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Oramento Pblico

Diogo Joel Demarco

7
EXPEDIENTE CONTEDO E EXECUO

Governo Federal Equipe Tcnica


Presidente da Repblica Federativa do Brasil | Dilma Vana Rousseff Coordenao | Rosimeri Carvalho da Silva

Vice-Presidente da Repblica Federativa do Brasil | Michel Temer Vice-Coordenao | Sueli Goulart

Ministra da Cultura | Marta Suplicy Analista Tcnica | Eloise Helena Livramento


Dellagnelo
Secretria Executiva | Ana Cristina da Cunha Wanzeler
Corpo Docente | Cristina Amlia Pereira de
Secretrio de Articulao Institucional (substituto) | Bernardo da Mata
Carvalho, Diogo Demarco, Eloise Helena Livramento
Machado
Dellagnelo, Fernando Lopes, Jos Marcio Barros, Maria
Ceci Misoczky, Mariana Baldi, Rogrio Fae, Sueli Goulart.
Universidade do Rio Grande do Sul
Reitor | Carlos Alexandre Netto
Equipe de apoio |Felipe Amaral Borges, Fernanda
Vice-Reitor | Rui Vicente Oppermann
Acosta, Guillermo Cruz, Maria do Carmo Dambroz, Patrcia
Pr-Reitora de Extenso | Sandra de Deus
Tometich, Willian Ansolin.
Diretor da Escola de Administrao | Hugo Fridolino Mller Neto
Chefe do Departamento de Cincias da Administrao | Takeyoshi Imasato Projeto Grfico e Diagramao | Mrcia Mylius

D372o Demarco, Diogo Joel.


Oramento pblico/Diogo Joel Demarco. - Porto Alegre: Ministrio da Cultura/UFRGS/EA, 2014. 63p. - (Mdulo 7. Apostila do
Curso de Extenso em Administrao Pblica da Cultura)
1. Administrao pblica. 2. Politicas pblicas. 3.Oramento pblico. 4. Gesto pblica. 5. I. Titulo
CDU 336

Catalogao na publicao: Tnia Fraga CRB 10/765

Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS)


Escola de Administrao
Rua Washington Luiz, 855
90010-470 Porto Alegre RS
Fone: (51) 33083991
www.ufrgs.br/escoladeadministracao
Sumrio
Mdulo 7
oramento pblico

introduo.........................................................................................................................................................5

unidade I
Introduo ao Oramento Pblico................................................................................................7

unidade II
Sistema Brasileiro de Planejamento e Oramento..............................................................13

unidade III
CLASSIFICAES ORAMENTRIAS............................................................................................................31

unidade IV
PROCESSO DE EXECUO ORAMENTRIA............................................................................................43

unidade v
Desafios para o aperfeioamento do oramento pblico...........................................55

REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS.....................................................................................................................62

MDULO 7 Oramento Pblico 3


introduo
INTRODUO MDULO
7
Prezado Aluno,
O oramento pblico revela-se importante instrumento de
gesto pblica, pois todas as aes de governo que demandam
a aplicao de recursos financeiros tm, necessariamente, de
passar pelo oramento. Desta maneira, ele reflete a qualidade
do planejamento na Administrao Pblica e fornece os
instrumentos para a implementao, o acompanhamento, o
controle e a avaliao das aes de governo.
Conforme Rita de Cssia Santos (2010), de modo
simplificado podemos definir oramento pblico como a
sistemtica por meio da qual se estimam as receitas e se fixam Este Guia foi elaborado
os gastos a serem financiados com tais receitas. Neste sentido, tendo por referncia a
publicao Plano plurianual
importante reconhecermos que o oramento pblico pode ser e oramento pblico,
instrumento de boa ou de m gesto pblica, dependendo da elaborada por Rita de
Cssia Santos e utilizada
qualidade do planejamento que ele reflita. Para a autora, nessa
como material didtico
qualidade, ele sempre instrumento de planejamento e de em disciplina do curso de
gesto pblica. Cabe a ns aprender a torn-lo cada vez mais Especializao em Gesto
Pblica Municipal, realizado
adequado e coloc-lo a servio do desenvolvimento humano e no mbito da Universidade
ambiental em nosso Pas. Aberta do Brasil (UAB).
Alm da sntese deste
a partir desta perspectiva que este Guia de Estudos se material, utilizaram-se
igualmente como referncia
prope a introduzir os gestores pblicos, sobretudo os da rea as apresentaes realizadas
da cultura, na compreenso do oramento pblico. Tal domnio pelo autor durante a etapa
presencial do Curso de
contribui para uma maior interao entre o planejamento Extenso em Administrao
governamental, expresso principalmente pelos Planos da Cultura (CEAC).
Plurianuais (PPAs) e a gesto oramentria e financeira dos
recursos pblicos alocados na Lei Oramentria Anual (LOA).
Neste sentido, o objetivo geral deste Guia introduzir
o aluno a uma viso sistmica do processo oramentrio
brasileiro, por meio de um processo de aprendizagem que
lhe possibilite alcanar uma compreenso global do processo
oramentrio pblico, da teoria e da prtica dos oramentos,
bem como da legislao pertinente prtica oramentria.

MDULO 7 Oramento Pblico 5


O Guia est estruturado
em cinco unidades.
Na UNIDADE I, voc estudar o conceito e as caractersticas
do oramento pblico, em particular seu entendimento
como instrumento de planejamento e execuo das finanas
pblicas. A nfase estar na compreenso do oramento como
materializao do planejamento governamental em polticas
pblicas para a populao e, portanto, como uma ferramenta
para garantia de direitos fundamentais.
Aps compreender a importncia do oramento pblico
como instrumento de gesto, na UNIDADE II voc conhecer
a estruturao e as caractersticas do Sistema Brasileiro
de Planejamento e Oramento, conjunto de leis que visa
estabelecer regras bsicas para conferir racionalidade, eficincia
e transparncia aos processos de elaborao, execuo e
controle do oramento pblico, integrando-o ao processo de
planejamento das polticas pblicas.
Na UNIDADE III, voc conhecer os aspectos gerais
da classificao oramentria brasileira. Compreender as
classificaes oramentrias condio essencial para
compreender como o planejamento governamental se
materializa em aes oramentrias, criando condies
de participar de seu processo de elaborao, gesto,
acompanhamento e avaliao.
Na UNIDADE IV, voc conhecer as etapas de execuo
empenho, liquidao e pagamento das despesas
oramentrias, ressaltando os principais aspectos a serem
observados na realizao dos gastos pblicos.
Por fim, a UNIDADE V destina-se a discutirmos os desafios
para o aperfeioamento do oramento pblico, no sentido de
definir princpios que norteiam a busca de aprimoramento do
processo oramentrio e das estruturas de gesto das polticas
pblicas.
Em todas as unidades sero apontados diferentes recursos
metodolgicos, como vdeos e leituras complementares para o
entendimento e aplicao do contedo deste Guia de Estudos.
Bom estudo!

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Introduo ao
unidade
MDULO
Oramento Pblico I 7

Conceito e finalidades
De modo sinttico podemos definir o oramento pblico
como a sistemtica por meio da qual se estimam as receitas e se
fixam os gastos a serem financiados com tais receitas (SANTOS,
2010).
Segundo glossrio elaborado pela UNICEF (2011),
oramento pode ser definido como,

documento do Poder Executivo, aprovado pelo


Poder Legislativo, que estima receitas e despesas
para o perodo de um ano para todos os seus rgos,
discriminando o programa de trabalho autorizado a ser
realizado, elaborado segundo os princpios da unidade,
universalidade e anualidade. Do ponto de vista poltico,
corresponde ao contrato formulado anualmente entre
governo, administrao e sociedade sobre as aes a
serem implementadas pelo Poder Pblico. (UNICEF, 2011,
p. 74)

Conforme Santos (2010), oramento importante porque No esquea:


por meio dele que se materializam as aes governamentais. Gesto pblica a arte
de planejar, organizar,
Neste sentido, instrumento de planejamento e execuo das coordenar, comandar e
finanas pblicas. controlar assuntos de
interesse coletivo por meio
importante reconhecermos que o oramento pblico da mobilizao de estruturas
pode ser instrumento de boa ou de m gesto pblica, e recursos do Estado. Ela
visa, fundamentalmente,
dependendo da qualidade do planejamento que ele reflita. garantir o bem estar da
Ele reflete a qualidade do planejamento na Administrao comunidade, zelando pela
manuteno dos bens e
Pblica e fornece os instrumentos para a implementao, servios pblicos e pelo
o acompanhamento, o controle e a avaliao das aes de enfrentamento de situaes
consideradas problemticas
governo. Nessa qualidade, ele sempre um instrumento de pelos cidados.
planejamento e de gesto pblica.

MDULO 7 Oramento Pblico 7


Em termos simples, o oramento pblico rene, de
forma sistemtica e organizada, todas as receitas estimadas
para um determinado ano e o detalhamento das despesas
que o governo espera executar. Na sua forma, portanto, ele
um documento contbil de receitas e despesas, devendo
conter a estimativa das receitas e autorizao para realizao
de despesas da administrao pblica direta e indireta em um
determinado exerccio ano fiscal , que, no caso brasileiro,
coincide como o ano civil: 01 de janeiro a 31 de dezembro.

Vamos refletir um pouco:


Voc j pensou que problemas e propostas de ao devem constar do oramento?
De que forma ele deve ser elaborado e executado?

Observe que, ao responder a essas perguntas, estaremos


reconhecendo no oramento pblico mais do que um conjunto
de registros de receitas e despesas:
de um lado, ao definir que receitas sero arrecadadas
e que despesas sero financiadas com essas receitas, o
oramento promove uma redistribuio de recursos entre
os diferentes segmentos da sociedade, para o benefcio
de toda a coletividade; e
por outro lado, a definio de quem participar
da elaborao do oramento e de como se dar sua
execuo confere poderes polticos, sociais e econmicos
a determinados atores.

Podemos perceber, portanto, que o oramento no


apenas um instrumento contbil de gesto e controle, mas
fundamentalmente um instrumento poltico de alocao de
recursos econmicos e sociais entre segmentos da sociedade.

Para a gesto pblica, o oramento importante na


medida em que se torna um instrumento para a consecuo de
aes que faam sentido para a comunidade e que atendam
ao interesse pblico. Nas diversas reas de interveno
governamental sade, educao, habitao, transporte,
cultura e outras , o oramento deve refletir um planejamento

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de boa qualidade e deve conter as aes e os atributos
necessrios para a obteno de um resultado satisfatrio para unidade

a sociedade. I
O oramento pblico um dos principais instrumentos MDULO
de que o gestor pblico dispe para dar cumprimento s suas 7
funes, e sem seu amparo ele pouco pode fazer.

Planejamento e oramento pblico


breve histrico da sua evoluo no Brasil
At 1964 o modelo oramentrio brasileiro sofreu
modificaes marginais at a edio da Lei n 4.320/64. Essa lei
trouxe no apenas a concepo do oramento por programas,
como tambm vrios outros elementos inovadores, sinalizando
para a adoo de um modelo de oramento de desempenho.
Ela representou um enorme avano na concepo e na
organizao do oramento pblico no Brasil, tendo sido
recepcionada pela Constituio de 1988 e orientando at hoje
os princpios oramentrios e a execuo da despesa.
O foco predominante se dava na gerncia das aes,
nos custos incorridos e nos resultados a alcanar. Para
tanto, propunha que fossem adotadas mensuraes que
possibilitassem a avaliao de desempenho das atividades,
alm da adoo de demonstrativos mais sintticos, em nvel
de elemento de despesa, dando mais flexibilidade ao gestor
pblico.
Apesar disso, a substituio do Decreto-Lei n 2.416/40
pela Lei n 4.320/64 no teve o condo de alterar o processo
decisrio relativo despesa pblica. Permaneceu um
acentuado vis jurdico e contbil na elaborao e na gesto
do oramento, que s recentemente comeamos a alterar.
Isso nos mostra, conforme argumenta Fabiano Core
(2004), que a existncia de uma lei no suficiente para mudar
o comportamento administrativo calcado mais no controle
formal da despesa do que na aferio dos bens e servios
pblicos efetivamente disponibilizados sociedade. Alm
de alterar a legislao, a Administrao Pblica precisa criar
capacidade organizacional, competncias e tecnologias
para promover as mudanas desejadas.

MDULO 7 Oramento Pblico 9


Em sntese, debater oramento pblico passa pela
discusso dos instrumentos de planejamento de polticas
pblicas, que so os planos e programas de governo dos
quais o oramento deve emanar. Essa discusso passa pelo
exame do desenho oramentrio trazido pela Constituio
Federal de 1988, que deu importante passo na restaurao das
prticas de planejamento governamental no Pas ao integrar
planejamento e oramento no mesmo processo decisrio
de alocao dos recursos pblicos. A Constituio brasileira
refora a concepo de oramento por programas e a criao
do sistema de planejamento e oramento.

Apesar de encontramos uma tendncia de senso comum


em identificar Oramento Pblico como Lei Oramentria
Anual, o oramento pblico , na verdade, a conjuno de
trs leis que compem o Sistema Brasileiro de Planejamento
e Oramento, preconizado pela Constituio de 1988: o Plano
Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) e a
Lei Oramentria Anual (LOA). Cada uma destas leis contribui
para o planejamento das aes segundo enfoques e horizontes
prprios.

Em que pese apontarmos para a estreita relao entre


oramento e planejamento governamental, ao longo de
muitas dcadas, as administraes pblicas no Brasil, em todos
os nveis de governo federal, estadual e municipal foram
conduzidas luz de instrumentos e experincias muito pobres
de planejamento.
Conforme Santos (2010), diferentes fatores contriburam
para sermos cidados e agentes pblicos pouco familiarizados
com o planejamento das aes governamentais, a saber:
a instabilidade poltica e econmica;
a ausncia de cultura de planejamento;
o imediatismo no trato dos problemas;
a apropriao patrimonialista dos recursos coletivos; e
as deficincias das tcnicas de gesto.

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As consequncias da falta de vivncia e de experincia
acumulada em planejamento se traduzem em: unidade

dificuldades de compreenso sobre os problemas a I


serem tratados;
MDULO
baixa eficincia no uso dos recursos; 7
pouca eficcia das solues adotadas;
falta de efetividade das aes governamentais e;
desperdcio de tempo, esforo humano e recursos.
Ao estudarmos a gnese e o desenvolvimento do Para conhecer mais:
oramento pblico, at chegarmos ao que conhecemos hoje, Para conhecer mais sobre
o processo evolutivo
podemos verificar que o oramento pblico se manifesta como do oramento pblico
um processo evolutivo, cujos modelos vo se transformando recomendamos a leitura
dos captulos 3 e 4 do livro
medida que novos problemas se colocam. Oramento Pblico, de James
Giacomoni, que tratam
Segundo Santos (2010), um dos principais dilemas da respectivamente da evoluo
economia moderna encontrar o equilbrio entre os benefcios histrica e conceitual do
oramento pblico no Brasil
gerados pela atuao do Estado e os custos arcados pela e em pases como Inglaterra,
sociedade para prover as fontes de financiamento desses Frana e Estados Unidos.
gastos. Nesse contexto, faz toda diferena ter um instrumento
que deixe claro sociedade quais so os termos desse dilema.
Esse instrumento o oramento pblico.
H consenso de que, qualquer que seja o nvel de gastos
realizados pelo Estado, haver sempre demandas no atendidas,
devendo os recursos colocados disposio do Estado serem
utilizados com a mxima eficincia e eficcia.
Em suma, ao analisar a trajetria de evoluo do oramento
pblico, partimos de um modelo de oramento que visava
apenas controlar a capacidade dos governantes de arrecadar
tributos e migramos, paulatinamente, para modelos que vo
se tornando mais complexos para atender a necessidade de
evidenciar o planejamento de aes, as decises de gastos e
os resultados produzidos pelo governo.
O oramento pblico no apenas uma formalidade para
a Administrao Pblica viabilizar a realizao de aes
um instrumento que foi se desenvolvendo ao longo do tempo
para apoiar um valor sociopoltico fundamental: a gesto
transparente e democrtica dos recursos pblicos.

MDULO 7 Oramento Pblico 11


Assim, conforme destaca Santos (2010), o novo desafio
neste processo evolutivo do oramento passa a ser o de
contemplar dimenses importantes do processo de polticas
pblicas, como o planejamento estratgico e a avaliao
de resultados e impactos conforme apresentado na figura
abaixo:

insumos processos produtos resultados impactos

... para ... e impactos


Os recursos so ... cujos produtos ... tenham
desenvolver sobre o
imobilizados... diretos... efeitos locais...
atividades... desenvolvimento.

Conforme esta autora, no processo de aperfeioamento


do modelo oramentrio, no se trata de substituirmos um
valor (controle) por outro (resultados), mas de desenvolvermos
um modelo que contemple e compatibilize cada um dos
valores adquiridos ao longo da histria: planejamento dos fins,
controle de meios e avaliao dos resultados.

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Sistema Brasileiro
unidade
MDULO
de Planejamento e II 7
Oramento

Depois de muitas dcadas de uma gesto de


Administrao Pblica conturbada por desequilbrios
econmicos e instabilidade poltica e social, a Constituio
Federal de 1988 estabeleceu as bases para a retomada de um
processo amplo de planejamento. Longe de restringir-se ao
modelo dos grandes planos nacionais adotados ao longo do
sculo XX, a Constituio preconizou:

a adoo de sistema de planejamento constitudo por planos e programas


nacionais, regionais e setoriais;

a consolidao de um Plano Plurianual de mdio prazo e

a determinao de que o detalhamento deve ser feito anualmente por meio de


uma Lei Oramentria Anual, elaborada e executada de acordo com o disposto na
Lei de Diretrizes Oramentrias, igualmente de periodicidade anual.

A relao entre planejamento e oramento se d na


interao desses instrumentos, cuja dinmica importante ao
gestor pblico conhecer.

Segundo Santos (2010, p. 20), importante ressaltar que,


alm do PPA, existem outros instrumentos de planejamento
de mdio e longo prazo, os planos, os programas e as polticas
elaboradas para as diversas reas de governo. Alguns desses
instrumentos decorrem de leis federais; outros, de normas
locais. Por exemplo:

MDULO 7 Oramento Pblico 13


o plano municipal de sade, exigido pela Lei n
8.142, de 28 de dezembro de 1990, para que o
municpio receba recursos do Sistema nico de
Sade;

o plano municipal de assistncia social, exigido pela


Lei n 8.742, de 7 de dezembro de 1993, para que o
municpio receba repasses federais para assistncia
social;

o plano diretor local, exigido pelo Estatuto da


Cidade (Lei n 10.257, de 10 de julho de 2001); e

o plano municipal de educao, consoante o Plano


Nacional de Educao e seus planos decenais (Lei
n 10.172, de 9 de janeiro de 2001).

O oramento pblico organiza a programao de gastos


por rea de atuao governamental, compatibilizando o
contedo dos planos setoriais com as orientaes estratgicas
do governo. Assim, a programao de gastos do oramento
ser to boa quanto boa for a qualidade desses planos de
mdio e longo prazo.

Nos termos da Constituio Federal de 1988, o sistema


oramentrio composto de leis oramentrias, dos rgos
envolvidos no processo oramentrio e das normas que regem
a elaborao e execuo dessas leis, quais sejam:

Plano Plurianual (PPA).


Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO).
Lei Oramentria Anual (LOA).

A seguir, veremos de forma sinttica a estrutura e o papel


de cada uma dessas leis, bem como a relao que se estabelece
entre elas, conforme definido pela Constituio de 1988.

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Mas, antes de seguir adiante, vamos saber mais sobre oramento unidade

pblico brasileiro usando outro recurso. II


Para entender como se estrutura e funciona o sistema brasileiro de
planejamento e oramento, de forma simples e resumida, assista srie de MDULO
animao Oramento Fcil. 7
Desenvolvida pelo Senado Federal, mostra, em 12 vdeos, o que
feito com os recursos dos impostos, taxas e contribuies pagos pelos
brasileiros.
Oramento Pblico Sistema Financeiro Nacional PPA, LDO e LOA
Vdeo completo: 26:54m. http://www.youtube.com/watch?v=Ejoaf7hW0YE
Assista ao vdeo e na sequncia continue a leitura.

Caractersticas e estruturao atual


Depois de assistir ao vdeo, vamos reforar algumas
das caractersticas mais importantes quanto s finalidades e
caractersticas das leis que compem o sistema de planejamento
e oramento brasileiro.
De modo geral podemos destacar as seguintes
caractersticas legais do processo oramentrio brasileiro:
uma lei formal formalmente o oramento
uma lei, mas, em vrios casos ela no obriga o Poder
Pblico, que pode, por exemplo, deixar de realizar uma
despesa autorizada pelo legislativo. Dizemos, assim,
que o oramento uma lei formal, pois diversas vezes
deixa de possuir uma caracterstica essencial das leis:
a coercibilidade. No Brasil, possui carter meramente
autorizativo das despesas pblicas ali previstas;
uma lei temporria a lei oramentria tem
vigncia limitada (um ano);
uma lei ordinria todas as leis oramentrias (PPA,
LDO e LOA) so leis ordinrias. Os crditos suplementares
e especiais tambm so aprovados como leis ordinrias;
uma lei especial possui processo legislativo
diferenciado e trata de matria especfica.

MDULO 7 Oramento Pblico 15


O trmite legal das leis que compem o sistema brasileiro
tem um rito que, por definio constitucional, inicia com a
proposta de Projeto de Lei (PL), encaminhada pelo Executivo
para apreciao e aprovao pelo Legislativo, voltando ao
Executivo para sano e promulgao, com ou sem vetos
ao texto aprovado pelo Legislativo. Caso ocorra veto pelo
Executivo, ela volta para o Legislativo analisar e aprovar ou
rejeitar o veto.

Poder executivo
Sanciona e promulga
a Lei, podendo propor
Elabora o projeto de lei veto ao texto aprovado
pelo Legislativo

Poder legislativo
Aprova ou rejeita
Discute, altera e aprova os vetos propostos
o projeto de lei pelo Executivo

Os princpios oramentrios visam estabelecer regras


(*) A aprovao da lei geral bsicas, a fim de conferir racionalidade, eficincia e transparncia
de finanas pblicas prevista aos processos de elaborao, execuo e controle do oramento
no artigo 165, 9, da
Constituio Federal, ainda pblico. Vlidos para todos os Poderes e para todos os entes
pendente de votao pelo federativos Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios , so
Congresso Nacional. Na falta
dessa lei, a regulamentao estabelecidos e disciplinados tanto por normas constitucionais
tem se dado por decretos e e infraconstitucionais quanto pela doutrina.
portarias do Poder Executivo
Federal e por normas O trip legal estruturante do sistema pode ser sintetizado,
suplementares locais. em termos da sua estruturao e caractersticas, no quadro que
segue:

Constituio Federal PLANO PLURIANUAL (PPA)


Periodicidade: QUADRIENAL
Prazo de Entrega: 31 de Agosto a 30 de Setembro
do primeiro ano de gesto
LEI DE DIRETRIZES ORAMENTRIAS (LDO)
Lei Complementar de LRF Periodicidade: ANUAL
Finanas Pblicas Prazo de Entrega: 15 a 30 de Abril
LEI ORAMENTRIA ANUAL (LOA)
Periodicidade: ANUAL
Prazo de Entrega: 31 de Agosto a 30 de Setembro
PPA LDO LRF LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL (LRF)
A Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), ou Lei
Complementar n 101 (04/05/2000), o principal instrumento unidade

II
regulador das contas pblicas no Brasil, estabelecendo metas,
limites e condies para gesto das Receitas e das Despesas e MDULO
obrigando os governantes a assumirem compromissos com a 7
arrecadao e gastos pblicos.

A LRF se apoia em quatro eixos:

1. Planejamento feito por intermdio de


mecanismos como o Plano Plurianual (PPA), Lei de
Diretrizes Oramentrias (LDO) e Lei Oramentria Anual
(LOA), que estabelecem metas para garantir uma eficaz
administrao dos gastos pblicos;

2. Transparncia a ampla e diversificada divulgao


dos relatrios nos meios de comunicao, inclusive
internet, para que todos tenham oportunidade de
acompanhar como aplicado o dinheiro pblico;
Conhea mais:
3. Controle aprimorado pela maior transparncia Para conhecer mais sobre o
a LRF e seus impactos sobre
e pela qualidade das informaes, exigindo uma ao a Administrao Pblica,
recomendamos a leitura dos
fiscalizadora mais efetiva e contnua dos Tribunais de captulos 24 e 25 do livro
Finanas Pblicas, de Jos
Contas; Matias-Pereira, que trazem
comentrios e um balano
da implementao da LRF
4. Responsabilizao so sanes que os responsveis no pas.
Para uma consulta rpida
sofrem pelo mau uso dos recursos pblicos. Essas sanes
de um resumo da LRF
esto previstas na legislao que trata dos crimes de d uma olhada no link:
http://www.igepri.org/
responsabilidade fiscal (Lei n 10.028, de 19 de outubro observatorio/?p=4826
Este link leva ao
de 2000). Observatrio da Gesto
Pblica, uma entidade de
direito privado sem fins
A LRF um captulo a parte na legislao que trata do lucrativos com o objetivo de
sistema de planejamento e oramento no Brasil que, pelas suas fiscalizar a prtica da gesto
pblica na cidade de Marlia/SP.
implicaes necessita de um aprofundamento.

MDULO 7 Oramento Pblico 17


Despesas com Pessoal Repartio dos Limites Globais
Legislativo e Executivo mais
ESFERA Judicirio Ministrio Pblico Limite Total
Tribunal de contas Adm. Direta
FEDERAL 2,5% 6,0% 0,6% 40,9% 50% da RCL

ESTADUAL 3,0% 6,0% 2,0% 49% 60% da RCL

MUNICIPAL 6,0% - - 54% 60% da RCL

Plano Plurianual PPA


uma lei oramentria que define as aes de governo
para um perodo igual ao do mandato presidencial (atualmente
de quatro anos) e evidencia, em quadros demonstrativos, quais
sero os programas de trabalho a serem implementados pelos
gestores pblicos durante esse perodo. o ponto de partida
do plano de governo, nele devendo estar contida toda a
programao de mdio prazo do governo.
Define as estratgias, as diretrizes, os objetivos e as metas
da administrao pblica para as despesas de capital e outras
delas decorrentes, bem como para as relativas aos programas
de durao continuada (artigo 165 da CF).

Caractersticas
As despesas de capital so aquelas relativas,
principalmente, a obras, instalaes, equipamentos e
material permanente, ou seja, despesas que contribuam,
diretamente, para a formao ou aquisio de um bem
de capital (Portaria Interministerial n 163, de 4 de maio
de 2001).
Temos ainda as despesas decorrentes das despesas
de capital, que envolvem todos os gastos relacionados
manuteno das obras, s instalaes, aos equipamentos
e ao custeio de sua utilizao e funcionamento.
Outra despesa que tambm deve estar presente no
PPA a despesa relativa ao programa de durao
continuada, que inclui despesas com a manuteno de
bens e servios j existentes.

18 UFRGS | ESCOLA DE ADMINISTRAO | CURSO DE EXTENSO EM ADMINISTRAO PBLICA DA CULTURA


muito importante planejar adequadamente tudo
aquilo que se pretende realizar ao longo dos quatro anos unidade

de validade do PPA, pois, se isso no ocorrer, a LOA no II


poder destinar recursos a projetos que, originariamente,
MDULO
no estejam previstos no PPA, a no ser atravs de Lei
7
especfica.
Deve ser apresentado ao legislativo at a data de
apresentao da Lei Oramentria Anual LOA, no
primeiro ano do mandato, devendo prever as obras e
investimentos com durao superior a um exerccio,
bem como todas as despesas decorrentes desses
investimentos.

Composto de duas partes, uma dimenso estratgica e


uma dimenso ttico-operacional, conforme o desenho:

Organizao lgica do Plano Plurianual (PPA)

Viso
de longo
Orientaes prazo
Est

Estratgicas
rat

de Governo
gi

Dimenso
ad

Objetivos de
eD

Estratgica Governo
ese
nvo
lv
ime

Orientaes
nto

Estratgicas Objetivos
dos Ministrios Setoriais

Dimenso Programas e
Ttico-Operacinal Aes

O sistema brasileiro de oramento adota como princpio


bsico de planejamento a organizao das informaes
oramentrias em programas formulados a partir dos planos
estratgicos de longo prazo e da previso de recursos por rea.

MDULO 7 Oramento Pblico 19


Dimenso estratgica: na qual feita uma anlise da
situao econmica e social. Tambm define as diretrizes,
os objetivos e as prioridades do governo, estima os recursos
oramentrios por setor e identifica as diretrizes, os objetivos e
as prioridades dos rgos setoriais.
Dimenso ttico-operacional: composta por programas
e respectivas aes.
Programas: apresentam a identificao dos problemas
a serem solucionados, dos objetivos a serem alcanados e das
aes necessrias consecuo desses objetivos. O PPA os
discrimina em dois grandes tipos:
Programas Finalsticos, atualmente denominados
Temticos, ou seja, aqueles que proporcionam bens
ou servios para atendimento direto a demandas da
sociedade. Cada programa traz metas e indicadores de
desempenho;
Os demais programas so classificados como
Programas de Apoio s Polticas Pblicas e reas
Especiais, compreendendo aqueles voltados para a
oferta de servios ao prprio Estado, a gesto de polticas
e o apoio administrativo.
Depois de terem sido definidos os principais atributos de
um Programa, passa-se a detalhar as aes que o compem.
Essas aes podem ser de trs tipos:
Projeto: conjunto de operaes limitadas no tempo
(ou seja, com incio e fim definidos), visando criao de
produtos ou processos voltados para a expanso ou ao
aperfeioamento da ao governamental;
Atividade: conjunto de operaes executadas
contnua e permanentemente (ou seja, no tm data
de trmino definida), visando manuteno da ao
governamental;
Operaes especiais: despesas constantes do
oramento que no se enquadram em nenhuma das
categorias anteriores, por no resultarem em produto ou
na prestao direta de bens ou servios.

20 UFRGS | ESCOLA DE ADMINISTRAO | CURSO DE EXTENSO EM ADMINISTRAO PBLICA DA CULTURA


Na figura que segue, no que se refere ao horizonte
temporal do planejamento, percebe-se o papel do PPA unidade

II
como instrumento de planejamento intermedirio entre o
planejamento de longo prazo e a programao oramentria MDULO
de curto prazo. 7

planejamento de longo prazo


Diretrizes Estratgicas para o desenvolvimento

plano plurianual
2012-2015 (Unio e Estados e Distrito Federal)
2014-2017 (municpios)
Programas e Aes

oramento anual 2014


(Unio e Estados e Distrito Federal,
Municpios)
Programas e Aes

148-20 ANOS

NORMATIVO INDICATIVO

Visando garantir a continuidade administrativa nas


transies que ocorrem entre os governos, os constituintes
estabeleceram uma sistemtica de elaborao e execuo dos
planos plurianuais e oramentos anuais que faz com que, no
primeiro ano de exerccio do mandato do governante, este
execute o planejamento e o oramento elaborado no mandato
anterior, destinando esse primeiro ano elaborao do PPA
para os prximos quatro anos, trs do quais no seu mandato.

MDULO 7 Oramento Pblico 21


PPA, lDO E lOA
GESTO 1 GESTO 2
ANO 1 ANO 2 ANO 3 ANO 4 ANO 1 ANO 2 ANO 3 ANO 4
PPA PPA

LDO LDO
LOA LOA

LDO LDO
LOA LOA

LDO LDO
LOA LOA

LDO LDO LDO


LOA LOA LOA

o instrumento que faz a efetiva integrao entre


Conhea mais: planejamento e oramento o prOGrama, um conjunto
Para conhecer mais sobre de aes que visam concretizao de um objetivo nele
o oramento-programa,
seu conceito, tcnica e estabelecido. o elemento central da integrao do
principais crticas a esta planejamento, oramento e gesto, facilitada por meio da
forma de organizar a pea
oramentria recomendamos Portaria n 42/1999.
a leitura dos captulos 8 e 9
do livro Oramento Pblico,
de James Giacomoni, que
tratam respectivamente dos
fundamentos e da tcnica do
oramento-programa.
PLANEJAMENTO ORAMENTO

PROGRAMA

GESTO

22 UFRGS | ESCOLA DE ADMINISTRAO | CURSO DE EXTENSO EM ADMINISTRAO PBLICA DA CULTURA


Em termos de acompanhamento da execuo do PPA,
seus programas so detalhados e executados, ano a ano, por unidade

meio da LOA. Apenas programas presentes no PPA podem II


ser includos na LOA. Assim, pelo acompanhamento da
MDULO
elaborao e execuo da LOA que podemos verificar se o PPA
est sendo cumprido de forma satisfatria.
7

Lei de Diretrizes Oramentrias LDO


LDO a lei oramentria que faz a ligao entre o PPA e
a LOA. Ela cumpre diversas funes definidas pela Constituio
Federal e pela Lei de Responsabilidade Fiscal.
Esta lei estabelece as metas e prioridades para o exerccio
financeiro, orienta a elaborao do oramento e faz alteraes
na legislao tributria. Proposta pelo Executivo deve ser
encaminhada para o Legislativo para sua anlise e aprovao.
Alm disso, como destaca Santos (2010, p. 38), na falta
de uma lei geral de finanas pblicas, a LDO tem assumido a
funo de definir a estrutura do oramento, de dispor sobre
as classificaes oramentrias e de tratar de diversos outros
assuntos relativos elaborao e execuo do oramento.
Assim, na LDO que o Poder Executivo e o Poder
Legislativo tm disposto sobre os seguintes pontos, entre
outros:
as regras para elaborao e execuo do oramento;
as prioridades na aplicao dos recursos;
os limites de gastos;
as metas fiscais relativas s receitas, s despesas, aos
resultados nominal e primrio e ao montante da dvida
pblica;
as regras para contratao de pessoal e aumento de
remunerao;
as alteraes da lei oramentria ao longo do ano;
as alteraes na legislao tributria, inclusive quanto
s regras para a concesso de incentivos ou benefcios
tributrios;

MDULO 7 Oramento Pblico 23


a poltica de aplicao das agncias financeiras oficiais
de fomento;
a execuo de obras com indcios de irregularidades
graves;
as transferncias de recursos a outros entes e
a avaliao, controle e transparncia das contas
pblicas.

O aumento substancial dos assuntos tratados pela LDO


desde sua criao em 1988 tem contribudo para a hipertrofia
dessa lei, tornando-a cada vez mais complexa.

Alm disso, a LDO deve conter:

O ANEXO DE METAS FISCAIS


Como projetar as receitas, as despesas, os resultados nominal e primrio
e o montante da dvida pblica em valores correntes e constantes para os
trs exerccios;
Metodologia de apresentao da evoluo do patrimnio lquido;
Renncia de receita e expanso das despesas obrigatrias de carter
continuado: previso e compensao.

O ANEXO DE RISCOS FISCAIS


Riscos fiscais: despesas e receitas sub judice;
Compensaes previstas

Uma vez consolidado pelo Executivo, o projeto de LDO


encaminhado ao Poder Legislativo no primeiro semestre de
cada ano, em prazo definido pela Constituio Federal ou Lei
Orgnica do municpio. O Legislativo deve apreci-lo e aprov-
lo em tempo que permita a essa lei orientar a elaborao da
proposta oramentria para o exerccio seguinte. Na apreciao
do projeto de lei pelo Poder Legislativo deve estar inserida
a realizao de audincias pblicas com representantes do
governo e da sociedade.

24 UFRGS | ESCOLA DE ADMINISTRAO | CURSO DE EXTENSO EM ADMINISTRAO PBLICA DA CULTURA


Lei Oramentria Anual LOA
unidade
Com base nas metas estabelecidas pelo PPA e nas II
orientaes dadas pela LDO, o Poder Executivo elabora a
programao anual de trabalho denominada de LOA. MDULO
7
Caractersticas
A finalidade principal da LOA estimar as receitas de que
o governo espera dispor no ano seguinte e fixar as despesas que
sero realizadas com tais recursos. importante destacar que a
LOA uma autorizao de gastos, mas no uma obrigao de
gastar.

Por isso o oramento dito autorizativo, no impositivo.

Conforme Santos (2010, p. 42), para entendermos melhor


essa questo, precisamos distinguir dois tipos de despesa
que ocorrem na LOA: as obrigatrias e as discricionrias.
So obrigatrias as despesas que constituem obrigaes
constitucionais ou legais do governo, tais como pagamento
de pessoal, de juros e encargos da dvida pblica, de
aposentadorias, etc. As despesas no obrigatrias so chamadas
de discricionrias, porque sobre elas o governo tem margem
para escolher se as executa ou no.

A LOA disciplina todas as aes do governo. elaborada


pelo Executivo, mas precisa ser aprovada pelo Legislativo.

Acompanha o projeto uma Mensagem do Chefe do


Executivo, na qual feito um diagnstico sobre a situao
econmica do pas/estado/municpio e suas perspectivas.

Mantido o princpio da unidade, ressalta-se que, a cada


exerccio financeiro, existir apenas uma Lei Oramentria
Anual por ente da Federao, na qual trs peas oramentrias
se complementam:
o oramento fiscal;
o oramento da seguridade social;
o oramento de investimentos das empresas estatais.

MDULO 7 Oramento Pblico 25


Oramento Fiscal
Destina-se aos gastos dos trs Poderes, fundos, rgos
e entidades da administrao direta e indireta, inclusive
fundaes institudas e mantidas pelo Poder Pblico.
Envolve todas as reas da administrao pblica,
exceto sade, assistncia social e previdncia social.
Nele podem constar os oramentos de recursos
operacionais (receitas e despesas) das empresas
denominadas dependentes, que necessitam de recursos
do oramento fiscal para manter suas atividades
operacionais.

Oramento da Seguridade Social


Compreende as reas de Sade, Assistncia Social e
Previdncia Social.
Abrange todas as entidades e rgos vinculados a
essas reas, da administrao direta e indireta, bem como
fundos e fundaes institudos e mantidos pelo Poder
Pblico.

Oramento de Investimento das Empresas


Estatais
Investimento de empresas em que o Poder Pblico
detenha, direta ou indiretamente, a maioria do capital
social com direito a voto. Na Unio, a maior parte desses
investimentos vem de recursos das prprias empresas.
As Leis de Diretrizes Oramentrias, com o sentido de
evitar duplas contagens, tm determinado a no incluso
(nesse oramento) da programao de estatais cujos
programas de trabalho integrem os oramentos fiscal e
da seguridade social (CONAB, EMBRAPA, RADIOBRS,
SERPRO, etc.)

Princpios oramentrios da LOA


A programao de receitas e despesas na LOA deve
obedecer a um conjunto de princpios oramentrios,
recomendados pela doutrina ou institudos pela legislao, cujo
objetivo facilitar a gesto e o controle do oramento. So eles:

26 UFRGS | ESCOLA DE ADMINISTRAO | CURSO DE EXTENSO EM ADMINISTRAO PBLICA DA CULTURA


Unidade: deve haver uma s LOA para cada entidade
da Federao (Unio, Estados e municpios). unidade

Universalidade: a LOA deve conter todas as II


despesas e receitas da Administrao Pblica,
MDULO
englobando todos os Poderes, os fundos, os rgos
7
e as entidades da Administrao Pblica.
Anualidade: as receitas e despesas constantes
da LOA devem se reportar a um perodo
determinado, em geral um exerccio financeiro, e os
correspondentes crditos oramentrios devem ter
sua vigncia adstrita ao exerccio financeiro.
Exclusividade: a LOA no pode conter dispositivo
estranho previso da receita e fixao da despesa.
Especificao: a LOA no poder consignar
dotaes globais a despesas, devendo fornecer
detalhamento suficiente para demonstrar a origem
e a aplicao dos recursos.
Publicidade: a LOA, seus crditos e os atos relativos
sua elaborao e execuo devem ser divulgados
para conhecimento pblico e tornados acessveis a
qualquer cidado para consulta.
Oramento Bruto: a LOA deve conter as receitas e
despesas pelos seus valores brutos, sem qualquer
tipo de deduo prvia.
No afetao de receitas: as receitas constantes
da LOA devero estar livres de comprometimento
prvio a determinados gastos, sendo vedada a
vinculao de receitas de impostos a rgo, fundo
ou despesa.
Equilbrio: as receitas constantes da LOA no
devem exceder as despesas previstas para o
exerccio financeiro.
Programao: as receitas e despesas constantes
da LOA devero ser organizadas de modo a veicular
a programao de trabalho do governo, seus
objetivos, suas metas e suas aes.

MDULO 7 Oramento Pblico 27


Projeto de Lei do Oramento Anual LOA
Contedo
1. Sumrio Geral da Receita por fontes e despesas por
funes de governo.
2. Quadro Demonstrativo da Receita e da Despesa
segundo as Cat. Econmicas.
3. Quadro demonstrativo da Receita por fontes e
Respectiva Legislao.
4. Quadro das dotaes por rgos de governo e da
administrao.

Ainda incluir:
1. Quadro Demonstrativo da Receita e plano de
aplicao de fundos especiais.
2. Quadros Demonstrativos das despesas na forma dos
anexos 6 a 9.
3. Quadro Demonstrativo do programa anual de
trabalho do governo.
4. Demonstrativo da compatibilidade com o anexo de
Metas Fiscais da LDO que define metas anuais em
valores correntes e constantes relativos s despesas,
receitas, resultado nominal e primrio e montante
da dvida.
5. Medidas de Compensao renncia de receita
e a aumento de despesas obrigatrias de carter
continuado.
6. Declarao do ordenador sobre a compatibilidade
do aumento das despesas com o PPA e a LDO.
NO ESQUECER *Autorizao para abertura de crdi-
tos adicionais suplementares at determinado limite.
Conhea mais: Para se aprofundar acerca das normas
gerais que orientam a elaborao da proposta
oramentria das trs leis PPA, LDO e LOA
recomendamos a leitura do captulo 12 do livro
Oramento Pblico, de James Giacomoni.

28 UFRGS | ESCOLA DE ADMINISTRAO | CURSO DE EXTENSO EM ADMINISTRAO PBLICA DA CULTURA


Ciclo Oramentrio e Atribuies dos Atores
unidade
TRIBUNAL DE CONTAS - Coleta e reviso de dados II
- Avaliao do - Definio de indicadores
desempenho dos - Estudo de viabilidade
programas MDULO
PODER LEGISLATIVO PODER EXECUTIVO
- Emisso de parecer prvio
- Julgamento das contas
- Definio de: 7
- Programas
dos gestores (4) (1) - Diretrizes
CONTROLE eLABORAO - Objetivos e metas
CONGRESSO NACIONAL
- Julgamento das contas do - Elaborao dos projetos de:
Presidente da Repblica - Lei do PPA - PPA
- Lei de Diretrizes - LDO
- Lei do Oramento - LOA
SANO OU VETO
LEI DO ORAMENTO
MARCHA DO PROCESSO
DISTRIBUIO DOS
RECURSOS - Proposta chega ao
Congresso

SET
- Poder Executivo
- Poder Legislativo - Audincias pblicas
PODER EXECUTIVO PODER LEGISLATIVO - Parecer preliminar
- Poder Judicirio
- Ministrio Pblico OUT - Proposio de emenda
(3) (2)
EXECUAO DO ORAMENTO EXECUO APROVAO - Relatrios Setoriais
NOV

- Relatrio Geral da
- Definio de Comisso Mista
responsabilidade
- Definio de metas - Relatrio Geral no
Congresso
DEZ

ACOMPANHAMENTO E - Votao em plenrio


ANLISE DOS PROGRAMAS
- Anlise e ajustes
- Exame do desempenho
- Exame dos resultados
alcanados

Oramento Participativo
Em vrios municpios brasileiros, a proposta oramentria
resulta no apenas das decises dos setoriais, mas contempla
tambm sugestes da sociedade civil organizada, coligidas por Conhea mais:
Para conhecer mais sobre o
meio dos instrumentos de oramento participativo. Oramento Participativo (OP)
recomendamos a leitura do
Podemos definir o oramento participativo como sendo trabalho de Luciano Fedozzi
Oramento Participativo:
o processo por meio do qual cidados e entidades da sociedade reflexes sobre a experincia
de Porto Alegre, citado na
civil tm a oportunidade de interferir diretamente nas decises Bibliografia.
de gastos do governo e de fiscalizar a gesto oramentria.

MDULO 7 Oramento Pblico 29


Em geral, suas assembleias costumam ser realizadas
em sub-regies municipais, bairros ou distritos, em
discusses temticas e/ou territoriais;
Ocorre a eleio de delegados, os quais representaro
um tema ou territrio nas negociaes com o governo;
Esses delegados formam um Conselho anual, que,
alm de conversar diretamente com os representantes
da prefeitura sobre a viabilidade de execuo das obras
aprovadas nas assembleias, tambm ir sugerir reformas
nas regras de funcionamento do prprio programa;
de responsabilidade do conselho, tambm, definir
as prioridades para os investimentos, de acordo com os
critrios tcnicos de carncia de servio pblico em cada
rea do municpio.

Apreciao Legislativa
EMENDAS por meio delas que ocorrem as
alteraes na proposta oramentria. Essas emendas podem
ser individuais ou coletivas. As emendas individuais so de
parlamentares, enquanto as coletivas so de comisses e de
bancadas. A quantidade de emendas que cada autor pode
apresentar e o valor mximo das emendas so definidos por
norma interna da comisso de oramento.

PL + emendas = autgrafos

Autgrafo + veto = dotao inicial

30 UFRGS | ESCOLA DE ADMINISTRAO | CURSO DE EXTENSO EM ADMINISTRAO PBLICA DA CULTURA


CLASSIFICAES
unidade
MDULO
ORAMENTRIAS III 7

Nesta Unidade, daremos mais um passo na compreenso


do processo oramentrio, estudando a linguagem oramen-
tria prpria, dada pelas classificaes de receitas e despesas
com as quais o oramento escrito, sendo sua compreenso
essencial para interagirmos com o oramento pblico.

Receitas
As receitas so os recursos financeiros que o governo tem
sua disposio para pagar as despesas pblicas.
Em geral, esses recursos vm de cinco origens principais:
Arrecadao prpria de receitas tributrias (impostos,
taxas e contribuies de melhoria), de contribuies sociais
e econmicas e de receitas patrimoniais, agropecurias,
industriais e de servios.
Receitas oriundas de operaes de crdito
(emprstimos, financiamentos e emisso de ttulos).
Receitas de transferncias constitucionais.
Receitas de transferncias legais.
Receitas de transferncias voluntrias.
So conhecidas como receitas de transferncias
correntes ou de capital.
A principal transferncia constitucional a que ocorre
pelo chamado Fundo de Participao Fundo de Participao
dos Estados (FPE) e Fundo de Participao dos Municpios
(FPM).
O Fundo de Participao corresponde a uma parcela
(21,5% para Estados e 22,5% para municpios) da arrecadao
da Unio com o Imposto de Renda e com o Imposto sobre
Produtos Industrializados (IPI).

MDULO 7 Oramento Pblico 31


A parcela desse fundo que cabe a cada Estado ou
municpio calculada pelo Tribunal de Contas da Unio, com
base principalmente na populao residente.
Estados e municpios fazem jus a outras transferncias
constitucionais federais, como as do Fundo de Manuteno
e Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao
dos Profissionais da Educao (FUNDEB), do Imposto sobre
Operaes Financeiras Ouro (IOF-Ouro) e do Imposto sobre a
Propriedade Territorial Rural (ITR).
As transferncias constitucionais estaduais destinam
parcelas de receitas estaduais aos municpios do Estado.
o caso dos repasses de parte do Imposto sobre a
Propriedade de Veculos Automotores (IPVA) e do Imposto
sobre Operaes Relativas Circulao de Mercadorias e sobre
Prestaes de Servios (ICMS) ao municpio no qual ocorreu
a operao que gerou o tributo e do Fundo de Compensao
pela Exportao de Produtos Industrializados (FPEX).
As receitas de transferncias legais so os repasses feitos
aos Estados e municpios por determinao de leis especficas,
sem necessidade da celebrao de convnio; so exemplos:
Receitas de royalties do petrleo, repassadas aos
municpios a ttulo de indenizao, no montante de 1% sobre
o valor do leo, xisto betuminoso e gs extrados de suas reas,
onde se fizer a lavra do petrleo.
Transferncias realizadas no mbito do Fundo Nacional
de Desenvolvimento da Educao (FNDE), Fundo Nacional de
Sade (FNS) e o Fundo Nacional da Assistncia Social (FNAS),
para a realizao de aes especficas de educao, sade e
assistncia social.
As receitas de transferncias voluntrias so os repasses
que os governos fazem mediante convnio ou contrato
de repasse, para a prestao de determinados servios ou
realizao de obras.
Os governos podem, ainda, obter receitas por meio
das chamadas operaes de crdito, que so emprstimos,
financiamentos e emisso de ttulos pblicos. H normas
que disciplinam como isso pode ser feito, como a Lei de
Responsabilidade Fiscal e as Resolues do Senado Federal.

32 UFRGS | ESCOLA DE ADMINISTRAO | CURSO DE EXTENSO EM ADMINISTRAO PBLICA DA CULTURA


As receitas so identificadas na LOA por meio de cdigos
que refletem duas principais classificaes: classificao por unidade

natureza de receita e; classificao por fonte de recursos. III


Nosso objetivo aqui dar uma ideia geral sobre as
MDULO
classificaes das receitas; todavia, sendo esse um tema que
7
precisa de aprofundamento e domnio tcnico, recomendamos
buscar estas informaes em duas fontes:

Classificao das receitas - recomendamos a leitura detalhada do cap-


tulo 7 do livro Oramento Pblico, de James Giacomoni.
Manual de Procedimentos das Receitas Pblicas-Regularmente, a
Secretaria do Tesouro Nacional edita verso revista e atualizada do Manual de
Procedimentos das Receitas Pblicas, que padroniza os procedimentos contbeis
nos trs nveis de governo, de forma a garantir a consolidao das contas
exigidas pela Lei de Responsabilidade Fiscal. Para saber mais sobre a codificao
oramentria das receitas, consulte o manual. Conhea um pouco mais desse
manual acessandohttp://www.tesouro.fazenda.gov.br/legislacao/download/
contabilidadeManual_Procedimentos_RecPublicas.pdf

Despesas Pblicas
Despesas pblicas so todos os gastos com a manuteno
dos rgos e das entidades e a prestao de servios pblicos
(chamadas de despesas correntes) e com a realizao de obras
e compra de equipamentos (chamadas de despesas de capital),
alm da concesso de emprstimos, da constituio de empresas
e do pagamento dos servios da dvida, quando houver.

a programao de despesas constantes das leis


oramentrias que define como os recursos sero distribudos
entre as despesas a serem realizadas, cabendo ao Poder
Executivo fazer uma proposta inicial, que os parlamentares
devem analisar e modificar, por meio de emendas, para atender
aos interesses da sociedade.

As leis oramentrias so leis de um tipo especial, porque


trazem, ano a ano, a relao de centenas e, muitas vezes, milha-
res de aes, cada uma com sua descrio, sua meta e seu valor.

MDULO 7 Oramento Pblico 33


Para planejar as aes, administrar sua execuo e fazer
o controle dos gastos, necessrio dar a cada despesa um
cdigo identificador e classific-la conforme sua finalidade,
sua natureza e seu rgo responsvel. As principais normas em
vigor sobre a classificao da despesa oramentria so a Lei n
4.320/64, a Portaria n 42, de 14 de abril de 1999, e a Portaria
Interministerial n 163/01.
As despesas so organizadas no oramento segundo
trs classificaes principais, conforme o quadro ilustrativo
abaixo, elaborado por Santos (2010). Utilize as marcaes
nele existentes para compreender os exemplos que so
apresentados na sequencia do quadro:
classificao institucional (parte 1 do Quadro)
classificao funcional e por programa (parte 2 do
Quadro) e
classificao por natureza da despesa (parte 3 do Quadro).
A rgo: 42000 Ministrio da Cultura
1 B Unidade: 42902 Fundo Nacional de Cultura
Quadro dos Crditos Oramentrios
Programtica Programa / Ao / Produto / Localizao
0167 Brasil Patrimnio Cultural
Atividades
2 0167.2636 Preservao de Bens Culturais de Natureza Material
0167.2636 .0060 Preservao de Bens Culturais de Natureza Material - No Estado da Bahia
E F G Bem preservado (unidade) 1
0167.2636.0066 Preservao de Bens Culturais de Natureza Material - No Estado da Bahia
Bem preservado (unidade) 1
0167.2636 .0118 Preservao de Bens Culturais de Natureza Material - Miracema - RJ
Bem preservado (unidade) 1
0167.2636.0142 Preservao de Bens Culturais de Natureza Material recuperao do acervo da
biblioteca do IAHGP pela FUNDARPE No Estado de Pernambuco
Bem preservado (unidade) 2
0167.2636.0146 Preservao de Bens Culturais de Natureza Material - Fundao Jos Augusto
- Casaro dos Guararapes - Macaba - No Estado do Rio Grande do Norte
Bem preservado (unidade) 1
0167.2636.0148 Preservao de Bens Culturais de Natureza Material - No Estado do Paran
Bem preservado (unidade) 1
0161.2636.0150 Preservao de Bens Culturais de Natureza Material - Igreja Nosso Senhor dos
Passos Itatiaia - RJ

34 UFRGS | ESCOLA DE ADMINISTRAO | CURSO DE EXTENSO EM ADMINISTRAO PBLICA DA CULTURA


1 Classificao institucional
unidade
Essa parte identifica o rgo e a unidade oramentria
III
(UO) aos quais a despesa est vinculada, por meio de um
cdigo de cinco dgitos: os dois primeiros referentes ao rgo e MDULO
trs seguintes, UO. 7
Exemplo: o Ministrio da Cultura tem outras UO:
42101 Ministrio da Cultura;
42201 Fundao Casa de Rui Barbosa;
42202 Fundao Biblioteca Nacional BN;
42203 Fundao Cultural Palmares;
42205 Fundao Nacional de Artes;
42204 Instituto do Patrimnio Histrico e Artstico
Nacional e
42206 Agncia Nacional do Cinema.
2 Classificao funcional
e por programas
A classificao funcional e por programas serve para
identificar a rea de governo qual a despesa est atrelada.
Essa classificao abrange cinco categorias de programao:
funo, subfuno, programa, ao e subttulo.

A funo (C) o maior nvel de agregao da despesa


e identificada por meio de um cdigo de dois dgitos. Por
exemplo:
08 Assistncia Social.
12 Educao.
13 Cultura.
16 Habitao.
17 Saneamento.
18 Gesto Ambiental.
20 Agricultura.
27 Desporto e Lazer.

MDULO 7 Oramento Pblico 35


A subfuno (D) identifica com maior detalhe a rea de
governo na qual a despesa se insere, sendo identificada por
cdigo de trs dgitos. Por exemplo:

126 Tecnologia da Informao.


128 Formao de Recursos Humanos.
241 Assistncia ao Idoso.
302 Assistncia Hospitalar e Ambulatorial.
391 Patrimnio Histrico, Artstico e Arqueolgico.
365 Educao Infantil.
512 Saneamento Bsico Urbano.
782 Transporte Rodovirio.
Cada programa possui um cdigo identificador de quatro
dgitos (E) e abarca certo nmero de aes, que, conforme
vimos na parte do PPA, podem ser do tipo projeto, atividade ou
operao especial.

Cada ao (F) identificada por cdigo de quatro dgitos.

Podemos identific-los pelo primeiro dgito do cdigo da


ao: atividades iniciam com dgito par (2, 4, 6 ou 8), projetos
iniciam com dgito mpar (1, 3, 5 ou 7) e operaes especiais
iniciam com o dgito 0.

Contudo podemos encontrar, no PPA, aes cujo cdigo


inicia pelo dgito 9. Trata-se de aes no oramentrias, ou
seja, aes que constam do PPA, mas que no tm dotao na
LOA.

Cada ao, por sua vez, seguida pelo subttulo (G), cujo
cdigo de quatro dgitos serve para identificar a localidade da
ao (ou seja, em que Distrito, municpio, Estado ou regio a
ao ser realizada).
S para fixar o entendimento: unidade

III
Vamos ver como a classificao funcional e por programas
est representada no Quadro acima. MDULO
A coluna Funcional nos diz que a despesa se refere funo 7
13 Cultura (C) e subfuno 391 Patrimnio Histrico,
Artstico e Arqueolgico (D). J os itens E, F e G do Quadro
sinalizam, respectivamente, o cdigo do programa (0167 Brasil
Patrimnio Cultural), o cdigo da atividade (2636 Preservao
de Bens Culturais de Natureza Material) e o cdigo do subttulo
(0060 Preservao de Bens Culturais de Natureza Material
No Estado da Bahia).

3- Classificao por Natureza de Despesa

Essa classificao compreende quatro critrios bsicos:


Categoria econmica;
Grupo de Natureza da Despesa (GND);
Modalidade de Aplicao (MA) e
Elemento de despesa.
Categoria econmica

Essa classificao separa as despesas de consumo e


manuteno dos bens e servios governamentais daquelas
que contribuem para a expanso da capacidade produtiva do
Pas. Compreende dois critrios de classificao:
despesas correntes e
despesas de capital.
Grupos de Natureza da Despesa (GND)

a classificao que agrega as despesas em categorias


que expressam a finalidade do gasto. H seis tipos de GND
apresentadas no quadro sntese abaixo que guardam relao
com as categoriais econmicas vistas anteriormente.

MDULO 7 Oramento Pblico 37


Quadro 4: Grupos de natureza da despesa

GNO 1 - Pessoal e encargos sociais: despesas com o pagamento do funciona-


lismo pblico.

GNO 2 - Juras e encargos da dvida: despesas como pagamento de juros,


comisses e encargos da dvida pblica interna e externa. 3 - Despesas Correntes

GND 3 - Outras despesas correntes: despesas no classificadas nas demais ca-


tegorias, voltadas sobretudo para o funcionamento dos rgos e a prestao
de servios pblicos.

GNO 4 - Investimentos: despesas com o planejamento e a execuo de obras,


bem como a aquisio de bens imveis, instalaes, equipamentos e material
permanente.

GNO 5 - inverses financeiras: despesas com aquisio de imveis ou bens de


4 - Despesas de Capital
capital j em utilizao, aquisio de ttulos ou aumento do capital de empre-
sas; concesso de emprstimos e aquisio de bens para revenda (estoques
reguladores).

GNO 6 - Amortizao da dvida: despesas com o pagamento ou refinancia-


mento do principal da dvida pblica e sua atualizao monetria ou cambial.

Fonte: Adaptado de Brasil (2001)

Modalidade de Aplicao (MA)

Essa classificao identifica quem aplicar os recursos


autorizados na LOA: se o prprio rgo detentor da dotao
oramentria ou o rgo/entidade de outra esfera, mediante
transferncia de recursos. Tambm serve para evitar dupla
contagem, no caso de transferncias entre unidades
oramentrias da mesma esfera de governo.

So 11 os critrios de classificao segundo a modalidade


de aplicao:

MA 20 Transferncias Unio

MA 30 Transferncias a Estados e ao Distrito Federal

MA 40 Transferncias a municpios

MA 50 Transferncias a Instituies Privadas sem Fins


Lucrativos

38 UFRGS | ESCOLA DE ADMINISTRAO | CURSO DE EXTENSO EM ADMINISTRAO PBLICA DA CULTURA


MA 60 Transferncias a Instituies Privadas com Fins
Lucrativos unidade

III
MA 70 Transferncias a Instituies Multigovernamentais
MDULO
MA 71 Transferncias a Consrcios Pblicos
7
MA 80 Transferncias ao Exterior

MA 90 Aplicaes Diretas

MA 91 Aplicao Direta Decorrente de Operaes entre


rgos, Fundos e Entidades Integrantes dos Oramentos
Fiscal e da Seguridade Social

MA 99 A Definir

Elemento de despesa

Essa classificao visa identificar com maior detalhe


o objeto do gasto: remunerao de pessoal, obrigaes
tributrias, benefcios assistenciais, obras e instalaes, auxlios
financeiros a estudantes, etc.

A identificao do elemento de despesa no explicitada


na LOA, razo pela qual o Quadro 3 no faz referncia a essa
classificao. Porm, os elementos de despesa so definidos e
podem ser conhecidos quando da execuo da despesa.

A Portaria Interministerial n 163/01 traz a listagem


bsica dos elementos de despesa, que pode, no entanto, ser
suplementada pelos governos estaduais e municipais.

Classificaes complementares
Esfera (H): essa classificao visa identificar a que tipo
de oramento a despesa se refere.
Identificador de uso (L): essa classificao visa
identificar a parcela das despesas que compem a
contrapartida de emprstimos ou doaes.

MDULO 7 Oramento Pblico 39


Identificador de Resultado Primrio (J): essa
classificao visa identificar as despesas primrias e
financeiras, para fins de apurao do resultado primrio
do governo.
Fonte de recursos que est financiando a despesa
(coluna Fte M).

A figura abaixo uma sntese visual das principais


classificaes das despesas oramentrias.

Despesa

Classificao Institucional Unidades Oramentrias

Unidades Oramentrias

Unidades Oramentrias
Classificao Funcional-Programtica
Unidades Oramentrias

PPA Unidades Oramentrias

- Categoria Econmica
Classificao Econmica - Grupo de Natureza da Despesa
- Modalidade de aplicao
- Elemento de Despesa

Conhea mais:
Para saber mais sobre a classificao das despesas oramentrias recomendamos a leitura
detalhada do captulo 6 do livro Oramento Pblico, de James Giacomoni.
Igualmente recomenda-se a consulta ao Manual Tcnico de Oramento, publicado anualmente
pela Secretaria de Oramento Federal do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto,
disponvel em: http://www.orcamentofederal.gov.br/informacoes-orcamentarias/manual-tecnico/
MTO_2014.pdf

40 UFRGS | ESCOLA DE ADMINISTRAO | CURSO DE EXTENSO EM ADMINISTRAO PBLICA DA CULTURA


Resumindo: unidade

Nesta unidade, vimos que as receitas e despesas III


pblicas so a matria-prima da qual a programao
MDULO
oramentria feita. As aes governamentais
programadas pelo poder executivo e aprovadas pelo
7
poder legislativo precisam ser escritas em documentos
passveis de serem consultados por todos. Isso seria
impossvel se fosse feito em linguagem natural. As
classificaes oramentrias de receitas e despesas nos
fornecem uma linguagem mais resumida para traduzir
as intenes de arrecadao e os gastos do governo,
por meio da utilizao de cdigos. Compreender as
classificaes oramentrias condio essencial para
compreender o planejamento governamental e participar
de seu processo de elaborao, gesto, acompanhamento
e avaliao.
A segunda condio para participar desse
processo ter acesso s informaes oramentrias,
para tanto utilizar sistemas de informaes gerenciais
fundamental para o trabalho de planejamento, execuo,
avaliao e controle dos gastos. O governo federal, como
os governos estaduais e muitos governos municipais,
utilizam sistemas de informaes como ferramentas de
elaborao e execuo oramentria e financeira.

MDULO 7 Oramento Pblico 41


PROCESSO DE EXECUO
unidade
MDULO
ORAMENTRIA IV 7

Compreender as classificaes oramentrias condio


essencial para compreender o planejamento governamental
e participar de seu processo de elaborao, gesto,
acompanhamento e avaliao.
A fase de execuo da proposta oramentria envolve
praticamente todos os rgos pblicos, que arrecadam as
receitas e realizam os gastos. a fase mais complexa, porque
nela que se produzem milhares de decises e informaes de
forma difusa, que precisam ser administradas de alguma forma.
Para participar desse processo condio ter acesso
s informaes oramentrias, para tanto utilizar sistemas
de informaes gerenciais fundamental para o trabalho de
planejamento, execuo, avaliao e controle dos gastos.
O governo federal, os governos estaduais e muitos
governos municipais utilizam sistemas de informaes
como ferramentas de elaborao e execuo oramentria
e financeira. Estes sistemas nos possibilitam fazer consultas,
cruzamentos de dados e anlises que dificilmente poderamos
fazer sem a ajuda da tecnologia.

Mecanismos Retificadores do
Oramento
Aps o incio da execuo oramentria a alterao
somente pode ocorrer de duas formas:
Por meio de autorizaes dadas pelos
parlamentares ao Poder Executivo, no prprio texto
da LOA, para a realizao de pequenos ajustes na
programao.

MDULO 7 Oramento Pblico 43


Por meio de crditos adicionais, que so autoriza-
es de despesas no computadas na LOA ou com
dotao insuficiente, ou seja, so alteraes feitas
durante o exerccio financeiro, para promover mu-
danas na programao ou nos valores das dotaes.

H trs tipos de crditos adicionais:


Crditos suplementares
visam reforar dotaes
oramentrias de despesas j constantes da LOA. Abertura via:
Decreto do Poder Executivo se existir autorizao na
Lei Oramentria Anual;
Projeto de Lei, necessidade de autorizao do
Poder Legislativo (excede o limite autorizado na Lei
Oramentria Anual).
Crditos especiais
visam incluir dotaes
oramentrias para despesas ainda no constantes da LOA.
Abertura: Somente por Projeto de Lei;
Execuo: Pode ser reaberto no exerccio seguinte
(publicao: quatro ltimos meses)
Crditos extraordinrios (art. 165 CF) visam
aportar recursos para despesas urgentes e imprevisveis, como
as decorrentes de guerra ou calamidade pblica.
Abertura: Medida Provisria
Execuo: Pode ser reaberto no exerccio seguinte
(crdito publicado nos ltimos quatro meses)

Fonte dos crditos adicionais


Para abrir crditos adicionais, o Poder Executivo precisa
indicar as fontes de recursos que financiaro esses gastos. Tais
fontes, segundo o artigo 43 da Lei n 4.320/64, podem ser:
Supervit financeiro do exerccio anterior: so saldos
financeiros de crditos adicionais e de operaes de
crdito remanescentes do oramento anterior.
Excesso de arrecadao: a diferena entre a
arrecadao prevista e a realizada.

44 UFRGS | ESCOLA DE ADMINISTRAO | CURSO DE EXTENSO EM ADMINISTRAO PBLICA DA CULTURA


Operaes de crdito: so emprstimos,
financiamentos e emisses de ttulos. unidade

Anulao total ou parcial de dotaes: o


IV
remanejamento de valores constantes da LOA e/ou de
MDULO
crditos adicionais aprovados. 7
Passos da Execuo Oramentria
Uma vez aprovadas as programaes de trabalho e suas
respectivas dotaes oramentrias, seja na LOA, seja em
crditos adicionais, inicia-se a fase de execuo oramentria,
que observa os seguintes procedimentos.
1 passo: definio do cronograma de desembolso
e programao financeira dos rgos.
2 passo: cumprimento das exigncias de licitao.
3 passo: realizao de empenho, liquidao e
pagamento.

CRONOGRAMA DE DESEMBOLSO E
PROGRAMAO FINANCEIRA
A LOA define o valor de dotaes a que cada rgo far
jus ao longo do ano para realizar despesas. Contudo, a execuo
das dotaes depende da existncia de recursos financeiros
no caixa do governo. A autorizao oramentria condio
necessria, mas no suficiente para garantir a execuo da
despesa. Ou seja:

Se houver dotao oramentria, mas no houver recursos financeiros disponveis,


a despesa no poder ser executada.

Se houver recursos financeiros disponveis, mas no houver dotao oramentria,


a despesa tambm no poder ser executada.

Logo, a execuo oramentria e a execuo financeira


so indissociveis.

MDULO 7 Oramento Pblico 45


Com o objetivo de adequar o ritmo de execuo das
despesas ao ritmo de ingresso de recursos financeiros no
Tesouro, o governo edita, 30 dias aps a publicao da LOA, o
cronograma mensal de desembolso e a programao financeira
dos rgos.

Alm de editar a programao financeira, o Poder


Executivo, ao final de cada bimestre, reavalia a previso de
receitas e despesas para verificar se as metas fiscais previstas
na LDO sero cumpridas.

Se houver expectativa de frustrao na arrecadao, a Lei


de Responsabilidade Fiscal determina que o Poder Executivo
edite decreto bloqueando parte das despesas o chamado
contingenciamento de gastos ou, mais corretamente,
limitao de empenho e movimentao financeira. Nesse caso,
cada rgo dever rever sua programao de gastos conforme
os novos limites constantes do decreto de contingenciamento.

Uma vez definida a programao de desembolsos e os


limites de empenho e movimentao financeira, o Tesouro libera
para os rgos setoriais cotas financeiras correspondentes s
cotas oramentrias aprovadas para cada um.

Assim, cada rgo ter, nesse ponto, uma programao


de crditos oramentrios e a respectiva programao de cotas
financeiras.

A utilizao desse crdito pode ser dada de duas formas:


ou as unidades oramentrias do rgo realizam a despesa
diretamente ou descentralizam o crdito para que outra
unidade a realize.

Se a unidade oramentria optar por descentralizar o


crdito, isso pode ser feito de duas formas:
Para outra unidade do mesmo rgo: nesse caso,
a descentralizao do crdito oramentrio
denominada proviso e a descentralizao da cota
financeira denominada repasse.

46 UFRGS | ESCOLA DE ADMINISTRAO | CURSO DE EXTENSO EM ADMINISTRAO PBLICA DA CULTURA


Para unidade de outro rgo: nesse caso, a
descentralizao do crdito oramentrio unidade

denominada destaque e a descentralizao da IV


cota financeira denominada da sub-repasse.
MDULO

Figura 7: Integrao entre a execuo oramentria e financeira da despesa


7
execuo oramentria execuo financeira

Lei oramentria Anual

Detalhamento QDD e registro no SIAFI

Programao dos Limites para movimentao Limites das Liberaes


Desembolsos e empenho Financeiras

Cota

Descentralizao Transferncia
de Crditos de Recursos

Externa Interna Sub- Repasse


(Destaque) (Proviso) repasse

Empenho

Estgios da
Despesa Liquidao

Pagamento

Fonte: Adaptada de Giacomoni (2008, p.316), editada por Inesc (2008)

LICITAO
A Constituio de 1988 determinou que nenhuma obra,
servio, compra ou alienao seja contratada sem que haja
processo prvio de licitao pblica, exceto nas situaes
ressalvadas por lei (CF art. 37, XXI).

MDULO 7 Oramento Pblico 47


O objetivo das licitaes garantir igualdade de
condies a todos os concorrentes e, por essa via, assegurar
as melhores condies de preo e qualidade para a
Administrao Pblica.
So cinco as modalidades de licitao:
Concorrncia: ocorre entre quaisquer interessados
que, na fase de habilitao preliminar, comprovem
possuir os requisitos mnimos de qualificao exigidos no
edital;
Tomada de preos: a licitao por meio de consulta
a interessados devidamente cadastrados;
Convite: acontece por meio de convite a pelo menos
trs fornecedores escolhidos pela unidade administrativa;
Concurso: ocorre para escolha de trabalho tcnico,
cientfico ou artstico;
Leilo: a licitao para venda de bens mveis ou
imveis.
LICITAO parmetros de valores

Modalidade segundo limites Obras e servios de engenha- Compras e servios (que no


por natureza ria de engenharia)

Convite at R$ 150.000,00 at R$ 80.000,00

Tomada de preos at R$ 1.500.000,00 at R$ 650.000,00

Concorrncia acima de R$ 1.500.000,00 acima de R$ 650.000,00

(Redao dada pela lei n 9.648, de 1998)

Alm dessas modalidades, h duas outras formas


derivadas de licitao:
O prego eletrnico utilizado para aquisio de
bens e servios comuns, cujas caractersticas possam ser
objetivamente especificadas no edital;
O suprimento de fundos o adiantamento concedido
ao servidor para atender despesas eventuais que exijam
pronto pagamento em espcie ou que sejam sigilosas ou,
ainda, que sejam de pequeno vulto.

48 UFRGS | ESCOLA DE ADMINISTRAO | CURSO DE EXTENSO EM ADMINISTRAO PBLICA DA CULTURA


A legislao determina que o edital de licitao defina
claramente o tipo de licitao, isto , os critrios de julgamento unidade

das propostas. Tais critrios podem ser: IV


menor preo (utilizado para compras e servios de modo MDULO
geral, tambm na aquisio de bens e servios de informtica 7
quando realizada na modalidade convite);
melhor tcnica (escolhida com base em fatores
de ordem tcnica; exclusivamente para servios de
natureza predominantemente intelectual, em especial na
elaborao de projetos, clculos, fiscalizao, superviso
e gerenciamento e de engenharia consultiva em geral,
e em particular, para elaborao de estudos tcnicos
preliminares e projetos bsicos e executivos);
tcnica e preo (base na maior mdia ponderada,
considerando-se as notas obtidas nas propostas de
preo e de tcnica. obrigatrio na contratao de bens
e servios de informtica, nas modalidades tomada de
preos e concorrncia.);
maior lance ou oferta.
Melhor Preo no tipo de licitao. terminologia usada
para definir Menor Preo conjugado com qualidade, durabilidade,
funcionalidade, desempenho.(TCU)

Inexigibilidade de licitao se justifica quando a


competio invivel aquisio de bens e servios exclusivos,
contratao de profissionais com notria especializao,
contratao de artistas consagrados pelo pblico e pela crtica
especializada e outras situaes semelhantes.

Dispensa de licitao pode ocorrer nos casos de guerra,


calamidade pblica, emergncia ou comprometimento da
segurana nacional, contratao de instituies de pesquisa de
inquestionvel reputao tico-profissional e contratao de
organizaes sociais para desempenhar atividades previstas
em contrato de gesto.

MDULO 7 Oramento Pblico 49


Lei Federal n 8.666/93 LEI DE LICITAES E
CONTRATOS ADMINISTRATIVOS

Regulamenta o art. 37, XXI, da Constituio Federal. Instituiu:

normas gerais sobre licitaes e contratos administrativos


pertinentes a obras, servios, inclusive de publicidade,
compras, alienaes e locaes no mbito dos Poderes da
Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios
para licitaes e contratos da Administrao Pblica.

EMPENHO, LIQUIDAO E PAGAMENTO


Feita a licitao, os rgos passam a executar os trs
estgios clssicos da despesa:

Empenho a reserva de parte da dotao


oramentria para fazer frente ao pagamento dos fornecedores
contratados. Nenhum rgo pode realizar despesa sem prvio
empenho;

Liquidaoo reconhecimento de que os bens ou


servios adquiridos foram entregues conforme previa o contrato
e que, portanto, o contratado credor da Administrao Pblica
e tem direito ao pagamento correspondente. Para liquidar
a despesa, o gestor pblico deve verificar se o contratante
atendeu s condies do contrato e apurar quem o credor e
qual o montante do pagamento a ser realizado;

Pagamento a emisso de uma ordem de


pagamento (cheque, ordem bancria ou outro meio de
pagamento) em favor do credor. Quando, ao final do exerccio,
a despesa empenhada, mas ainda no foi paga, a respectiva
dotao inscrita em restos a pagar (RP), facultando ao gestor
continuar realizando a despesa no exerccio seguinte.

H trs modalidades de empenho:


Empenho ordinrio: o valor exato da despesa
conhecido, e o pagamento realizado de uma s vez.
Empenho global: o valor exato da despesa
conhecido, e o pagamento parcelado.

50 UFRGS | ESCOLA DE ADMINISTRAO | CURSO DE EXTENSO EM ADMINISTRAO PBLICA DA CULTURA


Empenho por estimativa: o valor exato da despesa
no conhecido previamente. Nesse caso, se o valor unidade

empenhado for insuficiente, pode ser complementado; IV


se for excedente, o saldo pode ser anulado, e o recurso,
MDULO
revertido para o crdito de origem.
7
Formalmente, o gestor pblico empenha despesa
emitindo um documento chamado Nota de Empenho.
Antes de ser lanada no sistema de administrao
financeira, a nota de empenho analisada pelo rgo de
contabilidade e autorizada pelo ordenador de despesa
(normalmente, o ordenador a autoridade mxima do rgo
ou o seu delegado).

RESTOS A PAGAR (RP)


A despesa oramentria executada pelo regime de
competncia, conforme Art. 35, II da Lei n 4.320/64, que indica
pertencer ao exerccio financeiro somente as despesas nele
legalmente empenhadas.
Contudo, a norma legal ainda determina em seu Art. 36:
Art. 36. Consideram-se Restos a Pagar as despesas
empenhadas mas no pagas at o dia 31 de dezembro
distinguindo-se as processadas das no processadas.
Os Restos a Pagar podem ser de dois tipos: de Despesas
Processadas ou de Despesa No Processada.
Restos a Pagar de Despesas Processadas so as
despesas legalmente empenhadas cujo objeto do empenho
j foi recebido, ou seja, aquelas cujo segundo estgio da
despesa (liquidao) j ocorreu, caracterizando-se como os
compromisso do Poder Pblico de efetuar os pagamento aos
fornecedores.
Restos a Pagar de Despesa No Processada so as
despesas legalmente empenhadas que no foram liquidadas
nem pagas at 31 de dezembro do mesmo exerccio, ou
seja, verifica-se que no ocorreu o recebimento de bens e
servios no exerccio de emisso do empenho. Entretanto,

MDULO 7 Oramento Pblico 51


pelo entendimento da Lei n 4320/64, os restos a pagar no
processados devem ser escriturados como obrigao. Com
esse procedimento, a Contabilidade Pblica respeita a referida
lei, mas fere o Princpio da Competncia, o qual define que a
despesa s deve afetar o resultado do exerccio no momento
em que ocorreu o seu fato gerador.
A lei 4.320/64 adotou como fato gerador da despesa
oramentria o empenho, e o Princpio da Competncia adotou
como fato gerador de qualquer despesa, em qualquer ramo
da Contabilidade, o recebimento do servio, o consumo dos
materiais ou o uso dos bens.
Ao se fazer a inscrio de Restos a Pagar, no final do
exerccio, reconhece-se como despesa um fato que ainda vai
ocorrer, ou seja, uma despesa que no ocorreu, contrariando
frontalmente o princpio da competncia. Cabe lembrar que
a Lei de Responsabilidade Fiscal definiu que a despesa seja
reconhecida pela competncia, o que ensejaria a eliminao
dos restos a pagar no processados.

PAGAMENTO
Quanto ao pagamento, este realizado principalmente
por meio de ordem bancria (OB), emitida diretamente em
favor do fornecedor do bem ou servio prestado.
A identificao precisa dos pagamentos efetuados a
fornecedores instrumento fundamental para a fiscalizao
e o controle da gesto oramentria pelos prprios gestores
pblicos e pelas entidades de controle interno, externo e social.

EXECUO DE DESPESAS POR CONVNIOS E


CONTRATOS
As despesas oramentrias podem ser executadas
diretamente pelos rgos que detm a dotao oramentria
ou por meio de transferncias que esses rgos fazem a rgos
de outros governos ou a entidades privadas sem fins lucrativos.
A execuo de despesas da Unio ou do Estado por meio
de transferncias legais e voluntrias responde por uma
parcela importante da prestao de bens e servios populao
de muitos municpios.

52 UFRGS | ESCOLA DE ADMINISTRAO | CURSO DE EXTENSO EM ADMINISTRAO PBLICA DA CULTURA


importante ao gestor pblico estar familiarizado com
a execuo de despesas no mbito de convnios e contratos. unidade

IV
Convnio nome genrico dado ao instrumento de
acordo entre entidades do setor pblico (ou entre entidades do MDULO
setor pblico e do setor privado) para a realizao de programas 7
de trabalho ou eventos de interesse recproco.

A diferena entre convnio e contrato de repasse que,


neste ltimo caso, os mandatrios do repasse so agncias
financeiras oficiais federais (Caixa Econmica Federal, Banco do
Brasil, etc.) e normalmente se referem execuo de obras de
infraestrutura.

Recentemente, houve uma reformulao substancial nos


procedimentos para celebrao de convnios entre o governo
federal e os demais entes.

Agora, todas as aes de celebrao, execuo e


prestao de contas dos convnios devero ser feitas pela
internet. No Portal dos Convnios, o governo federal relaciona
Saiba mais:
os programas com convnios abertos aos municpios, com www.convenios.gov.br
o detalhamento de cada programa e as condies a serem
atendidas pelos governos municipais, por exemplo, a
necessidade de contrapartida ou no.

O governo municipal, por sua vez, deve fazer o seu


cadastramento prvio no portal, a seleo dos programas de
seu interesse e apresentar proposta ou plano de trabalho a ser
conveniado.

Uma vez aprovada a proposta pelo governo federal,


o convnio celebrado, e as operaes para a sua execuo
passam a ocorrer tambm no portal: os detalhes das licitaes
realizadas e dos contratos firmados, o registro de notas fiscais,
recibos e outros documentos contbeis, a movimentao
financeira do convnio, os pagamentos a fornecedores (que
ocorrero sempre por ordens bancrias emitidas diretamente
no portal) e a prestao de contas do convnio.

MDULO 7 Oramento Pblico 53


Desafios para o
unidade
MDULO
aperfeioamento do V 7
oramento pblico

Para falarmos dos desafios, precisamos indagar: qual o


modelo de oramento pblico que almejamos?

Considerando nosso cenrio atual, podemos definir


trs princpios que norteiam a busca de aprimoramento do
processo oramentrio e das estruturas de gesto das polticas
pblicas:

a eficincia da mquina governamental;

a efetividade das polticas pblicas e

a qualidade do gasto.

O desafio consiste em buscarmos um modelo de


planejamento, governana e gesto voltados para resultados,
visando transcender o mero controle de insumos.

Atualmente, um dos principais problemas do processo


oramentrio, no que diz respeito a sua contribuio para
o desenvolvimento humano e social no Brasil, reside no
descasamento entre o processo de elaborao e a execuo
do oramento, de um lado, e o processo de elaborao e a
execuo das polticas pblicas, de outro.

MDULO 7 Oramento Pblico 55


Desafios
Desafio da integrao:
Integrar planejamento, oramento e execuo das aes
governamentais.

Podemos observar que a manifestao mais clara do


descasamento entre oramento e polticas pblicas o fato de
que, na maior parte dos rgos pblicos, esses dois processos
so tratados por unidades administrativas separadas, havendo
uma unidade de planejamento, uma unidade de oramento e
unidades que tratam da execuo finalstica das polticas
com pouca integrao entre eles.

Desafio da transversalidade:
Garantir trabalho cooperativo eficiente entre diferentes
unidades administrativas.

Quando o foco da ao governamental a resoluo de


um problema e a produo de impactos sobre determinada
situao, necessrio que o governo adote estratgias que,
via de regra, abarcam aes que esto sob a alada de rgos
distintos. Por exemplo, a melhoria do desempenho escolar de
estudantes carentes requer aes no apenas de educao e
cultura, mas tambm de sade e assistncia social. A dificuldade
da Administrao Pblica de promover trabalho cooperativo
eficiente entre diferentes rgos e unidades administrativas
o que conhecemos hoje como problema da transversalidade.

Desafio da cooperao:
Integrar esforos de alocao de recursos nos trs nveis
de governo Unio, Estados e municpios.

H superposio de responsabilidades e aes


entre os trs nveis de governo, em alguns casos, e na falta
de definio sobre os responsveis pelo tratamento de
determinados problemas, em outros casos. Mesmo quando
as responsabilidades esto definidas, seria desejvel o

56 UFRGS | ESCOLA DE ADMINISTRAO | CURSO DE EXTENSO EM ADMINISTRAO PBLICA DA CULTURA


estabelecimento de sinergias entre esferas de governo, de
modo a maximizar a troca de conhecimentos, tecnologias e unidade

outros recursos. Um dos mecanismos recentemente adotados V


para tratar essa questo a celebrao de consrcios pblicos
MDULO
(tratamento de lixo, saneamento bsico, sade, abastecimento,
projetos urbanos, etc.), que ainda precisam acompanhamento
7
e estudos.

Desafio da gesto:
Investir em pessoas e capacidade de gesto.
As inovaes tecnolgicas, organizacionais e normativas,
contudo, pouco fazem por si mesmas. No adianta o governo
inovar se as pessoas que vo operar essas inovaes no
estiverem preparadas para isso. Ao contrrio, quando as
pessoas esto motivadas e capacitadas a atender aos desafios,
os resultados so surpreendentes, mesmo sem alteraes
estruturais importantes.

Para tanto, necessrio AP empreender aes para:


profissionalizar e capacitar continuamente a fora
de trabalho;
promover a criao e o gerenciamento de carreiras
pensadas em perspectiva estratgica;
implementar sistemticas de incentivo e
responsabilizao.

Aspectos da caracterstica brasileira


O primeiro que as instituies e as organizaes
oramentrias que vigoram hoje como a legislao de
finanas pblicas, os sistemas de informaes, as prticas
de planejamento, as comisses de oramento do legislativo,
os instrumentos de avaliao e controle, entre outros so
inovaes muito recentes no contexto institucional brasileiro;
em maior parte, datam da dcada de 1960 ou so posteriores.
Isso quer dizer que os governos ainda tm muito a fazer no
que diz respeito compreenso e ao aperfeioamento dessas
instituies e organizaes, sobretudo no nvel dos municpios.

MDULO 7 Oramento Pblico 57


O segundo aspecto que os gestores pblicos tm
um papel ativo fundamental a desempenhar no processo
de aperfeioamento de nosso modelo oramentrio,
particularmente no tocante ampliao da transparncia e
pesquisa e desenvolvimento de novas prticas de planejamento,
gesto e avaliao oramentria.

O processo evolutivo do oramento nos coloca, hoje, o


desafio de contemplarmos diversos valores amadurecidos ao
longo de nossa histria, como a qualidade do planejamento, a
eficcia do controle e a efetividade dos resultados obtidos.

Como realizar a integrao entre planejamento, oramento e gesto das aes?

Como fomentar o trabalho cooperativo entre os rgos pblicos?

Como promover a integrao de esforos entre a Unio, os Estados e os


municpios?

Como melhorar a capacidade de gesto da Administrao Pblica?

Essas so questes que afetam diretamente a qualidade


do processo oramentrio e os resultados que este produz.

Oramento Pblico e
Administraes Locais:
Caractersticas e desafios
crescente a importncia do oramento pblico nas
esferas locais, especialmente para os municpios brasileiros,
considerando a crescente responsabilizao destes na
implementao das polticas pblicas (com o processo de
descentralizao), com a participao popular no processo e a
legislao sobre a responsabilidade fiscal.

58 UFRGS | ESCOLA DE ADMINISTRAO | CURSO DE EXTENSO EM ADMINISTRAO PBLICA DA CULTURA


So exemplos dessas mudanas o Oramento Participativo
e a Lei de Responsabilidade Fiscal. unidade

O primeiro visa trazer o cidado para dentro da


IV
administrao pblica para que ele ajude a decidir o que fazer
MDULO
na cidade, via oramento.
7
A segunda (Lei Complementar n 101, de 4 de maio de
2000), visa responsabilizar o administrador pelos seus atos,
exigindo dele a obedincia a normas sadias de gesto financeira
e principalmente a divulgao peridica dos nmeros da
execuo oramentria a todos os cidados, para que estes
saibam o que est acontecendo com o seu dinheiro.

Contribuio gesto local


Um oramento bem organizado, preciso e fiel realidade
contribui, tambm, para a fiscalizao, o ajustamento a novas
situaes, a correo de desvios e a avaliao da execuo,
com a concluso numa prestao de contas sendo inteligvel
mesmo para o cidado no versado em economs.
Dada a complexidade da administrao pblica moderna,
o oramento pblico o principal instrumento de ao de
qualquer governo, independente de sua ideologia (PEREIRA,
1999). arrecadando e gastando seguindo um plano que o
governo modifica uma sociedade, em maior ou menor grau
conforme a eficincia, a eficcia e a efetividade de suas aes.
Sem oramento, o governo no funciona. Com um bom or-
amento, ele pode prestar bons servios e estimular o desenvol-
vimento da sociedade. O oramento no um fim, um meio de
realizar aes de governo que, se feitas na direo certa ajudam,
mas, se erradas, atrapalham e at inibem o desenvolvimento.

Oramento nos diferentes


nveis de governo
Quando se fala de oramentos pblicos no Brasil h que
distinguir as suas relativas importncias no conjunto do pas.
Por fora da Constituio Federal de 1988, o pas todo adota
uma estrutura oramentria baseada em trs documentos:

MDULO 7 Oramento Pblico 59


Planos Plurianuais PPA, Leis de Diretrizes Oramentrias
LDO, e Leis Oramentrias Anuais, que valem para os governos
federal, estaduais e municipais da mesma forma.
O poder extraoramentrio do governo federal muito
grande (MEIRELLES, 1996).
Por fora da constituio e do sistema poltico do pas, o
governo federal pode realizar muitas aes sem utilizar o seu
oramento.
Nos Estados e no Distrito Federal, os oramentos so
mais importantes do que no governo federal porque o poder
estadual de legislar bem menor do que o da Unio, embora
haja vrias reas em que os governos estaduais podem
agir supletivamente ao do governo federal, como meio
ambiente, segurana pblica, justia, etc.
Estados se valem principalmente de seus oramentos
para realizar as suas atribuies, que no so poucas, embora
a Constituio Federal no tenha sido muito clara na definio
dessas atribuies.
J nos municpios, fora alguma legislao supletiva
dos Estados e da Unio, como horrio do comrcio local,
ordenamento do trnsito, meio ambiente, etc., a ao
governamental municipal essencialmente via oramento
pblico, ora prestando os chamados servios de interesse local,
como coleta de lixo, iluminao pblica, ordenamento urbano,
pavimentao, etc., ora se engajando em aes delegadas pelos
governos federal e estadual, como acontece principalmente
com sade e educao, reas nas quais h leis, planos e recursos
financeiros vinculados a aes especficas que os municpios
devem obedecer e fazer (MEIRELLES, 1996).

Receitas X Despesas no municpio


No caso dos municpios, uma parte significativa das
receitas vem por fora de transferncias constitucionais do
governo federal e do governo estadual.
Aqui cabem duas observaes: primeiro, porque as suas
receitas prprias so to baixas? E segundo, os recursos federais
e estaduais, embora percentualmente altos no conjunto da

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receita municipal, so os realmente disponveis ou esto abaixo
do que poderia estar sendo entregue ao municpio? unidade

V
Matriz tributria no Brasil
MDULO
Em 2012, a Carga Tributria Bruta (CTB) atingiu 35,85% do
PIB brasileiro. Na tabela abaixo est o percentual (%) da arreca-
7
dao de impostos e os principais impostos por ente federado.
Tabela 2. Carga Tributria por Ente Federativo, ano de 2012
% Arrecadao Principais tributos
Unio 69,05% IPI, IR (PF/PJ)
Estados 25,16% ICMS, IPVA
Municpios 5,79% IPTU, ISSQN, ITBI
Fonte: Estudos Tributrios: Carga Tributria no Brasil 2012 (Anlise por Tributo e Bases de Incidncia). Receita Federal.
Ministrio da Fazenda; 2013.
Primeiro, o municpio est dando ateno s receitas
prprias? So elas:
Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial
Urbana (IPTU);
Imposto sobre Servios de Qualquer Natureza (ISSQN);
Imposto sobre a Transmisso de Bens Imveis (ITBI);
Arrecadamento previsto na legislao de trnsito,
tanto no sentido da cobrana de multas por infraes
ao Cdigo de Trnsito Brasileiro, como pela cobrana de
estacionamento nas vias pblicas;
Dvida Ativa, isto , os tributos no pagos no exerccio
financeiro devido.
Desafios para ampliar a arrecadao municipal
Ampliar a captao de novas receitas via otimizao
das existentes.
Melhorar a eficincia e a eficcia do gasto pblico,
otimizando a estrutura existente e melhorando os
servios prestados populao.
Uso de novas tecnologias: mesmo que no resulte
em economia de despesas, o uso de tecnologias mais
modernas e principalmente o uso da TIC, resulta
em mais qualidade dos servios, mais velocidade na
resposta aos cidados, mais informao para o prprio
administrador e mais transparncia, hoje obrigatria para
o servio pblico (TAPSCOTT, 2000).

MDULO 7 Oramento Pblico 61


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