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UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO DE JANEIRO

PROGRAMA DE PS-GRADUAO EM ECONOMIA


POLTICA INTERNACIONAL

O DEBATE SOBRE A MUDANA


ESTRUTURAL DA ECONOMIA BRASILEIRA
NOS ANOS 2000

RODRIGO VERGNHANINI

RIO DE JANEIRO
2013
1

RODRIGO VERGNHANINI

O DEBATE SOBRE A MUDANA


ESTRUTURAL DA ECONOMIA BRASILEIRA
NOS ANOS 2000

DEBATE ON THE STRUCTURAL CHANGE


OF THE BRAZILIAN ECONOMY IN THE 2000s

Dissertao apresentada ao Corpo Docente do


Instituto de Economia da Universidade Federal do
Rio de Janeiro como parte dos requisitos necessrios
obteno do ttulo de Mestre em Economia
Poltica Internacional.

Dissertation presented to the Post Graduation


Programme of the Economics Institute of Federal
University of Rio de Janeiro to obtain the
Masters degree in International Political Economy

BANCA EXAMINADORA:

___________________________________
Prof. Franklin Serrano (Orientador)

___________________________________
Prof. Carlos Aguiar de Medeiros

___________________________________
Prof. Ricardo Summa
Fevereiro 2013
2

FICHA CATALOGRFICA

V498 Vergnhanini, Rodrigo.


O debate sobre a mudana estrutural da economia brasileira nos anos
2000 / Rodrigo Vergnhanini. -- Rio de Janeiro, 2013.
123 f. : 31 cm.

Orientador: Franklin Leon Peres Serrano.


Dissertao (mestrado) Universidade Federal do Rio de Janeiro,
Instituto de Economia, Programa de Ps-Graduao em Economia Poltica
Internacional, 2013.
Bibliografia: f. 119-123.

1. Mudana estrutural. 2. Desindustrializao. 3. Indstria brasileira. I.


Serrano, Franklin Leon Peres. II. Universidade Federal do Rio de Janeiro.
Instituto de Economia. III. Ttulo.
3

VERGNHANINI, Rodrigo. O debate sobre a mudana estrutural da economia brasileira nos


anos 2000. Dissertao de Mestrado. Rio de Janeiro: Instituto de Economia/UFRJ, 2013.

RESUMO
Aps quase trs dcadas centrado nas condies macroeconmicas de
estabilizao monetria e solvncia externa, o debate econmico acadmico e miditico tem
se voltado, nos ltimos anos, para os aspectos mais estruturais do desenvolvimento brasileiro.
A partir da constatao de que esse debate tem estado excessivamente centrado no conceito
clssico de desindustrializao e que seus resultados so frequentemente controversos, o
presente trabalho se prope a, primeiramente, mapear o debate brasileiro em suas muitas
vertentes e, em segundo lugar, qualific-lo em seus fundamentos tericos e metodolgicos.
Para tanto, (i) apresenta diversas anlises recentes (publicadas entre 2007 e 2012) sobre o
processo de mudana estrutural da economia brasileira entre 2000 e 2010; (ii) agrupa tais
anlises em abordagens mais ou menos homogneas, utilizando como critrio os indicadores
utilizados; (iii) caracteriza cada abordagem de acordo com seu ideal de indstria forte, seu
diagnstico obtido para a economia brasileira no perodo, suas proposies de poltica
econmica e, finalmente, seu referencial terico; e (iv) qualifica o debate ante o referencial
terico adotado pela dissertao. Conclui-se que (i) o debate composto por quatro diferentes
abordagens do problema da mudana estrutural, cada qual baseada em vertente terica
prpria; (ii) as anlises de maior vocalizao na mdia e na academia, a ortodoxa e a novo-
desenvolvimentista, so justamente aquelas com maiores fraquezas tericas e metodolgicas;
(iii) a composio intrassetorial da indstria e das pautas de comrcio, que so aspectos
referenciados na tradio estruturalista do desenvolvimento, esto ausentes no debate
predominante, e devem ser retomados como centrais na discusso do desenvolvimento
econmico sustentado no sculo XXI.
4

VERGNHANINI, Rodrigo. The debate on the structural change of the Brazilian economy in
the 2000s. Masters degree dissertation. Rio de Janeiro: Economics Institute UFRJ, 2013.

ABSTRACT
After almost three decades of focus on monetary stabilization and external
solvency macroeconomic conditions, the academic and media debate has turned itself back to
the structural aspects of Brazilian development. From the observation that this debate has
been overly centered on the classical concept of deindustrialization and that its conclusions
are often controversial, this dissertation has two main purposes. Firstly, it aims to map the
Brazilian debate considering its varied streams and, secondly, to qualify it in its theoretical
and methodological underpinnings. In order to do so, this work: (i) presents several recent
analyzes (published between 2007 and 2012) on the structural change of Brazilian economy in
the period 2000-2010; (ii) groups such analyzes into more or less homogeneous approaches,
using their analytical indicators as criteria; (iii) characterizes each approach according to its
concept of strong industry, the diagnosis obtained for Brazilian economy, its policy
propositions and, finally, its theoretical framework; and (iv), based on its own theoretical
assumptions, qualifies the debate. It concludes that: (i) the debate is constituted of four
different approaches; (ii) the most widespread analyzes are precisely those ones with larger
theoretical and methodological weaknesses; (iii) the intra sectoral composition of industry and
of external trade (which are important aspects in the structuralist tradition of development) are
currently absent from the Brazilian predominant debate, and they should be perceived again
as core issues in the debate of sustained economic development in the 21st century.
5

AGRADECIMENTOS

Gostaria de agradecer principalmente minha famlia, que nunca hesitou em


apoiar minhas decises acadmicas e profissionais, por mais heterodoxas que elas fossem.
Na prtica, essas decises no s adiaram a independncia financeira, como exigiram mais
investimentos dos meus pais na minha formao. Este foi o caso da minha deciso em morar
por um ano no Rio de Janeiro, inicialmente sem previso de bolsa de estudos. Eles no s
concordaram de imediato em me financiar, como foram Cidade Maravilhosa no incio de
2011, dirigindo desde Valinhos SP, para conhecer e ajudar na escolha da minha nova
morada. Em 2012, dei prosseguimento dissertao em casa, onde a compreenso de toda
minha famlia, inclusive das minhas irms, com meus estudos continuou sendo condio
essencial para que eu conseguisse chegar a esta verso final, no incio de 2013.

Agradeo muitssimo ao meu melhor amigo e companheiro Flvio. Nunca deixou


de estar presente. Compartilhou, ao longo dos ltimos dois anos, momentos de altos e baixos,
questionamentos, incertezas. Muitas foram as vezes em que reflexes, que latejavam na
cabea aps um dia de estudo e urgiam por ser externalizadas, encontraram em sua
pacincia e interesse confortvel abrigo. Mesmo estando focado na sua pesquisa em
educao fsica, sempre se disps a debater e questionar minhas teses.

Agradeo imensamente aos docentes do programa de Ps-Graduao em


Economia Poltica Internacional, principalmente ao Franklin Serrano. Como orientador,
continuou as atividades que desenvolveu como meu professor de Economia Poltica I no
curso de mestrado: a de abrir horizontes, quebrar paradigmas e apresentar uma forma lgica
e honesta de se fazer cincia. Alm disso, sempre enfatizou a importncia de se pensar a
cincia econmica como economia poltica. A viso crtica que desenvolvi ao longo desses
dois anos de mestrado no Instituto de Economia da UFRJ de grande valor, tendo ora
confirmado, ora colocado em cheque aspectos da minha formao heterodoxa na graduao
da Unicamp.

Agradeo tambm aos integrantes da banca de defesa e de qualificao, Carlos


Medeiros e Ricardo Summa. Seus comentrios e crticas foram muito importantes para o
amadurecimento do trabalho.
6

Por fim, agradeo a CAPES por ter me contemplado com trs semestres
completos de bolsa-mestrado, sem a qual dificilmente a dedicao reservada aos estudos
teria sido a mesma, assim como a qualidade dos resultados.

populao brasileira, espero ter cumprido minha obrigao de pesquisador,


contribuindo, ainda que modestamente, para a reflexo dos problemas do pas.
7

Sumrio

Introduo ........................................................................................................................8
Captulo 1 - Referencial Terico ...................................................................................12
1.1 Indstria e Desenvolvimento Econmico ............................................................12
1.2 Subdesenvolvimento e o Estruturalismo Latino-Americano ...............................23
1.3 Desindustrializao Clssica ................................................................................30
1.4 Desindustrializao Negativa ...............................................................................38
1.5 Desenvolvimentos posteriores da literatura da desindustrializao.....................46
1.6 Retomada da tradio estruturalista da industrializao ......................................52
Captulo 2 - Abordagem Liberal e a Reestruturao Produtiva ....................................58
2.1 Trabalhos Selecionados ........................................................................................58
2.2 Sntese e compatibilizao das anlises ...............................................................67
2.3 Crticas Metodolgicas.........................................................................................70
Captulo 3 - Abordagem Novo-Desenvolvimentista e a Desindustrializao Precoce .74
3.1 Trabalhos Selecionados ........................................................................................74
3.2 Sntese e compatibilizao das anlises ...............................................................79
3.3 Crticas Metodolgicas.........................................................................................81
Captulo 4 - Abordagem Intrassetorial e a Divergncia dos Dados ..............................85
4.1 Trabalhos Selecionados ........................................................................................85
4.2 Sntese e compatibilizao das anlises ...............................................................97
4.3 Crticas Metodolgicas.........................................................................................98
Captulo 5 - Abordagem da Restrio Externa e a Composio da Demanda ............101
5.1 Trabalhos Selecionados ......................................................................................101
5.2 Sntese e compatibilizao das anlises .............................................................107
5.3 Crticas Metodolgicas.......................................................................................108
Concluso ....................................................................................................................111
Referncias Bibliogrficas...........................................................................................119
8

Introduo

No mbito da economia internacional globalizada, marcada por cadeias produtivas


fragmentadas e geograficamente dispersas por diversos pases, a relao entre o crescimento
econmico e o balano de pagamentos de um pas remete insero de sua pauta exportadora
na rede global de produo. Assim, a estratgia de desenvolvimento nacional no sculo XXI
deve buscar o posicionamento de sua estrutura produtiva na diviso internacional do trabalho
que lhe permita o crescimento sustentado com equilbrio das contas externas.

No mundo subdesenvolvido, a industrializao atrasada continua sendo a meta


essencial para que o pas internalize as estruturas produtivas avanadas que, posteriormente,
possam justificar a especializao produtiva virtuosa. Para que esta exista, necessria a
promoo dos segmentos mais dinmicos, seja com relao a sua capacidade em gerar
progresso tcnico e agregar de valor, seja em sua competitividade externa, j que as
exportaes so essenciais para o crescimento sustentado.

Segundo o trabalho seminal de Chenery & Bruno (1962)1, a restrio mais


relevante ao crescimento econmico a restrio externa. Portanto, o comrcio exterior
possui um papel primordial na sustentao do crescimento com equilbrio do Balano de
Pagamentos. Thirlwal (1979), baseando-se no mesmo princpio, argumentou que a taxa de
crescimento de uma economia depende da elasticidade-renda dos bens exportados
relativamente dos importados. Expandir o crescimento potencial exigiria uma expanso da
primeira em relao ltima.

Com base nesse referencial, portanto, no se pode isolar o tema da restrio


externa ao crescimento da discusso sobre estrutura produtiva e composio das pautas de
comrcio.

O presente trabalho se justifica pela observao de que, no Brasil, os esforos da


poltica e do debate econmico no concederam, ao longo da ltima dcada, assim como
tambm no tm concedido, no momento atual ps-crise financeira, devida ateno aos riscos
e oportunidades do desenvolvimento perifrico dentro da atual conformao da economia

1
Atualizado e aprimorado por Serrano & Willcox (2000).
9

global, estando excessivamente centrados em preocupaes macroeconmicas e conjunturais


do crescimento brasileiro.

Desde a adoo do atual trip de poltica econmica em 1999, definido pelo


regime de metas de inflao, cmbio flutuante e supervit primrio, emergiu a generalizada
percepo no mainstream econmico de que a frmula do desenvolvimento perifrico teria
sido solucionada, e o crescimento sem crise cambial seria sustentado enquanto houvesse o
compromisso do estado brasileiro em manter as condies de estabilidade interna e externa da
economia. Analisando os dados referentes s contas externas brasileiras e o acmulo de
reservas internacionais entre 2000 e 2010, percebe-se que, de fato, houve significativa
reduo da vulnerabilidade brasileira2, principalmente a partir do pagamento da dvida externa
pblica brasileira em 2006.

O aparente consenso na literatura mainstream sobre o papel central da poltica


econmica baseada nas metas de inflao se fundamenta na noo de que as condies de
estabilidade interna e solvncia externa devem ser mantidas para que o crescimento no seja
interrompido por crises inflacionrias ou cambiais, mas remete tambm iluso de que estas
constituem condies suficientes para a gerao de crescimento sustentado.

Nesse contexto, necessrio retomar a tradio estruturalista do desenvolvimento


econmico, problematizando os efeitos desse modelo vigente sobre as bases materiais do
crescimento.

Se as preocupaes estruturais do crescimento mostraram-se minoritrias ao longo


de praticamente toda a dcada de 2000, no perodo recente ps-crise financeira global, o
debate econmico tem passado por um momento de aparente inflexo, relativizando
preocupaes de curto prazo e voltando-se crescentemente para questes relativas s
transformaes estruturais da economia brasileira. Esse debate tem sido intenso, embora
controverso e pouco conclusivo. Em suas obras, muitos autores parecem se preocupar mais
em verificar se as transformaes em curso na indstria brasileira se aplicam ou no a
conceitos pr-estabelecidos na literatura em geral (como desindustrializao, Doena
Holandesa e reprimarizao) do que em efetivamente compreender a natureza dessas
mudanas e suas implicaes para o desenvolvimento sustentado. Por utilizarem
metodologias de anlise distintas, os trabalhos abordam diferentes aspectos da indstria e

2
Sobre a menor vulnerabilidade externa brasileira, ver Serrano & Summa (2011).
10

corroboram com concluses aparentemente contraditrias entre si. Alm disso, a literatura em
geral adota indicadores amplos e quantitativos que no avaliam adequadamente as
transformaes relevantes para o desenvolvimento econmico da economia subdesenvolvida
no estgio do capitalismo global.

Tendo em vista as preocupaes citadas, o objetivo central desta dissertao


examinar o debate recente sobre desindustrializao, doena holandesa e reprimarizao da
pauta exportadora, ou seja, sobre as mudanas na estrutura produtiva brasileira e
particularmente na indstria, em seus mtodos analticos. Ademais, em oposio
macroeconomia do desenvolvimento que parece vigorar atualmente na heterodoxia
brasileira, visa imprimir um carter estruturalista ao tratamento do tema, considerando, alm
da engenharia macroeconmica, a estrutura produtiva interna e sua insero externa como
aspectos centrais para o crescimento sustentado da economia brasileira.

Os principais requisitos metodolgicos desse trabalho foram: (i) ampla reviso


bibliogrfica sobre a mudana estrutural no Brasil entre 2000 e 2012; (ii) anlise de
indicadores utilizados e das estatsticas descritivas; (iii) considerao dos resultados
propositivos e das sugestes de poltica econmica; (iv) agrupamento das anlises segundo os
indicadores utilizados; (v) inferncia dos elementos comuns e referencial terico por grupo de
anlises.

Os resultados desse trabalho indicam que as divergncias no debate sobre a


mudana estrutural recente no Brasil podem ser compreendidas se consideradas dentro de
uma taxonomia de quatro abordagens bem definidas. A abordagem ortodoxa mede o
fortalecimento competitivo de alguns segmentos industriais. Os novo-desenvolvimentistas
medem a participao da indstria no produto e emprego totais. Outro grupo de autores
preocupa-se em medir a evoluo intrassetorial da indstria, avaliando sua composio de
acordo com critrios de classificao pr-estabelecidos. Por fim, a abordagem da restrio
externa avalia a estrutura das pautas de exportao e importao, levando em considerao os
efeitos da mudana na composio de demanda interna sobre a estrutura de importaes. A
partir do referencial terico crtico-estruturalista, conclui-se que as abordagens ortodoxa e
novo-desenvolvimentista so aquelas com maior deficincia de enfoque e de metodologia
analtica. Por outro lado, as abordagens intrassetorial e da restrio externa fornecem
elementos analticos importantes e complementares no debate das transformaes da estrutura
produtiva brasileira, o qual deve considerar conjuntamente a composio do valor adicionado,
11

contedo nacional, competitividade externa e carter predatrio ou complementar das


importaes de manufaturados.

Alm desta introduo e concluso, o presente trabalho subdivide-se em cinco


captulos. O captulo primeiro destina-se a apresentar uma breve reviso terica da literatura
estruturalista do desenvolvimento econmico, na qual a indstria sempre ocupou lugar de
destaque, assim como da literatura da desindustrializao, recuperando os trabalhos clssicos
e incorporando alguns desenvolvimentos recentes dessa tradio. Os captulos seguintes se
propem a explorar anlises recentes (publicadas entre 2007 e 2012) sobre a ocorrncia da
desindustrializao no Brasil entre 2000 e 2010. Cada captulo, do segundo ao quinto,
corresponde a uma abordagem distinta e foi subdividido em trs sees. A primeira apresenta
os argumentos e estatsticas de trabalhos selecionados, considerados convergentes em seus
indicadores. A segunda seo busca caracteriz-los de acordo com seu diagnstico sobre a
indstria brasileira, sua definio de indstria forte e suas proposies de poltica
econmica para reverter eventuais processos negativos que estejam em curso. A terceira seo
imprime um carter crtico s abordagens em seus fundamentos tericos e metodolgicos. A
concluso retoma os principais argumentos, e, com base no referencial terico, visa contribuir
para a escolha de indicadores que embasem uma abordagem adequada ao tema.
12

Captulo 1 - Referencial Terico

O presente captulo busca revisar teorias clssicas e contribuies recentes que


atribuem indstria (ou sua participao no PIB) papis estratgicos no processo de
desenvolvimento econmico.

Nos modelos neoclssicos, o desenvolvimento tratado como sinnimo de


crescimento econmico. Este seria obtido pela acumulao de capital independentemente do
setor ou atividade em que ocorrem. Em oposio, partimos da concepo crtico-estruturalista
de que o desenvolvimento setor-especfico e consiste num processo de mudana estrutural
em direo a etapas superiores mais intensivas em tecnologia. As contribuies de autores
como Kaldor, Hirschman, Thirlwall e Chenery, sobre o papel da indstria no processo de
desenvolvimento econmico sero apresentadas na seo 1.1. A problemtica da
industrializao nas economias subdesenvolvidas ser tratada a seguir (seo 1.2) com base
nas obras de Prebisch, Furtado e Tavares.

Na seo 1.3, apresentaremos as principais obras da desindustrializao clssica


ou positiva, buscando explicitar qual o problema de anlise identificado pelos autores
(Clark, Rowthorn & Wells, Rowthorn & Ramaswamy, Rowthorn & Coutts), e localiz-lo
dentro das condies histricas em que surge. Na seo seguinte (1.4), partimos do mesmo
conceito clssico de desindustrializao, para explorar as diferentes situaes apresentadas
pela literatura em que ela ocorre de forma precoce ou negativa (Corden & Neary, Palma,
Bresser-Pereira). A seguir (seo 1.5), apresentaremos trabalhos posteriores que buscam
aprimorar o conceito e seu mtodo de anlise com o intuito de verificar a existncia de
desindustrializao negativa nos pases em geral (Tregenna, Palma). Ao longo do presente
captulo, faremos algumas consideraes parciais sobre as fraquezas da literatura da
desindustrializao e defenderemos a retomada do conceito tradicional de industrializao,
assim como a nfase na insero externa, como enfoques adequados na discusso do processo
de mudana estrutural nas economias capitalistas desenvolvidas e subdesenvolvidas no atual
estgio do sistema capitalista mundial.

1.1 Indstria e Desenvolvimento Econmico


13

A partir de Marx, a teoria do crescimento econmico foi dominada pela teoria


neoclssica do valor, sob a influncia de Jevons, Walras e, em particular, dos Princpios de
Economia de Marshall, publicados em 1890. O crescimento e o desenvolvimento eram vistos
como um processo evolutivo natural. Isso mudou com o artigo de Harrod, de 1939, que
culminou no modelo Harrod-Domar (fruto de construes tericas feitas, em simultneo e
independentemente, pelos dois economistas dos quais o modelo leva o nome: Roy Harrod e
Evesey Domar). Ele consiste numa extenso da anlise do equilbrio esttico da Teoria Geral
de Keynes (Thirlwall, 2005, p. 23).

A partir do problema colocado pelo modelo de Harrod-Domar, qual seja, como


conciliar as divergncias entre a taxa natural (gn) e a taxa justificada (gw) de e permitir
crescimento regular de longo prazo taxa natural, surgem dois grupos proeminentes no
debate com proposies bastante divergentes.

De um lado, o grupo de Cambridge, Inglaterra, composto por economistas como


Kaldor, Joan Robinson, Kahn e Pasinetti. Para eles, a taxa de poupana seria funo da
distribuio de renda entre salrios e lucros. Haveria maior tendncia a poupar com base nos
lucros que nos salrios; e parcela dos lucros na renda aumenta durante perodos de expanso.
Quando gn ultrapassa gw e gera expanso, a parcela dos lucros aumenta, a poupana cresce,
elevando gw mais prximo de gn. A nica restrio seria a barreira inflacionria (pois
trabalhadores no se dispem a permitir que a parcela dos salrios caia abaixo de um certo
mnimo). (Thirlwall, 2005)

Por outro lado, economistas de Cambridge, Massachusetts, como Solow,


Samuelson e Modigliani, concentraram-se na relao capital-trabalho. Quando a fora de
trabalho cresce mais depressa que o capital, o mecanismo de preos induz ao uso de tcnicas
mais intensivas em mo de obra. Logo, quando gn ultrapassa gw, a relao capital-produto cai,
elevando gw para gn. Esse mecanismo neoclssico de ajuste, no entanto, pressupe alguns
fatores: primeiro, que os preos relativos do trabalho e do capital sejam suficientemente
flexveis, e , segundo, que haja um leque de tcnicas entre as quais escolher, para que as
economias possam mover-se de forma fcil por uma funo contnua de produo que
relacione o produto com os insumos, capital e trabalho (Thirlwall, 2005). Alm disso,
pressupe-se que a demanda por fatores seja bem-comportada e negativamente inclinada.
14

Essa teoria pressupe tambm retornos decrescentes do capital. Desta forma, a


funo de produo (a correspondncia entre a quantidade produzida em relao utilizao
de capital, tendo o volume de trabalho como fixo) seria uma curva cncava. A taxa de
crescimento da renda per capita, portanto, seria compatvel com a taxa de crescimento do
capital por trabalhador que iguale as taxas de variao do trabalho efetivo taxa de
acumulao de capital. (Thirlwall, 2005)

A partir desse modelo, podemos tirar as seguintes situaes: 1) no estado


estacionrio, o nvel de produo per capita tem uma correlao positiva com a proporo de
poupana-investimento e uma correlao negativa com o crescimento da populao; 2) o
crescimento da produo independe da proporo de poupana-investimento e determinado
pela taxa exogenamente dada do crescimento da fora de trabalho em termos de eficincia
(l+t). Isso ocorre porque a proporo mais alta de poupanainvestimento compensada por
uma relao capital-produto mais alta (ou uma produtividade menor do capital), graas ao
pressuposto dos rendimentos decrescentes do capital; 3) sendo os gostos e preferncias iguais
(isto , o mesmo ndice de poupana) e mesma tecnologia (ou seja, mesma funo de
produo), h nos vrios pases uma relao inversa entre a razo capital-trabalho e a
produtividade do capital, de modo que os pases pobres deveriam crescer mais depressa que
os ricos, levando convergncia da renda per capita no mundo inteiro. (Thirlwall, 2005)

Portanto, do modelo neoclssico veio a extraordinria concluso contraintuitiva de


que o investimento no tem importncia para o crescimento a longo prazo, porque a taxa
natural depende do aumento da fora de trabalho e da produtividade da mo de obra
(determinada pelo progresso tcnico), e ambos so exogenamente determinados. Qualquer
aumento das taxas de poupana ou investimento de um pas seria anulado pelo aumento da
relao capital-produto, deixando inalterada a taxa de crescimento a longo prazo. Contudo,
esse argumento depende crucialmente de a produtividade do capital cair medida que
aumenta a proporo entre capital e trabalho. Em outras palavras, depende do pressuposto dos
rendimentos decrescentes do capital. (Thirlwall, 2005, p. )

A partir da verificao emprica da no convergncia da renda per capita dos


vrios pases na economia mundial, surgiram teorias buscando adequar o modelo neoclssico
de crescimento realidade. A "nova" teoria do crescimento endgeno assume a mesma
postura neoclssica, porm admite a existncia mecanismos que impedem a queda da
15

produtividade do capital medida que ocorrem mais investimentos, e a proporo do


investimento ter importncia para o crescimento de longo prazo. (Thirlwall, 2005)

Se no h rendimentos decrescentes de capital, mas, rendimentos constantes, uma


proporo capital-trabalho aumentada ser rigorosamente anulada por uma produo per
capita mais alta, e a relao capital-produto no ser maior nos pases ricos em capital que nos
pases com escassez de capital, onde o ndice poupana-investimento ter importncia para o
crescimento a longo prazo. O crescimento endogenamente determinado nesse sentido, e no
simplesmente determinado pela taxa de crescimento exgena da fora de trabalho e pelo
progresso tcnico. (Thirlwall, 2005)

esse o ponto de partida da nova teoria do crescimento endgeno, que procura


explicar a divergncia dos padres de vida na economia mundial. A explicao da nova teoria
do crescimento que existem foras atuantes que impedem a queda do produto marginal do
capital (e a elevao da relao capital-produto), medida que ocorrem mais investimentos,
conforme os pases enriquecem. Sugerem-se externalidades nos gastos de pesquisa e
desenvolvimento, infraestrutura, formao de capital humano, consequncias tecnolgicas do
comrcio e do investimento direto estrangeiro.

As crticas fundamentais nova teoria do crescimento endgeno so as mesmas


aplicveis teoria neoclssica do crescimento. Em primeiro lugar, os modelos so orientados
exclusivamente para a oferta (poupana leva ao investimento, de modo que a oferta cria sua
prpria demanda). Alm disso, pressupem que os fatores de produo e o progresso
tecnolgico so determinados exogenamente (e no reativos demanda) (Thirlwall, 2005).
Em terceiro lugar, as teorias so setor-indiferentes, ou seja, no h distino terica entre os
diferentes setores produtivos em seus potenciais de gerao de crescimento3.

Kaldor, Hirschman e o crescimento setor-especfico

Kaldor contraria as concepes das teorias neoclssicas, dizendo ser impossvel


compreender o processo de crescimento sem adotar uma abordagem setorial, distinguindo as
atividades com rendimento crescentes (indstria) das de rendimentos decrescentes (agricultura
e minerao, baseadas na terra).

33
Para mais crticas tericas sobre a teoria neoclssica do crescimento endgeno, ver Serrano (2002).
16

Para explicar as diferenas das taxas de crescimento internacionalmente, Kaldor


apresenta trs leis que destacam o setor manufatureiro como detentor de caractersticas
especiais na gerao de crescimento e que no so compartilhadas pelos outros setores (ao
menos na mesma intensidade). Assim, uma mudana intersetorial do emprego poderia
potencialmente aumentar a produtividade agregada4.

A primeira estabelece forte relao causal entre o crescimento da produo


manufatureira e o crescimento do PIB. Isso implica que o crescimento da indstria seria
normalmente mais veloz que o crescimento do produto agregado.

A Segunda Lei de Kaldor diz que existe forte relao causal entre o crescimento
da produo manufatureira e o aumento da produtividade no setor manufatureiro, como
resultado de rendimentos estticos e dinmicos de escala (tambm conhecida como Lei de
Verdoorn5). Os rendimentos estticos referem-se ao tamanho e escala das unidades de
produo e constituem sobretudo uma caracterstica do setor manufatureiro, no qual, por
exemplo, no processo de duplicar as dimenses lineares do equipamento, a superfcie
aumenta, elevando-se ao quadrado; e o volume, ao cubo. As economias dinmicas referem-se
aos rendimentos crescentes acarretados pelo progresso tecnolgico induzido, pela
aprendizagem na prtica, por economias externas na produo, e assim por diante 6. Nesse
ponto, Kaldor inspirou-se em Young (1928), com sua nfase nos rendimentos crescentes
como um fenmeno macroeconmico resultante da interao das atividades no processo de
expanso industrial generalizada, ideia esta agora adotada pela nova teoria do crescimento
(Thirlwall, 2005).

4
A teoria de Kaldor pode ser compreendida como uma formalizao e racionalizao dos fatos estilizados
discutidos por Kuznets e desenvolvido e testado por Chenery & Syrquin. Mais diretamente, foi influenciada por
Young (1928), que enfatizou os efeitos de transbordamento macroeconmicos totais da indstria (chamados de
macroeconomias de escala). Alm disso, outros autores viriam a utilizar a mesma abordagem, como
Hirschman, Verdoorn, Kalecki, Prebisch, Pasinetti e Thirwall (Tregenna, 2009, p. 435).
5
A lei de Verdoorn foi largamente testada e, tipicamente, o coeficiente estimado 0,5, o que significa que o
crescimento da produo manufatureira se divide igualmente entre o aumento induzido da produtividade, por um
lado, e o crescimento do emprego, por outro. Algumas crticas questionam o que causa e o que efeito. Porm,
presumir que todo o aumento da produtividade autnomo equivaleria a negar a existncia de economias
dinmicas de escala e rendimentos crescentes (Thirlwall, 2005, pp. 46-47) (sem aspas).
6
A prpria verificao que o progresso tcnico incorporado na acumulao de capital depende do crescimento
da produo manufatureira, ou, aplicando a primeira lei, do consequente crescimento do produto agregado, nega
a teoria do crescimento exgeno, segundo as quais tanto a fora de trabalho como a produtividade so inelsticos
variao da produo. Assim, a Lei de Verdoorn um forte argumento de que o crescimento endgeno, pois
os fatores de produo so ofertados elasticamente demanda. Este argumento ser retomada mais frente
17

A Terceira Lei estabelece forte correlao causal positiva entre a velocidade de expanso do
setor manufatureiro e o aumento da produtividade fora desse setor, em decorrncia dos
rendimentos decrescentes da agricultura e de muitas pequenas atividades de servios que
oferecem mo de obra ao setor industrial. Quando o produto marginal do trabalho fica abaixo
da produo mdia desses setores, o produto mdio (produtividade) aumenta medida que o
emprego se reduz. Por essa razo, o crescimento global do PIB tende a ficar mais lento,
medida que se esgota a capacidade de absoro de mo de obra das atividades com
rendimentos decrescentes (Thirlwall, 2005, p. 45). Alm disso, na expanso da produo
industrial e emprego, os recursos de mo de obra so extrados de setores em que h um
desemprego flagrante ou disfarado, de tal modo que a transferncia de mo de obra para o
setor manufatureiro no causa diminuio na produo desses setores, e o crescimento da
produtividade aumenta fora da manufatura.

Segundo Kaldor, o crescimento do setor manufatureiro decorre, inicialmente, da


demanda da agricultura, e nas etapas posteriores, do crescimento das exportaes. Ao longo
do tempo, a importncia da agricultura como mercado autnomo para os produtos industriais
diminui e as exportaes assumem a dianteira. Da instaura-se um crculo virtuoso de
crescimento, que funciona de acordo com a Lei de Verdoorn e com outros mecanismos
reforadores de realimentao. O crescimento rpido das exportaes depende da
competitividade e da elevao da renda mundial; a competitividade depende da relao entre
o crescimento dos salrios e o aumento da produtividade; e o aumento rpido da
produtividade depende do crescimento rpido da produo. O crculo se completa.
necessrio um crescimento equilibrado entre a indstria, a agricultura e entre o crescimento
interno e o setor de bens comercializados, a fim de evitar problemas com o balano de
pagamentos (Thirlwall, 2005).

Para Hirschman (1958, cap. 6), assim como para Kaldor, a manufatura um setor
com propriedades particulares e estratgicas para o desenvolvimento econmico.

Para o autor, a disponibilidade interna de um produto d vida a foras ativas que


procuram propagar-lhe usos adicionais (Hirschman, 1958, pp.154-155). Assim, h dois
processos de incentivo atuantes: 1) o efeito em cadeia retrospectiva (backward linkage), em
que cada atividade econmica no-primria induzir tentativas para suprir, atravs da
produo interna, os inputs indispensveis quela atividade; e 2) o efeito em cadeia
prospectiva (forward linkage), em que toda atividade que, por sua natureza no atenda
18

exclusivamente s procuras finais, induzir a tentativas de utilizar a produo como inputs em


algumas atividades novas7.

O fato de os efeitos em cadeia de duas indstrias, vistos em conjunto, serem


maiores do que a soma dos efeitos de cada indstria isoladamente, fala a favor do carter
cumulativo do desenvolvimento. Quando a indstria A se estabelece primeiro, os seus
satlites logo surgem; quando, porm, a indstria B subsequentemente instalada, isto
contribui para a criao no s dos seus prprios satlites, como tambm de algumas firmas,
que nem A nem B, isoladamente, poderiam ter provocado. E, com a entrada em cena de C,
seguir-se-o outras empresas, que requerem os estmulos conjugados, no s de B e C, e sim
de A, B e C. Esse processo pode-se estender no sentido de explicar a acelerao nas primeiras
etapas do desenvolvimento de um pas. (Hirschman, 1958, p. 161)

O caso da inferioridade da agricultura em relao manufatura foi muitas vezes


debatido sob os fundamentos da produtividade relativa. Porm, a falta de estmulo direto da
agricultura para a instituio de novas atividades, atravs dos efeitos em cadeia, , em por si
s, um argumento suficiente para justificar a superioridade da manufatura. Talvez seja este
ainda o mais importante motivo que milita contra qualquer especializao total da produo
primria dos pases subdesenvolvidos. (Hirschman, 1958, p. 169)

Portanto, para Hirschman o setor manufatureiro possui a capacidade, no


amplamente encontrada na agricultura, de gerar estmulos recprocos e cumulativos entre as
suas diferentes atividades produtivas. Por um lado, o estabelecimento da produo de
manufaturas intermedirias fornece inputs a outras atividades, que, por este motivo, tornam-se
economicamente viveis, e, mediante a existncia de alguma presso de procura, podem se
traduzir em investimentos. Por outro, gera-se demanda por insumos e bens intermedirios,
fomentando a industrializao nos elos mais bsicos da cadeia. Portanto, a poltica
desenvolvimentista deveria promover a densidade da produo manufatureira interna,

7
Hirschman ressalta que os efeitos em cadeia retrospectiva so muito mais ntidos (e de maior probabilidade de
concretizao) que os em cadeia prospectiva, uma vez que o estabelecimento de uma certa atividade cria presso
de procura por insumos e bens intermedirios, mas no necessariamente gera demanda por bens mais avanados
na cadeia produtiva. Por exemplo, seria completo absurdo estabelecer qualquer norma na presuno de indicar
que categorias de indstrias metalrgicas surgiriam na onda do assentimento de uma indstria bsica de ferro e
ao. (...) Assim, a cadeia prospectiva jamais pode manifestar-se em uma forma pura. A existncia da previso da
procura condio necessria para que surjam os efeitos em cadeia prospectiva. (Hirschman, 1958, p. 179-180)
19

especialmente nas industriais intermedirias, de modo a ensejar o processo virtuoso e


cumulativo de desenvolvimento industrial via encadeamentos.

Taxa Natural Endgena e o Princpio da Demanda Efetiva

Em toda teoria dominante, a taxa natural de crescimento tida como exogenamente


determinada, at mesmo na nova teoria do crescimento endgeno. Nesta, o crescimento
endgeno no sentido de que o investimento importante para o prprio crescimento, porque o
pressuposto dos rendimentos decrescentes do capital relaxado, e no no sentido de que o
crescimento da fora de trabalho e o aumento da produtividade respondam demanda e ao
prprio aumento da produo. A demanda fica inteiramente fora da nova teoria do
crescimento endgeno. (Thirlwall, 2005, p. )

Segundo Thirlwall (2005), existem bons motivos pelos quais a taxa natural de crescimento
tende a ser endgena na taxa de crescimento real. Em primeiro lugar, a oferta de mo de obra
extremamente elstica em relao demanda (por meio de alteraes no ndice de
participao, nmero de horas trabalhadas e migrao). Em segundo lugar, as Leis de Kaldor
implicam que a produtividade da mo de obra seja endgena demanda. Primeiro porque,
como vimos, existem rendimentos estticos e dinmicos de escala associados aos aumentos
do volume da produo e ao progresso tecnolgico incorporado na acumulao de capital.
Parte desse progresso tecnolgico autnomo, porm muito dele impulsionado pela
demanda, particularmente no que concerne inovao de processos. Ademais, existem
rendimentos macroeconmicos crescentes ( La Young, 1928), associados expanso inter-
relacionada de todas as atividades. Por fim, existe o aprender fazendo, segundo o qual a
eficincia ou a produtividade da mo de obra uma funo crescente de um processo de
aprendizagem relacionado com a produo cumulativa. Todos esses fenmenos so captados
pela relao de Verdoorn. (Thirlwall, 2005)

Portanto, no h tal coisa como taxa natural exogenamente determinada. Tanto o


crescimento da fora de trabalho como da produtividade tm correlao positiva com a
demanda ou com a taxa de crescimento real. (Thirlwall, 2005)

A posio terica de que o crescimento primordialmente impulsionado pela demanda no


implica que a demanda pode determinar uma ampliao ilimitada de oferta. Mas que uma
demanda agregada tende a determinar uma oferta agregada e que, na maioria dos pases, as
20

limitaes da demanda tendem a incidir muito antes de se chegar s restries de oferta.


(Thirlwall, 2005)

Como consequncias da taxa natural ser endgena, no existe uma fronteira dada de produo
com pleno emprego, em direo qual as economias gravitariam. Na prtica, essa fronteira se
desloca continuamente, conforme a taxa de crescimento real. Por exemplo, a ascenso cclica
no seria encerrada por um teto absoluto (que na teoria de Harrod poderia ser a taxa natural de
crescimento), mas por restries de demanda (associadas inflao ou balano de
pagamentos). (Thirlwall, 2005)

O tratamento das restries de demanda como os principais condicionantes dos


diferenciais de crescimento das rendas per capita entre os pases j uma posio terica
bastante distante das teorias convencionais neoclssicas. Vejamos agora quais so ento as
restries mais relevantes

Fatores Limitantes do Crescimento da Demanda

Em primeiro lugar, necessrio retomar a tradio keynesiana na literatura do


desenvolvimento econmico. As condies de demanda precedem as decises de oferta. As
fontes de gasto autnomo, como o crdito, os gastos do governo e as exportaes,
configuram-se os principais elementos para elevar o nvel de produto da economia. Assim, o
crescimento econmico, em teoria, bastante manipulvel de acordo com os manejos de
variveis macroeconmicas e da administrao pblica de suas receitas. Na prtica, porm, o
estmulo ao crescimento pelo lado da demanda pode encontrar alguns limites importantes.

A poupana usualmente referida como importante limite de expanso dos


investimentos pelos economistas neoclssicos. Porm, o que importa de fato no o montante
de poupana pr-existente, e sim a propenso a poupar da economia, na medida em que se
configura um limite ao crescimento com estabilidade dos preos. Como dizem Serrano &
Willcox (2000), esse limite, porm, bastante alto.

Em segundo lugar, existe a restrio de balano de pagamentos. A escassez de


divisas internacionais pode impedir que o crescimento se d de forma equilibrada. O
crescimento da renda tende a elevar o coeficiente importado da economia. Assim sendo, as
importaes podem crescer mais rpido que as exportaes, e o financiamento do comrcio
(conta financeira) no ilimitado. O preo de um desequilbrio comercial prolongado pode
ser a corrida contra a moeda domstica, causada pela maior desconfiana com relao s
21

capacidades de o pas de fato honrar suas pendncias crescentes em moeda estrangeira. A


desvalorizao tem um impacto inflacionrio sobre a economia e de arrefecimento do
crescimento. Se o pas quiser evitar a crise cambial, adotar medidas macroeconmcias
restritivas, sejam elas monetrias (elevao da taxa de juros ou diretamente impondo
restries ao volume de crdito) ou fiscais (contrao dos gastos governamentais, elevao
dos impostos, aumento do supervit primrio). De uma forma ou de outra, as contas externas
representam um limite bem-definido para a acelerao da taxa de crescimento.

Essa restrio esteve presente implicitamente na formulao multiplicador esttico


de comrcio de Harrod (em Y = X m, onde m a propenso marginal a importar), derivado
em seu livro Economia Internacional de 1933. O multiplicador de Harrod 1m foi obscurecido
pelo multiplicador keynesiano de economias fechadas, 1s (onde s = propenso a poupar), mas
nas economias abertas, provvel que seja mais difcil tamponar uma defasagem entre as
importaes e as exportaes que cobrir uma lacuna entre a poupana e o investimento, de
modo que o multiplicador de comrcio exterior tem mais importncia para a compreenso do
desempenho macroeconmico dos pases. Se os preos relativos no se ajustarem no comrcio
internacional, ou se os fluxos comerciais forem relativamente insensveis s alteraes de
preo, a produo e o crescimento que se adaptaro para alinhar as importaes e as
exportaes (Thirlwall, 2005, pp.64-65).

O anlogo dinmico do multiplicador de Harrod foi sugerido, a seguir, Thirlwall


(1979): yb = x ; em que yb representa a taxa de crescimento da renda compatvel com o
equilbrio do balano de pagamentos; x, a taxa de crescimento das exportaes; e (>0) a
elasticidade-renda da demanda de importaes.

Chenery & Bruno apresentam o modelo dos dois hiatos para uma economia
planejada, que, por hiptese, pode garantir que o investimento privado ser o mximo
possvel. Nesse caso, este mximo ser escolhido entre a menor das duas possveis restries:
a de poupana ou a de divisas. O nvel de investimento no poderia ser superior poupana
potencial nem ao montante que, por meio da propenso a importar das decises de produzir
(mc) e de investir (mk), levassem o produto para alm daquele compatvel com o equilbrio de
balano de pagamentos.

Como o nvel de investimento permitido pelo Balano de Pagamentos pode ser


menor que o permitido pela poupana potencial da economia, o produto lquido efetivo pode
22

ser menor que o produto de plena capacidade. Portanto, devemos levar em conta a
possibilidade de a economia operar abaixo da plena capacidade. O que analiticamente
significa considerar a determinao do produto efetivo pelo multiplicador
keynesiano/kaleckiano e pelo nvel de investimento e gastos autnomos da economia 8
(Serrano & Willcox, 2000, p. 44).

O modelo de dois hiatos foi desenvolvido nos anos 60, poca em que tanto os
governos dos pases em desenvolvimento quanto os organismos internacionais faziam seus
planos baseados na frmula de Harrod-Domar, isto , baseados unicamente no hiato de
poupana. A grande novidade do modelo de dois hiatos era, portanto, a ideia de que mesmo
na economia sujeita ao planejamento no se podia dizer que a restrio relevante ao
crescimento de longo prazo era sempre a capacidade de poupana da economia. O fato
estilizado, de natureza tipicamente estruturalista, destacado por Chenery e Bruno (1962) para
justificar seu modelo o de que em pases em desenvolvimento o coeficiente de importao
de bens de capital usualmente rgido e elevado, e as exportaes so limitadas pela demanda
mundial (Serrano & Willcox, 2000, p. 45).

Para Chenery, o caso relevante na prtica das economias em desenvolvimento era


aquele no qual Ix < Is, ou seja, a economia possui capacidade de poupana suficiente, mas no
possui as divisas necessrias para realizar o investimento Is. A questo central era qual seria a
melhor forma de relaxar a restrio externa aproximando Ix do Is .15 Segundo Chenery, a
melhor alternativa para aproximar Ix e Is seria atravs de um programa de assistncia
financeira internacional para os pases em desenvolvimento. (Serrano & Willcox, 2000, p. 45)

Um pas que almeje aproximar seu nvel de renda per capita daquele de outros
pases, precisa crescer mais rpido que eles. Porm, como concordam os autores Harrod,

8
Alm disso, Serrano & Willcox (2000) mostram que uma economia monetria capitalista est necessariamente
sujeita ao princpio da demanda efetiva, de acordo com o qual o montante de investimento privado
completamente independente da poupana potencial e, via variao do nvel de renda, determina o montante
agregado de poupana realizada. (...)Note que, mesmo que o nvel de investimento (em termos reais) seja
substancialmente maior do que a poupana potencial, o que ir ocorrer um aumento da poupana potencial,
uma vez que a inflao de demanda far os preos subirem em relao aos salrios nominais aumentando a
parcela dos lucros na renda e reduzindo o consumo no montante necessrio para acomodar o aumento do
investimento. Numa economia capitalista no planejada, a nica coisa que o hiato de poupana poderia medir,
caso fosse estimado corretamente, seria o nvel de investimento a partir do qual teramos inflao de demanda,
mas o montante de poupana agregada nunca em si uma restrio efetiva ao nvel de investimento. (Serrano &
Willcox, 2000, p. 46)
23

Chenery & Thirwall, sua taxa de crescimento, apesar de ser manipulvel por polticas
macroeconmicas expansionistas do governo, ter como limite superior a taxa compatvel
com o balano de pagamento; a qual determinada, por um lado, pela elasticidade-renda das
exportaes conjugada ao crescimento da renda mundial e, por outro, pela elasticidade-renda
das importaes (considerando os preos relativos estveis ou baixas elasticidades-preo).

Portanto, de forma a elevar a taxa de crescimento permitida pelas condies de


equilbrio do Balano de Pagamentos, a desvalorizao no suficiente, pois ela no pode
elevar permanentemente a taxa de crescimento (Thirlwall, 2005, p. 67). Alm disso, a taxa de
cmbio no um instrumento eficiente de mudanas estruturais, pois simplesmente torna os
pases (ainda que temporariamente) mais competitivos nos bens que provocam os problemas
do balano de pagamentos. Os pases podem tentar tornar seus bens mais competitivos em
termos de preo por intermdio de outros meios, porm muitos bens produzidos pelos pases
em desenvolvimento so inelsticos em matria de preos (produtos primrios). So as
caractersticas dos bens no relacionadas com o preo, tais como sua qualidade, sofisticao
tecnolgica e formas de comercializao, que parecem constituir o fator mais importante para
determinar seu desempenho comercial (Thirwall, 2005, pp. 67-68).

Com base nisso, a tradio estruturalista defende, do ponto de vista externo, um


afrouxamento das restries do balano de pagamentos ao crescimento econmico por meio
de mudanas na composio da pauta de exportao, em direo a bens de maior elasticidade-
renda da demanda, e da pauta de importao, centrados em bens com menor elasticidade-
renda da demanda. Nesse sentido, defende-se a mudana estrutural como forma de expandir o
crescimento econmico potencial.

1.2 Subdesenvolvimento e o Estruturalismo Latino-Americano

Nos pases subdesenvolvidos, a restrio externa ainda mais complicada.


Primeiro porque sua capacidade de financiamento para cobrir eventuais dficits comerciais
menor geralmente menor do que nos pases desenvolvidos, devido inconversibilidade de sua
moeda e ao risco-pas ser mais elevado. Em segundo lugar, esses pases geralmente
apresentam uma maior propenso a importar, seja devido incorporao dos padres de
consumo (Furtado) como, sobretudo, s compras de bens de capital (em geral, no so
produzidos internamente). Portanto, uma expanso da renda tende a elevar o coeficiente
24

importado e, dadas as exportaes, obriga o pas a rapidamente restringir a demanda pela


poltica macroeconmica de forma a evitar uma desvalorizao forada.

O estruturalismo latino-americano prega o desenvolvimento industrial na


economia subdesenvolvida a partir da constatao de que o comrcio fundado nas vantagens
comparativas estticas (exportao de bens primrios e importao de bens industriais) levaria
os pases latino-americanos a um gap de renda per capita cada vez maior em relao aos
pases de indstria avanada. Assim, a industrializao por substituio de importaes
propunha a incorporao, em etapas, de estruturas progressivamente mais avanadas da
indstria moderna, tentando manter relativamente flexvel capacidade para importar da
economia. No plano histrico, apesar de ter gerado maior complexidade da estrutura
produtiva interna, esse processo deu origem a uma economia dual, sem diversificao
significativa das exportaes. O baixo dinamismo do setor externo no impediu que a
expanso industrial fosse acompanhada por crescente desequilbrio do Balano de
Pagamentos. Vejamos os principais elementos dessa abordagem.

O pensamento estruturalista latino-americano bastante referenciado no argentino


Ral Prebisch, que chegou a concluses semelhantes s de Thirwall sobre o papel do
comrcio internacional no desenvolvimento econmico.

O autor refuta o mecanismo de difuso do progresso tcnico via preos, que est
presente nas teorias das vantagens comparativas. Para ele, o comrcio internacional seria
assimtrico e a distribuio dos frutos do progresso tcnico, desigual9. Portanto, a
especializao segundo as dotaes iniciais deveria ser rejeitada devido aos dois
argumentos que se seguem:

9
Os termos de troca historicamente se moveram de forma adversa periferia, contrariamente ao que teria
ocorrido se os preos tivessem declinado conforme as redues de custo provocadas pelos ganhos de
produtividade. Isso significa que os rendimentos dos empresrios e fatores produtivos cresceram, nos centros,
mais que o aumento da produtividade; e, na periferia, menos que o aumento da mesma. Assim, enquanto que os
centros retiveram integralmente os ganhos de produtividade de sua indstria, a periferia transferiu parte dos seus
frutos do progresso tcnico. Essa lgica determina queda relativa do padro de vida dos pases agrcolas face aos
industriais (Prebisch, 1950).
25

1) tendncia secular deteriorao dos termos de troca devido s diferenas nos


custos de produo. Nos pases avanados, h maior rigidez nos nveis salariais do que na
periferia.

2) os bens produzidos e exportados pelos pases perifricos (bens primrios) tm


elasticidade-renda inferior dos bens importados dos pases industrializados (bens
manufaturados).

A validade desse segundo argumento suficiente para indicar que os pases


exportadores de bens primrios no podem crescer s mesmas taxas que os que produzem
bens industriais, pois isso geraria dficit na balana comercial. Essa tendncia estrutural seria
problemtica especialmente pela recorrente ausncia de financiamento externo nos pases
perifricos. Ademais, uma vez que o ajuste do desequilbrio comercial obtido via
deteriorao dos termos de troca, o pas em questo estar cedendo cada vez mais renda para
importar a mesma quantia de produtos (sua produo exportvel vale cada vez menos no
mercado internacional).

Assim, o autor defende que o comrcio no um fim em si, mas deve ser apenas
uma ferramenta para o desenvolvimento nacional. O objetivo do investimento e comrcio
estrangeiros deve ser redefinido no sentido de produzir mudanas graduais na estrutura das
vantagens e dotaes comparativas dos pases (industrializao) ao invs de desenvolver um
sistema mundial de comrcio baseado nas vantagens comparativas e dotaes existentes
(como na viso convencional, fundada no modelo neoclssico de Hecksher-Ohlin-
Samuelson).

Portanto, para Prebisch, a industrializao condicionaria sua posio no comrcio


internacional, e, necessariamente, relaxaria a restrio externa dos pases primrios
exportadores.

Como vimos, esse argumento retomado por Thirlwall para indicar que taxa de
crescimento do produto nacional compatvel com a estabilidade do balano de pagamentos
aquela dada pela taxa de crescimento das exportaes dividida pelo coeficiente de
elasticidade-renda da demanda por importaes. Portanto, para aproximar a taxa de
crescimento do pas em relao do resto do mundo, deveria-se elevar a elasticidade-renda
das suas exportaes em relao elasticidade-renda da demanda por suas importaes.
26

Para Furtado (1961), a industrializao na economia subdesenvolvida gera


estruturas hbridas, marcadas pela heterogeneidade tecnolgica e pela marginalizao de parte
da populaes aos benefcios do desenvolvimento. Outro resultado do processo de
industrializao na economia subdesenvolvida a tendncia crnica ao desequilbrio externo:

para determinada taxa de crescimento do comrcio mundial, o ritmo de


crescimento compatvel com a estabilidade interna muito mais elevado nas
estruturas desenvolvidas do que nas subdesenvolvidas. Este fato explica, por um
lado, o crescimento mais lento das economias subdesenvolvidas, nos ltimos
decnios; por outro, a notria tendncia ao desequilbrio do balano de pagamentos,
observada em todos os pases subdesenvolvidos que, de uma forma ou outra, tentam
intensificar o seu crescimento. (Furtado, 1961, p. 186)

O crescimento do setor desenvolvido e a consequente assimilao de tcnicas de


produo mais complexas culminam na modificao brusca da estrutura de insumos, os quais
no so produzidos internamente. Por este motivo, nos pases subdesenvolvidos, as inverses
que criam capacidade produtiva tm o coeficiente de importaes muito superior ao que
prevalece no setor de consumo10. A essa grande diferena entre o contedo de importaes do
setor de inverso e o do setor de consumo deve-se a tendncia a aumentar a presso sobre o
Balano de Pagamentos toda vez que circunstncias favorveis permitam a intensificao do
ritmo de crescimento. Em outras palavras, ao elevar-se o coeficiente de inverso, eleva-se
tambm o de importao, pelo simples fato de que a inverso requer maior cobertura cambial.

A anlise monetria corrente do problema do desequilbrio conduz a uma


concluso que tem tido consequncias danosas para os pases subdesenvolvidos: o tratamento
do desequilbrio externo resume-se ao uso de dois instrumentos de fcil manejo, a deflao e a
desvalorizao. Da resulta o predomnio dos critrios de estabilidade sem que se chegue a
captar a interdependncia entre eles e as modificaes estruturais exigidas pelo
desenvolvimento.

Tal modelo corrente prope ajustamento com base nas elasticidades, pressupondo,
implicitamente, uma estrutura econmica muito diversificada. Com efeito, se a exportao
constitui apenas um complemento da produo para o mercado interno como ocorre nos
pases industrializados que exportam manufaturas -, sempre possvel aumentar, no curto
prazo, as vendas no exterior com sacrifcio do mercado interno, valendo-se da desvalorizao
cambial. Haver uma transferncia de rendas do em benefcio das indstrias com mais aptido

10
Furtado (1961) estima que, na experincia brasileira, o coeficiente de importaes dos investimentos foi quase
dez vezes superior ao encontrado para o setor de consumo.
27

para exportar, que criar condies para se orientarem, no mdio prazo, para as inverses e se
modificar a estrutura econmica, a favor de um coeficiente de exportaes mais elevado. Esse
seria o mecanismo de ajuste proposto por essa interpretao monetria do desequilbrio
crnico do Balano de Pagamentos.

Entretanto, Furtado argumenta que qualquer tentativa de correo do desequilbrio


mediante desvalorizao cambial em economias subdesenvolvidas provoca reduo no ritmo
de crescimento, pelo simples fato de que eleva os preos dos bens de capital relativamente aos
de consumo. H uma incompatibilidade fundamental entre o equilbrio do balano de
pagamentos e uma poltica que objetive um aumento do esforo de formao de capital.
Devido ao diagnstico inadequado da anlise monetria, existe a iluso de que ser possvel
resolver o desequilbrio externo quando se extirpar o mal inflacionrio (abandona-se a
poltica de desenvolvimento e multiplicam-se as medidas administrativas como mecanismos
de defesa contra o desequilbrio de Balano de Pagamentos). Porm,

a inflao no , neste caso, um fenmeno autnomo, mas uma manifestao


externa de desajustamentos estruturais que acompanham o processo de crescimento
em certas fases do subdesenvolvimento, como o , alis, tambm o desequilbrio no
balano de pagamentos. A menos que se possam prever e evitar esses
desajustamentos, pagaremos, para no ter inflao e desequilbrio externo, o preo
de aceitar estagnao ou, no mnimo, um ritmo mais lento de crescimento.
(Furtado, 1961, pag. 200)

Furtado sugere investimentos no setor de substituio de importaes, a fim de


reduzir a propenso a importar da economia e afrouxar as restries do balano de
pagamentos sobre a taxa de crescimento econmico. A orientao positiva do processo de
formao de capital deveria ser garantida por uma poltica de desenvolvimento do Estado.

Para Tavares (1977), o pas subdesenvolvido tradicionalmente caracterizado por


uma disparidade entre a estrutura de produo e a composio da demanda interna, que
culmina numa maior propenso a importar em perodos de expanso da renda. O mecanismo
de ajuste das duas estruturas seria o setor externo.
28

Debruando-se sobre a experincia latino-americana11 de industrializao por


substituio de importaes, Tavares faz um esforo de esquematizao do funcionamento
desse modelo de catch-up tecnolgico.

Segundo Tavares, o termo substituio de importaes no consiste em reduzir


o quantum importado, nem em autarquia. Com a elevao da renda, as importaes de bens de
capital e produtos intermedirios tendem a se expandir. A substituio, porm, implica em
reorientao dos fatores produtivos, correspondendo a uma modificao na diviso social do
trabalho. Assim, torna a economia quantitativamente menos dependente do exterior e
mudando qualitativamente a natureza dessa dependncia.

O modelo utiliza-se de uma demanda pr-existente por produtos industriais, para,


atravs de proteo industria local e subsdios importao de bens de capital, nacionalizar
a produo daqueles bens internamente consumidos. Com isso, desenvolvia-se o parque
produtivo nacional ao mesmo tempo em que liberava-se progressivamente fraes da
capacidade para importar. Primeiramente substituiu-se a importao de bens de consumo no-
durveis, depois de bens de consumo durveis e, finalmente, os insumos e bens de capital.
Completada a ltima etapa do processo, a economia teria capacidade autnoma de
reproduo.

Porm ao longo do processo de modificao estrutural, manifestam-se vrios


aspectos da contradio bsica entre as necessidades do crescimento e a capacidade para
importar. A primeira fase de substituio de bens finais gera demanda derivada por
importaes de matrias-primas e outros insumos (primeira contradio). Ento, h nova onda
de substituio, visando liberar divisas para instalao de novas unidades produtivas. O
consequente crescimento da renda novamente bate na limitada capacidade para importar

11
Os pases da Amrica Latina, com a crise do comrcio exterior entre 1914 e 1945, tiveram sua capacidade para
importar abruptamente reduzida, e, para defender-se contra o desequilbrio externo, protegeram seus mercados
nacionais. Essa mudana de conjuntura internacional foi decisiva para transformar o mecanismo de ajuste, do
comrcio exterior, para uma produo interna substitutiva. Ou seja, o determinante do crescimento deixou de ser
exgeno (exportaes) para se tornar endgeno (investimento). Tavares ressalta que o processo de substituio
de importaes na Amrica Latina foi fechado, no sentido de que setores dinmicos estiveram restritos aos
mercados nacionais, e parcial, pois deu surgimento a um tipo de economia dual. A mudana na diviso social do
trabalho no foi acompanhada de transformao equivalente na diviso internacional do trabalho, ou seja, as
especializaes no comrcio no se modificaram, preservando-se a base exportadora precria e sem dinamismo.
Isso gerou o problema do estrangulamento externo crnico.
29

(nova contradio). Esse ciclo se repete at que a pauta de importaes se torne extremamente
rgida, antes que o desenvolvimento seja autnomo.

Como concluso, o problema fundamental da industrializao no pas


subdesenvolvido seria o desequilbrio externo crnico. Nesse sentido, para Tavares, a
industrializao por substituio de importaes na economia subdesenvolvida assume a
forma de um processo de mudana estrutural em etapas sucessivas de substituio,
incorporando atividades cada vez mais elevadas na pirmide produtiva, e liberando divisas
para a importao de bens de demanda derivada. importante que o pas substitua, desde o
incio do processo, a importao de bens intermedirios e de capital, de forma a evitar
excessiva rigidez da pauta de exportao nas etapas avanadas. Na substituio de
importaes, impossvel uma industrializao da base para o vrtice da pirmide produtiva,
mas as vrias etapas tm de existir simultaneamente.

Da teoria estruturalista latino-americana, apreende-se que o desenvolvimento


implica mudana estrutural e que crescimento a taxas elevadas exige comrcio baseado em
exportaes de bens com elevada elasticidade-renda e importaes de menor elasticidade-
renda da demanda.

De forma convergente, Medeiros e Serrano (2001) ressaltam a importncia do


papel das exportaes no crescimento econmico. Se por um lado elas representam um
componente da demanda efetiva, por outro so essenciais para o financiamento externo do
desenvolvimento.

Nesse aspecto, negam que o argumento a favor da industrializao seja pr-


autarquia econmica. Pelo contrrio, a industrializao, ao permitir a expanso das
exportaes, concede as divisas necessrias expanso das importaes (de qualquer forma,
absolutamente necessrias aos pases de desenvolvimento tardio).

O crescimento hacia dentro (aquele baseado na expanso do mercado interno)


no liderado pelo investimento autnomo, como de comum referncia, mas pelos gastos
autnomos que no criam capacidade. Esse argumento se baseia nos conceitos de
supermultiplicador, segundo o qual o investimento que cria capacidade produtiva no deve ser
considerado autnomo, pois um componente induzido dos demais componentes da demanda
final. Assim, o aquecimento da demanda final tende a elevar a taxa de investimento, que, nos
pases atrasados, geralmente eleva a propenso a importar.
30

Seguindo a tradio estruturalista latino-americana, os autores atentam para a


importncia da internalizao dos bens de capital. O tamanho desse setor determinar: 1) o
impacto sobre a balana de pagamentos e 2) o efeito sobre o dinamismo do mercado interno.

Com relao s contas externas, quanto maior a proporo dos meios de


produo que j produzida internamente menor a propenso marginal a importar associada
a uma dada taxa de investimento o que gera uma considervel folga na situao da balana de
pagamentos. (Medeiros & Serrano, 2001, p.8)

No que diz respeito ao mercado interno,

numa economia que importa uma proporo grande dos seus meios de produo, o
grosso do efeito acelerador e suas repercusses ulteriores vazam para o exterior,
pois a demanda induzida se destina s importaes e no estimula a produo
domstica. A implantao de um setor de meios de produo aumenta
consideravelmente o efeito acelerador, de encadeamento para trs e o efeito
multiplicador de qualquer expanso primria dos gastos autnomos ampliando o
mercado interno. (Medeiros & Serrano, 2001, p.9)

Conclui-se que a implantao do setor domstico de meios de produo uma


condio crucial para o crescimento hacia dentro, ou seja, aquele baseado na expanso do
mercado interno e sem incorrer em recorrentes desequilbrios nas contas externas.

1.3 Desindustrializao Clssica

Como vimos a partir do referencial terico desenvolvido nas sees 2.1 e 2.2, a
indstria um setor com capacidades estratgicas para o desenvolvimento econmico.
Historicamente, os pases de industrializao madura apresentaram correlao positiva entre
participaes crescentes do setor secundrio na absoro de emprego e altas taxas de
produtividade e de crescimento da renda per capita.

Porm, a partir da dcada de 1970, as economias centrais que haviam promovido


o desenvolvimento industrial de forma bem-sucedida passaram a observar inflexes nas
tendncias que, at ento, haviam se mantido numa certa direo, como a elevao sustentada
na participao do emprego industrial e do valor adicionado pela indstria em relao ao total
(e em detrimento das participaes referentes agricultura). As 23 economias mais avanadas
do mundo tiveram sua participao do emprego industrial reduzida de 28% para 18% entre
1970 e 1994. Embora o processo tenha ocorrido com diferentes intensidades entre os pases,
31

sendo mais forte nos EUA e nos 15 pases da Unio Europeia e menos no Japo, todas as
economias avanadas testemunharam, paralelamente, um aumento da participao do
emprego ligado ao setor de servios. Como exemplo, nos EUA, o declnio do emprego
industrial de 28% em 1965 para 16% em 1994 foi acompanhado por uma ampliao no
emprego em servios de 56% em 1960 para 73% em 1994 (Rowthorn & Ramaswamy, 1997).

A literatura da desindustrializao nasceu, portanto, com o intuito especfico de


explicar a mudana setorial do emprego em favor dos servios ao longo do processo de
desenvolvimento nas economias avanadas, obervada a partir da dcada de 1970.

A partir dessa literatura, constatamos que, ao contrrio do que pode suspeitar o


senso comum, o fenmeno que se convencionou denominar desindustrializao no
constitui necessariamente um processo negativo, seja em relao aos seus efeitos sobre a
sustentao do crescimento econmico no longo prazo, seja com respeito ao padro de bem-
estar da sociedade.

A tendncia desindustrializao como percurso natural do processo de


desenvolvimento econmico dos pases capitalistas j estava implcita na formulao original
de Clark (1957), economista britnico e ento chefe do instituto de pesquisa de economia
agrcola de Oxford. O autor criou o conceito de estrutura de trs setores da economia
nacional, que prega que o desenvolvimento econmico natural passa por estgios baseados
numa correlao bem-definida entre a agricultura, indstria e servios. Clark associou essa
tendncia evoluo do padro de demanda por bens finais que ocorre naturalmente ao longo
do processo de elevao dos nveis de renda per capita. A partir da Lei de Engel e dadas as
preferncias e gostos, conforme a renda cresce, a proporo da renda gasta com bens-alimento
declina, mesmo que o gasto efetivo com alimentos cresa em montante. Em outras palavras, a
elasticidade-renda da demanda por alimentos entre zero e um, e tende a diminuir com o
crescimento da renda.

Portanto, conforme o pas pobre de economia agrria comea a desenvolver


atividades industriais, sua renda per capita se eleva, e os produtos manufaturados comeam a
consumir parcelas crescentes dessa renda. A elasticidade-renda da demanda por produtos
manufaturados nesse estgio do desenvolvimento , portanto, superior unidade. Porm, a
partir de um determinado nvel de renda per capita, a elasticidade-renda da demanda por
produtos manufaturados comea a se reduzir progressivamente e assume valores inferiores
32

unidade. Em contrapartida, h absoro de propores crescentes dos bens-servio. Dessa


forma, o setor tercirio, motivado pelas condies de demanda, tende a crescer a taxas mais
elevadas que o setor secundrio, empregando tambm parcelas crescentes de mo de obra.
Como resultado, a composio do produto e do emprego tende a se alterar favoravelmente s
ocupaes relacionadas prestao de servios, sem que haja, necessariamente, reduo
absoluta nos empregos industriais.

Para Clark, portanto, a desindustrializao em economias avanadas seria uma


consequncia natural da reorientao da demanda dos manufaturados para os servios em
paralelo ao processo de elevao da renda nacional.

Para Rowthorn & Wells (1987), a desindustrializao observada nos pases


avanados tambm no , necessariamente, um fenmeno indesejado, mas essencialmente
uma consequncia natural de seu dinamismo industrial. Como o grosso da fora de trabalho
nas economias avanadas est empregado na indstria e nos servios, a evoluo das
participaes do emprego depende principalmente das trajetrias de produo e de
produtividade nesses dois setores. Na maioria das economias avanadas, a produtividade do
trabalho cresceu tipicamente muito mais rpido na manufatura do que nos servios, enquanto
que o crescimento do volume produzido se manteve basicamente o mesmo em cada setor.
Portanto, a reduo da participao do emprego industrial parece ter decorrido dos diferencias
de produtividade, os quais levaram absoro de propores crescentes no total do emprego
pelo setor de servios e ao encolhimento da participao do emprego ligado indstria.

Essa nfase no diferencial de crescimento das produtividades como a principal


causa da desindustrializao contrasta com a hiptese influente de Clark (1957) de que a
evoluo da estrutura de emprego durante o desenvolvimento econmico explicado
essencialmente por mudanas na composio de demanda. Segundo Rowthorn & Wells, uma
explicao da desindustrializao exclusivamente baseada na demanda incompleta porque
ela negligencia a influncia da produtividade e dos preos na estrutura da demanda, e,
consequentemente, na produo e no emprego. Como j mencionado, a produtividade do
trabalho cresce mais rpido na manufatura do que na economia como um todo e, por isso, o
preo relativo dos bens manufaturados declinam conforme a economia se desenvolve. Isso
estimula a substituio de outros itens por bens manufaturados, especialmente aqueles
servios cujo custo relativo est crescendo por causa do crescimento relativamente mais lento
da produtividade naquelas atividades. Nos estgios mais prematuros do desenvolvimento, o
33

efeito de tal substituio o de alavancar o j acelerado crescimento na demanda por


manufaturados, enquanto que, posteriormente, ajuda a atenuar a desacelerao da demanda
por bens manufaturados que, de outra forma, seria declinante (Rowthorn & Ramaswamy,
1999).

Em 1994, Rowthorn apresentou uma esquematizao ilustrativa de sua teoria em


que uma curva no formato U-invertido refletia a participao do setor industrial paralelamente
ao crescimento da renda per capita12 (ver Figura 1).

Figura 1. Evoluo da Participao de Manufatura

Fonte: Rowthorn & Ramaswamy (1999), p. 21.

Por convenincia, os autores assumem que a participao da manufatura na


produo real e no emprego so inicialmente as mesmas, para um determinado nvel de renda
per capita. Na Figura, a curva denominada hipottica mostra como a participao evoluiria
se o crescimento da produtividade fosse uniforme entre os setores e se os preos relativos
permanecessem imutveis ao longo do tempo. Sob essas condies, as participaes da
indstria no produto real e no emprego permaneceriam iguais, e a evoluo seria determinada
somente pela elasticidade-renda da demanda por manufaturados. A curva hipottica ,
inicialmente, ascendente porque a elasticidade-renda da demanda por manufaturados maior

12
Em Rowthorn (1994), a curva foi obtida a partir de uma regresso cross-section para 1990, e construda para
uma amostra de 70 pases. O nvel de renda per capita de inflexo foi de aproximadamente US$ 12.000 em
dlares de 1991.
34

que a unidade nos estgios iniciais do desenvolvimento, e, posteriormente, toma forma


descendente quando essa elasticidade cai abaixo da unidade nos estgios mais avanados do
desenvolvimento econmico. Na prtica, nem a participao da produo nem do emprego
segue essa curva hipottica. O crescimento da produtividade mais rpido no setor industrial
causa a queda do preo dos manufaturados, desta forma estimulando a demanda, aumento sua
participao na produo real e levando essa participao a seguir a trajetria indicada pela
curva superior no diagrama. Isso tambm causa que a rpida queda da quantidade de trabalho
requerido por unidade de produo industrial, de forma que a participao da manufatura no
emprego siga uma trajetria muito mais baixa, que normalmente se localiza bastante abaixo
da curva hipottica (Rowthorn & Ramaswamy, 1999).

Portanto, se, primeira vista, a queda do emprego industrial parece refletir um


declnio do valor adicionado da manufatura no PIB, sugerindo que, os gastos domsticos com
bens industriais se reduziram, enquanto que os gastos com bens-servios aumentaram, uma
anlise mais detalhada mostra que essa concluso est equivocada. Os gastos com servios em
termos de preos correntes de fato aumentou nas economias avanadas. Mas a esse
crescimento deve ser atribudo o fato de que a produtividade do trabalho cresceu mais devagar
nos servios do que na manufatura, pressionando para cima os preos relativos dos servios e
fazendo as manufaturas relativamente mais baratas. Quando a produo da indstria e nos
servios medida a preos constantes, ao invs de correntes, porm, a reorientao dos gastos
da manufatura para os servios no nada perto da escala da reorientao do emprego da
manufatura para os servios. De fato, a preos constantes, a participao no PIB do valor
adicionado pela manufatura nas economias avanadas foi praticamente a mesma entre 1970 e
1994.

Portanto, para os autores, basicamente dois fatores explicam essa transformao


na participao setorial do emprego. O primeiro do lado da demanda refere-se Lei de
Engel, segundo a qual a proporo da renda gasta com alimentos diminui conforme sua renda
aumenta. O segundo motivo, do lado da oferta, consiste no rpido crescimento da
produtividade, inicialmente na agricultura, e depois na indstria. Assim, o efeito combinado
dos fatores do lado da demanda e da oferta uma grande reorientao do emprego: nos
estgios iniciais do desenvolvimento, da agricultura para a indstria (devido ao crescimento
da produtividade na agricultura a partir da incorporao de bens de capital), e posteriormente,
da indstria para o setor de servios.
35

Assim, Rowthorn & Wells (1987) no negam a tendncia das elasticidades


apontada pelo trabalho seminal de Clark, mas enfatizam outro elemento, na sua viso ainda
mais relevante, na determinao do menor peso do emprego industrial em economias
avanadas.

Rowthorn, em parceria com diferentes coautores, desenvolveu trabalhos empricos


que validaram e expandiram esse modelo terico. O intuito seria o de quantificar os efeitos
das diversas fontes potenciais da desindustrializao, para, ento, comprovar a validade
emprica de seu modelo terico.

Em Rowthorn & Ramaswany (1997), Rowthorn & Ramaswamy (1999) e


Rowthorn & Coutts (2004), foram desenvolvidas anlises de regresso para os pases mais
ricos entre o incio da dcada de 1970 (ou de 1960) e a dcada de 1990. Seus resultados foram
bastante convergentes. Em primeiro lugar, obteve-se que a desindustrializao tem sido
primariamente causada por fatores que so internos s economias avanadas (sendo que o
comrcio norte-sul teria, em mdia, contribudo em menos de um quinto do total). Em
segundo, obteve-se que, dentre os fatores internos de causalidade, dois teros da reduo na
participao do emprego foram explicados exclusivamente pelos efeitos de produtividade13; o
tero restante, por mudanas relativas na produo14.

Atualmente, os trabalhos de Rowthorn esto entre as principais referncias no


debate sobre a desindustrializao clssica e embasaram a utilizao do indicador que mede
a participao emprego industrial no total da economia.

Alm de investigar as motivaes para a tendncia observada na composio


setorial do emprego, Rowthorn & Wells (1987) distinguem situaes de desindustrializao
positiva e de desindustrializao negativa, cujo principal fator de diferenciao consiste na

13
Para explicar os diferenciais no crescimento da produtividade entre os setores da economia, os autores
atribuem indstria uma caracterstica intrnseca de gerar produo predominantemente padronizada. Essa
natureza possibilita a formalizao de instrues e sua rpida replicao, fatores esses dificilmente aplicveis s
atividades do setor de servios. Assim, a indstria seria um setor tecnologicamente progressivo, em que a
possibilidade de operaes em larga escala geraria altas taxas de crescimento da produtividade. Por outro lado,
os servios em geral seriam tecnologicamente estagnados, uma vez que seus produtos no so facilmente
padronizados ou sujeitos a produo em massa (algumas excees incluem o segmento das telecomunicaes)
(Rowthorn & Ramaswany, 1997).
14
A produo de servios cresceu de forma mais veloz que a de manufaturados nos pases ricos, devido a
mudanas nos padres de consumo (em certa medida, houve reorientao dos gastos para os bens-servios),
comrcio externo (importao de manufaturados), queda nos investimentos, subcontratao e terceirizao das
atividades.
36

absoro ou no dos trabalhadores dispensados da manufatura pelos outros setores. Assim, a


industrializao positiva consistiria em:

the normal result of sustained economic growth in a fully employed, and already
highly developed, economy [which] occurs because productivity growth in the
manufacturing sector is so rapid that, despite increasing output, employment in this
sector is reduced, either absolutely or as a share of total employment() [A
desindustrializao negativa seria] a product of economic failure and occurs when
industry is in severe difficulties (...) [and ] labour shed from the manufacturing
sectorbecause of falling output or rising productivitywill not be reabsorbed into
the service sector and unemployment will therefore increase (Rowthorn and Wells,
1987, p. 5).

Os autores identificam um terceiro tipo de desindustrializao, em que a matria


das exportaes lquidas so redirecionadas das manufaturas para outros setores de servios,
conduzindo transferncia de trabalho e recursos da indstria para outros setores da economia
(Rowthorn and Wells, 1987, p. 6).

Como mencionam Rowthorn e Ramaswamy (1999), so aspectos essenciais no


debate da desindustrializao, que aqui denominamos de clssica, ou seja, aquela que busca
medir e explicar o processo de mudana setorial do emprego nas economias avanadas
observado a partir da dcada de 1970, a verificao se esse processo se configura uma
preocupao ou no; e se ele causado por fatores virtuosos e internos ao prprio
desenvolvimento das economias ou por fatores externos ligados ao comrcio com os pases
em desenvolvimento. Nas palavras dos autores:

The main issues of debate regarding deindustrialization are whether the secular
decline in the share of manufacturing employment ought to be viewed with concern,
and the extent to which this decline is caused by factors that are internal to the
advanced economies, as opposed to external factors in the form of expanding
economic linkages with the developing countries (Rowthorn e Ramaswamy, 1999).

Ou seja, importante avaliar se a desindustrializao decorre do prprio processo


de desenvolvimento da economia ou se est associado a dificuldades dentro do setor
industrial. Um pas pode perder empregos industriais diretamente como resultado de uma
grande apreciao da taxa de cmbio. Nessas circunstncias, o setor de servios pode ser
incapaz de absorver um rpido aumento na oferta de emprego, causando maior desemprego
ou uma queda no crescimento dos padres de vida. A desindustrializao, portanto, s seria
negativa em termos de padro de vida da sociedade se no houvesse absoro do emprego
dispensado da indstria pelo setor no industrial.
37

Os autores citam que, tanto nos EUA como na Unio Europeia, houve efeitos
negativos da desindustrializao, sendo estes, no primeiro, rendimentos estagnados e
disparidades de renda crescentes, e, no segundo, desemprego mais elevado. No entanto, os
autores argumentam que mesmo se esses pases tivessem crescido mais rpido do que
efetivamente cresceram no perodo, a desindustrializao ainda teria ocorrido, ainda que com
efeitos muito mais favorveis sobre os padres de vida e emprego durante o perodo de
ajustamento. Por outro lado, os Tigres Asiticos, como Coreia, Taiwan, Hong Kong e
Cingapura, passaram pelo processo de desindustrializao em meados da dcada de 1980,
sendo que esta ocorreu sem os efeitos negativos sobre emprego notados em outros lugares.

Como tentamos demonstrar na presente seo,

1) A literatura da desindustrializao, que aqui denominamos de clssica, busca


medir e explicar o processo de mudana setorial do emprego nas economias
avanadas observado a partir de 1970. De acordo com essa abordagem, a
desindustrializao, medida exclusivamente como reduo do emprego
industrial no total, no constitui necessariamente sintoma de falncia da
manufatura de um pas ou da economia como um todo. Pelo contrrio, ela
simplesmente o resultado natural do desenvolvimento econmico bem-
sucedido e geralmente associada com padres de vida crescentes.
2) Isso no nega, no entanto, que a desindustrializao pode estar associada a
dificuldades dentro do setor industrial, como estagnao da produtividade
combinada elevao de salrios, falta de inovao de produtos, baixos
investimentos, padro regressivo de comrcio externo e grande apreciao da
taxa de cmbio. Nessas circunstncias, o setor de servios pode ser incapaz de
absorver um rpido aumento na oferta de emprego, causando maior
desemprego ou uma queda no crescimento dos padres de vida.
3) Portanto, a desindustrializao, nessa literatura, um sintoma observado do
processo de mudana estrutural que, nos pases desenvolvidos, tende a estar
associado a fatores internos ligados ao prprio processo virtuoso de
desenvolvimento, mas que pode tambm estar associado a outras causas e,
eventualmente, ser negativo para os padres de vida da sociedade. Assim, a
reduo do emprego industrial (em relao ao total) no problematizada por
si s, mas avaliada juntamente com os fatores que a determinam.
38

4) A desindustrializao teria carter negativo nos pases desenvolvidos quando


no h reabsoro dos trabalhadores dispensados pela indstria em outros
setores, em particular no setor de servios.

Embora no explicitado pelos autores clssicos da desindustrializao, o nvel


agregado de emprego depende do crescimento da demanda efetiva que, por sua vez, est
sujeito aos estmulos das polticas macroeconmicas e, possivelmente, aos limites impostos
pela restrio externa. A composio interna da indstria no , a princpio, uma preocupao
importante, pois os pases desenvolvidos teriam, por definio, sua base industrial completa
ou prxima fronteira tecnolgica.

1.4 Desindustrializao Negativa

Embora o termo desindustrializao tenha se originado a partir da observao


de um fenmeno restrito s economias avanadas e positivo, o conceito tambm passou a ser
utilizado para designar mudanas negativas da estrutura produtiva nos fins de
desenvolvimento econmico. Nesses casos, a reduo do peso da indstria na economia
comea a tomar espao em etapas ainda intermedirias de desenvolvimento econmico, cujos
nveis correspondentes de renda per capita so ainda muito aqum daqueles em que
economias avanadas iniciaram seu processo de desindustrializao positiva. Por esse motivo,
esse fenmeno tambm denominado de desindustrializao precoce15.

O que explicaria, ento, o fenmeno da desindustrializao, de acordo com a


definio explorada na seo anterior, em pases de renda mdia?

A desindustrializao negativa ou precoce pode estar associada a fatores internos


ou externos (ou uma combinao deles). Como tratado adiante, a literatura especfica cita
como causas internas economia a reduo prolongada do investimento industrial em relao
ao PIB e a adoo de polticas macroeconmicas (tanto a de liberalizao comercial e
financeira, como a de estabilizao monetria), as quais, por meio das altas taxas de juros e
valorizao do cmbio, podem afetar negativamente a competitividade da indstria nacional.

15
Vrios trabalhos fazem uso do termo desindustrializao precoce, dentre eles Ricupero (2005);
Oreiro & Feij (2010); Nassif (2008); Almeida, Feij & Carvalho (2005).
39

As causas externas referem-se a dois fatores. O primeiro diz respeito ao padro de


comrcio com o resto do mundo, que, a partir de uma estrutura regressiva das pautas de
exportao e importao, afeta a estrutura produtiva interna. O segundo a Doena
Holandesa, a qual ser explorada teoricamente, a seguir, de acordo com a formulao original
de Corden & Neary, a interpretao de Bresser-Pereira e o desenvolvimento de Palma.

A formulao de Corden & Neary (1982) sobre os riscos de desindustrializao de


uma economia aberta ao comrcio internacional foi a primeira a empregar o conceito de
Doena Holandesa. Esse termo se refere aos efeitos adversos da descoberta de gs natural na
Holanda na dcada de 1960 sobre o setor manufatureiro holands, essencialmente a partir da
subsequente apreciao da taxa real de cmbio.

O modelo desenvolvido pelos autores consiste numa economia de trs setores: (i)
o setor exportador, (ii) o atrasado (que produz manufaturas) e (iii) o de bens no
comercializveis (ou seja, de bens no expostos ao comrcio internacional, como o setor de
servios). Os dois primeiros setores produzem bens comercializveis cujos preos so fixados
internacionalmente. Supe-se trabalho com perfeita mobilidade interna e imobilidade entre
pases, e que todos os fatores so plenamente empregados. Alm disso, o comrcio externo
est sempre balanceado.

A expanso repentina (boom) do setor exportador, decorrente da descoberta de


novas reservas ou aumento da demanda externa, causa expanso da renda nesse setor e um
aumento generalizado dos salrios em termos de manufaturas (pois estas so tradables e,
portanto, tm seus preos definidos internacionalmente). H dois efeitos importantes a serem
observados:

The boom in the energy sector raises the marginal products of the mobile
factors employed there and so draws resources out of other sectors, giving
rise to various adjustments in the rest of the economy, one mechanism of
adjustment being the real exchange rate. This is the resource movement
effect. If the energy sector uses relatively few resources that can be drawn
from elsewhere in the economy this effect is negligible and the major impact
of the boom comes instead (as it is in Britain) through the spending effect.
The higher real income resulting from the boom leads to extra spending on
services which raises their price (i.e. causes a real appreciation) and thus
leads to further adjustments (Corden & Neary, 1982, p. 827)

Ou seja, o primeiro efeito, o efeito-gasto, aquele segundo o qual a renda


adicional decorrente do boom exportador gera demanda agregada pelos bens dos trs setores.
40

Porm, no setor non-tradable, os preos dos bens se elevam em relao aos bens tradables, o
que significa gerar uma valorizao da taxa de cmbio. Os maiores preos incentivam a
expanso da produo de bens do setor non-tradable, transferindo recursos do setor
exportador e atrasado para o setor no comercializvel. Esse o primeiro aspecto da
diminuio relativa do setor manufatureiro na economia e sua importncia est positivamente
relacionada propenso marginal a consumir servios.

Em segundo lugar, como pressupe pleno emprego e mobilidade do fator


trabalho, o modelo assume que os fatores de produo se deslocariam dos demais setores para
aquele com preo mais elevado (o setor exportador). Esse seria o efeito-deslocamento. Nesse
caso, h dois movimentos distintos:

a) transferncia de trabalho do setor atrasado para o exportador, o que representa,em si,


um processo de desindustrializao direta.

b) transferncia de mo-de-obra do setor non-tradable para o setor exportador,


diminuindo a produo dos bens no comercializveis e, dessa forma, aumentando
ainda mais o excesso de demanda por esses produtos. Novamente, seus preos se
elevam e h apreciao adicional do cmbio. Isso incentiva um novo deslocamento do
trabalho do setor atrasado para o non-tradable, reforando o processo de
desindustrializao. A conjugao desses fatores chamada por Corden & Neary de
desindustrializao indireta.

O fenmeno de expanso do setor exportador pode gerar desindustrializao e


tambm desagriculturizao, no sentido de que o nico tipo de agricultura que interessa
aquela com boom exportador.

Portanto, a desindustrializao, que acompanhada pela valorizao do cmbio,


decorre da elevao repentina na rentabilidade do setor exportador baseado em recursos
naturais. O emprego industrial teria sua participao reduzida em detrimento do emprego em
servios. Os autores concluem que os riscos associados industria nacional devem ser
contrabalanceados por meio de polticas protecionistas e de interveno.

Bresser Pereira (2008), a partir do conceito original de Doena Holandesa,


introduz um conceito ampliado, que envolveria a existncia de trabalho barato na economia, e
defende um modelo terico de crescimento em que o patamar da taxa de cmbio se configura
uma varivel central para a gerao de investimentos e elevao da demanda efetiva. Com
41

isso, argumenta que a tendncia sobreapreciao da taxa de cmbio em pases que sofrem da
Doena Holandesa extremamente prejudicial para seu desenvolvimento. Vejamos seus
argumentos.

Bresser-Pereira (2008) define a Doena Holandesa como a sobreapreciao


crnica da taxa de cmbio causada pela abundncia de recursos naturais e humanos16 baratos,
compatveis com uma taxa de cmbio inferior quela que viabilizaria as demais indstrias de
bens comercializveis (Bresser-Pereira, 2008, p. 48, traduo prpria).

Dada a abundncia de recursos naturais, a produo de commodities ocorre a um


custo e, consequentemente, a um preo inferiores queles existentes no mercado
internacional, os quais so determinados pelo produtor marginal menos eficiente admitido
nesse mercado. Os significativos diferenciais de produtividade entre os pases produtores da
commodity geram rendas ricardianas para o mais eficiente.

Se h, de fato, a existncia de rendas ricardianas, o preo necessrio deve ser


superior ao preo de mercado, ou, em outras palavras, a taxa de cmbio corrente de equilbrio
deve ser mais apreciada que a taxa de cmbio de equilbrio industrial. (Bresser-Pereira, 2008,
p.55)

Assim, para o autor, a Doena Holandesa uma grave falha de mercado porque
implica a coexistncia de duas taxas de cmbio de equilbrio: a taxa de cmbio de equilbrio
corrente, que equilibra intertemporalmente a conta corrente do pas, e a taxa de cmbio de
equilbrio industrial, que a taxa que viabilizaria a produo no pas de outros bens
comercializveis distintos dos que do origem Doena Holandesa. (Bresser-Pereira, 2008, p.
50; 52). Portanto, quando h Doena Holandesa, a taxa de cmbio sobrevalorizada impede
que mesmo a produo que faz uso da tecnologia no estado da arte no seja economicamente
vivel num mercado competitivo. Somente com sua neutralizao, o mercado torna-se capaz

16
O conceito ampliado de Doena Holandesa inclui como causa a existncia de trabalho barato. Aqui, o
problema do crescimento econmico deve ser compreendido pela transferncia de trabalho de setores com menor
valor agregado para setores com maior valor agregado. Assim, bens produzidos com mo de obra barata so
basicamente aqueles que usam trabalho pouco qualificado e, portanto, so produtos com baixa intensidade
tecnolgica. As indstrias que utilizam principalmente trabalho barato tem menor custo marginal que indstrias
tecnologicamente mais sofisticadas. Como consequncia, a taxa de cambio tende a convergir para o nvel que
torna lucrativo exportar bens intensivos em trabalho barato. Os bens intensivos em tecnologia mais sofisticada e
trabalho mais caro tornam-se economicamente comprometidos (Bresser-Pereira, 2008, p. 67).
42

de desempenhar seu papel de alocao dos recursos e encorajar investimentos e inovaes na


indstria17(Bresser-Pereira, 2008, p. 53).

Com a melhoria das relaes de troca do pas, ocorre o agravamento da Doena


Holandesa: a apreciao da taxa de cmbio, de um lado, no prejudica o desempenho das
commodities que do origem ao problema; enquanto, por outro lado, afeta fortemente o
comportamento do saldo da balana comercial de manufaturados.

Nesse caso, se o pas no implementar a neutralizao da Doena, o cmbio


sobrevalorizado ir comprometer os setores comercializveis. As empresas iro, num primeiro
momento, redobrar seus esforos para aumentar a produtividade; a seguir, iro suspender
exportaes ou aumentar a participao de componentes importados em sua produo,
visando reduzir os custos; finalmente, elas podem se tornar meras importadoras e
processadoras dos bens para ento reexport-los ou vend-los no mercado domstico. Em
outras palavras, a indstria nacional torna-se gradualmente maquiladora. A
desindustrializao estaria em curso. As vendas e at as exportaes das empresas
manufatureiras continuaro a apresentar altos valores, mas seu valor adicionado ir diminuir,
pois os componentes com maior contedo tecnolgico ser crescentemente importado.
(Bresser-Pereira, 2008, p. 61)

H duas situaes de Doena Holandesa, sendo que na primeira, ela sempre


existiu e preveniu a industrializao, como no caso dos pases produtores de petrleo. Outra
situao diz respeito a pases que, por um perodo, conseguiram neutralizar a doena e, assim,
se desenvolveram, mas que, a partir de determinado momento, em nome do liberalismo
radical, eliminaram os mecanismos de neutralizao e comearam a crescer a taxas muito
baixas. Esse o caso de pases da Amrica Latina que implementaram reformas liberalizantes
sem substituir o velho sistema de taxas e subsdios18 por um sistema mais racional de taxao
sobre a venda de commodities, causando, assim, a doena. (pag.60)

17
Essa neutralizao poderia ser feita pela taxao da exportao dos bens que lhe deram origem e pela criao
de um fundo internacional, de forma a evitar que a arrecadao de tais recursos possa reapreciar a taxa de
cmbio (Bresser-Pereira, 2008, p. 57).
18
Entre 1930 e 1980, Mxico e Brasil industrializaram e cresceram extraordinariamente, pois adotaram polticas
que neutralizaram a Doena Holandesa (apud, Palma, 2005). Esses pases fizeram uso de taxas cambiais
mltiplas ou sistemas complexos de obrigaes s importaes combinadas com subsdios s exportaes, que
acabaram contribuindo para a depreciao cambial para os produtores de bens industriais. (p. 64)
43

Aps desenvolver seu conceito de Doena Holandesa, o autor explicita o modelo


terico segundo o qual a existncia de uma taxa de cmbio sobreapreciada limita o
crescimento econmico.

Bresser-Pereira segue o princpio da demanda efetiva: a demanda no


automaticamente criada pela oferta e aquela pode constituir obstculo essencial ao
crescimento econmico. Para o autor, os componentes-chave da demanda so os
investimentos e as exportaes, j que estes poderiam ser elevados sem incorrer no problema
da reduo da poupana, como aconteceria com o consumo; nem no problema do
desequilbrio fiscal, como ocorreria com o gasto pblico19. As exportaes contribuem no s
para o supervit das transaes comerciais, como tambm estimulam a principal varivel da
demanda o investimento. Assim, as exportaes seriam estratgicas para resolver o
problema da insuficincia de demanda e de desemprego20. Por esse motivo, a taxa de cmbio
torna-se a principal varivel a ser estudada pela macroeconomia do desenvolvimento, pois ela
desempenha um papel estratgico no crescimento econmico. Se as condies de oferta
existem, uma taxa de cmbio depreciada necessria para elevar as exportaes e, em
consequncia, as oportunidades de investimentos lucrativos (Bresser-Pereira, 2008, pp. 48-
49).

Assim, nessa concepo, a Doena Holandesa seria um obstculo do lado da


demanda ao gerar insuficincia crnica de oportunidades de investimentos lucrativos nos
setores produtores de bens comercializveis, mesmo quando as empresas dominam a
respectiva tecnologia.

Vale ressaltar que, para Bresser-Pereira, um dos principais problemas das


economias em desenvolvimento, em particular as latino-americanas, refere-se a uma mera
falha de mercado (Bresser-Pereira, 2008, p. 50), a ser corrigida pela administrao da taxa

19
A viso defendida por Bresser-Pereira de que o aumento do consumo diminui a poupana e que o gasto
pblico causa desequilbrio fiscal so incoerentes com a formulao da demanda efetiva de Keynes e Kalecki
(que, alis, so nominalmente os autores nos quais Bresser-Pereira, 2008, diz se referenciar). Se o sistema , de
fato, liderado pela demanda, tanto as exportaes, o investimento, o consumo e o gasto pblico expandem a
economia igualmente.
20
A gerao de emprego na exportao mnima e no Brasil, em particular, as exportaes so um componente
muito pequeno da demanda agregada (Ver Medeiros & Serrano, 2001).
44

de cmbio. Se no fosse a existncia de Doena Holandesa, as leis do livre comrcio


internacional promoveriam o catching up dos pases atrasados21.

Palma (2005) observa que o cmbio tem se mantido a nveis sobrevalorizados na


Amrica Latina desde o incio dos anos 1990. Ao invs da descoberta de uma grande reserva
de recurso natural, o que ocorreu nessa regio foi uma mudana radical na poltica econmica,
antes baseada substituio de importaes, para uma convergncia poltica e institucional em
torno das sugestes do Consenso de Washington. Na prtica, a liberalizao comercial,
desregulamentao financeira e altas taxas de juros geraram resultados semelhantes queles
causados pela Doena Holandesa tpica: valorizao cambial, desindustrializao,
concentrao do emprego nos segmentos com vantagens comparativas estticas etc22. Palma
utiliza ento o termo nova doena holandesa para dissociar este processo do fenmeno
holands delineado por Corden & Neary (1982). Nesse caso, a causa da desindustrializao
no o padro de comrcio externo, mas a escolha de polticas macroeconmicas, o que se
configura um fator interno de causalidade.

Para Palma (2005), existiriam, no total, quatro fontes de desindustrializao


(tambm definida como persistente reduo na participao do emprego industrial)23. Duas
delas sero exploradas na prxima seo (2.5), pois se destinam a atualizar a curva de
regresso U-invertido de Rowthorn para os anos mais recentes, incorporando mudanas na
organizao do comrcio, registro estatstico etc. Juntamente com a tendncia natural
apontada pela curva de Rowthorn, esses fatores compem o processo de desindustrializao

21
Segundo o autor, "economic theory teaches that developing countries should grow faster than rich ones, that is,
they should be in a process of catching up, because those countries rely on a cheaper labor to compete
internationally and because they can imitate and buy technology at a relatively low cost. This assumption of
economic theory has been confirmed in practice by a number of Asian countries that have been growing at high
rates for many years" (...) Yet, for most developing countries, even Latin American ones since 1980, growth
rates per inhabitant are lower than those prevailing in rich countries. Probably one of the most important reasons
for this outcome is the Dutch disease that is, the chronic overvaluation of the exchange rate caused by the
abundance of cheap natural and human resources compatible with a lower exchange rate than the one that would
pave the way for the other tradable industries (Bresser-Pereira, 2008, p. 48).

22 Nesse contexto, os apontamentos de Shafaeddin (2005) e Ricupero (2005) convergem com a hiptese de
Palma (2005), ou seja, de que a mudana de regime macroeconmico de carter neoliberal ocorrida na regio
est intimamente relacionada s alteraes gerais da estrutura produtiva dos pases latino-americanos e, em
particular, a um processo de desindustrializao prematura (Cavalieri, 2010).
23
O autor utiliza uma amostra de 105 pases entre 1970 e 1998 e de 81 em 1960 (devido escassez de registros)
para investigar a trajetria do emprego industrial no mundo ps-guerra e da curva U-invertido ao longo do
processo de desenvolvimento econmico. A regresso chegou a dois grupos de pases: os que geram supervit
comercial na manufatura, e os que tm supervit comercial em commodities primrias ou servios.
45

positiva (upward de-industrialization), ou seja, aquele em que economias maduras


redirecionam seu emprego da manufatura para outras atividades (principalmente servios) em
seu processo normal de desenvolvimento econmico. Dissociado dessas trs fontes, o quarto e
ltimo elemento, a Doena Holandesa, corresponderia a uma fonte excessiva de
desindustrializao, sendo responsvel por reduzir a participao do emprego industrial para
abaixo dos nveis justificados pelas outras fontes de desindustrializao.

O excesso que definiria a Doena Holandesa est associado ao movimento de


mudana a partir de uma trajetria de desindustrializao tpica de pases que seguem uma
agenda de industrializao objetivando a gerao de supervits na manufatura, para um
processo de desindustrializao que tpica de pases que passam a gerar supervits
comerciais em commodities primrias ou servios.

Portanto, seja devido abundncia de recursos naturais, de trabalho abundante e


barato ou de polticas macroeconmicas de atrao de recursos financeiros, a valorizao
cambial tende a estimular a concentrao produtiva em atividades industriais intensivas nos
recursos mais abundantes e, no limite, pode causar uma mudana estrutural regressiva em
direo agricultura ou servios. Assim, a queda na participao do emprego industrial na
economia passa a ser um sintoma dessa Doena.

Apesar da grande concentrao da literatura na Doena Holandesa, existem


trabalhos que apontam outros fatores da desindustrializao precoce. Por exemplo, alguns
autores argumentam que a reduo no investimento industrial por perodos prolongados
reduziram, na prtica, a participao dos produtos manufaturados no total de bens da
economia24. Como apontado por Squeff (2011), o investimento em mquinas e instalaes
tpico do setor industrial. Assim, altas taxas de investimento aumentam a participao de
produtos manufaturados na demanda total e, portanto, elevam a participao da indstria no

24 De fato, a perda de participao relativa da indstria de transformao no PIB brasileiro nesse perodo, longe
de ter sido movida pelos fatores microeconmicos internos ou externos que costumam explicar a
desindustrializao em pases avanados (como o aumento mais rpido da produtividade do setor manufatureiro
relativamente ao setor de servios, uma vez alcanado o turning-point de renda per capita ou a presso
competitiva com produtos importados), parece ter decorrido de um forte decrscimo da produtividade industrial
nos anos 1980, em um quadro de estagnao econmica e conjuntura de alta inflao. Na primeira metade da
dcada seguinte, as taxas de crescimento mdias anuais positivas observadas na produtividade do trabalho no se
sustentaram aps 1999, e, aliado ao forte declnio do investimento bruto da economia, a indstria de
transformao no foi capaz de recuperar os nveis elevados de participao no PIB que prevaleceram at
meados da dcada anterior. (Nassif, 2008, p. 84)
46

emprego e produto totais. Da mesma forma, uma reduo nas taxas de investimento tende a
reduzir essa participao (Squeff, 2011, pp. 6-7).

A queda na taxa de investimento como proporo do PIB mostrou-se um fato


muito comum s economias desenvolvidas e, portanto, associada ao fenmeno da
desindustrializao positiva. Porm, ela pode tambm ocorrer em pases de baixa renda per
capita devido a diversos fatores, como falta de financiamento, instabilidade interna,
estagnao econmica ou qualquer outro fator limitante da demanda25. Nesse caso, a queda da
taxa de investimento pode estar associada ao fenmeno da desindustrializao precoce.

1.5 Desenvolvimentos posteriores da literatura da desindustrializao

A seguir sero apresentadas diferentes definies e formas de medir


desindustrializao negativa, que, diferentemente da acepo tradicional, inclui uma avaliao
investigativa sobre a evoluo das estruturas geradoras de desenvolvimento econmico. Ou
seja, os autores a seguir no se limitam a medir a distribuio setorial do emprego em pases
isolados, mas buscam problematizar sua trajetria de desenvolvimento tomando como
referncia as experincias dos pases de industrializao madura e os trabalhos clssicos da
desindustrializao. H, portanto, o intuito de qualificar a evoluo setorial dos pases para os
fins de desenvolvimento econmico a partir da tradio da literatura da desindustrializao.

Palma (2005) argumenta que, alm do processo identificado por Rowthorn, que
verificou a existncia de uma relao estvel e negativa entre o emprego industrial e a renda
per capita, existiriam ainda outras trs fontes de desindustrializao.

A segunda fonte seria uma relao declinante entre a renda per capita e o
emprego industrial. Ou seja, para pases de renda alta ou mdia, tenham eles atingido ou no o
ponto de inflexo da curva de regresso, houve um nvel cada vez menor de emprego
industrial associado a cada nvel de renda per capita. Este fenmeno estaria relacionado
reestruturao industrial, mudana tecnolgica, iluso estatstica, tendncia financeirizao

25
Sendo a taxa de investimento funo da taxa de crescimento tendencial da demanda agregada, qualquer
poltica ou fator limitante que levem a baixo crescimento da ltima, automaticamente levar a uma reduo na
primeira.
47

e, com maior nfase, mudana na orientao das polticas econmicas (do keynesianismo
para o monetarismo).

A terceira fonte de desindustrializao consistiria na enorme queda no ponto de


inflexo (turning point) das regresses que relacionam o emprego manufatureiro e a renda per
capita desde 1980.

Assim, Palma atualiza a regresso original de Rowthorn, incorporando algumas


mudanas estatsticas, reorganizao da produo industrial mundial e orientaes de polticas
econmicas.

A quarta e ltima fonte diz respeito Doena Holandesa, a qual j foi discutida na
seo anterior. Essa seria uma fonte excessiva de desindustrializao, determinando uma
tendncia de reduo do emprego industrial para alm dos nveis justificados pelas fontes
naturais. Nesse sentido, ela adquire uma conotao problemtica.

A partir de uma amostra de 48 pases que apresentaram queda na participao


relativa de seu emprego industrial26, Tregenna (2009) chama a ateno para a significativa
heterogeneidade dessas experincias, sendo que, se consideradas exclusivamente em termos
do indicador de emprego, seriam homogeneamente caracterizadas como
desindustrializao. No entanto, entre os diferentes pases, a participao da manufatura no
PIB caiu em alguns e cresceu em outros, o valor-adicionado industrial cresceu em alguns e
caiu em outros, e houve diferentes experincias em termos de intensidade de trabalho na
manufatura, crescimento econmico e produtividade geral do trabalho. Como dissociar
qualitativamente as experincias?

Como exemplo, a participao da manufatura no emprego total caiu na Coreia e


no Reino Unido quase que exatamente mesma taxa ao longo do perodo do estudo. Porm, o
PIB industrial cresceu a 7,5% por ano na Coreia (entre 1989-2003), enquanto que, no Reino

26 This study develops a new method using decomposition techniques to analyse changes in manufacturing
employment levels and shares in 48 countries over periods of deindustrialisation. ()The first decomposition
analysis separated out changes in the level of manufacturing employment into changes in manufacturing output
and in the labour intensity of that output. In a second decomposition analysis, we continue to analyse changes in
the level of manufacturing employment, but are now interested in changes in the share of manufacturing in GDP,
rather than the level of manufacturing output as in the first decomposition, as well as in changes in labour
intensity. () In the third and final decomposition we analyze changes in the share of manufacturing in total
employment. O perodo para cada pas foi delimitada pelos anos em que houve queda sustentada na relao
emprego industrial e emprego total.
48

Unido, encolheu 1,3% ao ano (1980-2003). A divergncia das performances em termos de


produo industrial aponta a dificuldade em formular uma definio genrica e
unidimensional de desindustrializao.

Afinal, what matters for growth, emprego ou produo industrial? Tregenna


argumenta que o processo kaldoriano segundo o qual a manufatura de particular importncia
para o crescimento opera por meio de ambos os canais de emprego e produto. Os
encadeamentos para frente e para trs da manufatura (demanda por insumos de setores de
base e oferta de estmulos e insumos a custos mais baixos para os setores mais adiante na
cadeia produtiva), responsveis por puxar o crescimento do resto da economia, esto mais
relacionados ao crescimento do produto industrial (e sua participao no PIB) do que com a
expanso emprego industrial. Por outro lado, uma maior participao do emprego industrial
deve tambm puxar o crescimento por meio dos efeitos multiplicadores keynesianos de
demanda, a partir dos salrios pagos (desde que os salrios na indstria sejam mais elevados
que nos outros setores da economia)2728. As economias dinmicas de escala operariam pelos
dois canais, pois ambos so relevantes para o processo de aprendizagem (learning-by-
doing)29. A mudana tecnolgica e inovao, que tambm constituem uma propriedade
especial da indstria, parece estar mais relacionado expanso da produo manufatureira.

Uma ltima qualidade da indstria no crescimento agregado em termos de


aliviar as restries do balano de pagamentos e livrar a economia de um padro de
crescimento stop-go. a produo manufatureira que mais relevante para a posio

27
Outra condio, esta no apontada por Palma (2005), para que uma maior participao do emprego industrial
puxe o crescimento econmico que a propenso marginal a consumir dos trabalhadores na indstria no seja
menor do que a dos que ganham salrios mais baixos em outros setores.
28
Alm disso, Tregenna argumenta que a queda no emprego industrial deve ser considerado como um problema
em si mesmo, para alm de seus efeitos sobre o crescimento agregado e sua sustentabilidade. Para a autora, os
empregos na manufatura tendem a ser mais bem pagos e a desenvolver habilidades mais avanadas que os
empregos no restante da economia. A segurana e estabilidade do emprego tambm tende a ser menor do que em
outros setores, havendo menos espao para trabalho casual, terceirizao e outras formas de emprego atpico.
Alm disso, a indstria mais facilmente sindicalizada. Portanto, uma reduo na parcela do emprego ligado
indstria seria preocupante por si mesmo, e pode ter vrias consequncias negativas, especialmente em termos de
distribuio de renda. Existem diversas discordncias sobre esse ser o caso, principalmente se considerarmos a
crescente importncia do setor de servios na gerao dos empregos mais modernos e sofisticados.

29 Both output and employment are germane to the broader endogeneity of manufacturing productivity growth
to manufacturing output growth. Learning-by-doing is one channel of this productivity endogeneity.
Nevertheless, the conceptualisation of productivity growth as a function of output growth (as in the specification
of Verdoorns Law) suggests that it is primarily the growth in manufacturing output (as opposed to employment)
that is most important for this dimension of dynamic economies of scale(Tregenna, 2009).
49

lquida do balano de pagamentos. Mesmo uma reduo na participao (ou nvel) do


emprego industrial no seria diretamente relevante para isso.

Essas consideraes sobre a relevncia da produo e emprego industriais como


canais pelos quais a indstria pode expandir do crescimento agregado sugerem que tanto o
produto como o emprego so importantes. Ao invs de definir desindustrializao unicamente
pela dimenso da reduo na participao do emprego industrial no total, como na literatura
corrente, Tregenna (2009) prope que o fenmeno deve ser associado ao declnio simultneo
na participao da indstria no emprego total e no PIB.

Voltando ao exemplo relatado anteriormente, o Reino Unido um pas em que h


sinais claros de desindustrializao (aqui, na concepo negativa do termo), j que tanto o
emprego como a produo reduziram suas participaes no total da economia. Quanto
Coreia, embora tenha elevado a participao do PIB industrial na economia, isso no sugere
que a queda na participao do emprego industrial no seja objeto de preocupao. Para a
autora, como discutido, alguns dos canais kaldorianos que puxam o crescimento so
realizados pelo emprego industrial. A menor participao do emprego industrial poderia ter
consequncias negativas para a sustentabilidade do crescimento da economia, apesar da
expanso contnua na produo manufatureira e de sua expanso no PIB. Feitas essas
consideraes, h de se dissociar qualitativamente as duas experincias em seu potencial
regressivo para o crescimento econmico.

Os resultados de suas anlises de decomposio para os 48 pases indicam que


apesar, de a reduo no emprego industrial ter sido acompanhada de queda na participao da
indstria no PIB em 37 pases, em alguns deles (onze pases), essa desindustrializao esteve
associada mais ao declnio na intensidade do uso do fator trabalho na indstria30 do que a uma
reduo geral na participao do setor manufatureiro. A anlise emprica de Tregenna ajuda a
distinguir entre os diferentes tipos de desindustrializao entre os pases. Por exemplo, pases

30 Broadly speaking, the labour intensity of manufacturing (whether in terms of absolute trend or trend relative
to the rest of the economy) can change through compositional changes in the manufacturing sector and/or
through technological changes within manufacturing. In terms of the first, if the composition of manufacturing
changes in favour of the relatively less labour-intensive sub-sectors of manufacturing, this will prima facie result
in a lower labour intensity of manufacturing, and manufacturing employment growth below manufacturing
output growth (or even negative manufacturing employment growth in conjunction with positive manufacturing
output growth). In terms of the second, technological change can result in less labour being employed per unit of
output. Causal factors behind such a shift might include exogenous increases in labour productivity, changing
relative factor costs, import penetration, changes in workplace organisation, class struggle and labour-displacing
technological advances (Tregenna, 2009).
50

em que a manufatura cresceu em termos reais (apesar de cair como proporo do PIB), tais
como Japo, Dinamarca e Portugal, devem distinguidos daqueles em que a manufatura de fato
encolheu em termos reais, como nos pases da Europa Oriental. Esses dois tipos de reduo do
emprego industrial so fenmenos bastante diferentes, que provavelmente tm distintas
causas, implicaes para o comrcio e requerem distintas intervenes de poltica econmica.

Consideraes sobre os desenvolvimentos posteriores da literatura clssica da


desindustrializao:

1) Embora Palma incorpore mudanas recentes importantes que reduzem ainda


mais a participao do emprego industrial na renda para determinado nvel de
renda per capita (em relao estimativa de Rowthorn), o autor estende a
anlise clssica da desindustrializao, que utiliza exclusivamente o indicador
de participao do emprego industrial, para o tratamento das economias
atrasadas. Vale lembrar, porm, que uma menor intensidade de trabalho nas
atividades manufatureiras no necessariamente um elemento negativo na
construo de capacitaes para o desenvolvimento econmico.
2) Para Tregenna, o indicador de emprego, por si s, no suficiente para avaliar
qualitativamente a evoluo da mudana estrutural em direo ao ideal
kaldoriano de indstria forte, segundo o qual seus efeitos multiplicadores
operam por ambos os canais de emprego e produto31. O conceito ampliado de
desindustrializao permitiria, ento, distinguir em que medida uma queda da
indstria no emprego total pode ser atribuda a um encolhimento do setor
manufatureiro por um lado, ou a mudanas na intensidade do uso do fator
trabalho na indstria, por outro.
3) Como vimos na seo anterior, a discusso, nos pases desenvolvidos, sobre a
absoro ou no do emprego liberado a partir da indstria deve ser
estritamente macroeconmica, pois depende das polticas econmicas de
estmulo demanda efetiva e, eventualmente, da restrio externa. Quando se
pretende investigar a estrutura produtiva em pases no desenvolvidos, o

31
Para Tregenna (2009), a nfase da literatura no indicador de emprego industrial deve-se essencialmente a dois
fatores. Em primeiro lugar, o fato de que sua queda geralmente excedeu a reduo na produo industrial. Em
segundo lugar, a liberao de trabalhadores da indstria e a aparente inabilidade do restante da economia em
absorv-los ganharam grande visibilidade como questo poltica e social. Assim, ambos os fatores contriburam
para que a perda de empregos industriais se tornasse o foco da dimenso da desindustrializao.
51

indicador setorialmente agregado de emprego ainda mais inadequado para


medir o carter negativo da desindustrializao. Isso porque o processo de
construo de capacitaes industriais cientficas e tecnolgicas envolve a
incorporao de tcnicas com menor intensidade de trabalho. A
desindustrializao nesses pases deveria ser diagnosticada como negativa se a
perda de setores industriais (que pode coincidir ou no com a reduo na
participao da produo industrial no PIB) compromete o dinamismo das
exportaes e aumenta a elasticidade-renda das importaes, afetando a
restrio externa.
4) A partir das concluses anteriores, infere-se que esses mesmos autores que se
dizem autorreferenciar nas obras originais de Rowthorn, propem em seus
trabalhos estender o conceito original de desindustrializao (reduo na
participao do emprego industrial nos pases desenvolvidos) anlise da
evoluo estrutural dos pases subdesenvolvidos. Se na abordagem de
Rowthorn, o indicador pretendia apenas identificar o movimento de alterao
na composio setorial do emprego e inferir seus potenciais efeitos sobre o
nvel de desemprego e padro de vida das sociedades desenvolvidas, os
autores apresentados nesta seo buscam avaliar qualitativamente as
transformaes da estrutura produtiva em economias subdesenvolvidas. Nesse
caso, a utilizao de tal indicador inadequada, pois obviamente um processo
dinmico de desenvolvimento industrial e crescimento da produtividade tende
a causar lento crescimento do emprego industrial ou at mesmo reduo
relativa de sua participao no total.
52

1.6 Retomada da tradio estruturalista da industrializao

Os trabalhos da seo anterior buscam medir a desindustrializao nos pases em


geral incorporando e aprimorando a metodologia de anlise dos trabalhos clssicos de
Rowthorn. Porm, as modificaes metodolgicas sugeridas (como a incorporao do
indicador de participao do produto industrial) no fizeram dessas anlises algo alm da
mera medio do tamanho relativo da indstria no respectivo PIB. Eles no imprimiram
nenhum vis de avaliao qualitativa da composio interna da indstria. Portanto, em termos
metodolgicos, esses trabalhos caracterizam-se como trabalhos de continuidade em relao
literatura clssica da desindustrializao, em que os indicadores foram ampliados, mas no
houve mudana no foco da medio. Por outro lado, se os trabalhos clssicos se destinavam a
medir um fenmeno caracterstico do desenvolvimento tpico de naes industrializadas, os
trabalhos posteriores que seguiram essa vertente analtica estenderam basicamente o mesmo
mtodo de anlise s economias subdesenvolvidas ou em desenvolvimento, em que o
processo de desindustrializao assume natureza bastante diferente daquela verificada
inicialmente nos pases centrais32.

Curiosamente, outros autores utilizam o prprio termo desindustrializao para,


ento, romper com essa tradio especfica e retomar a avaliao do parque industrial de
acordo com sua composio interna e insero internacional.

Os trabalhos compreendidos na viso de Cambridge, como sugerida por


Morceiro (2012) em sua dissertao de mestrado, incluem Singh (1977), Cairncross (1978) e
Blackaby (1978). Essas anlises tm, em comum, uma viso crtica ao conceito de
desindustrializao como se convencionou tratar e tambm a retomada do aspecto externo da
indstria eficiente.

A viso de Cambridge rejeita explicitamente o critrio de desindustrializao


como uma tendncia domstica na manufatura, seja do emprego ou da produo, e seja em
termos absolutos ou relativos:

muito mais importante em uma economia aberta, o to falado fenmeno da


desindustrializao pode no ser mais do que um ajustamento normal das condies

32
Vale ressaltar que este contexto diferente inclui a fortssima concentrao da produo industrial do planeta na
China e outros pases do leste asitico, que afeta o tamanho da indstria do resto do mundo e acaba
disseminando diagnsticos de desindustrializao precoce.
53

de mercado domstico e mundial em mudanas. Nesse aspecto, um propsito


importante desse artigo argumentar que, em uma economia aberta, a questo se a
desindustrializao pode em algum sentido ser considerada por envolver um mau
ajustamento estrutural no pode ser propriamente considerado em termos das
caractersticas da economia domstica sozinha. (Singh 1977, p. 134).

Desindustrializao seria definida pela ausncia de um setor manufatureiro


eficiente, ou seja, aquele capaz no somente de satisfazer a demanda de consumo domstica,
mas tambm de vender de modo suficiente seus produtos no exterior para pagar as
necessidades de importaes da nao. Um setor manufatureiro eficiente deve ser capaz de
alcanar esses objetivos em nveis socialmente aceitveis de produo, emprego e taxa de
cmbio (Singh, 1977, p. 128).

Cairncross (1978) sugere que a indstria britnica estava tornando-se


crescentemente ineficiente, na medida em que a posio comercial do setor manufatureiro na
economia mundial continuava a deteriorar-se, apesar do aumento na competitividade em custo
e em preo. O Reino Unido no conseguia manter sua participao no comrcio mundial de
manufaturas, por um lado, e apresentava aumento da penetrao das importaes no mercado
domstico, por outro. Isso pode parecer nada mais do que uma restrio do balano de
pagamentos em uma nova forma, e uma para a qual a desvalorizao poderia fornecer o
remdio bvio (...) No final o autor conclui uma contrao do emprego industrial uma
questo para preocupao se ele pe em risco nosso eventual poder para pagar as importaes
que ns precisamos. A perda de reservas ou o confisco de ativos no exterior poderia ter um
efeito similar. A perda de potencial econmico que a questo crucial (CAIRNCROSS,
1978, p. 17).

Esse seria o nico caso em que uma reduo do emprego industrial seria
preocupante, j que uma diminuio de sua participao na economia pode ser at preferida se
vier acompanhada de aumentos substantivos na produtividade (BLACKABY, 1978, p. 263),
especialmente, se a economia estiver operando no pleno emprego.

Nesse caso, a desindustrializao, medida pelo emprego, pode ser causada pelos
ganhos de produtividade resultantes da maior intensidade no uso do fator capital ou mudanas
tecnolgicas e organizacionais introduzidas no processo de produo, que poupam o fator
trabalho. Ademais, Blackaby (1978, p. 263) afirmou que o encolhimento do emprego
manufatureiro na economia total deve-se, parcialmente, forma de como se mede o emprego.
Segundo ele, a queda menos pronunciada quando se mede o emprego por horas
54

trabalhadas ao invs de pessoal ocupado, pois uma parte dos aumentos de emprego no setor
de servios ocorre em regime parcial de trabalho, diferente da manufatura que em tempo
integral. Consequentemente, quando se mede o emprego por pessoal ocupado (conforme a
disponibilidade dos dados para comparao internacional) a manufatura subestimada.
(Morceiro, 2012, p. 31)

Como vimos, os autores de Cambridge, diferentemente daqueles que medem a


desindustrializao pelo lado do emprego, tratam da desindustrializao como
necessariamente algo negativo (perda de crescimento econmico presente e potencial).
(Morceiro, 2012, p. 32). Assim, o mero encolhimento do emprego, que pode ser causado pelo
aumento de produtividade, no pode ser associado a tal fenmeno. , portanto, uma ruptura
conceitual e analtica com a literatura da desindustrializao. Sua nfase nas condies
externas de competitividade segue a tradio de Thirlwall (1979), que teorizara sobre o
crescimento econmico restrito pelo balano de pagamentos. Nesses artigos, os autores
consideraram questes de elasticidade-renda da demanda do pas pelas importaes e
elasticidade-renda da demanda externa pelas exportaes domsticas.

Portanto,

1) O desenvolvimento recente da literatura da desindustrializao possui


limitaes metodolgicas no tratamento da mudana estrutural recente nos
pases no desenvolvidos.
2) Alguns trabalhos, aqui denominados como viso de Cambridge, entraram no
debate da desindustrializao rompendo com o conceito e a metodologia
utilizadas pela literatura da desindustrializao, e retomando a tradio
estruturalista do desenvolvimento econmico. O termo desindustrializao
redefinido e tratado como algo necessariamente negativo, essencialmente no
que diz respeito restrio externa ao crescimento econmico.
3) Uma reduo na participao do emprego industrial no ruim em si, pois
pode estar associada a ganhos de produtividade na indstria. Porm, redues
tanto na participao do emprego como da produo industrial podem
efetivamente ser fatores preocupantes se trouxerem riscos ao financiamento
das importaes necessrias. Nesse sentido, o tamanho da indstria pode ser
importante. Mesmo uma melhoria em competitividade da indstria pode no
55

compensar os efeitos adversos de uma reduo na participao do comrcio


mundial sobre a restrio externa.
4) Nesse sentido, a desindustrializao est associada ao conceito de setor
manufatureiro eficiente, ou seja, aquele capaz de satisfazer as demandas
domsticas de consumo e, ao mesmo tempo, gerar exportaes em valor
suficiente para cobrir as necessidades de importaes do pas.
56

O Debate sobre a Mudana Estrutural da Economia Brasileira nos anos 2000

A literatura existente no conclusiva em relao ao tema da mudana estrutural


brasileira recente. Os autointitulados economistas novo-desenvolvimentistas defendem
consensualmente que o Brasil passa por um processo inequvoco de desindustrializao
negativa nos ltimos vinte anos, causado pela combinao perversa entre abertura financeira,
valorizao dos termos de troca e cmbio apreciado (na sua concepo, aspectos ligados
(nova) Doena Holandesa). Vises contrrias ao diagnstico de evoluo negativa da
indstria brasileira so contempladas por discursos ortodoxos pr-modernizao e
enxugamento das estruturas industriais, mas tambm por anlises heterodoxas que extrapolam
os indicadores tradicionais usados na literatura novo-desenvolvimentista, muitas vezes
limitada a medir a participao do valor adicionado e emprego industriais em relao ao total,
e partem para anlises intrassetoriais mais minuciosas.

Os acalorados desacordos no debate econmico com relao ao tema da mudana


estrutural brasileira parecem decorrer, primeiramente, das diferentes concepes tericas de
indstria forte e, em consequncia, dos aspectos relevantes para medir sua evoluo (e
constatar, por exemplo, desindustrializao). Alguns consideram que, para efeitos de
desenvolvimento econmico, o importante ter uma indstria com grande representatividade
na gerao do produto nacional. Outros autores consideram que o essencial a existncia de
segmentos industriais eficientes e competitivos internacionalmente, independemente da
participao da indstria na economia. H ainda anlises que priorizam outras caractersticas
da indstria como sua capacidade em gerar empregos formais, o contedo nacional de sua
produo (ou sua densidade produtiva), sua composio interna em termos de intensidade
tecnolgica ou tipo de tecnologia, sua propenso a importar bens de capital etc.

Assim, no debate sobre desindustrializao, preciso atentar para os conceitos


adotados por cada anlise e identificar sua correspondncia nos indicadores utilizados, sob o
risco de, a partir do mero acompanhamento descompromissado das estatsticas pr-
selecionadas pelas diferentes anlises, concordar com diagnsticos inconsistentes.

Os captulos a seguir destinam-se a explorar as principais contribuies recentes


acerca a desindustrializao no Brasil no perodo de 2000-2010, agrupando-as em quatro
abordagens de acordo com seus mtodos analticos e suas concepes de indstria forte: a)
57

abordagem ortodoxa; b) abordagem novo-desenvolvimentista; c) abordagem intrassetorial; e


d) abordagem da restrio externa.

Cada captulo est organizado em trs sees. A primeira apresenta e explora


algumas importantes contribuies no debate sobre a mudana estrutural da economia
brasileira nos anos 2000. Na segunda seo, os principais argumentos, conceitos, diagnsticos
e indicadores sero retomados num esforo de compatibilizao das diferentes anlises em
seus fundamentos comuns. Por fim, sero apresentadas algumas consideraes crticas em
relao s metodologias de anlise, tomando como base o referencial terico desenvolvido no
primeiro captulo deste trabalho. O intuito qualificar o debate de acordo com a validade de
seus indicadores em analisar a evoluo da estrutura industrial brasileira.
58

Captulo 2 - Abordagem Liberal e a Reestruturao Produtiva

2.1 Trabalhos Selecionados

Dentre as interpretaes ortodoxas, Schwartsman (2009) afirma que a tese de


desindustrializao no sobrevive ao confronto com os dados, e que a recorrncia ao termo
por seus defensores a cada fraquejada da produo manufatureira local consiste num
verdadeiro lobby nacional em busca de subsdios.

Segundo o autor, a taxa de crescimento da indstria entre 2004 e 2008 foi, em


mdia, 5% ao ano, a mais alta desde 1997. Os setores que lideraram o crescimento foram: a)
os setores industriais intensivos em exportaes (fornecendo slida evidncia contra o
argumento de que o cmbio valorizado em vigor durante o perodo analisado - exerce
influncia negativa sobre a atividade industrial); b) os setores no-produtores de commodities;
e c) setores produtores de bens de capital (a 19,5% ao ano), sendo que a produo de bens de
capital para uso industrial cresceu a 17%. Schwartsman (2008) ressalta que a expanso desse
ltimo setor a taxas significativamente altas indica elevao no desprezvel dos
investimentos no prprio setor industrial, o que se configura uma tendncia incompatvel com
o argumento de desindustrializao.

Tambm o emprego industrial teria apresentado desempenho positivo em 2007,


sendo que a criao de postos de trabalho no setor foi 60% a mais que em 2006 e que a
proporo de empregos criados no setor em relao ao total evoluiu de um quinto para um
quarto no perodo.

Embora reconhea a progressiva perda de participao dos manufaturados na


pauta exportadora, argumenta que essa tendncia no se deveu reduo absoluta (ou do
desempenho medocre) das exportaes de bens industriais, mas, sim, da elevao
excepcional nas vendas de produtos primrios, cujos preos internacionais se mantiveram
expressivamente altos ao longo do perodo.

Num artigo mais recente (2012b), Schwartsman afirma que a tese da


desindustrializao brasileira ainda mais facilmente rejeitada diante dos dados recm-
publicados da Organizao das Naes Unidas para o Desenvolvimento Industrial (Unido),
segundo os quais a participao da produo nacional em relao manufatura global se
59

manteve constante nos ltimos dez anos, repetindo em 2010 o valor de 1,7% obtido no ano de
2000. Portanto, perante a tendncia global de progressiva perda da relevncia da manufatura,
se houve de fato alguma reduo na participao da indstria brasileira no PIB nacional, esse
fato simplesmente no faz exceo norma.

Diante da divulgao do PIB de 2011 com crescimento pfio da indstria de


transformao (apenas 0,2%), o autor (Schwartsman, 2012b) argumenta que este desempenho
decorre do carter conjuntural de flutuao da demanda, e no cita desindustrializao. Alm
disso, diferentemente da crise de 2008 e 2009, o mau resultado no pode ser atribudo queda
da demanda mundial e o consequente arrefecimento das exportaes de manufaturados. O
motivo para o mau desempenho da indstria em 2011 foi a contrao da demanda interna
como consequncia da elevao das taxas de juros e da restrio do crdito. Esse cenrio
desfavorvel ao crescimento tem sido revertido desde o fim daquele ano, e a acelerao da
demanda domstica deve se traduzir em expanso vigorosa da indstria em 2012. Como a
utilizao da capacidade ociosa e nvel de emprego esto muito elevados, o autor prev que a
partir de meados de 2012, "a inflao deve retomar a trajetria ascendente, sem convergncia
meta, colocando em xeque a estratgia atual de poltica monetria".

Tambm a partir de uma abordagem econmica ortodoxa e considerando a mdia


mundial como uma norma, Bonelli e Pessa (2010) argumentam que no existe uma
tendncia inexorvel perda de peso da indstria em nossa economia quando se analisam os
dados desde meados da dcada de 1990. Os autores ressaltam a existncia de uma tendncia
global de perda de participao da indstria no PIB desde a dcada de 1970, e, nesse contexto,
o Brasil no teve desenho pior que a mdia dos demais pases.

O que ocorre que o modelo de desenvolvimento vigente at a dcada de 1980 de


promoo industrializao produziu uma estrutura econmica caracterizada por um peso
excessivo da indstria em relao ao padro mundial. Essa alocao pr-indstria foi
corrigida pelas polticas de liberalizao e reforma do estado na primeira metade da dcada de
1990, readequando o peso da indstria brasileira mdia global. Para os autores, embora o
nacional-desenvolvimentismo tenha sido bem-sucedido em criar uma estrutura industrial
diversificada, esta teria sido marcada pela baixa eficincia e pela estagnao da produtividade
nos anos 1980. Assim, os autores defendem que houve:

enormes ganhos de eficincia e produtividade nas duas ltimas dcadas, quando o


pas atravessou uma abertura comercial, privatizou a maioria das empresas estatais,
60

liquidou monoplios pblicos na infraestrutura, promoveu a desregulao de


diversos setores econmicos, adotou atitude mais aberta em relao ao investimento
estrangeiro e controlou a inflao (Bonelli e Pessa, 2010, p. 9).

A mudana estrutural introduzida pelas reformas liberalizantes pode ser verificada


na evoluo dos dados referentes participao do PIB industrial brasileiro no total mundial.
Embora tivesse crescido de 2,9% para 6,4% entre 1970 e 1980, o peso PIB industrial
brasileiro passou a cair a partir dessa data, chegando a 2,2% no final dos anos 1990. Aps
alguma recuperao de 1999 a 2004 (2,7%), a relao sofre uma ligeira reduo para 2,4% em
2007. Portanto, contata-se nos anos recentes relativa manuteno de peso da indstria
brasileira no total mundial.

O argumento de muitos economistas de que o Brasil estaria passando por um


processo de desindustrializao desde a dcada de 1980 deve-se ausncia de uma
perspectiva global, tendo estes ignorado o fato de que a participao da indstria de
transformao mundial no PIB respectivo passou de 24,9% em 1970 para 16,6% em 2007,
com simultneo aumento dos servios no PIB. O Brasil esteve inserido nessa tendncia,
passando, nos anos 1970, de nvel um industrial muito maior do que o justificado por (...)
nosso grau de desenvolvimento econmico, tecnolgico, dotao de fatores e tamanho, para
progressivamente tender para o padro mundial33 e atingir, na dcada de 1990, uma posio
em que a participao da indstria no produto menor do que se esperaria de uma economia
com as caractersticas da economia brasileira (Bonelli e Pessa, 2010, p. 09).

O problema macroeconmico no Brasil, se houver, deriva dos baixos nveis de


poupana do pas (...), (que) gera, tudo o mais constante, uma tendncia de
valorizao do cmbio e de reduo da participao da indstria no produto (p. 10,
grifo nosso). No caso de o governo julgar necessrias polticas pblicas de apoio
indstria, estas no devem interferir no cmbio, que se constitui varivel endgena
da economia. Alternativamente, recomenda-se uma poltica de desonerao
tributria para a Indstria de Transformao. Seria muito bem vinda, vale
ressaltar, uma poltica de desonerao da folha de salrios para o setor (p. 11).

Portanto, as anlises ortodoxas de Schwartsman e de Bonelli & Pessa convergem


em seus argumentos mais centrais. Ambas atribuem a menor participao da indstria
brasileira no PIB diretamente a uma tendncia mundial, da qual o Brasil no configura
exceo.

33
A viso de que o Brasil apenas atravessou um processo de convergncia para o padro normal encontrado
para os outros pases, tendo superado um vis pr-indstria herdado do perodo de substituio de importaes
compartilhada por outros trabalhos, como Bonelli e Gonalves (1998), Ferreira (2005) e Cando-Pinheiro et
alli (2007), todos apud Carvalho & Kupfer (2008), p. 3.
61

Desenvolvendo uma anlise mais completa, e focada no perodo 2004-2007,


Barros & Pereira (2008) recorrem primeiramente aos diversos indicadores utilizados pela
literatura crtica, para ento refutar a tese da desindustrializao brasileira. Os autores
defendem a percepo de que h, de fato, um processo de reestruturao em curso, porm este
se difere do conceito de desindustrializao da forma como tem sido usado. A indstria
brasileira tem, na realidade, se fortalecido em termos de capacidade competitiva e insero
internacional, e est pautada em bases muito mais slidas do que as prevalecentes no passado
recente.

Segundo os autores, no atual estgio da globalizao produtiva, o fenmeno


conhecido na literatura por desindustrializao precoce pode decorrer da incapacidade (da
indstria de um pas) de produzir com custos competitivos frente aos concorrentes
internacionais, permitindo um processo de substituio da produo domstica por
importados (Barros & Pereira, 2008, p. 302). No Brasil, o discurso predominante (aqui
refere-se ao novo-desenvolvimentista) prega que estaria em curso este processo de
desindustrializao precoce e negativa da economia brasileira. Barros e Pereira, porm,
discordam desse aparente consenso sobre a natureza das transformaes estruturais da
economia brasileira:

O que nem sempre destacado nas anlises e que faz toda a diferena na estratgia
de desenvolvimento de uma nao que h uma diferena muito grande entre
ajustes nos quais algumas empresas (ou segmentos) perdem importncia relativa,
podendo desaparecer, e um processo de falncia mltipla de todo o tecido industrial.
justamente para essa diferena que queremos chamar a ateno (...). No
acreditamos em um irremedivel processo de degenerao da indstria nacional, mas
sim em reestruturao; em alguns segmentos especficos, podemos falar em
consolidao. (...) a indstria brasileira mantm-se dinmica, completa, competitiva
e cada vez mais inserida no cenrio internacional, ainda que algumas atividades
estejam passando por dificuldades relevantes nos ltimos anos. (Barros & Pereira,
2008, p. 304)

Para os autores, a valorizao cambial a partir de 2003 foi um movimento de


adequao do Real para um nvel condizente com a melhoria nos fundamentos
macroeconmicos no perodo. Essa apreciao do cmbio contribui positivamente para o
processo de reestruturao, pois gera spillovers para a indstria de transformao por duas
vias. A primeira seria seu papel no controle inflacionrio e seus efeitos indiretos sobre a
trajetria dos juros, os ganhos reais de renda e a reduo do custo de capital para as empresas.
Em segundo lugar, o real apreciado abre uma janela de oportunidade para que a indstria
62

nacional se modernize e aumente seu potencial competitivo, o que ocorre pela via da reduo
dos preos de mquinas e equipamentos importados (Barros & Pereira, 2008, p. 313).

Na prtica, a apreciao do real gerou crescente exposio das empresas


brasileiras competio internacional, retomando o processo de reestruturao do parque
industrial que tomou curso na dcada anterior. Tais transformaes decorrem de uma srie de
ajustes de eficincia e produtividade que tendem a fortalecer algumas atividades industriais
nacionais frente s novas exigncias competitivas do atual contexto de globalizao
produtiva.

Por consistir num processo bastante brusco, que inevitavelmente culmina no


desparecimento de empreendimentos menos eficientes e em custos sociais, essa reestruturao
gera apelo poltico de algumas entidades de classe e grande vocalizao na mdia, sendo
confundida com o fenmeno de conotao negativa desindustrializao.

Para indicar a direo das mudanas estruturais, os autores primeiramente


recorrem aos indicadores mais tradicionais de participao da IT no valor adicionado total e
essa relao comparativamente mdia mundial, no encontrando sinais que apontem
desindustrializao.

Reconhecendo a necessidade de abordar indicadores mais especficos para


identificar as mudanas estruturais na economia brasileira, recorrem a uma ampla variedade
de estatsticas, como participao da IT no consumo intermedirio, variao da produo
fsica da IT, taxa de crescimento da produo industrial de bens de capital por destino
predominante, ndice de concentrao das exportaes de manufaturados, correlao entre
produo e importaes, correlao entre importaes e exportaes, variao na
produtividade na indstria de transformao e gerao lquida de empregos formais.

Porm, ao construrem uma anlise com tantos indicadores, os autores misturam


aqueles que apoiam sua prpria tese sobre reestruturao e fortalecimento do parque industrial
com aqueles destinados a refutar os argumentos da literatura da desindustrializao.

Para explicitar essa caracterstica confusa da anlise, exporemos os principais


argumentos obtidos pelos autores a partir das estatsticas para o perodo 2004-2007 em dois
grupos. O primeiro grupo rene as evidncias destinadas a refutar a tese da
desindustrializao, porm no mostram reestruturao. O segundo rene apenas as
constataes que suportam a tese de reestruturao produtiva defendida pelos autores.
63

As evidncias utilizadas para refutar a desindustrializao brasileira so: 1) os


indicadores tradicionais de participao do valor adicionado e do emprego industrial nos
totais no sustentam a tese, inclusive de uma perspectiva internacional; 2) a variao positiva
da produo fsica dos diferentes segmentos industriais da IT indica expanso difusa (no
concentrada) da indstria; 3) houve crescente gerao lquida de empregos formais; 3) houve
correlao positiva entre quantum importado e produzido e tambm entre quantum importado
e exportado, indicando que as importaes tm sido complementares, e no predatrias,
produo nacional; 4) no houve concentrao da pauta de exportao (pelo ndice
Herfindahl-Hirschman - IHH); 5) a produo industrial de bens de capital tem crescido para
todos os destinos, negando a concentrao do investimento; 6) a relativa concentrao da
produo industrial em bens intensivos em recursos naturais deveu-se aos investimentos em
petrleo, e no implicam em desindustrializao j que os demais setores continuam
crescendo (embora a taxas menores).

Por outro lado, as seguintes constataes, conjecturadas a partir das estatsticas


analisadas pelos autores, destinam-se a defender a hiptese de que houve, na realidade, um
processo positivo de reestruturao da estrutura produtiva brasileira na ltima dcada: 1) o
crescimento da produtividade na IT desde 2005 (medido pela relao entre horas trabalhadas e
pessoal ocupado) decorre dos ajustes externos e indica adaptao do parque produtivo
internacional s condies de competio internacional; 2) h uma correlao positiva entre as
importaes e a produo domstica, em diferentes graus que dependem do setor analisado,
sugerindo complementaridade e no substituio; 3) o setor de bens de capital parece
sustentar essa tese, j que sua produo domstica tem sido complementada, e no
enfraquecida, pelo forte ritmo de crescimento das importaes, sem que exportaes tenham
encolhido (indicador utilizado foi o consumo aparente de mquinas e equipamentos - CAME)
e essas importaes contriburam para investimentos em setores mais modernos e
competitivos; 4) crescente influxo de IDE destinado IT, que alm de mostrar o flego dos
investimentos na indstria brasileira, confirma que a melhora dos fundamentos
macroeconmicos internos de fato atrai investimentos do exterior.

Nesse sentido, os autores consideram que apenas uma reduo absoluta dos
investimentos industriais indicaria evoluo negativa. A participao dos investimentos na
indstria relativamente ao total e a hierarquizao dos segmentos industriais no ganham
64

espao em sua anlise. O que importa que haja investimentos em setores que sejam
competitivos.

Devemos observar que os investimentos - crescendo de forma mais dispersa -


continuaro apresentando diferenciais de expanso por atividade, mas no reduo.
No descartamos, entretanto, que algumas atividades manufatureiras continuem
sofrendo ajustes, com o inevitvel desaparecimento adicional de empresas que no
conseguirem se adaptar nova e cada vez mais intensa realidade concorrencial
(Barros & Pereira, 2008, p. 324-325).

Por outro lado, priorizam elementos que julgam importantes numa indstria
moderna, como a produtividade do trabalho, e defendem seu uso na avaliao qualitativa da
indstria brasileira:

Dentro dos novos paradigmas concorrenciais vigentes, algumas exigncias bsicas


para se manter no jogo so: (i) ganhar eficincia; (ii) inovar produtos e processos
produtivos, gerenciais e logsticos; (iii) agregar valor aos produtos e ao ps-venda;
(iv) adaptar-se s exigncias cada vez maiores de cada mercado consumidor. Sob
esse contexto, voltamos a tratar o tema da produtividade.(...) Evoluo crescente a
partir de 2005. o movimento reflete exatamente o ponto para o qual vnhamos
convidando o leitor para reflexo, qual seja, o de que a nova realidade nos anos
mais recentes tem exigido adaptaes por parte do setor manufatureiro brasileiro.
(Barros & Pereira, 2008, p. 325)

Apesar da confuso entre o conceito adotado de indstria forte e os indicadores


utilizados para tal constatao, os autores extraem das estatsticas a concluso de que no s a
indstria brasileira no tem se enfraquecido, como, na realidade, est cada vez mais preparada
para enfrentar a competio global. Eles reconhecem, no entanto, que h muitos elementos
que restringem o desempenho da indstria no Brasil. Os problemas no deveriam ser restritos
questo cambial e China, mas compreendidos enquanto deficincias internas em oferecer
condies de competitividade para a produo nacional: infraestrutura deteriorada e
incompleta, baixa qualificao da mo de obra, rigidez do mercado de trabalho, excesso de
burocracia, sistema tributrio distorcido, falta de clareza do marco regulatrio. A sociedade
no deve aceitar polticas de proteo que sejam acomodatcias e duradouras. Se de fato
houver a necessidade de tais polticas, elas devem ser pautadas na busca de eficincia como
pr-requisito e se restringirem aos casos de adaptao de empresas que desempenham papel-
chave na cadeia produtiva brasileira (em termos de valor agregado, desenvolvimento
tecnolgico e gerao de empregos). A melhor poltica industrial, no entanto, consistiria em
continuar aprofundando os progressos nos fundamentos macroeconmicos, garantindo
patamares maiores de crescimento. Sob essas condies, acreditam que a IT estar mais
fortalecida em termos de produtividade, insero internacional e gerao de lucros.
65

O pesquisador do IPEA Mansueto Almeida (em artigo do Radar de Tecnologia,


Produo e Comrcio Exterior nmero 21 da instituio) tambm n ega a tese da
desindustrializao entre 2000 e 2011, no a partir dos dados da participao relativa da
indstria no PIB, mas de evidncias com relao ao dinamismo em termos fsicos da
indstria. A inegvel queda de participao da IT no PIB, no Brasil, um fenmeno de mais
longo prazo que teve incio desde meados da dcada de 1970, semelhante ao comportamento
da indstria mundial34.

Seus argumentos baseiam-se na evoluo positiva, de 2000 a 2011 e em termos


absolutos, da gerao de empregos formais na indstria (em 23 dos 25 segmentos analisados),
da exportao dos bens manufaturados no perodo (que quase triplicaram) e da produo
industrial, pelo menos at 2008.

As importaes so analisadas de acordo com a composio das pautas no incio e


no final do perodo. Os produtos industriais correspondiam a 87% das importaes do Brasil
em 2011, com destaque para a importao de produtos de mdia-alta e alta tecnologia que,
juntos, responderam por quase 60% das importaes de manufaturados. Este padro de
importao se manteve praticamente igual desde 1996. Assim, apenas por estes dados
(relativos composio da pauta de importaes), no se pode afirmar que h perda de
dinamismo da indstria no Brasil. justamente este padro de importao que permite que
empresas do Brasil sejam mais eficientes, j que tm a possibilidade de importar mquinas e
equipamentos mais avanados j disponveis no mercado mundial (nfase na produtividade e
competitividade). O crescimento das importaes no indicador de fragilidade de uma
economia e pode, na verdade, ser um sinal de seu maior dinamismo econmico. O fato que
parte das importaes concorre diretamente com produtos produzidos no Brasil, mas nenhum
pas pode produzir tudo o que consome, e o desejo de desenvolver todos os setores
econmicos, a qualquer custo, pode prejudicar, em vez de favorecer, a competitividade da
economia.

Porm, o autor verifica duas tendncias preocupantes a partir de 2009: a


velocidade de expanso das importaes de bens manufaturados (em especial de bens de

34
A queda nesse perodo foi um fenmeno global, com exceo dos pases asiticos que no so exportadores de
commodities e tm poupana elevadssima. Pelo ngulo do PIB per capita, o Brasil da dcada de 1970 tinha
participao da indstria maior que outros pases, o que alguns economistas recentemente apelidaram de doena
sovitica (Almeida, 2012, pp. 48;56).
66

consumo durveis e no-durveis); e o descolamento da evoluo da produo fsica da


indstria e das vendas reais no varejo.

Essas tendncias negativas se devem a fatores conjunturais e outros relacionados


ao prprio modelo de crescimento brasileiro recente.

A crise financeira internacional determinou um excesso de oferta de produtos


manufaturados, que alteraram os preos relativos em favor das commodities (contribuindo
para a valorizao do cmbio), e entraram no mercado domstico a preos mais competitivos.
Internamente, a indstria no Brasil sofre por problemas micro (baixa produtividade, baixa
capacidade de inovao, elevado custo dos insumos) e pelas consequncias de um modelo
baseado no aumento do gasto pblico, na carga tributria crescente e na dependncia da
poupana externa para financiar o aumento do investimento. Esses fatores tornaram o Brasil
um pas caro para a produo de manufaturas e contriburam para a substituio da produo
local por importados. Portanto, o vazamento de demanda se deve no insuficincia de
demanda, mas a fatores do lado da oferta.

O autor se posiciona contra polticas protecionistas e de desvalorizao cambial:


so polticas inflacionrias e podem comprometer a competitividade generalizada da
economia. O pas deve combater os problemas associados indstria tanto em sua natureza
microeconmica (baixa produtividade, baixa capacidade de inovao, elevado custo dos
insumos), como macroeconmica (reverter o modelo de crescimento baseado no aumento do
gasto pblico, na carga tributria crescente e na dependncia da poupana externa para
financiar o aumento do investimento).

Portanto, embora negue que a indstria tenha perdido dinamismo econmico


generalizado entre 2000 e 2011, o autor aponta desempenho recente negativo e riscos para a
evoluo futura da indstria brasileira, devido a fatores associados a custos, produtividade e
baixa poupana interna.

Uma novidade bastante importante desse trabalho com relao ao restante dos
trabalhos ortodoxos j apresentados sua avaliao do carter de substituio ou
complementaridade das importaes em relao produo nacional. Enquanto a importao
de insumos, mquinas e equipamentos atribuda complementaridade e maior eficincia da
indstria, a importao de bens de consumo durvel e no durvel, que tem crescido desde
2009, apresenta um carter predatrio da indstria local. Isso resultaria da baixa
67

competitividade dos produtos brasileiros. Nessa medida, diferente dos outros trabalhos,
Almeida apresenta crticas com relao evoluo recente da indstria brasileira, pautada no
aumento de custos sem simultneos ganhos de produtividade, que, juntamente com a
valorizao do cmbio, corroem a competitividade da indstria brasileira frente aos produtos
importados.

2.2 Sntese e compatibilizao das anlises

Aps explorar em detalhe cada um dos trabalhos, pretende-se, a seguir, extrair


seus aspectos comuns com relao ao (i) conceito de desindustrializao, (ii) indicadores
utilizados, (iii) diagnsticos obtido para a indstria brasileira entre 2000-2010, (iv)
proposies de poltica econmica, para, finalmente, caracterizar esse conjunto de trabalhos
numa abordagem de referencial ortodoxo-liberal.

Como vimos, o grupo formado pelos trabalhos de Barros & Pereira (2008),
Schwartsman (2012a, 2012b, 2009, 2008)35 e Bonelli & Pessoa (2010).

Os autores dessa abordagem parecem aceitar, implicitamente, a definio


tradicional de desindustrializao como o fenmeno natural do processo de desenvolvimento
econmico nas economias avanadas, em que a reduo do valor adicionado da indstria de
transformao (IT) no PIB deve-se s maiores taxas de produtividade do setor manufatureiro e
s mudanas no padro de demanda a favor dos servios. Porm, atualmente, soma-se a isso
uma tendncia global de reduo da participao da indstria no PIB, decorrente da nova
forma de organizao das cadeias produtivas globais. Quando esse processo ocorre em nveis
de renda per capita inferiores queles estabelecidos pela literatura da desindustrializao
positiva e explicados pela referida tendncia mundial, o termo mais adequado seria
reestruturao produtiva. Nesse caso, a reduo do peso da indstria no produto total
decorreria da exposio do parque produtivo nacional pouco eficiente competio de firmas
externas. Os resultantes choques de produtividade teriam o duplo efeito de eliminar as
empresas menos competitivas (gerando custos econmicos e sociais momentneos) e de

35
Utilizaram-se quatro artigos do autor publicados no peridico Valor Econmico (ver referncias). Embora no
constituam anlises completas e fundamentadas sobre o problema da desindustrializao como as demais aqui
reunidas, optou-se por utilizar tais artigos devido sua grande visibilidade na mdia e recorrncia do autor em
abordar crticas cidas aos argumentos pr-existncia de desindustrializao brasileira.
68

selecionar e fortalecer aquelas mais eficientes (com efeitos duradouros sobre o nvel de
produtividade, o crescimento da renda e do emprego). Assim, o balano geral seria positivo,
permitindo ao pas um upgrading em seu parque produtivo nacional e uma melhor insero
produtiva na cadeia global de produo.

Segundo mostra a Tabela 1, a abordagem que denominamos de ortodoxa ou


liberal rene trabalhos que analisam a economia brasileira por meio de indicadores referentes
ao tamanho relativo da indstria na totalidade do produto, valor adicionado ou emprego
gerado na economia (I), s variaes absolutas no volume de produto, emprego, exportaes,
produtividade e investimento industriais (II) e a relao existente entre o volume importado e
o produzido (III).

Tabela 1. Principais Indicadores da Abordagem Liberal

Partindo da definio prpria, percebe-se que os indicadores agrupados em I


funcionam mais como instrumentos de retrica quelas abordagens que utilizam essa medio
de tamanho relativo da indstria para identificar ocorrncia de desindustrializao no Brasil36.
Os indicadores centrais da anlise so aqueles referentes s variaes dos investimentos,
produo, emprego e produtividade do trabalho na IT (II). Assim, se o produto industrial se
manteve ou se elevou, no h evidncias de desindustrializao da economia brasileira. Da
mesma forma, se houve crescimento da produtividade industrial, ento se conclui evoluo
positiva na qualidade da estrutura industrial interna. Ademais, Barros & Pereira (2008)
interpretam o indicador de correlao entre quantidade importada e produo manufatureira
(III) como uma relao de causalidade unidirecional. Assim, uma correlao positiva

36
Os indicadores de participao da indstria no valor adicionado e emprego totais (prprios da
abordagem novo-desenvolvimentista) so aqueles que tm tido maior visibilidade na mdia e na literatura
econmica heterodoxa na defesa da tese da desindustrializao brasileira. Portanto, so frequentemente
empregados para efeitos de retrica, sem que constituam de fato elementos importantes nas demais abordagens.
No caso especfico da abordagem ortodoxa, percebe-se a marginalidade desses indicadores em sua anlise na
medida em que no condizem com a prpria definio dos autores para o fenmeno brasileiro e no sustentam
suas concluses e proposies de poltica econmica.
69

significaria uma contribuio das importaes para a produo nacional (quanto mais se
importa, mais se produz).

O exame das estatsticas brasileiras entre 2000 e 2010 com base nos indicadores
da abordagem ortodoxa permite o diagnstico de reestruturao produtiva da economia, com
adaptao competitiva e ganhos de produtividade em alguns setores. Ao analisar a indstria
segundo a definio tradicional de participao da manufatura no PIB e emprego totais,
constata-se, de fato, uma tendncia de reduo. Porm, a partir da comparao com os
padres internacionais, os autores constatam uma simples convergncia do peso da indstria
brasileira no PIB para a mdia mundial, tratando-se, portanto, de um processo nada menos
que natural.

Os autores ortodoxos ressaltam que, apesar da evoluo positiva da indstria


brasileira ao longo da dcada 2000-2010, h ainda muitas deficincias internas que afetam as
condies sistmicas de competitividade industrial. Algumas proposies de poltica
econmica envolvem a desonerao da produo, melhoria da infraestrutura e flexibilizao
do mercado de trabalho. No entanto, no caberia ao governo conceder proteo indstria
nacional por perodos prolongados. Mais importante seria a continuidade do papel
estabilizador da poltica macroeconmica e, nesse contexto, a persistente valorizao do
cmbio constitui-se apenas uma adequao recente melhoria dos fundamentos
macroeconmicos da economia. Uma desvalorizao forada pelo governo iria apenas
constituir fonte de instabilidade para os investimentos e proteo artificial para a indstria
domstica.

Com base nos conceitos, indicadores e proposies apresentadas por essas


anlises, podemos inferir seu referencial terico como aquele baseado na defesa de estrutura
produtiva mais enxuta, especializada e internacionalizada. Em sua concepo, a maior
exposio da indstria competio externa e mobilidade do capital produtivo e financeiro
constituem-se os fatores necessrios e suficientes para a configurao de uma estrutura
produtiva com setores competitivos37. Indstria forte aquela baseada em segmentos
competitivos, no importando quais sejam eles. Assim, no haveria qualquer justificativa
para a utilizao de instrumentos de poltica vertical, ou seja, de promoo de setores
considerados estratgicos.

37
Definio em Sarti & Hiratuka, 2011, p. 7.
70

2.3 Crticas Metodolgicas

As anlises ortodoxas tendem a medir a evoluo da indstria em termos


absolutos. Se h variao positiva na produo fsica de manufaturados, taxa positiva de
investimentos industriais ou aumento dos postos de trabalho na indstria, independentemente
de seu montante relativo, constata-se invariavelmente uma evoluo positiva. Dessa forma, os
autores ortodoxos negam a ocorrncia de desindustrializao simplesmente por no
identificarem definhamento no tamanho absoluto da produo industrial. Vale ressaltar que,
em consequncia, deixam de avaliar a participao que o produto manufatureiro assume na
economia, tanto em relao ao total produzido (que pode ser formado crescentemente por
commodities e servios) como em relao ao mercado interno (que pode ser atendido
crescentemente por importaes sem que haja reduo no quantum produzido pela indstria
domstica). As maiores importaes so atribudas somente elevao de produtividade em
alguns setores que se beneficiam de bens de capital mais baratos, sem que se considerem seus
efeitos perversos de substituio da produo domstica.

Outro recurso utilizado para desqualificar a tese da desindustrializao a


comparao com a mdia mundial. Esse argumento no se configura vlido, pois a mdia
mundial envolve pases avanados cujas estruturas produtivas maduras passam ou j passaram
pelo processo de desindustrializao positiva38. A comparao com economias emergentes
de semelhante nvel per capita no necessariamente conduziria mesma concluso (os pases
emergentes do leste asitico, por exemplo, tm elevado continuamente a participao de sua

38
Ao atribuir a menor participao da indstria brasileira no PIB diretamente a uma suposta tendncia mundial,
da qual o Brasil no configura exceo e que, por esse nico motivo, no deve ser objeto de polticas especficas
que visem reverter tal processo, a abordagem ortodoxa rejeita qualquer problematizao de um fenmeno
entendido como de curso natural. Alm disso, o argumento de que a indstria deve corresponder ao nvel
justificado pelo grau de desenvolvimento, dotao de fatores e recursos do pas remete teoria neoclssica do
comrcio internacional, em que a maior eficincia econmica geral ser obtida por parceiros comerciais
especializados na produo dos respectivos bens de maior disponibilidade interna. Essa teoria foi desmentida na
prtica pelo crescimento desigual e persistncia do subdesenvolvimento, e por diversas correntes tericas
crticas, dentre elas o estruturalismo latino-americano, que fundamentou a difuso desigual do progresso tcnico
gerado pelo livre comrcio. Como vimos na introduo desse trabalho, a industrializao consiste na busca do
desenvolvimento autnomo e sustentado e, portanto, no h um nvel timo pr-estabelecido para cada economia
de acordo com mera dotao inicial de recursos.
71

indstria no respectivo PIB)39. Assim, essa abordagem falha ao ignorar as particularidades


estruturais das economias emergentes e ao atribuir, por meio de comparao com economias
avanadas, um carter natural e inevitvel s tendncias de queda na participao da indstria
no PIB.

Ademais, os indicadores da abordagem ortodoxa medem a produtividade e


investimento na indstria como um todo, no havendo hierarquizao dos segmentos de
acordo com seu carter estratgico para o desenvolvimento econmico. Assim, elevao dos
investimentos e da produtividade de quaisquer segmentos industriais j significaria evoluo
positiva da indstria. Em concordncia, negam o papel da poltica industrial vertical, uma vez
que os choques externos de competitividade se configurariam as condies suficientes para o
fortalecimento e modernizao dos segmentos industriais mais preparados. Os segmentos
vulnerveis competio externa constituem aquilo que os ortodoxos denominam de custo
econmico que inevitavelmente decorre da modernizao do parque industrial (l-se:
fortalecimento de alguns outros segmentos da indstria). Percebe-se nesse argumento
favorvel seleo natural das empresas nacionais pela concorrncia direta com empresas
estrangeiras (inclusive as provenientes de economias de industrializao madura) uma crena
na distribuio igualitria dos frutos do progresso tcnico entre os pases via livre comrcio.
Assim, no haveria problemas na concentrao da estrutura industrial em segmentos

39
A reportagem da Carta Capital Um pouco mais de oxignio, publicada na edio de 11/04/2012, compara a
participao da indstria brasileira no PIB com a mdia da Amrica latina e dos pases do leste asitico, a partir
de dados obtidos pelo IBGE e Credit Suisse. Se a participao da indstria brasileira no PIB encontrava-se, em
1990, aproximadamente a 31%, muito acima dos 22% da Amrica Latina e dos pases desenvolvidos, a partir de
1996, a participao industrial tendeu a convergir para a mdia dos pases latino-americanos, num patamar
apenas ligeiramente superior ao dos pases desenvolvidos. A anlise isolada desses dados poderia concluir
equivocadamente, como o fazem os economistas ortodoxos, que a economia brasileira passou por um processo
natural e inevitvel de adequao o peso de sua indstria aos parmetros internacionais e integrou uma
tendncia generalizada de desindustrializao global. No entanto, a figura muda de contorno quando
incorporamos anlise a participao da indstria da sia emergente em relao ao seu respectivo PIB. Embora,
em 1990, encontrava-se num nvel inferior ao brasileiro, a relao apresentou uma elevao contnua, contra as
tendncias apresentadas pelos demais pases. Em 2009, aproximava-se dos 35%, enquanto o Brasil, 16%. A
comparao entre as altas e sustentadas taxas do crescimento econmico chins com expanso tmida e
inconstante do PIB brasileiro torna evidente o fato de que tender mdia mundial pode no significar a melhor
alternativa em termos de gerao de crescimento.
72

eficientes e competitivos, sejam eles baseados em microchips ou suco de laranja (teoria


ricardiana do comrcio internacional)40.

Por outro lado, a abordagem tem a correta preocupao de considerar o indicador


de produtividade. Seu referencial indica o horizonte de uma indstria inserida nas cadeias
globais de produo, e, para isso, especializada em segmentos competitivos. Ou seja, no
necessrio que o pas desenvolva todos os elos da cadeia industrial, mas que seja centrado em
segmentos que possam ser competitivos internacionalmente. Para tanto, a evoluo da
produtividade essencial. Essa viso bastante adequada nova configurao do capitalismo
mundial, caracterizado pela fragmentao e disperso do processo produtivo em escala global,
em que as diferentes etapas so atradas para economias que ofeream correspondentes
vantagens competitivas na eficincia de produo. Porm, como j ressaltamos, o erro dessa
concepo est na defesa da insero dos segmentos atualmente mais competitivos, no se
preocupando com quais eles sejam (teoria das vantagens comparativas estticas), ao invs de
defender polticas de competitividade que possibilitem a insero externa dos segmentos
reconhecidamente mais estratgicos para o desenvolvimento econmico, mesmo que estes
sejam, atualmente, tecnologicamente atrasados e produtivamente ineficientes em relao aos
pases de industrializao madura (teoria das vantagens comparativas dinmicas)41.

Outro fator positivo com relao anlise metodolgica da abordagem ortodoxa


refere-se tentativa de avaliar as reais transformaes da indstria brasileira, ao invs de
render-se ao incansvel debate sobre a existncia ou inexistncia de desindustrializao no
Brasil em sua conotao tradicional. Desta forma, o conceito de desindustrializao ,
corretamente, definido pelos autores no como uma reduo da participao do produto
industrial no total, mas como uma mudana estrutural regressiva a partir de seu referencial
terico sobre indstria forte. Ou seja, suas anlises verificam inoperante tal processo na

40
Segundo Carvalho & Kupfer (2008) a viso convencional defende a idia de que a especializao produtiva
baseada em vantagens comparativas, qualquer que seja a sua natureza, uma soluo superior na promoo do
bem-estar da sociedade. Por outro lado, os crticos a esta viso costumam considerar que os setores so distintos
em suas capacidades de afetar uns aos outros, e, portanto, o conjunto da economia, na medida em que diferem
via elasticidades-renda e elasticidades-preo, potencial de avano tecnolgico, entre outros aspectos. Sob este
ponto de vista, o padro de especializao importa, e muito, tanto para o ritmo, quanto para o prprio alcance do
desenvolvimento econmico (Carvalho & Kupfer, 2008, p. 4).
41
Essa viso tambm ilustrada pelo argumento de Haddad sobre os incentivos indstria pela poltica
econmica no Brasil, no artigo Debate expe divergncia sobre indstria, Estado, 25 de junho de 2012. O
economista argumenta que o Brasil no precisa de toda gama de indstria, s das mais eficientes. Como
dissemos, esse argumento ortodoxo seria correto se fosse alterado para: o Brasil no precisa toda gama de
indstria, s da mais estratgica, aquela capaz de garantir dinamismo econmico sustentado no longo prazo.
73

economia brasileira na medida em que, na concepo liberal, no se verificaram


transformaes negativas nos termos de eficincia e competitividade internacional de algumas
empresas e segmentos industriais. Apesar do referencial questionvel sobre o papel da
indstria no desenvolvimento econmico42, h claramente uma discusso qualitativa da
indstria brasileira, ao contrrio da discusso estrita sobre existncia ou ausncia do
fenmeno da desindustrializao pelos seus conceitos tradicionais que, como veremos
frente, se aplica s anlises crticas novo-desenvolvimentistas, presas a conceitos pr-
estabelecidos e polmica do tem no tem.

Por fim, os autores ortodoxos defendem que o mau desempenho da indstria


desde 2010 e a queda de participao dos manufaturados na pauta de exportao desde 2004
so fenmenos conjunturais e excepcionais, que, no mdio prazo, sero revertidos de forma
natural. preciso ressaltar que, embora a dissociao entre os movimentos estruturais e os
conjunturais (como o desaquecimento da demanda) seja importante, os fenmenos
temporrios, dependendo de sua durao, podem causar mudanas reais de estrutura. Por
exemplo, a sustentao dos altos preos das commodities por longos perodos (2004-2010)
pode, de fato, contribuir para o processo de especializao relativa do parque industrial
produtivo nos setores exportadores de bens primrios.

42
Aqui cabe uma crtica, embora no-metodolgica, concepo ortodoxa de tecido industrial forte. Ao focar na
produtividade, eficincia e modernizao de algumas empresas e segmentos industriais, relevando aspectos
relativos emprego, adensamento da cadeia de valor e fragilidade da balana comercial brasileira, essa
concepo superestima a capacidade dinmica de sua indstria tipificada na gerao de crescimento. Por
exemplo, como mostra Serrano (1998), o aumento da produtividade industrial na dcada de 1990 esteve
relacionado com a maior importao de insumos e bens intermedirios, contribuindo para o rompimento de
alguns elos da cadeia produtiva no Brasil. O desadensamento produtivo e o elevado coeficiente de importao de
peas, equipamentos e bens de capital tm o efeito perverso de reduzir os efeitos aceleradores e
multiplicadores da demanda final, que vazam para o exterior, podendo reduzir a criao de valor adicionado e
empregos domsticos. Alm disso, sendo a demanda por estes insumos uma demanda derivada, um maior
crescimento econmico tende a gerar um forte efeito acelerador sobre a demanda por importaes, elevando
no apenas o nvel absoluto, mas o coeficiente de importaes (relao entre as importaes e o produto). Sendo
assim, na ocorrncia de desequilbrio na balana comercial, as autoridades buscaro o ajuste por meio de
choques recessivos que diminuam a demanda agregada, gerando uma trajetria de stop-and-go do crescimento
econmico (Serrano, 1998, pp. 9-10).
74

Captulo 3 - Abordagem Novo-Desenvolvimentista e a


Desindustrializao Precoce

3.1 Trabalhos Selecionados

Atualmente, o principal representante da abordagem novo-desenvolvimentista na


problemtica da desindustrializao brasileira Bresser-Pereira. O autor fundamenta-se na
macroeconomia estruturalista, segundo a qual a taxa de cmbio tende a ser a varivel
central na economia do desenvolvimento (Bresser-Pereira, 2011), para apontar os efeitos
perversos do cmbio valorizado sobre a competitividade industrial.

Em Bresser-Pereira & Marconi (2008), os autores defendem que, no Brasil, no


houve desindustrializao em relao ao PIB, mas sim em relao s commodities, j que
essas ganharam participao no valor adicionado total em detrimento das manufaturas. A
participao dos manufaturados no valor adicionado total se manteve constante no perodo de
anlise, variando de 12,8% em 1992 para 13,0% em 2007; enquanto que as commodities
passaram de 14,2% para 20,2%. Analisando apenas o total de bens comercializveis43, houve
grande queda da participao do valor adicionado dos manufaturados no total: de 47,3% em
1996 para 39,0% em 2005.

Em paralelo, estaria em curso um processo de primarizao da pauta de


exportao brasileira. De 1992 a 2007, houve uma evoluo positiva do saldo da balana
comercial de commodities, passando de US$ 11 bilhes para US$ 46,8 bilhes, e negativa da
balana de manufaturados, que passou de um supervit de US$ 4 bilhes para um dficit de
US$ 9,8 bilhes. A deteriorao foi ainda mais acentuada para os setores de mdia-alta e alta
tecnologia, sendo que o dficit nessa categoria passou de US$ 0,7 bilhes em 1992 para US$
20,2 bilhes em 2007.

Portanto, no perodo 1992-2007, houve aumento da participao das commodities


e reduo da participao dos manufaturados (que passaram a ter contribuio negativa) no
saldo da balana comercial, em simultneo a uma perda relativa de importncia da indstria

43
Segundo os autores, esta relao importante porque so os comercializveis que podem estimular o
crescimento da economia sem gerar restries externas. Alm disso, so eles que medem efetivamente o
desempenho de uma economia j que enfrentam a concorrncia externa, sendo, portanto, obrigados a
permanentemente inovar (Bresser-Pereira & Marconi, 2008, pp. 15-16).
75

na economia brasileira. A combinao desses fenmenos permitiu aos autores diagnosticarem


desindustrializao causada por doena holandesa. A enfermidade estaria agindo sobre a
estrutura produtiva do pas desde 1990/1992, quando foram eliminados os mecanismos de sua
neutralizao, e teria se agravado com a elevao dos preos das commodities e atrao de
capitais por meio de alto diferencial de juros a partir de 2002.

Um pas que tem recursos naturais abundantes e baratos ter doena holandesa, e s
se industrializar, como o Brasil se industrializou, se sua poltica econmica
neutralizar os efeitos negativos da mesma. Foi o que fizemos at 1992. Entre 1990 e
1992 houve uma forte apreciao da moeda local no em termos nominais mas em
termos efetivos, porque foram retirados os impostos de importao e os subsdios
que neutralizavam a doena holandesa. Comeou ento o processo de
desindustrializao. Por outro lado, tambm ensina a teoria que, quando os preos
das commodities que do origem doena holandesa aumentam, ocorre um
agravamento da doena. Foi o que ocorreu a partir de 2002 (Bresser-Pereira &
Marconi, 2008, pp.16-17).

Alm da mencionada desindustrializao em relao s commodities, os autores


apontam outros sintomas da existncia de doena holandesa no Brasil, como: apreciao da
taxa de cmbio de 2002 a 2007, decorrente do aumento de exportaes (sendo esse aumento
mais intenso para commodities); evoluo positiva da balana comercial de commodities e
negativa da de manufaturados entre 1992-2007; evoluo desassociada da balana comercial
de commodities taxa de cmbio, enquanto a evoluo da balana comercial dos
manufaturados esteve fortemente vinculada a ela.

Bresser-Pereira e Marconi chegam concluso semelhante de Palma (2005), uma


vez que atribuem como causa da desindustrializao por doena holandesa o conjunto de
medidas liberalizantes introduzidas ao longo da dcada de 1990, que, ao eliminarem os
mecanismos que o pas utilizava desde os anos 1930 para neutralizar a doena holandesa
(Bresser-Pereira & Marconi, 2008, p. 1), permitem a persistncia do cmbio sobrevalorizado.

Analisando a economia brasileira entre 1992 e 2007, Oreiro & Feij (2010)
compartilham o diagnstico de que (...) a ocorrncia simultnea de perda da importncia da
indstria no PIB e aumento do dficit comercial da indstria um sintoma claro de ocorrncia
de doena holandesa (Oreiro & Feij, 2010, p. 230).

Os autores assumem o conceito ampliado de desindustrializao, segundo o qual


tanto o emprego industrial como o valor adicionado da indstria se reduzem como proporo
do emprego total e do PIB, respectivamente.
76

Embora considerem a literatura consensual acerca da ocorrncia de


desindustrializao no Brasil entre 1986 a 199844, os autores avaliam o perodo ps-mudana
de regime cambial como ainda bastante controverso45. Debruando-se, pois, sobre esse
intervalo pouco conclusivo, Oreiro & Feij encontram evidncias do processo, com maior
nfase entre 2004 e 2008, perodo no qual o crescimento do PIB superou o da indstria de
transformao com simultnea apreciao da taxa efetiva do cmbio. Na anlise a preos
constantes, observaram queda ainda mais ntida da participao da indstria entre 1996 e
2008.

Curiosamente, apesar de assumirem o conceito ampliado de desindustrializao


de Tregenna, segundo o qual o processo s se verificaria com a ocorrncia simultnea de
queda na participao do valor adicionado e do emprego industrial em relao ao total, os
autores no utilizam indicadores para verificar a evoluo do emprego no setor manufatureiro.
Apesar disso, concluem haver desindustrializao no Brasil.

Quanto ao desempenho da balana comercial, os autores citam o IEDI (Valor


Econmico, 22/12/2009), para mostrar reduo do saldo da indstria entre 2004 e 2009, de
US$ 17,09 bilhes para US$ -4,83 bilhes. O setor de mdia-alta intensidade elevou seu
dficit de US$ 2,07 bilhes em 2004 para US$ 19,19 bilhes em 2009, ao passo que o dficit
do setor de alta intensidade passou de US$ 5,58 bilhes para US$ 12,65 bilhes no mesmo
perodo.

Apesar do crescente dficit setorial da indstria, especialmente nos setores de


mdia-alta e alta tecnologia, o saldo comercial global se mantm positivo devido crescente
participao das commodities. Segundo os autores, a desindustrializao causada por doena
holandesa est associada precisamente a essa relao: dficits comerciais crescentes da
indstria e supervits comerciais (crescentes) no setor no industrial.

44
Feij, Carvalho e Almeida (2005) tambm apresentam evidncias contundentes de desindustrializao na
economia brasileira durante as dcadas de 1980 e 1990. Segundo esses autores o peso da indstria de
transformao cai de 32,1% do PIB em 1986 para 19,7% do PIB em 1998 (p. 20). Referncia extrada de Oreiro
& Feij (2010, p. 225).
45
Os autores atribuem grande dificuldade para se avaliar a continuidade ou no do processo de
desindustrializao nesse perodo mudana da metodologia de clculo do PIB implementada pelo IBGE no
primeiro trimestre de 2007, que inviabiliza a comparao entre as sries da participao do valor adicionado na
indstria no PIB nos perodos anterior e posterior a 1995.
77

Como vimos, os argumentos de Bresser-Pereira & Marconi (2008) e Oreiro &


Feij (2010) so convergentes tanto no que diz respeito ao diagnstico positivo de
desindustrializao e primarizao das exportaes (e sua respectiva periodizao), como em
relao s causas de tais processos, em geral vinculadas ao fenmeno de doena holandesa.
Ao lado de outros autores (Palma, 2005; Almeida, Feij & Carvalho, 2005), esses
economistas, autodenominados novo-desenvolvimentistas, defendem um novo consenso
terico sobre a desindustrializao brasileira e as formas de combat-la.

Os princpios gerais do novo-desenvolvimentismo foram recentemente


formalizados em conferncia a convite do Centro de Macroeconomia Estruturalista do
Desenvolvimento (Cemacro) da FGV-SP46, e podem ser sintetizados conforme segue. O
desenvolvimento econmico consiste no processo de mudana estrutural com incorporao de
progresso tcnico, em que o Estado criador do arcabouo institucional e de oportunidades de
investimento. Os principais gargalos para o crescimento e pleno emprego esto no lado da
demanda (de acordo com a formulao keynesiana). So duas as tendncias que limitam as
oportunidades de investimento nos pases em desenvolvimento: a tendncia de os salrios
crescerem menos que a produtividade (devido oferta ilimitada de mo de obra, como
teorizado por Lewis) e tendncia sobrevalorizao cclica da taxa de cmbio, o que impede
que as empresas nacionais modernas e eficientes tenham acesso ao mercado internacional
(demanda externa). A sobrevalorizao do cmbio deve-se Doena Holandesa e aos influxos
excessivos (e desnecessrios) de capital. Quanto s fontes de financiamento, o
desenvolvimento deve ser sustentado primordialmente com poupana domstica, uma vez que
estratgias baseadas em poupana externa causam fragilidade financeira e crises cambiais.
Finalmente, as medidas de combate Doena Holandesa devem incluir equilbrio fiscal e de
conta corrente, utilizando-se do manejo da taxa de cmbio (Bresser-Pereira, 2011)47.

46
Conferncia realizada nos dias 24 e 25 de Maio de 2010.
47
Os autores dessa corrente usualmente contrapem o novo-desenvolvimentismo ao nacional-
desenvolvimentismo, na medida em que, na sua viso, este afirmava, atravs da teoria dos dois-hiatos, que o
desenvolvimento da economia subdesenvolvida dependia da recorrncia ao financiamento externo via conta de
capitais. Essa recomendao atribuda por eles ao nacional-desenvolvimentismo bastante criticada na
concepo novo-desenvolvimentista, pois constituiria num dos principais motivos das crises cambiais e
interrupo do crescimento econmico na periferia. Para uma viso crtica a essa atribuio, ver Serrano &
Willcox (2000).
78

Lara (2011) apresenta uma anlise bastante convergente abordagem novo-


desenvolvimentista sobre a problemtica de desindustrializao brasileira, embora parea
discordar com relao s causas do processo.

Em sua anlise, a desindustrializao, segundo o conceito de reduo da


participao da indstria no valor adicionado e no emprego totais, ocorreu no Brasil entre
1994 e 2010, sendo que no intervalo 1999-2002 este processo esteve inoperante. Nos anos em
que o autor constata desindustrializao, a diferena entre taxa de crescimento do PIB
industrial e do PIB total passa a ser negativa. Com relao utilizao do fator trabalho pela
indstria, enquanto que entre 1994 e 1999 houve queda absoluta do emprego industrial; o
perodo 2002-2010 foi marcado por queda relativa da participao tanto do valor agregado
como do emprego industrial no total.

Entre 2005 e 2010, o coeficiente de exportaes (volume exportado sobre


produo, em unidades fsicas) da indstria em geral se reduziu, enquanto que o coeficiente
de importaes (volume importado sobre o consumo aparente, em unidades fsicas) se elevou;
sendo que essas tendncias foram acompanhadas pela crescente valorizao do Real.

Num argumento pr-existncia de primarizao da pauta, o autor diz que mesmo


sob o ponto de vista do quantum, j h algum tempo as exportaes de produtos bsicos
ganham participao na pauta de exportaes. Tal processo est em curso na economia
brasileira desde 1994, embora tenha agido com menor intensidade entre 1998-2002 devido ao
cmbio desvalorizado. Por outro lado, o saldo comercial de produtos industriais foi negativo e
estvel de 1996-99, passando a superavitrio e crescente de 2002 a 2005. Da at 2008, o
saldo foi reduzido at tornar-se dficit, sendo que o setor de mdia-alta tecnologia apresentou
dficit crescente e o de baixa tecnologia, supervit em todo o perodo.

No que tange s causas das tendncias de desindustrializao e primarizao da


pauta confirmadas pelo autor, este descarta a ocorrncia de Doena Holandesa no Brasil, em
discordncia com a corrente novo-desenvolvimentista. Para Lara, o fenmeno de Doena
Holandesa se verificaria quando a existncia de vantagens absolutas de custos na produo
de determinados bens determina a manuteno de taxas de cmbio a nvel apreciado, o que
reduz a rentabilidade ou inviabiliza a produo de bens nos quais aquelas vantagens absolutas
no existam, determinando uma tendncia de especializao da pauta de exportaes. No
79

entanto, no Brasil no se pode atribuir a valorizao do cmbio exclusivamente s


exportaes de commodities (Lara, 2011, p.17).

Os movimentos da taxa nominal de cmbio no sentido de valorizao parecem


decorrer da poltica de combate inflao e so, de fato, essenciais para a evoluo das
parcelas da indstria no valor adicionado e no emprego.

Portanto, a percepo de Lara (2011) sobre a desindustrializao brasileira


bastante convergente com a anlise novo-desenvolvimentista, tanto no que diz respeito aos
indicadores utilizados (que, embora mais variados, medem o tamanho da indstria e no sua
composio), como ao diagnstico. A nica discordncia consiste em o autor no atribuir a
valorizao do cmbio diretamente ao fenmeno de Doena Holandesa, j que, alm das
exportaes de commodities, as polticas de combate inflao com altas taxas de juros
internas contribuiriam em igual ou maior medida para o nvel apreciado do cmbio.

No entanto, julgamos essa diferena pouco significativa, uma vez que Bresser-
Pereira, apesar de utilizar explicitamente o termo desindustrializao por doena holandesa,
tambm cita a entrada de capitais como fator agravante para a atual tendncia da taxa de
cmbio. Alm disso, ambas as abordagem parecem atribuir, pelo menos em parte, o papel da
poltica econmica para a citada tendncia. O lder do novo-desenvolvimentismo argumenta
que o atual patamar do cmbio se deve inatividade do governo, desde 1991/1992, em adotar
polticas para neutralizar a tendncia crnica de valorizao da taxa de cmbio. Nesse
sentido, a anlise de Lara segue uma abordagem anloga dos demais autores da atual seo.

3.2 Sntese e compatibilizao das anlises

As anlises compiladas na abordagem novo-desenvolvimentista (Bresser-Pereira


& Marconi, 2008; Oreiro & Feij, 2010; Lara, 2011) definem a desindustrializao como o
fenmeno de queda da participao do valor adicionado e do emprego industriais nos
respectivos totais. Alm disso, a conjugao desse fenmeno com uma queda na participao
dos bens manufaturados no saldo da balana comercial indicaria um processo de
desindustrializao por doena holandesa ou por comrcio exterior.

A Tabela 2, a seguir, compila os principais indicadores utilizados pela abordagem


novo-desenvolvimentista aqui definida como o conjunto de anlises que priorizam a
80

mensurao da indstria no emprego, valor adicionado ou saldo comercial totais (I). Outros
indicadores so utilizados (II), mas parecem no ter importncia nos respectivos diagnsticos
e preposies de poltica econmica feita pelas anlises.

Tabela 2. Principais Indicadores da Abordagem Novo-Desenvolvimentista

A anlise da indstria por meio dos indicadores de participao no PIB indica


desindustrializao inequvoca da economia brasileira. Atribui-se essa tendncia negativa
basicamente valorizao excessiva do cmbio, que, por sua vez, decorreria do fenmeno de
doena holandesa e ou s polticas econmicas adotadas a partir dos anos 1990.

A principal proposio da abordagem novo-desenvolvimentista consiste na


imediata desvalorizao do cmbio, como medida necessria para retomar competitividade da
indstria48.

48
Como vimos, os economistas novo-desenvolvimentistas pregam ampla desvalorizao da taxa de cmbio
como medida necessria (e, em algumas anlises, suficiente) para reverter o processo de desindustrializao no
Brasil. A ortodoxia neoliberal, diferentemente, evita citar o cmbio como culpado da desindustrializao,
atribuindo maior responsabilidade aos altos impostos, excessiva onerao da folha de salrios, o chamado custo
Brasil e a infraestrutura insuficiente. Por outro lado, os desenvolvimentistas de mercado interno tambm
desgostam da ideia da desvalorizao, pois, na sua viso, isso implicaria aceitar o modelo exportador (Bresser,
2012) e reduzir o poder de compra real dos salrios. Alternativamente, preferem proteger o mercado interno,
promover polticas industriais, subsidiar empresas, desonerar empresas do IPI e de encargos trabalhistas. A
corrente novo-desenvolvimentista critica incisivamente a hesitao desses economistas em defender a
desvalorizao da taxa de cmbio brasileira, uma vez que seu diagnstico atribui todo o cenrio adverso de
desindustrializao ausncia de medidas neutralizantes da tendncia crnica sobrevalorizao cambial.
Ademais, a posio dos desenvolvimentistas de mercado interno consistiria num caso de apoio ao populismo
cambial, em que o governo, abstendo-se de reduzir do poder de compra do salrio real no curto prazo por
preocupaes meramente polticas, estaria abrindo mo do acesso das empresas brasileiras fonte de demanda
autnoma praticamente ilimitada nos mercados internacionais. Na realidade, o aproveitamento dessa demanda
externa, condicionado ao cmbio em seu nvel de equilbrio industrial, terminaria por elevar os salrios,
juntamente com toda a renda nacional, a um nvel muito superior ao inicial, devido prpria dinmica do
crescimento econmico. Portanto, utilizar o cmbio para defender o salrio real custa da competitividade da
indstria nacional contraditrio com o prprio objetivo de expanso do poder de compra da classe
trabalhadora. Alm disso, a desvalorizao cambial, ao tornar competitivas as empresas modernas voltadas ao
mercado externo, estimularia o crescimento do tipo export-led, semelhana das economias asiticas de grande
dinamismo.
81

Ao medir a participao do total da indstria no PIB, as anlises assumem que seu


tamanho relativo (e no necessariamente sua composio) constitui-se o fator central para a
configurao de um tecido industrial forte. A desvalorizao do cmbio seria, portanto, uma
forma de proteger horizontalmente a produo industrial domstica contra a competio
externa. A desvalorizao, nessa viso, geraria as condies (quase que) suficientes para a
retomada dos investimentos e elevao de competitividade dos segmentos industriais. Assim,
aps a indstria desenvolver sua eficincia e competitividade para concorrer em mbito
internacional, o cmbio ir naturalmente se ajustar a nveis compatveis mais apreciados.

3.3 Crticas Metodolgicas

Assim como a abordagem ortodoxa, as anlises novo-desenvolvimentistas deixam


de hierarquizar os segmentos industriais de acordo com seu carter estratgico em agregar
valor ou competir internacionalmente. Isso embasa uma viso horizontal da indstria que, no
contexto de fragmentao da produo nas cadeias globais, mostra-se inadequada para
discutir a insero internacional na economia brasileira.

Os indicadores utilizados pela literatura novo-desenvolvimentista no medem a


qualidade da evoluo da estrutura industrial, mas sim sua variao quantitativa. A nfase est
na medio do tamanho relativo da indstria (vis--vis produo de bens primrios),
desconsiderando os indicadores de produtividade, composio do valor adicionado por
intensidade tecnolgica ou por tipo de tecnologia, contedo nacional etc. importante
ressaltar que, para fins de desenvolvimento econmico, no necessariamente o tamanho da
indstria que importa, mas sua composio e qualidade.

Portanto, abordagem metodolgica baseada na anlise horizontal e quantitativa da


indstria se utiliza de indicadores muito amplos e simplistas que, se avaliados isoladamente,
conduzem a concluses pouco fundamentadas. Vejamos alguns exemplos.

Como vimos na seo 1.5, o indicador de participao do emprego industrial no


total no reflete necessariamente a qualidade da evoluo da indstria, pois, em geral,
negativamente correlacionado com a variao na produtividade. Uma queda no emprego
industrial poderia estar relacionada com um incremento de produtividade. Nesse caso, por
utilizarem diferentes indicadores, a literatura novo-desenvolvimentista constataria
82

desindustrializao; enquanto que a ortodoxa, evoluo positiva da indstria. De acordo com


nosso referencial terico, um aumento da produtividade constitui-se um fator estritamente
positivo. O emprego, por outro lado, um aspecto subjacente discusso da estrutura
qualitativa da indstria. Ele podendo ser avaliado de acordo com a estrutura de qualificao e
nveis salariais. A eventual dispensa de trabalhadores pela indstria um problema associado
demanda efetiva, podendo ser manipulada pela poltica econmica. Porm, a agregao
setorial do emprego no de qualquer modo importante, a no ser que esteja associada a uma
reduo do tamanho relativo da produo industrial que comprometa a gerao de
exportaes necessrias para o financiamento externo do crescimento (conforme discutido na
seo 1.5).

Ademais, a medio do valor agregado nas atividades industriais ao longo do


tempo pode esconder variaes nos preos relativos, refletindo apenas em parte as alteraes
na produo fsica dos manufaturados. Alm disso, o indicador impossibilita anlises
histricas, que extrapolem o perodo de anlise deste trabalho e compreendam as ltimas
dcadas do sculo XX, por dois motivos: mudanas metodolgicas, decorrentes de revises e
modernizaes do Sistema de Contas Nacionais49, e mudanas organizacionais ocorridas no
interior da prpria indstria, como a terceirizao e subcontratao das atividades, que
geraram algumas reclassificaes das atividades como pertencentes a servios (iluso
estatstica).

Por fim, a participao da IT no saldo da balana comercial no bom indicador


de mudana estrutural, pois no considera as mudanas na composio de demanda interna e
externa. O boom nos preos e na demanda por commodities gera naturalmente o efeito de
aumentar nossas exportaes desses bens, com efeitos diretos sobre sua participao na pauta.
Nesse sentido, a queda da participao relativa dos bens manufaturados no saldo comercial
um resultado necessrio que o pas subdesenvolvido incorre ao aproveitar a melhora
conjuntural nos termos de troca. Se isso de fato afeta ou no a estrutura industrial, depende de
vrios outros fatores, como a demanda e produo interna, as exportaes de manufaturados,
a taxa de investimento etc. Alm disso, o aquecimento da demanda interna tende a deteriorar a
conta corrente devido a caractersticas histrico-estruturais, e, portanto, no se pode indicar

49
Segundo Torres & Cavalieri (2012), as Contas Nacionais do IBGE passaram por reviso em 2007, em que a
base de referncia dos dados passou a ser o ano de 2000, sendo que foi feita uma retropolao at 1995. As
transformaes includas tornaram a nova srie incompatvel com as disponveis para a primeira metade dos anos
1990, tornando incomparveis as sries histricas de longa durao.
83

desindustrializao exclusivamente a partir da constatao de dficits comerciais da IT.


Utilizar esse indicador sem a considerao de tantos outros uma simplificao metodolgica
que no permite dissociar as duas possveis causas do maior coeficiente de importao:
acelerao do crescimento (com variao do investimento) e desindustrializao. Assim,
permite concluses precipitadas e, por vezes, errneas.

Os autores novo-desenvolvimentistas, talvez na tentativa de convergir o debate


em torno da sua prpria definio de indstria forte e de desindustrializao, prendem-se a
esses conceitos, rechaando argumentos baseados em concepes divergentes. Por exemplo,
Oreiro e Feij (2010) consideram que o conceito adotado em Nassif (208) para
desindustrializao foi confundido com o de Doena Holandesa. Portanto, consideram seus
indicadores vlidos exclusivamente para avaliar a ocorrncia de Doena Holandesa, e no de
desindustrializao.

Por outro lado, um aspecto positivo no tratamento metodolgico da abordagem


novo-desenvolvimentista sua anlise relativa da produo e do valor adicionado industrial.
Assim, a simples constatao de elevao dos investimentos e da produo fsica, em termos
absolutos, na IT no indica necessariamente ausncia de desindustrializao. preciso
verificar o comportamento de outros macrossetores, como os servios e a agricultura
(associando a este, a indstria extrativa).

Em concluso, a abordagem novo-desenvolvimentista baseia-se em indicadores


amplos e simplistas que no refletem as reais transformaes qualitativas da indstria de
transformao, precisamente aquelas que importam para fins de desenvolvimento econmico.
Esse tratamento metodolgico se reflete nas proposies de poltica econmica pelos autores
84

novo-desenvolvimentistas, em geral excessivamente centradas na desvalorizao como


medida suficiente para a reverso das transformaes regressivas na estrutura industrial50.

50
Essa viso consiste no otimismo cambial, ou seja, o mecanismo terico que permite aos autores
relacionarem a desvalorizao cambial diretamente com a elevao da produtividade na indstria. Nessa viso, a
depreciao do cmbio eleva o lucro dos empresrios, que, por sua vez, gera automaticamente maiores
investimentos produtivos. No mdio prazo, portanto, o cmbio fraco tenderia a elevar o nvel do produto e da
produtividade industrial, favorecendo o conjunto da sociedade em termos de renda per capita, e mais que
compensando a classe trabalhadora pelas eventuais perdas reais de salrio com a desvalorizao inicial do
cmbio. Essa concepo (profit-led growth) pode ser atribuda teoria neoclssica de crescimento baseada na
Lei de Say, segundo a qual a quantidade de poupana prvia constitui-se fator suficiente para a gerao dos
investimentos em montantes correspondentes. Alm da falta de evidncia emprica de que uma elevao dos
lucros gera diretamente ampliao dos investimentos na economia, importante ressaltar que a desvalorizao
cambial, diferentemente do que esperam os novo-desenvolvimentistas, tende a afetar negativamente o
investimento produtivo ao menos de duas formas: encarecendo a importao de bens de capital e reduzindo os
salrios reais, e, portanto, a demanda efetiva da economia.
85

Captulo 4 - Abordagem Intrassetorial e a Divergncia dos Dados

4.1 Trabalhos Selecionados

Uma vez que, nas ltimas dcadas, houve clara reduo da relevncia da indstria
brasileira em termos de participao no PIB ou no Valor Agregado Bruto (VAB), a excessiva
concentrao da literatura heterodoxa nesses indicadores convencionais convergiu grande
parte dos diagnsticos em torno da existncia inequvoca de desindustrializao na economia
brasileira. Para contrapor a esses diagnsticos simplistas, alguns autores propem uma anlise
mais cuidadosa do problema, avaliando a indstria intrassetorialmente segundo critrios pr-
estabelecidos de classificao, como a intensidade tecnolgica, tipo de tecnologia ou categoria
de uso. Dessa forma, os segmentos industriais seriam tratados diferenciadamente de acordo
com seu potencial de contribuio para o desenvolvimento econmico.

Para Nassif (2008), a desindustrializao por doena holandesa no consistiria


no processo de perda de importncia da indstria no emprego e no valor adicionado total, mas
de mudana na estrutura interna da prpria indstria em direo a setores intensivos nos
recursos abundantes no pas. No caso do Brasil, isso representaria uma concentrao relativa
da produo em bens intensivos em trabalho e recursos naturais, em detrimento daqueles
intensivos em capital e tecnologia.

Sua definio para nova doena holandesa identificada, de um lado, por uma
generalizada realocao de recursos para setores primrios ou para indstrias
tecnologicamente tradicionais, e, de outro lado, pela primarizao das exportaes, ou seja,
pela mudana do padro de especializao internacional na direo de produtos primrios
e/ou industrializados intensivos em recursos naturais (Nassif, 2008, p. 74).

As definies de Nassif se baseiam na ideia de que as caractersticas associadas a


cada um dos tipos de tecnologia possuem um potencial diferenciado para os efeitos de
desenvolvimento econmico, devendo, portanto, ser tratados de forma hierarquizada. A
86

taxonomia adotada51 associa cada tipo de tecnologia ao fator preponderante que molda o
posicionamento competitivo das empresas e setores no curto e no longo prazo.

Nas indstrias com tecnologias intensivas em recursos naturais, o principal fator


competitivo o acesso a recursos naturais abundantes existentes no pas; nas
intensivas em trabalho, o mais relevante a disponibilidade de mo de obra de baixa
e mdia qualificao com custos relativos reduzidos em relao a outros pases; nos
setores intensivos em escala, as plantas produtivas so caracterizadas por
indivisibilidades tecnolgicas e, por isso mesmo, o principal fator de
competitividade a possibilidade de explorar ganhos por produzir em grande escala;
nos setores com tecnologia diferenciada, os bens so fabricados para atender a
diferentes padres de demanda; e nas indstrias science-based, o principal fator
competitivo a rpida aplicao da pesquisa cientfica s tecnologias industriais
(Lall, 2000a, p.34, apud Nassif, 2008, p. 85).

O autor defende que, em geral, os segmentos com tecnologias intensivas em


recursos naturais e mo de obra tem maior capacidade em gerar empregos diretos. Por outro
lado, os segmentos com tecnologias diferenciadas, intensivas em escala e em cincia seriam
caracterizados por uma maior relao de capital trabalho e sofisticao tecnolgica em seus
processos produtivos. Por essas razes, teriam capacidade superior em gerar encadeamentos
para frente e para trs, com efeitos multiplicadores de emprego e renda, e tambm de gerar e
difundir inovaes. Essa tipologia tem sido sustentada por trabalhos empricos recentes, que
indicam as tecnologias diferenciada e baseada em cincia como os principais responsveis
pela maximizao dos ganhos de produtividade nas economias e pela sustentao do
crescimento econmico no longo prazo (Nassif, 2008, p. 85).

A partir de uma anlise pormenorizada da composio do valor adicionado na


indstria brasileira, por tipo de tecnologia, para o perodo 1996-2004, o autor argumenta no
haver evidncias suficientes para confirmar a existncia dos fenmenos de desindustrializao
e de primarizao das exportaes nas ltimas duas dcadas. Consequentemente, descarta a
hiptese de Doena Holandesa no Brasil em oposio aos autores novo-desenvolvimentistas.
Vejamos seus argumentos.

Desindustrializao no seu sentido tradicional, de reduo na participao da


indstria no PIB, s houve mesmo na segunda metade dos anos 1980, num contexto de
fortssima retrao na produtividade do trabalho e estagnao econmica. Entre 1991 e 1998,
o cenrio foi de manuteno do peso da indstria, com aumento na produtividade do trabalho,
mas queda nas taxas de formao bruta de capital. Aps 1999, houve retrao da

51
Segundo o autor, a tipologia baseada nos tipos de tecnologia foi sugerida pela OECD (1987) e inspirada na
taxonomia clssica proposta por Pavitt (1984) (apud Nassif, 2008).
87

produtividade e manuteno das baixas taxas de investimento. Portanto, desde 1991 at 2005,
(perodo de sua anlise) Nassif no verificou evidncias suficientes de desindustrializao;
constatou apenas estabilidade na estrutura industrial.

De fato, aps a participao da indstria de transformao no PIB cair de 32%


para 22,7% entre 1986 e 1990, ela se manteve a mdia de 22% ao longo da dcada de 1990
(contra 29,8% nos anos 1980). Em 2004, alcanou 23%.

Embora o tamanho da indstria tenha se mantido estvel ao longo do perodo


1996-2004, foram substanciais as transformaes em sua estrutura interna. O setor intensivo
em recursos naturais aumentou sua participao em sete pontos percentuais na indstria de
transformao, devido fabricao e refino de petrleo (que, embora utilize uma tecnologia
classificada como intensiva em recursos naturais, no Brasil envolve muito capital por
unidade de produto). O setor intensivo em trabalho perdeu participao no valor adicionado
total, enquanto que os setores industriais com tecnologias intensivas em escala e baseadas em
cincia mantiveram estvel sua participao no produto.

Portanto, a mudana na estrutura interna verificada por Nassif no seguiu um


padro inequvoco de especializao na produo de bens intensivos em trabalho e recursos
naturais em detrimento dos setores baseados em cincia e escala; situao que, na concepo
do autor, fundamentaria o diagnstico de desindustrializao.

Com relao s exportaes, as evidncias levantadas por Nassif tambm no


confirmam o retorno a um padro generalizado de especializao exportadora baseada em
produtos primrios e/ou intensivos em recursos naturais.

Entre 1994 e 1998, a participao de produtos primrios e de manufaturados na


pauta exportada brasileira manteve-se praticamente inalterada (em torno de 11% e 88%,
respectivamente). Quanto estrutura interna das exportaes de bens manufaturados, apesar
de os setores com tecnologias baseadas em recursos naturais e intensivas em trabalho
evolurem de 50% do total exportado em 1989 para 53,3% em 2005, os setores com
tecnologias diferenciadas e baseadas em cincia no reduziram sua participao. A anlise da
insero externa foi feita tambm seguindo a classificao de acordo com a sofisticao
88

tecnolgica (baixa, mdia e alta tecnologia)52. No perodo 1989-2005, houve perda expressiva
do peso relativo das exportaes de manufaturados de baixa tecnologia (de 28% para 18%),
sendo que a participao conjunta deste grupo e dos manufaturados intensivos em recursos
naturais recuou de 61% para 53%. Por outro lado, ambos os manufaturados de mdia e alta
tecnologia conseguiram ampliar, ainda que no expressivamente, suas respectivas
participaes no total exportado (de 22% para 24%, e de 5% para 8%).

Portanto, a anlise das mudanas ocorridas na estrutura interna das exportaes de


bens manufaturados nos perodo 1989-2005 permite descartar a hiptese de que o Brasil teria
retrocedido a um padro de especializao ricardiano rico em recursos. Nas palavras do
autor, haveria apenas "uma tnue mudana do padro de especializao internacional
(Nassif, 2008, p. 89).

A divergncia de concluses de Nassif e dos novo-desenvolvimentistas deve-se,


em grande parte, s diferentes definies de desindustrializao que cada anlise assume.
Enquanto o primeiro autor a define como uma especializao relativa da estrutura industrial
em direo aos setores intensivos nos recursos mais abundantes do pas, o grupo liderado por
Bresser-Pereira parece mais preocupado em verificar a evoluo do tamanho relativo da
indstria e do volume de mo de obra que ela emprega, sem considerar aspectos qualitativos
(como a variao na produtividade ou a relevncia estratgica dos setores que alteraram sua
participao relativa na indstria). Nesse sentido, a abordagem de Nassif ao problema da
desindustrializao parece imprimir, em concordncia com nossa viso, um carter analtico
mais apurado e estratgico sobre a composio da indstria para fins de desenvolvimento
econmico.

52
Segundo Nassif, a tipologia foi proposta por Lall (2000) (apud Nassif, 2008). Nela os setores produtivos da
economia (incluindo tambm a agropecuria) so divididos segundo o grau de sofisticao tecnolgica: assim,
enquanto os setores primrios e/ou manufaturados intensivos em recursos naturais e de baixa tecnologia
possuem, salvo as excees de praxe, menor grau de agregao de valor e utilizam tcnicas produtivas
tradicionais, as indstrias de mdia e alta tecnologia despendem elevados gastos em P & D, incorporam maior
nvel de conhecimento e contam com grande potencial de difuso de externalidades tecnolgicas (spillovers)
para os demais setores da economia (Nassif, 2008, p. 89).
89

Assim faz tambm Squeff (2011), que analisa a indstria intrassetorialmente segundo
critrios de intensidade tecnolgica53 e considera, alm da produo, indicadores relativos ao
emprego, produtividade e setor externo.

Analisando a participao da indstria no PIB, a preos correntes, a partir da srie


das Contas Nacionais (disponvel de 1996 a 2010), o autor verifica que, aps um
comportamento errtico at 2002, a indstria comea a evoluir positivamente a partir desse
ano at 2005, atingindo o valor de 16,5%, o maior nvel na dcada. A partir da, essa
participao se reduz continuamente at 2010, quando reassume o valor de 1999, a 13,7%.
Embora essa avaliao da indstria vis--vis a outros macrossetores parea apontar clara
desindustrializao, necessria uma anlise mais detalhada, j que, em si, a reduo na
relao indstria/PIB no necessariamente significa algo ruim e/ou a ser evitado (Squeff,
2011, p. 13).

De acordo com a nova srie das Contas Nacionais do IBGE referncia 2000
(compatvel com a CNAE 1.0), a participao, a preos bsicos, dos produtos industriais de
baixa tecnologia caiu seis pontos percentuais (pp.) no valor bruto da produo (VAB) da
indstria de Transformao (IT) entre 2000 e 2008. No mesmo perodo, os produtos de
mdia-baixa e mdia-alta tecnologia aumentaram em 4 pp. cada. Os de alta tecnologia
reduziram sua representatividade em 1,5 pp. Portanto, o autor no encontra nos dados
tendncia clara.

No que diz respeito ao emprego industrial, as Contas Nacionais indicam


estabilidade em relao ao emprego total na economia. Em termos da composio
intrassetorial, houve alguma mudana no emprego industrial, com elevao dos segmentos de
mdia-baixa (1 pp.), mdia-alta (1,5 pp.) e alta (0,5 pp.), enquanto que o segmento de baixa
tecnologia foi o nico que sofreu queda (-3p.p.).

Por fim, Squeff calcula a produtividade como a razo entre os dois indicadores
acima (o valor adicionado bruto, a preos constantes de 2000, sobre o pessoal total
empregado) e constri nmeros-ndices. Em primeiro lugar, constata que a evoluo da
produtividade entre 2000 e 2008 na indstria (78,8%) foi inferior da agricultura (142,7%) e

53
O autor utiliza a taxonomia da OCDE, que se baseia na International Standard Industrial Classification (ISIC)
of All Economic Activities, Rev.3.1. Nessa taxonomia, as atividades industriais so classificadas em quatro
categorias: baixa, mdia-baixa, mdia-alta e alta intensidade tecnolgica. Segundo o autor, a adequao desta
classificao aos dados brasileiros direta, haja vista que h uma correspondncia unvoca entre a ISIC Rev. 3.1
e a Classificao Nacional de Atividades Econmicas (CNAE) 1.0.
90

dos servios (83%). Dentro da indstria, o segmento de mdia-baixa tecnologia foi o que
apresentou maior variao (92,2%), seguido de mdia-alta (82,2%). O segmento intensivo em
alta tecnologia cresceu 62,8%, acima dos 53,7% do intensivo em baixa tecnologia.

Portanto, os dados das Contas Nacionais agrupados de acordo com o critrio de


intensidade tecnolgica no apontam movimentos claros e unidirecionais da estrutura
industrial brasileira. Sua anlise no confirma especializao produtiva em produtos de baixo
contedo tecnolgico. Alm disso, a composio do emprego praticamente se manteve
constante e a produtividade dos bens de alta tecnologia cresceu a taxas mais elevadas do que a
obsevada para os de baixa tecnologia.

Se por um lado a composio do valor da produo bruta no se alterou


inequivocamente no sentido dos produtos de alto contedo tecnolgico, por outro a
estrutura do emprego e da produtividade se deu em prol deste grupo de bens e dos de
mdia-alta intensidade tecnolgica (Squeff, 2011, p. 15).

Como fonte adicional de dados primrios, o autor recorre s estatsticas da


Produo Industrial Mensal Produo Fsica (PIM-PF), da Pesquisa Industrial Mensal de
Emprego e Salrios (PIMES), ambas divulgadas pelo IBGE, e do Cadastro Geral de
Empregados e Desempregados (CAGED), apurado pelo ministrio de Trabalho e Emprego.
As estatsticas obtidas foram utilizadas de acordo as classificaes da CNAE 1.0.

Observaram-se algumas diferenas na anlise dos dados de produo industrial


segundo as Contas Nacionais e segundo a PIM-PF. Na anlise do mesmo perodo, a primeira
base de dados indica leve reduo da participao dos produtos de alta tecnologia no total
produzido, enquanto que a segunda indica crescimento deste grupo (40,5%) acima do de
mdia-baixa (27,5%) e baixa (12,8%) tecnologias. Os produtos industriais de mdia-alta
tecnologia cresceram 70%. Portanto, ao contrrio do verificado a partir das Contas Nacionais,
os setores de mdia-alta e alta tecnologia apresentaram maior taxa de crescimento no perodo.

Apesar das diferenas mencionadas, as estatsticas retiradas de ambas as fontes


convergem em seu questionamento em relao tese de que o Brasil estaria passando por um
processo de desindustrializao nocivo ao crescimento econmico de longo prazo do ponto de
vista da composio do produto.

Os dados do CAGED so referentes ao estoque formal de emprego (CLT) e


compreendem o perodo 1996-2010. A indstria de transformao apresentou leve reduo (2
pp.) no emprego total. Na anlise segundo intensidade tecnolgica, o autor verifica nos dados
91

uma estabilidade ainda maior e indcios de que, sob esta tica, a tese da desindustrializao
e/ou especializao regressiva em setores de baixo valor agregado no encontra respaldo
(Squeff, 2011, p. 17).

Diante dos dados de produtividade, calculados pelo autor a partir do quociente da


PIM-PF com a PIMES54, o argumento de que a indstria do pas esteja passando por um
processo de empobrecimento fica ainda mais frgil, pois alm do fato de que a estrutura do
emprego formal industrial no se alterou nos ltimos anos (...), a produtividade na indstria de
transformao nunca foi to elevada (desde 2000, incio da srie) (Squeff, 2011, p. 20).

Em resumo, a avaliao a partir dos dados da PIM mostrou que: 1) os setores que
mais cresceram foram os de mdia-alta e de alta tecnologia; 2) no que concerne ao emprego
formal (dados do CAGED), embora o estoque de trabalho utilizado pela indstria tenha
perdido participao para o setor de servios, a anlise intraindustrial mostrou que os setores
classificados como de alta intensidade mantiveram suas participaes no emprego total; 3) a
produtividade da indstria de transformao e da indstria geral calculada com base na PIM-
PF compatvel com a PIMES mostrou que atualmente os ndices so os maiores desde que a
srie histrica comeou a ser publicada, em 2000.

Ao analisar o setor externo entre 1997 e 2010, Squeff assume como um fato
indiscutvel a expanso das exportaes brasileiras em termos absolutos com ganho de
participao dos produtos no-tecnolgicos, especialmente nos ltimos trs anos do perodo.

Embora as importaes tenham apresentado comportamento mais estvel, suas


oscilaes se concentraram nos bens de baixa (de 11 para 7%) e mdia-baixa intensidade
tecnolgica (de 13 para 19%) entre 1997 e 2010. Os demais grupos mantiveram estvel sua
participao.

Por fim, ao analisar o saldo comercial, Squeff destaca a existncia de dois


perodos bem definidos. O primeiro, que parte do incio de sua srie, em 1997, e termina em
2006, caracteriza-se por uma tendncia crescente dos saldos comerciais, atingindo o maior
valor no ltimo ano. A indstria reagiu positivamente e pari passu com o saldo total da
balana de comrcio, revertendo seus dficits como um todo. O segundo perodo se inicia em

54
Squeff explica que, devido indisponibilidade dos dados da PIM-PF segundo os critrios da OCDE, no foi
possvel avaliar a evoluo da produtividade segundo a classificao de intensidade tecnolgica da OCDE. O
autor avalia os dados de produtividade somente para a indstria geral (indstria extrativa e indstria de
transformao).
92

2005/2006, sendo que a indstria de transformao volta a ser deficitria e rapidamente


amplia seu saldo negativo para patamares muito elevados. As indstrias de mdia-alta e alta
intensidade tecnolgica, apesar de terem sido deficitrias em toda a srie, apresentam rpida
deteriorao dos saldos desde 2005. Os bens de mdia-baixa tecnologia apresentaram dficit
pela primeira vez em 2010 e em um montante no desprezvel (US$ 8,5 bilhes).

Portanto, o autor conclui que, embora os indicadores mais convencionais que


medem o tamanho da indstria relativamente ao produto ou ao valor adicionado total
indicarem inequivocamente a existncia do processo de desindustrializao no Brasil, outros
dados relativos produo, emprego e produtividade parecem contrariar este entendimento.
Assim, existem sinais contraditrios acerca da hiptese de desindustrializao brasileira,
desde que esta seja entendida em um sentido mais amplo do que a simples anlise da relao
indstria/PIB (Squeff, 2011, p. 23).

Porm, se por um lado os indicadores internos no apontam um processo de


especializao em setores de baixo contedo tecnolgico, por outro, os dados relativos ao
setor externo indicam uma evoluo negativa em relao composio das exportaes e
manuteno de supervits comerciais. Diante de tais constataes, Squeff indica a necessidade
de uma anlise mais pormenorizada para se afirmar que a especializao da insero externa
brasileira esteja vinculada, direta ou indiretamente, a um retrocesso da capacidade produtiva
brasileira (Squeff, 2011, pp. 22-23).

Em 2012, Squeff atualiza suas estatsticas no Radar de Tecnologia, Produo e


Comrcio Exterior nmero 21 do IPEA, chegando basicamente aos mesmos resultados de seu
trabalho anterior. Assim, o autor continua refutando a tese disseminada de que h
desindustrializao inequvoca, e de que esta dinmica advm ou est sendo reforada pelas
polticas de liberalizao comercial empreendida nos anos 1990 eou pela tendncia de
valorizao da taxa de cmbio verificada desde 2005 (Squeff, 2012, p. 16).

Concordando com Nassif (2008), Squeff (2012) reconhece que, com relao ao
valor agregado, a tendncia de queda teve incio h mais de trs dcadas, sendo, portanto,
anterior s reformas de liberalizao comercial e financeira.

Ademais, o autor verificou forte associao entre a razo deflator da IT e o


deflator do PIB em comparao participao de manufaturas no valor adicionado total,
sobretudo a partir de 1995 (ano no qual houve sensvel alterao no mtodo de cmputo das
93

contas nacionais pelo IBGE). Essa evidncia refora a justificativa terica de que a reduo da
indstria de transformao como proporo do PIB desde meados de 1980, e da produtividade
desde 1999, tambm decorre de mudanas nos preos relativos e fruto de um artefato
estatstico.

Porm, se, por um lado, existem sinais controversos acerca da hiptese de


desindustrializao no Brasil, no sentido depreciativo do termo; por outro, no est em curso
no Brasil um processo de industrializao, haja vista as baixas taxas de crescimento do PIB e
da produtividade em todos os segmentos e setores da economia (exceto aqueles intensivos em
recursos naturais) (Squeff, 2012, p. 16).

O trabalho IEDI (2007), embora abranja somente metade do perodo de


investigao desta dissertao (o estudo apresenta dados at 2006), utiliza uma metodologia
diferente dos estudos de Nassif (2008) e Squeff (2011), ainda com uma preocupao de
anlise intrassetorial.

O estudo IEDI (2007) analisa a desindustrializao exclusivamente do ponto de


vista do valor adicionado. Porm, ao invs de medi-lo apenas em termos agregados, como
usual na literatura novo-desenvolvimentista, o trabalho avalia (i) sua distribuio intrassetorial
e (ii) sua relao com o valor da produo. No primeiro caso, utiliza o valor de transformao
industrial (VTI) como Proxy do valor adicionado pela indstria e classifica as atividades
segundo o critrio de intensidade tecnolgica do PINTEC (IBGE).55 No segundo, mede a
capacidade da indstria nacional em agregar valor sua produo por meio da relao entre o
VTI e o valor bruto da produo industrial (VBPI)56. A partir desses indicadores, o estudo
considera que h desindustrializao quando se verifica uma concentrao do VTI em
segmentos de menor intensidade tecnolgica eou uma queda na relao VTI VBPI em geral
ou nos segmentos mais intensivos em tecnologia.

A anlise do indicador VTI VBPI para o perodo 1996-2004 mostra que a


indstria brasileira perdeu contedo nacional de forma persistente. Apenas nove dos 34
segmentos industriais apresentaram algum aumento na relao. Dentre os segmentos com

55
Os dados de 1996 a 2004 foram extrados da PIA (IBGE) enquanto que dados para 2005-2006 foram
estimados com base na PIM-PF (IEDI, 2007, p. 10)
56
Embora reconhea que a relao VTI VBPI suscetvel a mudanas nos preos relativos, o estudo defende a
validade analtica do indicador diante da estabilidade dos preos das matrias primas domsticas no perodo
(segundo o IPA-DI da FGV, seus preos cresceram apenas 3,9% acima dos da indstria geral entre 1996-2004).
94

maiores perdas, destacam-se o eletroeletrnico, o automobilstico e o qumico. Na anlise por


intensidade tecnolgica, o desempenho foi negativo nos segmentos de baixa, mdia-baixa e
mdia-alta intensidade tecnolgica. O resultado favorvel do setor de alta intensidade
tecnolgica foi atribudo ao comportamento do segmento de refino de petrleo, cuja relao
VTI/VBPI passa de 54,1% em 1996 para 68,5% em 2006.

Com relao composio interna do valor adicionado, o estudo verifica queda


acentuada de participao dos setores de baixa e mdiabaixa tecnologia com consequente
aumento do peso dos segmentos de alta e mdia-alta entre 1999 e 2000, e movimento inverso,
embora com menor intensidade, de 2001 a 2002. H relativa estabilidade das posies
setoriais de 2002 a 2004 (IEDI, 2007, p. 13).

Argumenta-se que o maior volume de vendas externas gerou mais impacto sobre
os setores menos intensivos em tecnologia, pois esses apresentam maior coeficiente de
exportao (razo entre valor exportado e receita lquida de vendas). Como resultado, aps
2000, tanto a participao do setor de alta como o de mdia-alta intensidade tecnolgica se
reduzem no total. Por outro lado, o setor de baixa intensidade tecnolgica manteve-se estvel
e o de mdia-baixa intensidade tecnolgica foi aquele que efetivamente ganhou participao
(passando de 21,8% em 2000 para 24,3% do VTI da indstria em 2004) (IEDI, 2007, pp. 14-
15).

No entanto, relaes aparentemente contraditrias entre desempenhos positivos do


coeficiente de exportao e negativos na participao do valor adicionado de um segmento
industrial mostram que os movimentos de ganho e perda de participao parecem estar mais
relacionados evoluo das importaes do que das exportaes. Por exemplo, o segmento de
fabricao de produtos alimentcios e bebidas reduziu sua participao no VTI, embora seu
coeficiente de exportao tenha dobrado de 2000 a 2004 (IEDI, 2007, p.16).

O estudo aponta algumas perspectivas para o perodo 2004-2006, como a forte


desindustrializao dos segmentos eletroeletrnico e automobilstico (queda na relao
VTI/VBPI). O estudo afirma que a substituio de insumos nacionais por importados est
beneficiando esses setores, contribuindo para baixar os custos. Portanto so setores que se
tornam mais competitivos por causa da desindustrializao (IEDI, 2007, p. 20). No longo
prazo, porm, tal processo pode ser danoso por desestruturar relaes ou impedir a
conformao de elos conducentes gerao e difuso de conhecimento, tcnicas e efeitos
95

positivos da aglomerao e interao entre produtores e respectivos fornecedores


especializados. (IEDI, 2007, p. 2)

Em relao participao no VTI da indstria geral no perodo de 2004-2006, as


perdas de participao se concentraram em setores tradicionais de baixa intensidade
tecnolgica, como madeira, couros e fabricao de artefatos de couro, artigos de viagem e
calados, vesturio e acessrios e txtil.

Portanto, a anlise do perodo ps-2000, indica uma tendncia de


desindustrializao da economia brasileira, o qual seria fruto da combinao perversa de taxa
de juros elevada e cmbio valorizado. Essa conjuntura macroeconmica adversa teria um
efeito duplo e divergente sobre a estrutura industrial. Por um lado, inibe a expanso do
investimento e da produtividade industrial, comprometendo e competitividade e estimulando a
substituio da produo domstica por produtos importados. Por outro, o cmbio apreciado
propicia a reduo no custo de bens intermedirios em favor de setores industriais que passam
por forte processo de desindustrializao, o que configura uma janela de oportunidade para a
elevao dos investimentos e expanso econmica (IEDI, 2007, p. 2).

Por fim, Torres & Kupfer (2011), com base na constatao da desindustrializao
brasileira segundo o indicador tradicional, investigam duas questes: 1) se a
desindustrializao no Brasil seria natural ou precoce; e 2) se suas causas esto relacionadas
ocorrncia de especializao regressiva da produo, Doena Holandesa ou reprimarizao da
pauta exportadora. Para tanto, estudam o intervalo de referncia 1996-2007 e comparam seus
subperodos (1996-1998; 1999-2003; 2004-2007), de acordo com as tendncias cambiais.

Quanto ao primeiro ponto, seus resultados indicam que:

a perda de participao da indstria no PIB brasileiro se deu em nveis de renda per


capita muito abaixo da observada nos pases da OECD, o que no nos permite
descartar a hiptese de desindustrializao precoce. Por outro lado, a reduo da
participao relativa da indstria foi concomitante a um aumento persistente da
renda per capita brasileira. Dessa maneira, tambm no possvel descartar a
desindustrializao natural. O aumento da renda da populao brasileira pode estar
gerando os efeitos da teoria de Rowthorn e Wells: aumento da produtividade na
indstria (e como vimos, o que ocorre na maioria dos setores, pelo menos em
termos de quantidades) e alterao nos preos relativos (o que poderia justificar a
queda na relao VTI/VBPI), e elasticidade-renda por servios maior do que por
produtos industriais (mas, para esse segundo ponto, no temos evidncias). No
podemos ignorar, no entanto, que a velocidade com que a indstria brasileira perdeu
participao relativa foi muito maior do que a observada nos pases da OECD, e que,
por outro lado, o crescimento da renda per capita foi muito mais lento, na mesma
comparao. Assim, apesar de no descartarmos as duas hipteses, a balana pesa
96

mais para o primeiro caso, de desindustrializao precoce (Torres & Kupfer,


2011, p. 20).

Portanto, h evidncias de que o processo de reduo de participao da indstria


brasileira no produto e emprego totais possui uma natureza diferenciada daquele fenmeno
observado nos pases desenvolvidos a partir dos anos 1970.

Quanto s causas desse processo, a Doena Holandesa no poderia ser descartada,


pois saldo comercial foi crescente e representou importante via de ingresso de divisas, sendo
que esse quadro comea a reverter-se somente em 2007. Por outro lado, no possvel afirmar
que houve reprimarizao da pauta exportadora, pois, apesar do crescimento considervel das
exportaes de commodities agrcolas, produtos da extrao de petrleo e gs e produtos no
industriais (tendncia de ganho de participao), a maioria das exportaes est a cargo das
indstrias tradicionais e intensivas em tecnologia. Assim, podemos entender que houve
apenas um aproveitamento de oportunidades proporcionado pelo aumento da demanda
internacional por commodities e pela descoberta de novas reservas de petrleo e gs natural
(Torres & Kupfer, 2011, p. 21).

Tambm no possvel afirmar que h especializao regressiva da indstria: a


indstria apresenta-se bastante diversificada, apesar do ganho de participao relativa das
commodities industriais e da extrao de petrleo e gs. Possvel processo de
desindustrializao nas indstrias intensivas em tecnologia e tradicional (pela relao VTI
VBPI): na primeira, o processo foi mais intenso no perodo de desvalorizao cambial
(importao de insumos e bens de capital). O risco de desindustrializao com o real
apreciado se d pela substituio de parte da produo nacional pela importada, no eliminado
a produo interna, apenas reduzindo o valor adicionado. Nesse caso, poderia estar ocorrendo
um movimento pr-maquiladora. J no caso da indstria tradicional, a substituio poderia
estar ocorrendo no em parte, mas na totalidade da produo, uma vez que, sendo bens de
consumo, logo a importao de bens finais. Portanto, a apreciao da moeda brasileira
apresenta no uma oportunidade de reduzir custo de insumos e componentes, como na
intensiva em tecnologia, mas uma concorrncia direta com os produtores de outras naes.

Portanto, conclui-se que a desindustrializao brasileira uma ameaa. Se, por um


lado, sua efetiva concretizao foi observada apenas em alguns setores, como o txtil,
vesturio e de calados, h uma inegvel dificuldade da expanso industrial com o regime
97

macroeconmico vigente e a tendncia substituio, em parte ou totalidade, da produo das


indstrias tradicionais e intensivas em tecnologia por importaes.

4.2 Sntese e compatibilizao das anlises

Tabela 3. Principais Indicadores da Abordagem Intrassetorial

* categorias industrias so baseadas na metodologia de Ferraz, Kupfer & Iootty (2004) apud Torres & Kupfer
(2011).
A abordagem intrassetorial (Tabela 3) foi assim denominada por medir a
composio do valor adicionado (I), emprego (II), exportaes e importaes (III) e emprego
(IV) segundo intensidade tecnolgica, tipo de tecnologia ou outro critrio de agregao.
Squeff (2011) e Torres & Kupfer (2011) utilizam, adicionalmente, o indicador de
produtividade do trabalho (V), tambm discriminado por segmentos industriais segundo sua
intensidade tecnolgica; porm, este no um indicador sistemtico nas anlises da
abordagem intrassetorial.

Nessa abordagem, o fenmeno da desindustrializao consiste numa mudana


regressiva na composio interna da indstria. Ou seja, s h desindustrializao quando
houver ganho relativo dos segmentos de menor intensidade tecnolgica e valor agregado em
detrimento dos segmentos mais intensivos em tecnologia e agregao de valor 57. Ou,
alternativamente, quando houver ganho relativo daqueles segmentos intensivos em recursos
abundantes no pas (recursos naturais e trabalho) em detrimento dos segmentos intensivos em
recursos escassos (escala, tecnologia diferenciada e conhecimento).

57
A classificao por intensidade tecnolgica baseada na taxonomia da OCDE (International Standard
Industrial Classification (ISIC) of All Economic Activities, Rev.3.1), segundo a qual as atividades industriais so
agrupadas em quatro categorias: baixa, mdia-baixa, mdia-alta e alta intensidade tecnolgica.
98

A anlise da indstria por grupos de agregao permite um diagnstico mais


cuidadoso sobre as transformaes estruturais da economia brasileira no perodo em questo:
embora alguns grupos priorizados tenham tido uma evoluo claramente negativa, no h
sinais claros e unidirecionais da evoluo da estrutura industrial que, de fato, comprovem
desindustrializao brasileira.

Assim, propem-se o incentivo taxa de investimento via poltica industrial


vertical, com priorizao de setores mais intensivos em tecnologia, valor agregado ou
recursos escassos no pas, de forma a afastar o risco de desindustrializao futura. Outras
medidas defendidas incluem a desvalorizao do cmbio e incentivos s inovaes
tecnolgicas58.

De acordo com seu mtodo de anlise, percebe-se que essa abordagem,


diferentemente da novo-desenvolvimentista e da ortodoxa, segue um referencial terico que
hierarquiza os segmentos industriais de acordo cm sua capacidade em gerar crescimento
sustentado ou desenvolvimento econmico.

4.3 Crticas Metodolgicas

A abordagem intrassetorial adota indicadores estratgicos para discutir a


composio da estrutura produtiva e a insero externa da economia brasileira na cadeia
global de produo, ou seja, avalia a evoluo dos segmentos industriais agregados por
intensidade tecnolgica ou potencial competitivo no comrcio internacional. Esse mtodo de
anlise parece-nos compatvel como referencial estruturalista do desenvolvimento econmico,
em que a composio interna da indstria essencial na determinao do crescimento
econmico e na gerao de saldos comerciais superavitrios.

A classificao por intensidade tecnolgica, como j mencionado, referenciada


no trabalho da OCDE. H uma classificao nacional da PIA-PINTEC (IBGE) em 2004,
utilizada por IEDI (2007), e que se inspira na taxonomia da OCDE, mas possui algumas
diferenas quanto classificao dos segmentos, tentando adequ-los s especificidades da
realidade brasileira. Algumas diferenas so a incluso da indstria extrativas, no

58
Vale ressaltar que nenhum dos trabalhos reunidos na abordagem intrasssetorial foram incisivos em suas
proposies de poltica econmica. Eles apenas comentam, em termos gerais, algumas diretrizes.
99

considerada na classificao da OCDE, como atividade de baixa intensidade tecnolgica; a


fabricao de produtos derivados de petrleo alocada como alta intensidade (ao invs de
mdia-baixa) e fabricao de fumo, celulose e produtos diversos como mdia-alta (ao invs de
baixa) intensidade tecnolgica, dentre outras diferenas.

Nassif (2008) utiliza tambm outra tipologia da OCDE (1987) (apud Nassif,
2008), segundo a qual as atividades so classificadas de acordo com seu fator competitivo (ou
tipo de tecnologia).

Os dois tipos de classificao se orientam priorizao das atividades de acordo


com seu potencial em dinamizar a economia. O primeiro se prope a hierarquizar os
segmentos de acordo com a qualidade das tecnologias, entre mais tradicionais ou mais
intensivas em P&D e conhecimento. Nessa tipologia, as atividades difeririam uma das outras
em sua capacidade de agregar valor ou difundir externalidades tecnolgicas (Squeff, 2011).
Por outro lado, a classificao segundo fator competitivo separa os segmentos de acordo com
o elemento que constitui a base de sua competitividade, seja ele o fator trabalho, recurso
natural, escala, tecnologia diferenciada ou conhecimento. As atividades intensivas em
recursos naturais e trabalho teriam maior potencial em gerar empregos diretos. As baseadas
em escala, tecnologia diferenciada e cincia seriam as atividades mais capazes de gerar
encadeamentos (e, portanto, multiplicadores de renda e emprego), assim como de gerar e
difundir inovaes pelo restante da economia (Nasssif, 2008). Ambas as classificaes podem
contribuir para a avaliao adequada da composio da estrutura industrial.

Embora a evoluo do contedo nacional da indstria seja importante quando


avaliado segundo a classificao de intensidade tecnolgica, o indicador utilizado pela
literatura (VTI VBPI) possui algumas limitaes importantes. O VTI um elemento
residual, obtido a partir da diferena entre o valor total das vendas de produtos industriais
ajustado pela variao de estoques (VBPI) e os custos de operaes industriais (COI). Porm,
em algumas indstrias o COI composto por insumos importados, cujo custo muda em
proporo direta variao cambial, sem que haja necessariamente uma reduo do VBPI. A
apreciao do cmbio geraria, nesse caso, barateamento dos insumos importados e, portanto,
um maior valor para o VTI. Assim, uma valorizao cambial poderia indicar adensamento da
cadeia produtiva domstica, sendo que, na realidade, haveria um estmulo de manuteno ou
100

at mesmo ampliao das importaes iniciais de insumos, com resultante substituio da


produo nacional59.

Embora apresente um arcabouo analtico muito mais adequado e estratgico que


as anlises anteriores, a abordagem intrassetorial no concede, em geral, nfase na evoluo
da produtividade do trabalho. H uma pressuposio implcita de que a concentrao do valor
adicionado em segmentos mais intensivos tecnologia ir gerar como consequncia os ganhos
de produtividade. Portanto, sua mensurao j incluiria um vis qualitativo importante. No
entanto, na anlise de perodos histricos, seria mais apropriado medir a evoluo efetiva da
produtividade do trabalho, do que supor sua intensidade a partir das mudanas na composio
interna da indstria.

Por fim, a abordagem intrassetorial ignora as alteraes na composio da


demanda interna e externa em sua anlise, subvalorizando a importncia de separar os efeitos
da conjuntura daqueles de carter estrutural.

59 Ver Torres & Cavalieri (2012).


101

Captulo 5 - Abordagem da Restrio Externa e a Composio da


Demanda

5.1 Trabalhos Selecionados

As anlises de Carneiro (2010) e Serrano & Summa (2011) exploram a trajetria


de crescimento da economia brasileira nos anos 2000, levando em considerao a composio
da demanda em cada ciclo de crescimento, e sem recorrer s terminologias de
desindustrializao e Doena Holandesa. Suas anlises podem ser consideradas convergentes
e complementares.

Os autores ressaltam a clara acelerao do crescimento da economia brasileira


aps 2004, sendo que o patamar das taxas de crescimento do PIB praticamente dobra a partir
dessa data. Como mostram Serrano & Summa (2011), a mdia dessa taxa entre 2004 e 2010
foi de 4,4% ao ano, contra 1,9% entre 1999-2003. Se em 2002 e 2003, o crescimento foi
sustentado pela demanda externa (sendo as exportaes lquidas que induziam os
investimentos); de 2004 a 2008, a demanda domstica foi o motor da expanso (as
exportaes lquidas chegaram a contribuir negativamente para o crescimento, enquanto o
consumo foi o componente central de induo dos investimentos). Essa mudana foi
favorecida pela maior disponibilidade de crdito e elevao do poder de compra como
resultado das polticas de transferncia de renda e valorizao do salrio mnimo.

Alm disso, Serrano & Summa lembram que o melhor desempenho da economia
brasileira foi acompanhado, a partir de 2006, pela melhora nas condies de solvncia e
liquidez externa aps o pagamento da dvida externa (no fim de 2005) e posterior acmulo de
reservas internacionais.

Outra mudana aps 2004, como mostra Carneiro, diz respeito composio do
saldo comercial. Entre 1999 e 2003, a mudana do regime cambial com expressiva
desvalorizao - permitiu a obteno de saldos totais crescentes, com grande participao
superavitria do comrcio de manufaturados. Aps 2003, no entanto, a conjuno do
crescimento acelerado com valorizao cambial resultou em saldos decrescentes e,
finalmente, negativos do comrcio de bens industriais. A "especializao regressiva" pela qual
o pas passa, consiste na concentrao do saldo comercial em atividades no industriais e
102

tambm industriais de baixa e mdia-baixa intensidade tecnolgica e, por outro lado, dficits
nas indstrias de alta e mdia-alta tecnologias.

Entre 1996 e 2008, Carneiro relata elevao do coeficiente exportado da indstria


extrativa, devido principalmente s vendas de petrleo e minrio de ferro a preos
internacionais elevados, e reduo do seu coeficiente importado. Para indstria de
transformao, tanto a indstria tradicional ligada a matrias-primas como a de bens de
capital apresentaram alto coeficiente exportado; mas enquanto a primeira apresenta baixo
coeficiente importado (grandes saldos comerciais e alta competitividade), a segunda tem o
coeficiente importado crescendo ainda mais rpido. O crescimento simultneo do coeficiente
de exportao e de importao da indstria de bens de capital pode estar sinalizando atividade
de montagem maquilas , com exceo do setor aeronutico. Na anlise segundo
intensidade tecnolgica, os setores de alta tecnologia apresentaram saldos elevados no
perodo, ampliam-se ainda mais entre 2005 e 2008. Dentre os bens de mdia-alta tecnologia, o
setor automotivo nico que mantm saldo positivo. Finalmente, os setores de mdia-baixa e
baixa tecnologia apresentaram saldos crescentes aps 1999 e pouco sensveis acelerao do
crescimento. Aps 2005, o saldo comercial do setor de mdia-baixa tecnologia diminui.

Portanto, para Carneiro, a combinao de crescimento acelerado e valorizao


cambial gerou uma tendncia de especializao regressiva da pauta de exportaes. Com
essa estrutura de exportaes e importaes, as elasticidades-renda desiguais levam a uma
sensibilidade muito significativa do saldo comercial taxa de cmbio e, sobretudo, ao ritmo
de crescimento. O desalinhamento cambial contribui para o agravamento desse quadro,
podendo elevar ainda mais a elasticidade-renda das importaes e, desta forma, diminuir
multiplicador interno da economia.

Em concordncia, Serra & Summa verificam que, aps 2006, a economia


apresentou acelerao do crescimento econmico com rpida deteriorao da conta corrente,
sendo esta ocasionada tanto pela diminuio do saldo da balana comercial, como pela maior
remessa de lucros, juros e ganhos de capital. Atribuem essa tendncia valorizao
permanente do cmbio nominal, que, por sua vez, leva a uma apreciao real da taxa de
cmbio, que desde 2007 (excluindo o perodo de crise) est abaixo do nvel de meados de
1994 (Plano Real).
103

Alm de apresentar efeitos sobre a conta corrente, o cmbio valorizado tem


afetado a competitividade externa da indstria brasileira. O coeficiente importado aumentou
na indstria manufatureira em 8.1 pontos percentuais de 1996 a 2008. O caso ainda mais
drstico o das indstrias tecnologicamente mais avanadas, como os setores "Equipamentos
de Comunicao e Eletrnicos e "Equipamentos Mdicos e de Hospital, Automao
Industrial e Preciso", os quais tiveram um aumento no coeficiente importado no mesmo
perodo de 32.7 pp e 35.1 pp respectivamente. O ltimo, por exemplo, alcanou um
coeficiente importado de 65% em 2008 (Serrano & Summa, 2011).

Serrano & Summa atribuem a valorizao do Real ao elevado nvel da taxa de


juros no Brasil, instrumento usado pelo Banco Central para controlar a inflao pela via do
canal de custo da taxa de cmbio. Portanto, os autores parecem no atribuir a valorizao do
cmbio s exportaes de commodities, como o fazem os simpatizantes da abordagem da
Doena Holandesa; mas sim ao rgido arcabouo macroeconmico de combate inflao.
Com base nessa anlise, criticam a recorrente prescrio de uma grande desvalorizao
cambial, sem que sejam considerados seus impactos sobre a distribuio (perda do poder
aquisitivo do salrio real) e sobre a demanda efetiva (via reduo do consumo). Vrios autores
tambm insistem em diminuir a taxa de juros real por meio da contrao fiscal. Para Serrano
& Summa, essa medida apenas reduziria a demanda agregada, e, precisamente por no
valorizar a taxa de cmbio, no teria efeitos sobre a tendncia inflacionria. Outros caminhos
so apresentados pelos autores:

A maneira mais segura de diminuir a tendncia de apreciao da taxa de cmbio


diminuindo a taxa bsica de juros e/ou taxando a entrada de fluxos de capitais, sendo
que a primeira muito mais simples e eficiente que a ltima. E ainda por cima um
diferencial de juros igual a zero eliminaria tambm o custo fiscal de acumular uma
grande quantidade de reservas (Serrano e Summa, 2011, p.17)

A partir do diagnstico de controle da inflao via canal de custo e diante da


necessidade de eliminar o diferencial de juros que sustenta a atual poltica econmica de
combate inflao, os autores apresentam outras formas possveis e mais eficientes de
controlar os preos que no pelo cmbio. As alternativas incluem reduzir o grau de indexao
e/ou margens de lucros excessivas dos servios privatizados de utilidade pblica, bem como
fazer mais uso de instrumentos fiscais para enfrentar a inflao de custo das commodities
importadas e exportveis (Serrano e Summa, 2011).
104

A desvalorizao cambial, embora til, insuficiente para recuperar a


competitividade industrial. O ideal seria que a desvalorizao fosse acompanhada de polticas
tributrias (para proteger setor industrial e taxar setor commodities), sem abrir mo de outros
meios de controle da inflao de custo. Alm disso, so essenciais investimentos pblicos em
infraestrutura e, principalmente, numa poltica industrial de avano tecnolgico, uma vez que
a indstria brasileira precisa bastante fazer alguma substituio de importaes nos setores
industriais tecnologicamente mais avanados de maneira a reduzir a tendncia de crescimento
do coeficiente de penetrao (Serrano e Summa, 2011, p. 18).

Como concluso, as anlises de Carneiro (2010) e Serrano & Summa (2011)


constatam que, embora a trajetria de crescimento da economia brasileira aps 2006 esteja
amparada sobre alicerces mais slidos, seja devido menor vulnerabilidade externa ou devido
internalizao do motor do crescimento (agora pautado no mercado interno), as conjunturas
interna e externa ps-2007 trouxeram de volta riscos associados manuteno de saldos
positivos nas transaes correntes. Alm disso, o atual desenho macroeconmico vigente
caracterizado pela apreciao sistemtica da taxa de cmbio para controlar a inflao, e isso
tem contribudo para a tendncia de especializao regressiva da pauta de exportaes. Com
isso, a balana comercial torna-se ainda mais sensvel e propensa a dficits para cada variao
no crescimento e no cmbio, agravando, assim, a propenso histrica da economia brasileira a
deteriorar sua conta corrente. Alm dessa fragilizao da posio externa brasileira, a
tendncia de especializao regressiva dispersa os efeitos do multiplicador para alm das
fronteiras nacionais e afeta a competitividade da indstria, especialmente nos setores de
tecnologia mais sofisticada. Se o risco de crise cambial, com a consequente interrupo do
crescimento, parece distante devido s melhores condies de solvncia e perspectivas
positivas do comrcio futuro de pr-sal, a penetrao de importaes traz riscos srios
indstria nacional. A soluo desse quadro depende da articulao de polticas especficas que
recuperem a competitividade nos diferentes setores industriais, no bastando apenas uma
desvalorizao do nvel da taxa de cmbio.

Cunha, Llis & Fligenspan (2011) tambm no tratam especificamente da


desindustrializao na economia brasileira. Na mesma linha que Carneiro (2010) e Serrao &
Summa (2011), o fenmeno diagnosticado um aumento da renda acompanhado de piora
nas contas externas, situao que configura o dilema tpico do crescimento com restrio
externa.
105

Os autores partem da hiptese de que, no perodo recente (2004-2010), a indstria


nacional estaria se ajustando ao novo ambiente de elevado dinamismo da demanda domstica
por meio do maior direcionamento das vendas para o mercado interno. Mais do que um
processo de desindustrializao proporcionada pelo comrcio exterior, a economia brasileira
estaria experimentando a reproduo de um problema j visto no passado, qual seja, o carter
contracclico dos saldos comerciais, especialmente em produtos manufaturados. Acreditam
que o forte crescimento da demanda interna, combinado baixa rentabilidade das exportaes
e ao ambiente econmico internacional incerto, levou ao deslocamento de parte da produo
domstica anteriormente exportada para o mercado interno.

De fato, o perodo 2004-2010 foi marcado por aumento contnuo da demanda


domstica, com interrupo apenas nos anos 2008 e 2009. A partir de 2007, a taxa de
crescimento da demanda interna (consumo famlias, do governo e FBKF) tem se mantido
superior taxa de crescimento do quantum exportado. Isso significa que a demanda interna
tem puxado o crescimento da economia nos ltimos anos (alterao destacada tambm por
Serrano & Summa (2011), e Carneiro (2010)).

O crescimento da renda, por um lado, oferece maior rentabilidade produo


anteriormente destinada ao comrcio externo, que, diante de um ambiente internacional
recessivo, a partir de 2007, reduz as exportaes por um lado; e, por outro, estimula as
importaes, atravs da propenso a importar bens de investimento.

De fato, o ndice de penetrao da IT-AB (indstria de transformao menos


alimentos e bebidas), cresce desde o comeo de 2006, ganhando maior mpeto principalmente
aps 2010. Os autores atribuem essa maior penetrao das importaes precisamente s
compras de bens de investimento do exterior, que visam suprir a demanda interna do setor
industrial em expanso:

O robusto e constante crescimento da demanda interna elevou a produo e a


utilizao da capacidade instalada da indstria domstica a nveis no observados
historicamente. Esse desempenho positivo definiu a necessidade de ampliao da
capacidade instalada da indstria, causando um aumento da importao de bens de
capital, especialmente em 2010. Com efeito, um dos fatores de elevao do
coeficiente de penetrao de importaes da IT-AB, nesse ano, foi a significativa
importao de bens de investimento feita pelas empresas brasileiras. Ao mesmo
tempo, a produo da indstria nacional de bens de capital tambm acaba por
crescer a taxas recordes, atingindo marcas de produo no contempladas nos
ltimos 25 anos e operando em condies prximas do pleno emprego desde o
terceiro trimestre de 2006 (Cunha, Llis & Fligenspan, 2011, pp. 71-72).
106

Paralelamente maior penetrao das importaes no setor, o coeficiente de


exportaes da IT-AB apresentou queda duradoura desde 2007 at 2010. A conjuno de
ambos os indicadores esteve refletida na ntida deteriorao do saldo da indstria de
transformao desde o terceiro trimestre de 2006 (negativo a partir de 2008); sendo que o
saldo comercial total permanece positivo devido maior exportao de commodities.

Portanto, a anlise da economia brasileira ao longo das ltimas duas dcadas,


permitiu aos autores confirmarem a relao positiva entre as variaes na produo da IT e no
quantum de importaes, relao esta j estilizada e notria entre os economistas. O padro
estrutural da economia brasileira de gerar crescimento com restrio externa (devido
elasticidade das importaes em relao produo da IT) no mudou.

As importaes fsicas apresentaram grande elasticidade nos dois ciclos recentes


de crescimento da economia brasileira: 1991-1998 e 2004-2010. Porm, no segundo intervalo,
verificou-se uma relao estvel entre a taxa de crescimento da produo na IT e as
importaes no Brasil. Esses dados, ento, no sinalizam a existncia de desindustrializao
da economia brasileira, e, sim, indicam que a ampliao do volume importado decorre de uma
alterao conjuntural na composio da demanda em favor de maior participao do
investimento.

Como j destacado, a elevao recente das importaes no Brasil deve-se, em


grande parte, s compras de bens de capital, especialmente em 2010, em simultneo ao
crescimento da produo nacional desses bens (que, desde 2006, opera prxima ao pleno
emprego).

Portanto, a hiptese inicial dos autores, de que o saldo comercial brasileiro tende a
se deteriorar quando h expanso do nvel de atividades da economia, encontra respaldo em
suas evidncias; e esse seria o caso do atual ciclo de crescimento (2004-2010), com o
redirecionamento da produo manufatureira para o mercado interno.

Quanto existncia ou no de Doena Holandesa, embora o autor no utilize


especificamente esse termo, argumenta:

diante do bom desempenho da indstria, da relao estvel entre produo da IT e


as importaes e da tendncia histrica de deteriorao da BC paralelamente
acelerao do demanda interna, no se pode especificar uma trajetria de
desindustrializao corroborada pelo comrcio exterior pela simples ponderao do
dficit da balana comercial da indstria de transformao (Cunha, Llis &
Fligenspan, 2011, p. 58).
107

Como a trajetria deficitria da balana comercial da IT deve-se ao


direcionamento da produo nacional de manufaturados ao mercado interno, sobretudo a
partir de 2007, a valorizao do real explicaria apenas em menor medida o dficit comercial
da indstria.

Para Cunha, Llis & Fligenspan (2011), o principal problema detectado no a


elevao do ndice de penetrao das importaes (s vigorosa aps 2010), mas a reduo
do coeficiente de exportao da IT desde 2007. Essas constataes no afastam possibilidade
de desindustrializao no futuro, sendo que alguns subsetores industriais j demandam maior
preocupao, como o txtil e de vesturio/confeces. So necessrias polticas pblicas para
reverter a significativa queda no coeficiente de exportao da IT-AB, e recuperar o supervit
nessa balana comercial. Medidas paliativas para reduzir importaes no sero suficientes.
Somente polticas industriais com foco na inovao tecnolgica, a busca de maior coeficiente
de exportao no setor industrial, a modernizao da infraestrutura e de reduo das
distores macroeconmicas (cmbio e juros) podem, em conjunto, reverter os riscos de
precarizao da estrutura industrial brasileira no mdio/longo prazo.

5.2 Sntese e compatibilizao das anlises

Por fim, os indicadores da abordagem da restrio externa esto compilados na


Tabela 4 abaixo. Essas anlises medem variaes no investimento e sua participao na
demanda interna (I) e a relao entre o quantum importado e o produzido (II).

Tabela 4. Principais Indicadores da Abordagem da Restrio Externa

As anlises aqui compiladas no utilizam a terminologia desindustrializao. Elas


analisam os componentes da demanda agregada (I) para compreender os efeitos da conjuntura
(interna e externa) sobre a estrutura industrial (II). Uma variao positiva das importaes,
por exemplo, poderia indicar substituio ou ento complementaridade.
108

Seu diagnstico de que houve, principalmente a partir de 2006, um aquecimento


da demanda interna com elevao das importaes, pelo menos em parte relacionadas com a
ampliao do investimento interno (que possui coeficiente de importao historicamente alto
no Brasil) e arrefecimento das exportaes de manufaturados. Assim, houve, a partir de 2006,
fragilizao da posio externa da conta corrente brasileira.

Os autores dessa abordagem compartilham a crtica da poltica monetria que


mantm o cmbio em nveis sobrevalorizados. No entanto, a desvalorizao cambial no seria
suficiente para reverter a fragilidade da conta corrente frente a um aquecimento na demanda.
So necessrias polticas industriais discricionrias voltadas ao avano tecnolgico, aos
investimentos pblicos em infraestrutura, reverso da queda no coeficiente de exportao da
IT e inclusive substituio de importaes em segmentos de tecnologia mais avanada.

Embora as anlises compiladas no definam explicitamente seu conceito de


indstria forte, e, portanto, de desindustrializao, elas abordam um aspecto frequentemente
ignorado pelas outras abordagens. A economia brasileira possui caractersticas histrico-
estruturais especficas e que, portanto, devem ser consideradas na anlise das mudanas
estruturais em curso. Dado o carter contracclico de sua conta corrente, necessrio dissociar
as tendncias geradas pela alterao conjuntural na composio de demanda (interna e
externa) e, de outro, as mudanas efetivas na estrutura produtiva interna (desindustrializao).
Essa abordagem prioriza o carter induzido dos investimentos e elasticidade das importaes
da IT em relao produo industrial interna.

5.3 Crticas Metodolgicas

As anlises reunidas na abordagem da restrio externa no se propem a debater


especificamente a desindustrializao da economia ou a mudana estrutural em si. De acordo,
no apresentam os diversos indicadores necessrios para tal avaliao. Seu foco est em
estudar alteraes nas conjunturas interna e externa e como isso afeta a sustentao do
crescimento brasileiro (do curto ao mdio prazo), assim como apontar os riscos de longo
prazo estrutura produtiva, sem que faam anlises profundas sobre esse aspecto. Portanto,
embora essa abordagem oferea um ponto de vista importante a ser considerado no debate da
desindustrializao, ele no apresenta uma anlise completa sobre o problema.
109

A principal contribuio da abordagem da restrio externa est em considerar as


caractersticas histrico-estruturais da economia brasileira, como a tendncia contracclica da
conta corrente em relao s taxas de investimento e do produto. A dissociao dos elementos
resultantes da conjuntura (somados s caractersticas histricas da economia) e aqueles
resultantes das transformaes estruturais recentes essencial no diagnstico apurado sobre
ocorrncia de desindustrializao brasileira.

Em termos de metodologia de anlise, essa abordagem utiliza dados referentes


produo interna, representatividade das importaes no consumo interno e coeficiente de
exportao com o objetivo de avaliar se as tendncias verificadas nos fluxos da economia
esto, de fato, influindo nas estruturas produtivas (estoques). Como mostram Cunha, Llis &
Fligenspan (2011), somente a anlise conjunta desses indicadores permite concluir a
ocorrncia ou no de desindustrializao brasileira:

quando se observa o coeficiente de exportaes, o ndice de penetrao das


importaes, a demanda interna, a produo industrial, a utilizao da capacidade
instalada da indstria e o ndice de quantum das exportaes e importaes
brasileiras, e no somente o saldo comercial da IT-AB (indstria de transformao,
excluindo o setor de alimentos e bebidas) com o exterior, no se pode afirmar, sem
qualquer dvida, que esteja em curso um processo de desindustrializao na
economia brasileira proporcionada pelo comrcio exterior (Cunha, Llis &
Fligenspan, 2011, p. 72).

Assim, a elevao das importaes tanto pode estar atrelada substituio


complementao da produo interna no atendimento ao mercado consumidor final, como
pode estar associada oferta de insumos para a prpria expanso industrial.

O coeficiente de exportao e o ndice de penetrao de importaes so


analisados conjuntamente, para cada segmento industrial, com o intuito de qualificar a
evoluo da insero externa da economia. Os segmentos marcados por alto coeficiente de
exportao e baixa penetrao so aqueles de alta competitividade internacional e
superavitrios na balana de comrcio. Se esses setores so crescentemente representados pela
indstria tradicional ligada base de recursos naturais em detrimentos dos demais segmentos
da IT (como Carneiro, 2010, verifica ser o caso do Brasil), h, ento, um processo de
especializao regressiva economia. Altos coeficientes de exportao e de penetrao
correspondem constituio de atividades de maquilas, que agregam pouco valor produo.
Alm disso, a elevada penetrao de importados em um segmento industrial sem a
110

correspondente ampliao de seu coeficiente exportado indica substituio da produo


nacional por produtos estrangeiros60.

Tanto o desenvolvimento de atividades de maquilas, como a substituio da


produo nacional por importaes teriam o efeito adverso de dissipar os efeitos
multiplicadores para fora da economia, diminuindo seu potencial de gerar renda e empregos
internamente.

Com relao caracterstica histrica da economia brasileira em gerar dficits na


balana comercial em momentos de acelerao da taxa de crescimento do produto, Cunha,
Llis & Fligenspan (2011) propem formas de medir se o coeficiente de importao se
ampliou em magnitude maior do que o justificado pela necessidade de importar bens
produo do exterior (caso que constituiria desindustrializao). Para isso, estimam
econometricamente a elasticidade das importaes em relao produo ao longo dos dois
ltimos ciclos de acelerao do crescimento.

Assim, a principal contribuio da abordagem da restrio externa est na


considerao conjunta dos diversos indicadores relativos produo, demanda interna,
importao e exportao na anlise das transformaes estruturais da economia brasileira. A
ampliao das importaes no deve ser vista como evidncia suficiente de
desindustrializao, mas elas devem ser avaliadas quanto ao seu papel na substituio ou
complementaridade da produo e do consumo final domstico, sua elasticidade relativamente
expanso dos investimentos e na conformao da insero produtiva externa.

60
Uma sugesto de aprimoramento do indicador coeficiente de penetrao de importaes pode ser encontrada
em Morceiro (2012). Em sua dissertao de mestrado, Morceiro defende a utilizao de um novo indicador, o
coeficiente importado de insumos comercializveis, cujo denominador no formado pela totalidade do valor de
produo, mas pelo valor corresponde ao consumo intermedirio dos bens comercializveis, ou seja, aqueles
que so passveis de competio externa e que, portanto, podem ser substitudos pelas importaes de carter
predatrio. O novo indicador seria mais apropriado para avaliar a formao de maquilas e a evoluo de nossa
dependncia tecnolgica do exterior.
111

Concluso

Retomando o primeiro captulo, a literatura da desindustrializao nasce da


observao de que a estrutura setorial do emprego passava por um momento de inflexo nos
pases industriais desenvolvidos a partir dos anos 1970. Aps se elevar continuamente desde o
incio do processo de revoluo industrial, a participao do emprego manufatureiro no PIB
comeou a apresentar tendncia de queda. Clark e Rowthorn (e seus coautores) se
preocuparam em, primeiramente, explicar os elementos motivadores dessa nova tendncia e, a
seguir, inferir as consequncias para o crescimento dos pases desenvolvidos. Tendo estes
uma estrutura industrial, tecnolgica e cientfica completa, a preocupao dos autores era
menos sobre o futuro da indstria e mais sobre o nvel de desemprego agregado. Portanto, a
desindustrializao poderia ser negativa caso os trabalhadores dispensados no pudessem ser
reabsorvidos por outras atividades produtivas, principalmente no setor de servios. Essa
preocupao pode ser relegada natureza macroeconmica, pois a demanda efetiva
manipulvel por polticas monetrias e fiscais (ainda que, por vezes, limitada pela restrio
externa).

Partindo da literatura clssica da desindustrializao, trabalhos posteriores


buscaram estender essa anlise aos pases atrasados e subdesenvolvidos. Tregenna ampliou o
conceito de desindustrializao, medindo o fenmeno a partir da considerao conjunta dos
indicadores de produto industrial e emprego industrial em relao ao total. A autora, embora
parea querer estabelecer uma linha de continuidade com a literatura clssica, considera o
tamanho da indstria como algo positivo em si mesmo. Baseando-se na tradio kaldoriana, a
autora menciona que ambos os canais de produto e emprego industriais possuem
caractersticas particulares benficas para produtividade agregada e crescimento. Palma
tambm considera a reduo da participao do emprego industrial no PIB como algo
problemtico em si mesmo. Como ressaltamos, h, na realidade, uma clara ruptura, ainda que
involuntria, dessas anlises em relao aos trabalhos originais da desindustrializao. Se
estes viam a reduo do emprego como um fenmeno observvel, a partir do qual se buscava
entender suas possveis consequncias para os padres de vida da economia desenvolvida, os
trabalhos mais recentes consideram o fenmeno como uma tendncia negativa em si mesma,
muitas vezes sem atentar para suas causas e efeitos sobre o desenvolvimento econmico.
Ademais, na literatura clssica, o objeto de estudo era o pas desenvolvido. Ao se estender a
112

anlise para economias subdesenvolvidas, torna-se necessrio atentar para as especificidades


que tomam corpo no processo de industrializao atrasada e catch-up tecnolgico com
restrio externa. Em primeiro lugar, este trabalho argumentou que a participao setorial do
emprego no tem importncia por si s. Em segundo, a eventual liberao lquida de operrios
das indstrias tambm no relevante per se, pois, assim como no pas desenvolvido, ela
pode ser compensada por polticas de incentivo demanda efetiva. Porm, nos pases
atrasados, o desemprego uma caracterstica estrutural, decorrente de estruturas hbridas que
combinam setores atrasados e outros utilizadores de tecnologia poupadora de mo de obra. A
restrio externa mais grave, impedindo que a demanda efetiva seja expandida para alm
daquela que permite o equilbrio de Balano de Pagamentos. E, principalmente, esses pases
no completaram seu processo de industrializao. Qualquer expanso da indstria eleva os
investimentos e, por tabela, as importaes. Os pases atrasados, portanto, deveriam estar
voltados para o problema da no industrializao, ou seja, em como os pases
interromperam ou no completaram o processo de internalizao das foras autnomas de
reproduo do capital industrial.

O que se pretendeu argumentar que a literatura clssica da desindustrializao


nasceu voltada para um problema especfico das naes desenvolvidas e, para tanto, lanou
mo de um instrumental terico e analtico adequado ao tratamento daquele fenmeno
especfico. Os desenvolvimentos posteriores da literatura da desindustrializao, apoiaram-se
nas obras clssicas para tratar do fenmeno de reduo do emprego industrial em pases com
estruturas econmicas subdesenvolvidas, e, portanto, de natureza distinta dos pases em que o
fenmeno inicialmente ocorreu. As causas desse fenmeno no so as mesmas dos pases
desenvolvidos, em que os elevados diferenciais de produtividade da indstria passaram a
liberar progressivamente mo de obra para outros setores. As consequncias para a economia
subdesenvolvida tambm dificilmente sero as mesmas, uma vez que os pases
subdesenvolvidos no completaram seu processo de industrializao. A utilizao
basicamente dos mesmos indicadores mostra-se, portanto, equivocada, pois buscam analisar
fenmenos de naturezas distintas. Com base nesse argumento, defendeu-se o retorno
problemtica da literatura estruturalista latino-americana no tratamento das economias
subdesenvolvidas em particular.

Nos captulos posteriores (caps. 2, 3, 4 e 5), buscamos identificar quais so as


grandes abordagens do tema da mudana estrutural e da desindustrializao no Brasil. Aps
113

agruparmos as anlises mais convergentes com base nos indicadores utilizados, buscamos
inferir seu diagnstico para perodo 2000-1010 e o referencial terico da cada abordagem.

No debate brasileiro, alguns autores seguem a tradio da literatura mais recente


da desindustrializao, ou seja, aquela que involuntariamente rompeu com a literatura clssica
do tema ao analisar a evoluo da indstria nas economias subdesenvolvidas com indicadores
de participao setorial do emprego. Esse o caso dos novo-desenvolvimentistas.
Referenciando-se na tradio kaldoriana, medem a participao setorial do crescimento
econmico, sem analisar a estrutura interna da indstria. Seu diagnstico para a economia
brasileira de 2000 a 2010 a existncia de desindustrializao inequvoca causada por Doena
Holandesa.

Outros trabalhos parecem se basear na tradio neoclssica da nova teoria do


crescimento endgeno. Embora no defendam explicitamente a indiferena setorial do
crescimento econmico e paream concordar com a importncia resguardada pela manufatura,
os autores identificam no fortalecimento competitivo de alguns poucos segmentos (no
escolhidos ou priorizados pela poltica econmica, ou com qualquer diferenciao quanto
sua natureza tecnolgica) a condio suficiente para fundamentar a especializao produtiva
do pas. A economia brasileira teria se fortalecido ao longo da ltima dcada, apresentando
segmentos mais competitivos e modernos.

Os autores da abordagem intrassetorial definem desindustrializao como sendo


o fenmeno oposto da industrializao da forma definida pela literatura estruturalista, sendo
esta definida pela evoluo da estrutura em direo a etapas mais intensivas em capital e
tecnologia e pela progressiva incorporao de segmentos produtores de bens de capital. Para a
economia brasileira, no corroboram a tese da desindustrializao devido divergncia dos
dados estatsticos, mas indicam interrupo do desenvolvimento industrial desde a dcada de
1980. Seus conceitos e mtodos analticos parecem estar referenciados na tradio
estruturalista do desenvolvimento econmico.

Por fim, outro grupo de autores (abordagem da restrio externa), ao analisar a


evoluo da indstria brasileira, atribui grande importncia insero externa das pautas de
comrcio, ao invs de priorizar a composio da estrutura interna de produo. Suas anlises
retomam outros aspectos importantes da literatura estruturalista do desenvolvimento
econmico: a restrio externa e os termos de troca. A economia brasileira da dcada de 2000
114

teria passado por um perodo de expanso significativa da renda e dos investimentos,


culminando no retorno de uma restrio externa de natureza histrico-estrutural. Embora as
pautas de comrcio continuem diversificadas, existe uma ameaa real de mais longo prazo
quanto especializao regressiva das exportaes em bens primrios. Essa abordagem est
referenciada no estruturalismo latino-americano, que enfatiza a superao da restrio externa
como condio fundamental da industrializao atrasada.

O referencial terico de cada abordagem est refletido em suas proposies de


poltica econmica. Em termos gerias, todos as abordagens defendem a necessidade de um
choque de produtividade na indstria brasileira. Porm, os ortodoxos acreditam que isso
ocorrer com a valorizao do cmbio (e exposio competio externa). Os novo-
desenvolvimentistas, por outro lado, acreditam que o mesmo efeito ser gerado por uma
desvalorizao do cmbio (poltica horizontal). A abordagem intrassetorial defende mais
explicitamente a interveno do Estado por meio de polticas industriais especficas e
verticais, juntamente com a depreciao do cmbio, de forma a promover ganhos de
produtividade nos setores selecionados. Em concordncia, alguns trabalhos da restrio
externa defendem a retomada da industrializao por substituio de importaes.

importante chamar a ateno para um aspecto subjacente s concluses desta


dissertao. Se primeira vista as anlises das transformaes estruturais da economia
brasileira a partir de evidncias estatsticas transmitem a imagem de serem objetivas e
imparciais; a compreenso de que o arsenal analtico de cada anlise parte de um referencial
terico prprio permite compreender porque existem enfoques diferentes do mesmo tema, e,
consequentemente, concluses distintas. Basicamente, o enfoque metodolgico de cada
trabalho pretende destacar um determinado aspecto da realidade e fundamentar a defesa de
determinadas polticas econmicas. A inter-relao entre os interesses em influenciar as
decises de poltica econmica e os referenciais tericos so compreendidos pela tica da
economia poltica. Portanto, importante compreender o tratamento de determinado tema da
chamada cincia econmica a partir de seus pontos de partida (seus conceitos e vertentes
tericas) e pontos de chegada (concluses e proposies de poltica econmica).

Como argumentado ao longo da dissertao, as grandes nfases no tamanho da


indstria e no manejo cambial como forma de estmulo produo nacional so equivocadas
emprica e teoricamente. A composio interna da indstria deve ser a questo central do
debate. O tamanho da indstria, porm, pode importar na medida em que afeta a restrio
115

externa. Por um lado, o tamanho da indstria determina o montante de produto exportvel,


que deve cobrir as necessidades de importaes. Por outro, o adensamento de cadeia tambm
importante na reduo do coeficiente importado e na gerao dos multiplicadores de renda e
emprego.

O indicador de emprego industrial, no entanto, mais equivocado. O emprego


agregado um problema de manejo macroeconmico, enquanto que a sua composio por
nvel salarial ou qualificao reflexo da estrutura produtiva interna. A anlise setorial do
emprego, como tem sido comumente utilizada, no tem importncia em si.

Com base no referencial terico da dissertao, argumenta-se que, apesar da


inflexo no debate econmico a favor de uma maior preocupao com a estrutura produtiva
nos ltimos anos, as anlises de ampla vocalizao na mdia e na academia a novo-
desenvolvimentista e a ortodoxa - so aquelas com maior deficincia de enfoque e de
metodologia analtica. Por conseguinte, suas concluses, justamente aquelas mais difundidas
em meio opinio pblica, so fundamentadas em anlises pouco consistentes.

As abordagens intrassetorial e da restrio externa, embora no fundamentem, por


si s, uma anlise completa do problema da desindustrializao, apresentam instrumentos
analticos importantes no tratamento do tema. Suas contribuies principais so,
respectivamente, a considerao da composio interna da indstria segundo intensidade
tecnolgica ou tipo de tecnologia e a avaliao das importaes segundo seu carter de
substituio ou complementaridade produo nacional.

Embora nenhuma abordagem oferea uma anlise completa sobre o problema da


desindustrializao, todas oferecem elementos analticos que contribuem para um tratamento
mais apropriado do tema. Assim, o presente artigo defende uma abordagem ampla que
considere os diversos aspectos da indstria brasileira, como a composio do seu valor
adicionado, seu contedo nacional, competitividade externa e grau de substituio das
importaes.

Com base nas consideraes acima e no referencial terico adotado, prope-se


apontar os melhores indicadores encontrados na literatura para avaliar a evoluo da estrutura
produtiva brasileira ao longo da dcada 2000-2010. Os indicadores selecionados esto
reunidos na Tabela 5.

Tabela 5. Alguns indicadores selecionados da literatura


116

A anlise da evoluo da indstria deve considerar, primeiramente, as mudanas


em sua composio interna. Para isso, deve utilizar indicadores que medem a participao do
valor adicionado da indstria de transformao por intensidade tecnolgica ou tipo de
tecnologia (I).

Alm disso, deve-se considerar a capacidade da estrutura produtiva nacional em


agregar valor. Alteraes na densidade da indstria podem ser captadas pela evoluo do
indicador que mede a relao entre o valor de transformao industrial (VTI) e o valor bruto
da produo industrial (VBPI) (II). O indicador mencionado uma proxy para o contedo
nacional da indstria. Lembrando que esse indicador deve ser interpretado considerando sua
sensibilidade a variaes na taxa de cmbio.

Embora uma maior concentrao relativa da indstria em segmentos intensivos


em tecnologia j gere, por si s, uma tendncia de ampliao da produtividade na economia
como um todo, a medio da produtividade do trabalho discriminada por intensidade
tecnolgica (III) importante para avaliar sua evoluo efetiva em todos os agrupamentos.
Uma variao positiva da produtividade indicaria uma melhoria nas condies de
competitividade externa da economia.

Os indicadores reunidos em I, II e III correspondem evoluo de fato da


indstria nacional, ou seja, aquela realmente verificada nos registros estatsticos. Porm, tais
indicadores no consideram se a produo nacional tem acompanhado as variaes na
demanda interna, ou se tem perdido espao para as importaes.

Assim, importante considerar o real aproveitamento pela indstria nacional de


sua expanso potencial, ou seja, que parte da demanda disponvel foi de fato atendida pela
produo interna, e se esta parte se concentra nos setores mais ou menos estratgicos. Para
117

tanto, fazem-se necessrios indicadores que relacionam o coeficiente de penetrao das


importaes, o coeficiente de exportao e a relao entre o quantum importado e o produzido
(V). Essas estatsticas, ademais, devem ser ponderadas por indicadores que medem a
participao do investimento industrial na demanda agregada (IV), de forma a considerar as
alteraes pr-cclicas na propenso a importar da indstria de transformao.

Ao invs de considerar apenas o saldo industrial, defende-se a anlise da


composio da pauta de exportao e importao por contedo tecnolgico em dois pontos no
tempo (um ponto em 2000 e outro em 2010; ou mdia 1999-2001 e 2009-2011, por exemplo).
O mesmo pode ser feito considerando-se o critrio de categorias de uso.

A interpretao conjunta de tais estatsticas para a economia brasileira no perodo


deve ser capaz de avaliar se: houve concentrao relativa do valor adicionado em segmentos
mais ou menos intensivos em tecnologia (ou em tecnologias mais ou menos escassas), se
houve desadensamento da cadeia produtiva nacional, se houve ganho de produtividade em
segmentos mais intensivos em tecnologia, se importaes esto vinculadas aquecimento da
demanda com maior participao do investimento e se importaes esto prejudicando
produo nacional. Apenas a anlise conjugada desses indicadores pode conceder um
diagnstico correto quanto qualidade da evoluo da indstria brasileira no perodo entre
2000 e 2010.
118

Tabela 6. Sntese da Caracterizao das Abordagens


119

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