Titulacin de tierras

y pueblos indgenas

Roger Plant
Sren Hvalkof

Banco Interamericano de Desarrollo

Washington, D. C.

Serie de informes tcnicos

del Departamento de Desarrollo Sostenible
Catalogacin (Cataloging-in-Publication) proporcionada por el:
Banco Interamericano de Desarrollo
Biblioteca Felipe Herrera

Plant, Roger.

Titulacin de tierras y pueblos indgenas / Roger Plant, Sren Hvalkof.

p.cm. (Sustainable Development Department Technical papers series ; IND-109)

1. Land titles--Latin America. 2. Land titles--Law and legislation. 3. Indigenous peoples--Latin America. 4. Land
tenure--Latin America. I. Hvalkof, Sren. I. Inter-American Development Bank. Sustainable Development Dept.
Indigenous Peoples and Community Development Unit. III. Title. IV. Series.

346.0428 P282dc21

Roger Plant se desempea como consultor, especialista en asuntos indgenas. Soren Hvalkof se desempea como
antroplogo, especialista en pueblos indgenas de la Amazona. Este informe es el resultado de un trabajo en equipo
constituido de consultores nacionales e internacionales dirigidos por los autores. Los autores agradecen a Alberto
Chirif Tirado (Per), Mara Fernanda Espinosa (Ecuador), Hctor Huertas Gonzles (Panam) y Mara Elena Muoz
Ceballos (Colombia) quienes prepararon los estudios de pases y, adems, proporcionaron valiosos aportes .y apoyo lo-
gstico en los pases visitados. Versiones anteriores de este informe fueron presentadas y discutidas en un seminario en
diciembre del 1999.

Los autores agradecen a las siguientes personas que trabajan en el BID y el Banco Mundial: Anne Deruyttere, Carlos
Perafn, Carmen Albertos, Lina Uribe, Kevin Barthel, John Hastings, Gabriel Montes, Francisco Proenza y Peter Sollis
del BID, y Shelton Davis, Isabel Lavadenz, Juan Martnez, Augusta Molnar, Cora Shaw, Jorge Uquillas, James Riddell,
Luis Salas y Miguel Urioste del Banco Mundial. Adems, las siguientes personas proporcionaron valiosos aportes: Leyla
Arroyo, Jos Domingo Caldn, Hernn Cortz, Libia Grueso, Roque Roldn, Carlos Rosero y Enrique Snchez, en
Colombia; Fernando Garca, Ampam Karakras, Galo Ramn, Ramon Torres, Alfredo Viteri, Leonardo Viteri y Angel
Zamarenda, en Ecuador; Eligio Alvarado, Dario Gonzlez Pitty, Jeronima Leticia Branca, Justo Gallego y Atencio
Lpez, en Panam; y Mirtha Castillo, Marco Chavarray, Gil Inoach, Juana Jiri, Kathe Meentzen, Bernardo Silva,
Reynaldo Tuesta y Jaime Urrutia en Per. Tambin, contribuyeron diversas agencias y organizaciones pblicas y
privadas en cada uno de estos pases, cuyos nombres han sido mencionados en este estudio. Las opiniones expresadas
son de los autores y no reflejan necesariamente la posicin oficial del Banco Interamericano de Desarrollo.

enero de 2002

Copias adicionales de esta publicacin (No. IND-109) pueden obtenerse dirigindose a:

Unidad de Pueblos Indgenas y Desarrollo Comunitario

Parada W-0502
Banco Interamericano de Desarrollo
1300 New York Avenue, N.W.
Washington, D.C. 20577
Telefax 202-623-1463
Correo electrnico: sds/ind@iadb.org
Pgina Web: www.iadb.org/sds/ind
 PROLOGO

En aos recientes, el Banco Interamericano de Desarrollo se ha visto enfrentado con la creciente necesi-
dad de atender las demandas de los pueblos indgenas, quienes forman aproximadamente el 10% del total
de la poblacin y alrededor del 40% de la poblacin rural de Amrica Latina. En primer lugar, entre estas
demandas est el reconocimiento legal de las tierras que ellos han habitado tradicionalmente, no slo por
su valor como base para el sustento econmico, sino tambin por su cultura indgena, identidad y espir i-
tualidad asociada estrechamente con los recursos naturales y la tierra . Los pueblos indgenas de todo el
hemisferio demandan que estas tierras sean reconocidas y tituladas a la comunidad y no a sus miembros
individualmente. Esto se debe a que slo los ttulos comunales y la administracin de estas tierras garan-
tizar su sobrevivencia cultural y su desarrollo sostenible con identidad a largo plazo.

Aunque este principio ha sido reconocido dentro de los marcos legales internacionales, tales como la
Convencin 169 sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas y Tribales de la OIT y, adems, por muchas
otras constituciones de la regin que han sido recientemente adoptadas, no existe consenso dentro del BID
y en muchas otras instituciones de desarrollo sobre la forma de asegurar la compatibilidad de los derechos
de las tierras indgenas con mejorada eficiencia en los mercados y desarrollo de mercado.

El Banco tiene clusulas desde el ao 1990, para asegurar que se respeten los derechos de las tierras ind-
genas dentro de un contexto de medidas de mitigacin social y de medio ambiente, asociadas con pro-
yectos de infraestructura que afecten las reas indgenas. Los mandatos que resultaron de la Octava Re-
posicin de Recursos en el ao 1994 requieren que el BID adopte una posicin ms dinmica al conside-
rar asuntos indgenas en sus iniciativas de equidad social y reduccin de la pobreza. Adems, un nfasis
renovado en desarrollo rural ha incrementado la necesidad de revisar la experiencia del Banco en los dife-
rentes tipos de operaciones, que directa o indirectamente han estado relacionado con asuntos indgenas.
El objetivo es desarrollar un enfoque operacional y una poltica ms consistente en relacin con estos
asuntos tan complejos y delicados.

Anne Deruyttere, Jefe

Unidad de Pueblos Indgenas y Desarrollo Comunitario
 NDICE

RESUMEN 1

I. INTRODUCCIN 9

II. ENFOQUES SOBRE LA TENENCIA Y TITULACIN DE TIERRAS INDGENAS: 14

PERSPECTIVA HISTRICA

III. LOS PUEBLOS INDGENAS Y SUS SISTEMAS DE TENENCIA DE TIERRA: 20

CONCEPTOS Y CATEGORAS

IV. MARCO LEGAL Y DE POLTICA PBLICA EN LA TITULACIN DE TIERRAS 35

INDGENAS: TENDENCIAS EN LA DCADA DE LOS NOVENTA

V. GARANTAS DE LOS DERECHOS SOBRE LAS TIERRAS INDGENAS Y LOS 45

RECURSOS NATURALES: EXPERIENCIAS DE LA DCADA DE LOS NOVENTA

VI. APOYO A LOS PUEBLOS INDGENAS EN LAS INTERVENCIONES 58

DE POLTICAS Y TITULACIN DE TIERRAS: RESEA COMPARATIVA
ENTRE EL BID Y OTROS ACTORES INTERNACIONALES

VII. LA TITULACION DE TIERRAS Y LOS PUEBLOS INDGENAS: ELEMENTOS DE 75

UNA NUEVA ESTRATEGIA

BIBLIOGRAFA 84
 SIGLAS

ACIA Asociacin Campesina Integral de Atrato

CIDOB Consejo Indgena del Oriente Boliviano
CONAMAQ Consejo Nacional de Ayllus y Markas de Qullasuyu
CONFENIAE Confederacin de Naciones Indgenas de la Amazona de Ecuador
CONPLADEIN Consejo Nacional de Planificacin y Desarrollo de los Pueblos Indgenas
y Negros
DANIDA Agencia de Desarrollo Internacional Danesa
FEPP Fondo Ecuatoriano Populorum Progresso
FIDA Fondo Internacional para el Desarrollo Agrcola
FONAPAZ Fundacin Nacional para la Paz
IERAC Instituto Ecuatoriano de Reforma Agraria y Colonizacin
INCORA Instituto Colombiano de Reforma Agraria
INDA Instituto Nacional de Desarrollo Agrcola
INEFAN Instituto Nacional Ecuatoriano Forestal y de reas Naturale s
INRENA Instituto de Reforma Nacional
ONG Organizacin No Gubernamental
OPIP Organizacin de Pueblos Indgenas de la Provincia de Pastaza
PAI Programa de Atencin a Indgenas
PCN Proceso de Comunidades Negras
PEPP Proyecto Especial Pichis Palcazu
PETT Programa Especial de Titulacin de Tierras
PNUD Programa de Desarrollo de la Naciones Unidas
PROCEDE Programa para Certificar los Derechos de los Ejidos y los Ttulos de
Parcelas Residenciales
PROMUDEH Ministerio de Promocin de la Mujer y el Desarrollo Humano
TCA Tratado de Cooperacin Amaznica
TCO Tierras Comunitarias de Origen
USAID Agencia Internacional de Desarrollo de Estados Unidos
VAIPO Viceministerio de Asuntos Indgenas y de Pueblos Originarios (Bolivia)
 RESUMEN
Naturaleza de los desafos
El Banco se enfrenta al importante desafo de
cmo atender las necesidades econmicas y
culturales de los pueblos indgenas, dentro del
contexto de sus programas de desarrollo agrcola
y alivio de la pobreza. A lo largo de la pasada
dcada, el Banco ha ido prestando creciente
atencin a los derechos e identidad de las comu-
nidades indgenas y otras comunidades locales.
Tambin, est destacando sus polticas y pro-
gramas de desarrollo agrcola, que incluyen ti-
tulacin y registro de tierras, como parte de su
enfoque orientado al mercado para la generacin
de ingresos y alivio de la pobreza.
Hay contradicciones inherentes entre la protec-
cin de los valores e instituciones indgenas y la
promocin de estrategias agrarias orientadas al
mercado? Cul ha sido la experiencia de los
proyectos del Banco en esta rea y qu lecciones
podemos aprender? Qu ms se puede hacer
para asegurar que los programas de titulacin y
regulacin de tierras respondan a las demandas
indgenas y sean diseados y ejecutados con su
participacin? Cules son las implicaciones
para el Banco de las nuevas leyes y enfoques de
polticas sobre derechos indgenas y multicultu-
ralidad con respecto a la tenencia de la tierra,
ordenamiento territorial, descentralizacin y
gestin de recursos naturales? Cmo puede la
estrategia de pueblos indgenas y desarrollo co-
munitario del Banco responder mejor a estos
grandes desafos?
Alcance del informe y
metodologa adoptada
Se pidi a dos consultores cada uno con ms
de 20 aos de experiencia en polticas agrarias y
temas de tierras indgenas en Amrica Latina
que prepararan un documento de discusin con
recomendaciones para el Banco. Sus principales
objetivos eran: revisar el actual o potencial im-
1
pacto de los programas de titulacin de tierras y
catastros en las poblaciones indgenas; reco-
mendar acciones que minimizaran riesgos y ase-
guraran que los proyectos de tierras se ajustaban
a las aspiraciones y necesidades de los pueblos
indgenas; trazar una tipologa de los sistemas de
tenencia de tierras indgenas; e identificar reas
que necesitaran ms investigacin. Se les pidi
que realizaran visitas a los pases y a las comu-
nidades, revisaran proyectos del Banco y de
otras agencias internacionales y se reunieran con
organizaciones gubernamentales e indgenas y
otros actores relevantes. Se hicieron visitas a
Colombia, Ecuador, Panam y Per, y en cada
pas los consultores se enfocaron tanto en asun-
tos de polticas como legislativos. Tambin se
realizaron extensas visitas a las comunidades
tanto en reas de altiplano como en las regiones
tropicales incluyendo la cuenca amaznica.
Aunque el estudio refleja esta experiencia de
campo, ha sido escrito como un documento de
poltica con el objetivo de tener relevancia ms
amplia para toda Amrica Latina. Los consulto-
res, as, han utilizado su experiencia previa en
otros pases latinoamericanos, particularmente
Bolivia, Guatemala y Mxico.
Temas conceptuales y tipologas
Para tratar las demandas territoriales indgenas
sobre programas de titulacin y regularizacin
de tierras, es esencial un marco conceptual ade-
cuado. Se puede realizar una distincin general
entre enfoques protectores, basados en derechos
y ambientales. El primer enfoque pretende pro-
teger a los pueblos indgenas de las fuerzas del
mercado poniendo restricciones en su capacidad
para transferir sus tierras. El segundo enfoque se
preocupa de los derechos especiales a las tierras
y territorios de los pueblos indgenas, bien como
pueblos que han precedido al estado-nacin o
como vctimas de la discriminacin histrica. El
tercer enfoque se ocupa principalmente de la
contribucin indgena a la gestin sostenible de
los recursos ambientales.
Los temas de identidad indgena, en su relacin
con las preocupaciones de tenencia de tierras,
son altamente complejos. Algunos estados han
pretendido en el pasado vencer cualquier indicio
de una identidad indgena separada entre su po-
blacin campesina de extraccin indgena, parti-
cularmente dentro del contexto de la construc-
cin de los estado-nacin y las reformas de tie-
rras integracionistas. Hay un sentido resurgente
de identidad indgena a lo largo de Amrica La-
tina, a menudo ligado a las recla maciones de
tierras y territorios. Un factor que ha contribui-
do ha sido la tendencia renovada a reconocer los
derechos especiales o colectivos de tierras y de
recursos para las poblaciones indgenas y tam-
bin para otros grupos de poblacin como las
comunidades rurales negras del Pacfico.
Se requiere una revisin histrica, ya que mu-
chas demandas indgenas tienen sus races en el
pasado. Los asuntos de poltica no pueden ser
presentados a lo largo de una teora evolutiva de
derechos de propiedad, que supone una evolu-
cin desde las formas ms colectivas de propie-
dad a las ms individuales de tenencia de tierra a
lo largo del tiempo. A cambio, han habido con-
tinuas fluctuaciones en los enfoques de tenencia
de tierra indgena durante dcadas. La etapa fi-
nal del siglo XIX presenci esfuerzos para eli-
minar la tenencia de tierra comunal en todo
Amrica Latina, aunque esta tendencia fue re-
vertida a principios del siglo XX. Las reformas
agrarias de mediados del siglo XX a menudo
pretendan consolidar las formas colectivas de
propiedad.
Los sistemas indgenas de tenencia de tierras
muestran una gran diversidad. Una distincin
bsica es entre las economas horizontales del
Amazonas y las tierras bajas adyacentes y las
economas ms "verticales" del altiplano andino
y centroamericano. Otra distincin es que la ma-
yora de los indgenas amaznicos todava tienen
acceso a extensas reas territoriales, aunque sus
tierras se ven cada vez ms amenazados por la
ganadera, la extraccin de recursos y el desa-
rrollo de la infraestructura. Las economas cam-
pesinas indgenas, por el contrario, han sufrido
prdidas de sus tierras a lo largo del tiempo:
ahora estn padeciendo la fragmentacin y par-
celacin de sus tierras en terrenos muy peque-
os, as como la prdida completa de tierras y
los efectos de la emigracin.
Donde han sobrevivido como entidades recono-
cidas legalmente, las comunidades indgenas
campesinas a menudo se confunden con siste-
mas de tenencia de tierra colectivos. Sin embar-
go, se trata, ms correctamente, de sistemas pri-
vados alternativos de tenencia de tierra. Las co-
munidades indgenas reconocen la propiedad
individual de distintas familias, las cuales a me-
nudo poseen varias parcelas en diferentes reas
ecolgicas. Quienes toman las decisiones sobre
polticas de tenencia de la tierra no entienden
suficientemente la complejidad de los sistemas
de tenencia de tierra indgenas y sus implicacio-
nes para los programas de titulacin y registro
de tierras. Consiguientemente, las reformas que
se han llevado a cabo recientemente en algunos
pases tratan de liberalizar la tenencia de la tierra
promoviendo la tenencia individual y poniendo
fin a las previas restricciones de transferencias
de tierras indgenas.
Los pueblos indgenas se refieren tanto a sus
derechos al territorio como a la tierra. Esto pue-
de ser ms relevante en el Amazonas, donde
ahora tienen derechos sobre vastas reas territo-
riales. Los temas de debate actual son la exten-
sin de estos derechos territoriales y el grado de
control indgena sobre el desarrollo de la energa
hidroelctrica, la extraccin de la madera y otras
gestiones de recursos incluyendo los parques
nacionales y otras reas protegidas. Pero ta m-
bin en el altiplano, donde las tierras indgenas
se encuentran mucho ms fragmentadas, ha re-
nacido el inters por las dimensiones polticas
del ordenamiento territorial. Esto tiene implic a-
ciones para la gestin fiscal como parte de los
programas de descentralizacin.
2
 Nuevos enfoques de leyes y polticas:
dilemas de los aos noventa
Una revisin del desarrollo de las leyes y las
polticas de Amrica Latina durante la pasada
dcada, ilustra los nuevos enfoques hacia la ti-
tulacin y el registro de tierras indgenas.
Por un lado, un "nuevo constitucionalismo lati-
noamericano" reconoce a un nmero creciente
de repblicas latinoamericanas, como sociedades
multitnicas y pluriculturales que a menudo ha
otorgado proteccin especial a las tierras y re-
cursos indgenas. Se puede percibir la influencia
que ha tenido la Convencin de la Organizacin
Internacional del Trabajo (OIT) para los Pueblos
Indgenas y Tribales No. 169 de 1989, y las dis-
posiciones que all se hicieron en cuanto a la
tierra. Esta Convencin ha sido ratificada por
nueve estados latinoamericanos, lo cual significa
que stos estn obligados a adecuar sus leyes
nacionales a estas provisiones. La Convencin
cuenta con mandatos que requieren que los esta-
dos que la han ratificado, identifiquen los territo-
rios indgenas y garanticen la proteccin efectiva
de sus derechos de propiedad y posesin. As
mismo, los estados deben salvaguardar los dere-
chos indgenas para participar en el manejo de
los recursos y su conservacin y consultar con
las comunidades en temas relacionados con el
desarrollo de recursos minerales o del subsuelo.
En trminos generales, las medidas relacionadas
con polticas que afecten a los indgenas, deben
ser consultadas con ellos directamente.
Entre las nuevas Constituciones, la Constitucin
de Colombia de 1991 es de particular inters en
cuanto a que sta extiende estos derechos a las
comunidades rurales negras de la regin el Pac-
fico y otros sitios. Ms recientemente, la Cons-
titucin de Ecuador de 1998 trata el tema de los
derechos colectivos indgenas conjuntamente
con el de las comunidades afroecuatorianas.
Ambas Constituciones reconocen el concepto de
reas territoriales indgenas y los conceptos li-
gados de los derechos territoriales indgenas pa-
ra la aplicacin de temas de administracin pol-
tica y fiscal. Otras constituciones latinoameric a-
nas del decenio de los noventa contienen tam-
bin amplios requisitos para la demarcacin y la
3
titulacin de territorios indgenas. La Constitu-
cin de Per de 1993 es de cierta forma excep-
cional, en la medida que remueve anteriores
restricciones relacionadas con la alienacin de
tierras comunitarias campesinas y nativas.
Por otro lado, gran parte de la nueva legislacin
agraria pretende promover la titulacin indivi-
dual entre las comunidades indgenas y otras
comunidades rurales. Estas reformas en las leyes
agrarias reflejan actuales ortodoxias econmicas
y parecen estar motivadas por esfuerzos para
incrementar la productividad agraria y erradicar
las ambigedades existentes en cuanto a la te-
nencia de la tierra, derivadas de reformas ante-
riores.
Algunas reformas legales y polticas lidian con
los temas relacionados al manejo de recursos
indgenas y la participacin indgena en las ga-
nancias del desarrollo energtico. Esto se refleja
en las nuevas Constituciones de Colombia, Pa-
nam y Ecuador. No obstante, las leyes nacio-
nales estn hasta ahora comenzando a tratar esta
rea, que seguramente recibir mayor atencin
durante la prxima dcada.
Titulacin de tierras indgenas
en la prctica
Han existido unos pocos, pero importantes y
bien fundados, programas estatales especfica-
mente diseados para demarcar y titular territo-
rios indgenas en reas tropicales, al igual que en
el altiplano. Colombia ha llevado a cabo impor-
tantes programas en el Amazonas, al igual que
en la titulacin colectiva de tierras negras del
Pacfico. A pesar de esto, sus programas para la
ampliacin de tierras pertenecientes a resguardos
indgenas en el altiplano y para resolver los con-
flictos con los ocupantes no indgenas, padecen
por la falta de fondos suficientes para la compra
de tierras. En Bolivia y Ecuador por el contrario,
a pesar de que grandes porciones de tierra han
sido adquiridas con ttulo por decreto, ha faltado
el ordenamiento y saneamiento de tierras. Los
conflictos entre quienes reclaman tierras tanto
indgenas como no indgenas se estn volviendo
potencialmente agudos en toda la regin amaz-
nica. El mismo problema se ha detectado en Pa-
nam, donde se han tomado importantes medi-
das para crear nuevas comarcas, pero la tierra no
ha sido ordenada adecuadamente. En Mxico y
Per, donde han existido importantes programas
para titular tierras comunales y de ejido, no se
cuenta con suficiente evidencia de que stas ha-
yan sido adaptadas a las necesidades de las or-
ganizaciones y comunidades indgenas.
Una importante caracterstica de la pasada dca-
da ha sido la creciente capacidad de los pueblos
indgenas de llevar a cabo sus propios programas
de demarcacin y titulacin de tierras. Las orga-
nizaciones indgenas han desarrollado una capa-
cidad tcnica considerable en mapeo, computa-
rizacin, reconocimiento geodsico y topografa,
para actualizar su conocimiento previo en terre-
no local y lmites territoriales. Estas organiza-
ciones, actuando a veces por medio de acuerdos
con los gobiernos nacionales y otras con el apo-
yo de ONG nacionales e internacionales, han
jugado un papel fundamental en la delimitacin
inicial de las reas reclamadas. En el Amazonas
peruano, las organizaciones indgenas fueron
capaces de llevar a cabo sus programas de titula-
cin en una poca de violencia extendida e in-
surgencia, contribuyendo a la estabilizacin
eventual y al desarrollo democrtico de la re-
gin. En Ecuador, las organizaciones indgenas
han tenido xito en la demarcacin y mapeo de
reas sustanciales de tierra y en la negociacin
con la agencia estatal de bosques sobre su acep-
tacin del territorio como un rea de gestin
conjunta. En Colombia, las organizaciones de
las comunidades negras fueron, inicialmente,
instrumentales en presionar para conseguir le-
gislacin especial para los derechos de tierras de
las minoras tnicas en el Pacfico y han conti-
nuado desarrollando estrategias para la titulacin
colectiva y la organizacin territorial para las
comunidades negras del Pacfico. Las organiza-
ciones indgenas de Panam tambin han reali-
zado mapeos de sus propios territorios, actuando
en coordinacin con la Comisin Nacional de
Fronteras.
4
Atencin al impacto de titulacin de tierras
en los pueblos indgenas: experiencia del
Banco Interamericano de Desarrollo
Aunque los documentos de poltica del Banco
generalmente se refieren a los pueblos indgenas,
sus demandas de tierras no han recibido conside-
racin detallada. La poltica sobre pobreza rural
o mercados de tierras rurales no atiende los te-
mas de tenencia de tierras indgenas. La poltica
sobre reasentamiento involuntario requiere algu-
nas medidas para los derechos consuetudinarios
de los indgenas. Un documento de poltica so-
bre los pueblos indgenas percibe el fortaleci-
miento de los sistemas de tenencia de tierra co-
munales como un desafo fundamental pendiente
para el futuro.
A escala operativa, el Banco ha prestado slo
atencin limitada a los pueblos indgenas en sus
proyectos de titulacin y administracin de tie-
rras. Los proyectos mismos se han dividido en
dos categoras. Primero, estn los proyectos
grandes de infraestructura o los de desarrollo
sostenible que pueden tener componentes para la
demarcacin o regularizacin de tierras indge-
nas. En segundo lugar, estn los programas de
tierras de aplicacin ms general en los cuales
los asuntos de los pueblos indgenas pueden ser
atendidos.
Segn el conocimiento de los consultores, ha
habido unos pocos proyectos en la primera cate-
gora. Se han identificado algunos en Argentina,
Belice, Bolivia, Panam y Paraguay, entre otros
pases. De stos, slo el proyecto de Panam,
para el desarrollo sostenible del Darin, fue vi-
sitado por los consultores. El diseo y prepara-
cin de este proyecto muestran el compromiso
del Banco para atender seria mente las demandas
de tierras de los pueblos indgenas y otros gru-
pos de minoras tnicas, ya que revisa la legisla-
cin con detalle, consulta con las organizaciones
indgenas e incluye componentes al programa de
consulta con organizaciones indgenas y para
resolucin de conflictos. Sin embargo, ni en Pa-
nam ni en los otros proyectos hay evidencia de
una visin estratgica a largo plazo, que se edi-
fique sobre los componentes de titulacin per se
para apoyar los objetivos de largo plazo del de-
sarrollo sostenible.
Al igual que los programas de titulacin de tierra
que pueden tener un impacto sobre los pueblos
indgenas, los temas son mucho ms complejos.
Estos temas fueron tratados con detalle por los
consultores en su trabajo de campo en Colom-
bia, Ecuador, Per y, en cierta medida, Panam,
y en sus sesiones de trabajo con las divisiones
tanto operativas como de polticas del Banco.
Ha habido programas incipientes como en Co-
lombia, donde la decisin poltica principal ha
sido excluir a los pueblos indgenas de la co-
bertura de los programas de titulacin de tierras,
asegurando, as, que el programa de ttulos indi-
viduales no tenga un impacto negativo en las
reas de tierras comunales indgenas. En Ecua-
dor y Per se espera que los programas tengan
impacto en las formas comunales de tenencia de
la tierra, que incluyen la promocin de ttulos
individuales con el consentimiento de las comu-
nidades involucradas. Los programas no fueron
diseados sobre la base de cuidadosos estudios
de fondo en las comunidades involucradas. Por
su parte, la documentacin disponible del pro-
yecto tampoco seala un conocimiento detallado
de los sistemas de tenencia de tierras comunales
ni sus grados de interaccin con el mercado. En
Ecuador y Per, los programas estn claramente
diseados para promover de manera ms efi-
ciente los mercados de tierras, como parte de las
reformas generales de polticas agrarias. A tra-
vs del dilogo con los pases, el mismo Banco
ha asistido a los gobiernos en el desarrollo de
legislacin para el libre mercado y en reformas
administrativas que tienen sus consecuencias
para los sistemas de tenencia de tierra comunales
indgenas.
Elementos de una nueva visin estratgica
Si los derechos indgenas y la identidad cultural
han de ser respetados en los programas de titula-
cin de tierras, es esencial entender cmo fun-
cionan actualmente los sistemas agrarios indge-
nas y los mercados de tierras y cules son las
aspiraciones indgenas al respecto. Las visiones
indgenas pueden no ser uniformes ya que exis-
5
ten tensiones entre las reas del altiplano y las de
tierras bajas.
Hay clara disparidad entre las nociones de dere-
chos y tenencia de tierras indgenas y los planes
de las autoridades econmicas que promueven
reformas orientadas a establecer mercados libres
de tierras y modificar las polticas agrarias. Estas
tensiones tambin se reflejan en los bancos mul-
tilaterales de desarrollo. El desafo estratgico es
claramente permitir a los pueblos indgenas be-
neficiarse de la modernizacin sin sacrificar su
identidad cultural. Los pueblos indgenas reco-
nocen la necesidad de participar en la economa
de mercado. Aunque han tenido dificultad en
asegurarse crdito y servicios financieros, esto
puede haber sido por prejuicios del sector finan-
ciero privado que insiste en ttulos individuales
como garantas para los prstamos.
Las polticas fiscales orientadas al mercado que
requieren la reduccin de l gasto pblico han lle-
vado a importantes recortes en el nmero de
instituciones estatales de asistencia social y en
sus presupuestos. Esto puede conducir a ms
prejuicios y discriminacin contra las comuni-
dades indgenas. En el altiplano indgena, el es-
cenario actual y el panorama futuro son espe-
cialmente desoladores. Los gobiernos han de-
mostrado una tendencia a retirar su apoyo a es-
tas reas y la presin por ttulos de tierra indivi-
duales forma parte de este escenario. Durante la
fase de ajuste econmico y financiero, la contri-
bucin principal de los bancos fueron los fondos
compensatorios con participacin comunitaria.
Sin embargo, evidencia anecdtica sugiere que,
en su mayor parte, el sector privado no est ex-
tendiendo crditos a los campesinos indgenas,
incluso cuando poseen ttulos individuales sobre
la tierra. Al mismo tiempo, se han presentado
fuertes argumentos sociales para reforzar las
comunidades. As, el fortalecimiento de la pro-
visin de servicios financieros a estas comuni-
dades se vislumbra como un rea clave de in-
vestigacin e intervencin.
Se han llevado a cabo experimentos novedosos
en la prctica legislativa y administrativa sobre
los derechos de tierras indgenas y el ordena-
miento territorial. En algunos casos, estas -
reformas se orientan a la consolidacin de la
gobernabilidad indgena como parte de los pro-
gramas de descentralizacin y reforma fiscal. En
este contexto, los programas de titulacin de
tierras pueden tener un impacto significativo
sobre el proceso de democratizacin,
principalmente en las reas de conflicto donde se
ha comprobado que la titulacin de tierras ind-
genas y la ordenacin territorial son mecanismos
efectivos de estabilizacin poltica. Los nuevos
enfoques de ordenamiento territorial deben
formar una parte importante de la poltica de
tierras. sta debe considerar los aspectos polt i-
cos, econmicos y sociales del ordenamiento
territorial. Los estudios de base sobre la materia
deben necesariamente incluir una revisin del
impacto de las prcticas consuetudinarias y las
formas de gobernabilidad sobre la asignacin de
tierras.
Recomendaciones
Sobre polticas
La consideracin de demandas indgenas en
programas de titulacin y regularizacin de
la tierra requiere la formulacin de polticas
consistentes y una visin coherente. Esto
significa que el Banco deber comprometer
recursos tanto en la sede como en las repre-
sentaciones.
Para que el tema sea tratado seriamente, se
necesita definir nuevos mtodos de trabajo.
Este informe aduce que los sistemas de tie-
rras y recursos indgenas representan una
forma particular de tenencia privada que,
bajo ciertas condiciones, puede adaptarse a
las oportunidades del mercado.
Dentro del espritu de la nueva multicultura-
lidad latinoamericana, es imperativo que los
temas indgenas sean incorporados a los
anlisis de polticas; los pueblos indgenas
no deben continuar siendo tratados como
grupos vulnerable s para quienes es necesario
tomar medidas especiales. A medida que los
gobiernos latinoamericanos experimentan
con nuevas formas de ordenamiento territo-
6
rial, las polticas de tenencia de tierras
quedan en una encrucijada. Estos temas
no pueden ser abordados slo desde la pers-
pectiva de la productividad agrcola, tampo-
co puede usarse la experiencia de remotos
pases como Tailandia como modelo para la
regin.
La base conceptual para tratar estos temas
ha sido demasiado estrecha. Ahora se re-
quiere un mayor esfuerzo interdisciplinario,
que involucre entre otros, a los planificado-
res, topgrafos y otros especialistas de tie-
rras, abogados, economistas, antroplogos,
ecologistas y, en algunos casos, historiado-
res. La cuestin clave es cmo atender estos
temas de polticas con la mejor competencia
tcnica posible.
Tambin se necesitan la retroalimentacin e
intercambio de ideas con otras regiones del
mundo. En frica, donde surgieron presio-
nes similares para la privatizacin de tierras,
se ha investigado ms detalladamente la re-
lacin entre los sistemas agrarios comunales
y la eficiencia productiva. Es imperativo lle-
var a cabo investigaciones de este tipo en
Amrica Latina.
Se necesita mucha ms investigacin emp-
rica sobre la comuna indgena y campesina
en sus dimensiones productiva y de gober-
nabilidad, incluyendo la provisin de servi-
cios. Segn la informacin disponible en el
Banco, se han llevado a cabo iniciativas
aisladas, sin embargo, es poco lo que se co-
noce sobre el verdadero funcionamiento de
los sistemas comunales agrarios en pases
como Ecuador y Per. Tanto los perfiles de
pas elaborados por el Banco Mundial, como
los estudios sobre la pobreza indgena que
ha llevado a cabo el BID carecen de un en-
foque suficiente en esta rea. El BID y el
Banco Mundial podran colaborar en la ela-
boracin de una serie de estudios multidisci-
plinarios de polticas.
Ha quedado claro que los sistemas agrarios
comunales no pueden ser tratados exclusi-
vamente desde la perspectiva indgena.
 Asimismo, se percibe la importancia de am-
pliar la red de lo que abarcan los sistemas
agrarios comunales, incluso si se dejan de
lado los problemas de definicin. Ha llegado
el momento de emprender una investigacin
tcnica para examinar el potencial de los
sistemas especiales de tierra y gestin de re-
cursos por parte de las comunidades negras
y otras minoras tnicas. Este reenfoque ya
se est dando a lo largo del continente y, en
algunos pases, ya ha ocasionado reformas
legislativas y de polticas. Sin embargo, es
indispensable reevaluar crticamente y desde
un punto de vista interdisciplinario las con-
secuencias de los enfoques basados en la ra-
za o etnia . Aceptarn las comunidades ne-
gras la normativa internacional existente pa-
ra los derechos de las tierras indgenas? O
seguirn su propio camino? ste es un tema
de poltica crucial para varios gobiernos de
Amrica Latina. Las instituciones financie-
ras internacionales, ms all de sus proyec-
tos especficos en ciertos pases, haran bien
en alimentar los debates polticos ms am-
plios.
Sobre la ejecucin de los proyectos
En los pases amaznicos se necesita realizar
trabajo normativo con respecto al control in-
dgena de la gestin de los recursos
renovables y no renovables, en el contexto
de los programas de titulacin de tierras.
Debe buscarse un mayor consenso entre los
gobiernos, las organizaciones indgenas, los
ambientalistas y el sector privado sobre es-
tos temas. Este puede ser un importante te-
ma de asistencia tcnica futura, quiz utili-
zando fondos de inversin multilateral para
juntar a los diferentes actores de los sectores
pblico y privado.
Sobre el diseo de los proyectos
La consulta debe ocurrir a varios niveles
cuando se estn preparando programas de
titulacin de tierras de aplicacin general
Cuando se consideran reformas de polticas
y leyes, es esencial que stas sean discutidas
con antelacin con las organizaciones ind-
genas y campesinas de nivel nacional cuyos
miembros pueden verse afectados. Esta es
7
una obligacin legal para los gobiernos bajo
la Convencin No. 169 de la OIT. Es tam-
bin de sentido comn y un prerrequisito pa-
ra el xito del proyecto.
Tambin es importante llevar a cabo estu-
dios de base con participacin comunitaria
las zonas que sern incluidas en los progra-
mas de titulacin de tierras. stos no se lle-
varon a cabo en programas anteriores de ti-
tulacin de tierras. Aunque los programas
ms recientes muestran seales de haber in-
cluido un proceso de consulta con las comu-
nidades, persiste una carencia de estudios
detallados de base que tomen en considera-
cin las aspiraciones de las comunidades
con respecto a la tenencia de la tierra. Los
mecanismos y procedimientos de consulta
deberan, como mnimo, cumplir con los re-
quisitos de la Convencin No. 169 de la
OIT. De no tomarse estos pasos preparato-
rios, la condicionalidad respecto a propues-
tas de reformas de leyes tropezar con opo-
sicin justif icada.
Los proyectos del Banco que contienen
componentes especficos para la titulacin
de tierras deben dar prioridad a la demarca-
cin y titulacin en zonas utilizadas o re-
clamadas por comunidades indgenas.
Los programas de titulacin de tierras que
formen parte de un paquete integrado de re-
formas agrcolas y desarrollo deben tambin
incluir componentes de apoyo a las institu-
ciones locales. Una primera y necesaria fase
es la diseminacin de informacin con res-
pecto a las consecuencias de las leyes y pro-
gramas de titulacin de tierras. Podra
tambin ofrecerse un apoyo institucional
ms amplio para las comunidades y organi-
zaciones.
La estructura de ejecucin debe favorecer la
participacin y el establecimiento de las or-
ganizaciones indgenas y campesinas en los
mbitos local, regional y nacional. Esto pa-
rece haberse tenido ampliamente en cuenta
 en algunos proyectos recientes; por ejemplo,
el proyecto de Darin en Panam. Sin em-
bargo, es aparente la ausencia de estas previ-
siones en algunos programas anteriores de
titulacin de tierras.
Mecanismos para la participacin indgena y
apoyo para las organizaciones indgenas en los
programas de titulacin de tierras
En cooperacin con las organizaciones ind-
genas, el Banco debe apoyar el desarrollo de
un sistema avanzado de registro y catastro
usando el Sistema de Informacin Geogrfi-
ca y la deteccin a distancia.
En la medida de lo posible, las organizacio-
nes indgenas deberan recibir el entrena-
miento y los equipos necesarios que les
permita contar con la capacidad tcnica para
efectuar mapeos y catastros. El propsito de
esto sera permitirles crear una asociacin
tcnicamente calificada con las instituciones
del gobierno y asegurar la continuidad en la
acumulacin de la experiencia.
Se recomienda la inclusin de personal de
ascendencia indgena y representantes de
organizaciones indgenas en los equipos tc-
nicospor ejemplo , en los equipos de ins-
peccin visual, inspecciones o reconoci-
mientos de tierra, equipos topogrficos, cla-
sificaciones de tierras, demarcacin de l-
mites territoriales, trabajos de catastros, tra-
bajos de laboratorio para el Sistema de In-
formacin Geogrfic a o equipos legales.
8
Se podra desarrollar, en colaboracin con
las organizaciones indgenas y las ONG, un
programa especial de capacitacin para lde-
res y negociadores indgenas respecto a los
aspectos tcnicos, econmicos y jurdicos de
la explotacin de los recursos renovables y
no renovables, incluyendo minerales e hi-
drocarburos.
Se podra ofrecer tanto a las organizaciones
indgenas como a los ministerios
responsables, un programa general de planes
de gestin integrada y gestin conjunta de
reas protegidas y recursos naturales.
El Banco podra demostrar su compromiso
hacia la tenencia segura de tierras indgenas
mediante el establecimiento de un fondo pa-
ra la compra de tierras para comunidades in-
dgenas situadas en zonas de conflicto y de
recuperacin de tierras. Esto podra llevarse
a cabo bajo los auspicios del Fondo Indge-
na.
Se recomienda realizar un estudio (o varios)
para tratar estos temas en los pases que no
se estudiaron en la preparacin del presente
informe. Tanto Brasil como algunos pases
del Cono Sur y el Caribe deberan conside-
rarse una prioridad.
 I. INTRODUCCIN
Este informe abarca las polticas y programas de
titulacin y regularizacin de tierras segn
afectan a los pueblos indgenas de Amrica La-
tina 1 . Este tema, a la vez amplio y de vital im-
portancia , est siendo extensamente discutido
entre los especialistas del desarrollo. Por un la-
do, hay una mayor preocupacin en adaptar las
intervenciones a las necesidades culturales, so-
ciales y econmicas de los pueblos indgenas, a
menudo en lo relativo a sus derechos sobre las
tierras y los recursos naturales. Por el otro lado,
se ha renovado el inters por los temas de titula-
cin y registro de tierras y el desarrollo de sis-
temas catastrales modernos, principalmente para
promover un funcionamiento ms eficiente de
las fuerzas del mercado en la agricultura.
Existe una contradiccin real entre estos dos
enfoques? Pueden las reformas agrcolas
orientadas al mercado, en las que la titulacin y
el registro de tierras son componentes clave, ser
consistentes con la conservacin de los estilos de
vida indgenas con el respeto debido a sus valo-
res culturales y sus instituciones? Qu directri-
ces se pueden ofrecer en la preparacin de pro-
yectos para asegurar que los programas de titu-
lacin de tierras tomen en consideracin las de-
mandas indgenas y promuevan, en lugar de
perjudicar, los intereses de los mismos?
Aunque se ha escrito mucho en los ltimos aos
sobre el desarrollo y los derechos sobre las tie-
rras indgenas, rara vez se han tratado estos te-
mas juntos. La literatura sobre la situacin de las
comunidades indgenas se ha enfocado en los
programas especiales de regularizacin de
tierras y titulacin en la Amazona y en otras
regiones tropicales, donde se han adjudicado por
ley grandes zonas a los pueblos indgenas de
algunos pases. Cuando la literatura sobre mer-
cados y titulacin de tierras hace referencia a los
1
El uso de los trminos titulacin de tierras y re-
gulacin se discuten en el Captulo III.
9
pueblos indgenas, por lo general los presenta
como grupos vulnerables para quienes se po-
dran hacer excepciones.
Ciertos retos especficos han surgido en las reas
montaosas de Mxico, Amrica Central y los
Andes donde reside la gran mayora de los pue-
blos indgenas de Amrica Latina. En el trpico,
al menos en las partes ms aisladas, los pueblos
indgenas se han mantenido ms apartados de la
economa de mercado. En la sierra, los pueblos
indgenas han formado parte integral de la eco-
noma de mercado desde la poca colonial, en
calidad de siervos, trabajadores agrcolas, mine-
ros, trabajadores itinerantes o proveedores de
alimentos bsicos en calidad de productores
campesinos indgenas. Durante casi dos siglos,
desde la independencia de Amrica Latina, se ha
debatido el marco regulador que debe aplicarse a
las tierras indgenas, en especial si las mismas
requieren proteccin especial. Las tendencias
polticas se han visto caracterizadas por la oscila-
cin entre la restriccin a la participacin
indgena en los mercados de tierras, en un ex-
tremo, y la promocin de sistemas de tenencia
individual y libremente transferible , en el otro
extremo.
En trminos histricos, Amrica Latina ha teni-
do que confrontar un dilema. Durante pocas en
que se foment el mercado libre de tierras, las
comunidades indgenas se vieron perjudicadas,
aumentando la desigualdad. Sin embargo, los
perodos de mercados restringidos se han carac-
terizado por baja productividad e ineficiencia.
En aos recientes, partidarios de las polticas de
tierras orientadas al mercado sealan el caos y la
baja productividad ocasionados por el primer
perodo de reforma agraria. Aunque las comuni-
dades indgenas a menudo se beneficiaron de la
distribucin de grandes zonas, los sistemas de
registro y titulacin de estos bienes fueron ina-
decuados. Por ejemplo, se dieron casos en que la
misma parcela fue asignada a ms de una perso-
na y otros donde los beneficiarios sencillamente
no recibieron ttulo alguno.
Algunos analistas opinan que los sistemas agra-
rios comunales de Amrica Latina son la causa
principal del pobre rendimiento agrcola. Tam-
bin se asevera que el libre funcionamiento de
las fuerzas del mercado no slo aumentara la
productividad y eficiencia , sino que podran ac-
tuar tambin como un mecanismo para aliviar la
pobreza rural. La concentracin de tierras que
ocasionara este sistema se vera compensada
mediante la creacin de ms empleos y la gene-
racin de mejores ingresos.
Algunas organizaciones indgenas han expresa-
do una fuerte oposicin a las reformas agrcolas
dirigidas al mercado que se han implementado
en Latinoamrica en aos recientes. En Ecuador,
Mxico y Per hubo manifestaciones en contra
de medidas para facilitar los procedimientos
para disolver las comunidades campesinas o in-
dgenas y promover la titulacin individual de
tierras. Los temores expresados son que el
mercado libre tendr el mismo efecto que en el
pasado, es decir, llevar a una concentracin
mayor de la tenencia de tierras socavando las
instituciones indgenas y agudizando la pobreza
indgena que ya ha llegado a niveles inacepta-
bles en la regin.
Sin embargo, los intentos ms recientes para
reformar las comunidades indgenas, a diferen-
cia de los anteriores, son en su mayora volunta-
rios. Las nuevas normas internacionales sobre
los derechos de los pueblos indgenas as como
la legislacin adoptadas en muchos pases du-
rante la ltima dcada, presentan un enfoque
radicalmente nuevo respecto a las relaciones del
Estado con los pueblos indgenas. Las comuni-
dades indgenas deben participar plenamente,
por medio de consultas, en los procesos de toma
de decisiones en lo concierne a las polticas p-
blicas que puedan afectarlos. Durante la consul-
ta, debe hacerse todo lo posible para lograr un
consenso. Esto ya es evidente en el caso de los
programas de titulacin y registro. La legislacin
ms reciente tiende a poner las decisiones sobre
sistemas de tenencia de tierras comunales en
manos de las asambleas indgenas. Las organi-
10
zaciones indgenas estn exigiendo cada da
ms, mecanismos para realizar consultas signif i-
cativas con respecto a la minera y otros pro-
yectos de gran escala dentro de sus tierras tradi-
cionales.
Todo esto representa un desafo para los pueblos
indgenas y sus grupos de apoyo, as como para
el gobierno y otros actores. Cmo pueden las
sociedades indgenas mantener sus culturas y
tradiciones sin quedarse encerradas en sistemas
de baja productividad y atraso tcnico que no
logran cubrir las necesidades de sus miembros?
Cmo pueden los gobiernos y actores no ind-
genas promover el desarrollo econmico y la
modernizacin sin desarticular estas comunida-
des? Cules son exactamente los grupos o co-
munidades indgenas que requieren trato espe-
cial en cuanto a la titulacin de tierras u otros
programas de desarrollo rural? Cmo y qu
criterios se deben identificar? Es posible que
otros grupos minoritarios, como por ejemplo las
poblaciones negras, tambin requieran tratos
especiales similares?
La finalidad de este anlisis no es presentar res-
puestas definitivas a estos temas de gran com-
plejidad, sino nutrir el debate. Dos consultores
internacionales han realizado el estudio para el
Banco Interamericano de Desarrollo. Ambos
consultores tienen ms de veinte aos de expe-
riencia trabajando con temas de pueblos indge-
nas y tierras. Uno es experto en ciencias polt i-
cas y temas institucionales con gran experiencia
en las economas campesinas indgenas de M-
xico, Amrica Central y los Andes. El otro,
eclogo y antroplogo social, tiene amplia expe-
riencia con los pueblos indgenas de tierras bajas
tropicales de Amrica Latina. Los consultores
internacionales contaron con el apoyo de cuatro
consultores locales quienes prepararon los tra-
bajos de antecedentes sobre Colombia, Ecuador,
Panam y Per, respectivamente.
 Comentarios sobre los trminos
de refe rencia y la metodologa
Los objetivos del estudio se definieron de la si-
guiente manera:
realizar una amplia revisin del impacto y/o
del impacto potencial de los programas de
titulacin de tierras y catastrales sobre las
poblaciones indgenas;
recomendar acciones que minimizaran los
riesgos sociales y ambientales y aseguraran
que los proyectos de titulacin de tierras y
catastrales sean diseados segn las aspira-
ciones y las necesidades a largo plazo de los
pueblos indgenas a los que se pretende be-
neficiar; y
esbozar una tipologa de sistemas de tenen-
cia que facilitara la comparacin de pro-
gramas de titulacin de tierras en los pases
miembros regionales del Banco e identificar
cualquier rea especfica que requiera mayor
investigacin.
Se les solicit a los consultores que identificaran
y revisaran los proyectos de titulacin de tierras
en la cartera del Banco y de otras organizaciones
internacionales. Partiendo de esa base, se
identificarn los temas clave que deben ser aten-
didos en estudios de pases seleccionados. Se les
requiri visitar Mxico, por lo menos un pas en
Amrica Central, Per y otro pas andino. Ade-
ms de revisar los estudios disponibles sobre
titulacin de tierras y reformas y reunirse con el
personal del Banco, oficiales gubernamentales y
otros interesados, se les pidi a los consultores
que hicieran visitas in situ y visitaran comunida-
des indgenas en reas donde se estn ejecutan-
do, o se han completado proyectos del Banco.
De los pases seleccionados, Mxico consider
que la visita sera inoportuna. Los Gobiernos de
Colombia, Ecuador, Panam y Per dieron la
bienvenida a las visitas.
Durante 1999, se realizaron un total de cuatro
visitas a Panam (del 24 de enero al 2 de febre-
ro), a Colombia (del 2 al 12 de febrero), a Per
(del 7 al 20 de marzo), y a Ecuador (del 20 al 28
11
de marzo). En cada uno de los cuatro pases, se
utiliz una metodologa muy similar. Primero,
los consultores se reunieron con oficiales y per-
sonal del Banco para discutir y revisar cualquier
proyecto en preparacin o en ejecucin del Ban-
co que fuera pertinente para el informe de la
consultora. Segundo, se llevaron a cabo reunio-
nes con los oficiales y las agencias guberna-
mentales que se consideraran relevantes. Terce-
ro, se llevaron a cabo reuniones extensas con
representantes de las organizaciones de los pue-
blos indgenas y otros grupos tnicos minorita-
rios segn fuera pertinente a la consultora (las
organizaciones de poblaciones negras de Co-
lombia y Ecuador). Tambin, se llevaron a cabo
reuniones con instituciones acadmicas, de pol-
ticas y no gubernamentales con experiencia en la
materia. Cuarto, se pas tanto tiempo como fue
posible en visitas de campo en cada uno de los
pases en cuestin. En los pases donde el Banco
tiene proyectos en ejecucin o en preparacin
que puedan tener un impacto directo sobre la
titulacin de tierras indgenas (Panam y Per),
se prest especial atencin a la investigacin de
campo.
En Panam, ambos consultores visitaron la re-
gin de Darin, llevando a cabo entrevistas ex-
tensas con las comunidades indgenas que sern
afectadas por el prstamo del Banco para el de-
sarrollo sostenible en la regin. De manera sepa-
rada, visitaron las comarcas indgenas de San
Blas (Kuna Yala) y Ngbe-Bugl.
En Colombia, los consultores prestaron especial
atencin al tema de las tierras comunales de las
comunidades afrocolombianas de la Costa del
Pacfico, tambin en el contexto del proyecto
Plan Pacfico financiado por el Banco. Se lleva-
ron a cabo reuniones con organizaciones negras
e indgenas en Buenaventura, Tumaco y Quibd.
Tambin, se visitaron comunidades en las regio-
nes Ro Arriba de Tumaco, donde las tierras de
las comunidades afrocolombianas estn siendo
amenazadas por el desarrollo agroindustrial.
Tambin, se visitaron varios resguardos indge-
nas en la provincia del Cauca.
En Per, se hicieron visitas en la sierra y en la
regin de la Amazona donde estaban surgiendo
problemas sobre la titulacin de tierras. En la
sierra, el nfasis estuvo en las provincias de
Cuzco y Puno, donde el gobierno ha estado im-
plantando el Programa Especial de Titulacin de
Tierras (PETT) financiado por el Banco. Se rea-
lizaron visitas a varias comunidades ante la pre-
sencia de los oficiales del PETT. En la Amazo-
na, se visit Pucallpa, Atalaya y Satipo, donde
se realizaron entrevistas tanto con oficiales del
gobierno como con los representantes de las or-
ganizaciones indgenas. En las primeras dos re-
giones de la Amazona se constatan grandes
avances con respecto a la titulacin de las tierras
indgenas, principalmente mediante convenios
entre el gobierno y las organizaciones indgenas
(en los que la organizacin indgena ofreca gran
parte de los insumos tcnicos y financieros). En
Satipo ha habido problemas serios y conflictos
entre los pueblos indgenas y los colonos no in-
dgenas.
En Ecuador, tambin, se realizaron visitas tanto
a las regiones de la sierra como de la Amazona.
En la sierra, el nfasis estuvo en los pueblos
donde los grupos indgenas han obtenido cargos
electivos y estn diseando planes integrales de
desarrollo indgena. Tambin, se realizaron reu-
niones con las organizaciones provinciales ind-
genas de Cotopaxi y Chimborazo y con el par-
lamento indgena recientemente formado de
Guamote. En la Amazona, se celebraron
extensas reuniones con lderes y tcnicos de las
organizaciones ms representativas de los
indgenas de la Amazona, la Confederacin de
Naciones Indgenas de la Amazona de Ecuador
(CONFENIAE) y la Organizacin de los Pue-
blos Indgenas de la Provincia de Pastaza
(OPIP). Las discusiones se centraron en la situa-
cin actual de la titulacin de tierras, las impli-
caciones de la nueva Constitucin de 1998, las
negociaciones de las compaas de petrleo y el
papel de las organizaciones indgenas en la pro-
mocin de la cooperacin a travs de las fronte-
ras.
Despus de las visitas a los pases, se hizo una
presentacin inicial sobre los hallazgos a cada
uno de los departamentos operativos del Banco
en Washington, D.C. Se invit a los oficiales del
Banco, tanto de los departamentos operativos
12
como de los de polticas, para que contribuyeran
al estudio y para identificar reas que requeriran
un enfoque especial en el informe final. Se pre-
sent una versin preliminar del estudio en un
taller que tuvo lugar en la sede del BID en di-
ciembre de 1999. Los comentarios y las reco-
mendaciones hechas durante el taller se tomaron
en consideracin en esta versin final.
Aunque el estudio se basa en su mayora en la
visita a los cuatro pases, se ha escrito como un
ensayo temtico de discusin que pretende ser
importante para las polticas del Banco en todo
el continente latinoamericano. Los consultores
se basaron en su experiencia reciente en otros
pases cuando era pertinente. En 1998, por
ejemplo, ambos consultores participaron en una
evaluacin de un programa gubernamental para
otorgar ttulos a tierras indgenas en Bolivia
oriental, en representacin de la Agencia de De-
sarrollo Internacional Danesa (DANIDA). Am-
bos consultores han participado en otros pases,
tales como Guatemala, Mxico y Nicaragua,
donde obtuvieron experiencia prctica impor-
tante sobre los temas tratados en este estudio. En
un trabajo inicial de este tipo, fue imposible
abordar todos los pases del continente. Brasil,
los pases del cono sur y los del Caribe presentan
una serie de retos que se podran atender en es-
tudios futuros.
El estudio se presenta de la siguiente manera. El
Capitulo II ofrece el trasfondo histrico necesa-
rio para establecer la complejidad de algunas
demandas contemporneas de tierras indgenas y
explica los temas principales que necesitan to-
marse en consideracin en la titulacin y registro
de tierras indgenas hoy en da. El Captulo III
discute la parte conceptual e ilustra algunos de
los distintos sistemas indgenas de tenencia de
tierras y manejo de recursos naturales en Amri-
ca Latina. El Captulo IV resume las nuevas le-
yes y el marco de polticas de la dcada de los
aos noventa, perodo en el que se establecieron
algunos enfoques radicalmente nuevos con res-
pecto al reconocimiento y promocin de los de-
rechos sobre las tierras indgenas y sus recursos.
En el Captulo V examina la experiencia prctica
con la titulacin de tierras indgenas durante la
ltima dcada, y cubre tanto los enfoques ofi-
ciales como los no gubernamentales, incluyendo
los iniciados por los pueblos indgenas mismos.
El Captulo VI contiene una resea crtica del
enfoque y de las iniciativas realizadas por las
instituciones internacionales principales, con un
nfasis especial sobre las del Banco Interameri-
cano de Desarrollo mismo. El ltimo captulo
contiene las conclusiones y recomendaciones del
estudio e identifica tambin algunos temas que
precisan mayor investigacin y anlisis.

13
 II. ENFOQUES SOBRE LA TENENCIA Y TITULACIN DE TIERRAS
INDGENAS: PERSPECTIVA HISTRICA
Los reclamos que hacen los pueblos indgenas
de Amrica Latina sobre sus tierras son de va-
rios tipos. Algunas reivindicaciones parten de
ttulos antiguos o histricos y se tratan de ttulos
de tierras colectivas emitidos quizs hace varios
siglos. Este suele ser el caso de las comunida-
des campesinas indgenas que se encuentran
an localizadas en o cerca de las zonas que han
ocupado tradicionalmente. Un segundo tipo de
reivindicacin parte de la posesin desde hace
tiempos inmemorables y de una relacin espe-
cial con la tierra y los recursos ambientales, in-
dependientemente de que se haya emitido un
ttulo por escrito en tiempos pasados. Este suele
ser el caso de las comunidades indgenas que
ocupan las tierras bajas o zonas de selva, pocas
de las cuales posean o reclamaban ttulos de
tierras hasta hace unas dcadas. Los criterios
principales para atender estos reclamos son la
posesin previa, la capacidad para manejar tie-
rras y recursos frgiles de una manera ecolgi-
camente adecuada y la necesidad de proteger a
estos grupos vulnerables de las influencias e in-
tereses externos. Un tercer tipo de reivindicacin
puede ser la compensacin por injusticias y dis-
criminacin padecidos en el pasado y la que se
instituye para beneficiar a comunidades indge-
nas que han perdido sus tierras con el pasar del
tiempo. La evidencia clara de la pobreza extre-
ma en que viven los pueblos indgenas es fun-
damento para dirigir programas de distribucin y
acceso a la tierra directamente a ellos. La indi-
gencia y la escasez de tierras agobian ms a los
indgenas que habitan en las regiones no tropi-
cales.
Se necesita una perspectiva histrica como tras-
fondo para resear las leyes actuales y los enfo-
ques de polticas. Como se discutir aqu, no
existe una teora evolutiva de los derechos de
tierras indgenas en Amrica Latina. Tanto hace
dos siglos como actualmente se ha intentado
14
promover formas individuales de tenencia de
tierras. Se abolieron las comunidades indgenas
por ley (aunque esto no se logr en la prctica),
para ser posteriores restituidas por otras leyes.
Algunas reformas agrarias han intentado resta-
blecer o reconstituir las tierras comunales ind-
genas; otras han intentado promover las formas
individuales de tenencia. Aunque el nfasis en la
autonoma territorial indgena parece ser
reciente, existen precedentes que datan a
principios del siglo veinte.
Este captulo expone las modalidades principales
de las polticas implantadas durante distintos
perodos histricos, para as sentar la base de
una revisin crtica de los enfoques actuales.
El perodo colonial
Muchos pases reconocen la validez de los tt u-
los de tierras emitidos a las comunidades indge-
nas durante el perodo colonial espaol. En Co-
lombia, por ejemplo, se establece una distincin
entre los resguardos histricos o coloniales y los
creados mediante programas de reformas agra-
rias posteriores. En Bolivia y Mxico, los com-
probantes de ttulos antiguos sirven para la
reivindicacin de tierras segn los programas
actuales de reforma agraria. En Guatemala, a
medida que toman efecto las disposiciones de
los acuerdos de paz, ha surgido un nuevo inters
por investigar los ttulos coloniales de tierras.
Durante el perodo colonial, tanto las polticas
fiscales como las laborales, favorecan la dife-
renciacin tnica en los regmenes de tenencia
de tierras. Las comunidades indgenas deban
ofrecer un tributo y proveer mano de obra a las
empresas mineras y agrcolas mediante una su-
cesin de regmenes coactivos. Las polticas re-
queran que las comunidades indgenas residie-
ran en la misma zona geogrfica, a menudo bajo
la supervisin de la Iglesia, y que poseyesen su-
ficientes tierras y recursos para producir un ex-
cedente para impuestos. Despus de la conquis-
ta, la Corona espaola asumi el patrimonio so-
bre todas las tierras nativas, confiando a los co-
lonos espaoles la administracin de las tierras y
la mano de obra indgena mediante el sistema de
encomienda, mientras los nuevos colonos reci-
ban vastas extensiones de tierras como conce-
sin. Sin embargo, algunas estructuras preco-
lombinas, tales como los Ayllus Incas recibieron
personera jurdica mediante el sistema de re-
ducciones, implantado para facilitar la recole c-
cin de tributos. En algunos casos, en las pos-
trimeras de la poca colonial, los patriarcas in-
dgenas y sus familias lograron comprar tierras a
la Corona. Este es esencialmente el origen del
concepto de comunidad indgena que ha sobre-
vivido hasta la poca moderna.
Las tierras bajas tropicales atraan muy poco al
rgimen colonial dado el clima inhospitalario y
la ausencia, ya fuera de depsitos de minerales
ricos o de una reserva de mano de obra sustan-
cial. Por lo tanto, no se tomaron medidas de
proteccin ni se reconocieron derechos especia-
les para esta poblacin. La atencin de los gru-
pos indgenas ms aislados se encarg a los mi-
sioneros quienes trataban de copiar los modelos
de la sierra concentrando a los indgenas de las
tierras bajas en reducciones o reservas.
El liberalismo del siglo diecinueve
El siglo diecinueve en particular su segunda
mitad, el perodo clsico de liberalismo en Am-
rica Latina fue testigo de un rechazo gradual
de las leyes coloniales que protegieran las tierras
indgenas. La visin de Bolvar del pequeo
agricultor prspero indgena fue ejemplificada
en su decreto de 1824 promoviendo el mercado
abierto de tierras. Despus de una reaccin con-
servadora, en la que las polticas segregacionis-
tas prevalecieron en muchos pases durante al-
gunas dcadas, a partir de 1850 se vieron polt i-
cas casi uniformes para terminar con la situacin
especial de las tierras indgenas. Los nuevos c-
digos civiles, basados grandemente en el modelo
15
Napolenico, reconocan solamente las formas
individuales de tenencia de tierras. Las comuni-
dades indgenas tenan el derecho terico de re-
gistrar sus tierras como propiedad privada. Pero
pocos tenan los recursos o conocimientos para
hacerlo y casi todos los pases con una poblacin
indgena campesina siguieron tendencias si-
milares. Los programas de registro llevaron a
una concentracin significativa de tierras que
perjudic a las comunidades indgenas. La ha-
cienda extensa y poco productiva de Amrica
Latina se consolid durante este perodo. La ex-
pansin de las haciendas cre un cerco alrededor
de las comunidades indgenas, obligando a un
gran nmero de ellos a buscar empleo en un sis-
tema de mano de obra sin remuneracin. Por lo
general, los trabajadores indgenas reciban ac-
ceso a parcelas de subsistencia dentro de la ha-
cienda a cambio de su labor.
Colombia presenta una excepcin a la tendencia
general. Aunque la posesin de tierra comunal
haba sido abolida por ley en 1850, la resistencia
de los comuneros en algunas regiones llev a la
implantacin de medidas especiales para prote-
ger sus tierras de resguardo. En 1859, la legisla-
cin de la provincia del Cauca, reconoci el sis-
tema de tenencia comunal como el estado natu-
ral y permanente de los resguardos de ese de-
partamento, habitado en su mayora por los in-
dios Paez y Guambiano. En 1890 se promulg
una ley para la reivindicacin de los resguardos
que haban sido desintegrados. La ley tambin
prohiba las ventas de tierras ubicadas en res-
guardos y reconoca el derecho de los mismos a
su propia organizacin poltica y social. La ley
est an en vigor, formando la base de los re-
clamos indgenas de restitucin de tierras en
Colombia.
Principios del siglo veinte:
proteccin e integracin
Las primeras dcadas del siglo veinte trajeron
consigo cambios en las polticas basados en los
principios de proteccin y eventualmente de in-
tegracin, de las comunidades indgenas. Se re-
conocieron de nuevo por ley las comunidades
indgenas como entidades agrarias especficas y
diferenciadas, usualmente con prohibicin de
venta, alquiler, hipoteca, divisin o prescripcin
de las tierras comunales.
Una vertiente fue la revolucin en Mxico entre
1910 y 1920, donde las dcadas anteriores ha-
ban visto un desahucio, particularmente marca-
do, de las tierras indgenas. La restitucin de las
tierras haba sido una de las consignas de los
revolucionarios mexicanos, muchos de ellos
campesinos indgenas sin tierras. La constitucin
post-revolucionaria de Mxico y las reformas
agrarias dieron prioridad a la tenencia de tierras
comunal y colectiva bajo dos formas nominal-
mente distintas. Primero, los comuneros que pu-
dieran probar mediante ttulo vlido que se les
haban quitado las tierras ilegalmente seran rei-
vindicados por medio de comunidades indge-
nas. Segundo, se estableci un mximo en
cuanto al tamao de las pequeas fincas y las
tierras expropiadas seran distribuidas a los
campesinos indgenas y a los no indgenas en
forma de ejidos o tierras comunes inalienables e
intransferibles. Dcadas ms tarde, cuando la
reforma en la tenencia de tierras haba llegado a
su punto culminante, el ejido inalienable se con-
virti en la forma predominante de tenencia de
tierras en Mxico. Esta situacin perdur hasta
las reformas constitucionales orientadas al mer-
cado llevadas a cabo durante la dcada de los
aos noventa.
Durante aproximadamente el mismo perodo,
otros pases de Amrica Latina comenzaron a
otorgar posesin legal a las comunidades ind-
genas o alentar el establecimiento de nuevas
comunidades. Una ley peruana de 1916 decreta-
ba la restitucin de todas las tierras tomadas ile-
galmente de las comunidades previo pago, y la
Constitucin de 1920 reconoca explcitamente
la existencia de las comunidades indgenas. As
lo haca tambin la Constitucin boliviana de
1938. En 1937, en Ecuador entr en vigor un
estatuto sobre las comunidades, urgiendo su
transformacin en cooperativas de productores.
Sin embargo, estas polticas no fueron confiables
porque no cesaron las oscilaciones, causando
inseguridad dentro de las comunidades mismas.
En Colombia por ejemplo, a pesar de las
salvaguardas que haban sido implantadas in i-
16
cialmente, una serie de decretos puestos en vigor
despus de 1920 intentaban promover la parti-
cin de los resguardos.
En este primer perodo, las polticas eran gene-
ralmente proteccionistas, sin ninguna seal de
autonoma o control territorial. Las tierras eran
normalmente pequeas, reconocidas ms bien en
el mbito comunitario y no por su calidad de
grupo tnico minoritario cuyas tierras podran no
ubicarse de manera contigua.
Una excepcin interesante es Panam donde los
derechos territoriales indgenas han sido consti-
tucionalmente reconocidos desde la fundacin
de la repblica en 1904. La primera Constitucin
de 1904 reconoca los derechos de propiedad
colectiva de las poblaciones indgenas, aunque
siguiendo las tendencias proteccionistas de la
poca el control de dichas tribus en reas
circunscritas se ceda a misiones cristianas y
otros patrones no indgenas. Los indios Kuna de
la costa caribea lograron, sin embargo,
controlar un territorio extenso y contiguo con un
gobierno autnomo. Esto puede considerarse
como un accidente histrico ya que un levanta-
miento armado de los Kunas en 1925 llev a la
declaracin de la Repblica Tule independiente,
coincidiendo con un perodo de intervencin
armada de los Estados Unidos. El modelo Kuna
ha ofrecido un precedente importante de auto-
noma poltica basado en el reconocimiento de
los derechos territoriales. La reserva Kuna se
cre en 1930 y se convirti en la comarca de San
Bls en 1938. En 1953, la comarca recibi su
ordenanza interna, la cual los Kuna se han lo-
grado consolidar y mejorar.
A mediados del siglo veinte se hizo evidente una
preocupacin por lo que se llamaba el atraso y
marginalizacin de las comunidades indgenas
tradicionales y por las condiciones de servilismo
en que se encontraba la mano de obra indgena
en las fincas ms grandes. Bajo la consigna de
indigenismo, los gobiernos se preocuparon por
desarrollar polticas integracionistas ms cohe-
rentes. Un evento importante fue la reunin de
Patzcuaro en 1940, celebrada como iniciativa del
presidente mexicano Lzaro Crdenas, que tuvo
como resultado la creacin del Instituto Indige-
nista Interamericano bajo el auspicio de la Orga-
nizacin de los Estados Americanos. Los pases
se comprometieron con programas integrales
para atender la pobreza indgena, atendiendo
tambin sus dimensiones agrarias. Los gobiernos
de Amrica Latina jugaron un papel instrumen-
tal en la promocin del primer evento interna-
cional de temas indgenas: el convenio de la OIT
que trat sobre la proteccin e integracin de las
poblaciones indgenas y tribales (Convenio No.
07 de 1957). Catorce pases latinoamericanos
eventualmente ratificaron este convenio (es de-
cir, que tena fuerza legal dentro de estos pases)
hasta que fue sustituido por una versin revisada
en 1989.
Una seccin importante del Convenio No. 107
trataba sobre tierras indgenas. Segn esta sec-
cin, se deba reconocer el derecho a la pose-
sin, colectiva o individual, de las poblaciones
indgenas y tribales sobre las tierras que tradi-
cionalmente ocupaban. Deberan existir salva-
guardas contra la remocin de los territorios ha-
bituales, excepto en circunstancias excepciona-
les, y deberan respetarse los procedimientos
tradicionales para la transmisin de los derechos
de posesin. Por ltimo, las poblaciones indge-
nas deberan recibir trato equitativo en los pro-
gramas nacionales agrarios, incluyendo el otor-
gamiento de ms tierras segn fuese necesario.
Reforma agraria e integracin
nacional: 1950-1970
Desde principios de los aos cincuenta hasta
mediados de los setenta, la mayor parte de Am-
rica Latina se vio afectada por una ola de refor-
mas agrarias que buscaban expropiar tierras bal-
das e improductivas, usualmente mediante el
pago de alguna compensacin. Otro objetivo era
la modernizacin de la agricultura erradicando el
sistema de tenencia servil y los acuerdos de ma-
no de obra.
Las reformas eran potencialmente importantes
para las comunidades indgenas. A stas se les
adjudicaron una cantidad de tierras considerable,
como fue el caso de Mxico, Bolivia y Per, y
en menor grado en Colombia y Ecuador. Pero
17
las reformas rara vez buscaban consolidar las
prcticas tradicionales indgenas de tenencia de
tierras y manejo de recursos naturales. En Boli-
via y Ecuador, por ejemplo, los beneficiarios
indgenas de las reformas agrarias generalmente
recibieron las tierras en parcelas individuales. En
Per, donde las tierras de la reforma se distrib u-
yeron de forma colectiva, el gobierno introdujo
nuevos modelos de produccin colectiva o coo-
perativa en lugar de fortalecer las prcticas ind-
genas existentes. En Colombia, donde el au-
mento en el nmero de resguardos indgenas era
un aspecto oficial de la poltica de la reforma
agraria despus de 1961, la redistribucin efecti-
va de tierras fue muy limitada. En Mxico, hubo
un aumento espordico de las histricas co-
munidades indgenas, pero al mismo tiempo hu-
bo una acumulacin creciente y continua de de-
mandas de tierras sin atender en la reforma.
Al ser parte del proceso de conformacin de la
nacin, las reformas agrarias no daban mucha
importancia a las diferencias tnicas. Un ejem-
plo fue el estatuto peruano de 1969, que ahora
utiliza el trmino comunidades campesinas en
lugar del trmino anterior comunidades indge-
nas. Segn Hildebrando Castro Pozo (1963) la
transicin del Ayllu al cooperativismo socialis-
ta, refleja el espritu de las reformas agrarias de
Per en esa poca. Fue un modelo centralizado,
inspirado por los principios marxistas y socia-
listas que intentaban lograr una alta productiv i-
dad mediante la modernizacin de las cooperati-
vas. En el caso peruano, adems, la distribucin
de tierras no estuvo acompaada de un programa
eficaz de titulacin. De un total de casi 5.000
comunidades campesinas registradas bajo el
programa de reforma agraria, slo 1.565 recibie-
ron sus ttulos. En lugar de recibir los ttulos es-
perados, muchas comunidades se encontraron
participando en empresas cooperativistas que
fracasaron financieramente, causando mucho
resentimiento en las comunidades afectadas.
El perodo de mediados de siglo tambin fue
testigo de los primeros esfuerzos concertados
para demarcar o dar ttulos a tierras indgenas en
zonas bajas tropicales. Hasta la fecha, la tenden-
cia haba sido establecer reas especiales de re-
servaciones para las tribus indgenas en la regin
de la selva bajo la administracin del Estado o
las agencias privadas, a menudo manejadas por
las iglesias sin ningn reconocimiento de dere-
chos sobre las tierras como tal. Frecuentemente,
las leyes eran muy paternalistas y vean a los
indios como gente primitiva necesitadas de tu-
tela. En Brasil por ejemplo, la Constitucin de
1967, aunque reconoca que los indios residentes
en zonas de selva disfrutaban de posesin per-
manente de sus tierras y recursos naturales, esta-
bleca un estatuto legal que los consideraba co-
mo menores hasta que lograsen la emancipa-
cin de dicha tutela. Las tierras indgenas, as,
se mantenan en fideicomiso por el Estado.
La colonizacin creciente de las tierras bajas
tropicales, tanto por pequeos campesinos de la
sierra como por grandes empresas comerciales,
puso en evidencia la necesidad de regularlas. El
Estatuto Indgena de 1973 de Brasil exigi la
demarcacin de todas las tierras nativas dentro
de un perodo de cinco aos. Al ao siguiente,
Per se convirti en el primer pas que reconoci
todos los derechos de posesin colectiva para los
indios amaznicos. Bajo la Ley de Comunidades
Nativas de 1974, las comunidades indgenas po-
dan solicitar ttulos de tierras comunales e ina-
lienables. Se podan remover terceras partes de
reas reconocidas como comunidad nativa me-
diante el pago de compensacin por mejoras a
las tierras. Aunque las tierras eran inalienables y
no se podan hipotecar, se permita el acceso
libre para la extraccin de petrleo y minerales
en las regiones de la selva.
El efecto de la ley peruana de 1974 se hizo sentir
lentamente. Alrededor de 315 comunidades na-
tivas recibieron ttulos durante el perodo de cin-
co aos, pero las tierras tituladas eran pequeas
islas en medio de las vastas extensiones pertene-
cientes a empresas colonizadoras. Pareca ser
que los ttulos iniciales se realizaron como una
medida puramente administrativa, cambiando el
estatuto legal de las tierras que eran antiguas
reservaciones pertenecientes a las comunidades
nativas. Los efectos fueron ms significativos
despus de la dcada de los aos setenta cuando,
ante la creciente presin de los colonos, nuevas
organizaciones indgenas de la Amazona perua-
na comenzaron a realizar su propia demarcacin
18
y titulacin con el apoyo de organizaciones no
gubernamentales (ONG).
En los otros pases amaznicos, no se llev a
cabo una titulacin a gran escala de las tierras
indgenas hasta ms adelante. En Colombia, las
iniciativas de titulacin ocurrieron en la dcada
de los aos ochenta y en Bolivia y Ecuador en la
de los noventa (vanse los captulos siguientes).
Consecuencias de la poca de
reformas de tierras: temas agrarios
y pobreza indgena
Antes de examinar las tendencias actuales, es
importante hacer una reflexin sobre algunas de
las implicaciones del perodo de reforma agraria
y sus consecuencias con respecto a la tenencia
de tierras y la subsistencia indgenas.
La fase principal de redistribucin de la reforma
agraria termin a mediados de los aos setenta.
Aunque se distribuyeron algunas tierras despus
de ese perodo, se puso ms nfasis en la coloni-
zacin. En un pas como Bolivia por ejemplo, la
inversin y expansin agrcola principal ocurri
en las tierras bajas orientales, un rea poco po-
blada hasta entonces excepto por grupos indge-
nas. Tambin, en Mxico, la distribucin de tie-
rras ces en el decenio de los ochenta. Hubo una
acumulacin inmensa de ms de 200.000 casos
de reforma agraria, muchos de ellos reclamos de
comunidades indgenas que cuestionaban los
lmites establecidos por grandes terratenientes.
Anlisis de regresin llevados a cabo en algunos
pases con grandes poblaciones indgenas sea-
lan un incremento significativo en la pobreza y
extrema pobreza en los pueblos indgenas du-
rante la los aos ochenta, principalmente entre
campesinos indgenas en regiones no tropicales
(Psacharopoulus y Patrinos, 1994). En stos y
otros pases, no se encuentran datos desagrega-
dos respecto a los beneficios que devengaron las
comunidades indgenas de estos programas de
reforma. Pero es justo preguntarse si las refor-
mas pasaron por alto a los pueblos indgenas, si
recibieron tierras de inferior calidad en lugar de
tierras de alto potencial agrcola, si habiendo
recibido tierras tenan un acceso desigual al cr-
dito y otros insumos necesarios para producir.
Tambin pueden levantarse interrogantes acerca
de los modelos de reforma agraria , si quizs eran
inadecuados, creando desincentivos para la in-
versin y produccin agrcola, o si factores adi-
cionales, incluyendo las tendencias demogrfi-
cas, se pueden exponer para explicar la alta inc i-
dencia de pobreza indgena.
En muchos casos, los pueblos indgenas recibie-
ron tierras de inferior calidad en los programas
de reforma. Esto pudo constatarse en el caso de
Ecuador, donde las parcelas de agricultores ind-
genas son generalmente pequeas, estn ubic a-
das en las altitudes superiores y tienen suelos
ms erosionados. Las empresas agrcolas comer-
ciales, por su parte, se encuentran ubicadas en
los valles frtiles. El mismo fenmeno puede
observarse en Bolivia .
Adems, hay razones para creer que ciertas
reforma lejos de aliviar el desposeimiento de
tierras que padecen los pueblos indgenas lo
aumentaron. En teora, algunas reformas de te-
nencia intentaban convertir a los arrendatarios y
medianeros de las tierras tradicionales en peque-
os campesinos, aunque se presentaron nuevas
leyes laborales que establecieron por primera
vez el salario mnimo rural. Sin embargo, los
terratenientes a menudo lograron expulsar a sus
trabajadores antes de que stos se pudieran bene-
ficiar del perodo de reforma.
El aumento de la desposesin y casi desposesin
indgena se puede atribuir tambin a factores
independientes de las reformas, tales como nue-
vos patrones de produccin agrcola que entra-
ron en vigencia despus de la dcada de los aos
sesenta. Muchos pases encontraron mercados
para nuevas exportaciones agrcolas tales como
el algodn, el azcar, la soya, las frutas y los
vegetales. Estos nuevos mercados impulsaron a
los terratenientes producir para la exportacin.
La ganadera tambin aument considerable-
mente en las regiones tropicales, llevando a me-
nudo a disputas entre los ocupantes indgenas
tradicionales y los de fuera. La mayor parte de
los cultivos comerciales requeran una mano de
obra temporal, llegando a su mximo durante la
19
poca de la cosecha. Esta mano de obra temporal
estaba compuesta, en su casi totalidad, por ind-
genas, quienes deban trabajar en condiciones
insalubres de vida y de transporte. Adems, la
expansin de las tierras dedicadas a cultivos de
exportacin a menudo llevaba desahuciaban a
los indgenas que vivan en esas tierras y luego
los empleaban como trabajadores en los cultivos
comerciales en las mismas tierras, pagando
jornales por debajo de lo que estableca el mer-
cado. Guatemala , por ejemplo, experiment un
aumento notable en los cultivos de exportacin
durante este perodo, que fue acompaado por la
expulsin de colonos indgenas de tierras priva-
das y tierras en disputa en un ambiente de alta
violencia .
La violencia rural caracteriz la situacin de
muchos pases latinoamericanos durante los aos
ochenta, siendo las poblaciones indgenas quie-
nes padecieron el peor efecto. En cierta medida,
las reas indgenas y rurales fueron pasadas por
alto durante la transicin democrtica de la re-
gin. En Mesoamrica y los Andes, las organi-
zaciones de derechos humanos han documentado
los abusos contra los pueblos indgenas durante
esta poca, especialmente en los pases donde
hay una gran poblacin campesina indgena.
Existen informes similares sobre varios pases.
En las zonas donde cundi la rebelin armada,
los residentes indgenas quedaban atrapados en-
tre los grupos rebeldes y las fuerzas de seguri-
dad. En otros casos, la violencia contra los cam-
pesinos indgenas se ha atribuido a matones
contratados por los terratenientes locales.
Los pueblos indgenas se han movilizado ms
durante el perodo de reforma, formando sus
propias organizaciones tnicas, o participando
en movimientos rurales ms amplios. Frustrados
ante la imposibilidad de obtener o recuperar las
tierras por medios legales, algunos han impulsa-
do las invasiones de tierras en manos de entes
privados o cuya ocupacin est siendo disputada.
La inseguridad y prdida de fe en los mecanis-
mos legales, la continuidad de patrones de po-
breza rural y la inhabilidad de incluir la distribu-
cin de tierras en el dilogo nacional pueden
explicar el proceso de toma de conciencia ind-
gena en Amrica Latina durante las ltimas dcadas.
 III. LOS PUEBLOS INDGENAS Y SUS SISTEMAS DE
TENENCIA DE TIERRA: CONCEPTOS Y CATEGORAS
Este captulo tiene cuatro objetivos bsicos cu-
yos propsitos son desarrollar las bases de un
anlisis posterior sobre los enfoques y progra-
mas especficos de titulacin de tierras. En pri-
mer lugar, se discuten las premisas conceptuales
que permiten que los pueblos indgenas
reclamen un trato especial en los programas de
titulacin de tierras. Esto tambin requiere algu-
na discusin de la identidad indgena y de otros
grupos tnicos en Amrica Latina con respecto a
las demandas de tierras. Se requiere obviamente
una claridad conceptual antes de que el Estado
pueda establecer mecanismos adecuados o una
organizacin como el Banco pueda determinar
como abordar un tema tan complejo. En segundo
lugar, se intenta ubicar el tema de la titulacin
de tierras indgenas dentro del contexto ms am-
plio de los debates sobre mercados y polticas de
tierras en general. Esto requiere una investiga-
cin ms extensa de los enfoques actuales sobre
la titulacin y registro de tierras, el arrenda-
miento de tierras, el papel que juegan los siste-
mas de propiedad comn y otros temas
controversiales. En tercer lugar, el captulo exa-
mina algunas de las categoras conceptuales para
tratar los temas de tierras indgenas y reclamos
territoriales. El uso de los trminos tierra y te-
rritorios requiere explicacin dada la importan-
cia que los pueblos indgenas adjudican al con-
cepto de territorio y la oposicin de algunos
(aunque no todos) gobiernos y legislaturas lati-
noamericanas. Los trminos titulacin de tierras
y regularizacin tambin ameritan ser examina-
dos. En cuarto lugar, se ha hecho un intento de
formular una tipologa de los sistemas indgenas
de tenencia de tierra y su reconocimiento en las
leyes nacionales. No es el fin de esta seccin
presentar una discusin detallada de los sistemas
indgenas de uso y manejo de tierras en las dife-
rentes zonas ecolgicas de Amrica Latina. El
objetivo principal es analizar cmo los instru-
mentos legislativos y polticos han respondido a
20
esta diversidad y cmo lo podran hacer en el
futuro.
Reclamos de tierras indgenas:
temas conceptuales
El captulo anterior examin algunas de las
complejidades del tema con base histrica. En
Amrica Latina una tradicin de derechos de
propiedad no ha dado paso a otra de una manera
evolutiva, sino que han existido tensiones y con-
flictos entre diferentes filosofas legales, entre
cdigos civiles y agrarios, y/o entre conceptos
individuales y colectivos del derecho a la tierra.
Durante el ltimo siglo, estas tensiones se han
centrado alrededor del concepto de la funcin
social de la propiedad, que limita el ejercicio de
los derechos individuales o comunales sobre la
tierra y otorga poder al Estado para redistri-
buirlas de acuerdo con las exigencias econmi-
cas o sociales. La necesidad percibida de forta-
lecer los derechos de propiedad y esclarecer las
demandas sobre la tierra ha impulsado los enfo-
ques de mercado de las reformas y titulacin de
tierras en Amrica Latina durante las ltimas dos
dcadas.
Los enfoques actuales sobre las tierras indgenas
se basan en tres premisas conceptuales princ i-
pales. Una es el enfoque protector, que insiste en
que los pueblos indgenas requieren proteccin
especial contra los elementos forneos y las
fuerzas del mercado. Otra es el enfoque de dere-
chos, que subraya los derechos especiales de los
pueblos indgenas dentro de un estado mult i-
cultural y multitnico sobre las tierras y los
recursos. El tercero es el enfoque ambiental o
ecolgico, que establece que los pueblos indge-
nas cuentan con la mejor capacidad para manejar
los recursos naturales en las reas frgiles. Aun-
que, en ciertos casos, estos tres enfoques pueden
estar traslapados, representan un punto inicial
til para el anlisis.
Queda claro que hasta hace poco, el enfoque
protector ha predominado en las regiones selv-
ticas y, hasta cierto punto, en la sierra. Se puede
asociar con la mentalidad de reservacin e in-
tenta aislar a los pueblos indgenas de interven-
ciones externas potencialmente dainas. Por en-
de, la mayora de los regmenes de tenencia de
tierra restringan la capacidad de los miembros
de comunidades indgenas para vender o transfe-
rir sus tierras a personas de fuera. Existen varios
conceptos similares en la legislacin de Amrica
Latina sobre temas indgenas. stas afirman que
las tierras son inalienables, imprescriptibles e
inembargables, entre otras prescripciones. En
algunos casos, los pueblos indgenas y sus gru-
pos de apoyo aceptan estas restricciones como
necesarias para conservar la integridad de sus
tierras y territorios. Sin embargo, tambin se
aduce que pueden constituir una ficcin legal.
Muchos anlisis han detectado un mercado acti-
vo de tierras dentro de las comunidades indge-
nas, que incluye el arrendamiento de tierras a
agentes externos. Durante la consideracin de
legislacin sobre la reforma del sistema de te-
nencia de tierras en varios pases latinoameric a-
nos, se debati la necesidad de adaptar la ley
agraria a la realidad de estos mercados de tierras
informales.
El enfoque de derechos analiza los temas de te-
nencia y titulacin de tierras desde la perspectiva
de los derechos indgenas segn su reconoci-
miento nacional o internacionalmente. Esto fue
importante primero en Amrica Latina entre
1950 y 1960 con la ratificacin y puesta en vigor
del Convenio No. 107 de la OIT. Sin embargo,
como se ver en el prximo captulo, ha habido
desarrollos significativos durante la ltima dca-
da. Amrica Latina ha jugado un papel ejemplar
dentro de los movimientos a favor de los dere-
chos indgenas a escala mundial, al aceptar que
los pueblos indgenas tienen el derecho bsico
de manejar sus vidas, su desarrollo y sus recur-
sos de manera distinta dentro del marco de un
estado multicultural. Este es un enfoque de de-
rechos especiales que enlaza el reconocimiento
y el goce de estos derechos a una identidad tni-
21
ca o cultural especfica. Adems, hay distintas
maneras en que los derechos especiales pue-
den interpretarse conceptualmente. Una de stas
es establecer que los pueblos indgenas tienen
derechos originales o inmemorables sobre
las tierras y sus recursos puesto que ellos nunca
sacrificaron estos derechos despus de la con-
quista o la colonizacin. Estos conceptos de t-
tulos nativos y originales sobre las tierras sirven
de impulso para los movimientos pro los
derechos indgenas en pases como Australia y
Canad. Una segunda manera de interpretar el
concepto de los derechos especiales es
resaltando los derechos histricos sobre las tie-
rras por parte de las comunidades indgenas,
principalmente los ttulos antiguos que fueron
emitidos durante el perodo colonial o despus
de la independencia. Este enfoque ha jugado un
papel importante en pases como Colombia,
Guatemala y Mxico, donde los ttulos antiguos
de tierras se protegen celosamente.
La tercera manera de enfocar el tema de los de-
rechos especiales es ponindole nfasis a la dis-
criminacin y la urgencia de corregir las injusti-
cias del pasado por medio de medidas especiales
que favorezcan el acceso a las tierras por parte
de los grupos indgenas. Este enfoque persigue
no tanto el concepto de derechos histricos es-
peciales, como la promocin de una genuina
igualdad de oportunidades para los pueblos ind-
genas en el desarrollo econmico y social. Por
ende, los pueblos indgenas deben recibir prefe-
rencia en los programas de acceso, distribucin
y compra de tierras. Hoy en da se reconoce am-
pliamente que los programas de reforma de tie-
rras orientados hacia el mercado deben contar
con intervenciones especiales para los grupos
ms necesitados. Sin embargo, si el punto a con-
siderarse en los programas agrarios especiales
para los pueblos indgenas es su condicin de
pobres necesitados, pueden surgir temas muy
complejos con respecto a su identidad cultural y
el estatus de sus tierras. Estos son temas clave
que sern discutidos ms a fondo a continuacin.
El enfoque ambiental toma como punto de parti-
da la proteccin del medio ambiente como un
todo en lugar de los derechos humanos de un
grupo en particular. Hay reas donde los enfo-
ques ambientales y de derechos coinciden al es-
tablecer que los pueblos indgenas son los mejo-
res veladores o protectores de la selva y de otros
recursos naturales. Pero la alianza no es auto-
mtica o necesaria. Los enfoques ambientales
pueden funcionar en perjuicio de los pueblos
indgenas al ignorar sus reclamos sobre reservas
biosfricas y otras reas ambientales protegidas.
Esto ha suscitado serios problemas para los pue-
blos indgenas de la regin y se ofrecern algu-
nos ejemplos prcticos en captulos posteriores.
A la vez, los argumentos ambientales han pro-
movido tambin el reconocimiento de derechos
especiales sobre las tierras y los recursos para
los otros grupos tnicos minoritarios. Un ejem-
plo interesante, que se discutir a fondo en el
prximo captulo, es el reconocimiento de dere-
chos especiales para las comunidades negras
rurales que residen en la zona del Pacfico co-
lombiano. Estos derechos han sido reconocidos,
no tanto por los orgenes ancestrales de estas
comunidades como por sus caractersticas cultu-
rales y su relacin especial con los recursos am-
bientales frgiles como los manglares.
Derechos sobre las tierras indgenas:
temas de identidad y definicin
La definicin de pueblos indgenas es un tema
inmensamente complejo. Este informe slo pue-
de tocar brevemente el tema en cuanto a su rela-
cin con los temas de polticas de tierras2 .
Definitivamente, si se va a establecer un estatus
especial por ley para un grupo o una categora de
una poblacin en particular, se requiere la mayor
claridad posible para identificar a los pueblos o
comunidades en cuestin. Sin embargo, una
identificacin precisa de los pueblos indgenas
siempre se ha visto afectada por los problemas,
en Amrica Latina como en otros lugares, del
uso de distintos criterios. Algunas estadsticas
nacionales hacen referencia a criterios objetivos
2
Para mayor discusin vase: Roger Plant, Issues in
Indigenous Poverty and Development, estudio tcni-
co, Banco Interamericano de Desarrollo, Washington,
D.C., diciembre de 1998.
22
tales como vestimenta e idioma. Otras, entre
ellas los nuevos estndares internacionales,
resaltan la retencin de instituciones y prcticas
culturales tradicionales, as como la importancia
de la autopercepcin y autodefinicin. Y tam-
bin otras han recurrido a criterios funcionales
para identificar a los pueblos indgenas utilizan-
do la relacin con los territorios ancestrales y los
recursos naturales o la produccin primordia l-
mente de subsistencia 3 .
Se han realizado varios esfuerzos para clasificar
a los pueblos indgenas por su tipo de actividad
econmica o agraria. Por lo general, se establece
una distincin entre los campesinos de Mxico,
Amrica Central y los Andes con su largo
historia l de contacto con el resto de las socieda-
des nacionales y los indios de las tierras bajas
de Amrica del Sur, que han permanecido tradi-
cionalmente ms aislados y tienden a combinar
la agricultura con otras actividades de subsisten-
cia. Se ha razonado, por ejemplo, que stos lt i-
mos necesitan proteccin especial y estrategias
de apoyo especficas porque, a diferencia de los
pueblos indgenas campesinos que necesitan
mayormente tierras y apoyo agrcola, requieren
territorios cuya extensin est concebida de una
manera ecolgicamente integrada (Gnerre,
1990). Sin embargo, tambin se advierte que los
grupos indgenas pueden mostrar caractersticas
muy diferentes, aun cuando habitan en un mis-
mo pas. El Departamento de Planificacin Na-
cional de Colombia establece cuatro categoras
diferentes, a saber: poblacin indgena tribal con
contactos espordicos, poblacin indgena tribal
con contactos estables, poblacin indgena tribal
con una economa campesina y poblacin ind-
gena campesina (vase Roldn Ortega, 1997).
Sin embargo, ahora debemos hacernos una pre-
gunta clave: Existe un sistema de tenencia de
tierras caracterstico o una relacin especfica
con la tierra y el medio ambiente que forme
parte esencial de la definicin o identificacin
como indgena? Hoy en da, los movimientos
3
Estos son dos de los seis criterios funcionales iden-
tificados por el Banco Mundial en su Directiva Ope-
rativa 4,20 sobre los pueblos indgenas.
indgenas en Amrica Latina estn a menudo
dirigidos por intelectuales residentes en las ur-
bes. Una caracterstica importante del desarrollo
socioeconmico reciente de Amrica Latina es
el aumento de la presencia en zonas urbanas de
gente que, por el criterio de origen tnico, se
podran definir a s mismos como indgenas.
En las zonas rurales, la comunidad territorial
corporativa puede ser un aspecto de la identidad
indgena, pero no tiene porqu ser as. Se vio
antes que las autoridades espaolas coloniales
promovieron desde un principio las comu-
nidades indgenas en un sentido fsico, con res-
tricciones en las relaciones entre los pueblos
indgenas y los extranjeros. Esto se hizo con el
fin de obtener tributos y mano de obra. La reten-
cin de estas comunidades puede haber sido un
aspecto importante de las luchas indgenas des-
pus de la independencia para prevenir una ma-
yor fragmentacin de sus tierras y su estructura
social. Algunos gobiernos del siglo veinte
promovieron los sistemas de fincas comunales
entre los campesinos quienes son en su mayo-
ra de origen indgenaal mismo tiempo que
llevaban a cabo una desintegracin deliberada y
exitosa del sentido separado de identidad ind-
gena. Esto se puede ver claramente en Bolivia y
Per, donde los individuos nativos que residen
en tierras bajas tropicales se suelen definir como
indgenas, mientras que los campesinos que ha-
blan Aymar y Quechua suelen rechazar esta
identificacin. Es probable que esto se deba a las
reformas agrarias ocurridas en una poca de
construccin de identidad nacional a mediados
del siglo veinte, las cuales intentaban dar poca
importancia a las diferencias tnicas y promover
la identidad campesina en lugar de la indgena.
Algunas de las complejidades de las definiciones
del trmino indgena respecto al uso y demandas
de tierra se ilustran claramente en el caso del
Per, especialmente si se lo compara con Bolivia
y Ecuador. En Bolivia, se estima que los pueblos
indgenas de origen principalmente Aymar y
Quechua constituyen la mayora de la poblacin.
En Per y Ecuador, los estimados varan entre
menos del 20% a ms del 40%, dependiendo del
criterio que se utilice. En Per, el hecho de que
tres cuartas partes de la poblacin viva en zonas
23
urbanas implica que una gran porcin de las per-
sonas de ascendencia indgenas debe vivir en las
ciudades. Puesto que slo se aplican las defini-
ciones culturales, no hay criterios objetivos cla-
ros con respecto a quien es o no indgena. En la
mayor parte de los Andes peruanos, la poblacin
rural aun cuando habla Quechua y Aymar y
llena varios de los criterios funcionales para
ser definida como indgena no se identifica a
s misma de esta manera ni se considera parte de
un movimiento indgena. En su mayora se
identifican como campesinos, un trmino que se
refiere ms bien a una categora ocupacional. En
1960, el gobierno opt por remplazar los trmi-
nos indio e indgena por campesino en su termi-
nologa legal y administrativa, como consecuen-
cia del prejuicio etnorracista general contra las
culturas Aymar y Quechua. Las connotaciones
peyorativas todava existen respecto al trmino
indgena en Per (al igual que en la sierra de
Bolivia) y es una de las razones principales de
porqu las personas de origen Quechua y
Aymar no suelen identificarse como tales.
En Per, el trmino cholo se utiliza general-
mente para referirse las personas que, aunque
ante los ojos de un extranjero parecera n ser in-
dios, rechazan la identidad indgena. La discri-
minacin histrica contra las culturas indgenas,
junto a los esfuerzos oficiales de eliminar la
identidad indgena, les persuadi a adoptar la
nueva identidad de cholos. Este grupo poblacio-
nal no reclama ttulos de tierras comunales y no
se identifica a s mismo como un movimiento
tnico poltico o social. La categora de cholo es
interesante en cuanto a que, hasta ahora, ha re-
presentado una negacin bsica de la identidad
indgena y sus miembros se han unido a nocio-
nes ms individualistas de la identidad nacional.
Sin embargo, las implicaciones polticas seran
significativas si personas decidieran identificarse
ms abiertamente con el movimiento indgena.
Algunas tendencias entre las organizaciones
campesinas peruanas, tanto en los Andes como
en las zonas costeras, apuntan hacia el resurgi-
miento de una identidad indgena, que even-
tualmente podra requerir una respuesta en enfo-
ques futuros de ordenamiento territoriales y de
tierras. Ciertos acaecimientos actuales en Boli-
via y Ecuador presentan retos similares. Espe-
cialmente en Ecuador, el resurgimiento reciente
de un movimiento indgena en los Andes ha
presentado a los cholos con nuevas opciones
para identificarse ms abiertamente como ind-
genas. En el caso de un grupo de cholos colonos
de los bosques, se presenta la oportunidad de
obtener la clasificacin tnica oficial de Montu-
bios con derechos territoriales. Como se ver
ms adelante, ha habido tendencias similares en
el caso de las comunidades negras que viven en
la zona del Pacfico colo mbiano.
En las pendientes andinas orientales que llevan a
las tierras bajas amaznicas y en la cuenca ama-
znica misma, la identificacin tnica es por lo
general menos ambigua. En Per, el trmino
oficial utilizado para las poblaciones indgenas
del bosque tropical hmedo es nativo. Esta de-
signacin se utiliz primero durante la reforma
agraria de la los aos setenta e intentaba asegu-
rar los derechos sobre las tierras comunitarias de
estas poblaciones indgenas amaznicas. Estos
grupos cuya identidad tnica es muy fuerte
aceptaron el trmino nativo sin la ambigedad
que su uso ocasion en las zonas rurales de los
Andes. Sin embargo, el trmino indgena ha sido
reintroducido como resultado del trabajo poltico
de las organizaciones amaznicas y las ONG.
Una categora distinta de la poblacin rural en la
Amazona peruana es la llamada ribereos, un
equivalente amaznico del cholo andino. Estas
son comunidades hispanoparlantes situadas a lo
largo de los ros principales de los llanos alu-
viales amaznicos, que tienen una economa
mixta de productos agrcolas para el mercado,
actividades de extraccin y pesca. Debido al
maltrato que padecieron los trabajadores nativos
quienes durante siglos fueron explotados por
contratistas y la trata de esclavoshan tratado
de evitar que se les clasifique como indios. Sin
embargo, el xito reciente del movimiento ind-
gena amaznico ha persuadido a los ribereos
para reconsiderar su identidad tnica. Uno de
estos grupos, que habita en la parte baja del ro
Huallaga, se redefini a s mismo como indge-
nas Cocamilla en los aos setenta y obtuvo ttulo
al territorio comunitario. Otros grupos ribereos
vecinos pronto siguieron el mismo curso. En el
rea protegida ms grande del Per la Reserva
24
Nacional Pacaya-Samiria , habitada por 35.000
ribereos ms de veinte comunidades nativas
nuevas han sido reconocidas por ley como ind-
genas y han abogado por la reivindicacin de sus
territorios comunales. Esto ilustra la revitaliza-
cin indgena y tnica que est afectando al Per
y que est teniendo repercusiones en los Andes
peruanos.
Por otra parte, puede haber un sentido fuerte de
identidad indgena donde casi no existe una
agricultura comunal, como es el caso de Guate-
mala. Las comunidades indgenas guatemaltecas
perdieron su identificacin como entidades te-
rritoriales a raz de las reformas liberales de la
tenencia de las tierras. Sin embargo, ha resurgi-
do la conciencia maya. Los integrantes de los
grupos tnicos de Guatemala suelen tener un
sentido triple de identidad: primero como Qui-
chs, Pokomchis o Cakchiqueles; segundo como
mayas, y tercero como guatemaltecos. Sin em-
bargo, la gran mayora de los indios guatemalte-
cos cultivan pequeas parcelas privadas, algunos
con ttulos registrados, otros bajo formas ms
tradicionales de posesin.
Es poco lo que realmente se conoce de las aspi-
raciones actuales de los pueblos indgenas con
respecto a las disposiciones sobre la tenencia de
la tierra. Hay pruebas que indican que hoy da,
como en el pasado, los pueblos indgenas se
oponen determinadamente a los esfuerzos arbi-
trarios del Estado por desmantelar los regmenes
de tenencia comunal. Sin embargo, se desconoce
la preferencia de los trabajadores rurales sin tie-
rras o los pequeos agricultores de extraccin
indgena sobre su posible integracin a un con-
junto de tierras comunales, si surgiera un pro-
grama redistributivo de reforma de tierras. Estos
temas requieren investigaciones sistemticas.
Las definiciones oficiales del trmino indgena
han cambiado a travs del tiempo, as como
tambin han cambiado las percepciones de las
personas que as se definen a s mismas. Sin em-
bargo, el movimiento indgena est adquiriendo
mpetu en toda Amrica Latina. Con respecto a
la direccin futura, la gran interrogante perma-
nece en las comunidades rurales tnicas de la
sierra que hasta el momento aceptan la identidad
campesina. La creciente conciencia indgena
puede se observa fcilmente en pases como
Ecuador y Guatemala. En algunos pases se est
experimentando con la idea de las unidades te-
rritoriales de gobierno indgenas, aun cuando las
tierras fueron fragmentadas con el correr del
tiempo. Las implicaciones a largo plazo de dicho
concepto permanecen poco claras.
Los conceptos de tierras y territorio
El concepto de derechos territoriales en sen-
tido amplio, en lugar de derechos sobre las tie-
rras en su sentido ms limitado es de gran
importancia para las estrategias de demandas y
manejo de recursos de los pueblos indgenas.
Las demandas indgenas y los conflictos reales o
potenciales alrededor de estas demandas pueden
llegar ms all del concepto de tierra como cate-
gora agrcola o productiva. Los temas y los re-
tos que enfrenta la regin hoy en da guardan
relacin con los recursos renovables y no re-
novables, los derechos sobre los recursos hdr i-
cos y el manejo y control ambiental. Tambin
existen enfoques innovadores respecto a los as-
pectos polticos del ordenamiento territorial que
incluye a las comunidades indgenas y a las ne-
gras. El territorio para los pueblos indgenas es
el espacio bajo su control que les permite desa-
rrollar y reproducir los aspectos sociales y cultu-
rales de su subsistencia.
El uso del trmino territorio es a veces
considerado reciente, al surgir del nuevo cons-
titucionalismo latinoamericano junto a nuevos
enfoques de descentralizacin y ordenamiento
territorial. De hecho, el Convenio de 1957 de la
OIT sobre los pueblos tribales e indgenas utiliza
ambos trminos: tierras y territorios. Sin em-
bargo, fue el Convenio No. 169 de 1989 de la
OIT sobre temas indgenas, que le resalt la
importancia poltica del tema en la regin (ver
los captulos siguientes). El convenio de la OIT
clarific que el trmino tierras incluye el con-
cepto de territorios y cubre el ambiente total de
las reas que los pueblos indgenas ocupan o
usan. Tambin, refleja los aspectos colectivos de
la relacin entre los pueblos indgenas y sus tie-
rras. Otros instrumentos internacionales sobre
25
derechos indgenas, como los de Naciones Uni-
das y la Organizacin de Estados Americanos,
han puesto un nfasis similar en el concepto de
territorio indgena, reforzando las demandas in-
dgenas de mayor participacin y control sobre
el manejo de los recursos y las actividades ex-
tractivas dentro de su hbitat tradicional. Ade-
ms, estos conceptos han sido de vital importan-
cia en lugares como Australia y Canad donde
juicios y decisiones recientes sobre los ttulos
nativos han redundado en favor de las autorida-
des indgenas al otorgarles importante poderes
sobre el manejo de los recursos dentro de sus
dominios ancestrales.
En Amrica Latina, aunque se utilizan ambos
trminos, hay una tendencia creciente a recono-
cer las demandas indgenas sobre las tierras y los
recursos desde una perspectiva de territorio . En
captulos posteriores se discutir la nueva figura
legal de las entidades territoriales o circunscrip-
ciones indgenas que han sido reconocidas en las
constituciones de pases como Colombia y
Ecuador. Sin embargo, los temas y los usos de
esta terminologa estn siendo intensamente dis-
cutidos Hay mayor disponibilidad a reconocer y
aplicar el concepto territorial en la Amazona y
las tierras bajas tropicales, donde las reas con-
tiguas otorgadas a los grupos indgenas pueden
cubrir varios millones de hectreas, lo que per-
mite enfoques integrados ms genuinos respecto
al manejo de recursos y el ordenamiento territ o-
rial. Sin embargo, en algunos pases el concepto
territorial tambin ha sido aplicado en los Andes
y otras reas montaosas donde las tierras ind-
genas estn ms fragmentadas. Las implicacio-
nes de estos nuevos enfoques todava estn por
verse.
Los conceptos de titulacin de
tierras y regularizacin
En este estudio se utilizan los dos trminos in -
distintamente. La legislacin latinoamericana
suele hacer referencia a la titulacin de tierras
como la parte del proceso en que se logra asegu-
rar la tierra para los pueblos indgenas o cual-
quier otro miembro de una poblacin o grupo.
Pero la emisin de un ttulo no es por s sola una
garanta de seguridad de la tenencia de tierras.
Los ttulos pueden no estar registrados o puede
no existir un catastro efectivo. Asimismo, como
se vio anteriormente, distintas tradiciones hist-
ricas y legales pueden haber dado lugar a una
duplicacin de ttulos. Adems, como se ver en
captulos posteriores, un ttulo puede ser poco
ms que un pedazo de papel. Hay casos que
usualmente se han dado despus de la moviliza-
cin indgena donde se ha decretado la titula-
cin de grandes reas territoriales sin que se es-
clarecieran las demandas que fueron hechas so-
bre las mismas tierras. Por esto, el proceso de
demarcacin o saneamiento juega un papel crt i-
co para establecer ttulos legales y seguros sobre
las tierras indgenas. Tambin pueden suscitarse
problemas si se emiten ttulos antes de establecer
una claridad legal completa respecto a la figura
jurdica de las entidades o personas que lo reci-
ben.
En algunos pases, a raz de polticas de tierras
que promueven la posesin individual, el con-
cepto mismo de ttulo se asocia con formas indi-
viduales de posesin. En Panam, por ejemplo,
los consultores encontraron que todos los infor-
mantes indgenas se oponan al concepto de t-
tulos por ese motivo. Las mismas tendencias se
pueden encontrar en algunos documentos del
Banco, aun cuando est claro que el concepto de
ttulos de tierras comunales o colectivas est
bien arraigado en la mayor parte de la legisla-
cin latinoamericana.
Quizs por estas razones, hay una tendencia ge-
neralizada en el BID y en Banco Mundial a ha-
cer referencia al concepto de regularizacin en
los programas que buscan aumentar la tenencia
segura de la tierra, tanto sea para los indgenas
como otras poblaciones rurales. Dado que la ta-
rea principal establecida para los consultores era
examinar el impacto de los programas de titula-
cin de tierras para los pueblos indgenas, esta es
la terminologa ms utilizada en este informe.
26
Sistemas indgenas de uso de tierra
y el manejo de recursos en relacin
a la necesidad de titulacin.
Categoras bsicas
Los sistemas indgenas de uso de tierra y el ma-
nejo de recursos en Amrica Latina son extre-
madamente diversos. Cualquier tipologa que se
intente establecer corre el riesgo de ser
sumamente simplificada. Incluso las distinciones
convencionales entre los sistemas agrarios de la
sierra templada y las tierras bajas tropicales
pueden ser artificiales en algunos pases puesto
que hay reas en que coinciden. El estado mexi-
cano de Chiapas, por ejemplo, tiene diferentes
reas climticas que van desde montaas fras
hasta zonas templadas o la selva de Lacandn.
De igual manera, en Guatemala pocas horas de
viaje pueden llevar al viajero de sierras templa-
das, donde est concentrada la poblacin maya,
hasta las tierras bajas del Pacfico o el bosque
tropical del Petn. En los Andes, aunque las
distancias son mayores, tambin se constatan
diferencias graduales.
Para propsitos de la elaboracin de polticas,
algunas diferencias bsicas pueden ser identif i-
cadas fcilmente. Una de ellas es entre las eco-
nomas verticales de la sierra, donde por siglos
los pueblos indgenas han adaptado el uso de la
tierra a distintas zonas ecolgicas, y las econo-
mas horizontales de la Amazona donde las co-
munidades indgenas nmades pueden utilizar
vastas reas en zonas fluviales y otras. Una dis-
tincin muy obvia que se puede establecer es
entre los pueblos indgenas que actualmente tie-
nen suficiente tierra para atender sus necesida-
des de subsistencia y los que no tienen suficie n-
te. Esta es quizs la distincin ms bsica que
puede hacerse de las poblaciones indgenas de
Mxico, Amrica Central y los Andes. Por un
lado estn los campesinos indgenas que suman
numerosas poblaciones pero cuentan con pocas
extensiones de tierra, y las pequeas poblaciones
tropicales indgenas que cuentan con extensas
tierras de reservas. En la mayor parte de la sie-
rra, no es suficiente salvaguardar las tierras ind-
genas existentes.. Este tema tambin se debe
tratar desde el punto de vista de la equidad dis-
tributiva, la expansin territorial y, en algunos
casos, reivindicacin de tierras indgenas.
Otra categora es el patrn de uso de las tierras
de los afrolatinos y de otros grupos tnicos mi-
noritarios que hemos mencionado anterior-
mente, sin hablar estrictamente de indgenas
descendientes de poblaciones aborgenes. En
muchas reas costeras de Centro y Sur Amrica
habitan poblaciones afrolatinas, garfunas e
indgenas en lo que eran antes zonas remotas,
fluviales, manglares u otras zonas frgiles que
forman parte importante de la biosfera del Cari-
be y del Pacfico. Estas zonas y sus ocupantes
tradicionales tambin estn comenzando a con-
siderarse en los programas de ttulos especiales.
El uso de la tierra en la Amazona
y en las tierras bajas aledaas
La gran cuenca amaznica comprende varios
tipos ecolgicos: desde reas permanentemente
inundadas, humedales y lagos, reas fluviales
con inundaciones por temporada y reas inter-
fluviales sin inundaciones, hasta sabanas a gran
altura y bosques pluviales montaosos. Dada la
gran variedad de formaciones ecolgicas, slo se
puede ofrecer una presentacin breve de la di-
versidad de los hbitat para ilustrar la importan-
cia de los patrones especficos en el uso de tie-
rras adaptados a estos ecosistemas.
La distincin se puede establecer entre tres for-
maciones principales. stas son el bosque plu-
vial montaoso (la montaa), los llanos fluviales
(varzea) y las tierras interfluviales firmes (tierra
firme).
La montaa se refiere a las vastas zonas de bos-
que montaoso que forma una franja de transi-
cin entre los Andes y la Amazona. La montaa
se extiende desde Bolivia en el sur, a travs de
Per y Ecuador, hasta Colombia en el norte. Esta
es una zona con suelos variados pero relativa-
mente buenos y problemas latentes de acceso
por su topografa tan escabrosa. En la regin de
la montaa es reside la mayor concentracin y
variedad de pueblos indgenas amaznicos. sta
es tambin el rea donde ms se siente la presin
27
de colonizadores debido a la continua expansin
de las fronteras agrcolas desde la sierra andina.
La otra distincin importante es entre los llanos
fluviales de la Amazona y sus principales
afluentes y las zonas de tierra interfluvial firme
con suelos de poco potencial agrcola . Los llanos
fluviales cuentan con suelos aluviales muy ricos
en nutrientes debido a las oscilaciones de los
niveles de agua. Estas zonas han podido mante-
ner a grandes poblaciones indgenas en el pasado
(vase Gnerre, 1990). Es en los llanos fluviales
donde se encuentra el mayor nmero asenta-
mientos humanos recientes, tanto indgenas co-
mo no indgenas. La tierra firme, que cubre la
gran mayora de la amplia regin de la Amazo-
na, tiene un potencial agrcola muy bajo y no es
apta para la colonizacin o el desarrollo agroe-
conmico. Esto se refleja en la baja densidad
poblacional indgena. Algunas reas interfluvia-
les de Brasil y Bolivia oriental se desvan de este
patrn debido a diferentes formaciones geolgi-
cas que les permiten un mejor potencial. En con-
secuencia, existe una extensa produccin gana-
dera que ha causado problemas latentes de defo-
restacin y conflictos territoriales entre colonos
y poblaciones indgenas.
En Per, la regin de la Amazona, se divide en
dos zonas geogrficas: la montaa amaznica y
los llanos fluviales. La selva alta se compone de
pendientes escabrosas andinas y se extiende
hasta la cuenca. La selva baja comprende las
cuencas de los principales ros amaznicos como
el ro Ucayali y sus afluentes. Estas dos forma-
ciones geogrficas diferentes han jugado un pa-
pel determinante sobre los patrones de coloniza-
cin. La selva alta, conectada muy de cerca con
los mercados y la mano de obra andina, ha sido
foco de atraccin por su potencial agrcola y ga-
nadero. La selva baja, a pesar de los ricos suelos
aluviales a lo largo de los principales ros, no ha
experimentado expansin agrcola debido a las
inundaciones impredecibles de temporada y lo
distante de los mercados. Toda la transportacin
es fluvial y est, por tradicin, orientada hacia
los mercados brasileos. Un patrn similar se
puede observar en el oriente ecuatoriano; la dife-
rencia es que la mayora de los ros corren a tra-
vs de Per antes de llegar a la parte baja de la
Amazona brasilea.
Patrones similares se pueden detectar en Bolivia,
Ecuador y partes de Colombia. La frontera agr-
cola que se expande desde los Andes y el
aumento de la extraccin de la madera con fines
comerciales han penetrado reas cuantiosas del
bosque pluvial tropical en las fronteras orienta-
les. Las caractersticas de estas regiones fronte-
rizas son la deforestacin masiva y la coloniza-
cin espontnea por parte de miles de colonos
andinos, principalmente mestizos y cholos ind-
genas, que ponen gran presin tanto en la ecolo-
ga de la zona como en los territorios y pobla-
ciones indgenas. Este proceso tambin ha dado
lugar a una extensa explotacin de la mano de
obra indgena. Informes muy recientes de orga-
nizaciones de derechos humanos han hecho refe-
rencia a la persistencia de patrones de servicio
por deuda y esclavitud indgena en las empresas
de ganado y madera en estas regiones.
Algunos pueblos indgenas tambin han co-
menzado actividades comerciales. Un ejemplo
es la Federacin Shuar de Ecuador, cuya eco-
noma moderna ganadera ha impulsado una bs-
queda constante de nuevos pastos. El Banco
mismo, de hecho, ha contribuido a este proceso
al ofrecer crdito para la compra de ganado a
estos productores. En medio de un bosque tropi-
cal, el beneficio de dichas prcticas se ha visto
cuestionado, tanto por la naturaleza no sosteni-
ble de la ganadera en estas zonas, como por los
problemas que la expansin puede causar con
los grupos indgenas residentes.
Puesto que la titulacin a larga escala en las tie-
rras indgenas de la Amazona comenz entre
1980 y 1990, el desafo que se presenta es la
regulacin de las tierras de manera tal que estos
pueblos, acostumbrados a cubrir vastas reas
territoriales, puedan continuar sus estilos de vida
tradicionales. El panorama amaznico cambia
constantemente. En pocas recientes, las explo-
raciones de petrleo y gas amenazan en conver-
tirse en una nueva ola de alteracin. Pero en la
mayor parte de la Amazona es comn encontrar
una mezcla de grandes ranchos ganaderos, com-
paas madereras y otras explotaciones comer-
28
ciales al igual que asentamientos de colonos
andinos. En algunos casos, los pueblos indgenas
han logrado coexistir pacficamente con los nue-
vos ocupantes. En otros, hay seales de conflicto
creciente. Por ende, cuando el gobierno otorga
ttulos sobre grandes reas de comunidades ind-
genas, el prximo paso importante es clarificar o
sanear las tierras en cuestin. Qu ocurre cun-
do los colonos tienen una presencia permanente,
con o sin ttulo legal, en las reas sobre las que
un grupo indgena tiene derecho a un ttulo co-
lectivo? Los gobiernos andinos estn comenzan-
do ahora a tratar dicha situacin.
Uso de tierras en las comunidades
indgenas: sistemas agrarios
individuales o colectivos?
Ha habido debates intensos de polticas referente
a si los sistemas indgenas de tenencia y uso de
tierras son o deberan ser considerados in -
dividuales o colectivos. Entre los polticos cunde
la percepcin general de que la base de la eco-
noma de las comunidades indgenas es la forma
colectiva de produccin y que sta se organiza
en instituciones de trabajo comunal enraizada en
tradiciones arcaicas. La inferencia es que las
comunidades indgenas contemporneas son si-
milares a las cooperativas partiendo de un mo-
delo socialista primitivo de produccin y tenen-
cia. Como las cooperativas agrcolas han tenido
un rendimiento pobre en Amrica Latina, se de-
duce que los sistemas agrarios indgenas comu-
nales son fenmenos anacrnicos con una nece-
sidad urgente de reforma para lograr una eficacia
productiva mayor y una mejor subsistencia para
sus miembros.
Sin embargo, estas percepciones y las impli-
caciones de las polticas que se desprenden de
ellas se disipan a medida que se aprende sobre
la realidad de los sistemas agrarios indgenas. A
mediados de los aos setenta, por ejemplo, la
poltica de reforma agraria del Banco Mundial
recomendaba que se abandonaran los sistemas
de tenencia comunal a favor de ttulos indiv i-
duales y la subdivisin de las reas de uso co-
mn. Sin embargo, un informe reciente escrito
por los especialistas principales del Banco Mun-
dial en la materia cuestiona esas primeras con-
jeturas y reconocen que los sistemas de tenencia
comunal pueden ser ms costo-efectivos que un
ttulo oficial. Propuestas recientes pretenden
otorgar derechos de propiedad a las comunida-
des, quienes quedan libres de decidir los arreglos
de tenencia ms adecuados a sus necesidades
(Deininger y Binswanger, 1999).
De manera similar, el director del servicio de
tenencia de tierras de la Organizacin de Ali-
mentos y Agricultura de las Naciones Unidas ha
dicho que en ambientes frgiles los sistemas
comunales de manejo de recursos son los ms
sostenibles. Cada vez hay ms y ms pruebas
que demuestran que la privatizacin de la pro-
piedad comn y de recursos y tierras comunita-
rias no significa automticamente una inversin
o un desarrollo sostenible. Adems, la mayora
de los integrantes de las comunidades que tienen
sistemas de manejo de recursos de propiedad
comn estn dispuestos a participar en el merca-
do junto al resto del mundo (Riddell, 1998).
Prcticamente ninguna sociedad indgena en
Amrica Latina basa su produccin en el trabajo
comunal. Ya sea en sociedades campesinas ind-
genas adaptadas a la ecologa de la sierra o
comunidades horticultoras y de actividades ex-
tractivas de las tierras bajas, la produccin suele
ser planificada y ejecutada por unidades familia-
res individuales. Cada familia posee su producto
de manera individual y puede manejar su propio
mercadeo. En la sierra andina y de Amrica
Central, las comunidades indgenas han dividido
internamente sus tierras en parcelas de posesin
individual, registradas y confirmadas por los
consejos comunitarios. Esta tendencia llega a su
punto ms extremo en los Andes centrales, don-
de las familias pueden poseer hasta 40 50 par-
celas distintas distribuidas entre diferentes zonas
ecolgicas y tipos de suelos, sistema ideado para
distribuir el riesgo econmico y explotar la va-
riedad ecolgica tan eficazmente como sea posi-
ble.
En las tierras bajas de bosque tropical otros fac-
tores afectan los patrones de uso de las tierras,
dado que los suelos son generalmente mucho
menos productivos y la produccin es vulnerable
29
a las variaciones impredecibles del clima. Los
productores necesitan ajustarse muy rpida-
mente a las condiciones cambiantes, lo que sig-
nifica que el producto mismo puede variar de un
ao a otro. Por ejemplo, los cultivadores de
arroz de la estacin seca que utilizan los bancos
aluviales de sedimentos en el lecho del ro pue-
den confrontar niveles de aguas inusuales debido
a variaciones pequeas de los patrones de lluvia
y, por lo tanto, tienen que pasar a una produc-
cin alternativa como la pesca u otro cultivo.
Slo las unidades de produccin pequeas pue-
den adaptarse rpidamente a dichas variaciones
e implantar estrategias econmicas viables como
respuesta a la fluctuacin del mercado. La fami-
lia nuclear est mejor equipada para reaccionar
con dicha flexibilidad.
La fragilidad ecolgica de los suelos tropicales
situados en tierras bajas exige perodos largos en
barbecho especialmente en zonas interfluvia-
les para mantener una produccin sostenible y
una relacin aceptable entre el rendimiento de la
cosecha y el tiempo de trabajo invertido. La
combinacin de estos factores significa que el
productor debe tener acceso a vastas reas para
practicar estas estrategias de produccin. Este un
punto fuerte contra los ttulos individuales de
tierras indgenas en las tierras bajas tropicales ya
que stos obligaran al productor a permanecer
en un solo lugar, reduciendo su flexibilidad y
productividad. En los bosques tropicales, los
ttulos comunales han demostrado ser la mejor
manera de aumentar la productividad y el poten-
cial econmico total del productor.
Sin embargo, existen algunas excepciones a este
patrn general. Una se da en los pastizales co-
munes en zonas elevadas. Aunque las tierras son
de propiedad y uso comn, los animales son
posesin de individuos o asociaciones de indivi-
duos. Tambin existen asociaciones de produc-
tores con el fin de reducir los costos de trans-
porte y mercadeo del producto. La nica organi-
zacin comunal del trabajo suele ser para prop-
sitos especficos tales como la construccin y el
mantenimiento de las escuelas y otros edificios
pblicos, el mantenimiento de carreteras y cami-
nos comunitarios y/o el mantenimiento de un
predio que se trabaja en forma colectiva y cuyas
ganancias se emplean para pagar servicios mdi-
cos y otros servicios esenciales, festivales reli-
giosos y celebraciones comunitarias. Este tipo de
trabajo comunal no se limita a las sociedades
indgenas sino que tambin ocurre con frecue n-
cia en comunidades contemporneas en los pa-
ses industrializados como Europa y Estados
Unidos.
Por ende, la tenencia de la tierra en las comuni-
dades indgenas tradicionales de Amrica Latina
puede considerarse como un sistema alternativo
de propiedad privada. Se ha escrito mucho sobre
la ficcin legal del uso de la tierra dentro de
estas comunidades. Por ejemplo, a pesar de las
restricciones impuestas por la ley, existe un
mercado dinmico de arrendamiento o transfe-
rencia de tierras.. Esto no significa que las co-
munidades preferiran sistemas de tenencia indi-
vidual sino, ms bien, se trata de una mala inter-
pretacin de la realidad de la vida diaria de estas
comunidades la cual se ve reflejada en las leyes
agrarias. El impacto de las polticas pblicas
podra aumentar significativamente si esta reali-
dad se comprendiera mejor.
En algunos casos, los miembros de las co-
munidades indgenas han obtenido ttulos indi-
viduales con el propsito de vender sus tierras.
Sin embargo, el propsito ms comn de la soli-
citud de ttulos individuales por parte de familias
pertenecientes a una comunidad indgena es
proteger sus intereses dentro de la comunidad
misma. Las familias indgenas necesitan ttulos
seguros para legar sus parcelas o retener el dere-
cho de uso de las tierras cuando emigran por
cierto perodo. Como en cualquier otra sociedad,
se necesitan reglas internas para salvaguardar los
derechos al uso de las tierras y protegerse de
potenciales abusos del poder por parte de las
autoridades tradicionales.
Por estas razones, es til concebir los sistemas
indgenas de tenencia de tierras como formas
alternativas de propiedad privada dentro de me-
canismos descentralizados que permiten la dis-
tribucin de los derechos al uso de las tierras
segn las normas internas de cada comunidad.
Los sistemas indgenas pueden compararse a las
sociedades annimas u otras formas de posesin
30
corporativa. La promocin de sistemas co-
munitarios indgenas como un tipo de empresa
privada que permite titulacin y registro indivi-
dual dentro de la jurisdiccin de la comunidad
garantiza la integridad de la comunidad como
una asociacin civil. En lugar de abusar de los
ya establecidos sistemas de control social, puede
de hecho mejorar la operacin de los mercados
financieros y facilitar los acuerdos para el arren-
damiento de tierras, todo bajo el control y las
reglas establecidas por la comunidad misma.
Esto tambin lleva a una reduccin en los costos
de la titulacin y la regularizacin de las tierras
con respecto a los enfoques de ttulos indiv i-
duales que se vern en los prximos captulos.
La titulacin de parcelas individuales puede
acarrear enormes costos, por ejemplo, cuando se
requiere la demarcacin parcelas de varios
cientos de familias que forman parte de una co-
munidad, y cada una posee varias parcelas indi-
viduales diferentes. En tales circunstancias, el
costo de medidas topogrficas, el mapeo y la
titulacin podra exceder el costo de la tierra
misma.
Sistemas indgenas de produccin:
de subsistencia u orientados al mercado?
Como se ha visto ya, la produccin indgena de
subsistencia ha demostrado tremenda diversidad
en las diferentes regiones ecolgicas de Amrica
Latina. Sin embargo, persiste la nocin de que
los estilos de vida indgena no estn integrados a
los mercados nacionales sino que slo represen-
tan sistemas de produccin de subsistencia.
La produccin de subsistencia, es decir, para
consumo inmediato del hogar, ciertamente juega
un papel prominente en la mayora de las eco-
nomas indgenas. Sin embargo, esto no significa
que los pueblos indgenas no tengan inters en
participar en los mercados competitivos. Los
pueblos y las comunidades indgenas, tanto en la
regin de la sierra como en la selva de los An-
des y de Amrica Central, han participado en
mercados y redes de intercambio desde antes de
la conquista europea. Es posible que a estas altu-
ras, la principal exigencia de las organizaciones
indgenas sea superar los impedimentos a una
participacin ms eficaz en el mercado que
suelen ser un legado de la discriminacin.
Sin embargo, las relaciones entre las actividades
de subsistencia y las de mercado son complejas
y requieren ser bien entendidas 4 . La mayora de
los sistemas econmicos indgenas tienen ca-
ractersticas duales; es decir, comprenden una
economa tradicional dirigida al mercado ind-
gena interno y produccin para el mercado na-
cional ms amplio. El mercado indgena interno
y la produccin de subsistencia han servido para
amortiguar los altibajos del mercado o los efec-
tos ocasionados por cambios en las polticas
agrarias. En situaciones normales, el mercado de
interno o de subsistencia debera cubrir las nece-
sidades inmediatas de la comunidad permitiendo
su reproduccin social. Empero, las familias in -
dgenas se han visto en dificultades para produ-
cir lo suficiente como para satisfacer las necesi-
dades de consumo del hogar debido al aumento
en la escasez de tierras. Persisten severos pro-
blemas en las economas campesinas que no han
podido identificar productos y mercados alter-
nativos, y compiten entre s en los mercados de
productos tradicionales agrcolas. Las entradas
provenientes del trabajo migratorio y de las re-
mesas de familiares radicados en el exterior
forman parte cada vez ms importantes de los
ingresos de las familias indgenas. Par mejorar la
situacin econmica del campesino indgena es
indispensable mejorar su acceso al mercado y al
crdito.
La simbiosis entre los diferentes componentes
de produccin indgena se puede ver claramente
en las tierras bajas tropicales donde los
labradores indgenas han logrado entrar al mer-
cado de exportacin con productos como el caf,
el cacao, las hierbas medicinales y otros artc u-
los especializados. Adems, esta variedad de
productos les permite competir en el mercado
interno con productores no indgenas de la mis-
4
Para un anlisis detallado de estos temas en el con-
texto colombiano vase: Carlos Csar Perafn, Im-
pacto de cultivos ilcitos en pueblos indgenas: el
caso de Colombia, Banco Interamericano de Desa-
rrollo, enero de 1999.
31
ma zona. Una produccin ms variada tambin
permite una dieta sana y variada. A la vez, los
ingresos en efectivo les presenta la oportunidad
de adquirir artculos fuera de lo estrictamente
necesario para sobrevivir. Por ltimo, los
campesinos indgenas que producen para el mer-
cado de exportacin son menos vulnerables a la s
fluctuaciones del mercado interno. Las comuni-
dades indgenas que habitan las tierras bajas han
tenido la flexibilidad como para experimentar
con distintas cosechas as como con productos
de extraccin, dando origen a varias nuevas em-
presas indgenas de exportacin durante los l-
timos aos. De lo anterior se desprende que los
territorios comunales con ttulos seguros ms la
produccin de subsistencia y de exportacin
redundan en mejoras econmicas inmediatas sin
requerir subsidios estatales.
Las comunidades indgenas y los
mercados de arrendamiento de tierras
Una crtica que comnmente se le hace a las po-
lticas pasadas de uso de la tierra en Amrica
Latina es que ha subvalorado la importancia del
inquilinato como mecanismo para mejorar la
productividad y los ingresos. Las reformas agra-
rias redistributivas que buscaban dar acceso a la
tierra a los hogares rurales pobres han sido crit i-
cadas por no distinguir entre acceso y posesin 5 .
Por este motivo, muchas de las reformas,
especialmente las que intentaban fortalecer la
tenencia comunal o colectiva de la tierra, prohi-
ban el inquilinato. Esto es evidente en el siste-
ma mexicano de ejidos as como las reformas
agrarias y la legislacin que rega el trabajo rural
en otros pases de la regin, las cuales contenan
prohibiciones o restricciones sobre el inquilinato
y la medianera por considerarse ste un legado
5
Para un resumen de los argumentos vase: Perspec-
tivas sobre mercados de tierras rurales en Amrica
Latina, Banco Interamericano de Desarrollo, Divisin
de Medio Ambiente, diciembre de 1998. Vase tam-
bin Alain de Janvry y Elisabeth Sadoulet, Acces to
Land for the Rural Poor: How to Keep it Open and
Effective for Poverty Reduction, ponencia presentada
en la reunin de la Asociacin Econmica de Amri-
ca Latina y el Caribe, Nueva York, enero de 1999.
indeseable de los sistemas agrarios feudales.
As, la proporcin de tierras trabajadas por in-
quilinos es menor en Amrica Latina que en
otras regiones del mundo (especialmente Asia) y
parece estar disminuyendo.
Varios influyentes anlisis de poltica, entre los
que se cuentan los del BID, ahora concluyen que
los mercados de tierras abiertos y flexibles pue-
den servir de instrumento eficaz para aumentar
la equidad y aliviar la pobreza, a la vez que au-
mentan la productividad agrcola. El informe de
estrategia del Banco sobre la reduccin de la
pobreza rural establece que la eficacia en los
mercados de tierras se puede aumentar mediante,
entre otros, la eliminacin de la regularizacin
que limita la venta y el arrendamiento de las
mismas (BID, 1998).
Un tema clave que est siendo debatido actual-
mente en la regin se refiere a la extensin ideal
de las restricciones sobre el uso de la tierra
ventas, transferencias, arrendamiento, hipotecas
u otras limitaciones. La mayora de los pases de
Amrica Latina a pesar de algunas tendencias
recientes en otra direccin todava establecen
que las tierras indgenas deben ser inalienables,
indivisibles, imprescriptibles y no hipotecables.
Varios estudios han detectado un mercado activo
de arrendamiento de tierras dentro de las comu-
nidades indgenas. Los arrendamientos infor-
males de tierras a intereses no indgenas han si-
do, por largo tiempo, una caracterstica de varios
sistemas agrarios indgenas. De hecho, el
aumento en el nmero de dichos transferencias
se ha usado como argumento para liberalizar las
restricciones sobre la tenencia de la tierra ind-
gena (ver prximo captulo). Al mismo tiempo,
hay tambin indicaciones de que las comunida-
des indgenas hallarse renuentes al inquilinato
aun en el caso de tierras eriales o subutilizadas,
por miedo a perderla s. En Ecuador, por ejemplo,
se ha estimado que hasta la mitad de las tierras
indgenas irrigadas podran estar en barbecho
(Perafn, 2000).
Por consiguiente es de suma importancia
fortalecer la capacidad de los individuos que
forman parte de las comunidades indgenas para
32
transferir el uso de sus tierras sin socavar la se-
guridad en la tenencia de las mismas. La mayo-
ra de la legislacin vigente as como los
programas apoyados por el Banco, limitan estre-
chamente las opciones de tenencia entre, por un
lado, la posesin colectiva con restricciones
sobre la transferencia y, por el otro, la posesin
individual libremente transferible. Ninguna de
estas alternativas extremas parece ajustarse a la
realidad que viven las comunidades indgenas,
especialmente las que habitan zonas donde las
tierras que han estado tradicionalmente en ma-
nos de comunidades indgenas son codiciadas
por individuos de afuera de la comunidad. En las
reformas recientes que han brindado a los
miembros de comunidades indgenas la opcin
de recibir ttulos individuales sobre sus posesio-
nes, como es el caso de Mxico, se ha constata-
do que, por lo general, han rechazado esta op-
cin.
Donde las comunidades indgenas dependen de
normas tradicionales para la distribucin de los
derechos sobre las tierras, los mercados de
arrendamiento que se desarrollan tienden a ser
informales y a corto plazo. Lo necesario es bus-
car ahora opciones apropiadas a largo plazo que
les permita acudir a los mercados de capitales.
Una solucin para los casos en que las comuni-
dades indgenas optan por obtener ttulos comu-
nitarios para defender sus posesiones de las in-
vasiones, sera desarrollar sistemas de inquili-
nato negociables a largo plazo. Esto podra ayu-
dar a fortalecer los derechos individuales sobre
las cosechas y permitira a su vez que la comu-
nidad o los individuos arrendaran parte de sus
tierras sin comprometer la integridad del ttulo
comunal. Adems, al retener el derecho de
usufructo al expirar el contrato, las autoridades
que lo emiten (ya sea indgenas o estatales)
podran corregir cualquier concentracin indebi-
da de derechos de uso de tierras o prevenir que
una gran cantidad de tierras comunales sean
controladas por personas de fuera de la comuni-
dad6 .
6
Agradecemos a Francisco Proenza del Programa
Cooperativo de la FAO por traer a nuestra atencin
estas preocupaciones y hacer propuestas especficas.
Sobre este punto, las modalidades precisas
deben ser negociadas entre el Estado, sus insti-
tuciones legislativas y representantes de las au-
toridades indgenas en cada pas. El tema im-
portante es que las autoridades indgenas debe-
rn determinar sus propios patrones de uso de la
tierra en lugar de que stos sean impuestos ex-
ternamente por agencias gubernamentales, las
cuales podran no estar completamente fa-
miliarizadas con las costumbres indgenas y no
apreciar los beneficios sociales, econmicos y
culturales que obtienen los pueblos indgenas.
Comunidades indgenas y
manejo de recursos naturales
No todas las comunidades rurales de Amrica
Latina son indgenas ni todas las poblaciones
indgenas residen en comunidades formalmente
constituidas. Las razones histricas de esto se
pueden apreciar en pases como Ecuador y
Guatemala.
Aun cuando la tierra es de propiedad individual
y cuenta con un ttulo registrado u otra
documentacin reconocida, pueden existir
sistemas comunitarios de manejo de recursos
naturales. En Guatemala por ejemplo, donde la
mayora de las tierras indgenas son de propie-
dad individual, un estudio elaborado por el
Banco Mundial en 1995 identific ms de 100
bosques comunales en siete departamentos de la
sierra indgena. Estos bosques jugaban un papel
clave en la conservacin de la biodiversidad y
representaban una fuente de lea y otros pro-
ductos esenciales para las comunidades indge-
nas pobres. Sin embargo, la mayora de las co-
munidades no contaban con normas ni sanciones
para velar por el uso del bosque y las tierras co-
munales se vean amenazadas por disputas con
terratenientes vecinos, as como tambin debido
a la ambigua definicin de los lmites de la pro-
piedad y por la falta de registros de ttulos.
Los bosques comunales, debidamente reco-
nocidos por ley, pueden representar una fuente
importante de ingresos para las comunidades
indgenas. Esto se logra ms fcilmente cuando
se encuentran dentro de los lmites de las tierras
33
comunales registradas. Se ofrecern ejemplos
ms adelante de programas innovadores de desa-
rrollo indgena en Mxico, diseados en torno al
bosque comunal. Pero debemos recordar que,
incluso en reas donde hay agricultura indgena
a niveles principalmente individual, la identif i-
cacin y proteccin de los recursos comunitarios
puede significar una contribucin vital a la vida
indgena.
Equidad: La tenencia de tierras
indgenas y la diferenciacin social
Mucha de la literatura sobre polticas pblicas ha
enfocado la relacin entre los sistemas de tenen-
cia de tierras y la eficacia o productividad agr-
cola, dndosele poco nfasis al tema de la equi-
dad. Los sistemas tradicionales se consideran
equitativos dado que contienen redes de seguri-
dad para los ancianos y otros miembros en situa-
cin vulnerable . Sin embargo, esto no significa
que los sistemas indgenas sean igualitarios.
Dentro de un grupo comunitario indgena puede
existir una acumulacin considerable de recursos
y tierra en manos de algunos pocos individuos o
familias. A la vez, algunas familias indgenas
son ms emprendedoras que otras. Pero el tema
de importancia para la definicin de polticas
pblicas es si la equidad intercomunitaria es (o
no) mayor donde los sistemas de tenencia comu-
nal indgena han sido reconocidos formalmente.
Existen razones a prima facie para creer que el
desmantelamiento de los sistemas comunales
agrarios ha llevado a una mayor diferenciacin
social. Esto ha sido ampliamente documentado
en la sierra ecuatoriana, donde la reforma agraria
de los aos sesenta enfatizaba los ttulos indiv i-
duales. El resultado casi uniforme de estas pol-
ticas fue la fragmentacin de las tierras comu-
nales indgenas de la sierra latinoamericana en
entidades agrarias pequeas y dispersas, que
estn tambin ocupadas por colonos y empresas
no indgenas. Sin embargo, no deja de ser inte-
resante preguntarse si la reconstitucin de las
entidades territoriales indgenas hubiese dado
lugar a una mayor equidad en casos donde el
nivel de diferenciacin social es alto. En el ca-
ptulo subsiguiente se presenta el caso de las
nuevas comarcas panameas.
El sistema de comarcas panameo puede consi-
derarse nico porque abarca a indgenas campe-
sinos as como los de tierras bajas tropicales. Las
comarcas fueron originalmente creadas en
respuesta a los reclamos de autonoma de los
indios Kuna durante el perodo de la indepen-
dencia de Panam. A lo largo del tiempo, se han
convertido en la forma aceptada de tenencia y
administracin de tierras para los principales
grupos indgenas del pas. Las autoridades co-
marcales establecen sus estatutos orgnicos en
consulta con el gobierno y cuentan con un mar-
gen considerable para tomar decisiones sobre los
tipos de tenencia que se aplicarn dentro de la
comarca. Las comarcas cubren actualmente casi
una quinta parte del territorio nacional.
Como lo demuestra el caso de la comarca de
Ngbe-Bugl, legalizada en 1997, el sistema
tiene que acomodar una diversidad considerable.
Los Ngbe, con 200.000 integrantes, son el gru-
po indgena ms grande de Panam as como el
grupo social ms pobre del pas. Junto a los Bu-
gl, un pequeo grupo compuesto por 5.000 per-
sonas que habitan dentro del territorio Ngbe, y
algunos campesinos mestizos pobres, ocupan un
rea inmensa en la s provincias occidentales de
Chiriqu, Veraguas y Bocas del Toro. El te-
rritorio est dividido por la Cordillera Central en
dos zonas climatolgicas y ecolgicamente dis-
tintas, lo cual afecta el patrn de asentamiento,
la produccin y la economa de la zona. La zona
situada a orillas del lado del ocano Pacfico
tiene un clima seco con estaciones marcadas.
Las familias indgenas que habitan esta zona
viven en comunidades dispersas por todo el te-
rritorio. El lado del ocano Atlntico, donde las
grandes lluvias causan una vegetacin abun-
dante, la poblacin indgena se encuentra ma-
yormente en comunidades ribereas o
costaneras. En la costa atlntica tambin se radi-
can comunidades negras de ascendencia antilla-
na quienes tienen su propia cultura e idioma y
son aceptados por sus vecinos indgenas. Si-
guiendo las normas generales indgenas en Am-
rica Latina, no hay instituciones colectivas de
produccin aparte de los trabajos comunales.
34
En tiempos pasado, los Ngbe obtenan gran
parte de sus ingresos fuera de las comunidades,
trabajando como obreros itinerantes permanen-
tes o temporales en ranchos ganaderos o
plantaciones bananeras. La tenencia de la tierra
dentro de la comunidad era sumamente variada,
yendo desde reas bastante grandes hasta peque-
as fincas; tambin existan familias sin tierras.
En consecuencia , aunque mucha de la produc-
cin es de subsistencia, existe una diferenciacin
social pues algunas familias han logrado un ma-
yor grado de xito en la produccin y mercadeo
de productos. Las familias Ngbe con frecuencia
subscriben acuerdos de inquilinato, aunque esto
a dado lugar a conflictos cuando se vencen los
contratos y las parcelas deben ser devueltas a sus
dueos. Algunos individuos han entrado al ne-
gocio de la ganadera comercial aunque compi-
ten con dificultad con los ganaderos mestizos del
rea.
Qu efecto ha tenido la creacin de la comarca
Ngbe-Bugl sobre el uso de la tierra y las es-
trategias de produccin en esta zona? De hecho,
slo una parte del rea tradicionalmente utiliza-
da y habitada por los Ngbe forma parte de las
comarcas declaradas. A pesar del fuerte sentido
de identidad tnica manifestado en la lucha por
la creacin de la comarca, tambin se constata
una diferenciacin social entre las familias ind-
genas. La actual escasez de tierras requiere la
identificacin nuevas estrategias econmicas
basadas en la reasignacin de los derechos inter-
nos sobre la tierra. De no lograrse esto ltimo, es
difcil imaginar cmo podrn romperse los pa-
trones de pobreza del pueblo Ngbe.
Por ltimo, se debe resaltar que las tendencias
actuales de la pobreza indgena son
alarmantemente similares en toda Amrica Lati-
na. Estos temas han formado parte de estudios
anteriores del Banco sobre la pobreza indgena y
no necesitamos discutirlos a fondo aqu. Es sufi-
ciente decir que la escasez de tierras en las co-
munidades indgenas contina en aumento, que
una mayor proporcin de los ingresos se deven-
gan fuera del sector agrcola y que contina cre-
ciendo la emigracin estacional y permanente.
 IV. MARCO LEGAL Y DE POLTICA PBLICA EN LA TITULACIN DE
TIERRAS INDGENAS: TENDENCIAS EN LA DCADA DE LOS NOVENTA
Durante la ltima dcada se ha llevado a cabo
una gran actividad normativa en Amrica Latina
respecto a los derechos indgenas, entre ellos, los
derechos sobre tierras tradicionales y recursos
naturales. Un nmero considerable de pases ha
adoptado nuevas constituciones, o enmendado
las vigentes, para reconocer los derechos
especiales de los pueblos indgenas y otras
minoras tnicas. Algunos pases tambin
adoptaron leyes especiales con respecto a la
titulacin de tierras indgenas. Adems, algunas
nuevas legislaciones encaran. otros temas Por
primera vez se est prestando atencin al control
que los pueblos indgenas ejercen sobre los
recursos renovables, y no renovables que yacen
dentro de sus tierras y territorios. En varios
pases se estudian proyectos de ley para regular
el control indgena de las actividades mineras y
petroleras y tomar en consideracin la posible
participacin de stas en las ganancias. El
Convenio No. 169 de la OIT sobre temas
indgenas, que ha sido ratificado por los pases
latinoamericanos con las mayores poblaciones
indgenas, ha sido de gran importancia en este
aspecto. Tambin revisten gran importancia las
nuevas polticas al respecto de los donantes
gubernamentales y las instituciones financieras
internacionales.
Sin embargo, se constatan algunas tensiones
respecto a cmo las polticas agrarias y de
titulacin de tierra deberan tratar ciertas
categoras de tierras indgenas. Con la creciente
toma de conciencia indgena en todo el
continente, las organizaciones indgenas estn
influenciando cada vez ms las leyes y las
polticas nacionales. En algunos pases se han
firmado acuerdos sobre temas indgenas entre
organizaciones indgenas y el Estado. Pero,
mientras que algunos pases continan
promoviendo un estatus especial para las tierras
indgenas, otros de nuevo se ocupan de reducir
las diferencias entre los varios tipos de tierras,
35
especialmente respecto a las restricciones sobre
el uso y la venta de las tierras indgenas. En las
tierras bajas tropicales, las polticas ahora son
ms uniformes y buscan principalmente que la
titulacin de grandes zonas indgenas en calidad
de unidades inalienables. En las reas
campesinas y montaosas, las polticas varan de
un pas a otro. Quizs repitiendo las tendencias
del siglo diecinueve, algunos gobiernos buscan
reactivar un mercado de tierras en las
comunidades indgenas. La diferencia es que
cualquier fragmentacin de las tierras comunales
debe ocurrir ahora de manera voluntaria,
despus de un voto mayoritario de los miembros
de la comunidad.
Encontramos una falta de correspondencia entre
los aspectos polticos de las reformas constitu-
cionales recientes y otras reformas, y las polti-
cas econmicas, especialmente en el sector agra-
rio. En el mbito poltico, hay una tendencia
creciente a reconocer la naturaleza multitnica y
multicultural de las sociedades latinoamericanas.
Aunque las implicaciones prcticas de este
nuevo enfoque distan de estar claras, por lo
menos representa una interrupcin de las polti-
cas de integracin y asimilacin del pasado. El
concepto fundamental es una forma diferenciada
de ciudadana, que crea un espacio poltico para
los pueblos indgenas y sus agendas y permite
nuevas formas de representacin poltica
conforme con las costumbres y tradiciones ind-
genas. Todo esto se puede ver, por ejemplo en el
nuevo marco normativo de Bolivia, Colombia y
Ecuador. Las nuevas normas promueven la
autonoma y el control indgena sobre su propio
desarrollo, que est necesariamente ligado a los
conceptos de espacio territorial.
En la esfera econmica, hemos visto que el nfa-
sis de algunas tendencias polticas recientes ha
sido distinto. Varios gobiernos, as como las
instituciones financieras multilaterales, han con-
tinuado basando sus polticas sobre la premisa
de mercados de tierras abiertos y libres, la pro-
mocin de la tenencia individual y un papel
limitado de las instituciones del Estado.
El Convenio No. 169 de 1989 sobre
pueblos indgenas y tribales:
dispos iciones sobre las tierras
El Convenio 169, que entr en vigor en 1990, ha
sido ratificado por trece pases, nueve de ellos
latinoamericanos 7 . El convenio fortalece las
disposiciones sobre las tierras del instrumento
anterior aprobado en 1957. La seccin que trata
la problemtica de la tierra contiene siete
artculos. Los elementos clave de estos artculos
son: El trmino tierras debe incluir el concepto
de territorio , que abarca la totalidad de la zona
ambiental que ocupan o utilizan los pueblos
indgenas (Artculo No. 13). Los derechos de
propiedad y posesin de los pueblos indgenas
sobre las tierras que han ocupado tradiciona l-
mente deben ser reconocidos. Los gobiernos
deben tomar la iniciativa de identificar estas
tierras y garantizar la proteccin eficaz de dichos
derechos (Artculo No. 14). Los derechos de los
pueblos indgenas sobre los recursos naturales
ubicados en sus tierras deben protegerse con
especial cuidado. En lo posible, los pueblos
indgenas deben participar en los beneficios de
la explotacin de los recursos ubicados en sus
tierras (Artculo No. 15). Los pueblos indgenas
no deben ser desalojados de las tierras que
ocupan, salvo en circunstancias excepcionales
(Artculo No. 15). Los procedimientos indgenas
para la transmisin de derechos sobre la tierra
entre sus miembros deben ser respetados (Art-
culo No. 17). Los gobiernos deben prevenir y
penalizar toda intrusin no autorizada en tierras
indgenas (Artculo No. 18).
7 indgenas fueron reconocidas como entidades
Los pases son Bolivia, Colombia, Costa Rica,
Ecuador, Guatemala, Honduras, Mxico, Paraguay y
Per.
36
El nuevo constitucionalismo de
Amrica Latina: implicaciones
para la titulacin de la tierra
La Constitucin adoptada en 1988 por el Brasil
enmienda las disposiciones anteriores en lo que
respecta a los derechos indgenas sobre la tierra
y los recursos. La Constitucin de Guatemala de
1985 estableci que las tierras de las
comunidades indgenas recibiran proteccin
especial del Estado. Durante la dcada de los
aos noventa, Argentina, Bolivia, Colombia,
Ecuador, Mxico, Paraguay y Per llevaron a
cabo cambios constitucionales que tuvieron
como efecto encara los temas de inters a los
pueblos indgenas de esos pases. Todas estas las
constituciones hacen referencia a los derechos
colectivos especiales sobre la tierra. Varias
hacen referencia a los derechos especiales
respecto a los recursos naturales del suelo y, en
algunos casos, tambin otorgan a los pueblos
indgenas alguna medida de control sobre las
actividades mineras y de extraccin. Dos de las
constituciones formularon el concepto de
entidades territoriales indgenas, estableciendo
as un rgimen especial de tierras con nociones
ms amplias de autonoma territorial. Una
caracterstica que surge del el constitucionalismo
latinoamericano es el reconocimiento de un
rgimen de tenencia colectiva de tierras para las
poblaciones negras en reas ecolgicamente
frgiles. Esta es una modalidad novedosa en
Amrica Latina, que extiende los derechos
colectivos sobre la tierra a grupos tnicos
minoritarios.
La Constitucin de 1991 de Colombia tuvo
como propsito atender los aspectos polticos y
financieros de la autonoma indgena. Partiendo
de una extensa experiencia de titulacin en la
Amazona durante la dcada anterior y de la ex-
periencia histrica de los resguardos, se propuso
consolidar las nuevas entidades territoriales en la
Amazona. La figura jurdica en la que los dere-
chos colectivos e inalienables a la tierra fueron
otorgados a los pueblos indgenas se extendi en
1991 a los resguardos en todo el pas. Las reas
territoriales similares a los departamentos, los
distritos y las municipalidades. Por ende, las
autoridades indgenas podran ejercer funciones
jurisdiccionales dentro de estos territorios, go-
bernados por consejos indgenas constituidos
segn las costumbres y la usanza tradicionales.
La explotacin de los recursos naturales se debe
llevar a cabo con el debido respeto a la integri-
dad cultural y econmica de las comunidades
indgenas. Adems, el gobierno debe promover
la participacin indgena en las decisiones que
deban tomarse. Hay, tambin, requerimientos
para transferir ganancias de Estado a las entida-
des territoriales indgenas como parte de la
descentralizacin de la inversin pblica.
Una caracterstica original de la constitucin
colombiana es su Artculo No. 55 transitorio que
requiere que el congreso legisle sobre los dere-
chos a la propiedad colectiva de las comunida-
des negras que ocupan baldos en la cuenca rural
riberea del Pacfico segn sus prcticas tradi-
cionales de produccin. Hasta entonces, no
existan normas legales que atendieran a la
poblacin negra o afrocolombiana. A finales de
la dcada de los aos cincuenta, toda la regin
del Pacfico haba sido declarada una enorme
reserva forestal confirindosele el estatus legal
de tierras baldas. La Ley No. 70 adoptada en
1993, extendi las disposiciones a las comuni-
dades negras afrocolombianas con caractersti-
cas similares en otras reas rurales. Esto allan
el terreno para un programa sustancial de titula-
cin colectiva efectuado a finales de la dcada
de los noventa.
La Constitucin ecuatoriana de 1998 coincide en
varios puntos con la colombiana. Puesta en vigor
despus de tensas negociaciones entre los repre-
sentantes indgenas y el Estado, tambin da
prominencia al concepto de territorialidad ind-
gena e introduce el concepto de circunscrip-
ciones territoriales indgenas. Esto podra pre-
parar el terreno para el reconocimiento de
nuevas reas territoriales conforme a la identi-
dad de cada grupo tnico. Se ha deliberado
tambin un proyecto de ley sobre nacionalidades
en las comisiones del Congreso, que examina
entre otros, cmo poner en vigor este concepto
territorial. Hay preocupacin de que el concepto
parta ms bien del contexto amaznico, donde la
afiliacin territorial se asocia claramente con la
37
identidad tnica y cultural, ms que del contexto
de la sierra donde las tierras indgenas estn ms
fragmentadas y la afiliacin tnica es menos
precisa.
La constitucin ecuatoriana retiene restricciones
sobre la alienacin o divisin de tierras
comunales ancestrales. Tambin, confronta el
tema de los derechos sobre los recursos ubicados
en las reas indgenas, aseverando que los
pueblos indgenas habrn de participar en todo el
proceso de toma de decisiones respecto al uso y
conservacin de los recursos naturales y tendrn
participacin plena en cualquier proyecto que se
implante dentro de sus territorios. Se les
consultar respecto a la explotacin de los
recursos no renovables y participarn cuando sea
posible en la reparticin de los beneficios,
recibiendo una compensacin por los daos
ambientales que sean causados.
La reforma constitucional boliviana de 1994
reconoce el nuevo concepto de tierras
comunitarias de origen (TCO) adems de las
figuras jurdicas de las comunidades indgenas y
campesinas. El nuevo concepto se ha aplicado
en la prctica en las reas indgenas de las tierras
bajas tropicales del oriente boliviano, donde se
ha puesto en marcha un importante programa de
titulacin de tierras. Las constituciones de
Argentina y Paraguay tambin han reconocido
las tierras indgenas comunales. La constitucin
argentina de 1994 reconoce, por primera vez, la
existencia de una poblacin indgena en ese pas,
otorgndole reconocimiento jurdico a las
comunidades as como derechos de posesin y
propiedad comunal de las tierras que
tradicionalmente ocupan. stas no estarn
sujetas a transferencia, venta, hipoteca o
impuestos. La constitucin paraguaya de 1992
reconoce que los pueblos indgenas deben
recibir tierras comunales libre de costo y exentas
de impuestos, pero prohibe la transferencia y
arrendamiento de las mismas.
La constitucin peruana de 1993 se encauza en
una direccin diferente. La constitucin previa-
mente vigente estableca que las tierras comu-
nales no se podan hipotecar y eran inalienables
e imprescriptibles. El texto de 1993 elimina las
restricciones sobre inalienabilidad e hipotecas y
establece que las comunidades son libres de dis-
poner de sus tierras. Sin embargo, mantiene que
no pueden prescribirse excepto en caso de aban-
dono. Las disposiciones han de regularse por
medio de una ley especfica. Estas disposiciones
constitucionales aplican a la Amazona as como
a la sierra y las reas costeras, lo que hace de
Per el nico pas que permite, en principio, la
parcelacin individual de las tierras indgenas
tituladas en la Amazona.
En Mxico, de igual manera, se han eliminado
las restricciones establecidas en constituciones
previas sobre la alienacin de las tierras
comunes, entre las que se cuentan las tierras de
comunidades indgenas. El Artculo No. 27 de la
constitucin, que cubre las disposiciones sobre
el derecho a la tierra, que fuera enmendado en
1992, elimina la redistribucin de tierras y
autoriza las transacciones en los ejidos por
primera vez en 70 aos. Estos cambios permiten
a los ejidos a decidir si se distribuirn parcelas
agrcolas con pleno ttulo de propiedad o se
continuar con el sistema actual de tenencia
comunal de la tierra. A la vez, el Artculo No. 4
reconoce que Mxico es una nacin
multicultural y estipula que la ley debe
promover y proteger las formas indgenas de
organizacin social, que debe garantizar el
acceso efectivo a la jurisdiccin del Estado y
que las prcticas y costumbres indgenas deben
considerarse en las disputas y procedimientos
agrarios. El Artculo No. 4 ahora estipula la
legislacin de normas especiales.
Leyes agrarias e indgenas: ttulos
individuales y colectivos
En consonancia con las tendencias constitucio-
nales, la legislacin estatal o departamental
tambin apoya la emisin de ttulos colectivos
para las tierras indgenas. En algunos pases,
como Bolivia, Ecuador, Panam y Per, las
leyes que rigen este tema no son de carcter
nacional sino que emanan de decretos presiden-
ciales (Bolivia y Ecuador) que estipulan espec-
ficamente la titulacin de tierras indgenas. En
Panam, los derechos indgenas se consideran
38
segn leyes especficas y separadas. Aunque la
legislacin agraria peruana es de alcance nacio-
nal, algunas secciones, como la que rige la titu-
lacin de tierras, fueron adoptadas especfica-
mente para las regiones costeras donde la
agricultura comercial es ms evidente. La Ley
de Reforma Agraria de 1996 de Bolivia
establece distintos regmenes de tenencia de
tierras para distintas partes del pas, as como
una diferenciacin por tipo de agricultura e
identidad tnica de los campesinos.
En Colombia, el instrumento principal de ley y
poltica agraria es la Ley No. 160 de 1994, que
crea el sistema nacional de reforma agraria y
desarrollo rural campesino. Aunque es
principalmente un instrumento de transferencia
de tierras basado en el mercado, tambin tiene
como objetivo impulsar las ventas voluntarias a
campesinos. La legislacin tambin toma bajo
consideracin la situacin de los resguardos
indgenas, resaltando la expansin de los
resguardos vigentes aun los de origen
colonial conforme a las necesidades. La
institucin responsable es el Instituto
Colombiano de Reforma Agraria (INCORA). El
INCORA debe comprar nuevas tierras segn sea
necesario, sanear los derechos indgenas y
compensar a los ocupantes no indgenas por
cualesquiera mejoras que hayan hecho a las
tierras. Como se indic con anterioridad, la Ley
No. 70 de 1993 ha sido un instrumento clave en
relacin con los derechos sobre la tierra de las
poblaciones negras. Esta es una ley muy extensa
que cubre los procedimientos de la titulacin de
tierras y otros temas sustanciales, entre ellos los
derechos a los recursos del subsuelo en las reas
de propiedad colectiva de poblaciones negras.
As, las comunidades negras que caen al amparo
de esta ley reciben trato preferencial en cuanto a
la adquisicin de permisos para la extraccin de
minerales no renovables en las reas de
propiedad colectivas. No ha habido legislacin
nueva especfica sobre los derechos indgenas y
la titulacin. La figura constitucional de
entidades territoriales indgenas todava no
haba sido reglamentada cuando se redact este
informe.
En Ecuador, la ley agraria de mayor importancia
es la Ley de Desarrollo Agrcola de 1994. Una
versin inicial de esta ley fue modificada por el
congreso, a raz de importantes protestas por
parte de organizaciones indgenas y campesinas.
La versin final, aunque respeta las forma
indgenas de posesin, tambin permite que las
comunas cambien el uso que le dan a las tierras
mediante la parcelacin o la conversin de la
tenencia a propiedad cooperativa u otro tipo de
personera jurdica. El Artculo No. 36 establece
que la tierra estatal sea adjudicada libre de
costos a los pueblos indgenas, afroecuatorianos
y montubios (campesinos costeos) que hayan
ocupado el territorio desde tiempos ancestrales.
Los beneficiarios de estas asignaciones de tierra
deben respetar la cultura y la organizacin social
tradicional as como la ambiente. Le legislacin
permite la adjudicacin de otras tierras a los
pueblos indgenas, previo pago del precio de
venta actual de los terrenos. Por otro lado, la ley
elimina toda posibilidad de que se lleven a cabo
expropiaciones en el futuro y puede entenderse
como una poltica general para fortalecer la
seguridad de la posesin privada de la tierra. El
Instituto Ecuatoriano de Reforma Agraria y
Colonizacin (IERAC) fue reemplazado por el
Instituto Nacional de Desarrollo Agrcola
(INDA), el cual cuenta con autorizacin para la
titulacin de tierras. La ley ha sido objeto de
extensas crticas entre otras cosas por su
ambigedad sin embargo, parece haber
sentado las bases para programas de emisin de
ttulos colectivos que han comenzado a cederse
con el apoyo de agencias internacionales.
En la Amazona ecuatoriana, los ttulos han sido
emitidos por decreto sin marcos legales
especficos. Esto ha levantado considerable
incertidumbre legal respecto a la capacidad del
INDA y del Instituto Nacional Ecuatoriano
Forestal y de reas Naturales (INEFAN) para
otorgar ttulos en las tierras forestales tropicales
(ver prximo captulo). En resumen, es probable
que la adopcin de la Constitucin de 1998 dar
lugar a una ola de nueva legislacin sobre el
tema de las tierras indgenas. Las organizaciones
indgenas ya han formulado propuestas que
intentan poner en prctica el concepto de
circunscripciones territoriales indgenas.
39
En Bolivia, el instrumento principal de poltica
agraria es la Ley No. 1715 de Servicio de
Reforma Agraria Nacional de 1996, que distin-
gue seis clases de propiedad agrcola con dife-
rentes restricciones y obligaciones para cada una
de las categoras. Las tierras comunitarias de
origen (TCO) son los hbitat tradicionales de los
pueblos indgenas, principalmente en las tierras
bajas de la Amazona. Estas tierras son inaliena-
bles, indivisibles, colectivas, no hipotecables y
estn exentas de impuestos. La ley tambin
identifica las propiedades comunarias cuyos
ttulos han sido otorgados a comunidades
campesinas o ex peones de haciendas. Estas
tienen las mismas restricciones respecto a la
venta y transferencia que las TCO y tambin
estn exentas de impuestos. Las pequeas
propiedades (que incluyen las pequeas fincas
de los beneficiarios de la reforma agraria ind-
gena de la sierra) son tambin indivisibles y
estn exentas de impuestos, pero pueden ser
vendidas. Slo las fincas medianas y las empre-
sas agrcolas extensas pagan impuestos y operan
en un mercado de compra/venta libre y sin res-
tricciones.
La Ley No. 1715 fue tambin la primera
legislacin en establecer los derechos indgenas
sobre la propiedad en las tierras bajas orientales
de Bolivia. Con anterioridad, en 1990 se
emitieron cuatro decretos presidenciales que
reconocan los derechos indgenas de manera
general pero sin establecer los procedimientos
para hacerlos efectivos. La Ley de 1996 y sus
reglamentos establecen procedimientos para
sanear estos derechos y resolver las demandas de
tierras entre los pueblos indgenas y otros
ocupantes. La ley tambin establece diecisis
zonas territoriales que declara inmovilizadas
hasta que el INRA los reclamos que sobre ellas
han hecho demandas las organizaciones
indgenas. Esto significa que queda vedada la
colonizacin de esas zonas por parte de personas
no indgenas. Por ltimo, la ley establece que la
agencia del Estado responsable por los temas
indgenas debe llevar a cabo los estudios
tcnicos requeridos en colaboracin con las
organizaciones indgenas para determinar las
necesidades especiales de los miembros de stas
y de las generaciones futuras. Este se considera
un criterio importante en la determinacin del
tamao de las reas comunitarias de origen
sobre las cuales las comunidades indgenas
recibirn ttulos de propiedad.
Tambin deben mencionarse las leyes bolivianas
de participacin popular que entraron en
vigencia despus de 1994. stas se proponen
crear nuevas estructuras participativas en los
mbitos locales y municipales, que aseguren que
los recursos nacionales sean canalizados
eficazmente a las comunidades rurales y que las
organizaciones locales, entre ellas las de los
pueblos indgenas, puedan participar en la
planificacin. El programa de reforma municipal
y las leyes de participacin dieron lugar a la
creacin de una nueva entidad, el distrito
municipal indgena. El gobierno actual ha
considerado las propuestas de reestructuracin
territorial partiendo de 300 posibles distritos
municipales indgenas en todo el pas. Por lo
tanto, al igual que en Colombia y Ecuador, el
ordenamiento territorial para los pueblos
indgenas est relacionado a temas ms amplios
como la reforma municipal y la distribucin de
ingresos.
Tambin en Panam, se evidencian avances
similares. Histricamente, slo el pueblo ind-
gena Kuna ha posedo un territorio legalmente
reconocido: la comarca. Los programas de
reforma agraria y colonizacin de los aos
sesenta favorecan la titulacin individual, pero a
partir de la Constitucin de 1972 se requiere el
establecimiento de comarcas para todos los gru-
pos tnicos indgenas. La Ley No. 22 de 1983
estableci una comarca para los indios Wounaan
en la provincia de Darin; la Ley No. 24 de 1996
estableci la comarca Mandungandi para las
comunidades Kuna que fueron reasentadas con
motivo de la construccin de la represa y la
planta hidroelctrica de Bayano. Por ltimo,
despus de ms de dos dcadas de intensa lucha,
la Ley No. 10 de 1997 estableci una comarca
para los pueblos indgenas Ngbe y Bugl,
extendindola a los campesinos Ngbe que son
el grupo tnico indgena ms grande del pas.
En Panam no existe legislacin nacional que
trate la problemtica de las tierras indgenas u
40
otros derechos indgenas. Las comarcas repre-
sentan una solucin ya que los pueblos indgenas
as reconocidos disfrutan de un alto grado de
autonoma inclusive en el establecimiento del
tipo de las leyes orgnicas para la administracin
y el manejo de la comarca. Sin embargo, todava
no se ha desarrollado la jurisprudencia necesaria
para atender las demandas de los grupos indge-
nas que residen fuera de las comarcas (el
prximo captulo presente una discusin de la
problemtica reciente). Las organizaciones ind-
genas estn formulando propuestas para el reco-
nocimiento de los derechos colectivos de estos
grupos sobre las tierras que ocupan.
En Per, el instrumento general de poltica
agraria ms reciente es la Ley No. 26505 de
julio de 1995, comnmente conocida como la
Ley de Tierras. Su intencin se refleja en su
nombre completo, Ley de Inversin Privada en
el Desarrollo de Actividades Econmicas
Agrarias en el Territorio Nacional y en las
Comunidades Campesinas y Nativas. As, gran
parte de la ley se interesa en las condiciones en
las que varias categoras de tierras pueden
abrirse al mercado o venderse por el Estado a
inversionistas privados. Con respecto a las
tierras comunales, se establece una distincin
entre las zonas de la sierra y la selva por un lado,
y las tierras costeras por el otro. En las primeras,
el arrendamiento, venta o hipoteca de tierras
comunales requiere el voto de dos terceras partes
de los miembros de la asamblea general de la
comunidad; en el segundo, slo la mitad de los
votos. La ley tambin establece que el Estado
debe llevar a subasta cualquier tierra eriaza, o
sin cultivar, en sus dominios. Esta disposicin
preocupa a los pueblos indgenas y sus grupos
de apoyo quienes aducen que reas que han sido
reclamadas por comunidades indgenas pero
todava no han recibido ttulos pueden caer bajo
la definicin de erial.
En junio de 1997, el Congreso peruano adopt la
Ley No. 26845, denominada Ley de Ttulos de
Tierras de las Comunidades Campesinas
Costeras. La ley cubre una zona que ha experi-
mentado un acelerado ritmo de crecimiento en la
agricultura comercial y la inversin agrcola,
haciendo menos rigurosas las condiciones bajo
las cuales se puede privatizar la tierra comunal
en esta regin. Slo se requiere el voto de una
tercera parte de la Asamblea en los casos de
terceras partes que han ocupado las tierras
comunales por un perodo de menos de dos aos.
La legislacin agraria del Per ha sido objeto de
crtica por parte de las organizaciones indgenas
que afirman que los derechos colectivos indge-
nas se estn sacrificando en aras de intereses
privados. Los ONG y otros grupos indgenas han
presionado ante el Congreso para que se adopte
una ley indgena especfica.
En Mxico, la ley agraria entr en vigor a
principios de 1992, justo despus de las
reformas al Artculo No. 27 de la constitucin
que trataba la disposicin de la tierra. Esta ley
codifica la reforma constitucional, estableciendo
los procedimientos bajo los cuales los estatutos
sobre la tenencia de tierras ejidales y de las
comunidades indgenas pueden ser alterados. El
Captulo V de la ley trata los temas de inters
especfico para las comunidades, dictaminando,
entre otros, que los miembros del ejido pueden
optar por transformarse en comunidad y
viceversa. Un artculo de la ley trata
especficamente la problemtica de los grupos
indgenas y seala que sus tierras deben ser
protegidas dentro del marco de la ley
reglamentaria del Artculo No. 4 de la
Constitucin (sobre derechos indgenas). Sin
embargo, para 1999 la ley todava no haba sido
codificada.
Las nuevas leyes agrarias de Mxico han sido
objeto de extensas crticas por parte de las
organizaciones indgenas y sus grupos de apoyo
ya que parecen promover los regmenes de
tenencia individual en lugar de los comunales.
En teora, sin embargo, permiten a los pueblos
indgenas identificarse ms de cerca con un tipo
de rgimen de tenencia. Se ha estimado que de
un total de 5.776 unidades agrarias indgenas,
slo 2.226 se registraron como comunidades al
hacerse efectiva la reforma. Adems, ms de
3.500 ejidos estaban compuestos principalmente
por personas de descendencia indgena, mientras
una unas pocas comunidades agrarias estaban
41
integradas por mestizos no indgenas (Prez,
1998).
Las negociaciones sobre los derechos
indgenas a la tierra
Una caracterstica de la dcada pasada ha sido la
disposicin de los gobiernos a entrar en negocia-
ciones directas con las organizaciones indgenas
respecto a derechos territoriales y de tierras,
entre otros temas. Algunas de las iniciativas de
titulacin en las tierras bajas tropicales surgieron
en reaccin a manifestaciones y protestas efec-
tuadas por organizaciones indgenas. Este fue el
caso en Bolivia y Ecuador a principios de la
dcada de los aos noventa. Ms recientemente,
los derechos indgenas sobre la tierra han
formado parte de los procesos de paz en los
pases que se han visto afectados por el conflicto
armado.
En Guatemala, por ejemplo, los acuerdos de paz
que pusieron fin al conflicto civil, incluyeron
discusin de los temas de la identidad y los
derechos indgenas. A raz del acuerdo de 1995,
el gobierno entabl la reglamentacin de la
tenencia de la tierra para garantizar los derechos
de las comunidades indgenas de participar en el
manejo de los recursos naturales y mejorar la
proteccin legal de los derechos de las
comunidades indgenas. Otra caracterstica
importante fue la creacin de una comisin
conjunta con representantes del gobierno y los
grupos indgenas, para proponer reformas
legales y administrativas respecto a los derechos
indgenas sobre la tierra. Desde entonces, este
mecanismo ha permitido la participacin
indgena en las reformas de ley y de poltica, as
como en la preparacin de proyectos de tierras
financiados por la comunidad internacional (ver
el prximo captulo). La experiencia mexicana
ha sido ms limitada. Despus de la sublevacin
de Chiapas en 1994, las negociaciones
condujeron a los llamados acuerdos de San
Andrs sobre temas indgenas. Sin embargo, las
negociaciones se detuvieron debido a diferencias
en los conceptos de autonoma y territorialidad
indgenas. Los temas indgenas y de tierras han
sido incluidos recientemente en la agenda de las
negociaciones de paz de Colombia.
La titulacin de tierras en el contexto
ambiental: desarrollo energtico
y manejo de recursos naturales
El reconocimiento de la propiedad indgena de a
veces de vastos territorios ha levantado interro-
gantes complejas sobre el control y manejo de
los recursos naturales estratgicos. Muchos
gobiernos latinoamericanos han conferido con-
cesiones madereras dentro de las reas indgenas
tradicionales. Adems, durante la ltima dcada
hubo un inters inmenso en el desarrollo ener-
gtico, especialmente los hidrocarburos, en el
trpico latinoamericano. Ha habido una inver-
sin internacional substancial en el potencial
petrolfero y de gas en Brasil, Bolivia,
Colombia, Ecuador y Per, entre otros. El mar-
cado aumento en el desarrollo del petrleo y los
minerales en reas remotas ha ocasionado nego-
ciaciones prolongadas entre los pueblos indge-
nas y los gobiernos en lo concerniente al control
sobre los recursos y el desarrollo energtico,
entre estas discusiones se concretaron tambin
arreglos sobre la participacin en los beneficios.
El inters por el medio ambiente ha impulsado el
establecimiento de ministerios u otras agencias
pblicas las cuales, en algunos casos, asumieron
responsabilidad sobre la titulacin y el manejo
de las tierras forestales. En toda la regin, se han
creado parques nacionales, reas protegidas y
reservas biosfricas en algunas ocasiones con
el apoyo de los bancos multilaterales de desa-
rrollo que coinciden con zonas donde habitan
comunidades indgenas. En algunas ocasiones,
estas reas se han creado dentro de territorios
pertenecientes a comunidades indgenas, lo cual
ha ocasionado mltiples reclamos sobre las
mismas tierras, prestndose la situacin para
posibles conflictos. En su beneficio y defensa,
los pueblos indgenas pueden invocar la
Declaracin de Ro de la conferencia de las Na-
ciones Unidas de 1992 sobre medio ambiente y
desarrollo, que contiene compromisos especfi-
cos de los Estados signatarios de facilitar la par-
ticipacin indgena en el desarrollo sostenible. A
42
partir de entonces, el convenio sobre biodiversi-
dad ha sumado otras dimensiones entre las que
se cuentan los derechos de propiedad intelectual
de los pueblos indgenas con respecto a la con-
servacin y a los conocimientos tradicionales.
El Convenio de Pueblos Indgenas y Tribales de
la OIT de 1989 tom pasos importantes en este
sentido, estableciendo los fundamentos para las
reformas constitucionales y legales de la dcada
de los aos noventa. En Amrica Latina, como
en la mayor parte del mundo, la legislacin
distingue entre los derechos a la superficie y al
subsuelo, otorgando los derechos del subsuelo al
Estado. Pero el Artculo No. 15 del Convenio
No. 169 de la OIT un precedente de la
legislacin internacional hace hincapi en que
los derechos de los pueblos indgenas a los
recursos naturales que yacen en sus tierras deben
salvaguardarse con especial cuidado. Entre estos
derechos se incluye el derecho a participar en el
uso, manejo y conservacin de estos recursos.
Adems, en casos en que el Estado retenga la
propiedad de los recursos minerales o del
subsuelo, o el derecho a otros yacimientos,
deben establecerse procedimientos de consulta
con los pueblos indgenas antes de comenzar o
permitir cualquier programa de exploracin o
explotacin de estos recursos. En lo posible, los
pueblos indgenas debern participar de los
beneficios de estas actividades y recibir una
compensacin por cualquier dao sustentado.
Estos principios han afectado los enfoques de
otras organizaciones internacionales. El Banco
Mundial, por ejemplo, en la revisin propuesta a
la directiva operativa sobre pueblos indgenas ha
intentado declinar el apoyo para la explotacin
comercial de minerales e hidrocarburos en reas
indgenas, a menos que los pueblos indgenas
participen de los beneficios de dichas activida-
des y reciban una compensacin justa por cual-
quier dao.
Esto significa importantes retos normativos para
los estados latinoamericanos, particularmente en
el caso de los nueve pases que han ratificado el
Convenio No. 169 de la OIT. La misma esta-
blece la base para enmendar las legislaciones
ambientales, forestales, mineras y petroleras,
entre otras, y establecer las salvaguardas necesa-
rias en favor de los pueblos indgenas. Una revi-
sin adecuada de este tema requerira una inves-
tigacin aparte. Slo se puede ofrecer a conti-
nuacin unas pocas ilustraciones de las nuevas
modalidades.
La Constitucin de 1991 de Colombia establece
que la explotacin de recursos naturales dentro
de las tierras indgenas no debe perjudicar su
integridad cultural. La Corte Constitucional de
Colombia ha dictaminado que los pueblos ind-
genas son dueos de los recursos renovables as
como de las tierras dentro de su comunidad. El
cdigo minero de 1988 y sus reglamentos tam-
bin confirieron a los pueblos indgenas dere-
chos preferenciales sobre ciertos minerales con
la excepcin de los estratgicos como el carbn
y el petrleo. En Panam, la legislacin sobre las
comarcas contiene fuertes salvaguardas. Por
ejemplo, la Ley de 1983, que crea la comarca
Embera en Darin, establece que la explotacin
del subsuelo, las aguas subterrneas, los recursos
minerales y la madera dentro de los lmites de la
comarca slo se pueden realizar con el permiso
de las autoridades de la misma. Se debe
garantizar a la comunidad su participacin en los
beneficios, y cada contrato debe especificar el
porcentaje de los ingresos que percibir la
comarca8 . La Constitucin de 1998 de Ecuador
reconoce el derecho de las comunidades indge-
nas y negras a ser consultadas sobre la posible
explotacin de los recursos no renovables en sus
tierras y recibir compensacin por daos.
En otros pases (por ejemplo, Per) los derechos
sobre recursos como la madera y los minerales
permanecen en manos del; sin embargo, esto ha
sido objeto de intensa negociacin. La ley
peruano sobre hidrocarburos orgnicos no hace
referencia alguna a las comunidades indgenas,
estipulando slo en trminos generales que las
compaas petroleras son responsables de
conservar el medio ambiente. Durante la visita
que los autores hicieron a la Amazona peruana,
asistieron a una reunin con lderes indgenas,
donde se discutieron propuestas para asegurar la
participacin indgena en las actividades de
8 deben recibir trato preferencial. Sin embargo, la
Ley No. 22, noviembre de 1983.
43
explotacin de hidrocarburo en sus territorios.
Un proyecto de un decreto de 1999 establece,
entre otras cosas, que deben llevarse a cabo
consultas y debe prepararse un plan de
relaciones con la comunidad que incluya los
derechos de participacin y estudios de impacto
sociocultural. Se llevaron a cabo reuniones
similares en Ecuador donde, conforme a la
Constitucin de 1998, los lderes indgenas
presionaron para lograr una legislacin similar
en el contexto de las negociaciones en curso con
las compaas petroleras multinacionales. El
borrador de los reglamentos se emiti en octubre
de 1999 e inclua mecanismos de consulta y
participacin, y estipulaba la participacin
indgena en los estudios de impacto ambiental.
El borrador tambin mencionaba las relaciones
institucionales para un desarrollo comunitario
sostenible y los mecanismos de compensacin y
participacin en los beneficios y de resolucin
de conflictos.
En lo relativo a temas ms amplios de
conservacin ambiental y manejo de recursos,
pocos pases parecen haber adoptado legislacin
especfica para asegurar que sus programas y
polticas sean consistentes con los derechos
indgenas sobre la tierra. La Ley Ambiental de
1992 de Bolivia establece la participacin
indgena en la administracin de las reas
protegidas. Una resolucin ministerial de 1994
presenta diferentes opciones para el manejo de
estas reas, entre las cuales existe la posibilidad
de realizar acuerdos con los pueblos indgenas.
Adems, la Ley Forestal de 1996 permite el uso
exclusivo indgena de los recursos forestales
dentro de las tierras comunales de origen. Sin
embargo, las concesiones a compaas forestales
han levantado grandes ambigedades al ser
otorgadas antes de la adopcin de estas leyes.
Un modelo interesante lo presenta la Ley
Ambiental General de Panam (Ley No. 41 de
1998), la cual contiene un captulo aparte
dedicado a los temas de participacin y
consentimiento indgena en cuestiones relativas
a los recursos naturales dentro de sus tierras y
territorios. Los proyectos para la explotacin de
recursos presentados por los pueblos indgenas
ley no atiende uno de los problemas que surge
en la prctica, principalmente el hecho de que
muchas reas indgenas estn ubicadas en
parques nacionales bajo la jurisdiccin de la
Agencia Ambiental de Panam (INRENARE).
La falta de claridad legal en Ecuador presenta un
ejemplo interesante. La adjudicacin de ttulos a
la tierra que tuvo lugar a principios de los aos
noventa, no se acompaa de la legislacin
necesaria sobre los derechos indgenas. Esto a
dado lugar a una gran ambigedad acerca del
uso de los recursos en estas zonas. La ley
forestal otorga la posesin del patrimonio
forestal y de las reas protegidas a INEFAN. Los
parques nacionales y las reservas ecolgicas y
biolgicas estn entre estas reas protegidas
dentro de las cuales no pueden otorgarse
derechos de propiedad. Por lo tanto, todos los
recursos naturales revierten al Estado en el
momento de crear estas reas y no se pueden
otorgar ttulos a las comunidades indgenas. Se
est considerando actualmente una propuesta
para enmendar la ley forestal de manera de
poder reconocer los derechos indgenas dentro
de estas reas. Mientras tanto, sin embargo, se
han hecho arreglos mayormente ad-hoc. A
principios de 1999, por ejemplo, el gobierno
declar un rea de 435.000 hectreas dentro de
la reserva Cuyabeno y 700.000 hectreas del
Parque Yasuni como zonas intangibles, un
concepto que prohbe toda actividad de
44
extraccin, entre ellas la exploracin petrolera, y
garantiza el derecho de los pueblos indgenas a
realizar actividades econmicas de subsistencia
en estas zonas. La Constitucin ecuatoriana de
1998 reconoce el derecho de los pueblos
indgenas al usufructo, administracin y
conservacin de los recursos renovables en sus
tierras. Esto conllevar ms reformas legislativas
al igual que un esfuerzo mayor de demarcacin
para resolver los problemas entre la posesin de
las tierras indgenas y las reas protegidas.
Por ltimo, debe mencionarse el caso de Mxico
donde las tendencias recientes hacia la
descentralizacin del manejo de los bosques
representan avances significativos para las
comunidades indgenas. La Ley Forestal de 1942
entreg una medida de control sobre los recursos
forestales a las comunidades y a los ejidos. La
Ley Forestal de 1986 aument el control y la
supervisin del gobierno. La Ley Forestal de
1992 y sus reglamentos de 1994 han revertido
esta tendencia, dando ms responsabilidad del
manejo y la conservacin forestal a los dueos
de la tierra y los productores. Las comunidades
indgenas y los ejidos, en cuyas tierras se
encuentra la mayor parte de los recursos
forestales de Mxico, parecen haberse
beneficiado de esta tendencia ya que les ha
presentado la oportunidad de comercializar sus
productos forestales.
 V. GARANTAS DE LOS DERECHOS SOBRE LAS TIERRAS
INDGENAS Y LOS RECURSOS NATURALES:
EXPERIENCIAS DE LA DCADA DE LOS NOVENTA
En teora, los derechos indgenas sobre la tierra
estn recibiendo gran atencin, tanto en las leyes
nacionales como en los instrumentos de poltica.
Pero, cules son los hechos? Dnde se
observan los mayores avances? Cules son los
mecanismos que han dado lugar a esos avances?
Qu problemas han surgido durante la
ejecucin de la ley y la implantacin del marco
de poltica? Cmo se estn resolviendo los
problemas entre los intereses indgenas y los no
indgenas? Qu papel estn jugando las
organizaciones indgenas en la titulacin y
demarcacin de las tierras reclamadas? Cules
son los casos de colaboracin constructiva entre
el Estado y las organizaciones indgenas o los
ONG?
El anlisis que se presenta en este captulo parte
principalmente de la experiencia de los pases
visitados por los autores, aunque tambin se pre-
sentan ejemplos de la experiencia de otros pases
cuando sta se considera pertinente. La primera
seccin examina la experiencia de los programas
oficiales de titulacin de tierras dirigidos espec-
ficamente a los pueblos indgenas. La segunda
seccin trata de los programas especiales que
tambin se extienden a otros grupos tnicos,
como las comunidades negras. La tercera
seccin analiza cmo se han tratado los temas y
las demandas indgenas respecto a los programas
de titulacin de tierras en general durante la
ltima dcada. A continuacin, el anlisis pasa a
considerar el programa de demarcacin y titula-
cin de tierras realizado por los mismos pueblos
indgenas, a menudo con el apoyo de ONG
nacionales o internacionales y en algunos casos
en cooperacin con entidades estatales. La
seccin final presenta los temas de uso y manejo
de los recursos naturales, repasando algunos de
los mecanismos para realzar la participacin
indgena y tambin algunas reas problemticas
45
que estn surgiendo en el tema de fundamental
importancia para la subsistencia indgena.
Programas oficiales de titulacin
de tierras indgenas
La legislacin no dio lugar a la creacin de pro-
gramas estatales de fondo y con el financia-
miento necesario para emitir los ttulos que
reclaman los pueblos indgenas y asegurar que
los mismos sean efectivos. Como se ha visto
anteriormente, el Convenio No. 169 de la OIT
requiere que los gobiernos signatarios tomen las
medidas pertinentes no slo para identificar las
tierras que los pueblos indgenas han ocupado
tradicionalmente, sino tambin para garantizar la
proteccin de sus derechos de propiedad y pose-
sin. Adems, los gobiernos deben tomar accin
para prevenir la intrusin o uso no autorizado de
esas tierras.
En todos los pases visitados por los autores se
detect el serio problema de la presencia de
colonos no indgenas en las tierras adjudicadas a
los pueblos indgenas. En zonas donde se han
emitido ttulos sobre vastos territorios contiguos,
el reto principal ha sido dilucidar las distintas
demandas sobre las tierras y determinar las
prioridades para otorgar la compensacin a los
ocupantes indgenas o a los no indgenas.
Estos temas son de especial importancia en
Bolivia, donde el nfasis en decenios recientes
ha recado sobre la titulacin inicial de las tierras
indgenas en la zona de tierras bajas orientales.
No se haban emitido ttulos de propiedad a
ninguna comunidad indgena anteriormente,
aunque algunos colonos haban recibido ttulos
bajo el programa de reforma agraria. Algunos
colonos recibieron ttulos sobre extensas reas,
otros eran agricultores y otros ocupaban las
tierras sin ttulos legales.
A partir de 1989, se han emitido decretos presi-
denciales con el propsito de reconocer derechos
territoriales indgenas. En su mayora, estos
decretos fueron emitidos despus de las marchas
de protesta desde las tierras bajas a La Paz. Los
decretos puestos en vigor entre 1989 y 1990
establecan ttulos para 2,8 millones de hectreas
de tierras indgenas en los departamentos de
Beni, Cochabamba y La Paz. Despus de una
marcha indgena en 1991, el presidente Paz
Zamora reconoci el principio de propiedad
indgena para 2,3 millones de hectreas en nueve
lotes separados. Despus de una segunda marcha
de protesta en 1996, se emiti un decreto presi-
dencial para titular 16 tierras comunales
indgenas en la zona oriente, el Chaco y las
regiones amaznicas, de acuerdo con el con-
cepto reconocido en la constitucin de 1994.
Estos decretos presidenciales no garantizan una
verdadera posesin y ocupacin de las tierras.
Los ttulos se emitieron temporalmente.
Adems, la presencia de numerosos colonos as
como de concesiones madereras en muchas de
las zonas indgenas significan que se requerira
un proceso de saneamiento de los ttulos para
poder resolver casos de doble titulacin y
compensar a las personas que sean reasentadas,
si esto fuera necesario. El escenario para esto fue
montado por la puesta en vigor de la nueva Ley
de Reforma Agraria de 1996 y su reglamento
que estableci los procedimientos para dicho
saneamiento. Mientras el Instituto Nacional de
Reforma Agraria se ocupara de los aspectos
tcnicos de la titulacin y saneamiento, tambin
se reserv un papel para la agencia de gobierno
encargada de los temas indgenas, VAIPO.
Sobre VAIPO recae la responsabilidad de
determinar las necesidades socioeconmicas y
espaciales de los pueblos indgenas en las tierras
bajas, asegurando que se les otorgaran
suficie ntes tierras para los residentes actuales as
como futuras generaciones. Con el apoyo del
Gobierno de Dinamarca, INRA y VAIPO han
comenzado a llevar a cabo estas tareas.
46
Sin embargo, el progreso ha sido lento. En 1999,
el ONG Centro de Estudios Jurdicos e
Investigacin Social concluy que dos aos
despus de la puesta en vigor de la ley de
reforma agraria, el proceso de saneamiento y
titulacin de las TCO haba apenas comenzado
en la mayora de los casos. Donde el proceso
estaba dndose, los resultados obtenidos hasta la
fecha sugeran que los derechos de terceros
estaban siendo consolidados en estas zonas. Por
ejemplo, el informe encontr que entre un 80% y
un 90% de las tierras de las tierras comunales de
origen estaba en manos de colonos. La ONG
tambin critic a la Oficina del Superintendente
Forestal, alegando que haba aprobado nuevas
concesiones forestales dentro de las TCO
reclamadas por los pueblos indgenas.
La experiencia boliviana resalta las dificultades
de llevar a cabo una titulacin eficaz de las
tierras indgenas en una regin donde la presen-
cia de colonos y empresas comerciales externas
es sustancial y de gran influencia. El marco legal
existe y el gobierno ha comenzado un programa
de saneamiento y titulacin de tierras. Sin
embargo, la ley misma permite amplia discre-
cin al gobierno en cuanto al orden de prioridad
que se asigne a las demandas indgenas y las de
los colonos cuando se disputa la tenencia de una
misma parcela. El criterio para determinar las
necesidades espaciales de los pueblos indgenas
para sta y futuras generaciones, que les permita
continuar viviendo tradicionalmente, puede
tambin estar sujeto a una interpretacin arbitra-
ria. Al ejercerse presiones agrcolas, ganaderos y
forestales, la decisin que debe tomarse es
sumamente poltica. Ser la mejor solucin
conferir trato preferencial a los ocupantes ind-
genas originales y compensar a los colonos
segn sea necesario?
A principios del ao 2000, hubo seales de
progreso. La agencia de reforma agraria, INRA,
haba realizado gran parte de la investigacin de
campo y estaba esperando emitir ttulos a varias
de las TCO ubicadas en las tierras bajas durante
el curso del ao. Despus de consultas entre el
Gobierno de Bolivia y la organizacin nacional
indgena, CIDOB, se acord un cronograma
provisional para la titulacin de seis TCO para
abril del 2000. Sin embargo, permanecan algu-
nos desacuerdos entre el gobierno y las organi-
zaciones indgenas sobre el criterio para deter-
minar las necesidades de tierra de los pueblos
indgenas y cmo resolver los conflictos entre
los pueblos indgenas y los colonos no indgenas
asentados en las TCO. Algunos lderes indge-
nas, por ejemplo, han criticado severamente la
metodologa aplicada por la VAIPO para deter-
minar las necesidades espaciales de los pueblos
indgenas puesto que han subestimado la
importancia de actividades tradicionales como la
pesca y la caza y han utilizado frmulas
abstractas para determinar las necesidades
econmicas futuras. Adems, las actividades de
titulacin de la INRA se han visto obstruidas por
la ausencia de un marco regulador adecuado
para implantar la Ley Agraria de 1996. Se
debate la interpretacin correcta del concepto de
la funcin social y econmica de la propiedad
(un requisito que los residentes no indgenas
tienen que cumplir si han de retener derechos
sobre las tierras que ocupan). La aplicacin del
INRA de este concepto ha sido criticada por las
organizaciones indgenas y las ONG que les
apoyan, en base de que esta interpretacin puede
servir para consolidar los derechos sobre las
tierras de un gran nmero de colonos asentados
en las TCO. Esto destaca la importancia de la
titulacin de tierras indgenas antes de emitir
ttulos individuales a los colonos no indgenas,
especialmente en casos donde existe la posibili-
dad de que se produzcan conflictos.
Es probable que los pueblos indgenas de
Bolivia oriental busquen un modus vivendi con
los colonos, particularmente los pequeos
agricultores, antes de entrar en una disputa
frrea. Algunas de las demandas que los pueblos
indgenas presentan buscan zonas de bosques
vrgenes en lugar de reclamar tierras que ya
estn siendo cultivadas por los colonos. Pero la
preocupacin mayor es que la penetracin de la
explotacin comercial en esta regin continuar,
a menos que el proceso de saneamiento y de
titulacin se concluya rpidamente.
Desde la adopcin de la Ley INRA de 1996 en
Bolivia, las organizaciones indgenas Aymar y
Quechua que residen en la sierra ha entablado un
47
nmero limitado de demandas sobre tierras
comunales de origen.. El reclamo ms extenso
fue por 2,5 millones de hectreas en el
departamento de Potos, extendindose sobre un
rea remota donde una compaa minera
internacional ha establecido su presencia. En
general, las demandas por TCO en reas no
tropicales se estn formulando por
organizaciones nuevas tales como el Consejo
Nacional de Ayllus y Markas de Qullasuyu
(CONAMAQ), que busca la reconstruccin de la
identidad indgena Aymar. Estos reclamos
territoriales parecen tambin estar motivados por
la conviccin indgena de que el estatus de
tierras comunales de origen les dar a sus
comunidades mayor influencia sobre las
actividades mineras y los recursos hdricos, as
como mayores derechos de participacin en los
beneficios de estas actividades.
Durante el decenio de los noventa, el gobierno
de Colombia resalt la titulacin de tierras ind-
genas en la Amazona. A pesar de las disposi-
ciones legales a estos efectos, se ha hecho un
menor esfuerzo en consolidar los resguardos
campesinos indgenas fuera de las reas tropi-
cales. Segn cifras de 1999 del Departamento de
Planificacin Nacional, slo el 18% de la pobla-
cin requera la regularizacin de sus derechos
de tenencia de la tierra. De una poblacin ind-
gena total de 700.000 personas, 83,88% habitaba
en 534 resguardos con una extensin total de
29,8 millones de hectreas9 . La vasta mayora de
stos son nuevos resguardos localizados en las
regiones forestales de la Amazona. Otro estudio
oficial indica que 400 de los resguardos creados
a raz del proceso de reforma agraria que
comenz en 1961, son nuevos y que representan
un 97% de las tierras. A la vez, los resguardos
histricos representaban slo 1,84% de las
tierras y 34% de los resguardos y en ellos habi-
taban 240.000 personas indgenas. Por lo tanto,
dada las numerosas poblaciones de campesinos
indgenas que residen en las regiones de los
Andes y el Caribe, se estima que tienen una
9
Plan Nacional de Desarrollo (borrador), citando un
estudio posterior al censo conducido por el
Departamento Nacional de Estadsticas, DANE, en
1997.
insuficiencia de tierras. Lo mismo es cierto en el
caso de las comunidades indgenas que habitan
el piedemonte de los planos orientales y la
Amazona. Sin embargo se opina que los pue-
blos que residen en zonas tropicales con la
excepcin de algunas partes del Pacfico
cuentan con un territorio amplio, debidamente
reconocido y titulado (Arango y Snchez, 1997).
La responsabilidad de la regularizacin de
tierras indgenas ha recado sobre el Programa
de Atencin a Indgenas (PAI), que forma parte
de INCORA. Las actividades principales de PAI
han sido la adquisicin de tierras para las
comunidades indgenas que han perdido sus
tierras o no poseen superficies suficientes, o para
la reestructuracin de los resguardos coloniales
minifundistas. El PAI tambin realiza el
ordenamiento de tierras dentro de los resguardos
dando compensacin a los colonos que las
habitan por las mejoras que hayan hecho en
ellas. Las cifras de INCORA establecan que
para mediados de 1997 aproximadamente 3.500
colonos que habitaban los resguardos haban
recibido compensacin. Sin embargo, las
actividades de INCORA en esta rea se han
visto afectadas por falta de fondos debido una
reduccin marcada de su presupuesto en los
ltimos aos.
Una visita a varios resguardos en la provincia
del Cauca donde la mayora de los resguardos
histricos estn ocupados por indios Paez y
Guambiano resalta los problemas que afectan
a los pueblos indgenas en la actualidad. De los
lderes indgenas entrevistados, casi todos
sealaron la necesidad de ordenamiento y
saneamiento de tierras y lamentaron la falta de
fondos de INCORA para comprar las tierras de
los colonos. De igual manera, mientras muchos
tenan demandas pendientes para extender sus
tierras, el programa de INCORA haba prcti-
camente cesado sus funciones debido a la falta
de fondos. Se detectaron problemas cuando las
demandas de ttulos histricos haban sido
rechazadas por INCORA por falta de compro-
bantes.
En el contexto del conflicto civil, el clima
colombiano en los aos recientes no puede ser
48
considerado normal para llevar a cabo pro-
gramas de titulacin de tierras, particularmente a
gran escala de titulacin de tierras colectivas en
zonas remotas. Se ha expresado preocupacin,
sin embargo, sobre la falta de accin para poner
en efecto el concepto de Entidades Territoriales
Indgenas reconocido en la Constitucin de
1991. La intencin parece ir ms all de las
reas dispersas y pequeas de tierras indgenas y
pasa a entidades que contengan una autonoma
significativa en trminos financieros y polticos.
En 1999, los reglamentos no se haban puesto en
vigor para lograr la ejecucin de estos artculos
de la constitucin. El plan de desarrollo del
gobierno establece que se dar prioridad a este
tema, permitiendo as a las comunidades
indgenas formular sus propios planes de
desarrollo.
En Ecuador, por su escasez de estadsticas, es
difcil evaluar el proceso de titulacin en las
diferentes regiones del pas. El ltimo censo
nacional agrario fue conducido en 1974. Ante la
ausencia de un catastro legal, se estima que la
mitad de los que tienen tierras no tienen ttulos
adecuados. Una cifra estimada del Banco
Mundial estima que 2,5 millones de hectreas de
tierra ocupadas por comunidades indgenas y
afroecuatorianas quedan por recibir ttulos 10 .
Durante las ltimas dos dcadas ha habido una
titulacin de tierras significativa en la
Amazona. Un 25% de la Amazona 3 millones
de hectreas en total, han sido adjudicadas a
diferentes grupos indgenas y otro 25% est cu-
bierto por reas de conservacin de la natura-
leza. Sin embargo, hay tierras donde existe con-
flicto por pertenecer simultneamente a las reas
territoriales indgenas, a las reas protegidas y
tambin a ciertas concesiones mineras y petrole-
ras. En general, Ecuador ha sufrido de una
ausencia de legislacin especfica para la titula-
cin de tierras indgenas, de la duplicacin de
los programas de titulacin de varias agencias y
del fracaso de conducir eficazmente un ordena-
10
Project Appraisal for an Indigenous and Afro-
Ecuadorian Peoples Development Project, Informe
No. 17217-EC, 15 de diciembre de 1997, Banco
Mundial, Washington, D.C.
miento de tierras en las reas donde los pueblos
indgenas han recibido su ttulo en papel.
Adems, los cambios de polticas y la incerti-
dumbre poltica durante la ltima dcada se
traducen en que gran parte de la titulacin reali-
zada se ha hecho de manera ad-hoc, a veces
como una respuesta rpida a las presiones ejer-
cidas por las organizaciones indgenas. Un
problema adicional, particularmente agudo
durante los ltimos aos, ha sido la falta de
fondos que no permite que las agencias del
Estado lleven a cabo sus responsabilidades de
titulacin. Los actores principales suelen ser las
ONG o las agencias internacionales.
En la Amazona, algunos problemas radican en
el legado de las primeras reformas agrarias. Se
realizaron algunas titulaciones en la dcada de
los 80 por IERAC, responsable de implantar las
leyes de Reforma Agraria de 1964 y 1979.
IERAC sola favorecer la titulacin de tierras
individual y buscar prueba de explotacin
econmica como uno de los criterios para emitir
los ttulos. Se poda emitir ttulos a los colonos
de la sierra as como a las comunidades
indgenas de la regin de la Amazona. En 1990,
el director de IERAC inform que el gobierno
de entonces haba legalizado 552.000 hectreas
a nombre de 14.843 familias, 78,4% de
comunidades indgenas y 21,6% de colonias
campesinas11 . Adems, conforme con la Ley
Nacional, no haba restricciones sobre la venta
de las tierras adjudicadas.
A principios de la dcada de los 90, al aumentar
las marchas de protestas de los indgenas de la
Amazona (entre otras cosas contra la explota-
cin petrolera creciente en la regin), el
gobierno cambi su poltica y comenz a emitir
ttulos grupales sobre reas extensas y contiguas.
Los indgenas Huaorani, que comprende algunos
1.200 habitantes, recibieron ttulos sobre ms de
600.000 hectreas en 1990. Los Quichua, Shiwia
y Achuar de la provincia de Pastaza se moviliza-
ron para exigir trato igual, donde la OPIP cele-
br una marcha de protesta en Quito en marzo
11
Citado en Wilson Navarro et al., Tierra para la
vida, Fondo Ecuatoriano Popuorium Progression
(FEPP), Quito, 1996.
49
de 1992. En gran parte como respuesta a esto,
aproximadamente 1,3 millones de hectreas de
la provincia de Pastaza han sido ya adjudic adas
con ttulos para las organizaciones indgenas.
Sin embargo, el problema de este enfoque ad-
hoc el emitir extensos ttulos de propiedad
colectiva sin un marco legal e institucional
adecuado ha sido evidente en Ecuador a travs
de la dcada. Debido a las ambigedades legales
y a la falta de una legislacin indgena
especfica, no hubo nunca mucha claridad
respecto a la naturaleza de las autoridades
indgenas en quienes se consignaron los ttulos.
No haba reglamentos claros respecto a los
temas clave de derechos sobre recursos naturales
y subsuelos, o el peso relativo de las demandas
de los colonos y de los pueblos indgenas en las
reas bajo los ttulos colectivos indgenas.
Al final de la dcada, los programas de titulacin
todava se realizaban de manera ad-hoc. La Ley
de Desarrollo Agrcola de 1994 haba intentado
clarificar las responsabilidades de titulacin. El
INDA tena la responsabilidad principal, pero en
la Amazona las responsabilidades y
competencias de INDA y del INEFAN no
haban sido bien articuladas. El Banco Mundial
y otras agencias internacionales involucradas
ahora en la titulacin de tierras han promovido
acuerdos entre las dos agencias del Estado para
facilitar el trabajo en la regin de la Amazona.
En las reas actualmente clasificadas como
tierras forestales del Estado, una resolucin de
1996 establece la demarcacin por parte de
INEFAN y la titulacin de las tierras comunales
indgenas por INDA12 . Pero el problema mayor
parece ser la escasez de fondos del Estado, lo
que quiere decir que ni INDA ni INEFAN
pueden realizar iniciativas significativas sin
entrar en un arreglo con una organizacin no
gubernamental o una agencia internacional de
apoyo. Los oficiales de INDA fueron claros en
este punto, indicando a los consultores del
Banco que el Estado no tena recursos para la
titulacin de tierras.
12
Resolucin No. 001, Registro Oficial, 27 de junio
de 1996.
En Panam, en la dcada pasada se crearon
nuevas comarcas indgenas y tambin algunas
iniciativas importantes para salvaguardar y
regular las tierras indgenas en el contexto de los
proyectos de desarrollo de infraestructura en la
provincia de Darin. Sin embargo, ninguna de
las cuatro comarcas indgenas actualmente reco-
nocidas legalmente ha sido demarcada adecua-
damente. Como resultado, hay conflictos
continuos entre los pueblos indgenas y los no
indgenas dentro de las comarcas. Adems, ha
habido problemas continuos para grupos indge-
nas fuera de las comarcas pues no han podido
asegurar proteccin legal para sus tierras colec-
tivas. En parte, esto se debe, como se vio antes,
a la falta de una figura legal adecuada para reco-
nocer las tierras indgenas fuera de las comarcas.
Tambin, ha habido cierta incertidumbre admi-
nistrativa con respecto a qu agencia del Estado
debe ser la responsable principal de la demarca-
cin y titulacin de las tierras indgenas.
Un evento importante ha sido la creacin de la
comarca Ngbe-Bugl, aprobada en 1997 por la
Ley No. 10 con una extensin total de 624.000
hectreas. La ley se aprob despus de casi dos
dcadas de intensa lucha por el mayor grupo
indgena de Panam, despus de una marcha de
protesta en la Ciudad de Panam en octubre de
1996. El tamao de la nueva comarca, aunque
significativo, es slo la mitad de la cantidad
originalmente exigida por las organizaciones
indgenas, dejando 58 comunidades Ngbe y
Bugl fuera del territorio. Por esto, las organiza-
ciones indgenas estn luchando para que se
demarquen estas tierras como un anexo a la
comarca principal. Una preocupacin adicional
de los indgenas Ngbe-Bugl ha sido el grado
de control sobre los desarrollos de explotacin
de minerales dentro de la comarca. Mientras la
vasta mayora de las concesiones mineras poten-
ciales en Panam se encuentran en las reas
tradicionales indgenas, los depsitos minerales
del territorio Ngbe son extremadamente ricos.
Especficamente, ha habido una frrea disputa
sobre el desarrollo planificado de la mina Cerro
Colorado 13 .
13
Desde que se descubri en 1932, Cerro Colorado
ha sido conocido como uno de los depsitos de cobre
50
Los retos principales de titulacin y regulariza-
cin de las tierras indgenas han sido presenta-
dos por el desarrollo de la provincia de Darin,
en particular el proyecto de la construccin de la
carretera para unir a Panam y Colombia. La
provincia ha sido ocupada tradicionalmente por
pueblos indgenas, muchos de ellos de los
grupos tnicos Embera y Wounaan, por comuni-
dades negras afrodarienitas y por un nmero
limitado de colonos. Varias comunidades ind-
genas se han ido de su hbitat original cerca de
la frontera con Colombia a nuevos asentamien-
tos en las ltimas dcadas. El flujo de colonos
entonces aument considerablemente despus de
la construccin de una nueva carretera en 1978.
El BID estima que un 45% de la poblacin
actual de Darin son colonos, 30% indgenas y
25% afrodarienitas.
Aunque la comarca Embera y Wounaan fue le-
galmente reconocida por la Ley No. 22 en 1983,
ha sufrido como las otras una falta de demarca-
cin. Se inici finalmente un programa de
demarcacin en 1994 que cubre sobre la mitad
de la comarca en las reas de menor conflicto,
aunque no ha sido validado oficial-mente por el
gobierno. En otras reas, los colonos han puesto
resistencia a la demarcacin solicitando enmien-
das a la Ley No. 22. Se han establecido comi-
siones con la intencin de lograr acuerdos.
ms grandes del mundo. La mayor parte del proyecto
de la mina junto a la autopista y el proyecto
hidroelctrico han sido ubicados en el territorio
Ngbe. Se ha expresado la preocupacin sobre el
impacto adverso de una mina a cielo abierto en el
corazn del territorio Ngbe que podra afectar una
parte sustancial de la tierra reclamada. Los esfuerzos
del gobierno para desarrollar el proyecto a principios
de la dcada de los 90 confront oposicin local e
internacional. La compaa canadiense Tiomin
Resources, mediante su subsidiaria PanaCobre,
alegadamente recibi una concesin para explotar el
Cerro Colorado en 1996. Slo se han realizado
exploraciones de prueba y en un contexto de bajos
precios mundiales de cobre, no se ha llevado a cabo
ninguna actividad de minera todava. Las
autoridades Ngbe sin embargo han expresado a los
consultores su preocupacin que la construccin
planificada lleve a desplazamientos generales y dao
ambiental, mientras ellos no han participado en
ninguna toma de decisiones.
Adems, unas sesenta comunidades Embera,
Wounaan y Kuna en Darin quedaron fuera de la
comarca. Al residir en unidades separadas de
tierras, que varan considerablemente en tamao,
todava estn buscando reconocimiento legal
para sus formas colectivas de tenencia de tierras.
En Per, no ha habido un programa concertado
que atienda especficamente la titulacin de los
campesinos indgenas y las comunidades nativas
desde la reforma agraria de principios de la
dcada de los 70. Como se vio anteriormente,
los programas de titulacin actuales ponen el
nfasis principal en la tenencia individual. En la
regin de la sierra, la titulacin ha sido espor-
dica como respuesta a una serie de demandas o
peticiones de extensin y regularizacin de
tierras. Las cifras ofrecidas por el Ministerio de
Agricultura indican que de 5.860 comunidades
campesinas registradas a principios de 1999,
3.887 haban recibido ya sus ttulos. Sin
embargo, segn los datos dados a los consultores
por parte de la oficina gubernamental del
gobierno que atiende los temas indgenas,
Ministerio de Promocin de la Mujer y el
Desarrollo (PROMUDEH), de una extensin
total de 18 millones de hectreas de las tierras de
la comunidad campesina, slo 4.236.598 (o me-
nos de una cuarta parte) han recibido sus ttulos.
De las tierras de comunidades nativas, por el
otro lado, la mitad de las tierras, estima
PROMUDEH, han recibido sus ttulos en 1999.
En la Amazona peruana, uno de los primeros
programas multilaterales en atender la titulacin
de tierras colectivas fue el Proyecto Especial
Pichis Palcazu (PEPP), realizado en la dcada de
los 80 con apoyo del Banco, el Banco Mundial y
la Agencia Internacional de Desarrollo de los
Estados Unidos (USAID). En un esquema ambi-
cioso de desarrollo integrado en la selva alta de
las colinas andinas, el PEPP esencia lmente
promovi la colonizacin andina mediante un
proyecto de infraestructura y slo incluy com-
ponentes para la demarcacin y titulacin de
tierras de comunidades nativas, luego de que las
organizaciones indgenas ejercieran presin. En
general, el PEPP se ve como un proyecto con
mal juicio que contribuye a la violencia y rebe-
lin en la regin. Sin embargo, su componente
51
de titulacin, desarrollado originalmente de
manera ad-hoc, se convirti en una experiencia
pionera en la titulacin de tierras indgenas.
Alrededor de sesenta comunidades tienen sus
tierras demarcadas y con ttulos mediante un
proceso que dio paso a un modelo innovador de
participacin comunitaria mediante levanta-
mientos topogrficos y otro trabajo tcnico. El
modelo y su metodologa fueron incorporados a
otros programas para la titulacin de tierras
indgenas en la Amazona peruana.
Programas especiales de titulacin
de tierras para otros grupos tnicos
El concepto de derechos especiales sobre las
tierras para grupos tnicos no indgenas
comenz en Colombia, donde desde mediados
de la dcada de los 90, ha existido el pro-
grama INCORA para la titulacin de las tierras
afrocolombianas en el Pacfico. El programa
tiene sus orgenes en las exigencias de las
comunidades afrocolombianas del ro Atrato del
departamento del Choc, que protestaron contra
los planes para otorgar grandes concesiones
madereras dentro de su hbitat tradicional. Su
organizacin, Asociacin Campesina Integral de
Atrato (ACIA) hizo una presin exitosa para
obtener 800.000 hectreas en calidad de rea de
manejo especial con la participacin negra en el
manejo de recursos naturales que incluye el
control y vigilancia de la zona. Despus de la
puesta en vigor de la Ley No. 70 de 1993 que
reconoca el derecho a ttulos de tierras
colectivas en regiones medio ambientales
selectas, tales como el Pacfico se comenz un
programa importante de titulacin colectiva por
INCORA.
Los primeros ttulos de comunidades negras se
emitieron en diciembre de 1996, cuando seis
comunidades del departamento del Choc
recibieron 60.000 hectreas pero fueron forzadas
a escapar de un rea de conflicto armado. En
1997, el Gran Consejo de la ACIA obtuvo
ttulos colectivos sobre un rea extensa de casi
700.000 hectreas para casi 8.000 familias.
Despus de hacer un levantamiento de la regin
del Pacfico en 1996, con la intencin de titular
aproximadamente la mitad de los 10 millones de
hectreas en manos de comunidades negras para
finales del ao 2000, que cubren siete
departamentos distintos, se haban emitido 23
ttulos en total en enero de 1999, cubriendo
1.200.000 hectreas y beneficiando a unas
13.000 familias. El objetivo era la titulacin de
unas 1.700.000 hectreas en el curso de 1999 y
el resto del 2000.
La iniciativa de Colombia en titulacin colectiva
en la Costa del Pacfico puede considerarse
novedosa en Amrica Latina y merece ser
observada con inters. El enfoque fue incitado
por un nuevo movimiento tnico negro, que
combina las preocupaciones medio ambientales
y etnopolticas. La regin del Pacfico de
Colombia representa un rea de biodiversidad
nica donde los intereses de territorialidad tnica
y diversidad biolgica se funden. Por lo tanto, ya
ha llamado la atencin de instituciones
financieras multilaterales. El Banco Mundial
est financiando un programa de manejo de
recursos naturales en la regin, que tiene
componentes para la titulacin de tierras
colectivas de las comunidades negras y para la
titulacin y demarcacin de resguardos
indgenas. El BID, aunque no est ofreciendo
apoyo directo para la titulacin, ha estado
financiando el programa de gobierno Plan
Pacfico de desarrollo sostenible para la regin
de la Costa del Pacfico. El programa del BID se
ocupa de manera general de la gobernabilidad,
ordenamiento territorial y utilizacin sostenible
de los recursos naturales renovables.
El Proceso de Comunidades Negras (PCN), una
agrupacin que comprende varias organizacio-
nes negras y organizaciones comunitarias
(palenques) divididas por territorios, ha dado
seguimiento al proceso. El PCN, en su intento de
influir tanto en el desarrollo de poltica nacional
como internacional respecto a los derechos tni-
cos de las poblaciones negras, ha dado un nfa-
sis especial a los temas territoriales, la tenencia
de tierras y la planificacin del uso sostenible de
las tierras. Est desarrollando actualmente un
proyecto piloto sobre estrategias comunitarias
para la titulacin y organizacin territorial en el
Pacfico sur. Este proyecto fue inicialmente
52
auspiciado por donantes privados, pero se ha
buscado apoyo reciente para las estrategias de
desarrollo territorial de la Unin Europea.
El programa de titulacin del Pacfico ha
confrontado variedad de dificultades desde su
comienzo. Primero y ms importante, ha sido un
rea de creciente conflicto seguido por una alta
presencia militar y de guerrillas. Como en gran
parte de Colombia, ha habido presencia de
traficantes de drogas, quizs ligados a la
introduccin de nuevas cosechas comerciales
que incluye la palma africana. Hay problemas
potenciales entre comunidades indgenas y
comunidades negras. Adems, puede haber
diferentes percepciones entre los pueblos y las
comunidades negras mismas sobre la titulacin
preferida para sus tierras. Muchos miembros de
las comunidades negras han obtenido ttulos
individuales en el pasado y pueden caer bajo la
presin de vender la tierra a los nuevos
inversionistas. Entre los que favorecen la
titulacin colectiva, ha habido desacuerdos sobre
la mejor manera de llevar esto a cabo. Los
lderes negros con una conciencia poltica y
medio ambiental han insistido en que la
titulacin colectiva debe llevarse a cabo por
cuencas para poder preservar la ecologa de la
regin y permitir el manejo colectivo de los
manglares. Sin embargo, la ley tambin permite
la alternativa de titulacin por pueblos. Una
evaluacin de 1998 del programa critic su falta
de visin estratgica ante la ausencia de qu
conflictos territoriales podran surgir entre las
comunidades involucradas14 .
El tema de demarcacin y titulacin de tierras
para las minoras negras ha surgido tambin en
otros pases, incluyendo a Ecuador y Panam.
En Ecuador, el nuevo enfoque se puede atribuir
a una iniciativa del Banco Mundial, que prepar
en 1997 un proyecto de desarrollo para
indgenas y afroecuatorianos con un componente
14
William Villa y Enrique Snchez, Evaluacin de
los componentes titulacin colectiva de tierras a
comunidades negras e indgenas y comits regionales
del programa manejo de recursos naturales
(consultora realizada para el Banco Mundial),
Ministerio del Medio Ambiente, Bogot, Colombia,
febrero de 1998 (sin publicar).
de titulacin de tierras para las comunidades
negras. En Panam, la preocupacin por
derechos sobre las tierras de las comunidades
negras ha surgido dentro del contexto del
proyecto de desarrollo del BID en Darin.
Todava est por verse cun lejos el movimiento
negro por los derechos sobre las tierras y los
recursos se esparcir en Amrica Latina. La
iniciativa colombiana se limit originalmente a
las comunidades negras de la Costa del Pacfico,
que se perciba tenan una relacin nica con los
recursos ambientalmente frgiles de esta regin.
Pero ha habido una tendencia creciente de otros
grupos tnicos minoritarios a presentar sus
demandas junto a los grupos indgenas,
independientemente de que se pueda identificar
o no su relacin nica. Un ejemplo es el
Acuerdo Indgena de Guatemala donde los
pueblos Garfunas de la Costa del Caribe han
sido considerados junto a los pueblos indgenas
de descendencia maya. Algunos paralelos se
pueden encontrar en las regiones costeras del
Caribe en Honduras y Nicaragua. Donde ha
habido movimientos de toma de conciencia
negra, se ha visto usualmente su problema como
de discriminacin y de exclusin social en lugar
de buscar un estatus especial o separado en
temas econmicos y agrarios. A pesar de las
tendencias de desplazamiento indgena a los
centros urbanos en algunos pases, las
comunidades negras se encuentran en una
proporcin mucho mayor en dichos centros
urbanos.
Impacto de programas generales de
titulacin sobre los pueblos indgenas
La titulacin de tierras, como hemos visto, se ha
convertido en tema importante en la era de re-
formas postagrarias. En los ltimos aos, los
gobiernos han comenzado programas importan-
tes de titulacin y registro de tierras de cobertura
nacional o regional, para sanear los derechos
sobre las tierras, resolver disputas y mejorar la
seguridad de la tenencia. Notablemente en pases
con un sector agrcola importante, esto ha sido
una caracterstica clave de los programas de
ajuste estructural orientados al mercado. Cmo,
53
si en algo, dichos pro-gramas de titulacin han
adaptado las formas indgenas de uso de tierras,
manejo de recursos y prcticas culturales?
Los enfoques han variado considerablemente
dependiendo de, entre otras cosas, el tamao y la
proporcin de la poblacin indgena y de si los
derechos de tierras comunales y de origen de los
pueblos indgenas han sido hasta el momento
reconocidos y asegurados. En algunos casos, el
programa se enfoca slo en la titulacin
individual, aunque puede haber instrucciones de
que no haya titulacin en tierras indgenas. Este
fue el caso, por ejemplo, de un programa de
titulacin de tierras en Colombia donde los
resguardos indgenas fueron excluidos.
Mxico y Per son dos pases donde los
programas recientes de titulacin han dado
mayor nfasis al ttulo individual. En Mxico, el
instrumento de los programas oficiales de
titulacin ha sido el Programa para Certificar los
Derechos de los Ejidos y los Ttulos de Parcelas
Residenciales (PROCEDE). Creado en 1992
para implantar la nueva Ley Agraria, PROCEDE
tiene el poder de emitir ttulos a parcelas
individuales y parcelas residenciales, as como
certificar el uso de las tierras comunales. El
programa es gratis y voluntario. Originalmente,
cubra slo los ejidos; PROCEDE se ha
extendido en 1996 a las comunidades indgenas.
En sus primeros cinco aos, el programa
PROCEDE claramente tuvo un impacto
importante sobre los ejidos. A escala nacional,
para diciembre de 1997, casi un 80% de los
ejidos estaban partic ipando oficialmente en
PROCEDE, mientras un 59% haba recibido
certificados y ttulos residenciales. El impacto
sobre ejidos y comunidades predominantemente
indgenas ha sido hasta ahora difcil de evaluar.
Un estudio del Banco Mundial indica que los
ejidatarios indgenas son menos propensos a
participar, particularmente en los estados del
sur 15 . Se encuentra que los pueblos indgenas
son menos propensos que los ejidatarios a
escoger la opcin dominio pleno, dando el
15
Mexico Ejido Reforms: Avenues of Adjustment
Five Years Later, Borrador, World Bank, septiembre
de 1998.
derecho de vender sus parcelas a los no
ejidatarios sin permiso de la asamblea del ejido.
En los casos donde los pueblos indgenas
optaron por dominio pleno, la razn principal
fue el deseo de que sus nios heredaran sus
tierras. Un estudio acadmico de Chiapas
encuentra de igual manera que varios ejidos
indgenas han ido a PROCEDE a sanear de una
vez por todas los derechos individuales de cada
ejidatario, aunque las reformas de ejidos no han
tenido todava los efectos deseados en trminos
de la promocin de la inversin privada 16 .
En general, no hay indicaciones de que los pro-
gramas en Mxico hayan sido adaptados a las
demandas o necesidades de las comunidades y
organizaciones indgenas. Algunos han partici-
pado en PROCEDE, aunque los fundamentos de
PROCEDE han sido extensamente criticados por
las organizaciones indgenas. Se ha visto que a
los ejidos se les ha dado el poder por ley de con-
vertir su estatus en comunidades indgenas,
aunque ninguno haba legalmente cambiado su
estructura a principios de 1999. Adems, no se
han adoptado reglamentos concernientes a las
transacciones indgenas en sus tierras ejidales y
comunales. El estatus de las tierras indgenas, en
lo relativo a temas de autonoma y derecho con-
suetudinario indgena, se ha convertido en parte
de la agenda para las negociaciones polticas
entre los pueblos indgenas y el Estado, segn se
refleja en los acuerdos de San Andrs de 1996.
En Per, el gobierno ha comenzado un programa
extenso de titulacin de tierras mediante PETT
del Ministerio de Agricultura. Este es un
programa integral para establecer un mercado
flexible de tierras rurales mediante la
regularizacin de todas las tenencias creadas
bajo la reforma agraria. Aunque el programa
tambin comprende titulacin colectiva de las
tierras comunitarias campesinas y nativas, si las
comunidades concernientes as lo desean, el
nfasis principal ha sido la titulacin individual
de tierras. Ya que el proyecto PETT ha recibido
16
Neil Harvey, Rebellion in Chiapas: Rural
Reforms, Campesino Radicalism and the Limits to
Salinismo, Transformation of Rural Mexico, No. 3,
1994.
54
un apoyo extenso del Banco mismo, se ha
examinado en ms detalle en el captulo
siguiente.
Participacin indgena y negra en
la demarcacin y titulacin de tierras
Una caracterstica importante de la dcada
pasada ha sido la creciente capacidad de los
pueblos indgenas para llevar a cabo sus propios
programas de demarcacin y titulacin. Con el
respaldo extenso del financiamiento internacio-
nal y apoyo tcnico de agencias extrajeras en
Europa y los Estados Unidos gran parte
mediante ONG internacionales y grupos organi-
zados para la demanda de derechos las orga-
nizaciones han desarrollado un peritaje tcnico
considerable en mapeo, computarizacin,
levantamientos geodsicos, topografa, para
apoyar su conocimiento obvio sobre el terreno y
los lmites. Esta participacin indgena ha tenido
un impacto ms all del proceso de titulacin
mismo, a menudo llevando a mayor participa-
cin en los procesos polticos en las regiones
locales concernidas. Como resultado de estos
esfuerzos, los pueblos indgenas y negros han
elaborado ya sus propuesta para desarrollo local.
Dichas organizaciones tambin han redactado
propuestas para empresas indgenas locales,
principalmente en las industrias de extraccin.
Otras han comenzado a negociar directamente
con compaas multinacionales, proponiendo
criterios ambientales y sociales para la explota-
cin de los recursos no renovables dentro de las
reas demarcadas.
Un ejemplo de estos programas exitosos de
titulacin, realizados en colaboracin con
organizaciones indgenas, puede verse en la
regin de la Amazona de Per. Los programas
oficiales de titulacin haban virtualmente
cesado a finales de la dcada de los 80 cuando
comenz la rebelin armada y con la entrada de
traficantes de drogas en la regin. Los
problemas fueron particularmente severos en la
Amazona central peruana donde miles de
indgenas de la poblacin Ashninka fueron
forzados a abandonar sus comunidades. Algunas
de las iniciativas de titulacin de tierras se
estaban realizando con el apoyo de instituciones
financieras multilaterales incluyendo al Banco,
dentro del marco de proyectos de desarrollo a
gran escala. Varias ONG peruanas con
capacidad tcnica de titulacin entraron en el
rea, respaldados por las organizaciones
internacionales. Una de las iniciativas ms
exitosas fue la titulacin de la regin Gran
Pajonal, realizada en coordinacin con la
organizacin local Ashninka. Esto cre un
modelo ejemplar para la participacin indgena,
estableciendo un precedente tcnico que fue
seguido de inmediato por las reas vecinas. Sin
embargo, la mayor parte de las organizaciones
extranjeras salieron del rea segn subieron los
niveles de violencia.
Amenazados por la violencia y por los abusos
crecientes de otros ocupantes y la invasin de
los colonos, las organizaciones indgenas busca-
ron entonces fondos para un proyecto a gran
escala de demarcacin y titulacin en la regin
de Ucayali. Con la asistencia danesa, el proyecto
comenz bajo un contrato con el Ministerio de
Agricultura en 1989 realizado esencialmente por
las organizaciones indgenas mismas. En 1995,
el resultado fue el otorgamiento o extensin de
ttulos a 162 comunidades nativas con 1,5 hect-
reas en reas territoriales contiguas y benefi-
ciando alrededor de 20.000 indgenas. Luego se
formaron siete reservas indgenas, algunas de
ellas para grupos que no han tenido contacto17 ,
otras como reservas comunales18 . Hay cuatro
de estas reservas que estn actualmente en
distintas etapas de reconocimiento. El rea total
de tierras aseguradas por este proyecto es apro-
ximadamente 4,4 millones de hectreas.
17
Los llamados grupos que no han tenido contacto
en realidad han tenido contactos espordicos con
elementos forneos. Son grupos indgenas pequeos
que se han separado de otros grupos en algn punto,
buscando refugio en reas aisladas para evitar
impactos mortales de los esclavistas, las compaas
de extraccin y las epidemias vrales.
18
Las reservas comunales son un tipo especial de
rea protegida establecida en la legislacin peruana,
que da a las comunidades vecinas derechos
exclusivos de acceso para actividades de subsistencia
y el derecho a controlar las reservas y mantener la
integridad impidiendo la entrada de colonos.
55
Las caractersticas clave de este proyecto de
Ucayali son su xito en pacificar un rea que
antes era violenta y la movilizacin poltica de la
poblacin indgena. Mediante el proceso de
titulacin de tierras de miles de indgenas
Ashninka, stos pasaron de un sistema de
trabajo por deuda con patronos a restablecerse
en comunidades nativas. Los candidatos
indgenas de hecho ganaron las elecciones
locales en 1995. Adems, el desarrollo
democrtico indgena en la regin ha estimulado
un gran nmero de nuevas iniciativas
econmicas e inversiones19 . Organizaciones
indgenas han comenzado proyectos similares en
la regin de San Lorenzo e Iquitos, que cubre la
mayor parte de las comunidades indgenas de los
terrenos aluviales de la Amazona baja de Per.
En Ecuador, la Siona-Secoya, un pequeo grupo
indgena que vive dentro de los lmites de la
Reserva Natural de Cuyabeno en el norte de la
Amazona, ha demarcado sus territorios con la
asistencia del fondo europeo. La reserva fue
originalmente establecida en 1978 pero exten-
dida en 1991, alegadamente por la prdida de
territorio ante la invasin de tierras de los colo-
nos en la frontera andina. La extensin duplic
el rea de la reserva a unas 650.000 hectreas
que cubren reas reclamadas por los grupos
indgenas, as como por bloques de concesiones
petroleras e intereses de la industria turstica. La
reserva ahora incluye cinco grupos tnicos dife-
rentes dentro de sus lmites: los Secoya, los
Siona y los Cofn como habitantes originales del
rea y reubic a los Shuar y los Quichua. Las
crecientes actividades de compaas petroleras y
de turismo llevaron a los Siona-Secoya a
reclamar los derechos territoriales sobre la parte
que coincida con la reserva en 1991. Tuvieron
xito en demarcar y mapear unas 128.000 hect-
reas y en negociar con la agencia estatal forestal,
INEFAN, la aceptacin del territorio como un
rea de manejo en conjunto. Un acuerdo de
19
Para un recuento ms detallado del proceso de
titulacin de tierras en la regin de Ucayali, vase:
Pedro Garca Hierro, Soren Hvalko y Andrew Gray,
Liberation through Land Rights in the Peruvian
Amazon, IWGIA, Documento No. 90, Copenhage,
Dinamarca, 1998.
mayo de 1995, aunque no ha reconocido for-
malmente los ttulos, otorg derechos de uso
exclusivo sobre la mayor parte del rea.
En este caso, la alianza entre las organizaciones
indgenas y los grupos medio ambientales
permiti mayor control sobre las actividades de
las compaas petroleras dentro de la reserva, as
como facilit una asociacin con la industria
ecoturstica. Para 1998, los pueblos Quichua
haban tambin demarcado sus territorios en la
reserva Cuyabeno, asistidos por los mismos
donantes europeos. La mayora de la reserva ha
sido reclamada por los grupos indgenas y los
planes de realizar un manejo conjunto parece ser
un medio fructfero para prevenir mayor
colonizacin por parte de los colonos.
En Colombia, hemos visto que tanto las organi-
zaciones de los pueblos indgenas como las de
los pueblos negros jugaron un papel importante
en los programas recientes de titulacin de tie-
rras en la regin del Pacfico. Esta presin fue
instrumental para lograr la legislacin especial
sobre derechos de las tierras de las minoras en
el Pacfico que ya discutimos en el captulo ante-
rior. Fue una organizacin comunitaria negra,
ACIA que persuadi al gobierno a establecer un
rea de gestin especial. Y el PCN continu de-
sarrollando estrategias para titulacin colectiva y
organizacin y manejo territorial para las comu-
nidades negras en el Pacfico.
En Panam, las organizaciones indgenas han
comenzado varias iniciativas para la titulacin
de sus tierras. En 1993, el Congreso General
Embera, apoyado por una ONG nacional y fon-
dos del Gobierno austraco, inici la demarca-
cin territorial de la comarca Embera. El
proyecto se comenz en coordinacin con la
Comisin de Fronteras Nacionales del Ministe-
rio de Gobierno y Justicia y logr demarcar la
mayora del territorio. El congreso Embera y
Wounaan ha tambin trazado mapas de sus te-
rritorios, indicando en la cartografa el uso cultu-
ral que los pueblos indgenas hacen de sus
tierras. Tambin, con un fondo austraco, la
Asociacin Napguana realiz unas demarcacio-
nes parciales de la comarca Kuna despus de
1993, intentando identificar la mayora de las
56
reas conflictivas donde hay presencia de
colonos para evitar mayor colonizacin y defo-
restacin.
Acuerdos internacionales y
territorios indgenas binacionales
Finalmente, se debe hacer mencin a los
esfuerzos para consolidar los territorios
indgenas cuando van mas all de los territorios
nacionales. Muchos grupos indgenas se han
encontrado en lados opuestos de dichas
fronteras, como por ejemplo los Embera-
Wounaan entre Colombia y Panam, los
Yanomami entre Brasil y Venezuela, algunos
grupos mayas entre Guatemala y Mxico y los
Aguaruna y Huambisa entre Ecuador y Per. El
Convenio No. 169 de la OIT pide a los
gobiernos que tomen las medidas adecuadas,
inclusive utilizando acuerdos internacionales,
para facilitar los contratos y la cooperacin entre
los pueblos indgenas y tribales fuera de
fronteras.
La importancia de este tema se puede ilustrar en
recientes propuestas de Per y Ecuador. Como
resultado de la reciente paz y acuerdos
fronterizos entre estos dos pases, se est
considerando un plan general para integracin y
desarrollo de la frontera, con un apoyo
comprometido por parte de instituciones
financieras internacionales, entre ellas al Banco
y al Banco Mundial. Los representantes del
gobierno del plan de desarrollo binacional para
la regin fronteriza han presentado tambin una
solicitud a la Unidad Europea, buscando fondos
sustanciales para el desarrollo de proyectos para
la regin.
Puesto que la frontera en disputa est en el cen-
tro de los pueblos indgenas Achuar, Aguaruna,
Huambisa y Shuar, las organizaciones indgenas
ecuatorianas y peruanas han estado negociando
simultneamente un plan binacional de desa-
rrollo sostenible integrado para estos cuatro
grupos. Aunque la iniciativa est en una etapa
temprana, puede representar una alternativa im-
portante a las estrategias convencionales de
control de fronteras para los colonos campesinos
o el establecimiento de plantaciones industriales.
Iniciativas similares han sido llevadas a cabo por
los Secoyas de Ecuador y Per, quienes tambin
intentan establecer una reserva binacional ind-
gena. Los Quichuas de Pastaza en Ecuador
tambin han planificado desarrollar un programa
binacional integrado de desarrollo, comercio y
cooperacin con sus contrapartes Quichua en el
57
lado de la frontera de Per. La iniciativa es
importante pues cubre una zona que, aunque
bajo control militar por dcadas, podra ser
sujeta fcilmente a una colonizacin desmedida
despus del acuerdo fronterizo. Se debe prestar
atencin especial a desarrollar una estrategia
adecuada para la titulacin de tierras en colabo-
racin con las organizaciones indgenas.
 VI. APOYO A LOS PUEBLOS INDGENAS EN LAS INTERVENCIONES
DE POLTICAS Y TITULACIN DE TIERRAS: RESEA COMPAR ATIVA
ENTRE EL BID Y OTROS ACTORES INTERNACIONALES
Este captulo hace una revisin de la experiencia
en titulacin de tierras del Banco Interamericano
de Desarrollo y de otros actores internacionales,
analizando tanto los aspectos de polticas como
los operativos. Las interrogantes que se presen-
tan tratan la consistencia de las polticas y
directrices del Banco, as como de los mtodos
para implantar las mismas. El anlisis que se
presenta en este captulo resalta los aspectos
operativos pertinentes a Colombia, Ecuador,
Panam y Per, los cuatro pases que visitaron
los autores durante el trancurso de esta investi-
gacin. No obstante, en casos donde existe do-
cumentacin disponible, se hace referencia a
otros pases.
La poltica del BID sobre
tierras indgenas
El BID no cuenta con una poltica general sobre
este tema. La situacin especial que enfrentan
los grupos indgenas recibe atencin especial en
la estrategia general sobre reduccin de la po-
breza, pero sta no trata especficamente las
dimensiones agraria o de tenencia de la tierra
(BID, 1997). La estrategia sobre reduccin de la
pobreza rural observa que histricamente las
mujeres y las comunidades indgenas no han
tenido acceso equitativo a la tierra, el crdito, el
capital y a los servicios especiales (BID, 1998a).
Sin embargo, el informe no trata las necesidades
de los pueblos indgenas de forma separada en la
identificacin de enfoques y opciones estratgi-
cas o actividades del Banco. La estrategia sobre
reduccin de la pobreza rural considera los pro-
gramas de titulacin y catastro como parte de un
paquete que, conjuntamente con intervenciones
como el establecimiento de bancos hipotecarios
y esquemas de reforma asistidas por el mercado,
asegura la entrada eficaz en el mercado.
58
La poltica operativa del BID sobre reasenta-
miento involuntario contiene algunas considera-
ciones especficas acerca de las comunidades
indgenas y sus tierras (BID, 1998b). Este
documento se refiere mayormente a operaciones
de inversin en infraestructura y obras pblicas
que pueden potencialmente tener un impacto
sobre las comunidades indgenas. Segn esta
poltica, el BID apoyar operaciones que
requieran el reasentamiento de comunidades
indgenas u otras minoras tnicas rurales de
bajos ingresos, slo si es posible asegurar que
los derechos consuetudinarios sern completa-
mente reconocidos y adecuadamente compensa-
dos. Las opciones de compensacin incluyen el
reasentamiento con tierras. El informe de
antecedentes a esta poltica clarifica que, para
que el Banco apoye operaciones que requieran el
desplazamiento de comunidades indgenas,
tendra que cerciorarse de que existen fuertes
garantas sobre sus derechos a la tierra y los
recursos (incluyendo ttulos y demarcacin de
tierras).
Una publicacin que identifica el papel del
Banco respecto a los pueblos indgenas y el de-
sarrollo sostenible resalta el aspecto clave de la
tenencia comunal de la tierras y los recursos
naturales (Deruyttere, 1997). Ser importante
asegurar que los sistemas indgenas de tenencia
comunal de tierras sean respetados y fortaleci-
dos.
Temas operativos: enfoques
generales del Banco
La titulacin y regularizacin de las tierras
indgenas han requerido atencin en varios
proyectos del Banco. Se han negociado
proyectos de titulacin de tierras de cobertura
nacional o regional, que se espera tengan algn
impacto sobre las comunidades indgenas.
Ejemplos de este tipo de operacin son los
proyectos nacionales en Colombia y Per y el
proyecto regional de Veraguas en Panam.
Tambin existen proyectos de infraestructura
que, aunque no estn dirigidos a los pueblos
indgenas, requieren la demarcacin de las
tierras indgenas para poder mitigar o prevenir
efectos adversos potenciales. Un ejemplo de este
tipo de operacin son el componente de
derechos indgenas sobre las tierras que form
parte de un prstamo a Brasil en 1985 para
financiar una autopista principal en la Amazona
occidental. Otro ejemplo ms reciente es el
programa de desarrollo sostenible de Darin en
Panam, cuya finalidad es financiar obras
relacionadas con la carretera panamericana en
esa zona. Un tercer tipo de proyecto son las
iniciativas de desarrollo regional, que estn
dirigidas en gran parte a las comunidades
indgenas o a otros grupos tnicos minoritarios y
que pueden tener componentes de titulacin de
tierras. Algunos ejemplos son el programa de
desarrollo sostenible de la Costa del Pacfico en
Colombia; o el proyecto de desarrollo sostenible
en la regin Petn de Guatemala. Finalmente,
hay prstamos ms generales que, aunque no
estn directamente relacionados con temas
indgenas, pueden tener implicaciones por la
manera en que los programas de titulacin y
registro de tierras se estn realizando en las
reas rurales de ocupacin indgena. Un ejemplo
es el programa agrcola ecuatoriano, que cuenta
con un componente de reformas a la legislacin
sobre tierras que afecta las tierras comunales
indgenas.
El enfoque que el BID ha dado a la problemtica
de los pueblos indgenas en estos proyectos ha
sido variado. Parte del motivo de esto radica en
que se ha prestado atencin sistemtica a los
temas indgenas durante la preparacin de los
proyectos, ya que la Unidad de Pueblos
Indgenas y Desarrollo Comunitario del Banco
se cre en 1994. Las diferencias se ilustran
mejor mediante un estudio comparativo de
algunos de estos proyectos.
59
Colombia
En Colombia se examinaron dos proyectos
relevantes para este anlisis : un proyecto
nacional de titulacin de tierras y otro de
desarrollo sostenible para la regin de la Costa
del Pacfico. El primero haca amplia referencia
a los pueblos indgenas residentes en los
resguardos. El segundo era de obvia importancia
para las comunidades indgenas y negras de la
zona.
El programa de titulacin de tierras y moderni-
zacin del registro de escrituras y catastro
(Prstamo CO-0157) buscaba por lo general la
consolidacin de un mercado abierto y transpa-
rente en la s zonas rurales y urbanas de
Colombia. Los dos primeros objetivos son
tpicos de los proyectos de titulacin de tierras.
Se trata principalmente de la legalizacin de la
posesin de la tierra mediante el registro oficial
de las escrituras, y de la modernizacin de los
sistemas de registro de escrituras y catastro. El
tercer objetivo de este proyecto era menos co-
mn: requera la proteccin de las reas
ambientales frgiles y de los derechos colectivos
de las minoras tnicas de los efectos potenciales
de operaciones de titulacin de tierras en las
reas rurales. Se ha percibido como un benefi-
cio ambiental el que el programa ayudar a
proteger el ambiente del pas y las tradiciones
culturales nativas mediante la prohibicin de la
titulacin de tierras en reas ambientalmente
frgiles, en resguardos indgenas y en las comu-
nidades negras colectivas.
Evidentemente, la finalidad de este proyecto es
mitigar el impacto potencialmente adverso de la
titulacin individual de tierras sobre los sistemas
indgenas de tenencia . Con ese fin, se han
asignados fondos para llevar a cabo un programa
de georreferencia de los resguardos indgenas en
las municipalidades rurales afectadas por el
proyecto. El proceso de adjudicacin ha ejercido
grandes presiones sobre los resguardos y
reservas indgenas debido a la competencia que
existe entre los campesinos y los indgenas por
las mismas tierras. Estos conflictos han
fomentado la continuacin de programas para la
creacin de resguardos indgenas en tierras
baldas y la legalizacin de los ttulos ya
adquiridas por las comunidades indgenas.
El proyecto no se pudo examinar a fondo en
Colombia porque todava no haba comenzado
adecuadamente al momento de la visita al pas.
Los oficiales del Banco en Washington, D.C. y
Bogot indicaron que el proyecto estaba siendo
evaluado por el nuevo gobierno electo colo m-
biano para relacionarlo ms con el proceso
emergente de paz. Sin embargo, el proyecto no
parece responder a las preocupaciones expresa-
das por las organizaciones indgenas y los ofi-
ciales de la reforma de tierra en Colombia, prin-
cipalmente por la falta de fondos para comprar
tierras adicionales para las comunidades ind-
genas ms necesitadas. Este es un tema de gran
importancia en Colombia dada la importancia de
las reformas de tierras asistidas por el mercado
dentro de las leyes y polticas agrarias.
El programa de desarrollo sostenible en la Costa
del Pacfico (CO-0059) slo se relaciona indi-
rectamente con el uso y manejo de la tierra. Sin
embargo, es parte de un proyecto integral de
desarrollo regional en un rea donde las princ i-
pales iniciativas se estn realizando para la titu-
lacin colectiva de las reas tradicionales de las
comunidades afrocolombianas e indgenas. El
Banco Mundial ha financiado un programa para
la titulacin y demarcacin de los resguardos
indgenas de la regin del Pacfico y se ha co-
menzado un esfuerzo para la titulacin de tierras
colectivas de las comunidades afrocolombianas.
El programa del BID tiene los objetivos genera-
les de aliviar las condiciones de extrema pobreza
en la regin costera del Pacfico colombiano,
una zona de gran biodiversidad. Los objetivos
especficos incluyen gobernabilidad y ordena-
miento territorial, que cubren el fortalecimiento
de las organizaciones comunitarias, la provisin
de servicios bsicos y actividades como la utili-
zacin sostenible de los recursos naturales. Para
asegurar que el programa sea susceptible a las
preocupaciones indgenas, su comit coordina-
dor deber incluir representantes de la poblacin
indgena y de los residentes afrocolombianos.
60
El programa se ha diseando dentro del marco
del Plan Pacfico del Gobierno colombiano
propuesto en 1992. Otras iniciativas del plan
incluyen el programa de manejo de recursos
naturales del Banco Mundial, que contiene
componentes especficos para la titulacin de
tierras, y el proyecto BioPacfico financiado por
el Global Environment Facility y el Gobierno
suizo, cuyo fin es estudiar y conservar la
biodiversidad de la regin.
Panam
El programa del BID para Panam concede una
alta prioridad al desarrollo indgena y la
proteccin de las tierras indgenas. Segn la
estrategia del Banco para Panam, uno de los
principales retos para ese pa s es el rezago social
en que se encuentran los grupos indgenas. Entre
los problemas que les afectan se cuenta la
ausencia de reglamentos para ejecutar la
legislacin que garantiza el acceso a tierras bajo
la modalidad de comarca y de polticas para
asegurar el cumplimiento de dicha legislacin.
El apoyo del Banco para un desarrollo local
participativo debe prestar atencin especial a las
necesidades de los grupos tnicos respecto al
acceso a los servicios sociales, las actividades
productivas y el manejo de la tierra. El Banco
apoyar la resolucin de disputas ambientales,
particularmente en el caso de los grupos
indgenas. Adems, el apoyo del Banco a un
marco legal e institucional adecuado para el
sector minero tomar en consideracin los
derechos de los grupos indgenas afectados por
las concesiones.
Tres proyectos del Banco en Panam se
clasif icaron como pertinentes para el estudio: un
proyecto para el desarrollo sostenible de Darin,
un proyecto de titulacin de tierras en la
provincia de Veraguas y un proyecto de apoyo al
sector minero.
El programa de desarrollo sostenible de Darin
(PN-0116) es obviamente de gran importancia
para los pueblos Embera, Wounaan y Kuna,
quienes han habitado tradicionalmente esta
regin. La seguridad de la tenencia de la tierra
para estos grupos se puede ver amenazada por la
construccin de la carretera panamericana y la
colonizacin que sta puede acarrear. El pro-
yecto tiene varios alcances generales que inclu-
yen: ordenamiento territorial ambientalmente
sano; la reduccin de la deforestacin y de los
conflictos por los recursos; la estabilizacin de
la frontera agrcola; y el fortalecimiento de la
capacidad administrativa de las instituciones
pblicas y locales incluyendo las de los pueblos
indgenas.
El proyecto de Darin tiene un componente de
catastro, demarcacin y titulacin de tierras. En
un perodo de seis aos intenta lograr la titula-
cin de 5.000 fincas (slo unas 246 tienen ttulos
en etapa inicial, aunque se ha detectado un
mercado informal activo de tierras). El proyecto
tambin incluye la demarcacin fsica de la
comarca Mandungand en la provincia de
Panam. El xito de este proyecto depende de la
puesta en vigor de la Ley Darin, que establece
el marco para el ordenamiento territorial.
Adems, el proyecto contempla el estableci-
miento de un sistema para coordinar los recla-
mos de los distintos grupos que habitan la zona
(indgenas, afrodarienitas y otros colonos) para
evitar los conflictos.
Durante la fase preparatoria del proyecto, se
prest gran atencin a las preocupaciones
indgenas. Se realizaron una serie de estudios
para identificar los patrones actuales del uso de
la tierra y las exigencias de los grupos indgenas,
as como en las reas en conflicto entre los
indgenas y los colonos 20 . Se trat de un estudio
riguroso de los arreglos legales y administrativos
existentes respecto a los derechos indgenas a la
tierra que contena recomendaciones que se
tomaron en consideracin en el diseo del
proyecto. En especial, los informes sealaron el
gran nmero de comunidades indgenas en la
provincia de Darin que residen fuera de las
comarcas actuales, cuyo uso de tierra no estaba
20
En particular: Programa de desarrollo sostenible
de Darin: dinmica sociodemogrfica y tenencia de
la tierra, POTLATCH consultores, Informe No. 1,
mayo de 1998, (informe sin publicar).
61
regulado. Por consiguientes, las tierras han
estado bajo constante presin por parte de los
colonos, notablemente en zonas aledaas a la
carretera panamericana. Los esfuerzos por lograr
la demarcacin y titulacin de estas tierras,
aunque continuos, no contaron con xito por no
existir una figura jurdica adecuada para recono-
cer las tierras colectivas fuera de las comarcas.
Por ejemplo, las personas responsables de la
ejecucin de las medidas de reforma agraria no
estaban habilitados para extender ttulos a
extensiones de tierras de ms de 200 hectreas.
Asimismo, se surgieron problemas debido a que
varias de las comunidades indgenas estaban
ubicadas dentro de los lmites del Parque
Nacional de Darin, creado en 1980 bajo la
jurisdiccin de la autoridad nacional ambiental
(ahora, ANAM). Como en otras regiones de
Panam, parece haber un conflicto latente entre
las comunidades locales y las autoridades
ambientales respecto a la utilizacin de los
recursos naturales en las reas de conservacin.
Perdura cierta ambigedad sobre la responsabi-
lidad del gobierno respecto a la titulacin de las
tierras indgenas. Aunque el proyecto ha sido
preparado cuidadosamente, el documento del
proyecto no especfica cmo se asegurar la
tenencia de las tierras indgenas ubicadas fuera
de los lmites de las comarcas. El proyecto
confa mucho en los mtodos de concertacin
con la esperanza de que esto resolver los
conflictos a escala local.
El programa para la modernizacin de los servi-
cios agrcolas (PN-0032) es un proyecto
tradicional que intenta mejorar la productividad
del sector agrcola mediante actividades como la
titulacin de la tierra. Uno de sus cuatro objeti-
vos especficos es la expansin de la cobertura
de los ttulos de tierra. El programa de titulacin
de tierras, que se realizar inicialmente en la
provincia de Veraguas, tiene componentes rela-
cionados al levantamiento catastral rural, la
actualizacin del catastro, la titulacin de tierras
pblicas y el fortalecimiento institucional. Los
objetivos generales del subprograma de titula-
cin de tierras son facilitar el acceso a la tecno-
loga, aumentar el uso del crdito y alentar la
inversin por medio de una mayor seguridad en
la tenencia y el desarrollo de un mercado de
tierras transparente. Es interesante notar que
aunque la preparacin para este proyecto coinci-
di con la etapa final de las negociaciones de la
comarca Ngbe-Bugl, no se hace referencia
alguna a las preocupaciones indgenas en el
documento del proyecto. Una pequea parte de
la comarca Ngbe-Bugl es parte de la provincia
de Veraguas. Sin embargo, como en el caso de
Darin, por lo menos cincuenta comunidades
indgenas estn ubicadas fuera de los lmites
existentes de esta comarca. Adems, existe una
necesidad urgente de demarcacin fsica de los
lmites de la comarca Ngbe-Bugl para evitar
conflictos futuros pues los precios de las tierras
probablemente subirn dentro del contexto de un
programa eficaz de titulacin de tierras. En una
reunin con los consultores, los lderes de los
campesinos no indgenas de la regin realzaron
la importancia de dicha demarcacin. Por lo
tanto, el diseo del proyecto de Veraguas se
puede considerar como una oportunidad per-
dida para el Banco, si desea prestar atencin a
las preocupaciones indgenas en el marco de
proyectos generales de titulacin de tierras. Un
componente para la demarcacin de la comarca
misma y para atender las demandas de tierras de
grupos indgenas fuera de la comarca habra sido
una importante contribucin.
El programa de apoyo al sector minero (PN-
0114) es un proyecto llevado a cabo por el
Ministerio de Comercio e Industria, que intenta
mejorar el marco legal e institucional para pro-
mover la inversin privada en este sector, en
armona con los derechos e intereses de las co-
munidades rurales y en especial las comunidades
indgenas. Esto es de inters potencial conside-
rable para los pueblos indgenas en un pas
donde se estn llevando a cabo una multitud de
estudios sobre el potencial minero en zonas
indgenas. El documento de proyecto indica que
hasta un 70% de las concesiones potenciales se
encuentran en comarcas indgenas. Como se ha
visto en los captulos anteriores, la legislacin
panamea que afecta a las comarcas indgenas
establece la participacin indgena en los benefi-
cios y el control de las actividades mineras. El
proyecto comenz a mediados de 1998.
62
En general, el programa del BID para Panam
presta mucha atencin a las preocupaciones
indgenas. Existe un fuerte enfoque sobre el
tema y las organizaciones indgenas han sido
consultadas tanto a escala local como nacional.
El enfoque va ms all de la simple mitigacin
de impactos adversos y atiende los derechos de
los pueblos indgenas en los temas estratgic a-
mente importantes como el de minera. Sin
embargo, un prerrequisito para la proteccin
eficaz de los derechos indgenas sobre las
tierras, tanto en los programas de titulacin de
tierras como en los de desarrollo sostenible, son
las reformas legales y administrativas que
permitan a todos los pueblos indgenas obtener
ttulos colectivos para sus tierras. Mientras se
sigan tratando estos temas slo en el mbito
provincial o local, seguirn existiendo proble-
mas. La estructura de comarca ha probado ser
eficaz para conservar la cultura y la integridad
de las comunidades indgenas y ofrecer una base
econmica sobre la cual construir iniciativas de
desarrollo. El apoyo a la demarcacin de las
comarcas existentes contribuira a expandir esta
integridad cultural. Pero se requiere, a la vez,
una planificacin estratgica en consulta con las
organizaciones indgenas para encontrar los
mecanismos adecuados y as atender las deman-
das generales indgenas a tierras. ste ser un
aspecto de gobernabilidad y desarrollo local en
Panam y podra ser tilmente atendido por el
Banco desde esta perspectiva.
Adems, el BID podra canalizar su apoyo
directo a las organizaciones indgenas en aspec-
tos tcnicos de mapas y titulacin de tierras.
Como se ha indicado, algunas comunidades ya
han comenzado la demarcacin de sus tierras
para poder fundamentar las demandas adiciona-
les ante la invasin de los colonos. Este apoyo
tcnico puede ser un aspecto importante en las
etapas iniciales del proyecto de Darin. Esta
sera la demostracin ms firme posible del
compromiso del Banco a incluir la participacin
indgena en las dimensiones tanto tcnicas como
de gobernabilidad en el desarrollo sostenible de
Darin.
 Per
La mayora de las estrategias de pas del BID no
han incorporado los temas indgenas de manera
especfica. La estrategia de prstamos para Per
resalta la consolidacin de las reformas econ-
micas y la modernizacin del Estado, incluyendo
reformas al sector agrcola. El objetivo principal
de la estrategia para el sector agrcola es promo-
ver las inversiones privadas y reducir los ndices
de pobreza. El funcionamiento correcto de los
mercados de factores y la promocin de l desa-
rrollo tecnolgico rural se consideran elementos
clave para obtener aumentos en la productividad
y la competencia. Slo los proyectos pequeos
han sido dirigidos a los pueblos indgenas o a los
temas indgenas; sin embargo, ninguno de ellos
ha estado relacionados especficamente con los
derechos indgenas sobre la tierra o la titulacin.
No obstante, el proyecto de titulacin y registro
de tierras PE-0037, originalmente aprobado a
finales de 1995, tiene implicaciones importantes
para las comunidades campesinas y nativas. Su
objetivo principal es apoyar el establecimiento
de un mercado de tierras flexible y transparente
mediante la regulacin decisiva de la propiedad
de todas las fincas creadas durante el perodo de
reforma agraria . Asimismo, el proyecto abarca la
modernizacin del catastro rural y el estableci-
miento de un slo sistema automatizado para
registrar la propiedad rural. Aunque el proyecto
se dise originalmente con cobertura nacional,
sus actividades ms recientes se concentraron en
la zona costera del Pacfico donde predomina la
agricultura comercial.
El proyecto propone lograr la regularizacin de
la tenencia de la tierra mediante la titulacin y
regularizacin de la propiedad privada, e l
catastro, la creacin de registros pblicos, y el
manejo y monitoreo de los recursos naturales
renovables. El subcomponente de titulacin de
tierras tiene como fin financiar las actividades
del PETT, para concluir el otorgamiento de
reas sujetas a la reforma agraria que estn en
manos del Estado, as como la titulacin de reas
que han sido otorgadas pero no transferidas a sus
dueos. El subcomponente fue diseado para
aclarar la tenencia de unas 300.000 propiedades,
63
mayormente localizadas en los Andes y en la
selva. El subcomponente de regularizacin se
dise para abarcar otras 300.000 propiedades
adicionales, y legalizar la tenencia de tierras que
ya estaban en manos del sector privado. El
subcomponente de catastro comprende la
actualizacin de las reas donde se llev a cabo
la reforma agraria como condicin necesaria
para inscribir la propiedad en el registro de
bienes races y tambin establecer un sistema
moderno para formar y mantener el catastro
rural. La meta original fue el levantamiento de
1,1 millones de propiedades.
El trasfondo del proyecto y su filosofa bsica
estn claramente establecidos en el documento
de base. El mismo indica que la posesin de
tierras fue socavada por los procesos de reforma
agraria que comenzaron en 1969, los cuales
otorgaron unos 9 millones de hectreas a
438.000 familias, pero emitieron nicamente
66.000 ttulos de propiedad sobre 5,1 millones
de hectreas. Adems, la mayora de esas tierras
no ha sido registradas. El documento considera
que la fragmentacin de la propiedad es un
problema, dado que se estima que unas 400.000
familias que habitaban tierras comunales han
dividido sus posesiones.
Segn se ha indicado, el Banco jug un papel
activo en la promocin de la nueva legislacin
de tierras en la dcada de los aos noventa que
facilita la privatizacin de la tierra. El dilogo
entre el Banco y el gobierno se ha enfocado en
eliminar las limitaciones y restricciones que
quedan sobre los mercados de agua y tierra, que
surgen de la legislacin que se aplic durante la
reforma agraria. Se acord con el gobierno que
la presentacin de legislacin sobre agua y tierra
en el congreso sera una condicin anterior a los
proyectos de procesamiento de inversiones para
la titulacin e irrigacin de tierras.
Un objetivo clave del proyecto era la reduccin
de la pobreza rural. Se realizaron anlisis de
regresin para calcular el impacto posible de la
titulacin de tierras sobre el tamao de la finca y
los ingresos rurales. Segn los resultados de
estos estudios, la liberalizacin del mercado de
tierras acompaada por la titulacin de tierras
aumentara significativamente el tamao pro-
medio de la finca familiar, y la concentracin
de la propiedad sera un proceso gradual y a
largo plazo. Segn la simulacin que se llev a
cabo, el tamao ptimo de la s fincas era 20
hectreas en la costa y no ms de 60 hectreas
en la selva 21 . El informe observa que la liberali-
zacin del mercado de tierras tendr un impacto
positivo y significativo sobre los salarios agr-
colas en la costa, pero no en la selva. Estas
estimaciones indicaron que un programa exitoso
de titulacin y registro de tierras llevara a un
aumento en los ingresos netos agrcolas de 35%
en toda la nacin, siendo este impacto de benefi-
cio particular para el quintil ms pobre de la
poblacin.
No existe ninguna indicacin de que se hayan
llevado a cabo consultas con representantes de
las organizaciones indgenas durante el diseo
del proyecto. En los Andes y en la costa, por
razones mencionadas anteriormente, sera difcil
encontrar un contraparte adecuado para dicho
ejercicio. Las organizaciones campesinas ya no
se identifican como indgenas y, durante la l-
tima dcada, han perdido mucha de su influen-
cia. Sin embargo, en la selva donde a partir de la
era de la reforma agraria se ha llevado a cabo un
proceso importante de titulacin de tierras ind-
genas, hubiese sido posible realizar un proceso
de consultas. Al contrario, en lugar de llevar a
cabo estas consultas, se dispuso la realizacin de
estudios por parte del Instituto de Reforma
Nacional (INRENA) para monitorear los im-
pactos de los proyectos sobre los grupos
vulnerables, especialmente las comunidades
indgenas.
A principios del proyecto se realiz una evalua-
cin ambiental para estimar los impactos poten-
ciales sobre las comunidades campesinas y nati-
21
Se debe observar el nfasis sobre las fincas en
lugar de las formas indgenas de produccin en la
selva. La documentacin del proyecto no contiene
nada que haga pensar que esto se tom en
consideracin.
64
vas22 . Respecto a la comunidad campesina, la
evaluacin llega a la conclusin que la titulacin
no conllevara su eliminacin aunque habra un
cambio en su papel. Las actividades tradiciona-
les como el trabajo en comn todava se podan
detectar, incluso en las comunidades donde casi
todas las parcelas haban sido divididas. .Sin
embargo, las comunidades ahora estaban asu-
miendo nuevos papeles tales como la compra de
material agrcola, el mercadeo de la cosecha y
como garante de crdito. En el caso de las
comunidades nativas, el papel de los programas
de titulacin y registro debera ser el de conser-
var la diversidad cultural y bajo ninguna cir-
cunstancia inducir un proceso de divisin de
tierras. El estudio, sin embargo, indic que las
comunidades nativas en algunas reas ya no
servan su propsito principal y existan casos de
personas de afuera de la comunidad que haban
contrado matrimonio con miembros de las
mismas para as poder obtener ttulo a la tierra.
El informe recomend que se instalaran
unidades de apoyo legal para aconsejar a las
comunidades sobre las implicaciones del pro-
ceso de titulacin y registro.
Con el fin de llevar a cabo una evaluacin del
proyecto para los efectos del presente estudio,
se llevaron a cabo reuniones con los lderes na-
cionales del PETT en Lima y con oficiales del
PETT y del Ministerio de Agricultura en distin-
tas partes de los Andes y la selva. Sin embargo,
algunos temas fueron difciles de determinar,
incluyendo la distincin entre las actividades
financiadas por el Banco y otras actividades de
titulacin y registro. A continuacin se presentan
los elementos principales de esta investigacin y
los temas de mayor importancia planteados por
los interesados.
Lamentablemente, esta evaluacin est minada
por la falta de estadsticas completas respecto a
la titulacin y registro de las comunidades
22
Evaluacin del impacto ambiental del proyecto de
titulacin y registro de tierras, Ministerio de
Agricultura y Ganadera y Banco Interamericano de
Desarrollo, septiembre de 1995 (documento sin
publicar).
campesinas y nativas. Un oficial ejecutivo del
PETT indic que algunas 310 comunidades
campesinas por ao estn recibiendo ttulos y
que quedan otras 1.772 por recibir sus ttulos. La
titulacin de 139 comunidades nativas estaba
pendiente, aunque 85% de ellas haban solici-
tado la extensin de sus lmites. Para noviembre
de 1999 se haba completado el saneamiento
fsico y legal de los derechos de propiedad de
1.700.000 parcelas, de las cuales cerca de
700.000 haban sido inscritas en registros pbli-
cos locales. Se anticipa que los ttulos remanen-
tes contemplados se emitirn durante la finaliza-
cin del proyecto y la nueva fase programada
para el ao 2000. Un 12% de estos ttulos no
pueden ser registrados por distintas razones,
siendo un 2% a 4% de esta cifra por motivo de
conflictos sin resolver.
La orientacin y en los mtodos de trabajo del
programa, que comenz a implantarse princi-
palmente en los departamentos de Piura y
Tumbes mediante contratos con empresas de
servicios , fueron modificados. El programa
ahora opera mediante sus equipos regionales que
trabajan en colaboracin estrecha con el Minis-
terio de Agricultura. La zona principal de activi-
dad se encuentra actualmente en las regiones
costeras, de mayor impulso comercial, donde la
demanda por ttulos individuales es ms fuerte.
El programa PETT se ha dedicado princi-
palmente a la titulacin individual. Sin embargo,
hay disposiciones para la titulacin de comuni-
dades campesinas y nativas. Durante los prime-
ros tres meses de 1999, por ejemplo, 84 comuni-
dades campesinas y 23 comunidades nativas
recibieron ttulos y se espera que se otorguen
ttulos adicionales para 575 comunidades
campesinas y 106 comunidades nativas durante
el ao 2000. Durante la investigacin que se
llev a cabo para este informe se detectaron
percepciones muy distintas concerniente al
enfoque bsico del proyecto. Tanto en Cuzco
como en Satipo, por ejemplo, los representantes
de la Oficina de Defensor del Ciudadano
criticaron intensamente la actitud de los oficiales
del PETT en ese respecto y su falta de sensibili-
dad respecto a las culturas indgenas y andinas.
Sin embargo, entrevistas en la sierra andina
65
sealaron un cuadro ms complejo. Los oficiales
del PETT en Cuzco y Puno hicieron una distin-
cin entre reas donde haba una demanda fuerte
de titulacin individual y otras donde haba una
tradicin comunal firme. Los oficiales del PETT
en estas reas insistieron en que no intentaban
promover un sistema de tenencia de tierras sobre
el otro. Pudieron citar ejemplos donde los ttulos
de tierras comunales haban sido emitidos
(incluyendo una invitacin a los consultores a
participar en una ceremonia de titulacin de este
tipo en la regin de Puno). Los oficiales del
Banco han aclarado que, especf icamente en este
proyecto, no hay restriccin en los tipos de
tierras que pueden recibir ttulos y no se
promueve un sistema de tenencia de tierra sobre
el otro.
A pesar de que los primeros informes de evalua-
cin recomendaban la realizacin de programas
educativos o de adiestramiento para las comuni-
dades que recibieron los ttulos, no se encontr
ninguna evidencia de que stos se hubieran lle -
vado a cabo. Tampoco se detect ningn tipo de
servicios de seguimiento integrados. Los autores
estuvieron presentes visitaron una comunidad el
mismo da que se le fue emitido un ttulo de
tierras colectivas. Los lderes de la comunidad
no parecan le preguntaron a estos consultores
cules eran las implic aciones de los ttulos y
expresaron preocupacin de que sus antiguos
dueos pudiesen reclamarlas. De hecho, los
ttulos emitidos por el proyecto sirven de prueba
de derechos absolutos sobre la propiedad. Una
vez sean debidamente registrados slo una
resolucin contra el registro pblico puede
deshacer el ttulo registrado. Sin embargo, dada
la incertidumbre sobre el tema a nivel local, es
necesario aumentar el componente de concienti-
zacin pblica y de derechos del proyecto, in-
cluyendo proporcionar adiestramiento a los re-
presentantes de la comunidad.
Hay por lo tanto un sinnmero de lecciones que
aprender de la experiencia peruana respecto a la
participacin de los grupos indgenas y otras
comunidades. La privatizacin y divisin de las
tierras comunales es un tema difcil que podra
debilitar y desarticular el tejido social. Puede
haber argumentos econmicos persuasivos para
legalizar la tenencia individual cuando las tierras
comunales ya han sido divididas en la prctica
por los mismos integrantes de la comunidad. El
papel social de la comunidad puede tambin
estar evolucionando conforme a los cambios
econmicos y de polticas. Pero es absoluta-
mente vital que dichos programas se discutan
detalladamente con las organizaciones que
representan a las comunidades indgenas y a las
campesinas a nivel nacional y local. Cuando se
estn proponiendo proyectos de ley que podran
causar conflictos es sumamente importante
coordinarlos cuidadosamente con los actores
sociales pertinentes. Debe haber mecanismos
dentro del programa para la participacin conti-
nua de las organizaciones indgenas segn se
exige en el Convenio No. 169 de la OIT ratifi-
cado por Per. Debe haber tambin un segui-
miento integrado para los componentes de titu-
lacin y registro.
Ecuador
El caso de Ecuador es muy similar al de Per.
Ambos son pases andinos con una alta
poblacin indgena tanto en la sierra como en la
selva, aunque , en el caso de Ecuador, la mayor
parte est concentrada en la sierra andina. Una
diferencia clave entre los dos pases es que los
pueblos indgenas mediante las organizaciones
que los representan son ahora actores polticos
importantes en todas partes del Ecuador. Como
se haba visto antes, esto ha tenido su impacto en
distintos artculos de la nueva Constitucin de
1998. Esto tambin ha tenido sus implicaciones
en la estrategia de pas y el desarrollo de
programas del Banco.
La estrategia de pas ms reciente del Banco
(preparada bajo el gobierno previo) presta poca
atencin especfica a los pueblos indgenas
como grupo meta. Indica que se encuentran
entre los grupos ms pobres en Ecuador e
identifica la necesidad de un estudio sobre los
problemas de la poblacin indgena para definir
el alcance de sus problemas especficos en las
reas polticas, econmicas y sociales. El Banco
realiz un estudio comprensivo sobre pobreza y
desarrollo indgena en Ecuador en 1999
66
(Encalada et al., 1999). Tambin, se ha dado
apoyo a las organizaciones indgenas a travs de
la facilidad de pequeos proyectos del Banco,
aunque dicha asistencia no estuvo relacionada
directamente a la titulacin de tierras.
Entre los proyectos del Banco, los consultores
prestaron mayor atencin al programa del sector
agrcola (EC-0048). Aprobado en 1994, esta-
blece un apoyo amplio al sector agrcola con un
nfasis importante en reformas legales y de
poltica. Como prerrequisito para lograr un cre-
cimiento agrcola e ingresos mayores por parte
de los productores de bajos ingresos habra que,
segn el proyecto, sobreponerse a las distorsio-
nes y limitaciones sobre los temas legales,
institucionales y de poltica. Por ende, una de
las acciones del programa es liberalizar los mer-
cados de agua y tierras mediante la modificacin
del marco legal; otra es la reduccin de la inter-
vencin del Estado en el mercadeo y reestructu-
rar las empresas agrcolas, liberando as los
recursos fiscales que van actualmente a los
productores de mediana y gran escala. El
proyecto tambin propone la reorganizacin del
Ministerio de Agricultura, mediante la elimina-
cin de los programas nacionales que intervie-
nen en las actividades de produccin y mercadeo
y la promocin de las organizaciones del sector
privado. El ministerio se organizar con base en
ciertos procesos esenciales, los cuales incluyen
el establecimiento de polticas y la planificacin
del uso de tierras. El marco institucional para los
recursos naturales renovables ser tambin
fortalecido, incluyendo el fortalecimiento del
manejo ambiental a nivel nacional y de sectores.
Los antecedentes del proyecto y el marco
analtico del Banco para el diseo del programa,
son bastante similares a los ya descritos para
Per. Se considera que la Ley Agraria de 1964
empeor la seguridad de tenencia de tierras y
actu como una barrera para la inversin y la
conservacin de recursos naturales renovables.
La mayora de las transacciones de las tierras
requeran autorizacin previa del Estado. La
reforma estimul el otorgamiento de tierras a las
comunidades y a las cooperativas, las cuales
llegaron a tomar control de tres cuartas partes de
las fincas mayores de 100 hectreas, mientras la
legislacin prohiba la libre transferencia de
estas tierras y limitaba el tamao mnimo de las
posesiones que pudiesen resultar de un proceso
de subdivisin. Sin embargo, la mayora de las
posesiones han sido subdivididas en un mercado
informal de tierras ya que sus dueos no tenan
acceso a crdito de las instituciones financieras y
haba poco incentivo para aumentar sus niveles
de inversin. Finalmente, el anlisis ve la
titulacin de tierras por la entonces institucin
de reforma agraria (IERAC) como aislante,
ineficaz y burocrtica.
Por lo tanto, las acciones del programa han
incluido la puesta en vigor de la Ley de
Desarrollo Agrcola de 1994 (ver captulo legal),
revocando la Ley de Reforma Agraria de 1964
para promover los objetivos de poltica agrcola
orientada al mercado.
Slo una pequea parte del proyecto trata los
aspectos de titulacin de tierras per se, aun
cuando las reformas de ley y poltica tendrn
mayores implicaciones para la tenencia de
tierras. En las reas forestales, el anlisis del
proyecto apunta hacia los efectos ambientales no
sostenibles de la pasada Ley de Reforma Agraria
y de su ejecucin por IERAC. El requisito de
IERAC de que la tierra tena que ser cultivada
como condicin para otorgar el ttulo requiri ,
hasta cierta medida, que se destruyeran bosques
antes de otorgar los ttulos. El proyecto ofrece
apoyo a INEFAN para el diseo de un plan de
titulacin de tierras en coordinacin con el
nuevo INDA.
Adems, un subprograma de cooperacin tc-
nica establece el apoyo al INDA, agencia res-
ponsable de ejecutar la nueva Ley de Desarrollo
Agrcola. El apoyo se realizar mediante, entre
otros, el anlisis de conflictos de tierras, la pre-
paracin de la estrategia para la titulacin y
registro de tierras, preparacin de un sistema de
informacin sobre las tierras y la realizacin de
un anlisis regular del impacto de las polticas
institucionales y de la ejecucin de las dispos i-
ciones legales actuales. Otras actividades inclu-
yen los reglamentos que redefinen las funciones
del INDA para enfocarse en el registro y titula-
cin de las reas rurales y disposiciones tambin
67
concernientes al trato de la propiedad comunita-
ria.
El programa sectorial toma en consideracin las
preocupaciones indgenas de diferentes maneras.
Primero, se introduce cierta participacin
indgena en el programa de cooperacin tcnica
del INDA porque la poblacin indgena y rural
debe elegir sus representantes ante la Junta de
Directores del INDA. Segundo, una carta de
poltica al presidente del Banco antes de la apro-
bacin del proyecto aclara que el gobierno tiene
la intencin de garantizar los derechos sobre la
propiedad y facilitar la operacin sin restriccio-
nes del mercado de tierras mientras asegura el
uso sostenible de los recursos naturales renova-
bles y protege los derechos sobre las tierras de
las comunidades indgenas y campesinas. Bajo
el plan de operaciones para el componente de
registro y titulacin de tierras del programa de
cooperacin tcnica, los servicios de consultora
del INDA evaluarn el impacto de la nueva
legislacin sobre las comunidades indgenas y
campesinas.
Es evidente que no es fcil realizar una evalua-
cin de cmo este programa ecuatoriano afecta
la tenencia y titulacin de las tierras indgenas.
El programa no tiene componentes operativos de
titulacin de tierras dado que es una operacin
de un balance de pago de desembolso rpido.
Adems, ha sido diseado y ejecutado en un
perodo de considerable turbulencia econmica y
poltica en Ecuador. Las reformas de poltica
agrcola fueron diseadas en un perodo de
importante militancia indgena, que incluye el
levantamiento indgena de 1992 mediante el
cual se exigi ms distribucin de tierras. La
amplia oposicin indgena asegur la enmienda
a una versin anterior de la Ley de Desarrollo
Agrcola de 1994 reconociendo as la posesin
ancestral de las tierras por parte de las poblacio-
nes indgena, afroecuatoriana y montubia.
Como resultado de este programa sectorial, se
produjeron varios informes de polticas
(preparados principalmente por economistas
agrcolas de los EE.UU.) y una breve publica-
cin sobre los logros , la cual fue publicada por
el Ministerio de Agricultura en 1998. Los infor-
mes de consultoras hacen poca referencia a las
preocupaciones indgenas, salvo en la crtica de
las disposiciones de la Ley de Comunas de 1937
que se consideran restricciones anacrnicas
dentro de las operaciones de la libertad del mer-
cado de tierras. En febrero de 1998 se public un
estudio tcnico para un sistema de inventario y
de titulacin de tierras del INDA (SITT), pero
no hace referencia a cuestiones relacionadas con
la tenencia de tierras indgena y comunal. Una
misin del Banco, realizada a principios de 1998
en forma conjunta con el Banco Mundial y la
FAO, revel deficiencias graves continuas en la
base de datos sobre la cual se establecera la
poltica de titulacin. Ante la ausencia de un
censo agrario desde 1974, no existan estadsti-
cas confiables respecto a las propiedades estata-
les, comunales o indiv iduales.
El problema ms serio detectado por estos con-
sultores fue la debilidad de las instituciones
estatales, incluyendo los recursos limitados del
INDA para llevar a cabo programas sistemticos
de titulacin de tierras. Segn se observ ante-
riormente, casi todos los programas de titulacin
de tierras en los que INDA ha partic ipado, han
recibido los fondos mediante acuerdos con ONG
nacionales e internacionales y ms reciente-
mente con el Banco Mundial en el caso del pro-
yecto para el desarrollo de pueblos indgenas y
negros. Ha habido cierta colaboracin entre el
INDA y el INEFAN, pero las ambigedades
continan existiendo respecto a las responsabili-
dades de cada agencia estatal.
Algunos retos importantes surgirn ahora con la
nueva constitucin ecuatoriana, en particular en
cuanto a sus disposiciones sobre la inalienabili-
dad de las tierras comunitarias o las de las cir-
cunscripciones territoriales indgenas y afro-
ecuatorianas. Existen otros retos inmensos para
llevar a cabo la demarcacin fsica de las vastas
reas territoriales de la selva, donde un
programa de desmonte es necesario para asegu-
rar las tierras de las comunidades indgenas que
ya han recibido ttulos. Por ltimo, hay proble-
mas de superposicin entre las tierras indgenas
y las reas protegidas bajo el patrimonio de
INEFAN.
68
Qu elementos adicionales se podran haber
incorporado en un proyecto de esta naturaleza ya
fuera para reforzar la participacin indgena o
para hacerlo ms sensible a las preocupaciones
indgenas? Primero, hubiese sido til incorporar
ms estudios de base respecto a la funcin
social, poltica y econmica de las comunas. Las
premisas del Banco para los anlisis a estos
efectos han sido una actitud mayormente
negativa hacia la legislacin sobre las comunas,
vindolas solamente en trminos de restricciones
sobre las operaciones del mercado de tierras. Sin
embargo, esta posicin no ha sido aparentemente
basada en un anlisis emprico o estudio de
campo. Como queda claro en la documentacin
del Banco, se tiene poco conocimiento sobre
cmo ocurren las transacciones de tierra en las
comunidades de la sierra, cmo se distribuye la
tierra para el apacentamiento comunal, cul es la
demanda activa de titulacin de tierras y qu
argumentos econmicos (como por ejemplo
impuestos) se pueden presentar contra un
programa de titulacin. Un estudio de lnea de
base de este tipo, realizado con la participacin
de las comunidades indgenas, podra haber
ayudado a inspirar ms confianza en los
campesinos y en los indgenas respecto al
programa. Tambin, habra puesto al Banco en
una posicin ms slida para apoyar el proceso
de ordenamiento territorial que debera ser
ejecutado ahora conforme a la Constitucin de
1998.
En la Amazona, donde el programa sectorial da
gran nfasis a las preocupaciones ambientales y
al papel de la agencia estatal INEFAN, podra
haber habido un mayor nfasis en el rea de
conflicto actual o potencial entre los pueblos
indgenas y las agencias estatales, as como los
mecanismos para mejorar la colaboracin entre
ellos. Ecuador ha experimentado conflictos muy
fuertes entre los pueblos indgenas y las compa-
as petroleras, conflictos que podran empeorar
en los prximos aos si no se establece un marco
normativo adecuado. Aunque las comunidades
indgenas negocien en algunos casos con las
compaas multinacionales directamente, stas
esperan tambin alg n tipo de liderazgo por
parte de las agencias del Estado para determinar
los parmetros de dichas negociaciones. Como
se indic anteriormente, estos problemas pueden
ser ms serios en las reas que han sido ocupa-
das tradicionalmente por los pueblos indgenas
pero estn sin embargo reconocidas bajo ley
como patrimonio estatal. Un subprograma que
atendiese estas preocupaciones y que se hubiese
realizado con la participacin de organizaciones
indgenas podra haber fortalecido el compo-
nente ambiental del programa sectorial.
Proyectos de titulacin de tierras
de otras agencias internacionales:
Evaluacin comparativa
En sus trminos de referencia, se les pidi a los
consultores identificar los proyectos de titu-
lacin de tierras apoyados por otras agencias
internacionales, segn fueran pertinentes a la
tenencia indgena. Se hizo mencin especial del
Banco Mundial al igual que otras agencias mul-
tilaterales y bilaterales, incluyendo el Programa
de Desarrollo de las Naciones Unidas (PNUD) y
la USAID. Haba tiempo limitado para esta
tarea. Se llevaron a cabo reuniones con la
USAID y el Banco Mundial en Washington,
D.C. En los cuatro pases visitados, se hicieron
todos los esfuerzos para identificar los proyectos
de titulacin de tierras apoyados por agencias
internacionales y para reunirse con oficiales de
las agencias en cuestin. Los siguientes comen-
tarios se refieren principa lmente al enfoque del
Banco Mundial como la agencia internacional
que parece tener la participacin ms activa en
este campo.
El Banco Mundial ha dado considerable apoyo a
la titulacin de tierras indgenas en Amrica
Latina. En la dcada de los 80, financi una serie
de los llamados proyectos especiales para ame-
rindios en las tierras bajas de Sur Amrica,
muchos de ellos con la intencin de mitigar
impactos adversos potenciales de proyectos de
desarrollo a gran escala mediante componentes
de demarcacin y titulacin de tierras indgenas.
Se hizo una resea de su experiencia publicada
en 1991 presentando trece proyectos e inten-
tando aprender lecciones para el futuro (Wali y
Davis, 1991). Lleg a la conclusin de que los
primeros proyectos de demarcacin y regulari-
69
zacin haban sido instrumentales en proteger a
los pueblos indgenas cazadores-recolectores en
las tierras bajas. A la vez, la regularizacin de
las tierras por s sola no sera suficiente para
asegurar la posesin de tierras de los pueblos
indgenas. Los proyectos ms recientes del
Banco Mundial se han ligado a la promocin de
desarrollo sostenible, incorporando el conoc i-
miento de los pueblos indgenas del manejo de
los recursos naturales y la conservacin
ambiental.
Durante la dcada de los 90, la preocupacin del
Banco Mundial respecto a los pueblos indgenas
en Amrica Latina se ha ido extendiendo ms
all de las tierras bajas tropicales, cubriendo
tambin ahora la poblacin campesina indgena
de Mxico, Amrica Central y los Andes. La
directiva operativa revisada sobre los pueblos
indgenas, emitida en 1991, incluy un grupo
mayor de poblaciones de las que haba hasta el
momento. Una caracterstica importante de esta
nueva directiva es que en los proyectos de inver-
sin que afecten a los pueblos indgenas, el
prestatario debera preparar un plan de desarro-
llo para los pueblos indgenas que sea
consecuente con la poltica del Banco Mundial.
Se esperaba que cualquier proyecto que afectase
a los pueblos indgenas incluyera componentes o
disposiciones que incorporaran dicho plan. La
nueva poltica ahora requerira que se consultase
con las organizaciones indgenas siempre que un
proyecto de titulacin de tierras de cobertura
nacional se comenzara en un pas con una po-
blacin indgena significativa.
La ejecucin prctica de esta poltica se ve
claramente en el Proyecto de Administracin de
Tierras en Guatemala del Banco Mundial,
aprobado a finales de 1998 luego de varios aos
de preparacin. El proyecto consiste de tres
componentes: catastros y regularizacin de
tierras, registro de tierras y una unidad de
manejo de proyectos. El proyecto del Banco
Mundial es parte de un programa nacional de
administracin de tierras de ms largo plazo, e l
cual es financiado por una serie de donantes
internacionales como parte de su apoyo a los
procesos de paz de Guatemala . Los objetivos
ms amplios son aumentar la seguridad de
tierras en Guatemala y fortalecer el marco legal
e institucional para el registro de tierras y el
servicio de catastro a nivel nacional. El apoyo
del Banco Mundial es esencialmente para una
fase piloto de este programa en el departamento
tropical del Petn, donde aproximadamente la
mitad de la poblacin es indgena.
En el diseo original de este proyecto, el Banco
Mundial realiz una serie de consultas con la s
organizaciones indgenas a nivel nacional.
Consecuente con su directiva operativa, intent
formular una estrategia multisectorial de
desarrollo para pueblos indgena. Las consultas
tambin se realizaron con el consejo de ancianos
y los lderes maya en conjunto con la Fundacin
Nacional para la Paz (FONAPAZ) del gobierno.
De esta forma, los pueblos indgenas fueron
capaces de formular sus propias preferencias
respecto al rea donde la fase piloto del
programa deba comenzar y de participar en las
negociaciones. Adems, el Banco Mundial
intent disear y negociar el proyecto partiendo
de los acuerdos entre los sectores del proceso de
paz guatemalteco, en particular los acuerdos de
los pueblos indgenas y socioeconmico.
Se realiz una evaluacin social en Petn para
tratar de comprender las aspiraciones indgenas
respecto a la titulacin de tierras23 . Se encontr
que la mayora del grupo maya predominante,
los indios Qeqchi, preferan ttulos individuales,
a diferencia de los maya Itza que preferan arre-
glos comunales. Se encontr, sin embargo, que
las opciones legales existentes de los Qeqchi y
de los Itza estaban en conflicto con las creencias
tradicionales sobre tenencia de tierras. Por lo
tanto, entre las recomendaciones estaba el esta-
blecimiento en cada municipalidad de una ofi-
cina legal bilinge para asistir ala poblacin
local con sus demandas de tierras. Las mismas
deban tener abogados Qeqchi en el sur del
Petn para ayudar a adjudicar las demandas de
tierras de manera consistente con la ley de uso
23
Datos tomados del documento de evaluacin del
Proyecto de Administracin de Tierras de Guatemala,
Informe No. 18550-GU, Banco Mundial, 10 de
noviembre de 1998.
70
maya y los acuerdos de paz. La evaluacin tam-
bin demostr la necesidad de acelerar las
reformas legales para que se pudieran imple-
mentar los compromisos de los acuerdos de paz
relativos a la ley de uso maya y al acceso equi-
tativo a las tierras. Se sugiri que la existencia
de ms opciones legales respecto a la posesin
de tierras podra reducir la presin por los ttulos
privados. Las recomendaciones fueron incorpo-
radas en el documento del proyecto.
Un ejemplo de un enfoque con una meta ms
deliberada es el proyecto del Banco Mundial
para el desarrollo de los pueblos indgenas y
afroecuatorianos, el cual fue aprobado a finales
de 1997. El fundamento bsico de este proyecto,
considerado por el Banco Mundial como el
primero de su tipo, es trabajar a partir de las
cualidades positivas de las culturas y sociedades
indgenas, incluyendo un sentido de identidad
tnica, apego a las tierras ancestrales y la
capacidad de movilizar mano de obra, capital y
otros recursos para promover el empleo y el
crecimiento local. Uno de sus componentes es
el apoyo a la regularizacin de los derechos de
aguas y tierras, comprendiendo: titulacin y
regularizacin de los derechos de tenencia de
tierras en reas productivas, forestales y
protegidas seleccionadas; compra de tierras
financiadas por el Fondo Internacional para el
Desarrollo Agrcola (FIDA) y el Gobierno de
Ecuador; diagnosis y elaboracin de un plan de
accin para los sistemas de irrigacin que son
propiedad de las comunidades; y el apoyo a un
programa de reforma legal especfico.
El proyecto se prepar en colaboracin con el
Consejo Nacional de Planificacin y Desarrollo
de los Pueblos Indgenas y Negros
(CONPLADEIN), una organizacin que incluye
representantes de las organizaciones indgenas
principales y dirigido por una persona indgena
con rango ministerial. Se realizaron diversos
estudios de antecedentes en una serie de temas
que incluan la situacin de tenencia de tierras.
Este anlisis se refleja en el documento de eva-
luacin del proyecto 24 , el cual indica que las
organizaciones indgenas continan en su
esfuerzo por llevar adelante su agenda referente
a los derechos sobre tierras en el contexto de
cambio gradual hacia mecanismos con base en el
mercado para la distribucin de los recursos de
las tierras y una funcin ms estrechamente
definida de la intervencin del Estado. Los ele-
mentos de la agenda de derechos indgenas sobre
las tierras constan, entre otros, de: una fuerte
presin para resolver los conflictos de tierras de
segunda generacin causados por los primeros
esfuerzos de reforma agraria; una alta demanda
por la titulacin y demarcacin de los territorios
indgenas para asegurar sus derechos de propie-
dad, adems de un inters especfico de evitar la
privatizacin de las tierras comunales; y los
reclamos indgenas a la propiedad en las reas
protegidas o la delegacin del manejo de estas
reas a los miembros de su comunidad. El anli-
sis indica la importancia del sistema tradicional
de propiedad de tierras. Ya sean de origen ind-
gena o comunitario, ste opera bajo un conjunto
diferente de reglas para dar legit imidad y seguri-
dad a las transferencias de tierras dentro de la
comunidad. Dado el alto costo de las tran-
sacciones, se percibe que aquellos que poseen
menos cantidad de tierras reciben poco beneficio
de la legalizacin de las transferencias de tierras
en el sistema formal.
Partiendo de este anlisis, los diferentes tipos de
regularizacin de tierras estn preseleccionados
para recibir financiamiento del proyecto. Uno
sera las tierras reclamadas por los pueblos ind-
genas y afroecuatorianos con derechos de pose-
sin ancestral; otro sera la compra de tierras con
el apoyo del FIDA; el tercero sera los derechos
indgenas sobre las tierras forestales ya declara-
das patrimonio estatal bajo la jurisdiccin de
INEFAN. La ejecucin del proyecto requiere
algunas reformas legales y administrativas,
como por ejemplo para resolver la incertidumbre
sobre la responsabilidad de titulacin en reas
forestales. Cuando los consultores visitaron el
pas, el proyecto estaba apenas comenzando con
24
Informe No. 17217-EC, Banco Mundial, 15 de
diciembre de 1997.
71
sus actividades reguladoras. En primera instan-
cia, pareca probable que se le dara el mayor
nfasis a la titulacin de tierras de la selva
ecuatoriana.
En Colombia, el Programa de Manejo de Recur-
sos Naturales del Banco Mundial (Prstamo
3692-CO de 1994) tiene componentes para la
titulacin y demarcacin de los resguardos ind-
genas y las comunidades negras. La agencia
tom iniciativas rpidas despus de la puesta en
vigor de la Ley No. 70 de 1993 que, por primera
vez, permita la titulacin colectiva de tierras
comunitarias negras. El financiamiento del
Banco Mundial financi, entre otras cosas: estu-
dios para estimar el nivel de demanda de titula-
cin colectiva; trabajo de campo con las comu-
nidades para informarles sobre los procedi-
mientos de titulacin, apoyando su organizacin
y una subsiguiente primera fase del proceso de
titulacin; realizacin de los mapas planimtri-
cos de cada tierra comunitaria; y el procesa-
miento por parte de INCORA de cada solicitud
comunitaria para titulacin y registro de las
tierras. Como se vio anteriormente, dicho apoyo
permiti que se lograra un progreso rpido en la
titulacin colectiva de tierras afrocolombianas a
finales de la dcada de los 90.
En Mxico y Per los dos pases donde ha
sido ms polmico el impacto de las reformas de
tenencia recientes que abordan la seguridad de
tierras la experiencia del Banco Mundial tiene
alguna similitud con la del Banco
Interameric ano de Desarrollo. Existen ciertas
tensiones predecibles entre los economistas que
abogan por un mercado ms libre sin restriccio-
nes y los cientficos sociales que buscan conso-
lidar los regmenes de propiedad comn como
base de fortalecimiento de las culturas indgenas.
En su mayora, estas tensiones se han manifes-
tado a nivel de l anlisis de polticas ms que al
de los proyectos especficos. En Mxico, un
ensayo sobre poltica agrcola publicado en 1990
recomendaba la liberalizacin del ejido mediante
la venta de las parcelas en forma interna y no a
personas que no pertenezcan a la comunidad25 .
Un anlisis ms reciente de las reformas en los
ejidos 26 (en borrador al momento de la redaccin
de este estudio) contiene una evaluacin muy
positiva de la s reformas de liberalizacin de
tenencias de tierra.
A la vez, un reciente proyecto forestal
comunitario diseado por el Banco Mundial en
Mxico ha indicado la importancia de la
propiedad comn indgena como la base de un
desarrollo sostenible en Oaxaca27 . Los objetivos
especficos del proyecto son mejorar el manejo y
conservacin de los recursos naturales por parte
de los dueos comunitarios y de los ejidos de los
recursos forestales y aumentar la gama de
opciones para generar ingresos de dichos
recursos. Aunque el proyecto no se enfoca
especficamente en la titulacin de tierras, la
resolucin de los conflictos con respecto a la
tenencia indgena de tierras y la demarcacin de
los lmites fsicos es un elemento clave para el
xito. La evaluacin del proyecto encontr que
ms de la mitad de las comunidades para las
cuales existen datos tienen algn tipo de
conflicto, mientras que el 8% no tiene la
documentacin clara sobre los derechos a sus
tierras. El proyecto comprende actividades de
capacitacin para ayudar a los ejidos y a las
comunidades forestales a resolver conflictos,
informndoles sobre el proceso de adjudicacin
y regularizacin legal cuando existe algn
conflicto.
En Per, el Banco Mundial ha ya identificado a
los miembros de las comunidades campesinas de
la sierra como pueblos indgenas. La evaluacin
del personal del proyecto de Manejo de Recur-
25
John R. Heath. Enhancing the Contribution of
Land Reform to Mexican Agricultural Development,
Agricultural Policy Working Paper No. 285, febrero
de 1990.
26
Mexico Ejido Reform: Avenues to Adjustment
Five Years Later (Borrador, septiembre de 1998).
27
Informacin tomada de un informe de evaluacin
del personal para el Proyecto Forestal Comunitario de
Mxico, Informe No. 16134-ME, 21 de enero de
1997.
72
sos Naturales de la Sierra, aprobado en 1997,
indica que todos los beneficiarios del proyecto
pueden ser clasificados como pueblos indgenas
de los Andes28 . Desde entonces, el Banco
Mundial ha realizado un estudio de estrategia de
programas para el desarrollo de los pueblos
indgenas en Per, el cual aborda extensamente
las preocupaciones de titulacin y tenencia de
tierras, siendo crtico de cualquier poltica que
pudiera socavar el rgimen actual de tenencia de
las comunidades campesinas y nativas. El estu-
dio aboga por una nueva estrategia para el desa-
rrollo de los pueblos indgenas, partiendo del
fortalecimiento de la actual estructura comunita-
ria tanto en la sierra como en la selva. El estudio
hace referencia a la preocupacin de que la titu-
lacin individual de las tierras comunitarias
pueda llevar a una prdida masiva de tierras
indgenas y observa que cualquier cambio en la
ley que pretenda debilitar las comunidades ind-
genas se ver enfrentado con una oposicin
emocional29 . Al mismo tiempo, una estrategia de
desarrollo agrcola preparada para el Banco
Mundial por consultores peruanos sostiene que
las reformas continuas orientadas al mercado
ayudarn a mejorar la produccin agrcola y los
ingresos. El estudio identifica las tierras de las
comunidades campesinas como una fuente de
ineficacia agrcola e insiste en la intensificacin
del proceso de titulacin para facilitar la divisin
de las tierras comunales en parcelas individuales
y transferibles 30 . Esto ilustra las percepciones
tan diversas que existen dentro de dicha organi-
zacin respecto a los enfoques de poltica para
tierras comunales.
Las actividades y enfoques de las otras agencias
de financiamiento pueden ser revisadas breve-
mente.
28
Informe de evaluacin del personal del Banco
Mundial para el Proyecto de Manejo de Recursos
Naturales de la Sierra y Alivio de la Pobreza, Informe
No. 15710-PE, 12 de diciembre de 1996.
29
Per: Indigenous Peoples Development
(Borrador, Banco Mundial, 20 de noviembre de
1998).
30
Per: Agriculture Development Strategy
(Borrador de cubierta verde, 5 de marzo de 1998).
En Amrica Latina, los pases miembros del
Tratado de Cooperacin Amaznica (TCA)
jugaron un papel importante en un momento
dado. En 1991, el TCA decidi prestar atencin
particular a la cuestin de las reas y tierras
indgenas. A esos efectos, se estableci un
secretariado temporal, primero en Quito y luego
en Lima, con apoyo financiero de la Unin
Europea. Entre 1993 y 1995 se llev a cabo un
gran programa regional para la consolidacin de
los territorios indgenas. El objetivo general era
apoyar a las comunidades indgenas de la regin
amaznica en la legalizacin y demarcacin de
sus territorios y crear las condiciones adecuadas
para un manejo y conservacin comunitario
sostenible s de sus recursos naturales. Se
seleccion a Bolivia, Ecuador y Per como los
tres pases donde se realizara una experiencia
piloto para modelos estratgicos futuros. Los
componentes especficos del proyecto piloto
eran:
estudios socioeconmicos y legales para
anteceder el proceso de legalizacin y
demarcacin, as como tambin estudios
biofsicos y antropolgicos para el
desarrollo de planes de manejo;
la demarcacin de los territorios;
la organizacin de medidas de proteccin
que permitan a las comunidades indgenas
reprimir la depredacin de recursos
naturales en sus territorios; y
la elaboracin de planes de manejo 31 .
El proyecto del TCA se ejecut en estrecha
coordinacin con las organizaciones indgenas
regionales y nacionales. Nunca tuvo xito en
realizar la demarcacin territorial y la
legalizacin que se haban contemplado. Sin
embargo, el proyecto dio lugar a experiencias
importantes, entre las que se incluyeron
seminarios de formacin, el trazado de mapas de
recursos y la elaboracin de mapas especiales.
Se puede argumentar que el resultado ms
31
Tierras y reas indgenas en la Amazona: Una
experiencia regional participativa, Secretara Pro
Tempore, Tratado de Cooperacin Tcnica (SPA-
TCA No. 54), Lima, Per, febrero de 1997.
73
importante del programa fue familiarizar a los
administradores nacionales sobre la complejidad
del tema de la territorialidad indgena y
demostrar el valor de la cooperacin entre
equipos tcnicos del gobierno y de las
organizaciones indgenas. A la experiencia
piloto inicial no se le ha dado seguimiento hasta
ahora ni por el TCA ni por la Unin Europea.
El FIDA reconoce que el tema ms importante
y urgente que confrontan los pueblos indgenas
en Amrica Latina es el acceso a y la posesin
de tierras. Sin embargo, un estudio de mediados
de la dcada de los 90 descubri que el FIDA
haba jugado un papel menor en la promocin de
los derechos sobre las tierras y los territorios
indgenas32 . El proyecto de desarrollo de los
pueblos indgenas del Beni en Bolivia fue el
primer proyecto del FIDA en incluir un
componente especfico para la demarcacin y
titulacin de territorios comunales. Entre las
actividades del proyecto se incluan el mapeo
topogrfico, la planificacin de permetro,
estudios de clasific acin de suelo, catastro y
otras medidas. Las intervenciones de la USAID
han sido, en su mayora , guiadas por
preocupaciones ambientales y han chocado en
ocasiones, como en el caso del Petn en
Guatemala, con las demandas de tierras de los
pueblos indgenas. USAID comparti con los
autores del presente trabajo un primer borrador
de un documento de poltica sobre tenencia de
tierras. Ese borrador reflejaba un enfoque
orientado al mercado. Los programas de la
Unin Europea (que podra convertirse en un
actor importante) no pudieron ser estudiados en
detalle . Se sabe que existen algunos programas
pertinentes, como por ejemplo, el componente
de catastro y titulacin de tierras indgenas en su
proyecto de desarrollo del Chaco en Paraguay.
De los donantes bilaterales, merecen ser
sealados los esfuerzos de DANIDA, ya que ha
el mayor contribuyente internacional a los
programas del gobierno boliviano respecto a la
32
Indigenous Peoples in Latin America and the
Caribbean: IFAD Policy and Projects, Brigit S.
Helms, Roma, Italia, marzo de 1994.
identificacin y titulacin de las tierras
reclamadas por los pueblos indgenas de las
tierras bajas orientales. Tambin, ha emprendido
importantes iniciativas en Nicaragua mediante
un innovador programa del sector de transporte
que apoya a los proyectos de las comunidades
indgenas y negras en la regin del Atlntico,
ahora complementado por programas de manejo
descentralizado de recursos del gobierno e
74
indgenas. DANIDA tambin ha financiado
programas de ONG danesas de apoyo a pueblos
indgenas, incluyendo un programa a gran escala
de titulacin de tierras en la Amazona
peruana33 . Una caracterstica del apoyo dans ha
sido la capacidad de trabajar simultneamente
con el gobierno y las organizaciones indgenas, a
menudo de manera complementaria.
33
El proyecto ms grande financiado por DANIDA
ha sido la titulacin de tierras de 160 comunidades
indgenas en el ro Ucayali superior en la Amazona
peruana, realizado por el International Work Group
of Indigenous Affairs (IWGIA) con sede en
Copenhague, Dinamarca.
 VII. LA TITULACIN DE TIERRAS Y LOS PUEBLOS INDGENAS:
ELEMENTOS DE UNA NUEVA ESTRATEGIA
Aunque este estudio fue comisionado como un
ensayo tcnico, se exhort a los consultores a
contribuir en la estrategia de desarrollo del
Banco sobre los pueblos indgenas y desarrollo
comunitario.
Este captulo final intenta hacer dos cosas. Pri-
mero, se realiza una revisin de los hallazgos
principales sobre polticas de los captulos ante-
riores, identificando las reas de mayor pro-
blema y los retos, y evaluando cun exitosos han
sido el Banco y otros actores internacionales en
responder a estos retos. Segundo, mira hacia el
futuro, proponiendo algunos elementos de una
estrategia futura. Esto incluye preocupaciones
sobre poltica a nivel general que deben ser
atendidas mediante un programa de investiga-
cin y anlisis y temas de tipo ms operativo en
el diseo y ejecucin de los proyectos del
Banco.
Preocupaciones de poltica y hallazgos
Enfoques del Banco respecto a la
titulacin de tierras y los pueblos
indgenas: evaluacin general
En general, el Banco ha prestado una atencin
bastante limitada a las exigencias y aspiraciones
de los pueblos indgenas en sus proyectos de
administracin y titulacin de tierras. Se debe
dividir a los proyectos en dos categoras
principales. Primero, hay proyectos grandes de
infraestructura o desarrollo sostenible que
pueden tener componentes de demarcacin y
regularizacin de tierras indgenas. Segundo,
hay programas de tierras de una aplicacin ms
general en los que las preocupaciones de los
pueblos indgenas se pueden atender.
De acuerdo a la informacin con que contaron
los consultores, ha habido pocos proyectos en la
75
primera categora. Se han identificado algunos
en Argentina, Belice, Bolivia, Panam y
Paraguay entre otros pases. Los consultores slo
visitaron el proyecto de Panam de desarrollo
sostenible en Darin. El diseo y preparacin de
este proyecto demostraron el compromiso del
Banco de atender seriamente las demandas de
tierra de los pueblos indgenas y otros grupos
tnicos minoritarios, ya que se revis la
legislacin en detalle, se consult con las
organizaciones indgenas y se incluyeron
componentes de consulta con las organizaciones
indgenas y para la resolucin de conflictos. Sin
embargo, ni en Panam ni en los otros proyectos
se puede encontrar evidencia de una visin
estratgica a largo plazo que se construya a
partir de los componentes de titulacin de tierras
para as apoyar objetivos a largo plazo de
desarrollo sostenible.
Con respecto a los programas generales de titu-
lacin de tierras que pueden tener un impacto
sobre los pueblos indgenas, los temas son ms
complejos. Estos temas fueron tratados en deta-
lle por los consultores en su trabajo de campo en
Colombia, Ecuador y Per y, hasta cierto punto,
en Panam, y durante sus sesiones de trabajo con
las divisiones de poltica y operativas del Banco.
Ha habido programas iniciales, como en
Colombia, donde la decisin principal de pol-
tica ha sido excluir los pueblos indgenas del
alcance de los programas de titulacin de tierras,
asegurando as que la titulacin individual no
tenga un impacto negativo sobre las tierras ind-
genas comunales reconocidas. En Ecuador y
Per, se espera que los programas tengan un
impacto sobre formas comunales de tenencia de
tierras, incluyendo la promocin de titulacin
individual de tierras con el consentimiento de las
comunidades interesadas.
Los programas no fueron diseados a partir de
estudios de base cuidadosos en las comunidades
interesadas, y tampoco la documentacin dispo-
nible del proyecto muestra un conocimiento
detallado de los sistemas de tenencia comunal de
tierras o su grado de interaccin con el mercado.
En Ecuador y Per, los programas estn clara-
mente diseados para promover mercados de
tierras ms eficaces como parte de reformas de
poltica agrcola ms amplias. Mediante el
dilogo con el pas, el Banco mismo ha apoyado
a los gobiernos en la ejecucin de reformas
legales y administrativas orientadas al mercado,
que han tenido implicaciones en los sistemas
indgenas de tenencia de tierras.
La revisin tambin cubri los programas de
administracin y titulacin de tierras de otras
agencias como el Banco Mundial. El Banco
Mundial ha sido bastante activo en esta rea
habiendo diseado recientemente programas
dirigidos al desarrollo indgena y que incluyen
componentes de titulacin de tierras. Existen
algunos ejemplos de consultas cuidadosas con
las comunidades indgenas y estudios de base
concernientes a la tenencia indgena de tierras en
el contexto de los programas generales de titula-
cin de tierras. Algunas de estas experie ncias
pueden servir como modelos tiles para futuras
intervenciones del Banco Interamericano de
Desarrollo, especialmente los estudios de base y
los proyectos dirigidos especficamente a las
comunidades indgenas.
Visiones estratgicas: mercados
de tierras y culturas indgenas
Si se van a respetar los derechos y la identidad
cultural indgenas en los programas de titulacin
de tierras ya sea en los programas generales
de titulacin de tierras o los dirigidos especfi-
camente a las comunidades indgenas es nece-
sario desarrollar una visin estratgica cohe-
rente, la cual debe basarse principalmente en el
conocimiento de cmo funcionan los sistemas
agrarios y los mercados de tierras indgenas y en
las aspiraciones indgenas sobre los mismos.
Qu ttulos de tierras poseen, si los hay, los
pueblos indgenas y qu conflictos hay respecto
a la validez de dichos ttulos? Buscan los pue-
blos indgenas la titulacin hoy da y por qu?
76
Qu tipo de ttulos? Hasta qu punto las leyes
y los procedimientos existentes se adaptan a los
sistemas indgenas de uso de tierras y manejo de
recursos? Si no es as, qu se puede hacer al
respecto?
Es posible que los pueblos indgenas mismos no
tengan una visin uniforme. En los Andes, por
ejemplo, ha habido tensin durante largo tiempo
entre las organizaciones indgenas de las tierras
bajas y los agricultores de la sierra, que en
algunos pases recin ahora estn comenzando a
identificarse como indgenas. Esto hace an ms
importantes que los actores externos consulten
cuidadosamente con las organizaciones y las
comunidades indgenas tanto a nivel nacional
como local, y realicen estudios de base
meticulosos antes de comenzar los programas
agrarios que afectan a los pueblos indgenas. El
proyecto del Banco para el desarrollo sostenible
en Darin (Panam ) y el de administracin de
tierras en Guatemala del Banco Mundial son
casos donde aparentemente esto se hizo en
forma eficaz.
Existe, sin duda, alguna una tensin obvia entre
las nociones de derechos sobre las tierras y la
tenencia indgena y las posiciones de los
planificadores econmicos que promueven
reformas de poltica agraria y tierras orientadas
al mercado. Con el aumento del poder poltico
indgena en Amrica Latina, un aspecto clave de
sus demandas es el de los derechos sobre las
tierras y los recursos naturales. Los instrumentos
internacionales, tales como el Convenio No. 169
de la OIT, ponen nfasis sobre los aspectos
colectivos de la relacin entre los pueblos
indgenas y sus tierras o territorios. Sin embargo,
hemos visto que muchas reformas de poltica
agraria recientes y tambin el propio anlisis del
Banco han criticado los sistemas de tenencia
colectiva de tierras, a los cuales consideran
como un legado de las reformas anteriores. Los
ttulos individuales de tierras se ven como la
clave de la seguridad de tierras para compensar
por el fracaso del pasado y promover una
eficacia agrcola mayor.
Estas tensiones, evidentes en algunos pases de
Amrica Latina, han sido discutidas en los pasi-
llos de los bancos multilaterales de desarrollo.
Hay seales de que las polticas son cuestiona-
das desde los distintos puntos del espectro ideo-
lgico y ninguno de ellos refleja adecuadamente
la realidad. Algunos economistas estn decidi-
dos a eliminar cualquier restriccin sobre la
operacin del mercado libre de tierras, mientras
que los cientficos sociales comunitarios
pueden llegar a ver las fuerzas del mercado
como la amenaza principal para las culturas y
estilos de vida indgenas. Los primeros estaran
dispuestos a aceptar regmenes especiales de
tenencia de tierras slo para aquellas comunida-
des que se consideran estn fuera de la economa
de mercado. Los ltimos haran presin por un
nivel irrealmente alto de proteccin y aisla-
miento con restricciones en toda transferencia de
mercado, incluso en los casos que los pueblos
indgenas participan ampliamente en la econo-
ma de mercado y han participado por mucho
tiempo en el arrendamiento de tierras y en tran-
sacciones con personas que no pertenecen a la
comunidad.
El reto estratgico principal es bastante obvio.
Cmo hacer que los pueblos indgenas se bene-
ficien de la modernizacin sin sacrificar su
identidad cultural y sus instituciones tradicio-
nales? Desarrollo con identidad es la frase que
a menudo usan los pueblos indgenas mismos
para formular este concepto. La titulacin y
demarcacin de tierras puede ser una condicin
previa importante para ello, para permitir a las
comunidades indgenas a desarrollar estrategias
econmicas a partir de una base slida. Pero
todava hay una serie de decisiones que se deben
tomar, tanto por parte del gobierno como de las
comunidades indgenas.
Los pueblos indgenas reconocen la necesidad
de participar en la economa de mercado. Mu-
chsimos informantes indgenas expresaron opi-
niones similares a las de los consultores, ya
fuera en la Amazona o en la sierra. Los ingresos
son importantes para todas las comunidades, en
especial ahora que ms y ms miembros estn
emigrando de sus comunidades de origen. Por lo
tanto, las organizaciones indgenas de las tierras
bajas generalmente intentan negociar con las
multinacionales que producen energa, antes de
77
oponerse a sus operaciones desde el principio.
Tambin en la sierra las comunidades se ven
obligadas a decidir qu bienes deben producir y
comercializar, cmo invertir, si establecer em-
presas en conjunto con extranjeros, decisiones
similares a las que toman los actores individua-
les o corporativos en la economa de mercado
moderno. Estas comunidades pueden llegar a
tener problemas para obtener crdito y servicios
financieros, pero esto no es la falla de los pue-
blos indgenas en s. Es el sector financiero pri-
vado que ha mostrado un prejuicio contra ellos
al insistir en ttulos individuales de tierras como
colateral para los prstamos.
Derechos sobre las tierras indgenas y
ordenamiento territorial: dimensiones
polticas y econmicas
Los gobiernos tambin tienen decisiones difci-
les que tomar. Hasta qu punto el ordenamiento
de tierras y de territorios se debe realizar en
trminos tnicos? Es el grado de autonoma
indgena un concepto manejable en pases donde
conviven poblaciones rurales indgenas y las no
indgenas? Se han examinado algunos experi-
mentos innovadores y tendencias nuevas en la
prctica legal y administrativa en pases tales
como Bolivia, Colombia, Ecuador, Mxico y
Panam. Algunas reformas abogan por consoli-
dar las formas indgenas de gobierno local como
parte de los programas de descentralizacin y,
en ocasiones, de las reformas fiscales. Es impo-
sible concluir a partir del estudio cun bien fun-
ciona esto en la prctica. En Colombia, la Cons-
titucin de 1991 todava no ha sido adecuada-
mente codificada como para dar efecto real a las
entidades indgenas territoriales. En Ecuador, la
Constitucin de 1998 se adopt recientemente
con disposiciones similares. En Panam, se
cuenta con ms experiencia al respecto, pero no
existe un modelo a nivel nacional que permita la
participacin fiscal indgena. Existen razones a
prima facie para creer que esta figura sera ms
aplicable en la prctica en las tierras bajas tropi-
cales, donde los pueblos indgenas habitan en
territorios grandes y contiguos, que en la sierra
donde las tierras comunales estn mucho ms
fragmentadas. Nuevamente, esto se tiene que
sopesar con el hecho de que la mayora de la
poblacin indgena de Amrica Latina se
encuentra en la sierra, donde sus formas
tradicionales de gobierno se encuentran en una
necesidad urgente de consolidacin.
Aunque podra ser muy pronto para evaluar los
desarrollos recientes, se debe admitir al menos
que son una parte importante de la agenda de
poltica agraria. Las polticas agrarias deben
considerar los aspectos polticos, sociales y
econmicos del ordenamiento de tierras. Una
revisin de las prcticas y formas de gobierno
tradicionales, en especial cuando afectan la
distribucin de tierras, debe ser una parte
importante de cualquier estudio de lnea de base.
Comunidades indgenas: tenencia
cole ctiva y privada
En la literatura sobre polticas todava se puede
apreciar una desafortunada tendencia a presentar
los sistemas indgenas de tenencia como reg-
menes colectivos y de acceso abierto. Este estu-
dio, consecuente con la mayor parte de la litera-
tura bien informada al respecto, ha preferido
presentarlos como una forma alternativa de
tenencia privada de tierra con aspectos colecti-
vos e individuales. Obviamente, hay diferencias
abismales dentro del mundo econmico ind-
gena, dependiendo del clima, el hbitat, la
agroecologa, las oportunidades del mercado y
tambin el impacto de las leyes y polticas esta-
tales. Como regla general, particularmente en las
reas no tropicales, es de conocimiento general
que las parcelas de tierra se suelen dividir entre
las familias y que ciertas reas se reservan para
el apacentamiento y otras activ idades comuna-
les. Adems, el estudio ha descrito sistemas de
distribucin de tierras extremadamente comple-
jos en los sistemas indgenas de tenencia de
tierras en los que algunas familias manejan un
gran nmero de parcelas en zonas ecolgicas
diferentes.
Con respecto a la exigencia activa de ttulos de
tierras por parte de los miembros de las comuni-
dades indgenas, es de vital importancia estable-
cer la distincin entre dos aspectos. Uno es el
78
ttulo colectivo para proteger a la comunidad de
invasin externa y resolver conflictos. El otro es
la necesidad interna para salvaguardar los dere-
chos sobre las tierras con respecto a otros miem-
bros de la comunidad. En las comunidades que
han sobrevivido, la exigencia por ttulos colecti-
vos ha permanecido extremadamente fuerte. Se
pueden ver ejemplos de esto en Bolivia,
Colombia, Guatemala, Mxico y Per. Las co-
munidades han tratado por dcadas de obtener el
reconocimiento de sus ttulos ancestrales o de
los ttulos prometidos durante los programas de
reforma agraria, a menudo haciendo presin para
expandir sus tierras. Internamente, hay prueba
de una bsqueda intensa de documentos que
salvaguarden los derechos de tenencia de las
familias. Las demandas de tenencia y de heren-
cia dentro de las comunidades se estn haciendo
ms complejas a medida de que las generaciones
ms jvenes toman trabajos por una cierta tem-
porada y otros de ms largo plazo. Los derechos
de las mujeres sobre las tierras son tambin un
factor importante puesto que en algunos siste-
mas tradicionales la muerte o partida del esposo
puede afectar la seguridad de tierras de una
mujer.
Un problema referente a los sistemas de titula-
cin y registro de tierras en Amrica Latina
suele ser la ausencia de cualquier forma inter-
media de reconocimiento de ttulos entre la
forma colectiva y la individual. Desde la pers-
pectiva del estado, las tierras se otorgan indivi-
dualmente o de forma corporativa. Las comuni-
dades, como cualquier otra entidad cooperativa o
corporativa, puede sin embargo elaborar su pro-
pio captulo orgnico dentro de un marco de
ciertos principios determinados por ley. Las
cartas constitucionales de las comarcas paname-
as o de las comunidades campesinas peruanas
se estn convirtiendo en un marco normativo
para uso de tierras y transferencias internas. Es
en este tipo de trabajo normativo el que necesita
en la actualidad ms atencin.
En algunos proyectos hay seales de que esto
est ocurriendo como, por ejemplo, en los pro-
yectos recientes del Banco Mundial en Ecuador
y Guatemala. Una forma alternativa y descen-
tralizada de titulacin y registro de tierras, que
fortalezca la seguridad de los miembros de la
familia indgena dentro de la estructura comunal,
promete ser una inversin deseable que no
socava el tejido social de las comunidades
indgenas.
Apoyo estatal a las
comunidades indgenas
Una preocupacin general de este estudio ha
sido la dbil capacidad de las instituciones
estatales para responder a las necesidades de las
comunidades indgenas ya sea mediante los
programas de titulacin o mediante los servicios
de apoyo y seguimiento una vez que los ttulos
han sido emitidos. El progreso ha sido
principalmente en el aspecto normativo. Este
progreso no ha sido seguido por programas de
demarcacin de tierras, de clarificacin de los
derechos en reas en disputa, u ofrecimiento de
servicios que permitan a las comunidades
indgenas desarrollar sus tierras y sus recursos.
Obviamente, hay diferencias entre los distintos
pases. Las deficiencias fueron ms evidentes en
Ecuador, donde la agencia estatal responsable de
la titulacin de tierras no tena recursos para
realizar los programas de su propia iniciativa.
Mxico, sin embargo, parece haber designado
grandes cantidades de fondos y recursos al
programa PROCEDE de titulacin de tierras de
los ejidos rurales. El programa de ampliacin de
los resguardos de Colombia se ha detenido por
falta de fondos estatales para mejorar o sanear
las demandas de tierras en disputa. El programa
de titulacin de tierras de Bolivia en las tierras
bajas tropicales depende casi completamente del
apoyo de DANIDA.
Con respecto al apoyo estatal, las necesidades de
las comunidades indgenas de tierras bajas y las
campesinas son probablemente diferentes. En el
trpico, hace falta una intervencin rpida para
evitar ms invasin y conflictos, ya sea con
colonos nacionales o con multinacionales
productoras de energa y otros inversionistas
internacionales. En Bolivia y Per, ha habido
mucha crtica respecto a los prolongados
procedimientos para el saneamiento y titulacin
de las tierras indgenas. Como se discutir a
79
continuacin, se puede lograr mucho mediante el
financiamiento de las empresas indgenas
mismas, aumentando as su capacidad tcnica y
permitindoles cooperar con las instituciones
estatales. Con un poco de apoyo tcnico y poder,
las organizaciones indgenas pueden negociar
esquemas correctos de manejo de recursos
ambientalmente en las reas protegidas, la
biosfera, y pueden incluso promover acuerdos
innovadores en las fronteras nacionales. La
importancia de la potencial participacin
indgena en los acuerdos de paz y de las
fronteras entre Ecuador y Per ha sido discutida
en los captulos previos. En estas reas, si el
Estado administra sus polticas juiciosamente,
puede reducir eventualmente sus esfuerzos y
confiar en las organizaciones indgenas que
cuentan con mayor poder de decisin para que
jueguen un papel importante.
En la sierra indgena, el panorama actual y las
perspectivas futuras tienden a ser ms desalenta-
dores. Se aprecia una tendencia por parte del
estado de retirarse de estas reas. La presin por
titulacin individual de las tierras es parte de
este panorama. El estado a menudo bajo con-
sejos influyentes de poltica de instituciones
financieras internacionales intenta eliminar
estos subsidios, sacar a sus agentes de extensin
y dejar el camino abierto para los operadores
financieros privados y las ONG. Durante la
poca de ajuste de transicin la contribucin
principal de los bancos ha sido los fondos de
compensacin social con cierta participacin
comunitaria. Sin embargo, la evidencia anecd-
tica sugiere que los acreedores privados, en su
mayora, no estn dando crdito a los indgenas
campesinos, an cuando han recibido ttulos
individuales de tierras.
Importancia de la participacin
indgena y negra en los programas
de titulacin de tierras
Como se desprende claramente del estudio, la
titulacin de tierras para los pueblos indgenas
no puede ser un proceso meramente tcnico y no
se puede dejar en las manos de los expertos tc-
nicos no indgenas, cualquiera sean su capacidad
o los modernos equipos de que disponen. Slo
las propias comunidades pueden entender en
realidad los patrones del uso de la tierra y los
recursos en sus propios ambientes. El mayor
avance ha sido en la Amazona mediante los
programas, ya descritos en los captulos anterio-
res, los cuales reciben ayuda internacional.
Recientemente, ha habido evidencia de progra-
mas innovadores con la participacin de las
comunidades negras en las regiones del Pacfico.
Estos programas han rendido importantes divi-
dendos e incluyen a las comunidades locales,
asegurando as su participacin y confianza y
brindndoles conocimientos tcnic os para com-
plementar su conocimiento local. En un contexto
donde se estn reduciendo los fondos estatales
para llevar a cabo los tan necesitados programas
de demarcacin y titulacin de tierras, se han
desarrollado algunas asociaciones tiles entre las
organizaciones gubernamentales e indgenas.
Ha habido menos xito en los Andes. Pero, en
este ambiente vertical y frgil, el conocimiento
local es igualmente indispensable. Una de las
fallas detectadas en los primeros proyectos del
Banco en los Andes ha sido la ausencia de la
participacin comunitaria. El capacitar a las
organizaciones indgenas, campesinas y comu-
nitarias a que ejecuten los aspectos tcnicos de
los programas futuros de titulacin de tierras
sera un gran avance.
Recomendaciones
Preocupaciones de poltica general
La necesidad de una poltica
Un reto fundamental es buscar una poltica
consistente y una visin coherente cuando se
consideran las demandas indgenas en cualquier
tipo de programa de titulacin y regularizacin
de tierras. Las cuestiones relacionadas con
tierras indgenas, de ndole altamente compleja,
no pueden ser tratadas de manera ad-hoc o
fragmentaria. Para tratar el tema de manera
seria, se deben definir los mtodos de trabajo. Es
imperativo ir ms all del potencial dilogo
entre sordos entre los economistas orientados
80
exclusivamente hacia el mercado, por un lado, y
los comunitarios, por el otro, ya que cada uno de
ellos tiene su propio parecer respecto al sistema
ideal de tenencia de tierras para los pueblos
indgenas. Los sistemas de tenencia de tierras
cambian constantemente en todas partes. El
argumento principal de este estudio ha sido que
los sistemas indgenas de tierras y recursos
pueden representar una forma particular de
tenencia de tierra, adaptado a las oportunidades
de mercado bajo ciertas condiciones.
Integracin de las preocupaciones
indgenas en el anlisis de poltica
Las preocupaciones de los pueblos indgenas
necesitan ser integradas en todos los anlisis de
polticas en lugar de tratarlos como grupos
vulnerables para quienes se deben hacer arreglos
especiales de proteccin. Este es el espritu de
los nuevos enfoques de una Amrica Latina
multitnica y pluricultural, promoviendo as la
participacin de los pueblos indgenas en temas
de poltica nacional importante, incluyendo lo
relativo al ordenamiento territorial y al manejo
de recursos naturales. Las polticas de tenencia
de tierra podran estar de nuevo en una
encrucijada en Amrica Latina dada la
experimentacin de los gobiernos con las nuevas
formas de ordenamiento territorial. Estos temas
complejos no se pueden tratar slo desde la
perspectiva de productividad agrcola, citando
como ejemplo las experiencias de titulacin en
un pas tan lejano como Tailandia como una
razn para introducir un modelo similar en
Amrica Latina. La integridad cultural puede ser
tan importante para los pueblos indgenas como
el avance econmico. Los analistas de polticas
necesitan comprender las dimensiones culturales
y de gobernabilidad, as como econmicas y
agrarias, de los programas de titulacin de
tierras que puedan afectar a los pueblos
indgenas.
La necesidad de un enfoque multidisciplin ario
Hasta ahora, la base conceptual para responder a
las preocupaciones indgenas en cuanto a los
programas de titulacin de tierras ha sido muy
limitada. En pases, tales como Ecuador y Per,
se ha partido de premisas econmicas muy
limitadas para abogar por las reformas legales y
polticas que afectan las tierras y modos de vida
indgenas. Ahora se requiere un esfuerzo
interdisciplinario mayor para incluir, entre otros,
a planificadores, topgrafos y otros especialistas
de tierras, abogados, antroplogos, eclogos y,
en algunos casos, historiadores. Tambin, hace
falta un intercambio de ideas de otras regiones
del mundo donde las formas tradicionales de
tenencia de tierra estn siendo adaptadas a las
necesidades de la modernizacin. En Africa, por
ejemplo, donde ha habido una presin similar
por la privatizacin de las tierras, se cuenta con
investigacin ms reciente concerniente a la
relacin entre los sistemas agrarios comunales y
la eficiencia productiva. Se necesita, con
urgencia, disponer de ms informacin de este
tipo en Amrica Latina.
La necesidad de investigacin emprica sobre
los sistemas de produccin indgena
Hace falta mucha ms investigacin sobre
comunas indgenas y campesinas, en particular
respecto a sus dimensiones de produccin y
gobernabilidad, incluyendo la provisin de
servicios sociales. El Banco ha comenzado
algunas investigaciones conceptuales importan-
tes sobre las economas indgenas, como, por
ejemplo , identificando las maneras en que los
pueblos indgenas pueden participar ms acti-
vamente en los mercados de arrendamiento de
tierras34 . Sin embargo, de la documentacin
disponible , parece que se conoce muy poco
sobre el funcionamiento de los sistemas agrarios
en pases tales como Ecuador y Per. Los estu-
dios recientes de pobreza indgena del Banco,
as como los perfiles de pas realizados por el
Banco Mundial, parecen no concentrarse lo sufi-
ciente en esta rea. Una serie de estudios orien-
tados a polticas y multidisciplinarios podra ser
una rea til para colaboracin futura entre el
Banco y el Banco Mundial.
34
Vase en particular a Carlos Perafn, Adecuacin
de servicios financieros a las economas tradicionales
indgenas, Banco Interamericano de Desarrollo,
SDS/IND, documento sin publicar, mayo del 2000.
81
Negociacin de los derechos de uso de tierras
con las autoridades indgenas
Probablemente se necesitarn reformas adicio-
nales sobre uso y tenencia de tierras en la mayor
parte de los pases para que las comunidades
indgenas participen en los mercados de arren-
damiento de tierras y tengan mayor acceso a los
mercados financieros sin socavar sus regmenes
de tenencia de terrenos comunales. Es impor-
tante que las autoridades indgenas participen de
este debate de polticas y se les permita formular
sus propias recomendaciones sobre los arreglos
ms adecuados. El Banco puede facilitar un
dilogo en este tema, organizando tal vez talle-
res con la participacin de especialistas de pol-
ticas agrarias y organizaciones indgenas.
Derechos especiales de tierras
y otras minoras tnicas
Queda claro ahora que los sistemas agrarios
comunales no pueden ser tratados desde una
perspectiva exclusivamente indgena. Fuera de
los problemas de definiciones, hay una necesi-
dad de abrir el campo an ms. En estos
momentos sera de gran importancia realizar un
estudio tcnico que examine el potencial de
sistemas especiales de manejo de tierras y recur-
sos por parte de las comunidades negras y otras
comunidades minoritarias tnicas. Esta movili-
zacin est creciendo en el continente y en algu-
nos pases ha conllevado reformas legales y de
polticas. Pero las implicaciones de los enfoques
tnicos o raciales respecto al uso de tierras y
manejo de recursos necesitan ser evaluados cr-
ticamente, nuevamente desde una perspectiva
interdisciplinaria. Adoptarn las comunidades
negras el marco normativo internacional exis-
tente para derechos de tierras indgenas? O
seguirn su propio camino? Esta es una gran
preocupacin en cuanto a polticas para varios
gobiernos de Amrica Latina. Las instituciones
financieras internacionales, adems de sus pro-
gramas especficos en algunos pases, haran
bien en aadir estos temas al debate principal de
polticas.
Los pueblos indgenas y el manejo de recursos
En los pases de la Amazona, hay un trabajo
normativo clave que se debe realizar concer-
niente al control indgena del manejo de recur-
sos, renovables como no renovables, en el
contexto de programas de titulacin de tierras.
Se necesita buscar un mayor consenso respecto a
estos temas entre el gobierno, las organizaciones
indgenas, los ambientalistas y las compaas
privadas. Esta puede ser un rea vital para asis-
tencia tcnica futura, utilizando quizs fondos de
inversin multilateral para reunir a los diferentes
actores de los sectores pblicos y privados.
Diseo de los proyectos de
titulacin de tierras que afectan
a los pueblos indgenas
La importancia de la consulta
Algunas de las fallas del diseo de un proyecto
se han identificado anteriormente. La clave es
que debe haber consulta en distintos niveles
cuando se estn preparando los programas de
titulacin de tierras de aplicacin general.
Cuando se est considerando reformas legales y
de polticas, es esencial que se discuta esto por
adelantado con las organizaciones indgenas y
campesinas a nivel nacional que se vern
afectadas, lo cual es una obligacin legal de todo
gobierno bajo el Convenio No. 169 de la OIT.
Tambin es cuestin de sentido comn como
prerrequisito de un proyecto eventualmente
exitoso.
Participacin indgena en estudios
de lnea de base
Tambin, es importante realizar estudios de lnea
de base con participacin comunitaria en reas
especficas que cubriran los programas de titu-
lacin de tierras. Estos estudios han estado
ausentes en los primeros programas de titulacin
de tierras. Aunque existe evidencia de que se
realizaron consultas locales en los programas
ms recientes, todava faltan estudios de lnea de
base ms detallados. Un elemento clave en di-
chos estudios debe ser las aspiraciones de las
82
comunidades locales. Sin dicha preparacin, las
reformas legislativas que se propongan enfrenta-
rn una oposicin justificada.
Ejecucin de los proyectos
de titulacin de tierras
Las tierras indgenas deben
recibir los ttulos primero
En muchas ocasiones ha habido prejuicio contra
la seguridad de las tierras indgenas cuando los
programas de titulacin han atendido a los colo-
nos no indgenas primero. Se recomienda , por lo
tanto, que cualquier proyecto del Banco que
tenga un componente de titulacin de tierras
debe dar prioridad a la demarcacin y titulacin
de las reas indgenas antes de tratar con las
propiedades individuales de los elementos no
indgenas. Como condicin mnima, los pro-
yectos de titulacin de tierras del Banco que
cubran reas utilizadas o reclamadas por los
pueblos indgenas deben siempre atender esto en
las etapas iniciales de la ejecucin del proyecto.
Apoyo a las instituciones indgenas locales
Los programas de titulacin de tierras que son
parte de un paquete integrado de reformas y
desarrollo agrcola deberan tener componentes
de apoyo a las instituciones locales. Una primera
fase necesaria es la informacin respecto a las
implicaciones de leyes y programas de titulacin
de tierras. Tambin podra darse un mayor
apoyo institucional a las comunidades y a las
organizaciones.
En lneas ms generales, una estructura de
ejecucin debe favorecer la participacin y
establecimiento de organizaciones indgenas y
campesinas. Esto debe ser a nivel local y
regional as como a nivel nacional cuando los
proyectos tienen una focalizacin regional. En
algunos proyectos parece haberse provisto para
ello, como por ejemplo en el proyecto de Darin
en Panam. Estas disposiciones parecen haber
estado ausentes en los primeros programas de
titulacin de tierras.
 Mecanismos para la participacin
indgena y apoyo a las organizaciones
indgenas en los programas
de titulacin de tierras
Fortalecimiento de la capacidad tcnica
de las organizaciones indgenas
Este estudio ha puesto el nfasis en la contribu-
cin significativa hecha por las organizaciones
indgenas respecto a la titulacin de tierras
cuando tienen la capacidad tcnica para hacerlo.
Sus conocimientos del ambiente local y de los
patrones tradicionales de uso de tierras les da
calificaciones nicas para realizar ciertas tareas.
Especficamente, el Banco puede apoyar el desa-
rrollo de un sistema avanzado de registro y
catastro utilizando el SIG y las posibilidades de
percepcin remota con cooperacin tcnica
destinada a las organizaciones indgenas.
Las organizaciones indgenas, en la medida
posible, deben ser equipadas con la capacidad
tcnica para hacer catastros y mapas, creando as
una asociacin tcnica calificada con el gobierno
y una mejor garanta de continuidad en la
acumulacin de experiencia.
Inclusin de los pueblos indgenas
en los equipos tcnicos
El personal y los representantes de las organiza-
ciones indgenas deben ser incluidos en todo
equipo tcnico, tales como equipos de inspec-
cin visual, levantamiento de tierras, equipos
topogrficos, clasificacin de tierras, demarca-
cin de fronteras, trabajo de catastro, trabajo de
laboratorio del SIG, o equipos legales.
83
Formacin para los lderes indgenas
sobre manejo de recursos
Se puede desarrollar un programa de formacin
especial para los lderes y los negociadores en
colaboracin con las organizaciones ambientales
y las ONG ambientalistas, referente a los
aspectos tcnicos, econmicos y jurdicos de la
explotacin de recursos renovables y no
renovables, incluyendo los minerales y los
hidrocarburos.
Tambin se puede ofrecer un programa general
de manejo integrado y manejo en conjunto de las
reas protegidas y recursos naturales a las
organizaciones indgenas y a los ministerios
gubernamentales pertinentes.
Un fideicomiso para la compra
de tierras indgenas
Existe una ausencia general de fondos para
mejorar el acceso a las tierras en conflicto con
los sectores no indgenas. Los gobiernos no
tienen los suficientes fondos para ofrecer
compensacin por mejoras a las tierras
reclamadas por los pueblos indgenas. El Banco
puede demostrar su compromiso con la
seguridad de tierras indgenas reconociendo las
iniciativas de compra de tierras y compensacin
de otras agencias. Esto se puede realizar bajo la
tutela del Fondo Indgena existente, que ya
cuenta con el apoyo del Banco.
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