramentrio e
seus prazos, como tambm, a sua relao com o Fundo dos Direitos
da Criana e do Adolescente (FIA). Apresenta, ainda, o passo a passo
para a criao e funcionamento do FIA.
A segunda parte do presente livro tem como ttulo Polticas
de atendimento criana e ao adolescente e famlia. O conjunto
de quatro textos que a constitui proporciona ao leitor reflexes e
questes relacionadas s possibilidades e aos desafios vivenciados no
processo de execuo das polticas de atendimento criana e ao
adolescente, incluindo uma temtica central atualmente: a questo
da centralidade na famlia.

19
Direitos da criana e do adolescente

O primeiro texto desta parte, que constitui o captulo nove


do livro, A gesto da poltica de atendimento criana e ao adoles-
cente no sistema de garantia de direitos do estado do Rio Grande do
Norte, de autoria de Janine Baltazar e Denise Cmara de Carvalho,
problematiza a gesto, as normativas, os avanos e os desafios do
Servio de Acolhimento de Crianas e Adolescentes, no estado do
Rio Grande do Norte. As autoras buscam contribuir e oferecer subs-
dios ao processo de formao continuada de conselheiros de direitos,
conselheiros tutelares e gestores em torno desta problemtica.
O captulo dez e segundo texto desta parte do livro intitu-
lado Adolescentes privados de liberdade, privados de direitos? uma
anlise do cotidiano dos adolescentes autores de atos infracionais
institucionalizados no CEDUC Pitimbu-RN. Nele, Anna Luza
Lopes Liberato discute a realidade vivenciada por adolescentes do
CEDUC Pimtibu, uma das Unidades responsveis pela execuo da
medida socioeducativa de internao, no estado do Rio Grande do
Norte. Para a autora, esses adolescentes no se encontram somente
privados da sua liberdade, esto submetidos s normas de uma insti-
tuio tutelar, a qual determina a sua rotina.
O captulo onze, de autoria de Ilzamar da Silva Pereira,
Implicaes da privao de liberdade nos contextos sociofamiliares:
a experincia do CEDUC Pitimbu-RN, o segundo texto do livro
voltado a analisar o cotidiano de uma instituio responsvel pela
execuo de medida socioeducativa de internao. A autora discute
a relao existente entre pobreza, ato infracional, precarizao do
trabalho e a realidade socioeconmica das famlias dos adolescentes
que cumprem medida socioeducativa de privao de liberdade no
Centro Educacional Pitimbu (CEDUC Pitimbu-RN). Reala a rea-
lidade do atendimento no CEDUC Pitimbu-RN e os impactos do
cumprimento da medida de privao de liberdade para os adolescen-
tes institucionalizados. A autora questiona at que ponto a pobreza
de milhes de brasileiros alijados dos processos social, poltico e eco-
nmico do pas tem favorecido a prtica de atos infracionais. Analisa
tambm quem so esses adolescentes e seus familiares, como essas

20
Introduo

famlias enfrentam o seu cotidiano e quais as suas estratgias de


sobrevivncia frente questo social.
A segunda parte fechada com o captulo doze, O lugar
da famlia nas polticas pblicas, de autoria de Maria Regina Avila
Moreira. Considerando o lugar central ocupado pela famlia no pro-
cesso de formulao e implementao de polticas sociais pblicas no
pas na contemporaneidade, a autora traz uma contribuio impor-
tante ao problematizar o atendimento e acompanhamento das fam-
lias em programas e servios sociais pblicos de ateno criana e
ao adolescente. Algumas das questes abordadas por ela so: como
as famlias so caracterizadas pelos instrumentos que definem e
regulam as polticas sociais? Quais as concepes e os modelos de
ateno s famlias? Qual a importncia desse debate na consecuo
das polticas? Um texto que fecha o livro e abre um amplo debate
sobre esta temtica, ao mesmo tempo em que provoca conselheiros
de direitos e conselheiros tutelares, assim como todas as demais pes-
soas e instituies do Sistema de Garantia de Direitos a refletir sobre
essas questes.
Assim, esperamos que essa produo expresse os avanos
que os sujeitos coletivos tm empreendido na perspectiva de uma
sociedade justa e igualitria, bem como possa estimular a crtica e
o debate necessrios s mudanas estratgicas que a conquista dos
direitos sociais exigem no contexto brasileiro.

As organizadoras

21
PARTE I
Formao de conselheiros e
controle democrtico
A formao de conselheiros como
elemento estratgico na defesa
e no controle democrtico do
Sistema de Garantia de Direitos
da Criana e do Adolescente
Antnia Agripina Alves de Medeiros
Iris Maria de Oliveira

Introduo
Uma sociedade democrtica que institui o direito e respeita a prio-
ridade absoluta criana e ao adolescente deve ser instigadora de
processos de formao continuada dos sujeitos operadores do direito,
entre eles: gestores pblicos, juzes e promotores, defensores pbli-
cos, profissionais, conselheiros, e a sociedade em geral. A formao
continuada pode ser uma estratgia importante, tanto para a efetiva-
o das conquistas legais na vida concreta das crianas e adolescentes
brasileiros, como para construir, no pas, uma cultura de direitos
nessa rea.
Isso significa construir, no mbito da sociedade e do Estado,
um novo cenrio na efetivao da poltica para a criana e para o
adolescente, no qual as pessoas conheam seus direitos e responsa-
bilidades; as autoridades e gestores pblicos se comprometam com
a realizao dos direitos humanos dessa populao; no qual qual-
quer violao de direitos seja capaz de indignar todo e qualquer ser
humano desse pas; ningum considere natural, ou fique indiferente,
por exemplo, diante da baixa destinao de recursos para essa rea
nos oramentos pblicos em qualquer nvel de governo, diante de
conselhos de direitos ou tutelares que no funcionam ou funcionam
precariamente, diante da explorao de crianas no trabalho, abuso e
explorao sexual, das situaes de abandono, da falta de uma oferta

25
Direitos da criana e do adolescente

de educao infantil em quantidade e qualidade necessrias; entre


tantas formas de negao e violao de direitos com as quais convi-
vemos. Afirmar uma cultura de direitos para essa rea em nosso
pas , antes de tudo, contribuir para que toda a sociedade decida
assegurar vida com dignidade para a populao infantojuvenil.
O presente texto objetiva provocar a reflexo sobre a forma-
o de conselheiros de direitos e tutelares e sobre a sua importncia
no contexto dos desafios para efetivao do Sistema de Garantia de
Direitos em uma sociedade como a brasileira, polarizada entre uma
cultura do atraso e a afirmao de direitos humanos de crianas e
adolescentes na perspectiva de contribuir, conforme j exposto ante-
riormente, com a construo de uma cultura de direitos nessa rea.
O pressuposto que a possibilidade de construo dessa
cultura de direitos est diretamente associada necessidade de uma
educao formadora de cidados crticos. De acordo com Chau
(2006), uma formao da e para a cidadania, isto , uma ao civi-
lizatria capaz de superar a violncia social, econmica, poltica e
cultural.
Uma formao nessa perspectiva contribui para a existn-
cia de sujeitos individuais e coletivos comprometidos com a defesa de
direitos humanos e com o controle democrtico na gesto de polti-
cas sociais pblicas, ou seja, com a construo de esferas pblicas
democrticas que ampliem a participao popular no controle da
coisa pblica.

Direitos humanos de crianas e adolescentes no Brasil:


implicaes da formao social e da cultura poltica
brasileira para a sua afirmao
A construo da esfera pblica e de uma cultura de
direitos na rea da criana e do adolescente na contemporaneidade
1

1 A discusso aqui apresentada sobre cultura de direitos, cultura do atraso e esfera


pblica uma sntese das ideias desenvolvidas por Iris Maria de Oliveira em:
Oliveira, 2005 (Captulo 2) e Oliveira, 2008.

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A formao
Aformaodeconselheiroscomode conselheiros
elemento como
estratgiconadefesaelemento estratgico
enocontroledemocrtico na defesa
doSistemadeGarantieadenoDircontrole democrtico...
eitosdaCrianaedoAdolescente

encontra limites na a prpria formao social brasileira, a qual,


segundo Chau (1999), marcada por relaes sociais e polticas de
natureza autoritria e violenta. A autora identifica quatro caracters-
ticas que justificam essa caracterizao: relaes sociais hierrquicas;
relaes sociais e polticas fundadas em contatos pessoais; profundas
desigualdades sociais e econmicas, que reproduzem carncias e pri-
vilgios; uma sociedade em que a lei no percebida como expresso
de uma vontade social.
Ao predominarem relaes sociais hierrquicas, os sujei-
tos sociais se distribuem como superiores mandantes competentes e
inferiores obedientes e incompetentes (CHAU, 1999, p. 42). Nesse
tipo de relao no opera, segundo a autora, nem o princpio da
igualdade formal-jurdica e nem o da igualdade social real.
Conservando a marca da sociedade colonial escravista, ou
aquilo que alguns estudiosos designam como cultura senho-
rial, a sociedade brasileira marcada pela estrutura hierrquica
do espao social que determina a forma de uma sociedade
fortemente verticalizada em todos os seus aspectos: nela as
relaes sociais e intersubjetivas so sempre realizadas como
relao entre um superior, que manda, e um inferior, que
obedece [...]. O outro jamais reconhecido como sujeito nem
como sujeito de direitos, jamais reconhecido como subjetivi-
dade nem como alteridade. As relaes entre os que se julgam
iguais so de parentesco, isto , de cumplicidade ou de com-
padrio; e entre os que so vistos como desiguais o relaciona-
mento assume a forma do favor, da clientela, da tutela ou da
cooptao (CHAU, 2001, p. 89).

O paradigma da relao sociopoltica, nessa perspectiva, o


favor, a clientela e a tutela. O que tambm j foi apontado por Srgio
Buarque de Holanda (1995), em seu clssico Razes do Brasil, no
qual mostra que muito presente na formao brasileira o acesso a
bens e servios a partir de vnculos de amizade, de camaradagem
e de favor; e nunca por uma relao de direito, de autonomia no
aspecto institucional.
Segundo esse autor, at mesmo as relaes no campo da pro-
duo, do comrcio eram marcadas por esse carter pessoal: assim,

27
Direitos da criana e do adolescente

raramente se tem podido chegar esfera dos negcios a uma racio-


nalizao; o fregus ou cliente h de assumir de preferncia a posio
de amigo. Para o autor, a dificuldade de aplicao de normas de jus-
tia e de prescries legais que se encontram nos pases hispnicos e
inclusive no Brasil, pode ser explicada por um comportamento social
no qual o sistema de relaes se edifica essencialmente sobre laos
diretos de pessoa a pessoa (HOLANDA, 1995, p. 134).
Tal relao a que predomina na gesto pblica. Nela,
segundo Holanda (1995, p. 146), a escolha dos que iro exercer
funes pblicas faz-se de acordo com a confiana pessoal que mere-
am os candidatos e muito menos de acordo com as suas capacidades
prprias. No Brasil, o funcionrio burocrtico s excepcionalmente
serve a interesses objetivos ou a ordenao impessoal que caracteriza
a vida no Estado burocrtico (Idem).
Outra caracterstica apontada por Chau (2001) a que
polariza a sociedade brasileira entre carncia e privilgio, e tem ori-
gem, segundo a autora, no s na concentrao de renda, mas tam-
bm na forma contempornea do capitalismo e da poltica liberal.
Ela opera com o encolhimento do espao pblico e o alargamento
do espao privado, com o desemprego estrutural e a excluso socio-
poltica (CHAU, 2001, p. 93). A desigualdade na distribuio de
renda no percebida como forma dissimulada de apartheid social
ou como socialmente inaceitvel, mas considerada natural e nor-
mal (CHAU, 2001, p. 93, grifos da autora).
Nesse contexto, os direitos no se instituem e no h condi-
es para a efetivao da cidadania e da democracia. Com isso, a lei
opera como represso do lado dos carentes e como conservao de
privilgios, do lado dos dominantes (Chau, 1999, p. 43). Por esse
motivo, as leis so necessariamente abstratas e aparecem como in-
cuas, inteis, ou incompreensveis, feitas para ser transgredida e no
para ser cumpridas nem, muito menos, transformadas (CHAU,
2001, p. 90).

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A formao elementoestratgicona
conselheiros defesaelemento
como enocontroledemocrticodoSistema
estratgico deGarantieadenoDircontrole
na defesa eitosdaCrianaedoAdolescente
democrtico...

Outro elemento que explica tais relaes a indistino


entre o pblico e o privado, que tem sua origem na prpria coloniza-
o, quando a Coroa doava, arrendava ou vendia terras, deixando-as
nas mos de particulares que dividiam a autoridade administra-
tiva com o estamento burocrtico (CHAU, 2001, p. 90). A Autora
mostra que essa partilha de poder torna-se, no Brasil,
a forma mesma da realizao da poltica e de organizao do
aparelho do Estado em que os governantes e parlamentares
reinam [...], mantendo com os cidados relaes pessoais de
favor, clientela e tutela, e praticam a corrupo sobre os fundos
pblicos. Do ponto de vista dos direitos, h um encolhimento
do espao pblico; do ponto de vista dos interesses econmicos,
um alargamento do espao privado (CHAU, 2001, p. 90).

Em um estudo destinado a fazer um balano da formao


do Estado, da sociedade e do direito no Brasil, no final do sculo
XX, Dalmo de Abreu Dallari (2000) tambm ressalta que um dos
mais graves vcios herdados do perodo colonial a concepo de
que os interesses privados so sempre absolutamente predominan-
tes, justificando-se at o uso de recursos pblicos para satisfao
do interesse exclusivo de uma pessoa ou grupo da elite (DALLARI,
2000, p. 449).
O autoritarismo da sociedade brasileira, entre outros, rela-
ciona-se quilo que Coutinho (1988, p. 106-107) observa como via
prussiana e revoluo passiva. Segundo esse autor, todos os pro-
cessos de transformao ocorridos na histria do Brasil no resul-
taram de movimentos de baixo para cima, envolvendo o conjunto
da populao mas, se processaram sempre atravs de uma concilia-
o entre os representantes dos grupos opositores economicamente
dominantes, configurao que se expressa sob a figura poltica de
reformas pelo alto.
Nesta mesma linha que Chau (2001, p. 91-92) identifica
que somos uma formao social que tem desenvolvido aes e ima-
gens com fora suficiente para bloquear o trabalho do conflito e
contradies sociais, econmicas e polticas. Um exemplo disso so

29
Direitos da criana e do adolescente

as ideologias do carter nacional e identidade nacional e o papel


que tiveram no sentido de negar conflitos, diferenas e construir a
imagem de uma sociedade indivisa, pacfica, ordeira. Diante disso,
todo conflito visto como perigo, crise, desordem e a eles se oferece
como resposta nica represso policial e militar, para as camadas
populares e o desprezo condescendente para os opositores em geral.
Conforme a autora, no Brasil a sociedade auto-organizada sempre
aparece como perigosa para o Estado e para o funcionamento racio-
nal do mercado.
Chau (2001, p. 92) ressalta, ainda, o fascnio que exerce
em nossa sociedade os signos de prestgio e de poder, como se pode
observar no uso de ttulos honorficos sem qualquer relao com a
possvel pertinncia de sua atribuio. A autora cita como exemplos:
o uso do ttulo de doutor, a manuteno de criadagem domstica
(sua quantidade indica prestgio, status), a valorizao dos diplomas
e o desprezo pelo trabalho manual revelado no descaso pelo salrio
mnimo, nas trapaas no cumprimento de insignificantes direitos
trabalhistas existentes e na culpabilizao dos desempregados pelo
desemprego. E mais:
A existncia dos sem terra, dos sem teto, dos milhes de desem-
pregados atribuda ignorncia, preguia e incompetn-
cia dos miserveis. A existncia de crianas sem infncia vista
como tendncia natural dos pobres vadiagem, mendicncia
e criminalidade. Os acidentes de trabalho so imputados
incompetncia e ignorncia dos trabalhadores. As mulheres
que trabalham fora se no forem professoras, enfermeiras ou
assistentes sociais, so consideradas prostitutas em potencial
e as prostitutas, degeneradas, perversas e criminosas, embora,
infelizmente, indispensveis para conservar a santidade da
famlia (Chau, 2001, p. 92, grifo nosso).

Tambm para Dallari (2000), h, na sociedade brasileira,


um autoritarismo em todas as relaes sociais, observado, por exem-
plo, na arrogncia das elites brasileiras para com as camadas mais
pobres, alm da indiferena com que sempre trataram as suas neces-
sidades humanas e sociais. Para as elites, a pobreza e as dificuldades

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A formao
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elementoestratgiconacomo
defesaeelemento estratgico
nocontroledemocrtico na defesa
doSistemadeGarantiaedeno controle
Direitos democrtico...
daCrianaedoAdolescente

dos outros sempre foram sinais de indolncia ou incompetncia


(DALLARI, 2000, p. 475).
Nessa perspectiva, os direitos so estabelecidos partindo
do pressuposto de que a proteo do patrimnio e a liberdade eco-
nmica so os valores fundamentais da pessoa. (DALLARI, 2000,
p. 450). Ao mesmo tempo d-se carter assistencial criao e ao
uso de servios pblicos e ocupao de cargos no setor pblico.
(DALLARI, 2000, p. 450). Essas prticas, reproduzidas at hoje,
contribuem para que, em muitas regies do pas, uma parcela con-
sidervel da populao interprete o acesso a servios pblicos, como
o acesso escola ou aos servios de sade, como favor pessoal e ato
de caridade de chefes polticos locais. E no s isso. Muitas vezes, o
acesso a bens e servios pblicos feito atravs da troca desses servi-
os por votos.
As polticas para criana e o adolescente no Brasil, quando
situadas no contexto da formao social brasileira, revelam que as
prticas anteriormente esboadas e que conformam a cultura do
atraso e uma sociedade autoritria e violenta tambm se fazem pre-
sentes nesta rea, o que pode ser comprovado pelas recorrentes vio-
laes de direitos humanos dessa populao, aliada banalizao de
todas as formas de violncia praticadas contra ela; pela menorizao
da infncia pobre, considerada como um perigo e ameaa objeto a
ser disciplinado, assistido e controlado, como afirma Pereira Jnior
(1992, p. 15). Esse autor ressalta ainda que, at 1990, a legislao
relativa infncia e adolescncia no Brasil esteve voltada a proteger
a sociedade dessa parcela da populao considerada como elementos
nocivos, que deveria ser contida e regrada atravs de uma estrutura
de leis e aes repressivas/assistencialistas que atuam sobre o menor
(grifo do autor) apresentado sempre como uma minoria em situao
irregular (PEREIRA JNIOR, 1992, p. 15-16).
exemplar ainda da presena dessa cultura do atraso e
da memorizao da infncia pobre nos dias atuais a prevalncia de
polticas pobres, com servios precrios, focalizados nas situaes de
pobreza extrema, de baixa qualidade, incertos, descontinuados para

31
Direitos da criana e do adolescente

o atendimento a essa populao, contrariando a perspectiva do ECA


de defesa e proteo integral, assim como a prioridade absoluta no
oramento pblico.
Assim, tanto na rea da criana e do adolescente, como
na sociedade em geral, as marcas de uma cultura do atraso per-
sistem e so instrumentos para a hegemonia das classes dominantes
e para a sua sempre renovada permanncia nos espaos de poder do
Estado em todos os nveis. Essas prticas, medida que so mantidas
e reproduzidas, contribuem para retardar a realizao de direitos e a
construo de uma cultura poltica baseada no direito, na tica, na
cidadania ativa, nas relaes democrticas horizontais e na partici-
pao popular. Contudo, esse tambm um campo de disputa e a
vitria das foras do atraso no est dada. H, ao mesmo tempo, a
conquista legal de direitos e a luta por efetiv-los, tanto em nvel da
sociedade, quanto no interior do prprio Estado.
Aliado cultura do atraso e s especificidades da formao
social, econmica e poltica brasileira, o nosso pas tem convivido,
desde 1990, com as polticas de ajuste de orientao neoliberal, como
respostas crise mundial do capital. A adoo do neoliberalismo e
o desmonte de direitos que tais polticas promovem vo de encontro
s conquistas obtidas no mbito dos direitos sociais na Constituio
de 1988.
A propsito, a Carta Magna foi promulgada em um con-
texto social em que o mundo, sob a gide da hegemonia neoliberal,
apregoava a desresponsabilizao do Estado com os direitos sociais,
razo pela qual, nos anos seguintes sua promulgao, j se defen-
dia a necessidade de ajustes no texto constitucional. Essa tendn-
cia de reduo das intervenes do Estado no campo social implica
na redefinio das polticas sociais, concebidas como estratgias de
enfrentamento da questo social, minando o contedo dos direitos
sociais que lhes empregavam sentido, transformando em favor o que
direito.

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A formao elementoestratgicona
conselheiros defesaelemento
como enocontroledemocrticodoSistema
estratgico deGarantieadenoDircontrole
na defesa eitosdaCrianaedoAdolescente
democrtico...

Tal cenrio, repleto de contradies, reafirma que, na socie-


dade brasileira, tem predominado, no campo da interveno pblica,
uma cultura do atraso, decorrente de fatores historicamente defini-
dos, como a poltica oligrquica e patrimonialista, a educao autori-
tria, elitista e moralizadora, a naturalizao da pobreza, a sociedade
racista e preconceituosa, a banalizao da violncia, especialmente
quando contra crianas e adolescentes. De fato, a forma de gover-
nar no Brasil parece oportuna para manter e reforar as proposi-
es que interessam e correspondem s expectativas daqueles que
esto no comando e representam os interesses dos grupos polticos
dominantes.
Colocando a questo em termos mais concretos e prximos
da realidade social local dos estados e municpios, na qual os conse-
lheiros de direitos e conselheiros tutelares exercem cotidianamente
suas funes de defesa de direitos e controle democrtico na gesto
da poltica de atendimento a crianas e adolescentes, esse cenrio
coloca-nos diante do desafio de compreender o funcionamento e a
importncia do Sistema de Garantia de Direitos da Criana e do
Adolescente SGDCA, trazendo discusso questes como: porque
a ideia de aes integradas encontra tanta dificuldade para se efeti-
var no Brasil? Qual seria o perfil de um conselheiro capacitado para
responder a esse desafio? possvel apostar na construo de uma
sociedade na qual conselheiros de direitos e conselheiros tutelares
sejam efetivamente sujeitos que contribuem para a construo de
uma cultura de direitos na rea da criana e do adolescente?

Os desafios para o Sistema de Garantia de Direitos


O Estatuto da Criana e Adolescente (ECA) Lei Federal
n 8.069, de 13 de julho de 1990 em conformidade com as reco-
mendaes da Conveno das Naes Unidas sobre os Direitos da
Criana e da Constituio Brasileira de 1988, adotou o Princpio
da Garantia de Direitos na expresso da poltica de atendimento
dos direitos da criana e do adolescente, inserida no artigo 86: A

33
Direitos da criana e do adolescente

poltica de atendimento dos direitos da criana e do adolescente far-


-se- atravs de um conjunto articulado de aes governamentais e
no governamentais, da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e
dos Municpios.
Essa poltica de atendimento dos direitos de crianas e ado-
lescentes funciona, nos termos de Nogueira Neto (2004), cortando
transversalmente todas as reas das polticas sociais pblicas, prio-
rizando nelas a criana e o adolescente, conferindo-os a prioridade
absoluta, tornando exigveis esses direitos, atravs de medidas espe-
cificas, de naturezas administrativa, poltica ou jurdica.
Assim, o Sistema de Atendimento de Direitos ou Sistema
de Garantia de Direitos implica em uma organicidade, que se efe-
tiva pela materializao da Rede de servios de promoo, controle e
defesa, na perspectiva da ateno s situaes de violao de direitos
de crianas e adolescentes, enquanto sujeitos de direitos e pessoa em
desenvolvimento.
A perspectiva circunscrita no ECA demanda uma din-
mica e concepo de sistema orgnico, o qual requer a complemen-
taridade das polticas sociais pblicas, demonstrando que elas no
podem tudo; alis, dada a incompletude do mbito das instituies
escapa s suas capacidades o enfrentamento da complexidade das
questes sociais, ou mesmo reduzir ndices to altos de violao de
direitos humanos de crianas e adolescentes quanto os apresentados
pelo Brasil no cenrio atual.
Nessa direo, Baptista (2012) afirma que a garantia de
direitos, na nossa sociedade, de responsabilidade de diferentes
instituies que atuam de acordo com suas competncias: as insti-
tuies legislativas nas diferentes esferas de governo; as instituies
vinculadas ao sistema de justia a promotoria, o judicirio, a defen-
soria pblica, o conselho tutelar instituies governamentais e no
governamentais executoras de polticas, programas e servios de
atendimento nas reas de educao, sade, trabalho, esportes, lazer,
cultura e assistncia social; aquelas que, representando a sociedade,
so responsveis pela formulao de polticas e pelo controle das
aes do poder pblico; e, ainda, aquelas que tm a possibilidade de

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disseminar direitos, por exemplo, a mdia, os diversificados espaos


de apreenso e de discusso de saberes, dentre outros. Avanando em
suas reflexes, a autora enfatiza que h necessidade de se fortalecer o
controle externo e difuso da sociedade civil sobre todo esse sistema.
Portanto, a efetividade de uma ao interconectada pres-
suposta nos eixos estruturantes promoo, defesa e controle do
Sistema de Garantia de Direitos exige que as polticas sociais pbli-
cas e, principalmente, a politica econmica, priorizem a garantia de
recursos financeiros e oramentrios e a implementao articulada
dos servios que traduzam direitos.
A esse respeito, Bidarra (2009) nos chama reflexo, afir-
mando que, para efetivar os direitos fundamentais de crianas e ado-
lescentes e a perspectiva de promoo e de proteo integral, expressa
na poltica de atendimento da rea da criana e do adolescente,
necessrio assegurar diferentes graus de intersetorialidade entre as
polticas que compem o campo das polticas sociais bsicas e as que
esto encarregadas de operacionalizar os servios especiais.
Para Baptista (2012), a estruturao e as conexes de um
sistema de garantias de direitos, alm de articulaes intersetoriais
entre as diferentes esferas de governo e instituies que possuem
interface nessa rea, em mbito local e regional,
[...] supem tambm ausncia de acumulao de funes o
que exige uma definio clara de papis dos diversos atores
sociais, situando-os em eixos estratgicos e inter-relacionados;
integralidade da ao, conjugando transversal e interseto-
rialmente as normativas legais, as polticas e as prticas, sem
conformar polticas ou prticas independentes (BAPTISTA,
2012, p. 188).

Argumenta, ainda, essa autora que a organizao das aes


governamentais e da sociedade, em resposta a uma determinada situ-
ao, precisa ser concebida e articulada com uma totalidade com-
plexa, composta por uma trama sociopoltica operativa: um sistema
que agrega conjuntos de sistemas espacial e setorialmente diferencia-
dos (BAPTISTA, 2012, p. 188).

35
Direitos da criana e do adolescente

Isso suscita algumas indagaes, pois o que garante que a


articulao das aes pode contribuir com a efetivao dos direitos
de crianas e adolescentes? O fato dos operadores do SGD manter o
seu conhecimento atualizado lhes d condies de contribuir com a
consolidao desse Sistema e com as articulaes entre os servios no
mbito das polticas sociais voltadas para a infncia e adolescncia?
Poderamos continuar levantando inmeros questiona-
mentos, pois sabemos que so muitos e de diferentes ordens. Uma
ruptura com essas questes tem sido pensada, entre aqueles estudio-
sos e profissionais que atuam no mbito das polticas sociais pbli-
cas, tomando por base a construo de um projeto poltico amplo
que possibilitaria a edificao de um sistema de garantias, visando
concretizao dos direitos fundamentais e efetivao da proteo
integral de crianas e adolescentes, por meio de diferentes graus de
articulaes entre as polticas sociais bsicas e os servios.
Nas anlises de alguns autores, a ideia de projeto poltico
exige considerar as diferentes expectativas que as pessoas tm sobre
a vida em sociedade. Nessas expectativas esto creditados os valo-
res tidos como significativos para as experincias e trocas coletivas,
bem como os princpios orientadores das aes polticas dos grupos
sociais (BIDARRA, 2009, p. 485).
Conduzido assim, a formulao e implementao de aes
integradas no mbito da gesto social se diferenciam radicalmente
da orientao gerencial comumente recorrente no discurso oficial,
de orientao neoliberal, em nosso pas. Segundo essa autora, anali-
sando a implementao das polticas pblicas no Brasil,
[...] constata-se que o nvel de intersetorialidade at ento cons-
trudo decorre ora pela alegada escassez de recursos ora pelas
profundas insatisfaes no que se refere capacidade de as
organizaes darem respostas s demandas sociais e aos com-
plexos vivenciados cidados (BIDARRA, 2009, p. 486, grifo
da autora).

Essa tendncia, fundamentada na lgica de construo de


uma ao intersetorial e em redes no campo das polticas sociais,

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A formao
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elementoestratgiconacomo
defesaeelemento estratgico
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doSistemadeGarantiaedeno controle
Direitos democrtico...
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vista com um mecanismo essencial para ampliar a capacidade de


universalizao dos direitos sociais, ou seja, para tornar acessvel o
usufruto, os bens materiais e bens poltico-simblicos da riqueza
social.
Tal pretenso, ainda que sinalize para a necessidade de
enfrentamento das desigualdades sociais, trazendo para o debate
a defesa e garantia de direitos como possibilidade de consolidao
dos processos de emancipao poltica no pas, no plano terico,
orienta-se pelas referncias conservadoras, esvaziadas de conte-
dos classistas. Alm disso, concebe a cidadania como privilgio de
classe, fazendo-a ser uma concesso da classe dominante s demais
classes, podendo ser-lhes retirada quando os dominantes assim o
decidirem (CHAU, 2006, p. 4).
importante estar atento para o fato de que a escassez de
recursos pblicos e a falta de critrios que oriente a alocao segundo
prioridades pactuadas impactam a atuao dos Conselhos de Direitos
e dos Conselhos Tutelares reforando a cultura do atraso na rea
da criana e do adolescente.
Em sntese, as reflexes at aqui desenvolvidas indicam que
organizao da poltica de atendimento criana e ao adolescente,
na forma de um sistema, impe romper com a desarticulao, a frag-
mentao, a pouca visibilidade pblica e os precrios mecanismos de
controle social, traos tpicos de uma poltica assistencialista na rea
em questo.
No processo de implementao das polticas pblicas, a
concretizao dos direitos fundamentais e da proteo integral de
crianas e de adolescentes assegurados na legislao ainda se consti-
tui como um dos grandes desafios colocados s diferentes institui-
es e sujeitos coletivos que atuam no mbito SGD, especialmente
aos Conselhos dos Direitos e aos Conselhos Tutelares, configurados
como instrumentos de defesa e controle social dos direitos de crian-
as e adolescentes.

37
Direitos da criana e do adolescente

Indagamos: em uma sociedade, estruturalmente violenta e


autoritria, com evidncias de bloqueios e resistncias instituio
dos direitos de cidadania, at que ponto existe a possibilidade de se
construir uma cultura de direitos? At que ponto os processos de
formaes de conselheiros so desenvolvidos a partir de contedos
oriundos de uma vivncia ou de uma demanda materializada a partir
de situaes de violao de direitos de crianas e adolescentes?
Em que medida os processos formativos conseguem se
constituir em momentos de problematizao e aprofundamento
da prtica concreta dos conselheiros de direitos e tutelares, ou con-
forme Mauro Iasi: [...] momento terico da prtica poltica geral,
ou da prxis, momento que tem por sua particularidade a tarefa de
socializar a teoria acumulada, traduzi-la para um contexto concreto
e permitir que seja incorporada como um novo patamar para futuras
aes (IASI, 2007, p. 166).
Tal perspectiva est no centro da aposta de uma formao
de conselheiros de direitos e tutelares fundamentada na concepo
metodolgica da educao popular e de uma relao dialtica entre
a vida concreta e o pensamento.

Caracterizao dos Conselhos de Direitos e Conselhos


Tutelares dos municpios participantes do Curso de
Formao Continuada oferecido pela Escola de
Conselhos do RN
Para dar base a essas reflexes, trazemos um breve recorte
da realidade dos Conselhos de Direitos e Conselhos Tutelares do
RN, a partir de uma primeira aproximao com os dados obtidos
junto aos conselheiros que participaram da formao, nas 16 turmas
distribudas nas cidades Polos de Natal, Mossor, Pau dos Ferros,
Caic e Nova Cruz.
Ao longo do processo formativo realizado pela Escola de
Conselhos do RN entre junho de 2011 e julho de 2012, os parti-
cipantes presentes ao ltimo mdulo do curso foram convidados a

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Aformaodeconselheiroscomodeelemento
A formao estratgicona
conselheiros defesaelemento
como enocontroledemocrticodoSisna
estratgico temadefesa
deGarantieade
noDircontrole
eitosdaCrianaedoAdolescente
democrtico...

preencher um instrumento de coleta de dados destinado a oferecer


um perfil dos conselheiros, assim como uma caracterizao da situ-
ao dos Conselhos de Direitos e dos Conselhos Tutelares no RN2.
Os dados revelam, pois, a opinio daqueles que, estando presentes no
ltimo mdulo, ao final das atividades, se dispuseram a preencher o
instrumento de coleta de dados. Representa, assim, o ponto de vista
desses sujeitos sobre as questes levantadas. E esse um ponto de
vista importante, mas no deve ser generalizado, nem tomado como
a nica verdade sobre as questes e problemas aqui apresentados.
Quantitativamente, no que se referem aos conselheiros
tutelares, eles correspondem a uma amostra de 154, do total de 389
conselheiros tutelares participantes do curso realizado, o que corres-
ponde a 39,58% do total. E, com relao aos conselheiros de direi-
tos, os dados correspondem a 109 do total de 235 conselheiros que
participaram da formao, correspondendo a 46,38%.
O estudo, ao resgatar as percepes dos conselheiros
sobre si mesmo e as condies de funcionamento dos Conselhos de
Direitos e Tutelares em 95 municpios do estado do RN, permite-
-nos melhor entender como se configuram esses organismos e qual
o perfil dos conselheiros que neles atuam. Esses elementos podem
oferecer indicaes para formao continuada de conselheiros, na
perspectiva de contribuir para afirmao dos direitos humanos de
crianas e adolescentes e de uma cultura de direitos nessa rea como
temos discutido no presente texto.
As reflexes aqui empreendidas revelam, sobretudo, que h
dificuldades e incompreenses, por parte da maioria dos conselhei-
ros, quanto s funes e atribuies dos Conselhos. A grande maioria
dos conselheiros no tem conhecimento dos Planos na rea da infn-
cia e da adolescncia. Alm disso, existe uma frgil articulao entre

2 Uma anlise mais especfica dos dados obtidos neste levantamento acerca da reali-
dade dos Conselhos Municipais de Direitos da Criana e do Adolescente do RN se
encontra no texto Participao e controle social: reflexes acerca da representao
da sociedade civil nos conselhos dos direitos de criana e adolescentes, de autoria de
Maria Zilda Limeira, no presente livro.

39
Direitos da criana e do adolescente

os Conselhos, comprometendo, dessa forma, a efetivao dos direi-


tos de crianas e de adolescentes por eles atendidos; os Conselhos de
Direitos, em sua maioria, encontram-se desativados ou funcionando
precariamente; existem deficincias muito significativas na infraes-
trutura dos Conselhos Tutelares, a exemplo da falta de computado-
res com qualidade tcnica que o trabalho exige; pessoal qualificado
para a instalao e o funcionamento do Sistema de Informao para
a Infncia e Adolescncia (SIPIA) nos municpios, alm do agravante
da ausncia de estudos e dados sobre a situao das crianas e dos
adolescentes e suas famlias. Juntas, essas deficincias resultam nas
dificuldades observadas na produo de dados e informaes consis-
tentes que subsidiam o planejamento de suas aes e a elaborao e
implementao de polticas sociais pblicas que assegurem a prote-
o integral de crianas e adolescentes.

Qual a realidade dos conselhos tutelares e qual o perfil


dos seus conselheiros que participaram do Curso de
Formao da Escola de Conselhos do RN?
No que diz respeito aos Conselhos Tutelares, um primeiro
dado que chama ateno a presena de pessoas numa faixa etria
bastante jovem assumindo tal funo, com 56,1% do total de 154
conselheiros tutelares que responderam o instrumento de coleta de
dados na faixa etria entre 18 a 28 anos de idade, a eles soma-se
30,8% na faixa etria entre 29 a 38 anos de idade. Chama aten-
o tambm uma significativa presena feminina, elas representam
62,7% do universo total de conselheiros que fizeram o curso. Da
grande maioria dos conselheiros que responderam o instrumento,
74,6% se declarou catlica; 79,2% com ensino superior incompleto
e 20,8% tendo concludo o curso superior.
, pois, em tese, uma escolaridade que pode apontar para
a existncia de um quadro de conselheiros com uma boa escolari-
dade. As reas de formao dos que se declararam graduados ou cur-
sando ensino superior so bastante diversificadas, predominando, no
entanto, a formao em Pedagogia (31%), Servio Social (13,8%),

40
A formao
Aformaodeconselheiroscomode conselheiros
elemento como
estratgiconadefesaelemento estratgico
enocontroledemocrtico na defesa
doSistemadeGarantieadenoDircontrole democrtico...
eitosdaCrianaedoAdolescente

Letras (10,3%) ou com nvel mdio, tcnico em enfermagem (17,2%).


A grande maioria (81%) reside em reas urbanas.
O levantamento realizado procurou identificar tambm a
experincia anterior na rea da criana e do adolescente. Os dados
revelam a insero em escolas (34,4%) e na pastoral da criana ou
outras pastorais ligadas a igrejas (22,1%) como experincias predo-
minantes. Ao lado disso, quando questionados sobre as motivaes
que os levaram a ser conselheiros tutelares, as respostas com maior
frequncia so aquelas que apontam para a busca de garantir os direi-
tos de crianas e adolescentes (63,4%). Somada a identificao com
a rea da criana e do adolescente (14,1%). Os conselheiros tutelares
que participaram da coleta de dados tambm possuem uma boa par-
ticipao em movimentos sociais, com 61,4% deles tendo afirmado
participar de algum movimento social, associao de classe ou outro
conselho de polticas setoriais.
Outro elemento que se buscou identificar foi o conheci-
mento que os conselheiros tutelares possuem da legislao nacional e
internacional relativa rea da criana e do adolescente, assim como
acerca dos planos existentes nessa rea. No que diz respeito legis-
lao internacional (acerca da qual podemos destacar: a Declarao
Universal dos Direitos da Criana; e a Conveno 182, que dispe
sobre as piores formas de trabalho infantil e ao imediata para sua
eliminao), 76,4% afirmaram no conhecer.
J com relao legislao nacional (na qual merece des-
taque, alm do ECA, a Lei 11.259 de 30 de dezembro de 2005; e
a Lei 12.021 de 03 de agosto de 2007), a grande maioria, 84,7%,
fez referncia apenas ao conhecimento do ECA. No que diz res-
peito ao conhecimento dos planos tais como: Plano Nacional
de Convivncia Familiar e Comunitria; o Plano Nacional de
Preveno e Erradicao do Trabalho Infantil e Proteo ao
Adolescente Trabalhador; e o Plano Nacional de Enfrentamento
Violncia Sexual contra Crianas e Adolescentes, o mais citado foi o
Plano Nacional de Preveno, Combate e Erradicao do Trabalho
Infantil, com 37,5% dos conselheiros informando conhec-lo.

41
Direitos da criana e do adolescente

Quando consultados sobre as atribuies e competncias


do conselheiro tutelar, as respostas obtidas se apresentaram con-
forme tabela a seguir:
Tabela 1 Atribuies e competncias do Conselheiro/a Tutelares na viso dos
participantes do Curso de Formao de Conselheiros de Direitos e
Tutelares Projeto Escola de Conselhos

Frequncias
Atribuies e competncias do Conselheiro/a Tutelar
%
Atender e zelar pelos direitos das crianas e adolescentes 30,2

Artigo 136 do ECA 28,2

Requisitar servios pblicos na rea de sade, educao,


17,4
servio social, previdncia, trabalho e segurana

Atender e aconselhar os pais ou responsveis 14,1

Encaminhar, ao Ministrio Pblico, notcia de fato que


constitua infrao administrativa ou penal contra os direitos 6,7
da criana ou adolescente

Outros 2,7

Encaminhar autoridade judiciria os casos de sua


0,7
competncia

Total 100,0

Os resultados obtidos em relao s percepes dos conse-


lheiros tutelares, no que se referem as suas atribuies e competn-
cias, revelam um significativo nvel de conhecimento acerca de suas
atribuies, destacando-se: atender e zelar pelos direitos das crianas
e adolescentes (30,2%); requisitar servios pblicos (17,4%); atender
e aconselhar os pais ou responsveis (14,1%). Cabe ressaltar que, ape-
sar de 28,2% conselheiros terem feito referncia ao art. 136 do ECA,
as atribuies mencionadas por eles se restringem ao atendimento de
situaes de violao de direitos j postas, ou seja, no h evidncia

42
Aformaodeconselheiroscomode
A formao elementoestratgicona
conselheiros defesaelemento
como enocontroledemocrticodoSistema
estratgico deGarantieadenoDircontrole
na defesa eitosdaCrianaedoAdolescente
democrtico...

de uma atuao preventiva, a partir da identificao de demandas de


violaes de direitos e do assessoramento ao CMDICA e ao Poder
Executivo, conforme o art. 136, inciso IX do ECA, quando afirma
tambm que atribuio do Conselho assessorar o Poder Executivo
local na elaborao da proposta oramentria para planos e progra-
mas de atendimento dos direitos da criana e do adolescente.
Um pouco mais da metade dos conselheiros tutelares
participantes do Curso (56,5%) informaram j ter participado de
outras capacitaes. Entretanto, um nmero significativo, 43,5%,
no havia participado de nenhum processo formativo. No caso
dos que declararam ter participado de outros processos formati-
vos, os rgos indicados como responsveis pela oferta dessa for-
mao foram: o COMDICA (30,5%); a ACECTURN (20,3%); o
CONSEC (20,3%); alguns conselheiros indicaram a prpria Escola
de Conselhos (13,6%), o que pode indicar que estava incluindo na
sua resposta a formao que acabavam de receber; e outros rgos
(15,3%). Procurou-se identificar tambm se os conselheiros tm
acesso e se utilizam as Resolues do CONANDA no seu trabalho
cotidiano, 64,7% responderam afirmativamente.
Ao se indagar sobre as dificuldades enfrentadas pelos con-
selheiros no exerccio das funes (Tabela 2 a seguir), chama-se a
ateno para o fato de 25% de conselheiros terem pouco conheci-
mento sobre o Conselho. Outros 10% afirmaram como dificuldade,
a falncia das redes pblicas de atendimento a crianas e adoles-
centes. Isto reafirma a necessidade do fortalecimento da capacita-
o continuada desses conselheiros, atores centrais na composio
e funcionamento do SGDCA, cuja misso essencial atuar como
agentes articuladores do processo de formulao das polticas sociais
pblicas. A sntese das respostas se apresenta na tabela a seguir:

43
Direitos da criana e do adolescente

Tabela 2 Principais dificuldades apontadas pelos conselheiros tutelares parti-


cipantes do Curso de Formao de Conselheiros de Direitos e
Conselheiros Tutelares Projeto Escola de Conselhos

Frequncia
Principais dificuldades
%
Pouco conhecimento sobre o Conselho 25,0
Falta de transporte 18,6
Falta de condies de trabalho 10,0
Falta de infraestrutura 10.7
Falta de recursos financeiros 5,7
O Conselho de Direito no funciona 3,6
A falncia das redes pblicas para o atendimento a crianas e
10,0
adolescentes
No temos dificuldades 0,7
Outros 15,7
Total 100,0

Em termos de infraestrutura, os Conselhos Tutelares dos


municpios onde atuam os participantes do curso funcionam em
sede alugada (52,3%), ou cedida (24,8%). Apenas 22,8% dos con-
selhos funcionam em sede prpria. Somente 37,1% desses conselhos
possuem uma linha telefnica. O restante possui apenas um ramal
(41,3%) ou simplesmente no possui telefone (21,7%). Em termos de
transporte, 23,3% disseram possuir automvel. A maioria (76,7%),
entretanto, no o possui.
Ainda com relao infraestrutura, procurou-se conhe-
cer o acesso a computador, internet e utilizao do SIPIA. A quase
totalidade (90,8%) dos conselheiros pesquisados informou dispor
de computador. J a conexo internet existe apenas em 85,7%
dos Conselhos. Sendo que o tipo de conexo bem diversificado,
havendo 13,3% dos Conselhos que usam internet discada, 58,6%
que utilizam banda larga, 21,9% que utilizam conexo por rdio

44
Aformaodeconselheiroscomode
A formao elementoestratgicona
conselheiros defesaelemento
como enocontroledemocrticodoSistema
estratgico deGarantieadenoDircontrole
na defesa eitosdaCrianaedoAdolescente
democrtico...

e 6,3% que indicaram outro tipo de conexo. Somente 54,2% dos


conselhos possuem correio eletrnico e apenas 7,6% deles possuem o
SIPIA em funcionamento.
O baixo nmero de Conselhos que possuem o SIPIA
denota a precariedade dos procedimentos de coleta e sistematizao
de informaes sobre as violaes de direitos, dificultando o estabe-
lecimento de uma ao intersetorial e o trabalho em rede no atendi-
mento de crianas e adolescentes. Procurou-se identificar tambm a
existncia de articulao entre o Conselho Tutelar e o Conselho de
Direitos, rgos pblicos e entidades da sociedade civil em mbito
local. 84,6% dos conselheiros informaram positivamente sobre a
existncia de articulaes.
Outro dado que se buscou identificar foram as principais
violaes de direitos que chegam aos conselhos. O instrumento de
coleta de dados solicitava ao conselheiro que indicasse as violaes
de direitos mais recorrentes em seu municpio dentre as que lhe eram
apresentadas. O resultado pode ser observado na tabela a seguir:
Tabela 3 Violaes de direitos mais recorrentes nos municpios atendidos
pelo Curso de Formao de Conselheiros de Direitos e
Conselheiros Tutelares Projeto Escola de Conselhos

Respostas
Violao de direitos afirmativas
%
Crianas e Adolescentes vtimas de abuso e explorao 74,0%
sexual
Crianas e Adolescentes em situao de Trabalho Infantil 72,8%
Crianas e Adolescentes em Acolhimento Institucional 33,6%
Crianas e Adolescentes em convvio familiar inadequado: 79,4%
maus tratos, negligncia, abuso sexual, convivncia com
dependentes de drogas, entre outros
Adolescentes usurios de drogas e substncias txicas 54,7%
Crianas e Adolescentes vtimas de explorao por grupos 31,8%
envolvidos em atividades criminosas

45
Direitos da criana e do adolescente

Crianas em situao de abandono por pais ou parentes 62,6%


Crianas e Adolescentes em situao de/na rua 39,3%
Ausncia ou impedimento de acesso creche (criana at 03 30,9%
anos)
Prticas irregulares ou negligncia de entidades educacio- 30,6%
nais: discriminao, expulso indevida, punies abusivas,
entre outras
Prticas irregulares ou negligncia de hospitais, programa de 24,3%
sade, entre outras

Ao lado da identificao das violaes de direitos, procu-


rou-se identificar a existncia ou no de servios de proteo social
nos municpios.
Tabela 4 Existncia ou no de servios de proteo social nos municpios
atendidos pelo Curso de Formao de Conselheiros de Direitos e
Conselheiros Tutelares Projeto Escola de Conselhos

Respostas
Servios/rede de proteo social no municpio afirmativas
%
Conselho de Direitos da Criana e do Adolescente 87,9%
Delegacia Especializada da Infncia e da Adolescncia 9,5%
Vara da Infncia 19,5%
CRAS Centro de Referncia de Assistncia Social 95,3%
CREAS Centro de Referncia Especializado de Assistncia
20,8%
Social
Casa Lar 8,1%
Casa de Acolhida (passagem) 10,8%
Delegacia Especializada de Atendimento ao Adolescente em
9,4%
Conflito com a Lei
Centro da Juventude 10,7%
Acolhimento Institucional 13,4%
Centro de Atendimento a Crianas e Adolescentes usurios
9,4%
de drogas
Outros 14,3%

46
Aformaodeconselheiroscomode
A formao elementoestratgicona
conselheiros defesaelemento
como enocontroledemocrticodoSistema
estratgico deGarantieadenoDircontrole
na defesa eitosdaCrianaedoAdolescente
democrtico...

Entre as situaes de violaes de direitos de crianas e


adolescentes mais recorrentes que chegam aos Conselhos Tutelares,
nos municpios pesquisados, destacam-se na Tabela 3: crianas e
adolescentes em convvio familiar inadequado (79,4%); crianas e
adolescentes vtimas de abuso e explorao sexual (74,0%); crianas
e adolescentes em situao de trabalho infantil; crianas em situao
de abandono por pais ou parentes (62,6%) e adolescentes usurios de
drogas e substncias txicas (54,7%). Tambm surgem com menor
incidncia, porm preocupante, crianas e adolescentes em situao
de/na rua (39,3%); crianas e adolescentes em acolhimento institu-
cional (33,6%); crianas e adolescentes vtimas de explorao por
grupos envolvidos em atividades criminosas (31,8%).
Esses dados, aliados falncia da rede atendimento, como
foi exposto anteriormente na Tabela 3, demonstram a necessidade
de um grande investimento, tendo em vistas o fortalecimento e o
funcionamento dos Conselhos Tutelares.
Por fim, ainda no que diz respeito caracterizao dos
Conselhos Tutelares e do perfil dos seus conselheiros, procurou-se
levantar quais as sugestes dos mesmos para a formao, a partir das
necessidades demandadas pelo exerccio das suas funes. Os parti-
cipantes fizeram as seguintes indicaes:
o palestras com promotores e juzes na rea da infncia e da
juventude;
o capacitaes, alm das que j existem, e seminrios;
o discusses sobre os trabalhos dos conselheiros tutelares e
de temas como abuso e explorao sexuais de crianas e
adolescentes, bullying;
o redes de proteo da criana e do adolescente (medidas
socioeducativas de proteo e orientao sobre como lidar
contra atos infracionais);
o aplicao e fiscalizao das leis;
o aprofundamento de conhecimentos sobre o FIA e sobre o
ECA;

47
Direitos da criana e do adolescente

o capacitao para os membros dos poderes executivo, legis-


lativo e judicirio;
o relaes entre os conselheiros e as prefeituras.

Qual a realidade dos Conselhos de Direitos e qual o perfil


dos seus conselheiros que participaram do Curso de
Formao da Escola de Conselhos do RN?
No que diz respeito aos Conselhos de Direitos, impor-
tante ressaltar que aqueles que participaram do Curso so predomi-
nantemente conselheiros da esfera governamental. Os representantes
da sociedade civil que participaram do Curso de Formao oferecido
foram numericamente inferior aos 50% esperado, em relao aos
conselheiros governamentais, quando considerada a paridade, um
dos critrios utilizados para a definio das vagas oferecidas para este
tipo de conselho.
Merece destaque o esforo realizado pela UFRN e pelo
CONSEC-RN na mobilizao e articulao dos conselhos e na sen-
sibilizao dos gestores municipais. A estes ltimos competia ofere-
cer as condies objetivas para o deslocamento dos conselheiros, ou
seja, caberia a oferta de transporte e ajuda de custo para viabilizar tal
participao e permanncia no curso.
Assim como os conselheiros tutelares, a faixa etria pre-
dominante relativamente jovem, com 22,% deles entre 18 e 28
anos de idade e 35% na faixa etria entre 29 e 38 anos. Juntas, essas
duas faixas etrias correspondem a 57%. Tambm significativa
a presena feminina, 63% dos conselheiros de direitos que partici-
param do curso e que responderam a coleta de dados eram mulhe-
res. A escolaridade pode ser considerada muito boa, com 65,8% dos
conselheiros com o ensino superior completo e 34,2% frequentando
algum curso superior.
Ao se indagar acerca da profisso ou ocupao, a resposta
obtida indica um leque diversificado de atividades as quais, na grande

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A formao
Aformaodeconselheiroscomode conselheiros
elemento como
estratgiconadefesaelemento estratgico
enocontroledemocrtico na defesa
doSistemadeGarantieadenoDircontrole democrtico...
eitosdaCrianaedoAdolescente

maioria, remetem muito mais a ocupaes do que a profisses pro-


priamente ditas. Entretanto, se sobressai a presena de professores e
assistentes sociais, conforme pode ser observado na tabela a seguir.
Tabela 5 Profisses ou ocupaes dos conselheiros de direitos

Profisso/ocupao dos conselheiros/as de Frequncia


direitos %
Assistente social 19,2
Professor 30,8
Pastor evanglico 1,9
Agricultor 8,7
Agente de sade 5,8
Agente administrativo 3,8
Analista de sistemas 1,9
Comerciante 1,9
Autnomo 1,0
Psiclogo 1,9
Economista 1,0
Tcnico de informtica, de enfermagem 3,8
Enfermeiro 1,0
Orientador esportivo, social 2,9
Coordenadora administrativa 1,0
Advogado 1,0
Aposentado 2,9
Recepcionista 1,0
Funcionrio pblico 4,8
Estudante 1,9
Arteso 1,0
Sacristo 1,0
Total 100,0

49
Direitos da criana e do adolescente

Um fenmeno muito comum quando se pesquisa a rea-


lidade dos conselhos de gesto de polticas sociais pblicas a
constatao de que muitos conselheiros participam de mais de um
conselho, o que pode contribuir para fragilizar essa participao por-
que normalmente a pessoa fica sobrecarregada, o que, muitas vezes,
compromete a qualidade da representao. No caso dos conselheiros
de direitos pesquisados, 63,2% deles afirmaram participar de mais
de um conselho. Mas a presena nos COMDICAs relativamente
nova, 63,1% dos conselheiros esto nesses Conselhos entre um e
trs anos. Somente 13,9 tm mais de trs anos de atuao nesses
organismos.
Procurou-se identificar se o conselheiro j havia participado
ou participava de algum movimento social, associao de classe,
movimentos em defesa de direitos humanos. Um total de 55,4%
deles afirmou possuir algum tipo de engajamento dessa natureza, o
que pode sinalizar para um quadro de conselheiros sintonizado com
a defesa de direitos ou com insero no movimento popular. Outro
elemento importante que se buscou identificar foi com relao
experincia anterior na rea de atendimento e defesa dos direitos da
criana e do adolescente. Uma parcela considervel, 61%, respondeu
positivamente.
Buscou-se tambm identificar a agenda temtica do
Conselho, do ponto de vista dos conselheiros participantes do curso.
Para tanto, indagou-se que assuntos eles consideravam mais relevan-
tes na pauta de reunies do COMDICA. O resultado revelou que
os assuntos considerados relevantes referem-se prioritariamente ao
conhecimento sobre polticas pblicas e sobre o conhecimento da
realidade de crianas e adolescentes em situao de risco, seguido
da necessidade de treinamento ou formao do prprio conselheiro,
oramento e a questo das drogas, prostituio (ou talvez estives-
sem se referindo a explorao sexual) e violncia. Em certa medida,
comparece nesta agenda a defesa de direitos humanos de crianas
e adolescentes, mas tambm tem relevncia a preocupao dos
conselheiros com a necessidade da sua prpria formao e com o

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Aformaodeconselheiroscomode
A formao elementoestratgicona
conselheiros defesaelemento
como enocontroledemocrticodoSistema
estratgico deGarantieadenoDircontrole
na defesa eitosdaCrianaedoAdolescente
democrtico...

fortalecimento do COMDICA. O conjunto das respostas apresenta-


-se conforme a tabela a seguir.
Tabela 6 Assuntos considerados mais relevantes na pauta
de reunies do COMDICA

Assuntos considerados mais relevantes na pauta Frequncia


de reunies do COMDICA %
Formao e atribuio dos conselheiros 12,4
Diagnstico para crianas e adolescentes em situao de risco 22,5
Oramento 9,0
Chamar gestor e mostrar a importncia do conselho 2,2
Debate sobre a legislao vigente do COMDICA 2,2
Polticas pblicas voltadas para atuao do Conselho 22,5
Assuntos relevantes ao diagnostico scio territorial e Plano de
9,0
Ao
Discusses sobre o papel do conselheiro de direito 11,2
Assuntos relacionados a drogas, explorao sexual e violncia 7,9
Melhor condio para atuar como conselheiro 1,1
Total 100,0

Em termos da infraestrutura para funcionamento do


Conselho, observou-se que esta ainda bastante deficitria. Somente
40,6% dos Conselhos tm sede prpria; 18,9% funcionam em
espao alugado e 40,5% informaram no dispor de sede para fun-
cionamento. Somente 32,7% dos conselhos possuem uma secretaria
executiva e, destes, somente 53,1% possuem equipamentos mni-
mos para o funcionamento de uma secretaria executiva, tais como
computadores, telefone, mesa para reunio, entre outros; 62,5% dos
Conselhos informaram que dispem de um auxiliar administrativo
cedido pela prefeitura para auxiliar no seu funcionamento.
Em termos de recursos financeiros, somente em 56,5% dos
COMDICAs h destinao de recursos no oramento municipal
para o funcionamento do Conselho e somente 44% dos conselheiros

51
Direitos da criana e do adolescente

informaram que, em seus municpios, o Fundo Municipal da Criana


e do Adolescente encontra-se regulamentado e funcionando.
Acerca da elaborao de diagnsticos e do plano munici-
pal da criana e do adolescente, 42,1% dos conselheiros informaram
positivamente a existncia do primeiro em seus municpios e 55,7%
afirmaram a existncia de planos municipais.
Outro aspecto analisado foi quanto articulao do
COMDICA com outros rgos do Sistema de Garantia de Direitos,
tais como Secretarias Municipais, rgos da Justia, Ministrio
Pblico, Conselho Tutelar, outros conselhos de gesto de polti-
cas sociais pblicas (tais como sade, assistncia social, educao)
um percentual acima de 80% dos conselheiros que responderam o
instrumento de coleta de dados responderam positivamente a essas
questes.
Um nmero considervel de conselheiros tambm infor-
mou que seus Conselhos realizam o registro das entidades de aten-
dimento e cadastro dos programas municipais em funcionamento
no municpio.
Sobre como o Conselho exercia a sua funo de controle
sobre as aes pblicas locais na rea da criana e do adolescente,
chama ateno o dado de 34,5% dos conselheiros que afirmaram
que o Conselho no conseguia exercer o controle social. O quadro a
seguir apresenta o conjunto de respostas obtidas para esta questo e
revela que as referncias a esse tpico aparecem no sentido de parce-
rias ou mesmo de funes compatveis com as dos profissionais que
atuam na execuo das politicas sociais, denotando o despreparo dos
conselheiros, aliado, por vezes, falta de informao sobre a gesto
da poltica, o que dificulta o efetivo exerccio do controle social.
Nessa direo, Serafim (2008) afirma:
Para exercer o controle social, portanto, necessrio que os
cidados tenham acesso informao sobre a gesto e as pol-
ticas pblicas, participem de canais de debate pblico, inter-
firam em todas as fases da poltica pblica, sendo de fato

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A formao
Aformaodeconselheiroscomode conselheiros
elemento como
estratgiconadefesaelemento estratgico
enocontroledemocrtico na defesa
doSistemadeGarantieadenoDircontrole democrtico...
eitosdaCrianaedoAdolescente

ouvidos em suas propostas e que disponham de mecanismo


para apurar e punir irregularidades quando necessrio. Por
isso, compreendemos que o controle social tem trs compo-
nentes principais: o acesso informao, canais de interlocu-
o e partilha de poder com o Estado incluindo todas as fases
das polticas pblicas e instrumentos de sano e punio a
irregularidades na gesto pblica (SERAFIM, 2008, p. 6).

O autor destaca trs elementos constitutivos do controle


social: acesso a informao; a existncia de canais de interlocuo
e instrumentos de sano e punio. Os dados do quadro a seguir
revelam a relativa ausncia de tais elementos na prtica dos conselhos
de direitos pesquisados.
Tabela 7 Modo como os Conselhos exercem o controle social

Frequncia
Como o conselho exerce o controle social
%
Parcerias com as secretarias de educao, sade e ao social 11,9
Participao do CRAS 9,5
Visitas s instituies pblicas 8,3
Elaborao de relatrios 4,8
Enviar recomendaes para as secretrias 1,2
Atravs dos registros 7,1
Realizao de visitas mensais 3,6
Cobrando e fiscalizando os conselhos tutelares 7,1
O conselho no tem exercido tal controle 34,5
Com palestras e reunies 11,9
Total 100,0

Chama ateno tambm o fato de que 70,5% dos conse-


lheiros pesquisados informaram que os seus Conselhos no decidem
sobre a aplicao dos recursos do Fundo Municipal dos Direitos da
Criana e do Adolescente. Alm disso, 17,5% justificam que isso
ocorre porque a prefeitura que administra tais recursos e 70,2%
dizem que no h movimento no fundo.

53
Direitos da criana e do adolescente

Conclui-se, a partir dos dados apresentados, que h uma


falta de autonomia dos Conselhos na gesto dos recursos na rea
da criana e do adolescente, ou seja, os Conselhos no tm sido res-
ponsveis pela deciso quanto utilizao dos recursos dos Fundos
Municipais. Pode-se inferir que, na grande maioria dos Conselhos,
h lacunas em aspectos essenciais para o efetivo controle social, a
exemplo da falta de infraestrutura, da escassez de recursos oramen-
trios, alm do despreparo dos conselheiros, entre outras exigncias
para a sua materializao.

Indicaes para a formao de conselheiros na


perspectiva da afirmao de Direitos

A formao de conselheiros tem sido algo bastante recor-


rente em praticamente todas as reas de polticas sociais, desde o in-
cio da dcada de 1990, quando os conselhos enquanto mecanismos
institucionais de participao popular no processo de formulao e
gesto de polticas sociais pblicas comearam a ser implementados.
Na rea da criana e do adolescente, essa necessidade ampliada pela
presena de conselhos de natureza diferente e que se complementam
nas aes de controle social e de defesa dos direitos humanos de
crianas e adolescentes: conselhos de direitos e conselhos tutelares.
Tambm aparecem, claramente, em estudos e pesquisas
sobre a temtica do controle social, aspectos como fragilidades e ou
falta de condies para o funcionamento dos Conselhos, dificulda-
des e inadequaes quanto a funes dos atores do Sistema, con-
cepes equivocadas sobre a infncia e a adolescncia, uma frgil
articulao e falta de trabalho em Rede que respondam e garantam
direitos, o que comprova a existncia, em nossa sociedade, de uma
cultura do atraso na rea da criana e do adolescente.
De modo geral, h uma adeso a ideia de que um dos desa-
fios e, ao mesmo tempo, potencialidades do Sistema de Garantia dos
Direitos da Criana e do Adolescente, que h muito que se avanar

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Aformaodeconselheiroscomode
A formao elementoestratgicona
conselheiros defesaelemento
como enocontroledemocrticodoSistema
estratgico deGarantieadenoDircontrole
na defesa eitosdaCrianaedoAdolescente
democrtico...

na formao continuada dos atores que compem esse complexo sis-


tema, como uma ferramenta estratgica para a sua consolidao.
Desconstruir a cultura do atraso nessa rea exige um novo
perfil de conselheiros que sejam, ao mesmo tempo, crticos, propo-
sitivos, indignados em face das situaes de violao de direitos e
tenham a coragem de denunci-las; agentes articuladores no sentido
de produzir as condies para a efetivao dos direitos humanos de
criana e adolescentes. Isto , capazes de incorporar a dimenso de
interesse pblico associado sua funo, comprometidos com prin-
cpios democrticos e com a afirmao de uma cultura de direitos
nessa rea.
Para tanto, preciso investir em estratgias que favoream
a apropriao, por parte dos conselheiros, de conhecimentos e habi-
lidades necessrias para o exerccio de suas funes; o desempenho
de suas aes a partir do conhecimento da realidade local; a obser-
vncia do princpio da prioridade absoluta de crianas e adolescentes;
e a sua capacidade de fazer articulaes intersetoriais com os atores
institucionais do Sistema de Garantia dos Direitos da Criana e do
Adolescente e com a sociedade civil.
A aposta que essa formao decisiva para a afirmao
dos direitos humanos da populao infantojuvenil. Para tanto, apre-
sentam-se, a ttulo de contribuio, algumas indicaes que devem
conformar os processos formativos dos conselheiros de direitos e dos
conselheiros tutelares, observando-se:
a relevncia para o fortalecimento e entendimento do Sistema
de Garantia de Direitos, de forma de forma articulada e em
rede, tendo em vista a potencializao das condies neces-
srias para o alcance da garantia de direitos;
a necessidade de uma formao continuada, articulada
discusso de um projeto civilizatrio de sociedade, onde as
relaes sociais sejam referenciadas pela tica e onde sejam
garantidos e criados novos direitos. Uma formao da e para
cidadania, como nos ensina Chau (2006) [...] para que

55
Direitos da criana e do adolescente

nossa sociedade se torne, finalmente democrtica. (CHAU,


2006, p. 14). De acordo com o documento, Parmetros para
a Formao Continuada dos Atores do Sistema de Garantia
dos Direitos da Criana e do Adolescente,
No processo de formao continuada, a abordagem da tica,
como possibilidade de atuao autnoma e crtica, deve garan-
tir a discusso do respeito diversidade, da busca de igualdade
de direitos e oportunidades, da solidariedade a questes coleti-
vas e da construo de espaos de participao e dilogos entre
os diferentes (CONANDA, 2006, p. 23).

uma formao que possibilite, aos conselheiros, a apreenso


crtica da realidade, do contexto poltico-socioeconmico,
tendo em vista qualificar a sua interveno e, por conse-
guinte, contribuir para a construo de uma cultura de direi-
tos de crianas e adolescentes;
adoo de pedagogias formativas, ancoradas nos princpios
da Educao Popular, com metodologias problematizado-
ras e participativas, no sentido de incorporar aos contedos
da formao as experincias e os saberes trazidos pelos con-
selheiros, os quais, ao final dos processos, devem ser retoma-
dos, desta vez teorizados. A realidade, a vida concreta dos
conselheiros de direitos e tutelares e a situao dos organis-
mos em que estes atuam devem ser sempre o ponto de par-
tida de todo processo de formao. Conforme Mauro Iasi
(2007, p. 169) afirma, a atividade de formao o momento
de encontro entre a vida e a teoria quando o esforo peda-
ggico se expressa na tentativa de traduzir a teoria em vida,
vivenci-la.
Em sntese, a formao que queremos tem como horizonte o
respeito criana e ao adolescente e a afirmao, a defesa e a sonhada
efetivao dos direitos humanos desses segmentos. Portanto, a for-
mao de conselheiros, em consonncia com esses princpios , na
atualidade, um passo importante na construo de uma cultura de
direitos na rea da criana e do adolescente.

56
A formao
Aformaodeconselheiroscomode conselheiros
elemento como
estratgiconadefesaelemento estratgico
enocontroledemocrtico na defesa
doSistemadeGarantieadenoDircontrole democrtico...
eitosdaCrianaedoAdolescente

Referncias

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57
Direitos da criana e do adolescente

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58
A luta por direitos da criana
e do adolescente e a formao
continuada de conselheiros/as:
uma anlise da realidade da Escola de
Conselhos do Rio Grande do Norte
Leidiane Souza de Oliveira

[...] na hora do cansao ou na hora da preguia,


criana quer abrao, criana quer justia;
srio ou engraado, no frio ou no calor,
criana quer cuidado, criana quer amor.
(Toquinho, Criana vida)

Introduo
A trajetria dos direitos da criana e do adolescente no Brasil revela
a contradio entre as conquistas legais e a ausncia de servios que
as efetive. Aps 21 anos do Estatuto da Criana e do Adolescente na
regulamentao dos direitos, vivenciamos um contexto de negao
desse marco legal, frente ao avano neoliberal que impe recuo do
Estado no cumprimento do dever de promover polticas pblicas.
No se pode negar que o contexto ps-ditadura (1964-
1984) no Brasil trouxe avanos significativos no que tange regu-
lamentao dos direitos sociais, entre eles, os do segmento criana e
adolescente. Entretanto, cada vez mais rdua a luta pela efetivao
desses direitos, haja vista as condies necessrias para efetiv-los
serem cada vez mais escassas. A mesma legislao que regula o reco-
nhecimento desses direitos a que institui a primazia da respon-
sabilidade do Estado com a garantia de direitos sociais. O Estado,
porm, vem cada vez mais se eximindo do dever de prover essas
condies.

59
Direitos da criana e do adolescente

Reafirma-se a necessidade de interveno de sujeitos pol-


ticos e pedaggicos1 que proponham alternativas para avanar na
luta por direitos. Nesse sentido, os conselhos tutelares e de direito da
criana e adolescente possuem competncias centrais na reivindica-
o por avanos na efetivao de direitos, desde que sejam instigados
e formados nessa perspectiva.
Alguns exemplos trazidos no texto acerca da realidade dos
Conselhos foram identificados durante as aulas do curso de forma-
o de conselheiros/as tutelares e de direitos, nos municpios de Natal
e Mossor, nas quais desempenhei a funo de educadora popular
pela Escola de Conselhos do Rio Grande do Norte, em 2011.
Tanto a Constituio Federal de 1988, quanto o Estatuto
da Criana e do Adolescente de 1990 legitimam a existncia de con-
selhos tutelares e de direitos, enquanto mecanismos sujeitos centrais
no modelo vigente de democracia participativa que o pas passou
a vivenciar ps-ditadura militar, na medida em que institui novas
formas de participao da sociedade nos espaos de deciso e ope-
racionalizao das polticas, como conferncias, fruns, conselhos,
dentre outros. Muitas barreiras, porm, precisam ser rompidas para
que haja liberdade de atuao para os sujeitos coletivos de direitos da
criana e do adolescente. Enquanto isso, novos limites se interpem
e novas estratgias precisam ser construdas para que no se perca de
vista o propsito de legitimidade dos direitos.
Cabe ressaltar que vivenciamos uma conjuntura na qual os
direitos sociais anteriormente legitimados enquanto tais sofrem as
cotidianas deslegitimaes, medida que no se verifica uma inves-
tida na efetivao concreta dos mesmos, como destinao de recur-
sos, construo de espaos especficos, suporte material e tcnico,
dentre outros.

1 Com a definio dos direitos da criana e do adolescente, os conselhos tutelares


e so centrais na defesa pela efetivao de polticas que concretizam as definies
legais. Para tanto, exige-se um processo de formao contnua para que exeram
esse papel com competncia e conhecimento.

60
A luta por direitos da criana e do adolescente e a formao continuada de conselheiros/as:

Por isso, as aes formativas desencadeadas pelas Escolas de


Conselhos, ao mesmo tempo em que no podem deixar de situar esse
contexto, tambm devem reconhecer a necessidade de uma ampli-
tude da luta coletiva, com especificidades nas polticas da criana
e do adolescente, considerando essa luta nesse contexto desafiador.
Nesse sentido, a Escola de Conselhos do Rio Grande do
Norte, articulada a outras escolas de conselhos no Brasil, apresenta
uma proposta de formao de conselheiros que, baseada nos princ-
pios da Educao Popular, objetiva apresentar aos mesmos as discus-
ses mais atuais, os marcos legais e os desafios para a implementao
das polticas para o segmento de crianas e adolescentes, no sentido
de sensibilizar e motivar para o exerccio crtico e reflexivo de seus
papis, situados hoje na contradio entre o efetivo desempenho do
controle social e os limites conjunturais impostos ao desenvolvi-
mento da conscincia poltica crtica.
Faz-se necessrio que os/as conselheiros/as no se sintam
culpados pela realizao ou no realizao dos servios destinados s
crianas e aos adolescentes, uma vez que, mesmo tendo eles/as um
papel relevante, dependem do andamento das polticas e da amplia-
o de servios e programas que tenham como objetivo garantir e/ou
viabilizar direitos desse segmento.
Este texto est dividido em trs aspectos centrais: a luta
por direitos de criana e adolescente no Brasil: marcos histricos e
desafios atuais, no tratamento infncia e adolescncia, que cul-
minaram, com continuidades e rupturas, no que hoje se afirma
como direitos fundamentais, condio peculiar de desenvolvimento
e prioridade absoluta, preconizados pelo Estatuto da Criana e do
Adolescente.
A segunda parte compreende os conselhos tutelares e de
direitos como sujeitos coletivos centrais: limites e possibilidades.
Discute-se precisamente o papel desses conselhos na garantia dos
direitos da criana e do adolescente, ressaltando as possibilidades
de desenvolverem um trabalho comprometido com a busca pela

61
Direitos da criana e do adolescente

efetivao de servios, a partir de uma formao crtica, frente aos


desafios colocados pela atual conjuntura.
Faz-se uma anlise conjuntural das possibilidades e dos
limites postos para uma ao conjunta desses conselhos, destacando
as atribuies de cada um deles no Sistema de Garantia de direitos
SGD, definido na resoluo 113/2006 do Conselho Nacional dos
Direitos da Criana e do Adolescente CONANDA.
O ltimo item destaca a importncia da Escola de Conselhos
do Rio Grande do Norte no processo de formao de conselheiros/
as tutelares e de direitos, considerando a necessidade, tanto de novos
mecanismos que busquem o fortalecimento da poltica de criana e
adolescente, bem como da continuidade da formao de conselhei-
ros/as no processo de garantia de direitos.
Seguem algumas consideraes finais acerca da temtica
abordada no texto, que longe de apontarem esgotamento da mesma,
procuram deixar clara a necessidade de continuidade de estudos e
pesquisas que subsidiem as inquietaes trazidas aqui.

A luta por direitos da criana e do adolescente no Brasil:


marcos histricos e desafios atuais
As legislaes que regem os direitos da criana e do adoles-
cente no Brasil, como a Constituio Federal de 1988 e o Estatuto
da Criana e do Adolescente, de 1990, expressam o resultado de um
processo de lutas que se contrape s primeiras iniciativas de assis-
tncia caritativa e punitiva s crianas e adolescentes.
A regulamentao de direitos expressa os resultados das
lutas com nfase nos direitos da criana e do adolescente, ao mesmo
tempo em que se vinculam s lutas societrias com vistas ao exerccio
democrtico dos direitos que marcaram a dcada de 1980 pelo fim
da represso da ditadura militar e pela abertura poltica no Brasil.
No contexto de novos paradigmas orientadores da pol-
tica da criana e do adolescente na perspectiva de direitos, revela-se

62
A luta por direitos da criana e do adolescente e a formao continuada de conselheiros/as:

uma relao direta com o desenvolvimento das polticas sociais mais


gerais, envolvendo a relao entre o Estado e a sociedade, de modo
que os conselhos de direitos e tutelares, em alguma medida, repro-
duzem essa relao nas suas particularidades.
Entende-se que o processo de lutas fundamental ao desen-
volvimento de aes que legitimem a condio de sujeitos humanos e
histricos das crianas e adolescentes.
Essa lgica busca romper com prticas que afirmavam
crianas e adolescentes enquanto irregulares, menores e de
penalizao da pobreza, bem como prticas de cunho caritativo e
assistencialista, como demonstra a autora a seguir:
No incio, incumbia-se igreja a assistncia para crianas e
adolescentes abandonados por suas famlias. Os asilos, que se
proliferavam por toda a Europa, a partir do sculo 12 trans-
feriam aos conventos e aos hospitais as crianas nascidas na
ilegitimidade e na pobreza. Quando o Brasil ainda era colnia
de Portugal, o imprio portugus designou Irmandade da
Misericrdia esta responsabilidade, que instalou no pas a roda
dos expostos2 (CARVALHO, 2000, p. 185).

Explicita-se, assim, o carter caritativo quando no puni-


tivo com o qual eram tratadas as crianas pobres3. A legislao
especfica Estatuto da Criana e do Adolescente em vigncia no
Brasil, foi precedida de movimentos histricos considerados avanos
e retrocessos, cabendo destacar alguns desses que se constituem mar-
cos no atendimento s crianas e aos adolescentes.

2 Um sistema parecido com uma janela que dava para a rua e girava em torno de um
eixo perpendicular, dividida em quatro setores por compartimentos triangulares,
um dos quais se abria para o lado externo para a rua, onde eram depositadas as
crianas, sem identificao dos pais (CARVALHO, 2000).
3 Isso porque o carter punitivo do atendimento s crianas e aos antes do ECA sem-
pre foi destinado s crianas cujas famlias no tinham condio de mant-las e
de assegurar seus direitos. Em contrapartida, as crianas de famlias ricas sempre
desfrutaram de sua condio, sem ser preciso trabalhar, ter sua liberdade privada ou
serem tratadas com punies.

63
Direitos da criana e do adolescente

Em 1850, foi criada a casa de meninos, destinada cate-


quizao de meninos rfos por crianas tambm rfs de Portugal,
revelando a aliana entre a igreja e a classe dominante portuguesa
ps Brasil colnia e a insuficincia no atendimento s necessidades
desses sujeitos, que no eram vistos como tais.
Remonta-se ao perodo em que a assistncia social era uma
questo permeada tanto pela necessidade da ordem, com o objetivo
de ajustar as pessoas que estavam em situaes irregulares, bem
como pela interveno da igreja, que desenvolvia aes de caridade,
baseadas no discurso do bem comum. As crianas tornaram-se alvos
privilegiados dessas aes, acima de tudo porque muitas eram filhas
de pais europeus com mes negras brasileiras ou escravas africanas,
que no podiam ser reconhecidos enquanto pertencentes a uma
famlia legtima.
Em 1927, foi promulgado o primeiro documento legal para
a populao menor de 18 anos, o Cdigo de Menores Cdigo
Mello Mattos, Juiz do primeiro Juizado de Menores, em 1923, criado
em decorrncia das reivindicaes do Comit de Defesa Proletria,
do ano de 1917, que entre suas reivindicaes, exigiam o fim do tra-
balho de mulheres e de crianas e adolescentes menores de 18 anos.
Longe de visar efetivao de direitos e de legitimar a
condio de desenvolvimento das crianas e dos adolescentes, esse
Cdigo tinha como base o carter punitivo de crianas e, principal-
mente, adolescentes, embora no houvesse nenhuma diviso quanto
s particularidades dessas fases da vida, de modo que ambos eram
vistos e tratados como adultos em miniatura4.

4 No Brasil, entre fins da dcada de 1920 e incio dos anos 1930, com o surgimento de
mudanas significativas do ponto de vista da industrializao e crescimento urbano,
as consequncias sociais dessas transformaes passaram a ser enfrentadas como
uma questo de limpeza/higiene, vindo tona um movimento conhecido como
higienizao para combater a proliferao de doenas e outros problemas. As crian-
as e adolescentes de famlias pobres ou sem famlias, como no eram vistas como
sujeitos com particularidades, tinham de ser encaminhadas para casas de deteno,
com vistas a no sujarem o ambiente pblico.

64
A luta por direitos da criana e do adolescente e a formao continuada de conselheiros/as:

Por meio desse Cdigo, juzes decidiam, de acordo com


seu julgamento, o destino de crianas e adolescentes, quase sem-
pre pobres, que no dispunham de proteo de nenhum tipo, com
legitimao legal, em nome do moralismo que, poca, permeava
o desenvolvimento de qualquer iniciativa interventiva na realidade
social.
Em seu primeiro artigo, j deixa claro a quem as medidas
punitivas legisladas se destinam: O menor, de um ou outro sexo,
abandonado ou delinquente, que tiver menos de 18 annos de idade,
ser submettido pela autoridade competente s medidas de assisten-
cia e proteco contidas neste cdigo5.
Revela-se, ainda, a focalizao dessas medidas em meno-
res abandonados ou delinquentes, ou seja, reconhecidamente
crianas e adolescentes pobres, expressa tambm no Servio de
Assistncia ao Menor (SAM)6, em 1941, como resposta autorit-
ria do Estado-novo, vigorante no perodo de 1937 a 1945, no qual
foram instaurados alguns direitos trabalhistas e a obrigatoriedade do
ensino, bem como foram criados outros rgos filantrpicos como a
Legio Brasileira de Assistncia, Casa do pequeno Jornaleiro e Casa
do pequeno Trabalhador.
Outro aspecto que importante destacar no atendimento
criana e ao adolescente no Brasil o carter fiscalizador e repressor
das medidas tomadas durante a ditadura militar.
Em 1964, promulgada a Poltica Nacional de Bem-Estar
do Menor PNBEM e a criao da Fundao Nacional de Bem
Estar do Menor FUNABEM7, posteriormente passadas para a

5 Cdigo de Menores Decreto 17.943 A, de 12 de outubro de 1927.


6 Tratava-se de um rgo do Ministrio da Justia que funcionava como um equi-
valente do sistema penitencirio para a populao menor de idade. Sua orientao
era correcional-repressiva. O sistema previa atendimento diferente para o adoles-
cente autor de ato infracional e para o menor carente abandonado (Disponvel em:
<http://www.promenino.org.br>. Acesso em: 25 jan. 2013).
7 Lei 4.513 de 1 de dezembro de 1964.

65
Direitos da criana e do adolescente

responsabilidade dos estados, tornando-se Fundao Estadual de


Bem-Estar do Menor FEBEM.
[...] De um lado, centraliza-se a deciso e a orientao da pol-
tica e do problema do menor em uma instituio de carter
puramente normativo, mas descentraliza-se a execuo da
Poltica Nacional de Bem-Estar do menor (PNBEM), por
meio da criao das Fundaes Estaduais do Menor (Febem).
De outro, mesmo sendo o modelo de fundao dotado de fle-
xibilidade na execuo da poltica, o modelo de gesto tecno-
crtico e centralizador do regime poltico autoritrio, da poca,
colocava limitaes ao desenvolvimento de projetos de acordo
com as especificidades regionais e locais (CARVALHO, 2000,
p. 187).

Embora se propusessem a dar assistncia infncia e ado-


lescncia, abandonados e infratores, o carter de privao de liber-
dade atribudo s Fundaes evidenciou uma srie de violaes e
punies, apresentada na falta de condio salubre de vida, na ine-
xistncia de convivncia familiar e comunitria, na violncia institu-
cionalizada pelo Estado, atravs da polcia e de outros funcionrios,
dentre outras.
Em 1979, foi promulgado o novo Cdigo de Menores, que,
revisando o cdigo anterior, nem de longe rompeu com o carter
repressivo. Ao contrrio, introduziu o conceito de menor em situa-
o irregular8.
Apenas com a Constituio de 1988, que incorporou as
reivindicaes das lutas sociais por direitos, avanos significativos
so identificados no reconhecimento de crianas e adolescentes

8 Esta populao era colocada como objeto potencial da administrao da justia de


menores. interessante que o termo autoridade judiciria aparece no Cdigo de
Menores de 1979 e na Lei de Fundao do Bem Estar do menor, respectivamente,
75 e 81 vezes, conferindo a esta figura poderes ilimitados quanto ao tratamento e
destino desta populao (<http://www.promenino.org.br>). Para um maior apro-
fundamento desse contexto, ver as contribuies de Irene Rizzini na obra O Sculo
Perdido: razes histricas das polticas pblicas para a infncia no Brasil; e de Almir
Pereira Jnior, na obra Impasses da Cidadania: infncia e adolescncia no Brasil.

66
A luta por direitos da criana e do adolescente e a formao continuada de conselheiros/as:

enquanto sujeitos de direito e em formao, sob a responsabilidade


da famlia, do Estado e da sociedade.
Em seu artigo 227, est garantido que
dever da famlia, da sociedade e do Estado assegurar
criana e ao adolescente, com absoluta prioridade, o direito
vida, sade, alimentao, educao, ao lazer, profissio-
nalizao, cultura, dignidade, ao respeito, liberdade e
convivncia familiar e comunitria, alm de coloc-los a salvo
de toda forma de negligncia, discriminao, explorao, vio-
lncia, crueldade e opresso (BRASIL, 2005, p. 61).

Do ponto de vista da luta por direitos, esse reconhecimento


constitucional o resultado das lutas travadas durante a abertura
poltica da dcada de 1980, cuja defesa da criana e adolescente
como um sujeito amplo, que merece proteo integral, pelos estatu-
tistas9 , foi profundamente rebatida por posicionamentos contrrios
e conservadores, que propunham continuar com os princpios do
Cdigo de Menores menoristas.
Como todo segmento particular que mesmo amparado
pela Constituio necessita de regulao especfica, crianas e ado-
lescentes conquistaram o marco referencial de seus direitos com o
Estatuto da Criana e do Adolescente ECA, Lei 8.069/1990, que
consagra a doutrina da Proteo Integral e regulamenta a prioridade
absoluta j prevista na Carta Magna.
Quanto s inovaes conhecidas como novo paradigma
<http://www.promenino.org.br> trazidas pelo ECA, tem-se a
seguinte sistematizao:

9 Defendiam uma grande mudana no Cdigo, instituindo novos e amplos direitos


s crianas e aos adolescentes.

67
Direitos da criana e do adolescente

Quadro 1 Identificao temporal dos paradigmas na poltica de proteo


criana e ao adolescente

Antes Depois
Base doutrinria Situao irregular Proteo integral
Pblico Menores Crianas e adolescentes
Viso da criana Medidas judiciais Sujeito de direitos
Estrutura Centralizao Descentralizao
Carter Social Penaliza a pobreza Prev estratgias
Papel do Juiz No exigia fundamentao Direito a ampla defesa
Fonte: Escola CEPAM, So Paulo, 2008.

Em seu artigo 3, o ECA define que


A criana e o adolescente gozam de todos os direitos funda-
mentais inerentes pessoa humana, sem prejuzo da proteo
integral de que trata esta lei, assegurando-se-lhes, por lei ou
por outros meios, todas as oportunidades e facilidades a fim de
lhes facultar o desenvolvimento fsico, mental, moral, espiri-
tual e social, em condies de liberdade e dignidade (BRASIL,
2005).

Os direitos fundamentais da criana e do adolescente


esto designados do artigo 7 ao 69 do Estatuto da Criana e do
Adolescente, compondo o Direito vida (Cap. I); Direito liberdade,
ao respeito e dignidade (Cap. II); Convivncia familiar e comu-
nitria (Cap. III); Educao, cultura, ao esporte e ao lazer (Cap.
IV); Direito profissionalizao e proteo no trabalho (Cap. V).
Entretanto, a defesa dos direitos da Criana e do Adolescente
pauta-se hoje pelas vias: I) da legalidade, respaldada por esses meca-
nismos, dentre outros que enfatizam a necessidade de assegurar a
condio de sujeitos de direitos s crianas e aos adolescentes; II)
pelo enfrentamento ao atual contexto regressivo, no qual os direitos
sucumbem frente a outros interesses que no se aliam garantia do
bem-estar social.

68
A luta por direitos da criana e do adolescente e a formao continuada de conselheiros/as:

Apresenta-se, portanto, o desafio de mantermo-nos atentos


s lutas cotidianas, que se inovam e se recolocam na cena cotidiana
pelos direitos fundamentais, que so aqueles que dizem respeito
condio bsica para o desenvolvimento das crianas e adolescentes,
referentes vida, sade, alimentao, educao, ao esporte, ao
lazer, profissionalizao, cultura, dignidade, ao respeito, liber-
dade e convivncia familiar e comunitria.
Algumas iniciativas tm sido construdas no sentido de (re)
legitimar essas conquistas, haja vista as dificuldades de operaciona-
lizao das mesmas, como so exemplos os vrios planos nacionais
(de garantia convivncia familiar, de enfrentamento explorao
sexual e de combate ao trabalho infantil), as resolues do Conselho
Nacional da Criana e do Adolescente CONANDA e iniciativas
em nvel internacional.
Uma das contribuies da formao oferecida pela Escola
de Conselhos a de proporcionar uma aproximao dos/as conse-
lheiros/as com os Planos, uma vez que alegam no terem conheci-
mento dos mesmos. de suma importncia conscientiz-los/as para
a luta pela municipalizao dos Planos criados em nvel federal e
estadual, buscando o compromisso das trs esferas de governo com a
questo das crianas e adolescentes.
Aproximamo-nos dos 22 anos de criao do Estatuto
da Criana e do Adolescente, com incansveis bandeiras de luta e
enfrentamentos no tocante efetivao de direitos, conscientes dos
limites colocados para a realizao cotidiana dos ganhos legais e,
mais, da necessidade urgente de construir e fortalecer mecanismos
que reafirmem o compromisso com a luta por direitos sociais mais
amplos, na qual se particulariza o segmento Criana e Adolescente,
considerando o acirramento da ofensiva que os direitos sociais vm
sofrendo.
Um dos mecanismos institudos no Brasil na perspectiva
da legitimao de direitos sociais, com a promulgao do ECA,
foram os Conselhos Tutelares, conforme o art. 131 desse esta-
tuto: O Conselho Tutelar rgo permanente e autnomo, no

69
Direitos da criana e do adolescente

jurisdicional, encarregado pela sociedade de zelar pelo cumprimento


dos direitos da criana e do adolescente, definidos nesta lei.
A partir dos princpios da democracia participativa e
da descentralizao poltico-administrativa, institudos com a
Constituio Federal de 1988, instituem-se tambm os Conselhos
(municipais, estaduais e nacionais) de Direito.
Acerca da descentralizao, constitui-se um dos princpios
mais importantes e, estrategicamente, mais utilizados na definio
desse novo pacto federativo (SOUZA, 2006, p. 177).
Nesse sentido, contamos os Conselhos de Direito da
Criana e do Adolescente nessas trs esferas, que, em articulao
com os Conselhos Tutelares, atuam na defesa, na promoo e no
controle das polticas pblicas da criana e do adolescente, mere-
cendo essa relao e as especificidades que a compe ser mais bem
aprofundadas.

Os conselhos tutelares e de direitos como sujeitos coletivos:


limites e possibilidades
Os novos paradigmas previstos pelo ECA impulsionam a
formao poltica de novos instrumentos de participao poltica,
baseados na descentralizao poltica. Os conselhos de direito (em
mbito federal, estadual e municipal) e os conselhos tutelares so
construdos e regulamentados nessa perspectiva, cabendo a ns situ-
armos, no contexto das contradies atuais, quais limites e possibili-
dades so encontradas no exerccio de suas atribuies.
A criao do Conselho Tutelar, prevista no prprio ECA,
coloca-o enquanto instrumento da sociedade, ou seja, de interesse
coletivo, enquanto servio pblico relevante (art. 135), com atribui-
es preestabelecidas10.

10 Conforme artigo 136 do ECA, so atribuies do Conselho Tutelar:


I atender as crianas e adolescentes nas hipteses previstas nos arts. 98 e 105, apli-
cando as medidas previstas no art. 101, I a VII; II atender e aconselhar os pais

70
A luta por direitos da criana e do adolescente e a formao continuada de conselheiros/as:

Um elemento importante a destacar que os conselhos


tutelares so rgos exclusivos de defesa dos direitos e intermediao
na resoluo de conflitos nos quais esses direitos sofrem implicaes.
So eleitos por voto aberto e direto da sociedade, em mbito muni-
cipal, e tem relao direta com ela:
Os Conselhos Tutelares atuam no eixo da defesa e tm como
principal funo zelar pelo cumprimento dos Direitos da
Criana e do Adolescente, tendo como principais atribuies:
receber denncias de violao de direitos; requisitar servios
de atendimento; subsidiar o CMDCA11 na construo do
diagnstico e na indicao de prioridades para a poltica
infantojuvenil e para a elaborao do oramento pblico
(TORRES et al., 2009, p. 23).

So rgos colegiados, compostos por cinco representan-


tes, com mandatos de trs anos. Conforme estabelece o artigo 132
do ECA, em cada municpio haver, no mnimo, um Conselho
Tutelar, composto de cinco membros, escolhidos pela comunidade
local para mandato de trs anos, permitida uma reconduo.

ou responsvel, aplicando as medidas previstas no art. 129, I a VII; III promover


a execuo de suas decises, podendo para tanto: a) requisitar servios pblicos
nas reas de sade, educao, servio social, previdncia, trabalho e segurana; b)
representar junto autoridade judiciria nos casos de descumprimento injustificado
de suas deliberaes.
IV encaminhar ao Ministrio Pblico notcia de fato que constitua infrao adminis-
trativa ou penal contra os direitos da criana ou adolescente; V encaminhar
autoridade judiciria os casos de sua competncia; VI providenciar a medida esta-
belecida pela autoridade judiciria, dentre as previstas no art. 101, de I a VI, para
o adolescente autor de ato infracional; VII expedir notificaes; VIII requisitar
certides de nascimento e de bito de criana ou adolescente quando necessrio;
IX assessorar o Poder Executivo local na elaborao da proposta oramentria
para planos e programas de atendimento dos direitos da criana e do adolescente;
X representar, em nome da pessoa e da famlia, contra a violao dos direitos previstos
noart. 220, 3, inciso II, da Constituio Federal; XI representar ao Ministrio
Pblico para efeito das aes de perda ou suspenso do poder familiar, aps esgo-
tadas as possibilidades de manuteno da criana ou do adolescente junto famlia
natural.
11 CMDCA: so os Conselhos Municipais de Direitos da Criana e do Adolescente,
que sero analisados em seguida.

71
Direitos da criana e do adolescente

No contexto atual, no h poltica efetiva e articulao de


servios em prol da garantia dos direitos legais para as crianas e os
adolescentes, uma vez que a poltica de atendimento a esse segmento
s pode ser efetivada se houver efetivao de uma rede de servios
que possibilite esse atendimento, ou seja, sade, educao, habita-
o, assistncia, assistncia psicolgica, jurdica e condies objetivas
para que as famlias cumpram a responsabilidade que lhe cabe na
garantia dos direitos das crianas e dos adolescentes.
Entretanto, o direcionamento dado pelo Estado brasileiro
no contexto neoliberal, tem sido o de reduzir gastos com polti-
cas sociais, legalmente definidas como de sua responsabilidade.
Considerando a dinmica contraditria que o envolve, mesmo
entendendo que as demandas colocadas pelos movimentos populares
organizados na luta por direitos, a tendncia que essa rede de aten-
dimento no se efetive, considerando questes como o no investi-
mento de recursos, a precarizao dos servios oferecidos, os baixos
salrios pagos aos conselheiros tutelares, de modo que servios cen-
trais da chamada rede como assistenciais, jurdicos, educacionais e
de sade no alcanam efetivao concreta.
Por isso, muito comum atribuir aos conselhos tutelares
competncias que no so suas, como procura por garantia de pen-
so alimentcia, guarda e tutela, reconhecimento de paternidade e
at para punio de atos infracionais cometidos por adolescentes.
H uma falta de conhecimento sobre atribuies e sobre o que no
responsabilidade exclusiva dos conselheiros, por parte de alguns
deles e por parte da populao.
Na perspectiva de informar tanto populao quanto
aos prprios conselheiros sobre suas competncias e atribuies,
o Conselho Nacional de Defesa dos Direitos da Criana e do
Adolescente CONANDA estabelece Recomendaes para ela-
borao das leis municipais de criao dos Conselhos Tutelares; a
Resoluo 75/2001, que dispe sobre os parmetros para criao e
funcionamento dos Conselhos Tutelares.

72
A luta por direitos da criana e do adolescente e a formao continuada de conselheiros/as:

Alm desses mecanismos, lanou em 2007, as Orientaes


para criao e funcionamento dos Conselhos Municipais e Tutelares,
que contm, entre outras, as seguintes orientaes:
O Conselho Tutelar (CT) um rgo inovador no contexto da
sociedade brasileira, criado com a misso de zelar pelo cum-
primento dos direitos da criana e do adolescente. A imple-
mentao desses conselhos em todos os municpios brasileiros
representa uma contribuio direta para que as diretrizes de
proteo dos direitos humanos das novas geraes se tornem
realidade e no fiquem restritas somente ao texto da lei [...]
(CONANDA, 2007, p. 53).

Do ponto de vista dos limites12, entende-se que a maior


parte se coloca pelas condies de funcionamento, que nem sempre
correspondem quelas necessrias para que os Conselhos desenvol-
vam suas funes. Vo desde condies materiais, at liberdade de
exerccio nos municpios, onde nem sempre dada importncia ao
posicionamento dos conselheiros.
Contudo, diante dos limites postos, algumas possibilidades
se expressam em cada caso encaminhado que se resolve, interme-
diado pelos conselhos tutelares e nas articulaes que so possveis
estabelecer com os promotores, os juzes, o Ministrio Pblico, as
prefeituras.
no mbito dessas articulaes que outros sujeitos agem
junto ao Conselho Tutelar, no podendo, suas aes, obterem xito
sem esse processo. Uma articulao necessria e imprescindvel
com o Conselho de Direitos Municipal (CMDCA/COMDICA), o
que nem sempre vem acontecendo, embora ambos sejam criados pela
mesma lei municipal, juntamente com o Fundo Municipal de apoio
Criana e ao Adolescente. Alm disso, a prpria realidade exige
essa articulao para que os servios sejam efetivados.

12 Muitas informaes contidas aqui, referentes aos desafios e s possibilidades, foram


apreendidas no processo de formao para conselheiros/as tutelares e de direitos, do
qual participei na condio de educadora da Escola de Conselhos do Rio Grande do
Norte, em 7 turmas, em 2011.

73
Direitos da criana e do adolescente

Os Conselhos de Direitos da Criana e do Adolescente,


enquanto rgos colegiados, nas trs esferas governamentais, pos-
suem competncias de formular e deliberar polticas pblicas para
esse segmento, expressando compromisso social e pblico com o
mesmo. Como prescrevem as orientaes polticas, os conselhos
devem ser paritrios quanto composio, sendo 50% de seus mem-
bros representantes da sociedade e a outra metade do governo, nas
suas variadas instncias, o que deveria caracterizar a partilha do
poder e da tomada de decises, negociaes e consensos. Acerca do
papel dos Conselhos Municipais no Sistema de Garantia de Direitos,
tem-se que:
O conselho municipal o principal ator no mbito do con-
trole e vigilncia dos direitos. No eixo da promoo, ao lado
dos demais conselhos setoriais, assume a funo de formular
e estabelecer diretrizes para a poltica pblica de atendimento
dos direitos da criana e do adolescente. No que se refere ao
eixo da defesa, a partir dos atendimentos realizados pelos
Conselhos Tutelares, cabe aos CMDCAS analisarem as viola-
es ou ameaas ao descumprimento dos direitos das crianas
e dos adolescentes, os encaminhamentos realizados e as repa-
raes/restauraes de direitos feitas (TORRES et al., 2009,
p. 26).

A Resoluo 105/2005 do CONANDA dispe sobre


os parmetros para atuao e funcionamento dos Conselhos dos
Direitos da Criana e do Adolescente, afirmando no art. 4, que
de responsabilidade da administrao pblica assegurar recursos e
estrutura ao funcionamento desses conselhos.
Os conselheiros reclamaram de falta de condies e de
estrutura de trabalho, que inviabilizam o cumprimento das funes
desse conselho, fragilizando os princpios da participao poltica e
coletiva da comunidade, por meio de suas organizaes representati-
vas e do dilogo com o poder pblico.
Enquanto isso acontece, a defesa de direitos pelos conselhei-
ros tutelares tambm fica limitada, por no haver a devida articula-
o e os necessrios encaminhamentos que so de responsabilidade

74
A luta por direitos da criana e do adolescente e a formao continuada de conselheiros/as:

de outros sujeitos do SGD, sobretudo no eixo da promoo, como


o Conselho de Direitos, secretarias de sade e educao, servios de
assistncia e outros que o Estado no supre.
Alm disso, surgem dificuldades nos processos de organi-
zao das eleies para conselheiros tutelares e das conferncias13 da
criana e do adolescente, de responsabilidade desse conselho.
No documento Recomendaes para Elaborao de
Leis Municipais, Estaduais, Distrital e Federal de Criao e
Funcionamento dos Conselhos de Direitos, o CONANDA, so
evidenciados os princpios da legalidade, da publicidade, da parti-
cipao, da autonomia e da paridade que devem ser adotados pelos
Conselhos, alm de serem destacadas suas funes e atribuies.
Quanto ao funcionamento efetivo dos conselhos, essa reso-
luo reafirma a responsabilidade do poder pblico em garanti-lo:
A garantia de condies dignas de estruturao e funciona-
mento do Conselho pressuposto fundamental para a cons-
truo do seu papel poltico-institucional. O funcionamento
dos Conselhos depende visceralmente do apoio de uma estru-
tura organizacional pblica e administrativa, correspondente a
uma secretaria executiva dos conselhos dos Direitos da Criana
e do Adolescente, alm do apoio institucional necessrio ao seu
funcionamento [...] (CONANDA, 2005, p. 24).

Entende-se que, frequentemente, os direitos j garantidos


precisam ser recolocados na agenda e nos debates, por isso alguns
documentos, mesmo sem fora de lei, construdos coletivamente,
tm peso importante para nortear as aes frente aos atuais desafios.

13 As conferncias em nvel municipal, estadual e nacional so espaos de discusso


poltica acerca da realidade de segmentos distintos no nosso caso, Crianas e
Adolescentes envolvendo representantes da sociedade e dos governos, dos quais
so tirados encaminhamentos que nortearo o desenvolvimento das polticas. um
espao importante de reunio dos interesses da sociedade, bem como de desenvolvi-
mento do controle social.

75
Direitos da criana e do adolescente

O CONANDA destaca ainda, no documento Conselho


Municipal dos Direitos da Criana e do Adolescente e Conselho
Tutelar que
Cabe aos Conselhos garantir a participao popular nos pro-
cessos de discusso, deliberao e controle da poltica integral
de atendimento criana e ao adolescente. tambm sua atri-
buio deliberar sobre polticas sociais bsicas e demais aes
necessrias execuo das medidas protetivas e socioeducativas
dispostas nos artigos 87, 101 e 112 do Estatuto (CONANDA,
2007, p. 21).

Com isso, algumas polticas especficas vo sendo for-


muladas, de que exemplo o Sistema Nacional de Atendimento
Socioeducativo SINASE, que regulamenta as medidas socioedu-
cacionais para adolescentes que cometem ato infracional apresen-
tando-se como um dos grandes desafios na poltica de criana e
adolescente, de modo geral.
Para uma melhor integrao entre as distintas polticas e
o funcionamento efetivo dos diferentes servios e sujeitos envolvi-
dos na poltica para criana e adolescente, a Resoluo 113/2006 do
CONANDA institui o Sistema de Garantia de Direitos SGD, de
acordo com a qual
O Sistema de Garantia dos Direitos da Criana e do
Adolescente constitui-se na articulao e integrao das ins-
tncias pblicas governamentais e da sociedade civil, na apli-
cao de instrumentos normativos e no funcionamento dos
mecanismos de promoo, defesa e controle para a efetivao
dos direitos humanos da criana e do adolescente, nos nveis
Federal, Estadual, Distrital e Municipal (CONANDA, 2006,
p. 1, art. 1).

Visando integrao entre as polticas e para melhor defi-


nir as funes de cada sujeito, essa resoluo define as trs linhas
de atuao da poltica de atendimento criana e ao adolescente:
Promoo, Defesa e Controle, ficando assim, delineada (Figura 1):

76
A luta por direitos da criana e do adolescente e a formao continuada de conselheiros/as:

Quadro 2 Linhas de atuao da poltica de atendimento


criana e ao adolescente

Eixo O que Quem Como


Garantia de acesso
Poder Judicirio;
justia;
Ministrio Pblico;
Recurso s
Defensorias
instncias pblicas
pblicas;
e mecanismos
Segurana pblica;
jurdicos de
Defesa Conselhos
proteo legal;
tutelares;
Garantia da
Ouvidorias;
impositividade e
Entidades Sociais
da exigibilidade do
de Defesa dos
direito
Direitos
Poltica de
atendimento dos Satisfao das
direitos; necessidades
Poltica de bsicas;
Promoo e Participao
Proteo dos popular;
Estado, Famlia e
Promoo Direitos; Descentralizao
Sociedade
Carter transversal poltica e
e intersetorial; administrativa;
Polticas pblicas, Controle social e
medidas de institucional
proteo e medidas
socioeducativas
Conselhos de
direitos, setoriais
e de polticas
pblicas;
rgos e poderes
Controle das aes
de controle interno
Controle de promoo e de
e externo;
defesa dos direitos
rgo e entidades
legitimados;
Sociedade civil
e articulaes
representativas
Fonte: Caderno de Texto: Curso de Formao de Conselheiros de Direito e Conselheiros
Tutelares do Rio Grande do Norte. Mdulo I.

77
Direitos da criana e do adolescente

Coloca-se como desafio central estruturar essas entidades,


instituies, rgos a fim de possibilitar o acesso de crianas e ado-
lescentes aos direitos que lhes cabem.
invivel investir na responsabilidade dos conselhos sem
que os mesmos contem com a condio mnima de fazer seu traba-
lho e de se articularem entre si. Havemos de concordar que:
Programas e entidades de atendimento so o principal destino
dos recursos financeiros dos Fundos Estaduais e Municipais,
mas a carncia de entidades de atendimento apontada pelos
CTs como o maior obstculo ao seu bom desempenho. Apesar
de os CTs se considerarem eficientes na aplicao das medidas
de proteo, sua maior dificuldade (ndice 0,7780) consiste em
encontrar entidades que executem as medidas e atendam as
famlias. A simples determinao de certa medida no garante
o ressarcimento da violao e nem evita a reincidncia, se no
for executada por entidade capacitada para tal (CONANDA,
2007b, p. 384).

Para que os conselhos no percam de vista suas responsa-


bilidades e que se mantenham firmes e crticos frente aos desafios
postos, mister mant-los instigados reflexo crtica, s proposi-
es e socializao do cotidiano profissional, merecendo anlise as
iniciativas da formao realizada no mbito da Escola de Conselhos
do Rio Grande do Norte.

A Escola de Conselhos do Rio Grande do Norte:


uma proposta de formao com base na educao popular
Ressalta-se, entre os distintos mecanismos de formao
poltico-pedaggica, a existncia de Escolas de Conselhos no Brasil,
com intuito de contribuir com a formao contnua dos/as conse-
lheiros/as. Propomos uma anlise dos princpios e das prticas da
Escola de Conselhos do Rio Grande do Norte, com centralidade
na educao popular, como mecanismo pedaggico e metodolgico
diferenciado, envolvendo os sujeitos em sua singularidade, com vis-
tas a respeitar as diferenas e promover reflexes e debates crticos
sobre a realidade da qual participam.

78
A luta por direitos da criana e do adolescente e a formao continuada de conselheiros/as:

A necessidade de formao continuada para conselheiros


tutelares e de direitos considerada indispensvel nas recomenda-
es e criaes dos mesmos, feitas pelo CONANDA em 2001, cha-
mando ateno para a responsabilidade do municpio em prov-las.
Cabe destacar que a Escola surge de uma necessidade
especfica de formao contnua, alm de atender s funes da
Universidade, na dimenso da extenso14, de externar suas aes, em
um processo de articulao com outros sujeitos coletivos e polticos.
A necessidade de formao de conselheiros em praticamente
todas as reas de polticas sociais pblicas tem sido reafirmada
em quase todas as pesquisas que se voltam para o cotidiano
destes espaos de controle social, porque a atuao dos conse-
lheiros exige a apropriao de conhecimentos, capacidade de
crtica, postura tico-poltica que demandam uma formao
qualificada para que os mesmos exeram de forma competente
as suas atribuies. Na rea da criana e do adolescente esta
necessidade tambm bastante recorrente (UFRN, 2011, p. 3).

Diante do contexto j destacado, sumariamente desafia-


dor assumir uma proposta de formao de conselheiros/as na atual
conjuntura social e poltica, o que, contudo, no anula a importn-
cia dessa necessria interveno.
Uma dimenso importante a ser destacada nessa formao
o compromisso com a educao popular, em sua dimenso poltica
e pedaggica, envolvendo uma anlise crtica da realidade; valoriza-
o da dimenso contraditria e complexa da realidade; ateno aos
conflitos sociais; ruptura com a perspectiva ideolgica dominante;
ateno para a diversidade de etnia, de gnero; afirmao de sujeitos
populares buscando a democracia participativa; construo de rela-
es de igualdade e solidariedade; democratizao, descentralizao,
desconcentrao do poder; abertura ao novo; capacidade positiva;
Construo de um projeto alternativo que se contraponha ao vigente
e hegemnico; perspectiva de transformao social (ANDRADE,
2004, p. 91).

14 Indissocivel ao ensino e pesquisa, a extenso se constitui como objetivo da


Universidade, no que diz respeito a sua funo social.

79
Direitos da criana e do adolescente

Nesse sentido, a experincia de formao poltica para con-


selheiros/as revelou-se um processo de reflexes desses sujeitos sobre
suas diferentes realidades e sobre as determinaes societrias que
incidem na dinmica da vida social de cada conselho, de cada muni-
cpio e de cada sujeito envolvido.
A metodologia da educao popular se materializa nas
aulas por meio dos dilogos estabelecidos entre educandos, entre
eles e educadores/as e, em alguns momentos, entre turmas distintas,
alm das dinmicas, msicas utilizadas, debates e a dimenso pol-
tica do contedo apresentado, a formao oferecida aos/s educado-
res/as antes do incio das aulas.
relevante destacar ainda que esse processo de formao
poltica permite entender os limites e as possibilidades de materia-
lizao da poltica para crianas e adolescentes, enquanto particu-
laridades de um conjunto de polticas sociais gerais, orientadas por
uma lgica de mercantilizao, focalizao e desregulamentao,
situando os sujeitos de quais so os fatores que determinam as con-
dies objetivas das dificuldades e das possibilidades que marcam
seus cotidianos.
Em uma realidade na qual 73%15 das presidncias dos con-
selhos de direito no nordeste so do governo e no defendem, neces-
sariamente, os interesses coletivos da sociedade, j era de se esperar,
como aconteceu em grande parte das turmas, que no houvesse efe-
tividade em muitos conselhos de direitos.
Espera-se que, a partir das formaes, seja possvel maior
comprometimento por parte tanto de presidentes, como de todos
integrantes desses conselhos, elegendo como objetivo central a
garantia dos direitos de crianas e adolescentes.

15 Dados da pesquisa Conhecendo a Realidade, Brasil, 2007.

80
A luta por direitos da criana e do adolescente e a formao continuada de conselheiros/as:

Aproximaes conclusivas
Escrever sobre a realidade das polticas e dos direitos das
crianas e adolescentes desafiador.
Considerando o contexto em que os direitos anteriormente
conquistados se encontram, a sociedade convocada a agir em defesa
do que ainda possvel, a passo que busca os meios para faz-lo,
ressalte-se, cada vez mais estanques.
Em meio s contradies postas, nunca demais retornar a
algumas definies de lugares e atribuies anteriormente definidas,
na perspectiva de buscar alternativas e possibilidades.
Nesse sentido, as reflexes sobre luta por direitos e papis
de conselhos sejam de direitos ou tutelares e Escola de Formao
se deram aqui no sentido de buscar alguns caminhos frente aos desa-
fios que se colocam.
Prescinde de no se abrir mo de princpios e projetos cole-
tivos que precisam ser reafirmados, como o direito prpria vida e
liberdade, to sonhada.
Por outro lado, novas estratgias carecem de serem constru-
das, com vistas ao (re)nimo, ao compromisso social e polticos de
sujeitos individuais e coletivos. Aspectos importantes da histria no
podem ser esquecidos, tampouco sua capacidade de reconstruo.
Por isso, parece valer a pena contar histria, rememorizar
fatos e socializar experincias, com desejo de mudana, com vontade
de querer provoc-la.
No se objetiva meros relatos, mas reflexes embasadas na
histria, das quais alguns momentos no puderam deixar de aparecer.
Muito h que se falar e que se fazer, resta saber de que lado
estamos, com quem nos unir. Destarte, ao cumprir seus objetivos, a
Escola de Conselhos efetiva compromisso com a ruptura da falta de
informaes, de perspectivas e de vinculao a um projeto poltico
emancipatrio.

81
Direitos da criana e do adolescente

Ao oferecer, aos conselheiros, oportunidade de debater


sobre a configurao atual das polticas sociais; ao instrumentaliz-
-los para o exerccio do controle social dessas polticas; ao fornecer
orientaes quanto necessidade de uma rede municipal que atenda
crianas e adolescentes; evidenciar as interfaces entre conselhos de
direitos e tutelares luz do ECA, a Escola de Conselhos do Rio
Grande do Norte acredita estar cumprindo sua funo social com
a formao crtica e reflexiva, com vistas ao fortalecimento de um
projeto social transformador de sujeitos e da realidade.

Referncias

BRASIL. Constituio Federativa do Brasil. Braslia: Senado Federal, 2005.


______. Estatuto da Criana e do Adolescente ECA. Lei Federal 8069/90.
CARVALHO, D. B. B. Polticas sociais setoriais e por segmento: criana e
adolescente. In: UNB/CEAD/CFESS. Capacitao em Servio Social e Poltica
Social. Mdulo III. Braslia, 2000.
CONANDA Conselho Nacional dos Direitos da Criana e do Adolescente.
Conselho Municipal dos Direitos da Criana e do Adolescente: orientaes para cria-
o e funcionamento. Braslia: Pr-Conselho Brasil, 2007.
______. Pesquisa Conhecendo a realidade. CONANDA, Braslia, 2007b.
______. Resoluo 105. Parmetros para Criao e Funcionamento dos
Conselhos dos Direitos da Criana e do Adolescente. Braslia 2005.
______. Resoluo 113. Parmetros para a institucionalizao e o fortaleci-
mento do Sistema de Garantia de Direitos. Braslia, 2006.
SOUZA, R. O. Participao e Controle Social. In: SALES, M. A. (Org.). Poltica
Social, famlia e juventude: uma questo de direitos. So Paulo: Cortez, 2006.
TOQUINHO. Criana vida. Letra de Msica. Disponvel em: <http://letras.
mus.br/toquinho/657316/>. Acesso em: 18 abr. 2013.
TORRES, A. et al. Desafios para o sistema de garantia de direitos da criana e
do adolescente: perspectiva dos Conselhos Tutelares e de Direitos. So Paulo:
Instituto Polis, 2009.

82
A luta por direitos da criana e do adolescente e a formao continuada de conselheiros/as:

UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO GRANDE DO NORTE UFRN.


Projeto de Extenso Implantao do ncleo de formao continuada de conselheiros
dos direitos e conselheiros tutelares do estado do Rio Grande do Norte Escola de
Conselhos Mimeo. Natal, 2011.

Sites consultados
<www.promenino.org.br>
<www.direitoshumanos.gov.br/conselho/conanda>
<www.escoladeconselhosufrn.com.br>

83
A educao popular e os conselhos
de direitos e tutelares:
1
o dilogo possvel
Rosngela Alves de Oliveira

Introduo
O objetivo desse texto apresentar como os fundamentos da educa-
o popular e os processos formativos pautados na concepo dial-
tica da educao popular podem contribuir para que os conselheiros
superem prticas conservadoras. Ele tem a perspectiva que os con-
selheiros possam, a partir da educao popular, desempenhar aes
que defendam a democracia, os direitos humanos, a participao e
organizao poltica e o estabelecimento de estratgias na direo da
emancipao humana.
Parte do entendimento de que Universidade uma institui-
o social que carrega projetos culturais e polticos diferenciados. As
foras polticas presentes na sociedade tambm esto no interior da
instituio e disputam seus rumos. Assim sendo, a nossa perspectiva
de Universidade que ela seja pblica, gratuita e de qualidade, que
preserve a liberdade de expresso e a pluralidade de concepes. Que
considere a realidade regional, nacional e que traga, no seu horizonte
estratgico, os interesses da coletividade, da maioria da sociedade.
A Universidade , ainda, um espao privilegiado da pro-
duo do conhecimento e do pensamento. Marilena Chau (2001),
em suas anlises sobre as universidades, afirma que o conhecimento
quando nos apropriamos intelectualmente de um determinado

1 Parte deste texto foi originalmente desenvolvida na tese de doutorado e est publi-
cado em OLIVEIRA, R. A. Universidade e Economia Solidria: um dilogo neces-
srio. Natal: EDUFRN, 2012.

85
Direitos da criana e do adolescente

campo de ideias que se constitui enquanto um saber j estabelecido.


O pensar, ao contrrio, enfrentar pela reflexo o que no est expl-
cito em uma nova experincia cujo sentido ainda precisa ser formu-
lado e que no est dado em parte alguma, mas precisa ser produzido
pelo trabalho reflexivo, sem outra garantia seno o contato com a
prpria experincia. O conhecimento se move do institudo; o pen-
samento, na do instituinte (CHAU, 2001, p. 59).
Diante desse exposto, um desafio que se apresenta como
fortalecer os pilares ensino, pesquisa e extenso de forma dialogal, de
modo que a Universidade no renuncie de sua condio de ser um
espao do pensamento. No exagero afirmar que, nas instituies
de ensino superior, o pilar da extenso tem sido marginalizado no
processo de construo do conhecimento. como se o saber cient-
fico fosse produto da pesquisa, portanto, lhe conferido um status
mais elevado, enquanto que as aes extensionistas, em muitos casos,
nem pontuam nos processos de aferimento das atividades docentes.
Certamente, esse um pensamento contido no iderio moderno.
a modernidade que a tudo divide e separa: o produto do produtor, a
teoria da prtica conferindo queles inseridos no mundo do trabalho
um valor menor no mercado. De forma que, mesmo nas universi-
dades, a extenso em muitas situaes utilizadas para justificar a
presena da Instituio nos trabalhos comunitrios, na prestao
de servios aos empobrecidos.
A extenso universitria aqui apresentada a partir da con-
cepo elaborada no I Congresso Brasileiro de Extenso Universitria
ocorrido em Joo Pessoa, 2002. Atravs do seu documento final, a
Carta de Joo Pessoa, o congresso definiu a Extenso como
um processo educativo, cultural e cientfico, que articula o
ensino e a pesquisa de forma indissocivel, viabiliza a relao
transformadora entre a universidade e os demais segmen-
tos da sociedade, trazendo para a universidade a pergunta
sobre a relevncia da produo e socializao do conheci-
mento (CONGRESSO BRASILEIRO DE EXTENSO
UNIVERSITRIA, 2002, p. 1).

86
A educao popular e os conselhos de direitos e tutelares:

Sobre esse tema, Melo Neto (2004) apresenta a extenso


universitria como trabalho social til. No seu entendimento,
tanto a universidade como a sociedade so entes de uma mesma rea-
lidade que vive em constante relao. Nas palavras do autor, a exten-
so um trabalho social til como processo educativo, cultural e
cientfico, porm, voltado construo de uma nova hegemonia
(MELO NETO, 2004, p. 54). A Universidade tem, pois, uma utili-
dade definida, dialoga com a classe subalterna e seus diversos setores.
Nessa perspectiva, est contida a compreenso do trabalho como
categoria central. A dimenso educativa da extenso, ao se relacio-
nar com a natureza, produz cultura, com isso, gera um produto o
saber. Este deve pertencer a Universidade, s equipes de extenso,
como tambm, s comunidades, aos grupos populares, populao,
de forma que esse conhecimento seja instrumento de transformao
da realidade em que estejam envolvidos. Essa perspectiva deve orien-
tar todo e qualquer tipo de ao de extenso.
O projeto nomeado Implantao dos Ncleos de Formao
continuada de Conselheiros dos Direitos e Conselheiros Tutelares
do Estado do Rio Grande do Norte, implantado pela Escola de
Conselhos, uma demonstrao do compromisso com as concep-
es acima citadas. fruto da interlocuo do Conselho Estadual
dos Direitos da Criana e do Adolescente do Rio Grande do Norte,
Universidade Federal do Rio Grande do Norte, por meio da Pr-
Reitoria de Extenso, Departamento de Servio Social e do Governo
do Estado do Rio Grande do Norte.
A Escola de Conselhos procura garantir, com esse projeto,
um processo de educao/capacitao permanente aos representan-
tes dos conselhos dos direitos da criana e do adolescente e tutelar
do Estado do Rio Grande do Norte. Parte do entendimento de que
possvel potencializar as aes dos entes envolvidos, no que diz res-
peito garantia dos direitos s crianas, adolescentes e suas famlias.
Em consonncia com os princpios democrticos, a Escola
de Conselhos se organiza internamente de forma a favorecer a

87
Direitos da criana e do adolescente

participao das organizaes evolvidas com a temtica e direta-


mente responsveis pela poltica. Para tanto, criou em suas instn-
cias, um Conselho Gestor composto de representao dos rgos,
a saber: Universidade Federal do Rio Grande do Norte (UFRN),
Conselho Estadual dos Direitos da Criana e do Adolescente do
Rio Grande do Norte (CONSEC), Gabinete Civil da Governadora
(GAC), Frum dos Direitos da Criana e do Adolescente (Frum
DCA), Associao Estadual de Conselheiros Tutelares e ex-Conse-
lheiros e Centro de Defesa dos Direitos da Criana e do Adolescente
(CEDECA CASA RENASCER).
A orientao metodolgica fundamenta-se na Concepo
Dialtica da Educao Popular. Concepo esta, cujos processos
educativos e polticos contemplam a interao sujeito-objeto produ-
zidos na prxis social. Isso acontece numa relao na qual, necessaria-
mente, esto contidos os aspectos subjetivos e objetivos constituintes
da totalidade histrica. Assim, os atores das prticas pautadas na
educao popular partem de suas realidades, de seus problemas ime-
diatos, concretos e se colocam em movimento. Pela ao-reflexo e
em sintonia com o outro, transformam a realidade, e nesse processo,
tambm se transformam.
Conforme descrito no projeto da Escola de Conselhos,
a metodologia proposta parte da experincia concreta dos par-
ticipantes, provoca o esprito crtico, a criatividade, a autono-
mia, ajuda a traduzir o significado poltico de suas aes com a
assimilao de conceitos e uma melhor apreenso da realidade.
Para tanto, utiliza-se de procedimentos pedaggicos que faci-
litam a participao, a colaborao, o envolvimento integral
das pessoas e a apropriao dos contedos e da metodologia
(UFRN, 2011, p. 9).

A compreenso posta de educao popular, cuja perspec-


tiva a transformao social, fomentar um processo no qual o
novo seja ao mesmo tempo produto e processo. Esse fenmeno s
acontece quando h protagonismo de todos os atores envolvidos no
processo educativo.

88
A educao popular e os conselhos de direitos e tutelares:

O texto ora apresentado faz um breve resgate histrico do


que tem sido a educao popular no Brasil e Amrica Latina. Com
base na Teoria da Ao Dialgica freiriana, situa a educao popu-
lar como instrumento formativo, necessrio para fazer valer a razo
de ser dos conselhos. A partir desse percurso, sero apresentadas
algumas consideraes sobre alguns dilemas da educao popular,
vivenciados pela Escola de Conselhos, sob o olhar dos educadores da
Escola na implantao desse projeto.

A trajetria da educao popular no Brasil e suas


implicaes na realidade
As questes essenciais da existncia humana, ou seja, o
pensar, o fazer e o sentir, permanecem nos debates filosficos e atra-
vessam os sculos. Na segunda metade do sculo XX, no Brasil e na
Amrica Latina, nascem novos discursos pedaggicos, contrrios ao
iderio liberal hegemnico.
Conforme Machado (2012), as razes da educao popular
so genuinamente brasileiras. Surge no perodo do Brasil desenvol-
vimentista (1930-1964), em contraposio ao avano do capitalismo
que, para se legitimar, promovia aes educativas para disciplinar os
setores populares. Isso fez emergir em alguns setores sociais, o debate
sobre a identidade cultural e a democratizao da cultura. Fato este
que veio favorecer a criao de vrios movimentos sociais populares
de cunho educativo. As campanhas de alfabetizao para jovens e
adultos deram o tom do movimento.
Nesse contexto, destacamos o Movimento de Educao de
Base MEB, organismo ligado Conferncia Nacional dos Bispos
do Brasil CNBB, criado em 1961, por Dom Eugenio Sales, na
poca, bispo auxiliar da Arquidiocese de Natal, Rio Grande do
Norte. O MEB pautado pelos princpios da educao popular inicia
suas aes voltadas temtica da alfabetizao de jovens e adultos.
Nas dcadas seguintes, centra sua estratgia na organizao da pro-
duo familiar e coletiva atravs do cooperativismo e associativismo.

89
Direitos da criana e do adolescente

No Rio Grande do Norte foi um importante ator na luta dos traba-


lhadores rurais pela reforma agrria. O MEB continua firme no seu
trabalho de educao popular reconfigurando suas aes a partir do
espao em que est inserido.
Outra importante iniciativa veio do campo governamen-
tal. A Campanha De p no cho tambm se aprender a ler, foi
implantada pela Prefeitura do Natal em 1961 pelo prefeito Djalma
Maranho. Mesmo sendo chamada de campanha, na verdade, tra-
tava-se de um programa de governo com forte mobilizao social,
inserido nas comunidades e periferias da cidade. Os encontros acon-
teciam nas escolas construdas de cho batido e cobertas de palhas.
A experincia acabou com o golpe militar de 1964, porque os milita-
res entendiam que se tratava de uma escola subversiva.
A Pedagogia da libertao criada por Paulo Freire um
marco dentro dessa perspectiva dos projetos alternativos e contra-
-hegemnicos da poca. O eixo poltico a tnica central da peda-
gogia freiriana. A questo poltica no contexto da educao pode ser
definida como um dos descobrimentos mais importantes do pen-
samento popular latino-americano. Freire apresenta elementos que
permitem estudar o sujeito pedaggico, as expresses simblicas das
diferentes posies relativas de educador e educando e suas consequ-
ncias para a produo, reproduo e/ou transformao da cultura
(PUIGGRS, 1994. p. 17).
A riqueza da educao para a liberdade ocorre do modo
dialgico de re-construir, de forma clara e profunda, a educao
enquanto um conjunto de prticas sociais, desvelando as possibili-
dades e limitaes na concretude do fazer pedaggico. Os elementos
contidos na pedagogia freiriana podem ser encontrados nas diver-
sas experincias e processos educativos que foram se expandindo no
Brasil e criados e recriados em muitos lugares, de forma especial, na
Amrica Latina e no continente africano.
Na obra Educao e Mudana, Freire, ao se perguntar por
que o homem precisa da educao, procura na natureza humana, o
ncleo fundamental que justifique essa necessidade. Para ele, este

90
A educao popular e os conselhos de direitos e tutelares:

ncleo seria o estado de inacabamento e inconcluso do ser


humano. A educao possvel para o homem porque este ina-
cabado e sabe-se inacabado. Isto o leva sua perfeio (FREIRE,
2007, p. 28) Diferente dos outros seres que tambm so inacabados,
porm no tm conscincia disso.
Corroborando com esse pensamento, afirma Calado que
o humano um ser que se faz em suas relaes no mundo, com
o mundo e com os outros, pelo trabalho livre, graas ao exerccio
de sua condio de ser curioso/crtico/criativo (CALADO, 2001,
p. 39).
Homem de seu tempo, Paulo Freire se depara com uma
realidade social, na qual, entre outros problemas, est o analfabe-
tismo no nordeste brasileiro. Preocupado com o mundo em que vive,
desenvolve um mtodo de alfabetizao de adultos no qual incor-
pora a palavra conscientizao no discurso pedaggico. O mtodo
coloca o alfabetizando em condies de poder reexistenciar criti-
camente as palavras de seu mundo, para, na oportunidade devida,
saber e poder dizer a sua palavra (FREIRE, 1999, p. 15).
No lugar dos movimentos de educao popular, dos cen-
tros de cultura o governo militar criou o movimento Brasileiro de
Educao Popular MOBRAL, um programa de educao dis-
tncia, radiofnico, com alto apelo popular, acompanhado de dis-
tribuio de alimentos advindos de acordo com o governo norte
americano.
Nas duas ltimas dcadas, a extenso universitria, no
campo da educao popular, continua sendo realizada a exemplo dos
programas de educao no campo, o Pedagogia da Terra, realizado
em parceria com o Movimento de Trabalhadores Rurais Sem-Terra
e o Projeto Z Pio com os trabalhadores da construo civil na
Universidade Federal da Paraba.

91
Direitos da criana e do adolescente

Os conselhos no Brasil e o imperativo da educao popular


Na dcada de 1980, depois do longo jejum participativo
causado pela ditadura militar, o povo brasileiro se deparou com a
efetiva possibilidade de influenciar nos rumos do pas. Prova disso,
foi o amplo processo de mobilizao social em prol da Assembleia
Nacional Constituinte e as mudanas ocorridas e promulgadas na
Constituio Federal de 1988. Houve, nesse pas, uma movimenta-
o intensa no que tange ao debate sobre a garantia de direitos e a
participao da sociedade civil nas polticas pblicas.
No Brasil, a participao sempre foi reservada para uma
pequena elite. Este grupo determinava de forma privada, a poltica
pblica. Em casos muito pontuais quando a sociedade civil era con-
vidada a participar, permanecia dentro do mesmo ambiente elitista.
Assim, se deu o caso do Conselho Superior de Educao nas suas
instncias estadual e municipal. Ele foi criado em 1911, composto
pelo governo e por alguns notveis intelectuais, cujas atividades se
restringiam interpretao das leis.
Contudo, foi mais precisamente na dcada de 1990, quando
a sociedade se viu desafiada a efetivar o que tinha conquistado na
constituio federal, que expresses como controle social, parce-
rias e gesto democrtica entraram definitivamente no discurso e
na prtica dos movimentos sociais, das ONG, de vrias instituies
filantrpicas, da sociedade civil e de alguns governos. Muitos desses
governos, de tradio poltica conservadora, se viram acuados pela
nova conjuntura e tiveram que introduzir a participao nos seus
programas de governo. Segundo Gohn (2007), a maioria dos con-
selhos foi criada na dcada de 1990. Em 1998, dos 1.167 conselhos
existentes na rea da educao, sade e assistncia social, 488 deles
haviam sido criados aps 1997; 305 entre 1994-1996; e apenas 73
antes de 1991 (GOHN, 2007, p. 88).
O cenrio brasileiro na dcada de 1990 era a poltica do
Estado mnimo, gil e moderno no seu mais forte vigor. O principal
foco do governo era reforma administrativa pautada pelo receiturio

92
A educao popular e os conselhos de direitos e tutelares:

neoliberal. Com o discurso da descentralizao, procurava livrar-se


de suas responsabilidades, repassando para os empresrios e setores
da sociedade civil a atribuio de cuidar do bem-estar da populao
e, com isso, dedicar-se poltica econmica de perfil liberal, que era
sua prioridade.
Um dos fatores que determinou a criao de muitos con-
selhos que, por lei, desde 1996, todos os municpios, para receber
recursos do governo federal nas reas sociais, precisaram criar os seus
prprios conselhos. O Banco Mundial, a exemplo de outras agncias
internacionais, passa a impor a participao da sociedade civil como
condio para financiamento de acordos e projetos.
Diante dessas consideraes, faz-se necessrio salientar que
participao um termo em disputa. O seu contedo depende
muito do lugar e por quem est sendo pronunciado. Pode ser tanto
uma expresso viva que represente efetivamente a vontade e necessi-
dade dos setores subalternos, como tambm mera formalidade esva-
ziada de seu contedo democrtico.
Os conselhos se constituem enquanto espao de participa-
o dos cidados na proposio, gesto e controle de polticas pbli-
cas. So compostos de representantes dos diversos segmentos sociais
oriundos dos rgos governamentais, dos trabalhadores e/ou usu-
rios e dos empresrios, quando o caso.
Conforme Oliveira (2012), vrios desafios esto postos
para os setores populares no que tange temtica da participao
nesses espaos. Um dos desafios refere-se quantidade de conselhos
existentes e o reduzido nmero de representantes populares capaci-
tados para ocupar esses espaos. Muitas lideranas so membros de
vrios conselhos ao mesmo tempo. A multiplicidade de conselhos
tem demandado novos desafios para os movimentos sociais que,
alm de vir de uma tradio cultural de no dialogar com o Estado,
muitos no tm estrutura organizativa para isso e carecem de pessoas
capacitadas para esta nova realidade.

93
Direitos da criana e do adolescente

A inexistncia de um processo de formao e capacitao


sistemtica para os conselheiros pode fazer com que os conselhos
sejam espaos de reproduo de aes autoritrias e de homologao
das decises dos detentores do poder econmico e poltico.
Urge a necessidade de uma formao que seja pautada pelos
princpios da educao popular. Uma educao cravada na realidade
que v incorporando, nos processos formativos, a dinamicidade do
cotidiano, em todos os lugares e tempo histricos. Um exemplo
disso a necessidade do debate sobre os processos eletivos e a crise
de identidade dos conselheiros, membros dos conselhos tutelares. Os
conselheiros so eleitos diretamente pela populao. O que se tem
visto, em muitas situaes que a eleio para os conselhos tutelares
em nada se diferencia dos processos eleitorais tradicionais, reprodu-
zindo vcios e prticas assistencialistas. Por ser uma funo remune-
rada, com intensa presena nas comunidades perifricas, a disputa
local muito acirrada com forte influncia dos caciques polticos
nas regies. Isso gerou a possibilidade de candidaturas sem formao
necessria para desempenhar as funes. Foi preciso criar um marco
legal que regulasse sobre qualificao adequada para eleio de con-
selheiros tutelares. Ocorre que o fato de exigir um curriculum tem
alimentado a ideia de que a funo de conselheiro uma profisso.
Com isso, h uma mutao, uma deformao na essncia de ser dos
conselhos. preciso que os setores envolvidos nos processos de for-
mao de conselheiros se debrucem sobre essas questes, sob pena de
perder os rumos democrticos.
Esses casos, de forma alguma, minimizam a importncia
dos conselhos. Eles devem ser avaliados dentro de suas possibili-
dades, limites e contradies. Enganam-se os que acham que um
decreto presidencial seria suficiente para mudar a cultura tradiciona-
lista da sociedade brasileira. O exerccio da cidadania na democracia
poltica , antes de tudo, um aprendizado. Requer tempo, persistn-
cia e reflexo das prticas democrticas.

94
A educao popular e os conselhos de direitos e tutelares:

Se por um lado, a poltica imposta na dcada de 1990,


da descentralizao do Estado brasileiro favoreceu os interesses do
Estado liberal, por outro lado, no caso dos conselhos, tem sido um
verdadeiro laboratrio de aprendizado sobre as relaes do poder
local e de desenvolvimento regional. Alm disso, quando bem uti-
lizado, esse espao se constitui como um importante instrumento de
democratizao do Estado.
No que tange poltica que trata dos direitos da criana e
do adolescente, o Estatuto da Criana e do Adolescente ECA, Lei
Federal 8.069/90, muda o paradigma da poltica pblica nesse setor.
Afirma, no seu artigo 88, dentre as diretrizes da poltica de atendi-
mento, a proteo e defesa dos direitos da criana e do adolescente,
a criao e manuteno de programas especficos, observando a des-
centralizao poltico-administrativa e a municipalizao das aes.
Conforme descrito no projeto da Escola de Conselhos
(UNIVERSIDADE..., 2011), no Rio Grande do Norte existem 167
Conselhos Municipais de Direitos e 171 Conselhos Tutelares. Uma
das atribuies do CONSEC o monitoramento e assessoramento
dos referidos rgos nos municpios. Em todos os municpios do RN,
foram criados os Conselhos Municipais de Direitos e os Conselhos
Tutelares. Contudo, possvel afirmar que o funcionamento da
maioria deles bastante limitado. Essa precariedade decorre, em
parte, da falta de domnio terico, conceitual e legal dos conselhei-
ros, sobre o seu papel e os mecanismos operacionais desses rgos.
Para que se tenha um Sistema de Garantias de Direitos da
Criana e do Adolescente funcionando, preciso que seja realizado
um intenso processo de formao, capacitao e assessoramento aos
Conselhos Municipais dos Direitos da Criana e do Adolescente,
Conselhos Tutelares e aos demais rgos e programas de atendi-
mento, proteo e defesa da populao infantojuvenil. Essa forma-
o no pode ser espordica, deve ser de carter permanente, visto
que os conselheiros tm mandatos com tempo determinado, o que
incide na renovao de seus quadros.

95
Direitos da criana e do adolescente

O dilogo como princpio formativo e desafios da


educao popular na formao de conselheiros

A educao popular que apresentamos nessa abordagem


pretende ser um instrumento que nos ajude na reflexo do fazer
educativo. uma tentativa de contribuir com aqueles e aquelas que
se dedicam aos processos organizativos e formativos de conselheiros.
O ato educativo na perspectiva da educao popular acon-
tece quando os conselheiros adquirem a capacidade de leitura e an-
lise crtica da realidade social em que esto inseridos e de posse desse
conhecimento, ponham-se em movimento para transformar a sua
prpria realidade. Vale lembrar que esse processo acontece simulta-
neamente, no se configura em etapas estanques.
A formao se d na ao. O que no significa que no haja
espaos para a sistematizao dos processos formativos. Descobrir
que a realidade no fruto do acaso e, sim, resultado de uma ao
humana, e que uma contra-ao pode revert-la , sem dvida, um
substancial aprendizado no processo de humanizao dos setores
populares.
De acordo com Oliveira (2012), a educao popular
concebida como um fenmeno de produo e apropriao culturais,
expresso por um sistema aberto de ensino e aprendizagem, constitu-
do de uma teoria de conhecimento referenciada na realidade com
metodologias que incentivem a participao das pessoas, com con-
tedos e tcnicas de avaliao processual, permeado por uma base
poltica, estimuladora de transformaes sociais. Nesse sentido, os
escritos de Paulo Freire so aportes necessrios para aqueles e aquelas
que comungam dessa perspectiva educativa.
A teoria da ao dialgica criada por Freire e est contida
na obra Pedagogia do Oprimido. Ele parte da crtica ao sistema
educacional, e apresenta o dilogo como fenmeno humano. Para
o autor, o dilogo um ato constitudo pela palavra, na qual est
contida a dimenso da ao e da reflexo, isto , da prxis. Esse

96
A educao popular e os conselhos de direitos e tutelares:

processo educativo, Freire chama de palavra verdadeira. a pala-


vra que est voltada para pronunciar o mundo. Para o autor, existir
humanamente pronunciar o mundo, modific-lo. O mundo pro-
nunciado, por sua vez, se volta problematizado aos sujeitos pronun-
ciantes, a exigir deles um novo pronunciar (FREIRE, 1999, p. 78).
pelo dilogo que os homens podem pronunciar (transformar) o
mundo. Para Freire, o dilogo ser possvel entre os diferentes, mas
no entre os antagnicos. Alerta o autor que o dilogo abortado
entre aqueles que negam o direito de dizer a palavra e os que tm
esse direito negado.
Para existir, o dilogo exige algumas premissas. Requer
amor, confiana, humildade e esperana. impossvel trans-
formar o mundo sem a radicalizao do amor, sem comprometi-
mento com a causa do oprimido, do annimo, de algum que no
se conhece, mas que pelo fato de existir, corporifica o amor radical.
Tambm no h dilogo onde haja arrogncia, a autossuficincia.
Isso porque no h seres totalmente sbios e ou completamente igno-
rantes. Em uma relao dialogal, as pessoas aprendem juntas.
A confiana um elemento essencial para o pronuncia-
mento do mundo. Ela implica no testemunho da prpria ao educa-
tiva. A incoerncia entre o que se diz e o que se faz gera desconfiana
e enfraquece o dilogo. No caso da esperana, como constituinte do
dilogo, apresentada por Freire como algo inerente condio de
imperfeio humana. Essa constatao deve ser canalizada no para
inrcia e conformao, mas para instigar a busca pela humanizao.
Nas palavras do autor, movo-me na esperana enquanto luto e, se
luto com esperana, espero (FREIRE, 1999, p. 82).
Freire apresenta a colaborao, unio, organizao e a sn-
tese cultural como caractersticas da teoria da ao dialgica. Na
concepo bancria da educao, o eu dominador subordina o
tu, transformando-o apenas em isto. Enquanto que, numa edu-
cao libertadora, pela colaborao que os sujeitos se encontram
para a transformao do mundo.

97
Direitos da criana e do adolescente

O eu dialgico, pelo contrrio, sabe que exatamente o tu que


o constitui. Sabe tambm que, constitudo por um tu um
no eu , esse tu que o constitui, se constitui, por sua vez,
como u m eu, ao ter no seu eu um tu. Dessa forma, o eu e o tu
passam a ser na dialtica destas relaes constitutivas, dois tu
se fazem dois eu (FREIRE, 1999, p. 165).

Assim, o autor afirma que apenas na colaborao e no


na conquista dos oprimidos, que acontece o dilogo. Na teoria da
ao dialgica a adeso dos oprimidos na busca da superao de sua
condio de oprimido no pode ser fruto da conquista pelo opressor,
mas resultado de uma livre opo.
Isso nos permite afirmar que, em se tratando dos conse-
lhos, enquanto espaos democrticos de consensos e disputas, a for-
mao de conselheiros necessariamente precisa passar pelo debate
sobre o poder, sobre a construo de hegemonia. O desafio posto
como construir esses processos, reconhecendo a si e ao outro, como
entes diferentes, contudo, necessrios para o processo de transforma-
o social. a premissa da humildade de que fala Freire. Reconhecer
que o outro tambm possuidor de saber romper com a cultura
autoritria e hierrquica que perpassam os processos formativos. Na
fala de uma das educadoras da escola,
um dos maiores desafios, para ns educadores, tem sido mos-
trar a importncia de construir saberes coletivos, partindo de
uma anlise e reflexo da realidade em detrimento de passar
um saber sistematizado, simplesmente a ttulo de informao.
Informar por informar no resulta nessa reflexo que propo-
mos, mas inmeras vezes nos percebemos diante das turmas
sendo questionados por no levarmos resolues prontas para
as diversas demandas de atendimento que surgem no cotidiano
desses conselheiros (A.L.L.L.).

Como visto acima, permanece no imaginrio coletivo que


o professor o detentor do saber. ele que deve apresentar as solu-
es e respostas para os diversos problemas.
Ao tratar da questo da unio no processo de transforma-
o social, Freire (1999) lembra que este elemento extremamente

98
A educao popular e os conselhos de direitos e tutelares:

complicado, porm fundamental na ao educativa. A dificuldade


est pautada no fato de que o estado de alienao a que foi subme-
tido o oprimido to intensa que ele acredita que nada pode fazer.
um aspecto que chama nossa ateno, diz respeito ao com-
prometimento/descompromisso com a poltica e os sujeitos da
mesma, as crianas e adolescentes. Isso influencia diretamente
na atuao desses conselheiros, uma vez que a motivao para
o trabalho surge exatamente do seu compromisso. Enquanto
alguns se percebem como sujeitos que podem auxiliar, por
exemplo, para que haja um encaminhamento correto, outros
no se veem da mesma maneira (A.L.L.L.).

Reconhecer-se enquanto um sujeito que, ao se unir com


outros, tem o poder de mudar uma determinada realidade requer
uma mudana de postura diante do mundo. Por isso, ao vivenciar
um processo educativo pautado no dilogo, o dilema posto que h
um eu dividido entre um passado e um presente iguais, um futuro
que ainda no chegou. um estar que ainda no . Nas palavras
de Freire um eu que no se reconhece sendo, por isto que no pode
crer no que ainda vem. A futuridade deve construir a unio com os
outros (FREIRE, 1999, p. 172).
Assim, a unio no pode ser apenas um slogan, pois, para
que os oprimidos se unam, afirma Freire, preciso que estes se liber-
tem do mundo de opresso a que esto ligados, e isso requer uma
ao cultural.
A organizao a manifestao dos setores oprimidos
no processo de transformao social. Um elemento apresentado por
Freire no processo de organizao desses setores a dimenso do
testemunho no ato de educar. Freire afirma que, pelo testemunho,
se verifica coerncia entre o discurso e prtica. A coragem e a ousadia
em se expor, a radicalizao na opo feita, levam os sujeitos cada
vez mais ao transformadora. A prtica ser sempre o critrio da
verdade.
A sntese cultural presente na teoria freiriana advm
da compreenso de que uma ao cultural, numa determinada

99
Direitos da criana e do adolescente

sociedade, algo planejado e deliberado. Essa ao tanto pode ser de


manuteno de uma determinada realidade ou como possibilidade
de mudana.
A ao cultural na teoria da ao dialgica reafirma essa
relao dialtica permanncia-mudana, porm seu intuito superar
as contradies que impedem a libertao dos homens. Na sntese
cultural, a realidade a ser transformada obra de todos. Ela um
instrumento de superao da prpria cultura de alienao, a moda-
lidade da ao com que, dentro de seu prprio campo, se enfren-
tar com a cultura alienante. Nesse sentido, no raro encontrar
situaes nas quais a cultura alienante to intensa que as pessoas
envolvidas numa determinada ao, muitas vezes, se percebem
impotentes, desacreditados.
um grande dilema que vivi enquanto educadora foi com
relao a sensibilizar os sujeitos (conselheiros e conselheiras
tutelares e de direito) para o compromisso com um projeto
de mudana social. Durante as aulas, constri-se um muro
de lamentaes dos desafios do cotidiano dos conselhos. Ao
mesmo tempo em que nos instiga a ressaltar a importncia
do nosso compromisso humano e profissional, apresentam-se
limites que nos fazem, por vezes, parar e pensar: quais as pos-
sibilidades (L.S.S.).

no plano cultural onde acontece a transformao. no


dilogo onde todos aprendem com todos, e cada um consegue se
perceber dentro do todo constitudo.

Algumas diretrizes para o avano da educao popular


nesse contexto que a Escola de Conselhos tem sua razo
de ser. Ela se faz necessria nesse campo formativo. A Universidade
Federal do Rio Grande do Norte, cuja misso de Educar, produ-
zir e disseminar o saber, formando profissionais e indivduos capa-
zes de promover a transformao e o desenvolvimento da sociedade,
contribuindo para a conquista da justia social, a democracia e a
cidadania, deve cumprir seu papel social, construindo com outras

100
A educao popular e os conselhos de direitos e tutelares:

instncias de governo e com a sociedade civil, alternativas capazes


de garantir a efetividade de polticas pblicas, da gesto pblica em
seus diferentes nveis.
Mesmo com todas as adversidades ocorridas no processo de
capacitao de conselheiros desenvolvida pela Escola de Conselhos,
a formao continuada dos sujeitos construtores da poltica, que so
os conselheiros municipais dos direitos da criana e do adolescente
e conselheiros tutelares do Estado do RN, deve ser garantida, sob
pena de inviabilizar-se um espao democrtico conquistado atra-
vs de lutas populares de muitas geraes. A formao permanente
na perspectiva freiriana possibilita o conhecimento da realidade e
fomenta alternativas de transformao social com a colaborao de
todos nesse processo coletivo.
Nunca demais lembrar que a realidade muito desafiante,
nem sempre o que desejamos passvel de realizao no momento
exato que se faz necessrio. O dilema entre a radicalizao da con-
cepo dialtica da educao popular e as condies efetivas de sua
realizao, por certo, continuar presente na ao dos educadores
populares da Escola. Esse um dilema que persegue a todos que no
se satisfazem com a confortvel condio de admiradores do caos.

Referncias

CALADO, A. J. F. Paulo Freire sua viso de mundo de homem e de sociedade.


Caruaru: FAFICA, 2001.
CHAU, M. Escritos sobre a Universidade. So Paulo: Unesp, 2001.
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Direitos da criana e do adolescente

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102
Participao e controle social:
reflexes sobre a representao da
sociedade civil nos conselhos dos
direitos de crianas adolescentes
Maria Zilda Limeira

Hmon Ouve: no h Estado algum que


pertena a um nico homem!
Creonte No pertence a cidade, ento, a seu
governante?
Hmon S num pas inteiramente deserto
terias o direito de governar sozinho! [...] Te
vejo renegar os ditames da Justia!
(Antgona Sfocles, 442 a.C)

Introduo
O interesse pela abordagem do tema participao e controle social
e seus respectivos desmembramentos deve-se institucionalizao,
enquanto efetividade jurdica, desses dois mecanismos democrti-
cos como estratgias recentes de diviso de poder, nas relaes entre
Estado e sociedade, em detrimento da velha tendncia histrica de
centralidade e autoritarismo nas decises acerca de polticas pbli-
cas, que sempre tem permeado a cultura poltica brasileira e que
insiste em se sobrepor a esse momento novo que ainda no est devi-
damente incorporado no cotidiano das relaes sociais.
O seu objetivo suscitar a discusso acerca desses meca-
nismos de democracia participativa e deliberativa, junto aos segmen-
tos interessados na questo, principalmente os sujeitos sociais que
ocupam os canais de participao e controle social das aes pbli-
cas governamentais, especificamente aqueles que fazem parte do
Conselho dos Direitos da Criana e do Adolescente (CMDCA), cuja
dinmica de funcionamento objeto desta reflexo. Nessa perspec-
tiva, o texto contextualiza a essncia da participao e do controle

103
Direitos da criana e do adolescente

social e a necessidade de fortalecimento da sociedade civil e desses


espaos de interlocuo onde devem ocorrer, nessa nova institucio-
nalidade, os processos decisrios como resultado do debate, conflitos
e tenses entre poder pblico e sociedade, para construo de con-
sensos, na busca da universalizao do acesso s polticas pblicas
pelo conjunto da populao.
A primeira parte do trabalho diz respeito relao entre par-
ticipao, controle social, esfera pblica e o Conselho dos Direitos,
colocando este ltimo como espao potencial de exerccio do poder
poltico pautado no debate pblico entre governo e sociedade, em
defesa da cidadania e, apontando o nvel de organizao e mobiliza-
o da sociedade, a conjuntura e a correlao de foras como fatores
determinantes para mudar a tendncia histrica de subordinao da
sociedade civil frente ao monoplio das decises pelo poder pblico,
geralmente fisiolgicas e na contramo da universalizao dos direi-
tos de cidadania.
Na sequncia, o texto trata da necessidade de potenciali-
zar esses Conselhos como espao de democratizao da gesto das
polticas pblicas a partir da mobilizao e fortalecimento da socie-
dade civil neles representada, e da formao tcnica e poltica dos
conselheiros para transpor as barreiras que se opem ao pensamento
contra hegemnico. Na ltima parte, esto evidenciados os indica-
tivos da necessidade de tecer um debate pblico, junto aos segmen-
tos afins, acerca da legitimidade e da qualidade da representao da
sociedade civil nos Conselhos dos Direitos.
O contedo temtico enfatiza a importncia da partici-
pao e do controle social e suas interfaces com o Conselho dos
Direitos enquanto espao prprio do exerccio da democracia parti-
cipativa; contextualiza esses instrumentos democrticos a partir dos
obstculos encontrados para sua viabilizao, sobretudo em virtude
do descaso do poder pblico quanto efetividade desses mecanis-
mos e instncias de participao social; e detalham esses obstculos
ao funcionamento dos Conselhos dos Direitos, os quais envolvem

104
Participao e controle social:

a ausncia do Estado, a interferncia dos administradores pblicos


quanto ao processo de escolha das entidades no governamentais e a
cooptao poltica, a desmobilizao da sociedade e a desmotivao
e despreparao dos conselheiros para o exerccio da funo, consi-
derando o caso especfico dos municpios do Rio Grande do Norte.
A motivao para o tema dessa reflexo partiu da obser-
vao dessas dificuldades, constatadas junto aos conselheiros, em
processos formativos anteriores, e tambm, de forma mais recente,
atravs de depoimentos e preocupaes expressas pelos participantes
do Curso de Formao Continuada de Conselheiros dos Direitos e
Tutelares da Escola de Conselhos do Rio Grande do Norte, que teve
incio em 2011; e, ainda, nos resultados preliminares de um levan-
tamento que foi realizado junto aos participantes durante o referido
Curso.
Os temas so incialmente abordados conceitualmente,
tendo como referncia a literatura especializada sobre a questo, sob
a tica de distintos autores, e contextualizados na medida do poss-
vel, com dados da realidade da situao dos Conselhos dos Direitos
no estado do RN. Espera-se que o trabalho estimule o debate sobre
o tema.

Participao social, esfera pblica e conselhos dos


direitos da criana e do adolescente
Historicamente, o Estado brasileiro concebeu o poder
pblico como o agente oficial das aspiraes da populao, detentor
de uma titularidade que lhe autorizava a tomar decises independen-
temente, em detrimento da soberania popular. At o final da dcada
de 1980, de forma preponderante, a mobilizao e a participao
polticas ocorriam a partir do Estado, com nfase na promoo da
passividade e despolitizao da sociedade frente s questes nacio-
nais, atravs da adoo de mecanismos e processos de cooptao
poltica que estimulava a subservincia da populao em relao aos
poderes institudos.

105
Direitos da criana e do adolescente

A partir da dcada de 80, com o processo de revitalizao


da sociedade civil, as demandas sociais ganharam visibilidade e as
aspiraes por liberdade poltica e justia social transformaram-se na
luta por direitos sociais, civis e polticos, sendo os principais temas da
agenda de mudanas institucionais: a democracia como valor social;
as proposies de formas inovadoras de gesto das cidades com o
argumento da participao social na gesto pblica, como exerccio
de direitos e reponsabilidades cidads; e a retomada do municpio
como o lcus privilegiado da ao pblica. Estando implcita, por-
tanto, a preocupao com a soberania popular e as formas de repre-
sentao poltica dos cidados nas decises, principalmente aquelas
concernentes s polticas pblicas, como garantia de respostas s
demandas da sociedade.
O resultado das lutas por democracia e justia social, prota-
gonizadas pela sociedade civil, foi consubstanciado na Constituio
Federal de 1988 e, a partir do novo texto constitucional, novas for-
mas de insero sociopolticas, de mobilizao, controle e partici-
pao social tm sido institudas de forma significativa, por meio
de mecanismos de representao especficos cada vez mais espont-
neos e menos estatais, na tentativa de combinar a responsabilidade
do Estado e a participao democrtica do cidado como requisitos
indispensveis, sobretudo, efetividade das polticas pblicas.
A nova Constituio incorporou as aspiraes da popu-
lao por uma sociedade justa e igualitria e instituiu o Estado
Democrtico de Direito dando nfase ao Municpio como a base
da unidade federativa. Na legislao subsidiria especfica, podem-
-se encontrar as figuras jurdicas da participao social; da repre-
sentao popular; da descentralizao poltico-administrativa; do
controle social das aes do poder pblico; e de mecanismos de exi-
gibilidade de direitos, como respaldo legal, diretrizes e princpios
norteadores das aes, sobretudo nas reas da sade, educao e
assistncia social e, tambm quanto gesto fiscal e oramentria,
determinando novas centralidades quanto s decises acerca da exe-
cuo de polticas pblicas.

106
Participao e controle social:

O Estado Democrtico de Direito, assegurado constitucio-


nalmente, tem como base de sustentao a democracia e o usufruto
dos direitos fundamentais. Nele, o exerccio da democracia deve
ocorrer no somente nos limites do espao institucional da poltica,
que diz respeito representao autorizada por meio de eleies e
dos partidos polticos. essencial a luta da sociedade pelo acesso aos
direitos sociais atravs dos mecanismos de participao na definio
de polticas pblicas de carter universalizante e no controle social
das aes do poder pblico. Para tanto, torna-se necessrio fortalecer
essa democracia e estend-la para as relaes sociais, para muito alm
do tradicional sistema poltico o qual, historicamente, secundarizou
a soberania da sociedade.
Assim, a democratizao da gesto das polticas sociais
pblicas materializa-se atravs dos espaos de interlocuo para dis-
cusso das questes locais, a deliberao e implementao de diretri-
zes e processos oramentrios. Dentre esses espaos esto os conselhos
paritrios compostos por representantes do governo e da sociedade,
a exemplo do Conselho dos Direitos da Criana e do Adolescente,
uma das instncias de luta pelas demandas da sociedade. Por isso,
faz-se necessria a educao poltica dos sujeitos envolvidos, visto
que a democracia participativa no est ainda devidamente incorpo-
rada no cotidiano da populao, o que significa ir alm do conheci-
mento dos princpios normativos assegurados no direito em relao
dimenso formativa dos sujeitos sociais envolvidos.
O controle social um instrumento democrtico que esti-
mula a participao da sociedade na gesto das polticas pblicas.
Portanto, no suficiente apenas que esse controle esteja previsto
no ordenamento legal e que as informaes adequadas sejam dis-
ponibilizadas pelo poder pblico, mas que haja uma sociedade com
capacidade de usar essas informaes de forma eficaz, na perspectiva
de universalizar o acesso de polticas pblicas.
Compete aos Conselhos dos Direitos fazer o controle sobre
os atos do governo monitorando a sua gesto; promover as discusses
sobre os direitos de crianas, adolescentes e de suas famlias; avaliar

107
Direitos da criana e do adolescente

as condies de funcionamento da rede fsica quanto capacidade


operacional dos equipamentos, programas e servios, e qualidade
da gesto e do atendimento; induzir o poder pblico a dar respos-
tas s demandas da populao com transparncia e publicizao,
evitando que os direitos conquistados pelo cidado no sejam con-
fundidos com privilgios, clientelismo ou favor dos governantes; e
contribuir para a formulao de uma agenda pblica local na direo
dos direitos de cidadania.
Outros arranjos institucionais que envolvem a participao
popular so legalmente assegurados como instrumentos e mecanis-
mos indutores e controladores das aes do gestor pblico, os quais
servem de meios e contrapesos, mecanismos de exigibilidade de
direitos e de presso social para realizao das aspiraes da socie-
dade, como por exemplo: audincias pblicas, inclusive durante os
processos de elaborao e discusso dos planos; lei de diretrizes ora-
mentrias e oramentos; acesso pblico, por meios eletrnicos, aos
relatrios da execuo oramentria e fiscal, planos, oramentos, leis
de diretrizes oramentrias e prestao de contas; conferncias tem-
ticas; fruns de polticas pblicas; proposio de projeto de lei de
inciativa popular, junto ao poder legislativo; ao civil em defesa dos
direitos protegidos pela lei; e ao de improbidade administrativa,
tendo em vista o que assegura o dispositivo legal:
Para defesa dos direitos e interesses protegidos por esta Lei,
so admissveis todas as espcies de aes pertinentes. 1
Aplicam-se s aes previstas neste Captulo as normas do
Cdigo de Processo Civil. 2 Contra atos ilegais ou abu-
sivos de autoridade pblica ou agente de pessoa jurdica no
exerccio de atribuies do poder pblico, que lesem direito
lquidos e certo previsto nesta Lei, caber ao mandamental,
que se reger pelas normas da lei do mandado de segurana
(ECA Lei 8.069/90, art. 210, 1 e 2).

A participao social como a essncia do processo demo-


crtico o efetivo partilhamento do poder entre Estado e sociedade
civil que compreende um processo de aes e decises capazes de
criar e modificar o que est socialmente construdo. Esse mecanismo

108
Participao e controle social:

democrtico est posto como uma via para assegurar a efetivao


dos direitos sociais da populao, atravs da cogesto das polticas
pblicas, sobretudo pelo Conselho dos Direitos da Criana e do
Adolescente, dada a sua capacidade deliberativa, tendo em vista que
a partir do momento em que as questes forem postas para deli-
berao, uma vez votadas, no existir proposta da sociedade civil
ou proposta do governo, mas deliberao, deciso, vontade de rgo
especial que devido a sua composio (governo + sociedade) repre-
senta, na concepo gramsciana, o prprio Estado (LIBERATI;
CIRINO, 1997, p. 87, grifos do autor).
Urge a necessidade de manuteno e fortalecimento dos
espaos pblicos de interlocuo e a consolidao de uma cultura
pblica democrtica onde se reconhea a legitimidade dos conflitos
e das demandas sociais como exigncia da cidadania. A conquista do
usufruto da cidadania est diretamente determinada, em maior ou
menor grau, pelo modo como so estruturadas as relaes sociais
fator indispensvel para avaliar se os direitos adquiridos esto sendo
concebidos como outorga das camadas dirigentes ou uma conquista
da sociedade e detectar-se o ponto onde so produzidos os mecanis-
mos seletivos que privilegiam a soberania de uma classe sobre outra,
nos processos decisrios relativos aos direitos dos cidados.
Vale ressaltar que o nvel de possibilidades de ser efetivada
a participao social nas aes e decises do poder pblico, em uma
dada sociedade, no ser o mesmo em todos os contextos, uma vez
que ele depende da correlao de foras e de hegemonias que se esta-
belecem nas relaes sociais que operam nessa sociedade relaes
entre indivduos, entre intelectuais e no intelectuais, governantes e
governados, como afirma Cantia Luiz (2007). So foras sociais e
polticas visveis que compem a sociedade, que avanam e recuam
na luta pela hegemonia do poder. Por essa razo, importante que a
sociedade ocupe essas instncias democrticas e aposte no seu forta-
lecimento, com vistas socializao da poltica, do poder e das ques-
tes pblicas que dizem respeito a uma coletividade e no a grupos
de dirigentes que esto no poder.

109
Direitos da criana e do adolescente

O levantamento da situao dos Conselhos dos Direitos


no Rio Grande do Norte, realizado durante o Curso de Formao
Continuada de Conselheiros dos Direitos e Tutelares da Escola de
Conselhos, aponta uma tendncia de relativa desmobilizao da
sociedade civil em face do controle social. Aliado a esse dado, em
grande parte dos municpios, os prprios Conselhos dos Direitos
no funcionam. Os participantes do Curso apontam como princi-
pal dificuldade a ausncia e desinteresse dos conselheiros em parti-
cipar das reunies. O conjunto das respostas apresenta-se conforme
a tabela a seguir.
Tabela 1 Principais dificuldades dos conselheiros participantes do Curso de
Formao Continuada de Conselheiros dos Direitos e Tutelares
Projeto Escola de Conselhos / RN 2012

Principais dificuldades dos conselheiros dos Incidncia das


direitos no exerccio da funo respostas (%)

Ausncia e desinteresse dos conselheiros em participar


24,3
das reunies

Falta de estrutura fsica adequada / Secretaria


22,2
Executiva para o CMDCA

Formao especfica insuficiente do conselheiro 18,8

Falta de apoio do Poder Executivo ao funcionamento


16,9
do CMDCA

Falta de tempo do conselheiro para o exerccio da


15,9
funo

No valorizao e desinteresse da sociedade para parti-


8,4
cipar do CMDCA

Interferncia do Poder Executivo em relao autono-


7,4
mia do CMDCA

110
Participao e controle social:

Os dados permitem questionar se os Conselhos tm se


constitudo em espaos nos quais os representantes do governo e da
sociedade estabelecem uma interlocuo pblica para deliberarem
na direo da garantia dos direitos sociais, haja vista a desmotiva-
o dos conselheiros e o desinteresse da sociedade civil. Parece haver
uma dificuldade desses espaos em contribuir para a consolidao de
uma cidadania ampliada, no sentido de que fala Dagnino (2004). O
autor aponta para a direo de uma sociedade igualitria, baseada no
reconhecimento dos seus membros, e que concebe a ideia de direitos
como um direito a ter direitos.
Dagnino (2004) tambm relaciona os elementos consti-
tutivos de uma cidadania ampliada os quais correspondem, resu-
midamente, s seguintes concepes: o acesso aos direitos surge de
lutas especficas e de suas prticas concretas, objetos de luta poltica;
requer a constituio de sujeitos sociais ativos definindo o que con-
sideram serem seus os direitos e lutando para seu reconhecimento;
envolve a reinvindicao ao acesso dos direitos e incluso partici-
pao e pertencimento a um sistema poltico pertinente; e no est
vinculada a uma estratgia das classes dominantes e do Estado para
incorporao poltica gradual dos excludos, para fins de integrao
social ou como uma condio legal e poltica necessria para conso-
lidar o capitalismo.
Isso exige da sociedade civil lutar, ao lado dos Conselhos
dos Direitos, pela viabilidade desses espaos de interlocuo, pelo
controle social das aes governamentais e pela cogesto das polti-
cas pblicas atravs da participao social na perspectiva do Estado
ampliado, tendo em vista que os Conselhos dos Direitos no so o
nico espao dessa participao, sendo necessrio, por isso, apostar
no carter plural das organizaes e movimentos da sociedade civil,
em suas vrias frentes de luta por igualdade e justia social.
Gohn (2001) afirma a necessidade de um exerccio demo-
crtico radical de participao que tenha como marca o pluralismo
da sociedade e envolva lutas pela diviso de responsabilidades dentro
do governo, expressando a autora que, sob essa tica: os partidos
polticos no so mais importantes que os movimentos sociais; os

111
Direitos da criana e do adolescente

agentes da participao social so mltiplos; uma gama variada de


experincias associativas considerada relevante no processo partici-
pativo, tais como grupos de jovens, de idosos, de moradores de bair-
ros etc.; os entes que compem o processo participativo so vistos
como sujeitos sociais; os indivduos envolvidos no processo de par-
ticipao so considerados cidados; a comunidade vista como
parceira, corresponsvel permanente, no apenas como coadjuvante
em programas espordicos.
Levar a termo essa concepo democrtica radical de parti-
cipao, no contexto brasileiro, significa o exerccio da soberania da
populao na busca da superao das desigualdades sociais prprias
do modo capitalista de produo. Nesse sentido, o Conselho dos
Direitos como espao de interlocuo pblica um dos instrumen-
tos de publicizao das aes do governo para contrapor-se cultura
patrimonialista de apropriao da coisa pblica pelos governantes e
poltica pblica de carter compensatrio, pontual, emergencial
e clientelstico. O grande desafio colocado para os sujeitos sociais
que atuam nessas instncias, sobretudo os representantes da socie-
dade civil, fortalecer esses espaos nos quais os interesses coletivos
devem ser confrontados e negociados, na perspectiva de alterar ten-
dncia histrica de subordinao da sociedade civil frente s deci-
ses centralizadoras do poder pblico, no sendo demais reforar
que estas esto, geralmente, na contramo da universalizao dos
direitos de cidadania.
Sendo os Conselhos dos Direitos um desses canais de inter-
locuo, que alm de incluir representantes do poder pblico e seg-
mentos organizados da sociedade, so instrumentos de democracia
deliberativa e controladores das aes pblicas, cabe aqui reprodu-
zir os mesmos questionamentos expressos por Raichelis (2000), em
relao a esses Conselhos e a esfera pblica: at que ponto as expe-
rincias vivenciadas pelos Conselhos dos Direitos, no mbito dos
municpios do Rio Grande do Norte, contribuem para a publiciza-
o das polticas sociais? E, at onde a prtica desses Conselhos
capaz de impulsionar a construo da esfera pblica como campo de
alargamento dos direitos sociais e da cidadania?.

112
Participao e controle social:

O conselho dos direitos como espao de democratizao


da gesto das polticas pblicas na rea da criana e do
adolescente
Os Conselhos dos Direitos da Criana e do Adolescente
so instncias de participao dos representantes da sociedade para
discusses das questes relativas a crianas e adolescentes e definio
de diretrizes para atendimento dos seus direitos. A instituio desses
espaos de interlocuo, que redefiniu as relaes entre governo e
sociedade, est intimamente ligada aos processos de reivindicao e
luta, por democracia e justia social, gestados no interior da socie-
dade civil.
Tais como os conselhos paritrios das polticas sociais bsi-
cas de sade, educao etc., tambm denominados de conselhos
setoriais, os Conselhos dos Direitos da Criana e do Adolescente so
mecanismos de descentralizao das aes e de cogesto das polticas
pblicas entre governo e sociedade. Esses mecanismos esto assegu-
rados na Constituio Federal de 1988, que incorporou o princpio
da participao popular e da descentralizao das aes do poder
pblico, precisamente no art. 204, incisos I e II e no pargrafo 7
do art. 227. H ainda os instrumentos legais e normativos que so
as leis regulamentares estaduais e municipais, as quais definem a
instituio, natureza, composio e atribuio institucional desses
Conselhos em nvel local; alm das resolues do Conselho Nacional
dos Direitos da Criana e do Adolescente CONANDA, dentre
estas a Resoluo 105/2005 que normatiza os parmetros de funcio-
namento dos Conselhos dos Direitos da Criana e do Adolescente.
Em relao a sua natureza jurdica, esses Conselhos so
rgos pblicos especiais, autnomos, vinculados estrutura do Poder
Executivo, segundo os nveis nacional, estadual, distrital e munici-
pal, fato que no interfere nessa autonomia, por serem rgos de
descentralizao do poder pblico previsto legalmente. Na sua com-
posio, esto os representantes do governo e da sociedade civil, de
forma paritria; seus membros so indicados e nomeados pelo poder
pblico (somente os representantes do governo), os representantes

113
Direitos da criana e do adolescente

da sociedade civil devem ser escolhidos em frum prprio, dentre as


organizaes no governamentais (prestadores de servios de defesa
e atendimento dos direitos, movimentos, sindicatos, e associaes
comunitrias e de usurios, entre outras congneres) sem a interfe-
rncia do poder pblico, o qual, depois dos mesmos serem eleitos,
deve nome-los.
As suas atribuies institucionais compreendem, segundo
leis federais, estaduais e municipais, coordenar e elaborar as normas
gerais da poltica de atendimento dos direitos de crianas e adoles-
centes, definir junto com o Poder Executivo as diretrizes das polticas
pblicas e fazer o controle das aes dessas polticas, em cada nvel
de governo. No municpio, base da unidade federativa, onde esto
s crianas e adolescentes e suas famlias, atribuio institucional
dos Conselhos Municipais dos Direitos fazer a cogesto das polticas
e o controle das aes locais na perspectiva da democratizao dessa
gesto e da universalizao do acesso dessas aes.
Pelos Conselhos dos Direitos devem passar as questes que
se referem violao dos direitos de crianas e adolescentes e de
suas famlias e as necessidades de aes e programas de polticas de
Estado para resgate e atendimento dos seus direitos. Esses Conselhos
so instrumentos revestidos de responsabilidades de controle popu-
lar, enquanto mecanismos com capacidade pblica de assegurar a
interveno da sociedade, atravs de suas organizaes representati-
vas, nas decises acerca de polticas sociais locais que devem ser efe-
tivadas, tanto para reverter quadros de violaes de direitos quanto
para redirecionar as aes compatveis com as demandas sociais.
Como espaos coletivos para apresentao e discusso des-
sas demandas, os Conselhos dos Direitos estimulam a otimizao do
atendimento das necessidades sociais atravs de polticas pblicas, na
perspectiva de captar as reais possibilidades de caminhar no rumo
democratizao da gesto dessas polticas. A introduo desses novos
agentes na esfera pblica, apresentando legitimamente os interesses
da sociedade para que sejam incorporados pelo Estado no se efetiva
sem conflitos, sendo

114
Participao e controle social:

Necessrio evitar o entendimento dos conselhos como espao


de consenso, visto que, como espao de controle pblico e
deliberao de interesses conflitivos estes se constituem princi-
palmente como espaos tensos. [...], entretanto, h necessidade
de formar alguns consensos em seu interior, para que as deli-
beraes possam se efetivar, de modo que se partilha, assim
do conceito Gramsciano de hegemonia, que constitudo pela
coero e pelo consenso (BRAVO, 2000 apud MARTINS,
2006).

Instituir valores como democracia, igualdade, autonomia


e incluso social no contexto da sociedade capitalista, diferente dos
valores que fazem parte da cultura dominante , sem dvida, um
avano. Mas, a propagao e absoro desses valores, conforme bem
expressa Cantia Luiz (2007) encontra barreiras que se opem a
esses valores institudos e efetividade de seus desdobramentos pr-
ticos. Existe hegemonicamente uma cultura poltica que molda o
pensamento social e mascara a realidade levando ao conformismo
social. Alm disso, a sociedade levada ideologicamente a pensar
que os problemas sociais esto localizados na moral do indivduo,
desresponsabilizando o Estado, o modo de produo, a poltica,
como corresponsveis por esses problemas, ficando como desafio a
vencer a luta contra- hegemnica para fazer valer perspectivas eman-
cipatrias de cidadania.
Com efeito, a consolidao do processo de institucionali-
zao dos Conselhos dos Direitos enquanto espao de interlocuo
da esfera pblica depende da capacidade dos sujeitos sociais inter-
locutores para transpor as barreiras e obstculos que se opem ao
pensamento contra hegemnico; da difuso das verdades sobre cada
contexto social, junto populao, onde esto inseridos esses espaos
de interlocuo e da socializao do conhecimento produzido e de
sua potencializao em aes poltico-sociais. Essas possibilidades
no so uma retrica, pois existem experincias e avanos humana-
-sociais que expressam frutos de conquistas e de conscincia ativa cons-
titudos no seio da sociedade civil, nas organizaes, nos sindicatos,
nos movimentos, nos conselhos gestores, [...] possvel acreditar na
capacidade emancipatria do conhecimento e do protagonismo das

115
Direitos da criana e do adolescente

classes subalternas, no processo cotidiano de rupturas moleculares,


na cultura da contra-hegemonia, orientados por perspectivas diferen-
tes da dominante (CANTIA LUIZ, 2007, p. 80, grifo da autora).
Avanando em suas reflexes, a referida autora enfatiza
que a luta pela emancipao social torna-se uma utopia, visto que a
sociedade moderna ideal no existe; a conquista e o sucesso de rup-
turas moleculares, produzidas nas mais distintas reas e dimenses,
que demonstrem insatisfao com a ordem estabelecida e produzam
resultados emancipatrios, devem ser sistematizadas, conhecidas e
divulgadas. Esses podero contribuir com elementos para repen-
sar o compromisso tico-poltico com outro tipo de sociedade que
tenha os valores crticos modernos da democracia e cidadania, como
fundamento da emancipao social, fazendo frente excluso social
e a concentrao de renda, marcas efetivas dos valores da posio
hegemnica atual (CANTIA LUIZ, 2007, p. 81).
Nessa direo, necessrio: ter clareza que a qualidade
da participao nesses espaos pblicos no est definida a priori,
porque so espaos de disputa. Podem abrigar experincias demo-
crticas, que propiciem o aprendizado de um tipo de socializao
diferente, que permita viver a dimenso do coletivo, propicie o par-
tilhamento do poder e a interveno em processos decisrios. Mas
pode tambm alimentar velhos coronelismos, vcios populistas e
clientelistas no trato da coisa pblica (IAMAMOTO, 2002, p. 32
apud CANTIA LUIZ, 2007, p. 70).
Assim sendo, os conselheiros precisam ter a percepo
de que esses espaos de interlocuo, pela via dos Conselhos dos
Direitos, precisam ser ocupados para concretizar as prerrogativas
legais de gesto democrtica das polticas pblicas, sendo necessrio,
para tanto, que eles estejam fortalecidos atravs de processos forma-
tivos que no se limitem somente a enfatizar habilidades tcnicas de
uma ao, mas que envolvam a perspectiva de formao do pensa-
mento social e poltico no sentido de contribuir na construo de
uma nova cultura.

116
Participao e controle social:

Essa a concepo de formao defendida pela Escola de


Conselhos/RN, estimular uma leitura crtico-reflexiva da realidade
social na direo de fortalecer uma cultura poltica de participao
da sociedade civil, [...] fazer uma abordagem de mundo de maneira
menos ingnua [...] capacitar sem deixar de formar, formar sem per-
der de vista o mundo prtico, trabalhar com princpios, modelos e
conhecimentos sem deixar de se preocupar com a sua tradutibilidade,
ensinar a pensar sem esquecer de ensinar a fazer (NOGUEIRA,
2004, p. 176 apud CANTIA LUIZ, 2007, p. 89).
importante destacar que os Conselhos dos Direitos so
o lcus privilegiado de participao dos representantes da sociedade
civil, especialmente dos interesses de crianas e adolescentes, na ges-
to das polticas pblicas, sendo necessrio, portanto, que os con-
selheiros atuem na perspectiva de potencializar esses espaos para
materializar a proposta de democratizao da gesto dessas polticas
e de universalizao da cidadania. preciso incorporar uma viso
crtica das relaes de poder institudas, ter o conhecimento dos
direitos de crianas e adolescentes e compreender o funcionamento
da rede de atendimento disponvel no municpio, quanto abrangn-
cia da interveno, qualidade da gesto e viabilidade de insero
social dos excludos; alm de avaliar esses conselhos face qualidade
da representao da populao em relao a esse segmento.
A cogesto das polticas pblicas atravs dos Conselhos dos
Direitos deve ser uma construo coletiva da sociedade na luta pela
defesa dos direitos desse segmento. Na qualidade de novos arranjos
institucionais de participao social, esses conselhos, cujo colegiado
composto por agentes estatais e da sociedade civil, esto dependendo
no somente do apoio de uma estrutura organizacional adequada ao
seu efetivo funcionamento e do nvel de qualificao de seus con-
selheiros, mas, sobretudo, da qualidade poltica da representao,
principalmente por parte dos representantes da sociedade civil, para
responder satisfatoriamente aos interesses dos representados.

117
Direitos da criana e do adolescente

Representao da sociedade civil nos Conselhos dos


Direitos
Apesar da palavra representao enquanto conceito e pr-
tica poltica datar da Idade Mdia, e Thomas Hobbes ter feito o
primeiro exame da ideia de representao na teoria poltica com a
publicao do livro Leviat, em 1651, o debate terico sobre repre-
sentao poltica surpreendentemente novo. Para compreender
como esse conceito foi inserido na atividade poltica, deve-se ter
em mente o desenvolvimento histrico de instituies, o desenvol-
vimento correspondente no pensamento interpretativo sobre aquelas
instituies e o desenvolvimento etimolgico dessa famlia de pala-
vras (PITKIN, 2006, p. 21).
Os tericos da democracia representativa, desde o sculo
dezoito, tais como Paine e Condorcet propuseram situar a represen-
tao dentro de um misto complexo de deliberao e voto, autoriza-
o formal e influncia informal, que envolvia tanto os representantes
quanto os cidados; em vez de delegao da soberania, eles viam a
representao como um processo poltico que conecta sociedade e
instituies (URBINATI, 2006, p. 193). No cenrio atual, em que
formas no eleitoral de representao foram introduzidas no con-
texto legal, resultado das conquistas da sociedade, a representao
pelo sufrgio universal direto no o nico mecanismo em que se
estabelecem vnculos entre representantes e representados.
Sem minimizar a importncia desse sufrgio, essencial
para a consolidao da democracia representativa, fortalecer o alar-
gamento do conceito de representao tendo em vista os novos meca-
nismos de participao social que podem ativar uma variedade de
formas de controle e superviso dos cidados (URBINATI, 2006,
p. 191 apud AIRES, 2009, p. 22). Nesse contexto, se insere tanto os
conselhos paritrios, dentre eles o Conselho dos Direitos da Criana
e do Adolescente, quantos outros arranjos institucionais de organi-
zao e iniciativa popular, respaldados legalmente.

118
Participao e controle social:

O crescente aumento desses arranjos hbridos, espao de


interlocuo de sujeitos estatais e da sociedade civil, com poderes
consultivos e deliberativos (a exemplo dos Conselhos dos Direitos)
e que renem elementos da democracia participativa e representa-
tiva, coloca em evidncia a questo da representatividade, uma vez
que alguns participantes agem com o intuito de exercer o papel de
representantes da populao, faz-se necessrio avaliar quais so os
mecanismos formais e informais que ordenam tais relaes e quais
as possveis consequncias, para o bem ou para o mal, das mesmas
(AVRITZER, 2007, p. 21 apud AIRES, 2009, p. 21).
parte a diversidade de posies acerca da concepo
da representao poltica, cujo conceito clssico se tornou inade-
quado no cenrio contemporneo (URBINATI, 2006, p. 191 apud
AIRES, 2009, p. 21), o importante estar atento para o fato de que
a representatividade no um dado preexistente ou de fcil trato. De
modo que a questo central como selecionar e preparar os represen-
tantes da sociedade de modo que respondam satisfatoriamente aos
interesses dos representados quanto aos processos decisrios relativos
s polticas pblicas, e como incluir nos processos formativos desses
sujeitos sociais os temas recorrentes inerentes teoria democrtica,
no cenrio atual.
Na reflexo acerca da Representao da Sociedade Civil
nos Conselhos dos Direitos da Criana e do Adolescente, aqui pre-
tendida, o que est em discusso a compreenso da legitimidade e
qualidade da representao da populao nos espaos ampliados da
democracia contempornea, especialmente nas instncias colegiadas
de participao social nas quais o Conselho dos Direitos se insere.
A representao em questo tende a ser aquela que, na concepo de
Bobbio, Matteucci e Pasquino (1995) significa possuir certas carac-
tersticas que espelham ou evocam as dos sujeitos representados, um
modelo centrado mais no efeito de conjunto do que sobre o papel
de cada representante, sendo o organismo representativo como um
microcosmo que fielmente reproduz as caractersticas do corpo pol-
tico representado.

119
Direitos da criana e do adolescente

Por exemplo, no caso das entidades representativas da


sociedade, se esse corpo representado o conjunto da populao essa
a concepo que mais se adequa ao tipo de representao da socie-
dade civil nos Conselhos dos Direitos, considerando que os aspectos
do processo representativo envolvem: o consentimento / autorizao
da sociedade a essas entidades, expresso (a) atravs de um processo
de escolha, feito em frum prprio, para represent-la; falar e agir
em nome da populao e defender suas posies e interesses coleti-
vos; e, sobretudo, considerar que o mandato do conselheiro no
pessoal, devendo as decises partirem do resultado das discusses e
consenso dos representados, o que guarda sintonia com os preceitos
legais, em vigor:
As aes governamentais [...] sero realizadas, [...] e organiza-
das com base nas seguintes diretrizes: [...]; II participao da
populao, por meio de organizaes representativas, na for-
mulao de polticas e no controle das aes em todos os nveis
(CF, 2002, art. 204, II).
No atendimento dos direitos da criana e do adolescente levar-
-se- em considerao o disposto no art. 204 (CF, 2002, art.
227, 7).
So diretrizes da poltica de atendimento: [...]; II criao
de conselhos municipais, estaduais e nacional dos direitos da
criana e do adolescente, rgos deliberativos e controladores
das aes em todos os nveis, assegurados a participao popu-
lar paritria por meio de organizaes representativas, [...]
(ECA Lei 8.069/90, art. 88, II).

As reflexes sobre o tema limitam-se realidade dos muni-


cpios do estado do Rio Grande do Norte, tendo como referncia a
capacidade desses Conselhos enquanto espao de partilhamento do
poder na cogesto das polticas pblicas; e sua potencialidade para
desconstruir prticas de gesto ainda em uso, de forma mais arrai-
gada nos municpios, que seguem revelia da lei velhos esquemas
de mando e centralizao do poder (CANTIA LUIZ, 2007, p.
70), excluindo a sociedade dos processos decisrios acerca da discus-
so e deliberao sobre as aes pblicas do seu interesse.

120
Participao e controle social:

inegvel que a instituio de espaos pblicos de parti-


cipao da sociedade civil significa um saldo positivo de duas dca-
das de luta pela democratizao do pas, com a consagrao de um
projeto poltico de sociedade que envolve crenas, interesses, con-
cepes de mundo, representaes do que significa uma vida em
sociedade (DAGNINO, 2004, p. 98), voltados para a democracia,
universalizao dos direitos, justia social enfim, para o pleno usu-
fruto dos direitos fundamentais.
Todavia, constata-se, em grande parte dos municpios do
estado, que as polticas pblicas voltadas para o segmento infanto-
juvenil dificilmente se orientam pela tica do que est legalmente
previsto participao social, controle social, cogesto das polticas
entre governo e sociedade pela via dos Conselhos dos Direitos. As
aes dessa poltica so revestidas por contradies e peculiaridades
em cada administrao pblica, quase sempre margem desse pano-
rama legal. H em curso a vigncia de uma efetividade jurdica de
cidadania ampliada, mas geralmente, sem haver a correspondente
efetividade prtica na maioria dos municpios participantes do curso
de formao de conselheiros. Sendo importante enfatizar que isso
guarda ressonncia com a velha cultura da administrao pblica
brasileira, em que a lei e os direitos convivem com [...] o descaso
governamental por instncias de participao e controle social [...]
associado ao vis conservador e autoritrio da cultura poltica brasi-
leira, o qual historicamente sempre concebeu o exerccio do poder de
forma centralizadora e personalista [...] (MARTINS, 2006).
As evidncias do descaso com as instncias de participao
e controle social se expressam nas falas dos conselheiros em proces-
sos formativos e por meio do levantamento realizado pela Escola de
Conselhos. Quando indagados sobre as dificuldades para o exerccio
da funo, as respostas apontam algumas tendncias sustentadoras
desse descaso, quanto relao dos Conselhos dos Direitos com
a estrutura burocrtica administrativa governamental. Os dados
expressam problemas que vo desde a estrutura fsica organizacio-
nal; dinmica de funcionamento; interferncia governamental no

121
Direitos da criana e do adolescente

procedimento de escolha dos conselheiros membros da sociedade


civil; ausncia de legitimidade na representao; defasagem dos dis-
positivos legais bsicos de regulamentao desses Conselhos; at
aqueles aspectos que dizem respeito qualificao tcnica e poltica
dos conselheiros para o exerccio do cargo e desmobilizao e rela-
tiva fragilidade da sociedade para fazer valer a correlao de foras,
a contra hegemonia, na perspectiva da universalizao da cidadania.
No que se refere responsabilidade do Poder Executivo
para viabilizar esses Conselhos, os dados da Tabela 1 evidenciam
a incidncia de um percentual de 46,5% de respostas sobre o tipo
das dificuldades vivenciadas pelos conselheiros, sendo que 22,2%
se referem falta de estrutura adequada para funcionamento dos
conselhos dos Direitos; 16,9% falta de apoio do poder pblico e
7,4% ressentem-se da interferncia desse poder em relao auto-
nomia dos Conselhos. Sobre a necessidade desse apoio, o Conselho
Nacional dos Direitos da Criana e do Adolescente (CONANDA),
com base na Constituio Federal (art. 204, I) e no Estatuto da
Criana e do Adolescente (art. 88, II), enquanto rgo responsvel
pelas normas gerais nessa rea, expressa:
Cabe administrao pblica, nos diversos nveis do Poder
Executivo, fornecer recursos humanos e estrutura tcnica,
administrativa e institucional necessrios ao adequado e inin-
terrupto funcionamento do Conselho dos Direitos da Criana
e do Adolescente, devendo para tanto instituir dotao ora-
mentria especfica que no onere o Fundo dos Direitos da
Criana e do Adolescente.
1. A dotao oramentria a que se refere o caput deste
artigo dever comtemplar os recursos necessrios ao custeio
das atividades desempenhadas pelos Conselhos dos Direitos
da Criana e do Adolescente, inclusive despesas com capacita-
o de conselheiros;
2. O Conselho dos Direitos da Criana e do Adolescente
dever contar com espao fsico adequado ao seu pleno fun-
cionamento, cuja localizao ser amplamente divulgada, e
dotada de todos os recursos necessrios ao seu regular funcio-
namento (CONANDA RESOLUO 105/2005, art. 4).

122
Participao e controle social:

Os dados apontam para a ausncia do poder pblico em


grande parte dos municpios, na qual os gestores no vm dando
condies de funcionamento para esses Conselhos, conforme mostra
a Tabela 2 a seguir.
Tabela 2 Infraestrutura, organizao, recursos humanos e financeiros dos
CMDCAs participantes do Curso de Formao Continuada de Conselheiros
dos Direitos e Tutelares Projeto Escola de Conselhos / RN 2012

Infraestrutura, organizao e recursos Situao (%)


humanos e financeiros dos CMDCAs Sim No
Espao instalado (prprio e alugado) 59,4 40,6
Secretaria Executiva 32,7 67,3
Equipamentos 53,1 46,9
Recursos humanos cedidos 16,2 57,2
Recursos oramentrios (para CMDCA, Fundo e
56,5 42,4
Conselho Tutelar)

Destaca-se que h interferncia do poder pblico, em mui-


tos casos, no que tange dinmica de funcionamento e representa-
tividade da sociedade civil, deixando transparecer que os Conselhos
dos Direitos tm estado mais a servio da regulao das decises
centralizadas do poder pblico do que ocupando seu espao e usu-
fruindo da reserva de poder que lhe assegurada para decises de
carter pblico. Os conselheiros afirmam que h administradores
pblicos cujas interferncias impedem, por ato ou omisso, que os
Conselhos dos Direitos exeram a sua funo pblica e poltica, sua
capacidade deliberativa e controladora quando, por exemplo, solici-
tam ao presidente do Conselho assinaturas ad referendum em docu-
mentos de seu interesse, revelia do colegiado. Outros problemas e
interferncias ocorrem conforme os depoimentos de conselheiros, na
sequncia:
O Conselho dos Direitos s existe no nome....
No controla, no decide, no participa nem tem acesso ao
oramento....
Funciona s por ocasio da eleio do Conselho Tutelar....

123
Direitos da criana e do adolescente

Prefeitos s procuram o Conselho (dos Direitos) pra pegar


assinatura do presidente nos documentos....
No sabe as suas atribuies (os conselheiros dos direitos)
nem as do Conselho Tutelar....
Prefeitos indicam os membros da sociedade civil,
descaradamente....
Representante da Prefeitura se auto elege presidente do
Conselho (dos Direitos)....
Desarticulao em relao a outros setores afins e da socie-
dade civil... (Depoimentos dos participantes da Oficina de
Conselhos dos Direitos e Tutelares / Mod. III, do Curso de
Formao Continuada para Conselheiros dos Direitos e
Tutelares da Escola de Conselhos/ RN, 2012).

Essa situao reveladora do descaso e do controle do


Estado sobre a produo das polticas pblicas, que conforme afirma
Raichelis (2000), indica recorrncia de velhos vcios de cooptao,
alm dos riscos de burocratizao e rotinizao do funcionamento
desses Conselhos, atitudes que fragilizam a sua autonomia legal-
mente assegurada. De vrias maneiras a autonomia de alguns desses
rgos minada como, por exemplo, no definem e no aprovam as
diretrizes e o plano municipal de atendimento dos direitos da criana
e do adolescente; no definem critrios de utilizao dos recursos do
Fundo e no tm esses fundos regulamentados, conforme os dados
expressos na Tabela 3, na sequncia.
Tabela 3 Autonomia dos CMDCAs participantes do Curso de Formao
Continuada de Conselheiros dos Direitos e Tutelares Projeto Escola de
Conselhos / RN 2012

Autonomia dos Conselhos dos Direitos Situao (%)


Sim No
Definio das diretrizes da poltica municipal 50,5 49,5
Aprovao do Plano Municipal de Ao de
54,0 46,0
Atendimento dos Direitos
Definio de critrios de utilizao de recursos do
28,8 70,5
Fundo do CMDCA
Fundo do CMDCA regulamentado com conta em
44,0 56,0
banco oficial

124
Participao e controle social:

Se h uma justificativa para no se institucionalizar o


Fundo, vinculado aos Conselhos dos Direitos, essa justificativa
refere-se falta de credibilidade desses Conselhos para gerir seus res-
pectivos Fundos, sob o argumento da sua ineficcia administrativa e
organizacional. Tal justificativa s encontra o respaldo na concepo
de quem tem poder de ofcio para fazer esses Conselhos funciona-
rem e no o faz. Porque Conselhos dos Direitos, assim como outros
conselhos paritrios, em funcionamento pleno e adequado, implica
necessariamente na participao social nos processos decisrios sobre
polticas pblicas locais, no controle social das aes pblicas, e isso
diviso de poder conquistado pela sociedade.
O descaso do poder pblico em questo colide com os prin-
cpios da administrao pblica, uma vez que retardar ou deixar de
praticar, indevidamente, ato de ofcio por qualquer ao ou omis-
so que viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade
e lealdade s instituies, constitui-se ato de improbidade adminis-
trativa. Infringe, tambm, os direitos e garantia de crianas e adoles-
centes previstos na norma constitucional e no seu Estatuto ao negar
as condies objetivas para funcionamento pleno e adequado dos
Conselhos dos Direitos como um rgo institucional cuja efetivi-
dade prtica um direito garantido a esse segmento da populao,
na estrutura organizacional da administrao pblica municipal.
No que tange organizao e funcionamento desses
Conselhos, vale ressaltar que, em termos pragmticos, as suas atri-
buies de carter tcnico administrativo, que se constituem suporte
para sua funo poltica no vm sendo planejadas e executadas no
conjunto dos municpios do estado. Chama ateno o ndice das
respostas dos conselheiros na Tabela 4, revelando um expressivo
nvel de articulao entre os Conselhos e outros rgos do Sistema
de Garantia dos Direitos. No entanto, essa articulao no ocorreu
na perspectiva do monitoramento das aes pblicas municipais; da
elaborao dos diagnsticos locais, da definio das diretrizes para
a poltica municipal nessa rea e do Plano de Ao do Conselho dos
Direitos, numa ao conjunta e articulada com esses rgos do SGD.

125
Direitos da criana e do adolescente

Tabela 4 ndice de efetividade das articulaes dos rgos do SGD, pelos


CMDCAs participantes do Curso de Formao Continuada de Conselheiros
dos Direitos e Tutelares Projeto Escola de Conselhos / RN 2012

Efetividade das
rgos do SGD articulados pelo CMDCA articulaes (%)
Sim No
Secretarias municipais 91,0 9,0
rgos da Justia 87,2 12,8
Ministrio Pblico 82,8 14,9
Conselho Tutelar 83,9 14,0
Conselhos setoriais (sade, educao etc.) 78,0 22,0
Outros rgos do SGD 53,6 32,1

Quando indagados sobre as atribuies tcnico adminis-


trativas do CMDCA, as respostas obtidas revelam que os ndices de
efetividade dessas articulaes no contriburam para a elaborao
de diagnsticos, uma atividade que precede a definio das priorida-
des locais, das diretrizes e das metas do Plano de Ao dos Conselhos
dos Direitos e, ainda, a definio de temas para suas agendas de reu-
nio. A Tabela 5, a seguir, demonstra um percentual de resposta de
57,9% de Conselhos sem diagnstico e 44,3% sem Plano de Ao,
situao que pode criar implicaes oramentrias na manuteno e
funcionamento desses Conselhos.

126
Participao e controle social:

Tabela 5 ndice de efetividade das realizaes das atribuies tcnico


administrativas pelos CMDCAs participantes do Curso de Formao
Continuada de Conselheiros dos Direitos e Tutelares
Projeto Escola de Conselhos / RN 2012

Efetividade das
Atribuies tcnico administrativas do realizaes (%)
CMDCA
Sim No
Elaborao do diagnstico local 42,1 57,9
Elaborao do Plano de Ao do CMDCA 55,7 44,3
Registro das entidades e programas municipais 69,5 29,5
Elaborao do Regimento Interno do CMDCA 88,8 11,6
Organizao das Comisses Temticas do
51,4 48,6
CMDCA
Conhecimento da lei de criao do (CMDCA,
80,0 20,00
fundo e CT)

Portanto, esse nvel de articulao no contribuiu para que


os Conselhos efetivassem suas principais atribuies prticas na dire-
o de realizar sua competncia institucional de definio de dire-
trizes e de controle social das aes pblicas, o que pode denotar o
carter pontual dessas articulaes, haja vista as respostas dadas
pergunta Como o Conselho tem exercido a sua funo de controle
sobre as aes pblicas locais na rea da criana e do adolescente?.
Os participantes afirmaram que o controle social efetivado em
41,9% dos municpios; em 22,9%, no realizado e em 10,5 feito
de forma precria.
A forma como ocorre esse controle no faz referncia aos
instrumentos e mecanismos necessrios efetivao do controle
social, dentre eles o oramento como elemento estruturante da ges-
to que contm o conjunto das aes das polticas pblicas com as
respectivas dotaes oramentrias e nem tambm os relatrios de
execuo dos programas governamentais, dentre outros instrumen-
tos. Aqueles municpios que responderam afirmativamente fazem o
controle social da forma como expressa a Tabela 6, a seguir.

127
Direitos da criana e do adolescente

Tabela 6 Incidncia das formas de controle social efetivada nos CMDCAs


participantes do Curso de formao Continuada de Conselheiros dos
Direitos e Tutelares Projeto Escola de Conselhos / RN 2012

Incidncia das formas


Controle social efetivado pelo CMDCA
de controle (%)
Parcerias com as secretarias municipais 11,9

Participao no Centro de Ref. e Assistncia


9,5
social (CRAS)

Visitas s instituies pblicas 8,3

Elaborao de relatrios 4,8

Envio de recomendaes s Secretarias 1,2

Atravs de registro 7,1

Realizao de visitas mensais 3,6

Cobrando e fiscalizando os Conselhos Tutelares 7,1

Palestras e reunies 11,9

A forma de realizao do controle social apontadas pelos


conselheiros inclui apenas procedimentos rotineiros comuns, sem
uma direo definida, necessrios realizao de qualquer trabalho.
Alm disso, foi confirmado, no levantamento, o fato de que alguns
conselheiros veem o Conselho dos Direitos como rgo fiscalizador
do Conselho Tutelar (7,1%), assunto que foi objeto de discusso e
conflito entre alguns participantes nos encontros formativos.
Por ocasio dos encontros formativos, quando consulta-
dos acerca da funo dos Conselhos dos Direitos, os participantes
responderam: fazer a eleio do Conselho Tutelar. Assim, alguns
Conselhos dos Direitos, colocados no ostracismo (em relao
dotao de recursos humanos, fsicos, financeiros e materiais indis-
pensveis ao seu funcionamento pleno) pelo Poder Executivo ficam
praticamente inativos e, de trs em trs anos, desempenham a fun-
o de deflagrar, coordenar, normatizar e executar o processo de

128
Participao e controle social:

escolha dos conselheiros tutelares. Quando indagados sobre quando


havia sido a ltima vez que o Conselho reuniu seus membros, a res-
posta foi: na eleio do Conselho Tutelar.
Como h um esvaziamento de aes que deveriam ser
especficas do Conselho dos Direitos, alguns conselheiros que as
desconhecem entendem que o seu papel realizar a fiscalizao do
Conselho Tutelar, passando a ideia para a populao de que essa
sua nica atribuio. No entanto, entre os rgos que compem o
Sistema de Garantia dos Direitos, do poder pblico e da sociedade
civil, o que deve haver articulao, conforme o princpio legal,
devendo as aes das instncias de qualquer eixo do Sistema, seja
da promoo e da defesa dos direitos ou do controle social, ser arti-
culadas no plano poltico e integradas no mbito operacional, com
ressalva para a autonomia de cada rgo em relao as suas compe-
tncias institucionais.
Em considerao s formas de controle evidenciadas na
Tabela 6, vale ressaltar que exerccio do controle social significa, fun-
damentalmente, exigir do Poder Executivo o acesso s informaes
que se constituem componentes centrais para sua efetivao, tais
como o oramento municipal; relatrios de execuo dos programas
e aes; e a prestao de contas da execuo oramentria, sendo
necessrio fazer anlise dos dados oramentrios e de sua execuo.
A efetivao desse controle social no ocorre de forma har-
moniosa, considerando que o Conselho um espao de interesses
contraditrios, onde podem ocorrer tenses e conflitos entre governo
e sociedade, que antecedem a fase consensual. Outros componentes
do controle social so necessrios para ampli-lo como, por exem-
plo, a realizao de audincias pblicas, o registro das entidades no
governamentais e dos programas governamentais do municpio, e as
deliberaes das conferncias municipais que contm os eixos norte-
adores da poltica pblica na rea da criana e do adolescente, con-
tribuindo para construo da pauta de discusso na agenda poltica
dos Conselhos.

129
Direitos da criana e do adolescente

Tanto nos processos formativos quanto no levantamento


realizado junto aos conselheiros, ficaram evidenciadas, na maioria
dos municpios, algumas dificuldades em relao desmotivao e
qualificao tcnica e poltica dos conselheiros para o exerccio do
cargo; indisponibilidade de tempo para participar dos Conselhos; e
desinformao acerca dos instrumentos legais, normativos, pactos
e acordos internacionais especficos e marcos regulatrios nacionais
de polticas pblicas, na rea dos direitos humanos de crianas e
adolescentes.
Grande parte dos conselheiros no tem clareza da funo
institucional do Conselho dos Direitos e nem das suas atribuies na
qualidade de membros desse rgo. H um desconhecimento e alhe-
amento tanto no trato das questes referentes ao ciclo oramentrio,
sobretudo no que concerne elaborao, execuo e ao monitora-
mento da lei oramentria municipal; quanto em relao aos dis-
positivos legais, em nvel local, instituidores e regulamentadores do
CMDCA e do Fundo dos Direitos da Criana e do Adolescente. No
levantamento de informaes junto aos participantes do Curso de
Formao Continuada para Conselheiros dos Direitos e Tutelares
Projeto Escola de Conselhos/RN, 2012, 20% dos conselheiros dos
direitos desconheciam esses dispositivos.
No estaria a falta de apoio do poder pblico associada
desmobilizao da sociedade, desmotivando os conselheiros dos
direitos, principalmente os da sociedade civil? A falta de apoio dos
gestores pblicos aos conselheiros para viabilizar a sua presena no
processo formativo da Escola de Conselhos no ser responsvel pelo
baixo nvel de participao dos mesmos nos cursos de formao?
Vale salientar que este tem sido um fato recorrente na cronologia dos
processos formativos no estado junto a conselheiros dos direitos ao
longo de uma dcada.
Por sua vez, na sociedade civil, verifica-se uma relativa fra-
gilidade para fazer valer a correlao de foras, a contra hegemonia
na perspectiva da universalizao da cidadania; alm da ausncia
de fruns locais de discusses de polticas pblicas, como ao dos

130
Participao e controle social:

vrios segmentos da sociedade, na retaguarda dos representantes


da sociedade civil dentro dos Conselhos. Haja vista as principais
dificuldades relacionadas na Tabela 1 do levantamento da Escola
de Conselhos, 2012, apontadas pelos participantes do Curso de
Formao, que evidenciam os seguintes percentuais: a) no valori-
zao e desinteresse da sociedade civil para participar do CMDCA,
num percentual (8,4%); b) ausncia e desinteresse dos conselheiros
em participar das reunies (24,3); c) falta de tempo dos conselheiros
para o exerccio da funo (15,9%).
Outro aspecto que se buscou conhecer foi a natureza dos
rgos e entidades que tm representao no Conselho dos Direitos.
Os dados revelam a predominncia de rgos pblicos municipais.
Um percentual de 76,0% dos conselheiros trabalha em rgos da
administrao municipal, 13,5% trabalha em empresa privada e
6,7% em entidades no governamentais. Em relao natureza dos
rgos representados no Conselho dos Direitos, 49% so rgos
pblicos municipais, os demais so entidades laicas (27%) e enti-
dades religiosas (17,1) o que significa maior participao de repre-
sentantes governamentais, conforme expressa a seguir na Tabela 7
a seguir.
Tabela 7 Natureza dos rgos e entidades representantes do governo e da
sociedade participantes do Curso de Formao Continuada de Conselheiros
dos Direitos e Tutelares Projeto Escola de Conselhos / RN 2012

Natureza dos rgos e entidades representantes Incidncia


do governo e da sociedade no CMDCA (%)
Associao de Classe 8,6
Associao profissional 2,9
Associao esportiva e cultural 4,8
Associao comunitria de bairro 9,5
Vinculada entidade religiosa 17,1
Entidade beneficente laica 1,0
Organizao social de interesse pblico (OSCIP) 1,0
rgo pblico municipal 49,5

131
Direitos da criana e do adolescente

Pode-se inferir que h uma visvel desmobilizao da


sociedade civil e uma relativa ausncia de seus representantes nos
Conselhos dos Direitos que, associada ao descaso dos representantes
dos rgos governamentais, tem impedido esses Conselhos de dis-
cutir, em nvel estrutural, as situaes locais de violao dos direitos
de crianas e adolescentes e de construir consensos para interveno
na realidade, como por exemplo, a elaborao do diagnstico situa-
cional da criana e do adolescente e da rede de servios e programas
locais. Um percentual de 57,9 % dos municpios participantes do
curso de formao continuada no fez o seu respectivo diagnstico
(Tabela 5 do levantamento da Escola de Conselhos, 2012). No se
tem informao, at ento, de um debate qualificado, substantivo
sobre polticas pblicas universalizantes nos municpios, promovido
pelos Conselhos do Direitos, envolvendo os rgos locais do SGD.
Em alguns municpios, isso ocorre de maneira pontual, seguindo
datas do calendrio nacional, tal como em relao ao dia de combate
ao abuso e explorao sexual de crianas e adolescentes.
Em relao representao da sociedade civil nos Conselhos
dos Direitos, possvel constatar que, em grande parte dos munic-
pios, h ausncia de legitimidade a partir dos procedimentos utiliza-
dos no processo de escolha das entidades no governamentais, por
ser uma prtica recorrente a escolha de essas entidades resumirem-se
a indicao do Prefeito, em vez delas serem escolhidas em frum
prprio, situao que colocada frequentemente pelos conselheiros.
Retornando aos dados do Quadro I, verifica-se que, na incidncia
de respostas sobre as dificuldades, um percentual de 7,4% dos con-
selheiros expressa a interferncia do Poder Executivo em relao
autonomia do CMDCA. So prticas em que a conquista do espao
pblico e a descoberta do sentido da ao poltica na sua capacidade
de alterar o j dado e descortinar horizontes de futuros possveis,
vem sendo minada (TELLES, 1999, p. 142).
Os representantes de entidades no governamentais atuam
sem autorizao da sociedade para represent-la, sem a observn-
cia do princpio legal da paridade. Paridade que est para alm da

132
Participao e controle social:

questo numrica, a qual, conforme expressa Raichelis, implica


correlao de foras, luta pela hegemonia, alianas que devem ser
estabelecidas para consolidar um determinado projeto e uma deter-
minada proposta de encaminhamento no mbito dos conselhos
(2000, p. 44).
As assimetrias no ocorrem somente entre governo e socie-
dade, mas tambm no interior da sociedade civil, onde parcelas desse
segmento possuem perfil assistencialista e corporativista ou patrimo-
nialista, estando de alguma forma interessadas nos resultados dessas
polticas e podendo resvalar para essas posturas familiarizadas com
a cultura de obter recursos atravs da poltica clientelista e a buscar
apoio para seus projetos particulares junto ao Poder Executivo.
Sobretudo, considerando a dificuldade sempre evidenciada
quando se debrua sobre essa questo de rompimento com o ciclo
vicioso da cultura poltica de centralizao da gesto pblica nos
municpios e a cooptao poltica de alguns segmentos sociais, por
parte dos administradores pblicos. Por outro lado, em grande parte
dos Conselhos dos Direitos do estado verifica-se a fragilidade tam-
bm da representao governamental, com conselheiros desprepara-
dos para a funo tal como os representantes da sociedade civil, os
quais, em muitos casos, permitem que se sobressaiam suas prprias
opinies em vez do posicionamento do rgo por ele representado.
Assim, conforme argumenta Dagnino (2002), as posies
do governo nem sempre chegam ao conhecimento do Conselho
dos Direitos, assim como as discusses dos Conselhos costumam
no ser acompanhadas pelos rgos estatais envolvidos. Fator
decorrente da ausncia do Estado e da pouca importncia que ele
confere ao Conselho dos Direitos, indicando para represent-lo nas
assembleias pessoas despreparadas para discutir polticas pblicas
e com pouco ou nenhum poder de deciso. Diante dessa situao,
pode-se afirmar que
[...] estamos diante de uma dificuldade de legitimar a repre-
sentatividade dos segmentos que esto no Conselho, quando
se constata que os conselheiros no retornam as informaes

133
Direitos da criana e do adolescente

do debate para as entidades representadas. Como garantir a


sintonia entre o Conselho e a sociedade pela mediao dos seg-
mentos l representados? (RAICHELIS, 2000, p. 44).

A falta de clareza da sociedade civil do seu papel nos


Conselhos dos Direitos ainda uma situao muito visvel; as
demandas e reivindicaes da populao ficam sem proposta para
disputar a hegemonia do poder nos espaos da participao social; os
segmentos da sociedade civil dentro dos conselhos no se articulam,
pelo menos num nvel possvel de se perceber, com o conjunto da
sociedade. Ento, sobrepe-se o predomnio de uma viso pontual e
fragmentada das demandas na defesa de um direito especfico, tal-
vez num esforo na direo do prprio reconhecimento da entidade
representada. H quem afirme que algumas entidades da sociedade
civil com representao nos Conselhos estejam representando to
somente elas mesmas ou os grupos que as integra.
Considerando que os Conselhos no so o nico espao
de participao da sociedade civil, Raichelis (2000) defende que os
Conselhos tambm precisam ser submetidos ao controle da socie-
dade, chamando ateno para o fato de que se eles continuarem atu-
ando como uma instncia fechada, sem publicizao e sintonia com
os fruns sociais mais amplos, podero cair na rotina institucional
como qualquer rgo pblico burocrtico. Esses fruns so impor-
tantes tanto para ativar e qualificar a representao, quanto para
submeter a prestao de contas dessa representao sociedade civil
tambm, alm dos gestores; e ainda permitir a participao do cida-
do comum na construo das pautas coletivas. Portanto, necess-
rio inserir tambm:
[...] nestes mecanismos de representao social o cidado
comum, no organizado, excludo de qualquer participao.
Ate agora, apenas alguns segmentos sociais mais organizados
tiveram acesso a estes mecanismos. Este o grande desafio
na construo da nova institucionalidade democrtica: criar
canais de comunicao permanentes e interativos entre os
cidados, o governo e as prprias entidades representativas
(TEIXEIRA, 2000, p. 106).

134
Participao e controle social:

Faz-se necessrio um compromisso tico dos conselheiros,


das entidades da sociedade civil e dos movimentos sociais com uma
cultura de socializao da poltica e da distribuio do poder, uma
vez que, ressalvadas as limitaes, depende desses sujeitos sociais e
dessas instncias o fortalecimento dos Conselhos dos Direitos como
esferas de interlocuo do Estado e da sociedade, e de radicalizao
democrtica do acesso s polticas pblicas. Radicalizao necessria
para provocar mudanas substantivas na relao entre os gestores
pblicos e a sociedade, na luta contra hegemnica, a favor de um
projeto de cidadania ampliado.
Esse compromisso tico envolve a ampla internalizao de
princpios que afirmam a defesa da democracia, no seu sentido de
estend-la para alm do sistema poltico tradicional; da cidadania
ampliada, conquistada a partir dos espaos pblicos de partilha de
poder entre Estado e sociedade; da distribuio de renda, da jus-
tia social, equidade, liberdade, direitos humanos e autonomia dos
indivduos; da diversidade social de raa e etnia, de gnero e do
combate a toda forma de preconceito; da gesto democrtica e do
controle social das polticas pblicas; e, enfim, da compreenso da
funo pblica do conselheiro dos direitos, sobretudo dos membros
da sociedade civil, entendida como uma representao em defesa da
proteo integral de crianas e adolescentes e de suas famlias.
Para isso, preciso investir com determinao tanto na
mobilizao dos vrios segmentos da sociedade civil, estimulando a
sua capacidade poltica e a sua auto-organizao, quanto na forma-
o continuada dos conselheiros, especialmente os que representam
a sociedade, com vistas incorporao de novas competncias pol-
ticas, ticas e tcnicas por parte desses sujeitos sociais. Assim, eles
podero legitimar e aprimorar a qualidade da representao popular
nos Conselhos dos Direitos e potencializ-los como espao de poder
nas decises que dizem respeito s necessidades coletivas da popu-
lao, em especial crianas e adolescentes. Esse o desafio colocado
no contexto atual.

135
Direitos da criana e do adolescente

Consideraes finais
No condio suficiente somente a efetividade jurdica
dos princpios, diretrizes, mecanismos e estruturas garantidores dos
direitos de crianas e adolescentes. Como conquista social, preciso
continuar na luta pelas condies objetivas que viabilizem a efeti-
vidade prtica da norma jurdica. Urge consolidar tambm a insti-
tucionalidade da descentralizao das aes do poder pblico e da
participao social como democracia deliberativa pela via dos conse-
lhos dos direitos da criana e do adolescente.
Nessa luta, pode-se at usufruir dos mecanismos legais de
exigibilidade dos direitos quando forem esgotadas as condies de
dilogo, tudo pela defesa da no atrofia e do fortalecimento desses
canais autnomos de deciso das polticas pblicas e de representa-
o da sociedade civil nesses espaos de mediao, na construo de
interesses coletivos e defesa dos direitos, sem a prtica centralizadora
dos interlocutores tradicionais.
Tendo em vista a diversidade dos sujeitos envolvidos e de
suas convices e interesses, determinante iniciar um processo de
mobilizao da sociedade e estimular um debate substantivo sobre
a dinmica da participao e da representao social nos Conselhos
dos Direitos, na perspectiva de construo de uma agenda coletiva
desses Conselhos, entidades e movimentos sociais.
Urge dar prioridade, de forma sistemtica e continuada, ao
processo formativo dos conselheiros, numa dimenso scio-hist-
rica, poltica e tcnica. importante tambm que sejam includos,
nesses eventos formativos, estrategicamente, potenciais candidatos
a representantes da sociedade civil nos Conselhos, membros das
organizaes no governamentais (no conselheiros), considerando
a importncia da ocupao desses espaos de interlocuo poltica
para cogesto das polticas pblicas. Esses candidatos devem apre-
sentar-se como sujeitos sociais capazes de exercer uma representao
autnoma a partir dos interesses legtimos de crianas e adolescentes.

136
Participao e controle social:

premente iniciar uma discusso com os gestores pblicos


municipais, articulados por meio de seus canais de representao que
so as associaes dos municpios, trazendo para o debate a questo
da omisso e do descumprimento dos gestores pblicos em relao
estrutura de funcionamento dos Conselhos dos Direitos, incluindo
na pauta de discusso os agravantes atos de interferncia dos gestores
pblicos na autonomia desses rgos.
Ciente dos limites dessa reflexo, conclui-se que a sua rele-
vncia deve-se ao fato dela trazer o incio de uma discusso sobre
o tema a qual precisa ser ampliada e levada aos contextos locais na
perspectiva de consolidar o aperfeioamento da democracia partici-
pativa. H um longo caminho a se percorrer.

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Direitos da criana e do adolescente

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138
O controle social como instrumento
de consolidao de direitos:
limites e possibilidades de
sua efetivao no RN
Nestor Gomes Duarte Jnior

Introduo
O controle social marca a quebra de paradigmas na gesto das pol-
ticas pblicas no Brasil, com a perspectiva de um novo tempo para
a superao dos grandes entraves ao desenvolvimento da nao
(TELLES, 1999, p. 19), e credita-se aos movimentos sociais orga-
nizados a participao da sociedade civil no planejamento, acom-
panhamento e controle das aes governamentais, sob pena de
comprometer-se a efetividade dos servios e, consequentemente, dos
direitos sociais conquistados.
As reflexes aqui desenvolvidas tm por base as falas e
expresses dos conselheiros de direitos da criana e do adolescente,
e dos conselheiros tutelares, participantes do Curso de Formao de
Conselheiros oferecido pela Escola dos Conselhos do Rio Grande do
Norte no ano de 2012. No decorrer das atividades da Escola, ao dis-
cutirmos a resoluo n 113/2006/CONANDA que institui par-
metros para o fortalecimento do Sistema de Garantia dos Direitos
(SGD), com base nos eixos: Defesa, Promoo e Controle dos
direitos costumeiramente, ouvamos dos interlocutores que um
dos principais entraves para a efetividade do SGD situa-se no eixo
do Controle.
O comprometimento apontado, mormente, acompanha-
va-se pelo argumento do no interesse da sociedade em integrar os
colegiados, sob as diversas alegaes, desde a ausncia de remune-
rao, ou disponibilidade de carga horria para dedicar-se, ou

139
Direitos da criana e do adolescente

mesmo o receio de comprometer-se politicamente e indispor-se com


os polticos locais. Ainda das experincias do curso, apreende-se por
parte dos conselheiros de direitos, representantes do poder pblico,
que a maior dificuldade de faz-los funcionar d-se pela ausncia de
entidades da sociedade civil organizada interessada em participar da
dinmica dos conselhos.
Para tanto, empreenderam-se reflexes sobre as possveis
determinaes do distanciamento existente entre a sociedade e os
conselhos, e, como as observaes refletiam realidades de munic-
pios com menor ndice populacional, estabeleceu-se uma relao do
envolvimento sociopoltico em causas coletivas a partir do porte dos
municpios, delimitando-se um movimento reflexivo partindo do
ndice populacional, para o desenvolvimento do poder local no pas,
ressaltando os traos que vo da formao do poder local nos peque-
nos municpios no Nordeste ao contexto universal de rebatimentos
ideolgicos inerentes ao modelo neoliberal vigente.
Para a definio do porte dos municpios, utilizou-se da
Resoluo n145/2004 do Conselho Nacional da Assistncia Social
(CNAS), que estabelece a Poltica Nacional da Assistncia Social
(PNAS) e, entre outras definies, distingue as cidades para fins
da distribuio das polticas e servios, a partir da quantidade de
habitantes, apresentando uma variao que vai do pequeno porte
(at 20.000 habitantes) a metrpoles (compreendendo municpios
com at 900.000 habitantes), o que confere um panorama macro
dos municpios a partir da quantidade de habitantes, conformando
um parmetro coerente para a presente abordagem.
Ressalta-se, ainda, que estudos e pesquisas tm sido reali-
zados no pas com foco na efetividade do controle social (GONH,
2003, 2008; AVRITZER, 2010). No entanto, as investigaes vol-
tam-se para anlise das cidades de grande e mdio porte, como So
Paulo, Belo Horizonte e Porto Alegre, o que ainda refora a necessi-
dade de debruar-se sobre tais inquietaes.

140
O controle social como instrumento de consolidao de direitos:

Assim, este artigo est organizado em duas partes. Na pri-


meira parte, prioriza-se o debate das polticas pblicas no Brasil e a
institucionalizao do controle social. A segunda parte volta-se s
reflexes acerca dos limites e desafios contemporneos para a efeti-
vao do controle social, considerando aspectos do desenvolvimento
histrico do Estado brasileiro e a participao dos movimentos
sociais na dinmica contempornea desses instrumentos de controle.

Polticas pblicas e controle social no Brasil


A apreenso das polticas pblicas como fundamental
garantia de direitos est associada ao papel desempenhado pelas
lutas sociais das classes subalternizadas1, de modo que as reivin-
dicaes coletivas entram no rol das aes do Estado e passam a
representar direitos sociais, como estratgia, no de promover
transformaes substanciais na vida desses sujeitos, mas de assegu-
rar uma [...] distribuio mais equitativa de poder e bens pblicos
(FARIA; RIBEIRO, 2010, p. 58), provendo os mnimos sociais aos
cidados privados do acesso aos meios de produo e reproduo da
vida material.
Assim, fundamental entender o controle social como
possibilidade real da classe subalternizada intervir e disputar con-
cepes, recursos e formas de implementao das polticas sociais,
vislumbrando mecanismos mais eficazes de conferir materialidade
s aes pblico-estatais, ainda que, no contexto neoliberal marcado
pela sobrevalorizao do mercado e restries aos investimen-
tos nas polticas, especialmente sociais (ANDERSON, 1995), h
que, conforme Behring e Boschetti (2008, p. 199), compreender a

1 A utilizao dessa expresso significativa, quando se considera a subalternidade


como modalidade histrica que pode ser rompida (SPOSATI et al., 1987, p. 28)
o que indica a condio posta por um processo histrico prprio da sociabilidade
capitalista, que constitui uma excluso integrativa que no mercado capitalista cria
reservas de mo de obra (YAZBEK, 2009, p. 80) tornando uma grande massa de
trabalhadores excludos do acesso aos meios de produzir suas condies materiais de
sobrevivncia ou includos de forma precarizada, ou seja, subalternizada.

141
Direitos da criana e do adolescente

consolidao das polticas sociais como antessala da construo de


uma sociedade socialista.
Perry Anderson (1995) aponta elementos essenciais para
compreendermos as principais caractersticas de um Estado neoli-
beral. Afirma que o neoliberalismo surge aps a II Guerra Mundial,
contrapondo-se ao padro interventor do Estado de bem-estar social
e com a misso de garantir o aprofundamento do domnio do capi-
tal. Dentre os elementos que traduzem o significado da expanso
do iderio neoliberal, cita-se a desresponsabilizao do Estado, a
desregulamentao do mercado de trabalho e o princpio do asso-
ciativismo estadunidense. Este ltimo responde pela nova lgica do
entendimento acerca da sociedade civil, agora endossando a catego-
ria terceiro setor como padro emergente de interveno social
(MONTAO, 2003).
O principal argumento utilizado pelos neoliberais para jus-
tificar a necessidade da ideologia e da ao neoliberal consistia na
culpabilizao do movimento operrio, por suas inmeras reivindi-
caes dirigidas ao Estado, o que acarretou muitos gastos sociais,
limitando a liberdade de concorrncia, de acordo com Anderson
(1995), os agentes do neoliberalismo
[...] argumentavam que o novo igualitarismo (muito
relativo, bem entendido) deste perodo, promovido pelo
Estado de bem-estar, destrua a liberdade dos cidados e
a vitalidade da concorrncia, da qual dependia a prospe-
ridade de todos. Desafiando o consenso oficial da poca,
eles argumentaram que a desigualdade era um valor posi-
tivo na realidade imprescindvel em si , pois disso pre-
cisavam as sociedades ocidentais (ANDERSON, 1995,
p. 10).

Outrossim, o receiturio neoliberal declara a falncia do


Estado. Prioritariamente, valoriza a liberdade de mercado e sataniza
as polticas sociais pblicas por consider-las um meio de acomo-
dao das pessoas que, diante do aparato do Estado, recusar-se-iam

142
O controle social como instrumento de consolidao de direitos:

a trabalhar. Nesse processo, o projeto neoliberal se expande, forte-


mente, ao impor orientaes para uma contrarreforma do Estado.
Importante assinalar que a adoo do termo contrarre-
forma para caracterizar os processos em curso no mbito do Estado
brasileiro deve-se ao entendimento de que no se pode denominar
toda e qualquer mudana de reforma (originalmente, termo expli-
citado pelo movimento operrio socialista no sentido de melhores
condies de vida e trabalho para a classe trabalhadora), indepen-
dente de sua direo poltica e consequncias sociais. Portanto,
corroborando com a anlise de Behring (2003) no que se refere
realidade do Brasil, cabe-nos falar, na verdade, em contrarreforma,
dada a sua direo numa perspectiva antipopular e de adaptao
passiva lgica do capital, possibilitada no pas por diversos fatores
e elementos da realidade concreta.
Os estudos de Behring e Boschetti (2008) demonstram os
impactos mais gerais e as principais tendncias que vm se operando
nesse campo. Em linhas gerais, o que vem prevalecendo a restrio
e a reduo de direitos, com base no trinmio estruturante da ofen-
siva neoliberal: a privatizao, a focalizao/seletividade e a descen-
tralizao, face o processo de desresponsabilizao do Estado para
com a rea social.
A privatizao se legitima com base na propagada ideia de,
por um lado, ineficcia e ineficincia administrativa e financeira dos
servios pblicos e, em contrapartida, qualidade e efetividade dos
servios privados. Com isso, h a defesa de que a interveno do
Estado deve restringir-se ao que estritamente necessrio, enquanto
o capital lucra com a pobreza e a misria. Alm disso, a privatizao
gera uma dualidade discriminatria entre os que podem e os que no
podem pagar pelos servios (BEHRING; BOSCHETTI, 2008, p.
159), desmontando direitos historicamente conquistados.
A focalizao das polticas sociais na pobreza extrema,
associada seletividade, estabelece, com base na renda, uma linha de
pobreza absoluta para identificar o pblico-alvo das polticas sociais.

143
Direitos da criana e do adolescente

Trata-se de mais um mecanismo de filiao neoliberal que produz


como consequncia a gerao de um ciclo vicioso de naturalizao e
manuteno da pobreza, na proporo em que, caso o beneficirio
melhore minimamente a sua renda mensal, deixa de ser atendido
pela ao do Estado e, com isso, retoma sua condio de privao
inicial.
Diante do exposto, a descentralizao das polticas pblicas
no Brasil assume papel estratgico e foi institucionalizada a partir das
regulamentaes decorrentes da constituio de 1988, que previu
como central para todas as polticas operadas pelo Estado os princ-
pios do controle social e da transparncia nas aes governamentais.
Disso acompanhou-se a edio de medidas regulamentadoras das
polticas, com nova concepo e perspectivas de implementao, e
dos respectivos instrumentos de controle.
Entretanto, com a institucionalizao da descentralizao
administrativa do Estado, a dcada de 1990 foi marcada por um
movimento de transferncia de competncias e responsabilidades
na operacionalizao das polticas pblicas, outrora operadas pelos
governos estaduais e federal para os municpios. Nesses termos, os
servios da ateno bsica sade, assistncia social, educao
fundamental e ciclos iniciais, passam a ser atributos dos governos
municipais, que devem prover sua organizao, oferecendo contra-
partida estrutural e de recursos humanos, sob o carro chefe das
parcerias institucionais entre os entes estatais.
Os grupos sociais envolvidos na luta pela constituio fede-
ral de 1988 estiveram centrados na garantia da abertura democrtica
do Estado, e ainda na manuteno desse princpio democratizante
das aes pblicas, com direo da coparticipao da sociedade no
monitoramento, na avaliao e no controle de suas aes. Essa afir-
mao pode ser confirmada pela nova cultura da gesto pblica
brasileira, que condiciona para o estabelecimento de parcerias admi-
nistrativas e repasses financeiros entre a Unio e os estados e munic-
pios, o pleno funcionamento dos conselhos de controle das polticas e
seus planos de ao, instituindo a lgica do Conselho Plano e Fundo

144
O controle social como instrumento de consolidao de direitos:

(CPF) (SILVA, 2004), bem como da realizao de conferncias com


garantia da participao da sociedade civil e do Estado.
Esse movimento de transferncia de responsabilidade tem
conformado o que at a atualidade se tenta alcanar pelos gestores
pblicos, a chamada descentralizao administrativa, essa que deve
ser acompanhada da implementao dos conselhos nas diferentes
esferas do poder, num processo articulado de transferncia de res-
ponsabilidades da gesto dos servios pblicos e a participao da
sociedade no direcionamento destas polticas.
Vale destacar na experincia desse instrumento no Brasil,
a concepo apresentada por Gohn (2003), em estudo sobre os
movimentos sociais, que considera como Conselhos Temticos
Institucionalizados os organizados por rea de gesto e por cate-
gorias ou segmentos sociais, dentre os quais se pode distinguir os
conselhos de polticas (de sade, de educao ou assistncia) e os
conselhos de direitos (da criana e do adolescente, do idoso ou da
mulher). Fato que em diferentes reas ou segmentos, ambos repre-
sentam avanos na direo do controle e da participao popular
na gesto pblica. No entanto, somente a garantia institucional do
controle social no assegura a efetividade dos conselhos como ins-
trumento de luta pela consolidao de direitos.
Quanto aos nmeros de conselhos no pas, estudos e levan-
tamentos apontam que h entre 20 e 25 mil distribudos pelos 5.564
municpios brasileiros (RICCI, 2010; BEHRING; BOCHETTI,
2008), entre conselhos de direitos e de polticas; ainda conforme
Ricci (2010, p. 205), 4.119 municpios que tm at 20.000 habitan-
tes (porte I) respondem por 18.879 dessas instncias. J no RN, dos
167 municpios, de acordo com o parmetro estabelecido, 108 esto
na definio do porte I. Por outro lado, ao considerar a lgica CPF,
j apresentada, o Estado conta com no mnimo 500 conselhos entre
assistncia social, sade e dos direitos da criana e do adolescente,
por serem condicionantes ao estabelecimento de parcerias adminis-
trativas com estado e unio.

145
Direitos da criana e do adolescente

Diante dos dados, infere-se que os municpios de menor


porte representam quase 80% das cidades do pas, e aproximada-
mente 70% das do RN. Contudo, sendo a formao do poder
local entendido como relaes sociais entre os grupos sociais
(sindicatos, associaes, clubes sociais, ou grupos religiosos) de um
determinado territrio, destarte, so esses sujeitos sociais que defi-
nem normas e padres morais de vida econmica e social do lugar,
sem se desvencilhar dos determinantes externos (TEIXEIRA, 2001)
permeado pelos traos prprios da formao da sociedade bra-
sileira, o que tende a evidenciar mais incisivamente o controle de
determinados grupos sobre essas relaes sociais.
Destaca-se o aspecto presente e de natureza duradoura
na formao social-econmica do Brasil, a incongruncia entre as
normas legais e as normas prticas. Explica-se esse aspecto da sua
formao pela acentuada especificidade do liberalismo no pas em
relao ao padro europeu. Ao se construir, ora com carter de um
liberalismo heroico no qual convergiam e mesmo se confundiam
as aspiraes da elite com os demais grupos sociais, ora com car-
ter de um liberalismo regressista, distante e apartado das presses
democrticas, o liberalismo no Brasil no se constri sobre a uni-
versalidade da figura de cidado (IAMAMOTO, 2008, p. 139). Ao
contrrio, no caso brasileiro, a cidadania se constri sob o signo das
relaes de favor e de dependncia, muitas vezes combinado com o
assistencialismo e a represso.
A congruncia de projetos societrios de diferentes grupos
no cenrio nacional marcou as mudanas contextuais da sociedade
brasileira, com base em acordos antepostos a qualquer fato que por-
ventura ameaasse as bases fundamentais dos detentores dos meios
de produo. Assim, [...] todas as opes concretas enfrentadas pelo
Brasil, direta ou indiretamente ligadas transio do capitalismo
(desde a independncia poltica ao golpe de 64, passando pela pro-
clamao da Repblica e pela Revoluo de 1930), encontraram
uma soluo pelo alto (IAMAMOTO, 2008, p. 133).

146
O controle social como instrumento de consolidao de direitos:

Vale ressaltar que Iamamoto (op. cit.) chama de soluo


pelo alto o fato de, historicamente, os rumos dos processos polti-
cos no pas serem resultado da conciliao entre as fraes das clas-
ses economicamente dominantes com a excluso forada das foras
populares, ao invs de ser resultado de movimentos verdadeiramente
originrios de anseios do povo. Isso no significa ausncia de reivin-
dicaes, protestos e lutas das foras democrticas, mas sem dvi-
das a particularidade do desenvolvimento brasileiro reflete na forma
como se processa a construo de espaos pblicos democrticos
no pas, bem como traz implicaes para a participao popular na
sociedade contempornea.
Evidencia-se, ainda, outros dois elementos como centrais
formatao do Estado brasileiro, e que so indissociveis das relaes
da administrao pblica, notadamente incorporados aos rgos
federais, estaduais e municipais: o patrimonialismo e o persona-
lismo (COSTA, 2006).
Por patrimonialismo, tem-se a ocupao irrestrita de car-
gos pblicos por pessoas indicadas pelo chefe do poder (COSTA,
op. cit., p. 141). Na realidade dos municpios de porte I, h ocorrn-
cia desse tipo de relao pblico-privada, at mesmo pela proximi-
dade dos gestores com os municpios. Tal fato o pode ser sinalizado
como um fator desencadeador do comprometimento da participao
popular no controle social, uma vez que a concesso de um vnculo
empregatcio para um parente pode significar um pacto de siln-
cio e cumplicidade, o que contraria a lgica do controle social, que
tem a funo, entre outras, de fiscalizar a ao desse agente.
Desse modo, as relaes estabelecidas no Estado brasileiro
tm sido pautadas na lgica da apropriao do pblico pelo privado
por meio de seus representantes, que, historicamente, se apropriam
das relaes de poder e dominao do Estado, com os coronis, o
baronato, os mdios e grandes empresrios, para os quais a ao esta-
tal volta-se, no sentido de garantir sua hegemonia e as condies
necessrias para sua permanncia no posto de dominao em que se
encontram, originando, pois, o que Costa (op. cit.) vai denominar de

147
Direitos da criana e do adolescente

capitalismo brasileira criada pelos liberais autoritrios, no qual,


muitas vezes, o cartrio e o favor substituem o risco (p. 145).
J o personalismo, identificado pelo tipo de relao em
que se hierarquizam socialmente as pessoas, para se proceder um
atendimento. De acordo com Costa (2006),
[...] no universo das relaes pessoais, a lei no expresso da
ordem igualitria, mas, sim uma sano generalizada, da qual
no escapam aqueles que conseguem flexibilizar a sua vign-
cia pela especificidade do caso. Quem se apresenta como
indivduo no um cidado completo; um z-ningum,
uma no pessoa algum que no possui uma identidade
que possa ser hierarquizada numa escala relacional filho do
ministro, amigo do deputado, irmo do coronel, motorista do
governador. Esse indivduo, para quem est dos dois lados do
balco da burocracia pblica, no percebido como o patro, o
cliente e a prpria razo de ser do Estado e dos servios pbli-
cos. um incmodo, um estorvo (COSTA, 2006, p. 147).

O jargo popular jeitinho brasileiro2 define nitidamente


o tipo personalista de relao entre agentes pblicos e usurios dos
servios. Assim como o patrimonialismo compromete a efetividade
dos instrumentos de controle, o personalismo no trato das polticas
pblicas incorre na mesma problemtica, uma vez que perpassa nos
princpios constitucionais a impessoalidade e a isonomia no trato das
polticas, cabendo, pois, aos conselhos auferir a materialidade desses
princpios, que, se aplicados aos municpios em questo, os vnculos
relacionais estabelecidos tambm os compromete.
Ainda destaca-se, num aspecto geral, o desenvolvimento
das relaes de fora no Nordeste, que, conforme Oliveira (1981)
amadurece vinculada aos interesses do mercado mundial, em que as
regies que no produziam acar, entravam na produo do algo-
do para abastecer o mercado internacional, que encontrava aqui
condies favorveis ao baixo custo do produto a duras penas para

2 Expresso popular usada para definir situao de burla a norma/lei em situaes


simples, como antecipar atendimento a amigo que aguarda atendimento operado
por voc; ou complexos, como sonegar renda, para pagar menos impostos.

148
O controle social como instrumento de consolidao de direitos:

os trabalhadores do campo, e, assim, emerge aqui a estrutura fun-


diria tpica do latifndio (p. 47), concentrando no fazendeiro a
referncia de poder e de dominao das relaes entre o Estado e os
trabalhadores sob sua tutela, favorecendo o coronelismo na regio.
Isso implica para o controle social, sobretudo nas cidades
de menor porte, a prtica do centralismo e autoritarismo do poder,
outorgado a pequenos grupos tradicionais, e que, devido s relaes
personalistas ou patrimonialistas, incide em um distanciamento
dos sujeitos sociais de lutas por causas coletivas, e noutra ordem o
comprometimento do princpio da participao popular no controle
social por meio de entidades representativas, pela ausncia de movi-
mentos sociais organizados nesses municpios, o que acaba reafir-
mando a tese da soluo pelo alto defendida por Iamamoto (2008).

Os movimentos sociais e a participao poltica nos


conselhos
A articulao das categorias movimentos sociais e partici-
pao poltica integra o eixo central da problemtica apresentada,
uma vez que, quando se pleiteou o controle social, os conselhos
emergiram como instrumentos de participao da sociedade sobre
as decises e direcionamento do Estado, logo a legitimidade para
a participao nos instrumentos de controle, desde sua concepo,
conferida s entidades representativas da sociedade civil (FARIA;
RIBEIRO, 2010, p. 58).
Sociedade civil aqui utilizada na perspectiva gramsciana,
designando o conjunto de instituies responsveis pela represen-
tao dos interesses de diferentes grupos sociais (COUTINHO,
1994, p. 55-56), o que significa apreender o compartilhamento do
poder de decises do Estado na esfera dos conselhos, como espao
contraditrio das disputas de interesses divergentes.
importante considerar a definio dos agentes que parti-
cipam ou representam essa sociedade civil nos espaos de controle,
que, conforme Gonh (2003, p. 26), da dcada de 19[80] at meados

149
Direitos da criana e do adolescente

de 19[90], quando se falava em movimentos sociais, tinha-se clara


a aluso nova concepo de organizao dos comunitrios em
movimento, defendendo melhores condies de vida para seu
bairro. Denotava, portanto, o povo em movimento, j com a ofen-
siva ideolgica do neoliberalismo e a expanso das organizaes no
governamentais (ONG), as duas ltimas dcadas tm sido marcadas
por uma confuso na definio de papis, sendo comum, quando
em aluso sociedade civil, elencar-se ONG e movimentos sociais
num mesmo patamar de representatividade e de finalidades, o que
pode ser esclarecido com a explanao de Montao e Duriguetto
(2011):
[...] o Movimento Social, dentre outras determinaes, con-
formado pelos prprios sujeitos portadores de certa identi-
dade/necessidade/reivindicao/pertencimento de classe, que
se mobilizam por respostas ou para enfrentar tais questes
o movimento social constitui-se pelos prprios envolvidos
diretamente na questo. Por seu turno, a ONG constituda
por agentes, remunerados ou voluntrios, que se mobilizam na
resposta a necessidades, interesses ou reivindicaes em geral
alheios, no prprios (MONTAO; DIRIGUETO, 2011, p.
264; grifos dos autores).

O contexto de desestabilizao dos movimentos sociais,


somado supervalorizao do individualismo e responsabilizao
dos sujeitos pelos problemas sociais enfrentados, alm de operar-se a
constante convocao para a atuao da sociedade ao cumprimento
de responsabilidades que deveriam ser assumidas pelo Estado. Nessa
direo, a perspectiva de se ter as instituies da sociedade como
parceiros ou corresponsveis na execuo das polticas e dos servios
pblicos.
Assim, as ONG passam, num movimento confuso, a iden-
tificarem-se com pautas pontuais de determinados grupos ou seg-
mentos sociais, como mulheres, ambientalistas, entre outros, e ao
mesmo tempo em que so demandantes dos direitos passam a execu-
tar servios e a assegurar esses direitos, de forma limitada, com aes
pontuais e com tempo determinado, respaldando o ente estatal do

150
O controle social como instrumento de consolidao de direitos:

cumprimento do dever com a garantia dos direitos numa clara


sintonia com a direo da focalizao das aes estatais.
Desse modo, quanto ao controle social, sabido que a
representao nessas instncias deve-se s entidades representativas;
mas, com a massificao das ONG, no s nos grandes municpios,
como tambm nas cidades de porte I, esses so os sujeitos que ocu-
pam os espaos do controle social, juntamente com grupos religiosos,
de modo que a identidade entre demandas relacionadas sociedade
compromete-se com a pauta de determinadas entidades parceiras ou
segmentos representados nos conselhos de direitos e de polticas.
Maria da Glria Gonh (2003) defende que a crise dos
movimentos sociais no foi s na perspectiva da mobilizao, mas
de estruturao e capacidade de intervir na esfera pblica (p. 46).
Desse modo, ocorre a substituio gradativa das entidades identifica-
das como movimentos sociais pelas entidades com perfil de organi-
zaes da sociedade civil sem fins lucrativos nos espaos de controle.
importante fazer a ressalva em reconhecimento do papel
desenvolvido pelas ONG junto a determinados grupos e segmentos
sociais, levando acesso a servios, outrora impensveis, para inte-
grantes das classes subalternizadas, nos mais distantes rinces do
pas. Porm, no d para desconsiderar o risco da transferncia de
responsabilidade do papel do Estado para a sociedade civil e, conse-
quentemente, a negao do pblico, que o nico com competncia
e capacidade para prover as polticas sociais de forma universal.
Em se fazendo essa leitura acerca das ONG, certamente o
movimento histrico aponta para um risco eminente, o da negao
das polticas pblicas operadas pelo Estado e, consequentemente,
negao dos espaos do controle social, arriscando-se, dessa forma,
todo um processo de lutas e conquistas histricas dos trabalhadores
brasileiros.
O movimento analtico que se faz da conjuntura geral
do pas, aplica-se s determinaes das particularidades do con-
trole social no RN e nas singularidades dos municpios de porte I

151
Direitos da criana e do adolescente

do Estado. Ainda soma-se, como agravante, a formao social da


regio, que inibe a cultura da participao, ou mesmo, aponta-se
para o desinteresse na participao das entidades a falta de remune-
rao para os conselheiros3, que, apesar de ser uma incongruncia
com a proposta real de controle social, no se distancia da realidade
do pas, conforme anlise do estudo desenvolvido pela Critas bra-
sileira, questionando sobre a efetividade dos objetivos do controle
social via participao popular, em que, como resultado, apontada
a ausncia de remunerao como um dos fatores comprometedores
da efetividade do princpio poltico que confere o carter democr-
tico e popular ao controle social (NASCIMENTO; LIRA; et al.,
2007, p. 66).
Assim, cabe destacar que o potencial transformador e
determinante para a ampliao dos direitos sociais por meio do con-
trole social s possvel se por demanda das classes subalternizadas.
Dessa forma, a escola dos conselhos cumpre um papel imprescind-
vel em instigar os conselhos tutelares e de direitos participantes de
suas atividades a instrumentalizar-se de informaes e garantir que
a representao desses setores passem a integrar e, de maneira qua-
lificada, intervir nos processos decisrios das polticas pblicas e na
constituio do poder local.

Consideraes finais
Fica evidenciado que o processo histrico de transio do
novo modelo de gesto, pautado na transparncia, controle social e
descentralizao das aes pblicas, no favorecido pela conjun-
tura sociopoltica do cenrio mundial e que o pacto federativo fir-
mado com a constituio federal de 1988 encontra-se na contramo
ideolgica da nova estratgia de superao de crise do capital com o
neoliberalismo.

3 As anlises so inferidas no cotidiano da participao das aulas da escola de conse-


lhos do Rio Grande do Norte, com maiores informaes contidos no Relatrio de
atividades do Mdulo I, Cidade Polo de Pau dos Ferros.

152
O controle social como instrumento de consolidao de direitos:

Esse fator repercute direta e indiretamente nas possibili-


dades de materializao de direitos sociais bsicos, via polticas
pblicas em favor das classes subalternizadas. Se, por um lado, h o
esvaziamento das polticas operadas pelo Estado, por outro, a ideo-
logia neoliberal massifica no cotidiano a cultura do individualismo
e responsabilizao individual dos sujeitos pelo no acesso aos recur-
sos bsicos para sobrevivncia, impregnando na sociedade o princ-
pio do colaboracionismo e do voluntariado e, consequentemente, da
despolitizao das aes coletivas.
De fato, como o controle social presume a participao de
organizaes autnomas, comprometidas com causas relacionadas
determinada poltica, na direo de representar os anseios e deman-
das de grupos sociais, em sendo este instrumento conquista da luta
social coletiva da classe trabalhadora, h o comprometimento de
sua finalidade quando a ocupao desses espaos no acontece por
sujeitos que se comprometem com a defesa de demandas das classes
subalternizadas.
Atenua-se o comprometimento da efetividade do controle
para o fim almejado nos municpios de porte I, uma vez que, alm
do contexto neoliberal j exposto, os relatrios de trabalho das tur-
mas formadas pela Escola de Conselhos, em especial do mdulo I
dos polos de Pau dos Ferros e Caic, apontam, como um dos prin-
cipais desafios, a inexistncia real dos conselhos de direito, na maio-
ria dos municpios, quando de fato ocorre a composio dos rgos
colegiados por indicao discriminada de gestores ou de agentes que
no tm uma real identificao, compromisso e competncia para
atuar em defesa das causas correlatas s polticas aos quais os conse-
lhos se vinculam.
apontada, como justificativa para tal situao, a ausn-
cia de organizao coletiva nos municpios. Ao mesmo tempo em
que justifica essa ausncia pela quantidade de habitantes das cidades,
com expressiva maioria contendo entre 2 e 10 mil habitantes, o que
vincula direta ou indiretamente os muncipes aos grupos polticos

153
Direitos da criana e do adolescente

oligrquicos tradicionais do lugar, inibindo aes com participao


democrtica, fiscalizadora ou reivindicatria por parte dos sujeitos
subalternizados.
Assim, a formao continuada dos conselheiros cumpre o
papel de contribuir para uma prtica qualificada do conselho como
integrante do poder local, com potencial de conquista e ampliao
dos direitos das classes subalternizadas. No obstante, potencializa-
-se o fortalecimento do Sistema de Garantia de Direitos (SGD), para
que, por meio dele, se possa intervir no direcionamento das polti-
cas pblicas e, em efeito direto, conferir-se mais robustez aos eixos
defesa e promoo dos direitos humanos da criana e do adolescente
do SGD.

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155
O Frum DCA-RN:
entre a retrica dos direitos da criana e do
adolescente e a prtica do controle social
Raimunda Nonata Cad

O Frum de Defesa dos Direitos da Criana e do Adolescente do


Estado do Rio Grande do Norte espao permanente da sociedade
civil (pessoas, entidades, movimentos sociais, Fruns Municipais,
grupos de estudo e pesquisa) para articulao, formao, formu-
lao, denncia e proposio de aes em defesa dos direitos das
crianas e dos adolescentes, alm de realizar o controle popular da
efetivao das polticas pblicas dirigidas a essa populao (FRUM
DCA-RN, 2011)1.
O Estatuto da Criana e do Adolescente (ECA) a traduo
da Doutrina da Proteo Integral e substituiu o Cdigo de Menores,
este, por sua vez, expresso da Doutrina da Situao Irregular que
vigorou no Brasil at que a Constituio de 1988 reconheceu a
criana e o adolescente como sujeito de direitos. Sua estrutura fez
ver a Wanderlino Nogueira Neto2 o Sistema de Garantia de Direitos
organizado nos eixos da Promoo, Defesa e Controle Social. Os
Fruns de defesa dos Direitos da Criana e do Adolescente (Frum
DCA) so, em tese, agentes ativos do Controle Social; so espaos
de articulao do poder e do saber da sociedade, espao de debate, de
divulgao de ideias, de estmulo a propostas de polticas e estratgias

1 Frum DCA-RN. Regimento Interno, 2011, Art. 1.


2 Wanderlino Nogueira Neto Procurador de Justia (aposentado) do Ministrio
Pblico do Estado da Bahia; coordenador do Grupo de Trabalho para
Monitoramento da Implementao da Conveno sobre os Direitos da Criana
da Seo Brasil do Defensa de los Nios Internacional DNI/DCI (Associao
Nacional dos Centros de Defesa da Criana e dos Adolescentes ANCED); pes-
quisador do Instituto Nacional de Direitos Humanos da Infncia e da Adolescncia
INDHIA; coordenador de Projetos de Formao da Associao Brasileira dos
Magistrados e Promotores da Infncia e Juventude ABMP.

157
Direitos da criana e do adolescente

que faam avanar as conquistas democrticas, e de articulao com


parlamentares e magistrados (GARCIA, 1999, p. 99). O presente
artigo pretende socializar sobre a experincia do Frum DCA-RN,
revelando as contradies entre o discurso da Garantia de Direitos e
a prtica do controle social, os desafios e perspectivas que se apresen-
tam s organizaes que, atualmente, o compem.
O Frum DCA-RN optou por uma composio no
governamental, no se importando com que tipo de organizao ou
quais pessoas adeririam sua proposta; mais importante que isso
seria oportunizar a discusso, o debate, a deciso democrtica para
se realizar ao conjunta a favor das crianas e adolescentes potigua-
res. No importa qual Estatuto Social ou vinculao poltica de seus
membros, importa que nesse espao reservado sociedade civil se
faa, em grupo, e no isoladamente, a incidncia poltica reclamada
pelos credores de direitos, as crianas e adolescentes do Estado do
Rio Grande do Norte.
Nenhuma ingenuidade segue nesta mescla de composi-
o, a estratgia de no fazer qualquer distino, mas, ao contrrio
disso, valorizar toda iniciativa que tenha como objetivo agir conjun-
tamente a favor das crianas e adolescentes potiguares, para que estas
possam encontrar, no Frum DCA-RN, espao frtil pretendida
ao conjunta. Por um lado, tem-se legitimidade e reconhecimento
pblico, principalmente porque no h receio de trazer para as
assembleias qualquer que seja o debate, que, no calor do momento,
poder ser decidido por consenso ou por votao. Por outro lado,
pode ser este um n para a ao conjunta desejada, posto que, neste
momento, aparecem os interesses e as adeses particulares que con-
formam aes ora de defesa, ora de crtica da governana municipal,
estadual e/ou nacional relativa conduo da poltica pblica para
crianas e adolescentes.
Nesse contexto, convivem problemas e desafios das mais
diversas ordens, convivem interesses distintos, compreenses e
opes ticas e polticas, algumas vezes, diametralmente distintas
em relao ao de promoo, proteo e controle social do Sistema

158
O Frum DCA-RN:

de Garantia de Direitos, que, por um lado, pode ser a grande riqueza


do Frum DCA-RN, mas, por outro lado, pode ser seu entrave mais
real. Nele, tambm se faz visvel a relao entre o discurso e o alcance
dos resultados concretos, entre a retrica e prtica.
Na oportunidade, reconhecemos a relevncia dessa orga-
nizao para a garantia dos direitos das crianas e adolescentes do
Rio Grande do Norte, enquanto iniciativa da sociedade civil que,
por sua prpria natureza, deve reclamar com liberdade, autonomia e
autoridade o cumprimento desses direitos, ser a voz que reverbera em
todos os cantos do Sistema de Garantia de Direitos, na relao direta
com os conselhos de direitos e tutelares, em especial. Para tanto,
trs momentos se encadeiam entre si, a comear pela relao entre
a Doutrina da Situao Irregular e a Doutrina da Proteo Integral
que, de modo geral, apresenta os determinantes histricos da experi-
ncia do Frum dos Direitos da Criana e do Adolescente no Brasil.
No segundo momento, lembramos que o Estatuto da Criana e do
Adolescente (ECA) a traduo da Doutrina da Proteo Integral
que substituiu o Cdigo de Menores, expresso da Doutrina da
Situao Irregular que vigorou no Brasil at que a Constituio de
1988 reconheceu a criana e o adolescente como sujeito de direitos,
o que, segundo Wanderlino Nogueira Neto, estrutura o Sistema de
Garantia de Direitos, no qual encontramos os Eixos da Promoo,
Defesa e Controle Social.
Neste ltimo, reside o papel poltico e a importncia do
Frum DCA para o funcionamento do referido Sistema, na condio
de agentes ativos do controle social, sendo o espao de articulao
do poder e do saber da sociedade, espao de debate, de divulgao
de ideias, de estmulo a propostas de polticas e estratgias que faam
avanar as conquistas democrticas, e de articulao com parlamen-
tares e magistrados (GARCIA, 1999, p. 99).
Por fim, a experincia do Frum DCA no Estado do Rio
Grande do Norte, considerando-se o planejamento realizado para o
perodo de 2012 a 2015, expressa a iniciativa de conjugao de esfor-
os das organizaes que o compem. Na histria de suas maiores

159
Direitos da criana e do adolescente

preocupaes e de suas decises polticas, possvel observar os limi-


tes entre o discurso e a prtica do controle social no mbito da pol-
tica para crianas e adolescentes no Estado do Rio Grande do Norte.

Da doutrina da situao irregular doutrina da proteo


integral
As concepes, os discursos e as prticas, que encontram
respaldo na legislao atual sobre os direitos da criana e do adoles-
cente so construes e conquistas no plano dos direitos humanos
que nos reportam,
Ao sculo XVI, quando as ideias liberais comearam a surgir
[...]. Entretanto, os reflexos desta viso na lei positiva demo-
raram at quase o sculo XX para serem notados. (At ento),
a criana nunca foi vista como um ser humano ou cidado
completo. Era como se fosse um meio adulto, com poucos
deveres e, consequentemente, poucos direitos (PORTO, 1999,
p. 27-28).

Da por diante, advieram, dentre outros, a Declarao


Universal dos Direitos da Criana (ONU-1959) e a Conveno
sobre os Direitos da Criana (ONU-1989). Esta ltima, aprovada
pelo Congresso Nacional Brasileiro em 1990,
apresentada como instrumento de domesticao do poder
parental e estatal, principalmente nas suas relaes autoritrias
com a infncia e a adolescncia, como instrumento de mobili-
zao da sociedade e de construo de uma nova cultura ins-
titucional, que veja a criana e o adolescente como cidados e
como alavancadores no processo de institucionalizao de um
sistema de garantia de direitos eficiente e eficaz (NOGUEIRA
NETO, 1999, p. 29).

No Brasil, no intervalo entre as duas legislaes internacio-


nais, 1959 a 1989, sobreveio o Golpe Militar de 1964 e suas prticas
autoritrias extensivas, inclusive, ao trato para com a criana e o ado-
lescente. Em 1979, quando esse perodo j iniciava sua fase terminal,
os militares ainda promulgaram contra os direitos da criana e do
adolescente reforando a situao irregular daquelas em estado de

160
O Frum DCA-RN:

abandono, de maus tratos familiares, de condio miservel e prati-


cante de atos infracionais. Trata-se de uma reedio do Cdigo de
Menores de 1927, conhecido como Cdigo Mello Mattos em refe-
rncia ao seu autor e primeiro Juiz de Menores do Brasil.
Trata-se de uma reedio do Cdigo de Menores de 1927,
conhecido como Cdigo Mello Mattos, em referncia ao seu autor e
primeiro Juiz de Menores do Brasil. Nsse Cdigo,
Incorporando tanto a viso higienista de proteo ao meio e
ao indivduo quanto a viso jurdica repressiva e moralista,
este Cdigo, Mello Mattos, considerava a famlia responsvel
pelo desvio de conduta de seus filhos, classificava os meno-
res quanto sua insero no trabalho e na conduta antissocial
atravs de graus de periculosidade, alm de explicitar institu-
cionalmente as diferentes formas de conceber a criana pela
legalizao das Varas de Famlia para crianas e adolescentes,
e pelo Juizado de Menores para as crianas pobres. a par-
tir desse primeiro Cdigo que a palavra menor se consolida
como classificatria da infncia pobre e, contraditoriamente,
tambm a partir dele que comeam a ser formuladas estra-
tgias relativas interveno junto a esse menor (REZENDE,
2006, p. 102, grifo nosso).

Os sinais de declnio do regime autoritrio militar vinham


seguidos das crticas Doutrina da Situao Irregular e ao Cdigo de
Menores, advindas do movimento de lutas pelos direitos da criana
e do adolescente. As organizaes e instituies que teciam as cr-
ticas o faziam com a autoridade de quem trabalhava diretamente
com a populao tratada revelia de qualquer direito, como as
ONG, Igrejas e Universidades, e, de forma marcante, o Movimento
Nacional de Meninos e Meninas de Rua (MNMMR), criado nesse
nterim. Vale lembrar que
O final dos anos 1970 e incio dos anos 1980 fora marcado
por uma ampla proliferao de projetos alternativos de atendi-
mento, desenvolvendo aes pautadas no respeito aos meninos
e meninas, valorizao de suas potencialidades, atendimento
em meio aberto e concebendo as crianas e adolescentes como
sujeitos do processo histrico e pedaggico. Alm disso, pro-
moviam denncias pblicas sobre o pssimo atendimento

161
Direitos da criana e do adolescente

realizado nas instituies oficiais e sobre a violncia (estrutu-


ral e direta) sofrida pelas crianas/adolescentes das camadas
subalternas da sociedade. Essas denncias, via de regra, conta-
vam com apoio da imprensa, o que publicizava, sobremaneira,
a questo. Esse momento foi tambm marcado por produ-
es acadmicas (Fischer, 1979; Violante, 1981) que mostra-
vam a falncia do sistema de atendimento e o efeito perverso
que o internato produzia nas crianas e adolescentes internos
(REZENDE, 2006, p. 105).

A Constituio Federal de 1988 assume a Doutrina da


Proteo Integral, retirando do ordenamento jurdico brasileiro a
Doutrina da Situao Irregular e ajustando a conduta do Brasil ao
ordenamento jurdico internacional relativo aos direitos da criana e
do adolescente, o que resultou, em 1990, na aprovao do Estatuto
da Criana e do Adolescente (ECA). As crianas e os adolescentes,
antes objetos de tutela do Estado, so consideradas agora sujeitos de
direitos, conforme apresenta Santos (2004):
O reconhecimento da criana e do adolescente como sujeitos
de direitos, a serem protegidos e garantidos pelo Estado, pela
sociedade e pela famlia com prioridade absoluta, como deflui
do dispositivo constitucional antes mencionado, implica no
apenas a sua consagrao como direitos fundamentais, direi-
tos humanos, mas a primazia de sua garantia, medida que a
prioridade nessa proteo tem como corolrio a valorao e a
dignidade da pessoa humana, no caso, pessoas humanas espe-
ciais. A compreenso de que a expresso de todo o seu poten-
cial quando pessoas adultas, maduras, tm como precondio
absoluta o respeito s suas necessidades enquanto pessoas em
desenvolvimento (SANTOS, 2004, p. 131).

O sistema de garantia de direitos


A Lei 8.069/90 Estatuto da Criana e do Adolescente, de
13 de julho de 1990, luz da leitura de Wanderlino Nogueira Neto,
em sntese, nos apresenta uma ntima e necessria articulao prtica
entre trs eixos, chamados de Promoo, Defesa e Controle Social;
um trip que, se efetivado fosse conforme preconizado, sem sombra

162
O Frum DCA-RN:

de dvidas, proporcionaria a realizao do Art. 227 da CF88, em sua


ntegra, a saber, que
dever da famlia, da sociedade e do Estado assegurar
criana e ao adolescente, com absoluta prioridade, o direito
vida, sade, alimentao, educao, ao lazer, profissio-
nalizao, cultura, dignidade, ao respeito, liberdade e
convivncia familiar e comunitria, alm de coloc-los a salvo
de toda forma de negligncia, discriminao, explorao, vio-
lncia, crueldade e opresso (BRASIL, 1988, p. 125).

No eixo da Promoo de Direitos, esto as polticas de aten-


dimento aos direitos bsicos e as polticas assistenciais, atualmente
subdivididas na proteo bsica e especial, de mdia e alta complexi-
dade, de responsabilidade direta do gestor pblico.
No eixo da Defesa de Direitos, esto as aes do Poder
Judicirio, Ministrio Pblico, Secretarias de Justia e de Segurana
Pblica, Defensoria Pblica, Conselhos Tutelares, Ordem dos
Advogados do Brasil, Centros de Defesa, dentre outros para assegu-
rar a exigibilidade dos direitos das crianas e adolescentes, conforme
o Estatuto.
O eixo do Controle Social o lugar, por excelncia, de atu-
ao da sociedade civil, que se faz articulada das mais diversas for-
mas, sem, contudo, ser motivo de controle e regulao por parte
do Estado. So os fruns, campanhas, frentes e outros coletivos, de
quem o Estatuto prev o monitoramento permanente dos direitos,
ora consensuando, ora tensionando com o Estado, para fazer valer
tais direitos. Marcam presena nesse eixo as Organizaes No
Governamentais (ONG), entidades de classe, sindicatos, pastorais,
grupos de base comunitria, associaes, dentre outras, articuladas
em redes temticas de ao conjunta.
Destaques especiais damos aos fruns de defesa perma-
nente dos direitos da criana e do adolescente Fruns DCAs, que
marcaram a histria da criana e adolescente no Brasil por fora da
presso popular e com capacidade crtico-propositiva. Atualmente, o

163
Direitos da criana e do adolescente

Frum Nacional DCA conjuga a representao dos vinte e sete esta-


dos da federao, alm de organizaes de abrangncia nacional que,
reconhecendo a importncia desta iniciativa, resolveram associar-se
formalmente, inclusive disponibilizando apoio financeiro para a
manuteno do trabalho.

O Frum DCA-RN desafios e perspectivas


Passados vinte e dois anos da aprovao do Estatuto da
Criana e do Adolescente, no Rio Grande do Norte, no so muitas
as organizaes associadas ao Frum DCA-RN. Ao todo, so doze
organizaes que insistem em reconhec-lo em sua histria de movi-
mento social que aglutinou, nos anos 1980, foras sociais no Estado
em defesa dos direitos da criana e do adolescente brasileiros e poti-
guares; que reconhecem sua importncia e aderem aos seus propsi-
tos, mesmo considerando que toda mobilizao e organizao social
processo descontnuo, de altos e baixos, a depender dos contextos
histricos e das conjunturas polticas vividas.
Claro se faz que as motivaes de suas organizaes com-
ponentes so as mais diversas, como diverso o perfil e a ao insti-
tucional dessas organizaes, unidas, talvez, por uma nica certeza,
de que o Frum DCA uma fora latente capaz, dentre outros, de
interferir, de forma decisiva, especialmente, na ao do Estado para
com os direitos da criana e do adolescente, assim como fez nacio-
nalmente para aprovar o Art. 227 da CF88 e o Estatuto da Criana
e do Adolescente.
No obstante, podemos, ainda, considerar a hiptese de
que, para essas organizaes, atualmente, tambm o Frum espao
de autodefesa institucional, na medida em que: a) por ele transi-
tam informaes importantes e se intercambiam suas experincias,
inclusive as angstias de seus componentes, militantes e/ou tcnicos,
frente s turbulncias prprias do chamado terceiro setor; b) ele
pode ser uma via de rompimento da viso endgena, focalista, uma

164
O Frum DCA-RN:

viso de dentro da organizao, (que a faz) prisioneira em seus muros


internos (IAMAMOTO, 1993, p. 20); c) ele espao de fortale-
cimento dos laos identitrios de pertencimento s lutas coletivas
do campo da criana e do adolescente; d) ele espao de disputa
de ideias e proposies que exigem conhecimento aprofundado, fir-
meza de propsitos e tomada de posio poltica dos seus membros.
Aldeias SOS, BEMFAM, Canal Futura, Cedeca Casa
Renascer, Canto Jovem, Centro Marista de Juventude (CMJ),
CRP-RN (Conselho Regional de Psicologia), Fundao F e Alegria
do RN, Instituto Ponte da Vida, OAB, Pastoral do Menor, Viso
Mundial, afora outras dezoito organizaes formalmente signatrias,
mas ausentes do processo organizativo, compem esse momento da
histria do Frum DCA-RN, e se pem a perguntar pelo sentido de
sua ao coletiva e qual impacto desta no campo da defesa dos direi-
tos, frente s enormes dificuldades e desafios que se lhe apresentam.
Ao contrrio destas, sem precisar numericamente, pode-
mos dizer que so muitas as organizaes da sociedade civil espalha-
das pelo estado do Rio Grande do Norte que fazem o atendimento
direto de crianas e adolescentes, subvencionados ou no por recur-
sos pblicos. Acrescentem-se aqueles segmentos de representao de
classe e sindicais que reservam um setor ou um grupo responsvel
por monitorar as polticas pblicas no campo da criana e do adoles-
cente, a exemplo da Central nica dos Trabalhadores, dos Conselhos
Regionais de Psicologia e Servio Social, OAB, dentre outros.
O Frum DCA-RN, se props a misso de
Articular e mobilizar a sociedade civil em defesa da efetivao
dos direitos humanos da criana e do adolescente, atravs do
controle social das polticas pblicas, com base nos valores da
equidade de gnero, raa, etnia e diversidade sexual; da soli-
dariedade e da participao infantojuvenil no Estado do Rio
Grande do Norte (FRUM, 2011)3.

3 Frum DCA-RN. Plano Estratgico 2012-2015, Natal, 2012.

165
Direitos da criana e do adolescente

A pergunta : como realizar essa misso que requer de seus


componentes presena efetiva na esfera pblica? Considere-se o deta-
lhe relevante da dinmica cotidiana de cada uma das organizaes,
que praticamente as engessa condicionando as inter-relaes insti-
tucionais, o que, em cadeia, condiciona a perspectiva da prxis, a
ponto de sobrepuj-la ao pragmatismo e busca de resultados ime-
diatistas, a prxis aqui entendida no sentido marxiano do termo, que
Tem a ver com o agir, e mais, com a transformao das condies
sociais e naturais, sendo definida por Marx como atividade
prtico-poltica. A prxis (que) remeter-se-ia aos conflitos
vigentes na sociedade, ao mesmo tempo em que constituiria
uma alternativa a tal sociedade, abarcando a perspectiva da
transformao. Assim que a prxis estaria vinculada luta de
classes da sua importante ligao com a transformao social,
sendo um motor da histria (ASSUNO, 2011, p. 12).

Considere-se, tambm, que a participao efetiva das orga-


nizaes na esfera pblica se transforma em sobre trabalho de seus
membros, ao ponto de pesar como fardo nos ombros daqueles que,
para alm da vinculao de trabalho remunerado, possuem vincula-
o orgnica com a causa, o que contribui para uma personalizao
do movimento. Via de regra, so sempre os mesmos representantes
institucionais em todos os lugares, anos a fio, perpetuando-se nessa
condio. Por um lado, so pessoas s quais a lida cotidiana exige
sempre mais, numa relao que termina por colocar em xeque suas
vidas particulares e sobre as quais recai o rtulo, muitas das vezes,
irnico, de eternas representantes de determinadas instituies, no
obstante todas as demais obrigaes que se somam a esse quesito. Por
outro lado, resta pendente a renovao contnua do movimento de
luta em defesa das crianas e adolescentes, especialmente, pela juven-
tude formada nas lutas democrticas do Estado de Direito.
Outrossim, considere-se ainda que a falta de recursos finan-
ceiros para garantir a mnima estrutura necessria articulao,
mobilizao e organizao permanentes, irradiando-se a experincia
do Frum DCA-RN para todos os rinces do Rio Grande do Norte
um limitador concreto. Necessariamente, havemos que dispor de

166
O Frum DCA-RN:

condies que permitam, por exemplo, a comunicao intensiva,


deslocamentos para os 167 municpios do Estado, quando menos,
para suas regies polos, e momentos de capacitao e motivao pre-
senciais de novas lideranas.
So alguns condicionantes que, na prtica, traduzem a
inquietante e desafiadora realidade do Frum DCA-RN em rela-
o misso a que este se prope. Condicionantes que fragilizam a
perspectiva das lutas, mas que no foram, at o momento, suficien-
tes para fazer soobrar a experincia, que se mantm pelo esprito
de resistncia, prprio dos movimentos sociais; que se alimenta da
indignao frente s injustias sociais cometidas contra as crianas e
adolescentes potiguares.
O contexto do Frum DCA-RN, portanto, no dos
melhores ou dos mais promissores, se focarmos nos seus condicio-
nantes, mas o esforo das organizaes que o compem motivo
suficiente para olharmos o potencial dessa organizao que dever
seguir no controle das polticas pblicas, incidindo cada vez mais
em favor das crianas e adolescentes potiguares, se souber liderar o
debate no Estado relativo s polticas pblicas para crianas e ado-
lescente, colocando-se frente destas e provocando sua efetivao,
em dilogo permanente com os Conselhos de Direitos e Tutelares,
apoiando e sendo apoiado por estes.
Reconhecendo a necessidade de alinhar suas foras dis-
ponveis e antecipar o caminho a ser percorrido, projetando-se num
determinado perodo de tempo, que Frum DCA-RN se ps no
exerccio do planejamento estratgico encontrando-se, sobretudo,
com sua histria de mobilizao e articulao no Estado do Rio
Grande do Norte em defesa dos direitos da criana e do adolescente.
Histria essa que, alm de ativar a memria que, aos poucos, corre o
risco de se perder pela falta, ou quando menos, pelos parcos registros
sistematizados desse processo, tambm uma forma de atribuir os
crditos devidos s pessoas que fizeram coro nacional pela aprovao
do Estatuto da Criana e do Adolescente, a partir da CF88 e seu
Art. 227.

167
Direitos da criana e do adolescente

No perodo de janeiro a maro de 2012, o Frum construiu


seu planejamento estratgico. Nessa construo, contou com a con-
tribuio, dentre outros, de Genilda Arajo4, coordenadora do SOS
Criana5, militante ativa das lutas em defesa da criana e do adoles-
cente potiguares, desde os tempos das lutas nacionais para a aprova-
o do Art.227 da CF88, e Estatuto da Criana e do Adolescente.
Perguntada sobre a histria do Frum DCA-RN, Genilda fez ver a
todos o processo histrico que vivamos quando este fora criado em
1988, destacando a participao de
Pe. Sabino Gentile (Salesiano), Ir. Lcia (Pastoral do Menor),
Pe. Alfredo (Salesiano), Coronel Mesquita e Fernando
Mineiro. Criou-se o Frum DCA-RN de maneira informal,
tudo movido pelo querer; a gente sabia o que a gente queria,
era discutir, a partir da CF88, a questo da infncia, ela foi o
carro chefe para nos tornarmos articuladores, at porque tinha
a briga pela constituio de uma lei especfica; aqueles que
participaram comearam a trazer a discusso nacional para o
espao de Natal para definir, realmente, o que a gente queria
para o RN (Informao verbal).6

Desde ento, passaram-se vinte e quatro anos. Neste ano


de 2012, as organizaes constitutivas do Frum DCA-RN se per-
guntaram sobre o que fazer e como fazer frente aos desafios atuais
no campo da defesa dos direitos humanos de crianas e adolescentes,
em solo potiguar. Na contracorrente da individualizao das orga-
nizaes que compem o Frum, por sua natureza de movimento
social, ps-se em processo de reorganizao de sua perspectiva de
luta local e, atravs do planejamento estratgico, suas organizaes
componentes reunidas fizeram o exerccio de reconhecimento de

4 Genilda Arajo Assistente Social e atual coordenadora do SOS Criana, partici-


pou ativamente da mobilizao da sociedade civil que criou o Frum DCA-RN.
Registro de sua participao na Oficina1 de construo do Planejamento Estratgico
2012 -2015 do Frum, realizada em 7 de fevereiro de 2012.
5 O SOS Criana um Programa do Governo do Estado do RN, vinculado
Fundao da Criana e do Adolescente (FUNDAC), criado em 1981 para atender
aos casos de violao de direitos de crianas e adolescentes.
6 Oficina 2 de planejamento do Frum DCA-RN, realizada em 7 de fevereiro de
2012, no Centro Marista de Juventude (CMJ).

168
O Frum DCA-RN:

suas fortalezas, fragilidades, oportunidades e ameaas para chegar


definio de seus principais desafios, e estratgias de interveno.
Em relao s fortalezas ou presena de situaes positi-
vas que ajudam a fortalecer o movimento, constatou-se que as orga-
nizaes que atualmente o compem:
a) Demonstram compromisso e lealdade institucionais ao
movimento, valores sem os quais este soobraria em defi-
nitivo, mesmo que isso se restrinja ao pequeno grupo de
organizaes que, atualmente, o compe. So esses valores
que asseguram a perseverana dessas organizaes que, no
por acaso, trazem, em seu iderio e identidade, a vincula-
o orgnica com as causas populares e marcam presena
no campo do controle social das polticas pblicas. Essas
organizaes, em sua maioria, com abrangncia estadual
ou nacional, est h dcadas voltadas para o campo do con-
trole social e monitoramento das polticas pblicas.
b) Possuem uma significativa capacidade tcnica instalada,
expertise que essas organizaes disponibilizam para o
movimento conferindo-lhe credibilidade pblica. Vale
ressaltar que estamos falando na grande maioria, de pro-
fissionais de origem popular, forjados nas agruras dessa
realidade, movidos pela indignao tica, de modo parti-
cular, para com as injustias sociais. Pessoas que tm suas
vidas marcadas pela entrega a uma causa, uma bandeira
de luta; que dedicam suas vidas a defender algo em que
acreditam, so ao de boa qualidade, fundido para enfren-
tar a fora da corroso. No estamos falando somente de
tcnicos, mas de pessoas comprometidas e com capacidade
tcnica disposio desse movimento social.
c) Partilham das condies disponveis ao movimento, pos-
sibilitando sua manuteno bsica. Um elemento de valor
que alimenta e fortalece o sentido de movimento social,
feito base da contribuio de cada um, individualmente,
e de todos, coletivamente. A partilha do pouco que cada
uma dispe, seja o papel para comunicaes oficiais do

169
Direitos da criana e do adolescente

Frum, a linha telefnica e a internet para o contato com


as demais organizaes, a disponibilidade de pessoal para
as tantas participaes que tm de ser asseguradas junto ao
poder pblico, ao legislativo, ao judicirio, dentre outros.
Essa partilha que faz liga e que alimenta sentido de per-
tencimento, que no espera por bom tempo, que reparte
o pouco que cada um possui, guiados pelo horizonte da
justia social e do bem comum.
d) Sendo signatrias do Frum, lhes conferem fora formal
de representao, por sua condio de coletivo de organiza-
es. O Frum pode falar em nome das organizaes que
assinaram o seu termo de adeso, o representante autori-
zado por estas para se movimentar no campo do controle
social como um coletivo que, assim sendo, tem peso no que
diz e no que prope. A reunio de algumas, vrias ou mui-
tas organizaes que conferem a natureza de coletivo do
Frum DCA o distintivo que fez a diferena na histria
da defesa dos direitos de crianas e adolescentes no Brasil
e que poder seguir fazendo essa diferena, desde que no
perca o norte da incidncia poltica que o conformou.
e) Elegeram uma estrutura de coordenao colegiada que
procura trabalhar de forma compartilhada, na perspectiva
poltica da despersonalizao fsica e jurdica, at ento,
presentes no movimento. Claro que aqui mora uma estra-
tgia da organizao para no soobrar aos limites vividos.
Conjugar-se numa coordenao colegiada dividindo res-
ponsabilidades uma forma do Frum DCA-RN no se
deixar alquebrar pelo peso das dificuldades.
Em relao s fragilidades ou quelas situaes que dimi-
nuem sua fora e capacidade de mobilizao e organizao, consta-
tou-se, dentre outros fatos, que:
a) A pouca participao das organizaes se faz em funo de
agendas internas sobrecarregadas e difceis, agravada por
problemas financeiros vividos pela maioria de suas orga-
nizaes, ou seja, uma situao generalizada que afeta, em

170
O Frum DCA-RN:

graus diferenciados, a todas as organizaes, indistinta-


mente. Nessa realidade, impera a exigncia por resultados
mensurveis e verificveis a qualquer tempo para serem
comprovados publicamente; tambm a exigncia por sus-
tentabilidade institucional, ou seja, uma ao precisa conter
a perspectiva da autossustentao, precisa demonstrar que,
findo os recursos investidos por tal financiador, seguir
sem necessidade de mais investimentos; a organizao pre-
cisa manter todas as certificaes que lhe do credibilidade
pblica, inscrio nos diversos conselhos correspondentes
sua atividade fim direitos da criana e do adolescente
e assistencial social, dentre outros, o que exige relatrios
de suas atividades e contas precisamente organizadas. Sem
contar que, se no faz o atendimento direto populao,
suas chances de acesso a recursos so nfimas e, se o faz,
tem que dispor das condies para tanto, que implica
recursos humanos capacitados e disponveis integralmente.
Esse emaranhado de exigncias e necessidades conforma
uma realidade por demais limitadora da participao das
organizaes nos espaos de discusso relativos s polti-
cas pblicas, relao com o Estado e com a sociedade
de um modo geral. Havemos de reconhecer que as pou-
cas organizaes que conseguem fazer incidncia poltica o
fazem num esforo sobre-humano, movidos pela conscin-
cia e compromisso tico e poltico, administrando, muitas
vezes, a desesperana que teima em se fazer presente, tra-
zida pelo estresse fsico e mental, cansao e fadiga dos seus
componentes.
b) Falta ousadia em torno de temas fortes, tais como abuso
e explorao sexual, trabalho infantil, maioridade penal,
drogadio etc. O Frum DCA-RN reconhece que, nesta
ltima dcada, no tem conseguido ser o lugar, por exce-
lncia, do enfrentamento coletivo da violao dos direitos
de crianas e adolescentes potiguares, em suas formas mais
graves. So situaes que a Assistncia Social brasileira tipi-
fica, na Res. 109/CNAS (BRASIL, 2009), no mbito da

171
Direitos da criana e do adolescente

proteo especial7, como situaes de mdio e alto grau de


complexidade, caracterizados como ameaas ou violao
de direitos. Neste caso, so crianas e adolescentes vivendo
em situao de violncia fsica, psicolgica e negligncia,
violncia sexual, abuso e explorao sexual, afastamento do
convvio familiar, nas ruas e na mendicncia, abandona-
dos, em situao de trabalho infantil, dentre outros. Por
um lado, algumas de suas organizaes membros enfren-
tam, de forma um tanto individualizada, essas situaes,
agregadas a outros coletivos temticos especficos, redes
e fruns etc. Por outro lado, essas mesmas organizaes
insistem em reconhecer o Frum DCA-RN como o lugar
que conjuga a indignao e reao coletiva frente a essas
situaes; insistem em sua capacidade latente de ser o ente
coletivo que pode fazer mais do que feito, porque suas
aes significam muito pouco frente gravidade das situa-
es vividas por muitas crianas e adolescentes potiguares.
c) Falta comunicar melhor a identidade, objetivos, o sentido
e a importncia da adeso das organizaes proposta do
Frum, publicizando para a opinio pblica em geral sobre
sua existncia. O Frum DCA-RN reconhece que no
tem feito ecoar, na opinio pblica em geral, o que fez e
faz, ou intenta fazer, na defesa dos direitos das crianas e
adolescentes potiguares, deixando de conquistar a adeso
da populao para suas lutas cotidianas, condio indis-
pensvel consecuo de sua pauta de incidncia poltica.
Aqui, talvez, algumas distores de compreenso dessa opi-
nio pblica, veiculadas por meios de comunicao que, de
modo geral, insistem em mistificar ou deturpar situaes
relativas s crianas e adolescentes, de modo intencional ou
no, o que termina por agravar reaes adversas da popula-
o ao Estatuto da Criana e do Adolescente.

7 CNAS/ Resoluo n109 Tipificao Nacional de Servios Socioassistenciais.


Servios da Proteo Especial (BRASIL, 2009).

172
O Frum DCA-RN:

d) No tocante gesto, dentre outras adversidades, o Frum


DCA-RN reconhece ausncias bsicas que, se forem man-
tidas, seguiro fragilizando sua luta em defesa das crianas
e adolescentes potiguares. Por exemplos, at ento, no foi
possvel ao Frum dispor de um mapeamento geral das
organizaes que trabalham com crianas e adolescentes no
Estado do Rio Grande do Norte, o que fragiliza sua capa-
cidade de mobilizao estadual; estadual; no foi possvel
uma tima utilizao das redes sociais para sua divulgao
e comunicao pblica; no tem um plano de mobilizao
de recursos que assegure a realizao de aes bsicas de
articulao e mobilizao do movimento; no tem mensu-
rado o impacto do seu trabalho.
Claro que se trata de condies relativas sua estrutura
de funcionamento, fragilizada pela falta de condies financeiras de
seus membros e de acesso a recursos pblicos para tanto. So situa-
es que poderiam ser facilmente resolvidas se o Frum dispusesse
de recursos financeiros para a manuteno de seu funcionamento
bsico. E isso vai alm da partilha de condies feitas por suas orga-
nizaes membros, por mais importante e referencial que seja essa
prtica para o Frum DCA-RN.
Em relao s ameaas ou aquelas situaes externas, que
esto dadas no seu campo de atuao, sobre as quais no possui con-
trole, o que se pode fazer adotar medidas para mitigar seus efeitos
na realidade. O frum reconheceu que:
a) Existe um prejulgamento negativo sobre a conduta e
idoneidade das Ongs no uso de recursos pblicos, obnu-
bilando as diferenas de natureza, perfil e estatuto das
organizaes e movimentos que o compem, e as suas res-
pectivas incidncias no controle social desses recursos e das
polticas pblicas de um modo geral. fato que a opinio
pblica tem assistido ao uso indevido de recursos pblicos
por parte de organizaes no governamentais criadas para
servir a interesses particularistas, como parte de esquemas

173
Direitos da criana e do adolescente

de fraudes e corrupo, de malversao de recursos pbli-


cos, parte de conluios voltados a esse fim. fato tambm
que os meios de comunicao, na corrida pelo ibope e no
af de provocar a comoo nacional, cuidam de disseminar
os mesmos fatos como prticas generalizadas das chamadas
organizaes no governamentais, o que resulta em pre-
conceito da opinio pblica para com o uso de recursos
pblicos por parte dessas organizaes.
b) A participao da sociedade civil organizada do campo
da criana e do adolescente nas discusses dos Projetos da
Copa 2014 e outras grandes obras , quando muito, bas-
tante tmida e pontual. Tem-se o exemplo mais em voga
da Copa 2014 pela relevncia da temtica e que, em outros
pases, deixou um legado negativo de aplicao de somas
vultosas de recursos em obras faranicas que terminaram
por no beneficiar a populao nativa, ficando como ele-
fantes brancos a contrastarem na paisagem do lugar, a
exemplo da Copa de 2010 na frica. Em Natal, cidade sede
da Copa, criou-se o Comit Popular Copa 20148 que insiste
em mobilizar as organizaes e os cidados para o controle
social desse megaevento. Aqui, poucas so as organizaes
do campo da criana e do adolescente que participam dire-
tamente, e o Frum DCA-RN se faz presente por meio
dessa representao, muito embora reconhea a relevncia
do tema e a importncia de sua presena enquanto coletivo
representativo das organizaes do campo da criana e do
adolescente.

8 O Comit Popular Copa 2014 um Movimento composto por organizaes no


governamentais e de cidados que protestam contra violaes de direitos, em espe-
cial o direito de moradia. Faz parte de uma rede de Comits Populares criado nas
cidades-sede. So seus componentes: Assembleia Popular, Comit 9840, SPVA/
RN, Coletivo Leila Diniz, Fundao F e Alegria, Rede Nacional de Advogados
Populares (RENAP), UFRN, Arquidiocese de Natal, Associao dos Trabalhadores
no Transporte Opcional do RN, MLB, Ipejuc, Ilea, Centro de Cultura da Vila de
Ponta Negra.

174
O Frum DCA-RN:

c) A falta de dados consolidados sobre a situao das crianas e


adolescentes no municpio de Natal e no RN, no obstante
as iniciativas particulares de rgos pblicos, organizaes
da sociedade civil e universidades que produzem sobre
seus fazeres especficos. O Frum DCA-RN desconhece
uma produo que diagnostique essa situao de modo
geral, levando em conta as diversas necessidades desse
pblico. Por mais bvio que se faa ver que o diagnstico
precondio para a formulao de polticas pblicas
eficientes, no Estado do RN, h muito que o Conselho
Estadual dos Direitos intenta fazer um grande diagnstico
para fundamentar sua interveno e no consegue recursos
para tanto.
d) Incapacidade de gerenciamento das polticas pblicas, em
mbito municipal e estadual, pela falta de recursos tcnicos
capacitados.
e) A forma negativa de comunicao das informaes sobre
criana e adolescente que veiculada pela mdia. comum
a nfase nas situaes dramticas que levam como-
o nacional e ao consequente questionamento do ECA,
tomado como a legislao que acoberta os atos infracionais
dos adolescentes e que alimenta a impunidade.
f) A falta de participao da sociedade civil organizada na ela-
borao das campanhas educativas veiculadas pela mdia.
g) A incapacidade tcnica e insensibilidade dos profissionais
de comunicao para veicular as informaes do campo da
criana e do adolescente. Estes, muitas das vezes, distorcem
informaes acentuando o preconceito da populao para
com o ECA.
h) Distoro da viso sobre a criana e adolescente pela opi-
nio pblica em situao na qual a criana e o adolescente
o autor do ato infracional, os mesmos so sempre crimi-
nalizados, desconsiderando o contexto gerador.
i) Sistema educacional que no oportuniza e incentiva a auto-
nomia e participao das crianas e adolescentes, enquanto
sujeitos de direitos.

175
Direitos da criana e do adolescente

j) Sistema educacional que no prepara seus profissionais


para lidar com as situaes das crianas e adolescentes,
especialmente, quando da violao de direitos.
k) Diminuio da importncia poltica dada pelo Estado bra-
sileiro aos Direitos Humanos.
l) Diminuio dos investimentos financeiros nacionais e
internacionais para a rea de defesa dos Direitos Humanos.
Em relao s oportunidades, constatou-se que:
a) Existe o reconhecimento pblico da importncia do
FrumDCA enquanto espao de discusso e monitora-
mento das polticas pblicas para crianas e adolescentes.
b) A construo em curso do Marco Legal do Terceiro Setor.
c) Abertura de editais pblicos para financiamento de projetos.
d) Espaos disponveis na mdia para veiculao de artigos e
outros gneros que dialoguem e debatam sobre a realidade
da criana e do adolescente.
Essa matriz de diagnstico fez o Frum DCA-RN concluir
que seus maiores desafios para o perodo so:
1) De modo geral, que as organizaes no tm clareza sobre
a identidade e Misso do Frum DCA-RN, pelo que luta e
qual o foco de sua atuao, diferentemente do perodo que
motivou sua criao em nvel nacional.
2) A organizao do Frum DCA-RN est esvaziada de
representao estadual (municpios ou cidades plos), no
consegue envolver as organizaes enquanto um coletivo
de defesa dos direitos de crianas e adolescentes do RN.
3) O Frum no tem conseguido fazer uma leitura mais apro-
fundada da realidade, especialmente poltica, que permita
enxergar as brechas das contradies que podem significar
avanos ou retrocessos para a poltica da criana e do ado-
lescente no RN.
4) A fragilidade e a desmobilizao das organizaes da socie-
dade civil, de um modo geral, de fazer a ao poltica de
enfrentamento, de incidncia poltica.

176
O Frum DCA-RN:

5) A insuficincia de dados consolidados sobre a situao das


crianas e adolescentes no municpio de Natal e no RN.
So desafios que envolvem desde a identidade do movi-
mento, passando por sua sistemtica de anlise da realidade, at
chegar s motivaes e condicionantes das organizaes que o com-
pem. E sendo que o Frum DCA se faz composto por organiza-
es da sociedade civil, generalizadamente conhecidas como ONG,
tais desafios encontram explicao no terreno do chamado terceiro
setor, ao que se faz necessrio compreender a lgica que o constitui,
a fim de compreendermos as reais possibilidades de extenso dos
objetivos aos quais se prope o Frum para os prximos anos de sua
interveno.
Vale lembrar, en passant, que o terceiro setor parte do
receiturio econmico neoliberal, de enfrentamento da crise expan-
sionista do capital da dcada de 1970, constituindo-se como um
ente separado do Estado e do mercado, portanto, nem pblico, nem
privado, mas sociedade civil organizada, movida por sentimentos
altrustas e filantrpicos a mobilizar a solidariedade e o voluntariado
social. O seu papel seria de substituir o Estado na implementa-
o de polticas pblicas, garantindo a soluo das sequelas sociais,
sem, no entanto, expor o debate sobre o conflito capital trabalho
(CAD, 2011, p. 10). Nele, impera a restrio de recursos financei-
ros e condies de trabalho, expresso do retraimento do Estado das
polticas sociais. Nele, os outrora militantes foram transformados
em tcnicos e especialistas em atendimento populao, burocra-
tizados nas funes e atribuies para as quais foram contratados;
estes se veem s voltas com a total falta de tempo e motivao para
se manter na linha de frente da luta pela universalizao dos direitos,
alm de terem de conviver com as angstias prprias das incongru-
ncias decorrentes de tal estado de coisa. Advm da a explicao
para muitos dos desafios postos ao Frum DCA-RN que reclamam,
dentre outros, da diminuta participao das organizaes nesse cole-
tivo e da pouca incidncia poltica destas.

177
Direitos da criana e do adolescente

Assim, considerada a leitura de contexto que desafia


o Frum DCA-RN, bem como os limites postos s suas organi-
zaes membros na atualidade, estas o projetaram objetivando
estrategicamente:
a) Reestruturar o Frum DCA-RN considerando os aspectos
da Identidade, do funcionamento (adeso formal Termo
de adeso, Regimento Interno), da composio (fruns
municipais ou cidades polos), da organizao (comisses
temticas), do domnio de informaes sobre a situao da
criana e do adolescente no RN.

Fortalecer e ampliar a presena das organizaes


da rea de criana e adolescente do RN no Frum
DCA-RN, considerando os 167 municpios do
Estado.
Fundamentar as aes de incidncia poltica do
Frum DCA-RN com informaes qualificadas, a
partir da apropriao de estudos cientficos e dados
oficiais disponveis.
Revisar os documentos de adeso ao Frum
DCA-RN (Cadastro, Termo de Adeso, Regimento
Interno).
Organizar o funcionamento do Frum DCA-RN
por Comisses Temticas permanentes (e tempor-
rias, quando for o caso), sendo as seguintes:
Articulao e mobilizao (comunicao/infor-
mao), responsvel por fomentar e alimentar a
adeso das organizaes ao Frum.
Formao e Sistematizao, responsvel por tra-
balhar a formao continuada do Frum e siste-
matizar sua experincia e respectivas produes.

178
O Frum DCA-RN:

Captao de recursos, responsvel por encontrar


apoio financeiro para o funcionamento ordin-
rio do Frum, recursos pblicos e outras fontes
parcerias, patrocnios.
Incidncia Poltica, responsvel por monitorar e
intervir nas polticas pblicas na rea da criana
e do adolescente (controle social), junto aos con-
selhos, Frente Parlamentar e outras instncias
de participao poltica.
b) Fortalecer o Frum DCA-RN, construindo uma agenda
poltica para as aes de incidncia que impactem na pol-
tica da criana e do adolescente potiguar.
Construir a agenda poltica do Frum DCA-RN.
Oportunizar o exerccio permanente da anlise de
conjuntura local e da realidade poltica global, aliado
a um programa de formao continuado.
Agregar-se e agregar ao Frum DCA-RN as organi-
zaes de outros segmentos e abrangncia poltica.
Buscar espaos de insero nos meios de comunica-
o, adequando a linguagem, tornando-a acessvel a
todos os pblicos.

Consideraes finais
A oportunidade deste artigo faz ver um coletivo de orga-
nizaes, o Frum DCA-RN, por um lado, coautor do legado
da Doutrina da Proteo Integral vigente no pas, a partir da
Constituio Federal de 1988; por outro lado, um movimento social
fragilizado pelos limites e adversidades vividos por suas organiza-
es membros, fortalezas e fragilidades contrapostas, desafiando a
sua continuidade, o discurso da defesa dos direitos e a prtica do
controle social problematizadas na sua inter-relao necessria, na
coerncia entre o que se apregoa e o que se realiza, entre o que se diz
e o que se pratica dentro do possvel da realidade atual.

179
Direitos da criana e do adolescente

O exerccio do Frum DCA-RN de se pr em planejamento


estratgico revela uma organizao social sada do movimento pr-
prio da sociedade em defesa de suas crianas e adolescentes, portanto,
legitimamente constitudo na usina da resistncia popular frente aos
agravos aos direitos dessa populao. Tambm lhe pe frente a um
horizonte de possibilidades, factveis ou no, a depender da capaci-
dade de adeso e mobilizao dos seus atuais componentes, em que
pese a realidade das crianas e adolescentes no Estado do Rio Grande
do Norte, desanimadora por sua falta de perspectiva, e desafiadora
justamente por isso. A experincia realizada permite compreender
que o controle social esperado resultar mais e melhor na medida em
que suas organizaes componentes reconheam a interdependncia
que os constitui, ligando-os intimamente no Sistema de Garantia de
Direitos, portanto, revela uma inseparvel articulao entre o Frum
DCA e os conselhos de direitos e tutelares.
Entre o discurso da Garantia de Direitos e a prtica do
controle social do Frum DCA-RN, muitos desafios, incertezas,
diante do cenrio poltico estadual, e dvidas em mbito municipal
quando se avizinham as eleies 2012. Esse o cenrio, em que
pese a angustiante realidade de crianas e adolescentes potiguares
em todo o territrio norte-rio-grandense, expropriadas do seu direito
proteo integral.

Referncias

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xis, p. 12. In: V Encontro brasileiro de Educao e Marxismo, Florianpolis,
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do Brasil. Braslia, DF. Dirio Oficial da Unio, 25 nov. 2009.

180
O Frum DCA-RN:

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181
A poltica de enfrentamento
violncia sexual e os desafios para
o exerccio do controle democrtico
Ana Paula Queiroz da Silva
Sayonara Rgia de Medeiros Dias

Introduo
O histrico da promoo da defesa de direitos humanos de crianas
e adolescentes no Brasil decorre de uma ampla mobilizao da socie-
dade civil organizada. Aps longo perodo em que a democracia fora
calada pelo autoritarismo extremo da ditadura militar, as dcadas
de 1980 e 1990 foram marcadas pela efervescncia poltica e social,
decisivos para a instituio, no apenas de marcos jurdicos com vis-
tas consolidao da cidadania no pas, mas principalmente porque
estabeleceram bases para a garantia da participao social democr-
tica em todas as instncias da vida social.
Nesse sentido, embora o marco legal proporcione o exer-
ccio democrtico da participao social na consecuo das polti-
cas pblicas, bem como da ocupao dos espaos de controle social,
aps 22 anos, faz-se necessrio permanente mobilizao social para
o fortalecimento da participao poltica, dos espaos pblicos, para
o efetivo controle social das polticas pblicas e o enfrentamento
violao de direitos humanos de crianas e adolescentes.
Diante de importante avano para o fortalecimento da
defesa de direitos humanos de crianas e adolescentes, com a implan-
tao da Escola de Conselhos no Rio Grande do Norte (2011) e
demais estados, visamos, com a socializao desse texto, contribuir
com a discusso e reflexo dos (as) conselheiros (as) sobre a poltica
de enfrentamento violncia sexual contra crianas e adolescentes.
Assim, busca-se criar condies para provocar um repensar das pr-
ticas cotidianas e realizar aes efetivas de controle democrtico que

183
Direitos da criana e do adolescente

objetivem a mudana do cenrio atual da condio de vida de crian-


as e adolescentes.
Ao discutir sobre temtica de grande relevncia social, a
violncia sexual, considerada uma das piores violaes de direitos
humanos, buscamos a partir do trabalho cotidiano no Centro de
Defesa da Criana e do Adolescente CEDECA Casa Renascer1,
como tambm nas articulaes com as Redes nacionais e locais,
pautar alguns elementos considerados fundamentais para a luta em
defesa de direitos desse segmento.
O debate que ora se apresenta desenvolvido a partir dos
seguintes pontos: 1) Mobilizao por direitos humanos de crianas
e adolescentes no Brasil e o enfrentamento violao de direitos;
2) Enfrentamento violncia sexual contra criana e adolescente:
uma agenda em construo; 3) Sistema de Garantia de Direitos e a
Poltica de Proteo a crianas e adolescentes em contextos de vio-
lncia sexual; 4) Controle democrtico das polticas pblicas para
crianas e adolescentes e o enfrentamento violncia sexual.

Mobilizao por direitos humanos de crianas e


adolescentes no Brasil e o enfrentamento violao
de direitos
Ao discorrer sobre as lutas sociais na rea da criana e do
adolescente, os estudos de Heringer (1992), Santos (1992; 2007),
Librio e Sousa (2007), Leal (2001), Leal e Csar (2011) destacam

1 Centro de Defesa que tem como princpio direitos sexuais de crianas e adolescen-
tes enquanto direitos humanos e como principal bandeira de luta o enfrentamento
violncia sexual contra crianas e adolescentes, com atuao no estado do RN.
Integra a Associao Nacional dos Centros de Defesa da Criana e do Adolescente;
o Comit Estadual/RN de Enfrentamento Violncia Sexual contra Crianas e
Adolescentes; a ECPAT Brasil; o Frum de Defesa de Direitos da Criana e do
Adolescente do RN; o Grupo de Trabalho Nacional da Convivncia Familiar e
Comunitria; o Conselho Estadual/RN de Direitos da Criana e do Adolescente
CONSEC; o Comit Popular da Copa 2014; o Comit Gestor da Escola de
Conselhos.

184
A poltica de enfrentamento violncia sexual e os desafios para o exerccio do controle democrtico

algumas caractersticas que melhor situam o contexto scio-hist-


rico dos movimentos sociais da infncia.
A indignao com a violncia praticada contra crianas e
adolescentes em situao de rua, o extermnio destes em condio de
pobreza, assim como a violncia institucional dos servios de aten-
dimento ao segmento, desencadearam no Movimento de Defesa de
Direitos da Criana e do Adolescente no final dos anos 1970.
Nesse cenrio, as lutas por direitos de criana e adolescente
iniciaram-se a partir da atuao de alguns profissionais que realiza-
vam o atendimento institucional. Estes, indignados com as recor-
rentes violaes desenvolvidas, como as j citadas, caracterizavam
a defesa atravs da prestao de servios combinada com aes de
reivindicao e presso poltica pela conquista de direitos, e se arti-
culavam com os movimentos sociais.
Na segunda metade da dcada de 1980, ganhou fora uma
militncia composta por sujeitos polticos que tiveram como princi-
pais protagonistas o Movimento Nacional de Meninos e Meninas de
Rua MNMMR, criado em 1985; o Frum Nacional Permanente
de Entidades No Governamentais de Defesa dos Direitos da
Criana e do Adolescente Frum DCA de 1988; e a Pastoral do
Menor, agente histrico da luta por direitos, que embora existisse
desde 1978, no perodo acima, disseminou nas parquias estaduais
essa mobilizao poltica (SANTOS, 1992).
A preocupao com esse segmento populacional, que se
encontrava nas ruas, sem direito moradia, alimento, sade, edu-
cao, amparo, pressionaram o poder pblico para que fossem asse-
gurados em Lei os direitos humanos fundamentais de crianas e
adolescentes, sem discriminao.
Essa ao de mobilizao articulada mudou o paradigma
que compreendia o menor como um problema, uma disfuno
social. O Cdigo de Menores de 1979, institudo para atender os
menores em situao irregular, ou seja, abandonados, carentes e
autores de infrao, antes considerados objetos de interveno da

185
Direitos da criana e do adolescente

tutela do juiz de menores e do Estado, d lugar a uma concepo


de prioridade absoluta.
Nesse contexto de mobilizao social e poltica, as
Campanhas Criana e Constituinte, de 1986 e Criana prio-
ridade absoluta, de 1987, foram realizadas e ganharam fora pol-
tica para a elaborao da Constituio Federal de 19882, assim
como na instituio do Frum de Defesa dos Direitos da Criana
e do Adolescente Frum DCA e, posteriormente, no Estatuto da
Criana e do Adolescente ECA, Lei 8.069/90.
A preocupao com o arcabouo legal fazia parte do cen-
rio daquele momento de efervescncia poltica de consolidao da
democracia. A Constituio foi o marco dessa estratgia da parti-
cipao dos movimentos sociais para influenciar na elaborao de
legislaes, e essa mobilizao culminou no Art. 2273 e 228 da refe-
rida Carta Magna. Assim como na elaborao do ECA, que passa a
disseminar o paradigma dos direitos humanos.
De acordo com Heringer (1992),
A consequncia histrica deste processo foi um movi-
mento crescente de lutas pela garantia de que os direi-
tos do cidado/deveres do Estado estivessem garantidos
juridicamente, transformando-se os textos legais em
compromissos pblicos com sua realizao e, caso no
cumprido, em instrumento de denncias e cobrana dos
mesmos (HERINGER, 1992, p. 53-54).

2 Marco federativo que inaugurou a perspectiva de direitos humanos como essencial


ao processo democrtico e estabeleceu um conjunto de valores ticos essenciais
dignidade humana, aps longo perodo de Ditadura Militar (1964-1985) e viola-
o de direitos humanos fundamentais, preconizados na Declarao Universal dos
Direitos do Homem de 1948.
3 dever da famlia, da sociedade e do Estado assegurar criana e ao adolescente,
com absoluta prioridade, o direito vida, sade, alimentao, educao,
ao lazer, profissionalizao, cultura, dignidade, ao respeito, liberdade e
convivncia familiar e comunitria, alm de coloc-los a salvo de toda forma de
negligncia, discriminao, explorao, violncia, crueldade e opresso (Art. 227,
Constituio Federal, 1988, p. 108).

186
A poltica de enfrentamento violncia sexual e os desafios para o exerccio do controle democrtico

O ECA surge para regulamentar o Art. 227 da Constituio


Federal, inspirado pela Conveno Internacional dos Direitos
da Criana, aprovada pela Assembleia Geral da ONU, em 20 de
novembro de 1989.
Dentre os principais pontos para efetivao da proteo
integral contida no ECA, pode-se destacar: a) o fim da poltica de
acolhimento institucional abrigamento indiscriminado respal-
dado pelo antigo Cdigo de Menores, dando garantia de prioridade
ao direito convivncia familiar e comunitria; b) o fortalecimento
da concepo de igualdade entre crianas e adolescentes indepen-
dente de classe social, deixando de focalizar a poltica da infncia
nos pauperizados, abandonados e delinquentes, considerando a con-
dio peculiar de desenvolvimento, para aplicao de medidas de
proteo socioeducativas; c) garantia do devido processo legal e a
defesa ao adolescente a quem se atribua a autoria de ato infracional
instituindo o direito de ampla defesa; d) regulamentao da pos-
sibilidade de integrao e articulao das aes governamentais e
no governamentais da poltica de atendimento, fiscalizada, pelos
Conselhos de Direitos instituindo o exerccio do controle social; e)
municipalizao do atendimento, por meio da descentralizao da
poltica pblica (ECA, 2002)
A nova concepo de direitos que os movimentos da criana
e do adolescente apontaram para a formulao de polticas pblicas
e reivindicao pela ampliao da cidadania formal valorizou e
deu flego luta no plano institucional de execuo das polticas
pblicas.
Nesse sentido, se evidencia a aposta que esses movimentos
fazem participao nos Conselhos de Direitos, enquanto espaos
de controle social das polticas sociais, com a prerrogativa de deli-
berar sobre a prioridade da poltica, definindo aes, metas e ora-
mento, com vistas maior efetividade da ao.
A criao dos Conselhos com representao paritria entre
governo e sociedade civil nas trs esferas: municipal, estadual e

187
Direitos da criana e do adolescente

federal, garantiu maior participao da sociedade na conduo da


poltica de promoo e proteo criana e adolescente, na propo-
sio, fiscalizao e avaliao desta. Porm, essa participao vem
levantando uma srie de questes quanto a responsabilidades, com-
petncias e funes dessas instncias, no que se refere necessidade
de qualificao, crescimento no nvel da competncia cientfica, tc-
nica e poltica, para a efetivao de sua ao.

O enfrentamento violncia sexual contra criana e


adolescente: uma agenda em construo
No contexto da violao de direitos de crianas e adolescen-
tes, quando se reporta violncia sexual4 contra o segmento infan-
tojuvenil, importante situar que essa temtica se tornou pblica e
ganhou visibilidade, sendo reconhecida enquanto expresso da ques-
to social a partir do incio da dcada de 1990.
Santos (2007) aponta que, nos anos de 1980, existiam
poucas organizaes de atendimento ao abuso sexual domstico, e
a nfase na modalidade da explorao sexual comercial se deu ape-
nas nos anos 1990. Para tanto, tiveram importante contribuio as
denncias sobre a explorao sexual no turismo, nas cidades litor-
neas do Nordeste, realizadas por militantes do movimento de defesa
de direitos de criana e adolescente e jornalistas5.

4 Todo ato ou jogo sexual, relao heterossexual ou homossexual entre um ou mais


adultos e uma criana menor de 18 anos, tendo por finalidade estimular sexual-
mente a criana ou utiliz-la para obter estimulao sexual sobre sua pessoa ou de
outra pessoa (AZEVEDO; GUERRA, 1998, p. 13).
[...] uma violao de direitos humanos universais, de regras sociais e familiares das
sociedades em que ocorre. , portanto, uma ultrapassagem dos limites humanos,
legais, culturais, sociais, fsicos, psicolgicos. Trata-se de uma transgresso e neste
sentido um crime, ou seja, o uso delituoso, delinquente, criminoso e inumano
da sexualidade da criana e do adolescente (FALEIROS; FALEIROS, 2001, p. 20).
5 Destacaram-se no perodo as publicaes Meninas da noite: a prostituio de meni-
nas escravas no Brasil, de Gilberto Dimenstein, em 1992, e o Dossi Crianas da
Amaznia, que denunciou a escravizao do sexo de meninas nos garimpos da
regio Norte.

188
A poltica de enfrentamento violncia sexual e os desafios para o exerccio do controle democrtico

Embora essa expresso da questo social se faa presente na


realidade brasileira desde a colonizao do pas, foi a partir da ltima
dcada do sculo XX que ela vem sendo amplamente discutida, estu-
dada e trabalhada, tornando-se, inclusive, pauta na agenda pblica
nacional e internacional.
Diante da gravidade da problemtica com base na publici-
zao mencionada, nas denncias realizadas, nas pesquisas e estudos
de organizaes no governamentais ONG, seguidos da mobiliza-
o nacional de diversos segmentos sociais, instaurou-se a Comisso
Parlamentar de Inqurito CPI da Prostituio Infantil6, em 1993,
com o objetivo de apurar responsabilidades pela explorao sexual
infantojuvenil. Essa comisso exps a dimenso da problemtica em
diversos estados do pas. Podemos considerar a CPI como um marco
na divulgao e mobilizao da sociedade sobre o tema, com vistas
a compreender a problemtica, buscar formas de enfrentamento e
implantar projetos sociais de interveno.
Importa destacar alguns acontecimentos de grande rele-
vncia na construo e disseminao das aes de enfrentamento
violncia sexual, aps esse marco. Intensificaram-se estudos e pesqui-
sas, com insero da academia nesse debate, ampliaram-se projetos
sociais, programas de atendimento s crianas e adolescentes vitimi-
zados, mobilizaes da sociedade civil como a Campanha Nacional
de Combate Explorao Sexual de Crianas e Adolescentes, com o
lema Explorao Sexual Infantojuvenil: No d para Engolir em
1995; a Campanha pelo fim da Prostituio Infantil, da Pornografia
Infantil e do Trfico de Crianas para Propsitos Sexuais, realizada
pela ONG ECPAT, rede internacional de organizaes no governa-
mentais, a qual tem associadas no Brasil (SANTOS, 2007).
No cenrio internacional, destacamos ainda, o I Congresso
Mundial sobre Explorao Sexual Comercial de Crianas, resultado

6 Foi um grande avano a alta visibilidade dada ao tema, com vrios registros regionais
de violncia sexual, assim como o avano conceitual para a explorao sexual, em
substituio ao termo prostituio, visto que crianas e adolescentes no se prosti-
tuem, mas so explorados, considerando sua condio peculiar de desenvolvimento.

189
Direitos da criana e do adolescente

de ampla mobilizao de setores governamentais, no governamen-


tais e organismos internacionais, realizado em 1996, na cidade de
Estocolmo, Sucia. Dele, participaram vrios Ministrios de 122
pases, dentre estes o Brasil. Os governos se comprometeram com
o documento de luta pelo enfrentamento explorao sexual con-
tra crianas, assim como elaboraram uma agenda de ao comum
(LIBRIO; SOUSA, 2007). Dando continuidade pactuao
internacional e buscando reforar as agendas comuns, realizaram-se
o II e o III Congresso Mundial, em Yokohama, 2003, e Brasil, 2008,
respectivamente.
Essas articulaes, mobilizaes e estratgias polticas defi-
niram um conjunto de decises e proposies, que foram sistema-
tizados no Plano Nacional de Enfrentamento Violncia Sexual
Infantojuvenil, aprovado em julho de 2000 pelo Conselho Nacional
dos Direitos da Criana e do Adolescente CONANDA. Este se
consolida como um instrumento que traa as diretrizes para a pol-
tica nacional de enfrentamento violncia sexual contra criana
e adolescente, decorrente da Declarao e Agenda para Ao do I
Congresso Mundial.
Esse Plano foi elaborado a partir da mobilizao de diversos
setores da sociedade civil organizada, gestores pblicos, operadores
do direito, parlamentares e organismos internacionais, coordenado
pelo Centro de Referncia Estudos e Aes Sobre Crianas e
Adolescentes CECRIA e a Casa Renascer7, e considerado:
[...] instrumento de garantia e defesa de direitos de crianas e
adolescentes que pretende criar, fortalecer e implementar um
conjunto articulado de aes e metas fundamentais para asse-
gurar a proteo integral criana e ao adolescente em situao
ou risco de violncia sexual (BRASIL, 2002, p. 13).

Seguindo as orientaes de elaborao de planos estadu-


ais por todo pas, o Rio Grande do Norte iniciou o processo de

7 Organizaes no governamentais consideradas, dentre outras, protagonistas do


enfrentamento violncia sexual contra crianas e adolescentes no Brasil.

190
A poltica de enfrentamento violncia sexual e os desafios para o exerccio do controle democrtico

construo de seu Plano em 2003, sendo aprovado em 2004, e insti-


tuiu o Comit Estadual de Enfrentamento Violncia Sexual contra
Criana e Adolescente.
O Comit constitui uma Rede de composio mista, de
representantes da sociedade civil organizada e do poder pblico, que
tem como objetivo: incidir politicamente; articular/mobilizar seto-
res do poder pblico, sociedade civil organizada e setor empresarial;
monitorar e avaliar polticas pblicas de enfrentamento violncia
sexual contra criana e adolescente.
Ainda decorrente da mobilizao social, foi institudo o Dia
Nacional de Combate ao Abuso e Explorao Sexual de Crianas e
Adolescentes 18 de Maio8, pela Lei Federal 9.970/00. Essa data
emblemtica adentrou a agenda pblica e a cada ano as mobilizaes
nos municpios so fortalecidas e ampliadas, chamando a ateno da
sociedade e da mdia, assim como cobrando do Estado aes efetivas
que venham a romper o quadro de violncia recorrente.
Nos termos de Leal (2001), ONG, Redes, movimentos
sociais, Conselhos de Direitos e Fruns indicam a direo poltica
para o enfrentamento da explorao sexual contra crianas e adoles-
centes. Essas diversas expresses da sociedade civil se apresentam,
desde sempre, na luta pelo enfrentamento violncia sexual contra
criana e adolescente como grandes protagonistas9.

8 Em memria do crime brbaro que vitimou Araceli em 1973 e que ficou impune.
Conhecido como o Caso Araceli, refere-se o caso de uma criana de 8 anos, que
foi brutalmente espancada, estuprada, drogada, morta e carbonizada por um grupo
de jovens em Vitria/ES. Como dito anteriormente, apesar da barbaridade do
crime, o caso ficou impune.
9 Consideramos aquelas que atuam na incidncia e participao poltica, reivindi-
cam e pressionam o Estado na efetivao de polticas sociais, assim como cobram
das instncias de defesa prticas de responsabilizao que venham a romper com a
cultura da impunidade e garantir ateno s crianas e adolescentes. E que pautam
na sociedade as fragilidades e lacunas da ausncia de prioridade do poder pblico
diante dos contextos de violncias recorrentes, com programas e servios pontuais e
fragmentados.

191
Direitos da criana e do adolescente

De acordo com Leal e Csar (2012), a mobilizao social


se constitui a principal estratgia da sociedade civil para o enfren-
tamento violncia sexual contra criana e adolescente, como
compreendido desde a sensibilizao da mdia para pautar o tema
publicamente, as Campanhas, a sistematizao do conhecimento, o
desenvolvimento de metodologias de interveno, a articulao com
diversos setores, como o legislativo, o judicirio e o executivo para
incluir o tema na agenda pblica brasileira, assim como a articulao
com agncias internacionais para cooperao tcnica e financeira.
As estratgias de enfrentamento da explorao sexual comer-
cial de crianas e adolescentes so compreendidas, a partir do
estabelecimento de correlaes de foras fortalecendo o poder
da sociedade civil, em nvel poltico-cultural; da relao con-
traditria entre Estado x sociedade; e dos processos de partici-
pao na mobilizao e articulao da sociedade civil (ONGs,
Fruns, movimentos sociais e conselhos), enquanto direito
garantido em lei (LEAL; CSAR, 2012, p. 4).

Nesse contexto, embora tenha havido um avano signifi-


cativo no marco poltico, jurdico-administrativo no enfrentamento
violncia sexual contra crianas e adolescentes decorrente da ampla
mobilizao, a eliminao de toda forma de violncia ainda se apre-
senta como grande desafio, em uma sociedade que tem como pano
de fundo o patriarcalismo, as relaes desiguais de gnero, o racismo
e o adultocentrismo.
Sendo assim, fortalecer o Sistema de Garantia de Direitos e
o efetivo controle social das polticas pblicas torna-se fundamental
para a proteo de crianas e adolescentes em contextos de violncia.

Sistema de Garantia de Direitos e a Poltica de Proteo a


crianas e adolescentes em contextos de violncia sexual
A poltica da promoo e proteo dos direitos humanos de
crianas e adolescentes presente no ECA (Art. 86 a 94) convencio-
nou-se chamar de Sistema de Garantia de Direitos SGD a partir
da Conferncia Nacional dos Direitos da Criana e do Adolescente,

192
A poltica de enfrentamento violncia sexual e os desafios para o exerccio do controle democrtico

realizada pelo Conselho Nacional dos Direitos da Criana e do


Adolescente em 1999.
Nos termos de Nogueira Neto (2005, p. 41) o Estatuto
institui, consequentemente, um verdadeiro sistema jurdico-pol-
tico-institucional de garantia dos direitos da infncia e da adoles-
cncia, para proteg-los integralmente.. Acrescenta ainda o autor
que o ECA:
[...] tem o papel de: a) potencializar estrategicamente a promo-
o e proteo dos direitos da infncia/adolescncia, no campo
de todas as polticas pblicas, especialmente no campo das
polticas sociais e de b) manter restritamente um tipo espe-
cial de atendimento direto, emergencial, em linha de cuidado
integrado inicial, a crianas e adolescentes com seus direitos
ameaados ou violados (credores de direitos) ou adolescen-
tes infratores (em conflito com a lei) (NOGUEIRA NETO,
2005, p. 14-15).

A poltica da criana e do adolescente prevista no ECA


transversal a todas as polticas sociais, visto que demanda a articu-
lao com a poltica da educao, sade, assistncia social, esporte,
lazer e cultura, dentre outras polticas pblicas. O SGD mais
estratgico em sua operacionalizao do que de atendimento direto.
Garante atendimento especial para crianas e adolescentes credores
de direitos, ou adolescentes em conflito com a lei (NOGUEIRA
NETO, 2006).
O SGD promove o desenvolvimento de aes de mobiliza-
o social, construo de alianas e parcerias, formao profissional,
estudos e pesquisas, monitoramento e avaliao, dentre outras que
so fundamentais para a garantia de atendimento qualificado e efe-
tivo ao pblico infantojuvenil.
Esse Sistema regulado a partir de trs princpios: da prio-
ridade absoluta; da descentralizao poltico-administrativa; da par-
ticipao popular. Estes se materializam a partir de trs eixos com
funes estratgicas, para a garantia de seu funcionamento. A saber:
os eixos de promoo, de proteo (defesa) de direitos, e de controle

193
Direitos da criana e do adolescente

institucional e social dessa promoo e defesa, devendo estar articu-


lados e integrados de acordo com aes das instituies e instncias
competentes, em uma dimenso sistmica (NOGUEIRA NETO,
2006).
O eixo estratgico da promoo dos direitos se refere pol-
tica de atendimento dos direitos da criana e do adolescente, a qual
se operacionaliza atravs do acesso s polticas pblicas intersetoriais,
de forma integrada, para satisfazer as necessidades bsicas e especiais
de crianas e adolescentes, e assim garantir a proteo integral.
So trs linhas estratgicas de operacionalizao dessa
poltica de atendimento: (a) servios e programas de proteo
especial, (b) programas socioeducativos; e (c) servios e programas
das demais polticas pblicas, especialmente das polticas sociais.
(NOGUEIRA NETO, 2005, p. 18).
O eixo da defesa dos direitos do segmento infantojuvenil e
a responsabilizao dos violadores se referem defesa de liberdades e
direitos de crianas e adolescentes, garantindo o acesso justia em
sua proteo legal.
E por fim, o eixo do controle social, campo de participa-
o da sociedade civil no controle externo, exercendo a proposio,
monitoramento, anlise e avaliao de polticas pblicas, visando
promoo e proteo de direitos humanos, juntamente com os
rgos governamentais, nos Conselhos de Direitos. E ainda, em
outros espaos pblicos no institucionalizados, protagonizados pela
sociedade civil, como Fruns e Comits.
A mudana de paradigma da poltica de atendimento
criana e ao adolescente a partir dos anos 1990, com a promulgao
do ECA, traz uma srie de questionamentos acerca da realidade do
segmento infantojuvenil em nosso pas, permeada por contradies,
como o descompasso entre os avanos no panorama legal e a negao
cotidiana de seus direitos bsicos como sade, educao, moradia,
cultura e lazer, dignidade, respeito, dentre outros, seja pela omisso
do Estado, seja pela ausncia ou a no efetividade da poltica pblica.

194
A poltica de enfrentamento violncia sexual e os desafios para o exerccio do controle democrtico

Para compreender a configurao da poltica social, neces-


srio se faz articular as trs dimenses que conformam a sua gnese e
seu desenvolvimento, quais sejam: a dimenso econmica, a dimen-
so da luta de classes e a dimenso cultural. Nos termos de Behring
e Boschetti (2008),
Tais elementos [...] so referenciais que ajudam a situar e a com-
preender o sentido e o significado das polticas sociais e per-
mitem identificar tanto as determinaes econmicas quanto
as relaes de poder, de coero e de ameaa, legal e politi-
camente sancionadas, que determinam os limites e o grau de
bem-estar social que a poltica social tem condies de pro-
duzir no mbito do capitalismo (BEHRING; BOSCHETTI,
2008, p. 45).

Acrescentam ainda as autoras em relao s polticas sociais


no contexto do capitalismo: [...] o perodo em que estamos vivendo,
de retomada dos valores liberais, de responsabilizao individual pela
condio de pobreza, o que justifica ideoculturalmente a focalizao
das polticas sociais (BEHRING; BOSCHETTI, 2008, p. 45).
O ECA apresenta diversos limites na sua efetivao, con-
figurados nas relaes sociais contraditrias que se reproduzem. A
cultura conservadora dominante da sociedade brasileira reafirma a
concepo das desigualdades de classe, gnero, raa/etnia, gerao e
poder. Concepo esta que vai de encontro ao paradigma dos direitos
humanos10 e da construo de uma sociedade democrtica e justa.
A poltica pblica evidencia a relao contraditria de anta-
gonismo e reciprocidade ao mesmo tempo, e a arena de conflitos
de interesses entre diferentes classes, permeada pela interveno do
Estado e o exerccio do controle social democrtico da sociedade, em
busca da ampliao da cidadania.

10 Promove e defende a dignidade humana, a liberdade, a igualdade, a identidade, a


pluralidade, a diversidade, como valores supremos e aliceradores da democracia
real e do desenvolvimento humanos autossustentado (NOGUEIRA NETO, 2011,
p. 8).

195
Direitos da criana e do adolescente

Segundo Pereira (2009), os direitos sociais, conquistados


pela sociedade e incorporados em lei s se materializam atravs de
polticas pblicas, operacionalizadas por meio de programas, proje-
tos e servios sociais.
importante destacar a valorosa contribuio que Behring
e Boschetti (2008) nos apresentam que amplia a afirmao acima,
ao se referir aos limites que se pem diante da garantia da cidadania
e de direitos pelas polticas sociais no mbito do capitalismo, posto
que este reproduz a sociedade de classes, que geradora das desigual-
dades sociais.
Nessa perspectiva, para conquistar um projeto de socie-
dade fundamentado na liberdade e justia social, precisa-se ir alm
da conquista de cidadania sob a expanso das polticas sociais, na
sociedade burguesa.
A construo de uma nova sociedade nacional, a partir do
desenvolvimento do capital no Brasil, em uma relao contraditria,
ao mesmo tempo em que segue os ideais liberais, de urbanizao
e industrializao do pas, associada ao trabalho livre, no rompe
com o modelo de sociedade de base conservadora e permanece sob
o poder econmico da elite agrria. por isso que o nosso pas
considerado por muitos estudiosos como o pas de caractersticas
da tutela, do favor e do clientelismo entre o Estado e a sociedade,
reproduzido continuamente.
Esse processo de contradio da sociedade brasileira repro-
duz o descompasso entre o ECA e as prticas culturais desenvolvidas.
A luta emancipatria dos direitos humanos se defronta cotidiana-
mente com velhos paradigmas menoristas de carter assistencialista
e repressor, ainda presentes em aes e pensamentos conservadores
vigentes. Perspectiva essa que refora a prtica da institucionalizao
e a tutela do Estado, apesar das normatizaes, decretos e diretrizes
que promovem a convivncia familiar e comunitria.
Para compreender a poltica de enfrentamento violncia
sexual contra criana e adolescente, importa situar, em nvel fede-
ral, como esta se desenha. O Sistema Nacional de Coordenao de

196
A poltica de enfrentamento violncia sexual e os desafios para o exerccio do controle democrtico

Poltica de Direitos Humanos engloba diferentes polticas especfi-


cas, como dos direitos do idoso e das minorias, das pessoas com
deficincia, alm da criana e do adolescente. Faz parte dessa estru-
tura a Secretaria de Direitos Humanos SDH, instituda em 2003,
vinculada Presidncia da Repblica, que tem status de Ministrio,
assim como a Subsecretaria de Promoo dos Direitos da Criana e
do Adolescente e o Conselho Nacional de Direitos da Criana e do
Adolescente.
A SDH atua na articulao e mobilizao institucionais,
coordena aes entre Ministrios e Secretarias Especiais, rgos do
Legislativo, Judicirio, Ministrio Pblico e movimentos sociais.
Organiza as Conferncias Nacionais Temticas e elabora o Plano
Plurianual PPA, como tambm tem a competncia de exercer a
funo de ouvidoria, recebendo denncias de violao de direitos.
Dentre a integrao e coordenao das estruturas gover-
namentais, destacamos a Comisso Intersetorial de Enfrentamento
Violncia Sexual contra Crianas e Adolescentes11 e o Comit
Nacional de Enfrentamento Violncia Sexual contra Crianas e
Adolescentes12.
No ano de 2003, o governo federal afirma a prioridade do
Estado com o enfrentamento violncia sexual contra criana e ado-
lescente, com polticas direcionadas. A partir do Plano Nacional,
aes se estruturaram nas regies e estados, como o Programa de
Enfrentamento da Violncia Sexual contra Crianas e Adolescentes,
marco na efetividade do enfrentamento, por apresentar diferentes

11 Composta por representantes do Governo Federal, sociedade civil organizada, orga-


nismos e organizaes internacionais com vistas a propor e implementar a poltica
de enfrentamento explorao sexual contra crianas e adolescentes. Realizou o
mapeamento de municpios vulnerveis explorao sexual de crianas e adolescen-
tes, no pas, sistematizado na Matriz Intersetorial de Enfrentamento da Explorao
Sexual Comercial de Crianas e Adolescentes, em 2005.
12 Rede mista composta por representantes da sociedade civil, Poder Pblico, setor
empresarial e organizaes internacionais com o objetivo de monitorar e estimu-
lar a implementao do Plano Nacional de Enfrentamento Violncia Sexual
Infantojuvenil.

197
Direitos da criana e do adolescente

frentes de ao, como o Servio de Proteo Social a Crianas e


Adolescentes Vtimas de Violncia, Abuso e Explorao Sexual e
suas Famlias, que substituiu o Programa Sentinela13.
Este ltimo foi desenvolvido e implementado em 2001,
sendo reestruturado a partir da Poltica Nacional da Assistncia
Social, enquanto situao de mdia complexidade, incorporado ao
Centro de Referncia Especializado da Assistncia Social CREAS,
em 2004. Esse o principal programa que garante o atendimento
direto especializado e continuado a crianas e adolescentes em situ-
ao de violncia sexual e suas famlias, embora, na realidade, se
apresente com grandes fragilidades e desafios para efetividade do
que se prope.
Avanos so identificados na perspectiva de garantir direi-
tos humanos infantojuvenis, a partir de programas e aes como a
implantao do Disque Denncia Nacional de Abuso e Explorao
Sexual de Crianas e Adolescentes Disque 10014, Programa de
Aes Integradas e Referenciais de Enfrentamento Violncia Sexual
Infantojuvenil PAIR15, Programa Escola que Protege16, a Poltica
Nacional de Enfrentamento ao Trfico de Pessoas, fortalecimento de
Comits de Enfrentamento, a disseminao de Campanhas educa-
tivas, e ainda o Programa Turismo Sustentvel e Infncia17. Porm,

13 Institudo para atendimento psicossocial e jurdico s crianas, adolescentes e suas


famlias em situao de violncia sexual, a partir do eixo estratgico de atendimento
do Plano Nacional de Enfrentamento Violncia Sexual Infantojuvenil.
14 Programa nacional de denncias de violao dos direitos da criana e do adoles-
cente, ferramenta de extrao de dados para identificar a dimenso da violncia
contra criana e adolescente, que visa subsidiar aes de enfrentamento. Implantado
em 2004, mas foi em 2006 que adotou o nmero 100, prope atendimento espe-
cializado e trabalha com as categorias trfico de pessoas, pornografia, explorao
sexual comercial, abuso sexual, negligncia, violncia.
15 Esse projeto tem como propsito articular as redes locais nos municpios com vistas
a garantir atendimento integral s crianas e adolescentes vitimizadas.
16 Programa de enfrentamento violncia sexual nas escolas com perspectiva
preventiva.
17 Surge em 2004, perodo em que oficialmente o Brasil busca mudar a concepo da
imagem do turismo no exterior, at ento divulgada, como o paraso afrodisaco, e
desenvolve algumas aes de preveno a explorao sexual.

198
A poltica de enfrentamento violncia sexual e os desafios para o exerccio do controle democrtico

quando fazemos a relao com o oramento pblico, constata-se que


o gasto social muito baixo em relao complexidade e dimenso
da demanda referente ao problema no pas (ANCED, 2009, p. 32).
De acordo com o II Relatrio Alternativo da Sociedade
Civil para a ONU18, no h no Brasil um Plano de Ao que garanta
os direitos da criana, em todas as reas, conectado a uma pol-
tica geral coordenada. Embora a sociedade civil tenha pautado na
agenda pblica a elaborao de planos setoriais, permitindo o avano
na elaborao de polticas pblicas para crianas. Nesse sentido, o
Relatrio Alternativo afirma que Os Planos dos diversos segmentos
so bons instrumentos de defesa e promoo de direitos, mas no so
suficientes para o objetivo de estabelecer uma poltica coordenada e
efetiva, que garanta os direitos da criana no pas (ANCED, 2009,
p. 43).
No entanto, no h previso oramentria para implemen-
tao das aes previstas no Plano Estadual de Enfrentamento
Violncia Sexual contra Criana e Adolescente (2005), assim como
no Plano Nacional (2002). Reconhece-se essa ausncia na elabo-
rao dos Planos como uma grande fragilidade, pois a garantia de
oramento para sua efetivao poderia se tornar estratgia de pres-
so poltica e controle social, pelo fato de j ter sido aprovado pelo
Conselho de Direitos, assim como pelo chefe do executivo.
Ao analisarmos os Fundos Pblicos no Brasil, verificamos
que, diante das constantes crises do capital, este vem sendo ampla-
mente disputado pelo mercado, ocasionando srios rebatimentos no
investimento das polticas sociais. O fundo pblico envolve todo o
oramento estatal e a capacidade do governo em intervir na economia.

18 Elaborado pela Associao Nacional dos Centros de Defesa da Criana e do


Adolescente ANCED com o objetivo de denunciar a gravidade das violaes de
direitos de crianas e adolescentes no Brasil. Apresenta a situao da infncia no
pas, a partir da matriz de monitoramento realizada pela ANCED nos anos de 2005
e 2006, das recomendaes do Comit de Direitos da Criana da ONU para o
Estado brasileiro, para a garantia dos direitos previstos na Conveno Internacional
sobre os Direitos da Criana que o Brasil signatrio.

199
Direitos da criana e do adolescente

Quando o capital direcionado para salvaguardar a financeirizao


da riqueza, no socorro aos bancos e a iniciativa privada, as polticas
sociais so fragilizadas, na medida em que passam a ser executadas
fora do aparato governamental (SALVADOR, 2010).
Segundo Oliveira apud Salvador (2010), o fundo pblico
o responsvel pela articulao das polticas sociais, bem como pela
relao desta com a reproduo do capital, que, na sua anlise, uma
questo estruturante do sistema capitalista.
Nesse sentido, o carter regulador do mercado defen-
dido pelas grandes corporaes, incentivado pela lgica neoliberal,
demonstra a incapacidade de manuteno e desenvolvimento da
poltica social, uma vez que as corporaes reconhecem e recorrem
ao Estado como mantenedor do mercado nos perodos de crise, alm
de reforarem seu fazer clientelista, assistencialista, no estruturante,
portanto frgil, na regulao e execuo da poltica pblica.
imprescindvel o conhecimento sobre as peas oramen-
trias do Estado para a realizao do controle social. No basta moni-
torar a poltica, urgente o monitoramento do oramento pblico
na proposio e acompanhamento de sua execuo, pois mesmo que
tenha sido orado, no se garante a implementao dos planos. Nesse
sentido, de fundamental importncia que os Conselhos de Direitos
e Tutelares, os Fruns e Redes se debrucem e aprofundem a discus-
so sobre o ciclo oramentrio para qualificar sua interveno, visto
que a realizao da poltica pblica est condicionada ao oramento.
Na ocasio da avaliao do Plano Estadual de Enfrentamento
Violncia Sexual, do estado do Rio Grande do Norte, realizado em
2009, ficou evidente que muito do que fora planejado no foi efeti-
vado de fato, tanto pela no incorporao da responsabilidade dos
setores na execuo do mesmo, quanto pela sua no integrao a um
proposta de garantia de recurso nas peas oramentrias do Estado.
Destacaram-se, entre as principais demandas: a necessi-
dade da intersetorialidade das polticas de sade, educao, assistn-
cia, segurana, turismo, esporte e cultura na elaborao e execuo

200
A poltica de enfrentamento violncia sexual e os desafios para o exerccio do controle democrtico

de aes, programas e projetos integrados de preveno e atendi-


mento direto; garantia de oramento pblico especfico para aes
de enfrentamento violncia sexual contra criana e adolescente;
formao continuada terico-metodolgica e tico-poltica, para
profissionais dos programas socioassistenciais; estruturao dos ser-
vios para a qualificao do atendimento; fortalecimento da Rede
de ateno criana e adolescente e potencialidade dos Conselhos
Tutelares; dentre outros.
Diante da ausncia de banco de dados unificado que
retrate as situaes de violao de direitos de criana e adolescente
no estado, reportamo-nos aos dados referentes s denncias de vio-
lncia em duas fontes de registro. Tanto no Relatrio do Disque
Direitos Humanos Disque 10019, quanto nos dados da Delegacia
Especializada de Proteo da Criana e do Adolescente DCA/RN.
Em relao ao Relatrio do Disque 100, o RN apontado como o
terceiro estado por 100 mil habitantes que mais denuncia violncia
contra crianas e adolescentes no pas, com ndice de 18,54, como
tambm indica que a regio Nordeste a que mais denuncia.
J em relao aos dados da DCA/RN20, o nmero de
denncias cresce gradativamente, desde 2001, ano de implantao da
delegacia. Foram registrados, no ano de 2011, 869 denncias e bole-
tins de ocorrncia, sendo 45,1% de maus-tratos e 48,9% de natureza
sexual. Os dados revelam que 76,6% ocorreram na capital, 18,9% na
regio metropolitana e 4,5% no interior do estado, assim como refle-
tem a necessidade de implantao de mais Delegacias Especializadas
no estado para tratar da responsabilizao dos agressores, buscando
romper a cultura da impunidade enraizada em nosso pas.
Importa, ainda, explicitar, nesse cenrio, o resultado do
levantamento de pontos vulnerveis explorao sexual de crianas e

19 Referente ao perodo de janeiro a dezembro de 2011.


20 Em 2001, ano de implantao da DCA/RN, foram registrados 127 crimes de maus-
-tratos e 146 de natureza sexual. J no ano de 2011, de janeiro a dezembro, os nme-
ros de denncias e boletins de ocorrncia B.O. cresceram para 869. Destes, 425
so de natureza sexual, de acordo com os dados dessa delegacia.

201
Direitos da criana e do adolescente

adolescentes realizado pela Polcia Rodoviria Federal, entre 2009 e


2010, que insere o RN no nvel crtico quanto ao risco da explorao
sexual, colocando-o em 6 lugar no ranking brasileiro.
Diante de perversa fotografia do RN em situao de vio-
lao de direitos, explicitada atravs de diferentes fontes, a questo
se agrava quando analisamos que os servios e programas no do
conta do atendimento aos vitimados, muito menos garantem a reso-
lutividade dessas situaes.
De acordo com o Dossi Infncias Violadas21, o estudo
aponta as principais fragilidades na Rede de Promoo e Proteo
de Direitos da Criana e Adolescente, no enfrentamento violn-
cia sexual, as quais precisam de ateno das instncias do Sistema
de Garantia de Direitos, visando assegurar a efetivao da ao.
Destacamos algumas das fragilidades:
as polticas sociais bsicas, principalmente de sade, edu-
cao e assistncia social no atendem s demandas e necessidades
das crianas, adolescentes e suas famlias;
dificuldades de aplicao e acompanhamento efetivo das
medidas de proteo22 por parte dos Conselhos Tutelares;
limitao de atuao da Delegacia Especializada de
Defesa de Crianas e Adolescentes DCA para investigao e res-
ponsabilizao, visto que h apenas uma DCA para o Estado do
RN, e a mesma funciona de segunda a sexta-feira em horrio comer-
cial, alm do baixo efetivo de agentes lotados e estrutura deficitria
de trabalho;

21 Documento denncia da situao da violncia sexual contra crianas e adolescentes


elaborado pelo CEDECA Casa Renascer, lanado em 2010. O referido documento
faz uma anlise da poltica de enfrentamento violncia no RN, a partir de trs
casos acompanhados pela instituio, no qual denuncia as fragilidades na Rede de
Promoo e Proteo de Direitos da Criana e Adolescente.
22 Verificar ECA, Art.101.

202
A poltica de enfrentamento violncia sexual e os desafios para o exerccio do controle democrtico

as equipes dos CREAS no correspondem demanda de


atendimento, falta estrutura de trabalho e qualificao tcnica espe-
cializada, alm da alta rotatividade dos profissionais.
A indefinio de um fluxo na rede do Estado e principal-
mente da regio metropolitana de Natal, onde h um maior nmero
de denncias, compromete o atendimento s situaes de violncia,
de modo que promovam de fato a ressignificao da violncia sofrida
e a proteo de crianas e adolescentes vitimizadas. Sendo este o
maior desafio posto garantia da superao do trauma sofrido, bem
como a no revitimizao deste segmento, de modo a romper de fato
com o ciclo da violncia.
Compreendemos que, diante do quadro apresentado, faz-
-se urgente a participao da sociedade civil organizada em espaos
especficos de controle democrtico. Levantamento situacional da
poltica da infncia e adolescncia deve ser realizado permanente-
mente pelos Conselhos de Direitos e Tutelares, visto as atribuies
destes quanto qualificao da poltica que objetive mudanas na
condio de vida de crianas e adolescentes credores de direitos.

Controle democrtico das polticas pblicas para crianas


e adolescentes e o enfrentamento violncia sexual
As mltiplas determinaes da violncia sexual contra
crianas e adolescentes precisam ser analisadas criticamente para
subsidiar a elaborao de programas, projetos e servios integrados,
que proponham respostas efetivas para a questo em sua totalidade,
atravs da intersetorialidade da poltica e da perspectiva de direitos
humanos.
Importa destacar o sentido da contradio de prticas e
concepes que permeiam o enfrentamento violncia sexual con-
tra esse segmento, como avano em processos democrticos de par-
ticipao; mas com nfase em prticas conservadoras, moralistas e
penalizantes.

203
Direitos da criana e do adolescente

Nogueira Neto (2011) chama a ateno para as diferentes


perspectivas de ateno criana e ao adolescente e o falso manto
da proteo, principalmente quando o enfrentamento da violao
se refere explorao sexual de crianas e adolescentes, visto que
essa expresso da questo social ainda discutida sob a dimenso
moralista e preconceituosa, muitas vezes responsabilizando a vtima
ao invs do agressor.
Avanamos em metodologias de interveno, na qualifi-
cao do atendimento aos vitimizados e suas famlias, em relao
a situaes de abuso sexual, mas, em relao explorao sexual,
preciso avanar. corriqueiro no s no imaginrio do senso
comum, mas tambm no de profissionais da rea, a compreenso de
que crianas e adolescentes encontram-se em situao de explorao
sexual meramente por opo, desconsiderando os diferentes contex-
tos em que esto inseridos os que se encontram nessa condio. Por
outro lado, perceptvel a sensibilizao da sociedade quanto a situ-
aes de abuso sexual.
urgente a compreenso de direitos sexuais de crianas e
adolescentes enquanto direitos humanos. Necessrio se faz romper
com a perspectiva moralista e reforar a perspectiva emancipatria
da sexualidade de crianas e adolescentes, e construir intervenes
qualificadas e inovadoras, assim como desenvolver estudos e pesqui-
sas com esses sujeitos em movimento.
Importa destacar tambm duas vises reducionistas no
enfrentamento violncia sexual, presentes no cotidiano de inter-
veno. De um lado, h a defesa de direitos/responsabilizao do
violador a todo custo, inclusive com prticas revitimizadoras, gera-
doras do hiperdimensionamento da responsabilizao, preocupa-
o apenas com a represso, perdendo de vista a proteo do sujeito
violentado.
De outro, garante-se a proteo especial, exclusivamente
ao atendimento direto pelas polticas sociais, deslocada da respon-
sabilizao do agressor, reforando a cultura da impunidade que

204
A poltica de enfrentamento violncia sexual e os desafios para o exerccio do controle democrtico

impera no pas (NOGUEIRA NETO, 2006, 2011; FALEIROS;


FALEIROS, 2001).
O enfrentamento violncia sexual de criana e adoles-
cente demanda aes estratgicas e articuladas do trip dos fluxos
da defesa de direitos, da responsabilizao do agressor, e ainda, no
atendimento psicossocial, com vistas mudana objetiva, subjetiva e
cultural, assim como, acesso aos direitos (FALEIROS; FALEIROS,
2001).
Essas reflexes esto no centro do debate de participao
da sociedade civil organizada, nos espaos pblicos de reivindicao
e proposio da poltica, assim como se apresentam em diferentes
discursos e prticas de profissionais, gestores pblicos, legisladores,
militantes, ainda que no contexto de consolidao do ECA, e de suas
estratgias de controle social.
O controle social enquanto conquista poltica, com vistas
garantia da participao popular, em espaos pblicos de delibera-
o de polticas, surge com a Constituio de 1988. A instituio dos
Conselhos de Direitos com representao paritria entre Governo e
Sociedade Civil nas trs esferas Municipal, Estadual e Federal, visa a
maior participao da sociedade na conduo da poltica pblica, na
proposio, fiscalizao e avaliao desta.
Amplia-se a mobilizao da sociedade para a constituio
de uma cultura poltica mais participativa e cidad (TEIXEIRA,
2001), construindo diferentes formas de convivncia e sociabilidade,
concretizadas em ao coletiva inovadora, em criao de novos espa-
os de participao, organizao e interlocuo com o poder pblico.
Os Conselhos so compreendidos como grande potencial
de negociao de propostas polticas e de justia social, assim como
de democratizao; mas que apresentam grandes dificuldades de
efetivao, quanto a responsabilidades, competncias e funes, no
que se refere necessidade de qualificao, crescimento no nvel da
competncia cientfica, tcnica e poltica, para a garantia de direitos
humanos.

205
Direitos da criana e do adolescente

Assim como apresentam grandes limites quando lhes asso-


ciamos s estratgias de transformao societria, enfrentamento
e superao da questo social (BOSCHETTI; STEIN, 2006). As
lutas emancipatrias com vistas superao da ordem capitalista
apresentam-se como um limite, dentre tantos outros.
Nesse sentido, destacamos algumas concepes dos
Conselhos de Direitos apontadas por diferentes autores, que se
complementam e expem a complexidade dessa esfera pblica.
Apresentam-se enquanto nova institucionalidade no Brasil, pblica
e democrtica, ou seja, instrumento de aprofundamento da socia-
lizao da poltica e da radicalizao da democracia (BEHRING;
BOSCHETTI, 2008, p. 178).
Nos termos de Tatagiba (2002), os Conselhos se apresen-
tam enquanto espaos contraditrios, permeados pelo conflito e
debate e que, apesar dos inmeros desafios e limitaes, so espaos
pblicos de negociao e representaes polticas, que buscam rom-
per com a cultura autoritria das instituies estatais de privatizao
do pblico.
Embora tenha se apresentado como uma iniciativa ino-
vadora na gesto pblica (BEHRING; BOSCHETTI, 2008;
RAICHELIS, 2008; VOLPI, 2000), como forma de democratizao
da coisa pblica e abertura poltica, estudiosos tm apontado diver-
sos limites e desafios desses espaos de participao. O que temos
observado ao longo do processo histrico um emaranhado de fra-
gilidades e dificuldades da participao no que se refere infraes-
trutura, qualificao dos conselheiros e representantes polticos,
cooptao recorrente em diversas esferas, aos interesses pessoais
sobrepondo-se aos interesses coletivos, dentre outras questes.
De acordo com a pesquisa Conhecendo a Realidade
(CEATS / FIA, 2007), foi constatada baixa eficincia no exerccio de
aes prioritrias das funes dos Conselhos de Direitos no pas, ou
seja, ferramentas essenciais para o bom desempenho das funes dos
Conselhos de Direitos no so executadas, ou so de forma precria.

206
A poltica de enfrentamento violncia sexual e os desafios para o exerccio do controle democrtico

Assim, 23% dos Conselhos produziram plano de ao documentado,


16% possuem planos de ao, mas no registrados, 31% em fase de
elaborao e 30% no realizam nenhum plano de ao. Quanto ao
diagnstico local documentado da situao de criana e adolescente,
20% dos Conselhos constam de diagnstico e 35% encontravam-se
em fase de planejamento. J em relao avaliao e monitoramento
dos resultados das polticas, 17% dos Conselhos desenvolveram pro-
cedimentos com essa finalidade e 46% no realizaram procedimen-
tos de avaliao e monitoramento.
Tambm foram identificadas lacunas em elementos bsicos
da, como: acesso internet, carro, telefone, material de consumo,
espao fsico de funcionamento inadequado, dentre outros.
Os estudos tm se voltado mais para o movimento end-
geno dos espaos de atuao dos Conselhos. Porm, necessrio nos
debruarmos numa anlise que amplie essa discusso para as tessitu-
ras da sociabilidade no capitalismo contemporneo e para os limites
da efetivao do controle democrtico exercido pela sociedade civil,
a partir das contradies da sociedade capitalista, e da hegemonia da
classe dominante.
Para avanarmos no exerccio do controle democrtico,
fundamental analisar a valorizao da lgica do capital, na qual tudo
passa a ser manipulado pela busca incessante de extrao do lucro,
na converso das coisas em mercadorias; na qual o crescimento capi-
talista se coloca acima de tudo. Controla, assim, as expresses da
Questo Social em benefcio de sua expanso, que se apresenta como
central, porm com novos significados. De acordo com Mszros
(1987) [...] as condies atuais foram produzidas sob o frreo
controle do capital [...] como fora reguladora de nossas vidas
(MSZROS, 1987, p. 55).
A compreenso do termo controle democrtico decorre
do contexto em que entra em cena o poder de controle exercido pela
sociedade sobre as decises e aes do Estado e do mercado, com a
deliberao de polticas pblicas, a conquista da fora poltica, da

207
Direitos da criana e do adolescente

participao e da representatividade. Cenrio esse caracterstico da


democratizao, com mecanismos da participao direta, ou seja, da
democracia participativa e no apenas representativa.
A partir da ampliao da compreenso do controle demo-
crtico, necessrio sobrevivncia da humanidade que podemos
avanar na elaborao de estratgias adequadas transformao.
Acrescenta Mszros (1987, p. 72) que [...] programas e instrumen-
tos de ao sociopolticos verdadeiramente adequados s podem ser
elaborados pela prpria prtica social crtica e autocrtica no curso de
seu efetivo desenvolvimento.
A sociedade civil vem pautando questes de interesse geral
da sociedade, possibilitando a interlocuo com o poder pblico,
atravs de eventos, debates, esferas e espaos pblicos, porm, as
mudanas sociais e estruturais no ocorrem, ou acontecem de forma
bastante lenta, no sendo claramente percebidas pelos atores, embora
haja sinais de construo de uma nova cultura poltica, da lingua-
gem de direitos (TEIXEIRA, 2001, p. 138). Haja vista que a parti-
cipao da sociedade civil em espaos de deciso poltica permeada
por diferentes graus de tenso e conflitos a partir da aproximao
dos diferentes projetos societrios.
Destacamos nessas reflexes uma concepo ampliada de
controle democrtico da poltica da criana e do adolescente, que no
se reporta apenas aos Conselhos de Direitos, mas tambm atravs
de outras estruturas protagonizadas pela sociedade civil, enquanto
estratgias de participao, como diversas Redes, Fruns sociais
temticos, Comisses, Comits, j mencionadas nesse texto. A cons-
tituio desses espaos de participao poltica configura-se como
conquistas sociais e avanos na socializao do poder poltico, que
se contrapem cultura poltica tradicional, clientelista e de favor.
Diante dessas contradies postas, o exerccio do controle
democrtico da poltica de enfrentamento violncia sexual contra
criana e adolescente apresenta diversos limites e desafios.

208
A poltica de enfrentamento violncia sexual e os desafios para o exerccio do controle democrtico

Porm, reafirmamos a importncia da incidncia poltica


dos Comits de Enfrentamento Violncia Sexual contra Crianas
e Adolescentes, que tm pautado o tema na agenda pblica brasi-
leira, utilizado mecanismos de presso e responsabilizao do poder
pblico na execuo da poltica de promoo e proteo criana e
adolescente, reivindicado pela qualificao da poltica e efetivao
de suas aes, assim como pela garantia de oramento pblico para
aes voltadas rea infantojuvenil.
A participao ativa se realiza atravs de Audincias
Pblicas, CPIs, Campanhas de mobilizao social, eventos de for-
mao tcnico-poltica de profissionais que atuam na rea, difun-
dindo a urgncia do trabalho articulado em Rede, elaborao de
documentos propositivos e de avaliao da poltica, denncias do
descaso poltico quanto s violaes de direitos da criana e do ado-
lescente, dentre outras aes.
no campo poltico que se configura a luta por direitos
humanos de crianas e adolescentes e amplia-se o exerccio da cida-
dania. A luta pela defesa de direitos de crianas e adolescentes deve
se articular com a luta de classes, visando mudanas estruturais de
ruptura com o projeto societrio dominante, e no apenas se res-
tringir a poltica especfica. preciso fazer as mediaes necessrias
com as determinaes da violncia contra crianas e adolescentes e
que se pautam nas relaes sociais, histricas, patriarcais, tuteladas
e de favor.
A precarizao das relaes de trabalho, o desemprego,
associados precarizao das polticas de sade, educao, e assis-
tncia, principalmente, bem como da cultura machista, autoritria,
adultocntrica, mantm alicerces para ocorrncia da violao de
direitos populao infantojuvenil.
Um grande desafio que est posto romper com a imple-
mentao de polticas oficiais de cunho assistencialista, compensat-
rias, fragmentadas e pontuais; realizar o controle da ao pblica e
a responsabilizao do Estado no seu papel de execuo de polticas

209
Direitos da criana e do adolescente

universais e estruturantes, para combater as desigualdades sociais e


garantir a proteo integral criana e ao adolescente.
Nesse sentido, urge desenvolver aes contra-hegemnicas
efetivas, criar novas estratgias articuladas de participao, mobili-
zao e resistncia social. Investir nos espaos de participao cole-
tiva, contribuindo para formao de uma nova cultura poltica,
pautada na participao dos sujeitos e na radicalizao da demo-
cracia. Precisamos desvelar as determinaes que compreendem os
limites da efetivao do controle democrtico para construir formas
de superao desses, a partir da organizao e fortalecimento da luta
anticapitalista pela emancipao humana.

Consideraes finais
O enfrentamento violncia sexual contra criana e ado-
lescente passa pela garantia das condies bsicas de vida, da edu-
cao poltica e em direitos humanos, bem como da superao da
cultura machista, patriarcal, que submete crianas e adolescentes,
principalmente aquelas em condies de vulnerabilidade, a situaes
de violncia e opresso.
Essas condies bsicas de vida percorrem, primordial-
mente, pela garantia e melhoria das polticas sociais, assim como
convivncia familiar e comunitria, alm de condies objetivas e
subjetivas s famlias.
Garantir os cuidados bsicos de sade na primeira infn-
cia torna crianas menos vulnerveis mortalidade infantil, bem
23

como inibe a ocorrncia de violncias, caracterizadas nos maus tra-


tos fsicos, psicolgicos e no abuso sexual intrafamiliar, que muitas
vezes submete crianas e adolescentes situao de rua, logo, s mais
diversas e perversas exploraes e violaes.

23 Programa Crescimento e Desenvolvimento, realizado na ateno bsica de sade


que acompanha crianas de 0 a 2 anos, perodo no qual se constata um maior ndice
de mortalidade infantil.

210
A poltica de enfrentamento violncia sexual e os desafios para o exerccio do controle democrtico

Ampliar o acesso educao infantil de qualidade, melho-


rar as condies do ensino fundamental e enfrentar a evaso escolar
condio premente para o desenvolvimento de crianas e adolescen-
tes, assim como para a construo de uma sociedade democrtica.
Desenvolver polticas especficas para ampliar as oportu-
nidades de participao e reduzir a vulnerabilidade de crianas e
adolescentes fundamental. Nesse sentido, faz-se necessria a pro-
moo da igualdade social com aes que valorizem a diversidade
de gnero, orientao sexual, raa, etnia, manifestao religiosa e
identidade geracional.
Na dcada de 1990, perodo em que a temtica da violncia
sexual torna-se visvel, a partir da mobilizao social, pautando a
gravidade dessa questo social, impera no Brasil o iderio neoliberal.
E resulta na instituio de polticas sociais focalizadas, fragmentadas
e compensatrias; nfase na sociabilidade que dissemina a ideologia
mercadolgica em todas as dimenses da vida, levando inverso
de valores. Os valores humanos so destroados em detrimento dos
valores de mercado e os segmentos sociais pauperizados e/ou vulnera-
bilizados so impactados negativamente na sociabilidade do capital.
Diante do processo de contradio, complexidade e dia-
ltica da sociedade contempornea, participar dos espaos demo-
crticos de controle social requer formao poltica; ampliao da
viso de mundo; reconhecimento dos direitos; anlise crtica das
relaes sociais, polticas e culturais que se configuram entre Estado-
sociedade-mercado. Assim como necessrio apreender as implica-
es ideopolticas que o projeto hegemnico neoliberal acarreta
sociedade e a disputa por projetos societrios.
O Controle Social deve ter nos Conselhos de Direitos o
espao legtimo para deliberao, aprimoramento e fiscalizao da
poltica pblica. Essas instncias no devem e no podem ter um
papel meramente burocrtico, de cumprimento de uma prerrogativa
legal para liberao de recurso a estados e municpios.

211
Direitos da criana e do adolescente

Nesse sentido, imprescindvel o fortalecimento dos


Conselhos de Direitos. fundamental que estes priorizem aes
estratgicas, de acordo com suas funes, como a elaborao de
diagnstico da infncia e adolescncia, pois esse estudo apresenta
as principais necessidades/demandas da criana, adolescente e sua
famlia, aponta as violaes de direitos e possibilita tomada de deci-
so acertada pelos Conselhos. Os diagnsticos devem subsidiar os
planos de ao dos Conselhos com indicativo de aes prioritrias, a
partir do monitoramento e avaliao da poltica de promoo e pro-
teo da criana e do adolescente, com dotao oramentria asse-
gurada nas peas oramentrias. O plano de ao tambm deve ser
prioridade para os Conselhos de Direitos.
A articulao entre os Conselhos de Direitos e Tutelares
deve ser permanente, visto que estes apresentam fontes de dados
importantes do contexto de violao de direitos, por ser considerado
porta de entrada das demandas de direitos de criana e adolescente,
assim como, pela maior aproximao das famlias e da Rede de
Atendimento. Necessrio se faz, ainda, que os Conselhos Tutelares
faam valer a implantao e funcionamento adequado do SIPIA, por
ser este sistema uma importante e estratgica ferramenta de reivindi-
cao por direitos humanos de criana e adolescente.
Alm dos Conselhos, importa ressaltar que os espaos
pblicos de participao protagonizados pela sociedade civil como
os Comits, dentre outros j citados no texto, demandam da socie-
dade uma maior qualificao em sua interlocuo, assim como uma
incidncia mais politizada e permanente.
Extinguir a ocorrncia de violncia contra crianas e ado-
lescentes requer mudana de paradigma na compreenso da infn-
cia, do processo educativo, da elaborao e execuo das polticas
pblicas, bem como de seu controle e formas de financiamento.
Investir nos espaos de participao coletiva contribuir
para formao de uma nova cultura poltica, pautada na capacidade
propositiva e construtiva dos sujeitos de modo a reverter os quadros
de violao de direitos de crianas e adolescentes.

212
A poltica de enfrentamento violncia sexual e os desafios para o exerccio do controle democrtico

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Direitos da criana e do adolescente

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A poltica de enfrentamento violncia sexual e os desafios para o exerccio do controle democrtico

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215
Oramento e Fundo da Infncia
e Adolescncia
Regina Lcia Emiliano Pinheiro
Teresa Elizabeth Gurgel de Faria

Este captulo tem por finalidade orientar os conselheiros em suas


atribuies, proporcionando conhecimento para sua participao na
elaborao, monitoramento da execuo e controle do oramento
pblico, com a compreenso do que um oramento, o ciclo ora-
mentrio e seus prazos, como tambm a sua relao com o Fundo
dos Direitos da Criana e do Adolescente (FIA). Busca-se, ainda, o
passo a passo para a criao e funcionamento do FIA.
Os temas Oramento e Fundo so de grande importncia
para que os conselheiros se apropriem, qualificando suas interven-
es junto ao Poder Executivo, para garantir o financiamento de uma
verdadeira poltica de proteo integral s crianas e adolescentes.

Oramento
Oramento um documento que discrimina a receita e a
despesa da administrao pblica para um determinado perodo,
encaminhado pelo Poder Executivo aprovao do Poder Legislativo.
A Lei 4.320/64 (BRASIL, 1964) estabelece, pela primeira
vez, os princpios da transparncia, segundo os quais o ente fede-
rado dever indicar com clareza a receita e a despesa, ou seja, as
fontes de arrecadao e onde ser aplicado o recurso. Com essa Lei,
o oramento passou de mero quadro demonstrativo de receitas e
despesas para ser base de planejamento das atividades do executivo,
auxiliando o governo na sua organizao e facilitando um maior
controle e fiscalizao.

217
Direitos da criana e do adolescente

Quando falamos de oramento, estamos falando sobre


onde ser gasto o nosso dinheiro, pois contribumos com a arreca-
dao do governo, direta ou indiretamente, quando pagamos taxas
e impostos ou quando compramos algo ou pagamos por algum ser-
vio. Por isso a necessidade de se conhecer sobre oramento e parti-
cipar de sua elaborao.
Ciclo oramentrio um processo contnuo e dinmico com
durao de quatro anos, composto por trs leis elaboradas exclusi-
vamente pelo Poder Executivo e encaminhado ao Poder Legislativo
para aprovao.

O Plano Plurianual (PPA) a lei que define as priorida-


des do Governo para um perodo de 04 (quatro) anos, tornando-se
um forte instrumento de planejamento responsvel pela definio
das diretrizes, dos objetivos e metas para o perodo. Conforme a
Constituio Federal, o projeto de lei do PPA deve ser elaborado pelo
executivo municipal, estadual, distrital e federal no primeiro ano
do mandato, para ser implementado no segundo ano, com validade
at o primeiro ano do mandato seguinte. Portanto, quando inicia
um governo, est em vigor o PPA elaborado pelo governo anterior.
Ainda conforme a Constituio Federal (CF), nenhum investimento
cuja execuo ultrapasse um exerccio financeiro poder ser iniciado
sem prvia incluso no PPA ou sem lei que autorize sua incluso, sob
pena de crime de responsabilidade.
A Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) a lei que define
as diretrizes, metas e prioridades em termos de programas a serem
executados pelo governo. Antecede a Lei Oramentria Anual, orien-
tando sua elaborao.

218
Oramento
A poltica de enfrentamento violncia sexual e os desafios para oeexerccio
Fundo dadoInfncia e Adolescncia
controle democrtico

A Lei Oramentria Anual (LOA) a lei que disciplina


todos os programas e aes do governo, regulam as receitas e auto-
riza o Governo execuo da despesa para cada ao constante da
LDO. Nenhuma despesa pblica pode ser executada sem que esteja
contemplada no Oramento. A CF determina que o Oramento
deve ser votado e aprovado at o final de cada Legislatura. Depois
de aprovado, o projeto sancionado e publicado pelo governante,
transformando-se na Lei Oramentria Anual.
A LOA um documento nico composto de trs dimenses:
Oramento Fiscal corresponde s despesas dos servios
pblicos.
Oramento de Investimento das Estatais corresponde s
despesas de investimentos, como obras e equipamentos das
empresas estatais.
Oramento da Seguridade Social corresponde s despesas
de todos os rgos da sade, assistncia social e previdncia.
Os prazos para se encaminhar, tramitar e sancionar as Leis
do ciclo oramentrio devem estar previstas na Lei Orgnica dos
Municpios e na Constituio dos Estados. Caso isso no esteja con-
templado, se tem por base a Constituio Federal (BRASIL, 1988)
em seu 2, do Artigo 35, dos Atos das Disposies Constitucionais
e Transitrias ADCT. At a entrada em vigor da lei complementar
a que se refere o art. 165, 9, I e II, sero obedecidas as seguintes
normas:
I - o projeto do Plano Plurianual, para vigncia at o final do
primeiro exerccio financeiro do mandato presidencial subse-
quente, ser encaminhado at quatro meses antes do encer-
ramento do primeiro exerccio financeiro e devolvido para
sano at o encerramento da sesso legislativa;
II - o projeto de Lei de Diretrizes Oramentrias ser encami-
nhado at oito meses e meio antes do encerramento do exerc-
cio financeiro e devolvido para sano at o encerramento do
primeiro perodo da sesso legislativa;

219
Direitos da criana e do adolescente

III - o projeto de Lei Oramentria da Unio ser encami-


nhado at quatro meses antes do encerramento do exerccio
financeiro e devolvido para sano at o encerramento da ses-
so legislativa.

Quadro 1 Cronograma do Ciclo Oramentrio da Unio servindo como base


aos estados e municpios

Ciclo Oramentrio
Prazos adotados pelo Governo Federal

PPA LDO LOA

At 31 de
At 31
Elaborao agosto do 15 de abril
de agosto
primeiro ano de anualmente
anualmente
mandato

Discusso/Votao 15 de dezembro 30 de junho 15 de dezembro

ltimos trs
anos de um
Durante a 10 de janeiro a
governo e
Execuo elaborao da 31 de dezembro
primeiro ano
LOA do ano seguinte
do governo
seguinte

Interno, Interno,
Interno, durante durante a durante a
a execuo, execuo, execuo,
Avaliao e
e externo, e externo, e externo,
Controle
durante e aps o durante e durante e
fim da execuo aps o fim da aps o fim da
execuo execuo

A LOA tem carter apenas autorizativo, no obriga o


governo a aplicar todos os recursos previstos no oramento. Por isso,
de extrema importncia o acompanhamento da execuo ora-
mentria, objetivando assegurar a efetivao das despesas previstas.

220
A poltica de enfrentamento violncia sexual e os desafios para oeexerccio
Oramento Fundo dadoInfncia
controle democrtico
e Adolescncia

Fundo dos Direitos da Criana e do Adolescente (FIA)


O Fundo dos Direitos da Criana e do Adolescente (FIA)
um fundo especial institudo pelo Estatuto da Criana e do
Adolescente, pela Lei n 8.069/90 (BRASIL, 1990) e suas altera-
es contidas na Lei N 12.594, de 18 de janeiro de 2012. O fundo
autorizado pela Lei Federal 8.242/91, vinculado aos Conselhos
dos Direitos da Criana e do Adolescente do respectivo ente fede-
rado, tendo como parmetros para sua criao e funcionamento a
Resoluo N137 do Conselho Nacional dos Direitos da Criana e
do Adolescente CONANDA (CONANDA, 2010).
Os fundos especiais so disciplinados pelos artigos 71 a
74 da Lei n. 4.320/1964 (BRASIL, 1964) sendo definidos como
produto de receitas especificadas que por lei se vinculam realiza-
o de determinados objetivos ou servios, facultada a adoo de
normas peculiares de aplicao. Esses fundos so chamados espe-
ciais por apresentarem-se como exceo ao Princpio da Unidade de
Tesouraria ou Unidade de Caixa, o qual determina que o recolhi-
mento de todas as receitas seja feito em estrita observncia aoprin-
cpio de unidade de tesouraria, isto , os fundos especiais, por se
tratarem de uma excesso, podem ter seus recursos mantidos fora da
conta nica do governo. Os fundos foram criados com o propsito
de descentralizao, de democratizao e de dar maior transparncia
aos recursos pblicos.
O Fundo dos Direitos da Criana e do Adolescente deve se
constituir em unidade oramentria prpria e ser parte integrante do
oramento pblico.
Atribuies dos Conselhos de Direitos em relao aos
Fundos da Criana e do Adolescente, Art. 9 da Resoluo 137
(CONANDA, 2010):

221
Direitos da criana e do adolescente

I elaborar e deliberar sobre a poltica de promoo, pro-


teo, defesa e atendimento dos direitos da criana e do
adolescente no seu mbito de ao;
II promover a realizao peridica de diagnsticos rela-
tivos situao da infncia e da adolescncia bem como
do Sistema de Garantia dos Direitos da Criana e do
Adolescente no mbito de sua competncia;
III elaborar planos de ao anuais ou plurianuais, con-
tendo os programas a serem implementados no mbito
da poltica de promoo, proteo, defesa e atendimento
dos direitos da criana e do adolescente, e as respectivas
metas, considerando os resultados dos diagnsticos reali-
zados e observando os prazos legais do ciclo oramentrio;
IV elaborar anualmente o plano de aplicao dos recur-
sos do Fundo, considerando as metas estabelecidas para o
perodo, em conformidade com o plano de ao;
V elaborar editais fixando os procedimentos e crit-
rios para a aprovao de projetos a serem financiados
com recursos do Fundo dos Direitos da Criana e do
Adolescente, em consonncia com o estabelecido no
plano de aplicao e obedincia aos princpios de legali-
dade, impessoalidade, moralidade e publicidade;
VI publicizar os projetos selecionados com base nos
editais a serem financiados pelo Fundo dos Direitos da
Criana e do Adolescente;
VII monitorar e avaliar a aplicao dos recursos do
Fundo dos Direitos da Criana e do Adolescente, por
intermdio de balancetes trimestrais, relatrio financeiro
e o balano anual do Fundo dos Direitos da Criana e do
Adolescente, sem prejuzo de outras formas, garantindo a
devida publicizao dessas informaes, em sintonia com
o disposto em legislao especfica;
VIII monitorar e fiscalizar os programas, projetos e
aes financiadas com os recursos do Fundo, segundo
critrios e meios definidos pelos prprios Conselhos,

222
Oramento
A poltica de enfrentamento violncia sexual e os desafios para oe exerccio
Fundo dadoInfncia e Adolescncia
controle democrtico

bem como solicitar aos responsveis, a qualquer tempo,


as informaes necessrias ao acompanhamento e ava-
liao das atividades apoiadas pelo Fundo dos Direitos da
Criana e do Adolescente;
IX desenvolver atividades relacionadas ampliao da
captao de recursos para o Fundo; e
X mobilizar a sociedade para participar no processo de
elaborao e implementao da poltica de promoo,
proteo, defesa e atendimento dos direitos da criana
e do adolescente, bem como na fiscalizao da aplica-
o dos recursos do Fundo dos Direitos da Criana e do
Adolescente.

As receitas do FIA
Os Fundos so compostos por vrias fontes de recursos,
mas sua principal fonte a do Poder Pblico, Art. 10 da Resoluo
137 (CONANDA, 2010):
I recursos pblicos que lhes forem destinados, consig-
nados no Oramento da Unio, dos Estados, do Distrito
Federal e dos Municpios, inclusive mediante transfe-
rncias do tipo fundo a fundo entre essas esferas de
governo, desde que previsto na legislao especfica;
II doaes de pessoas fsicas e jurdicas, sejam elas de
bens materiais, imveis ou recursos financeiros;
III destinaes de receitas dedutveis do Imposto de
Renda, com incentivos fiscais, nos termos do Estatuto da
Criana e do Adolescente e demais legislaes pertinentes;
IV contribuies de governos estrangeiros e de organis-
mos internacionais multilaterais;
V o resultado de aplicaes no mercado financeiro,
observada a legislao pertinente; e
VI recursos provenientes de multas, concursos de prog-
nsticos, dentre outros que lhe forem destinados.

223
Direitos da criana e do adolescente

Os recursos do FIA podem ser aplicados para o financia-


mento de aes governamentais e no governamentais em:
desenvolvimento de programas e servios complementares
ou inovadores, por tempo determinado, no excedendo a
3 (trs) anos, da poltica de promoo, proteo, defesa e
atendimento dos direitos da criana e do adolescente;
acolhimento, sob a forma de guarda, de criana e de ado-
lescente, observadas as diretrizes do Plano Nacional de
Promoo, Proteo e Defesa do Direito de Crianas e
Adolescentes Convivncia Familiar e Comunitria;
programas e projetos de pesquisa, de estudos, elabora-
o de diagnsticos, sistemas de informaes, monito-
ramento e avaliao das polticas pblicas de promoo,
proteo, defesa e atendimento dos direitos da criana e do
adolescente;
programas e projetos de capacitao e formao profissio-
nal continuada dos operadores do Sistema de Garantia dos
Direitos da Criana e do Adolescente;
desenvolvimento de programas e projetos de comunicao,
campanhas educativas, publicaes, divulgao das aes
de promoo, proteo, defesa e atendimento dos direitos
da criana e do adolescente; e
aes de fortalecimento do Sistema de Garantia dos
Direitos da Criana e do Adolescente, com nfase na mobi-
lizao social e na articulao para a defesa dos direitos da
criana e do adolescente.
Importante saber que NO se podem utilizar os recursos
do Fundo para despesas tais como:
a transferncia sem a deliberao do respectivo Conselho
dos Direitos da Criana e do Adolescente;
pagamento, manuteno e funcionamento do Conselho
Tutelar;
Manuteno e funcionamento dos Conselhos dos Direitos
da Criana e do Adolescente;

224
A poltica de enfrentamento violncia sexual e os desafios para oeexerccio
Oramento Fundo dadoInfncia
controle democrtico
e Adolescncia

o financiamento das polticas pblicas sociais bsicas, em


carter continuado, e que disponham de fundo especfico,
nos termos definidos pela legislao pertinente; e
investimentos em aquisio, construo, reforma, manu-
teno e/ou aluguel de imveis pblicos e/ou privados,
ainda que de uso exclusivo da poltica da infncia e da
adolescncia.
Investir nos Fundos dos Direitos da Criana e do
Adolescente construir uma sociedade mais justa para os indivduos
nessa faixa etria. A doao efetuada ao FIA transfere os impostos
que seriam pagos ao governo em polticas pblicas complementares
voltadas a essa populao.
Conforme o Estatuto da Criana e do Adolescente (ECA),
em seu Art. 260, alterado pela Lei N 12.594,
Art. 260. Os contribuintes podero efetuar doaes aos
Fundos dos Direitos da Criana e do Adolescente nacional,
distrital, estaduais ou municipais, devidamente comprovadas,
sendo essas integralmente deduzidas do imposto de renda,
obedecidos os seguintes limites:
I 1% (um por cento) do imposto sobre a renda devido apu-
rado pelas pessoas jurdicas tributadas com base no lucro real;
e
II 6% (seis por cento) do imposto sobre a renda apurada
pelas pessoas fsicas na Declarao de Ajuste Anual, observado
o disposto no Art. 22 da Lei n 9.532, de 10 de dezembro de
1997 (BRASIL, 2012).

Para que ocorram as destinaes de pessoa fsica ou pessoa


jurdica ao FIA, necessrio que os Conselhos de Direitos elabo-
rem, de forma criativa, campanhas de divulgao sobre a deduo do
imposto de renda, citado anteriormente, como tambm uma ampla
divulgao das aes do Fundo, publicizando a sua utilizao nas
polticas pblicas complementares voltadas s crianas e aos adoles-
centes e aos benefcios gerados. Dessa forma, a populao se sente
atuante no processo acompanhando a execuo dos recursos.

225
Direitos da criana e do adolescente

As destinaes devem ser efetuadas diretamente na conta


do FIA, atravs de: depsito identificado; documento de crdito-
DOC; dbito em conta; recolhimento bancrio ou boleto bancrio,
devendo ser apresentado, neste caso, o comprovante ao Conselho
para emisso de recibo de doao para comprovao junto a Receita
Federal. O recibo deve conter: n de ordem, nome completo do
doador, Cadastro de Pessoas Fsica (CPF) ou Cadastro Nacional de
Pessoa Jurdica (CNPJ), data da doao, valor depositado, e ano-
calendrio a que se refere a doao.

Passo a passo para criao e funcionamento do FIA


1 Criao e regulamentao do FIA
Deve ser criado por meio de um projeto de lei proposto pelo Poder
Executivo e aprovado pelo Poder Legislativo das respectivas esferas
de governo federal, estadual, distrital e municipal. Na maioria das
vezes, criado pela mesma lei que instituiu o Conselho Municipal
dos Direitos da Criana e do Adolescente.
A lei de criao dever determinar suas fontes de receitas, seus obje-
tivos e finalidades, sua vinculao ao Conselho dos Direitos da
Criana e do Adolescente e fixar prazo limite para a sua regulamen-
tao, pelo Poder Executivo local, atravs de Decreto, detalhando o
seu funcionamento, tudo em conformidade com a legislao vigente
e em ateno aos parmetros propostos pela Resoluo N 137 do
CONANDA.

2 Inscrio no Cadastro Nacional da Pessoa Jurdica CNPJ


A Receita Federal disciplina, atravs das Instrues Normativas
1.143 de 1 de abril de 2011 e 1.183 de 19 de agosto de 2011, a obri-
gatoriedade da inscrio no Cadastro de Pessoa Jurdica-CNPJ para
os Fundos Pblicos na modalidade matriz. O fato de possuir CNPJ
no implica em transformar o FIA em pessoa jurdica.

226
A poltica de enfrentamento violncia sexual e os desafios para oeexerccio
Oramento Fundo dadoInfncia
controle democrtico
e Adolescncia

3 Abertura de conta bancria especfica


O FIA dever ter uma conta especfica em estabelecimento oficial de
crdito, destinada movimentao das receitas e despesas do Fundo,
aberta pelo rgo ao qual o Conselho dos Direitos est vinculado.

4 Indicao dos gestores do FIA


O rgo ou a Secretaria qual for vinculado por lei dever designar
os gestores e/ou ordenadores de despesas do FIA, autoridades cujos
atos resultaro na emisso de empenho, autorizao de pagamento,
suprimento ou dispndio de recursos do Fundo, dependendo nica
e exclusivamente de prvia definio e deliberao dos conselheiros de
direitos.

5 Elaborao do Plano de Ao
Para se elaborar o Plano de Ao, necessrio, primeiro, se fazer um
diagnstico, ou seja, se conhecer a situao da criana e do adoles-
cente no municpio. Para isso, procura-se levantar dados junto aos
rgos e entidades tais como: IBGE, UNICEF, Secretaria Municipal
de Assistncia Social, Conselho Tutelar, agentes de sade, escolas,
ONG que atendem essa populao, entre outras.
A partir do diagnstico, o Conselho de Direitos, com ampla par-
ticipao comunitria, elabora o Plano de Ao voltado garantia
dos direitos das crianas e dos adolescentes. Para que o Plano se
concretize, necessrio ser encaminhado ao Executivo para incluso
na LDO.
Estruturao do Plano de Ao:
definio dos objetivos gerais e especficos;
elaborao do plano, de forma coletiva, identificando quais
as prioridades e os problemas encontrados e tendo como
base o diagnstico;
definio das metas a serem alcanadas;
nomeao dos responsveis;
identificao dos lugares onde sero desenvolvidas as aes;
definio dos prazos para o desenvolvimento das aes;
programao de como ser desenvolvido o acompanha-
mento e a avaliao.

227
Direitos da criana e do adolescente

Quadro 2 Exemplo de modelo para quadro operativo do Plano de Ao

Causas Objetivos Metas Local Respon- Prazo


(problema (aonde (como se (onde sveis (quando?)
a ser se quer faz para ser (quem
resolvido) chegar?) chegar?) reali- ir
zado?) realizar?)

6 Elaborao do Plano de Aplicao


O Plano de Aplicao a programao e distribuio dos recursos
do FIA para execuo do Plano de Ao, elaborado e aprovado pelo
Conselho de Direitos e encaminhado ao executivo para sua incluso
na Lei de Diretrizes Oramentria e na Lei Oramentria Anual.
Cabe ao Executivo disponibilizar, ao Conselho de Direitos, pessoal
tcnico na rea de oramento pblico, com o objetivo de apoiar e
assessorar os conselheiros.

7 Aprovao pelo colegiado


Os conselheiros se renem em assembleia para anlise e aprovao
do Plano de Ao e aplicao dos recursos do FIA. Em seguida, o
plano encaminhado ao Executivo para incluso na LDO e LOA.

8 Recebimento dos recursos e ordenao das despesas


O(s) gestor(es) ou ordenador(es) de despesa registra as receitas do
Fundo, para ento poder ordenar as despesas conforme Plano de
Aplicao. Dentre essas receitas est a de destinaes de pessoa fsica
e pessoa jurdica.

228
A poltica de enfrentamento violncia sexual e os desafios para oe exerccio
Oramento Fundo dado controle
Infncia democrtico
e Adolescncia

Etapas da despesa pblica tendo como base a Lei 4.320/64:

9 Monitoramento
A fiscalizao e o controle da aplicao dos recursos do Fundo
tarefa do prprio Conselho e do Ministrio Pblico.

10 Prestao de Contas
Os recursos utilizados do FIA devero ter sua prestao de contas
feita aos rgos de controle interno do Poder Executivo e prpria
plenria do Conselho de Direitos, bem como ao controle externo por
parte do Poder Legislativo, do Tribunal de Contas e do Ministrio
Pblico.
O Conselho dos Direitos da Criana e do Adolescente, diante de
indcios de irregularidades, ilegalidades ou improbidades em relao
ao FIA ou suas dotaes nas leis oramentrias, deve apresentar
representao junto ao Ministrio Pblico para as medidas cabveis.
Uma das atribuies dos Conselhos de Direitos em relao ao FIA
a elaborao de edital com critrios e procedimentos para aprovao
de projetos financiados com os seus recursos, de acordo com o seu
Plano de Aplicao.
A seguir, vemos os passos para a elaborao de edital:
1 Criao de uma comisso Especial de Anlise de
Projetos, formada para esse fim por conselheiros escolhi-
dos em assembleia do Conselho, expedindo uma Resoluo
com essa composio.
2 Elaborao do edital com modelo de Projeto e Plano de
Trabalho.
3 Publicizao do edital para chamamento aos interessados.

229
Direitos da criana e do adolescente

Elementos que fazem parte de um edital:


Objeto O que o edital, qual o foco dos projetos, quais
so as prioridades.
Condies de participao Quais entidades podero
participar da seleo. Ex.: que atuem na rea da criana
e do adolescente, devidamente registradas no Conselho
Municipal dos Direitos da Criana e do Adolescente etc.
Apresentao da proposta Como a proposta dever ser
apresentada; que modelo seguir (Projeto Bsico e Plano de
Trabalho) e onde encontrar o formulrio; em que forma-
tos dever ser elaborada, digital e em papel timbrado; que
documentos devem ser apresentados, quais documentos
so necessrios para celebrar convnios; quais despesas no
podem ser cobertas de acordo com a legislao.
Envio do projeto Endereo onde o projeto dever ser
entregue, com data final e horrio mximo para recebi-
mento das propostas. Nmero de cpias impressa e digital.
Do julgamento das propostas Definio das fases da
anlise. Quais so os critrios de avaliao e seleo dos
projetos. Deixar claro que papel da Comisso Especial de
Anlise de Projetos apresentar o parecer submetido apro-
vao da assembleia do Conselho. Deixar claro tambm
que os projetos sero classificados de forma decrescente e o
apoio conforme a disponibilidade financeira do Conselho.
Divulgao do resultado Como e quando ser disponibi-
lizado o resultado da seleo dos projetos.
Do financiamento Quantos projetos sero disponibiliza-
dos. Os projetos sero classificados de acordo com os cri-
trios previstos neste Edital e financiados at o limite de
recursos oramentrios e financeiros disponveis para o ano.
Dos prazos Definio de um cronograma contendo: data
de publicao do edital, data limite para entrega da pro-
posta, data para publicao do resultado e onde o mesmo
ser publicado e prazo de execuo do projeto.

230
A poltica de enfrentamento violncia sexual e os desafios para oeexerccio
Oramento Fundo dadoInfncia
controle democrtico
e Adolescncia

Das disposies gerais Constar onde estar disponvel o


edital e como encontrar outras informaes com a disponi-
bilidade de horrios.
necessrio que seja dada prioridade, no oramento
pblico, para politicas pblicas voltadas s crianas e aos adolescen-
tes, para que o discurso e a legislao que afirma a prioridade abso-
luta se efetivem no cotidiano dessa populao.

Referncias

BRASIL. Constituio da Repblica Federativa do Brasil. Braslia, DF, Senado,


1988.
______. Lei Federal n 8069. Estatuto da Criana e do Adolescente. Braslia,
DF, Senado, 1990.
______. Lei Federal n 4.320, de 17 de maro de 1964: Estatui Normas Gerais
de Direito Financeiro para elaborao e controle dos oramentos e balanos da
Unio, dos Estados, dos Municpios e do Distrito Federal. Braslia, DF, 1964.
Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l4320.htm>. Acesso
em: 05 out. 2012.
______. Lei Federal 12.594, de 18 de janeiro de 2012. Institui o Sistema
Nacional de Atendimento Socioeducativo. Braslia, DF, 2012. Disponvel em:
<http://portal.sdh.gov.br/clientes/sedh/sedh/spdca/sinase>. Acesso em: 10 nov.
2012.
CONSELHO NACIONAL DOS DIREITOS DA CRIANA E DO
ADOLESCENTE (CONANDA). Resoluo n 137. Dispe sobre os parmetros
para a criao e o funcionamento dos Fundos Nacional, Estaduais e Municipais
dos Direitos da Criana e do Adolescente e d outras providncias. Braslia, DF:
CONANDA, 2010.

231
PARTE II
Polticas de atendimento criana
e ao adolescente e sua famlia
A gesto da poltica de atendimento
criana e ao adolescente no
sistema de garantia de direitos do
estado do Rio Grande do Norte
Denise Cmara de Carvalho
Janine Rodrigues Baltazar

Introduo
Este texto discute a Poltica da Infncia e da Adolescncia no que
se reporta gesto, s normativas, aos avanos e aos desafios em
relao problemtica no Servio de Acolhimento de Crianas e
Adolescentes, no estado do Rio Grande do Norte. As reflexes deste
artigo objetivam contribuir com subsdios para o processo de forma-
o continuada de conselheiros de direitos, conselheiros tutelares e
gestores.
Parte-se da reflexo acerca da importncia conferida
Conferncia Mundial sobre Direitos Humanos que promoveu em
1989 a Conveno das Naes Unidas sobre os Direitos da Criana,
fundamentada nos princpios da Declarao Universal dos Direitos
Humanos (1948) e na Declarao Universal dos Direitos da Criana
(1959). Nessa Conveno, os pases que a ratificaram se comprome-
teram em tomar medidas determinadas na direo de atentar para os
graves problemas contemporneos que afetam a vida e o desenvolvi-
mento integral de crianas e adolescentes em todo o mundo.
O Brasil ratificou a Conveno logo em 1989, momento da
transio da ditadura militar para a democratizao do pas, tendo,
entretanto, se antecipado prpria Conveno das Naes Unidas,
quando incluiu no texto da Carta Constitucional de 1988 o Artigo
227, fundado na doutrina da Declarao dos Direitos da Criana
(1959), que dispe:

235
Direitos da criana e do adolescente

dever da famlia, da sociedade e do Estado assegurar


Criana e ao Adolescente, com absoluta prioridade, o direito
vida, sade, alimentao, educao, ao lazer, profissio-
nalizao, cultura, dignidade, ao respeito, liberdade e
convivncia familiar e comunitria, alm de coloc-la a salvo
de toda forma de negligncia, discriminao, explorao, vio-
lncia, crueldade e opresso (BRASIL, 1988, p. 129).

Uma das consequncias da incluso do Artigo 227 na


Constituio Federal de 1988 a universalizao dos direitos das
crianas e dos adolescentes, situando-os como sujeitos de direitos
com absoluta prioridade e peculiar processo de desenvolvimento. A
Doutrina da Proteo Integral de crianas e adolescentes foi consoli-
dada atravs da Lei n 8.069 de 13 de julho de 1990, com o Estatuto
da Criana e do Adolescente ECA, que vem substituir o Cdigo de
Menores. A legislao coloca, como prioridade de atuao da fam-
lia, da sociedade e do Estado, a garantia dos direitos de crianas
e adolescentes, respeitando a diversidade, como tambm a absoluta
intolerncia com todas as formas de vitimizao. Com o ECA, ins-
titui-se a participao da sociedade civil na gesto da poltica, por
meio dos Conselhos de Direitos das Crianas e dos Adolescentes e
dos Conselhos Tutelares.
Silva (2005) faz uma reflexo sobre a participao da socie-
dade e do Estado, quando coloca:
Desta participao deriva outro trao fundamental na gesto
da coisa pblica: a parceria Estado e sociedade, como uma
recente forma de fazer poltica pblica (re) inventada pelo neo-
liberalismo e incorporada pelo ECA. O Estado promove um
jogo, mascarado sob o discurso democratizao e descentra-
lizao poltico-administrativa para dar conta da responsabi-
lidade social, passando a dividir com a sociedade, isto , com
as organizaes no governamentais, a execuo das polticas
pblicas (SILVA, 2005, p. 45).

Assim, dentro da normativa da proteo e promoo de


direitos humanos de crianas e adolescentes que surge a necessidade
de se criar uma estratgia para potencializar a articulao entre

236
Agestodapolticadeatendimentocrianaeaoadolescente
A gesto no
dasistema
polticadede
garantiadedireitosdo
atendimento estadodoeRioaoGrande
criana doNorte
adolescente

as distintas polticas pblicas. Nasce, dentro dessa perspectiva, o


Sistema de Garantia de Direitos SGD, que Nogueira Neto define
como:
[...] mais uma inferncia, especialmente a partir dos arti-
gos 86 a 90, e de uma transposio dos modelos, inter-
nacional e regional (interamericano). Esse sistema nasce
muito mais do esprito da conveno sobre os direitos
da criana do que propriamente do texto do Estatuto
(NOGUEIRA NETO, 2005, p. 14).

Em relao ao direito convivncia familiar e comunitria,


o ECA (BRASIL, 1990), por meio de seus princpios e diretrizes,
vem romper com a institucionalizao de crianas e de adolescentes
fundadas atravs de profundas razes histrico-culturais, com con-
cepes acerca do desempenho do Estado, da sociedade e da famlia,
no processo de desenvolvimento de crianas e adolescentes. O ECA
traz, nos seus artigos 90, 91 e 92, orientaes para as entidades de
atendimento na definio de diretrizes, como proposta de alinhar os
servios oferecidos.
Os princpios da provisoriedade e excepcionalidade na
medida de proteo de crianas e adolescentes expressam-se na reti-
rada do convvio familiar quando for medida inevitvel para a per-
manncia dessa criana ou adolescente no Servio de Acolhimento,
que deve ser breve. A manuteno dos vnculos familiares necessita
ser preservada e fortalecida, e quando no houver mais possibilida-
des de retorno dever promover a insero da criana e do adoles-
cente em uma famlia substituta.
A realidade do Servio de Acolhimento s pode ser enten-
dida com base na sua historicidade, situada nesse texto luz dos
estudos e pesquisas de Irene Rizzini e Irma Rizzini (2004), entre
outros autores, e a partir de documentos referentes s Polticas de
Atendimento Criana e ao Adolescente.

237
Direitos da criana e do adolescente

A historicidade da Poltica de Atendimento criana e ao


adolescente
Para apreender como vem se desenvolvendo a Poltica
de Proteo criana e ao adolescente, importante destacar que
a regulamentao no Brasil, foi instituda em 20 de dezembro de
1923, pelo Decreto n. 16.272, com a aprovao do regulamento da
assistncia e proteo aos menores abandonados e delinquentes,
instituindo-se que:
O objeto e fim da lei que o menor seria submetido pela
autoridade competente s medidas de assistncia e proteo
nela intitulada. E no Artigo 62, afirma que, subordinado ao
Juizado de Menores, haver um abrigo, destinado a receber
provisoriamente os menores abandonados e delinquentes at
que tenham destino definitivo (BAPTISTA, 2006, p. 28).

Com a influncia da primeira Declarao dos Direitos


da Criana (1923), atendendo a Lei n. 4.242/2 foi criado o Juzo
Privativo dos Menores Abandonados e Delinquentes. Somente em
1927 que foi constitudo o Cdigo de Menores, tambm conhe-
cido como Cdigo de Mello Mattos, que tipifica as crianas e os
adolescentes, de menores, vadios, mendigos e libertinos. Esse cdigo
determinava ainda que o abrigo de menores fosse subordinado ao
Juiz de Menores nos aspectos jurdicos (encaminhamentos) e admi-
nistrativos (provimento dos cargos).
O novo aparato jurdico criou um Sistema de Assistncia
Social e Jurdica, que foi reproduzido em todo o pas. Mello Mattos
estruturou o modelo de atuao que se manteve at os meados da
dcada de 1980, no qual o Juzo era um rgo centralizador de aten-
dimento oficial ao menor, tendo diversas funes relativas vigi-
lncia, regulamentao e interveno direta sobre a populao.
Dos anos de 1920 aos anos de 1940, enfatizou-se, no Brasil,
o processo de industrializao. O pas viveu momentos de mudan-
as: perodo da crise econmica mundial, da migrao interna e do
processo de urbanizao acelerada das cidades. Perodo em que o

238
Agestodapolticadeatendimentocrianaeaoadolescentenosistema
A gesto da polticadede
garantiadedireitosdo
atendimento estadodoeRioaoGrande
criana doNorte
adolescente

discurso de Proteo Social ganhou espao na rea poltica da nova


ordem social estabelecida no governo Vargas (1930), que pregava que
intervir junto infncia tornou-se uma questo de defesa social.
Foi introduzido, na Constituio de 1937, que dever do
Estado prover condies preservao fsica e moral da infncia e da
juventude, e direito das famlias que se encontram em situao de
miserabilidade de solicitar o auxlio do Estado para garantir a sub-
sistncia da sua prole. Percebeu-se uma crescente ideologizao dos
discursos dos representantes do Estado no atendimento da infncia
e juventude.
Em 1941, no Governo de Vargas, foi criado o Sistema de
Amparo ao Menor SAM, que era subordinado ao Ministrio da
Justia, mas sem autonomia financeira e independente do Juizado de
Menores. Tinha como objetivo atender ao menor e s suas fam-
lias. Somente em 1944, o SAM ganhou alcance nacional, servindo
como cabide de empregos para afilhados polticos, havendo a desvir-
tuao do atendimento com prticas clientelistas, ocasionando o uso
privativo de uma instituio pblica.
A expanso do SAM em nvel nacional se efetivou a partir
de convnios com entidades particulares sem vnculos contratuais e
recebiam um determinado valor per capita por criana internada.
Os arranjos institucionais traziam consequncias diretas sobre a vida
das crianas e dos adolescentes. No existia monitoramento sobre o
trato que era dado aos internos, tendo como consequncias o prec-
rio servio, rotulado como uma escola para o crime e fomentando
problemas de comportamento entre os adolescentes que passavam
pela instituio.
Em meados da dcada de 1950, autoridades pblicas,
polticos e diretores do SAM condenavam o rgo e propunham
a criao de um novo instituto. Durante o processo de acelerao
industrial, no Governo Vargas, foi realizado, em Porto Alegre, o
Primeiro Encontro Nacional de Juzes de Menores, que teve como
objetivo formular uma proposta de reforma do Cdigo de Menores

239
Direitos da criana e do adolescente

de 1927. Nesse encontro, foram propostos a criao de uma funda-


o de mbito nacional, a instituio de um Conselho Nacional de
Menores, o restabelecimento da subordinao da instncia executora
ao Juzo de Menores e a formulao de uma polcia especial para
lidar com os menores.
O Estado, ao cogitar o estabelecimento de uma poltica
especial para lidar com crianas e adolescentes, vem desdenhar da
necessidade de polticas pblicas e se desresponsabilizar pela neces-
sidade de polticas pblicas no mbito da formao integral do ser
social.
Com o intuito de dar respostas ao descontentamento da
sociedade, foi criada nos anos 1960, durante o governo militar, a
Fundao Nacional de Bem-Estar do Menor FUNABEM, atravs
da Lei n. 4.513, com objetivo de formular e implantar uma Poltica
para Crianas e Adolescentes centrada na autonomia financeira,
administrativa e na rejeio aos depsitos de menores.
Ao ser criada, a FUNABEM enfrentou srios problemas
no que se refere antiga estrutura do SAM, que culturalmente
era fomentada pelos Juizados de Menores e estimulada pelos pais,
que, enfrentando problemas com seus filhos, buscavam repassar ao
Estado a criao dos mesmos.
Assim, iniciam-se as tentativas de ruptura da doutrina
de internamento, tendo como sustentculo a Poltica Nacional de
Bem-Estar do Menor PNBEM, com suas diretrizes fixadas pelo
Governo de Castelo Branco, por meio da valorizao da vida fami-
liar e da integrao do menor na comunidade. Era classificado
como rgo normativo, no tendo como objetivo o atendimento
direto, mas a misso de planejar e coordenar a ao assistencial e
estudo desse menor.
As diretrizes da Poltica de Atendimento criana e ao
adolescente de disseminao da desinstitucionalizao eram contra-
ditrias em relao ao contexto histrico de ditadura militar que
era vivenciado. A segurana nacional era disseminada, sendo

240
Agestodapolticadeatendimentocrianaeaoadolescente
A gesto no
dasistema
polticadede
garantiadedireitosdo
atendimento estadodoeRioaoGrande
criana doNorte
adolescente

politicamente incmodo crianas com perfil de desvalidos vagando


pelas ruas. Contudo, os nmeros de internaes em mbito nacional,
nessa poca, eram difceis de ser encontrados e supostamente pouco
confiveis. Continuava alto o nmero de estabelecimentos prprios e
conveniados com a FUNABEM, como tambm os estabelecimentos
particulares sem vnculo com o Estado.
As famlias que eram rotuladas como incapazes de prover
com a criao e a disciplina de seus filhos comearam a dominar o
que Rizzini e Rizzini (2004) designaram de tecnologia do interna-
mento, tendo em vista interferir, manejar e adquirir benefcios do
sistema. Essas famlias de baixa renda buscavam internar os filhos
em idade escolar, desejando, assim, que os locais de internao se
tornassem local seguro onde os filhos estudam, comem e se tornam
gente (RIZZINI; RIZZINI, 2004, p. 40).
As autoras Rizzini e Rizzini (2004) apontam tambm o
fato da insero das mulheres de baixa renda e com pouca escolari-
dade no mercado de trabalho, na funo de empregadas domsticas,
com renda inferior a um salrio mnimo, jornada de trabalho longa
e obrigao de dormir no emprego. Alm disso, muitas vezes, essas
mulheres eram foradas, atravs de indicao dos patres, a solicitar
vaga no sistema de internamento para os seus filhos. Dessa forma,
entende-se que os antigos abrigos substituam as creches.
No final dos anos 1970 e incio da dcada de 1980, a tran-
sio poltica rumo ao processo de redemocratizao do pas traz
tona determinantes que vieram a fomentar novos posicionamentos
da sociedade brasileira, dentre eles: a presena de movimentos sociais
organizados, a organizao de diversos seminrios, publicaes e dis-
cusses, o interesse de profissionais das diversas reas de conheci-
mento e os protestos de meninos e meninas internados. Com isso, a
poltica da criana e do adolescente passa a ser questionada na busca
de novas alternativas de ao.
Nesse perodo, a FUNABEM e a PNBEM buscaram rever
os seus paradigmas de atuao, quando em 1987, surge o Projeto

241
Direitos da criana e do adolescente

Diagnstico Integrado para uma Nova Poltica do Bem-Estar do


Menor. A reestruturao seguiu a nova diretriz do Ministrio da
Previdncia e Assistncia Social: Modernizar para Funcionar,
retornando s diretrizes originais da poltica que se propunha
desinstitucionalizao de crianas e adolescentes. Foram desativados
internatos no Rio de Janeiro e Minas Gerais, buscando alternativas
nos Centros Integrados de Atendimento ao Menor CRIAM e apoio
a novos projetos de atendimento aos meninos e meninas de rua.
Em fins dos anos de 1980, fazendo parte da reestruturao
e da mudana de imagem da instituio, a FUNABEM, passa a se
chamar Centro Brasileiro para Infncia e a Adolescncia CBIA,
com o objetivo de apoiar a implantao da nova legislao no pas.
Emerge, neste perodo, o movimento popular como parte do pro-
cesso de transio poltico-democrtico na luta por direitos. Porm,
contraditoriamente a esse processo, d-se o avano do capitalismo,
atravs da gesto baseada na acumulao flexvel e na economia
poltica; e o neoliberalismo impe nestes termos, o Estado mnimo
(SILVA, 2005).
Mesmo considerando-se o jogo de foras, com a
Constituio Federal de 1988, a sociedade conseguiu avanar na
conquista de direitos. Formula-se uma nova concepo para a assis-
tncia social brasileira, incluindo-a no mbito da seguridade social,
tendo sido regulamentada pela Lei Orgnica da Assistncia Social
LOAS em dezembro de 1993, como Poltica Social Pblica, reafir-
mando-se a universalizao dos acessos e da responsabilidade estatal.
O artigo primeiro da LOAS explicita que
A assistncia social, direito do cidado e dever do Estado a
Poltica de Seguridade Social no contributiva, que prov os
mnimos sociais, realizada atravs de um conjunto integrado
de iniciativa pblica e da sociedade, para garantir o atendi-
mento s necessidades bsicas (BRASIL, 2005, p. 31).

Essa afirmao resultou na elaborao da Poltica Nacional


de Assistncia Social PNAS na perspectiva do Sistema nico de
Assistncia Social SUAS, buscou incorporar as demandas presentes

242
A gesto no
Agestodapolticadeatendimentocrianaeaoadolescentedasistema
polticadede atendimento
garantia criana
dedireitosdoestadodoeRioaoGrande
adolescente
doNorte

na sociedade no que se refere responsabilidade poltica, com o obje-


tivo de tornar suas diretrizes claras na efetivao da assistncia social
como direito cidadania e responsabilidade do Estado.
A partir de 1988, portanto, a Assistncia Social passa a
compor a Seguridade Social juntamente com a Sade e a Previdncia
Social. Essa insero tambm aponta para o seu carter de Poltica
de Proteo Social que deve garantir a segurana, a sobrevivncia de
rendimento, de autonomia, de acolhida e de convvio ou da vivncia
familiar.
Em 1995, extinguem-se o Centro Brasileiro da Infncia
e da Adolescncia CBIA, juntamente com a Legio Brasileira de
Assistncia LBA. No processo de implementao da Lei Orgnica
de Assistncia Social LOAS, as funes do CBIA e da LBA foram
assumidas pela Secretaria de Defesa dos Direitos da Cidadania no
Ministrio da Justia, e pela Secretaria de Assistncia Social, no
Ministrio da Previdncia e Assistncia Social.
Com a promulgao do Estatuto da Criana e do
Adolescente ECA, em 13 de julho de 1990, e da Lei Orgnica
de Assistncia Social LOAS, de 15 de novembro de 1993, reco-
nhece-se e preconiza-se a famlia como ncleo vital e essencial para
o desenvolvimento integral de crianas e de adolescentes, indo de
encontro histrica dificuldade socioeconmica das famlias de
baixa renda em prover a criao dos filhos, o que se traduz na falta
de condies objetivas de subsistncia de famlias que sobrevivem
com renda muitas vezes inferior a um salrio mnimo. Isso revela
a precariedade social e econmica dessas famlias e leva as crianas
e os adolescentes a se tornarem pblico da Assistncia Social e das
Polticas de Atendimento Infncia, sendo por vezes acolhidas em
Servios de Acolhimento permanecendo sob o poder do Estado.
Em 2003, durante o primeiro mandato do Presidente
Luiz Incio Lula da Silva, a rea dos direitos humanos foi desmem-
brada do Ministrio da Justia, sendo criada a Secretaria Especial
dos Direitos Humanos SEDH, cujo tema criana ficou a cargo da

243
Direitos da criana e do adolescente

Subsecretaria de Promoo dos Direitos da Criana e do Adolescente


SPDCA, e a Assistncia Social sob a responsabilidade da Secretaria
de Assistncia Social, integrando o Ministrio do Desenvolvimento
Social e Combate Fome.
Em dezembro desse mesmo ano, iniciou-se uma ampla dis-
cusso com distintos atores sociais sobre a Poltica de Assistncia
Social, tendo em vista colocar em prtica os pressupostos da
Constituio Federal e da LOAS, que trazem a Assistncia Social
como um dos pilares do Sistema de Proteo Social Brasileiro no
mbito da Seguridade Social.
Cabe aqui ressaltar a participao da sociedade civil ao avan-
ar no debate para a efetivao da Poltica Nacional de Assistncia
Social PNAS por meio das Conferncias da Assistncia Social, rea-
lizadas nas trs esferas de entes federados em mbito municipal, esta-
dual e federal, vindo a culminar em setembro de 2004, na definio
de novas bases e diretrizes para a nova PNAS. O amplo processo de
discusso resultou na Norma Operacional Bsica (NOB/SUAS), que
estabelece as bases de realizao do Sistema nico de Assistncia
Social SUAS.
O SUAS surge para operacionalizar e organizar os elemen-
tos essenciais e imprescindveis execuo das diretrizes impostas
pelo PNAS, possibilitando a normatizao dos padres nos servi-
os, qualidade no atendimento, indicadores de avaliao e resultado,
nomenclatura dos servios e da rede socioassistencial, atravs de eixos
estruturantes: matricialidade sociofamiliar, descentralizao pol-
tico/administrativa e territorizao, como base para a relao entre
Estado e sociedade civil, financiamento, controle social, o desafio
da participao popular do cidado usurio, a poltica de recursos
humanos; e a informao, monitoramento e avaliao dos servios.
Tem-se que atentar para o fato de que o ECA consolidou
novas formas de ver a infncia e a adolescncia, e atend-las em situ-
ao de risco pessoal ou social, introduzindo novos princpios que
podem evitar a institucionalizao de crianas e de adolescentes.

244
Agestodapolticadeatendimentocrianaeaoadolescentenosistema
A gesto da polticadede
garantiadedireitosdocriana
atendimento estadodoeRio
aoGrandedoNorte
adolescente

Os chamados orfanatos, educandrios ou colgios internos


passaram, com a implementao do ECA, a ser denominados de
abrigos, redirecionando-se em acordo com as diretrizes de funcio-
namento para nova denominao de acolhimento institucional (Lei
12.010 de 2009), numa tentativa de romper com um passado em
que crianas e adolescentes eram afastados por um longo perodo
da sua convivncia familiar e comunitria. Porm, a mudana de
denominao em si no implica em perspectivas transformadoras
nas Instituies de Acolhimento.
A luta nos anos 1980 e1990, durante o processo para
implementao da nova legislao, foi tarefa difcil, ocorrendo,
nesse mesmo perodo, o aumento da violncia e o agravamento da
criminalidade.
As mudanas na terminologia menor e a criao de novas
diretrizes e posturas no atendimento de crianas e adolescentes pro-
duziram uma ruptura nas prticas de internao, profundamente
instauradas e enraizadas na sociedade brasileira. As propostas pro-
vindas com o ECA encontram forte resistncia no cotidiano das
prticas.
Silva (2004) afirma que na prtica, os agentes sociais
encarregados da implementao dos programas de abrigos so, na
maioria, entidades assistenciais que atuam segundo suas prprias
crenas, nem sempre coincidentes com os objetivos e os princpios
da LOAS e do ECA (SILVA, 2004, p. 28).
As instituies filantrpicas e religiosas continuam tendo
uma maior participao no atendimento nos servios de abrigo para
crianas e adolescentes. Portanto, para que os dispositivos do ECA
relativos s medidas de proteo possam ser cumpridos, necessrio
que os responsveis por sua execuo/aplicao o Estado e a socie-
dade se comprometam na persecuo dos objetivos do ECA, exi-
gindo do Estado recursos oramentrios e financeiros compatveis
com as demandas e deliberaes das instncias de controle social.

245
Direitos da criana e do adolescente

Para que os Programas de Atendimento estejam de acordo


com os princpios do Art. 92 do ECA, a grande dificuldade encon-
trada a ausncia ou insuficincia de outras Polticas e Servios
Pblicos, ou seja uma articulao da rede1. preciso que haja efi-
cincia, eficcia e efetividade dos servios, com base na operaciona-
lizao de polticas pblicas para o fortalecimento e a reinsero
familiar, tendo em vista a garantia dos direitos das crianas e dos
adolescentes, aps o seu desligamento.
Apesar de legalmente ser priorizada a Poltica de Ateno s
Famlias, na prtica, essa poltica no est articulada s Polticas da
Infncia e Adolescncia, tampouco as polticas setoriais garantem os
direitos bsicos dos indivduos e de suas famlias.
O Sistema de Seguridade Social brasileiro, mesmo depois
de novas conceituaes trazidas na Constituio de 1988, consti-
tuda pela poltica da sade, previdncia e assistncia social, no
consegue alcanar patamares universalizantes que assegurem direi-
tos com igualdade para todos os cidados, ou seja, a sade uni-
versal, a previdncia depende de contribuio e a assistncia para
os que dela necessitam. Sobre essa divergncia entre as polticas do
mesmo sistema, Sposati (2009) e Baptista, (2012) tecem a mesma
compreenso.
Sobre os trs pilares da Seguridade Social, Sposati (2005)
analisa que
H de se registrar que, embora o Brasil seja um dos pou-
cos pases que preserva a previdncia pblica e tenha um
elogiado sistema pblico de sade, a seguridade social
mais um conceito do que uma realidade. No se tem
qualquer forma de gesto integradora entre sade, pre-
vidncia e assistncia social, para alm do oramento da
seguridade (SPOSATI, 2005, p. 24).

1 O atendimento numa perspectiva de rede exige articulao, integrao e comple-


mentaridade das aes de cada rgo ou servio envolvido. A rede de atendimento
formada por um conjunto de rgos e servios que no atua, necessariamente, de
forma articulada, integrada ou complementar (ASSIS et al., 2009, p. 227).

246
Agestodapolticadeatendimentocrianaeaoadolescentenosistema
A gesto da polticadede
garantiadedireitosdocriana
atendimento estadodoeRio
aoGrandedoNorte
adolescente

Historicamente, tivemos no Brasil aes localizadas e frag-


mentadas, no compondo um projeto comum que permita a efetivi-
dade de sua abrangncia e maior eficcia no alcance dos principais
objetivos por elas buscados (Baptista, 2012, p. 187).
Reportando-nos Assistncia Social, apenas so creden-
ciadas aquelas pessoas que so reconhecidas como necessitadas ou
desamparadas. Muitos dos servios de Proteo Social ainda exigem
comprovao da situao socioeconmica das famlias, para inserir
o usurio em um dado programa social.
Para Sposati (2008), o conceito de desamparado ou neces-
sitado atribudo condio de fragilidade fsica associada eco-
nmica, devendo o Estado ser o responsvel pelo amparo mnimo
a esses cidados. Tal conceito materializado, por exemplo, no
Benefcio de Prestao Continuada BPC, que atribui o benefcio
de um salrio mnimo mensal a todo portador de deficincia e a todo
idoso que no possua condies de amparo familiar ou econmico
para sua manuteno.
No Brasil, diante da falta de condies socioeconmicas da
maioria dos brasileiros tidos como necessitados sociais ou miserveis,
em virtude do aumento do ndice de pobreza, a luta pela sobrevi-
vncia de famlias e jovens e a falta de acesso a postos de trabalho
constituem-se uma cruel realidade. O conceito de Seguridade Social
associado substituio de renda daqueles indivduos no assala-
riados afunilado para uma nova diretriz que utiliza a Assistncia
Social como poltica de distribuio de servios aos segmentos que se
encontram no perfil de necessitados sociais.
Diante do exposto, observa-se que a desigualdade social da
populao brasileira se faz presente em diferenciados atendimentos s
famlias, existindo aqueles indivduos que se encontram com perfil
exigido pelo Benefcio de Prestao Continuada BPC, e as demais
famlias que recebem abaixo do salrio mnimo, que so em maior
nmero, demandam assistncia social atravs dos servios sociais.

247
Direitos da criana e do adolescente

Os servios direcionados erradicao do trabalho infan-


til, ao incentivo e reinsero convivncia familiar e comunitria,
extirpao do abuso e explorao sexual desenvolvem aes de car-
ter individualizado, o que no soluciona a situao de desigualdade
e a negao de direitos sofrida e vivida por grande parcela da popu-
lao brasileira.
Ao observar o contexto da formao socioeconmica brasi-
leira, Sposati indica que
A persistncia do componente liberal, enquanto individu-
alizador das responsabilidades vai ser, portanto, determi-
nante da precria concepo e organizao histrica da
assistncia social poltica pblica no Brasil. Referendada,
de um lado, pelo pressuposto moral da filantropia, e de
outro, pelo parmetro trabalho, preside na assistncia
social o carter residual e fragmentado de ao produ-
zida por um mix de organizaes sem fins lucrativos,
que no configura a responsabilidade pblica (SPOSATI,
2009, p. 39).

Evidencia-se que as contradies ainda so postas em relao


aos direitos sociais, com avanos legais trazidos com a Constituio
de 1988, atravs da organizao do Sistema de Garantia de Direitos
SGD e da Poltica Nacional de Assistncia Social PNAS, organi-
zada atravs do Sistema nico de Assistncia Social SUAS (2005).
A operacionalizao das distintas polticas que garantam os direitos
de crianas e de adolescentes ainda , portanto, um desafio, j que
os organismos governamentais e no governamentais, por vezes, so
descompromissados em suas propostas de atuao.
Ainda esto enraizadas na sociedade brasileira a naturaliza-
o da misria, as aes sociais de cunho assistencialista-compensa-
trio com uma leitura moral e tica. O trabalhador, por vezes, no
consegue se inserir no mercado de trabalho e sem condies econ-
micas. Esse trabalhador desempregado quase sempre tratado como
preguioso e acomodado. Tal cultura poltica e ideolgica escamo-
teia o real, inviabilizando, por vezes, a opinio pblica de ter uma
viso crtica do contexto de pauperizao da maioria da populao.

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Agestodapolticadeatendimentocrianaeaoadolescente
A gesto no
dasistema
polticadede
garantiadedireitosdo
atendimento estadodoeRioaoGrande
criana doNorte
adolescente

As regulamentaes do direito convivncia familiar e


comunitria a partir da Constituio Federal de 1988
Ao aprofundarmos a anlise dos resultados apresentados
pela Caravana da Comisso de Direitos Humanos da Cmara dos
Deputados, realizada em 2001 em oito estados brasileiros, observa-
mos que, no primeiro semestre de 2002, a Secretaria do Estado da
Assistncia Social do Ministrio da Previdncia e Assistncia Social
MPAS, o Departamento da Criana e do Adolescente do Ministrio
da Justia MJ e o Fundo das Naes Unidas para a Infncia
UNICEF reuniram-se para discutir os dados apresentados sobre os
abrigos com o objetivo de verificar a real situao dos programas.
Os problemas diagnosticados a partir da Caravana leva-
ram a Subsecretaria de Promoo dos Direitos da Criana e do
Adolescente, Conselho Nacional de Direitos da Criana e do
Adolescente CONANDA, a Secretaria de Estado de Direitos
Humanos do Ministrio da Assistncia Social, o Comit de
Reordenamento da Rede Nacional de Abrigos para a Infncia e
Adolescncia e o UNICEF a promover o Colquio Tcnico sobre
Rede Nacional de Abrigos2, reunindo entidades no governamen-
tais e governamentais dos estados brasileiros envolvidos com a tem-
tica. Foram identificadas aes a serem priorizadas, dentre elas, a
realizao de um censo nacional de crianas e adolescentes abriga-
dos, levantamento das prticas institucionais e a elaborao de um
plano de ao nacional. Como resultado desse Colquio, foi criado o
Comit Nacional para o Reordenamento de Abrigos como forma
de dar mais agilidade s decises e, consequentemente, estimular
mudanas na poltica e nas prticas de atendimento.
O Levantamento Nacional dos Abrigos para Crianas e
Adolescentes da Rede de Servios de Ao Continuada Rede SAC
foi realizado em 2003 pelo Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada
IPEA, abrangendo 589 (quinhentas e oitenta e nove) instituies

2 Realizado em Braslia/DF em agosto de 2002.

249
Direitos da criana e do adolescente

em todo o pas, das 670 (seiscentas e setenta) que recebiam recursos


federais da Rede SAC e do Ministrio da Assistncia Social.
Na pesquisa, foram analisadas as condies do atendimento
das Instituies de Abrigo, de acordo com os princpios do ECA,
com nfase na garantia do direito convivncia familiar e comu-
nitria, envolvendo as diferentes formas de organizao, de funcio-
namento e de atendimento, bem como as principais caractersticas
da populao abrigada. Com esse levantamento, foram reveladas as
diversidades nas entidades pesquisadas, com formas de organizao
heterognea, nos regimes de permanncia de crianas e adolescentes,
nos tipos de exclusividade do atendimento e na estrutura fsica.
Dados dessa pesquisa nacional revelam que 80% das crian-
as e dos adolescentes abrigados tm famlia, e 58% mantm vnculo
com seus familiares e apenas 10,7% das crianas e adolescentes abri-
gados estavam judicialmente em condies de serem adotados. Em
relao ao tempo de permanncia no abrigo, metade das crianas
e adolescentes viviam nas instituies h mais de 02 (dois) anos,
desconsiderando-se o carter de provisoriedade da medida de abrigo.
Os resultados obtidos com o Levantamento Nacional
por meio de um processo participativo que envolveu representantes
de todos os poderes, esferas do governo, entidades representativas
da sociedade civil e organismos internacionais, foram trabalhados
pelo CONANDA e pelo Conselho Nacional de Assistncia Social
CNAS, enquanto subsdios para a elaborao do Plano Nacional de
Promoo, Proteo e Defesa do Direito de Crianas e Adolescentes
Convivncia Familiar e Comunitria PNCFC3, que se constitui
mais um importante marco para as Polticas Pblicas no Brasil, alm
de reforar os preceitos do ECA, tentar romper com a cultura da
institucionalizao de crianas e adolescentes, buscando fortalecer o

3 O PNCFC resultado de um processo participativo envolvendo representantes de


todos os poderes e esferas de governo, da sociedade civil organizada e de organismos
internacionais. Reflete a deciso do Governo Federal em dar prioridade ao tema e
assegurar a garantia dos direitos de crianas e adolescentes, de forma integrada e
articulada com os demais programas de governo (BRASIL, 2006, p. 17).

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Agestodapolticadeatendimentocrianaeaoadolescente
A gesto no
dasistema
polticadede
garantiadedireitosdo
atendimento estadodoeRioaoGrande
criana doNorte
adolescente

paradigma da proteo integral e a preservao dos vnculos familia-


res e comunitrios.
O atendimento criana e ao adolescente pensado dentro
de uma integralidade das polticas pblicas, articuladas na busca do
investimento de ateno famlia. Fundamentados no que dita o
Plano,
As estratgias, objetivos e diretrizes deste Plano esto funda-
mentados primordialmente na preveno ao rompimento dos
vnculos familiares, na qualificao do atendimento dos servi-
os de acolhimento e no investimento para o retorno ao conv-
vio com a famlia de origem (BRASIL, 2006, p. 17).

A histria social da infncia e da famlia determinante


das dificuldades existentes nas famlias para proteger e educar seus
filhos. Instituiu-se, ao longo de dcadas, o paradigma de que as
famlias seriam incapazes de orientar seus filhos, e assim criou-se
um sistema de proteo, que dada a condio de pobreza das fam-
lias, suas crianas estariam sujeitas a ser confinadas em Instituies
de Acolhimento.
O grande desafio do Plano Nacional de Promoo, Proteo
e Defesa do Direito de Crianas e Adolescentes Convivncia
Familiar e Comunitria PNCFC romper com o paradigma da
institucionalizao e proteger crianas e adolescentes, priorizando o
resgate dos vnculos originais e, se possvel, propiciar polticas pbli-
cas necessrias para a formao de novos vnculos que garantam o
direito convivncia familiar e comunitria.
O PNCFC busca fortalecer e reafirmar o marco legal exis-
tente na Constituio Federal em seu Artigo 226 de que a famlia
base da sociedade e estabelece no Artigo 227 os direitos fun-
damentais de crianas e de adolescentes, dentre eles o direito con-
vivncia familiar e comunitria (BRASIL, 1988). Sobre que vimos
analisando, questiona-se at que ponto os Artigos 226 e 227 da
Constituio Federal vm sendo observados pelas entidades gover-
namentais e no governamentais que executam a Poltica Social de
Atendimento s crianas e aos adolescentes.

251
Direitos da criana e do adolescente

O marcos normativos internacionais que regulam a prote-


o e promoo de direitos humanos, ratificados em carter especial
pelo Brasil, assumem relevncia com a Conveno sobre os Direitos
da Criana, ratificada pelo Brasil em 24 de setembro de 1990, que
teve o papel destacado no embasamento da criao ou reformulao
de toda e qualquer norma reguladora, assegurando que a sociedade
e o Estado devem conferir criana e ao adolescente [...] a proteo
dos seus Direitos Humanos [...] (BRASIL, 2006, p. 24).
Nesses termos, crianas e adolescentes so postos como cre-
dores de seus direitos diante do Estado e da sociedade, e estes conti-
nuam sendo devedores de direitos.
Os marcos legais do PNCFC trazem a importncia da
promulgao da Lei Federal 8.069, de 13 de julho de 1990, o to
discutido ECA, norteado pelos princpios constitucionais e pelas
normativas internacionais que reforam o papel da famlia na vida
da criana e do adolescente, num processo de proteo integral, com
prioridade absoluta, reafirmando, tambm, a proteo aos vnculos
familiares e comunitrios.
Em termos do marco situacional, do PNCFC, levantaram-
-se dados que retratam a situao social e econmica das crianas,
dos adolescentes e de suas famlias. Coloca-se em destaque a impor-
tncia dos vnculos familiares e tambm a necessidade de proteger
crianas e adolescentes contra as violaes de direitos no contexto
intrafamiliar, cultural e social. Reiterando-se a importncia das pol-
ticas pblicas na superao das desigualdades, no apoio s famlias e
nos diferentes nveis de proteo social. Estabelece-se a excepciona-
lidade e provisoriedade do acolhimento institucional, e a colocao
em famlia substituta quando esgotados os recursos para a manuten-
o dos vnculos familiares.
Foi baseado nos marcos legais que o PNCFC agregou novos
conceitos que ampliam a compreenso de crianas e adolescentes
como sujeitos de direitos e pessoas em desenvolvimento. A definio
de famlia tambm ampliada, desmistificando [...] a idealizao de

252
Agestodapolticadeatendimentocrianaeaoadolescente
A gesto no
dasistema
polticadede
garantiadedireitosdo
atendimento estadodoeRioaoGrande
criana doNorte
adolescente

uma dada estrutura familiar como sendo natural, abrindo-se cami-


nho para o reconhecimento de diversidade das organizaes familia-
res no contexto histrico, social e cultural (BRASIL, 2006, p. 26).
A importncia e relevncia do PNCFC esto voltadas para
o rompimento com a passividade da sociedade brasileira para a exis-
tncia de crianas e adolescentes, por vezes, esquecidos em enti-
dades que prestam Servio de Acolhimento. Temos a percepo de
que os planos, em geral, so sempre recheados de boas intenes.
Por isso, necessria uma posio dos gestores pblicos, atores do
Sistema de Garantia de Direitos SGD e dirigentes de entidades
de acolhimento institucional para que a populao e o Estado des-
pertem para a problemtica existente, culturalmente embutida na
sociedade.
Para tanto, o afastamento do ambiente familiar conside-
rado uma medida protetiva provisria e excepcional. Para que no
haja o acolhimento ou para que o tempo de permanncia de crianas
e adolescentes no Servio de Acolhimento seja breve, imprescin-
dvel a implementao de polticas preventivas para proporcionar a
permanncia da criana e do adolescente nas suas famlias de origem.
O Servio de Acolhimento deve voltar suas aes para a
busca de laos afetivos estruturantes, tendo em vista o desenvolvi-
mento integral de crianas e de adolescentes abrigados. Nesse pro-
cesso, importante a comunicao permanente entre Servios de
Acolhimento e a Justia da Infncia e Juventude para avaliao de
cada caso, tendo como princpio norteador os interesses da criana e
do adolescente na faixa etria de 0 a 18 anos, para que, quando esgo-
tadas as possibilidades de reinsero familiar, possa ser formalizada
a destituio familiar e o encaminhamento para a busca de fam-
lia substituta no Cadastro Nacional de Adoo. Esgotados todos os
recursos de encaminhamento, quando o jovem alcana os 18 anos,
previsto no PNCFC sua permanncia em Servio de Repblicas de
Jovens. Entretanto, no estado do Rio Grande do Norte, esse Servio
ainda no vem sendo ofertado.

253
Direitos da criana e do adolescente

A mudana de paradigma proposta de forma operacional


pelo PNCFC fundamentada nas seguintes diretrizes: a centralidade
na famlia; a primazia da responsabilidade do Estado no fomento de
polticas integradas de apoio famlia; o reconhecimento das com-
petncias da famlia na sua organizao interna e na superao de
suas dificuldades; o respeito diversidade tnico-cultural, identi-
dade e orientao sexual, equidade de gnero e s particularidades
das condies fsicas, sensrias e mentais. Alm do fortalecimento
da autonomia da criana, do adolescente e do jovem adulto na ela-
borao do seu projeto de vida; garantia dos princpios de excepcio-
nalidade e provisoriedade dos Programas de Famlias Acolhedoras e
de Acolhimento Institucional de crianas e de adolescentes; reorde-
namento dos Programas de Acolhimento Institucional; adoo cen-
trada no interesse da criana e do adolescente; e do controle social
das polticas pblicas.
Para que possa ser concretizado na efetivao dos direitos
descritos no Artigo 227 da Constituio Federal e no reforo no
Artigo 4 do ECA, o direito convivncia familiar e comunitria so
demandas provindas de diferentes polticas pblicas que, aliadas ao
fortalecimento do Sistema de Garantia de Direitos SGD, podem
alcanar a amplitude dos objetivos e resultados do Plano Nacional de
Promoo, Proteo e Defesa do Direito de Crianas e Adolescentes
Convivncia Familiar e Comunitria PNCFC.
No Brasil, em relao problemtica da criana e do ado-
lescente, as estatsticas retratam um alto ndice de misria, violncia
e prticas equivocadas de proteo, detectando-se ainda, em pleno
sculo XXI, crianas sendo encaminhadas para as Instituies de
Acolhimento. Lembramos aqui que o direito convivncia fami-
liar e comunitria assegurado pela Constituio Brasileira desde
1988, sendo esse direito reforado pelo ECA, ao condenar a prtica
centenria da institucionalizao de crianas devido s condies de
pobreza e estabelecer o carter de excepcionalidade e temporarie-
dade da prtica de Acolhimento Institucional.

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A gesto no
dasistema
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garantiadedireitosdo
atendimento estadodoeRioaoGrande
criana doNorte
adolescente

As condies precrias de vida que atingem quase a metade


da populao brasileira, mais diretamente as crianas, dificultam
a situao das famlias que sobrevivem com poucos recursos para
atender s necessidades bsicas dos filhos. Pode-se acrescentar que a
falta de condies bsicas das famlias reproduzida de gerao em
gerao.
As violaes de direitos e negligncia, por vezes, tm sua
autoria confundida em quando se observa que as famlias acusadas
de negligentes podem tambm sofrer violao por parte do Estado.
As polticas sociais e econmicas, em mbito nacional e
internacional, ressaltam a centralidade do papel da famlia no cui-
dado, formao e educao das crianas. A PNAS refora esse pres-
suposto pautado na matricialidade sociofamiliar.
Em relao aos casos de famlias que negligenciam os cui-
dados para com seus membros, so acionadas instituies como:
Conselho Tutelar, em caso de crianas e adolescentes, Ministrio
Pblico, Justia e demais rgos, que operam na defesa dos direitos
dos cidados atravs de ordenamentos jurdicos.
Ao longo do que vimos refletindo, importante ressaltar,
neste texto, que h uma relao contraditria entre as esferas do
Estado e da famlia; ou seja, existe uma acirrada disputa de controle
sobre o comportamento dos indivduos. H o controle do Estado,
direcionado aos casos de abandono e negligncia, que invade a legi-
timidade dos valores tradicionais embutidos na vida familiar e que,
em alguns momentos, desorganiza o cotidiano dessas famlias. Em
seu discurso, o Estado defende os direitos dos indivduos, mas, na
prtica, no garante o atendimento s necessidades bsicas do ser
social.
A centralidade dada legalmente famlia brasileira pela
Constituio de 1988 tem sido negada pelo Sistema de Proteo
Social, havendo uma pauperizao e uma queda na qualidade de
vida das famlias que tem os seus direitos negados. H, de certa
forma, um atendimento punitivo do Estado em relao s famlias
tidas como negligentes.

255
Direitos da criana e do adolescente

Conforme nos mostra Mioto no por acaso que o modelo


de solidariedade familiar no apenas praticado de fato, mas trata-se
de uma solidariedade obrigada por lei, conforme preveem as legisla-
es vigentes sobre a convivncia familiar (2009, p. 46).
Apesar dos avanos ocorridos em relao ao amparo social
das famlias, ainda persiste o mito de que a famlia uma sociedade
natural com carter privado e sujeito econmico de mercado. Nessas
condies, a ajuda pblica deve ocorrer em caso de pobreza e de
falimento.
A interveno do Estado em relao s famlias coloca em
choque o problema da permeabilidade dos limites das famlias. At
que ponto o poder estatal pode adentrar-se na vida privada de fam-
lias, contrapondo-se ao direito individual de proteo que o Estado
deve dar atravs de normas socialmente definidas?!
A permeabilidade mais facilmente praticada nas famlias
com vulnerabilidade social. As famlias com rendimentos altos tm
sua privacidade blindada, dificultando averiguao de violaes.
A poltica social brasileira centralizou a garantia dos direi-
tos sociais nos indivduos, fragmentando a ateno pblica, atravs
das necessidades individuais e no coletivas. Dessa maneira, inexiste
uma interveno direcionada para o grupo familiar e essas famlias
so direcionadas para resoluo de problemas individuais.
A grande dificuldade encontrada na violao de direitos de
crianas e de adolescentes que so retirados da convivncia familiar
e comunitria a inexistncia de uma interveno do Estado no
atendimento s necessidades bsicas das famlias. A criana ou o
adolescente fica institucionalizado at a sua maioridade, continua,
em muito dos casos, a ter vnculo afetivo com os membros de sua
famlia; porm nada feito para que essa famlia saia da condio
de violadora e possa vir a prover com os cuidados dos seus filhos ou
parentes.

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atendimento estadodoeRioaoGrande
criana doNorte
adolescente

importante considerar as complexidades do contexto


estudado. A meta manter a criana e/ou o adolescente no seio de
sua famlia e no seu contexto comunitrio, mas nem sempre pos-
svel que isso acontea, sendo necessrio um estudo social e hist-
rico familiar aprofundado. Esse diagnstico um dos passos mais
importantes para determinar a modalidade de acolhimento ou a
interveno na famlia, uma vez que o que se veem retratadas so
realidades perpassadas por questes socioeconmicas de carncia ou
falta de condies dignas de vida.
No Brasil, a modalidade de Acolhimento Familiar ou de
Famlia Acolhedora surgiu pela necessidade de evitar o encaminha-
mento de crianas e de adolescentes s Instituies de Acolhimento.
As experincias em desenvolvimento tm enfatizado a importncia
da preservao dos vnculos familiares. De acordo com Rizzini et al.
(2006),
O acolhimento familiar uma modalidade de aten-
dimento para crianas e adolescentes, que por algum
motivo, precisam ser afastados de sua famlia de carter
provisrio e excepcional, e so inseridos no seio de outra
famlia, que preparada e acompanhada como parte de
uma proposta de poltica pblica (RIZZINI et al., 2006,
p. 59).

O recm-criado Sistema nico de Assistncia Social


SUAS, em 2005, situa o Acolhimento Familiar como uma moda-
lidade de Proteo Social Especial de Alta Complexidade. Porm,
no Brasil, no existe ainda uma legislao especfica referente a tal
modalidade, o que dificulta a implementao por falta de aparatos
jurdico-administrativos nos municpios.
O funcionamento dessa modalidade se d por meio do
cadastramento de famlias que se dispem a acolher crianas e
adolescentes em situao de risco social (que sofrem maus tratos
fsicos e/ou psquicos). A famlia acolhedora, quando selecionada,
passa por uma capacitao que objetiva lhe proporcionar condies
favorveis para prestar apoio criana e ao adolescente acolhido e

257
Direitos da criana e do adolescente

desenvolver um bom relacionamento com a sua famlia biolgica. Os


subsdios financeiros destinados s famlias que acolhem so direcio-
nados s despesas previstas com o cuidado com a criana, j que o
Acolhimento Familiar no considerado como profisso e as fam-
lias acolhedoras atuam de forma voluntria.
Nesse sentido, cabe aqui questionar sobre o processo edu-
cativo e da formao integral a ser destinada s crianas e aos adoles-
centes. So eles formados para enfrentar os seus prprios caminhos
na sua reinsero ou no s famlias? Como se efetiva e se avalia o
processo de formao?
O Acolhimento Institucional outra modalidade que
pouco se diferencia da modalidade de Acolhimento Familiar e que se
constitui uma medida de proteo para os casos em que h violao
dos direitos da criana e/ou adolescente, quando se avalia a necessi-
dade do afastamento da famlia, devendo cumprir a funo de ser
um suporte de carter excepcional e provisrio.
Em Instituies de Acolhimento de entidades no gover-
namentais, os recursos financeiros so provenientes de convnios,
de iniciativa pblica e privada, com estrangeiros ou com entidades
religiosas, o que lhes possibilita uma relativa autonomia na gesto
das aes, permitindo que os custos sejam redimensionados para dar
conta das demandas. No Brasil, em estudos realizados sobre essa
temtica, presume-se que a carncia ou mesmo a falta de suporte do
Estado em aes direcionadas s famlias constitui-se empecilho para
a provisoriedade nos Servios de Acolhimento. E, assim, os Servios
de Acolhimento tm como pblico-alvo crianas e adolescentes,
cujos direitos foram e vm sendo violados, permanecendo abrigados
por longos perodos com dificuldades de reinsero familiar.
Os princpios legais que norteiam as aes dos programas
destinados s crianas e adolescentes que seguem as orientaes e
diretrizes do ECA ainda esto sendo absorvidos pelas Instituies
de Acolhimento, com desafios a serem superados para que haja cri-
ticidade quanto ao processo de institucionalizao e s mudanas da

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cultura do acolhimento. Faz-se necessrio que haja a imerso junto


aos interesses e posies ideolgicas dos dirigentes com base numa
viso crtica e na capacitao para acompanhamento das possveis
mudanas na articulao dos rgos de defesa da criana e do ado-
lescente. E, sobretudo, que haja articulaes entre as polticas pbli-
cas, visando a superao da problemtica que envolve a infncia e a
adolescncia.

O Acolhimento Institucional no Estado do Rio Grande do


Norte
A contextualizao histrica da situao da infncia e da
adolescncia acima exposta e os novos paradigmas so expressos
sob o entendimento de que crianas e adolescentes so sujeitos de
direitos. O direito convivncia familiar e comunitria, fundado
no princpio da integrao e articulao das polticas sociais, eco-
nmicas e Culturais, faz-se presente no atendimento de pessoas e
grupos como sujeitos histricos, sociais e polticos, articulado face ao
contexto familiar, ao meio ambiente e sociedade na qual se insere.
Nos anos 2000, com as novas diretrizes que regulamen-
tam a Poltica de Atendimento Criana e ao Adolescente no Brasil,
iniciou-se a luta para levar as Instituies de Atendimento a se com-
prometerem com a nova Poltica. Porm, o que se percebe, no ano de
2012, que poucos foram os avanos nesse sentido, uma vez que no
foram atingidas as questes econmicas direcionadas s famlias.
Observa-se, nas Instituies de Acolhimento, que h tenta-
tivas de enfrentar as reformas de natureza econmica, social, cultu-
ral que se impem como necessrias. Busca-se atender s demandas
de crianas e de adolescentes que so acolhidos, considerando-se a
multiplicidade de dificuldades em virtude do crescente ndice de
violncia e o elevado uso de drogas. Vale salientar que nem sempre
as informaes sobre essas dificuldades so registradas.
Portanto, percebe-se que o estado do Rio Grande do
Norte, localizado na regio nordeste do Brasil, no se distancia do

259
Direitos da criana e do adolescente

contexto dos demais estados brasileiros, com predominncia de


Polticas Sociais caracterizadas por um discurso ideolgico paterna-
lista, fomentado pela benevolncia e pelo favor.
Constata-se, ainda, a persistncia de um modelo assisten-
cialista que historicamente marcou o atendimento s famlias cuja
renda per capita no alcanava meio salrio mnimo, sujeitas s
polticas clientelistas que se confrontam com as mudanas de para-
digmas provindas com o ECA, diante de prticas que emergem com
as novas regulamentaes, como observamos anteriormente neste
artigo.
Em 2006, surgiu a necessidade de se criar subsdios para
nortear a Poltica de Atendimento Criana e ao Adolescente, a par-
tir do direcionamento do PNCFC, cujo objetivo foi de apresentar
recomendaes para a implantao de Polticas de Apoio Famlia,
ao aprimoramento de medidas de proteo e adoo. Nesses ter-
mos, o elemento norteador para a elaborao dos planos estadu-
ais e municipais deveria expressar a realidade de cada localidade
e, sobretudo, estarem articulados com os Conselhos de Direitos e
Conselhos Tutelares que do suporte implementao das Polticas
de Atendimento s crianas e aos adolescentes.
No estado do Rio Grande do Norte, esse processo ocor-
reu por meio da iniciativa do Centro de Apoio Operacional s
Promotorias da Infncia e Juventude CAOPIJ e do Conselho
Estadual dos Direitos da Criana e do Adolescente CONSEC,
em 2010, com a participao de atores do Sistema de Garantia de
Direitos SGD. A grande dificuldade encontrada para subsidiar o
Plano foi a escassez de diagnsticos no estado, de dados estatsticos
relacionados ao tema de acolhimento de crianas e adolescentes. Em
considerando os problemas enfrentados de escassez de dados, regis-
tramos que, em abril de 2012, o Plano Estadual do Rio Grande do
Norte passou para a fase de reviso do seu texto final.
Observa-se, ainda, que h precariedade de estudos e pesqui-
sas que dimensionem a realidade das condies de vida das crianas

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A gesto no
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e dos adolescentes nas instituies e melhorias nas aes que lhe


so propostas. Tambm h falta de subsdios que apontem para as
principais vulnerabilidades no cumprimento de direitos de crianas,
adolescentes e suas famlias no estado do Rio Grande do Norte.
Em relao ao Acolhimento Institucional de crianas e de
adolescentes, destacamos que, de acordo com os dados do mapea-
mento realizado pelo Ministrio Pblico do RN em 2010, dos 167
(cento e sessenta e sete) municpios do estado 04 (quatro) Natal,
Mossor, Guamar e So Gonalo do Amarante oferecem o Servio
de Proteo Social Especial de Alta Complexidade atravs de unida-
des de Acolhimento Institucional no Sistema nico de Assistncia
Social SUAS.
Apesar de no termos acesso s demandas dos municpios
do estado do Rio Grande do Norte em relao s crianas e aos ado-
lescentes que necessitam do Servio de Acolhimento, percebe-se, atra-
vs dos dados acima, que existe uma dificuldade dos municpios em
assumirem a operacionalizao da Proteo Social Especial de Alta
Complexidade, aqui entendida como a proteo de servios que garan-
tem a proteo integral s famlias, acolhendo seus membros, que se
encontram sem referncia familiar ou comunitria, ou que necessitem
ser afastados temporariamente de seu ncleo familiar ou comunitrio
(BRASIL, 2005). A gesto descentralizada no mbito municipal ainda
encontra-se fragilizada, principalmente na proviso dessa Poltica
Pblica considerada como onerosa pelos gestores pblicos.
No mapeamento das unidades de acolhimento ento
divulgado pelo Ministrio Pblico do RN (2010), constata-se que
a Fundao Estadual da Criana e do Adolescente FUNDAC/
RN, rgo que desde os anos 1990 executava a poltica da criana
e do adolescente em mbito estadual e que, a partir da descentra-
lizao poltico-administrativa, passou a ter competncia apenas
na execuo das medidas socioeducativas de privao de liberdade.
Entretanto, ainda no ano de 2012, a FUNDAC desenvolve a atribui-
o de executar os Servios de Acolhimento Institucional no estado,
com uma unidade no municpio de Extremoz com um adolescente

261
Direitos da criana e do adolescente

acolhido e em Natal, capital do estado, com duas unidades de


acolhimento: a Casa da Criana e do Adolescente Deficiente com
04(quatro) acolhidos e a Casa Lar Menino Jesus, que atende a
19(dezenove) crianas e adolescentes de procedncia de vrios muni-
cpios do estado.
Ao analisarmos esses dados, observamos que a no compe-
tncia institucional por parte dos municpios denota a lentido dos
processos para o cumprimento das novas diretrizes que regulamen-
tam a Poltica de Atendimento criana e ao adolescente, alm de
ferir o princpio da preservao dos vnculos familiares e comunit-
rios de crianas (Artigo 92, Incisos I e IV, do ECA), que so acolhi-
dos em municpios distantes do territrio de seu convvio e de sua
famlia. Esse problema traz o risco de fragilizar os vnculos afetivos
existentes com a famlia biolgica ou extensa da criana/adolescente,
podendo chegar ao total rompimento desse vnculo.
Outro aspecto que pode ser analisado a existncia de uma
unidade de acolhimento que vem sendo mantida pela FUNDAC,
destinada a crianas com deficincia, indo ao confronto do PNCFC.
O Plano de Convivncia Familiar e Comunitria, nas suas dire-
trizes, destaca que as unidades de acolhimento devem respeitar as
particularidades das condies fsicas, sensoriais e mentais do indi-
vduo, observando o princpio da no discriminao. As crianas e
adolescentes com deficincias fsicas e/ou mentais leves devem ser
acolhidas em unidades de Acolhimento Institucional ou Familiar. J
aquelas com grau mais elevado de deficincia, que, de acordo com
avaliao, impede-as de conviver com outras pessoas, devem ser
encaminhadas para lares teraputicos mantidos pelo Sistema nico
de Sade SUS.
Conforme dados do mapeamento (Ministrio Pblico,
2010), as entidades no governamentais nos municpios do Rio
Grande do Norte aparecem em maior nmero do que as entida-
des governamentais. Esse fato tambm se confirma como uma ten-
dncia nacional das ONGs assumirem o Servio de Acolhimento
Institucional como indicado na pesquisa do IPEA (2004).

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atendimento estadodoeRioaoGrande
criana doNorte
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No estado do Rio Grande do Norte, 05 (cinco) municpios


tm unidades que prestam Servio de Acolhimento Institucional em
Organizaes No Governamentais: o Programa Aldeias Infantis
SOS de Caic, no municpio de Caic/RN, com abrangncia regio-
nal (Regio Serid), tendo a capacidade para 72 (setenta e duas)
crianas e adolescentes, atualmente com 64 (sessenta e quatro); e o
Programa Aldeias Infantis SOS de Natal, de abrangncia municipal,
com capacidade para 36 (trinta e seis) crianas e adolescentes; a ins-
tituio Lrio do Vale, no municpio de Macaba, com abrangncia
municipal e capacidade para atender 20 (vinte) crianas e adolescen-
tes; e, por fim, o Lar Bom Jesus, com sede no municpio de Nsia
Floresta, com abrangncia municipal e capacidade para o atendi-
mento de 20 (vinte) crianas e adolescentes.
Conjuntamente, essas organizaes no governamentais
tm capacidade para 140 (cento e quarenta) crianas e adolescentes
que nelas podem permanecer na expectativa de serem reinseridas
em suas famlias biolgicas, ou passarem pelo processo de adoo.
Quando no ocorrem esses encaminhamentos, ao alcanarem 18
anos, sonham obter um trabalho que lhes permita o mnimo de
recursos que seja para a sua subsistncia.
Em audincia pblica realizada no dia 20 de abril de 2012,
no Frum Seabra Fagundes, o Juiz da I Vara da Infncia e Juventude
da Comarca de Natal pronunciou-se sobre a deficincia de Unidades
de Acolhimento no estado, observando que
todos os dias recebemos solicitaes de vagas para o aco-
lhimento de crianas e adolescentes de outras comarcas.
O municpio de Natal, tendo o maior nmero de entidades
governamentais e no governamentais do estado do RN, per-
mite uma maior procura dos demais municpios na demanda
de vagas.

Tomando como referncia o municpio de Natal, onde exis-


tem 10 (dez) unidades de Acolhimento Institucional, observa-se 04
(quatro) Casas de Passagem mantidas pelo municpio com perfil de
atendimento por faixa etria (0 a 18 anos) e uma unidade que acolhe

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Direitos da criana e do adolescente

adolescentes em situao de dependncia qumica. Somando-se


tambm as duas unidades da FUNDAC, j citadas acima, alm de
04 (quatro) casas lares do Programa Aldeias Infantis SOS Natal,
com proposta de ampliar para 06 (seis) casas por meio de parce-
ria com a Prefeitura Municipal de Natal. Assim sendo, a capital do
RN dispe de 142 (cento e quarenta e duas) vagas para acolhimento
de crianas e adolescentes em organizaes no governamentais e
governamentais.
Segundo dados registrados no ms de abril de 2012 pelo
Conselho Nacional de Justia CNJ e divulgados pela I Vara da
Infncia e da Juventude da Comarca de Natal, todas as unidades do
municpio esto trabalhando com sua capacidade mxima de acolhi-
dos. Porm, a Casa de Passagem I em Natal, destinada s crianas de
0 a 6 anos, ultrapassa a sua capacidade de atendimento 16 (dezes-
seis) crianas, tendo, na data de divulgao dos dados do CNJ, 30
(trinta) crianas acolhidas, superando aproximadamente 100% da
sua capacidade. Os dados revelam que, apesar de Natal ser o munic-
pio que mais agrega unidades de acolhimento em seu territrio, essas
no so suficientes para a demanda posta; o que desvela a gravidade
provocada pela superlotao da instituio acolhedora.
A Secretaria Estadual de Trabalho, Habitao e Assistncia
Social SETHAS, em estudo preliminar realizado em 2010 com
objetivo de identificar a violao de direitos no estado do Rio
Grande do Norte, identificou que apenas 04 (quatro) regies do
estado contam com Instituies de Acolhimento, sendo elas: regio
do Serid, regio Oeste, regio da Grande Natal e regio do Vale do
Assu. O panorama do estado foi revelador no que diz respeito ao fato
das unidades de acolhimentos existentes serem incapazes de atender
s demandas de crianas e adolescentes que necessitam de medida
protetiva.
Com o objetivo de superar a deficincia das unidades de
Acolhimento Institucional de crianas e adolescentes no estado, a
SETHAS, em parceria com outros atores do Sistema de Garantia de
Direitos SGD, elaborou o Projeto de Regionalizao dos Servios

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atendimento estadodoeRioaoGrande
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de Acolhimento para Crianas e Adolescentes (2011), tendo em vista


regionalizar os servios de acolhimento para crianas e adolescentes
de 0 a 18 anos em municpios polo do estado, atravs de consrcios
e/ou convnios municipais, por meio da oferta de um local adequado
ao acolhimento, em parceria com rgos municipais encarregados
pelas polticas pblicas e pela formao dos profissionais que iro
atuar no servio.
A viabilidade do Projeto de Regionalizao se daria por
meio do aprimoramento dos Servios de Proteo Social Especial
de Alta Complexidade, com a implantao de servios regionaliza-
dos prestados de forma consorciada. Tal estratgia, orientada pelo
SUAS, busca solucionar o acesso a direitos para a populao de
municpios de pequeno porte que no apresentem demandas para
ofertar o Servio de Proteo Social Especial.
O Projeto atende um cronograma de execuo de 2012 a
2015, propondo a instalao de unidades em 10 (dez) regies do
estado, a iniciar pela regio da Grande Natal com a implantao
de uma unidade no municpio de Parnamirim. Finalizando com a
implantao na regio do Vale do Assu e Mato Grande.
De acordo com a apreciao dos rgos de controle
social das reas da criana e do adolescente e da Assistncia Social
Conselho Estadual dos Direitos da Criana e do Adolescente
CONSEC e do Conselho Estadual de Assistncia Social CEAS, o
Projeto apresentado cumpre com as normativas legais da Poltica de
Atendimento de Crianas e Adolescentes que necessitam de medidas
protetivas.
Questionamos se o que vem sendo realizado pelos rgos
responsveis por esta Poltica at ento ir garantir a implantao do
cronograma que j se apresenta definido, no sentido de minimizar a
problemtica ento exposta. So crianas e adolescentes com direi-
tos violados que necessitam de Acolhimento Institucional, por no
possurem condies de permanecerem com vnculos familiares, em
virtude dos muitos determinantes socioeconmicos, j mencionados

265
Direitos da criana e do adolescente

neste texto, aliados morosidade dos rgos governamentais na


superao desta problemtica que atinge s crianas e aos adoles-
centes por todo o Brasil. Insiste-se, assim, em tomadas de medidas
paliativas, prprias de uma cultura de atraso na rea da criana e do
adolescente.

O Sistema de Garantia de Direitos Avanos?! Desafios?!


Ao longo deste texto, ficou evidenciado que h premente
dificuldade para que a Poltica de Atendimento s crianas e aos ado-
lescentes esteja de acordo com os princpios do ECA. Para isso, pre-
ciso que sejam operacionalizadas as demais Polticas Pblicas e a sua
articulao em rede, o que se constitui um dos desafios, considerando
que cabe sociedade civil organizada e aos rgos governamentais
assegurarem a paridade de participao das entidades sociais, com
destaque para os Conselhos de Direitos, Conselhos Tutelares e os
Conselhos Setoriais na formulao e controle das Polticas Pblicas.
A partir da dimenso da totalidade que envolve a proble-
mtica da criana e do adolescente acolhidos, faz-se necessrio que
os servios pblicos primem pela eficincia, eficcia e efetividade no
sentido de fortalecer a famlia e a garantia dos direitos das crianas
e dos adolescentes, para que, aps a sua reinsero no meio fami-
liar, no ocorra a revitimizao, ou seja, o retorno s Instituies de
Acolhimento.
A falta de prioridade na implementao das Polticas Sociais
e a desarticulao da rede socioassistencial levam escassez de con-
dies das famlias em proverem com os cuidados dos seus filhos,
fazendo com que crianas permaneam por longo perodo de suas
vidas em abrigos, prejudicando o seu desenvolvimento integral. Ao
entrarem na fase da adolescncia, tm vnculos afetivos fragilizados
ou totalmente rompidos e, quando destitudos do poder familiar,
ficam fora do perfil de adoes.

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O Sistema de Garantia de Direitos envolve diferentes insti-


tuies. Dentre elas, encontram-se as entidades na defesa dos direi-
tos como o Conselho Tutelar. Conforme nos situa Baptista (2012),
h aquelas instituies responsveis pelas polticas e pelos servios
e programas de atendimento direto (organizaes governamentais
e no governamentais) nas reas: educao, sade, trabalho, lazer,
esporte, cultura, assistncia social que respondem pela elaborao
de polticas e pelo controle das aes do poder pblico entre as com-
petncias referentes disseminao de direitos (BAPTISTA, 2012,
p. 187).
Das reflexes deste texto, considera-se como um avano
para o Sistema de Garantia de Direitos o incremento na formao de
conselheiros. A qualificao dos conselheiros de direitos e tutelares
torna-se imprescindvel para o exerccio do controle social, para o
desenvolvimento e melhoria das Polticas de Atendimento direcio-
nadas s crianas e aos adolescentes.
A historicidade das Instituies de Acolhimento, os tradi-
cionais abrigos, as reformas implementadas ao longo do sculo XX
e nos ltimos doze anos deste milnio no Brasil, a gesto da Poltica
de Atendimento criana e ao adolescente no Sistema de Garantia
de Direitos, particularmente no estado do Rio Grande do Norte,
deixam-nos como indicador sem rechaar o que representaram as
lutas e movimentos na construo do ECA que poucos foram os
avanos em relao gesto da Poltica de Atendimento destinada
s crianas e aos adolescentes abandonados, vtimas de neglign-
cia das prprias famlias e do Estado, violentados em seus direitos
fundamentais.
Pouco se alcanou em termos do incremento de polticas
econmicas, sociais e culturais voltadas s famlias das crianas e
dos adolescentes, vitimizados no sentido de favorecer uma formao
integral, ou seja, de priorizar a formao social e profissional dos
que esto acolhidos para que possam vislumbrar perspectivas de vida
digna na persecuo da cidadania plena, que emerge como um sonho
a ser perseguido do aqui e agora das Instituies de Acolhimento.

267
Direitos da criana e do adolescente

Referncias

ASSIS, S. G. et al. Conselhos Tutelares. In: ASSIS, S. G. (Org.) ... [et al.] Teoria
e prtica dos conselhos tutelares e conselhos dos direitos da criana e do ado-
lescente. Rio de Janeiro: Fundao Oswaldo Cruz; Educao a Distncia da
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268
Agestodapolticadeatendimentocrianaeaoadolescente
A gesto no
dasistema
polticadede
garantiadedireitosdo
atendimento estadodoeRioaoGrande
criana doNorte
adolescente

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269
Adolescentes privados de liberdade,
privados de direitos? Uma anlise do
cotidiano dos adolescentes autores de
atos infracionais institucionalizados
no CEDUC Pitimbu-RN1
Anna Luiza Lopes Liberato Alexandre Freire

Introduo
O presente texto versa a respeito dos adolescentes autores de atos
infracionais institucionalizados no CEDUC Pitimbu, uma das
Unidades responsveis pela execuo da medida socioeducativa de
internao, no estado do Rio Grande do Norte. O artigo resulta de
uma pesquisa realizada pela autora que objetivou conhecer a reali-
dade vivenciada por esses adolescentes, partindo do entendimento
que no esto somente privados da sua liberdade, mas esto subme-
tidos s normas de uma instituio tutelar, a qual determina a sua
rotina e se prope a promoo de aes socioeducativas apontadas
nas legislaes em vigor, o Estatuto da Criana e do Adolescente (Lei
8.069/1990) e o Sistema Nacional de Atendimento Socioeducativo
(Lei 12.594/2012) sancionado recentemente.
Apesar da promulgao de leis especificas que preconizam
a garantia e defesa dos direitos criana e ao adolescente por meio da
Doutrina da Proteo Integral, verifica-se que as prticas da Doutrina
da Situao Irregular ainda predominam no cotidiano do CEDUC
Pitimbu. Permanece a criminalizao do adolescente acusado de ato

1 O presente texto tem por base o Trabalho de Concluso de Curso (TCC)


Adolescentes do CEDUC Pitimbu: Descortinando a realidade do adolescente autor
de ato infracional institucionalizado, apresentado pela autora ao Departamento de
Servio Social (DESSO) da Universidade Federal do Rio Grande do Norte (UFRN)
em 2010, sob orientao da Profa. Ms. Mnica Maria Calixto de Farias Alves.

271
Direitos da criana e do adolescente

infracional, considerado menor, perigoso e delinquente. Diante


do exposto, questiona-se: o que ser um adolescente autor de ato
infracional institucionalizado? O que ele apreende dessa experincia?
De que modo ele percebido pela sociedade e pelo poder pblico?
A violncia praticada por adolescentes autores de atos infra-
cionais salta s vistas da sociedade, e so expostas cotidianamente
atravs dos meios de comunicao, que se posicionam veemente-
mente a favor da punio severa como estratgia de coibir aes
desse tipo. Esse tema tem ocupado um lugar central quanto s preo-
cupaes da sociedade, que clama por mais segurana pblica.
O crime a face mais aparente e chocante da violncia.
Entretanto, no se pode negar que existem outras formas de vio-
lncias naturalizadas em nosso cotidiano e no reconhecidas como
tal, mas que impactam a vida das pessoas que sofrem, por exemplo,
com a fome, o desemprego, a falta de moradia digna, de saneamento
bsico, o no acesso aos servios de sade, educao de qualidade
etc.
Adolescentes autores de atos infracionais representam uma
parcela da populao brasileira exposta violao de direitos, a no
satisfao das suas necessidades bsicas e, alm disso, historicamente,
trazem consigo a marca de serem reconhecidos como menor,
delinquente, moleque, trombadinha, entre tantos outros apeli-
dos pejorativos que qualificam esse segmento populacional.
Concordamos com Volpi (1997) quanto afirmao de
que o adolescente que comete ato infracional no encontra eco para a
defesa dos seus direitos, pois lhe negada essa condio, tornando-se
desqualificado em virtude da prtica do ato infracional cometido.
Para o senso comum, como se o adolescente abandonasse a condi-
o de ser humano, para tornar-se um desajustado, que no mais
capaz de viver em sociedade e precisa, portanto, ser isolado, excludo
do convvio social.

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Adolescentesprivadosdeliberdade,privadosdedireitos?UmaanlisedocotidianoAdolescente
dosadolescentesautores
deatosinfraci
privados de oliberdade,
naisinstitucionalprivados
izadosnoCEDUC
dePidireitos?
timbu-RN

A experincia vivenciada no interior de instituies tutela-


res revela que permanecem as prticas repressoras, punitivas, base-
adas na ordem e no ajustamento dos sujeitos, conforme as bases da
Poltica de Segurana Nacional que vigorou nas dcadas de 1960 e
1970, perodo de vigncia do Cdigo de Menor Mello Mattos.
Os adolescentes institucionalizados acabam tendo que
buscar, sozinhos, alternativas para romper com o ciclo de violncia
no qual esto inseridos, antes, durante e aps o cumprimento da
medida socioeducativa de internao. Assim, a institucionalizao
o processo ao qual foi atribudo destaque neste artigo, pois as marcas
deixadas nos adolescentes que cumprem a medida socioeducativa de
privao de liberdade repercutem em vrias reas das suas vidas.
Ansiamos, com este artigo, promover uma reflexo cr-
tica acerca do atendimento destinado ao adolescente autor de ato
infracional na Histria brasileira, das mudanas na legislao, assim
como problematizar a violncia relacionada ao adolescente em pauta,
a realidade do atendimento no CEDUC Pitimbu-RN e os impactos
do cumprimento da medida de privao de liberdade para os ado-
lescentes institucionalizados. Pretendemos, ainda, suscitar o debate
acerca desta temtica e do papel do conselheiro tutelar e de direitos
da criana e do adolescente, considerando a importncia destes para
a efetivao dos direitos do segmento populacional em pauta.

O atendimento ao adolescente autor de ato infracional no


Brasil: prticas de isolamento?
Ao tecer uma anlise acerca da situao da criana e do
adolescente no Brasil, em especial do adolescente autor de ato infra-
cional, e os aspectos inerentes cidadania desse segmento, verifica-se
que as polticas de atendimento foram marcadas por contradies,
avanos e retrocessos, que deixaram marcas perversas na sociedade
brasileira.
No perodo colonial, embora houvesse a necessidade de
povoamento em solo brasileiro, no existiu uma poltica populacional

273
Direitos da criana e do adolescente

que atendesse a essa questo. Assim, crianas rfs eram entregues


Igreja e as que eram filhos de escravos, longe de serem valorizadas
como pessoas, na verdade, eram tratadas como mercadorias prontas
para serem exploradas.
A assistncia destinada a crianas e adolescentes abando-
nados ocorria baseada nos padres da Corte, adotados em Portugal,
sendo sua execuo de responsabilidade das cmaras municipais. No
entanto, grande parte das despesas e do financiamento referentes s
aes foi assumida pelas Santas Casas de Misericrdia, resultando
no agravamento das tenses entre estas e o governo colonial que
negligenciava sua funo de mantenedor (FALEIROS, 2009).
As prticas asilares e o sistema de rodas revelam as formas
de institucionalizao presentes no Brasil neste perodo, que tinham
como finalidade a assistncia infncia pobre, assim como visava ter
o controle dos desvios familiares e das condutas dos indivduos.
O fim do escravismo no promoveu a universalizao da
cidadania e tampouco a reduo das disparidades sociais no pas.
Desse modo, instituiu-se uma sociedade profundamente desigual do
ponto de vista econmico, social, como tambm tnico-cultural; e
ampla parcela da populao marginalizada passou a se aglomerar
nas periferias dos centros urbanos, constituindo uma massa de bra-
sileiros excludos. Como nos mostra Arantes (2009),
[...] a partir da Lei do Ventre Livre e da Abolio, os escravos
adquirem a condio de livres e, portanto, de filhos e pais
de famlia, sem, contudo, adquirirem as condies materiais
para o exerccio pleno da cidadania. Foi quando crianas e
adolescentes pobres, agora identificados como menores aban-
donados material e moralmente, passaram a ser encontrados
nas ruas, brincando, trabalhando, esmolando, ou mesmo
cometendo pequenos furtos (ARANTES, 2009, p. 193).

No imprio, assim como nos primeiros anos do Brasil


Repblica, o interesse jurdico sobre os menores de idade se res-
tringia ao Cdigo Criminal de 1830. De acordo com esse cdigo,
apenas crianas menores de 07 anos de idade eram consideradas

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Adolescente deatosinde
privados fracioliberdade,
naisinstitucionalprivados
izadosnoCEDUC
dePidireitos?
timbu-RN

inimputveis. Predominava, naquele momento, a teoria do discerni-


mento2, sendo estabelecida a faixa de idade entre 07 e 14 anos para
definir os que eram penalmente irresponsveis (ROSA, 2001).
O cdigo penal brasileiro de 1890 no provocou mudanas
significativas quanto idade de responsabilizao penal s crianas
e adolescentes, apenas acrescendo mais dois anos em relao lei
anterior. Quando crianas e adolescentes, cometiam infraes. Caso
fossem condenados, eram designados para as Casas de Correo,
podendo permanecer nelas at os 17 anos, conforme entendimento
do juiz responsvel.
Observa-se que, desde o Brasil Colnia, as prticas de aten-
o a crianas e adolescentes considerados abandonados, vadios
ou desordeiros demarcaram o isolamento social desses sujeitos,
desconsiderando os aspectos relacionados sua cidadania, influen-
ciando juristas e o Estado que passou a legitimar tais aes por meio
de polticas, como veremos adiante.
As prticas caritativas asilares que predominaram no pas
at o incio do perodo republicano foram substitudas, ao longo dos
anos, pelos Reformatrios e Escolas Premonitrias Correcionais,
local para o qual eram enviados os menores de idade considerados
abandonados e viciosos. De acordo com Rizzini, essas denomina-
es substituindo o termo asilo indicam mudanas na concepo de
assistncia, destinada, agora, a prevenir as desordens e recuperar os
desviantes (RIZZINI; PILOTTI, 2009, p. 227).
A represso inerente s aes direcionadas a esse pblico
viria a tencionar cada vez mais a situao da infncia e da adolescn-
cia pobre no pas, uma vez que os reformatrios eram verdadeiros
depsitos criados para atender os indesejveis da nao.

2 A teoria do discernimento fundamentava-se na avaliao da capacidade de julgar as


coisas de forma clara e sensata, realizando uma apreciao e anlise dos fatos. Com
base nisso, o juiz verificava se o adolescente sabia ou no o que havia feito quando
da prtica de determinada ao (ROSA, 2001).

275
Direitos da criana e do adolescente

A promulgao do Decreto n 145, de 11 de julho de 1893,


foi a primeira medida adotada pelo governo republicano para iso-
lar os vadios, vagabundos e capoeiras3. O documento autorizava a
fundao de colnias correcionais que objetivavam corrigir por meio
do trabalho. A poltica republicana pautava-se na represso por meio
da qual a orfandade e a pobreza justificavam a apreenso do menor.
Acerca da utilizao do termo menor to recorrente
neste perodo, Passeti (1987) afirma que no caracterizava qualquer
criana ou adolescente. Era considerado somente o critrio da faixa
etria, mas cabia tal denominao exclusivamente queles que proce-
diam de famlias pobres, consideradas desorganizadas pela situao
de pobreza em que se encontravam.
Constata-se que, desde tenra idade, crianas e adolescen-
tes eram recolhidos aos aparelhos estatais, mesmo quando no era
verificada a prtica de atos infracionais, levando-se em considerao
somente a condio de pobreza e orfandade. Dessa forma, estru-
turou-se a poltica de isolamento, legitimando assim as aes do
governo, na tentativa de sanear a sociedade e excluir crianas e ado-
lescentes pobres do convvio comum.
A partir do cdigo de menores de 1927, a criana e o ado-
lescente de at 14 anos no seriam mais submetidos a processo penal,
e os que tinham mais de 14 e menos de 18 anos seriam submetidos
a processo especial. As tticas utilizadas pelo Estado na conteno
das crianas e adolescentes com o intuito de intern-los em institui-
es fechadas tinham como objetivo recicl-los para que no futuro
fossem bons trabalhadores e cidados (BERNAL, 2004, p. 115).
A preocupao, portanto, gravitava em torno do ideal burgus em
consonncia com os anseios do capital para integr-los ao mundo do
trabalho e do consumo.

3 Infere-se que essas terminologias eram utilizadas, conforme Rizzini e Pelotti (2009),
para se referir s pessoas, independentemente de faixa etria, que no correspondes-
sem ao padro moral e econmico da elite naquele perodo, ou mesmo queles que
viviam nas ruas.

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Adolescente deatosinde
privados fracioliberdade,
naisinstitucionalprivados
izadosnoCEDUC
dePidireitos?
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Com a promulgao do referido cdigo menorista, foi


abolida formalmente a roda dos expostos, mantendo-se o registro
secreto da paternidade, assim como foi estabelecida a proteo legal
do menor at os dezoito anos, garantindo a insero da criana na
esfera do direito e da tutela do Estado. Segundo Faleiros (2009), essa
legislao
incorpora tanto a viso higienista de proteo do meio e
do individuo, como a viso jurdica repressiva e moralista
[...]. No sentido de intervir no abandono fsico e moral
das crianas, o ptrio poder pode ser suspenso ou perdido
por falta dos pais. Os abandonados tm a possibilidade
(no o direito formal) de guarda, de serem entregues sob
a forma de soldada, de vigilncia e educao, determi-
nadas por parte de autoridades, que velaro tambm por
sua moral. O encaminhamento pode se feito famlia, a
instituies pblicas ou particulares que podero receber
a delegao do ptrio poder (FALEIROS, 2009, p. 47).

Infere-se que a preservao da moral era um dos objeti-


vos perseguidos pela legislao em pauta, assim como foi dado aos
juristas poderes sobre a vida de crianas e adolescentes quanto ao
trabalho ao qual eram destinados a realizar, tendo como finalidade
educ-los, afastando-os de seus familiares e encaminhando-os a ins-
tituies de recolhimento.
Nas dcadas de 1930 e 1940, foi implementado um con-
junto de instituies voltadas questo da criana e do adolescente,
que se tornaram matrizes das instituies que existem at os dias
atuais. O Servio de Assistncia ao Menor (SAM) foi institudo
neste contexto, objetivando combater a criminalidade e promover a
recuperao do menor delinquente.
Em 1945, alguns artigos do Cdigo de Menores de 1927
foram alterados em virtude da inimputabilidade aos menores de 18
anos, conferida por meio do cdigo penal vigente. A partir de ento,
aqueles que eram rotulados de delinquentes passaram a ser denomi-
nados menores infratores.

277
Direitos da criana e do adolescente

Depreende-se que, mesmo com a implantao do SAM,


no houve mudanas quanto posio do judicirio acerca da sua
arbitrariedade no julgamento aos adolescentes entre 14 e 18 anos,
conservando-se o poder dos magistrados em avaliar tais sujeitos
quanto a sua personalidade, considerada perigosa.
Nesse momento, predominava no pas a abordagem
funcionalista na anlise da criana e do adolescente. Os intelectuais
a servio dessa abordagem afirmam que a sociedade deve ser
harmnica, na qual todos os setores e funes, mesmo que diferentes,
atuem objetivando garantir tal preceito. Dessa forma, crianas e
adolescentes pobres, marginalizados eram alvos de remoo para
que fossem, aps a institucionalizao, reintegrados ao meio. Volpi
(2001) afirma que
a existncia de crianas e adolescentes pobres era vista
como uma disfuno social e para corrigi-la o SAM
aplicava a frmula do sequestro social: retirava compul-
soriamente das ruas crianas e adolescentes pobres, aban-
donados, rfos, infratores e os confinava em internatos
isolados do convvio social, onde passavam a receber um
tratamento extremamente violento e repressivo. Essas
instituies totais tinham na prpria denominao um
indicador de suas funes: patronatos, centros de recu-
perao, reeducao e institutos agrcolas. A promiscui-
dade, a violncia, o tratamento desumano, a atuao
repressiva dos monitores, as grades e muros altos, o dis-
tanciamento da populao atravs da organizao interna
das instituies garantiam a arbitrariedade e o desconhe-
cimento por parte da populao do que acontecia intra-
muros (VOLPI, 2001, p. 27).

A poltica voltada ao atendimento infncia e adolescn-


cia pobre foi proveniente da articulao entre represso, assistncia e
arbtrios, tornando-se uma questo nacional. As estratgias de con-
trole da ordem social foram mantidas para os excludos dos padres
sociais e econmicos, considerados como sujeitos perigosos. Os juzes
continuavam solicitando mais recursos e vagas para o confinamento

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de crianas e adolescentes abandonados, pois o magistrado acredi-


tava que os problemas sociais da nao seriam resolvidos com a inter-
nao desses segmentos.
Na dcada de 1950, a situao se mostrava catica, necessi-
tando de mudanas urgentes. Denncias da imprensa assim como de
funcionrios das instituies de menores revelavam o anacronismo
de tal sistema e, conforme Bernal, [...] as instituies do Servio
Social de Menores estavam sendo caracterizadas como deformat-
rios, depsitos e mquinas de recolher menores (BERNAL, 2004,
p. 172).
O SAM foi extinto em 1964, dando lugar a Fundao
Nacional do Bem-Estar do Menor (FUNABEM), que herdou todo
o seu acervo. Tal Fundao foi idealizada no contexto da Poltica
Nacional de Bem-Estar do Menor (PNBEM). Nascendo sob a
influncia da ideologia de Segurana Nacional, buscou-se priorizar
os programas que visassem integrao do menor comunidade
com assistncia a sua famlia, inclusive podendo este ser colocado em
lares substitutos (FALEIROS, 2009).
Em 1970, foi criada a Fundao Estadual do Bem-Estar
do Menor (FEBEM), em nvel dos Estados da Federao. Esta divi-
dia os menores em abandonados carentes e infratores. Aos adoles-
centes com prtica de ato infracional, cabia-lhes serem enviados ao
Recolhimento Provisrio de Menores (RPM).
O novo Cdigo de Menores (Lei n. 6.97) institudo em 10
de outubro de 1979 em substituio ao 1 Cdigo de 1927. Adota-se,
ento, a concepo da doutrina da situao irregular, sendo definida
a partir da
privao de condies essenciais subsistncia, sade e instru-
o, por omisso, ao ou irresponsabilidade dos pais ou res-
ponsveis; por ser vtima de maus-tratos; por perigo moral, em
razo de explorao ou encontrar-se em atividades contrrias
aos bons costumes, por privao de representao legal, por
desvio de conduta ou autoria de infrao penal (FALEIROS,
2009, p. 70).

279
Direitos da criana e do adolescente

Pode-se concluir que o Cdigo em pauta relacionava


pobreza criminalidade, resultando na perpetuao da viso discri-
minatria acerca da criana e do adolescente pobre, tidos como alvos
da interveno jurdica e estatal, a fim de justificar a privao de
liberdade destes como poltica de proteo social. Aos indesejveis
da nao cabia-lhes to somente serem enviados, quando apreendi-
dos, a depsitos denominados eufemsticamente de instituies de
acolhimento.
O Cdigo de Menores de 1979 demonstrava sua defasa-
gem em relao s prticas direcionadas aos sujeitos em pauta, sendo
alvo de crticas e mobilizaes para sua extino, pois ele refletia a
filosofia do 1 cdigo menorista de 1927, alm dos ideais de segu-
rana nacional dos militares que estavam em crise no cenrio pol-
tico brasileiro.
Em mbito nacional, constata-se na dcada de 1980 um
perodo de efervescncia poltica, no qual as organizaes no gover-
namentais (ONG) e os movimentos sociais realizaram diversas
mobilizaes junto sociedade civil, clamando pela defesa da demo-
cratizao e reivindicando direitos sociais e trabalhistas, assim como
os direitos das crianas e adolescentes.
A luta pela extino do cdigo menorista no Brasil recebeu
grande influncia por meio dos organismos internacionais em prol
dos direitos das crianas e adolescentes. Rosa (2001) afirma que
A questo das garantias de proteo especial para a criana
e adolescente foi tratada na Declarao de Genebra de
1924, que determinava a necessidade de proporcionar
criana uma proteo especial; da mesma forma que a
Declarao Universal dos Direitos Humanos das Naes
Unidas (Paris, 1948) apelava ao direito aos cuidados e
assistncia especiais; na mesma orientao a Conveno
Americana sobre os Direitos Humanos (Pacto de So
Jos, 1969) alinhava, em seu art. 19: toda criana tem
direito s medidas de proteo que na sua condio de
menor requer [...] (ROSA, 2001, p. 196).

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dePidireitos?
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Segundo esta autora, a Conveno sobre o Direito da


Criana, aprovada em 1989, embasou a doutrina da proteo inte-
gral que veio a substituir a doutrina da situao irregular do Cdigo
de 1979. A Constituio Federal de 1988 j trazia os princpios que
conformam a nova doutrina a qual define o conceito de criana e
adolescente como sujeito de direitos; alm de garantir o interesse
superior desses sujeitos.
O Estatuto da Criana e do Adolescente (Lei 8069/90) foi
promulgado em 1990, revogando-se o Cdigo de 1979. A categoria
menor foi substituda pelos termos criana e adolescente, extin-
guindo-se a carga de preconceito que havia anteriormente e, alm
disso, adota-se a concepo de cidadania no tratamento direcionado
a eles, considerados agora, por lei, como pessoas em condio pecu-
liar de desenvolvimento.
Para assegurar os direitos aos quais se prope, essa legisla-
o prev a formulao de polticas sociais, a partir da articulao
dos organismos governamentais e no governamentais; a descentra-
lizao poltica para esboar as polticas sociais direcionadas a esse
segmento; alm de atribuir novos papis ao Ministrio Pblico, a
Defensoria Pblica e a Justia da Infncia e da Juventude. Nesse con-
texto, tambm so criados os Conselhos de Direitos e os Conselhos
Tutelares (SALES; ALENCAR, 1997).
Os Conselhos de Direitos, devem atuar na garantia dos
direitos assegurados pela constituio de 1988 e pelo ECA. Essa
organizao possui autoridade para analisar a situao da infncia e
da adolescncia e propor as medidas que so necessrias, abonando a
efetividade da lei, desenvolvendo o papel de deciso e formulao da
poltica de proteo integral. No que tange aos Conselhos Tutelares,
estes se constituem como rgo no jurisdicional cuja responsabi-
lidade est em aplicar as medidas de proteo especial a crianas e
adolescentes ameaados ou violados em seus direitos.
Em 1991, foi criado o Conselho Nacional dos Direitos da
Criana e do Adolescente (CONANDA) por meio da Lei 8.242/91,

281
Direitos da criana e do adolescente

pautado na Constituio Federal de 1988 e no ECA. A poltica de


atendimento coordenada em mbito nacional pelo referido Conselho,
consubstancia-se em estratgias de ao que visam, at ento, con-
cretizao dos direitos fundamentais e proteo especial da popu-
lao infantojuvenil (SALES; ALENCAR, 1997).
A partir da promulgao do ECA, para o adolescente,
quando verificada a prtica do ato infracional, conforme o Art. 112
desta lei, prevista a aplicao das medidas socioeducativas. O Art.
121 institui que a medida de internao dever estar sujeita aos
princpios de brevidade, excepcionalidade e respeito condio
peculiar de pessoa em desenvolvimento.
A medida em pauta constitui-se como privativa de liber-
dade e consiste no afastamento temporrio do adolescente acusado
da prtica de ato infracional do convvio familiar e comunitrio,
sem, contudo priv-lo de receber visitas dos familiares e de ter os seus
demais direitos assegurados, como por exemplo, a sade, a educao,
a profissionalizao, dentre outros.
Objetiva-se, com a aplicao da medida socioeducativa de
internao, responsabilizar o adolescente pela prtica do ato infracio-
nal. Mas no s isso, pois, de acordo com o ECA, necessrio que as
instituies responsveis pela execuo da medida proporcionem ao
adolescente o atendimento especializado, de acordo com os preceitos
da lei.
Nesse sentido, sancionado, no dia 18 de janeiro de 2012,
a Lei N 12.594 que institui o Sistema Nacional de Atendimento
Socioeducativo (SINASE) e regulamenta a execuo das medidas
socioeducativas ao adolescente que pratique ato infracional. De
acordo com o Art. 1 no pargrafo 1,
entende-se por SINASE o conjunto ordenado de princpios,
regras e critrios que envolvem a execuo de medidas socioe-
ducativas, incluindo-se nele, por adeso, os sistemas estaduais,
distrital e municipais, bem como todos os planos, polticas e
programas especficos de atendimento a adolescente em con-
flito com a lei (BRASIL, 2012).

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dosadolescentesautores
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privados de oliberdade,
naisinstitucionalprivados
izadosnoCEDUC
dePidireitos?
timbu-RN

Mesmo com todos os esforos prticos e mudanas na


legislao para que sejam assegurados os direitos dos adolescentes
privados de liberdade, ainda possvel constatar uma srie de vio-
laes que provocam constantemente a interveno do Ministrio
Pblico no CEDUC Pitimbu. As denncias, em geral, partem de
funcionrios indignados com as pssimas condies de trabalho e
falta de segurana do local, dos adolescentes que cumprem a medida
e de suas famlias, revelando o anacronismo de um sistema chamado
de socioeducativo. O Estado, nesse caso, tem se constitudo como
o maior violador dos direitos humanos desses adolescentes, pois no
tem correspondido a contento s necessidades e demandas desse
segmento.
Constata-se que os adolescentes autores de ato infracional
privados de liberdade esto sendo submetidos tutela de instituies
que lhes negam direitos cotidianamente, dentro de um ambiente no
qual deveria haver a promoo da cidadania, mas, na verdade, o que
ocorre no interior das unidades representa uma profunda violncia e
arbitrariedade a vida desses sujeitos (LIBERATO, 2010).
Aparentemente, isso o bastante para um adolescente ins-
titucionalizado em virtude da prtica de ato infracional, mas no se
pode perder de vista os aspectos relacionados ao sofrimento que a
privao de liberdade produz em um ser humano, principalmente
quando ele ainda est em peculiar condio de desenvolvimento,
conforme o ECA.
Alm disso, se verifica que as categorias utilizadas para se
referir s estratgias direcionadas a este pblico, sempre vm acom-
panhadas pelo prefixo re, como em: reeducao, reestruturao
familiar, ressocializao, recomposio dos vnculos familiares, etc.
expressando a ideia de retorno a algo anterior, possvel condio de
normalidade. O uso de tais expresses revela o carter da aborda-
gem funcionalista ainda predominante nas unidades de atendimento
(VOLPI, 2001).

283
Direitos da criana e do adolescente

O adolescente autor de ato infracional no contexto da


violncia: vtima ou vilo?
O fenmeno da violncia envolve mltiplas determinaes
que nos impede, portanto, de realizarmos anlises superficiais sobre
como ela incide na vida dos indivduos. Alm disso, h manifesta-
es de violncia que no so consideradas como tais, embora sejam,
mas que, de acordo com a viso de mundo e da forma como so
interpretadas pelos sujeitos, em virtude das posies e interesses de
classes, adquirem ou no a conotao em questo. De acordo com
Sales (2007), a violncia se constitui pela
manifestao do poder, expresso de como as relaes sociais
esto aqui organizadas, de como o capitalismo se engendrou e
se perpetua no pas. explorao, opresso e dominao, mas
no s fora pura, tambm ideologia e sutileza. Violncia
que embora seja estruturalmente produzida pelas elites, como
um dos mecanismos que sustentam e fazem a poltica e a eco-
nomia, no constitui seu patrimnio exclusivo. Reproduzida
pelos mais diversos extratos sociais, tende, porm, a ser asso-
ciada de maneira reducionista e invertida, pelo senso comum,
aos pobres e miserveis vistos como classes perigosas e de
onde provm os maus elementos (SALES, 2007, p. 59).

Instala-se, dessa forma, o medo social, e a populao passa


ento a exigir do Estado a garantia pela segurana por meio do apa-
rato policial repressivo, uma vez que enxergam no crime a expresso
mais clara da violncia. Nesse sentido, amplia-se a ao policial sobre
os grupos sociais mais pauperizados, considerados perigosos, sendo
estes responsabilizados pela situao de caos.
Verifica-se que as estratgias utilizadas pelas classes domi-
nantes buscando conter esse caos se consubstanciam pelo enfren-
tamento s classes pauperizadas, estigmatizadas, pelo eixo da
represso-eliminao, mesmo que nesse momento a sociedade con-
tempornea esteja vivenciando um perodo de democracia e defesa
dos direitos humanos.
O Estado reduzido ao mnimo no que concerne ao atendi-
mento das demandas sociais passa a ser justificado pela realidade de

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insegurana acerca da propriedade privada. Estado que se encontra


subordinado aos preceitos do capital, devendo proteger a proprie-
dade e o proprietrio. Dessa maneira, percebe-se o controle sobre os
indivduos insubmissos e transgressores da ordem (SALES, 2007).
H, portanto, uma luta travada no sentido de refrear as
aes no mbito do crime e eliminar tudo aquilo que o representa,
inclusive os sujeitos que esto ligados a esse processo. Institui-se uma
espcie de higienizao, limpeza social, sem que haja uma interven-
o na centralidade das determinaes scio-histricas que confor-
mam a desigualdade social e suas expresses.
Nesse contexto, se evidencia uma celeuma da sociedade
brasileira em que pese a situao de severo controle penal e higie-
nizador sobre os pobres e outros marginalizados, centralizada na
amplitude da punio e represso, assim como pelo clamor por mais
prises e penas cada vez mais rigorosas. A priso aparece, conforme
aponta Costa (2005), como
a escola e o refgio dos excludos do consumo: negros, imi-
grantes, moradores de bairros estigmatizados. Quer nos
Estados Unidos, quer na Europa ou na Amrica Latina,
encontramos o mesmo perfil no apenado. A priso mais
um mecanismo de perpetuao da discriminao tnica:
circunscreve guetos, mantendo-os em relativa estabili-
dade. Alm disso, consolida o estigma, demonstrando
que a criminalidade anda junto com a pobreza, com o
baixo nvel de escolaridade, com a baixa ou nenhuma
renda e com as etnias no brancas. Busca-se demonstrar
que essas so as causas etiolgicas da criminalidade, e no
parte de uma mesma lgica criminalizadora, que descarta
pessoas, tira-lhes a possibilidade de serem sujeitos e pul-
veriza responsabilidades (COSTA, 2005, p. 74).

Neste cenrio de violncia, se encontram tambm os ado-


lescentes autores de atos infracionais. Um segmento que conside-
rado agente violador, mas que tambm teve/tem constantemente
seus direitos violados. So adolescentes que possuem uma histria de

285
Direitos da criana e do adolescente

vida marcada pela segregao dos espaos urbanos e desrespeito aos


seus direitos sociais bsicos.
Quando se trata da violncia relacionada questo do ado-
lescente autor de ato infracional, importante no perder de vista os
aspectos relacionados gravidade do ato cometido, a reincidncia,
o contexto histrico e social que permeia a vida desse adolescente,
as possibilidades de promover as condies facilitadoras de um pro-
cesso educativo dentro das instituies de cumprimento de medi-
das socieducativas, evitando-se atitudes paternalistas, falseadoras da
realidade, que reproduzem sutilmente uma viso preconceituosa, se
distanciando da complexidade da questo.
Ento, que papel pode represent-los melhor? Eles so vti-
mas ou viles? evidente que ocorre a criminalizao dos adoles-
centes autores de atos infracionais fundamentada na associao da
adolescncia e violncia. Percebe-se que, essa fase da vida, a qual
muitos atribuem ao momento de confuso, dvidas e tenses, no
concebida pela classe hegemnica de forma unssona, mas depende
de que tipo de adolescente ela pretende fazer referncia.
Verifica-se o fortalecimento da indignao e repdio da
sociedade, centralizando nesses adolescentes a crueldade e desuma-
nidade de suas aes, considerando-os perigosos e delinquentes, sem
que haja uma discusso acerca da histria de vida desses sujeitos,
das circunstncias nas quais se encontravam no momento em que
praticaram atos infracionais e at mesmo das suas motivaes. O
individuo , neste caso, considerado violento e mal, de natureza e
ndole ruim, perversa.
Constata-se que ocorre um superdimensionamento acerca
dos atos infracionais cometidos pelos adolescentes privados de liber-
dade no Brasil. Dessa forma, a imprensa, por meio das notcias e
reportagens veiculadas, em conjunto com juristas mais conservado-
res, e com o apoio da sociedade, passa a justificar a violncia que
ocorre em mbito nacional a partir das estatsticas que envolvem
a prtica de atos infracionais por adolescentes. Dessa forma, segue

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fortalecendo o conhecido discurso da impunidade ao menor de 18


anos.
O adolescente com prtica de ato infracional antes de
tudo vtima, um ser no qual se deposita constantemente a culpa
social. Compartilho com a ideia de Silva (2007) o qual afirma que
Um adolescente que comete ato infracional no um mar-
ginal sem histria e sem identidade. Ele pode originalmente
desejar cometer apenas um furto, muito embora, no final do
processo, cometa efetivamente um latrocnio. No participa
do mundo criminoso apenas por decises puramente pessoais.
Suas opes passam pela esfera individual, que, por sua vez,
se move e se consolida em uma dada historicidade tambm a
partir de necessidades humanas especificas da infncia e da
adolescncia como outro jovem qualquer , (re) criadas por
uma sociedade que estabelece padres de comportamento, de
sucesso e de consumo tambm para essa faixa etria. So essas
as condies objetivas por onde se movem e se formam jovens
individualidades criminosas (SILVA, 2007, p. 134).

Tambm concordamos com Volpi (2001) quando afirma


que o ato infracional construdo socialmente. Nesse sentido, no
est em pauta a ndole do adolescente, o julgamento moral sobre ele
e tampouco se pode colocar a culpa sobre a situao na qual est ele
inserido apenas nas redes de atendimento ineficazes quanto a sua
atuao. De acordo com o autor, a complexidade dos processos de
desenvolvimento e socializao do adolescente, autor de ato infracio-
nal, no permite que seja atribuda somente ao meio ou somente ao
sujeito a responsabilidade nica pelo comportamento transgressor
lei.
Como j foi possvel perceber, ao fazer referncia ao ado-
lescente que cometeu ato infracional, optamos pelo uso da expresso
adolescente autor de ato infracional, considerando que a utiliza-
o da expresso adolescente infrator, segundo Volpi (2001), [...]
comumente reduzida a infrator, tornando o adjetivo mais importante
que o substantivo, imprimindo um estigma irremovvel (VOLPI,
2001, p. 21).

287
Direitos da criana e do adolescente

A privao de liberdade sob a tica dos adolescentes do


CEDUC Pitimbu
Falar sobre o adolescente institucionalizado no falar
sobre qualquer adolescente, pois ele est subordinado a uma institui-
o, privado de ir e vir, privado de liberdade. A histria de vidas dos
adolescentes em unidades de internao mostra que, mesmo antes
de cumprirem a medida socioeducativa em pauta, j eram privados
em seus direitos fundamentais como alimentao, educao de qua-
lidade, acesso a bens e servios os quais no poderiam pagar e at
mesmo a segurana, lazer e esporte. O depoimento4 de um adoles-
cente mostra essa realidade:
Comecei a roubar novo. Cheirar cola novo... embaado... no
conseguia nem parar homi. A deixei a cola que era meu vcio
mesmo, a vou deixar o p ainda. Crack, graas a Deus nunca
fumei no. Mas tenho uns colega meu que j usou. Quando
eu tava na rua, dormia na rua. Depois ia pra casa, pra casa da
minha me. s vezes eu roubava, comprava cola e no mos-
trava nem a mainha que mainha no podia ver, se no dava
neu. A eu guardava num canto bem guardado e depois ia chei-
rar. Ainda tenho outros irmos. Duas meninas e trs menino.
Comigo seis. Eu ia pra rua porque em casa era muita discusso.
Passei trs anos morando na rua. S sobrevivendo roubando.
Eu comia roubando, comprando... eu roubava e depois ia com-
prar revistinha, refrigerante. Durmia no papelo. Se enrolava
no papelo... eu tinha amigo na rua, um bocado. Os maiores
me protegiam, mas tinha uns que tiravam onda comigo, mas
nunca chegaram a dar no. Era bem pertinho do morro... s
vezes eu subia l no morro pra dormir na casa das senhoras,
que elas oferecia, mas eu no gostava no, esse negcio de dor-
mir na casa dos outro embaado demais. Agora eu to com 17
anos. T aqui n? (SILVANO, 16 anos).

possvel perceber a fragilidade da famlia, os problemas


que ela vivencia e as condies de esfacelamento de suas relaes.

4 Durante o perodo de desenvolvimento da pesquisa no CEDUC Pitimbu (2009-


2010) que resultou no TCC da autora, foram realizadas entrevistas e oficinas tem-
ticas sobre direitos humanos com alguns adolescentes da unidade que participaram
das intervenes naquele momento.

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No cabe culpabiliz-la pela situao em que se encontra, tendo em


vista as determinaes socioeconmicas que incidem sobre as fam-
lias pobres, o no acesso aos direitos sociais bsicos, expondo muito
mais o processo de violaes de direitos ao qual esto submetidas e
o descaso do Estado no que se refere responsabilidade de garantir
esses direitos.
O adolescente no se remete ao pai em seu relato, o que
nos faz entender que era a me quem supria todas as necessidades
materiais da casa. As relaes entre os membros da famlia revelam
tenso e provavelmente foi um dos fatores que influenciou a sada do
adolescente de sua casa. Aliado a isso, o envolvimento com as drogas
e a necessidade de sobrevivncia nas ruas tencionou a sua insero na
prtica de atos infracionais, como estratgia para saciar sua fome e
at mesmo para adquirir revistinhas.
Histrias como essas no so raras de se ouvir pelos adoles-
centes do CEDUC Pitimbu. So histrias de vidas que promovem
uma reflexo, uma desconstruo da imagem cruel a respeito dos
mesmos, permitindo-nos adentrar sobre questes que ultrapassam
nossos valores pessoais e morais, pois nos deparamos com realidades
muito complexas, que exigem um pensar distinto do senso comum.
O abandono j vivenciado por esses sujeitos antes de entra-
rem em instituies desse tipo reforado pelos funcionrios, pelo
processo de ruptura com a famlia e pelos julgamentos morais que
recaem sobre eles. O relato a seguir mostra a viso de uma funcion-
ria acerca dos adolescentes
Tem adolescente aqui que a gente v que tem como voltar pra
sociedade, mas tem uns aqui que no querem nada com a vida.
Eles mesmos dizem na cara. Tem uns que so educados, mas
outros s Deus sabe de onde veio, falam s com aqueles pala-
vriado. Tem uns que nem deveriam estar aqui, deveriam estar
em outra instituio. Quem ladro ladro, quem estupra-
dor estuprador, quem traficante traficante... deveria ter
uma seleo dividindo nestes parmetros. Mas aqui mistura
tudo, quem no estuprador fica sendo, quem no traficante
fica sendo, tudo assim. Eles aprendem um com o outro. Tm

289
Direitos da criana e do adolescente

pouco profissional para atender as demandas, e a o porque


dos adolescentes ficarem por trs das grades. Aqui precisa ter
mais atividade e profissionais. Porque acontece tanta violncia?
Porque no tem nada para fazer, fica sem fazer nada, a mente
vazia, eles precisam de ocupao, algo pra pensar. Na verdade
aqui um depsito que criaram pra jogar esses adolescentes
como lixo (Agente Educacional feminina).

Consta-se que, no perodo de outubro de 2009, eram 110


adolescentes em privao de liberdade cumprindo a medida socioe-
ducativa de internao no CEDUC Pitimbu e, em outubro de 2010,
eram 97. Tais nmeros dificultam a realizao das atividades supra-
citadas. Em consequncia disso, h constantes reclamaes por parte
dos profissionais que afirmam no desenvolver o seu trabalho de
forma eficaz, alm das reclamaes advindas dos adolescentes, con-
forme depoimento a seguir:
A gente chama, chama, chama, morre mais no vem ningum.
Mas tambm tem alguns educador que so chegado. Alguns
so bom. S algumas vezes que a pessoa t precisando de
alguma coisa e fica chamando e ningum desce ns, a pessoa
no pode fazer nada n? Porque t preso. Vai fazer o qu? S
quando a pessoa t muito doente que descem a pessoa. Mas
eu ainda vou pra escola e pra aula de computao, mas a escola
j faz bem umas trs semana que eu no vou, no descem a
gente. Mas era de segunda em segunda o dia de ns entendeu?
Mas a nem sempre descem ns. Demora pra descer (BRUNO,
17 anos).

A fala desse adolescente reflete a condio de ser adoles-


cente institucionalizado no CEDUC Pitimbu, o qual, alm de ser
privado da liberdade, tambm privado do direito de ser atendido
quando necessrio pelos servios que a Unidade deveria oferecer.
Quando ele diz [...] chama, chama, morre mais no vem ningum
revela que o mesmo requisita o agente educacional e este ou no o
escuta ou no tem condies de atend-lo, levando-se em conside-
rao a situao dos educadores que em regime de planto ficam
encarregados pelas chaves de todos os pavilhes, assim como tam-
bm por encaminhar os socioeducandos ao atendimento tcnico,
escola ou as outras atividades.

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uns que tm como reingressar na sociedade, mas tm outros


que no tm, no tem jeito, no adianta. Eu percebo isso
no meu dia a dia, andando nos pavilho, conversando com
eles, eles conversam muito, eles se abrem muito nos pavilho,
tem uns que quer conversar, tm outros que so ignorantes
(Funcionria do CEDUC Pitimbu).

A fala dessa funcionria revela os estigmas que se sobre-


pem aos adolescentes, como se no fosse possvel o processo de
rompimento com o ciclo de violncia no qual esto inseridos. Os
adjetivos, ladro, estuprador entre outros, so comuns de ouvir por
parte de funcionrios e dos tcnicos e infelizmente constata-se que
essa atitude vai delineando a formao da identidade dos sujeitos,
que acabam por internalizar o significado dessas palavras, como se
constitusse parte da sua personalidade.
Uma personalidade construda s avessas, pois ningum
nasce predeterminado a realizar transgresses, mas, como foi abor-
dado anteriormente, o ato infracional uma construo social. No
entanto, no se verifica uma postura profissional comprometida com
a realidade do adolescente institucionalizado nesse sentido. Pelo con-
trrio, presencia-se um tratamento pautado em prticas repressoras e
humilhantes aos internos.
A disciplina adotada dentro de estabelecimentos tutelares
utilizada com a finalidade de disciplinar os adolescentes que facil-
mente podem tonar-se corpos dceis em virtude da sua fragilidade
e da prpria dinmica da instituio, pois acabam por internalizar
os valores impostos a eles tendo em vista a subalternidade que incide
sobre tais sujeitos.
Dessa forma, d-se a construo de um ser que, ao tor-
nar-se obediente, passa da condio de anormal para normal, na
perspectiva dos funcionrios. Neste caso, cabe-lhes at elogios em
detrimento dos outros socioeducandos que optam pela contestao
das normas e procedimentos da unidade.
Uma vez ns tava aqui no curso e sumiu uma tesoura. A a pro-
fessora disse que no tinha sumido, mas tinha uma educadora

291
Direitos da criana e do adolescente

que fez a contagem errada e mandou todo mundo ir pra cafua.


Eu disse: pra Cafua eu no vou no que eu no fiz nada de
errado. Me revistaram e tudo e viram que eu no tava com
nada. A disseram: voc vai pra cafua s por causa do seu atre-
vimento. A eu disse: eu no vou no e eles disseram: voc
vai se no vai apanhar. A pronto, deram uma bastozada em
mim, o diretor chegou na hora e mandou parar. Outra vez foi
por causa de telefone. Entravam no pavilho e acharam um
telefone l, mas no era meu no. Era de um menino l, mas
no disseram que era dele e botaram a culpa em mim porque
eu era o mais velho e de maior no pavilho. J veio comida
podre j. E disseram assim na cara limpa: S t um pouqui-
nho podre, mas d pra comer. Teve uma baguna a nesse
dia grande, viu? Ia tendo uma rebelio a por causa disso. A
os adolescentes bagunaram, bagunaram e eles fizeram uma
comida decente e a gente se acalmou. Essa situao a no rege-
nera ningum no (BRUNO, 18 anos).

Nesse relato, o adolescente demonstra sua indignao


forma como ele e os demais so tratados pelos funcionrios e pela
direo da Unidade, sendo alvos de culpabilizao e suspeitas de
furtos para o que, neste caso, foi um erro de contagem do material
pela educadora responsvel.
No se pode afirmar que no ocorrem furtos na Unidade,
no entanto, verifica-se que sempre os primeiros suspeitos so os
adolescentes. Alm disso, percebe-se que o adolescente no deixa
de estar sujeito violncia quando se encontra em uma Unidade
como esta. Faz parte do cotidiano deles vivenciarem experincias de
embate com a polcia, com outros adolescentes ou mesmo com os
funcionrios.
Teve uma fuga, a os meninos conseguiram sair do pavilho.
A os policiais chegaram e bateram em todo mundo que ficou
no pavilho. Ns nem fugimo, ns tava dentro do pavilho
porque ns no queria fugir n? Quem teve oportunidade e
quis fugir, fugiu, mas ns tava l porque no queria ir... a eles
chegaram atirando, batendo em todo mundo, botaram todo
mundo no castigo, botaram todo mundo nu ali no meio do
campo (IVAN, 16 anos).

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O resultado desse processo evidencia a particularidade dos


rgos de conteno e represso, qual seja o uso ilegtimo da vio-
lncia, como o abuso de poder e as prticas de torturas dirigidas
aos internos. H, dessa forma, um retorno ou mesmo a manuten-
o das prticas repressivas, caractersticas da Poltica de Segurana
Nacional do perodo em vigor do Cdigo de Menores de 1979.
Portanto, torna-se urgente operacionalizar os princpios
do ECA e do SINASE no mbito da Unidade em questo. um
absurdo presenciar cotidianamente abusos de autoridade sem que
haja a responsabilizao dos sujeitos que a praticam. Destacamos o
Art. 5 da Lei 8.069/90, o qual afirma que Nenhuma criana ou
adolescente ser objeto de qualquer forma de negligncia, discrimi-
nao, explorao, violncia, crueldade e opresso, punido na forma
da lei qualquer atentado, por ao ou omisso, aos seus direitos fun-
damentais (BRASIL, 2006).
Os adolescentes no se calam diante da realidade que viven-
ciam no CEDUC Pitimbu e so constatadas as formas de resistncia.
Eles declaram seus protestos com atos individuais de insubordinao
por meio de fugas, queimas de colches, gritos etc. Segundo Silva
(1997), para crianas e adolescentes na condio de internos em ins-
tituies desse tipo, cujas condies so vergonhosas, o resultado a
marca de sentirem-se inferiores, diferentes do resto da sociedade. A
violncia que ocorre no mbito dessas unidades delineia as significa-
es acerca do ser desses sujeitos.
Aps conviver durante dois anos com os adolescentes em
privao de liberdade no CEDUC Pitimbu, percebi que eles no so
os monstros to propagados pela imprensa e pela sociedade cooptada
pelos valores burgueses. As experincias vividas de forma to pr-
xima a esses sujeitos possibilitaram a construo de reflexes acerca
das parcas condies que so oferecidas pelas instituies ditas de
ressocializao que, na verdade, os tratam como se eles fossem ape-
nas a personificao do ato infracional que cometeram.

293
Direitos da criana e do adolescente

CEDUC Pitimbu: o lugar de quem?


Em 1979, foi criado o Centro de Reeducao do Menor
(CRM), conhecido tambm como Colnia Agrcola, localizado
no municpio de Parnamirim-RN. Essa Instituio antecedeu o
CEDUC Pitimbu. A prtica presente no CRM materializava-se por
meio dos princpios do 1 Cdigo de Menores de 1927 baseados na
represso, punio e assistncia aliado a concepo da poltica de
segurana nacional prpria do contexto da poca. A sua administra-
o era feita pela polcia militar, fato que justifica os princpios sob os
quais a Instituio pautava suas prticas para com os internos.
Aps a promulgao do ECA na dcada de 1990, o CRM
passou a ser denominado Centro Educacional Pitimbu (CEDUC
Pitimbu). Surgia, ento, a necessidade de adequaes da infraestru-
tura fsica, uma vez que ela era resqucio do Cdigo de Menores.
Mesmo assim, at o presente momento, ela permanece inadequada
ao que propem o ECA e o SINASE, tendo ocorrido apenas algu-
mas alteraes em virtude de reformas eventuais que no modifica-
ram a contento o local.
A precariedade na arquitetura do local, revelada atravs dos
pavilhes, no garante aos internos o direito a instalaes fsicas
em condies adequadas de habitabilidade, higiene, salubridade e
segurana [...], conforme o artigo 94 inciso VII do ECA (BRASIL,
2006).
A Cafua, um espao bastante curioso, o local para o qual
so destinados os adolescentes que transgridam as normas institu-
cionais, tais quais: evaso, agresso fsica ou verbal a funcionrios,
agresso aos demais socioeducandos, resistncia s normas, queima
de colches, etc. Para os adolescentes o castigo, j para os funcio-
nrios o ncleo de reflexo. Um local escuro, sujo, dividido por
paredes e grades, uma verdadeira estrutura prisional.
Para chegar ao CEDUC Pitimbu, necessrio percor-
rer uma longa distncia entre a zona urbana e o espao em que se

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encontra. Um caminho deserto, de estrada de barro cercada por mato


de ambos os lados. O distanciamento denuncia o descaso do poder
pblico, segregando os adolescentes autores de atos infracionais que
cumprem medida socioeducativa de internao e suas famlias.
Alm disso, possvel perceber que, ao lado da Instituio,
h a Penitenciria Estadual de Parnamirim, em discordncia ao que
preconizado na Lei 12.594/2012 do SINASE, a qual determina
que vedada a edificao de unidades socioeducativas em espaos
contguos, anexos ou de qualquer forma integrados a estabelecimen-
tos penais.
O CEDUC Pitimbu, enquanto unidade de cumprimento
de medida de internao para adolescentes que cometeram atos
infracionais, deve oferecer, alm da alimentao, local com adequada
infraestrutura fsica, que contemple espaos para a realizao de ati-
vidades socioeducativas, escola, cursos profissionalizantes, esporte,
lazer e cultura.
Objetiva-se, com isso, proporcionar ao adolescente, privado
de liberdade, oportunidade para que possa refletir acerca da prtica
do ato infracional, da sua vida e das suas perspectivas para alm do
cumprimento da medida, ou seja, o que ele pensa em relao sua
liberdade quando tiver cumprido todo o tempo da medida de inter-
nao e sair do CEDUC Pitimbu.
A oferta de servios, bastante limitados, justifica o fato de
que nem todos os socioeducandos sejam atendidos ou participem
das atividades. O depoimento de uma das educadoras da Unidade
revelador:
O que dificulta o nosso trabalho tambm que falta profis-
sional, falta assistente social, falta psicloga, falta educador,
porque aqui pra cada cinco adolescente pra ter um educador,
mas acontece o inverso, a demanda muito grande, ento a
dificuldade que eu vejo pra que no acontea essa ressocia-
lizao eu acredito que seja isso que acontece, a dificuldade
que existe. Tem muita carncia de funcionrios, de atividades
[...] as atividades no acontecem justamente por isso, porque

295
Direitos da criana e do adolescente

Atualmente, h em mdia 35 adolescentes institucionaliza-


dos no CEDUC Pitimbu, e este se encontra interditado temporaria-
mente, por determinao da Juza da Vara da Infncia e da Juventude
de Paramirim-RN, para reforma estruturante emergencial de ordem
fsica, sanitria, hidrulica e eltrica das instalaes de todos os espa-
os da Unidade, no prazo de seis meses. Uma determinao resul-
tante de solicitaes realizadas pelo Ministrio Pblico Estadual.
Embora o nmero de adolescentes atendidos pela Unidade
esteja bastante reduzido quando comparado aos anos de 2009 e
2010, os problemas que provocaram a sua interdio revelam as
condies de esfacelamento desse sistema e de sua inadequao,
carecendo urgentemente de mudanas para a execuo da medida
socioeducativa a qual se prope.
Destacamos tambm a atuao dos conselheiros tutelares
e de direitos, uma vez que ocupam uma posio privilegiada no que
tange ao controle social da poltica da criana e do adolescente, especi-
ficamente na fiscalizao das unidades de atendimento direcionadas
a esse segmento populacional. Assim, pensar a formao sociopol-
tica desses atores que compem o Sistema de Garantia de Direitos
pensar em uma reflexo crtica sobre a realidade seguida de aes
consequentes que resultaro em intervenes mais qualificadas.

no vamos ficar aqui para o resto da vida. O que o


adolescente leva do CEDUC Pitimbu?
O CEDUC Pitimbu concebido pelos adolescentes como
cadeia para menor e comparado a uma priso de adultos. Mesmo
no conhecendo a realidade desta ltima, eles acreditam que j
vivenciam esse tipo de experincia enquanto esto na Unidade. Isso
se reflete na forma como se percebem e como os outros os veem.
O envolvimento dos socioeducandos com as drogas, com a
prtica de atos infracionais, e com as trajetrias percorridas por eles
at chegarem s medidas socioeducativas de internao mostram que

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precisaro muito mais do que fora de vontade para romper com


tudo isso. Silva (1997) aponta que
o ciclo de formao da criminalidade possui uma lgica
interna; o micromundo das instituies possui uma estrutura
fsica, visvel e palpvel, que contm os corpos e restringe a
liberdade de ir e vir, e uma outra estrutura, imaterial, invis-
vel, no palpvel, psquica, diria eu, tecida por sentimentos,
pensamentos, desejos, paixes, intrigas, mgoas e muito sofri-
mento que no s torna denso o ambiente institucional, como
perfeitamente perceptvel aos seus habitantes (SILVA, 1997,
p. 162).

Os depoimentos dos adolescentes apresentados neste artigo


expressam as relaes de aprendizagem prprias do ambiente, do
cotidiano na instituio. H a reproduo de comportamentos, das
regras socialmente construdas ali, que so passadas queles que che-
gam pelos que esto cumprindo a medida. A violncia permeia as
relaes entre adolescentes e funcionrios, influenciando negativa-
mente no processo de execuo da medida.
A liberdade o assunto mais comum quando se conversa
com os adolescentes. No entanto, se constata que a nsia pela liber-
dade no vem precedida da compreenso acerca do significado da
medida socioeducativa que esto cumprindo. Isso se deve, especial-
mente, forma como a instituio trabalha a perspectiva socioedu-
cativa da medida em questo.
O cotidiano notadamente marcado pela violncia demons-
tra o tratamento constrangedor dispensado ao adolescente institucio-
nalizado, contribuindo, portanto, para um processo de socializao
incompleto naquilo a que se prope o CEDUC Pitimbu. No que
concerne a preparar os socioeducandos para alm da medida em
pauta, a Unidade oferece alguns cursos profissionalizantes e ativi-
dades, como por exemplo: pintura em tecido, artesanato, dana e
serigrafia. No entanto, isso no capaz de inseri-los no mercado de
trabalho ao trmino da medida.

297
Direitos da criana e do adolescente

Nesse caso, pode-se inferir que os adolescentes sozinhos,


inseridos no contexto abordado acima, travam uma luta consigo
mesmos, com as angstias e mudanas prprias dessa fase da vida,
tencionadas ainda mais pelo sofrimento da privao de liberdade.
Dessa forma, imprescindvel que algum os direcione, mostre
outros caminhos e possibilidades, mesmo diante de tantas dificulda-
des e das marcas de outras privaes pelas quais eles j vivenciaram
antes da medida de internao.
No contato com os adolescentes, alguns sempre diziam que
para eles existem apenas 3 possibilidades aps sarem do CEDUC
Pitimbu, os 3 C: Cadeia, Cadeira de rodas ou Cemitrio. A perspec-
tiva de futuro, de acordo com a viso que tm da realidade, no das
mais esperanosas.
A maioria no acredita que possa ter uma vida diferente,
por mais que desejem mudanas. Eles se veem presos no somente
s grades do CEDUC, mas s prprias limitaes que os impedem
de sonhar. Quando questionados acerca da recuperao, se eles
acham isso possvel ou no, os depoimentos so bastante reveladores
do descrdito quanto medida de internao.
Eu acho que essa medida no recupera, porque essa medida
que ns cumpre aqui dentro se a pessoa no suporta a pessoa
fica pior, por que ali fora uma coisa, aqui dentro outra.
Aqui uma escolinha de voc aprender tudo. Quando voc t
aqui voc escuta: quando chegar l fora vou roubar, quando eu
sair daqui vou matar aquele bicho, se voc no for forte voc
no se recupera no. No trouxe mudana nenhuma pra mim
no, a mudana que ela trouxe pra mim foi de querer nunca
mais vim aqui, muito tempo, muito tempo que a pessoa que
perde (Edvan, 15 anos).

A fala desse adolescente se remete convivncia com os


outros socioeducandos nos pavilhes. Certamente, de acordo com o
que disse, uns passam a influenciar os outros, em virtude do contato
cotidiano no mesmo ambiente, configurando-se naquilo que ele deno-
minou de escolinha de aprender tudo. A experincia vivenciada na
Unidade, em sua opinio, no produz mudana alguma na sua vida.

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privados fraciliberdade,
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dePi
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direitos?

Consideraes finais
O adolescente autor de ato infracional institucionalizado,
ao contrrio do que pensa o senso comum, responsabilizado pela
prtica do ato infracional que comete. Ao ser determinada a aplica-
o da medida socioeducativa de internao pelo judicirio, ele per-
manece na instituio responsvel pela execuo da medida sendo
avaliado, a cada seis meses, podendo receber progresso ou manuten-
o da mesma, considerando a particularidade de cada caso.
A realidade vivenciada pelos adolescentes, que retratada
de forma breve neste artigo, revela as dificuldades que eles enfren-
tam no processo de privao de liberdade. Na experincia vivenciada,
participando da rotina estressante e hostil da unidade de internao,
pude perceber o quanto a viso acerca dos adolescentes cruel, o
quanto a subordinao instituio deixa marcas em sua subjetivi-
dade. Eles se sentem sem valor, entendem que, por mais que o traba-
lho seja desenvolvido para eles, a maioria expressiva dos funcionrios
no gostaria de estar ali.
A sociedade expressa o repdio a esses adolescentes e no
tem conhecimento de como eles vivem, o que eles fazem e as circuns-
tncias que os levaram a praticar o ato infracional e muito menos
sabem o que acontece no interior das instituies de execuo da
medida de internao.
Gostaria de chamar a ateno do leitor quanto a alguns
aspectos que foram discutidos neste artigo: o adolescente no
somente a violncia que ele demonstra ou o que pensamos sobre ele,
ele tambm o resultado da violao de seus direitos, da revolta, da
angstia de no ser o que a sociabilidade burguesa diz que devemos
ser ou ter, ou mesmo representar.
Ele no est isolado do mundo e das influncias do capi-
talismo global. Ele quer o que um jovem da sua idade, de outra
classe social quer tambm. Eles sonham em ter uma profisso, mas
no tiveram acesso a uma educao de qualidade, resultando em

299
Direitos da criana e do adolescente

grandes dificuldades para sua integrao no mercado de trabalho ou


no ensino superior.
Permanece a subalternidade para os pobres, para os margi-
nalizados. No se acredita que eles tenham capacidade para ir mais
alm. Os estigmas que incidem sobre os adolescentes s intensificam
a viso que eles internalizam sobre si mesmos ou sobre o que perce-
bem no olhar do outro.
A subalternidade, a usurpao dos direitos desse segmento
populacional, a indiferena geram muitos outros problemas sociais.
O Estado tem negligenciado o seu papel e deixado os indivduos
buscarem sozinhos alternativas para sarem da misria e pobreza em
que se encontram.
Embora tenhamos conquistado o ECA e tenha sido sancio-
nado o SINASE recentemente, ainda estamos longe daquilo que sig-
nifica garantir direitos e cidadania, pois os adolescentes em privao
de liberdade expressam a situao catica que no pode ser negada.
Assim, percebemos a importncia da formao direcionada
aos conselheiros de direitos de crianas e adolescentes e tutelares,
tendo em vista os desafios que a realidade revela e que necessitam ser
problematizados. preciso conhecer a realidade, buscar as determi-
naes e combater as causas da violncia que ocorre no interior das
unidades de internao para adolescentes acusados da prtica de ato
infracional. Apenas isol-los sem os devidos cuidados e atendimento
adequado no vai garantir que eles cumpram a medida em pauta
como se espera e que no reincidam. Pelo contrrio, a manuteno
do sistema punitivo s reproduz a violncia, violaes de direitos e
reincidncia, como um ciclo de criminalidade de difcil rompimento.
preciso que haja mudanas, que a sociedade saiba e
conhea a realidade que acontece entre muros, que haja uma reviso
dos procedimentos que ocorrem no mbito das unidades de cumpri-
mento de medidas de internao e que o Estado cumpra o seu papel,
assuma as suas responsabilidades, pois tem sido o maior violador dos
direitos humanos dos adolescentes institucionalizados.

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Caso isso no ocorra, os adolescentes autores de atos infra-


cionais privados de liberdade construiro uma trajetria de vida
marcada por retornos sucessivos a essas unidades, perdendo suas
vidas e seus sonhos!

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Direitos da criana e do adolescente

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302
Implicaes da privao de liberdade
nos contextos sociofamiliares:
a experincia do CEDUC Pitimbu-RN
Ilzamar Silva Pereira

Introduo
A liberdade, seguida a partir dos preceitos neoliberais1, se caracteriza
pela autonomia de mercado, ou seja, aquela em que o ser humano
tem a licena de agir conforme sua vontade nos ditames do capital,
tanto para comprar como vender sua fora de trabalho. A realidade,
claro, traa linhas diferentes das que so expressas em tal ideologia,
principalmente no tocante s famlias e adolescentes autores de ato
infracional.
A situao aviltante das referidas famlias se passa num
processo de embrutecimento das relaes sociais; estas vivenciam a
violncia fsica e moral imposta por uma sociedade conservadora,
passando fome, convivendo com a misria, bem como se tornando
vtimas de explorao, seja ela de cunho sexual ou consequncia do
trabalho precrio.

1 Entre seus preceitos morais e ideolgicos, muito bem resumidos por Behring e
Boschetti (2008), podemos citar o predomnio do individualismo, colocando
os direitos civis acima dos direitos sociais; o bem-estar individual maximiza o
bem-estar coletivo, fazendo com que cada um garantisse o prprio bem-estar, o
que levaria a sociedade a atingir uma situao de bem-estar social; predomnio
da liberdade e da competitividade, ambas entendidas como formas de autono-
mia do indivduo; naturalizao da misria, como algo insolvel e decorrente da
moral humana; manuteno de um Estado mnimo, como um mal necessrio
para regular as relaes sociais e, por fim, as polticas sociais como um paliativo
para casos de extrema necessidade, haja vista que essas estimulavam o cio e o
desperdcio.

303
Direitos da criana e do adolescente

Feitas tais consideraes, o presente artigo discute a rela-


o existente entre pobreza, ato infracional, precarizao do traba-
lho e a realidade socioeconmica das famlias dos adolescentes que
cumprem medida socioeducativa de privao de liberdade no Centro
Educacional Pitimbu (CEDUC Pitimbu-RN).
Busca-se, dessa maneira, investigar at que ponto o imenso
e degradante quadro de pobreza e excluso social ou incluso preca-
rizada 2 de milhes de brasileiros alijados dos processos social, poltico
e econmico do pas tem favorecido a prtica de atos infracionais,
como, tambm, apreender quem so esses adolescentes e seus fami-
liares, como estas famlias enfrentam o seu cotidiano e quais as suas
estratgias de sobrevivncia frente questo social3, na defesa dos
direitos humanos e sociais, o que impulsiona todos os profissionais
que trabalham em defesa da proteo social. Trata-se de uma an-
lise e interpretao sobre a reproduo em nvel socioeconmico e
poltico-cultural, em funo do desvendamento da situao dessas
famlias, enquanto expresso da questo social na atual realidade
brasileira, sob a gide neoliberal.

2 De acordo com Martins (2002), A sociedade que exclui a mesma sociedade que
inclui e integra que cria formas desumanas de participao, na medida em que delas
faz condio de privilgio e no de direitos (MARTINS, 2002, p. 11). E continua,
ao afirmar que caracterstico da sociedade capitalista, desde sua origem, a exclu-
so, isto , o desenraizamento [...], a destruio das relaes sociais tradicionais e,
portanto, a excluso das pessoas em relao quilo que elas eram e quilo que esta-
vam acostumadas a ser. Por que o capitalismo faz isso? O capitalismo faz isso para
incluir. Por que preciso incluir? Porque ele precisa transformar cada ser humano,
no importa a cor, altura, tamanho, peso, beleza em membros da sociedade capita-
lista (MARTINS, 2002, p. 120). Em suma, o capital cria a excluso (desenraiza-
mento) para poder incluir de modo perverso, da forma que lhe seja proveitoso, ou
seja, como mo de obra e como consumidor.
3 Para Iamamoto (2001b, p. 10), a questo social, enquanto parte constitutiva das
relaes sociais capitalistas apreendida como expresso ampliada das desigualda-
des sociais: o anverso do desenvolvimento das foras produtivas do trabalho social.
Sua produo/reproduo assume perfis e expresses historicamente particulares na
cena contempornea. Requer no seu enfrentamento, a prevalncia das necessidades
da coletividade dos trabalhadores, o chamamento responsabilidade do Estado e a
afirmao de polticas sociais de carter universal, voltadas aos interesses das gran-
des maiorias, condensando um processo histrico de lutas pela democratizao da
economia, da poltica, da cultura na construo da esfera pblica.

304
Implicaes da privao de liberdade nos contextos sociofamiliares:

Ao considerar a evoluo das demandas sociais e a gravi-


dade do frequente desrespeito aos direitos sociais conquistados his-
toricamente pela sociedade brasileira, que cotidianamente vivencia
ataques aos direitos das crianas, adolescentes e suas famlias, este
artigo pode contribuir sobremaneira para verticalizar as reflexes
acerca da temtica em questo, em especial a formao e qualifica-
o dos conselheiros tutelares e de direitos, uma vez que os conselhos
so lcus privilegiado de materializao de uma atuao propositiva
na garantia dos direitos das crianas e dos adolescentes, consubstan-
ciados pelo ECA (Estatuto da Criana e do Adolescente).
Nessa direo, percebemos a necessidade de compreender a
realidade das famlias dos adolescentes privados de liberdade no de
forma imprecisa e vazia, mas entendida como processos de excluso
integrativa ou modos de marginalizao, em que o excludo no
s aquele que se encontra em carncia material, mas aquele que no
reconhecido como sujeito, que no se reconhece nem atua como
tal. O desdobramento do artigo permite uma aproximao ao nosso
objeto, e a apreenso de uma estreita relao entre ato infracional e o
processo de excluso/incluso precarizada ao qual esto submetidas
s famlias dos adolescentes privados de liberdade.
importante salientar que, para tal intento, foi realizada
uma pesquisa em 2003, originalmente para a tese de mestrado:
Famlias privadas de Liberdade: a saga da violncia vivenciada por
adolescentes que trilham os ridos caminhos da criminalidade
(2004), cujas acepes ali descritas serviram de base para este artigo.
Alm disso, no perodo por mim trabalhado como coordenadora
do CEDUC Pitimbu entre 1997 e 1999, deparei-me com inmeras
histrias de vida, cuja realidade estava enredada num contexto de
misria e violncia.
De incio nos defrontamos com um caso de assassinato
de um adolescente. A famlia procurou a FUNDAC4 (Fundao

4 Criada atravs da Lei N. 6.682, de 11 de agosto de 1994 e vinculada a SETAS


Secretaria de Estado do Trabalho e Ao Social, para substituir a defasada FEBEM/
RN. Tem como misso atuar na formao da cidadania de crianas e adolescentes

305
Direitos da criana e do adolescente

Estadual da Criana e do Adolescente), solicitando ajuda para o


funeral do filho, pois no tinha condies de arcar com as despe-
sas. Presenciando a dor daquela me aflita, muitos questionamentos
nos eram postos. O adolescente deveria estar no CEDUC, ento era
responsabilidade da Instituio, do Estado. O que de fato estvamos
fazendo? Por que tantas evases? O que estava favorecendo as fugas?
Eram mltiplos os determinantes sociais, econmicos, pol-
ticos e culturais aos quais esto submetidas estas famlias, ou seja,
uma combinao de carncias ligadas ao espao fsico, aos recursos
humanos e materiais. Parecia-nos, primeira vista, uma contradi-
o, retirar esses adolescentes de suas casas, das suas famlias, e o
que lhe dar em troca? Ou, o que mais lhes oferecer? Racionalmente,
pensvamos: cometeram um homicdio, assaltos ou roubo, por isso
eles estavam privados de liberdade. Faz-se necessrio intensificar o
trabalho com esses adolescentes.
Em meio a essas indagaes e reflexes, dirigimo-nos
casa do adolescente de onde sairia o funeral. Foi uma dificuldade
para o carro se aproximar e chegar favela, em virtude das ruelas e
becos; caminhamos cerca de um quilmetro a p at a casa. A cena
com a qual nos deparamos foi por demais cruel, quase indescritvel.
Nada, alm do que observamos, nos chocaria tanto. O
corpo do adolescente no caixo estava do lado de fora do barraco
porque no cabia no interior da casa; ao lado do caixo, a me e os
irmos chorando, desesperados, uns em cima dos outros, os vizi-
nhos, os curiosos; confundamos os vivos com o morto, e, ao lado,
no mesmo local, crregos de lama e fedentina atravessavam o cen-
rio. O barraco era to pequeno, que no entendamos como morava
tanta gente dentro daquele espao construdo com papelo e algu-
mas tbuas. No samos do mesmo jeito que entramos daquele beco,

em situao de risco, como autores de ato infracional, rfos e/ou abandonados.


Alm disso, a FUNDAC a entidade responsvel por formular e executar, em
todo o estado, uma poltica uniforme de proteo dos direitos da criana e do ado-
lescente, competindo-lhe o estudo do problema e o encaminhamento das solues
(FUNDAC/ RN).

306
Implicaes da privao de liberdade nos contextos sociofamiliares:

daquela ruela. No h como esquecer, nem descrever tanto sofri-


mento, tantas privaes pela qual passava aquela famlia e as demais
famlias que ali sobreviviam.
Comeamos a nos indagar: a que este adolescente teve
direito? vida ao Deus-dar?! deriva da sorte?! Que sorte?! Se
no tinha nem como viver ou mesmo sobreviver?! Depois de morto,
onde enterrar?! Como enterrar?! At as roupas para o enterro foram
providenciadas pela FUNDAC. As dificuldades enfrentadas como
o direito vida projetavam-se aps sua morte. Que tipo de infncia
tivera este adolescente?! Infncia?! Que infncia?! Se at o dia da sua
morte s tivera direito fome, misria, dor, ao desafeto, violn-
cia, s drogas.
A partir desse momento, comeamos a perceber que de nada
adiantaria realizar um trabalho junto aos adolescentes sem analisar
as condies de vida as quais esto submetidas estas famlias, no
somente como um diagnstico familiar para encaminhar a avaliao
solicitada pelo Juiz para dizer o bvio, ou seja, falar da falta de
condies objetivas dessas famlias, mas sim, que leve a proposies
objetivas que possam mobilizar a sociedade civil e reivindicar, junto
ao Estado, polticas pblicas que possam atender s populaes que
sobrevivem nas periferias dos centros urbanos que se encontram na
indigncia e abaixo da linha de pobreza so os sem teto, sem sade,
sem educao, sem trabalho, sem lazer espalhados por todo pas5.

5 Segundo Oliveira (1995), o que diferencia os indigentes dos pobres, num recorte
puramente analtico, posto que a rigor um grupo s, que na maior parte, so
trabalhadores e trabalhadoras que no recebem salrio, nem o mnimo. So os do
chamado setor informal, que s vezes dispem de emprego fixo, mas no tm sua
situao trabalhista regularizada. So os trabalhadores que no tm qualquer classe
de emprego e ocupam-se ou subocupam-se em atividades tpicas da informalidade
do trabalho como biscateiros, vendedores de bugigangas nas ruas. Enfim, o varie-
gado naipe de pessoas que esto nas ruas das cidades, sobretudo das grandes, mas
hoje tambm j atingindo as mdias cidades do pas. (OLIVEIRA, 1995, p. 9). J
os pobres, aqueles que recebem um salrio claramente insuficiente em vista das
condies gerais da mercantilizao da vida nas cidades e, j h muito, no campo
tambm (ibidem).

307
Direitos da criana e do adolescente

O processo de pauperizao e violncia vivenciada pelas


famlias dos adolescentes privados de liberdade
Mediante cruel realidade do processo de pauperizao e
de excluso vivenciada pelas famlias dos adolescentes privados de
liberdade, as famlias se desorganizam, filhos so abandonados, seus
valores sociais e ticos so reformulados, novos valores so incorpo-
rados vida cotidiana, cedendo lugar a um mundo de incertezas,
desordem e insegurana, embora a importncia do trabalho na vida
dos indivduos seja aqui retomada em relao centralidade que o
mesmo ocupa, e que, no entanto, quando esses indivduos se veem
privados do acesso ao trabalho, consequentemente ficam privados de
outras esferas que compem a sociabilidade humana, tanto em nvel
material como espiritual.
Corroboramos com as anlises de pesquisadores que estu-
dam esta temtica centralidade do trabalho dentre os quais des-
tacamos Iamamoto (2001a), quando afirma que
[...] a vivncia do trabalho tem centralidade na vida dos indi-
vduos sociais. Extrapola o ambiente da produo e se espraia
para outras dimenses da vida, envolvendo as relaes familia-
res, a fruio dos afetos, o lazer e o tempo de descanso, compro-
metendo a reposio das energias fsicas e mentais, a durao
da vida e os limites da noite e do dia. Os operrios constrangi-
dos pela necessidade de sobrevivncia mobilizam seu consenti-
mento ante a falta de outras alternativas, porquanto partes da
superpopulao relativa sobrante. Todavia, a aceitao dessas
condies no sinnimo exclusivo de submisso: resistem,
mobilizam-se, expressam sua rebeldia nas condies possveis
no contexto particular das relaes de poder e de classe em que
se constituem como indivduos sociais (IAMAMOTO, 2001a,
p. 17).

Importa ressaltar que esses conflitos existentes na relao


indivduo social x trabalho so geradores de uma insegurana de
pertencimento social, pois os mesmos no sabem que riscos podero
correr, nem que caminhos podem seguir. O capitalismo flexvel blo-
queia as possibilidades de ascenso social, desviando de repente os

308
Implicaes da privao de liberdade nos contextos sociofamiliares:

empregados de um tipo de trabalho para outro e muitas vezes para


o no trabalho.
Entretanto, at que ponto a situao instvel do trabalho
e do trabalhador tem consequncias, causando instabilidade no
s material, mas tambm emocional nas pessoas, gerando tenso e
ansiedade?
Diante dessa situao, podemos fazer algumas indagaes
para refletirmos: Como podem as famlias dos adolescentes privados
de liberdade buscar objetivos de longo prazo numa sociedade de
curto prazo? (Entendendo-se aqui, curto prazo como algo flexvel,
pontual). Como podem essas famlias manter relaes sociais dur-
veis? No sentido de construo de vnculos, de enraizamento pol-
tico, cultural e social. Como podem essas famlias desenvolver uma
narrativa de identidade e histria de vida numa sociedade composta
de episdios e fragmentos, ou seja, dissociada do movimento do real?
As condies da atual economia alimentam, ao contrrio, a expe-
rincia com a deriva no tempo, de lugar em lugar, de emprego em
emprego. Nesse sentido, Sennette (1999) afirma que o capitalismo
de curto prazo corri o carter das pessoas, sobretudo aquelas qua-
lidades de carter que ligam os seres humanos uns aos outros, e do
a cada um deles um senso de identidade sustentvel.
Ao fazer uma reflexo do processo de reestruturao pro-
dutiva e os impactos desta, junto s famlias desses adolescentes
autores de ato infracional, corroboramos com Paulo Netto (2002)
quando mostra que a acumulao flexvel passa pela globalizao, ou
pela mundializao, ou pela financeirizao do capital. Entretanto,
essa efervescncia que est se dando no capitalismo contemporneo,
est se metamorfoseando de alto a baixo, sem deixar de ser capita-
lismo, funcionando na base da extrao do excedente, sob a forma
de mais-valia, no que essencial para o seu funcionamento. Ento,
esse ncleo duro do capitalismo no est mudando.
Na realidade, o que vivenciamos a agudizao das desi-
gualdades sociais, da concentrao de rendas contribuindo para a

309
Direitos da criana e do adolescente

exacerbao das vrias expresses da questo social vivenciadas por


essas famlias, que tm amargamente sido alvo principal das conse-
quncias do projeto socioeconmico implementado pelo Brasil nas
ltimas dcadas.
Para Paulo Netto,
[...] o que est mudando so as tcnicas e meios produtivos,
esto mudando os circuitos produtivos, est mudando o car-
ter do trabalhador coletivo, mas, sobretudo, a prpria crise
estrutural do capital tem levado a mecanismos de financeiri-
zao, num padro de hipertrofia nunca sonhado, alterando
completamente as modalidades de expresso da questo social
(PAULO NETTO, 2002, p. 8).

As famlias advm, em sua grande maioria, das clas-


ses subalternas6 que vivem a ausncia de direitos de cidadania.
Representam os pauperizados e excludos sem acesso aos diversos
servios: sade, educao, lazer, moradia, sem condies de traba-
lho, mal alimentados, em sntese, os sem cidadania. Quando nos
propomos a aprofundar a problemtica do adolescente privado de
liberdade, impe-nos, primeiramente, fazer uma reflexo sobre sua
famlia, comumente identificada como desestruturada e desorga-
nizada. Em nvel de senso comum, a respeito da desorganizao
ou desestruturao familiar, essa afirmao toma como parmetro o
modelo de organizao familiar nuclear.
Segundo Fvero (2001), os arranjos familiares que fogem
a esse modelo, apresentam-se como anormais, desviantes, diferentes
e, portanto, necessitados de correo ou de enquadramento. Essa
caracterizao que atribuda famlia dos adolescentes em questo,
reflete a fora com que a perspectiva burguesa de famlia nuclear
est presente na vida social, configurando o ponto de referncia, o
padro idealizado que permeia o desejo inconsciente da sociedade.

6 Para Yazbek (2001), a subalternidade diz respeito ausncia de protagonismo, de


poder, expressando a dominao e a explorao. A subalternidade, assim como a
excluso, se expressa em amplo e diverso conjunto de perspectivas, caractersticas,
aes e interesses, pluralidade que configura um amplo leque de desigualdades,
injustias e opresses (YAZBEK, 2001, p. 34).

310
Implicaes da privao de liberdade nos contextos sociofamiliares:

Ainda de acordo com Fvero (2001), essa forma de pensar


a famlia,
[...] embora continue detendo a hegemonia, ditando a norma,
vem alterando-se, dando espaos a outros arranjos familiares,
que se diferenciam desse padro tradicional. As diferentes for-
mas que as pessoas encontram para coabitarem e se relaciona-
rem est sendo cada vez mais levadas em conta nas anlises
cientficas e em intervenes profissionais, respeitando-se,
assim, o direito e, por vezes a necessidade ou a convenincia,
de fugirem das convenes, criando outras formas de arranjos
domsticos e de convivncia familiar (FVERO, 2001, p. 122).

importante ressaltar que essas famlias divergem do


modelo hegemnico de famlia, existindo uma pluralidade de for-
mas de organizao e de laos familiares. Como assinala Szyamanski
(1995), a famlia vivida amplia-se, mantendo-se muitas vezes por
ligaes afetivas e/ou de convenincia, do que de parentesco, sendo
grande o nmero de mulheres que so responsveis pelo grupo fami-
liar. necessrio pensar a famlia concreta na qual as estratgias
relacionadas sobrevivncia muitas vezes se sobrepem aos laos afe-
tivos e de parentesco.
No podemos pensar nem falar em famlia, especifica-
mente, em famlia de baixa renda, da forma homognea vista por
Fonseca (1997), ou seja, num contexto em que predomina a unio
consensual e a rede extensa de parentes, casa aberta para a socia-
bilidade da rua e a circulao de crianas (FONSECA, 1997, p.
135). Dessa maneira, no podemos tomar como referncia o modelo
nuclear de famlia, inclusive porque este vem deixando de ser regra
tambm na classe mdia.
Partimos do pressuposto de que no podemos pensar a
famlia de forma isolada, pois devemos considerar as mudanas que
ocorrem em nossa sociedade, como so construdas as novas rela-
es sociais e de que forma os indivduos constroem suas relaes
familiares. As mudanas que ocorrem no mundo afetam a din-
mica familiar como um todo e, de forma particular, cada famlia,
conforme sua composio, seu pertencimento social, situando-a

311
Direitos da criana e do adolescente

historicamente. Faz-se necessrio compreender que essas famlias


advm, em sua grande maioria, das classes subalternas que, histori-
camente, vivenciam a ausncia de direitos de cidadania.
Nesse sentido, discute-se a violncia e a violao praticada
pelos adolescentes privados de liberdade, bem como a violncia e a
violao dos direitos vivenciadas pelas famlias desses adolescentes,
considerando que o aumento da violncia um fenmeno social-
mente construdo em seus mltiplos fatores, abordando a questo da
(des) proteo social das polticas sociais, enquanto poltica pblica,
observando, ainda, os vrios processos de excluso vivenciados pelos
adolescentes e seus familiares, compreendendo como historicamente
vem se construindo o no lugar dessas famlias, ou seja, o seu pro-
cesso de desenraizamento social e cultural.
Considerando a violncia enquanto expresso da questo
social, no podemos deixar de destacar que nas ltimas dcadas tem
aumentado consideravelmente a violncia no Brasil, perceptvel pelos
altos ndices de criminalidade, envolvendo o trfico de drogas, crime
organizado, sequestro e fatos congneres.
O ndice de Homicdios na Adolescncia (IHA)
(BRASIL, 2009) estima o risco que adolescentes, com idade entre
12 e 18 anos, tm de perder a vida por causa da violncia. Esse ndice
avalia os fatores que podem aumentar esse risco, de acordo com raa,
gnero e idade.
De acordo com o valor mdio do IHA, para os 267 muni-
cpios avaliados, 2,03 adolescentes so mortos vtimas de homicdio
antes de completar os 19 anos, para cada grupo de 1000 adolescentes
de 12 anos. Os dados so considerados altos, uma vez que uma socie-
dade no violenta deveria apresentar valores prximos zero.
Segundo o Mapa da Violncia 2012 (WAISELFISZ, 2011),
no perodo de 2000 a 2010 a violncia tem aumentado as taxas de
homicdios a cada 100 mil habitantes. Segundo o tamanho do muni-
cpio no estado do RN, entre 200 a 500 mil habitantes, o percentual

312
Implicaes da privao de liberdade nos contextos sociofamiliares:

do homicdio cresce de 19,1% para 24,1%; j nos municpios acima


de 500 mil habitantes, esse quadro se agrava, passando de 29,5% em
2000 para 35,8% em 2010.
Esse cenrio de violncia, principalmente nos grandes cen-
tros urbanos, tem atingido sobremaneira crianas e adolescentes e
suas famlias. Cotidianamente, assistimos veiculao de notcias
retratando crimes sofridos por esse segmento populacional, que
compreendem desde a situao de abandono a que esto submeti-
dos, at o aliciamento ao mundo das drogas e explorao infanto-
juvenil, maus-tratos, abandono, estupro e at mesmo envolvimento
em chacinas.
No Nordeste, a realidade da violncia no se distan-
cia, tampouco diferenciada da realidade brasileira. No Estado
do Rio Grande do Norte, No Estado do Rio Grande do Norte,
segundo reportagem de Abreu (2012), o RN o quarto estado no
ranking em que aparece o maior nmero de denncias de violncia
sexual contra crianas e adolescentes em 2009. Em nmeros relati-
vos, isso representa 88,53% de casos por grupo de 1 mil habitantes,
ficando atrs apenas do Distrito Federal, Maranho e Mato Grosso
do Sul.
Entre maio de 2003 e fevereiro de 2012, houve 2.668 denn-
cias de violncia sexual no RN, segundo dados do Programa Nacional
de Enfrentamento da Violncia contra Crianas e Adolescentes, vin-
culados Secretaria dos Direitos Humanos. Somente em Natal, o
Disque 100 recebeu 535 denncias, das quais 54 eram de explorao
sexual, 186 de negligncia, 208 de violncia fsica e psicolgica, 85
denncias de abuso sexual, alm de uma de pornografia e trfico de
crianas.
Esse cenrio nos impe uma reflexo em torno do Sistema
de Garantias dos Direitos da Criana e do Adolescente, principal-
mente, sobre a funo dos rgos que atuam na defesa destes, pois
a materializao da poltica depende do compromisso, em espe-
cial do poder pblico, em atender as necessidades da populao

313
Direitos da criana e do adolescente

infantojuvenil e em promover o acesso s polticas publicas em


forma de servios, programas e projetos e responsabilizar os opera-
dores desse sistema na efetivao da poltica de atendimento.
Para tanto, faz-se necessrio situar a temtica da violncia,
entendida dentro de sua complexidade enquanto uma das expresses
da questo social, tal como afirma Chau (1998), a violncia resul-
tado de um produto cultural que varia de sociedade para sociedade.
A autora mostra que
[...] malgrado as diferenas, certos aspectos da violncia so
percebidos da mesma maneira, das vrias culturas e socieda-
des, formando um fundo comum contra o qual os valores ti-
cos so erguidos. Fundamentalmente, a violncia percebida
como exerccio da fora fsica e da coao psquica para obrigar
algum a fazer alguma coisa contrria a si, contrria aos seus
interesses e desejos, contrria ao seu corpo e a sua conscincia,
causando-lhe danos profundos e irreparveis, como a morte,
a loucura, a autoagresso ou a agresso aos outros (CHAU,
1998, p. 336).

Importa destacar que o aumento da pobreza, da misria, da


extrema desigualdade social, bem como a diminuio das perspec-
tivas de melhoria de vida, se espelham no desemprego, subemprego
e trabalho precarizado que afeta grande parte da populao nas
ltimas dcadas. Dentre as demais consequncias, tem-se o registro
inconteste do aumento da violncia e da criminalidade.
No Rio Grande do Norte, segundo dados da Secretaria
Estadual de Segurana Pblica e Defesa Social (SESED) no levan-
tamento estatstico, denominado de Mapa da Violncia do Rio
Grande do Norte 2011, o municpio de Natal tem uma popu-
lao de mais de 800 mil pessoas, ocupando o 19 lugar entre os
municpios do Rio Grande do Norte com maior taxa de homicdio
(35,58%), enquanto Mossor, que tem o segundo maior contingente
populacional (quase 260 mil pessoas), aparece na quinta colocao,
com taxa de 65,03. No ano passado, houve 286 homicdios na capi-
tal e, em Mossor, 169.

314
Implicaes da privao de liberdade nos contextos sociofamiliares:

Esses dados inserem-se nas anlises e nas crticas feitas ao


neoliberalismo por parte de vrios estudiosos, tais como: Elaine
Behring (2008), Laura Tavares Soares (2002), Jos Paulo Netto
(1993), quando se debruam sobre as consequncias sociais e per-
cebem um futuro comprometedor em decorrncia dessa poltica,
considerando que a poltica neoliberal favorece aos mais fortes eco-
nomicamente, em detrimento da maioria da classe trabalhadora.
Sabemos que as determinaes do aumento da violncia
so mltiplas, mediadas por uma combinao de fatores, no se
podendo afirmar que a misria seja considerada como o nico fator
determinante do aumento da violncia. Porm, a acirrada desigual-
dade social entre as classes privilegiadas e uma grande massa des-
provida de perspectiva de vida abaixo do ndice de pobreza (que
percebem menos de do salrio mnimo, menos de um dlar por
dia) contribui significativamente para o aumento da violncia.
Segundo estudos tcnicos de homicdios por armas de fogo
no Brasil (2010), este permanece no grupo de pases com mais altas
taxas de homicdios do mundo, no que se refere a homicdios e ao
crescente uso de armas de fogo, evidenciando a fora do trfico ile-
gal e o fcil acesso s armas, mesmo depois da promulgao da Lei
do desarmamento. Em um perodo de 10 anos (1999-2008), foram
registrados 478.369 homicdios no Brasil. Desse total, 332.795
(70%) foram praticados com arma de fogo.
Em nosso estudo, a situao no muito diferente: quando
das entrevistas junto aos adolescentes, apreendemos que, exceo
de alguns, os homicdios foram praticados com arma de fogo, sendo
a cada dia facilitado o seu acesso, por parte dos adolescentes que
sobrevivem nas periferias da cidade de Natal.
Evidencia-se, assim, um paradoxo, um movimento pendu-
lar, no qual parcela do segmento das classes subalternas vitimizada
e, concomitantemente, reproduz, atravs de seus atos, prticas vio-
lentas, das quais destacamos a existncia dos adolescentes autores de
ato infracional, entendendo-se ato infracional, conforme preceitua

315
Direitos da criana e do adolescente

o art. 103, do Estatuto da Criana e do Adolescente ECA, como


sendo a conduta descrita ou contraveno (BRASIL, 2010, p. 93).
Em relao explorao sexual, ou seja, s pessoas que vivem
como profissionais do sexo, estas so tidas como pessoas excludas,
mas, segundo Martins (2002), elas no so excludas, so meretrizes
para poder ganhar o dinheiro que pode viabilizar sua incluso na
economia e no mercado, pois com esse dinheiro elas e suas famlias
se tornam de alguma forma consumidores. Ainda segundo o autor,
na sua excluso moral que elas se incluem na economia, da mesma
forma que os adolescentes que cometem atos infracionais, ou seja,
so excludos em vrios aspectos (social, moral, cultural), mas fazem
qualquer coisa para poder se incluir economicamente.
Compreender o lugar que produz esse fenmeno humano
da violncia, como homicdios, estupros, chacinas, espancamentos,
analisando o ambiente social dessas famlias que gritam por um
lugar, um espao mnimo de cidadania no tarefa muito fcil, mas
o anncio das condies objetivas de vida dessas famlias sem vozes
denuncia essa realidade que, como afirma Jos de Souza Martins,
essa socializao enferma, degradante que no est mais sob o dom-
nio do homem, mas sim de um indivduo coisificado, em um pro-
cesso de coisificao, das relaes sociais, que suprime a infncia, os
processos sociais vitais necessrios a qualquer ser humano.
A coisificao, segundo Bottomore (1988),
[...] significa igualmente a transformao dos seres huma-
nos em seres semelhantes a coisas, que no se comportam
de forma humana, mas de acordo com o mundo das coi-
sas. A coisificao ou reificao um caso especial de
alienao, sua forma mais radical e generalizada, caracte-
rstica da moderna sociedade capitalista (BOTTOMORE,
1988, p. 314).

Em verdade, so seres humanos, crianas, jovens e ado-


lescentes que, quando lanadas s agruras na luta pela vida, pela
sobrevivncia, desde muito cedo devem aprender a tomar conta de si

316
Implicaes da privao de liberdade nos contextos sociofamiliares:

mesmas. nesse contexto de violncia e misria que a questo social


das famlias de adolescentes em situao de privao de liberdade
produzida e reproduzida pelas desigualdades sociais, no plano social,
poltico, econmico e cultural.
Elas constroem uma trajetria de vida, marcadas pelas
condies objetivas impostas pelo Estado e pela sociedade. Nesse
sentido, no podemos deixar de destacar o papel do Estado e das
polticas sociais, observando o carter de universalizao x seletivi-
dade frente problemtica das mesmas.

O acesso das famlias dos adolescentes privados de


liberdade s polticas sociais
Em relao s polticas sociais, observa-se que estas,
segundo Vieira (1996), compem-se e recompem-se de um con-
tedo fragmentado, setorial, emergencial, sustentado pela necessi-
dade de dar legitimidade aos governos que buscam bases sociais para
manter sua hegemonia, aceitando seletivamente as presses da socie-
dade. Dos estudos que vimos realizando, podemos perceber que as
polticas sociais so de carter compensatrio, clientelista, seletivo e
excludente, estando as mesmas fundamentadas no pensamento libe-
ral, voltadas para a questo do individualismo.
Conforme mostra Vieira (1996), o mais grave que os direi-
tos sociais vm sofrendo nos ltimos anos no Brasil, claros ataques
por parte da classe dirigente do pas, que, em nome da moderniza-
o econmica, vem garantindo apenas algumas polticas de aten-
dimento mnimo aos setores mais pauperizados, colocando o Brasil,
na posio de candidato a campeo mundial das desigualdades
econmicas e de monumento negligncia social, consolidando
a ideologia da privatizao como uma das alternativas mais eficazes
para garantir sua insero na poltica de mercado e no enxugamento
da mquina estatal, em detrimento da poltica de governo voltada
para o atendimento aos interesses sociais.

317
Direitos da criana e do adolescente

Reafirma-se, dessa forma, a retrao do Estado no campo


das polticas sociais e a ampliao da transferncia de responsabili-
dades para a sociedade civil, expressa atravs do incentivo ao servio
voluntariado, criao de ONG, filantropia empresarial, etc. Nessa
perspectiva, o Estado deixa de ser o provedor direto da oferta da
produo de bens e servios, assumindo meramente um papel de
gerenciador dessas polticas, fazendo essa distribuio sem entrar
diretamente nesse processo.
Yazbek (2001) afirma:
Esse modelo um estado que reduz suas intervenes no
campo social e apela solidariedade social, optando por pro-
gramas focalistas e seletivos caracterizados por aes tmidas,
errticas e incapazes de alterar a imensa fratura entre neces-
sidades e possibilidades efetivas de acesso a bens, servios e
recursos sociais. Cresce o Terceiro Setor. Aparece com fora a
defesa de alternativas privatistas para a questo social, envol-
vendo a famlia, as organizaes sociais e a comunidade. Esta
defesa, como j afirmamos, legitimada pelo renascimento de
ideias liberais que referendam a desigualdade. Assim, as pro-
postas neoliberais, em relao ao papel do Estado quanto
questo social, so propostas reducionistas que esvaziam e des-
caracterizam os mecanismos institucionalizados de proteo
social. So propostas fundadas numa viso de poltica social
apenas para complementar o que no se conseguiu via mer-
cado, famlia ou comunidade (YAZBEK, 2001, p. 37).

Como afirma Zaidan (1997), esse modelo corresponde de


fato ao ideal de propriedade e de cidadania que no tem mais a ver
com o cidado do Estado fordista, ele vai se dirigir para um tipo de
cidado voltado para o consumo, diretamente daquele que usurio,
capaz de desfrutar, usufruir os servios e bens pblicos ou privados.
Portanto, no se pode negar que este um modelo flex-
vel, pensado apenas para uma sociedade de consumo, mas o ncleo
do problema que no se reflete nem se discute que se exerce uma
cidadania restrita para quem pode consumir e estar no mercado, no
reconhecendo exatamente os milhes de desempregados e excludos

318
Implicaes da privao de liberdade nos contextos sociofamiliares:

de vrias formas (econmica, poltico-cultural, moral e social) que


so frutos desse processo, incluindo-se apenas de forma marginal e
perversa.
Nessa perspectiva, como possvel se falar em desenvolvi-
mento econmico e social para um Estado que s reconhece uma
sociedade para quem pode consumir? E os pobres, miserveis e indi-
gentes que sobrevivem em condies subumanas no compem este
Estado? Como medir o direito cidadania, vida? Uns so mais
humanos que outros? Uns tm mais direitos que outros? Como falar
em igualdade e em incluso numa sociedade que alimenta a desi-
gualdade e a excluso? Como pensar em liberdade, se a lgica do
capital nos priva do acesso a bens e servios, e nesse sentido, ser que
no os priva de liberdade?
Enfim, o que se d um processo de incluso precarizada,
como ento conquistar a cidadania? Questionemos: a escola de p
no cho, de horrios intermedirios, de creches sucateadas, jardins
informais, verdadeiros cubculos, varandas com grades? o vende-
dor ambulante, o catador de lixo, o lavador de carro, o carroceiro,
atividades tidas como trabalho na luta pela sobrevivncia? o bar-
raco de papelo, o embrio, a casa de taipa, o crrego de lama l
fora, a precariedade da moradia nas favelas e nos subrbios? a
panela no fogo lenha com gua para o mingau com farinha? o
enfrentamento das filas para aquisio do leite e do po, passando
pela seletividade? o posto de sade com filas quilomtricas? Das
consultas marcadas para seis (6), oito (8) meses? E com a receita na
mo, volta-se de mos vazias por no conseguir o remdio que no
tinha no posto?
E como diz o poeta Renato Russo (1987): Que pas este?
Que cidadania essa? Que cidadania se busca? a do regis-
tro de nascimento e da carteira de identidade? Para saber a populao
e os nmeros de miserveis? a do ttulo de eleitor? Para reafirmar as
elites que alimentam a excluso?

319
Direitos da criana e do adolescente

Retomando a discusso no entendimento de Carvalho


(1998), o neoliberalismo apresenta um discurso e um conjunto
de regras prticas de ao, particularmente, referidas a governos e
reformas do Estado e das suas polticas. Porm, a tnica neoliberal
circunscreve-se no processo de maximizao do mercado, enquanto
existir melhor e mais eficiente mecanismo de alocao de recursos e
a minimizao do Estado no tocante sua dimenso, quanto ao seu
papel e s suas funes.
O Estado, na perspectiva neoliberal, no deve intervir no
mercado e em nenhuma de suas foras ou fatores, devendo sua ao
no campo social limitar-se, em ltimo caso, a programas assisten-
ciais voltados, em sua maioria, ao atendimento das necessidades
imediatas da populao. Nessa perspectiva, o Estado deixa de ser o
provedor direto da oferta da produo de bens e servios, assumindo
meramente um papel de gerenciador dessas polticas, fazendo essa
distribuio sem entrar diretamente nesse processo.
Ao analisar as situaes vivenciadas no cotidiano institu-
cional, que lanamos novas indagaes no processo de apreenso
do real, das famlias dos adolescentes que merc de uma pretensa
reeducao possam voltar s suas famlias. E depois de passar dois,
trs, seis meses, e at trs anos com esse adolescente no CEDUC?
Encaminh-los de volta favela para voltar ao seu ambiente, ao
convvio de suas famlias, de seus amigos? Devolv-los misria?
Devolv-los a essas Famlias Privadas de Liberdade? A partir des-
ses questionamentos, percebemos a complexidade do trabalho no
CEDUC com as famlias em questo.
necessrio compreender que este adolescente no est iso-
lado, ele um ser social, entretanto, faz-se necessrio dar visibilidade
s formas de sociabilidade desse indivduo (adolescente), que com-
pe uma famlia, como tambm poder vir a constituir uma famlia.
Portanto, no podemos continuar negando os direitos de um ado-
lescente que, historicamente, vem sendo negligenciado. Essa uma
herana perversa que muitos jovens e suas famlias tm herdado.

320
Implicaes da privao de liberdade nos contextos sociofamiliares:

O Estatuto da Criana e do Adolescente ECA vem se


propondo a dar direito aos jovens terem direitos no processo de con-
quista de cidadania, sendo pensado um trabalho de ateno fam-
lia, em uma rede de atendimento integral para, a partir da, se poder
pensar em cidadania com dignidade.
Ao fazermos esse detour, trazendo tona momentos vividos
intensamente em nossa experincia profissional, tivemos a inteno
de mostrar que a problemtica que envolve as famlias dos adolescen-
tes autores de ato infracional muito mais complexa do que parece
e s deve ser analisada perquirindo os nexos que se estabelecem na
vida dessas famlias e de seus filhos.
Neste sentido, gostaramos de ressaltar que, muitas vezes, o
termo necessidade humana tem uma conotao ampla, tornando-
-se difcil identificar os contedos, contornos e particularidades desse
conceito. Por isso, vamos aqui refletir sobre o contedo das neces-
sidades, ou seja, dos mnimos sociais, inserido na agenda poltica
brasileira a partir dos anos 90, pela LOAS7 .
Para Pereira (2000), a providncia dos mnimos sociais,
como mnimos de subsistncia, historicamente tem feito parte da
pauta de regulaes das polticas pblicas de uma sociedade capita-
lista, assumindo preponderantemente a forma de uma reposta iso-
lada e emergencial da pobreza extrema. Obviamente, esses tipos de
respostas sociais nem sempre so ticos e muito menos inspirados no
princpio da cidadania, o qual concebe o assistido como sujeito de
direito proteo social8 dada pelos poderes pblicos.

7 Lei Orgnica da Assistncia Social Lei n 8.742, de 7 de dezembro de 1993. Essa


Lei regulamenta os artigos 203 e 204 da Constituio Federal de 1988.
8 Conceito amplo que, desde meados do sculo XX, engloba a seguridade social, ou
seja, constituem-se em sistema programtico de segurana contra riscos, circunstn-
cias, perdas e danos sociais, cujas ocorrncias afetam negativamente as condies de
vida dos cidados (PEREIRA, 2000, p. 16).

321
Direitos da criana e do adolescente

importante ressaltar que, segundo Pereira (2000), no


podemos negar que o conceito de necessidades bsicas assumiu
papel preponderante na justificao dos direitos sociais e das pol-
ticas pblicas, estando os direitos sociais apoiados, principalmente,
em conceitos como liberdade ou autonomia individual. Os direitos
sociais, por sua prpria natureza coletiva, guardam estreita vincula-
o com o conceito de necessidade, que tem relao com os princ-
pios da igualdade, equidade e justia social, princpios defendidos
pela Constituio Federal de 1988 e LOAS. Mas, efetivamente,
como esses princpios tm se materializado objetivamente na vida
das pessoas?
Na realidade, no iremos nos deter nessa discusso concei-
tual to ampla e complexa em relao s necessidades humanas, mas
apenas tentar pens-las criticamente, j que vm sendo to negligen-
ciada, inclusive na perspectiva dos direitos sociais, principalmente
nas ltimas dcadas, tendo afetado radicalmente a classe subalterna
da sociedade, como por exemplo, as famlias dos adolescentes pri-
vados de liberdade que aqui denominamos Famlias Privadas de
Liberdade.
Ao caracterizar essas famlias, pretende-se, no decorrer
deste artigo, de um lado, analisar as condies socioeconmicas e
culturais das famlias dos adolescentes privados de liberdade, iden-
tificando suas estratgias de enfrentamentos em relao proble-
mtica vivenciada e analisando as relaes sociais estabelecidas. Por
outro lado, pretendemos, a partir das entrevistas com os adolescentes
e suas famlias, estabelecer os nexos, buscando apreender o movi-
mento do real medida que se veem ressaltados as condies e os
determinantes sociais e econmicos da problemtica em questo.
Em verdade, foi percebido que os adolescentes que se
encontram privados de liberdade, j nascem submetidos a essa pri-
vao, uma vez que essas famlias esto historicamente privadas de
direitos fundamentais, considerando que estas no tiveram acesso s
necessidades bsicas ao ser social, como: educao, habitao, sade,
lazer, trabalho.

322
Implicaes da privao de liberdade nos contextos sociofamiliares:

O no acesso a essas necessidades torna os adolescentes


vulnerveis, despertando-os para um mundo de criminalidade e de
drogas, ou seja, a ingressarem no mundo da violncia que permeia
suas vidas e de suas famlias, violncia vivenciada e praticada por
esses adolescentes, uma vez que o sonho e a esperana de cidadania
nessas famlias esto cada vez mais distantes.
Segundo Volpi (2001), falho um sistema que no con-
segue dotar o seu pblico de um capital mnimo para enfrentar os
desafios da vida com alguma possibilidade de ser includo como
cidado na participao da vida social (VOLPI, 2001, p. 128).
Portanto, no podemos falar nessas famlias sem falar do
seu pertencimento a uma classe social ou a um grupo constitudo de
uma identidade coletiva que designa o status do indivduo perante
a sociedade, pois, para Volpi (2001), o status se constitui em um
valor, ou seja, capital social, a definir o comportamento, as expec-
tativas e as atribuies ou papis que se espera que se desempenhe
(p. 117).
O autor, em seu livro Sem Liberdade, Sem Direitos, dis-
cute que o que se espera de uma famlia pobre que ela trabalhe,
eduque seus filhos, economize, esteja sempre unida e se esforce o
bastante para melhorar sua condio de vida. Fora dessas condi-
es, fala-se em uma desestruturao familiar, expresso essa car-
regada de carter funcional e valorativa, j que atribuem famlia
todos os tipos de fracassos. Observemos como essa viso expressa
o sentimento de culpa que est arraigada na concepo de uma das
mes entrevistadas9, que, em nvel de senso comum, se culpa por ter
fracassado:
[...] Agora eu acho que ele no um menino viciado, aquela
pessoa que todo dia tem que fumar aquele negcio, entendeu?
Daqui de dentro da minha casa ele nunca tirou nada, tambm
ele nunca chegou com roubo de fora, sempre pergunto! De

9 Entrevista direta da pesquisa realizada em 2003 para a dissertao do mestrado,


conforme mencionado na introduo do artigo.

323
Direitos da criana e do adolescente

onde que foi isso aqui? Nunca aceitei esse tipo de coisa na
minha casa, por isso que eu me questiono tanto, onde foi que
eu errei que ele partiu pra esse lado? Porque ele sempre foi um
menino que como pobre, ele teve uma infncia boa. O jardim
de infncia foi todo em escola particular, no ? Terminou o
perodo de jardim de infncia, a o botei num colgio pertinho
de casa, mas era sempre perto, observando. Por que eu sempre
meu Deus? Eu j no tenho marido, o pai dele nem precisa
dele, vou ao menos tentar fazer deles algum, no ? (F. A.
L., 39 anos).

Observa-se, nessa fala, o peso nos ombros, o sentimento


de culpa que se reproduz no discurso das famlias. Essa viso,
segundo Volpi (2001) ignora que o social uma construo de mo
dupla, pois:
O conceito dominante de sociedade impe a forma de a socie-
dade ser e a forma de a sociedade ser referenda ou reconstri
o conceito de si prpria. Assim tambm a famlia uma
construo social que a cada perodo da histria modifica-se
segundo as aes dos atores sociais na qual se insere (VOLPI,
2001, p. 118).

Nessa direo, o conceito de famlia entendido numa


perspectiva dialtica, em cujo processo a produo, reproduo, des-
construo e reconstruo desenvolvem-se a partir de mltiplas for-
as, interesses e ideologias que determinam o conceito social vigente.
Porm, a composio familiar a qual pertencem os adolescentes
autores de atos infracionais e suas famlias no apenas um dado
objetivo, mas tambm uma produo social, poltica e ideolgica.
Sobre as famlias dos adolescentes privados de liberdade,
evidenciou-se que estes so adolescentes que pertencem a famlias
de baixa renda, baixa escolaridade, composta majoritariamente pela
me e irmos, sendo a figura paterna ausente ou ignorada e substi-
tuda na forma de companheiro ou padrasto, ou seja, das chamadas
famlias desestruturadas, em nvel de senso comum, a respeito da
desorganizao ou desestruturao familiar. Essa afirmao toma
como parmetro o modelo de organizao familiar nuclear, j expli-
citando anteriormente.

324
Implicaes da privao de liberdade nos contextos sociofamiliares:

Ademais, tem-se observado que, em virtude da ausncia do


pai, recai sobre a me toda responsabilidade sobre sua prole, como
tambm foi identificado o agrupamento de vrios ncleos familia-
res num s, com condies mnimas de sobrevivncia, estando estas
famlias em situao de maior vulnerabilidade. Vejam o que uma
me afirma em relao ao pai de seus filhos:
O pai de P. H.A.M, ele conhece o pai dele, s vezes ele vai l,
mais tambm no me ajuda em nada no! Nunca me ajudou.
Ele era novinho, quando o pai me deixou. Nunca deu nada. A
responsabilidade toda vida foi minha... eu no tive sorte com
os pais de meus filhos, no! Tive no. J o da minha menina,
quando a menina nasceu, ele s fez ver ela nascer, eu vivia com
ele, vivi trs anos com ele, fiquei grvida quando a menina
nasceu, ele s viu ela na maternidade, a foi embora pra Natal,
desapareceu, nunca mais. No sei nem onde anda, nem nin-
gum nunca procurou por ele. O pai que eles dois conhecem
o meu pai (F. A. L., 39 anos).

Essa realidade representa as famlias que se desagregam,


em virtude dos maridos, que as abandonam para constiturem uma
segunda ou terceira famlia, difundindo, dessa forma, uma paterni-
dade omissa e irresponsvel. Sobre isso, Martins (2002) afirma que o
grupo familiar vai se definindo sociologicamente em torno da figura
do pai ausente, dizendo que no se sabe ainda a extenso dos efeitos
dessa ausncia na formao da personalidade bsica dos imaturos e
das novas geraes.
Outro aspecto que pudemos observar diz respeito ao envol-
vimento com drogas e s prticas de delitos, que, apesar de ocorrer
em todas as classes sociais, o que as diferenciam, como nos mostra
Volpi (2001), so as respostas sociais que so dadas a cada caso.
Conforme afirma o autor,
A justia no atua como rgo de aplicao da lei e sim como
uma instituio composta a partir das foras de poder estrutu-
radas para legitimar o sistema e preservar as diferenas. O que
temos ento no uma delinquncia produzida pelos pobres.
Temos um sistema de controle social que prioriza como alvo

325
Direitos da criana e do adolescente

as pessoas desprovidas de capitais para responsabiliz-las e dar


uma resposta sociedade sobre a questo do delito (VOLPI,
2001, p. 119).

Porm, no podemos pensar o indivduo de forma isolada,


pois, segundo Berger,
Ao nascer, o indivduo no por si s membro de uma socie-
dade, mas nasce com a predisposio para a sociabilidade e
torna-se membro da sociedade. Por conseguinte, na vida de
cada indivduo existe uma sequncia temporal no curso da
qual introduzido a tomar parte da dialtica da sociedade
(BERGER, 1995, p. 173).

Em relao ao aspecto da sequncia temporal, mostra-nos


Maciel (2002) que
Essa sequncia temporal no pode ser vista como um processo
contnuo, em que ocorre uma evoluo organizada e harm-
nica dos indivduos em patamares estanques de sociabilidade,
mas deve ser percebida como um movimento carregado de
descontinuidades e contradies, tendo em vista a relao con-
traditria entre os membros da famlia e desta com as outras
instituies sociais (MACIEL, 2002, p. 124).

Tal afirmao corroborada pela fala de uma entrevistada:


Esses seis meses que ele est no CEDUC, eu no fui nenhuma
vez, sempre ligo pra l, a eu falo com ele. Quando eu posso,
mando alguma coisa, faz seis meses que ele t l, eu no fui
nenhuma vez ainda, porque no tenho condies (M. S. J. S.,
41 anos).

Observemos a complexidade das relaes familiares nesse


contexto de misria, de mendicncia em que se encontram essas
famlias. uma realidade contraditria, mas evidente que, sem a
interferncia do Estado, do poder pblico no poderemos falar em
incluso social. No basta o Estado fornecer casa e comida para o
adolescente no internato isoladamente e devolver esse adolescente
famlia simplesmente porque ele j cumpriu o tempo determinado
pela justia. A questo bem mais complexa do que parece.

326
Implicaes da privao de liberdade nos contextos sociofamiliares:

Segundo Iamamoto (2000), enquanto princpios constitu-


cionais como a implementao dos direitos sociais forem subordi-
nados lgica oramentria, ou seja, enquanto a poltica social for
subordinada poltica econmica, ficando o dever legal submetido
disponibilidade de recursos que se tornam cada vez mais escassos
para operar as polticas sociais, no tem como efetivar a to pro-
clamada e desgastada incluso social. S podemos reverter esse
quadro se invertermos a lgica, ficando o dever legal orientando as
decises oramentrias.
Diante dessa realidade, evidencia-se que a maioria das
famlias dos adolescentes privados de liberdade, alm de estarem
desempregadas, no tm condies de inserir-se no mercado de tra-
balho em virtude da escolaridade, ou seja, essa uma populao
descartvel para o capital.

Consideraes finais
A anlise que vimos realizando ao longo deste artigo bus-
cou contribuir para o debate contemporneo acerca da complexidade
desta temtica, que sinaliza para o entendimento das implicaes
causadas pela contradio na relao capital x trabalho do pro-
cesso de incluso perversa, ao qual esto submetidas as Famlias dos
Adolescentes Privados de Liberdade.
Segundo Carvalho (2012), a regio Nordeste do Brasil
a mais pobre do pas e a que mais sofre com a desigualdade social.
Alguns fatores que colaboram para tanto so: a seca, que ocorre com
frequncia pela escassez de chuva, acarretando, ento, a pobreza e a
fome; o aumento da criminalidade; o trabalho infantil; o estado de
desnutrio em que um tero das crianas vive; a renda, metade da
populao vive com menos de um salrio mnimo. Contudo, mesmo
considerando que nos ltimos anos tivemos expressivas modifica-
es em decorrncia das polticas pblicas, essas mudanas no
foram capazes de alterar significativamente o ndice de desigualdade
nessa regio.

327
Direitos da criana e do adolescente

Os dados da PNAD 2007 mostram que, quanto mais nova


a criana, maior a probabilidade de estar em situao mais vulne-
rvel, no s no nordeste, mas em qualquer que seja a regio do
pas. O Nordeste (51,6% da populao total do pas) a regio que,
reconhecidamente, apresenta o maior percentual de pessoas pobres.
Quando se leva em considerao apenas as pessoas jovens da regio
(de 0 a 17 anos), o percentual de pobres maior ainda, chegando a
68,1%. Destes, 36,9% viviam com somente at do SM (salrio
mnimo) (de rendimento familiar. Entre as crianas menores de 6
anos do Nordeste, o percentual das que viviam com at de SM de
rendimento familiar ainda mais expressivo: 39,2%.
Portanto, esse parece ser um desafio que o Brasil contempo-
rneo precisa enfrentar. Do contrrio iremos continuar penalizando
as vtimas da misria depois deste longo processo de deteriorao do
Estado h mais 20 anos em tempos neoliberais. Se no assumirmos o
compromisso com os rfos do capital, vamos acabar consolidando
o desmonte do Estado que o neoliberalismo tenta continuar a fazer,
defendendo os interesses do Banco Mundial e do FMI, em detri-
mento de uma poltica que possa vir a beneficiar de fato aqueles que
permanecem margem de uma cidadania que nunca foi conquis-
tada. Defendemos a ideia de que essa cidadania nunca foi conquis-
tada por uma parcela da sociedade que, em virtude dos processos de
pauperizao e de excluso vivenciadas pelas famlias dos adolescen-
tes autores de ato infracional, deixam como herana para seus filhos
a sua cidadania invisvel.
Portanto, esses no so desafios do futuro. So desafios do
presente, so questes que no resolvemos ou resolvemos mal, que
ainda precisam ser solucionadas, serem refletidas profundamente.
Mesmo aps 22 anos do ECA, que prev uma poltica de proteo s
crianas e adolescentes, ainda um desafio para a sociedade brasileira
e, em particular, para os conselhos de direitos e tutelares, enquanto
articuladores das polticas pblicas, efetivarem essa poltica, contri-
buindo com uma mudana de paradigma, ou seja, rompendo com o
misto do assistencialismo omisso e opressor, em busca de uma cida-
dania com dignidade, considerando as crianas e adolescentes como
seres humanos em condio especial de desenvolvimento.

328
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330
O lugar da famlia nas
polticas sociais pblicas
Maria Regina de Avila Moreira

As razes deste artigo vm ao encontro da necessidade de proble-


matizar o atendimento e acompanhamento das famlias por meio
de programas e servios sociais pblicos de ateno criana e ao
adolescente. As intervenes dos agentes pblicos, sejam elas com
objetivo de identificar e tomar providncias quanto garantia dos
direitos das crianas e adolescentes, como o caso dos Conselhos
Tutelares, ou quelas com o objetivo de acompanhar as demandas
resultantes dos processos que indicam a necessidade de insero em
programas e projetos sociais, incidem sempre sobre os contextos
familiares.
Assim, avaliar como as famlias so caracterizadas pelos
instrumentos que definem e regulam as polticas sociais1, discutir as
concepes e os modelos de ateno s famlias no simplesmente
mais um componente importante na consecuo das polticas.
antes uma necessidade histrica e estratgica para a materializao
de um Estado de Direito e, a depender do arcabouo ideopoltico
e terico metodolgico que sustentem as aes com as famlias,
possvel contribuir ou para processos que venham de fato apostar no
avano da ampliao e garantia dos direitos sociais, ou para o forta-
lecimento de perspectivas que reproduzam, no mnimo, opresses e

1 A definio de poltica social est relacionada s reas constitudas historicamente


como sociais, em especial assistncia, educao e sade. Tornam-se pblicas com
a responsabilizao do Estado Moderno, sendo esses dois processos indissociveis.
Nesse artigo, trabalha-se com o recorte da assistncia social sob responsabilidade do
Estado.

331
Direitos da criana e do adolescente

que vo ao encontro do acmulo emancipatrio importante para o


enfrentamento das chamadas mazelas sociais2 .
Como Couto et al. (2010, p. 54) j afirmaram a presena
das famlias nas polticas sociais brasileiras, no uma novidade;
muito embora seja recente sua incorporao nos debates acadmi-
cos, especialmente quando se trata de analisar a ateno s famlias
pobres. Ganha fora a ideia de que, depois da Poltica Nacional da
Assistncia Social (2005), a famlia passa a ser o alvo de interven-
o para o acesso proteo social. De fato, do ponto de vista do
reconhecimento da insero dos indivduos nas relaes sociais, a
famlia vai institucionalmente ter o reconhecimento de que precisa
de garantias materiais e espirituais para a manuteno de funes
que socialmente a ela foram designadas, entre as quais, o cuidado,
a sobrevivncia, a educao, sade, lazer, entre outros. E mais, h
o reconhecimento de sua pluralidade, diversidade com a preocupa-
o de respeito complexidade em torno das vivncias familiares.
No entanto, conforme essas autoras e uma parcela significativa de
estudiosos dedicados a essa temtica, isso no significa mudanas
quanto culpabilizao e responsabilizao das famlias por con-
flitos que levem segmentos, como crianas, adolescentes e idosos a
reclamarem violao de direitos.
Essa realidade tem explicao. Como Moreira (2010) ana-
lisa, quando da discusso sobre a famlia na particularidade da assis-
tncia social, essa sempre foi foco das polticas de assistncia social,
fossem elas mais acentuadamente assistencialistas ou incorporando
a dimenso socioeducativa que, s por seu enunciado, no garante
diferena substancial s prticas assistencialistas. Ou seja, aquelas
cuja explicao da prestao de servios se sustenta no favor, na pro-
visoriedade e na cultura meritocrtica.
O assistencialismo constitui-se, em essncia, em formas
nem sempre de ajuda financeira, mas sempre moral. A racionalizao

2 Nosso entendimento sobre a funo do Estado e das polticas sociais de que ambos
resultam das contradies que advm da Questo Social e, portanto inscritos nas
disputas entre as necessidades do capital e do trabalho.

332
O lugar da famlia nas polticas sociais pblicas

da assistncia no modificou esse carter, ao contrrio, em tempos


neoliberais, assistimos o aprimoramento e modernizao das bases
que a reproduzem nessa lgica. Isso so traos da renovao do con-
servadorismo. Ainda que esse foco, na trajetria da assistncia social
at meados dos anos 2000, tenha significado investimento oramen-
trio-financeiro que desse consequncia necessria articulao com
a poltica econmica, sempre houve interveno sobre contedos
morais do significado sobre as funes das mulheres e homens na
sociedade e suas responsabilidades no domstico, incluindo a relao
com os filhos. Do perodo conhecido como higienista das dcadas
dos anos 20 aos dias atuais, o disciplinamento das famlias e indiv-
duos, por meio de condicionalidades para insero em programas e
projetos sociais, no bastasse por si s, vem acompanhado de acon-
selhamentos ameaadores e so tomados de forma naturalizada de
um lado e na contraposio sob a perspectiva de direito medida
que h, de fato, a extensividade do alcance dos programas e projetos
sociais populao.
Considera-se que esse debate deva ser incorporado agenda
daqueles que atuam direta e indiretamente com as polticas sociais.
O artigo, no entanto, limita-se a levantar questes que venham a
instigar essa possibilidade, alimentar a defesa em constituir a fam-
lia como um tema que no tangencial para a defesa e garantia de
direitos. Por isso, tambm, circunscreve-se a realidade da violao
dos direitos voltados s crianas e adolescentes no Brasil, a partir da
seleo de instrumentos que indicam a famlia com foco das polti-
cas sociais.
Procuramos trazer, assim, como a famlia tratada nas
formulaes legais e instrumentais da poltica da assistncia social3,
destacando elementos que indicam concepes que expressam as

3 A opo pela assistncia, excetuando a citao do Estatuto da Criana e do


Adolescente, que mais amplo, se deve por essa ter a responsabilidade de articular
demais polticas setoriais quando se trata de violao de direitos. Em particular
com o recorte quelas que esto diretamente afetas ao atendimento de crianas e
adolescentes, j que essa produo literria est voltada Escola de Conselhos.

333
Direitos da criana e do adolescente

contradies socioculturais sobre as funes familiares; apresentar


elementos de fundamentao histrica sobre a famlia na sociedade
para, por fim, estimular o debate com indicativos para os agentes
que compem a rede de servios de ateno a crianas e adolescentes
na perspectiva de apreender que a famlia, por ser transversal e oni-
presente nesse processo, precisa ganhar particularidade nos processos
de formao daqueles que atuam diretamente com essa demanda.
Como Alencar (2010) afirma,
A famlia, portanto, participa da reproduo da fora
de trabalho, tanto do ponto de vista material quanto do
ideolgico. Cumpre papel no mbito da socializao
e educao das crianas e funciona como importante
amparo assistencial no caso de doenas, velhice e
circunstncias adversas relacionadas ao trabalho
(ALENCAR, 2010, p. 134).

Por isso, sua apropriao como elemento de investigao a


partir da totalidade histrica e como repercute nas polticas sociais
tarefa daqueles que apostam suas energias intelectuais e profissionais
numa sociedade emancipada das formas de explorao e opresso.

A reproduo social e a famlia na ateno s crianas


e aos adolescentes no Brasil: apontamentos sobre a
assistncia social

Parte-se da concepo de que o Estado Moderno, a partir


do sc. XVIII, para atender os conflitos advindos da Questo Social,
aprimora mecanismos para a regulao social. A maior consolidao
dessa necessidade histrica ser por meio de polticas sociais, as quais
tero uma trajetria contextualizada tanto por modificaes estru-
turais dessa relao, como pelas particularidades histricas de cada
Estado-Nao. Para esse processo de controle do Estado ora de forma
mais ostensivo-repressiva, ora mais protetiva e voltada restaurao
de direitos, a famlia esteve presente como uma das instituies dessa

334
O lugar da famlia nas polticas sociais pblicas

regulao. A funo social de reproduo a que a famlia passa a


ser incumbida historicamente, a colocar num patamar de interven-
o do Estado, a exemplo da reconhecida necessidade de regulao
econmica. No entanto, ao se constituir como terreno contraditrio
de relaes tambm interpessoais das quais todos participam, sua
presena estar permeada de naturalizao, de invisibilidade e mobi-
lidade para atribu-la o carter privado quando se cobram compor-
tamentos e responsabilidades, porm tambm a tornar pblica para
subjugar-se interveno externa quando preciso.
E, ainda, no que diz respeito s polticas sociais assumidas
pelo Estado, preciso dizer que o grande alvo foi e a famlia pobre 4.
Explicvel, tendo em vista que as consequncias do desenvolvimento
urbano-industrial recairo sobre os trabalhadores, que acumulam
demandas em razo da precariedade de saneamento, habitao,
emprego, renda, educao, sade, transporte e lazer. No so poucos
os instrumentos legais que tratam a famlia no Brasil.
Como Costa (1999) destaca:
O Estado Moderno, voltado para o desenvolvimento indus-
trial, tinha necessidade de controle demogrfico e poltico da
populao [...] Esse controle [...] buscava disciplinar a prtica
anrquica de concepo e de cuidados fsicos dos filhos, alm
de, no caso dos pobres, prevenir as perigosas consequncias
polticas da misria e do pauperismo (COSTA, 1999, p. 50).

Essa interveno foi tanto por meio do desenvolvimento


de uma medicina domstica, como de moralizao e higiene dessa
coletividade, como explica o autor. Costa (1999) ainda sustenta que
a [...] filantropia, a assistncia social e a medicina concentraram-se
para manobrar os laos de solidariedade familiar [...] (1999, p. 52).
Interessante que poca estava posta a ideia de que As famlias

4 Adota-se o conceito de Sarti (1996, p. 2) de que pobres so os destitudos dos


instrumentos que, na sociedade capitalista, conferem poder, riqueza e prestgio.
Salienta-se, no entanto, que tal afirmao utilizada para objetivar o entendimento,
porm necessita ser problematizada por sua totalidade histrica.

335
Direitos da criana e do adolescente

deveriam sentir-se recompensadas e no punidas pela interveno


do Estado (COSTA, 1999, p. 63), perspectiva perene no Estado at
hoje.
A ideia de proteo famlia data de 1939 com a criao da
Comisso Nacional de Proteo Famlia (Decreto lei n. 1.764) a
fim de estabelecer diretrizes e elaborar leis que garantissem condies
para a formao, desenvolvimento e segurana, alm de elaborar o
Estatuto da Famlia (FONSECA, 1991, p. 77). Da mesma forma, no
nova a defesa da necessidade de garantia de renda s famlias pobres.
Em 1941, tem-se a proposta de um abono familiar para famlias
numerosas com filhos menores de 18 anos, cujo corte de renda o
principal elemento para a insero no abono. Como a mesma autora
afirma sobre o Estatuto da famlia (decreto lei 3.200/1941), ele
[...] revela um esforo de organizao, de estabelecimento, de regras
para a constituio de um modelo de famlia (p. 77).
Se passarmos em revista o sculo XX, ainda que com nuan-
as, veremos o que afirma Passetti (2007):
Durante o sculo XX, em nome da preservao da ordem
social, da educao estatal obrigatria, da necessidade de inte-
grar crianas e jovens pobres pelo trabalho, o Estado tambm
passou a zelar pela defesa famlia monogmica e estruturada
(PASSETTI, 2007, p. 349).

Ainda que a partir da dcada de 50 haja um desloca-


mento da interveno estatal sobre a famlia, ela deixa de ser vista
como um obstculo ao desenvolvimento, porque, inevitavelmente,
ser objeto de educao, de adequao, adestramento a partir do
reconhecimento de seus prprios recursos para garantir a reprodu-
o social. A pobreza, reconhecida como resultado de problemas
estruturais do capitalismo, cuja soluo escapa da esfera individual
(VALLADARES, 1991 apud SARTI, 1996), far com que a famlia
seja tomada como ncleo para busca de sua integrao versus deses-
truturao constatada. Dotar as famlias de condies materiais e
comportamentais para lidar com as mudanas ser e permanece
como um dos focos das polticas sociais. Portanto, preciso reforar

336
O lugar da famlia nas polticas sociais pblicas

que esse deslocamento no elimina traos morais de interveno


sobre as famlias. O aprofundamento do modelo nuclear ampara-se
em valores morais sobre o que devem ser os papis sociais de homens
e mulheres na sociedade. Como Sarti (1996) define,
A incorporao de novos padres de comportamento no est,
assim, associada negao dos padres tradicionais, pela sua
ressonncia no meio urbano, onde continuam a ser suporte de
relaes sociais (SARTI, 1996, p. 31).

Outras transformaes sero impulsionadas a partir da


dcada de 1970, tanto na ordem econmica como cultural mundial,
tais como a crise de acumulao de capital e sua reestruturao pro-
dutiva e de organizao do trabalho, bem como as mudanas opera-
das nas relaes de gnero em funo da maior e qualificada insero
da mulher no mercado de trabalho, da busca pela emancipao
sexual dessas, dentre outras. Essas transformaes vo determinar
o afloramento de vivncias familiares fora do padro hegemnico
nuclear, monogmico e burgus. A legislao social que aborda a
defesa de direitos sociais, posto que resultado tambm das lutas, no
fica imune a esse processo, incorporando avanos democrticos no
que se refere apreenso sobre a famlia, sem, contudo se isentar das
contradies que caracterizam o momento presente.
O Estatuto da Criana e do Adolescente, a Lei Orgnica
da Assistncia Social (Lei Federal N. 8.742/93) so resultados da
mobilizao em torno da Constituio de 1988 e, portanto, acentu-
adamente com a centralidade em romper tanto com o carter puni-
tivo presente nos Cdigos de Menores at ento, como de instituir
a assistncia social como poltica pblica e de direitos, ressaltando o
avano na perspectiva da garantia de direitos sociais.
A entrada na dcada de 1990 e dos anos 2000 j apontam
outras disputas, as de reforo dos princpios contidos das leis citadas,
diante de um contexto de ofensiva neoliberal, cujas formulaes nor-
mativas expressam a ambiguidade da funo social da famlia.
Da Constituio Federal de 1988 s resolues de ateno
criana e ao adolescente, h inmeras normativas que definem

337
Direitos da criana e do adolescente

famlia5, regulamentam direitos e deveres e ainda, sistematizam o


formato de ateno pblica que deva ser implementado pelos rgos,
sejam eles governamentais ou civis, estabelecendo a responsabilida-
des para cada um deles.
Talvez esse seja um primeiro aspecto que chama ateno.
O lugar ocupado pela famlia, em geral, denota a sua disjuno
enquanto instituio da sociedade civil como instncia particular e
no contemplada pela contraditria e complexa trama da sociedade
civil, incluindo aqui partidos polticos, movimentos sociais, associa-
es, religies e instituies, nos quais deveria, por diferenciao do
Estado no que diz respeito regulao das relaes sociais, estar
includa a famlia.
Como Gramsci (apud MONTAO; DURIGUETTO,
2010, p. 43) afirma, a sociedade civil engloba uma rede de organi-
zaes que disputam e difundem projetos societrios por meio de
atividades econmicas, culturais, polticas e sociais. Ou se levarmos
em conta o que Carvalho (2003, p. 267) lembra: a famlia cum-
pre funes semelhantes s das polticas sociais, na medida em que
ambas precisam cuidar da reproduo social e proteo de grupos
sob sua responsabilidade. H que se questionar, portanto, o seu
lugar nesse binmio Estado Sociedade civil, j que o comparti-
lhamento dessas funes, especialmente a partir da emergncia do
Estado Moderno, vai atribu-las as polticas pblicas em detrimento
de um modelo anterior quase que exclusivo da famlia. Assim, outra
indagao se coloca, e diz respeito natureza da famlia. Submetida
ao mundo privado das relaes sociais num longo processo histrico
que envolve a domesticao das mulheres, o controle da sexualidade,
a designao de funes que diferenciam homens e mulheres para o
mundo do trabalho e para a vida domstica em articulao com as
transformaes socioeconmicas, famlia ser reservado o peso de
uma instituio distinta do Estado e da sociedade civil.

5 Ver Cdigo Civil (Lei N. 10.406/02).

338
O lugar da famlia nas polticas sociais pblicas

A partir do destaque de alguns artigos, veja-se, o Estatuto


da Criana e do Adolescente (ECA Lei Federal N. 8.069/90), j
signatrio da transio democrtica no Brasil, que refora essa noo:
Art. 4 dever da famlia, da comunidade, da sociedade em
geral e do poder pblico assegurar, com absoluta prioridade, a
efetivao dos direitos referentes vida, sade, alimentao,
educao, ao esporte, ao lazer, profissionalizao, cultura,
dignidade, ao respeito, liberdade e convivncia familiar e
comunitria.
Art. 19. Toda criana ou adolescente tem direito a ser criado e
educado no seio da sua famlia e, excepcionalmente, em fam-
lia substituta, assegurada a convivncia familiar e comunitria,
em ambiente livre da presena de pessoas dependentes de substn-
cias entorpecentes (grifo nosso).
Art. 22. Aos pais incumbe o dever de sustento, guarda e educa-
o dos filhos menores, cabendo-lhes ainda, no interesse des-
tes, a obrigao de cumprir e fazer cumprir as determinaes
judiciais.
Art. 23. A falta ou a carncia de recursos materiais no constitui
motivo suficiente para a perda ou a suspenso do poder fami-
liar. Pargrafo nico. No existindo outro motivo que por si
s autorize a decretao da medida, a criana ou o adolescente
ser mantido em sua famlia de origem, a qual dever obrigato-
riamente ser includa em programas oficiais de auxlio.
Art. 98. As medidas de proteo criana e ao adolescente so
aplicveis sempre que os direitos reconhecidos nesta Lei forem
ameaados ou violados:
I por ao ou omisso da sociedade ou do Estado;
II por falta, omisso ou abuso dos pais ou responsvel;
III em razo de sua conduta (BRASIL, 1990).

Os destaques grifados, para alm de chamarem ateno


quanto ao mencionado anteriormente, apontam conflitos que inte-
gram o cotidiano dos agentes (conselheiros tutelares, de direitos, ges-
tores e trabalhadores sociais) que atuam com as demandas de risco e/
ou violao de direitos.
A dependncia de substancia entorpecente, por exemplo,
alm de no ser razo suficiente para autorizar a avaliao da no

339
Direitos da criana e do adolescente

possibilidade da convivncia familiar (e ainda a mais ampla, a comu-


nitria) atribui culpabilidade individual, em detrimento de apreender
essa realidade contextualizada e na tica da sade pblica (BRASIL,
ECA, Lei Federal N. 8.069/90, art. 19). A incumbncia dos pais em
garantir o sustento inviabiliza igualmente o contexto socioecon-
mico, e a avaliao de renda tem sido utilizada para avaliaes que
depem contra a famlia, ainda que consideradas as normativas do
art. 23. E a incluso em programas de auxlio, como o Programa
Bolsa Famlia (Decreto N. 5.209/04), ou o Programa de Erradicao
do Trabalho Infantil (PETI) impem condicionalidades nem sem-
pre compatveis ou com a realidade das famlias ou mesmo com o
acesso s prprias polticas setoriais exigidas nesses programas.
O contexto contemporneo traz contradies que precisam
ser mediatizadas. H avanos no que diz respeito constituio da
assistncia social como poltica pblica, cuja materializao exigir
uma srie de leis complementares para, de fato, dot-la de qualidade
e amplitude na perspectiva de garanti-la como direito.
No entanto, umas das caractersticas marcantes da ascen-
so do neoliberalismo6 no Brasil (a partir da dcada de 90) ser a ten-
tativa de eliminar, pela privatizao das polticas sociais, a funo do
Estado na reproduo social combinado a garantia de recursos, via
repasse financeiro e insero em programas e projetos sociais que,
de um lado, at admitem novos formatos de famlia com a incor-
porao da diversidade e complexidade que as expliquem. Mas, de
outro, essa insero ser, cumulativamente, por meio da manuten-
o de um controle para que assumam essa reproduo manuseando
concepes que transitam entre o pblico e o privado, o conserva-
dor e o moderno. Sob aparente liberdade, no entanto, determinadas

6 Como Anderson (1996) define, o neoliberalismo a resposta terica e ideolgica


reestruturao produtiva a partir da dcada de 70, que incidir sobre a organizao
do Estado de Bem-Estar Social, j que o determinar como uma das causas da crise
do capital. Uma das solues efetivadas pela ordem do capital foi a diminuio do
Estado na reproduo da vida, por meio das polticas sociais, que resultar numa
perspectiva de manuteno de um apoio gesto da pobreza pelos prprios pobres.

340
O lugar da famlia nas polticas sociais pblicas

posturas acabam por contribuir com posies individuais, morais


e que reforam ainda um persistente modelo ideolgico de famlia.
Na Poltica Nacional da Assistncia Social (RESOLUO
N 145, DE 15 DE OUTUBRO DE 2004), regulamentada a partir
da LOAS, ao determinar os usurios da assistncia social, tem-se a
seguinte formulao:
Constitui o pblico usurio da Poltica de Assistncia Social,
cidados e grupos que se encontram em situaes de vulnera-
bilidade e riscos, tais como: famlias e indivduos com perda
ou fragilidade de vnculos de afetividade, pertencimento e
sociabilidade; ciclos de vida; identidades estigmatizadas em
termos tnico, cultural e sexual; desvantagem pessoal resul-
tante de deficincias; excluso pela pobreza e, ou, no acesso s
demais polticas pblicas; uso de substncias psicoativas; dife-
rentes formas de violncia advinda do ncleo familiar, grupos
e indivduos; insero precria ou no insero no mercado de
trabalho formal e informal; estratgias e alternativas diferen-
ciadas de sobrevivncia que podem representar risco pessoal e
social (BRASIL, 2004, p. 27, grifo nosso).

O primeiro destaque refere-se s diferentes formas de vio-


lncias advindas do ncleo familiar. Alm de retornar ideia de um
ncleo familiar, apresenta-se a violncia que se vivencia no mbito
das relaes familiares como se esta fosse exclusivamente produzida
endogenamente, sem as mediaes socioeconmicas de emprego, de
acesso a bens e servios. O termo, e mais, a concepo para justificar
os contextos violentos, imputam desestrutura familiar a principal
causa para conviver com os processos de insero social, em geral,
negados aos pobres. Da mesma forma que se apresentam estratgias
de sobrevivncia diferenciadas, como o caso da populao que vive
nas ruas, como se fosse resultado to somente de uma opo.
Ao se debruar sobre a concepo manifestada no Sistema
nico de Assistncia Social (SUAS Lei 12.435/11)7, que organiza

7 Outros instrumentos legais e normativos so importantes tambm para anlise


desse contedo, como o Sistema Nacional de Atendimento Socioeducativo (2012)
SINASE e a Tipificao Nacional dos Servios Socioassistenciais (2009).

341
Direitos da criana e do adolescente

a assistncia social, acerca da centralidade da famlia, tm-se os


seguintes parmetros expressos na Poltica Nacional de Assistncia
Social (2005):
[...] as reconfiguraes dos espaos pblicos, em termos dos
direitos sociais assegurados pelo Estado democrtico de um
lado e, por outro, dos constrangimentos provenientes da crise
econmica e do mundo do trabalho, determinaram trans-
formaes fundamentais na esfera privada, resignificando as
formas de composio e o papel das famlias. Por reconhecer
as fortes presses que os processos de excluso sociocultural
geram sobre as famlias brasileiras, acentuando suas fragili-
dades e contradies, faz-se primordial sua centralidade no
mbito das aes da poltica de assistncia social, como espao
privilegiado e insubstituvel de proteo e socializao prim-
rias, provedora de cuidados aos seus membros, mas que precisa
tambm ser cuidada e protegida. Essa correta percepo con-
dizente com a traduo da famlia na condio de sujeito de
direitos, conforme estabelece a Constituio Federal de 1988,
o Estatuto da Criana e do Adolescente, a Lei Orgnica de
Assistncia Social e o Estatuto do Idoso. A famlia, indepen-
dentemente dos formatos ou modelos que assume mediadora
das relaes entre os sujeitos e a coletividade, delimitando,
continuamente os deslocamentos entre o pblico e o privado,
bem como geradora de modalidades.
[...] Esta nfase est ancorada na premissa de que a centrali-
dade da famlia e a superao da focalizao, no mbito da
poltica de Assistncia Social, repousam no pressuposto de
que para a famlia prevenir, proteger, promover e incluir seus
membros necessrio, em primeiro lugar, garantir condies
de sustentabilidade para tal. Nesse sentido, a formulao da
poltica de Assistncia Social pautada nas necessidades das
famlias, seus membros e dos indivduos. Essa postulao se
orienta pelo reconhecimento da realidade que temos hoje, atra-
vs de estudos e anlises das mais diferentes reas e tendncias.
[...] as transferncias de renda em patamares aceitveis se
desenvolva, prioritariamente, em redes socioassistenciais
que suportem as tarefas cotidianas de cuidado e que valo-
rizem a convivncia familiar e comunitria [...] (BRASIL,
2005, p. 41-42).

342
O lugar da famlia nas polticas sociais pblicas

Esses trechos demonstram o trnsito terico-metodolgico


que a Poltica Nacional faz ao discutir a centralidade da famlia, mas
que de modo algum est em contradio com a perspectiva neolibe-
ral sobre as polticas sociais. H a sinalizao que procura ampliar e
democratizar o entendimento sobre a famlia, a busca na perspectiva
de superar a focalizao das polticas e, ao mesmo tempo, a respon-
sabilizao privada para dotar as famlias para a sustentabilidade,
como se isso pudesse ser integralmente garantido pela participao
nos programas e projetos.
Uma importante demonstrao da realidade, como de fato
a superao de um modelo familiar hegemnico, est expressa em
parcela de juristas que defendem a Proteo Social, como um sis-
tema capaz de democratizar as relaes sociais contemporneas.
Paula (2006) avalia que sob a Doutrina da Proteo
Integral, as questes referentes ao Poder Familiar e colocao do
menor em famlia substituta so debatidas a partir da tica do direito
fundamental da criana e do adolescente convivncia familiar e
comunitria (p. 174). Interessante observar que essa mudana de
paradigma que vai obrigar a uma concreta modificao nos servios
pblicos municipais, no que diz respeito ao acolhimento institucio-
nal8, por exemplo, no altera a culpabilizao sobre a famlia como
a maior responsvel pelas consequncias dessa medida e que resulta
num processo ainda mais perverso de criminalizao das famlias.
Sob o Cdigo do Menor, ela culpada por no ter condies de ficar
com os filhos e supostamente penalizada pela retirada das crianas
do convvio familiar. E, sob a gide do ECA, ela pode permanecer
com os filhos, sob a permanente ameaa de retirada, caso no venha
a se submeter s orientaes de conduta dos agentes pblicos. Aqui
cabe problematizar ambas as afirmaes. Quando se diz suposta-
mente, ressaltam-se as no raras demandas em que as famlias tm
a iniciativa de procurar Conselhos Tutelares e/ou rgos afins para
solicitar o acolhimento de um ou mais filhos, como um pedido de

8 No sentido de apreender o acolhimento como medida provisria e emergencial,


como determina o ECA.

343
Direitos da criana e do adolescente

socorro para lidar com situaes fora daquilo que se convencionou


social e historicamente como dever da famlia: educar, alimentar,
vestir, sustentar e garantir afeto entre outras.
Por razes materiais para o sustento da famlia ou por
conflitos instalados permeados por relaes violentas, um nmero
significativo de famlias recorre s polticas pblicas nessa perspec-
tiva. Essa uma vinculao complexa que envolve desde a cultura
poltica em torno do acolhimento institucional, mas que tambm
est relacionada s necessidades concretas dessas famlias de apoio
de vrias ordens. J a ameaa est presente, pois ainda que essa fam-
lia receba apoio material, isso, de um lado no significa mecnica
mudana de relaes sociofamiliares e a participao em processos
de acompanhamento tcnico social. A depender da direo que se
imprime, pode reforar padres de comportamento que no tm
sentido na vida dessas famlias, que fazem um brutal (no sentido
literal do termo) para se adaptar a essas orientaes, mas que no as
sustentam, porque so descoladas das suas realidades. O fracasso das
famlias acaba sendo naturalizado como algo inevitvel e, portanto,
essas esto sempre sob suspeio.
Existe, e importante ser dito e reconhecida, a prtica
contra-hegemnica, importante acmulo das prprias lutas sociais
de categorias profissionais que atuam nas polticas sociais, dos movi-
mentos sociais comprometidos com o que se comumente chama de
a causa da criana e do adolescente. No entanto, essa uma disputa
que precisa estar na agenda para alm dos grandes enunciados em
favor da defesa dos direitos sociais e um dos grandes desafios des-
cortinar os aspectos scio-histricos em torno da categoria famlia.

Elementos constitutivos para problematizar a categoria


famlia
A gerao dessa poca convive com o que se tem denomi-
nado de profundas mudanas na famlia, sobretudo para se refe-
rir ao convvio afetivo de um grupo de pessoas em torno da vida

344
O lugar da famlia nas polticas sociais pblicas

domstica, com o cuidado de crianas e adolescentes, em geral no


mesmo espao, mas no necessariamente sempre assim e por um
determinado perodo de tempo. As principais mudanas esto na
famlia monoparental, ao ter apenas um adulto como referncia de
um contexto familiar, especialmente por mulheres; a ampliada, que
se refere queles contextos em que se consideram parentes, tanto os
de laos consanguneos como os de laos afetivos; a constituio de
famlias homoafetivas, na luta pelo reconhecimento dessa unio e
adoo de filhos. Entre essas modalidades destacadas, h outra infi-
nidade de formas de se constituir famlia. Interessante pensarmos o
significado da construo histrica, pois essas formas, sempre esti-
veram presentes no decorrer da trajetria da humanidade. Seja pela
aceitao de sociedades anteriores ao chamado perodo civilizatrio,
seja pela resistncia em se submeter ao considerado normal em
termos de relaes familiares, tais formatos estiveram presentes na
histria. Relaes de consanguinidade e de parentesco, incluindo os
sentimentos de afetividade, ainda que sob diferentes referenciais9 nas
sociedades orientais e ocidentais, so comuns em qualquer tempo
histrico para denotar a ideia de famlia. J o casamento, caracte-
rstica da valorizao do dinheiro, da economia em detrimento da
organizao social comunitria, e a formao de um ncleo familiar,
constitudo de pai, me e filhos resultado do aprofundamento da
sociedade burguesa. Portanto, um modelo recente, mas em funo
de sua magnitude ideolgica, econmica e cultural se fixou como
padro hegemnico, hoje questionado pela prpria dinmica da rea-
lidade, mas tambm palco de disputas acirradas entre o normal e
social, o biolgico e o histrico. A propsito, Trotsky (1994) dir que
Para a famlia tradicional, que vivia praticamente de aparn-
cias a instituio do matrimnio civil foi um golpe muito
duro. Quanto menor era a fora de atrao pessoal nos laos do
matrimnio tradicional, maior era a fora de unio das pres-
ses externas, as tradies sociais e, principalmente as cerim-
nias religiosas (TROTSKY, 1994, p. 23).

9 Vide a organizao das comunidades indgenas em todos os territrios e/ou comu-


nidades consideradas nativas nos Estados-Nao.

345
Direitos da criana e do adolescente

A conquista do amor, do amor sexual como fator priori-


trio para definir as bases de uma associao matrimonial foi um
avano para a sobreposio da individualidade em detrimento aos
interesses mercantis, mas tanto correspondeu a um novo padro
necessrio de desenvolvimento produtivo, como tambm significou
a romantizao da vida, em particular das mulheres que esto explo-
radas e oprimidas por um sistema que combina formas simblicas e
culturais de reproduo da vida.
Por isso, discutir famlia to importante. com isso que
os agentes pblicos j mencionados, que atuam junto s polticas
sociais, lidam cotidianamente, e, se h acordo na perspectiva de que
a vida plena deve ser a busca incansvel de todos, apreender e se
apropriar na prtica do que venha a ser famlia, como uma e no
nica das referncias de socializao sob a perspectiva terico-crtica,
assume centralidade.
Como Engels (1991) afirma, uma das primeiras noes
relacionadas famlia como a conhecemos a partir da modernidade,
no est vinculada a sua nucleao, em especial, monogamia; mas
ao poder paterno, a quem todos os indivduos deveriam se submeter,
ou seja, a ideia do chefe da famlia10 (ENGELS,1991, p. 61). Esse
poder advm do patriarcado, que uma das formaes societrias
de organizao das relaes sociais mais poderosas e perenes porque
enraizada tanto na produo como na reproduo objetiva e subjetiva
da vida. Data de aproximadamente seis milnios (SAFFIOTI, 1987),
ainda que no se saiba com preciso o perodo em que tal modelo foi
gestado. No entanto, est vinculado valorizao do dinheiro como
elemento de transao econmica, de troca, de sada dos homens de
uma organizao comunitria local, para o deslocamento cada vez
mais intenso em busca de novas relaes comerciais. a histria
do confinamento das mulheres ao chamado mundo domstico e a
constituio da vida pblica como a mais importante, valorizada e
dotada de poder. No por acaso, portanto, o patriarcado chamar o

10 Famulus quer dizer escravo domstico e famlia o conjunto de escravos perten-


centes a um mesmo homem (ENGELS, 1991, p. 61).

346
O lugar da famlia nas polticas sociais pblicas

homem, pai, de chefe de famlia. Concepo to arraigada que, em


nossos dias, quando a me, mulher a que cuida dos filhos e os sus-
tenta ela chamada de chefe. Mas, atente-se que o poder patriarcal
na figura do homem ser to naturalizado que se a mulher sustentar
economicamente a casa, mas conviver com um parceiro, essa desig-
nao no ser to automtica11.
O patriarcado est na base da diviso sexual do trabalho,
que no s divide as funes entre os sexos, como as qualifica.
Aquelas associadas s funes domsticas, ao privado das relaes
sociais, aos cuidados da reproduo, sero desqualificadas no mundo
do trabalho, do pblico, da produo. No entanto, como Saffioti
(1