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DBORA PEREIRA DA SILVA PONTES

IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA

Rio de Janeiro,
2011
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UNIVERSIDADE CANDIDO MENDES

INSTITUTO A VEZ DO MESTRE
CURSO DE GESTO PBLICA

IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA

AUTOR: DBORA PEREIRA DA SILVA PONTES

Monografia realizada em comprimento s

exigncias curriculares para concluso do curso de
ps-graduao e obteno do diploma em gesto
pblica.

Rio de Janeiro,
2011
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PONTES, DBORA PEREIRA DA SILVA

IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA

Monografia realizada em comprimento s

exigncias curriculares para concluso do curso de
ps-graduao e obteno do diploma em gesto
pblica.

Pginas: 44

UNIVERSIDADE CANDIDO MENDES

INSTITUTO A VEZ DO MESTRE

Rio de Janeiro Brasil - 2011

Palavras-chaves: Improbidade Administrativa, Administrao Pblica, Princpios

Norteadores

TTULO
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Agradecimentos
Agradeo primeiramente a Deus por estar sempre ao meu lado me amparando e
favorecendo maturidade, amor, perseverana para seguir em frente perante aos
inmeros obstculos que superei e, ainda superarei com meu diploma na mo.
A meus pais, Nilson Carlos e Sonia Regina, por toda dedicao e zelo pela
minha formao, no deixando nada faltar, sempre me favorecendo o conforto que
poderiam me dar, para que tivesse somente uma preocupao: alcanar esta meta
da qual estou perto.
Ao meu namorado, Ernane, por todo o suporte afetivo e companheirismo,
mesmo em reta final que est sendo eficaz na complementao de minha alegria. Foi
DEUS que te elegeu na minha vida e, agradeo a Ele por isso.
Ao grupo de orao So Miguel Arcanjo por todo o sustento espiritual, sem ele o
corpo no agentaria sozinho. Com vocs amadureci muito, todos os ensinamentos
adquiridos foram fundamentais em minha transformao como pessoa, logo,
acadmica tambm, pois no tem como separar um do outro.
Ao Instituto A Vez do Mestre por aprimorar a minha instruo de vida e, ampliar
meus horizontes profissionais. Conheci muita gente, professores, alunos e
funcionrios que acrescentaram muito na lapidao do meu carter profissional. Foi
onde realmente aprendi sobre lidar com gente.
Ao professor William Rocha por todo incentivo pesquisa, cincia, a ser
decidido em resolver os questionamentos que surgir e, receber minha monografia no
ltimo dia. Muito Obrigada.
 5

Epgrafe

Prefiro os que me criticam, porque me corrigem, aos que me elogiam, porque me

corrompem.

(Santo Agostinho)
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Sumrio

Introduo
Captulo I Moralidade Administrativa e Probidade
Captulo II Sujeitos da Improbidade
Captulo III Atos de Improbidade
Captulo IV Sanes
Concluso
Referncias Bibliogrficas
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ndice

Introduo 01
Problema 22
Justificativa 23
Motivao 24
Objetivo 25
Material 26
Mtodo 26
Captulo I Moralidade Administrativa e Probidade 03
1.1 Problemtica dos Conceitos Indeterminados 03
1.2 Moralidade 04
1.3 Improbidade Administrativa: Definio 05
1.4 Distino entre Improbidade Administrativa e Imoralidade Administrativa 06
Captulo II Sujeitos da Improbidade 08
2.1 Sujeito Ativo 08
2.2 Sujeito Passivo 10
Captulo III Atos de Improbidade 13
3.1 Atos que Importam em Enriquecimento Ilcito 13
3.2 Atos que causam prejuzo ao errio 15
3.3 Atos que atentam contra os princpios da Administrao Pblica 18
Captulo IV Sanes 27
Concluso 31
Referncias bibliogrficas 33
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Lista de Abreviaturas e Smbolos

- pargrafo
V cinco em romano ou inciso se citao de lei
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Resumo

Improbidade Administrativa

A sociedade humana est em constante evoluo e com o intuito de manter a

ordem da vida social, cria mecanismos (normas) a fim de assegurar o equilbrio das
relaes interpessoais. Estas relaes envolvem toda a sorte de direitos, garantias,
deveres e obrigaes, dos quais destacamos, como objeto de estudo, a questo da
tica no servio pblico. A partir do momento em que os agentes pblicos deixam de
agir sob a gide e a luz da moral, configura-se no plano material a improbidade
administrativa, o ato mprobo que traz prejuzos ordem pblica e social, seja a
mdio ou a longo prazo. Este trabalho aborda a questo tica e moral que
fundamenta o Estado Democrtico de Direito e, consequentemente, os bons
princpios da Administrao Pblica. Pretende-se, ainda, abordar a importncia da
distino entre moralidade administrativa e probidade administrativa, ambos
conceitos indeterminados. Tendo em vista que a importncia desta distino
relaciona-se com a aplicabilidade das penas cabveis aos atos mprobos, far-se-
uma breve anlise acerca dos sujeitos e dos atos de improbidade, bem como das
penalidades previstas pela Lei n 8.429/92, conhecida como Lei de Improbidade
Administrativa (LIA).

Palavras chaves: Improbidade Administrativa, Administrao Pblica, Princpios

Norteadores
 10

Introduo

A improbidade administrativa caracterizada, sucintamente, pela violao aos

princpios da moralidade, impessoalidade e economicidade e enriquecimento ilcito
no exerccio, conforme previsto por lei.
A Administrao Pblica no exerce suas atividades e direitos com a mesma
autonomia e liberdade com que os particulares exercem os seus. Enquanto a
atuao dos particulares funda-se no princpio da autonomia da vontade, a atuao
do Poder Pblico orientada por princpios como o da legalidade, da supremacia do
interesse pblico sobre o privado e da indisponibilidade dos interesses pblicos.
Desta forma, nota-se que ao agente pblico no permitido atuar da mesma
maneira que permitida ao particular, ou seja, de maneira pessoal, que no prevista
em lei, defendendo interesses que no os pblicos.
Os atos de improbidade praticados por qualquer agente pblico tm nova
disciplina legal. Veio a lume a Lei 8.429, de 2 de junho de 1992. O diploma d
concreo Constituio Federal (artigos. 37, 4., e 15, V).
As disposies desta alcanam todas as pessoas qualificadas como agentes
pblicos, na administrao direta, indireta e fundacional, ainda que transitoriamente,
com ou sem remunerao. E tambm as empresas incorporadas ao patrimnio
pblico e as entidades para criao ou custeio o errio haja concorrido ou concorra
com mais de 50% do patrimnio ou da receita anual.
So abrangidos ainda aqueles que, mesmo no sendo agentes pblicos,
induzam ou concorram para a prtica do ato de improbidade ou dele se beneficiem
sob qualquer forma, direta ou indiretamente. Neste sentido, so equiparados a
agentes pblicos, ficando sujeitos s sanes previstas na Lei de Improbidade
Administrativa, os responsveis e funcionrios de pessoas jurdicas de direito privado
que recebam verbas pblicas e promovam o seu desvio, apropriao, ou uso em
desconformidade com as finalidades para as quais se deu o repasse. Os atos
incriminveis so aqueles que importam vantagem ilcita, ou que causam prejuzo ao
errio, ou que atentam contra os princpios da administrao pblica.
 11

A improbidade fenmeno que acompanha o Homem em sua trajetria no

tempo. O tema, portanto, antiqussimo e ao mesmo tempo atual. Em toda parte no
existem solues mgicas ou acabadas para o combate corrupo.
A existncia do Estado prende-se noo de um aparelho organizador das
relaes sociais para satisfao das necessidades pblicas, realizando-as mediante
servios pblicos atribudos a pessoas jurdicas por ele criadas atravs das
atividades executadas pelas pessoas fsicas investidas em funes pblicas (dotadas
de poderes administrativos correlatos) pelas mais variadas formas de investidura ou
vnculo. Porm, h uma distncia, s vezes pequena, s vezes grande, entre o
Estado ideal e o Estado real, e a cincia jurdica, bem conhecendo essa dura
realidade, fornece meios para a responsabilizao do agente pblico pelo mau uso
do poder que o povo lhe confere.
Houve um inegvel avano promovido pela Lei n 8. 429, de 02 de junho de
1992, a Lei de Improbidade Administrativa, ou lei do colarinho branco. Como ficou
conhecida quando de sua promulgao, a qual foi editada para dar exequibilidade ao
artigo. 37, 4, da Constituio Federal de 1988, constituindo-se no principal
instrumento legislativo de todos os tempos para a defesa do patrimnio pblico, e do
qual se tem valido o Ministrio Pblico brasileiro, seu principal operador e at aqui o
responsvel por sua efetiva operacionalizao. igualmente uma grande aliada do
cidado no controle social, o qual pode solicitar ao Ministrio Pblico representao
para apurar ato lesivo ao patrimnio pblico.
A sociedade encontra nela a possibilidade de exercer o controle social,
exigindo moralidade e compromisso social dos responsveis pela gesto dos
recursos pblicos, pois o dispositivo impe limites para os gastos com pessoal e
coerncia na gesto do oramento dos entes federativos e seus rgos.
Esta lei, um marco em nosso Direito Brasileiro, definiu as sanes aplicveis
aos agentes pblicos nos casos de enriquecimento ilcito atravs da prtica de ato de
improbidade administrativa, bem como quais atos administrativos configuram o crime
de improbidade, prevendo tambm, expressamente, a legitimidade do Ministrio
Pblico para a propositura da ao principal.
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CAPTULO I
Moralidade Administrativa e Probidade

1.1 Problemtica dos Conceitos Indeterminados

Sabe-se que o Direito se expressa atravs da linguagem, e que da mesma

forma, esta no obtm preciso em todos os seus termos. Isto acaba gerando um
grande problema para a sociedade, pois a linguagem, bem como as palavras
empregadas nas normas jurdicas, devem ser compreensveis para todos os
cidados, tendo em vista que ningum se excusa de cumprir a lei alegando que no
a conhece.
Pode contrapor os conceitos jurdicos determinados aos conceitos jurdicos
indeterminados. Aqueles delimitam a realidade qual se referem de maneira precisa
e inequvoca, ou ao menos possibilitam certa preciso quando inseridos em um
contexto, enquanto estes possuem um grau de indeterminao que dificulta a
apreenso de seu contedo.
Os conceitos jurdicos indeterminados so expresses propositadamente
vagas utilizadas pragmaticamente pelo legislador com a finalidade de propiciar o
ajuste de certas normas a uma realidade cambiante ou ainda pouco conhecida.
Graas a esses conceitos, o intrprete pode adequar a legislao s condies
socioeconmicas, polticas e culturais que envolvem o caso concreto e condicionam
a aplicao da lei.
Isto em alguns casos, no, porm em todos. dizer: em dadas situaes, nas
paradigmticas ou tpicas, poder-se- dizer, em nome de uma verdade objetivamente
convinhvel, que algum induvidosamente pobre ou velho ou ento que no o
(e assim por diante no exemplrio referido), porm, em outras tantas, mesmo
recorrendo-se a todos os meios mais alm aduzidos para delimitar o mbito de uma
expresso vaga, ter-se- de reconhecer que no se poderia rechaar como
necessariamente falsa dentre duas opinies conflitantes sobre o mesmo tpico.
Verifica-se, portanto, que possvel estabelecer um ncleo mnimo de
compreenso para os conceitos indeterminados. Esta noo preliminar acerca
 13

destes de extrema importncia, tendo em vista que a compreenso depende do

entendimento da distino entre dois conceitos indeterminados que muitas vezes se
confundem: o da moralidade administrativa e o da probidade administrativa, os quais
sero estabelecidos nos tpicos seguintes.

1.2 - Moralidade

A moral um conceito indeterminado que varia no tempo e no espao.

Contudo, este fato no impede a limitao da atuao administrativa. A Constituio
Federal estabeleceu no artigo 37 a moralidade como princpio aplicvel
Administrao Pblica. O referido artigo dispe que a Administrao Pblica direta e
indireta de qualquer dos poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municpios obedecer aos princpios de legalidade, impessoalidade, moralidade,
publicidade e eficincia (...).
O princpio da moralidade de difcil traduo verbal talvez porque seja
impossvel enquadrar em um ou dois vocbulos a ampla gama de condutas e
prticas desvirtuadoras das verdadeiras finalidades da Administrao Pblica. Em
geral, a percepo da imoralidade administrativa ocorre no enfoque contextual; ou
melhor, ao se considerar o contexto em que a deciso foi ou ser tomada. A deciso,
de regra, destoa do contexto, destoa do conjunto de regras de conduta extradas da
disciplina geral norteadora da Administrao.
A ideia subjacente ao princpio a de que moralidade administrativa no
moralidade comum, mas moralidade jurdica, Essa considerao no significa
necessariamente que o ato legal seja honesto. Significa como disse Hauriou, que a
moralidade administrativa consiste no conjunto de regras de conduta tiradas da
disciplina interior da Administrao.
A moralidade administrativa no se confunde com a moralidade comum o que,
contudo, no as antagoniza, pelo contrrio, so complementares. A moralidade
administrativa composta de regras de boa administrao, ou seja: pelo conjunto de
regras finais e disciplinares suscitadas no s pela distino entre os valores
antagnicos bem e mal; legal e ilegal; justo e injusto mas tambm pela ideia geral
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de administrao e pela ideia de funo administrativa. Vislumbra-se nessa regra um

carter utilitrio que dado por sua intensa carga finalista.
A principal finalidade deste princpio evitar abusos por parte dos
administradores pblicos e ampliar o controle da legalidade. Ou seja, a moralidade
administrativa tem como principal objetivo normatizar a conduta do agente pblico no
desempenho de suas atividades.

1.3 Improbidade Administrativa: Definio

O vocbulo improbidade de origem latina improbitate e significa, dentre

outras coisas, desonestidade, falsidade, desonradez, corrupo. O vocbulo veio a
ser adotado para adjetivar a conduta do administrador desonesto.
Trata-se da conduta de um agente pblico que contraria as normas morais,
alei e os costumes, indicando falta de honradez e atuao ilibada no que tange aos
procedimentos esperados da administrao pblica, seja ela direta, indireta ou
fundacional, no se limitando apenas ao Poder Executivo.
Numa primeira aproximao, improbidade administrativa o designativo
tcnico para a chamada corrupo administrativa, que, sob diversas formas,
promove o desvirtuamento da Administrao Pblica e afronta os princpios
nucleares da ordem jurdica (Estado de Direito, democrtico e Republicano),
revelando-se pela obteno de vantagens patrimoniais indevidas s expensas do
errio, pelo exerccio nocivo das funes e empregos pblicos, pelo trfico de
influncia nas esferas da Administrao Pblica e pelo favorecimento de poucos em
detrimento dos interesses da sociedade, mediante a concesso de obsquios e
privilgios ilcitos.
Trata-se, portanto, de conduta humana positiva ou negativa, ilcita, que,
tambm, poder acarretar uma sano civil, administrativa e penal, em virtude dos
bens jurdicos atingidos pelo fato jurdico. Para estar configurada a improbidade
administrativa basta que haja afronta aos princpios insculpidos no caput do artigo 37
do Texto Maior, no sendo imperiosa a necessidade de que haja prejuzo financeiro
ao errio.
 15

Marcelo Caetano demonstra que, no Direito Portugus, a probidade tambm

um dever, pois o funcionrio deve servir a Administrao com honestidade,
procedendo no exerccio das suas funes sempre no intuito de realizar os
interesses pblicos, sem aproveitar os poderes ou facilidades delas decorrentes em
proveito pessoal ou de outrem a quem queira favorecer.
Os grandes exemplos de improbidade no Brasil so: aplicao irregular de
verba pblica, falta de prestao de contas, frustrao de concurso de processo
licitatrio, superfaturamento de obra pblica esses so os mais comuns atos de
improbidade administrativa praticados diariamente pelos administradores pblicos
brasileiros. E esses atos so classificados como atos de improbidade administrativa.

1.4 Distino entre Improbidade Administrativa e Imoralidade Administrativa

O princpio da moralidade administrativa de alcance maior, conceito mais

genrico, a determinar, a todos os poderes e funes do Estado, atuao conforme
o padro jurdico da moral, da boa f, da lealdade, da honestidade. J a probidade,
que alhures denominamos moralidade administrativa qualificada, volta-se a
particular aspecto da moralidade administrativa. Parece-nos que a probidade est
exclusivamente vinculada ao aspecto da conduta (do ilcito) do administrador. Assim,
em termos gerais, diramos que viola a probidade o agente pblico que em suas
ordinrias tarefas e deveres (em seu agir) atrita os denominados tipos legais.
A probidade, desse modo, seria o aspecto pessoal-funcional da moralidade
administrativa. Nota-se de pronto substancial diferena. Dado agente pode violar a
moralidade administrativa e nem por isso violar necessariamente a probidade se na
anlise de sua conduta no houver a previso legal tida por ato de improbidade.
Imoralidade administrativa no se confunde com improbidade administrativa,
pois esta forma qualificada daquela. Improbidade administrativa pode ser definida
como espcie do gnero imoralidade administrativa, qualificada pela desonestidade
de conduta do agente pblico, mediante a qual este se enriquece ilicitamente, obtm
vantagem indevida, para si ou para outrem, ou causa dano ao errio. Desonestidade
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implica conduta dolosa, no se coadunando, pois, com o conceito de improbidade a

conduta meramente culposa.
Jos Afonso da Silva deixa claro que improbidade administrativa uma
imoralidade qualificada ensinando que a improbidade administrativa uma
imoralidade qualificada pelo dano ao errio e correspondente vantagem ao mprobo
ou a outrem. A improbidade tratada ainda com mais rigor, porque entra no
ordenamento constitucional como causa de suspenso dos direitos polticos do
mprobo.
Vale lembrar que no punvel o agente pblico, ou equiparado, quando o ato
acoimado de improbidade , na verdade, fruto de inabilidade, de gesto imperfeita,
ausente o elemento de desonestidade, ou de improbidade propriamente dita.
Se o agente, por incompetncia, ou ainda, pelo mau exerccio de sua funo,
acarretar danos ao Poder Pblico, age em desconformidade com o princpio da
moralidade administrativa. J o agente que atua com a inteno (dolo) de obter
vantagem s custas do Errio Pblico, fere o princpio da probidade administrativa.
Ou seja, nem tudo que imoral configura improbidade. O agente imoral,
possivelmente, poder sofrer as sanes contidas na referida lei, contanto que
fundamentadas em outro dispositivo legal. Sendo assim, no se aplica a Lei de
Improbidade Administrativa aos atos simplesmente imorais. S se submeter s
sanes previstas na Lei de Improbidade Administrativa o agente mprobo.
A lei n 8.429/92 explicita situaes consideradas violadoras da probidade.
Tipifica as figuras do enriquecimento ilcito, do prejuzo ao errio e da infringncia
aos princpios administrativos, como condutas tidas por atentatrias probidade.
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CAPTULO II
Sujeitos da Improbidade

2.1 Sujeito Ativo

O sujeito ativo do ato de improbidade o agente pblico, assim qualificado nos

termos do artigo 2 da Lei 8.429/92, sendo que, ao seu lado, podero figurar
particulares colaboradores ou beneficirios dos atos de improbidade.
Conforme seu artigo 2, a Lei de Improbidade amplia o conceito de agente
pblico, englobando neste um nmero considervel de hipteses. De acordo com o
referido dispositivo legal, reputa-se agente pblico, para os efeitos desta lei, todo
aquele que exerce, ainda que transitoriamente ou sem remunerao, por eleio,
nomeao, designao, contratao ou qualquer forma de investidura ou vnculo,
mandato, cargo, emprego ou funo nas entidades mencionadas no artigo anterior.
No obstante, o artigo 3 da Lei de Improbidade amplia o rol dos sujeitos ativos
passveis de responsabilizao, englobando tambm, no que couber, quele que,
mesmo no sendo agente pblico, induza ou concorra para a prtica do ato de
improbidade ou dele se beneficie sob qualquer forma, direta ou indireta.
Obviamente, o terceiro, o particular, poder apenas ser coautor ou participante da
conduta ilcita, pois apenas o agente pblico que disponibilizar de meios
eficazes para a realizao da conduta lesiva.
Emerson Garcia e Rogrio Pacheco Alves categorizam os agentes pblicos da
seguinte forma: agentes polticos, agentes particulares colaboradores, servidores
pblicos e agentes meramente particulares. Quanto aos agentes polticos assim
lecionam: Agentes Polticos so aqueles que, no mbito do respectivo poder
desempenham as funes polticas de direo previstas na Constituio,
normalmente de forma transitria, sendo a investidura realizada por meio de eleio
(no Executivo, Presidente, Governadores, Prefeitos e, no Legislativo, Senadores,
Deputados Federais, Deputados Estaduais, Deputados Distritais e Vereadores) ou
nomeao (Ministros e Secretrios Estaduais e Municipais).
 18

Em relao aos agentes particulares colaboradores, os referidos autores

esclarecem que so os que executam determinadas funes de natureza pblica,
por vezes de forma transitria e sem remunerao (exemplo jurados, mesrios,
escrutinadores, representantes da sociedade civil em conselho), abrangendo, para
os fins da Lei da Improbidade, aqueles que tenham sido contratados especificamente
para o exerccio de determinada tarefa.
Servidores pblicos so aqueles que, qualquer que seja o regime jurdico a que
estejam submetidos, possuem um vnculo permanente com os entes estatais da
administrao direta ou indireta, desempenham funes prprias destes, ou outras
teis sua consecuo, e so remunerados por seus servios, estando aqui
includos os membros do Ministrio Pblico, do Poder Judicirio e do Tribunal de
Contas.
Por sua vez, Marino Pazzaglini Filho, tambm classifica os agentes pblicos em
quatro categorias: dos agentes polticos, dos agentes autnomos, dos servidores
pblicos e dos particulares em colaborao com o Poder Pblico.
No que tange aos agentes polticos, apresenta conceito semelhante ao
anteriormente exposto, acrescentando que estes so os titulares dos cargos
estruturais organizao poltica do Pas, ou seja, ocupantes dos que integram o
arcabouo constitucional do Estado, o esquema fundamental do Poder.
A segunda categoria, denominada pelo autor agentes autnomos, incluem os
membros do Poder Judicirio, dos Ministrios Pblicos, dos Tribunais de Contas e
Chefes da Advocacia Geral da Unio que, regidos por legislao prpria, exercem
funes superiores e essenciais, mas no participam diretamente de decises
polticas.
J os servidores pblicos so as pessoas fsicas que prestam servios aos
poderes do Estado e s entidades da Administrao Pblica Indireta de natureza
profissional, com vnculo empregatcio e remunerao paga pelo Errio.
Particulares em colaborao com o Poder Pblico so as pessoas fsicas que
exercem atividades de interesse pblico e gerenciam verbas pblicas em empresas
privadas controladas pelo Estado (nas quais o Errio contribuiu com mais de 50% de
seu patrimnio ou renda anual); em entidades particulares de interesse pblico, que
 19

recebam do Estado subsdios (sociais e econmicos), benefcios ou incentivos

(fiscais ou creditcios), como por exemplo, servios sociais autnomos, organizaes
sociais Ongs e organizaes sociais de interesse pblico.
Partindo deste entendimento, entende-se que, para a efetiva identificao do
sujeito ativo do ato mprobo, h primeiramente que se verificar se tal ato fora
cometido por agente pblico. O status de agente pblico haver de ser aferido a
partir da anlise do vnculo existente entre o autor do ato e o sujeito passivo imediato
por ocasio de sua prtica, ainda que por ocasio da deflagrao das medidas
necessrias persecuo dos atos de improbidade outra seja a sua situao
jurdica., e ainda a verificao de que o mesmo o praticou em razo de sua especial
condio de agente pblico.

2.2 Sujeito Passivo

O sujeito passivo ou vtima do agente mprobo a Administrao Pblica

direta, indireta ou fundacional de qualquer dos poderes da Unio, dos Estados, do
Distrito Federal, dos Municpios e as entidades particulares que tenham participao
de dinheiro pblico em seu patrimnio ou receita, conforme prescreve o artigo 1 da
Lei n 8.429/92: Art. 1 Os atos de improbidade praticados por qualquer agente
pblico, servidor ou no, contra a administrao direta, indireta ou fundacional de
qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal, dos Municpios, de
Territrio, de empresa incorporada ao patrimnio pblico ou de entidade para cuja
criao ou custeio o errio haja concorrido ou concorra com mais de cinquenta por
cento do patrimnio ou da receita anual, sero punidos na forma desta lei.
Pargrafo nico do art. 1. Esto tambm sujeitos s penalidades desta lei os
atos de improbidade praticados contra o patrimnio de entidade que receba
subveno, benefcio ou incentivo, fiscal ou creditcio, de rgo pblico bem como
daquelas para cuja criao ou custeio o errio haja concorrido ou concorra com
menos de cinquenta por cento do patrimnio ou da receita anual, limitando-se,
 20

nestes casos, a sano patrimonial repercusso do ilcito sobre a contribuio dos

cofres pblicos.
Em observncia letra da lei, verifica-se que empresas que gozam de
incentivos fiscais, a exemplo de empresas favorecidas atravs da SUDENE, SUDAM
e outros organismos nacionais ou estaduais, encontram-se protegidas pela Lei de
Improbidade Administrativa, em relao conduta irregular, dolosa ou culposa, em
que pese sua condio de empresas privadas.
Pazzaglini Filho, Rosa e Fazzio Jnior, apresentam o conceito de sujeito
passivo da seguinte forma: sujeito passivo a pessoa jurdica de direito pblico
interno (Unio, Estado, Municpio, Autarquia) ou a pessoa jurdica de direito privado
(Empresa Pblica, Sociedade de Economia Mista, empresa com envolvimento de
capitais pblicos). Quer dizer, sujeito passivo da improbidade administrativa
qualquer entidade pblica ou particular que tenha participao de dinheiro pblico em
seu patrimnio ou receita anual.
Cludio Ari Mello sustenta que: A lei atinge apenas os atos de natureza
administrativa, pelo que no esto sob sua incidncia os atos legislativos e
jurisdicionais tpicos. Assim, o parlamentar que recebe propina para votar desta ou
daquela forma, e o juiz que, subornado, profere sentena em favor da parte com
quem negociou, no praticam atos de improbidade administrativa, conquanto possam
sofrer sanes penais, civis, polticas (no caso do parlamentar) e administrativa (no
caso do Magistrado).
No mesmo sentido, posiciona-se Francisco Otvio de Almeida Prado: O artigo
1, ao enumerar as entidades cujo patrimnio a lei visa a proteger, utilizou frmula
pouco precisa, ao mencionar (...) a Administrao direta, indireta ou fundacional de
qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal, dos Municpios
(...). Como bem acentuaram Pazzaglini Filho Rosa Fazzio Jnior, abordando a
defeituosa redao do artigo 1 da Lei de Improbidade Administrativa, a meno a
qualquer dos Poderes contempla o Executivo, o Legislativo e o Judicirio. E
observam: Ora, dos trs, apenas o Poder Executivo se apresenta com
Administrao direta, indireta ou fundacional. O Judicirio exerce a jurisdio, e s
 21

por exceo administra, sem necessidade de rgos perifricos de administrao. O

legislativo por excelncia legisla e s excepcionalmente administra..
Desta forma, entendem esses autores que, qualquer dos integrantes dos
Poderes pode praticar improbidade quando realize atos tipicamente administrativos.
 22

CAPTULO III

Atos de Improbidade

A lei de Improbidade Administrativa enumera nos artigos 9, 10 e 11, as

hipteses de responsabilizao administrativa, antecedentes lgicos ao
sancionamento posterior dos agentes pblicos ou a ele equiparado para efeito da
proteo probidade. Estes dispositivos indicam, de forma exemplificativa, as
condutas que importam em enriquecimento ilcito, prejuzo ao errio e atendem
contra os princpios da administrao pblica.

3.1 Atos que Importam em Enriquecimento Ilcito

O enriquecimento ilcito administrativo sem justa causa caracteriza-se pelo

acrscimo de bens ao patrimnio do agente pblico, em detrimento do errio, sem
que para isso tenha havido motivo determinante justificvel. No necessrio, para
tanto, enriquecimento de grande porte econmico, bastando apenas a ocorrncia de
acrscimos indevidos.
So trs os requisitos essenciais para a configurao do enriquecimento ilcito,
quais sejam, a prtica do ato por um agente pblico; a inexistncia de fundamento
que justifique a apropriao alheia; a obteno da vantagem por parte do agente
pblico em virtude da sua condio profissional.
No h a necessidade de resultado danoso Administrao Pblica para
restar configurado o enriquecimento ilcito, bastando apenas expectativa de sua
efetivao. Neste contexto, vale mencionar o exemplo dado por Carlos Frederico
Brito dos Santos: o caso do professor de escola pblica que, afrontando a tradio
de dignidade de uma das categorias mais respeitveis e nobres dos servidores
pblicos do pas, a dos professores, resolve exigir do pai de um aluno j reprovado
na matria, certa quantia em troca de sua aprovao no exame de recuperao.
Percebida a quantia, no se pode dizer que houve prejuzo ao errio.
O recebimento de vantagens econmicas a ttulo de comisso, percentagem,
gratificao ou presente so exemplos de formas de como se pode disfarar o
 23

recebimento indevido custa da funo administrativa. No se exige que a vantagem

seja conferida ao prprio agente, podendo ser essa concedida famlia, ou ainda
terceiros, conhecido vulgarmente como laranjas. Logo, possvel a
responsabilizao de agentes por fora de enriquecimento de parentes ou terceiros,
que obtiveram vantagens que vedadas pelo ordenamento jurdico.
A conduta prevista no inciso IV do artigo 9 prtica comum na Administrao
brasileira. Ela se concretiza com a utilizao irregular de bens, servios e servidores
da Administrao Pblica, ou que pelo Errio esteja sendo custeado, em obra
privada. Com relao possibilidade do uso de bens pblicos por particulares,
Marcelo Figueiredo faz o seguinte comentrio: , no entanto, necessrio ter
presente que o administrador pblico no pode dispor dos bens ou valores pblicos;
deve zelar, conservar e mant-los, sob pena de responsabilidade. No devemos
confundir a proibio acima com a possvel utilizao de bens pblicos por
particulares. Nesse caso so aplicveis as figuras do uso comum, uso normal,
anormal, privativo e outros instrumentos de outorga de uso privativo de bens.
De acordo com a evoluo patrimonial do agente pblico de forma
incompatvel com a sua remunerao. Affonso Guizzo Neto analisa o inciso VII da
seguinte forma: A ilicitude est situada em momento anterior a aquisio dos bens,
presumindo-se o enriquecimento indevido, partindo-se do pressuposto que a
capacidade financeira do agente pblico no comporta o patrimnio por ele
arrecadado. A opulncia patrimonial do agente pblico, mesmo que os bens estejam
em nome de terceiros, incompatvel com a sua condio profissional, serve de indcio
(veemente) da ocorrncia do ato de improbidade administrativa.
Marcelo Figueiredo, ao comentar o inciso em questo, critica a formulao
feita pelo legislador: A formulao no feliz. O ato jurdico de aquisio de bens
em desproporo com a renda do agente ou com sua evoluo patrimonial no pode
ser considerada ato de improbidade. dizer, a simples aquisio isoladamente, no
configura improbidade. A aquisio, a compra, a venda etc. so atos lcitos e
permitidos. Existe na lei uma presuno de enriquecimento ilcito, situao muito
similar s hipteses previstas na legislao do imposto de renda, alusivas aos sinais
exteriores de riqueza. preciso ter cuidado ao aplicar o dispositivo. O intrprete
 24

deve dar caminhos e meios para que o agente possa justificar por todos os modos
em Direito admitidos a origem de suas rendas e proventos e, assim, dar a
oportunidade para que a verdade real (em contraposio verdade formal das
declaraes de renda do agente mprobo) venha tona.
No tocante ao inciso IX, age de maneira mproba importando enriquecimento
ilcito o agente que perceber vantagem econmica para intermediar a liberao ou
aplicao de verba pblica de qualquer natureza. As verbas pblicas originam-se de
um oramento legal, cuja finalidade deve ser respeitada conforme sua previso.
Aps a sua aprovao, muitas vezes as verbas nele previstas no so liberadas
imediatamente. A complexidade estatal faz com que no raras vezes existam
verdadeiras peregrinaes de prefeitos, secretrios, governadores ou outros
servidores para conseguir a liberao dessas verbas. Nesse contexto, algumas
empresas e pessoas, conhecidas como lobistas, se especializam na cobrana de
propina para a liberao dessas verbas.
Com relao ao inciso XI do artigo 9, Marcelo Figueiredo, faz o seguinte
comentrio: Pode o texto parecer ingnuo, na medida em que pressupe que o
administrador mprobo seja pouco astuto a ponto de incorporar ao seu patrimnio
bens, rendas ou verbas do acervo patrimonial das entidades arroladas no artigo 1 da
lei. que, na verdade, existem vrias frmulas e meios para tal objetivo.
Normalmente utiliza-se de terceiros como testa-de-ferro, adquire por si ou terceiros
reas que futuramente sero desapropriadas enfim, realiza verdadeiras manobras
e estratgias para que, depois de longo tempo, possa finalmente incorporar ao seu
patrimnio os bens a que alude lei. Eis a razo da expresso incorporar, por
qualquer forma.

3.2 Atos que causam prejuzo ao errio

O artigo 10 da lei de Improbidade Administrativa fixa que constitui ato de

improbidade administrativa que causa leso ao errio qualquer ao ou omisso,
dolosa ou culposa, que enseje perda patrimonial, desvio, apropriao, malbaramento
 25

ou dilapidao dos bens ou haveres das entidades referidas no artigo 1 desta lei, e
notadamente.
Neste diapaso, importante distinguir o conceito de Errio e de Patrimnio
Pblico. O conceito deste mais abrangente, pois compreende o complexo de bens
e direitos pblicos de valor econmico, artstico, esttico, histrico e turstico. J
aquele, integra o patrimnio pblico, limitando-se aos bens e direitos de valor
econmico, ou seja, aos recursos financeiros do Estado.
Os incisos I, II e III do artigo 10, dispem sobre atos atinentes ao patrimnio
pblico. De acordo com estes dispositivos, constitui ato de improbidade
administrativa:
I facilitar ou concorrer por qualquer forma para a incorporao ao
patrimnio particular, de pessoa fsica ou jurdica, de bens, rendas, verbas
ou valores integrantes do acervo patrimonial das entidades mencionadas no
artigo 1 desta lei.

II permitir ou concorrer para que pessoa fsica ou jurdica privada utilize

bens, rendas, verbas ou valores integrantes do acervo patrimonial das
entidades mencionadas no artigo 1 desta lei, sem a observncia das
formalidades legais ou regularmente aplicveis espcie.

III doar pessoa fsica ou jurdica bem como ao ente despersonalizado,

ainda que de fins educativos ou assistenciais, bens, rendas, verbas ou
valores do patrimnio de qualquer das entidades mencionadas no artigo 1
desta lei, sem observncia das formalidades legais e regulamentares
aplicveis espcie.

Marcelo Figueiredo enftico a abordar a possibilidade do instituto da doao

no direito pblico: Entendemos que a doao, enquanto instituto perfeitamente
possvel no direito pblico em geral, guardadas as peculiaridades do bem em
questo e o interesse pblico exaustivamente justificado. Assim, desde que haja
previso legal, autorizao legislativa, a convenincia, a expressa motivao do ato
 26

final, controles efetivos do legislativo e do Tribunal de Contas enfim, transparncia

e legalidade no procedimento -, possvel a aplicao do instituto no direito pblico.
Os incisos IV e V do artigo 10 so semelhantes. A diferena reside em
relao posio da entidade pblica e do particular no contrato ilcito. Enquanto no
inciso IV, a Administrao mediante conduta dolosa ou culposa de agente pblico
vende, permuta ou aluga um bem pblico, ou ainda, presta servio terceiro por
preo inferior ao de mercado, no inciso V, a entidade compra, permuta ou aluga bem
ou contrata servio particular por valor superior ao de mercado. Em comento a estes
incisos, indispensvel o ensinamento de Marcelo Figueiredo: No h duvidas de que
se o agente pblico permite ou facilita a alienao de bens ou servios em desacordo
com preos do mercado estar burlando o magno princpio da isonomia, frustrando a
competitividade objetiva delineada pelo procedimento da licitao, que visa a buscar
a proposta mais vantajosa, confortada nos princpios constitucionais, nas leis e no
instrumento convocatrio.
Quanto ausncia de licitao, tem-se que esta no configura a conduta ilcita
do agente. Isto porque apesar de o procedimento licitatrio ser uma regra, sua
dispensa uma exceo, inclusive prevista constitucionalmente.
Em virtude da complexidade dos processos licitatrios e da ausncia, muitas
vezes, de estrutura administrativa, comum a observao do disposto no inciso
supracitado. Entretanto, os meios de fiscalizao esto cada vez mais presentes,
inclusive com entidades da sociedade civil participando efetivamente do respectivo
controle.
No inciso VII do artigo 10 se verifica que vedado ao agente pblico
conceder benefcio administrativo ou fiscal sem observar o disposto no Cdigo
Tributrio Nacional e na Lei de Responsabilidade Fiscal. Isto porque no o agente
pblico que concede benefcios a particulares ou terceiros, mas sim a lei que os
autoriza. Ao agente pblico, cabe somente analisar se preenchidos os requisitos para
a concesso desse ou daquele benefcio. O problema encontra-se na
discricionariedade do agente ao efetuar a referida anlise, havendo assim a
oportunidade de abusos os quais a Lei de Improbidade Administrativa pretende
evitar.
 27

O inciso XII do artigo 10 dispe sobre atos de favorecimento de terceiros. De

acordo com este dispositivo, constitui ato de improbidade administrativa:
XII permitir que se utilize, em obra ou servio particular, veculos,
mquinas, equipamentos ou material de qualquer natureza, de propriedade
ou disposio de qualquer das entidades mencionadas no artigo 1 desta
lei, bem como o trabalho de servidor pblico, empregados ou terceiros
contratados por essas entidades.

O tipo administrativo guarda vinculao direta com o artigo 9 desta mesma

lei. Nesta hiptese, o agente pblico pode permitir, facilitar ou concorrer para o
enriquecimento de terceiro. No mesmo sentido, dispensando maiores comentrios,
oportuna a lio de Marcelo Figueiredo: O dispositivo procura fechar o cerco da
atividade ilcita, proibindo que o agente pblico facilite de qualquer forma o
enriquecimento ilcito de terceiros. Como de curial conhecimento, nenhum agente
pblico mprobo permitir ou concorrer para que terceiro se enriquea ilicitamente
sem que haja adredemente preparado um verdadeiro plano de ao ilcita; o que se
convencionou denominar, na linguagem leiga e popular, de esquemas. Assim, o
dispositivo procura assegurar e abranger tambm a ao do agente que, por
qualquer meio, em co-autoria ou participao, elege terceiros para ele no configurar
ostensivamente como o autor do ilcito. bvio que a lei sanciona o comportamento
de todos os envolvidos na prtica da improbidade administrativa que leva ao
enriquecimento ilcito e, consequentemente, leso ao errio pblico.

3.3 Atos que atentam contra os princpios da administrao pblica

Constituem os princpios um conjunto de proposies que aliceram ou

embasam um sistema e lhe garantem a validade. So normas gerais, abstratas, nem
sempre positivadas expressamente, porm s quais, todo o ordenamento jurdico
que se construa com a finalidade de ser um Estado Democrtico de Direito, deve
respeito. Condicionam toda a interpretao do Direito, motivo pelo qual so dotados
de maior proeminncia.
 28

O artigo 37 da Constituio Federal elencou de modo expresso cinco

princpios inerentes a Administrao Pblica: da legalidade, da impessoalidade, da
moralidade, da publicidade e da eficincia. No entanto, outros princpios encontram-
se inseridos na lei maior apesar de no mencionados em seu artigo 37. Outros ainda
so implicaes evidentes do prprio Estado de Direito e, consequentemente, do
sistema constitucional como um todo.
importante ressaltar a diferena entre regra e princpio jurdico, para que se
possa analisar eventual violao a estes. Ambos so normas e a distino entre eles
uma distino entre espcies normativas. Pode-se apontar cinco critrios
diferenciadores entre estas espcies normativas.
Quanto ao grau de abstrao, pode-se dizer que os princpios seriam normas
com um grau de abstrao bastante elevado; enquanto que as regras teriam um grau
de abstrao mais reduzido. De acordo com o grau de determinabilidade, os
princpios seriam normas que, devido ao carter vago e indeterminado, necessitam
de concretizao; enquanto que as regras possuiriam aplicao direta. O critrio do
carter de fundamentalidade determina que os princpios sejam normas mais
importantes do que as regras, devido ao fato de possurem um papel fundamental na
estrutura do ordenamento jurdico.
Conforme o critrio da proximidade da ideia de direito, os princpios so
standards baseados no ideal de justia ou na ideia de direito, enquanto as regras
tm um contedo funcional. Por fim, o critrio da natureza normogentica, os
princpios so os fundamentos das regras, ou seja, as regras derivam dos princpios.
Pode-se destacar a lio de Celso Antnio Bandeira de Mello no tocante a
violao dos princpios: Violar um princpio muito mais grave que transgredir uma
norma qualquer. A desateno ao princpio implica ofensa no apenas a um
especfico mandamento obrigatrio, mas a todo o sistema de comandos. a mais
grave forma de ilegalidade ou inconstitucionalidade, conforme o escalo do princpio
atingido, porque representa insurgncia contra todo o sistema, subverso de seus
valores fundamentais, contumlia irremissvel e seu arcabouo lgico e corroso de
sua estrutura mestra.
 29

Dispe o artigo 11 da lei de Improbidade Administrativa em seu caput que

constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princpios da
administrao pblica qualquer ao ou omisso que viole os deveres de
honestidade, imparcialidade, legalidade e lealdade s instituies.
O inciso I do artigo 11 traz como conduta mproba praticar ato visando fim
proibido em lei ou regulamento ou diverso daquele previsto, na regra de
competncia.
De acordo com Pazzaglini Filho: Afronta o administrador, na espcie, os
princpios constitucionais da legalidade, moralidade e finalidade que informam sua
atuao funcional, agindo fora dos limites de sua competncia ou por motivos
diversos ao fim inerente a todas as normas (inobservncia do interesse pblico) e ao
mvel especfico que anima a regra jurdica que esteja aplicando. Excede suas
faculdades administrativas ou atua no mbito de sua competncia, mas com desvio
de finalidade.
Affonso Ghizzo Neto assim elucida o inciso II do artigo 11: O agente pblico,
intencional ou culposamente, fica inerte, deixando de executar suas atribuies
funcionais. O agente pblico deve estar investido de competncia para pratica do ato
omitido, caso contrrio, no ser sujeito ativo de improbidade; A omisso deve ser
indevida, sem motivo legal que a justifique. Assim, no haver ato de improbidade
administrativa se o agente pblico se omitir ou retardar o ato por motivo plausvel e
razovel.
Os incisos III e VII do artigo 11, definem, respectivamente, como ato de
improbidade que viola o dever de sigilo:
III revelar fato ou circunstncia de que tem cincia em razo das
atribuies e que deva permanecer em segredo.
VII revelar ou permitir que chegue ao conhecimento de terceiro, antes da
respectiva divulgao oficial, teor de medida poltica ou econmica capaz
de afetar o preo de mercadoria, bem ou servio.

O inciso IV do artigo 11 define como ato mprobo que viola o dever de

publicidade negar publicidade aos atos oficiais. O princpio da publicidade est
 30

previsto no artigo 37, caput, da Constituio Federal, funcionando como uma

garantia dos administrados. H de existir transparncia na gesto da coisa pblica,
sendo obrigatria a visibilidade social dos atos praticados.
O inciso V traz como ato de improbidade administrativa por ferir o princpio da
isonomia frustrar a licitude de concurso pblico. Por fim, traz o inciso VI como
conduta mproba do agente administrativo deixar de prestar contas quando esteja
obrigado a faz-lo. O agente pblico tem o dever de prestar contas de dinheiro, bens
e outros valores pblicos que tenha utilizado em sua administrao. Trata-se de
exigncia constitucional prevista no artigo 70, pargrafo nico. Presume-se que o
agente que deixa de prestar contas para com a Administrao, o faz por estarem
irregulares.
 31

PROBLEMA:

Quais so os princpios norteadores da Lei 8429/92/ Lei N8.429, de 02 de

junho de 1992 (Lei da Improbidade Administrativa - LIA)?
 32

Justificativa:

Segundo dados do Conselho Nacional de Justia, o Brasil tinha em maro de

2010, 2.002 gestores pblicos e polticos enquadrados por improbidade
administrativa, ou seja, j processados e julgados. A reparao ao Tesouro estava
avaliada em R$ 147,077 milhes, sendo que a Justia identificou o acrscimo ilcito
de R$ 26,99 milhes a patrimnios pessoais. O Estado de So Paulo lidera o
ranking, com 899 sentenciados; seguido por Minas Gerais, com 209; Paran, com
176; Rondnia, com 103; Rio Grande do Sul, 95; e Gois, 90. (Enquadramento no
Brasil; http://pt.wikipedia.org/wiki/Improbidade_administrativa).
 33

Motivao:

Oportunidade de justificar a aplicabilidade dos princpios norteadores da

Lei N8.429, de 02 de junho de 1992 (Lei da Improbidade Administrativa - LIA) na
administrao pblica como barreira ao enriquecimento ilcito dos governantes deste
pas.
 34

Objetivos:

Acadmico:
Apresentar este projeto de pesquisa monogrfico para a concluso do Curso de
Ps-Graduao em Gesto Pblica.

Geral:
Promover uma atualizao no conhecimento sobre os princpios norteadores da
Lei N8.429, de 02 de junho de 1992 (Lei da Improbidade Administrativa - LIA).

Especifico:
Justificar a aplicabilidade dos princpios norteadores da Lei 8429/92/ Lei N8.429,
de 02 de junho de 1992 (Lei da Improbidade Administrativa - LIA) na administrao
pblica.
 35

Material:

Livros textos; artigos e sites jurdicos.

Mtodo:

Atualizao literria sistematizada sem data limite.

Palavras Chaves: Improbidade Administrativa, Administrao Pblica,

Princpios Norteadores.
 36

CAPTULO IV
Sanes

A Constituio Federal dispe em seu artigo 37, 4 que "os atos de

improbidade administrativa importaro a suspenso dos direitos pblicos, a perda da
funo pblica, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao errio, na forma e
gradao previstas em lei, sem prejuzo da ao penal cabvel." Com o intuito de
regulamentar e completar o elenco do artigo acima citado surge o artigo 12 da Lei n
8.429/92:

Art. 12. Independentemente das sanes penais, civis e administrativas,

previstas na legislao especfica, est o responsvel pelo ato de
improbidade sujeito s seguintes cominaes:

I - na hiptese do art. 9, perda dos bens ou valores acrescidos

ilicitamente ao patrimnio, ressarcimento integral do dano, quando houver,
perda da funo pblica, suspenso dos direitos polticos de oito a dez
anos, pagamento de multa civil de at trs vezes o valor do acrscimo
patrimonial e proibio de contratar com o Poder Pblico ou receber
benefcios ou incentivos fiscais ou creditcios, direta ou indiretamente, ainda
que por intermdio de pessoa jurdica da qual seja scio majoritrio, pelo
prazo de dez anos;

II - na hiptese do art. 10, ressarcimento integral do dano, perda dos bens

ou valores acrescidos ilicitamente ao patrimnio, se concorrer esta
circunstncia, perda da funo pblica, suspenso dos direitos polticos de
cinco a oito anos, pagamento de multa civil de at duas vezes o valor do
dano e proibio de contratar com o Poder Pblico ou receber benefcios ou
incentivos fiscais ou creditcios, direta ou indiretamente, ainda que por
intermdio de pessoa jurdica da qual seja scio majoritrio, pelo prazo de
cinco anos;
 37

III - na hiptese do art. 11, ressarcimento integral do dano, se houver

perda da funo pblica, suspenso dos direitos polticos de trs a cinco
anos, pagamento de multa civil de at cem vezes o valor da remunerao
percebida pelo agente e proibio de contratar com o Poder Pblico ou
receber benefcios ou incentivos fiscais ou creditcios, direta ou
indiretamente, ainda que por intermdio de pessoa jurdica da qual seja
scio majoritrio, pelo prazo de trs anos.

Pargrafo nico. Na fixao das penas previstas nesta lei o juiz levar em
conta a extenso do dano causado, assim como o proveito patrimonial
obtido pelo agente.

O ressarcimento integral do dano causado Administrao Pblica atinge o

direito de propriedade do pelo agente que praticou o ato de improbidade. Ele ser
determinado por sentena judicial, no havendo necessidade de interposio de
ao prpria.

Quanto perda da funo pblica, vale mencionar que, importa na perda

definitiva da funo que o agente pblico esteja exercendo ao tempo da condenao,
pouco importando o cargo ocupado quando da prtica do ato mprobo.

A suspenso dos direitos polticos tambm prevista no artigo 15 da

Constituio Federal. Ao graduar a suspenso deve-se observar os limites mnimos e
mximos previstos pela Lei de Improbidade (artigo 9 8 a 10 anos; artigo 10 5 a 8
anos e artigo 11 3 a 5 anos), sendo imprescindvel a fundamentao da aplicao
do grau imposto.

A multa civil ser fixada observadas a natureza e a gravidade do ato mprobo,

levando-se em conta os danos causados ao errio, a capacidade econmica do
agente e sua conduta, entre outros.

A perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao patrimnio, por sua

vez, tambm atingir o direito de propriedade do agente que causou prejuzo
 38

Administrao Pblica. Para tanto, necessrio comprovar o nexo de causalidade

entre a aquisio indevida do bem e o exerccio da funo pblica.

A proibio de contratar com o Poder Pblico ir limitar a atividade profissional

do agente mprobo. Esta penalidade, contudo, no poder ser eterna, dever ter um
tempo mximo de durao, sob pena de violao ao artigo 5, (inciso XLVI alnea e
XLVII, alnea b).

Ao analisar os incisos do artigo 12 da lei n 8.429/92 percebe-se que as penas

encontram-se escalonadas de acordo com a gravidade de cada uma das
modalidades de ato mprobo correspondente.

No entanto, notria a polmica em torno da aplicabilidade das penas

constantes no artigo em questo. A leitura do dispositivo leva a concluso de que as
penas obrigatoriamente devem ser aplicadas de forma cumulativa.

Contudo, necessrio observar os princpios da proporcionalidade e da

razoabilidade na interpretao e na aplicao das penalidades previstas. Isto porque
esta aplicao depender da anlise da conduta do agente caso a caso. A pena
deve ser prudente e adequadamente aplicada.

A este respeito, vale lembrar os ensinamentos de Marcelo Figueiredo: Ainda

aqui, mostra-se adequado o estudo a respeito do princpio da proporcionalidade, a
fim de verificarmos a relao de adequao entre a conduta do agente e sua
penalizao. dizer, ante a ausncia de dispositivo expresso que determine o
abrandamento ou a escolha das penas qualitativa e quantitativamente aferidas,
recorre-se ao princpio geral da razoabilidade, nsito jurisdio (acesso Justia e
seus corolrios). Deve o Judicirio, chamado a aplicar a lei, analisar amplamente a
conduta do agente pblico em face da lei e verificar qual das penas mais
"adequada" em face do caso concreto. No se trata de escolha arbitrria, porm
legal.
 39

Ou seja, o agente mprobo pode sofrer cominaes nas esferas penal, civil e
administrativa. Sendo este punido com a perda do cargo na esfera administrativa e
tal deciso j se tornou definitiva, no se cogitar de aplic-la no processo judicial.

Desta forma, o judicirio poder deixar de aplicar uma ou outra das sanes
previstas no artigo 12 da Lei de Improbidade, valendo-se assim da
discricionariedade.
 40

CONCLUSO

Sabe-se que grande parte dos problemas jurdicos so problemas referentes

linguagem. Tendo em vista que o Direito expressa-se atravs da linguagem, pode-se
dizer que conceitos jurdicos indeterminados incluem-se nessa problemtica.

A existncia de problemas ocasionados pela obscuridade dos conceitos

indeterminados no implica em dizer que estes no possuam um ncleo significativo
mnimo. Tanto possuem que este ncleo pode ser identificado pela prpria estrutura
dos conceitos indeterminados, uma vez que estes possuem um campo de
significao finito.

Analisando-se a estrutura destes conceitos, percebe-se que estes apresentam

um ncleo e um halo conceitual. A zona de certeza reside no ncleo do conceito,
enquanto que a zona de incerteza reside em seu halo. Essa zona de incerteza
subsistente pode ser reduzida pelo contexto no qual o conceito indeterminado est
inserido, ou seja, pela anlise do sistema jurdico.

A indeterminao ainda pode ser reduzida pela anlise do caso concreto. Esta
forma de reduo de extrema importncia, tanto que, alguns doutrinadores,
chegam a dizer que atravs dela, obrigatoriamente ser eliminada a impreciso dos
conceitos indeterminados.

Estabelecido que os conceitos indeterminados possuem ncleo finito, e que a

imoralidade e improbidade pertencem a esta espcie, verificou-se que a aquela a
inobservncia do conjunto de boas regras da administrao enquanto que a esta a
corrupo administrativa que desvirtua a Administrao Pblica e afronta princpios
nucleares da ordem jurdica.

A grande diferena entre ambos os conceitos consiste na conduta do agente.

A improbidade vincula-se a conduta desonesta, dolosa do agente pblico, enquanto
a imoralidade corresponde violao a padres jurdicos como o da moral, da boa-f
e da lealdade.
 41

Posteriormente, verificou-se pela anlise da Lei n 8.429/92, que o agente

pblico o sujeito que pode cometer atos de improbidade administrativa, sendo que,
ao seu lado, podero figurar particulares colaboradores ou beneficirios dos atos de
improbidade.

Verificou-se tambm que Administrao Pblica direta, indireta ou fundacional

de qualquer dos poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal, dos Municpios
e as entidades particulares que tenham participao de dinheiro pblico em seu
patrimnio ou receita so as pessoas que podem sofrer atos de improbidade.

J os atos sujeitos a punio, esto escritos nos artigos 9, 10 e 11 da Lei de

Improbidade Administrativa. Eles consistem, em grosso modo, em atos que importam
em enriquecimento ilcito, atos que causam prejuzo ao errio e atos que atentam
contra os princpios da administrao pblica.

Estas trs espcies esto destacadas em todos os incisos dos artigos

mencionados, sendo que estes tipificam hipteses concretas de afronta ao errio.
Vale lembrar que essas hipteses no so exaustivas.

Por fim, so aplicveis s pessoas que cometem esses atos as seguintes

sanes: o ressarcimento integral do dano causado Administrao Pblica, a perda
da funo pblica, a suspenso dos direitos polticos, a multa civil, a perda dos bens
ou valores acrescidos ilicitamente ao patrimnio e a proibio de contratar com o
Poder Pblico.

A maioria dos autores entende que essas sanes no so, obrigatoriamente,

aplicveis de maneira cumulativa. O fato que elas devem ser graduadas de acordo
com a gravidade da conduta ilcita praticada, observados os princpios da
proporcionalidade e da razoabilidade.
 42

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