Contenido

I. Introduccin
1. El desarrollo humano en el espacio
2. La centralizacin
a. A qu se debe la centralizacin
La geografa
La economa
La poltica
La cultura
b. Cundo la centralizacin econmica es un problema?
c. Cundo el centralismo poltico es un problema?
d. La centralizacin fiscal
e. Centralizacin del desarrollo humano
3. Descentralizacin para el desarrollo humano
a. Los modelos de descentralizacin
Los modelos de la descentralizacin econmica
Los modelos de la descentralizacin poltica
b. Descentralizacin econmica para el Desarrollo Humano
La inversin descentralizada
Polticas macroeconmicas descentralistas
Polticas sectoriales-regionales
Polticas sociales
c. Descentralizacin poltica
Descentralizacin y reforma del Estado
Las polticas pblicas determinan la poltica
d. Descentralizacin fiscal: el puente entre la economa y la poltica
Los principios de la descentralizacin fiscal para el desarrollo
humano
La estructura fiscal descentralizada
La administracin fiscal territorial
4. El Per hacia la descentralizacin
a. El retorno de la descentralizacin: el nuevo contexto
b. La necesidad de una estrategia de largo plazo
c. Claridad en las funciones de los niveles de gobierno
d. Reflexiones finales
II. La regionalizacin frustrada
III. Retorno descentralista
IV. De la descentralizacin a la regionalizacin
1. Los primeros pasos hacia las regiones
2. La urgencia de modificar los mecanismos de representacin
3.La descentralizacin fiscal
V. Regionalizacin y desarrollo territorial
 Descentralizacin y regionalizacin en el Per

I.Introduccin
Es conocido que el Per es un pas muy centralizado, tanto econmica
como polticamente. Los indicadores estadsticos as lo muestran. An
ms, la percepcin o imagen generalizada de la poblacin es que en
Lima (centro) se concentran todas las oportunidades y la riqueza,
mientras que en el resto del pas (la periferia) estn la pobreza y la
exclusin. Por estas razones, existe tambin la idea que la
descentralizacin es uno de los grandes remedios para resolver estos
problemas que, en el fondo, son de un agudo desarrollo desigual
regional. Si bien existen varios indicadores sobre centralizacin
econmica, estatal y fiscal, la mayor parte son muy agregados,
discontinuos y, en muchos casos, poco confiables. La informacin
existente no permite tener ideas precisas sobre la centralizacin; por ello,
a menudo se tiende a confundir concentracin con centralizacin, o
centralismo estatal con centralizacin econmica en Lima. Pero lo ms
importante es que la centralizacin es catalogada como un mal en s. Es
importante, en consecuencia, explicar qu es centralizacin, a qu se
debe y porqu es un problema.

Segn el Informe de Desarrollo Humano del Per (2002), el mayor ndice

de Desarrollo Humano (IDH) lo tienen tanto el Departamento de Lima
(0.747) como la provincia de Lima (0.755), mientras que el menor IDH
departamental lo tiene Apurmac (0.457) y, a nivel provincial, ste le
corresponde a Pachitea (Hunuco) (0.377). Por otro lado, los mayores
ndices provinciales se concentran en la costa alrededor de Lima
Metropolitana y en las ciudades grandes de la costa, mientras que los
menores ndices los tienen las provincias ms rurales y menos pobladas
de la sierra y algunas provincias de selva (INDH 2002). Adems, el IDH
se asocia con la cantidad y calidad de las vas de comunicacin. All
donde hay una buena carretera las probabilidades de un ndice mayor
son altas, mientras que en aquellas provincias alejadas y sin buenos
caminos el ndice se hace bajo.
Este conjunto de datos nos dice que en el Per existe una concentracin
del desarrollo humano en Lima y la costa los cuales muestran una
notable superioridad en comparacin con la sierra y la selva. Estas
conclusiones no sorprenden; ms bien, confirman el saber convencional.
Lo que es novedoso, desde el enfoque del Desarrollo Humano, es que la
centralizacin no es slo de ingresos o producto por persona, sino
tambin de gente que puede vivir ms tiempo y que tiene mayor
educacin. En buena cuenta, lo que el IDH refleja es toda una
organizacin social, econmica y poltica que favorece a aquellos que
estn en los centros y desfavorece a los que estn en las periferias.
El gran desafo de la descentralizacin es en verdad tratar de cambiar
esta organizacin, para favorecer a todos de la misma manera.
Una caracterstica estructural de la sociedad peruana es la concentracin
del poder poltico y econmico, lo que ha generado un profundo
desequilibrio entre Lima y las regiones. Se pone as en evidencia que la
exclusin social y econmica tiene tambin una dimensin territorial.
Las regiones tienen el rol de periferia subordinada a un bloque
dominante, nacional y transnacional, que ha sido incapaz de construir un
proyecto de desarrollo inclusivo durante nuestra historia republicana. La
forma centralizada y autoritaria de ejercicio del poder ha facilitado la
imposicin de una estructura social con profundas inequidades y
desequilibrios sociales.
La exigencia por transformar esta realidad est presente desde nuestra
primera Constitucin, en la cual se plante el debate entre centralismo y
federalismo.
Desde entonces, los sectores dominantes han tenido la capacidad y,
sobre todo, la fuerza para bloquear y frustrar los diversos intentos
descentralistas, en el marco de la preservacin de una sociedad muy
excluyente.
Los desequilibrios territoriales se profundizaron en los aos noventa,
durante los cuales el fujimorismo aplic el modelo neoliberal mediante un
rgimen poltico autoritario, que encontr las condiciones adecuadas
para su desenvolvimiento luego del fracaso del gobierno aprista y la crisis
general del sistema de partidos.
Para imponerse, el rgimen impuls una estrategia orientada a debilitar
el rol del Estado, de las instituciones bsicas de la democracia, del
sistema de partidos y de las diversas formas de organizacin de la
sociedad. La hiperconcentracin del poder fue un aspecto sustancial del
modelo autoritario.
El colapso del rgimen fujimorista abri una nueva posibilidad para
institucionalizar la democracia en el Estado y la sociedad peruana. En
ese marco favorable, la descentralizacin logr abrirse espacio y, junto
con la participacin, se constituyeron en componentes significativos del
proceso poltico democrtico.
Los cuatro aos de transicin nos han mostrado los serios problemas
que deben enfrentar nuestras sociedades para avanzar en la
consolidacin del rgimen democrtico. La incapacidad, la debilidad y la
falta de liderazgo del gobierno de Alejandro Toledo son sin duda algunos
factores, pero son slo parte del problema.
Continan vigentes los ejes fundamentales del modelo econmico del
fujimorismo, con un crecimiento sostenido que es al mismo tiempo
profundamente excluyente y generador de mayor pobreza y desigualdad.
Asimismo nos encontramos con la persistencia de la crisis del sistema de
partidos, sin capacidad de renovacin para superar la profunda brecha
que los separa de la sociedad y el ciudadano. Finalmente est la
fragmentacin del tejido social y el debilitamiento de las diversas
expresiones organizadas de la sociedad, en particular de los sindicatos.
Se trata, por tanto, de una crisis que va ms all del gobierno y que
abarca al conjunto del sistema poltico. En este marco se ha logrado que
el gobierno cumpla con los plazos constitucionales y avance hacia las
elecciones del ao 2006, para la conformacin de un nuevo gobierno. La
crisis de la poltica es tan profunda que la continuidad electoral se vuelve
un logro.
Nos encontramos, adems, con un creciente descontento y
distanciamiento de la poblacin respecto de la democracia. En este
marco resurgen las tendencias autoritarias, que no son coyunturales sino
que representan una forma de entender el ejercicio del poder a lo largo
de nuestra vida republicana, en la cual han fracasado los diversos
intentos por sustentar la dinmica poltica en un marco constitucional.
La descentralizacin junto con la participacin ciudadana es la nica
reforma significativa que se ha logrado instalar en este perodo. Ha
enfrentado grandes problemas y errores en su implementacin, pero est
avanzando y estamos iniciando una nueva fase: la regionalizacin. En
este artculo presentamos un rpido recuento de la descentralizacin en
las ltimas dcadas, as como un anlisis del actual proceso
descentralista, para terminar con una descripcin y un balance de la
recin iniciada regionalizacin.
1. El desarrollo humano en el espacio
El desarrollo humano es el proceso de expansin de las capacidades y
derechos de las personas, hacia un marco de igualdad de oportunidades,
en el cual todas las personas pueden progresar en libertad. As, el
desarrollo humano (DH) es un proceso permanente en el cual debe
progresar cada persona, al mismo tiempo que progresan todos los
dems.
Para que ello suceda, es necesario contar con un marco institucional,
legal y cultural que fomente la igualdad de oportunidades. Sobre esta
base, el desarrollo viene a ser el uso pleno de la libertad que tienen las
personas para decidir sobre sus vidas, sus ocupaciones, su consumo, su
cultura y, en general, para lograr vidas plenas. Los dos primeros de estos
tres elementos, un proceso permanente y un marco contextual, son
condiciones para que se d el tercero, el pleno uso de las libertades, y
son los aspectos sobre los que se puede actuar directa o indirectamente
desde la sociedad y desde el Estado. El tercero es potestad exclusiva de
cada persona y puede ser tan diverso como personas hay en el mundo.
Esto hace del desarrollo humano un proceso muy personalizado, pero
que al mismo tiempo se realiza en sociedad, pues el desarrollo como
libertad depende de toda la sociedad. En otras palabras, el desarrollo
humano se da a un nivel micro-social, pero como parte de toda la
sociedad.
Todo proceso de desarrollo humano se da en un determinado lugar que
tiene caractersticas geogrficas y socio-econmicas particulares que, a
menudo, condicionan las posibilidades de un mayor o menor progreso.
En consecuencia, el desarrollo humano se da en un territorio donde las
personas establecen una doble relacin con l. Por un lado, dependen o
se subordinan a los fenmenos generados por y dentro del espacio,
como lo son las distancias y la tendencia a la aglomeracin humana en
centros poblados de distinto tamao. Por otro lado, las personas son
capaces de cambiar las caractersticas del espacio en funcin de sus
intereses individuales y colectivos. Adems, el espacio es apropiable; en
consecuencia, tiene dueos que organizan sistemas de propiedad de
territorios, aguas y de recursos naturales existentes en diversos lugares.
As, el desarrollo humano evoluciona dentro de territorios determinados
en funcin de tres parmetros espaciales: las distancias, los centros y la
propiedad del espacio y sus recursos. Sobre la base de estos
parmetros, la ampliacin de capacidades, derechos y oportunidades
puede favorecerse en algunos casos y desfavorecerse en otros. Todo
depende de la manera en que los factores espaciales afectan los
determinantes del desarrollo humano de las personas.
Las distancias y la centralidad llevan inexorablemente a la organizacin
espacial de la sociedad en centros urbanos contornados de periferias
rurales. Es decir, las sociedades funcionan mayormente en espacios
comprendidos por una o varias ciudades (centros) que articulan
econmica y socialmente, hasta ciertos lmites, un entorno rural.
El continuum espacial de ciudad y campo llegado a cierta dimensin,
conforma una regin que, desde una perspectiva econmica, es un
conjunto de mercados existentes en el espacio articulados a un centro
del cual dependen. Desde una perspectiva socio-poltica, la regin es el
espacio de reproduccin de la sociedad regional, con los intereses
sociales definidos en buena parte por la estructura de propiedad de los
factores productivos existentes en su mbito.
As, el desarrollo humano se da por regiones, en sistemas centro-
periferia, que organizan la economa y la sociedad. La centralidad y los
centros urbanos actan como los ejes dinmicos de la sociedad en el
espacio. Si el centro es capaz de tener un crecimiento econmico de
manera articulada con su periferia y, al mismo tiempo, de repartir hacia la
periferia los frutos de dicho crecimiento, entonces las posibilidades de
generacin de oportunidades iguales para todos (habitantes urbanos y
rurales) es alta. En dicho caso, el desarrollo humano regional debera
progresar positivamente. En caso contrario, es decir, cuando el centro
crece y no disemina sus mejoras hacia la periferia, entonces la
centralizacin se presenta como problema y como factor de
segmentacin del desarrollo humano. Los factores esenciales del
desarrollo regional del sistema centro-periferia son: la articulacin
econmica y la distribucin.
La forma como adquieren las personas habilidades y derechos y la
manera como se genera oportunidades iguales dentro de un territorio son
las cuestiones centrales que determinan las posibilidades de un
desarrollo humano regional o local. La adquisicin de derechos y
capacidades pasa por un proceso que comienza por tener una adecuada
alimentacin y salud en la niez, un buen entorno familiar, una buena
educacin y acceso a la cultura, para luego encontrar trabajo o realizar
alguna actividad empresarial, tener una familia, participar en sociedad, en
la poltica, en la cultura, en la creacin y llegar a una madurez y vejez
plenas para continuar as con el ciclo de vida de la siguiente generacin.
Todo ello se realiza en sociedades que se reproducen o, ms bien, entre
personas y familias que lo hacen como parte integrante de una sociedad
local o regional. Las oportunidades iguales se generan socialmente a
travs de los mercados, del Estado, de las redes sociales, de las
organizaciones; es decir, se generan a travs de organizaciones,
normas, leyes y polticas que tienen materialidad en el espacio. En
verdad, el desarrollo humano se da, en su mayor parte, en territorios
limitados o localidades donde las personas viven cotidianamente.
Por ello, el desarrollo humano requiere que en cada uno de los
momentos de la vida de las personas las cosas estn organizadas en
cada espacio o territorio habitado y que los recursos estn disponibles
para que se logre los mejores resultados. Esto hace que el desarrollo
humano dependa de muchos factores, mltiples instituciones y
organizaciones que deben tomarse en cuenta para plantear estrategias
de desarrollo regional o local.
El concepto del desarrollo humano es de una gran amplitud. Por esta
razn, a menudo se le reduce, adoptando el ndice de desarrollo humano
(IDH) como un sinnimo.
El IDH, que es la combinacin de esperanza de vida, logro educativo e
ingreso, es tomado como los factores que llevan al desarrollo humano; a
pesar de ser solamente un indicador resumen De aqu, sin ms trmite,
se pasa a la mejora de la educacin, salud, alimentacin e infraestructura
bsica como los objetivos del desarrollo humano. Se puede inclusive
llegar a una situacin en la cual los componentes de las polticas
sociales, como la educacin y la salud, se convierten en las nicas
polticas para el desarrollo humano, pese a que si bien son instrumentos
imprescindibles para dicho fin no lo abarcan en su complejidad. Esta es,
una interpretacin limitada del sentido del desarrollo humano.
Los componentes del IDH miden mejor el nivel de desarrollo que el
tradicional producto o ingreso per.-cpita. De hecho, si en cada distrito o
provincia se alcanzara mayor educacin, mayor esperanza de vida y
mejores ingresos, los niveles de desarrollo de las personas seran
cualitativamente mejores. Sin embargo, el desarrollo humano es poder
utilizar todos estos atributos para que cada individuo alcance sus
aspiraciones dentro de su localidad y regin. En realidad, el desarrollo
humano no slo es alcanzar ciertas caractersticas personales y ciertos
niveles de bienestar; es poder utilizarlos para el bien propio y el ajeno.
Ah es donde el desarrollo humano deja de ser una meta alcanzada y se
convierte en un proceso permanente y motor para el desarrollo del resto
de personas, de la familia, del barrio, de la localidad, la regin y la
nacin. Es entonces cuando las personas muestran su creatividad y su
capacidad emprendedora para mejorar su situacin y las condiciones
productivas en sus provincias y regiones. La libertad de poder crear para
beneficio del resto y para la propia satisfaccin, o la capacidad de
combinar los factores para generar empresas, contribuyen al desarrollo
humano. Pero todo esto no siempre puede hacerse en solitario; ah es
donde aparece la asociatividad como medio para agrupar a las personas
y para superar las debilidades propias del individuo. Esto se da en
general en la localidad donde uno vive, generando y construyendo
organizaciones e instituciones que permiten mejorar la interaccin
humana, tanto en el plano econmico y social como en el poltico y
cultural. La asociatividad en poltica lleva a la organizacin del estado, a
la conformacin de gobiernos y a la gobernabilidad. As, las personas se
asocian libremente para resolver sus problemas colectivos. Por ello,
participar en poltica de manera asociada es una forma de ejercer el
desarrollo humano.
Finalmente, las personas ms pobres, de las localidades y regiones ms
excluidas y desposedas, pueden aspirar a tener los mismos derechos
que el resto si se las agencian para abogar por s mismas. El desarrollo
humano debe permitir la inclusin de las voces de estas personas, pues
es a partir de ellas que la sociedad y los gobiernos deben procesar
soluciones para su inclusin y para hacerlas partcipes de ellas.
2. La Centralizacin
La concentracin econmica en el espacio y la centralizacin estatal son
procesos histricos que se han dado en casi todos los pases modernos.
La actividad econmica suele tender a concentrarse en determinados
lugares por lo general, en ciudades que se convierten en centros que
articulan los territorios que los entornan. Igualmente la organizacin
estatal tiende a establecerse jerrquicamente en el espacio segn la
historia geopoltica de cada pas. La concentracin econmica en el
espacio, o centralizacin econmica, es un fenmeno espacial, mientras
que el centralismo estatal o centralizacin poltica, es un fenmeno
institucional.
Trataremos estos temas con especial referencia al Per, aunque los
factores de su centralizacin pueden ser muy similares a los de otros
pases.
a. A qu se debe la centralizacin?
La centralizacin tiene una larga historia tras de s. Ha sido un proceso
de larga duracin que ha ido organizando las sociedades en funcin de
los modelos econmicos y polticos dominantes en cada poca. La
centralizacin poltica tiene una raigambre bsicamente feudal y
autoritaria que ha ido evolucionando con la aparicin del capitalismo y el
desarrollo de la democracia hacia sistemas econmicos y polticos
descentralizados. En el Per, la centralizacin estatal tiene un origen
colonial que se mantuvo durante la repblica con modificaciones
institucionales, mientras que la centralizacin econmica se configur
despus de la segunda guerra mundial con el establecimiento del modelo
econmico primario-exportador y semindustrial, que hizo que se
concentrara la industria en Lima.
En el Per, la combinacin de centralizacin econmica con centralismo
poltico-estatal ha configurado un problema de centralismo agudo.
Los determinantes de este gran problema estn en la geografa, la
economa, la poltica y la cultura.

La geografa

La geografa y los recursos naturales del Per han condicionado los

asentamientos de la poblacin en lugares tales como los valles de la
costa, los valles interandinos y las riberas de los ros amaznicos. La
quebrada orografa peruana combinada con un rpido crecimiento
demogrfico ha ubicado a la poblacin de manera tal que sobresalen dos
caractersticas: una alta concentracin en la costa y una fuerte dispersin
en la sierra y en la selva.
Cuando se sobrevuela el Per no deja de impresionar lo desrtico de su
costa, lo arrugado de su sierra y la exhuberancia de su selva.
Difcilmente podra imaginarse que los asentamientos humanos hayan
podido ubicarse tambin en algunos lugares carentes de facilidades
naturales para vivir, tales como suelos, aguas, tierras de cultivo, clima,
altitud.
El resto del territorio nacional es agreste y de difcil habitabilidad. La
consecuencia lgica es que, haya una infinidad de centros poblados
dispersos en la sierra y la selva, en territorios cuyos recursos slo
permita un reducido nmero de pobladores y que a la vez, se hayan
formado ciudades grandes, con Lima a la cabeza, para poder albergar al
resto de la poblacin, dada la creciente presin demogrfica.
La centralizacin econmica y demogrfica del Per ha sido
naturalmente condicionada por la geografa.

La economa

La economa se ha organizado en torno a dos factores: los recursos

naturales y la demanda. Por ello, las poblaciones han tendido a estar en
aquellos lugares con tierras frtiles, minas, pesca, bosques, o en las
ciudades con industria, servicios y oportunidades de negocios. El modelo
econmico construido sobre la base de los recursos naturales y,
posteriormente, sobre la base de la industrializacin por substitucin de
importaciones que luego de la segunda guerra mundial vino acompaada
de una acelerada urbanizacin, gener un centro econmico fuerte en
Lima-Callao y una periferia dbil conformada por el resto de
departamentos.
Desde el punto de vista espacial este modelo ha funcionado con las
siguientes caractersticas principales: 1. El centro urbano-industrial de
Lima se conform sobre la base de una intensa migracin post-segunda
guerra mundial y la concentracin industrial, que generaron una
importante demanda final e intermedia. Adems de consumir sus propios
productos industriales consuma servicios del mismo centro y, en menor
medida, bienes y servicios producidos en el resto del pas. El modelo de
industrializacin por substitucin de importaciones estuvo orientado a la
produccin para el mercado interno, en primer lugar para el centro y
luego para la periferia. 2. Desde pocas anteriores la periferia, tanto
agropecuaria, pesquera, petrolera como minera, ha sido la exportadora y
la que generaba las divisas. Sin embargo, estas divisas relativamente
baratas no favorecieron el que la industria peruana lograra una efectiva
substitucin de importaciones ni permitieron su competitividad. Se
conform de esta manera una economa con una doble fuente de
dinamismo en la cual la industria y en consecuencia la economa del
centro (Lima-Callao) dependa de las divisas generadas por el sector
exportador ubicado en la periferia. La centralizacin econmica con
relaciones asimtricas de Lima con la periferia fue un resultado de este
modelo. 3. La centralizacin ha tenido resultados distributivos
inequitativos: ha favorecido permanentemente al centro y no ha logrado
integrar a la periferia en los frutos del dinamismo del centro. Por ello,
cuando el centro crece, la periferia lo hace a una menor velocidad. Sin
embargo, cuando el centro decrece, la periferia no lo hace de manera
paralela y ms bien se mantiene estancado. La centralizacin genera un
problema de desigualdades regionales, lo que explica la migracin de las
personas de la periferia rural y urbana (ciudades pequeas e
intermedias) al centro (Lima-Callao y ciudades grandes).
A partir de 1990, el modelo econmico peruano se transform al comps
del ajuste estructural posterior a la hiperinflacin de fines de los ochenta.
Los principales cambios fueron: la desindustrializacin, la reprimarizacin
sobre todo hacia sector minero y el notable avance del sector de
servicios. La economa pas a ser primario-exportadora y de servicios.
Los efectos de estos cambios sobre el sistema espacial centro-periferia
han sido importantes. En principio, las relaciones entre el centro (Lima y
las principales ciudades de la costa) y la periferia se han debilitado an
ms debido a la reduccin del sector industrial y al atraso cambiario que
permite importar a menores precios productos industriales de otros
pases, lo que hace que las regiones compren ms productos del exterior
que los que podran comprar entre ellas o en Lima. De otra parte, el
crecimiento del sector servicios en Lima y las otras ciudades grandes ha
hecho que el centro principal y los centros secundarios hayan tenido
tasas de crecimiento agregado relativamente ms elevadas que el resto
del pas. El resultado conjunto ha sido que los centros han crecido ms
que las periferias y las articulaciones econmicas han decrecido, dando
lugar a una centralizacin perversa que genera un crecimiento
divergente y mayores desigualdades regionales.

La poltica

Desde el punto de vista poltico, el Estado peruano ha oscilado entre la

centralizacin y la descentralizacin econmica y estatal desde
aproximadamente el siglo. A fines del siglo XIX se opt por un gobierno
descentralista que fracas porque la base tributaria no fue lo
suficientemente slida para financiar los gobiernos departamentales.
Durante las primeras dcadas del siglo XX, el Estado volvi al
centralismo que se agudiz durante el oncenio de Augusto B. Legua.
Quizs por esta razn, cuando se aprob la Constitucin de 1933 se
contempl la vuelta a un rgimen estatal descentralizado con Juntas
Departamentales que finalmente no funcionaron. La conformacin de
gobiernos municipales durante el primer gobierno de Fernando Belaunde,
por la va electoral, fue un paso importante hacia la descentralizacin de
los niveles de gobierno. Sin embargo, el gobierno militar del general Juan
Velasco Alvarado interrumpi este sistema y se volvi a la centralizacin
poltica. Por ello, la promulgacin en 1979 de una nueva Constitucin que
impuls la organizacin del estado peruano con tres niveles de gobierno
gobierno central, gobiernos regionales y gobiernos municipales fue el
paso descentralista ms claro del siglo XX. Desafortunadamente, la
experiencia descentralista de los ochenta e inicios de los noventa no
cont con un contexto econmico favorable y naufrag en 1992 con el
autogolpe del gobierno de Alberto Fujimori. Aun cuando la nueva
Constitucin de 1993 contemplaba tres niveles de gobierno, en la
prctica dicho gobierno los redujo a dos. Hoy se ha vuelto a un sistema
estatal con tres niveles de gobierno a partir de una reforma y un nuevo
marco legal. Los continuos cambios en las constituciones, la legislacin,
y la organizacin gubernamental del Estado fueron el reflejo de la
inestabilidad poltica peruana. Los intereses econmicos fueron la base
del centralismo poltico. Los sectores favorables a la centralizacin
estatal fueron aquellos que no tuvieron intereses econmicos
relacionados con el territorio en el que producan. Los exportadores de
materias primas agrcolas o mineras han preferido siempre un Estado
centralista y fcil de influenciar. Los sectores industriales han sido ms
favorables a la descentralizacin estatal y poltica, pues sus intereses se
validaban en determinados espacios regionales o locales.
Desde el punto de vista poltico, las fuerzas descentralistas florecieron
cuando hubo gobiernos democrticos, mientras que las fuerzas
centralistas lo hicieron con cada gobierno militar o autoritario. La relacin
entre ciclo econmico y ciclo poltico tuvo la particularidad de que casi
todos los gobiernos de los ltimos cincuenta aos tuvieron un ciclo
econmico que marc su evolucin poltica, pues la popularidad y
legitimidad del rgimen fue de la mano con etapas de crecimiento
econmico, mientras que las crisis econmicas anunciaron el fin del
gobierno o, por lo menos, su impopularidad. La solucin a las crisis
econmicas casi siempre fue mediante cambios a veces radicales en
el rgimen y hasta en el sistema poltico. Estas oscilaciones econmicas
y polticas configuraron el fenmeno que denominamos el pndulo
peruano.
Hubo, sin embargo, cierta resistencia para reducir la centralizacin
poltico-estatal cuando se instalaron regmenes democrticos. La
constante peruana ha sido que los movimientos pendulares en la
economa y la poltica afectaron poco el carcter centralista del Estado
peruano. Las principales razones han sido dos. De un lado, para superar
cada crisis econmica ha sido necesaria una mayor centralizacin de la
caja fiscal. En consecuencia, despus de cada crisis el Estado peruano
resultaba un tanto ms centralizado. Cuando la economa retomaba el
crecimiento y los recursos fiscales mejoraban, las posibilidades de
descentralizacin dependieron del carcter democrtico del rgimen de
turno. De otro lado, la burocracia conformada dentro de un Estado
centralista difcilmente puede volverse descentralista, porque su situacin
laboral y su poder pueden ser cuestionados. En general, las intenciones
y voluntades descentralistas de los polticos y de los partidos polticos
han sido poco duraderas y con fuerza insuficiente como para promover
procesos de descentralizacin que lograran variar esta inercia centralista.
As, la centralizacin econmica, poltica y estatal en el Per es
considerada no sin razn como uno de los principales obstculos para el
desarrollo y la democratizacin del pas. Lima y el gobierno central son,
para muchos peruanos del interior, los principales causantes de la
pobreza regional. Por ello, la descentralizacin se presenta casi como la
piedra filosofal capaz de curar estos males.

La cultura

Sin embargo, la larga historia de centralismo estatal inclume, de

pendularidades polticas y de inestabilidad econmica ha generado cierta
cultura socio-poltica proclive al centralismo. Los peruanos, no son
tajantemente descentralistas; los residentes limeos son ms
descentralistas que los provincianos, adems si bien preferiran un
sistema de gobierno descentralizado tienen desconfianza de las
capacidades de los gobiernos descentralizados. Sus preferencias por la
descentralizacin son bastante cautelosas, pues la inestabilidad genera
incertidumbre. Por ello es que un sistema centralizado es
inconscientemente apoyado pues se conoce cmo funciona y cules son
sus limitaciones, pero tambin se conoce sus posibilidades. De ah que
en provincias sea ms o menos comn pedir al gobierno central que le
resuelva los problemas, en lugar de asumir una solucin descentralizada
y autnoma. Los polticos y gobernantes tienden a ser descentralistas
antes de las elecciones y dejan de serlo una vez en el poder. La razn es
que descentralizar significa transferir poder, acto que el poltico no
siempre est dispuesto a realizar cuando ya est en el gobierno.
Por estas razones, en encuestas realizadas en el Per y que
probablemente coinciden con experiencias en otros pases las personas
brindan simultneamente dos respuestas aparentemente contradictorias.
Por ejemplo, cuando se les pregunta si preferiran un gobierno ms
descentralista que el actual, ms de dos tercias partes de la poblacin
responde que s, pero cuando se les pregunta qu nivel de gobierno
debera ofrecer la educacin, que en pases descentralizados es
suministrada por las Municipalidades, la respuesta es: el gobierno
central. Este contrasentido ilustra lo anteriormente sealado, es decir, la
gente no est contenta con el centralismo de manera general; sin
embargo, no se arriesga a que un incierto gobierno regional o local le
suministre un servicio concreto. Ms vale malo conocido que bueno por
conocer.
La cultura cambia lentamente y es endgena, o sea que el
comportamiento y los cdigos culturales responden a procesos concretos
en los cuales las personas observan que sus problemas se resuelven y
sus necesidades se satisfacen. Si esto sucede, las actitudes cambian y
asumen que las nuevas organizaciones e instituciones merecen
confianza por su desempeo positivo. En otros trminos, para que las
personas sean descentralistas necesitan que la descentralizacin
demuestre en los hechos que es superior a la centralizacin. Para ello
obviamente se requiere de largos perodos de xito, lo que no es fcil en
pases inestables como el Per.
b. Cundo es un problema la centralizacin econmica?
La centralizacin econmica no siempre es un problema. Un sistema
centro de la periferia puede crear oportunidades para todos los
habitantes, siempre y cuando la estructura econmica y los mercados
estn suficientemente articulados e integrados como para difundir el
crecimiento del centro o de algunas regiones hacia otras. Esto significa
que debe existir una movilidad de bienes, servicios y factores en el
espacio que permita asignar rpidamente los factores sobrantes en
lugares donde stos faltan.
Sin embargo, la centralizacin econmica es un problema cuando la
produccin e ingresos del centro (Lima o cualquier ciudad grande) crecen
a tasas siempre mayores que los de la periferia (el resto del pas o de la
regin) y son divergentes en el largo plazo. Es decir, es un problema
porque la centralizacin econmica no logra generar mecanismos de
igualacin y de difusin de los frutos de crecimiento entre regiones y
dentro de las regiones. Esto se debe a que existen segmentaciones, es
decir, dificultades para que los mercados funcionen en el espacio de
manera articulada y difundan informacin y asignen adecuadamente los
bienes, servicios y factores. Por ello, la centralizacin econmica es un
problema para el desarrollo no slo por el tamao del centro sino,
principalmente, por la incapacidad del centro de difundir su dinmica
hacia la periferia y la incapacidad de la periferia de conectarse con el
centro.
La centralizacin econmica genera condiciones de desigualdad de
oportunidades en el empleo, en los ingresos y en el acceso a servicios
privados del centro con relacin a la periferia. Es ms, no crea
mecanismos de difusin de la dinmica del centro hacia la periferia. La
concentracin y la segmentacin espacial es lo que hace de la
centralizacin econmica un problema de desarrollo regional.
Si ilustramos este problema con la situacin de centralizacin econmica
que tiene el Per nos encontraremos con indicadores que sealan una
gran centralizacin econmica, pero no hay suficiente informacin como
para medir hasta qu punto existe desarticulacin entre centro y periferia,
es decir, entre Lima y el resto del pas, o en el caso de una regin, entre
la ciudad principal y su hinterland rural. En base a estudios e informacin
de los aos sesenta a ochenta, se puede presumir hoy que las
articulaciones de las economas regionales del Per no son lo
suficientemente fuertes como para difundir las dinmicas econmicas de
los centros a sus respectivas periferias.
Lo primero que impacta en el Per es que existen diferencias notables
entre el centro y la periferia: 1. Hay una gran diferencia en el PBI per.-
cpita entre Lima y el resto del pas. 2. Las fluctuaciones econmicas del
centro son ms pronunciadas que las de la periferia. 3. La tendencia del
PBI es a diverger en perodos de expansin y a converger en perodos
de crisis y recesin, tal como se puede observar en la figura 1. El
segundo problema es la centralizacin de la actividad econmica y
financiera en Lima-Callao, donde se concentra el 31.7% de la poblacin
total, el 44% de la poblacin urbana y el 37% de la poblacin
econmicamente activa. Lima-Callao produce el 54% del producto bruto
interno, concentra el 85% de las colocaciones del sistema bancario, el
60% de la manufactura, el 52 % de los servicios y el 55% del capital
fsico.
A no dudar, Lima es el centro econmico y financiero del Per.
Como se observa, hay divergencia en el crecimiento regional peruano y
no parecen existir mecanismos para que las distintas regiones converjan
en su crecimiento.
Una de las razones fundamentales de la persistencia de la centralizacin
es que Lima es un centro econmico desproporcionado frente al resto de
las economas regionales. Su influencia sobre el resto del pas se da en
dos niveles. En el primero, la aglomeracin productiva de Lima inhibe la
creacin de empresas en otras regiones que puedan competir con las
que estn en Lima. Las economas de escala en Lima slo hacen
competitivas a las medianas y grandes empresas de provincias, pese a
las distancias y los costos de transporte que las podran proteger. En el
segundo nivel, la concentracin de la demanda en Lima ms bien invita a
los empresarios provincianos a trasladarse a la capital. Es decir, por un
lado tenemos fuerzas inhibitorias y, por otro, fuerzas centrpetas que
combinadas fortalecen relativamente ms al centro que a la periferia.
Si el tamao econmico es grande, la base tributaria que sustenta los
gastos del gobierno en el centro es grande. En consecuencia, los
recursos del Estado para suministrar educacin, salud e infraestructura
en Lima son mayores. El resultado es que en Lima se ha venido
centralizando tambin el bienestar social. Por estas razones, los ndices
de desarrollo humano en Lima y el Callao son los ms altos en relacin al
resto del pas.
c. Cundo es un problema el centralismo poltico?
Tampoco un Estado centralista que concentre la mayor parte de sus
funciones en el gobierno central sera un problema si tuviera la capacidad
de ser un redistribuidor eficaz de oportunidades, ingresos, inversin y
empleo a todas las regiones y localidades de un pas a travs de sus
polticas econmicas. El centralismo poltico es un problema cuando el
Estado no tiene capacidad o voluntad suficiente para contrarrestar las
tendencias de la centralizacin econmica y los problemas distributivos
que ello acarrea. Un Estado centralista es un problema cuando su
impacto en la generacin de empleo, bienestar y servicios pblicos es
limitado debido a sus reducidos recursos o a su ineficacia e ineficiencia.
La ineficacia se produce cuando el Estado no suministra los bienes y
servicios que debe proporcionar, pese a contar con los recursos
financieros necesarios. La ineficiencia se da cuando los bienes y
servicios ofrecidos por el Estado son centro de la periferia muy caros en
relacin con sus referentes privados o cuando generan altos costos de
transaccin; es decir, cuando los procedimientos y las burocracias no
funcionan.
La centralizacin poltica est vinculada ms bien con la calidad del
estado. Es decir, inclusive un estado pequeo puede ser centralista si su
estructura, su organizacin y su funcionamiento generan resultados
relativamente favorables al centro que a la periferia.
El Estado centralista tiene ciertas caractersticas organizativas,
burocrticas y polticas que afectan su eficiencia, eficacia y su capacidad
redistributiva.
Las posibilidades de que la centralizacin econmica genere un
centralismo estatal son altas; sin embargo, los orgenes histricos del
estado son fuertes condicionantes.
Existe centralismo poltico-estatal cuando el nivel ms alto de gobierno
(el gobierno central) acapara las funciones y los recursos del Estado,
mientras que los gobiernos subnacionales, regionales o locales tienen
pocas competencias e influencia en sus mbitos. El centralismo es un
problema de concentracin del poder poltico en el gobierno central. Es,
en consecuencia, un problema institucional de concentracin y desigual
distribucin del poder.
Hay cuatro razones principales por las que el centralismo estatal es un
problema para el desarrollo humano. 1. En primer lugar, el centralismo
estatal se funda sobre el centralismo poltico. Si las representaciones
polticas responden al electorado concentrado en los centros, en especial
en Lima, por definicin van a tratar de favorecer a su clientela poltica si
llegan a gobernar. En consecuencia, los bienes y servicios suministrados
por el Estado y el empleo pblico se concentrarn. 2. En segundo lugar,
la organizacin administrativa del estado, en sus diversos niveles de
gobierno y en sus instituciones, tendr un perfil centralizado funcional a
la centralizacin poltica. Por esta razn, sus mecanismos de
funcionamiento van a ser ms eficaces en el centro que en la periferia.
Esto explica la sensacin de desamparo estatal que tienen los habitantes
de provincias. 3. En tercer lugar, la burocracia est organizada piramidal
y verticalmente para que el poder central se ejerza sin resistencia y con
pocos mbitos de autonoma en los niveles bajos y espacialmente
alejados del Estado. 4. Los mecanismos de participacin, de rendicin de
cuentas y de fiscalizacin son muy dbiles en un estado centralista.
Por ello, la descentralizacin estatal pasa por una reforma del sistema
poltico acompaada de una reforma de la organizacin y administracin
estatal. El desarrollo humano no encuentra un aliado cabal en un estado
centralista sin mecanismos redistributivos institucionalizados, pues ste
tiende a favorecer a algunos ms que a otros, dependiendo de su
cercana al centro, y ms an porque no cuenta con mecanismos
institucionales para resolver los problemas de desigualdad en el
suministro de servicios pblicos de una manera democrtica con la
participacin de los involucrados. En este sentido, un estado centralista
es poco democrtico y, sobre todo, no ayuda a desarrollar la democracia.
En este contexto, las mejoras en el desarrollo humano han de depender
de la voluntad del gobierno central y de los niveles altos de gobierno.
Esto hace que aquella parte de la poblacin que no tiene acceso o que
no est cerca del poder difcilmente pueda tener mayores oportunidades
generadas desde el estado.
d. La centralizacin fiscal
Una forma econmica de analizar la centralizacin estatal es a travs de
la economa fiscal, que es la forma concreta en que el Estado opera y
lleva a cabo su misin.
Un estudio del BID (2002) presenta los siguientes datos: los ingresos del
sector pblico peruano apenas alcanzan el 15.7% del PBI, cifra que es
baja en comparacin con la del promedio de los pases de Amrica
Latina seleccionados (PALS) que alcanzan el 25.6% y que est an ms
lejos de los estados de pases industrializados cuyos ingresos promedio
alcanzan el 42.2% del PBI. Simultneamente, el gobierno central del
Per concentra el 93.4% de los ingresos estatales, mientras que los de
los PALS concentran el 81.6% y los de los industrializados, bastante
menos (65.5% del total). Contrariamente, los gobiernos descentralizados
obtienen 6.6% (Per), 18.4% (PALS) y 34.4% (pases industrializados),
antes de transferencias. Una vez efectuadas las transferencias, el peso
de los niveles descentralizados aumenta, pues los gobiernos locales del
Per obtienen el 12.7%, los gobiernos regionales municipales de los
PALS alcanzan el 35.1% y los de los pases industrializados el 46.5%.
Desde el punto de vista de los gastos, la figura no es muy distinta. En el
Per, el 88.4% del gasto pblico lo realiza el gobierno central y el 11.6%
lo efectan los gobiernos locales. En los PALS, el 65.9% corresponde al
gobierno central y el resto a los gobiernos regionales y locales. En los
pases industrializados, el 56.9% corresponde a los gastos del gobierno
central y el 43.1% a los niveles ms bajos de gobierno.
Resumiendo, en el Per la centralizacin fiscal es grande en un Estado
pequeo. Las transferencias del gobierno central a los gobiernos locales
no mejoran sustantivamente este problema. La concentracin de las
competencias gubernamentales en el gobierno central explica el porqu
de los bajos niveles de recursos para los gobiernos locales.
Pese a esta centralizacin, el impacto macroeconmico del estado en la
economa peruana es limitado debido al reducido tamao de ste en
relacin al PBI. La descentralizacin que actualmente se est
promoviendo en realidad tiene una base econmica muy pequea.
Veamos porqu. Los ingresos totales del gobierno constituyen el
15.7% del PBI. Si a estos les descontamos el pago de la deuda y el pago
a los jubilados, que hacen un promedio de 3% del PBI, quedan 12.7%. El
2% de este porcentaje ya ha sido descentralizado hacia los gobiernos
locales, lo cual deja un remanente de 10.7%, del cual un porcentaje debe
quedar para financiar al gobierno central. Obviamente, el impacto sera
muy limitado, pero al mismo tiempo sera muy frustrante para los
habitantes de las regiones y provincias que estn esperando que la
descentralizacin resuelva sus problemas de falta de empleo, falta de
infraestructura bsica y de servicios pblicos educativos y de salud. A
estas alturas, el problema mayor no es que el Estado peruano sea
centralizado sino que es pequeo. El desafo para la descentralizacin
es, entonces, cmo hacer que el estado crezca al mismo tiempo que se
lo descentraliza.
Adicionalmente, la actividad fiscal del gobierno a nivel espacial es
bastante desigual y heterognea, como se ilustra en el cuadro 2 para el
ao 1998. Los ingresos fiscales por persona por departamento tienen
una dispersin muy grande, tanto en el gobierno central como en los
gobiernos locales. Por ejemplo, mientras el gobierno central recaudaba
apenas 9 soles por persona en el departamento de Amazonas, en Lima
alcanzaba a 2,073, es decir hay una relacin de 1 a 92. Lo mismo sucede
con los ingresos recaudados por los gobiernos locales: mientras que en
Amazonas eran 14.9 soles ntese que los gobiernos locales de este
departamento recaudaban ms que el gobierno central, en Moquegua
recaudaban 366 soles. Por el lado del gasto per-cpita, hay una menor
dispersin, tanto en el gobierno central como en los gobiernos locales.
En 1998, el departamento de Amazonas es tambin en el que se gast
menos, mientras que en Lima se gasta diez veces ms, es decir en el
gasto pblico total existe una relacin de 1 a 10 entre departamentos.
Obviamente, los ingresos recaudados por el gobierno central en Lima
Callao alcanzaban el 86.6% del total nacional y los recaudados por los
gobiernos locales de Lima Callao eran el 53.5% del total nacional. Los
gastos del gobierno central en Lima- Callao llegaban al 73.5% del total y
el de los gobiernos locales de Lima-Callao al 40.5% del total de
municipalidades. Los ingresos del gobierno central en Lima son tan altos
porque la mayor parte de contribuyentes importantes tienen domicilio
tributario en Lima, en tanto que los gastos son tambin altos, por que en
esta cifra se incluye los gastos de carcter nacional como el pago de la
deuda externa, la diplomacia, gastos militares. Al excluir estos gastos, la
dispersin del gasto pblico se reduce a una relacin de 1 a 3, que an
sigue siendo alta.
Al hacer correlaciones simples entre ingresos por niveles de gobierno e
IDH departamental se encuentra que en los departamentos de mayor
IDH la recaudacin tanto del gobierno central como de los gobiernos
locales es mayor. Es decir, la gente con mayores niveles educativos, con
mayor esperanza de vida y con mayores ingresos puede pagar ms. Por
el lado del gasto, ocurre algo distinto, pues se observa una menor
correlacin con el IDH, lo que se explica por la funcin redistributiva del
Estado. As, los departamentos con mayores IDH subsidian a los que
tienen menores ndices.
Desde esta perspectiva, las posibilidades de un impacto positivo de la
descentralizacin sobre el desarrollo humano depender de: 1. Un
consistente proceso redistributivo por medio del gasto pblico. 2. De una
mejora de la eficiencia en el uso de los fondos pblicos en los niveles
descentralizados del gobierno, ello depende hoy de los gobiernos locales
y regionales. En Lima se concentran ciertos gastos nacionales, lo que
infla su peso en los gastos, sobresalen dos caractersticas. 1. El gasto
total per-cpita en bienes de inversin tiene una gran dispersin (existe
una relacin de 1 a 64 entre La Libertad y Lima). El gasto en bienes y
servicios per-cpita tiene una dispersin an mayor. Esto significa que el
gasto de inversin no parte de criterios de igualdad en la inversin anual.
Sucede lo mismo con la demanda por bienes y servicios
departamentales. Hay departamentos en los que el estado demanda ms
que en otros. 2. Los niveles de gasto agregado y per-cpita por
departamento son relativamente bajos; es decir, confirman la pequeez
de la economa fiscal en el nivel departamental, salvo obviamente en el
caso de Lima.
e. Centralizacin del desarrollo humano
Desde una perspectiva del desarrollo humano la centralizacin es la
concentracin de oportunidades de expansin de los derechos y las
capacidades de las personas en territorios limitados, con escasas
posibilidades de difundirse hacia otros lugares o hacia la periferia. Es un
resultado combinado de la centralizacin econmica espacial y del
centralismo poltico, factores ambos que condicionan los determinantes
de la expansin de las capacidades y de los derechos, lo que genera
concentracin y segmentacin de las oportunidades. Como
consecuencia, las libertades econmicas no se pueden ejercer de
manera pareja y los derechos polticos pueden verse condicionados por
el territorio.
En la perspectiva del desarrollo humano, la centralizacin afecta tanto los
aspectos econmicos como los aspectos poltico-institucionales que
constituyen los soportes de la organizacin social. Esto significa que, en
un sistema centralizado, la accin redistribuidora de oportunidades del
estado no llega a compensar las tendencias concentradoras y
segmentadoras de la economa, pudiendo incluso incrementarlas.
Observamos una visin grfica de la centralizacin del desarrollo
humano en el mapa del ndice de Desarrollo Humano (PNUD 2002, p.7).
Los mayores IDH se concentran en las provincias de Lima, en la costa
cercana a Lima y en las provincias de los departamentos costeros con
mayor poblacin. Este mapa nos dice que el desarrollo humano no se
difunde de aquellas provincias (centros) con mayor desarrollo hacia las
provincias del entorno (periferia). Es notable el caso del Cusco que, pese
a ser la nica provincia de sierra que tiene un IDH alto, presenta un
entorno conformado por provincias de IDH bajo o medio bajo. La
concentracin del IDH y la falta de difusin del desarrollo humano
constituyen los dos problemas esenciales de la centralizacin desde esta
perspectiva. La centralizacin econmica influye en uno de los
indicadores del IDH, el ingreso o producto por persona, razn por la cual
Lima-Callao y los departamentos de la costa tienen mayores ndices. Sin
embargo, el aspecto ms importante es que el producto y los ingresos
son ms altos porque la concentracin, tanto del capital fsico como del
capital humano en Lima y en los departamento de la costa es muy alta
(INDH 2002). Es decir, en estos lugares se concentran sobre todo los
stocks ms importantes: gente capacitada como empresarios, lderes,
profesionales, tcnicos, intelectuales (capital humano), recursos
financieros como el ahorro bancario y financiero, ahorro personal y
empresarial y capital fsico como las fbricas, infraestructura vial, hoteles,
edificios, infraestructura sanitaria. Adems, la aglomeracin de todos
estos factores en un espacio relativamente reducido genera una serie de
externalidades; es decir, una serie de beneficios econmicos generados
por la interaccin de factores sin costo adicional.
La centralizacin econmica es, en consecuencia, resultado de la
concentracin de factores, pero adems, estos factores son de mayor
calidad, sobre todo en el caso del factor humano. Adicionalmente, la
interaccin de factores de mayor calidad genera economas de
aglomeracin superiores, pues fomenta la activacin de las chispas del
desarrollo humano: la creatividad, la empresarialidad, la asociatividad y el
agenciamiento. En su conjunto, estos factores generan una demanda
relativamente importante en el centro, lo que completa el circuito de
funcionamiento del sistema centro-periferia. Dentro de este entorno, el
desarrollo humano, definido como el proceso de expansin de
capacidades y derechos, es ms rpido.
El problema del centralismo en relacin al desarrollo humano es que los
mecanismos que concentran los capitales humano, financiero y fsico
responden a fuerzas centrpetas difciles de controlar; en consecuencia,
tienden a debilitar las posibilidades de generar centros alternativos en
otras ciudades o en las periferias rurales. Adicionalmente, los flujos
generados por los stocks concentrados en el centro; es decir, sueldos,
salarios, ganancias, intereses y rentas se constituyen en la demanda de
los bienes y servicios producidos por el mismo centro, lo que tiende a
reproducir la economa del centro casi de manera autnoma.
La demanda de bienes y servicios de la periferia, que podra ser un
mecanismo importante de articulacin con el centro y, por ende, un canal
de distribucin de las economas de escala y externalidades generadas
por la concentracin econmica en el centro, se ve limitada por dos
razones: 1. Por la escasa oferta de la periferia a precios competitivos. En
este punto las distancias juegan un papel importante, pues a mayor
distancia menor competitividad, aun en el caso de productividades
iguales. 2. Por las importaciones baratas, ya sea porque el tipo de
cambio real est sobrevaluado o porque hay subsidios al comercio
exterior como ocurre en el caso de los alimentos subsidiados importados
o donados por los Estados Unidos o la Comunidad Europea.
Estos mecanismos y factores generan procesos de concentracin y
centralizacin econmica casi automticos. As, los empresarios
preferirn irse al centro donde las posibilidades de negocios son mayores
y los trabajadores calificados buscarn mejores alternativas de salarios y
bienestar en un mercado de trabajo mucho ms grande. Se produce as
un drenaje de capitales, fsicos, financieros y humanos de la periferia
hacia el centro, debilitando las posibilidades de desarrollo humano en la
periferia y acrecentando dichas posibilidades en el centro. Obviamente,
las posibilidades de mejorar capacidades, derechos y oportunidades en
la periferia se hacen menores. Como sealamos, el desarrollo humano
est concentrado en Lima, en la costa y en las principales ciudades del
Per. Existe una gran desigualdad entre estos lugares y el resto del pas.
La desigualdad es tan grande que si tomamos el IDH provincial ms alto
Lima y lo comparamos con el ms bajo, encontramos una relacin
parecida a la que existe entre un pas medianamente avanzado y un pas
sub-sahariano. Adems, no parecen existir mecanismos de difusin de
desarrollo humano de una provincia a otra.
Los componentes del ndice de desarrollo humano (IDH) proporcionan
una pauta para el anlisis emprico de los efectos de la centralizacin.
Los ingresos, la produccin y el empleo estn concentrados en Lima, en
la costa y en las principales ciudades del Per.
Las personas con mayor esperanza de vida se concentran en los mismos
lugares y tambin las de mayor nivel educativo. Esto significa que el
acceso a alimentos, servicios de salud, la salubridad y los servicios
educativos tambin estn concentrados en dichas reas. Vale decir,
existe una concentracin tanto del sector privado como de la intervencin
estatal en los bienes y servicios pblicos. En consecuencia, tanto la
economa como las acciones del Estado estn concentradas
geogrficamente.
Las razones por las que el Estado privilegia Lima, la costa y las grandes
ciudades pueden explicarse en el plano poltico. En general, los
gobiernos tratan de elegirse ofreciendo mejores servicios pblicos y
cuando estn en el poder tratan de mantener o incrementar su
legitimidad. En ambos casos requieren de apoyo de la poblacin y de los
electores. As, la clientela poltica que se encuentra concentrada en estos
lugares es la razn de ser de los gobiernos y, por ello, brindan preferente
atencin a estas poblaciones a travs de un mayor y mejor suministro de
servicios pblicos e infraestructura. Esto hace que se establezca una
relacin directa entre importancia electoral y suministro de alimentacin,
salud, educacin e infraestructura.
Dicho de otra manera, la concentracin de la produccin y de los
ingresos genera una mayor tributacin en el centro (Lima), lo que permite
al gobierno central tener capacidad de gasto pblico. ste se asigna en
funcin del nmero de electores, los cuales se encuentran en su mayor
parte en el centro (Lima y principales ciudades). A su vez, este gasto
dinamiza la demanda de Lima, favoreciendo incrementos en la
produccin del centro. As se cierra el crculo perverso del centralismo.
De ah, que el IDH aparezca tan concentrado en Lima y en las principales
ciudades de la costa. La centralizacin poltica ha contribuido, en
consecuencia, a la concentracin y desigualdad regional y provincial del
desarrollo humano en el Per. Ello se debe no solamente al uso
centralista de los recursos del estado y del suministro de bienes y
servicios pblicos, sino tambin al hecho de que el gasto concentrado del
gobierno en Lima y las principales ciudades incrementa la demanda para
los bienes y servicios privados de estas localidades. En consecuencia,
son un incentivo para incrementar la oferta. La economa estatal
contribuye a reforzar los centros con mayor desarrollo, cerrndose as el
crculo vicioso de la centralizacin econmica reforzada por el
centralismo poltico.
La centralizacin econmica que se incrementa y consolida polticamente
y la pendularidad en la centralizacin-descentralizacin del Estado son
los problemas de fondo. El desafo de cualquier proceso de
descentralizacin es cmo revertir los resultados adversos de la
concentracin econmica y estatal.
El centralismo estatal ha contribuido as a la centralizacin del desarrollo
humano siguiendo dos criterios: la aglomeracin demogrfica y la
concentracin econmica.
Servicios tales como la educacin, la salud, la infraestructura bsica, la
seguridad ciudadana estn mejor cubiertos en las ciudades ms grandes
y en Lima. Por estas razones, dichas ciudades atraen migrantes que no
slo buscan empleo y mejoras de ingresos, sino tambin ms y mejores
servicios sociales proporcionados por el Estado.
En las grandes y medianas ciudades, son ms altas las posibilidades de
una mayor participacin y agenciamiento de las personas para presionar
y abogar sobre el estado por sus derechos y por la satisfaccin de sus
necesidades bsicas. La centralizacin poltica favorece el desarrollo
humano de aquellos que son incluidos en los beneficios de la
centralizacin econmica y fiscal, pero es contraria a aquellos que se
encuentran en la periferia. La descentralizacin poltica debera tener
como objetivo igualar las oportunidades de todos los ciudadanos, dando
un fuerte impulso para que aquellos que estn en la periferia igualen sus
posibilidades de acceso al mayor bienestar que proviene del estado.
Pero no slo se debe esperar mejoras materiales en educacin, salud,
infraestructura y alimentacin; tambin hay que esperar que mejoren los
mecanismos de participacin ciudadana y de agenciamiento. La vigencia
y eficacia de los derechos polticos en cualquier lugar debe ser igualitaria,
eliminando la brecha en la periferia rural y urbana.
3. Descentralizacin para el desarrollo humano
Frente a casos de centralizacin aguda el antdoto natural es la
descentralizacin. Sin embargo, es necesario tener un diagnstico claro
sobre la naturaleza de la centralizacin antes de proponer un modelo o
una va de descentralizacin.
La descentralizacin es un proceso de cambios y reformas para reducir
las desigualdades espaciales de desarrollo, que provienen de un poder
econmico desigualmente distribuido en el espacio, y para redistribuir el
poder poltico concentrado en los niveles altos de gobierno hacia los
gobiernos subnacionales. La descentralizacin debe permitir modernizar
y democratizar sociedades como la peruana y reformar el estado
para reducir las desigualdades y divergencias econmicas regionales y
locales, as como para permitir la igualacin de los derechos polticos y
ciudadanos. Sin embargo, este proceso que de por s es complejo debe
cambiar varias estructuras econmicas, polticas, institucionales y
culturales, por lo que resulta indispensable que haya una concertacin de
esfuerzos durante varios aos entre todos los sectores de la poblacin.
Se debe contar con una conduccin y liderazgo claros en cada gobierno,
pero este proceso debe realizarse como una poltica de estado.
Es importante tener enfoques analticos claros sobre lo que se entiende
por descentralizacin para orientar bien los esfuerzos y encaminar
adecuadamente las polticas pblicas. La descentralizacin es
principalmente un medio para reducir los problemas generados por la
centralizacin econmica y por el centralismo poltico. Como hemos
visto, ambos problemas estn muy conectados y, bajo ciertas
circunstancias, se retroalimentan y generan desigualdad de
oportunidades entre quienes viven en el centro (Lima) y la periferia (el
resto del pas) y entre la ciudad-eje y su entorno rural en cada regin.
a. Los modelos de descentralizacin
Un proceso de descentralizacin requiere de un enfoque terico y de una
decisin poltica contundente. Ambos factores son indesligables.
Normalmente, una voluntad poltica de descentralizacin debera tener
un enfoque terico para llevarla a cabo, lo que permitira tener claridad
en los objetivos, definicin de la secuencia del proceso y mecanismos e
instrumentos adecuados.
Desde la ptica del desarrollo humano la descentralizacin es un proceso
compuesto por la descentralizacin econmica acompaada y
coordinada por la descentralizacin poltica. La preeminencia de una u
otra depende de las caractersticas econmicas regionales y locales de
cada pas y del tamao del Estado. Un pas con economas regionales
grandes y balanceadas, como es el caso de Colombia, le debe dar un
mayor nfasis a la descentralizacin estatal o poltica, mientras que un
pas con excesiva centralizacin econmica en una regin, como es el
caso del Per, le debe dar mayor nfasis a la descentralizacin
econmica. De la misma forma, a aquellos pases con estados grandes,
como es el caso de los pases industrializados, les ser ms fcil iniciar o
concentrarse en la descentralizacin del estado, lo que tendr un efecto
importante en la descentralizacin econmica. Por el contrario, en un
pas con estado dbil la descentralizacin estatal tendr un efecto
limitado.
No existe un modelo ideal de combinacin econmico-poltica. Sin
embargo, los pases econmicamente descentralizados han tenido un
mejor desempeo en trminos de desarrollo que aquellos centralizados.
En cambio, la centralizacin estatal s parece ser un problema, sobre
todo cuando la centralizacin econmica refuerza el centralismo estatal.
Los modelos de descentralizacin econmica
La descentralizacin econmica tiene dos componentes: la
descentralizacin productiva y la descentralizacin distributiva. La
combinacin de ambas genera por lo menos cuatro modelos distintos de
descentralizacin econmica.
El primer modelo, el de una descentralizacin privada productiva,
requiere de un sector privado dispuesto a contrarrestar la centralizacin
econmica y que, al hacerlo, logre mayores beneficios econmicos de
mediano y largo plazo. El principal medio es la inversin territorialmente
descentralizada en aquellos sectores de transformacin y de servicios
que se encuentran localizados en general en ciudades grandes. La idea
que fundamenta este tipo de descentralizacin es la siguiente. Un pas
con un centro grande y fuerte requiere tener contrapesos econmicos en
otros centros para evitar las deseconomas de la centralizacin que
generan desigualdades en el desarrollo regional. En consecuencia, es
necesario contar con regiones econmicas que generen entornos
articulados capaces de crear riqueza y empleo y, por consiguiente, que
sean capaces de retener y/o atraer inversiones y gente calificada. Para
ello es necesario que existan ciertos incentivos para la inversin y para la
descentralizacin empresarial privada. Para que este modelo sea una
verdadera alternativa de descentralizacin se requiere de un conjunto de
precios relativos, como tipo de cambio, intereses y salarios favorables a
la inversin privada fuera de Lima. Asimismo, se requiere de un entorno
de polticas sectoriales que, concomitantemente, incentiven a
inversionistas y empresarios privados a ver posibilidades de negocios en
la periferia.
El papel del Estado en este tipo de descentralizacin es el de contribuir a
generar los precios relativos para la descentralizacin econmica y el
entorno de polticas sectoriales complementarias, que ya describimos
anteriormente. Eventualmente, si el Estado tiene empresas en los
sectores productivos mencionados o en sectores conexos, su
privatizacin puede favorecer la descentralizacin, siempre que venga
acompaada de compromisos de inversin en la regin y de preferencia
en los sectores de transformacin.
Este modelo es viable cuando el sector privado es fuerte y el Estado es
relativamente pequeo y dbil.
El segundo modelo, el de una descentralizacin privada distributiva,
requiere de un sector privado ubicado en el centro o centros econmicos
deseoso de desplazar parte de su demanda de insumos, bienes de
capital u otros servicios hacia la periferia. Es decir, sin cambiar de
localizacin geogrfica, desplaza territorialmente su demanda,
permitiendo la articulacin de otros territorios o regiones. Este modelo es
fundamentalmente articulador de territorios, a partir de los centros. Los
principales agentes de este modelo de
PRODUCTIVA DISTRIBUTIVA
Empresa privada Empresa, ONG, comunidades: Privada Inversin en
sectores de Demanda de insumos, bienes de transformacin y servicio
capital y servicios, y generacin fuera del centro de empleo en la periferia
Empresa pblica Gobierno regional y local: Pblica Inversin en
infraestructura Educacin, salud, infraestructura vial, energtica,
portuaria Empleo pblico descentralizacin son las empresas privadas
que se benefician del suministro de factores descentralizados, las
organizaciones no gubernamentales que promueven la produccin
regional en base a recursos financieros extra-regionales y la cooperacin
internacional que tiene los mismos objetivos.
Los incentivos para este modelo de descentralizacin son aquellos que
abaraten el suministro de insumos y otros factores hacia el centro. Como
ejemplo, se puede mencionar la construccin de redes viales que
reduzcan los costos de transporte, los contratos de suministro, pero
sobre todo la produccin de los mencionados factores a costos menores
que los importados. Asimismo, la introduccin de nuevos productos
utilizables por los sectores industriales y de servicios del centro o de los
centros. Los incentivos para generar este tipo de descentralizacin deben
provenir tanto de la empresarialidad del centro como de la periferia. Se
debe contar, adems, con una participacin del Estado para proveer la
infraestructura necesaria y con polticas sectoriales que faciliten la
produccin en la periferia de aquellas actividades que se exportan hacia
los centros o hacia el extranjero.
Este modelo es viable cuando existen varios centros, sin que haya un
gran predominio de alguno de ellos, y cuando el sector privado est
relativamente distribuido en las distintas regiones.
El tercer modelo, el de una descentralizacin pblica productiva, se basa
en el papel protagnico del Estado, deseoso de generar una
descentralizacin econmica sobre la base de las empresas e
inversiones pblicas. La hiptesis central de este modelo es la
generacin de centros alternativos, aprovechando economas de escala
basadas en la capacidad financiera del Estado. Las principales
inversiones estatales que contribuyen a generar centros alternativos y
que atraen a la inversin privada son las plantas de energa, las
carreteras, los puertos y aeropuertos en los principales centros, todo lo
cual permite la articulacin de su produccin con otras regiones. Para la
gestin de esta infraestructura el modelo ms aparente es el de la
empresa estatal, pues permite separar los vaivenes de la poltica de la
marcha econmica. Este modelo es viable en pases que tengan un
estado relativamente grande, un sector privado dbil y bajos niveles de
acumulacin de capital. Para que este modelo tenga posibilidades de
xito se requiere de un estado, no solamente grande, sino tambin
fuerte, con capacidad de gestin y con una continuidad poltica. La
generacin de centros alternativos por el Estado es, en verdad, un
incentivo para que el sector privado invierta.
Para ello se requiere de acuerdos polticos claros entre el sector pblico
y privado. Este modelo fue intentado por el gobierno militar de 1968-
1975, aunque con resultados econmicos poco perdurables.
El cuarto modelo, el de una descentralizacin pblica distributiva, se
basa en la redistribucin territorial del ingreso y la riqueza, transfiriendo
recursos de las regiones y centros ms ricos a los ms pobres, mediante
el cobro de impuestos y del gasto pblico descentralizado. El Estado es
el encargado de la redistribucin de los ingresos, disminuyendo la
demanda en las regiones con mayor produccin e ingresos y
aumentando en las regiones de menores recursos. El impulso de la
demanda puede ser un incentivo a la dinmica de las regiones
receptoras, siempre y cuando stas tengan una oferta que pueda ser
comprada con las transferencias estatales. Sin embargo, en este modelo
la tendencia general es que la mayor parte del gasto redistributivo vaya
hacia la educacin, la salud y la infraestructura bsica, lo que en general
no genera fuertes impactos en la oferta local aunque en el largo plazo
puede tener un efecto de incremento del capital humano y de la
produccin.
La efectividad de este modelo depende de la capacidad del Estado para
captar recursos tributarios en las regiones ricas y en la estrategia en el
gasto descentralizado. Si el Estado alcanza una presin tributaria
(impuestos/PBI) por encima del 25%, entonces este modelo puede ser
efectivo. Con menores recursos el efecto de la descentralizacin puede
ser limitado. ste parece ser el modelo escogido por el actual gobierno,
dado el nfasis estatal del proceso de descentralizacin.

Los modelos de descentralizacin poltica

El centralismo poltico-estatal analizado anteriormente y que genera una

serie de anomalas en el funcionamiento de la democracia, la sociedad y
la economa, tambin puede ser resuelto con varios modelos de
descentralizacin poltica. La descentralizacin del Estado depende
mucho de su pasado histrico. Los estados secularmente centralizados
tienen mecanismos endgenos que impiden su reforma; por ello, se
requiere de intervenciones exgenas con una voluntad poltica firme para
poder conmover las viejas estructuras institucionales y descentralizar.
En poltica, la descentralizacin estatal puede tener varias alternativas,
dependiendo de los modelos de organizacin descentralizada del Estado
y del rgimen poltico que se quiere establecer.
Existe un modelo de descentralizacin para el desarrollo humano?
Obviamente no. Para lograr los fines del desarrollo humano se requiere
de una combinacin adecuada de descentralizacin econmica y poltica.
No existe una frmula nica, pues todo depende de la historia
econmica, social y poltica de cada pas y del punto de partida en el cual
se comienza la descentralizacin. En general, como hemos sealado, los
pases con tradicin centralista y con situaciones de extrema
centralizacin necesitarn de largos perodos de transicin para pasar de
una situacin de centralizacin a otra de descentralizacin.
Desde la perspectiva del desarrollo humano, si la descentralizacin
econmica ayuda a generar ms empleo, mejores ingresos y un mayor
bienestar de las personas y familias, entonces es un medio necesario,
cualquiera que sea el modelo elegido. Por el lado poltico, si la
descentralizacin genera mejores niveles de representacin y
participacin poltica, si incrementa las decisiones y la cultura
democrtica en las cuestiones de estado y si ello se puede hacer mejor
desde varios niveles de gobierno, entonces tambin la descentralizacin
estatal favorecer al desarrollo humano. Pero se necesita an ms; el
desarrollo humano requiere de ambos tipos de descentralizacin. El
problema es cul de los dos es ms importante y de qu manera stos
se complementan o estorban.
La relacin entre la economa y la poltica constituye el centro del
problema de la descentralizacin. Desde una perspectiva histrica y
terica, la economa determina la poltica en ltima instancia. En
consecuencia, una descentralizacin para el desarrollo humano debe
resolver los problemas de derechos bsicos de las personas.
Sobre esta base, la descentralizacin debe organizarse poltica e
institucionalmente para generar el crculo virtuoso de la
descentralizacin, que consiste en que las mejoras en las condiciones
econmicas de las personas deben ir acompaadas y articuladas con
mejoras en las condiciones de organizacin social y poltica.
En consecuencia, la descentralizacin para el desarrollo humano es un
proceso que se construye sobre una descentralizacin econmica
coordinada armnicamente con descentralizacin poltica. Los principales
requisitos son: 1. Voluntad y acuerdo poltico muy amplio de hacer de la
descentralizacin una poltica de estado, que abarque por lo menos 4 a 5
gobiernos consecutivos. 2. Tener una estrategia para la
descentralizacin; es decir, un plan acompaado de un cuidadoso
cronograma del proceso. 3. Plantearse metas en funcin de indicadores
de desarrollo humano tales como empleo, ingresos, educacin, salud,
infraestructura y la construccin de un sistema poltico partidario
descentralizado.
Un aspecto sumamente importante en los procesos de desarrollo
humano a nivel regional y local es conocer cul es el sentido de la
causalidad entre descentralizacin de la descentralizacin poltica y fiscal
sobre las estructuras econmicas regionales o locales es ciertamente
relevante. En cambio, en los pases con Estado pequeo como es
el caso del Per, su capacidad de influir econmicamente es limitada.
La causalidad es ms bien al revs; la centralizacin econmica
profundiza la centralizacin poltica. Esto no significa, sin embargo, que
no haya nada que hacer en situaciones de extrema concentracin
econmica y debilidad del Estado, sobre todo en las regiones, provincias
y distritos. Hay dos razones que hacen esto posible: 1. La centralizacin
econmica en ciudades grandes y en reas metropolitanas hace que las
periferias sean bastante dbiles.
En consecuencia, si el estado utiliza con calidad sus recursos para
influenciar los procesos econmicos locales o regionales, puede tener
xito. 2. Una voluntad poltica definida puede realizar una reasignacin
de recursos fiscales que permitan una redistribucin de recursos de
inversin hacia regiones con escasas posibilidades de ahorro interno.
En otros trminos, es necesario establecer una estrategia de desarrollo
humano a nivel nacional, regional o local en funcin de la disposicin del
sector privado y del papel del estado en relacin a este sector,
generando mecanismos de interaccin entre las decisiones polticas de
los gobiernos y las decisiones privadas de las empresas y consumidores.
La idea es establecer un proceso de desarrollo descentralizado basado
en un modelo cooperativo entre sector pblico y sector privado que
reduzca al mximo las incertidumbres generadas por la falta de una
estrategia comn, por el ocultamiento de la informacin y por la ausencia
de reglas de juego definidas.
b. La descentralizacin econmica para el desarrollo humano
La descentralizacin econmica debe tener como objetivos promover la
convergencia y la articulacin econmica entre centro y periferia y entre
las distintas regiones. En otros trminos, tiene por objetivo promover el
crecimiento ms acelerado de los centros secundarios (ciudades fuera de
Lima) y de sus respectivas periferias y generar mecanismos de
articulacin econmica entre Lima y el resto de regiones, y entre cada
ciudad regional (ciudad intermedia) y su respectivo entorno urbano
(ciudades pequeas) y rural (campo). El crecimiento econmico regional
convergente y una mayor articulacin econmica en el espacio son los
objetivos bsicos para generar desarrollo humano a niveles regional y
local.
En consecuencia, para promover la descentralizacin econmica para el
desarrollo humano es necesario una combinacin de factores que, en su
conjunto, ataquen sus principales defectos: el excesivo peso econmico
del centro, la divergencia en el crecimiento entre centro y periferia y la
dbil articulacin entre el (los) centro(s) y la(s) periferia(s).
Puesto que el objetivo de la descentralizacin econmica es la creacin
de oportunidades iguales para todos, lo que se traduce en generacin de
empleo y en una mejora sustantiva de los sueldos y salarios,
acompaadas por mejoras en el bienestar de las personas, es necesario
sealar los factores determinantes.
Estos factores son: 1. La inversin en capital humano y capital fsico,
tanto en la periferia urbana como en la rural de los distintos centros. 2. La
bsqueda de la complementariedad entre la inversin privada y la
pblica. 3. La generacin de incentivos econmicos e institucionales,
mediante una combinacin armnica de las polticas pblicas. 4. La
participacin activa del empresariado, a travs de una suerte de
descentralizacin empresarial. La inversin descentralizada
La descentralizacin econmica requiere de un cambio de flujos de
inversin hacia otras ciudades fuera de Lima para reforzar y/o crear
centros econmicos alternativos. La inversin en capital fsico, es decir,
en fbricas, infraestructura de servicios, hoteles, oficinas, etc. que
permitan el incremento de la oferta en bienes y servicios urbanos debera
ser el inicio de la descentralizacin econmica. La idea es que la tasa de
crecimiento de la inversin en la periferia provinciana sea mayor que en
Lima, sobre todo en las principales ciudades de costa, sierra y selva. La
concentracin de la inversin en ciudades-eje es el mecanismo para
incrementar la oferta, lo que permite incrementar, por un lado, el empleo
y, por el otro, las ganancias lo que, en su conjunto, incrementa la
demanda descentralizada, generndose un proceso virtuoso de
acumulacin alternativo al que representa el centro limeo. La inversin
descentralizada en capital fsico debe ser fundamentalmente privada y
debe enraizarse en cada ciudad y regin para atraer ms inversin,
sobre todo si se da un proceso de especializacin productiva por
regiones.
La inversin en capital fsico debe venir acompaada de inversin en
capital humano funcional a la inversin fsica existente o nueva. La idea
principal es que la formacin tcnica o profesional de los trabajadores es
fundamental para que la inversin fsica contribuya a incrementar la
productividad total de los factores de produccin en cada ciudad y regin
y, en consecuencia, la de su propia productividad. Adicionalmente, la
inversin en mejora del capital humano debe ser congruente con las
especializaciones productivas regionales, pero tambin debe permitir el
incremento de la creatividad y empresarialidad. Por un lado, los institutos
tcnicos, las universidades, las escuelas de profesiones intermedias, es
decir, aquellas que forman las capacidades de los trabajadores en cada
regin deben generar una oferta que calce con la demanda existente y
que proviene de los sectores productivos ya constituidos. Por otro lado, la
oferta educativa debe permitir la formacin de una parte de profesionales
y tcnicos en las ramas de punta del conocimiento: informtica,
biotecnologa, ecobiologa, etc. para que se genere en las regiones
procesos de investigacin de ciencia y tecnologa que, en el futuro, sean
las que definan las inversiones en nuevos sectores, nuevos productos o
nuevos servicios. Dentro de esta perspectiva, el papel de las
universidades e institutos tecnolgicos regionales adquiere una gran
importancia. Por ello, una parte importante de la inversin pblica y
tambin de la inversin privada debe ser para promover la mejora de la
oferta educativa regional, pero en estrecha vinculacin con la demanda
existente y las potencialidades futuras.
Para que haya una descentralizacin de la inversin en capital fsico y en
capital humano, es necesario tomar en cuenta sus determinantes. Es en
funcin de stos que se puede plantear los mecanismos e incentivos
para promover este proceso que va a contracorriente de los flujos de
inversin actuales y que tienden a concentrarse en el centro.
Los determinantes de la inversin se dan a tres niveles. Para que la
inversin sea posible en cualquier regin, en realidad se requiere de una
combinacin de condiciones a nivel macroeconmico (nacional), a nivel
meso econmico (regional) y a nivel microeconmico (empresas). Los
determinantes macroeconmicos de la inversin son la estabilidad
econmica, la estabilidad jurdica e institucional, el riesgo pas,
rentabilidad esperada y la oferta de crdito. A nivel regional o local, la
inversin depende de la existencia de recursos naturales, del tamao del
mercado regional o local (demanda) y de la infraestructura productiva
(electricidad, carreteras, agua, telefona). A nivel microeconmico, los
principales factores son la existencia de una demanda potencial para los
bienes y servicios para los que se invierte, una estabilidad jurdica y
tributaria, precios relativos (tipo de cambio, tasa de inters y salarios) y
bajos costos de transaccin. Para que se d la inversin descentralizada,
es necesario intervenir para compensar aquellos determinantes sobre los
cuales el centro tiene ventajas. Estos factores son demanda,
infraestructura productiva y acceso a crdito. Sobre la forma de generar
contextos favorables para lograr estos objetivos, volveremos ms
adelante.

Polticas macroeconmicas descentralistas

El mejor contexto macroeconmico para la descentralizacin tiene tres

componentes: 1. Estabilidad econmica, traducida en baja inflacin,
dficit fiscal financiado y pequeo, equilibrio en la balanza de cuenta
corriente y expansin monetaria adecuada. 2. Precios relativos
favorables a la produccin regional y, sobre todo, favorables a la
exportacin interregional e internacional. Esto quiere decir que el tipo de
cambio debe incentivar la produccin de bienes y servicios para la
exportacin y debe proteger razonablemente a los productores locales y
regionales de la competencia de las importaciones. La tasa de inters
debe ser relativamente baja para incentivar las inversiones, sobre todo la
tasa de inters de prstamos de capitalizacin. Los salarios deben estar
relacionados con las productividades; es decir, deben ser altos si el
trabajador tiene una alta productividad.
Si esto se lograra, el desarrollo regional estara a la vuelta de la esquina,
pues tendramos simultneamente crecimiento de la oferta y crecimiento
de la demanda, con posibilidades de generar un crculo virtuoso del
crecimiento regional. 3. Una combinacin de metas monetarias
nacionales coordinadas con una poltica fiscal descentralizada. El papel
de estas dos polticas es estabilizar los ciclos econmicos regionales y
compensar posibles problemas regionales debidos a shocks externos o
fenmenos naturales.
Varios de estos temas tienen una definicin nacional cuyo control y
vigilancia depende de organismos centralizados como el Ministerio de
Economa y el Banco Central de Reserva. Pero hay otros que tienen una
connotacin regional. Los ms importantes son los relacionados con la
cuestin fiscal.
Actualmente, los precios relativos no son los ms adecuados para
impulsar el desarrollo regional. 1. El tipo de cambio est atrasado con
relacin a 1986, ao considerado de paridad cambiaria, y paralelamente
no es competitivo con los pases vecinos. Esto hace que el tipo de
cambio no sea un incentivo para las exportaciones, salvo que stas
tengan altsimas rentabilidades o productividades. Slo el sector minero y
algunos sectores agroindustriales tienen estas rentabilidades; en cambio,
los otros sectores, como los manufactureros, no llegan a ser
competitivos. A la vez, un tipo de cambio atrasado combinado con
aranceles bajos favorece las importaciones, lo que deprime a los
sectores productivos internos de bienes similares a los importados, con
menores productividades. El dlar barato explica por qu el parque
industrial de Arequipa o el sector productor de calzados en Trujillo
prcticamente han colapsado ante la inundacin de productos
importados del Asia. Con el tipo de cambio actual, las posibilidades de
inversiones exportadoras en las regiones son bastante limitadas. 2. Las
tasas de inters son todava elevadas, pese a las grandes bajas de
intereses en los mercados internacionales, especialmente en Estados
Unidos. El Per an mantiene tasas que no permiten una inversin
mayor. Desde la perspectiva regional, el principal problema en muchas
regiones es ms bien la escasez de oferta de fondos prestables, lo que
genera tasas de inters altas.
Para que las tasas de inters bajen, se requiere del incremento de la
oferta en varias regiones del Per, mediante la generacin de nuevos
intermediarios financieros. 3. Finalmente, los salarios peruanos son bajos
con relacin a las canastas de bienes y servicios mnimos que necesitan
los trabajadores, pero pueden ser altos en el contexto internacional en el
que pases como China o Vietnam pagan salarios mas bajos que los
peruanos, con el agravante de que aqullos pueden tener mejores
poderes de compra que nosotros. Es decir, el Per muestra una situacin
paradjica en salarios. A nivel regional las disparidades de salarios son
bastante agudas tambin, lo que hace que en las ciudades grandes
donde se pagan altos salarios y hay ms asalariados la demanda sea
mayor, mientras que en las pequeas y en el campo donde los salarios
son bajos y la masa salarial es pequea generan niveles de demanda
tambin bajos. Se establece as crculos viciosos de baja demanda con
pobreza.
Es obvio que un proceso de descentralizacin para el desarrollo humano
debe tener un conjunto de precios relativos ms favorables: un tipo de
cambio ms alto, tasas de inters ms bajas y salarios pegados a las
productividades. stas deberan constituir metas de las polticas
macroeconmicas de mediano plazo para facilitar la descentralizacin
econmica, base del desarrollo humano en todas las regiones.

Polticas sectoriales-regionales

Si la meta operativa del desarrollo humano es produccin/empleo, con

sueldos decentes y mayor bienestar de las personas, las polticas
sectoriales constituyen el medio particular para ayudar a fomentar la
inversin, el empleo y el cambio tecnolgico en los diferentes sectores
productores de bienes y servicios, ubicados en distintas regiones y que
tienen distintos precios relativos a los que hay que agregar los costos de
transporte.
Como los sectores productivos tienen una localizacin especfica en el
espacio, las polticas sectoriales tienen una definicin espacial. En
consecuencia, su formulacin y ejecucin deben depender de los niveles
de gobierno regionales. Las polticas sectoriales se disean en funcin y
en coordinacin con las polticas macro econmicas y el contexto que
generan. Por ello, existen por lo menos dos posibilidades. 1. Cuando el
contexto macroeconmico es favorable a la produccin exportadora. 2.
Cuando es desfavorable a la produccin para el mercado interno. Un
contexto macro favorable a la produccin exportadora, por ejemplo con
un tipo de cambio competitivo, hace que las polticas sectoriales tengan
un rol complementario y ayuda a precisar los sectores a los cuales hay
que apoyar o promover para lograr mejores en la produccin y en la
inversin y orientar los cambios tecnolgicos en funcin de la demanda
externa. La repercusin regional o local es obvia, pues los sectores estn
ubicados en distintos lugares y las polticas sectoriales tienen, en
consecuencia, un impacto espacial. Este contexto es muy favorable para
el desarrollo humano regional, pues las polticas sectoriales y la macro
van en la misma direccin y pueden tener resultados muy buenos.
Un contexto macroeconmico desfavorable, con precios relativos que
inhiben las exportaciones o el incremento de la demanda interna, tal
como es el caso peruano actual, define las polticas sectoriales como
compensatorias. Es decir, en el caso de un atraso cambiario persistente
y difcil de remover, algunas polticas sectoriales pueden compensarlo.
Por ejemplo, frente a una falta de competitividad por el atraso cambiario,
una poltica de crdito para la inversin con cambio tecnolgico puede
ayudar a compensar los rigores de un bajo tipo de cambio, generando
mayores productividades, lo que a la postre permitira incrementar las
exportaciones. De esta manera, las regiones que utilizan bien los
incentivos o servicios generados por las polticas sectoriales pueden
promover la inversin y el cambio tecnolgico, teniendo un evidente
efecto sobre el empleo y los ingresos. Obviamente, para un esquema de
polticas de este tipo es necesaria una coordinacin entre el Ministerio de
Economa, los ministerios de lnea y los gobiernos regionales. Este tipo
de polticas tiene resultados impredecibles, pues sino hay buena
coordinacin los resultados pueden ser modestos y hasta negativos, o si
las polticas sectoriales no tienen los suficientes instrumentos para
contrarrestar el contexto macro, los resultados tambin pueden ser
negativos.
Existe la posibilidad de que slo haya polticas macro, sin polticas
sectoriales, como ha sido el caso peruano de la dcada de los noventa
del siglo pasado. En este caso, el desarrollo regional depende de la
estructura productiva previa. Se favorecern los sectores que tienen altas
productividades y rentabilidades ya establecidas y se desfavorecern a
los sectores menos competitivos. A partir de 2003, las polticas
sectoriales van a ser progresivamente transferidas a los gobiernos
regionales. Falta definir, con precisin, cules van a ser las principales
polticas sectoriales. Desde el punto de vista del desarrollo humano, las
polticas sectoriales deben poner por delante la inversin generadora de
empleo y de productividades con salarios altos. Adems, estas polticas
deben definirse en concertacin con los sectores productores y
empresariales a fin de tener propuestas precisas por cada regin, en
funcin de las restricciones presupustales existentes. La participacin,
la creatividad y la empresarialidad son fundamentales para definir las
polticas sectoriales descentralizadas.

Polticas sociales

Las polticas sociales no pueden estar disociadas de las polticas macro y

sectoriales. La consistencia entre las tres es fundamental. No se puede
tener una poltica macroeconmica que genere poco empleo y en
consecuencia, pobreza para luego compensar esta situacin con una
poltica social que ayude a los pobres extremos, pues lo que se da con
una mano se quita con la otra. Una poltica puramente asistencialista, sin
vinculacin con la generacin de capacidades y producciones de las
personas, en el mbito local o regional, abona poco para el desarrollo
humano. Es necesario que exista coherencia entre las polticas
sectoriales y las sociales.
El diseo y ejecucin de las polticas sociales no tiene una frmula nica.
Los objetivos redistributivos que se imponga un gobierno requieren de
una definicin poltica en el gobierno central y de su ejecucin ya sea en
los gobiernos regionales o en los locales. En general, en la educacin el
gobierno central da las orientaciones generales y busca el
financiamiento, mientras que la ejecucin de las polticas puede estar en
manos ya sea de los gobiernos locales (educacin primaria y/o
secundaria) o de los gobiernos regionales (educacin secundaria y/o
superior). Algo similar sucede con los servicios de salud. En cambio, la
ejecucin de los programas de reduccin de la pobreza extrema y de
infraestructura bsica debe estar a cargo de los gobiernos locales.
Las polticas sociales deben tener dos objetivos: uno de corto plazo y
otro de largo plazo. 1. En el corto plazo es imprescindible compensar a
aquellas personas a las que, incluso una combinacin de polticas macro
y sectoriales, no logra incorporar en el empleo. Los programas de alivio a
la pobreza deben cumplir dos metas. Por un lado, deben ayudar a
satisfacer necesidades bsicas alimentacin, nutricin, salud bsica
pero, por el otro, deben conectar el gasto pblico con la produccin o el
empleo local y regional. Es decir, por un lado deben ayudar a expandir el
consumo de los sectores de menores recursos, pero por el otro lado
deben ayudar a expandir la oferta y el empleo local y regional. 2. En el
largo plazo, las polticas sociales son las que incrementan y mejoran el
denominado capital humano. La educacin y salud de calidad deben
ser los principales objetivos. Es en estas polticas donde se genera y
mejora buena parte de las capacidades de la gente, uno de los
fundamentos del desarrollo humano. La transferencia de funciones y
recursos financieros es un tema crucial para llevar a cabo las polticas
sociales. La transferencia de fondos debe tener una estabilidad
garantizada en el tiempo y no debe generar una dependencia burocrtica
de los gobiernos bsubnacionales. La participacin social en la definicin
de las necesidades y prioridades de objetivos de las polticas sociales es
crucial para que la descentralizacin garantice mejores resultados.
Nuevamente, la participacin, la creatividad, la empresarialidad y el
agenciamiento deben convertirse en los principios de un diseo y gestin
de las polticas sociales favorables al desarrollo humano en cada
provincia y en cada distrito del Per.
c. Descentralizacin poltica
La descentralizacin poltica consiste en la desconcentracin y
transferencia de funciones, decisiones y recursos del gobierno central a
los gobiernos regionales y locales. Es, en verdad, una transferencia del
poder centralizado en el nivel ms alto de gobierno a aquellos niveles
con escasas capacidades y poderes. En un pas unitario como el Per,
se trata de una verdadera revolucin en la medida en que el Estado
peruano tiene siglos de funcionar de manera centralizada. Esto significa
que se debe establecer mecanismos de participacin y representacin a
nivel local y regional, lo que lleva a la conformacin de gobiernos locales
y regionales que deben ser elegidos mediante el voto universal en cada
circunscripcin. Para tal fin, la poblacin se debe organizar en
movimientos o partidos polticos que la represente y que se deben
constituir en intermediarios entre los ciudadanos, con necesidades y
preferencias, y el Estado, con funciones y recursos para ofrecer bienes y
servicios pblicos. De esta manera, los grupos organizados pueden
hacer agencia para resolver sus problemas a travs de su participacin
en las organizaciones polticas, sociales o vecinales.
En consecuencia, la descentralizacin reordena la poltica en la medida
en que obliga a que la gente se organice en cada lugar, se preocupe por
participar en la solucin de los problemas encargados al Estado, elija a
sus gobernantes y los fiscalice. As la descentralizacin reforma los
sistemas polticos centralistas.

Descentralizacin y reforma del Estado

Al reordenar y transferir las funciones y competencias estatales, la

descentralizacin poltica reforma la estructura de poder dentro del
estado al mismo tiempo que cambia la organizacin burocrtica y
compele a una redefinicin y reorganizacin administrativa. En breve, se
trata de un componente muy importante de la reforma del estado en tanto
se refiere a los niveles de gobierno, al funcionamiento de la democracia y
la administracin territorial, y genera un estado ms cercano al
ciudadano.
En este sentido la descentralizacin mejora drsticamente el contexto
poltico para el desarrollo humano. Como la descentralizacin poltica es
la descentralizacin del Estado y de las reglas de gobierno, se constituye
en el principal medio para que los distintos niveles de gobierno resuelvan
adecuada y eficazmente el problema de gobernar, de suministrar los
bienes y servicios pblicos y de mantener la paz social. La
descentralizacin poltica es favorable al desarrollo humano porque
expande los mecanismos de representacin y participacin poltica que
mejoran las condiciones para el agenciamiento y para que las
oportunidades sociales y econmicas se amplen. Los gobiernos
extremadamente centralizados no generan espacios de participacin.
As, la descentralizacin debera ser el medio para reconstruir los
mecanismos de representacin a travs de la fundacin o transformacin
de los partidos polticos, movimientos, gremios, sindicatos, etc. Debe
permitir y promover la organizacin de grupos para representar sus
intereses frente a los distintos niveles de gobierno. De esta manera la
participacin poltica se hace posible de una manera organizada y
descentralizada. La descentralizacin obliga, en consecuencia, a que
tambin los partidos se descentralicen o que se organicen movimientos o
partidos de corte regional y local.
Todo ello contribuye a incrementar el capital social. Si la
descentralizacin se basa en una renovacin de las representaciones y
nuevos modos y mbitos de participacin, lo que se est generando son
condiciones para un mayor desarrollo de las libertades polticas.
Las polticas pblicas determinan la poltica
Uno de los medios ms importantes que tiene a mano la
descentralizacin para reformar y descentralizar la poltica son las
polticas pblicas. En general la gente se organiza y se hace representar
frente a diferentes instancias de los gobiernos descentralizados para
lograr bienes o servicios concretos. La provisin de stos se decide,
organiza y suministra mediante polticas pblicas que pueden ser
polticas macroeconmicas, sectoriales o sociales. Cada una cuenta con
una gran variedad de instrumentos, programas, servicios o proyectos
concretos. Para cumplir sus funciones, cada nivel de gobierno tiene que
implementar acciones concretas que favorezcan o involucren a los
ciudadanos, los cuales en general tienen inters en que dichas polticas
los beneficien, los incluyan y mejoren sus condiciones de vida.
Estas polticas se constituyen as en los objetos de la relacin Estado-
ciudadano en cada nivel de gobierno. Mediante ellas se logra que la
gente se organice polticamente con una variedad de modalidades a fin
de poder acceder a los beneficios de dichas polticas. En este sentido,
las polticas pblicas pueden determinar la organizacin poltica, y el
Estado y, en consecuencia, el gobierno del nivel pertinente se
convierte en el orientador poltico, sobre todo cuando se enfrenta a
poblaciones con escasos recursos.
La participacin en estas polticas se basa en el agenciamiento de
aquellos sectores cuya nica posibilidad de acceso a un bien o servicio
es mediante su inclusin en el funcionamiento del Estado.
En esta perspectiva, la descentralizacin estatal constituye una poltica
pblica que puede reorganizar la estructura poltica a travs de las
nuevas funciones transferidas por el gobierno central a los gobiernos
locales y regionales. La forma y la intensidad con que se haga la
descentralizacin estatal, adems de los recursos con que se cuente,
influirn decisivamente en la reestructuracin poltica. La formulacin y
ejecucin de las polticas sectoriales por los gobiernos regionales debera
ser el medio para que los partidos polticos tengan propuestas de
desarrollo regional, para que los gremios empresariales y de trabajadores
participen activamente en la elaboracin, ejecucin y fiscalizacin de los
programas especficos. Es decir, una poltica particular permite organizar
la poltica y el Estado de manera democrtica en funcin de los objetivos
de desarrollo. En otras palabras, las polticas pblicas determinan la
poltica, sobre todo en pases, regiones y localidades con debilidad
institucional. En este sentido, la descentralizacin estatal es mucho ms
influyente como medio de descentralizacin poltica cuanto ms dbiles
sean las sociedades regionales o locales, como sera el caso de las
regiones de sierra y selva. En cambio, en las regiones de costa, donde el
sector privado es fuerte y la sociedad civil ms organizada, la influencia
de la descentralizacin ha de ser bastante menor.
El medio ms concreto para lograr la descentralizacin poltica es la
descentralizacin fiscal. La idea es que el funcionamiento del Estado se
da a travs de acciones, como el suministro de bienes y servicios
pblicos, regulacin, registro de la propiedad, de las personas y de las
instituciones, etc. Para que todas estas competencias se cumplan, se
requiere de recursos para financiar su suministro o funcionamiento. Cada
nivel de gobierno debe, en consecuencia, financiar el cumplimiento de
sus funciones. Para ello requiere de ingresos, lo cual lleva a replantear la
organizacin tributaria y econmica del estado en sus niveles de
gobierno y a establecer un sistema descentralizado o de transferencias
de los recursos tributarios, que es la base del gasto pblico
descentralizado.
La tributacin se convierte as en el primer mecanismo de integracin de
las personas en el Estado, al mismo tiempo que es el medio para
financiar el gasto pblico en cualquier nivel de gobierno. La tributacin
genera derechos al ciudadano que paga sus impuestos, mientras que el
gobierno local o regional, que los usa para suministrar servicios o bienes,
es responsable ante sus electores. Se establece as una relacin de
mandante y mandatario que conecta la base econmica que genera los
impuestos con las decisiones polticas que los utilizan. Por el otro lado, el
gasto pblico es el mecanismo para integrar de una manera equitativa a
las personas sin tomar en cuenta de manera proporcional cunto
impuesto pagan. Por ello, la descentralizacin fiscal ayuda a establecer
derechos y obligaciones entre los ciudadanos y los gobiernos a travs del
pago de impuestos y del suministro de bienes y servicios. En estas
relaciones aparece el desarrollo humano como el medio para orientarlas
hacia la consecucin de los fines de igualacin de oportunidades y de
generacin de capacidades y derechos.
d. Descentralizacin fiscal: el puente entre la economa y la poltica
El principal medio de conexin entre la poltica y la economa, y
viceversa, es la economa fiscal o economa pblica. Para que el Estado
pueda cumplir con sus funciones, necesita de recursos econmicos, los
cuales deben provenir de los impuestos pagados por los ciudadanos. El
primer problema es, en consecuencia, el financiamiento. El segundo
problema es cmo se asigna o redistribuye los recursos, es decir, cmo
se gasta. La descentralizacin fiscal presupone que el Estado
centralizado no es un buen recaudador de impuestos, que no asigna
eficientemente sus recursos y que no logra tener un impacto significativo
sobre la equidad social. La descentralizacin fiscal debera corregir todos
estos defectos del Estado centralista. Si esto ocurre, se genera un
entorno fiscal favorable al desarrollo humano no slo porque se da un
proceso de redistribucin, ya sea a travs del gasto o de los impuestos,
sino porque la participacin ciudadana se da en un doble nivel: tanto
participando en el financiamiento del Estado o como participando en los
beneficios que ofrece el suministro de bienes y servicios pblicos. La
integracin o inclusin ciudadana en el estado se hace por medios
econmicos, aunque con resultados polticos y sociales.
Por ello, la idea central de la descentralizacin fiscal es que los
habitantes de cada regin o cada localidad sean capaces de financiar los
gastos para poder suministrar los bienes y servicios que le competen.
Desde una perspectiva econmica, esto significa que cada regin o
localidad debe generar una base tributaria que permita financiar la
produccin de todos los bienes y servicios que competen al gobierno.
Esto plantea una relacin entre niveles de riqueza, produccin e ingresos
generados por una comunidad local o regional y los impuestos que se
pueden recolectar. La secuencia: riqueza-ingresos base tributaria
gasto pblico suministro de bienes y servicios genera altos impuestos
donde hay riqueza e ingresos. El problema es qu se hace cuando la
base tributaria es insuficiente para suministrar bienes y servicios de
manera igualitaria en todas las localidades y regiones. Aqu, la
centralizacin econmica en algunas regiones se convierte en el medio
para generar mecanismos de compensacin o subsidios cruzados, de
manera descentralizada, hacia otras regiones menos favorecidas. Uno de
los principios de la descentralizacin fiscal en un pas unitario es la
solidaridad interregional, lo que significa que es necesario hacer
transferencias de las regiones de mayores recursos a las regiones ms
pobres.
Los principios de la descentralizacin fiscal para el DH
La descentralizacin fiscal tiene tres componentes: 1. La transferencia de
competencias y recursos a los gobiernos regionales y locales,
componente que se vincula con la reforma del Estado. 2. La reforma de
la estructura tributaria, que tenga como objetivos la maximizacin de la
recaudacin tributaria y la progresividad de los impuestos. 3. La reforma
administrativa para que exista congruencia con los anteriores temas.
Para proponer y llevar a cabo una descentralizacin bajo la perspectiva
del desarrollo humano, las reformas pertinentes deben llevarse a cabo en
base a los siguientes principios: eficiencia, equidad, participacin y
sostenibilidad.
La eficiencia en la recaudacin y en el gasto tiene dos significados. El
primero, la eficiencia econmica de la tributacin significa fijar impuestos
que no alteren los costos relativos de las unidades econmicas, es decir,
impuestos que sean neutros y que no generen distorsiones muy grandes
en los precios relativos. La eficiencia en el gasto consiste en minimizar
los costos de produccin de los bienes y servicios, sin que ello conlleve
una reduccin de la calidad. En el segundo significado, la eficiencia
administrativa significa que la recaudacin de impuestos debe ampliar la
base tributaria, minimizar los costos administrativos de las cobranzas, y
por el lado del gasto, que las distintas actividades o programas se lleven
a cabo con los menores costos administrativos y de gestin y con el
mximo de provisin de bienes y servicios. En otras palabras, ello
significa minimizar los costos de transaccin fiscales. Los gobiernos
regionales y locales deben tener metas de eficiencia, pues de ellas
depende en gran medida que los bienes y servicios que prestan sean
mayores y de mejor calidad que los prestados por el gobierno central
La equidad es un objetivo crucial del desarrollo humano. Las
desigualdades del desarrollo humano se presentan a nivel local, regional
y nacional. En consecuencia, la poltica fiscal tiene como objetivo el
corregir las desigualdades que existen en cada regin, pero tambin
entre regiones. Por ejemplo: en cada regin existen desigualdades entre
las zonas urbanas y rurales, pero tambin hay desigualdades entre las
personas de distintas provincias dentro de los departamentos y entre los
departamentos, como se observa en el INDH 2002.
Frente a estas distintas desigualdades, el problema es si se alcanza
mayor equidad por el lado tributario o por el del gasto. En un sistema
descentralizado la combinacin de ambas vas depende de cun
desiguales son las provincias y regiones y, sobre todo, de cules son los
determinantes de la desigualdad. Se pueden presentar las siguientes
situaciones:
1. Se puede lograr mayor equidad interregional o interprovincial por el
lado de la tributacin con los impuestos al capital natural y al capital
fsico, ya sea a travs del canon minero, pesquero o petrolero o a travs
del impuesto a los activos fijos. El gobierno central debe cobrar estos
impuestos y repartirlos a los gobiernos regionales y locales con criterios
de equidad y de acuerdo a su disponibilidad de recursos. Aqu funciona
el principio de la equidad espacial.
2. Los impuestos a la renta (utilidades, salarios o alquileres) deben
permitir una equidad en cada localidad o regin. Su recaudacin debera
estar a cargo del gobierno regional, pues por razones de administracin
tributaria es ms fcil y ms eficiente la recaudacin de este impuesto a
nivel regional. Sin embargo, parte de lo recaudado debera ir a un fondo
de compensacin para ser repartido a otras regiones con contribuyentes
de menores ingresos. Aqu funciona el principio de la equidad social.
3. Los impuestos indirectos o al consumo deberan ser cobrados por el
gobierno central. El mejor impuesto es el IVA (impuesto al valor
agregado). Debido a sus caractersticas tcnicas, este impuesto requiere
de un mbito nacional para ser eficientemente cobrado y por ello, su
administracin debe estar en manos del gobierno central. Sin embargo, a
fin de mejorar la eficacia y eficiencia en el cobro, el gobierno central
puede asociarse con los gobiernos regionales o locales para que ellos lo
recauden a cambio de una comisin.
4. Los impuestos al comercio exterior deben ser cobrados por el gobierno
central ya que no todas las regiones tienen aduanas fronterizas y aun
cuando existan, pues no todas tienen iguales niveles de comercio. Por
ello, todos los ingresos de aduanas deben ir al gobierno central para
fortalecer el fondo de transferencias.
5. Finalmente, los impuestos a la propiedad predial son, por definicin,
impuestos territoriales y deben ser administrados por los gobiernos
locales, tal como ocurre actualmente.
Existe una fuerte corriente, apoyada y patrocinada por el Banco Mundial,
el BID y el FMI, que sostiene que la equidad no se puede lograr por el
lado tributario, sino por el lado del gasto. Desde la perspectiva del
desarrollo humano la equidad debe ser lograda por ambas vas. La razn
central es que el principio de solidaridad debe manifestarse
explcitamente en quienes tienen o ganan ms a favor de aquellos que
no tienen las mismas oportunidades, es decir, los que ms tienen y ms
ganan deben pagar proporcionalmente ms impuestos. Al mismo tiempo,
el Estado debe hacer efectiva la solidaridad redistributiva a travs del
gasto. La idea es que no basta con cunto se recauda; es importante
tambin cunto se paga y quin paga los impuestos.
La participacin en el financiamiento de las actividades del estado en sus
tres niveles de gobierno es fundamental. Cuando los gobiernos
regionales y locales tienen capacidad de fijar impuestos, tarifas o
contribuciones, los mecanismos de participacin en la toma de
decisiones deben ser pblicos, transparentes y debatidos en los foros
que correspondan. De igual manera, la participacin en la asignacin del
gasto pblico en cada nivel de gobierno, ya sea a travs de cabildos,
mesas de concertacin, coordinadoras locales o regionales, es
importante para revelar socialmente los criterios del gasto, sus objetivos
y los grupos beneficiados. Una vez definidos los gastos y su estructura,
los gobiernos tendrn como tarea la bsqueda de la eficiencia, pues la
asignacin se ha hecho de manera democrtica, es decir, con
participacin en las decisiones. La siguiente participacin es de otro tipo
y se da en la ejecucin de lo acordado al pagar los contribuyentes
puntualmente sus impuestos, al ejecutar el gobierno adecuadamente sus
funciones y al recibir los usuarios de servicios pblicos los bienes y
servicios correspondientes. Finalmente, es necesaria la participacin
para la fiscalizacin y la rendicin de cuentas de la accin y
funcionamiento del gobierno. Esta forma de encarar el proceso fiscal es
la que ms se aproxima al uso de las libertades en sociedad que, en el
fondo, generan un sistema fiscal socialmente robusto, creble y legtimo.
La sostenibilidad del sistema fiscal descentralizado depende mucho del
grado de equidad que tengan los impuestos. Cuanto ms pagan los que
ms tienen y ganan, la solidaridad genera legitimidad en sus actividades.
Por otro lado, cada contribuyente debe sentir o beneficiarse de algn
bien o servicio que el respectivo nivel de gobierno presta, por los
impuestos que paga. Si bien se puede ser solidario con los que menos
tienen, es necesario que el Estado beneficie a todos. Por su parte, cada
nivel de gobierno debe mostrar que los recursos recibidos del
contribuyente se gastan con eficiencia y equidad. Si a esto se agrega que
el sistema administrativo fiscal funciona con fluidez, es evidente que las
posibilidades de sostenibilidad fiscal son bastante altas. Es decir, para
que la descentralizacin alcance sus objetivos, es imprescindible que las
bases fiscales sean sostenibles. Para ello, deben estar organizadas de
tal manera que ayuden a generar oportunidades iguales para todos. Los
que ms pagan recibirn probablemente menos bienes y servicios
materiales, pero tendrn legitimidad en sus actividades. De otra parte,
quienes menos pagan recibirn ms, lo que los har progresar para que
en el futuro puedan estar en el lado de los que pagan. En este proceso la
solidaridad intergeneracional es fundamental. De esto deben estar
conscientes los gobiernos locales y regionales que gobernarn a partir
del 2003.

La estructura fiscal descentralizada

La estructura fiscal, cuya finalidad debera ser la de incrementar las

oportunidades para los habitantes de las distintas circunscripciones a
travs de la influencia de los distintos niveles de gobierno en el empleo,
la produccin y el consumo.
Obviamente, tomamos el caso peruano como ilustrativo, pero los criterios
pueden aplicarse a otras experiencias que partan de una centralizacin
extrema y de un sistema tributario regresivo.
1. De manera general, los impuestos indirectos, IGV, ISC e impuestos al
comercio exterior deberan ser recaudados por el gobierno central. En la
medida en que el IGV (impuesto al valor agregado) funcione en el futuro
con crditos tributarios que pueden originarse en una o ms regiones, no
debera haber restricciones territoriales a su aplicacin. El peso de los
impuestos indirectos (IGV e ISC) debera reducirse de 2/3 a un 50% del
total para hacer menos regresivo el sistema fiscal.
2. Los impuestos directos deberan ser recaudados por los gobiernos
regionales puesto que las bases tributarias, empresas y personas de
cada regin constituyen los factores de desarrollo territorial ms
importantes. El peso de estos impuestos debera aumentar del 24%
actual a un 35% o ms del total para hacer ms progresivo el sistema
tributario. El cobro regional de impuestos a la renta o al patrimonio no
predial genera menores posibilidades de evasin y elusin fiscal que a
nivel nacional. Adems, una adecuada concertacin con los
contribuyentes puede permitir optimizar la recaudacin, al mismo tiempo
de maximizar la produccin y las rentabilidades, siempre que los
impuestos recaudados sean utilizados para favorecer con mayores
bienes y servicios pblicos a los contribuyentes.
3. El impuesto al patrimonio predial, urbano y rural, es tradicionalmente
recaudado por los gobiernos locales. Este es el impuesto ms territorial y
el ms vinculado a la gestin del espacio. El canon a la utilizacin de los
recursos naturales no renovables, o cualquier otra contribucin al
usufructo de ciertos monopolios naturales, deben ser cobrado por el
gobierno central, pero deber ir directamente al fondo de compensacin
regional.
El fondo de compensacin regional (FOCORE), una de las principales
fuentes de transferencias, deber estar constituido por fondos originados
en los diversos impuestos directos e indirectos cobrados por el gobierno
central y algunos gobiernos regionales y el canon a la explotacin de los
diversos recursos. Cuanto mayor sea la desigualdad de riqueza e
ingresos entre las regiones o localidades, ms importante ser este
fondo, pues su funcin esencial es la de trasladar recursos de aquellos
espacios o regiones donde se genera riqueza e ingresos a aquellos que
no lo pueden hacer y cuya poblacin no tiene la alternativa de emigrar
fcilmente. El FOCORE se sustenta en los principios de solidaridad y de
equidad que permiten la igualacin de oportunidades, dadas las
desventajas de unas regiones frente a otras. El principal atributo de este
fondo es que debera ser utilizado mayormente para la generacin de
nuevas formas de capital, ya sea de capital humano, capital fsico o
capital financiero, pues su funcin es incrementar las capacidades y
derechos en aquellas regiones o localidades con desventajas. Si este
fondo es utilizado slo para el gasto corriente puede generar un
paternalismo de unas regiones sobre otras o regiones dependientes,
adems de una cultura de pasividad frente al desarrollo de aquellas
regiones o localidades con recursos escasos.
Los tres niveles de gobierno debern encargarse del uso y asignacin de
los impuestos recaudados. La transferencia del gobierno central a los
gobiernos regionales y locales es un mecanismo que debe utilizarse
hasta que las bases tributarias de las regiones y localidades permitan el
financiamiento de sus gastos corrientes y de inversin al 100%. Por
ejemplo, el 2% adicional que se impone por IGV y que es destinado al
Fondo de Compensacin Municipal, es cobrado actualmente por el
gobierno central y transferido a cada municipalidad, lo que permite
transferir recursos a regiones pobres desde otras que tienen mayores
recursos. En el futuro la recaudacin de este impuesto podra ser de
competencia de las municipalidades, pero al mismo tiempo se deber ir
reduciendo las transferencias provenientes del gobierno central. El
proceso de descentralizacin es precisamente un largo camino hacia la
igualacin de las bases econmicas y, en consecuencia, de las bases
tributarias de las distintas regiones.
El reordenamiento y descentralizacin tributaria es un proceso
fundamental para el cambio en la composicin y en las responsabilidades
del gasto pblico. Los tres niveles de gobierno deben ofrecer y
suministrar bienes y servicios a escala nacional, regional y local.
El gobierno central, tanto por razones geopolticas como econmicas,
debe tener como funcin el manejo de las polticas macroeconmicas
(monetaria y fiscal) que son las que generan los precios relativos y la
estabilidad econmica. Es decir, dentro de un sistema unitario el
gobierno central proporciona el marco econmico para un funcionamiento
adecuado de las polticas sectoriales y sociales. El gobierno central
tambin tiene como funciones el suministro de justicia, la defensa
nacional, el pago de la deuda pblica externa e interna (contrada por l
mismo), la seguridad interna nacional, la regulacin de mercados
monoplicos, la definicin de las polticas de desarrollo nacional y el
diseo de las polticas redistributivas, funciones que en los ltimos dos
casos se refieren a la definicin de las orientaciones y criterios generales,
aunque no necesariamente a lo relacionado con la ejecucin de las
mismas.
Por su parte, los gobiernos regionales deben estar a cargo de la
ejecucin de las polticas sectoriales; es decir, de aquellas que tienen
que ver con el desarrollo productivo de cada regin. El diseo y
orientacin de dichas polticas se debera hacer de manera coordinada
entre los gobiernos regionales y el gobierno central sobre la base de los
principios del desarrollo humano sealados anteriormente. Sobre las
competencias y funciones de los gobiernos regionales volveremos en la
siguiente seccin.
Los gobiernos locales deben tener como funcin principal la ejecucin de
algunas de las polticas sociales y, en especial, de las ms directamente
vinculadas con las poblaciones de menores recursos. No obstante, es
imprescindible que haya una coordinacin con el gobierno central y con
los gobiernos regionales en torno a los temas de estrategia de desarrollo
humano y a las polticas sociales.
La descentralizacin fiscal es un arreglo institucional que mejora los
niveles de participacin y fiscalizacin de las polticas pblicas. sta
debe generar ms eficiencia en el uso de los recursos pblicos y debe
contribuir a corregir los problemas de desigualdad, tanto por el lado
tributario como por el lado del gasto. En su conjunto, debe contribuir al
desarrollo nacional, regional y local dentro de una perspectiva de mayor
desarrollo humano; es decir, generando oportunidades para todos y
aumentando las capacidades y los derechos de una manera ms efectiva
y cercana al Estado en el nivel que corresponda a cada gobierno. La idea
es que en cualquier lugar del pas el estado debe estar presente en sus
tres niveles. En otras palabras, en cada provincia o distrito debe haber
estabilidad econmica, justicia, seguridad, inversin en infraestructura,
apoyo a los sectores productivos, educacin, salud, y servicios bsicos
suministrados por cada nivel de gobierno, sin yuxtaposiciones ni
deficiencias.

La administracin fiscal territorial

La descentralizacin debe realizar paralelamente una reforma

administrativa, tanto en la organizacin como en la gestin de los tres
niveles de gobierno. Puesto que la descentralizacin debera iniciarse por
el lado del gasto, es necesario organizar los gobiernos regionales y
reorganizar los gobiernos locales y el gobierno central a fin de poder
administrar adecuadamente el cumplimiento de sus funciones y la
aplicacin de los recursos pertinentes.
Como sealamos anteriormente, el principio fundamental de la
organizacin fiscal descentralizada es la minimizacin de los costos
administrativos y de transaccin. El gobierno central, al tener que
transferir competencias, funciones y recursos debe reducir su
administracin y, en parte, transferir infraestructura, personal y capacidad
de gestin tanto a los gobiernos regionales como locales de acuerdo con
las nuevas funciones de estos niveles de gobierno. Los gobiernos
regionales, por su lado, debern adaptar y reorganizar las estructuras
territorialmente desconcentradas del gobierno central tales como los
Consejos Transitorios de Administracin Regional (CTAR) y las oficinas
de los ministerios de lnea vinculados a la produccin como agricultura,
industria, turismo, transportes, pesca y minera. Segn las nuevas
funciones, los gobiernos locales debern comenzar a crecer en tamao,
en infraestructura bsica, educacin, alimentacin y programas de alivio
a la pobreza. Para ello, debern transferirse progresivamente tambin los
edificios y recursos humanos de los ministerios de educacin, salud y
vivienda, y los programas sociales como FONCODES y PRONAA.
Buena parte del xito de la descentralizacin como medio para el
desarrollo humano depende de la calidad de la administracin
descentralizada. La administracin depende de tres factores: claridad en
los objetivos, estructura organizativa eficiente y personal capacitado. El
capital humano es el factor ms importante de cualquier organizacin.
Precisamente, este es uno de los principales factores limitantes de
cualquier proceso de descentralizacin. En el caso peruano, debido al
empequeecimiento del Estado y a su prdida de calidad burocrtica, la
transferencia de funciones puede ser poco efectiva si los gobiernos
regionales y las municipalidades no cuentan con los tcnicos y el
personal administrativo idneos. Por ello, es muy importante un amplio
proceso de capacitacin y de asesora tcnica a aquellos gobiernos sub-
nacionales con menores capacidades.
La reestructuracin y descentralizacin tributaria debe hacerse despus
de haber logrado o de estar logrando con xito el suministro de los
bienes y servicios descentralizados. Las razones para ubicar la cuestin
tributaria en el ltimo lugar son las siguientes:
1. El Estado no debe detenerse en su tarea de suministrar bienes y
servicios a la poblacin, cualquiera que sea su organizacin. Esto
significa que no debe dejarse de recaudar y, partiendo de una
organizacin tributaria centralizada, es mejor continuar con ella hasta que
los gobiernos regionales y locales ofrezcan fluida y organizadamente los
bienes y servicios ya descentralizados. Una vez que ello haya ocurrido,
deber transferirse progresivamente a cada nivel de gobierno la
recaudacin de aquellos impuestos correspondientes a los mismos. La
Superintendencia de Administracin Tributaria (SUNAT) que actualmente
centraliza la administracin tributaria deber, en algn momento,
transferir parte de sus funciones de recaudacin; por ejemplo, la
recaudacin del impuesto a la renta empresarial y personal o parte del
impuesto general a las ventas.
Pero, sobre todo, deber transferir a los gobiernos descentralizados el
know how o expertise acumulado en las tcnicas tributarias y
administrativas para recaudar impuestos, conformar bases tributarias y
administrar procesos de cobro de deudas, entre otros.
2. El procesamiento poltico de la transferencia de decisiones sobre tipos
y niveles de impuestos a los gobiernos descentralizados toma un cierto
tiempo que no debe interferir con el normal cobro de impuestos. Los
debates polticos sobre este tema son absolutamente necesarios y de
sus conclusiones han de surgir legitimidades en los cobros de impuestos,
lo que habr de facilitar el entendimiento de los ciudadanos
contribuyentes con sus distintos niveles de gobierno. Estos debates dan
informacin sobre la transferencia de la funcin recaudadora, sobre sus
razones, sus ventajas y desventajas, lo cual permite disipar asimetras en
la informacin que pueden resultar perniciosas para la recaudacin de
impuestos. Una vez alcanzados los acuerdos polticos y concretados
stos en normas legales, se puede pasar sin tropiezos a una recaudacin
descentralizada.
3. Los contribuyentes difcilmente aceptarn pagar impuestos a
gobiernos subnacionales, si stos no demuestran que pueden ofrecer
bienes y servicios pblicos con igual o mejor eficacia y eficiencia que el
gobierno central. Es decir, inicialmente se presenta un problema de
credibilidad sobre la capacidad y probidad de los gobiernos regionales y
municipales. Una vez que los bienes y servicios se ofrezcan de manera
fluida, ser natural que los gobiernos que los ofrecen tengan legitimidad
para hacer los cobros de impuestos.
4. Finalmente, se requiere de un adiestramiento de personal en
cuestiones tributarias. Para ello, quizs es conveniente que la SUNAT y
la SAT (la Superintendencia de Administracin Tributaria de la
Municipalidad Provincial de Lima) que tienen amplia experiencia y
personal capacitado, organicen un sistema de formacin en
administracin tributaria para gobiernos regionales y municipales.

4. El Per hacia la descentralizacin

La descentralizacin en el Per avanza en democracia y retrocede con
las dictaduras. Actualmente, el Per atraviesa un perodo de
reconstruccin de su democracia y de salida de una crisis econmica que
en su ltima coyuntura, dur cuatro aos. As, la descentralizacin se ha
reiniciado sobre la base de varios legados del gobierno fujimorista.
El primero es un Estado que se achic y se centraliz simultneamente.
El segundo es que el sistema de partidos polticos qued an ms
debilitado que en 1990. El tercero, una burocracia estatal debilitada en
calidad. El cuarto legado es una nueva estructura econmica que apunta
a un modelo primario-exportador y de servicios.
El quinto es la estabilidad econmica lograda durante los ltimos siete
aos, pese a la crisis de 1998-2002.
Las condiciones para una descentralizacin son, en consecuencia,
mixtas. Los puntos favorables son la recuperacin de la democracia y la
estabilidad econmica. En cambio, los puntos en contra son: la
precariedad del sistema poltico, un estado dbil, la ausencia de un
mnimo de una burocracia calificada y la recentralizacin econmica en
Lima, debido al nuevo modelo econmico. Frente a una combinacin de
situaciones como sta, es bueno preguntarse cul es la mejor estrategia
para que la descentralizacin promueva el desarrollo humano.
Lo que dice la teora es que frente a un problema de gran centralizacin
econmica combinado con un centralismo estatal financieramente
limitado, cabe privilegiar la descentralizacin econmica. La estrategia
debera apuntar a una descentralizacin econmica del sector privado,
mientras que la descentralizacin estatal debe acompaar el proceso,
definiendo el rol del estado como el de un promotor del desarrollo
humano de manera territorialmente desconcentrada. Partiendo de la
constatacin de que el Per tiene un Estado pequeo, la
descentralizacin del Estado debera generar el crecimiento del tamao
del mismo en la medida en que se incremente la base tributaria como
resultado del crecimiento de la actividad econmica en regiones fuera de
Lima. En cuanto al modelo poltico, lo ms indicado es perfeccionar el
modelo de Estado unitario presidencialista descentralizado existente y,
en la medida en que se d un desarrollo poltico, incorporar algunos
rasgos del parlamentarismo. No obstante, esto tiene que partir de una
reforma del gobierno central para posteriormente extenderse a los
gobiernos regionales y locales.
a. El retorno de la descentralizacin: el nuevo contexto
El reinicio del proceso de descentralizacin en el Per se ha dado con el
retorno a la democracia en el ao 2001. Los primeros pasos han sido de
carcter legal, con el propsito de generar un marco procesal y normativo
de la descentralizacin. En este sentido las principales normas al
respecto son: a) La modificacin de la Constitucin de 1993, que crea un
sistema descentralizado de gobierno. b) La Ley de Bases de la
Descentralizacin, que ordena y orienta el proceso de descentralizacin,
regula la conformacin de regiones y municipalidades, fija las
competencias de los distintos niveles de gobierno, determina los bienes y
recursos de los gobiernos subnacionales, regula las relaciones de
gobierno entre sus distintos niveles y crea el Consejo Nacional de
Descentralizacin (CND) como conductor del proceso de
descentralizacin. c) La Ley Orgnica de Gobiernos Regionales que
norma el establecimiento y funciones de los gobiernos regionales. d) La
Ley Orgnica de Municipalidades, que reordena el funcionamiento de los
gobiernos municipales, en concordancia con las anteriores normas y
tomando en cuenta la nueva estructura del gobierno en sus cuatro
niveles (nacional, regional, provincial y distrital). Esta legislacin tiene
implcitos objetivos de desarrollo humano en todos los lugares habitados
del Per, pues, fomentan la equidad, el crecimiento, la participacin, la
libertad de eleccin.
Desde fines del ao 2000 se comenz a fomentar un proceso
participativo y de concertacin de la poblacin, primero con las mesas de
concertacin de lucha contra la pobreza, luego con la conformacin de
las mesas de dilogo para el desarrollo regional, las que fueron
incorporadas dentro del Acuerdo Nacional, el cual da un marco global y
de largo plazo. Es decir, que tambin la sociedad ha avanzado en
organizarse y participar en esta reforma largamente esperada.
En noviembre del 2002, se llev a cabo las elecciones de los nuevos
gobiernos regionales y la revocacin de los gobiernos municipales. Los
gobiernos regionales han comenzado a establecerse desde enero del
2003, en un proceso no exento de dificultades financieras y
administrativas, que se deben superar en el futuro.
En esta nueva etapa descentralista, que apenas tiene un semestre de
vida, se ha ido conformando tanto el contexto jurdico, como el contexto
poltico y social, inclusive de manera apresurada en algunos casos y con
retraso en otros. El Per va hacia la descentralizacin, dentro de una
dinmica recargada de voluntad y, a menudo de voluntarismo, dentro de
un difcil contexto econmico y poltico, pero con la esperanza de que
este proceso es necesario no slo para lograr una nueva estructura del
Estado, sino sobre todo como una va para reconstruir sus cimientos y
para buscar la ruta del desarrollo humano que la mayor parte de los
peruanos anhelan, cualquiera que sea el distrito donde viven.
Las normas y condiciones estn dadas. Lo que viene a continuacin es lo
ms difcil: concretar la descentralizacin la descentralizacin para el
desarrollo humano.
b. La necesidad de una estrategia de largo plazo
En el Per, para descentralizar en favor del desarrollo humano se
necesita de una estrategia de largo plazo, con un cronograma de metas
intermedias y un conjunto de acciones secuenciales de corto plazo.
Antes de plantear la estrategia es imprescindible tomar en cuenta el
conjunto de principios que promoveran un proceso de descentralizacin
viable en el largo plazo.
1. La descentralizacin econmica es la locomotora de todo el proceso.
sta debe sentar las bases para la descentralizacin fiscal y, en
consecuencia, para la descentralizacin del Estado. Lo contrario, vale
decir, que la descentralizacin estatal sea la que lidere el desarrollo
econmico, sera contraproducente dado el tamao y calidad del
Estado peruano.
2. Las polticas pblicas en este caso, la descentralizacin son las que
determinan la poltica. En otras palabras, la descentralizacin estatal
tiene que ser considerada como el principal medio para reorganizar el
sistema poltico del Per.
3. La descentralizacin ms importante es la de la inversin privada y no
la del gasto pblico. En consecuencia, es ms importante tener una
estrategia econmica de largo plazo para que la inversin privada y
pblica genere centros econmicos regionales alternativos a Lima.
4. Tan importante como transferir funciones del gobierno central a los
gobiernos regionales y locales es establecer mecanismos de estrecha
coordinacin entre los tres niveles de gobierno. No hay que olvidar que
descentralizar no debe significar balcanizar sino todo lo contrario; debe
significar integrar de una manera ms democrtica a los gobernantes y
gobernados de todos los niveles.
Todos estos aspectos deberan llevar a una mayor eficiencia econmica,
a una mayor equidad distributiva y a una participacin social y poltica; es
decir, deben contribuir a generar oportunidades iguales para todos, en
todos los lugares del Per. No debemos olvidar que tanto la
descentralizacin econmica como la poltica son medios para alcanzar
objetivos mayores como alimentar, emplear, generar ingresos, dar
servicios pblicos a todos, difundir la cultura y preservar el medio
ambiente. La descentralizacin es un proceso que contribuye a la
ampliacin de las libertades, de la participacin y de las oportunidades
para todas las personas que logran ser incluidas en la economa y/o en el
estado, mediante esta reforma. Es, en este sentido, un proceso y una
reforma favorable al desarrollo humano.
La descentralizacin debe generar desarrollo regional y local para que
mejoren las condiciones de vida de las personas. En el caso peruano, la
descentralizacin y el desarrollo regional deberan tener como metas
instrumentales la reduccin de las brechas de desarrollo humano,
medidas por el ndice de desarrollo humano (IDH) entre Lima
(IDH=0.755) y Pachitea (Hunuco IDH=0.377) a escala provincial y entre
Lima (IDH=0.747) y Apurmac (IDH=0.457) a escala departamental-
regional. La descentralizacin debe ser el medio para movilizar las
polticas pblicas (macroeconmicas, sectoriales y sociales) a fin de
generar ms inversin, empleo e ingresos, mayor educacin y mejores
condiciones alimentarias, salubridad y bienestar, que en conjunto se
reflejen en mejoras del ndice de desarrollo humano. En aquellos lugares
donde la capacidad del sector privado para generar empleo e ingresos es
menor, la intervencin del Estado, con sus tres niveles, debe compensar
esta ausencia ms que proporcionalmente para que el ndice de
desarrollo humano mejore. Pero esta situacin debe ser temporal y
mantenerse slo hasta que el sector privado se desarrolle, local o
regionalmente, al punto de incrementar su aporte al desarrollo humano
con ms empleo, productividad e ingresos. Esto permitir un progreso del
desarrollo humano y, en consecuencia, un incremento del IDH.
En esta perspectiva, el desarrollo humano depende del desarrollo del
sector privado para su crecimiento y de la accin del estado para dar las
bases mnimas y/o para redistribuir compensatoriamente. An ms, en el
largo plazo, los recursos fiscales de los distintos niveles de gobierno
dependern de la capacidad tributaria del sector privado en cada regin,
provincia o distrito. Por ello, la descentralizacin debe basarse en el
fortalecimiento y crecimiento del sector privado a nivel territorial en
aquellas regiones y localidades que tengan las mayores potencialidades.
En un pas con Estado unitario descentralizado y con una economa
territorialmente concentrada, se requiere de un plan estratgico de
desarrollo en el cual se sealen las metas a alcanzar en materia de
desarrollo humano y se defina con claridad el papel de los distintos
niveles de gobierno descentralizados. Las metas de desarrollo local y
regional deben tener tres componentes bsicos:
1. Crecimiento de la produccin, la productividad, los ingresos y el
empleo.
2. Integracin de las regiones con el resto del pas o con otros pases. La
integracin comercial y la articulacin fsica entre regiones y dentro de
las regiones son metas tan o ms importantes que la anterior. En el Per
si la descentralizacin contribuyera a que todas las regiones vendan
parte de su produccin a otras regiones, el desarrollo humano avanzara
rpidamente.
3. Incremento de los bienes y servicios pblicos ofrecidos por los tres
niveles de gobierno, a tasas iguales o superiores al crecimiento
econmico local o regional. El crecimiento y la mejora de la calidad del
Estado debe ser un reflejo del crecimiento econmico privado.
c. Claridad en las funciones de los niveles de gobierno
El papel de cada nivel de gobierno debe estar claramente determinado.
Las ambigedades, complicaciones y sofisticaciones no son buenas,
sobre todo al inicio de los procesos de descentralizacin. Los gobiernos
regionales deben promover el desarrollo regional a travs de planes
concertados con el sector privado empresarial y no empresarial, mientras
que los gobiernos locales deben suministrar los principales bienes y
servicios pblicos.
Las polticas sectoriales, ejecutadas por los gobiernos regionales, deben
promover el uso de las potencialidades en cada departamento, sobre
todo en los sectores productivos. Estas polticas son las que generarn
empleo y ampliarn las oportunidades para la gente. Por ello, se requiere
que cada gobierno departamental-regional tenga un plan de desarrollo
socio econmico con horizontes mnimos de 5 aos, basado en la
promocin de algn o algunos sectores en particular, para lo cual la
inversin pblica debe centrarse en proveer infraestructura y mejor
capital humano de manera especial para dichos sectores. Esto permitira
atraer a los inversionistas privados.
El desarrollo regional en los prximos veinte aos depender de la
capacidad de utilizacin del ahorro regional en cada regin, de la
atraccin de inversionistas privados de otras regiones o extranjeros y del
uso sostenible de las potencialidades existentes en cada regin y
localidad. Para ello, la inversin pblica en infraestructura vial y
energtica, acompaada de polticas sectoriales de promocin de
algunos sectores productivos que generen alto valor agregado
(agroindustria, manufactura pequea, mediana o grande, turismo,
servicios productivos) y que usen al mximo las potencialidades
humanas, naturales y fsicas, ser la clave del desarrollo regional. La
planificacin estratgica y la concertacin entre gobierno regional, sector
empresarial y trabajadores sern cruciales para lograr resultados desde
una perspectiva del desarrollo humano.
La ejecucin de las polticas sociales debera ser la funcin principal de
los gobiernos locales. La prestacin de educacin, salud, vivienda,
saneamiento y lucha contra la pobreza son las principales funciones y
tareas. Por cierto, la asuncin de estas competencias tiene que ser
progresiva y planificada para asegurar el xito de la descentralizacin. Lo
peor que puede pasar es que los gobiernos locales fracasen por hacer
las cosas de manera apresurada y sin planeamiento. Los gobiernos
locales tienen, a partir de las polticas sociales, la enorme
responsabilidad de mejorar la calidad de las personas y de su capital
humano. La meta de la descentralizacin es la de suministrar ms
prestaciones con mejor calidad, pero con el mismo presupuesto.
Para que esta reparticin de competencias funcione de manera
adecuada y eficiente es necesario el funcionamiento adecuado de un
sistema de coordinacin entre cada gobierno regional y los diferentes
gobiernos locales de cada departamento y entre los gobiernos regionales
y el gobierno central. Un Estado descentralizado requiere de un sistema
de coordinacin descentralizada que reemplace a la organizacin vertical
de un estado centralista. El Consejo Nacional de Descentralizacin
debera ser el llamado a promover un eficiente sistema de coordinacin
para el desarrollo humano.
Dentro de los legados del pasado rgimen existen varios programas,
sobre todo sociales, que han funcionado de manera desconcentrada con
relativo xito y que es necesario descentralizar para repotenciarlos. Entre
estos se puede mencionar programas tales como el PRONAA y
FONCODES, cuyos recursos y organizacin deben ser transferidos a los
gobiernos locales para que tengan una administracin descentralizada.
No cabe crear muchas cosas nuevas o suplantar programas existentes
por otros, pues se pierde conocimientos alcanzados, organizaciones,
gente capacitada, redes sociales ya establecidas; es decir, se pierde
capital fsico, el capital humano y el capital social ya acumulados. La
descentralizacin debe potenciar todo lo ya acumulado y no desperdiciar
ni un slo recurso. La razn es muy simple; en el Per nos faltan
capitales y recursos para el desarrollo. La descentralizacin debe
generar una cultura del buen uso de lo que tenemos, de las
potencialidades y de la acumulacin permanente. La descentralizacin
debe evitar el borrn y cuenta nueva, sobre todo con aquellas
experiencias que han funcionado suministrando bienes y servicios de una
manera razonable.
En el mismo sentido, todos aquellos avances logrados durante el proceso
de transicin hacia la recuperacin de la democracia, que han tenido un
componente descentralista, de reorganizacin de la sociedad civil y de
participacin orientados hacia la descentralizacin, deben ser integrados
institucionalmente en el proceso de descentralizacin. Este es el caso de
las mesas de concertacin de desarrollo local y regional y el de las
mesas de lucha contra la pobreza. Para armar y elaborar planes de
desarrollo estratgico, debe tenerse en cuenta los recursos existentes y
los que se puedan crear racionalmente. Los gobiernos regionales y
locales deberan incluir no slo las iniciativas, sino tambin a los grupos
que participaron, incorporndolos dentro de mecanismos institucionales
tales como consejos consultivos, mesas de concertacin y cabildos
peridicos.
d. Reflexiones finales
No hay que olvidar que el proceso de descentralizacin en curso ha
privilegiado la descentralizacin del Estado peruano. Est pendiente el
proceso de desconcentracin o descentralizacin econmica, que en el
largo plazo ser el principal factor de crecimiento y de desarrollo
humano. Ser necesario incorporar nuevas metas al proceso de
descentralizacin, tales como metas de inversin privada y pblica por
regiones, metas de suministro de infraestructura para el desarrollo y
mecanismos para el financiamiento del desarrollo regional y local. La
descentralizacin econmica est en el horizonte, pero hoy la
descentralizacin, con un Estado pequeo y dbil, tiene los siguientes
desafos escenciales:
1. Ofrecer ms y mejores bienes y servicios pblicos con los mismos
presupuestos.
2. Reordenar el estado de manera descentralizada, lo que significa
tambin reconstruir el sistema poltico en todos los rincones del Per.
3. Tratar de hacer del estado, en sus tres niveles de gobierno, el
promotor y facilitador de la inversin privada a partir de un uso sensato y
eficiente de la inversin pblica. No obstante, el principal reto es hacer
del Estado el lder del desarrollo de las regiones fuera de Lima, de la
periferia, de las pequeas ciudades, en cooperacin con el sector
privado, sobre todo porque los recursos financieros, fiscales y humanos
con que se cuenta son insuficientes.
Finalmente, el desarrollo humano avanzar descentralizadamente en el
Per si el proceso de descentralizacin que se inicia logra tener un norte,
si los liderazgos institucionales y personales se utilizan para construir
propuestas regionales y locales, si los planes de desarrollo se logran de
manera concertada y, sobre todo, si existe voluntad de poner a las
personas de todos los confines del Per en el centro de las
preocupaciones del estado y del desarrollo para que puedan tener
acceso a oportunidades iguales, tanto en el plano econmico, como en el
poltico y el cultural. Este es el verdadero desafo de la descentralizacin.
No olvidemos que la centralizacin no es un problema de
concentraciones, sino un problema de articulacin y de integracin
productiva, comercial, social y cultural. El tipo de centralizacin vigente
ha llevado a la articulacin piramidal y jerrquica; la descentralizacin
debera llevar a una nueva articulacin ms horizontal y ms
democrtica.

II. La regionalizacin frustrada

En las ltimas cuatro dcadas hubo diversas iniciativas descentralistas
que carecieron de coherencia y sostenibilidad. Avances, retrocesos y
muchas frustraciones han sido el resultado predominante en esta etapa.
Podemos rastrear el inicio de la actual tendencia descentralista a inicios
de los sesenta, cuando el gobierno democrtico de Fernando Belande
estableci la eleccin popular y directa de las autoridades provinciales y
distritales. El gobierno militar de fines de la dcada regres al mecanismo
de la designacin aunque, paradjicamente, estableci instancias
desconcentradas en los departamentos, denominadas inicialmente
Comits Departamentales de Desarrollo, para luego transformarse en
Organismos Regionales de Desarrollo (ORDE).
Estas instancias estuvieron presididas por el jefe militar del
departamento; estaban encargadas de coordinar y promover las acciones
del sector pblico en cada jurisdiccin con una clara dependencia del
poder central. Su objetivo era orientar e impulsar el desarrollo del
departamento. El cambio de nombre obedeci a una nueva perspectiva
de abordar espacios ms amplios que resultaran de la conformacin de
nuevas demarcaciones regionales, pero este paso nunca se lleg a dar.
Es importante resaltar que el gobierno militar tuvo un contenido
reformista, socialmente inclusivo, con un sentido totalmente distinto a su
tradicional rol de defensa de los intereses de una oligarqua incapaz,
insensible, racista y excluyente.
Las ORDE pusieron en agenda los temas vinculados al desarrollo
territorial y fueron parte de una tendencia descentralista al crear
mecanismos desconcentrados de ejercicio del poder. Esto se vio
reforzado por el surgimiento de los denominados frentes de defensa,
tambin de base departamental, los cuales se extendieron a lo largo del
pas, vinculando las ms diversas demandas sociales con la exigencia de
democracia y descentralizacin efectiva del Estado.
El protagonismo de estos actores heterogneos y diversos en la lucha
contra la dictadura militar contribuy a poner el tema de la reforma
descentralista en el debate poltico y constitucional de la transicin de
fines de los setenta.
Se crearon, as, las condiciones para avanzar hacia un nuevo intento de
modificar la estructura centralista de la sociedad y el Estado. La
regionalizacin fue incluida en la Constitucin de 1979 como una
caracterstica fundamental del Estado peruano, lo que reflejaba el
consenso, por lo menos discursivo, de las diversas corrientes polticas
democrticas.
Es en el largo y trabado proceso de implementacin de la regionalizacin
que se expresaron las resistencias del poder poltico y econmico. Se
gener una dinmica desarticulada e intermitente, que reflej la poca
disposicin de los gobiernos democrticos de los ochenta y de la
oposicin conservadora para avanzar en esta reforma.
Al evaluar esta experiencia sera injusto no tomar en cuenta el gran
desafo que significaba llevar adelante el proceso de regionalizacin en
un contexto de profunda inestabilidad econmica y poltica. Varios
fenmenos confluyeron para hacer mucho ms difcil el camino de esta
reforma democratizadora, entre ellos: la inflacin transformada luego en
hiperinflacin; la guerra declarada por el terrorismo contra la democracia;
la profundizacin de la inequidad, la desigualdad y la exclusin extrema;
as como la paulatina pero creciente prdida de legitimidad del sistema
de partidos y del propio rgimen democrtico. Es bueno recordar que en
ese momento no exista el consenso internacional que hoy tienen la
descentralizacin y la participacin ciudadana.
Sera igualmente errneo no ponderar adecuadamente la incapacidad de
los gobiernos y de la clase poltica para conducir el proceso como un
factor que llev a la frustracin de la reforma y que facilit la imposicin
del hipercentralismo en el nuevo rgimen autoritario del fujimorismo.
Aspectos relevantes en el fracaso de este proyecto democratizador
fueron los serios problemas de su diseo e implementacin, entre ellos:
a) ausencia de un proyecto descentralista que ordenara la agenda
nacional sobre el tema; b) creacin de una instancia regional de gobierno
con una composicin confusa y asamblesta, difcilmente sostenible;
c) desproporcin absoluta entre las competencias transferidas y los
recursos y capacidades existentes para ejercerlas.
Todo ello bloque el adecuado funcionamiento de los gobiernos
regionales y contribuy a generar un rpido proceso de deslegitimacin
de estas instancias, las cuales corrieron la misma suerte que el
Congreso, cerrado por Fujimori en 1992 como parte del autogolpe. Lo
lamentable es que, en ambos casos, esta imposicin dictatorial se realiz
con el apoyo de la amplia mayora de la poblacin.

III. Retorno descentralista

Cuando se pensaba que el fracaso de la regionalizacin de los ochenta
haba sacado por un buen tiempo el tema de la agenda, al derrumbarse
el rgimen autoritario e iniciarse una nueva transicin, la reforma
descentralista volvi a lograr un espacio significativo en la agenda
pblica. Una vez ms se dio el encuentro de la movilizacin regional por
mejores condiciones de vida y por el retorno a la democracia con la
exigencia de modificar un orden concentrador del poder poltico y
econmico.
La reaparicin de los frentes regionales a mediados de los noventa, con
una significativa capacidad de movilizacin contra el fujimorismo
aunque con un limitado nivel de organizacin contribuy a generar un
amplio consenso crtico contra el hipercentralismo que caracteriz al
rgimen autoritario. Este contexto ayud a que la reforma descentralista
se ubicara como un componente significativo del proyecto de instalacin
y consolidacin del rgimen democrtico.
A diferencia de la experiencia regionalista de fines de los ochenta e
inicios de los noventa, en estos aos de transicin, la reforma ha tenido
un escenario de estabilidad econmica y de crecimiento sostenido si
bien ha sido persistentemente excluyente, as como una precaria
estabilidad poltica. A ello debemos agregar la existencia de un ambiente
favorable para este tipo de reformas en diversos e importantes sectores
de la cooperacin internacional.
Estas tendencias favorables parecen minimizarse frente a los desafos
que debemos enfrentar, entre ellos, la crisis de legitimidad de los partidos
y de las instituciones democrticas del Estado, as como la continuidad
de la pobreza y las profundas desigualdades. Est an por verse si
nuestra sociedad, en un contexto sumamente difcil, tiene la fuerza
suficiente como para aprovechar esta oportunidad de acabar con el viejo
problema del centralismo. Hace falta vincular la necesaria transformacin
de un Estado ineficiente y excluyente, con la ampliacin de los derechos
democrticos y la reduccin de las desigualdades sociales y econmicas.
La descentralizacin est an en la fase inicial de un proceso poltico y
econmico que se proyecta hacia el mediano y largo plazo. Desde sus
primeros pasos est poniendo en evidencia que se trata de una dinmica
social y poltica de gran complejidad, en la cual confluyen diversos
factores econmicos, fiscales, polticos, institucionales y culturales. Para
darle viabilidad fue necesario modificar la Constitucin fujimorista.
Aunque parcial, este cambio fue imprescindible para avanzar en una
efectiva descentralizacin, pues en el marco jurdico autoritario era
impensable un sistema de poder con diversos niveles de gobierno, todos
ellos con autonoma poltica, econmica, normativa, administrativa y
legislativa. Sin embargo, sta ha sido la nica transformacin que se ha
logrado llevar a la prctica. El mantenimiento de la Constitucin
autoritaria sin mayores modificaciones es una clara muestra de que los
grupos beneficiados con este modelo tienen una significativa presencia
econmica y poltica en nuestra sociedad.
La eleccin democrtica del presidente regional y de sus consejeros, as
como la inclusin de la participacin ciudadana en la gestin pblica se
sustentan en esta modificacin constitucional, lamentablemente sin que
se haya producido simultneamente un cambio general en la estructura
del Estado y del sistema poltico. Al aprobarse y promulgarse la Ley de
Bases de la Descentralizacin y las Leyes Orgnicas de Regiones y
Municipalidades se conform el marco legislativo bsico para la eleccin
y posterior instalacin de los gobiernos regionales y municipales, lo cual
culmin en enero de 2003. Se pas as del diseo de la reforma a su
implementacin y se inici la transformacin institucional ms importante
de la transicin.
Como ha sido reconocido por la Comisin de Descentralizacin del
Congreso en un documento de balance del proceso, ste se inici sin
que existiera una planificacin previa que permitiera delinear la ruta de
referencia para ir dando forma a esta profunda transformacin del
Estado. ste no es un problema menor, ya que se trata de modificar las
condiciones sociales y econmicas bajo las cuales est organizado el
territorio, es decir los actores sociales, productivos y empresariales, que
son los que le dan contenido y sentido.
Ha sido por la voluntad de una significativa corriente descentralista,
formada por representantes de diversos partidos en el Congreso, por
liderazgos regionales de distintas corrientes, as como por amplios
sectores sociales e institucionales que se ha podido avanzar. La
definicin de la reforma como un proceso gradual y por etapas ayud a
continuar sin caer en apresuramientos peligrosos, sobre todo cuando se
constata la ausencia de una estrategia clara. Este criterio est reiterada e
infaltablemente sealado en cada ley vinculada a la descentralizacin.
La imprecisin sobre el significado de la gradualidad, as como la
ausencia de un plan estratgico orientador han originado las ms
diversas interpretaciones y planteamientos sobre sus alcances. Pero lo
cierto es que nadie ha cuestionado el enfoque procesal y por fases de la
reforma descentralista. Las corrientes favorables a la reforma, con
matices y nfasis, parecen asumir que no se trata de dar saltos al vaco
sino de disear e implementar estrategias y polticas sostenidas en el
tiempo, que nos permitan transitar hacia un Estado efectivamente
descentralizado y ms democrtico.
La gradualidad est obviamente presente en el diseo del proceso de
transferencia de competencias y funciones. Sin embargo, en este caso,
las instancias ejecutivas y legislativas tienen un evidente retraso. Ms de
dos aos despus de instalados los gobiernos regionales no cuentan con
instrumentos para disear e implementar polticas sino slo con recursos
limitados para inversiones.
Las denominadas gerencias regionales, instancia ejecutiva cuyo diseo
busca integrar a diversos sectores desde un enfoque territorial, tienen
seriamente limitadas sus posibilidades de actuacin, lo que afecta al
conjunto de la administracin regional.
El cumplimiento de los planes de desarrollo concertados con la sociedad
civil no dependen fundamentalmente de lo que los gobiernos regionales y
locales estn en capacidad de hacer, debido a las limitadas
competencias y recursos con los que cuentan. Esto se agrava con la
ausencia de una propuesta que ordene el funcionamiento, los roles y
competencias del Poder Ejecutivo, de tal manera de alinearlo con el
proceso de reforma descentralista en curso en el pas. En el caso de la
transferencia de competencias, la gradualidad se ha transformado en un
prctico estancamiento, no slo por la ausencia de voluntad poltica sino
tambin por la carencia de un proyecto estratgico del tipo de Estado
descentralizado que se quiere construir. En resumen, se puede decir que
se trata de un proceso de transferencia lento,desordenado y, en varios
aspectos, incoherente.
Es preocupante la ausencia de una instancia articuladora del proceso, lo
cual hace que cada sector del Ejecutivo defina y negocie la transferencia
desde su particular punto de vista e inters. No se puede obviar en este
aspecto la debilidad de las instancias descentralizadas de gobierno para
asumir una gestin pblica eficiente y transparente, as como la ausencia
de una poltica de Estado orientada a construir las capacidades que un
proceso de esta complejidad demanda.
Otro aspecto en el cual la gradualidad es sinnimo de lentitud es en lo
que se refiere a la descentralizacin fiscal y presupuestal, la cual va
ligada al tema de las competencias. En los hechos, el incremento de los
recursos bajo responsabilidad de las regiones y municipalidades ha sido
poco significativo; se mantiene una desproporcionada presencia del
gobierno central en roles y proyectos que tienen un claro carcter
regional y local. Aqu es necesario resaltar algunos problemas: la
estructura del gasto pblico deja poco espacio para las inversiones, hay
una baja presin tributaria y los gastos corrientes y de personal tienen un
peso excesivo y, en muchos casos, son ineficientes.
La descentralizacin ha iniciado la institucionalizacin de la participacin
ciudadana al incluir como parte de la gestin pblica a los espacios de
concertacin regional y local. Se ha recogido as la experiencia
participativa generada por algunas municipalidades y organizaciones de
la sociedad civil desde mediados de los ochenta. El objetivo es poner en
la agenda pblica la distribucin de los siempre limitados recursos del
Estado y vincular el corto con el mediano plazo a travs de los planes
concertados. Con esta reforma est planteada la posibilidad de modificar
una estructura estatal vertical y excluyente de la sociedad. Para ello es
importante revertir varios problemas: falta de flexibilidad en su diseo;
procesos de concertacin alrededor de recursos muy limitados;
desvinculacin entre la dimensin regional y la local; resistencia del
sistema de partidos y debilidad de las organizaciones e instituciones de
la sociedad civil.
Ms all de las limitaciones sealadas que es necesario reconocer para
enfrentarlas y revertirlas se han dado pasos importantes en estos tres
aos y la situacin est muy lejos de los desastres que anunciaban
muchos opositores, abiertos y soterrados, de la descentralizacin. La
mayor legitimidad que alcanzan los gobiernos regionales en relacin con
el gobierno central y el parlamento, as como el surgimiento de figuras
polticas nacionales desde las regiones son indicadores de una aceptable
receptividad en la poblacin.

IV. De la descentralizacin a la regionalizacin

1. Los primeros pasos hacia las regiones
A dos aos de instalados los gobiernos regionales sobre la base de la
vieja demarcacin departamental se ha iniciado la que consideramos la
dimensin fundamental y ms compleja para la consolidacin de la
reforma descentralista, que es la conformacin de regiones. En el marco
legislativo de la descentralizacin se seala que los departamentos son
el punto de partida del proceso y se asume como objetivo la construccin
de una nueva demarcacin territorial a partir de las articulaciones
econmicas, sociales y culturales existentes entre los departamentos y
provincias colindantes.
El enfoque que orienta el proceso es la construccin de nuevas
demarcaciones polticas, lo cual es un paso importante, ya que es
evidente que la estructura departamental actual no es adecuada para
modificar los profundos desequilibrios existentes entre Lima y las
regiones, as como entre la costa, la sierra y la selva.
Con un retraso de ms de un ao en relacin con el cronograma del
proceso, se promulgaron la Ley de Incentivos a la Conformacin de
regiones y sus reglamentos, lo cual dio presencia y fuerza al tema de la
regionalizacin. Las caractersticas que tendr esta nueva demarcacin
dependern, en ltima instancia, de la voluntad democrtica de la
poblacin, pues ser la que defina con su voto en un referndum si
acepta o no la regin que se le propone.
Tambin es importante resaltar que la consulta sobre las nuevas
regiones puede originarse en los actuales gobiernos regionales de base
departamental, los gobiernos locales o en la sociedad civil. En los dos
ltimos casos requieren 10% y 25% de firmas de respaldo a la iniciativa,
respectivamente. Si la iniciativa proviene de los actuales gobiernos
regionales, stos requieren la aprobacin de sus ocho Consejos y la
consulta a los Consejos de Coordinacin Regional, en los cuales
participan los alcaldes provinciales y representantes de la organizaciones
e instituciones de la sociedad civil.
La solicitud de integracin debe estar acompaada de un expediente
tcnico que respalde con informacin y anlisis la viabilidad econmica,
fiscal, social e institucional de la regin que se quiere conformar. Luego
de dos postergaciones de la fecha lmite para la presentacin de los
expedientes, que requirieron la intervencin del Congreso para efectuar
la respectiva modificacin legislativa, se presentaron diecisiete
expedientes tcnicos, la mayora de los cuales no cumpla con los
requisitos formales que seala la ley.
De acuerdo a la Ley de Bases de la Descentralizacin, un objetivo
prioritario del Consejo Nacional de Descentralizacin (CND) es la
formacin de regiones. La legislacin especfica de la integracin le da la
funcin de aprobar los expedientes antes de la consulta ciudadana. Una
vez que culmin su evaluacin en junio, el CND aprob cinco
expedientes, los cuales sern objeto del referndum del 30 de octubre de
este ao. Ser consultado el electorado de diecisis de los veinticinco
departamentos, es decir ms de la mitad de la poblacin electoral del
pas.
Las regiones en consulta son: a) en el norte, la formada por los
departamentos de Tumbes, Piura y Lambayeque; b) en el sur hay dos
regiones potenciales: una formada por los departamentos de Cusco y
Apurmac, la otra por los de Arequipa, Puno y Tacna; c) en el centro son
dos las regiones propuestas: la primera, formada por los departamentos
de Ica, Huancavelica y Ayacucho, mientras que la segunda por los de
Ancash, Hunuco, Junn, Pasco y las provincias del departamento de
Lima, con excepcin de las de Lima Metropolitana y Callao.
Ningn departamento de la Amazona ha sido incluido en el proceso. Se
present un expediente para la integracin de Amazonas, Loreto, San
Martn y Ucayali, pero fue rechazado con argumentos de forma y de
procedimiento.
El retraso del Congreso para aprobar la imprescindible legislacin sobre
la integracin, as como la ausencia de una estrategia clara desde el
Ejecutivo para cumplir con el mandato de la ley de promover la formacin
de las regiones, plante plazos sumamente estrechos para llevar a buen
trmino esta primera etapa de un proceso cuya complejidad trasciende la
formalidad y forma parte de la construccin de proyectos colectivos.
El resultado ha sido que las iniciativas presentadas por la sociedad civil y
las municipalidades no pudieron cumplir con el requisito de las firmas
exigidas y fueron descartadas. Tampoco se cont con el tiempo
necesario para trabajar de mejor manera algunas iniciativas. Por ejemplo,
Moquegua qued fuera de la propuesta de la Regin del Sur que forman
Arequipa, Puno y Tacna, cuando este departamento se ubica en el medio
de los cuatro. Otro ejemplo es el caso de la propuesta de la regin
Amaznica que no lleg a consolidarse, a pesar del inters con matices
sobre los tiempos de los partidos regionales de mayor relevancia en
esta importante zona del territorio nacional.
En los plazos existentes slo eran viables las iniciativas que partieran de
un acuerdo de todos los presidentes regionales involucrados, lo cual
dejaba de lado a las autoridades municipales, a la sociedad civil y a los
sectores empresariales.
Estos tres sectores no han sido consultados, por lo que se desconocen
sus posiciones en relacin con las propuestas presentadas. Esto puede
ser complicado, sobre todo si asumen que stas se han formulado con
una actitud excluyente hacia ellos. A esto debemos agregar que, dados
los plazos y mecanismos utilizados, es evidente la desinformacin de la
poblacin de los departamentos involucrados. Finalmente se constata
entre las propias autoridades regionales la ausencia de una visin clara
frente al tema de la integracin, lo cual ha generado decisiones de ltima
hora sobre con quin y cmo impulsar el proceso.
En este marco es sin duda meritorio que se hayan consolidado cinco
propuestas de integracin. Se trata de alternativas heterogneas en sus
aciertos y en los temas que debern resolver para consolidarse como
nuevos referentes territoriales. Las regiones que se constituyan sern un
modelo bsico para delinear la ruta por la cual llevar adelante la
transformacin de la actual demarcacin departamental.
Las iniciativas que generan mayor consenso son las que integran
Tumbes, Piura y Lambayeque en la costa norte a la cual debe
integrarse en el corto plazo Cajamarca, as como la formada por
Arequipa, Puno y Tacna que incluye una parte muy significativa de la
costa y la sierra del sur, a la cual debe sumarse inevitablemente el
departamento de Moquegua. Se trata de espacios econmicos
significativos, con una gran potencialidad de integracin con los pases
vecinos y que pueden convertirse en efectivos factores de modificacin
de los desiguales trminos de la relacin entre ellos y el centro del poder
poltico y econmico nacional. En ambos casos existen ncleos
empresariales y polticos interesantes y de gran potencialidad.
En lo que se refiere a la regin formada por los departamentos de Ica,
Huancavelica y Ayacucho hay una fuerte resistencia de los sectores
empresariales iqueos, que no valoran la importancia de la
transversalidad y no parecen ser del todo conscientes del peso que
tienen los vnculos sociales que existen con Huancavelica y Ayacucho.
Tampoco valoran su dependencia de recursos como el agua y la energa,
que son parte del patrimonio del cual disponen sus potenciales socios en
la nueva regin. Ms aun, teniendo en cuenta que en este departamento
de la costa peruana se ha producido un sustantivo y sostenido
crecimiento de la actividad agroexportadora.
El discurso de un sector significativo de Ica es preocupante. Rechazan la
integracin por el alto nivel de pobreza y las caractersticas tnicas
predominantes en los otros dos departamentos. La ausencia de criterios
de solidaridad y compensacin como elementos esenciales del diseo
del Estado en sociedades tan desiguales como las nuestras, as como el
contenido racista del discurso de algunos sectores sociales cuestionan
componentes bsicos de un proyecto nacional democratizador.
En los meses que quedan para el referndum, las corrientes
descentralistas debern revertir la situacin de desinformacin e
indiferencia de la poblacin, esclarecer los temas vinculados a las
potencialidades y beneficios concretos que tiene para el ciudadano, el
trabajador, el productor y el empresario, as como aislar a las corrientes
que, desde visiones localistas e intereses electorales inmediatos, se
resisten a la formacin de nuevas regiones.
Es difcil y poco probable que el resultado sea positivo en todos los
casos. Por ejemplo, en la regin formada por Ancash, Hunuco, Junn,
Pasco y las provincias de Lima, la tendencia parece orientarse hacia un
mayoritario rechazo a la propuesta. Pero lo que es estratgico para la
reforma descentralista es que se constituyan nuevas demarcaciones y
stas sirvan de referencia para avanzar de manera sostenida hacia un
nuevo ordenamiento del territorio.
2. La urgencia de modificar los mecanismos de representacin
La ausencia de un plan estratgico y la limitada fuerza de las corrientes
descentralistas estn en la base de los vacos legales existentes; en
algunos casos significan una seria barrera para la consolidacin de las
regiones. Dos aspectos de suma importancia se refieren a la forma como
se construye la representacin poltica y a sus caractersticas. En
relacin con lo primero, los actuales Consejos Regionales estn
formados por un representante de cada provincia, y se ha establecido un
mnimo de siete y un mximo de veinticinco representantes.
Este mecanismo est pensado para los actuales departamentos, pero no
opera para las regiones, algunas de las cuales estarn formadas por ms
de cincuenta provincias. Existe el riesgo de que una gran cantidad de
ellas quede fuera o que departamentos con una gran poblacin electoral
pero con pocas provincias tengan una representacin muy por debajo de
lo que les debera corresponder. Es fundamental que el Congreso debata
este tema y ajuste la legislacin a la nueva realidad regional. En ese
marco se debe discutir si se mantiene la representacin provincial o se
opta por otra ruta que sera la de vincular la representacin a la poblacin
electoral.
Los representantes provinciales no se eligen bajo la modalidad electoral
uninominal para cada provincia. Con la legislacin actual puede darse el
caso que un partido que pierde la votacin en una provincia logre su
representacin. Esto sucede porque en la eleccin del Consejo Regional
la lista ganadora se lleva la mitad ms uno de los consejeros. La lista
est organizada con un representante de cada provincia en el orden de
prioridad que cada partido o movimiento regional ha definido. Los
ganadores colocan en el Consejo a la mitad ms una de las provincias y
las dems listas se reparten la representacin de las que quedan, de
acuerdo al orden que definieron, excluyendo aqullas que ya estn
representadas por la lista ganadora.
Si bien es positiva la representacin de cada provincia en el Consejo,
para garantizar una efectiva y adecuada canalizacin de sus intereses se
requiere afirmar un sistema en el que la poblacin de cada provincia elija
democrticamente a su consejero y se establezca una adecuada
proporcionalidad en trminos de la poblacin electoral. sta es una
modificacin necesaria y de suma urgencia en un contexto en el que el
desafo est en construir una nueva identidad territorial que reemplace a
la departamental. Si no se manejan adecuadamente temas como el de la
representacin, esta ltima puede constituirse en la base de una
resistencia localista que reivindique una raz histrica y cultural que,
aunque dbil, se remonta a las intendencias coloniales.
El tema no se agota en la conformacin del Consejo Regional.
Actualmente existe una superposicin que subordina esta instancia
legislativa al presidente regional, pues al mismo tiempo que es la mxima
autoridad ejecutiva lo preside, a pesar que el Consejo tiene entre sus
funciones claves la fiscalizacin y la evaluacin de la gestin de las
instancias ejecutivas, empezando por el propio presidente. En ese
sentido es imprescindible modificar la legislacin para que los nuevos
Consejos Regionales que sern elegidos en noviembre de 2006 tengan
autonoma frente a su Ejecutivo y puedan cumplir adecuadamente su rol
fiscalizador y legislativo. La formacin de las nuevas regiones, as como
el incremento de sus competencias y recursos,incrementa la complejidad
de la gestin pblica en estos espacios y plantea nuevas exigencias de
representacin, calidad y eficiencia a los Consejos.
Hace falta una instancia poltica que pueda reflejar las diversas
corrientes, as como garantizar la capacidad de negociacin de los
departamentos ms pequeos y generar las condiciones para una
adecuada articulacin entre los planos local y regional. ste es un tema
urgente, pues su implementacin supone una modificacin constitucional
que requiere ser aprobada en dos legislaturas. El Congreso debe dar la
prioridad del caso a este tema y a otros igualmente imprecisos o que no
corresponden a la nueva realidad de la descentralizacin.
Resta por saber si la representacin parlamentaria estar dispuesta a
facilitar la constitucin de referentes territoriales fuertes o si, ms bien,
primar la defensa de la actual estructura de poder, tanto en el Ejecutivo
como en el Legislativo. Es por ahora tambin una incgnita si los partidos
nacionales, tradicionalmente centralistas, estarn dispuestos a generar
formas ms horizontales de relacin a partir de la consolidacin de
nuevos y significativos espacios de poder desde las regiones.
3. La descentralizacin fiscal
El incentivo ms directo contenido en la ley de promocin de las regiones
es el incremento de los recursos fiscales. En las nuevas regiones que se
formen, el 50% del Impuesto General a las Ventas, del Impuesto
Selectivo al Consumo y del Impuesto a la Renta de las personas
naturales recaudados en la regin pasarn directamente a ser
manejados por sus respectivos gobiernos. Al parecer, sta es la principal
razn que ha llevado a los presidentes regionales a dar el paso hacia la
integracin, superando la inercia del poder, es decir haciendo de lado las
expectativas de las elites polticas de cada departamento de mantener su
capacidad de gobierno en las actuales demarcaciones.
Reconociendo la importancia de lo fiscal y de la inversin pblica es
importante tomar en cuenta que se trata de una base frgil para apoyar
una transformacin que enfrentar tensiones y problemas de gran
envergadura. Esto se complica ms si tomamos en consideracin que en
el diseo del aspecto fiscal de la reforma descentralista tambin se han
dejado de lado aspectos que deben ser resueltos como parte de la
regionalizacin.
La dimensin tributaria del Estado peruano es pequea, pues la
recaudacin bordea 14% del PBI, cifra muy inferior al promedio de los
pases de Amrica Latina, que est ligeramente por encima de 25%. En
ese sentido, para dar mayor sostenibilidad a un proyecto de
reordenamiento del territorio, es fundamental incrementar el tamao
fiscal del Estado, pues slo as su intervencin podr tener un impacto
significativo en las dinmicas econmicas nacionales, regionales y
locales.
Como parte de la descentralizacin de los recursos pblicos es necesario
asumir tambin el objetivo de superar la actual debilidad estructural de
las regiones en este aspecto. Se requiere incrementar sus capacidades
para enfrentar los problemas de evasin, inequidad y limitada base
tributaria que caracterizan nuestra realidad fiscal. sta no es una tarea
sencilla, pues se trata de mejorar la captacin de recursos tomando en
consideracin que el eje de la accin estatal es tambin dinamizar la
actividad econmica, lo cual exige de un adecuado equilibrio en este
terreno.
Es importante dar prioridad al criterio de equidad y centrar la atencin en
los impuestos directos para que paguen ms los que ms tienen. En este
tema, los gobiernos regionales pueden tener mayor legitimidad y
efectividad, pues su cercana les da la posibilidad de mostrar resultados
concretos de la mayor captacin de recursos. Un tema adicional es la
eficiencia en la cobranza de los impuestos, que debe lograrse
aumentando el nmero de contribuyentes y reduciendo los costos de la
recaudacin.
La mayor captacin de impuestos requiere de mayor eficiencia en el
gasto y de un diseo equitativo para la distribucin de los recursos en el
conjunto del territorio nacional. Para lo primero es fundamental: a)
fortalecer las capacidades administrativas y de gestin de los gobiernos
regionales; b) mejorar la formulacin de los denominados planes de
desarrollo, de tal manera de garantizar su implementacin como
efectivos instrumentos de gestin; c) incrementar las capacidades para la
identificacin y la formulacin de proyectos; y d) establecer criterios
precisos que permitan definir el carcter nacional, regional o local de un
proyecto de inversin a fin de reducir el riesgo de la fragmentacin.
En cuanto a la equidad territorial, se parte de una realidad de grandes
desigualdades tanto entre los departamentos como en su interior,
especialmente entre las zonas urbanas y rurales. La regionalizacin y la
descentralizacin deben asumir como objetivo no slo una mayor
captacin de recursos por ejemplo, incrementando el pago de canon y
regalas por las actividades extractivas, sino tambin su distribucin
adecuada, priorizando los grupos poblacionales en situacin de mayor
pobreza y exclusin, as como los sectores ms vulnerables.
Esto es de primera importancia para evitar que la regionalizacin
signifique la profundizacin de las brechas existentes entre las diversas
regiones y localidades.
Dos temas finales en relacin con la descentralizacin fiscal. El primero
se refiere a la necesidad de precisar los alcances del incentivo fiscal a la
formacin de las regiones. El Ministerio de Economa y Finanzas lo
interpreta hoy como si se tratara de una simple sustitucin de recursos y
no de su incremento, con lo cual es evidente que pierde todo sentido su
carcter de incentivo. De avanzar esta posicin se pondr en riesgo el
proceso de regionalizacin y se abrirn las puertas a un escenario de
tensin e inestabilidad social en las regiones.
El segundo tema tiene que ver con el punto de partida de la
descentralizacin fiscal. Actualmente, en las estadsticas se atribuye a
Lima una captacin de 90% de los ingresos tributarios y a las regiones un
aporte mnimo. Se trata de una distorsin de la realidad, que es posible
porque la legislacin autoriza a las empresas la posibilidad de fijar
libremente su domicilio fiscal. Por ello, los impuestos que pagan, por
ejemplo, las grandes empresas mineras y petroleras que operan en las
regiones, aparecen como parte de los recursos fiscales generados en
Lima. Es fundamental acabar con esta artificial hiperconcentracin, para
lo cual es necesario determinar que las empresas deben registrarse y
tributar en el lugar donde realizan sus actividades econmicas. Esto
permitira sincerar el aporte de Lima que, segn algunos estudios, se
reducira de 90 a 50%.

V. Regionalizacin y desarrollo territorial

El objetivo ltimo de la regionalizacin es generar un nuevo
ordenamiento territorial que permita reducir las profundas desigualdades
espaciales que se originan en la gran concentracin del poder econmico
y poltico de nuestra sociedad. Una visin de estas caractersticas nos
permite entender que slo estamos dando los pasos iniciales de un
proceso que se proyecta en el mediano y largo plazo. Transformar una
sociedad tan centralista como la peruana requiere cambios sostenidos en
la estructura econmica, poltica, institucional y cultural.
En ese sentido, la regionalizacin debe llevarse adelante como una
poltica de Estado.
Una debilidad estratgica del proceso de regionalizacin es la ausencia
de un proyecto concertado para la construccin de un nuevo
ordenamiento del territorio.
La consulta democrtica a la poblacin no sustituye la necesidad de una
visin de conjunto sobre la demarcacin poltica, ni de una estrategia que
articule esta dimensin poltica con los grandes espacios econmicos
que se han ido formando en el Per y que son expresin de una
tendencia de varias dcadas.
Un objetivo que define una forma de entender la regionalizacin es la
modificacin del patrn econmico y poltico centralista y excluyente. En
esa perspectiva consideramos que la autonoma poltica, legal y fiscal del
Estado regional debe estar en funcin de: a) avanzar hacia la
conformacin de nuevos espacios econmicos sostenibles y
competitivos; b) fomentar la competitividad de los productores y
emprendedores regionales y locales para promover el empleo y la
inclusin econmica; c) promover el fortalecimiento de los principales
actores sociales, polticos e institucionales locales y regionales; d)
potenciar los recursos humanos existentes en las localidades y regiones;
e) consolidar los referentes culturales compartidos, asumiendo que la
diversidad es un capital a potenciar.
La regionalizacin debe orientarse a promover dinmicas econmicas de
mayor escala fomentando diversas formas de asociacin entre sectores
empresariales y entre los diversos niveles de gobierno. El enfoque de las
cadenas productivas es una propuesta que puede contribuir a mejorar las
condiciones de competitividad de los distintos espacios econmicos y
regiones.
Asimismo, implementando estrategias orientadas a incrementar el
potencial exportador de las regiones, entendiendo por ello no solamente
el mercado internacional sino tambin el de otras regiones,
aprovechando las ventajas productivas surgidas con la nueva forma de
organizar el territorio nacional.
En una realidad como la peruana, con un Estado dbil y un sector
privado reducido y sin proyecto, el incremento de los recursos pblicos y
la mayor calidad en su utilizacin se convierten en factores
fundamentales para promover el desarrollo econmico e incrementar su
impacto en los procesos econmicos regionales y locales. Esto plantea la
urgencia de fortalecer las dbiles capacidades de planeamiento
existentes. Es un avance que el Congreso haya conformado el Centro de
Planeamiento Estratgico, institucin con rango ministerial que debera
ser el eje articulador de un sistema descentralizado de planificacin.
Esta mejora en la eficiencia, en la capacidad de proyeccin y en la
orientacin de calidad del gasto pblico debe estar acompaada del
liderazgo activo de la autoridad regional, definiendo polticas y proyectos
que permitan atraer la inversin privada. Bajo este esquema son
relevantes las polticas sectoriales porque tienen necesariamente una
referencia y una implementacin espacial, por lo que deben estar bajo
responsabilidad de los gobiernos regionales en el marco de polticas
nacionales de carcter orientador.
Replantear el desarrollo econmico desde la perspectiva territorial pone
en agenda el debate sobre las principales definiciones
macroeconmicas, las cuales deben estar alineadas con la estrategia de
desarrollo territorial. Slo as podrn caminar en consonancia y favorecer
la implementacin de las polticas sectoriales nacionales en funcin de
las diversas realidades regionales y locales.
La estabilidad macroeconmica es una condicin necesaria aunque no
suficiente el desarrollo de las regiones. La poltica econmica debe
plantearse como desafo central evitar la polarizacin del pas, lo que
implica vincular la estabilidad con la modificacin de la profunda
desigualdad en la distribucin de los recursos.
La poltica social es otra dimensin que complementa los cambios
polticos y econmicos que trae consigo la regionalizacin. sta debe
estar vinculada a la construccin de capacidades, trascendiendo la
dimensin asistencial y asumiendo su inviabilidad como mecanismo
compensatorio de un modelo econmico excluyente y generador de
desigualdades, desempleo y pobreza. En el marco de grandes
lineamientos y objetivos nacionales, los gobiernos regionales y locales
deben asumir la responsabilidad de disear e implementar las polticas
sociales, de tal manera de facilitar su articulacin a estrategias de
desarrollo que tengan como eje crecientemente prioritario la educacin y
la salud.
Conviene insistir en que la regionalizacin es una modificacin del
ordenamiento del territorio, lo cual significa poner en debate elementos
centrales del modelo de desarrollo nacional. Requiere de un cambio en la
mentalidad de las autoridades y dirigentes polticos, de los empresarios y
dirigentes sociales e institucionales en relacin con el rol del Estado. La
regionalizacin slo tiene viabilidad en tanto sea un proyecto colectivo.
No se trata de construir acuerdos y proyectos estticos o de negar la
existencia de intereses y conflictos, sino de dar forma a un conjunto de
propuestas estratgicas flexibles, abiertas al debate y al procesamiento
de los cambios en un mundo en que stos parecen ser lo nico
constante.
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