Sistema Tributario Peruano:

Situacin Actual y Perspectivas

Jorge Bravo Cucci*

En el presente artculo el autor sugiere en forma breve y precisa las necesarias modificaciones que deben
producirse en los principales elementos que conforman nuestro Sistema Tributario actual: el Cdigo
Tributario, el Impuesto a la Renta y el Impuesto General a las Ventas. A criterio del destacado autor, dichos
cambios en la normativa deberan ser el resultado de la implementacin de una poltica tributaria que
elabore el Sistema, y que se proyecte al futuro, a la luz de los cambios que se vienen experimentando en
la economa mundial.

1. Introduccin: un poco de historia forma ordenada, cules eran los tributos vigentes en el
pas, frmula que fue posteriormente adoptada por el
Cuando hablamos de Sistema tributario, nos Decreto Legislativo 771 en diciembre de 1994, vigente
estamos refiriendo al conjunto de normas jurdicas hasta nuestros das.
que establecen tributos y las que regulan los
procedimientos y deberes formales necesarios para Retrocediendo por un instante al 1o de enero de
hacer posible el flujo de tributos al Estado, as como 1994, nos encontramos con un Sistema tributario
las que contienen los principios del Derecho Tributario, racionalizado, con una relacin de tributos listados, con
usualmente sedimentadas en el texto Constitucional. muy pocas exoneraciones y beneficios tributarios, y con
En ese escenario, el Sistema tributario es ms amplio reglas claras que facilitaban su entendimiento por parte
que Rgimen tributario, qu slo se refiere a las normas de los operadores del sistema, vale decir de los sujetos
referidas a los tributos. pasivos y de la Administracin Tributaria. Pero, doce
aos despus, nos encontramos con que dicho Sistema
Las bases normativas de nuestro actual Sistema ha cambiado gracias a diversas alteraciones a las que
tributario, se encuentran en la profunda reforma el legislador nos ha tenido acostumbrados cada 31 de
86
tributaria llevada a cabo en diciembre de 1990, cuando diciembre de estos ocho aos, teniendo hoy un amasijo
a travs de los Decretos Legislativos 61 7, 61 9, 620, de regmenes tributarios confusos y contradictorios,
621, 622 y 623 se derogaron una exorbitante cantidad con marchas y contramarchas y marchas nuevamente',
de tributos ineficientes y de baja recaudacin que que cooperan para incrementar la inseguridad jurdica
distraan y complicaban la labor de la Administracin en materia tributaria que percibe aqul que planea
Tributaria, sin generar mayores recursos al Estado (es realizar una inversin en el Per.
el caso del Impuesto a las Ventas al exterior, Impuesto
a las exportaciones por el puerto de Paita y el Tributo a No dudamos que en muchos casos, las modificaciones
los Productos Pesqueros). Posteriormente, por Decreto han sido necesarias, al advertirse defectos o vacos en
Ley 25988 de diciembre de 1992, se derog otro gran las normas y que generaban prdidas en la recaudacin
grupo de tributos destinados y de escasa recaudacin, tributaria. Tan slo, queremos dejar evidencia que
as como tasas cuyo rendimiento tena un destino ello no debera ocurrir en un Sistema tributario
ajeno al de cubrir el costo de las obras o servicios (por adecuadamente concebido, esto es, elaborado como
ejemplo, el tributo por salida al exterior) y una serie de un todo unitario, y no en base a un conjunto de parches
privilegios y beneficios tributarios. Este Decreto Ley, a y remiendos legislativos de ltima hora. Cmo lograr
su vez, de forma que juzgamos adecuada, mencion de ello? Creemos que delineando desde hoy una poltica
Abogado. Profesor de Derecho Tributario de la Pontificia Universidad Catlica del Per. Asociado encargado del rea Tributaria del Estudio Llona & Busta-
mante, Abogados.
1 Una prueba de ello, son las variaciones que sufri el valor del terreno en los supuestos de primera venta de bienes inmuebles que del rnes de junio de 2000
a enero de 2001 sufri cuatro cambios. Ver al re~pecto Al va Matteucci, Mario, Lpez-Ameri, Susana. La valorizacin de/os terrenos en la primera venta de
inmuebles: Problemas de aplicacin del Reglamente de la Ley dei/GV luego de las modificaciones efectuadas en el ao 2000. Anlisis Tributario. enero
2001' pg. 25 - 27.

tributaria en funcin a la cual se elabore el Sistema, y
que se proyecte al futuro, a la luz de los cambios que
la economa mundial viene experimentando, como
es el caso del comercio electrnico y sus efectos
en la tributacin, la doble o mltiple tributacin
producto de la internacionalizacin de las operaciones
empresariales, la tributacin como un medio de
disuasin a la contaminacin ambiental, slo por citar
algunos ejemplos.
2. Constitucin y Sistema Tributario
Una evaluacin del Sistema tributario, debe partir por
la norma de mayor jerarqua que contiene los principios
que rigen a los tributos: en nuestro caso la Constitucin
Poltica del Per.
En ese sentido, es destacable la labor del Tribunal
Constitucional, rgano jurisdiccional que viene
pronuncindose reiteradamente respecto a los
principios tributarios que la constitucin peruana
contempla, acogiendo la teora de los principios
constitucionales implcitos. En efecto, a travs d la
Sentencia recada en el Expediente 0033-2004-AI/TC
se reconoce que an cuando el texto constitucional
no se refiere expresamente al principio de capacidad
contributiva, se trata de un principio constitucional
de carcter implcito cuya presencia se deduce del
principio de igualdad.
3. Cdigo Tributario
En cuanto al Cdigo Tributario me voy permitir ser muy
breve, aun cuando el tema es por propia naturaleza
muy extenso. El Cdigo Tributario no es el Cdigo de
la Administracin Tributaria, es ms bien la norma que
regula las relaciones entre los sujetos que rodean el
fenmeno tributario y sus consecuencias econmicas y
jurdicas, a los cuales denominamos como operadores
del Sistema Tributario.
Partimos de un axioma incuestionable en la doctrina
jurdico-tributaria: Los operadores del Sistema Tributario,
Administrado y Administrador, se encuentran ubicados
en un plano jurdico de igualdad, estando sometidos
ambos a la misma Ley, la cual si bien es cierto otorga
diferentes prerrogativas a uno y otro, no pretende en
modo alguno reconocer una relacin de subordinacin
del administrado respecto del Administrador, sino la
forma de delimitar derechos y obligaciones a los efectos
de dotar al Sistema de seguridad jurdica, sin la cual
no podran discurrir normalmente las relaciones entre
stos dentro de un Estado de Derecho. As las normas
contenidas en el Cdigo Tributario y en general en normas
que regulan materia tributaria, no pueden tener un carz
tuitivo a favor de uno u otro de los operadores del Sistema
Tributario, como s ocurre por ejemplo en ramas como el
Derecho Laboral.
En ese esquema, me permito resumir algunos ternas que
deben merecer urgentes cambios e incorporaciones en
futuros Cdigos Tributarios:
1 Jorge Bravo Cucci 1
a) Ecualizar las tasas de inters moratorio respecto de
las diversas Administraciones Tributarias. No existe
razn tcnica para que existan tasas diversas.
b) La tasa de inters aplicable a los pagos indebidos
o en exceso no debe ser menor a la tasa de inters
moratorio.
e) Toda fiscalizacin tributaria debe concluir con
una Resolucin por parte de la Administracin
Tributaria.
d) Debe establecerse un mecanismo de resarcimiento
por los daos y perjuicios que la Administracin
Tributaria ocasiona al Administrado.
e) Resulta imperioso legalizar el concordato como
mtodo conciliatorio.
f) La administracin de justicia tributaria debe
efectuarse a nivel jurisdiccional y no a nivel
administrativo.
4. Impuesto a la Renta
La legislacin en materia del Impuesto a la
Renta debe adecuarse a las actuales tendencias
mundiales, fundamentalmente en lo relacionado a
las operaciones internacionales que generan rentas
de diversa fuente y en cuya tributacin confluyen
diversos fiscos. En ese escenario, deben celebrarse
convenios para evitar la doble o mltiple imposicin
y convenios de intercambio de informacin entre
Administraciones Tributarias, a los efectos de
fomentar la inversin extranjera.
"El Cdigo Tributario no es el
Cdigo de la Administracin
Tributaria, es ms bien la norma
que regula las relaciones
entre los sujetos que rodean
el fenmeno tributario y sus 87
consecuencias econmicas
y jurdicas, a los cuales
denominamos como operadores
del Sistema Tributario':
Merece un comentario aparte, la evaluacin que
estara haciendo el gobierno en torno a la sustitucin
del Impuesto a la Renta hoy vigente, por un Impuesto
a los Ingresos Brutos. Si bien la implementacin de un
impuesto con tales caractersticas generara una mayor
recaudacin y facilitara la labor de fiscalizacin por
parte de la Administracin Tributaria, pues ya no habra
que verificar los gastos y costos del contribuyente,
se tratara de un Impuesto que no gravara una
manifestacin de riqueza, pues el concepto de
"ingresos brutos" no es asimilable al de "renta" lo que
implicara un despropsito y una violacin al principio
de capacidad contributiva.
 Derecho Tributario y Poltica Fiscal
Mencin aparte merece el proyecto de someter
a imposicin las sobreganancias de las empresas
mineras. En nuestra opinin, se trata de un tributo que
estara recayendo sobre la renta de las empresas ya
sometida a previa imposicin, generndose un efecto
de doble imposicin. Tal proyecto normativo adolece
de diversas crticas que van ms all de cuestiones
meramente tcnicas. En efecto, el referido impuesto
vulnerara el principio constitucional de igualdad, pues
a igual capacidad contributiva, se estaran aplicando
alcuotas distintas a las empresas mineras, respecto
de las que se aplican a las empresas que realizan otras
actividades econmicas.
En particular, creemos que la legislacin en materia de
Impuesto debera contemplar lo siguiente:
a) La tributacin de las rentas de las personas naturales
debera contemplar un sistema de deducciones ms
justo y equitativo, a los efectos de gravar con el impuesto
el real enriquecimiento y no montos ficticios.
b) Evaluar la conveniencia de gravar los dividendos, en
tanto se trata de una normativa compleja que generar
muchos problemas interpretativos y de aplicacin por
parte de los contribuyentes y del fisco.
e) Permitir el arrastre de prdidas tributarias por
88
periodos mayores, dadas las actuales circunstancias
econmicas por las que atraviesa el pas.
S. Impuesto General a las Ventas
Respecto del Impuesto General a las Ventas,
consideramos que debe revisarse su estructura a los
efectos de implementar los siguientes cambios:
a) Generalizar el impuesto, incorporando supuestos
que actualmente no se encuentran alcanzados
con el impuesto y definir con mayor claridad los
supuestos de afectacin.
b) Eliminar en lo posible las exoneraciones que atentan
contra la neutralidad del impuesto y provocan
prdida en la recaudacin tributaria.
e) Establecer reglas ms claras con relacin al rgimen
de retenciones del impuesto, fundamentalmente en
lo que respecta a operaciones con letras de cambio
y otros medios de pago.
d) Incorporar de forma expresa en la legislacin,
el principio de realidad econmica, que ha sido
reconocido en diversas ResolucionesdeiTribunal Fiscal,
y de tal forma, privilegiarla sustancia de las operaciones
en contraposicin a las meras formalidades.~