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Departamento de Sociologia

O Social, o Espacial e o Poltico na Pobreza e na Excluso.


Avaliao de iniciativas de regenerao de reas urbanas em risco na cidade do Porto.

Snia Cristina Nunes Alves

Dissertao submetida como requisito parcial para obteno do grau de

Doutor em Sociologia

Orientadora:
Doutora Maria Teresa Esteves Costa Pinto, Professora Auxiliar,
ISCTE-IUL

Co-orientador:
Doutor Flvio Paulo Jorge Nunes, Professor Auxiliar,
DGEO-UM

Julho, 2010
Aos meus pais,
que com o seu exemplo me ensinaram a nunca desistir.

ii
iii
AGRADECIMENTOS

J algum escreveu que o principal interesse quando assumimos um novo desafio profissional
podermo-nos transformar em algum diferente do que ramos. Um trabalho de investigao
longo e centrado nas problemticas da desigualdade e da desvantagem, com uma aproximao
s reas urbanas em crise, no pode deixar ningum indiferente. O confronto com as
dificuldades dos outros e com as nossas prprias dificuldades constituiu uma oportunidade
nica de aprendizagem e de crescimento interior. O contacto com o testemunho dos tcnicos
que trabalham nestes territrios, e com os cidados que vivem na primeira pessoa e
diariamente as contrariedades que lhes esto associadas, tornaram possvel esta dissertao. A
todos eles o meu sincero agradecimento!

Agradeo tambm ao Departamento de Sociologia do ISCTE pelas condies proporcionadas


para a concretizao desta investigao.

Agradeo sobretudo aos meus orientadores. Professora Teresa Costa Pinto, pelo estmulo,
apoio e confiana que sempre depositou nas minhas capacidades de trabalho, assim como
pelas suas crticas, sempre construtivas e enriquecedoras, que me deram nimo para continuar.
Ao Professor Flvio Nunes, agradeo no s a disponibilidade demonstrada para a troca de
ideias, leitura e correco de textos, como por ter sido um interlocutor e um amigo sempre
presente ao longo das ltimas dcadas. Agradeo sobretudo pelo seu trabalho ter sempre
constitudo para mim um motivo de admirao e de inspirao.

Aos amigos que me acompanharam durante este percurso e com quem partilho a alegria das
verdadeiras amizades, o meu mais sincero obrigada! Um especial agradecimento aos meus
irmos (do corao) Anabela Baldaque, Pedro Loureno e Carlos Loureno.

iv
RESUMO

O presente estudo pretende contribuir para o debate sobre as relaes dialcticas que se
estabelecem entre Territrio, Pobreza e Excluso Social e Polticas, a partir da avaliao
de iniciativas de regenerao dirigidas para reas urbanas em risco na cidade do Porto.
Aps uma abordagem efectuada dimenso espacial e poltica da pobreza e da excluso
social, reflecte-se sobre as principais tipologias de reas urbanas 'em risco', bem como sobre
as iniciativas de regenerao urbana que tm vindo a ser desenvolvidas para reverter os
principais factores responsveis pelo declnio destas reas.
A componente emprica desta investigao baseia-se na avaliao das iniciativas de
regenerao urbana que tm sido dirigidas para duas reas em risco da cidade do Porto. Esta
avaliao foi desenvolvida em torno de duas dimenses analticas (Governncia e
Capacidades Institucionais e Capital Social), tendo permitido destacar o papel das opes
polticas ao nvel da conduo das iniciativas e dos resultados alcanados. Por um lado,
verificou-se que embora a criao formal de novos quadros de governncia possa ser
considerada condio necessria para o desenvolvimento de abordagens colaborativas mais
inovadoras, o sucesso no funcionamento destes partenariados requer um forte
comprometimento e apoio poltico. Por outro lado, constatou-se a importncia da regulao
dos usos do solo no domnio do planeamento urbano, quer ao nvel da aplicao do princpio
da miscigenao no campo das polticas de habitao, quer ao nvel de um planeamento mais
sustentvel na proviso de habitao social e de equipamentos de uso colectivo.

Palavras-chave: Regenerao Urbana; Segregao Scio-Espacial; Excluso Social; Porto

v
ABSTRACT

Social, Space and Politics in Poverty and Exclusion.


Evaluation of urban regeneration initiatives in urban deprived areas in Oporto city.

This study aims at contributing to the debate on dialectic relationships that are established
among Territory, Poverty and Social Exclusion and Political, by evaluating regeneration
initiatives focused on urban deprived areas in the city of Oporto.
After an approach to the spatial and political dimension of poverty and social exclusion, we
engage on the main types of at risk urban areas, as well as on the urban regeneration
initiatives that have been deployed to reverse the main factors responsible for decay in these
areas.
The empirical part of this investigation is based on the assessment of the urban regeneration
initiatives that have been applied in two at risk Oporto city areas (Morro da S and Bairro de
S. Joo de Deus). This assessment was made through two analytical dimensions (Governance
and Institutional capacities and Social Capital). This approach allowed us to highlight the
role of political options at the level of 'initiatives deployment' and 'achieved results'.
On one hand, it was clear that while the formal creation of new governance frameworks may
be considered essential in order to put more innovative and cooperative approaches in place,
the success of these partnerships requires a strong commitment and political support. On the
other hand, the importance of the regulation of ground usage at an urban planning level
became apparent, both at the deployment of the miscegenation principle level, and at the level
of a more sustainable planning while providing housing projects and collective equipments.

Key-words: Urban Regeneration; Socio-spatial Segregation; Social Exclusion; Oporto

vi
NDICE

Pg.

ndice de Figuras xi

ndice de Quadros xii

ndice de Fotografia xiv

Introduo 15

1. Pertinncia e problematizao do objecto de estudo 15

2. Modelo analtico, objectivos e questes de partida 20

1. A dimenso espacial da pobreza e da excluso social 25

1.1. Da pobreza excluso social: conceitos e causas 25

1.1.1. A pobreza: anlise de algumas definies e formas de medio 26

1.1.2. Os modelos explicativos da pobreza 29

1.1.3. A emergncia e a elasticidade do conceito de excluso social 32

1.1.4. Os discursos e atributos da excluso social 34

1.1.5. Em sntese e em relao s causas da excluso social 40

1.2. Os debates em torno da dimenso espacial da pobreza e da excluso social 41

1.2.1. Os debates sobre a diferenciao e a segregao scio-espacial 43

1.2.2. Os efeitos da segregao scio-espacial e os 'efeitos de rea' como 52


parte integrante do problema da desvantagem

2. A dimenso poltica da pobreza e da excluso social 59

2.1. - Os regimes de Estado-Providncia e o carcter dbil e fragmentado das 60


malhas de proteco social da Europa do Sul
2.2 - As polticas de luta contra a pobreza e a excluso social 70

2.2.1 - A importncia dos discursos polticos no entendimento das causas e 71

vii
na formulao das respostas para os problemas da pobreza e da excluso
social
2.2.2 - Tipologias de intervenes pblicas para superar a pobreza e a 76
excluso social
2.2.3 A operacionalizao das polticas de luta contra a pobreza e a 81
excluso social
2.3. - As estratgias de combate segregao scio-espacial e a favor da 83
miscigenao social
2.3.1 As desvantagens do isolamento scio-espacial e os pressupostos 85
tericos a favor da miscigenao social.
2.3.2 - Duas tipologias de objectivos associadas s politicas de mix social 88

2.3.3 Resultados contraditrios da disperso espacial da populao pobre 94


no mbito de iniciativas de reestruturao de reas urbanas criticas

3. As reas urbanas em risco e as iniciativas de regenerao urbana 99

3.1 - As reas urbanas em risco: tipologias e padres de integrao scio- 100


espacial.
3.1.1 A diversidade tipolgica das reas urbanas em risco 101

3.1.2 - Os principais factores e dinmicas do declnio das reas urbanas 105


em risco
3.1.3 Os mtodos para a identificao das reas urbanas em risco e a 109
relevncia do area targeting no mbito da luta contra a pobreza e
excluso social
3.1.4 A escala de interveno mais adequada para as polticas dirigidas s 115
reas urbanas em risco
3.2 - As iniciativas de regenerao de reas urbanas em risco 116

3.2.1 - A razo de ser e a evoluo conceptual das iniciativas pblicas 117


dirigidas para as reas urbanas em risco
3.2.2 - Os domnios e os modos de actuao preponderantes no mbito das 123
iniciativas de regenerao de reas urbanas em risco
3.2.3 O debate em torno dos efeitos negativos das iniciativas de 130
regenerao de reas urbanas em risco

4. A avaliao de iniciativas de regenerao de reas urbanas em risco 135

4.1 - Os desafios associados avaliao das polticas pblicas em geral e das 136

viii
polticas de regenerao urbana em particular
4.1.1 A avaliao de polticas pblicas 136

4.1.2 A avaliao de polticas de regenerao urbana 142

4.1.3 A avaliao de iniciativas de regenerao de reas urbanas em 144


risco
4.2 A grelha conceptual e metodolgica orientadora do estudo emprico 149

4.2.1 - A avaliao das iniciativas de regenerao de reas urbanas em 150


risco ao nvel da governncia e das capacidades institucionais
4.2.2 - A avaliao das iniciativas de regenerao de reas urbanas em 154
risco ao nvel do capital social dos grupos mais vulnerveis excluso
social
4.2.3 - A seleco dos estudos-de-caso: o Bairro da S (Centro Histrico do 159
Porto) e o Bairro de So Joo de Deus (Vale de Campanha)
4.2.4 - Os instrumentos de recolha/anlise de informao e o desenho da 161
amostra

5. Avaliao das iniciativas de regenerao urbana dirigidas ao Bairro de 174


So Joo de Deus e ao Morro da S
5.1 - Apresentao e caracterizao dos estudos-de-caso 175

5.1.1 As principais fases da evoluo urbanstica no Bairro de So Joo 177


de Deus
5.1.2 Alguns elementos de caracterizao scio-demogrfica do Bairro de 185
So Joo de Deus
5.1.3 As principais fases da evoluo urbanstica do Morro da S 187

5.1.4 Alguns elementos de caracterizao scio-demogrfica do Morro da 195


S
5.2 - Anlise comparada das lgicas de interveno pblica para o Bairro So 197
Joo de Deus e para o Morro da S
5.3 - Avaliao comparada dos impactos das iniciativas de regenerao urbana 205
dirigidas ao Bairro de So Joo de Deus e ao Morro da S
5.3.1 A Governncia e as Capacidades Institucionais produzidas no 206
mbito das iniciativas de regenerao urbana
5.3.1.1 O Projecto de Luta Contra a Pobreza do Bairro So Joo de 208
Deus
5.3.1.2 O Bairro So Joo de Deus no mbito da iniciativa 217
comunitria Urban II

ix
5.3.1.3 Os Projectos desenvolvidos no mbito do Pobreza II e III no 231
Morro da S
5.3.1.4 A actuao, em curso e prevista, pela SRU - Porto Vivo para 240
o Morro da S
5.3.1.5 Uma reflexo comparativa entre o Bairro So Joo de Deus 248
e o Morro da S
5.3.2 O Capital Social produzido no mbito das iniciativas de 250
regenerao urbana
5.3.2.1 O sentido das trajectrias de recomposio social no Bairro 252
de So Joo de Deus e no Morro da S na sequncia das estratgias
de reestruturao urbanstica implementadas
5.3.2.2 Os principais factores de satisfao e de insatisfao face s 257
transformaes observadas no bairro e face aos novos bairros de
realojamento
5.3.2.3 A percepo dos residentes face ao modo como foram 264
conduzidos os processos de realojamento e aos seus impactos ao nvel
da reconfigurao das redes sociais
5.3.2.4 O impactos das aces desenvolvidas nos domnios da 269
formao profissional/emprego e na esfera dos equipamentos e
servios sociais
5.3.2.5 Sntese comparativa das implicaes das iniciativas de 285
regenerao urbana na qualidade de vida dos residentes e realojados

Concluso 292

Bibliografia 306

Anexos 330

Guio 1. Guio de entrevista aos representantes ou actores institucionais 330

Guio 2. Guio de entrevista aos destinatrios das iniciativas de regenerao de 334


reas urbanas em risco

x
NDICE DE FIGURAS

Pg.
Figura 1. Modelo analtico da investigao 21

Figura 2. Critrios de seleco dos residentes entrevistados no Bairro So Joo 167


de Deus e no Morro da S

Figura 3. Enquadramento geogrfico do Bairro de So Joo de Deus e do 176


Morro da S

Figura 4. Bairro de So Joo de Deus em Dezembro de 2008 185

Figura 5. Bairros de realojamento da populao deslocada do Bairro So Joo 258


de Deus

Figura 6. Repartio dos beneficirios, residentes no concelho do Porto, com 278


processamento de prestaes de desemprego, por escalo de rendimento e
freguesia, em 2004

xi
NDICE DE QUADROS

Pg.
Quadro 1. Tipos de regimes e de arqutipos de pases identificados por Esping 63
(1990)

Quadro 2. Proposta de tipificao das fases de construo do Sistema de 67


Estado-Providncia em Portugal (principais etapas)

Quadro 3. Proteco social por funo em Portugal e na Unio Europeia, em 69


1996

Quadro 4. As polticas urbanas para reduzir a pobreza e a excluso social 80

Quadro 5. Uma tipologia das reas urbanas em risco 102

Quadro 6. Principais factores do declnio das reas urbanas em risco 107

Quadro 7. Principais programas de regenerao de reas urbanas em risco no 126


Reino Unido

Quadro 8. Modelos avaliativos de polticas pblicas 138

Quadro 9. Grelha analtica de base estruturao do guio das entrevistas s 163


instituies

Quadro 10. Grelha analtica de base estruturao do guio das entrevistas aos 165
residentes nas reas em risco

Quadro 11. Entrevistas realizadas aos actores institucionais das iniciativas de 168
regenerao urbana para os dois estudos de caso

Quadro 12. Entrevistas realizadas aos destinatrios das iniciativas de 171

xii
regenerao urbana para os dois estudos de caso

Quadro 13. Iniciativas de regenerao urbana dirigidas ao Bairro de So Joo 198


de Deus e ao Morro da S

Quadro 14 As Perdas decorrentes da interveno no Morro da S, segundo a 285


opinio da populao que a permaneceu e da que foi realojada noutras reas

Quadro 15 Os Ganhos decorrentes da interveno no Morro da S, segundo a 286


opinio da populao que a permaneceu e da que foi realojada noutras reas

Quadro 16. As Perdas docorrentes da interveno no Bairro de SJD, segundo 288


a opinio da populao que a permaneceu e da que foi realojada noutras reas

Quadro 17. Os Ganhos decorrentes da interveno no Bairro de SJD, 289


segundo a opinio da populao que a permaneceu e da que foi realojada
noutras reas.

xiii
NDICE DE FOTOGRAFIAS

Pg.
Fotografia 1. 1 fase de construo do Bairro So Joo de Deus 178

Fotografia 2. 2 fase de construo do Bairro So Joo de Deus 178

Fotografia 3. 3 fase de construo do Bairro So Joo de Deus, designada por 179


Patrimnio dos Pobres

Fotografia 4. O ncleo de barracas construdo nos anos 80 em redor dos blocos 182
de habitao do Bairro So Joo de Deus

Fotografia 5. 5 fase de construo do Bairro So Joo de Deus, designada por 183


Rosto Novo e financiada no mbito do Projecto de Luta Contra a Pobreza

Fotografia 6. Toxicodependncia no Bairro So Joo de Deus 215

Fotografia 7. Vazio urbano resultante da demolio de 28 blocos habitacionais 254


no Bairro So Joo de Deus

xiv
INTRODUO

1. Pertinncia e problematizao do objecto de estudo

Nos ltimos trinta anos a poltica social e urbana tem procurado ajustar-se de modo a
responder a mudanas especialmente rpidas que tm ocorrido nas esferas da economia e do
mercado, da reciprocidade e da famlia e da redistribuio do Estado (Musterd et al., 1999;
Mingione e Oberti, 2003; Murie e Musterd, 2004).

No campo acadmico e poltico estas mudanas tm vindo a suscitar novas formas de nomear
e de explicar a desvantagem. Por um lado, os desenvolvimentos tericos no campo da pobreza
criaram uma nova abrangncia de significados para o conceito, deixando este de ser usado
apenas para referenciar as situaes econmicas da privao, para passar tambm, por
proposta de alguns autores, a designar outro tipo de privaes, como as sentidas nos domnios
das relaes sociais ou da participao poltica (Alcock, 1997; Capucha, 2005). Por outro
lado, tambm o conceito de excluso social, que incorporado no lxico da poltica
econmica e social da Comisso Europeia nos anos 80 (Atkinson, 2000a), viria a alargar de
forma significativa o leque dos factores explicativos da desvantagem scio-econmica (Costa,
1998). A par das explicaes que se focam nas questes econmico-distributivas e nas
estratgias individuais ligadas a histrias de vida concretas1, passam a mobilizar-se outro tipo
de explicaes, como as relacionadas com as atitudes e os comportamentos das instituies,
analisando-se o modo como estas afectam o sistema de oportunidades e de constrangimentos
dos indivduos e das comunidades, e como determinam, em alguns casos, uma verdadeira
recusa dos direitos de cidadania e dos valores de justia e de solidariedade social (Barry,
1998; Burchardt et al., 1999; Turok et al., 1999).

1
Ao nvel das histrias de vida Burchardt et al. (1999) sublinham a importncia da anlise das influncias exercidas pelos
stocks do passado, ao nvel do capital humano (associados gentica, educao adquirida durante a infncia ou s redes
sociais do individuo) e do capital fsico (associado, por exemplo, aos recursos de propriedade).

15
No mbito deste debate, e sem questionar a origem extra territorial e estrutural dos princpios
determinantes da precarizao, um nmero crescente de autores tem aprofundado a
investigao sobre as relaes dialcticas que se estabelecem entre territrio e pobreza e
excluso social; e entre esta dimenso a dimenso espacial do social- e a poltica,
procurando examinar de que modo os programas, que constituem um meio para atingir os
objectivos mais vastos das politicas e, em particular, as suas diversas intervenes e projectos,
afectam de uma forma desigual grupos e territrios (Clark, 1998; Healey, 1997; Gualini,
2001; Healey et al., 2002; Butler e Hammond, 2003; Fraser, 2003).

Em relao aos estudos que se centram na dimenso espacial da pobreza e da excluso social,
estes analisam sob diversas perspectivas os mecanismos da diferenciao e da segregao
scio-espacial (Rooij e Musterd, 2002; Schnell e Ostendorf, 2002), bem como os dos efeitos
de rea2 e das relaes de causalidade que se estabelecem entre ambos, procurando observar
como estes prprios mecanismos tm repercusses no incremento das divergncias sentidas
nas condies e nos modos de vida urbanos (Buck, 2001; Andersen, 2003; Lupton, 2003a,
2003b).

Estas reflexes tm incidido sobre as caractersticas fsicas, sociais e simblicas dos


territrios como elementos no s descritivos mas tambm constitutivos e interpretativos da
desigualdade e da desvantagem social (Atkinson e Kintrea, 2001b; Kearns e Parkinson, 2001;
Parkes e Kearns, 2004), procurando estudar as dinmicas scio-territoriais nesses contextos
como uma condio indispensvel para a compreenso da sua evoluo. Por exemplo, a este
propsito, algumas investigaes notam que embora a proximidade entre iguais, em
contextos socialmente homogneos de vizinhana, possa ser geradora de efeitos positivos de
reciprocidade e de solidariedade social, associados a estratgias de ajuda mtua e de
preservao ou afirmao de identidades -culturais, religiosas ou tnicas- (Borja e Castells,
1997; Musterd et al., 1999), em contextos com uma forte desqualificao social e fsica, ela
pode ser inversamente geradora de processos de estigmatizao e de reduo de auto estima,
que so potencialmente criadores de comportamentos apticos e desviantes (Fernandes, 1997;
Van Kempen, 1997; Lupton, 2003b).

2
Que so definidos por Atkinson e Kintrea (2000, p.2) como the independent, separable effects on social and economic
behaviour which arise from living in a particular neighbourhood. Refira-se que no leque de factores ou condies que tm
vindo a ser identificados como podendo contribuir para a existncia e intensificao de efeitos de rea tm vindo a
salientar-se as condies e as qualidades do contexto local e os recursos do bairro, afirmando-se que elas podem constituir
simultaneamente uma causa e uma consequncia agravante das desigualdades sociais (Friedrichs, Galster & Musterd, 2003).

16
No mbito do estudo das reas urbanas em risco3, e em particular dos processos e dos
factores de constituio das imagens pblicas negativas que lhe andam geralmente associadas
(Pinto, 1994; Pinto e Gonalves, 2000; Pinto, 2005), tem vindo a observar-se como a
concentrao e a interaco espacial de mltiplas problemticas tende a inscrever-se,
objectiva e subjectivamente, nas prprias trajectrias dos territrios, e no modo como estes
vo sendo objecto de ciclos continuados de degradao e de perda de atractividade econmica
[para actividades produtivas legais] e social [para os agregados com poder de escolha no
mercado de habitao] (Van Kempen, 2001; Andersen, 2002a; Stb, 2002).

Do lado das polticas, o reconhecimento da profundidade e da complexidade destas dinmicas


-cumulativas e hereditrias-4, tem vindo a suscitar o lanamento de iniciativas de
discriminao positiva para os bairros em crise, com vista a responder a problemas imediatos
dessas reas e, ao mesmo tempo, a estimular a criao de novas oportunidades de
desenvolvimento. Distintas entre diferentes contextos territoriais e ao longo do tempo
[acompanhando a prpria diversidade das condies locais e o prprio entendimento que
deles se vem construindo], estas iniciativas tm vindo a evidenciar diferentes condies de
enquadramento poltico-administrativo, com repercusses para o seu prprio
desenvolvimento.

Assim, em alguns pases com uma maior tradio e experincia no desenvolvimento de


polticas urbanas, estas iniciativas tm-se desenvolvido no interior de um domnio de
interveno com autonomia no campo das polticas pblicas [a que se tem vindo a designar
por politicas de regenerao urbana] cujo objectivo principal o de trazer para as reas que
foram sujeitas a processos de declnio -econmico, fsico, social e ambiental-, melhorias
sustentveis nas sua condies de vida, atravs de uma viso e aco integrada para a
resoluo dos seus principais problemas (Roberts, 2000). A saber, the regrowth of
economic activity where it has been lost; the restoration of social function where there has
been dysfunction, or social inclusion where there has been exclusion; and the restoration of
environmental quality or ecological balance where it has been lost. (Couch & Fraser, 2003,
p. 2)

3
Que em alguns contextos, como no francs, so designadas por reas urbanas sensveis, para evitar possveis conotaes
depreciativas ou ideolgicas e para enfatizar um desgnio operatrio que lhes deve estar associado (Damon, 2004).
4
Na medida em que tendem a reproduzir-se entre geraes e ao longo do tempo.

17
Nos pases onde no existe uma poltica de regenerao urbana explcita e onde no so
dinamizados instrumentos e modelos de interveno integrados para os problemas das reas
urbanas em crise5 (Atkinson, 2000a), o lanamento deste tipo de iniciativas tem suscitado
maiores dificuldades na articulao e na coordenao de diferentes tipos de actores e de
instrumentos financeiros, que tendem a estar espartilhados por diferentes nveis e sectores da
administrao -central e local-, com base nas tradicionais dicotomias que se estabelecem entre
programas dirigidos para grupos e programas dirigidos para reas e/ou para domnios
especficos de actuao (Kleinman, 1999; Morrison, 2000; Couch e Fraser, 2003)

Apesar desta discrepncia de situaes entre diferentes pases, o desenvolvimento destas


iniciativas ao nvel internacional tem permitido identificar alguns domnios de actuao
preponderantes no mbito das iniciativas de regenerao urbana, e que Stewart (2001) agrupa
em quatro grupos:
i) o do estimulo economia e ao emprego, em contextos onde a reestruturao econmica
levou destruio de emprego tradicional e ao desajustamento entre as caractersticas da
procura e da oferta de emprego [desenvolvendo-se medidas na rea da formao profissional e
do incentivo atraco de investimento privado e criao de postos de trabalho];
ii) o da renovao fsica e da melhoria das condies da habitao e da rea de residncia
[desenvolvendo-se medidas de requalificao, de legalizao de habitao clandestina, de
construo de nova habitao para realojamento, de construo de redes de servios pblicos
bsicos -de transporte pblico, de gua, de saneamento e de equipamentos de apoio s
famlias, -];
iii) o da melhoria das condies e das relaes sociais, atravs do estmulo interaco social
e organizao comunitria [desenvolvendo-se medidas de apoio recriao de hbitos
comunitrios, capacitao dos actores, ao envolvimento comunitrio, ];
iv) o do compromisso poltico, em que as autoridades pblicas reconhecem a desconexo de
algumas reas aos mecanismos que garantem os direitos de cidadania e o acesso a bens e
servios pblicos, procurando proceder a uma distribuio compensatria de recursos e a um
maior escrutnio das decises pblicas (Stewart, 2001; Borja, 2003)

5
E de que so exemplo o Oramento de Investimento para a Regenerao Urbana nos Pases Baixos, o Single Regeneration
Budget no Reino Unido ou a iniciativa comunitria Urban, que integram num mesmo instrumento financeiro diversas
possibilidades de investimento em mais do que um domnio de actuao habitao, econmica, educao, emprego,

18
A par desta relativa simultaneidade de domnios de actuao prioritrios, o desenvolvimento
de iniciativas de regenerao de reas urbanas em risco ao nvel internacional, tem vindo
ainda a evidenciar uma relativa coincidncia em termos da definio de princpios de politica
pblica, que procuram ter uma vocao inovadora e reflectir uma concepo de governncia
urbana que enfatiza, no substantivo, o reconhecimento do carcter multidimensional,
complexo e dinmico dos problemas, e do ponto de vista operacional, a necessidade de
reforar os elementos de proximidade e de uma participao plural nas politicas urbanas,
particularmente a dos destinatrios das intervenes (Alves, 2001).

Em documentos de produo acadmica e poltica esses princpios ou ideais de actuao so


expressos atravs de um leque muito diversificado de conceitos, que para alm de uma certa
juventude se caracterizam por uma falta de estabilidade semntica. Por exemplo, o de
inovao social (Moulaert et al., 2003), de integrao estratgica (Healey, 1996), ou de
capacidade institucional dos territrios (Cars et al., 2002), que procuram, em comum,
sublinhar os benefcios da troca de informao, do dilogo e da confiana mtua no contexto
de redes de trabalho, assim como os benefcios da criao de sinergias6 (European Comission,
1999) e da promoo de empowerments (Walters et al., 2001).

Esta forte nfase em formas mais colaborativas de governao, trouxe para o campo da
avaliao das polticas pblicas da regenerao urbana uma srie de novos desafios
epistemolgicos e metodolgicos, que tm tido como resposta a construo de quadros de
avaliao mais holsticos. Estes procuram conciliar os benefcios das metodologias de
avaliao positivistas7 com metodologias com maiores capacidades interpretativas, como so,
por exemplo, as metodologias de avaliao participadas que, entre outras coisas, procuram,
examinar as relaes de poder que se estabelecem nas novas formas de governncia urbana e
os principais efeitos dessas aces na perspectiva dos que sentem de mais de perto esses
efeitos: a populao pobre que habita os territrios urbanos em crise e a populao
directamente envolvida na formulao e implementao destas iniciativas (Healey, 1997,

6
Neste contexto, a sinergia o efeito de intervenes pblicas que produzem impactos maiores do que a soma dos impactos
que poderiam ser produzidas por intervenes individuais
7
Assentes dominantemente em procedimentos de verificao econmica, de monitorizao de despesas, de medio de
inputs financeiros e de resultados, que procuram transmitir a ideia de que o avaliador e a realidade social so independentes e
que, por conseguinte, a avaliao se desenvolve num vcuo social sem presses ou influncias exteriores, ou seja, sem
lobbyings polticos, econmicos ou sociais (Hambleton e Thomas, 1995).

19
1998; Murtagh, 1998, 2001; Diez, 2001; Koresawa e Konvitz, 2001; Madanipour et al., 2001;
Murtagh e Mckay, 2003).

O presente projecto de investigao procura aprofundar a reflexo em torno destes novos


desafios que tm vindo a comandar a avaliao das iniciativas de regenerao urbana,
procurando faz-lo a partir da anlise de alguns estudos de caso referentes a intervenes
levadas a cabo no mbito de reas urbanas em risco da cidade do Porto.

2. Modelo analtico, objectivos e questes de partida

Para clarificar o modelo analtico, as questes de partida e os objectivos, gerais e especficos


que norteiam esta investigao, apresenta-se uma esquematizao grfica (Figura 1) que no
s expe os trs conceitos centrais deste estudo: o territrio, as politicas e a pobreza e a
excluso social, mas tambm o modo como estes interagem em torno de trs perspectivas de
problematizao terica (que encontram a devida correspondncia na estruturao por
captulos da tese). A saber:
i) A dimenso espacial da pobreza e da excluso social;
ii) A dimenso poltica (implicaes da dimenso espacial da pobreza e da excluso
social na formulao de polticas pblicas);
iii) A dimenso avaliativa (avaliao das iniciativas de regenerao dirigidas para reas
urbanas em risco)
A primeira perspectiva de investigao -A dimenso espacial da pobreza e da excluso social-
(que corresponde ao Captulo 1) de natureza dominantemente terica e visa discutir
criticamente:
- a heterogeneidade de sentidos e de explicaes associados aos modos de nomear e de
explicar a desvantagem socio-econmica de indivduos e de territrios;
- a pertinncia e relevncia de uma abordagem territorial no estudo das problemticas da
desvantagem scio-espacial;
- a importncia de uma considerao interrelacionada dos processos da diferenciao e da
segregao scio-espacial e dos da pobreza territorial e dos efeitos de rea;

20
Figura 1: Modelo analtico da investigao

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Pobreza

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Se

avaliao de impactos: Polticas


Territrio
-condies de vida
-governncia local

21
A segunda linha de problematizao, que corresponde ao Captulo 2 e 3, constitui um
momento de reflexo terica em torno das implicaes dos debates da dimenso espacial da
pobreza e da excluso social para o desenho e implementao de polticas pblicas. A partir
da reviso da literatura sobre a segregao scio-espacial e os efeitos de rea, reflecte-se sobre
as diferentes formas de regulao e de interveno no campo do planeamento e das polticas
urbanas.

No Captulo 2 discute-se especificamente:


- os diferentes regimes de Estado Providncia e o carcter dbil e fragmentado das malhas de
proteco social da Europa do Sul;
- os diferentes tipos de polticas de luta contra a pobreza e a excluso social e a importncia
da coordenao estratgica como forma de organizar e de implementar a aco pblica;
- a forte ambiguidade conceptual associada aos propsitos das iniciativas de interveno
urbana com objectivos sociais (de incluso, de coeso, de integrao, de justia social, ) e o
modo como elas se tendem a repercutir em estratgias de actuao diversificadas, do ponto de
vista das abordagens e das prioridades de interveno;
- a importncia da regulao dos usos do solo como forma de combater tendncias de
segregao scio-espacial e a dificuldade de manter modelos de mix social ao longo do
tempo;
- os dilemas associados s politicas de miscigenao scio-espacial, no mbito de estratgias
de reestruturao urbana e de recomposio social dos territrios urbanos em crise,
designadamente os de manuteno versus destruio das redes fortes que lhes esto
associadas.

No Captulo 3 reflecte-se sobre a problemtica das reas urbanas em risco e das exigncias
que esto associadas ao nvel da interveno pblica neste tipo de reas. Comea-se por
discutir a evoluo conceptual e de propsitos associada interveno em reas urbanas em
risco, a diversidade tipolgica que compe este tipo de reas e os principais mecanismos ou
factores determinantes das suas espirais de declnio scio-espacial. Do lado da interveno,
debatem-se os desafios operacionais associados identificao de reas urbans em risco no
mbito de polticas de discriminao positiva de territrios em desvantagem, assim como os
desafios de ordem mais organizacional e estratgicos associados organizao e
implementao deste tipo de polticas

22
A dimenso avaliativa a terceira perspectiva de problematizao desta investigao,
correspondendo ao Captulo 4 do Plano de Trabalhos. Este captulo incorpora uma
componente de natureza mais terica associada discusso crtica das abordagens e
metodologias tradicionais e mais recentes da avaliao de iniciativas de interveno em reas
urbanas em risco. De seguida, e face face aos que so os objectivos gerais e especficos da
investigao emprica directamente relacionados com os estudos de caso que se apresentam
no captulo seguinte, constri-se e operacionaliza-se uma grelha conceptual e analtica
orientadora da investigao emprica.

No Capitulo 5, a partir da explicitao dos critrios subjacentes seleco dos estudos de caso
e ao enquadramento (socio-econmico, geogrfico, histrico, ) destes territrios na cidade
do Porto, lana-se a seguinte questo de partida que tem subjacentes duas dimenses
essenciais de recolha e de tratamento de informao:

Quais os impactos das iniciativas de regenerao de reas urbanas em risco para o


sistema de governncia local e para as trajectrias e condies de vida dos seus
residentes?

Procurando reconstituir os contextos especficos de desenvolvimento das iniciativas


seleccionadas (o que est associado aos diagnsticos dos problemas e ao desenho e
operacionalizao das estratgias e dos quadros de governncia formulados), procura-se a
identificao dos factores determinantes do sucesso/insucesso deste tipo de iniciativas ao
nvel: i) dos quadros e prticas de governncia; ii) e das trajectrias e condies de vida dos
residentes.

A avaliao dos impactos das iniciativas de regenerao das reas urbanas em risco,
simultaneamente nestas duas dimenses, exige a concepo e o desenvolvimento de uma
metodologia de investigao que articule diferentes modos de pesquisa, de recolha e de
tratamento de informao. Destaca-se nomeadamente, a importncia da:
- recolha e anlise de documentos relativos aos programas e iniciativas em estudo;

23
- definio de um guio semi-estruturado para a realizao de entrevistas em profundidade aos
principais elementos da rede de actores envolvida no desenho e implementao dos
programas e iniciativas em anlise;
- definio de um guio semi-estruturado para a realizao de entrevistas em profundidade aos
destinatrios das iniciativas (residentes nas reas urbanas em risco).

O objectivo destas tcnicas de pesquisa emprica , como se disse anteriormente, um


conhecimento mais aprofundado sobre os impactos das iniciativas de regenerao de reas
urbanas em risco nos dois domnios de avaliao:
1) Alteraes provocadas nas formas de governncia local, ao nvel do trabalho em rede; das
formas de relacionamento com os destinatrios; da distribuio de poder dentro dos
partenariados; e das capacidades de construo de agendas multidimensionais e de aco
colectiva e estratgica.
Contriburam estas iniciativas para um empowerment dos destinatrios? Quais as
distncias/discrepncias que se observaram entre os princpios que estruturam os discursos
(polticos e tcnicos) e as prticas que os concretizaram? Qual a percepo da rede de actores
locais em relao ao funcionamento dos quadros institucionais criados para as iniciativas e s
formas de relacionamento por eles suscitados?

2) Alteraes provocadas nas condies e trajectrias de vida dos residentes.


Contriburam estas iniciativas para um aumento ou reduo dos constrangimentos dos grupos
residentes mais vulnerveis? Que impactos tiveram estas iniciativas sobre as condies de
vida objectivas e subjectivas dos residentes? Qual a percepo dos destinatrios das
iniciativas sobre o modo como foram afectados pelo seu desenvolvimento?

Com esta abordagem metodolgica procura-se reflectir com base em aprendizagens


desenvolvidas em contextos de interveno prtica, bem como a recolha de evidencias
cientificas que permitam, com uma maior segurana, propor recomendaes para repensar a
teoria e a prtica da interveno em reas urbanas em risco em Portugal, esperando poder
torn-las mais adequadas s necessidades/expectativas dos seus destinatrios e mais
sustentveis ao longo do tempo.

24
CAPTULO 1. A DIMENSO ESPACIAL DA POBREZA E DA
EXCLUSO SOCIAL

1.1. Da pobreza excluso social: conceitos e causas

Na primeira parte deste captulo apresenta-se uma reflexo terica em torno do debate que
tem vindo a desenvolver-se sobre os dois conceitos mais usados para nomear as situaes de
desvantagem socio-econmica: o de pobreza e o de excluso social.

No mbito desta reviso discute-se a heterogeneidade de sentidos associada a cada uma destas
noes e argumenta-se que a sua elasticidade responsvel por uma certa 'interseco'
(Amaro et al., 2001: 10) e, em alguns casos, mesmo justaposio de significados que torna os
dois conceitos por vezes 'virtualmente indistinguveis'8 (Todman, 2004: 4), o que parece
questionar a ideia, defendida pela generalidade dos autores, de que os conceitos de pobreza e
de excluso social no so sinnimos, mas que correspondem a duas formas distintas de
referenciar diferentes dimenses dos mesmos fenmenos sociais (Capucha, 2005).
Esta aproximao de significados explicada pela crescente abrangncia de sentidos que tem
sido associada ao conceito de pobreza que, por proposta de alguns autores, deixa de
referenciar exclusivamente as situaes de privao econmica para passar a considerar as
situaes de privao noutras esferas do quotidiano (como as da integrao social), e para
passar a enfatizar as suas caractersticas dinmicas e de multidimensionalidade (Estivill, 2003;
Alcock, 1997).

No mbito dos debates sobre estas duas problemticas, e em particular nos que tm vindo a
ser produzidos em torno da excluso social, discute-se a forma como os vrios discursos
produzidos sobre este fenmeno e as suas causas tm vindo sistematicamente a construir e a
reconstruir um objecto cientfico. Este parece ser caracterizado por uma complexidade que
advm das mltiplas perspectivas com que pode ser analisado, argumentando-se que a

8
Analise-se a este propsito o ttulo usado na publicao dos resultados alcanados por uma das principais investigaes
sobre o tema em Portugal "Excluso Social - Factores e tipos de pobreza em Portugal" de Almeida et al. (1992).

25
excluso social no deve ser explicada por referncia a uma nica causa, mas interaco de
um conjunto interligado de factores que sistematicamente bloqueiam o acesso de indivduos,
agregados e comunidades a uma vida digna em sociedade.

1.1.1. A pobreza: anlise de algumas definies e formas de medio

O conceito de pobreza precedeu historicamente o de excluso social, tendo sido criado para
designar as situaes de privao ou de escassez de recursos econmicos (Rodrigues et al.,
1999), que impedem o acesso a um conjunto de bens e de servios que so considerados
essenciais em sociedade (ao nvel alimentar, de abrigo, de sade ou, por exemplo, de
educao). O conceito de pobreza surge assim associada ideia de um reduzido nvel de bem-
estar de indivduos, agregados familiares e grupos sociais afectados pelo fenmeno.

Segundo Giddens (2000b) os primeiros estudos sobre o tema tiveram a sua origem na tradio
anglo-saxnica, especialmente em contexto britnico e durante o sculo XIX, tendo essas
investigaes focado a anlise das condies de vida dos mais desfavorecidos, procurando,
atravs de uma observao directa, analisar os modos de vida das comunidades urbanas em
desvantagem e proceder definio de limiares econmicos para distinguir os modos de vida
marcados pela pobreza e pela no pobreza. Desde ento tm-se acumulado muitas reflexes
sobre esta problemtica, podendo referir-se a existncia de duas tradies clssicas no estudo
da pobreza, e que so, como refere Capucha (2005), a tradio scio-econmica e a
culturalista, que na actualidade comeam a encontrar-se com vantagens evidentes para a
compreenso do fenmeno.

A tradio scio-econmica, que parece dominar ainda hoje a agenda da investigao


cientfica sobre a pobreza (Capucha, 2005), inscreve-se na tradio da anlise dos conceitos
clssicos de pobreza relativa/absoluta e pobreza objectiva/subjectiva, importando por isso
referenciar, ainda que de uma forma breve, os significados destes conceitos e algumas das
suas formas especficas de medio do fenmeno.

No que respeita s noes de pobreza objectiva e pobreza subjectiva, importa notar que as
principais distines entre os conceitos se referem eminentemente s metodologias usadas
para a sua medio: no primeiro caso recorre-se exclusivamente a indicadores de rendimento

26
ou de consumo dos indivduos ou agregados familiares, procurando-se uma medio objectiva
e indirecta do fenmeno com base nas necessidades bsicas do indivduo (Ferreira, 2005;
Branco e Gonalves, s.a.); no segundo recorre-se a medies subjectivas atravs da aplicao
de inquritos de opinio e de entrevistas, que procuram conhecer a percepo da populao
sobre as suas condies de vida e sobre outras questes que lhes esto associadas, como sejam
as relativas percepo das principais causas da pobreza, ou das atitudes e comportamentos
que esta desencadeia (Silva, 1989; Maia et al., 1992; Costa et al., 1999a, 1999b).

no mbito da avaliao objectiva da pobreza que tem vindo a usar-se as categorias de


pobreza absoluta e de pobreza relativa. A primeira procura desenvolver uma abordagem
universalista s necessidades bsicas dos indivduos (partindo, por exemplo, da definio de
uma dieta alimentar capaz de satisfazer as suas necessidades energticas), definindo-se assim
a pobreza como uma situao de privao econmica que impede a "satisfao" das
necessidades bsicas de indivduos e de agregados familiares. Embora esta definio
procure ser 'universal' ao nvel da definio dos recursos necessrios sobrevivncia de
qualquer indivduo, tem vindo a ser reconhecida a sua natureza arbitrria, em funo de juzos
de valor, morais e polticos (Giddens, 2000b, Capucha, 2005). Efectivamente os nveis
mnimos necessrios satisfao das necessidades bsicas dos indivduos (traduzidos em
termos de um valor monetrio ou de consumo) pode ser orientado para nveis mais restritos
(situando-se perto da sobrevivncia) ou para valores mdios, mais prximos dos padres de
vida da sociedade a que o individuo pertence.

Por seu lado, o conceito de pobreza relativa procura identificar as situaes de privao
econmica por comparao com os padres de vida dominantes em sociedade, podendo, neste
caso, a pobreza ser considerada um indicador e uma medida de desigualdade do sistema social
(Giddens, 2000b: 343). Para que tal seja possvel, ao nvel poltico, definido um limiar de
rendimento abaixo do qual se considera que um indivduo ou famlia se encontra em risco de
pobreza. No contexto da Unio Europeia convencionou-se definir a linha de pobreza no valor
correspondente a 60% da mediana do rendimento por adulto equivalente de cada pas (em
Portugal, em 2007 este valor correspondia a 364 euros, correspondendo-lhe uma extenso de
pobreza relativa equivalente a 19% do total da populao). O conceito de pobreza relativa tem
vindo a permitir uma anlise comparativa da extenso e composio social da pobreza entre
os vrios Estados Membros ao longo do tempo (veja-se a este propsito Eurostat, 2005 e
Ferreira, 1993, 2005).

27
O facto do conceito de pobreza considerar apenas uma privao financeira global, no
permitindo analisar a privao econmica ao nvel dos vrios domnios das condies de vida
do indivduo, tem levado em diversos pases ao desenvolvimento do conceito de
desvantagem, e criao de ndices que procuram identificar a populao que experimenta
situaes de desvantagem em mltiplos domnios da suas condies de vida, ou em um nico
domnio, mas de uma forma severa (Henriques, 2006). Nos pases onde existe uma maior
tradio no desenho e redesenho destes ndices (por exemplo no Reino Unido), os resultados
alcanados ao nvel da anlise do afastamento em relao aos padres de vida mdios em
sociedade (nos domnios da habitao, emprego, educao, etc.) constituem um critrio de
redistribuio de financiamentos pblicos, particularmente no mbito de programas e polticas
que procuram combater a desvantagem (Bramley et al., 2000; Alcock, 2004).

No que respeita ao conceito de pobreza subjectiva, como j se disse, este baseia-se na


avaliao que os indivduos fazem das suas prprias condies de vida, embora possam
tambm avaliar um conjunto mais vasto de questes, como a da identificao do limiar de
rendimentos necessrio para os afastar de uma situao de pobreza, bem como a identificao
das causas essenciais que lhes parecem justificar encontrarem-se nessa situao9.

Nas ltimas dcadas, particularmente depois da difuso do conceito de excluso social no seio
das instituies comunitrias europeias, observou-se uma tendncia para os discursos da
pobreza passarem, por proposta de alguns autores, a incorporar uma compreenso mais
dinmica, pluridimensional, estrutural e inclusive politica do fenmeno da desvantagem
socio-econmica (Estivill, 2003:22, referindo Alcock, 1997; Capucha, 2005). A perspectiva
mais abrangente de compreenso e de definio do fenmeno por parte destes autores,
determine que ele passe, progressivamente, a deixar de se restringir dimenso
eminentemente econmica da privao, para passar a considerar outro tipo de privaes, em
outros domnios, como os das relaes sociais e institucionais. Nesse sentido pode afirmar-se
que o conceito de pobreza deixa de se delimitar ao campo da quantificao econmica, que

9
Os estudos realizados sobre as causas percepcionadas da pobreza (desenvolvido pelo Euro-Barmetro e referido por
Paugam et al., 2002), mostram que em Portugal (48%), Dinamarca (47%), UK (43%) e Irlanda (41%) a pobreza vista
predominantemente como o resultado das caractersticas individuais dos afectados, ao contrrio da Sucia (69%), Finlndia
(66%) ou Frana (59%) onde as causas identificadas para explicar a pobreza tm eminentemente uma natureza estrutural.
Outros autores tm vindo ainda a observar que a avaliao subjectiva das condies de vida depende no s das
circunstncias actuais dos inquiridos como das suas expectativas em relao ao futuro, sendo estas, por sua vez, influenciadas
por experincias do passado e pela influncia dos grupos de referncia (Pinto, 2005).

28
era tradicionalmente usado para identificar os estatutos sociais mais desvalorizados -os
marginalizados clssicos- (Rodrigues et al., 1999), para passar a considerar outro tipo de
privaes, nos domnios culturais (como o da infoexcluso), poltico ou relacional (Capucha,
2005; Costa, 1998). Defendendo que a pobreza uma privao mltipla que ocorre em
diversos domnios das necessidades bsicas, incluindo as dimenses materiais e imateriais,
estes autores afirmam que na condio do pobre, podem coexistir fenmenos sociais muito
diferenciados, tais como o preconceito ou a descriminao que podem ser geradores de
afastamento e de isolamento social (Abrahamson, 2003; Lawson e Wilson, 2002). Neste
sentido, a pobreza enquanto fenmeno pluridimensional passa a ser explicada por referncia a
diferentes causas que ocorrem nas transformaes da esfera da integrao econmica, mas
que ocorrem tambm na esfera das relaes sociais dentro de famlias e comunidades, e que
explicam muitas das vezes a origem e a persistncia de situaes de marginalidade e de
isolamento social (Gallie et al., 2003).

1.1.2. Os modelos explicativos da pobreza

Nos ltimos anos tem ganho relevncia a discusso das causas essenciais da pobreza (Spiker,
2002; Hoz, 2001). No mbito desta discusso tem vindo a desenvolver-se uma reflexo acerca
dos discursos que so produzidos para interpretar e explicar a pobreza e a desigualdade socio-
econmica (Alcock, 1997), reconhecendo-se a influncia que exercida a este nvel por um
conjunto vasto de sistemas (educao, mercado de emprego, famlia, ) e de interaces
sociais que influenciam os valores e as ideias e juzos de valor dos indivduos sobre o tema.
Por outro lado, tem vindo a reconhecer-se que as ideologias da pobreza so o produto da
histria e das circunstncias correntes, que influenciam o modo como so entendidas e como
so representadas socialmente as situaes da desvantagem (Alcock, 1997).

A partir da reviso da literatura Spicker (2002) identifica quatro escolas de pensamento que,
para explicarem as situaes da pobreza, identificam factores causais muito discrepantes.

Um primeiro conjunto de explicaes, designadas por individualistas ou patolgicas, procura


fundamentar as situaes de privao econmica por referncia s caractersticas morais e
comportamentais dos indivduos pobres, sublinhando que a pobreza o resultado da preguia,
da falta de adequao pessoal ou de outro tipo de handicap pessoal (Todman, 2004). Estas

29
teorias explicam a privao econmica como o resultado de fragilidades individuais, como
podem ser os valores, as normas ou os comportamentos de alguns indivduos, que determinam
um desigual acesso aos meios de produo e de distribuio de riqueza. Desenvolvidas no
seio de um paradigma conservador anglo-saxnico, estas explicaes culpabilizam os
indivduos pela sua situao scio-econmica (Thorns, 2002).

Um segundo grupo de teorias, designadas por familiares, sugere que a pobreza ocorre em
resultado de processos de herana gentica ou por efeito da educao, atravs de processos de
transmisso inter-geracional que podem ser responsveis por ciclos de desvantagem em
algumas comunidades. Estas teorias que tendem a culpabilizar as famlias pelas situaes de
pobreza dos indivduos, defendem que a existncia de famlias inadequadas (com baixas
aspiraes) pode ser responsveis pela interiorizao da desvantagem scio-econmica nos
valores e nas atitudes das crianas, que em adultos podem ser responsveis pela sua
reproduo.

Um terceiro grupo de explicaes, designadas por sub-culturais, argumenta que a pobreza


um padro de comportamento que emerge de circunstncias e no por escolhas pessoais. Em
torno destas teorias tem vindo a desenvolver-se um conjunto de ideias, como as associadas
cultura da pobreza (nos anos 60) ou de underclass (nos anos 80) (Massey e Denton, 1993,
1993). Segundo Alcock (1997:32) o trabalho de Murray , no campo acadmico, um dos
melhores exemplos de uma longa tradio da abordagem patolgica da pobreza, ao
culpabilizar os benefcios concedidos pelo Estado na criao de uma cultura de dependncia
que atrai alguma populao ao status de underclass (por exemplo as mes solteiras que
escolhem os benefcios sociais em vez das responsabilidades laborais ou do casamento); ou
seja promovendo uma cultura de desvantagem e de dependncia que transmitida de gerao
em gerao e que est na origem de grupos sociais sem esperana no futuro e totalmente
dependentes aos subsdios10

Um quarto grupo de explicaes enquadra-se no mbito de um paradigma estrutural,


defendendo que a pobreza um produto da sociedade e sobretudo de uma sociedade dividida
e desigual quanto ao status social e ao poder. A este propsito Alcock (1997) afirma que a
pobreza o resultado de complexas foras sociais, como as aces de classes e de instituies

10
Refira-se, a este propsito, que os argumentos da tradio patolgica nos estudos da pobreza (associada a ideia de uma
cultura da pobreza e de subsidio dependncia) tm vindo a ser usados para a justificar o recuo de muitas politicas sociais.

30
que interagem dentro de uma particular ordem social e econmica, e que vo, ao longo do
tempo, criando e recriando as circunstncias em que vive a populao e os pobres em
particular.

Em suma, enquanto as explicaes individuais e familiares procuram justificar a pobreza com


alegados problemas morais e culturais da populao afectada pelo fenmeno, procurando
culpabiliza-los11 pela produo e reproduo intergeracional da pobreza; as teorias estruturais
criticam esta tendncia patologista, argumentando que as origens da pobreza devem ser
encontradas em factores mais poderosos da sociedade, designadamente nos que se ligam
lgica de funcionamento do sistema produtivo, do mercado de trabalho, do sistema de
educao e de formao, ou do sistema de distribuio de rendimentos e do poder na
sociedade (Capucha, 2000). De acordo com estas teorias, os processos de precarizao
econmica e de isolamento social de alguns grupos na sociedade, devem ser explicados por
referncia aos processos de mudana em diversas esferas da sociedade (do emprego, da
famlia e da aco do Estado), defendendo que os factores determinantes da desigualdade e da
desvantagem socio-econmica tm origem em esferas que se encontram para l do controlo da
populao afectada pelo fenmeno.

De entre os trabalhos que tm vindo a contribuir para o desenvolvimento de uma abordagem


mais compreensiva da pobreza, importa salientar tambm os de Amartya Sen (1992) que
desenvolve a noo de 'capacidades individuais' (entendidas como um conjunto de
competncias e de aptides interrelacionadas -como as do ser ou as do saber fazer- ) cujo
desenvolvimento indissocivel das oportunidades que os contextos -social, econmico e
cultural- exercem sobre os esforos que os indivduos tm de desenvolver para atingirem os
seus propsitos pessoais, o que se repercute, como nota Pinto (2005) na existncia de
diferentes possibilidades de escolha entre diferentes formas de vida, e em diferentes graus de
bem estar e de satisfao (Pinto, 2005).

11
Refira-se que no mbito de uma investigao sobre o fenmeno dos sem-abrigo na cidade de Lisboa, Pereira et al. (1999)
referem que as duas atitudes tradicionais da populao portuguesa em relao mendicidade e caridade so, por um lado, a
de tolerncia e piedade em relao aos que so vtimas de deficincias fsicas ou aos que so idosos e doentes e, por outro, a
de condenao e de castigo em relao aos que deambulam pelas ruas e que so olhados como vadios, preguiosos ou
potenciais criminosos, explicando estas orientaes com uma lei de 1947 que vigorou em Portugal at 1976, que proibia a
mendicidade e promovia um servio para a reprimir. Uma opinio coadjuvada por Costa (1998) que afirma que embora o
olhar sobre a pobreza tenha mudado ao longo do tempo, no nos libertmos totalmente destas tendncias classificativas dos
pobres: em merecedores e no merecedores.

31
A abordagem das capacidades, que tem vindo ser usada para diferentes propsitos (como a
avaliao de pobreza, dos direitos humanos ou do desenvolvimento humano) tem por isso
associada um conjunto de tipologias de capacidades especficas, cuja seleco e peso relativo
deve ser definido, como nota o autor, atravs de processos de discusso/participao pblica
em contexto especficos: "It would be a mistake to build a mausoleum for a 'fixed and final'
listo of capabilities usable for every purpose and unaffected by the progresso f understanding
of the social role and importance of different capabilities" (Sen, 2004: 77).

Em funo dos recursos colectivos e da natureza de cada sociedade, em termos das suas
"caractersticas culturais e institucionais, o nvel de recursos/constrangimentos econmicos
em termos de proviso pblica de servios, a qualidade da educao, dos cuidados de sade,
da habitao, os servios sociais disponveis, bem como o grau de acesso a estes bens e
servios", os cidados experimentam assim diferentes nveis de satisfao em relao sua
qualidade de vida (Pinto, 2005: 113).

1.1.3. A emergncia e a elasticidade do conceito de excluso social

Desde os anos 70 que a Comisso Europeia tem vindo a jogar um papel importante na
introduo do tema da pobreza na agenda internacional e dos seus Estados Membros
(Henriques, 2006), sendo que nos anos 80, sob presidncia de Jacques Delors, e enquanto
decorre a segunda fase do Programa Experimental de Luta Contra a Pobreza, introduz e
institucionaliza o conceito de excluso social no lxico da poltica econmica e social da
Unio Europeia. Entre os objectivos que tero estado subjacentes a esta deciso conta-se a
necessidade de acautelar possveis conflitos de interesses com alguns dos seus Estados
Membros, sobretudo com alguns dos mais poderosos e que defendiam que a pobreza tinha
sido reduzida a um estado residual e que desapareceria com o progresso e crescimento
econmico (Blanco, 2005); assegurando, por esta via, uma melhor aceitao dos projectos de
investigao e de interveno que a Comisso pretendia promover neste domnio (Atkinson,
2000a). Com a introduo deste conceito surgem novos debates na agenda europeia, em torno
de temas como os da solidariedade, dos direitos de cidadania ou das relaes sociais e dos
mecanismos da integrao social como garantes da coeso social.

32
Embora o conceito de excluso social tenha vindo a ser criticado pela sua natureza ambgua
e elstica, que tem permitido entendimentos muito diferenciados desta problemtica e servido
uma grande variedade de propsitos polticos (Levitas, 1998; Silver, 1994), a fecundidade
analtica que lhe anda associada deve ser sublinhada, bem como a relevncia das suas
implicaes ao nvel da construo de polticas (Atkinson, 2000b).

Neste seco, reconhecendo como prope Capucha (2005) que a polissemia associada ao
conceito no fruto apenas de uma apropriao ambgua e imprecisa do senso comum mas
sobretudo da influencia exercida pelos valores e ideologias na construo social deste objecto
cientifico, prope-se uma analise do conceito que percorre formas diferenciadas de
entendimento do fenmeno (e s algumas vezes complementares), sublinhando-se a
relevncia desta analise luz do reconhecimento que os discursos no traduzem apenas
diferentes abordagens de aproximao e de explicao dos fenmenos, mas sobretudo uma
forma de estruturar, legitimar e exercitar o poder (atravs, por exemplo, da definio de
estratgias especificas de actuao no mbito desta problemtica) 12.

Argumenta-se assim a necessidade de uma melhor reflexo em torno dos discursos que tm
vindo a competir entre si para explicar os processos de excluso social, notando que eles tm
implicaes polticas concretas, por exemplo, ao nvel do desenho de polticas gerais ou das
que se dirigem concretamente a combater estas problemticas. O interesse pela anlise dos
discursos em torno dos processos e das causas da excluso social, assenta na importncia que
tem o entendimento destas realidades para influenciar a forma como so desenhadas as
polticas para as combater13.

12
Por exemplo, como entender as polticas que promovem a ghetizao de algumas categorias sociais em risco, ou que
publicitam as mais espectaculares formas cumulativas de desvantagem, distraindo a ateno das tendncias gerais de aumento
das desigualdades na sociedade e do aumento dos problemas de desemprego e de desestruturao familiar? (Silver 1994). Ou,
como entender os discursos em que a nfase colocada nos grupos minoritrios como responsveis pela sua situao de
desvantagem, ignorando outros grupos de populao excluda e um aumento geral de desigualdades na sociedade (Levitas
1996)?
13
Por exemplo, e como veremos, estas podem estar mais focadas nos processos e nas agncias ou mais nos grupos sociais e
nas reas em risco, o que, segundo alguns autores (por exemplo Tornquist, 2004), so abordagens que tendem a gerar uma
estigmatizao adicional a essas comunidades, sendo importante perceber melhor as desigualdades existentes entre os vrios
grupos na sociedade e no apenas entre um grupo e o resto da sociedade.

33
1.1.4. Os discursos e atributos da excluso social

sobretudo nos anos 90, numa altura em que aumentam as preocupaes com os efeitos
sociais das mudanas em curso na economia e na sociedade14 (Musterd et al., 1999), e em que
aumentam as preocupaes com os temas da desigualdade e da desvantagem 15, que se
vulgariza no contexto da Unio Europeia o conceito da excluso social suscitando novas
formas de abordagem ao tema da desvantagem socio-econmica.

Embora sem suscitar consensos, nem em torno dos benefcios associados sua emergncia no
discurso social europeu, nem sua definio, a interpretao deste conceito viria a oscilar
entre duas interpretaes e tradies diferentes: a britnica que explica as situaes de
desvantagem por referncia s caractersticas morais e comportamentais dos indivduos
(Todman, 2004); e a francesa que, concebendo a sociedade como uma hierarquia de
colectividades ligadas por direitos e obrigaes mtuos, explica os processos de excluso
social como o resultado de falhas que ocorrem nas esferas da integrao social, por exemplo
associadas a uma desigual distribuio de poder (Musterd e Ostendorf, 1998; Room, 1999)

Se no primeiro caso a excluso social entendida eminentemente como o resultado da no


participao no mercado de trabalho, devido falta de aptides individuais, colocando deste
modo o emprego como um elemento central do processo da incluso social; j no segundo
caso a excluso social entendida como uma recusa mais geral em termos dos direitos de
cidadania, considerando-se que estes direitos no se referem apenas participao no
mercado de trabalho, mas tambm aos direitos de acesso educao, sade, proteco
judicial, participao poltica, etc. (Somerville, 1998).

No debate sobre os discursos que competem entre si para a explicao dos processos de
excluso social, as tipologias identificadas por Silver e Levitas (o primeiro num esforo de
sistematizao do debate internacional, o segundo analisando os discursos produzidos apenas

14
Associadas ao declnio de actividades econmicas tradicionais, aos efeitos da modernizao tecnolgica no desemprego e
na desqualificao profissional de amplos segmentos da populao (Blanco, 2005), e tambm s transformaes na
sociedade, associadas ao aumento das famlias monoparentais, de divrcios, de consumo de drogas e da fragilizao de
alguns laos sociais que conferem coeso sociedade (como os da solidariedade) (Musterd et al., 1998). Todas estas
tendncias em curso ajudaram a ampliar os riscos de pobreza e de excluso social (Gaspar et al., 1998).
15
A um nvel restrito estes temas so objecto de debate pela Direco-Geral com competncias na rea do emprego, a um
nvel mais geral desenvolvem-se esforos no sentido da harmonizao das estatsticas sobre estes temas na Unio Europeia e
do lanamento de estudos de investigao cientfica (enquadrados, por exemplo, no Observatrio da Excluso Social, criado
para monitorizar as tendncias e as polticas neste campo), bem como na criao de programas para combater a pobreza e a
excluso social (Room, 1999).

34
no contexto da politica social britnica16) tm vindo a ser particularmente considerados, pela
forma como so detectados os valores e as ideologias de quem reflecte sobre estas questes na
forma como esses discursos so produzidos (Murie e Musterd, 2004; Watt e Jacobs, 2000).

Silver (1994, referenciado em Todman (2004) sugere que h trs perspectivas de


enquadramento e de entendimento do conceito de excluso social que derivam de filosofias
diferentes e mesmo opostas, e que servem uma variedade de propsitos polticos. Este autor
identifica trs paradigmas de entendimento do conceito: o de solidariedade; o de
especializao; e o de monoplio. O primeiro liga-se noo francesa de solidariedade e
enfatiza a noo de colectividade, segundo esta perspectiva a excluso social entendida
como uma quebra de teias estruturais e considerada um produto das sociedades ps-
modernas, em que as questes essenciais deixam de ser as da hierarquia ou da desigualdade
para passarem a ser as da segregao horizontal e de recusa de uma cidadania plena17. O
segundo, liga-se ao individualismo liberal anglo-saxnico, de acordo com esta perspectiva,
desenvolvida no seio de um paradigma liberal, so enfatizadas as questes da pobreza e da
desigualdade, e a desvantagem explicada como o resultado de comportamentos desviantes
de indivduos. O terceiro baseado nas relaes de poder e de hierarquia, desenvolvido
pelas ideologias da social-democracia europeia, segundo esta perspectiva as relaes de poder
hierrquicas (de desigualdade), bem como as da explorao econmica e do monoplio
exercido pelos grupos mais poderosos so identificados como as principais causa de
excluso18.

Num trabalho recente sobre o contexto poltico britnico, Levitas (1998) identifica trs
discursos que correspondem a trs abordagens do uso do conceito de excluso social no
mbito da poltica social daquele pas: a abordagem redistributiva; moral; e a integracionista.

16
Note-se que o mrito da conceptualizao destes autores o de providenciar um quadro terico para interpretar o
significado poltica e ideolgico dos discursos que tm vindo a ser produzidos sobre os processos de excluso social, devendo
notar-se que eles se diferenciam entre si pelas causas essenciais que identificam como responsveis por estes processos.
17
no mbito desta perspectiva de entendimento do conceito, que diversos autores defendem que a situao de excluso
social uma desvantagem geral em diversos domnios -por exemplo, em termos de trabalho, educao, formao, recursos
financeiros e polticos ou contactos sociais-, e que o processo de excluso constitui, em si mesmo, uma situao de recusa dos
direitos de cidadania que viola os valores de justia e de solidariedade social (Barry, 1998; Van Kempen, 2001).
18
A natureza estrutural e histrica dos processos de desigualdade referida por diversos autores para quem a excluso social
o produto das desigualdades que atravessam a sociedade, desigualdades nomeadamente no poder de controlo, de articulao
e acumulao de bens e servios, recursos e recompensas na sociedade (Rodrigues et al., 1999; Silva, 2005). Estes autores
defendem assim que a explicao dos processos de excluso social no pode ser reduzida explicao de fenmenos
individuais ou simples agregao de situaes individuais, mas que deve ser encontrada na prpria sociedade Rodrigues et
al., 1999:65)

35
O discurso redistributivo coloca a nfase na pobreza econmica considerando-a uma das
principais causas da excluso social (implicando este discurso uma reduo radical das
desigualdades e uma redistribuio de recursos e poder na sociedade). O discurso da moral
relaciona o conceito de excluso social com o de underclass (usado para referenciar os grupos
que se situam na base da estrutura econmica e que, por terem desenvolvido o seu prprio
estilo de vida, se tendem a separar do resto da sociedade), revelando preocupaes com a
moralidade e o comportamento destes grupos. semelhana das ideias defendidas por
Charles Murray, este discurso tende a enfatizar as responsabilidades dos indivduos que so
vtimas da excluso social, esta viso, muito mediatizada, apresenta a underclass ou a
populao socialmente excluda como culturalmente distinta da maior parte da sociedade,
tendendo a enfatizar as tendncias criminosas dos mais jovens ou a cultura de
irresponsabilidade e da dependncia aos subsdios de mes solteiras no Reino Unido. Por fim,
o discurso social integracionista coloca a nfase na importncia da integrao no mercado de
trabalho e do trabalho remunerado como forma de promover laos e responsabilidades
sociais19. Focando-se demasiado no trabalho remunerado, este discurso ignora as
desigualdades na estrutura de salrios e a existncia de um grupo significativo de populao
com trabalho no remunerado.

Procurando agora abordar os vrios atributos com que tem sido caracterizada a excluso
social, Room (1999) destaca o da multidimensionalidade, referindo que a introduo do
conceito de excluso social viria a permitir a considerao de indicadores em domnios que
no eram considerados at ai, permitindo uma anlise entrelaada das causas e dos processos
da desvantagem (Estivill, 2003; Glennerster et al., 1999). Por exemplo, a excluso social
inclui tanto aspectos de distribuio como relacionais: se verdade que o poder econmico
quase sempre um factor que condiciona o acesso a bens e servios que so crticos para o
bem-estar, defendendo a generalidade dos autores que a pobreza seja considerado um
indicador chave da excluso social (Capucha et al., 2005); tambm verdade que h no
entanto outros factores, que no os financeiros, que condicionam a incluso social, como, por
exemplo, o direito de voto associado ao direito de cidadania.20

19
Este discurso enfatiza a importncia da participao dos cidados no mercado de emprego, devendo o indivduo
demonstrar vontade de participar atravs de uma procura activa de emprego e do seu envolvimento em esquemas de
formao.
20
Efectivamente, se no debate da pobreza o foco dominante a privao econmica ou a falta de recursos, no da excluso
social considera-se dominantemente o processo que dificulta a incluso e que envolve a estigmatizao no acesso ao
emprego; a resposta das instituies; os preconceitos e a descriminao, constituindo estes factores de ruptura nas relaes
sociais (Room, 1999).

36
Tambm Costa (1998) refere que a excluso social tem uma natureza multidimensional
porque pode ser suscitada por eventos muito distintos, e envolver diferentes instituies e
grupos sociais como agentes e objectos de excluso, podendo ainda ter expresso em
mltiplas dimenses ou domnios da vida do indivduo, grupos sociais ou comunidades. A
este respeito importa referir que investigaes de vrios autores tm vindo a comprovar que a
excluso numa dimenso pode estar positivamente correlacionada com a excluso noutros
domnios, existindo relaes de causalidade entre elas21 (Almeida et al., 1992; Costa et al.,
1999a). A medio do conceito em vrios domnios tem de resto mostrado que podem existir
diferentes experincias e graus de excluso social, da alguns autores preferirem falar de
excluses sociais, em vez de excluso (Costa, 1998).

Deste modo, a excluso social ocorre quando indivduos ou grupos esto impedidos de
participar num ou mais dos sistemas sociais que garantem a integrao social (Atkinson,
2000a:1041). a quebra nas teias sociais que ligam os indivduos s vrias esferas de
integrao da sociedade (os sistemas do mercado de trabalho, de proteco social do Estado,
da comunidade, ) que criam a excluso social22, podendo ser identificadas diversas
situaes e processos que esto na sua origem (decises de politica urbana, processos de
reestruturao econmica, processos de estigmatizao nas formas de higienizao e alocao
da populao pobre, etc).

Outros atributos recorrentes em qualquer discusso sobre a excluso social, so os da


relatividade, de agncia e de dinmica (Atkinson, 1998). O de relatividade refere o facto da
excluso social ser um fenmeno que no pode ser analisado de uma forma isolada, mas por
referncia ao padro mdio de vida da sociedade em que o indivduo se insere num
determinado momento (Atkinson, 1998; Richardson e Le Grand, 2002). Neste sentido e como
referido por Costa (1998), a noo de excluso implica a existncia de um contexto de

21
A forma como diversos tipos de desvantagem se podem encadear e correlacionar, de uma forma repetitiva e continua, at
desencadearem processos de excluso social tem vindo a ser objecto de diversos projectos de investigao que procuram
explorar a dinmica associada a esses factores, particularmente dos que so responsveis por processos de entrada e sada da
excluso .
22
Castel (1990) identifica 3 espaos sociais consoante a distribuio dos riscos da excluso social: um primeiro corresponde
a uma "zona de integrao, segurana e estabilidade", correspondendo situao ideal tpica da populao com trabalho,
proteco social e uma relao slida, familiar e de vizinhana. Embora neste grupo possam existir grandes desigualdades
sociais, estas no supe uma ameaa para a estabilidade social; um segundo corresponde a uma "zona de vulnerabilidade,
precariedade ou instabilidade", correspondendo este espao a uma zona de fragilidade, caracterizado pela insegurana das
relaes laborais precrias e pela inadequao de suportes familiares e sociais; um ltimo espao corresponde a uma "zona de
excluso ou de marginalizao" caracterizando-se por uma sada do mundo do trabalho, e por ausncia de mecanismos de
proteco e de solidariedade social. O isolamento vivido (em resultado da falha de todos os mecanismos de insero - do
emprego, das redes de proteco do estado, da famlia e da vizinhana) responsvel por formas extremas de pobreza, que
evidenciam muitas vezes situaes de forte irreversibilidade.

37
referncia do qual se ou se est excludo e ele que define uma maioria da populao
includa e uma minoria de populao excluda.

Uma definio de excluso social que pega claramente nas ideias de relatividade a de
Burchardt et al. (1999:29) que, no mbito de investigaes desenvolvidas no Center for the
Analysis of Social Exclusion que desde 1996 analisa a problemtica na London School of
Economics, afirmam que uma pessoa socialmente excluda quando, por razes que esto
fora do seu controlo, est impedida de participar nas actividades normais da rea geogrfica
em que reside. Estes autores definem uma tipologia de actividades normais que abrange: i) as
do consumo -a capacidade aquisitiva de produtos e servios em quantidade e qualidade
ii)
suficiente, por exemplo, alimentares, de sade, educao, -; as da produo ou da
participao em actividades econmica e socialmente valorizadas (por oposio situao
que corresponde a estar fora do mercado de emprego, ou estar numa situao de precariedade
iii)
no emprego, com menos direitos e piores remuneraes) (Capucha et al., 2005); e as do
envolvimento poltico (por exemplo em processos de deciso escala local ou nacional) e da
interaco social (com a famlia, amigos e comunidade). Estes autores defendem que
possvel identificar para cada uma destas actividades um limiar mnimo de participao. Esta
uma definio que seria mais tarde confrontada com as vises pessoais de indivduos
directamente ligados experincia da excluso social, mediante estudos de Richardson e Le
Grand (2002) que viriam a concluir a validade deste conceito na perspectiva das pessoas
afectadas pelo fenmeno.

Sendo a excluso social uma recusa de participao nas actividades normais da sociedade (de
consumo, poupana, produo, poltica e social) por factores que escapam ao controlo do
excludo (Case, 2001), fica ento em evidncia nesta definio um outro atributo do conceito
de excluso social, o de agncia. Nesta concepo afirma-se que a excluso social implica um
agente ou agentes, sublinhando-se o facto dos processos de excluso social no actuarem no
vcuo, mas em contextos que podem estar para l do controle do indivduo (Todman, 2004;
Turok et al., 1999). Veja-se por exemplo, as politicas de recrutamento de entidades
empregadoras no domnio do mercado de trabalho (Turok et al., 1999).

A este propsito Turok et al. (1999) defende a necessidade de no campo das polticas pblicas
e do planeamento em particular se proceder identificao de quem so esses agente(s) e dos
domnios em que estes operam a excluso. Mesmo no caso das situaes habitualmente

38
descritas como de excluso voluntria ou de auto excluso, preciso a avaliar o que
verdadeiramente voluntrio ou o que produto de um nmero limitado de opes individuais
(Le Grand, 2003). A este propsito Rodrigues et al. (1999a) afirmam que o excludo, por se
encontrar fora dos universos materiais e simblicos, sofre a aco de uma espiral crescente de
rejeio que culmina na incorporao de um sentimento de auto-excluso.

Uma outra caracterstica que tem vindo a ser associada ao conceito de excluso social o do
carcter dinmico e intergeracional destes processos. A este propsito tem vindo a afirmar-se
que a excluso no uma circunstncia, um processo dinmico que pode reproduzir-se de
gerao em gerao, por influncia de valores, representaes e modos de agir e de pensar que
se vo reproduzindo de pais para filhos, afirmando-se que as trajectrias de vida e as
circunstncias que ocorrem nas esferas individual ou familiar afectam as expectativas de
desenvolvimento e as prprias capacidades do indivduo: de produo, poupana, moral, auto-
estima, relacionamento ou nas suas possveis atitudes face a comunidade (Turok et al.,
1999)23.

A questo da multidimensionalidade associada da dinmica tem vindo a sublinhar os efeitos


cumulativos da aco conjugada de diferentes situaes e processos de desvantagem ao longo
do tempo, referindo-se os impactos desses efeitos cumulativos na criao de ciclos viciosos de
desvantagem, em que os processos e os efeitos da excluso social so, eles prprios, vistos
como um factor adicional explicativo da excluso social24 (Gallie et al., 2003).

23
A este propsito a Social Exclusion Unit enfatiza o modo como as oportunidades das crianas so fortemente afectadas
pelas circunstncias de vida dos seus pais, nomeadamente pelo seu rendimento e local onde vivem (ODPM, 2004), falando a
este propsito de uma excluso social hereditria. Por sua vez, numa investigao recente acerca dos sem-abrigo de Lisboa
e das causas da falta de domiclio fixo desses indivduos, Pereira e Silva (1999) identificam um conjunto de experincias,
acontecimentos ou trajectrias de vida que, em comum, tm o facto de conferirem fragilidade e promoverem itinerrios
evolutivos de ruptura e marginalizao social.
24
Deste modo defende-se que a natureza relacionada ou interconectada dos processos de desvantagem requerem solues
igualmente multidimensionais, para reverter os ciclos viciosos de declnio instalados.

39
1.1.5. Em sntese e em relao s causas da excluso social

A excluso s se explica a partir de um encadeamento de factores de natureza relativamente


distinta que convergem, de forma at certo ponto contnua e repetitiva, no nvel de vida de
pessoas, grupos e territrios (Estivill, 2003:42). Deste modo complexa a tarefa de
identificao das causas que geram ou reforam os processos de desvantagem scio-
econmica, bem como a identificao das potenciais relaes de causalidade que se
estabelecem entre elas.

A este propsito tem vindo a afirmar-se que embora a excluso, como produto social, seja
cada vez mais visvel, a natureza entrelaada e complexa das foras e dos factores que a
produzem parece mais difcil de desemaranhar (Estivill, 2003), sobretudo porque existem
diferentes processos e diferentes perspectivas que permitem explicar o fenmeno (Thorns,
2002).

No actual debate sobre as causas da excluso parecem prevalecer dois factores explicativos
centrais: o que destaca a reorganizao estrutural das sociedades nos pases de economia
capitalista avanada (Estivill, 2003); e o que enfatiza a recusa do direito de cidadania a grupos
sociais discriminados por prticas institucionais injustas (Somerville, 1998; Thorns, 2002).

A primeira explicao referencia as modificaes econmicas globais e os impactos da


reestruturao dos mercados de trabalho, ao nvel do desemprego (particularmente de longa
durao); da proliferao de contratos de natureza precria e de durao limitada; e do
incremento das diferenciaes na sociedade (Thorns, 2002). Nesta perspectiva tem-se vindo a
afirmar que a excluso social um fenmeno estrutural que se inscreve numa trajectria
histrica de desigualdades sociais, que pressupe um desigual poder de disposio ou de
controlo sobre bens e servios, recursos e recompensas. Desta perspectiva, estas
desigualdades seriam reforadas por processos de reconverso e modernizao das empresas e
de flexibilizao e precarizao das relaes de trabalho, mas tambm o recuo das respostas
do Estado-Providncia no contexto de teorias neoliberais.

A segunda explicao, enfatiza os processos de estigmatizao causados por legislao


restritiva ou opressiva e por atitudes e prticas de descriminao institucional, baseadas em
questes raciais, de gnero, de orientao sexual, de idade, de deficincia ou outras, que se

40
repercutem numa desigual oportunidade no acesso ao mercado de trabalho ou a servios
pblicos (Thorns, 2002). Enfatiza, por conseguinte, os contextos e os mecanismos de
regulao social, econmica, poltica e cultural que limitam a participao plena na sociedade
de determinados indivduos ou grupos, criticando as atitudes e comportamentos de natureza
discriminatria25.

Para alguns autores, como Costa (1998) que referencia Castel (1990), a excluso social a
fase extrema de um processo de marginalizao e este um percurso descendente, ao longo do
qual se verificam sucessivas rupturas na relao do indivduo com a sociedade. Segundo este
autor, no nvel de desligamento extremo deste processo que ocorre uma ruptura das ligaes
do indivduo com as redes sociais, sobretudo com as mais imediatas, designadamente com a
famlia -que designado na literatura por desfiliao (Mingion e Oberti, 2003), e com as mais
alargadas, como as instituies do estado. Entendido como um processo ou como o ponto
de chegada, a excluso social tem vindo a ser explicada como um percurso altamente
complexo ao longo do qual se vo fazendo desligamentos, enfraquecendo relaes,
operando rupturas face a um conjunto de sistemas sociais, o que vai afastando e
inferiorizando pessoas, grupos, comunidades e territrios (Estivill, 2003:20; Atkinson,
2000a; Khakee et al., 1999).
Podendo abarcar situaes to diversas como o desemprego, o emprego inseguro, a falta de
habitao ou a habitao degradada, as situaes de elevado endividamento, de baixos nveis
de instruo, de um acesso limitado a servios essenciais, situaes de falta de sade ou de
respeito de direitos sociais (Parkinson, 1998), a excluso social responsvel por situaes
mais ou menos graves de isolamento social e de afastamento s estruturas formais e
institucionais da economia, Estado e sociedade (Somerville, 1998).

1.2. Os debates em torno da dimenso espacial da pobreza e da excluso social

Nesta segunda parte deste captulo faz-se uma nova aproximao problemtica da pobreza e
da excluso social mas agora de uma perspectiva eminentemente territorial, argumentando-se

25
A este propsito alerta-se para a importncia de avaliar os impactos das polticas que, podendo ter origem a diferentes
escalas, tendem a ter impactos significativo ao nvel local do ponto de vista da excluso. Por exemplo as polticas de
renovao urbana que desalojam populao pobre, ou as polticas de realojamento que criam espaos monofuncionais
segregados e que descriminem minorias tnicas e os mais fragilizados.

41
a relevncia desta abordagem (territorializada) para um melhor entendimento dos problemas
de natureza relacional, multidimensional e complexa da desigualdade e da desvantagem.

Considerando que os processos da pobreza e da excluso social so fundamentalmente


problemas de desintegrao caracterizados pela recusa ou ausncia de participao na vida
social e econmica das comunidades (Alcock, 2004), importa efectivamente considerar qual o
papel dos contextos locais do quotidiano na definio da estrutura de oportunidades dos
indivduos. No fundo, como alguns autores (Reis, 2006; Capucha, 2000) tm vindo a
salientar, pertinente discutir "o que valem os territrios" nos processos e nos fenmenos
sociais (Reis, 2006: 17), pois considera-se que mais do que um cenrio onde se desenrolam ou
manifestam os factos e os processos sociais, o territrio uma varivel que toma uma parte
activa nesses processos, devendo, por isso, ser entendida como um elemento constitutivo e
interpretativo dos sistemas e das relaes sociais.

Esta perspectiva analtica, que defende uma maior ambio interpretativa do papel do
territrio na formao das estruturas e das dinmicas sociais contemporneas (Reis, 2006),
contribui, de certo modo, para o desenvolvimento de um pensamento espacial sobre os
processos sociais.

Uma procura que tem vindo a ser feita por vrios cientistas sociais.
Por exemplo, na teoria da estruturao social de Giddens (2000a), defende-se que a estrutura
simultaneamente condio e resultado da aco e insiste-se na importncia de uma melhor
considerao das "interseces do tempo-espao" uma vez que elas "se encontram envolvidas
em toda a existncia social de maneira essencial" (Giddens, 2000a:12). Nota-se ainda que as
prticas sociais so sempre actividades situadas e que os lugares no podem ser descritos
apenas em termos das suas propriedades fsicas e humanas, mas que requerem a considerao
dos seus modos de utilizao na actividade humana e do seu papel em processos estruturais
(como os da reestruturao econmica global e local) (Giddens, 1995). No mbito destas
teorias o contexto local interpretado como o resultado da aco e da interaco de dinmicas
sociais geradas localmente (que partem da motivao e capacidade individual e colectiva dos
actores) com processos sociais e estruturais mais vastos (sociais, econmicos, polticos),
considerando-se que estes afectam, por sua vez, as possibilidades de desenvolvimento e da
integrao.

42
Nesta perspectiva de anlise, diversos autores tm vindo tambm a sublinhar a importncia
das abordagens institucionais (ou institucionalistas), na medida em que estas permitem melhor
compreender as transformaes territoriais em curso ao mapearem a morfologia do poder e
enfatizarem as suas ordens relacionais (Reis, 2006). nesta perspectiva que autores como
(Cars et al., 2002; Gualini, 2002; Healey, 2002) reconhecem a importncia de dar ateno
complexidade e diversidade dos contextos de governncia26.

Se o problema da excluso social deve ser entendido como um problema relacional e no s


de distribuio de recursos, em que os padres sociais e comportamentais s podem ser
explicados pela considerao da configurao e organizao das pessoas e da estrutura social
num determinado espao-tempo (Giddens, 2000a), ento importa procurar examinar o papel
do contexto local nos processos de definio dessas oportunidades de integrao social27.
Defende-se desta perspectiva que a origem da desvantagem socioeconmica no deve ser
procurada apenas nas macroestruturas da economia e da aco do Estado, mas tambm no
nvel territorial mais local que , por exemplo, o da interpretao e da implementao de
polticas que condicionam as oportunidades de integrao de grupos e de territrios, em
particular dos que evidenciam uma maior vulnerabilidade pobreza e excluso social.

Procurando participar nestes debates, a reflexo que a seguir se desenvolve, estrutura-se em


duas partes. Na primeira, procede-se a uma reviso do debate sobre as causas e os processos
da diferenciao e da segregao scio-espacial, que aqui so entendidos como um reflexo e
um factor da desigualdade socioeconmica. Na segunda, discutem-se as teorias sobre os
efeitos da concentrao espacial da pobreza e da excluso social e a hiptese de que os 'efeitos
de rea' so uma parte integrante dos problemas da desvantagem socioeconmica.

1.2.1. Os debates sobre a diferenciao e a segregao scio-espacial

A sociedade humana uma organizao complexa que se caracteriza estruturalmente por duas
formas bsicas de diferenciao. No plano horizontal, est sujeita a um espao fsico que
diverso e descontnuo, em consequncia de factores fsicos e da aco dos grupos sociais no

26
A governncia aqui entendida como um processo atravs do qual as sociedades e grupos sociais gerem os seus assuntos
colectivos (voltaremos a este assunto).
27
A este propsito, Henriques (2006) sublinha que h boas razes para considerar contextos de aco e interaco local,
mesmo nos estados mais centralizados (como o portugus).

43
espao ao longo do tempo. Por sua vez, no plano vertical, obedece a formas de organizao
que se regem por normas de comportamento que estabelecem hierarquias de direitos e de
valores e em relao s quais se estruturam formas especficas de relacionamento (Ordez e
Alvarado, 1991). Estas duas formas de diferenciao scio-espacial so condicionadas por
diversos factores que afectam as circunstncias materiais e simblicas dos territrios e da vida
social (Giddens, 2000b), como o caso da desigual repartio da riqueza e dos rendimentos -
que afecta a diviso da sociedade em estratos ou classes que correspondem a diferentes
posies dentro do sistema social- e pela prpria 'diferenciao espacial' que , segundo
(Rmy e Voy, 1992), e no contexto urbano, acima de tudo, uma diferenciao entre
colectivos, que resulta da organizao e estruturao da cidade em torno de bairros com
modos de vida e funes diversas.

A organizao das cidades em unidades colectivas relativamente distintas, estruturadas por


inmeros processos localizados de agregao e de separao, em que as linhas de diviso
social e econmica se inscrevem, de uma forma mais ou menos acentuada, no prprio espao
geogrfico (Grafmeyer, 1994), tem vindo a ser objecto de investigao em diversos domnios
cientficos (da geografia sociologia ou antropologia), os quais tm procurado analisar a
diviso social do espao urbano atravs de metodologias e abordagens tericas diversas28.

Algumas destas abordagens tm demonstrado que apesar da diferenciao e da desigualdade


serem qualidades inerentes sociedade e cidade, tendo existido em todas as pocas
histricas e sociedades, constituem, no entanto, fenmenos preocupantes quando, no mbito
das mudanas estruturais em diversas esferas da integrao scio-econmica (Economia,
Estado, Famlia) e da prpria cidade (face s suas dinmicas de crescimento), se traduzem em
formas da fragmentao scio-espacial mais intensas.
Foram precisamente essas formas, intensas, de fragmentao urbana e de desigualdade
socioeconmica entre diferentes bairros dentro de uma mesma cidade, que suscitaram os
primeiros estudos e teorias sociolgicos sobre a vida urbana, os designados estudos
ecolgicos, desenvolvidos pela Escola de Chicago, que procuraram olhar a cidade como um

28
Por exemplo, Silvana (2001) percorrendo os textos que contriburam para a criao de um pensamento antropolgico sobre
o espao destaca os autores clssicos da escola francesa (com especial destaque para Durkheim) que, em textos publicados no
final do sc. XIX, definem o espao como uma realidade social indissocivel dos laos estabelecidos com a sociedade que os
habita, definindo-o tambm como uma representao colectiva (portanto ao nvel da dimenso das representaes que
exprimem a coisa colectiva), material e dinmica. A autora nota ainda que a morfologia (materialidade), as prticas e as
representaes so trs dimenses mediadas pelo espao, mas independentes e no necessariamente coincidentes.

44
laboratrio onde se podiam analisar os processos sociais29 (Savage e Warde, 2002). Num
contexto urbano marcado por elevados nvel de desigualdade (Chicago) estes primeiros
estudos, de Robert Park, Ernst Burgess, Roderick Mckenzie, evidenciam j o interesse pela
identificao de enunciados que pudessem explicar a organizao social do espao em funo
de variveis socioeconmicas, ou do ciclo de vida dos agregados, procurando especificar as
ligaes entre a diferenciao interna da cidade e os seus processos de crescimento. A
seleco e a competio pelos melhores lugares em funo das caractersticas dos espaos e
das capacidades de escolha dos indivduos so alguns dos temas analisados pelos estudos
ecolgicos, que desenvolvem uma explicao dominantemente emprica destes fenmenos
(Giddens, 2000b).

Na actualidade, e "no obstante os discursos da igualdade, so os fundamentos da


desigualdade que so mais encontrados na sociedade, nomeadamente na prtica quotidiana do
sistema econmico ou em outros mecanismos do prprio sistema social, como a tradio,
ideologia e a cultura" (Ordez e Alvarado, 1991:27). Esses mesmos fundamentos, da
desigualdade, so tambm encontrados na prpria estruturao dos espaos, particularmente
nos espaos urbanos30, onde as questes sociais se transformam tambm em questes urbanas,
suscitando, entre outras coisas, um desigual acesso ao solo, habitao, e aos recursos
pblicos da sociedade.

Os sentidos diferenciados do conceito de segregao urbana


Difundido nos estudos de urbanismo a partir dos anos 50 e sobretudo dos anos 70, o conceito
de segregao substituiu as designaes de separao e de diviso que eram usados no
incio do sculo XX, para assinalar as oposies scio-espaciais que se comeavam a verificar
entre o centro e a periferia, o espao de trabalho e de residncia, e os bairros atractivos e
desfavorecidos (Stb, 2002:76). Embora este conceito comeasse por ser usado de uma
forma neutral, para salientar a separao dos grupos sociais no espao geogrfico em funo
de variveis como a classe social, o ciclo de vida dos indivduos ou a sua etnia, o prprio

29
Embora os mtodos estatsticos de anlise ecolgica fossem criticados por encararem o espao de uma perspectiva
reducionista (como uma traduo de variveis demogrficas, estruturais ou econmicas), desenvolvendo agendas dedutivas e
modelos a-espaciais, eles viriam tambm a suscitar o desenvolvimento de estudos etnogrficos de comunidades (por exemplo
de comunidades imigrantes), influenciando estudos subsequentes que viriam a permitir repensar criticamente o entendimento
de conceitos clssicos da sociologia urbana, como o da segregao urbana (Pecqueur et al., 2003).
30
para onde os processos de urbanizao transportaram, na proporo directa da sua dimenso e acelerao, um
conjunto de oportunidades mas tambm de problemas (Domingues, 2003).

45
desenvolvimento dos estudos sobre o tema viria a suscitar o desenvolvimento de um leque
mais abrangente de contedos associados sua utilizao (Fortuijn et al., 1998).
i)
Stb (2002: 77) destaca trs: o da separao residencial das categorias sociais no espao
geogrfico em funo de critrios como o estatuto socioprofissional, a origem tnica ou
ii) iii)
religiosa; o do desigual acesso a servios e equipamentos e o da referncia aos espaos
guetizados ou 'relegados' na cidade.

O primeiro sentido de utilizao do conceito dominante nas investigaes que utilizam


ndices e metodologias diversificadas para identificar os nveis e padres de separao dos
grupos sociais no espao geogrfico31, e os principais factores explicativos dos nveis e
padres identificados. No mbito destes estudos, a segregao urbana olhada como a
expresso da diferenciao scio-espacial e como o resultado da interaco entre a
diferenciao social e distncia espacial (Andersen, 2003).

O segundo sentido da utilizao do conceito tem estado menos associado s distncias scio-
espaciais entre grupos e mais questo do acesso diferenciado dos diversos grupos sociais aos
bens materiais e simblicos que satisfazem as necessidades humanas. De uma perspectiva
weberiana, o conceito tem sido associado ao debate da desigual distribuio de recursos no
espao geogrfico e ao debate dos efeitos que podem resultar dessa desigualdade.

O terceiro sentido de utilizao do conceito (complementar aos anteriores) refere a


problemtica da relegao scio-espacial. No mbito destes processos discutem-se os efeitos
da composio social, material ou simblica dos territrios para as oportunidades de
integrao scio-econmica dos indivduos, por exemplo em termos de mobilidade social,
tanto no sentido descendente como no ascendente da estrutura de classes, dentro ou entre
geraes.

31
O desenvolvimento de comparaes internacionais sobre o tema tem vindo a mostrar que uma rea pode ser
simultaneamente equilibrada do ponto de vista da composio scio-espacial de um determinado grupo (tnico ou religioso) e
esta corresponder a um padro de concentrao espacial, verificando-se que a maior parte da populao de um grupo
minoritrio reside nessa rea (Van Kempen et al., 1998); ou que algumas cidades com elevados nveis de segregao tnica
podem ter um reduzido valor de imigrantes; ou ainda que cidades com um baixo ndice de segregao tnica pode ter um
elevado nveis de segregao tnica de comunidades especificas, como o a da populao Bangladesh na cidade de Londres
(Rooij et al., 2002). Diversos autores tm vindo a criticar o fraco nvel de desagregao da informao estatstica em alguns
contextos, notando que este um factor que impede que sejam captados os nveis e padres de segregao social dentro de
unidades geogrficas menores (Torres, 2004). Os estudos desenvolvidos sobre o tema tm vindo ainda a salientar a influencia
exercida pelo tamanho das unidades espaciais sobre os nveis de segregao identificados, mas tambm a variao dos
resultados em funo das variveis seleccionadas e as escalas utilizadas.

46
No mbito destes debates tem vindo a lanar-se a hiptese de que as reas de residncia
podem ser responsveis por efeitos - independentes e adicionais- sobre a trajectria de vida
dos seus residentes, passando-se a conferir uma maior relevncia s questes da desigualdade
e da diferenciao scio-espacial, nomeadamente das condies e dos modos de vida urbanos.

Nesta linha de argumentao ganham especial relevncia os debates acerca dos efeitos de uma
fragmentao (que social mas tambm espacial, cultural ou simblica) para uma reduo da
coeso social; para a eroso de capital social na cidade; ou para uma reduo de mobilidade
entre fragmentos, com repercusses num incremento da diferenciao scio-espacial e da
disparidade de objectivos, valores e identidades na sociedade. desta perspectiva que o
carcter social das reas urbanas (por exemplo do gueto e do enclave de luxo) visto como
uma expresso da desigualdade estruturada da sociedade e uma expressividade dos processos
de segregao urbana. A emergncia destes espaos tem vindo ainda a ser entendida como um
indicador de uma crescente polarizao scio-espacial32 e como um possvel factor que pode
contribuir para um aumento de resultados divergentes na cidade, por exemplo ao nvel
educativo ou da criminalidade entre os vrios fragmentos urbanos.
Voltaremos a esta questo adiante, para j importa considerar os resultados alcanados por
algumas investigaes terico-empiricas que tm procurado responder questo de quais so
as causas da segregao urbana, reconhecendo-se (como atrs se fez referncia) que estas
dependem de diversas variveis como a escala, o contexto e o(s) grupo(s) especficos que
constituem o focus da anlise.

32
Estatisticamente o conceito de polarizao social tem vindo a ser interpretado como uma mudana na
distribuio uni-modal de variveis (de rendimento, de ocupaes, ) para uma distribuio bi-modal, em que
se alarga a proporo da populao situada no topo e na base da pirmide, em detrimento dos que se situam no
meio (O'loughlin et al., 1996). Espacialmente este processo de polarizao das estruturas de ocupao e de
rendimento, argumentam alguns autores, tende a repercutir-se numa crescente diviso ou dualizao interna das
cidades (Fainstein, 2002). O modelo terico da cidade global desenvolvido por Sassen enfatiza os efeitos da
transio econmica em curso (no sentido de uma maior terciarizao da estrutura econmica) para um aumento
da dualizao ou bipolarizao da estrutura social das grandes metrpoles, que, ao nvel espacial, se manifesta
em grandes contrastes: de um lado os bairros chiques e gentrificados do plo favorecido da classe de servio
global, o plo de um proletariado tercirio, constitudo por todas as categorias de trabalhadores pouco
qualificados, mal pagos e com empregos precrios.
As investigaes empricas de outros autores no apoiam as teses dualizao do sistema urbano. Por exemplo
Prteceille (2003), com base em trabalhos desenvolvidos no contexto parisience, critica o reduzionismo destas
teses, defendendo que a realidade muito mais complexa, menos dicotmica, e mais marcada por uma gama
variada de situaes e de nveis de desigualdades urbanas (Para um maior aprofundamento ver Prteceille, 2003).

47
As origens diferenciadas dos processos da segregao urbana
No debate sobre os factores da segregao scio-espacial, tm-se salientado foras produzidas
a escalas muito diversas -desde a global, nacional e local- e em processos de natureza
complexa e interdependente (van Kempen e Marcuse, 1997; van Kempen e zekren, 1998).
Sobre os factores explicativos da diviso social do espao urbano tm vindo a colocar-se em
evidncia a interaco de diversos factores, podendo ser destacados trs hipteses bsicas. As
que explicam os processos de segregao scio-espacial com base em factores que ocorrem
escala global (demogrficos e econmicos); em factores polticos (as praticas sociais e
institucionais); e, com menor relevncia, em factores individuais, sendo segundo esta
perspectiva a diviso scio-espacial entendida como o resultado de uma escolha pessoal.

No mbito das explicaes que defendem a influncia de processos e de transformao que


ocorrem escala global e que contribuem para a localizao diferencial de grupos sociais no
i)
espao geogrfico, importa salientar os de ordem demogrfica, associados a fluxos da
imigrao internacional de longa distncia que criam "ambientes locais globalizados e
interpenetrados por populaes e estilos de vida (Borja e Castells, 1997:69); ii) e os de ordem
econmica, associados aos processos de globalizao e de reestruturao dos processos de
produo e polarizao das estruturas de ocupao e rendimento, nas sociedades de
capitalismo avanado (Hamnett, 1994; Hamnett, 1998; Atkinson, 2000b). No mbito destas
teorias, a separao dos grupos no espao residencial (designadamente dos grupos de
imigrantes minoritrios) em relao ao resto da populao o resultado de processos que
ocorrem escala global e do efeito conjugado, ao nvel local, de escolhas e de possibilidades
econmicas de agregados e colectivos de populao e de agentes -privados, pblicos,
institucionais-.

Segundo esta perspectiva de anlise as desigualdades ao nvel do estatuto econmico dos


indivduos tendem a materializar-se em reagrupamentos residenciais relativamente
homogneos, que expressam as desigualdades a-espaciais existentes na sociedade, baseadas
em linhas de diviso profissional ou econmica (Charron e Shearmur, 2005). As polarizaes
scio-espaciais tm vindo assim a ser encaradas como um processo espacial complexo ligado
s desigualdades existentes na sociedade (de estrutura econmica ou de prestigio social) e no
prprio espao urbano, por exemplo ao nvel do funcionamento do mercado imobilirio ou da
distribuio espacial de emprego. Nesta abordagem a questo j no somente o modo como
as diferenas scio-econmicas se plasmam em padres espaciais -aspecto largamente tratado

48
pelos chamados modelos positivistas de representao e anlise-, mas como os modos de
funcionamento do mercado imobilirio ou as restries econmicas se repercutem no acesso
ao mercado de habitao e, por essa via, se repercutem na atribuio de diferentes
localizaes, tipos e qualidades de alojamento aos grupos sociais consoante o seu poder socio-
econmico (van Kempen e zekren, 1998; Salgueiro, 2001; Savage e Warde, 2002).

De acordo com esta linha de argumentao afirma-se que o principal processo gerador da
segregao residencial nas cidades a apropriao das melhores localizaes residenciais
pelas categorias com maiores rendimentos, a qual determina preos fundirios e imobilirios
excludentes para as categorias com rendimentos inferiores. " o princpio desta
hierarquizao dos preos fundirios e imobilirios que produz, em primeira instncia, a
hierarquizao das posies sociais dos espaos residenciais, conduzindo, ao final da cadeia,
concentrao dos mais pobres e mais desvalorizados (Prteceille, 2003:9).

Sendo a segregao o resultado da aco do sector privado, ao nvel dos mercados do solo e
de propriedade, tambm resultado das polticas urbanas, uma vez que so estas que regulam
a interveno dos privados (ao nvel do ordenamento e planeamento da estrutura urbana 33, por
via do controlo de terrenos e da regulao dos usos do solo), bem como regulam a interveno
em reas especficas, como a da habitao, atravs da regulao da distribuio dos diversos
tipos de alojamentos, ou da programao de investimentos directos ao nvel da construo de
habitao social ou de projectos de requalificao urbana, mas tambm de investimentos
indirectos, por exemplo atravs de taxas e incentivos espacial e socialmente selectivos.

No mbito das responsabilidades, directas ou indirectas do Estado nos processos de


composio e de recomposio social, material e simblica do tecido urbano (Herbert e
Thomas., 1990), tem vindo a notar-se como as decises de politica urbana revelam
capacidades para induzir processos de valorizao ou de desvalorizao de reas, e como
estes podem incrementar ou minimizar as desigualdade scio-espaciais.

Embora sem considerar o planeamento como a principal causa da diferenciao scio-


espacial, diversos autores tm vindo a reflectir sobre algumas das suas responsabilidades na

33
Os planos de urbanizao configuram as operaes que intervm na produo do espao: apropriao do solo, urbanizao,
edificao, construo, criao de infra-estruturas, eles procuram controlar a interveno e desenvolvimento dos usos do solo,
procurando organizar as actividades e os usos no territrio.

49
criao e perpetuao desses processos (Turok et al., 1999; Buck et al., 2005), criticando as
decises e praticas institucionais de descriminao da administrao (Salgueiro, 2001;
Madanipour et al., 2001; Andersen, 2003)34, por exemplo, atravs de planeamento e
integrao scio-espacial de bairros de habitao social monofuncionais com uma fraca
qualidade urbanstica e localizao na cidade (Hall, 1988; Alves, 2007).

Na literatura tem vindo, de resto, a reconhecer-se a relao existente entre a redistribuio e


regulao dos Estados ao nvel nacional, por exemplo, nos domnios da habitao ou da
segurana social, e a extenso dos problemas da polarizao social e urbana (Musterd e
Ostendorf, 2003). A este respeito tem vindo a afirmar-se que, regra geral, so os Estados com
uma menor proviso de habitao social e com esquemas redistributivos mais moderados, os
que evidenciam os valores mais elevados de desigualdades scio-econmicas e de segregao
espacial baseada na situao socioprofissional do indivduo (Rooij e Musterd, 2002). Nestes
casos, como refere (Musterd et al., 1999), existe um maior risco do indivduo desempregado
terminar num segmento de baixa qualidade do mercado de habitao contribuindo para
diferenciaes na estrutura social. Os processos de regulao da pobreza, ao nvel local de
produo social do espao urbano, so ento vistos como factores fundamentais na explicao
das desigualdades sociais e econmicas que se observam na cidade, e que se caracterizam
muitas das vezes por fragmentos que ganham na disparidade e perdem na coerncia (Borja,
2003).

Finalmente, um outro grupo de explicaes para as causas da segregao considera a


intencionalidade da segregao ou do afastamento dos grupos sociais, procurando debater o
papel das preferncias e das escolhas residenciais dos agregados familiares no processo de
segregao, ou, por outras palavras, a hiptese da segregao poder reflectir um desejo de
categorias ou grupos sociais se afastarem, preferindo viver em enclaves tnicos, sociais,
religiosos, ou outros35.

No mbito deste debate, sobre o peso das preferncias e das possibilidades de escolhas
residenciais no processo de segregao, tem vindo a introduzir-se a questo controversa da

34
Os nveis de desigualdade e de segregao das cidades europeias mais reduzido do que o das cidades da Amrica do
Norte, onde, por exemplo, so mais frequentes as reas mono tnicas de grande dimenso (Musterd et al., 1998). No contexto
europeu, os ndices de segregao mais elevados tm vindo a ser identificados nas cidades com contextos socio-econmicos
mais liberais, onde menor a regulao do Estado Providncia ao nvel das desigualdades socio-econmicas.
35
Note-se como em muitas cidades podem ser encontrados padres tnicos sem correspondncia com a pobreza.

50
natureza forada ou voluntria da segregao urbana, por exemplo entre grupos minoritrios,
notando-se a difcil separao do que separao e afastamento por parte dos grupos
dominantes e do que desejo de agregao espacial por parte de grupos minoritrios.
A este propsito Torres (2004) afirma que segregao urbana sobretudo um processo
relacional que existe quando um grupo se segrega ou segregado, sendo, por vezes, difcil
qualificar a natureza, forada ou voluntria, dessa segregao. Borja e Castells (1997)
preferem falar da existncia de um duplo processo de segregao entre as vrias minorias
tnicas e o grupo tnico dominante e entre as minorias tnicas entre si, que resultante, por
um lado, de processos de discriminao cultural, econmica e social de que sofrem as
minorias; e, por outro, de reaces defensivas especficas que reforam esse padro de
segregao social. Um exemplo desse duplo processo de segregao scio-espacial o dos
ciganos semi-nmadas que procuram nas localizaes residenciais perifricas uma diminuio
da interferncia e do controlo social das agncias, mantendo desse modo uma separao
cultural relativamente populao no cigana (Sibley, 1998). Uma separao que tem vindo,
simultaneamente, a ser promovida por decises e prticas institucionais de afastamento scio-
espacial desse grupo tnico, normalmente com o objectivo de minimizar tenses e conflitos
sociais (Sibley, 1998). A segregao scio-espacial dos ciganos assim resultante de um
conjunto de decises voluntrias, baseados em preferncias da comunidade (Borja e Castells,
1997) e de decises impostas pelos poderes polticos e foras econmico-sociais (Stb,
2002).

A literatura vem assim a descrever a agregao social como um processo que pode ser
dominantemente voluntrio e que se pode basear em decises e preferncias dos indivduos e
agregados familiares com vista a estratgias de proteco, ajuda mtua ou afirmao da
natureza especfica de culturas ou etnias (Borja e Castells, 1997), a par da segregao como
um produto da excluso e de relegao por parte das estruturas do poder poltico, econmico
ou social.36

36
Guerra (2002) explica o referido processo de relegao como um fenmeno, ou processo, que resulta de politicas de
diferenciao negativa que procuram colocar distncia grupos sociais desacreditados e desencorajados, por situaes e
experincias marcadas pela excluso social, como sejam o no acesso ao trabalho ou ao consumo. Situaes essas que lhes
outorgam um escasso interesse econmico, social e poltico face ao sistema social (Borja et al., 1997).

51
1.2.2. Os efeitos da segregao scio-espacial e os 'efeitos de rea' como parte integrante
do problema da desvantagem

O interesse pelo tema da segregao scio-espacial tem vindo a incluir, para alm da
tradicional medio das distncias e das proximidades entre diferentes grupos sociais no
espao geogrfico, o interesse pela anlise dos efeitos, positivos e negativos, que so
originados pela separao fsica dos grupos sociais e em particular pela concentrao espacial
de populao pobre em alguns territrios.

De entre as muitas questes que tm vindo a ser colocadas no mbito destes estudos37,
destaca-se a da influncia dos contextos locais -de residncia- para condicionar (de uma forma
positiva ou negativa) as oportunidades de integrao socio-econmica dos indivduos e
comunidades, na esfera do emprego, do acesso s redes de apoio social, ou a bens e servios
pblicos -nos domnios da sade, da educao, ou, por exemplo, dos transportes- (Fitoussi et
al., 2004).

Com estas novas abordagens que tm vindo a ser desenvolvidas no campo dos estudos da
desigualdade socio-econmica, os processos de pobreza e de excluso social, que vinham
sendo explicados por causas eminentemente estruturais, situados ao nvel macro -do
funcionamento dos sistemas econmico, cultural e poltico-, passam tambm a ser explicadas
por factores que se situam ao nvel micro -dos indivduos e das suas redes sociais - e a um
nvel meso, dos grupos e dos bairros38, passando a examinar-se de uma forma mais
aprofundada os elementos contextuais que podem actuar a estes nveis e contribuir para a
reproduo ou transformao das estruturas sociais que levam pobreza e excluso social
(Henriques, 2006).

No mbito do debate sobre as caractersticas dos contextos territoriais que influenciam a


estrutura de oportunidades dos indivduos, tm vindo a ser identificados vrios elementos

37
O territrio de residncia pode interferir nas oportunidades de vida dos agregados familiares? A vivncia em determinados
bairros pode exacerbar os problemas da pobreza e afectar as oportunidades de vida da populao? (Van Kempen, 1997;
Atkinson et al., 2004). Os bairros em desvantagem devem ser encarados como importantes factores de desvantagem?
(Friedrichs et al., 2003: 797). Os territrios podem ser considerados uma causa agravante das desigualdades que excluem?
(Portas, 2005).
38
Note-se que a centralidade conferida ao territrio no nova nas teorias sociais, mas se certo que se assiste a spatial
turn nos estudos sociolgicos e culturais (Hubbard et al. 2004), esta tem vindo a ser particularmente visvel no campo dos
estudos da pobreza e da excluso, por razes que se prendem com o aumento da heterogeneidade social, da etnicidade e da
diversidade de identidades scio culturais nas grandes cidades (Schnell et al., 2002), particularmente quando esta anda
associada a um aumento das situaes de pobreza e de segregao scio espacial (Broadway et al., 1998).

52
responsveis por vrios tipos de efeitos de rea, isto , por vrios tipos de efeitos que
resultam do simples facto de se viver numa determinada rea (Atkinson e Kintrea, 2001a,
2001b, 2004). De entre esse vasto conjunto de efeitos, analisar-se-o primeiramente os que
so designados na literatura por efeitos do 'espao' (fsico/geogrfico) e, seguidamente, os de
'composio social'.

O primeiro grupo de efeitos so relativos s caractersticas do contexto local e independentes


dos atributos da sua composio social, relacionando-se antes com: i) a localizao do bairro
na cidade e com a sua conexo a outras reas, e os efeitos que da decorrem a so
determinados pelas caractersticas de desenho da rede rodoviria e pela dotao de transportes
ii)
pblicos; as caractersticas do ambiente construdo: ao nvel da qualidade habitao (em
termos do tipo, densidade, qualidade construtiva e arquitectnica dos alojamentos, tipologias
e diversidade de regimes de ocupao) e do espao publico (em termos de usos do solo, de
estrutura, desenho e forma urbana, ou, por exemplo, nveis de integrao ou isolamento face
envolvente urbana); e com iii) as possibilidades de acesso a recursos colectivos -nos domnios
da educao, sade, ou lazer-.

No mbito da discusso dos efeitos de rea, Atkinson e Kintrea (2001a) afirmam que os mais
bvios efeitos de bairro so os que decorrem da menor qualidade e disponibilidade de
servios em alguns territrios, porque eles condicionam as possibilidades de acesso a bens e
servios considerados essenciais em sociedade e tambm a normal coexistncia de grupos no
espao. Referindo-se em particular s reas urbanas 'em desvantagem' estes autores notam que
nestes bairros o isolamento social tende a ser construdo sobre o isolamento fsico, que o
resultado da falta de um correcto planeamento urbano (Alves, 2007).

Uma afirmao que corroborada por Salgueiro (2001: 191) para o contexto da Regio de
Lisboa, onde, a partir da anlise conjunta das caractersticas espaciais do edificado, dos
alojamentos e dos agregados familiares, observa que as reas de concentrao de populaes
mais desfavorecida so no geral duplamente marginalizadas, pelas localizaes afastadas ou
dotadas de pequena acessibilidade, pela m qualidade urbanstica e pelas diferentes condies
de vida que oferecem, referindo-se aos bairros de barracas e de habitao clandestina
abarracada, aos edifcios velhos e degradados do centro, bairros de construo ilegal, mas
tambm aos grandes bairros de habitao de promoo pblica (Salgueiro, 2001).

53
Um segundo tipo de efeitos de rea resulta da 'composio social dos territrios, sendo
estes efeitos designados por alguns autores como efeitos de classe (Grafmeyer, 1994), que
so, de um modo geral, suscitados por atitudes e comportamentos de indivduos que
influenciam as atitudes e os comportamentos de outros indivduos atravs de processos
socializao39 e de redes sociais. Para a explicao dos modos de actuao destes processos,
importa comear por referir introdutoriamente que a socializao a dimenso que se refere
interaco (visual ou verbal) entre pessoas num mesmo local e ideia de que as pessoas, por
via dessa interaco, podem adoptar atitudes e comportamentos dos outros, por exemplo, por
via da aceitao de normas do grupo e por mecanismos de tipo epidmico ou de contgio
social (Brannstrom, 2004). Estas teorias tm subjacente a ideia essencial de que o
comportamento e as atitudes dos indivduos podem mudar pelo contacto com os modelos de
comportamento dos pares, por exemplo por contgio, ou devido aos modelos da socializao
colectiva, que so exercidos pelos adultos sobre a populao jovem atravs de papis de
superviso ou de modelo (Lupton, 2003b).

Embora se possa considerar que os processos de socializao procedem das redes sociais,
estas, por envolverem a comunicao de informao e de recursos, tm vindo a ser discutidas
separadamente, do ponto de vista, por exemplo das suas caractersticas de densidade, de
intensidade ou de diversidade da sua estrutura nodal. De entre as vrias teorias que vm sendo
discutidas sobre a anlise das redes sociais importa destacar as desenvolvidas por
Granovetter, que embora destacando os benefcios que podem emergir das redes fortes
(nomeadamente em termos de apoio social em tempo de necessidades), destaca a fora dos
laos fracos, porque sendo assentes em mltiplos contactos e contactos mais diversificados,
podem oferecer melhores perspectivas em termos de acesso a informao e recursos
comunitrios, podendo assim favorecer a prpria integrao e dinamizao dos contextos
locais. nesta perspectiva que Kleinman (1999) vem notando como os bairros habitados por
populao pobre e com vrias vulnerabilidades excluso social (culturais, socioeconmicas,
polticas, ou outras) tendem a evidenciar redes sociais muito circunscritas ao bairro que,

39
No mbito destes estudos tm vindo a ser identificados vrios subconjuntos de processos de socalizao como o 'das
normas sociais' (que depende da existncia de massa crtica antes que as normas influenciem os outros); ou o da 'socializao
selectiva' (que um tipo especfico de socializao em que os vizinhos no so todos igualmente afectados, por exemplo os
alunos que abandonam a escola influenciam os colegas da mesma idade, mas no tm impacto noutros residentes).
Brannstrom (2004) opta ainda por distinguir os processos de socializao primria (de herana social que se transmitem de
gerao em gerao) dos de socializao secundria, exercidos durante o crescimento da criana pelos grupos de pares e das
redes sociais, notando-se que neste ltimo (e particularmente durante a adolescncia) que as reas de residncia tm um
significado mais importante, influenciando a escolha dos grupos de pares e das redes sociais, que tm efeitos na adopo de
normas, valores e comportamentos (embora estes sejam tambm influenciados pelo capital cultural e de escolaridade dos
indivduos).

54
atravs de uma interaco diria muito circunscrita localmente, tende a favorecer a adopo
(por processos de contgio social) de atitudes e de comportamentos que se caracterizam por
um nivelamento por baixo ao nvel das expectativas de integrao.

Para alm da aco dos efeitos produzidos pelas caractersticas e recursos do bairro e pelos
atributos da sua composio social, preciso tambm considerar os que emergem de
dinmicas econmicas exteriores ao bairro mas que exercem a a sua aco de uma forma
diferenciada (Musterd e Ostendorf, 2003), revelando capacidades para restringir fortemente as
hipteses de integrao socio-econmica dos indivduos.

Um primeiro grupo de processos, que vm sendo descritos na literatura por spatial


mismatch, referem-se, de um modo muito simplificado, m adequao local existente entre a
oferta e a procura do emprego, devido fraca acessibilidade de alguns bairros (em distncia
absoluta, ou mediada por redes de transportes pblicos) a oportunidades de emprego
adequadas para a estrutura de competncias dos residentes40.

Um outro conjunto de processos, que tem vindo a ser referido como importante para
condicionar o acesso s oportunidades econmicas (de acesso ao mercado de trabalho, ou de
capitalizao de investimentos econmicos), mas tambm aos direitos sociais de cidadania o
da 'reputao de um lugar', defendendo-se que os efeitos de rea so tambm produto dos
discursos de uma ideologia normativa que constri como problemticas algumas categorias
sociais e territoriais. Nesse sentido os esteretipos e discursos negativos construdos por
algumas reas e grupos poderiam favorecer processos de estigmatizao externo, devido a
alguma ou a vrias das suas caractersticas, de composio social, ambientais, histricas ou
urbansticas. Reflectindo sobre as atitudes de discriminao em relao populao pobre ou
aos territrios41.

Em relao aos resultados alcanados pelos estudos sobre os efeitos de rea, importa
comear por referir, que eles tm vindo a suscitar alguma controvrsia pela identificao de
resultados nem sempre muito convergentes. Assim enquanto alguns estudos qualitativos
empricos, que procuram relacionar as caractersticas da composio social e fsica do lugar

40
Para um maior aprofundamento ver Alves (2007).
41
No mbito deste debate, sobre os processos de discriminao social, alguns documentos comeam j a falar de processos
de discriminao baseados no cdigo postal, que dificultam. por exemplo o acesso ao mercado de trabalho ou de crdito
(ODPM, 2004).

55
com resultados scio-econmicos e com a construo de identidades e de formas de
relacionamento social, tm vindo a afirmar a existncia de importantes efeitos de rea em
reas urbanas em risco (Glennerster et al., 1999; Lupton, 2003b), j os que tm vindo a ser
alcanados por abordagens quantitativas de extensas bases de dados individuais, com base nas
quais analisam a trajectria residencial, educativa e profissional dos indivduos ao longo do
tempo, tm vindo a concluir a existncia de efeitos de rea moderados (Musterd e
Andersson, 2006).

Se os primeiros estudos tm vindo a ser criticados por desenvolverem abordagens


excessivamente focalizadas no bairro (que analisado como uma realidade isolada face
envolvente), no considerando suficientemente o facto das fronteiras do bairro no serem
fixas nem as mesmas para todos os grupos, variando em funo de circunstncias econmicas
especificas, profissionais, ou outras (Lupton, 2003b), j os estudos quantitativos
desenvolvidos em pases onde esto disponveis bases estatsticas que permitem a sua
medio, como na Sucia, tm vindo a identificar valores pouco expressivos de efeitos de
rea, nomeadamente em contextos caracterizados pela existncia de moderados nveis de
segregao urbana, particularmente quando comparados com os contextos de hiper
segregao de algumas cidades americanas.

A reviso da literatura permite contudo observar um amplo consenso em torno da dificuldade


em distinguir o que so 'efeitos da rea de outro tipo de efeitos -individuais, parentais, ou
estruturais- resultantes de processos que vo para l do bairro (Galster, 2002; Friedrichs et al.,
2003), afirmando-se que os efeitos de rea so difceis de identificar porque se situam entre
um vasto conjunto de processos que esto interrelacionados (Atkinson e Kintrea, 2001a).

Existe tambm consenso que os efeitos de rea no so os mesmos para todos os grupos 42
(Van Kempen, 1997; Atkinson e Kintrea, 2004), nem, como tivemos oportunidade de
referenciar anteriormente, para todos os contextos territoriais, dependendo, entre outras
coisas, do seu nvel de concentrao de pobreza e de segregao scio-espacial.

42
Dependem dos padres espaciais de actividade diria (em termos de lazer, de actividade profissional, do uso de servios -
pblicos e privados), assim como dependem das redes sociais, dentro e fora do bairro, em que est envolvida a populao.

56
Alguns autores tm vindo ainda a defender a maior importncia de outros factores,
designadamente dos factores parentais e das condies estruturais 43, para a explicao das
trajectrias individuais e de comunidades. Nesta linha tem vindo a afirmar-se que mais
importante do que os efeitos de rea so as desigualdades entre agregados, e dos efeitos
parentais na transmisso intergeracional da pobreza. Em relao s condies estruturais
macroeconmicas ou outras, que tm uma origem e dinmica exterior ao bairro, tem vindo a
afirmar-se que os seus efeitos se manifestam de uma forma relevante dentro do bairro,
reforando muitas das vezes as prprias dinmicas de desvantagem que so internas aos
problemas sociais e urbansticos do bairro, nas reas que concentram pobreza e excluso
social (Grafmeyer, 1994).

Em relao aos efeitos positivos e negativos da segregao urbana e em particular aos de uma
composio social, como a referida anteriormente, marcada pela pobreza e por situaes de
elevada vulnerabilidade excluso social, importante dizer que embora nestes territrios a
segregao scio-espacial seja a ser dominantemente olhada de uma forma negativa (Musterd
e Ostendorf, 1998; Fitoussi et al., 2004), que ela tem vindo tambm a ser olhada como o
resultado de uma desejo voluntrio de agregao social (Fonseca et al., 2002; Malheiros,
2002; Musterd et al., 1999) passando, deste modo, a ser encarada como um processo que tem
associado vrios efeitos positivos, como o desenvolvimento de diversas formas de
solidariedade e de ajuda mtua (como o uso do frigorifico, emprstimo de dinheiro sem juros,
da troca directa de produtos e de servios -como de corte de cabelo, pintura de casas, etc.- ou
a preservao ou afirmao de identidades - culturais, religiosas, tnicas- (Fortuijn et al.,
1998; Schnell e Ostendorf, 2002).
Outro dos efeitos benficos associados a reas de homogeneidade social o de favorecem a
existncia de uma massa crtica necessria para justificar a criao de algumas de empresas e
de servios populao especficos, como, por exemplo, no caso de grupos tnicos, venda de
produtos, de cabeleireiros, etc.

43
Reflectindo sobre os factores estruturais que podem ser responsveis por processos de empobrecimento dos
bairros de residncia, Le Gals (1998) aponta i) as transformaes ao nvel das estruturas do mercado de trabalho
(mediante por exemplo processos de reestruturao econmica que determinam por exemplo processos de
desindustrializao, que promovem o aumento do desemprego e de insegurana no mercado de trabalho), mas
tambm transformao ao nvel das estruturas demogrficas e familiares (que podem determinar uma crescente
fragilizao destas redes, por uma aumento de divrcios e de famlias monoparentais e de agregados constitudos
por apenas um elemento), mas tambm pelo retrocessos de politicas sociais e de redistribuio econmica que
podem no impedir o surgimento e ressurgimento da pobreza (Le Gals, 1998).

57
Embora a proximidade entre iguais em contextos socialmente homogneos de vizinhana,
possa gerar efeitos positivos de reciprocidade e de solidariedade social, possibilitadas por
redes e interaces sociais frequentes que favorecem a manuteno de tradies e de culturas
que no se baseiam nas normas e valores da sociedade dominante, em alguns casos, como
tivemos oportunidade de referenciar anteriormente, ela pode ser geradora de processos de
estigmatizao, interna e externa, que podem criar comportamentos apticos ou desviantes
(Buck, 2001; Lupton, 2003b). Estas segregaes podem ser ainda responsveis por um
aumento da disparidade de comportamentos na cidade, associada a uma reduo da
mobilidade e da comunicao entre espaos e grupos sociais e a um aumento do isolamento
scio-espacial e cultural (Vranken, 2001), uma vez que as redes e os contactos sociais tendem
a ficar confinados comunidade local, impedindo o contacto com oportunidades mais vastas
(nomeadamente de emprego, de contacto com a classe poltica, com as instituies do Estado
-servios de proviso e gesto de habitao, escolas, sade, -).Para terminar refira-se que a
problemtica dos efeitos negativos associados a reas urbanas crticas tem vindo a ser
defendida em vrios documentos oficiais. Por exemplo no Plano Nacional de Incluso
afirma-se que o crescimento ou a vivncia numa zona afectada por carncias mltiplas deve
ser considerado um factor de risco, que pode intensificar a excluso e a marginalizao das
pessoas em situao de pobreza. Noutros pases, como no Reino Unido, o aumento da
proporo de crianas a crescer em bairros sem emprego e com baixos rendimentos tambm
identificada como uma causa da excluso social, particularmente quando a essas reas se
associam, em condies de geometria varivel, uma combinao de problemas interligados
como o desemprego, as baixas competncias e rendimentos, uma descriminao injusta, fraca
habitao, elevado nveis de criminalidade e de decomposio familiar (Odpm, 1998; Social
Exclusion, 2004).

58
CAPTULO 2. A DIMENSO POLTICA DA POBREZA E DA
EXCLUSO SOCIAL

No captulo anterior fez-se uma reviso das definies e das problematizaes tericas
desenvolvidas em torno dos conceitos de pobreza e de excluso social44, sublinhando-se a sua
natureza scio-econmica, mas tambm relacional, institucional e simblica. No mbito desta
reviso alertou-se para a necessidade de melhor compreender as dimenses que criam
vulnerabilidade a grupos sociais e comunidades, argumentando-se que para isso importante
identificar no s os factores que se situam ao nvel das estruturas e dos processos, mas
tambm ao nvel das trajectrias individuais, familiares e dos contextos de residncia. No
mbito desta reflexo distinguiram-se tambm os factores que tm uma natureza mais
objectiva dos que tm uma natureza mais subjectiva, e que se associam por exemplo s
imagens e s representaes sociais de grupos e territrios em risco, sublinhando-se o modo
perverso como estas podem condicionar as oportunidades de integrao scio-econmica
desses indivduos (Capucha, 2005).

O reconhecimento destes riscos e a prpria existncia de discursos pouco consensuais sobre


as causas e os processos da desvantagem45, levam-nos agora a sublinhar, ao longo deste
captulo, a utilidade de um olhar mais vigilante sobre estes discursos, e em particular sobre as
implicaes polticas que lhes esto associadas, nomeadamente em termos da estruturao,
conduo e legitimao de estratgias de luta contra a pobreza e a excluso scio-espacial.

A reflexo terica desenvolvida em torno destas questes estrutura-se em trs momentos. Na


primeira parte discutem-se as diferenas (substanciais, em alguns casos) dos desempenhos do
Estado-Providncia em diversos pases, explorando a tipologia, proposta por Esping-
Andersen (1990), dos trs modelos que visam assegurar o bem-estar social: o liberal, o social

44
Na sequncia do debate desenvolvido anteriormente, opta-se pela utilizao simultnea dos conceitos de pobreza e de
excluso social, considerando-se que eles referenciam problemticas de natureza diferenciada ainda que fortemente
interligadas.
45
Foi atrs sublinhada a influncia exercida pelas ideologias e valores na construo dos discursos sobre estas problemticas,
muitas vezes carregados de mitos e de preconceitos, que, como refere Mia Couto (2005), fora de tanto serem repetidos
tendem a parecer produzir sentido.

59
democrtico e o corporativo. Avalia-se o modo como cada um deles tem associados diferentes
nveis de desigualdade scio-econmica e de proteco social dos riscos da pobreza e da
excluso social, e assinala-se, em particular, a debilidade da malha de proteco social dos
pases mediterrnicos (onde se inclui o sistema de proteco social portugus), identificando-
se algumas das suas principais especificidades. A saber: uma trajectria de formao recente
do Estado-Providncia nestes pases; uma realidade caracterizada por deficits acumulados no
plano econmico e social; ou uma elevada tolerncia e aceitao do fenmeno da
desvantagem, que no seu conjunto justificam a existncia de uma elevada extenso da pobreza
e do fenmeno da desigualdade scio-econmica (Ferreira, 2008; Alves, 2008b).

Na segunda parte discute-se as politicas de luta contra a pobreza e excluso social, polticas
essas que esto sempre embebidas e condicionadas pelo modelo de Estado-Providncia em
que se enquadram, e pelos contextos de problemas (e de possibilidades) que procuram
afrontar. Argumenta-se depois que estas polticas so condicionadas pelas vises existentes
sobre as causas e os processos essenciais da desvantagem, estando por isso a sua formulao
dependente dos quadros explicativos da pobreza e da excluso social que forem mobilizados.
Reflecte-se ainda sobre as principais tipologias de polticas, estratgias e princpios de aco
que tm vindo a ser ensaiadas e implementadas com vista erradicao ou pelo menos
atenuao da pobreza e da excluso social.

Na terceira parte discutem-se os pressupostos cientficos e os objectivos subjacentes s


polticas de luta contra a segregao e a concentrao scio-espacial de populao pobre e
com vulnerabilidade excluso social, explorando os principais argumentos que tm vindo a
ser defendidos no mbito das estratgias de miscigenao scio-espacial. Discutem-se, em
particular, os resultados (controversos) que tm vindo a ser alcanados por iniciativas de
miscigenao social desenvolvidas em reas urbanas sensveis.

2.1. - Os regimes de Estado-Providncia e o carcter dbil e fragmentado das malhas de


proteco social da Europa do Sul

Com o objectivo de reflectir sobre os traos distintivos que caracterizam os sistemas de


proteco social dos pases do Sul da Europa, onde se inclui Portugal, analisa-se neste ponto,
e num primeiro momento, a proposta tipolgica de Esping-Andersen (1990) de classificao

60
dos sistemas de proteco social em trs regimes de bem-estar social. Antes porm, importa
comear por referir, que o Estado Providencia uma inveno relativamente recente das
sociedades humanas46, que atingiu o seu znite nos pases da Europa Industrializada cerca de
trinta anos depois da II Guerra Mundial (Pinch, 1997), numa altura em que os pases da
Europa do Sul davam os primeiros passos na criao deste sistema de proteco social a par
do processo de transio para a Democracia Politica (Capucha, 2005). O desfasamento
temporal na formao dos Estados Providencia entre estes dois grupos de pases tem vindo a
ser explicado por factores de natureza poltica (associados manuteno dos regimes
ditatoriais nos pases do Sul da Europa at aos anos 70); de natureza ideolgica (associados
existncia de elevados nveis de aceitao e de tolerncia na sociedade face desigualdade e
pobreza); e de natureza scio-econmica (associados permanncia de debilidades estruturais
em domnios como a economia, a habitao ou a educao).

As diferenas histrias na construo e desenvolvimento dos regimes de Estado-Providncia


permitem explicar a existncia de desiguais capacidades de regulao de riscos sociais entre
os pases europeus. O interesse por este tema levaria Esping-Anderson (1990) a desenvolver
um estudo comparativo internacional (alargado a dezoito pases47), com o objectivo de
estruturar uma tipologia de Estados-Providncia que permitisse classificar e agrupar os
diferentes modelos de proteco do bem-estar social. Para tal, o autor desenvolveu diversos
procedimentos metodolgicos:
i)
a identificao das grandes ideologias que informaram o desenvolvimento dos diversos
modelos de proteco;
ii)
o desenvolvimento de conceitos e de princpios de natureza terica que permitiriam agregar
indicadores de anlise, como seja o conceito de desmercantilizao (criado por Polanyi, 1944)
cuja operacionalizao visou avaliar o grau segundo o qual os indivduos e as famlias
mantinham um nvel de vida socialmente aceitvel independentemente dos rendimentos
auferidos na esfera do mercado (Silva, 2002);
ii)
e a seleco e anlise de indicadores e dados estatsticos relativos aos programas de
proteco social -programas de penses de invalidez, sobrevivncia e de velhice, de subsdios
e de outras prestaes sociais- (Allen, 2004).

46
A noo de Estado-Providncia , como explica Allen (2004), uma construo terica usada para medir a posio
especfica de cada pas em relao capacidade do seu sistema de proteco social apoiar o bem-estar dos agregados
familiares e comunidades.
47
O estudo emprico, comparativo, desenvolvido pelo autor incluiu, com excepo do Luxemburgo, dezoito pases da OCDE,
dos quais apenas cinco so pases no europeus, sendo a Itlia o nico dos Estados da Europa mediterrnica a ser includo na
anlise.

61
O bem-estar social resulta da interaco e do contributo simultneo das trocas estabelecidas
nas esferas do mercado, da reciprocidade e da redistribuio, sendo que Esping-Anderson
procura avaliar, especificamente o papel do Estado-Providncia, e em particular dos
mecanismos de redistribuio para a garantia do bem-estar social.

Segundo Kesteloot (2002) e Musterd e Ostendorf (1998) a reciprocidade, a redistribuio e as


trocas de mercado -que constituem as formas de integrao socioeconmica em sociedade-
diferenciam-se entre si pelo modo como os bens e os servios so produzidos e trocados. As
relaes da reciprocidade desenvolvem-se entre membros da famlia e amigos; as da
redistribuio so promovidas pelo Estado implicando a existncia de mecanismos de
redistribuio econmica; e as do mercado so possibilitadas pela produo e troca de bens e
de servios, atravs dos mecanismos da oferta e da procura. Deste modo, as relaes que o
indivduo estabelece com o mercado de trabalho, a famlia/comunidade e o Estado,
determinam diferentes nveis de incluso e de excluso social.

Para Esping-Andersen (1990: 21-22) estamos na presena de um Estado-Providncia quando


"a service is rendered as a matter of right, and when a person can mantain a livehood without
reliance on the market". Este autor analisando as capacidades dos vrios modelos de proviso
de bem-estar social, mas tambm o tipo de estratificao e de desenho dos programas de
proteco social, prope uma estrutura tipolgica constituda por trs ideais-tipo de 'regimes
de providncia' ou de 'modelos de bem-estar social' (cf. Silva, 2002; Conceio, 2002): o
modelo social-democrtico que evidencia o maior nvel de desmercantilizao; o modelo
liberal que apresenta o menor nvel de desmercantilizao; e o conservador que corresponde
ao nvel intermdio (Quadro 1).

No regime anglosaxnico ou liberal so agregados os pases que tm em comum um


reduzido nvel de desmercantilizao, como por exemplo o Reino Unido e a Irlanda com o
desenvolvimento de formas de proteco social fragmentadas e baseadas em baixos nveis de
transferncias monetrias, cujo acesso feito, de uma forma restrita, mediante a comprovao
de necessidades. Neste tipo de regimes, a proviso de bem-estar social pelo Estado restringe-
se aos indivduos com elevadas necessidades econmicas, e salvaguarda apenas a garantia de
mnimos de bem-estar material, a que esto associadas transferncias econmicas moderadas.
Este tipo de regime caracteriza-se por isso pela existncia de maiores riscos de desigualdade

62
socioeconmica e de riscos de pobreza e de excluso social, podendo ser ainda responsvel
pela criao de algumas 'armadilhas' da pobreza (Silva, 2002).

Quadro 1. Tipos de regimes


Tipos e de
de regimes arqutipos
e de depases
arqutipos de pases identificados
identificados por(1990)
por Esping Esping (1990)

Tipos de Regimes Liberal Conservador Social-Democrtico

Nvel de desmercantilizao Reduzido Mdio Elevado

Princpio de Estratificao Liberal Conservador Socialista

Princpio subjacente ao
Residualista Corporativista Universalista
desenho dos Programas
Frana, Alemanha, Itlia, Noruega, Sucia,
Pases principais Austrlia Canad USA ustria, Blgica, Holanda, Dinamarca, Finlndia,
Luxemburgo Noruega

Fonte: Allen (2004)

O regime continental ou corporativo/conservador caracteriza-se por um nvel intermdio de


desmercantilizao. O nvel de proteco social baseia-se essencialmente no estatuto
profissional dos indivduos e agregados familiares, estando os direitos sociais, com excepo
dos da assistncia social, fortemente condicionados pelo grupo profissional de pertena, sendo
este um elemento essencial na determinao dos benefcios sociais e da prpria
regulamentao que rege esses benefcios. Os esquemas de proteco social procuram
preservar o status quo e manter as formas de solidariedade preexistentes, verificando-se que o
peso das transferncias monetrias particularmente elevado no caso dos programas de
penses de reforma (e em particular das que tm como fonte de financiamento as
contribuies dos trabalhadores) e dbil no caso dos indivduos sem uma carreira
contributiva slida.

O regime escandinavo ou social-democrtico o que apresenta um maior nvel de


desmercantilizao no acesso ao bem-estar social. Neste regime os direitos de proteco
social derivam no da carreira contributiva dos indivduos, mas dos prprios direitos de
cidadania, procurando o Estado promover o princpio do acesso universal e da equidade s

63
prestaes sociais do Estado e aos servios de apoio s famlias48 (Silva, 2002). A poltica de
habitao social prova disto nesses pases, observando-se que o sector do arrendamento
social lidera a estrutura do mercado habitacional, procurando as empresas municipais da
habitao competir com as do mercado privado na produo de habitao de qualidade e a
preos acessveis (Arbaci, 2002).

No mbito da literatura tem-se vindo a salientar as relaes que se estabelecem entre os


diferentes regimes de Estado Providncia e de Habitao (Arbaci, 2002), notando como
os primeiros tm associadas diferentes concepes do que a habitao e do modo como
esta deve ser providenciada dominantemente pela esfera do mercado, do Estado, ou da
famlia- e como a sua proviso se repercute em diferentes nveis de segregao socio-espacial,
em funo das condies especficas do sistema de habitao de cada pas, nomeadamente ao
nvel da acessibilidade, disponibilidade e composio entre as diferentes tipologias de
alojamento (Musterd et al., 1998), mas tambm de diferentes estratgias de regulao dos
usos do solo e do mercado de habitao ao nvel local que justificam de resto a existncia de
dissimilaridades entre cidades de um mesmo sistema de Estado Providncia.

Por outro lado, considerando que a informao estatstica utilizada por Esping-Andersen
(1990) se refere aos anos 80, alguns autores tm vindo a questionar a persistncia dos
diferentes regimes de Estado-Providncia identificados pelo autor na actualidade. Estudos
mais recentes realizados sobre esta questo (Moreno et al., 2002; Andreotti et al., 2001) tm
vindo a afirmar a existncia de um elevado nvel de permanncia no agrupamento dos pases
em torno desta proposta tipolgica.

Efectivamente e no obstante alguns processos de ajustamento dos sistemas de Estado-


Providncia49, observa-se contudo uma forte permanncia das suas caractersticas essenciais,
verificando-se que estas so o resultando de processos longos de estruturao (Silva, 2002).
Assim, embora os desafios das transformaes nas esferas do mercado e da famlia tenham

48
Na classificao dos Estados-Providncia h uma tradio na distino das abordagens denominadas por Beveridge das
designadas por Bismarck, sendo o principal aspecto diferenciador destes dois sistemas o modo como feito o financiamento
das despesas do sistema de proteco social. O modelo de Beveridge promove uma certa uniformidade ou equidade na
proviso de benefcios, sendo a sua principal fonte de financiamento os impostos; o modelo Bismark mais fragmentado,
estando o acesso aos benefcios sociais mais dependente da carreira contributiva dos indivduos (Conceio, 2002).
49
Por exemplo no mbito do Modelo de Providncia Escandinavo, tem vindo a observar-se a par da permanncia de um
elevado nvel de transferncias sociais e de proviso de servios s famlias, uma maior nfase colocada pelo Estado nestes
pases na proviso dos servios de apoio s famlias e nas polticas de activao do emprego em detrimento das transferncias
monetrias directas para as famlias (Conceio, 2002).

64
vindo a requerer novas respostas e capacidades organizativas dos sistemas de proteco social
do Estado, tem vindo a verificar-se que as conjunturas de mudana dependem fortemente das
'prprias caractersticas anteriores mudana', sublinhando-se, deste modo, a relevncia dos
factores da 'path dependency', ou seja das trajectrias -histricas, socio-econmicas, politicas-
especficas a cada contexto nacional (Mingione, 2004).

Importa referir que alguns autores sem questionarem o valor heurstico dos 'ideais-tipo'
propostos por Esping-Andersen (1990), tm vindo a sublinhar que o carcter genrico desta
proposta tipolgica impede a identificao dos aspectos particulares e diferenciadores de cada
um dos sistemas (Silva, 2002). Tem sido por exemplo referido o modo como alguns pases
divergem dentro dos ideais tipo propostos por Esping-Andersen, argumentando-se que os
Estados-Providncia nunca so tipologias puras mas casos hbridos desses ideais tipo
(Koopmans, 2008; Allen, 2004). No mbito deste debate, o sistema do Estado-Providncia
italiano vem sendo referenciado como um caso hbrido que concilia simultaneamente
caractersticas de mais do que um ideal tipo. Em causa o facto deste sistema exibir uma forte
tenso entre as abordagens liberais do mercado e as conservadoras, baseadas em programas
sociais com desenhos perpetuadores da estratificao e das hierarquias sociais existentes
(Allen, 2004). A situao de relativa ambiguidade do sistema do Estado-Providncia italiano
vem sendo explicada por alguns autores luz da natureza demasiado etnocntrica da
abordagem desenvolvida por Esping-Andersen, argumentando-se que o conceito de
desmercantilizao se adaptaria mais realidade dos pases escandinavos (onde os
mecanismos de substituio de rendimentos so o principal instrumento de garantia do bem-
estar social) do que aos pases do sul (onde o acesso ao bem-estar social se faz por um
conjunto mais diverso e menos formal de mecanismos de integrao socioeconmica, de que
exemplo os mecanismos de solidariedade familiar e das redes comunitrias locais 50).

A este respeito importa referir que o padro de baixos nveis de redistribuio dos sistemas de
Estado-Providncia do Sul da Europa, tem vindo a suscitar o debate sobre a pertinncia da
integrao destes pases no regime corporativo proposto por Esping-Andersen ou
alternativamente na criao de um quarto regime de Estado-Providncia. O debate sobre o
tema tem vindo a suscitar duas posies contrastantes na literatura.

50
esta a posio de Silva (2002) que sem questionar a pertinncia dos instrumentos metodolgicos desenvolvidos por
Esping-Andersen, nomeadamente os de desmercantilizao e de desfamiliarizao, nota a falta de sensibilidade demonstrada
pelos instrumentos desenvolvidos por Esping-Andersen para lidar com as especificidades dos sistemas do sul da Europa e
com a complexidade dos factores que estiveram na sua origem.

65
Alguns autores defendem, na linha de Esping-Andersen, que os pases da Europa
Mediterrnica constituem verses pouco desenvolvidas do modelo corporativo devido
permanncia nestes pases de regimes ditatoriais at aos anos 70. Na sua opinio os pases do
sul partilham das caractersticas -organizacionais, institucionais e ideolgicas- dos pases que
integram o regime corporativo, nomeadamente o papel da famlia e das associaes no
lucrativas na desmercantilizao do bem-estar social, ou as dicotomias no acesso aos direitos
sociais de acordo com o estatuto ocupacional dos trabalhadores (Andreotti et al., 2001),
defendendo por isso que devem ser includos numa mesma tipologia. A principal diferena
para os defensores desta tese reside no total de gastos da percentagem de PIB nas polticas
sociais, o que explicado com o argumento de que os sistemas de Estado-Providncia do Sul
da Europa so verses pouco desenvolvidas do regime continental (Esping-Anderson 1999;
Silva 2002; Powell et al. 2004). Defendem assim a ideia geral da existncia, entre os pases da
Europa do Sul e Central, de "mais diferenas de grau do que de tipo" (Silva, 2002:48).

Uma posio diferente partilhada por Andreotti et al. (2001), Moreno et al. (2002) e Allen,
(2004), que defendem que entre os sistemas de Estado-Providncia dos dois grupos de pases
-do sul da Europa (nomeadamente Grcia, Portugal, Espanha, Itlia51) e do regime continental
(Frana, Alemanha, Blgica, Holanda)- existem mais diferenas do que similaridades,
argumentando por isso a criao de um quarto modelo ou regime de bem-estar social. Esta
posio tambm defendida por Silva (2002: 49), que no concordando com as teses que
defendem que os pases do sul da Europa so uma verso pouco desenvolvida do modelo
corporativo, defende alternativamente uma abordagem "histrico-institucional" que permita
alargar o leque de escolhas e das opes, estruturais e normativas, de forma a perceber as
especificidades deste modelo de Estado-Providncia e dos desafios que se lhe colocam52.

51
A Itlia, Espanha, Portugal e Grcia so agregadas num mesmo grupo por partilharem de caractersticas geogrficas,
fsicas, politicas, econmicas e sociais muito similares. Para um maior aprofundamento sobre as razes que justificam a
pertinncia da agregao destes pases e no de outros da Europa mediterrncia, veja-se Silva (2002).
52
Andreotti et al. (2001) nota como muitas regies, nomeadamente do Norte da Itlia e da Espanha, tm em comum diversas
caractersticas dos pases Continentais (por exemplo a existncia de um elevado nvel de migrao interna, um elevado nvel
de industrializao e proletarizao, e um auto emprego inovador e dinmico). Nas palavras deste autor estas regies
mostram "como as caractersticas de um modelo podem coexistir com um elevado nvel de desenvolvimento e como um
modelo no representa necessariamente um sinal de atraso, mas apenas um diferente padro de desenvolvimento" (Andreotti
et al., 2001:45).

66
A este propsito com o objectivo de salientar a trajectria de formao recente do Sistema de
Estado-Providncia em Portugal, apresenta-se, no Quadro 2, uma perspectiva diacrnica das
suas principais etapas de formao.

Quadro 2. Proposta de tipificao das fases de construo do Sistema de Estado-Providncia


em Portugal (principais etapas)
Principais Etapas Caractersticas
FASE INCIPIENTE do sistema da Dominam as instituies de previdncia dos organismos
Segurana Social. At meados dos anos corporativos (Capucha, 2005), sendo que o sistema est longe de
70 (fim do perodo de vigncia do abranger todos os grupos e situaes sociais (Guerreiro, 2000). Para
sistema ditatorial do Estado Novo). alm da proteco social dos contribuintes (empregadores e
trabalhadores segurados), dominam as formas de regulao social
formais, como as das redes de proteco social de tipo caritativo
religioso (da Igreja Catlica e de outras instituies particulares de
solidariedade social), e as informais, ligadas s formas de
solidariedade familiar e comunitria. A luta contra a pobreza no
uma prioridade politica at esta altura, estimando-se uma extenso
de pobreza de cerca de 40% da populao total 53 (Moreno et al.,
2002)
FASE DE CONSTRUO do sistema Entre outras medidas, no campo da poltica social, criado o direito
de Segurana Social. Inicia-se no a uma penso social para idosos; o direito a penses e a subsdios
perodo imediatamente a seguir de doena; o abono de famlia especial; ou a compensao por
Revoluo de 25 Abril de 1974. As morte (para um maior aprofundamento ver Capucha, 2005). O
medidas lanadas pelos governos visam desenho e implementao dos direitos de proteco social
"substituir a pluralidade de sistemas desenvolvem-se num contexto de crise econmica internacional e
sectoriais de previdncia e assistncia de limitaes ao nvel dos recursos financeiros em Portugal, o que
por um sistema unificado de segurana cria algumas dificuldades para a sua operacionalizao. Todavia,
social" (Guerreiro, 2002: 5). criado o introduzida a penso social e universalizado o direito proteco
regime no contributivo da segurana para todas as pessoas que no estavam abrangidas por qualquer
social que define a extensividade da esquema de previdncia. Assiste-se tambm a um alargar das
segurana social a todos os cidados medidas de proteco nas reas da sade e da educao, mediante o
portugueses. A Constituio da princpio da universalizao dos direitos sociais, mas mantm-se
Repblica de 1976, promulga as falhas importantes na luta contra a pobreza, nomeadamente as
liberdades cvicas e os direitos sociais e actuaes ao nvel da assistncia social so particularmente escassas
laborais. e fragmentadas.
FASE DE REORGANIZAO do lanada a lei que cria as bases da segurana social (estruturando a
sistema de Segurana Social (1984). proviso da proteco em 3 nveis: o regime geral, o regime no
contributivo e a assistncia social (viria a ser revista em 2000, mas
mantm os trs componentes anteriores). As polticas contra a
pobreza continuam a ser praticamente inexistentes.
FASE DA EUROPEIZAO DAS A participao de Portugal no II Programa de Luta contra a Pobreza
POLITICAS de luta contra a pobreza e (lanado entre 1985 e 1989) possibilita "a troca de conhecimentos, a
excluso social. Depois da adeso de coordenao de aces e o desenvolvimento de equipas
Portugal actual UE (em 1986) Portugal transnacionais para a aplicao de novos mtodos de luta contra a
participa nos II e III Programas Europeus pobreza" (Estivill, 2003: 45). A participao no III Programa
de Luta Contra a Pobreza. Europeu de Luta Contra a Pobreza permite o desenvolvimento,
atravs de um enfoque que procura ser territorial e integrado, de
projectos (nacionais e europeus) de interveno em territrios em
crise (Henriques, 2006). Os fundos de pr-adeso e os sucessivos
QCAs permitiram uma enorme expanso do investimento pblico

53
Estudos de Silva (1984), referidos por Estivill (2003) estimam que cerca de 43% dos portugueses viviam em
situao de pobreza data da Revoluo, notando que o limiar de pobreza era na altura fixado em 75% do
rendimento per capita (Estivill, 2003: 37).

67
na consolidao do sistema nacional de sade, do ensino pblico,
dos equipamentos de apoio social, e da infra-estruturao urbana.
FASE DE MATURAO DO O Sistema de Segurana Social evidencia um aumento do nmero
SISTEMA (a partir de 1996), sendo de pensionistas, dos montantes das prestaes e do leque dos riscos
criado um conjunto mais sistemtico de e situaes cobertas. No mbito da 'nova gerao de polticas
polticas sociais da Luta Contra a sociais' destaca-se o Rendimento Mnimo Garantido que criado
Pobreza e Excluso Social em Portugal em 1996.

Fonte: elaborao prpria

Para finalizar a reflexo desenvolvida sobre os diferentes regimes de Estado-Providncia na


Europa, importa referir, de uma forma no exaustiva, alguns dos principais elementos que
caracterizam o regime Mediterrnico ou da Europa do sul, onde se integra Portugal, de modo
a perceber o que tem sido o papel do Estado na proteco de riscos sociais, ou de outro modo,
para entender os elevados nveis de desigualdade e de pobreza que se registam nestes pases
(Ferreira, 2008; Capucha, 2005). Segundo Moreno et al. (2002) esta realidade deve-se ao
carcter pouco consistente e muito fragmentado das malhas de proteco social destes pases,
quer ao nvel do Sistema de Segurana Social54 quer ao nvel de outros tipos de mecanismos
de proteco social55.

Os gastos em matria de proteco social (em percentagem de PIB) dos sistemas de


providncia nestes pases, a sua distribuio por domnios e o carcter mais ou menos
estratificado das prestaes sociais, so alguns dos elementos que importa considerar na
avaliao do caso portugus, uma vez que, no seu conjunto, eles condicionam de forma
importante o acesso dos diferentes grupos ao bem-estar social.

Em 1998, Portugal era o pas da Unio Europeia com um menor gasto em percentagem do
Produto Interno Bruto na proteco dos riscos sociais (23,4% face a uma mdia comunitria
de 27,5%). Nas ltimas dcadas embora as despesas com a proteco social tenham vindo

54
O Sistema da Segurana Social uma das vertentes mais importantes dos sistemas de proteco social 54 (Rodrigues,
1999). Trata-se de um instrumento muito importante para a reduo da pobreza e das desigualdades, na medida em que
promove uma redistribuio monetria de recursos a um nvel horizontal (ajudando a combater as situaes de pobreza que
podem emergir no ciclo de vida dos indivduos, associadas a contextos de doena, desemprego ou velhice, com base nas
contribuies financeiras dos indivduos feitas ao longo da sua vida) e ao nvel vertical (procurando, com base em princpios
especficos, corrigir desigualdades econmicas e regular situaes de pobreza, com a redistribuio de recursos dos que
menos para os que mais precisam) (Alcock, 1997).
55
Para alm do Sistema de Segurana Social os sistemas de proteco social desenvolvem ainda uma aco importante ao
nvel da proviso de servios e/ou de equipamentos pblicos nos domnios da educao, da sade, da habitao, dos
transportes, do desporto, da cultura, da aco social, ou do emprego, procurando apoiar a populao mais necessitada. Por
exemplo, por via do sistema de educao so apoiadas as crianas com maiores carncias econmicas atravs da proviso de
alimentao e de material escolar gratuito; mas outros auxlios so providenciados s pessoas com deficincia; aos
desempregados de longa durao; aos toxicodependentes e outros grupos de populao cuja integrao se encontra
fragilizada devido a situaes de marginalidade social ou de discriminao.

68
progressivamente a aumentar (em 2001 os gastos do Oramento Geral do Estado rondavam os
23,9% do PIB56) e com este aumento o nmero de pessoas protegidas, contudo as redes de
proteco social continuam a mostrar-se frgeis, evidenciando Portugal os maiores nveis de
desigualdade e de extenso de pobreza na UE (para um maior aprofundamento ver Alves,
2008b).

Em Portugal, a desagregao das despesas sociais do Estado em funo dos riscos sociais
clssicos evidencia a existncia de fortes desequilbrios nas formas de proteco social,
observando-se a maior proteco social dos idosos comparativamente a outras categorias
sociais, a par de um fraco desenvolvimento das prestaes e dos servios s famlias e s
polticas sociais de habitao57 (Silva, 2002).

No obstante as maiores despesas sociais (em percentagem de PIB) com as penses de velhice
e de sobrevivncia (Quadro3), importante tambm notar que os idosos so um grupo com
uma elevada vulnerabilidade pobreza em Portugal, o que se deve juventude do sistema de
proteco social em Portugal e decorrente existncia de um passado no contribuinte de
muitos beneficirios. A existncia de carreiras contributivas instveis e reportadas a baixos
salrios, o peso da economia informal e a fuga aos impostos em Portugal, so outros factores
que permitem explicar os baixos valores das penses em Portugal.

Quadro 3. Proteco social por funo em Portugal e na Unio Europeia, em 1996

Repartio das despesas* Portugal Unio Europeia


Despesas sociais em % PIB 21,6 28,5
Velhice e Sobrevivncia 38,7 42,8
Sade 26,8 21,7
Reabilitao 10,4 8,2
Desemprego 5,2 8,1

56
"A despesa social situa-se entre 25 e 35 por cento do PIB nos pases industrializados e entre 5 e 15 por cento do PIB em
muitos pases em desenvolvimento de mdio rendimento () Embora os recursos gerados pelo crescimento econmico
sejam essenciais para assegurar uma reduo contnua da pobreza, a experincia revela que o crescimento no reduz
automaticamente a pobreza, sendo igualmente necessrio implementar mecanismos de redistribuio dos rendimentos (tais
como os sistemas de segurana social). De facto, pases com os mesmos nveis de PIB per capita apresentam nveis muito
diferentes de pobreza e um dos principais factores que influencia o nvel de pobreza a existncia de um sistema de
segurana social eficaz" (OIT, 2007, p. 4).
57
importante referir, com base em Moreno et. al (2002), que o nvel e composio do gasto social portugus comea a
aproximar-se em 2000 da mdia europeia.

69
Famlia 5 7,7
Doena 2,6 4,2
Administrao 3,7 3,3
Habitao 0 1,9
Outras 7,1 0,6
* peso % no total da despesa
Fonte: Silva (2002) com base em dados da Comisso Europeia (2000)

As desigualdades esto presentes no sistema portugus de proteco social tambm no modo


como as polticas de proteco social, de habitao, de sade e de equipamentos de apoio
famlia abrangem de modo diferenciado as diversas categorias do tecido social, deixando
algumas delas menos protegidas ou desprotegidas de todo (Capucha, 2005).

Pode dizer-se que em Portugal o sistema de proteco social est excessivamente vinculado s
lgicas do mercado de trabalho e das economias (Madeira, 1996), observando-se que o
mercado de trabalho e de proteco social so, em conjunto, responsveis pela desproteco
de um vasto conjunto de pessoas que no participam na actividade produtiva (jovens,
mulheres com dificuldades de acesso ao emprego, pessoas com deficincia), nem de
esquemas de assistncia social (na sequencia da existncia de benefcios altamente
discricionrios).

2.2 - As polticas de luta contra a pobreza e a excluso social

Depois de reflectir sobre os diferentes regimes de Estado-Providncia, o que nos ajuda a


perceber como os diferentes nveis de proteco social do Estado condicionam diferentes
capacidades de actuao ao nvel das Politicas de Luta contra a Pobreza e a Excluso Social,
importa agora reflectir sobre essas polticas dirigidas para grupos e comunidades em risco,
procurando-se explorar algumas das classificaes que tm vindo a ser desenvolvidas no
mbito da avaliao destas polticas.

Procura-se aqui discutir a importncia do papel do Estado na proteco dos riscos sociais,
face convergncia de um conjunto de crises sociais e econmicas a vrias escalas, e que
afectam um leque cada vez mais alargado de grupos sociais e territrios. Para isso parte-se de

70
uma tentativa de avaliar a influncia dos discursos no s para a interpretao e explicao
dos problemas da desigualdade e da desvantagem scio-econmica e espacial, mas tambm
para o desenho e estruturao das polticas de luta contra a pobreza e a excluso social
(diversidade de objectivos e princpios de actuao). Segue-se uma tipificao das principais
respostas que tm vindo a ser desenvolvidas no mbito da luta contra a pobreza e a excluso
social, contrapondo as opes polticas de universalidade/targeting que tm vindo a ser
desenvolvidas no mbito destas iniciativas governamentais. Por fim, abordam-se alguns dos
principais desafios da coordenao e da eficcia das intervenes dirigidas especificamente
para o combate pobreza e excluso em reas urbanas crticas.

2.2.1 - A importncia dos discursos polticos no entendimento das causas e na


formulao das respostas para os problemas da pobreza e da excluso social

O debate sobre as causas e os processos essenciais da pobreza e da excluso social e sobre as


implicaes desses discursos para o desenho das polticas pblicas neste campo de
interveno continua a ser, segundo Alcock (1997), um importante elemento do debate
poltico e acadmico internacional.

Os discursos neste domnio (acadmicos e polticos) tm procurado efectivamente influenciar


os processos de deciso poltica. Alcock (1997) refere, por exemplo, que esta era uma
preocupao que j estava presente nos primeiros estudos da moderna investigao sobre a
pobreza do sculo XIX, notando que os clculos Booth e Rowentree sobre a extenso da
pobreza em algumas cidades britnicas procuraram dar estatuto poltico a estas problemticas
e criar assim presses governamentais no sentido da sua resoluo. Por outro lado, e se os
prprios sistemas de proteco social so o resultado de estruturas e de politicas com
objectivos e prioridades que vo sendo moldados por discursos ento deveremos sublinhar a
centralidade dos discursos em todos os processos de deciso politica.

Existe de facto, como se tem referido ao longo deste estudo, uma no neutralidade dos
discursos, verificando-se que as ideologias, os pressupostos e os valores estruturam o
desenvolvimento de explicaes especificas sobre os problemas da desvantagem social e
espacial-, tendendo da a imanar propostas de actuao politica especificas (Musterd et al.,
1999). Tem vindo de resto a ser sublinhado o papel que os discursos jogam na estruturao

71
das imagens e representaes sociais e o como estas influenciam a compreenso e a aco
sobre a realidade. Na literatura tm, por exemplo, vindo a ser sublinhados os efeitos negativos
de discursos e representaes preconceituosos sobre grupos e territrios em risco (Capucha,
2005; Guerra, 2002a), e a reconhecer-se a capacidade dos discursos para promoverem a
valorizao ou a desvalorizao dos estatutos sociais e territoriais.

A importncia dos discursos tem vindo ainda a ser reconhecida ao nvel definio dos
problemas que requerem a interveno pblica. "O discurso determina aquilo que pode e que
no pode ser pensado", sendo por isso considerado "um ponto de partida fundamental", para a
definio do leque de opes polticas disponveis nos processos de deciso e de actuao
pblica58 (Carvalho, 1999: 26). Deste modo, e segundo Carvalho (1999), so consideradas de
importncia fundamental para influenciar as decises politicas as competncias discursivas
associadas capacidade de enquadrar e formular questes, de defender opinies e de levar os
outros a aceit-las.

Ou seja, os discursos constituem efectivamente uma pea central na estruturao das ideias
sobre as causas essenciais dos problemas e, a jusante, sobre as solues que devem ser
desenhadas para a resoluo dessas problemticas. desta perspectiva que Foucault (1987)
afirma que os discursos so prticas ou actos sociais intencionais, defendendo a anlise
arqueolgica dos discursos, ou seja das relaes em termos de poder que determinam a
emergncia e a institucionalizao dos discursos no campo da aco publica e o modo como
eles revelam capacidades para influenciar, conduzir e legitimar essa mesma interveno
pblica.

Neste sentido, as implicaes dos diversos discursos polticos sobre as causas essenciais da
pobreza e da excluso social tm vindo a ser reflectidos na literatura. Por exemplo, sobre o
modo como os discursos mais liberais e conservadores, que responsabilizam as atitudes e os
comportamentos dos pobres pela sua situao, tendem a propor medidas de interveno
minimalistas e restritivas de forma a regular os efeitos indesejveis da 'subsidio-dependncia'.
Com base no desenvolvimento de discursos sobre as incapacidades evidenciadas pelas
estratgias de redistribuio de recursos na preveno e erradicao da pobreza (enfatizando-

58
O processo poltico tipicamente dividido na identificao do problema, na formulao de opes de aco e na sua
implementao, embora na prtica este possa no ser um processo de sequncia linear, nem mutuamente exclusivo
(voltaremos a esta questo ao longo deste trabalho).

72
se, como j se disse, a origem patolgica da desvantagem, isto , a incapacidade das pessoas
de tirarem partido das oportunidades oferecidas pelo Estado), os defensores destas teorias
advogam estratgias que ao invs de procurarem aliviar a pobreza, ajudem os pobres a sair
dela, encorajando-os a superar as barreiras culturais e econmicas que os agarram pobreza,
de modo a fomentar a integrao social e profissional destes grupos59.

De outra perspectiva, os discursos de esquerda tendem a sublinhar as falhas do sistema


econmico capitalista e dos valores da solidariedade e da justia social -por exemplo no que
respeita s orientaes e ao modo de funcionamento dos sistemas de ensino, de formao, de
sade e da proviso da segurana social-, argumentando que ou porque so muito baixos, ou
porque exigem prova de baixos recursos, estas respostas promovem a pobreza ou a apatia
individual. Estas posies sociais-democrticas, defensoras do princpio do universalismo e
da centralidade do papel do Estado em matria de proteco social, so as que evidenciam
uma posio mais comprometida com os problemas da desvantagem social, entendendo-os
como se tratando de problemas que emergem do prprio funcionamento pouco solidrio e
humanista da sociedade.

Reflectindo sobre estas posies, aparentemente contraditrias, relativamente importncia


dos discursos nas causas dos problemas da desvantagem, Alcock (1997) defende uma posio
de integrao dos diversos quadros explicativos, argumentando que se a pobreza e a excluso
social resultam da interaco de factores muito diversos, que actuam a mltiplas escalas e
domnios, que ento, a sua explicao no poder ficar confinada a apenas um quadro de
causalidade.

Por sua vez e relativamente importncia dos discursos no desenho e implementao das
polticas, importa reconhecer e reflectir sobre as principais tipologias e princpios que vm
sendo desenvolvidas na aco pblica de luta contra a pobreza e a excluso social. Por
exemplo, vrios autores ao analisarem as diversas crises que vm afectando o mercado de
trabalho e as formas tradicionais da solidariedade social, vem nas medidas de proteco
social do Estado a nica via para poder assegurar a incluso social dos segmentos sociais com
maiores dificuldades de integrao socioeconmica (jovens com baixas qualificaes e sem

59
Esta corrente de pensamento suporta-se em estudos que por exemplo demonstram a relao inversa entre generosidade dos
Estados-Providncia e a menor participao dos imigrantes no mercado de trabalho (Koopmans, 2008).

73
experincia profissional, populao envelhecidos e com qualificaes obsoletas, entre outros
grupos desfavorecidos).

As transformaes que vm ocorrendo nas esferas do emprego e da famlia60 tm levado


Musterd et al. (1999) a afirmar que, pelo menos no campo terico, a esfera da redistribuio
a nica que pode garantir uma melhoria das condies de vida dos grupos e dos territrios 'em
risco'. Na opinio de Musterd e Murie (2002) e na de Reimer (2004) o aumento dos valores do
desemprego e a crescente instabilidade do mercado de trabalho so a expresso da
incapacidade da esfera do mercado (num contexto dominando pela globalizao econmica,
informatizao e modernizao produtiva) actuar como um sustentculo do bem-estar social
de todos os cidados. As trocas do mercado e as desiguais condies no trabalho e nos
rendimentos geram desigualdades: a persistncia de baixos rendimentos em contextos de
emprego; a instabilidade profissional ou as situaes involuntrias de desemprego so
manifestaes das falhas evidenciadas pela esfera do mercado no que respeita integrao
socioeconmica de todos os indivduos.

Para alm da crise no mercado de trabalho, a esfera da famlia tem vindo a ser marcada por
crises que so evidentes no apenas pela existncia de uma crescente instabilidade conjugal,
evidente pelo aumento dos divrcios e dos agregados constitudos por um s individuo
(Mingione e Oberti, 2003), mas tambm ao nvel do no cumprimento de algumas funes de
proteco social tradicionais, como as de assistncia social aos idosos e s pessoas
dependentes, que tm vindo a aumentar as presses sobre os sistemas formais de proteco.

No mbito do projecto de investigao internacional Urbex, pessoas pertencentes a trs


categorias de populao excludas do mercado de trabalho e com uma fraca posio na
sociedade (desempregados de longa durao; me solteiras sem emprego; e imigrantes
desempregados) foram inquiridos sobre a importncia das redes sociais para a sua integrao
scio-econmica. Com este estudo concluiu-se que, salvo poucas excepes, a importncia

60
Atendendo intensidade e abrangncia das mudanas, alguns autores (por exemplo Musterd et al., 1999, ou Mcgregor et
al., 1995) tm vindo a comparar o actual perodo de transformao scio-econmica, com o perodo analisado por Karl
Polanyi (1944) nos anos 40, numa altura em que se procurava restaurar a economia liberal do sc. XIX. Reflectindo sobre as
relaes, em diferentes perodos histricos, que se estabelecem entre a economia e a sociedade, Polany (1944) alertou para o
facto do capitalismo liberal poder constitui uma via para o desastre -para a degradao cultural e social-. Polany nota que ao
contrrio do que acontecia em sociedades anteriores (mais rudimentares) as economias do seu tempo comeam a deixar de
estar submersas e embebidas no tecido social para passarem a comandar esse prprio tecido, afirmando que as utopias
liberais subordinam os interesses humanos aos econmicos, com vista procura do lucro. O actual contexto das sociedades
capitalistas, tem vindo a justificar a reconsiderao e relevncia de algumas lies de Polany.

74
das redes sociais tem vindo a diminuir e eram raramente fortes para os indivduos
entrevistados (quer em termos de extenso quer de intensidade), mesmo quando os outros
modos de integrao ofereciam poucas oportunidades. "A reduo das dimenses das
famlias, da individualizao, a reduo da dependncia mtua e a expanso geogrfica das
esferas do quotidiano (do daily life) jogam um papel nestes processos de enfraquecimento das
redes sociais" (Murie, e Musterd, 2004: 1450). Mesmo no contexto italiano, onde existe uma
forte tradio nas redes de solidariedade familiares, se verificou a perda de fora destas
redes61.

Face a este conjunto crises, na esfera do emprego e da famlia, tem vindo a sublinhar-se a
importncia das polticas sociais do Estado -de redistribuio e de proviso de bens e servios
pblicos (gratuitos ou a custos inferiores)- para evitar que os grupos com maiores dificuldades
de integrao socioeconmica acabem por procurar estratgias de sobrevivncia numa
economia subterrnea e ilegal, que se aproveita da misria (Capucha, 2005).

"[] many people have lost attachment to the labour market; few of them can
rely on the welfare state because they are classified as undeserving poor, but
increasingly, they must also face a situation in which local social networks no
longer play a role. This seems to create the perfect conditions for the development
of informal and illegal activities as the only perceived option" (Murie e Musterd,
2004:1449).

No actual contexto de crise, na esfera do mercado e da famlia, no se pode assim esperar uma
reactivao espontnea em que 'naturalmente' se superem as situaes de pobreza, sem existir
uma aco preventiva e reparadora do Estado em diversos domnios de aco visando, em
ltima instncia, o objectivo da integrao de grupos e comunidades mais desfavorecidas.

Segundo Rodrigues et al, (1999) as polticas pblicas que visam essa integrao devem ser
entendidas como um movimento que leva por um lado, as pessoas, famlias e grupos em
situao de excluso social e de pobreza a iniciar processos que lhes permitam o acesso aos
direitos de cidadania e de participao social e, por outro, as instituies a oferecerem a essas
pessoas, famlias e grupos, reais oportunidades de iniciar esses processos, disponibilizando-

61
O desenvolvimento das trocas na esfera da reciprocidade requer a capacidade de produo de alguns recursos, como os da
confiana entre os membros da rede, o que nem sempre acontece. Por outro lado, em alguns contextos
familiares/comunitrios, os recursos - financeiros e relacionais- so de tal forma restritos ou escassos que os mecanismos de
apoio familiar constituem, eles prprios, um factor de empobrecimento familiar (Cardoso et al., 2001). Nestes casos, o papel
da entreajuda familiar no s insuficiente para compensar a escassez de recursos, como pode ser gerador de dificuldades
econmicas adicionais para o agregado (para um aprofundamento ver Alves, 2008).

75
lhes os meios, dando-lhes apoio (Rodrigues et al, 1999: 79). O processo de integrao, que
pressupe uma participao activa no funcionamento da sociedade62, envolve assim uma
delegao de poder que promova uma participao activa dos grupos sociais em risco nas
oportunidades e recursos disponveis na sociedade. Ou seja, a proteco social do Estado,
entendida como um sistema que tem como objectivo diminuir os efeitos mais graves das
desigualdades sociais, dever assim privilegiar a concretizao de aces de apoio e insero
atravs de polticas que restituam os direitos e capacidades para o exerccio da cidadania.
Assim, em termos sintticos, pode afirmar-se que as aces pblicas com o objectivo da
incluso social visam garantir, a todas as pessoas em situao de pobreza e de excluso social,
o acesso a nveis mais equitativos de justia social, por via da beneficiao das oportunidades
presentes em sociedade.

2.2.2 - Tipologias de intervenes pblicas para superar a pobreza e a excluso social

Se no primeiro captulo da tese se enfatizou o facto das situaes da pobreza e da excluso


social poderem evidenciar formas e facetas muito diferenciadas (como as da privao
monetria ou relacional) e uma natureza inter-relacionada e cumulativa complexa, procura-se
agora identificar as principais polticas pblicas que o combate aos fenmenos atrs
referenciados tm vindo a requerer. No se procura aqui a identificao exaustiva de todas as
medidas e aces que tm vindo a ser desenvolvidas neste campo de actuao, mas apenas os
principais tipos de instrumentos e de princpios de aco que vm caracterizando e
configurando as novas abordagens de luta contra a pobreza e excluso social e espacial.

Nesta tentativa de sistematizao Clavel (2004) refere um conjunto variado de respostas


pblicas de luta contra a pobreza e a excluso social que tm vindo a ser formuladas e
lanadas no campo:
- do Urbanismo: desencravar guetos; legalizar ou regenerar habitat marginal; fazer chegar
servios pblicos bsicos -redes virias e transportes, gua e saneamento- a reas excludas;
promover a cooperao dos habitantes na qualificao dos espaos pblicos e na melhoria da

62
Segundo Rodrigues et al. (1999: 78) "a integrao remete para um conjunto de situaes estveis e consolidadas ao nvel
das relaes de trabalho, familiares e sociais. A sua possibilidade passa pela interaco entre quatro sistemas: o sistema
poltico-jurdico, que deve operar a integrao cvica e politica; o sistema econmico e territorial, que pressupe a integrao
socio-econmica num dado espao; o sistema de proteco social, que proporciona a integrao social; e o sistema familiar,
comunitrio e simblico, que deve realizar a integrao familiar e na comunidade mais abrangente.

76
habitao; introduzir mistura social; ou localizar equipamentos e elementos monumentais que
proporcionem visibilidade e dignidade zona;
- da Aco Scio-Econmica e Educativa: atraco de actividades; generalizao do emprego
no local; programas de apoio s empresas e de formao continuada; aces contra o
absentismo escolar; programas de formao especficos para mulheres, jovens e grupos j em
situaes de excluso;
- da Inovao Politica e Legal: iniciativas para a administrao e os governos reconhecerem
os plenos direitos de cidadania a todos os habitantes de um territrio, nomeadamente o acesso
aos servios pblicos.

No mbito desta reflexo importa contudo defender, na linha de Spicker (2007), que no h
uma resposta bvia para a pobreza, porque os problemas e as circunstncias locais so sempre
muito diversas, dependendo a eficcia da resposta do contexto onde esta se aplica, o que
sublinha a necessidade de uma maior adaptao dos instrumentos a favor da incluso s
especificidades e necessidades locais63 (podendo estas requerer medidas para a remoo de
preconceitos e atitudes discriminatrios por parte das estruturas que produzem e reproduzem a
desigualdade; medidas de alvio da pobreza monetria; medidas de luta contra o desemprego e
de criao de emprego, ou medias de reverso de processos de deteriorao urbana e de falta
de condies habitacionais, entre outras).

A anlise das abordagens polticas de luta contra a pobreza e a excluso social permite-nos
fazer uma primeira distino geral entre as aces de carcter preventivo e curativo (Costa,
1998). No primeiro caso (aco preventiva), trata-se de eliminar, por antecipao, as causas
da pobreza (desemprego, nvel dos salrios, insuficincia das penses e de outras
transferncias, nvel educativo e de qualificao profissional, acesso a cuidados de sade,
acesso segurana social, etc.). No segundo caso (aco curativa), a interveno ter de
resolver simultaneamente trs tipos de problemas: a) a privao (carncias); b) as
consequncias da pobreza (perdas psicolgicas e sociais, hbitos e comportamentos, etc.); e
c) as causas da pobreza (atrs referidas).

63
As linhas de orientao estratgicas destas polticas so normalmente construdas ao nvel central a partir de diagnsticos
regionais e nacionais que permitem o desenvolvimento de orientaes gerais (atravs de planos e de programas de aco
associados criao de linhas de financiamento). Por sua vez, ao nvel local importante que existam diagnsticos mais
detalhados das necessidades locais e a construo de projectos mais adequados a essas necessidades/expectativas, devendo
por isso existir uma suficiente flexibilidade dos programas que so definidos nvel supra-local (em termos de prazos, tipos de
financiamento e reas de interveno).

77
As aces preventivas procuram assim impedir a emergncia das situaes da pobreza e da
excluso social, procurando lidar, em primeiro lugar, com as causas da pobreza que, como foi
j referido no so iguais em todos os contextos nacionais, regionais e locais. Estas aces
preventivas so aces transversais aos vrios domnios de interveno do Estado (habitao,
educao, regulao dos usos do solo, etc.), ainda que estas possam ter uma planificao e
uma execuo integrada (Spicker, 2007).

As aces carcter curativo nos programas de luta contra a pobreza e a excluso social
visam, de um modo geral, reduzir a pobreza. Estas aces podem ser desenvolvidas atravs da
proviso de rendimentos ou recursos s famlias com maiores carncias econmicas (atravs
do apoio ao rendimento ou s suas condies materiais de vida), reconhecendo como
prioridade a satisfao de necessidades bsicas ao nvel da alimentao, habitao, servios,
etc. No entanto estas aces podem ainda envolver outro tipo de medidas, por exemplo, as de
apoio ao desenvolvimento das capacidades individuais como forma de potenciar e expandir os
recursos destes indivduos e deste modo melhorar as suas condies de vida (a ttulo de
exemplo refira-se, o desenvolvimento de aces de educao e formao que visam a
integrao destes grupos no mercado de trabalho), reconhecendo-se a importncia destes
investimentos no sentido de habilitar as pessoas a uma participao plena na sociedade,
procurando universalizar o acesso s estruturas de oportunidade que permitem o exerccio dos
direitos polticos, cvicos e sociais, e deste possibilitar a reduo das desigualdades. Refira-se
ainda a existncia de outras medidas mais direccionadas para territrios em risco, procurando
criar a contextos de vida dignos, com emprego legal e qualidade de habitao para todos.

Como explica Costa (1998: 54) "na perspectiva curativa, a luta contra a pobreza requer
intervenes a diversos nveis: pessoal, familiar, local, nacional, europeu e mundial. Este
autor alerta para a necessidade de actuar nestas vrias escalas, sendo que a interveno a nvel
pessoal visa reabilitar o pobre nos aspectos mais marcados pela pobreza (referncias
simblicas, aspectos de sade, etc.), e que so fundamentais para garantir a eficcia das
restantes intervenes. Por sua vez, o nvel local apresenta-se particularmente rico em
recursos (materiais, institucionais e outros) e potencialidades que devem ser mobilizadas na
luta contra a pobreza e a excluso social64, contudo importa ter presente que a aco local tem

64
preciso reconhecer a importncia do contexto local para o planeamento comunitrio, devendo a este propsito promover-
se a participao dos principais destinatrios das aces. Uma opinio defendida por Madeira (1996) que advoga um maior
apelo das iniciativas comunitrias s energias e capacidades da populao; s energias e necessidades de grupos

78
limites, na medida em que se conhece que alguns dos problemas tm origem em polticas
nacionais e tendncias supra-nacionais, pelo que s a estes nveis podero ser resolvidos.
Deste modo Costa (1998: 55) refere que "os projectos locais devero ter a preocupao de no
contribuir para iludir a necessidade de mudanas sociais de natureza estrutural e de mbito
nacional (ou supra nacional)".

Uma outra categorizao distingue as respostas directas para os problemas da pobreza (como
as da redistribuio de recursos), das respostas indirectas para estes problemas, ou seja
aquelas respostas polticas que apesar de no se dirigirem de forma directa para os pobres,
afectam-nos, quase sempre procurando benefici-los. Mas, como refere Spicker (2007), nem
sempre isso acontece, havendo polticas que embora afirmem procurar indirectamente
responder aos problemas da pobreza, acabam, no entanto, por responder prioritariamente a
outro tipo de interesses (por exemplo econmicos), podendo aumentar a prpria
vulnerabilidade das pessoas em risco (uma questo de resto muito debatida na analise dos
efeitos de algumas iniciativas de renovao urbana movidas, dominantemente, por interesses
fundirios ou imobilirio, ver por exemplo (Brownill e Darke, 1998; Brownill et al., 1998;
Florio e Brownill, 2000).

Ainda no mbito das polticas de combate pobreza e excluso, Clavel (2004) critica as
polticas pblicas que no se concentram a agir sobre a causa dos processos mas sim a
promover a segregao scio-espacial daqueles que sofrem os seus efeitos, nomeadamente as
polticas que participam na criao de espaos de excluso e isolamento. Refere
especificamente "as politicas urbanas, que para responderem s necessidades de alojamento
das populaes modestas e para suprirem a habitao insalubre, desenvolvem espaos sociais
diferenciados e relegados, alguns dos quais so, hoje em dia estigmatizados - zonas urbanas
sensveis (Clavel, 2004: 179).

Existem contudo politicas urbanas muito diversas que tm vindo a ser desenvolvidas para
reduzir a excluso social. Por exemplo, Murie e Musterd (2004), no mbito do projecto
internacional Urbex, identificam seis tipos de abordagens integradas que so comuns em
diversas cidades, e que em alguns casos se combinam entre si (ver Quadro 4).

desfavorecidos; ao estabelecimento dos laos de convergncia entre servios pblicos, autarquias e privados na soluo dos
programas locais.

79
Quadro 4. As polticas urbanas para reduzir a pobreza e a excluso social

Estratgias de Procura-se assegurar uma maior integrao de polticas, sendo que esta integrao
integrao de varia de acordo com a natureza da governncia urbana: em contextos urbanos
polticas em contexto fragmentados a integrao entre iniciativas pode estar mais focada para as fronteiras
urbano administrativas; noutras cidades o foco a coordenao da aco de diferentes
servios e departamentos governamentais.

Iniciativas dirigidas Procura-se colocar a nfase na necessidade de uma melhorar a integrao das
especificamente a polticas ao nvel local -ao nvel do bairro-. As polticas dirigidas para bairros tm
bairros uma longa tradio em alguns pases: Frana, Reino Unido ou Holanda. Por exemplo,
na Holanda as polticas urbanas incluem uma importante dimenso de bairro, sendo
desenvolvidas em contacto e cooperao com: residentes; diversas instituies
pblicas (politicas, organizaes de apoio social, entre outras); associaes de
moradores, etc. Existem contudo alguns pases onde tem havido dificuldades em
articular e coordenar estratgias de interveno em reas em declnio.

Medidas de apoio ao Procura-se com estas polticas prevenir uma dependncia prolongada aos subsdios do
emprego Estado e assegurar que as estratgias de combate pobreza e excluso so efectivas
e sustentveis. Em alguns contextos este tipo de polticas tem sido progressivamente
transferido do nvel nacional para o local, como forma de se adaptarem a gruposalvo
especficos de uma forma mais efectiva. Isto fora a importncia das autoridades
locais para desenvolverem as suas prprias solues e os seus novos esquemas de
emprego. Deste modo, as novas instituies de apoio ao emprego e gabinetes de
formao tm novas tarefas para tentar ajudar as pessoas a reentrar no mercado de
trabalho).

Intervenes de A dimenso habitacional raramente o elemento central das polticas urbanas


reestruturao da recentes, contudo mantm-se como um importante elemento em alguns contextos
habitao urbanos dependendo das necessidades locais (em termos de qualidade e quantidade de
habitao, de ocupao ilegal, etc). Por exemplo, o Ministrio de Habitao da
Holanda tem vindo a considerar que a nica forma de prevenir que reas com baixas
rendas entrem em declnio promover uma reestruturao radical da habitao
construda depois da segunda guerra mundial.

Projectos de Um elemento central nas abordagens polticas dirigidas aos bairros com concentrao
desenvolvimento de problemas passa por estimular um maior envolvimento comunitrio, com a
comunitrio construo de ligaes mais fortes entre os residentes e organizaes locais de modo a
que em conjunto procurem solues comuns para os seus problemas. Este maior
envolvimento pode ser trabalhado com iniciativas desenvolvidas para grupos
especficos de populao, como por exemplo jovens em risco ou imigrantes.

Aces de targeting Estas abordagens dirigem-se a segmentos especficos da populao que no esto bem
social servidas por politicas preexistentes. Por exemplo, polticas especialmente concebidas
para grupos com dificuldades de entrada/permanncia no mercado de trabalho (de
apoio ao empreendedorismo e ao auto-emprego); ou por exemplo as polticas
especialmente dirigidas para a integrao de imigrantes.

Fonte: Murie e Musterd (2004)

80
2.2.3 A operacionalizao das polticas de luta contra a pobreza e a excluso social

Agir sobre a pobreza e a excluso social exige a definio de metas e de estratgias. Esta
definio pode ser feita segundo perspectivas de maior selectividade ou generalidade, no
primeiro caso as polticas podem centrar-se essencialmente em grupos-alvo ou em territrios-
alvo; no segundo caso as polticas podem ter uma formulao mais genrica, falando-se da
universalidade das polticas (em torno, por exemplo, da proviso dos servios).

Os debates sobre as respostas que devem ser dirigidas para a reduo da pobreza e da
excluso social (Spicker, 2007:135), tm vindo a suscitar a discusso de diversas questes
relacionadas com a forma mais eficaz como devero ser operacionalizadas as aces neste
domnio, discutindo-se os critrios e as formas de seleco dos beneficirios das diversas
medidas65. Uma questo que a este nvel merece a maior ateno a dos critrios e dos
limiares escolhidos para a seleco dos beneficirios, sendo possvel focar apenas os que
evidenciam um maior nvel de carncias ou ser mais generalizada a ajuda. Neste mbito, as
polticas de luta contra a pobreza e a excluso social tm vindo a ser distinguidas entras as
'mais gerais', que procuram providenciar servios para todos, ou pelo menos para todos dentro
de uma categoria definida de forma vasta; e as polticas 'mais especficas' que focam recursos
em grupos especficos de populao com necessidades. (Capucha, 2005). As polticas mais
gerais baseiam-se numa lgica de universalidade, sendo a atribuio dos benefcios ou das
prestaes feita com base nos princpios de igualdade e de automaticidade de direitos; j as
polticas mais especficas, que se desenvolvem em diferentes domnios da interveno
pblica, procuram responder a necessidades sociais segundo um princpio de selectividade
(targeting).

Sendo o princpio da universalidade entendido como uma forma de distribuir recursos para
todos os que deles necessitam (independentemente do seu nvel de carncia econmica), os
autores que defendem o princpio da selectividade defendem que com menos gastos
conseguem maiores efeitos, argumentando que a universalidade dos benefcios um
desperdcio. Segundo Spicker (2007) os principais argumentos a favor do targeting so

65
A questo de como a pobreza deve ser identificada alerta para a importncia dos indicadores usados nesse processo de
diagnstico, reconhecendo-se que a seleco feita desses indicadores pode ter um efeito de distoro nas prioridades da aco
poltica. Note-se tambm que a definio dos limiares usados nesses indicadores essencialmente um assunto moral ou
ideolgico, dependendo da valorizao ou desvalorizao que feita, acadmica e politicamente, dos temas da pobreza e da
excluso social face a outros temas e preocupao politicas.

81
precisamente a eficincia e a equidade, na medida em que os recursos so mais focados para a
populao que mais precisa.

A perspectiva territorial na operacionalizao das polticas de combate pobreza e excluso


tem vindo a assumir-se como uma tendncia chave das polticas em Portugal, que sob
influncia determinante de vrios documentos e iniciativas de origem comunitria, passaram a
definir a territorializao como um instrumento estratgico fundamental para a proviso de
respostas espacialmente diferenciadas e localmente especficas (Henriques, 2001, 2006).

De entre os programas sectoriais que em Portugal tm vindo a promover o princpio da


territorializao na luta (directa ou indirecta) contra a pobreza e a excluso, so ilustrativos,
no domnio da educao o programa Territrios Educativos de Interveno Prioritria (TEIP);
no domnio do emprego os Pactos Territoriais para o Emprego (PTE); no domnio da
habitao o Programa Especial de Realojamento (PER). Para alm destes, tm tambm vindo
a ser desenvolvidos programas de natureza mais integrada e igualmente focalizada em
territrios-alvo, como o programa URBAN ou do Programa de Reabilitao Urbana (PRU).

Algumas destas polticas territorializadas so ainda marcadas por uma forte tendncia para
diferenciao sectorial no combate da excluso, no entanto a natureza multidimensional da
excluso tem vindo a pressionar os diferentes profissionais, agencias e nveis de governo, a
cooperar nas polticas de insero, desenvolvendo-se corpos interminesteriais e partenariados
que procuram melhorar as capacidades de coordenao nas polticas de luta contra a pobreza e
a excluso Silver et al. (1995). Com as novas iniciativas procura-se melhorar a capacidade de
organizao e mobilizao dos actores locais (Carley, 2000; Hull, 2002; Percy, 2003), bem
como a sua capacidade de adaptao natureza multidimensional dos problemas da
desvantagem, promovendo o desenvolvimento de respostas territorializadas mais adequadas
s necessidades das comunidades locais (Andersen et al., 2001)66.

66
Algumas avaliaes vm no entanto sugerindo que a existncia de diferentes agencias deste tipo, variando em composio
e funo, aumentou a complexidade, opacidade e duplicao de esforos.

82
2.3. - As estratgias de combate segregao scio-espacial e a favor da miscigenao
social

No primeiro captulo referiu-se que a concentrao espacial de pobreza e de excluso social


pode aumentar a vulnerabilidade social dos grupos que se posicionam nos extremos mais
desfavorecidos da estrutura social, argumentando-se que nestes territrios as vulnerabilidades
individuais ( pobreza, ao desemprego, e excluso social) podem articular-se e ser
potenciadas por outro tipo de desvantagens nos domnios: fsico (das infra-estruturas de
habitao, dos equipamentos, e das acessibilidades); econmico (do emprego e das funes
disponveis); e simblico (das imagens e representaes que influenciam a auto-estima e as
oportunidades de acesso s esferas da integrao scio-econmica). No mbito desta
problemtica, argumentou-se que a conjugao espacial de diversas desvantagens pode
efectivamente ser geradora de efeitos adicionais negativos que, por sua vez, podem reforar a
visibilidade dos processos de diferenciao scio-espacial, particularmente nos extremos da
distribuio de rendimentos e de recursos, podendo ampliar-se a distncia simblica entre os
espaos valorizados e desvalorizados da cidade67.

Desta perspectiva a excluso social e a segregao espacial foram ambas examinadas como
fenmenos relacionados que podem criar engrenagens ou processos de declnio scio-
espacial. O reconhecimento destas dinmicas cumulativas e de difcil reverso, tem suscitado
o lanamento, em diversos pases, de polticas que, no campo do planeamento territorial e da
habitao, procuram promover situaes de mistura social em reas residenciais
(miscigenao social), considerando-se este um princpio de actuao desejvel com vista
promoo da integrao scio-econmica, particularmente dos grupos sociais em risco.

A excluso social tem vindo assim a ser encarada como um problema no redutvel a uma
dimenso individual ou a uma agregao de fenmenos individuais, desenvolvendo-se por
isso, em diversos contextos urbanos, respostas pblicas contra a segregao scio-espacial
que tm vindo a ser consideradas como resposta indirectas para os problemas da pobreza e da
excluso social. No campo acadmico ganha assim centralidade o debate sobre os efeitos da
geografia social urbana para as oportunidades de integrao scio-econmica, discutindo-se

67
Os processos de valorizao ou de desvalorizao do estatuto dos territrios depende das suas qualidades de utilizao e de
apropriao simblica (Gonalves, 1988). Voltaremos a este assunto ao longo do terceiro captulo, aquando da anlise das
teorias do declnio urbano.

83
o modo como os contedos da estrutura urbana (por exemplo, do padro espacial de oferta
dos diferentes tipos de habitao, emprego, equipamentos sociais e transportes pblicos)
condicionam as oportunidades da integrao scio-econmica, mas tambm como esta
estrutura urbana , por sua vez, condicionada e transformada pelos actores sociais que, com
os seus diferentes recursos (econmicos, polticos e culturais) revelam capacidades
diferenciadas de produo e de apropriao simblica do espao.

neste sentido que se vm discutindo os efeitos da geografia social (ou da composio


social) dos territrios para a qualidade e a densidade das interaces e das relaes que a se
estabelecem, notando-se que as relaes e prticas vividas influenciam as prprias
trajectrias, no sentido de uma maior ou menor incluso ou excluso, individual, comunitria
ou mesmo territorial. No mbito deste debate questiona-se, particularmente, qual das
situaes ser a mais favorvel: a da homogeneidade ou a da heterogeneidade interna das
reas de residncia. Embora na generalidade dos pases com tradio em planeamento urbano
a mescla social seja assumida como um princpio desejvel, verifica-se contudo que, como
refere Gonalves (1988: 21), se "a maior parte dos projectos de urbanistas defendem a
heterogeneidade [no entanto em muitos contextos] a homogeneidade a regra de facto"68,
para alm de que, na prtica, quando a heterogeneidade social se concretiza efectivamente ela
nem sempre promotora de uma maior equidade ou justia social (Fainstein, 2005)69.

Os debates que se desenvolvem em torno destes temas, pela relevncia que assumem no
mbito das iniciativas dirigidas para reas urbanas em crise e para a luta contra a pobreza e a
excluso social em geral, so reflectidos neste ponto que estruturado em trs partes
complementares. Na primeira, faz-se uma breve sntese dos principais argumentos que tm
vindo a ser defendidos na luta contra a homogeneidade e o isolamento scio-espacial dos
grupos mais pobres. Discute-se aqui, em particular, as principais ideias subjacentes ao
conceito de mix social, mas tambm algumas das ambiguidades que lhe andam associadas,
particularmente no mbito da sua operacionalizao prtica no que respeita natureza do mix
desejado (tnico; habitacional, naturalidade dos residentes, ), ou da escala a que este deve
ser implementado (municipal, supra municipal, do bairro, ). Na segunda parte, reflecte-se

68
Uma afirmao que pode ser sustentada nos resultados do estudo "A Tipologia Scio-Econmica da rea Metropolitana de
Lisboa em 2001", em que se identificaram grandes unidades territoriais que partilham as mesmas caractersticas sociais e
econmicas, como, a ttulo de exemplo, a forte presena de bairros de minorias tnicas com um padro locativo forte nas
regies de fronteira administrativa (INE, 2004).
69
Fainstein (2005) embora reconhea a importncia do principio da diversidade (associado existncia de mltiplos usos,
funes e interaces entre diferentes grupos) nota que ele pode no se suficiente para garantir a equidade social.

84
sobre os objectivos que tm vindo a ser definidos na luta contra a segregao urbana e a
favor da miscigenao social, como sejam os da ascenso scio-econmicos dos indivduos
pobres, atravs de polticas de regulao do mercado de habitao e de reestruturao das
reas urbanas em risco; ou objectivos relacionados com a promoo do ideal da tolerncia e
da compreenso70, da valorizao dos estatutos sociais e territoriais mais desfavorecidos ou
da promoo do conhecimento recproco dos diferentes grupos sociais. Por fim, na terceira e
ltima parte, discutem-se os feitos das estratgias de miscigenao social, desenvolvidas no
mbito de projectos de reestruturao urbanstica de reas urbanas em risco, para a populao
pobre e em risco de excluso social que objecto de decises de disperso espacial,
questionando-se, nomeadamente, os efeitos do desmantelamento de redes de solidariedade
pr-existentes. Procura-se, em particular, discutir as polticas de miscigenao social que tm
vindo a ser desenvolvidas em diversos pases como forma de prevenir a segregao scio-
espacial e de reverter as engrenagens de declnio de algumas reas.

2.3.1 As desvantagens do isolamento scio-espacial e os pressupostos tericos a favor da


miscigenao social

No debate sobre as vantagens e as desvantagens da segregao scio-espacial tem vindo a


referenciar-se como principais inconvenientes destes processos, e em particular dos que no
tm uma origem voluntria mas que so causados por polticas pblicas ou pela
descriminao nos mercados de habitao, os atrasos ou a obstruo integrao
socioeconmica e ao acesso de servios e equipamentos pblicos variados. Por sua vez,
como aspectos mais positivos das decises de agregao voluntria, nomeadamente a de
grupos minoritrios em reas especficas, tem vindo a referir-se a facilidade da interaco e
do apoio intra comunitrio, afirmando-se muitas vezes que o desejo de agregao espacial
reflecte o desejo de manuteno de identidades e culturas de grupo, e tambm a procura do
apoio das redes de solidariedade que se tendem a criar 'entre iguais'.

70
O debate sobre o modo como deve ser feita a promoo destes ideais suscita em si mesmo uma grande polmica,
verificando-se, por exemplo, uma oposio entre os que defendem modelos de promoo das identidades culturais das
minorias vs. autores que prope modelos de assimilao cultural, ao notarem que a aco desenvolvida nos pases com
regimes de providncia mais generosos e onde se desenvolveram modelos pluralistas no favoreceram a integrao scio-
econmica desses grupos (Koopmans, 2008).

85
Embora a segregao de populao rica no seja normalmente classificada como um
problema, diversos tm sido os fundamentos apresentados para enfatizar os efeitos negativos
associados segregao e ao isolamento espacial de populao pobre e em risco;
defendendo-se que este fenmeno constitui uma ameaa integrao scio-econmica e que,
por isso, deve ser considerado um problema que requer medidas pblicas especificas.

Na literatura tm-se vindo a discutir os efeitos negativos do isolamento scio-espacial, ao


nvel da restrio das possibilidades de contacto e de interaco entre indivduos de
diferentes grupos sociais, para as oportunidades de encontro e de convvio (por exemplo em
espaos pblicos de lazer ou em equipamentos sociais - de sade, de educao, ou outros-),
salientando-se que estas condicionam ou restringem os contedos e as possibilidades de troca
de afectos entre diferentes grupos sociais no mbito das sociabilidades de vizinhana. Deste
modo o isolamento scio-espacial tem vindo a ser identificado como uma causa para a
limitao dos laos de solidariedade primria entre diferentes grupos sociais e para o acesso
aos recursos que circulam nessas redes, podendo condicionar as hipteses de mobilidade
ascendente dos grupos sociais mais vulnerveis.

Por outro lado, o isolamento scio-espacial tende ainda a limitar as possibilidades de


articulao de diversos tipos de interesses para a resoluo de problemas territoriais comuns,
o que (atendendo nomeadamente s fracas capacidades de valorizao das estruturas
espaciais pelos grupos mais pobres) pode suscitar um aumento das diferenas entre os vrios
fragmentos territoriais. Uma diferenciao que, por sua vez, pode constituir um factor
adicional de ampliao das distncias fsicas, simblicas e culturais entre grupos e
comunidades.

Importa reflectir por isso sobre os principais pressupostos que esto subjacentes ideia de
mix social. Sarkissian (1976), partindo de estudos desenvolvidos no contexto britnico,
aponta como principais virtualidades do mix social: a elevao dos padres das classes
sociais mais baixas, em termos de comportamentos e de atitudes em comunidade; o
encorajamento da diversidade esttica do edificado e da melhoria do seu efeito visual; o
incentivo fertilizao cruzada e a progressos em sociedade; a promoo de uma maior
equidade de oportunidades e de harmonia social, reabrindo canais comunicao e
integrao, e diminuindo a hostilidade e desconfiana entre grupo sociais. Em termos gerais,

86
a promoo do esprito de solidariedade que a sociedade tem vindo a destruir considerado
uma das principais mais-valias associadas ao mix social.

Embora, do ponto de vista normativo, o conceito de mix social faa apelo diversidade,
sendo usado para referenciar uma mistura equilibrada de grupos sociais no espao
residencial, em funo de parmetros como o poder econmico, social ou tnico; este
conceito pode suscitar significados muito diversos (Fainstein, 2005). Para alguns o mix pode
significar apenas diferentes usos e tipos de habitao, enquanto que para outros um
conceito mais vasto que pressupe a existncia de uma composio social diversa (Musterd e
Ostendorf, 1998), dependendo no entanto esta diversidade da prpria composio social,
econmica e cultural da populao local71, mas tambm da prpria diversidade que
possibilitada pelas caractersticas fsicas dos territrios (por exemplo, em termos de infra-
estruturas de habitao disponvel, que por si s condicionam as possibilidades do mix
social). desta perspectiva que se vem defendendo que o prprio nvel e a natureza do mix
desejado em cada rea depende das caractersticas e das condies do contexto local, no
sendo possvel, nem desejvel, defini-lo de uma forma abstracta e procurar aplic-lo a todo
territrio (Berube, 2005).

Deste modo, o nvel e a natureza do mix desejado depende das caractersticas do contexto
local, mas tambm dos ideais que so perseguidos pelas estratgias de miscigenao social.
A este propsito refira-se que embora a ideia do mix social seja antiga, sendo debatida h
quase um sculo em alguns pases72 (Sarkissian, 1976), que a sua aplicao no mbito do
planeamento e das polticas urbanas relativamente recente, tendo emergindo na sequncia
de fortes crticas aos efeitos da concentrao espacial de populao pobre e imigrante em
reas social e espacialmente segregadas (Silver et. al, 1995). No ponto seguinte analisam-se
as principais tipologias de objectivos associados s politicas de miscigenao social.

71
Malheiros et al. (s/data) identifica, por exemplo, os enclaves de minorias tnicas compostos dominantemente por
minorias tnicas e onde a sociedade de acolhimento minoritria (representando menos de metade da populao total) por
oposio a outras reas residenciais onde a comunidade de acolhimento maioritria. Estes autores notam de resto que
podem ainda existir enclaves de 'mix tnico que correspondem a reas onde existe uma fraca presena da sociedade de
acolhimento e uma forte presena de dois ou mais grupos minoritrios, embora sem que haja a polarizao de nenhum deles
(Malheiros, 2002).
72
Sarkissian (1976) refere que a ideia de mix social aparece no Reino Unido entre as duas guerras mundiais, mas que
reavivada depois da segunda guerra mundial.

87
2.3.2 - Duas tipologias de objectivos associadas s politicas de mix social

Ao longo deste ponto reflecte-se sobre os pressupostos subjacentes s polticas que tm vindo
a ser desenvolvidas de uma perspectiva mais preventiva, procurando regular situaes de
miscigenao social em novas reas residenciais, e impedir, deste modo, a formao no
futuro de reas de concentrao espacial de pobreza e de excluso social. Por outro lado,
focam-se as polticas de mix social de ndole mais curativo, nomeadamente as que tm
vindo a ser desenvolvidas no mbito das iniciativas de reestruturao urbana de reas
criticas73.

O mix social na criao de comunidades mais inclusivas e sustentveis

Nos pases onde a segregao urbana vista como um problema que refora a desigualdade
entre ricos e pobres e que pode atrasar a integrao social, reduzindo as oportunidades da
populao mais carenciada, tem-se vindo a defender a importncia do princpio da
diversidade ou da mistura social no campo do planeamento e das polticas urbanas em geral.

A defesa do mix social para a criao de comunidades mais inclusivas no nova na teoria
do planeamento, estando inclusivamente contemplada nas primeiras vises de Urbanismo
defensoras duma cidade ideal estruturada por um desenho urbano geomtrico (smbolo da
perfeio e da racionalidade humana) e por um modelo de mistura social baseado no
colectivismo e na cooperao mtua. Os primeiros urbanistas de finais do sc. XIX, como
Ebenezer Howard e os seguidores do modelo da cidade jardim incluem nas suas vises da
cidade ideal o princpio da mistura social, propondo a construo de pequenas cidades auto-
sustentveis onde a proximidade entre profisses e actividades econmicas (do mdico, do
merceeiro, do operrio) deveria contribuir para a vitalidade e a identidade da prpria
comunidade (Cole e Goodchild, 2001). O desejo de forar os bairros a serem equilibrados do
ponto de vista da sua composio social, tem assim a sua origem no movimento da Cidade
Jardim (Cheshire, 2006).

73
Note-se que dois tipos de situaes extremas podem ocorrer neste tipo de reas, por um lado, pode acontecer que as
situaes de heterogeneidade social nunca tenham existido nestas reas tendo j surgido homogneas e segregadas ( o caso
dos grandes bairros de habitao social, mas tambm de bairros de gnese ilegal), por outro lado a heterogeneidade social
pode j ter existido nessas reas, mas ter sido alterada por processos de declnio funcional e scio-econmico, que
determinaram processos de uma perda selectiva de populao (processos presentes nos centros histricos das maiores cidades
portuguesas).

88
Um sculo mais tarde diversos autores, congregados em torno da crtica s ideias da
segregao de usos do solo e de estratos sociais advogadas pelo modernismo74, defendem o
princpio da diversidade no planeamento (Fainstein, 2005). Segundo Gonalves (1988), no
campo do planeamento urbano destaca-se o contributo de Jane Jacobs, que defende uma
cidade constituda pela diversidade, baseada em mltiplos usos que pudessem promover no
s diversidade econmica (uma cidade composta por prdios com diferentes idades, preos,
tipologias e funes), mas tambm diversidade social (do ponto de vista etrio, ou das
tipologias do agregado familiar). Esta autora defende que a diversidade torna a cidade no s
economicamente mais produtiva mas tambm mais apelativa (as cidades que as pessoas
gostam so caracterizadas por congesto, mltiplas interaces entre estrangeiros, pequenas
estradas e usos mistos)75. Nesta linha de pensamento Iris Marion Young defende tambm que
este tipo de cidades que fazem a diferena florescer, considerando mesmo a diversidade
como requisito central para os objectivos da liberdade, pois na sua opinio essa diversidade
garante, simultaneamente, da diferenciao e da afinidade de grupos, nomeadamente pelo
papel que a diferenciao de usos no espao tem para a inter-relao entre diferentes
indivduos e grupos sociais.

As consequncias negativas de alguns projectos de reestruturao urbana que foram


contrrios aos ideais do mix social tm vindo de resto a ser referenciados por vrios
autores. Hall (1988), Harvey (2002) so alguns dos que vem criticando os interesses
imobilirios associados s grandes deslocalizaes de populao de reas centrais para reas
de realojamento perifrica, muitas vezes associadas a grandes construes de bairros de
habitao social. Estes autores tm vindo a alertar para os impactos negativos de projectos de
limpeza urbana que promovem o desmantelamento de algumas comunidades carenciadas, e
procedem ao seu realojamento atravs de modelos de concentrao espacial, socialmente
homognea, em reas afastadas da malha urbana consolidada e em localizaes perifricas,

74
No campo das cincias sociais tm sido vrias as crticas aos efeitos da aplicao do modernismo ao planeamento urbano,
uma tendncia que procurou a racionalizao de todos os aspectos da vida social para melhorar a condio humana (a ideia
da separao de usos e de estratos sociais, procurava a eficincia em vez de equidade).
75
Num documento sobre a importncia da construo da cidade como um recurso colectivo, Healey (2002) refere tambm
que a qualidade de uma cidade depende da densidade e da mistura das ligaes relacionais e das mltiplas identidades que a
se criam. Esta autora faz no entanto questo de notar que muitos desses layers s parcialmente se intersectam, e que muitos
deles integram fronteiras, excluses e conflitos, podendo estas linhas de separao ser mais simblicas ou reais, como os
muros dos condomnios fechados que se desenvolvem ao lado de comunidades mais carenciadas.

89
caracterizadas por uma fraca dotao de servios essenciais (transportes pblicos, educao,
sade, etc.) ou onde era j elevada a concentrao populacional de gente pobre76.

Na sequncia destas crticas, no campo do planeamento e da poltica urbana tem vindo


progressivamente a assumir-se o princpio do mix social nas lutas contra a segregao
residencial, procurando-se com ele garantir o desenvolvimento de ambientes residenciais que
providenciem melhores oportunidades de interaco social e socioeconmica (Kleinhans,
2004; Berube, 2005), notando-se que, por exemplo, a localizao da habitao social define
largamente a 'geografia das oportunidades' da populao com menores rendimentos, no que
respeita por exemplo ao acesso, em termos de qualidade e quantidade, oferta de bens e
servios ou at oportunidades de trabalho.

Em pases como a Alemanha, Sucia, Holanda, Frana, tem-se vindo a afirmar


explicitamente a importncia da regulao de situaes de mix social a vrias escalas com
vista construo de comunidades mais diversificadas e funcionais, constituindo o mix
social e funcional um instrumento fundamental das poltica de habitao e de planeamento
urbano (Musterd e Andersson., 2005). Neste sentido, as polticas de habitao tm vindo a
procurar regular os espaos residenciais, de forma a procurar garantir uma maior diversidade
dos tipos e dos regimes de habitao, bem como da dimenso e qualidade dos fogos (van
Kempen e Priemus,1999).

Defende-se assim que a criao de comunidades mais inclusivas e sustentveis deve ser um
objectivo central ao planeamento, olhando-se a mescla social como um meio de promoo de
uma maior vitalidade e sustentabilidade territorial, estando por sua vez esta mescla social
dependente da necessidade de garantir uma boa integrao de diferentes tipos e regimes de
habitao e de agregados familiares, do ponto de vista da dimenso, etnias, rendimentos77
(ODPM, 1998).

Em Frana o debate sobre o mix social foi construdo sobretudo a partir da crtica aos
grandes bairros de habitao social, nomeadamente de localizao perifrica, de fraca

76
Autores como Madanipour (2000), Arthurson (2002), Vranken et al. (2002) tm vindo a questionar os efeitos das prticas
de planeamento que promovem o desmantelamento de comunidades pobres sem combaterem as foras das desigualdades que
esto por detrs da sua formao.
77
O principio de mix social tem vindo a ser defendido em muitos pases como sendo uma condio necessria para uma
maior equidade na distribuio de oportunidades e para a prpria garantia de um maior sucesso nas politicas sectoriais de
educao, de controlo policial, de sade, ou de habitao.

90
qualidade urbanstica e de forte especializao social em populao pobre e imigrante, de
origem magrebina, turca, e africana (Epstein e Kirszbaum, 2003). As erupes de violncia
que ocorreram em alguns destes bairros, construdos nos anos 50 e 60 para albergar as
grandes vagas de imigrao do ps-guerra, viriam a enfatizar as falhas deste modelo de
habitao e a necessidade da implementao de medidas legislativas anti-ghetto e a favor dos
bairros mais desfavorecidos (Dike, 2002).

Nos anos 80, com o objectivo de garantir uma melhor articulao entre reabilitao fsica,
proviso de servios pblicos (sociais, culturais, educativos) e gesto urbana, lanado o
programa experimental Dveloppement Social des Quartiers (CNDSQ) para os bairros de
habitao social considerados de interveno prioritria. A avaliao deste tipo de
programas, viria a tornar evidente que os problemas das reas urbanas em crise no poderiam
ser resolvidos com aces que cobrissem apenas estes bairros, o que levaria criao de
contratos plano entre Estado / regio e cidades com vista ao desenvolvimento de aces
integradas e enquadradas em estratgias de mdio/longo prazo e dirigidas para reas urbanas
mais vastas (Bonneti, 1994; Hall & Hickman, 2002).

A partir de 1984, os programas de desenvolvimento das zonas urbanas sensveis passam a


inscrever-se no quadro de contratos plano que procuram garantir uma maior coerncia,
racionalidade e transversalidade da aco pblica ao nvel municipal ou intermunicipal. De
2000 a 2006, de um total de 247 contratos plano criados em Frana, 70% estabelecem-se a
uma escala inter-municipal (Hall & Hickman, 2002). Dentro do seio destes territrios, de
cidade ou de aglomerao, em funo dos diagnsticos traados, promove-se o princpio da
discriminao positiva atravs da definio de uma geografia prioritria que define
permetros de interveno especficos para a promoo da incluso social, da economia e do
emprego. A saber, as Zones Urbaines Sensibles (ZUS), que so reas de tratamento
preventivo; as Zones de Redynamisation Urbaine (ZRU), que so as reas em maior
dificuldade e que beneficiam de isenes fiscais e sociais; e as Zones Franches (ZFU) que
visam a promoo do emprego e da economia local. Outros dispositivos que complementam
esta geografia prioritria so os grandes projectos urbanos e os projectos de
renouvellement que visam a reestruturao em profundidade de grandes bairros de
habitao social (Hall & Hickman, 2005).

91
Com a Loi pour la Solidarit et el Renouvellement Urbain de 2000 (designada por Lei
SRU) o Estado Francs procura garantir uma redistribuio de fundos das comunas mais
ricas para as mais pobres e um maior equilbrio espacial na produo e distribuio de
habitao social (o que constitui um mecanismo promotor de um maior mix social),
determinando-se que todas as comunas com uma populao acima dos 1.500 habitantes
tenham um minimo de 20% de habitao social em 20 anos, sendo definidas coimas no caso
da sua no aplicao. Em 2004 criada a Agence Nationale de la Rnovation Urbaine
(ANRU), para instruir os dossiers de candidatura e financiar projectos no mbito do
Programme National de Rnovation Urbaine, um programa criado em 2003 para transformar
os bairros urbanos classificados como Zones Urbaines Sensibles (ZUS) ou as zonas que
apresentam dificuldades scio-econmicas idnticas. Mais recentemente, em Maro de 2006,
o Comit Interministerial de Cidades estabelece novos Contratos Urbanos, designados por
Contrats Urbains de Cohsion Sociale que sucedem gerao dos Contrats de Ville. O
Contrat Urbain de Cohsion Sociale um contrato estabelecido entre o Estado e as
colectividades territoriais com o objectivo de cada parceiro implementar, de uma forma
concertada, um conjunto de aces que visam melhorar a vida quotidiana dos residentes em
bairros em dificuldades. Assinado por um perodo de 3 anos (2007-2009), estes contratos
visam estabelecer um projecto mais claro, legvel e operacional de desenvolvimento local,
sendo definidas como prioridades de aco: o acesso ao emprego e desenvolvimento
econmico; a melhoria da qualidade de vida; o sucesso educativo; a cidadania e preveno da
criminalidade; e a sade.

Ainda no mbito do debate sobre o mix social e sobre o modo como este princpio tem vindo
a ser implementando em vrios pases, importa referir como no caso do Reino Unido, as
novas reas de desenvolvimento urbano associadas a antigos brownfields (reas industriais
degradadas, em muitos casos em frentes de rio), que tm vindo a ser reconvertidas em reas
com uma elevada qualidade paisagstica (por exemplo a iniciativa de Greenwich Millennium
Villages), tm vindo a promover a mistura de regimes e tipos habitacionais, regulamentando
a necessidade de que no stock de habitao social seja incorporada cerca de 70% de
habitao para venda no mercado e 30% de habitao para arrendamento a custos
controlados (com preocupaes sociais portanto).

A regulamentao da mistura social est tambm presente noutras cidades e pases. Em


Frankfurt, na Alemanha, a lei Frankfurter vertrag regulamenta quotas para garantir a

92
criao de ambientes residenciais diversificados, baseando-se em critrios de rendimento e de
nacionalidade (Musterd e Ostendorf, 1998). A lei define o objectivo de construo de
ambientes residenciais diversificados constitudos por 30% de populao no alem, 10% de
etnia alem e 15% de populao com baixos rendimentos, beneficirios de penses sociais.
Embora esta mistura social nem sempre se efective, existindo reas com uma sobre-
representao de habitao social (equivalente a cerca de 30% do stock total de habitao) e
outras em que esta est praticamente ausente, o princpio do mix social est regulamentado
como uma meta poltica.

Na Holanda os objectivos do mix social tm vindo a ser operacionalizados atravs de dois


tipos de polticas: um primeiro grupo de polticas regula a exigncia de diferentes regimes e
preos de habitao numa mesma operao imobiliria (nomeadamente no caso da
construo de novas reas habitacionais); um segundo grupo de polticas, no mbito da
reestruturao e requalificao urbana, exigem que em cada nova situao de demolio e
requalificao de stock habitacional antigo sejam includos diferentes tipos e regimes de
habitao, com diferentes tipos de formas de acesso (compra, arrendamento privado e social)
e para diferentes capacidades aquisitivas (Musterd et al., 1999). A diversificao e a mistura
social e habitacional constituem, em ambos os casos, o denominador comum destas polticas
de desenvolvimento social e urbano.

Em suma, a aplicao deste princpio requer ento intervenes estatais rgidas, como as da
exigncia de incluso de uma percentagem de fogos de baixo custo -para aquisio ou
arrendamento social- em cada nova operao urbanstica (loteamento urbano, permetros de
requalificao urbana, etc.). A operacionalizao do princpio do mix social requer assim
regras muito determinadas de planeamento urbano, que nos contextos em que esto ausentes
tornam este objectivo muitas vezes difcil de alcanar (Musterd et al., 1999).

O mix social no mbito da reestruturao e da requalificao de reas urbanas crticas

Em reas onde o regime de habitao social predominante e extenso tem vindo a procurar-
se diversificar ou alargar a sua base social atravs de estratgias que i) envolvem a demolio
de edifcios/blocos de habitao social, particularmente dos mais antigos e em pior estado,
substituindo-os por uma oferta de habitao mais diversificada, em termos de qualidade,

93
tipologias e regimes de ocupao dos fogos; ii) envolvem a requalificao da habitao de
arrendamento social construda mais recentemente com vista a coloc-la venda no mercado
imobilirio, para atrair outros segmentos de populao, com um maior poder de compra,
procurando, deste modo, uma reduo da percentagem da habitao social no stock total da
rea.

Como objectivo norteador, estas iniciativas que procuram uma estrutura social diversificada
tm vindo a procurar regular um valor mximo de habitao social, que no ultrapasse os 20
a 30% de habitao social, embora parea estar insuficientemente discutida a escala a que
estes valores de referncia devem ser implementados.

2.3.3 Resultados contraditrios da disperso espacial da populao pobre no mbito


de iniciativas de reestruturao de reas urbanas crticas

Algumas operaes de reestruturao urbana tm estado associadas, como se referiu


anteriormente, a decises de disperso dos indivduos pobres que vivem em comunidades
homogneas para reas de realojamento que procuram asseguram uma maior mix social.
Podendo os locais de realojamento ser decididos pela administrao pblica (por processos
mais ou menos participados), ou serem definidos pela populao realojada atravs de
solues alternativas, como a entrega de subsdios portveis que permitam ao agregado
escolher a localizao pretendida dentro de determinados parmetro.

Contudo importa sublinhar que este princpio de actuao (o do mix-social) no rene uma
unanimidade de opinies. Epstein e Kirszbaum (2003), Vranken et al. (2002) e Deker e van
Kempen (2004), sublinham a discrepncia que parece existir em alguns pases entre o
consenso da classe poltica sobre as vantagens do princpio do mix social, e o cepticismo de
investigadores, nomeadamente dos que tm analisado os efeitos destas polticas no
desmantelamento de todas as formas de (re)agrupamento ou agregao social de famlias
pobres, nomeadamente de imigrantes. De entre as crticas que tm vindo a ser dirigidas ao
mix social, importa referenciar as de Cheschire (2006) que afirma que o princpio do mix
social no passa 'o teste das evidncias cientficas', no estando provado que os ambientes
criados segundo este princpio podem criar uma maior incluso social, notando que eles
criam muitas vezes e inversamente um maior conflito social. Tambm Musterd e Ostendorf

94
(1998), Musterd e Ostendorf (2003) criticam este tipo de polticas, em particular as relaes
que tm vindo a ser estabelecidas na literatura entre mix habitacional, mix social e
oportunidades sociais, afirmando que no preciso tomar medidas draconianas de
reestruturao do stock habitacional, baseadas no medo infundado dos guetos americanos,
que no encontram paralelo nas cidades europeias onde os nveis de segregao scio-
espacial e de efeitos de rea so mais moderados. De um modo geral, estes autores vm
questionar a ideia de que o mix habitacional promove a interaco entre diferentes grupos
sociais, suportando o seu argumento em algumas evidncias cientficas78, notando tambm
que estas polticas urbanas no alteram as desigualdades econmicas existentes na
sociedade79.

Nesta corrente de pensamento tem vindo a questionar-se se o mix social visa a integrao
social ou se corresponde a uma espcie de discriminao institucional, que impede o
desenvolvimento de redes de solidariedades entre a populao mais carenciada,
particularmente imigrantes com maiores dificuldades de integrao. esta a posio de
Musterd que questiona se as conotaes negativas associada segregao scio-espacial so
o resultado de evidncias cientficas ou de posies ideolgica preconceituosas em relao
populao pobre e pertencente a minorias tnicas, defendendo que a multiculturalidade dos
ambientes urbanos uma consequncia inevitvel da globalizao cultural, poltica e
econmica, ao nvel mundial. Existem assim linhas de argumentao que questionam os
prprios objectivo das polticas de reestruturao urbana e de mix social dirigido para as
reas crticas. Estas polticas procuram a incluso social ou a normalizao social? O
fortalecimento ou de enfraquecimento das redes sociais dos indivduos em risco?

Alguns autores, como Uitermark (2003), tm vindo por isso a defender que seja concedida
uma maior ateno descoberta das verdadeiras foras que, em cada contexto, esto

78
Como, por exemplo, um projecto de investigao recente, coordenado por Musterd et al. (2005), em que foi utilizada
informao estatstica longitudinal relativa a todos os indivduos suecos que em 1991 tinham entre 16 a 65 anos, procurando-
se acompanhar a sua trajectria at 1999, incluindo uma base de dados de cerca de 5,5 milhes de pessoas com o objectivo de
avaliar a influncia das caractersticas da rea de residncia -em termos de homogeneidade ou de mix social - para as
oportunidades de mobilidade social dos indivduos. A base de dados inclua informao geral relativa a cada um dos
indivduos (o nvel de educao, o status de emprego e alguns atributos familiares), e relativas rea de residncia dos
indivduos, como o mix habitacional, social e tnico (tendo-se usado a unidade geogrfica para o qual era possvel o maior
nvel de desagregao estatstica).
79
A literatura tem vindo ainda a identificar outros problemas associados a estas estratgias. Como os associados s
dificuldades de implementao ou de manuteno das situaes de mix social ao longo do tempo. A este propsito Cole et
al. (2001), refere que a manuteno do mix social algo de problemtico devido ao maior poder econmico e social de
alguns grupos que, com o passar do tempo, tendem ocupar as melhores localizaes na estrutura territorial e do mercado de
habitao.

95
subjacentes aos valores e aos objectivos defendidos por estratgias de mix social no mbito
das polticas de reestruturao urbana. Por exemplo na Holanda que , segundo Uitermark
(2003), o pas com uma politica de mix social mais ambiciosa e bem formulada (para um
maior aprofundamento ver van Kempen e Priemus, 1999), a procura de situaes de mix
social tem andado intimamente ligada com uma poltica de reestruturao urbana de reas
criticas que tem visado a qualificao e a privatizao dos bairros de habitao social que
conjugam graves problemas de envelhecimento, degradao fsica, fraco desenho urbano,
pobreza, desemprego, abandono escolar, insegurana e criminalidade. A poltica de
reestruturao urbana na Holanda evolve a transformao intensiva de mais de 170 bairros
(dos quais cerca de 2/3 foram construdos depois da II Guerra Mundial) onde vivem cerca de
750 mil agregados (dos quais 12% so populao holandesa), podendo vir a diminuir, em
cerca de 94 mil, as unidades de habitao social disponvel nessas reas. O seu objectivo
essencial o de estabilizao do status scio-econmico dessas reas, procurando assegurar a
presena de um mnimo de agregados familiares sem vulnerabilidades pobreza e excluso
social.

Iniciativas deste tipo so defendidas por autores como Musterd et al. (1999b) que,
contrariamente a outras vises, sublinham algumas vantagens das polticas de mix social
afirmando que a mescla social algo que favorece uma melhor gesto do stock habitacional e
o fortalecimento da base econmica das cidades. Embora van Kempen e Priemus (1999)
tambm critiquem a ideia de que a mistura de grupos sociais numa mesma rea pode, s por
si, promover uma maior interaco e inter-ajuda entre diferentes grupos sociais (notando que
no existem evidncias cientficas suficientes que provem as relaes de causalidade entre a
existncia de ambientes de mix social e as oportunidades de interaco e de integrao
scio-econmica), este autores sublinham contudo a importncia do modelo de mix social
para a garantir uma posio mais competitiva para as diferentes parcelas urbanas no mercado
de habitao.

Apesar de vantagens como esta agora referida, em vrias circunstncias se tm vindo a


criticar os enormes investimentos pblicos que tm sido dispendidos com a criao de
ambientes residenciais de mistura social, argumentando-se que estratgias de transformao
intensiva de parcelas urbanas, segundo o princpio do mix-social, no afectam a
desigualdade social nem a pobreza. Autores com esta argumentao defendem que as
polticas dirigidas directamente para a reduo da desigualdade social -de fomento do

96
emprego ou de apoio insero scio-profissional- poderiam reduzir mais eficazmente os
nveis de desigualdade na sociedade, por comparao s iniciativas de reestruturao urbana
e de mix social.

Esta uma opinio defendida por Ostendorf et al. (2001) que consideram que as politicas de
reestruturao urbana e social so polticas dbias, no podendo ser olhadas como uma
soluo para a pobreza. No mbito de um projecto de investigao internacional e
comparativo deste tipo de polticas (Urbex) concluem que possvel criar uma maior
heterogeneidade social atravs da proviso de um stock de habitao mais diverso, sendo que
o desenvolvimento do mix social aparece frequentemente como uma soluo pobre e
perversa. No seu entendimento defendem que a disperso espacial no constitui, s por si,
uma soluo para o problema da pobreza e da excluso social, e que muitas vezes a luta
contra a guetizao tem vindo a criar novos micro-guetos e a aniquilar os links sociais que
estruturam essas comunidades. Por outro lado, importa tambm referir o argumento de que se
h limites aplicao do mix social, o da oposio da populao residente constitui um dos
principais, uma questo que no tem sido, no entanto, suficientemente analisada na literatura.

Em Portugal, Malheiros e Vala (2004) no mbito de um projecto de investigao em que


avaliam os nveis de segregao de origem tnica na rea Metropolitana de Lisboa,
defendem que as polticas em Portugal se devem orientar mais para a melhoria das condies
scio-urbansticas dos espaos degradados e marginalizados de dominncia tnica, assim
como para a promoo da convivncia de diferentes grupos tnicos e sociais que partilham
esses espaos, ao invs de se adoptarem politicas de disperso espacial destas comunidades.
Consideram, no entanto, que as decises de disperso espacial destes grupos podem fazer
sentido em contextos de realojamento quando estas vo de encontro ao desejo da populao a
realojar. Uma posio que considera implicitamente a natureza voluntria de muitas
agregaes sociais (por motivos religioso, tnicos, ou outros) e os motivos que lhe andam
normalmente associados, nomeadamente a procura de redes de solidariedade e de apoio
social80, todavia no considerando explicitamente os efeitos mais negativos de um acesso
limitado s redes de emprego, de recursos e de modelos de comportamento que andam, em

80
certo que na actualidade tm emergido novas geografias das redes sociais, verificando-se que estas esto cada vez menos
confinadas rea residencial e que, de resto, a vida quotidiana tem uma coincidncia cada vez menor com o local de
residncia dos indivduos. Contudo, esta constatao no tem tanta adequao no caso da populao desempregada ou
inactiva (por motivos de incapacidade para o trabalho ou reforma) que caracteriza muitas das reas urbanas crticas, por se
tratarem de segmentos mais amarrados rea de residncia. Um facto que se relaciona em alguns casos com os menores
nveis de rendimentos destes grupos, que se tendem a caracterizar por redes sociais menos vastas e mais localizadas.

97
alguns contextos de segregao mais intensa, associados concentrao espacial de pobreza
e excluso social.

98
CAPTULO 3. AS REAS URBANAS EM RISCO E AS
INICIATIVAS DE REGENERAO URBANA

Os captulos anteriores centraram-se nas transformaes que vm ocorrendo nas esferas da


integrao scio-econmica e no modo como elas vm requerendo, por parte das respostas
pblicas do Estado, um amplo leque de aces com vista superao dos problemas de
natureza multidimensional, dinmica e relacional, da pobreza e da excluso social. Procurou-
se tambm clarificar que a segregao "is not a simple consequence of social inequality, but a
product of both social and spatial differentiation" (Andersen, 2001: 8), do mesmo modo que
spatial differentiation leads to segregation at the same time as segregation is creating spatial
differences (Andersen, 2001: 8), pelo que a segregao pode reforar as distncias
simblicas e objectivas entre espaos situados nos extremos da estrutura scio-espacial na
cidade.

Por sua vez, o presente captulo centra-se na problemtica das reas urbanas em risco e na
anlise das iniciativas que tm vindo a ser dirigidas para estes territrios. O seu incio
coincide com uma reflexo terica baseada em reviso da literatura, com a qual se procede
identificao dos principais factores do declnio urbano, nomeadamente os ligados s
condies internas do bairro (fsicas, econmicas, sociais e organizacionais), mas tambm os
factores externos como so os que resultam da construo de representaes sociais destes
bairros e que se repercutem no seu status e reputao. Aps esta sistematizao surge uma
anlise s correlaes que se estabelecem entre os factores intrnsecos e extrnsecos de
desvantagem destes territrios e o modo como se evidenciam capacidades para criar ciclos
cumulativos (e viciosos) de declnio urbano, que aprofundam as condies de desvantagem
das reas urbanas em crise81. De seguida, discutem-se as caractersticas essenciais das
iniciativas de regenerao urbana que tm vindo a ser desenvolvidas para reverter os
principais factores e processos de desvantagem das reas urbanas em crise.

81
Andersen (2002) refere que estas reas actuam como uma espcie de 'plos magnticos' de atraco dos efeitos negativos
das mudanas sociais, econmicas e fsicas e de afastamento de recursos para outras reas.

99
O presente captulo encerra com uma seco, de natureza eminentemente emprica, resultante
de procedimentos de recolha, leitura e sistematizao documental sobre os principais
programas desenvolvidos para as reas urbanas em crise, procurando identificar os seus
principais traos caracterizadores, por exemplo, no que respeita s finalidades, destinatrios
ou tipologias de reas alvo a que se tm destinado estes programas.

3.1 - As reas urbanas em risco: tipologias e padres de integrao scio-espacial

Embora os problemas da pobreza e da excluso social no estejam confinados s reas


urbanas em risco82, o modo como estes problemas a se concentram e se conjugam, criando
dinmicas que reforam os contrastes e as distncias simblicas e de qualidade de vida na
cidade, tm vindo a justificar um crescente interesse por parte da investigao acadmica e
por parte dos responsveis polticos face a estas reas de maior vulnerabilidade (Parkinson,
1998). Uma vulnerabilidade que, como refere Gmez (2006:156), se refere ao risco da
"movilidad social descendente y que viene a significarse como la antesala de la salida o cada
en la exclusin social". Com um escasso poder econmico e relacional, estes territrios
combinam mltiplas dimenses de desvantagem e sinais de impotncia83 que acentuam esse
risco de uma mobilidade social descendente.

Conceptualmente estes territrios urbanos em risco tm vindo a ser designados de outras


formas, mas com sentidos similares. Por exemplo, Henriques (2006) no mbito da sua tese de
doutoramento sobre a aco anti pobreza em contexto urbano, nomeadamente dos poderes
pblicos municipais, designa estas reas por distressed urban areas84 definindo-as de uma
forma muito precisa:

"the concept of 'distressed urban area' will be used to designate any territorial unit characterized by
the simultaneous manifestation of a specific incidence of poverty, of economic decline and
physical degradation. But as any locality, these territorial units correspond to the social relations,
institutions and agents playing a role in theirs contextual change" (Henriques, 2006: 95).

82
As reas urbanas em risco so espaos que tendem a atrair a pobreza ou a ser vistos pelos decisores como lugares onde a
pobreza pode ser concentrada (Ordez et al., 1991).
83
a vinculao entre estrutura social e espacial que nestes territrios cria as redes que restringem as "esperanas de
mobilidade social ascendente " (Gmez, 2006:161), limitando as capacidades de aco individual e colectiva.
84
O problema de investigao definido por este autor para a sua tese leva-o a afirmar que a "distressed urban area will not be
larger that the administrative borders of municipalities in the urban ou urban-metropolitan context" (Henriques, 2006: 95),
embora reconhea a natureza artificial destas fronteiras.

100
Segundo este autor tratam-se portanto de unidades territoriais caracterizadas pela incidncia
de pobreza, declnio econmico e degradao fsica, embora reconhea que outros indicadores
de crise pudessem ser usados. Esta definio no contudo consensual, veja-se por exemplo
que a deteriorao fsica no est presente em todas as reas urbanas em crise85, apesar deste
tipo de deteriorao ser considerada um importante indicador indirecto das desigualdades e
das desvantagens sociais na cidade, uma vez que a qualidade habitacional um elemento com
capacidade de estruturao dessas mesmas desigualdades (Guerra, 1997), sendo por isso um
importante elemento de sinalizao dos padres de vida marcados por uma maior
precariedade86.

Todavia, a pobreza tende a ocupar espaos caractersticos na cidade, frequentemente


marginais, onde existe uma precariedade de recursos e onde o baixo valor do solo favorece a
concentrao espacial de diversas formas de excluso social (Ordez e Alvarado, 1991: 53).
Contudo, e apesar destas reas serem vulnerveis ou em crise, isso no significa que possa ser
identificado um padro de homogeneidade, verificando-se que em funo das condies que
estiveram na sua origem e expanso, estes territrios podem exibir localizaes muito
diferenciadas na estrutura urbana e condies tambm muito diferenciadas do ponto de vista
da sua continuidade ou descontinuidade face envolvente, podendo determinar diferentes
tipos de fragmentao scio-espacial.

3.1.1 - A diversidade tipolgica das reas urbanas em risco

As reas urbanas em risco tm vindo a ser identificadas do ponto de vista da sua localizao
e insero face envolvente urbana. Ordez e Alvarado (1991) identificam trs espaos de
suporte pobreza: os territrios marginais de gnese ilegal ou de auto construo; os bairros
planeados de habitao social localizados em habitat pobre periurbano; e os bairros centrais e
histricos deteriorados (ver Quadro 5).

85
Os estudos de (Power et al., 1999) em reas urbanas em crise nos centros de Manchester e de Newcastle mostram que
possvel a presena de processos de declnio urbano (de perda demogrfica, de baixa procura habitacional, de fogos
devolutos, de desvalorizao econmica e de insucesso - escolar, de participao no mercado de trabalho, etc.) em reas
caracterizadas por estruturas habitacionais de qualidade.
86
Este tem sido um dos indicadores mais usados no mbito do estudo da distribuio espacial da vulnerabilidade pobreza e
excluso social. Todavia trata-se de um indicador que por si s insuficiente para a identificao das reas urbanas em
crise, devendo antes apostar-se em ndices que traduzam os diversos domnios da qualidade de vida, como alis tem vindo a
ser feito por diversos estudos (cf. Almeida, 1992; Alves, 2008; Pinto, 2005).

101
Quadro 5. Uma tipologia das reas urbanas em risco

Categorias de espaos de suporte pobreza Principais caractersticas


Os bairros de gnese ilegal ou de auto Estes bairros, de habitat espontneo, foram produzidos
construo margem da lei em reas com fracas condies de segurana e
de salubridade (reas declivosas ou barrancos, por exemplo),
podendo ser pouco ou nada adequados para o habitat humano.
Os bairros planeados de habitao social e Estes bairros desenvolveram-se dentro dos trmites do
construdos por iniciativa pblica em reas de urbanismo convencional, podendo revelar condies desiguais
habitat pobre periurbano no que respeita ao acesso dos seus habitantes ao "mundo
central das relaes" (Ordez et al., 1991: 54).
Os bairros histricos centrais deteriorados Tratam-se de reas centrais histricas, ou de centros
periurbanos que entretanto foram absorvidos pela expanso
urbana, habitados, maioritariamente, por uma populao que
ocupa fogos de baixas rendas. Os processos de degenerao
fsica, funcional e simblica destas reas explicam as
caractersticas econmicas e sociais de alguma populao que
passou a habitar estes espaos (muito diferente da que a
habitou em perodos anteriores).
Fonte: Adaptado de Ordez e Alvarado (1991) e Blanco (2005)

As caractersticas especficas destes espaos tm vindo de resto a suscitar diferentes tipos de


respostas do Estado, consoante as caractersticas urbansticas, de qualidade habitacional e
simblica evidenciadas por essas mesmas reas. Assim, enquanto os bairros histricos
centrais tm vindo a suscitar o desenvolvimento de estratgias de reconfigurao econmica e
urbanstica, de renovao e requalificao urbana, de terciarizao dos usos do solo (que tm
vindo a aumentar a oferta comercial e turstica destas reas), e de atraco de segmentos de
populao mdio e alto87; j os bairros de gnese ilegal e os segmentos de pior qualidade de
habitao social88 tm, por vezes, vindo a suscitar estratgias de demolio.

Estas estratgias de demolio surgem muitas vezes como resposta a um "urbanismo de


urgncia, desordenado, descuidado, com carncias e descomprometido com o uso do espao
pblico e necessidades e caractersticas dos residentes" (Gmez, 2006: 163), que caracteriza
alguns bairros planeados de habitao social marcados por uma paisagem degradada e hostil
que tende a estar associada e a favorecer o isolamento destas reas, muitas vezes envolvidas
por peas obscurecidas da cidade, tais como zonas industriais abandonadas, nocivas ou
insalubres, subestaes elctricas, reas de armazenamento, ou, por exemplo, infra-estruturas

87
O que tem vindo de resto, como sublinha Guerra (1997), a gerar conflitos no mbito dos processos de negociao entre
agentes e instituies envolvidos na produo, consumo e apropriao destas reas.
88
Nomeadamente aquela que, com o passar do tempo, tem vindo a evidenciar graves problemas de degradao urbanstica e
uma perda selectiva de populao, a par de um aumento da incidncia das taxas de desemprego e de insucesso (escolar, por
exemplo), levando a que se transformem, como refere Lupton (2003), em verdadeiras prises para a populao sem escolha
no mercado de habitao.

102
de transporte (ferrovirias, rodovirias,). Por sua vez, os bairros de gnese ilegal que foram
fabricados sem nenhum tipo de planificao prvia, e em particular os que evidenciam
elevadas necessidades urbansticas, na maioria das vezes consideradas insuperveis, tm
tambm vindo a suscitar decises de demolio e de realojamento da populao noutras reas
(Blanco, 2005).

Para o contexto portugus, Capucha (2000) reconhece a existncia de trs tipos de bairros de
concentrao de famlias pobres: os bairros de habitao clandestina e de casas abarracadas,
os bairros de habitao social e os bairros populares antigos das cidades, defendendo que as
diferenas entre os dois primeiros tipos so eminentemente diferenas relativas aos materiais
usados na construo das habitaes, s relaes com o Estado e com o controlo do solo e em
relao ao tipo de relaes por eles estruturadas. Assim defende o autor, que nos bairros de
habitao social as relaes sociais tendem a ser menos estruturadas e as redes de
relacionamento tendem a ser menos protectoras do que nos bairros de habitao clandestina,
mas que em ambos e tambm nos espaos centrais degradados se "tendem a construir crculos
de pobreza instalada que funcionam numa lgica auto-reprodutiva das condies de
desfavorecimento" (Capucha, 2005: 175). Por sua vez, para este autor os bairros populares
antigos distinguem-se por uma estrutura social interclassista, pois apesar da predominncia
nestas reas de categorias vulnerveis (como os idosos pensionistas, desempregados,
trabalhadores pouco qualificados, e pessoas que vivem de expedientes diversos nas zonas
paralelas e instveis do mercado), estas categorias cruzam-se com outras com maiores
qualificaes e rendimentos, contribuindo para construir um tecido socialmente mais
heterogneo do que o evidenciado pelos bairros de habitao social e de gnese ilegal89.

No mbito do debate acerca da diferenciao das reas urbanas em risco tem sido
igualmente equacionada a questo da continuidade ou descontinuidade destas reas face
envolvente, reconhecendo-se que as estruturas scio-espaciais exercem diferentes tipos de
influncia sobre o tipo de relaes e de interaces, intra e inter-grupos, que se estabelece no
bairro e entre este e a envolvente90. Por outras palavras, tem vindo tambm a questionar-se o

89
Da, como nota este autor, a imagem e a realidade dos bairros populares estar normalmente caracterizada pela imagem de
populao pobre mas dotada de uma auto-estima, de capacidade, dignidade e de competncia social (Capucha, 2000).
90
A importncia do espao envolvente tem vindo a ser sublinhada pois a rea de residncia um espao de relao essencial,
para a organizao da vida diria, para a realizao de movimentos dirios, para o desenvolvimento de algumas actividades
de lazer ou profissionais. nestas reas que as pessoas entram em contacto com servios de proximidade (que tendem a
reflectir a prpria composio social da rea); que estruturam relaes de vizinhana; que desenvolvem atitudes e
comportamentos face aos vizinhos e ao bairro (que lhes podem oferecer um maior ou menor sentido de familiaridade,
segurana ou de insegurana).

103
papel da localizao do bairro para a estrutura de oportunidades de integrao scio-
econmica dos indivduos, nomeadamente dos indivduos com maiores riscos de pobreza e
excluso social.

Em relao questo da continuidade ou descontinuidade dos bairros urbanos em crise em


relao sua envolvente, tem vindo a referir-se que nos bairros inseridos em reas onde o
subdesenvolvimento constitui a norma, isto , onde existem problemas extensos de
precariedade, do ponto de vista das condies habitacionais, urbansticas e sociais, no
existem diferenas substanciais nos modos de vida e de recursos destas reas relativamente
envolvente. Contrariamente, em contextos onde existem fortes contrastes sociais, muitas
vezes em situaes de relativa contiguidade ou proximidade fsica tendem a existir situaes
da separao determinadas no pela distncia espacial mas por muros fsicos e simblicos,
que regulam a interaco de indivduos, nomeadamente dos indivduos pertencentes aos
extremos da estrutura social.

Quanto ao efeito da localizao do bairro para influenciar as oportunidades de integrao


scio-econmica da populao com maiores nveis de vulnerabilidade pobreza e excluso
social, importa referir que no mbito do projecto de investigao internacional Urbex se
colocou a hiptese de partida que os bairros com uma localizao mais central e com uma
maior mistura de regimes de habitao e de populao ofereciam melhores oportunidades de
integrao scio-econmica da populao em risco, do que os bairros como uma localizao
mais suburbana e com uma composio social mais homognea (Musterd e Murie, 2002;
Musterd e Andersson, 2005). Os resultados alcanados por este projecto no viriam a suportar
esta hiptese, e apesar da tese do centro/periferia no ter sido suportada pelos resultados
empricos alcanados por este projecto de investigao, estes permitiram sublinhar a
importncia da geografia dos lugares, do ponto de vista locativo na cidade (nomeadamente de
distancias aos centros de emprego e de servios), particularmente quando a qualidade das
conexes introduz limites mobilidade dos segmentos mais vulnerveis (sendo insuficiente a
rede de transportes pblicos) e em particular quando tambm insuficiente a oferta do bairro
(em termos de comercio, servios, etc.). nestes casos que se pode afirmar que a localizao
perifrica contribui para o isolamento e contribui negativamente para as oportunidades de
integrao scio-econmica dos agregados em risco de excluso social.

104
Este projecto permitiu ainda concluir que a homogeneidade social dos bairros sociais
perifricos91 pode estimular a interaco e o apoio mtuo entre os residentes, podendo
promover o desenvolvimento de importantes redes de solidariedade e de apoio aos grupos
com maiores vulnerabilidades pobreza e excluso social (por exemplo os novos imigrantes
que procuram adaptar-se ao local, mas ao mesmo tempo preservar as suas culturas e
identidades) (Murie e Musterd, 2004). Todavia, outros estudos, nomeadamente os de
Andersen (2003), vm notando como no contexto europeu os bairros em desvantagem so
normalmente habitados por grupos sociais e tnicos que por vezes tm hbitos culturais e
comportamentais com pouco em comum, o que tende muitas vezes a gerar conflitos. As
investigaes de Andersen sobre a interaco social nas reas urbanas em crise,
comparativamente a outras reas, tm vindo a sublinhar a existncia de um maior conflito
social e um menor sentido de comunidade em reas em desvantagem. Estes estudos mostram
que embora o sentido de comunidade e de afiliao ao bairro possa aumentar ao longo do
tempo de permanncia no bairro, estes tambm podem alterar-se ao longo do tempo em
funo de outras variveis. Andersen refere a este propsito a influncia exercida pelas
condies fsicas do bairro (quando estas se degradam o nvel de coeso do bairro tende a
diminuir), ou os processos de recomposio social dos bairros, notando que estes podem
contribuir de forma decisiva para alterar a densidade e o tipo de redes sociais e institucionais
preexistentes. Uma mesma concluso foi retirada por um projecto de investigao
desenvolvido em bairros urbanos em desvantagem de 8 pases (Allen e Cars, 2001), onde se
observou que a existncia de transformaes rpidas e recentes na composio social dos
bairros (particularmente nos que passam a alojar grupos marginalizados) tendem a aumentar a
tenso entre diferentes grupos tnicos, particularmente entre os novos residentes e os j
estabelecidos.

3.1.2 - Os principais factores e dinmicas do declnio das reas urbanas em risco

Andersen (2002a: 769) refere que "nem sempre bvio porque alguns bairros iniciam
processos de declnio e outros no" Este autor nota que embora se verifiquem uma maior
incidncia dos processos de declnio em reas onde so dominantes algumas tipologias ou

91
Hall (1997) usa o adjectivo de perifrico para referenciar no apenas os bairros com uma localizao marginal no sistema
urbano, mas como um adjectivo que tambm incorpora diferentes categorias de problemas - fsicos, sociais, econmicos-,
podendo estes ter uma natureza inter conectada, que se influencia e refora mutuamente.

105
regimes de habitao, que a simples presena destas tipologias no determina a emergncia do
declnio urbano, observando-se de resto que bairros com estruturas habitacionais de insero
urbana muito similares podem, num certo momento, experimentar dinmicas muito distintas,
e que resultam de componentes especficas (por exemplo histricas, ou relativas s
caractersticas individuais, de grupo, ou comunitrias dos residentes) que determinam a
existncia de diferentes tipos de atitudes e comportamentos dos residentes face ao bairro e
comunidade. neste sentido que se procura agora reflectir sobre quais so os factores e os
processos essenciais das engrenagens de declnio destas reas.

Na sequncia de estudos de caso desenvolvidos em reas urbanas crticas na Inglaterra,


Lupton (2003) identifica um leque vasto de factores estruturais e contextuais para explicar a
emergncia e a persistncia de processos de declnio e de degenerao em algumas reas
urbanas. Esta autora comea por afirmar que o que est na origem da desvantagem destas
reas e o que as tem mantido persistentemente empobrecidas, so algumas das suas
caractersticas intrnsecas e de difcil de transformao, como as de localizao, topografia,
ou estrutura habitacional e econmica. Refere ainda uma srie de factores extrnsecos ou
exteriores ao bairro, mas que tm a importantes repercusses, por fora das caractersticas
sociais, fsicas e simblicas destas reas, como sendo os da reestruturao econmica do
emprego que muitas vezes afecta a sua natureza e localizao (por via, por exemplo, do
encerramento de fabricas e da reduzida oferta local de emprego)92.

Andersen (2002b) tambm defende que as dinmicas econmicas e sociais externas aos
bairros no so suficientes para explicar o desigual declnio urbano, notando que a existncia
de perodos de prosperidade econmica em pases como a Finlndia e a Dinamarca (onde
durante os anos 90 diminuram as desigualdades sociais e econmicas na sociedade,
nomeadamente atravs de um aumento do emprego) no foram suficientes para determinar
uma reverso dos processos de desvantagem das reas urbanas em crise, mantendo-se de
resto, durante esse mesmo perodo, o aumento da segregao urbana, a existncia de
trajectrias espaciais persistentemente negativas, bem visveis, de resto, ao nvel da
manuteno de elevados valores de desemprego nas reas urbanas em crise93.

92
O facto de algumas reas terem nascido como local de concentrao de fora de trabalho na proximidade de bacias
industriais, permite explicar os baixos nveis de instruo e as elevadas taxas de desemprego de algumas reas na sequncia
do declnio das actividades fabris tradicionais, por processos de concorrncia internacional, de deslocalizao espacial ou de
modernizao industrial (informatizao, automatizao).
93
Recorde-se que de entre os factores de natureza individual ou colectiva que tm vindo a ser identificados como
responsveis por criarem barreiras a uma efectiva participao no mercado de trabalho Mcgregor et al. (1995) destacam as

106
No debate sobre os bairros urbanos em crise tem vindo a reconhecer-se a existncia de
mltiplos componentes que interactuam de uma forma combinada, numa verdadeira dialctica
scio-espacial em que, por um lado, as relaes sociais esto vinculadas a um lugar, havendo
um habitat ou um cenrio que no apenas um suporte mas um elemento activo na
estruturao dessas relaes; por outro lado, assiste-se s capacidades das relaes sociais,
mediadas pelas formas de habitar, para actuarem sobre as condies organizacionais,
econmicas e fsicas dos territrios (Van Kempen, 2001; Andersen, 2002b).

De seguida procura sistematizar-se as principais componentes ou factores do declnio urbano


que so recorrentemente identificados na literatura para as reas urbanas em risco (ver
Quadro 6), destacando-se a importncia de uma srie de atributos fsicos (como a sua
localizao e as infra-estruturas precrias); sociais (nomeadamente os que decorrem da
presena de muita gente sem trabalho, e dos seus usos e modos de apropriao do espao, mas
tambm das imagens ou representaes que se formam acerca desses bairros); amenidades
(como a falta de transportes pblicos ou fraca qualidade dos servios locais); polticos e
institucionais (o tipo de interveno pblica ou, simplesmente, a sua ausncia, pode ser
determinante da condio de vulnerabilidade de alguns territrios); e econmicos
(relacionados com a concentrao local de desemprego ou, por exemplo, com as reduzidas
oportunidades de formao profissional).

Quadro 6. Principais factores do declnio das reas urbanas em risco

Fsicos - Falhas estruturais e pobre stock habitacional; ambiente urbano impessoal e alienante;
problemas de vandalismo e declnio favorecidos pela existncia de fogos vagos; falta de
variedade ao nvel dos tipos e tamanhos de habitao; isolamento fsico devido existncia
de barreiras fsicas externas como auto-estradas e linhas de caminho-de-ferro; distncia entre
o bairro e outras partes da cidade; etc.
Sociais - Concentrao de agregados familiares em situao de desvantagem econmica e social,
muitas vezes sem alternativa no mercado de habitao (populao com handicaps fsicos;
agregados monoparentais com dificuldades econmicas; agregados familiares com adultos
desempregados; populao com uma elevada dependncia a subsdios do Estado; populao
com cadastro e historias de toxicodependncia; etc.).
- Uma forte rotao dos residentes (processos contnuos de recomposio social) e, em alguns
casos, de abandono de fogos, tende por sua vez a favorecer a degradao e perda de coeso
comunitria e de controlo social do bairro, gerando problemas adicionais de gesto e de
deteriorao de servios (Tunstall et al., 2003).
- Sentimentos de estigmatizao ou descriminao baseada na pertena a determinados

caractersticas das redes sociais (muito limitadas ao bairro); a falta de qualificaes educacionais e de competncias entre os
residentes; a existncia de constrangimentos, como custo ou falta de cuidados infantis adequados, a falta de incentivos
financeiros para a reintegrao no mercado de trabalho devido ao impacto do pagamento de benefcios sociais; a
estigmatizao por empregadores dos residentes que vivem em reas em desvantagem, devido imagem negativa que estas
reas adquiriram ao longo do tempo; ao desenvolvimento de culturas de pobreza ou underclass que geram atitudes negativas
face educao, formao, emprego.

107
grupos ou lugares de residncia (post code discrimination).
- Existncia de redes de relacionamento social muito fechadas no bairro.
Amenidades - Falta de servios comerciais, recreativos e sociais.
- Precria proviso de equipamentos e servios pblicos
- Ausncia de servios de segurana.
- Falta de transportes pblicos.
Polticos e - Enquadramentos legais especficos (por exemplo congelamento / aumento das rendas).
institucionais - A excluso politica, nomeadamente dos processos de deciso relacionados com o futuro do
bairro (observando-se, muitas vezes, falta de oportunidades para influenciar a tomada de
deciso).
- A existncia de politicas de habitao que contribuem para a segregao micro-escala e
reforar processos de declnio urbano, no se optando por modelos de insero scio-espacial
que procurem providenciar s famlias mais modestas melhores oportunidades de acesso a
boas localizaes e miscigenao social escala residencial.
- O abandono' de alguns bairros do ponto de vista da interveno pblica , muitas vezes,
responsvel pelo desenvolvimento de ciclos continuados de degradao fsica e econmica
(Van Kempen, 2001; Andersen, 2002a; Stb, 2002), o que em alguns casos podem
transformar alguns bairros em verdadeiros guetos urbanos.
Econmicos - Problemas relacionados com a estrutura econmica local, por exemplo, com a existncia de
elevados nveis de desemprego, muitas vezes reforados pela falta de oportunidades locais de
insero no mercado de trabalho.
- Reduzidas oportunidades de formao e de reconverso profissional.

Fonte: elaborao prpria

Para terminar este ponto importa ainda reflectir, de uma forma breve, sobre as interaces que
se tm vindo a identificar na literatura entre alguns dos principais componentes ou factores de
desvantagem das reas urbanas em crise, notando como a correlao entre eles tem vindo, de
uma forma dinmica, cumulativa e relacional, a permitir explicar os processos de 'retro
alimentao' ou de declnio urbano destas reas94. Por exemplo, a emergncia de sinais de
degradao fsica num bairro (falta de limpeza, grafittis, etc) favorece processos de formao
de imagens pblicas negativas sobre algumas dessas reas, o que contribui para o prprio
declnio destas reas (Pinto, 1994; Pinto e Gonalves, 2000; Pinto, 2005). Tambm o trfico
ou o consumo de drogas, a ocorrncia de situaes de violncia e de criminalidade, a
desordem e a decadncia ambiental de um bairro, so alguns dos elementos que mais
contribuem para a criao de percepes negativas sobre esses espaos (Andersen, 2002b),
causando uma baixa procura de habitao e muitas vezes o abandono de fogos (Power et al.,
1999).

CASE (2001) procurou mostrar as interaces entre as caractersticas inerentes (localizao,


tipo de propriedade, ambiente urbano) e as caractersticas adquiridas destes bairros (estrutura
populacional, reputao da rea, nveis de inter-ajuda), que fazem com que os lugares e as

94
Em que, como refere Gmez (2006), os atributos de desvantagem constituem simultaneamente uma causa e uma
consequncia da segregao e da vulnerabilidade pobreza e excluso social.

108
pessoas sejam igualmente importantes na luta contra a excluso social. De acordo com a sua
viso os indivduos reflectem um conjunto de caractersticas da rea em que residem, do
mesmo modo que as caractersticas da rea tambm derivam da populao que habita a rea,
considerando-se desta perspetiva que a rea fsica e os residentes so partes inseparveis do
bairro, influenciando-se mutuamente na definio da sua identidade95.

3.1.3 - Os mtodos para a identificao das reas urbanas em risco e a relevncia do


area targeting no mbito da luta contra a pobreza e excluso social

No debate sobre a geografia da interveno prioritria tem surgido alguma reflexo sobre
quais so os indicadores, os domnios e as metodologias mais adequadas para a seleco das
reas urbanas em risco e, por conseguinte, para uma alocao compensatria de recursos,
atravs de iniciativas de discriminao positiva para essas reas. Nesta discusso tem vindo a
afirmar-se que a pertinncia da abordagem 'area targeting' depende dos propsitos da
interveno (Tunstall e Lupton, 2003), bem como depende da relao que se estabelece entre
os custos e os benefcios produzidos, nomeadamente em funo da relao que se estabelece
entre a percentagem da populao de uma determinada categoria social que efectivamente
beneficiada pela iniciativa e o total da populao urbana pertencente a essa mesma categoria
(procurando assim analisar-se a eficcia da interveno).

Reflectindo sobre os custos e benefcios associados s iniciativas de regenerao urbana de


reas crticas, Tunstall e Lupton (2003) afirmam que uma abordagem area targeting pouco
adequada quando se constata que ela no suficientemente direccionada para alcanar os
alvos prioritrios do programa, nomeadamente quando h uma grande percentagem de
indivduos que beneficia da concretizao desse programa sem serem considerados
destinatrios prioritrios96.

95
Pinho (2000) tambm sublinha a importncia da imagem do bairro para a construo da identidade dos residentes e da sua
compreenso dos problemas. Nomeadamente o modo como a m imagem externa internalizada na percepo dos residentes
e na sua prpria identidade, o que leva a um processo de auto estigmatizao. Refere, por exemplo, como a populao tende a
culpar-se a si prpria pelos problemas do seu bairro e como as imagens externas deste favorecem processos de auto
estigmatizao que conduzem a estratgias de vida defensiva (posturas menos activas na procura de emprego e menos
inclinada a participar na vida social do bairro).
96
Estes autores investigaram a perfeio e eficincia do ndice Mltiple Deprivation que foi usado em 2000 para a alocao
do financiamento no mbito das polticas de regenerao urbana ao nvel nacional, concluindo que este ndice mais efectivo
para alcanar alguns subgrupos em detrimento de outros, revelando-se por exemplo muito ineficiente para alcanar as
problemticas que afectam os extractos mais jovens dessas comunidades (Tunstall et al., 2003).

109
Segundo Spicker (1995) o valor das polticas territorializadas depende dos padres espaciais
dos problemas da desvantagem, nomeadamente da sua natureza mais concentrada ou dispersa,
que afecta a prpria facilidade na identificao das comunidades em risco. Esta anlise
espacial depende fortemente da escala a que a desvantagem olhada (o que depende do nvel
de desagregao dos dados estatsticos), mas tambm da prpria geometria das fronteiras
administrativas existentes, e das prprias metodologias de anlise e tratamento da informao
estatstica (podendo estas ter repercusses marcantes nos resultados alcanados), (Alves,
2008b; Matos, 2006).

Como foi sublinhado ao longo do primeiro captulo, as situaes de desvantagem podem


manifestar-se em diversos domnios e serem causadas por diversos factores, assumindo por
isso a questo dos critrios utilizados para o area targeting (indicadores e dimenses de
desvantagem), uma questo proeminente, uma vez que os critrios utilizados influenciam os
territrios identificados e, a jusante, a redistribuio dos recursos pblicos.

Nos pases com uma maior tradio no lanamento de polticas de regenerao urbana
observa-se uma grande tradio na investigao e desenvolvimento de indicadores e ndices
com o objectivo da identificao das reas com maiores nveis de desvantagem e que
requerem, por isso, uma aco compensatria por parte das polticas do Estado, sendo por isso
definidas como alvos de interveno prioritria. Por vezes, para a territorializao destas
politicas de discriminao positiva tm vindo a ser usados ndices de desvantagem sectoriais
(por exemplo, nos domnios da sade, do emprego, ou da educao), noutros casos, em
particular nos pases em que esta uma poltica explcita e desenvolvida ao nvel nacional,
tm vindo a ser utilizados ndices Compostos que integram um conjunto de indicadores em
vrios domnios (relativos ao indivduo, aos agregados e aos alojamentos) e que so assim
considerados de uma forma interrelacionada. Por exemplo, para a seleco das reas de
interveno no mbito da iniciativa de regenerao urbana da Iniciativa Comunitria Urban
considerado um leque extenso de variveis relativas composio demogrfica, fsica e scio-
econmica dos territrios. A este propsito, Hamzaoui (2005) nota que a par de critrios
demogrficos (reas com uma populao mnima de 800 habitantes e com uma densidade
superior a 40 habitantes por km2), a seleco das reas de actuao prioritria no mbito da
iniciativa Urban integravam critrios de necessidade relativos ao nvel de vida dos habitantes
e os edifcios. Os territrios elegveis deveriam ser ento os que apresentavam os piores

110
resultados ao nvel scio-econmico, escolar, demogrfico e urbanstico em cada um dos
Estados Membros.

Na seleco dos indicadores utilizados h varias metodologias possveis. Para demonstrar esta
variedade metodolgica Robson et al. (1998) chama a ateno para o ndice Local
Deprivation de 1991, que o governo britnico usou para definir as reas elegveis no mbito
do programa de regenerao urbana Single Regeneration Budget, notando que no mbito
deste ndice se optou por valorizar os resultados atingidos nos vrios domnios da qualidade
de vida (emprego, sade, educao, etc.) e no a territorializao de grupos de risco (grupos
minoritrios, famlias monoparentais, etc.)97 uma vez que, por um lado, estas categorias
sociais incorporam situaes muito heterogneas do ponto de vista da desvantagem e, por
outro, esta abordagem poderia suscitar a produo de esteretipos indesejveis sobre estes
grupos.

Muitas vezes a utilizao destes ndices tem vindo a permitir a identificao de situaes de
correlao entre determinados indicadores e os padres de concentrao geogrfica que estes
revelam. Embora, em alguns casos, isto possa dever-se a situaes de dupla contagem,
particularmente quando um ndice inclui um indicador que j foi includo num outro, em
muitas outras circunstncias, e segundo Robson et al. (1998), assiste-se a uma elevada
correlao de indicadores em algumas reas, reflectindo a coexistncia de diferentes
dimenses de desvantagem em algumas reas (portanto com padres espaciais similares), o
que certamente auxilia a demarcao dos territrios de interveno prioritria para a aplicao
das iniciativas de regenerao urbana.

Note-se ainda que os ndices de desvantagem territorial podem basear-se em indicadores


administrativos (desemprego ou escolaridade, por exemplo), ou em indicadores directos que,
so produzidos atravs de inquritos populao (sobre os seus oramentos e estrutura de
consumo) que procuram captar o nmero de pessoas que no tm acesso a determinado
conjunto de bens ou servios que so considerados necessrios para uma plena participao
em sociedade. Por exemplo, o ndice Local Deprivation escocs baseia-se dominantemente

97
Por questes de segredo estatstico, a falta deste tipo de informao desagregada ao nvel de pequenas unidades territoriais
tem vindo a coagir a utilizao destes indicadores que traduzem os grupos de risco, utilizando-se, em alternativa, indicadores
que medem muitas das vezes as prprias causas da desvantagem: desemprego, fraco acesso a servios, abandono escolar,
problemas de sade, etc.

111
em indicadores que no tm origem nos censos98, sendo estes calibrados ao nvel do cdigo
postal (Kearns, 2000). O ndice constitudo a partir da definio de um conjunto de
domnios e indicadores de desvantagem, recorrendo-se depois sua standardizao,
transformao e combinao numa nica medida de desvantagem, sendo depois as reas
hierarquizadas relativamente aos seus nveis de desvantagem. Note-se ento que os ndices de
desvantagem que se baseiam numa coleco de indicadores agrupados em vrios domnios de
anlise no nos do indicaes dos valores absolutos da desvantagem, mas do valor da
desvantagem relativa de uma rea, comparando os resultados alcanados por todas as reas
num determinado momento.

Deve ainda sublinhar-se o modo como a prpria concepo existente dos problemas de
desvantagem, influencia a seleco dos critrios de seleco das reas de interveno
prioritria. Por exemplo, a literatura inglesa nota como a ponderao de algumas indicadores,
como o que reflecte a sobrelotao dos fogos tende a enfatizar os problemas de desvantagem
em Londres, enquanto que a seleco de outro tipo de indicadores tende a privilegiar as reas
suburbanas. Do mesmo modo, exerce tambm influncia a escala em que se processa a anlise
da informao na identificao dos padres espaciais de desvantagem (para um maior
aprofundamento ver Alves, 2008b), razo pela qual se tem vindo a optar pela combinao de
diversas escalas de anlise no ndice Local Deprivation no Reino Unido. A interpretao dos
resultados deste ndice99, que se faz complementando quatro diferentes escalas de anlise,
permite concluir que muitos dos municpios mais desfavorecidos, onde se incluem a maior
parte das cidades com maior dimenso, tm elevados valores nas quatro medidas, embora
existam excepes, como a de Leeds que evidencia menores problemas de intensidade do que
extenso, o que reala a importncia da considerao das vrias escalas na anlise dos
indicadores considerados100.

98
Note-se que a principal vantagem dos Recenseamentos Gerais Populao cobrir a totalidade da populao e produzir
informao estatstica confivel e representativa a escalas de grande detalhe. Os seus principais inconvenientes relacionam-se
com o facto de no ser a melhor fonte de recolha de informao em algumas temticas (por exemplo, rendimento e sade)
exigindo o uso de medidas de aproximao. O facto de se realizar de 10 em 10 anos constitui outro dos inconvenientes deste
tipo de informao, o que leva os investigadores a procurarem combinar diferentes fontes de informao.
99
Que inclui, entre outros, os seguintes indicadores: total de desemprego; proporo do desemprego masculino de longo
prazo; beneficirios de penses; no beneficirios de penses mas beneficirios de benefcios municipais; crianas
dependentes dos beneficirios de penses; taxas mortalidade; abandono escolar at aos 15 anos; habitaes com carncia de
amenidades bsicas; proporo de agregados que esto em habitao no permanente; habitao com sobre ocupao; etc.
100
As vrias problemticas e dimenses da pobreza e da excluso social (habitao, desemprego, servios, etc.) tendem a
distribuir-se de uma forma desigual no espao geogrfico, no se encontrando confinadas a permetros urbanos facilmente
identificveis, sendo por isso importante considerar a extenso, intensidade e sobreposio dessas problemticas.
Efectivamente a desvantagem pode estar dispersa por toda a rea de um municpio, consubstanciando situaes de uma fraca
intensidade dos problemas em reas especficas a par de uma elevada extenso territorial de algumas problemticas. por
isso importante pensar nas diferentes escalas de medio da vulnerabilidade pobreza e excluso social.

112
Por fim, e ainda ao nvel da seleco das reas de desvantagem que se tornam alvo de
medidas de discriminao positiva, importa referir que para alm do critrio de necessidade o
de competio tem vindo a ser introduzido como um critrio fundamental para a distribuio
de financiamentos pblicos no mbito de polticas de regenerao urbana. Geralmente, a
definio, por parte do Governo central ou regional, de um conjunto de regras para a
candidatura dos municpios a esses financiamentos, constitui a base de partida para estes se
organizarem e prepararem as suas propostas, constituindo, segundo Kearns e Turok (2000),
esta competio um estmulo melhoria da qualidade dos projectos que beneficiaro de
recursos colectivos. Alis, as crticas que tm vindo a ser dirigidas exigncia de competio
por financiamentos centram-se mais no modo como o processo de competio desenvolvido
e gerido, do que na competio propriamente dita. A este propsito tem vindo a ser criticada a
falta de transparncia das regras associadas ao processo de competio 101, denunciando-se a
existncia de agendas escondidas que no promovem um dilogo efectivo entre quem
promove o processo de competio e os municpios que concorrem por esses fundos (Smith,
1999). Uma maior clarificao das expectativas em relao aos projectos de candidatura, a
existncia de um calendrio suficientemente alargado para permitir a formao de
partenariados so algumas das recomendaes destes autores, que sublinham tambm a
importncia da existncia de feedbacks efectivos e construtivos sobre os defeitos das
candidatura perdedoras de modo a que se assista a um acrscimo de qualidade das propostas
em futuras candidaturas.

Por outro lado, estudos comparativos realizados necessidade das reas e qualidade das
candidaturas que tm vindo a ser usadas para a distribuio dos financiamentos pblicos de
regenerao urbana, tm vindo a suscitar diversas crticas sobre a justia relativa associada ao
processo de deciso das candidaturas vencedoras/derrotadas. Por exemplo Kearns e Turok
(2000), que avaliaram na Esccia a qualidade das candidaturas apresentadas a um programa
de financiamento de regenerao urbana, concluram que a alocao de financiamentos no
mbito deste programa foi mais policy-oriented do que process-related, o que, segundo estes

101
O processo de seleco das candidaturas tende a ser opaco, muitas vezes no tendo de ser justificadas as suas decises,
existindo um elevado nvel de discricionariedade na escolha das candidaturas vencedoras e perdedoras. O critrio de
concorrncia na alocao de recursos tem vindo ainda a ser criticado pelo facto do processo de candidatura aumentar a
disputa e o antagonismo entre os municpios, reduzindo o desejo de cooperao e de partilha de experincias, e de, nos casos
das candidaturas perdedoras, favorecer a perda de entusiasmo e de confiana associada ao partenariado constitudo para a
formulao do projecto concorrente, o que pode reforar o sentimento de desvantagem das prprias comunidades. Refira-se
que uma pesquisa desenvolvida por Kleinman (1999) sobre a regenerao urbana e a empregabilidade convencem-no que os
programas que funcionam melhor so os baseados em genunos partenariados, que envolvem diferentes actores que tm um
forte conhecimento local.

113
autores, responsvel pelo facto de no serem apoiadas as melhores propostas, perdendo-se
ideias e projectos de qualidade. Tambm em Portugal Cabral (2002), reflectindo sobre os
critrios de seleco dos projectos no mbito do programa Polis, critica o modo genrico
como so definidos os objectivos do programa; a discricionariedade evidenciada pelo governo
na escolha dos projectos exemplares, no recorrendo a equipas de avaliao independentes
nem a critrios, regras e princpios explicitados. A influncia de interesses e de preferncias
polticas na avaliao das candidaturas, associada j referida crtica pela falta de
transparncia nos processos de deciso, tem levado adopo em diversos pases de painis
de aconselhamento independentes para a avaliao das candidaturas.

Alguns autores notam que, em muitos casos, a introduo do critrio de concorrncia constitui
um mecanismo centralizador do Estado, uma vez que este retm em si o poder de moldar as
polticas e as prticas das instituies locais (Kearns e Turok, 2000). Por exemplo, no Reino
Unido o programa de regenerao urbana Single Regeneration Budget, cujos critrios de
alocao de recursos consistiam num primeiro momento em critrios exclusivamente de
competio, passou, como resposta s inmeras criticas de que foi alvo, a definir que 80% do
financiamento associado a este programa deveria ser dirigido para os municpios com um
maior nvel de necessidade e apenas o restante financiamento poderia estar disponvel
competio entre projectos que, independentemente dos seus nveis de desvantagem,
deveriam colocar a sua nfase na promoo da inovao ao nvel das estratgias de melhoria
de reas urbanas em risco (Tunstall e Lupton, 2003).

114
3.1.4 - A escala de interveno mais adequada para as polticas dirigidas s reas
urbanas em risco

H evidncias que mostram que o modo como o Estado estrutura e desenvolve os programas
de regenerao urbana acaba por condicionar as oportunidades de sucesso destes programas,
notando, por exemplo, que a estrutura vertical, hierarquizada e burocratizada dos servios do
Estado Providncia revela uma insuficiente capacidade de coordenao e de integrao de
iniciativas aos diversos nveis de deciso. Moulaert et al. (2005) e Guerra et al. (2006) tm
vindo, por exemplo, a sublinhar a importncia da experimentao e da procura de formas mais
inovadoras de coordenao de intervenes com tempos, tutelas e tambm dimenses
territoriais diferenciadas.

A respeito da escala de interveno tem vindo a debater-se qual a mais apropriada para a
formulao e o lanamento das iniciativas de regenerao urbana, questionando-se se estas
politicas devem ser organizadas escala do bairro, onde se manifestam os problemas do
declnio, ou a escalas mais vastas (como a do municpio ou da metrpole), onde podem estar
presentes outro tipo de oportunidades para auxiliar no combate pobreza e excluso social
localizada.

Se Avenel (2004) nota que as escalas de interveno no mbito destas iniciativas tm vindo a
mudar ao longo do tempo, observando que estas foram deixando progressivamente de focar
no bairro para se passar a focar na aglomerao urbana em que estes se enquadram, por sua
vez Rhodes et al. (2003) afirma que no possvel correlacionar de um modo sistemtico o
sucesso das iniciativas desenvolvidas no mbito de programas de regenerao urbana com o
tamanho das reas alvo, a durao da sua implementao, ou a abordagem temtica
predominante no mbito destas iniciativas, sublinhando estes autores sobretudo a importncia
das questes processuais para o sucesso destas iniciativas.

A anlise das escalas de interveno no mbito de iniciativas de regenerao urbana permite


observar a existncia de situaes muito diversificadas. Desde intervenes escala:
- de pequenos bairros (por exemplo no mbito da iniciativa comunitria Projecto Piloto
Urbano dirigida para o bairro da S);

115
- de reas que cobrem diversos bairros dentro de uma mesma cidade (por exemplo a iniciativa
Urban I, desenvolvida no Vale de Campanha - dentro dessa rea foram definidos alguns
bairros mais problemticos por exemplo do Lagarteiro ou do Cerco);
- ou de reas que envolvem duas ou mais autoridades municipais (por exemplo, a iniciativa
Urban II que inclui uma rea relativamente vasta dos municpios do Porto e Gondomar) ou
todo um municpio.

No mbito da anlise dos benefcios e inconvenientes associados seleco de reas de


diferentes dimenses, tem vindo a afirmar-se que a opo por reas mais alargadas facilita o
acesso a um leque mais diversificado e rico de informao estatstica relevante para a
definio das polticas pblicas, para alm de poder evitar processos de estigmatizao local,
podendo contudo existir o perigo da disperso dos investimentos na alocao dos recursos.
Para alm disso adequa-se o area targeting de pequenos bairros quando existem desvantagens
sociais especficas (proporo elevada de populao idosa, insucesso e abandono escolar,
desemprego de longa durao, toxicodependncia, ), considerando-se que em reas de
menor dimenso se consegue mais facilmente realinhar a resposta dos servios pblicos para
essas necessidades especficas. Por outro lado, alguns autores (Hull, 2001; Kearns e
Parkinson, 2001; Meegan e Mitchell, 2001) tm vindo ainda a referir como o bairro constitui
a rea mais apropriada para a promoo da identidade comunitria.

3.2 - As iniciativas de regenerao de reas urbanas em risco

A importncia do territrio do ponto da estruturao dos processos sociais j foi enfatizada ao


longo deste documento, agora interroga-se a sua relevncia para a formulao e
implementao de respostas na luta contra a pobreza e a excluso social, designadamente no
mbito de iniciativas polticas que procuram institucionalizar o princpio da discriminao
positiva das reas urbanas em crise.

No mbito desta reflexo discute-se a relativa ambiguidade conceptual associada designao


destas iniciativas, argumentando-se que a diversidade de conceitos espelha no s a
diversidade dos modelos de interveno que foram sendo experimentados ao longo do tempo
e entre diferentes pases, como a existncia de diferentes tradies na sua utilizao. No
mbito desta problemtica identificam-se ainda os principais elementos caracterizadores

116
destas iniciativas e as principais transformaes que elas vm exibindo ao longo do tempo
(em termos de objectivos e princpios de actuao preponderantes), bem como se procura
debater eventuais efeitos negativos associados sua implementao.

3.2.1 - A razo de ser e a evoluo conceptual das iniciativas pblicas dirigidas para as
reas urbanas em risco

Se considerarmos, como Herbert e Thomas (1990), que a definio do focus -do objecto de
interveno- uma das principais fases do processo de construo das polticas pblicas de
incluso social, uma vez que estas iniciativas so sempre dirigidas para 'algum' (indivduos,
agregados, ou grupos sociais, independentemente da sua localizao geogrfica) ou para
algum 'lugar', poderemos afirmar, na linha de Mc Gregor (2003), que as iniciativas
desenvolvidas para reas urbanas em risco so uma terceira abordagem no mbito das
polticas de incluso social, uma vez que se dirigem simultaneamente para grupos e para reas
alvo. So portanto iniciativas polticas que combinam duas abordagens essenciais na luta
contra a desvantagem: as actividades que visam a regenerao da rea e os programas
dirigidos para indivduos e grupos em risco.

Designadas por alguns autores como respostas indirectas para os problemas sociais (Spicker,
1995) estas iniciativas so por vezes consideradas como respostas governativas, pragmticas e
simblicas, que procuram responder a situaes de crise. A este propsito, Avenel (2004) e
Silver et al. (1995) defendem que foram os movimentos de violncia urbana suscitados pelas
situaes de crise de alguns bairros de habitao social que viriam a colocar na agenda
poltica a questo das reas urbanas em dificuldade102. Uma opinio partilhada por Silver e
Wilkinson (1995), que notam que embora j tivessem existido movimentos de contestao
social anteriores (por exemplo, contra as decises de deportao ou afastamento das classes
populares das reas urbanas centrais para reas suburbanas, nomeadamente no mbito de
politicas de slum clearence e de construo de habitao social), o casamento das polticas
urbanas com as polticas sociais viria a evidenciar um maior mpeto nos pases onde os
movimentos de violncia juvenil nos bairros de habitao social foram mais manifestos.

102
Nomeadamente os motins de Vaux-en-Velin que emergiram nos grandes conjuntos de habitao social na periferia de
Lyon, em 1981, e que viriam a suscitar, nesse mesmo ano a criao de uma Comisso Nacional (Interministerial) para o
Desenvolvimento Social dos Bairros em crise, a que esteve associado o lanamento de diversos programas de discriminao
positiva dessas reas, como o Programa Zonas de Educao Prioritria.

117
Nestes pases e no mbito destas iniciativas, viriam a ser lanados instrumentos que concedem
um "tratamento diferencial e preferencial" s reas urbanas em crise (CASE, 2001: p. 87),
procurando contrariar a alguns dos seus principais problemas, como os de um elevado
insucesso e abandono escolar, de uma elevada taxa de desemprego, de falta de segurana, de
ms condies habitacionais, de falta de equipamentos, etc. (Parkinson, 1998; Tunstall e
Lupton, 2003).

Com o objectivo de promover a qualidade de vida das reas urbanas em crise e a sua incluso
scio-espacial os poderes pblicos passaram a procurar combinar a universalidade de direitos
e deveres com a diferenciao positiva de grupos e territrios. Mesmo nas medidas de
aplicao universal (como as associadas ao direito educao) passam a ser introduzidos
mecanismos diferenciadores que procuram compensar as maiores necessidades dos grupos
que habitam as reas urbanas em crise, passando a ser disponibilizados um conjunto de meios
suplementares para estes territrios. Deste modo procura-se um ajustamento das condies
precrias das reas urbanas em crise aos padres correntes de qualidade de vida em sociedade
(Andersen, 2001), devendo estas iniciativas contribuir para a minimizao das desigualdades
intra-urbanas.

Entre os argumentos apresentados para apoiar e legitimar estas iniciativas de discriminao


positiva, e para alm dos relacionados com a necessidade, destacam-se tambm os de justia
social. A este respeito Kleinman (1999) defende que se os recursos pblicos so limitados e se
a equidade um objectivo poltico ento impe-se uma distribuio selectiva e solidria de
recursos, neste sentido que se defendem medidas de compensao para reas onde se
concentram e correlacionam problemticas complexas de desemprego, de ruptura familiar, de
consumo e trfico de droga, de criminalidade, etc. (Smith, 1999; Glennerster et al., 1999;
Kleinman, 1999). Uma opinio que partilhada por Fainstein (2001, 2005) que defende que
as iniciativas de discriminao positiva devem responder a razes de equidade e de coeso
social, constituindo por isso um instrumento essencial para uma redistribuio mais justa de
bens pblicos.

Para alm destes argumentos, que enfatizam a necessidade de fazer mais por reas com
maiores necessidades, importa considerar os argumentos que vm sublinhando a necessidade
de fazer 'melhor' no que respeita formulao e implementao de respostas de luta contra a
pobreza e a excluso social territorialmente concentrada. A este propsito tem vindo a

118
sublinhar-se a importncia da experimentao de novas abordagens, metodologias e modelos
de gesto e de financiamento, o que leva Stewart (2001) a referir que estas iniciativas so
encaradas como laboratrios de ensaio de poltica urbana que permitem um processo de
experimentao, de avaliao e de aperfeioamento em pequenas reas antes de uma
aplicao mais alargada ou da sua transferibilidade para outros contextos territoriais.

No mbito do debate sobre a designao deste tipo de iniciativas tem vindo a observar-se a
utilizao de um amplo espectro de conceitos. A proliferao deste tipo de conceitos expressa
no s a diversidade que tem existido na experimentao de mtodos de interveno (Guerra,
2006), como a prpria transformao nos modos de entender e de procurar solucionar os
problemas do declnio das reas urbanas em risco. A anlise comparativa destas
terminologias, atravs de uma reviso da literatura, permite observar a diversidade de sentidos
com que so utilizados os mesmos conceitos (o que dificulta a compreenso exacta dos
contedos de interveno a que se referem) bem como a sua evoluo especfica em
diferentes pases.

De um modo geral pode identificar-se um primeiro grupo de conceitos que agrupa aqueles
que designam, do ponto de vista substantivo, iniciativas com uma nfase mais sectorial em
domnios como o fsico ou o econmico. A saber:
- o de Renovao Urbana quando pretende enfatizar as aces de construo (de
habitao, de acessibilidades e de infra-estruturas) 103;
- o de Reabilitao Urbana quando expressa a ideia de readaptao do tecido urbano
a novas situaes de funcionalidade urbana, atravs de intervenes no edificado e na
paisagem urbana (habitao, equipamentos e infra-estruturas, etc.)104;
- o de Requalificao Urbana quando se refere "a construo e recuperao de
equipamentos e infra-estruturas e a valorizao do espao pblico com medidas de

103
O conceito da renovao urbana expressa geralmente a ideia de "demolio do edificado e consequente
substituio por construo nova, geralmente com caractersticas morfolgicas e tipolgicas diferentes, e/ou com
novas actividades econmicas adaptadas ao processo de mudana urbana. () A renovao faz um tratamento
hard do tecido edificado e, por consequncia, do tecido social e econmico (Guerra, 2006: 18).
104
Note-se que no mbito destas intervenes tem vindo ser dado uma especial ateno ao processo de
reabilitao (ao nvel de metodologias, equipas, parcerias e participao), com vista a facilitar algumas das
maiores dificuldades que se colocam reabilitao, como o realojamento provisrio das populaes residentes
ou os acordos com os proprietrios. (Guerra, 2006).

119
dinamizao social e econmica", procurando a (re)introduo de qualidades urbanas
(Guerra, 2006: 20) 105;
- ou o de 'Revitalizao econmica' que se pode referir s iniciativas de apoio
actividade econmica do sector privado, criao de emprego e integrao
socioeconmica106.

Pode assim observar-se uma proximidade e em alguns casos uma sobreposio de


significados associados a estes conceitos, nomeadamente aos de reabilitao e de
requalificao, enfatizando ambos invariavelmente os esforos de interveno fsica face s
problemticas do declnio e convico de que uma melhoria nas condies fsicas da rea
poder produzir efeitos nas outras dimenses da qualidade de vida dos seus habitantes. O
reconhecimento das relaes que se estabelecem entre os problemas fsicos, sociais e
econmicos nas reas urbanas em risco, viria, no entanto, a suscitar uma crtica ao excessivo
'determinismo fsico' de algumas intervenes, passando a questionar-se os reais impactos da
reestruturao fsica sobre as outras dimenses da desvantagem (Musterd e Ostendorf, 2005).

A falta de eficcia e de sustentabilidade demonstrada por estas iniciativas (eminentemente


fsicas), viria a enfatizar a importncia do desenvolvimento de instrumentos de interveno
mais holsticos, que viriam a ser nomeados por novos conceitos ou por conceitos preexistentes
reformulados de forma a expressar os sentidos mais englobantes e integrados da interveno.

"As experincias de interveno territorial realizadas ao longo de 5 dcadas, de responsabilidade


nacional ou comunitria, colocaram em cima da mesa, em todos os pases europeus, alguns dos
princpios chave a que devem obedecer os programas de revitalizao. As experincias realizadas
questionam o contedo (demasiado fsico) das operaes, mas tambm as formas de gesto:
processos burocratizados, sem participao pblica e frequentemente conflituais.
A palavra de ordem integrar: integrar dimenses de interveno; integrar funes urbanas;
integrar parceiros e recursos [] " (Guerra, 2006: 21)

105
Segundo Guerra et al. (2006:12) este tipo de interveno pode provocar a mudana do valor da rea, ao nvel
econmico (actividades econmicas com alto valor financeiro), cultural (localizao de usos econmicos
relacionados com a cultura), paisagstico e social (produo de espaos pblicos com valor de centralidade).
106
Note-se que este conceito tambm pode ser definido de uma forma mais abrangente. Guerra et al. (2005: 12)
definem-no como um conceito capaz de problematizar e articular nas intervenes urbanas as diferentes
dimenses do territrio urbano: ambiente e mobilidade, competitividade e conhecimento, assim como coeso
social e qualidade de vida ou constituio de redes de cooperao territoriais ou sectoriais. Melhorar a
competitividade econmica e reforar a dinmica de desenvolvimento e integrao social e cultural pressupe,
nesta perspectiva, estratgias diferenciadas, mas em articulao, sobretudo a partir de um factor fundamental, a
governncia pblica, capaz de estimular uma viso estratgica para um territrio, uma interveno no pontual,
mas contnua e articulada, e uma preocupao pela coeso territorial.

120
Em pases com maior tradio no desenvolvimento deste tipo de iniciativas observa-se a
adopo de diferentes conceitos que visam no entanto nomear o mesmo tipo de abordagens,
integradas e holsticas para contrariar os problemas do declnio urbano. A reviso da literatura
permite, por exemplo, observar como em Frana utilizado o conceito de renovao urbana
(renouvellement urbain) com o mesmo sentido com que aplicado no Reino Unido o conceito
de regenerao urbana (urban regeneration)107.

Em pases com uma menor experimentao neste campo de interveno, como o caso de
Portugal, observa-se a utilizao -em documentos polticos e acadmicos- de vrias
terminologias. Por exemplo, no relatrio Polticas Pblicas de Revitalizao (Guerra et al.,
2005, 2006 falta as pginas da citao), onde so lanadas propostas para a formulao de um
potencial programa de revitalizao urbana a ser desenvolvido em Portugal, opta-se pelo
conceito de revitalizao urbana, sendo este definido como um conceito englobante que
visa um processo integrado de reanimao de parte da cidade e onde se podem incluir
operaes de vria ordem", mediante uma estratgia que visa provocar iniciativas, projectos e
actuaes de carcter transversal e sectorial mas de forma integrada nas suas linhas de
actuao.

No mbito da reviso da literatura produzida sobre o tema em Portugal, verifica-se ainda a


utilizao do conceito de regenerao urbana, procurando este referir as "polticas urbanas
especificamente dirigidas para as problemticas decorrentes dos processos de excluso
espacial, social e econmica que atravessam as aglomeraes urbanas, e que contenham
elementos de inovao, face a procedimentos tradicionais de poltica urbana, capazes de
garantir a eficcia e a sustentabilidade futura das estratgias e das intervenes." (Breda-
Vzquez et al., 2000: p. 31).

No mbito desta dissertao opta-se pela utilizao do conceito de regenerao urbana,


devendo dizer-se que a opo por este conceito meramente terminolgica, uma vez que ele
partilha dos mesmos pressupostos essenciais referidos por Guerra et al. (2005, 2006) como
sejam os da implementao de um processo de planeamento estratgico, com vista obteno
de sinergias, valorizao do envolvimento ou da participao comunitria, ou nfase nas

107
Couch (2003) associam as primeiras referncias ao termo regenerao urbana ao lanamento em 1968 do Urban
Programme, desenvolvido pelo governo Trabalhista, para combater processos de severa carncia e declnio urbano dos
centros de cidade.

121
questes relacionais de forma a poder promover os vnculos entre territrios, actividades e
pessoas (Guerra, 2006)

no entanto importante notar que, no obstante este constitua o sentido essencial de


utilizao do conceito, em termos prticos as intervenes que idealmente se deveriam
caracterizar por uma abordagem multidimensional e integrada, muitas vezes se
consubstanciam em intervenes caracterizadas por uma natureza mais sectorial ou com uma
nfase especfica em poucos domnios, em funo por exemplo das necessidades do contexto
ou das oportunidades de financiamento.

O conceito de regenerao urbana ento utilizado no mbito desta dissertao numa linha
similar de Roberts (2000), quando afirma que as iniciativas de regenerao urbana procuram
trazer para reas que foram sendo sujeitas a processos de declnio -econmico, fsico, social e
ambiental-, melhorias sustentveis nas suas condies de vida, atravs de uma viso e aco
integrada para a resoluo dos seus principais problemas. Neste sentido entendem-se as
polticas de Regenerao Urbana como polticas integradas de gesto e de planeamento que
visam a reverso de situaes de declnio e degradao urbana, procurando [] the regrowth
of economic activity where it has been lost; the restoration of social function where there has
been dysfunction, or social inclusion where there has been exclusion; and the restoration of
environmental quality or ecological balance where it has been lost (Couch et al., 2003: 2).

Aps esta clarificao conceptual analisam-se de seguida os elementos essenciais que tm


vindo a caracterizar este tipo de iniciativas em vrios pases, destacando-se os que colocam a
nfase no processo; na necessidade de uma maior integrao sectorial; na participao; e na
promoo de estratgias de carcter relacional.

122
3.2.2 - Os domnios e os modos de actuao preponderantes no mbito das iniciativas de
regenerao de reas urbanas em risco

Nos pases onde foi mais prematuro o processo de declnio urbanstico, scio-econmico e
ambiental de antigas reas industrias108 (Parkinson, 1998), e onde maior a interveno do
Estado Providncia (nomeadamente nos pases do centro e norte da Europa), observa-se uma
maior tradio e experincia no desenvolvimento de iniciativas de regenerao urbana.
Distintas entre diferentes contextos territoriais109, estas iniciativas foram acompanhando a
prpria evoluo dos problemas sociais e urbansticos ou o entendimento que deles se foi
construindo ao longo do tempo. Procurando incorporar um leque diversificado de medidas em
diversos domnios (emprego, habitao, governncia, ), as iniciativas de regenerao
urbana assumem hoje o compromisso de procurar combater, de uma forma integrada,110 os
factores e os processos de vulnerabilidade dos territrios urbanos em crise.

No obstante as tentativas de desenvolvimento de abordagens de regenerao urbana mais


integradas ou holsticas, a reviso da literatura permite identificar diversos domnios de
actuao preponderantes no mbito de iniciativas de regenerao dirigidas para reas urbanas
em risco.

Um dos domnios mais tradicionais o que visa a qualificao funcional e o embelezamento


fsico do edificado, intervindo ao nvel da habitao, das infra-estruturas, e das
acessibilidades. No mbito deste domnio, desenvolvem-se diversas aces que procuram uma
melhoria das condies da habitao e do habitat das reas urbanas em crise, como as de
destruio de habitao clandestina e construo de nova habitao para realojamento, ou as
de construo de redes de servios pblicos bsicos -transporte, gua, saneamento,
equipamentos de apoio s famlias, etc.- (Stewart, 2001; Andersen, 2003). Nestes casos, as
decises de reestruturao urbana da rea podem envolver, como foi assinalado no captulo

108
"As necessidades de renovao e de revitalizao das cidades colocaram-se com mais insistncia no ltimo quartel do
sculo XX, com o envelhecimento de zonas de construo massiva no ps-guerra ou com o declnio das velhas zonas
industriais e porturias caractersticas das fases de industrializao pesada" (Guerra, 2006: 16).
109
Andersen (2001), sem excluir a importncia da aprendizagem no mbito da regenerao urbana, critica as prticas de
replicao de estratgias entre reas urbanas crticas, notando que as intervenes mais sensveis aos contextos locais podem
produzir melhores resultados (Andersen, 2001). A este propsito sublinha que as diferenas entre bairros e cidades so
demasiado grandes para se poder proceder a uma adopo das 'melhores prticas' de uma forma linear, notando que o que
pode ser descrito como uma soluo num determinado contexto local pode ser a causa de problemas noutro" (Andersen,
2001).
110
Procurando clarificar o significado de uma abordagem integrada ou holstica, Hull (2002) refere que corresponde s
abordagens de regenerao urbana que procuram estabelecer conexes entre diferentes agncias e actividades, procurando
estimular o trabalho intersectorial, inter departamentos e um uso mais efectivo de recursos.

123
anterior, a transformao da composio social e habitacional da rea, na sequncia de
estratgias de mix social (Andersen, 2003).

Outro domnio de aco preponderante no mbito destas iniciativas tem estado associado ao
desenvolvimento de aces de estmulo actividade do sector privado e criao de emprego,
particularmente nos contextos onde a reestruturao econmica levou destruio de
emprego tradicional e ao desajustamento entre as caractersticas da procura e da oferta de
emprego. Desenvolvem-se neste domnio medidas de apoio formao profissional,
atraco do investimento privado e criao de novos postos de trabalho, que visam estimular
a revitalizao econmica das reas urbanas em crise (Stewart, 2001).

O apoio social aos grupos com maior vulnerabilidade pobreza e excluso social constitui
outro dos domnios de interveno preponderantes no mbito destas iniciativas, podendo
envolver a entrega de prestaes pecunirias, mas tambm medidas de discriminao positiva
no mbito da proviso de servios, de educao ou de sade por exemplo. A par destas
medidas de apoio a grupos sociais com maiores necessidades, tm vindo ainda a ser
desenvolvidas aces que visam a melhoria das relaes sociais nestes bairros, procurando-se
promover a organizao e o desenvolvimento comunitrio atravs de medidas de apoio
recriao de hbitos de interaco, ou capacitao e envolvimento dos actores (Stewart,
2001). No mbito do desenvolvimento destas medidas tem vindo a procurar-se a mobilizao
e o empowerment dos residentes e comunidades, por exemplo atravs de um maior escrutnio
das decises pblicas e de estratgias de co-responsabilizao nos processos de deciso e de
implementao das iniciativas (Stewart, 2001; Borja, 1987, 2003).

Dois outros domnios de interveno que tm vindo a ser desenvolvidos no mbito destas
iniciativas so a promoo de um marketing activo para combater a m reputao destas reas
(Andersen, 2001; Guerra, 2006;) e o desenvolvimento de medidas especiais (nomeadamente
de policiamento) contra o crime, procurando aumentar a cooperao da polcia com as
instituies e com a populao da rea.

Nos pases com uma experimentao mais longa na formulao, implementao e avaliao
deste tipo de iniciativas, tem vindo no s a observar-se uma gradual transformao de
modelos de interveno mais sectoriais para modelos que procuram desenvolver uma
abordagem mais estratgica e integrada em diferentes domnios de interveno (sade,

124
educao, emprego, habitao, acessibilidades), mas tambm para intervenes que
procuram integrar um conjunto mais amplo de sectores do Estado e da sociedade. A evoluo
histrica do desenho e redesenho dos instrumentos de interveno no mbito da regenerao
urbana est, de resto, bem documentada na literatura, sendo deste ponto de vista o Reino
Unido um pas que se destaca por evidenciar mais experincia111 do ponto de vista dos
recursos explicitamente colocados e da sofisticao do trabalho desenvolvidos por
partenariados no mbito destas iniciativas (Stewart, 2001). Com o objectivo de considerar
algumas das principais tendncias de transformao que se tem vindo a observar no
desenvolvimento das iniciativas de regenerao urbana ao nvel internacional, considere-se,
ainda que de forma breve a experincia do Reino Unido neste campo de interveno (ver
Quadro 7).

Para tal, e de uma forma introdutria, comece-se por referir, com base em Rhodes et al.
(2003), que o lanamento das iniciativas de regenerao urbana no Reino Unido resultou do
reconhecimento poltico da forte disparidade na distribuio de rendimentos e no acesso
rede de servios e equipamentos pblicos existente nas cidades britnicas, no obstante o
contexto de crescimento econmico observado nos anos 60. Foi o reconhecimento das
desigualdades e das desvantagens scio-espaciais que levaria o governo britnico a lanar
diversos programas sectoriais em domnios como os da habitao, das infra-estruturas, ou da
proviso de equipamentos e de servios. O objectivo primordial destas primeiras polticas de
regenerao urbana era melhorar as condies de vida da populao pobre residente nas reas
urbanas em crise (Rhodes et al., 2003), diminuindo as discrepncias que a separavam em
termos de qualidade de vida face ao resto da sociedade britnica. Neste contexto, as primeiras
iniciativas de regenerao urbana focam predominantemente reas relativamente pequenas
(Smith, 1999) e so explicitamente desenhadas para combater os problemas fsicos, sociais e
econmicos que a se manifestam de uma forma severa e persistente (Stoker e Young, 1993).

111
O Reino Unido foi um dos pases onde se iniciou mais cedo a formulao e o lanamento deste tipo de iniciativas - area
based initiatives-, que esto de resto bem documentadas e debatidas na literatura, contando j com mais de quatro dcadas de
financiamento do governo local, regional e da Unio Europeia (Lupton, 2003b; Stewart, 2001).

125
Quadro 7. Principais programas de regenerao de reas urbanas em risco no Reino Unido

Os instrumentos Os objectivos Caractersticas Contexto geral


Melhorar a proviso e coordenao A seleco das reas e o Anos 60
Urban Programme de equipamentos, servios e clculo do financiamento
(1968) projectos sociais. baseia-se nos nveis de Investimentos
desvantagem (ou de sectoriais em
Educational necessidade) das reas. habitao, infra-
Priority reas estruturas;
(1969) educao;
desenvolvimento
comunitrio.
A atraco de empresas privadas Modelo de property-led Anos 70 e 80
para a promoo da vitalidade regeneration, ou seja uma
econmica dos territrios em crise regenerao econmica O Governo investe
Urban (centros de cidades, reas conduzida pelos interesses na reestruturao
Development industriais obsoletas, etc.) atravs do mercado e incentivada fsica e econmica
Corporations de medidas de renovao fsica do pelo sector pblico, atravs das reas,
(1981) stock habitacional; de reconverso de uma forte aposta na procurando apoiar
de solo poludo; de criao de requalificao fsica das a sua qualificao
Enterprise zones infra-estruturas; de introduo de reas e no lanamento de atravs, por
novos usos de solo. incentivos para a promoo exemplo, do apoio
do investimento do sector instalao de
So ainda criadas condies privado, com vista criao actividades de
favorveis para o investimento de emprego e promoo comrcio, ou da
privado: incentivos econmicos, imobiliria. funo residencial
reduo de taxas e de obstculos para segmentos
administrativos ou ao nvel do mdio alvo.
planeamento.

Estate action Proporcionar uma elevada A seleco de reas feita Anos 90


(1985-94) qualidade de vida para todos e no por processos de
s para alguns cidados. necessidade e competio. Cticas as teorias
City Challenge do determinismo
(1992) Melhorar a qualidade de vida Cerca de 80% do total do arquitectnico e
dentro das reas em risco, oramento Single fsico.
Single nomeadamente dos servios Regeneration Budget,
Regeneration pblicos e da habitao. associado ltima fase de
Budget (1994) candidaturas, dirige-se para
Promover o desenvolvimento de as 65 autoridades locais com
partenariados entre autoridades maiores ndices de
locais, grupos comunitrios e desvantagem.
voluntrios, empresas e outras
instituies.

NDCs Reverter o declnio das reas em A seleco das reas-alvo Anos 00


desvantagem e prevenir o seu feita com base no ndice
Neighbourhood ressurgimento noutras reas. Local Deprivation de 1998. Intervenes mais
management preocupadas com a
Evitar que algum possa estar em Procura-se regenerar as sustentabilidade e a
Local Strategic desvantagem pelo local onde mora, reas com maiores construo de
Partnerships por motivos relacionados com a problemas de desvantagem capacidades.
falha de servios, ms condies mltipla: emprego, nveis
Employment Zones habitacionais e urbansticas. educativos, sade, etc. As abordagens
procuram ser
Sure Start So iniciativas que de inclusivas, e
dirigem para reas de devolver o poder
pequena dimenso (1000 a ao nvel local.
4000 agregados).
Fonte: baseado em Roberts (2000) e Lupton (2003a, 2003b)

126
A partir dos anos 70, num contexto de uma recesso econmica internacional e do aumento da
concorrncia internacional e da modernizao tecnolgica (que evidenciam repercusses no
aumento do desemprego), os ideais no-liberais, defendidos pelo governo conservador que
postula os benefcios de uma sociedade com mais mercado e com menos governo, levam ao
lanamento de diversas iniciativas de renovao e de revitalizao econmica das reas
urbanas em crise. Iniciativas essas apoiadas na promoo de partenariados pblico-privado,
atravs dos quais se procura a atraco de investimentos privados mediante o lanamento de
diversas medidas como, por exemplo, a simplificao ou flexibilizao dos regulamentos
administrativos e dos instrumentos de planeamento, a construo de infra-estruturas
potenciadoras do investimento privado, ou os incentivos econmicos iniciativa
empresarial112 (Kantor, 2001). Com uma forte nfase fsica e econmica, estas iniciativas
exibem uma forte confiana no que se designa por trickle down effects, ou seja, nos efeitos
que os investimentos realizados nas estruturas fsicas podem produzir nos domnios
econmico e social.

Nos anos 80 e 90 observam-se diversos elementos de mudana no mbito das iniciativas


britnicas de regenerao urbana (Rhodes et al., 2003), devendo destacar-se:
- o alargamento e diversificao dos objectivos de actuao e dos actores envolvidos na
formulao e implementao deste tipo de iniciativas, procurando-se para isso melhorar o
trabalho de coordenao aos vrios nveis de governo (departamentos governamentais,
agncias do sector privado, voluntrio e comunitrio), bem como organizar e implementar
uma resposta mais holstica para a natureza multi-facetada dos problemas da desvantagem dos
bairros urbanos em crise;
- a reduo do nmero de instrumentos de financiamento, atravs da sua fuso e simplificao
em programas de interveno que procuram reduzir e simplificar a burocracia que anda
associada proliferao deste tipo de iniciativas. Desenvolvem-se assim instrumentos de
financiamento mais integrados (como por exemplo o Single Regeneration Budget que inclui
financiamentos de vrios ministrios, em diversos domnios de interveno);
- a competio por financiamentos pblicos, uma vez que a alocao dos financiamentos para
a regenerao urbana passa a ser feita no s com base em critrios de necessidade (atravs da

112
Com a combinao dos constrangimentos ao nvel do investimento pblico nos anos 80 e 90 e a crtica aos planos que
pareciam impraticveis, o mercado passou a ser visto como o melhor potenciador das qualidades de uma boa cidade. A
cidade passou a ser deixada imaginao de arquitectos e dos urbanistas envolvidos na produo dos grandes projectos de
regenerao urbana (Bianchini et al., 1992; Healey et al., 1992).

127
definio e desenvolvimento de ndices de desvantagem); mas tambm com base na avaliao
por parte do Estado Central da qualidade dos projectos formulados localmente;
- a descentralizao dos processos de deciso segundo o princpio da subsidariedade,
passando as prioridades e as estratgias de interveno a ser decididas por organizaes
localizadas na rea;
- o aumento da durao dos programas de regenerao urbana, reconhecendo-se que os
problemas das reas urbanas criticas no podem ser resolvidas em quatro ou cinco anos, uma
vez que os programas de curta durao no permitem um envolvimento adequado e o
desenvolvimento de relaes de confiana entre um vasto leque de grupos e agncias locais,
nem uma correcta definio das prioridades na alocao de recursos, nem to pouco a um
processo de implementao que promova o empowerment e uma maior sustentabilidade dos
resultados (Geddes, 2000).

O especial contributo britnico para a regenerao de reas urbanas em risco faz-se no


apenas do ponto de vista do focus e do contedo das intervenes, as quais passam a
evidenciar uma nfase mais integrada de forma a poder considerar-se mais correctamente as
ligaes complexas que se estabelecem entre as diferentes dimenses substantivas da
interveno (reestruturao fsica, social ou econmica da rea), mas sobretudo do ponto de
vista da valorizao de objectivos de mbito mais organizacional, processual e mesmo
simblico. Neste mbito passam-se a valorizar-se os processos atravs dos quais as estratgias
so produzidas, nomeadamente as relaes entre as equipes tcnicas, os rgos polticos e
tambm um vasto nmero de actores (interesses) que, atravs de processos colaborativos
procuram imaginar em conjunto, de uma forma interactiva, qual a melhor estratgia de aco
para a regenerao urbana que em cada caso se pretende (Alves, 2001, 2008a).

neste sentido que nos documentos de produo acadmica e poltica, passam a ser
enfatizados os benefcios da troca da informao, do dilogo e da confiana mtua no mbito
de redes de trabalho locais, bem como os benefcios da participao e do empowerment dos
cidados (Friedman, 1996; Atkinson, 1999; Lyons et al., 2001; Walters et al., 2001; Perrons e
Skyers, 2003). Deste modo, no jargo das polticas urbanas e em particular das de
regenerao urbana passam a ser introduzidos novos conceitos, como os da inovao
social113 (Moulaert et al., 2005), os da integrao estratgica (Healey, 1996), ou os da

113
No planeamento urbano it becomes an effort in the strategic shaping ('framing') the ongoing processes of invention and
innovation, rather than the production of investment blueprints for proposed urban forms (Vigar et al., 1999: 153). O

128
capacidade institucional dos territrios (Cars et al., 2002), com os quais se procura sublinhar
os benefcios que decorrem de uma melhor coordenao e integrao das aces promovidas
por diferentes actores, ambicionando uma maior sinergia no amplo campo de aco da
regenerao urbana.

No mbito destas iniciativas, tem-se vindo assim a procurar promover processos de


descentralizao da resposta estatal (Henriques, 2001), mediante o desenvolvimento de
partenariados estratgicos que procuram actuar em quadros de aco de proximidade (Clavel,
2004). A colaborao e a interaco de diferentes agentes na definio das polticas pblicas
visa assegurar respostas espacialmente diferenciadas e localmente especficas (Henriques,
2001; Nathan e Morgan, 1999), pelo que a melhoria da governncia urbana passa assim a ser
um dos principais objectivos destas iniciativas (Smith, 1999) como forma de: i) prevenir a
duplicao de iniciativas, assegurando a complementaridade entre programas e a sua melhor
eficcia; promover o trabalho de colaborao entre diferentes nveis e sectores de governo e
entre o governo e os diversos sectores da sociedade; formular e implementar respostas mais
adequadas natureza multidimensional e complexa dos problemas das reas em crise; e
proceder reformulao da natureza sectorial e hierrquica dos servios pblicos.

Do ponto de vista operacional, os governos de diferentes pases tm vindo a optar pela criao
de delegaes interministeriais e pelo desenvolvimento de partenariados que procuram uma
definio em comum de quadros de aco de estratgicos114. As novas formas de organizao
e de gesto destas iniciativas tm vindo ainda a assumir o compromisso de reforar os
elementos de proximidade e de uma participao plural nas polticas urbanas, particularmente
das comunidades em risco que vivem nessas reas (Alves, 2001, 2008a).

desenvolvimento da inovao em termos de prticas profissionais e do funcionamento das organizaes e das maneiras de
pensar tem vindo a ser sublinhado em diversos domnios de actuao. Freitas (2002) sublinha, por exemplo, a sua
importncia em operaes de realojamento, destacando em particular a importncia das aprendizagens na construo de
diagnsticos e na compreenso de culturas de trabalho; no papel de activao de dinmicas processuais e relacionais; e na
promoo de uma reflexividade permanente sobre o trabalho cientifico e tcnico. A autora destaca ainda a dimenso
cognitiva e pedaggica destes processos: abrir a porta compreenso de muitas dimenses escondidas relacionais, tcnicas,
organizativas- e facilitar os processos de aprendizagem -do fazer e saber fazer- em novos contextos de relao.
114
O reconhecimento do carcter multidimensional, complexo e dinmico das reas urbanas em risco, passa a requerer a
formulao de iniciativas de regenerao que se deixam de organizar em redor de temas para passarem a organizar-se em
redor de problemas territoriais (Tosics et al., 2005). No mbito destas iniciativas as abordagens estratgicas procuram ser
mais compreensivas do ponto de vista do nmero e do tipo de medidas de aco propostas, passando a sublinhar-se a
importncia do trabalho em rede desenvolvido pelas vrias agncias durante os processos de deciso e de implementao das
intervenes (procurando-se deste modo ultrapassar a recluso da aco publica em departamentos estanques e segundo uma
estrutura piramidal). Desta forma, localmente passa-se a conceder uma maior ateno ao modo como as polticas se
interligam nos espaos, sendo que ao invs da sectorizao tradicional dos domnios essenciais das necessidades materiais
das pessoas (habitao, educao, sade, habitao, transportes, ...) passa-se a valorizar objectivos estratgicos, em redor dos
quais se procura a criao de sinergias (isto que os resultados finais sejam superiores ao somatrio individual de cada uma
das intervenes, separadamente).

129
Por fim e antes de avaliar eventuais efeitos negativos destas iniciativas de regenerao de
reas urbanas em risco, importa ainda sublinhar a influncia exercida pela descentralizao
administrativa e pelo tipo de estrutura governativa das cidades 115 sobre as possibilidades de
formulao, organizao e gesto destas iniciativas de regenerao urbana. A este propsito,
Tosics e Dukes (2005) notam como a extenso e a descentralizao de poderes entre os vrios
nveis de governo influenciam as condies para a formulao de programas de regenerao
urbana e o modo como estes so conduzidos. Notam nomeadamente como as margens de
flexibilidade no mbito destes programas podem ser limitadas a partir de cima -da
administrao central- atravs de disposies legais, recomendaes, decises financeiras, e
de outras formas de controlo poltico; ou a partir de baixo, atravs da recusa da transferncia e
partilha de poderes para nveis de governao inferiores. As investigaes destes autores
revelam assim que o modo como as redes se organizam ao longo de nveis de governo pode
influenciar de uma forma importante o sucesso destas iniciativas116.

3.2.3 - O debate em torno dos efeitos negativos das iniciativas de regenerao de reas
urbanas em risco

Embora as opinies se dividem sobre os efeitos destes programas, verifica-se que muitos dos
autores que estudaram estas iniciativas viriam a questionar, em diferentes graus, a sua
pertinncia e a sustentabilidade dos seus resultados ao longo do tempo.

Hall (1997) ao analisar as abordagens preponderantes no mbito das iniciativas de


regenerao urbana identifica dois tipos preponderantes de iniciativas, s quais se associam
diferentes tipos de inconvenientes. Por um lado as inward-looking ' que procuram combater
os principais problemas intrnsecos rea (a escala de interveno tende a ser coincidente
com a escala da manifestao dos problemas); por outro lado as outward-looking que

115
Tosics e Dukes (2005) identificam diferentes tipos de estruturas de governo local escala urbana. A da cidade
centralizada em que o poder se concentra ao nvel municipal sem praticamente unidades submunicipais (referindo como
exemplo a cidade de Copenhaga); a da cidade com dois nveis em que o poder se concentra ao nvel municipal,
correspondendo s unidades administrativas inferiores oramentos insignificantes (por exemplo Madrid); a da cidade com
dois nveis e desconcentrados, em que as unidades mais pequenas tm competncias e meios substantivos, mas no tm uma
liderana eleita (por exemplo Estocolmo); e o sistema real de dois nveis em que o nvel municipal e da freguesia so eleitos
e que partilham entre si tarefas e responsabilidades (por exemplo Amesterdo).
116
Por exemplo, o realinhamento na planificao e proviso de servios depende de uma melhor conexo entre os que
desenvolvem as vises estratgicas e identificam as prioridades da aco, e os que trabalham directamente na proviso de
servios [frontline staff] e detm por isso informao sobre o que preciso, e sobre os impactos da implementao das
decises.

130
consideram oportunidades de desenvolvimento mais vastas na medida em que procuram
combater problemas exteriores rea, mas que fazem sentir a alguns dos seus principais
efeitos (como os problemas de isolamento fsico, de estigmatizao, de falta de emprego,
etc.). Enquanto o primeiro conjunto de abordagens tem vindo a ser criticada por poder
promover o deslocamento dos problemas entre reas (nas decises de reestruturao urbana
que optam por estratgias de disperso da populao em risco) para alm poderem
fomentarem a subsdio-dependncia ou a reduo da auto-estima, j a abordagem outward
looking tem vindo a ser criticada por um enfoque insuficiente na resoluo dos problemas
essenciais do bairro (por exemplo de habitao ou de m proviso de servios), e por
evidenciarem ainda dificuldades no envolvimento comunitrio e institucional dos actores da
rea.

Por sua vez Andersen (2002a), que desenvolveu uma investigao sobre os efeitos de um
programa de regenerao urbana dinamarqus, aplicado entre 1995 e 1998 e dirigido para 500
bairros de habitao social em crise, concluiu que o programa conseguiu deter as tendncias
de declnio evidenciadas por esses bairros, mas no conseguiu criar dinmicas positivas de
mais longo prazo, as quais requereriam o desenvolvimento de esforos adicionais.

Alguns autores tm vindo ainda a questionar a eficcia e justia relativa destas iniciativas,
referindo que a maior parte da populao excluda no se concentra nas reas em crise,
afirmando que menos o que elas resolvem do que o que deixam por resolver. Reflectindo
sobre esta questo Glennerster et al. (1999) referem que um dos ataques mais poderosos
ideia da abordagem rea-alvo foi feito por Townsend (1979), num estudo sobre a pobreza no
Reino Unido, em que se afirma que no h problemas de rea, mas problemas estruturais e
nacionais que se manifestam localmente, sustentando que as estratgias dirigidas para reas
no devem ser o meio essencial para lidar com a pobreza ou a desvantagem, defendendo
alternativamente as polticas dirigidas para os grupos em desvantagem.

an area strategy cannot be the cardinal means of dealing with poverty or under privilege
however we care to define economically or socially deprived areas, unless we include over half the
areas in the country, there will be more poor persons or poor children living outside them than in
them p. 560 (Glennerster et al., 1999, citando Townsend, 1979).

Glennerster et al., (1999) advertem, no entanto, para o facto de Townsend (1979) utilizar a
palavra essencial, o que em sua opinio indica que embora estas polticas no possam ser

131
consideradas o nico meio para combater os problemas da pobreza e da excluso social
podem no entanto ser usadas de forma complementar a outro tipo de polticas. Esta posio
tambm defendida por Kleinman (1999), que considera as iniciativas reas-alvo uma m
soluo para auxiliar os agregados em desvantagem, contudo destaca o seu contributo para a
capacitao das comunidades e fortalecimento do seu potencial endgeno, de forma a apoiar
processos de ajustamento social e econmico117.

The problems of poverty are only in limited instances localised in character. They are for the most
part widely distributed, related to economic and social factors that operate nationwide and would
require more than local action for solution (Kleinman, 1999, p. 192).

Tambm Chatterton e Bradley (2000) defendem que no h problemas de rea mas apenas
problemas estruturais que se expressam localmente, pelo que os problemas da excluso social,
cujas causas so eminentemente estruturais, no devem ser combatidos nas reas onde se
manifestam de forma mais concentrada, defendendo antes polticas mais vastas de emprego,
de atraco de investimento exterior, ou de diminuio das desigualdades econmicas na
sociedade (Chatterton et al., 2000).

Desta perspectiva criticam-se estas iniciativas de regenerao de reas urbanas em risco por
no conseguirem actuar sobre as causas dos problemas (impulsionando muitas vezes o
reaparecimento dos mesmos problemas noutras reas, menos prsperas), reconhecendo que os
efeitos da deslocao de problemas entre reas ainda esto insuficientemente estudados, sendo
preciso fazer um balano entre os problemas resolvidos e os problemas criados por estas
iniciativas (Parkinson, 1998). Efectivamente uma das crticas mais frequentes a estas
iniciativas que elas no solucionam os problemas, mas limitam-se a desloc-los entre reas,
no adicionando bem-estar social e econmico cidade como um todo (Lloyd et al., 2001;
Parkinson, 1998; Vranken et al., 2002).

Tm vindo a ser desenvolvidas outras crticas durao destes programas que em poucos
anos procuram combater efeitos antigos da concentrao espacial de pobreza e excluso
social. A este propsito diversos autores tm vindo a argumentar que o tempo necessrio para
a alterao dos problemas fsicos de uma rea no coincidente com o tempo necessrio para

117
Kleinman (1999) defende que as causas da pobreza e da excluso social tm essencialmente uma origem no local pelo
que as principais respostas politicas para estes problemas devem ser supra locais. Admite no entanto que os programas reas-
alvo podem ter um papel complementar s politicas supra locais procurando, para alm de uma alocao adicional de
recursos para estas reas, o desenvolvimento de projectos experimentais ou de demonstrao que se apoiem na inovao e no
risco, promovendo a participao e envolvimento local.

132
a modificao das caractersticas sociais da populao residente ou do estigma associado ao
bairro, e que essa conformidade tanto mais reduzida quanto mais antigas forem as histrias
de estigmatizao e abandono dessas reas por parte do investimento pblico e privado
(Power e Mumford, 1999). A curta durao de muitas destas iniciativas a causa da falta de
sustentabilidade deste tipo de intervenes em muitos dos bairros onde so aplicadas118.

There is now an understanding that the regeneration of areas of multiple deprivation will require
substantial intervention over time if the neighbourhoods are to sustain the investment which has
been made. The scale of the problems faced on many disadvantaged estates may take up to 25-30
years to tackle. During this time period, the lifecycle of regeneration will go through several
government-funded initiatives (Hull, 2002, p.203).

Estas iniciativas tm tambm vindo a ser criticadas por, muitas vezes, no conseguirem
melhorar a organizao e coordenao da aco pblica dirigidas para as reas urbanas em
risco119. As dificuldades de organizao no mbito destas iniciativas tm sido criticadas a
diversos nveis, nomeadamente:
- por falhas na coordenao entre as estruturas de bairro e as estruturas de mbito municipal e
supra-local, que so responsveis por polticas mais vastas e com uma maior dotao
financeira e continuidade ao longo do tempo;
- por falhas na coordenao entre nveis e departamentos de governo, que demonstram pouca
habilidade para criarem sinergias no combate a problemas com uma natureza
multidimensional e que exigem uma articulao, integrao e coordenao institucional entre
vrios domnios da aco pblica (Musterd e Ostendorf, 1998);
- por dificuldades em motivar a participao dos destinatrios dos programas, sendo que neste
mbito, as criticas tm vindo a ser dirigidas para o momento tardio em que a participao
desenvolvida, as finalidades que lhe esto associadas, ou em relao falta de compreenso
das questes essenciais por parte dos diversos actores envolvidos120;
- pela falta de capacidade das iniciativas de regenerao urbana em se integrarem em
estratgias de desenvolvimento mais vastas, urbanas/metropolitanas/regionais (Mc Gregor,
2003).

118
A visibilidade destas iniciativas e os resultados mais imediatos que poderem criar permitem que com intervenes de curta
durao se consiga demonstrar sucesso governativo (Tunstall et al., 2003).
119
Uma falta de conexo que se relaciona com a falta de capacidade de articulao e coordenao de diferentes ministrios e
departamentos de Governo e das instituies criadas ao nvel local para o desenvolvimento destas iniciativas, no obstante os
mecanismos formais de governncia e de partenariados que tm vindo a ser desenvolvidos (Mc Gregor, 2003).
120
Os processos de building community capacity requerem longos perodos de tempo (10 a 15 anos) e recursos que nem
sempre esto disponveis neste tipo de iniciativas (Carley, 2000).

133
Embora se reconhea a inexistncia de uma avaliao sistemtica sobre as iniciativas de
regenerao de reas urbanas em risco, as crticas agora sistematizadas tm vindo a ser
identificadas como sendo as principais limitaes associadas a este tipo de iniciativas e que,
por sua vez, impem diversos desafios polticos e administrativos para que se possam garantir
resultados mais desejveis e sustentveis ao nvel da integrao destes territrios e
comunidades.

134
CAPTULO 4. A AVALIAO DE INICIATIVAS DE
REGENERAO DE REAS URBANAS EM RISCO

No primeiro captulo, no mbito do debate da dimenso espacial da desvantagem,


desenvolveram-se um conjunto de reflexes acerca da evoluo conceptual dos conceitos de
pobreza e de excluso social, bem como sobre a problemtica da segregao scio-espacial e
dos efeitos de rea. No captulo seguinte, acerca da dimenso poltica da pobreza e da
excluso social, argumentou-se que o modo como so compreendidas as causas e os processos
da desvantagem influencia a forma como so desenhadas e implementadas as solues para
esses problemas. No mbito deste tema reflectiu-se sobre a actuao do Estado na regulao
dos riscos sociais da pobreza e da excluso, analisando-se os diferentes regimes de Estado
Providncia e as diferentes qualidades das malhas da regulao social destas problemticas.
Para alm da identificao de algumas tipologias de aco governamental em matria de luta
contra a pobreza e excluso social, procedeu-se interpretao crtica dos principais
objectivos e resultados atingidos no mbito do combate segregao scio-espacial, bem
como ainda no mbito das estratgias de miscigenao social. No terceiro captulo, reflectiu-
se sobre as principais tipologias e padres scio-espaciais das reas urbanas 'em risco' e sobre
os principais factores do declnio destas reas. Entre outros aspectos, foi ainda abordada a
problemtica da identificao e seleco de reas urbanas 'em risco' no mbito de iniciativas
dirigidas para a sua regenerao.

A reflexo desenvolvida at aqui suscitou diversas questes e perplexidades que so


reconsiderados agora, durante este captulo, que visa a construo do modelo analtico e
metodolgico que balizar a investigao emprica desta dissertao, e que consistir numa
avaliao comparadas de duas iniciativas de regenerao de reas urbanas em risco na
cidade do Porto. Com o objectivo de construo desse modelo, o presente captulo estrutura-
se em dois momentos: no primeiro, e numa perspectiva de enquadramento do objecto
emprico desta dissertao, faz-se uma reviso da literatura sobre a avaliao de polticas, em
particular de regenerao urbana; no segundo descreve-se o modelo de avaliao que ir ser

135
utilizado para a anlise dos dois estudos-de-caso, referentes a iniciativas polticas de
regenerao de reas urbanas em risco121.

Diversos so os motivos que justificam, em nosso entender, a pertinncia da avaliao deste


tipo de iniciativas polticas, para alm de conhecer os resultados e os efeitos destas
intervenes e corrigir trajectrias caso estas sejam indesejveis (Guerra, 2002b). Por um
lado, a complexidade que anda associada regenerao urbana, quer do ponto de vista dos
prprios contextos para onde estas iniciativas so dirigidas e onde operam, quer do ponto de
vista dos elementos constitutivos destas iniciativas e das relaes que se estabelecem entre
eles ao longo do tempo (nomeadamente entre os seus mltiplos programas, instituies,
actores, ). Por outro lado, o reconhecimento de que mesmo nos pases com uma maior e
mais longa tradio no lanamento e avaliao deste tipo de iniciativas polticas, continua a
existir um conhecimento ainda insuficiente e pouco sistematizado sobre os resultados e as que
lhes esto associadas.

4.1. Os desafios associados avaliao das polticas pblicas em geral e das polticas de
regenerao urbana em particular

Esta seco estrutura-se em trs partes. Na primeira reflecte-se sobre as principais mudanas
que se tm vindo a registar na avaliao das polticas pblicas. Na segunda parte discutem-se
os principais desafios e tendncias que tm marcado os modelos de avaliao especificamente
dirigidos para polticas de regenerao urbana, para de seguida, numa terceira parte, abordar
quadros conceptuais e metodolgico que tm vindo a ser utilizado na avaliao de iniciativas
de regenerao de reas urbanas em risco.

4.1.1. A avaliao de polticas pblicas

Embora a evoluo da teoria e da pratica da avaliao, desde o inicio da sua


institucionalizao, nos EUA, no incio do sculo XX, at actualidade, se tenha vindo a

121
Note-se que estas iniciativas so as que operacionalizam as polticas e os programas dirigidos para a regenerao urbana
de reas em risco. Por 'polticas' entende-se o conjunto de programas ou medidas com um mesmo objectivo geral, em
termos temporais e modo de gesto; por sua vez os programas operacionalizam as polticas, integrando e coordenando
diferentes tipos de medidas ou aces com objectivos especficos (European Comission, 1999).

136
caracterizar por importantes modificaes de paradigmas no que respeita aos seus
pressupostos epistemolgicos e metodolgicos, esta continua a ser considerada uma
importante actividade de apoio tomada da deciso pblica (Weiss, 1999). Conhecer os
resultados das intervenes programadas e questionar e reexaminar os seus pressupostos,
produzindo-se novo conhecimento que confirma ou altera o pr-existente, so alguns dos
principais objectivos da avaliao de polticas pblicas que, como explica Weiss (1999: 471),
visa o "enlightenment" ou a "percolation of new information, ideas and perspectives into the
arenas in which decisions are made".

No campo da teoria e da prtica da avaliao de polticas, observaram-se, no entanto, diversas


mudanas epistemolgicas e metodolgicas ao longo do tempo. As primeiras geraes de
modelos avaliativos visavam dominantemente a melhoria da eficcia e da eficincia das
polticas pblicas com o objectivo de alcanar os "meios mais eficazes e mais econmicos
para a generalizao dos processos de interveno social" (Guerra, 2002b:177). No entanto, o
optimismo generalizado que existia, nas primeiras geraes de modelos de avaliao, em
relao capacidade de procedimentos cientificamente bem fundamentados poderem produzir
leis que se aplicavam generalidade do sistema social, foi sendo substitudo por um
reconhecimento crescente dos limites da previso e da medio dos fenmenos sociais, e pela
necessidade de um melhor conhecimento das dinmicas especficas dos contextos locais.

As abordagens hipottica dedutivos, que procuram encontrar leis generalizveis a vrios


contextos, mediante a recolha e o tratamento estatstico de largas amostragens de dados
(European Comission, 1999; Guerra, 2002b), passam progressivamente a ser substitudos por
modelos de avaliao com um enfoque mais qualitativo, que procura gerar nova informao
sobre o modo como os diferentes elementos dos contextos locais (sociais, institucionais,
culturais, polticos,...) afectam as capacidades de mobilizao dos actores e recursos, pblicos
e privados, interferindo deste modo no s no modo como as decises so tomadas como nos
seus prprios efeitos. Deste modo, os novos modelos avaliativos passam assim a sublinhar a
importncia de uma multiplicidade de formas de conhecer os impactos das aces polticas,
passando a incluir uma maior variedade de fontes e de formas de ajuizar os resultados dessas
mesmas polticas.

Ao mesmo tempo que se defende a importncia do conhecimento local, contextualizado,


operam-se rupturas epistemolgicas e metodolgicas na avaliao, associadas ao

137
questionamento do papel alegadamente independente do avaliador face realidade social,
notando-se como estes no esto isentos de ideologias, nem de presses dos poderes polticos,
econmicos e sociais. Deste modo a avaliao passa progressivamente a ser concebida como
parte de um problema colectivo, responsabilidade de um leque alargado de actores (e no
apenas de avaliadores cuja legitimidade advm apenas do seu conhecimento cientifico e
tcnico), passando-se a dar voz aos vrios representantes de interesses da sociedade.

Assim sendo, na teoria e prtica da avaliao de polticas pblicas observa-se uma gradual
transio de modelos de avaliao administrativos para modelos de avaliao democrticos e
plurais (Quadro 8), que procuram articular as preocupaes de eficincia e de eficcia, que
caracterizavam os modelos anteriores, com as preocupaes de uma maior colaborao e
dilogo entre os interesses, tantas vezes conflituosos122, da sociedade (Hambleton e Thomas,
1995; Healey, 2003; Julnes, 2002).

Quadro 8. Modelos avaliativos de polticas pblicas


Avaliao administrativa Avaliao Democrtica Avaliao Pluralista
Projecto Optimizao de recursos Envolvimento dos cidados Envolvimento de diversos
Global pblicos. e posterior comunicao dos actores sociais para uma
resultados. resoluo colectiva dos
problemas.
Responsveis Avaliadores Representantes eleitos Diversos actores sociais
pela avaliao independentes (peritos) envolvidos na aco

Norma Objectividade Publicitao Imparcialidade

Objectivos Eficincia na gesto de Reforo do processo Resoluo colectiva dos


recursos e optimizao de democrtico da tomada problemas.
oramentos existentes. deciso.

Visa melhorar a eficincia Visa aumentar a Visa a implementao de uma


da administrao pblica. responsabilidade dos avaliao mais consensual entre
decisores pblicos face aos as diferentes partes envolvidas
administrados. no projecto.

Fonte: adaptado de European Comission (1999)

Com a transio de modelos de avaliao positivistas para modelos de avaliao


construtivistas a avaliao passa a assumir um enfoque mais qualitativo e processual, e a ser

122
As relaes sociais passam a ser entendidas como relaes de poder que permitem incluir a anlise dos conflitos, evitando
as armadilhas da viso idealizada do predomnio dos consensos nas estruturas da aco colectiva.

138
participada por um mais vasto leque de grupos de interesses (Julnes, 2002). Assim , os novos
modelos passam a procurar garantir um maior equilbrio na representao dos diferentes
grupos sociais e a procurar valorizar as suas expectativas e vises diferenciadas. No final do
sculo XX "a avaliao torna-se mais integrada nas suas componentes operacionais e evoluiu
de uma dimenso monoltica para uma pluralista" (Guerra, 2002b: 181), passando a procurar
articular, de uma forma mais pragmtica e coerente, uma gama mais vasta de mtodos e de
critrios de avaliao (Julnes, 2002; Rydin, 2007).

A natureza normativa da avaliao expressa-se progressivamente no apenas na avaliao do


valor ou contributo das vrias opes ou formas de actuao, mas tambm na definio de
critrios sobre a identificao do que so 'boas prticas' ou 'projectos exemplares' de
interveno pblica, procurando deste modo, atravs da definio de normas, princpios ou
ideais de actuao, nortear prticas e rotinas de trabalho (European Comission, 1999).

A avaliao passa assim a integrar um leque mais vasto de funes, como por exemplo a
cognitiva, considerando-se a importncia da produo de conhecimentos ou aprendizagens
durante o processo avaliativo que depois podero ser capitalizados, pelas instituies e pelos
actores, ao nvel das suas praticas de actuao dirias. Deste modo, antecipar possveis
problemas associados ao desenho e implementao dos programas, permitindo o
questionamento da eficcia e relevncia dos projectos, com vista sua maior sustentabilidade
ao longo do tempo, passam a ser alguns dos seus objectivos.

Importa ainda referir que as diversas correntes que nas cincias sociais so influenciadas pela
tradio marxista, como as do advocacy planning (ver Alves, 2002) ou as desenvolvidas pelos
seguidores do filsofo francs Foucault (Stein e Harper, 2003), passam a contemplar e a
enfatizar o "dark side" da actuao pblica, comeando a questionar a neutralidade e os
objectivos das polticas pblicas. Deste modo, com o aumento das crticas da sociedade em
relao actuao pblica e com o aumento das suas exigncias em relao explicao dos
pressupostos, objectivos e resultados associados ao gasto pblico, a avaliao passa a integrar
um leque mais vasto ainda de funes, como as de garantia de transparncia, de
responsabilizao (accountability), passando a ser encarada como um novo instrumento de
legitimao da actuao pblica123 (European Comission, 1999).

123
O que, em alguns casos, tem promovido a existncia de grandes presses polticas sobre a avaliao e de tentativas de
apresentar iniciativas como exemplos de boas prticas ou de sucessos, sem que existam suficientes evidncias cientficas que

139
Reconhecendo a conflitualidade inerente ao funcionamento dos sistemas, comea-se assim a
sublinhar a importncia de uma maior reflexividade em torno dos processos de deciso e de
actuao pblica, para alm da importncia das intervenes passarem a integrar uma melhor
representao dos diversos interesses sociais presentes na sociedade, assim como procurarem
estabelecer novos equilbrios e no uma reproduo de poder nos diversos sistemas.

No momento actual em que a inovao na iniciativa poltica passa a ser "a interaco e a
cooperao programadas com vista a atingir objectivos concertados" (Guerra, 2005: 15), os
modelos de avaliao evoluem ainda no sentido de procurarem acompanhar essas capacidades
de promoo de consensos e de lgicas de cooperao entre diferentes grupos de necessidades
e de expectativas sociais, passando-se tambm a avaliar-se os modos de actuao no mbito
das novas formas de organizao social e institucional.

"A complexidade crescente das formas de organizao social, a pulverizao dos interesses e
corporaes, a multiculturalidade contraditria dos modos de vida aliada fragmentao e
diviso crescente dos poderes decisrios do Estado" (Guerra, 2005: 14) suscitam assim uma
maior sensibilidade para a importncia da dimenso social dos impactos das intervenes
polticas. A avaliao destas intervenes procura crescentemente medir no s os seus
resultados e impactos com vista a providenciar elementos que suportem futuras intervenes,
como avaliar o modo como os diferentes grupos de interesses foram considerados e geridos ao
longo do tempo, sublinhando-se ainda a importncia dos elementos processuais para os
resultados tangveis e intangveis alcanados pela actuao pblica.

A ttulo de exemplo de quadros metodolgicos concebidos para a avaliao de polticas


pblicas importa referir o guia MEANS (European Comission, 1999)124, que apresenta as
principais orientaes, normas e recomendaes definidas pela Comisso Europeia para a
avaliao de programas de desenvolvimento socioeconmico envolvendo financiamentos
comunitrios. Embora neste guia se reconhea a importncia do desenvolvimento de modelos
de avaliao alternativos, bem como a existncia de tradies e de prticas de avaliao muito
diferenciadas entre os pases em virtude de contextos institucionais e poltico-administrativos

suportem esses argumentos. "Public planning is supposed to be a positive exercise in liberal democratic societies. It is
intended to be a fair and legitimate process, aiming to produce environments that are better place for living decent and
healthy lives. However sometimes planning is not what it seems. " (Stein, 2003: 125)
124
MEANS "Means for Evaluating Actions of a Structural Nature" - esta publicao constituda por 6 volumes,
abordando diferentes mtodos e instrumentos de avaliao, que so ilustrados por estudos de caso concretos.

140
diversos (por exemplo, da avaliao britnica centrada no value for money por contraponto
Escandinava, centrada no desenvolvimento de modelos mais democrticos), o modelo de
avaliao proposto pela Comisso Europeia para a avaliao dos fundos estruturais
(nomeadamente para a avaliao do ltimo perodo de programao) desenha-se em torno de
cinco critrios chave:
- o de relevncia, que analisa a conformidade entre o que so as necessidades locais
(identificadas ao nvel dos diagnsticos) e os objectivos definidos para a interveno pblica;
- o de conformidade que compara o que foi planeado com o que se concretizou e quais foram
os efeitos alcanados pelas intervenes;
- o de eficincia que procura averiguar se os resultados foram obtidos a custos razoveis,
comparando os inputs (ou os meios financeiros, materiais, organizativos mobilizados para a
interveno) e os outputs, que podem ser medidos em unidades econmicas, fsicas ou
sociais;
- o da eficcia que relaciona os objectivos que foram traados para o programa e os resultados
(ou efeitos alcanados no imediato) e os impactos ocorridos passado um certo lapso de tempo;
- por fim, ainda o de sustentabilidade que procura averiguar se os resultados e impactos
alcanados perduraram ao longo do tempo.

Murtagh (2001) classifica o modelo de avaliao proposto pela Comisso europeia como
dominantemente instrumental ou tecnocrtico, propondo alternativamente um modelo de
avaliao com maiores capacidades interpretativas e dominantemente centrado em questes
mais processuais associadas a estas iniciativas. O modelo proposto por esta autora analisa
questes to diversas como (Guerra, 2006: 47):
- a identificao dos "actores que esto e no esto representados";
- a "democraticidade interna e o acesso ao sistema decisional";
- a "justia social e a equidade contida nas decises e aces";
- a "existncia de contradies e conflituosidade entre os actores";
- ou o modo "como se processam as formas de negociao e de construo de consensos".

Influenciada pelas teorias do planeamento colaborativo e da avaliao institucional125 que,


segundo Murtagh (2001), providenciam um quadro metodolgico com capacidades operativas
para a anlise dos processos que envolvem mltiplas instituies e interesses, o modelo de

125
Para consultar os seus argumentos ver: Healey, 1998; Murtagh, 2001; Magalhes et al., 2002; ou Alves, 2008.

141
avaliao desenvolvido por esta autora no ignora a importncia da avaliao das relaes de
poder que se estruturam no mbito destas iniciativas, procurando avaliar quem beneficia o qu
e porqu no mbito dos processos de debate e negociao.

4.1.2. A avaliao de polticas de regenerao urbana

Comparando a evoluo verificada no campo especfico da avaliao das polticas de


regenerao urbana, com a que foi referida no ponto anterior no campo geral da avaliao das
polticas pblicas, importa sublinhar a influncia recproca observada entre estes dois campos
de avaliao. Por um lado, os prprios resultados alcanados pela avaliao das polticas de
regenerao urbana (como os associados aos modelos de interveno predominantemente
fsicos e econmicos, que marginalizam os problemas e as necessidades dos grupos e das
comunidades em dificuldade126) viriam a suscitar novos movimentos (como os do advocacy
planning ou os do radical planning) que vieram a colocar novas questes na agenda da
interveno poltica. Por outro lado, o confronto histrico entre diferentes paradigmas ou
modelos de avaliao de polticas pblicas, suscitaram o repensar dos modelos de avaliao
no campo especfico das polticas de regenerao urbana (Khakee et al., 1999; Hambleton e
Thomas, 1995). Refira-se por exemplo que medida que, no campo da teoria e da prtica das
polticas pblicas, se sublinha a necessidade de garantir processos de deciso e de
implementao mais democrticos, e com um maior nvel de oportunidade e de distribuio
de poder para todos, introduzem-se, no mbito da avaliao das iniciativas de regenerao
urbana, novos conceitos, mtodos e instrumentos de avaliao, que acompanham a prpria
tendncia de abrangncia ou ecletismo que observada na avaliao das polticas pblicas em
geral (Guerra, 2006).

A evoluo registada na avaliao das polticas pblicas faz com que surjam novas questes a
serem avaliadas no mbito das iniciativas de regenerao urbana, como, por exemplo, a
composio e estrutura dos partenariados, e a da distribuio de poder no mbito destas novas

126
Por exemplo os Grandes Projectos Urbanos em antigas reas industriais degradadas ou frentes martimas e fluviais viriam
a ser criticados por terem sido conduzidos dominantemente por objectivos de requalificao fsica e de revitalizao
econmica (para a atraco do investimento privado, criao de emprego e de prosperidade econmica), sem consideraram
suficientemente as necessidades e as respostas aos problemas especficos das comunidades e das empresas da rea (Bronwill,
1998). A avaliao desenvolvida a estes projectos viria a questionar a eficincia destas intervenes (nomeadamente a dos
efeitos multiplicadores esperados), e viria a sublinhar a existncia de diversos impactos negativos para as comunidades
locais, como os de displacement (deslocao ou afastamento dos grupos carenciados para outras reas) e de um aumento de
concorrncia sobre as empresas preexistentes.

142
instituies de governncia urbana. A arenas, as rotinas, os temas de debate, as posies de
cooperao ou de resistncia dos vrios actores durante os processos de negociao e de
deciso, e o empowerment das comunidades com maiores nveis de desvantagem so alguns
dos temas que esto relacionados com o sucesso da governncia local, e que passam a ser
objecto de reflexo no mbito dos novos modelos que so desenhados para a avaliao das
iniciativas de regenerao urbana (Healey, 1997, 1998b; Murtagh, 1998, 2001; Wood, 2000;
Diez, 2001; Madanipour et al., 2001; Dijst e Schenkel, 2002; Mennola, 2002).

medida que na teoria e na prtica da regenerao urbana se sublinha a necessidade de uma


melhor integrao de diversos domnios de interveno (fsica, social, econmica,...),
mediante o desenho de estratgias mais integradas e ajustadas aos problemas
multidimensionais e cumulativos das reas urbanas em risco127, desenvolvem-se modelos
avaliativos que procuram no s a medio da sua performance quantitativa (por exemplo do
ponto de vista da eficincia da despesa pblica, atravs de uma anlise de custos e benefcios),
mas tambm, de um ponto de vista qualitativo, ao nvel das capacidades de desenvolvimento
de um trabalho colaborativo, em rede, capaz de criar sinergias e o empowerment das
comunidades em desvantagem.

Os novos desafios epistemolgicos e metodolgicos que se colocam no campo de interveno


da regenerao urbana128, passam a colocar-se tambm no campo da avaliao deste tipo de
polticas, onde se observa uma tentativa de construo de modelos de avaliao mais
holsticos. Estes modelos procuram conciliar os benefcios das abordagens instrumentais (ou
quantitativas) com abordagens mais integradas e participadas, que procuram uma mais
correcta interpretao dos factores crticos de sucesso e de insucesso das iniciativas de
regenerao urbana, em particular na perspectiva dos vrios grupos de actores, como seja o

127
Atravs da formao de partenariados multi-sectoriais e de agncias que procuram desenvolver modelos de gesto e de
interveno estratgica atravs da coordenao e da integrao das aces de mltiplos departamentos e actores.
128
O reconhecimento das limitaes de intervenes dominantemente fsicas, para a criao de efeitos transformadores ao
nvel das dimenses scio-econmicas, tem feito com que as preocupaes com a integrao de domnios de interveno
variados se tornem centrais aos discursos, polticos e acadmicos. Reconhece-se que embora as transformaes fsicas
possam exercer um efeito psicolgico positivo de encorajamento e de melhoria da qualidade de vida dessas comunidades
urbanas em risco, estas so quase sempre insuficientes para assegurar a sua integrao scio-econmica ou mesmo a
sustentabilidade ou manuteno dessas melhorias fsicas ao longo do tempo. Deste modo, o alargado consenso existente na
literatura sobre a ineficcia global de intervenes desarticuladas e casusticas e sobre a importncia do trabalho em rede,
com um maior envolvimento e controlo das comunidades sobre o seu futuro, tem vindo a justificar o desenvolvimento de
iniciativas de regenerao urbana que procuram promover as capacidades de integrao das polticas e a participao
comunitria no mbito da sua definio (Wood, 2000). Assim sendo, a importncia da formulao de respostas holsticas e
participadas, que se adeqem eficazmente natureza complexa e multidimensional destas reas, passa a ser sublinhada ao
nvel poltico e tcnico, enfatizando-se a importncia da criao de processos de troca de informao e de dilogo que visem
a colaborao e que permitam a criao dos benefcios da aprendizagem; assim como processos que visem a criao de
confiana mtua e de sinergias entre diferentes agncias 128 (Diez, 2001; Ward, 2002).

143
dos residentes que sentem de uma forma mais directa os seus efeitos positivos e negativos
(Healey, 1997, 1998b; Murtagh, 1998; Diez, 2001; Madanipour et al., 2001; Murtagh, 2001;
Murtagh e Mckay, 2003).

4.1.3. A avaliao de iniciativas de regenerao de reas urbanas em risco

Procura-se agora, a partir da anlise de exemplos concretos, identificar as principais questes


e dimenses analticas que so comuns avaliao de iniciativas de regenerao de reas
urbanas em risco. Refira-se, desde j, que a reflexo em torno desta bibliografia permite
destacar a importncia que tem vindo a ser outorgada avaliao das capacidades de
integrao de diferentes contedos de interveno (sociais, fsicos, econmicos, de
segurana,...); bem como das capacidades de articulao de necessidades e expectativas
diversas no mbito das estratgias que procuram responder s problemticas das reas urbanas
em risco (uma questo que indissocivel do desenvolvimento de uma boa governncia
urbana).

Para a avaliao dos programas da Iniciativa Comunitria Urban (nomeadamente o "Peace


and Reconciliation" 1994-1999; e o "PEACE II" 2000-2006), na cidade de
Derry/Londonderry da Irlanda do Norte129, Murtagh e Sterrett (2006) desenvolveram um
modelo de avaliao que procurou conciliar metodologias mais objectivistas/instrumentalistas
(nomeadamente as propostas pelo modelo de avaliao sugerido pela Comisso Europeia no
guia MEANS) com outras de pendor mais construtivista/interpretativista.

O modelo analtico e metodolgico construdo por estes autores foca-se tambm na avaliao
do funcionamento dos partenariados para a qualidade da governncia local e, a jusante, e para
a concretizao dos objectivos de regenerao e de pacificao da rea. De entre as
concluses por eles alcanadas, salientam-se as que se relacionam com os efeitos positivos
dos micro-processos de deciso para uma melhor reinterpretao colectiva da informao
associada rea, e para um melhor relacionamento entre os vrios grupos de interesses

129
Note-se que esta cidade, designada por Derry pelos catlicos e por Londonderry pelos protestantes, tem associada uma
herana longa (que se inicia no sculo XVII) de conflitos polticos e religiosos entre uma populao protestante britnica e os
nativos catlicos irlandeses, que se expressa em termos urbanos numa elevada segregao scio-espacial entre as duas
comunidades. Nas ltimas dcadas a cidade tem-se vindo ainda a confrontar com um aumento dos valores de desemprego
devido crise da estrutura econmica local de base industrial.

144
envolvidos no mbito dos processos de deciso e de implementao dos projectos. Os autores
sublinharam ainda o contributo destas estruturas colaborativas para diminuir o isolamento dos
grupos minoritrios e as disputas em torno da distribuio de recursos pblicos
(nomeadamente da populao protestante, minoritria, que tem vindo a diminuir na cidade).
Embora os autores tenham identificado tenses entre as formas da democracia representativa
e as de democracia participativa, sublinharam principalmente os benefcios destas
metodologias de trabalho para a melhoria da governncia urbana local, notando que elas
contriburam para uma melhor compreenso dos interesses contraditrios associados
iniciativa e para uma melhor definio de prioridades na alocao de recursos (Murtagh,
2006).

Tambm no mbito da avaliao do programa New Deal for Communities, que considerada
uma das mais ambiciosas iniciativas de regenerao urbana do Reino Unido130, Lawless
(2004) considerou como dimenses analticas para a sua avaliao: o envolvimento
comunitrio, o funcionamento dos partenariados e o grau de complexidade e integrao das
iniciativas de regenerao. A definio destas dimenses de avaliao est relacionada com o
facto deste programa ter requerido o estabelecimento de partenariados em cada uma das
localizaes da interveno (de restrita dimenso territorial); bem como ter promovido
iniciativas de regenerao em cinco domnios de interveno chave: sade, educao, crime,
desemprego, ambiente fsico e habitao, em relao as quais os partenariados tinham de
definir explicitamente as metas e os resultados esperados.

O sucesso das iniciativas de regenerao urbana deixa assim de se exclusivamente avaliado


em termos quantitativos, com um enfoque na estatstica e na mudana fsica da rea, para
passar a incluir tambm a avaliao das mudanas sociais ou humanas, por exemplo da
participao cidad, das relaes de maior ou menor coeso social, ou da integrao scio-
econmica dos grupos em desvantagem. Pode dizer-se que medida que no campo da teoria e
da prtica da regenerao urbana se sublinha a importncia do reforo dos elementos do
trabalho em rede e da participao cidad no mbito do desenho e implementao destas
iniciativas (ver Hamzaoui, 2005), tambm no campo da avaliao dessas iniciativas se

130
Lanado para reduzir as desigualdades em termos de qualidade de vida (nomeadamente das 39 reas com maiores nvel de
desvantagem relativamente s restantes reas do pas). De uma forma sumria refira-se que as principais caractersticas
distintivas deste programa relativamente a programas de regenerao urbana anteriormente desenvolvidos no Reino Unido,
como o City Challenge ou o Single Regeneration Budget, prende-se com o facto de procurar combater o problema do declnio
urbano com estratgias focadas em reas de interveno relativamente pequenas e ao longo de perodos mais longos de
tempo, o que nem sempre tinha acontecido anteriormente.

145
reconhece a importncia da avaliao do funcionamento dos partenariados e da participao
comunitria para uma melhor entendimento do que funcionou melhor e pior no mbito destas
iniciativas131 (Atkinson, 2000; Alves, 2008a). Idealmente reconhece-se que os programas que
incluem a participao comunitria durante os processos de deciso e de implementao
destas iniciativas devem tambm incluir processos de avaliao participados, de forma s
comunidades poderem continuar a estar envolvidas na avaliao das iniciativas que afectam
as suas vidas132.

Considerando que qualquer sistema democrtico deve ser julgado em funo da transparncia
das suas instituies e do modo como so tomadas as decises, tem vindo a ser sublinhada a
importncia da boa governncia urbana, que se expressa, segundo Haus et al. (2005), na
capacidade de envolvimento e interaco dinmica dos representantes dos diferentes grupos
de interesses, com vista criao de consensos e de uma aprendizagem reflexiva que leve ao
estabelecimento de uma viso comum capaz de estabilizar orientaes, expectativas e regras
de conduta entre os actores. No mbito destes modelos de deciso procura-se o
desenvolvimento de processos de deliberao colaborativos que procuram envolver diversos
actores e sectores da sociedade (e que por norma so depois ratificadas pelos rgos
representativos). De acordo com esta matriz e no mbito de um projecto que envolveu uma
equipa internacional para a avaliao de diversos estudos-de-caso, procedeu-se analise-se da
relao existente entre dois elementos da boa governncia urbana: a 'liderana urbana e o
'envolvimento comunitrio' (Haus et al., 2005), argumentando-se que a boa interaco entre
ambos pode evitar os inconvenientes e os riscos de lideranas descontroladas devido a um
envolvimento comunitrio ausente, ou os inconvenientes de uma participao eufrica
desprovida de capacidades de liderana133. A avaliao que estes autores desenvolvem a estes

131
De entre os benefcios da participao comunitria destaquem-se: a definio de solues mais apropriadas; a reduo de
conflitos e melhoria de relacionamento entre representantes de interesses desde estdios iniciais da interveno; ou a
melhoria da imagem da administrao pblica e do seu nvel de aceitao e de satisfao face aos projectos e programas,
podendo este traduzir-se numa reduo de ocorrncias negativas, por exemplo ao nvel de vandalismo e criminalidade, que
podem repercutir-se em menores exigncias ao nvel de servios de controlo (policiamento) e em menores custos de
manuteno e reparao da rea.
132
Note-se que esta participao pode traduzir-se em nveis de envolvimento muito diferenciados (podendo abranger um
envolvimento total, que inclua inclusivamente a definio dos critrios de avaliao, as vises sobre os resultados alcanados
e a prpria enunciao de recomendaes para o futuro) ou nveis de menor 'poder' para os cidados (Alves, 2002), como os
da consulta populao (por exemplo por questionrio).
133
Note-se que no mbito deste projecto so considerados diversos tipos de lderes urbanos: da administrao pblica (que
desempenham funes administrativas com responsabilidades politicas, ou de execuo), representantes da comunidade local
e de grupos ou associaes da comunidade empresarial; e a prpria liderana urbana considerada sob diversas perspectivas:
do ponto de vista administrativo e organizacional (ao nvel do controlo do trabalho de agencias e procedimentos
administrativos), politico / executivo (ao nvel da definio de objectivos polticos ou vises da comunidade local) e do
carisma que lhe est associado (no que respeita relao pessoal entre lderes e seguidores, em relao a determinados
projectos para as cidades, analisando-se por exemplo se existem acordos ou conflitos de interesses entre os lideres urbanos
eleitos nas eleies e os que tm legitimidade de outro tipo de eleies).

146
elementos no mbito de iniciativas concretas de interveno urbana, estrutura-se em torno de
trs critrios chave:
- o da eficincia (se existiu o melhor uso e mobilizao dos recursos para a obteno dos
objectivos desejados);
- o da eficcia (se as decises tomadas alcanaram os resultados esperados);
- e o da legitimidade (se as aces foram aceites e apoiadas, questionando-se se existiu o
consentimento, concordncia ou apoio ou, inversamente, repudio e recusa).

Importa referir que a capacidade das instituies de actuarem em matria de regenerao


urbana tem vindo ainda a ser analisada sob outras perspectivas como, por exemplo, a da
adequao das estratgias para combater o contexto especfico dos problemas locais, ou a da
pertinncia dos objectivos que estas estratgias de regenerao se propem alcanar (o que se
relaciona com a capacidade do desenvolvimento de diagnsticos correctos). A este respeito
Barbanente e Tedesco (2002), considerando a inteno da iniciativa comunitria Urban de
promover a inovao e a disseminao de boas praticas, coloca, a propsito da avaliao da
implementao do programa Urban em Bari, no sul da Itlia, diversas questes pertinentes
para a reflexo. Por exemplo, at que ponto a inovao introduzida pelo programa Urban se
repercutiu em novos processos de aprendizagem com mudanas nas prticas de reabilitao
urbana em Itlia. Estes autores procuraram avaliar se a iniciativa ajudou a reestruturar rotinas,
procedimentos, e abordagens na implementao do programa, procurando aferir se a
aprendizagem de novas abordagens se repercutiu numa maior eficcia da aco local no
combate aos problemas destas reas.

No mbito desta reflexo, alguns paradoxos so considerados de forma critica pelos autores.
Assim, por um lado, se a ideia de inovao central ao programa, este por sua vez
pressupe mtodos bem experimentados e testados, e apenas a explorao de novas solues
para situaes problemticas especficas, que podem ser, por conseguinte, incertas e
indiferenciadas. Estes autores questionam tambm a coerncia deste objectivo 'de inovao'

A liderana urbana que definida como a capacidade de atingir e definir um propsito geral que integra e mobiliza os
diferentes actores para a aco, e como um elemento fundamental para outorgar uma maior coerncia e sustentabilidade s
polticas, condicionada por diversas variveis: pelos recursos institucionais e organizacionais do lder urbano dentro do
sistema de governo local; pelas propriedades do ambiente social em relao (as suas condies especificas ao nvel da
situao financeira, a capacidade administrativa, etc.) e pelas prprias atitudes e capacidades pessoais do lder (ao nvel da
capacidade de definir objectivos, de mobilizar recursos para os atingir, e da existncia de virtudes politicas, como o carisma,
de persuaso, de pensamento estratgico, etc.).

147
com o da transferibilidade de boas prticas134 entre contextos que so muitas vezes eles
prprios diferenciados (do ponto de vista das dimenses chave ou dos factores explicativos da
crise urbana; dos sistemas administrativos do Estado; ou das prprias culturas de governncia
urbana).

A 'vocao inovadora da iniciativa comunitria Urban foi ainda avaliada por outros autores.
Em Barcelona, no mbito da interveno dos bairros crticos de Raval e de Tinitat Nova,
Blanco (2005) avaliou concretamente a concretizao dos princpios de:
- 'focalizao territorial' (de concentrao de recursos em reas em crise que requerem
respostas especificas);
- 'multi-dimensionalidade' (em que atravs da promoo de mecanismos de coordenao
intersectorial se procuram promover respostas ajustadas natureza multidimensional dos
problemas da rea);
- 'enfoque estratgico' (relacionado com o abandono de respostas reactivas e assistencialistas,
e a promoo de uma antecipao dos problemas numa perspectiva de transformao de longo
prazo);
- e 'liderana local', considerado um elemento fundamental para o bom funcionamento das
politicas (nomeadamente para uma correcta articulao da participao dos actores na
construo de diagnsticos, na negociao das prioridades e na sua co-responsabilizao na
implementao das actuaes).

Os princpios ou vectores de mudana expressos ao nvel destes princpios revelam, no caso


especifico das iniciativas avaliadas por este autor, uma questionvel concretizao prtica.
Blanco (2005) questiona em particular as resistncias mudana por parte do contexto
cultural e organizativo local, marcado por formas de governo tradicionais e fortemente
enraizadas, a par de uma sobreposio de estruturas administrativas burocrticas com novas
estruturas de governncia entretanto criadas. Este autor nota que as metodologias da
governncia participativa viriam a criar tenses, e uma permanente desconfiana mtua,
dominando a discrepncia de interesses e de valores face s desejadas lgicas de confluncia e
de consenso.

134
Note-se que as lies aprendidas no mbito da Iniciativa Urban tm circulado atravs da difuso das melhores prticas ou
histrias de sucesso. Segundo estes autores esta opo assenta na ideia redutora de que os procedimentos, instrumentos e
mecanismos operacionais adoptados em situaes especficas podem ser reproduzidos entre contextos, e ainda de que se no
pode aprender com os erros ou com histrias mal sucedidas.

148
Em suma, se ao nvel governativo a multi-dimensionalidade e a complexidade dos problemas
das reas urbanas em risco tem justificado a criao de joined up solutions (institucionais
e organizativas)135 para enfrentar os problemas dessas reas (Hull, 2001: 302), por sua vez ao
nvel da avaliao destas iniciativas tem-se procurado a criao de modelos de avaliao mais
holsticos. Com estes novos modelos procuram-se conciliar metodologias de avaliao
quantitativas e qualitativas para a avaliao no apenas dos resultados e impactos associados a
estas iniciativas, mas tambm dos processos de negociao, de deciso, e de implementao
que lhe esto associados. A forma como os processos de deciso se repercutem nos resultados
e nos nveis de satisfao e de sustentabilidade destas iniciativas tem adquirido uma
importncia crescente, uma vez que estes so considerados ingredientes fundamentais do
prprio desenvolvimento social e territorial (Healey, 2003; Alves, 2008a).

4.2. A grelha conceptual e metodolgica orientadora do estudo emprico

O objecto emprico desta dissertao consiste na avaliao de iniciativas de regenerao de


reas urbanas em risco na cidade do Porto. A pertinncia desta investigao assenta no
reconhecimento de que embora muitos dos problemas que afectam os territrios urbanos em
risco possam ter uma origem supra local, as polticas desenvolvidas ao nvel local tm
capacidades para influenciar os sentidos e a intensidade com que esses efeitos a se exercem.
Por outro lado, o entendimento de que embora cada novo projecto de interveno possa
envolver um exerccio de aprendizagem e de descoberta, ou de tentativa e de erro, sobre o que
funciona e o que no funciona em cada contexto especfico, todavia a reflexo sobre os
sucessos e os insucessos alcanados por projectos anteriores constituem aprendizagens muito
relevantes para a melhoria das intervenes futuras deste tipo, cabendo nomeadamente ao
investigador acadmico o papel fundamental de "opor-se a qualquer tendncia de amnsia
colectiva" (Room, 1999: 171).

Neste ponto de transio da reflexo terica para a parte de investigao emprica da


dissertao, apresenta-se o modelo conceptual e metodolgico que foi construdo, em torno de
duas dimenses analticas, para a avaliao das iniciativas de regenerao de reas urbanas
em risco na cidade do Porto. De seguida apresentam-se os critrios que suportaram a

135
No reino unido a procura de "joined up solutions" para "joined up solution" levou criao de um gabinete official para
promover respostas especficas para estes problemas Hull, 2001: 302.

149
seleco dos dois estudos-de-caso e, por fim, os instrumentos seleccionados para a recolha,
anlise e tratamento de informao primria em que se baseia este estudo emprico de enfoque
qualitativo.

4.2.1. A avaliao das iniciativas de regenerao de reas urbanas em risco ao nvel da


governncia e das capacidades institucionais

A avaliao das iniciativas de regenerao urbana desenvolve-se no mbito desta dissertao


em torno de duas dimenses de anlise que se estruturam, por sua vez, em alguns conceitos
chave que permitem expressar o objecto de investigao com mais preciso, assim como
facilitam a operacionalizao metodolgica da investigao emprica. Para isso e no mbito
de cada um desses conceitos-chave opta-se por apresentar uma listagem de questes de
investigao que sero posteriormente agregadas num guio de entrevista, que ser aplicada
aos principais agentes envolvidos no desenvolvimento destas iniciativas de regenerao de
reas urbanas em risco.

No mbito da primeira dimenso de anlise so avaliados os impactos destas iniciativas ao


nvel da organizao e do funcionamento das novas estruturas de governncia criadas para o
desenvolvimento da regenerao urbana em reas urbanas em crise. Para tal, desenvolve-se
uma anlise contextual e reflexiva sobre a performance destas novas instituies ao nvel
organizativo e das prticas de funcionamento, uma vez que elas se repercutem nos resultados
alcanados e na sua sustentabilidade ao longo do tempo. Os dois conceitos chave que
estruturam esta dimenso de anlise so assim: a governncia e as capacidades institucionais.

A governncia

O conceito heurstico de governncia envolve noes analticas e normativas relacionadas


com as transformaes que tm vindo a ocorrer nos modelos de organizao e de actuao do
Estado, quer ao nvel das estruturas formais de governo, quer das relaes institucionais com
os restantes sectores da sociedade, incluindo as comunidades e o sector privado (Pierre,
1998). A passagem de formas de governo para formas de governncia denota, como refere
Bull e Bryn (2006: 769), "a move away from centralised and hierarchical structures of

150
government towards a collaborative approach with social agencies and non-governmental
actors, including the private sector". Ou seja, uma passagem de um modelo de deciso
centralizado e hierrquico para modelos de deciso e actuao sujeitos a processos de
negociao, de interdependncia e de troca de recursos, entre diversos nveis hierrquicos e
sectores da sociedade (Healey, 2003).

A procura de solues inovadoras para os problemas persistentes das reas urbanas em risco
(no sentido de procurar novas formas de actuao para dar resposta a necessidades no
satisfeitas) tem sido um dos principais motivos para a criao das novas estruturas de
governncia no mbito destas iniciativas. Embora este constitua um objectivo central da
generalidade dos discursos associados criao dos partenariados, muitos projectos que se
tm centrado na sua avaliao tm vindo a sublinhar a natureza instrumentalista com que estas
formas de governncia tm vindo a ser criadas -com o objectivo dominante de acesso a
fundos de financiamento-136; bem como a forte resistncia que tem estado associada
redistribuio de poder de deciso, entre os diferentes sectores da sociedade e nveis de
governo, no mbito destas iniciativas (Halpern, 2005; Barbanente e Tedesco, 2002).

Diversos estudos tm vindo efectivamente a sublinhar o papel marginal da participao


comunitria e do sector privado nestas novas formas de governncia137, bem como as suas
limitaes para promoverem capital social e reconfigurarem as velhas formas de democracia
local (Alves, 2008a; Bull e Bryn, 2006). Na realidade existem factores de resistncia que
impedem um envolvimento mais activo dos actores no redesenho das polticas138, o que tem
interferncias quer ao nvel do diagnstico dos problemas da rea quer ao nvel da seleco
dos modelos de interveno. Efectivamente, se considerarmos, como se defendeu
anteriormente que os discursos sobre os problemas da rea interferem na definio das

136
Recorde-se a este propsito que os trabalhos desenvolvidos por Mackintosh (1992) permitiram identificar diferentes
modelos de partenariado: o modelo de sinergia (associado combinao de conhecimento, recursos, perspectivas e culturas
operacionais); o modelo de expanso de oportunidades de financiamento (com vista a facilitar o acesso a fundos adicionais);
o modelo de transformao/inovao (associado aos benefcios que decorrem do trabalho conjunto, e do estimulo
inovao).
137
Atkinson (2000) nota que no mbito das iniciativas de regenerao urbana tm vindo a ser criados diferentes tipos de
partenariados, observando como em Frana a sua criao tem focado dominantemente o estabelecimento de parcerias entre
diferentes nveis de governo, sendo mais ignorado o sector comunitrio e voluntrio. Enquanto na Inglaterra a constituio de
partenariados tem vindo a focar o envolvimento das associaes locais, e o desenvolvimento de processo de construo das
suas capacidades. Este autor nota como estas organizaes no se desenvolvendo no vcuo, mas em contextos especficos,
tendem por vezes a reproduzir problemas j existentes noutras organizaes ou os conflitos associados por exemplo ao
prprio processo de redistribuio de poder.
138
Note-se que, na linha do que defendido por Giddens (2000a), os agentes e as estruturas tm vindo a ser analisados como
fenmenos que representam uma dualidade, notando-se como as estruturas possibilitam e constrangem as relaes e as
praticas quotidianas, e como as agencias embora condicionadas pelas estruturas revelam tambm capacidades para
influenciar a sua aco.

151
estratgias para os combater, e que estes discursos so uma construo social que integra, de
uma forma consciente ou inconsciente, juzos de valor e ideologias (Spicker, 1995), que
tendem a ser tanto mais diferenciadas quanto maiores so as disparidades culturais e de
qualidade de vida dos indivduos e grupos sociais, importa avaliar, no mbito de cada uma das
iniciativas de regenerao urbana em estudo, o modo como foram construdos os discursos
sobre os problemas essenciais da rea e como eles se repercutiram em formas especficas de
interveno. Na linha do que proposto por Rhodes et al. (2005), pretende-se contrapor a
identificao das vises dos agentes responsveis pelas iniciativas com as vises dos
principais actores locais sobre aquilo que eram os seus principais problemas e as solues que
consideravam que para eles deveriam ter sido desenhadas. Neste sentido e no mbito desta
reflexo procura-se analisar criticamente a natureza mais ou menos participada, consensual ou
conflitual que esteve associada constituio (dimenso organizacional) e ao funcionamento
(dimenso processual) dos partenariados responsveis pela concepo e conduo destas
iniciativas.

As capacidades institucionais dos territrios

No mbito do debate sobre os desafios da integrao e da territorializao tem vindo a


explorar-se o conceito de capacidades institucionais dos territrios, com o intuito de
expressar a presena e qualidade das interaces que se estabelecem no mbito das redes
relacionais que ligam grupos sociais e organizaes (governamentais, do sector privado,
associaes locais, e outras) num determinado territrio. Reconhecendo-se que os recursos de
conhecimento, relacionais e de mobilizao afectam os resultados alcanados pelas iniciativas
de regenerao urbana, tem-se vindo a procurar avaliar as capacidades institucionais dos
territrios no contexto de iniciativas de regenerao urbana.

No mbito destas abordagens, o enfoque da avaliao tem vindo a ser dominantemente


colocado nas questes dinmicas e relacionais dos processos atravs das quais as aces se
desenrolam e se concretizam (Healey et al., 1999; Cars et al., 2002). O objectivo tem vindo a
ser o de analisar o papel activo da interaco social e institucional entre os agentes na criao
de processos de mudana, bem como o contributo das diversas combinaes institucionais e
de outros factores contingentes (como por exemplo factores relacionados com o tempo das
iniciativas) para a construo e transformao destas capacidades.

152
Na avaliao de iniciativas de regenerao urbana as capacidades da qualidade
institucional139 tm vindo a ser avaliados em torno de trs recursos-chave da interaco social
(Healey et al., 1999; Cars et al., 2002; Innes e Booher, 1999; Booher e Innes, 2002): os
recursos de conhecimento; os recursos relacionais; e os recursos de mobilizao.

A anlise dos recursos de conhecimento pressupe a compreenso dos processos de


aprendizagem e de troca de diferentes tipos de conhecimento atravs da interaco social.
Numa perspectiva social construtivista o conhecimento considerado um activo que pode ser
produzido atravs da interaco social, embora este s possa ser transferido ou partilhado
(atravs de aprendizagem mtua) quando os quadros culturais mais profundos (que moldam
as formas de pensar e de actuar) se tornam explcitos. Neste sentido, Magalhes et al. (2002)
defende que a capacidade de, no mbito de iniciativas de regenerao urbana, se construrem
recursos de conhecimento depende:
i) do acesso e do uso que feito a um vasto conjunto de conhecimentos sobre como e porqu
fazer (ideias, por exemplo, sobre os factores essenciais da desvantagem das reas, ou sobre os
modos de funcionamento dentro de um partenariado);
ii) da capacidade do desenvolvimento de uma reflexo conscienciosa sobre os quadros de
referncia usados pelos diferentes stakeholders e da intensidade e eficcia dos esforos de
traduo desses quadros para outros grupos;
iii) da abertura e capacidade de aprendizagem dos stakeholders para absorverem novas ideias,
novas formas de entendimento e de actuao, e do acesso a novas fontes de informao e de
inspirao.

A anlise dos recursos relacionais pressupe a compreenso dos diferentes tipos e formas de
relacionamento entre os actores, no apenas do ponto de vista morfolgico (podendo as redes
em que eles participam estar limitada a poucos ns, ou serem mais amplas e dispersas140), mas

139
Sublinhe-se, nas palavras de Healey et al. (1999: 122) que: "The discussion of institutional capacity and institutional
capital is an expanding field of analysis in planning and there is no agreement on concepts and meaning as yet. There are
nevertheless some significant distinctions". Os autores desenvolvem assim uma viso, relacional ou social construtivista do
capital e da capacidade institucional, considerando que estes se consubstanciam em relaes e interaces sociais e que o
conhecimento e as normas sobre as relaes sociais esto inscritas e incorporadas nas formas de pensar e de actuar (em
formas de conhecimento e de comportamento tcito e explicito que so produzidos e usados interactivamente).
140
Reflectindo sobre os diferentes tipos de redes quanto s suas caractersticas estruturais, Dantas (2000) destaca as questes
do tamanho (nmero de membros); da densidade (ligaes entre membros); da composio e distribuio dos membros na
rede (em termos de localizao nos vrios quadrantes e em cada circulo); de disperso (distancia geogrfica entre membros);
homogeneidade/heterogeneidade (dos elementos da rede, do ponto de vista demogrfico, econmico, etc.); e dos atributos de
cada vinculo especifico (por exemplo de compromisso, intensidade, durao, histria em comum, ). Este autor nota, por
exemplo, como o grau de intimidade e de compromisso associado ao conjunto de vnculos condiciona as experincias e as
capacidades de adaptao de indivduos e grupos a situaes de crise.

153
sobretudo do ponto de vista da qualidade dos elementos de ligao contidos nas mltiplas
redes relacionais da interaco institucional, como seja elementos de confiana ou a partilha
de normas. Estes elementos de ligao so muito relevantes pois a natureza das interaces
que se estabelece entre os membros de uma rede , como notam Haus et al. (2005)
influenciada por diversos factores intangveis (como podem ser os atributos pessoais dos
actores, por exemplo o carisma e a liderana), influenciando as possibilidades de actuao
colectiva.

Como refere Magalhes et al. (2002: 131) "The availability of knowledge and relational
resources with the qualities identified above are necessary dimensions of urban regeneration
initiatives which have the potential to build sustainable institutional capacity for pro-active
place-making. But they need to be deliberately mobilised to release their potential." As
capacidades de mobilizao constituem assim o terceiro elemento de anlise das capacidades
institucionais das iniciativas de regenerao de reas urbana, no mbito do qual se procura
averiguar se os recursos de conhecimento e os de relao produzidos no mbito da iniciativa,
foram deliberadamente mobilizados para a aco.

4.2.2. A avaliao das iniciativas de regenerao de reas urbanas em risco ao nvel do


capital social dos grupos mais vulnerveis excluso social

No ponto anterior sublinhou-se o interesse pela avaliao das iniciativas de regenerao


urbana do ponto de vista das suas capacidades de criao de novas formas de trabalho,
questionando-se se estas vieram reformular efectivamente prticas de trabalho hierrquicas e
sectoriais e a promover o desenvolvimento de respostas mais integradas e inovadoras para os
problemas das reas urbanas em risco.

Neste ponto, apresenta-se a segunda dimenso de anlise deste estudo emprico que se
estrutura em torno do conceito de "capital social" e cuja operacionalizao permite formular
uma srie de questes que sero depois transpostas para um guio de entrevista que ir ser
aplicado aos grupos destinatrios da interveno.

154
Considerando que a incluso/excluso social141 um processo relacional que depende da
ligao ou posio do indivduo face aos mecanismos da integrao social e do modo como
estes interactuam entre si (Kesteloot, 2002), procura-se no mbito desta segunda dimenso
analtica, avaliar os impactos das medidas desenvolvidas no mbito das iniciativas de
regenerao urbana nos domnios do emprego (ao nvel da formao profissional, da
educao, da criao de emprego); das redes de proteco social do Estado (atravs dos
servios sociais do Estado142); e das relaes sociais (associadas por exemplo a decises de
reestruturao habitacional e social da rea).

Uma avaliao que feita a partir das prprias experincias dos destinatrios, procurando-se,
atravs de entrevistas semi-directivas, captar a sua auto-percepo143 em relao os impactos
que as medidas desenvolvidas no mbito das iniciativas de regenerao urbana tiveram no
desenvolvimento das suas redes de integrao socioeconmica (do emprego, da proteco
social do estado e da reciprocidade, ) de um ponto de vista no s morfolgico (por
exemplo do ponto de vista do tipo e forma das redes) como da sua qualidade no que respeita
nomeadamente partilha de normas e de confiana (dos indivduos em si prprios e nos
outros - instituies e pessoas) (Purdue, 2001).

Admitindo que o capital social no um dado fixo mas que pode ser produzido e expandido
ao longo do tempo, em funo dos novos contextos criados e das trajectrias histricas
especficas dos territrios, interrogam-se os destinatrios das iniciativas sobre os impactos que
as medidas tiveram numa eventual reestruturao das suas redes de relao e da qualidade das
relaes que se estabelecem no mbito dessas redes.

141
Recorde-se que a vulnerabilidade excluso social um fenmeno multidimensional e espacial que combina, entre outros
aspectos, a falta de acesso a recursos, a processos de deciso, ou a redes de apoio e de reciprocidade, jogando as
caractersticas de organizao social, fsica e institucional do espao um papel muito importante.
142
Ao nvel da redistribuio do Estado importa relembrar que esta pode ocorrer a diferentes nveis de interveno. Para alm
do apoio ao acesso habitao, ao nvel da proviso de equipamentos e servios ou ao nvel financeiro por via dos
mecanismos de redistribuio econmica do Estado (com a disponibilizao de um rendimento mnimo de insero s
famlias com maiores carncias econmicas, ou rendimentos de substituio da falta de emprego). Recorde-se a propsito
deste debate, a especificidade do Estado de Providncia portugus, caracterizado por um apoio moderado no papel de
redistribuio, e bastante diferenciado inter grupos o que sublinha a importncia do papel de proteco social da famlia e dos
amigos.
143
Note-se que, na linha de outros autores (Capucha, 2005; Pinto, 2005) se considera decisivo perceber o sentido dado pelas
populaes desfavorecidas aos impactos que os programas pblicos tm sobre as suas vivncias, e em particular sobre os
constrangimentos com que se confrontam no seu dia-a-dia. A dimenso subjectiva e relacional, referente auto e hetero
imagem dos indivduos sobre estas iniciativas importante para perceber os impactos da actuao pblica sobre as suas
vivncias. Sublinhe-se ainda a complexidade inerente percepo de qualidade de vida ou de satisfao, que parecem mais
condicionadas pelas experincias e trajectrias de vida dos indivduos, do que pelas suas condies de vida ou posio de
classe social (Pinto, 2005). Estudos desta autora tm vindo a sublinhar como "o confronto com o passado age como varivel
valorizadora dos recursos conquistados e os constrangimentos tm uma funo cerceadora de aspiraes e expectativas" ,
podendo justificar as apreciaes realizadas sobre qualidade de vida no presente e as aspiraes e expectativas face ao futuro
(Pinto, 2005:562).

155
O capital social

O capital social tem vindo a ser definido como o conjunto e a qualidade das relaes que
numa determinada comunidade ou territrio conectam pessoas e instituies, e que, entre
outras, envolvem redes de relaes comunitrias, familiares, religiosas, profissionais, ou
associativas (Hibbitt et al., 2001). O capital social que depende assim de "onde se vive, com
que se vive e como se vive" (Meegan, 2001: 2168) tem vindo a ser medido de formas muito
variadas: o nvel de activismo ou de participao da populao em associaes voluntrias; o
nvel de envolvimento poltico; e da qualidade e contedo dessas relao ao nvel, por
exemplo, do nvel de confiana e de partilha de normas.

O capital social, que tem vindo a ser considerado um bem em si mesmo e um ingrediente
fundamental para a promoo e acumulao de outros tipos de capital (econmico, cultural ou
simblico), tem nas redes, nas normas e na confiana os seus trs principais componentes
(Putnam, 2000)

No mbito do debate sobre as redes, tem-se vindo a observar dois tipos de redes ao nvel dos
bairros: as redes informais (que ligam residentes, e residentes a organizaes de uma forma
episdica e contextual) e as redes formais (que se desenvolvem numa base continuada e com
propsitos especficos - clubes de jovens, organizaes religiosas, centros comunitrios,
grupos desportivos, recreativos, etc.). Tem vindo ainda a reconhecer-se que todas as redes
sociais podem ter funes sociais, culturais e econmicas e que elas so uma plataforma para
a interaco social e para a construo de relaes entre os residentes, podendo assumir-se,
em perodos de dificuldade ou de necessidade para os indivduos importantes fontes de
entreajuda, particularmente quando falham as redes de proteco social do estado.

Ainda no debate sobre as redes, tem-se vindo a distinguir as redes sociais fortes localizadas no
bairro, que se estabelecem dominantemente entre grupos homogneos (membros da famlia
ou vizinhos144 que podem ter em comum diversos factores identitrios (como por exemplo,
histricos, religiosos, lingusticos) das teias sociais fracas, menos densas e transversais, que

144
No mbito do debate do grau de intimidade e compromisso evidenciado pelas redes, Dantas (2000) distingue os crculos
internos de intimidade, os crculos intermdios de contacto pessoal ou profissional mas sem intimidade e, por fim, os crculos
externos de relao ocasionais com pessoas conhecidas.

156
conectam indivduos a cadeias de afiliao mais vastas e heterogneos (do ponto de vista
cultural e do nvel de poder e de status socioeconmico).

Enquanto o primeiro tipo de redes fundamental para o desenvolvimento de interaces


sociais que produzem cooperao e proteco social145, o segundo tipo de redes contribui
principalmente para a criao de oportunidades de integrao scio-econmica dos indivduos
com uma posio mais frgil na estrutura social e para uma maior coeso social dos
territrios.

As redes fortes, fechadas e localizadas geograficamente, estabelecem-se entre grupos sociais


homogneos, por exemplo entre minorias tnicas que habitam enclaves tnicos, tendo como
aspecto mais positivo o de se assumirem como uma importante fonte de apoio psicolgico e
material. De entre os aspectos negativos que andam associados a estas redes, tem vindo a ser
referido o da imposio de normas, de obrigaes e de expectativas face aos membros da
rede, tendendo a rede a exercer controlo no sentido da reproduo de papis e de prticas (por
exemplo no sentido da conformidade com tradies e costumes, como por exemplo do papel
tradicional da mulher). Embora a regulao social promova a preservao da diversidade das
identidades culturais (da sua historia, normas de comportamento, tradies, costumes, ),
elas podem limitar as oportunidades de escolha de indivduos e comunidades favorecendo o
seu isolamento scio-espacial ou, por outras palavras, condicionando o seu acesso a outras
redes de influncia e de oportunidade (Hibbitt et al., 2001).

Uma reproduo que feita atravs de processos de aprendizagem e de experincia social, na


qual as normas que so definidas como "cnones de comportamentos que disciplinam a aco
dos sujeitos" (Demarties, 1999: 95) no mbito das redes, so consideradas "um dos mais
importantes elementos da coeso e de reproduo cultural de um grupo humano" (Demarties,
1999: 45). Demarties nota que as normas no tm, no entanto, o mesmo valor em todos os
contextos, nem to pouco a sua eventual violao. Reflectindo sobre as relaes dos
indivduos com o sistema normativo, e excluindo as particularidades individuais destes, este
autor identifica um leque diversificado de tipologias de relao em relao s normas, por

145
Note-se que investigaes desenvolvidas noutros contextos (Murie e Musterd, 2004), onde estas formas de proteco
social eram consideradas muito importantes (por exemplo em Itlia), tm vindo a demonstrar o declnio da importncia destas
redes na proviso de apoio emocional e material aos grupos com maiores dificuldades scio-econmicas (Musterd et al.,
2002; Loison, 2002; Alves, 2008).

157
exemplo as de ortodoxia146, de rotina, de desvio sintomal, de conformismo criativo, de
adaptabilidade, etc. (para um maior aprofundamento ver Demarties, 1999).

Para alm das normas, a confiana o outro dos componentes que considerado essencial do
capital social. Segundo Purdue, a confiana "consiste na aceitao do risco e vulnerabilidade
que deriva da aco dos outros e da expectativa de que os outros no explorem essa
vulnerabilidade". Este autor distingue a "competence trust" e "goodwill trust". Competence
trust refers to trusting that the other person or organisation has the capability to control risk
by meeting their commitments, whereas goodwill has an emotional acceptance of the moral
commitment of the other not to exploit vulnerability" (Purdue, 2001: 2214). A primeira
componente da confiana liga-se ento expectativa de que os outros tm competncia para
cumprir com o que se comprometeram, ao passo que a segunda se liga confiana de que os
outros tm boa vontade para, de uma forma recproca, desenvolverem compromissos e
objectivos comuns.

No debate sobre a confiana no mbito das iniciativas de regenerao urbana, continua-se a


observar alguma ambiguidade, no sendo claro, por exemplo, se so as redes que geram
confiana ou se preciso confiana para participar nestas redes (Hibbit, 2001). Reconhece-se,
no entanto, a importncia de um maior investimento no desenvolvimento das competncias
que asseguram uma maior confiana dos indivduos em si prprios e nos outros (pessoas e
instituies), uma vez que esta lubrifica a vida social (Putnam, 2000) e revela capacidades
para promover outros tipos de capital - fsico e humano147.

Se o desafio da incluso social tem vindo a suscitar no mbito das iniciativas de regenerao
urbana o desenvolvimento de estratgias que procuram activar o potencial endgeno das
reas, tem vindo tambm a mostrar que as possibilidades da sua promoo dependem das
histrias de produo/destruio de capital social dos territrios. A este propsito tem vindo a
sublinhar-se como a existncia de histrias de conflito e de desiluso associadas a iniciativas
de interveno anteriores, requerem, no mbito de novas iniciativas mais tempo, para a

146
Por exemplo "a ortodoxia indica um tipo de integrao de dependncia mediante o qual o sujeito aceita um sistema
normativo rgido, ajustando-se totalmente e tendendo a reproduzi-lo com fidelidade. O alto nvel de estabilidade social,
apoiado quer comportamentos, quer pelos valores de que aqueles derivam, geralmente realado em fortes crises de
variaes histricas imprevistas (Demarties, 1999: 96).
147
Note-se que enquanto o capital fsico se refere a investimentos e a objectos fsicos (tangveis) e o capital humano a
propriedades dos indivduos (educao, conhecimento por exemplo), o capital social refere-se s conexes entre os
indivduos (s redes sociais) e s normas de reciprocidade e de confiana que so desenvolvidas no mbito destas relaes
sociais (Putnam, 2000).

158
construo de relaes de confiana e de entendimento mtuo. As dificuldades de obteno de
consensos no mbito de iniciativas de regenerao urbana, tm vindo a ser sublinhada por
Healey (1997) que nota que ao contrrio de cooperao e de consenso, muitas das iniciativas
de regenerao urbana, geram, a um nvel mais visvel ou implcito, situaes de mltiplas
fracturas e conflitos, principalmente em contextos territoriais caracterizados pela presena de
identidades culturais mais plurais ou diversificadas, onde os sistemas de significados e de
representaes so mais fragmentados.

As perguntas que se formulam seguidamente procuram avaliar os impactos das iniciativas de


regenerao urbana ao nvel do uso e das relaes que o indivduo estabelece com as trs
principais esferas da integrao socioeconmica - do emprego, dos servios do estado e da
reciprocidade.

4.2.3. A seleco dos estudos-de-caso: o Bairro da S (Centro Histrico do Porto) e o


Bairro de So Joo de Deus (Vale de Campanha)

As reas urbanas seleccionadas tm em comum uma elevada concentrao de problemas


sociais, econmicos e ambientais, que fazem delas territrios urbanos em risco. Com o
objectivo de seleccionar contextos territoriais diferenciados, em termos de problemticas
dominantes e de formas de concretizao da aco pblica em matria de regenerao urbana,
optou-se por escolher dois estudos de caso que tm sido objecto de interveno ao longo das
duas ltimas dcadas e que, no s tm uma localizao diferenciada na cidade do Porto
(central e perifrica), como tambm se distinguem em termos de regimes de habitao, de
composio social e de trajectrias histricas de formao.

Um outro critrio para a escolha das reas objecto deste estudo emprico foi o facto de terem
participado em algum programa experimental de luta contra a pobreza e excluso scio-
espacial ao longo destas duas ltimas dcadas, procurando-se que os estudos de caso
seleccionados se distinguem tambm pelo tipo de iniciativas programticas de que foram
alvo, quer no que respeita s suas principais nfases estratgicas, ou a questes sensveis
como as da manuteno/alterao da composio social e habitacional das reas. A este
respeito importa referir que desde a entrada de Portugal na Unio Europeia (1986), o
municpio do Porto tem participado na formulao e operacionalizao de diversos programas

159
experimentais que tm vindo a procurar contra-atacar as problemticas que andam assoicadas
ao declnio urbano. Considerando apenas os programas de iniciativa comunitria, co-
financiados e inspirados pelos princpios de aco da comisso Europeia, importa destacar o
III Programa Europeu de Luta Contra a Pobreza (entre 1989 e 1994); o Programa Projectos-
Piloto Urbano desenvolvido entre 1989 e 1999 e a Iniciativa Comunitria Urban I (entre 1994
e 1999) e Urban II (entre 2000-2006).

semelhana do que feito no projecto de investigao Urbex (Murie e Musterd, 2004)


seleccionaram-se estudos de caso com uma localizao urbana diferenciada na cidade, sendo
que um deles uma rea central antiga constituda dominantemente por habitao privada que
evidencia uma elevada diversidade funcional (o Centro Histrico do Porto), e o outro trata-se
de uma rea constituda dominantemente por habitao social e, por conseguinte, com uma
estrutura social e funcional mais homognea (o Bairro de So Joo de Deus). So por isso
reas urbanas em risco com diferentes caractersticas histricas, e com estruturas de
ameaas/oportunidades tambm distintas.

O Morro da S

O Centro Histrica do Porto tem vindo a ser objecto de diversas intervenes ao longo do
tempo devendo destacar-se as iniciativas Projecto-Piloto Urbano da S (1990-93) e o III
Programa Europeu de Luta Contra a Pobreza (1989 e 1999). Trata-se de umas das principais
centralidades funcionais e simblicas da cidade, onde o sector privado o principal produtor
de habitao e de dinamizao da economia local e onde domina um parque habitacional de
arrendamento privado antigo e degradado (constitudo por uma elevada presena de
alojamentos devolutos e de habitao arrendada, com rendas de baixo valor). Esta rea
composto dominantemente por inquilinos com uma elevada vulnerabilidade pobreza e
excluso social (como idosos e jovens desempregados que vivem muitas vezes em situaes
de sobreocupao), e a evoluo da populao residente tem demonstrado uma perda selectiva
de populao, de onde tem resultado o aumento da proporo relativa de grupos de populao
desempregada, idosa e pouco qualificada.
O Projecto-piloto Urbano da S, comparticipado pela Unio Europeia e dirigido para as
freguesias da S, de S. Nicolau, da Vitria e de Miragaia (uma rea classificada pela
UNESCO como patrimnio cultural da humanidade), procurou combinar o investimento em

160
infra-estruturas fsicas e ambientais e medidas econmicas e sociais, tendo como principais
objectivos a proteco urbanstica e o combate desertificao e degradao scio-espacial
da rea.

O Bairro de So Joo de Deus

A outra rea urbana em risco est localizada na periferia da cidade, sendo caracterizada por
uma deficiente integrao urbanstica resultante da concentrao espacial de habitao social,
construda ao longo das ltimas dcadas no mbito de processos de realojamento de
populao com uma dbil integrao scio-econmica. A histria da interveno pblica no
Bairro So Joo de Deus pode dividir-se em trs momentos de actuao, que correspondem a
momentos tambm diferenciados no que respeita ao entendimento dos problemas e s
estratgias dominantes de interveno: do bairro de gnese ilegal construo do bairro de
habitao social; da erradicao de barracas densificao do bairro (no mbito do Programa
Pobreza III); e da deciso de demolio parcial disperso espacial dos residentes (no mbito
de um Plano de Reconverso do Bairro e do Programa URBAN II do Porto-Gondomar).
Elevados valores absolutos e relativos de desemprego (particularmente da categoria do
desemprego procura de novo emprego) e de baixos nveis de instruo caracterizam esta
rea.

4.2.4. Os instrumentos de recolha/anlise de informao e o desenho da amostra

Nos pontos anteriores apresentou-se o modelo conceptual e as questes de partida a partir das
quais se estruturam as diversas dimenses de recolha de informao no mbito desta
investigao emprica que, grosso modo, pretende avaliar as iniciativas de regenerao
dirigidas para duas reas urbanas em risco da cidade do Porto, da perspectiva dos seus
efeitos para as capacidades institucionais dos territrios e para as trajectrias de
incluso/excluso social dos seus destinatrios.

161
Instrumentos de recolha de informao e tcnicas de tratamento e anlise

Na investigao qualitativa podem enquadrar-se prticas de pesquisa muito diferenciadas do


ponto de vista da recolha, registo e tratamento de informao (Guerra, 2002b). No mbito
deste estudo, para alm da anlise documental diversa, sobretudo documentos oficiais e
tcnicos relativos aos territrios, programas, iniciativas e projectos de interveno
desenvolvidos, recorre-se tambm aplicao de entrevistas semi-directivas148 individuais
para a recolha de dados primrios (informao original), junto de informadores privilegiados
que estiveram envolvidos em cada um dos estudos de caso. Para estas entrevistas foram
estruturados dois guies diferentes, de acordo com as duas dimenses analticas expostas
neste captulo, aplicado cada um deles a uma amostra distinta de interlocutores.

Um guio, estruturado para avaliar o processo de regenerao destas duas reas urbanas ao
nvel da governncia, capacidades institucionais e capital social, foi destinado a ser aplicado
rede de actores envolvidos no desenho, implementao ou avaliao destas iniciativas. Com
as entrevistas a estes actores procura-se reconstituir e interpretar os seus sentidos de aco no
mbito destas iniciativas, bem como a compreenso das relaes sociais e institucionais que
se estabeleceram nos processos de deciso, de implementao e avaliao destas iniciativas
(Quadro 9).

Um outro guio, estruturado para avaliar os efeitos da regenerao destas duas reas urbanas
ao nvel das trajectrias de incluso dos grupos sociais mais vulnerveis, foi destinado a ser
aplicado directamente populao residente nos territrios de interveno e objecto de
algumas medidas destas iniciativas. Estas entrevistas iro ser desenvolvidas a diferentes
categorias de populao, no sentido de conjugar a diversidade de perspectivas de vrios
grupos sociais face a estas iniciativas, e que apresentam necessariamente histrias diversas de
vivncia do bairro e formas/estratgias tambm diferenciadas para lidar com a sua maior
vulnerabilidade social (Quadro 10).

148
De acordo com Bingham e Moore A entrevista uma conversa com um objectivo. (Ghiglione e Matalon, 2001, p. 64).
No mbito deste tipo de tcnica, a entrevista semi-directiva, caracteriza-se por nesta existirum guio de entrevista que inclui
todos os temas a abordar. Apesar da ordem da abordagem no ser definida, cabe ao entrevistador insistir na anlise de um
tema quando o entrevistado no a faz, evitando assim que este se disperse por reas sem pertinncia no abordando os
centrais investigao (e que so por isso definidos ao nvel do guio da entrevista).

162
Para o tratamento da informao recolhida com as entrevistas recorre-se tcnica de anlise
de contedos, sendo esta tcnica utilizada atravs da sua vertente qualitativa, como uma forma
de desmontagem de discursos, fazendo-o atravs de dois tipos de anlises descritivas ao
material recolhido: a tipolgica e a categorial. A anlise tipolgica visou colocar em ordem os
materiais recolhidos, tendo-se procurado interpretar a informao atravs de alguns critrios
pertinentes, como os relacionados com as variveis escondidas que explicam por exemplo a
diversidade de percepes e posies face s mesmas questes entre os entrevistados. A
anlise tipolgica permite a identificao de atitudes e situaes-tipo permitindo criar
unidades de compreensibilidade do real. Por sua vez, a anlise categorial consistiu na
identificao de unidades pertinentes explicativas da variao de determinados fenmenos.
Embora o sistema categorial se relacione intimamente com os desenvolvimentos tericos
desenvolvidos na primeira parte da dissertao, as categorias explicativas foram sendo
identificadas posteriori da recolha da informao, a partir de uma anlise vertical e
horizontal das entrevistas.

Quadro 9. Grelha analtica de base estruturao do guio das entrevistas s instituies

Grelha Analtica - Actores Institucionais

Problemticas Dimenses
Perfil dos agentes - caracterizao sociodemogrfica (idade, sexo, escolaridade, zona de
residncia, profisso)
- trajectria profissional e experincia com o bairro/outras reas
urbanas em crise (qual? funo? em que organizao/instituio?)

Governncia:
vertente - momento de contacto e papel na iniciativa / partenariado
organizacional - a estrutura institucional associada iniciativa (principais
organizaes envolvidas e excludas, )

Governncia: - modo de funcionamento da iniciativa/partenariado (periodicidade /


vertente processual nmero e durao das reunies, prticas e rotinas de trabalho/
influncia de experincias/resultados passados)
- contextualizao do ambiente fsico / social / institucional no
momento de lanamento da iniciativa (conflitualidade no
bairro?/degradao/abandono institucional) [perspectiva do
entrevistado]
- formas de elaborao de diagnsticos e de estratgias (processos de
compromisso/conflito entre as diferentes partes)
- perspectiva dos vrios agentes (autarquia, tcnicos, moradores,

163
instituies de solidariedade social) em relao importncia da
participao comunitria e do trabalho em rede no mbito do
partenariado
- relaes de poder no mbito da iniciativa/partenariado
(reproduo/mudana)

Capacidades - novas formas de conhecimento sobre os problemas / necessidades


institucionais: das comunidades / instituies da rea (de segurana, conflitualidade,
recursos de confiana etc.) e sobre as formas de interveno (importncia de
conhecimento factores como escala e durao das iniciativas/ participao
comunitria)
- intercmbio inter-instituies (numa mesma rea e municpio e
inter-municpios)
- espaos de reflexo interna e externa

Capacidades - inovao nas formas de relao entre os diversos actores: ao nvel


institucionais: da tomada de deciso e de implementao das decises
recursos relacionais (transformao habitacional e social da rea / realojamento da
populao, etc.)
- partilha de informao entre instituies/populao (discurso vs
realidade prtica)

Capacidades - novas formas de actuao/mobilizao vs reproduo (factores


institucionais: bloqueadores/facilitadores)
recursos de - objectivos / metas estratgicas alcanados conforme o previsto
mobilizao

Impactos da - principais beneficirios da iniciativa


iniciativa na - impactos nas trajectrias das pessoas e das reas intervencionadas
trajectria da rea / (maiores diferenas positivas/negativas)
pessoas (incluso - perspectiva pessoal sobre os impactos da iniciativa ao nvel das
social) trajectria fsica (reestruturao urbana/ habitacional) e
socioeconmica da rea
- resoluo/deslocalizao/criao de problemas individuais /
comunitrios (de desemprego? de desproteco social? redes de
reciprocidade/apoio)
- avaliao formal da iniciativa (existiu?) Metodologias de avaliao
desenvolvidas e os resultados alcanados (quais? Concorda?)

164
Quadro 10. Grelha analtica de base estruturao do guio das entrevistas aos residentes nas
reas em risco

Grelha Analtica Residentes

Problemticas Dimenses
Perfil - caracterizao sociogrfica (idade, sexo, escolaridade, estrutura do
agregado familiar)

Trajectria - trajectria residencial do prprio


residencial - grau de satisfao face habitao/bairro e mudana
- trajectria residencial de outros moradores

Incluso social

Esfera do emprego - situao e trajectria profissional (marcos mais importantes)


- local de trabalho
- modo de acesso ao emprego
- recursos/incentivos do Estado para a integrao profissional
- apoios sociais do Estado
Esfera da
- equipamentos/servios pblicos : no actual e anterior bairro; antes e
redistribuio/servios
depois da iniciativa (promovidos especificamente pela iniciativa]
sociais do Estado

Capital social:

Redes Sociais - redes de relaes mais importantes para o seu bem-estar/quotidiano e


sua espacializao
- tipo de relaes sociais entre as pessoas que vivem no edifcio,
vizinhana imediata, bairro
- alteraes suscitadas pela iniciativa ao nvel das relaes sociais entre
indivduos e comunidades e percepo da importncia destas redes

- normas de conduta partilhadas no bairro


- percepo sobre os direitos e obrigaes dos indivduos no seio da
comunidade
Normas - percepo sobre o impacto/contributo da iniciativa para a evoluo ao
nvel da gesto/organizao do bairro e combate s condutas menos
convencionais
- percepo sobre o papel do bairro para a criao de comportamentos
desviantes/emergncia de novos problemas

- relaes de confiana entre indivduos e instituies


Confiana - impactos da iniciativa para o reforo da confiana do individuo em si
prprio, no bairro e nos outros

Impactos da
iniciativa na - avaliao pessoal da iniciativa (principais beneficirios,
trajectria da rea / resoluo/deslocalizao/criao de problemas individuais/comunitrios)
pessoas - avaliao do bairro: o que melhorou/piorou

165
Desenho da amostra dos entrevistados

Em relao s entrevistas aos actores institucionais chave na definio e implementao


destas iniciativas, foi constituda uma amostra que agrega 20 entrevistados, 10 em cada uma
das reas de estudo (Quadro 11). Essa amostra est segmentada de modo a representar os
diferentes tipos de actores institucionais envolvidos:
- actores polticos e tcnicos autrquicos (Cmaras Municipais e Juntas de Freguesia);
- actores associativos locais (associaes de moradores, recreativas, desportivas, );
- actores institucionais/servios/equipamentos locais (Escolas, Polcia, Igreja, ).
Em relao s entrevistas aos moradores residentes nas reas (no momento em que foram
implementadas as iniciativas de regenerao urbana), foi constituda uma amostra que agrega
20 entrevistados, 10 em cada uma das reas de estudo (Quadro 12). Esta amostra est
segmentada de modo a representar um leque diversificado de perfis a entrevistar em funo de
variveis (Figura 2) que se consideram estratgicas para a obteno de uma melhor percepo
dos efeitos das iniciativas:
- idade - uma vez que o escalo etrio influencia as prticas, atitudes e representaes da
populao, bem como o tipo de experiencias e de percepes dos individuos face aos sentidos
de transformao a que o bairro/populao tem vindo a ser sujeito;
- relao com o mercado de emprego uma vez que a situao de emprego ou desemprego (e
no caso de desemprego tambm de durao nesta situao) interfere directamente com uma
maior ou menor vulnerabilidades pobreza e excluso social, e com as possibilidades de
reinsero no mercado de trabalho;
- etnicidade (pertencente a uma minoria tnica - ciganos, outros) uma vez que a pertena a
minorias tnicas (muito varivel entre as duas reas de estudo) pode ter efeitos nas trajectrias
de incluso/excluso social sobretudo pelas redes sociais que as caracterizam;
- trajectrias residenciais uma vez que foram diferentes as experincias vividas pela
populao que permaneceu no bairro e pela populao que, em consequncia da iniciativa, foi
realojada noutras reas.

166
Figura 2. Critrios de seleco dos residentes entrevistados no Bairro So Joo de Deus e no
Morro da S

Critrio fundamental Critrio de diversificao

Habitao degradada / sobrelotada


Residente no bairro
Habitao requalificada (CRUARB, FDZHP, Recria, )

Equipamentos (penso, lar 3 idade)

Situa
Situao e traject
trajectria Idade
residencial

Etnicidade

Em bairro de habitao social


Residente fora do bairro Situa
Situao face emprego
(realojamento)
Arrendamento privado (Centro histrico,
outras reas)

167
Quadro 11. Entrevistas realizadas aos actores institucionais das iniciativas de regenerao urbanas para os dois estudos de caso

Morro da S Bairro de So Joo de Deus


Entrevistado/a Instituio/Cargo Entrevistado/a Instituio/Cargo
Dr Brs Pereira Porto Vivo, SRU - Sociedade de Dr Cludia Costa Tcnica da Fundao Porto Social,
Reabilitao Urbana da Baixa coordenadora do Programa Urban II
Portuense S.A no Porto.
Dra. Odlia Pereira Assistente social reformada, da Junta Dr Ana Soares Assistente social da Fundao Filos,
de freguesia da S trabalha no bairro SJD desde 2000

Eng. Dias Pereira Desde 2000 trabalha na Cmara do Dr Armanda Maia Professora da Escola E.B. 1, 2 S.
Porto, primeiro no Gabinete de Joo de Deus
Segurana e Salubridade, a partir de
2003 com programas de incentivos
Requalificao Urbana
Eng. Margarida Guimares Tcnica do CRUARB at sua Dr. Fernando Gomes Tcnico da CCDR-N responsvel
extino, actualmente responsvel pela Gesto do Urban II
na Porto Vivo, SRU pelo Projecto de Porto/Gondomar
Reabilitao do Morro da S.
Dr Ana Paula Delgado Administradora delegada, com Sr. Jos Maria Fernandes Representante da Associao Viking
funes executivas da Porto Vivo, do Bairro SJD
SRU - Sociedade de Reabilitao
Urbana da Baixa Portuense S.A
Dr Cndida Silva assistente social do Centro Social da Padre Jos Maia Responsvel pelo Centro Claretiano
S h 22 anos e Parquia da Areosa, foi
coordenador do Programa de Luta
Contra a Pobreza do SJD
Arq. Rui Loza Director do CRUARB de 1990 a Sr. Ernesto Santos Vice-presidente da Junta de
2003, em 2004 integra a SRU, Porto Freguesia de Campanh, morador do
Vivo, actualmente Director da bairro durante 55 anos

168
Delegao do Porto do Instituto de
Habitao e Reabilitao Urbana -
IHRU

Dr Ana Teixeira Assistente Social da Junta de Dr Virgnia Sousa Coordenadora do Projecto Pobreza
Freguesia da S desde 1980 III e directora tcnica da Fundao
para o Desenvolvimento Zona Social
do Porto durante o URBAN I e
candidatura ao URBAN II
Dr Madalena Ribeiro Nasceu na S, assistente social do Dr. Vtor Marques Representante da Unio Romani
Centro Social e Cultural da S
Dr Jos Cardoso Docente da Direco da Escola E.B Dr. Antnio Caspurro tcnico responsvel pelo Projecto
2,3 / S de Miragaia ARRIMO (Apoiar, Reduzir Riscos e
Integrar, Motivando e Orientando),
implementado no bairro SJD a partir
de 2000
Dr Delfina Ribeiro Assistente social, trabalhou no Eng. Antnio Ferreira Eng. Civil, tcnico da Empresa
Centro Social da S, actualmente Municipal de Gesto de Obras
tcnica da Direco-Geral da Pblicas da Cmara Municipal do
Segurana Social Porto.

169
Informaes Informaes
Entrevista Entrevista
(data | hora | durao) (data | hora | durao)
Bairro So Joo de Deus Morro da S
Fundao Porto Social / Coordenadora 11/05/09 | 10:00 | 1h26m SRU/CRUARB Eng. Margarida Guimares 21/04/09 | 9:20 | 1h13m
Programa Urban II Dr Cludia Costa
CCDR-N Dr. Fernando Gomes 07/04/09 | 10:30 | 1h40m SRU Dr Ana Paula Delgado 28/04/09 | 12:15 | 1h37m
Associao Viking Sr. Jos Maria Fernandes 19/04/09 | 10:50 | 1h09m SRU Dr Brs Pereira 18/05/09 | 12:50 | 1h02m
Unio Romani (representante comunidade 06/04/09 | 15:45 | 50m Ana Teixeira Assistente Social da Junta de 11/05/09 | 14:50 | 1h13m
cigana) Dr. Vtor Marques Freguesia da S
Escola E.B. 1, 2 S. Joo de Deus Dr Armanda 14/04/09 | 10:12 | 50m Centro Social e Cultural da S Dr 18/05/09 | 16:00 | 1h10m
Madalena Ribeiro
Centro Claretiano / Parquia Areosa Padre 22/04/09 | 18:00 | 50m Centro Social (Padre Joo) Dr Cndida da 01/06/09 | 15:20 | 1h15m
Jos Maia Silva
Fundao Filos Dr Ana Soares 20/04/09 | 18:00 | 52m RECRIA Eng. Dias Pereira 02/06/09 |9:00 |38m
Gesto de Obras Pblicas (CMP) Eng. 27/04/09 | 10:45 | 1h18m Dr Odlia Pereira - Assistente Social 04/05/09 | 14:30 |1h34m
Antnio Ferreira reformada da Junta de Freguesia da S
Fundao Arrimo Dr. Antnio Caspurro 21/05/09 | 9:30 | 1h19m Dr Jos Cardoso Escola de Miragaia 06/06/09 | 10:00 | 53m
Junta de Freguesia de Campanh Sr. Ernesto 07/04/09 | 19:00 | 1h10m Eng. Rui Loza - IHRU 08/06/09 | 10:00 | 1h30m
Santos
Dr Virgnia Sousa Assistente Social 19/05/09 | 10:00 | 1h12m
Dr Delfina Ribeiro _ Direco-Geral da 15/06/09 | 9:40 | 2h10m
Segurana Social

170
Quadro 12. Entrevistas realizadas aos destinatrios das iniciativas de regenerao urbana para os dois estudos de caso

Destinatrios Local de residncia Idade Escolaridade Profisso


Morro da S
Joo Silva Bairro da S 30 anos 12 ano Serralheiro
Paula Azevedo Bairro da S 34 anos 4 classe Empregada de limpeza (desempregada)
Comerciante no Mercado So Sebastio e
Manuela Lemos Bairro da S 69 anos 4 classe
reformada
Laura Castro Bairro da S 69 anos 4 classe Domstica (nunca exerceu profisso)
Alice Soares Bairro da S 63 anos 4 classe Costureira (reformada)
Alberto
Bairro da S 60 anos 4 classe Empregado de mercearia
Magalhes
Lusa Moreira Fontainhas 33 anos 4 classe Empregada de balco
Funcionrio, na rea grfica, da Junta de
Francisco Matos Miragaia 60 anos 4 classe
Freguesia (reformado)
Lus Miranda Rua dos Caldeireiros 74 anos 5 ano Electricista (reformado)
Beatriz Sousa Bairro Pio XXI 54 anos 4 classe Empregada de aco mdica
Proprietria e funcionria de
Eugnia Costa Rua Mouzinho da Silveira 62 anos 2 classe
estabelecimento comercial

171
Destinatrios Local de residncia Idade Escolaridade Profisso
Bairro So Joo de Deus
Finalista do curso
Slvia Antunes Bairro SJD 23 anos Estudante
de Servio Social
Emlia Pires Bairro SJD 46 anos 4 classe Empregada domstica
Antnio Guedes Bairro SJD 71 anos 4 classe Funcionrio dos CTT reformado
Paulo Moura Bairro SJD 57 anos 4 classe Motorista
Daniel Marques Bairro SJD 60 anos 4 classe Serralheiro (reformado)
Ricardo Gomes Bairro de S. Roque da Lameira 48 anos 2 classe Feirante e segurana
Vtor Pereira Bairro da Mouteira 54 anos 4 classe Litgrafo reformado
Tiago Couto guas Santas, Maia 25 anos 12 ano Instrutor de fitness e gerente de um ginsio
Alfredo Nunes Bairro do Lagarteiro 51 anos 4 classe Guarda-nocturno
Ema Santos Bairro do Cerco 42 anos 2 classe Auxiliar de cozinha

172
Informaes
Informaes
Entrevista Entrevista (data | hora |
(data | hora | durao)
durao)
Bairro So Joo de Deus Morro da S
Slvia Antunes 27/04/09 | 17:00 | 51m Manuela Lemos 02/05/09 | 18:00 |
33m
Emlia Pires 10/06/09 | 9:40 | 31m Alice Soares 14/05/09 | 10:00 |
40m
Antnio Guedes 10/06/09 | 10:30 | 35m Alberto Magalhes 09/06/09 | 7:45 | 25m
Paulo Moura 10/06/09 | 12:00 | 21m Joo Silva 16/05/09 | 17:40 |
1h05m
Daniel Marques 11/06/09 | 16:00 | 23m Lusa Moreira 18/05/09 | 15:00 |
23m
Ricardo Gomes 19/04/09 | 15:50 | 43m Laura Castro 01/06/09 | 18:00 |
32m
Vtor Pereira 20/04/09 | 11:00 | 38m Paula Azevedo 09/06/09 | 9:30 | 23m
Tiago Couto 10/05/09 | 11:00 | 1h30m Lus Miranda 05/05/09 | 9:45 | 47m
Alfredo Nunes 09/06/09 | 8:15 | 25m Eugnia Costa 09/06/09 | 10:00 |
28m
Ema Santos 16/06/09 | 10:30 | 25m Francisco Matos 09/06/09 | 10:30 |
34m
Beatriz Sousa 11/06/09 | 14:45 |
56m

173
CAPTULO 5. AVALIAO DAS INICIATIVAS DE
REGENERAO URBANA DIRIGIDAS AO BAIRRO DE
SO JOO DE DEUS E AO MORRO DA S

Neste captulo apresenta-se o contributo de uma investigao emprica desenhada para


aprofundar o conhecimento sobre os impactos gerados por iniciativas de regenerao
urbana conduzidas para reas urbanas em risco, ao nvel das dimenses de anlise
seleccionadas no captulo anterior: a Governncia/Capacidades Institucionais e o
Capital Social.

As opes metodolgicas usadas no desenho deste estudo emprico j foram expostas


anteriormente, neste momento sistematizam-se as concluses retiradas da anlise de
contedos149 efectuada informao original que foi recolhida atravs das entrevistas
desenvolvidas:
i) a um conjunto de actores sociais relevantes, que estiveram directamente
envolvidos na concepo ou implementao das polticas;
ii) e populao que habitava os territrios data da implementao das iniciativas
de regenerao, ainda que, mais tarde, pudesse ter sido realojada noutras
reas, em virtude das estratgias de reestruturao urbana definidas por essas
iniciativas.

A avaliao dos impactos das iniciativas assim dominantemente qualitativa, baseando-


se na anlise crtica e no confronto das percepes subjectivas dos entrevistados.
Complementarmente desenvolvem-se outras tcnicas, como a de observao directa,
com a qual se procurou proceder ao levantamento das infra-estruturas/servios
existentes e anlise do seu modo de funcionamento; e indirecta atravs da observao

149
A anlise de contedos s informaes recolhidas nas entrevistas semi-directivas permitiu a incurso de sub-
dimenses analticas que no tinham sido consideradas aquando da estruturao dos guies, como seja a da
recomposio social dos territrios como consequncia de processos de realojamento no mbito da interveno fsica
nos bairros, cuja importncia explicativa se relaciona com os impactos das iniciativas ao nvel das trajectrias dos
grupos e dos territrios.

174
de fotografias, visualizao de documentrios e anlise documental literatura
especfica existente sobre a temtica. A sistematizao de informao quantitativa foi
pontual e focou apenas a caracterizao scio-demogrfica e urbanstica de cada um dos
dois bairros analisados.

A apresentao dos resultados deste estudo emprico estrutura-se em trs partes: na


primeira apresenta-se uma breve caracterizao scio-demogrfica dos bairros
analisados, complementada por um historial da interveno urbanstica nas reas em
anlise; na segunda sistematizam-se as principais caractersticas das iniciativas de
regenerao urbana dirigidas para estes bairros e, na ltima, apresenta-se uma reflexo
crtica sobre os impactos destas iniciativas ao nvel da governncia/capacidades
institucionais e do capital social.

5.1 Apresentao e caracterizao dos estudos-de-caso

Neste ponto procede-se caracterizao dos bairros do ponto de vista da sua localizao
na cidade (Figura 3), estrutura habitacional e composio social. Descrevem-se as
principais fases do seu processo de desenvolvimento fsico e as suas principais
caractersticas socioeconmicas.

Esta caracterizao scio-demogrfica e urbanstica facilitar a compreenso de uma


realidade negativa marcada pela acumulao de problemas de degradao fsica e social,
que fazem destes estudos-de-caso rea urbanas em risco com carncias e problemas
mltiplos nos domnios da habitao; do espao pblico; da estrutura de rendimentos e
qualificaes; da situao face ao trabalho; do absentismo e abandono escolar; entre
outros factores de desvantagem.

Importa destacar que em ambos os bairros os diagnsticos incidem significativamente


sobre os problemas associados ao trfico e consumo de droga e s suas consequncias
econmicas e sociais, sendo de referir os problemas da insegurana e da estigmatizao
social associados a este tipo de prticas. No que respeita S, o trfico e o consumo de
droga veio suplantar problemas anteriormente existentes como os da prostituio e do

175
Figura 3. Enquadramento geogrfico do Bairro de So Joo de Deus e do Morro da S

176
alcoolismo. Embora se reconhea que na S a actividade policial tenha contribuindo
para desmantelar algumas redes de trfico locais, que se transferiram para outras reas
da cidade (nomeadamente para o bairro de So Joo de Deus) reconhece-se tambm que
as actividades de economia subterrnea continuam a ser um problema que tem vindo a
atravessar geraes de famlias e a exacerbar longas e transversais histrias de
desestruturao familiar, insucesso e abandono escolar.

Por sua vez, em ambos os bairros a solidariedade, que se expressa atravs de relaes de
forte interaco e de entreajuda entre os moradores, vista como um dos factores mais
positivos e que favorecem a integrao scio-econmica e a coeso social, embora se
reconhea que esta foi fragilizada com a entrada do trfico e consumo de droga nos
bairros, responsveis por processos de perda da identidade cultural e de eroso das
redes de entreajuda local.

5.1.1 As principais fases de evoluo urbanstica no Bairro de So Joo de Deus

O Bairro de So Joo de Deus (SJD) localiza-se no extremo norte da freguesia de


Campanha, na parte oriental do concelho do Porto, junto estrada da Circunvalao e
na proximidade da freguesia de Rio Tinto do concelho de Gondomar (ver Figura 3).

Do ponto de vista da sua edificao, pode afirmar-se que o bairro o resultado de um


conjunto de sucessivas vagas construtivas, na sua maioria promovidas pela
administrao pblica local que procurou, deste modo, contribuir para a resoluo de
algumas das mltiplas carncias habitacionais que se faziam sentir no prprio bairro, ao
nvel de situaes de sobrelotao e de habitao de gnese ilegal, assim como noutras
partes degradadas da cidade.

1 fase habitao social unifamiliar


A histria do Bairro comea em 1944 com a construo de 144 fogos de habitao
unifamiliar, que viriam a realojar populao que morava em ilhas no centro do Porto150.

150
As ilhas so uma forma de alojamento especfico que emerge na cidade do Porto por altura da industrializao da
cidade e dos fortes fluxo de populao rural que se lhe seguiram, procura do emprego que era criado nas muitas

177
Este ncleo mais antigo do bairro composto por casas trreas unifamiliares (Fotografia
1) de dois pisos e com pequenas reas privadas, que alojam uma populao pouco
numerosa e que convivia num ambiente residencial calmo.

Nas dcadas seguintes, o bairro viria a ser objecto de sucessivas adies de blocos de
habitao social que, com base num modelo de habitao plurifamiliar, procuram alojar
um maior nmero de pessoas em situao de carncia econmica e habitacional.

Fotografia 1. 1 fase de construo do Bairro SJD Fotografia 2. 2 fase de construo do Bairro


SJD

2 fase habitao social multifamiliar (blocos A a H)


Em 1956 so construdos oito blocos de habitao social (blocos A a H), destinados a
alojar um acampamento de populao cigana que vivia numa rea de descampado, que
foi necessrio desocupar para a construo da Av. Ferno Magalhes (Fotografia 2).
Para alm dos ciganos nmadas que moravam nessas tendas ainda realojada alguma
populao que morava em ilhas.

At aos 9 anos morei na Avenida Ferno Magalhes, numa zona de ilhas chamada Eirinhas, depois, a
partir da, como aquilo foi abaixo, fomos obrigados a escolher um bairro e escolhemos o Bairro S. Joo
de Deus e viemos para c em 1959. Sa da ilha e fomos nuns camies enormes para o bairro
(Vtor Pereira, ex-morador Bairro SJD)

oficinas e fbricas que ento surgiram na cidade. Em termos de localizao estas novas formas de habitao operria
situavam-se na proximidade das fbricas, ocupando as traseiras de antigas casas burguesas. O tipo mais comum de
ilha consiste num lote urbano de cerca de 6 metros de largura, em que as casas de um s piso surgem numa nica fila
quando construdo num s lote, ou em filas sucessivas de casas quando a ilha era construda em mais de um lote. A
rea mdia ocupada por cada casa rondava os 16 m2 (CMP, 1999: 10). Um levantamento realizado em 1939
indicava a existncia no Porto de cerca de 13 mil ilhas onde viviam cerca de 19% da populao da cidade (CMP,
1999).

178
Este ncleo composto por edifcios de 3 e mais pisos (Fotografia Y), construdos com
o enquadramento do Plano de Melhoramentos da Cidade do Porto que, entre 1956 e
1966, promoveu a construo de bairros de habitao social multifamiliar, com uma
localizao perifrica, sobretudo para alojar a populao que vivia nas ilhas da parte
mais central da cidade151.

3 fase Patrimnio dos Pobres


No inicio dos anos 60 so construdas 12 casas unifamiliares pertencentes Parquia da
N Sr. da Areosa, que viriam a ser designadas por Patrimnio dos Pobres (Fotografia
3).

Fotografia 3. 3 fase de construo do Bairro SJD, designada por Patrimnio dos Pobres

4 fase habitao social multifamiliar (Blocos 1 a 8)


Em 1969 inicia-se uma outra fase da construo de habitao por parte da autarquia.
So ento construdos seis blocos de habitao social multifamiliar (Blocos 1 a 6), aos
quais se juntam outros dois blocos (Blocos 7 e 8), construdos em 1976.

151
Na cidade do Porto o Plano de Melhoramentos (de 1956) viria a implementar, entre 1956 e 1966, a construo de
6.000 novos fogos de habitao social, procurando deste modo combater o extenso problema habitacional do centro
do Porto de sobrelotao, ilegalidade e de falta de condies mnimas de habitabilidade. Este Plano viria a determinar
o realojamento de cerca de 20% da populao que morava em reas de habitao precria no centro do Porto para
grandes bairros de habitao social de localizao perifrica (onde era ainda muito incipiente o processo de
urbanizao e de infra estruturao). A lgica de deportao e segregao da populao pobre para reas mais
afastadas reconhecida por documentos oficiais que afirmam que dos 13 bairros construdos na cidade do Porto por
influncia deste Plano, apenas dois tiveram uma localizao central (CMP, 2001).

179
Nos anos 80 existiam no bairro SJD um total de 448 casas distribudas por casas
unifamiliares criadas pela autarquia; por 16 blocos multifamiliares (de A a H e de 1 a 8)
tambm promovidos pela autarquia, e ainda 12 casas pertencentes Parquia da N Sr.
da Areosa.

Estas diferentes etapas de construo do bairro viriam a ser responsveis pela criao de
diferentes modelos tipolgicos, que se traduziam numa evidente heterogeneidade
construtiva, particularmente entre a parte mais antiga do bairro e os blocos mais
recentes. A anlise da construo do bairro de SJD, ao longo das suas diversas fases,
reala o facto da administrao pblica no ter procurado fazer cidade nesta nova rea
de expanso urbana, isto no procurou criar uma nova parcela urbana composta pela
conjugao de mltiplas funes, tipologias habitacionais e grupos sociais. Na realidade
a interveno urbanstica da autarquia promoveu apenas a construo de uma nova rea
suburbana de dormitrio para alojar uma populao que, embora etnicamente diversa,
partilhava dos mesmos problemas de pobreza e de precariedade habitacional. Na
ausncia de uma viso integrada para a rea, o crescimento deste bairro vai sendo
simplesmente feito pelo somatrio de blocos de habitao social, que com uma
disposio casustica e sem uma rede de equipamentos e de servios de apoio
populao, vai reunindo as condies de mono-funcionalidade e de segregao scio-
espacial.

O Bairro era um produto de casualidades e de crescimento anacrnico, anrquico, sem qualquer desenho
ou estrutura urbana.
(Eng. Antnio Ferreira, Eng. Civil, tcnico da Empresa Municipal de Gesto de Obras Pblicas da
Cmara Municipal do Porto.)

Importa ainda referir que na sequncia destas quatro fases da evoluo urbanstica do
Bairro SJD, o seu processo de enchimento populacional viria a contribuir, no apenas
para a concentrao espacial de populao economicamente dbil, como tambm para a
configurao de um forte estigma social por parte da restante populao da cidade em
relao a este bairro e aos seus moradores.

A difuso da ideia de que a construo de alguns blocos de habitao social neste bairro
visavam o alojamento de uma populao que infringia regras noutras partes da cidade,
viria a justificar que o bairro passasse a ser conhecido por algumas designaes

180
pejorativas como as do tarrafal, bairro dos malditos ou dos condenados. O
sentimento de estigmatizao e de rejeio social viria a ser experienciado por vrios
moradores do bairro, em diversas alturas da sua vida, o que contribua para uma certa
interiorizao de uma menor estatuto social e favorecia o desenvolvimento de
estratgias de auto-excluso, que se desenvolviam desde a juventude.

Eu sempre fui muito gozada na escola porque no havia, por exemplo, quase um dia que no sasse uma
notcia do Bairro de S. Joo de Deus nos jornais e, geralmente, no era nada positivo. [] E eu na escola
tinha colegas meus que at levavam o jornal e Olha j vi outra vez o teu bairro nas notcias. []
Lembro-me perfeitamente no meu quinto, sexto e stimo ano, eu se convidasse, se fazia uma festa de anos
em casa, raras eram as pessoas que iam porque os pais tinham medo que os midos fossem l
(Slvia Antunes, moradora Bairro SJD)

O forte estigma criado em relao ao Bairro SJD e aos seus moradores criava
inclusivamente receios na populao que iria a ser realojada, mas que na maior parte
das vezes viria a encontrar relaes de boa vizinhana.

eu morava no Bloco H, bloco dos condenados; uma pessoa que se portava mal nos outros Bairros ia
para aquele bloco, a maior parte ia para aquele bloco. O ambiente era porreiro, era bom, no faziam
barulho. Eu morei l e nem achava que era uma zona de problemas, era melhor do que aqui neste novo
bairro onde moro agora. L, eu se estivesse doente dois dias, perguntavam logo minha me: Oh
Miquinhas, o seu filho?. Havia uma preocupao de vizinhana muito grande. Aqui neste bairro, uma
pessoa pode morrer que ningum quer saber. Aqui no h aquela ligao de vizinhana como havia l.
Isso nunca mais vou encontrar, aquele esprito familiar, sempre dispostos a botar a mo.
(Vtor Pereira, ex-morador Bairro SJD)

5 fase Rosto Novo (habitao social multifamiliar para erradicao de barracas)


Uma outra etapa da estruturao urbanstica do bairro SJD viria a corresponder a uma
nova fase de densificao construtiva e de fechamento/guetizao do Bairro, na
sequncia da construo de um ncleo de barracas de gnese ilegal no interior do
Bairro, e da posterior construo de novos blocos de habitao social para a erradicao
dessas barracas.

Nos anos 80, com o aumento dos problemas de sobre-ocupao dos fogos e de carncias
habitacionais, observam-se no Bairro processos de gnese ilegal que so sustentados
pela construo de habitaes de madeira e de outros materiais rapidamente degradveis
(cartes, chapas, plsticos, etc.), e que so a dimenso mais visvel da carncia
econmica com que se confronta esta populao (Fotografia 4).

181
Fotografia 4. O ncleo de barracas construdo nos anos 80 em redor dos blocos de habitao do Bairro
SJD

O ncleo de barracas que construdo volta do bairro resultou, em muitos dos casos,
do desdobramento das famlias a residentes (devido a situaes de sobre-ocupao dos
fogos e de conflitos familiares), mas tambm da procura de habitao por parte da
populao que no tinha razes no bairro: como os retornados das ex-colnias ou os
migrantes provenientes de reas rurais. O ncleo de barracas assim composto por uma
populao que embora jovem heterognea do ponto de vista tnico, da sua
provenincia e dos seus modos de vida.

A heterogeneidade era ainda observvel ao nvel das prprias condies das barracas
que exibiam caractersticas diferentes em funo das possibilidades econmicas de
quem as tinha construdo. Embora em nenhuma delas estavam disponveis as infra-
estruturas de gua e de saneamento, o que proporcionava degradantes condies de vida
a quem as habitava.

Eu lembro-me que na Areosa, na altura em que l estive, tinha 502 famlias em barracas, 502 () A
maior parte das barracas estavam no bairro S. Joo de Deus, neste bairro viviam 280 famlias em
barracas. Havia mais barracas, mas eram 280 as famlias que estavam l. Mais de metade do problema
estava no bairro S. Joo de Deus.
(Padre Jos Maia, Responsvel pelo Centro Claretiano e Parquia da Areosa, foi coordenador do
Programa de Luta Contra a Pobreza do SJD)

Os problemas sociais que afectavam os residentes destas barracas, como o desemprego


e a fome viriam a atrair o desenvolvimento de actividades econmicas ilcitas para o

182
bairro, nomeadamente a de trfico de droga, o que viria a reforar o processo de
declnio em curso na rea.

No meio dessa pobreza aparecem pessoas a oferecer drogas, drogas que as pessoas nem sabiam o que era
[] Eles diziam estas ai a passar fome porque tu queres p, toma l isto p, tens a o dinheiro para dar de
comer aos teus filhos p, vende isto p, desenrasca-te [].
(Sr. Jos Maria Fernandes, representante da Associao Viking do Bairro SJD)

neste contexto de degradao, fsica, social e ambiental, que no inicio dos anos 90 as
autoridades pblicas lanam o Projecto de Luta Contra a Pobreza com vista
erradicao de barracas e construo de habitao para realojar esta populao. Para
alm dos problemas de habitao do bairro, o Projecto procura intervir ao nvel da
criao/qualificao da rede de equipamentos e de servios de apoio populao,
nomeadamente ao nvel da sade, educao e formao profissional.

Ao nvel habitacional o Projecto permite a construo de 12 blocos multifamiliares com


270 novas habitaes (num conjunto habitacional designado por Rosto Novo) onde
so realojadas 270 famlias, das quais 28 de raa negra, 171 de raa branca e 71 de etnia
cigana (Fotografia 5).

Fotografia 5. 5 fase de construo do Bairro SJD, designada por Rosto Novo e financiada no mbito do
Projecto de Luta Contra a Pobreza

183
Em suma, s 448 habitaes existentes no bairro e resultantes das primeiras 4 fases de
evoluo urbanstica do Bairro SJD, juntam-se, entre 1990 a 2000, nas duas etapas de
desenvolvimento do Projecto Rosto Novo, mais 270 novas casas. No bairro passam
assim a existir 718 fogos que se distribuem por 184 edifcios (144 moradias
unifamiliares, 12 casas da Parquia da N S da Areosa e 28 blocos de habitao de
habitao social multifamiliar).

6 Fase Demolio de 80% do Bairro SJD


A persistncia de problemas diversos associados ao quotidiano do Bairro SJD (consumo
e comercializao de Droga; degradao continuada do edificado, mesmo o de
construo recente; abandono e insucesso escolar; entre muitos outros) associada a uma
mudana do executivo municipal do Porto, vai dar origem deciso poltica, executada
entre 2002 e 2008, de proceder demolio de 80% das habitaes do Bairro SJD
(Figura 4) e de promover a abertura de arruamentos estruturais de articulao do bairro
com o tecido urbano envolvente.

A este processo de demolio (a que esteve associado o realojamento de 430 agregados


familiares no exterior do Bairro152 e 132 despejos habitacionais) resistiram apenas as
moradias unifamiliares existentes (todos os 28 blocos de habitao social multifamiliar
foram demolidos). Em relao abertura de novos arruamentos estruturais foram
construdas 2 novas vias: uma de sentido Norte-Sul (Estrada da Circunvalao/Rotunda
do Bairro S. Joo de Deus/Urbanizao das Antas) e uma outra de sentido Nascente-
Poente (Rotunda do Bairro S. Joo de Deus/Av. Ferno de Magalhes), e que servem
actualmente o bairro e toda a rea envolvente de Antas/Contumil.

152
Estes agregados familiares foram realojados em diferentes bairros municipais, de acordo com as tipologias
adequadas sua composio. Uma vez que a grande maioria destes agregados demonstrou interesse em permanecer
na freguesia de Campanh, foram a realojados 45% dos agregados familiares.

184
Figura 4. Bairro de So Joo de Deus em Dezembro de 2008

Edifcios unifamiliares ocupados em Dezembro de 2008

Blocos multifamiliares demolidos em Dezembro de 2008

Fonte: CMP (2008)

5.1.2 Alguns elementos de caracterizao scio-demogrfica do Bairro de So


Joo de Deus

Com base em informao recolhida em documentos oficiais (Deloitte, 2003) produzidos


no mbito da Iniciativa Europeia Urban II153, que viria a co-financiar algumas das
intervenes no Bairro SJD a partir de 2001, analisa-se a composio social da rea
data dessa interveno.

O Bairro SJD podia ser ento considerado um mosaico scio-cultural, dada a


diversidade social e tnica que exibia, coexistindo num mesmo espao residencial

153
As iniciativas comunitrias so financiamentos especiais dos fundos estruturais que visam a promoo de
abordagens inovadoras para problemas que so comuns a vrios estados membros. Em 1994, considerando que partes
de algumas cidades europeias enfrentavam desafios significativos relacionados com o declnio urbano, a Comisso
Europeia decidiu lanar a Iniciativa Comunitria URBAN I para o perodo de 1994 a 1999, a que se seguiu o
URBAN II para o perodo de 2000-2006 (voltaremos a este assunto no ponto 5.2)

185
diferentes etnias, portadoras de culturas e de hbitos especficos: cerca de 34% do total
das famlias eram de etnia cigana e 7% de origem africana.

Do ponto de vista da distribuio etria da populao, verifica-se que este era um dos
bairros de habitao social mais jovens da cidade do Porto, sendo que cerca de 48% do
total da populao residente possua menos de 24 anos, o que enfatizava a relevncia
das problemticas ligadas juventude e infncia.

No que respeita estrutura dos agregados residentes por tipos de famlia, observava-se o
predomnio das famlias nucleares com filhos solteiros (cerca de 29% do total) e das
famlias alargadas154 (cerca de 28%), existindo ainda uma elevada proporo famlias
monoparentais, constitudas apenas pela me e filhos (cerca de 10% do total).

No que ocupao econmica dos residentes diz respeito, verificava-se uma elevada
proporo de situaes de desemprego (cerca de 17% do total) e de reformados ou
pensionistas (16,4%), o que perfazia um valor muito elevado de populao dependente
de rendimentos que no provinham do trabalho, mas dos sistemas de proteco social
do Estado. Apenas cerca de 30% do total da populao residente exercia uma profisso
(24% eram trabalhadores por conta de outrm e 6% trabalhadores por conta prpria).
Esta realidade podia contudo apresentar diferenciaes consoante o sub-grupo tnico em
anlise, por exemplo refira-se que a situao de trabalhador por conta prpria
constitua a situao dominante na comunidade cigana.

A taxa de desemprego registada no bairro, equivalente a 35,3%, era identificada pelos


documentos oficiais como uma das mais elevadas de todas as reas Urban II, estando
muitas das famlias desempregadas ligadas a actividades informais mais ou menos
lcitas, e dependentes do Rendimento Mnimo de Insero.

Para alm de se registar uma elevada taxa de desemprego, principalmente de longa


durao e um elevado nvel de dependncia das famlias dos subsdios do Estado, a
populao empregada registava ainda um baixo nvel mdio de rendimentos, em
consequncia de uma estrutura profissional muito dbil. A estrutura profissional da

154
Em que para alm do ncleo familiar base pai, me e filhos- agregava tambm outros elementos da famlia,
como por exemplo os avs, ou tios.

186
populao activa do bairro era constituda maioritariamente por trabalhadores no
qualificados da indstria, comrcio e servios.

5.1.3 As principais fases da evoluo urbanstica do Morro da S

Os resultados obtidos no ltimo Recenseamento Geral do Edificado freguesia da S e


no levantamento funcional efectuado pela Sociedade de Reabilitao Urbana (SRU) ao
Morro da S, complementados com informao recolhida junto dos actores
institucionais entrevistados, serviram de base caracterizao urbanstica que aqui se
apresenta, e sistematizao das principais fases da evoluo urbanstica recente desta
rea.

Mais do que destacar os principais factores que contriburam para a transformao do


Morro da S num local de degradao e de desvantagem (so vrias as publicaes, na
rea da historia, do urbanismo e da sociologia, que abordam em profundidade os
processos de declnio do centro histrico do Porto155), importa reconhecer que este foi
um processo longo, para o qual contriburam de uma forma inter-relacionada diversos
factores, entre os quais a expanso urbana das periferias, o congelamento das rendas, a
degradao do edificado, a concentrao espacial de grupos vulnerveis, entre outros.

Embora as problemticas da freguesia na S no sejam muito diferentes das exibidas


pelo restante Centro Histrico, elas assumem nesta freguesia e muito particularmente no
Morro na S uma maior dimenso, sobretudo pela concentrao de problemticas de
sobrelotao156; casas sem instalaes sanitrias; edifcios em evidente degradao
fsica; para alm de problemas sociais vrios, como a delinquncia, prostituio ou a
toxicodependncia.

Aqui havia um autntico slum: todos os edifcios eram sobre-ocupados e muito degradados,
praticamente abandonados pelos seus proprietrios e entregues a sub-alugas. A situao era de uma
degradao fsica e social profunda [] vivia-se em condies abaixo de qualquer limiar de dignidade
humana
(Arq. Rui Loza, Director do CRUARB de 1990 a 2003, em 2004 integra a SRU, Porto Vivo, actualmente
Director da Delegao do Porto do Instituto de Habitao e Reabilitao Urbana - IHRU)

155
Fernandes (1992), Marques, et al. (1990).
156
A questo da degradao era especialmente agravada pela sobrelotao, verificando-se que cerca de 41% do total
das famlias alojadas na freguesia da S viviam em fogos superlotados.

187
Os dados estatsticos relativos situao da freguesia da S em 2001 indicam a
existncia de uma elevada percentagem de alojamentos clssicos arrendados (cerca de
77% do total, num total de 1350 alojamentos), a grande maioria dos quais com rendas
baixas157. A relativa escassez de recursos mobilizados pelo arrendamento, associada
elevada idade do edificado, explica parcialmente o elevado estado de degradao da
freguesia da S, e da generalidade das freguesias do Centro Histrico do Porto 158. Na
freguesia da S, em 2001, cerca de 53% de um total de 1399 edifcios, evidenciavam um
mau estado de conservao, o que equivalia a cerca de 747 fogos. Evidenciavam ainda
a falta de infra-estruturas bsicas no seu interior, contabilizando o Recenseamento Geral
da Habitao de 2001 a existncia na freguesia da S de 20 fogos sem electricidade; 57
sem gua; a no existncia de retrete em 310 fogos; a falta de esgotos em 42; a ausncia
de instalaes de banho em 449, a falta de aquecimento em 979 e de cozinha em 42
fogos.

() as casas de banho eram inexistentes, chovia em quase todas as casas e muitas eram constitudas por
uma nica diviso onde se cozinhava e se faziam muitas outras tarefas, enfim, algo tremendo.
(Dra. Odlia Maria da Silva Pereira, Assistente social reformada, da Junta de freguesia da S)

No Morro da S (que corresponde a uma parte da freguesia da S) o levantamento


funcional e social, realizado pela Sociedade de Reabilitao Urbana (SRU) aos seus 11
quarteires, permitiu destacar, para alm de um elevado peso da funo habitacional e
uma reduzida presena de actividades empresariais, um peso significativo das parcelas
que esto em mau estado de conservao ou devolutas.

O levantamento indicou que de um total de 285 edifcios que constituem o Morro da


S, 118 esto em mau estado de conservao (o que corresponde a 41% do total),
dos quais 82 edifcios so de propriedade privada e 36 de propriedade pblica159.
importante tambm notar que no Morro da S existem 62 edifcios que esto
completamente devolutos (22% do total dos edifcios da rea) e que destes, 33 (cerca de

157
Cerca de 73% dos edifcios arrendados (o que correspondia a um total de 980 alojamentos) exibiam rendas
inferiores a 99,75 euros e cerca de 24% rendas inferiores a 35 euros.
158
Para alm da S as de S. Nicolau, Vitoria e Miragaia. A degradao desta rea est primordialmente associada
predominncia de edifcios antigos com contratos de arrendamento tambm antigos, a que se associam reduzidos
valores de rendas. Note-se que de um total de 1399 edifcios existentes na freguesia da S, 599 foram construdos
antes de 1919 e 505 de 1919 a 1945 (INE, 2001).
159
Note-se que actualmente dos 285 edifcios que constituem o Morro da S (e que representam cerca de 70 000 m2
de rea bruta construda), 65 % do total pertencem a privados e os restantes a entidades pblicas que foram
procedendo sua expropriao ao longo do tempo: 22 % pertencem CMP (63 edifcios), 12 % FDZHP (33
edifcios) e 1 % Porto Vivo - SRU (apenas 2 edifcios).

188
metade) so de propriedade pblica. Por fim, registe-se que dos 883 alojamentos que
existem na rea, cerca de 41% do total (362 alojamentos) esto vagos e cerca de 45
% dos ocupados esto arrendados.

No obstante todos os problemas j identificados de degradao fsica, importa salientar


a forte identidade urbanstica e patrimonial associada ao edificado em geral, e aos
edifcios histricos e religiosos em redor da S, que contriburam, nomeadamente, para
que o Centro Histrico do Porto fosse classificado Patrimnio Cultural da Humanidade
pela UNESCO.

Aps esta breve caracterizao do edificado importa referir que a histria recente da
interveno urbanstica no Morro da S enquadrada pela estratgia de reabilitao do
Centro Histrico do Porto, que se inicia imediatamente a seguir revoluo de 25 de
Abril de 1974, numa altura em que eclodem, nas duas principais cidades do pas,
movimentos de revolta da populao mal alojada (em barracas, bairros sociais e outras
reas degradadas) reivindicando melhores condies habitacionais (Alfredo, 1997).

Com o objectivo de renovar essas reas, ento criado pelo Governo, atravs do Fundo
de Fomento da Habitao, o Servio Ambulatrio de Apoio Local (SAAL) e o
Programa de Renovao Urbana (PRU), que visam a recuperao e beneficiao dos
edifcios para a criao de habitao social. No Porto este programa leva criao do
Comissariado para a Recuperao da rea da Ribeira e do Barredo (CRUARB).

Note-se que o nvel de degradao e de insalubridade do Centro Histrico do Porto era


tal que, nos anos 60, estudos sobre a rea chegariam mesmo a propor a sua demolio
parcial160, o que s no se viria a concretizar por falta de recursos financeiro e pela
opinio defendida por estudos posteriores, nomeadamente conduzidos pelo Arq.
Fernando Tvora, sobre a importncia de manuteno e a requalificao da rea.

Nos anos 60, o arquitecto Fernando Tvora faz um primeiro estudo que equaciona a reabilitao urbana
desta rea, isto , contrapondo a todas as iniciativas anteriores que previam a demolio total deste habitat

160
Note-se que semelhana do que se verifica a nvel europeu, durante a primeira metade do sculo XX, em
Portugal a noo de patrimnio arquitectnico restringia-se ainda apenas aos edifcios de valor monumental,
subestimando-se a envolvente que muitas vezes sacrificada a esventramentos e destruies com o argumento do
saneamento higinico, questes de trfego, turismo, especulao imobiliria ou mesmo prestgio (Alfredo, 1997:
22).

189
insalubre, nomeadamente estudos que vm no decorrer do Plano AUZELL dos anos 60; este estudo
prope a reabilitao do Centro Histrico do Porto.
(Arq. Rui Loza, Director do CRUARB de 1990 a 2003, em 2004 integra a SRU, Porto Vivo, actualmente
Director da Delegao do Porto do Instituto de Habitao e Reabilitao Urbana - IHRU)

O Programa SAAL segue j esta orientao propondo no s a reabilitao do Centro


Histrico do Porto, mas uma requalificao orientada pelos processos de participao
comunitria e de organizao e interveno das populaes nas situaes de maior
precariedade e urgncia. Defendendo-se, por exemplo, no mbito deste programa,
metodologias de reconstruo da habitao pelos seus prprios habitantes, e os
associados direitos de permanncia no local, no sentido de contrariar os interesses da
especulao urbana face s reas centrais (nomeadamente de terciarizao). Em
Outubro de 1976 o processo SAAL suspenso de uma forma abrupta, passando as
respostas governamentais a focar-se mais na construo de bairros sociais, muitos deles
de localizao perifrica, onde existe mais terreno disponvel (Alfredo, 1997).

1 Fase O incio da reabilitao do edificado do Centro Histrico


Em meados dos anos 70, o Governo publica legislao especfica para possibilitar a
expropriao de edifcios, por utilidade pblica, em caso de degradao ou de risco de
runa, o que possibilita agilizar a aco do CRUARB. A 1 operao de reabilitao do
CRUARB no Centro Histrico do Porto desenvolve-se no Barredo, e envolve a
reabilitao da maior parte dos edifcios da rea.

"H ali um perodo que se reabilita bastante, so os quarteires do Barredo, h um processo simples de
interveno, foi uma interveno no mbito do ajuste directo e consegue-se reabilitar a nvel do
quarteiro. Todos os procedimentos que foram feitos no tinham muita burocracia e trabalhava-se
directamente com as comisses de moradores.
(Eng. Margarida Guimares, Tcnica do CRUARB at sua extino, actualmente responsvel na Porto
Vivo, SRU pelo Projecto de Reabilitao do Morro da S)

Contudo, a elevada densidade populacional e o estado calamitoso dos edifcios exigem a


transferncia da populao residente para outras reas, desencadeando-se, no mbito
desta interveno, um processo de realojamento de cerca de 300 famlias (o que
corresponde a cerca de 70% do total) do Barredo para o Bairro do Aleixo, que tinha
acabado de ser construdo na altura. Um processo de transferncia que, segundo a ex-
tcnica do CRUARB que acompanhou o processo de transferncia das famlias, viria a

190
ser pacfico e quase sempre bem aceite pela populao que expressava um forte desejo
por uma casa condigna161.

Note-se que no perodo ps-revolucionrio os processos de transferncia e de


realojamento so fortemente acompanhados pela populao que se organiza em
Comisses de Moradores e participa activamente com propostas162 e chamando a
ateno para as ms condies da rea que habitam.

As associaes so muito fortes e tiveram uma importncia enorme, levando at Cmara do Porto os
problemas de habitao, da limpeza das ruas, da falta de casas de banho pblicas (dado as prprias casas
no se equiparem das mesmas) []. Havia ainda as associaes recreativas, que dinamizavam os midos
para o futebol, para a canoagem. Era um contributo importante
(Dra. Odlia Pereira, Assistente social reformada, da Junta de freguesia da S)

Embora, como j anteriormente se referiu, a permanncia da populao no centro do


Porto fosse um objectivo central da interveno fsica e social na rea, o elevado nvel
de sobre ocupao dos fogos e a falta de habitao requalificada no Centro Histrico
tornariam o processo de retirada das famlias como algo de inevitvel. A deciso de
deslocalizar a populao para reas com melhores condies habitacionais relaciona-se,
com as condies de vida realmente sub-humanas, que se viviam no Centro Histrico.

No havia condies de habitabilidade: por exemplo havia uma casa de banho para um prdio inteiro e
nem era completa, e a sobrelotao era tal que at se alugavam os ps de cama []. As pessoas muitas
vezes fazem um ralo s e um chuveiro, um esquentador pequenino e inventam umas casas de banho.
Inventam casas de banho dentro das casas, tm que inventar, nos tempos em que as pessoas corriam para
ir aos balnerios pblicos. [] Uma famlia, que vivia num quartinho assim como este, que normalmente
era quarto, sala, cozinha e casa de banho, e alguns eram mais pequenos do que isto, e com trs e quatro
filhos e noite alugavam os ps da cama. A pessoa dormia atravessada e pagava um X.
(Dr Ana Teixeira, Assistente Social da Junta de Freguesia da S desde 1980)

Os processos de subaluguer e de sobre-ocupao dos imveis, bem como a exiguidade


dos espaos e a falta de gua quente e de instalaes sanitrias no interior dos fogos,
eram o sinal visvel do elevado nvel de pobreza e de precariedade que se vivia no
Centro Histrico, contribuindo, por sua vez, para acentuar o nvel de degradao dos

161
A rejeio e a vontade de voltar s origens, comeou mais tarde, quando comeam a surgir as primeiras casas
renovadas na Ribeira-Barredo (Eng. Margarida Guimares, Tcnica do CRUARB at sua extino, actualmente
responsvel na Porto Vivo, SRU pelo Projecto de Reabilitao do Morro da S).
162
Apesar de ser uma rea territorial pequena, criam-se vrias comisses de moradores: uma na zona da Ribeira-
Barredo, outra na Fonte Taurina e mais tarde uma tambm no Aleixo que foi uma comisso de ligao, que esteve no
processo de integrao das famlias. A Associao da Ribeira-Barredo estava associada a casas mais pequenas e
pessoas nascidas e criadas nesta zona, muitos deles comerciantes. A Associao da Fonte Taurina, ao contrrio, onde
existem os edifcios mais altos, com mais armazns, era composta dominantemente por pessoas que vinham do
interior para trabalhar na cidade (Eng. Margarida Guimares, Tcnica do CRUARB at sua extino, actualmente
responsvel na Porto Vivo, SRU pelo Projecto de Reabilitao do Morro da S.).

191
edifcios, uma vez que, em muitos casos, uma nica diviso centraliza todas as valncias
da casa.

Face a um cenrio deste tipo, todos os investimentos do CRUARB so dirigidos para


suprimir as carncias habitacionais (atravs de processos de expropriao, realojamento
social e de reabilitao dos edifcios), focando-se o seu campo de aco exclusivamente
na reabilitao habitacional163, que dependia totalmente da existncia de fundos
pblicos.

2 Fase Reabilitao do edificado com a sua prvia aquisio pelo Estado


Aps uma primeira fase em que se reabilita bastante, nomeadamente no permetro da
Ribeira/Barredo e mais tarde nos quarteires piloto da frente de rio, a aco do
CRUARB confronta-se, nas dcadas seguintes, com uma diminuio substancial dos
financiamentos do Governo o que coloca a sua continuidade em risco.

Em 1982, de um Comissariado da administrao central, o CRUARB foi transformado


num Gabinete Tcnico Local164, alargando, enquanto projecto municipal, a sua aco s
restantes freguesias do Centro Histrico, abrangendo reas das freguesias de S. Nicolau,
S, Miragaia e Vitria165. Ao longo de mais de duas dcadas, antes da sua extino em
2003, a metodologia desenvolvida pelo CRUARB foi sempre integralmente conduzida,
financiada e executada por recursos pblicos. Quando se pretendia fazer uma
interveno adquiria-se o prdio, por negociao ou expropriao, e a partir da eram os
dinheiros pblicos que permitiam o desenvolvimento dos projectos e a execuo das
obras, tornando-se os espaos habitacionais da resultantes em habitao social para os
moradores mal alojados da rea, aos quais viriam a ser cobradas rendas apoiadas.

163
A requalificao do espao pblico estava ausente da interveno promovida nesta fase.
164
semelhana dos restantes Gabinetes tcnicos locais (GTL) criados na altura, atravs de contratos de assistncia
tcnica que so celebrados entre a administrao central e os municpios, o objectivo do CRUARB trabalhar na
dependncia da Cmara, com vista a providenciar-lhe recursos de conhecimento (pluridisciplinares e qualificados) no
campo da requalificao social e urbana. O processo de constituio dos GTL tinha como objectivo primordial, nos
dois primeiros anos de actuao, a elaborao de um contrato de colaborao financeira para a execuo de
programas trienais (onde se definiam objectivos e metodologias de interveno, se especificavam projectos e obras a
executar, previses de custo) e a elaborao de um plano regulador geral de controlo do territrio plano de
salvaguarda (Alfredo, 1997).
165
Nesta altura o CRUARB reabilitou cerca de 500 habitaes, tendo sempre realizado uma interveno profunda ao
nvel do edificado, introduzindo novas condies de conforto, segurana e habitabilidade. Para alm da valorizao
do patrimnio arquitectnico, as intervenes do CRUARB passaram tambm a incluir o ambiente urbano.

192
Os recursos financeiros disponibilizados pelo Estado, para a requalificao do edificado,
viriam a revelar-se manifestamente insuficientes face extenso e a intensidade dos
problemas de degradao do Centro Histrico, contabilizando-se um nmero reduzido
de edifcios reabilitados (cerca de 600 fogos), como nota o ento responsvel pela
instituio, que reconhecia no s a necessidade de mais recursos pblicos como de
outras metodologias complementares de actuao.

Em 25 anos de recuperao (Barredo, Miragaia, Vitria) fez-se 10% do que havia para recuperar no
centro admitindo que no centro histrico havia cerca de 30 000 edifcios (dos quais metade necessitava
de interveno). Se o CRUARB e Fundao reabilitaram 150 edifcios (600 fogos) em 25 anos, ento
seriam necessrio 200 anos para recuperar o centro histrico? [] Em termos organizativos, eu acho que
era necessria uma reorganizao. O CRUARB foi criado a seguir ao 25 de Abril, em 1974, e quando
chegmos aos anos 90 j no era uma mquina actualizada [] chegou a haver essa discusso e chegou
a haver uma proposta de reorganizao.
(Arq. Rui Loza, Director do CRUARB de 1990 a 2003, em 2004 integra a SRU, Porto Vivo, actualmente
Director da Delegao do Porto do Instituto de Habitao e Reabilitao Urbana - IHRU)

3 Fase Reabilitao do edificado de posse privada com apoio de programas da


administrao central
Ainda nos anos 80 o Governo viria a lanar um novo Programa de Reabilitao Urbana
(PRU)166 com vista a promover e apoiar a recuperao de edifcios, de espaos comuns,
a instalao de equipamentos e o desenvolvimento de aces sociais de realojamento. A
estratgia de interveno deixa assim de se basear em expropriaes sistemticas, como
ocorria at ento, mas na atribuio de subsdios e financiamentos com juros
bonificados aos proprietrios com vista a estes realizarem obras nos seus edifcios. As
verbas eram concedidas atravs de 3 programas especficos: o Regime Especial de
Comparticipao na Recuperao de Imveis Arrendados (RECRIA), o Programa de
Recuperao de Imveis degradados (PRID) e o Programa de Recuperao de reas
Urbanas Degradadas (PRAUD).

4 Fase Da reabilitao de edifcios para uma interveno integrada de regenerao


urbana
Em 1992, para a Gesto dos financiamentos da iniciativa Pobreza III criada a
Fundao para o Desenvolvimento da Zona Histrica do Porto (FDZHP), com a
166
Em termos programticos o PRU baseava-se na seleco de operaes diferenciadas, de acordo com as
necessidades reais de cada uma das reas problema, e no na prvia elaborao de planos de pormenor de reabilitao
urbanstica e arquitectnica (Alfredo, 1997).

193
principal finalidade de melhorar as condies e a qualidade de vida da populao no
Centro Histrico, promovendo para tal um programa de aces integrado que conjuga a
reabilitao urbana, com vertentes de interveno mais imateriais, na rea sociocultural,
econmica, profissional, do desenvolvimento das instituies locais, entre outras.

O CRUARB e a FDZHP so assim as duas agncias municipais que desenvolvem


esforos mais directos no Morro da S. O papel da FDZHP, em virtude dos
financiamentos que gere, mais abrangente envolvendo no apenas objectivos de
propiciar habitao como tambm a reabilitao social. A interveno do CRUARB
mais fsica e centrada na habitao, mas torna-se mais abrangente e importante quando
em 1993 esta instituio acede aos financiamentos do Projecto-Piloto Urbano da S167,
investindo cerca de 1 milho e meio de contos no Morro da S em diversos domnios de
interveno (a saber: na renovao de infra-estruturas de gua, saneamento,
electricidade, gs, comunicaes por cabo e fibra ptica; na consolidao e
reposicionamento de pavimentos; ou na beneficiao de edifcios pblicos168). Em Maio
de 1999 (CMP, 1999) o CRUARB tinha realojado 143 famlias em habitaes
reabilitadas (63 na freguesia de S. Nicolau, 42 na freguesia da S, 32 na freguesia de
Miragaia e 6 na Freguesia da Vitria). No mbito das suas intervenes, viria a realojar
369 famlias em habitaes de bairros camarrios, das quais 55 famlias eram oriundas
dos quarteires de interveno do Projecto-Piloto Urbano da S e 122 famlias de outros
quarteires do centro Histrico.

Com o objectivo de racionalizar e simplificar os servios municipais, de forma a torn-


los alegadamente mais funcionais, geis e econmicos, a Cmara do Porto procede a
alteraes na sua macro estrutura decidindo a extino do CRUARB em 2003 e da
FDZHP em 2008. Contudo os problemas do Centro histrico permanecem na agenda
municipal, tendo sido promovida recentemente a criao e instalao da Sociedade de
Reabilitao Urbana Porto Vivo (SRU Porto Vivo, 2006) que, seguindo uma
interveno integrada, vem propor novas abordagens e procedimentos de reabilitao do
centro histrico e do Morro da S (para onde elaborado um plano especfico de
interveno).

167
Com a comparticipao europeia chegar a 66% do total dos custos.
168
A habitao no um domnio elegvel no mbito dos financiamentos associados ao Projecto-Piloto Urbano da S.

194
5.1.4 Alguns elementos de caracterizao scio-demogrfica do Morro da S

Do ponto de vista da composio social do Morro da S observam-se algumas


alteraes ao longo das ltimas dcadas, deixando de estar povoado maioritariamente
por famlias numerosas (famlias com mais de 4 pessoas), para passar a ser
dominantemente habitado por famlias com 2 pessoas (32% do total), ou apenas 1
pessoa (26% do total). Por outro lado acentua-se o envelhecimento demogrfico da rea,
e a existncia de um elevado nmero de situaes em que pessoas com mais de 64 anos
vivem sozinhas. Esta constitui uma das mais importantes problemticas da rea
(sublinhando a importncia da assistncia domiciliria a estes moradores), para alm
daquelas que se relacionam com situaes de inactividade/desemprego (de acordo com
os censos de 2001, dos 1713 residentes, 53% so declarados como no tendo actividade
econmica, 37% esto empregados e 10% esto desempregados); emprego precrio;
toxicodependncia; alcoolismo; prostituio ou a existncia de doenas infecto-
contagiosas.

No entanto a principal alterao ocorre nos anos oitenta, quando tem incio uma forte
transformao social no bairro que deixa de ser uma tradicional zona de residncia
operria e de comrcio de vizinhana, com alguns problemas de prostituio, para se
transformar num dos maiores centros de trfico e consumo de drogas da cidade e
arredores [] (SRU Porto Vivo, 2006).

O trfico nesta zona foi fogo em palha, a mulher deixou de se prostituir e o homem comeou a vender
droga. Entretanto, d muito dinheiro, muito mais do que qualquer coisa que tenham tido at ali, e ento
decide-se pr a mulher a vender e mesmo os filhos. Na altura comeou a haver artigos na imprensa e s
faltava haver publicidade ao trfico nas portas das casas. O trfico anunciava-se a prego aqui, nos anos
80. Os problemas alastram-se assim com esta nova questo. Os problemas da carncia econmica passam
a no ser o essencial. O trfico traz no s os traficantes, traz o traficante, a famlia que guarda, que
muitas vezes no a que trafica, e paga por noite ou por dia, traz a pessoa que leva, imagine ao outro
lado da ponte, que pode ser uma senhora, traz o homem do talho, traz o merceeiro [].
(Dra. Odlia Pereira, Assistente social reformada, da Junta de freguesia da S)

"A situao na S era Catastrfica. Havia um grande envolvimento das famlias da S no trfico de droga.
Quando falo em famlias no me restrinjo a certos escales etrios; a av tomava conta, o pai guardava de
noite, a tia levava de um stio para o outro, o filho mais novo fazia uma tarefa qualquer; havia um
envolvimento grande e era muito difcil de combater. Ns vamos tir-los deste negcio, dar-lhes um curso
de electricista e eles vo ganhar por ms o que ganham por dia? De facto, h uma grande exibio de
dinheiro, o que na misria da S era completamente chocante. [] Penso que isso hoje est relativamente
atenuado, o negcio alargou-se tanto a outras reas, que j no est ali exclusivamente concentrado. []
E a S, para alm de local de trfico, era local de consumo.
(Arq. Rui Loza, Director do CRUARB de 1990 a 2003, em 2004 integra a SRU, Porto Vivo, actualmente
Director da Delegao do Porto do Instituto de Habitao e Reabilitao Urbana - IHRU)

195
Para alm da degradao fsica, o bairro da S era tambm dominado pela degradao
humana, pois as problemticas da prostituio, do alcoolismo, e do consumo de droga,
afectavam a grande maioria das famlias que habitavam o bairro.

" eu diria que raro conseguir encontrar aqui uma famlia que esteja devidamente organizada e que no
disponha de um problema deste gnero. H sempre um filho, h um genro, h um familiar que esteve
ligado droga e que est preso, encontramos aqui situaes de raparigas que vivem sozinhas com um ou
dois filhos, e que tm um marido que est preso porque esteve ligado a este problema
(Eng. Margarida Guimares, Tcnica do CRUARB at sua extino, actualmente responsvel na Porto
Vivo, SRU pelo Projecto de Reabilitao do Morro da S)

O forte estigma que recaa sobre este local, fazia com que fosse uma rea a evitar pela
maior parte da populao da cidade, mesmo pela que morava no restante Centro
Histrico, ou noutras partes da freguesia da S. O grande abandono por parte das
autoridades pblicas e da populao em geral reforava o estigma que existia sobre o
Morro da S, visvel por exemplo nas estratgias de ocultao do local de residncia por
parte dos moradores, que particularmente em situaes de procura de emprego optavam
por fornecer moradas de familiares que habitavam outras reas.

No obstante todos os problemas j identificados da degradao social e fsica, importa


salientar alguns dos aspectos mais positivos pelos quais esta rea se destacava. Entre os
quais a relao de forte solidariedade e convvio que se estabelecia na rea.

"as relaes de vizinhana eram muito boas, havia um sentido de solidariedade que no se via noutro
lugar. As casas estavam velhas mas eram habitadas por muita gente e por gente que no queria sair.
(Dr Delfina Ribeiro, Assistente social, trabalhou no Centro Social da S, actualmente tcnica da
Direco-Geral da Segurana Social)

"As pessoas que foram nascidas e criadas c tiveram uma vivncia diferente se calhar das outras zonas, as
pessoas contam muito com o apoio dos vizinhos, h aqui uma proximidade das pessoas muito forte.
(Eng. Margarida Guimares, Tcnica do CRUARB at sua extino, actualmente responsvel na Porto
Vivo, SRU pelo Projecto de Reabilitao do Morro da S)

196
5.2 - Anlise comparada das lgicas de interveno pblica para o Bairro So Joo
de Deus e para o Morro da S

Neste ponto procura-se fazer um breve enquadramento das iniciativas de regenerao


urbana que foram sendo dirigidas para o Bairro de So Joo de Deus e para o Morro da
S, ao longo das ltimas trs dcadas. Embora o foco desta dissertao seja a anlise das
iniciativas que procuram a introduo dos princpios da multisectorialidade; da
integrao; e do partenariado e da participao comunitria, referem-se tambm
programas com uma natureza mais sectorial cujos efeitos foram relevantes, segundo os
entrevistados, nas reas urbanas em risco em anlise. Procura-se fazer uma leitura
comparativa destas iniciativas do ponto de vista da sua estrutura organizativa, mbito
temporal, territorial e estratgico (Quadro 13).

Uma primeira anlise s iniciativas do ponto de vista do seu mbito territorial de


interveno permite distinguir, por um lado, as que se dirigem explicitamente para os
territrios em risco procurando parar e reverter os seus processos de declnio em
curso; e, por outro, as que no se dirigindo exclusivamente para territrios alvo, mas
para grupos ou problemticas chave, exercem nesses locais muitos efeitos, devido
nomeadamente ao facto destas serem reas com uma elevada concentrao de grupos
com carncias scio-econmicas.

Do ponto de vista substantivo, ou dos contedos de interveno, pode ser distinguido


um primeiro grupo de programas com uma natureza mais integrada que funde, num
mesmo oramento, financiamentos provenientes de diversos Ministrios/entidades,
procurando responder natureza estrutural e multidimensional das reas urbanas em
risco169. E um segundo grupo de programas com uma natureza mais sectorial ou
temtica, direccionados para problemas que tendem a ter uma expresso espacialmente
mais difusa.

169
Um exemplo do primeiro grupo de programas, com uma natureza mais integrada, a iniciativa de Luta Contra a
Pobreza (europeia ou nacional), que disponibilizou num s programa de financiamento, recursos para a interveno
em vrios domnios de actuao (habitao, formao profissional, espao pblico, entre outros).

197
Quadro 13. Iniciativas de regenerao urbana dirigidas ao Bairro de So Joo de Deus e ao Morro da S

O Bairro de So Joo de Deus


Os instrumentos de A estrutura organizativa mbito territorial / mbito temporal Objectivos e principais estratgias de aco
interveno/ (parceiros chave)
financiamento
Cmara Municipal do Porto, Bairro de S. Joo de Deus Os principais objectivos do Projecto so a interveno nas reas da habitao, sade,
Governo (atravs do Ministrio educao, emprego/formao profissional, aco social e animao comunitria.
Projecto Nacional de do Trabalho e da Solidariedade O Projecto desenvolve-se em duas Ao nvel do domnio da habitao, so construdas 270 novas casas no bairro para
Luta Contra a Social e do Comissariado fases distintas: de 1990 a 1994 e de realojar a populao que vivia em barracas. O projecto visou ainda a melhoria da rede de
Pobreza do Bairro Regional do Norte de Luta contra 1995 a 1999. equipamentos e servios de educao e de apoio juventude, idosos e
SJD a Pobreza) e Centro Claretiano de toxicodependentes.
apoio Infncia, Juventude e
Famlia.

A Fundao para o O programa Urban II Porto/Gondomar O Programa de Iniciativa Comunitria URBAN II Porto/Gondomar, aprovado em finais
URBAN II Desenvolvimento do Vale de (2000-2006) abrange uma vasta rea de Novembro de 2001 pela Comisso Europeia, definiu cinco objectivos estratgicos
Campanha (instituio privada de territorial contgua entre a freguesia de para a Zona Urban de Porto - Gondomar: requalificao do ambiente urbano e
utilidade pblica sem fins Campanha, no municpios do Porto, e valorizao do espao pblico; contrariar e enquadrar o flagelo da toxicodependncia;
lucrativos), criada para a gesto de Rio Tinto, no de Gondomar revitalizar o ambiente social; revitalizar o contexto econmico; e valorizar o contexto
do URBAN I viria a ser (equivalente a cerca de 5,7 km2 e uma scio-educativo da populao juvenil
reformulada no inicio do Urban populao de aproximadamente 27.365 Os objectivos estratgicos definidos para a iniciativa Urban Porto/Gondomar foram
II, alargando o seu mbito habitantes). estruturados em quatro eixos estratgicos (trs de interveno e um operacional) e

198
territorial a todo o municpio e a diversas medidas170:
sua designao para Fundao No mbito desta iniciativa, o Bairro S. - Eixo Estratgico I Construo da Coeso do Espao Urbano:
para o desenvolvimento Social do Joo de Deus foi identificado como um Medida 1. Requalificao Urbana e Ambiental;
Porto. bairro de interveno prioritria ( Medida 2. Plataformas de Integrao Social;
semelhana do Bairro Pio XII, - Eixo Estratgico II Incluso Social e Valorizao Scio-econmica e Profissional:
No mbito da gesto do Urban II Contumil ou Triana). Medida 3. Pr-formao, Formao, Formao Profissional e Promoo do Auto-
foram criados diversos Emprego;
partenariados para a gesto do Medida 4. Valorizao das Actividades Econmicas Locais e Promoo da Capacidade
programa, alguns dos quais para Empresarial;
a operacionalizao de aces em Medida 5. Preveno das Toxicodependncias;
reas muito diversas como a - Eixo Estratgico III Promoo da Revitalizao Social, Cultural e Desportiva:
educao, emprego, habitao, Medida 6. Educao;
artes, ou cultura. Medida 7. Promoo da Vitalidade Scio-cultural e Desportiva;
Medida 8. Participao e Cidadania;
- Eixo Operacional IV Assistncia Tcnica.
O volume de investimento programado para o Eixo I corresponde a 45,5% do total
programado. Em termos de volume de investimento, segue-se o Eixo II e o Eixo III com
24,1% e 23,6% do total programado, respectivamente (Deloitte, 2003).

170
Importa referir que uma mudana ocorrida na liderana do poder poltico local (com a eleio do Dr. Rui Rio para a Presidncia da Cmara Municipal do Porto) levou a uma alterao na
orientao estratgica seguida pelo Urban II para o Bairro de SJD. A magnitude dos problemas que se faziam sentir nesta rea urbana em risco e a persistente dificuldade da sua resoluo
fundamentaram a deciso poltica de proceder demolio de 80% do edificado do Bairro. Este processo ser detalhadamente explicado no ponto seguinte deste estudo emprico.

199
Morro da S
Os instrumentos de A estrutura organizativa mbito territorial / mbito temporal Objectivos e principais estratgias de aco
interveno/ (parceiros chave)
financiamento
II e III Programa Para a gesto do II PELCP foi O II PELCP incide sobre o Morro da S O II PELCP foi dirigido, sobretudo, aos idosos da S.
Europeu de Luta constitudo um partenariado e desenvolve-se de 1986 a 1989.
Contra a Pobreza composto por um vasto leque de O III PELCP visou a promoo do desenvolvimento econmico e social das duas
(PELCP) actores (Segurana Social; O III PELCP incide sobre a Zona freguesias atravs do desenvolvimento de respostas para os principais problemas e
Cmara Municipal do Porto; Histrica da S e de So Nicolau e necessidades da populao mais carenciada. Tendo sido seleccionados quatro domnios
Centro Social da S; Centro de desenvolve-se de 1989 a 1994. estratgicos em torno dos quais se desenvolveu toda a aco: o da reabilitao urbana; da
Sade da Batalha; Junta de educao e animao sociocultural; do emprego e formao profissional; e da
Freguesia da S; entre outras). cooperao com as instituies e associaes locais.
A Fundao candidatou-se e fez a gesto de vrios programas nacionais/locais e
Para a gesto do III PELCP a europeus com o objectivo de desenvolver respostas integradas para os problemas sociais
Cmara Municipal do Porto e urbansticos desta rea.
(CMP) cria uma instituio
privada de utilidade pblica sem
fins lucrativos a Fundao para
o Desenvolvimento da Zona
Histrica do Porto (FDZHP). A
Fundao resulta de um
protocolo celebrado entre a CMP
e Ministrio do Trabalho e da
Solidariedade representado pelo

200
Comissrio da Luta contra a
Pobreza.
A misso da SRU promover a reabilitao do patrimnio construdo degradado, a
Esta Sociedade annima de O documento para a orientao revitalizao econmica e social e a requalificao ambiental da rea Crtica de
Porto Vivo, SRU capitais pblicos foi criada em estratgica da Porto Vivo SRU definiu Recuperao e Reconverso Urbanstica (ACRRU) da Cidade do Porto.
Sociedade de Novembro de 2004. Os seus Unidades de Interveno prioritria Na Zona de Interveno do Morro da S prev-se:
Reabilitao Urbana accionistas so, ao nvel nacional para a actuao da SRU. O Morro da - obras de manuteno do espao pblico (porque se admite que j houve uma grande
da Baixa do Porto o Instituto Nacional de Habitao S, constitudo por 11 quarteires, foi interveno neste domnio), complementadas com pequenas aces de qualificao
(com 60%), e ao nvel local a definido como uma destas unidades de pontual, com objectivos de desenvolvimento paisagstico e turstico;
Cmara Municipal do Porto com interveno prioritria (correspondente - intervenes para a promoo de condies de habitabilidade do edificado, atravs da
(com 40%). a 6 ha). utilizao de mecanismos municipais e nacionais de apoio reabilitao de edifcios e
promoo de habitao a custos controlados, prevendo-se projectos de residncias
Esta iniciativa, iniciada em 2004, est colectivas e contratos de desenvolvimento habitacional;
171
presentemente ainda a decorrer . - atraco de novos residentes, preferencialmente jovens;
- dinamizao de actividades econmicas.

171
O facto das intervenes previstas para o Morro da S estarem ainda a decorrer no nos permite efectuar uma avaliao desta iniciativa, semelhante avaliao que se apresenta nesta
dissertao para as restantes iniciativas em anlise.

201
Em relao ao grupo de programas com uma natureza mais sectorial, que se dirigem para
temticas ou grupo alvo, podem identificar-se dois tipos de abordagens distintas: a de
programas sectoriais que desenvolvem uma discriminao positiva de reas172; e a dos que
evidenciam uma abordagem dominantemente por grupo-alvo173. O argumento de que a
concentrao espacial dos problemas gera problemas adicionais de desvantagem tornando
mais difcil a sua gesto e resoluo, mas tambm que, mesmo nas reas mais prsperas,
existem crianas pobres, mal alojadas ou com necessidades educativas especiais, justifica a
pertinncia da complementaridade destes dois tipos de programas, em funo das
necessidades e especificidades locais.

A leitura diacrnica dos principais programas que foram sendo dirigidos para as duas reas
em estudo, desde meados dos anos 80, permite ainda uma anlise interpretativa das principais
fases ou tendncias que marcaram a interveno poltica nessas duas reas do ponto de vista
das principais nfases estratgicas da interveno.

Antes porm de se proceder a essa anlise, deve referir-se que o estudo do perodo ps-1986
se relaciona com o facto de a partir dessa data, em virtude do processo de integrao europeia,
Portugal ter tido acesso a um conjunto de programas de iniciativa europeia174 que permitiram
no s reforar a dotao financeira das polticas nacionais e locais para a luta contra a
pobreza e excluso scio espacial, como a experimentao de novos modelos e princpios de
actuao. Este processo de influncia, que alguns autores designam como um processo de
europeizao das polticas nacionais/locais (John, 2000; Ferro, 2004), viria a permitir a
introduo na agenda nacional de novos temas ou preocupaes polticas, bem como a
adopo de novos procedimentos no desenvolvimento e avaliao destas polticas pblicas175.

172
Um exemplo de iniciativas de natureza sectorial que desenvolvem uma abordagem territorializada , no domnio da
educao, o Programa Territrios Educativos de Interveno Prioritria, que se dirige para agrupamentos de escolas que se
localizam em contextos social e economicamente mais carenciados. O Programa Territrios Educativos de Interveno
Prioritria foi aprovado em 1996 (pelo Despacho n 147-B/ME/96, de 1 de Agosto) e baseia-se na lgica das Zonas de
Educao Prioritrias francesas que foram lanadas em 1981 e que procura dotar de mais meios e recursos os territrios em
crise, com elevados nveis de abandono e insucesso escolar. A discriminao positiva destes territrios visa aumentar o seu
sucesso escolar e evitar o abandono escolar.
173
Um exemplo deste tipo de abordagem, de natureza sectorial por grupo-alvo, a dos programas escolares que subsidiam
alunos carenciados independentemente da sua localizao, procurando providenciar alimentao, manuais escolares,
transportes, etc.
174
Por exemplo o Programa experimental Europeu de Luta Contra a Pobreza, cuja implementao se fez entre 1975/1980,
1984/1989 e 1989/1994, e Programas como o Urban entre 1994/2000 e 200/2006.
175
Note-se que os programas de desenvolvimento co-financiados pelos fundos europeus impem a submisso, de todos os
nveis de governo, aos princpios defendidos por esses programas (Ludlow, 1996; John, 2000). Um exemplo desta influncia
tem sido a exigncia da adopo do modelo de partenariado, o que tem vindo a exigir o envolvimento de um nmero mais
extenso de combinaes e de coligaes de interesses (pblicos, privados, comunitrios) no mbito da formulao e
implementao das polticas urbanas (Vranken et al., 2002).

202
Por exemplo, os princpios metodolgicos em que assentava o Pobreza III seriam adaptados
na criao de um Programa Nacional em Portugal de Luta Contra a Pobreza, sendo clara na
formatao deste programa a influncia das ideias da Comisso Europeia nesta matria.

Ao nvel das influncias exercidas sobre a estruturao dos programas de interveno, importa
tambm recordar o argumento defendido ao longo dos captulos tericos anteriores, de que os
discursos criados sobre os factores crticos da desvantagem so sempre construes sociais
que integram, de uma forma consciente ou inconsciente, juzos de valor e ideologias (Spicker,
1995) e que estes influenciam sempre os sentidos ou nfases estratgicas dos projectos de
desenvolvimento local. Deste modo a adequao da estratgia de interveno depende da
prpria produo do diagnstico da situao de partida, assim como a viso desejada para a
rea (a situao que se pretende alcanar, por exemplo ao nvel da composio
social/urbanstica da rea) sempre influenciada por ideologias que, por conseguinte,
influenciam a prpria definio dos eixos de interveno estratgicos que so traados para a
alcanar.

Uma outra influncia aquela que exercida pela estrutura dos programas de financiamento
na definio destas estratgias de regenerao urbana, uma vez que os domnios de
interveno que so elegveis num programa de financiamento condicionam as possibilidades
de actuao. A este propsito refira-se, por exemplo, que embora a habitao constitusse, no
contexto especfico do Morro da S, um dos principais factores de declnio da rea, a
existncia de uma disposio comunitria que impossibilitava financiamentos por dinheiros
comunitrias neste domnio, a par de uma insuficiente afectao de recursos nacionais e
locais, viria a condicionar os resultados alcanados a este nvel com repercusses, como
iremos referir a seguir, nos resultados globais que viriam a ser alcanados para esta rea
urbana em risco.

Por fim, importa ainda referir a influncia que pode ser exercida pela mudanas de ciclos
polticos, uma vez que estas tendem a ter associadas novas ideias sobre os modelos mais
adequados de actuao e por conseguinte uma reformulao das estratgias inicialmente
gizadas. Para alm das mudanas polticas, podem ainda existir outros obstculos (como os
econmicos) que podem impedir ou dificultar a implementao das estratgias inicialmente
formuladas.

203
Uma anlise, agora, aos objectivos estratgicos que nortearam os projectos dirigidos para as
duas reas em anlise, permite identificar, uma primeira etapa marcada por objectivos
dominantemente fsicos e de natureza higienicista, que, no caso do Bairro SJD, se
operacionalizam na erradicao das barracas e no realojamento da populao em nova
habitao construda no bairro; e, no caso do Morro da S, em procedimentos de
realojamento, temporrio ou definitivo, de populao que habitava localmente imveis
degradados ou em risco de runa.

Uma segunda fase marcada por um modelo de interveno integrado, que coloca no centro
dos seus objectivos as necessidades das comunidades locais, procurando articular aces de
tipo material/fsico com intervenes de tipo imaterial, como seja a construo ou
qualificao da rede de equipamentos/servios locais de apoio a idosos, crianas ou jovens, a
par de medidas de qualificao profissional e de dinamizao econmica.

A ltima fase de interveno caracteriza-se por uma abordagem eminentemente liberal, que
defende a ideia de uma requalificao e revitalizao conduzida pelo investimento privado.
pois uma fase com objectivos econmicos, ainda que estes possam ser vistos como uma via
para o desenvolvimento social ou das comunidades locais. Neste mbito, estabelecem-se no
Morro da S partenariados pblico-privado com vista ao desenvolvimento turstico e
econmico da rea; no estando no caso do Bairro de SJD ainda definida a estratgia para
preencher o vazio urbano criado pela recente demolio de cerca de 80% do bairro
(promovida no mbito do Urban II), embora existam indicaes de que a futura estratgia
possa passar pela venda do terreno a privados.

204
5.3 - Avaliao comparada dos impactos das iniciativas de regenerao urbana dirigidas
ao Bairro So Joo de Deus e ao Morro da S

A reflexo crtica que agora se apresenta, parte da anlise e do confronto das opinies que
foram expressas pelos actores institucionais e residentes em relao aos impactos suscitados
pelas iniciativas de regenerao urbana, ao nvel das dimenses analticas definidas no
captulo anterior para a investigao emprica desta dissertao: governncia/capacidades
institucionais e capital social.

Se o consenso a tnica dominante em relao maior parte das categorias de anlise,


regista-se tambm em relao a algumas a existncia de percepes diferentes ou mesmo
discordantes, que parecem relacionar-se com a interaco de um conjunto diversificado de
factores, como sejam os valores (culturais e ideolgicos); as reas de formao e a experincia
profissional; ou mesmo os papis ou funes desempenhados pelos diversos entrevistados no
mbito destas iniciativas. O prprio surgimento de novas lgicas de actuao, ou de mudanas
na liderana tcnica (dentro de um ciclo poltico), parecem justificar alteraes nas
percepes dos entrevistados em relao aos resultados das iniciativas, o que torna mais
complexa a sua avaliao.

Este ponto estrutura-se em duas partes, correspondendo a cada uma delas as duas dimenses
de anlise seleccionadas neste estudo para a avaliao das iniciativas de regenerao das reas
urbanas em risco. Na primeira parte analisa-se a Governncia, examinando-se a estrutura,
o funcionamento e os resultados alcanados pelos partenariados criados para cada uma das
iniciativas, nomeadamente ao nvel das Capacidades institucionais produzidas: de
conhecimento, relao e mobilizao. Na segunda parte analisam-se os impactos gerados
pelas diferentes iniciativas ao nvel das vrias esferas do Capital Social: trajectrias de
recomposio social dos bairros; realojamentos e reconfigurao das redes sociais; emprego e
proteco social do Estado.

205
5.3.1 A Governncia e as Capacidades Institucionais produzidas no mbito das
iniciativas de regenerao urbana

A natureza multidimensional dos problemas das reas urbanas em risco tem vindo a requer,
como se argumentou ao longo da parte terica desta dissertao, o desenvolvimento de novas
formas de organizao e de trabalho em rede, entre um vasto nmero de actores e de
instituies com diferentes tipos de recursos (de conhecimento, de relao, financeiros, ).
Tem vindo tambm a requerer um processo de reconfigurao das relaes institucionais do
Estado, procurando-se que estas passem progressivamente a ser menos hierrquicas e mais
flexveis de forma a poder articular as aces dos seus diferentes organismos. So vrios os
objectivos subjacentes criao dos partenariados, incluindo para alm da j referida
inovao ao nvel das formas de organizao e de trabalho em rede, o do alargamento dos
oramentos pblicos (mediante a juno de financiamento de diferentes departamentos do
Estado) e o da juno de recursos pblicos com recursos privados com vista obteno de
melhores resultados no mbito das intervenes.

Embora muitos partenariados tenham vindo a ser criticados por evidenciarem uma fraca
capacidade para gerar mudana, outros, pelo contrrio, tm vindo a ser apresentados como
exemplo de boas prticas de troca de informao, dilogo e de colaborao entre diferentes
actores (Healey, 2003). No mbito do debate sobre os principais factores que justificam estas
diferenas de resultados, tm vindo a ser apontados factores to diversos como o peso
exercido pelas heranas e rotinas organizacionais ou a qualidade das lideranas polticas e
tcnicas para gerar mudana. No mbito das investigaes sobre este tema tem-se tambm
vindo a reconhecer o conflito bsico que existe entre as prticas tradicionais (que reflectem,
num determinado momento, um conjunto de interesses estruturados) e as que procuram
introduzir mudana. Isto porque, semelhana de outros projectos que envolvem relaes
sociais e institucionais mediadas pelo poder, tambm os projectos de transformao territorial
tm sempre associadas relaes de poder (econmico, simblico, etc.) que exercem uma
maior ou menor resistncia a essas transformaes.

A avaliao da governncia associada s iniciativas de regenerao urbana dirigidas para os


dois estudos-de-caso analisa-se, de seguida, em torno das questes da estrutura institucional
criada para as iniciativas e do funcionamento ou das dinmicas processuais que lhes estiveram
associadas.

206
No mbito desta perspectiva analtica, argumenta-se que no menos importante do que a
anlise do quadro institucional criado para as iniciativas, a anlise das relaes que essas
estruturas promovem, uma vez que a natureza e a qualidade dos relacionamentos entre os
vrios actores e a populao local (em termos de confiana/desconfiana,
colaborao/conflito, etc.) se repercute em diferentes tipos de resultados e na sua
sustentabilidade ao longo do tempo. Por outras palavras, o argumento chave deste ponto que
to importante como o que se faz, o modo como se faz, ganhando por isso relevncia a
identificao das condies crticas que facilitam ou bloqueiam a governncia no mbito das
iniciativas que se dirigem para reas urbanas em risco.

Depois de se reflectir sobre as estruturas e o funcionamento geral dos partenariados criados no


mbito destas iniciativas, introduz-se o debate sobre os recursos de conhecimento, relacionais
e de mobilizao que foram produzidos. O ponto de partida para esta reflexo considerar-se
o conhecimento como algo que resulta de processos ligados experincia, por exemplo
sensitiva (relacionada com a viso ou audio), e de processos ligados interaco social que
possibilita a partilha de quadros culturais, e considerar-se que ele (o conhecimento) influencia
as formas de actuao dos actores e as relaes, mais ou menos formais, que se estabelecem
no mbito destas iniciativas.

Procura-se assim avaliar as capacidades institucionais produzidas pelos partenariados sob


diversas perspectivas: na abertura a diferentes formas de conhecimentos e na produo de
novo conhecimento sobre o que fazer, como e porqu; na criao de novas formas de relao
entre as instituies; e na criao de novas capacidades para a mobilizao. A este propsito,
considerando-se que as ambies da regenerao urbana no so apenas a requalificao
fsica e a melhoria das condies de quem as habita mas tambm a promoo social das
famlias que se mantm nas reas ou que vo ser realojadas, questiona-se se as metodologias
de relacionamento promovidos no mbito destas iniciativas foram vistos como um meio para
promover a incluso social.

Em relao apresentao dos resultados, refira-se que ela feita, num primeiro momento,
por iniciativa e estudo-de-caso e no final de uma forma comparativa e mais geral entre as duas
reas urbanas em risco em anlise.

207
5.3.1.1 O Projecto de Luta Contra a Pobreza do Bairro So Joo de Deus

Enquadramento, princpios e objectivos do Projecto


De uma forma introdutria, comece-se por referir que o Programa Nacional de Luta contra a
Pobreza (PLCP) foi criado em 1990 numa altura em que j decorria o III Programa Europeu
de Luta Contra a Pobreza (1989-1994), e quando Portugal j tinha participado no II Programa
Europeu de Luta Contra a Pobreza entre 1986 e 1989. Os objectivos definidos para o
Programa Nacional so em tudo semelhantes, do ponto de vista metodolgico e dos
princpios, aos adoptados ao nvel europeu, ganhando centralidade as ideias da dinamizao
de partenariados; de participao das comunidades; da promoo do associativismo; de apoio
s redes de solidariedade. Em termos especficos, e no que concerne ao Projecto de Luta
contra a Pobreza do Bairro SJD, a erradicao de barracas e a construo de nova habitao
para o realojamento da populao mal alojada no bairro o principal objectivo deste Projecto
que desenvolve aces tambm nos domnios da educao/formao: orientadas para a
promoo de competncias pessoais, profissionais e sociais; da criao de equipamentos e
servios de apoio a grupos especficos de populao (crianas, idosos, mulheres, etc.); e da
animao scio-educativa, desportiva e associativa com vista a potenciar o associativismo e a
solidariedade inter-tnica e inter-geracional.

Composio, representatividade e liderana do partenariado


Ao nvel nacional foram criados dois Comissariados Regionais (Norte e Sul) com o objectivo
de coordenar, financiar e avaliar os projectos nas respectivas regies, tendo, em mdia, cada
projecto, uma durao de quatro anos. No caso especfico do Projecto de Luta contra a
Pobreza do Bairro SJD, que resultou de um protocolo celebrado entre a CMP, o Comissariado
Regional do Norte de Luta contra a Pobreza e o Centro Claretiano de apoio infncia,
juventude e famlia, este viria a desenvolver-se em duas fases: de 1990 a 1994 e de 1995 a
1999, ao longo, portanto, de cerca de nove anos.

O partenariado criado no mbito do Projecto de Luta Contra a Pobreza do Bairro SJD envolve
tambm a participao da Associao Comunitria do Bairro, que fazia o elo de ligao com
todas as colectividades existentes no bairro, designadamente os Unidos ao Porto Futebol
Clube, os Vickings e os Unidos ao Bairro So Joo de Deus; e as instituies pblicas

208
locais: Escola Primria, Esquadra da PSP, Parquia, Centro Social da Nossa senhora da
Areosa e Centro Social da Obra Diocesana.

A instituio responsvel pela conduo da iniciativa uma IPSS, o Centro Claretiano de


Apoio Infncia, Juventude e Famlia, dirigido pelo Padre Maia, que, a partir de 1989,
consegue colocar na agenda poltica o problema das condies de vida degradantes que se
vivem no Bairro SJD. O Padre Maia, responsvel pela diocese e pelo Centro Claretiano de
Apoio Infncia, Juventude e Famlia, desafia publicamente os candidatos CMP a
apresentarem propostas para a resoluo dos problemas do bairro, sendo convidado, com a
vitria do Dr. Fernando Gomes no inicio da dcada de 90, a conceber e a executar o Projecto
de Luta Contra a Pobreza que viria a ser dirigido para o bairro.

"O Padre Maia uma pessoa extremamente voluntarista e tinha ali um problema complicadssimo que eram as
barracas, e ele decide resolver por ele prprio o problema de habitao daquelas famlias, trazendo esta discusso
para a agenda.
(Dr Virgnia Sousa, Coordenadora do Projecto Pobreza III, directora tcnica da Fundao para o
Desenvolvimento Zona Social do Porto durante o URBAN I e candidatura ao URBAN II)

Depois da vitria do Dr. Fernando Gomes, ele e o Ministro Silva Peneda convidaram-me: Maia ento como
que ? Tenho aqui o Ministro Silva Peneda, que est disponvel para fazer uma parceria com a Cmara. Tu
aceitas encabear este projecto? [] eu disse: complicado, mas no por mim que se ri a corda. Ento
pediram-me o oramento, eu fiz-lhes o oramento, em que disse o que que se ia fazer, o projecto...
(Padre Jos Maia, Responsvel pelo Centro Claretiano e Parquia da Areosa, foi coordenador do Programa de
Luta Contra a Pobreza do SJD)

Funcionamento do partenariado
O partenariado criado para a iniciativa reunia-se semanalmente, sendo a percepo dos que
participaram nestas reunies divergente. As percepes mais positivas destacam o interesse
sempre manifestado pelos responsveis do Projecto pelo envolvimento e participao das
associaes comunitrias.

O Padre Maia raramente fazia qualquer coisa no bairro sem envolver a populao, e por isso criou a Associao
Comunitria do Bairro So Joo de Deus, para fazer a ligao entre as vrias comunidades locais []. Esta
associao era um apoio e um rgo consultivo do projecto em si, servia como elo de ligao s pessoas, porque
tnhamos as vrias associaes agregadas. E se calhar o xito de todo esse processo foi existir essa associao.
(Sr. Ernesto Santos, Vice-presidente da Junta de Freguesia de Campanh, morador do bairro durante 55 anos)

Apesar do partenariado ter beneficiado de uma participao alargada atravs da presena de


representantes de vrias instituies pblicas, semi-publicas e de associaes locais, ele viria
a ser criticado por diversas razes. As opinies mais negativas em relao ao funcionamento

209
do partenariado, e em termos gerais sobre a conduo da iniciativa, referem o facto desta no
ter assegurado uma distribuio mais equitativa de recursos entre os vrios grupos tnicos do
bairro, criticando em particular o maior poder que foi outorgado comunidade cigana que
exercia j um poder dominante no bairro (no bairro S Joo de Deus 34% das famlias eram de
origem cigana e 7% de origem africana).

Eu ouvi os ciganos, ouvi-os com o esprito []. Eu sempre fui acusado de defender os ciganos.
(Padre Jos Maia, Responsvel pelo Centro Claretiano e Parquia da Areosa, foi coordenador do Programa de
Luta Contra a Pobreza do SJD)

Todavia, o representante da associao cigana local, os Vikings, recorda a participao nas


reunies do partenariado como uma perda de tempo, criticando em particular o modo como
foram sendo tomadas as decises e distribudos os recursos pelas varias instituies do bairro.

O projecto de Luta Contra a Pobreza rene os responsveis das associaes locais e ento pergunta o que faz
falta no bairro [] eu acho que perdi o meu tempo, nove anos, nove anos ali, todos os meses como lder da
associao Vickings []. E fiquei muito triste quando deu a camioneta aos Unidos, quando ajudou o Alvim
Negro, quando, enfim ajudou a escola, quando enfim sei l o qu que ele fez e os Vickings ficaram de
fora.
(Sr. Jos Maria Fernandes, Representante da Associao Viking do Bairro SJD)

Na prpria comunidade cigana observam-se divergncias sobre quem deveria ser o legtimo
representante dos interesses da comunidade. O representante da associao cigana local, os
Vikings, critica o poder de influncia que concedido ao Concelho de Ancies no mbito do
Projecto, defendendo a ideia de que ao invs dos ancies deveriam ter sido mais consideradas
as opinies dos representantes das associaes locais, na medida em que estes esto mais
envolvidos nas actividades e dinmicas do bairro. Por sua vez, o representante da Unio
Romani (que uma associao nacional de representao do povo cigano) defende que a
comunidade cigana esteve presente em todos os aspectos da colocao das pessoas no Bairro,
uma vez que foi ouvido o concelho de ancios.

Envolvimento dos cidados na conduo da iniciativa


No mbito da iniciativa, atravs da aplicao de um inqurito a todos os agregados familiares,
procedeu-se a um estudo de caracterizao dos moradores das barracas, com o objectivo de
conhecer melhor as caractersticas e preferncias de realojamento desta populao.
Desenvolveu-se ainda uma consulta directa populao cigana em que se procurou identificar

210
as suas preferncias quanto ao tipo de casa e vizinhana. No mbito desta consulta colocaram-
se duas questes.

1) Prefere receber o dinheiro para adaptar a sua casa (ns fazemos a casa e o miolo fica por vossa conta,
podendo no ter as divisrias separadas) ou quer ter casas iguais aos outros?
2) Se quiser escolher sete ou oito vizinhos, quem que gostaria de escolher?
(Padre Jos Maia, Responsvel pelo Centro Claretiano e Parquia da Areosa, foi coordenador do Programa de
Luta Contra a Pobreza do SJD)

A primeira questo visava dar indicaes para o projecto das casas, pretendendo-se que estas
fossem pensadas e construdas de acordo com as preferncias de cada agregado a realojar. A
segunda questo visava aferir as preferncias da comunidade, relativamente composio
social do seu bloco habitacional, questionando-se se preferiam ser realojados com as pessoas
da mesma raa ou em blocos com uma maior mistura tnica. A comunidade cigana viria a
manifestar a sua preferncia por ser realojada de uma forma no concentrada e segregada face
s restantes etnias176, e ainda a sua preferncia por um realojamento em tipologias
habitacionais mais coincidentes com a sua tradio residencial (de um piso e com ligao
directa ao exterior), mas tal no se viria a concretizar por obstculos que se colocaram na fase
da implementao do projecto. Efectivamente j na fase do desenho do projecto viria a
confirmar-se que o terreno que se julgava disponvel para a construo tinha sido um antigo
aterro sanitrio, colocando-se, por conseguinte, questes de risco de contaminao, o que
obrigou a alterar a interveno pensada para o local. Havia portanto um modelo de habitao,
que no o dos blocos, que no viria a concretizar-se conforme o idealizado.

O projecto foi feito num terreno disponibilizado pela Cmara do Porto que era um antigo aterro sanitrio. []
Deste modo, o projecto previsto para as casas individuais no pode concretizar-se. De repente fiquei sem terreno
[risos] com aquele povo todo a espera de casa. Foi necessrio reformular tudo, ir ao projecto. [] Tivemos de
fazer em banda, blocos com trs andares, o mximo com trs andares, para fugir a isso. E naquela parte que era
um aterro sanitrio fiz um campo de futebol. [] Em relao ao mix social fez-se o que se pode.
(Padre Jos Maia, Responsvel pelo Centro Claretiano e Parquia da Areosa, foi coordenador do Programa de
Luta Contra a Pobreza do SJD)

Liderana conturbada, agravada pela desresponsabilizao da CMP


As prticas de funcionamento do partenariado viriam a ser criticadas por falta de eficcia. As
reunies mensais que eram desenvolvidas no mbito destas estruturas evidenciavam, segundo

176
Ns poderamos pensar que eles gostariam de estar juntos. Mas a composio social desejada no aquela que ns
pensamos que eles querem. Eles disseram No queremos ser postos juntos. Queremos ser tratados como os outros. E eu at
posso perceber isso, ou seja, temos a gente que estava entre o nomadismo e a sedentarizao. (Padre Jos Maia,
Responsvel pelo Centro Claretiano e Parquia da Areosa, foi coordenador do Programa de Luta Contra a Pobreza do SJD)

211
os entrevistados, uma natureza mais formal do que efectiva, e a ausncia da autarquia impedia
a obteno de melhores resultados e sobretudo de resultados mais sustentveis ao longo do
tempo.

No incio do Projecto de Luta Contra a Pobreza havia algumas reunies e algumas iniciativas no sentido de
promover esse partenariado, mas a ideia que ficava, e penso que no era s minha, era de que isso no tinha
grandes resultados [] Era algo formal e ao mesmo tempo vazio. No tinha resultados prticos. Isto
correspondia a um derradeiro esforo por se organizarem, por tentarem ter alguma aco participativa no futuro
do bairro. Simplesmente, havia aqui um elemento que, sistematicamente, estava ausente, que era a autarquia []
Havia um esforo de coordenao, mas depois faltava o principal, que era a autoridade e a a a autarquia tem um
papel determinante.
(Dr. Antnio Caspurro, tcnico responsvel pelo Projecto ARRIMO -Apoiar, Reduzir Riscos e Integrar,
Motivando e Orientando-, implementado no bairro de SJD a partir de 2000).

Existiam problemas de relacionamento inter-institucional no mbito do partenariado. Para


alm da referida ausncia de representantes da autarquia em todo o processo de deciso e de
implementao, existia um falso funcionamento em rede.

O trabalho em rede era uma coisa completamente formal. Havia protocolos estabelecidos, mas depois no havia
trabalho em equipa entre as instituies. Faltava essa componente prtica. As instituies eram reinos, eram
feudos, em que nenhuma tinha nada a dizer em relao outra e no havia trocas de informao, at pelo
contrrio. As instituies eram entidades estanques, havia uma dificuldade de partilha, de trabalho em conjunto,
trabalho interdisciplinar e interinstitucional. Eu penso que isto tem muito a ver com um certo medo, muito
grande que as instituies tm de perder o seu estatuto, de perder poder, de perder financiamentos.
(Dr. Antnio Caspurro, tcnico responsvel pelo Projecto ARRIMO -Apoiar, Reduzir Riscos e Integrar,
Motivando e Orientando-, implementado no bairro de SJD a partir de 2000).

As reunies desenvolvidas no mbito do partenariado no viriam, de resto, a ser capazes de


impedir a emergncia de diversos problemas na execuo do Projecto, como as situaes de
apropriao indevida de habitao ou os desentendimentos institucionais (nomeadamente com
a Cmara Municipal do Porto), em relao ao futuro a dar gesto do patrimnio
habitacional, acabado de construir.

O Padre Maia, responsvel pela conduo da iniciativa viria a reconhecer as dificuldades de


regulao do processo de realojamento descrevendo este processo como confuso, afirmando
que houve ali, um vai e vem, de pessoas a ocuparem as casas". Viria ainda a lamentar a falta
de entendimento com a Cmara Municipal do Porto em relao gesto do novo stock de
habitao. A habitao construda no mbito do Projecto de Luta contra a Pobreza, nunca
viria efectivamente a ser transferida para a gesto da CMP, nem para qualquer outra
instituio, tendo sido apresentadas vrias razes para este facto.

212
Para justificar a sua posio, a Cmara Municipal viria a alegar razes relacionadas com o
facto do processo de realojamento ter sido conturbado, e problemas relativos posse legal ou
administrativa do terreno.

Eu entrei para a Cmara em 1993/1994, sei que havia dificuldade em aceitar as famlias que a residiam, o que
tem a ver com o ttulo de propriedade. O processo de realojamento ao que parece no correu to bem quanto
seria desejvel, no foi propriamente para as famlias das barracas. [] A dificuldade tambm se relacionava
com as prprias caractersticas do bairro: de forte degradao, principalmente nos Blocos onde havia uma
associao mais intensa ao trfico e consumo de drogas [] Estavam degradados porque nunca houve poltica
de interveno e manuteno. Havia manutenes espordicas, a lgica at ao incio deste sculo era construir e
no manter.
(Eng. Antnio Ferreira, Eng. Civil, tcnico da Empresa Municipal de Gesto de Obras Pblicas da Cmara
Municipal do Porto)

Ali houve um erro brutal, o de densificar ainda mais um espao com um forte histrico de problemas. Havia
erros de realojamento brutais, como realojar famlias ciganas sem as informar que h paredes-mestras que no
podem ser demolidas. Depois h outra coisa, o Padre realoja as pessoas ad hoc e no cria regras.
(Dr Virgnia Sousa, Coordenadora do Projecto Pobreza III, directora tcnica da Fundao para o
Desenvolvimento Zona Social do Porto durante o URBAN I e candidatura ao URBAN II)

Os responsveis pelo Projecto, defendem, no entanto, que realizaram todos os esforos e


procedimentos necessrios para a transferncia do stock habitacional para a CMP, referindo,
nomeadamente, que em 1998 realizaram um processo contratual com os moradores, fazendo
as diligncias necessrias para que estes preenchessem os impressos cedidos pela Cmara e
anexassem os documentos de identificao de cada um dos elementos do agregado familiar,
tendo a equipe de projecto posteriormente entregue este dossier na CMP. Para alm destes
procedimentos, a equipe de projecto argumenta ter promovido reunies com a populao com
o objectivo de sensibiliz-la para a importncia da manuteno/conservao dos edifcios e
dos espaos comuns.

A desresponsabilizao da CMP cria dificuldades na gesto da rea, reconhecidas pela equipe de


projecto, que fala at de uma certa impotncia para lidar com a falta de ordem que a se
observa. No final da vigncia do programa, a falta de liderana e de gesto no bairro levaria a
uma situao de descontrole sobre o que se passava no bairro, que viria a favorecer
inclusivamente processos de troca e de comercializao ilegal e aleatria de habitaes.

Em Dezembro de 1999 os responsveis pelo projecto entregam aquilo como estava CMP, e na parte final do
mandato do Dr. Fernando Gomes houve ali um tempo de transio em que no se assumiram as
responsabilidades que se deviam ter assumido. [] A nossa pedagogia foi que eles se habituassem a criar
hbitos de pagamento, pondo na casa contadores de gua e luz para se comearem a habituar a que as coisas
tinham de ser pagas. A nossa ideia era que eles comeassem por pagar a gua, a luz e depois era pr uma renda
social. [] Mas ainda que tivesse existido um protocolo entre a Associao Centro Comunitrio (a IPPS) e a

213
CMP para a transferncia da habitao, esta no seria aceite, no sendo estabelecidos os contratos de
arrendamento com a populao; e, portanto, nunca ningum lhes disse qual era a renda que tinha de pagar"
(Padre Jos Maia, Responsvel pelo Centro Claretiano e Parquia da Areosa, foi coordenador do Programa de
Luta Contra a Pobreza do SJD).

Alguns dos residentes do Rosto Novo, mostravam-se preocupados com o facto de no


pagarem renda, uma vez que temiam perder o direito habitao. Alguns deles chegariam
mesmo a contactar os servios municipais de habitao no sentido de regularem a sua
situao, mas tal no lhes era permitido, uma vez que os blocos de habitao nunca tinham
sido transferidos para o stock de habitao municipal, e por conseguinte no constavam do
sistema informtico dos servios da empresa municipal responsvel pela cobrana e gesto da
habitao social.

Degradao do Bairro pela falta de liderana na sua gesto, e a consequente transformao


num espao de comercializao de droga
A situao de abandono e de degradao do bairro viria a reforar a concentrao de
actividades ilegais, que afectariam de uma forma bastante negativa a evoluo do bairro,
destacando-se as que se relacionam com a concentrao de traficantes de droga.

O abandono coincidiu com a altura de deslocao para o bairro de [] traficantes vindo de outras reas.
Elegeram aquele territrio (S. Joo de Deus) porque convinha limpar a S, patrimnio mundial, e eles foram
limpando, e o S. Joo de Deus teve azar. Apesar do trabalho realizado no mbito do Projecto de Luta Contra a
Pobreza se ter repercutido em novas atitude no bairro, houve o azar do S. Joo de Deus entrar como uma zona
complacente na rota do trfico da droga. []. O que no era espectvel era a dimenso e as consequncias que o
trfico veio a ter, digamos, um efeito destruidor precisamente na parte final do projecto em que aquilo ficou sem
liderana. Com a Cmara a demitir-se em assumir aquilo a que se responsabilizou, algum topou (os traficantes)
que era a hora certa de entrar ali.
(Padre Jos Maia, Responsvel pelo Centro Claretiano e Parquia da Areosa, foi coordenador do Programa de
Luta Contra a Pobreza do SJD)

Havia a espaos de consumo a cu aberto, consumo injectado, salas de injeco a cu aberto, sem condies
nenhumas de higiene. Havia aqui toda uma realidade que eu acho um bocado surrealista, mas que no nada
invulgar. No mundo h muitas assim e em Portugal at j houve mais.
(Dr. Antnio Caspurro, tcnico responsvel pelo Projecto ARRIMO -Apoiar, Reduzir Riscos e Integrar,
Motivando e Orientando-, implementado no bairro de SJD a partir de 2000)

Embora a droga j existisse no bairro desde o incio dos anos 70, ela era apenas traficada e
consumida por um grupo restrito de moradores e o seu consumo restringia-se dominantemente
a drogas leves. A partir de meados dos anos 80, o trafico e consumo de comea a ser muito
mais intenso e generalizado no bairro, alargando-se os tipo de consumos. A determinada
altura, o consumo e trfico feito vista de toda a gente (Fotografia 6), tendo sido estimado,
no auge do problema, cerca de 500 sem-abrigo toxicodependentes no Bairro SJD. Com a falta

214
de liderana, e a relativa tolerncia ao trfico e consumo de droga no espao pblico, o SJD
transforma-se num bairro sem qualquer gesto e controlo.

O contexto que se vivia no bairro era catico, vivia-se uma insegurana muito grande, parecia estar-se num
cenrio de guerra. Esse cenrio foi-se criando ao longo do tempo. Enquanto barracas, havia uma certa harmonia
comunitria, as pessoas conheciam-se, era uma aldeia. Havia os traficantes, da parte cigana, que vendiam a droga
e isto, na altura, funcionava j como um guetozito, vinha-se aqui comprar droga, era um stio perigoso, mas no
era uma coisa com a dimenso que foi assumindo depois, com a construo do bairro e com o abandono. O
problema foi o abandono. Construiu-se um bairro com pessoas problemticas e depois, entretanto, comearam a
vir mais pessoas, porque isto aqui comeou a ser um foco de atraco de pessoas desalojadas de toda a espcie.
Isto tornou-se aqui numa espcie de cortio e, sobretudo, numa situao de grande abandono, nomeadamente das
autoridades. [] No havia lei aqui.
(Dr. Antnio Caspurro, tcnico responsvel pelo Projecto ARRIMO -Apoiar, Reduzir Riscos e Integrar,
Motivando e Orientando-, implementado no bairro de SJD a partir de 2000)

Fotografia 6. Toxicodependncia no Bairro SJD

Em Maro de 1999, perante uma total ausncia, at ento, de aces dirigidas ao fenmeno da
droga no Bairro SJD, o Projecto de Luta Contra a Pobreza, decidiu iniciar a implementao de
medidas dirigidas a esta problemtica, criando uma equipe de rua que ir desenvolver um
estudo de caracterizao da populao toxicodependente para depois desenvolver um projecto
especfico de actuao. O projecto desenvolvido no mbito da Fundao Filos177 viria a
designar-se por Projecto ARRIMO - Apoiar, Reduzir Riscos e Integrar, Motivando e
Orientando. Este projecto comea a ser implementado no incio de 2000, com a estruturao

177
Uma IPSS que vinha desenvolvendo projectos de interveno comunitria sobretudo na parte oriental do Porto, fazendo
acordos com o Instituto de Emprego e Formao Profissional; com a Segurana Social; Instituto da Droga e
Toxicodependncia.

215
de uma equipe tcnica que abriu um gabinete de apoio dentro do bairro 178 onde os
toxicodependentes podiam alimentar-se e tratar da sua higiene pessoal, embora a sua principal
interveno consista num trabalho de rua com a populao toxicodependente com vista
reduo de riscos de sade e sua integrao.

Tnhamos um conjunto de tcnicos que diariamente se deslocava ao local de permanncia dessas pessoas, onde
se procurava construir uma relao de confiana e dar resposta urgente s suas necessidades mais bsicas
(alimentao, higiene pessoal, cuidados de sade), tudo isso de forma, antes de mais, a travar o processo de
degradao em que as pessoas estavam, o que permitia, por sua vez, chegar a outros patamares. [] Algumas
das pessoas estavam a viver na rua h 10 anos, provavelmente a maior parte vivia aqui. Mas em mdia eram 2 ou
3 anos de rua. Eu estou a falar de um subgrupo mais grave, que na altura eram cerca de 60 ou 70 pessoas com
frequncia regular do bairro. Passados 3 anos ou 4, tinham chegado s 500 pessoas em situao de sem-abrigo,
que podiam estar em vrios nveis. [] Verificmos que era importante deixar de esperar e ir ao encontro delas e
tentar criar, antes de mais, laos de confiana, e condies para essas pessoas, a pouco e pouco, irem
restabelecendo os seus prprios laos com a sociedade.
(Dr. Antnio Caspurro, tcnico responsvel pelo Projecto ARRIMO -Apoiar, Reduzir Riscos e Integrar,
Motivando e Orientando-, implementado no bairro de SJD a partir de 2000).

Dados oficiais relativos ao programa Diz No a uma Seringa em Segunda Mo demonstram


o intenso trfico e consumo de droga que se vive no bairro em 2004, ocupando esta rea o
primeiro lugar no programa nacional de trocas de seringas, com um valor que rondava as
718.798 trocas nesse ano (Associao Nacional das Farmcias e Comisso Nacional de Luta
Contra a Sida, 2004). Segundo dados da FF (2004: 16) mais de 90% da populao
toxicodependente oriunda de fora do bairro que funciona como um supermercado de
herona e cocana, aberto a toda a cidade e onde acorrem diariamente cerca de 1500 clientes.
O relatrio acrescenta que se trata de um grupo muito heterogneo, proveniente de todos os
pontos da cidade e arredores e de todos os estratos sociais.

Os modos de vida da comunidade mudaram muito com a chegada da droga ao bairro,


sobretudo com o aumento da insegurana no local. Com a concentrao e a visibilidade dos
problemas associados ao trfico e consumo de droga comea a haver muitas pessoas a quer
sair do bairro, o que vem reforar, o ciclo de declnio e de falta de controlo da rea.

Era um entrar e sair de carros [] E era muito fcil encontrar aqueles coitados a consumir beira de todos e
de todas das crianas [] facilmente se encontrava uma seringa no cho. Isso revoltou as pessoas. S um cego
que no via, s um cego que no vi que ali se vendia droga porque faziam bicha.
(Emlia Pires, moradora do Bairro SJD)

178
A partir de Maio de 2003 o Projecto, que beneficiou de parcerias com o CAT Oriental do Porto (Centro de Atendimento
de Toxicodependentes), Juntas de Freguesia, Hospitais e outras ONGs directa ou indirectamente envolvidas nesta
problemtica, viria a alargar-se a outras reas da cidade (por exemplo, a partir de 2006 desenvolve-se tambm na zona
histrica do Porto). Note-se que este projecto tinha como entidade de suporte a Fundao FILOS, que uma outra instituio
ligada ao Centro Claretiano de Apoio Famlia.

216
O trfico, nessa altura, florescia e quando eu cheguei aqui lembro-me de olhar para o bairro e ver um bairro de
trfico, um super-mercado de droga [...]. Este bairro tinha as caractersticas ideais, era um gueto e, como gueto,
estava isolado da restante sociedade, da cidade [] Fao analogia entre o que vivi no bairro e o que se viver,
eventualmente, num cenrio de guerra, mas de guerra dura. Eu imaginei estar a entrar numa cidade destruda
pela guerra, em que as pessoas j estavam a comer-se umas s outras. Os blocos mais velhos estavam sem
janelas, queimados, as pessoas na rua abordavam-nos para vender droga, pessoas a espancarem-se umas s
outras, crianas a espancarem toxicodependentes, coisas um bocado difceis de imaginar.
(Dr. Antnio Caspurro, tcnico responsvel pelo Projecto ARRIMO -Apoiar, Reduzir Riscos e Integrar,
Motivando e Orientando-, implementado no bairro de SJD a partir de 2000)

Havia trfico porta sim, porta sim, basicamente. Os blocos funcionavam como lojas de droga e havia pessoas de
todas as espcies a comprar droga, desde o bancrio executivo que vinha c buscar a sua cocana at aos
toxicodependentes de rua, os nossos utentes, que viviam aqui num vo de escadas para estarem sempre prximos
e que trabalhavam para os traficantes, no sentido de angariar os clientes.
(Dr. Antnio Caspurro, tcnico responsvel pelo Projecto ARRIMO -Apoiar, Reduzir Riscos e Integrar,
Motivando e Orientando-, implementado no bairro de SJD a partir de 2000)

Capacidades institucionais criadas no mbito do Projecto de Luta Contra a Pobreza do


bairro SJD
Em sntese e no que concerne s capacidades institucionais criadas no mbito do Projecto de
Luta Contra a Pobreza do Bairro SJD importa sobretudo destacar que no obstante a troca de
ideias promovida no mbito do funcionamento do partenariado criado para o desenvolvimento
da iniciativa, que esta no se viria a consubstanciar numa melhoria de relaes institucionais e
em melhores capacidades de actuar colectivamente.
O contexto de elevada concentrao de problemas, as conexes limitadas que se viriam a
observar durante o processo entre o responsvel pelo Projecto e o executivo municipal e a
falta de consensos sobre os resultados alcanados pela iniciativa, nomeadamente pelos
realojamentos, viriam a suscitar desentendimentos entre as partes e um abandono institucional
do bairro durante os anos subsequentes.

5.3.1.2 O Bairro So Joo de Deus no mbito da iniciativa comunitria Urban II

O Bairro SJD voltaria a ser objecto de interveno no mbito da iniciativa comunitria Urban
II Porto/Gondomar; embora o territrio de interveno desta iniciativa abrangesse uma rea
muito mais vasta que a do bairro (incluindo o extremo nordeste da freguesia de Campanha e o
sudoeste da freguesia de Rio Tinto179). Contudo, as condies de mltipla desvantagem que a
persistiam (associadas a elevadas taxas de desemprego; a uma escassa actividade econmica;
179
A zona de interveno Porto-Gondomar abrange um total de 29 mil habitantes e uma rea de 5,7 km2.

217
a comercializao e consumo de drogas; a baixos nveis de instruo e elevados de abandono
escolar; a degradao fsica) viriam a justificar a aco de carcter prioritrio que se resolveu
dar ao Bairro SJD (note-se que no Porto para alm do bairro SJD assume tambm relevncia a
interveno no bairro Pio XII e no bairro de Contumil).

De facto a rea mais problemtica do Porto era o bairro So Joo de Deus, pelo abandono por parte do Padre e
da Cmara, pela confuso, pela a degradao completa da habitao, nomeadamente blocos antigos em melhor
estado do que os novos.
(Dr Virgnia Sousa, Coordenadora do Projecto Pobreza III, directora tcnica da Fundao para o
Desenvolvimento Zona Social do Porto durante o URBAN I e candidatura ao URBAN II)

Com o objectivo de reflectir sobre o modo como os processos de deciso e de implementao


desta iniciativa no bairro se viriam a repercutir nos resultados alcanados, estrutura-se a
presente reflexo em vrios momentos de anlise. No primeiro comea-se por reflectir sobre
os objectivos gerais da iniciativa comunitria Urban e por identificar as principais alteraes
que ocorreram, em termos de rea de interveno e modos de gesto, do Urban I para o II no
municpio do Porto. No segundo momento de anlise procede-se descrio do modelo
institucional criado para a gesto desta iniciativa e o funcionamento do partenariado. Analisa-
se tambm o facto do lanamento da iniciativa Urban ter coincidido, no caso do Porto, com
uma mudana poltica no executivo municipal, e o modo como ela viria a suscitar a
reformulao das estratgias anteriormente formuladas para a interveno no bairro. No
terceiro momento descrevem-se os projectos formulados ao longo do tempo pelo executivo
social-democrata para o bairro de SJD e como as abordagens adoptadas viriam a condicionar
os resultados alcanados, nomeadamente ao nvel do desenvolvimento das capacidades
institucionais de conhecimento, relao e mobilizao.

A transio do Urban I para o Urban II alteraes na gesto da iniciativa


De um modo introdutrio, comece-se por referir que iniciativa Urban I foi lanada durante o
perodo de fundos estruturais que vigorou de 1994 a 1999, com o objectivo de apoiar a
regenerao das reas urbanas em risco. No Porto este primeiro perodo de financiamentos
seria dirigido para o Vale de Campanha, e viria a dar origem Fundao para o
Desenvolvimento do Vale de Campanh (Alves, 2001, 2008a; Guerra, 2002). A iniciativa
viria a ser relanada no novo perodo de fundos estruturais de 2000 a 2006 com a designao

218
de URBAN II180, deixando de ser suportada pelo FEDER e pelo FSE, para passar a ser
financiada apenas pelo FEDER, o que constitui uma tentativa da Comisso Europeia para a
simplificao administrativa e de gesto do programa.

A passagem do primeiro para o segundo momento de financiamento viria a gerar algumas


mudanas ao nvel da entidade gestora responsvel pela iniciativa, passando esta do nvel de
gesto nacional (DGDR Direco Geral de Desenvolvimento Regional) para o regional
(CCDRN Comisso de Coordenao e Desenvolvimento Regional do Norte), o que,
segundo os entrevistados, no viria a gerar uma simplificao de procedimentos, mas antes
um aumento de burocracia e de demoras, nomeadamente ao incio da implementao dos
projectos. A crtica existncia de uma excessiva burocracia associada gesto do Programa
inclusivamente partilhada pela autoridade de gesto do programa (a CCDRN).

A partir do momento em que no mbito do URBAN II ns somos designados autoridade de gesto, os pedidos
de pagamento passam por ns. Depois, houve um perodo de adaptao, por parte das entidades beneficirias, ao
novo modo de procedimento, s novas regras, aos novos formulrios de candidatura e de pedidos de pagamento.
Tudo isto levou a alguma morosidade ao nvel de pagamentos, morosidade essa que natural que ocorra neste
tipo de procedimentos quando se est a arrancar.
(Dr. Fernando Gomes, Tcnico da CCDR-N responsvel pela Gesto do Urban II Porto/Gondomar)

O Urban II viria ainda a ter, como novidade, uma candidatura conjunta entre dois municpios,
do Porto e de Gondomar, o que resultou mais de uma exigncia administrativa para o acesso
dos dois municpios aos financiamentos deste programa, do que a um desejo genuno de
colaborao politica.

O modelo institucional criado para a operacionalizao da iniciativa e funcionamento do


partenariado
No municpio do Porto a mudana poltica, e do Urban I para o Urban II, determinou a
transformao da Fundao para o Desenvolvimento do Vale de Campanha em Fundao
para o Desenvolvimento Social do Porto, o que teria associado uma mudana no seu mbito
de interveno territorial e funcional. A sua aco deixa de se focar apenas no Vale de
Campanha para englobar todo o territrio municipal e deixa de se restringir gesto
operacional desta iniciativa comunitria (como tinha acontecido no mbito do Urban I) para

180
Os objectivos da iniciativa esto amplamente descritos em documentos da comisso europeia (o apoio s actividades
econmicas, a promoo de emprego, da sade, das condies ambientais e infra-estruturas, do desenvolvimento de
competncias, etc.) e debatidos num amplo conjunto de documentos acadmicos que tm vindo a reflectir no s sobre os
princpios subjacentes ao programa, mas sobretudo a avaliar as condies da sua implementao prtica.

219
passar a englobar outras competncias, como as que anteriormente pertenciam ao, entretanto
extinto, Departamento de Aco Social da CMP. Com esta mudana de interveno
estratgica ao nvel de grupos e reas alvo, observa-se uma diminuio da relevncia poltica
que antes era atribuda s questes da diferenciao positiva dos territrios, e do trabalho de
proximidade.

Ao nvel institucional e para acompanhar/monitorizar o desenvolvimento da iniciativa foi


criado uma Comisso de Acompanhamento e um Comit de Direco e, com um propsito
eminentemente operacional, foram tambm criadas parcerias ao nvel local, consoante o tipo
de projectos que se pretendia implementar (na rea da educao, da sade, etc.)

A Comisso de Acompanhamento era composta por um leque muito vasto de organizaes


governamentais181 e apenas por dois representantes, por cada um dos Municpios, das
Associaes Locais e das Organizaes No Governamentais. Observava-se claramente ao
nvel desta estrutura de acompanhamento uma sobre-representao das instituies de
governo, face presena do sector comunitrio e associativo. Acrescente-se que no caso do
Porto as instituies no governamentais representadas eram apenas a Associao Portuguesa
de Pais e Amigos do Cidado Deficiente e a associao desportiva do bairro SJD Os Unidos
ao Porto, que viria a ser extinta no decorrer do programa.

A esta Comisso cabia o acompanhamento tcnico da execuo dos planos de actividades,


estando-lhe associado um leque muito extenso de funes, entre outras: a de analisar e
aprovar, nos seis meses subsequentes aprovao do Programa, os critrios de seleco das
operaes financiadas ao abrigo de cada medida; a de avaliar periodicamente os progressos
realizados na prossecuo dos objectivos especficos do Programa; a analisar os resultados da
execuo, nomeadamente a realizao dos objectivos definidos para a zona urbana abrangida;
a de analisar e aprovar o relatrio anual de execuo e o relatrio final de execuo, antes do
seu envio Comisso Europeia; a propor ao Gestor adaptaes ou revises do Programa que
permitam alcanar os objectivos definidos ou aperfeioar a gesto da interveno,
inclusivamente a sua gesto financeira (MP, 2001). No obstante o vasto leque de actividades

181
Comisso de Acompanhamento do Programa integra as seguintes entidades: Gestor do Programa; representante de cada
Cmara Municipal; representante da Direco Geral do Desenvolvimento Regional; representante do Ministrio do Trabalho
e da Solidariedade; representante do Ministrio do Ambiente e do Ordenamento do Territrio; representante do Ministrio do
Equipamento Social; representante da Comisso para a Igualdade e para os Direitos das Mulheres; e representante da
Associao Nacional de Municpios Portugueses.

220
que lhe estavam consignadas, esta comisso viria a ter um carcter eminentemente formal, o
que de resto bem patente pela periodicidade com que se reuniu, em mdia apenas duas vezes
por ano.

O Comit de Direco era composto pelas equipas tcnicas e polticas das duas Cmaras
Municipais envolvidas no Programa, designadamente pelos vereadores e coordenadores dos
projectos em cada municpio. As reunies de direco eram feitas por norma com uma
periodicidade mensal, mas as chefes de projecto dos dois municpios (Gondomar e Porto)
reuniam-se mais vezes, uma vez que os planos de aco anuais tinham de ser feitos por
ambas, havendo alturas em que tinham de procurar definir conjuntamente as estratgias de
aco.

Alteraes no ciclo poltico e a deciso de reorientao estratgica da iniciativa


A primeira estratgia formulada para o bairro SJD, no mbito das possibilidades de
financiamento Urban II, foi desenvolvida em 2000, pela Fundao para o Desenvolvimento
do Vale de Campanha, e incluiu a generalidade dos actores e instituies que estavam a
intervir no bairro, desde o Padre Maia, Fundao Filos, aos tcnicos que trabalhavam na
rea da toxicodependncia com o CAT Oriental, entre outros. A Directora do Urban I explica,
no excerto que a seguir se apresenta, as principais linhas estratgicas desta proposta,
destacando a importncia da requalificao do bairro assente numa interveno integrada.

A estratgia parecida com o URBAN I mas com uma maior aposta na vertente de reabilitao urbana, porque
no bairro havia problemas muito complicados, como o fechamento do mesmo e a necessidade de criar novas
vias, ou de garantir uma nova ordem ao bairro []. Havia blocos que estavam em mau estado, era preciso por
isso um eixo de reabilitao urbana muito forte. Ora, o Urban d dinheiro para reabilitao de infra-estruturas do
ponto de vista exterior, mas no para a habitao, por isso que era necessrio o entrosamento com a Cmara.
Era por isso a oportunidade de pr em ordem os contratos e todas essas questes.
(Dr Virgnia Sousa, Coordenadora do Projecto Pobreza III, directora tcnica da Fundao para o
Desenvolvimento Zona Social do Porto durante o URBAN I e candidatura ao URBAN II)

Com o final do Urban I, em Junho de 2001, e com a mudana de ciclo poltico no executivo
municipal do Porto, em Dezembro de 2001, viria a assistir-se a uma inverso da filosofia e
das principais linhas de interveno estratgica em curso. O novo executivo viria por exemplo

221
a decidir no dar continuidade a algumas das aces previstas ou em curso no mbito do
Urban I182 para o Vale de Campanh.

Entra uma nova Cmara cuja perspectiva de descrdito total em relao a tudo o que interveno social,
considerando que esta no competncia da Cmara. Isto faz com que a Cmara comece a destruir todo o
trabalho feito no URBAN I []. Hoje o discurso da Cmara j comeou a mudar, j perceberam que tm de
fazer os condomnios, que no basta a reabilitao fsica dos bairros mas importa colocar pessoal a trabalhar a
gesto dos equipamento [...] e que preciso um conhecimento especfico sobre os grupos.
(Dr Virgnia Sousa, Coordenadora do Projecto Pobreza III e directora tcnica da Fundao para o
Desenvolvimento Zona Social do Porto durante o URBAN I e candidatura ao URBAN II)

A Cmara cai em Janeiro e eu saio em Julho de 2002 []. O projecto de requalificao feito internamente na
Cmara, por arquitectas da Cmara, e eu no era informada. Havia uma coisa essencial que falhava ao
conhecimento dessas arquitectas que era dois grupos da populao como quem era urgente e necessrio trabalhar
de forma especfica, os idosos que viviam nas casinhas e a etnia cigana, que exige tipologias concretas.
(Dr Virgnia Sousa, Coordenadora do Projecto Pobreza III e directora tcnica da Fundao para o
Desenvolvimento Zona Social do Porto durante o URBAN I e candidatura ao URBAN II)

Em Junho de 2002, Paulo Morais, responsvel pela rea social, e Ricardo Figueiredo,
responsvel pelo pelouro de urbanismo do executivo social-democrata solicitam s arquitectas
Susana Soares e Maria Joo Montenegro do Gabinete de Projectos, um projecto para a
reconverso do Bairro SJD que deveria ser co-financiado ao nvel do Urban II, e que visava
responder promessa eleitoral de resoluo dos problemas de insegurana, insalubridade,
trfico e consumo de droga do bairro.

O programa poltico apresentado equipe tcnica define como principais linhas estratgicas:
i) a reduo da populao do bairro; ii) o rasgar de vrias artrias / ligaes rodovirias para
possibilitar a abertura do bairro cidade; iii) o retirar da sua auto-suficincia, com vista a que
as pessoas passassem a utilizar os equipamentos do exterior (estando, por exemplo, prevista a
desactivao da escola primria do bairro, com vista a que as crianas se desloquem a outras
escolas).

Embora algumas destas linhas estratgicas j constassem da candidatura do executivo


camarrio anterior183, este novo projecto prope alteraes ao traado da estrutura viria e
ideia proposta de requalificao do edificado.

182
Um facto que lamentado pela gestora do Urban I, que d como exemplo o Bairro do Cerco, para onde tinha sido feito um
grande investimento ao nvel dos processos de planeamento e de implementao e que no viria a ter continuidade. Refere,
por exemplo, a deciso da no implementao dos quiosques ou dos cafs no bairro como estava previsto, ou a extino da
empresa de insero que, no mbito do Programa Mercado Social de Emprego, tinha sido criada na rea da jardinagem. D
ainda como exemplo a deciso do executivo de no avanar com as candidaturas j formuladas e previstas a programas
ocupacionais, como o Equal.
183
"Acreditava-se que o bairro ia continuar a existir mas j se sabia que havia blocos a ser demolidos, sendo que no eram
todos. Uma equipa de engenheiros da Cmara ia comear a fazer uma anlise bloco a bloco para saber em quais a reabilitao

222
Eu estive envolvido no primeiro plano que se faz para o Urban II, atravs da Associao Comunitria do Bairro
So Joo de Deus, isto foi em 1999 ou 2000. Essa candidatura feita pelo municpio PS e Fundao FILOS [],
o problema que se colocava com o Urban II abrir o bairro cidade e requalificar os blocos mais degradados,
que eram do 1 ao 6, at nem eram os mais antigos (por problemas de construo, mas tambm por problemas de
pessoas que no conseguem estimar as casas, de desresponsabilizao dos prprios moradores). Prope-se a
requalificao do bairro So Joo de Deus e a abertura do bairro cidade atravs de duas vias estruturantes.
(Sr. Ernesto Santos, Vice-presidente da Junta de Freguesia de Campanh, morador do bairro durante 55 anos)

O Projecto de Reconverso prope uma reduo de cerca de 80% do total da populao do


bairro. A deciso de demolio dos edifcios prende-se com o facto de uma boa parte deles
terem sido edificados h vrias dcadas, muitas vezes com materiais de fraca qualidade, e no
terem sido objecto de programas sistemticos de conservao e reabilitao, o que explicava
as inmeras patologias fsicas que evidenciavam, quer no seu interior quer no seu exterior.
Esta habitao evidenciava ainda condies de conforto pouco aceitveis: em muitos blocos
de habitao ainda no estava instalada, desde a sua construo, algumas infra-estruturas
bsicas. Os dados oficiais indicam que cerca de 25%, dos alojamentos no bairro SJD no
tinham instalao de banho ou duche; cerca de 24% no tinha gua quente; e cerca de 24%
dos alojamentos estariam sobreocupados (mas tambm 10% estavam sub-ocupados). Muitos
fogos tinham sido sujeitos a situaes de uso indevido, como de sobrelotao ou a uma
utilizao para actividades ilcitas, o que teria aumentado o seu estado de degradao

O projecto prev a demolio da maior parte dos blocos habitacionais do bairro e a construo
de edifcios de baixa crcea e de tipo uni-familiar. Embora se reconhea os elevados custos
associados ao projecto de demolio e de construo de nova habitao, considera-se que este
poder garantir uma maior sustentabilidade aos investimentos, ajudando a reverter a imagem
fortemente negativa com que conotado o bairro. Est ainda previsto, no mbito deste
projecto, uma estratgia de mix funcional, cuja principal aposta a atraco de um plo
universitrio.

Ainda em relao ao projecto de construo da nova habitao importa referir que ele no
definia a composio social e tnica desejada para a rea, o que condicionava inclusivamente
o trabalho da equipe tcnica responsvel pelo desenho dos projectos de habitao para a rea.

ficaria mais cara do que a construo de novo. No lhe sei dizer a percentagem, mas era pequena. Havia tambm blocos que
tinham de vir abaixo no pelo mau estado mas porque o novo desenho urbano obrigava. Era no fundo um projecto urbano
com engenheiros, urbanistas, etc., que procurava minimizar os efeitos de deitar abaixo. No fundo as pessoas criam laos e
gostam de l estar. (Dr Virgnia Sousa, Coordenadora do Projecto Pobreza III e directora tcnica da Fundao para o
Desenvolvimento Zona Social do Porto durante o URBAN I e candidatura ao URBAN II).

223
A indicao transmitida a esta equipe era simplesmente que desenhasse habitao como se
tratasse de um bairro novo; uma vez que se pretendia desfazer as redes de relao que l
existiam separar as pessoas e afasta-las de um territrio muito complicado.

O Projecto de Reconverso do Bairro SJD: a discrepncia entre o enunciado e o executado


No dia 1 de Fevereiro de 2002, numa nota informativa enviadas comunicao social, a CMP
refere uma operao transversal de reabilitao do bairro SJD que envolver, para alm da
interveno urbanstica, a aco do Pelouro do Desporto (com um plano de reanimao do
recinto desportivo do bairro, nomeadamente atravs de aces de arranjo urbanstico e da
promoo de jogos de futebol entre equipas do bairro e de fora do bairro) e o Pelouro da
Aco Social (a que caberia a tarefa de acompanhamento, apoio e encaminhamento aos
toxicodependentes que frequentam o Vale dos Leprosos). Havendo j referencia inteno
do desmantelamento da rea no estando no entanto ainda definida a estratgia para a rea.

No dia 11 de Dezembro de 2002 inicia-se a implementao do Plano de Reconverso do


Bairro SJD, estando este assenta em trs grandes reas de aco:

-Abertura do bairro cidade, visando dotar o bairro de uma rede viria estrutural e ordenadora
dos espaos pblicos e privado, atravs da construo de arruamentos no interior do bairro e
de quatro novas vias estruturais de articulao ao tecido urbano envolvente (Norte
Circunvalao; Sul - Urbanizao das Antas; Poente - Avenida Ferno Magalhes; Nascente -
Rua Virgnia Moura). No mbito deste objectivo de abertura do bairro cidade a autarquia
afirma a inteno de retirar do interior do bairro todo o equipamento de apoio social
(nomeadamente a escola e o jardim-de-infncia) para as reas envolventes, de forma a criar
nos moradores hbitos quotidianos de circulao para o exterior do conjunto habitacional.
Para cumprir este objectivo, define a inteno de construo de raiz de uma nova escola e um
novo jardim-de-infncia em terrenos camarrios adjacentes ao bairro. A autarquia pretende
ainda que os actuais edifcios destes dois equipamentos sejam reconvertidos para novas
funes, preferencialmente para a instalao de um departamento de ensino superior capaz de
atrair pessoas ao bairro, mas tambm de prestar servios (biblioteca, entre outros) para os seus
moradores.
-Diminuio da densidade populacional, atravs da demolio de cerca de 80 por cento do
nmero de fogos que compunham o Bairro de S. Joo de Deus. No entanto, para alm da

224
reduo efectiva do nmero de fogos, tambm se prev a diminuio da densidade
populacional do Bairro SJD mediante a construo de casas unifamiliares com logradouros
(ptios) privados, para fins de realojamento de parte da populao que reside nos edifcios a
demolir. A drstica diminuio do nmero de fogos determina a demolio de todos os
edifcios de habitao colectiva, o que segundo o executivo tambm motivado pela
necessidade de construo dos novos arruamentos previstos para rasgar o bairro em diversos
locais, com vista sua articulao com o tecido urbano envolvente. O Plano prev tambm
que as casas unifamiliares, que fizeram parte da primeira fase de construo do bairro, sejam
reconvertidas de forma a transformar cada par de habitaes em apenas uma nica casa, dadas
as diminutas reas que estas construes apresentam. Prev ainda que todos os edifcios
habitacionais a manter, quer sejam unifamiliares ou colectivos, sejam totalmente reabilitados.

-Requalificao ambiental, atravs da arborizao e ajardinamento dos espaos pblicos


existentes no bairro e daqueles que se previa que surgissem com o novo desenho urbanstico a
implementado no bairro. O Plano prev ainda uma operao de requalificao ambiental com
grande visibilidade no extremo Sul do bairro, onde estava implementado o campo de jogos, e
enterrada sob alguns metros de terra, uma lixeira de resduos domsticos dos anos 60.

A apresentao deste Projecto de Reconverso feita no pavilho do bairro contando,


segundo a generalidade dos entrevistados com o apoio da quase maioria da populao que
esperava uma melhoria nas suas condies de vida. Contudo, a interveno no bairro no viria
a ser implementada conforme o anunciado nos documentos oficiais e na apresentao aos
moradores e comunicao social, o que viria a gerar muito descontentamento e situaes de
conflitualidade com a populao local.

Eles souberam falar muito bem para as pessoas e as pessoas assim nunca conseguiram imaginar o que iria ser da
vida deles, a est o grande mal, isso exactamente.
(Sr. Jos Maria Fernandes, Representante da Associao Viking do Bairro SJD)

"O projecto apresentado publicamente a uma plateia manobrada. Eu estava l e lembro-me que ningum me
deixou falar quando pretendi rebater a ideia, nomeadamente porque ainda hoje acho um crime a demolio das
274 casas com 12 anos. [] Passados oito anos, nada feito, para alm da demolio. Alis, as pessoas que
ainda l moram so colocadas ao abandono.
(Sr. Ernesto Santos, Vice-presidente da Junta de Freguesia de Campanh, morador do bairro durante 55 anos)

"O Dr. Rui Rio veio e resolveu o problema: demoliu as casas todas e ficou com os terrenos das casas, que foi
vender agora, portanto, agora tudo possvel. Estamos no domnio do trgico-cmico-anedtico."

225
(Padre Jos Maia, Responsvel pelo Centro Claretiano e Parquia da Areosa, foi coordenador do Programa de
Luta Contra a Pobreza do SJD)

A discrepncia entre o que foi proposto (entre a documentao que o prprio executivo
produziu) e o que foi feito viria a gerar descontentamento. Nomeadamente a renovao do
bairro com 124 habitaes com logradouro, a fixao de um plo universitrio a sediar na
escola local, a demolio do ATL para dar origem a uma valncia da Biblioteca Municipal,
entre outras propostas que tambm no viriam a ser executadas. Este descontentamento viria a
ser aprofundado pela deciso, durante o processo de demolio do bairro, de despejos de
populao. Estes despejos eram explicados por parte do executivo municipal com motivos
relacionados com a no ocupao efectiva dos fogos (por exemplo no caso de populao
detida por trafico de droga), ou de trfico droga dentro das habitaes. Os representantes das
associaes locais viriam a queixar-se de desconhecimento e de insensibilidade social face ao
bairro.

"A Cmara desconhecia o Bairro e colocou nos ombros dos moradores o nus da prova de que a habitao lhes
tinha sido legitimamente entregue. Os moradores quiseram fazer o comprovativo atravs do ttulo que lhes foi
dado pelo Projecto de Luta Contra a Pobreza, mas esse no foi reconhecido pela Cmara [] e efectuou mais de
50 aces de despejo []. As casas construdas no mbito do Projecto de Luta Contra a Pobreza tinham 8 anos
quando comearam a ser demolidas, milhes de contos desperdiados em construo.
(Dr. Vtor Marques, Representante da Unio Romani)

A demolio de 80% do Bairro SJD


A demolio do bairro foi realizada num ambiente marcado por uma presena musculada das
foras policiais, o que aumentou o conflito e tenso no bairro entre os moradores e a Cmara
mas tambm entre os moradores e as foras da ordem.

A Cmara s queria que houvesse uma aceitao e consenso face ao que estava a propor, independentemente de
se tratarem de atitudes constitucionais ou inconstitucionais, de bom senso ou de contra-senso; e as instituies
decidiram no dizer que sim a tudo e a lgica da Cmara foi a de se no ests comigo ests contra mim [] As
nicas reunies em que nos encontramos foram em tribunal em que ns contestamos os despejos a partir de 2004
(altura em que se inicia esse processo).
(Dr. Vtor Marques, Representante da Unio Romani)

As demolies no foram discutidas no mbito do Comit de Direco constitudo para o


acompanhamento da iniciativa Urban II, tendo sido simplesmente assumidas como uma
deciso poltica do executivo (que de resto o programa no podia financiar), uma deciso que

226
no tinha necessariamente de ser discutidas no mbito do partenariado criado para o programa
Urban II.

"A autarquia tinha uma estratgia para o bairro e para a implementar socorreu-se de um conjunto de
instrumentos. Um desses instrumentos era o URBAN II no que respeita a rasgar um conjunto de vias de
penetrao, no sentido de amarrar o bairro malha urbana [] Depois, no que respeita identificao de blocos,
edifcios, que se revelaram necessrios intervir/demolir, isso foram decises da autarquia do Porto. []Depois,
as demolies nem sequer constituiam objecto de financiamento, foi algo aflorado, mas era uma estratgia
ampla, local mas mais ampla, da qual tivemos apenas conhecimento.
(Dr. Fernando Gomes, Tcnico da CCDR-N responsvel pela Gesto do Urban II Porto/Gondomar)

O Projecto de demolio do bairro foi encarado como uma imposio poltica, sendo criticado
por no ter criado oportunidades de dilogo com as populaes e com as instituies locais, e
pelo modo arbitrrio como foram sendo mudadas as decises relativamente ao Programa de
Reconverso do Bairro. Os processos de realojamento da populao foram ainda objecto de
crtica pela generalidade dos actores institucionais, incluindo pela responsvel pelo programa
Urban II no municpio do Porto, que no era inclusivamente informada sobre o momento em
que as intervenes fsicas iam ter lugar no bairro (sendo apenas informada atravs da
comunicao social).

" eu nunca fui confrontada com a questo da demolio total do bairro, porque inicialmente o projecto que foi
discutido era uma demolio de parte dos blocos do bairro e a ideia era que depois se cozesse esses blocos que
iriam manter-se e coexistir com outro tipo de funes, chegou mesmo a falar-se da funo universitria
(existindo o projecto para o bairro de um plo da Universidade Lusada). [] Pensava-se que as pessoas
pudessem sair temporariamente do bairro, obviamente que algumas teriam de sair definitivamente [] O que
ns tnhamos era aquela lgica de interveno e depois com o tempo, o que foi acontecendo foi uma demolio
sistemtica. Eu estive de facto em varias reunies de trabalho, mas a partir de determinada altura nunca mais
existiram. Principalmente neste segundo mandato do Dr. Rui Rio. Nunca mais houve reunies com os vrios
organismos. Fiquei a saber pela comunicao social.
(Dr Cludia Costa, Tcnica da Fundao Porto Social, coordenadora do Programa Urban II no Porto.)

Muitos dos entrevistados falaram ainda de um desperdcio inaceitvel de dinheiros pblicos


associado deciso de demolio da maior parte do bairro. Na medida em que muitos dos
blocos demolidos tinham apenas cerca de 10 anos, tendo sido construdos no mbito do
Projecto de Luta Contra a Pobreza para o Bairro SJD.

"Ali gastaram-se dois milhes de contos para alojar 280 famlias. Foram construdas as casas e os
equipamentos repare que tnhamos um jardim infantil fabuloso, porque ns fizemos casas e nas partes debaixo
das casas era para equipamentos de educao ou para emprego. Ficou tudo previsto, um jardim belssimo, []
at um campo de futebol, tudo foi feito, um pavilho gimno-desportivo fabuloso para festas comunitrias, foi
tudo abandonado, vandalizado, e... olhe uma triste histria sabe?
(Padre Jos Maia, Responsvel pelo Centro Claretiano e Parquia da Areosa, foi coordenador do Programa de
Luta Contra a Pobreza do SJD)

227
Em relao parte do bairro, principalmente a que foi construda h 10 anos, enquanto pessoa e cidad
incomoda-me o facto de no tenham sido criadas as condies mnimas para que aquela populao pudesse
habitar aqueles edifcios. Ou ento, que houvesse um trabalho sistemtico de retirar algumas pessoas, de fazer
algumas transferncias, mas, de facto, que o bairro se pudesse manter, porque penso que um desperdcio
enorme de recursos, que um investimento deste gnero s tenha a capacidade de durar dez anos. Por isso penso
que era prefervel um trabalho de requalificao do bairro e da populao que residia l. Embora tambm pense
que o retirar de alguma populao do bairro era fundamental, porque era um bairro com uma densidade
populacional muito grande. A populao de etnia cigana estava completamente concentrada nesta zona da
cidade.
(Dr Cludia Costa, Tcnica da Fundao Porto Social, coordenadora do Programa Urban II no Porto)

Capacidades institucionais criadas no mbito da iniciativa Urban II


Em relao s capacidades institucionais ou aos recursos de conhecimento, de relao e de
mobilizao produzidos no mbito do Programa Urban II Porto/Gondomar observa-se a
existncia de duas perspectivas distintas.

Uma mais positiva que reala a capacidade de aprendizagem das equipes tcnicas e de gesto
responsveis pelo programa, em virtude de ter sido capaz de promover um Projecto de mbito
intermunicipal, que abrange simultaneamente um territrio de dois municpios diferentes, do
Grande Porto184. Esta perspectiva defendida pelo representante da CCDRN, que a
instituio com responsabilidades na gesto regional do programa, e que defende a existncia
de uma cultura de dilogo entre as equipas tcnicas das duas autarquias, e a capacidade de se
ter adoptado estratgias comuns e a troca de experincias no mbito do programa.

"Dialogarem entre si, no tiveram uma lgica de costas voltadas []. Naturalmente que a vontade autnoma de
cada autarquia para a sua estratgia continuou a existir, mas s o facto de sentarmos mesa tcnicos e polticos,
dialogarmos sobre os nossos projectos, sobre os resultados que ambos estvamos espera, foi uma das grandes
vantagens deste programa, a partilha da informao atravs deste partenariado institucional.
(Dr. Fernando Gomes, Tcnico da CCDR-N responsvel pela Gesto do Urban II Porto/Gondomar)

"O Comit de Direco obrigava a que as pessoas estivessem mesa, tnhamos de acertar estratgias, e essas,
para alm da discusso dos projectos, tambm envolvem os montantes financeiros. Portanto, foi fundamental
esta troca e partilha de informaes, nomeadamente no mbito do partenariado institucional, permitiu
efectivamente direccionar, ou redireccionar, muitas das vezes, determinadas intenes de projectos e de
financiamentos que existiam de parte a parte, em ambas as autarquias. Discutia-se se calhar melhor no ir por
a, at porque j experimentei essa situao no URBAN anterior.
(Dr. Fernando Gomes, Tcnico da CCDR-N responsvel pela Gesto do Urban II Porto/Gondomar)

184
"Eu acho que a nica inovao que houve foi na forma de gesto, de governania do prprio programa, uma vez que
existia um nico programa que juntava Porto e Gondomar, o que nos obrigou a repensar algumas coisas []. Apesar de no
ter havido muito cozimento, no sentido do projecto, as linhas e os eixos de interveno eram iguais para os dois [] foi a
primeira vez que as duas autarquias, ainda por cima com estratgias de interveno to dspares, tinham de fazer uma
candidatura com os mesmos objectivos (porque o plano de aco era igual para os dois municpios).
(Dr Cludia Costa, Tcnica da Fundao Porto Social, coordenadora do Programa Urban II no Porto)

228
Uma perspectiva contrria defendida pela quase generalidade dos actores institucionais
entrevistados, que criticam a pouca partilha de informao e de dilogo que existiu durante o
processo.

No se criaram novas formas de conhecimento sobre os problemas e as necessidades da comunidade cigana


[] no se procurou aprender nada com a comunidade, no se estabeleceram espaos de dilogo e reflexo em
torno da comunidade. Trataram-se das questes muito a frio, de forma anti-social e anti pedaggica []. Esta
Cmara no sabe, no soube e no quer saber nada da comunidade cigana.
(Dr. Vtor Marques, Representante da Unio Romani)

A falta de vontade para aproveitar o capital de conhecimento existente na rea (das equipes
tcnicas locais185 e dos moradores locais186), e para produzir novo conhecimento atravs de
metodologias de participao, constitui um dos elementos que mais ressalta no mbito desta
iniciativa. Os deficits de dilogo foi criticado pela generalidade dos entrevistados que
inclusivamente lamentaram que no tivessem sido devidamente informados sobre os projectos
de interveno previstos para a rea, e sobre a sua execuo, o que impedia uma melhor
gesto do seu trabalho e uma minimizao de impactos associados implementao desses
projectos.

Por outro lado, a deciso do executivo municipal de compartimentar as decises relativas s


estratgias de interveno fsica e s de carcter imaterial, por diferentes empresas
municipais, sem promover um trabalho conjunto que permitisse a sua articulao e integrao
sistemtica, viria a impedir a obteno de melhores resultados.

A Fundao Social do Porto era responsvel pela implementao de todas as aces de carcter imaterial: por
todas as candidaturas dirigidas ao emprego, formao profissional, educao [] A GOP ou a Domus Social
eram responsveis por todas as candidaturas de carcter fsico ou material.
(Dr Cludia Costa, Tcnica da Fundao Porto Social, coordenadora do Programa Urban II no Porto)

O GOP desenvolvia as suas candidaturas da parte material sozinha e eu desenvolvia todas as reas de carcter
imaterial. Houve sim algumas reunies promovidas pelo executivo camarrio com os vrios servios da Cmara,

185
Por exemplo tcnicos que desenvolveram a sua actividade no SJD na vertente educativa (por exemplo na escola E.B. 1, 2
S. Joo de Deus, com crianas pertencentes a minorias tnicas); tcnicos ligados problemtica da toxicodependncia (da
ARRIMO) desenvolvendo um conhecimento profundo sobre a especificidade destas problemticas nesta rea; ou tcnicos
com competncias no mbito de processos de realojamento e de interveno em reas urbanas em risco. Por exemplo a
Cludia Costa, Directora Tcnica do Programa URBAN II no Porto (que actualmente responsvel pelo Projecto Lagarteiro
no mbito da iniciativa do Governo Central Bairros Crticos) iniciou a sua actividade no S. Joo de Deus, entre 1993 a 1996,
no mbito do realojamento da populao que vivia em barracas (no Projecto de Luta contra a Pobreza), contudo no viria a
ser integrada na discusso do processo de demolio e realojamento que ocorreu no Bairro de SJD.
186
Por exemplo, Ernesto Santos, morador durante 55 anos no bairro, dirigente do clube desportivo local Unidos ao Porto
Futebol Clube (de 1971 a 2001), e mais tarde elemento da Associao Comunitria do Bairro O seu percurso profissional
esteve sempre ligado s questes da habitao: primeiro como funcionrio do processo SAAL Norte e, ao longo dos ltimos
dez anos, como autarca da Junta de Freguesia de Campanha. No mbito da Associao Comunitria do Bairro procurou
participar activamente na discusso das estratgias formuladas pela autarquia para o bairro e discutir em particular as que
estiveram associadas deciso da sua demolio, mas tal nunca viria a ser aceite.

229
no sentido de planear estas intervenes, em termos de estratgias e de timmings, mas no havia um trabalho
sistemtico de articulao entre estas duas reas de interveno.
(Dr Cludia Costa, Tcnica da Fundao Porto Social, coordenadora do Programa Urban II no Porto)

Em suma, se o representante da CCDRN defende a ideia de que a iniciativa veio criar uma
cultura de parceria e de envolvimento dos vrios servios desconcentrados da administrao
central e envolver a populao (Dr. Fernando Gomes), as equipes tcnicas locais, por sua
vez, notaram inversamente uma total descredibilizao do trabalho em rede e da interveno
social face fsica, que viria a impedir uma minimizao dos impactos negativos associados
ao projecto. A deciso de no desenvolvimento de um trabalho territorializado por bairros,
mas atravs de uma lgica por grupo-alvo para toda a rea Urban, tambm considerado um
factor que condicionou a obteno de melhores resultados.

"As indicaes que tnhamos do Concelho de Administrao e da Cmara Municipal era para no trabalhar
nenhum bairro especificamente. Portanto ns trabalhamos o territrio como um todo e no s as zonas crticas
desta rea de interveno. Tanto que, de todas as aces que fizemos, nenhuma delas foi dirigida a uma destas
reas especficas"
(Dr Cludia Costa, Tcnica da Fundao Porto Social, coordenadora do Programa Urban II no Porto.)

Existe ento, entre os actores institucionais, uma percepo generalizada da no concretizao


prtica dos princpios da participao comunitria e do trabalho em rede. Esta sobretudo a
percepo dos agentes locais envolvidos de uma forma mais directa no quotidiano do bairro,
que manifestam interesse em participar mas no encontram receptividade nesse sentido. Se,
no caso do Projecto de Luta Contra a Pobreza os representantes das associaes ciganas
consideram que deveriam ter sido chamados a participar de uma forma mais continuada e
activa, j no caso da interveno financiada pelo Urban II no Bairro SJD estes consideraram
ter sido vtimas de discriminao tnica.

Existiram motivos polticos, mas tambm de ressabiamento e mesmo com algum racismo mistura, pois as
associaes eram quase todas ciganas (Unio, Vikings). Todos os moradores se unificaram em torno das
associaes e pelo facto de serem associaes ciganas no foram bem vistas pela Cmara do Porto e acabou
tudo
(Dr. Vtor Marques, Representante da Unio Romani)

Uma opinio semelhante foi defendida pelos restantes actores institucionais, com excepo do
representante da CCDRN que insistiu no discurso da participao associado iniciativa:

Prova-se que quando se envolvem as pessoas que actuam directamente no territrio, efectivamente possvel
construir projectos bastante positivos e que permitem atenuar e ultrapassar determinados estigmas inculcados.
Estou a lembrar-me, por exemplo, de um projecto que tivemos, apoiado no mbito do URBAN, que era um
projecto de animao cultural que permitiu o convvio []. Como sabe, o So Joo de Deus caracterizado pela
existncia de algumas minorias, cigana e africana, e esse projecto, que depois at foi alvo de publicao em livro

230
de memrias, permitiu um convvio geracional e tnico bastante positivo porque as pessoas foram envolvidas
desde o incio. Portanto, sempre o lema de fazer com as populaes e anular qualquer esprito paternalista [] a
entidade que nos fez a avaliao intercalar, elogiou a tal cultura de parceria com que se assumiam os projectos, o
tal fazer com as populaes e as associaes e no para estas.
(Dr. Fernando Gomes, Tcnico da CCDR-N responsvel pela Gesto do Urban II Porto/Gondomar)

A iniciativa Urban que tem na sua gnese objectivos de experimentao de novas


metodologias e abordagens de interveno, mais integradas, para combater a natureza de
desvantagem multidimensional das reas urbanas em risco, mas na realidade viria a
demonstrar pouca capacidade na experimentao de novas formas de trabalho em rede, por
exemplo ao nvel do trabalho entre os dois municpios que poderiam ter aprofundado mais as
suas dinmicas de relacionamento ao nvel da formulao e execuo dos projectos.

Em suma, a generalidade dos actores entrevistados defendeu a ideia de que o programa no


conseguiu concretizar uma cultura de dilogo e um efectivo trabalho em rede, tendo os
procedimentos associados a este programa impedido o desenvolvimento das capacidades
institucionais, nomeadamente de relacionamento e de mobilizao colectiva locais (por parte
das instituies de ensino, aco social, habitao, ) e a promoo do empowerment
individual e das associaes comunitrias do bairro.

5.3.1.3 Os Projectos desenvolvidos no mbito do Pobreza II e III no Morro da S

O diagnstico de uma situao catastrfica no Morro da S, associada a um adiantando estado


de degradao fsica e scio-econmica, levaria as autoridades pblicas a definirem este local
como uma rea de interveno prioritria no mbito de diversos programas que nos anos 80
e 90 procuraram reverter os seus principais factores de desvantagem, procurando alterar a
imagem de gueto com que ele estava fortemente conotado. Estes programas, para alm de
constiturem uma oportunidade de financiamento para a realizao de aces em diversos
domnios, viriam a constituir uma oportunidade para a experimentao de novos modelos
institucionais e de novas abordagens e metodologias de interveno social e urbanstica. Nos
prximos pontos, semelhana do que anteriormente se fez para o Bairro SJD analisa-se a
estrutura institucional, os modos de funcionamento e as principais linhas de interveno
estratgica promovidos pelos partenariados constitudos no mbito das iniciativas Programa

231
Europeu de Luta contra a Pobreza II e III, bem como os principais resultados em termos
institucionais e de governncia que lhes estiveram associados.

Enquadramemto e estrutura de gesto do II Programa Europeu de Luta Contra a Pobreza


O segundo Programa Europeu de Luta contra a Pobreza foi aprovado em 1984 e cobriu o
perodo de 1985 a 1989. Em 1986, com a entrada na ento Comunidade Econmica Europeia,
o Morro da S viria a participar neste Programa com um projecto essencialmente orientado
para os idosos que viviam numa situao de particular vulnerabilidade scio-econmica.

Ao nvel europeu, este programa coordenado por uma agncia situada em Lille, que
promove o trabalho em rede, no s entre instituies ao nvel local como entre equipas de
projectos que trabalham entre diferentes pases, promovendo a realizao de aces de
formao e encontros internacionais que visavam a partilha de experincias entre essas
equipas. Para alm do trabalho em rede outras das inovaes metodolgicas da iniciativa
comunitria a promoo de uma maior flexibilidade e menor burocracia na gesto do
programa.

Com as regras que existiam, eu podia alterar o oramento apenas comunicando. Havia uma flexibilidade
enorme. Por outro lado, esta equipa de Lille teve a facilidade de entender que os chefes e as equipas de projecto
eram uma novidade na Europa, no havia formao nesse sentido, pelo que essa agncia deu formao,
nomeadamente um curso para chefias de projecto, alm de outros cursos, de lnguas nomeadamente, e promoveu
a trocas de experincias. [] Estvamos ligados em rede, ns chefes de projecto, mesmo sem Internet".
(Dr Virgnia Sousa, Coordenadora do Projecto Pobreza III e directora tcnica da Fundao para o
Desenvolvimento Zona Social do Porto durante o URBAN I e candidatura ao URBAN II)

Ao nvel local a entidade promotora do projecto a Segurana Social, e um partenariado que


envolve a CMP, o Centro Social da S (CSS), o Centro de Sade da Batalha, a Junta de
Freguesia da S entre outras instituies e colectividades locais que procuram responder ao
desafio que constituiu o novo paradigma de interveno que este programa vem propor, ao
nvel do desenvolvimento de um projecto que deve assentar nos princpios do partenariado, da
multidimensionalidade e da participao.

Falar em partenariado na altura destes projectos foi completamente inovador. Agora toda a gente fala em
partenariado, parceria, participao, multidimensionalidade dos problemas, mas na altura eram novidades. Tudo
isto foi muito interessante porque estas questes no eram s para fazer parte dos princpios [...]. Comea-se
tambm a falar de bolsas de pobreza (at ento esta era uma palavra tabu) e a considerar projectos que pudesse
combater esta problemtica de uma forma integrada e territorial
(Dr Virgnia Sousa, Coordenadora do Projecto Pobreza III e directora tcnica da Fundao para o
Desenvolvimento Zona Social do Porto durante o URBAN I e candidatura ao URBAN II)

232
Em termos organizativos e institucionais o projecto viria a criar um Centro Integrado de
Atendimento Comunitrio (CIAC), que procura fazer face peregrinao institucional das
famlias de modo a criar respostas locais mais articuladas e ajustadas aos problemas das
famlias. Um modelo intersectorial e de proximidade que viria, segundo um dos avaliadores
do projecto, a possibilitar informao mais, til, prxima e transparente aos cidados,
facilitando processos burocrtico-administrativos (Henriques, 2001, p.13).

Percebemos a importncia de juntar as pessoas, as instituies e os tcnicos num espao comum que permitisse
rentabilizar os recursos e dar respostas integradas. Posso dar exemplos, pessoas que tinham 65 anos e tinham
direito penso social mas nunca a tinham requerido porque no sabiam, ou pessoas que tinham bebs e que por
no trabalharem e no descontarem para a Segurana Social pensavam que no tinham direito ao abono.
(Dra. Odlia Pereira, Assistente social reformada, da Junta de freguesia da S)

Funcionamento do partenariado criado no II Programa Europeu de Luta Contra a Pobreza


O CIAC beneficia de uma vasta representao de instituies de proteco social, como os
representantes da Junta de Freguesia da S, do Centro de Sade da Batalha, do Centro Social
da S (CSS), da Escola da S, da Fundao da Zona Histrica e de outras instituies ou
associaes locais, com quem se criavam parcerias pontuais, procurando criar um
atendimento em rede, dirio e de proximidade.

Havia um atendimento dirio, cada instituio tinha o seu dia de atendimento e havia um dia por semana onde
todas as instituies se reuniam para discutir processos complicados.
(Dra. Odlia Pereira, Assistente social reformada, da Junta de freguesia da S)

Os vrios Centros de Informao e Atendimento Comunitrio distribuam-se de uma forma que procurava uma
lgica de proximidade populao (um centro de atendimento funcionava num espao cedido pelo Centro de
Sade da Batalha, um outro na Bainharia, e com o alargamento do projecto ao Pobreza III, um outro na Junta de
Freguesia de So Nicolau) []. Com o tipo de atendimento que crimos (em rede, com a presena de todas as
instituies) e com a passagem da informao que existia, evitavam-se situaes anteriormente frequentes, como
o mesmo problema a ser tratado por vrias equipas.
(Dr Delfina Ribeiro, Assistente social, trabalhou no Centro Social da S, actualmente tcnica da Direco-
Geral da Segurana Social)

O funcionamento do CIAC em rede, em que se procura fazer o diagnstico dos problemas de


uma famlia e trabalh-los em conjunto, viria a permite a produo de vrios recursos de
conhecimento sobre as melhores metodologias e possibilidades de trabalho face s diversas
problemticas em anlise, o que viria a permitir potenciar os recursos existentes.

233
Com o CIAC, com a forma como trabalhvamos, o conhecimento das problemticas da rea passa a ser quase
total []. Sempre que aparecia uma situao que no se sabia trabalhar, leva-se reunio de sexta-feira, onde
tnhamos a presena de uma administrativa da Segurana Social para esclarecimentos.
(Dr Delfina Ribeiro, Assistente social, trabalhou no Centro Social da S, actualmente tcnica da Direco-
Geral da Segurana Social)

De entre as instituies que participam neste partenariado, destaca-se o Centro Social da S


(CSS) que uma IPSS com uma longa histria de interveno no bairro, fundamentalmente
na rea da infncia (amas, jardim de infncia, ATL), e que, com a possibilidade de acesso a
financiamentos do projecto, viria a qualificar, alargar e diversificar os seus servios,
nomeadamente ao nvel do apoio dos idosos, para quem foram criados equipamentos
especficos de apoio s suas necessidades.

O Centro Social da S tinha uma tradio longa na rea da infncia mas o Projecto veio ajudar a amadurecer as
iniciativas que este Centro prestava s crianas/jovens e comeava a prestar ao nvel dos idosos (o servio de
apoio ao domiclio e comunidade - em gneros, em pequenos arranjos domsticos, etc.) []. Com o projecto
alargaram-se apoios j prestados pelo CSS, nomeadamente o apoio com medicamentos e o apoio ao domiclio.
Este era na altura assumido como inovador, porque ia para l das questes tradicionais do apoio domiciliar
(refeio, lavandaria, higiene pessoal e domstica) incluindo a permanncia das tcnicas na casa dos utentes para
acompanhamento destes ao longo de um dia inteiro ou uma tarde.
(Dr Delfina Ribeiro, Assistente social, trabalhou no Centro Social da S, actualmente tcnica da Direco-
Geral da Segurana Social)

O Centro Social da S o que fazia, fazia muito bem, mas no era suficiente em termos da especificidade dos
problemas nem da abrangncia global dos problemas. [] Havia um problema complicado com os idosos que
toda a vida viveram na S e que viviam no ltimo andar sem famlia ou com famlia precria. Mant-los nesses
lugares era complicado bem como arranjar-lhes habitao alternativa, uma vez que era uma populao que ia
sofrer muito ao sair da S. Para este tipo de populao era necessrio encontrar equipamentos que se ajustassem
a este perfil de clientes e foi o que se fez.
(Dr Virgnia Sousa, Coordenadora do Projecto Pobreza III e directora tcnica da Fundao para o
Desenvolvimento Zona Social do Porto durante o URBAN I e candidatura ao URBAN II)

O CSS vir deste modo a contribuir no apenas para a execuo prtica de muitas aces
previstas no mbito do Pobreza II, como tambm a garantir a sustentabilidade de algumas
delas aps o perodo de financiamentos europeus. Como nota final importa referir que para
alm de alguma interveno social junto de populaes idosas da S, o CSS e o
desenvolvimento do programa Pobreza II permitiu dar uma maior visibilidade pblica aos
problemas da delapidao do patrimnio habitacional, cultural e das condies de vida da
rea, e enfatizar a necessidade de interveno social junto de outros grupos-alvo em situao
de risco, como as amas e as mes jovens solteiras, ou a populao envolvida em problemas de
droga, alcoolismo e prostituio.

Viam-se imensas crianas de rua na zona histrica. Crianas em idade escolar, que muitas vezes nem sequer
iam escola e que andavam todo o dia pela rua []. Na altura a S era uma zona de prostituio e de

234
falsificao de whisky, havia muito desemprego masculino, as mulheres eram principalmente empregadas
domsticas, donas de casa e havia muita prostituio
(Dra. Odlia Pereira, Assistente social reformada, da Junta de freguesia da S)

No Centro Social (para alm do Centro de dia dos Idosos) havia tambm o Servio de Apoio s Amas. Estas
amas eram pessoas sem formao especfica que tomavam conta de crianas, geralmente a pedido de mes
prostitutas. [] Havia amas com 11 e 12 crianas e sem apoios. O apoio do Centro Social da S consistia na
frequncia das crianas ao infantrio ou ao ATL, dependendo das idades, e um apoio em gneros e em
medicamentos orientado por uma assistente social a cargo desse servio [...]. As amas ficavam com as crianas,
pensavam elas, por perodos de 2 e 3 meses, mas de repente as mes abandonavam-nas e deixavam as amas em
condies em que no podiam entregar as crianas ao tribunal.
(Dr Cndida Silva, assistente social do Centro Social da S h 22 anos)

Enquadramento e estrutura de gesto do III Programa Europeu de Luta Contra a Pobreza


O III Programa Europeu de Luta Contra a Pobreza (sinteticamente referido por Pobreza III)
foi uma iniciativa mais ambiciosa do que o que o precedeu, quer do ponto de vista dos
recursos financeiros disponibilizados pela Comisso Europeia para o seu desenvolvimento
(quase duas vezes mais do que o II), quer do ponto de vista dos objectivos que estiveram
subjacentes ao seu lanamento, e que se relacionavam com a inteno de testar novas
estratgias e metodologias para um combate mais integrado pobreza, procurando identificar
boas prticas neste domnio.

Obviously, Poverty 3 is neither intended nor able to tackle all aspects of poverty in the Community, as the
activities and policies to be pursued in this field are the responsibility of the Member States and their national,
regional and local authorities. Its aim is to promote experimentation with new strategies for fighting poverty, and
thus to contribute to identifying good practice, encouraging policy and stimulating public debate
(European Commission, 1993: 40).

No mbito do princpio de partenariado (ou da mobilizao de um conjunto diversificado de


agentes para um trabalho em rede) sublinha-se a importncia no s da experimentao de
novas estratgias para combater o problema multidimensional, complexo e inter-geracional da
pobreza, como o de encorajar o debate pblico sobre a problemtica, de forma a se poder
encontrar boas (melhores) prticas de interveno face a esta problemtica.

O Programa Europeu de Luta Contra a Pobreza III, que se viria a desenvolver entre 1989 e
1994, gerido no Porto com a criao da Fundao para o Desenvolvimento da Zona
Histrica do Porto (FDZHP), sendo esta a forma jurdica encontrada pelo municpio para a
gesto destes financiamentos europeus que no podiam ser geridos directamente pela
autarquia. Esta Fundao conseguiu assegurar a conduo do programa, com a flexibilizao
e simplificao dos procedimentos associados sua gesto.

235
Uma vantagem enorme do Pobreza III era que no estvamos ligados a nenhum organismo nacional, era
comparticipao a 100% da Europa e quem coordenava era directamente a Europa []. O chefe de projecto s
tinha de dar contas a esta agncia. Isto era uma enorme vantagem porque a burocracia era muitssimo menor do
que agora com o URBAN e outros programas, porque no entrou o complicador nacional."
(Dr Virgnia Sousa, Coordenadora do Projecto Pobreza III e directora tcnica da Fundao para o
Desenvolvimento Zona Social do Porto durante o URBAN I e candidatura ao URBAN II)

A estrutura institucional criada para o desenvolvimento do Projecto da Zona Histrica da S


e de S. Nicolau envolve um conjunto de alargado de parceiros representantes de todas as
instituies envolvidas em todas as reas da poltica social: servios pblicos; instituies
voluntrias; autoridades locais; e associaes desportivas, recreativas e culturais. certo que
a maior parte das instituies estivam j representadas no partenariado criado no mbito do
Pobreza II, desenvolvido no Morro da S, mas com o alargamento territorial deste novo
projecto freguesia de So Nicolau, alarga-se o conjunto de instituies locais representadas.
Este conjunto de parceiros constituiu o Comit Director da Fundao a quem compete as
funes de deciso e de execuo do plano de actividades. Uma anlise estrutura do
partenariado permite identificar uma sobre representao das instituies do Estado187.

Do ponto de vista de financiamentos importa dizer que a FDZHP viria a fazer a gesto de
recursos que tinham diferentes provenincias: europeia (do Pobreza III, Equal, Horizon, New
Opportunities for Women, entre outros); nacional (do Programa Nacional de Luta Contra a
Pobreza e do Instituto de Emprego e Formao Profissional) e local (de fundos da Cmara
Municipal do Porto)188.

Funcionamento do partenariado criado no III Programa Europeu de Luta Contra a Pobreza


Em termos de funcionamento do partenariado, verificava-se, por um lado a preponderncia
decisria de algumas instituies, como seja o Centro Regional de Segurana Social (e de
forma menos preponderante as IPSS), por outro lado uma tendncia para os factores polticos
(partidrios e/ou derivados de lgicas de afirmao da administrao publica) marcarem os
processos de deciso.

187
Administrao Regional de Sade; Associao Social e Cultural de So Nicolau; Cmara Municipal do Porto; Centro
Regional de Segurana Social do Porto; Centro Social da S Catedral do Porto; Centro Social de Santana; Centro Social do
Barredo; Centro Social e Paroquial de So Nicolau; Crculo Catlico Operrio do Porto; Comisso de Coordenao da
Regio Norte; Comissariado Regional do Norte de Luta Contra a Pobreza; Direco Geral dos Desportos; Instituto de
Emprego e Formao Profissional; Junta de Freguesia da S; Junta de Freguesia de So Nicolau; Unio das Instituies
Particulares de Solidariedade Social; e representantes das associaes desportivas, culturais e recreativas.
188
O montante de verbas afecto ao projecto foi da ordem de 20 % do oramento global da Fundao para o
Desenvolvimento da Zona Histrica do Porto (um investimento anual na ordem de dois milhes de contos) (Rodrigues, Ano,
p. 41)

236
A estratgia para a rea foi elaborada atravs de reunies entre os vrios parceiros, no mbito destas reunies
havia os parceiros fortes, que eram nomeadamente os que tinham dinheiro para gastar na rea [], a Segurana
Social era o mais importante a Cmara foi perdendo importncia, diminuindo o financiamento [] O Centro
Regional da segurana Social era um parceiro muito forte, o mais forte. A Cmara no inicio tambm era, at
porque grande parte das directrizes da Fundao eram directrizes camarrias. Entretanto cedo a Cmara deixou
de dar dinheiro Fundao e ela teve de arranjar formas de sobreviver.
(Dra. Odlia Pereira, Assistente social reformada, da Junta de freguesia da S)

Rodrigues e Stoer (1998) crticam tambm falhas verificadas na relao entre o Comit
Director e a equipe de tcnicos responsveis pelas actividades, notando que existe uma certa
autonomia relativa dos tcnicos ao longo do desenvolvimento do projecto (note-se que estes
eram tcnicos destacados por diferentes servios envolvidos no partenariado)189.

Para alm da relativa distncia que observvel entre o Comit Director e as restantes
instituies e associaes, Rodrigues e Stoer (1998)190 notam tambm que do Pobreza II para
o III existiu uma demarcao entre a lgica de projecto e a da FDZHP, observando-se uma
certa tendncia para a acentuao de estratgias individuais das instituies e da Fundao em
detrimento de interesses colectivos. Comeando a verificar-se uma lgica mais orientada para
a cooperao vertical do que para a horizontal.

Apesar da FDZHP estar essencialmente vocacionada para o apoio social, procurando no


mbito dos financiamentos que geriu desenvolver respostas especificas no apoio criana,
juventude, aos idosos, ou na rea do empreendedorismo e da formao profissional191, ela
viria tambm a actuar no domnio da requalificao urbana. Embora a iniciativa Pobreza III
no financiasse a reabilitao urbana (com excepo de casos pontuais de pequenos arranjos
nas casas dos idosos: electricidade, instalaes sanitrias, rampas, etc.; ou ao nvel da
adaptao de alguns equipamentos sociais) a Fundao viria a candidatar-se a uma espcie de
linha de financiamento da CMP para poder trabalhar a reabilitao urbana (no tendo no
entanto o direito de expropriar como tinha o CRUARB). Neste contexto a Fundao, viria a
trabalhar muito de perto com o CRUARB.

189
Alm do apoio na forma de verbas, diversos servios estatais centrais, regionais e locais, cooperaram na prestao de
servios designadamente atravs da disponibilizao de tcnicos (e nestes sobretudo por meio das figuras de requisio e de
destacamento). Outros parceiros, especialmente aqueles mais radicados localmente, tambm facilitaram recursos sobretudo
atravs da mobilizao das suas competncias em operaes de mediao com a populao local, mas igualmente
contribuindo com trabalho voluntrio e partilha de recursos culturais e materiais (por exemplo a cedncia de espaos para
actividades). (Rodrigues e Stoer, 1998: 9)
190
Esta a autora foi tambm avaliadora do projecto Pobreza III.
191
Por exemplo face ao problema da prostituio procurou-se pegar num grupo de mulheres que no faziam nada e dar-lhes
formao e trabalho []. Criaram-se vrios atelis (como o de costura) e trabalho inicialmente voluntrio (nos Centros de
Refeies, ou no apoio aos idosos) (Dr Cndida Silva, assistente social do Centro Social da S h 22 anos).

237
H aqui dois plos de trabalho na reabilitao urbana, o CRUARB e a Fundao, mas que trabalhavam
completamente juntos, tanto mais quanto o representante na Fundao da Cmara Municipal era o vereador que
era coordenador do CRUARB.
(Dr Virgnia Sousa, Coordenadora do Projecto Pobreza III e directora tcnica da Fundao para o
Desenvolvimento Zona Social do Porto durante o URBAN I e candidatura ao URBAN II)

Os tcnicos do CRUAB chegavam a dar apoio tcnico Fundao; trabalhava-se em equipe, havendo uma
articulao muito grande, uma permuta de recursos e um bom entrosamento entre as duas equipas tcnicas. "
(Arq. Rui Loza, Director do CRUARB de 1990 a 2003, em 2004 integra a SRU, Porto Vivo, actualmente
Director da Delegao do Porto do Instituto de Habitao e Reabilitao Urbana IHRU).

O trabalho social realizado por estas duas instituies evidencia no entanto abrangncias
diferentes. Enquanto o trabalho social do CRUARB termina com o realojamento da
populao, restringindo-se o papel das assistentes sociais seleco das famlias e ao seu
acompanhamento at s novas casas requalificadas; j o trabalho da FDZHP evidencia uma
maior abrangncia social em virtude do leque mais vasto de recursos de que dispe
(trabalhando as famlias que vo ser realojadas, as j realojadas; ou as que nem beneficiam
destes programas, atravs de intervenes sociais nos domnios do emprego e de formao, do
apoio guarda das crianas, entre outros).

Importa referir que a actuao do CRUARB beneficia de financiamento especfico


conseguido com uma candidatura aprovada no mbito do Projectos-Piloto Urbano da S, e
que foi desenvolvido no mesmo intervalo temporal do Pobreza III192. Este financiamento
incidiu sobretudo em intervenes fsicas/materiais (que complementaram a interveno do
Pobreza III), todavia os custos com a componente habitacional no podiam ser imputveis s
verbas deste programa comunitrio (nem mesmo os de realojamento). A actuao do
CRUARB visou assim, sobretudo, a requalificao das infra-estruturas; a pavimentao das
ruas e dos espaos pblicos; o restauro de monumentos; a beneficiao de estabelecimentos
comerciais; a criao de espaos com interesse para o Turismo; entre outras.

"Debaixo dos arruamentos do Bairro da S, temos hoje infra-estruturas modernas de gua, saneamento,
electricidade, telecomunicaes, gs, implicando a arqueologia e repavimentao de todos os arruamentos. O
projecto tambm foi dirigido para um conjunto de equipamentos significativos, como o Centro de Articulao e
Dinamizao do bairro da S, onde funciona o gabinete de dinamizao do bairro da S, o gabinete que geria o
prprio programa mas que tinha tambm um conjunto de reas polivalentes; a interveno no Museu de Arte
Sacra, Igreja dos Grilos; a reconstruo da Casa da Cmara Medieval; e houve tambm a construo do espao
pblico (Largo do Duque da Ribeira, com demolio de uma srie de barracas que havia, e a construo de um
parque de estacionamento subterrneo).
(Arq. Rui Loza, Director do CRUARB de 1990 a 2003, em 2004 integra a SRU, Porto Vivo, actualmente
Director da Delegao do Porto do Instituto de Habitao e Reabilitao Urbana IHRU)

192
De 1989 a 1993 a Comisso Europeia lanou 33 Projectos-piloto Urbano (PPU) com a finalidade de ajudar os Estados
Membros a combater os problemas das reas urbanas em risco. Em 1992, o CRUARB prepara a candidatura iniciativa e
em Novembro de 1993 -lhe comunicada a deciso de atribuio deste projecto a uma taxa mdia de 61,7% da totalidade da
despesa elegvel.

238
Capacidades institucionais criadas no mbito do II e III Programa Europeu de Luta Contra a
Pobreza
Pode afirmar-se que estas iniciativas vieram promover o desenvolvimento de uma lgica de
trabalho em rede, incentivando a produo de recursos de conhecimento e de relacionamento
entre as vrias instituies ao nvel local. A opinio defendida pela generalidade dos
entrevistados que as iniciativas europeias de luta contra a pobreza criaram espaos de
interaco, por terem estimulado a comunicao entre parceiros, favorecendo a produo de
um conhecimento mais estruturado sobre os problemas e sobre as possibilidades de actuao
na rea.

"Naquela altura comeou a funcionar muito melhor, at porque estava toda a gente no CIAC []. Comeou a
construir-se um conhecimento e estratgia mais integrados. As pessoas tinham reunies periodicamente.
(Dr Ana Teixeira, Assistente Social da Junta de Freguesia da S desde 1980)

Mas de facto ningum pode negar, o projecto foi uma lufada de ar fresco na mentalidade e uma mudana na
metodologia de trabalho [] com o trabalho em partenariado que nunca se tinha aplicado at ento daquela
forma. Havia trabalhos em rede local de dimenso mais pequena, mas nada com este grau de envolvimento de
entidades oficiais e particulares e da dimenso que foi este projecto."
(Dr Delfina Ribeiro, Assistente social, trabalhou no Centro Social da S, actualmente tcnica da Direco-
Geral da Segurana Social)

Um dos recursos mais escassos no projecto da zona histrica da S e de S. Nicolau foi o


tempo: as demoras associados identificao dos parceiros e formao das equipes tcnicas,
o que face a um projecto de durao limitada criou algumas dificuldades. Por outro lado, foi
detectada uma falta de coordenao e de preocupao em tentar no deixar alastrar a questo
do consumo e comercializao de droga no Morro da S.

"Combater este alastramento requer uma permanncia no local das entidades, etc. e enfim h l segurana porque
ela no deixa de existir ela s se deslocaliza, no ?, problemas de droga e
a problemtica do trfico e consumo de droga aparece na S durante os anos 80 diminui bastante depois do
Projecto-Piloto Urbano e depois volta a regressar. A economia paralela alimenta parte das pessoas que moram
aqui e indirectamente outras []. a S passou de um bairro de prostituio a um bairro de trfico de droga [],
as pessoas do bairro com problemas sociais sempre estiveram ligadas a actividades ilegais e o trfico da droga
muito mais rentvel que a prostituio
(Eng. Margarida Guimares, Tcnica do CRUARB at sua extino, actualmente responsvel na Porto Vivo,
SRU pelo Projecto de Reabilitao do Morro da S)

Contudo, e em sntese, importa referir que no mbito das iniciativas europeias de luta contra a
pobreza dirigidas para a S, desenvolveu-se um trabalho de grande proximidade populao,
aprofundando-se o conhecimento sobre as suas necessidades e expectativas e estabelecendo-
se mesmo relaes de grande contacto e confiana.

239
"Havia velhinhas idosas que me telefonavam todas as manhs a dizer como tinham dormido, as pessoas
passavam aqui para me dizer bom dia. Muitas das pessoas s precisavam de apoio social, ou melhor, psico-
social, precisavam de conversar. Isto s era possvel porque havia muitos tcnicos no terreno, havia um
atendimento dirio e havia uma troca.
(Dr Ana Teixeira, Assistente Social da Junta de Freguesia da S desde 1980)

5.3.1.4 A actuao, em curso e prevista, pela SRU - Porto Vivo para o Morro da S

A extino do CRUARB e da FDZHP e a criao da SRU - Porto Vivo


At criao da Sociedade de Reabilitao Urbana (SRU) - Porto Vivo, e com excepo de
programas da administrao central que contriburam para a reabilitao do edificado
(designadamente o RECRIA ou o Projecto de Revitalizao Econmica PROCOM), o
estabelecimento de parcerias no Centro Histrico do Porto baseou-se eminentemente no
estabelecimento de acordos entre entidades pblicas e associaes locais, sendo a origem do
financiamento quase exclusivamente pblico. Com a criao da SRU - Porto Vivo e a
extino do CRUARB e da FDZHP, viria a instalar-se no Centro Histrico do Porto uma
lgica distinta comparativamente que as instituies anteriormente procuraram desenvolver,
baseando-se esta, essencialmente numa interveno centrada na atraco de investimento
privado, em alternativa ao investimento pblico.

A alterao do executivo municipal trouxe a deciso poltica da extino do CRUARB em


2003, uma instituio que, como anteriormente foi referido, surgiu no ps-25 de Abril para
promover a recuperao e beneficiao do edificado do Centro Histrico do Porto (quase
sempre a partir de processos de expropriao), procurando resolver, com uma total
dependncia de fundos pblicos, sobretudo os problemas de sobre-ocupao da habitao, da
degradao do patrimnio e da precariedade dos alojamentos193. Todavia, o novo executivo
veio levantar a questo do retorno do investimento efectuados por esta instituio, criticando
as avultadas somas de recursos que foram investidas em obras de arquitectura de qualidade,
mas apenas num muito limitado nmero de edifcios. O facto da maior parte dos inquilinos
destas casas terem rendas baixas rendas e o nus da conservao ter ficado a cargo do
CRUARB, viria a gerar criticas em relao manuteno de gastos continuados.

193
Mais tarde, com o acesso ao financiamento do Projecto-Piloto Urbano da S, a sua actuao passa tambm a dirigir-se
para a requalificao das infra-estruturas urbanas e do espao pblico.

240
Ao nvel do desenvolvimento das entrevistas foi tambm sendo referido o processo de
contnuo esvaziamento de competncias e de verbas que o poder poltico local determinou
relativamente FDZHP. Foram ainda identificadas duas fases essenciais no que respeita
interveno estratgica protagonizada por esta instituio. A saber, uma primeira fase, de
1995 a 2001, em que a nfase sobretudo colocado nas questes sociais e de
desenvolvimento da rede de equipamentos e servios sociais; e a partir de 2001 em que se
verifica uma crescente aposta nas questes da requalificao habitacional e uma tentativa de
transferncia das competncias sociais (as valncias de apoio s crianas e idosos) para as
Instituies Privadas de Solidariedade Social (IPSS), defendendo-se que, para o trabalho
social existem as IPSS com as quais a Segurana Social pode contratualizar directamente.

Com a mudana do executivo camarrio e a deciso poltica de extino da FDZHP em 2008,


uma instituio que durante 17 anos interveio no ncleo antigo da cidade, a autarquia viria a
transferir as competncias de reabilitao urbana para a SRU - Porto Vivo, e a criar algum
vazio no que respeita interveno no domnio social. Para alm do encerramento de muitos
equipamentos e servios que tinham vindo a ser criados no mbito das iniciativas anteriores, a
extino da FDZHP veio criar incerteza em relao ao futuro do vasto patrimnio fsico e
intelectual da instituio. A saber, cerca de 90 prdios (56 recuperados e 30 ainda degradados
que se distribuem pelo Centro Histrico) e todo o conhecimento associado s experincias
acumuladas pelos que a trabalharam.

A minha experincia em termos de aprendizagem, de montagem e operacionalizao de uma equipa, leva-me a


acreditar que quando se constri uma equipa que capaz de pensar e produzir, no se a deve desmembrar por
qualquer motivo. muito difcil montar equipas e o que eu penso que muitas vezes se intervm com muita
ligeireza, por isso, quando h equipas no terreno que sabem o que esto a fazer, devem ser estimadas e
premiadas [] no faz sentido estar sempre a comear do zero, perdem-se as lies, os conhecedores, as redes
de confiana, os intervenientes.
(Arq. Rui Loza, Director do CRUARB de 1990 a 2003, em 2004 integra a SRU, Porto Vivo, actualmente
Director da Delegao do Porto do Instituto de Habitao e Reabilitao Urbana - IHRU)

Um dos primeiros problemas da SRU quando cheguei c foi o de resolver problemas deixados em aberto pela
Fundao. Ns no queramos perder os colaboradores da Fundao, pois tm um conhecimento privilegiado da
zona, por outro lado h os compromissos que a Fundao tinha assumido e que so fundamentais para o projecto
[]. H aqui um problema complicado e que tem a ver com o Lar de Terceira Idade que era gerido pela
Fundao, que est extinta e em estado liquidatrio, e ns vamos ter que encontrar uma forma de assumir aquele
tipo de interveno. Vamos integrar aquele projecto e todas as instituies que ocupavam espaos da Fundao:
o lar; a lavandaria social; a cozinha social []. As competncias da Fundao tero de passar para a Segurana
Social.
(Dr Ana Paula Delgado, Administradora delegada, com funes executivas da Porto Vivo, SRU - Sociedade de
Reabilitao Urbana da Baixa Portuense S.A)

241
Com a extino da FDZHP, a tnica da interveno no Centro Histrico passa a estar
totalmente colocada na reabilitao urbana, passando a SRU a enfatizar o dever dos
proprietrios na realizao das obras de reabilitao necessrias concretizao das
orientaes estratgicas elaborados para os vrios quarteires que integram cada uma das
unidades de interveno. No mbito do novo regime jurdico da reabilitao urbana define-se
efectivamente que o dever da reabilitao do edificado incumbe aos privados, enquanto do
Estado se espera, para alm da coordenao das intervenes dos diversos actores, a
modernizao das infra-estruturas, dos equipamentos e dos espaos pblicos das reas
urbanas a reabilitar. Nesse sentido o papel da SRU tem vindo a ser o de procurar sensibilizar
os proprietrios para os benefcios fiscais, financeiros e procedimentais associados ao
investimento no Centro Histrico (por exemplo com a agilizao dos processos de
licenciamento). E nos casos em que o proprietrio no tem capacidade financeira para contrair
um emprstimo para obras, este pode ser expropriado e a SRU vende o seu ex-bem a preos
do mercado.

Em termos estratgicos, o objectivo essencial da SRU passa assim a ser o da requalificao


urbana e neste domnio o de por o mercado a funcionar, procurando para tal a remoo dos
principais obstculos que se colocam reabilitao do edificado, ao nvel legislativo,
administrativo ou financeiro.

Agora (com a SRU), o nus da reabilitao do edificado pertence aos proprietrios. Se pensarmos no SAAL ou
no CRUARB, trata-se de uma lgica totalmente diferente, pois a SRU estabelece como princpio que o sector
pblico tem um papel supletivo. Isto tudo comeou antes das crises financeiras, no nos podemos esquecer que
as ltimas dcadas foram inspiradas pela viso neoliberal.
(Dr Ana Paula Delgado, Administradora delegada, com funes executivas da Porto Vivo, SRU - Sociedade de
Reabilitao Urbana da Baixa Portuense S.A)

O modelo de interveno por quarteiro. O Conselho de Administrao define o quarteiro e a SRU faz o
levantamento a todos os nveis e elabora um plano de base estratgico que posto em discusso pblica. Se os
proprietrios no aderem, temos que fazer expropriaes, esse ser o ltimo recurso. [] H cenrios diversos:
quarteires em que existem muito poucas expropriaes amigveis mas muitas litigiosas, nestes casos um
processo moroso (as divergncias tm a ver com diferenas de valores das indemnizaes), h outros, em que a
maior parte das expropriaes foram amigveis []. A ideia e filosofia que devem ser os proprietrios a
recuperar os edifcios, quando no o fazem deve-se proceder expropriao, no que a queiramos mas porque
parece ser a ltima via de preservao dos centros histricos. O que fazemos depois de reabilitar vender os
edifcios."
(Dr Ana Paula Delgado, Administradora delegada, com funes executivas da Porto Vivo, SRU - Sociedade de
Reabilitao Urbana da Baixa Portuense S.A)

O trabalho de reabilitao da SRU feito com base no documento estratgico que elaborado para cada
quarteiro e que orienta assim o tipo de interveno que os privados tm de fazer () depois vamos procurar
responder a situaes diferentes: pedidos de licenciamento dos privados, procura de solues para o alojamento
provisrio ou definitivo dos inquilinos

242
(Eng. Margarida Guimares, Tcnica do CRUARB at sua extino, actualmente responsvel na Porto Vivo,
SRU pelo Projecto de Reabilitao do Morro da S)

Obstculos reabilitao do edificado centrado na atraco de investimento privado


Vrios parecem ser, no entanto, os obstculos que se colocam a um modelo de reabilitao
fsica do edificado que deposita no proprietrio toda a responsabilidade do investimento,
ainda que o apoiando atravs de redues de taxas e impostos municipais e com diversos
benefcios fiscais.

1) A existncia de territrios que no so atractivos para a iniciativa privada e que, por


conseguinte, no conseguem entrar to facilmente na lgica de por o mercado a funcionar.
Por exemplo, reas que evidenciam condies fsicas e scio-econmicas mais desfavorveis
(com arrendatrios de baixas posses e proprietrios descapitalizados) e que, por oposio s
reas com um maior prestgio e valor paisagstico e simblico (como so por exemplo as de
frente de rio), continuam a requerer um forte apoio da administrao pblica para que a
iniciativa privada tenha capacidade para realizar os investimentos necessrios reposio das
condies de habitabilidade e de vida necessrias (Arq. Rui Loza). A este propsito, embora
a legislao preveja que possam ser desenvolvidas operaes integradas de reabilitao
urbana, como a que est prevista para o Morro da S, os mecanismos de incentivos existentes
so ainda insuficientes para atrair os investidores, embora comecem a existir alguns sinais
positivos.

Nas reas mais densas e degradadas, mais inacessveis ao automvel, mais condicionadas do ponto de vista do
ambiente social, preciso inverter a situao com outra capacidade, que no a capacidade dos proprietrios
Portanto, h aqui uma desproporo entre os meios necessrios e os apoios que a administrao pe.
(Arq. Rui Loza, Director do CRUARB de 1990 a 2003, em 2004 integra a SRU, Porto Vivo, actualmente
Director da Delegao do Porto do Instituto de Habitao e Reabilitao Urbana - IHRU)

Dentro deste territrio, sobretudo em 2007 e 2008, comeou a aparecer um tipo de investidor que no existia,
que so pessoas com algumas economias, nomeadamente jovens e estrangeiros, que compram prdios para
reabilitar. Isso j acontecia em territrios menos hostis e mais atractivos e agora comeou a acontecer no bairro
da S, sobretudo porque barato e porque no tm medo de comprar agora e usar daqui a cinco ou dez anos. E
tanto compram a particulares, como Cmara (em hasta pblica).
(Dr Brs Pereira, Porto Vivo, SRU - Sociedade de Reabilitao Urbana da Baixa Portuense S.A)

2) - A existncia de proprietrios sem meios financeiros para realizarem os projectos de


reabilitao impostos pela SRU, a que no alheia deciso do Estado de congelamento das
rendas habitacionais durante cerca de 50 anos. Para alm da descapitalizao econmica a que

243
foram sujeitos ao longo de dcadas, os proprietrios vm-se agora confrontados com a
necessidade de fazer investimento cujo retorno no garantido nem imediato.

A questo da lei do arrendamento obriga a custos com os inquilinos quase superiores aos que temos com os
proprietrios. A lei das rendas dos anos 40 descapitalizou os senhorios. Se quiserem reabilitar vo ter que ir
buscar dinheiro banca ou a bens, e vamos ter que os convencer que isto compensa.
(Dr Ana Paula Delgado, Administradora delegada, com funes executivas da Porto Vivo, SRU - Sociedade de
Reabilitao Urbana da Baixa Portuense S.A)

A questo que um proprietrio que tenha um prdio tem de suportar os realojamentos, ou seja, tem de
indemnizar os inquilinos para eles sarem ou tem de os realojar temporariamente, enquanto eles no regressam, e
se fizerem as obras antes deles regressarem, tem de lhes actualizar a renda []. Ele tem de pagar as obras, mas o
retorno do investimento s vem daqui a dez anos, porque primeiro tem um perodo de actualizao de rendas.
Mas isto no pressuposto de que haja inquilinos, porque seno fica com o prdio reabilitado, mas vazio. Ou seja,
h aqui uma sustentabilidade que no garantida.
(Arq. Rui Loza, Director do CRUARB de 1990 a 2003, em 2004 integra a SRU, Porto Vivo, actualmente
Director da Delegao do Porto do Instituto de Habitao e Reabilitao Urbana - IHRU)

3) A imprevisibilidade das demoras associadas a negociar os contratos de reabilitao e as


expropriaes (com a transio dos processos em tribunais) deve ser convenientemente
ponderada, pois muitas vezes o processo de reabilitao urbana tem custos associados, como
seja, por exemplo, o encerramento de actividades comerciais durante meses. Evitar
encerramentos longos e a deslocalizao das actividades econmicas so de resto
preocupaes referidas pela Directora da SRU durante a entrevista que lhe foi efectuada.

A estratgia prevista pela SRU para o Morro da S


Procura-se agora, de forma sumria, identificar as estratgias previstas pela SRU Porto Vivo
para o Morro da S, contudo no constitui objectivo desta dissertao a avaliao do que est
a ser feito no mbito desta iniciativa, nomeadamente quanto ao funcionamento dos
partenariados previstos, devido ao carcter ainda recente das intervenes.

"O Morro da S foi considerado uma interveno urgente e necessria a curto prazo: o bairro da S est no
corao do centro histrico, as pessoas que vm Baixa vo visitar o corao da cidade que a S; a Porto Vivo
apostou na possibilidade de se fazer aqui uma interveno profunda atraindo outras populaes, nomeadamente,
populao jovem.
(SRU Porto Vivo, 2006)

244
Depois de ter sido feito o levantamento de todos os 285 edifcios dos onze quarteires que
constituem o Morro da S foi elaborado, em 2007, o documento estratgico que define o
modelo de interveno para esta operao territorializada de reabilitao urbana e, com base
no qual, viria a ser feita uma candidatura s parcerias de regenerao urbana do QREN. No
mbito da estratgia definida para o bairro, embora se contemple a interveno em algumas
infra-estruturas e espao pblico, reconhece-se que o Projecto-Piloto Urbano da S, gerido
pelo CRUARB, j tinha desenvolvido uma interveno importante neste mbito e que,
portanto, o Programa de Reabilitao da S se ir concentrar nos objectivos da reabilitao
fsica do edificado da rea, definindo-se com este propsito o eixo estruturante: Terreiro da
S/ Rua Escura/ Rua da Bainharia/ Rua dos Mercadores. A interveno, cujo plano de
actuao est previsto at 2011, envolve 11 quarteires compostos por 285 edifcios, na sua
maioria privados194.

Com vista reabilitao do edificado e produo de fogos qualificados num misto de


tipologias e de modelos de habitao, a SRU tem vindo a apostar em diferentes parceiros
privados e em diferentes modalidades de interveno.

"Desde a interveno isolada, prdio a prdio, reabilitao de nove ou dez prdios em que estamos com um
contrato de habitao que envolve meia dzia de proprietrios e em que h uma reabilitao conjunta.
(Eng. Margarida Guimares, Tcnica do CRUARB at sua extino, actualmente responsvel na Porto Vivo,
SRU pelo Projecto de Reabilitao do Morro da S)

O Programa de Reabilitao da S procurar introduzir trs motores de reabilitao e de


dinamizao da rea: a construo de uma residncia universitria para jovens estudantes; de
uma pequena unidade hoteleira; e a criao de dois ncleos de residncias colectivas para
pessoas com mais de 64 anos que residem ss, muitas delas em condies difceis e que
exigem apoio domicilirio195.

194
No que respeita aos mecanismos de apoio reabilitao do edificado existentes, o Programa de Reabilitao destaca a
importncia do RECRIA, dado que no Bairro da S mais de 200 fogos so arrendados e se encontram em mau estado de
conservao. Este programa pode financiar, a fundo perdido, em mdia 50% do valor das aces a realizar. O valor de
investimento remanescente pode ser financiado pelo prprio INH, bem como por instituies bancrias, havendo, para tal,
benefcios j acordados no quadro da Loja da Reabilitao. Pode ainda realizar-se uma candidatura municipal ao REHABITA
porque esse programa permite, aos privados, no mbito do RECRIA, uma majorao equivalente a 10% da comparticipao
j elegvel, majorao esta a ser assumida em partes iguais pela CMPorto e pelo INH. O REHABITA permite ainda
CMPorto estabelecer um programa de realojamento temporrio de apoio s intervenes de privados. (SRU Porto Vivo,
2006: 39).
195
A partir da recuperao e ampliao de um equipamento social, que a FDZHP tinha construdo e que agora gerido pelo
Centro Social da S.

245
A residncia de estudantes envolve a reabilitao no conjunto de 22 prdios num mesmo quarteiro. H um
promotor privado que vai reabilitar o edificado e j h uma empresa que vai fazer a gesto e a explorao da
residncia de estudantes. Portanto, j temos aqui toda a estratgia definida e em construo, todos os parceiros j
esto confirmados e contratualizados para que isto funcione, pelo menos nos prximos 50 anos.
(Eng. Margarida Guimares, Tcnica do CRUARB at sua extino, actualmente responsvel na Porto Vivo,
SRU pelo Projecto de Reabilitao do Morro da S)

Em termos estratgicos o Plano de Reabilitao da S defende a regenerao desta rea com


a atraco de novos habitantes (sobretudo jovens), todavia assumindo que este processo deve
ser feito a par da manuteno da populao que ai actualmente reside.

Queremos manter a identidade, manter a populao, o que implica aloj-las temporariamente, tambm
queremos atrair novos residentes.
(Dr Ana Paula Delgado, Administradora delegada, com funes executivas da Porto Vivo, SRU - Sociedade de
Reabilitao Urbana da Baixa Portuense S.A)

No caso de o proprietrio realizar as obras por sua iniciativa, sem ser em parceria com a SRU,
este responsvel pelo realojamento dos inquilinos. No caso de o proprietrio no chegar a
acordo com a SRU quanto s obras e a casa for expropriada, os direitos de arrendamento
simplesmente acabam, sendo a SRU responsvel pelo realojamento do ex-inquilino. O
realojamento da populao carenciada normalmente feito em fogos disponveis em bairros
sociais que so geridos pela Domus Social (Empresa de Habitao e Manuteno do
Municpio do Porto196), tendo a SRU Porto Vivo estabelecido um protocolo com esta
empresa com vista ao realojamento temporrio, no prazo de quatro anos, enquanto se realizam
as obras no edificado, existindo depois a promessa de que os inquilinos podero voltar s suas
casas197. Todavia, se o nmero de apartamentos diminuir ps-reabilitao, nem todos tero
direito manuteno do contrato, vindo em primeiro os mais idosos, depois os mais
carenciados e depois os com o contrato de arrendamento mais antigo.

J realojamos 27 famlias, ns suportamos uma parte das rendas. Realojamos as famlias e no houve qualquer
problema, foi-lhes explicado que os realojamentos so temporrios. As pessoas tm a garantia que vo voltar, h
uma garantia de arrendamento social. Est previsto no plano prdios para realojamento temporrio, havendo a
preocupao para no juntar, no criar guetos.
(Dr Ana Paula Delgado, Administradora delegada, com funes executivas da Porto Vivo, SRU - Sociedade de
Reabilitao Urbana da Baixa Portuense S.A)

196
Esta empresa pblica de mbito municipal foi constituda em 2000, com o objectivo de gesto do parque habitacional, e de
manuteno os de equipamentos e infra-estruturas, do domnio pblico e privado, de gesto da Cmara Municipal do Porto.
197
Refira-se no entanto que a requalificao dos imveis implica uma futura actualizao de renda com base no IRS: at ao
limite de 10% do rendimento lquido mensal do agregado familiar, caso este no exceda dois salrios mnimos nacionais, e
15% do rendimento lquido mensal, nos restantes casos.

246
Se a reabilitao de s um prdio tem de se realojar temporariamente, ou no, quando a obra feita com o
inquilino l dentro. Quando se faz a reabilitao a nvel de quarteiro e que envolve vrios edifcios, ai tem de se
estudar uma soluo temporria para o problema das famlias. [] Nos documentos estratgicos aprovados para
os quarteires da S, h ainda um conjunto de edifcios que pertencem a entidades pblicas e para onde est
programada a reabilitao para o realojamento das famlias.
(Eng. Margarida Guimares, Tcnica do CRUARB at sua extino, actualmente responsvel na Porto Vivo,
SRU pelo Projecto de Reabilitao do Morro da S)

Importa referir que no Programa de Reabilitao da S est tambm prevista a criao de


alojamentos de cariz mais social em prdios de propriedade pblica, no patrimnio devoluto
que existe na rea (da CMP; da extinta FDZHP; ou da SRU - Porto Vivo). No mbito dos
edifcios municipais h j um projecto estabilizado que enforma uma parceria entre a CMP; a
SRU-Porto Vivo; a FENACHE (cooperativa de habitao); os SASUP (Servios de Apoio
Social da Universidade do Porto); e a CESAP (Cooperativa de Ensino Superior Artstico do
Porto), considerando-se que este pode representar um motor de mudana no processo de
reabilitao urbana do Morro da S.

Para finalizar importa referir que a SRU Porto Vivo estabeleceu ainda um partenariado com
instituies locais (Fundao da Juventude do Porto; Cidade das Profisses; e Porto Digital)
com o objectivo de promover a formao e o emprego, existindo ainda expectativas de no
futuro se reforar as ligaes com as Juntas de Freguesia e as comunidades locais. A ligao
da SRU com as comunidades locais tem ocorrido dominantemente atravs da ligao com as
escolas (na promoo de concursos que visam sensibilizar os jovens para a importncia da
requalificao) e com os residentes, no mbito do levantamento das necessidades da rea e no
desenvolvimento dos processos de realojamento para imveis da rea ou para outros locais.

Est ainda previsto no Programa de Reabilitao da S a implementao de uma unidade de


Gesto da rea Urbana, com vista a uma coordenao das aces no terreno, devendo esta
aco repercutir-se no apoio e envolvimento da populao; tratamento da imagem e das
condies ambientais do espao pblico; dinamizao das actividades econmicas;
dinamizao cultural; e apoio ao reforo da actividade turstica.

247
5.3.1.5 Uma reflexo comparativa entre o Bairro So Joo de Deus e o Morro da S

Embora ao nvel dos discursos, em ambos os estudos-de-caso, se assuma a inteno de


implementar uma cultura de parceria e de participao no mbito das iniciativas de
regenerao urbana, no entanto nem sempre se viria a concretizar o desenvolvimento de novas
atitudes e culturas de trabalho no mbito dos partenariados (quer ao nvel do envolvimento
comunitrio quer das equipes tcnicas), com repercusses num deficit das capacidades
institucionais que poderiam ter sido criadas.

Uma a anlise comparativa entre as duas reas urbanas em risco permite constatar a
existncia de um maior desfasamento entre os discursos e as prticas das entidades oficiais no
que respeita governncia no caso do Bairro de SJD do que no da S. Efectivamente, com
excepo de alguns episdios, pouco consistentes, de envolvimento comunitrio e
institucional no Bairro SJD (no mbito da iniciativa de Luta Contra a Pobreza), a interveno
neste bairro viria a ser pautada por propsitos dominantemente instrumentais de acesso a
financiamentos pblicos. A existncia de uma liderana poltica descomprometida com os
objectivos da participao comunitria e da construo de consensos, viria a impedir que no
mbito da interveno co-financiada pelo Urban II se promovesse um trabalho colaborativo
entre as equipas tcnicas com uma longa experiencia de trabalho no local. Bem como o
envolvimento da populao residente, que demonstrava uma enorme vontade em participar na
definio de estratgias para a transformao da rea. Tendo-se assim perdido uma importante
oportunidade para a experimentao de novas metodologias de organizao e de trabalho em
rede, ao contrrio do que previa o prprio programa co-financiador.

No caso do Morro da S, no se verificam diferenas significativas entre os discursos das


entidades oficiais e das entidades locais, uma vez que as posies apontam, na sua grande
maioria, para a existncia de um trabalho efectivo de parceria, particularmente no mbito do
II e III Programa de Luta Contra a Pobreza. Efectivamente, a perspectiva dominante dos
representantes institucionais (tanto das instituies coordenadoras como das instituies
locais) de que o lanamento desta iniciativa veio implementar novas metodologias de
trabalho que eram at a praticamente inexistentes. Destacando-se em particular as prticas de
atendimento integrado desenvolvidas no mbito Pobreza II e III, que viriam a permitir
melhorar o diagnostico dos problemas e a qualidade das respostas formatadas para responder
s necessidades sociais identificadas. Os representantes institucionais no deixam, no entanto,

248
de lamentar a significativa dependncia das parcerias face aos financiamentos dos programas
comunitrios e s prprias organizaes responsveis pela gesto destes programas, entretanto
extintas.

Em relao lgica de actuao da SRU - Porto Vivo, embora os discursos dos seus
representantes e tcnicos refiram a importncia da participao comunitria, as suas prticas
enfatizam sobretudo a importncia da atraco do investimento privado, desenvolvendo um
modelo de requalificao que visa dominantemente a reabilitao fsica da rea pelos
privados. Limitando-se neste contexto a participao dos cidados discusso das melhores
solues de realojamento, no caso em que a interveno envolve edifcios inseridos nos
quarteires de interveno estratgica da SRU.

A falta de sustentabilidade dos processos, dos equipamentos e das instituies e equipas


tcnicas com know-how na interveno social e urbanstica, igualmente uma concluso
validada pelas entrevistas efectuadas em ambos os bairros, sendo sobretudo lamentada a falta
se sustentabilidade dos investimentos ao longo do tempo. O desenvolvimento de projectos, de
instituies e de parcerias de curto prazo, desgarrados de uma viso estratgica e integrada de
longo prazo, visto como responsvel pelo desperdcio de recursos, no s materiais, como
tambm simblicos, de relao e de conhecimento.

Em ambas as reas em anlise, no final dos programas de financiamento, assiste-se ao


encerramento de vrios equipamentos e servios de apoio s famlias, e so observadas
situaes de negligncia na gesto do patrimnio construdo e das actividades e instituies
criadas no mbito destas iniciativas. A sensao de desperdcio econmico e de se estar
permanentemente a recomear de novo, foi exposta com desnimo pela generalidades dos
entrevistados, particularmente dos que estiveram mais directamente envolvidos no
desenvolvimento das iniciativas.

Em relao percepo dos actores institucionais entrevistados sobre os recursos de


conhecimento, relacionais e de mobilizao que foram produzidos pelas iniciativas,
distinguem-se, mais uma vez, a situao das duas reas urbanas em risco. No caso do Morro
da S, h, claramente, uma viso mais positiva no que respeita produo deste tipo de
recursos considerando-se que foi no seio das instituies (locais) que eles foram mais gerados.
No caso do Bairro de SJD, as opinies divergem no que respeita aos recursos produzidos no

249
mbito do Projecto de Luta contra a Pobreza, e no mais recente Projecto de Reconverso do
bairro. Enquanto o primeiro se critica por ter sido incapaz de criar relaes de confiana entre
as instituies e os moradores, o que se viria a repercutir em processos de realojamento
confusos e no desentendimento em relao gesto da nova habitao construda; no caso do
Projecto de Reconverso, gizado pela autarquia e co-financiado pelo Urban II, criticam-se
os dfices de abertura e de dilogo, notando-se que eles se repercutem em processos de
deciso desenvolvidos pela cpula do executivo municipal, sem envolver as instituies nem
as populaes locais.

5.3.2 O Capital Social produzido no mbito das iniciativas de regenerao urbana

Se no mbito da Governncia/Capacidades Institucionais foi questionado se as iniciativas de


regenerao urbana vieram reformular prticas de trabalho hierrquicas e sectoriais, criando
novas formas de actuao mais integradas, participadas e adaptadas aos problemas complexos
das reas urbanas em risco; agora e no mbito da avaliao do Capital Social produzido
com estas iniciativas, questiona-se se as aces desenvolvidas vieram contribuir para
melhorar as condies de vida e de bem-estar das populaes que sentiram mais directamente
os seus efeitos, quer a que vivia e continuou a viver nestas reas, quer as que em virtude
destas intervenes viria a ser realojada noutras reas residenciais.

O objectivo deste ponto questionar se estas iniciativas de regenerao urbana vieram apoiar
os indivduos a reencontrarem as suas rotas de integrao nas esferas do emprego, da
proteco social do Estado e das redes de apoio social. Em particular se as estratgias de
reestruturao urbanstica e social implementadas viriam a contribuir para a construo de
malhas de sociabilidade mais solidrias, respeitadoras das normas e promotoras da confiana
(aspectos considerados essenciais da coeso social) nos dois bairros de interveno e nos de
realojamento.

Nesta perspectiva, na linha do que j se defendeu na parte terica desta dissertao, valoriza-
se o territrio de residncia como um espao de socializao, com capacidades para a
transmisso de valores, representaes e formas de comportamento, que podem moldar as

250
atitudes e expectativas dos indivduos face ao presente e ao futuro. Por outro lado, valoriza-se
o territrio como uma fonte de solidariedades formais (constitudas pela rede de equipamentos
e servios pblicos) e informais (de tipo familiar, vizinhana ou de base comunitria),
notando-se que estas so particularmente importantes para os grupos sociais com maiores
vulnerabilidades pobreza e excluso social (idosos, desempregados, mes solteiras,
minorias tnicas, ), em virtude da sua menor capacidade de escolha no mercado de bens e
servios privados.

A avaliao desta dimenso de anlise estrutura-se em torno de quatro momentos. Num


primeiro momento analisa-se o sentido das trajectrias de recomposio social do Bairro SJD
e do Morro da S na sequncia das estratgias de reestruturao urbanstica que foram a
implementadas. Num segundo, identificam-se os principais factores de satisfao e de
insatisfao da populao face s transformaes observadas no bairro e face aos novos
bairros de realojamento. De seguida, avalia-se a percepo dos habitantes relativamente ao
modo como foram conduzidos os processos de realojamento, analisando-se os seus principais
efeitos ao nvel da recomposio das suas redes sociais. Por fim, no ltimo ponto analisam-se
os impactos das iniciativas ao nvel da criao e qualificao das estruturas de apoio
populao e s instituies, questionando-se se elas viriam a permitir um acesso mais
facilitado e qualificado rede de proteco social do Estado e se estes equipamentos e
servios demonstraram sustentabilidade ao longo do tempo. Analisam-se ainda os impactos
das aces desenvolvidas nos domnios da formao profissional e do emprego, no que
respeita ao desenvolvimento das competncias profissionais dos moradores, bem como das
suas capacidades de organizao e de auto-confiana, questionando se estas vieram repercutir-
se positivamente em maiores oportunidades de acesso esfera do emprego ou de um emprego
mais qualificado.

Como nota final, e atendendo a que o referencial construdo para a avaliao destas iniciativas
assenta dominantemente numa abordagem qualitativa que pondera a percepo e o julgamento
subjectivo dos entrevistados, notar que, por um lado, a seleco dos residentes obedeceu a
critrios de diversificao que visaram garantir a diversidade dos perfis a entrevistar198 e, por

198
Reconhecendo-se que as experincias passadas e o prprio ciclo de vida dos indivduos influenciam o modo
como estes avaliam evolutivamente as suas condies de vida e as expectativas que constroem face ao seu futuro
(por outras palavras, atendendo a que as situaes vividas no passado actuam como standards de comparao
para a avaliao das condies de vida actuais e para a construo de expectativas para o futuro), procurou-se
garantir a diversidade da populao entrevistada, mediante a considerao de variveis como a sua idade,

251
outro, que a anlise tipolgica de contedos a esse material procurou a identificao das
diferentes posies assumidas pelos sujeitos face aos resultados das intervenes dirigidas
para esses bairros.

A anlise da informao recolhida ao nvel das entrevistas permitiu assim a identificao da


heterogeneidade das posies assumidas pelos entrevistados face aos impactos que as
iniciativas viriam a ter ao nvel da sua qualidade de vida, tornando deste modo possvel a
identificao dos factores potencialmente explicativos dos desiguais nveis de satisfao e
insatisfao encontrado entre a populao.

5.3.2.1 O sentido das trajectrias de recomposio social no Bairro de So Joo de


Deus e no Morro da S na sequncia das estratgias de reestruturao urbanstica
implementadas

Em ambas as reas em anlise as estratgias de reestruturao implementadas nos domnios


habitacional e urbanstico viriam a repercutir-se na sua recomposio social e, a jusante, na
alterao das redes sociais dos indivduos. Sobretudo nas redes dos que, em virtude dessas
estratgias, seriam realojados noutros contextos residenciais, mas tambm nas dos que
permaneceram no bairro e assistiram sua transformao social e ambiental. Neste ponto
reflecte-se sobre o sentido das trajectrias de recomposio social nestas duas reas urbanas
em risco, no seguinte aprofunda-se a reflexo sobre os seus efeitos ao nvel da
reconfigurao das redes sociais quer da populao realojada noutros bairros quer da que a
permaneceu.

Bairro So Joo de Deus

No que respeita ao Bairro SJD, importa contrapor a fase de densificao habitacional que
ocorreu at aos anos 90, com a fase de demolio, a partir de 2002, de 80% dos fogos do

trajectria e situao residencial, situaes face ao emprego, nveis de instruo, pertena a uma minoria tnica.
Para um maior aprofundamento ver o ponto 4.2.4.

252
bairro (562 fogos), o que significou a demolio de 28 blocos habitacionais (foram demolidos
todos os blocos de habitao social multifamiliar). Este processo de demolio esteve
associado a 132 despejos habitacionais e transferncia dos restantes 430 agregados
familiares que aqui moravam para outros bairros de habitao social municipal (Fotografia 8).
A ordenao dos despejos ocorreu, segundo autarquia, nas situaes em que o fogo em
causa estava: a ser usado para fins diversos (e ilcitos) dos de habitao; ou nos casos em que
estava a ser usado como segunda habitao e em que existia uma ocupao ilegal da casa
(decorrente por exemplo de trocas ou vendas ilegais de casas) 199.

A demolio da quase totalidade do bairro apresentada como uma deciso poltica que
decorre do reconhecimento da existncia no bairro de habitao de baixa qualidade e que
exigia elevados custos de requalificao; de um desenho urbano desqualificado que reforava
o seu isolamento face envolvente; e de uma elevada dimenso e visibilidade dos problemas
da criminalidade e do trfico e consumo de droga.

Aps a demolio dos blocos habitacionais multifamiliares, o bairro voltaria a ser composto
unicamente pelas 144 casas unifamiliares, que tinham sido construdas em meados do sculo
passado (e que so actualmente habitadas por uma populao dominantemente envelhecida) e
pelo conjunto das casas da Parquia da N S da Areosa designadas por Patrimnio dos
Pobres. Em relao a estas casas, que resistiram demolio, mantm-se as incertezas quanto
ao seu futuro, desconhecendo-se se elas viro a beneficiar das obras de requalificao
previstas pelo projecto inicialmente desenvolvido para o bairro (que previa a fuso de duas
casas unifamiliares numa s, de forma a diminuir a exiguidade do espao disponvel no
interior de cada uma delas), ou se viro a ser destrudas, verificando-se data que muitas
delas permanecem em situao de abandono devido s suas fracas condies de
habitabilidade.

A minha casa est uma vergonha para entrar uma pessoa l dentro. Durante dois anos choveu-me. Estava a
chover na rua, estava a chover dentro de casa. Tive que ir vrias vezes Cmara para eles me virem arranjar o
telhado e eles vieram, mas entretanto a minha casa ficou sem electricidade. S tenho electricidade nas tomadas.
Os senhores da EDP disseram que nem valia a pena arranjar, porque como a gua foi tanta s mesmo fazendo
instalao nova, mas como isto, segundo dizem, vai abaixo, eles nem mexeram em mais nada. Puseram-me s
luz nos candeeiros.
(Emlia Pires, moradora do Bairro SJD)

199
Quando as pessoas perceberam que no iam ter direito s casas iniciaram-se os conflitos com as autoridades, durante a
destruio do Bloco 2 chegaria a haver mesmo carga policial.

253
Fotografia 7. Vazio urbano resultante da demolio de 28 blocos habitacionais no Bairro So Joo de
Deus

Morro da S
No caso do Morro da S, o elevado estado de degradao do edificado, devido conjugao
de uma srie de factores (a elevada idade mdia dos edifcios; o baixo valor mdio das rendas;
a sobre-ocupao dos fogos; a escassa afectao de recursos privados para a sua
requalificao; e o desenvolvimento de uma aco pblica pouco coordenada), viria a ser
responsvel pelo gradual envelhecimento e perda da populao residente.

De entre o conjunto de aces pblicas que viriam a contribuir para o processo de abandono e
de envelhecimento do Morro da S importa destacar:

- A transformao de habitaes insalubres e sobreocupadas em casas habitveis,


nomeadamente atravs de intervenes arquitectnicas profundas que foram acompanhadas
por processos de realojamento de diversas famlias noutros locais da cidade. Com esta
actuao viria a observar-se uma reduo significativa do nmero de famlias a residir no
Morro da S (para cerca de metade), reforando a tendncia j observvel na Freguesia da S
e no Centro Histrico do Porto para a desertificao e envelhecimento populacional200.

200
Refira-se que durante a dcada de 90 o Centro Histrico do Porto perdeu cerca de 7.000 habitantes (o que equivale a 1/3
da populao residente), na freguesia da S a populao residente passou de 10.438 habitantes em 1981, para 7.343
habitantes em 1991 e 4.751 habitantes em 2001. No mbito deste processo de recomposio demogrfica a populao idosa

254
Por exemplo, no Projecto-Piloto Urbano do bairro da S, em que em trs anos foi preciso fazer muitas obras,
uma parte significativa dos realojamentos que foi preciso fazer foram para bairros camarrios, com carcter
definitivo []. As pessoas resistiam bastante sada para bairros camarrios; casais jovens por norma no
faziam grande resistncia, mas depois faziam resistncia na escolha do bairro.
(Arq. Rui Loza, Director do CRUARB de 1990 a 2003, em 2004 integra a SRU, Porto Vivo, actualmente
Director da Delegao do Porto do Instituto de Habitao e Reabilitao Urbana IHRU)

- Uma identificao mais sistemtica das situaes de falta de habitabilidade e risco de runa
dos edifcios, que obrigou ao realojamento das famlias que neles residiam noutros locais da
cidade.

Nessa altura comeo ento a falar com o arquitecto Loza mostrando-lhe a minha sensao de que algumas das
casas me pareciam estar em risco de ruir e ele explicou-me os procedimentos a seguir, que passavam por ir
Cmara pedir uma vistoria para avaliar a existncia de risco. Lentamente comecei ento a trabalhar com as
vistorias: realmente, alguns dos casos que eu lhes apresentava eram avaliados pela vistoria como situaes de
risco exigindo o retirar das famlias da S. []. No havia nenhuma casa no Bairro para as realojar na altura.
(Dra. Odlia Pereira, Assistente social reformada, da Junta de freguesia da S)

Nesta altura a interveno no feita numa lgica de quarteiro, como actualmente acontece
com a SRU Porto Vivo, mas edifcio a edifcio, dando-se prioridade aos edifcios que
apresentavam um maior estado de degradao fsica, sobretudo naqueles onde se conseguia
desbloquear mais rapidamente o realojamento dos inquilinos, que identificado como um
importante limitador dos processos de requalificao da rea201. O facto da populao idosa,
que vivia h mais tempo no bairro se recusar a aceitar as propostas de realojamento noutras
reas, viria a justificar o aumento do seu peso relativo no perfil demogrfico da S.

- A expropriao dos edifcios degradados e o realojamento dos inquilinos noutras reas, sem
uma imediata interveno nos imveis e a sua subsequente ocupao, contribuiu tambm para
o abandono e envelhecimento desta rea. Este facto viria a suscitar alguma perplexidade e
crticas pelos que observam o processo de degradao e abandono da rea. Esta uma
problemtica muito relevante no Morro da S, considerando que dos seus 285 edifcios 35%
so propriedade das autoridades pblicas; e que dos 63 edifcios que nesta rea esto
completamente devolutos cerca de metade so de propriedade pblica (33 edifcios). O
levantamento funcional realizado pela SRU salientou ainda que 30% dos edifcios do Morro
da S que esto em mau estado de conservao so propriedade das autoridades pblicas.

(com mais de 65 anos) viria a aumentar no cmputo total da populao da freguesia da S (de 18% para 24% no total da
populao residente entre 1991 e 2001).
201
O ex-director do CRUARB, Rui Loza chegou mesmo a afirmar no mbito da entrevista que o que marcava a velocidade
das operaes no era a velocidade das obras, mas sim a velocidade dos realojamentos."

255
A determinada altura as pessoas comearam a perguntar-se tanto espaos vazios para qu? Continuam a
comprar sem arranjar os anteriores e o bairro cada vez mais vazio
(Dr Cndida Silva, assistente social do Centro Social da S h 22 anos)

No mbito das entrevistas foi possvel detectar um enorme desagrado dos proprietrios face
actuao das autoridades pblicas, notando que so frequentemente notificados para
procederem a uma srie de alteraes nos seus edifcios (por vezes de detalhe, relacionadas
por exemplo com as caleiras das casas), sob pena de uma eventual aplicao de coimas,
quando estes so muitas vezes contguos a edifcios de propriedade pblica degradados e
devolutos que criam problemas de infiltrao e de deteriorao nos edifcios adjacentes.

- O facto das iniciativas comunitrias no co-financiarem intervenes no domnio


habitacional, mas apenas a construo e requalificao de equipamentos, infra-estruturas e
espaos pblicos, viria em alguns casos a influenciar a deciso de transformao de alguns
edifcios habitacionais (ou parte deles) em equipamentos e espaos colectivos (infantrios,
espaos culturais ou desportivos), que constituam portanto investimentos elegveis aos
programas. Se este tipo de actuao contribua para uma maior diversidade funcional da rea,
por sua vez reforava o processo de diminuio da populao residente.

Para finalizar esta reflexo relativa ao processo de recomposio social e funcional do Morro
da S importa referir que os fogos requalificados pelo CRUARB e FDZHP visaram
dominantemente o realojamento da populao original da rea, tendo sido poucas as
excepes a esta regra.

Uma dessas excepes foi a das casas altas da Lada que viriam a ser requalificadas e postas
venda no mercado com o objectivo de contribuir para a promoo de alguma mistura social
no Morro da S. Mas a reduzida procura que estas casas tiveram viria a determinar a
transformao destes apartamentos em equipamentos que viriam a ser geridos pelo Centro
Social da S. As dificuldades na venda destes apartamentos estavam relacionadas, segundo o
responsvel na altura pelo CRUARB, com a composio social da rea; com a de segurana
(associada ao trfico e consumo da droga); e com a reduzida qualidade do espao pblico.

256
Embora as casas fossem interessantes, para chegar at elas era preciso atravessar determinados percursos hostis
(com graffitis, seringas, drogados, ). Ns pensvamos que se vendessem bem aquelas casas, que tm uma
localizao excelente, em vez de termos oito para realojamento, podamos ter dezasseis, porque essas casas
valem o dobro e podemos reinvestir em mais habitaes. O problema que no se venderam.
(Arq. Rui Loza, Director do CRUARB de 1990 a 2003, em 2004 integra a SRU, Porto Vivo, actualmente
Director da Delegao do Porto do Instituto de Habitao e Reabilitao Urbana IHRU)

5.3.2.2 Os principais factores de satisfao e de insatisfao face s transformaes


observadas no bairro e face aos novos bairros de realojamento

Neste ponto analisam-se os factores de satisfao e de insatisfao dos entrevistados


relativamente s transformaes fsicas e de composio social dos bairros de interveno e
de realojamento. As questes de natureza mais processual associadas ao modo como foram
conduzidos os realojamentos so analisadas num ponto subsequente.

Bairro So Joo de Deus

No caso do Bairro SJD, a fase recente de demolio dos 28 blocos habitacionais


multifamiliares viria a ter como principais impactos o despejo habitacional de 132 agregados
familiares e o de realojamento de 430 agregados familiares (Figura 5).

257
Figura 5. Bairros de realojamento da populao deslocada do Bairro SJD

Fonte: elaborao prpria com base em dados da CMP (2008)

A populao que viria a perder o direito habitao (alvo de despejos) veio a recorrer a
estratgias de solidariedade social, que seriam naturalmente condicionadas pelas capacidades
de apoio material e emocional das famlias, gerando muitas vezes situaes de sobrelotao
dos fogos e um aumento da precariedade econmica.

No que respeita aos realojamentos efectuados, estes viriam a promover uma certa disperso
espacial das famlias que moravam no Bairro SJD por vrios bairros de habitao social da
cidade, contudo a maioria (45% do total das famlias), por preferncia demonstrada, viria a ser
realojada na freguesia de Campanh (a freguesia onde se localiza o Bairro SJD). O bairro
social onde se verificou um maior acolhimento das famlias realojadas foi o Bairro do Cerco.

258
Assim, e no obstante a j elevada concentrao de populao no Bairro do Cerco,
equivalente a cerca 3.100 pessoas em 2001 (CMP, 2001), este viria a alojar, em 2002, mais 69
agregados familiares provenientes do Bairro SJD.

Atendendo a que alguns dos bairros sociais de realojamento eram j identificados como
territrios com elevados nveis de vulnerabilidade social e espacial, no apenas por
concentrarem populao pobre, mas tambm por tecerem as redes que produzem e
perpetuam essa pobreza202 (Alves, 2008), considerou-se relevante procurar avaliar os
impactos desses realojamentos ao nvel da qualidade de vida dos realojados, procurando deste
modo identificar-se os principais factores de satisfao e de insatisfao associados
mudana residencial.

No respeitante aos primeiros processos de realojamento realizados no bairro, da populao


que morava em barracas ou em casas degradadas para as novas casas, importa referir que, por
terem inerentes claras melhorias nas condies de habitabilidade estes viriam a ser
percepcionados como algo de muito positivo. Todavia, com o passar do tempo, a falta de
programas de conservao e reabilitao dos edifcios viria a suscitar situaes de desagrado
por parte dos moradores. Dados anteriores demolio indicavam que 47,7% dos moradores
do Bairro SJD estavam insatisfeitos ou muito insatisfeitos (22,7%) com o bairro,
criticando principalmente os seus nveis de degradao e de insalubridade urbana. O mesmo
relatrio onde foram divulgados estes dados (CCDRN, 2004) indica que os nveis de
insatisfao em relao s casas s no eram maiores porque diversas famlias tinham
investido trabalho e dinheiro na melhoria das suas casas, de forma a melhor adequ-las s
caractersticas e necessidades das famlias em termos de conforto.

Em contraponto e de entre os aspectos mais valorizados no Bairro SJD destacavam-se as


relaes sociais de entreajuda e solidariedade que se estabelecia entre a populao.

Havia uma enorme solidariedade entre a populao, partilha de problemas e alegrias, vivncia de rituais,
interaco cultural e um envolvimento muito grande. No sendo pessoas com grande capital cultural sabiam
muito bem gerir problemas, claro que haviam conflitos mas eram geridos e contornados, no os deixando chegar
a estados graves.
(Dr. Vtor Marques, Representante da Unio Romani)

202
Note-se que o Bairro do Cerco data da interveno do Projecto de Luta Contra a Pobreza era j identificado pela equipa
Arrimo, que desenvolveu no Bairro de S. Joo de Deus uma interveno de rua com uma periodicidade diria entre Maro de
2000 e Novembro de 2004, como uma das principais reas de permanncia e de consumo de droga na cidade do Porto (FF,
2004: 34).

259
um bairro sui generis, com uma cultura muito particular, com uma variedade de etnias, com uma mistura de
posturas, com tradies diferentes relacionadas com formas de estar []. Havia assim uma mistura, e eu acho
que depois acabava por haver alguns elementos que tinham quase como uma cultura prpria do bairro.
(Dr Ana Soares, Assistente social da Fundao Filos, trabalha no bairro SJD desde 2000)

Outros entrevistados no negando a existncia deste tipo de relaes, consideravam que o


bairro era sobretudo marcado por situaes de conflitualidade geradas pelo negcio do trfico
e do consumo de droga, e pelas relaes de poder exercido pela etnia cigana face restante
populao.

Antes de existir a droga, o bairro era melhor, tinha outras condies, era mais calmo embora se vivesse com
maiores dificuldades financeiras na vida. Depois, na prpria populao, havia populao a favor e contra. A
situao dos toxicodependentes comprarem e ficarem c era o pior. Pois nos outros bairros, compram e vo
embora e da este ser o bairro dos leprosos. Houve muitas mortes de overdose e o bairro foi alterado, mas j
no faltava dinheiro, tinha-se dinheiro para tudo e mais alguma coisa.
(Alfredo Nunes, ex-morador do Bairro SJD)

Quando cheguei aqui notava-se que havia uma ausncia de limites muito grande, vivia-se muito medo aqui,
porque havia uma parte da populao dominadora, ligada a actividades ilegais que exercia um domnio muito
grande sobre a restante, que era a maioria, com certeza. A maioria das pessoas eram pessoas idneas e com
dificuldades, viviam numa situao de uma certa precariedade, que se ia aprofundando por causa disso, at
porque depois isto funcionava como factor de isolamento da prpria comunidade. O trfico, nessa altura,
florescia e quando eu cheguei aqui lembro-me de olhar para o bairro e ver um bairro de trfico, um super-
mercado de droga.
(Dr. Antnio Caspurro, tcnico responsvel pelo Projecto ARRIMO -Apoiar, Reduzir Riscos e Integrar,
Motivando e Orientando-, implementado no bairro SJD a partir de 2000)

Os conflitos que podiam haver eram a mistura de raas, a raa cigana e a nossa. [] Era um pandemnio, a
gente no podia estar sossegado em casa, atiravam pedras s janelas e se fossemos l fora ainda ramos
insultados, sujeitos a ser agredidos pelos prprios ciganitos. Eles andavam sempre com as navalhas e ai de quem
se encostasse a eles chegavam a casa me aquele senhor bateu-me, e l vinham por a abaixo que depois
no vinha um era uma porrada deles e ou uma pessoa tinha de fugir.
(Antnio Guedes, morador do Bairro SJD)

Violncia, muita violncia mesmo, porque havia os angolanos e moambicanos e a raa cigana. Era mesmo
muita violncia. Tinha de vir para aqui sempre a polcia de interveno. [] Chegava s oito da noite as pessoas
metiam-se todas dentro de casa, porque ao sair de casa podamos levar um tiro, levar uma facada e no se sabia
de quem porque era muita gente. Se eram do bairro ou se eram de fora e as pessoas ficavam muito reticentes e
metiam-se dentro de casa. [] Uma vez at bateram numa assistente social. Uma senhora que foi agredida e
ainda teve de ir ao hospital.
(Emlia Pires, moradora do Bairro SJD)

A entrada da droga vista consensualmente como o principal elemento disruptivo das


relaes de confiana que se estabelecem entre os moradores do bairro, verificando-se que
estas se tornam mais tnues, assim como o sentimento de pertena ao bairro.

260
Nos cinco anos anteriores acho que o nvel do trfico de droga acentuou-se, porque j era quase raro uma
famlia no ter um elo de ligao com a droga, seja atravs de trfico, seja atravs de um familiar. Portanto, e a
sim, foi quando se alteraram as relaes sociais propriamente ditas dentro do bairro. Comeou a haver algumas
discrepncias e se as coisas at ali, se as pessoas eram unidas e havia um sentimento de pertena forte, as pessoas
[] se tinham um familiar na droga passaram a culpar os vizinhos, porque vendiam aos vizinhos e foi-se
perdendo depois ao nvel das relaes.

As investigaes de Mendes (2005) corroboram esta percepo, sublinhando que com a


entrada da droga no bairro, este passou a ser quotidianamente palco de discusses,
controvrsias e de uma conflitualidade latente, que radicava na existncia de opinies
divergentes em relao s prticas ilcitas no bairro e falta de regras de educao cvica.

A opinio dos entrevistados que foram realojados noutros bairros na sequncia da demolio
dos blocos habitacionais do SJD, divide-se em funo da anlise que fizeram s condies
habitacionais, sociais e urbansticas que existiam antes e depois da mudana residencial.

Um nmero significativo de residentes relatou situaes de perda de espao disponvel (que


obrigaram inclusivamente venda de moblia) e de conforto no interior da casa (algum do
qual resultante de melhorias conquistadas pelos prprios moradores), bem como o
aparecimento de problemticas que no existiam nas anteriores casas, como as de
electricidade ou de humidade.

Outros aspectos negativos relatados referem-se quebra das redes de solidariedade social,
algo referido como particularmente importantes para o bem-estar de alguns indivduos, por
exemplo para os mais idosos203; o que levaria a um certo desenraizamento social. Outros dos
inconvenientes, sobretudo relatado pela populao empregada, refere-se a um aumento das
dificuldades de acesso aos locais de trabalho.

Por um lado, foi muito bom porque foi uma forma de acabar com um bairro social que tinha imensos problemas
de droga e era um bairro problemtico por si. Por outro lado foi triste porque aquelas famlias que viviam
prximas umas das outras durante anos comearam a ver as suas vidas alteradas porque tiveram que ir morar
para outros bairros sociais. Muitas famlias que trabalhavam fora do bairro ficaram longe dos seus empregos, j
estavam longe mas com a mudana de bairro pior ainda. E depois tirar uma pessoa de um bairro social
problemtico e coloc-lo num outro bairro problemtico complicado, porque havia muitas rivalidades entre
bairros.
(Tiago Couto, ex-morador do Bairro SJD)

203
Refira-se que as dificuldades de adaptao aos novos contextos de residncia viriam a ser sentidos, sobretudo, pela
populao mais idosa que tinha vivido toda a sua vida no Bairro SJD e que viriam a ser isolados nos novos contextos de
realojamento. Acrescente-se ainda que o regresso ao bairro de origem no j algo considerado no quadro das suas
expectativas, pois acreditam que os terrenos vagos resultantes das demolies devero ser vendidos a privados.

261
Inicialmente foi uma fase em que toda a gente ficou contente, anunciaram que iam qualificar o bairro, que
estava projectado reconstruir o bairro no s deit-lo abaixo mas voltar a construir para que as pessoas, as
famlias que vivem l h muitos anos, ficassem com melhores condies. O que no aconteceu. As pessoas
ficaram super desiludidas []. Se tinham a inteno de acabar com a droga no Bairro So Joo de Deus,
conseguiram porque deitaram os prdios abaixo e acabou-se a droga. No h l ningum a morar, no tm como
manter o negcio. Se fizeram isso para acabar com a droga a nvel geral, enganaram-se redondamente porque as
pessoas saram daquele bairro e foram para outros bairros e continuam a vender, certamente.
(Tiago Couto, ex-morador do Bairro SJD)

Pelo contrrio, outros inquilinos manifestaram-se mais satisfeitos com as condies da nova
casa e mesmo do bairro, ainda que lamentado a quebra de laos sociais que o realojamento
acarretou. Os aspectos mais positivos referidos a este nvel, prendem-se com questes de
segurana e de controlo face problemtica do trfico e consumo de droga. Os maiores nveis
de satisfao expressam-se em relao aos bairros de realojamento de construo mais recente
e com um ambiente mais calmo, como o Ilhu e a Pasteleira Nova.

Eles dizem que em termos de sossego que acabaram por ganhar, porque os bairros geralmente so mais calmos,
no vem tanta confuso, apesar de existir tambm trfico de droga, no to visvel. E como agora a maior
parte dos bairros est a ser requalificada, eles dizem que em termos de espao propriamente dito mais
agradvel, as ruas no esto to sujas, as casas no esto to rasuradas por fora, portanto, dizem que em termos
disso ganharam. Agora, sentem-se um bocadinho sozinhos ou perdidos []. Como aspectos mais negativos a
mudana implicou alteraes bruscas no dia-a-dia das pessoas, ao nvel das deslocaes para o emprego,
mudanas de escola a meio do ano, etc.
(Slvia Antunes, moradora do Bairro SJD)

Sei que boa parte das famlias que l residiam, passado todo este rudo, estaro melhor do que o que estavam
face enorme presso que existia do ponto de vista do trfico de droga que era muito visvel. O comrcio era
feito por algumas famlias, mas todos se sentiam pressionados por isso. A fama e o rudo eram imensos. O
impacto que retenho de acompanhar as obras diariamente, que era um cenrio assustador, toda a gente
tropeava, era perturbante, da algumas das famlias poderem sentir alvio com a sada.
(Eng. Antnio Ferreira, Eng. Civil, tcnico da Empresa Municipal de Gesto de Obras Pblicas da Cmara
Municipal do Porto)

Por fim e em relao percepo dos actuais moradores do bairro, que habitam as casas
unifamiliares (as nicas que no foram demolidas), estes embora reconheam que o bairro
melhorou em termos de calma e sossego, descrevem-no como um lugar estranho, vazio e
inseguro, onde se perderam hbitos de convvio e referncias identitrias. Criticam ainda o
estado de abandono do bairro na actualidade, lamentando o facto de ele no ter sido
reconvertido de acordo com a documentao produzida pelo executivo municipal (e
apresentada publicamente aos habitantes do bairro). Nomeadamente o de no terem sido
construdas as 124 novas habitaes com logradouro e de no se ter procedido
requalificao das moradias unifamiliares de acordo com o previsto pelo Projecto de
requalificao criado pelos servios da C.M.P. para a rea.

262
Ainda existe algum [trfico de droga no bairro]. Pouco, mas ainda existe algum, porque isto agora nunca mais
acaba. Mas a maior parte dela foi para outros bairros. [] Sim, a meu ver (a demolio) veio harmonizar este
bairro. Veio pr este bairro conforme era antigamente, porque este bairro, destas casas, era uma famlia. [] Eu
acho que era a melhor soluo que havia para este bairro, porque as pessoas aqui no se entendiam.
(Emlia Pires, moradora do Bairro SJD)

Agora muito estranho chegar ao bairro e no ver ningum. Eu acho que quem est a ficar l assusta-se. Eu,
por exemplo, coisa que no fazia antes era fechar a porta de casa, mas agora fecho, porque nem sequer sei quem
anda por l. E depois vamos perdendo as referncias. Havia hbitos que eram criados e que agora no fazem
sentido, por exemplo, havia muito o hbito de a seguir s refeies, e a minha famlia tambm era assim, irmos
todos tomar caf ao caf da zona e, portanto, estavamos ali a conversar um bocadinho com os vizinhos. [] Ao
nvel do espao propriamente dito mesmo chegar ao bairro e parece que j no o mesmo stio onde eu fui
crescendo. No h aquela correria, no h nada, portanto o bairro est completamente morto.
(Slvia Antunes, moradora do Bairro SJD)

Eu acho que foi benfico para o bairro a limpeza da droga, o trfico e essa coisa toda. A partir da noto que no
fez se mais nada, estamos aqui ns, esta meia dzia de pessoas, aqui ao abandono.
(Antnio Guedes, morador do Bairro SJD)

Morro da S
No que respeita ao Morro da S, a transio da casa degradada para a requalificada vista
como algo de positivo, uma vez que tem inerente uma melhoria das condies de
habitabilidade e de salubridade, por oposio s condies sub-humanas que experimentavam
nas antigas casas. Todavia, quando a mudana de habitao se realiza no Morro da S ou no
Centro Histrico, no implicando, por conseguinte grandes mudanas em termos da tipologia
de habitao, nem grandes distancias rea de origem, verifica-se um maior nvel de
satisfao da populao. No entanto, quando a mudana de habitao tem associado distncias
maiores e para modelos habitacionais mais distintos, registam-se maiores nveis de
insatisfao, havendo relatos de desenraizamento social e de perda de laos de solidariedade.

Os sentimentos de perda de identidade cultural e de perda ao nvel de acessibilidades e de


centralidade foram referidos por muitos habitantes da S realojados noutras partes da cidade,
que, mesmo depois do realojamento, continuaram a evidenciar uma forte ligao afectiva ao
Morro da S e aos seus antigos vizinhos, fazendo visitas regulares ao bairro. Muitos destes
entrevistados expressaram o desejo de retorno ao Morro da S, caso tal fosse possvel.

A nica coisa de que eu no gosto aqui so os transportes. Eu trabalho no Hospital de Gaia, o meu marido
trabalha na Picaria, o que dificulta. Custa-me estar neste bairro porque no tenho transportes. [] No caso da
minha filha ela estava mais habituada a estar l em baixo. Tambm acha que no h nada aqui e acaba por ficar o
dia todo fechada em casa, enquanto que l em baixo tinha tudo perto. Estava perto de tudo, dos cafs, das
amigas. Aqui no. No tem para onde ir. L em baixo tinha cafs, os shoppings. Antes estvamos perto de tudo e
aqui temos de andar muito para ter as coisas.
(Beatriz Sousa, ex-moradora do Bairro da S)

263
Os aspectos positivos que associam ao realojamento noutras partes da cidade esto sobretudo
relacionados com a possibilidade de residir num espao onde o problema do trfico e
consumo de droga no comparvel ao que se verificava no Morro da S.

No prdio onde morvamos, havia pessoas que vendiam, mas a culpada era a senhoria. Ela sabia que estava a
lidar com pessoal de dinheiro fcil e alugava cubculos por quarenta contos. Eles pagavam o aluguer e ela no
queria saber do resto. Por exemplo, eu trabalho de noite e no conseguia descansar com o barulho. A polcia ia
ao prdio, arrombava as portas.
(Beatriz Sousa, ex-moradora do Bairro da S)

Aqui j bastante sossegado. No h barulho, o que um ponto fulcral aqui no bairro, embora se faa um
esforo para estar aqui quatro anos. Na S, na zona onde eu vivia, eu preferia a situao da prostituio do que a
da droga. Ningum se metia com aquelas mulheres e elas tambm no se metiam. Elas no estavam na Rua
Escura, estavam na Rua da Banharia e na Rua do Souto. Agora, com a situao da droga, no respeitam
ningum.
(Beatriz Sousa, ex-moradora do Bairro da S)

Em relao evoluo recente do Morro da S os entrevistados criticam a sua tendncia para


o abandono e envelhecimento populacional, sendo referido com saudade o tempo em que este
tinha gente jovem e dinmicas de solidariedade e de convvio. Em relao ao futuro v-se
com preocupao o regresso da problemtica da droga, e com incerteza a extino das
instituies que trabalhavam com os problemas da rea (CRUARB e FDZHO), bem como as
ideias que estruturam as novas estratgias para o Morro da S.

Eu acho que no vai melhorar. Eles querem transformar aquilo numa zona habitacional e de descanso, mas no
me venham dizer que o estudante no consome. Eu acho que eles vo piorar a zona, porque querem meter os
estudantes e os estudantes so os principais consumidores. Aquilo vai piorar ou ficar como est. No h nada
como as pessoas antigas. Eles querem misturar, porque querem pr l um hotel para gente chique e querem pr
os estudantes []. Antigamente era muito bonito, havia jogos tradicionais que as pessoas faziam e so essas
coisas boas que uma pessoa no esquece. Como so pessoas novas que vo para l estragar aquilo, os mais
velhos deixam de se interessar por aquilo. Tudo acaba por perder a graa.
(Beatriz Sousa, ex-moradora do Bairro da S)

5.3.2.3 A percepo dos residentes face ao modo como foram conduzidos os processos
de realojamento e aos seus impactos ao nvel da reconfigurao das redes sociais

Procura-se agora analisar o modo como foram conduzidos os realojamentos em cada um dos
bairros e se estes favoreceram uma reestruturao dos modos de vida nos locais de
acolhimento, e um aumento de oportunidades de integrao social para os indivduos,
particularmente para os que evidenciavam recursos financeiros mais escassos e com redes de

264
relacionamento mais restritas e que, por conseguinte, evidenciavam maiores riscos de pobreza
e excluso social. Dado o papel desempenhado pelas redes de apoio social sobrevivncia
dos indivduos mais desfavorecidas, importa questionar se o papel e a morfologia destas redes
foram suficientemente considerados aquando da planificao e operacionalizao dos
processos de realojamento.

No mbito desta questo importa destacar que em ambos os estudos-de-caso so descritos


sentimentos de desenraizamento social e de perda de laos sociais associados ao realojamento,
sendo referidas algumas dificuldades de adaptao aos novos contextos residenciais e alguma
tendncia para o isolamento social.

Bairro So Joo de Deus


Em relao ao Bairro SJD critica-se sobretudo a utilizao de metodologias de deciso
autoritrias, que se viriam a repercutir em formas relativamente arbitrrias na escolha das
reas de realojamento da populao, mostrando-se pouco interessados e muitas vezes
incapazes de fazer uma gesto adequada das expectativas ou preferncias dos moradores. O
facto destes processos de realojamento terem envolvido um elevado nmero de pessoas (430
agregados familiares) e de terem acontecido de uma forma abrupta, a meio do ano lectivo
escolar, e sem um acompanhamento tcnico das instituies (nem mesmo das que
trabalhavam com as crianas e com a populao mais idosa, e que morava h vrias dcadas
no bairro), viria a criar algumas situaes graves do ponto de vista social (h relatos de
absentismo e abandono escolar entre os mais jovens e de depresses entre os mais velhos que
passaram a estar fechados dentro das novas casas). Por outro lado, a demolio do bairro
contribuiu para a perda de laos familiares, devido disperso espacial motivada pelo
processo de realojamento.

Houve a pessoas que quando saram do bairro s duraram 1 ou 2 meses de vida, no aguentaram. Sentiram a
falta de convvios, no eram bem aceites []. Destruiu muitas famlias, que sentiram a falta do bairro, sentiram
a falta de convvio, sentiram ser apontadas nos bairros para que foram.
(Ricardo Gomes, ex-morador do Bairro SJD)

Muitas das pessoas que saram daqui, nasceram aqui e at j morreram, pois foram muitos anos a viver aqui,
sentiram-se muito mal, foi mat-los para pessoas de certa idade. Os mais novos ainda vm visitar o bairro.
(Daniel Marques, morador do Bairro SJD)

Ainda sinto necessidade do bairro e saudades dele, venho para aqui desabafar, e falo sozinho mesmo que no
tenha ningum para me ouvir. Guardo sempre boas recordaes daqui.
(Ricardo Gomes, ex-morador do Bairro SJD)

265
Quando h realojamentos grandes e ocorrem todos de uma vez, o impacto maior e a intensidade de conflito
tambm, quando o realojamento mais espraiado temporal e espacialmente, ainda que quebrando laos de
sociabilidade importantes, a integrao acaba por ser mais conseguida.
(Eng. Antnio Ferreira, Eng. Civil, tcnico da Empresa Municipal de Gesto de Obras Pblicas da Cmara
Municipal do Porto)

Apresentava-se s pessoas trs hipteses, elas escolhiam e iam quase sempre para a primeira indicao. O
acompanhamento social no foi feito pelos servios de habitao; dava-se uma semana para se mudar para o
local que lhes foi atribudo.
(Eng. Antnio Ferreira, Eng. Civil, tcnico da Empresa Municipal de Gesto de Obras Pblicas da Cmara
Municipal do Porto)

A informao recolhida nos contactos estabelecidos com a generalidade da populao


entrevistada permite referir que o modo como foram conduzidos os processos de realojamento
no Bairro SJD no contribuiu para o desenvolvimento de relaes de confiana entre os
indivduos e as instituies, nem facilitou a integrao dos indivduos nas reas de chegada,
sendo sobretudo criticado a falta de informao e a ausncia de agentes mediadores
envolvidos no processo. No processo de realojamento propriamente dito, no existiu
efectivamente algum que mediasse as reentradas nos novos bairros; ou a entrada das crianas
nas novas escolas; ou que auxiliasse a populao na resoluo de questes to simples como a
regularizao dos servios de gua e luz. O estigma transportado pelos moradores viria
tambm a constitui um obstculo interaco social nas novas reas.

Ningum tinha noo de que o bairro iria ficar como est neste momento. Est praticamente vazio. Ns
pensvamos que iam ser demolidos um ou dois ou trs blocos, porque ia passar aqui a estao do metro e
haveria algumas obras pelo stio, mas que ns ficvamos c todos. Depois quando comearam a ver que as
coisas no seriam assim comeou a vir o outro lado que era: passavam muito a informao de que Ok o bairro
vai ser demolido, mas as pessoas depois podem voltar para o bairro, porque as casas que se vo construir vo
dar prioridade a essas pessoas e, portanto, as pessoas tinham a noo que saiam provisoriamente para outro
lado, no sabiam muito bem para onde, mas que iam sempre voltar s razes.
(Slvia Antunes, moradora do Bairro SJD)

Principalmente a minha tia, com o mido mais pequeno, aqui na Cooperativa do Ilhu, ao incio as mes no
deixavam os filhos brincarem com o mido. O mido no queria ir para a escola, depois tambm no queria ir
para a rua, e depois eles dizem que ouviam sempre aqueles comentrios se houvesse alguma confuso Pronto
l vm aqueles do Bairro S. Joo de Deus, vm para aqui armar confuso
(Slvia Antunes, moradora do Bairro SJD)

Acho que foi uma imagem que foi dada ao longo do tempo. No tem de ser propriamente com o processo de
realojamento. Acho que as pessoas que estavam nas novas comunidades, como j tinham estes preconceitos em
relao s pessoas do bairro SJD, depois tiveram dificuldade em aceit-los, mas isto foi uma imagem que foi
sendo construda. Eu sempre fui muito gozada na escola porque no havia, por exemplo, quase um dia que no
sasse uma notcia do bairro de S. Joo de Deus nos jornais e, geralmente, no era nada positivo.
(Slvia Antunes, moradora do Bairro SJD)

266
O bairro tinha de ser intervencionado, porque da forma que estava tambm no podia continuar. Agora,
tambm no acho que acabando com um bairro social que se vai acabar os problemas []. A deslocalizao
no foi positiva, porque l est, as pessoas no se identificam com o espao, no se identificam com as pessoas,
portanto acho que no se melhora, piora-se. H a duplicao de problemas.
(Slvia Antunes, moradora do Bairro SJD)

Embora no S.J.D existisse uma elevada representao da comunidade cigana, a definio dos
critrios utilizados para o seu realojamento no foi explicitamente clarificada pela empresa
municipal de habitao, no tendo sido definida a composio social e tnica desejvel ao
nvel dos diversos bairros de realojamento.

A intensa partilha intra-tnica desta comunidade bem como algumas das suas especificidades
scio-culturais, por exemplo ao nvel de manifestaes de solidariedade ou de apropriao
dos espaos pblicos e privado (utilizando por exemplo os espaos circundantes habitao
como extenso da sua prpria casa, ou fazendo remodelaes no comuns no interior das
casas), no viriam, no entanto, a justificar uma ateno particular ao seu processo de
realojamento por parte das autoridades pblicas.

Questionados sobre as suas preferncias relativamente ao realojamento, nomeadamente em


relao a modelos mais ou menos concentracionistas, os elementos da comunidade cigana
entrevistados viriam a manifestar uma especial predileco por modelos de realojamento que
favorecessem uma maior disperso scio espacial entre bairros, e mesmo dentro de um
mesmo bairro entre diversos edifcios.

A preferncia por um realojamento no segregado face s outras etnias e no concentrado


num mesmo espao geogrfico, visaria, como se constata da leitura dos seguintes extractos
narrativos i) prevenir a emergncia de discusses e de conflitos entre membros de uma mesma
comunidade e ii) facilitar a sua integrao social nas diferentes reas de acolhimento.

No meu conselho deviam ser dois em cada bairro para no haver confuses. Por exemplo, um em cada
entrada, no haver muitos juntos, porque melhor para a integrao, h mais convvio. Todos juntos no acho
que esteja bem. Se nos juntarmos nos casamentos eu convido os meus amigos e temos oito dias de festa, mas
viver todos os dias juntos no acho bem.(). Eu acho melhor. Ns somos muito unidos na comunidade cigana.
Temos coisas positivas como irmos todos para a porta do hospital quando algum est doente ou as festas. Mas
quando h conflitos, que ns chamamos os contrrios, ningum se devia meter nem acarretar as culpas por
causa daquilo que outros fizeram. Se houver esses conflitos todos pagam e tm de se ir embora e abandonar
tudo.
(Alfredo Nunes, etnia cigana)

267
Todavia, os realojamentos da populao cigana foram feitos predominantemente em grupo e,
segundo os habitantes ciganos entrevistados, em alguns dos bairros mais problemticos da
cidade do Porto, principalmente no que diz respeito ao trfico de estupefacientes (uma
concluso idntica foi apurada por Casa-Nova (2009)204-

A maior parte foi para o Cerco, foram para as Campinas, foram para a Fonte da Moura, para a Pasteleira
Nova e Pasteleira Velha, mas perto de cinquenta por cento foram para o Cerco. No bom porque o Tarrafal
continua a ser no Cerco. Quem vivia no Cerco em paz, hoje no vive em paz. No so s ciganos, foi para l
cinquenta por cento da populao que vivia no bairro incluindo os traficantes. (Alfredo Nunes, etnia cigana)

Morro da S
No caso do Morro da S, como tivemos oportunidade de referir anteriormente, os processos
de desvinculao social no so to abruptos como os que se observaram no Bairro SJD, mas
o realojamento efectuado trouxe associada a criao de expectativas, muitas vezes no
concretizadas de possvel retorno por parte das famlias. Este facto teve repercusses para o
prprio Morro da S que com o passar do tempo viria a evidenciar sinais de desertificao
populacional e de inverso da sua pirmide etria, com a diminuio da perda de convvio
inter-geracional na rea; a falta de viabilidade econmica e tcnica de alguns equipamentos;
ou o aumento de insegurana na rea.

Em relao S comece-se por referir que embora o CRUARB e FDZHP referissem como primeira opo
terica ao nvel do realojamento, o realojamento dentro da rea ou em freguesias na zona histrica 205, a
indisponibilidade de habitao requalificada nestas reas viria a levar opo, mais comum, os realojamentos
temporrio em penses (que eram pagas pela Segurana Social) e definitivo em bairros camarrios.
(Dr Delfina Ribeiro, Assistente social, trabalhou no Centro Social da S, actualmente tcnica da Direco-
Geral da Segurana Social)

Nas situaes em que era atribuda casa requalificada no Morro da S, as instituies pblicas
procediam avaliao das condies econmicas das famlias para, com elas, decidirem se
tinham condies para adquirir a habitao ou se deveria prosseguir para o arrendamento. No

204
Esta autora afirma que os bairros socialmente menos estigmatizantes geraram um maior respeito (por parte
dos habitantes ciganos) relativamente ao cumprimento das regras do bairro: Algumas das famlias da minha
unidade de observao conseguiram habitar um dos bairros sociais menos estigmatizados e estigmatizantes da
cidade do Porto, apesar de algumas manifestaes subtis de desagrado por parte da populao moradora no
Bairro. Este sucesso acarretou no entanto algumas consequncias em termos das formas e processos de habitar o
Bairro. Com efeito, neste novo espao scio-geogrfico, a possibilidade de transformar os espaos pblicos em
espaos privados foi consideravelmente diminuda, bem como a possibilidade de manifestaes culturais (Casa-
Nova (2009: 120).
205
O realojamento noutras freguesias do centro histrico requeria uma negociao com os diversos presidentes das Juntas de
Freguesia, mas devido s elevadas carncias habitacionais que existiam em cada freguesia era complicada a concretizao
desta opo.

268
primeiro caso as situaes eram reencaminhada para a FDZHP, que estabelecia uma renda
semelhante s rendas resolveis, em que havia uma entrada inicial e um pagamento mensal,
ao fim de um determinado tempo (normalmente vinte e cinco anos) as famlias ficavam
proprietrias da casa. No segundo caso, quando as famlias pertenciam a estratos econmicos
mais dbeis, procedia-se ao seu realojamento no sistema de habitao social, sendo calculada
a renda tcnica e a renda social e aplicando-se a mais baixa. Havia ainda outros casos em que
as famlias no tinham dinheiro para pagar a renda actualizada, sendo realojadas em prdios
que no tinham sido ainda recuperados, mas que exibiam uma situao de menor degradao
dos aqueles de onde vinham.

Ainda na S, destacado como exemplo de boas prticas ao nvel do realojamento o


acompanhamento e apoio social realizado pela FDZHP. A saber, o processo de transio da
casa degradada e insalubre para a casa reabilitada era feito com um grande acompanhamento
dos tcnico da Fundao que, desde fases mais precoces, procuravam a antecipao de
problemas e a construo de respostas adequadas para prevenir riscos de insucesso (que
podiam por exemplo decorrer do agravamento da situao econmica das famlias associada
mudana da casa, por esta implicar um aumento de encargos e responsabilidades). O plano de
acompanhamento das famlias no mbito dos processos de realojamento envolvia uma forte
interveno multidisciplinar e integrada em todas as diferentes etapas do processo,
procurando-se no s preparar os moradores para a instalao na nova habitao, como criar
condies facilitadoras da sua auto-organizao com vista manuteno e conservao dos
espaos reabilitados (por exemplo, atravs de campanhas de manuteno e conservao dos
edifcios recuperados), bem como a promoo social dos indivduos, atravs do
desenvolvimento de aces de formao profissional e de procura de emprego.

5.3.2.4 Os impactos das aces desenvolvidas nos domnios da formao


profissional/emprego e na esfera dos equipamentos e servios sociais

Nos contextos urbanos em risco, onde existe uma forte presena de agregados familiares que
acumulam mltiplos problemas, nomeadamente econmicos e sociais, ganha uma particular
relevncia o desenvolvimento de respostas sociais nos domnios da formao profissional e do
emprego, assim como outras direccionadas para o apoio dos grupos sociais mais necessitados
que a se concentram (crianas, jovens, idosos, mulheres, toxicodependentes, ).

269
O elevado valor absoluto e relativo, nestas reas urbanas problemticas, de populao
desempregada; com emprego precrio; com baixas penses de invalidez e de reforma; com
contextos de desestruturao familiar; com valores elevados de absentismo ou abandono
escolar206; com entrada de jovens numa marginalidade precoce e no consumo de drogas, tem
vindo a requer por parte das autoridades pblicas medidas de emergncia que procuram
atenuar e combater essas problemticas. As iniciativas de regenerao urbana em anlise,
viriam precisamente a promover respostas nos domnios da educao, da formao
profissional/emprego, e na criao e qualificao de equipamentos com vista a providenciar
um melhor acompanhamento e ocupao dos grupos em risco.

Com base nos testemunhos dos tcnicos envolvidos na proviso destas respostas e dos
destinatrios que sentiram directamente os seus efeitos, reflecte-se agora sobre os principais
efeitos suscitados por estas iniciativas ao nvel das trajectrias dos grupos mais vulnerveis
pobreza e excluso social, procurando-se, com base nestas experincias, retirar lies para o
aperfeioamento e desenvolvimento de iniciativas futuras.

Apoio s crianas e jovens


No caso do Morro da S, as elevadas taxas de insucesso e de abandono escolar, e o vazio que
existia ao nvel da oferta de equipamentos para a infncia e juventude, viria a justificar que
esta fosse uma grande aposta das iniciativas que foram dirigidas para esta rea, e que vieram
criar nas crianas e jovens o acesso a novos espaos e a experincias formativas. As crianas e
jovens que at a tinham vivido enclausuradas nas ruas, passam assim a ter acesso a uma
rede de atelis que procuravam assumir-se como uma alternativa aos equipamentos de
funcionamento tradicional a que muitas destas crianas no tinham acesso.

" Os miudinhos estavam l em baixo muito na rua, muito perdidos por ali, sem as famlias terem grandes
preocupaes, as pessoas eram muito criadas ali pela rua. Comia-se na rua, bebia-se na rua, brincava-se na rua.
Ainda se faz muito isso. As casas tambm no tinham condies e as pessoas vinham para a rua. A esse nvel
acho que esses grupos foram os que mais beneficiaram.
(Dr Ana Teixeira, Assistente Social da Junta de Freguesia da S desde 1980)

A S era uma zona extremamente fechada, o Bairro ento ainda mais, as pessoas no recorriam sequer Junta
de Freguesia no que respeita alimentao, educao []. O bairro da S era um bairro muito fechado em si
mesmo e com um modo de agir e de viver muito especfico []. A populao destes Bairro no saia para o resto

206
Embora alguns jovens entrevistados tenham conseguido construir percursos escolares marcados pelo sucesso,
completando o ensino secundrio ou mesmo, num dos casos, estando quase a terminar o ensino superior, a generalidade das
situaes encontradas e relatadas sublinham dominantemente percursos profissionais irregulares e de abandono escolar, que
ocorrem muitas vezes precocemente durante a transio do 1 para o 2 ciclos.

270
da freguesia e muito raramente para o resto da cidade. Isto quer dizer que as crianas no vinham Junta de
Freguesia, e se o ATL fosse aqui no as captaramos.
(Dra. Odlia Pereira, Assistente social reformada, da Junta de freguesia da S)

"Esses ateliers surgiram ento para ocupar as crianas e jovens que passavam o seu tempo na rua. Tratavam-se
de ateliers de fotografia, de cinema, de vdeo (com um estdio na Rua do Sol), cermica, trabalhos manuais,
entre outros.
(Dr Delfina Ribeiro, Assistente social, trabalhou no Centro Social da S, actualmente tcnica da Direco-
Geral da Segurana Social)

"Tnhamos grupos de jovens que iam desde os 11 aos 23 anos e que frequentavam os vrios ateliers. No nosso
Centro Social foi criado um deles, que envolvia aquela experincia de intercmbio com outros pases de que j
falamos. A par com os ateliers eram-lhes atribudas funes num sentido de lhes incutir responsabilidades. Esse
trabalho concretizou-se efectivamente, mas depois terminou deixando um processo inacabado.
(Dr Cndida Silva, assistente social do Centro Social da S h 22 anos)

Para alm das salas de estudo e atelis criados para a valorizao da identidade local e das
competncias informais e formais destas crianas e jovens (ateliers de msica, de cinema, de
animao, de impresso de artes grficas, de vdeo e de fotografia), foi ainda criado na Rua da
Bainharia um Espao que oferecia aos jovens experincias educativas dentro e fora do bairro,
como escalada, cursos de graffiti, ou acampamentos. Refira-se tambm que para alm destes
espaos foi criado um Centro de Atendimento Temporrio de Crianas (CAT), para
possibilitar s famlias, nomeadamente s mulheres, a participao em programas de formao
profissional e em novas oportunidades de emprego, algumas delas promovidas pela FDZHP.
Como espao de acolhimento o CAT procurou ainda promover sociabilidades e contribuir
para o ensino/aprendizagem de boas prticas educativas.

Os CAT, centros de acolhimento temporrios, eram tipo jardim-de-infncia mas com caractersticas especiais.
[] At ao seu encerramento o CAT transformou-se um pouco em termos de objectivos e da populao que
acolhia. No final para alm de haver crianas de mulheres em formao, a maioria era populao da zona num
sentido de funcionamento normal de um ATL, mas tinha muito mais qualidade que os outros que existiam ().
Mais tarde, e no obstante a qualidade do servio prestado, viria a encerrar por falta de crianas na rea.
(Dr Delfina Ribeiro, Assistente social, trabalhou no Centro Social da S, actualmente tcnica da Direco-
Geral da Segurana Social)

No caso do Bairro SJD, para apoio s crianas foi criada uma Ludoteca no bloco sete do
Bairro SJD para a ocupao informal das crianas. A Ludoteca permitia que eles, de uma
forma livre, pudessem ocupar o seu tempo a brincar, e a contactar com realidades e
experincias didcticas e recreativas enriquecedoras. Tendo sido, segundo os entrevistados,
uma forma muito interessante para trabalhar algumas competncias destas crianas, e para
favorecer a sua melhor adaptao ao ensino formal207.

207
Na fase final do projecto foi criada a educao pr-escolar na EB 1, 2 de SJD e a ludoteca passou a integrar a escola.

271
"A Ludoteca foi um equipamento que ali funcionou bem, que trouxe mais-valias para a populao e mesmo para
a prpria escola, uma vez que as crianas foram adquirindo outras competncias que no possuam, porque
nomeadamente, no tinham passado pelo pr-escolar.
(Dr Cludia Costa, Tcnica da Fundao Porto Social, coordenadora do Programa Urban II no Porto)

Ainda para apoiar crianas desfavorecidas, o PLCP em colaborao com o Programa (de
discriminao positiva) TEIP (territrios educativos de educao prioritria)208, viria a apoiar
a escola, procurando contribuir para a promoo do sucesso educativo dos alunos. Durante
vrios anos consecutivos, o PLCP financiou visitas dos alunos ao exterior da comunidade e
aces dirigidas ao reforo alimentar das crianas mas tambm promoo da literacia,
informtica, internet, , procurando deste modo contribuir para o seu bem-estar e
desenvolvimento.

Embora, de um modo geral, a escola seja pouco valorizada pela comunidade cigana, a
populao entrevistada sublinhou a boa relao que existia entre a escola e a comunidade
cigana no bairro SJD, notando que ela sempre promoveu actividades para os filhos e para os
pais, alcanando, deste modo, uma forte interaco com a comunidade. O representante da
Associao Romany afirmou mesmo, no decorrer da entrevista, que a Escola do Bairro SJD
estava genericamente bem preparada para o combate ao esteretipo e para promover a
interculturalidade e a tolerncia. Tambm os responsveis por esta instituio sublinharam a
existncia de uma ligao histrica da escola com a comunidade cigana, explicando que ela
sempre procurou compreender e adaptar-se s especificidades culturais da comunidade
cigana, e sua prpria heterogeneidade interna.

"Estes alunos tm a especificidade cultural de terem uma cultura muito mais oral do que escrita e da famlia no
valorizar a escola () Uma vez por semana, as quatro turmas tm um dia que dedicado a estar na parte de
manh na oficina de informtica e de lngua portuguesa e de tarde, na oficina de matemtica. Muitos tm de ser
eles prprios a construir o seu conhecimento, o professor um guia []. Outra especificidade da etnia tem a ver
com a dificuldade em cumprirem um horrio matinal, o horrio normal complicado para esta comunidade.
(Dr Armanda Maia, Professora da Escola E.B. 1, 2 S. Joo de Deus).

No mbito do PLCP do Bairro SJD foi ainda criada a Casa dos Jovens com o objectivo de
favorecer a sociabilidade e a criatividade dos jovens inseridos em agregados familiares onde
eram frequentes os problemas de desestruturao familiar, provocados por detenes por

208
Note-se que este Programa foi criado em 1996 pelo Ministrio da Educao com o objectivo de reforar os recursos e os
meios das escolas ou agrupamentos de escolas com um mais elevado nmero de alunos em risco de excluso social e escolar,
partindo a sua identificao da anlise de indicadores de resultados do sistema educativo e dos territrios em que as escolas
se inserem. O agrupamento de escolas de Miragaia, frequentado por muitos alunos do 2 e 3 ciclo do Morro da S, viria a
participar neste programa permitindo, segundo os responsveis pela escola, uma diversificao da oferta pedaggica
(apoiando, por exemplo, o desenvolvimento de cursos de educao/formao na rea da restaurao de empregados de mesa
e bar) e de iniciativas de luta ao absentismo, abandono e insucesso escolar.

272
trfico de droga; por morte de um dos progenitores por toxicodependncia e/ou lcool; por
situaes de abandono pelos progenitores, ou outras situaes problemticas que contribuam
para a fragilizao dos laos relacionais, afectivos e sociais destas crianas, dificultando a sua
insero na sociedade. A Casa dos Jovens, tinha uma frequncia aproximada de 125 jovens
entre os 9 e 17 anos, sendo cerca de 40 provenientes de minorias tnicas. Neste contexto
foram realizadas aces muito diversas, adaptadas s dinmicas, representaes expectativas
destes grupos209. Com o objectivo promover a prtica do desporto e animao scio
comunitria, no mbito do PLCP foi ainda construdo no bairro um pavilho gimnodesportivo
e organizadas vrias actividades desportivas e recreativas que visavam a ocupao de tempos
livres de crianas e jovens.

Diversos entrevistados reconheceram o contributo destas aces para o fomento da sua auto-
estima, promoo das suas capacidades e reforo da sua autonomia, afirmando que a
existncia destes espaos exerceu uma influncia positiva para a sua posterior integrao
profissional e na sociedade.

Um dos objectivos era abrir horizontes no s a quem estava a crescer mas tambm a quem j era crescido para
as pessoas no se fecharem dentro do bairro []. Acho que as condies que o Programa de Luta Contra a
Pobreza e o Centro Comunitrio instituram dentro do prprio bairro no vieram piorar e fechar as pessoas, pelo
contrrio, vieram trabalhar as pessoas para se puderem integrar na sociedade, mostrando-lhes a realidade do que
se passava fora dum bairro social, at onde que as pessoas poderiam ir ao frequentar um Centro Comunitrio,
por exemplo, para elas comearem aos poucos e poucos com aprendizagem a integrarem-se por elas.
(Tiago Couto, ex-morador do Bairro SJD)

O Centro Comunitrio promovia algumas actividades de ocupao de tempos livres, atractivas para os jovens
(dana, artes plsticas, teatro, entre outras), e de formao, nomeadamente relacionadas com a informtica. As
actividades eram, essencialmente, programadas para os perodos de frias. Organizando actividades dentro e fora
do bairro, o Centro funcionava como uma ponte de ligao entre o bairro e a cidade, evitando um certo
isolamento e fechamento do bairro []. Grande parte dos midos da minha altura, s nessas alturas que saam
do bairro. A escola era no bairro, portanto ns no precisvamos de sair, o infantrio tambm era no bairro. O
centro comunitrio fazia esta ponte de entrada e sada do bairro.
(Slvia Antunes, moradora do Bairro SJD)

Eu considero que se escolhi uma profisso [] foi muito, foi tudo, devido s vivncias que fui tendo e tambm
importncia de alguns tcnicos, que me foram dando uma viso importante das coisas. Alguns tcnicos do
centro comunitrio, que acompanharam ali a minha adolescncia foram determinantes para isso.
(Slvia Antunes, moradora do Bairro SJD)

209
Algumas das aces de formao realizadas foram de animao cultural (teatro e circo), tendo os jovens envolvidos
participado em estgios internacionais (Frana); criao de clubes de vdeo, rdio, biblioteca; criao de uma orquestra
juvenil e de uma fanfarra (bombos); cursos sonoplastia e iluminotecnia; realizao de visitas ao exterior a exposies,
audincias, espectculos teatro e cinema; intercmbios de fim-de-semana fora da comunidade; entre muitas outras
actividades.

273
J em relao implementao do Urban I e II os nicos benefcios identificados pelos
entrevistados relacionaram-se com a oportunidade dos alunos da escola frequentarem as
Oficinas de expresso dramtica, plstica, artstica da Quinta da Bonjia.

Era um projecto em que os alunos saam da Escola uma a duas vezes por semana para frequentar as Oficinas da
Bonjia, isto , para ter actividades de dana, artes plsticas, expresso dramtica, foi no URBAN I []. No
URBAN II, no houve grandes alteraes. Notou-se que alguns dos monitores no conseguiam chegar s
caractersticas dos alunos ciganos e a escola teve de tomar a opo de no levar algumas turmas quinta da
Bonjia.
(Dr Armanda Maia, Professora da Escola E.B. 1, 2 S. Joo de Deus)

A generalidade dos entrevistados reconhece que, nestes domnios de interveno, o programa


Urban no exerceu impactos positivos no bairro SJD, por contraponto ao PLCP que deixou
um reconhecimento positivo entre os destinatrios.

o Urban passou um bocadinho despercebido, foram situaes muito pontuais que acabaram por no ter grande
impacto. [] A populao lembra-se perfeitamente do projecto de Luta Contra a Pobreza: da animao (da parte
de dar vida ao bairro, das festas), dos cursos e das estruturas que foram criadas (o campos de futebol, o pavilho)
[]. Quando o projecto de Luta Contra a Pobreza acabou ficou ali um vazio (durante vrios meses, do Vero a
Novembro). Foi preciso reiniciar tudo, voltar a abrir equipamentos que deixam de funcionar. No final dos
projectos nota-se a dificuldade em encontrar instituies que queiram dar continuidade ao trabalho.
(Dr Ana Soares, Assistente social da Fundao Filos, trabalha no bairro SJD desde 2000)

Apoio aos idosos


No caso do Morro da S os projectos Pobreza II e III procuraram compensar os dfices de
equipamentos e de respostas que existiam na rea dos idosos, procurando melhorar a rede de
equipamentos existentes e que estava muito enfraquecida no respeitante aos recursos e
respostas que dispunha. Nomeadamente, permitiram a construo de alguns equipamentos
importantes para os idosos: Refeitrio Santa Clara; Centro Social da S; Lavandaria;
Balnerios Pblicos, entre outros.

Uso o apoio mdico e o Refeitrio Santa Clara, dirigido pelo Padre Joo que subsidiado pela Segurana
Social. Ai, no Centro Social da S, h tambm uma Creche e um Lar com capacidade para dezoito utentes. Como
no Refeitrio todos os dias, excepto domingos e feriados []. Tambm recorro Lavandaria, junto a roupa em
casa e levo-a segunda-feira e trago-a no sbado. Pago vinte cntimos por cada quilo de roupa lavada. J existe
h muitos anos.
(Lus Miranda, ex-morador do Bairro da S)

Neste momento o Centro tem [] um apoio de servio ao domiclio a idosos, um Centro de Dia (com 45
idosos), um Centro Comunitrio onde esto pessoas mais autnomas mas que precisam de determinados servios
como o apoio alimentao, medicao, fraldas, etc. e um lar com 12 idosos ( 6 mulheres e 6 homens, mas que
est previsto ser alargado para 33 pessoas).
(Dr Cndida Silva, assistente social do Centro Social da S h 22 anos)

274
Ainda para o apoio aos idosos, com a colaborao de vrias instituies, a FDZHP viria a
proceder criao de uma espcie de rede de Centros de Refeies e Convvio, que no viria
a pressupor a construo de novas infra-estruturas mas a adaptao de infra-estruturas pr-
existentes que j funcionavam nas colectividades e associaes locais. Com esta estratgia
procurou-se criar uma resposta que considerasse as especificidades topogrficas e sociais da
rea (nomeadamente as dificuldades de deslocao e acessibilidade dos idosos aos diferentes
equipamentos), da ter-se optado pela distribuio geogrfica dos equipamentos, a vrias
cotas.

Como a Se uma encosta pensou-se na dificuldade dos idosos da beira-rio subirem parte de cima, ento a
alternativa foi arranjar no um grande centro mas antes trs pequenos centros, um beira do rio, outro no meio
da S e outro no alto, onde at havia dois []. Os 3 centros foram localizados estrategicamente na freguesia,
para facilitar o acesso aos idosos com dificuldades de mobilidade. O financiamento do projecto permitiu realizar
obras nas associaes que estavam degradadas. O projecto fez obras, mobilou-as, adequou-as, renovaram-se os
pavimentos e telhados, criaram-se os Centros de Refeies e Convvio, os Centros de Dia []. As associaes
que s abriam de noite, passaram a funcionar todo o dia. Durante o dia cobriam a valncia de Centro de
Refeies e de Convvio e noite era s Associao. Esses centros apoiavam essencialmente idosos e pessoas
precocemente envelhecidas, um conceito novo altura que envolvia pessoas desde os 40 anos mas que pela sua
histria de vida se encontravam fortemente envelhecidas.
(Dr Delfina Ribeiro, Assistente social, trabalhou no Centro Social da S, actualmente tcnica da Direco-
Geral da Segurana Social)

No mbito do programa Pobreza III viriam ainda a construir-se duas residncias comunitrias.
O lado ldico-recreativo destas residncias, algo que viria a ser promovido pelo Projecto, foi
considerado muito importante pela generalidade dos entrevistados.

"So pequenas residncias de 15 pessoas, onde os idosos tm o seu quarto, vivem como que em casa. Naquela
altura eram eles que decidiam o jantar, porque o almoo era nos centros de dia. Fizemos tambm a experincia
de colocar jovens nessas residncias comunitrias, porque tinham no fundo quase o mesmo perfil dos idosos. Em
vez de os colocar num internato ficavam nas residncias e acompanhavam os idosos durante a noite.
(Dr Virgnia Sousa, Coordenadora do Projecto Pobreza III e directora tcnica da Fundao para o
Desenvolvimento Zona Social do Porto durante o URBAN I e candidatura ao URBAN II)

Os idosos beneficiaram de frias em Espanha, no Algarve, passeios todos os meses, festas anuais onde se
distribuam presentes []. Na rea de animao, no s o lado recreativo dos bailes e das festas, mas as frias e
as idas ao cinema, ao teatro e pera []. Queriam ir mais vezes. Para estas pessoas foi a novidade, foi uma
coisa importante para assegurar a auto-estima.
(Dr Delfina Ribeiro, Assistente social, trabalhou no Centro Social da S, actualmente tcnica da Direco-
Geral da Segurana Social)

Tambm a construo dos Balnerios Comunitrios na freguesia da S viria a ser feita como
uma resposta de emergncia aos problemas de falta de habitabilidade que se observavam no
bairro, onde as casas no possuam todas as valncias bsicas necessrias, nomeadamente

275
casas de banho ou gua quente. Tendo os entrevistados feito aluso intensa frequncia dos
balnerios at sada da populao do Bairro.

Os balnerios fizeram muito jeito, para tomarmos banho, porque no tnhamos gua quente em casa. Tnhamos
casa de banho, com lavatrio, sanita, bid e chuveiro de gua fria. Por isso, todos os fins-de-semana aquecamos
tachos de gua e tomvamos banho. Quando abriram os balnerios na Rua Escura fez-nos muito jeito. Havia esse
e outro na Rua de Santana. E depois fizeram as casas de banho em cima, beira do tnel.
(Beatriz Sousa, ex-moradora do Bairro da S)

Apoio aos toxicodependentes


A problemtica do trfico e consumo no viria a ser objecto de interveno especfica no
mbito de nenhuma das iniciativas comunitrias dirigidos ao Morro da S, tendo esta
problemtica sido relativamente ignorada pelas vrias instituies que a actuaram.

Os problemas da toxicodependncia no foram trabalhados no mbito destas intervenes. Ningum se


atravessa, porque isto est muito enraizado aqui. Eu sei que h situaes de acompanhamento, mas a nvel
individual, no so situaes de grupo. [] Fez-se algum trabalho de preveno e de promoo de actividades,
como o futebol, a capoeira, que eram uma forma de chamar a teno dos midos para alternativas que se
opunham droga. Tambm esteve aqui a Fundao da Juventude, que teve uma aco incrvel, mas tudo isso
acabou. []. Deslocam as pessoas, na tentativa de deslocar os problemas da droga, mas eles voltam ao bairro no
dia a dia, porque o esquema est bem montado.
(Dr Madalena Ribeiro, nasceu na S, assistente social do Centro Social e Cultural da S)

"Agora esta Porto Vivo, que eu acho que uma verdadeira palhaada. Eu sou totalmente contra isto, acho
completamente inaceitvel. Acho que o trabalho nem se v, nem se faz e basta olhar para aqui para ver a sua
inoperncia [] Eles vem as pessoas a consumir droga ali porta e nem sequer fazem nada, nem sequer
telefonam polcia. No h hiptese! Se aquilo que identificado como servio camarrio no liga nenhuma
[]. Eles costumam estar porta deles e se eu tiver os garotos todos l fora a jogar bola, eles desaparecem
daqui. Basta eu dizer Aqui esto midos, por isso, ou vocs saem ou eu chamo a polcia. [] Para mim, essa
atitude reveladora da falta de aco das pessoas que esto.
(Dr Madalena Ribeiro, nasceu na S, assistente social do Centro Social e Cultural da S)

No Bairro SJD o aumento descontrolado do consumo e do trfico de droga ao longo dos anos
90 viria a justificar a criao, no mbito do PLCP, do Projecto ARRIMO (Apoiar, Reduzir
Riscos e Integrar, Motivando e Orientando), que para alm de um Gabinete de Apoio a
Toxicodependentes, criou uma equipa de rua que procurava aproximar a populao
toxicodependente rede de cuidados bsicos de sade e de higiene. Em 1999, os responsveis
pelo projecto recomendavam uma forte interveno no domnio da toxicodependncia, quer
ao nvel da preveno, quer do tratamento, uma vez que se observava um aumento do risco ao
nvel das doenas infecto-contagiosas associadas ao uso de estupefacientes. Em 2003 a equipa
de rua que trabalha no Bairro SJD, no mbito da Fundao Filos, contabilizavam uma entrada

276
de cerca de 1500 toxicodependentes por dia no bairro. Embora a dimenso do problema210 e
as recomendaes supramencionadas, a Iniciativa Comunitria Urban II, realizada entre 2000
e 2006, que tinha definido um eixo de interveno estratgica neste domnio, nunca viria a
concretiz-la. As demolies e os despejos efectuados no mbito do programas viriam a ter
como efeitos prticos a limpeza da rea, contribudo para a diminuio do trfico e consumo
de droga no bairro, mas tambm a sua transferncia, sem qualquer tipo de acompanhamento,
para outras reas e/ou bairros de realojamento.

No por destruir o bairro que a droga acabou, h no Cerco, Lagarteiro, S. Roque, Aleixo tudo o que seja
bairro da Cmara h droga, uns menos outros mais. Mas voc vai Baixa e no falta droga. Fontainhas, S,
Bainharia
(Ricardo Gomes, ex-morador do Bairro SJD)

"Uma das aces onde se poderia ter ido mais longe mas no foi possvel devido a constrangimentos de diversas
ordens, foi na rea da toxicodependncia e do alcoolismo [] Limitaes financeiras e questes processuais
dificultam a montagem de estruturas de acompanhamento deste tipo de problemas.
(Dr. Fernando Gomes, Tcnico da CCDR-N responsvel pela Gesto do Urban II Porto/Gondomar)

Formao profissional e promoo doemprego


No caso da interveno no Morro da S a dimenso da formao profissional foi muito
valorizada pelas instituies, que procuraram combater os baixos nveis de qualificao
escolar e profissional dos habitantes que se repercutiam em baixos salrios (muitas vezes
associados a trabalhos temporrios, a prazo ou no declarados) e em situaes de baixa
proteco social no caso do desemprego e mais tarde da reforma.

Dados estatsticos da Segurana Social respeitantes aos montantes de subsdio de desemprego


processados por escalo de rendimento dos beneficirios das freguesias do Porto em 2004
(Figura 6), permite observar como as freguesias do Centro Histrico (da S, Vitoria, S.
Nicolau e Miragaia) e de Campanh (onde se localiza o Bairro SJD) registam os valores mais
baixos de subsdio de desemprego, verificando-se que cerca de 60% da populao
desempregada com acesso a esta prestao, recebe um valor inferior a 500 euros.

210
Em 2003 a equipa de rua que trabalha no Bairro SJD, no mbito da Fundao Filos, contabilizavam uma entrada de cerca
de 1500 toxicodependentes por dia no bairro.

277
Figura 6. Repartio dos beneficirios, residentes no concelho do Porto, com processamento
de prestaes de desemprego, por escalo de rendimento e freguesia, em 2004

0 a 250 euros 251 a 500 euros 501 a 750 euros


751 a 1000 euros 1001 a 1250 euros 1251 a 1500 euros
mais de 1500 euros
100%

80%

60%

40%

20%

0% A
FO DO H

IA
S
L

AM FI M
BO R

DE LDE
DO RO
DE O D T A

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Z

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SA
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Fonte: Instituto de Informtica e Estatstica da Segurana Social

A oferta formativa promovida no mbito do Programa Europeu de Luta Contra a Pobreza,


dirigido para a freguesia da S, procuraria aumentar as qualificaes profissionais e as
possibilidades de empregabilidade da populao com maiores dificuldades de
insero/reinsero profissional, disponibilizando reas temticas de formao muito
diversificadas211. Os principais destinatrios deste programa de formao viriam a ser
sobretudo os jovens em risco, jovens procura do 1 emprego, mulheres e desempregados de
longa durao. No conjunto destas aces participaram cerca de 400 pessoas.

"Conheo casos que melhoraram a vida efectiva, mas claro que no foram centenas, foi o grupo com quem se
trabalhou. Ainda hoje temos testemunhos e a prova disso que ainda esto empregados. [] Eram pessoas que
estavam com subsdios, que estavam sempre a pedir, que no tinham artes de trabalho e passaram a ter e hoje
parte deles ainda esto empregados.
(Dr Cndida Silva, assistente social do Centro Social da S h 22 anos)

211
A FDZHP, para alm da criao de um Clube de Emprego, promoveu diversos cursos de formao profissional, como o
Curso de Ajudante Familiar; o Curso de Cermica Decorativa: Azulejo, Painel e Mosaico; o Curso de Informtica, Tcnicas
Administrativas e Secretariado; ou os Cursos de Iniciao Informtica.

278
No mbito da oferta formativa da FDZHP as mulheres (que constituam na S um grupo
muito desprotegido, frgil, desvalorizado, e muitas vezes associado a actividades de
prostituio) viriam a ser objecto de diversas aces de formao profissional, cujos
resultados embora nem sempre se repercutissem na insero/reinsero profissional desta
populao, se repercutiam, segundo os entrevistados num crescimento interior pessoal muito
valorizado.

Fizeram-se cursos muito bons, desde cozinheiras, cabeleireiras, floristas, todos eles com uma carga horria
significativa e componentes curriculares interessantes. [] Algumas pessoas, no muitas, a partir da entrada
nestes grupos de formao e de trabalho adquiriram hbitos que lhes permitiram arranjar emprego. Ganharam
hbitos de se arranjarem, rotinas de horrios, etc. [] Muitas destas pessoas passavam todo o dia de pijama com
uma bata por cima. Passavam grande parte do dia sentados nas soleiras, era algo cultural. Era difcil arranjar um
emprego com estes hbitos inculcados.
(Dr Delfina Ribeiro, Assistente social, trabalhou no Centro Social da S, actualmente tcnica da Direco-
Geral da Segurana Social)

"Chegmos a ter cerca de 40 mulheres e 3 jovens, entre eles um portador de deficincia. Uma das funes que
desempenhavam tinha a ver com o transporte de refeies a partir da cozinha do CSS at aos Centros, e o apoio
nos prprios centros de refeies e lazer, assim como no apoio domicilirio prestado pelo CSS, entidade que hoje
absorveu grande parte dessas pessoas.
(Dr Delfina Ribeiro, Assistente social, trabalhou no Centro Social da S, actualmente tcnica da Direco-
Geral da Segurana Social)

Para alm da formao profissional das pessoas, a criao de emprego acabou mesmo por se dar. Por exemplo,
h vrias mulheres desse tempo a trabalhar ao nvel do servio domicilirio, em restaurantes da zona, etc. [].
Algumas pessoas conseguiram mesmo empregos fora da zona, mas pelo menos durante o Projecto, o facto de
haver muitos servios desenvolvidos criava ocupao para muitas pessoas.
(Dr Delfina Ribeiro, Assistente social, trabalhou no Centro Social da S, actualmente tcnica da Direco-
Geral da Segurana Social)

No que respeita aos resultados alcanados pelos cursos de formao profissional, alguns dos
entrevistados referiram o desinteresse demonstrado por muitos formandos em relao sua
insero profissional, notando que as bolsas de formao e no o emprego constituam muitas
vezes o principal estmulo para participarem nessas aces. Uma atitude que os entrevistados
enquadram numa lgica de cultura de vida muito orientada para a subsidio-dependncia, e que
particularmente criticada pelos entrevistados mais velhos, particularmente os reformados.
Esta populao critica assim os elevados valores de rendimento social de insero que so
entregues a famlias numerosas e o modo pouco controlado como so entregues essas
prestaes, referindo inclusivamente o caso de famlias apoiadas que no necessitam desses
apoios por se dedicarem a actividades ilcitas.

Eu trabalhei quarenta e dois anos para estar agora reformada e foi por causa da minha me seno ainda tinha de
trabalhar e h ai pessoas que nunca trabalharam que esto no caf de manha noite que ganham mais do que eu
que trabalhei quarenta e dois anos []. Hoje os casais j no querem casar porque sendo mes solteiras, eles
podem ter os empregos e as casas em nomes deles e elas tm o rendimento mnimo e quanto mais filhos tiverem

279
melhor []. Eu estive a falar com um senhor que me disse que tem um sobrinho que tem um carro de 8 mil
contos e vive com o rendimento mnimo, e eu trabalhei quarenta e dois anos e ando a p []. E eles esto com o
rendimento mnimo e claro que esto a fazer outras coisas, aquelas coisas que a gente sabe.
(Alice Soares, moradora do Bairro da S)

Na altura o Rendimento Mnimo era atribudo a pessoas que no tinham rendimentos, ora quem no tem
rendimentos aqui vive de trfico. Isso foi muito debatido com a Luta Contra a Pobreza e lembro-me das posies
dos vrios presidentes de Junta que sabiam que os subsdios eram atribudos a traficantes, mas a lei estava assim
feita. Nada prova que eles so traficantes, mas ns sabemos que eles so. Aqui na S h famlias a receber 800
de RM e passam o dia sentados na rua a conversar.
(Dr Cndida Silva, assistente social do Centro Social da S h 22 anos)

No caso do Bairro de SJD, no mbito do Projecto de Luta Contra a Pobreza (PLCP) e com o
objectivo de diminuir os nveis de desemprego e aumentar a qualificao profissional dos
residentes, tambm foram realizadas vrias aces em articulao com o Instituto de Emprego
e Formao Profissional212. No que respeita percepo dos entrevistados em relao aos
cursos de formao, estes consideram que eles contriburam, de uma forma geral, para uma
alterao das mentalidades e para uma elevao da auto-estima dos formandos, e que no
tiveram melhores resultados porque muitos formandos no frequentavam os cursos at ao fim
e foram poucos os que conseguiram colocao num estgio.

A falta de adequao das aces de formao aos perfis dos grupos alvos, e a existncia de
uma cultura local muito fechada e muito marcada por uma forte presena de uma economia
subterrnea e de um trabalho informal mais rentvel que as actividades de formao,
constituram alguns dos problemas detectados no Bairro SJD. Das lies que decorreram do
desenvolvimento destas aces de formao importa sublinhar as que viriam a enfatizar a
importncia da seleco dos contedos de formao tendo em conta as competncias e
expectativas dos formandos; devendo para tal promover-se uma maior participao e
implicao destes grupos na sugesto de mdulos e temas de formao. Por outro lado, a
importncia do envolvimento dos potenciais empregadores no prprio processo formativo
constituiu outra das lies assimiladas a partir do desenvolvimento deste programa formativo.

No que respeita problemtica das elevadas taxas de desemprego, importa referir que a
generalidade dos entrevistados, moradores e ex-moradores, reconhecem o rtulo negativo e
estigmatizante que anda associado a estas reas urbanas. Tendo j vivenciado situaes de
estigmatizao no acesso ao emprego devido ao local onde vivem, o que leva muitos a optar

212
Para alm da criao de um Clube de Emprego foram promovidos, entre outros, cursos de costura industrial
de tecido; cursos de ajudante de cabeleireiro, de cozinha e pastelaria e de restaurante/bar; cursos de pintura e
construo civil, etc.

280
pela omisso ou ocultao do seu local de residncia em entrevistas de emprego. Os
preconceitos em relao ao bairro e aos moradores do bairro foram identificados como uma
razo para a dificuldade na realizao de estgios e para a baixa empregabilidade.

Eu tive imensos problemas em arranjar emprego porque sempre que dizia ser morador no Bairro So Joo de
Deus, isso funcionava como um factor de recusa. () Houve uma altura em que tive de comear a esconder
porque seno, no tinha alcanado o que alcancei hoje, no tinha chegado at onde cheguei s pelo simples facto
de dizer que morava no Bairro So Joo de Deus. Porque era um bairro muito problemtico, era um bairro sobre
o qual quase diariamente havia notcias e ento as pessoas ficavam um pouco retradas a dar emprego a pessoas
que viessem de l.
(Tiago Couto, ex-morador do Bairro SJD)

A sustentabilidade das aces desenvolvidas na esfera dos equipamentos e servios sociais


Para alm de se reflectir sobre os efeitos suscitados por estas iniciativas ao nvel das
trajectrias de incluso/excluso dos indivduos e grupos com maiores vulnerabilidades scio-
econmicas, importa reflectir tambm sobre a questo da sustentabilidade dos equipamentos e
servios que viriam a ser criados, aps o final dos financiamentos e das instituies que os
geriam, e face a mudanas que viriam a ocorrer no perfil scio-demogrfico dos bairros.

certo que as iniciativas desenvolvidas ao longo das ltimas dcadas para os dois bairros
vieram melhorar a oferta e a qualidade das estruturas de apoio populao e s instituies,
mas tambm alterar a sua composio social, o que, como se procura demonstrar neste ponto,
viria a questionar a prpria viabilidade da manuteno de muitos equipamentos e servios que
foram criados para apoiar uma populao que entretanto afastada para outras reas. Se no
caso do SJD a deciso da demolio do bairro traz consigo a de destruio ou encerramento
de muitos dos equipamentos construdos na dcada anterior, no caso da S, com o final dos
programas de financiamento e na sequncia do gradual afastamento da populao mais jovem
da rea para os bairros sociais de localizao perifrica, muitos equipamentos viriam a
encerrar (as mudanas scio-demogrficas promovidas pelas iniciativas de regenerao da S
fizeram com que os equipamentos criados pelas mesmas iniciativas perdessem a sua
viabilidade, nomeadamente as valncias orientadas para os mais jovens).

Bairro So Joo de Deus


No caso do Bairro SJD e embora a iniciativa tenha alcanado a pretendida transformao
fsica e ambiental do bairro, procedido limpeza de lixeiras e sucatas a cu aberto, de viaturas
abandonadas no espao pblico, do lixo e de sinais de vandalismo que eram provocados pela

281
m utilizao da rea; e embora ainda a construo da nova via estruturante (nascente poente)
tenha permitido a abertura do bairro cidade, importa referir que ela viria tambm a ser
responsvel por alguns efeitos indesejveis. Nomeadamente:

- a demolio de equipamentos construdos ou requalificados cerca de uma dcada213;

- a demolio das instalaes de associaes desportivas e recreativas. As sedes das


associaes apoiadas do bairro de SJD, que de resto tinham sido apoiadas pelo PLCP (como
os Unidos ao Porto, os Vickings e a Associao Cultural de Msica Cigana e de Dana)
viriam mesmo a ser demolidas com a prpria destruio do bairro, acabando por se extinguir.
Este facto levaria a uma perda de espaos de sociabilidade e de manuteno de tradies, bem
como, ao trmino das prticas desportivas promovidas pelas associaes desportivas;

- o facto ainda de demolio da rea ter sido acompanhada pela demolio de dois cafs
pertencentes a essas associaes e de uma mercearia que existia na rea viria a gerar um
retrocesso na oferta de servios de proximidade, o que associado perda de alguns laos de
solidariedade, viria a gerar um desconforto e insatisfao por parte da populao que a
permanecia.

Um outro aspecto criticado pela generalidade da populao entrevistada relacionou-se com a


altura do ano e o modo como foram feitas as demolies e as implicaes que da decorreram
no percurso educativo das crianas. A este respeito os entrevistados criticam a forma como foi
implementada a deciso de demolio, com uma total falta de informao veiculada s
instituies, nomeadamente escola e centro comunitrio. Na realidade no foi feito um
trabalho com as instituies locais com vista a uma minimizao dos riscos associados s
demolies.

Mudar crianas em Maio uma tragdia, no ? Mudar de escola no 3 Perodo, eu acho que ningum pensou
nisto. Ns alertamos desde o incio []. A populao estava demasiado fechada no bairro, a sua integrao
noutros contextos foi mal trabalhada.
(Dr Ana Soares, Assistente social da Fundao Filos, trabalha no bairro SJD desde 2000)

213
De entre os aspectos mais negativos associados s mudanas no bairro h a forte incompreenso acerca do desperdcio de
recursos pblicos associados aos equipamentos e edifcios construdos nos anos 90 no bairro, e que viriam a ser demolidos
cerca de uma dcada depois. A curta vida til destes investimentos, que no viriam a responder aos propsitos para que
foram criados, foi interpretada como um exemplo grave de desperdcio de recursos pblicos escassos, no contexto de
promessas eleitorais que no visavam mais do que eliminar os sinais visveis da crise urbana e social, estando longe de se
assumir como uma resposta para combater as causas desses problemas.

282
Ao nvel local, da escola, houve uma diminuio substancial do nmero de alunos, embora este depois tambm
aumentasse pelo regresso de alguns alunos que no se conseguiam adaptar noutras escolas []. Os alunos
ciganos deslocados para outros bairros, esto em situao de absentismo grave ou de abandono, e a soluo tem
passado pelo facto dos pais os colocarem aqui no Bairro em casa de familiares para poderem frequentar a
escola.
(Dr Armanda Maia, Professora da Escola E.B. 1, 2 S. Joo de Deus)

"A informao que a Escola tinha era pelos meios de comunicao social. No fomos informados acerca do
plano de reconverso do Bairro. Ns fomos vendo os blocos a serem demolidos, e propagava-se de boca em boca
que a escola ia fechar. E esse boato propagou-se e muitos dos pais no matricularem os filhos nesta escola [].
Ns sentamos que os alunos gostavam da Escola, muitos dos que saram esto em situao de abandono e
absentismo
(Dr Armanda Maia, Professora da Escola E.B. 1, 2 S. Joo de Deus)

No houve preocupao em antecipar impactos das decises; de minimizar danos, nomeadamente sobre as
crianas que foram transferidas de forma abrupta (sem devido enquadramento das escolas) []. Solicitmos
ainda que as demolies no fossem feitas quando existem crianas a meio do ano, porque significaria alteraes
na escola, uma srie de modificaes que nem sempre eram possveis e que iam prejudicar as crianas.
(Dr Ana Soares, Assistente social da Fundao Filos, trabalha no bairro SJD desde 2000)

Morro da S
No caso do Morro da S, o impacto da diminuio da populao do bairro na perda de
funcionalidade dos equipamentos foi referido pela generalidade dos entrevistados
institucionais, reconhecendo implicitamente os resultados da falta de articulao das respostas
que foram sendo implementadas nos vrios domnios de interveno.

Aguns equipamentos fecharam porque se extinguiu a Fundao, outros porque j no havia procura (por
exemplo crianas que preenchessem as creches).
(Eng. Margarida Guimares, Tcnica do CRUARB at sua extino, actualmente responsvel na Porto Vivo,
SRU pelo Projecto de Reabilitao do Morro da S)

"Ao longo deste trinta anos foram criados aqui muitos equipamentos de apoio, eu diria para todas as faixas
etrias, h creche, infantrios, escolas, lares de terceira idade, h tudo isso, em todas as freguesias, h
equipamentos que foram criados e funcionam. Mas h aqui o facto da Fundao ter sido extinta, e alguns
equipamentos esto a sofrer essa consequncia. No quer dizer que estejam fechados todos porque alguns deles
eram explorados por outras instituies, por exemplo ns aqui na S temos um lar de terceira idade que um
equipamento feito pela Fundao que tem cozinha comunitria, tem lavandaria
(Eng. Margarida Guimares, Tcnica do CRUARB at sua extino, actualmente responsvel na Porto Vivo,
SRU pelo Projecto de Reabilitao do Morro da S)

Hoje a creche no tem crianas, a residncia comunitria evoluiu para uma residncia de idosos [] est a ser
feito um projecto para reequacionar todo aquele conjunto para dar mais rea aos idosos, reconvertendo o espao
que era da creche.
(Arq. Rui Loza, Director do CRUARB de 1990 a 2003, em 2004 integra a SRU, Porto Vivo, actualmente
Director da Delegao do Porto do Instituto de Habitao e Reabilitao Urbana - IHRU)

Com a diminuio da populao desta rea (nomeadamente dos agregados familiares mais
jovens que foram sendo transferidos para bairros de habitao social perifricos) e com o final

283
dos programas de financiamento, viria a observar-se o encerramento dos atelis criados para
as crianas e dos gabinetes de formao profissional. Observando-se um retrocesso nas
respostas providenciadas ao nvel local. A falta de investimento feita na gesto e continuidade
destes equipamentos, aps o final das iniciativas comunitrias, viria a questionar a sua
sustentabilidade e, deste modo, todo o investimento feitos ao nvel destes espaos e na
imagem global do Morro da S (muitos dos equipamentos criados esto agora fechados e
devolutos).

O meu filho andou na explicadora da Viela do Anjo e num ATL que existia na Rua da Banharia. Isso foi
importante pela dinmica juvenil. Aquilo ainda funcionou uns aninhos, o meu filho andou um ano. Tinha o
convvio dele com os meninos. [] Existia um ginsio na Rua da Santana []. So sales enormes, mas
fecharam. Eu no percebo porque fecharam, tinham desde bicicletas, tapetes, etc. No se pagava nada.
(Paula Azevedo, moradora do Bairro da S)

"Na altura a existncia de muitas crianas levou-nos a ter duas creches, uma era onde estamos hoje, depois
tnhamos o lar e a lavandaria e cozinha sociais. Com a sada para os bairros fechamos esta creche e o espao
ficou vazio []. Abriram aqui n atelis (de msica, de cinema, pedaggico, de tudo e mais alguma coisa) para
tudo isso ter desaparecido. Houve todo esse investimento, mas no s no conseguiram ter a aco que
pretendiam, como pura e simplesmente acabaram.
(Dr. Madalena Ribeiro, Nasceu na S, assistente social do Centro Social e Cultural da S)

No final destas iniciativas as necessidades sociais vigentes j no condizem com os


equipamentos existentes, assistindo-se a um desequilbrio entre oferta e procura de
equipamentos e servios sociais.

Algumas coisas j acabaram naturalmente, como o caso dos Centros de Refeies e Convvio (que estiveram
a funcionar entre sete/oito anos) () Nos ltimos anos comearam a degradar-se os espaos fsicos, porque j
no havia verbas extra para investir (fazer obras outra vez, substituir os equipamentos) e, em algumas reas,
comeou a diminuir drasticamente o nmero de pessoas que precisavam de fazer refeies l, pelo que os utentes
dos centros de refeies anteriores passaram a ir ao Santa Clara.
(Dr Delfina Ribeiro, Assistente social, trabalhou no Centro Social da S, actualmente tcnica da Direco-
Geral da Segurana Social)

Por fim importa referir que a mudana de ciclo poltico na autarquia do Porto determinou
alteraes importantes nas estratgias dirigidas para o Morro da S214, onde o executivo
municipal, mencionando os gastos excessivos relacionados com o funcionamento da FDZHP,
viria a proceder progressiva extino desta instituio, bem como de muitos dos
equipamentos e servios que ela geria (por exemplo um centro de apoio infncia, um espao
de apoio a jovens, um ncleo de Formao Profissional e Emprego, um gabinete para o
Rendimento Social de Insero e atribuio de bolsas de estudo a alunos).

214
E tambm, como foi referido anteriormente, para o Bairro SJD, onde se viria a gerar uma inverso total e completa dos
objectivos estratgicos definidos para o bairro, passando o novo projecto de Reconverso a decidir e operacionalizar a
demolio dos blocos habitacionais e equipamentos que tinham sido a construdos.

284
"Com a mudana poltica no municpio em 2002, uma das alteraes profundas que se verificou foi o corte de
todo o apoio s IPSSs locais e as suas actividades pararam. Houve tambm vrios ateliers da Fundao para o
Desenvolvimento da Zona Histrica que s funcionavam enquanto existiram os programas de financiamento,
no tendo havido um investimento continuado. Eu penso que esse investimento no precisava de ser muito
elevado. Mas houve uma rarefaco e uma desvitalizao.
(Arq. Rui Loza, Director do CRUARB de 1990 a 2003, em 2004 integra a SRU, Porto Vivo, actualmente
Director da Delegao do Porto do Instituto de Habitao e Reabilitao Urbana IHRU)

5.3.2.5 Sntese comparativa das implicaes das iniciativas de regenerao urbana na


qualidade de vida dos residentes e realojados

Neste ponto final apresentam-se quatro quadros (Quadros 14, 15, 16 e 17) que procuram fazer
uma sntese comparativa da informao recolhida ao nvel das entrevistas, a partir de um
standard de comparao temporal entre o antes e o depois, com vista a identificar, a partir
da perspectiva da populao que permaneceu nos bairros e da que foi realojada noutras reas,
os principais impactos que as intervenes tiveram ao nvel de vrias dimenses da qualidade
de vida da populao. Nomeadamente ao nvel das caractersticas da casa, do local de
residncia (localizao, composio social e urbanstica) e da relao com as diversas esferas
da integrao socioeconmica (emprego, relaes sociais e proteco social do Estado).

Nestes quadros procura-se ento identificar os principais ganhos e perdas decorrentes das
intervenes nos dois bairros, na perspectiva de quem sentiu mais directamente os seus
efeitos: a populao que permaneceu no bairro (na coluna da esquerda) e a que em virtude das
intervenes viria a ser realojada noutras reas (coluna da direita).

Quadro 14 As Perdas decorrentes da interveno no Morro da S, segundo a opinio da


populao que a permaneceu e da que foi realojada noutras reas

Entrevistados que permaneceram no Morro da S Entrevistados realojados noutros bairros


Diluio das redes de solidariedade Paula Diluio das redes de Lusa
social pela diminuio da populao Azevedo solidariedade social com a Moreira,
residente. mudana do local de Francisco
residncia, e perda de razes Matos,
Beatriz Sousa
identitrias e culturais.
Perda de funcionalidade de alguns Joo Silva Perda de centralidade e de Beatriz Sousa
equipamentos (com ou sem acessibilidade s redes de
encerramento) devido ao processo de transporte pblico (metro,
abandono e envelhecimento comboio, autocarros), bem
populacional do bairro. como aos equipamentos,
servios, e actividades de
comrcio e lazer
Diminuio da ocupao dos edifcios, Manuela Maior distncia ao local de Lusa
aumentando o nmero dos edifcios Lemos trabalho (aumento da Moreira,

285
degradados e devolutos (dos quais distncias absoluta e de tempo Beatriz Sousa
alguns pertencentes ao Estado), entre a casa e o trabalho).
criando uma imagem de insegurana e
abandono da rea.

Descaracterizao do bairro pela Paula Perda de confiana face s Lusa Moreira


mudana do seu perfil econmico e Azevedo, instituies pela no
social (sada da populao e das Laura Castro, requalificao dos edifcios
actividades originais). Manuela pblicos e o no retorno das
Lemos
famlias ao bairro.
Perda de confiana nas instituies Joo Silva, Ineficincia da actuao Lusa
pelas expectativas criadas e no Manuela pblica pela criao e Moreira,
concretizadas (por exemplo de Lemos posterior encerramento de Beatriz Sousa
requalificao dos edifcios equipamentos e de habitao
adquiridos). (sem a subsequente
requalificao, ).

Ineficiente actuao pblica, ao nvel Manuela Baixo nvel de integrao Lusa Moreira
de demoras na aprovao dos projectos Lemos; Alice profissional da populao
e no encerramento dos equipamentos Soares; Joo quem participou nos cursos de
desportivos e culturais, que tinham Silva formao profissional
sido criados na rea. (cabeleireiro, florista, ).

Com o aumento de edifcios Paula Aumento da conflitualidade Francisco


abandonados na rea, aumentou a Azevedo, nas reas de realojamento Matos
sensao de insegurana Laura Castro, (principalmente intertnica).
(particularmente associada ao trfico e Manuela
Lemos, Alice
consumo de droga), diminuindo o Soares,
afluxo de pessoas para fins comerciais. Eugnia Costa

Fraco nvel de integrao profissional Alice Soares


da populao que participou em aces
de formao profissional.

Com a sada da populao residente, Alberto


diminuiu o consumo local o que se Magalhes
repercutiu no encerramento de alguns
estabelecimentos comerciais.

Quadro 15 Os Ganhos decorrentes da interveno no Morro da S, segundo a opinio da


populao que a permaneceu e da que foi realojada noutras reas

Entrevistados que permaneceram no Morro da S Entrevistados realojados noutros bairros


Qualificao das casas, edifcios e Joo Silva, Melhor qualidade habitacional Laura Castro,
espao pblico. A aumento das Eugnia Costa (do conforto da casa e espao Francisco
condies de salubridade do bairro pblico). Matos,
atravs da introduo de casas de Beatriz Sousa
banho, de infra-estruturas de
saneamento e gs.
Criao de equipamentos e servios: Joo Silva, Ganho ao nvel de um maior Beatriz Sousa
salas polivalentes (o multiusos para Paula sossego no bairro (existindo
aulas de ginstica), os atelis e salas de Azevedo uma menor visibilidade do
estudo para crianas, cozinha trfico e consumo de droga).
comunitria e lavandaria, apoio
domicilirio aos idosos (limpezas,
refeies).
Desenvolvimento de competncias Joo Silva Melhoria da qualidade Laura Castro

286
sociais e profissionais no mbito dos habitacional (do espao e
cursos de formao financiados pelo conforto da casa)
PELCP e acesso a bolsas de formao.

Melhoria do nvel de limpeza urbana Joo Silva, Percepo de uma falta de Francisco
(embora salientem o pouco cuidado Francisco interesse das instituies Matos
dos moradores). Matos pblicas em relao
requalificao do Morro da S
com os originais da rea, em
detrimento de interesses
imobilirios (interesse pela
atraco de hotis, de pessoas
mais sofisticadas)
Maior sinalizao e acompanhamento Joo Silva
de populao pobre e em risco de
excluso social

Entre os actuais habitantes no Morro da S identificam-se trajectrias residenciais muito


distintas, entre elas importa destacar as associadas a mudanas de habitao dentro do bairro
por problemas de degradao dos edifcios ou por processos inerentes requalificao do
mesmo, de que tm vindo a resultar uma clara melhoria das condies de habitabilidade e
salubridade das casas.

Todavia, e ao nvel dos obstculos requalificao do edificado so identificados como os


principais factores justificativos da fraca dinmica de requalificao da rea: os relacionados
com a fraca capacidade de investimento dos proprietrios, na sequncia de dcadas de
congelamento das rendas; a existncia de problemas jurdicos associados s heranas; ou
ainda a falta de apoios pblicos requalificao em situaes em que no esto presentes
inquilinos com rendas antigas. So ainda referidas experincias negativas associadas ao
arrendamento habitacional, como as do no pagamento de rendas ou as da utilizao da casa
para fins ilegais de trfico de droga.

Destaca-se ainda de forma transversal a todos os entrevistados trajectrias profissionais


ligadas a muito baixas qualificaes (com a excepo dos entrevistados mais jovens) e
marcadas por situaes de precariedade no trabalho. A frequncia dos cursos de formao
profissional vista, pela generalidade dos entrevistados, como algo de positivo embora a
viso instrumentalista de muitos formandos relativamente a estes cursos (mais como uma via
de acesso s bolsas de formao do que ao mercado de emprego) seja identificado como um
factor explicativo dos seus baixos nveis de sucesso, ao nvel da integrao profissional dos
formandos.

287
Por fim, e no que respeita a equipamentos e servios criados pela iniciativa europeia de Luta
Contra a Pobreza no Bairro da S foram especialemente destacados o pavilho polivalente, as
salas de estudo, os atelis e o CAT (Centro de Atendimento Temporrio para Crianas), como
sendo equipamentos dirigidos qualificao e melhoria das condies de vida dos jovens e
dos adultos. Foram tambm salientados os servios de apoio domicilirio dirigidos aos idosos
atravs do Centro Social da S, bem como a cozinha e lavandaria comunitria. Foi ainda
referida a importncia da criao dos balnerios pblicos face falta de condies de
habitabilidade das casas do bairro que no se dotavam de valncias bsicas.

Quadro 16. As Perdas docorrentes da interveno no Bairro de SJD, segundo a opinio da


populao que a permaneceu e da que foi realojada noutras reas

Entrevistados que permaneceram no Bairro Entrevistados realojados noutros bairros


SJD
Aps o PLCP a falta de controlo Slvia Perda de redes de apoio social pelo Ricardo
das autoridades pblicas viria a Antunes isolamento imposto populao nos Gomes,
favorecer uma entrada novos bairros (particularmente mais Vtor
descontrolada do trfico e idosa que mais sente o Pereira,
consumo de droga no bairro, com desenraizamento). Tiago
repercusses para a diluio das Couto
relaes sociais baseadas na Antnio
confiana. Guedes,
Ema
Santos
O aumento da diversidade tnica Slvia Perda de um sentimento de bem-estar Ricardo
e da instabilidade associada ao Antunes associado rea de residncia: Gomes,
consumo e trfico de droga viria emergncia de sentimentos de Tiago
a aumentar as tenses no bairro, anonimato e estigmatizao nas Couto
que eram inclusivamente vividas relaes sociais de vizinhana (pela
ao nvel dos alunos da escoa (por existncia de preconceitos
exemplo em momentos de rusgas relacionados com os moradores do
policiais). bairro SJD).
A criao de expectativas de Slvia Perda do direito habitao na Tiago
requalificao urbana do bairro Antunes sequncia de 132 aces de despejos Couto,
no concretizadas viria a habitacionais. Alfredo
repercutir-se numa perda de Nunes
confiana face s instituies.
A deciso da demolio da Slvia Perda de qualidade habitacional e Ricardo
habitao e dos equipamentos Antunes criao de conflitos no caso dos Gomes,
construdos durante o PLCP viria realojamento realizados em bairros Alfredo
a ser percepcionada como algo de problemticos e com os quais os Nunes,
negativo (um desperdcio de habitantes do bairro SJD j Vtor
recursos pblicos pela curta estabeleciam relaes conflituosas Pereira
durao que lhe esteve (de rivalidade).
associada).
A perda de capital social e Slvia Perda dos referentes sociais e Ricardo
institucional na sequncia da Antunes identitrios e aumento da Gomes,
demolio das instalaes de conflitualidade inter-tnica (pela Alfredo
algumas Associaes (por diminuio de relaes de Nunes,
exemplo Associao Cultural de compreenso mutua que j existiam Ricardo

288
Msica Cigana e Vikings). no bairro SJD). Gomes
A perda de redes de apoio social Antnio Perda do espao disponvel na casa e Vtor
e de referentes identitrios pela Guedes, das melhorias conquistadas pelos Pereira,
demolio de 80% do bairro. A Slvia residentes no interior das casas (casas Ema
destruio de habitao e de Antunes de banho, decorao, etc.). Santos
alguns locais de convvio e de
pequeno comrcio (o
supermercado, os cafs) seriam
identificados como factores
geradores de isolamento social e
fsico.
Criticas s instituies, pelo Emlia Perda de confiana nas instituies, Ricardo
modo como (em vrias alturas) Pires pela forma como foi conduzida os Gomes,
abandonaram o bairro, Paulo realojamentos (a meio do ano escolar Vtor
deixando-o deriva. Moura e de uma forma abrupta). Pereira,
Alfredo
Nunes
Sensao da disperso dos problemas Ema
do bairro SJD. As pessoas que Santos
traficavam foram espalhadas por toda
a cidade, transferindo-se o problema
de um lado para outros. Com os
realojamentos os problemas do
trafico de droga dispersaram-se para
outros bairros (Cerco, Lagarteiro, S.
Roque, Aleixo).

Quadro 17. Os Ganhos decorrentes da interveno no Bairro de SJD, segundo a opinio da


populao que a permaneceu e da que foi realojada noutras reas.

Entrevistados que permaneceram no Bairro SJD Entrevistados realojados noutros bairros


Melhoria das condies habitacionais da Slvia Usufruio de ambientes Alfredo
populao com o PLCP (demolio das Antunes, residenciais mais sossegados Nunes, Ema
barracas). Daniel (com uma menor presena e Santos
Marques visibilidade dos problemas do
trfico e consumo de droga).

Aumento da espessura institucional do Melhoria da qualidade da casas.


bairro com a presena de novas
instituies e tcnicos que viriam a
proporcionar novas experincias
formativas e comportamentais aos Slvia
jovens (com especial destaque para o Antunes
Centro Comunitrio / Fundao Filos
que viria a disponibilizar actividades
dentro e fora do bairro: aulas de
informtica, de luz e som, de dana, de
canoagem, de teatro e de circo).
Com a sada da maior parte dos Antnio Os bairros de realojamento Alfredo
elementos da comunidade cigana Guedes, revelaram-se geralmente como Nunes
diminuiu o poder por ela exercido sobre Paulo locais mais calmos, com
as outras etnias (bandos de crianas). Moura, habitao e um espao pblico
mais agradvel (as ruas no
esto to sujas e as casas no
esto to degradadas por fora).
Com a demolio dos blocos de Daniel Aumento da qualidade

289
habitao, o bairro recupera o sossego Marques ambiental e paisagstica
que tinha antes da sua ampliao. Emlia (envolvente residencial).
Pires,
Antnio
Guedes,
Paulo
Moura
O autocarro promovido pelo URBAN Slvia
permite aumentar a divulgao de Antunes
oportunidades de emprego e de
formao profissional existentes.
Com a destruio dos blocos o bairro
recuperou sossego, aumentou a
segurana e diminuram os conflitos
entre a populao.

A mudana de casa no interior do prprio bairro uma situao que ocorre nos dois contextos
embora com contornos distintos. Na S, como j se referiu ela surge associada a questes de
degradao eminente ou devido a processos inerentes requalificao do mesmo. No SJD a
mudana residencial ocorre em resultado da prpria evoluo histrica do bairro, e da
transio dos moradores das barracas ilegais para os blocos construdos no mbito do
Programa de Luta Contra a Pobreza. Mais recentemente em ambos os casos o enfoque nas
trajectrias residenciais dos moradores vai para o realojamento em bairros camarrios e para a
disperso por vrios bairros da cidade. Em termos de trajectria residencial futura, no Morro
da S, a populao realojada no seu exterior afirma a vontade de regressar, vontade essa que
no considerada no quadro das expectativas dos ex-moradores do bairro SJD.

Em ambos os bairros constata-se que os realojamentos desenvolvidos viriam a romper com


algumas das relaes de reciprocidade, familiares e de amizade, que apoiavam o bem-estar
dos indivduos, quebrando-se redes sociais de tipo forte, e que se assumiam como uma
importante fonte de apoio psicolgico e material, para aliviar situaes de privao mais
severas e favorecer a preservao de identidades culturais 215. Deste modo comum
populao realojada noutros bairros um sentimento de desenraizamento social que se
manifesta mais intenso quanto mais longa a experincia vivida no bairro e quanto mais nele

215
A este propsito importante sublinhar-se a importncia da preservao das especificidades identitrias das comunidades,
nomeadamente o patrimnio cultural das minorias tnicas e das comunidades dos bairros histricos (celebrao de jogos
tradicionais, festas, etc.). Em vrios contextos de governao mais criativos, a diversidade cultural e social (de minorias
tnicas, religiosas, de orientaes sexuais...) tem vindo a ser celebrada com propsitos culturais e/ou tursticos, o que tem
vindo a constituir um factor de diferenciao positiva de comunidades e territrios, contribuindo para a preservao do seu
patrimnio identitrio.

290
so centradas as relaes de solidariedade que o indivduo considera fundamentais para a sua
sustentabilidade familiar e pessoal.

No que respeita aos efeitos dos realojamentos sobre as redes de relaes sociais, importa
ainda referir que, se por um lado eles afectaram os laos fortes, de grande intensidade e
frequncia que se estabeleciam entre o grupo de vizinhos, amigos e famlia, por outro, como
aspecto positivo, poderia admitir-se que o realojamento viria a diminuir os efeitos negativos
associados regulao de comportamentos, normas e prticas dos membros da rede,
aumentando as oportunidades dos indivduos para participarem em redes de relao mais
vastas e heterogneas. Contudo, a maior parte dos realojamentos, realizados no mbito destas
iniciativas, no viriam no entanto a promover a insero dos indivduos em reas social,
cultural e economicamente heterogneas, no sendo portanto intervenes promotoras de uma
maior mix social na cidade do Porto.

A confiana que, para alm das redes sociais, constitui um outro elemento fundamental do
capital social, viria a ser erodida, de acordo com os testemunhos dos entrevistados, pelo modo
como foram sendo conduzidas as iniciativas e os processos de realojamento, bem como o
relacionamento entre as instituies e a populao destinatria. A perda de confiana nas
instituies foi promovida, segundo a populao entrevistada, pelo abandono a que estas reas
so votadas pelas instituies ao longo do tempo e pela mudana das estratgias inicialmente
definidas e apresentadas publicamente (que viriam a criar expectativas posteriormente no
concretizadas).

Se considerarmos que a produo de confiana tem vindo a ser encarada como uma condio
que visa a implicao activa das pessoas na definio e implementao das aces que lhe
dizem directamente respeito, promovendo deste modo o seu empowerment para se
contrariarem processos assistencialistas que conduzem os indivduos dependncia
(Friedmann, 1996, Healey, 2003), pode afirmar-se que no caso do bairro SJD esta foi uma
dimenso quase totalmente ignorada e que no caso do Morro da S, embora no tendo sido,
evidenciou falta de sustentabilidade ao longo do tempo.

291
CONCLUSO

No mbito deste ponto conclusivo no se procura proceder a uma sistematizao exaustiva de


todas as concluses que foram sendo obtidas ao longo dos diversos captulos desta
dissertao, mas sobretudo retomar algumas das evidncias empricas e principais eixos
explicativos suscitados pela pesquisa desenvolvida no contexto do Porto face aos objectivos
da investigao.

No incio da dissertao definiu-se como objecto de estudo a reflexo sobre as relaes


dialcticas que se estabelecem entre territrio, pobreza/excluso social e polticas, a
partir da avaliao de iniciativas de regenerao urbana dirigidas para reas em risco. No
mbito desta reflexo notou-se como muita da literatura sobre o tema tem vindo a centrar-se,
por um lado, no debate sobre as caractersticas e processos da pobreza e da excluso social de
indivduos e agregados familiares (Capucha, 2005; Alcock, 1997) e, por outro, no das causas
e dos efeitos da segregao e polarizao scio-espacial, ao nvel das trajectrias dos grupos
com maiores nveis de vulnerabilidade scio-econmica, da criao de guetos e da perda de
coeso social e urbana (Stb, 2002; Andersen, 2002, 2003; Musterd et al., 1999).

No mbito desta anlise procurou articular-se a reflexo da dimenso espacial com a


dimenso poltica da pobreza e da excluso social, notando-se como os territrios so
resultado, por um lado, de processos de investimento ou de no investimento (ou abandono)
institucional e, por outro, como eles prprios podem alimentar as engrenagens de
desvantagem e de desigualdades social.

Defendendo-se que o contexto de residncia mais do que um simples cenrio onde


interagem e tomam lugar processos sociais e econmicos, de acordo com os seus atributos
especficos (de localizao, de organizao dos sistemas de transporte, de composio e
distribuio dos vrios tipos de habitao, de equipamentos e servios; de memrias e
representaes sociais, ) argumenta-se que eles condicionam as possibilidades de aco e

292
de integrao scio-econmica dos que os habitam, particularmente dos grupos de populao
mais vulnerveis pobreza e excluso social

Sem se negar a origem extraterritorial e estrutural de muitas mudanas que tm vindo a


ocorrer nas esferas da economia e do mercado, da reciprocidade e da famlia e do Estado,
sublinhou-se que elas afectam de forma desigual no s os diferentes grupos sociais, notando-
se que em contextos de crise os grupos menos qualificados e com vnculos de trabalho mais
precrios so os que tendem a ser mais afectados, como os territrios, notando-se que alguns
revelam no s uma menor acessibilidade aos empregos e equipamentos sociais, como uma
menor capacidade de os atrair ou criar localmente (Alves, 2008).

Desta perspectiva, defendeu-se a importncia de uma melhor compreenso da histria e da


dinmica de reas urbanas em risco - ao nvel dos seus processos de enchimento social, das
suas dinmicas econmicas, da sua espessura institucional, - (Atkinson e Kintrea, 2001,
Healey, 2002), no s para um melhor desenho e implementao de iniciativas de luta contra
as suas problemticas como para uma melhor avaliao dos seus sucessos e insucessos.

A este propsito, importa referir que no mbito deste trabalho de investigao a avaliao
deste tipo de iniciativas, de discriminao positiva, confrontou-se com diversas dificuldades
metodolgicas. Em primeiro lugar as associadas existncia de uma grande diversidade de
instrumentos e de medidas polticas mobilizadas para as reas urbanas em estudo, muitas das
vezes sem uma rigorosa definio dos objectivos que individualmente eram perseguidas por
cada uma delas e do modo como estas se deviam articular entre si. Para alm desta
ambiguidade estratgica, a ausncia de indicadores de monitorizao e de avaliao das
mudanas ocorridas nestas reas tornou complexa a atribuio dos efeitos de cada uma das
iniciativas dirigidas para estas reas, e deste modo a avaliao da sua eficcia face aos
objectivos a que se propunham. Por fim, outra dificuldade adicional com que se confrontou
esta investigao relacionou-se com a inverso de lgicas de actuao, ao nvel de objectivos
e estratgias de aco, no decurso da implementao destas iniciativas, motivadas por
alteraes polticas locais (e at durante um mesmo ciclo poltico).

293
A importncia dos efeitos de rea e da compreenso dos mecanismos responsveis pelo
declnio das reas urbanas em risco

Na parte terica desta dissertao argumentou-se que o territrio no apenas um elemento


constitutivo dos sistemas e das relaes sociais, mas uma varivel que influencia activamente
as oportunidades dos indivduos, sobretudo quanto menores so as suas oportunidades de
mobilidade (com quotidianos mais centrados na rea de residncia), assim como as suas
oportunidades de participao nas vrias esferas de integrao na sociedade.

Na avaliao dos efeitos de rea associados s caractersticas da composio social, fsica e


simblica do Bairro de So Joo de Deus e do Morro da S, as entrevistas realizadas a
residentes e ex-residentes de ambos os bairros, viriam a confirmar a existncia de uma
percepo transversal a todos eles de que sobre esses bairros e os seus moradores recai um
forte estigma social, sendo descritas situaes de evidente estigmatizao dessas reas,
sobretudo em contextos de procura de emprego e de relacionamento social.

Em virtude desta estigmatizao, mas tambm da precariedade econmica que caracteriza as


condies de vida de muitos desses moradores, observou-se uma valorizao, transversal aos
dois estudos de caso, das redes sociais de reciprocidade e do esprito e dos fluxos materiais de
entreajuda que se viviam no bairro, sobretudo antes da chegada da droga.

A valorizao desse esprito local de solidariedade foi referida como uma das caractersticas
mais positivas dessas reas, sobretudo pela populao com redes de relacionamentos mais
centradas no bairro e com uma situao econmica mais vulnervel, com menores
possibilidades de aquisio de bens e de servios no mercado privado e revelando uma maior
dependncia s redes de solidariedade para enfrentar as dificuldades materiais e emocionais
do dia-a-dia.

Inversamente, a proliferao do trfico e consumo de droga216 e o decorrente afluxo a ambos


os bairros de populao externa com comportamento desviantes (e distantes das normas e de
regras de convivncia que a se partilhavam), foram identificadas pela generalidade dos

216
As condies de pobreza, de abandono institucional, de desemprego, de concentrao de populao com comportamentos
desviantes, so vistos como elementos ideais para a propagao local do problema do trfico de droga, reconhecendo-se que
este viria a constituir um modo de vida partilhado por uma parte significativa das famlias residentes nestas reas.

294
entrevistados como os principais factores disruptivo das relaes sociais que a se viviam e
que mais tarde viria a reforar as imagens pblicas negativas com que passaram fortemente a
ser conotadas estas reas.

Na parte terica desta dissertao defendeu-se que os ciclos de declnio das reas urbanas em
risco devem-se ao resultado da combinao dos efeitos de rea (associados a factores de
desvantagem locais, como seja uma incidncia anormal de problemas sociais e econmicos,
muitas vezes de natureza reprodutiva) com factores estruturais de desvantagem mais vastos e
no exclusivos destas reas (como por exemplo a crise econmica; o desemprego e a
dificuldade de insero no mercado de trabalho, sobretudo para algumas minorias tnicas; ou
a descentralizao demogrfica por alteraes nas lgicas de usos do solo). Os estudos de
caso confirmaram o modo como a incidncia desses dois tipos de factores tem vindo a ser
responsvel nestes bairros pela criao e manuteno de espirais cumulativas de declnio
econmico e social de natureza persistente.

A importncia da discriminao positiva das reas em risco e do planeamento urbano

A existncia de uma sobre-representao de problemas em algumas reas urbanas, e dos


efeitos negativos que lhe andam associados, tem vindo a justificar o lanamento de iniciativas
de tipo compensatrio que procuram providenciar um complemento de recursos para este tipo
de reas, em risco (complementares s polticas de carcter mais geral ou universal), com
vista a procurar parar e reverter estes ciclos de declnio.

Os estudos de caso testemunham bem as dificuldades associadas s intervenes de tipo


curativo, o que alerta para a importncia da interveno em estdios de declnio no to
aprofundados e, sobretudo, para a importncia do desenvolvimento de respostas preventivas
no campo do planeamento urbano e das polticas habitacionais.

Em relao s respostas preventivas, criadas para procurar evitar a emergncia de bolsas de


pobreza e de desvantagem scio-espacial anlogas s identificadas nas reas estudadas, deve
ser sublinhada a importncia da regulao dos usos do solo no domnio do planeamento
urbano, associada aplicao indispensvel do princpio da miscigenao no campo das

295
polticas de habitao como forma de combater tendncias de segregao e polarizao scio-
espacial e deste modo a criao de guetos (Epstein e Kirszbaum, 2003; Turok et al., 1999).

Para alm da importncia da regulao dos usos do solo como forma de combater tendncias
de segregao scio-espacial, favorecendo uma maior miscigenao e uma diversidade social
scio-espacial, os estudos de caso sublinham a importncia de uma reflexo mais profunda
em torno das questes da reestruturao urbana e de recomposio social dos territrios. A
este propsito importante salientar (e os estudos-de-caso demonstram-no at certo ponto)
como a disperso espacial dos agregados familiares no constitui, s por si s, uma soluo
para os problemas da desvantagem scio-econmica, podendo inclusivamente adicionar
dificuldades de sobrevivncia s famlias mais dependentes das redes de solidariedade
providenciadas em contextos de vizinhana (nomeadamente por famlia e amigos).

Os estudos-de-caso alertam ainda para a importncia de uma reflexo mais ponderada sobre
os limites da densificao das reas de habitao social, particularmente onde as estruturas e
os recursos normais dos servios pblicos existentes j se revelam incapazes para responder
elevada incidncia dos problemas sociais e fsicos que a se concentram, bem como para o
modo como os processos de realojamento podem contribuir para um aumento da concentrao
espacial de agregados em situaes de vulnerabilidade em reas, j marcadas pela
desvantagem.

Ainda no campo do planeamento urbano, as investigaes realizadas em ambos os bairros


alertam para a necessidade de um melhor planeamento na proviso de equipamentos
colectivos, capaz de: i) contrariamente ao verificado no Morro da S, antecipar e acompanhar
as tendncias de recomposio do tecido social e as necessidades emergentes que da
decorrem, que podem questionar a viabilidade dos equipamentos entretanto criados; ii)
contrariamente ao que ocorreu no Bairro So Joo de Deus, prevenir o desperdcio de recursos
pblicos decorrentes da demolio de equipamentos (mas tambm de habitao social),
recentemente construdos.

A avaliao realizada em ambos os bairros comprova a dificuldade de reverso dos processos


de declnio urbano, principalmente quando estes so antigos e se instalaram em diversas
dimenses (Tornquist, 2000; Lupton, 2003), e enfatiza os desafios operacionais que se

296
colocam actuao pblica no mbito dos objectivos de integrao scio urbanstica de reas
urbanas em crise.

Assinala ainda que tal aco requer uma melhor compreenso dos factores e dinmicas da
engrenagem do declnio urbano, e da compreenso do papel que estas reas podero
desempenhar no contexto do sistema urbano onde se insere,

A importncia de uma aco concertada e mobilizadora da participao dos diferentes actores,


numa lgica de proximidade, escala em que possvel a apreenso das necessidades e
aspiraes da populao, mas tambm com a preocupao de articulao destes territrios a
outras escalas de integrao mais vastas (nomeadamente com a rea envolvente e a cidade),
constituem abordagem complementares essenciais para reforar a sustentabilidade dos
resultados ao longo do tempo.

A influncia das opes polticas na conduo das iniciativas de regenerao das reas
urbanas em risco

No respeitante abordagem estratgica privilegiada pelas iniciativas de regenerao dirigidas


para ambas as reas, verifica-se que as respostas desenvolvidas nos domnios habitacional e
ambiental constituram uma parte fundamental da estratgia global lanada para essas reas,
mas que estas no podem ser entendidas como uma soluo em si mesma para os problemas
multidimensionais da desvantagem scioespacial, devendo ser acompanhadas e estar bem
articuladas com intervenes continuadas noutros domnios de actuao, como por exemplo
nos domnios da assistncia social, da formao profissional e do emprego.

No obstante os diagnsticos da natureza multidimensional e complexa dos problemas destas


reas e o reconhecimento da importncia de actuao simultnea e articulada em diversos
domnios de actuao, as estratgias desenvolvidas nos Bairros de So Joo de Deus e no da
S, evidenciam (no obstante a retrica poltica e dos documentos tcnicos) intervenes de
natureza eminentemente sectorial ou com uma nfase especfica em poucos domnios de
interveno, o que se repercutiria numa limitada capacidade de transformao e de reverso
dos ciclos de desvantagem destas reas.

297
De entre as principais razes para este facto parecem destacar-se as que esto relacionadas
com as decises polticas de actuao em apenas alguns domnios de interveno, o que, por
exemplo no caso do SJD no mbito do UBAN II no se viria a justificar pela falta de recursos
(de tempo, financeiros ou humanos, ), mas pela opo do executivo municipal na utilizao
do programa com propsitos eminentemente fsicos, isto para a higienizao ambiental da
rea e posterior transferncia dos agregados familiares para outros bairros da cidade, sem o
desenvolvimento de medidas de acompanhamento social.

Este afunilamento dos objectivos e princpios de um programa de natureza integrada, criado


para a promoo da incluso scio-espacial, viria a repercutiu-se na obteno de resultados
pouco satisfatrios ao nvel da experimentao de novas metodologias de trabalho, por
exemplo no mbito dos processos de deciso e de implementao, tendo estes se caracterizado
pela influncia de um nmero muito restrito de tcnicos da confiana do executivo municipal
e pela no permisso do envolvimento comunitrio e de outras esferas da sociedade neste
processo.

Conclui-se ento que os objectivos e os princpios subjacentes aos programas de


financiamento comunitrio podem ser reinterpretados aos vrios nveis da administrao
pblica, e desta interpretao pode resultar a valorizao ou desvalorizao de alguns dos seus
princpios fundamentais, como sejam os da multidimensionalidade, o da participao ou
envolvimento dos destinatrios (residentes nos bairros) ou o do trabalho em rede (ou
cooperativo) envolvendo as vrias instituies e actores locais.

A prova da grande influncia das opes polticas no processo de definio estratgica destas
iniciativas, ficou ainda bem patente no modo como as mudanas de ciclo poltico (ao nvel da
administrao pblica local) viriam a ditar mudanas de oreientao na interveno seguida
em ambos os bairros, quer do ponto de vista da gesto do stock habitacional; da gesto dos
equipamentos/servios que a tinham sido criados; ou do encerramento de instituies com
propsitos sociais e que exerciam uma aco especfica nessas reas.

298
A importncia do nvel de confiana criado entre o poder poltico e os destinatrios finais
das iniciativas de regenerao das reas urbanas em risco

A mudana da estratgia de interveno viria inclusivamente a ocorrer dentro de um mesmo


ciclo poltico, contribuindo para aprofundar o descrdito e a falta de confiana dos moradores
em relao aos polticos e s instituies. Uma percepo que era j fundamentada num
sentimento de abandono institucional que existia por parte da populao residente neste dois
bairros, pelo facto do poder poltico local ter permitido instalar e aprofundar a trajectria de
degradao fsica e humana nestas reas. A existncia de promessas e de expectativas no
cumpridas no decurso destas iniciativas217, viria a criar situaes de descontentamento e de
desconfiana da populao em relao aos polticos e s instituies pblicas.

A investigao emprica demonstrou ainda a existncia, em ambos os estudos-de-caso, da


falta de dilogo e mesmo da falta de disponibilizao de informao bsica populao
acerca dos projectos previstos para a transformao dos bairros, e sobre o modo como essa
implementao os poderia afectar. Esta atitude responsvel por um sentimento de incerteza
junto dos moradores, pela criao de expectativas no concretizadas e por uma certa
desorganizao na vida dessa populao, sobretudo junto dos moradores do Bairro So Joo
de Deus que permanecem na habitao unifamiliar desse bairro que no foi demolida, assim
como junto dos moradores do Morro da S que foram realojados temporariamente noutros
bairros.

A presuno de um consenso alargado nas comunidades acerca das suas principais


prioridades, ou do que o interesse pblico e o que so os principais interesses das
comunidades, deve ser questionado, porque como demonstram os estudos-de-caso as
realidades locais so muito heterogneas e complexas exigindo-se, por conseguinte, a
contnua participao das comunidades na formulao e conduo das iniciativas de
regenerao urbana.

Os estudos de caso demonstram que a falta de confiana entre parceiros, decorrente de uma
fraca partilha de informao e da criao de expectativas no concretizadas, constitui um

217
No caso do Morro da S o comprometimento poltico no efectivado de retorno dos moradores ao bairro aps a
requalificao das casas expropriadas pelas autoridades pblicas. No caso do Bairro de So Joo de Deus o
comprometimento poltico tambm no efectivado de retorno de parte da populao (moradores realojados na sequncia das
demolies efectuadas) em novos alojamentos que estavam previstos ser construdos no local das demolies.

299
factor produtor de sentimentos de insatisfao e de mal-estar e, por conseguinte, de eroso do
capital social destes territrios.

O capital social, que consiste no somatrio de todos os recursos mobilizveis por um


indivduo, grupo ou comunidade no mbito da sua participao em redes de relaes mais ou
menos institucionalizadas, pode ser ento alterado em funo das metodologias adoptadas no
mbito destas iniciativas.

Desta perspectiva pode afirmar-se a necessidade do desenvolvimento de lideranas que


promovam um modelo de governana baseado numa efectiva cooperao e na obteno
gradual de responsabilidades e de compromissos entre os vrios intervenientes, uma vez que
esta abordagem permitir no s uma melhor focalizao em metas colectivas e individuais,
como uma maior sensibilidade ao contexto local e deste modo uma maior promoo da
confiana entre as diversas partes.

A importncia das capacidades institucionais no mbito das iniciativas de regenerao das


reas urbanas em risco

A persistncia de vrios preconceitos e esteretipos relativamente s reas urbanas em crise e


sua populao (por exemplo o preconceito de que a populao residente nestas reas
constitui uma massa social e cultural homognea, que se distancia da sociedade abrangente)
sublinha a importncia de um conhecimento mais aprofundado, sobre a diversidade social e
cultural que caracteriza estas reas, bem como sobre as suas dinmicas ao longo da sua
historia de formao, de forma a uma melhor compreenso das suas razes e heranas
culturais.

A este propsito, os estudos de caso demonstram o modo como este tipo de iniciativas podem
erodir o capital institucional das reas intervencionadas (recursos de identidade e referncia
comunitria), nomeadamente quando no decorrer destas iniciativas de decidie promover
estratgias de encerramento ou retirada/demolio de associaes (desportivas, culturais, );
assim como de equipamentos (campos de futebol, cafs, equipamentos de apoio infncia e
juventude, ) (Allen e Cars, 2001).

300
O argumento de que a proviso de equipamentos sociais nestas reas aumenta o
enclausuramento da populao no bairro e a sua segregao face exterior, e de que no devem
por isso ser desenvolvidas respostas territorialmente diferenciadas, deve ser analisado de uma
forma crtica luz das prprias evidncias do estudo emprico218. Em primeiro lugar, e como
os estudos-de-caso demonstram, a inexistncia destes equipamentos e servios nos bairros no
implica necessariamente a sada da populao do bairro em busca de respostas noutras reas,
particularmente entre crianas e jovens com elevados nveis de absentismo e de risco de
abandono escolar, mas tende inversamente a ter associado um maior desligamento e
afastamento destes grupos em relao ao que so as normas e as regras de funcionamento (por
exemplo do sistema de educao). Em segundo lugar as sadas do bairro e o encaminhamento
da populao local para equipamentos e servios existentes no exterior dessas reas, pode ser
promovida atravs de acompanhamento social enquadrado no mbito destas iniciativas,
segundo uma lgica de emancipao e de empowerment progressivo (da prpria populao e
das instituies).

O abandono institucional dos grupos sociais mais vulnerveis em reas residenciais isoladas,
produz, como fica demonstrado pelos estudos-de-caso, o caldo perfeito para o
aprofundamento da degradao fsica, humana e simblica destas reas.

A importncia das alteraes provocadas nas prticas de governncia local no mbito das
iniciativas de regenerao das reas urbanas em risco

As iniciativas de regenerao urbana, quer comunitrias quer nacionais, tm vindo a requerer,


como condio de acesso a esses financiamentos, a criao de novos quadros de governncia
local, que visam idealmente a construo de melhores formas de cooperao entre
instituies ao nvel das capacidades de organizao e de mobilizao colectiva na
formulao e implementao deste tipo de estratgias (Madanipour et al., 2001).

218
Por exemplo, a experincia desenvolvida no Bairro de So Joo de Deus no combate problemtica da toxicodependncia
por equipas de rua, veio alertar para a importncia de, nas reas urbanas em risco, as situaes de maior excluso social
deverem ser acompanhadas por equipas tcnicas especializadas que vo de encontro populao que se encontra numa
situao de maior degradao humana e de afastamento em relao rede de servios geral. Este apoio essencial no sentido
de auxiliar esses indivduos a trilharem a sua progressiva integrao na sociedade.

301
No obstante a retrica dos benefcios associados criao de partenariados, os estudos-de-
caso demonstram que a criao formal destes partenariados no melhora s por si o trabalho
em rede ou em parceria, pois nem sempre o funcionamento destes se consubstancia numa
alterao nas tradicionais formas de trabalho das instituies.

Um exemplo que ilustra de forma paradigmtica esta afirmao foi o funcionamento do


partenariado no mbito da iniciativa comunitria Urban II no Bairro So Joo de Deus, que ao
invs de procurar promover a criao de novas prticas de trabalho em rede, viria a reproduzir
as tradicionais formas de trabalho sectoriais, por domnios de interveno separados, o que
no viria a favorecer o desenvolvimento de uma abordagem estratgica mais integrada para a
rea, nem mais focada nos objectivos da participao e do empowerment dos cidados. Criado
com objectivos dominantemente instrumentais de acesso a financiamentos pblicos, este
partenariado viria a evidenciar uma clara desvalorizao poltica das opinies das instituies
e dos representantes locais, no obstante o capital de conhecimento e relacional que estes
evidenciavam.

O modo de funcionamento do partenariado Urban, hierrquico e dividido pelas tradicionais


reas de interveno, viria a mostra-se incapaz de responder aos problemas complexos e
multifacetados do bairro SJD, e a demonstrar uma grande insensibilidade para as necessidades
especficas das comunidades e para a interdependncia dos impactos das diferentes aces, o
que viria a criar tenses e conflitos ao nvel vertical (entre a equipa do projecto e o staff
permanente do executivo) e horizontal (entre os seus participantes).

Por sua vez, no mbito do Projecto Europeu de Luta Contra a Pobreza do Morro da S, a
criao de partenariados para a proviso de um atendimento integrado ao nvel local, viria a
constituir um exemplo de boas prticas no s de relacionamento institucional como de
estabelecimento e fortalecimento das redes sociais, em particular com uma populao com
maiores nveis de vulnerabilidade (idosos, crianas, jovens e mulheres). Neste caso os
quadros institucionais criados viriam a assumir-se como uma fonte de inovao, de mudana e
de aprendizagem local, constituindo uma oportunidade de empowerment dos grupos sociais
mais desfavorecidos e de melhoria das condies de vida na rea. Contudo importa referir
alguma falta de sustentabilidade dos procedimentos na segunda fase do Projecto Europeu de
Luta Contra a Pobreza, que viria a ser suscitada pelo receio evidenciado por algumas

302
instituies e profissionais de perda de poder, de autonomia e mesmo de identidade durante
estes processos de carcter mais aberto e experimental.

Em suma, os estudos-de-caso demonstram que o sucesso no funcionamento destes


partenariados requer um forte comprometimento e apoio poltico, de modo a que seja possvel
promover um processo de debate e de aprendizagem institucional e social capaz de promover
os recursos de conhecimento, de relao e de capacidade de mobilizao colectiva, que so
fundamentais para o sucesso destas iniciativas. Embora a existncia de partenariados e da
participao comunitria seja considerada condio necessria para o desenvolvimento de
abordagens mais inovadoras em rede, necessrias para o sucesso destas estratgias de
interveno, verifica-se que a criao formal destes quadros de governncia no s por si
suficiente para garantir o sucesso destas novas abordagens cooperativas. Deve ser igualmente
sublinhada a importncia do papel das fortes lideranas a nvel local como garantia de uma
boa gesto da rea; assim como a importncia da presena nesses partenariados dos
representantes municipais e de outros nveis superiores do Estado, que possam garantir um
maior acompanhamento dos projectos assim como a continuidade ou a sustentabilidade dos
resultados alcanados aps o final dos financiamentos. Os programas ou as iniciativas de
regenerao das reas urbanas em risco podem ser de curta durao, mas as instituies e as
lideranas que trabalham para esse objectivo e as estratgias para essas reas tm de ser de
longa durao219. Sendo para isso necessrio procurar encadear continuamente outras formas
e modelos de financiamento, na medida em que a continuidade e previsibilidade dos
financiamentos vital para o seguimento de uma estratgia de longo-prazo e para uma
programao coerente das actividades de regenerao das reas urbanas em risco.

Os efeitos do desenvolvimento das iniciativas de regenerao de reas urbanas em risco


nas condies e trajectrias de vida dos residentes

A avaliao da eficcia das iniciativas de regenerao de reas urbanas em risco face aos
objectivos da incluso social ou da melhoria das condies de vida, que constitui uma das
questes centrais desta investigao, permitiu identificar ligaes causais que se estabelecem
entre as variveis condies de alojamento e do bairro, redes de relacionamento social e

219
Embora possam evoluir de acordo com as circunstncias do contexto scio-econmico local.

303
conduo dos processos de transformao dos bairros e de realojamento da populao e os
nveis de sucesso/insucesso alcanados por estas iniciativas.

A anlise ao material emprico recolhido viria, efectivamente, a demonstrar a existncia de


situaes dspares quanto avaliao das iniciativas dirigidas para as reas urbanas em risco
estudadas, no que concerne s alteraes por elas suscitadas nas principais dimenses da
qualidade de vida, anteriormente referidas.

Situaes em que no se assistiu a um progresso nas condies de vida foram referenciadas


por indivduos que viram as suas condies habitacionais piorar em termos da dimenso e da
qualidade construtiva da casa; das infra-estruturas e espaos pblicos; e/ou que foram
afectados pela destruio de antigas e importantes redes de solidariedade social. Assim, para
alm da perda de conforto habitacional e residencial, foi ainda detectada a destruio de
capital social, na sequncia da desestruturao de redes de relacionamento social que eram
percepcionadas como importantes para o bem-estar dos indivduos, sobretudo no decurso de
operaes de realojamento marcadas por um evidente dfice de envolvimento e participao
dos moradores na programao desses realojamentos.

Todavia, a par destas situaes existem outras em que referenciado um ganho social,
estando estes casos associados a evolues positivas registadas ao nvel das condies
habitacionais (ampliao de reas, acesso da habitao a infra-estruturas bsicas,
requalificao de debilidades construtivas, ) e do bairro (maior segurana e limpeza,
reduo das situaes de criminalidade e de conflito, ). Em alguns entrevistados foi
tambm detectado um efeito positivo destas iniciativas ao nvel da destruio das redes
sociais fortes que, nestes contextos territoriais, muitas vezes exercem presso sobre os pares
para o envolvimento em actividades ilegais e para perpetuar uma cultura que no favorece a
integrao social (por exemplo, ao estimular a tolerncia ao crime e s drogas, ou ao
desvalorizar o papel da escola).

Os elevados nveis de degradao, de insalubridade e de isolamento scio-espacial das reas


urbanas em risco, justifica que a transferncia de populao de casas degradadas para casas
qualificadas seja percepcionada de forma muito positiva, particularmente quando esta se
realiza na sequncia de algum esforo de negociao que visa o acordo dos moradores nas
estratgias de regenerao seguidas, e sobretudo quando o realojamento ocorre na

304
proximidade ou dentro do bairro, questo muito valorizada, por exemplo, pelos habitantes do
Bairro da S que muito apreciam os seus atributos de centralidade, de entreajuda, de tradio
e de solidariedade.

Por outro lado, a populao que expressou um maior nvel de insatisfao face aos resultados
alcanados por estas iniciativas foi a que viria a ser alvo de despejos habitacionais e que viria
a participar nos forados processos de realojamentos em massa, muitas vezes realizados para
alguns bairros problemticos com os quais j existiam relaes de conflitualidade e onde era
j intenso o trfico e o consumo de droga. Para alm da insatisfao associada mudana para
reas urbanas consideradas repulsivas, tambm as alteraes provocadas ao nvel do
quotidiano dos realojados (o aumento dos movimentos pendulares associados s deslocaes
para o emprego/convvio; as mudanas de escola durante o ano lectivo, a separao de
famlias com que estabeleciam relaes antigas de entreajuda, ) constituem motivos de
insatisfao manifestados por diversos entrevistados.

Considerando que as trajectrias de excluso social tm subjacentes linhas de fractura no


acesso ao mercado de trabalho, s redes sociais e aos equipamentos e servios, pode afirmar-
se que o modo como foram desenvolvidas estas iniciativas no foi, em muitos casos, promotor
da incluso social, sobretudo ao no favorecerem a confiana e a cooperao entre instituies
e entre a populao e as instituies, e ao no favorecerem um sentimento de pertena e de
identidade aos novos bairros, atravs de um acompanhamento tcnico adequado.

O desrespeito pelas redes de solidariedade social pr-existentes, que eram consideradas


fundamentais para o bem-estar de alguns agregados familiares, o reduzido empenho no
envolvimento dos moradores nas opes de regenerao seguidas, bem como a no procura de
modelos habitacionais alternativos aos da concentrao espacial da populao em risco de
pobreza e excluso social, levou a que estas iniciativas, embora possam ter alcanado alguns
resultados positivos nas reas intervencionadas, viessem igualmente a revelarem-se como
promotoras da deslocalizao intra-urbana de problemas sociais.

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