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Controle Externo

Prof. William Rocha


Ementa
Controle Externo - Controle da Administrao Pblica:
conceito, tipos e classificao das formas de controle (formas
de controle); controle interno e externo; controle exercido
pela administrao sobre seus prprios atos (controle
administrativo); recursos administrativos (legalidade objetiva,
oficialidade, informalismo, verdade material e contraditrio e
ampla defesa); controle parlamentar (controle legislativo);
controle pelos tribunais de contas, fiscalizao contbil,
financeira e oramentria na CF/88; O TCM RJ (Lei Orgnica do
TCMRJ), sanes aplicveis pelo TCM (Lei 3714/03); controle
jurisdicional (controle judicirio); meios de controle
jurisdicional. controle de mrito e de legalidade.
CONVERGNCIAS E DIFERENAS ENTRE
GESTO PBLICA E A PRIVADA

Administrao Administrao Administrao


Pblica Pblica Privada
Indireta

AP Direta

UNIO
1 Setor 2 Setor
ESTADOS
D. FEDERAL (Pblico) (mercado)
MUNICIPIOS

Sociedade de
Fundao Empresa
Autarquia Economia
Pblica Pblica
Mista

Predomina o Direito Pblico Predomina o Direito Privado


EXCELNCIA NOS SERVIOS PBLICOS

O CASO BRASILEIRO:
DOIS MODELOS DE GESTO PBLICA

Administrao Pblica Gerencial


(Movimento internacional pela reforma do
Estado, que se iniciou nos anos 1980)
x
Administrao Pblica Societal
(Movimentos sociais brasileiros, que tiveram
incio nos anos 1960)
EXCELNCIA NOS SERVIOS PBLICOS
Administrao Pblica Gerencial
Enfatiza a eficincia administrativa e se baseia no ajuste
estrutural, nas recomendaes dos organismos multilaterais
internacionais e no movimento gerencialista. Prev a
separao entre as atividades exclusivas e no-exclusivas do
Estado nos trs nveis governamentais.

Administrao Pblica Societal


Enfatiza a elaborao de experincias de gesto focalizadas
nas demandas do pblico-alvo, incluindo questes culturais e
participativas. No h uma proposta para a organizao
do aparelho do Estado, mas prev iniciativas locais de
organizao e gesto pblica.
EXCELNCIA NOS SERVIOS PBLICOS
As trs formas de administrao Pblica:
Patrimonialista - impondo resistncia injustificada
tramitao, acesso ao processo enquanto instrumento
pblico e servios pblicos, predominando o controle por
parte dos soberanos e a corrupo colocando os cargos
no como mrito dos funcionrios que se destacam com
sua eficincia, mas, como prendas dadas aos Q.Is.;
a burocrtica - rgida no processo, colocando o mtodo
acima do interesse da coletividade;
e a administrao pblica gerencial - buscando
reconhecer nas pessoas que buscam um servio pblico
como clientes, um cidado que paga impostos gerando
renda e divisas para o Pas.
OS MODELOS DE ESTADO E O CONTROLE

PATRIMONIALISMO

BUROCRACIA

GERENCIALISMO
Novo Contexto dos Controles

REFORMA DO APARELHO DO ESTADO

ADMINISTRAO ESTRUTURADA
EM MOLDES BUROCRTICOS

ADMINISTRAO ORIENTADA
PARA RESULTADOS
CONTROLE NA ADMINISTRAO PBLICA
Decorre do Princpio da Legalidade (art. 37,
caput da CRFB/88).
Surge como: meio de garantia da consecuo
das finalidades pblicas; e de proteo dos
direitos e interesses dos administrados contra
atos lesivos ou simplesmente ilegais da
Administrao Pblica, em todos os mbitos do
governo.
CONTROLE NA ADMINISTRAO PBLICA

Controlar qualquer ao tomada pela


administrao pblica com o objetivo de atingir
metas preestabelecidas. A administrao
pblica planeja, organiza e supervisiona a
execuo de inmeras funes, e estas
atividades, caso sejam bem executadas, devem
resultar no atingimento destas metas. Neste
contexto, controle o resultado de
planejamento, organizao e superviso.
CONTROLE NA ADMINISTRAO PBLICA
O controle administrativo pode ser exercido pelos
prprios rgos internos da Administrao
(controle hierrquico propriamente dito), como
por rgos externos incumbidos do julgamento
dos recursos (tribunais administrativos) ou das
apuraes de irregularidades funcionais (rgos
correicionais)
Funes do Controle na Administrao Pblica
Garantir atuao da Administrao de acordo com os
princpios explcitos e implcitos na Constituio Federal:
Legalidade, moralidade, finalidade pblica, motivao,
impessoalidade, publicidade, eficincia, supremacia do
interesse pblico sobre o privado, indisponibilidade do
interesse pblico, razoabilidade e proporcionalidade.
O controle decorre da necessidade de transparncia no
exerccio do poder do Estado para informar o povo.
Princpio da prestao de contas dos agentes pblicos
(CF, art. 34, VII, d), instrumento que possibilita a
Avaliao da Gesto Pblica.
Princpios

Princpio da Universalidade - Submete ao controle todos os


gestores pblicos.
Princpio da Totalidade - Sujeita ao controle a totalidade do
patrimnio pblico, representado por dinheiros, bens e
valores.
Princpio da Legalidade - Obriga a que o controle haja com
estreita obedincia aos ditames legais.
Princpio da Imparcialidade - As aes devem ser
desenvolvidas sem que se permita intromisso de questes
de ordem poltica no desenvolvimento das atividades.
Princpio da Autonomia - indispensvel ao exerccio do
controle, a Constituio Federal d aos Tribunais de Contas
autonomia administrativa.
Princpio da Independncia - Obriga o controle a manter
independncia em relao a todos os agentes polticos ou
servidores pblicos.
O ATO DE CONTROLAR EST INTIMAMENTE
LIGADO AO DE PLANEJAR. D retorno ao processo
de planejamento e visa garantir que, atravs da
aplicao dos recursos disponveis, algum resultado
seja obtido, seja na forma de produto ou de
servios

Flvio da Cruz, Jos Osvaldo Glock pg.19 Introduo e Conceitos de


Controle Interno.
Classificaes do controle
1) quanto ao objeto:
de legalidade;
de mrito; e
de gesto;
O controle de legalidade tem o seu foco na verificao da
conformidade dos procedimentos administrativos com normas e
padres pr-estabelecidos.
O controle de mrito procede a uma avaliao da convenincia e
da oportunidade das aes administrativas.
O controle de gesto examina os resultados alcanados e os
processos e recursos empregados, contrastando-os com as
metas estipuladas luz de critrios como eficincia, eficcia,
efetividade e economicidade.
2) quanto ao perodo de sua realizao:
prvio ou ex-ante;
concomitante ou pari-passu; e
subsequente ou a posteriori.
O controle prvio tem finalidade preventiva e , essencialmente,
realizado pela auditoria interna ou pelos sistemas de controle
interno da organizao que orientam os gestores e agentes a
corrigir falhas e adotar os procedimentos recomendveis.
O controle concomitante exercido, em regra, por provocaes
externas organizao: denncias, representaes, auditorias,
solicitaes dos rgos de controle e do Ministrio Pblico.
O controle subsequente tem o objetivo de proceder a avaliaes
peridicas, como nas prestaes anuais de contas, e possui
contedo corretivo e, eventualmente, sancionador.
3) quanto ao posicionamento do rgo controlador
Com respeito ao posicionamento do rgo
controlador, o controle classifica-se em:
interno; ou
externo.
Define-se como interno, quando o agente controlador
integra a prpria administrao objeto do controle. O
posicionamento interno pode referir-se tanto ao
sistema de controle interno propriamente dito, previsto
na CF, como aos controles administrativos, que incluem
os recursos administrativos e o controle hierrquico,
entre outros.
A situao de exterioridade caracteriza trs hipteses
de controle:
o jurisdicional;
o poltico; e
o tcnico.

O controle jurisdicional da Administrao exercido pelos


Poderes Judicirios (Federal e Estadual) em obedincia ao direito
fundamental prescrito no art. 5, XXXV da CF: a lei no excluir
da apreciao do Poder Judicirio leso ou ameaa a direito. Os
instrumentos para o seu exerccio so: a ao popular, a ao
civil pblica, o mandado de segurana, o mandado de injuno, o
habeas-corpus e o habeas-data.
O controle poltico de competncia do Poder
Legislativo e corolrio do regime democrtico de
governo. Entre os seus instrumentos mais conhecidos
encontram-se as comisses parlamentares de inqurito
CPIs, as convocaes de autoridades, os
requerimentos de informaes e a sustao de atos do
Poder Executivo que exorbitem do poder regulamentar
ou dos limites de delegao legislativa (CF: art. 49, V).

Finalmente, o controle tcnico o exercido pelos


rgos de controle externo, em auxlio aos rgos
legislativos, nas trs instncias de governo e pelos
rgos do sistema de controle interno.
Imposio Legal
Controle na Constituio Federal

Art. 70. A fiscalizao contbil, financeira,


oramentria, operacional e patrimonial da Unio e
das entidades da administrao direta e indireta,
quanto legalidade, legitimidade, economicidade,
aplicao das subvenes e renncia de receitas, ser
exercido pelo Congresso Nacional, mediante controle
externo, e pelo sistema de controle interno de cada
poder.
Imposio Legal
Controle na Constituio Estadual do RJ

Art. 79 - O controle dos atos administrativos do


Estado e dos Municpios ser exercido pelo Poder
Legislativo, pelo Ministrio Pblico, pela sociedade,
pela prpria administrao e, no que couber, pelo
Tribunal de Contas do Estado.
Pargrafo nico - Haver uma instncia colegiada
administrativa para dirimir controvrsias entre o
Estado e seus servidores pblicos civis.
Imposio Legal
Controle na Constituio Estadual do RJ
Art. 80 - A administrao pblica tem o dever de anular os
prprios atos, quando eivados de vcios que os tornem ilegais,
bem como a faculdade de revog-los, por motivo de
convenincia ou oportunidade, respeitados neste caso os
direitos adquiridos, alm de observado, em qualquer
circunstncia, o devido processo legal.
Regulamentado pela Lei n 3870, de 24 de junho de 2002, que
regulamenta o artigo 80 da Constituio Estadual.
Art. 81 - A autoridade que, ciente de vcio invalidador de ato
administrativo, deixar de san-lo, incorrer nas penalidades
da lei pela omisso, sem prejuzo das sanes previstas no
artigo 37, 4, da Constituio da Repblica, se for o caso.
Imposio Legal
CE/RJ DA FISCALIZAO CONTBIL, FINANCEIRA E
ORAMENTRIA (arts. 122 a 134)
Art. 122 - A fiscalizao contbil, financeira, oramentria,
operacional e patrimonial do Estado e das entidades da
Administrao Direta e Indireta, quanto legalidade,
legitimidade, economicidade, aplicao das subvenes e
renncia de receitas, ser exercida pela Assemblia
Legislativa, mediante controle externo e pelo sistema de
controle interno de cada Poder.
Pargrafo nico - Prestar contas qualquer pessoa fsica ou
entidade pblica que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou
administre dinheiros, bens e valores pblicos, ou pelos quais o
Estado responda ou que, em nome deste, assuma obrigaes
de natureza pecuniria.
Imposio Legal
Controle na Lei Orgnica do Municpio do RJ
Art. 87 - A fiscalizao contbil, financeira, oramentria,
operacional e patrimonial do Municpio e das entidades da
administrao direta, indireta e fundacional quanto
legalidade, legitimidade, economicidade, razoabilidade,
aplicao das subvenes e renncias de receitas, ser
exercida pela Cmara Municipal, mediante controle externo e
pelo sistema de controle interno de cada Poder.
Pargrafo nico - Prestar contas qualquer pessoa fsica ou
entidade pblica que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou
administre dinheiro, bens e valores pblicos ou pelos quais o
Municpio responda, ou que, em nome deste, assuma
obrigaes de natureza pecuniria.
Imposio Legal
Controle na Lei Orgnica do Municpio do RJ
Art. 88 - O controle externo, a cargo da Cmara Municipal,
ser exercido com o auxlio do Tribunal de Contas do
Municpio,...
Constituio Federal - Pargrafo nico do Art. 70

prestar contas qualquer pessoa fsica ou jurdica,


pblica ou privada que
utilize, arrecade, gerencie ou administre
dinheiros, bens e valores pblicos ou
pelos quais a Unio responda, ou que,
em nome desta, assuma obrigaes de natureza
pecuniria (grifo nosso). EC 19/98.
RESPONSABILIDADE PROFISSIONAL

Os responsveis pelo controle interno, ao


tomarem conhecimento de qualquer
irregularidade ou ilegalidade, dela daro cincia ao
Tribunal de Contas da Unio, sob pena de
responsabilidade solidria. (CF, art.. 74, pargrafo
primeiro)
RESPONSABILIDADE DO CIDADO

Qualquer cidado, partido poltico, associao ou


sindicato parte legtima para, na forma da lei,
denunciar irregularidades ou ilegalidades perante o
Tribunal de Contas da Unio.
(CF, art.. 74, pargrafo segundo)
Estrutura do Controle no
Brasil
Atuao dos rgo de controle externo

Recursos Unio Estado Municpios DF Territrios


do(a)

Titular do Congresso Assemblia Cmara Cmara Congresso


Controle Nacional Legislativa Municipal Legislativa Nacional
Externo
rgo que TCU TCE TCE, ou TCDF TCU
presta TCM (RJ e SP)
auxlio TC dos Ms (PA,
GO, BA, CE)
Fundamentos Constitucionais do
Controle Interno
Art. 31. A fiscalizao do Municpio ser
exercida pelo Poder Legislativo
Municipal, mediante controle externo, e
pelos sistemas de controle interno do
Poder Executivo Municipal, na forma da
lei.
Art. 70. A fiscalizao contbil, financeira,
oramentria, operacional e patrimonial da Unio
e das entidades da administrao direta e indireta,
quanto legalidade, legitimidade, economicidade,
aplicao das subvenes e renncia de receitas,
ser exercida pelo Congresso Nacional, mediante
controle externo, e pelo sistema de controle
interno de cada Poder. [...]
Art. 74. Os Poderes Legislativo, Executivo e
Judicirio mantero, de forma integrada,
sistema de controle interno com a
finalidade de: [...]
CONTROLE DA ADMINISTRAO
PBLICA ESTADUAL
ESTADO DO RJ

Assembleia
Executivo Legislativo Judicirio Municpios
Legislativa
fluminenses
TCE
Controle
Externo Controle Controle Controle
Interno Interno Interno Recursos
estaduais
CONTROLE DA ADMINISTRAO
PBLICA MUNICIPALL
MUNICPIO DO RJ

A Controladoria Geral do
Cmara Municpio - CGM o rgo
Municipal Executivo Legislativo da Prefeitura do Rio
responsvel para exercer o
TCM
controle contbil, financeiro,
Controle oramentrio e patrimonial
Externo Controle Controle das entidades da
Interno Interno Administrao Direta,
Indireta e Fundacional.
HIERARQUIA DO CONTROLE
SOCIEDADE CONTROLE
SOCIAL

Cmara
Municipal RJ
AUDINT Controle
Externo
TCM/RJ
Outros rgos

Sistema de Controle Interno de cada


CGM Poder
CGU
Auditorias Internas dos rgos da Adm Indireta

Controles Internos dos rgos


RELEMBRANDO
Art. 70. A fiscalizao contbil, financeira,
oramentria, operacional e patrimonial da Unio e
das entidades da administrao direta e indireta,
quanto legalidade, legitimidade, economicidade,
aplicao das subvenes e renncia de receitas, ser
exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle
externo, e pelo sistema de controle interno de cada
Poder. [...]

Art. 74. Os Poderes Legislativo, Executivo e Judicirio


mantero, de forma integrada, sistema de controle
interno com a finalidade de: [...]
Dois motivos fundamentais para se considerar
a separao dos poderes:

a) No se pode fugir aos limites do ente


governamental ou do poder onde exercida
(autonomia constitucional de cada ente).

b) No existe relao subordinativa entre


poderes constitudos.
Controle Interno Integrado

PODER PODER PODER TRIBUNAL


JUDICIRIO EXECUTIVO LEGISLATIVO DE CONTAS

CONTROLE CONTROLE CONTROLE CONTROLE


INTERNO INTERNO INTERNO EXTERNO

Integrao das informaes


de controle

INFORMAO GERENCIAL
A ESTRUTURAO DO SISTEMA DE
CONTROLE INTERNO
ORGANIZAO ESTRUTURAL INTERNA
DO ENTE (ESTRUTURA OBJETIVA)

- a desconcentrao de ncleos de controle interno;

- a independncia estrutural dentro da estrutura


global;

- e a normatizao isonmica dos procedimentos.


TCE RJ
CE/RJ Art. 128 - O Tribunal de Contas do Estado, integrado por
sete Conselheiros, tem sede na Capital, quadro prprio do
pessoal e jurisdio em todo o territrio estadual, exercendo,
no que couber, as atribuies previstas no artigo 158, desta
Constituio.
1 - Os Conselheiros do Tribunal de Contas do Estado sero
nomeados dentre brasileiros com mais de trinta e cinco e
menos de sessenta e cinco anos de idade, de idoneidade
moral, reputao ilibada, formao superior e notrios
conhecimentos jurdicos, contbeis, econmicos e financeiros
ou de administrao pblica, com mais de dez anos de
exerccio de funo ou de efetiva atividade profissional, que
exijam tais conhecimentos.
TCE RJ
CE/RJ Art. 128 (...)
* 2 - Os Conselheiros do Tribunal de Contas do Estado do
Rio de Janeiro sero escolhidos:
I quatro pela Assemblia Legislativa;
II trs pelo Governador do Estado, com aprovao da
Assemblia Legislativa, sendo um dentre os membros do
Ministrio Pblico, o qual ser indicado em lista trplice pelo
Tribunal de Contas, segundo os critrios de antigidade e
merecimento.
* Nova redao dada pela Emenda Constitucional n 13, de 18
de abril de 2000.
TCE RJ
CE/RJ Art. 128 (...)
3 - Os Conselheiros do Tribunal de Contas do Estado tero
as mesmas garantias, prerrogativas, impedimentos,
vencimentos e vantagens dos Desembargadores do Tribunal
de Justia e somente podero aposentar-se com as vantagens
do cargo quando o tiverem exercido efetivamente por mais de
cinco anos.
4 - Os Conselheiros, nos casos de crimes comuns e nos de
responsabilidade, sero processados e julgados,
originariamente, pelo Superior Tribunal de Justia.
TCM RJ
LEI ORGNICA DO TRIBUNAL DE CONTAS
DOS CONSELHEIROS
Art. 2 - O Tribunal de Contas tem sede no Municpio do Rio de
Janeiro e se compe de sete Conselheiros, nomeados na
forma definida nas Constituies Federal e Estadual e na Lei
Orgnica do Municpio do Rio de Janeiro
Art. 8 - Os Conselheiros do Tribunal de Contas sero
nomeados pelo Prefeito, depois de aprovada a escolha pela
Cmara Municipal, dentre brasileiros, maiores de 35 anos, de
reconhecida idoneidade moral e notrios conhecimentos
jurdicos, econmicos, financeiros ou de administrao
pblica. (cf. art. 73 c/c art. 75 ambos da Constituio Federal e
art. 91 da Lei Orgnica do Municpio do RJ)