El diablo est en los detalles.

La Ley de tierras y el desmonte tcnico de la funcin

social de la propiedad?

Por: Sergio Carvajal Gallego

La bsqueda de soluciones a los problemas que tradicionalmente han alimentado los

conflictos en el campo condensa el espritu del Acuerdo Final presentado por el Gobierno
Nacional y las FARC-EP. Aunque se deba reconocer con toda franqueza que se trata de una
tarea titnica, sorprende negativamente que el Proyecto presentado por el Gobierno para
implementar el Punto Uno, no slo contradiga los principios del Acuerdo, sino que en
algunos apartados, corra el riesgo de ser ms regresivo que los ordenamientos normativos
existentes en la actualidad. Un breve examen del Captulo IV (artculos 94-104), en el que
se tipifican y regulan los mecanismos que haran efectiva la funcin social de la propiedad,
despierta inquietantes preguntas.

En el ordenamiento normativo colombiano, la idea de la funcin social de la propiedad

establece en trminos generales, que quien tenga dominio sobre un predio grande tiene la
responsabilidad de ponerlo a producir, o de lo contario corre el riesgo de perder el dominio
sobre dicho predio a travs de una extincin de dominio. Aunque muchos analistas de la
reforma agraria han sealado que su aplicacin ha sido deficiente o marginal a lo largo de
la historia, otros sealan tambin que ha servido como fundamento legal contra el
acaparamiento de tierras.

El Proyecto de Ordenamiento Social de la Propiedad y las Tierras Rurales reglamenta

nuevamente este principio. De acuerdo con lo consignado en los artculos 96 y 101 del
proyecto en cuestin, el incumplimiento de la funcin social de la propiedad por ms de 3
aos puede acarrear una multa y/o la extincin del dominio. Tanto el mecanismo de
sancin econmica, como el de extincin de dominio, cumplen la funcin de ejercer
presin sobre las grandes propiedades improductivas. Ante la amenaza de multas o de
expropiacin no remunerada, se espera que los dueos tomen una decisin: o vender la
porcin del predio que no estn utilizando, de manera que se activen los mercados de tierras
pequeas y medianas; o ponerla a producir activamente para que la demanda de mano de
obra genere un mercado de trabajo.

Como dicen que el diablo est en los detalles, vale la pena detenernos en el artculo 96. El
primer inciso establece que la Agencia Nacional de Tierras podr imponer una sancin
econmica a los propietarios o tenedores que lleven ms de 3 aos sin explotar sus predios
parcial o totalmente. El segundo inciso expone las tres condiciones necesarias para que la
sancin econmica pueda ser aplicada: La primera es que el predio est econmicamente
inactivo. La segunda es que tenga un tamao determinado y cuente con unas caractersticas
especficas. El artculo 97 determina que el tamao mnimo y las caractersticas especficas
sern fijados por la UPRA para cada zona, por lo que probablemente se tratar de un
proceso tcnico con poca participacin de las comunidades.
La tercera condicin necesaria establece que la sancin procede cuando debido a esa no
explotacin, [los predios] no estn generando ingresos a sus propietarios o tenedores. El
uso de una conjuncin entre las tres condiciones, implica que la aplicacin de la sancin
procede solo cuando todas ellas se cumplen. En otras palabras, la sancin econmica
procede solo cuando adems de tener un tamao y unas caractersticas especficas, el predio
est inexplotado, y adems no est generando ingresos a sus propietarios. Es posible que
el predio pueda generar ingresos a sus propietarios o tenedores aun cuando no est siendo
explotado? Y en caso de que s, hara esto que la sancin fuera improcedente? Debido a
la estructura lgica del artculo, me inclinara a afirmar que s es posible, y que en efecto
hara improcedente la sancin.

La falta de claridad en la redaccin de este artculo podra terminar ofreciendo garantas a

individuos que aunque fcticamente estn violando la funcin social de la propiedad por no
estar explotando el predio, logren demostrar que les est generando ingresos. Se me ocurre,
por ejemplo, que quienes tengan lotes de engorde en regiones de alta valorizacin de los
precios de la tierra, o quienes especulen financieramente a travs de inversiones en tierras,
podran beneficiarse de dicha ambigedad. Estas minucias no son cosa menor en el pas del
Sagrado Corazn. Basta recordar la sofisticada estrategia que ide un prestigioso bufete de
abogados para legalizar las apropiaciones ilegales de baldos de sus clientes en la
Altillanura.

Poca claridad hay tambin en lo que respecta a la relacin entre la sancin econmica, y la
extincin de dominio. Es difcil saber a ciencia cierta si la sancin econmica es una
precondicin necesaria de la extincin de dominio. Mientras en los artculos 99 y 100 se
afirma que la persistencia de las condiciones que dieron lugar a la sancin luego de 18
meses de haber sido aplicada, son una causa inmediata de extincin de dominio, el artculo
101 no menciona ms causas de extincin de dominio, que la no explotacin de los predios
por ms de 3 aos continuos. Es necesario que el Ministerio de Agricultura o la Agencia
Nacional de Tierras aclaren si se trata de dos mecanismos autnomos, o si por el contrario
estn encadenados. En caso de ser as, la extincin de dominio dependera de un
mecanismo que como acabamos de ver, puede terminar haciendo poco contra quienes
acaparan la tierra para especular con ella.

La importancia de clarificar estos asuntos es particularmente alta si se tiene en cuenta que

la macabra combinacin de medios legales e ilegales ha dinamizado las dinmicas de los
conflictos rurales. A pesar de las expectativas, el contenido del Proyecto de Ordenamiento
Social de la Propiedad y las Tierras Rurales ha prendido las alarmas entre importantes
sectores del movimiento popular y campesino. El temor es que adems de dejar sin piso
slido a la Reforma Rural Integral, se profundice un modelo de desarrollo que agrave los
problemas del campo.

Bogot D.C., 27 de abril de 2017