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BIBLIOTECA DE CIeNCIAS SOCIAIS

SOCIOLOGIA
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I J j < J
DA V~Clt}fi
~
BUROCRACIA

Organizafo, introdufo e tradufo de


EDMUNDO CAMPOS

Quarta edio

Para referncia bibliogrfica adicional, ver no final do volume


uma lista dos demais livros disponveis nesta e em outras ZAHAR EDITORES
sries correlats publicadas pela ZAHAR.
RJO DE JANEIRO

II
I
j;
INDICE
capa de
ERrco

INTRODUO . ,! . . . . . 7

tos FUNDAMENTOS DA ORGANIZAO BUROCRTICA: UMA _ _ _


CoNSTRUO OO:npO- IDEAL -=Max Weber ...... 15
O CONCEITO DE BUROCRACIA: UMA CONTRIBUIO EMPi-
RICA - RJchard H. Ha/I ........................ 29
Nenhuma parte deste livro poder ser reproduzida

se;am quais forem os meios empregados


"BUROCRACIA" B "RACIONALIDADE" NA TEORIA WEBERlANA
(mmeografia, xerox, datilografia, gravao, reproduo em disco

ou em f#a) , sem a permisso por escrito da editora.

Aos infratores se aplicam as sanes previstas nos artigos 122 ~


Lei n.O 5.988 de 14 de dezembro de 1973.


1)Q da Uy, 'r. .......................................

DA ORGANIZAO: UM ESTUDO EMPjRICO - S/antey H.


48

>.-cONFLITOS. NA TEORIA DE WEBER - Alvin JJV. Goutdner 59


O EFEITO DO TAMANHO SOBRE A ESTRUTURA INTER,NA DAS
ORGANIZAES - Freeric W. Terrien e DonaM L.
Mith ........................................... 68
1978
O CoNCEITO DE SISTEMA DE AUTORIDADE -Teret1ce K.
HopkinI ....................................... . 75
Direitos para a Ungua portuguesa adquiridos por

ZAHAR EDITORES
BUROCRACIA, BUROCRATIZAO E DESBUROCRATIZAO
Caixa Postal 207, zeoo,
Rio

S. N. EiIemt'adt ................................ . 81

que se reservam a propriedade desta verso

COQPTAO: UM MECANISMO PARA A ESTABILIDADE ORGA


Impresso no Brasil NIZACIONAL - Philip Selznick ................... . 9~
14 SOCIOLOGIA DA BUROCRACIA

gaes empricas sobre o mesmo tema. ]j este o caso dos tra


balhos de Udy e HaU que combinados com a anlise webe
riana completam-se na caracterizao da burocracia. Da mes
ma forma, o estudo de caso apresentado por Selznick exem
plifica empuicamente texto de Eisenstadt sobre a interao
entre organizaes burocrticas e sociedade. O trabalho de
Hopkins tem a vantagem de tentar a combinao das pers OS FUNDAMENTOS DA ORGANIZAAO

pectivas de Weber e Chester Barnard - ambas clssicas BUROCRTICA: UMA CONSTRUAO

sobre os sistemas de autoridade, sem perda de sua originali DO TIPO IDEAL

dade. Terrien e Mills comprovam de maneira objetiva a in


fluncia da varivel. "dimenso organizacional" sobre O grau
de burocratizao, medido pelo tamanho do componente ad MAX WEBER.
ministrativo. Se comparado ao. texto de HaU - onde a in
fluncia dessa varivel mostra-se mnima - o trabalho de
ambos sugere uma das orientaes que devem seguir a teoria 'A
e pesquisa organizacionais: a determinao ds situaes pre . _. El:ETIVIJ)J'U)E D.<\ A:l.J,!?RD1A~E. le~al descansa .na
,. -1'. "";~"Al ~~~ional---
---~.ctsaS---em ---que--C~-V~n_'l
se--correlacinna-- -
_-O..... IL~"''-, - - -~-aceItaao---davatiez
. das seguintes Idias mter<lependentes.
positiva ou negativamente, com c~da uma das demais. Final 1 Y Que toda norma legal ~de ser estabelecida por
mente, o. texto _de Blau, pela ma.nelCa clara com. que apresenta
I acordo ou imposio, visando a fins utilitrios ou valores ta
certas onentaoes a serem segUidas pela pes.quls~, e d~ gr~n- donais _ ou ambos. A norma estabelecida pretende obe
de importncia para os que pretendem reahzar mvesbgaoes dincia, pelo menos dos membros da organizao, mas, nor
empricas. malmente, inclui todas as pessoas dentro da esfera da au~o-
Outros textos e autores da maior importncia - Par ridade ou poder em questo - que no caso de associaes
sons, Simon, Argyris etc. - no puderam ser selecionados; territoriais a rea territorial - desde que estejam em de
de maneira geral os trabalhos eram muitos extensos e sua terminada relao social ou executem formas de ao social
reproduo parcial prejudicaria a compreenso. que, dentro das ordenes da associao, sejam considera
Apesar de todas as deficincias, esperamos que a publi das importantes.
ca~~ desta coletnea venha atender satisfatoriamente os 2) Que todo Direito consiste, essencialmente, num si5
objetivos propostos. tema integrado de normas abstratas: Ademais, a adminis
EDMUNDO CAMPO~
tra.o da lei consiste na aplicao dessas normas a casos.

. * Trad.uzido de uThe Esselltials of Bureaucratic OrgaDizatioll: 81l


ldeal-Type CollStruCtiOO", em Robert K. Mertoll et ai.. Reader in Bu
reaucracg (Glencoe, IDinols: Free Press. 1963). pgs. 18-27.
16 SocIOLOGIA DA BUROCRACIA
Os FUNDAMENTOS DA ORGANIZAO BUllOCRTICA 17

parti.culares. O process.o. administrativo ~ busca rac~on..al p~a desempenho das funes; t) definio clara dos instru
dos mteresses -. e;;pecl1cados ?as ordenaoes ~a assocI~ao mentos necessrios de coero e limitao de seu uso a con
-_ dentro ?o~ l..mltes esta~lecldos pelos preceItos legaiS e dies definidas. Uma unidade organizada de tal forma que
segundo prmclplos suscetveIs de formulaao geral - apro- nO exercido da autoridade ser denominada ,go adminis
vados pelas ordenaes da associao ou, pelo menos, no ',ativo.
. desaprovados por elas, . Neste sentido, rgos administrativos existem em orga
3) Que, assim, a pessoa que representa tipicamente a nizaes privadas de grande envergadura, em partidos e
autoridade ocupa um "cargo", Na atividade especfica de seu exrcitos, no Estado e na Igreja. Um presidente eleito, um
.stattls, que inclui a 'atividade de mando, est subardinada a gabinete de ministros ou um rgo colegiado tambm consti
uma ordem impessoal para a qual se orientam suas aes. tuem, neste sentido, rgos administrativos. Contudo, no
1550 verdadeiro no apenas para os que exercem a autori- este o lugar para a discusso desses conceitos; Nem todo rgo
dade legal inscrita no conceito usual de "funcionrios", mas, administrativo provido de poder coercitivo, Mas esta res
por exemplo, para o presidente eleito de um Estado. salva no apresenta importncia para os propsitos de agora.
4) Que a pessoa que obedece autoridade o faz, como 3) A organizao dos cargos obedece ao princpio da
usualmente estabelecido, apenas na qualidade de "mem. hierarquia: ca~a cargo inferior est sob o controle e super
____.____u1>!o'~_<luassociaQ, O que..LOOedecido "aJei:...Neste sen.. ---- _Yiso_ do superior--Ho.udireito de apelao e exposio--de--- --
tido a pessoa pode ser membro de uma comunidade territo- queixas dos inferiores aos superiores. As hierarquias diferem
rial, de uma Igreja ou cidado de um Estado. com respeito a se, e em que casos, as queixas podem levar a
. . um pronunciamento de uma autoridade superior, se as alte
, ) De conf?r~ldade com o pon~ 3, se,gue-se que os raes so impostas por ela ou, pelo contrrio, se a responsa
membros d8; aS~laao, e~quanto _obedle~:es .aquele que re- bilidade por tais alteraes deixada instlncia inferior
presenta a autondade, nao devem obedlencla a de co.r:n0 cuj conduta foi o objeto d uei a
individuo, mas ordem impessoal. Conseqentemente, h um a a q x. .
dever de obedincia apenas dentro da esfera racionalmente 4) As normas que regulam o exerdclo de um cargo
delimitada de autoridade que, em termos de ordem, lhe foi podem ser. reg!as tcnicas ou normas. 1 Em a~bos os casos,
conferida. se sua apbcaao pretende ser plenamente raCional, torna-se
.. . . .. imprescindvel a especializao. Assim, admite-se que somen
Pode-se CItar, poiS, como categonas fundamentais da te est l'f' da a b d . d dm" tr t'
'd d ' I I I qua I lca p ra mem ro o qua ro a mls a IVO
auton a e raCiona ega: de uma assoclaao
. . . - e, consequentemente,
,. d' - de no-
em con IOes
I) Uma organizao contnua de cargos, delimitados meao pata funes oficiais, a pessoa que demonstrar pre
por normas.
t Nota da ecll.o americana - Weber nlo explica esta dlstinAo.
2) Uma rea especfica de competncia. Isso implica: Por uma ':regra !cnlca" ele entende. provavelmente. um CUrso prescrito
d) uma esfera de obrigaes no desempenho das funes, de aAo que visa. principalmente. eficincia na execulo de funes
imect.atas. P9r~ u~rmas" ele entende. provavelmente. regras que norteiam
diferenciadas como parte de uma sistemtica diviso do tra a,~~ndutam otroa terrenos que 010 o da eficincia, Evidentemente.
balho; b) atribuio ao responsvel da necessria autoridade ~11l 'certo sentido todas as regras do normas enquanto prescries para
a conduta. sendo problemtica a conformidade a elas (Parsons).
18 SOCIOLOGIA DA BUROCRACIA Os FUNDAMnITOS DA ORGANIZAO BUROCRTICA 19

paro tcnico adequado. O quadro administrativo de uma as 8) A autoridade legal pode ser exercida dentro de
sociao racional consiste pois, tipicamente, em "funcion uma ampla variedade de formas diferentes que sero distin
rios", esteja a organizao voltada para fins polfticos, reli guidas e discutidas mais tarde. A. anlise seguinte ser, del
giosos, econmicos - em particular, capitalistas - ou beradamente, limitada em grande parte ao aspecto da domi
outras. nao na estrutura do quadro administrativo. Consistir em
5) No tipo racional questo de principio que os uma an~lise, em trmos de tipo ideal, do funcionalismo ou
membros do quadro administrativo"devam estar completa hllf'OCf'tlCltI.
mente separados da propriedade dos meios de produo e Nos princpios gerais acima mencionados no se fz
administrao. Funcionrios, empregados, trabalhadores vin referncia espcie de autoridade suprema apropriada a um
culados ao quadro administrativo, no fazem seus os meios sistema de autoridade legal. Isso conseqncia de certas
materiais de produo e administrao. Estes so fornecidos consideraes que somente podem ser inteiramente compre
em espcie ou em dinheiro, e o funcionrio obrigado a ensveis numa etapa posterior da anlise. Existem vrios
prestar contas. Alm disso, existe, em princpio, completa tipos importantes de dominao que, em funo da autori
separao entre a propriedade da organizao, que contro dade suprema, pertencem a outras categorias. ~ este o caso
lada dentro da esfera do cargo, e a propriedade pessoal do do tipo carismtico-hereditrio exemplificado nas monar
funcionrio, ~cessvel ao seu uso ~rivado. Existe uma se a- quiasbereditrias edo tipo carismtico puro de um presi
rao correspondente entre o lugar onde so executadas as ente escollliO:por plebiscito. Outros casos envolvem ele:
funes oficiais, o hureau, e o domiclio. mentos racionais em pontos importantes, mas so compostos
, ' , A pela combinao de componentes burocrticos e carismticos
. ~) ~ No tipo raclOnal ha tambem compl.eta au~e~cl~ d: como no caso de um governo de gabinete. Outros ainda
apreClaao do cargo pelo ocupan~e., Onde eXIstem dueltos esto sujeitos autoridade do chefe carismtico ou burocr
ao cargo - como no caso dos JUizes e, atualmente, no de tico de outras associaes. Assim o chefe nor I d
- d f . ,. b Ih ' ma e um
uma crescente p~oporao e unClo~a~los e mesmo. tr~ a a departamento governamental num regime parlamentar pode
dores - eles. nao ,. servem aod proposlto
. de aproprlaao
, por ser um ministro que ocupa tal posio devido sua au to rt._
pa~te. do f ~nC1onano, mas ao e garantu o carater puramente dade dentro de um partido. O tipo de quadro administra
ob}ettvo e lOdependente da ~onduta no cargo, de modo a ser tivo racional legal suscetvel de aplicao a todas as es
onentada pelas normas pertlOentes. pcies de situaes e contextos. :B o mais importante meca
7) Atos administrativos, decises, normas, so formu nismo para a administrao de assuntos quotidianos. Pois
lados e registrados em documentos,.. mesmo nos casos em que nesta esfera o exerccio da autoridade e, mais amplamente,
a discusso oral a regra ou mesmo prescrita. Isto aplica-se, o exerccio da dominao consistem, precisamente, em admi
pelo mehos, s discusses preliminares e propostas, decises nistrao.
finais e toda sorte de ordens. A combinao de documentos O tipo mais puro de exerccio da autoridade legal
com uma organizao continua de funes constitui o bllf'eau, aqu~le. que emprega um quadro administrativo burocrtico.
que o ncleo de todos os tipos de atividade moderna das SQlIJente clIefe supremo da organizao ocupa sua posio
associaes. de autoridade em virtude de apropriao. eleio ou designa
20 SoCIOLOGIA DA BUROCRACIA Os FUNDAMaNTOS DA ORGANIZAO BUROCRTI6A 21

o para a sucesso. Mas mesmo sua autoddade consiste nwn 9) O funcionrio trabalha inteiramente desligado da
mbito de competncia legal. O conjunto do quadro admi propriedade dos meios de administrao e no se apropria
nistrativo subordinado autoridade suprema formado, no do cargo.
tipo mais puro, de funcionrios nomeados que atuam con l~) Est sujeito a wna rigorosa e sistemtica disci
forme os seguintes critrios: plina e controle no desempenho do cargo.
1) So individualmente livres e sujeitos autoridade Esse tipo de administrao . em principio, aplicvel
apenas no que diz respeito a suas obrigaes ofiCiais.
com igual facilidade a wna ampla variedade de setores dife
2) Esto organizados nwna hierarquia de cargos, cla rentes. Assim, pode ser a organizaes que visam lucro, s
ramente definida. de caridade ou a um nmero indefinido de outros tipos de
3) Cada cargo possui uma esfera de competncia, no empresas privadas que persigam objetivos materiais ou ideais.
sentido legal, claramente determinada. Com graduaes variadas na aproximao ao tipo puro, sua
4) O cargo preenchido mediante uma livre relao existncia histrica pode ser demonstrada em todas essas
contratual. Assim, em princpio, h livre seleo. esferas.
, ) Os candidatos so selecionados na base de quali 1) Por exemplo, esse tipo de burotracia encontrado
ficaes tcnicas. Nos casos mais racionais,~qtlalifica.() __~ em c!nicasEarticular_es, embospitais_ de fut1d~oQ~ n

------testa:aapor exames,a como- certa por diplomas que mantidos por ordens religiosas. A organizao burocrtica
comprovam a instruo tcnica, ou utilizam-se ambos os cri exerce um papel importante na Igreja Catlica. O fato bem
trios. Os candidatos so nomeados e no eleitos. ilustrado pela funo adminiStrativa do clero na Igreja mo
derna que desapropriou quase todos os benefcios da Igreja
6) So remunerados com salrios fixos em dinheiro.
na maioria das vezes com direito a penses. Somente em de antiga que estavam, ento, em larga escala sujeitos apro
priao privada. 'Outro exemplo a concepo do episcopado
termir.aadas circunstncias a autoridade empregadora, espe
universal como competncia formnl, universal e lesaI em
cialmente nas organizaes privadas, tem o direito de rescin
assuntos religiosos. De modo idntico, a doutrina da infali
dir o contrato. Mas o funcionrio sempre livre para demi
bilidade papal considerada como abrangendo de fato uma
tir-se. A escala salarial inicialmente graduada de acrdo
competncia universal, mas vlida apenas ex cathedra na es
com o nvel hierrquico; alm desse critrio, a responsabi
fera do cargo, implicando, assim, a distino caracterstica
lidade do cargo e as exigncias do status social do ocupante
podem ser levadas em conta. entre a rea do cargo e a dos neg6cios particulares do
ocupante. Os mesmos fenmenos so encontrados na gfande
7) O cargo considerado como a nica ou, pelo me empresa capitalista; quanto maior esta, tanto mais impor
nos, principal ocupao do funcionrio. tante o papel daqueles. O fato no menos vlido para os
S) O cargo estabelece os fundamentos de wna car partidos, que ~ero tratados separadamente. E, por ltimo,
reira. Existe um sistema de "promoo" baseado na antigui o exrcito moderno essencialmente uma organizao buro
dade, no merecimento ou em ambos. A promoo depende d,fica administrada por esse tipo caracterstico .de funcio~
do julgamento dos superiores. n.Cio militar, o "oficial".
22 SociOLOGIA DA BUROCRACIA Os FUNDJI.M~TOS DA ORGANIZAO BUROCRTICA 23

2) A autoridade burocrtica exercida em sua forma , ) O funcion.rio recebe normalmente um salrio fixo.
mais pura ali onde f6r claramente dominada pelo princpio Pelo contr.rio, as fontes de renda apropriadas privativa
da nomeao. Uma hierarquia de funcionrios eleitos no mente sero denominadas "benefcios". O salrio na orga
tem o mesmo sentido de wna hierarquia ,p-e funcion.rios nizao burocrtica normalmente pago em dinheiro. Em
nomeados. No que se refere primeira, a eleio torna im bora isso no seja essencial ao conceito de burocracia, o
pOssvel submet-la a wna disciplina rigorosa, mesmo quan ajuste que melhor se adapta ao tipo puro. Os pagamentos
do se proxime do tipo baseado na nomeao. A eleio em .espcie podem adquirir o carter de benefcios, e o rece
permite ao funcionrio subordinado competir por posies bimento destes implica, normalmente, a apropriao de opor
eletivas nas mesmas condies que seu superior. e suas pos tunidades de rendimentos e cargos. H, contudo, transio
sibilidades passam a independer do julgamento deste. gradual nesse terreno com ".rios tipos intermedirios. A
apropriao em virtude de arrendamento ou compra de
3) A nomeao por livre contrato. que possibilita a cargos ou a garantia de renda para o cargo so fenmenos
livre seleo. essencial moderna burocracia. Onde exista estranhos ao tipo puro de burocracia.
wna organizao hierarquizada com esferas impessoais de 6) Os "cargos" que no constituem a ocupao prin
competncia. mas servida por funcionrios servis - escravos. cipal do ocupante, em particular os cargos "honorificos",
servos etc., que atuam. contudo, de maneira formalmente pertencem a outras categorias... O funcionrio "burocr
~~~_ _ _~~~~bu~ocrtica - sernl.l~aclo o termo "b-,rocracia patrimollial~._ _ _~, tico" tp@uocupa o cargo-eomo sua principal ocupao.
4) O papel das qualificaes tcnicas em organiza 7) Com respeito separao do funcionrio frente a
es burocrticas contmuamente incrementado. Mesmo o propriedades dos meios de administrao, a situao essen
funcionrio de wn partido ou organizao sindical necessita cialmente a mesma; tanto na esfera da administrao pblica,
de conhecimento especializado. embora. usualmente, de car como nas organizaes burocrticas privadas, tais como a
ter ~prico, desenvolvido antes por experincia do que por grande empresa capitalista.
aprendizagem formal. No Estado moderno os nicos cargos 8) ... Atualmente os rgos "colegiados" esto per7
para os quais no se exigem qualificaes tcnicas so os de dendo rapidamente sua importncia em favor dos tipos de
ministro e presidente. O fato demonstra que so "funcio organizao que so, em sua maioria, de fato e formalmente
nrios" apenas em sentido formal e no substantivaIl1ente. o subordinados autoridade de um nico chefe. Por exemplo,
mesmo se dando com o gerente ou presidente de uma grande os "governos" colegiados na Prssia cederam lugar, desde
empresa. No h dvida de que a "posio" do empres.rio muito tempo. ao "presidente distrital monocrtico". O fator
decisivo para t:Sse desenvolvimento fi a necessidade de r
capitalista , como a de wn monarca, semelhante de apro
pidas e unvocas decises, livres da necessidade de compro
priao definitiva. Assim, h necessariamente no pice da
misso entre diferentes opinies e livres tambm das maiorias
organizao burocrtica no mnimo wn elemento que no
instveis.
puramente burocrtico. A categoria de burocracia ' aplicada
to-somente ao exerccio da dominao por meio de uma 9) 9 oficial do exrcito moderno um tipo de fun
espcie particular de quadro administrativo. cionrio nomeado e nttidamente diferenciado por certas dis
24 SOCIOLOGIA DA BUROCllACJA Os FUNDAME:NTOS DA ORGANIZAO BUROCRTlCA 25

tines de classe. .. A este respeito, tais oficiais diferem ra


mento , para tomar apenas o caso mais penetrante, o mais
dicalmente dos chefes militares eleitos, dos condottieri caris
crucial fenmeno do moderno Estado ocidental. Entretanto,
mticos, dos oficiais que recrutam e lideram exrcitos merce
muitas formas podem existir que no se aproximam do mo
nrios com caractedsticas de empresa capitalista e, final
delo: os rgos colegiados representativos, comisses parla
mente, dos que ocupam postos militares comprados. Pode
mentares, sovietes, funcionrios honorrios, juizes no-pro
haver transies graduais entre esses tipos. O "servidor" pa
fissionais e outras tantas. ,E, embora muitos se queixem dos
trimonial separado dos meios de execuo de suas funes
"pecados da burocracia", seria iluso imaginar que o trabalho
e o proprietrio de um exrcito mercenrio com finalidades
administrativo contnuo pudesse ser executado, em qualquer
capitalistas foram, juntamente com o empresrio capitalista,
setor, sem a presena de funcionrios trabalhando em seu~
os precursores na organi:zao do moderno tipo de burocracia.
cargos. Todo modelo de vida quotidiana talhado para se
adequar a esta estrutura. Porque a administrao burocrtica
o TIPO MONOCRATICO DE
sempre, observada em igualdade de condies e de uma
perspectiva formal e tcnica, o tipo mais racional. Ela ,
ADMINISTRAO BUROCRATICA
atualmente, indispensvel para o atendimento das necessi
dades da administrao de massa. No setor administrativo,
A experincia tende a mostrar universalmente que o a opo est ,entre a burocracia e o diletantismo .
. tipo burocrti~<>.u Illais puro deor~flizo admini~tra!.!ya -::-.=_ _ _ _....
A fonte-principal da suproridade da administrao
isto , o tipo monocrtico de burocracia - capaz, numa
burocrtica reside no papel do conhecimento tcnico que,
perspectiva puramente tcnica, de atingir o mais alto grau
atravs do desenvolvimento da moderna tecnologia e dos
de eficincia e neste sentido , formalmente, o mais racional
mtodos econmicc;>s na produo de bens, tornou-se total
e conhecido meio de exercer dominao sobre os seres hu
men~e indispensvel. A este respeito indiferente que o sis
manos. Este tipo superior a qualquer outro em preciso,
tema econmico seja organizado em bases capitalistas ou
estabilidi"de, rigor disciplinar e confiana. Da a possibilidade
socialistas. Na verdade, se no segundo caso se desejasse um
de que os chefes da organi:zao e os interessados possam nvel igual de. eficincia tcnica, o resultado seria um enorme
contar com um grau particularmente elevado ~e calculabi.

incremento na importncia da burocracia profissional.


lidade dos resultados. Finalmente, superior tanto em efi
cincia quanto no raio de operaes, havendo ainda a possi Os que esto sujeitos ao controle burocrtico s conse
bilidade formal de sua aplicao a todas' as espcs de ta guem escapar mediante a criao de uma organizao pr
refas administrativas.
pria, igualmente sujeita ao processo de burocratizao. Da
mesma forma, o aparato burocrtico orientado para um
O desenvolvimento da moderna forma de organi:zao
funcionamento contnuo por interesses compulsivos tanto
coincide em todos os setores com o desenvolvimento e con
materiais como objetivos, mas tambm ideais. Sem ele, uma
tnua expanso da administrao burocrtica. Isso vlido
$ociedade como a nossa - que separa os funcionrios, em
para a Igreja, Estado, exrcitos, partidos polticos, empresas
pr~gadQs e trabalhadores da propriedade dos meios de admi
econmicas, organizaes promocionais de toda espcie, asso
rn~t:rao ~ que depende da disciplina e da formao profis
ciaes particulares, clubes e muitas outras. Seu desenvolvi-
sional - deixaria de existir. A nica exceo seriam aqueles
26 SocIOLOGIA DA BUROCRACIA Os FUNDAME;NTOS DA ORGANIZAO BUROCRTICA 27

grupos, como os camponeses, que ainda possuem os pr6 A preciso de seu funcionamento exige os servios das fer
prios meios de subsistncia. Mesmo no caso de revoluo ou rovias, telgrafo e telefone dos quais depende de maneira
de ocupao por um inimigo, a mquina burocrtica conti crescente. Uma forma socialista de organizao no alteraria
nuaria funcionando normalmente, da mesma forma como o este fato. O problema seria se num sistema socialista have
fazia no governo legal anterior. ria possibilidade de proporcionar condies para uma orga
ruzao burocrtica rigorosa como tem havido na ordem capi
A questo sempre a de quem controla a mquina bu
talista. Porque, de fato, o socialismo requereria um grau mais
rocrtica existente. E esse controle apresenta sempre limi
elevado ainda de burocratizao formal do que o capitalismo.
taes para os que no so profissionais. De maneira geral,
Provada essa impossibilidade, estaria demonstrada a existn
o funcionrio profisional escapa muito mais fcilmente a
cia de outro daqueles elementos fundamentais de irracionali
essas limitaes do que seu superior nominal, o ministro de
dade nos sistemas sociais - um conflito entre a racionalidade
gabinete, que no profissional.
formal e a substantiva - e que a Sociologia encontra to fre
O sistema capitalista - embora no somente ele qentemente.
desempenhou um papel fundamental no desenvolvimento da A ,administrao burocrtica significa, fundamentalmen
burocracia. Na verdade, sem ela a produo capitalista no te, o exerccio da dominao baseado no saber. Esse o trao
poderia persistir, e todo tipo racional de socialismo teria que a torna~ especIficamente racional. Consiste, de um lado,
simplesme(lte_<le adot-Iaeinccementar smLmportncia. Seu ~~___ ~ --""e"mor conhecimento tcQ:ic que, prusiS, sufiCienfe para
desenvolvimento, sob os auspcios do capitalismo, criou a ne garantir uma posio de extraordinrio poder para a buro
cessidade de uma administrao estvel, rigorosa, intensiva cracia. Por outro lado. deve-se considerar que as organi
e incalculvel. :n esta necessidade que d burocracia um zaes burocrticas, ou os detentores do poder que dela se
papel central em nossa sociedade como elemento fundamental servem, tendem a tornar-se mais poderosos ainda pelo conhe
em qualquer tIpO de administrao de massas. Somente por cimento proveniente da prtica que adquirem no servio.
uma regresso organizao pouco extensa - na esfera pol Atravs da atividade no cargo ganham um conhecimento es
tica, religiosa,. econmica etc. - seria possvel escapar sua pecial dos fatos e dispem de uma bagagem de material do
influncia. Por um lado, o capitalismo em seu estg~o atual cumentrio, exclusiva deles. Embora no exista apenas nas
tende a fomentar de maneira acentuada o desenvolvimento organizaes burocrticas, o conceito de "segredo profissio
da burocracia, embora ambos tenham surgido de fatos hist6 nal" tpico delas. Est para o conhecimento tcnico assim
ricos diferentes. Por outro lado, o capitalismo constitui a base como o segredo comercial est para o preparo tecnolgico.
econmica mais racional para a administrao burocrtica e lUe um produto da luta pelo poder.
lhe possibilita o desenvolvimento sob a forma mais racional
A burocraci superior em saber - tanto o da tcnica
porque, do ponto de vista fiscal, fornece-lhe os recursos mo
como o dos fatos concretos na sua esfera de interesses - o
netrios requeridos.
que norm~ente privilgio da empresa privada capitalista.
Ao lado dessas condies fiscais para a eficincia da
O empf~4rio capitalista , em nossa sociedade, o nico que
administrao burocrtica, existem outras de importncia
!~ sl40 ~ capaz de manter-se relativamente imune domi
fundamental no campo da comunicao e do transporte.
nao do saber racional burocrtico. Todos os demais tendem
28 SOCIOLOGIA DA BUROCRACIA

a ser organizados em grandes associaes, inevitavelmente


sujeitas a dominao burocrtica, inevitabilidade idntica
da dominao das mquinas de preciso na produo em
massa.
As conseqncias principais e mais generalizadas da do
minao burocrtica so:
O CONCEITO DE BUROCRACIA: UMA

1) A tendncia ao "nivelamento" no interesse de uma CONTRIBUIAO ~MPIRICA *

base de recrutamentQ a mais ampla posvel em termos de


qualificao profissional.
2) A tendncia plutocratizao no interesse de uma RICHARD H. HALL
formao profissional a mais prolongada possvel. Esta, fre
qentemente, continua at os trinta anos.
3) A predominncia de um esprito de impessoalidade O CONCEITO DE aqui concebido
BUROCRACIA
formalista, sine ira et sludio, sem dio ou paixes e, portan como uma s~rie de dimenses, cada qual na forma de um
to, sem afeio ou entu~ia~!!l0' normaLdominantessQ_n contnuo.-Quando se medeucada contnuo nenhuma variao ...
. conceitoscle-oever estrito sem ateno para as consideraes concomitante encontrada entre as dimenses. Sugere-se que o
pessoais. Todos esto sujeitos a tratamento formalmente igual, conceito de burocracia empiricamente mais vlido quando
isto , todos na mesma situao de fato. Este o esprito den abordado dessa maneira e no presumindo-se que as organi
tro do qual o funcionrio ideal conduz seu cargo. zaes so ou totalmente burocrticas ou no-burocrticas. A
abordagem sugerida demonstrada pela aplicao do modlo
a dez organizaes.
Os estudiosos das organizaes, desde Weber at o pre
sente, tm utilizado o modelo burocrtico como base para a
conceituao de sistemas de inter-relaes em organizaes.
Essa aceitao do modelo burocrtico tem servido como ponto
de partida para estudos de desenvolvimento e modificao da
estrutura organizacional, do lugar do indivduo dentro dessa
estrutura e de vrios problemas afins. Este artigo exmnina as
bases do modelo burocrtico - as dimenses organizacionais
~ue so caracteristicamente citadas como atributos burocrti

* Traciuztdo de "The Concept of Bureaucracy: an Empirical .As


sessmeof', em The Amet'ican lournal of Sociologg, julho de 1963,
vol. 69, o" 1.

58 SocIOLOGIA DA BUROCRACIA

1 nado pela tecnologia; b) o nvel m101mo de racionalidade


determinado pela tecnologia; c) o grau de acomodao ne
cessria entre burocracia e racionalidade em algum nvel de
J eficincia (d). O estado de a e b determinam c para dados
!"
I valores de d; c presumlvelmente composto de diversas di
f menses comensurveis, cada uma das quais representa pa
\
f
dres alternativos possveis que so, em certo grau, substitu CONFLITOS NA TEORIA DE WEBER
veis uns pelos outros.
V-se, por conseguinte, que o tipo ideal weberiano pode
ser transformado para servir de base para a construo de ALVIN W. GoULDNER
um modelo que leva em conta uma escala muito mais ampla
de fenmenos do que aquela que se credita a Weber - fe
nmenos que freqentemente tm sido tratados ad hoc como I NEVITAVELMENTE, existem certos pontos obscu
caractersticas "informais". No entanto, tal modelo mais ros no trabalho de Weber que, se esclarecidos, possibilita
complexo do que parece primeira vista, pois a investigao riam sua melhor utilizao. Diversos deles podem ser nota
emorita revela Que uma "burocracia racional" do tioo webe dos na di .

o riano , provavelmente, um sistema social instvel. Presente nam "efetiva" uma burocracia. Escreve ele:

mente, a pesquisa est sendo dirigida para uma maior espe


cificao operacional das variveis sugeridas e para expli
caes mais detalhadas de suas inter-relaes. A efetividade da autoridade legal ("buro
crtica" no presente contexto - A. W. G.) re
pousa na aceitao da vali dez do seguinte . .. 1)
Que toda norma legal dada pode ser estabele
cida por acordo ou por imposio visando a fins
utilitrios ou valores racionais, ou ambos, com
pretenso de obedincia pelo menos por parte
dos membros da associao.1

Aqui, um problema essencial deixa de Ser considerado


de maneira surpreendentemente inesperada, pois Weber no
percebe a possibilidade de que a efetividade da burocracia

Traduzido de Patterns of Industrial Bureaucracy (Glencoe. 1111


nola: Pie~ Presa. 1964). pga. 19-27.
1 A. M. Henderson e Talcott Parsons (orgs.) Max Weber: The
Theory 01 Economic and Social Organization (Nova York: Odord
Unlverslty Press. 1947). pg. 329.
60 SocIOLOGIA DA BUROCRACIA
CONFLITOS .NA TEORIA DE WEBER 61
- ou outra de suas caractersticas - possa variar segundo o
tudiosos da indstria, ainda que os da administrao a te

modo pelo qual as normas so introduzidas: por imposio nham negligenciado sistematicamente.

ou por acordo. Ele sups tacitamente que o contexto cultural


de uma'burocracia especifica seria neutro frente aos diversos A incipiente distino de \Veber entre normas impostas

mtodos de introduo de normas burocrticas. Contudo, des~ e normas estabelecidas por acordo indica dois aspectos mais

de que nossa cultura no neutra, mas prefere as normas in amplos de um mesmo problema, entrelaados em sua teoria.

troduzidas por acordo s impostas, no se pode confundt-Ias H, primeiro, sua nfase na burocracia como administrao

sem obscurecer a dinmica da organizao burocrtica ... por "especialistas" ou profissionais. Weber via nossa poca

como a.quela em que o diletante estava desaparecendo rpi

Weber silenciou sobre diversas outras questes. Primei


damente e assegurava que as formas modernas de adminis

ro: a quem deveriam ser teis as normas para que a burocra


trao se caracterizariam pela importncia atribuda espe

cia fosse efetiva? Segundo: em termos dos objetivos de quem cializao:


seriam as normas um recurso racional? Objetivos de quem
deveriam elas realizar para que a burocracia operasse efetiva Na esfera da administrao a escolha apenas
mente? Weber admitia que as metas dos diferentes estratos entre o diletantismo e a burocracia. O fundamento
burocrticos eram idnticas - ou, pelq menos, bastante si primeiro da administrao burocrtica reside no
milares e por isso no as distinguiu. A razo disso parece papel do conhecimento tcnico ... 3 Aqu~sto
~-----:--~~sido a utilizao aa Pllrocradagvernamental,aparent'~e--- - ~~ sempre a. deuquem controla-a maquinaria exist~~e~~n-te---~~
mente solidria, como modelo implcito. Tivesse ele focali e tal controle limitado para as pessoas que no
zado a burocracia da fbrica, com suas tenses mais evidentes so especialistas ... 4 A administrao burocrtica
entre supervisores e supervisionados. , . i e teria de considera significa fundamentalmente o exerccio do controle
do imediatamente que uma norma dada poderia ser racional baseado no conhecimento. Este o aspecto que a
ou vanta~osa para a consecuo dos fins de um estrato, diga torna especIficamente racional ... 5 A burocracia
mos o gerencial, mas poderia no ser racional ou vantajosa superior em saber, tanto o tcnico como o do fato
para os trabalhadores.lI concreto dentro de sua esfera de interesse.6
Uma "burocracia" s tem "fins" num sentido metaf H, contudo, outro ingrediente na concepo weberiana

rico. Contudo, a preciso exige que se especifiquem os obje de burocracia; trata-se do papel da disciplina, um elemento

tivos de diferentes pessoas ou os objetivos tpicos de diferen que acompanha sua nfase na "imposio" como fonte das

tes estratos na organizao. Tal postura sugere que esses fins normas burocrticas. Segundo Weber, a burocracia o "fruto

podem variar, no so necessariamente idnticos ou impor . mais racional" da disciplina. 7


tantes para todo o pessoal e podem mesmo ser contradit
rios; uma concluso que de modo algum surpreender os es 3 Henderson e Parsons, ibid., pg. 337.

... Il;Iid p{l~ 337.

2 Sbre este ponto fizemos consideraOes mals gerais em nossa 5 1t>ld., pg. 339.

discusso de Industrial Sociology: Status and Prospects de Wllbert E.. 6 IbiJ..: p6g.
339.

Moore em Amerlcan Sociologlcal Review, vol. XIII. ri' .... agosto de


1948. pgs. 396...fllO. 7 C. W. Mills e H. Gerth. From Max Weber (Nova York: Oxford
University Press. 1946). pg. 254.
62 SOCIOLOGIA DA BUROCRACIA CONFLITOS .NA TEOlUA DB WEBER 63

o contedo da disciplina - escreveu Weber como disseram, "obedecamos s ordens". No primeiro pa


apenas a execuo consistentemente r~ciona dro, pois, o indivduo obedece em parte devido aos seus
lizada, metodicamente exercitada e exata da ordem sentimentos a respeito da nOrma ou ordem; no segundo, obe
recebida, na qual toda crtica pessoal incondicio dece independentemente de seus sentimentos.
nalmente suspensa e ao ator cabe nica. e exclusi-. Taleott Parsons observou esse carter equvoco da teoria
vamente executar a ordem. 8 weberiana numa nota de p de pgina, penetrante, mas mui
to breve_ Ele sugere que Weber confundiu dois tipos- diferen
Taleott Parsons, um dos mais agudos comentaristas da tes de autoridade: a) a autoridade que repousa n "atribuio
teoria de Weber, acentuou que "sobretudo a burocracia de um cargo legalmente definido" e b) a autoridade baseada
implica disciplina. . . .E a adequao das aes do indivduo a na "competncia tcnica".l1 Parsons u.tiliza a relao mdico
um complicado padro de maneira que o carter de cada uma -paciente como o arqutipo da autoridade baseada na compe..
de suas relaes com o resto pode ser rigorosamente contro .tncia tcnica. Prope que "a autoridade do mdico reside
lado ... li Assim, a burocracia implica uma nfase na obedin fundamentalmente na crena do paciente em que o clinico
cia; e por "obedincia" Weber entende que o contedo de empregar em. seu benefcio uma competncia tcnica ade
uma ordem se torna, "por si mesmo, a base da ao" .10 quada para ajud-lo em seu mal"12 (itlicos de A. W. G.).
Weber, ento, concebia a burocracia como uma organi A f!~ essencial .... em seu_(isto; do paciente) benefcio"-.m
---z"fia"'..Ji;,.u----"brrj.fa"""dal.Po-r-unr1ado, seria uma ofgatiizaob'''se=a;o:doJ:a~-----+ Em outras palavras, uma p'ura competncia tcnica pode ser
na especializao; por outro, uma organizao baseada na insuficiente para assegurar o consentimento para as prescri
disciplina. No primeiro caso, a obedincia invocada como es mdicas.
um meio para a realizao de um fim; um indivduo obedece O paciente pode rejeitar a autoridade do mdico se sente
porque a norma ou ordem percebida como o melhor mto que suas necessidades esto sendo desrespeitadas dentro da
do conhecido , para a consecuo de algum objetivo. relao. Por exemplo, pode sentir que o mdico o est explo
Na segunda concepo, Weber assegurava que a buro rando financeiramente. Mais uma vez, os prisioneiros dos
cracia era uma forma de administrao em que a obedincia campos de concentrao nazistas no aceitavam a autoridade
seria um fim em si mesma. O indivduo obedece ordem, dos mdicos que neles faziam "experincias", mesmo que no
afastando os julgamentos sobre sua racionalidade ou mora tivessem .dvida a respeito de sua capacidade. Dentro dessa
lidade, principalmnte por causa da posio ocupada pela linha, Parsons sugere que esta forma de autoridade, baseada
pessoa que ordena. O contedo da ordem no discutvel. na competncia tCnica, .. depende inteiramente da garantia...
Neste sentido, os guardas nazistas nos campos de concen de uma consentimento voluntrio" ,13
trao justificaram suas atrocidades inenarrveis porque, Parece claro, por conseguinte, que a concepo weberia
na ~e uma burocracia como "o governo dos especialistas",
8 Mills e Gerth. ibid., pg. 254.
9 Talcott Parsons. The Structure of Social Action (Nova York: li Henderson e Parsons. ibld., pg. 59.

McGraw-HiIl Book Co. 1937). pg. 5<Y1. 12 lbid.

10 Henderson e Parsons. ibid., pg. 327. 3 lbid.

64 SocIOLOGIA DA BUllOCRACIA CONFLITOS NA 1'BORJA DE WBBER 65

no sentido da breve anlise de Parsons, uma forma de au A expertenCla tende a mQstrar universalmente
toridade n~o-legitimada apenas pela presena ou uso de ca - escreve ele - que o. tipo duro de administrao
pacidades tcnicas. Aparentemente, algo mais do que isso -burocrtica. .. , de uma pe~spectiva puramente
asse~rado para conseguir o consentimento voluntrio. tcnica, capaz de atingir o mais alto grau de eficin
A concluso a que se chega a seguinte: Weber parece cia e nesse sentido o meio mais racional conheci
ter descrito impltcitamente no Um, mS dois tipos de buro do de exercer a dominao sdbre seres humanos. 1II
cracia. Um dt:sses tipos pode ser chamado de "forma repre
A burocracia superior, explica Weber, s outras formas

sentativa" da burocracia, baseado nas normas estabelecidas


historicamente conhecidas de administrao por causa de sua

por acordo, regras que so tecnicamente justificadas e admi


estabilidade, fidedignidade,- calculabilidade permitida dos re

nistradas por pessoal especialmente qualificado. " Um se


sultados e magnitude de suas operaes. IO

gundo padro que pode ser chamado de burocracia "puniti


va" baseado na imposio de normas e na obedincia pura Em termos funcionalistas, a anlise de Weber trata pri

e simples. macialmente das funes "manifestas" 17 da administrao

burocrtica, isto , explica sua sobrevivncia da mesma for

ma pela qual um burocrata explicaria o uso de recursos bu

AS PUNOES OA ORGANIZAO BUROCRATICA: rocrticos, a saber, que so tnicas eficientes para a reali
-tI.J;>"'f1'FENFl?5B-MA1\T,IFES'1'-A- zaone alguriCbjettvo.Esta aiaio pubHcamenteace1~
para o emprego de mtodos burocrticos. Contudo, uma ex
A teoria weberiana da burocracia foi um ponto de partida plicao completa da sobrevivncia burocrtica deve conside
fecundo na manipulao dos materiais empricos, mas 'no rar no apenas suas conseqncias prescritas e to conhecidas
forneceu instrumentos analticos suficiel)temente gerais. Por. publicamente, mas tambm aquelas imprevisveis e no dis
isso, voltamo-nos para as diretivas contidas na anlise "estru-. cutidas convencionalmente.
tural-tuncional". A mais til exposio deSsa abordagem, Existem todos os motivos para se esperar que as buro

para as necessidades da pesquisa emprica, a formulada por cracias produzam uma rede complexamente ramificada de

Merton em Social T heory and Social Slruclure. 14


De uma perspectiva funcionalista, a questo mais. fun IS Henderson e Parsons. ibid. pg. 337.

damental a ser colocada a respeito da organizao burocr 16 Ibid.

tica : como ela persiste? O funcionalismo relaciona-se, em 17. Os termos "manifesto" e "latente" serllo usados da maneira se

guinte neste estudo: "manifesto" referir-se- quelas conseqncias de

particular, com as atividades de auto-sustentao .de uma or um padro social. isto , burocracia. que silo culturalmente prescritas para

ganizao. Que faz ela para conseguir sobreviver? A respos ele;' o termo "latente" igualmente se referirA s conseqncias concretas

do padrllo. mas, neste caso, elas nIlo so culturalmente prescritas ou prefe

ta de Weber a esta questo, embora sucinta e incipiente, ri<t~~, Essa distino operacional substitui os significados dt!sses tennos

suficientemente dara: est~b,c;lec:idos porF,lbert Merton. Para Merton, uma funo latente

aq~I,' cujas cons~q(il!ncias no so intentadas nem reconhecidas pelos

aut~es en,,9IvicJPl!' ,Na pesquisa emplrica diflcil. freqentemente, deter

mmar se o autor reconhece ou intenta certas conseqncias: isso parece

14 Robert K. Merton, Social Structure and Social Theory (GJencoe. p'r~c:ularriente certo nas situaes conflitivas em que os autores podem

lIJinols: Free Press. 19'19), esp. capitulo I. dissimular deliberadamente.

66 SoctOL OGIA DA BUROC RACIA CONPL ITOS NA TBOlUA DB WBBEI t 67

conseqncias, muitas das quais esto abaixo do nvel de a deixar em estado rudim entar aquelas normas que refora
I percepo pblica. Embora no sejam facilmente perceptveis,
essas conseqncias podem contri buir consideravelmente para
riam a predic abilida de e segurana dos trabalhadores.
De manei ra mais geral, Webe r parece ter concebido as
a sobrevivncia e desenvolvimento burocrticos. Seria inteira norma s como se elas se desenvolvessem e operassem. sem a
mente prematuro, ento, afirma r que as burocracias se man interveno de grupo s interessados que. alm disso, possuem
tm apenas devido sua existncia. o poder em graus diferentes. Certamente, a burocracia um
. " . . . . " ..... * . . . . . . . . . . . . . . ;. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ~ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . * ... . instrum ento produ zido pelo homem e ser produzido por
homens na propor o de seu poder numa situao dada ...
~

H ainda outro aspecto da discusso weber iana sobre o


papel da eficincia ao qual no se poderi a dar assentimento.
Em grande parte, Webe r focalizou as contribuies que os
mtodos burocrticos fazem para a organizao como um
todo. Por exemplo, ele indicou que as norma s burocrticas
~umentam a "predi cabilid ade" do desem penho
na organiza
o pela restrio das amizades pessoais desagregadoras ou ----

--Gdas-inin:6ade.s. .._-~..
Mas fornecem as burocracias veculos igualm ente efi

cientes para a realizao dos objetivos de todos os estratos da

organizao? As normas da fbrica, por exemplo, capaci

tam os operr ios a predizerem coisas de maior interesse para

e::les]18 ~oder-se-ia ver que sob determ inadas


circunst~ndas
as normas da fbrica tornam norma lmente difcil ou impos

svel a predi o pata os estrato s pessoais mais baixos; porqu e

dada a implic ita mas penetr ante suposio de que a ansieda

de e insegurana so motivadores efetivos, levando inVIsivel

mente os homens a obedecerem, os empre gadore s tender o

no so

18 Por exemplo : para os operri os "os canais de ascens o


pergun

claros. o como e o quando do avano nlio slio definido s. Quando

progred ir. ele pode apenas dizer que se ~raba


tam ao patrlo como podem
bom servio, compor tarem-s e e tentarem

lharem durame nte. fizerem um idade de

aprende r o servio, a eles ser dada eventua lmente uma oportun


qual coisas
melhore s trabalho s. Ele nlo pode dizer que se fizerem tal ou
meses ...
Burletg h G. Gardne r.
serAo promov idos no fim de alguns
Inc., 1946),

Human Relation s in Industrl l (Chicag o: Rlchard D. Irwin,


pg. 174.

92 SocIOLOGIA DA BUROCRACIA

mento dos clientes ou membros ( este, freqentemente, o


caso nos movimentos semipolticos, organizaes educacio
nais etc.), a organizao burocrtica dever interessar-se por
numerosas reas de atividade de seus clientes, estabelecer.
controle sobre elas ou sujeitar-se sua influncia e direo.
Finalmente, quanto maior sua dependncia direta frente a dife
rentes participantes na arena poUtica e quanto menores as COOPTAAO: UM MECANISMO PARA A
facilidades econmicas bsicas e o .apoio poUtico dado pelos ESTABILIDADE ORGANIZACIONAL*
detentores do poder poltico - como no caso de algumas
organizaes pblicas nos Estados Unidos e, em certa medida, PHILlP SELZNICK
em diferentes organizaes em Israel - tanto maior ser a
tendncia da organizao em sucumbir s exigncias de- dife
rentes grupos de presso econmicos e polticos, a desen
volver suas atividades e a desvirtuar suas prprias normas
o SISTEMA DE REFE~NCIA aqui adotado inclui a

anlise do comportamento organizacional em termos de res

de maneira conseqente.' postas da organizao s suas necessidades. Uma de tais ne


Como j foi dito, podem ocorrer em casos concretos certa .... cessidages . espedficada ...romo."segurana-da organizao.--- .
n .~idn.ciaentte-astendnCl.sudeOOt:oatiz.()edesbU:- como um todo frente s fras sociais de seu meio". As res
rocratizao. Assim, por exemplo, quando um grupo detentor postas, por outro lado, so repetitivas e podem ser conc~bi
do monoplio poltico adquire o controle sobre uma orga das como um mecanismo, segundo a terminologia psicol6gica
nizao burocrtica, pode desvirtuar as normas organizacionais quando da anlise do ego e seus mecanismos de defesa. Um
a fim de conceder vantagens especiais aos detentores do poder desses mecanismos organizacionais a ideologia. O outro,
ou manter sua influncia sobre diferentes segmentos da popu principal objeto deste estudo, denominamos cooptao ...
lao. Por outro lado, quando um processo de desburocrati Definimos previamente este conceito como "o processo de
zao se desenvolve deVido crescente presso dos diferentes absoro de novos elementos na liderana ou estrutura de
grupos sobre a burocracia surge, dentro da organizao, como decises politicas de uma organizao, como meio de evitar
uma espcie de defesa contra essas presses, uma tendncia ameaas sua estabilidade oq existncia". Este mecanismo
para a formalizao e burocratizao. Isso mostra que o papel geral adquire duas formas bsicas: cooptao formal, quando
e os caracteres distintivos de uma organizao burocrtica h n~essidade de estabelecer a legitimidade da autoridade
particular so pressionadns em diversos sentidos, podendo-se ou de tornar a administrao acessvel ao pblico a que se
distinguir qual dessas tendncias predominante em reas dirige; e cooptao informal quando h necessidade de ajusta
.diferentes da atividade burocd.tica. :a tarefa de pesquisas pos mento s presses de centros especificos de poder na so
teriores analisar' mais detalhadamente essas diferentes cons ciedade,
telaes.
'" Traduzido de "Cooptatlon: A Mechanlsm for Orghnlzatlonal
Stabillty", em Robert K. Merton et ai.. ~eader in Bureaucracy (Glencoe,
9 Ver Janowltz et. ai op. cit. pgs. 107-114; tambm Katz e IlUnols: Free Pres.s, 1963). pgs. 135-139.
Elseostadt, op. cito
94 SOCIOLOGIA DA BUROCRACIA CooPTAO 9:>

Na administrao, a cooptao um processo pelo qual informalmente e, inversamente, a cooptao orientada para

o poder ou os encargos do poder - ou ambos - so compar a legitimao ou para a acessibilidade.-tender a ser efetuada

tilhados. Por um lado, o centro real de autoridade e deciso atravs de recursos formais. Assim, um partido de oposio

pode ser deslocado ou feito mais inclusivo, com ou sem qual pode ser formalmente cooptado numa administrao politica

"quer reconhecimento pblico da mudana; por outro lado, a por meio de um recurso como a nomeao de seus lderes

participao no exerccio da autoridade e a responsabilidade para postos ministeriais. Este recurso pode ser utilizado quan

pblica por esta participao podem ser compartilhadas com


do visada uma distribuio do poder; contudo, especial

novos elementos, com ou sem a real distribuio do poder


mente til quando seu objetivo a criao de solidariedade

em si. Os imperativos organizacionais que definem a necessi


dade da cooptao surgem de uma situao em que a auto pblica, a legitimao de representatividade do govt:rno. Em

ridade formal est concreta e potencialmente em estado de tais circunstncias," os lderes . da oposio podem tornar-se

desequilbrio com relao ao seu meio institucional. Por um prisioneiros do governo, trocando a esperana de um poder

lado, pode-se dar que a autoridade formal no consiga refle futuro (obtendo o crdito pblico por se manterem no go

tir o verdadeiro equilbrio de poder na sociedade; por outro, verno numa poca de crise) pela funo atual de compartilh;u'

pode-se dar que lhe falte um sentido de legitimidade hist as responsabilidades pelos atos da administrao. O carter

rica ou que seja incapaz de mobilizar a sociedade para a o. formal e pblico da cooptao essencial para os objetivos

__ ~ _A incpacid~ara~letitJl -yerdadeiro-equillbrio-epeder --Visados. PO:E-eUtfe--lado,qua-nde-a -cooptao--sedestin:rhea~-~


exigir um ajustamento real aos centros de fora institucional lizao de um ajustamento aos centros organizados de poder
que esto em condio de lanar golpes ordenados e, assim, institucional, pode ser necessrio manter relaes que, enbora
de tornar efetivas exigncias concretas. Esta questo pode ser sejam c~nseqncia~, so informais e encobertas. Se se tornam
resolvida pelo tipo de cooptao que resulta numa distribui pblicos os ajustamentos aos ncleos especficos de poder, a
o real do poder. Contudo, o requisito de legitimidade pode legitimidade da autoridade formal, como representativa de
exigir um ajustamento ao povo em seu aspecto indiferen uma comunidade teoricamente indiferendada (o povo como
dado, a fim de que um sentimento de aceitao geral possa um todo), pode ser minada. Por isso torna-se til e freqen
ser desenvolvido. Para este caso pode ser desnecessria uma temente essencial que tal cooptao permanea na sombra
distribuio concreta do poder: a criao de uma "frente" da interao informal.
ou a incorporao aberta de elementos consentidos na estru A cooptao informal de ncleos existentes de poder na

tura da organizao pode ser suficiente. Desse modo, uma estrutura total (formal e informal) de deciso poltica de

aura de respeitabilidade ser gradualmente transferida dos uma organizao, sintomtica de uma presso subjacente,

elementos cooptados para a organizao como um todo e, um mecanismo de ajustamento a foras concretas. Neste nvel

ao mesmo tempo, pode ser estabelecido um veculo de aces


sibilidade administrativa.
interao ocorre entre os que esto em posio de arregi

(uentar foras e utiliz-las, o que significa que o que est

Podemos sugerir a seguinte hiptese: a cooptao que m jugo uma realocao substantiva de autoridade e no

resulta numa distribuio real do poder tender a operar um reajuste puramente verbal. A cooptao formal, contudo.

96 SOCIOLOGIA DA BUROCRACIA COOPTAO 97

um tanto ambgua com relao realocao de facto do A REEXPOSIO EMPIRJCA

poder. O sentimento de insegurana, que um lder interpreta


como necessidade de incremento da legitimidade, uma res
~l
DA DISCUSSO

posta a algo generalizado e difuso. No h uma demanda Deixando de lado o interesse da teoria analtica, a expo
obstinada de poder por parte de instituies autoconscientes sio anterior define o objeto especial dessa investigao e
que estejam em condies de desafiar a prpria autoridade as bases para a sua aproximao, obviamente seletiva, com a
formal. As aparncias tornam-se, neste contexto, mais impor experincia d TVA. Aquele sistema de referncia guiou a
tantes do que a realidade, dai resultando que as frmulas anlise emprica da qual apresentamos uma breve reCapi
verbais - que degeneram prontamente em propaganda tulao.
e os recursos formais organizacionais paream adequados 1. A teoria de "grass-roots" torna-.se uma ideologia
para a realizao dos objetivos. O problema passa a ser o de protecioni.sta - Tentou-se explicar a elevada autoconscincia
manipulao da opinio pblica, algo que em nada se asse da TVA - como manifestada na doutrina de "grass-roots"
melha s negociaes com um grupo organizado de interesse, - com base na funo dessa doutrina em facilitar a aceitao
portador de uma liderana estabelecida e autoconsciente. da Authority na rea de operao e em satisfazer ao requi
sito de alguma justifkao geral de sua existncia como tipo
A cooptao formal reparte ostensivamente a autori~
.--..nioo--de.agnda-governamental:--A--'I'V:A-foi-revoludOtiria .
... dack.-mas,faz~-o;..y..se envolvicla-num-ditemr.()oDjefi~
tanto para, as atitudes da populao e instituies locais quan
vo real a distribuio dos smbolos pblicos ou dos encargos to para0 sistema de governo federaL Adotando a doutrina
administrativos da autoridade e, conseqentemente, das res ~
de "grass-roots" a Authority foi capaz de estabelecer-se como
ponsabilidades pblicas, sem a transferncia do poder subs
tantivo; por isso, a cooptao formal torna-se necessria a fim
t
li
a defensora das instituies locais e, ao mesmo tempo, de
formular uma perspectiva que poderia ser utilizada na justi
de assegu~ar que os elementos cooptados no escapem ao ~ ficao geral de sua autonomia administrativa dentro do sis
~
controle, no tirem vantagem de sua posio f.;>rmal para se tema federal. Contudo, a fidelidade doutrina e sua traduo
apropriarem da rea real de deciso. Conseqentemente, a ~ em compromissos polticos criaram srias indisposies entre
cooptao formal requer controle in,formal sobre os elementos a TVA e outros departamentos do governo federal, inclusive
cooptados antes que a unidade de controle e deciso seja o Departamento da Agricultura e o Departamento do Interior.
ameaada. Esse paradoxo uma das fontes de tenso perma i .Como resultado, esses departamentos, com base na experin
(I
"

nente entre a teoria e a prtica no comportainento organiza cia da TVA, opuseram-se extenso da forma ,de organizao
cional. A liderana, pela natureza concreta de sua posio, da TVA a outras reas, um fato de conseqncias para o
est- comprometida com os dois objetivos conflitantes: se ela r futuro da prpria Authority.
no toma conhecimentp da necessidade da participao, o
objetivo da cooperao pode perigar; se a participao con~ f:~"
N. do T.: A doutrina de "grass-roots democracy" incorporava o
o:r/
P';1
prinfpio de que Q governo central nflo se deve restringir imposio de
cedida em termos demasiadamente amplos, a continuidade
~;
sua autoridade numa determinada regio. mas que, pelo contrrio. sua
populao deve ter voz ativa nos rgos federais que ai atuassem. Na
da liderana e da poltica pode ser ameaada. prtica nomeavam~se representantes.

t
.'j

f'
I:
98 SOCIOLOGIA DA BUROCRAClA COOPTAO 99

?:
0. program~ agrrio foi delegad0 1 a ~m. colegiado dade. Nesse sentido, as decises que resultaram nesta situa
admmlstratlVo orgamzado - No contexto do prmclpal exem o no podem ser consideradas como erros.
pio de aplicao da doutrina de ."grass-roots" na TVA - o
programa de distribuio de fertilizantes da Authority - 3. Num ambiente de controvrsia, os compromissos da
foi elaborada uma forte relao entre colegiados envolvendo, TVA com seu colegiado agrrio resultaram num alinhamento
de um lado, o sistema colegiado de concesso de terras e, de faccioso envolvendo conseqncias imprevistas para seu papel
outro, o Agricultural Relation Department da TVA. Esta 110 cenrio nacional - No exerccio do poder de deciso em
relao de colegiados pode ser vista como um caso de coop- questes agrrias, a TVA se encontrou numa situao car
tao informal na qual poderosos centros de influncia no regada de conflitos organizacionais e polticos. As agncias
Vale foram absorvidos, dissimuladamente, na estrutura de agrrias do .New Deal - como a Barm Security Administra-
determinao poltica da TVA. O Agricultural Relation tion e a Social Conservation Service - foram atacadas pela
Department da TVA assumiu um carter preciso que inclula poderosa American Farm Bureau Federation, que as consi
um conjunto de sentimentos valoradores do sistema colegiado derava ameaas sua vida especial de acesso populao
de concesso de terras e a aceitao da misso de defender rural, a extenso dos servios dos colegiados dt; concesso de
tal sistema na Authority. Tornando efetiva essa representa- terras. Sob a presso dos seus ruralistas, a Authority no
o, os ruralistas da TVA puderam aproveitar-se de prerro- reco~eceu a F~~ Securi.ty Administration e procurou excluir
~~tivas especiais. ----: result1l.tes deu seu stldll..Lformal deele-~_. _ .~_aS9lLC.onsenratlon.8enzlcedas...()p~s-na--4rea do--Vale;~-'
- mentos integrantes da Authority - inclusive do exerccio do O resultado foi uma situao polIticamente paradoxa em
poder de deciso na sua rea especfica de jurisdio e da que. a TV~, ~ principal ag~cia do N e~ Deal, no conseguiu
presso sobre o desdobramento da poltica geral da Author. apo.l~r age~clas com as qual~ ~o~partdhava uma comunho
ity. O carter e papel especiais do grupo rural da TVA li- pohtica, altando-se aos seus lfllmlgos.
mitou sua perspectiva com relao participao de insti-
W ' . , ..
4 a d e seus rur:aJotSt as a TVA aIterou,
Sob a p,'esswo
tUloe.~ de n.egros, como :xpedlen~e da doutrma ~e grass- g1'adualmente, um aspecto significativo de seu carter ma
-roots , e cnou. uma ~elaao ~speclal para ~ Amencan Farm neira de uma agncia conservadora - O grupo rural da TVA,
Bureau . Federatton. Amda aS~tm, a o~er~ao desse processo refletindo atitudes e interesses locais, lutou contra a poltica
coop~a~lvo provavelmente ~U1tO contn~ulU para fortalecer a de utilizao de ter~as de propriedade pblica, uma atitude
estabtltdade da TVA na area e, especIalmente, para tornar conservadora, e aSstm .contribuiu efetivamente para a alte
possvel a mobilizao de apoio num momento de necessi- ra~.o da politica. original ,da. TVA a c:ste respeit(). A proble
mattca da proprIedade publtca considerada como defini
dora de carter, no sentido de que um foco de controvrsia
Alguns funcionrios da TVA questionaram o uso que se faz
aqui do termo "delegado", Contudo. esta parece ser a palavra mais e diviso, e assim o foi na TVA por um longo perodo. A
breve e significativa em termos de suas aplicaes. Alm disso, em seu b~~a inflexvel de seus interesses ideolgicos e locais levou
relatrio da politica da TVA quando de seu afastamento da presidncia. o grupo '1lral a envolver a Authority num desacordo com o
David E, Lilienthal disse: "A TVA tem, por esforo persistente. delegado
e assim descentralizado suas funes ... " New York Times, 13 de no Peparta.men~o do Interior sobre a administrao das. terras
vembro de 1946. pg, 56. sob. a responsabilidade da TVA.
100 SOCIOLOGIA DA BUROCRACIA

5. A utilizao das associaes voluntrias dentro da


doutrina de /lgrass~roots" representa uma distribuio dos en~
cargos e responsabitidades do poder e no do poder em si
O recurso associao voluntria - especialmente, mas no
exclusivamente, no programa agrrio - interpretado como
um caso de cooptao formal, primeiro por promover um
acesso organizado para o pblico, mas tambm como um A TENDENCIA BUROCRTICA DOS

meio de dar suportes legitimidade do programa da TVA. PARTIDOS POLfTICOS*

Isto significa que, bpicamente, a autoridade real e, em ampla


medida, a mquina organizacional continuaram em mos da
agncia administradora. Aps nove anos de op~rao, as asso~ ROBERT MrCHELS
ciaes distritais de terras que controlavam os fertilizantes da
TVA permaneciam como instrumentos do sistema de agentes
distritais ao qual foi delegado o programa de demonstrao
da TVA. Em conexo com esta anlise, um teste operacional
A ESPECIALIZAO TCNICA que resulta inevitavel~
mente de toda organizao extensiva torna necessria o que
para localizar o controle sobre os grupos de cidados coo~
se chama de liderana especializada. Conseqentemente, o
mtadosdeScrito, como sugereauquest~o~i) acesso associao poder de fi:iso-passaa ser consideradoWnuaosmatribu"mt~o~s-----~
por parte dos elementos de fora canalizado por mio dos
especficos da liderana e gradualmente tirado das massas
funcionrios da agncia cooptante?
para ser concentrado nas mos dos lderes, exclusivamente.
Assim, eles que eram, inicialmente, no mais que os instru
mentos de execuo a vontade coletiva se emancipam das
massas e se tornam independentes do seu controle.
A organizao implica uma tendncia oligarquia. Em
toa organizao - seja um partido poltico, um sindicato
ou qualquer outra associao dessa espcie - a tendncia
aristocrtica manifesta~se muito claramente. O mecanismo or
ganizacional, aina que conceda uma solidez de estrutura,
inuz muanas graves na organizao de massa invertendo
completamente as posies dos lderes e liderados. Como re~
sultado a organizao, todo partido ou sindicato divide-se
numa minoria de irigentes e numa maioria, de dirigidos.

.. Traduzido de "The Bureaucratic Tendency of PoHtical Parties".


em Robert K..Merton el. 1'11.. organizadores. Reader in Bureaucracy (Glen
coe. Illlnois~ Free Press. 1963). pgs. 88,92.
106 SOCIOLOGIA DA BUROCRACIA

dador da critica a este aspecto da democracia... A massa


que delega sua soberania - o que significa transferi-la para
as mos de uma minoria - abdica de suas funes sobera
nas. Porque a vontade do povo no transferivel, nem mes
mo a vontade de um nico individuo.

ESTRUTURA BUROCRATICA
E PERSONALIDADE'"

ROBERT KING MERTON

U MA ESTRUTURA social racionalmente organiza


da envolve padres de atividade claramente definidos, nos
quais, idealmente, todas as sries de aes esto funcional- _____
-- ---mente---:relacionadas IOSfinsoerugiU:iiZao. c .E'mtaIOrgani _u
zao est integrada uma srie de cargos e status hierarqui
zados aos quais inerente certo nmero de obrigaes e
direitos, estabelecidos com muita preciso por normas espe
cificas. A cada um desses cargos se atribui uma responsa
bilidade e uma jurlsdio. A autoridade, ou seja, o poder de
controle que tem sua origem em um status reconhecido,
inerente ao cargo e no pessoa que o desempenha. A con
duta administrativa, de modo geral, realiza-se dentro do li
mite de normas preestabelecidas pela' organizao. O siste
ma de relao entre os distintos cargos implica um alto grau
de formalidade e uma distncia social claramente definida
entre os ocupantes dessas posies. A formalidade se mani
festa por meio de uni ritual social mais ou menos compli
.. Traduzido de "Bureaucratlc Structure and Personabty", em
Robert K. MertoIi et. ai., Reader in Bureaucracy (G!encoe. IlIlnois: Pree
~~Ss, 1963). pgs. 361-371.
. 1 Para o desenvolvimento do conceito de "organizao racionar'.
ver KarlMannhe1m. Man and Society in ah Age of Recomtruction
(J.'.l'ova York: Harcourt. Brace. and Company. 1949). esp. pgs. 51 e
seguintes.
108 SOCIOLOGIA DA BUROCRACIA ESTRUTURA BUROCRTICA E PERSONALIDADE 109

cado que simboliza e mantm o complexo ordenamento dos mes etc. Dentro da estrutura de ordenamento hierrquico da
distintos cargos. Tal formalidade, que est relacionada com autoridade, as atividades dos tcnicos esto regidas por nor
a distribuio da autoridade dentro do sistema, serve para mas gerais abstratas e claramente definidas que tornam des
atenuar o atrito reduzindo os contatos oficiais e substituin necessrias as formulaes de instrues especficas para cada
do-os por frmulas que foram estabelecidas pelas normas da caso determinado. A generalidade das normas requer uma
organizao. Assim possvel calcular a conduta dos funcio constante categorizao, mediante a qual os problemas e casos
nrios e estabelecer um sistema de expectativas mtuas. Mais so classificados segundo um dado critrio, de acordo com o
ainda, a formalidade facilita OS' contatos entre os funcion qual so resolvidos. O tipo puro de funcionrio burocrtico
rios nos casos em que haja atritos pessoais entre eles. Desse designado para o desempenho de seu cargo ou por seu
modo, o funcionrio protegido das possveis arbitrarieda superior ou por uma prova ou exame imparcial. No eleito.
des de seus chefes, j que ambos esto limitados por normas Uma medida de flexibilidade dentro da burocracia dada
que eles reconhecem. Frmulas especficas de procedimento pela eleio dos funcionrios superiores que, presumIvel
favorecem a objetividade e impedem que "os sentimentos mente, expressam a vontade do eleitorado (por exemplo, um
agressivos se transformem em atos de violncia".2 conselho de cidados ou de direo). A eleio dos funcio
nrios superiores tem por objetivo influir nos fins da orga
nizao; mas os meios tcnicos para o alcance desse fins per
.____ ~FSTRllTllRA-DA-l1UROCRAC1A__ .. ------manecemeIIIlIlos--uopessoalburocrlito pefniane1fe.~-
A grande maioria dos cargos burocrticos se exerce por
o tipo ideal dessa organizao formal a burocracia. toda a vida, sempre que no haja fatores de perturbao que
O estudo analtico clssico da burocracia o de Max Weber.3 possam reduzir as dimenses da organizao. A burocracia
Como assinala Weber, a burocracia implica uma clara divi proporciona o mximo de segurana profissional.~ A funo
so d~ atividades integradas que so consideradas como deve da inamovibilidade, das penses, dos salrios reajustveis e
res inerentes aos cargos. Nos regulamentos se formula um das promoes regulamentadas assegurar o desempenho
sistema de diversos controles e sanes. A atribuio de fun leal dos deveres do cargo sem considerao de presses es
es se faz base de qualificaes tcnicas que so determi tranhas. 6 O principal mrito da burocracia est na sua efi
nadas por procedimentos formais e imparciais, tais como exa cincia tcnica devido nfase que d preciso, rapidez,

4 Karl Mannhelm, Ideologg and Utopia (Nova York: Harcourt,


2 H. D. Lasswell. Politics (Nova York: McGraw-HIII. 1936). pgs. Brace, 1936), 18, pgs. 105 e seguintes. Ver tambm Ramsay Muir.
120-t21. Peers and Bureaucrats (Londres: Constable, 1910), pgs. 12-13.
3 From Max Weber: ESSB.IIS in Sodolom, (Nova York: Oxford 5 E. G. Cahen-Salvador Insinua que o pessoal das burocracias est
Universlty Press. 1946). pls. 196-244. traduzido e editado por H. H. em grande parte constltuldo daqueles para quem a segurana mais
Gerth e C. Wrlght Mi11s. Para um sumrio das discusses de Weber, Importante que qualquer outra coisa. Ver seu "La situatioo matrielle
ver Ta\cott Parsons. The Strllcture of Social Action (Glencoe. IlIlnols: et morale de fonctionnaires", Revue politique et parlementaire (1926),
The Free Press, 1949). esp. pgs. 506 e seguintes. Para uma descril1o. pg. 319,
que no uma caricatura. do burocrata como um tipo de personalidade. 6 H. J. Lasld. "Bureaucracy", na Encgclopaedia of the Social
ver C. Rabany, "Les Types Sociaux: le fonctionnalre". em Revqe Sciences. &te artigo est escrito mais do ponto de vista do especialista
Gnrale d'Administration. LXXXVIII (1907),. pgs. 5-28. em Cincia Politica do que do ponto de vista do 'socl6logo.
110 SOCIOLOGIA DA BUROCRACIA EsTRUTURA BUROCRTICA E PERSO,NALlDADE 111

controle tcnico, continuidade, discrio e por suas timas blicas nem das particulares.'!' B considerado necessrio para
quotas de produo. A estrutura est concebida para eliminar impedir que certas informaes valiosas caiam em poder de
por completo as relaes do tipo pessoal e as consideraes competidores econmicos privados ou em mos de grupos
emocionais (hostilidade, ansiedad, vnculos efetivos etc.). polticos estrangeiros e potencialmente hostis. A espionagem
Com a burocratizao crescente, torna-se claro que o homem entre competidores, ainda que, geralmente, no seja chama
, em alto grau, controlado por suas relaes sociais com os da' assim, talvez to freqente - quando no altamente
meios de produo. Isso j no pode ser considerado apenas organizada - em um sistema da empresas privadas quanto
como um postulado marxista, mas como um fato que deve em um sistema de Estados nacionais. Cifras acerca dos custos,
ser reconhecido por todos, independentemente de seu valor listas de clientes, indicaes so~re novos procedimentos tc
ideolgico. A burocratizao aclara o que antes era obscuro. nicos, planos de produo, so considerados, em geral. como
Cada vez mais as pessoas se do conta de que para trablhar segredos essenciais das burocracias econmicas privadas, se
tm que ser empregadas, posto que no possuem instrumen gredos qde poderiam ser revelados se as ba.ses de todas as
tos e equipamento. E as burocracias privadas e pblicas so, decises e da pol~tica tivessem que ser defendidas publica
em grau crescente, as que dispem desses meios. Por conse mente.
guinte, tem-se que ser empregado pela burocracias para se ter
acesso aos instrumentos de que se necessita para trabalhar, AS DISFUNOES DA BUROCRACIA
jst~pra~._Neste sentido, a. bur.oaatizaG-nplka-a----
separao entre os indivduos e os instrumentos de produo, Nesta descrio simplificada se enfatizam os resultados
tanto nas empresas capitalistas modernas como na empresa positivos e as funes desempenhadas pela burocracia, quase
estatal (tal como existiam em 1951), do mesmo modo como sem considerar as presses internas que afetam sua estrutura.
A sociedade, em grande' parte, contudo, reala as imperfei
no exrcito ps-feudal a burocratizao implicava a separa
es da burocracia, como se deduz do fato de que a palavra
o completa dos instrumentos de destruio. No caso tpico,
"burocracia" se converteu em um insulto.
o trabaU1ador no possui seus instrumentos nem o soldado
suas armas. Nesse sentido, h cada dia mis pessoas que tm A passagem, para o estudo dos aspectos negativos da
a condio de trabalhadores. Assim se desenvolveu, por exem burocracia nos dada pela aplicao do conceito de Veblen
plo, o novo tipo de trabalhador cientista na medida em que de .. incapacidade treinada", da noo de Dewey de psicose to

o cientista est "separado" de seu equipamento tcnico (o ocupacional" e da de Wa;rnotte de "deformao profissio-'
nal". A incapacidade treinada corresponde situao em que
fsico no possui o seu dclotron). Para trabalhar em suas
a preparao pode tornar-se inadequada ao mudar certas
investigaes ele tem de ser empregado por uma burocracia
condies. A falta de flexibilidade na sua aplicao a um
que disponha de recursos de laboratrios. meio em transformao produz desajustes mais u menos
A burocracia um tipo de administrao que evita quase srios. 8 Assim, adotando o exemplo do galinheiro e utilizado
por completo a discusso pblica de seus procedimentos,
ainda que seja possvel que se critiquem seus fins. l:!sse "se 7 Weber, op. cll.
8 Para estimular a discussl'i(l e o uso desses conceitos, ver Kenneth
gredo burocrtico ': no exclusivo nem das burocracias p- Burke. Performance anel Change (Nova York: New Repubbc, 1935).
112 SOCIOLOGIA DA BUROCRACIA
ESTRUTURA BUROCRTICA E PERSONALIDADE 113

por Burke neste sentido, os reflexos dos pintinhos podem n-Io "metdico, prudente, disciplinado". Se a burocraria deve
ser condicionados para que o som de uma campainha se con- . funcionar satisfatoriamente, necessita um alto grau de con
verta em um sinal de alimento. A mesma campainha pode ser fiana na conduta dos funcionhios, ou seja, um grau execp
usada para reunir os "pintinhos treinados" para a sua deca donal de conformidade com as responsabilidades atribudas.
pitao. Em geral, adotam-se medidas que correspondem Da a importncia fundamental da disciplina, que pode estar
preparao anterior, e sob novas condies que no so perce to desenvolvida em uma burocracia religiosa ou econmica
bidas como significativamente diferentes, a solidez desta pre como no exrcito. A disciplina s pode ser efetivada se os
parao pode conduzir adoo de procedimentos errados. padres ideais so sustentados. por fortes sentimentos que
Como disso Burke, trpeople may be unftted by being ft in assegurem dedicao aos prprios deveres, uma aguda per
an unfit fitness". Assim a preparao pode resultar em inca cepo dos limites da prpria autoridade e competncia e a
pacidade. realizao metodizada das atividades de rotina. A eficcia da.
O conceito de Dewey de psicose ocupacional se baseia, estrutura social depende, finalmente, de que se possa infundir
em grande parte, na mesma observao. Como resultado da 110S grupos integrantes atitudes e sentimentos apropriados.
sua rotina diria, os individuos vo adq~irindo preferncias Como veremos, existem disposies dentro da burocracia para
e antipatias. 9 (O termo psicose empregado por Dewey para inculcar e fortalecer tais sentimentos.
significar uma "marcada caracterstica psiquica".) Essas psi Por enquanto basta observar que para assegurar a disci
coses se desew."Olvem-pelas exigncias da organizaooa aual plina (a necessria-confiana no desempen.h)u esses senti
o indivduo desempenha seu papel ocupacional. mentos so, freqentemente, mais intensos do que o neces
Os conceitos de Veblen e de Dewey referem-se a uma srio. H, por assim dizer, uma margem de segurana na
ambivalncia fundamental. Qualquer atividade pode ser con presso exercida po~ esses (entimentos sobre o burocrata. com
siderada tanto da perspectiva do que se consegue como da finalidade de mold-lo a suas obrigaes, assim como o
perspectiva do que no se consegue. "Ver pode significar engenheiro, ao efetuar os clculos de resistncia de uma ponte,
tambm. no ver - olhar o objeto. A exclui ver o objeto B" .10 toma a precauo de exagerar certas medidas. Essa nfase
Em seu estudo, Weber se ocupa quase excl1;lsivamente do que produz uma transferncia dos sentimentos dos fins da orga
seconsegue,/ mediante a estrutura burocrtica: preciso, con nizao para os detalhes particulares da conduta exigida pelas
fiana, eficincia. Essa mesma estrutura pode ser estudada, normas. A submisso norma, de incio concebida como
tambm, enfocando o outro aspecto da ambivalncia. Quais meio, transforma-se em um fim em si mesma. Tratase do
so as limitaes da organizao concebida para a consecuo processo do deslocamento dos objetivos pelos quais "um valor
desse fins? instrumental se converte em valor final".u A disciplina
Por razes que j apresentamos, a estrutura burocrtica
11 Esse processo tem sido observado em multos aspectos. Temos.
exerce sobre o funcionrio uma constante presso para tor por exemplo, a "heterogonia dos fins" de Wundt e o "paradoxo dos re~
ultados" de Max Weber. Ver tambm as observaes de MacIver so
pgs. 50 e seguintes; Daniel Warnotte, "Bureaucratle et Fonctlonnarisme" , bre a transformao da civilizao em cultura e a observao de Lasswell
/(evue de rrnstitut de Socologie. XVII (1937), 245. de que "o' homem se distingue por sua infinita capacidade para transfor
mar seus meios em fins". Ver Robert K. Merton, "The Unanticipated
9 Ibid.. pAgs. 58-59. Consequences of Purposive Social AcHoo", em Americiin Sociological
10 Ibid. pg. 70. Review. I (1946), pgs. 894~901. Este process tem sido analisado exaus~

114 SOCIOLOGIA DA BUROCRACIA ESTRUTURA BUROCRTICA E PERSO~ALIDADE 115


~I
interpretada como acatamento aos regulamentos - qualquer dania. Balchen, de nacionalidade norueguesa, havia solicitado t
I

que seja a situao, no considerada como uma medida des sua nacionalizao em 1927. Na resoluo declara-se que no ,!
tinada a fins especficos, mas aparece na vida do burocrata cumpriu com O requisito de cinco anos de residncia contnua ~
1

como um valor imediato. Essa nfase, resultante do desloca


mento dos objetivos, produz rigidez e incapacidade de ajus
nos E.U.A. A expedio antrtica de Byrd o levou para fora
do pas - embora navegasse em um barco de bandeira norte
~
tamentos imediatos. Assim surge o formalismo - e mesmo -americana - e foi um elemento valiosssimo em uma expe ~:,
ir
o ritualismo - sob a forma de um apgo excessivo aos exi dio norte-americana, e em zona (Little America) sobre a ~
[
~.
gentes procedimentos formais. 12 Esse apego pode ser exage qual os E.U.A. reivindicam sua soberania por hav-la explo I;

rado at o ponto em que a observao rigorosa das normas rado e ocupado. I


interfere na consecuo dos fins da organizao; teremos, !
ento, o fenmeno corrente do formalismo ou tecnicismo dos "O departamento de nacionalizao sustenta que no ~I
fl
funcionrios. Um produto extremo desse processo de deslo pode proceder segundo a suposio de que Little America ):

camento dos objetivos da organizao o burocrata "virtuoso" .territrio norte-americano, porque isso seria imiscuir-se em f
!
I
que no esquece, jamais, nem uma s das normas relativas questes de ordem internacional que no so de sua compe
a seu cargo e que, portanto, inacapaz de atender a muitos tncia. Do ponto de vista do Departamento do Trabalho,
de seus clientes. 13 Um caso em que o reconhecimento estrito Balchen no havia residido o tempo suficiente nos E.U.A.,
e tecnicamente no cumpria com os requisitos da lei de nacio
literal das normas produziram este resultado o de Bernt nalizao" .J l
:;;.
Dalchen, piloto do Almirante Byrd em sua expedio ao Plo
Sul: "Conforme uma resoluo do Departamento do Traba FONTES ESTRUTURAIS DA
lho, a Bernt Dalchen. " no se pode esquecer carta de cida CONFORMIDADE EXCESSIVA f
f
I"
tivamente em fun~o dos mecanismos psicolgicos por Gordon W. AlIport f
A falta de adequao na orientao que implica incapa I
na discuss~o do que ele chama de "autonomia funcional dos motivos".
AlIport corrige as formulaes anteriores de Woodworth. Tolman e
William Stern e chega a uma formula!io do processo do ponto de vista
cidade treinada tem sua origem em causas estruturais. Reca
pitulando rapidamente: 1) Uma burocracia eficiente exige
I
r
da motivao individual. No considera aquelas fases da estrutura social
que conduzem "transformao dos motivos". A formulao adotada confiana no desempenho e estrita observncia das normas; !
neste estudo . portanto. um complemento das de Allport. Uma consi 2) esse cumprimento estrito das normas tende a transform
dera os mecanismos psicolgicos envolvidos. e as outras as presses da
estrutura social. A convergncia da Psicologia e da Sociologia no sen -las 'em absolutas; j no so consideradas em relao a uma
tido de um conceito intermedirio sugere que ele bem poderia ser um srie de fins; 3) isso interfere na pronta adaptao sob condi
dos elos de unio conceptual entre as duas disciplinas. Ver Gordon W.
AlIport. Personality (Nova York: Henry Holt & Co. 1937). capo 7. es em transformao e no claramente percebidas por aque
12 Ver E. C. Hughes. "Instltutlonal OUlce and tHe Person". em les que redigem as ~ormas; 4) assim temos que os mesmos
American !oumal of Soclo/ogy. XLIII (1937). 404-413: Robert K. Mer elementos favorveis eficincia, em geral, so a causa da
tono "Social Structure and Anomle". em Social Theory and Social
Structure (Glencoe. Illlnols: The Free. Press. 1949): iE. T. Hiller. "So
cial Structure In Relatlon to the Person". em Social P"rces. XVI (1937). H Do Chicago Tribune. de 24 de junho de 1931. pg. 10. citado
pgs. 34-44. por Thurman Arnold em The Symbols of Government (New Haven: Yale
13 Mannheim. Ideology and Utopia. pg. 106. Onlverslty Press. 1935). pgs. 201-202 (os Itlicos so de R. K. M.).
116 SOCIOLOGrA DA BUROCRACIA
ESTRUTURA BUROCRTICA E PERSO,NALIDADE 117

ineficcia em casos particulares. Os membros do grupo que seus interesses em lugar de dar assistncia ao pblico e aos
no apartaram do significado que para eles tm as normas, chefes superiores eleitos. Como afirma o Presidente Lowell,
raras vezes percebem, plenamente, a sua inadequao. Essas se os burocratas acreditam que seu status no suficiente
normas, por sua vez, se convertem em simblicas por natu mente reconhecido por um chefe recentemente eleito, ocultar
reza, mais do que teis. -lhe-o detalhes ao apresentar-lhe os informes, fazendo-o co
meter erros pelos quais ser responsvel. Se tenta, por out.ro
At agora temos tratado os sentimentos responsveis lado, dominar completamente, ferindo assim os sentimentos
pelo rigor da disciplina unicamente como elementos dados. de integridade dos burocratas, estes o sobrecarregaro com
Contudo, pode-se observar quais aS caractersticas definidas tal nmero de documentos que lhe ser impossvel despa
da estrutura burocrtica que levam a esses sentimentos. A ch-los todos ou pelo menos l-Ios.l 6 Isso demonstra que uma
vida oficial 9'0 burocrata est projetada para ele em trmos organizao informal e defensiva tende a aparecer sempre
de uma carreira graduada, por meio da promoo por anti que a. integridade do grupo se v ameaada. l7
guidade, penses, salrios reajustveis etc., tudo isso visando
estimular o trabalho disciplinado e o acatamento das nor Seria demasiado cmodo e em parte errneo atribuir essa
mas.1 11 Tacitamente se espera do funcionrio que adapte seus resistncia dos burocratas apenas aos interesses adquiridos.
pensamentos, sentimentos e atuaes perspectiva dessa car sses interesses chocam-se com qualquer ordem nova que
reira. Mas esses mesmos elementos no somente aumentam elimine ou diminua a certeza das vantagens estabelecidas.
&-ffifl:forfIlismo- c-o~mbm conduzemaoe~o-fia~ -tsso, .. sem dvida,Otma parte-da resistncia dosurocrafas
trita observao das normas, o que resulta no conservantismo mudana, mas h outro fen~meno que , talvez, mais signi
e no tecnicismo. O enorme significado simbIlco dos meios ficativo. Como temosvisto, o~ funcionrios burocrticos se
(as normas) contribui para que os sentimentos se transfiram identificam afetivamente com seu modo de vida. Tm um
dos fins para os meios. orgulho de ofcio que os leva a opor-se s mudanas na roti
O~tra caracterstica da estrutura burocrtica tende a pro na estabelecida, pelo menos quelas mudanas que aparecem
duzir um resultado semelhante. Os funcionrios sentem que como impostas por pessoas alheias a seu circulo. Esse ilgico
tm um destino comum com todos aqueles que trabalham orgulho de oficio uma caracterstica difundida que se mani
juntos. Compartilham os mesmos interesses, o que se deve festa mesmo nos batedores de carteira que, a julgar pelo que
pouca competio, j que a'S promoes se fazem por anti disse Sutherland em Professional Thief, apesar do risco se
guidade. A agressividade dentro do grupo fica, dc:sse modo, deliciam em dominar a prestigiosa faanha de "afanar" tanto
reduzida ao mnimo, situao qual se atribui uma funo o bolso esquerdo como o direito das calas.
positiva para a burocracia. Contudo, o "esprito de ,grupo"
(esprit de corps) e as associaes de carter informal, que
geralmente se desenvolvem em semelliantes circunstncias, 16 A. L. Lowell. The GOl1ernment 01 Bngland (Nova York. 1908)
I. pgs. 189 e seguintes.
freqentemente levam os funcionriqs a preferir a defesa de
17 Para uma instrutiva descritlo da formatlo de uma semelhante
organlzalo defensiva num grupo de trabalhadores. ver F. J.
Roethlisberger e W. J. Olckson. Management and the Worker (Bostori:
15 Mannheim reala a Importncia do "Lebensplan" e a Harvard School of Buslness Admlnistratlon. 1934).
"Amtskarriere". Ver os comenfrlos de Hughes. op. cit.. pg. 413.

118 SOCIOLOGIA DA BUROCRACIA ESTRUTURA BUROCRTICA E PERSO,NALIDADE 119

Em um estimulante estudo, Hughes aplicou os termos REUOES PRIMARIAS E RELAOES


'''secular'' e "sagrado" a vrios tipos de diviso do trabalho. SECUNDARIAS
O "sagrado" das prerrogtivas de casta e de estamento con Outra caracterstica da estrutura burocrtica, a nfase
trasta, claramente, com a progressiva tendncia secularizado no carter impessoal das relaes, tambm contribui para a
ra na' diferenciao das ocupaes em nossa sociedade em incapacidade treinada do burocrata. O modelo da personali
mudana. 18 ,Contudo, como o sugerimos, em algumas carrei dade do burocrata forma-se em torno da norma de impes
raS e em certos tipos de organizaes, pode desenvolver-se o soalidade que, ao lado da tendncia a categorizar, resultante
"processo de sacralizao" (como contrapartida do "processo do predomnio das normas gerais e abstratas, tende a produ
de secularizao"). O que equivale a dizer que atravs da zir conflitos nos contatos do burocrata com o pblico ou com
formao de sentimentos, da dependncia afetiva frente aos a clientela. As particularidades dos casos individuais so, ge
smbolos e statlls da burocracia e do envolvimento, afetivo ralmente, ignoradas j que os funcionrios reduzem ao m
nas esferas de jurisdio e de autoridade, desenvolvem-se nimoos contatos pessoais e recorrem categorizao. Mas o
prerroga.tivas que implicam atitudes de legitimidade moral cliente, que muito compreenslvelmente est convencido de
erigidas em valores, por direito prprio, e no mais conside que o seu caso um "caso especial", faz, geralmente, obje
rados como meios puramente tcnicos para tornar mais efi es a ser tratado como categoria. O tratamento estereoti
ciente o trabalho administrativo. Pode-se notar em algumas pado no se adap!a se~ignc.:!as dosprobkmas iQ(livid:u.ais.,___ _
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Jlormas-'&Uo~rabcas,-J.llLJ.
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u;uyas.a-prlnGtpID-pot'-fazoes--tec-- ' - 'O tr-afamnto impessoal que se d a assuntos que para o
nicas, uma tendncia a tornarem-se rgidas e sagradas, em cliente podem ser de grande importncia pessoal a causa
bora, como diria Durkheim, sejam seculares na aparncia. lO da imputao de "arrogncia" e "insolncia" que se faz aos
Durkheim tratou desse processo geral numa descrio burocratas. Assim, na Greenwich Employment Exchange, o
das atitudes ~ dos valores que persistem na solidariedade or trabalhador desempregado que procura o pagamento de seu
gnica ,de uma sociedade marcadamente diferenciada. seguro aborrece-se com o que ele considera como a "impes
soalidade e, s vezes, o tratamento frio e a rispidez dos fun
cionrios. .. Alguns indivduos se queixam da atitude de
18 E. C. Hughes, "Personallty Types and the Dtvision of Labor",
superioridade que adotam os funcionrios".2o Outra fonte
em Amedcan Tournal 01 Sociology, XXXIII (1928), pgs. 754768.

Uma dlstlnll.o multo semelhante esboada por Leopold voo Wiese e


20 "Tratam as pessoas como a um monte de lixo, eis o que fazem.

Howard Becker em Systematic Sociology (Nova York: loho Wiley &


Vi um operador de escayadeira que sacudiu um empregado pelo pescoo.

Sons. 1932). pgs. 222-225 et passim.


por cima do balco. Os demais estavam com vontade de aplaudir. Evi

dentemente ele nada conseguiu... Mas o empregado o mereceu por seu

19 Hughes reconhece uma fase desse processo de sacrallzall.o ao


modo desdenhoso" (E. W. Bakke, The Unemployed Man; Nova York:

escrever que a fornall.o profissional "acarreta" como um subproduto


Dutton, 1934. pgs. 79-80). Note-se que a atribuio de arrogncia

a assimUao do candidato a um conjunto de atitudes e controles profis


feita por um desempregado que se encontra num estado de tenso devido

sionais. uma conscincia e uma solidariedade prolissionais,. A prolisso


perda de status e dignidade numa sociedade em que corrente a idia

pretende ser e procura converter-se numa entidade moral. Hughes. op.


de que todo "homem capaz" pode encontrar trabalho. Que essa atribui

dt., pg. 762. A este respetlo o conceito de Summer de "pathos" , como


o , em grande parte, uma conseqncia do estado psicolgico que

a aurola de sentimentos que protege a um valor social das criticas, tem


atravessa o desempregado pode deduzir-se da prpria observao de

uma importncia especial j que fornece uma indicao dos mecanismos


Bakke de que "os empregados eram ligeiros e no tinham tempo para

envolvidos no processo de sacralizao. Ver seu Polk-way, (Boston:


amabilidades, mas havia poucos indicios da dureza ou arrogncia no

Ginn & Co. 19(6). pgs. 180-181.


seu tratamento com o pblico".

120 SOCIOLOGIA DA BUROCRACIA ESTRUTURA. BUROCRTICA E PERSONALIDADE 121

de conflitos com o pblico tem sua origem na estrutura buro pblica para obter o servio que se deseja. 22 A tenso pode
crtica. O burocrata, independentemente da parte de sua po ser atribuda, em parte, confuso entre status social do bu
sio na ,hierarquia, atua como representante do poder e do rocrata e do cliente: ste pode julgar-se superior, socialmente
prestgio de tda a estrutura. No desempenho de seu cargo ao funcionrio, que no momento adota uma atitude domi
est investido de uma autoridade definitiva, Isso, geralmente, nante. 28
conduz a uma atitude dominante, aparente ou verdadeira, que Assim, no que diz respeito aos contatos entre o pblico
somente pode ser acentuada pelo conflito entre sua posio e os funcionrios, uma das fontes estruturais de conflitos
dentro da hierarquia e sua posio frente ao pblico,21 A a tendncia ao tratamento formal e impessoal, quando o
queixa e o recurso a outros funcionrios, por parte do clien que o pblico deseja uma ateno especial e individuali
te, tornam-se, freqentemente, ineficazes ou neutralizados zada, O conflito pode ser considerado, ento, como resultante
pelo "esprito de grupo" anteriormente mencionado, que con da adoo de atitudes e relaes inadequadas, O conflito
grega os funcionrios em um grupo mais ou menos solidrio, dentro da estrutura burocrtica surge da situao contrria.,
Essa fonte de conflito pode ser reduzida ao mnimo nas em isto , quando as relaes pessoais substituem as relaes que
prsas privadas, j que o cliente pode tornar efetivo seu pro por ~azes estruturai~ deveriam ser ,mais impessoais, Esse
testo transferindo seus negcios para outra organizao den conf~lto pode caractenzar-se da manetra que exporemos em
tro do sistema de concorrncia. Contudo, f tente ao carter segUlda,
__ -----menepoHstieo --da--organiza:u-pblica~ - semelnantealterria: ... ,__ Aburm::rnda,- como temos- vistO;- esta tganizaaacomo
o

tiva no possvel. Neste caso, ademais, a tenso aumenta um grupo formal, e secundrio. A~ rela:s, norrr;~is dentro
pela discrepncia entre a ideologia e os fatos: supe-se que d~ssa rede ~rgantzada de expectativas SOCiaIS apolam-se nas
os funcionrios pblicos se)'am "os servi"dores d p .. atitudes efetivas dos membros do grupo. Como o grupo est
- f "t t' " . o ovo,.. mas, .
onenta d o segundo as normas d a 1mpessoa
' I'd
1 ad e, qua i
quer '
atl
de fato, el S sao requen emen e lllaCeSSlvels e raras vezes . ,
, I - , H tude que se deSVIe da conformIdade com essas normas des
posslve ,escapar-se da tensao recorrendo a outra repartIao pert a a h os t'l'd
I I ad e d aque Ies que se I'den t'f'
I lCam com a Iegl'
timidade das mesmas. Da que a sub~tituio do tratamento
impessoal por um tratamento pessoal encontra geral desa
21 A ste respeito note-se a importncia dos comentrios de Koffka
sbre aves ordenadas segundo a freqncia e intensidade com que bi provao dentro da estrutura e caracteriza-se por eptetos tais
cavam umas s outras, "Se se compara o comportamento da ave que como nepotismo, favoritismo etc, os quais so manifestaes
est no alto da lista, ou seja, o dspota, com o comportamento de uma
ave que est em terceiro ou segundo lugar a contar de baixo, encontra
mos que esta ltima muito mais cruel com as poucas sbre as quais 22 Nesse ponto a mquina poltica adquire. freqentemente, um
domina do que a primeira em seu tratamento com tOdas as outras, To significado funcional. Como Steffens e outros tm demonstrado, as re
rpido como se remove do grupo todas as aves que se encontram acima laes mais pessoais e a supresso de formalidades regulamentares por
da penltima, a conduta desta se torna mais transigente e. s vzes, at parte da mquina satisfazem m!,!is plenamente as necessidades dos .. clien
amistosa, '" No diflcil encontrar esta analogia nas sociedades hu tes" do que o mecanismo estereotipado da burocracia governamental.
manas e, portanto, um aspecto dsse comportamento deve-se aos efeitos 23 Como notava um dos desempregados a respeito dos funcion
do grupo social e no s caracteristicas individuais", K, Koffka. rios da Greenwich Employment Exchange: "Esses tipos nl10 teriam seu
Principies 01 Gestalt Psychology (Nova York: Harcourt. Brace. 1935) t emprego" se no fosse por ns. os desempregados, g por iss que me
pgs. 668-669. aborrece v-los de nariz empinado", Bakke. op, cit. pg. 80.

122 SOCIOLOGIA DA BUROCRACIA ESTRUTURA BUROCRTICA E PERSONALIDADE 123

claras de sentimentos feridos. 24 A funo de tais "ressenti. buindo para evitar a desintegrao da estrutura burocrtica,

mentos automticos" pode ser compreendida claramente nos .0 que ocorreria se as relaes impessoais fossem substitudas

termos das necessidades da estrutura burocrtica. pelas relaes pessoais. Esse tipo de conflito pode ser des
A burocracia uma estrutura de grupo secundrio desti '" crito, genericamente, como a introduo de atitudes do grupo

nada a realizar certas atividades que no podem ser desem primrio quando o que a instituio requer so atitudes do
penhadas satisfatoriamente com base num critrio de grupo grupo secundrio. Da mesma forma como o conflito entre
primrio. 211 Dai resulta que a conduta contrria s normas
o burocrata e o pblico tem sua origem, geralmente, no trata
formalizadas converte-se em objeto de apaixonada desapro
mento impessoal. quando o que se requer um tratamento

vao. Isso constitui uma defesa funcionalmente significa pessoal.

tiva contra as tendncias que pem em perigo a realizao


Problemas da Investigafo - A tendncia ao aumento

de atividades socialmente necessrias. Certamente, essas rea


da burocracia na sociedade ocidental, que Weber h bastante

es no so prticas racionalmente determinadas e exphci


tempq havia previsto, no a nica. razo que tm os soci
tamente concebidas para o desempenho dessa funo. Antes, logos para concentrar sua ateno nesse campo. Os estudos

do ponto de vista da interpretao individual da situao,


empiricos das relaes entre a burocracia e a personalidade
esse ressentimento apenas uma resposta imediata oposta contriburam de maneira especial para a crescente compreen
..desonestidade" daqueles que violam as regras do jogo. . so da est!,uttI!social. UmaSJ:d~ nmero de pmbleAAmAJ,a....s'---__
--Contudo, apesardesse marco sbjelivO da referrieia:;-essas f:
especficos solicitam nossa ateno. At que ponto os distin
reaes desempenham a funo latente de manter os ele- tos tipos de personalidade so selecionados e modificados

mentos estruturais essenciais da burocracia, reafirmando a


pelas diferentes burocracias (empresas privadas, administra

necessidade de relaes secundrias e formalizadas e contri o pblica, aparatos polticos semilegais, ordens .religiosas) ?
Considerando-se que o predominio e a submisso constituem
2i P significado de elementos lInglsticos tais como os epitetos tem caractersticas da perosnalidade, apesar de suas variaes em
sido pouco explorado pelos socilogos. Summer muito aptoprladamente
observa que os eptetos expressam definies e "criticas sumrias" de si
distintas situaes, selecionam as burocracias as personalida
tuaes sociais. Dollard observa tambm que os ..epitetos &eqentemen des mais ou menos submissas ou dominantes? E j que vrios

te definem os problemas mais importantes de uma sociedade" e Saplr tem


estudos tm demonstrado que essas caracteristicas podem ser
enfatizado a importncia das situaes na apreciao do significado dos

eptetos. De Igual importncia a observalo de Linton. segundo a qual modificadas, a participao nas atividades burocrticas tende

"nas histrias de casos a maneira de sentir de uma comunidade sobre


a awnentar as tendncias dominadoras? Selecionam os dis
um dado acontecimento mais Importante para o nosso estudo do que a

prprio conduta . " Um estudo sociolgico do "vocabulrlo de louvores tintos sistemas de proviso de cargos (recomendaes, con

e oprbrios" obter valiosos resultados.


cursos. exames de admisso. antecedentes, experincia prti
25 A desaprovalo por parte da sociedade. de multas formas de ca, provas etc.) diferentes tipos de personalidade? A pro
conduta pode ser analisada em termos de um ou de outro desses padres

de substituilo de tipos de relalo culturalmente Inadequados. Assim. a moo por antiguidade diminui a competio e aumenta a

prostitullo constitui um caso ti pico em que o coito, uma forma de inti


eficincia administrativa? Um estudo detalhado dos procedi
midade Institucionalmente definida como slmbolo da relaAo mais "sagrada"

do grupo primrio. est situada no contexto contratual. simbolizado pejo mentos que conferem aos cdigos burocrticos certa afetivi

Intercmbio do simbolo mais impessoal. o dInheiro. Ver Kingsley Davis.


dade seria instrutivo tanto do ponto de vista sociolgico como
"The Sociology of Prostitutioo", em American Sociological Review. 11

(937). p\\g.s. 744-755. do psicolgico.

~:

124 SOCIOLOGIA DA BUROCRACIA

o carter annimo das decises da administrao pbli


ca tende a restringir a rea dos smbolos de prestgio a um
crculo interno? .Existe, por acaso, uma marcada tendncia
para a associao diferenciada entre os burocratas?
A extenso dos problemas teoricamente relevantes e de
importncia prtica pareceria estar limitada apenas pela aces
sibilidade do material informativo concreto. Estudos sobre as o ESTUDO COMPARATIVO DAS

organizaes burocrtico-religiosa, militar, educacional, eco ORGANlZAES*

nmica e poltica, concernentes interdependncia da orga


nizao social e formao de personalidade, constituem um
campo para frutferas investigaes. Neste campo a anlise PETER M. BLAU
funcional das estruturas concretas poderia ainda construir uma
Casa de Salomo para os socilogos.
o MTODO COMPARATIVO no sentido mais amplo
do termo est implcito em toda teorizao cientfica ou eru
(fita. Se por teoria entendemos umconjunto~mgeneraliza~ II
es que explicam o curso de eventos e situaes a partir das
condies e processos que o produz, toda teoria deve apoiar
-se em comparaes de casos contrastantes. Pois a explicao
de uma dada situao requer que se considere a diferena
entre esta e outra. Por exemplo, por que as instituies de
mocrticas se desenvolvem em alguns pases, e no em ou
tros, ou que processos polticos distinguem as democracias
com sistemas multipartidrios daquelas em que vigoram sis
temas bipartidrios?
Contudo, o termo "mtodo comparativo" utilizado,
correntemente, num sentido mais restrito, embora de todo
inconsistente. Spencer e Durkheim, por exemplo, utilizam-no
para referirem-se a princpios metodolgicos virtualmente
opostos. O mtodo comparativo do primeiro implica descri
es da mesma instituio em sociedades diferentes para

.. Traduzido de "The Comparative Study of Organizations", em


Industrial and Labor Relatiol'll!, Review. vol. 18. abril de 1965.