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FRANKLIN BRASIL SANTOS

KLEBERSON ROBERTO DE SOUZA

DETECO E
PREVENO DE FRAUDES

Prefcio
Mrio Vincius Claussen Spinelli
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FRANKLIN BRASIL SANTOS
KLEBERSON ROBERTO DE SOUZA

Prefcio
Mrio Vincius Claussen Spinelli

COMO COMBATER A CORRUPO


EM LICITAES
DETECO E PREVENO DE FRAUDES

Belo Horizonte

2016

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2016 Editora Frum Ltda.

proibida a reproduo total ou parcial desta obra, por qualquer meio eletrnico,
inclusive por processos xerogrficos, sem autorizao expressa do Editor.

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S237c Santos, Franklin Brasil

Como combater a corrupo em licitaes: deteco e preveno de fraudes / Franklin


Brasil Santos e Kleberson Roberto de Souza; prefcio de Mrio Vincius Claussen Spinelli. Belo
Horizonte: Frum, 2016.
154p.

ISBN: 978-85-450-0165-2

1. Licitaes. 2. Contratos administrativos. 3. Fraudes. I. Souza, Kleberson Roberto de. II.


Spinelli, Mrio Vincius Claussen. III. Ttulo.

CDD 795.4152
2016-138 CDU 658.715

Informao bibliogrfica deste livro, conforme a NBR 6023:2002 da Associao Brasileira de Normas Tcnicas
(ABNT):

SANTOS, Franklin Brasil; SOUZA, Kleberson Roberto de. Como combater a corrupo em licitaes: deteco
e preveno de fraudes. Belo Horizonte: Frum, 2016. 154p. ISBN 978-85-450-0165-2.

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Aos meus amores: Lua, que me ilumina e inspira; Pedro
e Bruno, estrelas do meu cu. Juntos, fazemos da vida
a aventura mais incrvel que existe.

Franklin Brasil Santos

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s minhas filhas Ana Clara e Angelina, e minha esposa
Rosalina, pelo amor incondicional, que tornam possveis
todos os sonhos e que so a razo maior para eu querer
realiz-los.

Kleberson Roberto de Souza

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Esta obra fruto da experincia vivenciada ao lado de profissionais
extremamente qualificados e comprometidos com a boa e regular
aplicao dos recursos pblicos. Foram a convivncia e o trabalho
em equipe com essas pessoas que proporcionaram o aprendizado
e a prtica que agora sistematizamos. Por isso, agradecemos aos
auditores da CGU pela oportunidade de trabalhar em um ambiente
to estimulante.
Em especial, nosso reconhecimento ao amigo Srgio Akutagawa,
pelo esprito pblico, carter e companheirismo, que servem de
exemplo e incentivo a fazer sempre mais e melhor do que o possvel.

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SUMRIO

Prefcio .............................................................................................................15
Apresentao ......................................................................................................17
Pblico-Alvo.........................................................................................................19

1 CONCEITOS BSICOS .......................................................................21


1.1 Definio de fraude .................................................................................21
1.2 Efeitos da fraude ....................................................................................22
1.3 Condies para ocorrncia da fraude ........................................................22
1.4 Meios de comprovao da fraude em licitao ..........................................24
1.5 Responsabilidade do auditor em fraudes ..................................................28

2 TIPOLOGIA DE FRAUDES EM LICITAO .......................................29


2.1 Projeto Mgico.....................................................................................30
2.2 Edital Restritivo ......................................................................................37
2.2.1 Garantia de Proposta como instrumento de controle de interessados .........38
2.2.2 Capacidade econmica exagerada............................................................40
2.2.3 Idoneidade financeira ou bancria ............................................................43
2.2.4 Quitao em vez de regularidade fiscal ...............................................43
2.2.5 Certificado de qualidade como requisito de habilitao ..............................43
2.2.6 Certido negativa de dbito salarial e infraes trabalhistas ......................44
2.2.7 Certido de regularidade sindical .............................................................44
2.2.8 Certido negativa de protestos ................................................................45
2.2.9 Alvar do municpio da licitao ...............................................................45
2.2.10 Atestados em nmero mnimo, mximo ou fixo .........................................45
2.2.11 Profissionais do quadro permanente .....................................................46
2.2.12 Quantitativos mnimos em experincia do profissional ...............................47
2.2.13 Quantitativos exagerados em experincia da empresa ...............................48

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2.2.14 Experincia em parcelas irrelevantes do objeto .........................................48
2.2.15 Indefinio de critrios para avaliao de experincia prvia.......................49
2.2.16 Visita tcnica restritiva ............................................................................50
2.2.17 Visto do CREA local.................................................................................52
2.2.18 Carta de solidariedade do fabricante ........................................................52
2.2.19 Exigncia de amostras de todos os licitantes ............................................53
2.3 Publicidade Precria ................................................................................54
2.3.1 Prazo til restrito ....................................................................................54
2.3.2 Ausncia de publicao nos meios adequados ..........................................56
2.3.3 Simulao de publicidade ........................................................................57
2.4 Julgamento Negligente, Conivente ou Deficiente ........................................58
2.4.1 Propostas fictcias ou de cobertura ..........................................................59
2.4.2 Documentos emitidos em sequncia ........................................................60
2.4.3 Datas incoerentes...................................................................................61
2.4.4 Proporo linear nos preos ...................................................................62
2.4.5 Propostas com a mesma diagramao, erros ortogrficos e gramaticais .....64
2.4.6 Empresas fantasmas ou de fachada ..................................................72
2.4.7 Coincidncia de representantes e responsveis tcnicos ...........................75
2.4.8 Vnculos entre licitantes e servidores pblicos ..........................................77
2.4.9 Documentos falsos: atestados, balanos, certides ..................................79
2.4.10 Assinaturas divergentes ..........................................................................83
2.4.11 Fornecedores distantes e desconhecidos .................................................83
2.4.12 Montagem pura e simples .......................................................................84
2.5 Contratao Direta Indevida .....................................................................86
2.5.1 Fracionamento de despesa ......................................................................86
2.5.2 Emergncia indevida ...............................................................................87
2.5.3 Falsa exclusividade .................................................................................88
2.5.4 Falsa singularidade .................................................................................89
2.5.5 Fraude em contratao direta tambm sujeita inidoneidade .....................89
2.6 Cartelizao ...........................................................................................89
2.6.1 Independncia das instncias no combate a cartel em Licitao Pblica .....93

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3 TCNICAS DE DETECO DE FRAUDES ...............................................95
3.1 Exame documental .................................................................................96
3.1.1 Procurar por indcios em todos os documentos apresentados ....................96
3.1.2 Procurar por indcios e padres na fase da apresentao das propostas .....97
3.1.3 Procurar por indcios e padres relacionados com o estabelecimento
de preos ...............................................................................................98
3.1.4 Outros procedimentos relevantes .............................................................98
3.2 Inspeo Fsica.....................................................................................101
3.3 Confirmao Externa ou Circularizao ...................................................101
3.4 Indagao oral (entrevista) ou escrita .....................................................102
3.5 Cruzamento eletrnico de dados ............................................................103
3.6 Listas de Verificao .............................................................................104

4 ELABORAO DOS ACHADOS .......................................................113


4.1 Relatrio de Achados (Exemplo) .............................................................115
4.1.1 Contextualizao...................................................................................115
4.1.2 Anlise do Projeto Bsico/Termo de Referncia ......................................115
4.1.2.1 Objeto licitado definido de forma imprecisa e insuficiente ........................115
4.1.2.2 Fracionamento para escapar da modalidade mais complexa .....................116
4.1.3 Anlise do Edital ...................................................................................116
4.1.3.1 Exigncia cumulativa de garantia de proposta com capital social mnimo...116
4.1.3.2 Exigncia indevida de profissional pertencente ao quadro permanente
da empresa ..........................................................................................117
4.1.3.3 Visita tcnica obrigatria impertinente e restrita aos responsveis
tcnicos da licitante ..............................................................................118
4.1.3.4 Exigncia de Capital Social Integralizado .................................................118
4.1.4 Anlise da Publicidade do Certame.........................................................118
4.1.4.1 Ausncia de publicao do edital em Dirio Oficial do Estado e Jornal
de Grande Circulao ............................................................................118
4.1.5 Anlise do Julgamento da Licitao ........................................................119
4.1.5.1 Descumprimento de regras fixadas no edital ..........................................119
4.1.5.2 Adjudicao do objeto a empresa de servidor da Prefeitura de Pantanal
do Norte...............................................................................................119

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4.1.5.3 Propostas de preos elaboradas com o mesmo padro de apresentao,
mesmas caractersticas de abreviao e pontuao e mesmos erros
ortogrficos e gramaticais .....................................................................120
4.1.6 Concluso sobre o processo licitatrio ..................................................123

5 RESPONSABILIZAO EM LICITAES .......................................125


5.1 Responsabilidade dos agentes pblicos .................................................126
5.2 Responsabilidade da pessoa jurdica ......................................................128
5.3 Desconsiderao da personalidade jurdica .............................................129

6 PREVENO DE FRAUDES EM LICITAO ..................................133


6.1 Estruturao do ambiente do Programa de Integridade.............................135
6.1.1 Comprometimento da alta direo da pessoa jurdica, incluindo os
conselhos, evidenciado pelo apoio visvel e inequvoco ao programa .........135
6.1.2 Existncia de setor especfico com atribuies definidas .........................136
6.2 Anlise de risco de fraudes em licitao .................................................137
6.3 Desenho e implantao de atividades de controle ...................................138
6.3.1 Desenvolvimento de mecanismos de preveno e de deteco de
fraudes e ilcitos no mbito de processos licitatrios. ..............................138
6.3.2 Padres de Conduta e Cdigo de tica ...................................................146
6.4 Comunicao e Treinamento ..................................................................147
6.4.1 Treinamentos peridicos e comunicao sobre o programa de
integridade ...........................................................................................147
6.4.2 Canais de denncia de irregularidades ...................................................148
6.4.3 Transparncia da pessoa jurdica ...........................................................148
6.5 Monitoramento do Programa de Integridade ............................................150
6.5.1 Monitoramento contnuo do programa de integridade em licitao ............150
6.5.2 Procedimentos que assegurem a pronta interrupo da fraude ou
de irregularidades e a tempestiva remediao dos danos gerados. ...........150
6.5.3 Aplicao de medidas disciplinares em caso de violao do programa
de integridade ......................................................................................151

Referncias ...................................................................................................153

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COMO COMBATER A CORRUPO EM LICITAES DETECO E PREVENO DE FRAUDES

PREFCIO

A obra que se apresenta configura-se como relevante estudo sobre as estratgias para
detectar e prevenir fraudes em licitaes e em contratos administrativos.
No Brasil, extensa a literatura que trata de aspectos relacionados s contrataes pblicas.
A maior parte desses estudos, todavia, limita-se ao enfoque jurdico formal do procedimento
licitatrio ou dedica-se aos procedimentos e s rotinas necessrios para a sua consecuo.
No que diz respeito ao controle das licitaes e contratos, quase uma raridade encontrar
estudos sobre os mtodos que devem ser utilizados com esse intuito. So pouqussimos os
trabalhos que se dedicam a estudar as formas de se identificar fraudes eventualmente praticadas
nesses procedimentos. No h, da mesma forma, obras que sistematizem os principais problemas
usualmente identificados pelos rgos de controle ou que ofeream meios para prevenir a
prtica da corrupo em decorrncia de fraudes na realizao dos procedimentos de licitao e
de contratao pelo poder pblico.
Nesse sentido, os estudos apresentados neste livro representam relevante contribuio
para a comunidade que atua na gesto e no controle da administrao pblica. Tive a honra
de atuar, por longos anos, como instrutor da disciplina Fraudes em Licitaes e Contratos
Administrativos, no Programa Nacional de Capacitao para o Combate Corrupo e Lavagem
de Dinheiro, e posso afirmar que a edio desta obra suprir uma enorme lacuna at ento
existente na literatura que trata do tema.
Fruto da longa experincia profissional e dos estudos acadmicos dos autores, a obra
conceitua e estuda as fraudes, detalhando as circunstncias em que ocorrem e os meios que
devem ser utilizados para preveni-las. Posteriormente, apresenta, de forma didtica e clara,
uma tipologia das principais irregularidades identificadas na realizao de licitaes e contratos
administrativos. Desde a etapa de planejamento das licitaes, quando se elaboram projetos e
editais que podem ter o intuito de direcionar o objeto a determinada empresa, passando pelas
complexas fases de habilitao, notadamente nas etapas de qualificao tcnica e econmico-
financeira, e chegando at o momento do julgamento e da contratao, a obra enumera diversas
situaes caracterizadoras da fraude, explicando-as inclusive com o importante apoio de exemplos
reais de situaes que ilustram muito a classificao desenvolvida. Alm disso, enumera uma
srie de tcnicas e prticas teis para a deteco dessas irregularidades. Por fim, oferece
importante contribuio ao sugerir medidas que podem ser utilizadas pela Administrao Pblica
para evitar que essas fraudes possam vir a ocorrer.
A linguagem utilizada em todo o texto, de fcil compreenso mesmo aos no especialistas
na rea, aliada profuso de casos reais trazidos como exemplo, permitir que o livro tambm
venha a ser importante ferramenta ao exerccio do controle social das licitaes e contratos.

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FRANKLIN BRASIL SANTOS, KLEBERSON ROBERTO DE SOUZA

Nesse sentido, os ensinamentos aqui trazidos tambm podero servir como importante
instrumento para cidados, para a imprensa e para as organizaes da sociedade civil que
venham a assumir a sempre honrosa tarefa de atuar no combate corrupo em todo o pas.
Por ser pleno conhecedor da capacidade tcnica, do profissionalismo e do amor e dedicao
ao servio pblico que tm os autores, meus colegas de longa data na Controladoria Geral da
Unio, muito me honrou o convite para prefaciar este livro. Com esta obra, ambos do importante
contribuio para o aprimoramento da Administrao Pblica brasileira. Trata-se, portanto, de
iniciativa a ser louvada por todos aqueles que se dedicam a combater a corrupo e a zelar pela
adequada utilizao dos recursos pblicos.

Mrio Vincius Claussen Spinelli


Doutorando em Administrao Pblica e Governo pela FGV-EAESP.
Mestre em Administrao Pblica pela FJP-MG.

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COMO COMBATER A CORRUPO EM LICITAES DETECO E PREVENO DE FRAUDES

APRESENTAO

Procure fraude em licitao na Internet. Voc encontrar mais de 180 mil resultados!
E este nmero continua aumentando.
Nos ltimos anos, crescentes casos de fraudes tm sido noticiados e amplamente
divulgados pela imprensa nacional, traduzidos em episdios como Sanguessugas, Mensalo,
Ararath e mais recentemente, a Lava-Jato, dentre tantos outros escandlos ocorridos na
Administrao Pblica.
No caso especfico de licitaes, a fraude causa estragos diretos entidade responsvel
pelo certame, mas, indiretamente, a sociedade inteira suporta os prejuzos. A extenso do dano
pode ser imensurvel.
Por isso, a Lei de Licitaes prev expressamente que frustrar ou fraudar, mediante
ajuste, combinao ou qualquer outro expediente, o carter competitivo do procedimento licita-
trio configura crime (art. 90, Lei n 8.666/1993). Por sua vez, a Lei Anticorrupo (art. 5, Lei
n 12.846/2013) define a mesma conduta como ato lesivo administrao pblica.
Para coibir essa prtica criminosa, a atuao integrada dos rgos de defesa do Estado
(CGU, MPF, PF) tem sido determinante para a identificao de irregularidades, com resultados
mais efetivos no combate s fraudes. Isso acaba gerando a falsa sensao de que os casos
aumentaram, quando mais provvel que tenham apenas se tornado mais visveis. A constatao
mais comum da CGU nas fiscalizaes de municpios por sorteio justamente a fraude em
licitaes.
Os rgos de controle no podem eliminar todas as irregularidades, em funo de suas
limitaes inerentes. Dessa forma, primordial que as instituies pblicas se concentrem
no campo das medidas preventivas, reconhecidas pelas convenes internacionais contra a
corrupo, como o caminho mais adequado para atacar as causas do problema de fraudes em
licitao.

Sobre os autores

Franklin Brasil Auditor da CGU desde 1998. Bacharel em Computao e Mestre em Controladoria e
Contabilidade. Atua na capacitao de servidores pblicos, com nfase em terceirizao e deteco de fraudes
em licitaes. Foi vencedor dos Prmios Professor Lino Martins, em 2014, e Chico Ribeiro, em 2015.
Kleberson Souza Bacharel em Cincias Contbeis, Especialista em Auditoria Contbil e Tributria e em Direito
e Controle Externo da Administrao Pblica. Auditor da CGU com mais de 10 anos de experincia. Palestrante
na rea de auditoria governamental, licitaes e contratos e avaliao de controles internos. Ocupou diversos
cargos gerenciais nas reas de auditoria e fiscalizao.

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FRANKLIN BRASIL SANTOS, KLEBERSON ROBERTO DE SOUZA

Entre as aes de preveno que podem ser adotadas, destaca-se a implantao e o


efetivo funcionamento de um adequado Sistema de Controle Interno na atividade de aquisio.
Trataremos, aqui, dessas duas abordagens: a deteco das fraudes, para subisidiar o
combate s condutas irregulares e a preveno s fraudes, como mecanismo de reduo dos
riscos de casos indesejveis. Assim, esperamos contribuir para aumentar a eficincia da gesto
pblica e a melhorar a qualidade dos servios prestados aos cidados, reduzindo o desvio e o
desperdicio do dinheiro pblico.

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COMO COMBATER A CORRUPO EM LICITAES DETECO E PREVENO DE FRAUDES

PBLICO-ALVO

Embora a abordagem, por opo didtica, leve em conta a perspectiva da auditoria,


a inteno dos autores apresentar um conhecimento prtico a todos os profissionais que
lidam com a superviso das compras pblicas: auditores, controladores, assessores jurdicos,
promotores, procuradores, delegados e outros servidores que podem utiliz-lo como apoio para
adquirir ou aprimorar tcnicas de deteco de fraudes em licitao, buscando fortalecer sua
atuao na defesa do patrimnio pblico e no combate corrupo.
O pblico prioritrio, entretanto, so os compradores pblicos, gestores e executores da
logstica do setor pblico, na expectativa de que o contedo aqui tratado seja til para implantar,
efetivamente, um Programa de Integridade, uma estrutura eficiente de preveno fraude.
Os autores acreditam, sinceramente, e podem testemunhar pela experincia profissional,
que os agentes envolvidos na gesto de suprimentos so, em sua imensa maioria, pessoas
comprometidas, responsveis e diligentes. Falta-lhes, na verdade, a valorizao, a capacitao
e as condies adequadas ao exerccio de sua nobre misso.
Esperamos que o conhecimento prtico de deteco e de preveno dos riscos mais
comuns possa ajudar os muitos servidores honestos a combater os poucos corruptos que fazem
da licitao um meio para alcanar objetivos inconfessveis.
nossa inteno, ainda, contribuir com a atuao da imprensa, dos conselhos de polticas
pblicas, das organizaes no governamentais e dos cidados interessados em participar
ativamente do controle da gesto pblica, especialmente quanto aos aspectos relacionados
probidade, moralidade, eficincia e transparncia das licitaes, fornecendo um importante
instrumento para facilitar o exerccio do saudvel e necessrio controle social.

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COMO COMBATER A CORRUPO EM LICITAES DETECO E PREVENO DE FRAUDES CONCEITOS BSICOS

1 CONCEITOS BSICOS

1.1 Definio de fraude


No contexto da Auditoria de Demonstraes Contbeis, a fraude definida pela Resoluo
do Conselho Federal de Contabilidade n 1.207/2009 como:

Fraude o ato intencional de um ou mais indivduos da administrao, dos


responsveis pela governana, empregados ou terceiros, que envolva dolo
para obteno de vantagem injusta ou ilegal.

Em sentido similar, o Instituto dos Auditores Internos (IIA) conceitua fraude como quaisquer
atos ilegais caracterizados por desonestidade, dissimulao ou quebra de confiana.
H, na literatura especializada, outros conceitos de fraude. Donald Fulwider (1999), por
exemplo, entende que um tipo de ato ilegal no qual o agente obtm algo de valor mediante uma
declarao falsa intencional. Para Inaldo Soares (2005), fraude logro, engano, dolo, abuso
de confiana, contrabando, manobra enganosa para enganar algum; obteno de vantagens
de forma ilcita.
O elemento comum em todas essas definies a inteno. A fraude caracterizada pela
vontade consciente de causar dano. Resulta do planejamento, da organizao e da execuo de
ato ilcito, reprovado pelas leis, pela moral e pela tica. Est sempre acompanhada do objetivo
de obter vantagem ilegtima ou ilegal. frequentemente praticada por meio da mentira e da
dissimulao.
Fraude no se confunde com erro. Este tambm pode causar dano, mas ocorre involun-
tariamente, por ignorncia, impercia ou imprudncia. A diferena est na inteno.

A fraude em licitaes tratada no art. 90 da Lei n 8.666/93, que tipifica


como crime o ato de frustrar ou de fraudar, mediante ajuste, combinao
ou qualquer outro expediente, o carter competitivo do procedimento
licitatrio, com o intuito de obter, para si ou para outrem, vantagem
decorrente da adjudicao do objeto da licitao.

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FRANKLIN BRASIL SANTOS, KLEBERSON ROBERTO DE SOUZA

Em licitaes, a fraude est relacionada essencialmente ao carter competitivo. Qualquer


atitude que tenha a inteno de prejudicar a competividade uma fraude ao processo licitatrio.
E isso crime.

1.2 Efeitos da fraude


As perdas financeiras decorrentes de atos fraudulentos praticados no setor pblico,
em geral, so significativas. Entretanto, seu custo total imensurvel em termos de tempo,
produtividade, qualidade do servio, reputao, entre outros.
Desse modo, uma organizao pblica deve dispor de um programa contra fraudes
(Programa de Integridade) que inclua atividades de conscientizao, preveno, deteco e
medidas de penalizao. Tambm importante a avaliao de riscos de fraude para identificar
e tratar adequadamente os principais riscos relacionados ao tema.

1.3 Condies para ocorrncia da fraude


Um dos mais conhecidos e respeitados conceitos da rea o apresentado por Cressey
(1953), denominado Tringulo da fraude (Wells, 2002, p. 108), segundo o qual so necessrios
trs fatores para a ocorrncia de uma fraude: racionalizao, presso e oportunidade.

O primeiro vrtice trata do discernimento do indivduo sobre o certo e o errado. a percepo


moral ao se deparar com dilemas ticos que pautaro suas atitudes (racionalizao). O fraudador
precisa racionalizar os seus atos; em outras palavras, ele necessita justificar para si e para os
outros, que determinada ao no errada ou, caso seja, amenizar a situao flexibilizando a
tica (ex: apenas temporrio; estou apenas seguindo ordens; sempre foi feito dessa forma;
eu desconhecia as regras da empresa; eu mereo).
No segundo vrtice, o autor aborda a necessidade ou a presso qual o indivduo esteja
submetido e considera o contexto em que o potencial fraudador esteja inserido. Isso inclui o
desejo de melhorar ou de manter o seu padro de vida; uma dvida pessoal excessiva; a pres-
so para atingir metas superestimadas; um bnus significativo ou outra recompensa baseada
em desempenho.
O ltimo vrtice a percepo
da oportunidade para fraudar. a ideia
que o potencial fraudador faz do quo
vulnervel o objeto est, bem como
a visualizao que tem dos meios
e da capacidade para a execuo
dessa fraude. Est relacionado
ausncia ou ineficincia de controles
internos; ausncia de fiscalizao/
regulamentao/punio; ausncia de
segregao de funes e/ou funes

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COMO COMBATER A CORRUPO EM LICITAES DETECO E PREVENO DE FRAUDES CONCEITOS BSICOS

incompatveis com as responsabilidades dos cargos; influncia da administrao (ex: direcionar


empregados a efetuar operaes indevidas).
Utilizando essa abordagem, Albrecht, Howe e Romney (1984) desenvolveram o conceito
de escala da fraude, sugerindo que possvel mensurar a potencialidade da fraude, levando
em considerao trs indicadores: a presso situacional, a percepo moral e a oportunidade
de cometimento.
Na presso situacional so observados os problemas imediatos que o indivduo est
enfrentando no meio em que est inserido, dando como exemplo, perdas financeiras.
A percepo moral se refere integridade pessoal, o comportamento tico que o indivduo
tende a adotar em diversas situaes. o indicador mais complexo de ser analisado.
J a oportunidade contempla as falhas de controles internos, que acabam possibilitando
a fraude.
Reforando esse raciocnio, uma pesquisa realizada pela KPMG sobre A Fraude no Brasil,
constatou que a principal causa de atos fraudulentos em organizaes foi atribuida insuficincia
de sistemas de controles internos (64%), conforme demonstrado a seguir:

Por consequncia, as organizaes entendem que para evitar fraudes preciso,


fundamentalmente, melhorar os controles internos (93%):

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FRANKLIN BRASIL SANTOS, KLEBERSON ROBERTO DE SOUZA

A principal responsabilidade pela preveno e deteco da fraude dos agentes incumbidos


da governana da entidade. Assim, importante que esses responsveis enfatizem a preveno
da fraude, a fim de reduzir as oportunidades de sua ocorrncia, e discutam sobre a fraude, com
vistas a aumentar a probabilidade de deteco e a efetiva punio da mesma. Isso envolve um
compromisso de criar uma cultura de honestidade e comportamento tico, que pode ser reforada
por padronizao, normatizao, capacitao, auditoria e superviso.

1.4 Meios de comprovao da fraude em licitao


A mdia e a imprensa veiculam fatos sem a obrigatoriedade de apresentar provas ou fontes
da informao. Existe at mesmo o direito ao sigilo da fonte.
Na auditoria governamental diferente. O auditor avalia atos e fatos administrativos.
Assim, ao finalizar o seu relatrio, ele emite o seu parecer sobre a regularidade das situaes
analisadas, no caso das auditorias de conformidade, ou quanto a seus resultados, nos trabalhos
de auditorias operacionais.
Assim, as recomendaes presentes no relatrio de auditoria tero o poder de, entre outros:
a) afetar pessoas (alta administrao e servidores) do rgo/entidade auditado, atribuindo-lhes
responsabilidades pelas impropriedades e irregularidades; b) quantificar danos ao errio e exigir
a sua restituio por quem lhes tenha dado causa; c) modificar a estrutura organizacional do ente
auditado; d) alterar planos, normas e procedimentos da administrao; e) provocar a reviso de
polticas pblicas; entre outras (Brasil, 2011).
Dessa forma, percebe-se que o trabalho do auditor tem o poder de provocar consequncias
extremamente significativas na vida de cidados e de instituies. principalmente por isso que
seu parecer deve estar embasado em elementos que permitam a qualquer usurio da informao
chegar s mesmas concluses. Alm dos requisitos metodolgicos que devem ser observados,
isso ser garantido pela correta documentao dos achados de auditoria, o que se faz pela
obteno das evidncias.
Com efeito, o auditor governamental no s tem que expor a sua concluso e emitir
recomendaes, como tambm tem o dever de demonstrar em que ele se fundamentou. Por
isso, sua atuao pautada por dois elementos: evidncias e indcios.

Evidncia Indcio

Informao obtida durante a Indicao de discordncia entre a situao


ao de controle que documen- encontrada e um critrio. Situao essa que
ta o achado ou a constatao ainda no tenha sido devidamente investigada
e respalda o exame tcnico e ou suficientemente suportada por evidncias
a concluso da instruo ou a ponto de caracterizar-se como achado ou
relatrio. (Brasil, 2012) constatao. Um conjunto robusto de indcios,
em certas circunstncias, pode ser admitido
como meio de prova indireto (Brasil,2012)

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COMO COMBATER A CORRUPO EM LICITAES DETECO E PREVENO DE FRAUDES CONCEITOS BSICOS

Assim, tanto o indcio quanto a evidncia do conta da discrepncia entre uma situao
encontrada e um critrio (lei, jurisprudncia, padres, boas prticas, etc.). Entretanto, o indcio
trata-se de uma situao que ainda no foi devidamente investigada ou suficientemente
documentada.
Com base nessa perspectiva, o auditor pode se deparar, na tentativa de obter elementos
que sustentem uma constatao ou um achado de auditoria, com vestgios, pistas, incoerncias,
inconsistncias, coincidncias. So indcios.
Em geral, um indcio isolado no tem fora suficiente para caracterizar um achado de
auditoria.
No entanto, UM CONJUNTO ROBUSTO DE INDCIOS (convergentes, acumulativos e
concordantes entre si), que permita a formao de juzo de uma operao analisada, a partir
dos elementos de convico que o integram, tem sido admitido no Direito Administrativo e na
jurisprudncia dos tribunais superiores como prova indireta.
Nos chamados crimes de licitao, que tanto corroem a administrao pblica e causam
prejuzo sociedade, na modalidade de fraude ou de frustrao ao carter competitivo, salvo
confisso direta e explcita dos envolvidos, a prova indiciria sumamente relevante, sendo
suficiente para fundamentar uma responsabilizao dos agentes envolvidos.
Nesse mesmo sentido o disposto no art. 239 do Cdigo
de Processo Penal, que assim dispe:
Os Tribunais Superiores
tm considerado vlido,
em certas circunstncias, Considera-se indcio a circunstncia conhecida e provada, que,
o uso da prova indiciria, tendo relao com o fato, autorize, por induo, concluir-se a
especialmente nas esferas
existncia de outra ou outras circunstncias.
penal e administrativa. No
Tribunal de Contas da Unio,
igualmente, essa tese tem Dessa forma, os rgos de Defesa do Estado (CGU, MPF,
sido acolhida. PF) podem demonstrar a existncia de fraudes em licitaes,
tanto utilizando provas diretas, documentos que comprovem a
sua existncia material, quanto utilizando provas indiretas, que
resultam da interpretao ativa inferncias lgicas, anlises econmicas e dedues acerca
de situaes que, analisadas em conjunto, sejam capazes de comprovar o ato fraudulento, posto
no haver outra explicao plausvel para o caso.
As provas indiretas podem ser de dois tipos: econmicas ou de comunicao. Os indcios
econmicos se caracterizam pela escassez de licitantes no certame; fraca disputa; pequeno
desconto em relao ao valor de referncia; etc. Por sua vez, as provas indiretas de comunicao
so os elementos que indicam a atuao combinada dos concorrentes e devem ser o foco dos
rgos de controle para a comprovao da existncia de conluio em licitao. So indcios como:
mesma formatao, mesmos erros de ortografia, mesmos preos, mesmas datas, mesmos
endereos, mesmos scios, entre outros.
At o STJ j decidiu que uma sucesso de indcios e circunstncias, coerentes
e concatenadas, podem ensejar a certeza fundada que exigida para a condenao
(Ag 1206993/RS, julgado em 05/03/2013). Esse entendimento tambm j foi invocado pelo
CADE no julgamento do Cartel do Po (Processo Administrativo 08012.004039/2001-68,
julgado em 22/05/2013), no sentido de que mostra-se de fundamental relevncia o recurso a

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FRANKLIN BRASIL SANTOS, KLEBERSON ROBERTO DE SOUZA

provas indicirias e circunstanciais que, ainda de forma indireta, sejam capazes de constituir
um conjunto suficientemente robusto para gerar um convencimento por parte da autoridade
julgadora no sentido da configurao do ilcito.

Indcios e presunes, analisados luz do princpio do livre convencimento,


quando fortes, seguros, indutivos e no contrariados por contraindcios ou
por prova direta, podem autorizar o juzo de culpa do agente (STF, Ao Penal
481, Relator: Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, julgado em 08/09/2011)

Ademais, na Teoria Geral das Provas, considera-se que os indcios, quando inseridos no
contexto de um conjunto probatrio, so tidos como elementos de convico suficientes para
embasar o livre convencimento do julgador.
Assim sendo, o descumprimento de uma norma licitatria, por exemplo, utilizando-se
de meio ardiloso, evidenciando, portanto, a conduta de m f, configura fraude licitao.
A comprovao de tal elemento subjetivo por meio documental praticamente impossvel, de
sorte que a comprovao da conduta se d por meio de provas indicirias, no sentido de que
indcios vrios e coincidentes so prova, conforme manifestao do Supremo Tribunal Federal
- STF, no julgamento do RE 68.006-MG, que foi utilizado pelo TCU em diversas ocasies, tais
como os Acrdos n 113/1995, 220/1999, 331/2002 e 2126/2010, todos do Plenrio.
Ao referir-se possibilidade em comento, o Tribunal de Contas da Unio j se manifestou
por meio do Acrdo n 630/2006-Plenrio, descrito a seguir:

Voto condutor do Acrdo TCU n 630/2006-Plenrio

Com efeito, quanto suposta ilegalidade da declarao de inidoneidade com base em


indcios, entendo, desde logo, pela improcedncia do argumento apresentado pela empresa
recorrente. H muito a prova indiciria aceita pela melhor jurisprudncia ptria e pela
mais balizada doutrina como fundamento de eventual apenao de responsveis por crimes
ou ilcitos praticados.
Reproduzo aqui excerto da Declarao de Voto proferida pelo eminente Ministro Benjamin
Zymler no mbito do processo TC 008.291/1999-3, em que demonstra ser plenamente
admissvel a prova por meio indicirio, bem assim da possibilidade de sua aplicao no
mbito desta Corte de Contas:

Indcio meio de prova amplamente utilizado em nosso Pas, tanto no pro-


cesso penal - com expressa previso no art. 239 do Cdigo de Processo
Penal - quanto no processo civil - neste caso, em decorrncia de construo
jurisprudencial, tendo por fulcro o art. 332 do Cdigo de Processo Civil, bem
assim, o art. 136 do Cdigo Civil.

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COMO COMBATER A CORRUPO EM LICITAES DETECO E PREVENO DE FRAUDES CONCEITOS BSICOS

Indcio meio de prova indireto. uma circunstncia certa, da qual se pode


extrair, por construo lgica, uma concluso do fato que se pretende provar.
As situaes que envolvem desvio de recursos pblicos, nas quais eviden-
temente ocorre o que se costuma denominar trfico de influncia, as
provas utilizadas so, frequentemente, indicirias. No mais das vezes, no
possvel estabelecer um nexo direto entre a atuao do gestor e o desvio
de recursos a menos que se logre obter a quebra do sigilo bancrio e tele-
fnico. Ainda assim, as provas continuariam a ser indcios mais robustos,
verdade, mas ainda assim indcios. Mas no h outros meios. Nesse tipo
de irregularidade no h recibos, autorizaes escritas, etc.

Do reproduzido acima, possvel inferir ainda que, em relao a determinados crimes ou


ilcitos, como no caso do conluio entre licitantes, existe razo tanto lgica, quanto prtica
para utilizao dos indcios como elemento de prova. que no se poderia esperar que da
consecuo da conduta reprovvel existisse um documento formal, um recibo, atestando
que as licitantes combinaram preos ou mesmo lotearam o objeto da licitao. Em verdade,
o que se observa na maioria das vezes a concretizao de pactos informais e escusos,
que somente atravs da quebra do sigilo bancrio e telefnico poderiam ser confirmados.
Alis, isso foi bem salientado pelo Relator a quo:

Entendo que prova inequvoca de conluio entre licitantes algo extremamente


difcil de ser obtido, uma vez que, quando acertos desse tipo ocorrem,
no se faz, por bvio, qualquer tipo de registro escrito. Uma outra forma de
comprovao seria a escuta telefnica, procedimento que no utilizado
nas atividades deste Tribunal. Assim, possivelmente, se o Tribunal s fosse
declarar a inidoneidade de empresas a partir de provas inquestionveis,
como defende o Analista, o art. 46 se tornaria praticamente letra morta.

Assim, possvel admitir que um conjunto consistente de indcios pode se tornar evidncia.
No caso de conluio entre licitantes, por exemplo, o TCU admite que podem compor um
conjunto consistente de indcios elementos como:
1) empresas com mesmo endereo;
2) empresa que no existe no endereo indicado no CNPJ;
3) empresas com vnculos familiares no quadro societrio;
4) mesmo engenheiro/responsvel tcnico em ambas as empresas;
5) mesmo procurador/administrador;
6) mesmo erro ortogrfico ou gramatical; e
7) mesma formatao nos documentos apresentados na licitao.

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FRANKLIN BRASIL SANTOS, KLEBERSON ROBERTO DE SOUZA

importante ainda ressaltar que, para o TCU, a configurao da fraude licitao no est
associada ao seu resultado, ou seja, ao sucesso da empreitada, acrescentando, em analogia
ao Direito Penal, que trata-se de ilcito de mera conduta, sendo suficiente a demonstrao
da combinao entre as partes, visando simular uma licitao perfeitamente lcita para, assim,
conferir vantagem para si ou para outrem (Acrdo n 48/2014 Plenrio).
Portanto, a fraude em licitao pode ser comprovada por um conjunto consistente de
indcios e no precisa provocar resultado (em geral, a contratao) para ser configurada.

1.5 Responsabilidade do auditor em fraudes


Um sistema de controle interno efetivo o principal meio de se evitar fraudes em uma
organizao. Nesse sentido, a alta direo responsvel, primordialmente, por conceber,
implantar, manter e monitorar controles internos para evitar o risco de fraude.
Na esteira desse entendimento, cabe auditoria interna ou ao rgo de controle interno da
entidade avaliar a qualidade desses controles, atravs do exame e da avaliao da existncia,
adequao e efetividade. O auditor ou o controlador no responsvel pela elaborao e
implantao de controles internos, mas sim, por sua avaliao e apoio ao aperfeioamento.
Nos termos da Norma de Implantao 1210.A2 do Instituto dos Auditores Internos IIA:

Os auditores internos devem possuir conhecimento suficiente para avaliar o risco de


fraude e a maneira com o qual gerenciado pela organizao, porm, no se espera que
possuam a especializao de uma pessoa cuja principal responsabilidade seja detectar
e investigar fraudes.

De acordo com a Norma de Implantao 1220.A1, os auditores internos devem exercer


o zelo profissional pelo fato de considerar, entre outras coisas, a probabilidade de erros,
fraudes ou descumprimentos significativos (grifamos). Desse modo, o auditor deve considerar a
probabilidade de fraude ao desenvolver os objetivos do trabalho (Norma de Implantao 2210.A2).

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COMO COMBATER A CORRUPO EM LICITAES DETECO E PREVENO DE FRAUDES TIPOLOGIA DE FRAUDES EM LICITAO

2 TIPOLOGIA DE FRAUDES
EM LICITAO

As fraudes em licitao podem assumir diversas formas, em geral, para direcionar a con-
tratao, restringir a competio, simular o processo. O objetivo final maximizar o lucro dos
envolvidos.
Nesse contexto, as prticas fraudulentas podem variar de simples acordos verbais e
pontuais entre licitantes ou entre estes e a Administrao Pblica contratante, celebrados pouco
antes das sesses pblicas de licitao, at a existncia de complexos e duradouros mecanismos
de partilha de contratos e distribuio dos lucros obtidos ilicitamente.
comum a utilizao de mais de uma linha de ao fraudulenta e anticompetitiva.
Este captulo tem por objetivo demonstrar os principais tipos de fraudes em licitao, as for-
mas mais comuns de ocorrncias j detectadas, sem, contudo, a pretenso de esgotar o assunto.
Assim, o que se busca so modelos e padres de comportamento que podem variar e
congregar elementos diversos de acordo com a situao ftica e as condies enfrentadas.
A Secretaria de Direito Econmico do Ministrio da Justia considera que a restrio
competitividade em licitaes pode ter duas origens principais (Portaria SDE n 51/2009):
(i) ato de rgo da Administrao; ou (ii) conduta de agente econmico.
Assim, so exemplos do primeiro tipo os casos de imposio de requisitos de participao
excessivamente restritivos ou que beneficiem injustificadamente determinados fornecedores
(projeto mgico, edital restritivo, publicidade precria, julgamento conivente, contratao direta
indevida). J o conluio entre licitantes (ou cartel) o principal exemplo do segundo tipo. A legis-
lao de licitaes (Leis n 8.666/1993 e 10.520/2002) busca, primordialmente, impedir o
primeiro tipo de restrio, ao passo que a legislao concorrencial (Lei n 12.529/2011) cuida
do segundo tipo.
Em face do exposto, as principais categorias de fraudes em licitaes so:

ITEM TIPOLOGIA

1. Projeto Mgico

2. Edital Restritivo

3. Publicidade Precria

4. Julgamento Negligente, Conivente ou Deficiente

5. Contratao Direta Indevida

6. Cartelizao

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FRANKLIN BRASIL SANTOS, KLEBERSON ROBERTO DE SOUZA

2.1 Projeto Mgico


Uma licitao s pode ser realizada com especificao clara do que se pretende contratar.
o que se chama de Projeto Bsico, definido como o conjunto de elementos necessrios e
suficientes para caracterizar o objeto, que possibilite a avaliao do custo e a definio dos
mtodos e do prazo de execuo (conforme art. 6, inciso IX, da Lei n 8666/93). No Prego,
adota-se a expresso Termo de Referncia, mas o conceito o mesmo.
O Projeto Bsico o documento que propicia Administrao conhecimento pleno do
objeto que se quer licitar, de forma detalhada, clara e precisa. Deve proporcionar ao licitante
as informaes necessrias elaborao de sua proposta.

Nenhum rgo ou entidade pblica comprar sem a adequada caracterizao de


seu objeto, devendo observar-se, para sua realizao, a especificao completa e
a definio da quantidade e do preo do bem a ser adquirido.
Acrdo TCU n 648/2007 Plenrio (Sumrio)

No se licita sem caraterizar o objeto de forma adequada, o que no se confunde com


exagerada. O TCU frequentemente determina que se evite o detalhamento excessivo do objeto,
para no direcionar a licitao ou restringir o seu carter competitivo. Qualquer especificao ou
condio que restrinja o universo de possveis interessados deve ser justificada e tecnicamente
fundamentada (Acrdo TCU n 1.547/2008 Plenrio).
Espera-se que o Projeto Bsico seja precedido de estudos tcnicos, planejamento, avaliao
de alternativas de solues que possam suprir as necessidades da Administrao. Uma obra,
por exemplo, pode exigir servios de sondagem, topografia do terreno, estudos preliminares que
propiciem o nvel de preciso adequado para elaborao do Projeto Bsico.
Fazer esses estudos obrigao da entidade
contratante (Acrdo TCU n 2.438/2005-1 Cmara).
LICITAO CTRL C + CTRL V
Assim como tambm obrigao fazer constar do
Projeto Bsico o registro formal da Responsabili- Prefeitura realizou Prego em 2009
dade Tcnica nos casos que envolvem atividades para comprar jogos e brinquedos
para creches. Um lote com 20
profis sionais regulamen tadas, como Engenharia
itens do edital (BANDINHA RTMICA:
e Arquitetura (SMULA TCU N 260/2010). Esse
conjunto contendo 20 instrumentos
registro importante ferramenta para a garantia de
musicais acondicionado em caixa
que os requisitos do Projeto Bsico foram elaborados de papelo) era cpia fiel do ca-
por profissional habilitado, alm de permitir a pronta tlogo da empresa que venceu o
identificao do autor, para fins de responsabilizao. certame.
A identificao de autoria to relevante que o Fonte: http://www.clickpb.com.br
TCU considera passvel de condenao quem aprova
Projeto Bsico sem identificao do responsvel
tcnico. Nesse mesmo julgado o TCU considera punvel quem elabora ou aprova projeto
inadequado (Sumrio do Acrdo n 2.546/2008 Plenrio).

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COMO COMBATER A CORRUPO EM LICITAES DETECO E PREVENO DE FRAUDES TIPOLOGIA DE FRAUDES EM LICITAO

Um Projeto Bsico deficiente no apenas sujeita o responsvel penalizao, mas tambm


leva anulao de contratos. Isso porque so nulas as licitaes baseadas em projeto incom-
pleto, defeituoso ou obsoleto (Voto do Acrdo TCU n 353/2007 Plenrio).
E justamente isso que acontece nas fraudes do tipo Projeto Mgico. Nesse contexto,
as licitaes se baseiam em especificaes incompreensveis, incompletas, defeituosas, dire-
cionadas, restritivas. Veja-se um exemplo real: projeto de fundao de caixa dgua de 40.000
litros. Essa era toda a especificao numa Carta Convite. Pergunta-chave: como formular uma
proposta para esse objeto? A resposta simples: simulando o processo licitatrio. O importante
saber qual seria a verba disponvel para pagar o servio, no quanto custa de fato execut-lo.
Outro exemplo real de Projeto Mgico: cartilha infantil com 28 pginas, mais capas,
formato 20 X 26,5cm. No preciso ser especialista em servios grficos para identificar a
insuficincia dessa especificao. Faltam elementos fundamentais para formulao da proposta:
tipo do papel, gramatura, quantidade de cores, tipo da capa, tipo de encadernao. Sem isso, um
fornecedor interessado no poderia estimar os custos, sendo impossvel apresentar um preo
justo. Mas esse caso aconteceu e, incrivelmente, todos os licitantes apresentaram propostas
absolutamente semelhantes, inclusive, com detalhes iguais que no constavam no edital.
Refora-se: a definio do objeto na licitao deve ser precisa e suficiente, como pres-
suposto da igualdade entre os licitantes. vasta a jurisprudncia nesse sentido: Acrdos TCU
157/2008, 168/2009, 926/2009, 1.746/2009, 2.927/2009 e 1.041/2010, todos do Plenrio.
Assim, expresses genricas e vagas, descrio confusa, imprecisa ou incompleta do
objeto caracterizam grave irregularidade, por contrariar os princpios fundamentais da licitao.
E da mesma forma, especificaes que dire-
cionam o objeto a um produto, marca ou fornecedor,
Em Mato Grosso, um ex-presidente
por restringirem injustificadamente o certame, tambm
do Tribunal de Justia foi denun-
so irregularidades graves. Existe a possibilidade de
ciado porque em sua gesto foram
referenciar uma marca ou estabelecer uma condio
comprados 30 Toyota Corolla.
restritiva, mas isso s pode acontecer quando for
O edital exigia veculos com mo-
estritamente necessrio para o atendimento das
tor tipo VVT-i. Para o Ministrio
necessidades da Administrao, como procedimentos
Pblico, houve direcionamento para
de padronizao, sempre mediante justificativa
a Concessionria da marca.
prvia, em processo administrativo regular, no qual
se comprovem os mencionados requisitos.
Um exemplo bizarro de objeto direcionado ocorreu numa prefeitura em Sergipe. O edital
para locao especificou veculo Kadett, com capacidade para 04 passageiros. Na sentena,
o Juiz Federal argumentou que o saudoso Kadett deixou de ser produzido em 1998 - dez anos
antes da licitao. Alm de limitar a concorrncia, qual seria a necessidade de se ter um veculo
antigo servindo a prefeitura? Por que no, ento, um Corcel II, um Del Rey, ou uma Braslia
amarela? A explicao que apenas um dos licitantes o vencedor, claro, - tinha um Kadett.
Ainda no contexto de Projeto Mgico existe a proibio de vnculo entre projetista e
licitante.
Segundo o art. 9 da Lei n 8666/93, o autor do projeto no pode participar, direta ou
indiretamente, da licitao ou da execuo de obra ou servio e do fornecimento de bens a eles
necessrios. Considera-se participao indireta a existncia de qualquer vnculo de natureza

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FRANKLIN BRASIL SANTOS, KLEBERSON ROBERTO DE SOUZA

tcnica, comercial, econmica, financeira ou trabalhista entre o autor do projeto e o licitante ou


contratado.
No Acrdo n 1893/2010-Plenrio, o TCU entendeu que essa proibio se aplica a
qualquer vnculo, que no precisa ser formal, mas, to somente, uma relao de influncia
entre licitante ou executor do contrato e autor do projeto.
Concordando com essa tese, Maral Justen Filho (2005, p. 123) ensina que o dispositivo
amplo e deve reputar-se como meramente exemplificativo:

Deve-se nortear a interpretao do dispositivo por um princpio fundamental:


existindo vnculos entre o autor do projeto e uma empresa, que reduzam a
independncia daquele ou permitam uma situao privilegiada para essa,
verifica-se o impedimento. Assim se poder configurar, por exemplo, quando
o cnjuge do autor do projeto detiver controle de sociedade interessada em
participar da licitao.
Em suma, sempre que houver possibilidade de influncia sobre a conduta
futura da licitante, estar presente uma espcie de suspeio, provocando
a incidncia da vedao contida no dispositivo. A questo ser enfrentada
segundo o Princpio da Moralidade. desnecessrio um elenco exaustivo por
parte da Lei. O risco de comprometimento da moralidade ser suficiente para
a aplicao da regra.

A vinculao entre o autor do projeto e o licitante um


Em Mato Grosso, um Prefeito
dos casos mais comuns de fraude ao processo licitatrio, em
foi afastado pela Justia por
causa de uma Carta Convite.
especial nas contrataes de obras. O conhecimento privilegiado
Prestando consultoria para do projeto representa vantagem ilcita nas licitaes, sobretudo
a Prefeitura, a mesma em- por ferir o Princpio da Isonomia. Esse princpio tambm
presa elaborou o projeto, desrespeitado quando o projetista especifica o objeto de
conduziu o certame e venceu maneira a direcion-lo para o fornecedor ao qual est vinculado.
a disputa.
Em funo disso, no raro encontrar licitaes sem
qualquer identificao do projetista. Como j se abordou, essa
Outra prefeitura matogros-
situao sujeita o gestor que aprova o projeto a penalidades.
sense foi denunciada pelo
Ministrio Pblico por fraude
imprescindvel que a responsabilidade pela autoria do Projeto
em Concorrncia para Ela- Bsico ou do Termo de Referncia fique clara, a fim de que
borao do Plano Estrat- seja possvel avaliar a possvel relao irregular com o licitante.
gico de Turismo. O Termo Existe, ainda, o tema fracionamento, loteamento e
de Re fe rncia re pro duzia
parcelamento do objeto, tambm relacionado elaborao do
contedo e palavras idn-
ticas de um estudo prvio
Projeto Bsico ou do Termo de Referncia.
elaborado pela empresa O fracionamento de despesas proibido pela Lei
vencedora do certame. n 8.666/93, art. 23, 5. caracterizado pela diviso da
despesa para fugir da licitao ou para adotar modalidade
inferior exigida para o total do gasto.

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COMO COMBATER A CORRUPO EM LICITAES DETECO E PREVENO DE FRAUDES TIPOLOGIA DE FRAUDES EM LICITAO

Para fugir de uma Concorrncia, por exemplo moda lidade mais propcia maior
competitividade, tanto pelo volume de recursos licitados, quanto pelas regras de maior prazo e
participao sem qualquer cadastro prvio , opta-se deliberadamente por fracionar as con-
trataes em curto perodo de tempo, realizando vrias Tomadas de Preos.

Araguana/TO: fracionamento para fugir da licitao

O Ministrio Pblico do Tocantins denunciou fraude licitao pela contratao, sem


processo licitatrio, durante oito anos (2001 a 2008), de caminho para o transporte
de entulhos. Nos oito anos, a locao do veculo foi praticada por 39 vezes, de forma
direta, de modo que nunca atingisse R$8 mil, quando seria obrigatrio licitar.

Em outra situao, para fugir da obrigao de licitar, fracionam-se as compras ou as


contrataes em pequenos montantes, para se enquadrar na hiptese de Dispensa por valor.

Operao Sanguessuga: fracionamento para fraudar competitividade

Deflagrada em 2006 com base em auditoria da CGU, a Operao Sanguessuga


desarticulou uma quadrilha que fraudava a compra de ambulncias em todo o
pas. O esquema fracionava o objeto em dois Convites: (1) aquisio do veculo
+ (2) equipamentos e transformao em ambulncia, para fugir da Tomada de
Preos. Assim, era possvel evitar a publicidade dos certames e convidar apenas as
empresas integrantes do grupo.

Existe farta jurisprudncia sobre a irregularidade do fracionamento de despesas. Como


exemplo, cita-se o Acrdo TCU n 3.550/2008- Primeira Cmara, que determinou a um rgo
pblico:

Agrupe, em uma mesma licitao, os objetos de futuras contrataes que sejam


similares por pertencerem a uma mesma rea de atuao ou de conhecimento,
atentando para a possibilidade de parcelamento prevista no art. 23, 1 e
2, da Lei n 8.666/1993;

Para considerar as futuras contrataes que sejam similares, o comum levar em


conta a despesa do ano todo. Mas no caso de servios de natureza continuada que atendem
a necessidades essenciais e permanentes deve-se levar em conta a despesa potencial em
cinco anos, que o prazo mximo de vigncia contratual. Esse entendimento est na Orientao
Normativa AGU n 10/2009.

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FRANKLIN BRASIL SANTOS, KLEBERSON ROBERTO DE SOUZA

No havendo prejuzo do ponto vista tcnico ou econmico, obrigatrio


parcelar o objeto se ele for divisvel, com o objetivo de ampliar a
competitividade, devendo as exigncias de habilitao adequar-se a essa
divisibilidade. Smula 247 do TCU.

No parcelar um objeto pode ser uma forma de restringir um processo licitatrio. Em


uma prefeitura de Mato Grosso, por exemplo, uma Concorrncia para pavimentao de ruas e
construo de casas foi realizada por preo global. Veja-se que so dois tipos de obras muito
diferentes, executadas, em geral, por empresas com especialidades distintas. No havia qualquer
prejuzo tcnico ou econmico em separar as duas obras, em itens dentro da mesma licitao
ou em processos distintos. Licitar em conjunto apenas representaria exigncias de habilitao
mais restritivas, tanto em termos tcnicos, de experincia prvia em ambos os tipos de obras,
quanto em termos econmicos.
Outros casos mais comuns envolvem a contrao de obras com o fornecimento de
equipamentos que poderiam ser comprados parte como, por exemplo, aparelhos de ar
condicionado, motores, escadas rolantes, elevadores, esteiras. Alm disso, se parte expressiva da
obra corresponde ao fornecimento de equipamentos/materiais e no for possvel o parcelamento,
deve-se adotar BDI (Bonificao e Despesas Indiretas) menor para a aquisio desses materiais/
equipamentos (Smula TCU 253).
O parcelamento a regra. O agrupamento, a exceo, que deve ser muito bem justificada.

Acrdo TCU n 1.387/2006 Plenrio (Sumrio)

A falta de licitao especfica para a compra de equipamentos necessrios obra pblica


respectiva, sem o parcelamento do objeto da licitao, constitui irregularidade grave, salvo
se comprovada a inviabilidade tcnica ou econmica para o parcelamento.

Acrdo TCU n 440/2008 - Plenrio

O gestor deve promover estudos tcnicos demonstrando a viabilidade tcnica e econmica


de se realizar uma licitao independente para a aquisio de equipamentos/materiais
que correspondam a um percentual expressivo das obras, com o objetivo de proceder ao
parcelamento do objeto; caso seja comprovada a sua inviabilidade, que aplique um BDI
reduzido em relao ao percentual adotado para o empreendimento.

Tanto a licitao por preo global, quanto o loteamento dos itens (agrupamento em lotes),
so mecanismos de potencial direcionamento de uma licitao.
Como exemplo, pode-se citar a Operao Sade, deflagrada em 2011. De acordo com
documentos disponveis na Internet, auditorias da CGU e escutas da PF identificaram que uma

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COMO COMBATER A CORRUPO EM LICITAES DETECO E PREVENO DE FRAUDES TIPOLOGIA DE FRAUDES EM LICITAO

das artimanhas do esquema consistia em convencer servidores pblicos responsveis pela


elaborao das especificaes a agrupar os medicamentos em lotes de tal forma que a competio
se tornava invivel. O mercado de medicamentos marcado por acordos comerciais entre
fabricantes e distribuidores e, nesse caso, bastaria que um dos produtos dentro do lote fosse
exclusivo do licitante para quem se desejava direcionar o certame. Ningum mais conseguiria
formular proposta para aquele grupo de itens, por no ser capaz de entregar a totalidade das
mercadorias previstas.
No o caso de se proibir genericamente o agrupamento de itens. Embora o tema seja
polmico, a linha de raciocnio mais recente do TCU tem ido no sentido de permitir o loteamento
de itens homogneos, entendendo que o excesso de contrataes individuais pode impactar
a eficincia e a economicidade administrativa. Essa uma concluso racional. importante
promover o gerenciamento adequado do que comprar por itens e o que comprar por lotes,
aproveitando ganhos de escala, logstica, controle e os riscos de direcionamento ou de restrio
ao carter competitivo.
Um julgado do TCU nessa linha o Acrdo n 5.260/2011-1C, que admite prego por
lotes, e no por itens, desde que os lotes contenham itens de mesma natureza e que guardem
correlao entre si.
J no Acrdo n 5.301/2013-2C, o Tribunal entendeu legtimo o agrupamento de gneros
alimentcios em lotes de mesma caracterstica, quando restar evidenciado que a licitao por
itens isolados exigir elevado nmero de procedimentos de contratao, onerando o trabalho da
administrao pblica, sob o ponto de vista do emprego de recursos humanos e da dificuldade de
controle, colocando em risco a economia de escala e a celeridade processual e comprometendo
a seleo da proposta mais vantajosa para a administrao.
No Acrdo n 539/2013-Plenrio, o TCU deixou claro que em modelagens de licitao
por lotes preciso demonstrar as razes tcnicas, logsticas, econmicas ou de outra natureza,
que tornam necessrio promover o agrupamento como medida tendente a propiciar contrataes
mais vantajosas, comparativamente adjudicao por item.
Um outro risco da licitao por lote est no esquema de compra seletiva, mais conhecido
como jogo de planilha. Funciona assim:
1. Monta-se o lote com diversos produtos e quantidades para Ata de Registro de Preos.
2. O licitante parceiro sabe que quantidades daquela Ata sero realmente compradas.
3. Esse licitante vence com menor proposta no lote, mas com preos altos para os produtos
mais comprados e baixos para aqueles que esto ali apenas para figurar no registro.
4. Na vigncia da Ata, compram-se apenas os produtos que estavam com preos mais altos.
5. O prejuzo, calculado em termos de preos unitrios de cada produto, enorme!

Nesse caso, a melhor proposta por lote no vantajosa, pois o Registro de Preos no
reflete a estimativa real de demanda dos produtos.
Alm das situaes abordadas, a fraude na pesquisa de preos, por meio de simulao
ou negligncia deliberada, tambm pode ser classificada como Projeto Mgico.

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FRANKLIN BRASIL SANTOS, KLEBERSON ROBERTO DE SOUZA

Para determinar se uma proposta realmente vantajosa, a Administrao precisa realizar,


antes, uma pesquisa de preos no mercado. H vrios dispositivos legais que exigem esse
oramento prvio, sem o qual a licitao considerada anulvel.
a pesquisa de preos, portanto, que vai fundamentar o julgamento da licitao, definindo
o preo de referncia. O preo de referncia d suporte ao processo oramentrio da despesa,
define a modalidade de licitao nos casos previstos na Lei n 8.666/93 fundamenta os
critrios de aceitabilidade de propostas, define a economicidade da aquisio e justifica a compra
no sistema de registro de preos.
Se a pesquisa de preos for mal feita, pode representar prejuzo, j que a concorrncia nem
sempre elemento suficiente para garantir um preo justo e os fornecedores estaro procurando
meios de vender os seus produtos com lucros maiores.
Infelizmente, criou-se uma cultura simplista em torno da pesquisa. A jurisprudncia acabou
cristalizando a lgica de que trs oramentos validam o preo de mercado.
Mas a lei no determina essa sistemtica. O que a lei determina que as compras, sempre
que possvel, devero balizar-se pelos preos praticados no mbito dos rgos e entidades
da Administrao Pblica (art. 15 da Lei n 8666/93). O sempre que possvel, nesse caso,
significa quando estiver disponvel.
Essa a fonte de informao mais relevante para as compras pblicas. Quanto o setor
pblico vem pagando pelo mesmo produto, em condies similares?
Mas essa informao no parece ser levada em conta com frequncia. comum lermos
notcias sobre enormes economias obtidas em preges, calculadas como a diferena entre o
preo estimado e o preo vencedor. Mas ser que essa economia um efeito real das disputas
ou um efeito colateral de preos superestimados?

Se o valor estimado para contratao (valor orado) pela Administrao


Pblica no for um dado muito bem coletado (ou seja, se a estimativa
for irreal), a reduo obtida, enquanto resultado do contraste matemtico
entre o valor orado e o valor contratado, no est refletindo a economia
anunciada. (Santana, 2006, p. 26).

A estimativa inadequada produz uma iluso de economia e tambm gera outro fenmeno
comum em compras pblicas: o sobrepeo.
Pesquisas de preos simuladas so fraudes comuns em licitao. Como exemplo, veja-se o
Acrdo do TCU n 1465/20152C. Avaliando prego para aquisio de materiais permanentes
para uma Secretaria de Sade, o Tribunal de Contas verificou que duas empresas, distantes do
municpio responsvel pela licitao, respectivamente, 200 e 150 km, em sentidos opostos,
participaram de coleta de preos, com documentos fsicos de oferta de preos, na mesma data
que a cotao foi solicitada. Uma delas foi a nica a participar e a vencer o certame.
O TCU identificou que a outra empresa era do ramo de coleta de lixo, bem diferente, portanto,
do comrcio de equipamentos hospitalares. Alm disso, foram evidenciadas semelhanas entre os
documentos, pretensamente confeccionados pelas duas empresas: mesma tabulao; mesmos

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COMO COMBATER A CORRUPO EM LICITAES DETECO E PREVENO DE FRAUDES TIPOLOGIA DE FRAUDES EM LICITAO

ttulos das colunas das tabelas; e, principalmente, mesma classificao utilizada para os itens
a serem licitados (materiais e equipamentos mdico-hospitalares e odontolgicos; materiais
permanentes diversos; materiais de refrigerao diversos; material permanente de informtica),
ressaltando que a Administrao no utilizara essa classificao.
Tal como essa situao, tambm ocorrem as ofertas de facilidades na pesquisa de preos.
Um empresrio ou um representante, por exemplo, se oferece para arranjar trs oramentos, a
fim de que a Administrao formalize o processo de estimativa do preo de referncia.

Bauru/SP: a polmica do xadrez superestimado

Em 2012, a Secretaria de Esportes de Bauru licitou peas de xadrez. Os valores homolo-


gados foram extremamente inferiores ao preo estimado. Na cotao prvia, um tabuleiro
sairia por R$650,00, mas foi ofertado a R$9,90 na licitao.
O Ministrio Pblico passou a investigar, ento, uma possvel fraude na pesquisa de
preos. A proprietria de uma empresa teria falsificado o oramento de outra. O servidor
pblico responsvel pela cotao contou que ela, ao entregar a cotao de sua empresa,
se ofereceu para fornecer o oramento de outra.
(http://www.jcnet.com.br)

Essas ofertas de facilidades so armadilhas. O empresrio, de olho na licitao ali na frente,


monta oramentos inflados, na expectativa de obter preos mais favorveis na negociao com o
rgo comprador. O TCU j reconheceu que os fornecedores no so boas referncias de preo.

A estimativa que considere apenas cotao de preos junto a fornecedores


pode apresentar preos superestimados, uma vez que as empresas no tm
interesse em revelar, nessa fase, o real valor a que esto dispostas a realizar
o negcio. Os fornecedores tm conhecimento de que o valor informado ser
usado para a definio do preo mximo que o rgo estar disposto a pagar
e os valores obtidos nessas consultas tendem a ser superestimados.

(Acrdo TCU n 299/2011-Plenrio)

2.2 Edital Restritivo


A existncia de efetiva concorrncia condio fundamental para que as licitaes resultem
em contrataes eficientes, garantindo assim, o uso racional dos recursos pblicos e permitindo
que a ao governamental possa ter mxima eficcia com o montante de recursos disponveis.
Assim, a incluso de clusulas restritivas nos editais de licitao compromete a efetiva
competio entre os licitantes, por meio de direcionamento indevido do processo a determinado
fornecedor. Nesse sentido, o direcionamento de licitaes pblicas um dos mecanismos
mais comuns para se devolver favores acertados durante a campanha eleitoral, bem como
para canalizar recursos pblicos para os agentes fraudadores. O gestor mal intencionado dirige

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FRANKLIN BRASIL SANTOS, KLEBERSON ROBERTO DE SOUZA

as licitaes a determinados fornecedores, por meio


da especificao de condies impeditivas da livre A REGRA CLARA
concorrncia, incluindo exigncias que os demais proibido aos agentes pblicos
fornecedores em potencial no tm condies de admitir, prever, incluir ou tolerar
atender. clusulas ou condies que com-
prometam, restrinjam ou frustrem
Essa prtica visa excluir indevidamente a parti- o carter competitivo da licitao
cipao de um ou mais concorrentes ao se incluir (Art. 3, 1 da Lei n 8.666/93)
requisitos desnecessrios no edital de licitao, be-
neficiando determinado fornecedor com o uso de artimanhas, tais como exigncias tcnicas
combinadas, que terminam por eliminar os outros concorrentes.
Nesse contexto, as principais clusulas restritivas identificadas nos processos licitatrios
esto relacionadas a seguir:

2.2.1 Garantia de Proposta como instrumento de controle de


interessados
Editais restritivos, sobretudo de Concorrncia, exigem a garantia de proposta ou a
garantia de participao recolhida com antecedncia em relao abertura do certame. Vrios
casos limitam a modalidade de garantia, como, por exemplo, somente cauo em dinheiro.
A Lei n 8.666/93 prev a possibilidade de a Administrao exigir a garantia de participao,
com o objetivo de substituir a comprovao de capacidade econmico-financeira. A lgica reduzir
o risco de participao dos chamados licitantes aventureiros. No Prego, essa exigncia
proibida.
A garantia de proposta no se confunde com a garantia de contrato. A primeira pode ser
exigida durante a licitao, no valor de at 1% do objeto licitado, como requisito de habilitao.
A segunda pode ser exigida quando da assinatura do contrato, em montante de at 5% do valor
contratado.
A exigncia de garantia de proposta uma deciso da fase de planejamento da licitao.
Verificada a convenincia e a oportunidade dessa exigncia, ela deve seguir as regras da Lei de
Licitaes. No pode ser cumulativa com Capital Social ou Patrimnio Lquido mnimo e deve ser
livre a escolha, pelo licitante, de qualquer das modalidades previstas no 1 do art. 56 da Lei n
8.666/93, que claro ao assegurar que: Caber ao contratado optar por uma das seguintes
modalidades de garantia.
Os incisos do 1 do art. 56 relacionam as modalidades de garantia capazes de atender
ao interesse pblico (dinheiro, ttulos da dvida pblica, seguro garantia e fiana bancria). No
h razo que autorize a Administrao a restringir qualquer uma delas. Como a garantia implica
nus para o particular, cabe a ele, quando da elaborao da sua proposta, avaliar a modalidade
que melhor lhe servir. O TCU j decidiu nesse sentido no Acrdo n 88/2008 - 2 Cmara.
Outro uso irregular da garantia de proposta determinar a sua comprovao antes da
abertura do certame. Alm de ilegal, isso serve para reduzir o tempo disponvel e, principalmente,
controlar quem vai participar do certame, permitindo manobras para direcionar o resultado.

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COMO COMBATER A CORRUPO EM LICITAES DETECO E PREVENO DE FRAUDES TIPOLOGIA DE FRAUDES EM LICITAO

Veja-se, sobre o caso, por exemplo, o Acrdo n 2864/2008-Plenrio do TCU:

Relativamente exigncia de as licitantes apresentarem a comprovao de


garantia antes da sesso de recebimento e da abertura dos envelopes, no
encontra amparo legal e configura ofensa ao Princpio da Moralidade, por pos-
sibilitar o conhecimento prvio dos participantes do certame.

Caso real. Garantia de proposta antecipada.


Relativamente exigncia de as licitantes apresentarem a comprovao de
d) Comprovante de Recolhimento
garantia de Cauo
antes da sesso de Participao,
de recebimento e daconforme inciso
abertura dos III do artigo
envelopes, no
31 da Lei n 8.666/93, como se segue:
encontra amparo legal e configura ofensa ao Princpio da Moralidade, por pos-
sibilitar o conhecimento prvio dos participantes do certame.
d.1) Para comprovao de que trata o item anterior, dever ser efetuado depsito de
Cauo na Coord. Financeira da Sec. Executiva do Ncleo de Trnsito, Transporte e
Cidades, [no valor de 1% do estimado], at trs dias antes da data marcada para entrega
das Propostas, no sendo aceita a incluso da garantia nos envelopes de Habilitao e/
ou de Preos, somente em moeda corrente do pas, no sendo aceitos ttulos da dvida
pblica, fiana bancria ou seguro garantia.

Na Deciso do Processo n 4.287/2010, ficou claro o entendimento do TCU de que a


exigncia de garantia antes da abertura do certame altamente nociva, visto que permite se
conhecer de antemo as empresas que efetivamente participaro do certame, possibilitando,
dessa forma, a formao de conluio para loteamento das obras.
No Acrdo n 2.074/2012 Plenrio, o TCU reforou esse entendimento. Foi identificado
que um edital exigia a apresentao da garantia de proposta at o 3 dia til anterior data
prevista de entrega dos documentos de habilitao e proposta de preos.
Essa garantia faz parte dos requisitos de habilitao do certame e parte integrante
da documentao relativa qualificao econmico-financeira das licitantes. Portanto, deve
acompanhar o restante da documentao relativa fase de habilitao.
Assim, para o TCU, exigi-la previamente data marcada para o recebimento da documentao
relativa fase de habilitao contraria o art. 43, inciso I, da Lei n 8.666/1993, e permite
entidade promotora da licitao conhecer de antemo as empresas interessadas, o que pode
comprometer a lisura do certame.
Tambm ocorre com incmoda frequncia a exigncia de garantia de proposta em valor
equivalente a 5% do objeto licitado. Esse o limite permitido para a garantia contratual. Como
j se abordou, so dois conceitos diferentes, com limites distintos. A garantia de proposta s
pode atingir at 1% do valor licitado. Superar esse percentual absolutamente irregular.
Da mesma forma, quando a licitao realizada por lote ou por item, a garantia de proposta,
assim como os demais requisitos de qualificao econmico-financeira, devem ser proporcionais
ao(s) objeto(s) para os quais o licitante est concorrendo. No raro encontrar exigncias que
se referem ao valor global, mesmo quando a disputa por lote ou por item.

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FRANKLIN BRASIL SANTOS, KLEBERSON ROBERTO DE SOUZA

2.2.2 Capacidade econmica exagerada


As diretrizes para as exigncias de qualificao econmico-financeiras so descritas de
maneira didtica na Instruo Normativa MARE n 05/1995:

7.1. [...] V - a comprovao de boa situao financeira [...] ser baseada na


obteno de ndices de Liquidez Geral (LG), Solvncia Geral (SG) e Liquidez
Corrente (LC), resultantes da aplicao das frmulas:

Ativo Circulante + Realizvel a Longo Prazo


LG = -----------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
Passivo Circulante + Exigvel a Longo Prazo

Ativo Total
SG = -----------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
Passivo Circulante + Exigvel a Longo Prazo

Ativo Circulante
LC = -----------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
Passivo Circulante

7.2 As empresas que apresentarem resultado igual ou menor do que 1 (um) em


qualquer dos ndices referidos no inciso V, quando de suas habilitaes devero
comprovar, considerados os riscos para a Administrao e, a critrio da auto-
ridade competente, o capital mnimo ou o patrimnio lquido mnimo, na forma
dos 2 e 3, do artigo 31, da Lei n 8.666/93, como exigncia imprescindvel
para sua classificao, podendo, ainda, ser solicitada prestao de garantia na
forma do 1, do artigo 56, do mesmo diploma legal, para fins de contratao.
7.2.1 O instrumento convocatrio dever prever, tambm, a alternativa es-
colhida e seu respectivo percentual, bem como a necessidade de garantia,
se for o caso.

Portanto, o edital no pode exigir capital social ou patrimnio lquido no mnimo de. O
edital tem que dizer qual dos dois parmetros ser avaliado (escolher a alternativa e o respectivo
percentual).
Considerando o art. 44 da IN SLTI n 02/2010 (Regulamento do SICAF), deve-se fixar
percentual de Capital Social ou Patrimnio Lquido proporcional aos riscos que a inexecuo do
contrato poder acarretar para a Administrao, considerando-se, entre outros fatores, o valor
do contrato, a essencialidade do objeto e o tempo de durao do contrato.
bom sempre lembrar o disposto no art. 37, inciso XXI, da Constituio Federal, regra bem
mais forte que a Lei de Licitaes: as exigncias para a habilitao devem ser as mnimas possveis.
E qual a diferena entre Patrimnio Lquido (PL) e Capital Social (CS)? O PL representa
contabilmente os recursos prprios da empresa, que no esto comprometidos com terceiros
em um determinado momento. um indicador da sade financeira real e atual da empresa. J o
CS representa o aporte de recursos feitos pelos donos, ou gerados pela empresa e formalmente
incorporados ao Capital.

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COMO COMBATER A CORRUPO EM LICITAES DETECO E PREVENO DE FRAUDES TIPOLOGIA DE FRAUDES EM LICITAO

O Patrimnio Lquido varia conforme as atividades da empresa. J o Capital Social s


alterado mediante deliberao dos scios, isto , independe do exerccio da atividade da empresa.
Contabilmente, so conceitos diferentes, mas numa licitao, atuam da mesma forma:
fornecem indcios de capacidade patrimonial prpria da licitante.
Resumindo, o edital pode exigir:
a) somente ndices contbeis mnimos;
b) somente Capital Social mnimo;
c) somente Patrimnio Lquido mnimo;
d) garantia de proposta (at 1% do estimado, proibida em prego);
e) ndices contbeis e (se no atingir os ndices) CS mnimo;
f) ndices contbeis e (se no atingir os ndices) PL mnimo; ou
g) ndices contbeis e (se no atingir os ndices) garantia de proposta (exceto em
prego)

A deciso sobre o que exigir deve ser


justificada e guardar relao com os riscos Acrdo do TCU n 6.613/2009
a serem cobertos. Primeira Cmara:
A jurisprudncia do TCU clara: no se
[O art. 31, 2 da Lei n 8.666/93] deixa
pode exigir [garantia de proposta] + [capital trs alternativas ao administrador para
social] ou [patrimnio lquido] (Acrdos assegurar-lhe que os licitantes tero con-
ns 1.084/2015, 556/2010, 107/2009, dies financeiras mnimas para executar
1.265/2009, 2.073/2009, 701/2007 e o ajuste a ser celebrado:
1.028/2007, todos do Plenrio e Smula a) capital social mnimo;
275). b) patrimnio lquido mnimo; ou
Se optar pelo Capital Social mnimo, c) prestao de garantia, limitada a 1% do
valor estimado para o contrato.
o edital no pode exigir integralizado.
Capital integralizado quando os recursos Tais hipteses no so cumulativas,
j entraram na empresa. Capital subscrito mas permitem uma atuao discricionria
quando os scios se comprometeram formal- do gestor na escolha da melhor forma
de comprovar a qualificao econmico-
mente a investir na empresa. A esse respeito, financeira dos licitantes. No podem ser
vide os Acrdos do TCU ns 170/2007-P, utilizadas de forma concomitante...
1871/2005-P, 113/2009-P.

Caso real. Capital Social integralizado + Garantia de proposta antecipada


Prova de possuir capital social integralizado igual ou superior a 10% (dez por cento) do
valor orado da obra, mediante apresentao de certido simplificada emitida pela Junta
Comercial, com emisso no superior a 60 (sessenta) dias;
Comprovante emitido pela Prefeitura Municipal, da prestao de garantia para contratao
da obra, podendo ser efetuada at o 5 dia til anterior a data da abertura da licitao,
na importncia correspondente a 1% (um por cento) do valor estimado para cada item
objeto contrato, ou seja, Item 1: no valor de R$ 67.554,11

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FRANKLIN BRASIL SANTOS, KLEBERSON ROBERTO DE SOUZA

Outro tipo de exigncia irregular em relao qualificao econmico-financeira a fixao


de ndices contbeis no usuais e injustificados.
Os ndices mais comuns em licitao so aqueles previstos na IN MARE 05/1995: Liquidez
Corrente, Liquidez Geral e Solvncia Geral, acima de 1,0.
Editais restritivos especificam Liquidez exagerada (acima de 2,0, por exemplo), ndice
muito reduzido de Endividamento (abaixo de 0,3, por exemplo) ou outra configurao atpica e
sem justificativa.
Qualquer ndice contbil diferente do usual deve estar fundamentado por parecer tcnico
que apresente os parmetros utilizados para se chegar aos ndices determinados, comprovando
que so usualmente adotados para servios de igual complexidade ou que a escolha se baseia
em pesquisa em empresas do ramo, de modo a resguardar o princpio da competitividade.
o que determina o art. 31, 5, da Lei n 8.666/93, ao exigir no processo administrativo da
licitao as justificativas tcnicas que motivaram a escolha dos ndices contbeis previstos no edital.
Por isso mesmo que o TCU proibe a escolha arbritria de ndices: Acrdos ns 402/2008,
291/2007, 1.140/2005, 1.230/2006 e 213/2011, todos do Plenrio.

vedada a exigncia de ndices contbeis no usualmente adotados para a correta


avaliao de situao financeira suficiente ao cumprimento das obrigaes decor-
rentes da licitao. A adoo desses ndices deve estar devidamente justificada no
processo administrativo.
[Acrdo TCU n 170/2007 Plenrio]

Mais recentemente, o TCU consolidou entendimento na Smula n 289/2016:

A exigncia de ndices contbeis de capacidade financeira, a exemplo dos de liqui-


dez, deve estar justificada no processo da licitao, conter parmetros atualizados
de mercado e atender s caractersticas do objeto licitado, sendo vedado o uso de
ndice cuja frmula inclua rentabilidade ou lucratividade.
[TCU. Smula 289]

Para avaliao de indices contbeis, recomenda-se a comparao entre os ndices exigidos


no edital avaliado e outros editais contemporneos do mesmo rgo ou de editais para objetos
similares, assim como um comparativo com os ndices apresentados pela empresa vencedora. Se
o edital analisado estiver muito diferente do padro adotado no rgo ou se os ndices exigidos
so coincidentes com aqueles comprovados pela vencedora, os indcios de direcionamento se
tornam bastante contundentes.

Operao Pororoca, 2004


A partir de constataes da CGU, o Acrdo TCU n 1.049/2014-Plenrio confirmou a
condenao de gestor, entre outros motivos, pela previso de ndices contbeis absurdos
num edital para construo do Hospital do Cncer de Macap. Foram exigidos ndice de
Liquidez Corrente (ILC) e ndice de Liquidez Geral (ILG) acima de 3,90. A mediana de ILC
das 34 maiores construtoras do Brasil na poca era 3,11. Das 34 maiores empresas de
construo civil do pas, no mnimo 17 seriam inabilitadas no certame por no atingirem
os ndices contbeis exigidos.

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COMO COMBATER A CORRUPO EM LICITAES DETECO E PREVENO DE FRAUDES TIPOLOGIA DE FRAUDES EM LICITAO

2.2.3 Idoneidade financeira ou bancria

H editais que exigem declarao ou atestado de idoneidade financeira ou idoneidade


bancria, emitidos por entidade bancria, em nome da empresa licitante e at mesmo em nome
de seus scios e administradores. Mas essa exigncia no est prevista em lei e, portanto,
irregular. Vide os Acrdos TCU ns 2.056/2008 e 2.179/2011, ambos do Plenrio.

Caso real. Idoneidade financeira


3.2.2.2 Prova de Regularidade para com a Fazenda Federal, Estadual e Municipal, do
domiclio ou sede do licitante, compreendendo:
(...)
g) 02 (dois) Atestado Bancrio, (Idoneidade) empresarial e dos scios;

2.2.4 Quitao em vez de regularidade fiscal

A jurisprudncia do TCU (Acrdos ns 549/2011, 471/2008, 1.699/2007, 2.081/2007,


todos do Plenrio e Smula n 283/2013) no sentido de que no cabe Administrao Pblica
exigir que os licitantes apresentem certides de quitao de obrigaes fiscais (Fazendas
Federal, Estadual ou Municipal, Dvida Ativa da Unio, FGTS e INSS), nem outros documentos no
previstos na legislao, mas sim, e to somente, demandar a comprovao da regularidade
junto a essas instituies.

Caso real. Certido de quitao


c) Prova de regularidade para com a Fazenda Federal, Estadual e Municipal do municpio
ou sede do licitante, mediante apresentao da Certido de Quitao de Tributos e
Contribuies Federais e Certides Negativas de Dbito junto ao Estado e Municpio;

2.2.5 Certificado de qualidade como requisito de habilitao

O TCU considera ilegal a exigncia de certificao de qualidade como requisito de habilitao


em procedimentos licitatrios, a exemplo de certificados ISO 9000, selo ABIC para o caf
ou nvel especfico de certificao PBQPH - Programa Brasileiro da Qualidade e Produtividade
do Habitat. Sobre o tema: Acrdos ns 1.107/2006, 1.291/2007, 2.656/2007, 608/2008,
2.215/2008, 381/2009 e 3.291/2014, todos do Plenrio.
Aceitam-se certificados de qualidade como critrio de pontuao em licitaes do tipo
Tcnica e Preo (Acrdo TCU n 539/2015 Plenrio).
No caso da aquisio de caf, no se pode exigir o selo de pureza ABIC, porque somente
empresas associadas ABIC teriam condies de participar. Pode-se definir a comprovao das

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FRANKLIN BRASIL SANTOS, KLEBERSON ROBERTO DE SOUZA

caractersticas mnimas de qualidade exigidas para o caf por meio de laudo de anlise emitido
por laboratrio habilitado pela REBLAS/ANVISA (Acrdo TCU n 1.354/2010 - Primeira Cmara).

Caso real. Certificado PBQPH em obras


2.10 A Empresa dever ser certificada no PBQH (Programa Brasileiro de Qualidade do
Habitat) no nvel A, escopo de construo civil, obras de artes correntes e pavimentao.

2.2.6 Certido negativa de dbito salarial e infraes


trabalhistas

Os Acrdos do TCU n 697/2006-P e n 3.088/2010-P decidiram que no h amparo


legal para exigir certido negativa de dbito salarial e certido negativa de infraes trabalhistas.

Caso real. Certido de dbitos salariais


13.4.3 Certido negativa de dbitos salariais emitida pelo Ministrio do Trabalho com
validade de 90 (noventa) dias, no Estado do Cear e no Estado onde se encontra a sede
da empresa licitante;
13.4.4 Certido Negatia de multas trabalhistas do Ministrio do Trabalho, com validade
de 90 (noventa) dias, no Estado do Cear e no Estado onde se encontra a sede da
empresa licitante.

2.2.7 Certido de regularidade sindical

No Acrdo n 951/2007-Plenrio, o TCU deixou claro que ilegal a exigncia de Certido


de Regularidade Sindical e de guias de recolhimento de sindicato, sejam patronais ou de
trabalhadores.

Caso real. Certido de regularidade sindical


11.4.6 Certides de Regularidade emitidas pelos sindicatos patronal e laboral
das categorias preponderantes envolvias na prestao dos servios (faxineiros e
recepcionistas), com base territorial abrangendo a sede da licitante.

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COMO COMBATER A CORRUPO EM LICITAES DETECO E PREVENO DE FRAUDES TIPOLOGIA DE FRAUDES EM LICITAO

2.2.8 Certido negativa de protestos

Quaisquer exigncias especiais de habilitao devem estar previstas na lei de licitaes


e justificadas no processo, sob pena de serem consideradas restritivas competitividade
do certame. Nesse sentido so os seguintes Acrdos do TCU: 1.336/2010, 1.339/2010,
2.581/2010, 3.156/2010, todos do Plenrio e 1.258/2010-TCU-2 Cmara e 5.848/2010,
6.198/2009 e 2.122/2008 da 1 Cmara.

2.2.9 Alvar do municpio da licitao

A exigncia de alvar de funcionamento no muncio em que ser realizada a contratao


como documentao relativa qualificao tcnica, favorecendo licitantes que tenham domiclio
em determinado lugar, restringe o carter competitivo do certame e fere o Princpio da Isonomia,
contrariando a vedao do art. 3, 1, inciso I, da Lei n 8.666/93 e o numerus clausus da
enumerao feita pelo art. 30 do mesmo diploma.
A teor do disposto do art. 30, 5, da Lei n 8.666/1993, ilegal a exigncia de
comprovao de atividade ou de aptido referente a local especfico que importe em restrio
ao carter competitivo da licitao, salvo se devidamente justificada a sua necessidade para a
perfeita execuo do objeto licitado (Acrdos ns 2.194/2007-TCU e 855/2009-TCU, ambos
do Plenrio).

Caso real. Alvar de funcionamento no municpio contratante


1) Alvar de funcionamento no Municpio de

2.2.10 Atestados em nmero mnimo, mximo ou fixo

Em regra, exigir a comprovao de experincia por meio de atestados em quantidade mnima,


mxima ou fixa considerado ilegal (Acrdos TCU ns 244/2003, 584/2004, 170/2007,
1.636/2007, 2.462/2007, 43/2008, 597/2008, 1.949/2008, 1.780/2009, todos do Plenrio).
Tambm irregular proibir o somatrio de atestados (Acrdos TCU ns 1.898/2006,
170/2007 e 13.260/2011, todos do Plenrio). Entretanto, h situaes excepcionais em
que o somatrio pode ser vedado se a complexidade do objeto no for compatvel com essa
possibilidade, especialmente quando se deseja aferir a capacidade do licitante em determinadas
metodologias e tcnicas.
A esse respeito, Maral Justen Filho (2005) explica didaticamente. a identidade do
objeto licitado que determina a possibilidade ou no do somatrio. Uma ponte de mil metros de
extenso no igual a duas pontes de quinhentos metros. A complexidade do objeto inerente
dimenso quantitativa. Nesses casos, no haveria cabimento em aceitar o somatrio de
experincias anteriores. A soluo depende da natureza do objeto Iicitado.

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FRANKLIN BRASIL SANTOS, KLEBERSON ROBERTO DE SOUZA

Caso real. Vedao de somatrio de atestados


4.3.16. Para a comprovao da capacidade tcnico operacional da Empresa, vedado
o somatrio de atestado. Porm, podero ser apresentados atestados distintos para
cada item do servio.

Caso real. Nmero mnimo de atestados


13.4.1. Apresentao de no mnimo 03 (trs) atestados/declaraes ou instrumento
equivalente que ateste ter o licitante prestado ou estar prestando satisfatoriamente ser-
vios de capacitao para servidores Pblicos Municipais, em reas do conhecimento tais
como: Administrao, Educao, Servio Social, Informtica Nutrio/Sade fornecidos
por pessoa jurdica de direito pblico, nos ltimos 12 meses.

Caso real. Nmero mximo de atestados


c.1) Comprovao de aptido em desempenho anterior atravs de:
c.1.1) Apresentao de atestado(s) fornecido(s) por pessoa jurdica de direito pblico
ou privado devidamente registrado(s) pelo CREA, para execuo dos servios de
caractersticas e quantidades semelhantes ao objeto deste Edital, em no mximo 02
(dois) atestados, limitadas estas s parcelas de maior relevncia, conforme item abaixo

2.2.11 Profissionais do quadro permanente

Em licitaes de obras e servios comum a exigncia de comprovao, pelas empresas


licitantes, de ter em seu quadro permanente profissional habilitado e com experincia no objeto.
ilegal, entretanto, restringir a forma de comprovao de vnculo do profissional com a licitante.
Editais restritivos exigem vnculo empregatcio comprovado por carteira assinada, ficha de
registro de empregado, registro como Responsvel Tcnico no CREA e at mesmo comprovantes
de recolhimento de FGTS, assim como tempo mnimo de vnculo antes da licitao.
Sobre o tema, h jurisprudncia pacfica do TCU condenando tal prtica. Podemos citar
como exemplo o Acrdo n 2192/2007 Plenrio, que, por sua vez, cita lio de Maral Justen
Filho, para quem, sobre a condio, valem os seguintes argumentos:

No se pode conceber que as empresas sejam obrigadas a contratar, sob vnculo


empregatcio, alguns profissionais apenas para participar da licitao. A interpre-
tao ampliativa e rigorosa da existncia de vnculo trabalhista se configura como
uma modalidade de distoro: o fundamental, para a Administrao Pblica, que
o profissional esteja em condies de efetivamente desempenhar seus trabalhos

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COMO COMBATER A CORRUPO EM LICITAES DETECO E PREVENO DE FRAUDES TIPOLOGIA DE FRAUDES EM LICITAO

por ocasio do futuro contrato. intil, para ela, que os licitantes mantenham pro-
fissionais de alta qualificao empregados apenas para participar da licitao.
suficiente, ento, a existncia de contrato de prestao de servios, sem vnculo
trabalhista e regido pela legislao civil comum.
(Acrdo TCU n 2.192/2007 Plenrio)

Para o TCU, alm de comprovantes de registro empregatcio formal, deve-se aceitar a


comprovao do vnculo com um contrato de prestao de servios, regido pela legislao
civil comum ou outro documento com o mesmo valor probatrio (Acrdos ns 3.291/2014,
1.842/2013, 2.656/2007, 800/2008, 2.882/2008, 103/2009, 1.710/2009, 1.557/2009,
todos do Plenrio).
Alm disso, o vnculo do profissional deve ser comprovado com base na data de entrega
dos envelopes. Exigir tempo mnimo de vnculo antes da publicao do edital ilegal. O art. 30,
1, I, da Lei n 8.666/1993 estabelece que a comprovao deve ocorrer quando da entrega da
proposta. Pouco importa se tal profissional se vinculava empresa em perodo anterior licitao
(Acrdos TCU ns 361/2006, 170/2007, 1.547/2008 e 1.949/2008, todos do Plenrio).

Caso real. Exigncia de vnculo empregatcio anterior licitao


3.2.4.6 Comprovar que pertencem ao quadro permanente de empregados da empresa h
pelo menos 90 dias anteriormente a data de abertura da licitao, atravs da Carteira de
Trabalho e Previdncia Social. Ficha de Registro autenticada pelo Ministrio do Trabalho
e guias de recolhimento de FGTS onde conste o nome dos profissionais.

2.2.12 Quantitativos mnimos em experincia do profissional

Em licitaes, a qualificao tcnica pode abranger a capacidade tcnico-profissional e a


capacidade tcnico-operacional. Esta ltima se refere experincia da empresa e sua participao
anterior na execuo de objeto similar ao licitado.
J a capadidade tcnico-profissional se refere experincia prvia, em objeto similar ao
licitado, de profissional habilitado e disponvel para atuar em nome da empresa licitante se esta
for contratada.
A Lei de Licitaes veda, expressamente, a exigncia de quantitativos mnimos ou prazos
mximos para a comprovao da capacidade tcnico-profissional. O TCU tem diversos julgados
reforando esse entendimento: Acrdos ns 2.081/2007, 608/2008, 1.312/2008, 727/2009,
2.585/2010, 3.105/2010 e 276/2011 e 165/2012, todos do Plenrio.
Mais recentemente, porm, o TCU tem relativizado essa proibio, permitindo que em casos
especiais, muito bem justificados, seja exigida quantidade mnima como requisito de experincia
do profissional que se apresenta licitao, como forma de buscar se resguardar de obras mal
feitas. o caso dos Acrdos ns 1.214/2013, 3.070/2013 e 534/2016, todos do Plenrio.

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2.2.13 Quantitativos exagerados em experincia da empresa

O TCU aceita que a experincia da empresa, a capacidade tcnico-operacional, envolva a


exigncia de quantitativos mnimos de servio. Entretanto, esses quantitativos no podem ser
excessivos, a ponto de restringir indevidamente a competitividade dos certames.
Para o TCU, em regra, no se deve exigir experincia da empresa em percentual superior a
50% (cinquenta por cento) dos quantitativos previstos na licitao (Acrdos ns 1.284/2003,
2.088/2004, 2.656/2007, 2.215/2008 e 3.070/2013, todos do Plenrio).
No Acrdo n 397/2013 Plenrio, o TCU verificou que o Edital exigia, para a construo
de 255 casas, a comprovao de que a licitante j havia construdo 250 Unidades Habitacionais.
E tal quantitativo deveria ser comprovado em um s atestado. Nem a vencedora, nica
participante, comprovou o exigido, apresentando atestado de 200 casas. E mesmo assim foi
habilitada. O TCU julgou a situao como absolutamente irregular.
Essa clusula do Edital, sozinha, pode ser capaz de afastar quaisquer eventuais empresas
interessadas que no tenham em seu portflio a execuo, no raro em uma nica obra anterior,
de quantidades exageradas, iguais ou at superiores ao total do que est sendo licitado.

Caso real. Experincia da empresa acima de 90% do licitado


6.3.3. Atestados, em nome da empresa proponente, para comprovao tcnica
operacional, fornecidos por pessoas jurdicas de direito pblico ou privado devidamente
registrado no CREA competente, que comprove ter aptido para desempenho de atividade
pertinente e compatvel, em caractersticas e complexidade tecnolgica e operacional
equivalentes ou superiores a licitadas;
a) Acima de 90% da rea em metragem quadrada ou metragem linear do objeto do
presente edital;

2.2.14 Experincia em parcelas irrelevantes do objeto

Para comprovao da qualificao tcnica, tanto do profissional, quanto da empresa,


as exigncias devem se referir s parcelas do objeto licitado que sejam, cumulativamente, de
maior relevncia tcnica e de valor significativo. E devem estar previamente definidas no edital
(Smula TCU 263 e Acrdo TCU n 1.328/2010 Plenrio).
No aceitvel que seja exigida experincia sobre parcelas que representam volume irrisrio
de recursos em relao ao conjunto do objeto. Como exemplo, em uma licitao de obra, o TCU
considerou indevida a exigncia de experincia prvia na colocao de piso em granilite, que
representava apenas 4,5% do valor total (Acrdo n 374/2009 - Segunda Cmara).
As exigncias devem ser fundamentadas, de forma que fiquem demonstradas que so
necessrias e pertinentes ao objeto licitado (Acrdo TCU n 1.942/2009 - Plenrio).

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COMO COMBATER A CORRUPO EM LICITAES DETECO E PREVENO DE FRAUDES TIPOLOGIA DE FRAUDES EM LICITAO

TCE-ES, 2014
No Acrdo n 1212/2014-Plenrio, o Tribunal de Contas do Esprito Santo analisou edital
para contratao de servios de limpeza pblica de Vila Velha.
Constava como exigncia a experincia em limpeza mecanizada de praias, que
representava 0,26% do valor total a ser contratado e experincia em pintura mecanizada
de meio-fio, correspondente a 0,34% do total de servios pretendidos.
O TCE-ES considerou irregulares esses critrios de habilitao, por se tratarem de parcelas
irrelevantes do objeto licitado.

2.2.15 Indefinio de critrios para avaliao de experincia


prvia

No Acrdo TCU n 584/2013-Plenrio, o Tribunal avaliou edital que exigia atestado


comprovando experincia em porte e complexidade semelhante ao objeto licitado. O objeto era
um servio a ser executado em um Hospital com 8.000 funcionrios. Uma licitante foi inabilitada
porque apresentou atestado comprovando atuao anterior numa empresa com 800 funcionrios.
Para o TCU, a inabilitao foi ilegal. No havia qualquer critrio objetivo definido no edital
para avaliar o grau de semelhana entre o objeto licitado e a comprovao de experincia do
licitante.
Em cada caso, as exigncias de experincia tcnica devem ser estabelecidas de forma
clara, explcita e objetiva e devem ser proporcionais dimenso e complexidade do objeto a
ser executado.
Sem definio objetiva do que ser considerado semelhante ou similar em termos de
experincia tcnica prvia, qualquer julgamento ser subjetivo e, portanto, irregular.

Caso real. Critrio subjetivo de experincia prvia


a) Comprovao do licitante de possuir em seu quadro permanente, na data prevista para
entrega da proposta, profissional de nvel superior ou outro devidamente reconhecido pela
entidade competente, detentor de atestado de responsabilidade tcnica por execuo
de obra ou servio de caractersticas semelhantes;

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2.2.16 Visita tcnica restritiva

comum editais que exigem visita tcnica aos locais das obras ou de execuo dos servios
licitados. As variaes ficam por conta do prazo-limite para a visita ou a vistoria, condies
especficas de realizao, limitao de quem pode realizar.
Essas obrigatoriedades j foram pacificadas pelo TCU como restritivas ao carter
competitivo. Exemplo desse entendimento est no Acrdo n 1.265/2010-P. Para o relator,
conforme jurisprudncia do TCU, no existe fundamento legal para se exigir, com vistas
habilitao do licitante, que a visita tcnica seja realizada por um engenheiro responsvel
tcnico da licitante.
Para o TCU, ainda que o objeto tenha complexidade suficiente para justificar a visita tcnica,
no pode a Administrao determinar quem estaria capacitado a realizar tal visita. A escolha
cabe unicamente empresa licitante (Acrdo n 800/2008-Plenrio e n 3301/2015-Plenrio).
No apenas a definio de quem deve realizar ou quando e como deve ocorrer a visita
tcnica, mas a prpria cobrana dessa vistoria deve ser muito bem justificada, sob pena de
restringir competio. O TCU tem evoludo o seu entendimento no sentido de que a visita tcnica
no o nico meio de o licitante tomar conhecimento das informaes e das condies locais
para o cumprimento das obrigaes objeto do certame licitatrio. Na viso do Tribunal de Contas,
a visita pode ser substituda por declarao prestada pela empresa ao rgo contratante,
informando que conhece as condies.
No obstante, muitos editais exigem a visita e tambm o acompanhamento por servidor
do contratante. Mesmo quando o objeto fica em local pblico ou se refere a um projeto-padro,
sem ineditismo ou complexidade tecnolgica que justifique a vistoria antes da licitao. Qual
seria a vantagem para o rgo contratante em acompanhar essa vistoria? Ainda mais quando
quem acompanha no um tcnico ou um engenheiro que conhece os detalhes do projeto?
Outro problema diz respeito reduo do prazo mnimo de publicidade do edital. A Admi-
nistrao tem o dever de conceder integralmente esse prazo (art. 21, da Lei de Licitaes) antes
de exigir o cumprimento de qualquer requisito referente licitao. No possvel impor que a
visita tcnica ocorra no decurso do prazo mnimo de publicidade, como ocorre com frequncia
nos casos em que a visita exigida. H casos que determinam at 7 dias teis de antecedncia
para a visita.
Nesses termos, a visita tcnica faz com que os licitantes que eventualmente tomem
conhecimento do certame nos ltimos dias do prazo de publicidade acabem afastados, por no
terem mais condies de fazer as visitas, o que inconcebvel.
No caso de municpios do interior, por exemplo, empresas da capital que tenham interesse
nas licitaes tero que deslocar os seus responsveis tcnicos para fazer as vistorias e esperar
que os respectivos atestados de vistoria sejam fornecidos.
Alm disso, a visita tcnica pode funcionar tambm como um instrumento de controle dos
interessados em participar do certame. Em uma Concorrncia, por exemplo, em que somente
seriam conhecidos os licitantes na data de entrega de propostas, a visita antes da abertura
revela quem est efetivamente interessado na disputa.
No Acrdo n 727/2009-Plenrio, o TCU considerou que a vistoria obrigatria s
justificada para os casos onde haja a comprovada imprescindibilidade, uma vez que possibilita o

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COMO COMBATER A CORRUPO EM LICITAES DETECO E PREVENO DE FRAUDES TIPOLOGIA DE FRAUDES EM LICITAO

conhecimento prvio dos participantes, facilita o conluio, restringe a competitividade, prejudica


a satisfao dos princpios da moralidade e da isonomia.
Saber exata e previamente quem sero os participantes da licitao contribui para possveis
fraudes. O fator surpresa um importante aliado da Administrao no caminho de garantir
certames nos quais haja efetiva disputa e obteno da proposta mais vantajosa.
Importante reforar: o TCU entende que no cabe obrigar o comparecimento ao local dos
servios como condio de habilitao, sendo suficiente uma declarao do licitante de que
conhece as condies locais para a execuo do objeto. A visita tcnica deve ser compreendida
como um direito subjetivo da empresa licitante, e no como uma obrigao imposta pela
Administrao (Acrdos ns 890/2008, 1.174/2008, 2.150/2008, 727/2009, 1842/2013
e 234/2015, todos do Plenrio).

Abstenha-se de inserir em seus instrumentos convocatrios clusulas impondo a


obrigatoriedade de comparecimento ao local das obras quando, por sua limitao
de tempo e em face da complexidade e extenso do objeto licitado, pouco acres-
cente acerca do conhecimento dos concorrentes sobre a obra/servio, de maneira
a preservar o que preconiza o art. 3 caput, e 1, inciso I, da Lei n 8.666/93,
sendo suficiente a declarao do licitante de que conhece as condies locais para
a execuo do objeto. Para os casos onde haja a imprescindibilidade da visita, evite
reunir os licitantes em data e horrio marcados, capazes de dar-lhes conhecimento
prvio acerca do universo de concorrentes
(Acrdo TCU n 2150/2008-Plenrio)

Considerando esse entendimento do TCU, pode-se questionar a coerncia da visita tcnica.


A Lei n 8.666/93 exige que a licitao seja realizada somente quando houver projeto com
detalhamento suficiente para formulao da proposta. Ento, qual seria o fundamento de tornar
obrigatria a vistoria do local pelo licitante, se tudo que ele precisa saber deve estar no projeto?
O fato de existir aspecto do servio que s poderia ser conhecido mediante a vistoria revela, no
mnimo, falha de especificao do projeto.
Um caso tpico de visita tcnica injustificada consta do Acrdo TCU n 529/2013-Plenrio.
Tratava-se de uma licitao para comprar materiais de copa e cozinha. E exigia-se dos interes-
sados que realizassem vistoria como condio de habilitao. Segundo os gestores responsveis
pela licitao, o objetivo era avaliar a qualificao tcnica da empresa, bem como de prestar
todas as informaes sobre as condies locais para o cumprimento das obrigaes da licitao.
Para o TCU, era uma exigncia desnecessria, impertinente, dispensvel correta exe-
cuo do objeto, para a qual bastava a descrio detalhada dos itens pretendidos no Termo de
Referncia, e restritiva ao carter competitivo, pela possibilidade de afastar empresas de outras
regies do pas.

Caso real. Visita tcnica restritiva


3.2.3.9 A visita tcnica dever ser efetuada pelo responsvel tcnico da empresa,
devidamente comprovado, atravs de Certido fornecida pelo CREA, efetuada at o 7.
(stimo) dia til anterior a data da licitao.

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FRANKLIN BRASIL SANTOS, KLEBERSON ROBERTO DE SOUZA

2.2.17 Visto do CREA local

Nos termos do Acrdo TCU n 1.328/2010 Plenrio, ilegal exigir, como condio
de habilitao, visto do CREA do local da obra na certido de registro da licitante. O instante
apropriado para atendimento de tal requisito o incio do exerccio da atividade, que se d com
a contratao, e no na fase de habilitao, sob pena de comprometimento da competitividade
do certame.
Relativamente a essa exigncia, verifica-se que o entendimento do Tribunal de Contas da
Unio pacificado, conforme se pode constatar nas Decises ns 279/1998 e 348/1999, ambas
do Plenrio, e nos Acrdos ns 992/2007-1 Cmara, 512/2002, 1224/2002 e 1728/2008,
todos do Plenrio.

Caso real. Visto do CREA local como requisito de habilitao


3.2.4.2. Para os casos das empresas no registradas no Conselho Regional de Engenharia
e Arquitetura - CREA do Estado de Mato Grosso, o respectivo Certificado de Registro dever
ser visitado pelo CREA de Mato Grosso, em conformidade com o que dispe a Lei n 5.194
de 24/12/66, em consonncia com a resoluo n 413 de 27/06/97 do CONFEA;

2.2.18 Carta de solidariedade do fabricante

Editais restritivos costumam exigir comprovao de que o concorrente representante


autorizado do produto ofertado ou exigir declarao de solidariedade do fabricante para com o
licitante no tocante garantia do produto.
Conforme a jurisprudncia do TCU, a exigncia de declarao do fabricante, carta de soli-
dariedade, ou credenciamento, como condio para habilitao de licitante, carece de amparo
legal, por extrapolar o que determinam os arts. 27 a 31, da Lei n 8.666/93, e artigo 14, do
Decreto n 5.450/2005.
Essa exigncia pode ter carter restritivo e ferir o princpio da isonomia entre os licitantes,
por deixar ao arbtrio do fabricante a indicao de quais representantes podero participar do
certame. Existem outros meios para assegurar o cumprimento das obrigaes pactuadas, tais
como: pontuao diferenciada em licitaes do tipo tcnica e preo, exigncia de garantia
para execuo contratual, ou ainda, multa contratual (Acrdos ns 1.805/2015Plenrio e
1.350/2015-Plenrio).

Operao Deja Vu, 2012


Conforme descrito na denncia apresentada pelo Ministrio Pblico Federal, uma inter-
ceptao telefnica revelou dilogo em que um licitante combina com o fabricante de
apresentar uma declarao de que o concorrente no estava autorizado, com o objetivo
de desclassific-lo no certame.

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COMO COMBATER A CORRUPO EM LICITAES DETECO E PREVENO DE FRAUDES TIPOLOGIA DE FRAUDES EM LICITAO

2.2.19 Exigncia de amostras de todos os licitantes

A exigncia de apresentao de amostras admitida apenas na fase de classificao das


propostas, somente do licitante provisoriamente classificado em primeiro lugar e desde que
de forma previamente disciplinada e detalhada no instrumento convocatrio (Acrdos TCU ns
3.130/2007-1C, 1.332/2007-P, 4.278/2009-1C, 2.780/2011-2C e 1.291/2011-P).
A anlise da amostra deve ser realizada por quem detenha conhecimentos tcnicos
especficos, relacionados ao objeto licitado. No havendo recursos humanos disponveis no
mbito da Administrao licitadora, deve ser realizada por terceiros (do setor pblico ou privado,
tais como laboratrios, entidades certificadoras, etc.) conveniados ou contratados, conforme o
caso. No lcita a anlise e julgamento de amostras por agentes pblicos no especializados
ou que atuem segundo critrios subjetivos. Um exemplo clssico a anlise de amostra de caf
ou de servios de buffet mediante degustao.
No Acrdo TCU n 1.291/2011P, ficou claro que a exigncia de amostras pressupe a
definio de critrios tcnicos objetivos de avaliao das caractersticas inerentes aos produtos,
estabelecendo parmetros e nveis de aceitabilidade de variaes, assim como instrumentos
de avaliao.
Outro elemento fundamental em exigncia de amostras a transparncia dos procedimentos
adotados, a fim de respeitar o direito de defesa dos licitantes. O laudo ou o parecer sobre a
amostra deve apontar de modo completo as caractersticas e as condies identificadas na
amostra, a fim de que reste assegurado o direito de interpor recurso e exercitar o contraditrio
e a ampla defesa.

Caso real. Prego de nibus usados


Em uma Prefeitura de Minas Gerais, foi realizado um prego para compra de seis nibus
escolares usados. O edital exigia que os concorrentes apresentassem os veculos para a
vistoria. Os interessados alegaram inviabilidade e altos custos para o deslocamento. Um
deles props pagar a viagem dos vistoriadores, mas teve o pedido negado e a empresa
no pde concorrer.
Diante dessa exigncia, uma pessoa participou sozinha. Segundo a ata do prego, teria
cumprido a clusula. Mas em depoimento ao MPMG, o vendedor afirmou que apenas um
nibus foi enviado para a vistoria e os demais teriam sido avaliados em outra cidade.
Consta de um Agravo de Instrumento que o vendedor jamais atuou no comrcio de veculos.
Ele teria sido beneficiado com outra clusula do edital que possibilitou a participao
de pessoas fsicas, mesmo existindo outra clusula exigindo que os licitantes fossem
do ramo.
Para o Ministrio Pblico, houve fraude licitao visando o superfaturamento de preos:
cada veculo foi comprado por R$30 mil e vendido Prefeitura no dia seguinte por
R$72 mil.

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FRANKLIN BRASIL SANTOS, KLEBERSON ROBERTO DE SOUZA

2.3 Publicidade Precria


A publicidade, expressamente consignada no caput do art. 37 da Constituio Federal, o
princpio que exige da Administrao Pblica a ampla divulgao dos seus atos, como forma de
efetivar a transparncia e coibir abusos e atos de fraude e corrupo. A transparncia estatal
uma condio primria para a garantia dos direitos do cidado em face do Estado.
A adequada publicidade do extrato do edital de licitao em imprensa oficial e tambm em
jornal dirio de grande circulao na regio da aquisio do bem ou da prestao dos servios
condio essencial para o cumprimento dos princpios constitucionais da publicidade e da
isonomia e do art. 21, inciso III, da Lei n 8.666/1993.
As principais ocorrncias relacionadas publicidade que podem resultar em uma fraude so:
Prazo til restrito;

Ausncia de publicao nos meios adequados;

Informaes genricas do objeto licitado;

Simulao de publicidade.

2.3.1 Prazo til restrito

A publicao do extrato do instrumento convocatrio da licitao deve ocorrer nos meios


de comunicao adequados, respeitando o prazo mnimo para abertura das propostas.
Uma das formas de restringir esse prazo mnimo publicar o aviso da licitao na sexta-
feira ou antes de feriado, contando os dias corridos e reduzindo os dias teis para conhecimento
e participao no certame. Essa forma de restrio ao carter competitivo frequentemente
conjugada com garantia de proposta antecipada e/ou com visita tcnica obrigatria.
Como exemplo, pode-se citar uma licitao em um municpio do estado de So Paulo para
locao de ambulncias. O aviso foi publicado em 21/12. A abertura, marcada para 28/12.
A prefeitura esteve fechada entre os dias 22 e 25, por conta do Natal. Como resultado, as
licitantes tiveram apenas dois dias para obter o edital e participar da licitao, favorecendo a
empresa previamente acertada para vencer o certame.
Em outro caso real, numa prefeitura distante 830km da Capital, para comprar o edital,
somente de maneira presencial, o interessado deveria pagar R$300,00, por meio de guia, no
banco. Depois deveria apresentar o comprovante, para que, em at 48h, uma cpia do edital fosse
disponibilizada. O aviso da licitao foi publicado na sexta-feira de Carnaval. A repartipao s
voltaria a abrir na quinta-feira ps-feriado. E logo na sexta-feira era a data para a visita obrigatria,
marcada para cinco dias teis antes da abertura, a ser realizada somente pelo Responsvel
Tcnico da interessada.
Quem tomasse conhecimento do aviso, s teria um dia (quinta) para comprar o edital.
Mas precisaria esperar at 48h para obt-lo para, s, ento, descobrir que deveria ter realizado
a visita obrigatria, cujo prazo j teria passado. No de se admirar que uma nica empresa
tenha aparecido e vencido.

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COMO COMBATER A CORRUPO EM LICITAES DETECO E PREVENO DE FRAUDES TIPOLOGIA DE FRAUDES EM LICITAO

Outros casos ocorrem de maneira similar. Escolhe-se uma data propcia para divulgao
do certame, de maneira a limitar o acesso ao edital, em funo de finais de semana e feriados
e pela exigncia de requisitos anteriores abertura do certame, como a exigncia de garantia
de proposta at 5 dias teis antes da entrega de envelopes, por exemplo.
Com essa ttica, uma Concorrncia que deveria respeitar 30 dias de prazo mnimo entre a
divulgao e a abertura, pode ser reduzida efetivamente para menos de 10 dias de tempo til.
Ademais, o ente contratante pode reduzir a competitividade da licitao ao dificultar o
acesso ao edital, mesmo publicando o aviso em todos os meios previstos na lei. Para isso, criam-
se obstculos e requisitos dispendiosos para eventuais interessados tomarem conhecimento e
preencherem condies para a efetiva participao na disputa.

Caso real. Uma via crucis para participar da licitao

PASSO DESCRIO

Aquisio presencial do edital. Obrigatrio: A empresa interessada em


participar da licitao teria que se deslocar at a Prefeitura para a aquisio do
1 Edital, mediante recolhimento da importncia no reembolsvel de R$100,00
(Cem Reais), ou isentar-se da taxa de reproduo das impresses mediante
requerimento, onde seriam disponibilizados em CD.

Recursos e impugnaes do edital somente presencialmente: Caso a empresa


2 discordasse de algum termo no edital, deveria se deslocar novamente para
apresentar as dvidas, recursos ou impugnaes.

Vistoria Obrigatria: Quem se interessasse em participar, teria que fazer um


3 3 deslocamento para a realizao, pelo responsvel tcnico da empresa, da
vistoria prvia obrigatria do local da obra.

Participao na licitao: Novamente, o interessado faria um 4 deslocamento


para participar da licitao, visto que o edital previa que os documentos de
4
habilitao e a proposta de preos deveriam ser fechados e entregues ao
Presidente da Comisso Permanente de Licitao.

Recursos e impugnaes do resultado somente presencialmente: Por fim, se a


5 empresa licitante estivesse em desacordo com o resultado do julgamento, para
interpor recursos, teria que se deslocar pela 5 vez ao municpio.

Resultado: Tendo como referncia a capital Cuiab, a empresa deveria percorrer


6 no total cerca de 7.000km apenas para participar da licitao (licitao realizada
em um municpio do Norte do Estado, distante 700km da capital).

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FRANKLIN BRASIL SANTOS, KLEBERSON ROBERTO DE SOUZA

Por conta dessas armadilhas para lici-


tantes, uma tcnica de deteco relevante
checar as datas de publicao dos avisos, para
avaliar se podem restringir, na prtica, o prazo
mnimo de divulgao do certame. Verificar se
h feriados prximos divulgao, assim como Dilogo interceptado
checar a existncia de requisitos de habilitao
Na Paraba, escutas telefnicas flagraram
que exijam esforos injustificados do interessado
um empreiteiro e o prefeito combinando
e o cumprimento em prazo anterior abertura do
como burlar o procedimento licitatrio.
certame, como por exemplo, garantia de proposta
ou visita tcnica. Numa das conversas, o empreiteiro, que
tinha, ele mesmo, elaborado o edital,
Os custos de participao no processo
pediu ao Presidente da Comisso de
licitatrio, isto , os dispndios financeiros, de
Licitao que se escondesse dos
recursos humanos e de tempo, so variveis
outros interessados a fim de que eles
consideradas pelo empresrio antes de participar
no tivessem acesso ao Edital
de uma licitao, motivo pelo qual podem ser
considerados como restrio competitividade. Processo n 2009.05.00.000631-7 do TRF-5

A Administrao Pblica deve buscar reduzir


esses custos de participao com o objetivo de
aumentar a participao das empresas. nesse
sentido o entendimento do TCU, consubstanciado na Smula 272, que veda a incluso de exi-
gncias de habilitao e de quesitos de pontuao tcnica para cujo atendimento os licitantes
tenham de incorrer em custos que no sejam necessrios anteriormente celebrao do contrato.
Nessa linha, a cobrana excessiva pela reproduo do edital um exemplo de restrio
competitiva. A lei at permite que a Administrao exija pagamento para fornecer o edital, mas
apenas para cobertura dos custos efetivos de reproduo. A Lei de 1993, poca em que
os arquivos digitais ainda no eram populares. Atualmente, com a disseminao massiva de
dispositivos de memria, a reproduo de editais pode ser facilmente realizada sem qualquer
custo.

2.3.2 Ausncia de publicao nos meios adequados

Reiteradas as deliberaes do TCU, como os Acrdos ns 898/2010, 2.496/2010,


926/2009, 2.227/2009, , 1.224/2008, e 227/2007, todos do Plenrio, reafirmam que os
avisos de licitao devem ser publicados na imprensa oficial, conforme o caso, bem como em
jornal de grande circulao no local da aquisio do bem ou da prestao dos servios.
E mais recentemente, em funo da Lei de Acesso Informao, Lei n 12.527/2011
(Art. 8, 1, IV e 2), a divulgao de editais na Internet se tornou obrigatria.
Embora exista essa obrigao, ainda comum encontrar licitaes sem a divulgao
adequada, nem nos jornais, nem na Internet. E mesmo quando so publicados os avisos, podem
vir de maneira pouco atrativa ou compreensvel para os potenciais interessados.

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COMO COMBATER A CORRUPO EM LICITAES DETECO E PREVENO DE FRAUDES TIPOLOGIA DE FRAUDES EM LICITAO

Caso real. Aviso genrico para afastar interessados


Em ao de improbidade administrativa, o Ministrio Pblico Federal tratou de uma
Concorrncia para contratar a implantao de infraestrutura e tecnologia do Servio de
Atendimento Mvel de Urgncia (SAMU). Os avisos foram publicados na imprensa oficial
e em jornais de grande circulao, porm, o objeto foi descrito como: Contratao de
Servios Administrativos com Implantao e Implementao de Infraestrutura e Tecnologia,
com obrigatoriedade de Manuteno, sem fazer qualquer meno ao SAMU, ponto
central da licitao.
Segundo depoimento de uma das integrantes da Comisso Permanente de Licitao, a
orientao para essa redao partiu dos empresrios que mais tarde seriam vencedores
do certame. A ordem era publicar os avisos sem fazer referncia ao termo SAMU, pois
poderia suscitar interesse de participantes.
Fonte: Procedimento Administrativo n 1.23.000.001089/2010-51 (MPF/PA)

2.3.3 Simulao de publicidade

Uma forma sofisticada de fraude a publicao fictcia. Uma reportagem do Fantstico


da Rede Globo abordou um caso desses. Segundo as investigaes, uma prefeitura do estado do
Rio de Janeiro conseguia criar aparncia de legalidade forjando avisos de licitao no Jornal O
Povo. O pulo do gato: o jornal disponvel para venda nas bancas no era o mesmo do processo.
A quadrilha criava um jornal de mentirinha, para fingir que dava publicidade licitao. A
pgina falsa funcionava como evidncia de legalidade.
Numa conversa gravada na sede do Jornal O Povo, uma pessoa finge que representa o
prefeito para dar o mesmo golpe. Funcionrios do jornal afirmam que fazem a edio com a data
que o cliente quiser, ainda mais que pro Tribunal de Contas. Um ex-funcionrio da gesto do
prefeito confirma a denncia, alegando que era gerada uma publicao com data anterior para
constar na prefeitura, para apresentar ao Tribunal de Contas, promotoria, para quem solicitasse.

Na prtica, apenas os envolvidos no esquema sabiam dos editais do municpio, que


no chegavam ao conhecimento dos leitores. As edies alteradas eram guardadas
na sede do jornal e na prefeitura, numa tentativa de respaldar contratos irregulares.
(http://extra.globo.com, 17/04/2015)

Por mais inusitada que parea essa situao, no um caso indito. A CGU j tinha
descoberto um esquema parecido numa prefeitura do Paran. L, a Gazeta da Cidade trouxe
aviso de edital apenas nos exemplares da Prefeitura. Os exemplares que circularam na regio
traziam outras matrias no lugar dos avisos da licitao.
Outro caso curioso aconteceu no interior de Mato Grosso. O edital teria sido publicado no
site da Prefeitura, na Internet. As propriedades do arquivo, uma espcie de impresso digital

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de documentos de computador, indicam que foi criado em 06/04/2010. S que a licitao


teria sido aberta em 26/03/2010. O arquivo do edital s passou a existir depois que o certame
havia acabado.

Figura 01: Propriedades do arquivo de edital indicam data de criao posterior abertura do certame

2.4 Julgamento Negligente, Conivente ou Deficiente


O art. 41 da Lei n 8.666/1993 dispe que a Administrao no pode descumprir as
normas e as condies do edital, s quais se acha estritamente vinculada. Por este princpio,
tem-se a obrigatoriedade da observncia das regras editalcias pela Administrao Pblica e
pelos licitantes, de forma que nada pode ser exigido, aceito ou permitido alm ou aqum de
suas clusulas e condies estabelecidas no instrumento convocatrio.
J o princpio do julgamento objetivo (art. 3 da Lei n 8.666/1993), vincula a Administrao,
quando da apreciao das propostas, aos critrios de aferio previamente definidos no edital.
Este princpio garante que o julgamento se faa segundo critrios objetivos e conhecidos dos
licitantes.
Fundamenta-se nesses princpios a jurisprudncia do TCU: a Administrao no pode
descumprir as regras do edital (Acrdos ns 1.308/2010, 2.588/2010 e 998/2009, ambos
do Plenrio e 966/2011, 369/2009 e 2.842/2009 e 3.803/2008, todos da 1 Cmara).
Com base nessa perspectiva, o julgamento negligente a situao em que passam
despercebidos erros grosseiros, falhas facilmente vsiveis, ausncia de documentos, evidncias
explcitas de montagem, simulao, adulterao, conluio, combinao entre licitantes. carac-
terizado pelo desleixo, descuido, disciplicncia, omisso, desateno, falta de zelo, falta de
cuidado proporcional aos riscos da atividade de processar o julgamento da licitao.
o caso em que os responsveis pelo processamento da fase externa do certame deixam
de observar o bvio, contribuindo para a fraude ao no exercer, de forma diligente, seu papel de
controle interno dos atos administrativos do processo licitatrio.

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COMO COMBATER A CORRUPO EM LICITAES DETECO E PREVENO DE FRAUDES TIPOLOGIA DE FRAUDES EM LICITAO

Por outro lado, o que chamamos de julgamento conivente a conduta dolosa, em que o
processamento da fase externa da licitao ocorre com a participao direta dos responsveis
pelo rgo licitante, com o objetivo de simular atos e fatos, direcionar resultado, encobrir a
verdade, frustando deliberadamente o carter competitivo do certame.
Em ambos os casos, negligncia ou conivncia, existe responsabilidade pelas fraudes. Seja
pela omisso ou pela ao, os servidores do rgo contratante so elementos determinantes
para o sucesso da empreitada criminosa.
Diferente disso o julgamento deficiente. Aqui, a fraude tem origem exclusivamente na
conduta de agentes externos ao rgo contratante. E os elementos apresentados no processo
so elaborados de maneira engenhosa, inusitada, com aparncia de credibilidade e legitimidade,
dificultando ou mesmo inviabilizando a deteco por meio do exame tradicional, com o
conhecimento, a experincia e as ferramentas disponveis aos responsveis pelo processamento
do certame.
As principais ocorrncias relacionadas a esse tema esto demonstradas a seguir.

2.4.1 Propostas fictcias ou de cobertura

Segundo a Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE,


2009), propostas fictcias ou de cobertura, tambm conhecidas como propostas pr forma,
complementares, de cortesia, figurativas ou simblicas, so a forma mais comum de fraudes
licitao, principalmente pelo fato de conferirem um carter aparente de competitividade ao
certame licitatrio, com o objetivo de afastar investigaes pelas autoridades de controle e
defesa do Estado.
Para a OCDE (2009), as propostas fictcias ocorrem no seguinte cenrio:

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FRANKLIN BRASIL SANTOS, KLEBERSON ROBERTO DE SOUZA

Essas condutas no so excludentes, podendo ocorrer tanto isoladamente, quanto em


conjunto, por um dos concorrentes apenas ou por vrios.
Embora na maior parte dos casos o mais tradicional seja a manipulao de preos, uma
proposta fictcia no apenas aquela que possui um falso preo ofertado, mas tambm aquela
que propositalmente no atenda aos requisitos de habilitao constantes no edital de licitao.
Nos processos licitatrios presenciais, as propostas de preos e os documentos de
habilitao so entregues em dois envelopes distintos. Assim, tambm existir proposta fictcia
ou de cobertura quando, por exemplo, no envelope de habilitao de uma empresa, dolosamente
no exista uma certido de regularidade fiscal que nele deveria constar, ou, ento, quando os
atestados de capacidade tcnica so sabidamente incompatveis com o objeto licitado.
Nesses casos, a prtica de fraude licitao possivelmente restar acobertada devido
falsa ideia de que houve apenas a inabilitao de um dos concorrentes, quando, na verdade, o
que houve foi um bem-sucedido conluio entre os participantes.
Trata-se aqui das propostas fictcias elaboradas sem o conhecimento do rgo contratante,
mas tambm dos casos em que a Administrao compactua com a farsa. Isso se aplica
especialmente aos processos por meio de Convite, em que h controle quase absoluto sobre
os participantes.
A forma mais comum de evidenciar propostas fictcias ou de cobertura por meio de anlise
dos documentos de habilitao e proposta de preos, conforme exemplos apresentados a seguir.

2.4.2 Documentos emitidos em sequncia

Uma das situaes que mais bem evidenciam a simulao de competitiviade a sequncia
temporal de emisso de documentos de supostos concorrentes. No plausvel que diversos
licitantes, em condies efetivas de independncia, sejam capazes de, apenas por coincidncia,
emitir, imprimir, extrair ou autenticar documentos em sequncia numrica ou no mesmo intervalo
de tempo.

Casos reais. Documentos em sequncia

Figura 02: Documentos de habilitao de 3 empresas Figura 03: Documentos de habilitao de 3 empresas
diferentes com apenas 13 minutos de diferena diferentes com apenas 6 minutos de diferena.

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COMO COMBATER A CORRUPO EM LICITAES DETECO E PREVENO DE FRAUDES TIPOLOGIA DE FRAUDES EM LICITAO

Figura 04: Documentos de habilitao de 3 empresas Figura 05: Documentos de habilitao de 3 empresas
diferentes com apenas 4 minutos de diferena. diferentes com apenas 2 minutos de diferena.

Figura 06: Aplice de seguro da empresa A Figura 07: Aplice de seguro da empresa B

Figura 08: Autenticao da empresa X: 1069B383920 Figura 09: Autenticao da empresa Y: 1069B383922

Figura 10: Autenticao da empresa Y: 1069B383933 Figura 11: Autenticao da empresa Z: 1069B383934

2.4.3 Datas incoerentes

Uma licitao, como todo processo administrativo, exige a observao cronolgica dos
fatos. H uma sequncia de passos ao longo do processo: prazos, rotinas, formalizao.
Frequentemente, em casos de fraude, encontram-se elementos que evidenciam a distoro
da cronologia dos fatos, com a identificao de datas incoerentes e incompatveis com a situao
esperada.
Caso clssico o da Carta-Convite relmpago. Tudo feito no mesmo dia: pedido de
compra, verificao de saldo oramentrio, autorizao, pesquisa de preos, anlise jurdica,
elaborao do edital, envio das cartas, mesmo que os convidados estejam localizados a centenas
de quilmetros.

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Em outros casos, documentos de habilitao so autenticados, emitidos ou impressos


depois de aberto o certame, at mesmo depois de assinado o contrato.
Assim, uma das tcnicas mais eficientes de deteco de fraudes a observao atenta
das datas de documentos dentro do processo licitatrio.

Caso real. S com mquina do tempo 1.

Figura 12: Licitao aberta s 8h. Documentos Figura 13: Licitao aberta s 8h. Certido emitida no
autenticados no mesmo dia a 320km de distncia. mesmo dia, em repartio que s abre tarde.

Como a Ata de abertura da licitao informa que os trabalhos foram iniciados s 8h, horrio
de Braslia, seria fisicamente impossvel autenticar os documentos no mesmo dia, em Aragaras,
distante 320km, e estar presente naquele horrio para participar da licitao.
No mesmo processo, a Certido Negativa de Falncia ou Concordata tambm foi emitida
no mesmo dia da licitao, mas o Cartrio distribuidor do frum s funciona no perodo da tarde.
Posto isso, na data e horrio de abertura do certame, esses documentos no poderiam estar
disponveis.

Caso real. S com mquina do tempo 2, o retorno.

Figuras 14 e 15: Documentos impressos em 29/04/2010. Abertura do certame em 28/03/2010

2.4.4 Proporo linear nos preos


Outro caso de coincidncia inexplicvel a razo matemtica entre propostas. Planilhas
de preos unitrios com a mesma proporo linear indicam ausncia de competividade e quebra
do sigilo das propostas. Para o TCU, no plausvel crer que a variao de preos nos mesmos

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COMO COMBATER A CORRUPO EM LICITAES DETECO E PREVENO DE FRAUDES TIPOLOGIA DE FRAUDES EM LICITAO

percentuais em todos os itens cotados seja mera coincidncia ou fruto de malabarismos numricos
(Acrdo n 397/2011 Plenrio).
Conluio [...] para eliminar a competio [...], caracterizado pela proporcionalidade
matemtica entre os preos unitrios constantes das respectivas propostas, com
afronta aos princpios que presidem o instituto da licitao.
(Acrdo TCU n 424/2010-Plenrio)

Casos reais. Direferena linear nos preos unitrios

Figura 16: Variao linear dos preos em todos os itens cotados pelas licitantes.

Figura 17: Mesma proporo em todos os preos: Segunda > primeira (0,39%) e terceira > segunda (0,62%)

No caso da Figura 17, as trs propostas apresentavam cdigo sequencial (0237, 0238
e 0240), indicando elaborao no mesmo computador (Acrdo TCU n 204/2011-Plenrio).

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FRANKLIN BRASIL SANTOS, KLEBERSON ROBERTO DE SOUZA

2.4.5 Propostas com a mesma diagramao, erros ortogrficos


e gramaticais

Um importante indicativo de fraude pode estar nos termos empregados e nos caracteres
grficos dos documentos de habilitao e das propostas entregues pelas empresas licitantes.
Por meio desses elementos possvel evidenciar o conluio ou a simulao de competitividade.
Nesse sentido, documentos elaborados com o mesmo padro de apresentao, com as
mesmas caractersticas de abreviao e pontuao, os mesmos erros ortogrficos e gramaticais,
podem indicar que a sua elaborao foi realizada por uma mesma pessoa, fato que compromete
a isonomia do certame licitatrio, em razo da violao do sigilo das propostas.
Para a literatura internacional, a semelhana na redao das propostas de concorrentes
distintos forte indcio de conluio. Em suas diretrizes para combater a combinao entre
concorrentes em contrataes pblicas, a OCDE destaca:

Podem ser encontrados indcios de conspiraes de conluio nos diversos documentos


apresentados pelas empresas. Mesmo que as empresas que integrem um acordo
de cartel procurem manter o segredo, o descuido, a prepotncia ou a culpa por parte
dos conspiradores podem fornecer pistas que levem sua descoberta. Devem ser
comparados cuidadosamente todos os documentos para se encontrarem elementos
que sugiram que as propostas foram preparadas pela mesma pessoa ou preparadas
em conjunto, tais como:
- Erros semelhantes nos documentos ou cartas de propostas apresentadas por em-
presas diferentes, tais como erros de ortografia;
- As propostas de empresas diferentes apresentam caligrafia ou tipo de letras se-
melhantes, ou utilizam formulrios ou papel timbrado similares.
(OCDE, 2009)

Do mesmo modo, a autoridade europeia de defesa da concorrncia entende que docu-


mentos contendo textos semelhantes podem indicar a existncia de acordo prvio entre
empresas, consitituindo prova indireta quando analisados em conjunto com outros indcios
de atuao de cartel.
Como exemplo de coincidncias relevantes, podem ser destacadas a identidade e a
semelhana entre as propostas comerciais de empresas participantes de processo licitatrio,
demonstrando existir contedo praticamente idntico (diferenciado apenas o valor da proposta,
o logotipo da empresa, o uso de itlico ou caixa alta ao longo do texto e pequenas inseres),
evidenciando que foram elaboradas em conjunto.

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COMO COMBATER A CORRUPO EM LICITAES DETECO E PREVENO DE FRAUDES TIPOLOGIA DE FRAUDES EM LICITAO

Vejamos um caso real que representa essa situao:

Caso real. Documentos idnticos

Figuras 18 e 19. Erro de digitao idntico: um espao a mais depois da palavra condies.

Figuras 20 e 21. Texto idntico, inclusive com o mesmo erro ortogrfico (gratuta).

Figuras 22 e 23. Cabealho idntico, mesma abreviatura (ADM), diferente dos documentos oficiais, mesmo
termo Prego (Presencial) e sem referncia ao termo UGE 090101 indicada no edital, anexos e minutas

Figuras 24 e 25. O sinal de pontuao :- depois do item 02 nas propostas peculiar

Figuras 26 e 27. Mesmo erro de concordncia os veculos [...] que ele garantido na linha de produo

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Figuras 28 e 29. Identidade absoluta de texto na seo Declaraes

Um conjunto robusto de elementos como esse, no apenas uma coincidncia casual, mas
vrios e diversos indcios de identidade de propostas de dois concorrentes considerado pelos
rgos de controle como evidncia suficiente de conluio. No Acrdo n 1.292/2011-Plenrio, um
dos elementos que levaram concluso de conluio e declarao de inidoneidade pelo Tribunal
de Contas da Unio foi: propostas de empresas diferentes com idntica padronizao grfica
ou visual.
Ainda nesse mesmo julgado, o Tribunal de Contas evidenciou o seguinte:

A fraude se revela com os sinais identificados no relatrio, constantes das propostas


[...], que indicam haver sido formuladas a partir do mesmo arquivo eletrnico, com
idntica formatao de nmeros - separador de milhares ativado ou desativado nas
mesmas clulas - e erros de grafia iguais.
Evidente, ento, que foi frustrado, mediante fraude, o carter competitivo dos procedi-
mentos licitatrios, em que figuraram como licitantes empresas do mesmo titular [...].
Os fatos narrados so extremamente graves, porquanto, sobre afrontar os princpios
constitucionais e legais que regem a licitao pblica [...].
(TCU, Acrdo n 1.292/2011-Plenrio)

Em outra oportunidade, por meio do Acrdo n 3.190/2014-Plenrio, o TCU entendeu


que havia fraude ao carter competitivo do certame em funo de, entre outros elementos, as
propostas das trs empresas terem a mesma diagramao, mesmo formato, mesmo nmero de
pginas, mesma itenizao e mesma redao das propostas, indicando que foram elaboradas
por uma mesma pessoa ou um mesmo modelo.
O TCU, nesse caso, declarou a inidoneidade das empresas envolvidas.

Casos reais. Coincidncias em documentos

Figuras 30, 31 e 32: Mesmo erro (DARUA) em 3 propostas diferentes

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COMO COMBATER A CORRUPO EM LICITAES DETECO E PREVENO DE FRAUDES TIPOLOGIA DE FRAUDES EM LICITAO

Figuras 33 e 34: Certificado do FGTS impresso no mesmo dia, com a mesma fonte tipogrfica incomum

Figuras 35, 36 e 37: Documentos impressos no mesmo dia, com a mesma fonte tipogrfica incomum

Figura 38: Proposta da empresa A Figura 39: Proposta da empresa B

Figura 40: Modelo de planilha de proposta do edital

Figura 41: Planilha de proposta da empresa A

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FRANKLIN BRASIL SANTOS, KLEBERSON ROBERTO DE SOUZA

Figura 42: Planilha de proposta da empresa B

Figura 43: Modelo de proposta do Edital Figura 44: Proposta da empresa A

Figura 45: Proposta da empresa B Figura 46: Proposta da empresa C

Figura 47: Propostas da empresa A Figura 48: Propostas da empresa B Figura 49: Propostas da empresa C

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COMO COMBATER A CORRUPO EM LICITAES DETECO E PREVENO DE FRAUDES TIPOLOGIA DE FRAUDES EM LICITAO

Figuras 50 e 51: Dois concorrentes com a mesma equipe tcnica, na mesma licitao.

Figura 52: Planilha disponvel no Edital Figura 53: Proposta da empresa A

Figura 54: Proposta da empresa B Figura 55: Proposta da empresa C

Figura 56: Proposta da empresa A

Figura 57: Proposta da empresa B

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FRANKLIN BRASIL SANTOS, KLEBERSON ROBERTO DE SOUZA

Figura 58: Proposta da empresa C

Figura 59: Modelo de Declao do Edital

Figura 60: Proposta da empresa A Figura 61: Proposta da empresa B

Figura 62: Proposta da empresa C Figura 63: Proposta da empresa D

Figura 64: Proposta da empresa A. No havia modelo no edital.

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COMO COMBATER A CORRUPO EM LICITAES DETECO E PREVENO DE FRAUDES TIPOLOGIA DE FRAUDES EM LICITAO

Figura 65: Proposta da empresa B. No havia modelo no edital.

Figura 66: Proposta da empresa C. No havia modelo no edital.

O dilogo ao lado se encaixa perfeitamente


nas situaes exemplificadas. Demonstra o modo
como agem agentes interessados na montagem
de documentos para participar de licitaes.
Tudo deve ser igualzinho, s mudando o cabe-
alho. H referncias sobre documentos que
Dilogo interceptado
outra pessoa vai fazer igualzinho.
FULANO: Porque eu sei como que
Identidades e semelhanas em propostas,
[...] s mudar o cabealho, o texto t
inclusive quanto s especificidades do processo
tudo igual [...]
licitatrio, no podem ser consideradas fruto
do acaso, mas sim, indicativos de que os docu-
BELTRANO: T, ele vai mandar igual
mentos foram elaborados em conjunto pelas
que t l, c tem que fazer igualzinho
empresas ou simulados pelos servidores pbli-
na declarao.
cos responsveis pela licitao. Tratam-se de
propostas comerciais de empresas que, embora
se apresentem como concorrentes, possuem
formataes idnticas, redaes semelhantes,
mesmos erros ortogrficos e gramaticais, consis-
tindo esse conjunto de indcios em evidncias da
adoo de conduta concertada entre licitantes.

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FRANKLIN BRASIL SANTOS, KLEBERSON ROBERTO DE SOUZA

2.4.6 Empresas fantasmas ou de fachada

O uso de empresa fantasma a prtica de fraude licitao que consiste na criao,


por meio de registro nas juntas comerciais, de empresas que no atuam de fato no mercado (ou
atuam se valendo da estrutura empresarial de outra), mas participam das licitaes pblicas
com o intuito nico de conferir aparncia de ampla competitividade ao certame.
As fantasmas podem at mesmo excluir empresas idneas da fase de lances de um
prego, considerando-se que a empresa fantasma, necessariamente, formula proposta de preos
fictcia.
Na maior parte dos casos, os fantasmas assumem a natureza de micro ou pequena empresa
(ME ou EPP), gozando de prerrogativas de desempate e preferncia nas licitaes, conforme
dispe o art. 44 da Lei Complementar n 123/2006. Ou seja, no bastasse a competitividade
de fachada e a possibilidade de excluso de licitantes idneos, a constituio de microempresas
fantasmas pode ainda levar preferncia de contratao destas em detrimento das demais.
Na prtica, vencendo uma ME ou EPP fantasma, quem vai executar o contrato uma
concorrente derrotada no certame ou uma empresa que sequer participou, mas que detm a
estrutura operacional necessria (empregados, maquinrio, veculos, etc.), muitas vezes, como
o mesmo endereo e telefone e mesmo representante da empresa de fachada.
Ademais, empresas fantasmas podem servir para burlar penalidades de impedimento de
licitar, permitindo que seus verdadeiros dirigentes continuem a lucrar com a mquina pblica.
Na esteira desse entendimento, a responsabilidade pela manuteno, atualizao
e veracidade das declaraes de enquadramento nas vrias categorias legais compete
exclusivamente s firmas licitantes, que devero manter seus registros atualizados, na forma da
Lei Complementar n 123/2006 (Estatuto Nacional da Microempresa e da Empresa de Pequeno
Porte), do Decreto n 6.204/2007 e da Instruo Normativa n 103/2007, do Departamento
Nacional de Registro do Comrcio (DNRC).
Assim, vrios julgados do TCU apontam que a participao em licitao reservada ME e
EPP por companhia que no se enquadra nessa categoria fraude ao certame, resultando em
declarao de inidoneidade (Acrdos ns 1028/2010, 2259/2011, 2606/2011, 2846/2010,
2928/2010, 3228/2010, 3217/2010, 3381/2010, 588/2011, 744/2011, 1137/2011 e
1439/2011, todos do Plenrio).
Um dos indcios de natureza fantasmagrica da empresa o objeto social guarda-chuva,
isto , a suposta atuao nos mais variados ramos da economia. certo que existem excees,
como grandes grupos que operam em diversas reas comerciais. No entanto, na maior parte dos
casos, a atividade empresria setorizada, adstrita a um determinado segmento.
comum empresas fantasmas que prevm atividades heterogneas como fornecimento de
alimentos, produo de mobilirio, prestao de servios administrativos, engenharia e comrcio
de informtica. pouco razovel a atuao efetiva em todos esses ramos. Nesses casos, cabe
s comisses de licitao redobrar a ateno e fiscalizar incisivamente o comportamento, a
proposta e os documentos de habilitao de empresas que apresentem essas caractersticas.
Outro indicativo o scio com renda incompatvel. Pode-se obter informao sobre isso
em bases de dados como a Relao Anual de Informaes Sociais (RAIS) ou os cadastros

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COMO COMBATER A CORRUPO EM LICITAES DETECO E PREVENO DE FRAUDES TIPOLOGIA DE FRAUDES EM LICITAO

sociais como o Bolsa Famlia, aparncia da moradia, fotos e postagens no Facebook, estilo da
assinatura. Ou uma procurao com plenos poderes para outros gerenciarem a empresa em
nome do proprietrio.
Esses elementos podem indicar a condio de laranja do scio, que emprestou o nome
para servir ao esquema ou sequer sabe da sociedade.
Mais indcios de empresas de fachada: ausncia de empregados (registos da RAIS ou
INSS), sem estrutura operacional, mesmo endereo ou telefone de outra(s) empresa(s).
Uma pesquisa na Internet pode revelar a vrios desses indcios. O Google Mapas
especialmente valioso como fonte de informao, por meio da ferramenta Street View.

Casos reais. Empresas de fachada

Figuras 67 e 68: Trs empresas licitantes no mesmo endereo

Figura 69: Residncia de um dos scios de empresa Figura 70: Sede de uma Construtora vencedora de
contratada por R$1 milho. Um scio descarrega processo licitatrio no interior de Mato Grosso.
caminhes e outro agricultor.

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FRANKLIN BRASIL SANTOS, KLEBERSON ROBERTO DE SOUZA

Figura 72: Alvar da empresa B (Microempresa).


Figura 71: Alvar da empresa A, de grande porte.
Mesmo endereo da concorrente.

Caso real. Como funciona um laranjal de empresas (Figura 73)

Explicando a figura: Numa Tomada de Preos participaram X e Y. Venceu Y, cujos scios ganhavam
Salrio Mnimo (S.M.). Eles venderam Y para outros dois assalariados. Um desses novos scios
era empregado da firma W, de propriedade do dono da empresa Z, que prestou consultoria naquela
Tomada de Preos. X, que perdeu a disputa, tinha como scio outro empregado assalariado de W.

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COMO COMBATER A CORRUPO EM LICITAES DETECO E PREVENO DE FRAUDES TIPOLOGIA DE FRAUDES EM LICITAO

2.4.7 Coincidncia de representantes e responsveis tcnicos

Tambm deve ser dada ateno aos procuradores, representantes e responsveis tcnicos
das empresas participantes de certames licitatrios, pois podem existir coincidncias. Nessa
situao, a mesma pessoa atua por mais de uma concorrente, fato que compromete a isonomia,
em razo da violao do sigilo das propostas.
Cabe destacar que no julgado do Acrdo n 1.400/2014-Plenrio, o TCU verificou:

[...] as duas firmas possuam o mesmo procurador/representante [...] fica


difcil imaginar como poderia o dito procurador defender os interesses das
duas licitantes ao mesmo tempo, diante de alguma controvrsia que por-
ventura surgisse no curso dos certames. evidente que tal situao no se
mostra vivel e constitui mais um indcio de atuao com m-f por parte
dos agentes envolvidos, bem como por parte das empresas.
[...]
23.10. Registro, mais uma vez, que as situaes relatadas encontram-se res-
paldadas por documentos, os quais j se encontram devidamente identificados
nos autos. Caso um observador mais rigoroso insista em trat-las como
meros indcios ou como falhas isoladas, deve ser citada a jurisprudncia
desta Corte de Contas, fundamentada por sua vez em deciso do Supremo
Tribunal Federal, no sentido de que um conjunto de indcios concordantes
e coincidentes entre si constitui prova. Em diversas oportunidades este
Tribunal j expressou tal entendimento, como por exemplo nos acrdos ns
331/2002, 2143/2007, e 2426/2012, todos do Plenrio.

Ainda no Acrdo n 1.400/2014-Plenrio, o TCU enfrentou o argumento de que no existe


impedimento legal para participao, em licitaes, de empresas do mesmo grupo ou famlia:

23.11. Continuando, verifica-se que a ltima alegao da empresa se mostra


absurda. Segundo afirma, no existe impedimento legal para que duas firmas
controladas por uma mesma famlia participem de um certame.
[...] No h como existir competio entre duas firmas que possuem um
mesmo controlador (proprietrio), um mesmo procurador/representante e
quadros societrios compostos integralmente por membros de uma mesma
famlia.
23.13. Tal ocorrncia, alm de constituir atentado contra os princpios que
regem os procedimentos licitatrios, reveste-se de tamanha gravidade que
levou o legislador a consider-la como crime, nos termos do art. 90, da Lei
n 8.666/93, sujeitando os envolvidos a penas que variam de dois a quatro
anos, alm do pagamento de multa.

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FRANKLIN BRASIL SANTOS, KLEBERSON ROBERTO DE SOUZA

Veja-se que para o TCU, duas firmas que participam numa licitao com o mesmo controlador
ou procurador ou representante, ou seja, que estejam sob o controle da mesma pessoa, cometem
o crime de fraude ao processo licitatrio, por violar o Princpio da Competitividade.

Caso real. Empresas sob o mesmo controle

Figura 74: Procurao de JULIANO, dono da empresa A, para JOS, seu pai, dono da empresa B

Figura 75: Procurao de JOS, dono da empresa A, para OSAS represent-lo na licitao

Veja-se que nesse caso, a mesma pessoa atuou por duas empresas na licitao. JOS agiu
como dono da empresa B e tambm como procurador da empresa A. O fato de ter apresentado
uma terceira pessoa para representar a empresa B durante a sesso de julgamento do certame
no muda a situao de total controle que ele, JOS, exercia sobre as duas concorrentes na
licitao.
Alm de serem controladas pela mesma pessoa, as empresas compartilham o Responsvel
Tcnico.

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COMO COMBATER A CORRUPO EM LICITAES DETECO E PREVENO DE FRAUDES TIPOLOGIA DE FRAUDES EM LICITAO

Figura 76: Cadastro da empresa B no CREA. Figura 77: Cadastro da empresa A no CREA.

Esse e outros indcios foram considerados prova de conluio e as duas empresas foram
declaradas inidneas pela prefeitura que promoveu a licitao.

2.4.8 Vnculos entre licitantes e servidores pblicos

A participao de servidor pblico em licitaes, ainda que indireta, vedada pelo inciso
III do art. 9 da Lei n 8.666/1993. O TCU possui interpretao clara sobre este dispositivo,
como se pode extrair do resumo do Acrdo n 1.198/2007-TCU-Plenrio:

irregular a participao, em licitao conduzida por rgo/entidade da admi-


nistrao, de empresa cujo scio presta servios ao rgo/entidade relaciona-
dos, de alguma forma, licitao, pois caracteriza o conflito tico que enseja
a vedao estabelecida no art. 9, inciso III, da Lei n 8.666/93.

Tal posicionamento se funda no princpio da moralidade, no havendo distino em relao


ao poder decisrio do servidor envolvido ou seu conhecimento tcnico, conforme voto condutor
da Deciso 133/1997-TCU-Plenrio:

[...] A Lei n 8.666/93, ao vedar a participao na licitao de servidor ou


dirigente de rgo ou entidade contratante, no fez distino quanto ao nvel
de conhecimento tcnico do servidor ou dirigente, acerca do objeto licitado.
Ou seja, basta que o interessado seja servidor ou dirigente do rgo ou
da entidade contratante para que esteja impedido de participar, direta ou
indiretamente, de licitao por ele realizada. certo, entretanto, que, caso
fosse admitida no certame a participao de servidores, este fato por si s
j constituiria infringncia ao princpio da moralidade, insculpido no art. 37,
caput, da Constituio Federal.

O vnculo entre licitantes e servidores pode ser verificado por meio da composio do
quadro societrio da empresa vencedora da licitao com o sistema de gesto de pessoas da
entidade contratante, buscando evidncias da existncia de servidores pertencentes ao quadro
societrio da licitante vencedora, situao vedada pela Lei n 8.666/93 e jurisprudncia do TCU.

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FRANKLIN BRASIL SANTOS, KLEBERSON ROBERTO DE SOUZA

O vnculo irregular muitas vezes toma a forma de parentesco. O TCU j enfrentou essa
questo:

[...] a despeito de no haver na Lei n 8.666/1993, vedao expressa de contrata-


o, pela Administrao, de empresas pertencentes a parentes de gestores pblicos
envolvidos no processo, a jurisprudncia desta Corte tem se firmado no sentido de
considerar que h um evidente e indesejado conflito de interesses e que h violao
dos princpios constitucionais da moralidade e da impessoalidade.
(TCU, Acrdo n 1941/2013-Plenrio)

H outro julgado relevante no Acrdo n 1019/2013-Plenrio. A empresa tinha um scio


(30%) que era servidor da promotora da licitao. No curso do certame, ele saiu da sociedade
e entrou a filha. Essa empresa j tinha sido beneficiria de 21 processos de dispensa depois
que o servidor entrou na sociedade.
O TCU entendeu que, nesse caso, houve ntida influncia do servidor para direcionar
contrataes sua empresa. E no meio de uma licitao ele foi substitudo pela filha. Ficou
claro para o Tribunal que essa mudana foi uma manobra e que ali estava configurado um caso
de afronta aos princpios da licitao. Por isso, a extenso interpretativa do art. 9, Inciso III,
da Lei n 8666/93.
Essa extenso interpretativa, porm, no pode ser usada genericamente e com isso vedar
toda e qualquer participao de empresas cujos scios tenham algum vnculo de parentesco com
qualquer servidor da entidade promotora da licitao ou com o autor do projeto.
Depende das condies especficas do caso a avaliao sobre irregularidade. Veja-se, por
exemplo, essa situao que o STJ entendeu irregular:

Relacionamento afetivo entre scia da empresa contratada e o prefeito do municpio


licitante. Ofensa aos princpios norteadores do procedimento licitatrio.
(STJ, Ementa do REsp 615432/MG)

Ainda sobre isso vale a pena dar uma olhada no Acrdo TCU n 3.368/2013-Plenrio.
Podemos ler a opinio do Ministro Relator em seu voto:

Diante da relao de parentesco entre o agente pblico, com capacidade


de influir no resultado de processos licitatrios, e a empresa vencedora dos
certames, resta configurada grave violao aos princpios da moralidade, da
impessoalidade e da legalidade, assim como desobedincia ao art. 9, inciso III,
3 e 4 da Lei n 8666/1993 e art. 18, inciso I e 19 da Lei n 9.784/1999,
visto que a possibilidade de influncia do servidor, como pregoeiro e dirigente
do Instituto est comprovada.

Assim, no precisa ser dirigente do rgo, mas algum com capacidade de influir no
resultado da licitao. Essa a anlise relevante. A finalidade da vedao do art. 9, Inciso III,

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COMO COMBATER A CORRUPO EM LICITAES DETECO E PREVENO DE FRAUDES TIPOLOGIA DE FRAUDES EM LICITAO

da Lei n 8666/93 impedir que algum se beneficie da posio que ocupa na Administrao
Pblica para obter informaes privilegiadas, resguardando os princpios da moralidade e da
igualdade.
Portanto. no a mera relao de parentesco entre algum servidor (ou o autor do projeto) e
algum scio da licitante que tornar proibida a participao no processo licitatrio. preciso avaliar
a situao. A vedao, nesse caso, relativa. Se os princpios da moralidade, da isonomia, da
impessoalidade esto sendo atacados, s o caso especfico dir, a depender das circunstncias
. Se houver evidncias de favorecimento, informao privilegiada, direcionamento ou qualquer
outra vantagem indevida originada dessa relao autor do projeto-empresa licitante, ento, sim,
os princpios tero sido violados.
Assim, resumindo, a questo do vinculo entre servidor do rgo contratante e empresa
licitante relativa e depende de anlise da situao concreta. O parentesco, por si s, no
necessariamente um atentado aos princpios. a possibilidade de favorecimento que determina
essa situao.
No fim das contas, o que estamos avaliando o efetivo conflito de interesses na licitao.
Vale citar o Acrdo n 607/2011-Plenrio:

Mesmo que a Lei n 8.666, de 1993, no possua dispositivo vedando expres-


samente a participao de parentes em licitaes [], v-se que foi essa a
inteno axiolgica do legislador ao estabelecer o art. 9 dessa Lei, em espe-
cial nos 3 e 4, vedando a prtica de conflito de interesse nas licitaes
pblicas []

Da mesma forma, o Acrdo n 1941/2013-Plenrio:

a despeito de no haver, na Lei n 8.666/1993, vedao expressa de contra-


tao, pela Administrao, de empresas pertencentes a parentes de gestores
pblicos envolvidos no processo, a jurisprudncia desta Corte tem se firmado
no sentido de considerar que h um evidente e indesejado conflito de inte-
resses e que h violao dos princpios constitucionais da moralidade e da
impessoalidade.

2.4.9 Documentos falsos: atestados, balanos, certides

A exigncia de qualificao tcnica para habilitao de empresas licitantes deve sopesar


dois aspectos: garantir que a empresa contratada esteja apta a executar o objeto e evitar que
se fruste a competitividade do certame licitatrio em decorrncia da constrio do universo de
licitantes.
Essa exigncia comprovada por meio de apresentao de atestados de experincia.
Consoante a jurisprudncia consolidada do Tribunal de Contas da Unio, a mera apresentao
de atestado com contedo falso caracteriza o ilcito administrativo previsto no art. 46 da Lei

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FRANKLIN BRASIL SANTOS, KLEBERSON ROBERTO DE SOUZA

Orgnica do TCU e faz surgir a possibilidade de declarar a inidoneidade da licitante fraudadora.


Tal posicionamento foi afirmado pelo Plenrio do Tribunal ao proferir os Acrdos n 2179/2010
e 1940/2011.
Nos casos de dvidas quanto idoneidade dos atestados, facultada Comisso ou
autoridade superior, em qualquer fase da licitao, a promoo de diligncia destinada a esclarecer
ou a complementar a instruo do processo, vedada a incluso posterior de documento ou
informao que deveria constar originariamente da proposta (3 do art. 43 da Lei n 8.666/93).
Na esteira desse entendimento, apresenta-se um exemplo de atestado de capacidade
tcnica com contedo falso apresentado por uma empresa prestadora de servios que no
dispe de nenhum empregado registrado na Relao Anual de Informaes Sociais RAIS, no
Cadastro Nacional de Informaes Sociais CNIS e no Sistema GFIPWeb e, ainda, que nunca
emitiu notas fiscais de servio:

Caso real. Atestado falso

Figura 78: Atestado apresentado por empresa para comprovar experincia

Como uma empresa que no emitiu Notas Fiscais e no teve empregados poderia ter
prestado efetivamente os servios especificados no atestado? S isso j evidencia a falsidade
do atestado.
Mas h outro elemento fundamental. A falsidade do atestado pode ser reforada pela
constatao de que os carimbos de reconhecimento de firma eram falsos, conforme apresentado
a seguir:

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COMO COMBATER A CORRUPO EM LICITAES DETECO E PREVENO DE FRAUDES TIPOLOGIA DE FRAUDES EM LICITAO

Figura 79: Carimbo de reconhecimento de firma no atestado de experincia

No endereo <www.tjro.jus.br/consultaselo> possvel conferir a autenticidade dos selos


utilizados pelos cartrios de Rondnia. A suposta data de emisso do carimbo 01/07/2014
e o selo digital de fiscalizao <I7ACY21162-3A183>. A Figura 80 mostra que esse selo foi
utilizado em 17/04/2015. Portanto, no corresponde ao reconhecimento de firma no Atestado
apresentado pela empresa.

Figura 80: Consulta do selo digital de fiscalizao <I7ACY21162-3A183> no TJ/RO.

Alm disso, constatado que a empresa no emitiu notas fiscais de servios e no teve
empregados registrados, pode-se questionar se as Demonstraes Contbeis so idneas.
Os editais de licitao podem exigir das empresas os documentos listados nos artigos 28
a 31 da Lei n 8.666/93, que tratam, respectivamente, da habilitao jurdica, da regularidade
fiscal e trabalhista, da qualificao tcnica e da qualificao econmico-financeira.
No que diz respeito qualificao econmico-financeira, ou seja, a demonstrao da
boa sade financeira da licitante, o edital pode exigir a apresentao do Balano Patrimonial
e Demonstraes Contbeis do ltimo exerccio social, como meio de comprovar os ndices
contbeis mnimos, se estes forem exigidos no certame.

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FRANKLIN BRASIL SANTOS, KLEBERSON ROBERTO DE SOUZA

No caso aqui comentado, a Demonstrao de Resultado de Exerccio (DRE) apresentada


pela licitante registra R$284.300,00 de receitas de prestao de servios em 2013.

Figura 81: Demonstrao de Resultado do Exerccio 2013

Entretanto, a prefeitura do municpio onde fica a sede da empresa informou a inexistncia


de Notas Fiscais de Servios apresentadas ao Fisco Municipal. Alm de nunca ter emitido Notas
Fiscais, a empresa no registrou NENHUM EMPREGADO no INSS, conforme registros no CNIS
e RAIS.
Dessa forma, pode-se questionar: como uma empresa que no emitiu Notas Fiscais e
no teve empregados poderia auferir receita lcita pela prestao de servios? Essa informao
constitui-se em evidncia de que as demonstraes contbeis apresentadas pela licitante so
inidneas.
Em outros casos, so falsificadas certides de regularidade fiscal. Felizmente, a maior
parte desses documentos pode ter sua autenticidade conferida na Internet, na pgina do rgo
emissor. Veja-se o exemplo abaixo, em que duas empresas apresentaram o mesmo nmero
de certificado de regularidade do FGTS. Esse nmero nico e exclusivo, sendo impossvel a
coincidcia. Alm disso, consultando o site da Caixa Econmica Federal, que emite o Certificado,
pode-se confirmar que nenhuma das certides verdadeira.

Caso real. Certides falsas

Figuras 82 e 83: Duas certides do FGTS com a mesma numerao. Nenhuma existe nos registros da Caixa.

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COMO COMBATER A CORRUPO EM LICITAES DETECO E PREVENO DE FRAUDES TIPOLOGIA DE FRAUDES EM LICITAO

2.4.10 Assinaturas divergentes

Assinaturas divergentes em documentos apresentados pelas licitantes um importante


indicativo de fraudes, caracterizando a possvel montagem de processos, simulao de propostas/
competio e direcionamento das aquisies, conforme exemplos apresentados a seguir:

Casos reais. Assinaturas incompatveis

Figuras 84 a 91: Verses diferentes de assinatura da mesma pessoa.

2.4.11 Fornecedores distantes e desconhecidos

Na modalidade Carta-Convite, a aquisio de bens e servios de empresas situadas fora


do municpio contratante pode ser uma indicao de irregularidades.

O convite imotivado expedido exclusivamente a empresas sediadas em locais dis-


tantes da licitante, preterindo outras da localidade ou da circunvizinhana, macula
o procedimento licitatrio, fere os princpios da isonomia, da competitividade, da
moralidade, da impessoalidade e da probidade administrativa.
(TCU, Acrdo n 1430/2015-Plenrio)

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FRANKLIN BRASIL SANTOS, KLEBERSON ROBERTO DE SOUZA

2.4.12 Montagem pura e simples

Uma fraude em licitao pode ser caracterizada pela simulao integral do processo, a
montagem de peas documentais do comeo ao fim.
Em 2012, o ex-prefeito de um municpio do Piau foi condenado, junto com empresrios,
por fabricarem uma licitao. Em 2002, a Prefeitura recebeu R$80 mil do Governo Federal para
construo de barragem. O ex-prefeito sacou, pessoalmente, toda a verba, sem aplicar nada na
obra. A barragem no foi construda, mas a Construtora que venceu a licitao, forneceu ao
ex-prefeito as notas fiscais.

Membros da prpria Comisso de Licitao confirmaram que a licitao s ocorreu


no papel, sem remessa de cartas convites nem recebimento e abertura de propos-
tas, tendo sido os documentos assinados em Teresina, no escritrio de Joo [...],
proprietrio da Construtora [...], que ganhou a licitao. Segundo ainda o inqurito,
a participao dos membros da comisso de licitao resumiu-se assinatura nos
documentos previamente preparados pelo ex-prefeito.
(http://www.prpi.mpf.mp.br)

Situaes como essa no so raras. Uma pesquisa rpida na Internet revela diversas
denncias e condenaes similares, especialmente envolvendo a modalidade Convite.
Um caso peculiar ocorreu em municpio do interior do Amazonas. Em 2015, a Justia Federal
condenou 20 envolvidos em esquema de fraudes a licitaes, desarticulado pela Operao
Vorax, a partir de auditoria da CGU. A sentena classificou o esquema como uma indstria de
falsificaes.
Segundo a investigao, a organizao criminosa, no comeo, dividia lucros com empresrios
que participavam de processos direcionados, mas depois passou a utilizar empresas de fachada
e em nome de laranjas, em processos inteiramente fabricados. Muitos carimbos de empresas
foram apreendidos durante a operao, escondidos no forro de uma casa. A Secretaria de
Obras do municpio funcionou como verdadeira linha de montagem, simulando integralmente
as licitaes, como se l no depoimento de um digitador que atuava na Secretaria de Obras
(Sentena do Processo 13689-03.2010.4.01.3200 da Justia Federal do Amazonas):

QUE montou as planilhas dos processos licitatrios das obras referentes aos
processos n 333/03, 332/03 e 341/03, que ora apresenta cpia, sendo que
os originais da documentao apresentada encontram-se em poder do seu advo-
gado, ao final nominado e assinado; [...] QUE esclarece que na Prefeitura de [...])
foi montada uma verdadeira linha de montagem de licitaes fraudulentas, onde
os funcionrios organizavam os documentos em pastas, montavam planilhas no
computador com as logomarcas das empresas de construo, e at assinavam em
alguns documentos pelos scios dessas empresas; QUE o que era passado para
os funcionrios encarregados desse trabalho era o valor final do servio, o qual no
deveria ser ultrapassado, para no cair em outro tipo de modalidade de licitao.

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COMO COMBATER A CORRUPO EM LICITAES DETECO E PREVENO DE FRAUDES TIPOLOGIA DE FRAUDES EM LICITAO

Outro caso peculiar apresentado a seguir. Numa prefeitura de Mato Grosso, aproveitou-se
uma licitao realizada em 2002, com dois lotes, para inserir um terceiro lote numa nova verso
do processo, para formalizar a contratao da empresa para quem estava direcionada a obra.

Caso real. Uma licitao, duas verses.

Figuras 84 e 85: Duas atas manuscritas da mesma Tomada de Preos n 02/2002.


Numa verso, apenas duas empresas se fizeram presentes e, em outra, aparece uma terceira participante.

Figuras 86 e 87: Duas verses do edital da mesma Tomada de Preos n 02/2002. Numa verso, apenas dois
lotes de pavimentao. Em outra, aparece um terceiro lote, de urbanizao da Praa da Bandeira.

Alm dos indcios de montagem da verso com trs lotes da Tomada de Preos n 02/2002,
identificou-se que antes da suposta abertura do certame, a empresa vencedora do terceiro
lote atuava em nome da Prefeitura, visando a aprovao tcnica do projeto.

Municpio em Mato Grosso: compro, depois licito.


Condenados os envolvidos em uma licitao simulada de compra de uma Kombi, em 1999.
A Kombi foi adquirida pelo ento prefeito e depois foi simulado um convite, em que as
trs empresas participantes ofereceram o mesmo veculo, inclusive com idntico nmero
do chassi.
(http://www.olhardireto.com.br)

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2.5 Contratao Direta Indevida


Licitao regra para a Administrao Pblica quando compra bens ou contrata obras e
servios. No entanto, a lei permite excees. So os casos de contratao direta, em que a
licitao legalmente dispensada, dispensvel ou inexigvel.
As fraudes tambm podem ocorrer por meio de contrataes diretas indevidas, conforme
os principais tipos apresentados a seguir:

2.5.1 Fracionamento de despesa

A Dispensa de licitao, com fundamento no baixo valor, para a aquisio de bens ou a


contratao de servios cujos montantes globais ultrapassem os limites previstos na Lei de
Licitaes, configura fracionamento de despesa e contraria a legislao e a jurisprudncia dos
rgos de controle.

O fracionamento de despesa se caracteriza quando se divide a despesa para


utilizar modalidade de licitao inferior recomendada pela legislao para
o total da despesa, ou para efetuar contratao direta.

O entendimento do TCU o de que a realizao de contrataes ou aquisies de mesma


natureza, no mesmo ano, cujos valores excedam o limite previsto para Dispensa de Licitao,
demonstra falta de planejamento e caracteriza fuga ao procedimento licitatrio e fracionamento
ilegal da despesa. Nesse sentido so os Acrdos ns 1.620/2010-Plenrio, 4.279/2009,
834/2008, 1.973/2008, todos da 1 Cmara e 1.559/2008 e 370/2007, ambos da 2 Cmara.

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COMO COMBATER A CORRUPO EM LICITAES DETECO E PREVENO DE FRAUDES TIPOLOGIA DE FRAUDES EM LICITAO

Um exemplo dessa prtica pode ser lido na sentena que condenou um vereador em Mato
Grosso (Apelao n 38353/2013, da Justia Estadual). Durante o ano de 2004, quando era
Presidente da Cmara Municipal, o vereador comprou, sem licitao, R$30 mil em equipamentos
de informtica, dividindo as compras em dois fornecedores e notas fiscais, sempre de forma a
no ultrapassar o limite de R$8 mil.
Nesse julgamento, assim como acontece em muitos casos do gnero, os acusados alegaram
que no sabiam se os valores da dispensa se referiam a cada compra ou anualmente. Mas o
Juiz entendeu que essa alegada ignorncia no pode ser usada como desculpa, especialmente
nesse caso, que o fracionamento das compras ocorreu pela emisso de vrias notas fiscais no
mesmo dia.

STF. Fracionamento de despesa fraude, independentemente de dano econmico.


Em 2013, no julgamento da Ao Penal n 565, o STF condenou ex-prefeito por fraude a
licitao. Segundo as investigaes, o esquema criminoso consistia no fracionamento ilegal
de licitao em obras e servios de engenharia, para permitir a aplicao da modalidade
convite, direcionando para cinco empreiteiras cujos scios teriam ligaes pessoais ou
profissionais com o ento prefeito. O STF entendeu que a existncia ou no de dano
ao errio irrelevante para a caracterizao da fraude prevista no artigo 90 da Lei
n 8.666, no qual o bem protegido o patrimnio moral da administrao pblica.
Durante o julgamento, o STF ainda aplicou multa aos condenados.

2.5.2 Emergncia indevida

O TCU proferiu o Acrdo n 260/2002-Plenrio, no sentido de que os processos licitatrios


devem ser providenciados com a antecedncia necessria para a sua concluso antes de
encerrar o contrato vigente, a fim de evitar a descontinuidade dos servios e tambm para evitar
a dispensa de licitao com base na hiptese de emergncia. O Acrdo n 425/2012-Plenrio
refora o entendimento.
Sobre o mesmo tema, a Advocacia Geral da Unio, por meio da Orientao Normativa
n 11, expediu a seguinte recomendao: a contratao direta com fundamento no inc. IV do
art. 24 da Lei n 8.666, de 1993, exige que, concomitantemente, seja apurado se a situao
emergencial foi gerada por falta de planejamento, desdia ou m gesto, hiptese que, quem
lhe deu causa ser responsabilizado na forma da lei.
Por outro lado, a Lei n 9.784/99 dispe, em seu inciso IV do art. 50, que os atos
administrativos devem ser motivados, com indicao dos fatos e dos fundamentos jurdicos,
quando dispensem ou declarem a inexigibilidade de processo licitatrio.
Nesse contexto, fraudes ocorrem quando a emergncia fabricada, por no existir de
fato ou por ter acontecido em funo da negligncia administrativa intencional.
Um caso dessa natureza levou condenao em primeira instncia de ex-Governador do
Distrito Federal, por contratar sem licitao a reforma do Ginsio Nilson Nelson, em 2008, para
sediar o Campeonato Mundial de Futsal. Segundo a denncia, o ento Governador demorou
demais para providenciar a contratao, o que resultou em Dispensa realizada s pressas. Para

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o Ministrio Pblico, a Administrao no pode fabricar uma suposta emergncia e com isso
burlar a obrigatoriedade da licitao (Processo: 2010.01.1.179348-6, TJDFT).

TJ do Maranho: dispensa para mveis de desembargadores


Condenados os envolvidos em dispensa para compra de quatro mesas para o salo do Pleno
do Tribunal de Justia do Maranho, aps a criao de quatro vagas para desembargador.
Alegaram que a necessidade era urgente, mas o Juiz do caso entendeu que muito antes
da posse dos novos desembargadores j se conhecia a demanda pelo mobilirio, o que
no justificava contratar diretamente sob a alegao de emergncia.
(Processo TJMA n 37690-61.2010.8.10.0001)

Assim como a contratao, a prorrogao indevida de contrato sob alegao de emergncia


prtica condenada pelos rgos de controle. A jurisprudncia do TCU somente aceita
como justificativa as hipteses resultantes de fato superveniente (Acrdos ns 106/2011,
1.527/2011, 1.947/2009, 1.667/2008, 788/2007 e 1.095/2007, todos do Plenrio).

2.5.3 Falsa exclusividade

Conforme reiterada jurisprudncia do TCU (Acrdos ns 1.975/2010 e 2.854/2010, ambos


do Plenrio, 2.809/2008, 3.645/2008 e 5.053/2008, todos da 2 Cmara), nas contrataes
oriundas de inexigibilidade de licitao, em que o objeto s possa ser fornecido por produtor,
empresa ou representante comercial exclusivo, necessria a comprovao de exclusividade
mediante atestado fornecido por rgo competente.
Ademais, por meio da Orientao Normativa n 16/2009, a AGU dispe que compete
Administrao averiguar a veracidade do atestado de exclusividade apresentado nos termos do
art. 25, inc. I, da Lei n 8.666/93.
Nesse sentido, a jurisprudncia do Tribunal de Contas da Unio firme no sentido de
considerar vlidos apenas os certificados de exclusividade emitidos pelos entes enumerados
no art. 25, I, da Lei n 8.666/83, para fins de evidenciar a exclusividade de produtor, empresa
ou representante comercial nas aquisies de que tratam este dispositivo (Acrdo TCU
n 723/2005 Plenrio).

Prefeitura em Santa Catarina: sucessivos contratos diretos para transporte escolar


Condenados os envolvidos em sucessivos contratos diretos com a mesma empresa para
transporte pblico de muncipes e escolares, sob a alegao de que era a nica empresa
com capacidade para atender a demanda. Ficou comprovada a existncia de diversas
empresas situadas na regio potencialmente aptas a desempenhar o servio. Tambm
ficou consignada a ilegalidade de impor discriminao fundada em critrio geogrfico
como no caso de limitar a contratao a empresas com sede no Municpio - por manifesta
afronta ao princpio da isonomia
(TJSC. Apelao Criminal n 2013.049860-7)

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COMO COMBATER A CORRUPO EM LICITAES DETECO E PREVENO DE FRAUDES TIPOLOGIA DE FRAUDES EM LICITAO

2.5.4 Falsa singularidade

A jurisprudncia do TCU consubstanciada na Smula 252 que a inviabilidade de


competio, a que se refere o inciso II do art. 25 da Lei n 8.666/93, decorre da convergncia
de trs fatores: o servio tcnico especializado (que deve estar includo entre os mencionados no
art. 13 da referida lei), a natureza singular do servio e a notria especializao do contratado.
Assim, no basta comprovar que o servio tcnico especializado, dentre aqueles
indicados no rol do art. 13 da Lei n 8.666/93, e que tem natureza singular. indispensvel
a demonstrao inequvoca de que somente determinada empresa, ou profissional, por deter
conhecimentos especficos naquele ramo de atividade, estaria apta a realizar o servio que se
pretende contratar, isto , que o executor possua notria especializao, nos termos do 1 do
art. 25 da mesma lei.

2.5.5 Fraude em contratao direta tambm sujeita


inidoneidade

O Acrdo TCU n 1293/2011 Plenrio deixou claro que os casos de dispensa e


inexigibilidade de licitao envolvem, na verdade, um procedimento especial e simplificado para
seleo do contrato mais vantajoso para a Administrao Pblica. H uma srie ordenada de
atos, colimando selecionar a melhor proposta e o contratante mais adequado. E por isso podem
ser submetidos a procedimento de penalizao de envolvidos, do mesmo modo que em outras
modalidades licitatrias.

2.6 Cartelizao
Cartel pode ser entendido como um acordo expresso ou tcito entre concorrentes para,
principalmente, fixar preos de venda ou quotas de produo, dividir carteira de clientes e mer-
cados ou combinar preos e ajustar vantagens em concorrncias pblicas e privadas (Brasil,
2009).
A Lei n 12.529/2011 prev expressamente, como exemplo de ilcito concorrencial, o
conluio entre licitantes para restringir a disputa em licitaes pblicas, nos seguintes termos:

Art. 36. Constituem infrao da ordem econmica, independentemente de culpa, os


atos sob qualquer forma manifestados, que tenham por objeto ou possam produzir
os seguintes efeitos, ainda que no sejam alcanados: []
3:
I - acordar, combinar, manipular ou ajustar com concorrente, sob qualquer forma: [...]
d) preos, condies, vantagens ou absteno em licitao pblica.
(Lei n 12.529/2011)

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Essa prtica conhecida como conluio, cartel, concertao, combinao de


licitantes. Tem por objetivo restringir ou eliminar a rivalidade entre participantes potenciais ou
efetivos, a fim de aumentar o preo pelo qual a Administrao contratar determinado bem ou
servio, e, assim, aumentar o lucro dos conspiradores.
Segundo estimativas da Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico
(OCDE, 2002), os cartis geram sobrepreo de 10% a 20% em relao ao mercado competitivo,
causando perdas anuais de centenas de bilhes aos consumidores. Ainda segundo a OCDE,
os cartis:

[...] causam danos a consumidores e negcios que adquirem seus produtos, por
meio do aumento de preo ou da restrio da oferta. Como resultado, alguns
adquirentes decidem no comprar o produto ao preo determinado pelo cartel
ou compram-no em menor quantidade. Assim, os adquirentes pagam mais por
aquela quantidade que realmente compram, o que possibilita, mesmo sem
que saibam, a transferncia de riquezas aos operadores do cartel. Alm disso,
os cartis geram desperdcio e ineficincia. Eles protegem seus membros da
completa exposio s foras de mercado, reduzindo a presso pelo controle
de gastos e para inovao, o que acarreta a perda de competitividade de uma
economia nacional. (OCDE, 2002)

Cartis so particularmente comuns em licitaes, prejudicando os esforos do Poder


Pblico em utilizar adequadamente os recursos em benefcio da sociedade, ao favorecer
irregularmente empresas que, por meio de acordo entre si, fraudam o carter competitivo dos
certames.
A dinmica do cartel em licitaes tem uma peculiaridade em relao ao cartel clssico,
que a impossibilidade de total controle dos lances ofertados por cada licitante no certame.
Isso significa que a coordenao entre os agentes leva prvia escolha do vencedor, mas no
tem poder sobre a oferta dos lances que os participantes do cartel daro. Em virtude dessa
possibilidade de burla do acordo previamente estabelecido, os mecanismos de alinhamento entre
os participantes do cartel so fixados anteriormente ao certame e so aqueles que apontam
incontestavelmente a existncia do cartel. Por isso, o elemento mais importante de um cartel em
licitaes nem sempre o controle dos preos, mas sim, evitar que outras empresas participem
da licitao de forma competitiva e/ou no cartelizada, o que confere certa instabilidade a esse
tipo de cartel (MARSHALL & MARX, 2007).
A experincia brasileira e internacional, consolidada nas Diretrizes para combater o conluio
entre concorrentes em contrataes pblicas da OCDE e na Portaria da Secretaria de Direito
Econmico SDE n 51/2009 identificou especialmente quatro esquemas principais de cartis
em licitaes:

1. Propostas fictcias ou de cobertura. Forma mais frequente de implementao dos


esquemas de conluio entre concorrentes. Ocorre quando indivduos ou empresas combinam
submeter propostas que envolvem, pelo menos, um dos seguintes comportamentos:

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COMO COMBATER A CORRUPO EM LICITAES DETECO E PREVENO DE FRAUDES TIPOLOGIA DE FRAUDES EM LICITAO

(1) Concorrentes ofertam preo sabidamente superior proposta do candidato escolhido;


(2) Concorrentes ofertam preo sabidamente inaceitvel; ou
(3) Concorrentes ofertam proposta que contm condies especficas que sabe de antemo
que sero inaceitveis para o comprador.

As propostas fictcias so concebidas para dar a aparncia de uma concorrncia genuna


entre os licitantes. Os exemplos deste item j foram abordados no tpico 2.4.1 a 2.4.5 deste
material.

O Cartel de Radares
Em 2012, o CADE apurou um suposto cartel cujo objeto seria falsear o carter competitivo
de licitaes para contratao de radares de trnsito em um municpio de So Paulo.
As empresas definiam as vencedoras das licitaes, dividindo o mercado entre si, e, por
consequncia, as demais no apresentariam propostas ou apenas ofertariam propostas
de cobertura, com vistas a conferir uma aparncia de competio ao certame.
O CADE concluiu em 2015 que 6 empresas deveriam ser condenadas por prtica de cartel,
aplicando multa superior a R$13 milhes.
(CADE, Processo Administrativo n 08012.008184/2011-90)
(http://www.dpf.gov.br/)

Operao Capivara: denunciados 67 por cartel, corrupo e fraude em licitaes


Em 2014, o MP-RS denunciou 66 proprietrios e representantes de 40 empresas do ramo
da construo civil e uma servidora pblica municipal.
Publicado o edital, o representante da empresa interessada em ganhar a licitao verificava
nas visitas tcnicas ou na relao de retirada do edital quais os potenciais concorrentes,
oferecendo, ento, entre R$4 mil e R$30 mil para que os demais licitantes frustrassem
o carter competitivo da licitao, tanto pela ausncia no dia da abertura dos envelopes,
quanto oferecendo propostas superiores apenas para preencher as formalidades exigidas.
(http://www.mprs.mp.br/noticias/id36515.htm)

2. Supresso de propostas. Os esquemas de supresso de propostas envolvem acordos


entre os concorrentes nos quais uma ou mais empresas estipulam abster-se de concorrer ou
retiram uma proposta previamente apresentada para que a proposta do concorrente escolhido
seja aceita. Fundamentalmente, a supresso de propostas implica que uma empresa desista
no meio do caminho ou nem participe do certame.
Um caso dessa natureza foi julgado pelo TCU no Acrdo n 2008/2005-Plenrio. Numa
Concorrncia para obras, duas empreiteiras firmaram um Termo Particular de Compromisso,

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por meio do qual estabeleceram que se A ganhasse o contrato, de R$10 milhes, pagaria
5% B. Esse ajuste se tornou conhecido porque A abriu processo judicial contra B, para
cobrar o valor pactuado.
Na mesma data em que foi firmado o compromisso, B desistiu da licitao e A ficou
sozinha no certame, obtendo o contrato. Para o TCU, ficou claro que ambas as empresas agiram
em conluio, incorrendo no crime do art. 95 da Lei n 8.666/1993, qual seja: Afastar ou procurar
afastar licitante, por meio de violncia, grave ameaa, fraude ou oferecimento de vantagem de
qualquer tipo: [...]. E tambm no que rege o Pargrafo nico: Incorre na mesma pena quem se
abstm ou desiste de licitar, em razo da vantagem oferecida. As empresas foram declaradas
inidneas.

O Cartel para aquisio de ambulncias


Em 2013, o CADE apurou cartel de 3 empresas para fraudar Prego Presencial de
uma Secretaria Estadual de Sade, para aquisio de 200 ambulncias. As empresas
combinavam preos e vantagens, de forma a direcionar o objeto para uma delas, por meio
de propostas de cobertura e da supresso de propostas.
O CADE concluiu que as condutas configuravam infrao ordem econmica e recomendou
a aplicao de multa.
(CADE, Processo Administrativo n 08012.003931/2005-55)
(http://www.dpf.gov.br/)

3. Propostas Rotativas ou Rodzio. As empresas conspiradoras alternam a proposta


vencedora entre os membros do grupo. A forma como os acordos de propostas rotativas so
implementados pode variar. Por exemplo, os conspiradores podem decidir atribuir aproximadamente
os mesmos valores monetrios de um determinado grupo de contratos a cada empresa ou atribuir
a cada uma valores que correspondam ao seu respectivo tamanho.

O Cartel de Vigilncia no Rio Grande do Sul


Em 2003, um dos membros do cartel denunciou o esquema, apresentando evidncias
das fraudes licitao, incluindo testemunhos de empregados e gravaes de conversas
telefnicas entre os envolvidos. As evidncias demonstraram que o grupo realizava reunies
semanais para organizar os resultados dos lances nos preges.
O CADE emitiu deciso em 2007 e imps multas de 15 a 20% de faturamento bruto a 16
empresas de vigilncia e segurana. Executivos e 3 associaes de classe tambm foram
multadas. A quantia total de multas ultrapassou R$40 milhes.
(CADE, Processo Administrativo n 08012.001826/2003-10)

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COMO COMBATER A CORRUPO EM LICITAES DETECO E PREVENO DE FRAUDES TIPOLOGIA DE FRAUDES EM LICITAO

4. Diviso do Mercado. Os concorrentes definem os contornos do mercado e acordam em


no concorrer para determinados clientes ou em reas geogrficas. As empresas combinadas
podem, por exemplo, atribuir clientes especficos ou tipos de clientes a diferentes membros
do esquema, para que os demais no apresentem propostas ou ofeream propostas fictcias.

Acre: Operao G-7


Em 2013, a Operao G-7 investigou sete empreiteiras do Acre que atuariam em conjunto
para fraudar licitaes de obras. Segundo o Ministrio Pblico Federal, as empresas
simulavam concorrncia entre si, garantindo que uma delas sempre vencesse a licitao.
Concorrentes que no integrassem a organizao eram eliminados na fase da habilitao
tcnica.

Essas situaes de cartelizao costumam ser detectadas por meio de anlise de um


conjunto de licitaes para objetos similares, verificando o comportamento das empresas nos
diversos certames, a sequncia de vencedores, a possvel alternncia entre eles, a falta de
disposio para concorrer, a apresentao de documentos ou propostas incoerentes, pela mesma
empresa, em certames diferentes.

O Cartel das Britas em So Paulo


Em 2002, a Secretaria de Direito Econmico - SDE do Ministrio da Justia recebeu
denncia de suposto cartel de pedra britada na Regio Metropolitana de So Paulo. As
empresas fixavam preos, divididam consumidores, restringiam a produo e fraudavam
licitaes. O grupo utilizava software sofisticado para direcionar as vendas e fiscalizar o
cumprimento do acordo. O cartel teria passado a atuar de forma mais sistemtica a partir
de 1999, como forma de combater a queda no preo mdio do produto que ocorria no
mercado desde 1995.
A SDE completou, concluiu que 18 empresas e um Sindicato deveriam ser condenados
por prtica de cartel. O CADE aplicou multas entre 15 a 20% do faturamento bruto de cada
empresa.
(CADE, Processo Administrativo n 08012.002127/2002-14)

2.6.1 Independncia das instncias no combate a cartel em


Licitao Pblica

Como mencionado no captulo 2, uma fraude em licitao pode ter duas origens principais:
(1) ato da Administrao; ou (2) conduta de agente econmico. Essa situao est caracterizada
como crime e enseja enquadramento no art. 90 da Lei n 8.666/93. Adicionalmente, a Lei

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Anticorrupo (art. 5 da Lei n 12.846/13) define como ato lesivo Administrao Pblica o
ato de frustrar ou fraudar, mediante ajuste, combinao ou qualquer outro expediente, o carter
competitivo de procedimento licitatrio pblico.
Nesse sentido, constata-se que essa tipificao ampla e abrange diversas fraudes,
as quais, por sua vez, acabam tambm por se enquadrar em outros normativos, destinados a
tutelarem bens jurdicos diferentes, como o caso da Lei de Defesa da Concorrncia (Lei n
12.529/11), que se destina a prevenir e a reprimir infraes contra a ordem econmica e a
preservar princpios como a livre concorrncia e a livre iniciativa. o caso, por exemplo, do conluio
entre licitantes ou cartel em licitaes, que, alm de se caracterizar como fraude ao carter
competitivo de uma licitao, tambm se constitui em infrao ordem econmica.
Diante disso, possvel que ocorram casos em licitaes em que as condutas ilcitas praticadas
sejam (Portaria SDE n 51/2009):

(1) De competncia exclusiva dos rgos de controle e ou de tutela criminal;


(2) De competncia da autoridade antitruste; ou
(3) De ambas as autoridades.

Assim, destacam-se as condutas passveis de enquadramento apenas na Lei de Licitaes,


como, por exemplo, os casos de projeto mgico, edital restritivo, publicidade precria. Nessas
situaes, a eventual restrio concorrencial seria provocada por ato praticado por agentes da
Administrao Pblica, e no necessariamente pelos agentes econmicos atuantes no mercado,
situaes essas, portanto, que fugiriam atuao da autoridade antitruste, ensejando sua
caracterizao, portanto, como uma violao Lei de Licitaes e Lei Anticorrupo, e no
Lei de Defesa da Concorrncia.
Alm disso, temos a ocorrncia de prticas anticompetitivas por parte de agentes
econmicos (mesmo que controlados pelo Estado), pessoas fsicas e associaes de classe e
sindicatos, tipificadas na lei como cartel, que pode ser considerada infrao antitruste, alm de
configurada fraude licitatria propriamente dita, sendo, portanto, de competncia de atuao
tanto dos rgos de controle (CGU, TCU, AGU, etc.) e/ou de tutela criminal (MPF, MP e Polcias)
e tambm de competncia da autoridade antitruste (CADE).
Por fim, as condutas praticadas por agentes econmicos concorrentes que passam a
combinar previamente a atuao em licitaes pblicas e enquadradas apenas como infrao
ordem econmica sero objeto de apurao pela autoridade antitruste.

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COMO COMBATER A CORRUPO EM LICITAES DETECO E PREVENO DE FRAUDES TCNICAS DE DETECO DE FRAUDES

3 TCNICAS DE DETECO DE
FRAUDES

Detectar fraude em licitao normalmente difcil, uma vez que costuma ser resultado de
pactos informais e escusos, no deixando um recibo, atestando que o agente pblico decidiu
direcionar o certame ou que as licitantes combinaram preos ou lotearam o objeto da licitao
entre si.
Dessa forma, no h um caminho genrico que leve evidenciao da fraude. Os
procedimentos para deteco decorrem da procura de pistas e vestgios no processo licitatrio,
tais como: anlise das especificaes do objeto; avaliao das clusulas do edital; anlise
dos documentos de habilitao e proposta de preos, com o objetivo de identificar padres
incomuns, clusulas indevidas, restrio na publicidade, julgamento negligente ou conivente e
conluio entre as licitantes.
Para detectar fraudes em licitao, sugere-se adotar a seguinte sequncia de passos:

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FRANKLIN BRASIL SANTOS, KLEBERSON ROBERTO DE SOUZA

Para executar cada uma dessas etapas, recomenda-se o uso de tcnicas de auditoria
e fiscalizao. Essas tcnicas constituem os meios ou os instrumentos de investigao
disposio de quem se dedica deteco de fraudes em licitao, dando suporte probatrio
s suas concluses. A adoo das tcnicas de auditoria e fiscalizao de forma adequada e
pertinente garante a anlise sistematizada do processo e a potencial obteno de conjunto
probatrio robusto, consistene e coerente, contribuindo para a sua utilidade como prova, seja
em processos administrativos ou judiciais.
Cada tcnica tem uma finalidade especfica. Por isso necessrio estar atento s suas
particularidades, de forma a evitar a aplicao de tcnicas inadequadas, sob pena de desperdiar
esforos e no demonstrar fundamentadamente as concluses do trabalho.
Dessa forma, destacamos a seguir os tipos mais relevantes de tcnicas de auditoria e
fiscalizao previstas na IN SFC n 01/2001, que podem auxiliar na deteco de fraudes em
licitao.

3.1 Exame documental


Consiste na anlise de processos, atos formalizados e documentos avulsos acerca do
objeto auditado, em busca de dados ou informaes que possam servir de evidncias dos
achados, especialmente decorrentes de fraudes em licitaes. So exemplos de documentos que
podem ser analisados: processos licitatrios, processos de pagamento, prestaes de contas,
documentos avulsos (notas fiscais, cheques), relatrios, etc.

Sua validade como prova em uma fraude em licitaes ser tanto maior
quanto mais atender s normas tcnicas pertinentes. A obteno lcita dos
documentos e a identificao de quem realizou a anlise so de grande
importncia para a boa utilidade da prova.

O exame documental a principal tcnica utilizada para a deteco de fraudes decorrentes


de projeto mgico; clusulas restritivas no edital; julgamento negligente, conivente ou deficiente;
contratao direta indevida, publicidade precria e cartel.
Sobre o assunto, em suas diretrizes para combater o conluio entre concorrentes em
contrataes pblicas, a OCDE (2009) lista algumas questes a considerar para detectar conluio
entre participantes de processos de contratao pblica com base em anlise documental:

3.1.1 Procurar por indcios em todos os documentos


apresentados

Podem ser encontrados indcios de conluio nos diversos documentos apresentados pelas
empresas. Mesmo que as empresas cartelizadas procurem manter o segredo, o descuido, a
prepotncia ou a culpa por parte dos conspiradores podem fornecer pistas que levem sua

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COMO COMBATER A CORRUPO EM LICITAES DETECO E PREVENO DE FRAUDES TCNICAS DE DETECO DE FRAUDES

descoberta. Devem ser comparados cuidadosamente todos os documentos no intuito de encontrar


elementos que sugiram que as propostas foram preparadas pela mesma pessoa ou preparadas
em conjunto, tais como:

a) Erros semelhantes: ortografia, gramtica ou clculo.


b) Caligrafia ou tipo de letra semelhantes, formulrios ou papel timbrado similares.
c) Referncia proposta de concorrente; cabealho ou nmero de fax igual.
d) Estimativas semelhantes de custo; mesma proporo nos preos propostos.
e) Carimbos postais ou marcas de registo postal semelhantes.
f) Ajustes de ltima hora, tais como uso de corretor, rasuras, adulteraes grosseiras.
g) Contedo ou formatao diferentes do modelo, mas iguais entre concorrentes.
h) Sequncia numrica ou de horrio nos documentos de concorrentes.

3.1.2 Procurar por indcios e padres na fase da apresentao


das propostas

Alguns padres e prticas de apresentao de propostas parecem estar em desacordo


com as regras de um mercado competitivo e sugerem a possibilidade de concertao. Devem
ser verificados padres estranhos na forma como as empresas concorrem e a frequncia com
que ganham ou perdem nas contrataes pblicas. A subcontratao e os acordos ocultos de
cooperao entre empresas podem igualmente levantar suspeitas. Alguns indcios que podem
ser destacados:

a) A proposta mais baixa frequentemente do mesmo fornecedor.


b) Distribuio geogrfica de vencedores: fornecedores ganham apenas em certos locais.
c) Fornecedor habitual no concorre naquela licitao, mas concorre em outros processos.
d) Fornecedores retiram-se inesperadamente da licitao, sem justificativa plausvel.
e) Certas empresas sempre apresentam propostas, mas nunca vencem.
f) Empresas ganham as disputas de forma alternada entre si.
g) Atuao em consrcio quando integrante tem capacidade para participar sozinho.
h) Concorrente vencedor subcontrata o(s) perdedor(es).
i) Concorrente desiste do certame e depois subcontratado pelo vencedor.
j) Concorrentes se reunem antes da apresentao de propostas.

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FRANKLIN BRASIL SANTOS, KLEBERSON ROBERTO DE SOUZA

3.1.3 Procurar por indcios e padres relacionados com o


estabelecimento de preos

Os preos das propostas podem ajudar a descobrir fraudes em licitao. Deve-se procurar
padres, indcios de que os concorrentes estejam coordenando esforos, como aumentos de
preos que no podem ser explicados por aumentos dos custos. Quando as propostas vencidas
tm preos muito mais elevados do que a vencedora, os conspiradores podem estar utilizando
um esquema de propostas fictcias ou de cobertura.
Uma prtica comum nos esquemas de proposta de cobertura a adio de um percentual
fixo sobre os valores da proposta mais baixa. Os preos que so mais elevados do que as
estimativas de custos, ou do que propostas anteriores para contrataes semelhantes, podem
igualmente indicar prticas colusivas. Os seguintes comportamentos podem dar margem a
suspeitas:

a) Preos ou faixa de preos aumenta de forma sbita e idntica, sem aumento dos
custos;
b) Preos aumentam depois de manter-se inalterados durante longo perodo de tempo;
c) Licitantes que antes praticavam preos diferentes passam a ofertar preos semelhantes;
d) H uma grande diferena entre o preo da proposta adjudicada e as restantes;
e) Proposta no certame muito superior ao preo em outras licitaes semelhantes;
f) Redues significativas de preo com a entrada de novo(s) concorrente(s) ou mudana
para certames eletrnicos;
g) Fornecedores locais cobram mais barato para entrega em destinos afastados;
h) Custos de frete no so coerentes com a lgica de mercado; e
i) Preos no acompanham volumes de venda (quantidade de produto/servio).

3.1.4 Outros procedimentos relevantes


Destaca-se, ainda, a utilizao de anlise documental, combinada com outras tcnicas:

ITEM PROCEDIMENTO

1 Avaliar se h erros/tipos/formatos semelhantes nos documentos de empresas diferentes.

2 Verificar formulrios ou papis timbrados similares ou com mesmo padro de apresentao.

3 Analisar cabealhos, endereamento, nmero de fax ou e-mail iguais entre concorrentes.

4 Checar erros de clculo semelhantes ou mesma proporo linear nos preos.

5 Avaliar envelopes com carimbos postais ou marcas de registo postal semelhantes.

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COMO COMBATER A CORRUPO EM LICITAES DETECO E PREVENO DE FRAUDES TCNICAS DE DETECO DE FRAUDES

ITEM PROCEDIMENTO

Verificar coincidncia de marcas, modelos, prazos, condies de fornecimento, especialmente


6
quando no h modelo ou exigncia especfica no edital.

Conferir existncia formal do CNPJ em (http://www.receita.fazenda.gov.br/) > servios


7 para a empresa > cadastros > comprovante de inscrio e de situao cadastral no CNPJ >
(acesso direto ou com senha especfica) e (www.sintegra.gov.br) > escolher estado).

Checar registro de empregados na empresa por meio de consulta (acesso restrito) ou


circularizao aos rgos responsveis pela Relao Anual de Informaes Sociais RAIS,
Cadastro Nacional de Informaes Sociais CNIS e Guia de Recolhimento do FGTS e de
Informaes Previdncia Social GFIP. Dispondo do nmero do Programa de Integrao
Social (PIS) possvel consultar online os dados da ltima RAIS para o empregado, no site
(www.rais.gov.br > Declarao J Entregue > Consultar Trabalhador)
8
A RAIS um documento de elaborao obrigatrio, institudo pelo Decreto n 76.900/75, e
que deve ser apresentado anualmente ao Ministrio do Trabalho e Emprego. H entendimento
no sentido de que a informao obtida na RAIS no de carter sigiloso, pois no expe
a vida privada, a intimidade, a honra e a imagem de pessoa, conforme processo TRT/SP
n 0142500-34.2004.5.02.0078 e NOTA CONJUR/MTE N 419/2010.

Avaliar relacionamentos entre licitantes, verificando: endereos, telefones, e-mails, quadro


societrio (disponvel na consulta ao CNPJ na Receita Federal), responsveis tcnicos, repre-
9
sentantes e procuradores em comum; responsveis tcnicos podem ser consultados no site
da entidade de classe como CREA ou CAU; vnculos em redes sociais como o Facebook.

No caso de obras e servios de engenharia, avaliar registro no Conselho (consulta pblica no


10
site do CREA ou circularizao a outros Conselhos Profissionais).

Conferir autenticidade dos registros de cartrio. O documento deve indicar o endereo na


11
Internet para verificao da autenticidade dos selos, carimbos, procuraes.

Avaliar participao, ainda que indireta, de servidor do rgo/entidade contratante. Essa


12 rotina pode ser executada cruzando dados do quadro societrio e tcnico da empresa licitante
com o quadro de servidores, especialmente dirigentes do rgo ou da entidade contratante.

Analisar participao de ME ou EPP com faturamento do ano anterior superior ao limite e


que tenha usado benefcios ilegalmente. Portal da Transparncia evidencia receitas de rgos
federais: (www.portaldatransparencia.gov.br > Despesas > Gastos Diretos > Por Favorecido >
13
Pessoas fsicas, empresas e outros). Pesquisa no Google pode revelar contratos da empresa
com rgos de outras esferas de governo. Exemplo de pesquisa: <nome ou CNPJ da empresa
ano site: gov.br>

Verificar participao de Grande ou Mdia Empresa em licitao reservada a ME/EPP. Essa


participao pode ser direta ou indireta, nos casos em que a ME/EPP licitante atua apenas de
14 fachada, sendo a grande ou a mdia empresa a verdadeira fornecedora. Procedimentos que
podem ajudar: checagem do endereo e telefone da ME/EPP e conferncia de quem realiza a
entrega do produto ou executa o servio.

Checar a idoneidade da licitante para contratar com a Administrao Pblica. Consultar cadas-
15 tros impeditivos no CEIS (www.portaltransparencia.gov.br > Sanes) e controle de empresas
penalizadas da prpria entidade contratante, assim como registros no Google.

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ITEM PROCEDIMENTO

Verificar irregularidade nas certides de habilitao das licitantes, verificando a data de


emisso para conferir validade, coerncia com o processamento do certame, sequncia
16 temporal entre concorrentes, semelhanas que possam sugerir emisso pela mesma pessoa.
Checar a autenticidade nos sites dos emissores, conforme endereo indicado em cada
documento.

Checar idoneidade das garantias. No caso de seguro-garantia, conferir na Susep (www.


susep.gov.br > servios ao cidado > consulta de aplice de seguro garantia). No caso de
17 Ttulos da Dvida Pblica, consultar STN sobre fraudes potenciais, sobretudo com Ttulos da
Dvida Agrria (TDA) e Ttulos Pbicos Antigos (www.stn.fazenda.gov.br). No caso de depsito
bancrio, conferir a efetiva existncia do dinheiro na instituio bancria.

18 Avaliar divergncias entre assinaturas nos documentos referentes mesma pessoa.

Verificar compatibilidade das condies financeiras dos scios, avaliando dados da RAIS
19 e CNIS (dados restritos), pesquisas na Internet, Facebook, cadastros de benefcios sociais
como o Bolsa Famlia, verificar condies de moradia no Google Mapas.

20 Se convite, analisar se h pelo menos trs propostas vlidas.

Avaliar se licitante do ramo de atividade compatvel com o objeto, conforme Contrato


21
Social e cadastro CNPJ na Receita Federal e SINTEGRA. Vide item 7.

22 Checar o descumprimento de regras do edital na fase de julgamento.

Verificar o representante da licitante, sobretudo se houver procurao com plenos poderes, a


23
fim de identificar possvel coincidncia de representantes ou scio-laranja.

Avaliar mudanas expressivas no Capital Social da licitante, sobretudo em dinheiro e em


25 data prxima ao certame, o que pode indicar fraude contbil para atender aos critrios de
qualificao econmico-financeira do edital.

Avaliar demonstraes contbeis, especialmente o Balano Patrimonial, Demonstrao do


26 Resultado do Exerccio e lanamentos no Livro Dirio (se disponvel), para verificar compa-
tibilidade com o porte da empresa, ramo de atividade e atestados.

Pesquisar outras licitaes em que a empresa participou e comparar documentos, especial-


27
mente atestados e propostas, para identificar indcios de incoerncia e falsidade.

Consultar na Internet os nomes da empresa, dos scios e dos representantes, procurando


28 identificar algum possvel envolvimento em operaes policiais, penalidades, relacionamento
com outras empresas e servidores pblicos.

Consultar nos sites da Justia Estadual e Federal os nomes da empresa, dos scios e dos
29 representantes, procurando identificar algum possvel envolvimento em processos judiciais
relacionados a irregularidades em licitaes.

Avaliar mudanas no objeto social da empresa, procurando identificar incoerncias com os


30
atestados apresentados.

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COMO COMBATER A CORRUPO EM LICITAES DETECO E PREVENO DE FRAUDES TCNICAS DE DETECO DE FRAUDES

3.2 Inspeo Fsica


Inspeo fsica o exame usado para testar a efetividade dos controles, particularmente
daqueles relativos segurana de quantidades fsicas ou qualidade de bens tangveis. A evidncia
coletada sobre itens tangveis (IN SFC n 01/2001).
Consiste na constatao in loco da existncia fsica de um objeto, bem como de seus
atributos. Em uma auditoria, muitas vezes necessrio confirmar se um bem, cuja compra
est documentada, existe de fato ou se empresas que participaram do processo licitatrio e
receberam recursos pblicos existem ou so de fachada. A inspeo fsica a tcnica para
a verificao de condies de existncia fsica aplicvel a bens, estoques, obras, instalaes
de empresas, funcionrios.
A inspeo fsica se presta no apenas
Em certos casos, importante que haja
a confirmar se algo existe ou se est onde
notificao de um representante da entidade
deveria estar. A tcnica serve tambm para
auditada para que possa acompanhar a
verificar atributos de objetos, como, por
inspeo fsica, de forma a evitar futuras
exemplo, o estado de conservao de um
alegaes de equvocos na avaliao.
bem, o prazo de validade de produtos e os
Por vezes, o ente auditado alega que a
tipos de materiais utilizados em uma obra.
divergncia de quantidade se deu em razo
A comprovao essencialmente visual,
da existncia de material em outro local ou
sendo recomendvel sua documentao
que a deficincia de qualidade se deu em
por intermdio de fotografias e relatrio
apenas uma ou outra unidade analisada.
descritivo, informando todos os detalhes
A presena do representante do ente,
do exame realizado e seus resultados.
assinando o auto de inspeo fsica, evita
Se o exame requerer uma anlise mais
estas justificativas ilegtimas a posteriori.
aprofundada do objeto analisado, outras
Em complemento, tambm recomendvel
tcnicas devero ser utilizadas, tas como
produzir imagens e/ou vdeo da inspeo.
percias ou exames laboratoriais.

3.3 Confirmao Externa ou Circularizao


Confirmao externa ou circularizao a verificao junto a fontes externas ao auditado,
da fidedignidade das informaes obtidas internamente (IN SFC n 01/2001). Consiste na
obteno de confirmaes em fonte diversa da origem dos dados.
A tcnica se baseia na suposio da independncia das fontes externas, pessoas ou
entidades, que no estariam ligadas fonte original das informaes. A conferncia dos valores
informados pelo auditado em confronto com os fornecidos pelas fontes externas pode revelar
discrepncias que podem constituir achados diversos, tais como fraudes em licitaes, desvios
de recursos, sobrepreo, apropriaes indbitas, etc.
importante que as informaes obtidas por circularizao sejam adequadamente
formalizadas, por meio de documentos que identifiquem claramente a origem e a fonte, ou, em
outros casos, que se produzam provas materiais como imagens ou vdeos.

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FRANKLIN BRASIL SANTOS, KLEBERSON ROBERTO DE SOUZA

Como exemplo de circularizao, pode-se citar:

Pode-se mencionar, ainda, a possibilidade de serem efetuadas circularizaes para evi-


denciar fraudes em licitao junto a:
a) bancos oficiais que movimentem contas pblicas envolvendo recursos federais, para
confirmao dos saldos e dos extratos de contas bancrias;
b) rgos fazendrios para colaborao na identificao de empresas fantasmas ou nos
casos de suspeita de emisso de notas fiscais fraudulentas/caladas;
c) juntas comerciais e cartrios, para obteno de informaes societrias;
d) rgos ou entidades beneficirios de recursos ou servios havidos mediante a celebrao
de convnios ou ajustes por terceiros interessados, dentre outros;
e) empresas privadas para confirmao de atestados de capacidade tcnica, notas fiscais,
existncia de relao comercial com outras empresas, etc.

3.4 Indagao oral (entrevista) ou escrita


Consiste em entrevistas e questionrios para obteno de dados e informaes.

importante que as indagaes possuam, na medida do possvel, a completa


identificao de quem a responde, bem assim a sua assinatura.

A entrevista deve ser utilizada como suporte ou em conjunto com outras tcnicas, uma
vez que as respostas obtidas podem no constituir evidncias slidas para, isoladamente,
fundamentar os achados, especialmente no caso de fraudes em licitao.

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COMO COMBATER A CORRUPO EM LICITAES DETECO E PREVENO DE FRAUDES TCNICAS DE DETECO DE FRAUDES

A indagao escrita, por sua vez, consiste na formulao e na apresentao de questes,


geralmente por intermdio de um ofcio, com o objetivo de obter a manifestao do respondente
por escrito.

EXEMPLO DE USO DE ENTREVISTA

Relatrio de Demandas Externas (RDE) da CGU n 00213.000058/2010-38


Fraudes na conduo de processos licitatrios para aquisio de material de construo.

Ainda a esse respeito, por meio de consulta ao sistema do CNPJ da RFB, foi identificado
o CPF do titular da empresa. A partir dessa informao, foi levantado no Sistema CPF
da RFB o endereo do suposto responsvel pela empresa e realizada uma entrevista
com o mesmo no dia 23/09/2008, que afirmou desconhecer a sua participao na
empresa [...].

EXEMPLO DE USO DE QUESTIONRIO

Relatrio da CGU referente ao 16 Sorteio, municpio de CANGUARETAMA/RN.


Membros da Comisso de Licitao desconhecem a Lei das Licitaes.

Em 01/07/2005, foram aplicados questionrios a todos os membros, visando confirmar


a capacidade tcnica individual [...]
Da anlise das respostas obtidas nos questionrios escritos, fica evidente que os
membros da Comisso no detm conhecimento necessrio para cumprir suas funes,
conforme se verifica a seguir:
1) Pergunta: Qual a legislao que rege as Licitaes Pblicas?
[Presidente da Comisso]: No momento, no estou mim lembrando (sic);
[Membro da Comisso]: Legislao municipal, com ituito de meramento de merenda
escolar do municpio, com preos bem adequado, para um boa alimentao aos
alunos (sic);
[Membro da Comisso]: No lembro

3.5 Cruzamento eletrnico de dados


Consiste na comparao automtica de dados a partir de um campo comum parametrizado.
O cruzamento poder ser feito com software especfico, como o ACL ou Idea ou com planilha
eletrnica, a exemplo da funo PROCV do Excel, ou por meio de rotina ou sistema prprio.

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FRANKLIN BRASIL SANTOS, KLEBERSON ROBERTO DE SOUZA

Nesse contexto, a anlise dos dados pode utilizar diferentes cruzamentos de acordo com
os objetivos do trabalho realizado. Os resultados dos cruzamentos constituem indicativos a serem
confirmados com a utilizao de outras tcnicas de auditoria. Os resultados dependem do nvel
de confiabilidade do(s) sistema(s) dos quais os dados foram extrados.

EXEMPLOS DE USO DE CRUZAMENTO DE DADOS

Acrdo TCU n 1793/2011 Plenrio

O Princpio da Moralidade exige do administrador pblico uma conduta leal e tica


inspirada no interesse pblico. A Lei n 8.666/1993 abarcou esse princpio ao tentar
evitar possveis conflitos de interesse, proibindo a participao nos certames, de
servidores responsveis pela licitao, in verbis:
Art. 9 No poder participar, direta ou indiretamente, da licitao ou da execuo
de obra ou servio e do fornecimento de bens a eles necessrios:
[...]
III - servidor ou dirigente de rgo ou entidade contratante ou responsvel pela
licitao.

Considerando essa vedao, executou-se o procedimento de auditoria P6_1 com o intuito


de identificar se membros de comisses de licitao (pregoeiros, membros da equipe
de apoio, homologadores, etc., registrados no Comprasnet), estariam participando de
forma indireta de licitaes as quais fossem os prprios responsveis, mantendo algum
tipo de relao com as empresas licitantes.
Para execuo desse procedimento, utilizaram-se as informaes constantes nas bases
de dados do CNPJ e Comprasnet, e buscou-se confirmar os indcios obtidos por meio de
consultas ao CNE (www.cne.desenvolvimento.gov.br), ao Siape, ao D.O.U. e ao E-Consulta.

3.6 Listas de Verificao


Apresentamos a seguir quatro listas de verificao para servir de apoio e sistematizao
na anlise de processos licitatrios com o objetivo de detectar fraudes.
As listas relativas fase interna e publicidade foram elaboradas conforme o objeto da
licitao: compras, servios ou obras. Para a fase externa, h uma lista geral sobre o julgamento.
Cada procedimento sugerido est descrito em detalhes na seo de tipologia, com a sua
respectiva fundamentao legal e jurisprudencial. As tcnicas de deteco a serem aplicadas
em cada procedimento esto descritas neste tpico.

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COMO COMBATER A CORRUPO EM LICITAES DETECO E PREVENO DE FRAUDES TCNICAS DE DETECO DE FRAUDES

importante ressaltar que as listas de verificao no esgotam as possibilidades de


fraudes. Elas apontam os casos mais comuns, com maior probabilidade de ocorrncia, com o
objetivo de orientar o exame dos documentos. Entretanto, outras situaes irregulares podem
ser identificadas adotando-se abordagem similar quela tratada nos procedimentos do check-list.

CHECK-LIST. FRAUDES EM LICITAO. COMPRAS

UNIDADE EXAMINADA
PROCESSO EXAMINADO

Resposta esperada = NO em todos os quesitos.

Procedimentos S N N/A

1. Projeto Bsico/Termo de Referncia


1.01 O objeto est definido de forma imprecisa, insuficiente?
1.02 H especificaes que direcionam para fornecedor ou marca ou restringem a
competio?
1.03 O autor do projeto tem algum vnculo com o licitante?
1.04 H fracionamento com fuga da modalidade adequada ou para dispensar?
1.05 O objeto divisvel, mas no houve parcelamento e no h justificativa?
1.06 A previso oramentria inadequada?
1.07 Os preos de referncia foram estimados de forma inadequada?
1.08 Deixou-se de adotar o prego eletrnico e no h justificativa?
1.09 As quantidades licitadas so incompatveis com a demanda?

2. Clusulas do Edital
2.01 Veda-se apresentao de documentos via postal, fax, telegrama ou e-mail?
2.02 Probe-se a participao de empresa em litgio judicial com o rgo comprador?
2.03 Exige-se cadastro prvio irregular (prazo indevido em TP, obrigatrio nas outras)?
2.04 Exige-se alvar ou outra comprovao de localizao do licitante em municpio
especfico?
2.05 Exige-se quitao em vez de regularidade fiscal?
2.06 Exige-se idoneidade financeira ou bancria?
2.07 Exige-se garantia de proposta irregular (valor, prazo, forma, cumulativo com CS
ou PL)?
2.08 Exigem-se ndices contbeis incomuns e sem justificativa?
2.09 Exige-se sade financeira exagerada (capital integralizado, valor acima do
limite)?
2.10 Exige-se certido negativa de Corregedoria de Justia?
2.11 Exige-se certido negativa de Protesto?
2.12 Exige-se certificado de qualidade no obrigatrio por lei (ABIC, ABNT, ISO, etc.)?

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FRANKLIN BRASIL SANTOS, KLEBERSON ROBERTO DE SOUZA

2. Clusulas do Edital
2.13 Exige-se atestados indevidos (mnimo, mximo ou fixo, parcela irrelevante,
subjetivo)?
2.14 Exige-se carta de solidariedade ou compromisso do fabricante do produto?
2.15 Exige-se amostra irregular (sem critrios ou subjetivo, como habilitao)?

3. Publicidade
3.01 O acesso ao edital restritivo (aquisio presencial obrigatria, preo exorbitante,
etc.)?
3.02 A publicao do aviso foi inadequada (tipo e abrangncia do veculo, forma,
data)?

Data: Responsvel pela anlise:

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COMO COMBATER A CORRUPO EM LICITAES DETECO E PREVENO DE FRAUDES TCNICAS DE DETECO DE FRAUDES

CHECK-LIST. FRAUDES EM LICITAO. SERVIOS


UNIDADE EXAMINADA
PROCESSO EXAMINADO

Resposta esperada = NO em todos os quesitos.

Procedimentos S N N/A

1. Projeto Bsico/Termo de Referncia


1.01 O objeto est definido de forma imprecisa, insuficiente?
1.02 H especificaes que direcionam para fornecedor ou restringem a competio?
1.03 O autor do projeto tem algum vnculo com o licitante?
1.04 H fracionamento com fuga da modalidade adequada ou para dispensar?
1.05 O objeto divisvel, mas no houve parcelamento e no h justificativa?
1.06 A previso oramentria inadequada?
1.07 Os preos de referncia foram estimados de forma inadequada?
1.08 Deixou-se de adotar o prego eletrnico e no h justificativa?
1.09 As quantidades licitadas so incompatveis com a demanda?

2. Clusulas do Edital
2.01 Veda-se apresentao de documentos via postal, fax, telegrama ou e-mail?
2.02 Probe-se a participao de empresa em litgio judicial com o rgo comprador?
2.03 Exige-se cadastro prvio irregular (prazo indevido em TP, obrigatrio nas outras)?
2.04 Exige-se alvar ou outra comprovao de localizao do licitante em municpio
especfico?
2.05 Exige-se quitao em vez de regularidade fiscal?
2.06 Exige-se idoneidade financeira ou bancria?
2.07 Exige-se garantia de proposta irregular (valor, prazo, forma, cumulativo com CS
ou PL)?
2.08 Exigem-se ndices contbeis incomuns e sem justificativa?
2.09 Exige-se sade financeira exagerada (capital integralizado, valor acima do
limite)?
2.10 Exige-se certido negativa de Corregedoria de Justia?
2.11 Exige-se certido negativa de Protesto?
2.12 Exige-se responsvel tcnico do quadro permanente, restringindo a forma de
vnculo?
2.13 Exige-se atestado indevido (mnimo, mximo, fixo, parcela irrelevante, >50% do
licitado)?
2.14 Exige-se visita obrigatria irregular (desnecessria, data nica, somente Resp.
Tcnico, etc.)?
2.15 Exige-se registro indevido em Conselho Profissional (CRA, por exemplo)?

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FRANKLIN BRASIL SANTOS, KLEBERSON ROBERTO DE SOUZA

3. Publicidade
3.01 O acesso ao edital restritivo (aquisio presencial obrigatria, preo exorbitante,
etc.)?
3.02 A publicao do aviso foi inadequada (tipo e abrangncia do veculo, forma,
data)?

Data: Responsvel pela anlise:

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COMO COMBATER A CORRUPO EM LICITAES DETECO E PREVENO DE FRAUDES TCNICAS DE DETECO DE FRAUDES

CHECK-LIST. FRAUDES EM LICITAO. OBRAS


UNIDADE EXAMINADA
PROCESSO EXAMINADO

Resposta esperada = NO em todos os quesitos.

Procedimentos S N N/A

1. Projeto Bsico/Termo de Referncia


1.01 O objeto est definido de forma imprecisa, insuficiente?
1.02 H especificaes que direcionam para fornecedor ou restringem a competio?
1.03 O autor do projeto tem algum vnculo com o licitante?
1.04 H fracionamento com fuga da modalidade adequada ou para dispensar?
1.05 O objeto divisvel, mas no houve parcelamento e no h justificativa?
1.06 A previso oramentria inadequada?
1.07 Os preos de referncia foram estimados de forma inadequada?

2. Clusulas do Edital
2.01 Veda-se apresentao de documentos via postal, fax, telegrama ou e-mail?
2.02 Veda-se a participao de consrcios sem a devida motivao?
2.03 Exige-se cadastro prvio irregular (prazo indevido em TP, obrigatrio nas outras)?
2.04 Exige-se alvar ou outra comprovao de localizao do licitante em municpio
especfico?
2.05 Exige-se quitao em vez de regularidade fiscal?
2.06 Exige-se idoneidade financeira ou bancria?
2.07 Exige-se garantia de proposta irregular (valor, prazo, forma, cumulativo com CS
ou PL)?
2.08 Exigem-se ndices contbeis incomuns e sem justificativa?
2.09 Exige-se sade financeira exagerada (capital integralizado, valor acima do limite)?
2.10 Exige-se posse, propriedade ou localizao prvia de mquinas, equipamentos
ou outros?
2.11 Exige-se certido negativa de Protesto?
2.12 Exige-se responsvel tcnico do quadro permanente, restringindo a forma de
vnculo
2.13 Exige-se atestado indevido (mnimo, mximo, fixo, parcela irrelevante, >50% do
licitado) ?
2.14 Exige-se visita obrigatria irregular (desnecessria, data nica, somente Resp.
Tcnico, etc.)?
2.15 Exige-se visto do CREA do local de execuo da obra?
2.16 Exige-se certificado de qualidade como requisito de habilitao?

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3. Publicidade
3.01 O acesso ao edital restritivo (aquisio presencial obrigatria, preo exorbitante,
etc.)?
3.02 A publicao do aviso foi inadequada (tipo e abrangncia do veculo, forma,
data)?

Data: Responsvel pela anlise:

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COMO COMBATER A CORRUPO EM LICITAES DETECO E PREVENO DE FRAUDES TCNICAS DE DETECO DE FRAUDES

CHECK-LIST. FRAUDES EM LICITAO. JULGAMENTO


UNIDADE EXAMINADA
PROCESSO EXAMINADO

Resposta esperada = NO em todos os quesitos.

Procedimentos S N N/A
01 H coincidncias nas propostas (erros, formatao, fontes, diagramao,
sequncia, etc.)?

02 H proporo linear nos preos unitrios das propostas?

03 H envelopes de licitantes com formato, carimbos postais ou outros elementos


semelhantes?
04 H cpia de aspectos sem modelo no edital (validade, especificao, detalhes da
proposta)?
05 H especificao coincidente e preo similar mesmo com projeto insuficiente ou
impreciso?
06 H inconsistncia no cadastro jurdico do licitante (consulta CNPJ e SINTEGRA na
Internet)?
07 H incoerncia na localizao do licitante (inspeo fsica, Google Mapas)?
08 O quadro de pessoal da licitante incompatvel com documentos (RAIS, CNIS,
GFIPWeb)?
09 H vnculo entre licitantes (scios, parentes, Resp. tcnico, telefone, endereo,
procurao)?
10 H vnculo de licitante com servidor do rgo contratante (sociedade, parentesco,
etc.)?
11 H incoerncia na data de constituio da empresa (ex: muito prxima do
certame)?
12 O ramo de atividade da licitante incompatvel com objeto?
13 Se do ramo de Engenharia, licitante tem problemas no cadastro do CREA?
14 H proibio do licitante de participar (consulta CEIS, CNJ, Tribunais, Internet)?
15 H irregularidade em certido da licitante (consultar autenticidade)?
16 H documentos dos licitantes emitidos em sequncia (certides, aplices,
autenticaes)?
17 H divergncia de assinaturas quando comparadas com outros documentos?
18 H incoerncia em datas de documentos (ex: emitidos ou autenticados depois da
abertura)?
19 H irregularidade na autenticao de documentos (carimbos ou selos de cartrio
falsos)?
20 H inconsistncia nos documentos contbeis (receitas, registros, operaes
incompatveis)?
21 H indcios de ME/EPP irregular (enquadramento indevido, combinao com
grande porte)?
22 A garantia apresentada inidnea (consulta SUSEP para seguro-garantia)?
23 H indcios de scios-laranja (renda, instruo, moradia, estilo de vida incompatvel)?

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FRANKLIN BRASIL SANTOS, KLEBERSON ROBERTO DE SOUZA

Procedimentos S N N/A
24 Se Convite, convidados so de muito longe ou no so do ramo?
25 Se Convite, tudo acontece no mesmo dia (fase interna e entrega dos convites)?
26 Se Convite, h menos de trs propostas vlidas?
27 Se Prego, h indcios de atuao do tipo coelho?
28 Se Carona, h indcios de preo, especificao ou condies incompatveis?
29 H excesso de formalismo no julgamento de habilitao ou de propostas?
30 H restrio de oportunidade de recursos?

Data: Responsvel pela anlise:

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COMO COMBATER A CORRUPO EM LICITAES DETECO E PREVENO DE FRAUDES ELABORAO DOS ACHADOS

4 ELABORAO DOS ACHADOS

O Relatrio a materializao do trabalho de auditoria, a forma pela qual os resultados


obtidos so levados ao conhecimento das autoridades competentes, bem como de toda a
sociedade.
As Normas de Auditoria previstas na IN SFC n 01/2001 (Seo IV, Item 2) estabelecem
os requisitos de qualidade na redao do relatrio: objetividade, convico, clareza, integridade,
oportunidade, coerncia, apresentao e concluso.
Alm desses requisitos, para que o Relatrio produza a mxima efetividade, outros elemen-
tos devem ser levados em conta, de forma a facilitar a compreenso da situao encontrada,
possibilitando a atuao efetiva e a tomada de deciso de gestores, Comisses Processantes,
rgos de controle e investigao, de maneira que tenham conhecimento pleno das irregularida-
des e clareza e confiabilidade nas evidncias, sem que se faa necessrio o retrabalho parcial
ou total do que j feito pelos auditores, especialmente nos casos de fraudes em licitao.
Dessa forma, conveniente que o Relatrio de Auditoria contemple as seguintes
informaes:
a) Identificar os responsveis pelo ato, ou em sua impossibilidade, os agentes que
praticaram alguma conduta na cadeia de formao do ato, de forma que se visualize mais
perfeitamente o quadro subjetivo a ser tratado. Em muitas situaes, os auditores podem
enfrentar dvidas ou dificuldades na correta identificao do responsvel, especialmente quando
se deve analisar o elemento subjetivo (dolo ou culpa) de quem praticou o ato. Nesses casos
conveniente que apenas cite os nomes de quem atuou na cadeia de elaborao do ato suspeito;
b) Indicar as normas que regulam a atividade auditada, de modo a facilitar a cincia
das normas aplicveis ao caso. sabido que existe um nmero expressivo de regulamentao
para seus programas/projetos, sendo conveniente que seja citado no relatrio o normativo a
ser empregado em cada caso. Deve-se tambm fundamentar com base nas normas licitatrias
aplicveis espcie (Leis ns 8.666/93, 10.520/2002, 12.462/2011 RDC, jurisprudncia
dos tribunais, etc.).
c) Identificar se h dados que conduzam razovel constatao de que as fraudes
detectadas possam se fazer presentes em perodo ou em objeto diverso do auditado. Tal
providncia possibilitar aos rgos de defesa do estado ampliar sua atuao para o fim de
abarcar todo o perodo de irregularidades ou para contemplar outros objetos tambm passveis
de sofrer a mesma dinmica de irregularidades;
d) Incluir no prprio corpo do relatrio imagens acerca dos eventos (fotos de vistorias, de
visitas tcnicas, imagens digitalizadas de documentos, trechos de depoimentos, etc.) de forma
a tornar mais evidente os relatos descritos no corpo do relatrio, contribuindo para a melhor
compreenso do fenmeno como um todo;

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FRANKLIN BRASIL SANTOS, KLEBERSON ROBERTO DE SOUZA

e) Quantificar os valores objeto de irregularidades, seja de sobrepreo, enriquecimento


ilcito ou leso ao errio, de forma a evitar retrabalho pelos demais rgos de defesa do Estado
que faro uso do relatrio. igualmente importante documentar as evidncias que levaram a
essas constataes, de forma a solidificar as concluses do relatrio.
f) Fazer constar as justificativas do auditado, bem como a indicao de seu acatamento ou
no por parte do rgo de controle, de especial importncia o aproveitamento das concluses do
relatrio, propiciando aos rgos de defesa do estado, de imediato, propor as aes pertinentes
ao caso. A falta de meno s justificativas da unidade auditada levar os demais rgos parceiros
a ter que notificar o responsvel a se manifestar acerca dos achados, tendo por consequncia
o retardamento da propositura das demandas judiciais. Essa etapa no se aplica nos casos
em que a gravidade dos fatos indicar a necessidade de manter em sigilo os achados, a fim de
preservar a viabilidade de atuao posterior, como busca e apreenso de documentos.
Ademais, importante destacar que para evidenciar uma fraude em licitao, foi visto no
item 1.4 deste material que os Tribunais Superiores e o TCU tm considerado vlida, em deter-
minadas circunstncias, a utilizao de prova indiciria, nas esferas administrativa, civil e penal.
Nesse sentido, importante valorizar o conjunto robusto de indcios (prova indireta),
apreciando-o conjuntamente. Assim, a literatura internacional (OCDE, 2006) tem recomendado que:

A melhor prtica utilizar as provas indiretas de forma holstica, dado o seu efeito
cumulativo, em vez de tom-las individualmente [].
Existem dois tipos gerais de provas indiretas: provas indiretas de comunicao e
provas indiretas econmicas. A prova indireta de comunicao entre concorrentes
considerada a mais importante. (grifamos)
(OCDE, 2006)

Conforme j citado no Captulo 1, as provas indiretas (indcio) econmicas so demons-


tradas pela escassez de licitantes; poucos lances; pequeno desconto no valor final em relao
referncia; etc. Por sua vez, as provas indiretas de comunicao so elementos que deixam claro
que a atuao dos concorrentes foi precedida de contato prvio entre eles para a combinao
da forma de atuao na licitao e devem ser o foco dos rgos de controle e da autoridade
antitruste para a comprovao da existncia de um cartel em licitao. So elas, principalmente:
identidade de formatao em propostas e lances, identidade de erros de ortografia em propostas
e lances, contatos telefnicos, e-mails, identidade de preos, intervalos regulares de ofertas
entre concorrentes, entre outros.
A jurisprudnia brasileira e os precedentes internacionais, portanto, atestam que as provas
indiretas so amplamente aceitas por diversas autoridades para comprovar a atuao de cartis
em licitaes. O fundamental seria no abord-las isoladamente, sob pena de depreciar o acervo
probatrio. Os elementos coligidos devem ser apreciados em conjunto, de forma a permitir que
as evidncias e suas circunstncias esclaream-se mutuamente.
A partir disso possvel afirmar que, no caso de fraudes em licitaes, existem circuns-
tncias que, quando analisadas em conjunto, demonstram no haver outra explicao racional
para justificar o comportamento dos licitantes, a no ser a existncia de acordo prvio entre
eles, caracterizando a conduta fraudulenta.

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COMO COMBATER A CORRUPO EM LICITAES DETECO E PREVENO DE FRAUDES ELABORAO DOS ACHADOS

Para evidenciar a melhor prtica de estruturao do achado de auditoria decorrente de


fraudes em licitao, apresentamos um exemplo de relatrio de comunicao de achados:

4.1 Relatrio de Achados (Exemplo)


4.1.1 Contextualizao

Iniciar a construo do achado com a contextualizao dos fatos, agrupando os fatos em


um nico registro, quando existe um conjunto robusto de indcios de fraude em licitao.

Trata-se de processo licitatrio <<Tomada de Preos n 03/2015>>, tipo


<<menor preo por item>>, que teve por objeto a compra de <<mobilirio de
escritrio>>. Nesse procedimento, retiraram edital as empresas <<nome e
CNPJ>>. A abertura das propostas foi realizada no dia <<04/02/2014>>,
tendo como vencedora a empresa <<A>>, com proposta no valor de <<R$...
>>. Por consequncia, foi celebrado o Contrato n <<XX/XXXX>>.
O processo licitatrio foi conduzido pela Comisso nomeada pela Portaria n
XX/XXXX, composta por: <<informar servidores com CPFs descaracterizados>>.
A homologao foi realizada por <<nome e CPF descaracterizado>>.
Na poca da licitao, constavam como scios da empresa vencedora <<infor-
mar o nome dos scios da empresa com CPFs descaracterizados>>.
Na anlise do processo licitatrio, verificaram-se clusulas restritivas ao carter
competitivo, incorrendo na vedao prevista no artigo 3, 1, inciso I, da Lei
n 8.666/93, como seguem:

4.1.2 Anlise do Projeto Bsico/Termo de Referncia


4.1.2.1 Objeto licitado definido de forma imprecisa e insuficiente

Foi constatado que o objeto da <<TP 03/2014>> foi descrito no edital de forma
imprecisa e insuficiente, uma vez que <<o mobilirio pretendido foi listado sem
especificao, apenas com a quantidade e o tipo bsico, como, por exemplo:
22 mesas com gavetas; 50 cadeiras secretria; 20 poltronas executivo;
100 armrios duas portas; 30 gaveteiros. Essa descrio incapaz de
atender aos requisitos do Projeto Bsico exigido pela Lei de Licitaes, sendo
invivel formular proposta a partir dessas caractersticas, considerando que
existem diversos produtos no mercado, com inmeros detalhes de fabricao,
que podem variar significativamente de qualidade, funcionalidade e preo>>,
conforme documentos de <<fls.>> ou <<p.>> <<xxx-xxx>>.
A caracterizao precisa, completa e adequada do objeto condio essencial
para a validade do processo licitatrio, segundo o disposto nos artigos 14 e
40, inciso I, da Lei n 8.666/1993

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FRANKLIN BRASIL SANTOS, KLEBERSON ROBERTO DE SOUZA

<< se prego, acrescentar bem como no art. 3, inciso II, da Lei


n 10.520/2002 >>.
Nesse contexto, a jurisprudncia do Tribunal de Contas da Unio, expressa
na Smula 177, de que a definio precisa e suficiente do objeto licitado
constitui regra indispensvel da competio, at mesmo como pressuposto
do postulado de igualdade entre os licitantes, do qual subsidirio o Princpio
da Publicidade, que envolve o conhecimento das condies bsicas da licita-
o pelos concorrentes potenciais. So nesse mesmo sentido os Acrdos
ns 1.041/2010, 168/2009, 926/2009, 1.746/2009, 2.927/2009, e
157/2008, todos do Plenrio.

4.1.2.2 Fracionamento para escapar da modalidade mais complexa

Em anlise aos processos de <<Tomadas de Preos>> realizados pela


<<Prefeitura de Pantanal do Norte>> no exerccio de <<2014>>, constatou-
-se que foram realizados cinco certames para <<aquisio de mobilirio de
escritrio>>, no total de <<R$1.540.000,00>>, excedendo o limite dessa
modalidade, conforme demonstrado a seguir:
<< Tabela de Tomadas de Preos para compra de mobilirio de escritrio em
2014>>
Com efeito, essa prtica caracterizada como fracionamento de despesas
para evitar a realizao de processo licitatrio na modalidade adequada, no
caso, Concorrncia Pblica, visto que o valor das despesas ultrapassou o
limite estabelecido no inciso II do art. 23 da Lei n 8.666/93, para realizao
de Tomada de Preos para compras.
Nesse contexto, o Tribunal de Contas da Unio-TCU, por meio do Acrdo
n 314/2004 - Plenrio, tem determinado que seja feita programao das des-
pesas de forma global e anual, realizando o certame licitatrio pertinente, de
maneira a dar cumprimento aos princpios da legalidade, da impessoalidade,
da publicidade, da igualdade, da moralidade e da probidade administrativa,
previstos no art. 3 da Lei n 8.666/93.

4.1.3 Anlise do Edital


4.1.3.1 Exigncia cumulativa de garantia de proposta com capital social mnimo

O edital da licitao, nos <<itens X.X.XX e X.X.XX>> exige, para fins de quali-
ficao econmico-financeira das licitantes, a apresentao de capital social
mnimo concomitantemente com a garantia prevista no 1 do art. 56 da Lei
n 8.666/1993 para a participao no certame.

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COMO COMBATER A CORRUPO EM LICITAES DETECO E PREVENO DE FRAUDES ELABORAO DOS ACHADOS

A simultaneidade de exigncia de requisitos de capital social mnimo e de


garantia para a comprovao da qualificao econmico-financeira no se
coaduna com a lei e caracteriza restrio ao carter competitivo, situao que
tem levado o Tribunal de Contas da Unio a determinar s Unidades que no
as exijam simultaneamente.
Em relao a esse tema, a jurisprudncia do Tribunal clara ao afirmar que a
Administrao no pode exigir, para a qualificao econmico-financeira das
empresas licitantes, a apresentao de capital social ou patrimnio lquido m-
nimo junto com a prestao de garantia para participao no certame (Acrdos
ns 107/2009, 1.265/2009, 2.073/2009, 701/2007, 1.028/2007, todos
do Plenrio).

4.1.3.2 Exigncia indevida de profissional pertencente ao quadro permanente


da empresa

O <<item X.X.X>> do edital exigiu como requisito de qualificao tcnica das


empresas a comprovao de possuir profissional Administrador, integrante do
quadro permanente da empresa, h pelo menos 90 dias antes da data mar-
cada para a entrega dos envelopes, comprovado mediante a apresentao
da Carteira de Trabalho, ficha de registro de empregado e comprovantes de
recolhimento do FGTS, de modo a comprovar vnculo com a licitante h mais
de 90 dias, em relao ao dia de abertura da licitao.
A jurisprudncia do TCU considera irregular esse tipo de exigncia.
Para o TCU, alm de comprovantes de registro empregatcio formal, deve-se
aceitar a comprovao do vnculo com um contrato de prestao de servios,
regido pela legislao civil comum ou outro documento com o mesmo valor
probatrio (Acrdos ns 3.291/2014, 1.842/2013, 2.656/2007, 800/2008,
2.882/2008, 103/2009, 1.710/2009, 1.557/2009, todos do Plenrio).
Alm disso, o vnculo do profissional deve ser comprovado com base na data
de entrega dos envelopes. Exigir tempo mnimo de vnculo antes da publica-
o do edital ilegal. O art. 30, 1, I, da Lei n 8.666/1993 estabelece que
a comprovao deve ocorrer no ato da entrega da proposta. Pouco importa
se tal profissional se vinculava empresa em perodo anterior licitao
(Acrdos TCU ns 361/2006, 170/2007, 1.547/2008 e 1.949/2008, todos
do Plenrio).
Por fim, cabe questionar a pertinncia de exigir, para o fornecimento mobili-
rio, a existncia de profissional Administrador na empresa licitante. O 4 do
art. 30 da Lei n 8.666/93 deixa claro que nas licitaes para fornecimento
de bens, a aptido comprovada por atestados. No cabe exigir capacidade
tcnico-profissional nesse caso.

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FRANKLIN BRASIL SANTOS, KLEBERSON ROBERTO DE SOUZA

4.1.3.3 Visita tcnica obrigatria impertinente e restrita aos responsveis


tcnicos da licitante

Consta no item <<X.X.XX>> do edital de licitao, que trata da habilitao tc-


nica, exigncia de atestado de visita tcnica a ser realizada pelas empresas
participantes, por meio de seu responsvel tcnico, comprovando que visitou
os locais onde sero executadas as obras/servios, tomando conhecimento
de todos os aspectos que possam influir direta ou indiretamente na execuo
dos mesmos.
descabida a exigncia de visita tcnica realizada somente pelo responsvel
tcnico da licitante, porque a deciso sobre quem far a visita cabe licitante,
a fim de preservar a isonomia, a obteno da proposta mais vantajosa e a
ampliao da competitividade (Acrdo TCU n 2299-2011 - Plenrio).
Alm disso, para o fornecimento de bens, no h qualquer fundamento para
se exigir tal visita. Os requisitos para formulao de propotas devem estar
descritos no Projeto Bsico.

4.1.3.4 Exigncia de Capital Social Integralizado

Em anlise do edital, constatou-se que o <<item X.X.XX>> exigiu, como re-


quisito de qualificao econmico-financeira, comprovao de possuir capital
social integralizado.
Em situaes semelhantes, o Tribunal de Contas da Unio tem considerado
indevida essa exigncia, uma vez que a lei refere-se apenas a patrimnio l-
quido ou a capital social, conforme j assentado em jurisprudncia do Tribunal
de Contas da Unio, a exemplo dos Acrdos ns 1871/2005; 170/2007 e
113/2009, todos do Plenrio (Acrdo n 5375/2009 Primeira Cmara).

4.1.4 Anlise da Publicidade do Certame


4.1.4.1 Ausncia de publicao do edital em Dirio Oficial do Estado e Jornal
de Grande Circulao

Houve publicao do aviso da licitao somente em jornal de circulao restrita


ao municpio. A ausncia de publicao no Dirio Oficial do Estado e tambm
em jornal dirio de grande circulao feriu os princpios constitucionais da
publicidade e da isonomia e o art. 21, incisos I e III, da Lei n 8.666/1993.

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COMO COMBATER A CORRUPO EM LICITAES DETECO E PREVENO DE FRAUDES ELABORAO DOS ACHADOS

4.1.5 Anlise do Julgamento da Licitao


4.1.5.1 Descumprimento de regras fixadas no edital

O edital de licitao vedou a participao no certame de empresa pertencente


a servidor <<da Prefeitura de Pantanal do Norte>>. No entanto, a comisso
de licitao aceitou a empresa vencedora, mesmo tendo como scia-adminis-
tradora uma servidora municipal, contrariando o disposto no <<item X.X>> do
instrumento convocatrio.
Ademais, constatou-se que a comisso inabilitou indevidamente a <<licitante
C>> por no possuir ndices de liquidez exigido. Entretanto, o balano cont-
bil comprova liquidez muito superior ao exigido no edital: exigia-se mais que
1,00 (um) e a empresa tinha ndice de 2,3 (dois virgula trs). Mesmo assim,
a empresa foi inabilitada e ainda assinou a ata de julgamento das propostas,
renunciando interposio de recursos.
Essas condutas contrariam diretamente dois princpios fundamentais da licita-
o: o da vinculao ao instrumento convocatrio e o do julgamento objetivo.
O art. 41 da Lei n 8.666/1993 dispe que a Administrao no pode des-
cumprir as normas e as condies do edital, as quais se acha estritamente
vinculada. Por este princpio, tem-se a obrigatoriedade da observncia das
regras editalcias pela Administrao Pblica e pelos licitantes, de forma que
nada pode ser exigido, aceito ou permitido alm ou aqum de suas clusulas
e condies estabelecidas no instrumento convocatrio.
J o Princpio do Julgamento Objetivo, inserto no art. 3 da Lei n 8.666/1993,
vincula a Administrao, quando da apreciao das propostas, aos critrios de
aferio previamente definidos no instrumento editalcio. Este princpio garante
que o julgamento se faa segundo critrios objetivos e conhecidos dos licitantes.
Fundamenta-se nesses mesmos princpios a jurisprudncia consolidada do
TCU de que a Administrao no pode descumprir as regras estabelecidas
no ato convocatrio, ao qual se encontra estritamente vinculada (Acrdos
ns 966/2011-TCU-1a Cmara, 1.308/2010-TCU-Plenrio, 2.588/2010-TCU-
Plenrio, 369/2009-TCU-1a Cmara, 998/2009-TCU-Plenrio, 2.842/2009-TCU-
1a Cmara, 731/2008-TCU-2a Cmara e 3.803/2008-TCU-1a Cmara).

Portanto, so irregulares os procedimentos que estejam em desacordo com os instrumentos


convocatrios, por afrontar mandamento expresso contido na Lei n 8.666/1993.

4.1.5.2 Adjudicao do objeto a empresa de servidor da Prefeitura de Pantanal


do Norte
O Contrato Social apresentado pela empresa vencedora na licitao demonstra
que a servidora da Prefeitura Municipal <<Fulana de Tal>> sua scia-
administradora.

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FRANKLIN BRASIL SANTOS, KLEBERSON ROBERTO DE SOUZA

A participao de servidor pblico em licitaes, ainda que indireta, vedada


pelo inciso III do art. 9 da Lei n 8.666/1993. Essa forma de participao
estabelecida no 3 do referido dispositivo legal. O TCU possui interpretao
clara sobre este dispositivo, como se pode extrair do resumo do Acrdo n
1.198/2007-TCU-Plenrio: irregular a participao, em licitao conduzida
por rgo/entidade da administrao, de empresa cujo scio presta servios
ao rgo/entidade relacionados, de alguma forma, licitao, pois caracteriza
o conflito tico que enseja a vedao estabelecida no art. 9, inciso III, da Lei
n 8.666/93.

4.1.5.3 Propostas de preos elaboradas com o mesmo padro de


apresentao, mesmas caractersticas de abreviao e pontuao e
mesmos erros ortogrficos e gramaticais

Um importante indicativo de fraude licitao est nos termos empregados e


nos caracteres grficos das propostas de habilitao e de preos entregues
pelas empresas licitantes Administrao Pblica.
Nesse sentido, propostas de preos elaboradas com o mesmo padro de
apresentao, mesmas caractersticas de abreviao e pontuao e mesmos
erros ortogrficos e gramaticais, podem indicar que a sua elaborao foi rea-
lizada por uma mesma pessoa, fato que compromete a isonomia do certame
licitatrio, em razo da violao do sigilo das propostas.
Como exemplo, podem ser destacadas a identidade e a semelhana entre
as propostas comerciais das empresas participantes da <<TP 03/2014>>,
demonstrando contedo idntico, evidenciando que foram elaboradas em
conjunto, conforme apresentado a seguir:

4.1.5.3.1 Identidade no cabealho: formatao idntica no cabealho das declaraes


apresentadas pelas empresas A e B, diferente do modelo apresentado no edital e com o
mesmo erro de identificao do certame: em vez de Tomada de Preos n 03/2014, escreveram
Convite n 02/2014.

Figura 01: Cabealho do Modelo de Declarao do anexo III da TP 03/2014.

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COMO COMBATER A CORRUPO EM LICITAES DETECO E PREVENO DE FRAUDES ELABORAO DOS ACHADOS

Figura 02: Cabealho da Declarao apresentada pela empresa A

Figura 03: Cabealho da Declarao apresentada pela empresa B

4.1.5.3.2 Mesmos erros no texto inicial da proposta: nas propostas de preos das empresas
A e B, h um erro ortogrfico idntico, qual seja, Consumudor. H, ainda, a indicao
incorreta da licitao em ambas as propostas (Licitao n 002/2013 Modalidade Carta Convite
quando o correto seria (Tomada de Preos 03/2014), conforme apresentado a seguir:

Figura 04: Cabealho da Proposta apresentada pela empresa A

Figura 05: Cabealho da Proposta apresentada pela empresa B

4.1.5.3.3 Identidade na seo Declaraes: texto idntico nas propostas da empresa A e


B, inclusive com os mesmos erros ortogrficos (aprensentados e acrecimos ):

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FRANKLIN BRASIL SANTOS, KLEBERSON ROBERTO DE SOUZA

Figura 06: Declarao apresentada pela empresa A

Figura 07: Declarao apresentada pela empresa B

4.1.5.3.4 Identidade na seo validade das propostas texto contendo erro gramatical
idntico ([...] validade das proposta [...], em lugar de validade da proposta) nos documentos
da A e B:

Figura 08: Proposta da empresa A. Figura 09: Proposta da empresa B.

Essas identidades e semelhanas nas propostas no podem ser consideradas fruto do


acaso, mas sim, indicativos de que as propostas foram elaboradas em conjunto pelas empresas
A e B. Trata-se de propostas comerciais de empresas que, embora tenham se apresentado
como concorrentes na licitao, possuem formataes idnticas, redaes semelhantes, mesmos
erros ortogrficos e gramaticais, consistindo-se em evidncias da adoo da conduta concertada
entre as licitantes.

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COMO COMBATER A CORRUPO EM LICITAES DETECO E PREVENO DE FRAUDES ELABORAO DOS ACHADOS

4.1.6 Concluso sobre o processo licitatrio

O Tribunal de Contas da Unio (TCU) tem demonstrado que fraudes em processos licitatrios
dificilmente deixam provas cabais e expressas, devendo ser apurados, em geral, mediante o
somatrio de indcios, uma vez que, quando situaes desse tipo ocorrem, no se faz, por bvio,
qualquer tipo de registro escrito (Acrdo TCU n 888/2011 Plenrio). Nesse sentido, vale
relembrar que o Supremo Tribunal Federal j manifestou, no julgamento do RE 68.006-MG, que
indcios so provas, se vrios, convergentes e concordantes.
No presente achado de auditoria, o conjunto de situaes apontadas evidencia fraude
licitao:
a) Objeto definido de forma imprecisa e insuficiente;
b) Fracionamento de despesa para escapar da modalidade mais complexa;
c) Presena de clusulas restritivas ao carter competitivo, resultando na participao de
apenas 03 (trs) empresas, sendo uma delas inablitada indevidamente;
d) Publicidade restrita do aviso extrato de licitao;
e) Julgamento irregular, habilitando indevidamente a empresa vencedora e inabilitando
licitante que atendia aos requisitos exigidos;
f) Contratao de empresa vencedora pertencente servidora da prefeitura; e
g) Propostas de preo idnticas, com mesma a formatao e os mesmos erros, indicando
a elaborao por uma nica pessoa.

Em face do exposto, conclui-se pela existncia de conjunto robusto e consistente de indcos


que aponta inevitavelmente para a fraude ao carter competitivo do certame e o direcionamento
para a vencedora.

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COMO COMBATER A CORRUPO EM LICITAES DETECO E PREVENO DE FRAUDES RESPONSABILIZAO EM LICITAES

5 RESPONSABILIZAO EM
LICITAES

Os agentes pblicos esto submetidos a trs esferas de responsabilidade (civil, penal e


administrativa disciplinar), em princpio, autnomas e de competncia de instncia jurisdicional
ou administrativa prpria.
Tais agentes esto sujeitos, ainda, responsabilidade administrativa ampla perante o
Controle Externo da Administrao Pblica quando administram recursos pblicos. Na verdade,
no somente os agentes pblicos, mas outras pessoas tambm podem ser responsabilizadas
pelas Cortes de Contas (Brasil, 2013).
Em regra, a responsabilidade decorre do cometimento de um ato ilcito que , em essncia,
um procedimento em desacordo com o ordenamento jurdico, ofensivo s leis e aos princpios
jurdicos estabelecidos em uma sociedade, que existem justamente para permitir a boa ordem
social.
O ato ilcito , portanto, a violao de um dever jurdico. Se essa ofensa gera dano a algum,
surge um novo dever jurdico, que o de reparar o prejuzo. Assim, a responsabilidade designa
o dever de assumir consequncias jurdicas pela violao de outro dever jurdico.
A responsabilidade dos administradores de recursos pblicos de natureza subjetiva,
conforme jurisprudncia consolidada do TCU:

A responsabilidade dos administradores de recursos pblicos, escorada no pargrafo nico


do art. 70 da Constituio Federal [...] segue a regra geral da responsabilidade civil. Quer
dizer, trata-se de responsabilidade subjetiva. O fato de o nus de provar a correta aplicao
dos recursos caber ao administrador pblico no faz com que a responsabilidade deixe de
ser subjetiva e torne-se objetiva. Esta, vale frisar, responsabilidade excepcional, a exemplo
do que ocorre com os danos causados pelo Estado em sua interao com particulares -
art. 37, 6, da Constituio Federal.
A responsabilidade subjetiva, vale dizer, possui como um dos seus pressupostos a
existncia do elemento culpa.
(TCU, Acrdo n 249/2010 - Plenrio)

Nesse mesmo sentido so os Acrdos ns 46/2001, 1.795/2003, 33/2005, 46/2006,


975/2006 e 487/2008, todos do Plenrio do TCU.
Dessa forma, a responsabilidade nos processos dos tribunais de contas se origina de
conduta comissiva ou omissiva do agente, dolosa ou culposa, cujo resultado seja a violao dos
deveres impostos pelo regime de direito pblico aplicvel queles que administram recursos
do Estado ou ainda aos que, sem deter essa condio, causarem prejuzo aos cofres pblicos.
Considerando a natureza subjetiva e o carter peculiar j expostos, os requisitos indis-
pensveis configurao da responsabilidade no mbito dos Tribunais de Contas so:

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FRANKLIN BRASIL SANTOS, KLEBERSON ROBERTO DE SOUZA

a) prtica de ato ilcito na gesto de recursos pblicos por agente sob a jurisdio
do tribunal, havendo ou no prejuzo ao Errio;
b) existncia de dolo ou culpa como elemento subjetivo da ao; e
c) existncia de nexo de causalidade entre a ao ou a omisso do agente pblico
ou privado e o resultado nocivo observado.

5.1 Responsabilidade dos agentes pblicos


A responsabilidade decorre da violao de um dever jurdico a que estava submetido o
agente. Segundo jurisprudncia do Tribunal de Contas da Unio, so responsveis em casos de
fraudes em licitaes os seguintes agentes pblicos:

Agente Responsabilidade Fundamento

Quanto s irregularidades [...], entendo


ser de difcil constatao da Comisso
Permanente de Licitao de eventuais
Responsabilidade do profissional que
Quem elabora vcios no Projeto Bsico que ensejariam
elaborou os documentos (projeto bsico,
projeto bsico sobrepreo, at porque foi confeccio-
planilhas oramentrias, termo de refe-
e/ou termo de nado por responsvel legalmente habi-
rncia, especificaes, objeto, etc.) e no
referncia. litado, havendo, inclusive, respaldado
da CPL.
por tcnico da unidade concedente dos
recursos do Contrato de Repasse. (Acr-
do n 1.533/2011 Plenrio).

No constitui incumbncia obrigatria


da CPL, do pregoeiro ou da autoridade
superior realizar pesquisas de preos
Quem elabora no mercado e em outros entes pblicos,
Responsabilidade do profissional que ela-
pesquisa de sendo essa atribuio, tendo em vista
borou a pesquisa prvia de preos e no
preos. a complexidade dos diversos objetos
necessariamente da CPL.
licitados, dos setores ou das pessoas
competentes envolvidos na aquisio
do objeto. (Acrdos n 960/2010
Plenrio, 37/1998 Plenrio).

Agente pblico no pode inserir clusu-


las que afetem irregularmente a compe-
titividade do certame. Havendo irregula-
ridades no edital, fundamental identi-
Quem elabora Responsabilidade pela incluso de exi-
ficar os responsveis por cada uma das
o edital. gncias indevidas no edital.
ocorrncias apontadas, com vistas
correta responsabilizao dos agentes
envolvidos. (Acrdo n 2.561/2004
2 Cmara, Acrdo n 2.068/2005
2 Cmara).

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COMO COMBATER A CORRUPO EM LICITAES DETECO E PREVENO DE FRAUDES RESPONSABILIZAO EM LICITAES

Agente Responsabilidade Fundamento

Responsabilidade pela emisso de Pare-


Quem elabora o cer com fundamentao absurda, desar-
Parecer Tcnico razoada ou claramente insuficiente que Acrdo TCU n 512/2003 Plenrio
e Jurdico. tenha servido de fundamentao jurdica
para a prtica irregular.

Responsabilidade da CPL por fraude


em licitao (Acrdos n 519/1999
A comisso de licitao tem atribuies
2 Cmara; n 447/2001 1 Cmara;
delimitadas pela lei, devendo os seus
n 57/2003 Plenrio; n 322/2003
membros responder solidariamente
1 Cmara; n 58/2005 Plenrio).
pelos atos irregulares praticados. O
Comisso Responsabilizao da CPL por negli-
membro da comisso estar excludo
Permanente de gncia no exerccio de suas atribuies
de responsabilidade se expressa e
Licitao. (no publicao do resumo de edital de
justificadamente, tomar posio individual
licitao no Dirio Oficial da Unio e em
divergente da adotada pela comisso de
jornal de grande circulao; indcios de
licitao, consoante razes consignadas
fraudes nas demonstraes contbeis;
em ata da reunio em que a aludida
previso editalcia de pagamento ante-
deciso foi tomada.
cipado, etc.) - Acrdo n 1.456/2011
Plenrio.

Responsabilidade por inobservncia s


regras definidas no edital e na legisla-
o pertinente, na conduo do prego,
tais como retificao do edital sem rea-
Responsabilidade por decidir apenas do
bertura de prazo, aceitao de proposta
pregoeiro. O pregoeiro coordena os tra-
em desacordo com edital, adjudicao
balhos da equipe de apoio, mas decide
sem respeitar o prazo recursal, etc.
Pregoeiro e sozinho e responde pelos seus prprios
(Acrdo n 399/2003 - Plenrio). Res-
Equipe de atos. Excepcionalmente, a equipe de
ponsabilizao por negligncia no exer-
Apoio. apoio pode ser responsabilizada quando
ccio de suas atribuies (no publica-
se omite diante do conhecimento de atos
o do resumo de edital de licitao no
manifestamente ilegais.
Dirio Oficial da Unio e em jornal de
grande circulao; indcios de fraudes
nas demonstraes contbeis; reviso
editalcia de pagamento antecipado,
etc.) - Acrdo n 1.456/2011 Plen-
rio.

Dever da autoridade de checar se os atos


produzidos por aqueles que se encontram
Quem homologa sob sua hierarquia esto em conformida-
Acrdo n 681/2005 Plenrio e Acr-
a licitao. de com a ordem jurdica. A autoridade que
do n 1618/2011-Plenrio.
homologa a licitao responde nos casos
de fraudes, erros e irregularidades na rea-
lizao do certame.

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FRANKLIN BRASIL SANTOS, KLEBERSON ROBERTO DE SOUZA

5.2 Responsabilidade da pessoa jurdica


Alm da possbilidade de responsabilizao dos agentes pblicos em decorrncia de
uma fraude em um processo licitatrio, entendimento consolidado no TCU que uma pessoa
jurdica responde pelos prejuzos causados ao Poder Pblico. E mais, uma empresa pode ser
responsabilizada exclusivamente por um dbito, sem necessariamente ter um agente pblico
responsabilizado em solidariedade, conforme disposto no acrdo TCU n 946/2013 Plenrio:

O agente particular que tenha dado causa a dano ao errio est sujeito
jurisdio desta Corte de Contas, independentemente de ter atuado em con-
junto com agente da Administrao Pblica, conforme o a art. 71, inciso II, da
Constituio Federal.

Como j foi visto no Captulo 1, para o TCU a configurao da fraude licitao no est
associada ao seu resultado, ou seja, ao sucesso da empreitada, acrescentando, em analogia
ao direito penal, que trata-se de ilcito de mera conduta, sendo suficiente a demonstrao
da combinao entre as partes, visando simular uma licitao perfeitamente lcita para, assim,
conferir vantagem para si ou outrem (Acrdo n 48/2014 Plenrio).
Assim, independentemente de ter vencido a licitao, ter sido contratada ou causado
dano ao errio, a empresa poder ser responsabilizada pela Corte de Contas (art. 46 da Lei n
8443/92), pela prpria Administrao, por fora do art. 87 da Lei n 8.666/93 e art. 7 da Lei
n 10.520/2002, ou ainda, pelo Poder Judicirio, na esteira do mandamento legal previsto no
art. 12 da Lei n 8.429.92.
Dentre as diversas penalidades que podem ser impostas ao licitante fraudador, encontra-
se a declarao de inidoneidade, que impede a empresa de participar de novas licitaes ou de
ser contratada pela Administrao Pblica.
Em decorrncia de uma fraude licitao, uma pessoa jurdica pode sofrer, dentre outras,
as seguintes sanes:

Sano Fundamento Sancionador Alcance Prazo

III, art. 87, Lei n Administrao Para STJ Toda a Adm. Pblica No superior a 2
Suspenso
8.666/93 Contratante Para TCU Apenas rgo sancionador anos

IV, art. 87, Lei n Administrao


Inidoneidade Toda a Administrao Pblica Mnimo 2 anos
8.666/93 Contratante

art. 7, Lei n Administrao Ente federativo que pertence o


Impedimento At 5 anos
10.520/02 Contratante sancionador

Qualquer licitao em que sejam


art. 46, Lei n
Inidoneidade TCU utilizados recursos federais (Ac. TCU At 5 anos
8.443/92
495/13 e 348/16, ambos do Plenrio).

V, 78-A, Lei n
Inidoneidade ANTT e ANTAQ Toda a Administrao Pblica At 5 anos
10.233/01
Proibio de I, II, e III, art. 12, Poder
Toda a Administrao Pblica At 10 anos
Contratar Lei n 8.429/92 Judicirio

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COMO COMBATER A CORRUPO EM LICITAES DETECO E PREVENO DE FRAUDES RESPONSABILIZAO EM LICITAES

importante destacar que em relao aos efeitos da declarao de inidoneidade, o Superior


Tribunal de Justia STJ adota entendimento de que essa penalidade no d ensejo imediata
resciso dos contratos j firmados. A declarao de inidoneidade produz efeitos ex-nunc, no
autorizando que sejam desfeitos todos os atos anteriores. Nesse sentido a orientao do STJ
exarada no MS 13.964/DF, transcrito a seguir:

A declarao de inidoneidade s produz efeito para o futuro (efeito ex nunc),


sem interferir nos contratos j existentes e em andamento (MS 13.101/DF,
Min. Eliana Calmon, DJe de 09.12.2008). Afirma-se, com isso, que o efeito da
sano inibe a empresa de licitar ou contratar com a Administrao Pblica
(Lei n 8666/93, art. 87), sem, no entanto, acarretar, automaticamente, a
resciso de contratos administrativos j aperfeioados juridicamente e em
curso de execuo [...]
Todavia, a ausncia do efeito rescisrio automtico no compromete nem
restringe a faculdade que tm as entidades da Administrao Pblica de, no
mbito da sua esfera autnoma de atuao, promover medidas administrativas
especficas para rescindir os contratos, nos casos autorizados e observadas
as formalidades estabelecidas nos artigos 77 a 80 da Lei n 8.666/93.
[...]
a resciso de todos os contratos anteriormente celebrados pela empresa
declarada inidnea nem sempre se mostra a soluo mais vantajosa para a
administrao pblica [...].

5.3 Desconsiderao da personalidade jurdica


Outro fato interessante relacionado declarao de inidoneidade refere-se extenso dos
efeitos nova sociedade constituda posteriormente penalidade com identidade de objeto
social, scios e endereo. Em anlise de situao similar, o STJ manifestou da seguinte forma:

A constituio de nova sociedade, com o mesmo objeto social, com os mesmos


scios e com o mesmo endereo, em substituio a outra declarada inidnea
para licitar com a Administrao Pblica Estadual, com o objetivo de burlar a
aplicao da sano administrativa, constitui abuso de forma e fraude Lei
de Licitaes Lei n 8.666/93, de modo a possibilitar a aplicao da teoria
da desconsiderao da personalidade jurdica para estenderem-se os efeitos
da sano administrativa nova sociedade constituda.
A Administrao Pblica pode, em observncia ao Princpio da Moralidade
Administrativa e da indisponibilidade dos interesses pblicos tutelados, descon-
siderar a personalidade jurdica de sociedade constituda com abuso de forma
e fraude lei, desde que facultado ao administrado o contraditrio e a ampla
defesa em processo administrativo regular. (RMS 15.166/BA (DJ 8/9/2003)).

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FRANKLIN BRASIL SANTOS, KLEBERSON ROBERTO DE SOUZA

Na esteira desse entendimento, o TCU acolheu a tese de que possvel a extenso da


penalidade de inidoneidade a empresas constitudas, em geral posteriormente, com pelo menos
um scio em comum no quadro societrio - ou com parentesco entre eles que induzam a depen-
dncia entre si - e com objeto social similar, consoante precedente do Superior Tribunal de Justia.
Entretanto, tal extenso deve ser realizada no caso concreto, aps amplo direito de defesa
e de contraditrio. Foi nesse sentido a orientao ao Ministrio do Planejamento prevista no
Acordo TCU n 495/2013-Plenrio, apresentada a seguir:

[desenvolva mecanismo de cruzamento de dados] de empresas que tenham sido


declaradas inidneas e de empresas fundadas pelas mesmas pessoas, ou por parentes,
at o terceiro grau, que demonstrem a inteno em participar de futuras licitaes;
9.5.3. Oriente todos os rgos/entidades do Governo Federal, caso nova sociedade
empresria tenha sido constituda com o mesmo objeto e por qualquer um dos scios e/ou
administradores de empresas declaradas inidneas, aps a aplicao dessa sano e no
prazo de sua vigncia, nos termos do art. 46 da Lei n 8.443/92, a adotar as providncias
necessrias inibio de sua participao em licitaes, em processo administrativo
especifico, assegurado o contraditrio e a ampla defesa.
(TCU, Acrdo n 495/2013 - Plenrio)

importante destacar que para o TCU no possvel declarar a inidoneidade dos scios da
empresa, em vista do disposto no art. 46 da Lei n 8.443/92, que menciona apenas o licitante
como destinatrio da sano. Nesse sentido so os Acrdos ns 2.549/2008 e 495/2013,
ambos do plenrio.
Assim, pode-se concluir que a declarao de inidoneidade no d ensejo imediata
resciso de todos os contratos administrativos firmados entre as empresas sancionadas com
a administrao pblica, e ainda, pode ter seus efeitos extendidos outra empresa constituda
posteriormente, desde que fique evidente o interesse de burlar a penalidade aplicada.
O Comprasnet j alerta nos casos de impedimento indireto, quando o licitante tem ou
j teve scio em comum com empresa sancionada. Nessas situaes, o gestor avalia o caso
concreto, no sentido de eventuamente aplicar a desconsiderao da personalidade jurdica.
Para isso preciso avaliar se existe coincidncia de gesto das duas (ou mais) envolvidas,
em termos de scios, endereo, telefone, recursos fsicos. Ou seja, se as empresas se confundem
como uma s ou so totalmente diferentes e independentes.
O TCU deu boas pistas de como devemos analisar um caso de potencial impedimento
indireto:

Presume-se fraude quando a sociedade que procura participar de certame licitatrio possui
objeto social similar e, cumulativamente, ao menos um scio-controlador e/ou scio-
gerente em comum com a entidade apenada com as sanes de suspenso temporria
ou declarao de inidoneidade.
(TCU, Acrdo n 2.218/2011 1 Cmara)

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COMO COMBATER A CORRUPO EM LICITAES DETECO E PREVENO DE FRAUDES RESPONSABILIZAO EM LICITAES

Trs caractersticas fundamentais permitem configurar a ocorrncia de abuso da


personalidade jurdica neste caso:
a) a completa identidade dos scios-proprietrios;
b) a atuao no mesmo ramo de atividade;
c) a transferncia integral do acervo tcnico e humano.
(TCU, Acrdo n 1.831/2014 Plenrio)

Assim, em qualquer caso, procuram-se elementos que evidenciem a identidade de


interesses das empresas (impedida e licitante), a atuao no mesmo ramo, o uso da licitante
apenas para fugir da condenao.

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COMO COMBATER A CORRUPO EM LICITAES DETECO E PREVENO DE FRAUDES PREVENO DE FRAUDES EM LICITAO

6 PREVENO DE FRAUDES
EM LICITAO

Aps apresentao das principais tipologias de fraudes em licitaes pblicas e das


tcnicas adotadas para a sua deteco, cumpre agora dispor sobre os mecanismos que podem
ser implementados pelos rgos e Entidades para prevenir a ocorrncia dessas irregularidades.

Os elevados ndices de fraudes em licitao so um indicativo de que a Administrao


Pblica, em todos os nveis, est vulnervel a essas ocorrncias, e que seu sistema
de gesto de riscos e controles internos so deficientes, inexistentes ou ineficazes
para combat-las.

Nesse contexto, o melhor instrumento para se prevenir fraudes em licitao pblica a


implantao de um efetivo Programa de Integridade (Programa Antifraude). O Programa de
Integridade est previsto no art. 7, inciso VIII, da Lei n 12.846/13 (Lei Anticorrupo), nos arts.
41 e 42 do Decreto n 8.420/15 e na Portaria CGU n 909/2015, a qual trata integralmente
desse assunto.
Na esteira desse mandamento legal, o art. 41 do Decreto n 8.420/2015 dispe que:

Programa de integridade consiste, no mbito de uma pessoa jurdica, no


conjunto de mecanismos e procedimentos internos de integridade, auditoria
e incentivo denncia de irregularidade e na aplicao efetiva de cdigos
de tica e de conduta, polticas e diretrizes com o objetivo de detectar e
sanar desvios, fraudes, irregularidades e atos ilcitos praticados contra a
administrao pblica, nacional ou estrangeira.

Sobre esse tema, a Conveno da Naes Unidas Contra a Corrupo dispe no art. 9.1 que:

Cada Estado Parte, em conformidade com os princpios fundamentais de


seu ordenamento jurdico, adotar as medidas necessrias para estabelecer
sistemas apropriados de contratao pblica, baseados na transparncia,
na competncia e em critrios objetivos de adoo de decises, que sejam
eficazes, entre outras coisas, para prevenir a corrupo.

Nesse mesmo sentido, a Organizao para a Cooperao e o Desenvolvimento Econmico


OCDE recomendou ao Governo Federal brasileiro o fortalecimento da integridade nas licitaes

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FRANKLIN BRASIL SANTOS, KLEBERSON ROBERTO DE SOUZA

pblicas como instrumento estratgico para a prestao de servios pblicos pelos governos,
reconhecendo sua suscetibilidade improbidade e aos desvios (OCDE, 2011).
No Brasil, a Estratgia Nacional de Combate Corrupo e Lavagem de Dinheiro
ENCLLA props como ao estratgica, vinculado ao eixo preveno, a criao de mecanismos
que incentivem a adoo de programas de integridade nas contrataes pblicas, evidenciando
a importncia do fortalecimento de instrumentos de integridade na Administrao Pblica.
Por relevante, cabe distinguir os conceitos de Programa de Integridade e Governana
em licitaes. A Governana compreende, conforme Acrdo TCU n 2.622/2015-P, o conjunto
de mecanismos de liderana, estratgia e controle postos em prtica para avaliar, direcionar e
monitorar a atuao da gesto das aquisies, com o objetivo de que as aquisies agreguem
valor ao negcio da organizao, com riscos aceitveis. Ao passo que o Programa de Integridade
um conjunto de medidas com o objetivo de prevenir, detectar e remediar a ocorrncia de fraude
e corrupo nas entidades, pensadas e implementadas de forma sistmica, com a aprovao
da alta direo, e sob coordenao de uma rea ou pessoa responsvel (Brasil, 2015).
O que se busca por meio dessas medidas a superao das principais tipologias de fraudes
encontradas nos certames. Somente com uma ao preventiva e integrada ser possvel reduzir
as irregularidades tradicionalmente encontradas, sendo em sua grande maioria decorrentes da
inexistncia e da insuficincia de mecanismos adequados de integridade.
No longo prazo, o combate preventivo mostra-se mais favorvel dinmica da Administrao
Pblica, principalmente por tornar desnecessrias, tanto a anulao de contratos administrativos
eivados de ilegalidade, quanto a celebrao de novos processos licitatrios, o que demandaria
dispndio de recursos humanos e financeiros.
Alm disso, considerando-se a dificuldade em se provar e responsabilizar servidores pblicos
e agentes do mercado por sua atuao ilcita, mecanismos de preveno so mais adequados,
com vistas a evitar a concretizao de prejuzos ao errio. Alm disso, adotar uma filosofia
preventiva de combate a fraudes em licitaes atende inclusive ao Princpio da Economicidade.
Ademais, uma entidade pblica em que elevados padres de integridade para a atividade de
licitao so promovidos e efetivamente adotados, dispe de melhores condies para aprimorar
o desempenho de sua gesto e alcanar os objetivos estabelecidos, tendo em vista que grande
parte das atividades relevantes das organizaes so afetadas pelas aquisies.
Dessa forma, tendo por referncia o art. 41 do Decreto n 8.420/2015, para se estabelecer
um programa de integridade na atividade de licitao, com o objetivo de prevenir, detectar
e remediar a ocorrncia de fraudes, as organizaes pblicas podem adotar os seguintes
parmetros:

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COMO COMBATER A CORRUPO EM LICITAES DETECO E PREVENO DE FRAUDES PREVENO DE FRAUDES EM LICITAO

Fonte: Elaborao prpria com base nos parmetros definidos no Decreto n 8.420/2015

6.1 Estruturao do ambiente do Programa de


Integridade
6.1.1 Comprometimento da alta direo da pessoa jurdica,
incluindo os conselhos, evidenciado pelo apoio visvel e
inequvoco ao programa

O combate efetivo s fraudes em licitao em uma entidade pblica depende essencialmente


do comprometimento da alta direo, de forma a criar um efetivo programa de integridade,
incentivando seus colaboradores e terceiros a zelar pelas polticas e procedimentos estabelecidos,
garantindo, dessa forma, a promoo de altos padres de integridade.

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FRANKLIN BRASIL SANTOS, KLEBERSON ROBERTO DE SOUZA

Conforme disposto no Acrdo do TCU n 2.622/2015 Plenrio, entende-se por alta


direo o grupo de pessoas que dirige a organizao em nvel estratgico, como, por exemplo:


Nos ministrios, o ministro de estado e os secretrios diretamente subordinados;

Nas autarquias e agncias, os diretores-presidentes e os diretores (ou equivalentes);

Nas universidades, os reitores e pr-reitores;
Nas empresas pblicas e sociedades de economia mista, o presidente e os diretores.

O comprometimento da alta direo com um Programa de Integridade bem estruturado a


base para a criao de uma cultura organizacional em que colaboradores e terceiros trabalhem
efetivamente pelo fortalecimento do ambiente tico e da governana corporativa. Alm disso,
um dos aspectos mais efetivos para diminuir a probabilidade de risco de fraude em licitao.
Para dar efetividade a este parmetro, as Entidades Pblicas podem adotar as seguintes
aes, desde que devidamente avaliadas e adaptadas ao seu contexto organizacional.

PRTICAS RECOMENDADAS
I Aprovar, supervisionar e acompanhar o Programa de Integridade em licitao na Entidade,
garantindo que sejam aplicadas medidas disciplinares no caso de violao s normas
internas estabelecidas;
II Dotar de recursos adequados para a estruturao e a implementao do Programa de
integridade, disponibilizando o suporte adequado ao seu funcionamento;
III - Supervisionar o sistema de gesto de riscos de fraudes em licitao, garantindo que
sejam mapeados e mitigados riscos relevantes; e
IV - Agir sempre no interesse pblico, de modo que a sociedade confie que os recursos
geridos estejam sendo utilizados adequadamente no seu interesse.

6.1.2 Existncia de setor especfico com atribuies definidas

Para o adequado funcionamento de um programa de integridade, relevante a existncia de


um setor especfico de licitao na estrutura administrativa da entidade, com a correta definio
de suas atribuies, coerente com o seu tamanho, natureza do negcio e localizao geogrfica,
fato que permite objetividade e especializao quando do acompanhamento das atividades e da
correta separao de responsabilidades pela execuo das tarefas.
A alta direo pode estabelecer, ainda, comit ou conselho responsvel por auxili-la nas
decises estratgicas relacionadas s aquisies na entidade. A finalidade do comit interno
facilitar o alinhamento dos gestores das diversas reas quanto a assuntos complexos, com
vistas a evitar conflitos e obter decises que maximizem os resultados de toda a organizao.

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COMO COMBATER A CORRUPO EM LICITAES DETECO E PREVENO DE FRAUDES PREVENO DE FRAUDES EM LICITAO

Para garantir que a estrutura organizacional de licitao tenha condies necessrias


para prticar suas atividades com eficincia, preciso que a alta direo viabilize a alocao de
recursos humanos, financeiros, materiais e tecnolgicos necessrios ao desempenho de suas
atribuies.
Ademais, no administrao pblica federal, a gesto de pessoas por competncias
diretriz estabelecida no Decreto n 5.707/2006, art. 1, III e art. 5, III. Sendo assim, alm
da necessidade de existncia de setor especfico responsvel pelas atividades de licitao,
conveniente que os ocupantes das funes-chave sejam selecionados por meio de processo
formal, transparente e tendo por base a competncia necessria para a execuo dos encargos.
As boas prticas para esses parmetros esto relacionadas a seguir:

PRTICAS RECOMENDADAS
I Definir a estrutura organizacional da rea de aquisies e as competncias, atribuies
e responsabilidades das reas e dos cargos efetivos e comissionados, de forma a atender
os objetivos a ela designados;
II Dotar o setor de licitaes de adequada estrutura de recursos materiais, financeiros,
humanos e tecnolgicos necessrios ao desempenho de suas atribuies funcionais;
III Selecionar os colaboradores ocupantes das funes-chave por meio de processo
formal, transparente e com base na competncia; e
IV Avaliar a convenincia e a oportunidade de atribuir a um comit especializado, integrado
por representantes de diferentes setores da organizao (rea finalstica e rea meio), a
responsabilidade por auxiliar a alta direo nas decises relativas s aquisies, com o
objetivo de buscar o melhor resultado para toda a organizao.

6.2 Anlise de risco de fraudes em licitao


As polticas e os procedimentos definidos no Programa de Integridade devem estar baseados
na gesto de riscos, utilizada para mapear, previnir e controlar riscos que possam ameaar os
objetivos.
A avaliao comea pela identificao dos riscos associados a fraudes em licitao em
todas as suas tipologias, conforme apresentado no Captulo 1. Isso inclui avaliar possveis atos
de corrupo na entidade, os incentivos e as presses sofridas pelos colaboradores do setor
de licitao.
Com base na identificao e na anlise dos riscos, se desenvolvem e aplicam mecanismos
para reduzir as ameaas aos objetivos da licitao: garantir a isonomia, selecionar a proposta
mais vantajosa e promover o desenvolvimento nacional sustentvel (art. 3 da Lei n 8.666/93).
Dessa forma, o que se requer a identificao dos riscos presentes em cada etapa do
processo licitatrio, a definio de respostas adequadas para reduzi-los e o monitoramento dos
impactos decorrentes das aes de mitigao dos riscos.

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FRANKLIN BRASIL SANTOS, KLEBERSON ROBERTO DE SOUZA

Ademais, importante que o processo


de mapeamento seja revisado continuamente, A OCDE (2011, p. 39) recomenda introduzir
a fim de verificar o grau de maturidade dos a gesto de riscos em todos os rgos
controles internos j adotados, identificar pblicos federais, priorizando aqueles que
eventuais novos riscos relacionados a respondem por grande parte das despesas
fraudes em licitao, sejam eles decorrentes governamentais com compras pblicas
de mudanas na legislao vigente (Lei Geral e contratos administrativos. A introduo
de Licitaes, Lei do Prego, Lei do RDC, da gesto de riscos nas compras pblicas
Sistema de Registro de Preos, Lei da Micro poderia ser o ponto de entrada para
e Pequena Empresa) ou de edio de novas divulgar, de forma mais ampla, a gesto de
regulamentaes ou de mudanas internas riscos entre os rgos pblicos federais.
na prpria organizao.
A tabulao dos principais riscos na atividade de licitao de uma entidade pblica, que
podem compor um programa de integridade em licitao est reunida e sintetizada na matriz
de riscos e controles apresentada no tpico seguinte. A estruturao em uma matriz permite
a identificao clara e ordenada dos riscos que podem afetar a atividade licitao em uma
organizao, assim como os controles internos adotados para mitigar os riscos existentes.

PRTICAS RECOMENDADAS
I Estabelecer formalmente os objetivos organizacionais para a gesto das aquisies,
alinhados s estratgias de negcio;
II Formalizar processos de identificao, avaliao, tratamento, monitoramento e
comunicao de riscos de fraudes em licitao;
III Delegar de forma clara e formal a responsabilidade pelo gerenciamento de riscos aos
gestores;
IV Designar servidores para as atividades de identificao, avaliao e tratamento de
riscos;
V - Instituir a capacitao regular de gestores e servidores para lidar com riscos em
licitao; e
VI Fomentar uma cultura de gerenciamento de riscos nas licitaes.

6.3 Desenho e implantao de atividades de controle


6.3.1 Desenvolvimento de mecanismos de preveno e de
deteco de fraudes e ilcitos no mbito de processos
licitatrios.

De acordo com o art. 42, VII do Decreto n 8.420/2015, devem constar de um programa de
integridade procedimentos especficos para prevenir fraudes e ilcitos no mbito de processos
licitatrios [...].

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COMO COMBATER A CORRUPO EM LICITAES DETECO E PREVENO DE FRAUDES PREVENO DE FRAUDES EM LICITAO

Nesse sentido, a organizao governamental deve elaborar, no mbito de um Programa


de Integridade, polticas e procedimentos (atividades de controle) baseados no processo de
gerenciamento de risco de fraude em licitao desenvolvido pela entidade. As polticas refletem
o posicionamento da alta direo sobre o que deve ser feito para combater as fraudes. Esses
posicionamentos podem estar formalizados ou implcitos nas atitudes e nas decises da
administrao. J os procedimentos consistem em aes que so estabelecidas para implementar
uma poltica.
Dentre as polticas que as entidades podem adotar para aprimorar a gesto das licitaes
e o combate a fraudes, destacam-se as seguintes:

DESCRIO OBJETIVO

Estabelece diretrizes para direcionar, por exemplo, aspectos como centralizao


ou descentralizao das compras, o tipo e o nmero de fornecedores que
podero vir a ser contratados, preferncia por modelos de execuo do objeto
1. Poltica de Com-
(por exemplo, equipamentos de TI, sempre que possvel, devem ser adquiridos
pras
em conjunto com servios de suporte de 3 nvel), durabilidade esperada dos
bens (por exemplo, copiadoras tm vida til, na organizao, de quatro anos) e
diretrizes sobre padronizao.

Estabelece diretrizes como o que deve ser estocado, se haver ou no


2. Poltica de Es-
centralizao dos estoques, qual nvel de flutuao e rotatividade dos estoques
toque
so aceitveis.

Contempla aspectos nos seus trs eixos: sustentabilidade econmica, ambiental


3. Poltica de Sus-
e social. Por exemplo, no eixo ambiental, podem ser estabelecidos os tipos de
tentabilidade
produtos verdes que a organizao ir adquirir.

Formula diretrizes sobre o que comprar em conjunto e com quais organizaes


4. Poltica de Com-
(por exemplo, para formao de atas de registro de preos ou contrataes por
pras Conjuntas
meio de consrcios pblicos).

Contempla a definio de diretrizes que antecedem as contrataes de servio


como um todo, abarcando, por exemplo, aspectos como o escopo das atividades
5. Estratgia de
a serem terceirizadas, o tipo e o nmero de prestadores de servio que podero
Terceirizao
vir a ser contratados e o modelo de execuo do objeto que deve ser utilizado
em cada tipo de contrato (e.g., com ou sem cesso de mo de obra).

Estabelece diretrizes para autorizao de todos os tipos de contrataes


6. Poltica de De-
(atividades de custeio ou de investimento), que deve ser elaborada aps a
legao e Reserva
avaliao das necessidades e dos riscos da organizao, e acompanhada do
de Competncia
estabelecimento de controles internos para monitorar os atos delegados.
Fonte: Acrdo TCU n 2.622/2015 Plenrio

Percebe-se que se trata de conjunto de diretrizes estratgicas que orientam escolhas nos
processos de aquisio, potencialmente fundamentando decises na operacionalizao dos
procedimentos licitatrios das organizaes, diminuindo o risco de tomada de deciso pautada
em critrios individuais e ocorrncias de irregularidades.
No que se refere-se aos procedimentos especficos para prevenir fraudes e ilcitos no
mbito de processos licitatrios, destacam-se os seguintes (Acrdo TCU n 568/2014 - Plenrio):

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FRANKLIN BRASIL SANTOS, KLEBERSON ROBERTO DE SOUZA

a) Formalizao dos procedimentos: Dentre os tipos de controles preventivos que devem ser
adotados pelos gestores, com vistas a minimizar a ocorrncia de falhas operacionais, destaca-se
a formalizao/manualizao de procedimentos. recomendvel que as atividades importantes
sejam documentadas de forma completa e precisa, a fim de que se torne mais fcil rastrear as
informaes desde a sua produo at a sua concluso. Consiste na elaborao de manuais
de normas e procedimentos formalizando e detalhando as principais atividades, tais como o
planejamento da contratao, requisio, projeto bsico ou termo de referncia, pesquisa de
preos, elaborao do edital, jugamento.
b) Controles legais: Os controles legais so instrumentos de controle preventivo, que,
devido a sua importncia na preveno de erros e falhas e desvios, foram inseridos na legislao.
Trata-se de um conjunto de regras, descrito na lei ou em normativos infra legais, ou, ainda, em
jurisprudncia consolidada do TCU ou dos tribunais superiores. Estas regras so essenciais para
o controle, sendo obrigatrias para toda a Administrao Pblica. A sua inobservncia configura
irregularidade, demandando correo imediata por parte da entidade.
c) Controles preventivos de fraudes e conluios: O controle interno deve ser visto ento
como meio de assegurar o melhor emprego dos recursos, de prevenir ou reduzir fraudes,
desperdcios ou abusos, contribuindo assim para o cumprimento da misso do rgo pblico.
Nesse sentido, diversas atividades especficas do controle podem ser eficazes na preveno de
fraudes e abusos no processo de licitaes, tais como a anlise circunstanciada dos licitantes,
das propostas e das alteraes contratuais, da verificao das clusulas contidas nos editais,
a fim de evitar direcionamento, fracionamento do objeto ou jogo de planilha.
d) Controles gerais e de acompanhamento das atividades: O controle gerencial uma
importante ferramenta que visa levar a organizao a atingir os seus objetivos institucionais.
Consiste, por exemplo, no controle do andamento dos contratos de servios continuados na
organizao, com vistas a promover novas licitaes no tempo adequado e evitar contrataes
diretas emergenciais por falta de planejamento; determinao de procedimentos de estoques
mximos e mnimos em relao aos itens mais crticos.
e) Segregao de funes: A segregao de funes ou atividades, princpio bsico de
controle interno e essencial para a sua efetividade, consiste na separao de atribuies ou
responsabilidades das funes consideradas incompatveis entre diferentes pessoas. Funes
so consideradas incompatveis quando possvel que um indivduo cometa um erro ou fraude
e esteja em posio que lhe permita esconder o erro ou a fraude no curso normal de suas
atribuies.
Esta atividade de controle preventivo diminui a probabilidade de que erros, impropriedades
ou irregularidades ocorram e no sejam detectados. Consiste no estabelecimento de
procedimentos prevendo separao entre funes e atividades consideradas incompatveis de
autorizao, aprovao, execuo, controle e registro de operaes a fim de reduzir o risco de
ocorrerem erros, desperdcios ou fraudes e de maneira que o trabalho de uma rea ou pessoa
seja automaticamente checado por outra, inteiramente independente da primeira.
f) Controles fsicos: so protees estabelecidas por controles e registros de acesso
fsico e lgico de recursos e registros crticos (equipamentos, estoque, dinheiro e outros bens,
contados periodicamente e comparados com os valores apresentados nos registros de controle
da organizao), especialmente o acesso a sistemas e a informaes sensveis, de modo a evitar
perda, mau uso ou utilizao no autorizada, sendo o seu acesso restrito a pessoas autorizadas.

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COMO COMBATER A CORRUPO EM LICITAES DETECO E PREVENO DE FRAUDES PREVENO DE FRAUDES EM LICITAO

g) Reviso independente: controle tipicamente detectivo, consiste em leitura crtica de atos


ou operaes por um terceiro no envolvido na realizao destas aes, com vistas a assegurar
de maneira razovel a conformidade e a eficincia na execuo desses atos, confrontando-os
com a legislao aplicvel.
Como exemplo, pode-se citar a aprovao do plano de trabalho de uma contratao pela
autoridade competente, assegurando contrataes dentro da estratgia da organizao, evitando
a alocao indevida de recursos.
Para realizar a etapa de mapeamento dos principais riscos e respectivos controles internos
necessrios na atividade de licitao, os rgos e as Entidades podem utilizar uma Matriz de
Riscos e Controles (MRC). A partir da aplicao da MRC, ser possvel determinar a necessidade
de desenvolvimento de mecanismos para a reduo dos riscos de fraudes em licitao, por meio
de implantao ou aprimoramento dos Controles Internos.
A seguir, apresentamos uma Matriz de Riscos e Controle, sem carter exaustivo, que
pode ser utilizada para implantao de um Programa de Integridade (Antifraude) em licitao:

MATRIZ DE RISCOS E CONTROLE - LICITAO

1. FORMALIZAO DOS PROCEDIMENTOS LEGAIS

1 - Atividade Relevante: Elaborar manual de normas e procedimentos de licitao.

Objetivo da Atividade: Garantir normas e padres nas atividades da rea de licitao.

Risco Controle Interno Sugerido

CT#01.01 - Elaborao de um manual de normas definindo os


procedimentos a serem adotados na execuo das principais atividades
relacionadas licitao na Unidade, com especial destaque para: (a)
os procedimentos que devem ser executados; (b) os itens que devem
ser verificados; (c) a indicao dos dispositivos legais que tratam
especificamente sobre a atividade; (d) a previso de identificao dos
responsveis pela execuo, reviso e superviso dos procedimentos.

R#01 - Erros nas atividades e CT#01.02 - Adoo de listas de verificao para auxiliar as atividades
retrabalho, podendo resultar desenvolvidas pelo pregoeiro ou comisso de licitao durante a fase de
em danos ou em atos ilegais. seleo de fornecedor.

CT#01.03 - Estabelecimento de modelos de lista de verificao para


atuao da consultoria jurdica na emisso de pareceres de que trata
o art. 38, Pargrafo nico, da Lei n 8.666/1993, podendo adotar os
modelos estabelecidos pela Advocacia-Geral da Unio.

CT#01.04 - Promover, mediante orientao normativa, a obrigatoriedade


da utilizao dessas listas, as quais devem ser acostadas aos autos dos
processos licitatrios.

Legenda: R#01 Risco 01. CT#01.01 Controle 01, associado ao risco 01.

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FRANKLIN BRASIL SANTOS, KLEBERSON ROBERTO DE SOUZA

1.2 - Atividade Relevante: Normatizao de critrios para pesquisa de preos.

Objetivo da Atividade: Garantir que as pesquisas de preos reflitam os preos praticados no mercado.

Risco Controle Interno Sugerido

CT#01.01 - Elaborao de normativo estabelecendo procedimento


consistente para elaborao de estimativas de preo, a fim de ori-
R#01 - Coleta insuficiente de re- entar as equipes de planejamento das contrataes da Unidade,
ferncias, estimativas sem embasa- inclusive nos casos de contrataes diretas e adeses a atas de
mento, aceitao de preos injustos. registro de preo.

CT#01.02 - Capacitar os servidores envolvidos no processo de


elaborao de pesquisas de preos na entidade.

2. CONTROLES LEGAIS

2.1 - Atividade Relevante: Identificao da necessidade de bens e servios.

Objetivo da Atividade: Garantir que as demandas sejam justificadas e fundamentadas.

Risco Controle Interno Sugerido

R#01 - Ausncia de definio clara da neces- CT#01.01 - Existncia de documento padro expli-
sidade e do respectivo planejamento da soluo, citando a necessidade a ser atendida e a justificativa
levando contratao ineficiente ou ineficaz e ao de escolha da soluo, em termos de demanda de
consequente desperdcio de recursos pblicos contratao ou aquisio.

2.2 - Atividade Relevante: Padronizao de Especificaes mais comuns.

Objetivo da Atividade: Garantir que as aquisies observem o princpio da padronizao.

Risco Controle Interno Sugerido

R#01 - Multiplicidade de esforos para realizar contrata-


CT#01.01 - Padronizao de especificaes
es semelhantes, com consequente esforo desne-
para aquisies que so comuns (e.g., lim-
cessrio para elaborar especificaes da contratao (e.g.,
peza, vigilncia, telefonia, microcomputado-
dificuldade de obteno de preos de referncia ante a
res, etc.) com apoio das diversas unidades
singularidade das especificaes), repetio de erros (e.g.,
sob nossa jurisdio, para uso da equipe de
ante o reaproveitamento de especificaes e de editais)
planejamento da contratao nas licitaes
e perda de economia de escala (ante a impossibilidade de
da Unidade.
contratao conjunta via SRP).

2.3 - Atividade Relevante: Elaborao de Estudos Tcnicos Preliminares

Objetivo da Atividade: Garantir que as demandas sejam elaboradas aps estudos tcnicos preliminares e
analisadas e aprovadas pela autoridade competente.

Risco Controle Interno Sugerido

R#01 - Contratao que no atende necessidade da Ad-


CT#01.01 - Existncia de estudos tcnicos
ministrao, com consequente desperdcio de recursos;
preliminares para justificar a viabilidade da
ou levando impossibilidade de contratar (e.g., suspen-
contratao, demonstrando sua necessidade e
so do mandado de segurana devido a irregularidades);
vinculao aos objetivos institucionais da Uni-
ou levando a especificaes indevidamente restritivas,
dade, inclusive para dispensas e inexigibilidade
com consequente reduo da competio e aumento in-
de contratao.
devido do custo da contratao

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COMO COMBATER A CORRUPO EM LICITAES DETECO E PREVENO DE FRAUDES PREVENO DE FRAUDES EM LICITAO

2.4 - Atividade Relevante: Plano de Trabalho aprovado pela autoridade mxima da organizao

Objetivo da Atividade: Garantir que as aquisies sejam aprovadas pela autoridade mxima da organizao.

Risco Controle Interno Sugerido

R#01 - Contratao fora da estratgia da orga-


CT#01.01 - Existncia de aprovao de plano de trabalho
nizao, com consequente alocao indevida
pela autoridade competente.
de recursos.

2.5 - Atividade Relevante: Elaborao do edital e minuta do contrato

Objetivo da Atividade: Garantir que a elaborao do edital atenda legislao

Risco Controle Interno Sugerido

CT#01.01 - Formulao de modelos de editais de licitao,


check-list, atas de registro de preos e contratos de aquisio
R#01 - Editais sem padro, multiplicidade de
com elementos mnimos necessrios ao cumprimento das
esforos, esforo desnecessrio e repetio
normas aplicveis ao processo de seleo e contratao
de erros.
das empresas, podendo utilizar os editais-padro da AGU
como referncia.

R#02 - Falta de sistematizao sobre o que CT#02.01 Existncia no processo de parecer jurdico que
deve ser verificado na avaliao de legalidade evidencia que as minutas de edital e os anexos foram
executada pela assessoria jurdica, levando encaminhados previamente para apreciao da assessoria
a avaliao de itens com baixo risco de jurdica, em cumprimento ao art. 38 da Lei n 8.666/93;
ilegalidade e a no avaliao de outros com padronizao de lista de verificao com itens mnimos
alto risco de ilegalidade, com consequente que a assessoria jurdica deve avaliar a fim de emitir sua
ineficincia e repetio de erros (e.g., erros aprovao.
j detectados em outros certames e no
examinados).

2.6 - Atividade Relevante: Habilitao e Julgamento das propostas

Objetivo da Atividade: Garantir que a anlise e o julgamento dos documentos de habilitao e a proposta
de preos das empresas sejam realizados de forma adequada.

Risco Controle Interno Sugerido

CT#01.01 - Designao formal de equipe tcnica para auxiliar


R#01 - Exame inadequado dos docu-
a CPL na anlise da documentao de habilitao e propostas
mentos de habilitao e propostas de
de preos nas licitaes para contratao de objetos mais
preos.
complexos (Obras e Tecnologia da Informao TI, por exemplo)

2.7 - Atividade Relevante: Publicidade do edital nos meios previstos na lei de licitaes

Objetivo da Atividade: Garantir que o edital de licitao seja devidamente publicado, em observncia aos
princpios constitucionais da isonomia e da publicidade.

Risco Controle Interno Sugerido

CT#01.01 - Comprovantes de publicao de edital de licitao


R#01 - Publicidade precria do edital,
nos meios previstos no art. 21 da Lei n. 8.666/93 e Lei n.
levando restrio de competitividade
10.520/02, anexados no processo licitatrio.

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FRANKLIN BRASIL SANTOS, KLEBERSON ROBERTO DE SOUZA

2.8 - Atividade Relevante: Designao de CPL, pregoeiro e equipe de apoio

Objetivo da Atividade: Garantir que o processo licitatrio seja conduzido por equipe adequada

Risco Controle Interno Sugerido

R#01 - CPL com composio irregular; ausncia


de rodzio entre os membros da CPL; pregoeiro CT#01.01 - Designao da CPL, pregoeiro e equipe de
sem capacitao e condies efetivas de atuao; apoio previamente licitao, observando os limites
equipes sem conhecimento especializado. legais, rodzio entre os seus membros, capacitao
adequada.
R#02 - Ausncia de rodzio entre os membros
da CPL.

R#03 - Pregoeiro sem capacitao e condies CT#03.01 - Capacitar os servidores envolvidos no


efetivas de atuao. processo de licitao.
R#04 - Equipes sem conhecimento especializado.

3. PREVENO DE FRAUDES E CONLUIOS

3.1 - Atividade Relevante: Anlise das licitantes a fim de identificar situaes que comprometam o carter
competitivo e evitem a participao de empresas impedidas de licitar.

Objetivo da Atividade: Garantir que o processo licitatrio seja realizado em obedincia ao princpio
constitucional da isonomia, sem ocorrncia de fraudes e conluios.

Risco Controle Interno Sugerido

CT#01.01 - Rotinas para verificao de elementos


que comprometem o carter competitivo (vinculos,
documentos falsos, incoerncias e inconsistncias),
R#01 - Existncia de conluio ou adoo de prticas anexando os procedimentos aplicados no processo
anticompetitivas entre as empresas licitantes, licitatrio.
fraudando ou frustrando o carter competitivo da
licitao. CT#01.02 Exigir dos licitantes a apresentao de
declarao formal informando que a proposta foi
elaborada de forma independente (declarao de
independncia de propostas).

CT#02.01 - Verificao, durante a fase de habilitao,


R#02 - Participao de empresas com registro de de registros impeditivos da contratao, pesquisando
penalidades (inidneas, suspensas, impedidas, as bases de dados disponveis de fornecedores
etc.) no processo licitatrio. suspensos, inidneos e impedidos, e anexando o
resultado da consulta no processo licitatrio.

4. SEGREGAO DE FUNES

4.1 - Atividade Relevante: Existncia de segregao de funes nas atividades do processo licitatrio.

Objetivo da Atividade: Garantir que as atividades crticas sejam realizadas por pessoas diferentes

Risco Controle Interno Sugerido

R#01 - Erros, desperdcios ou fraudes em CT#01.01 - Existncia de separao entre funes


decorrncia da realizao de atividade desem- e atividades consideradas incompatveis, tais como
penhada por uma rea ou pessoa sem checagem autorizao, aprovao, execuo, controle e registro
por outra, inteiramente independente da primeira. de operaes.

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COMO COMBATER A CORRUPO EM LICITAES DETECO E PREVENO DE FRAUDES PREVENO DE FRAUDES EM LICITAO

5. CONTROLES GERENCIAIS/ACOMPANHAMENTO DA ATIVIDADE

5.1 - Atividade Relevante: Acompanhamento sistematizado das etapas do processo licitatrio.

Objetivo da Atividade: Produzir informaes que possibilitem tomada de decises; Avaliar o desempenho na
execuo das atividades de licitao.

Risco Controle Interno Sugerido

CT#01.01 - Realizao de acompanhamento das etapas


e prazos de durao da realizao da licitao, de modo a
identificar o tempo mdio gasto em cada etapa e avaliar
os obstculos que possam impactar o andamento regular
do processo licitatrio, estabelecendo indicadores de
gesto na atividade de licitao.

R#01 - Ausncia de informaes gerenciais, CT#01.02 - Existncia de setor/departamento responsvel


levando impossibilidade de avaliao do des- para realizao dos processos licitatrios no mbito da
empenho das aes planejadas e programadas entidade.
para o perodo. CT#01.03 - Implantao de controle eletrnico ou manual
de todos os processos licitatrios realizados no exerccio,
com situao atualizada de cada um deles.

CT#01.04 - Elaborao de controle manual ou eletrnico


das empresas penalizadas com declarao de suspenso,
inidoneidade ou impedimento, complementar a existente
no SICAF.

CT#02.01 - Elaborao de controle manual ou eletrnico


R#02 - Contrataes anteriores acima do valor
das informaes sobre a disponibilidade oramentria
previsto e aditivos contratuais em outros con-
e financeira, incluindo informaes atualizadas sobre a
tratos no previstos, levando a indisponibili-
situao de cada contratao da organizao (planejada,
dade oramentria, com consequente impossi-
licitada, contratada), sobre os valores empenhados,
bilidade de contratao.
liquidados e pagos, e sobre a dotao disponvel.

Fonte: Elaborao prpria com base nos preceitos do documento Riscos e Controles nas Aquisies (RCA) do
Tribunal de Contas da Unio TCU.

PRTICAS RECOMENDADAS
I Instituir polticas e procedimentos formalizados, dispondo sobre regras para prevenir,
detectar e corrigir atos de fraudes e ilcitos no mbito das licitaes, baseados no processo
de gerenciamento de riscos desenvolvido pela entidade; e
II - Utilizar plataforma para operar processos eletrnicos de aquisio, com alertas que
possam indicar a ocorrncia de vnculo entre licitantes; ME e EPP com faturamento superior
ao limite, utilizando benefcio indevidamente; vnculo entre licitante e servidor; empresa
punida com inidoneidade, suspenso e impedimento; itens da licitao com sobrepreo; etc.

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FRANKLIN BRASIL SANTOS, KLEBERSON ROBERTO DE SOUZA

6.3.2 Padres de Conduta e Cdigo de tica

Os padres de comportamento esperados e proibidos de todos dentro da organizao,


incluindo os colaboradores, a alta direo e terceiros, tais como fornecedores e prestadores de
servio, devem estar definidos em cdigos de tica e conduta formalmente institudos. Esse
cdigo um dos principais instrumentos do Programa de Integridade e deve tratar dos valores
e das condutas de forma transparente, ampla e objetiva.
Esse documento deve ser destinado a todos que atuam na entidade e deve esclarecer
as razes e os objetivos da adoo de determinados valores. Adicionalmente, o cdigo de tica
deve contemplar outros aspectos, sobretudo com relao preveno de fraudes e corrupo,
tais como:

ITEM DESCRIO

1 Referncia s polticas da entidade para prevenir fraudes e ilcitos.

Estabelecimento sobre vedaes expressas, tais como aquelas relativas:


a) aos atos de prometer, oferecer ou dar, direta ou indiretamente, vantagem indevida a
agente pblico, nacional ou estrangeiro, ou a pessoa a ele relacionada;
b) aos atos de solicitar ou receber, direta ou indiretamente, vantagem indevida em razo
2
da funo pblica exercida, ou aceitar promessa de tal vantagem;
c) prtica de fraudes, especialmente com relao a licitaes e a contratos pblicos;
d) ao nepotismo; e
e) manuteno de situaes de conflito de interesses.

Esclarecimento sobre a existncia e a utilizao de canais de denncias e de orientaes sobre


3
questes de integridade;

Orientaes quanto proibio de retaliao a denunciantes e os mecanismos para proteg-


4
los;

Previso de medidas disciplinares para casos de transgresses s normas e s polticas da


5
organizao governamental.

Fonte: Guia de Implantao de Programas de Integridade nas Empresas Estatais, CGU, 2015.

desejvel que o cdigo de tica contemple o potencial conflito de interesse de quem


atua nas licitaes, como o recebimento de brindes, presentes ou vantagens nas relaes com
fornecedores.
Assim, pode-se estabelecer, por exemplo, que os colaboradores no podem aceitar, oferecer
ou dar brindes em troca de favorecimento ao ofertante, a si, entidade ou a terceiros.
Para que o cdigo de tica seja efetivo, fundamental que a alta direo promova aes
de disseminao e capacitao, alm de constituir comisso de tica ou outro mecanismo de
controle e monitoramento para o tratamento tempestivo e coerente dos desvios em relao s
normas de conduta da organizao.

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COMO COMBATER A CORRUPO EM LICITAES DETECO E PREVENO DE FRAUDES PREVENO DE FRAUDES EM LICITAO

PRTICAS RECOMENDADAS
I Instituir formalmente cdigo de tica e conduta, efetivo e aplicvel a todos os
colaboradores, alta direo e terceiros, contemplando aspectos relacionados preveno
de fraudes e corrupo;
II - Promover aes de disseminao, capacitao ou treinamento do cdigo de tica;
III - Constituir comisso de tica ou outro mecanismo de controle e monitoramento do
cumprimento do cdigo de tica institudo; e
IV Aprovar plano de trabalho para atuao da comisso de tica.

6.4 Comunicao e Treinamento

6.4.1 Treinamentos peridicos e comunicao sobre o programa


de integridade

A alta direo deve investir em comunicao e treinamento dos colaboradores e terceiros


para que o programa de integridade em licitao funcione efetivamente. As principais polticas
e procedimentos de integridade estabelecidos (poltica de compras, estoque, sustentabilidade,
compras conjuntas, controles internos, cdigo de tica e de conduta, etc.) devem estar acessveis
a todos os interessados e ser amplamente divulgados. A comunicao e o treinamento so
essenciais para incentivar a promoo de uma cultura de tica e de integridade na entidade.
Com base no mapeamento de riscos de fraude em licitao, deve-se oferecer treinamentos
especficos, direcionados especialmente para agentes pblicos que atuem em atividades mais
sensveis (demandantes, oramentistas, pregoeiros, fiscais de contrato). Assim, a alta direo
deve promover a adequada capacitao, com o objetivo de reduzir o risco de as atividades crticas
serem executadas por pessoas sem competncia para tal.
Alm disso, importante que existam instrumentos para aferir a reteno do conhecimento
transmitido e a compreenso das informaes que foram objeto das capacitaes, a exemplo
de formulrios de avaliao de reao de treinamentos e entrevista com os colaboradores.

PRTICAS RECOMENDADAS
I Instituir um plano de capacitao em governana de aquisio e fraudes em licitao
dos colaboradores ou incluir no plano eventualmente existente; e
II Adotar medidas de incentivo participao do pblico interno nos eventos de capacitao
relacionados ao programa de integridade em licitao.

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FRANKLIN BRASIL SANTOS, KLEBERSON ROBERTO DE SOUZA

6.4.2 Canais de denncia de irregularidades

Essencial em um programa de integridade bem estruturado, a existncia de canais


para recebimento de denncia de fraudes em licitao, abertos e amplamente divulgados a
colaboradores e a terceiros, aumentam a capacidade de deteco de irregularidades, permitindo
sua imediata interrupo e a tempestiva remediao dos danos gerados.
A criao de canais de comunicao para os colaboradores, fornecedores e comunidade
mostra-se como uma forte ferramenta de compliance, sendo relevante para a denncia de
irregularidades e para esclarecer dvidas sobre dilemas ticos, colaborando para o desenvolvimento
e o fortalecimento do ambiente tico e para uma boa governana corporativa (KAYE, 1996).
Um sistema de ouvidoria pode funcionar como canal de denncia, tendo em vista que ele
j atua no dilogo entre o cidado e a Administrao Pblica, conferindo maior transparncia ao
relacionamento da organizao com as partes interessadas, permitindo o encaminhamento de
sugestes, elogios, solicitaes, reclamaes e denncias.
Ademais, importante que os canais de denncia apresentem as seguintes caractersticas:
i) permita que o denunciante acompanhe o andamento da denncia; e ii) cumprimento pela
entidade pblica das regras de confidencialidade e proibio de retaliao, estabelecendo
mecanismos destinados proteo de denunciantes de boa-f (inciso X, do art. 42 do Decreto
n 8.420/2015).
Considerando o nmero de contrataes pblicas, a frequncia com que aparecem na
imprensa notcias veiculadas, dando conta de desvios de conduta nas contrataes pblicas, as
fraudes em licitaes identificadas pelos rgos de Defesa do Estado (CGU, MPF, PF, etc.), alm
da quantidade de denncias e representaes que so encaminhadas aos rgos de Controle
Interno e Tribunais de Contas, a existncia de meios prprios, tais como canal de denncia
formal ou ouvidoria de fundamental importncia para o efetivo combate a essas irregularidades.

PRTICAS RECOMENDADAS
I Instituir canais para recebimento de denncia, inclusive de fraudes em licitao, de
forma a contemplar diferentes pblicos, podendo incluir: telefone, internet, formulrios
fsicos (papel), correio eletrnico, etc.; e
II Estabelecer regras claras para a proteo dos denunciantes de boa-f, evitando
retaliao e permitindo a realizao de denncias annimas.

6.4.3 Transparncia da pessoa jurdica

A Administrao Pblica deve adotar aes de transparncia quanto a seus programas,


aes, projetos, obras, decises, oramentos, competncias e estrutura organizacional, despesas,
transferncias de recursos financeiros e resultados, induzindo a alta direo e seus colaboradores
a agirem com mais responsabilidade e eficincia no desempenho de suas atribuies.

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COMO COMBATER A CORRUPO EM LICITAES DETECO E PREVENO DE FRAUDES PREVENO DE FRAUDES EM LICITAO

Sobre esse tema, a Lei n 12.527/2011 (LAI - Lei de Acesso Informao) apresenta
dispositivos especficos sobre licitaes e contratos, dispondo no art. 7 que o acesso informao
compreende, entre outros, os direitos de obter: VI - informao pertinente administrao do
patrimnio pblico, utilizao de recursos pblicos, licitao, contratos administrativos.
O art. 8 complementa ao definir como dever a divulgao voluntria, em local de fcil
acesso, de informaes concernentes a procedimentos licitatrios, inclusive os respectivos
editais e resultados, bem como a todos os contratos celebrados. Para essa divulgao
devem ser utilizados todos os meios e instrumentos legtimos, sendo obrigatria a divulgao
na Internet.
Nesse contexto, alm da disponibiliza-
A OCDE (2011) recomenda introduzir a
o dessas informaes, fundamental que
transparncia na fase anterior publicao
as organizaes governamentais publiquem
de editais e avisos de licitao por meio da
integralmente na internet todos os instru-
preparao e da publicao de planos de
mentos que integram o processo de licitao,
compras pblicas e processos licitatrios
tais como: solicitao de aquisio, estudos
de cada rgo pblico.
tcnicos preliminares, estimativas de preos,
pareceres tcnicos e jurdicos, etc. Quanto
mais a entidade implementar polticas relacionados transparncia pblica, mais ela estar
legitimando as aquisies sob os princpios constitucionais (legalidade, impessoalidade, morali-
dade, publicidade e eficincia) e estimulando o controle social da gesto pblica.
Ademais, como forma de divulgar o modo como os recursos pblicos esto sendo geridos
e se esto sendo utilizados adequadamente no interesse pblico e de acordo com a poltica
de integridade da organizao, importante publicar na internet o plano de aquisies que
contemple para cada contratao pretendida, informaes como: descrio do objeto, quantidade
estimada para a contratao, valor estimado, identificao do requisitante, justificativa da
necessidade, perodo estimado para executar a aquisio (e.g., ms), programa/ao suportado(a)
pela aquisio, e objetivo(s) estratgico(s) apoiado(s) pela aquisio; e, ainda, a agenda de
compromissos pblicos do principal gestor responsvel pelas aquisies (Acrdo TCU n
2.622/2015 Plenrio).

PRTICAS RECOMENDADAS
I Promover a transparncia relacionada a licitaes e a contratos da entidade pblica s
partes interessadas, nos termos previstos na Constituio Federal e na legislao vigente;
II Publicar todos os documentos que integram os processos de aquisio (e.g., solicitao
de aquisio, estudos tcnicos preliminares, estimativas de preos, pareceres tcnicos
e jurdicos etc.) na internet, a menos dos considerados sigilosos nos termos da lei, em
ateno aos arts. 3, I a V, 5, 7, VI e 8, 1, IV e 2, da Lei n 12.527/2011; e
III Divulgar na internet seu plano de aquisies e agenda de compromissos pblicos do
principal gestor responsvel pelas aquisies.

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FRANKLIN BRASIL SANTOS, KLEBERSON ROBERTO DE SOUZA

6.5 Monitoramento do Programa de Integridade


6.5.1 Monitoramento contnuo do programa de integridade
em licitao

As atividades de monitoramento avaliam como cada um dos parmetros do programa de


integridade est funcionando dentro da organizao governamental, fornecendo informaes
valiosas para avaliar sua efetividade e promover seu aperfeioamento na preveno, deteco e
combate s fraudes em licitao. Em razo disso, o programa deve ser continuamente monitorado
para verificar se os parmetros permanecem adequados e capazes de abordar novos riscos.
Uma alterao na legislao ou edio de nova regulamentao pode provocar o surgimento
de novos riscos. Veja-se o exemplo da Instruo Normativa SLTI n 3/2013, que alterou a
Instruo Normativa n 02/2008, que trata da contratao de servios na Administrao Pblica
Federal. Por meio dessa alterao, ficou permitida Administrao Pblica exigir do licitante
a comprovao de que tenha executado servios de terceirizao compatveis em quantidade
com o objeto licitado por perodo no inferior a 3 (trs) anos. Com isso, aumentou o risco de
fraudes na apresentao dos documentos de habilitao dos licitantes, tais como contratos de
prestao de servios e atestados de capacidade tcnica falsos para comprovar o tempo mnimo
de experincia de 3 (tres) anos. Assim, o monitoramento permitir avaliar se o controle interno
continua adequado e capaz de abordar esses novos riscos.
Ademais, se em decorrncia das atividades de monitoramento for constatado o descum-
primento das regras do programa de integridade em licitao, deve-se comunicar tempestivamente
os responsveis pela tomada de aes corretivas na organizao e monitorar a fim de verificar
se as deficincias constatadas foram efetivamente regularizadas em tempo hbil.

PRTICAS RECOMENDADAS
I Estabelecer diretrizes para garantir que, de ofcio, sejam apurados os fatos com indcio
de irregularidade ou contrrios s polticas da entidade, promovendo a responsabilizao
em caso de comprovao; e
II Estabelecer procedimentos que assegurem a pronta interrupo de irregularidades e
a tempestiva remediao dos danos gerados.

6.5.2 Procedimentos que assegurem a pronta interrupo da


fraude ou de irregularidades e a tempestiva remediao
dos danos gerados.

Os normativos internos da organizao governamental devem dispor acerca de procedi-


mentos a serem adotados no caso de investigao de denncias, tais como prazos de concluso,
responsveis pela apurao, identificao da instncia ou da autoridade responsvel para a qual
os resultados das investigaes devero ser reportados, etc.

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COMO COMBATER A CORRUPO EM LICITAES DETECO E PREVENO DE FRAUDES PREVENO DE FRAUDES EM LICITAO

A Administrao Pblica pode ter cincia de indcios de fraudes em licitao por meio
das atividades de monitoramento contnuas, dos resultados dos trabalhos de auditoria, do
recebimendo nos canais de denncia e das investigaes internas promovidas pela prpria
entidade. A partir do conhecimento desses indcios, deve a organizao promover apuraes
adequadas, e uma vez confirmada a fraude, adotar medidas para a pronta interrupo da
irregularidade e a tempestiva remediao dos danos gerados.

PRTICAS RECOMENDADAS
I Realizar atividades de monitoramento contnuo ou independente, para verificar se a
estrutura do programa de integridade est em efetivo funcionamento; e
II Comunicar tempestivamente as no conformidades constatadas no programa em
decorrncia dessas atividades aos agentes responsveis pela adoo das medidas
corretivas na estrutura da organizao.

6.5.3 Aplicao de medidas disciplinares em caso de violao


do programa de integridade

Para que um programa de integridade em licitao tenha efetividade esperada e seja


levado a srio pelas partes interessadas, de fundamental importncia a aplicao de medidas
disciplinares em caso de constatao de violao do programa, demonstrando que desvios de
condutas em relao s suas polticas e procedimentos no sero tolerados pela organizao.
A entidade deve dispor de procedimentos formalizados que especifiquem quais medidas
devero ser aplicadas em cada caso, tais como censura tica, sanes administrativo-
disciplinares, divulgao das punies, pblico interno e externo, etc. e qual rea ser responsvel
pela apurao dos fatos.

PRTICAS RECOMENDADAS
I Estabelecer medidas disciplinares a serem aplicadas s partes interessadas nos casos
de violao do programa de integridade em licitao; e
II Acompanhar a implementao das sanes aplicadas, para que sejam aplicadas de
forma tempestiva e integral.

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COMO COMBATER A CORRUPO EM LICITAES DETECO E PREVENO DE FRAUDES REFERNCIAS

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Esta obra foi composta em fonte Palatino Linotype, corpo 10
e impressa em papel Offset 75g (miolo) e Supremo 250g (capa)
pela Grfica e Editora O Lutador, em Belo Horizonte/MG.

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