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A Falsa Crise Da Seguridade PDF
A Falsa Crise Da Seguridade PDF
1. INTRODUO
A previdncia social se constitui num dos temas mais polmicos dos
dias de hoje. O discurso dominante descreve uma situao de falncia e de
incapacidade futura da previdncia pblica, freqentemente relacionada a um
dramtico problema demogrfico de envelhecimento da populao em funo do
aumento da expectativa de vida e da baixa taxa de natalidade. Nos pases centrais
a aposentadoria da gerao baby-boom tratada com grande preocupao. No
caso especfico da economia brasileira, questo demogrfica de envelhecimento
da populao adicionar-se-iam outras variveis como a elevao do salrio
mnimo, o aumento do valor mdio dos benefcios previdencirios, aposentadorias
precoces, renncia de receita, sonegao e evaso fiscal e custos administrativos
elevados, que deflagrariam uma inevitvel crise financeira no sistema
previdencirio. Criou-se uma noo de urgncia por reforma para evitar o
aprofundamento do desequilbrio fiscal.
A viso de crise no sistema previdencirio pblico e o ataque s
instituies do welfare state est incorporada ao pensamento conservador,
hegemnico no mundo a partir da dcada de 1980 e amplamente difundido para
os pases da periferia. Como conseqncia, os sistemas de proteo social vm
passando por processos variados de mudana nos pases centrais e na Amrica
Latina, que tm implicado eroso gradual dos nveis de benefcios e servios. Nos
pases anglo-saxes liberais (Gr-Bretanha, Nova Zelndia, Estados Unidos,
Austrlia e Canad), programas mais radicais de reformas foram institudos. Nos
pases escandinavos e da Europa continental (Frana, Alemanha e Itlia), o ajuste
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Artigo apresentado ao Congresso Trabalhista Brasileiro realizado entre 7 e 11 de fevereiro de 2007 em
Braslia.
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foi menos drstico.2 Uma das razes principais para a distino entre as
estratgias dos welfare states dos dias atuais est relacionada com as
caractersticas sistmicas herdadas do perodo do ps-guerra e com os grupos e
interesses que esses legados geraram.
Nos pases da Amrica Latina, os sistemas previdencirios passaram
tambm por reformas, em alguns deles num processo de imitao do modelo de
estratgia liberal, baseadas na privatizao da previdncia social, nfase na
desregulamentao do mercado de trabalho e nos benefcios seletivos ao invs de
universais, enquanto em outros as mudanas foram mais limitadas. Pases como
Chile (1981), Peru (1993), Argentina e Colmbia (1994), Uruguai (1996), Bolvia e
Mxico (1997), El Salvador (1998) e Costa Rica (2001) optaram por substituir,
parcial ou integralmente, os sistemas pblicos de repartio por sistema privados
obrigatrios de capitalizao individual.3
No Brasil, as alteraes no sistema de seguridade social ao longo dos
anos 1990 no foram to extensas a ponto de mudar suas caractersticas mais
fundamentais. O sistema ainda o mesmo previsto pela Constituio de 1988, ou
seja, permanece pblico, em regime de repartio e continua a caracterizar-se
pela universalidade da cobertura, muito embora sua implementao tenha
resultado em grande afastamento dos princpios constitucionais. O sistema
previdencirio tem sofrido modificaes quase ininterruptas desde o fim da dcada
de 1980, em funo da influncia do pensamento conservador que varreu a
Amrica Latina, promovendo reformas privatizantes e da clara dominncia de
polticas econmicas ortodoxas nos ltimos quinze anos. Essas polticas esto
baseadas no diagnstico de que o dficit pblico das ltimas dcadas resultou em
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Nos pases anglo-saxes ocorreu o que Esping-Andersen (1995) chamou de rota neoliberal, implicando em
reduo da proteo social, incentivos a expanso de planos privados de capitalizao individual,
flexibilizao do mercado de trabalho e dos salrios por meio da reduo do peso de encargos sociais e
depreciao do salrio mnimo legal. O enfoque que predominou foi de liberalizao e de nfase maior na
focalizao dos benefcios. Para Esping-Andersen (ibid), o aprofundamento da desigualdade e o crescimento
dos nveis de pobreza so comuns aos casos dos pases de rota liberal. Em contraste, na Escandinvia, onde
os welfare states eram mais abrangentes e universalistas na cobertura e ficaram mais preservados depois de
ajustes marginais, houve estabilidade ou at mesmo declnio na desigualdade e nenhum dos pases dessa
regio teve crescimento da pobreza.
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A Nicargua elaborou leis para uma reforma em 2000, mas parte da legislao pertinente ainda no havia
sido promulgada at 2003. Sobre reforma da previdncia na Amrica Latina, ver Mesa-Lago e Muller (2003),
Mesa-Lago (2003), Esping-Andersen (2003), Soares (2001) e Fagnani (2005).
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Dados disponveis no Fluxo de Caixa do INSS, Boletim Estatstico da Previdncia Social,
Ministrio da Previdncia e Assistncia Social, vol. 11, n 1. Acessveis tambm nos Indicadores
Econmicos Consolidados do Banco Central.
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Transferncias a Terceiros so aquelas que se destinam ao Sistema S (SESI, SENAC, SENAI,
SENAR, SEBRAE, SESC, SEST, SENAT).
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Gastos no-previdencirios so os benefcios assistenciais ao portador de deficincia, ao idoso,
aos dependentes de vtimas fatais de certas doenas graves, ao invlido.
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a proteo que a sociedade proporciona a seus membros mediante uma srie de medidas
pblicas contra as privaes econmicas e sociais que de outra forma derivariam no
desaparecimento ou em forte reduo de sua subsistncia como conseqncia de enfermidade,
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Dentro do regime pblico h regimes especiais, como o dos magistrados, congressistas e
militares. So regimes especiais porque as regras entre eles no so homogneas.
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o que deveria ser feito, ou seja, a contribuio patronal da Unio deveria ser patrocinada pelo
oramento fiscal, como parte dos gastos correntes com pessoal, mas, como ser analisado mais
frente, o Tesouro Nacional retira recursos do oramento da seguridade social para patrocinar o
Regime Prprio de Previdncia do Servidor da Unio (RPPS).
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destinam ao Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT), uma vez que este fundo
custeia, principalmente, os programas de seguro-desemprego e o pagamento do
abono salarial. Os 40% restantes so destinados ao BNDES para aplicao em
programas de desenvolvimento econmico. Assim, o seguro-desemprego foi
includo tambm nas despesas, por ser um benefcio da seguridade social.
A amortizao e juros da dvida contrada pelos setores do sistema de
seguridade social foram includas na despesa das Tabelas 3 e 4, embora sua
incluso seja discutvel. A ANFIP argumenta, com muita procedncia, que as
despesas da seguridade social ficam superestimadas com encargos da dvida:
Quando, por exemplo, o Ministrio da Sade realiza despesas
com recursos do BIRD para recuperao da rede hospitalar, so
propriamente includas no Oramento da Seguridade Social as
despesas com obras, instalaes e equipamentos realizadas com
os recursos externos. No entanto, quando posteriormente forem
feitos esses pagamentos ao financiador, se considerarmos essas
despesas tambm como da Seguridade, incorreremos em dupla
contagem [...] No razovel supor que o Pas gastou
duplamente em despesas com sade, ou construo de hospitais,
idntico montante de recursos, em dois momentos diferentes
(ANFIP, 2006, p.15).
Seria mais apropriado classificar juros e amortizao da dvida no rgo
Encargos Financeiros da Unio, junto com os outros encargos da dvida interna e
externa sob a superviso do Ministrio da Fazenda. Entretanto, por falta de
informaes mais detalhadas para uma srie histrica longa, as despesas das
Tabelas 3 e 4 incluem encargos da dvida, mas sem prejuzo das concluses
gerais, visto que os valores no so significativos.
Feita esta ressalva, as tabelas trazem duas das principais concluses
deste trabalho. A primeira que o sistema de seguridade social tem-se mostrado
superavitrio ao longo de todos os anos do perodo de 1995 a 2005, tendo o
excedente de recursos se elevado de R$ 4,3 bilhes, em 1995, para R$58,1
bilhes em 2005. A segunda concluso de que houve desvio de recursos do
oramento da seguridade social para alm dos 20% legalmente autorizados pelo
mecanismo da DRU, conforme se pode constatar pela ltima linha das referidas
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Tabelas 3 e 4, exceto nos anos de 1995 e 1998.11 Com exceo desses dois anos,
o excedente de recursos extrado da seguridade social, anualmente, variou entre
R$12,4 bilhes, em 2001 e R$26,5 bilhes, em 2005, acima do limite de 20%
legalmente autorizado pelo mecanismo da DRU, conforme Tabela 4.
Para se avaliar a dimenso do desvio de recursos, o supervit que
retirado da seguridade supera o gasto anual com sade pblica, em todo o
perodo que vai de 2000 a 2005. Isso significa que, se nos ltimos seis anos, esse
excedente tivesse sido investido no setor de sade, seus recursos seriam
ampliados em mais de 100%, o que poderia implicar numa transformao radical
na oferta dos servios de sade.
Essa realidade seria facilmente detectada se o dispositivo
constitucional, presente no pargrafo 5 do artigo 165 da Constituio Federal,
que estabelece que o Poder Executivo deve elaborar e executar trs oramentos
o oramento fiscal, o oramento de investimento das empresas da Unio e o
oramento da seguridade social , fosse cumprido risca. O governo, entretanto,
apresenta dados consolidados de apenas dois demonstrativos de execuo
oramentria: o Oramento de Investimento das Empresas Estatais e o
Oramento Fiscal e da Seguridade Social. Neste ltimo, as receitas e gastos
fiscais e da seguridade so agregados num nico oramento. Por conseguinte, as
receitas prprias da seguridade social (as contribuies sociais) aparecem
unificadas s outras receitas de impostos pertencentes ao oramento fiscal, assim
como as despesas misturam-se para da sair um resultado consolidado de dois
oramentos.
Como conseqncia de mais este artifcio metodolgico, o supervit do
oramento da seguridade social automaticamente incorporado ao oramento
geral da Unio, resultando na gerao dos elevados supervits primrios ao longo
dos ltimos oito anos. Assim, parte do excedente retirado de toda a sociedade,
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Nesses dois anos, embora a seguridade social tenha produzido receitas maiores que despesas
(supervit), a desvinculao das receitas (DRU) foi inferior a 20% (17,8% em 1995 e 9,2% em
1998). exatamente isso que indicam os valores nulos dos anos de 1995 e 1998 na ltima linha
da Tabela 3. Nos outros anos, depois de retiradas as desvinculaes, ainda sobraram recursos,
que se dirigiram para outras aplicaes do oramento fiscal, de forma contrria aos dispositivos
legais.
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As publicaes da ANFIP so Anlise da Seguridade Social em 2004, de abril de 2005 e
Anlise da Seguridade Social em 2005, de abril de 2006, disponveis em www.anfip.org.br.
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3. CONCLUSES
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Esterilizar tem, aqui, o sentido comumente utilizado pelos economistas quando tratam de
recursos monetrios que so retirados de circulao. Uma parte dos recursos gerados pelo
sistema de seguridade foi retirada dos fins aos quais se destina sade, assistncia social e
previdncia , e tambm de outro qualquer campo da aplicao que pudesse ser identificado por
esta pesquisa a partir dos relatrios de execuo oramentria. Saiu, portanto, da circulao.
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REFERNCIAS
GIAMBIAGI, Fabio, MENDONA, Joo Luis de O., BELTRO, Kaiz I., ARDEO,
Vagner L. Diagnstico da Previdncia Social no Brasil: o que foi feito e o que falta
reformar? Texto para Discusso, IPEA, Rio de Janeiro, n 1050, outubro, 2004.