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Uma nova concepo de justia deve, por Os atuais sistemas de proteo social pau-

um lado, abarcar as teorias tradicionais de tados pela conquista da justia no podem


justia distributiva, especialmente no que se mais limitar-se redistribuio de recursos
refere pobreza, explorao, desigualdade e econmicos e sociais. Para alm do concei-
diferenciao de classe. Ao mesmo tempo, to de classe, a contestao agora envolve
deve considerar os avanos obtidos no cam- outros eixos de subordinao, tais como:
po do reconhecimento, particularmente no gnero, raa, etnia, sexualidade, religio,
que se refere ao desrespeito, ao imperialismo nacionalidade e outras violaes aos direitos
cultural e hierarquia de status. humanos. Apesar das diferenas entre estes
dois tipos de injustia, ambas coexistem em
Este nmero 17 do peridico Polticas so- sociedades contemporneas, resultam de
ciais: acompanhamento e anlise, do Ipea, processos que sistematicamente excluem um

POLTICAS SOCIAIS: acompanhamento e anlise - 17


com muita propriedade e oportunidade, nos grupo populacional em relao ao outro e,
convida a refletir sobre essa urgente neces- consequentemente, devem ser condenadas.
sidade de tratar conjuntamente da injustia
social e da injustia cultural ou simblica: so- Portanto, a justia social no est mais limi-
mente uma viso articulada das duas dimen- tada temtica da distribuio, mas, agora,
ses ser capaz de promover uma efetiva deve considerar questes referentes repre-
incluso social. sentao, identidade e diferena. O re-
POLTICAS SOCIAIS: acompanhamento e anlise sultado um avano inconteste sobre para-
Nathalie Beghin digmas economicistas reducionistas que tm
Economista (ULB/Blgica), Doutora em Polti- dificuldades em conceituar danos que so
ca Social (UnB) oriundos no da poltica econmica, mas de
Assessora de Advocacy de Oxfam Internatio- valores que hierarquizam a sociedade.
nal no Brasil

Vinte Anos da Constituio Federal

2a Edio 17 Volume 3

Vol. 3
Governo Federal polticas sociais
acompanhamento e anlise
Secretaria de Assuntos Estratgicos Diretoria de Estudos e Polticas Sociais
da Presidncia da Repblica
Daniel Barcelos Vargas (interino)
Conselho Editorial
ngela Rabelo Barreto
Brancolina Ferreira
Fbio Alves
Jos Aparecido Ribeiro (editor)
Leonardo Alves Rangel
Fundao pblica vinculada Secretaria de Assuntos Estratgicos, o Luciana Jaccoud
Luciana Mendes Servo
Ipea fornece suporte tcnico e institucional s aes governamentais Luseni Aquino
Maria Martha Cassiolato
possibilitando a formulao de inmeras polticas pblicas e de Natlia de Oliveira Fontoura
programas de desenvolvimento brasileiro e disponibiliza, para a Roberto Gonzalez
Silvnia Carvalho (secretria executiva)
sociedade, pesquisas e estudos realizados por seus tcnicos.

Presidente Colaboradores
Marcio Pochmann Poltica Social Jorge Abraho de Castro
Jos Aparecido Carlos Ribeiro
Seguridade Social Guilherme Delgado
Diretor de Desenvolvimento Institucional Luciana Jaccoud
Fernando Ferreira Roberto Passos Nogueira
Previdncia Social Leonardo Rangel
Diretor de Estudos, Cooperao Tcnica e Polticas Internacionais Maria Tereza de Marsillac Pasinato
Mrio Lisboa Theodoro Fernando Gaiger Silveira
Felix Garcia Lopez
Dicod Joo Luis de Oliveira Mendona
Assistncia Social e Luciana Jaccoud
Diretor de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da Segurana Alimentar Patrcia Dario El-Moor
Democracia (em implantao) Juliana Rochet
Jos Celso Pereira Cardoso Jnior Sade Srgio Francisco Piola
Diest Elisabeth Diniz Barros
Roberto Passos Nogueira
Luciana Mendes Servo
Diretor de Estudos e Polticas Macroeconmicas Edvaldo Batista de S
Joo Sics Andrea Barreto Paiva
Dimac Educao Paulo Roberto Corbucci
ngela Rabelo Barreto
Diretora de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e Ambientais Jorge Abraho de Castro
Jos Valente Chaves
Liana Maria da Frota Carleial Ana Luiza Codes
Dirur Cultura Frederico Barbosa da Silva
Herton Ellery Arajo
Diretor de Estudos e Polticas Setoriais, Inovao, Produo e Suylan Midlej
Infraestrutura Trabalho e Renda Roberto Gonzalez
Mrcio Wohlers de Almeida Marcelo Galiza
Brunu Marcus Amorim
Diset Fbio Monteiro Vaz
Luiz Eduardo Parreiras
Diretor de Estudos e Polticas Sociais Desenvolvimento Agrrio Brancolina Ferreira
Jorge Abraho de Castro Fbio Alves
Disoc Jos Juliano de Carvalho Filho
Direitos Humanos e Marco Antonio Natalino
Cidadania Carla Coelho de Andrade
Chefe de Gabinete Bruno Carvalho Duarte
Paulo Castro
Persio Marco Antonio Davison
Igualdade Racial Luciana Jaccoud
Adailton Silva
Assessor-chefe de Comunicao Waldemir Rosa
Daniel Castro Cristiana Luiz
Igualdade de Gnero Alinne de Lima Bonetti
Natlia de Oliveira Fontoura
Ouvidoria: http://www.ipea.gov.br/ouvidoria Elizabeth Marins
Justia Andr Gambier Campos
URL: http://www.ipea.gov.br Luseni Aquino
Segurana Pblica Natlia de Oliveira Fontoura
As opinies emitidas nesta publicao so de exclusiva e de inteira responsabilidade dos autores, Patricia Silveira Rivero
no exprimindo, necessariamente, o ponto de vista do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada Rute Imanishi Rodrigues
ou da Secretaria de Assuntos Estratgicos. Ncleo de Gesto de Andr Lus Souza
Informaes Sociais Augusto de Arajo Maia
(Ninsoc) Fbio Monteiro Vaz
permitida a reproduo deste texto e dos dados nele contidos, desde que citada a fonte. Herton Ellery Arajo
Reprodues para fins comerciais so proibidas. Joelmir Rodrigues da Silva
Jhonatan Ferreira
Mara Bonna Lenzi
ISSN: 1518-4285
SUMRIO

Apresentao................................................................................................................7

Captulo 1
JUSTIA
Os Vinte Anos da Constituio Federal de 1988 e a Promoo do Acesso
Justia no Brasil...............................................................................................................17

Captulo 2
DIREITOS HUMANOS E CIDADANIA
Constituio e Poltica de Direitos Humanos: antecedentes,
trajetrias e desafios..........................................................................................................67

Captulo 3
SEGURANA PBLICA
Segurana Pblica na Constituio Federal de 1988:
continuidades e perspectivas............................................................................................135

captulo 4
IGUALDADE DE GNERO
Sujeito de Direitos? Cidadania Feminina nos Vinte Anos
da Constituio Cidad....................................................................................................199

captulo 5
IGUALDADE RACIAL
Entre o Racismo e a Desigualdade: da constituio promoo de uma poltica de
igualdade racial (1988-2008)...........................................................................................261
APRESENTAO
APRESENTAO

O dia 5 de outubro de 1988 celebrado por vrios autores e vasta literatura


como um marco para a cidadania brasileira. Em tal dia, em que o presidente
da Assembleia Nacional Constituinte (ANC), Ulysses Guimares, promulgou a
Constituio Federal (CF) brasileira de 1988, define-se uma ruptura histrica de
notveis consequncias, desaguadouro de um longo processo de luta pela rede-
mocratizao do pas. A nova Carta proclamava o estabelecimento de um Esta-
do democrtico reconhecedor de direitos civis, polticos, econmicos, sociais e
culturais. Alcanava-se um novo patamar de cidadania, comparvel concepo
clssica de Marshall, 1967: direitos civis, polticos e sociais.
No processo de redemocratizao iniciado nos anos 1970, de um lado, po-
sicionavam-se os lderes do regime militar, defensores da abertura lenta, gradual
e segura no sem enfrentar considerveis resistncias internamente ao regime ,
e de outro, um partido de oposio, o Movimento Democrtico Brasileiro
(MDB), que se ampliava naquele momento histrico, assimilando outras corren-
tes e movimentos sociais em uma frente de centro-esquerda pelo restabelecimento
da democracia. A importncia dos movimentos sociais em todo este processo de
redemocratizao e reorganizao da sociedade civil incluiu fortemente na agenda
a questo da reforma das polticas sociais, cujo ponto de partida era a crtica ao
carter excludente da poltica social vigente sob o regime militar.
Assim, quando da convocao da ANC, a configurao de foras presente per-
mitiu que, alm da restaurao do Estado democrtico de direito, fosse conquistada
a elaborao de um novo sistema de polticas sociais que avanava bastante em rela-
o ao que estava em vigor e isto em um momento em que o pensamento liberal
e conservador tornara-se hegemnico em escala mundial, difundindo a busca pelo
Estado mnimo em vrios pases subdesenvolvidos. Ou seja, alm do fundamental
restabelecimento dos direitos que dizem respeito vida, liberdade, propriedade,
igualdade perante a lei e participao nas decises polticas, inscrevia-se na Carta
tambm uma srie de direitos sociais, com o objetivo de promover mais igualdade
na participao dos cidados no desenvolvimento econmico do pas.
Naquele 5 de outubro, grandes expectativas eram geradas a partir do que a
nova Constituio permitia vislumbrar. Logo no prembulo do texto constitucional,
os constituintes declaram que seu objetivo foi
(...) instituir um Estado democrtico, destinado a assegurar o exerccio dos direitos
sociais e individuais, a liberdade, a segurana, o bem-estar, o desenvolvimento, a
igualdade e a justia como valores supremos de uma sociedade fraterna, pluralista e
sem preconceitos, fundada na harmonia social (...).
8 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

E embora a Constituio promulgada tenha sido, ao final, menos avanada


e progressista do que parecia ser em alguns momentos ao longo do processo, ela
foi, efetivamente, a constituio possvel naquelas circunstncias, reflexo de uma
vontade constituinte que legislou sob a influncia de um conjunto de foras hete-
rogneas e ideologicamente diversas e antagnicas.
Desde ento, a regulamentao e implantao das conquistas estabeleci-
das na Constituio de 1988 tm sido um processo rduo, ainda inconcluso,
com distintos graus de sucesso, estagnao ou retrocesso, a depender da rea de
poltica social analisada. No foram poucos os pontos que foram adulterados,
ou simplesmente cancelados, at mesmo antes de serem regulamentados, ante a
fora das posies conservadoras. Ainda assim, parte importante das conquistas
de 1988 foi mantida.
E ao esforo de recuperar, analiticamente, a trajetria das polticas sociais
nesse perodo de duas dcadas que a Diretoria de Estudos e Polticas Sociais (Di-
soc) dedicou-se ao longo do ltimo ano. Cada captulo desta edio especial do
peridico Polticas Sociais: acompanhamento e anlise pretende, luz das agendas
presentes Constituinte e aos compromissos estabelecidos na Constituio pro-
mulgada, analisar os avanos conquistados, as derrotas sofridas, as lacunas que
permanecem e os desafios que se renovam, no difcil enfrentamento das questes
sociais nacionais pelas polticas pblicas.
Inicia esta edio especial do peridico o captulo de introduo, As Polti-
cas Sociais e a Constituio de 1988: conquistas e desafios, que objetiva recuperar
as principais caractersticas das polticas sociais vigentes at 1988, bem como as
crticas a estas direcionadas, para ento demarcar as principais inovaes trazidas
pela Constituio e poder chegar situao atual das polticas sociais no Brasil.
H uma tentativa panormica de apresentar o que ser detidamente analisado em
cada captulo dos outros volumes desta edio.
No primeiro volume, agruparam-se as reas sociais vinculadas proteo
social, que desde a CF/88 esto unidas sob o conceito de Seguridade Social,
destinadas a reduzir e mitigar riscos e vulnerabilidades a que qualquer indiv-
duo est exposto em uma sociedade de mercado, tal como o da no possibili-
dade de prover o seu sustento e o de sua famlia por meio do trabalho, seja por
velhice, morte, doena ou desemprego.
Abre o volume o captulo Seguridade Social: redefinindo o alcance da cida-
dania, em que so ressaltados a importncia da Seguridade Social, enquanto
princpio norteador para a proteo social no pas a partir da CF/88, e a sua ins-
titucionalizao incompleta, em razo, principalmente, dos constantes ataques
s suas estruturas de financiamento uma constante durante todo o perodo
at os dias de hoje.
Apresentao 9

O captulo seguinte, intitulado Conquistas, Desafios e Perspectivas da Previdn-


cia Social no Brasil Vinte Anos aps a Promulgao da Constituio Federal de 1988,
aponta para a expanso na incluso e proteo previdencirias proporcionadas pela
CF/88, com destaque para os trabalhadores rurais mas alerta para a permanncia
de grandes contingentes de trabalhadores excludos da proteo previdenciria,
o que mantm as polticas de incluso previdenciria no centro da agenda.
O prximo captulo, Assistncia Social e Segurana Alimentar: entre novas
trajetrias, velhas agendas e recentes desafios (1988-2008), se dedica tarefa de
analisar estas duas reas da poltica social. Enfoca, inicialmente, o perodo de im-
portantes mudanas estruturantes para a Assistncia Social iniciadas a partir da
CF/88, que reconheceu a Assistncia Social como poltica pblica, garantindo
o direito de acesso a servios por parte de populaes necessitadas, abrindo uma
nova fase de desenvolvimento para o setor, tanto no que refere a oferta dos servi-
os socioassistenciais quanto em relao aos benefcios monetrios o Benefcio
de Prestao Continuada (BPC) e o mais recente Programa Bolsa Famlia (PBF).
Em seguida, aborda a Poltica Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional:
em que pese o fato de o texto constitucional no ter dado destaque ao tema,
o compromisso ali afirmado pelo enfrentamento da pobreza favoreceu a consoli-
dao desta questo na agenda no perodo que se seguiu.
O captulo Vinte anos da Constituio de 1988: o que significaram para a
sade da populao brasileira? discute os avanos obtidos na rea de sade e os
desafios que esto sendo enfrentados desde a promulgao da CF/88, quando a
sade foi declarada direito de todos e dever do Estado. O texto recupera os ante-
cedentes conceituais e histricos do SUS, a difcil trajetria dos instrumentos de
gesto e financiamento necessrios sua implantao, para, em seguida, enfocar
os resultados do Sistema nico de Sade (SUS) e seus significados para a popu-
lao brasileira. Ao fim, avana-se nas discusses sobre alguns desafios do setor de
sade: o financiamento insuficiente; a difcil relao entre os sistemas pblico e
privado; e o fenmeno da judicializao.
Integram o segundo volume os captulos dedicados s polticas sociais que,
a partir de suas aes, pretendem garantir aos cidados mais equnimes opor-
tunidades de acesso aos recursos e benefcios conquistados pela sociedade, em
seu percurso histrico. Seja pela formao, qualificao e desenvolvimento do
cidado como, por exemplo, por meio da educao e do acesso cultura , seja
pela regulao do mercado de trabalho,1 seja pela redistribuio direta de ativos
como no caso da Reforma Agrria.

1. Um dos pilares do Sistema Pblico de Emprego brasileiro o seguro-desemprego que considerado parte da
Seguridade Social, precisamente porque visa proteger o cidado contra o risco de insuficincia de renda ao sofrer a
perda do emprego. Entretanto, o captulo desta edio focalizou prioritariamente a questo da regulao do mercado
de trabalho por isso, a opo por aloc-lo neste volume.
10 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

O captulo Vinte Anos de Constituio Federal de 1988: avanos e desafios na


educao brasileira retorna inclusive ao perodo anterior Constituinte para re-
construir o marco jurdico-legal e a situao educacional da populao brasileira
que vigorava ento, para em seguida recuperar os principais debates durante o
processo constituinte. A partir da, so analisados os desdobramentos legais ps-
Constituio, sobretudo no que se referem Lei de Diretrizes e Bases da Edu-
cao Nacional (LDB) e aos resultados conquistados, destacando os avanos, os
limites e os desafios da educao brasileira nas ltimas duas dcadas.
O captulo seguinte, A Constituio e a Democracia Cultural, revisita to-
das as Constituies brasileiras para analisar a trajetria da interveno do
Estado no mbito cultural, percebendo diversas transformaes conceituais
importantes no entendimento do que define a cultura como questo de polti-
ca pblica. A CF/88 descrita, ento, como organizadora e definidora de um
amplo rol de direitos culturais e como instrumento de vinculao do Estado
garantia de proteo e desenvolvimento da cultura. H uma transio de
um Estado que protege direitos, de modo neutro em relao produo e ao
acesso cultura a preocupao central neste mbito proteger o cidado dos
excessos do poder pblico , para outra concepo em que o Estado ativo
na realizao de objetivos polticos relacionados cultura. Para a compreenso
desta interveno, o texto explora diversos conceitos, como democratizao
cultural, circuitos culturais e Estado cultural.
O ponto de partida do captulo Regulao das Relaes de Trabalho no
Brasil: o marco constitucional e a dinmica ps-constituinte a controvrsia
sobre as consequncias e o alcance da regulao do Estado na configurao
definida pela CF/88. Do ponto de vista do trabalhador, apesar dos avanos
em diversos direitos trabalhistas, a Constituio permaneceu como uma pro-
messa no cumprida de autonomia de organizao e de regulao pblica das
relaes trabalhistas. Do ponto de vista empresarial, a Constituio trouxe
o aumento dos custos do trabalho assalariado e enrijeceu as normas labo-
rais, tornando necessrio um amplo processo de flexibilizao das normas
trabalhistas. Realiza-se, ento, um balano destes movimentos nos ltimos 20
anos, analisando o expressivo processo de flexibilizao do trabalho, centrado
em mudanas na legislao infraconstitucional e mesmo em entendimen-
tos jurisprudenciais , e agravado por um contexto do mercado de trabalho
que favoreceu a proliferao de formas precrias de trabalho em detrimento
do assalariamento regular. Assim, embora a Constituio pouco tenha sido
alterada no tocante s normas do trabalho aps a sua promulgao, observa-
se, na prtica, alterao no alcance de diversos dispositivos; em particular, os
referentes contratao, remunerao e jornada de trabalho.
Apresentao 11

Como permite deduzir o prprio ttulo do captulo, Constituio Vinte


Anos: caminhos e descaminhos da Reforma Agrria embates (permanentes), avan-
os (poucos) e derrotas (muitas), o legado da CF/88 neste campo no nada
animador. Argumenta-se que os dispositivos que regulam os atuais parmetros
da questo agrria compem um conjunto normativo menos comprometido
com a Reforma Agrria do que o Estatuto da Terra, editado nos primeiros anos
do regime militar, que trazia conceitos como funo social, propriedade familiar
e mdulo rural. Recuperam-se, em detalhe, os embates ocorridos no mbito da
ANC, uma discusso de tal modo polarizada que s poderia ter dois desfechos:
manter a nossa histrica concentrao fundiria ou promover uma reforma
agrria massiva. Os interesses conservadores prevaleceram, e mais uma opor-
tunidade foi perdida. O quadro no progrediu nos 20 anos que se seguiram,
com a interveno do Estado no setor sendo flagrantemente insuficiente para
promover qualquer alterao importante na questo da estrutura agrria no
pas, que se mantm inclume desde o perodo colonial at a CF/88 e, lamen-
tavelmente, tambm at os tempos de hoje, posteriores promulgao desta.
No ltimo volume, foram unidos, por afinidade, os captulos dedicados aos
temas dos Direitos Humanos e Cidadania, do Acesso Justia, da Segurana
Pblica, da Igualdade de Gnero e da Igualdade Racial todos temas de algum
modo relacionados promoo e garantia de direitos.
O captulo Constituio e Poltica de Direitos Humanos: antecedentes, trajet-
rias e desafios retorna ao perodo entre a promulgao do Ato Institucional (AI-5) e
a redemocratizao para reconstruir, sinteticamente, o processo histrico que cul-
mina na atual situao dos direitos humanos no pas, tendo como marco a CF/88.
Ainda que sem uma descrio exaustiva do perodo, buscam-se as inter-relaes
entre a conjuntura histrica e a lgica de atuao dos principais atores sociais e
polticos relacionados temtica dos direitos humanos, apresentando tambm os
atores que viriam a se tornar preponderantes para a compreenso da Poltica Na-
cional de Direitos Humanos nos ltimos 20 anos. No perodo ps-Constituinte,
analisa-se, em particular, a elaborao e a implementao do Programa Nacional
de Direitos Humanos (PNDH): as mudanas ali institudas marcam uma nova
fase proativa e estratgica, porm restritiva de atuao do governo federal na
questo dos direitos humanos. Fecha o captulo seo dedicada discusso das
polticas de direitos humanos voltadas para grupos especficos crianas e adoles-
centes, jovens, idosos, pessoas portadoras de deficincia e indgenas.
Tema do captulo Os Vinte Anos da Constituio Federal de 1988 e a Promoo
do Acesso Justia no Brasil, promover o acesso justia um compromisso das so-
ciedades democrticas que implica remover os obstculos econmicos, sociais e cul-
turais que conduzem a possibilidades diferenciadas de realizao da justia na vida
12 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

dos cidados. A justia, na soluo dos conflitos e das disputas em que se envolvem
cidados e organizaes, um dos objetivos essenciais da atuao do poder pblico.
E um requisito fundamental para o alcance deste objetivo o de que o conjunto
de instituies que conformam o sistema judicial seja acessvel a todos os cidados.
Fortalecido pela frustrao das expectativas redistributivistas geradas pelo
milagre econmico e pela luta pela redemocratizao do pas, a relevncia do
tema fez-se refletir nos debates constituintes e em sua incluso, com avanos
expressivos, na CF/88. Este captulo discute exatamente as potencialidades ins-
critas no marco constitucional para a efetivao dos direitos dos brasileiros por
meio do sistema de justia. Partindo de uma breve reconstruo histrica e con-
ceitual, prope-se a seguir uma leitura da mltipla insero do tema na CF/88
como forma de efetivao de direitos. Analisa-se o crescimento verificado na
procura pelo sistema de justia ao longo dos anos 1990 e apontam-se os avan-
os obtidos com a recente reforma do Judicirio, iniciada com a aprovao da
Emenda Constitucional (EC) no 45/2004. Conclui o captulo a abordagem de
algumas perspectivas e desafios que se apresentam atualmente para a promoo
do acesso justia no Brasil.
O captulo seguinte, Segurana Pblica na Constituio Federal de 1988:
continuidades e perspectivas busca examinar a forma como a CF/88 configurou
o sistema de segurana pblica no pas, seus desdobramentos nos ltimos 20
anos e algumas perspectivas para enfrentar os problemas percebidos hoje no
dia a dia das nossas cidades. fato que o Estado democrtico vem tomando
diversas medidas na rea de segurana pblica, fundamentalmente a partir
da Constituio de 1988. Porm, as leis e polticas resultam insuficientes,
quando no equivocadas, na medida em que se mantm intactas regras e pr-
ticas institucionais que respondem lgica do perodo ditatorial. Os debates
ocorridos na ANC resultaram em importantes aspectos de continuidade que
permanecem como marcas da atuao das instituies de segurana pblica
ao longo dos ltimos 20 anos, e cujas perspectivas de superao no so muito
animadoras apesar da existncia de algumas possibilidades em prol de uma
reconfigurao da atuao da polcia em busca de mais eficincia e respeito ao
Estado democrtico de direito.
Analisar o desenvolvimento dos direitos das mulheres a partir da CF/88
o objetivo do captulo Sujeito de Direitos? Cidadania Feminina nos Vinte Anos
da Constituio Cidad. Argumenta-se que, apesar das inmeras conquistas
comemoradas pelo movimento de mulheres/feminista brasileiro, a cidadania
feminina que se consolidou na Carta Magna uma cidadania subalterna e con-
cedida. Tal qualificao est diretamente relacionada cultura poltica brasileira
mais ampla que, historicamente, investiu mais nos direitos sociais entendidos
Apresentao 13

como ddivas do que nos direitos civis; forma como o feminismo ideolo-
gia estrangeira nascida no bero de tradies democrticas liberais dialogou e
se acomodou s realidades e aos valores culturais brasileiros, aproximando-se da
retrica dos direitos sociais; e, finalmente, grande valorizao de certo iderio
em que a mulher, enquanto me, assume um papel crucial na famlia.
Focando a anlise na questo da violncia contra a mulher no pas, das
demandas feministas ANC, do texto constitucional propriamente dito e dos
seus desdobramentos histricos em legislaes e polticas pblicas, verifica-se
que a cidadania feminina encontra-se atrelada ao lugar ocupado pelas mu-
lheres na famlia. Ou seja, ao invs das mulheres serem investidas de direi-
tos como sujeitos em si, elas o so na medida em que esto ligadas ao ente
famlia, como procurou se demonstrar na explicitao do lugar destinado
demanda das mulheres em relao violncia no texto constitucional (Artigo
226) e a sua linha de coerncia na legislao sobre violncia domstica (Lei
Maria da Penha), e na constituio de um programa de segurana pblica
com cidadania voltado aos jovens, tendo como base de implementao as
mulheres enquanto mes (Programa Mulheres da Paz, que integra o Programa
Nacional de Segurana Pblica com Cidadania Pronasci). Tal concepo da
cidadania feminina, contudo, no impediu o desenvolvimento das garantias
dos direitos das mulheres e das polticas de enfrentamento da violncia, bem
como a consolidao do tema.
Completa este volume, fechando esta edio especial do peridico Polti-
cas Sociais: acompanhamento e anlise dedicado anlise dos 20 anos da CF/88,
o captulo Entre o Racismo e a Desigualdade: da Constituio promoo de uma
poltica de igualdade racial (1988-2008), que aborda a promoo da igualdade
racial como tema organizador de polticas pblicas. Um processo ocorrido nos
ltimos 20 anos e que se origina de dois pilares: do tratamento dado temtica
racial pela CF/88, em que, de forma indita, o texto constitucional reconhece
o racismo e o preconceito racial como fenmenos presentes na sociedade brasi-
leira, sustentando a necessidade de combat-los; e dos esforos do movimento
social negro no sentido de estimular, no debate poltico, a necessidade de no
apenas combater o racismo, mas tambm de efetivamente atuar na promoo
da igualdade racial. A partir da, recupera-se a trajetria das polticas pblicas
nesta temtica, trajetria esta que, embora recente, j possui seus marcos e apre-
senta resultados para discusso.
Por fim, necessrio agradecer o constante apoio de Jorge Abraho de Castro
Diretor de Estudos e Polticas Sociais e Helder Rogrio Ferreira Diretor-Adjunto.
preciso ressaltar que esta edio no teria sido possvel sem a dedicao dos
pesquisadores de todas as coordenaes aqui representadas, ou sem a colaborao
14 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

do Ncleo de Informaes Sociais (Ninsoc). Cabe agradecer, e destacar, o afinco


que ngela Rabelo Barreto, Brancolina Ferreira, Fbio Alves, Leonardo Rangel,
Luciana Jaccoud, Luciana Mendes Servo, Luseni Aquino, Martha Cassiolato,
Natlia Fontoura, Roberto Gonzalez e Silvnia Carvalho dedicaram-se s nossas
tarefas e debates como membros do Conselho Editorial ao longo de todo este longo
caminho. Especialmente no que se refere analise das diversas verses preliminares
dos captulos, empreendendo exaustivas e profcuas discusses que fortaleceram
enormemente esta publicao. Agradecimentos so devidos igualmente aos colegas
que aceitaram o convite do Conselho Editorial para tambm contribuir com sua
leitura atenta, crticas e sugestes s verses preliminares de cada um dos captulos:
Sergio Francisco Piola, Jos Celso Cardoso Jr., Alinne Bonetti, Andr Gambier
Campos, Stella Taquette, Ronaldo Coutinho Garcia, Mario Lisboa Theodoro
e Roberto Passos Nogueira. preciso registrar tambm o inestimvel trabalho
da Assessoria de Comunicao do Ipea, coordenada por Daniel Castro, e da
Coordenao Editorial, conduzida por Iranilde Rego, que, por meio da equipe da
Njobs Comunicao, viabilizaram a reviso final, a diagramao, a editorao dos
textos e a impresso dos volumes alm de ter-nos propiciado a reformulao do
projeto grfico desta publicao.
JUSTIA
Captulo 1

OS VINTE ANOS DA CONSTITUIO FEDERAL DE 1988 E A


PROMOO DO ACESSO JUSTIA NO BRASIL
Andr Campos*
Luseni Aquino*

1 APRESENTAO
A realizao da justia na soluo dos conflitos e das disputas em que se envolvem
cidados e organizaes um dos objetivos essenciais da atuao do poder p-
blico. Em nome da restaurao das condies rotineiras da convivncia social, o
Estado usa de seu poder jurisdicional para efetivar direitos reclamados com base
na lei e punir os infratores das normas.
Um requisito fundamental para a realizao da justia por meio do Estado
o de que o conjunto de instituies que conformam o sistema judicial seja acess-
vel a todos os cidados. Posto de maneira sinttica, promover o acesso justia
um compromisso das sociedades democrticas que implica remover os obstculos
econmicos, sociais e culturais que conduzem a possibilidades diferenciadas de
realizao da justia na vida rotineira dos cidados (SANTOS, 1989).
No Brasil, a questo do acesso justia comeou a ganhar proeminncia no
debate pblico na passagem entre os anos 1970 e 1980. Em meio frustrao
das expectativas redistributivistas geradas pelo milagre econmico e intensi-
ficao da luta pela redemocratizao do pas, o frequente conflito entre setores
populares e atores econmicos, sociais e polticos em torno de temas relacionados
habitao, ao acesso terra e s relaes de consumo, entre outros, estimulou
o crescimento da busca pelo poder arbitral do Judicirio. Dadas as desigualda-
des marcantes entre os dois lados envolvidos nas disputas, bem como o cunho
claramente coletivo das novas demandas apresentadas justia, esta mobilizao
acabou por colocar na agenda poltica do pas a questo das possibilidades efetivas
dos diversos setores da sociedade recorrerem s instituies diretamente respon-
sveis pela produo e distribuio de servios jurisdicionais no pas para terem
seus direitos defendidos. A relevncia do tema fez-se refletir em sua presena nos
debates constituintes de 1986 e 1987 e em sua incorporao, por vias diversas e
com avanos expressivos, na Constituio Federal de 1988 (CF/88).

* Tcnico de Pesquisa e Planejamento do Ipea.


18 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

Este estudo discute exatamente as potencialidades inscritas no marco


constitucional para a efetivao dos direitos dos brasileiros por meio do siste-
ma de justia. Na seo 2, apresenta-se uma breve reconstruo histrica da
emergncia do tema do acesso justia e de seus contornos conceituais bsi-
cos, no que diz respeito tanto experincia internacional quanto brasileira.
Na seo 3, prope-se uma leitura da mltipla insero do tema na CF/88
como forma de efetivao de direitos, evidenciada na noo de assistncia ju-
rdica integral e gratuita como direito fundamental e em vrias outras garan-
tias, instrumentos e arranjos institucionais presentes no texto constitucional.
Posteriormente, na seo 4, luz do crescimento verificado na procura pelo
sistema de justia ao longo dos anos 1990 e das dificuldades observadas em
respond-lo adequadamente, discutem-se os avanos obtidos com a reforma
do Judicirio, que comeou a se realizar a partir de 2004 com a aprovao
da Emenda Constitucional (EC) no 45/2004. Finalmente, a seo 5 do texto
aborda o horizonte e alguns dos desafios que se apresentam atualmente para a
promoo do acesso justia no Brasil.

2 ANTECEDENTES: QUESTES EM TORNO DO ACESSO JUSTIA


Em linhas gerais, acesso justia uma expresso que compreende duas idias
fundamentais: a de que o sistema de justia deve ser igualmente acessvel a to-
dos, de um lado, e, de outro, a de que este deve produzir resultados que sejam
individual e socialmente justos (CAPPELLETTI; GARTH, 1978). Ou seja, a
dimenso institucional do acesso est relacionada a outra de natureza axiolgica,
que agrega a exigncia de que todos possam recorrer em condies equitativas
aos rgos encarregados de administrar a justia, alm da necessidade de que os
litgios e as demandas dos cidados sejam processados de maneira adequada, com
base em critrios legtimos e sem morosidade ou parcialidade.
Promover o acesso justia , portanto, garantir o acesso de todos ordem
jurdica justa (WATANABE, 1988), o que est diretamente relacionado preser-
vao da credibilidade dos rgos estatais no desempenho de sua funo arbitral.1
Nas sociedades democrticas comprometidas no apenas com a proclamao da
igualdade formal dos cidados, mas tambm com a busca de sua realizao subs-
tantiva tal garantia ganha ainda outro nuance, pois relaciona-se legitimidade
da ordem social e poltica instituda em si.

1. Embora a imputao dessa funo objetiva ao Estado no tenha significado o estabelecimento de um monoplio sobre
a atividade jurisdicional uma vez que instituies como as igrejas, os fruns comunitrios e as lideranas locais, entre
outros, preservaram seu papel tradicional de mediadores dos conflitos a intensificao das relaes sociais e a comple-
xificao das questes que se tornaram passveis de ser levadas justia na modernidade contriburam para que o sistema
de justia estatal fosse crescentemente identificado como o mais eficaz na aplicao da justia. Para isto, concorreu
tambm o grande diferencial em termos do poder de imposio de decises entre os rgos do Estado e as instituies
sociais que, na grande maioria das vezes, tm base local restrita.
Os Vinte Anos da Constituio Federal de 1988 e a Promoo do Acesso Justia no Brasil 19

Em termos histricos, a promoo do acesso justia uma preocupao


recente. No marco liberal, em que os direitos de cidadania eram vistos exclusi-
vamente como atributos dos indivduos, e o recurso justia era uma alternativa
circunscrita queles que podiam enfrentar os custos da litigncia (representao
por advogado, custas processuais, decurso de tempo etc.), tal preocupao no era
evidenciada. O tema ganhou relevncia pblica apenas quando a idia de cida-
dania passou a incorporar tambm os direitos econmicos e sociais. Sob a lgica
da cidadania social que requer do Estado prestaes positivas aos cidados, na
forma de servios de sade, educao, habitao, assistncia social, entre outros ,
ampliou-se, de forma significativa, o leque dos direitos e das garantias que, como
prerrogativas dos cidados, poderiam ser reivindicados na Justia.
Assim, as questes distributivas envolvidas na alocao dos recursos p-
blicos, que eram tradicionalmente resolvidas no mbito das disputas polticas,
passaram a frequentar cada vez mais os tribunais. Acrescente-se a isto o fato de
que tais questes envolviam necessariamente os rgos pblicos e afetavam pre-
ponderantemente os interesses e as condies de vida dos setores mais pobres da
populao, de forma que se observou, tambm, uma mudana no perfil das partes
que passaram a figurar nos conflitos administrados pelos tribunais.
A mobilizao social em prol da promoo do acesso justia consolidou-se
nos Estados Unidos e nos pases da Europa Ocidental entre as dcadas de 1960 e
1970. O contexto em que ocorreu esta ecloso esteve marcado, de um lado, pela
exploso de litigiosidade resultante dos movimentos sociais das minorias polti-
cas, especialmente aqueles de cunho tnico e de gnero, e, de outro, pelas crescen-
tes presses sociais sobre o Estado em resistncia ao encolhimento das polticas
pblicas de proteo social diante da recesso econmica.
O estudo pioneiro de Mauro Cappelletti e Bryan Garth (1978), que com-
para vrias experincias internacionais, mostrou que essa mobilizao se efetuou
e forma progressiva, incorporando novos aspectos a cada etapa e ampliando cres-
centemente seu significado original. Dada sua orientao ao mesmo tempo cumu-
lativa e inovadora, os estudiosos caracterizaram-no como um movimento em trs
ondas. A primeira, esteve ligada demanda por assistncia judicial gratuita, de
modo a ampliar o acesso dos pobres ao sistema de justia. A segunda, por sua vez,
relacionou-se com a adoo de novos procedimentos no mbito do processo civil
tradicional para permitir a representao legal de interesses de natureza coletiva,
ao mesmo tempo em que surgiam agncias governamentais e no governamentais
de defesa dos direitos. A terceira, finalmente, refere-se s reformas na estrutura,
na organizao e no funcionamento do sistema de justia que reforaram e am-
pliaram o alcance das ondas anteriores. Estas reformas envolveram iniciativas
variadas, tais como: a criao de tribunais especiais, o uso de leigos na funo de
20 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

juzes e defensores, modificaes legais para evitar litgios ou facilitar sua resolu-
o, a instituio da mediao ou utilizao de mecanismos informais e privados
de resoluo de conflitos (CAPPELLETTI; GARTH, 1978).
No Brasil, as trs ondas do acesso justia misturaram-se e concorreram
entre si. Suas origens remetem s dcadas de 1970 e 1980 e esto ligadas emer-
gncia dos novos conflitos sociais, que traduziam a luta dos movimentos popula-
res organizados pela garantia de novos direitos especialmente em torno de temas
como habitao, acesso a terra, sade e relaes de consumo (SILVA, 2002). A confi-
gurao de um novo padro de conflitos no pas foi identificada, por exemplo, nas
frequentes disputas entre os participantes de invases de massa a terrenos urbanos
e os seus proprietrios privados ou pblicos , entre muturios inadimplentes e o
Sistema Financeiro de Habitao (SFH) e entre consumidores de servios pblicos
e as empresas prestadoras destes servios (FALCO, 1981).
Em linhas gerais, o elemento novo na base da conflituosidade que se configura-
va no pas naquele perodo era o fato de esta ser motivada por interesses de natureza
eminentemente coletiva, que contrapunham poderosos agentes privados ou mesmo
rgos do Estado a grandes segmentos da populao, especialmente das camadas
mdias e baixas, as mais afetadas pela crise do milagre econmico brasileiro.
Motivados por uma situao de urgncia em relao s suas condies de
vida, os protagonistas desses conflitos evidenciavam a distncia entre o formalis-
mo legalista e sua realidade, defendendo uma concepo de direito e de justia
fundada em uma lgica de cunho social, vlida independentemente da lei ou, at
mesmo, contra ela. Mencione-se nisto a mobilizao dos sindicatos de trabalha-
dores operrios; das associaes de mdicos, educadores e assistentes sociais; dos
organismos de militncia poltica de esquerda; das comunidades catlicas eclesiais
de base; das donas de casa contra a carestia etc.
A atuao dos movimentos sociais organizados foi particularmente impor-
tante no sentido de contribuir para a entrada das demandas dos setores populares
no sistema de justia brasileiro. At ento, parte considervel dos conflitos em
que se viam envolvidos no chegavam s instituies jurdicas oficiais, sendo pro-
cessados (satisfatoriamente ou no) s suas margens (FALCO, 1981). Fosse tal
situao reflexo do desconhecimento em relao aos princpios que organizavam
o sistema, dos obstculos que dificultavam o acesso aos seus canais institucionais,
ou ainda do descaso em relao eficcia das instituies estatais de processamento
de conflitos, o fato que os setores socialmente marginalizados permaneciam
como atores passivos da Justia, mais vtimas desta do que seus beneficirios.
importante pontuar que o processamento das disputas trabalhistas era
praticamente a nica exceo a essa regra. De fato, desde 1932, estas passaram a
ser resolvidas no mbito de Comisses Mistas de Conciliao, rgos que tinham
Os Vinte Anos da Constituio Federal de 1988 e a Promoo do Acesso Justia no Brasil 21

poderes para decidir os conflitos em primeira instncia. Em caso de recurso,


este era direcionado ao Ministrio do Trabalho, que organizava comisses para
dirimir as disputas em segunda instncia. A Constituio de 1934 atribuiu um
carter judicial ao sistema, ao reconhec-lo como Justia do Trabalho (JT), ainda
que vinculada ao Poder Executivo. Em 1939, este carter foi reforado, com seu
deslocamento para o mbito do Poder Judicirio. A Constituio de 1946 j fez
referncia JT como instituio especializada do Poder Judicirio Federal status
que foi mantido pelas Constituies de 1967, 1969 e 1988, apesar de todas as
modificaes ocorridas no modelo corporativista de relaes socioeconmicas
que orientou a concepo original das comisses de conciliao. Em alguma
medida, este extenso percurso mostra a importncia histrica desta instituio
jurdica para os grupos populares brasileiros. 2
A despeito disso, a alterao do quadro de relativa ausncia dos setores po-
pulares dos espaos institucionais da justia s ocorreu na passagem das dcadas
de 1970 e 1980. Tal mudana deve-se basicamente difuso, entre as camadas
populares, da perspectiva de recurso ao Judicirio como estratgia legtima para
defesa de seus interesses. Promovida particularmente pelos movimentos sociais
organizados, esta estratgia disseminou nas associaes comunitrias das favelas,
nos sindicatos e nas sedes das comunidades de base os servios no oficiais de
assistncia judicial, incentivando os setores socialmente marginalizados para a
descoberta de seus direitos e utilizao dos mecanismos legais disponveis para
sua defesa (LOPES, 1998). Tais servios contavam com a colaborao de opera-
dores do direito, os advogados populares, que alm de orientarem os setores
socialmente desfavorecidos a litigar na Justia, exploravam os vrios problemas de
organizao do Judicirio em benefcio dos grupos em questo.
Na medida em que se ampliou a percepo de que os bens e servios pblicos
bsicos constituam direitos sociais de cidadania, e no mera benevolncia estatal,
os tribunais brasileiros foram convertendo-se em um importante espao de luta
para os setores populares. Visto de outro ngulo, a emergncia indita de deman-
das sociais no Judicirio brasileiro refletia o fato de que a luta jurdica por novos
direitos era a luta em si pela incorporao dos grupos socialmente marginalizados
e de seus conflitos e suas demandas ao mundo do direito. Neste sentido, a reivin-
dicao pelo reconhecimento jurdico de suas demandas inseriu-se no processo
de seu prprio reconhecimento enquanto sujeitos coletivos de direitos, aptos a

2. De acordo com a srie histrica disponibilizada pelo Tribunal Superior do Trabalho (TST), o nmero de aes impetra-
das na primeira instncia da JT aumentou 4,6 vezes, entre 1941 e 1951 atingindo 78 mil aes por ano; duas vezes,
entre 1951 e 1961 alcanando 155 mil aes; 2,4 vezes, entre 1961 e 1971 atingindo 367 mil aes; duas vezes, en-
tre 1971 e 1981 alcanando 729 mil aes; e 2,1 vezes, entre 1981 e 1991 atingindo 1,5 milho de aes; 1,2 vezes,
entre 1991 e 2001 alcanando 1,7 milho de aes, estabilizando-se neste patamar a partir de ento. Ou seja, desde o
incio dos anos 1940, o nmero de disputas arbitradas pela JT praticamente s ampliou-se. E sempre com acentuado en-
volvimento de trabalhadores e sindicatos, seja como partes litigantes ou como julgadores at 1999, neste ltimo caso.
22 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

participar integralmente da vida pblica ou a fazer valer na Justia aquilo que per-
cebiam como direitos que lhes eram negados (SOUZA JR., 1999).
Entretanto, o fato de que a Justia passou a ser mais frequentemente acio-
nada pelos setores populares no garantia o processamento adequado de suas de-
mandas. Para isto, contava o fato de que a cultura jurdica brasileira tinha difi-
culdades para lidar com reclamos por justia material, para os quais a dogmtica
no contava com respostas previamente definidas em seu repertrio de solues-
exemplares para casos-exemplares (FARIA; CAMPILONGO, 1991, p. 34).
Alm disso, pesava tambm o fato de que os instrumentos jurdicos disponveis
eram inadequados representao de interesses no rigorosamente individuais,
fazendo com que os novos conflitos sociais, de natureza eminentemente coletiva,
no fossem percebidos como conflitos jurdicos legtimos.
O problema do formato inadequado do processo judicial para a resoluo de
determinadas disputas j se observava no caso da proteo jurdica dos interesses
dos grupos difusos de pessoas. Consumidores prejudicados pelo fabricante de de-
terminado produto, deficientes fsicos impossibilitados de acessar locais pblicos
ou moradores de rea poluda por atividade industrial danosa sade e ao meio
ambiente, todos estes grupos sociais difusos s tinham garantia de proteo legal
aos seus interesses lesados medida que cada um deles acionasse individualmente
o sistema de justia. Alm disso, fatores como o formalismo na construo dos pro-
cessos judiciais como a exigncia de que cada dano fosse tipificado caso a caso
ou a morosidade das prticas judicirias em face da urgncia das solues aos pre-
juzos causados tambm limitavam a efetivao da justia nas relaes sociais.
Do ponto de vista estritamente individual, alguns aspectos do funcionamento
do sistema de justia desestimulavam o recurso dos cidados no caso de conflitos corri-
queiros e relativamente simples, representados pelos acidentes de trnsito, pelas brigas
de vizinhos, ou por disputas menores envolvendo questes trabalhistas, por exemplo.
Estas eram situaes em que a desproporo entre os custos da litigncia (financeiros
e de tempo) e o benefcio obtido pela soluo favorvel ao demandante no motivava
a iniciativa de processos judiciais de formato clssico; requeriam, ao contrrio, servi-
os jurdicos mais geis, informalizados e baratos. Tambm por se tratar de situaes
em que no havia necessariamente perdedores e vencedores, a contraposio, por si,
das partes em juzo no era desejvel, sendo mais indicada a busca de solues con-
ciliadoras, que promovessem a aproximao e negociao entre as partes envolvidas.
Todos estes casos representavam situaes em que direitos assegurados em lei ou pre-
tenses de justia legtimas no encontravam proteo judicial efetiva.
A perspectiva de reconfigurao da ordem democrtica no limiar dos anos
de 1980 exps o problema da defesa dos direitos transindividuais e do equaciona-
mento das pequenas causas na agenda pblica, atribuindo-lhes novas significaes
Os Vinte Anos da Constituio Federal de 1988 e a Promoo do Acesso Justia no Brasil 23

poltica e social. Somando-se a isto os conflitos coletivos em torno de direitos


econmicos e sociais, assistia-se configurao de um quadro em que a explo-
so de litigiosidade e a crescente demanda por justia provenientes disto cor-
respondiam a perda de eficcia dos mecanismos institucionais para resoluo de
conflitos (SANTOS, 1989). Tal quadro conformava uma verdadeira crise de
prestao dos servios jurdicos.
O limitado acesso dos cidados brasileiros justia configurou-se como um
problema poltico novo naquele contexto, e a democratizao do sistema de jus-
tia tornou-se uma bandeira importante, contemplando aspectos como a necessi-
dade de racionalizao e reduo dos custos dos servios judiciais, a simplificao
do processo jurdico nas reas cvel, penal e trabalhista, e a garantia do direito de
representao jurdica de causas coletivas. Pressionando as fronteiras do direito
estabelecido, os representantes dos movimentos sociais organizados chegaram
Constituinte dispostos a lutar pela institucionalizao de novos direitos e uma
nova concepo de justia no pas, e, em vrios sentidos, tiveram suas reivindica-
es incorporadas ao novo marco constitucional.

3 O TEMA DO ACESSO JUSTIA NA CF/88


A indita mobilizao social e poltica em torno do processo constituinte brasi-
leiro de 1986-1988, especialmente por parte dos setores populares por meio
da participao em audincias pblicas e proposio de emendas ao projeto de
Constituio, por exemplo exigiu que os debates voltassem ateno para a
sociedade e a dinmica de interesses que lhe prpria. Em outros termos, as
condies em que ocorreu a feitura da nova Constituio brasileira provoca-
ram uma alterao na perspectiva a partir da qual tradicionalmente estabele-
ceu-se a institucionalidade jurdica no pas, em um sintomtico deslocamento
na equao tradicional entre os interesses do Estado e os da sociedade. Neste
contexto, o tema do acesso justia, como outros, encontrou frtil terreno,
tendo sido absorvido na CF/88 em mltiplas dimenses, com destaque para a
previso expressa do direito prestao jurisdicional como um direito funda-
mental dos brasileiros.3

3. Desempenhando papis importantes no debate acerca do sistema de Justia, a participao dos setores populares
no processo constituinte de 1986-1988 foi algo realmente indito na histria brasileira. Diversos autores mencionam
que, historicamente, a discusso sobre a organizao e o funcionamento da Justia no pas esteve restrita aos tcnicos/
especialistas em outras palavras, aos operadores diretos do sistema (magistrados, promotores, procuradores, advo-
gados, policiais etc.). A este respeito, ver Bottini (2006).
24 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

3.1 Novos arranjos institucionais e mecanismos de acesso Justia


Coerentemente, uma inovao importante introduzida pelo texto de 1988 foi
a ampliao do conceito de assistncia jurdica integral e gratuita a cargo do
poder pblico, que foi inserida entre os direitos e as garantias fundamentais
dos cidados (Art. 5o, LXXIV). De fato, o direito assistncia judiciria foi
reconhecido como princpio constitucional no Brasil desde 1934, tendo per-
sistido nos textos subsequentes.4 Entretanto, a CF/88 que, no se limitando a
preconizar o direito, estabelece ao Estado o dever de prestar assistncia jurdica
integral aos que comprovarem insuficincia de recursos. Para efetivar tal direi-
to, cria a Defensoria Pblica (DP) (Art. 134) como uma instituio essencial
funo jurisdicional do Estado, qual cabe a orientao jurdica e a defesa dos
assistidos em todos os graus.5 Recentemente, a Lei no 11.448/2007 ampliou
consideravelmente o escopo de atuao institucional do rgo, ao reconhecer-
lhe a legitimidade para mover aes civis pblicas, instrumento que, como se
ver a diante, fundamental na defesa dos direitos coletivos.6
A Constituio tambm assegurou aos estados a possibilidade de criar, quan-
do da organizao de seus sistemas de justia, juizados de pequenas causas hoje
conhecidos como juizados especiais e encontrados tambm no nvel federal ,7
para a conciliao, julgamento e execuo de causas cveis de menor comple-
xidade e infraes penais de menos potencial ofensivo, bem como de juizados
de paz, para exercer atribuies conciliatrias, sem carter jurisdicional (Art.
98). Por meio destes mecanismos de prestao de servios, que foram concebi-
dos para operar de forma simplificada, transparente, clere e menos custosa, o
constituinte previu a possibilidade de maior penetrao dos conflitos sociais co-
tidianos na esfera da justia, valorizando a ampliao da prestao jurisdicional
tambm como forma de democratizao desta, especialmente no que se referia
s vivncias dos setores populares.

4. A assistncia judiciria foi regulamentada pela Lei no 1.060/1950. Ressalte-se que a nica Constituio brasileira,
posterior de 1934, a no mencionar a matria foi a de 1937 (cf. ALVES; PIMENTA, 2004).
5. A Constituio atribuiu a lei complementar a organizao da Defensoria Pblica da Unio (DPU) e a prescrio de
normas gerais para sua organizao nos estados. A Lei da Defensoria Pblica (Lei Complementar no 80) foi sancionada
em 1994 (e posteriomente modificada pela lei complementar no 98/1999. A EC no 45, de 2004, assegurou, por sua vez,
s Defensorias Pblicas Estaduais autonomia funcional e administrativa e iniciativa de proposta oramentria, o que
garante aos rgos independncia semelhante s do Judicirio e dos Ministrios Pblicos estaduais. Tal garantia no se
estendeu, entretanto, DPU, sendo esta questo objeto de Proposta de Emenda Constituio (PEC) que tramita no
Congresso Nacional desde 2005.
6. Essa lei, no entanto, objeto de contestao de constitucionalidade no Supremo Tribunal Federal (STF), em ao
movida pala Associao Nacional dos Membros do Ministrio Pblico (CONAMP).
7. Os juizados especiais dos estados foram institudos pela Lei no 9.099/1995. No mbito federal, a criao de juizados
especiais foi autorizada pela EC no 22/1998 e regulamentada pela Lei no 10.259/2001.
Os Vinte Anos da Constituio Federal de 1988 e a Promoo do Acesso Justia no Brasil 25

A partir da compreenso de que necessrio garantir a defesa dos direitos


fundamentais de cidadania contra eventuais violaes cometidas por parte do
Estado ou de agentes privados, a nova Constituio estabeleceu um amplo conjunto
de mecanismos e procedimentos judiciais que possibilitam tal defesa. Por um lado,
h institutos novos, denominados remdios constitucionais, dedicados a garantir
a eficcia dos direitos fundamentais dos cidados. Neste grupo, incluem-se o habeas
data, o mandado de segurana coletivo, o mandado de injuno, a ao popular e
a ao civil pblica, alm dos tradicionais habeas corpus e mandado de segurana
individual. Por outro lado, h procedimentos judiciais destinados proteo contra
leis que violam quaisquer direitos constitucionalmente previstos. Aqui se destacam
as Aes Diretas de Inconstitucionalidade (Adins) por comisso e omisso ,
bem como a arguio de descumprimento de preceito fundamental. Dada sua
relevncia, boa parte destes mecanismos, brevemente descritos no quadro 1, integra
o Artigo 5, referente aos direitos e deveres individuais e coletivos, enquanto outros
dispersam-se pelo texto constitucional.

QUADRO 1
Mecanismos judiciais de defesa de direitos previstos na CF/88

Instrumento Finalidade

Ao popular Possibilita anular ato lesivo ao patrimnio pblico, moralidade administrativa, ao meio ambiente e
ao patrimnio histrico e cultural, uma vez constatado o dano (Art. 5o, LXXIII)

Mandado de segurana Disponvel nos casos em que um direito lquido e certo estiver ameaado pela ilegalidade ou abuso
de poder da autoridade pblica, podendo ser de natureza individual ou coletiva (Art. 5o, LXIX e LXX)

Ao civil pblica Possibilita a defesa de interesses transindividuais (difusos, coletivos stricto sensu e individuais ho-
mogneos) (Art. 129, III)

Habeas corpus Visa garantir a liberdade de locomoo nos casos em que a pessoa sofrer violncia ou coao ilegal,
ou decorrente de abuso de poder por parte de autoridade legtima (Art. 5o, LXVIII)

Habeas data Possibilita dar conhecimento ou retificar informaes relativas a pessoa fsica ou jurdica constantes
nos registros e bancos de dados de entidades governamentais ou de carter pblico, ou para adicio-
nar informaes nestes faltantes (Art. 5o, LXXII)

Mandado de injuno Permite declarar omisso legislativa quando da ausncia da norma regulamentadora que torna
invivel o exerccio dos direitos, das liberdades constitucionais e das prerrogativas inerentes a nacio-
nalidade, soberania e cidadania (Art. 5o, LXXI)

Ao direta de inconstitu- Faculta o questionamento de leis ou atos normativos federais ou estaduais que firam a CF/88
cionalidade (Art. 102, I, alnea a)

Ao direta de inconstitu- Visa declarar a omisso do legislador em face de medida necessria para tornar efetiva uma norma
cionalidade por omisso constitucional e indicar medidas para o suprimento desta omisso (Art. 103, 2o)

Arguio de descum- Permite o questionamento da constitucionalidade de leis, atos normativos e prticas administrativas
primento de preceito que entraram em vigor antes da promulgao do novo texto constitucional (Art. 102, 1o)
fundamental

Fonte: CF/88.
Elaborao: Disoc/Ipea.
26 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

Em linhas gerais, esses instrumentos refletem uma peculiaridade que


prpria da CF/88, qual seja, o fato de que os direitos fundamentais da cida-
dania foram concebidos como direitos abertos, no sentido de que sua efe-
tiva implementao requer um debate pblico que oriente a regulamentao
por parte do Estado e a organizao das polticas governamentais. No limite,
a Constituio garante que este debate pode ser realizado inclusive nas cortes
de justia. Neste sentido, os mecanismos judiciais de defesa de direitos per-
mitem superar a viso de que normas programticas, como as que compem
grande parte da CF/88, especialmente nos textos sobre as ordens econmica
e social, no tm fora de lei e, consequentemente, no conferem nem per-
mitem exigir fruio.8 O papel de tais mecanismos exatamente o de garan-
tir a adequao das aes pblicas s normas constitucionais, contribuindo,
assim, para a efetividade do sistema de direitos assegurados e a realizao da
pretenso normativa da Constituio. Dada sua natureza judicial, autorizam
a crescente penetrao do direito na vida social e poltica do pas.

3.2 Novos direitos e novos atores sociais acessando a Justia para defend-los
A nova Constituio ampliou em muito a compreenso sobre os interesses
passveis de representao na justia. De fato, o texto traz em seu bojo
amplo conjunto de direitos que no se restringem aos indivduos tomados
isoladamente, mas alcanam tambm os grupos sociais, abrangendo dimen-
ses de natureza essencialmente coletiva, como o caso dos direitos sociais,
culturais e ambientais.

8. Na realidade, a Constituio assegurou aplicabilidade imediata s normas definidoras de direitos e garantias


fundamentais (Art. 5o, 1o), os quais incluem os direitos sociais. Entretanto, o texto constitucional remete para lei
inferior a regulamentao de vrios aspectos da organizao das polticas que devem prover o atendimento destes
direitos. Embora no haja consenso no meio jurdico em relao ao tema da eficcia da norma constitucional na
ausncia de normas regulamentadoras, a dificuldade para negociar politicamente a regulamentao de muitas das
normas previstas constitucionalmente tem sido um bice para efetivao de alguns dos direitos previstos, particu-
larmente na rea social. Tal dificuldade tem sido observada, por exemplo, nos casos do direito organizao sindical
no local de trabalho, do direito de greve dos servidores pblicos, da segurana do trabalhador contra a demisso
injusta ou arbitrria, do direito ao aviso prvio proporcional, do direito razovel durao do processo, da unio
estvel entre pessoas do mesmo sexo, entre outros. Acrescente-se que, para alm de direitos, a ausncia de regu-
lamentao de normas constitucionais por vezes representa um obstculo para a devida utilizao de garantias de
direitos. Um exemplo a ao judicial conhecida como mandado de injuno, j descrita acima, que possibilitaria
um controle da omisso do legislador em seu dever de regulamentar os dispositivos da Constituio.
Os Vinte Anos da Constituio Federal de 1988 e a Promoo do Acesso Justia no Brasil 27

BOX 1
Direitos coletivos
Em termos jurdicos, os direitos coletivos esto relacionados a uma categoria intermediria de interes-
ses, que se situa entre os interesses estritamente individuais e o interesse pblico mais amplo. Trata-se
genericamente de direitos compartilhados em igual medida por grupos mais ou menos definidos de
pessoas, sendo, portanto, indivisveis. Segundo sua origem, os direitos coletivos podem ser classifica-
dos em direitos coletivos stricto sensu, individuais homogneos e difusos. Os direitos coletivos afetam
grupos determinados ou determinveis de pessoas reunidas por uma relao jurdica comum e um
interesse indivisvel como acontece com os que se submetem mesma clusula comum, porm ile-
gal de um contrato comercial. Os individuais homogneos, por sua vez, atingem grupos determinados
ou determinveis de pessoas que compartilham um interesse divisvel cuja origem comum vide a
situao dos que adquirem produtos fabricados em srie com o mesmo defeito. Finalmente, os direitos
difusos so os que compreendem grupos de pessoas indeterminveis, entre as quais o vnculo decorre
da exposio a idntica situao de fato e da configurao de um interesse indivisvel o caso, por
exemplo, dos que assistem a uma propaganda enganosa na televiso (MAZZILLI, 2003).

A inovao representada pela incorporao do garantismo coletivo na Carta


de 1988 significou a absoro da dinmica das relaes sociais ao marco constitu-
cional e, em grande medida, atendeu demanda que se configurara no pas desde
o final dos anos 1970. Por conseguinte, a universalizao da cidadania passou a
vincular-se tambm problemtica do equacionamento dos conflitos coletivos
manifestos na sociedade brasileira.
Antes da CF/88, a concepo de direito coletivo juridicamente instituciona-
lizada no Brasil envolvia um mbito de proteo muito restrito. Os nicos inte-
resses reconhecidos como coletivamente representveis em juzo diziam respeito ao
questionamento da disposio do patrimnio pblico que importasse prejuzo a
determinado setor social, por meio da ao popular desde 1934 , e aos dissdios
coletivos na JT, com base na Consolidao das Leis do Trabalho (CLT), existente
desde 1943. Com a instituio da ao civil pblica, no ano de 1985, por meio da
Lei no 7.347/1985, a responsabilidade pelos danos morais e/ou materiais ao meio-
ambiente e aos patrimnios histrico, turstico e esttico tambm passou a poder ser
cobrada em juzo. Segundo esta lei, o Ministrio Pblico (MP), as associaes civis, as
unidades da Federao (UFs) e os componentes de sua administrao indireta foram
autorizados a atuar como agentes de defesa desses interesses frente ao Poder Judicirio.
Com a nova Constituio, o alcance da ao civil pblica foi significativa-
mente ampliado. A partir de ento, este instrumento processual passou a poder
ser empregado na representao coletiva dos diversos interesses de associaes civis
e de classe e o que ainda mais significativo foi colocado disposio do MP
para proteo de quaisquer interesses difusos e coletivos, alm dos casos j tradicio-
nais de proteo aos patrimnios pblico e social e meio ambiente (Art. 129, III).
28 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

Outro aspecto fundamental do texto constitucional em termos da promo-


o do acesso justia a garantia do direito de representao coletiva (Art. 5o, XXI),
por meio do qual atores da sociedade civil organizada, como sindicatos e associa-
es ou entidades de classe, passaram a poder representar judicial e extrajudicial-
mente seus filiados. Alm disso, a instituio do mandado de segurana coletivo
garantiu que o direito lquido e certo dos membros destas organizaes possa ser
resguardado em face da ilegalidade ou do abuso de poder da autoridade pblica
(Art. 5o, LXIX e LXX). Com as inovaes, a Constituio legitima o tratamento
jurdico a causas e interesses de natureza coletiva e amplia as condies de acesso
justia por parte dos atores que muito dificilmente poderiam enfrentar sozinhos
os vrios custos de uma ao judicial.
Destaque-se, ainda, o fato de que, a partir de 1988, a legitimao ativa
para questionar a constitucionalidade de leis, medidas provisrias e prticas
administrativas ou a legalidade de normas infralegais e prticas executivas
foi outorgada aos representantes da sociedade, como os partidos polticos
com representao no Congresso Nacional, as confederaes sindicais ou as
entidades de classe de mbito nacional. Em outras palavras, o novo marco
constitucional assegurou que atores econmicos, sociais e polticos variados
pudessem questionar a atuao dos poderes estatais de forma imediata, geral e
vinculante em nome dos interesses da sociedade.
Deve-se reconhecer, portanto, que uma das principais medidas adotadas
no sentido de garantir a eficcia das normas constitucionais foi a ampliao
da comunidade de intrpretes informais da Constituio.9 Esclarece-se que
se o constituinte esteve atento para o problema da concretizao de normas
constitucionais abertas, particularmente no que diz respeito aos direitos fun-
damentais, a soluo institucional proposta para lidar com esta questo foi a
de atribuir aos destinatrios da Constituio e a seus representantes a funo
de vigilncia quanto sua efetivao. Na qualidade de membros integrais da
comunidade poltica organizada pelo texto constitucional, os titulares dos
diretos assegurados neste, bem como as instituies encarregadas de zelar pelo
respeito aos direitos, foram tomados como os intrpretes informais dos prin-
cpios contidos na CF/88 e valores que estes representam, capazes de atuar
politicamente em sua defesa. Dessa forma, o texto constitucional de 1988
instituiu um direito radicalmente novo de participao poltica na democracia
brasileira ao reconhecer novos sujeitos de direitos coletivos e populares
e ao autoriz-los a atuar, inclusive judicialmente, na promoo e defesa dos
direitos de cidadania.

9. O termo refere-se ao conjunto de agentes autorizados a provocar o Poder Judicirio para o exerccio do controle da
constitucionalidade das leis (cf. CITTADINO, 2000).
Os Vinte Anos da Constituio Federal de 1988 e a Promoo do Acesso Justia no Brasil 29

A incluso das entidades da sociedade civil no rol dos atores com atribuio
poltica de controlar a constitucionalidade dos atos dos poderes pblicos implica,
em carter pioneiro na histria brasileira, o reconhecimento dos legtimos inte-
resses da cidadania em relao ao controle do Estado, bem como a confiana em
sua capacidade organizacional para exerc-lo. Sob este prisma, a participao dos
cidados no controle da administrao pblica uma arma valiosa nas mos da
sociedade para a preservao de seus direitos. Pode-se afirmar, portanto, que, se
do ponto de vista jurdico-institucional a linguagem dos direitos fundamentais
que concentra relevncia, do da questo poltico-jurdica, o tema da participa-
o, da cidadania ativa, que se torna o centro da Constituio.

3.3 Novos papis para os atores estatais: o MP e o Poder Judicirio


Em decorrncia da natureza judicial dos instrumentos de defesa de direitos consagra-
dos pela CF/88, o sistema de justia em torno do qual gravitam o Poder Judicirio,
o MP, a DP e a advocacia pblica e privada passaram a envolver-se de forma cada
vez mais importante nesses embates eminentemente polticos. Para tanto, foi neces-
srio, de um lado, que instituies do prprio Estado ganhassem novas atribuies,
como aconteceu com o MP e, em alguma medida, com a DP, alm de meios de
atuao e estruturas funcionais revigoradas, para que pudessem atuar ativamente na
defesa de um amplo leque de direitos de diversos grupos da populao.
No caso especfico do MP, com a recepo e ampliao dos dispositivos da
Lei da Ao Civil Pblica no texto constitucional, imps-se aos promotores e
procuradores de justia a propositura obrigatria de aes sempre que houver leso
aos interesses difusos e coletivos. Paralelamente, o rgo tambm ficou aberto
possibilidade de que indivduos isolados e as prprias associaes civis o acionem
como uma espcie de aliado na reparao de interesses coletivos prejudicados.10
Esse novo papel do MP remete a outros aspectos, alm da tarefa de defe-
sa dos interesses difusos e coletivos. Relaciona-se tambm ao fato de que a ins-
tituio foi investida, em carter indito, da funo mais ampla de zelar pela
efetivao dos direitos constitucionais, devendo, inclusive, promover as medidas
necessrias sua garantia junto ao poder pblico e aos servios de relevncia pblica
(Art. 129, II). Esta nova configurao funcional do MP foi possvel em virtude de
dois principais fatores. Em primeiro lugar, o fato do rgo ter sido desvincula-
do da estrutura do Poder Executivo, tornando-se uma instituio independente
em termos administrativos e funcionais. Em segundo, em razo das funes de
defesa judicial e extrajudicial dos interesses do Estado terem sido assumidas pela
Advocacia-Geral da Unio (AGU), criada pela CF/88 e pelas procuradorias dos

10. Para uma anlise sobre o papel institucional do MP no ps-1988, ver Lopes (2000).
30 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

estados e do Distrito Federal (DF), que foram desvinculadas dos MPs estaduais.11
Adicionalmente, o rgo teve sua estrutura expandida e aprimorada principalmen-
te em seu ramo comum federal e estadual e em seu ramo especializado do tra-
balho , o que tambm tornou possvel uma oferta melhorada de servios judiciais.
De fato, a organizao institucional do MP tal como conhece-se atualmente
um processo muito recente. Seus membros s tiveram a carreira devidamente
organizada em nvel nacional em 1981, por meio da Lei Complementar (LC)
no 40/1981, que ficou conhecida como Lei Orgnica Nacional do Ministrio
Pblico (LONMP). Ademais, sua atuao foi historicamente marcada por grande
dubiedade, j que o rgo acumulou gradativamente funes muito distintas,
como a persecuo penal, a defesa do fisco, a denncia de crimes cometidos por
autoridade pblica ou policial, a proteo de categorias sociais indefesas ou inca-
pazes e a fiscalizao da execuo das leis. Compatibilizar as funes de defensor
dos interesses do Estado e do fisco, de um lado, e de fiscal da aplicao da lei e
zelador dos interesses de determinados grupos sociais, de outro, no era uma ta-
refa simples em termos institucionais, j que a defesa dos interesses da mquina
estatal muitas vezes chocava-se com a idnea fiscalizao da ordem jurdica em
benefcio do interesse pblico.
Assim, despido do carter auxiliar em relao aos Poderes do Estado e in-
cumbido apenas de funes essenciais justia, o MP constitui-se em um ver-
dadeiro defensor dos direitos da sociedade. O rgo foi convertido em veculo dos
interesses dos vrios grupos sociais at o Judicirio, isto , em ator encarregado
de acionar outro segmento do Estado que age apenas sob provocao. Tendo
em considerao o fortalecimento poltico do MP no novo texto constitucional,
muitos analistas, at mesmo, atribuem-lhe a condio de Quarto Poder na insti-
tucionalidade democrtica brasileira.
Mas o poder do MP revela apenas uma faceta do protagonismo que a CF/88
autorizou s instituies do sistema de justia. Se o novo texto reconheceu a im-
portncia dos direitos coletivos a ponto de reservar ao organismo autnomo
do Estado a tarefa de fiscalizar sua observao pelos poderes pblicos e promover
aes judiciais para sua defesa atuao igualmente relevante na defesa destes
direitos coube ao Judicirio. Os instrumentos processuais disponibilizados pelo
novo texto para tutelar os direitos fundamentais, como tambm todo o conjunto
das normas constitucionais, transformaram o Poder Judicirio em um novo espa-
o de luta poltica, especialmente contra a atuao dos demais poderes pblicos
que infrinja as normas. Sendo assim, a eficcia da nova Constituio est ligada
tambm atuao de varas e tribunais de justia espalhados pelo pas e de suas
instituies superiores, com destaque para o Supremo Tribunal Federal (STF).

11. Para mais detalhes sobre a evoluo institucional do MP no pas, ver Macedo Jr. (1995).
Os Vinte Anos da Constituio Federal de 1988 e a Promoo do Acesso Justia no Brasil 31

De fato, a ampla difuso e o frequente emprego dos mecanismos constitu-


cionais de defesa de direitos no ps-1988 parece ser um dos fatores responsveis
alm de outros relacionados dinmica de atuao dos poderes estatais pela
converso do sistema de justia em um importante palco do debate poltico que
ocorreu no pas no perodo, ao lado das arenas tradicionais representadas pelos
rgos dos Poderes Legislativo e Executivo. Instrumentos como as aes diretas
de inconstitucionalidade e as de arguio de descumprimento de preceito funda-
mental, por exemplo, foram largamente utilizados na luta eminentemente polti-
ca para chegar a uma definio, por meio do Poder Judicirio, acerca da natureza
e do contedo do direito ao trabalho, sade e previdncia social, por exemplo.
O ncleo do protagonismo do Judicirio refere-se questo do controle da
constitucionalidade e s implicaes decorrentes da ampliao da presena da fun-
o jurisdicional no Estado. A princpio, a necessidade deste controle remete ao
princpio de que a Constituio o vrtice do sistema jurdico do pas, devendo
todos os demais ordenamentos legais estar de acordo com as normas prescritas
nestes. No Brasil, o controle de constitucionalidade esteve, desde a Constituio
de 1891, a cargo do Judicirio. Inspirado no modelo americano, este controle era
exercido de forma difusa, ou seja, cada juiz, atuando no seu respectivo tribunal,
tinha o poder de examinar os fundamentos constitucionais das leis envolvidas nos
casos concretos levados a juzo. Uma vez entendido que a lei era inconstitucional,
o juiz estava autorizado a no aplicar ao caso concreto. Neste sistema de controle
tcnico-jurdico da constitucionalidade das leis, o STF atuava nica e exclusiva-
mente como vrtice do Judicirio, julgando recursos extraordinrios referentes a
decises dos tribunais que envolvessem questes de constitucionalidade.
No entanto, desde a EC/1965, editada pelo regime autoritrio para viabilizar a
interveno federal nos estados, este sistema difuso foi minado (ARANTES, 1997).
A partir disto, o STF foi autorizado a julgar representaes diretas de inconstitu-
cionalidade contra leis ou atos normativos federais ou estaduais encaminhadas pelo
Procurador-Geral da Repblica. O controle de constitucionalidade, assim, no mais
referia-se exclusivamente s matrias jurdicas especficas que surgiam na adminis-
trao dos conflitos entre particulares, podendo ser aplicado, em tese, a qualquer lei
formulada pelo Legislativo ou ato normativo editado pelo Executivo. Teve origem
nisto um sistema hbrido, que combinando aspectos do antigo sistema de controle
difuso de constitucionalidade com os novos aspectos do controle concentrado em
um rgo superior, tornou este exerccio uma tarefa com ntido vis poltico.
A CF/88 confirmou esse sistema hbrido de controle de constitucionalida-
de. Dotado do status institucional de guardio-mor da Constituio (Art. 102),
o STF foi imbudo da tarefa de garantir que os dispositivos constitucionais
sejam efetivamente respeitados pelas leis formuladas pelo Legislativo e pelos
32 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

atos normativos do Executivo. Paralelamente, em um movimento simultneo


de especializao e diversificao de competncias no Judicirio, foi criado o
Superior Tribunal de Justia (STJ), que passou a atuar como o terceiro grau de
recurso da Justia brasileira.
O papel poltico do Judicirio foi significativamente ampliado com a nova
Constituio por causa de sua ampla extenso normativa, das inmeras declaraes
de direitos contidas nestas e do vasto conjunto de garantias processuais que cobram
a ao deste poder para que os direitos individuais e coletivos tenham vigncia ple-
na. Contribuiu tambm para ampliar o protagonismo poltico do Judicirio o fato
de que a nova Constituio estipulou um sistema super-rgido de democracia cons-
titucional em que a competncia atribuda ao STF para decidir sobre a compatibili-
dade das decises dos demais poderes em relao s normas constitucionais inclui a
avaliao de todas as propostas de reforma do texto constitucional (VIEIRA, 1999).
Esse cenrio em que parte relevante das discusses polticas que ocorrem na
sociedade brasileira levada para os fruns da Justia, na expectativa de que os juzes
pronunciem-se sobre a legitimidade das pretenses de direito em disputa com base
nas garantias asseguradas pelo texto constitucional, tem sido descrito como judi-
cializao da poltica. Identificado e estudado por vrios analistas brasileiros desde
meados dos anos 1990, (CASTRO, 1997; VIANNA et al., 1999). Este fenmeno
denotaria justamente o processo de expanso da presena do Judicirio e de outros
rgos de competncia judicial na relao com o sistema poltico, em virtude da ta-
refa que lhes atribuda de validar a constitucionalidade das aes do poder pblico.
Se a possibilidade de recorrer Justia para garantir a eficcia das garantias
previstas na Constituio um direito essencial, que torna a legitimao da pol-
tica com base no direito aspecto relevante e pode contribuir para a efetivao da
cidadania, tambm tem consequncias adversas para o jogo poltico. Uma ques-
to que posta neste estudo o fato de que, uma vez que os juzes so chamados
para julgar a adequao das aes dos demais poderes s normas constitucionais,
eles acabam imprimindo s suas decises uma avaliao sobre a legitimidade de
medidas e polticas que, em grande parte das vezes, como pode acontecer nas
democracias, resultaram de debates extensamente travados nos espaos polticos
historicamente consagrados (as arenas do Legislativo, Executivo e societais).
Ainda assumindo que as relaes entre os diferentes ramos do poder pblico
operam segundo a lgica do checks and balances, o fenmeno da judicializao da
poltica parece questionar o equilbrio entre os poderes em si, em favor do Judi-
cirio, instituindo um tipo de processo decisrio que alguns tm qualificado como
governo dos juzes. Ao mesmo tempo, esta forma de conduzir a poltica embute certo
dficit democrtico: de um lado, porque, ao contrrio do que ocorre nos outros
espaos, o debate na arena judicial fechado e as decises ali tomadas escapam
Os Vinte Anos da Constituio Federal de 1988 e a Promoo do Acesso Justia no Brasil 33

ao escrutnio democrtico do Legislativo e s possibilidades de planejamento do


Executivo; de outro, porque realizado por pessoas que no gozam de mandato
representativo, e sobre as quais no existem mecanismos ulteriores de controle. 12
Essas so algumas das relevantes questes que surgem no horizonte da pro-
moo do acesso justia e que apresentam importantes desdobramentos para a
consolidao da cidadania e o futuro da democracia no pas.

4 A reforma do Judicirio: a agenda do acesso justia nos


vinte anos da Constituio
Igualmente relevante o debate sobre como o sistema de justia, em particular o
Judicirio, tem respondido s demandas que lhe so apresentadas pela sociedade e
desempenhado as funes que a CF/88 imputou-lhe. As garantias, os instrumen-
tos e os arranjos institucionais apresentados anteriormente evidenciam a ampla
abertura que o texto constitucional autoriza ao sistema de justia em sua relao
com a sociedade: de uma ordem garantista, em que o acesso ao Judicirio se
restringiria a pedir proteo para a conservao do que j se tem, passamos a uma
ordem promocional, em que se pode recorrer ao Judicirio para obter o auxlio
que ainda no se tem, mas se deseja ter por fora de promessas constitucionais
poltica ou legalmente feitas (LOPES, 1998, p. 70).
A efetivao do acesso justia depende, contudo, de que esse sistema reco-
nhea a legitimidade das demandas que lhes so apresentadas e atue de maneira
adequada enquanto veculo de efetivao/reparao de direitos, em sintonia com
as garantias fundamentais asseguradas a todos os cidados. Importante observar
que o advento da CF/88, um marco de oposio ao perodo anterior da histria
brasileira, favoreceu o debate pblico acerca dos direitos e das garantias dos ci-
dados, sendo provvel que a conscincia ampliada destes ltimos tenha, por si
s, estimulado a busca pelo sistema de justia no perodo subsequente.13 Cabe,
portanto, refletir sobre o quanto o sistema de justia brasileiro, em especial o Judi-
cirio, pde responder adequadamente s demandas que lhe foram apresentadas.
Assim, ainda que em linhas gerais, esta seo analisar o acesso justia pro-
piciado pela CF/88, bem como as limitaes do acesso e os meios de contornar
tais limitaes propostos nos anos 1990 e 2000.14

12. Em contraposio a este tipo de argumento, Antoine Garapon sustenta que a legitimidade do juiz plural, advindo tanto
de sua nomeao pelo poder poltico, em reconhecimento sua competncia tcnica e experincia profissional, quanto de
seu papel como guardio das promessas de justia da constituio, em face do qual est obrigado a observar os preceitos
do devido processo legal e fundamentar suas decises nos critrios de justia legtimos. Cf. Antoine Garapon (1999).
13. Isso parece particularmente evidente em determinadas reas da vida econmica, social e poltica, como as reas
trabalhista e consumerista. Nestas, as violaes de direitos dos cidados parecem ter sido enfrentadas, cada vez mais,
por meio de aes apresentadas ao Judicirio.
14. Esta parte do texto faz-se valer de reflexo pormenorizada apresentada em Campos (2008).
34 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

4.1 O ps-1988: maior acesso justia, de fato?


primeira vista, o acesso justia parece ter aumentado no Brasil aps a promulga-
o da CF/88. Um indicador elementar disto o nmero de aes apresentadas ao
Poder Judicirio. Como indica o grfico 1, entre 1990 a 2003, o nmero aumentou
9,7% ao ano (a.a) em mdia.15 Um indicador mais sofisticado deste processo a ra-
zo entre a populao e as aes apresentadas. Como mostra o grfico 2, no mesmo
perodo, esta diminuiu 6% a.a. em mdia.16

Grfico 1
Nmero de aes apresentadas ao Poder Judicirio
18

16 15,4
13,6
14 12,8
12,1
12 11,5
10,9
10 9,4
8,5
8 6,7
6 6,5 6,7 6,5
4 5,1 5,2

0
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

Em milhes
Fonte: BNDPJ/STF.
Elaborao: Disoc/Ipea.

Grfico 2
Razo entre no de indivduos na populao e no de aes apresentadas ao Poder Judicirio
35

30,30
30 28,60

25 23,0 23,60
22,70
23,70
20 18,90
17,40
15
15,20 14,70
14,10 13,60
10 12,90
11,60

0
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

Em n indivduos
Fonte: BNDPJ/STF.
Elaborao: Disoc/Ipea.

15. Nmero de aes que deram entrada/foram distribudas no 1o grau de jurisdio, nas Justias Estadual e Federal
Comum e Trabalhista conforme registrado no sistema Banco Nacional de Dados do Poder Judicirio, organizado pelo
Supremo Tribunal Federal (BNDPJ/STF).
16. Os dados de populao foram disponibilizados pelo Ipeadata/Ipea; os dados de aes (que deram entrada/foram distri-
budas no 1o grau de jurisdio, nas Justias Estadual e Federal Comum e Trabalhista) foram disponibilizados BNDPJ/STF.
Os Vinte Anos da Constituio Federal de 1988 e a Promoo do Acesso Justia no Brasil 35

Em princpio, ambos os indicadores parecem sugerir um crescimento


das demandas ao sistema de justia no perodo aps a promulgao da Cons-
tituio. As demandas da sociedade pela reparao de direitos civis, polticos,
econmicos e sociais parecem ter alcanado o Poder Judicirio com cada vez
mais facilidade. E isto pode ser um indicador do sucesso dos mecanismos ins-
titucionais criados em 1988, justamente para favorecer um acesso ampliado
ao sistema de justia.
Entretanto, preciso relativizar um pouco essa afirmao. Afinal, so vrios
os problemas enfrentados em tal acesso problemas que podem ser analisados
tanto pelo lado da demanda pelos servios jurisdicionais, quanto pelo de sua ofer-
ta pelas instituies pblicas especialmente, pelo Poder Judicirio.

4.1.1 A demanda por servios jurisdicionais


No que se refere demanda, importante perceber que, se houve crescimento
expressivo desde o incio dos anos 1990, este se distribuiu de forma bastante de-
sigual entre as principais jurisdies (estadual, federal e trabalhista), as diferentes
instncias de cada uma destas (primeira, segunda e terceira) e os tipos de proces-
sos (civis, criminais, trabalhistas etc.). Um estudo do Banco Mundial (BIRD)
indicou que grande parte do crescimento verificado no perodo efetuou-se na
primeira instncia da esfera estadual e teve a ver primordialmente com reclama-
es envolvendo o poder pblico, mas tambm com aes nas reas do direito de
famlia, por exemplo. Os outros processos (civis e criminais comuns) apresenta-
ram uma participao muito menor no crescimento geral, tanto na esfera federal
quanto na estadual. 17
Outro aspecto relevante na anlise do crescimento da demanda por servios
jurisdicionais diz respeito a quem busca tais servios. Neste caso, os especialis-
tas so unnimes ao afirmar que uma parcela reduzida da sociedade tem sido
responsvel pela maior parte do movimento do sistema judicial e, ressalte-se,
de maneira repetida e abusiva. Citam como exemplos as empresas concession-
rias de servios pblicos (como as telefnicas), as empresas financeiras (como os
bancos e as administradoras de cartes de crdito) e alguns entes da administra-
o pblica como o Instituto Nacional do Seguro Social (INSS). Ocorre uma
espcie de judicializao dos passivos destas instituies privadas e pblicas:
em vez de simplesmente cumprirem com os direitos dos indivduos, estas optam
por transferir ao Judicirio e postergar no tempo a deciso sobre a obrigatorie-
dade de tal cumprimento (FALCO, 2005).

17. O estudo foi conduzido entre os anos de 2003 e 2004 e abarcou os tribunais estaduais, federais e trabalhistas,
os Ministrios Pblicos estaduais e federais e as procuradorias-gerais dos estados nos polos das cinco regies judici-
rias federais Braslia (1a regio), Rio de Janeiro (2a regio), So Paulo (3a regio), Porto Alegre (4a regio) e Recife
(5a regio), alm de Fortaleza (5a regio) e Belm (1a regio). Cf. Banco Mundial (2004).
36 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

Em oposio a essa dinmica, a maior parte da sociedade no recorre ao sis-


tema de justia para efetivar/reparar seus direitos (ARMELIN, 2006; BOTTINI,
2006; SADEK, 2003). Uma primeira razo a insuficincia de renda, que atinge
proporo expressiva dos brasileiros aproximadamente 28% vivem em situao
de pobreza (IPEA, 2008a). Tal fato deve ser levado em conta, pois o acesso aos ser-
vios jurisdicionais possui custos financeiros imediatos e elevados. Para alm destes
custos, o acesso depende de uma conscincia prvia, por parte dos indivduos, da
existncia de direitos que so violados. E tal conscincia dificultada, entre outras
razes, pela precariedade dos indicadores educacionais do pas (elevado analfabe-
tismo, reduzido nmero de anos de estudo e diminuta compreenso da linguagem
escrita) (IPEA, 2008b) e pelas dificuldades existentes, no mbito da sociedade civil,
para a organizao dos interesses e sua mobilizao poltica. Uma ltima razo para
o reduzido acesso ao sistema de justia por parte da maioria da sociedade refere-
se pouca confiana depositada nas instituies que o compem (IBOPE, 2005;
TOLEDO e ASSOCIADOS, 2003; UnB, 2005). Prefere-se nem submeter a viola-
o de direitos a estas instituies, pois vale um conhecido ditado no meio jurdico:
melhor um mau acordo (extrajudicial) do que uma boa demanda.
Em certo sentido, pode-se argumentar que parte da demanda reprimida
por justia dos setores populares tem sido satisfeita com a procura crescente pelos
juizados especiais, tanto nos sistemas estaduais quanto no federal. Instalados a
partir da segunda metade dos anos 1990 com o objetivo de democratizar a justia
por meio da prestao de servios cleres, menos custosos a representao por
advogado dispensada e voltados para as pequenas causas e os conflitos cotidia-
nos, os novos rgos parecem estar atraindo processos que no chegariam Justia
de outra maneira. Os dados disponveis revelam que a maior parcela das demandas
recebidas por estes espaos jurisdicionais refere-se, na esfera estadual, s relaes
de consumo cobranas em excesso e reclamaes pela m qualidade dos servios
prestados e, na federal, s questes tributrias e previdencirias (BANCO MUN-
DIAL, 2004). Registre-se que, enquanto na justia dos estados o nmero de aes
tramitando correspondia a cerca de um quinto (23,4%) do total registrado em
2007, na Justia Federal representava quase a metade (44,4%) do total nesse ano
(CNJ, 2009; CJF, 2009).

4.1.2 A oferta de servios jurisdicionais


No que se refere oferta de servios, diversos estudiosos a descrevem como morosa,
parcial e incerta quanto aos seus resultados. Em outras palavras, os servios juridicionais
so bsicamente descritos como inadequados para a efetivao/reparao de direitos da
sociedade, pois as prestaes tm ciclo de produo extremamente longo, no so ca-
racterizadas pela impessoalidade e so marcadas pela insegurana jurdica (ALARCN,
2005; ARMELIN, 2006; BASTOS, 2003; COMPARATO, 2004; FALCO, 2005;
RENAULT; BOTTINI, 2005; SADEK, 2005; SOUZA, 2005).
Os Vinte Anos da Constituio Federal de 1988 e a Promoo do Acesso Justia no Brasil 37

No que diz respeito especificamente morosidade que est ligada s demais


questes, mas talvez seja a faceta mais trgica dos problemas da Justia brasileira alguns
dados permitem apreender sua magnitude. Inicialmente, importante observar que,
entre 1990 e 2003, o nmero total de processos julgados em primeira instncia
porta de entrada do sistema e que responde pela maior parte da demanda total
multiplicou-se por trs, tal como ocorreu com o crescimento da demanda (grfico 1).
Se os nmeros indicam que o crescimento da capacidade de julgar acompanhou o
ritmo de crescimento da demanda, deve-se observar, no entanto, que o julgamento
dos processos manteve-se em um patamar consideravelmente inferior no perodo:
cerca de 30%, em mdia, das demandas por reparao de direitos apresentadas ao
primeiro grau da Justia no foi julgada no mesmo ano, sendo acrescida ao estoque
de processos pendentes no perodo seguinte (CAMPOS, 2008).
As razes que explicam esse cenrio dizem respeito a aspectos variados.
Um destes a quantidade insuficiente de servidores responsveis pelas funes
finalsticas das instituies do sistema de justia. Observe-se que, em 2003, havia
um magistrado para cada 12.937 brasileiros. Tal proporo colocava o pas em
uma posio desfavorvel em comparao internacional, inferior a pases latino-
americanos com grande populao e, portanto, mais parecidos com o Brasil ,
como Argentina e Colmbia (BRASIL, 2004a; SADEK, 2004). Outro aspecto
relevante est ligado dinmica de recrutamento e capacitao dos magistrados
brasileiros em si. Disto tem-se em vista desde a baixa qualidade dos profissionais
despejados todos os anos no mercado de trabalho pelos inmeros cursos de Direito
em funcionamento (NALINI, 2005) at a insuficincia, em termos de contedos
tcnico-jurdicos e de outras reas do conhecimento, dos programas de capacitao
para os que logram integrar a carreira da magistratura (SADEK, 2004).
Outra ordem de fatores habitualmente mencionada refere-se dimenso admi-
nistrativa, particularmente a insuficincia e precariedade da estrutura fsica e humana
de apoio aos magistrados e administrao descoordenada dos tribunais, realizada
pelos membros da magistratura sem capacitao especfica ou regras minimamente
uniformes.18 ilustrativo do problema, por exemplo, o fato de que as informaes
coletadas sobre a produtividade dos juzes, habitualmente a cargo da Corregedoria,
responsvel pelo monitoramento de seu desempenho, ficam restritas tica da pro-
dutividade individual. Com isso, no h um sistema de gesto destas informaes que
permita conhecer, de forma corriqueira e rpida, o tempo mdio de tramitao dos
processos em determinado rgo da Justia ou seu teor, o que seria essencial para ins-
trumentalizar a melhoria da administrao judiciria (BANCO MUNDIAL, 2004).

18. Isso dificulta a implementao de procedimentos capazes de aprimorar a estrutura de apoio aos magistrados, mas
que necessitam de integrao entre todos os tribunais procedimentos como a virtualizao do processo e o apri-
moramento da comunicao interinstitucional, por exemplo. Cf. Bottini (2005). Ver tambm Dakolias (1996) e (1999),
Sadek (2003) e Nalini (2005).
38 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

Finalmente, as normas jurdicas vigentes no pas tambm tm impactos


relevantes sobre a morosidade, parcialidade e insegurana que afetam o sis-
tema de justia. Muitos observam a existncia, de um lado, caos legislativo
e judicirio no Brasil, decorrente da profuso e abundncia da produo
normativa dos Poderes Legislativo e Executivo que ocasiona, inclusive, a
convivncia entre leis oriundas de momentos muitos distintos da vida bra-
sileira, em termos econmicos, sociais, polticos e culturais e, de outro,
da falta de uniformidade na interpretao/aplicao da norma pelo Poder
Judicirio e outras instituies do sistema judicial (BOTTINI, 2006; SIL-
VEIRA, 2006; WALD, 2006). Paralelamente, a fragilidade dos mecanismos
de efetivao das decises judiciais os instrumentos da chamada execuo
judicial tambm relevante, j que em muitos casos um determinado
direito reconhecido pela Justia, mas permanece negado pelo fato das de-
cises dos juzes no sarem do papel (ARMELIN, 2006). Grosso modo, este
quadro acarreta no apenas insegurana jurdica na prestao jurisdicional,
mas tambm parcialidade e morosidade.
Ainda que a iniquidade e inefetividade do acesso justia tenham sido des-
critas com foco no Poder Judicirio o que se explica pela centralidade desta
instituio na produo e distribuio da justia pode-se dizer que as causas
dos problemas concernem a todas as instituies integrantes do sistema judicial
brasileiro, incluindo o MP e a DP.

4.2 A reforma constitucional


Os problemas sumariados anteriormente foram parcialmente enfrentados pelas
reformas institucional e procedimental da Justia, que passaram a ser discutidas
desde o incio dos anos 1990, quando foi apresentada a Proposta de Emenda
Constituio (PEC) no 96/1992. Desembocando na EC no 45/2004, esta refor-
ma alterou os parmetros de organizao e atuao das instituies do sistema de
justia. Em linhas gerais, seu intuito foi o aprimoramento da oferta de servios
jurisdicionais, de modo a resolver seus problemas de morosidade, parcialidade e
incerteza e garantir o efetivo acesso da populao brasileira justia.
A reforma das instituies do sistema de justia incluiu oito movimentos
principais, diferenciados no tempo, mas, por vezes, com idnticos pontos de dis-
cusso. Tais movimentos esto sumarizados no quadro 2.
Os Vinte Anos da Constituio Federal de 1988 e a Promoo do Acesso Justia no Brasil 39

QUADRO 2
Principais movimentos da reforma legislativa das instituies do sistema de justia
brasileiro nas dcadas de 1990 e 2000

Anos Movimentos

1992 Proposio da PEC no 96/1992 de autoria do dep. fed. Hlio Bicudo, do Partido dos Trabalhadores (PT/SP).

Reviso Constitucional insumos preparados pelo dep. fed. Nelson Jobim, do Partido do Movimento Democrtico
1993-1994
Brasileiro (PMDB/RS).

Comisso Especial para a Reforma do Poder Judicirio relatrio coordenado pelo dep. fed. Jairo Carneiro, do
1995-1998
Partido da Frente Liberal (PFL/BA).

Comisso Parlamentar de Inqurito (CPI) para investigao de irregularidades no Poder Judicirio trabalhos
coordenados pelo sen. Antnio Carlos Magalhes (PFL/BA) , bem como reincio dos trabalhos da Comisso Especial
1999
para a Reforma do Poder Judicirio novo relatrio coordenado pelo dep. fed. Aloysio Nunes Ferreira, do Partido da
Social Democracia Brasileira (PSDB/SP).

1999 Promulgao da EC no 24/1999.

Comisso Especial para a Reforma do Poder Judicirio novo relatrio coordenado pela dep. fed. Zulai Cobra
2000
Ribeiro (PSDB/SP).

Proposio da PEC no 29/2000 derivada da PEC no 96/1992 , relatada no Senado Federal pelo sens. Bernardo
2000-2004 Cabral (PMDB/AM) e Jos Jorge (PFL/PE). Criao da Secretaria de Reforma do Judicirio, no mbito do Ministrio
da Justia (MJ), para acompanhar a tramitao da PEC no 29/2000.

Promulgao da EC no 45/2004. Assinatura do Pacto de Estado em Favor de um Judicirio mais Rpido e


2004-2005 Republicano, envolvendo os chefes dos Poderes Executivo, Legislativo e Judicirio. Continuidade da tramitao da
PEC no 358/2005 reunindo pontos pendentes da PEC no 29/2000.

Fontes: Bastos (2003), Bottini (2006), Brasil (2004b), Renault e Bottini (2005), Sadek (1995) e Sadek e Arantes (2001).
Elaborao: Disoc/Ipea.

Para compreender o contexto em que surgiu a reforma do sistema de justia,


importante recordar certos aspectos mencionados anteriormente. Ainda que de
forma programtica, a CF/88 proclamou novos direitos (civis, polticos e sociais,
bem como individuais e coletivos). Alm disso, assegurou novas garantias para tais
direitos e criou aes judiciais, bem como aprimorou outras j previstas. Acres-
cente-se que a Constituio associou a titularidade de direitos e garantias a novos
sujeitos situados no mbito do Estado ou da sociedade civil. Por fim, fortaleceu as
instituies judiciais responsveis pelo zelo com estes direitos e garantias mediante
a reestruturao/modernizao do MP, da DP e do Poder Judicirio por si, por
exemplo, por meio da criao dos Juizados Especiais Cveis e Criminais.
No contexto poltico dos anos 1980 e 1990, caracterizado pelo desprestgio do
Estado autoritrio pela valorizao do Estado democrtico de direito, as novidades
trazidas pela Constituio indicaram uma ampliao do acesso Justia no Brasil.
Em alguma medida, os novos titulares de direitos e garantias visualizaram, no con-
junto das instituies judiciais, uma possibilidade de ocupao de um espao em que
as promessas constitucionais poderiam ser cobradas do Estado como representante
destas aspecto quase que impensvel anteriormente, dadas as restries colocadas
pela Ditadura Militar (COMPARATO, 2004; VIANNA, 1999, 2003).
40 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

Em paralelo, no contexto econmico dos anos 1990, marcado por transfor-


maes que pretendiam a implantao de um Estado de natureza negativa (libe-
ralizao/flexibilizao dos mercados, privatizao/desnacionalizao das empresas,
diminuio/racionalizao mercantil do Estado etc.), o acesso Justia tornou-se
uma necessidade para os novos titulares de direitos e garantias. At mesmo porque,
em certa extenso, tais transformaes macro e microeconmicas implicavam o
descumprimento de diversas promessas contidas na CF/88 especialmente no
que se refere aos direitos sociais, que demandavam a implementao de um Estado
de carter positivo (CARDOSO, 2003; CARDOSO; LAGE, 2007; SADEK,
2004; VIANNA, 1999, 2003).
Dessa maneira, seja em sua face poltica que se refere ao controle jurisdicio-
nal das decises fundamentais da vida em sociedade , seja em sua face no poltica
que diz respeito soluo de conflitos cotidianos tpicos da vida em sociedade , o
sistema judicial tendeu a ser cada vez mais acionado no pas (como, em alguma
medida, indicam os grficos anteriores). Mas tal tendncia no se mostrou isenta de
problemas, alguns dos quais j mencionados acima: possibilidades desiguais de aces-
so para diferentes componentes da sociedade, acentuada morosidade e elevado custo
monetrio em suas decises e assim por diante. Estes so problemas indicados pelo
Congresso Nacional na exposio de motivos da PEC no 96/1992, que explicitou a
necessidade de reformas no sistema de justia brasileiro. De acordo com tal exposio
de motivos, as reformas deveriam observar uma srie de premissas, entre as quais:
1. As reformas deveriam objetivar a ampliao/equalizao do acesso da
sociedade ao sistema de justia, bem como a melhoria da efetividade
dos servios prestados por este que deveriam ser mais cleres, menos
custosos etc. Dessa forma, no incio da tramitao da PEC no 96/1992,
o foco dos debates estava, em boa medida, na face no poltica da ju-
risdio ou seja, na mera prestao de servios jurisdicionais (servios
pblicos) pelas instituies responsveis.
2. A Justia compunha-se de um conjunto articulado de instituies, in-
cluindo o Poder Judicirio em seus mbitos federal e estadual, seus seg-
mentos comum e especializado , o MP, a DP, a procuradoria pblica, a
polcia judiciria (PJ)19 e a advocacia privada. Assim, quaisquer reformas
deveriam levar em conta que a efetividade dos servios prestados por tais
instituies dependia do adequado funcionamento de cada uma destas.
Isto representou uma novidade em relao s tentativas anteriores de re-
forma do sistema judicial como a de 1975, em pleno regime militar ,
que estiveram estritamente centradas no Poder Judicirio.

19. A funo de PJ exercida no Brasil pela Polcia Civil, no mbito dos estados, e pela Polcia Federal, no da Unio,
excetuando-se os casos em que as infraes penais em foco tiverem sido cometidas por militares.
Os Vinte Anos da Constituio Federal de 1988 e a Promoo do Acesso Justia no Brasil 41

3. As reformas deveriam encaminhar solues por meio de duas dimen-


ses distintas: a legislativa e a administrativa. Em outras palavras, a
PEC no 96/1992 j mencionava que o aprimoramento da prestao de
servios jurisdicionais dependia no s de alteraes legais, que modifi-
cassem as regras de organizao e atuao das instituies por meio de
alteraes no direito processual, por exemplo. Dependia tambm de ini-
ciativas de modernizao das estruturas fsicas, da ampliao dos quadros
de pessoal, de atualizao das prticas de gesto judicial e assim por diante.
4. As discusses acerca das reformas no Congresso Nacional deveriam
contar com a participao de atores da sociedade civil, no se restrin-
gindo a atores estatais provenientes das instituies responsveis pela
distribuio da justia no pas. Isto significou mudana em relao s
tentativas pretritas de reforma como a do governo Ernesto Geisel ,
que incluram em seus debates somente operadores do direito locali-
zados no Estado, ou, no mximo, alguns operadores do direito vincu-
lados a associaes especializadas, como a Ordem dos Advogados do
Brasil (OAB).
5. As reformas deveriam almejar uma aproximao entre a socieda-
de e as instituies do sistema de justia. A exposio de motivos da
PEC no 96/1992 afirma que as instituies judiciais precisariam avan-
ar para alm das reas centrais das grandes cidades, de modo a alcanar
as suas reas perifricas e tambm as pequenas cidades do interior brasi-
leiro. Ainda nesta linha, a exposio menciona que: A Justia, em seus
vrios setores, precisa modernizar-se, com a conscincia de que os juzes
fazem parte da comunidade e que somente enquanto partcipes dessa
mesma comunidade podem distribuir Justia. Aparentemente, a apro-
ximao entre a sociedade e as instituies judiciais deveria efetivar-se
de vrias maneiras; inclusive por meio do compartilhamento, entre seus
componentes, dos valores balizadores da vida em sociedade em parti-
cular, dos valores concernentes justia.
6. Em sua organizao e seu funcionamento, as instituies do sistema
de justia no apresentavam a transparncia que seria de se esperar em
um Estado Democrtico e Republicano de Direito. Desse modo,
as reformas deveriam conceber mecanismos para seu acompanhamento
e sua responsabilizao perante o Estado e a sociedade civil. Tais
mecanismos no implicariam necessariamente em rgos de controle
at porque, na perspectiva de aproximao entre as instituies judiciais
e a sociedade, tal acompanhamento/responsabilizao seria realizado
por esta ltima com plenas condies.
42 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

7. As reformas deveriam repensar a estrutura e atuao de determi-


nados segmentos especializados do sistema de justia, no sentido
de adequ-los ao Estado Democrtico de Direito que surgia no
pas. O exemplo, neste caso, o das instituies que compunham
a Justia Militar (Poder Judicirio e Ministrio Pblico Militar),
que deveriam ter suas competncias jurisdicionais restritas somen-
te ao julgamento de infraes disciplinares ou infraes prprias
dos militares.
Em linhas gerais, essas foram as premissas que orientaram os debates acer-
ca da reforma do sistema de justia logo aps a CF/88. A maior adequao das
instituies deste sistema s exigncias do Estado Democrtico de Direito estava
no centro da discusso da PEC n 96/1992. Entretanto, preciso observar que,
conforme a discusso avanou no Congresso Nacional, algumas das premissas
foram alteradas e outras foram suprimidas ou acrescentadas.
Certos autores afirmam que, ao longo da dcada de 1990, alterou-se par-
cialmente o foco da reforma do sistema judicial (ARANTES, 1997; BASTOS,
2003; RENAULT, 2004; SADEK, 2004a). Como demonstrado, no incio, a
preocupao era com a face no poltica da jurisdio com o maior acesso
da sociedade aos servios jurisdicionais, compreendidos como servios pblicos.
Com o avano dos anos, a preocupao com a face poltica ganhou mais espao
na agenda legislativa, o que resultou na proposio de alteraes normativas com
perfil bastante distinto das j examinadas.
Sem cogitar a exausto do assunto, algumas das razes dessa mudana de
foco estiveram nas dinmicas poltica e econmica brasileiras e no plano macro ou,
ainda, no micro. Durante o perodo analisado, os Poderes Executivo e Legislativo
optaram pela desconstruo de vrios aspectos do projeto de Estado positivo
previsto pela CF/88. Afirmando que tal projeto com todos seus direitos civis,
polticos, econmicos e sociais era incompatvel com a realidade pouco
desenvolvida do pas, ou declarando que tal projeto j estava em xeque
nos demais pases especialmente nos mais desenvolvidos no momento de
elaborao da Constituio, ambos os poderes optaram pela desconstruo das
atribuies do Estado brasileiro, atribuindo um desenho claramente negativo
a este (VIANNA, 1999 e 2003).
A reao de segmentos da sociedade a essa opo por um Estado negativo
ocorreu por diversos meios, e meios no s polticos concentrados nas arenas de
discusso legislativa, como o Congresso Nacional , mas tambm judiciais. A ttulo
de exemplo, as reformas constitucionais que alteraram pontos importantes do regi-
me previdencirio e sistema de sade que respondem pela maior parte dos gastos
sociais no pas foram objeto de aes diretas de inconstitucionalidade no STF.
Os Vinte Anos da Constituio Federal de 1988 e a Promoo do Acesso Justia no Brasil 43

Desempenhando um papel tpico da face poltica da jurisdio, este tribunal


abriu espao para que vrios atores da sociedade civil e, at mesmo, partidos
polticos vencidos no debate legislativo questionassem, com linguagens e ar-
gumentos claramente jurdicos, decises essencialmente polticas dos Poderes
Executivo e Legislativo (VIANA, 1999 e 2003).
Comearam, ento, a surgir novas propostas de reforma do sistema
judicial ao longo dos anos 1990, preocupadas com aspectos como a maior
centralizao dos parmetros de organizao e a atuao das instituies judi-
ciais, bem como a criao de instrumentos para maior controle da atividade
jurisdicional em sua face no poltica e, especialmente, em sua face pol-
tica. Alguns autores declaram que propostas como a instituio de smulas
vinculantes de deciso e conselhos nacionais de controle, ainda com todos
os mritos que possam possuir analisados na sequncia do texto , tm
sua origem neste novo contexto da reforma do sistema judicial (ARANTES,
2001; CARDOZO, 2004; COMPARATO, 2004). Um contexto que, bom
ressaltar, no desconstruiu as propostas elaboradas no incio da dcada, mas
esvaziou parcialmente de sentido algumas destas.
Em resumo, desde seu incio, a discusso sobre a reforma do sistema de Jus-
tia teve entre suas preocupaes centrais a ampliao/equalizao do acesso aos
seus servios. E, para alm do acesso, surgiram preocupaes com a oferta destes,
de forma a superar problemas relacionados a morosidade e custo financeiro, por
exemplo. Ao longo do tempo, a discusso acerca da reforma voltou sua ateno
tambm para outros aspectos, associados ao exerccio do poder poltico na socie-
dade brasileira aspectos como os limites de atuao dos poderes constitudos,
bem como as linhas de demarcao das relaes entre eles.
Constata-se, dessa maneira, que os interesses na reforma do sistema judicial
foram bastante diversos at mesmo porque eram diferentes os objetivos
dos principais atores envolvidos no debate.20 Alguns pretendiam avanar na
implantao do Estado desenhado na CF/88, de natureza positiva, enquanto
outros preferiam um desenho distinto, de carter negativo. Ainda que todos
estivessem de acordo sobre a importncia da implementao de um Estado
Democrtico de Direito, variava bastante o alcance do sentido atribudo ao
Democrtico e ao de Direito para no se referir a outro componente deste
Estado: o Republicano.

20. Recorde-se que, na Reviso Constitucional de 1993/1994, foram apresentadas 3.917 propostas de emendas ao
captulo da Constituio que regula a estruturao e atuao do sistema de justia brasileiro. Apesar deste nmero
elevado foi o maior nmero de emendas ento propostas a um captulo da Constituio , o resultado foi pfio,
pois nenhuma destas conseguiu consenso para aprovao pelo procedimento facilitado ento previsto era apenas
exigida maioria absoluta, em votao nica no Congresso Nacional, que se encontrava reunido em sesso unicameral.
De certa forma, isto indica que, desde o incio da discusso da reforma do sistema judicial, os interesses e os objetivos
dos atores envolvidos j eram bastante diversos. Para mais detalhes, ver Sadek (2004a).
44 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

Alis, essas diferenas de interesses e objetivos responderam por parte da


demora na tramitao da PEC que iria se transformar na EC no 45/2004. Esta
representou uma soluo de compromisso, e os aspectos sobre os quais no havia
acordo entre os atores envolvidos foram remetidos a outras PECs (como a de
no 358/2005, que continua a tramitar no Congresso Nacional).21
Seja como for, aps 12 anos de tramitao, a reforma constitucional do
sistema judicial efetivou-se com a aprovao da emenda que alterou vrios pontos
da estruturao/atuao dos rgos envolvidos com a distribuio da justia no
Brasil. Ainda que o Poder Judicirio tenha sido seu principal alvo, a emenda
tambm afetou o MP e a DP, entre outros rgos.
Apesar de visarem, em linhas gerais, um acesso mais equitativo e efetivo
justia, os pontos da Constituio modificados pela EC no 45/2004 compem
um conjunto diferenciado, referindo-se a distintos aspectos da organizao e do
funcionamento dos rgos judiciais. Por isso, estes pontos sero agrupados em
subconjuntos, definidos conforme seu propsito tornar o acesso mais equita-
tivo, mais clere etc. Todavia, como evidente, os subconjuntos sobrepem-se,
j que pontos idnticos poderiam ser descritos como participantes de diversos
subconjuntos simultaneamente.

4.2.1 Pontos que se referem aos carteres equitativo e efetivo do acesso Justia
H um ponto da EC no 45/2004 que, em certa medida, refere-se ao conjunto
dos problemas que envolvem a busca de um acesso equitativo e efetivo ao sistema
judicial. a instituio do Conselho Nacional de Justia (CNJ), que passou a res-
ponder pela fiscalizao, controle e planejamento do Poder Judicirio.22 O conse-
lho no deve imiscuir-se nas atividades jurisdicionais primrias deste ltimo,
mas apenas preocupar-se com suas atividades secundrias de forma que deve
somente fiscalizar, controlar e planejar a administrao do Poder Judicirio.23
Sobre a funo de planejar, preciso ressaltar que, dada a estruturao/atu-
ao descentralizada e no raro descoordenada dos rgos componentes do
sistema judicial, seria importante a definio de uma entidade que funcionasse

21. Entre as razes para a demora na tramitao da PEC que se transformou na EC no 45/2004, destaque-se
tambm uma de carter estritamente tcnico mas que afirma muito sobre o carter essencialmente poltico da
reforma: a ausncia de esforos sistemticos e continuados de diagnstico dos problemas na organizao e no
funcionamento das instituies do sistema de justia. Tais diagnsticos s foram realizados a partir do ano de 2003,
sob coordenao da Secretaria de Reforma do Judicirio, recm-criada no mbito do MJ. Incluram estudos sobre
vrios segmentos dos diversos poderes/rgos judiciais com destaque para o Poder Judicirio, o MP e a DP. Acerca
disto, ver Renault (2004) e Bottini (2006).
22. Nessa seo, o que mencionado acerca do CNJ aplica-se, em grande medida, tambm ao Conselho Nacional do
Ministrio Pblico (CNMP) rgo igualmente criado pela EC no 45/2004.
23. Ressalte-se que, apesar de no se imiscuir nas atividades jurisdicionais do Poder Judicirio, o CNJ possui funes
correicionais, para verificar o cumprimento dos deveres funcionais pelos magistrados deveres relacionados ade-
quada oferta de seus servios jurisdicionais.
Os Vinte Anos da Constituio Federal de 1988 e a Promoo do Acesso Justia no Brasil 45

como uma espcie de centro de gravidade. Este seria capaz de coordenar as


dinmicas existentes em cada tribunal e juzo existente no pas, a partir do esta-
belecimento de diretrizes e regras gerais para sua administrao.
A anlise da composio do CNJ deve levar em conta o debate existente
sobre sua natureza externa ou interna, bem como seu carter de cpula ou de
base do sistema judicial. Isto porque o CNJ possui 15 membros, dos quais ape-
nas seis no so magistrados (dois membros do MP, dois advogados e dois cida-
dos que se destacam por seu saber e sua reputao). Entre os nove magistrados
que compem o CNJ, quatro so representantes de rgos de cpula do Poder
Judicirio trs ministros e um desembargador de Tribunal de Justia (TJ). E at
mesmo os cinco magistrados que so representantes de rgos de base (juzes de
1o ou 2o grau) so indicados por rgos de cpula.
Em outros termos, o CNJ no representa ameaa a separao e independn-
cia dos poderes estatais, no s porque definido como parte integrante do Poder
Judicirio pela Constituio reformada, mas tambm porque neste majoritria a
representao de membros desse poder.24 Acrescente-se que, nesta representao,
evidente a importncia atribuda cpula, em detrimento da base do Poder
Judicirio seja pela presena direta, seja pela influncia indireta dos rgos si-
tuados no topo da hierarquia deste poder. Apesar disto, h relativo consenso na
literatura acerca da relevncia que o CNJ pode assumir futuramente no pas,
como rgo capaz de cumprir as funes de fiscalizao, controle e, especialmen-
te, planejamento da atividade jurisdicional.

4.2.2 Pontos que concernem ao carter equitativo do acesso

a) Restrio s demandas de mais


H pontos da Emenda no 45/2004 que concernem principalmente aos problemas
que envolvem a busca de um acesso equitativo ao complexo judicial. Para restrin-
gir as demandas de mais de parcela da sociedade, a Emenda no 45/2004 institui
as smulas de efeito vinculante, que reduzem as possibilidades de uso repetido
e abusivo do sistema judicial. As smulas podem ser editadas pelo STF, quando
houver a concordncia de, ao menos, dois teros de seus membros, aps seguidas

24. Recorde-se que a CF/88 fez referncia a mecanismos internos de controle do sistema de justia, mas no a exter-
nos. Em alguma medida, porque estes poderiam afetar a separao e independncia asseguradas aos poderes estatais
pela norma constitucional. No obstante, em todos os relatrios legislativos produzidos pelo Congresso Nacional,
entre 1992 e 2004, havia referncia a rgos externos de controle das instituies do sistema judicial, com base no
argumento de que tais rgos poderiam garantir os carteres republicano e democrtico dos poderes que compem o
Estado brasileiro. A argumentao encontrou resistncias no debate, especialmente da parte dos que recordavam que
os componentes do sistema judicial j eram controlados pelos Poderes Executivo e Legislativo por meio da aprova-
o de seu oramento, efetiva liberao de suas finanas, aprovao de sua contabilidade pelos tribunais de contas,
nomeao dos membros do STF e dos tribunais superiores, apenas a ttulo de exemplo. Ainda com estas resistncias, a
proposta de rgos externos de fiscalizao e controle angariou opinies favorveis ao longo do debate.
46 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

decises sobre litgios constitucionais que so resolvidos de forma idntica. Uma


vez editadas, as smulas vinculam a atuao de todos os rgos dos Poderes Judi-
cirio e Executivo. O que significa que magistrados e tribunais, em qualquer grau
de jurisdio, em qualquer esfera federativa, so obrigados a seguir as decises
do STF quando estiverem julgando lides idnticas. Significa igualmente que os
rgos da administrao pblica, direta e indireta, em qualquer esfera federativa,
no podem atuar em sentido contrrio s decises do STF.25
As smulas de efeito vinculante acentuam a centralizao das atividades ju-
risdicionais no pas fundamentalmente, em torno do STF , o que acarreta
vrios problemas para o sistema de justia.26 Por exemplo, ao fazer que haja uma
unicidade de interpretao do direito constitucional, as smulas podem contri-
buir para que no haja uma renovao da jurisprudncia pois esta no mais
conta com a diversidade intrnseca de interpretaes dadas por diferentes rgos
jurisdicionais.27 Por sua vez, a restrio de demandas redundantes e indevidas
oferece margem para a apreciao de outras demandas, novas e efetivamente de-
vidas de parte da populao que conta com demandas de menos. Mais ainda,
podem fazer que estas ltimas demandas nem sequer precisem chegar ao comple-
xo judicial, pois as violaes de direitos a que se referem deixam de se configurar,
dado o efeito vinculante das smulas sobre a administrao pblica.
Acrescente-se que, segundo parte da literatura, as smulas de efeito vin-
culante tambm garantem um acesso mais clere e seguro ao sistema de justia.
Afinal, h uma diminuio do nmero de litgios julgados pelo STF, que pode,

25. Ressalte-se que esses efeitos so iguais aos j possudos pelas decises definitivas de mrito do STF no exerccio
do controle concentrado de constitucionalidade decises definitivas de mrito em Adins e em Aes Declaratrias de
Constitucionalidade (ADCs) , conforme estabelece Art. 102, 2o, da CF/88 este pargrafo, com redao definida
pela EC no 45/2004, consolida alteraes promovidas ao longo da dcada de 1990 nos efeitos das decises definitivas
de mrito do STF no exerccio do controle concentrado de constitucionalidade.
26. Recorde-se que a estrutura hbrida de controle da constitucionalidade de leis e atos normativos dos poderes
estatais consagrada pela CF/88 esvaziava o papel a ser desempenhado pelo STF como guardio das normas constitu-
cionais, pois os magistrados e tribunais em posio inferior na hierarquia do Poder Judicirio tambm podiam decidir e,
at mesmo, em sentido contrrio sobre questes de constitucionalidade de leis e atos normativos com exceo
das situaes em que h decises do STF em Adins e ADCs. Acrescente-se que, para alm das situaes que envolviam
a discusso da Constituio, o esvaziamento do STF encontrava paralelo no dos tribunais superiores, que deveriam
desempenhar o papel de guardies das normas infraconstitucionais por meio do estabelecimento de interpretao
homognea destas. Isto porque os magistrados e tribunais que estavam abaixo do STJ, do TST, do Tribunal Superior Eleitoral
(TSE) e do Superior Tribunal Militar (STM) podiam decidir e muitas vezes o faziam em sentido contrrio interpretao j
firmada por estes ltimos em sua jurisprudncia. Ou seja, havia uma espcie de conflito entre dinmicas centralizadoras e
descentralizadoras das atividades jurisdicionais no Brasil.
27. Por conta desse problema e outros mais , uma parcela dos atores envolvidos no debate da reforma do sis-
tema judicial preferia a implementao das smulas impeditivas de recursos, em substituio s smulas de efeito
vinculante. Com as smulas impeditivas de recursos, os magistrados e tribunais abaixo do STF no seriam obrigados
a seguir a interpretao deste ltimo na soluo de um litgio constitucional o que permitiria a renovao da ju-
risprudncia. Mas, se os magistrados e os tribunais decidissem seguir, no caberiam recursos da deciso tomada o
que asseguraria um acesso mais equitativo e efetivo, especialmente clere e seguro, ao sistema judicial. A tal respeito,
ver Renault (2004) e Cardozo (2004). Conforme se perceber mais adiante, as smulas impeditivas de recursos foram
incorporadas ao direito brasileiro com a reforma infraconstitucional (Lei n o 11.276/2006), iniciada aps a aprovao
da reforma constitucional do complexo judicial.
Os Vinte Anos da Constituio Federal de 1988 e a Promoo do Acesso Justia no Brasil 47

ento, emitir suas decises em menor lapso de tempo. Alm disso, as partes en-
volvidas nas lides examinadas por este tribunal passam a contar apenas com sua
deciso, em vez de decises de vrios rgos do sistema, que por vezes indicam
direes distintas em seus pronunciamentos.
Relacionada instituio das smulas de efeito vinculante, h a repercusso
geral das lides levadas ao exame do STF por meio do recurso extraordinrio.28
A partir da Emenda no 45/2004, o tribunal pode exigir que as partes observem
um novo pressuposto para a interposio de tal recurso: a relevncia das questes
discutidas neste para a sociedade como um conjunto. Se tal relevncia no ficar
demonstrada, o recurso extraordinrio pode ser recusado, desde que haja manifes-
tao de dois teros dos membros do STF neste sentido. Assim, com a instituio
da repercusso geral, pode-se reduzir as chances de utilizao repetida e abusiva
do complexo judicial, com efeitos positivos sobre a equidade de acesso.

b) Incorporao das demandas de menos


Outros pontos da EC no 45/2004 que tambm referem-se equidade so os que
implicam o fortalecimento e enraizamento dos rgos do complexo judicial, a fim
de viabilizar a incorporao das demandas de menos de parcela da populao.
No mbito do Poder Judicirio, a emenda determina que deve haver proporcio-
nalidade entre o nmero de magistrados, o nmero de habitantes e o nmero de
demandas judiciais em determinado territrio. Esta proporcionalidade favorece
o acesso judicial da populao situada em reas que se caracterizam por muitas
demandas e poucos magistrados por exemplo, as periferias das metrpoles bra-
sileiras. A emenda prev a instituio de cmaras regionais no mbito dos TJs,
dos Tribunais Regionais Federais (TRFs) e dos Tribunais Regionais do Trabalho
(TRTs), de modo que a populao conte com mais facilidade para interpor re-
cursos em reas urbanas e rurais do interior do pas. Prev tambm a criao
de justia itinerante de 2 grau, para que os servios destes tribunais sejam dire-
tamente ofertados nos locais de moradia, trabalho ou educao dos indivduos.
Finalmente, prev a constituio de varas agrrias no mbito dos tribunais de
justia, para que a populao tenha mais facilidade para apresentar suas demandas
em reas rurais do Brasil.
Para viabilizar esse fortalecimento e enraizamento, a emenda estabelece que os
recursos financeiros relacionados s custas e aos emolumentos devem ser direciona-
dos, de forma exclusiva, para a oferta de servios jurisdicionais. Tais recursos devem
ser arrecadados e geridos pelo prprio Poder Judicirio, com a autonomia adminis-
trativa, oramentria e financeira que lhe assegurada pela Constituio de 1988.

28. Destaque-se que o recurso extraordinrio um dos meios existentes para o controle difuso da constitucionalidade
no Brasil, que, no caso, realizado pelo tribunal responsvel pelo controle concentrado de constitucionalidade (o STF).
48 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

Para a DP, a EC n 45/2004 tambm atribuiu essa autonomia, bem como


a autonomia funcional. Em outras palavras, sem a interferncia de qualquer na-
tureza dos Poderes Legislativo, Executivo e Judicirio, as defensorias estadual e
distrital tero condies de organizar-se funcional, administrativa e financeira-
mente, definindo as atribuies de seus membros, especificando os cargos, as
remuneraes, os locais e as condies de trabalho de seus componentes, pro-
pondo seu oramento e realizando a aplicao de seus recursos financeiros.29
Com esta autonomia, prev-se que, pela primeira vez na histria brasileira, ser
efetivamente viabilizado um acesso amplo, irrestrito e gratuito aos servios juris-
dicionais para os cidados que no tm condies financeiras para arcar com os
custos da advocacia privada.

4.2.3 Pontos que dizem respeito ao carter efetivo do acesso


Certos pontos da Emenda no 45/2004 referem-se especialmente aos problemas
que envolvem a busca de efetividade para o acesso ao sistema judicial, o que se
traduz na busca por celeridade, imparcialidade e certeza ou segurana nos
servios judiciais.
A emenda inseriu entre os direitos e as garantias fundamentais da popu-
lao a celeridade da atividade jurisdicional. Assim, qualquer um que deman-
de a efetivao/reparao de seus direitos na esfera judiciria ou, at mesmo,
na administrativa passa a ter direito a uma deciso no menor lapso de tem-
po possvel. O texto determina que, com a impetrao de uma ao em juzo
ou tribunal, dever haver sua imediata remessa (distribuio) ao responsvel
por sua apreciao. Isto altera a prtica administrativa de vrias jurisdies do
pas, que consistia na remessa de apenas alguns processos para cada julgador,
bem como na reteno dos demais na chamada seo de distribuio em
que, supostamente, tais processos aguardariam em ordem cronolgica de en-
trada no juzo ou tribunal. Em alguma medida, isto colabora para a celeridade
da deciso jurisdicional.
Adicionalmente, os recessos coletivos de juzos e tribunais com exceo
do STF e dos tribunais superiores foram suprimidos pela emenda, que defi-
niu a prestao jurisdicional como uma atividade ininterrupta em todo o pas.
Os magistrados e demais funcionrios do complexo judicial continuam com seus
recessos individuais, mas no com os coletivos que praticamente paralisavam os
juzos e tribunais. Alm de ampliar o acesso da populao a este complexo, o fim
das frias coletivas favorece a celeridade de seu funcionamento.

29. Tais garantias no foram estendidas DPU. A PEC n o 487/2005, que tramita no Congresso Nacional, visa corrigir
esta distoro, mas enfrenta forte resistncia do Executivo federal que, em agosto de 2007, apensou proposta origi-
nal a PEC no 144/2007, que no inclui as autonomias administrativa e financeira da DPU.
Os Vinte Anos da Constituio Federal de 1988 e a Promoo do Acesso Justia no Brasil 49

No mbito da estruturao do sistema judicial, a Emenda no 45/2004 prev


que tanto a definio quanto a aplicao de regras administrativas devem ser rea-
lizadas com toda a publicidade. O que representa o fim de decises administrati-
vas sem razes expressas, produzidas em reunies fechadas de juzos e tribunais.
Em alguma medida, tal publicidade pode colaborar para a imparcialidade no
funcionamento do sistema.
Isso reforado pelos novos critrios de composio dos rgos especiais
dos tribunais, responsveis pela definio e aplicao de vrias das regras admi-
nistrativas no complexo judicial. Segundo a emenda, em vez de serem constitu-
dos exclusivamente pelos desembargadores mais antigos, estes rgos so inte-
grados tambm por desembargadores eleitos. Com os novos critrios, perdem
peso os fundados em caractersticas pessoais, como a antiguidade, e ganham peso
os baseados em elementos impessoais, como as propostas, os debates e a escolha
por eleies. Dessa forma, pode haver, nisto, ganhos de imparcialidade para o
complexo como um todo.
A EC estabelece novos requisitos para a entrada e sada em carreiras do Poder
Judicirio e do MP. Para tornarem-se magistrados ou promotores de justia, os
indivduos devem comprovar, no mnimo, trs anos de experincia em atividades
relacionadas justia. Alm disso, ao abandonarem tais carreiras, eles no podem
advogar, pelo perodo de trs anos, na jurisdio em que atuavam anteriormente.
A esses requisitos, que promovem a imparcialidade no sistema judicial, jun-
tam-se os que versam sobre a progresso na carreira dos magistrados. A emenda
determina que a avaliao do mrito o critrio de progresso que acompanha a
antiguidade, tal como previsto na Constituio deve ser realizada com critrios
objetivos. E tambm resolve que no pode ocorrer a progresso de qualquer ma-
gistrado que retm processos consigo alm do prazo legal. De maneira que, alm
da imparcialidade, promove-se a celeridade do sistema.
Para alm do mbito da estruturao do complexo judicial, a emenda prev
sua imparcialidade no mbito da promoo dos direitos humanos. Em caso de
desrespeito a tratado internacional de direitos humanos ratificado pelo Brasil,
pode ser solicitado o deslocamento do seu julgamento da justia estadual comum
para a federal comum.30 H relativo consenso na literatura de que isto pode con-
tribuir para a imparcialidade da atuao de tal complexo. Entre outros motivos,
por este deslocamento distanciar o julgamento de determinados crimes, que pos-
suem amplos impactos social e poltico, dos rgos judiciais situados em locais
prximos aos das suas ocorrncias.

30. Essa federalizao das decises jurisdicionais pertinente, dado que a Unio que responde pela transgresso
de qualquer tratado internacional e no os demais entes federados (estados e municpios).
50 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

A EC no 45/2004 amplia, de diversos modos, a competncia da JT.


Tal competncia passa a incorporar o julgamento de litgios, individuais e cole-
tivos, que envolvem relaes de trabalho de quaisquer espcies e no somente
relaes assalariadas de trabalho, como antes.31 Alm disso, passa a reunir tambm
o julgamento de lides que versam sobre organizaes e representaes coletivas,
exerccio do direito de greve, indenizaes por danos materiais ou morais decor-
rentes das relaes de trabalho e penalidades administrativas impostas aos empre-
gadores por rgos de fiscalizao das relaes de trabalho.
Em linhas gerais, essa ampliao da competncia da JT pode exponenciar
o acesso da populao economicamente ativa ao sistema judicial. E, em paralelo,
pode fazer que tal acesso ganhe em celeridade e, tambm, certeza. Isto porque
diversos litgios, que antes eram dirimidos pela justia comum, passam a ser resol-
vidos pela justia especializada. E, com sua especializao, esta ltima apresenta
melhores condies para decidir acerca dos direitos da populao economicamen-
te ativa com ganhos em termos de celeridade e segurana jurdica.

4.2.4 Pontos que estabelecem o acesso a novos direitos


Por fim, h um ponto da Emenda no 45/2004 que envolve instituio de um
processo legislativo diferenciado para a incorporao dos direitos humanos ao
ordenamento jurdico brasileiro.32 A partir de agora, as disposies dos tratados
e das convenes internacionais que versam sobre os direitos podem ser incorpo-
radas a tal ordenamento com o status de normas constitucionais e no com o
de normas ordinrias, como ocorria at ento. Esta incorporao pode acontecer
quando o Congresso Nacional aprovar os tratados e as convenes com proce-
dimentos idnticos aos utilizados para aprovar uma EC (duas votaes, com a
opinio favorvel de trs quintos dos representantes, na Cmara dos Deputados e
no Senado Federal). Com o procedimento legislativo diferenciado, as disposies
dos tratados e das convenes internacionais passam a contar com fora igual a de
normas constitucionais, o que garante mais proteo aos direitos humanos como
um conjunto.

4.3 A reforma infraconstitucional


A reforma constitucional representou somente um passo na reforma do complexo
judicial. J prevendo a necessidade de detalhar e tornar eficaz o conjunto de suas
inovaes, a Emenda n 45/2004 estabeleceu que o Poder Legislativo criaria uma
comisso especial mista, com membros da Cmara dos Deputados e tambm do

31. Note-se, contudo, que os litgios individuais e coletivos envolvendo as relaes estatutrias de trabalho continuam
sob os cuidados da justia no especializada.
32. Uma discusso sobre o significado dos direitos humanos, sob a perspectiva da reforma constitucional promovida
pela EC n o 45/2004, pode ser encontrada em Fachin (2005) e Piovesan (2005).
Os Vinte Anos da Constituio Federal de 1988 e a Promoo do Acesso Justia no Brasil 51

Senado Federal, para elaborar novos projetos de lei (PLs), capazes de regulamentar
e garantir a eficcia dos dispositivos da emenda citada. Tal comisso, instalada no
incio de 2005, contaria com seis meses para concluir seus trabalhos.
Alguns dos dispositivos dependiam de PLs federais de iniciativa da C-
mara e do Senado33 , enquanto outros dependiam de PLs federais e estaduais
de iniciativa do STF, dos Tribunais Superiores, dos TJs e do Ministrio Pblico
Federal (MPF).34 A comisso especial mista dedicou-se principalmente aos pri-
meiros projetos, ainda que tambm tenha preocupado-se com a tramitao dos
segundos. Acrescente-se que, alm de elaborar PLs para regulamentar e garantir a
eficcia dos dispositivos da EC no 45/2004, a comisso especial mista destacou-se
por acompanhar os PLs federais apresentados por ocasio da assinatura do Pacto
de Estado em Favor de um Judicirio mais Rpido e Republicano. Eram 23 inicia-
tivas, propostas pelo Executivo federal, que traziam sugestes de alteraes nos
processos civil, trabalhista e penal.
A idia motriz da reforma era a de que o Direito Processual deveria consistir
apenas em um meio para a populao alcanar o seu direito material, de maneira
que as normas que regem o processo deveriam ser abreviadas, simplificadas e fa-
cilitadas, ainda que sem desrespeito aos seus princpios gerais como o princpio
do devido processo legal, previsto na CF/88. Ao lado desta nfase na celeridade do
acesso ao sistema de justia, havia outra, que dizia respeito reforma do processo
civil, especificamente. A maioria dos projetos aprovados e transformados em lei,
bem como os que estavam tramitando, tinha como objeto central o direito formal
cvel (quadro 3). Inicialmente, a reforma dos processos trabalhista e penal
no conseguiu o mesmo destaque que o processo cvel. Poucos projetos, que
tinham como foco o direito laboral ou criminal, foram aprovados de incio,
e vrios dos que estavam tramitando ainda tinham um longo caminho a per-
correr no Poder Legislativo.35

33. Entre os dispositivos a ser regulamentados por lei federal, de iniciativa da Cmara e do Senado, estavam: i) destinao de
custas ao Poder Judicirio; ii) federalizao de crimes contra os direitos humanos; iii) competncias da JTe do TST; iv) reviso
ou cancelamento de smulas com efeito vinculante; v) repercusso geral dos recursos extraordinrios; vi) instituio do fundo
de garantia das execues trabalhistas e vii) definio das hipteses de cabimento de segredo de justia.
34. Entre os dispositivos a ser regulamentados por lei federal ou estadual, de iniciativa do STF, dos tribunais superiores,
dos tribunais de justia e do MPF estavam, respectivamente: i) modificaes na Lei Orgnica da Magistratura, concer-
nentes ao ingresso na carreira, s atividades de capacitao, progresso na carreira, a obrigaes e vedaes dos
magistrados, a remoes, disponibilidade e aposentadorias dos magistrados, s frias dos magistrados e instalao
do CNJ; ii) instituio do Conselho Superior da Justia do Trabalho (CSJT) e da Escola Nacional de Formao e Aper-
feioamento dos Magistrados do Trabalho (ENAMAT), bem como instituio de novas varas e da justia itinerante na
JT; iii) instituio de varas para julgamento de conflitos agrrios e da Justia Militar Estadual; e iv) modificaes na Lei
Orgnica do MP, referentes ao ingresso na carreira, a obrigaes e vedaes dos promotores e instalao do CNMP.
35. Como razes para o ritmo mais lento da reforma dos processos trabalhista e penal, alguns autores mencionam
os conflitos de interesses, que se explicitam de forma clara no cotidiano do Congresso Nacional, entre atores relevan-
tes na rea laboral (sindicatos patronais e de trabalhadores) e criminal (associaes de policiais direitos humanos).
Na rea cvel, tais conflitos de interesses so menos claros e mais difusos, de modo que os atores relevantes nesta
(OAB) apresentam um menor poder de veto na tramitao dos projetos de lei que reformam o processo civil. A este
respeito, ver Mallet (2006), Nascimento (2005) e Tavares, Lenza e Alarcn (2005).
52 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

QUADRO 3
Principais leis resultantes da reforma infraconstitucional do Judicirio 2005 a 2008

Lei Matria

Lei no 11.187/2005 Determina que os agravos recursos apresentados no meio do processo com o objetivo de contestar a
validade de decises que resolvem questes incidentais ficaro retidos nos autos e s sero julgados aps
a sentena final, no momento da apelao, salvo em casos de possvel leso grave e de difcil reparao.

Lei no 11.232/2005 Altera a sistemtica de cumprimento de sentena baseada em ttulo judicial, unindo em uma s ao as
fases de conhecimento em que o juiz analisa o mrito da ao e liquidao e execuo em que
fixado o montante devido pelo ru e efetivado o pagamento do dbito ao detentor do ttulo judicial ,
tornando-se desnecessrio entrar novamente na Justia para cobrar dvidas j reconhecidas.

Lei no 11.276/2006 Cria a smula impeditiva de recursos, determinando que no se aceite apelao de sentena que estiver
em conformidade com smula do STJ ou STF.

Lei no 11.277/2006 Confere ao juiz de Direito poderes para decidir rapidamente os conflitos repetitivos improcedentes, desde
que ele tenha deciso j formada em relao causa, e de que esta envolva matria exclusivamente de
direito.

Lei no 11.280/2006 Cria regras para acelerar o julgamento dos processos, incluindo nestes o denominado processo ele-
trnico.

Lei no 11.313/2006 Altera competncias dos Juizados Especiais Criminais com reduo de possibilidades de aplicao de
penas privativas de liberdade.

Leis no 11.382/2006 Estabelece que, na execuo de ttulos extrajudiciais, os recursos a ser utilizados pelo devedor no mais
suspendem o processo de execuo, ao passo que se torna possvel ao credor satisfazer seus crditos
com a penhora de bens do devedor.

Lei no 11.417/2006 Institui as smulas de efeito vinculante, a sereditadas pelo STF aps seguidas decises sobre litgios
constitucionais, com decises sempre em sentido idntico e a concordncia de, ao menos, dois teros de
seus membros. Estas smulas tm efeito sobre todos os magistrados e tribunais, em qualquer grau de
jurisdio e esfera federativa.

Lei no 11.418/2006 Institui o requisito de repercusso geral para a admissibilidade de recurso extraordinrio recurso em
que se questiona a incidncia de normas constitucionais nos litgios a ser interposto no STF.

Lei no 11.441/2007 Admite a possibilidade de realizao de inventrios, partilhas de bens, separaes e divrcios consensuais
por via administrativa, sem a necessidade de um processo judicial, desde que no haja filhos menores ou
incapazes envolvidos nestas situaes.

Lei no 11.448/2007 Assegura Defensoria Pblica o direito de propor Ao Civil Pblica.

Lei n 11.495/2007
o
Determina que, antes de promover a rediscusso de causas j solucionadas pela Justia Laboral, a parte inte-
ressada dever pagar 20% do valor da causa, estando dispensada apenas a parte classificada como pobre.

Lei no 11.496/2007 Restringe as possibilidades de debate de matrias idnticas por meio de recursos judiciais distintos inter-
postos no Tribunal Superior do Trabalho (TST).

Lei no 11.449/2007 Atualiza o Cdigo de Processo Penal (CPP) no que tange comunicao imediata da priso em flagrante,
determinando o encaminhamento, em at 24 horas, do auto de priso ao juiz competente, com cpia
para a DPU, caso o autuado no informe o nome de seu advogado.

Lei no 11.689/2008 Reformula os artigos referentes ao processo dos crimes de competncia do jri os crimes dolosos
contra a vida.

Lei no 11.690/2008 Assegura direitos no trmite do processo penal, proibindo a admisso de provas ilcitas, ampliando o
direito ao contraditrio e reconhecendo direitos s vtimas.

Lei no 11.719/2008 Institui vrias mudanas que reformulam os processos criminais visando torn-los mais cleres.

Fonte: Ipea (2007, 2008c e 2008d) e Campos (2008).


Elaborao: Disoc/Ipea.
Os Vinte Anos da Constituio Federal de 1988 e a Promoo do Acesso Justia no Brasil 53

Por fim, algumas palavras sobre os principais avanos alcanados com a re-
forma legislativa do sistema de justia, no plano constitucional ou infraconsti-
tucional ainda que este segundo siga claramente as diretrizes do primeiro. Tais
avanos devem ser analisados tendo em vista os objetivos gerais desta reforma,
que eram a ampliao/equalizao do acesso da sociedade aos servios jurisdicio-
nais, bem como a melhoria da qualidade destes ltimos de modo a torn-los
menos morosos, custosos, parciais e incertos quanto aos seus resultados.
Um primeiro avano verificou-se no aumento da capacidade de planejamento
do Poder Judicirio e do MP, com a instituio do CNJ e do CNMP. Diante da
acentuada fragmentao e descoordenao constatada na estruturao e atuao
dos rgos vinculados a estes dois poderes, tal capacidade de planejamento no
deveria ser desprezada. verdade que o CNJ e o CNMP ainda esto iniciando
suas atividades, mas vrios autores acreditam que tais conselhos podem desem-
penhar um papel importante na racionalizao e modernizao do sistema, de
modo a assegurar servios jurisdicionais de qualidade aprimorada.
Alm disso, registrou-se uma tentativa de aproximao entre as instituies
judiciais e a sociedade, por meio de diversas iniciativas, como a criao de cmaras
regionais no mbito dos tribunais de justia, dos TRFs e TRTs, a instituio da
justia itinerante de 2o grau, a introduo de critrios de proporcionalidade para a
definio do nmero de magistrados, bem como a viabilizao destas iniciativas por
meio do direcionamento dos recursos financeiros oriundos de custas e emolumentos.
Ademais, constatou-se uma tentativa de fortalecimento da DP, particularmen-
te no mbito dos estados. De maneira indita na histria do pas, a defensoria pas-
sou a contar com autonomia administrativa, oramentria e financeira, alm de
autonomia funcional para o adequado desempenho de suas funes, relacionadas a
orientao e assistncia jurdica, integral e gratuita, parcela da sociedade despro-
vida de recursos financeiros. Dessa forma, tal parcela passa a ter condies de ver
suas demandas por justia plenamente incorporadas ao sistema judicial brasileiro.
De fato, esses trs avanos podem ajudar em uma ampliao/equalizao do
acesso incorporando a demanda de menos da sociedade , bem como no apri-
moramento dos servios jurisdicionais melhorando a qualidade de sua oferta.
Mas h tambm outros avanos, relacionados criao de novos direitos, bem
como de novas garantias judiciais. No mbito dos direitos humanos, mencione-se
a possibilidade de incorporao de dispositivos de tratados/convenes que ver-
sem sobre tais direitos com o status de dispositivos constitucionais e no mais
ordinrios, como ocorria anteriormente. Registre-se tambm a possibilidade de
deslocamento do julgamento de infraes contra os direitos humanos, da justia
estadual para a federal, em casos em que a imparcialidade de tal julgamento pelas
instituies locais esteja ameaada. No mbito do direito do trabalho, o caso de
54 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

mencionar a ampliao da competncia da Justia Laboral para julgar conflitos


que envolvem relaes de trabalho em geral e no somente relaes assalariadas
de trabalho, como antes. Esta competncia tambm foi ampliada para julgar lit-
gios relacionados a organizaes coletivas, ao direito de greve, a danos decorrentes
do trabalho e a penalidades administrativas impostas por rgos de fiscalizao.
Esse avano na criao de novos direitos e garantias podem resultar na valo-
rizao dos direitos humanos e trabalhistas direitos que, sob diversas perspecti-
vas, apresentam uma histrica afinidade jurdica. At mesmo porque ambos visam
proteo da integridade dos cidados, individual ou coletivamente qualificados,
bem como civil, poltica e economicamente considerados. Integridade que a CF/88
denomina dignidade da pessoa humana um fundamento do Estado Democr-
tico de Direito brasileiro (Art. 1o, III dos Princpios Fundamentais do Estado).
Em suma, esses so alguns dos principais avanos alcanados com a reforma
legislativa do sistema de Justia, que teve incio no plano constitucional e desdo-
brou-se, posteriormente, pelo plano infraconstitucional. Em alguma medida, tais
avanos podem colaborar para a atribuio de um carter mais ampliado/equitati-
vo, bem como mais efetivo aos servios prestados pelas instituies judiciais no pas.

5 Consideraes finais
Conforme discutido anteriormente, percebe-se que a questo do acesso justia
no Brasil tem sido um fio que conduz a discusso de problemas variados, tais
como a ausncia de canais de resoluo dos conflitos coletivos, a dificuldade de
acesso dos segmentos mais desfavorecidos ao sistema de justia, a morosidade no
funcionamento do Poder Judicirio e as limitaes institucionais decorrentes de
ordenamentos jurdico e institucional moldados pela tradio positivista.36
De um ponto de vista mais amplo, no entanto, pode-se afirmar que a ques-
to do acesso justia no pas ainda uma questo de consolidao da democra-
cia e reflete a importncia de tornar as instituies judiciais permeveis aos valores
e s prticas do repertrio democrtico, at mesmo aps 20 anos de transio do
regime autoritrio. Como se indicou anteriormente, o acesso justia torna-se
especialmente importante com a configurao de um modelo de democracia em
que novos atores emergem como protagonistas da vida poltica e social, adotando
novas formas de atuao e demandando novos direitos e formas de proteo ao
sistema judicial. A presso que pesa sobre o sistema poltico e o sistema de justia
a partir das novas demandas da sociedade, tanto pelo acesso s instituies juris-
dicionais quanto pela realizao substantiva da justia, a marca fundamental dos
sistemas que operam em ambientes democrticos.

36. Para breve apanhado sobre esses vrios aspectos do tema, ver Ctia Aida Silva (2002).
Os Vinte Anos da Constituio Federal de 1988 e a Promoo do Acesso Justia no Brasil 55

Em seus vrios artigos, a EC no 45/2004 procurou assegurar um acesso mais


equitativo e efetivo justia no Brasil, tornando-o mais clere, imparcial e seguro.
Para tanto, tratou de alterar a organizao e o funcionamento de diversos rgos
do sistema judicial. A emenda estimulou o fortalecimento e enraizamento do
Poder Judicirio, do MP e da DP, assim como sua maior transparncia. E in-
centivou, em paralelo, a expanso e proteo de alguns direitos particularmente
relevantes para a justia brasileira, como os direitos humanos.
Entretanto, um acesso mais equitativo e efetivo justia no depende ape-
nas de reformas legislativas, por mais relevantes e urgentes que sejam. Vrias ini-
ciativas importantes, que no implicam alteraes na legislao, podem colaborar
para a realizao de tal acesso. Trata-se basicamente de iniciativas de ampliao da
capacidade de atendimento da demanda, simplificao dos procedimentos ope-
racionais das instituies do complexo judicial, capacitao de seus funcionrios,
melhoria de suas condies de trabalho, incorporao de tecnologias de informa-
o, entre diversas outras.
Nesse sentido, um dos desafios que se apresenta ao sistema de justia
brasileiro o de prosseguir ampliando sua estrutura fsica e capacidade de
atendimento, de modo a alargar as chances de acesso de um grande contin-
gente da sociedade. No que se refere especificamente ao Poder Judicirio,
observe-se que havia, em 2003, 2.452 comarcas atendendo os 5.507 mu-
nicpios brasileiros, uma relao de quase um para dois. A relao entre o
nmero de magistrados e toda a populao brasileira era de um para cada
grupo de 13 mil habitantes, proporo que posicionava o pas em posio in-
termediria em uma comparao internacional, mas pior em relao a pases
latino-americanos com grande populao e, portanto, mais parecidos com
o Brasil como a Argentina e Colmbia. Ainda no que tange ao nmero de
magistrados, foi possvel contabilizar a existncia de 11.742 para julgar as
15,4 milhes de aes apresentadas primeira instncia das Justias Estadual
e Federal, nos ramos comum e trabalhista.37
Ampliar o acesso justia tem efetivamente uma conotao mltipla, que
incorpora vrias dimenses de atuao. Em um sistema em que so poucos os atores
que efetivamente acessam a justia de forma repetitiva e abusiva, como j se desta-
cou , atender mais pessoas certamente a primeira delas. Embora as raras e restri-
tas pesquisas de vitimizao realizadas no pas indiquem uma procura relativamente
baixa pelo sistema de justia estatal por parte das pessoas que se envolvem em con-
flitos e, em paralelo, as enquetes de opinio revelem que grande parte da sociedade
brasileira no confia nas instituies do sistema de justia e nos servios judiciais
prestados (IBOPE, 2005; UnB, 2005), fundamental conduzir as instituies do

37. Todos os dados aqui referidos esto disponveis em Brasil (2004a) e Campos (2008).
56 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

sistema para mais perto dos cidados. Como, em geral, a populao dos pequenos
municpios a que est mais distante dos equipamentos do sistema, a interiorizao
um caminho que pode ser seguido, como forma de favorecer o recurso jurisdio
estatal. Ao mesmo tempo, o adensamento populacional das grandes cidades requer
novas estratgias de descentralizao dos rgos da justia de modo a que o cidado
possa alcan-los de forma rpida e gil.
A qualidade da prestao jurisdicional depende tambm de que a moderni-
zao administrativa do sistema permita processar a demanda em termos razo-
veis. Aspectos como o alto grau de informatizao do Poder Judicirio brasileiro
e a ampla difuso de sistemas de consulta de andamento de processos e a vasta
divulgao de jurisprudncia pela internet merecem destaque positivo neste sen-
tido. Entretanto, ainda comprometem a prestao jurisdicional deficincias im-
portantes de gesto, tais como: a carncia de planejamento da poltica de pessoal;
a ausncia de polticas de incentivo produtividade; e a falta de padronizao
e planejamento na implementao e manuteno na rea de informatizao.38
Atuar nestes mbitos, promovendo, inclusive, a progressiva aproximao entre os
rgos do sistemas de justia em termos de organizao institucional, com vista a
atingir-se um padro de qualidade nacional na prestao de servios judiciais,
um desafio significativo para a cidadania e o desenvolvimento do pas.
Como j se discutiu anteriormente, a adoo de procedimentos extrajudi-
ciais ou mais simplificados de administrao de conflitos tambm um caminho
importante para promover a ampliao do acesso justia. prtica j consolida-
da no sistema de justia brasileiro o emprego da conciliao na JT e nos Juizados
Especiais, em que a prestao jurisdicional orientada pelos critrios da orali-
dade, simplicidade, informalidade e celeridade. Outras inovaes significativas
foram promovidas por meio da instituio de leis que geram a desjudicializao
de alguns temas do direito, especialmente no mbito do processo civil, como
o caso da Lei de Arbitragem (Lei no 9.307/1996), da nova Lei de Falncias
(Lei no 11.101/2005) e da Lei no 11.441/2007.39
desafiador, nesse sentido, seguir mapeando outras matrias passveis de se-
rem extradas da esfera estatal de jurisdio e transferidas para instncias alterna-
tivas, desde que isto ocorra sem qualquer ameaa ou prejuzo efetivo aos direitos

38. Esses e outros aspectos da modernizao do Poder Judicirio so apresentados em Brasil (2004a).
39. A primeira autoriza a composio de conflitos relativos a direitos patrimoniais disponveis por rbitros privados, em
carter definitivo, tendo uso privilegiado nos casos de locao de imveis, compra e venda de bens em geral e contra-
tao de servios, seguros, inventrios etc. A segunda viabiliza a recuperao extrajudicial de empresas em situao de
desequilbrio econmico-financeiro mediante a negociao direta com seus credores, abolindo-se a ritualstica judicial
do processo de concordata. A terceira, por seu turno, faculta a realizao de inventrios, partilhas de bens, separaes
e divrcios consensuais por via administrativa. No havendo bens de filhos menores ou incapazes envolvidos nestas
situaes, tais procedimentos podem ser realizados em cartrio, de maneira rpida e simples.
Os Vinte Anos da Constituio Federal de 1988 e a Promoo do Acesso Justia no Brasil 57

e interesses dos cidados.40 As resistncias tendem a ser muitas, inclusive do meio


jurdico em si. Entretanto, se a judicializao da poltica acarreta importante con-
tribuio para a solidificao da cidadania e a defesa de novos direitos nas socie-
dades contemporneas, tambm apresenta nus para a sociedade. Como tratado
anteriormente, estes nus so perceptveis tanto no que concerne sobrecarga
do sistema de justia, especialmente do Judicirio, quanto no que diz respeito
perda de legitimidade dos processos decisrios.41
Paralelamente, impe-se tambm como desafio o fomento e a difuso
de meios alternativos de administrao de conflitos que independam da atu-
ao estatal direta para garantir acesso mais equitativo e efetivo justia.
Desde as dcadas de 1990 e 2000, vm surgindo iniciativas organizadas pela
sociedade, como os balces de direitos e as experincias associativas de me-
diao de conflitos que, consistindo em mecanismos de efetivao e repara-
o, inicialmente prescindem da ao estatal direta. Observe-se que, se no
mostram-se efetivos, tais mecanismos no impedem o posterior recurso dos
envolvidos ao Poder Judicirio para obter a efetivao e reparao, nos ter-
mos e condies j tradicionais.
As iniciativas da sociedade organizada no mostram qualquer pretenso
de estabelecer competio com o juris dictio estatal. Buscam sim, realizar
atividades de disseminao de informaes acerca dos atributos da cidadania
brasileira e promover uma espcie de pacificao dos conflitos que emergem
no cotidiano dos cidados pacificao esta cuja maior caracterstica talvez
seja o dilogo e a construo do consenso entre as partes em conflito. Deve-
se considerar, entretanto, que a cultura jurdica brasileira , em grande me-
dida, avessa idia de administrao de conflitos por vias alheias ao sistema
de justia formal. Os operadores do direito so, no geral, formados dentro do
modelo adversarial, em que a autocomposio de interesses vista como uma
falcia e a forma legtima de soluo de conflitos a que deriva da jurisdio
estatal. Assim, at o momento atual, as formas alternativas tm mostrado f-
lego restrito para lidar com os conflitos presentes no cotidiano dos cidados,
sendo amplamente subutilizados na opinio de parte dos especialistas:

40. importante considerar que em pases que avanaram na desjudicializao de vrios temas do direito, como
os Estados Unidos, j se assiste a um intenso debate sobre os excessos cometidos na privatizao da justia.
No caso brasileiro, contudo, instrumentos como a arbitragem no estatal, ainda que dentro dos limites que lhes
so definidos pela lei, so pouco difundidos, e muitos analistas acreditam que tais instrumentos tm muito a
contribuir em termos da promoo do acesso justia. A propsito do debate americano, ver artigo de Patti Wal-
dmeir, A reestatizao da justia americana, publicado no jornal Financial Times, em 14 de novembro de 2007.
41. Para uma discusso sobre os problemas decorrentes da judicializao das demandas na sade pblica, ver o texto
correspondente a esta rea temtica nesta edio especial de Polticas Sociais: acompanhamento e anlise.
58 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

Pode-se apontar a ausncia de uma cultura voltada para a soluo amigvel dos con-
flitos como um fenmeno que refora a atual crise de lentido da Justia. No Brasil,
a formao jurdica, desde os cursos de graduao, voltada para a resoluo de
controvrsias atravs da sentena judicial, logo, qualquer disputa encaminhada ao
Judicirio, o que avoluma o estoque de processos. Prticas como a mediao e con-
ciliao so pouco utilizadas, com exceo de algumas experincias isoladas, levadas
a cabo por associaes comunidades ou tribunais (...) Isso aponta para a ausncia
de uma poltica voltada para a qualificao e para a consolidao das formas no
judiciais de superao de litgios, para a consagrao destas prticas como matria
indispensvel formao de operadores do direito, para a elaborao de uma legis-
lao que incentive tal metodologia (BOTTINI, 2006).
Sendo assim, e em uma perspectiva democratizante prpria da CF/88,
um desafio importante difundir os meios de efetivao e reparao de direitos
por vias alternativas jurisdio estatal, bem como ampliar o apoio s iniciativas
organizadas. Para tanto, necessrio, inclusive, investir na formao que se oferta
nas faculdades de Direito, com o propsito de disseminar outra viso sobre o que
significa reparar direitos. A partir disto e com o incentivo adequado por parte
da sociedade e do poder pblico, meios desformalizados de soluo de conflitos
podem ter espao na vida social brasileira, contribuindo para o descongestiona-
mento das cortes de justia e, ainda mais importante, a efetivao da justia nas
relaes sociais.
Os Vinte Anos da Constituio Federal de 1988 e a Promoo do Acesso Justia no Brasil 59

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DIREITOS HUMANOS E
CIDADANIA
Captulo 2

CONSTITUIO E POLTICA DE Direitos Humanos:


antecedentes, trajetrias e desafios
Marco Antonio Natalino*
Carla Coelho de Andrade**
Bruno Carvalho Duarte***
Paulo Castro***

1 APRESENTAO
Quando, em 5 de outubro de 1988, o presidente da Assembleia Nacional Cons-
tituinte (ANC) Ulysses Guimares promulga a nova Constituio brasileira,
instaura-se uma ruptura histrica de notveis consequncias para a cidadania na-
cional. A nova carta proclamara o estabelecimento de um Estado democrtico
reconhecedor de direitos civis, polticos, econmicos, sociais e culturais. Muitos
destes nunca antes haviam sido objetos de garantia legal no pas. Outros, j ga-
rantidos por legislao anterior, tiveram seu status elevado para o nvel constitu-
cional. Ainda, um terceiro grupo de direitos, principalmente os civis e polticos,
foram alvo de garantia legal em constituies anteriores, mas encontravam-se
desprotegidos sob o regime da ditadura militar, do Ato Institucional no 5 e da
Emenda Constitucional no 1 Constituio de 1967.
Esses direitos declarados em 1988 se pretendem universais e inclusivos do todo
da populao sob a capa de sua garantia e efetivao, generalizando-os sob o signo da
igualdade. Tambm se trata de uma Constituio cuja concepo de garantia de direitos
admite, em larga medida, que sua efetivao implica o reconhecimento do particular den-
tro do universal isto , reconhecer as especificidades do humano que no um ente abs-
trato, mas um ser concreto, que se relaciona com o mundo a partir de sua condio social
de mulher, negro, indgena, idoso, criana, deficiente etc. Dessa forma, a Constituio:
Positiva os direitos fundamentais, reconhecendo a dignidade da pessoa huma-
na como princpio da Repblica Federativa do Brasil em seu Art. 1o, inciso III.
Generaliza sua aplicao, garantindo de forma explcita tanto o princpio
da igualdade (Art. 5o) quanto o da no discriminao (Art. 3o, inciso IV).
Reconhece a prevalncia dos direitos humanos como princpio das rela-
es internacionais (Art. 4o, inciso II), abrindo espao para a ratificao
de tratados em anos subsequentes.

* Especialista em Polticas Pblicas e Gesto Governamental.


** Pesquisador do Programa de Pesquisa para o Desenvolvimento Nacional (PNPD) no Ipea.
*** Consultor PNUD Projeto BRA/01/021 (PNUD-SEDH).
68 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

Especifica os sujeitos de direitos, indo alm do homem genrico ahist-


rico em direo ao ser em situao.1
O significado da Constituio para a garantia dos direitos de cidadania no
Brasil e, em especial, para a elaborao e implementao de polticas pblicas de
efetivao destes direitos, que o foco do trabalho desenvolvido pela Coordenadoria
de Direitos Humanos e Cidadania no mbito da Diretoria de Estudos e Polticas
Sociais (Disoc) do Ipea s compreendido plenamente quando contrastado
com a situao de violao sistemtica dos direitos fundamentais por parte do
regime militar que antecedeu a Nova Repblica. Esta realidade de um Estado
violador de direitos, que leva o presidente da ANC a ver a necessidade de abjurar
o quanto antes uma carta constitucional amaldioada pela democracia e jurar uma
Constituio fruto da democracia e da parceria social (GUIMARES, 1988),
demonstra-se, entretanto, mais resistente descontinuidade jurdica instaurada
pelo novo texto constitucional do que os otimistas discursos da poca faziam crer.
Por isso, talvez mais do que em outras reas da poltica social, a compreenso
da poltica de direitos humanos no Brasil implica um exame do perodo que
a antecede, entendido como pressuposto para uma anlise mais adequada da
distncia que marca a letra da lei das prticas de efetivao de direitos de cidadania
por parte do Estado e da sociedade no Brasil.
Assim, o texto que segue divide-se em trs partes. A primeira parte, cor-
respondente s sees 2, 3 e 4 abarca o perodo entre a promulgao do AI-5 e
a redemocratizao. O texto visa reconstruir sinteticamente o processo histrico
que culmina na atual situao dos direitos humanos no pas, tendo como marco
a Constituio Federal de 1988. Para tanto, antes de descrever exaustivamente o
perodo, o texto busca responder quais foram as inter-relaes entre a conjuntura
histrica e a lgica de atuao dos principais atores sociais e polticos relacionados
temtica dos direitos humanos. Ao faz-lo, o texto tambm apresenta os atores
que viriam a se tornar preponderantes para a compreenso da poltica nacional
de direitos humanos hoje. O objetivo fornecer uma interpretao sistemtica
dos condicionantes da ANC, com nfase no legado dos anos de chumbo (seo 2),
nas primeiras experincias de polticas pblicas para os direitos humanos durante
a redemocratizao (seo 3), culminando em anlise da Assembleia Nacional
Constituinte (seo 4).
Na segunda parte, correspondente seo 5, o texto aborda o perodo de
vigncia da carta magna de 1988. Iniciando por uma anlise da lgica de atua-
o do Estado e da sociedade no campo dos direitos de cidadania nos primeiros

1. Sobre os diversos artigos constitucionais que tratam da especificao dos direitos, estes sero tratados na seo
dedicada aos grupos vulnerveis, bem como, com maior profundidade, nos captulos dedicados igualdade racial e
igualdade de gnero. Sobre os tipos de garantias dos direitos humanos apresentados positivao, generalizao,
internacionalizao e especificao , ver Bobbio (1992).
Constituio e Poltica de Direitos Humanos: antecedentes, trajetrias e desafios 69

anos da nova ordem constitucional, o texto fornece da mesma forma interpretao


dos processos sociopolticos que antecedem a elaborao do Programa Nacional de
Direitos Humanos (PNDH). Em seguida, analisam-se criticamente as mudanas
institudas pelo PNDH, que marcam uma nova fase proativa e estratgica, porm
restritiva de atuao do governo federal na questo dos direitos humanos. Com-
para-se o PNDH com o PNDH II, apontando as perspectivas para o novo PNDH,
a ser lanado em 2009. Fechando a seo 5, o texto analisa relatrios governamen-
tais e no governamentais, nacionais e internacionais de violaes dos direitos hu-
manos, visando traar um panorama da situao atual de violao destes direitos em
comparao ao perodo Constituinte e contribuir para a compreenso da distncia
entre o reconhecimento legal e o reconhecimento social dos direitos fundamentais.
A anlise das polticas de direitos humanos voltadas para grupos especficos
crianas e adolescentes, jovens, idosos, pessoas com deficincia e indgenas fecha
o captulo. Para cada um destes grupos discutida, tendo como marco analtico a
ruptura instituda pela CF/88: i) as principais questes a serem atacadas por meio
da ao do Estado; ii) a evoluo do aparato institucional e legal existente para a
defesa dos seus direitos; e iii) os principais programas e aes federais voltados para
o enfrentamento das questes elencadas. Por ltimo, o texto faz um balano da an-
lise anterior, centrando-se nas metamorfoses da questo dos direitos humanos nas
ltimas dcadas e nos desafios que se colocam para o Estado e a sociedade no futuro.

2 DIREITOS HUMANOS E REPRESSO INSTITUCIONAL: O LEGADO DOS ANOS


DE CHUMBO
Ainda que o golpe de 1964 tenha em si um significado fundamental para a his-
tria poltica do pas, iniciamos nossa anlise pelo perodo histrico conhecido
como anos de chumbo,2 que se instaura com o decreto do Ato Institucional no 5.
Neste momento, a situao dos direitos humanos no pas, que at ento ainda era
capaz de mobilizar parcela significativa da populao em manifestaes popula-
res, deteriora-se rapidamente.
Como em boa parte do Ocidente, tambm no Brasil o ano de 1968 foi mar-
cado por movimentos culturais e manifestaes polticas de vanguarda, com atua-
o marcante dos jovens. Entretanto, o resultado para o pas foi o endurecimento
de um regime que j havia cassado direitos polticos de lideranas legislativas,
sindicais, intelectuais e mesmo militares; aposentado foradamente funcionrios
pblicos; invadido e fechado o Instituto Superior de Estudos Brasileiros (ISEB)
e a Unio Nacional dos Estudantes (UNE); intervido em sindicatos, fechando
centrais como a Central Geral dos Trabalhadores (CGT) e o Pacto de Unidade e

2. A expresso, utilizada principalmente pela imprensa, remete ao ttulo do filme de Margarethe Von Trotta, Die Bleierne
Zeit, de 1981, o qual retrata a represso ao grupo revolucionrio Baader-Meinhof na Alemanha Ocidental.
70 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

Ao (PUA). Entre 1964 e 1973, um total de 4.841 pessoas foram punidas com
a perda de direitos polticos, cassao de mandato, demisso e aposentadoria,
incluindo 1.313 militares e 206 policiais; alm disso, ocorreram um total de 536
intervenes em sindicatos, contando com quatro intervenes em confederaes
e 49 em federaes (CARVALHO, 2001, p. 164).
Em 13 de dezembro de 1968, como decorrncia das manifestaes popu-
lares, como a Passeata dos Cem Mil, no Rio de Janeiro, e tambm no Congresso
Nacional, com o discurso do deputado Mrcio Moreira Alves, em que ele con-
clamava as mulheres a boicotar os festejos de 7 de setembro contra o regime, o
AI-5 foi decretado, iniciando o perodo mais sombrio de violao dos direitos
humanos na recente histria brasileira. Entre as modificaes instauradas pelo
AI-5 inclua-se: i) o fechamento do congresso por tempo indeterminado; ii) o
poder de cassar e suspender os direitos polticos; iii) o governo por decreto-lei;
iv) a suspenso do habeas corpus; e v) a expanso do poder de decretar estado de
stio. Em resumo, os direitos civis e polticos foram amplamente restringidos,
colocando uma questo de difcil soluo para aqueles que buscavam avanos nos
direitos humanos: qual estratgia utilizar frente a um regime que obstrui todos os
meios de debate e manifestao pblica?
Dois caminhos foram tomados: o da luta armada e o da atuao poltico-
institucional nos pequenos espaos deixados abertos pela ditadura.
No campo da luta armada, diversos grupos revolucionrios de inspirao
marxista-leninista, em suas mais variadas vertentes, foram criados ou fortalece-
ram-se no perodo. A lgica de atuao destes grupos no visava volta do estado
de coisas pr-1964. Ainda que todos seus militantes pudessem concordar que a
situao no chamado perodo populista era mais favorvel a avanos sociais do
que durante os anos de chumbo, a interpretao sociopoltica da realidade nacio-
nal era marcada pela crtica tanto ditadura quanto democracia burguesa. Esta
ltima s garantiria os direitos de cidadania minoria proprietria, enquanto a
maioria da populao, trabalhadores e camponeses, permaneceriam na misria,
explorados e sem direitos. Em conformidade com esta interpretao, estes gru-
pos abandonaram o caminho da luta pela restituio de uma oposio legal ao
regime. Atuaram buscando minar as bases do regime, por meio de aes de guer-
rilha urbana, que envolveu exploses de prdios, assalto a bancos e delegacias,
bem como sequestros, e, posteriormente, a organizao de guerrilhas rurais.3
No caso dos assaltos, os grupos buscavam financiar suas atividades tomando de

3. Cabe notar, contra interpretaes que identificam nessas aes uma completa desconexo ou mesmo uma anttese
frente busca da efetivao dos direitos humanos no Brasil, que o direito resistncia opresso sempre esteve pre-
sente nas declaraes e na teoria dos direitos humanos, desde sua matriz liberal em John Locke e na Declarao dos
Direitos do Homem de 1789 (FRANA, 2009). O que a teoria marxista faz, de um modo, enfatizar este direito e, de
outro, discordar quanto possibilidade de sociedade livre da opresso sob o regime econmico capitalista.
Constituio e Poltica de Direitos Humanos: antecedentes, trajetrias e desafios 71

volta o que os banqueiros tomam do povo e de seus empregados e obter armas


e munies (AO LIBERTADORA NACIONAL; MR-8, 1969).
Entretanto, a ao dos revolucionrios foi fortemente identificada
como um risco segurana nacional pelos militares. A Doutrina da Segu-
rana Nacional, que virara lei com a publicao do Decreto-lei n o 314/1968,
centrava-se na identificao e eliminao do inimigo interno (PRIORI,
2008). Para a eliminao deste inimigo que colocava em risco o Estado,
este se utilizou de todos os mecanismos de exceo disponveis ao regime:
prises ilegais, tortura, assassinato, desaparecimentos.
Todo um arcabouo institucional foi criado para dar sustentao a essa ver-
dadeira operao de guerra interna: O Servio Nacional de Informaes (SNI)
surge em 1964 e ganha fora e poder a partir de 1969, quando se cria a Operao
Bandeirantes (Oban), em .A Oban, por sua vez, serve de molde para a criao
em escala nacional dos Departamentos de Operaes Internas - Centro de Ope-
raes de Defesa Interna (DOIs-Codi), em 1970, o brao mais brutal da repres-
so, espao institucional responsvel por incontveis prises arbitrrias, torturas
e assassinatos.
Alm disso, havia ainda os Centros de Informaes do Exrcito (CIEs),
da Marinha (Cenimar) e o Centros de Informaes de Segurana da Aeronu-
tica (Cisas) e o perodo observou o fortalecimento das Delegacias de Ordem
Poltica e Social (DOPS) nos estados. Foram criados tambm os Inquritos
Policiais Militares (IPMs) com o objetivo de processar dissidentes polticos.
Cpias de 717 destes inquritos foram compiladas pelo projeto Brasil Nunca
Mais (ARNS, 1996). Somente nestes inquritos, constam mais de 20 mil pes-
soas processadas. Entre estes, h muitos casos de pessoas mortas pelo regime,4
seja em confronto seja como resultado dos suplcios aos quais foram submeti-
das. Em geral, os mortos entravam para os autos como suicidas, contando com
a conivncia de mdicos legistas (COIMBRA; ROLIM, 2001). A tortura no
fora admitida pelo regime poca, muito menos legalizada, sendo, portanto,
uma ao oficiosa, e no oficial.
Mas qual o significado desse perodo para a compreenso dos direitos huma-
nos no Brasil de hoje? Muitas foram as heranas, das quais ressaltamos trs. Primei-
ramente, a ao dos militares na represso aos dissidentes polticos e a consequente
militarizao das aes policiais so certamente uma das causas da permanncia do
autoritarismo nas relaes entre polcia e cidado abarcando a forma de aborda-
gem, as prises arbitrrias, a violncia e a tortura como mtodo de confisso. Alm
disso, cabe ressaltar tambm o quanto esta militarizao da polcia teve tambm

4. Para mais informaes sobre pessoas mortas pelas foras de represso da ditadura militar, ver o livro Direito
verdade e memria, da Comisso Especial sobre Mortos e Desaparecidos Polticos (2007).
72 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

seu outro lado da moeda, menos citado: a policializao dos militares,5 que pas-
sam da defesa do territrio e da soberania frente a ameaas externas para a defesa da
soberania contra inimigos internos. Hoje esta lgica ainda pode ser observada nos
clamores por interveno das foras armadas na chamada guerra do trfico, em que
noes como estado paralelo auxiliam a transformao de criminosos em inimigos
pblicos e ameaas no segurana pblica em geral, mas prpria soberania.
Combinadas, a militarizao da polcia e a policializao das foras armadas repre-
sentam uma das heranas deste perodo de represso cujas consequncias para os
direitos humanos mais se fazem presentes nos dias de hoje.
A segunda herana do perodo para os direitos humanos foi a supresso dos
direitos polticos entendidos em sentido lato direitos de associao, de expres-
so, de imprensa, de organizao sindical e partidria, de eleies livres e diretas.
O Brasil chegava ao final do governo do General Mdici com a sua sociedade
civil e poltica completamente desorganizada: todas as instituies que, de alguma
forma, se opunham ao regime com a notvel exceo da Igreja tiveram sua
atuao legal amplamente limitada, quando no proibida. Entretanto como
veremos nas prximas sees e ao contrrio da violncia institucional a histria
posterior viria a reverter esta situao, criando uma nova sociedade civil mais
pujante que a do perodo pr-1964.
A terceira herana est naquele que um dos temas mais diretamente
identificado com os direitos humanos no imaginrio brasileiro e dos demais
pases do Cone Sul: os mortos e desaparecidos polticos. Dado que o proces-
so de transio democrtica no se deu pela substituio da classe dirigente
pura e simplesmente, sendo antes resultado de uma passagem negociada de
poder em que o grupo anterior garantia participao em locais-chave do Es-
tado, este mesmo grupo perdedor estabeleceu como condio para a transio
a no responsabilizao de agentes do Estado por crimes passados e o virtual
esquecimento desse perodo da histria poltica nacional. Como contraponto,
hoje, um dos principais temas da agenda dos direitos humanos no Brasil e,
em estgio mais avanado, na Argentina e no Chile exatamente o direito
memria e verdade. Isto , o direito de saber o que ocorreu de fato nesse per-
odo: qual foi o destino dos desaparecidos, como morreram aqueles a quem se
atribuiu suicdio, quem foram os agentes da tortura, quem ordenou prises ar-
bitrrias, torturas e assassinatos e como estes atos foram executados , como
se deu a cooperao do regime com outras ditaduras latino-americanas e com
agncias de espionagem e inteligncia norte-americanas, e como se combateu
as guerrilhas rurais e urbanas do perodo.

5. A expresso de Gaspari (2002).


Constituio e Poltica de Direitos Humanos: antecedentes, trajetrias e desafios 73

Nesse sentido, constituiu-se por meio da Lei no 9.140/1995 a Comisso


de Mortos e Desaparecidos Polticos, pela qual o Estado brasileiro assumiu sua
responsabilidade nos crimes polticos cometidos durante a ditadura militar e se
prontificou a fazer justia histrica para com aqueles que sofreram abusos por parte
de agentes do Estado. Em 2001, instituiu-se via Medida Provisria no 2.151/2001
em conformidade com o Art. 8o, Das Disposies Transitrias da CF/88 a
Comisso de Anistia, que visa indenizar aqueles impedidos de exercer atividades
econmicas por motivao poltica durante a ditadura.
Revelar a verdade sobre esses atos que se estenderam at o fim do regime
militar significa muito mais do que eventual desejo de justia punitiva ou in-
denizatria por parte das vtimas e de seus parentes. Sua importncia est em
trazer memria o que um perodo marcado pelo crescimento econmico e
sucessos esportivos teve de nefasto para a sociedade brasileira, e, dessa forma,
ampliar a conscincia histrica sobre a natureza da ditadura militar. No se
trata, como pode se imaginar, de retomar o passado por mero interesse histo-
riogrfico, insensibilidade poltica ou por um desejo mrbido de remoer feri-
das. O que est em jogo, como demonstram diversas anlises dos processos de
transio democrtica no mediterrneo, no leste europeu e na Amrica Latina
revisadas por Cardia (1999), a legitimao do Estado democrtico hoje e a
possibilidade de um projeto nacional que no identifique desenvolvimento
e autoritarismo como uma relao necessria. Assim, muito alm do debate
especfico sobre cada caso de abuso por parte do regime de 1964 e sobre a
justa reparao aos prejudicados, promover o debate do tema em uma esfera
pblica democrtica condio para a consolidao da nova institucionalida-
de poltica que emerge ao fim do regime militar, por meio da deslegitimao
das permanncias autoritrias.

3 A ABERTURA: GNESE DOS DIREITOS HUMANOS COMO PAUTA POLTICA


Dentro do cenrio herdado pelos anos de chumbo, a efetivao dos direitos hu-
manos e da cidadania no Brasil passava prioritariamente pelo fim do AI-5 e o
retorno dos presos polticos. Esta era a pauta principal, visto que era condio
de possibilidade para a reivindicao de outros direitos. Para tanto, colocava-se
como principal problema do ponto de vista estratgico a necessidade de recons-
truo das pontes entre uma sociedade civil silenciada, os grupos de luta armada
que haviam abandonado a luta poltica institucional e uma oposio oficial por
demais preocupada em no contrariar o regime. Historicamente, os atores pol-
ticos envolvidos nesta reconstruo dos direitos humanos como pauta poltica
tornaram-se os principais atores tambm no perodo ps-1988, atuando tanto na
sociedade civil quanto no Estado; assim, suas trajetrias so significativas para a
compreenso desta questo hoje.
74 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

Na esfera da poltica institucional, o Congresso Nacional fora reaberto em


outubro de 1969 com srias restries ao exerccio de uma oposio real. A proibio
de outros partidos, alm do pr-regime Aliana Renovadora Nacional (Arena) e do
partido da oposio oficial Movimento Democrtico Brasileiro (MDB) colocava
neste segundo as possibilidades de atuao. No interior do MDB havia um
grupo, liderado por Lysneas Maciel (COSTA; GAGLIARDI, 2006), que atuava
especificamente em prol dos direitos humanos. Muitos dos parlamentares ligados
a este grupo foram cassados pelas denncias por torturas e desaparecimentos em
plenrio. Para alm das denncias efetivadas no plpito e da atuao parlamentar
propriamente dita, a atuao destes congressistas dentro do MDB foi importante,
pois forou a oposio oficial a um maior compromisso com causas sociais e
de direitos humanos, fazendo uma ponte entre a oposio institucional, grupos
esquerdistas alijados da poltica oficial e a sociedade civil.
A segunda ponte foi estabelecida pela Igreja Catlica, que contava dentro
de suas hostes com padres e bispos defensores do regime, assim como com es-
querdistas ligados a grupos armados de resistncia ditadura. No obstante o
desconforto que causava aos militares a ao de membros da igreja que colabo-
ravam com a oposio, era-lhes politicamente invivel desafiar o poder da Igreja.
Com o endurecimento do regime, em 1970, o Papa Paulo VI criticou a tortura no
pas, constrangendo o governo. Esta declarao da Igreja insere-se em uma conjun-
tura de incio das aes coordenadas pela Frente Brasileira de Informaes, que resul-
tou em diversas matrias em influentes jornais e revistas, bem como em declaraes
do governo norte-americano. Como diversas vezes, antes e depois deste episdio,
uma rede de direitos humanos formou-se e obteve relativo sucesso em influen-
ciar a opinio pblica e o campo poltico por meio de uma estratgia que pode-
ramos chamar, como Paulo Srgio Pinheiro (1996), de mobilizao da vergonha.
A partir de ento, diversas organizaes no governamentais, como a Anistia
Internacional, passam a exercer cada vez mais presso por meio de denncias
que no cessam com a instaurao do regime democrtico, tornando-se um dos
principais atores a influenciar as polticas governamentais de direitos humanos.
No mesmo perodo, surgem as Comunidades Eclesiais de Base (CEBs), e a Co-
misso de Justia e Paz da Conferncia Nacional dos Bispos do Brasil (CNBB)
torna-se progressivamente mais atuante na questo prisional e em outros temas
correlatos. A partir desse momento, a Igreja ocuparia tambm um lugar central
no campo dos direitos humanos no Brasil.
A terceira ponte foi estabelecida pelas associaes profissionais, cuja compo-
sio era formada pelas camadas mdias urbanas cientistas, engenheiros, profes-
sores, mdicos, jornalistas, funcionrios pblicos, advogados etc. Assim como os
trabalhadores, estas classes profissionais tambm sentiam os efeitos do fim do mi-
lagre e foram importantes vetores de mobilizao cidad. Destaca-se neste grupo
Constituio e Poltica de Direitos Humanos: antecedentes, trajetrias e desafios 75

a Ordem dos Advogados do Brasil (OAB) e a Associao Brasileira de Imprensa


(ABI), cujas atividades profissionais eram mais diretamente afetadas pelo Estado
de exceo e, junto a CNBB, eram as maiores organizaes da sociedade civil
envolvidas na luta por direitos humanos no Brasil. Em conjunto com a igreja e o
MDB, estas associaes formavam a oposio mais moderada ao regime, e tive-
ram papel importante na luta pelos direitos humanos, apoiando a restaurao do
habeas corpus, a revogao do AI-5 e a campanha da Anistia.6
A quarta ponte entre sociedade civil, poltica institucional e grupos alijados
da oposio oficial foi estabelecida com a entrada em cena do novo movimento
sindical. Ao contrrio do sindicalismo do Estado Novo enfraquecido com o gol-
pe militar tanto por fora das restries s greves e manifestaes em geral quanto
por conta da unificao da previdncia social, que era at ento corporativa e
garantia s elites sindicais grande poder poltico o novo sindicalismo caracte-
rizava-se pela busca de negociao direta com os empregadores e independncia
frente ao Estado, pelas lideranas vindas das fbricas e pela democracia interna
na tomada de decises. Claramente, as condies impostas pelo Estado perma-
neciam precrias e prejudicavam o novo movimento sindical: alm da represso
policial, as polticas de predefinio salarial e rotatividade laboral colocavam res-
tries atuao dos sindicatos. Mas o novo sindicalismo era fruto tanto da aber-
tura poltica quanto do modelo de desenvolvimento econmico do regime, que
criou uma grande massa trabalhadora nos setores de bens de consumo durvel
e bens de capital e aprofundou as desigualdades econmicas e sociais (CARVA-
LHO, 2001, p. 180). Este modelo de desenvolvimento se viu seriamente abalado
aps a crise do petrleo e o fim do milagre econmico, criando condies sociais
que estimulariam a ao coletiva dos trabalhadores, destarte os riscos impostos
pela ditadura. Este novo movimento sindical, em conjunto com o movimento
dos trabalhadores rurais aos quais se ligava fortemente a Igreja, por meio das
Comisses Pastorais da Terra7 e outros movimentos sociais que comeam a se
multiplicar no perodo, agregam luta por direitos civis e polticos uma demanda
clara por direitos sociais.
Esses novos movimentos sociais representam a quinta ponte entre a sociedade
civil e a poltica. Destacam-se neste conjunto dois grupos de movimentos. Primeiro,
os movimentos de minorias polticas, como os movimentos indigenista, de mu-
lheres, de negros, de meninos e meninas de rua etc., os quais foram fundamentais

6. Cabe notar que a sede da campanha da Anistia ficava na ABI, enquanto a revogao do habeas corpus foi sugerida
diretamente ao general Geisel pelo presidente da OAB, Raymundo Faoro.
7. A relao das CPTs com os trabalhadores rurais especialmente importante para o campo dos direitos humanos, visto
que os conflitos agrrios envolviam com mais frequncia que na rea urbana a prtica da intimidao, da violncia e do
assassinato de lderes sindicais prtica que, infelizmente, permanece hoje ver seo 5.4 deste captulo. Por meio da
ao da Igreja, cujos membros eram de mais difcil intimidao, os trabalhadores rurais puderam ter uma (frgil) garantia
de articulao poltica. Isto no impediu, entretanto, que alguns padres fossem assassinados no perodo.
76 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

para trazer temas ligados especificao dos direitos. Ainda que tais temticas fossem
marginais dentro do grande movimento pela redemocratizao,8 elas viriam a tor-
nar-se centrais para a poltica nacional de direitos humanos vinte anos depois. Se-
gundo, o movimento social urbano, aos quais se agregava um nmero crescente de
associaes de moradores, que somavam mais de oito mil no incio dos anos 1980
(CARVALHO, 2001). Suas demandas por direitos eram em geral ligadas a servios
bsicos, como asfaltamento, gua e esgoto ou regularizao de lotes. Tratava-se de
uma poltica do cotidiano, de prtica concreta da cidadania, que se iniciava distante
da poltica partidria e que se fazia no mbito municipal. Esta caracterstica muni-
cipalismo permaneceu como vetor importante das demandas sociais nas dcadas
seguintes e trao marcante da nova Constituio.
Isso estabeleceu ampla pauta de reivindicaes que permaneceria unida at a
ANC. Esquematicamente, podemos dizer que esses novos atores polticos impulsio-
navam a pauta reivindicatria por direitos humanos sua segunda transformao no
perodo ps-1964. Como exposto anteriormente, a questo dos direitos humanos
fora centrada nos anos de chumbo em demandas por direitos civis habeas corpus,
fim da tortura e das prises arbitrrias. A primeira transformao estabelece-se com
o incio da abertura poltica, quando os movimentos sociais passariam a pressionar
por direitos polticos liberdade de organizao e manifestao, anistia, eleies
livres e diretas , pauta esta que conviveu com a dos direitos civis at pelo menos a
revogao do AI-5 e a anistia poltica. A segunda transformao , ento, por meio
da entrada em cena do movimento sindical e de outros movimentos populares, de
uma pauta reivindicatria por direitos sociais, que conviveria com a agenda dos
direitos polticos ao menos at 1985 e permaneceria central durante todo o perodo
que vai do fim dos anos 1970 at a proclamao da nova Constituio em 1988.

3.1 Redemocratizao e primeiras experincias de polticas de direitos humanos


O fim do AI-5 e a volta dos anistiados marcam uma nova fase na histria recente dos
direitos humanos no pas. A vida poltica do pas comea o retorno normalidade, inclu-
sive com a formao de novos partidos. Simultaneamente, os novos movimentos sociais
ganham fora e ocupam as ruas, demandando direitos de cidadania. A questo social
nunca se colocara de forma to explcita na vida poltica brasileira quanto nesse momento.
No plano internacional, movimentos de direitos humanos brasileiros fortaleciam
laos com organizaes estrangeiras, buscando amplificar as denncias de violaes
de direitos na esfera pblica dos pases centrais, aproximando-se da burocracia da
Organizao das Naes Unidas (ONU) e constrangendo governos a inclurem o
tema dos direitos fundamentais em sua agenda de relaes internacionais com o Brasil.

8. Ver, por exemplo, o debate sobre o movimento feminista durante a redemocratizao, na introduo do captulo de
Igualdade de Gnero deste peridico.
Constituio e Poltica de Direitos Humanos: antecedentes, trajetrias e desafios 77

A mobilizao da vergonha, por intermdio de campanhas miditicas orquestradas


com relatrios de denncias, abaixo-assinados e presso poltica de grupos organizados
muitos dos quais de orientao religiosa , exercia certa influncia na ao do governo
brasileiro, que se via na necessidade de, ao menos, justificar, minimizar ou negar as
denncias. Como ser analisada em seo posterior, esta necessidade permaneceria
e at seria amplificada aps a redemocratizao, dado que as violaes de direitos
permaneceram como problema no resolvido e os novos governos buscavam passar
uma nova imagem do pas no exterior, mais democrtica.
No plano interno, em 1984 tomou corpo uma campanha para a eleio direta
do prximo presidente da Repblica, conhecida como diretas j. Seu intuito era
impedir, por meio da aprovao de uma emenda constitucional, que as eleies
por colgio eleitoral fossem realizadas em janeiro do ano seguinte. Contando
com ampla repercusso na mdia, a campanha das diretas foi a maior mobilizao
popular j realizada no pas. Entretanto, mesmo com os votos de dissidentes do
Partido Democrtico Social (PDS) que viriam a formar o Partido da Frente Liberal
(PFL), no se alcanou os dois teros necessrios aprovao da emenda. Contudo,
devido presso popular, o candidato da oposio nas eleies indiretas saiu vitorioso:
Tancredo Neves (MDB), eleito pela Aliana Democrtica uma coalizo entre a
oposio e os dissidentes do PDS. Mas Tancredo no chega a tomar posse, falecendo
devido a uma infeco generalizada sem assumir o governo. Em seu lugar, aps certa
controvrsia, foi empossado o vice-presidente Jos Sarney dissidente do PDS ,
o que acabou reforando o carter continusta da transio brasileira.
Amparando-nos em Cardia (1999, p. 12), podemos classificar as transies
polticas em trs tipos. A primeira forma de transio a por substituio, quando o
antigo regime derrubado e nova classe poltica toma o poder como na Revoluo
dos Cravos de 1974 em Portugal. O segundo tipo o transplacement, em que se faz
uma transio negociada entre o regime e a oposio. E o terceiro tipo por trans-
formao, em processo de reforma motivado pelas elites governamentais, a exemplo
da Proclamao da Repblica em 1889, quando a elite poltica com exceo da
famlia real permaneceu no poder e guiou o processo.
Nessa leitura, poderamos a princpio classificar a transio democrtica bra-
sileira dentro do segundo tipo. Se, de uma forma, no houve eleies diretas para
presidente e o candidato da oposio foi escolhido por sua moderao e aceitabilidade
entre os conservadores, de outra, a oposio conseguiu impor que seu candidato sasse
vitorioso no colgio eleitoral e que uma nova Constituio, democrtica, fosse elabo-
rada por Assembleia Constituinte. Esta Constituio viria a estabelecer, entre outras
coisas, o voto universal e as eleies livres, diretas e peridicas para todos os cargos do
Executivo e do Legislativo, nos trs nveis da Federao.
78 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

Entretanto, a necessidade de a oposio aliar-se a ex-arenistas aproxima o mo-


delo brasileiro do terceiro tipo. Com a morte de Tancredo e a posse de um presidente
que apoiou a ditadura militar, torna-se ainda menos clara a fora da oposio na tran-
sio democrtica, visto que proeminentes membros do regime continuaram a ocupar
cargos importantes no Executivo. Nesta conjuntura, o Legislativo acabou vendo-se
fortalecido, j que era no Congresso Nacional que seria votada a nova Constituio
brasileira e o presidente contava com baixa legitimidade. Completando o quadro, no
houve reforma significativa no sistema de justia e nos aparelhos de controle social
formal, que mantiveram os quadros e as prticas do perodo anterior.9 Esta conti-
nuidade dentro da descontinuidade isto , a permanncia de prticas autoritrias e
patrimonialistas aps a transio democrtica teve um significado bastante negativo
para a promoo dos direitos humanos no pas ps-democratizao.
Apesar dessas permanncias, com a eleio de Tancredo Neves e a posse de
Sarney inicia-se uma mudana na lgica de ao dos movimentos de direitos humanos
no mbito nacional, que passam de uma prtica poltica centrada na denncia
e na reivindicao para uma atuao mais prxima dos governos, com uma pauta
propositiva. Para os movimentos negro e de mulheres, esta mudana ganhara fora com
a criao da Fundao Palmares (Lei Federal no 7.668/1988) e do Conselho Nacional
dos Direitos da Mulher (Lei Federal no 7.353/1985). Para os direitos humanos como
um todo, esse movimento iniciou-se dois anos antes no mbito estadual, com a posse
dos novos governadores. Em nvel federal, o melhor exemplo desta nova lgica de
atuao foram os trabalhos desenvolvidos pela Comisso Teotnio Vilela (CTV).
Em 1982, as primeiras eleies para governador, em 20 anos, elegeram Leonel
Brizola, do Partido Democrtico Trabalhista (PDT), no Rio de Janeiro, Tancredo Neves,
do Partido do Movimento Democrtico Brasileiro (PMDB), em Minas, e Franco
Montoro (PMDB) em So Paulo, colocando a oposio no comando dos principais
estados brasileiros. Pela tica dos direitos humanos, o mais relevante no processo foi
que, com a chegada da oposio ao poder, pela primeira vez desde o golpe, setores do
Estado com histrico de violao de direitos, como as polcias civis e militares, bem
como o sistema prisional, ficavam subordinados a mandatrios comprometidos com
a democracia e desejosos de alterar certas prticas institucionais. At 1983, quando os
novos governadores tomaram posse, as experincias democratizantes estavam restritas
a prefeituras nas quais algumas polticas pblicas importantes de fortalecimento da
cidadania, participao popular e trabalho comunitrio vinham sendo implementadas
desde meados dos anos 1970.10

9. significativo que s em 15 de abril de 1997 o nmero de ministros do Supremo Tribunal Federal (STF) nomeados
por presidentes eleitos ultrapassaria o de ministros nomeados no perodo pr-1988. Alm disso, o ltimo ministro
nomeado por um general permaneceu decidindo sobre questes constitucionais at 2003.
10. Para o relato de uma dessas experincias, ver Alves (1981).
Constituio e Poltica de Direitos Humanos: antecedentes, trajetrias e desafios 79

O governo Leonel Brizola estabeleceu uma poltica de direitos humanos


inovadora. Com a instituio por decreto do Conselho de Justia, Segurana
Pblica e Direitos Humanos, em abril de 1983, a populao teve um rgo
para o encaminhamento de demandas e denncias. Embora o nmero de
denncias encaminhadas, pouco mais de mil, fosse pequeno, o rgo foi
importante indicador da nova realidade nas relaes entre governo e seus rgos
de represso, gerando protestos na corporao policial, na mdia e por parte da
populao (ROSSO, 2007). Caso pitoresco mas significativo dos conflitos
gerados por esta mudana foi a recusa da polcia em agir para evitar um assalto
em bairro nobre da capital, j que a defesa dos direitos humanos a impediria de
agir na represso quele crime.
O governo Montoro adotou poltica similar, enfrentando tambm a insatis-
fao da mdia e de parcela significativa da populao, bem como a insubordina-
o dos rgos de represso. Sua poltica de humanizao dos presdios inovou ao
instituir mecanismos de dilogo entre dirigentes e presos (SALA, 2007, p. 75),
e seu governo foi marcado pela tentativa de controle da atividade policial, em
especial no que se refere tortura e s execues extrajudiciais. Outro ponto
inovador foi a preocupao com a produo de estatsticas confiveis na rea da
violncia, problema que ainda hoje se observa e que impede a elaborao de po-
lticas pblicas de segurana pblica e de direitos humanos adequadas. Como
aponta Goldstein (2007, p. 66), indicadores de direitos polticos e civis, e em
especial de segurana pblica, so acessveis e confiveis na razo inversa do nvel
de gravidade das violaes. Nesse sentido, as dificuldades que Montoro enfrentou
em estruturar um sistema de informaes , em si, indicador da gravidade das
violaes cometidas.
Em sntese, com o incio dos governos estaduais democrticos, comea-se
a pensar, ainda que timidamente, em polticas pblicas de direitos humanos, en-
quanto no plano federal o movimento de massas pela redemocratizao ganhava
fora e mobilizava milhes de pessoas nas principais cidades do pas. neste
contexto que surge a CTV.
Instituda em janeiro de 1983 com o intuito de observar e denunciar as con-
dies das instituies totais11 presdios, manicmios, Fundaes Estaduais do
Bem-Estar do Menor (Febem), etc. brasileiras, a CTV era formada por polticos,
cientistas sociais, militantes, filsofos, juristas, religiosos e jornalistas. A Comisso
viria a constituir-se como um dos grupos mais atuantes na rea dos direitos humanos

11. Instituies totais um conceito formulado por Erving Goffman para se referir a locais de residncia e trabalho
onde um grande nmero de indivduos com situao semelhante, separados da sociedade mais ampla por considervel
perodo de tempo, levam uma vida fechada e formalmente administrada. Nestas instituies, a personalidade e as
regras da vida fora dos muros so profundamente reprimidas em favor da hierarquia e do aprendizado das regras
especficas quele espao. Ver Goffman (1974, p. 16).
80 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

no comeo da Nova Repblica, apresentando propostas para o ento candidato Tan-


credo Neves, colaborando com o governo Sarney na elaborao de polticas pblicas
e propondo legislao no mbito do processo Constituinte.12
O documento entregue pela CTV a Tancredo Neves em dezembro de 1984
era organizado em torno de cinco reas que a Comisso considerava relevantes
para a proteo dos direitos humanos no Brasil de ento: i) polcia, democracia e
segurana; ii) sistema penitencirio; iii) defesa dos cidados; iv) proteo aos me-
nores e aos internados; e v) medidas institucionais. Entre as propostas apresenta-
das, ressalta-se o controle democrtico da polcia; uma reforma penitenciria que
visasse ressocializao do preso, como mecanismo de garantir no s os direitos
humanos dos apenados, mas tambm da populao em geral por meio da reduo
da reincidncia; controle da produo e do comrcio de armas; fim das revistas
humilhantes para parentes de presidirios; ratificao do Pacto Internacional so-
bre Direitos Civis e Polticos e da Conveno Americana de Direitos Humanos;
criminalizao da tortura; e criao de conselhos estaduais de defesa dos direitos
da pessoa humana (PINHEIRO; BRAUN, 1987).
Em 1985, o Ministrio da Justia (MJ) cujo titular era o autntico Fernando
Lyra lana, com a colaborao da CTV, o Mutiro Contra a Violncia. A iniciativa
continha diversas propostas com caras rea dos direitos humanos. Entre as sugestes
da CTV, alm das mencionadas, destacam-se: a responsabilizao civil da polcia; a
constitucionalizao da presuno de inocncia; a vedao da divulgao de nomes
de suspeitos sem provas e acusao formal; a garantia do direito ao advogado para
aqueles sem condies financeiras; a mudana da atuao policial, de um modelo
fundamentado na tortura para outro embasado na investigao cientfica; o incen-
tivo pena em regime aberto; a reviso do Cdigo de Menores, com a substituio
do modelo repressivo da Febem por outro focado na educao; mudanas em leis
contra a explorao de menores na mendicncia e outras formas; a constituio de
uma espcie de ombudsman, ligado ao parlamento mas com estrutura independente,
para defesa dos direitos fundamentais; celerizao e melhoria da eficincia do sistema
de justia; realizao de campanhas nacionais nos meios de comunicao sobre os
direitos e deveres dos cidados; e incluso nos currculos escolares de matrias sobre
direitos fundamentais.
No conjunto, esses documentos so relevantes por sua capacidade de
sintetizar os principais problemas nacionais ligados questo dos direitos humanos
h quase um quarto de sculo, na viso de um grupo bastante influente. Mas sua
relevncia encontra-se antes na surpreendente e pesarosa atualidade destes; sua

12. Cabe notar que a influncia da CTV estendeu-se at muito aps o governo Sarney. Em 1996, o Ncleo de Estudos da
Violncia (NEV) da Universidade de So Paulo, ligado CTV, elaboraria o pr-projeto do Programa Nacional de Direitos Hu-
manos, cujo lanamento fecha esse perodo histrico que se iniciou com a eleio de Tancredo e a formao da Constituinte.
Constituio e Poltica de Direitos Humanos: antecedentes, trajetrias e desafios 81

pauta poderia, com algumas felizes excees, constar em qualquer plano de ao


em direitos humanos elaborado no pas hoje. Alguns dos problemas apontados
(...) as prises brasileiras esto caindo aos pedaos e no oferecem aos presos
as mnimas condies de existncia (...) no haver uma verdadeira situao
democrtica na base enquanto a polcia for um fator de medo e de opresso (...)
(PINHEIRO; BRAUN, 1987) soam perturbadoramente atuais, e revelam a
assimetria no processo de democratizao brasileiro entre os grandes avanos obtidos
no campo dos direitos polticos e os tmidos ganhos no campo dos direitos civis.

4 A CONSTITUINTE
Quando se iniciam os trabalhos da ANC, em 1987, a questo dos direitos huma-
nos no Brasil via-se conformada por elementos conflitantes. Por um lado, nunca
antes o nvel de mobilizao popular e de participao da sociedade civil orga-
nizada fora to presente. Grupos defendendo os direitos dos trabalhadores, das
crianas, dos idosos, dos indgenas, dos deficientes, das mulheres e dos negros
constituam-se e ganhavam fora. Isto se dava no contexto de uma frgil hege-
monia da noo de que era preciso democratizar o pas, e de que isto significava
ampliar as liberdades, reconstruir as instituies e livrar-se do entulho autoritrio.
Tambm, era bastante poderosa a presso pela expanso de direitos sociais como
sade, educao, previdncia e assistncia social, o que viria a influenciar decisi-
vamente os rumos da Constituinte.
Por outro lado, a transio democrtica via-se manchada pela morte de Tan-
credo Neves e pela posse como primeiro presidente civil brasileiro em mais de 20
anos de um quadro vindo das fileiras da antiga Arena. Nesse contexto, as expecta-
tivas de transformao social e de consolidao democrtica deslocaram-se para o
parlamento nacional, apresentando evidncia ainda maior ao grandioso processo
de elaborao da nova Constituio. No congresso, alguns senadores haviam sido
indicados pelo regime militar, e a maioria progressista era mais aparente do que
real. Temas como reforma agrria contavam com a oposio de uma bancada nu-
merosa e bastante influente dentro e fora da ANC. Fechando o quadro, uma srie
de assuntos caros aos direitos humanos, em especial os relacionados segurana
pblica e ao sistema de justia, enfrentavam forte resistncia mudana por parte
dos aparelhos estatais e de parcela da opinio pblica.
No obstante, importantes derrotas de grupos ligados aos direitos dos tra-
balhadores rurais, das mulheres, dos homossexuais alm de diversas derro-
tas pontuais em reas como trabalho, educao e sistema policial ,13 a nova
Constituio garantiu em termos gerais os principais direitos civis, polticos,

13. Para um maior aprofundamento dessas questes, consultar os captulos de desenvolvimento rural, igualdade de
gnero, trabalho, educao, justia e segurana pblica.
82 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

econmicos, sociais e culturais. Dessa forma, se hoje o Brasil conta com um


marco legal considerado avanado para a rea de direitos humanos, h de se fa-
zer referncia especial s inovaes trazidas pela CF/88. Alm de incorporar os
princpios da Declarao Universal dos Direitos Humanos (DUDH) e os prin-
cpios da universalidade e da indivisibilidade, reafirmados na Conferncia de
Viena, em 1993, o texto estabelece em seu Art. 1o, incisos II e III, que o Brasil
(...) constitui-se em Estado democrtico de direito e tem como fundamentos
(...) a cidadania e (...) a dignidade da pessoa humana (BRASIL, 1988).
Ademais, o texto aprofunda-se em uma srie de direitos presentes nas princi-
pais declaraes internacionais sobre o tema, elencando-os explicitamente. Entre
os principais direitos, podemos citar: proibio da tortura ou qualquer tratamen-
to desumano ou degradante; plena defesa e presuno de inocncia; igualdade
entre homens e mulheres; liberdade de conscincia, crena, manifestao e asso-
ciao inclusive sindical e por meio de partidos; participao poltica, direta-
mente e por intermdio do voto; sade; educao; trabalho; segurana; proteo
maternidade e infncia; e Previdncia Social. Alm disto, esta listagem exaus-
tiva de direitos no exclui a garantia de outros direitos no citados diretamente
(MAZZUOLI, 2002). Por meio do 2o do seu Art. 5o, o texto magno esclarece
que outros direitos e garantias decorrentes dos princpios constitucionais e dos
tratados internacionais assumidos pelo pas tambm fazem parte do ordenamento
jurdico nacional.
Com isso, abriu-se assim um novo contexto institucional, bem como um
novo horizonte programtico, para a relao entre Estado e direitos humanos,
instaurando um processo em curso de progressivo reconhecimento, promoo,
garantia e defesa dos mesmos.
Mas como foi possvel tal resultado? Com a ANC, consolidou-se uma nova
lgica de atuao por parte dos atores envolvidos com a temtica dos direitos hu-
manos no Brasil, menos denunciativa e mais propositiva, objetivando a incluso
do mximo de direitos na Constituio. Compreender o processo que desem-
bocou no atual texto constitucional , assim, fundamental para compreender o
histrico recente dos direitos humanos no Brasil.
A ANC foi instalada no dia 1o de fevereiro de 1987. Contando com 559
membros dos quais 23 eram senadores eleitos em 1982, 46 senadores eleitos
em 1986 e o restante, deputados eleitos em 1986 , esta foi concomitante aos
trabalhos normais do congresso. Dessa forma, os constituintes eram tambm par-
lamentares, situao que gerou na poca profunda discusso. Os grupos mais
esquerda defendiam a formao de uma Constituinte exclusiva, o que acabou no
ocorrendo. Alm disso, alguns senadores no haviam sido eleitos por voto direto.
Estes senadores binicos, como foram apelidados, participaram dos debates e das
Constituio e Poltica de Direitos Humanos: antecedentes, trajetrias e desafios 83

votaes em p de igualdade com os demais constituintes, o que gerou ainda mais


crticas legitimidade da ANC.
Sob o signo das manifestaes populares em prol da democracia e do su-
cesso do Plano Cruzado, o PMDB foi o maior vitorioso das eleies de 1986 e
dominou a Constituinte. Com 298 parlamentares, o partido contava com maio-
ria simples na ANC. Entretanto, apenas 141 destes eram provenientes do MDB
dos anos 1970. Tomando 1979 como referncia, o ento MDB contava com
166 constituintes, enquanto a Arena contava com 217 42 dos quais estavam
no novo PMDB. Outros 274 constituintes estavam no seu primeiro mandato
(FLEISCHER, 1988). Assim, a suposta maioria da oposio ao regime militar
na Constituinte era ilusria; de fato, o congresso possua um perfil relativamente
conservador, como ficou evidente em 1988 quando se formou a aliana poltica
das foras de centro-direita sob o manto do chamado centro.
Para o campo dos direitos humanos e das minorias, isso significava uma
assembleia constituinte teoricamente disposta a estabelecer Estado democrtico
de direito e garantidor dos direitos fundamentais no plano abstrato, mas com
bastante resistncia a aprovar uma Constituio que alterasse, no plano concreto,
o status quo em reas como reforma agrria, educao pblica, direitos sexuais e
reprodutivos, ordem econmica, meios de comunicao e famlia.
Em outro mbito, se os congressistas inclinavam-se a uma postura mais con-
servadora, a Constituinte foi tambm marcada por uma forte participao social
(BENEVIDES, 1990), por meio de manifestaes, passeatas, abaixo-assinados,
apresentao de emendas populares e atuao de grupos de presso no Congresso
Nacional. O regimento interno da ANC previa (COELHO, 1988): i) sugestes
por parte de associaes civis, cmaras de vereadores, assembleias legislativas e tri-
bunais foram enviadas formalmente 11.989 sugestes,14 ii) emendas populares ao
texto do projeto, desde que assinadas por 30 mil cidados e trs entidades foram
recebidas 122 emendas populares, em total de 12.277.423 assinaturas; destas, 83
emendas adequaram-se s exigncias do regimento, sendo defendidas em plenrio
por um cidado subscritor e votadas; e iii) audincias pblicas obrigatrias, com
participao de especialistas e associaes civis, para cada um dos temas tratados
pelas subcomisses foram realizadas de cinco a oito audincias por subcomisso,
totalizando 891 exposies em 206 audincias.15

14. Diversas outras sugestes foram enviadas diretamente aos parlamentares, como coloca o constituinte Joo Agri-
pino (PMDB) em reunio da Subcomisso de Direitos Polticos, Direitos Coletivos e Garantias, em 14 de abril de 1987:
Tenho recebido e acho que tambm todos os colegas constituintes toneladas e toneladas de papis e sugestes,
que vm de todos os quadrantes do pas, sobre todos os temas que a Constituio, necessariamente, ter que abordar.
15. Arquivos da ANC. Listagem de audincia pblicas. Disponvel em: <www2.camara.gov.br/constituicao20anos>.
Acesso em: 25 mar. 2009.
84 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

Essa participao social, que marcou os trabalhos da Constituinte, serviu para


contrabalanar a tendncia poltica dos congressistas. Visto que os votos eram no-
minais e no eram protegidos pelo segredo, posies contrrias vontade popular tal
qual expressa pelos grupos de presso presentes na ANC encontravam dificuldade
em se firmar. Assim, possvel afirmar que os constituintes viram-se pressionados a
aprovar uma carta mais progressista do que desejariam em vrios tpicos. Em abril,
aps discusses acaloradas sobre o regimento e a recusa do congresso em aceitar o
anteprojeto de Constituio elaborado pela Comisso Afonso Arinos um grupo
de notveis convocados pelo presidente Jos Sarney , formam-se oito comisses,
que se dividiram em 24 subcomisses, as quais tinham por papel elaborar, a partir
do zero, pareceres que embasariam uma primeira verso do texto constitucional.
Em parte devido ao fato de que o perodo de trabalho das comisses foi o
mais fortemente marcado pela participao popular em especial por causa das
audincias pblicas , em parte devido diviso dos trabalhos que afastava a
maioria das deliberaes de comisses tidas como menos importantes,16 os pare-
ceres de algumas comisses e subcomisses foram surpreendentemente progres-
sistas. Esta tendncia seria revertida em larga medida, mas no completamente,
durante os trabalhos de sistematizao e durante a votao em plenrio.
Das subcomisses institudas, merecem destaque para a questo dos direitos
humanos as seguintes: i) dos Direitos Polticos, dos Direitos Coletivos e Garan-
tias; ii) dos Direitos e Garantias Individuais; iii) da Famlia, do Menor e do Idoso;
e iv) dos Negros, Populaes Indgenas, Pessoas Deficientes e Minorias.
A Subcomisso dos Direitos Polticos, dos Direitos Coletivos e Garantias, cujo
relator era Lysneas Maciel (PDT), debateu em audincias pblicas temas como di-
reitos das mulheres, dos menores e dos deficientes; violncia; direito de greve; tortura;
participao popular; direito do consumidor; e programa nuclear clandestino. Ela teve
como principal resultado no texto final da Constituio a incluso de alguns mecanis-
mos de democracia direta, como plebiscito, referendo e legislao de iniciativa popular.
A Subcomisso dos Direitos e Garantias Individuais, cujo relator era o indus-
trial Darcy Pozza, do Partido Democrtico Social (PDS), debateu em audincias
pblicas temas como direito autoral; direitos e garantias individuais; direitos dos
trabalhadores, do idoso e das mulheres; tortura; homossexualidade; participao
popular; censura; liberdade religiosa; direito penitencirio; e violncia urbana.
A organizao dos direitos individuais que consta na Constituio advm dos tra-
balhos desta subcomisso, bem como o habeas data e a proibio da pena de morte.

16. Reveladora dessa questo a fala do constituinte Maurlio Ferreira Lima (PMDB), no seu primeiro discurso como
presidente da Subcomisso de Direitos Polticos, dos Direitos Coletivos e Garantias, sobre a hierarquia das comisses:
Srs. Constituintes, comeamos nossos trabalhos enfrentando desafio muito grande. Cristalizou-se na ANC a convico
de que a Comisso Temtica, que trata da Soberania dos Direitos do Homem e da Mulher e as trs Subcomisses a ela
subordinadas, seriam os menos importantes dos trabalhos da Constituinte (BRASIL, 1987).
Constituio e Poltica de Direitos Humanos: antecedentes, trajetrias e desafios 85

A Subcomisso da Famlia, do Menor e do Idoso, cujo relator era Nelson


Aguiar (PMDB), debateu em audincias pblicas temas como aborto e direito
vida; direitos da criana, do jovem e do idoso; trabalho infantil; meninos de rua;
adoo; e proteo gestante. Diferentemente da proposta da Subcomisso dos
Direitos e Garantias Individuais, que sugeria que o direito vida desde a concep-
o estaria sujeito a restries legais, essa subcomisso propunha sua proibio
expressa. No final, o texto constitucional silenciou-se sobre o assunto. desta
subcomisso que parte propostas incorporadas ao texto constitucional de prote-
o da infncia, dos idosos e da famlia, bem como a ideia de unio estvel prote-
gida pelo Estado e a garantia de direitos iguais a todos os filhos.
A Subcomisso dos Negros, Populaes Indgenas, Deficientes e Minorias,
cujo relator era Alceni Guerra (PFL), debateu em audincias pblicas temas como
direitos e histria das populaes indgenas, demarcao de terras e sade indgena;
deficincias fsicas e mentais, responsabilidades do Estado para com os deficientes e
educao de crianas com deficincia; racismo, discriminao, direitos dos negros e o
mito da democracia racial; orientao sexual; presos e sistema carcerrio; e isonomia
nas relaes de trabalho. Foi desta subcomisso que surgiram dispositivos tratando
da demarcao de terras indgenas e da inafianabilidade da discriminao racial.
Muitos outros temas atinentes aos direitos humanos, como justia agrria,
trabalho escravo, democratizao dos meios de comunicao, censura e organiza-
o sindical foram tratados em inmeras audincias pblicas. No perodo, cerca
de trs mil pessoas circulavam pelo Congresso Nacional diariamente. Os ato-
res sociais presentes eram diversos e representativos da realidade complexa que
constitua a sociedade civil apenas oito anos aps o fim do AI-5: sindicalistas,
membros de associaes de moradores, ordens religiosas, polticos locais, associa-
es mdicas, associaes de latifundirios, professores, advogados, confederaes
industriais, e mesmo grupos de prostitutas e de homossexuais os quais, pela
primeira vez, tiveram voz na arena poltico-institucional.
Destaca-se tambm a repetio de temas, como participao popular, pesso-
as com deficincia, aborto e direitos da infncia em diversas subcomisses. Alm
disso, observa-se o que no surpreendente, porm muito significativo a
tendncia de abordagem das questes sociais sob a gramtica do direito. Entre
os assuntos das audincias pblicas, identificamos direito moradia, sade,
educao, greve, direitos culturais e dos trabalhadores.
De fato, como observado anteriormente, muitos desses direitos foram expres-
samente garantidos no texto constitucional, por meio de um captulo especifica-
mente dedicado aos direitos sociais,17 ao que se inclui uma seo inteira (ttulo VIII

17. digno de nota que muitos dos direitos sociais constantes no texto constitucional foram propostos pela Subcomis-
so dos Direitos dos Trabalhadores e Servidores Pblicos.
86 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

Da Ordem Social). Dessa forma, os direitos sociais que entraram na histria


do constitucionalismo com as cartas mexicana de 1917 e de Weimar em 1919,
fazendo parte de todas as constituies brasileiras desde 1934 observaram na
CF/88 duas mudanas importantes frente ordem anterior. Primeiro, h uma
mudana de status, j que os mesmos so inseridos sob o ttulo dos direitos e
garantias fundamentais; segundo, h uma mudana de escopo, j que se amplia
consideravelmente a gama dos direitos garantidos, por vezes aprofundando temas
que, segundo algumas concepes, no seriam objeto de um texto constitucional.
Essa posio, que amide prende-se a trechos considerados anedticos como
a competncia federal do Colgio Dom Pedro II no Rio de Janeiro para criticar a
extenso do texto constitucional, encontra-se muito presente hoje, em especial na-
queles que defendem que a Constituio foi por demais generosa nos direitos garan-
tidos.18 Em contraposio a esta concepo, em 1984, Hlio Bicudo apontava que:
Dir-se- que uma Constituio deve conter princpios gerais a serem regulamentados
em legislao prpria. Mas a verdade, que a experincia ensina aos mais carentes, que
se inexistirem mecanismos dentro da prpria Constituio para a preservao desses
direitos, por assim dizer fundamentais, eles continuaro a no ter direitos e a ser presas
do arbtrio institucional (BICUDO, 1987, p. 83).
Essa ltima concepo est de acordo com as expectativas dos atores polticos
que buscavam incluir direitos no texto magno e explica em boa parte o carter
analtico da Constituio brasileira. Entretanto, para alm do debate entre Cons-
tituio material e formal, observa-se, retrospectivamente, que a aposta de Bicudo
mostrou-se insuficiente. Como ser destacado em seo posterior, destarte os avan-
os observados nas ltimas duas dcadas muitos motivados pela carta de 1988 ,
a constitucionalizao dos direitos humanos no garantiu que estes fossem respei-
tados, ou que cessassem os arbtrios contra os mais carentes.
Se do ponto de vista dos direitos sociais a Constituio representou avano
jurdico, do ponto de vista dos direitos civis e polticos o avano ainda mais
marcante. Isto no se deve tanto ao fato de a Constituio possuir captulos de-
dicados aos direitos individuais que inclui a gratuidade das certides de nas-
cimento e de bito, bem como das aes de habeas corpus e habeas data , aos
direitos polticos que trouxe a novidade do voto facultativo aos analfabetos e aos
jovens entre 16 e 18 anos incompletos e organizao dos partidos polticos.
O elemento fundamental a constitucionalizao destes direitos, amplamente
restringidos pelo texto magno anterior.

18. Por exemplo, para Daniel Nery (2008), Foram constitucionalizadas questes como a taxa de juros anual, o desejo
de erradicao da pobreza, o princpio da moralidade na Administrao Pblica, o colgio D. Pedro II no Rio de Janeiro,
o sistema tributrio nacional, o idoso, o casamento, o ndio, os esportes, o sistema previdencirio e outros tantos temas
que efetivamente esto longe do conceito de constituio material ensinado nos livros de doutrina.
Constituio e Poltica de Direitos Humanos: antecedentes, trajetrias e desafios 87

Assim, a partir de 1988, o problema para o pas passou a ser de efetivao


de direitos civis e polticos, e no de garantia legal destes. Do ponto de vista dos
direitos sociais, uma vez regulamentados os dispositivos constitucionais por leis
ordinrias, a situao era igual. O problema passava, em termos gerais, da garantia
legal para a efetivao: o Brasil de 1988 continuava marcado por profundas desi-
gualdades na fruio destes direitos.
Se no que tange os problemas a serem enfrentados o processo constituinte
inaugura uma nova fase passagem da questo da garantia legal para a da efeti-
vao dos direitos , no que se refere ao contexto internacional a Constituio
brasileira foi concebida em momento de rearranjo geopoltico bastante significa-
tivo. Em especial, os direitos sociais que foram inseridos no texto constitucional
perdiam legitimidade no cenrio poltico dos pases centrais, como Estados Uni-
dos, Reino Unido e Alemanha Ocidental, os quais, aps dcadas de poltica eco-
nmica keynesiana, realizavam reformas fundamentadas no monetarismo. Isto
significava, por exemplo, a crtica da noo de pleno emprego como objetivo a ser
alcanado por uma poltica de Estado. Em 1988, porm, estas concepes ainda
no se faziam presentes de forma hegemnica no cenrio poltico nacional situ-
ao que mudaria radicalmente em curto espao de tempo.
Com a queda do Muro de Berlim um ano aps a promulgao da Cons-
tituio, desencadeia-se um processo de derrocada do socialismo nos pases do
leste europeu. Este processo de largas implicaes provocou alguns efeitos espe-
cficos no que se refere s polticas de direitos humanos. Isto acontecia porque
a Unio Sovitica e seus pases aliados disputavam com o ocidente e, em
especial, com os Estados Unidos a qual viso de direitos humanos deveria
ser dada primazia: se aos direitos civis e polticos ou aos direitos econmicos,
sociais e culturais. Em 1961, quando os dois pactos internacionais referentes
a estes direitos foram elaborados, os Estados Unidos ratificaram um e a URSS
outro. De fato, deveria ter havido apenas um pacto, mas a negativa das duas
potncias em reconhecer os direitos humanos em sua totalidade significou a
necessidade de dividi-lo. Dessa forma, a queda da Unio Sovitica significava
tambm, em alguma medida, a perda de fora poltica e ideolgica dos direitos
sociais no plano internacional.
Na mesma direo, em 1989 foi elaborado um conjunto de propostas de refor-
mas do Estado que viriam a tornar-se conhecidas, como o Consenso de Washington.
Este receiturio viria a ser aplicado na dcada de 1990, em maior ou menor grau, em
diversos pases da Amrica Latina. No Brasil, a posse de Fernando Collor de Mello,
em 1990, marca o incio do perodo de hegemonia desta concepo por parte da
cpula governamental. Entre as medidas propostas, encontrava-se a necessidade de
desregulamentao econmica e trabalhista e o corte de gastos pblicos inclusive
88 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

na rea social , o que ia ao encontro tanto de uma noo de justia embasada na


existncia de direitos econmicos inerentes pessoa humana quanto de processo
histrico de garantia constitucional destes direitos que resultara no texto de 1988.
Nesse cenrio, a Constituio aparece de fato como ltimo momento de um
contexto poltico nacional, iniciado com a abertura poltica, em que a expanso
dos direitos sociais colocava-se na pauta. A partir de ento, e durante toda a dca-
da de 1990, o movimento neste setor de luta entre grupos que buscavam a sub-
trao de direitos sociais e grupos que buscavam brecar esta subtrao, ao mesmo
tempo em que tentavam regulamentar e dar efetividade aos direitos garantidos na
Constituio. Esta conjuntura implicava uma dificuldade elaborao de uma
poltica de direitos humanos por parte do Estado brasileiro. Por um lado, era es-
perado que com a promulgao da Constituio o Estado passasse a adequar sua
atuao s determinaes da nova legislao o que significava, sem dvida, uma
mudana de prioridades nas polticas pblicas. Por outro, a perda de legitimidade
da prpria noo de direitos sociais, associada crise econmica enfrentada pelo
pas, impelia certa interdio na elaborao de polticas nesta rea.

5 ESTADO E POLTICAS DE DIREITOS HUMANOS

5.1 O ps-Constituinte: poltica externa e atuao legislativa


O perodo que se segue a 1988 marcado por trs caractersticas no que se refere
poltica de direitos humanos: i) uma busca de separao da poltica de direitos
humanos da poltica social e econmica, como esferas distintas de atuao do Esta-
do; ii) atuao predominantemente legislativa, rea em que possvel fazer poltica
sem comprometer o oramento; e iii) compreenso dos direitos humanos como
poltica de relaes internacionais, buscando estabelecer uma nova (boa) imagem
do pas perante as naes do Atlntico Norte.
A primeira caracterstica resultado do que foi exposto no fim da seo ante-
rior: a Constituio Federal foi promulgada, por assim dizer, no ltimo suspiro de
hegemonia do Estado social. Logo aps sua promulgao, diversos setores, e mes-
mo o presidente da Repblica, afirmavam que esta tornaria o pas ingovernvel.
Por trs dessa avaliao geral da ingovernabilidade gerada pela nova
Constituio estavam duas teses, que se referem respectivamente ao campo
poltico e ao campo social. A primeira defendia que o sistema poltico brasileiro
presidencialista, porm composto por diversos mecanismos institucionais
parlamentaristas daria excessivos poderes ao presidente e geraria instabilidades
polticas constantes. A segunda era de que a expanso dos direitos sociais gerava
um conjunto de obrigaes tpicas do Estado de Bem-Estar Social europeu, sem
que a economia nacional fosse suficientemente rica para custear este sistema.
Constituio e Poltica de Direitos Humanos: antecedentes, trajetrias e desafios 89

Como consequncia, ou se reduzia o escopo dos direitos sociais garantidos at


que o pas tivesse se tornado desenvolvido economicamente o que no estava
no horizonte visvel, dado o baixo crescimento econmico que caracterizou o
perodo ou verificar-se-ia uma inevitvel crise fiscal.
Ironicamente, um olhar retrospectivo permite-nos avaliar que no campo
dos direitos civis, e no no dos direitos sociais ou polticos, que o Estado encon-
trou maiores dificuldades para avanar no programa da Constituio. Entretanto,
para a anlise aqui empreendida, o fundamental compreender como os atores
sociais relevantes interpretavam a Constituio poca, e como isto se refletiu nas
polticas de direitos humanos no perodo ps-Constituinte. Nesse sentido, o fato
fundamental foi que, ainda no governo Sarney, e de forma ainda mais aguda com
a eleio de Collor em 1989, toda uma matriz discursiva que se inseria de forma
hegemnica no debate poltico dos anos 1980 perdera fora.
Essa matriz, que compreendia a questo social como uma questo de reivindi-
cao de direitos, gerava a possibilidade real de que o primeiro governo democratica-
mente eleito em 29 anos elaborasse uma poltica de direitos humanos que inclusse
os direitos civis, polticos, econmicos, sociais e culturais. Com a deteriorao da
conjuntura econmica no incio dos anos 1990 e a perda de legitimidade da noo
de que a questo social deve ser enfrentada principalmente por meio de uma ao de
Estado como, alis, perdera legitimidade qualquer noo que envolvesse o Estado
como executor de polticas , esta possibilidade fora reduzida a algo prximo de zero.
Paralelamente, no governo Collor, refora-se a compreenso por parte da
alta burocracia diplomtica e da cpula governamental de que o Brasil deveria al-
terar sua imagem no exterior, demonstrando seu novo status de pas democrtico
e moderno.19 Para tanto, era importante alterar, entre outras coisas, a forma como
o Estado relacionava-se com as normas internacionais dos direitos humanos, pas-
sando a reconhec-las. Tambm, dentro da lgica da poltica de abertura funda-
mentalmente econmica, mas tambm poltica, social e cultural empreendida
poca, abriu-se o pas crtica de Organizaes No Governamentais (ONGs)
internacionais e nacionais, bem como de rgos da ONU, no que se refere s vio-
laes de direitos humanos. Como consequncia, no apenas as ONGs passaram
a divulgar com mais frequncia casos flagrantes de violaes de direitos, como
tambm passaram a pressionar o governo para que o mesmo ratificasse os princi-
pais tratados internacionais de direitos humanos.

19. importante notar que parte da burocracia diplomtica brasileira nunca se afastou dos debates internacionais
sobre direitos humanos, mesmo durante o perodo militar. Nos anos 1960, alm da promulgao da Conveno sobre
os Direitos Polticos da Mulher em 1963 pr-golpe, portanto , o pas assinou a Conveno sobre a Escravatura
(1965), a Conveno Internacional sobre a Eliminao de Todas as Formas de Discriminao Racial (1969) e participou
ativamente dos debates sobre a descolonizao Africana. Em 1972, o Brasil ainda viria a promulgar o Protocolo sobre
o Estatuto dos Refugiados, documento adicional ao pacto que j havia sido assinado pelo Brasil em 1961.
90 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

Nesse contexto, no incio de 1991, o pas finalmente promulga sua adeso


Conveno Contra a Tortura e outros Tratamentos ou Penas Cruis, Desumanos
ou Degradantes.20 No ano seguinte, promulga-se a adeso aos Pactos Internacio-
nais dos Direitos Civis e Polticos e dos Direitos Econmicos, Sociais e Culturais,
bem como Conveno Americana sobre Direitos Humanos (Pacto de So Jos).
dessa forma que o governo federal assume no incio dos anos 1990 uma poltica
de atuao na rea. Como consequncia no prevista desta ao de organizaes
da sociedade civil, a poltica de direitos humanos do governo brasileiro nasce
como rea da poltica exterior, de forma que as iniciativas governamentais mais
visavam melhorar a imagem do pas do que de fato garantir os direitos da popu-
lao. Esta prtica permanece como elemento importante da poltica de direitos
humanos do pas at hoje, fortalecendo determinados temas em detrimento de
outros, a partir da agenda internacional.
Em outras palavras, a mobilizao da vergonha por organizaes internacionais,
aliada s recomendaes da ONU ao Estado brasileiro, influenciaram diretamente uma
presena mais ativa do Estado na garantia dos direitos humanos. Porm, esta influn-
cia possui uma agenda prpria, com uma determinada seletividade de temas priorit-
rios e.g. violncia policial, tortura, prises, povos indgenas, execues extrajudiciais
etc. que no necessariamente corresponde plenamente aos principais problemas
do pas, tais quais percebidos pelos atores nacionais.21 Alm disso, ganham maior
importncia na agenda poltica casos emblemticos com forte repercusso miditica,
em detrimento de questes estruturais. Como resultado, dada mais evidncia e
consequentemente, mais interesse poltico e recursos para polticas que possam ter
boa repercusso internacional.
Essa tenso entre a agenda internacional presso de ONGs, ONU e gover-
nos e a agenda nacional consolidao da cidadania no pas percebida pelos
atores centrais ao processo. bastante significativo desta percepo que, quando
do lanamento do primeiro relatrio brasileiro referente ao Pacto dos Direitos
Civis e Polticos, em 1995, portanto, no exato momento em que o pas iniciava
a elaborao de um programa que visava superar o paradigma acima descrito ,
o chanceler Luiz Felipe Lampreia tenha considerado relevante informar que

20. Cabe notar que j em 1985 o Presidente Sarney havia assinado a Conveno em assembleia da ONU. Entretanto, a
esta s foi ratificada em 1989 e promulgada em 1991, j no governo Collor. De fato, destarte o enorme significado po-
ltico e simblico dessa assinatura na primeira assembleia da ONU assistida por um governo civil desde o golpe militar,
apenas a partir da promulgao que instrumento internacional passa a produzir efeitos no pas. Esta especificidade
da processualstica dos tratados internacionais em geral passa ao largo dos analistas, que geralmente identificam 1985
como o momento em que o Brasil reconhece a conveno.
21. Essa influncia se exerce tambm por meio do financiamento direito realizado por fundaes ligadas s igrejas,
a governos de pases centrais ou a organizaes filantrpicas (cf. SIKKINK apud JELIN; HERSHBERG, 2006). Exemplo
notvel desta influncia na agenda dos direitos humanos o trabalho realizado pela Fundao Ford, que desde os
anos 1980 apoia ativamente estudos, pesquisas e projetos na rea dos direitos humanos em toda a Amrica Latina.
Constituio e Poltica de Direitos Humanos: antecedentes, trajetrias e desafios 91

(...) o compromisso do governo brasileiro com os direitos humanos um coro-


lrio necessrio e insubstituvel da democracia e do nosso desejo de transformar
para melhor a sociedade brasileira (...) Esse compromisso no simples resposta
ao interesse internacional, um reflexo da cidadania que se consolida no pas
(PINHEIRO, 1996, p. 51).
Tambm no campo da atuao legislativa, que a terceira caracterstica
do perodo antes indicado, os avanos mais significativos referem-se incor-
porao ao direito brasileiro dos principais pactos e convenes internacionais.
Assim, em grande parte, os avanos legislativos do perodo conectam-se com
a poltica de relaes exteriores no mbito dos direitos humanos. Ainda que
a assinatura do Pacto de So Jos no significasse que o Brasil reconhecesse a
autoridade da Corte Interamericana de Direitos Humanos o que s ocorreria
em 1998 , e os pactos dos direitos civis e polticos e dos direitos econmicos,
sociais e culturais tambm no submetessem o pas autoridade de qualquer
corte, a assinatura destes marcou um reconhecimento importante por parte do
Estado brasileiro, que, entre outras coisas, se comprometeu a elaborar relat-
rios sobre o cumprimento destes dois pactos. Uma vez que os relatrios so, via
de regra, acompanhados de contrarrelatrio elaborado pela sociedade civil
sendo ambos, o relatrio governamental e o no governamental, avaliados pela
ONU , a assinatura dos pactos significa tambm uma maior transparncia e
estabelecimento de uma canal oficial de disseminao de informaes sobre
violaes de direitos no pas.
Alm dos instrumentos internacionais citados, destaca-se tambm, no pe-
rodo, a ratificao da Conveno dos Direitos da Criana. Ao contrrio dos
instrumentos anteriores, esta conveno resultou, mesmo antes de ser ratificada,
em adequao da legislao nacional aos padres nesta estabelecidos, por meio
da substituio do cdigo de menores pelo Estatuto da Criana e do Adolescente
(ECA). Entretanto, at o momento o pas enviou apenas um relatrio Comis-
so dos Direitos da Criana da ONU, em 2003 com 11 anos de atraso.
Tambm, o perodo foi marcado pela elaborao de polticas para grupos
especficos, destacando-se a Poltica Nacional para a Integrao da Pessoa Porta-
dora de Deficincia que se soma criao da Coordenadoria Nacional para a
Integrao da Pessoa Portadora de Deficincia (Corde) ainda em 1989 , a Polti-
ca Nacional do Idoso e o Programa Nacional de Ateno Integral Criana e ao
Adolescente (Pronaica). nesses anos que so institudos os Conselhos Nacionais
do Idoso e dos Direitos da Criana e do Adolescente, retomando processo de ins-
tituio de conselhos de defesa de direitos que se inicia com o Conselho Nacional
dos Direitos da Mulher, em 1985.
92 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

Por ltimo, boa parte da produo legislativa na rea dos direitos humanos
foi resultado direto da Constituio, que demandava a regulamentao infra-
constitucional em vrios temas. No perodo 1989-1994, podemos citar legisla-
o que tratava de temas como Sistema nico de Sade (SUS) (Lei Federal no
8.080/1990), Seguridade Social (Lei no 8.212/1991), Assistncia Social (Lei no
8.742/1993) e organizao do Ministrio Pblico (Lei no 8.625/1993, lei com-
plementar no 75/1993). Grosso modo, possvel compreender todos estes avanos
legislativos do perodo como consequncia do texto constitucional. certo que a
assinatura dos pactos e convenes insere-se no contexto de uma poltica espec-
fica de relaes internacionais; entretanto, esta poltica s se torna possvel aps a
redemocratizao e o reconhecimento legal dos direitos e garantias fundamentais.
Alm disso, a Constituio, no seu Art. 4o, explicitamente coloca a prevalncia
dos direitos humanos como um dos dez princpios que regem as relaes interna-
cionais da Repblica Federativa do Brasil.
No que se refere s legislaes em reas como previdncia, assistncia, segu-
ridade, sade e justia, estas so, como indicado anteriormente, consequncia da
necessidade de melhor regular aquilo que se encontrava expresso de forma geral
no novo texto constitucional. Da mesma forma, os avanos na defesa dos direitos
de grupos, como idosos, crianas e pessoas com deficincia avanos que no so
apenas legais, mas institucionais tambm se relacionam com a ampliao no
reconhecimento dos direitos destes grupos pela Constituio. Mesmo o ECA e a
Conveno dos Direitos da Criana encontram respaldo no texto constitucional,
em especial no seu Art. 227.

5.2 Antecedentes do Programa Nacional de Direitos Humanos


Fechando o perodo, alguns meses aps o impeachment do presidente Fernando
Collor e a posse do vice-presidente Itamar Franco, em 29 de dezembro de 1992,
inicia-se uma srie de reunies entre o governo e representantes da sociedade civil
que visavam, inicialmente, preparar a agenda brasileira para a Conferncia de
Direitos Humanos de Viena. Estas reunies marcam o incio de um processo que
viria a culminar na edio do PNDH, em maio de 1996.
Para compreender esse processo, necessrio primeiramente contextualizar
o papel que a sociedade civil desempenhava poca. Em 1992, observou-se um
retorno da efervescncia sociopoltica que havia caracterizado a dcada anterior,
tendo como novidade o fortalecimento de dois atores coletivos: os estudantes,
com intensa participao no movimento pela cassao do presidente da Repbli-
ca, e as organizaes da sociedade civil. Entre estas organizaes, destaca-se um
grupo de mais de 200 entidades incluindo o Instituto Brasileiro de Anlises
Sociais e Econmicas (Ibase), o Instituto de Estudos Socioeconmicos (INESC),
a OAB e a CNBB que se autointitulava Movimento Democrtico pelo Fim da
Constituio e Poltica de Direitos Humanos: antecedentes, trajetrias e desafios 93

Impunidade. Logo em seguida, o movimento que seria rebatizado como Movi-


mento pela tica na Poltica teria papel decisivo nas manifestaes populares,
nas articulaes congressuais para a instalao de uma Comisso Parlamentar de
Inqurito (CPI) e na elaborao da petio de impeachment, a qual viria a ser
assinada pelos presidentes da OAB e da ABI.
Entre os organizadores do movimento encontrava-se o socilogo do Ibase,
Herbert de Souza, conhecido como Betinho. Em abril de 1993, lanada sob a
liderana de Betinho a Ao da Cidadania contra a Fome, a Misria e pela Vida.
Com o apoio no s de organizaes da sociedade civil, mas tambm de rgos p-
blicos principalmente o Banco do Brasil e a Caixa Econmica Federal , a Ao da
Cidadania organizou comits de distribuio de alimentos que, em julho de 1994,
somavam um total de 5.182. Alm disso, quando da realizao da campanha Natal
sem Fome, em 1993, o instituto Ibope apurou que a campanha contava com o apoio
de 93% da populao, mobilizando quase 25 milhes de pessoas das quais 2,7 mi-
lhes participavam diretamente nos comits (DEMO; OLIVEIRA, 1995). A partir
dessa conjuntura, no exagero afirmar que a legitimidade e o poder poltico das
organizaes da sociedade civil no perodo no possuam precedentes, influindo
inclusive na legitimidade do governo. Anos mais tarde, com o fortalecimento da
ao do governo federal na rea dos direitos humanos por meio da criao de uma
secretaria nacional, estas organizaes viriam a ter papel preponderante tanto como
interlocutoras na formulao das polticas, quanto como receptoras de recursos e
implementadoras de projetos em reas como acesso justia e registro civil, prote-
o de testemunhas, aplicao de medidas socioeducativas e preveno violncia.
Um segundo ator importante a ser contextualizado nesse perodo a mdia.
Com o fim da censura, os meios de comunicao passaram a noticiar com cada
vez mais frequncia casos de corrupo, retomando um padro que se observava
no perodo populista. Ainda que a Constituio no tenha sido capaz de
fomentar uma alterao no modelo oligopolstico das empresas do setor o que
representa ainda hoje obstculo para a circulao livre de ideias e a consolidao
da democracia no pas ,22 os meios de comunicao operaram nos ltimos vinte
anos uma transformao nas prticas polticas e de certos setores do Estado.
No que se refere s prticas polticas, inegvel que o fim da censura im-
pe mais espao para o controle democrtico dos mandatrios. Em especial, a
instituio da CPIs tornou-se, em larga medida, um evento miditico o que
serviu tambm para que os trabalhos destas comisses fossem mais transparentes
e permeveis ao controle social (SOUZA, 2001). Foi por meio de uma CPI que
se iniciou o processo parlamentar que culminaria com a cassao do mandato do
presidente da Repblica.

22. Ver, por exemplo, Hamburger (2002).


94 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

Para os direitos humanos, o principal resultado da ao da mdia foi a ampli-


ficao da indignao pblica frente s chacinas que marcaram o perodo. Entre o
afastamento de Collor da presidncia, em 2 de outubro de 1992, e a promulgao do
PNDH, em 13 de maio de 1996, ocorreram, entre outros eventos de menor reper-
cusso, o massacre do Carandiru outubro de 1992; a chacina da Candelria julho
de 1993; a chacina de Vigrio Geral agosto de 1993; o massacre de Corumbiara
agosto de 1995; e o massacre de Eldorado dos Carajs abril de 1996.
Em comum, todos esses episdios envolveram a execuo de pessoas por
meio da ao de policiais militares. Como resultado, a questo da violncia insti-
tucional que era central na pauta do Movimento Nacional de Direitos Humanos
(GETLIO, 1999), mas encontrava dificuldade de se inserir na agenda poltica
em contexto de aumento da criminalidade violenta e fortalecimento de concep-
es autoritrias de controle da criminalidade 23 volta esfera pblica. nesse
contexto que se desenvolve o processo que culminaria na formulao do PNDH.
Iniciando o processo, em maio de 1993 o chanceler Fernando Henrique Car-
doso convoca reunies com a sociedade civil nas preparaes para a Conferncia de
Direitos Humanos de Viena. H cinco aspectos a serem destacados nesta confern-
cia. Primeiro, ela contou com a participao expressiva da sociedade civil, o que era
uma inovao recente no sistema ONU. Segundo, a declarao aprovada afirmava
pela primeira vez no mbito internacional que a democracia era o melhor regime
poltico para a promoo dos direitos humanos. Terceiro, a declarao assegurava
que o direito ao desenvolvimento era um direito humano, o que foi interpretado
como uma vitria dos pases em desenvolvimento frente s concepes mais tradi-
cionais dos pases centrais. Quarto, a declarao estabelecia a interrelao, a inter-
dependncia e a indivisibilidade dos direitos civis, polticos, econmicos, sociais e
culturais o que, novamente, implicava uma derrota das concepes mais restriti-
vas dos direitos humanos, defendidas especialmente pelos Estados Unidos. Quinto,
e mais importante, o plano de ao da Conferncia de Viena conclamava os Estados
a elaborarem programas nacionais de direitos humanos.
Segundo relata Pinheiro (1996, p. 62), atendendo ao pedido de ONGs bra-
sileiras em Viena, o MJ convocou uma srie de reunies entre julho e outubro de
1993, das quais participaram cerca de 30 entidades de direitos humanos, ministros
civis e militares, parlamentares e representantes das polcias. Como resultado, foi
apresentado pelo Ministro da Justia em seminrio de comemorao dos 45 anos da
Declarao Universal dos Direitos Humanos um Programa Nacional de Combate
Violncia.24 No se tratava, entretanto, de um programa governamental no sentido

23. Cabe notar que desse perodo (1990) a edio da Lei dos Crimes Hediondos.
24. O seminrio ocorreu no Ncleo de Estudos da Violncia (NEV)/Universidade de So Paulo (USP), o que significa-
tivo se contarmos que seria neste ncleo que em 1995 iria se elaborar o pr-projeto do PNDH.
Constituio e Poltica de Direitos Humanos: antecedentes, trajetrias e desafios 95

que normalmente entendemos, aps a elaborao dos Planos Plurianuais (PPAs):


tratava-se de um conjunto de medidas de cunho legal e, em menor medida, institu-
cional, com pequena implicao oramentria. O Programa propunha:
1. instaurao de um frum de ministros para a definio de uma poltica
de cidadania;
2. reformulao do Conselho Nacional de Defesa dos Direitos da Pessoa
Humana;
3. transformao da Secretaria de Polcia Federal em Secretaria Federal de
Segurana Pblica;
4. obrigao de assistncia jurdica aos presos;
5. bolsas de estudos para crianas e adolescentes;
6. proteo s vtimas; e
7. lei especificando os crimes de direitos humanos.25
Retomando as trs caractersticas do perodo separao dos direitos hu-
manos da questo social, foco no legislativo e direitos humanos como poltica de
relaes internacionais inegvel que este programa continha as trs em algum
nvel. A proposta centrava-se principalmente em questes relativas aos direitos
civis. Tambm, era esta predominantemente voltada para a reforma da legislao
vigente. Entretanto, naquilo que parece primeira vista a caracterstica mais cla-
ra do programa sua relao com a poltica externa havia uma novidade que
invertia a lgica da ao do governo at ento. Apesar de o programa proposto
derivar de debates iniciados no mbito de uma conferncia da ONU, este havia
sido elaborado por atores nacionais e com uma pauta nacional: a violncia.
Em suma, no era o objetivo do programa melhorar a viso do pas no ex-
terior. Antes disto, os atores envolvidos na sua elaborao buscaram aproveitar o
espao aberto por uma agenda internacional para influir na poltica nacional de
direitos humanos poltica esta que era, em vrios aspectos, inexistente.
O plano no obteve sucesso, e nenhuma de suas medidas foi examinada pelo
congresso ou implementada pelo governo naquele momento. Entretanto, o contex-
to que levou sua elaborao permanecia. Em 1995, o novo presidente Fernando
Henrique Cardoso anuncia, no dia da independncia, que o governo iria elaborar
um Programa Nacional de Direitos Humanos. No seu discurso, o presidente afir-
ma que (...) essa luta pela liberdade e pela democracia tem um nome especfico:
chama-se direitos humanos (...) essa vontade do nosso povo, de no apenas falar de
direitos humanos, mas tambm de garantir a sua proteo (CARDOSO, 1995).

25. Uma ltima proposta, de passar os crimes comuns das polcias militares para a justia comum, no foi includa no programa.
96 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

O ttulo desse discurso presidencial Direitos humanos: novo nome da li-


berdade e da democracia. E essa concepo dos direitos humanos como algo
relevante no apenas para as boas relaes internacionais, mas tambm para a
consolidao democrtica, que opera uma mudana na poltica do governo fede-
ral para os direitos humanos e inspira a elaborao do PNDH.

5.3 O PNDH: os direitos humanos como objeto de poltica pblica


A elaborao do PNDH marca a principal mudana no tratamento do tema pelas
polticas pblicas federais no perodo ps-1988. At sua promulgao, a ao
federal na rea era: i) dispersa para cada setor; ii) marcada por polticas de cunho
assistencialista e filantrpico em reas como criana e adolescente, pessoas com
deficincia e povos indgenas; iii) voltada principalmente para uma agenda inter-
nacional e a repercusso de casos exemplares de violaes ocorridos no perodo;
e iv) centrada na aprovao de tratados e na elaborao de normas, em detrimento
da implementao de programas por parte do executivo.
Essa situao comea a se alterar a partir do PNDH. A poltica pblica passa
a ter um norteador de todas as aes especficas empreendidas, que visam menos
os casos especficos do que a criao de condies estruturais para a melhoria da
situao dos direitos humanos, compreendendo mudanas legais, inovaes institu-
cionais e a elaborao de programas e aes com dotao oramentria. Concebido
por meio do dilogo entre setores do Estado e da sociedade civil envolvendo a
realizao de seminrios em todas as regies do pas, a apresentao do pr-projeto26
na ONU e a realizao de uma Conferncia Nacional de Direitos Humanos ,
o PNDH resultou, quase um ano aps seu lanamento em maio de 1996, na cria-
o de uma Secretaria Nacional de Direitos Humanos (SNDH) dentro da estrutura
do MJ, com o intuito de coordenar e monitorar o programa.
No que se refere ao texto do PNDH em si, podemos identificar quatro pro-
posies que embasam a elaborao do programa:
1. Direitos Humanos como caminho para a consolidao democrtica.
2. Direitos Humanos como questo de Estado e alvo de polticas pblicas.
3. Relao de parceria com a sociedade civil, envolvendo mais abertura do
Estado s crticas nacionais e internacionais.
4. Direitos civis como prioridade estratgica, focando o direito vida,
segurana e a luta contra a impunidade.

26. Cabe notar que a elaborao do pr-projeto, bem como a organizao dos seminrios coube ao Ncleo de Estudos
da Violncia (NEV) da USP, sob a coordenao de Paulo Srgio Pinheiro, que tambm era membro da CTV. Dessa forma,
no fortuita a proximidade entre as propostas da CTV e as aes constante no PNDH.
Constituio e Poltica de Direitos Humanos: antecedentes, trajetrias e desafios 97

Destaca-se nessas proposies a priorizao dos direitos civis. Esta priorida-


de condizente com toda uma tradio etapista das teorias da cidadania constru-
da a partir do texto de Marshall, Cidadania, classe social e status, de 1950. Grosso
modo, tal teoria, formulada a partir do caso histrico britnico, entende a garantia
dos direitos civis como caminho para a reivindicao e posterior consolidao dos
direitos polticos, que por sua vez desembocariam, mediante a ampliao da par-
ticipao poltica da classe trabalhadora, na reivindicao e posterior consolidao
dos direitos sociais. Portanto, se o objetivo da poltica de direitos humanos era a
consolidao democrtica, fazia sentido que esta focasse nos direitos civis.
Mas o programa, bem como seu contedo, era fruto tambm do campo
de possibilidades que se abria para uma poltica de direitos humanos no Bra-
sil naquele momento. Primeiro, o forte envolvimento do governo brasileiro e
do presidente da Repblica na Conferncia de Viena deram fora proposta de
elaborao de programas nacionais de direitos humanos. Segundo, a hegemonia
do iderio (neo)liberalizante entre as foras polticas que compunham o gover-
no Fernando Henrique Cardoso, somada primazia estratgica da estabilidade
econmica sob a questo social, significava tanto uma perda de legitimidade da
classificao dos direitos sociais inscritos na Constituio como direitos funda-
mentais com o mesmo status, quanto uma interdio ideia mais geral de que
o Estado devesse promover amplas polticas sociais como forma de mitigar os
efeitos adversos do livre mercado. Este cenrio limitava a possibilidade de um
Programa de Direitos Humanos que visasse efetivao de direitos econmicos e
sociais,27 mas no punha obstculos a uma agenda de aprimoramento do sistema
de justia e de segurana pblica cujas bases oramentrias no eram expressivas.
Terceiro, a emergncia do tema da violncia, pelo aumento exponencial da
criminalidade desde os anos 1980, somava-se ocorrncia recente de uma srie
de chacinas com forte envolvimento de agentes do Estado, amplamente divul-
gadas na mdia e que geraram comoo nacional e clamor contra a impunidade.
Este surgimento do tema da violncia como fenmeno geral, mas cuja face
mais clara poca estava ligada violncia institucional, abria espao para um
discurso de direitos humanos com ressonncia na sociedade, voltado garantia
do direito vida, segurana e contra a impunidade. De forma congruente,
o direito vida abre o PNDH, com duas subsees: segurana das pessoas e
combate impunidade.

27. Cabe notar que a questo da cultura dos direitos humanos est presente no PNDH. Em 1995, os atores que formula-
ram o PNDH viam, assim como aqueles que elaboraram as propostas da CTV mais de uma dcada antes, que a questo
da educao para a cidadania e as campanhas de esclarecimento da populao eram necessrias. Se, de certo modo,
possvel afirmar que esta semelhana se deve antes de tudo ao fato de se tratar do mesmo grupo poltico, de outro
se observa retomada deste tema, que inicia-se com o lanamento de um Programa Nacional de Educao em Direitos
Humanos em 2007, e se fortalece com a incluso do tema no PPA 2008-2011. Para 2009, o foco da Secretaria Especial
dos Direitos Humanos da Presidncia da Repblica (SEDH/PR) dever exatamente ser a implementao deste programa.
98 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

significativo que, com o lanamento de um programa que era decorrn-


cia do documento marcante da reconciliao dos direitos de primeira e segunda
gerao no mbito internacional Viena , o Brasil observasse um retrocesso
constrangido neste campo. Frente reconciliao observada j na carta de 1988,
quando tantos direitos individuais quanto coletivos receberam garantia constitu-
cional, o programa claramente d primazia primeira gerao de direitos, bus-
cando assim, simultaneamente, organizar e restringir a pauta reivindicatria dos
movimentos de direitos humanos.
Do ponto de vista prtico, o programa avana na garantia de direitos sociais
apenas para grupos especficos crianas e adolescentes, mulheres, populao
negra, sociedades indgenas, estrangeiros, refugiados e migrantes, terceira idade
e pessoas portadoras de deficincia sob o ttulo Direitos Humanos, Direitos de
Todos. Ou seja, o avano neste campo seguiu a lgica da especificao, lgica esta
que repercutiu na poltica. Em parte devido ao fato da SNDH ter herdado da an-
tiga Secretaria Nacional dos Direitos de Cidadania do MJ tanto a Corde quanto
o Departamento da Criana e do Adolescente (DCA), desde o incio a ao deste
rgo foi muito voltada, principalmente em termos financeiros, para a proteo
dos direitos de grupos especialmente vulnerveis violao dos direitos. Outras
questes relativas aos direitos fundamentais de cunho mais universalista sade,
educao, trabalho ficaram a cargo dos rgos setoriais correspondentes, sem
que houvesse uma preocupao sistemtica em atribuir contedo de direitos hu-
manos a estas polticas.
De forma positiva, o PNDH estabeleceu uma agenda real para o Congresso
Nacional. Somente nos primeiros dois anos, o parlamento aprovou uma lista de
reformas e medidas previstas no programa, dentre as quais se destacam: i) o reco-
nhecimento das mortes de pessoas desaparecidas em razo de participao poltica
(Lei no 9.140/1995); ii) a transferncia da justia militar para a justia comum de
crimes dolosos praticados por policiais militares (Lei no 9.299/1996); iii) a tipi-
ficao do crime de tortura (Lei no 9.455/1997); e iv) a obrigao da presena do
Ministrio Pblico em todas as fases processuais que envolvam litgios pela posse
da terra urbana e rural (Lei no 9.415/1996).
Esses dispositivos, alm de abrirem caminho para a imposio de uma pauta
propositiva na rea de direitos humanos, tinham o objetivo de inserir no ordenamento
jurdico nacional o vasto conjunto de direitos assegurados pela Declarao Universal
de 1948. Com isso, o Estado brasileiro reconheceu a responsabilidade dos governos
ditatoriais por mortes e desaparecimentos, progredindo rumo constituio do que
se convencionou chamar de direito memria e verdade, alm de tornar possvel a
aplicao efetiva dos preceitos da Conveno Contra a Tortura e outros Tratamentos
ou Penas Cruis, Desumanos ou Degradantes, aprovada pela ONU em 1984.
Constituio e Poltica de Direitos Humanos: antecedentes, trajetrias e desafios 99

Observadas as crticas da sociedade civil, a segunda verso do PNDH II, lan-


ada em 2002, incorporou lista de temas abarcados o direito educao; sa-
de, previdncia e assistncia social; ao trabalho; moradia; ao meio ambiente;
alimentao; e cultura e ao lazer.28 Somando-se a isto, em 2003, a Secretaria
de Estado de Direitos Humanos foi elevada a secretaria especial, dotada de status
ministerial e com mandato para atuar de forma transversal, articulando com a so-
ciedade civil, conselhos e rgos da administrao pblica federal e objetivando a
incorporao da perspectiva dos direitos humanos nas polticas pblicas implemen-
tadas em todo o pas, proporcionando especial ateno s especificidades dos grupos
mais vulnerveis a terem seus direitos violados. Em conjunto, estas duas alteraes
significaram uma ampliao tanto do escopo do PNDH quanto dos recursos insti-
tucionais disponveis para implement-lo principalmente quando considera-se a
criao concomitante da Secretaria Especial de Polticas de Promoo da Igualdade
Racial (Seppir) e da Secretaria Especial de Polticas para as Mulheres (SPM).
No final de 2008, realizou-se a XI Conferncia Nacional de Direitos Huma-
nos, com o objetivo de revisar o PNDH e subsidiar a formulao de sua terceira
verso, prevista para o segundo quadrimestre de 2009. Ao contrrio dos anterio-
res, o novo programa prope-se a estruturar a ao do Estado no por meio de
temas, mas de eixos estratgicos e diretrizes transversais. Alm disso, vislumbra-se
a possibilidade de que o novo PNDH contemple a incorporao de indicadores
que permitam avaliar sua implementao.
Essa nova proposta organizadora do PNDH permite-nos antever a possibi-
lidade dos direitos humanos retomarem sua funo como diretriz norteadora de
toda a poltica estatal, no se resumindo s reas mais tradicionalmente ligadas
ao tema e englobando tanto as polticas sociais como as de desenvolvimento eco-
nmico e de meio ambiente. Esta viso contrape-se proposta do PNDH I, e,
em perspectiva histrica, permite-nos antever o fechamento de ciclo de retorno
agenda proposta pela CF/88, ciclo este que havia se iniciado com a incluso dos
direitos sociais no PNDH II em 2002 e se fortalecido com a criao de secretarias
especiais com o papel de promover a transversalidade em 2003.

5.4 Estado e violaes de direitos humanos


Passados 20 anos da proclamao de um Estado democrtico de direito no Brasil,
as constantes violaes dos direitos humanos no parecem ter arrefecido. Como
decorrncia tambm da maior visibilidade propiciada pela liberdade de imprensa e
de organizao civil e poltica, possvel afirmar que, para largos segmentos da po-
pulao, a sensao de piora no que se refere violncia urbana difusa, violncia
no campo, violncia policial, situao nos presdios e nas unidades de internao

28. Tambm foram incorporados dois novos grupos: os ciganos e a populao LGBT Lsbicas, Gays, Bissexuais e Transsexuais.
100 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

de adolescentes, corrupo, eficcia do sistema de justia, impunidade e ar-


bitrariedade dos agentes do Estado em geral. Segundo pesquisa recente, os direitos
humanos mais desrespeitados, na viso dos brasileiros, so o direito proteo igual
diante da lei e o direito vida (BRASIL, 2008a). J pesquisa de 2002 indicava que
mais de dois teros dos brasileiros acreditavam que a polcia no respeitava os direi-
tos do cidado, era corrupta e indigna de confiana, enquanto 75% pensavam que a
mesma abusava da violncia e 88% afirmavam que a polcia tratava os ricos melhor
que os pobres. Ainda, 80% afirmavam que a criminalidade no Brasil havia aumen-
tado no ltimo ano, e mais da metade dos brasileiros afirmavam que o trabalho
realizado pela justia e pelo governo federal para conter a criminalidade apresentava
pouco ou nenhum resultado (ALMEIDA; SCHROEDER; CHEIBUB, 2002).
Em determinado mbito, essa sensao de aumento da insegurana e de des-
crena na probidade dos agentes pblicos indicador de um positivo decrscimo
na tolerncia da populao para com estas realidades, tidas como inaceitveis.
Em outro, a esta sensao de insegurana se conecta frequentemente uma volpia
punitiva que, em contexto de descrena das instituies democrticas de prover
o direito segurana e vida, legitima prticas de execues sumrias e tortura
de suspeitos, bem como a constituio de organizaes paraestatais, tais como
grupos de extermnio e, mais recentemente, milcias.
Essas prticas, comuns durante toda a histria republicana brasileira, atin-
gem prioritariamente as populaes mais vulnerveis a terem tambm seus di-
reitos econmicos e sociais violados. Isto acontece porque, apesar da declarao
jurdica da igualdade pela Constituio Federal, essa igualdade no se concretiza
nem no plano factual visto a extrema desigualdade de renda e de acesso a direi-
tos como sade e educao nem no plano simblico. O que se observa, de fato,
um descolamento entre o reconhecimento jurdico da igualdade, da cidadania
e dos direitos fundamentais, garantidos pela Constituio, e o desrespeito ftico
destes princpios. Tal questo segue sendo, malgrado alguns esforos empreendi-
dos por parte do Estado brasileiro, um problema no resolvido e principal desafio
para a efetivao dos direitos humanos no Brasil de hoje.
Assim, o pas enfrenta ainda hoje uma situao de graves violaes de direitos.
Isto se deve a uma conjugao de fatores, que vo da falta de conhecimento, por lar-
ga parte da populao, de seus direitos, passando pela reduzida chance dos grupos
mais vulnerveis de acesso justia, seguindo pela no efetivao dos direitos socio-
econmicos que acarreta, dentro de concepo de interdependncia dos direitos
humanos, em dificuldades mltiplas tambm para a concretizao dos direitos civis
e polticos e chegando at obstculos de ordem cultural, relativos falta de uma
educao para a cidadania e o respeito aos direitos fundamentais (IPEA, 2006).
Reconhecer e apontar estas violaes so, assim, requisitos necessrios de qualquer
Constituio e Poltica de Direitos Humanos: antecedentes, trajetrias e desafios 101

avaliao dos ltimos 20 anos da poltica social nesta rea, que de outra forma se
veria incompleta e por demais enviesada pelo foco desta publicao que a anlise
das polticas pblicas promovidas pelo governo federal. Alm disso, avalia-se aqui
que a discusso sinttica desta situao permite ao leitor uma melhor compreenso
tanto da importncia quanto da insuficincia das polticas pblicas para algumas
populaes mais vulnerveis, que sero analisadas mais adiante.
No que se refere violncia rural, dois casos exemplificam a permanncia
da violao de direitos no perodo ps-Constituio. J em 1988, poucos meses
aps a promulgao da nova carta, o lder seringueiro acreano Chico Mendes foi
morto a mando de fazendeiros locais. poca, Chico Mendes j havia sofrido
diversas ameaas de morte e estava sob proteo policial, o que no impediu o seu
assassinato. Quase 17 anos depois, em fevereiro de 2005, a missionria americana
Dorothy Stang foi assassinada no Par. Como no caso Chico Mendes, o crime foi
cometido a mando de fazendeiros locais que viam na atuao da norte-americana,
em prol do meio ambiente e dos direitos das populaes locais, um obstculo
livre explorao da floresta. Igualmente, as autoridades competentes foram infor-
madas com antecedncia que a vida da missionria estava ameaada.
As similaridades dos eventos apontam para uma relativa perpetuao da si-
tuao no campo. Segundo dados da Comisso Pastoral da Terra (CPT),29 entre
1985 e 2007, 1.493 pessoas foram assassinadas em decorrncia de conflitos no
campo. Entre 2003 e 2007, o nmero de assassinatos foi de 217, o que corres-
ponde a mdia de 43,4 assassinatos/ano abaixo, portanto, da mdia para todo
o perodo, que foi de 64,9 assassinatos/ano, mas ainda bastante alta. Alm disso,
observa-se neste tipo de crime um elevado ndice de impunidade. Em 2004, um
levantamento da CPT indicava que nas 1.003 ocorrncias envolvendo assassina-
tos entre 1985 e 2003, apenas 65 pessoas foram condenadas por participao nos
crimes, e no mais do que 21 mandantes foram julgados seis dos quais foram
absolvidos. Muitos destes crimes foram cometidos por agentes do Estado, como
no caso dos massacres de Eldorado de Carajs e de Corumbiara.
Mas os conflitos no campo no se resumem aos assassinatos. Somando-se
todos os 1.538 conflitos no campo envolvendo violncia contra a pessoa, regis-
trados pela CPT apenas em 2007, o nmero de envolvidos chegou a um total
de 795.341 o que demonstra o quanto da populao rural ainda amplamen-
te vulnervel a esta situao. Em 2003, quando os conflitos atingiram quase
1,2 milho de pessoas, estima-se que um em cada 29 habitantes do meio rural
foi afetado por estes. Entre os demais eventos registrados alm dos assassinatos,
as ameaas de morte que registraram um crescimento de mais de 25% entre

29. Dados disponveis em: <http://www.cptnac.com.br/?system=news&action=read&id=2792&eid=6>. Acesso


em: 20 mar. 2009.
102 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

2006 e 2007, chegando a um total de 259 so bastante preocupantes, uma vez


que estas produzem efeitos perversos na atuao poltica de lderes sindicais e in-
dgenas, ativistas e outros defensores dos direitos humanos no meio rural, incen-
tivando o silncio frente s arbitrariedades e prejudicando a efetivao de outros
direitos que poderiam ser garantidos por meio da protestao coletiva. Ainda,
nos 1.027 conflitos relacionados ocupao e posse em 2007, registrou-se a
expulso de 4.340 famlias e o despejo de outras 14.221 da terra, alm da des-
truio de 2.616 casas e 2.250 roas.
A maior parte desses conflitos est ancorada em disputas pelo controle e o
uso de recursos naturais, pela preservao do meio ambiente, pela garantia dos di-
reitos de populaes tradicionais em especial grupos indgenas e de trabalha-
dores rurais (JILANI, 2006). Assim, pode-se indicar como causas da permanncia
dos conflitos no campo no Brasil tanto os interesses econmicos ligados explo-
rao do meio ambiente associados falta de uma poltica efetiva e sustentvel
de manejo florestal e de outros recursos naturais como gua e minrios quanto
a estrutura fundiria fundamentada em grandes latifndios e a falta de uma real
reforma agrria no pas. Entretanto, para que estes conflitos resultem em aes
de expulso forada de terras, destruio de casas e roas, ameaas e assassinatos,
em geral sob o mando de grandes proprietrios rurais e donos de madeireiras
(JILANI, 2006, p. 8), necessrio que aos interesses dos grupos mais poderosos
no se contraponha a presena do Estado na garantia da ordem democrtica.
Onde esta presena no se faz, a impunidade impera.30 Entre as causas dessa no
presena ou omisso do Estado, podemos citar: i) a dificuldade de acesso de certas
regies de baixa densidade demogrfica e afastadas dos grandes centros, especial-
mente na Amaznia Legal; ii) o silncio imposto pelas constantes ameaas que
inibem a denncia de crimes; e iii) a conivncia ou ligao das autoridades locais
com os mandantes destas aes. Em geral, todos estes elementos esto ligados:
assim, a eficcia das ameaas devedora tambm da inexistncia ou conivncia
das autoridades, que leva a populao a no ver no sistema de justia um ator
relevante de garantia de seus direitos.
Essa situao de ineficcia dos mecanismos de garantia de direitos no
campo , at certo ponto, anloga situao das periferias das grandes me-
trpoles. Estas reas, no obstante a proximidade geogrfica com algumas das
regies mais bem cobertas por aparelhos pblicos como tribunais, delegacias,

30. Em 2004, a SEDH criou um Programa Nacional de Defensores dos Direitos Humanos, com o intuito de proteger pes-
soas ameaadas por sua atuao na defesa de direitos. Esta atuao se d principalmente por meio da capacitao e
instrumentalizao dos agentes pblicos locais que faro a proteo do ameaado, assim como envolve campanhas de
sensibilizao da populao e visitas especiais a locais onde a situao se coloque de forma emergencial. Entretanto,
destarte a importncia desta iniciativa, esta ainda est em estgio de estruturao e no se mostra suficiente para a
garantia do direito vida dos defensores ameaados: segundo informao da coordenao do programa, apenas dois
defensores teriam sido protegidos em 2007 (Sigplan).
Constituio e Poltica de Direitos Humanos: antecedentes, trajetrias e desafios 103

escolas, hospitais, assembleias legislativas etc., so marcadamente desprovidas


dos servios sociais mais bsicos. A ausncia do Estado no que se refere a ser-
vios, como gua, esgoto, coleta de lixo, transporte pblico, educao, sade,
segurana, assistncia social e cultura, tambm se observa na omisso pela
prtica de arbitrariedades para com estas comunidades por parte de grupos
poderosos. Concretamente, as ltimas duas dcadas observaram a organiza-
o em alguns destes espaos urbanos de grupos armados que fazem destes
sua base para a explorao de atividades econmicas ilegais, entre as quais se
destaca o trfico de drogas. Nestas reas urbanas, observam-se novamente os
mesmos elementos: dificuldade de acesso, conivncia ou ligao de agentes
do Estado com os grupos mandantes e silncio da populao. Igualmente,
observa-se a ocorrncia frequente de assassinatos e outros atos de violncia
que vitimam prioritariamente as populaes mais vulnerveis.31
Dois casos exemplares podem ser citados. Em agosto de 1993, cerca
de cinquenta homens encapuzados invadiram a favela de Vigrio Geral, no
Rio de Janeiro, assim como casas e executaram 21 pessoas. Posteriormente,
revelou-se que a ao foi planejada e realizada por policiais militares como
represlia morte de quatro policiais na favela em confronto direto com
traficantes de drogas. Os mortos no tinham ligao com os traficantes, e
dos 52 policiais indiciados pelo Ministrio Pblico, sete foram condena-
dos. Em maro de 2005, policiais militares executaram 29 pessoas nas ruas
de dois municpios da Baixada Fluminense, Nova Iguau e Queimados.
Supostamente, o intuito era obstruir investigaes contra policiais autores
de crimes na regio (JUSTIA GLOBAL, 2009). Mais de trs anos depois
do ocorrido, dos 11 policiais denunciados pelo Ministrio Pblico apenas
cinco foram indiciados por assassinato, trs julgados e dois condenados.
Em ambos os casos, encontram-se alguns dos elementos mais comuns deste
tipo de fenmeno: formao de quadrilhas armadas; envolvimento de agen-
tes do Estado, em especial policiais, seja em servio, seja fora do servio;
represlias por meio de violncia; execues sumrias; morte de inocentes,
em geral moradores de favelas e periferias; e relativa impunidade. 32

31. importante ter cautela ao realizarmos essa analogia. Se por um lado a omisso do Estado apresenta-se em
ambos os casos, a forma como isto se d bastante diversa. Tambm, as especificidades das zonas rurais e urbanas
devem ser preservadas. Os grupos mais vulnerveis violncia em cada caso so diferentes: no meio rural, a populao
vulnervel formada por trabalhadores rurais, trabalhadores sem terra, comunidades indgenas e quilombolas; nas
periferias das metrpoles, a violncia letal atinge prioritariamente negros e jovens.
32. importante notar que os casos relatados, por sua repercusso miditica, acabaram por gerar maior presso para
que o sistema de justia penal atuasse no sentido da correta investigao e julgamento dos acusados. Estima-se que
apenas 10% dos homicdios ocorridos nos estados do Rio de Janeiro e de So Paulo resulta no julgamento de acusados,
enquanto em Pernambuco este nmero gira em torno de 3%. Em casos envolvendo policiais, por srie de razes que
envolvem a destruio de evidncias pelos autores, a falta de independncia nas investigaes em especial no Instituto
Mdico Legal (IML) , o corporativismo das polcias e a conivncia dos governos estaduais, esta taxa significativamente
menor (cf. ALSTON, 2008). Para mais informaes a respeito, ver os captulos justia e segurana pblica, neste peridico.
104 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

Assim, boa parte da violncia letal brasileira pode ser classificada como
violncia institucional, isto , praticada por agentes do Estado. Em 2007, por
exemplo, no estado do Rio de Janeiro 18% das mortes foram provocadas por
policiais.33 Estas mortes so especialmente problemticas, uma vez que investiga-
es independentes geralmente apontam para um alto ndice de execues dentro
destes nmeros. Estas indicam no apenas uma violao do direito vida, mas
tambm um completo afastamento das instituies estatais de controle social for-
mal de suas atribuies legais.
Alm disso, policiais, bombeiros e outros agentes do controle social formal
atuam em uma srie de atividades ilegais, que envolvem amide o uso de execu-
es sumrias como forma de represso criminalidade ou queima de arquivo,
a cobrana de suborno de grupos armados que controlam o trfico de drogas
em favelas e o controle de reas inteiras, explorando atividades como a venda de
gs, transporte coletivo alternativo e fornecimento de televiso a cabo. Entretan-
to, como aponta o relator especial da ONU para execues extrajudiciais Philip
Alston, em seu relatrio resultante de visita ao Brasil em novembro de 2007,
este novo fenmeno das milcias deve ser visto como o ponto extremo de um
continuum de aes policiais ilegais que se inicia com a corrupo e o exerccio de
segundos empregos, motivados pela impunidade, pelos baixos salrios pagos e
pelo regime de trabalho em jornadas longas seguidas por perodos tambm longos
de folga (ALSTON, 2008).
A violncia institucional tambm se observa nos sistemas prisional e de aten-
dimento socioeducativo ao adolescente em conflito com a lei. Entre o massacre
de outubro de 1992, quando 111 detentos foram mortos em ao que buscava
retomar o controle da penitenciria do Carandiru aps uma rebelio, e os eventos
de maio de 2006, quando o grupo criminoso conhecido como Primeiro Comando
da Capital organizou rebelies simultneas em diversos presdios do estado de So
Paulo e coordenou aes de violncia que resultaram no assassinato de 40 policiais
e agentes carcerrios, tendo como resposta policial a morte de 124 pessoas suposta-
mente ligadas ao grupo, os avanos tambm foram poucos e os retrocessos, vrios.
Em nenhum dos casos os agentes do Estado envolvidos foram condenados.34
Nesse perodo, a situao de superlotao das unidades de privao de liberdade
piorou, visto que o grande aumento na populao carcerria que saltou de
148.760 em 1995 para 401.236 em 2006 35 no foi acompanhado por um
aumento correspondente no nmero de vagas disponveis, resultando em unidades
abrigando trs vezes sua capacidade. No caso dos adolescentes, ainda que as taxas

33. Cf. Instituto de Segurana Pblica (ALSTON, 2008).


34. O nico condenado pela morte de trs pessoas no massacre do Carandiru teve sua sentena revista em fevereiro de 2006.
35. MJ/Centro de Estudos de Segurana e Cidadania (ALSTON, 2008).
Constituio e Poltica de Direitos Humanos: antecedentes, trajetrias e desafios 105

sejam mais baixas, a mesma tendncia se verifica: entre 2002 e 2006, o nmero
de privados de liberdade cresceu 28%, contribuindo para a superlotao que
corresponde a 22% do total de internos no pas.
Alm disso, essa populao encarcerada, que majoritariamente pobre, jo-
vem e de baixa escolaridade, permanece, a despeito da legislao vigente, sem
acesso educao escolar, formao profissional e ao trabalho. Em dezembro
de 2004, apenas 18% dos presos participavam de qualquer atividade educacional
(UNESCO, 2006). No caso dos adolescentes, ainda que exista em quase todas as
unidades espaos destinados ao menos para a educao fundamental, estes espa-
os so frequentemente inadequados tanto em termos de infraestrutura quanto
de material didtico, com professores sem capacitao especfica para atender este
pblico (IPEA/DCA, 2002).
Para alm da superlotao e da falta de aes que possibilitem a reinsero
social daqueles hoje privados de liberdade o que, por sua vez, contribui sobre-
maneira para o fenmeno da reincidncia os maus-tratos nas prises um fe-
nmeno generalizado e relativamente bem documentado. Isso acontece tanto por
ao dos agentes carcerrios que se utilizam da violncia como forma de controle
dos presos os quais por vezes respondem com rebelies quanto por meio de
conflitos entre os presos. Muitos destes conflitos so motivados por confrontos
entre gangues rivais. Outros so motivados pela superlotao e pela disputa por
colches, comida, itens de higiene e diversos bens escassos e valiosos no ambiente
da priso o que, ao fim, revela tambm uma falha do Estado em cumprir sua
obrigao, isto , garantir condies mnimas de dignidade queles sob sua tutela.
Intimamente relacionado a esse fenmeno est a continuidade da prtica
da tortura. Ainda que no seja possvel fornecer estatsticas precisas sobre este
tipo de ao, fato fartamente documentado que esta prtica sobreviveu ao fim
da ditadura militar. Hoje, a tortura j no praticada institucionalmente contra
dissidentes polticos, mas permanece como estratgia para a confisso de crimes
comuns, bem como para a obteno de informaes e a punio de prisioneiros.
Dados de 1.558 denncias recebidas pelo SOS Tortura entre outubro de 2001
e julho de 2003 indicavam que o principal motivo para sua realizao era a ob-
teno de confisses (36,8%), enquanto as punies respondiam por 21,5% e a
tortura contra prisioneiros por 22,1% (MOVIMENTO NACIONAL DE DI-
REITOS HUMANOS, 2004).
Novamente, observa-se como um dos elementos principais desse fenmeno
no Brasil a permanncia da impunidade, seja aps a assinatura da Conveno
Internacional contra a Tortura, ainda em 1985, seja aps a constitucionalizao
de sua proibio no Art. 5o, 3o, ou sua tipificao pela Lei no 9.455/1997.
Em muitos casos, o sistema de justia opta por classificar atos de tortura como
106 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

leso corporal ou abuso de autoridade, resultando em que, quando da visita do


relator especial da ONU para direitos civis e polticos em agosto de 2000, ne-
nhuma pessoa tivesse ainda sido condenada pela nova lei de 1997 em 2005,
o nmero de condenados no passava de quatro (RODLEY, 2001). Entretanto,
o mesmo relatrio indicava mais de 300 casos de tortura. Desde ento, diversos
relatrios de organizaes governamentais e no governamentais, nacionais e
internacionais, indicam a continuidade do fenmeno. Esta situao no s
admitida pelo governo em relatrios recentes,36 como se admite tambm que,
mesmo aps o Plano Nacional de Combate Tortura, lanado em 2001, as
aes neste campo seguiam sendo insatisfatrias.37 Por ltimo, cabe salientar
que a prtica da tortura, tal qual as demais violaes dos direitos humanos, vi-
tima principalmente as populaes mais vulnerveis, por uma lgica de seleo
anloga seletividade observada no sistema penal e nas abordagens policiais:
pobres, negros e jovens.

6 POLTICA NACIONAL DE DIREITOS HUMANOS E OS GRUPOS VULNERVEIS


Nos ltimos anos a questo dos direitos humanos vem se firmando no mbito
federal como objeto de uma poltica voltada para a promoo e a defesa de
grupos especficos. Estes grupos, aos quais tradicionalmente se associa a questo
social das minorias, so extremamente diversos em suas caractersticas gerais,
em sua origem e na natureza dos problemas sociais enfrentados, bem como
na composio dos riscos sociais e das violaes de direitos aos quais estes so
particularmente vulnerveis.
No obstante, essa mirade de questes que o governo federal vem agre-
gando, ao lado de temas j tradicionais como desaparecidos polticos e setores da
poltica externa em especial no que se refere ao cumprimento de tratados in-
ternacionais , naquilo que hoje constitui o ncleo da poltica nacional de direi-
tos humanos, tal qual abordada pelo rgo setorial responsvel pela coordenao
desta, a Secretaria Especial dos Direitos Humanos da Presidncia da Repblica
(SEDH/PR). Antes de se constituir como rgo de Estado dotado de pesada es-
trutura burocrtico-departamental, as aes da SEDH/PR visam atuar de forma
intersetorial, articulando as polticas implementadas pelos diversos ministrios no
sentido de que estas contemplem as questes especficas relacionadas s crianas e
aos adolescentes, aos deficientes, aos idosos etc., a partir de uma viso de garantia
e efetivao de direitos.

36. Ver, por exemplo, Brasil (2008).


37. Em Brasil (2005) tambm encontram-se referncias aos principais relatrios que tratam da questo da tortura no
Brasil nos ltimos anos.
Constituio e Poltica de Direitos Humanos: antecedentes, trajetrias e desafios 107

Assim, a anlise da Poltica Nacional de Direitos Humanos, empreendida a


seguir, centrar-se- nas polticas voltadas para os grupos citados, assim como para
indgenas. O objetivo apontar os principais problemas enfrentados por estas po-
pulaes no que se refere violao de direitos e como estes problemas vm sendo
incorporados na agenda do Estado brasileiro. Para tanto, o texto indica, a partir
do marco constitucional, a evoluo da estrutura institucional-legal existente para
abord-los e as principais polticas implementadas pelo governo federal no perodo.

6.1 Crianas e adolescentes


As crianas e os adolescentes, entendidos como a faixa etria compreendida entre
0 e 17 anos, representam hoje 30,9% da populao. Destarte, as mudanas na
composio etria da populao brasileira, que apontam para uma continuida-
de na queda relativa no contingente deste grupo populacional, sua amplitude e
peculiar vulnerabilidade a srie de violaes de direitos fazem dele um pblico
particularmente relevante para as polticas de direitos humanos.38 Ao inadequado
acesso educao, alimentao e sade de parcela expressiva das crianas e dos
adolescentes, soma-se uma srie de problemas como falta de convivncia familiar
e comunitria, explorao laboral e sexual, violncia domstica e institucional em
unidades socioeducativas. Todos estes elementos concorrem para privar boa parte
da infncia brasileira de condies plenas para seu desenvolvimento e incluso
como cidados na vida nacional.
Vinte anos aps a promulgao da nova Constituio, o pas ainda observa
uma srie de violaes dos direitos de crianas e adolescentes. No obstante, o
perodo observou a implantao de uma srie de polticas por parte do governo
federal que, com mais ou menos sucesso, lograram reduzir alguns dos problemas
mais graves desta populao. Em comum, estas polticas se caracterizam pela arti-
culao de diversas aes que exigem cooperao dos Poderes Executivo e Judici-
rio, dos trs nveis da federao, contando com a participao da sociedade civil
na formulao, na implementao e no controle dos projetos. Este modelo de
poltica est ligado concepo da incompletude institucional, que refora a neces-
sidade de todas as diversas esferas do Sistema de Garantia dos Direitos das Crian-
as e dos Adolescentes atuarem em conjunto e articuladamente, contrapondo-se
ao modelo anterior, embasado em instituies totais que buscavam atender todas
as necessidades da criana em nica instituio.
A questo da criana e do adolescente encontra na Constituio de 1988
o primeiro marco de referncia de um novo olhar sobre o tema. A nova car-
ta, se comparada ao tratamento dado pelos textos anteriores, oferece respaldo

38. Conforme estimativas do IBGE, a populao de 0 a 17 anos, em 2000, representava 36% do total; em 2020, no pas-
sar de 29,2%. Mas, ainda que cada vez menos significativo em termos populacionais, este pblico segue tendo maiores
vulnerabilidades: em 2007, 46,6% das crianas e adolescentes eram pobres, contra 30,8% da populao como um todo.
108 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

sem precedentes para o desenvolvimento de polticas pblicas referentes a estes


grupos dentro de uma perspectiva de promoo e defesa de direitos. Ao contrrio
do modelo assistencial-repressivo e discriminatrio do antigo Cdigo de Menores, o
qual tinha por pblico-alvo apenas os menores de idade que representavam risco por
motivo de indigncia, abandono ou delinquncia, o paradigma proposto pela nova
Constituio garantidor de direitos, como fica claro no caput do seu Art. 227:
dever da famlia, da sociedade e do Estado assegurar criana e ao adolescente,
com absoluta prioridade, o direito vida, sade, alimentao, educao, ao
lazer, profissionalizao, cultura, dignidade, ao respeito, liberdade e convi-
vncia familiar e comunitria, alm de coloc-los a salvo de toda forma de neglign-
cia, discriminao, explorao, violncia, crueldade e opresso.
Elaborada em contexto de ampla discusso e mobilizao social para a causa
da infncia, o programa da Constituio, para o tema, foi fortalecido e regula-
mentado em 1990 com a ratificao pelo pas da Conveno dos Direitos da
Criana e com a promulgao do Estatuto da Criana e do Adolescente. O ECA,
como ficou conhecido, regula as conquistas consubstanciadas na Constituio
Federal em favor da infncia e da adolescncia e traz inovaes importantes rela-
tivas ao mtodo e gesto do tema. No esprito da Constituio, o ECA deslo-
ca a tendncia assistencialista prevalecente em programas destinados ao pblico
infanto-juvenil, e a substitui por propostas de carter socioeducativo.
Institucionalmente, com a aprovao do ECA extingue-se a Fundao Na-
cional do Bem-Estar do Menor (Funabem), estabelecida ainda no incio do re-
gime militar, e cria-se a Fundao Centro Brasileiro para a Infncia e a Adoles-
cncia (FCBIA). Em 1995, a FCBIA extinta e suas atribuies so assumidas
pela Secretaria de Assistncia Social do Ministrio da Previdncia e Assistncia
Social e pelo DCA do MJ. O DCA est na gnese da SNDH, e permanece
desde ento como uma das maiores estruturas do rgo, tanto em termos de
pessoal como do ponto de vista oramentrio. Aps a criao da SEDH, o
DCA transforma-se na Subsecretaria de Promoo dos Direitos da Criana e do
Adolescente (SPDCA), que coordena a poltica nacional para a rea. Atualmen-
te, esta poltica consiste em um conjunto de aes que envolvem a adoo de
polticas sociais bsicas, programas de assistncia social e programas de proteo
especial e jurdica de crianas e adolescentes. No que cabe mais diretamente
temtica dos direitos humanos, os principais problemas atacados so os da con-
vivncia familiar, do trabalho infantil, dos adolescentes em conflito com a lei e
da explorao sexual de crianas e adolescentes.
No que se refere ao direito convivncia familiar e comunitria, tanto
a Constituio quanto o ECA garantem o direito convivncia familiar e
proteo especial pelo Estado em casos especficos. Entretanto, destarte
Constituio e Poltica de Direitos Humanos: antecedentes, trajetrias e desafios 109

a atuao do governo federal no apoio financeiro a abrigos e a projetos


voltados para crianas em situao de rua e desaparecidas, apenas em 2007 foi
aprovado pelo Conselho Nacional dos Direitos da Criana e do Adolescente
(Conanda) e pelo Conselho Nacional de Assistncia Social (CNAS) o Plano
Nacional de Convivncia Familiar e Comunitria, que contm a poltica
de reordenamento institucional das instituies de abrigo e a estratgia de
articulao e coordenao das aes e programas necessrios para a promoo
deste direito. Este prev um conjunto de aes, a ser implementado no
horizonte de nove anos, enfatizando o apoio convivncia familiar, melhoria
da gesto dos servios de adoo e instituio de servios alternativos como
repblicas e famlias acolhedoras. A mdio prazo, a aposta do governo federal
est no programa Caminho para Casa, que compe a Agenda Social do
governo e reconhece, entre outras aes, o auxlio para o retorno de crianas
abrigadas por pobreza s suas famlias.
Sobre o trabalho infantil, um dos primeiros passos para o enfrentamento do
problema foi a incluso do Brasil, em 1992, no Programa Internacional para a
Erradicao do Trabalho Infantil (IPEC), da Organizao Internacional do Tra-
balho (OIT). Em 1994 foi criado o Frum Nacional de Preveno e Erradicao
do Trabalho Infantil, coordenado pelo Ministrio do Trabalho e apoiado pelo
Fundo das Naes Unidas para a Infncia (UNICEF). Foi a partir do Programa
de Aes Integradas lanado pelo frum, em 1996, que se elaborou, nesse ano, o
Programa de Erradicao do Trabalho Infantil (Peti). Parte integrante do Sistema
nico de Assistncia Social (Suas) com duas aes articuladas o Servio Socioe-
ducativo ofertado para as crianas e os adolescentes afastados do trabalho precoce
e a Transferncia de Renda para suas famlias , o programa faz-se presente em
todos os municpios do pas, cabendo s Secretarias Municipais de Assistncia
Social realizar o cadastramento dos beneficirios em seus territrios. A poltica de
erradicao do trabalho infantil prev a articulao de aes intersetoriais para o
enfrentamento deste fenmeno.
Para receber a transferncia de renda, as famlias compromete-se a: i) retirar
as crianas/adolescentes de atividades laborais; ii) garantir frequncia mnima de
85% da criana e do adolescente nas atividades de ensino regular e no Servio
Socioeducativo, no turno complementar ao da escola; e iii) acompanhar o cresci-
mento e desenvolvimento infantil, a vacinao, bem como a vigilncia alimentar e
nutricional dos menores de sete anos. Em 2005, o Peti foi integrado ao Programa
Bolsa Famlia (PBF), com o intuito de enfrentar a duplicidade de benefcios; am-
pliar o atendimento de acordo com as demandas registradas de trabalho infantil;
unificar o valor do Servio Socioeducativo; e universalizar o acesso. Entretanto, a
perda de foco do programa e a reduo do valor do benefcio podem resultar em
problemas na efetividade de suas aes (IPEA, 2008).
110 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

Outro tema de destaque no que se refere agenda das polticas pblicas


o atendimento aos adolescentes em conflito com a lei. No Brasil, o sistema
jurdico estabelece a inimputabilidade penal dos menores de 18 anos, os quais,
diante do cometimento de um ato infracional, ficam sujeitos a sanes de carter
socioeducativo, cuja penalidade mxima pode alcanar at trs anos de privao
de liberdade em unidades socioeducativas de internao. At os anos 1980, o
governo federal atuou diretamente no sistema, administrando algumas unidades
de internao. Com o reordenamento institucional do setor, esta responsabilidade
ficou com os estados, que respondem pela maior parte dos recursos despendidos
na rea e, em geral, gestionam a poltica por meio de fundaes especficas subor-
dinadas a secretarias de assistncia social e, em menor nmero, as secretarias de
justia e segurana pblica. Estas fundaes passaram e passam , desde 1990,
por processos de reordenamento similares aos observados no governo federal,
com intuito de extinguir o modelo Febem e instituir um sistema socioeducativo
em conformidade com o ECA.
Apenas nos ltimos anos, entretanto, o governo federal, os estados e munic-
pios pactuaram as diretrizes, os princpios e a forma de operacionalizar essa poltica.
O principal marco de referncia nesse sentido foi a elaborao do Sistema Nacional
de Atendimento Socioeducativo (Sinase). Sua aprovao pelo Conanda em junho
de 2006 abriu uma nova perspectiva para a aplicao das medidas socioeducativas
no pas, delineando os parmetros de ao e gesto, desde a maneira como o atendi-
mento inicial do adolescente deve ser realizado at as caractersticas arquitetnicas
que se deve observar na construo das unidades de privao de liberdade. A ao
do governo federal neste novo marco regulatrio envolve a coordenao do sistema,
o estabelecimento de diretrizes nacionais e o cofinanciamento. Nesse sentido, o pro-
grama Na Medida Certa, que faz parte da Agenda Social, visa financiar a construo
de unidades adequadas ao Sinase, capacitar os agentes do sistema, adequar ambula-
trios, estabelecer espaos culturais e esportivos nas unidades e auxiliar financeira-
mente para que se efetive a municipalizao do atendimento em meio aberto.
Por fim, h que se considerar os avanos registrados no enfrentamento da
violncia sexual contra crianas e adolescentes. Embora o tema seja tratado na
Constituio e no ECA, as iniciativas federais na rea comearam a se estruturar
de forma mais intensa somente a partir de 2000, quando do lanamento do Pla-
no Nacional de Enfrentamento da Violncia Sexual Infanto-Juvenil. Em 2003,
o novo governo destacou como meta presidencial o enfrentamento da violncia
sexual contra crianas e adolescentes. Com isso, o tema ganhou mais densidade
dentro dos rgos federais, fortalecendo a intersetorialidade39 na rea, expresso

39. Para mais informaes sobre a questo da intersetorialidade, ver a subseo Proteo e Defesa dos Direitos da
Criana e do Adolescente (IPEA, 2006).
Constituio e Poltica de Direitos Humanos: antecedentes, trajetrias e desafios 111

formalmente com a instituio da Comisso Intersetorial de Enfrentamento do


Abuso e Explorao Sexual de Crianas e Adolescentes, que um frum para pro-
posio, discusso e articulao de aes que congrega representantes de diversos
rgos do poder pblico federal, de agncias de cooperao internacional e da
sociedade civil organizada. No plano administrativo, a SEDH coordena as aes
por meio de um programa nacional que busca a integrao de um conjunto de
iniciativas do governo, de organismos e agncias internacionais, universidades e
sociedade civil no enfrentamento da questo.
Um dos principais programas em andamento o Programa de Aes Integra-
das e Referncia de Enfrentamento Violncia Sexual Contra Crianas e Adoles-
centes no Territrio Brasileiro (Pair), com a finalidade de criar e/ou fortalecer redes
locais com aes integradas, possibilitando a articulao e a integrao dos servios
associados participao social na construo dos processos. Alm disso, o servio
Depoimento sem Dano, implantado em quatro municpios e com previso de aten-
der todas as 19 regies do Programa Nacional de Segurana Pblica com Cidadania
(Pronasci) at 2010, uma metodologia que visa auxiliar a responsabilizao dos
agressores de forma que resguarde psicologicamente as crianas vtimas da violncia.
Apesar destes esforos, o Disque Denncia do governo federal continua a receber
um nmero crescente de denncias de violncia cometida contra crianas e adoles-
centes, principalmente por conta da maior visibilidade e sensibilidade pblica para
o problema e da maior divulgao do servio. O nmero de denncias recebidas
passou de 13.830, em 2006, para 24.931, em 2007, o que equivale a aumento
de 80% no perodo. Aps recebidas, as denncias so encaminhadas para rgos,
como delegacias, ministrios pblicos estaduais, prefeituras e conselhos tutelares, a
depender da situao. No h, entretanto, uma avaliao do resultado destes enca-
minhamentos, o que nos impede de medir a real efetividade deste servio.

6.2 Juventude
Os jovens brasileiros, com idade entre 15 e 29 anos, representavam, em 2007, cerca
de 50,2 milhes de pessoas ou 26,4% da populao.40 Este contingente populacio-
nal constitui um grupo etrio que tanto se identifica e compartilha uma experincia
geracional em comum, como tambm se distingue em muitas dimenses. Atual-
mente, o usual emprego do plural na referncia juventude por parte da esfera
governamental, acadmica e sociedade civil justamente o reconhecimento da
existncia de uma pluralidade de situaes que confere diversidade realidade e s
necessidades dos jovens. Em outras palavras, a condio juvenil vivida de maneira
desigual e diversa em funo da origem social, dos nveis de renda, do sexo, da raa,
das disparidades socioeconmicas entre campo e cidade, entre as regies do pas.

40. Os dados apresentados na primeira parte desta seo provm, exceto quando indicado, da Pesquisa Nacional por
Amostra de Domiclios (PNAD).
112 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

Do ponto de vista da vulnerabilidade violao de direitos, especialmente


preocupante o nmero elevado de jovens que no se encontram nem no merca-
do de trabalho nem na escola (19,7% daqueles entre 15 e 29 anos). No obstante
a reduo da pobreza e o aumento expressivo nos ndices de frequncia escolar
observados nos ltimos 20 anos, ainda reduzido o universo de jovens que che-
gam a frequentar o ensino mdio, bem como particularmente alto o ndice de
desemprego nesta faixa etria. Em 2007, havia 4,6 milhes de jovens desempre-
gados, representando 63% do total de desempregados no pas e correspondente a
uma taxa de desemprego 2,9 vezes maior que a dos adultos.
Ainda, destaca-se que, ao lado do tema do desemprego, o da violncia
apresenta-se com bastante eloquncia quando se trata de identificar as vulne-
rabilidades na situao social da juventude brasileira. Nos ltimos anos, tm-se
registrado taxas elevadas de vitimizao fatal entre os jovens, principalmente em
decorrncia de causas externas.41 O bito por causa violenta vem aumentando seu
peso na estrutura geral da mortalidade no Brasil desde os anos 1980, afetando,
principalmente, jovens do sexo masculino, pobres e negros, com poucos anos
de escolaridade, que vivem nas reas mais carentes das grandes cidades do pas.
Na faixa etria entre 15 a 24 anos, as mortes violentas representaram, em 2007,
o percentual alarmante de 67,7% (IBGE, 2008).
A emergncia das polticas pblicas da juventude e da problematizao dos
direitos dos jovens recente no Brasil. Distintamente de outros pases da Am-
rica Latina, no caso brasileiro, as aes desencadeadas pelas agncias das Naes
Unidas, a partir do Ano Internacional da Juventude, em 1985, tiveram pouca
repercusso na formulao de programas ou organismos especficos de polticas
para este grupo populacional. Naquele momento, pouca relevncia dava-se ao
tema juventude, estando o foco das preocupaes e mobilizaes centrado na
questo das crianas e dos adolescentes em situao de risco e na defesa dos
direitos destes segmentos. Como consequncia, durante muito tempo, o ter-
mo juventude, manteve-se associado ao perodo da adolescncia ou foi tomado
como algo indistinto da infncia. Alm disso, praticamente todos os servios e
programas elaborados, tanto pelo Estado como por entidades da sociedade civil,
adotaram como limite os 18 anos (ABRAMO, 2007).
A emergncia de aes na esfera federal voltadas para a juventude iniciou-se
a partir de 1997. Nesse momento, foi intensa a repercusso pblica do assassinato
do ndio Galdino Jesus dos Santos por jovens de classe mdia. Este assassinato, que
configurou o evento culminante de uma srie de outros episdios, como o assas-
sinato de adolescentes na Igreja da Candelria, no Rio de Janeiro, e as rebelies

41. Essas causas englobam diversas formas de acidentes e violncias, entre as quais os assassinatos por armas de fogo
e os acidentes de trnsito.
Constituio e Poltica de Direitos Humanos: antecedentes, trajetrias e desafios 113

no interior de vrias unidades socioeducativas, favoreceu o desencadeamento de


algumas aes pblicas especificamente dirigidas para os segmentos juvenis.42
Entre 2003 e 2004, estreita-se o dilogo entre governo e movimentos sociais
sobre a necessidade de se instaurar uma poltica de juventude no pas. Vrias
iniciativas so desencadeadas, entre as quais se destacam: i) a criao do grupo
de trabalho interministerial, que realizou um extenso diagnstico das condies
de vida dos jovens do pas e dos programas e das aes do governo federal volta-
dos total ou parcialmente para a populao juvenil; e ii) criao da Frente Par-
lamentar de Juventude, na Cmara Federal, que organizou uma srie de eventos
voltados para a estruturao de um Plano Nacional de Juventude, convertido em
projeto de lei.
Como importantes desdobramentos dessas iniciativas, tm-se a criao, em
2005, de arcabouo institucional especfico para polticas de juventudes: a Se-
cretaria Nacional de Juventude, rgo ligado Secretaria-Geral da Presidncia
da Repblica que visa articulao entre as polticas desenvolvidas por diversos
rgos do governo federal; e o Conselho Nacional de Juventude (Conjuve), rgo
de articulao entre o governo e a sociedade civil, consultivo e propositivo.
Atualmente, no mbito do Executivo federal esto sendo desenvolvidos 19
projetos, aes ou programas voltados juventude. Um dos desafios do governo
tem sido articular todas estas iniciativas de modo a vincul-las s diretrizes da
Poltica Nacional de Juventude, que se orienta pelo paradigma dos jovens como
sujeitos de direitos, os quais devem ser garantidos por meio de polticas pblicas.
H uma crescente preocupao em no construir uma abordagem da juventude
como problema e, principalmente, no reforar a estigmatizao que atinge certos
segmentos juvenis.
O processo de discusso no intuito de se redesenhar a poltica de juventude
no pas deu-se no incio do segundo mandato presidencial, em 2007. Diante
de diagnsticos que apontavam problemas de paralelismos, superposio e de
ausncia de articulao entre os programas existentes voltados para a juventude,
colocou-se como desafio ampliar a integrao entre os programas e destes com
outro conjunto de aes consideradas mais estruturantes, vinculadas s reas de
educao, sade, esporte e cultura. Constituam-se tambm como importantes
desafios aumentar a escala de atendimento dos programas, estender a faixa etria
at os 29 anos de idade e unificar o valor do auxlio financeiro.

42. Observa-se, ainda, que, logo aps o assassinato de Galdino, houve uma intensa mobilizao de rgos nacionais
e organismos internacionais. Estes, em conjunto, financiaram um grande projeto de pesquisa da Unesco, denominado
Juventude, violncia e cidadania, que tinha como principal propsito fornecer subsdios para se pensar as aes pbli-
cas a partir da perspectiva do jovem.
114 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

Como resultado de um intenso debate, foram unificados seis progra-


mas j existentes em um nico programa denominado Programa Nacional
de Incluso de Jovens (ProJovem), lanado em setembro de 2007 e dividido
em quatro modalidades: i) ProJovem Adolescente Servio Socioeducativo;
ii) ProJovem Urbano; iii) ProJovem Campo Saberes da Terra; e iv) ProJovem
Trabalhador. Destinado a jovens de 15 a 29 anos, o novo ProJovem tem por
objetivo promover sua reintegrao ao processo educacional, sua qualificao
profissional e seu acesso a aes de cidadania, esporte, cultura e lazer. A ges-
to do programa compartilhada entre a Secretaria-Geral da Presidncia da
Repblica por meio da Secretaria Nacional de Juventude , o Ministrio
do Trabalho e Emprego (MTE), o Ministrio do Desenvolvimento Social e
Combate Fome (MDS) e o Ministrio da Educao (MEC). Cada uma de
suas modalidades tambm conta com comit gestor, institudo pelo rgo res-
ponsvel por sua coordenao.
O novo ProJovem padronizou o valor do auxlio financeiro pago aos bene-
ficirios de trs das quatro modalidades ProJovem Urbano, ProJovem Trabalha-
dor e ProJovem Campo , bem como unificou os currculos e as cargas horrias
dos cursos. Alm disso, o pblico-alvo foi ampliado. Em 2008, foram previstos
cerca de R$ 1,2 bilho em recursos para o programa. A meta do governo federal
oferecer 3,5 milhes de vagas at 2010. Para tanto, esto previstos investimentos
da ordem de R$ 5,2 bilhes.
O ProJovem Adolescente Servio Socioeducativo, gerido pelo MDS,
destina-se aos jovens de 15 a 17 anos: i) pertencentes a famlias em con-
dio de extrema pobreza e beneficirias do PBF; ii) egressos de medidas
socioeducativa de internao ou em cumprimento de outras medidas socio-
educativas em meio aberto; iii) em cumprimento ou egressos de medida de
proteo; iv) egressos do Peti; ou v) egressos ou vinculados a programas de
combate ao abuso e explorao sexual. O programa articula um conjunto
de aes dos dois mbitos da proteo social, bsica e especial; busca de-
senvolver seguranas sociais de acolhida, convvio familiar e comunitrio;
e oferece atividades socioeducativas durante 24 meses e adicional de at dois
benefcios de R$ 30,00 por famlia.
O ProJovem Urbano, gerido pela Secretaria Nacional de Juventude, tem como
pblico-alvo jovens de 18 a 29 anos, que sabem ler e escrever, mas no concluram
o ensino fundamental. O programa oferece formao no ensino fundamental, in-
tegrando-os formao profissional e s atividades de participao social e cidad,
por meio de projeto de interveno social destes em sua comunidade. O programa
tem durao de 18 meses e os atendidos que cumprem as metas de frequncia e a
entrega de trabalhos escolares recebem benefcio de R$ 100,00 por ms.
Constituio e Poltica de Direitos Humanos: antecedentes, trajetrias e desafios 115

O ProJovem Campo Saberes da Terra, gerido pelo MEC, destina-se aos


jovens com idade entre 18 e 29 anos, que vivem nas reas rurais e que sabem ler
e escrever, mas no concluram o ensino fundamental. Seu objetivo maior elevar
a escolaridade dos jovens da agricultura familiar, integrando a qualificao social
e formao profissional, na modalidade de Educao de Jovens e Adultos (EJA).
A formao tem durao de 24 meses e sua organizao curricular busca atuar
para a formao integrada ao mundo do trabalho e da cidadania, valorizando os
saberes das diferentes prticas produtivas e das tradies presentes entre os agri-
cultores familiares. Os jovens participantes recebem uma bolsa de R$ 100,00 e ape-
nas tm direito certificao em Ensino Fundamental com Qualificao Profissional
Inicial em Produo Rural aqueles que conclurem com aproveitamento o processo
formativo e obtiverem frequncia mnima de 75% da carga horria do curso.
O ProJovem Trabalhador, gerido pelo MTE, tem como pblico-alvo jovens
com idade entre 18 e 29 anos, que j concluram o ensino fundamental, em situ-
ao de desemprego e que so membros de famlias com renda mensal per capita
de at um salrio mnimo. Seu intuito preparar o jovem para o mercado de tra-
balho e para ocupaes alternativas geradoras de renda, por meio da qualificao
social e profissional e do estmulo sua insero nestes espaos. Os participantes
recebem um auxlio mensal de R$ 100,00 durante seis meses, mediante compro-
vao de frequncia aos cursos de qualificao.
Outra medida importante no sentido de atualizao da Poltica Nacional
de Juventude foi a criao de um comit gestor, com carter intersetorial, das
polticas de juventude do governo federal. Ainda, visando melhoria da gesto,
a Secretaria Nacional de Juventude tem estimulado a criao e fortalecimento
dos rgos estaduais e municipais de juventude. Aps a I Conferncia Nacio-
nal de Juventude, realizada em abril de 2008, intensificaram-se as iniciativas
para difundir junto aos governos a importncia do segmento juvenil e obter
espao na agenda dos poderes locais e estaduais. Com o lanamento do Pacto
da Juventude proposio do Conselho Nacional de Juventude aos governos
(municipais, estaduais e federal) e aos candidatos a prefeito e vereador, para
que se comprometam com as polticas pblicas de juventude, nas suas aes e
plataformas eleitorais, respectivamente objetiva-se manter o debate em torno
dos temas, propostas e resolues apresentados pela conferncia, que mobilizou
mais de 400 mil pessoas em todo o Brasil, viabilizando uma ampla divulgao
desses temas e o comprometimento com os parmetros para implantao das
polticas pblicas de juventude.
Tratando-se de uma curta trajetria brasileira no campo de polticas pbli-
cas especficas para a juventude, pode-se afirmar que o pas alcanou significativos
avanos. Todavia, ainda resta ampliar o escopo da Poltica Nacional de Juventude
116 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

para todos os segmentos que compem as juventudes, integrando os programas


emergenciais e compensatrios com os programas universais.

6.3 Idosos
O envelhecimento populacional hoje um fenmeno mundial, resultado das taxas
relativamente elevadas de fecundidade observadas at meados do sculo XX e do
progressivo aumento na expectativa de vida da populao. No caso do Brasil, os
idosos entendidos como aqueles com mais de 60 anos eram 7% da populao
em 1987; em 2007, esta proporo chegou a 10,5%. J a populao com 80 anos
ou mais vem aumentando em ritmo ainda mais acelerado. Em 1987, este grupo
era de apenas 970 mil, tendo aumentado para 2,6 milhes em 2007. Estima-se
que em 2020, o grupo dos mais idosos alcanar a marca de 6 milhes, 2,7% da
populao brasileira, enquanto a populao total de idosos representar 14,2%.
Esse processo resulta em novos arranjos familiares e produtivos, colocan-
do tambm novas questes para as polticas pblicas, observada a alterao na
estrutura social e as novas demandas por servios de previdncia e sade. Como
consequncia, o envelhecimento , em geral, visto com preocupao por acarre-
tar novas presses oramentrias para o Estado. Entretanto, a questo do idoso
impe uma srie de outros desafios para os governos, para o mercado e para as
famlias. O envelhecimento um processo que acarreta perdas fsicas, mentais,
cognitivas e sociais, resultando em uma srie de vulnerabilidades. Por esse motivo,
as polticas pblicas assumem um papel fundamental na reduo do seu impacto.
A preocupao com as condies necessrias manuteno da qualidade
de vida das pessoas idosas tem crescido nas ltimas duas dcadas. Com efeito,
as garantias legais de direitos vm acumulando-se desde a CF/88, que atribui
famlia, sociedade e ao Estado o dever de amparar o idoso e impede qualquer
forma de discriminao por idade. No que se refere famlia, a Carta reconhece o
princpio da solidariedade nas relaes familiares, incumbindo os pais do dever de
ampararem os filhos menores e estes de ampararem aqueles na velhice, na carncia
ou na enfermidade (BRASIL, 1988, Art. 229). Ela instituiu ainda o dever de am-
parar as pessoas idosas, assegurando sua participao na comunidade, defendendo
sua dignidade e bem-estar e garantindo-lhes o direito vida (BRASIL, 1988,
Art. 230). Alm disso, com vistas a atender s necessidades prprias resultantes
da idade avanada, a Constituio estabeleceu que os programas de amparo aos
idosos devem ser executados preferencialmente em seus lares junto queles que
lhes so mais prximos (BRASIL, 1988, Art. 230, 1o).
J no que trata da Previdncia Social, a Constituio Federal estabeleceu como
princpios bsicos para o novo sistema a universalizao da cobertura, a equivalncia de
benefcios urbanos e rurais; a seletividade na concesso dos benefcios; a irredutibilidade
Constituio e Poltica de Direitos Humanos: antecedentes, trajetrias e desafios 117

do valor das prestaes; a equanimidade no custeio; a diversificao da base de finan-


ciamento; a descentralizao e a participao de trabalhadores na gesto (BELTRO;
CAMARANO; MELLO, 2005). No que se refere aposentadoria rural, a Constituio
Federal de 1988 alterou profundamente o quadro anterior, ao reduzir a idade mnima
para o recebimento do benefcio para 60 anos para os homens e 55 anos para as mulhe-
res e garantir piso de benefcio igual a um salrio mnimo inclusive para penso. Na
prtica, alm de universalizar o benefcio para toda a populao rural, a Constituio
passou a garantir igualdade de acesso para homens e mulheres.
Seis anos mais tarde, aPoltica Nacional do Idoso (Lei no 8.842/1994, re-
gulamentada pelo Decreto no 1.948/1996) visou assegurar os direitos sociais do
idoso e criar condies para promover sua autonomia, integrao e participao
efetiva na sociedade. Entretanto, tal poltica s ganhou organicidade com a cria-
o do Conselho Nacional dos Direitos do Idoso (CNDI), em 2002, e com a
promulgao da Lei no 10.741/2003, conhecida como Estatuto do Idoso. Em
linhas gerais, o dispositivo reitera a obrigao da famlia, da sociedade e do poder
pblico em assegurar ao idoso a efetivao dos direitos previstos na Constituio
e elenca um rol de direitos fundamentais da pessoa idosa, em atendimento aos
preceitos de respeito cidadania e dignidade da pessoa humana.
As avaliaes de resultados mostram-se, em geral, positivas no mbito da pro-
teo social aos idosos, decorridos vinte anos desde a promulgao da Constitui-
o. A nova Constituio garantiu as penses no contributivas, como o Benefcio
de Prestao Continuada (BPC), o que representa importante parte do Sistema de
Seguridade brasileiro e uma forma de melhorar as condies de vida dos idosos.
Em 2006, cerca de R$ 5,4 bilhes foram gastos com benefcios no contributivos
referentes s pessoas maiores de 60 anos. Estas mudanas tiveram um impacto ex-
pressivo na vida das pessoas idosas. Avaliando as situaes de pobreza ou indign-
cia, nota-se que a proporo de idosos indigentes, por exemplo, passou de 21,3%,
em 1987, para 8,5%, em 2007, sendo que a parcela de idosos pobres tambm caiu,
passando de 28% para 19,3%. Como consequncia, conforme a PNAD, a pro-
poro de idosos que deixaram a linha de pobreza foi superior a 20% nos ltimos
20 anos, o que representa uma marca bastante expressiva tendo em vista que, para
o restante da populao, a variao foi de 7,5% nesse perodo.
Entretanto, embora o acesso aos benefcios da Seguridade Social e o maior
acesso aos servios de sade pblica tenham contribudo para a melhoria da
qualidade de vida dos idosos brasileiros, os maus-tratos e a violncia contra estas
pessoas ainda comprometem o usufruto de seus direitos. Destarte, apesar de
o Estatuto do Idoso haver tornado obrigatria a denncia de maus-tratos por
profissionais de sade e cidados em geral, na prtica o ato de denncia das
118 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

violncias domsticas contra os idosos bastante raro.43 Ainda no se dispe de


servios estruturados e organizados para o acompanhamento dos casos denun-
ciados. A maioria dos servios apenas recebe as denncias e as encaminha para
os rgos competentes, mas no acompanha o processo.
Estima-se que apenas uma pequena frao das denncias seja notificada aos
rgos responsveis, o que ocorre, muitas vezes, em funo de sua gravidade.
A violncia e os maus-tratos contra idosos ocorrem em geral nas prprias casas,
em centros de convivncia ou instituies de longa permanncia. Pesquisa de
2006 (NERI, 2007) identificou que 35% dos idosos j sofreram algum tipo de
violncia. Este ndice maior entre os homens (40% contra 30% entre mulhe-
res) e, sobretudo entre os mais velhos (52% entre os homens com 80 anos ou
mais). Os relatos variam de casos de violncia urbana, como assaltos e estupros,
cometidos por desconhecidos, violncia domstica fsica como espancamentos e
atentados contra a vida. Passa tambm pela violncia institucional de desrespeito
aos direitos dos idosos, cometida por agentes pblicos em hospitais, mercados e
no transporte pblico.
Apenas em 2005 essa questo foi tratada de forma mais adequada pelo governo
federal, com o lanamento do Plano de Ao de Enfrentamento Violncia contra a
Pessoa Idosa, que coordenado pela SEDH e atua principalmente na criao de centros
de referncia para atendimento aos idosos vtimas de violncia. Entretanto, apesar da
situao preocupante, os gastos federais na rea ainda no indicam um tratamento
prioritrio para a questo. Por exemplo, do total de recursos despendidos em 2006 pelo
governo federal com as pessoas idosas, desconsiderado o gasto com BPC, apenas 3,8%
foram destinados especificamente ao combate da violncia contra os idosos, por meio
de ao de apoio preveno e ao enfrentamento violncia contra a pessoa idosa.
Antes de 2006, no havia uma ao oramentria especfica para tratar deste tema.
Visto que o plano de ao da rea ainda recente, no seria, de fato, adequado um
aumento expressivo dos gastos j no primeiro ano. Entretanto, a no formulao at o
final de 2008 de Agenda Social especfica para os idosos, tal qual previsto no incio de 2007
pelo governo federal, coloca novas dvidas sobre a adequao da poltica hora implantada.

6.4 Pessoas com deficincia


A questo das pessoas com deficincia um dos temas mais caros s polticas
pblicas de incluso e de garantia dos direitos humanos. Isto ocorre tanto pelos
desafios de efetivar a incluso desta populao em sociedade que impe diversas
barreiras ao acesso dos deficientes a direitos bsicos como ir e vir, estudar e

43. Foi somente a partir da implementao do Estatuto do Idoso que a questo dos maus-tratos passou a contar com
um instrumento legal, com previso de pena pelo seu descumprimento. O Estatuto criminaliza, por exemplo, a discri-
minao, o abandono, os maus-tratos e a coao contra o idoso, sendo estas prticas punveis com penas que variam
de dois meses a 12 anos de priso.
Constituio e Poltica de Direitos Humanos: antecedentes, trajetrias e desafios 119

trabalhar quanto por conta do tamanho da populao de deficientes. Segundo


os dados do ltimo Censo Demogrfico de 2000 (NERI et al., 2003), 24,5 mi-
lhes de brasileiros apresentavam algum tipo de deficincia Pessoas Portadoras
de Deficincia (PPD) , o que correspondia a 14,5% da populao nacional.
Dentro deste grupo, 2,5% identificava algum tipo de incapacidade Pessoa Por-
tadora de Incapacidade (PPI) e 12% algum tipo de deficincia mais moderada.
No meio rural, algum tipo de deficincia atingia 17,4% das pessoas, e entre
os idosos 49,6% eram deficientes (PPD). Tambm, observa-se que os negros
(17,5%) e os indgenas (17,1%) eram sobrerrepresentados entre as pessoas com
deficincia, em 2000.
As atuais polticas de defesa dos direitos das pessoas com deficincia do
especial importncia incluso deste grupo a partir da promoo da acessibi-
lidade. A acessibilidade, embora usualmente identificada com a eliminao de
barreiras arquitetnicas que impedem a mobilidade, est associada tambm
possibilidade de alcance da informao, dos instrumentos de trabalho e estu-
do, dos produtos e servios. Podemos afirmar que o direito de acessibilidade
das pessoas portadoras de deficincia representa a efetivao dos princpios e
objetivos traados pela Constituio (RAMOS, 2002). De fato, entre o amplo
conjunto de normas que compem o marco institucional de proteo das pes-
soas com deficincia, a inovao mais significativa veio com a promulgao da
Carta de 1988, que estabelece:
a) a competncia compartilhada dos entes federados no cuidado assisten-
cial e de sade, bem como na proteo e garantia dos direitos dos defi-
cientes (Art. 23, inciso II);
b) a proteo ao trabalho, proibindo qualquer discriminao no tocante
ao salrio e admisso do portador de deficincia (Art. 7o, inciso XXXI)
e a reserva de vagas para cargos pblicos (Art. 37, inciso VIII);
c) a Assistncia Social habilitao, reabilitao e benefcio previdenci-
rio (Art. 203, incisos IV e V);
d) a educao com atendimento especializado, preferencialmente na rede
regular de ensino (Art. 208, inciso III); e
e) a eliminao das barreiras arquitetnicas, adaptao de logradouros pbli-
cos, edifcios, veculos de transportes coletivos (Art. 227, inciso II, 2o).
No tocante ao mercado de trabalho, o dispositivo constitucional garante
ao portador de deficincia o direito de trabalhar, desde que sua limitao fsica
no seja incompatvel com as atividades profissionais, coibindo a discriminao
tambm por meio de poltica afirmativa de reserva de vagas em cargos pbli-
cos. A esta previso constitucional se adicionou, por meio da Lei no 8.213/1991,
120 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

a obrigatoriedade de as empresas privadas reservarem um percentual de vagas para


os deficientes, de acordo com o nmero de funcionrios. Entretanto, apesar da
fiscalizao do Ministrio Pblico do Trabalho, esta legislao ainda infringida
por boa parte das empresas.
No que se refere ao quadro poltico-institucional, a Lei no 7.853/1989 esta-
beleceu a Poltica Nacional para a Integrao da Pessoa Portadora de Deficincia,
a qual trata da integrao desta populao e cria a Corde rgo hoje integrante
da estrutura da SEDH. Corde, soma-se, em 1999, o Conselho Nacional dos
Direitos da Pessoa Portadora de Deficincia. Estes rgos tm funes comple-
mentares. Enquanto Corde compete a implementao das polticas para o p-
blico, com gesto e articulao integrada, a incumbncia do Conselho Nacional
dos Direitos da Pessoa Portadora de Deficincia (Conade) avaliar estas polticas.
No que se refere s polticas pblicas, ora em implementao, podemos iden-
tificar trs grandes iniciativas complementares: garantia de direitos e acessibilidade;
Seguridade Social; e educao. A poltica de defesa dos direitos das pessoas com
deficincia coordenada pela SEDH, que articula um grande nmero de aes e
projetos em diversos ministrios. A Agenda Social do governo federal para a rea
objetiva at 2010 ter todas as escolas da educao bsica acessveis; preencher inte-
gralmente as vagas da lei de cotas por meio da promoo de capacitaes para este
pblico; conceder rteses e prteses; adequar o transporte pblico; produzir habi-
taes de interesse social acessveis; e realizar uma srie de campanhas educativas.
Quanto ao Sistema de Seguridade Social, ressalta-se o valor gasto com
benefcios assistenciais aos portadores de deficincia, que em 2006 somou
R$ 6,8 bilhes,44 o que corresponde a mais de cinco vezes o valor registrado em 1997
e a 98% dos gastos totais do governo federal com este pblico no ano. Entretanto,
este positivo crescimento de cobertura da Seguridade revela tambm um desafio a
ser enfrentado: a baixa participao dos deficientes no mercado de trabalho devido
baixa escolaridade, discriminao e insuficincia das polticas especficas de inser-
o laboral. Assim, os recursos transferidos pelo Estado em 2000, R$ 3,8 bilhes,45
representavam 46,9% da renda dos detentores de incapacidade. Dado o crescimento
deste valor, desde ento, a situao atual certamente de ainda maior dependncia da
Seguridade. Alm de dependerem mais de aposentadorias e penses do que a popu-
lao em geral (29,9% contra 15,8%) em 2000, os deficientes que trabalhavam rece-
biam uma renda, em mdia, R$ 114,00 inferior aos demais. Isto revela a necessidade
de intensificar as polticas de acesso ao trabalho desta populao, como mecanismo

44. O valor corrigido pelo IPCA corresponde a despesas com o pagamento, inclusive gastos administrativos, dos
benefcios de transferncia de renda com condicionalidades pagos em virtude de pobreza e invalidez, conforme esta-
belecidos no mbito da Lei Orgnica da Assistncia Social (Loas). Inclui o pagamento da extinta Renda Mensal Vitalcia
(RMV) e do BPC, pagos a deficientes em situao de pobreza.
45. Valor corrigido pelo ndice Geral de Preos do Mercado (IGP-M).
Constituio e Poltica de Direitos Humanos: antecedentes, trajetrias e desafios 121

de promoo da autonomia deste grupo, forma de enfrentamento da discriminao


por meio da exposio diferena e, tambm, poltica de trabalho e desenvolvimento
econmico. Ainda, no mbito da sade, destaca-se a Poltica Nacional de Sade da
Pessoa com Deficincia, que, desde 2007, por meio da rede do SUS e com ges-
to compartilhada entre as esferas governamentais e no governamentais, atende os
portadores de deficincia.
Por fim, a questo educacional especialmente preocupante entre as pessoas
com deficincia. Dada a falta de polticas mais efetivas de acesso escola no passa-
do, ao que se soma a discriminao para com esta populao, seu acesso ao merca-
do de trabalho e ao mundo do conhecimento bastante reduzido, caracterizando
uma situao potencialmente geradora de vulnerabilidades. Destarte, a melhora no
tratamento desta questo pelas escolas pblicas e pela opinio pblica nos ltimos
anos, o Censo Escolar de 2007 mostra que 29,6% das escolas brasileiras possuem
alunos portadores de deficincia, mas a concentrao de matrculas para este grupo
, essencialmente, na rea urbana (81,1%); a maioria destes colgios encontra-se
na regio Sudeste (44,46%). Poucos so os estabelecimentos com atendimento es-
pecializado (4,26%) ou classes especializadas (6,94%); a maioria dos portadores de
deficincias (46,77%) que estuda atendida em classes comuns (BRASIL, 2007).
Nestes casos, configura-se como principal desafio a capacitao dos profissionais
ao ambiente escolar para as crianas deficientes, respeitando suas especificidades.

6.5 Indgenas
As estimativas mais recentes apontam que a populao indgena brasileira de
700 mil pessoas, das quais cerca de 500 mil pessoas vivem em aldeias. Os povos
indgenas esto presentes em todas as regies, vivendo em 654 terras indgenas
que se encontram em diferentes situaes de regularizao e que ocupam 12,5%
do territrio nacional. Este universo marcado pela diversidade: so cerca de
220 povos, falantes de mais de 180 lnguas identificadas, que representam um
inestimvel patrimnio cultural imaterial. Entretanto, certo que as estimativas
no conseguem abarcar o todo desta populao, dado que o preconceito ainda
presente contra os indgenas acarreta processo de invisibilizao tnica.
Os dados demogrficos das sociedades indgenas de hoje devem ser inter-
pretados luz do processo histrico, considerando as formas de contato que cada
grupo tem mantido com a sociedade nacional. As sociedades indgenas so ex-
tremamente diferentes entre si, diferenas estas que no podem ser reduzidas a
explicaes ecolgicas ou econmicas. Uma vez admitida esta heterogeneidade,
mostra-se particularmente inadequada a poltica integracionista praticada duran-
te boa parte do sculo XX e cujos efeitos observa-se ainda hoje no que se refere
situao dos ndios. A ideia de que seria possvel, ou mesmo inevitvel, integrar
os indgenas sociedade nacional sem as devidas mediaes, o conhecimento e o
122 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

respeito cultura destes povos resultou em situaes de agravamento das condi-


es de sade, miserabilidade, desarranjo familiar e comunitrio e perda de um
riqussimo patrimnio cultural passado gerao a gerao por meio da oralidade.
Foi s na CF/88 que o tema dos direitos indgenas foi tratado com profun-
didade e extenso. Os constituintes de 1988 consagraram, pela primeira vez, um
captulo especfico proteo dos direitos indgenas, reconhecendo-lhes direitos
permanentes e coletivos. A Constituio inovou tambm ao reconhecer a capaci-
dade processual dos ndios, de suas comunidades e organizaes para a defesa dos
seus direitos e interesses, atribuindo ao Ministrio Pblico o dever de garanti-los
e de intervir em todos os processos judiciais que digam respeito a tais direitos e
interesses, fixando, por fim, a competncia da Justia Federal para julgar as dispu-
tas sobre direitos indgenas.
O advento da nova carta propiciou tambm o debate sobre a necessidade de
reformulao do Estatuto do ndio de 1973, que tem suas bases assentadas sobre
a noo da tutela e da assimilao dos ndios comunidade nacional. Em espe-
cial, este estatuto entra em conflito com Conveno 169 da OIT, ratificada pelo
Brasil em 2002. A conveno foi o primeiro instrumento internacional a tratar
exaustivamente dos direitos coletivos dos ndios, estabelecendo padres mnimos
a serem seguidos pelos Estados e afastando o princpio da assimilao e da acultu-
rao no que diz respeito a estes povos.
Institucionalmente, a poltica governamental para essas populaes organi-
za-se por meio da Fundao Nacional do ndio (Funai), a quem cabe a coorde-
nao da poltica indigenista como um todo e funes de demarcao, proteo
e vigilncia das terras indgenas, contando com 344 postos indgenas em todo o
pas; da Fundao Nacional de Sade (Funasa), responsvel pela sade indgena;
e, subsidiariamente, pela Secretaria de Educao Continuada, Alfabetizao e Di-
versidade do Ministrio da Educao (SECAD/MEC), que promove a poltica de
educao indgena em conjunto com a Funai.
No que se refere poltica fundiria, cabe destacar que vrias das dimenses da
vida dos povos indgenas tem por base seu territrio fsico. Em decorrncia do co-
nhecimento e domnio de uma rea, por exemplo, os ndios elaboram e reproduzem
as relaes, ideias, crenas e produtos de sua vida sociocultural. Via de regra, a rea
necessria para a reproduo fsica e cultural dos indgenas em muito ultrapassa a
noo do senso comum, que se baseia no uso do espao e no modo de produo t-
picos do ocidente e leva afirmao errnea de que haveria muita terra para pouco
ndio.46 Nesse sentido, o processo de identificao e demarcao das terras indgenas,
dever do Estado conforme o Estatuto do ndio e a CF/88, o principal instrumento

46. Cabe notar que, cerca de 21% dos brasileiros so contra as reservas indgenas e acha que h terra demais para
pouco ndio (BRASIL, 2008a).
Constituio e Poltica de Direitos Humanos: antecedentes, trajetrias e desafios 123

de garantia dos direitos dos ndios, e deve envolver, alm da participao e do acom-
panhamento por parte destes, equipe multidisciplinar com conhecimentos tcnicos
de natureza histrica, antropolgica, jurdica, cartogrfica, ambiental e fundiria.
A atuao do Estado neste tema est, hoje, tambm incorporada Agenda Social
do governo federal, que prev at 2010 a demarcao de 127 novas terras indgenas.
Entretanto, o dever de garantir a autonomia dos povos indgenas, por meio da
demarcao de suas terras, no deve resultar em renncia do Estado e da sociedade
em promover polticas que garantam os demais direitos humanos a estes grupos,
em uma perspectiva de respeito diversidade cultural. Os povos indgenas enfren-
tam situaes distintas de tenso social, ameaas e vulnerabilidade. A expanso das
frentes econmicas extrativismo, trabalho assalariado temporrio, grandes obras
de infraestrutura vem ameaando a integridade do ambiente em seus territrios
e tambm seus costumes, sistemas econmicos e organizao social. Muitos destes
povos esto ameaados de desaparecimento, sendo que, entre alguns destes, o n-
mero de indivduos reduziu-se a ponto de comprometer a sua reproduo biolgica.
Cabe notar tambm os baixos nveis de acesso escola por parte dos ndios e as altas
taxas de mortalidade, decorrentes da falta de acesso a servios de sade adequados.
No mbito da educao, por fora do Decreto Presidencial no 26/1991,
estabeleceu-se como competncia do MEC a coordenao das aes de educa-
o escolar indgena no pas, por meio da definio de diretrizes curriculares,
assistncia tcnico-financeira aos sistemas de ensino para oferta de programas de
formao de professores indgenas e de publicao de materiais didticos diferen-
ciados. Entretanto, apenas em 1999 o Conselho Nacional de Educao (CNE)
instituiu a criao da categoria escola indgena nos sistemas de ensino do pas. As
escolas indgenas devem contar com projetos pedaggicos construdos com a par-
ticipao das comunidades, tendo por base as diretrizes curriculares nacionais, as
caractersticas particulares de cada povo, suas realidades sociolingusticas e os con-
tedos curriculares especificamente indgenas, alicerados nos modos prprios de
Constituio do saber e da cultura (BRASIL, 1999, Art. 5o).
Com a criao da SECAD/MEC em 2004, a educao indgena ganhou
novo impulso institucional. Entre 2002 e 2006, os dados do Censo Escolar indi-
cam um crescimento de 48,7% no nmero de estudantes. Isto se deve tanto ao
crescimento da populao infantil indgena quanto ao crescimento da frequncia
escolar deste grupo. Em 2006, havia 2.422 escolas funcionando nas terras ind-
genas, atendendo a mais de 174 mil estudantes. Nestas escolas trabalham apro-
ximadamente 10.200 professores, sendo 90% desses indgenas. Todavia, apesar
dos avanos obtidos nos ltimos quatro anos, muito ainda h de ser feito. A razo
entre o nmero de alunos indgenas nos dois segmentos do ensino fundamental,
124 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

por exemplo, de 3,67.47 Este ndice tem um valor mdio de 1,23 para todo
o pas, indicando tanto que a escolarizao indgena ainda muito recente
e, portanto a maior parte dos estudantes ainda se encontra nas primeiras
sries quanto, possivelmente, um baixo grau de permanncia dos ndios na
escola aps os primeiros quatro anos.
No que se refere sade indgena, a poltica nacional organiza-se por meio dos
Distritos Sanitrios Especiais Indgenas (DSEIs). O financiamento destes distritos
majoritariamente pblico, composto por recursos oramentrios da Fundao Na-
cional de Sade e, complementarmente, pelos dos estados e municpios que tm po-
pulaes indgenas, recebendo tambm contribuies de organizaes de cooperao
mtua internacional e da iniciativa privada. Os DSEIs devem prestar ateno bsica
populao indgena aldeada, mediante atuao de Equipes Multidisciplinares de
Sade Indgena (EMSIs), nos moldes do Programa Sade da Famlia (PSF), com-
postas por mdicos, enfermeiros, odontlogos, auxiliares de enfermagem e agentes
indgenas de sade.
No h, contudo, dados globais fidedignos e atuais sobre a situao de sa-
de da populao indgena. Os dados disponveis (BRASIL, 2002) indicam, em
diversas situaes, taxas de morbidade e mortalidade trs a quatro vezes maiores
que aquelas encontradas na populao brasileira em geral, em quadro sanitrio
caracterizado pela alta ocorrncia de agravos que poderiam ser significativamente
reduzidos com o estabelecimento de aes de ateno bsica sade no interior
das reas indgenas. Dados de 1999 indicam que a violncia e o suicdio eram
a terceira causa de mortalidade conhecida entre a populao indgena no Brasil
(FUNAI, 1999).48 Recente relatrio demonstra que a violncia contra o patrim-
nio e a pessoa, a desassistncia sade e os suicdios continuam sendo problemas
centrais no cotidiano dos ndios. No caso especfico dos Guarany Kaiow do
Mato Grosso do Sul, por exemplo, foram registrados 34 suicdios em 2008, con-
tra 19 em 2006 (CONSELHO INDIGENISTA MISSIONRIO, 2009).
No mais, em algumas regies nas quais os indgenas tm um relacionamento
mais estreito com a populao regional, nota-se o aparecimento de novos problemas
de sade relacionados s mudanas introduzidas no seu modo de vida, especial-
mente na alimentao. A deficincia do sistema de informaes em sade, que no
contempla, entre outros dados, a identificao tnica e o domiclio do paciente
indgena, dificulta a construo do perfil epidemiolgico e cria dificuldades para a
sistematizao de aes voltadas para a ateno sade dos povos indgenas.

47. O ndice obtido por meio da diviso do total de alunos indgenas matriculados no primeiro segmento do antigo
ensino fundamental (1a a 4a srie) pelo nmero de alunos indgenas matriculados no segundo segmento do ensino
fundamental (5a a 8a srie).
48. Cabe notar que o recente relatrio do Conselho Indigenista Missionrio (2009) demonstra que a violncia contra o
patrimnio e a pessoa, a desassistncia sade e os suicdios seguem sendo problemas centrais no cotidiano dos ndios.
Constituio e Poltica de Direitos Humanos: antecedentes, trajetrias e desafios 125

7 CONSIDERAES FINAIS: DESAFIOS E PERSPECTIVAS


O processo de redemocratizao que culmina na Constituio vetor de di-
versas alteraes na forma de atuao e na pauta reivindicatria dos grupos
ligados aos direitos humanos no pas. De forma condizente, a relao entre
Estado e direitos humanos sofre profundas alteraes neste perodo de demo-
cratizao. Primeiro, a partir da Lei de Anistia, com a diminuio mas no
supresso da represso poltica, reduz-se o peso da pauta ligada violao de
direitos pelo regime militar censura, prises arbitrrias, represso a manifes-
taes e grupos dissidentes, torturas, mortes e desaparecimentos. Este tema s
voltaria com fora ao debate pblico a partir de 1995, quando se reconhece a
relao estreita entre a formao de uma memria de histria crtica do per-
odo da represso e a legitimao do regime democrtico. Em seu lugar, ocupa
espao um amplo movimento social cuja pauta principal era a redemocratiza-
o. Simultaneamente, o surgimento de movimentos sociais populares marca a
incluso no rol da agenda dos direitos humanos de uma pauta reivindicatria
voltada para a garantia dos direitos sociais.
A partir da conquista da garantia legal dos direitos civis, polticos e sociais,
que se cristaliza com a Constituio, a estratgia de atuao poltica se altera.
O centro da atuao durante a abertura poltica, fora a presso exercida pelas or-
ganizaes da sociedade civil, combinado s organizaes internacionais, focado
em casos singulares e exemplares de violaes dos direitos humanos, objetiva gerar
uma presso internacional sobre o Estado brasileiro. Observada a nova ordem
democrtica, os atores passam de uma fase de denncia de um Estado que no
respeita os direitos humanos para uma fase de proposio e presso sobre o Esta-
do, que se abre para o jogo poltico democrtico, mas permanece em suas prticas
violando os direitos humanos.
Com a volta do governo civil aps 21 anos de ditadura militar, o primei-
ro movimento de incorporao dos direitos humanos na atuao governamental
centrou-se na esfera legislativa e, em menor grau, no campo das relaes inter-
nacionais. neste perodo, que de fato se inicia com os primeiros trabalhos da
Assembleia Constituinte em 1987 e vai at 1995, que o pas garante constitucio-
nalmente os direitos e garantias fundamentais incluindo entre estes os direitos
sociais , ratifica os principais tratados internacionais e promulga uma srie de leis
que visam coibir violaes dos direitos humanos ou garantir os direitos de grupos
especficos. Entretanto, apesar de alguns avanos, no havia ainda uma poltica
pblica federal de direitos humanos estruturada no pas. A ao do governo cen-
tral era marcada pela disperso setorial, pelo cunho assistencialista e filantrpico
nas polticas para os grupos vulnerveis e pela agenda pautada pela repercusso
internacional de casos de violaes de direitos.
126 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

Apenas em 1996, com a elaborao do PNDH, o tema dos direitos huma-


nos avana no mbito do Estado e deixa de ser questo puramente legal ou de
poltica externa, tornando-se objeto sistemtico de polticas pblicas. Todavia,
visto a conjuntura da poca de, por um lado, forte crtica atuao do Estado na
rea social e ideia de direitos sociais, e por outro lado, aumento da violncia ur-
bana e rural e sequncia de uma srie de violaes dos direitos humanos por parte
de agentes do Estado, o PNDH centra sua atuao na consolidao dos direitos
civis e polticos, focando questes como reduo da violncia e combate impu-
nidade. Neste sentido, o surgimento dos direitos humanos como poltica pblica
federal sistemtica acontece sob o custo de uma restrio da pauta reivindicatria.
Desde ento, a temtica dos direitos humanos no deixou mais de ocupar
espao sempre crescente na agenda do governo federal. Dois movimentos distin-
tos, porm correlatos, vm sendo observados: i) o crescimento de importncia das
aes de promoo e defesa dos direitos dos chamados grupos vulnerveis como
foco de atuao governamental e da sociedade civil; e ii) a crescente importncia
dada aos direitos econmicos, sociais e culturais na agenda governamental de
promoo dos direitos humanos.
O primeiro movimento est fortemente ligado compartimentalizao da
ao do Estado voltada defesa dos direitos humanos. Com a absoro por parte
da SNDH de departamentos voltados para a defesa dos direitos das pessoas com
deficincia e das crianas e adolescentes, boa parte da estrutura da secretaria via-
se voltada para o tratamento destes dois temas. Posteriormente, com a criao
da S e da Seppir, tambm mulheres e negros viram-se fortalecidos. Contudo,
temas historicamente tratados por ministrios fortes educao, sade, previdn-
cia permaneceriam pouco permeveis atuao dos gestores governamentais
dos direitos humanos, e temas considerados por demais problemticos sistema
penitencirio, anistia permaneceriam ligados ao MJ.
O segundo movimento, que se inicia com as crticas da sociedade civil ao
PNDH I e a incluso de diversos direitos sociais no PNDH II, foi fortalecido pela
maior nfase do atual governo na ideia de que os Direitos Econmicos, Sociais e
Culturais (DESCs) so fundamentais para a garantia concreta dos direitos huma-
nos. Ligada a esta percepo, observa-se que neste lcus esto seus principais avan-
os na rea. Isto resulta em discurso pblico e em prtica poltica, algo diferente
quando se compara 1995 e 2008 sem representar, entretanto, uma ruptura.
Observa-se, em determinado aspecto, certa continuidade em preocupaes cls-
sicas para rea, como discriminao racial e de gnero, acesso justia e fim da tortura.
Em outro, observa-se retorno a uma viso poltica mais prxima quela enunciada
na CF/88, que inclua expressamente os direitos sociais no rol dos direitos humanos
e entendia que o Estado tem papel fundamental a cumprir para a efetivao destes.
Constituio e Poltica de Direitos Humanos: antecedentes, trajetrias e desafios 127

Esse movimento pode ser finalizado em 2009 com a aprovao do novo


PNDH, cuja conferncia preparatria, realizada em dezembro de 2008, apontou
para uma convergncia entre governo e sociedade civil no sentido de entender os
direitos humanos como uma diretriz a pautar todas as aes do Estado. Assim, ao
lado de temas tradicionais, como polcias, sistema prisional, discriminao e gru-
pos vulnerveis, foram discutidas questes ligadas pobreza e desigualdade,
democratizao dos meios de comunicao de massa, ao direito a meio ambiente
sustentvel e relao entre desenvolvimento e direitos humanos.
Nesse sentido, as perspectivas para as polticas pblicas apontam no senti-
do de retomada da vocao universalista e transversal dos direitos humanos, em
contraponto ao projeto focalizado e temtico do PNDH I. Entretanto, funda-
mental recordar que a agenda proposta em 1995, de pacificao social, combate
impunidade e violncia institucional e de garantia do direito vida continua,
infelizmente, bastante atual. Responder a esta dupla demanda proporcionar
continuidade ao enfrentamento dos principais problemas observado no Brasil no
que se refere violao dos direitos humanos; e, simultaneamente, abrir-se para
um dilogo com o todo do fazer estatal , hoje, o principal desafio para a pol-
tica nacional de direitos humanos.
128 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

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SEGURANA PBLICA
Captulo 3

Segurana pblica na Constituio Federal de 1988:


continuidades e perspectivas
Natlia de Oliveira Fontoura*
Patricia Silveira Rivero**
Rute Imanishi Rodrigues***

1 Apresentao
O texto a seguir examina a forma como a Constituio Federal (CF) de 1988 con-
figurou o sistema de segurana pblica em nosso pas, seus desdobramentos nos
ltimos 20 anos e algumas perspectivas para enfrentar os problemas percebidos
hoje no dia a dia das nossas cidades.
A segurana pblica no Brasil um tema fundamental, a partir do qual se
pode estruturar um diagnstico a respeito de alguns aspectos polticos, institucionais
e sociais centrais. Partindo deste tema pode-se abordar a posio do Estado como
aparelho burocrtico que detm o monoplio da violncia legtima e delegado pela
sociedade a fazer uso desta violncia. A legitimidade supe a crena por parte da
sociedade nesta legitimidade (WEBER, 2004). Nesta perspectiva, as instituies que
compem o sistema de segurana pblica teriam a funo de assegurar que a coer-
o com legitimidade seja cumprida. Do ponto de vista das garantias civis e sociais,
o Estado deve preservar o direito dos indivduos no seu carter de cidados, velando
pelo cumprimento dos direitos humanos fundamentais, entre os quais o direito
vida, igualdade, segurana, liberdade e o acesso justia (MONDAINI, 2006).
Nesse sentido, chama ateno o fato de que o Brasil apresente at hoje altas taxas
de mortalidade por homicdio, principalmente, cometidos com armas de fogo, mes-
mo se tratando de um pas que no est em guerra, nem tem passado por insurreies
recentes (FERNANDES, 2005; WAISELFISZ, 2008). Junto aos dados de mortes vio-
lentas, fundamentalmente nas grandes metrpoles, estudos constatam a presena de
bandos armados que ocupam territrios e o desenvolvimento de uma sociabilidade
que submete populaes pobres inteiras violncia (SOARES, 2008a; SILVA, 2008;
BEATO et al., 2001). A situao agrava-se quando constatado que o controle ilegal

* Especialista em Polticas Pblicas e Gesto Governamental.


** Pesquisador do Programa de Pesquisa para o Desenvolvimento Nacional (PNPD) no Ipea.
*** Tcnico de Pesquisa e Planejamento do Ipea.
136 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

das reas urbanas e parte destes crimes so cometidos pelos prprios agentes responsveis
por exercer o poder legtimo de uso da violncia (SILVA, 2004; MESQUITA, 2008).
Soma-se a esse panorama a sensao de insegurana e medo que prevalece en-
tre a populao, constatada por diversas pesquisas de vitimizao (ILANUD, 2002;
ISP, 2008). Como consequncia deste sentimento, estudos de atitude realizados no
Brasil constatam que tanto entre as elites como entre o povo, a falta de segurana
identificada como um dos maiores problemas do pas (SCALON, 2007).1
Dessa forma, a legitimidade do Estado colocada em questo, seja pela inefi-
ccia em manter o controle exclusivo do uso da coero, por sua incapacidade para
garantir os direitos fundamentais dos cidados sob sua jurisdio, seja porque s vezes
o prprio Estado que est envolvido em atos ilegais e que geram violncia. Nesta l-
tima forma, a mais perversa de todas, evidencia-se a dificuldade institucional para im-
pulsionar os princpios democrticos e a defesa dos direitos e garantias dos cidados.
O Estado democrtico vem tomando diversas medidas na rea da segurana
pblica, fundamentalmente a partir da CF/88 e ao longo dos sucessivos governos.
Porm, como apresentaremos neste estudo, as leis e polticas resultam insuficientes
quando no equivocadas, na medida em que ainda se mantm intactas regras e
prticas institucionais que respondem lgica do perodo ditatorial, ou, ainda, que
no conseguem superar o que se chama de autoritarismo socialmente implantado,
isto , as prticas autoritrias presentes tanto na sociedade quanto no Estado, tanto
na macropoltica quanto no microdespotismo da vida diria (PINHEIRO, 1997).
Por esse motivo, este estudo se prope a expor o tema da segurana pblica
a partir de sua insero no texto constitucional e alguns dos principais desdobra-
mentos ps-1988 da configurao instituda, com nfase no papel das polticas,
das leis e das instituies policiais visando mostrar as principais dificuldades e
tambm possveis alternativas que permitam a melhora desta situao.
A seo 2 traz elementos para compreenso de como o tema foi inscrito no
texto constitucional, a partir dos debates ocorridos ao longo da Assembleia Na-
cional Constituinte (ANC), e principais aspectos de continuidade que a Consti-
tuio representou. A seo 3 apresenta informaes sobre uma das caractersticas
que permanece como marca da atuao das instituies de segurana pblica,
tambm como fruto da perpetuao do marco institucional e legal do setor: a vio-
lncia policial. A seo 4 apresenta discusses e possibilidades acerca do policia-
mento comunitrio, que surge como perspectiva de reconfigurao da atuao da
polcia em busca de mais eficincia e respeito ao Estado democrtico de direito.
Finalmente, a seo 5 traz as consideraes finais.

1. Neste trabalho a pesquisadora interpreta o resultado da pesquisa realizada em 2000, parte do International Social
Survey Programme (ISSP), que indaga sobre a viso da elite e do povo brasileiro sobre desigualdade e justia social.
Segurana Pblica na Constituio Federal de 1988: continuidades e perspectivas 137

2 A segurana pblica na Constituio Federal de 1988

2.1 Antecedentes
Os parlamentares constituintes herdaram, na rea de segurana pblica, um arca-
bouo institucional fragmentado, fortemente militarizado e marcado por atuao
importante das Foras Armadas.
A segurana j era objeto de tratamento constitucional desde o sculo XIX
(quadro 1, do anexo 1). O arranjo institucional herdado pela ANC em 1987 foi
de reconhecimento da segurana como direito individual, a definio constitu-
cional das atribuies da Polcia Federal (PF) e, ainda, um modelo dualizado de
polcias e a militarizao desta atividade.
Desde o sculo XIX, nossas polcias so organizadas de maneira dualizada.
As foras policiais militarizadas, encarregadas de manter a ordem pblica, foram
criadas ainda durante o Imprio e, aps a promulgao da Repblica, foram de-
nominadas foras pblicas em muitos estados. A elas, sucedeu-se a criao de
guardas civis, que passaram a responder pelo policiamento ostensivo, com objeti-
vo de prevenir a criminalidade. Como nos relata Bretas,
(...) a funo de polcia dividiu-se, sem obedecer a um padro definido, em duas foras
paralelas: a polcia civil e a polcia militar. A polcia civil originou-se da administrao
local, com pequenas funes judicirias, ao passo que a polcia militar nasceu do papel
militar do patrulhamento uniformizado de rua. Com o tempo, a polcia civil teve suas
funes administrativas e judiciais restringidas, enquanto a polcia militar sofria frequen-
tes ataques como inadequada para o policiamento dirio, motivando a criao de outras
polcias uniformizadas concorrentes, principalmente a Guarda Civil (1997b, p. 40).
Nas primeiras dcadas do sculo XX, temos, portanto, num quadro geral,
a fora militar qual se recorria em casos de grandes distrbios coletivos ou in-
surreies, a guarda civil responsvel pelo policiamento nas ruas, e a Polcia Ci-
vil (PC) incumbida de coordenar o policiamento da cidade e instruir processos
criminais, que ganha cada vez mais importncia. Na Repblica, cada estado fe-
derado ganhou autonomia para organizar sua segurana pblica, por isso esta
configurao se difere de um estado para outro.
somente em 1969 que ocorre a fuso entre as guardas civis e as foras pblicas dos
estados, por meio do Decreto-Lei no 667, modificado pelo Decreto-Lei no 1.072/1969,
que extingue as guardas civis e institui as Polcias Militares (PMs) estaduais com com-
petncia exclusiva pelo policiamento ostensivo. Antes dele, existia a PM como uma po-
lcia aquartelada, utilizada para conter greves de operrios, manifestaes pblicas etc.
Esta PM estava isolada da populao e era chamada a agir em questes de ordem
interna. A partir do Decreto-Lei, ela passa a incumbir-se do policiamento ostensivo e
torna-se proibida a criao de qualquer outra polcia fardada pelos estados.
138 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

Isso , as PMs, como as conhecemos hoje, foram institudas pelo regime


autoritrio em substituio s foras pblicas nos enfrentamentos e s guardas
civis, no policiamento preventivo e passaram a se subordinar diretamente ao
Exrcito. Uma polcia que havia sido criada e treinada para garantir a ordem in-
terna, dentro da lgica do combate ao inimigo, mostrou-se adequada para garan-
tir o combate aos guerrilheiros e opositores do regime. Como defende Pinheiro:
O caso das Polcias Militares no Brasil pode oferecer um exemplo privilegiado
para examinar essa continuidade entre o combate subverso e a guerra contra
o crime (1982, p. 57-58).
precisamente a misso original das Polcias Militares que justifica sua in-
sero nas constituies brasileiras anteriores, como mostrado no quadro 1, no
Anexo 1. Conforme nos elucida Silva (2008a),
(...) no se considerava a segurana pblica como matria a ser tratada na Cons-
tituio Federal, o que s vai acontecer em 1988. As Polcias Militares eram re-
feridas na Constituio porque a elas se atribua funo de segurana interna
(responsabilidade da Unio).
De fato, em 1946, sua funo aparecia como segurana interna e manuten-
o da ordem; em 1967, esta ordem invertida manuteno da ordem e segu-
rana interna e, em 1969, a funo das PMs passa a ser a manuteno da ordem
pblica (quadro 1, do Anexo 1), o que preservado em 1988.
Outra caracterstica importante do modelo policial adotado em nosso pas, e
a ser examinado a seguir, a subordinao das polcias s Foras Armadas. Desde
a Constituio de 1934, prev-se que as Polcias Militares sejam consideradas
reserva do Exrcito. Estas corporaes, no entanto, no tinham as atribuies que
o regime militar lhes determinou a partir de 1969.2
O mesmo Decreto-Lei no 667/1969 que reorganiza as PMs e os Corpos
de Bombeiros (CBs) define-os como foras auxiliares, reserva do Exrcito
e remodela a Inspetoria-Geral das Polcias Militares (IGPM), que passa a
integrar o Estado-Maior do Exrcito (EME). Este Decreto e outros que o
seguiram Decreto-Lei n o 1.072/1969 e Decreto no 88.777/1983 regula-
mentam o papel de controle e de coordenao do Exrcito sobre as Polcias
Militares. Este papel abrange organizao, legislao, efetivos, disciplina,
adestramento e material blico das corporaes estaduais, todos assuntos
gerenciados pela IGPM.

2. Na realidade, a inteno dos constituintes de 1934, ao declararem as polcias estaduais como foras auxiliares
e de reserva do Exrcito, teria sido de controlar o poderio blico das foras pblicas (...), impondo algum controle
coercitivo por parte do prprio Exrcito Nacional, pois na poltica dos governadores (...) as polcias atuavam
como verdadeiros exrcitos (MEDEIROS, 2004, p.281).
Segurana Pblica na Constituio Federal de 1988: continuidades e perspectivas 139

Essas duas caractersticas do sistema de segurana pblica dualizao das


polcias e subordinao das PMs ao Exrcito , consolidadas pelo regime militar,
e o modo como foram tratadas a partir da Constituio Federal de 1988 sero
examinadas na seo 2.4. Antes dela, porm, apresentam-se alguns elementos
importantes para compreenso dos debates constituintes sobre o tema.

2.2 O Processo Constituinte


O processo de elaborao da Constituio foi organizado em comisses e
subcomisses temticas.
A partir das discusses havidas no mbito da subcomisso, o processo de
elaborao dos dispositivos constitucionais seguia a seguinte sistemtica:3
1a etapa: elaborao dos dispositivos constitucionais por subtemas, a
cargo das Subcomisses Temticas;
2a etapa: elaborao dos captulos, por temas, a cargo das Comisses
Temticas;
3a etapa: elaborao dos ttulos, sistematizao dos dispositivos aprova-
dos pelas comisses e elaborao do Projeto de Constituio, a cargo da
Comisso de Sistematizao; e
4 etapa: votao e redao final de toda a matria, a cargo do Plenrio
da Assembleia Nacional Constituinte e da Comisso de Redao.
A primeira etapa pode ser subdividida em: elaborao do anteprojeto do
relator; emendas ao anteprojeto do relator e, a partir da votao destas, ante-
projeto da subcomisso. Tendo em vista que foi no mbito da subcomisso que
as discusses se deram de modo mais pormenorizado, provavelmente esta a
etapa que merece maior ateno, apesar de ser relevante acompanhar o histrico
de alterao dos dispositivos na Comisso Temtica, na Comisso de Sistema-
tizao e no Plenrio, especialmente porque sofreram alteraes importantes ao
longo deste trajeto.
O tema da segurana pblica ficou a cargo da Subcomisso de Defesa do
Estado, da Sociedade e de sua Segurana (Subcomisso IVb), ligada Comis-
so da Organizao Eleitoral, Partidria e Garantia das Instituies (IV). Esta
teria sido a primeira vitria das Foras Armadas no processo constituinte,
segundo Miguel (1999), pois em princpio o tema deveria caber Comisso
de Organizao dos Poderes e Sistema de Governo. Mas, devido ao perfil dos
relatores de uma e de outra comisso e das respectivas subcomisses e dado o
papel-chave dos relatores nos trabalhos da Constituinte, a mudana de comis-

3. Cf. Portal da Constituio Cidad Cmara dos Deputados: <www2.camara.gov.br/internet/constituicao20anos>.


140 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

so serviu para entregar a questo militar a parlamentares mais conservadores


(MIGUEL, 1999, p. 3).4
Com isso, concentraram-se na mesma subcomisso os principais temas de
interesse das Foras Armadas. Alm de garantir sua misso constitucional, interes-
sava-lhes a manuteno do servio militar obrigatrio, a preservao da jurisdio
especial para crimes de natureza militar, o veto s propostas de criao de um
Ministrio da Defesa (MD), e, finalmente, a manuteno das Polcias Militares e
sua subordinao ao Exrcito.
As questes que suscitaram mais debate e tambm mais repercusso na im-
prensa eram as relativas ao papel das Foras Armadas no novo regime especial-
mente suas possibilidades de atuao interna e a continuidade e papel do Con-
selho de Segurana Nacional (CSN). O contexto de fim do regime autoritrio
justificava a preocupao com estas questes, mas tambm a atuao do lobby das
Foras Armadas e o papel dos militares no processo constituinte contribuiu para
forma final do texto.
Zaverucha nos relata que as Foras Armadas nomearam 13 oficiais para fazer
lobby pelos interesses militares junto aos parlamentares constituintes; parlamen-
tares foram convidados e tiveram viagens pagas para conhecer as instalaes das
Foras Armadas no pas, alm da atuao do ministro do Exrcito (2005, p. 59).5
No relato feito a Hlio Contreiras (1998), o coronel do Exrcito Sebastio
Ferreira Chaves afirma ter ido conversar com o deputado Ulysses Guimares, pre-
sidente da ANC, porque percebera, quando era secretrio de segurana pblica de
So Paulo (SP), que o desenho das polcias gerava muita violncia dos dois lados:
Polcia Militar muito violenta nas ruas e Polcia Civil tambm violenta nas delega-
cias. A resposta que ele teria ouvido que j havia acordo com o general Lenidas,
Ministro do Exrcito, para que no se alterasse o modelo de Polcias Militares/
Polcias Civis e das primeiras como foras auxiliares do Exrcito.

4. Miguel deslinda a manobra: No se tratou de uma simples desavena regimental. O relator da Subcomisso
do Poder Executivo era o senador gacho Jos Fogaa, ligado esquerda do Partido do Movimento Democrtico
Brasileiro (PMDB). Na Subcomisso de Defesa do Estado a relatoria estava a cargo do deputado Ricardo Fiza do
Partido da Frente Liberal (PFL), que fizera carreira poltica nas fileiras na agremiao de sustentao da ditadura, a
Aliana Renovadora Nacional (Arena), e era um dos lderes do grupo conservador na ANC. O relator da Comisso de
Organizao dos Poderes, deputado Egdio Ferreira Lima, era um progressista do PMDB, enquanto o deputado Prisco
Viana, tambm filiado ao PMDB mas profundamente ligado ao regime autoritrio, ocupava o cargo na Comisso de
Organizao Eleitoral, Partidria e de Garantia das Instituies. O presidente desta comisso, alis, era o senador e
coronel da reserva Jarbas Passarinho, do Partido Democrtico Social (PDS), sucedneo da Arena (MIGUEL, 1999, p. 3).
5. De acordo com Miguel, no aliciamento dos parlamentares, foram utilizadas basicamente as conversas nos ga-
binetes ministeriais ou no Congresso, bem como declaraes vagamente ameaadoras divulgadas pela imprensa.
Mas, quando julgavam necessrio, as Foras Armadas no hesitavam em usar mtodos comuns a outros lobbistas,
patrocinando pequenas mordomias, como a viagem de 37 constituintes (e os familiares de alguns deles) a Natal, com
transporte e hospedagem custeados pela Aeronutica, sob pretexto de visitarem instalaes militares (1999, p. 2).
Segurana Pblica na Constituio Federal de 1988: continuidades e perspectivas 141

Todo o movimento de esquerda pela cidadania, pelos direitos, pelo Estado


democrtico tinha contraposio muito forte no s do lobby das Foras Armadas,
mas tambm dos policiais militares e dos delegados de polcia. Estas trs corpora-
es atuaram de maneira muito ativa na Constituinte no sentido de preservarem
suas atribuies e garantias. Ainda em Contreiras, l-se, acerca do relato do Coronel
Chaves: O coronel afirmou que, em Braslia, encontrou uma resistncia desmi-
litarizao da polcia: Havia um lobby da PM na prpria Constituinte, e senti que
nada conseguiria. Ele defendia uma Polcia Civil, com um grupamento fardado
(CONTREIRAS, 1998, p. 55).
Diferentemente das Foras Armadas e das corporaes policiais, contudo,
os grupos mais progressistas e ligados esquerda no tinham proposta homog-
nea para as polcias e a rea de segurana pblica. Alguns profissionais da rea,
defensores dos direitos humanos e juristas da rea criminal defendiam a desmi-
litarizao da polcia, mas esta no era proposta conciliadora e no foi objeto
de grandes investimentos por parte das esquerdas. No ocorreu o que era de se
esperar, a participao de uma esquerda ativa para evitar as continuidades do
regime militar e repensar as polcias, que haviam atuado to fortemente durante
o regime, e que deveriam ser remodeladas para atuarem em um Estado demo-
crtico. Com isso, a subcomisso acabou, em grande medida, sendo dominada
pelos atores que defendiam basicamente a manuteno do arranjo institucional
modelado no perodo ditatorial.
Composta por 19 membros titulares e 20 suplentes,6 a subcomisso
encarregada de elaborar os artigos sobre segurana pblica acabou atraindo
muitos parlamentares com relaes com as foras militares e vises mais con-
servadoras do tema; estes eram fora predominante, com algumas excees,
como o Dep. Jos Genuno. Com isso, a subcomisso rejeitou a criao do
Ministrio da Defesa; rejeitou a abolio do Servio Nacional de Informa-
es (SNI) e do CSN; manteve o desenho da PM como fora auxiliar do
Exrcito, e as Foras Armadas com funes na ordem interna, entre outras
continuidades relevantes.
A subcomisso realizou 18 reunies entre 7 de abril e 25 de maio de 1987,
sendo oito audincias pblicas, cujas explanaes e debates influenciaram em grande
medida as propostas apresentadas. Nestas audincias, foram ouvidos 22 convidados,
4 dos quais policiais militares; 4 da Escola Superior de Guerra (ESG); 5 oficiais das
Foras Armadas; 3 profissionais da Polcia Federal; 1 delegado de polcia; 1 oficial do
Corpo de Bombeiros; 2 integrantes do CSN, 1 professor da Universidade Estadual
de Campinas (Unicamp) e o presidente da Ordem dos Advogados do Brasil (OAB).7

6. O Anexo 1 apresenta breve perfil dos constituintes titulares da subcomisso.


7. A lista completa de nomes e respectivos cargos e entidades destes convidados encontra-se no Anexo 1.
142 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

Como aponta Zaverucha, pode-se avaliar como agenda desequilibrada de convi-


dados (2005, p. 61) e, alm disso, muito mais aberta para ouvir as corporaes, o
que aumenta o risco de influncias mais relacionadas ao atendimento de demandas
corporativistas que o redesenho institucional com base nas necessidades do pas e
do aperfeioamento das polticas pblicas.
De todas as discusses, cabe aqui analisar mais pormenorizadamente aquelas
havidas sobre dois temas: i) o modelo dicotmico de polcias; e ii) as Polcias Militares
e corpos de bombeiros militares como foras auxiliares e reserva do Exrcito. Estes
parecem ser os temas que foram objeto de maiores controvrsias no trabalho de pro-
duo constitucional, representam significativas continuidades em relao ao perodo
autoritrio e vm sendo analisados e criticados desde ento por especialistas que ana-
lisam seus efeitos sobre o campo da segurana pblica e a eficincia de seus sistemas.
Antes, porm, finalmente, de entrar nos dois temas, ser analisada a discusso
mais abrangente sobre segurana pblica como objeto de dispositivo constitucio-
nal e as definies mais gerais acerca do tema trazidas pela Constituio Federal.

2.3 Segurana pblica na Constituio


A Constituio Federal de 1988, pela primeira vez em nosso direito constitucional,
dedica um captulo segurana pblica. Trata-se do terceiro captulo do ttulo V
Da Defesa do Estado e das Instituies Democrticas. Os captulos que o antece-
dem so os que tratam do estado de defesa, do estado de stio e o referente s Foras
Armadas. Para alm da discusso acerca da necessidade de se constitucionalizar o
tema, caracteriza-se como positivo o fato de que o captulo se insere na defesa do
Estado e das instituies democrticas. Por outro lado, chama ateno a impro-
priedade de se colocar sob um mesmo ttulo a segurana pblica e as questes de
segurana nacional, o que significaria uma reproduo da confuso entre uma e
outra presente ao longo do regime militar e mesmo antes dele. Isto contribuiria
para viso inadequada de segurana pblica no como servio pblico voltado para
o cidado, mas como matria voltada a garantir a segurana do Estado.
Devido a isso, argumenta-se que a Constituio Federal de 1988 teria reprodu-
zido elementos importantes da doutrina de segurana nacional, presente em nosso
ordenamento jurdico desde a dcada de 1930. A CF pe lado a lado segurana da
populao e segurana externa, ambiguidade que se deve ao prprio processo de con-
ciliao de interesses no decorrer dos debates da Assembleia Nacional Constituinte.
Em seu anteprojeto, o deputado Ricardo Fiza, relator da Subcomisso IVb,
justifica a incluso do tema pela primeira vez em nossa histria constitucional, de-
vido onda de criminalidade e violncia que atualmente atinge a vida urbana das
cidades brasileiras, e chama ateno para a inovao de se incluir uma poltica
que tradicionalmente de competncia dos governos estaduais:
Segurana Pblica na Constituio Federal de 1988: continuidades e perspectivas 143

(...) atendendo aos apelos comunitrios e de nossa sociedade como um todo, surge a
necessidade de se dotar a Constituio Federal de um ttulo denominado Da Segu-
rana Pblica. Atualmente se observa uma lgica tradicional, onde somente os entes
estaduais passveis de utilizao ou convocao pela Unio integram o texto consti-
tucional. O anteprojeto inova com a criao de uma seo sobre segurana pblica,
onde a definio conceitual somada ao estabelecimento das competncias da Pol-
cia Federal, Foras Policiais, Corpos de Bombeiros, Polcia Judiciria e Guardas Mu-
nicipais, modificando a lgica constitucional anterior (FIZA, 1987-1988, p. 29).8
Nas constituies anteriores, em subttulos separados, era estabelecido o di-
reito individual concernente segurana; definiam-se as atribuies da Polcia
Federal ou a competncia da Unio sobre segurana das fronteiras e servios de
polcia martima e area e, desde a Constituio de 1934, as Polcias Militares
estaduais aparecem como reservas do Exrcito e define-se como competncia da
Unio legislar sobre sua organizao, instruo, justia e garantias e sua utilizao
como reserva do Exrcito (quadro 1, do Anexo 1).

2.3.1 Segurana pblica como dever e direito: o conceito de ordem pblica


A Constituio Federal de 1988, alm de estabelecer o direito segurana como
um dos direitos individuais fundamentais, definido no caput do Art. 5o, e tam-
bm como direito social, elencado no caput do Art. 6o, traz um captulo intitula-
do Da segurana pblica, composto pelo Art. 144, o qual prev que: A segurana
pblica, dever do Estado, direito e responsabilidade de todos, exercida para a
preservao da ordem pblica e da incolumidade das pessoas e do patrimnio.9
Ao atribuir ao Estado o dever pela segurana pblica, reconhece-o como ser-
vio pblico a ser garantido pela mquina estatal, direito inalienvel de todos os ci-
dados. J a definio da segurana tambm como responsabilidade de todos pode
ser interpretada luz da necessidade de que haja participao social nas polticas
pblicas relacionadas a esse campo. Adicionalmente, possvel compreender que a
segurana pblica no pode ser vista apenas como atribuio do Estado, uma vez
que a sociedade tem um papel importante no somente na participao e controle
das polticas, como tambm na socializao dos indivduos, na perpetuao dos
mecanismos informais de controle social e de autocontrole, a partir da perspectiva
de que no somente o controle pelo Estado que garante a segurana de todos.

8. ANC. Anteprojeto do Relator da Subcomisso. IV Comisso da Organizao Eleitoral, Partidria e Garantias das
Instituies; IV-B Subcomisso de Defesa do Estado, da Sociedade e de sua Segurana.
9. No anteprojeto do relator da subcomisso, a proposta para o caput deste artigo era: A segurana pblica a prote-
o que o Estado proporciona sociedade para assegurar a manuteno da ordem pblica. Este texto foi modificado
a partir das emendas dos constituintes e seguiu para a Comisso Temtica com a seguinte redao: A segurana
pblica a proteo que o Estado proporciona sociedade para a preservao da ordem pblica e da incolumidade
das pessoas e do patrimnio. A Comisso Temtica manteve esta redao no seu anteprojeto enviado Comisso
de Sistematizao. Desaparece, portanto, no processo de sistematizao, o termo proteo. E parece prevalecer, na
redao final do artigo, a importncia da manuteno da ordem.
144 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

Outro conceito importante que chama ateno no exame dos preceitos


constitucionais sobre segurana pblica o de ordem pblica. Essencial para
compreender a funo do Estado no mbito da segurana pblica e a misso das
polcias, este o que se costuma chamar de conceito jurdico indeterminado,
ou seja, o texto constitucional no o define para garantir a discricionariedade da
administrao pblica. Com isso, segundo alguns autores,10 d margem a inter-
pretaes ambguas, podendo legitimar prticas autoritrias de manuteno da
ordem, pacificao social a qualquer custo e sobretudo preservao da ordem de
uns em relao desordem de outros neste sentido, cabe lembrar o fato de que
no Brasil, historicamente, as polcias tm sido usadas para garantir o status quo e
proteger uma classe social em detrimento s outras.11 Mas a ordem pblica tam-
bm pode ser entendida como a ordem do Estado democrtico. Neste sentido,
preservar a ordem pblica preservar a ordem estabelecida pela Constituio.12
Os autores que trabalham com o tema relacionam o conceito de ordem pblica
com segurana, tranquilidade e salubridade, alm de noes de ordem moral,
poltica e econmica. Mas o principal elemento da ordem pblica a segurana
pblica, sendo que esta ltima deve ser exercida em funo da primeira.13
Silva chama ateno, ainda, para o fato de que o controle da criminalidade e
da violncia tambm deve ser exercido no espao privado; com isso,
(...) em se tratando de segurana pblica, no se pode tomar a palavra pblica no
sentido usual, sendo mais acertado tom-la como se referindo ao direito de todos os
cidados de serem protegidos contra riscos a que possam estar expostos no espao
pblico e em casa (2008a, p. 318).
O relator Ricardo Fiza, no texto de apresentao de seu anteprojeto, defende:
(...) a ordem pblica definida como o grau de normalidade da vida social,
sendo no sentido mnimo entendida como aquele conjunto de condies ele-
mentares, sem as quais no possvel a vida em comunidade civilizada. A ordem
pblica abrange a salubridade, a tranquilidade e a prpria segurana pblica (...)
(FIZA, 1987-1988, p. 29).

2.3.2 rgos responsveis pela segurana pblica


O Art. 144 lista, ainda, os rgos responsveis pela segurana pblica: I Polcia
Federal; II Polcia Rodoviria Federal (PRF); III Polcia Ferroviria Federal;
IV Polcias Civis; V Polcias Militares e Corpos de Bombeiros Militares.

10. Ver, por exemplo, Souza Neto (2008).


11. Como denunciam Pinheiro (1979 e 1997) e Coelho (1978).
12. Para problematizaes em torno do conceito de ordem pblica, ver, por exemplo, Zackseski (2006).
13. Cf. Souza Neto (2008).
Segurana Pblica na Constituio Federal de 1988: continuidades e perspectivas 145

Questiona-se a validade de um texto constitucional chegar ao detalhe de


enumerar os rgos federais e estaduais que devem se encarregar da segurana
pblica, sendo que, a maior prova desta inadequao seria o fato de que a polcia
ferroviria federal, na prtica, inexiste at hoje. A enumerao , alm de tudo,
taxativa, o que significa que no podem ser criados outros rgos policiais incum-
bidos da segurana pblica. Define-se, portanto, um desenho institucional nico
para as organizaes policiais estaduais.14 A PF e as PMs j haviam sido objeto de
dispositivos em constituies anteriores. J a PC e a PRF aparecem pela primeira
vez em uma constituio, sendo que a criao da PRF foi objeto de emendas s
propostas parciais de dispositivos constitucionais.
No anteprojeto do relator da Subcomisso Temtica, os rgos responsveis
pela segurana pblica eram: Polcia Federal; foras policiais; Corpos de Bombei-
ros; polcias judicirias e guardas municipais. As Polcias Rodoviria e Ferroviria
so incorporadas ao texto somente na etapa de discusso em Plenrio.
A relao e atribuies de PCs e PMs e a manuteno destas como reserva
do Exrcito sero analisadas nos itens a seguir.
Cabe mencionar que o Art. 144 prev, ainda, a possibilidade de criao de
guardas municipais destinadas preservao do patrimnio. Este outro tema
de discusses no Legislativo at a atualidade e foi objeto de disputas na Assem-
bleia Nacional Constituinte. Argumenta-se que as guardas tambm deveriam
atuar na proteo do cidado e houve grande debate quanto possibilidade de
guardas civis municipais terem ou no porte de arma. Quinze anos depois da CF,
o Estatuto do Desarmamento Lei no 10.826/2003 previu que somente cida-
des com 500 mil habitantes ou mais teriam guardas armadas, mas j foi emen-
dado atualmente, os municpios com populao a partir de 50 mil habitantes
j podem ter guardas civis armadas, mas seus integrantes, neste caso, s podem
portar a arma em servio.
Chama ateno, ainda, que o captulo dedicado segurana pblica trate
to somente de rgos de natureza policialesca e no incorpore o papel do Mi-
nistrio Pblico (MP), do Judicirio ou dos agentes penitencirios neste campo
de atuao do Estado. Isto corrobora uma viso de segurana como represso
policial, que pode ser avaliada como limitadora e produtora de polticas pouco
eficientes, porque restritas. E talvez se explique em alguma medida pela prpria
insero do tema na organizao do texto constitucional.

14. Nas palavras de Coelho que se seguiram promulgao da Constituio: Andaram mal os constituintes ao
imporem aos estados uma mesma e igual organizao das foras policiais. Uma das consequncias desta excessiva
padronizao, desta indiferena pelas diferenas, ser inevitavelmente transformar em letra morta os dispositivos
constitucionais no mbito das atividades prticas das agncias policiais (COELHO, 1989, p. 1003).
146 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

2.4 As principais continuidades


A forma como o tema da segurana pblica foi inscrito na Constituio Federal
trouxe muitas continuidades, especialmente em relao ao perodo ditatorial, em
questes que so de grande importncia para consolidao da democracia.
Assim, apesar de todos os avanos decorrentes da promulgao da CF/88,
apontados por esta publicao, a segurana pblica, a atuao dos policiais e as
penitencirias passaram ao largo da Constituio. Para estes campos, 1988 no
marco de mudana e isto pode ser percebido ainda hoje no cotidiano das nos-
sas cidades, nas notcias e nos estudos feitos. Diferentemente do que se poderia
imaginar, j que estvamos saindo de um perodo de mais de 20 anos de regime
militar que se utilizou do poder das foras policiais para represso no h
grande ruptura.
Entre as continuidades na letra da lei, destacam-se o modelo dualizado de
polcias PC encarregada da apurao das infraes e PM encarregada do poli-
ciamento ostensivo; as Polcias Militares como foras auxiliares do Exrcito; e a
permanncia da justia militar que complementa o segundo ponto. Uma quarta
continuidade diz respeito aos direitos do apenado, j previstos na Lei de Execuo
Penal, de 1984, e confirmados pela CF, de maneira positiva, mas que no foram
levados a efeito at os dias de hoje.
Como colocado anteriormente, a forma como foram conduzidos os debates
na Assembleia Nacional Constituinte e os lobbies que nela atuaram nos ajudam a
compreender o porqu destas continuidades, mesmo em uma Constituio ela-
borada em um momento de tanta participao dos movimentos sociais.

2.4.1 Modelo dualizado de polcias


Conforme descrito anteriormente, o modelo dualizado de polcias no fruto
do regime militar. Existe no Brasil desde o sculo XIX e apresenta-se de formas
bastante diferenciadas de estado para outro. Isto traz consequncias para o confli-
to de competncias e a eficcia do sistema de segurana pblica como um todo.
O ano de 1969 foi determinante, contudo, na ampliao e fortalecimento do
papel das Polcias Militares e, portanto, na militarizao do sistema. A EC
no 1/1969, pela primeira vez, institui como papel das PMs a manuteno da
ordem pblica at ento seu mandato limitava-se a questes de segurana
interna e o Decreto-Lei no 1.072/1969 coroa este princpio, ao determinar
que as Polcias Militares tm exclusividade no policiamento ostensivo fardado.
A CF/88 no rompe este modelo; na verdade, o institucionaliza, ao definir
claramente as atribuies das Polcias Civis pela primeira vez matria constitu-
cional e das Polcias Militares.
Segurana Pblica na Constituio Federal de 1988: continuidades e perspectivas 147

Como afirma Zaverucha, a Constituio de 1988 nada fez para devolver


Polcia Civil algumas de suas atribuies existentes antes do incio do regime mi-
litar, o que contribuiu para que hoje esteja consolidada a militarizao da rea
civil de segurana (2005, p. 75-76).
Pinheiro mais enftico ao afirmar que
a Constituio de 1988 reiterou a organizao dos aparelhos repressivos formulada
durante a ditadura: a Constituinte reescreveu o que os governos militares puseram
em prtica. No h transio, mas plena continuidade (PINHEIRO, 1991, p. 51).
Assim, a corporao que temos hoje nas nossas ruas com funo de garantir a
segurana de todos os brasileiros surgiu como tal no auge do perodo ditatorial.
Se na Constituio Federal de 1988 a funo das Polcias Militares o po-
liciamento ostensivo e a manuteno da ordem pblica, cabe s Polcias Civis as
funes de polcia judiciria e a apurao de infraes penais.15
Com isso, diferentemente da maioria dos pases, onde as polcias so de ci-
clo completo isto , a mesma corporao que investiga realiza o policiamento
nas ruas no Brasil, como aponta Mariano, temos duas meias polcias, o que
acarreta conflitos de competncia, distanciamento das direes das instituies
policiais, duplicidade de equipamentos e de gerenciamento das operaes, que, so-
mados, constituem uma das principais causas estruturais da ineficincia do setor
(MARIANO, 2004, p. 21). Medeiros ressalta que muitos pases normalmente to-
mados como referncia Estados Unidos, Frana, Itlia, entre outros possuem
mltiplas organizaes policiais. Isto , em termos numricos, o Brasil no exce-
o. Nossa peculiaridade est em que, enquanto nos demais pases a especializao
intraorganizacional, com profissionais de uma mesma organizao se dividindo
nas funes de polcia criminal e polcia urbana, no Brasil extraorganizacional:
no mesmo espao geogrfico, uma polcia se ocupa da investigao e a outra execu-
ta tarefas paramilitar e de patrulhamento (MEDEIROS, 2004, p. 278).
Hoje, a PM a que tem o contato com a populao no momento do crime
ou da tentativa de crime. ela que, muitas vezes, d a notcia do crime para a
PC, que, por sua vez, ir investig-lo. Mas esta diviso de tarefas no tem se mos-
trado eficiente. Em geral, a PM no respeita a cena do crime, a PC no investe
em investigao e os inquritos policiais tornam-se pouco qualificados, o que
faz com que o percentual de crimes no esclarecidos seja inaceitavelmente alto
no Brasil. Apesar da interdependncia o trabalho de uma depende do trabalho
da outra no h integrao e, pelo contrrio, h disputas por espao, por
salrios, por poder. Tanto que a Polcia Militar acaba criando mecanismos de

15. Atribuies estas fortemente condicionadas pelos Cdigos Penal, de 1940, e de Processo Penal, de 1941, que
atravessaram o perodo ditatorial e a renovao democrtica e se perpetuam at hoje.
148 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

investigao como o chamado PM2, ou 2a seo do Comando e as Polcias


Civis no raramente criam unidades de policiamento ostensivo (MARIANO,
2004, p. 52).16 O problema na atualidade bem explicitado por Medeiros:
Apesar do contato dirio entre as duas organizaes policiais, h pouca troca de
recursos tcnicos e institucionais. As relaes isomrficas so mais fortes entre as di-
versas Polcias Civis, entre as diversas Polcias Militares e o mais grave em termos
de campo policial entre Polcia Civil e Justia, e entre Polcia Militar e Exrcito.
Est incompleta a conquista democrtica da separao institucional Polcia-Justia
e Polcia-Exrcito (2004, p. 279).
Se a atividade de policiamento ostensivo muitas vezes marcada pela violncia e
o despreparo, as atividades ligadas investigao criminal no so poupadas de crticas
pelos estudiosos do tema. O principal instituto da PC na sua atividade de apurar os cri-
mes o inqurito policial, alvo de severas crticas por parte daqueles que o consideram
como pea que vai de encontro a todo o restante do nosso sistema constitucional e de
suas garantias relativas persecuo penal. Criado em 1871, ainda durante o perodo
imperial, e consagrado pelo Cdigo de Processo Penal (CPP) de 1941, o inqurito
policial persiste apesar de contradizer princpios de nosso ordenamento jurdico, como
direito ao contraditrio e ampla defesa. O modelo inquisitorial no qual se enquadra
permite que a polcia prenda suspeitos mesmo sem provas; indicie cidados e subordine
a atuao dos advogados.17 Os delegados de polcia, com isso, possuem poder desme-
dido poder de selecionar e de criminalizar e, como defende Silva, os excessos so
facilitados para no dizer induzidos pela lei, pois no parecia ser outra a inteno
do governo, edio do Cdigo de Processo Penal (2008a, p. 85).18
De acordo com Mingardi (2000), somente dois grupos defenderiam a ma-
nuteno do inqurito policial no formato atual no Brasil: os delegados de polcia,
por questes corporativas, e alguns advogados criminalistas, pois a m qualidade
dos inquritos facilita a defesa dos rus. Apesar da dificuldade em se chegar a n-
meros precisos, sabido que a maioria dos casos de delitos criminais sequer inves-
tigada. Como h uma grande burocracia relacionada ao inqurito policial prazos,
prestaes de contas em relao a juzes e promotores, entre outras haveria uma
regra no escrita que determina que se instaure o inqurito somente nos casos em
que o culpado j conhecido, o que vai diretamente de encontro a seu objetivo.

16. Coelho, j em 1989, o previa: Nas principais metrpoles brasileiras, o cidado continuar a notar nas ruas a
presena de policiais civis ostensivamente armados, circulando em viaturas ostensivamente identificadas pelas cores
e nome da corporao impresso nas laterais, quando no so os prprios policiais que vestem coletes nos quais se l
em letras garrafais: POLCIA CIVIL (...) Trata-se a, tecnicamente, de policiamento ostensivo, mais ostensivo do que se
fosse policiamento fardado. De forma igual, os policiais militares no deixaro de fazer investigaes atravs de seus
servios reservados (1989, p. 1.005).
17. Cf. Silva (2008a, p. 85).
18. Para ilustrar seu argumento, reproduz excerto da Exposio de Motivos do CPP, assinada pelo ento ministro da
Justia Francisco Campos.
Segurana Pblica na Constituio Federal de 1988: continuidades e perspectivas 149

Silva no deixa dvidas ao afirmar que:


(...) em se tratando da apurao de crimes (...) a polcia brasileira vem funcionando
como se fosse uma grande firma de detetives privados, e os governantes e autorida-
des, como seus proprietrios. Este talvez seja o principal fator de impunidade no
Brasil, pois o criminoso sabe que a possibilidade de ser descoberto, incriminado
com provas cabais e preso remotssima (2008a, p. 329-330).
Ainda sobre a atividade de apurao criminal, temos assistido nos ltimos
anos a intenso debate sobre a possibilidade de ser realizada tambm pelo MP. Esta
possibilidade tem sido alvo de intensas disputas judiciais e doutrinrias e encerra
defesas corporativistas tanto por parte de promotores quanto de delegados de
polcia. Ela se explica, em larga medida, pela ambiguidade de alguns dispositivos
constitucionais, mas principalmente pela falta de regulamentao de alguns de-
les. Assim, o Art. 129 da CF, que elenca as funes institucionais do MP, prev
exclusividade na promoo da ao penal pblica; promoo do inqurito civil
e da ao civil pblica para proteo do patrimnio pblico e social, do meio
ambiente e de outros interesses difusos e coletivos; exerccio do controle externo
da atividade policial e requisio de diligncias investigatrias e instaurao de
inqurito policial.
Pelo que defendem os promotores, sua participao na investigao crimi-
nal teria o mrito de garantir o mnimo de contraditrio e tirar do delegado a
sobreposio de prerrogativas. Os policiais civis, por sua vez, defendem que o MP
tem funo somente de instaurar inqurito civil nos casos previstos e que cabe so-
mente s Polcias Civis a apurao penal, ainda que a partir de solicitao do MP.
Apesar de ainda no ter tomado deciso definitiva sobre a questo, o Supremo
Tribunal Federal (STF) recentemente tomou deciso no sentido de reconhecer a
investigao conduzida pelo MP.19 Este foi tema de discusso ao longo dos traba-
lhos da ANC e ainda hoje objeto de proposies legislativas, especialmente de
emendas constitucionais. Esta questo sobre a qual no se avizinha soluo e
que se soma dicotomia das organizaes policiais para tornar nosso sistema de
segurana pblica pouco eficiente e muito marcado por interesses de corporaes.
Nos anteprojetos de dispositivos constitucionais oriundos dos trabalhos da
Subcomisso Temtica, j estava previsto o modelo dicotmico de polcia. Con-
tudo, havia se optado por utilizar a denominao foras pblicas para a corporao
encarregada de manter a ordem pblica e de polcias judicirias para as corpo-
raes com funo de apurar as infraes penais. O relator da subcomisso, na
apresentao de seu anteprojeto, argumenta que:

19. Em contraposio a decises tomadas anteriormente, em maro de 2009 a 2a turma do STF reconheceu por
unanimidade que os integrantes do Ministrio Pblico podem investigar <http://www.stf.jus.br/arquivo/cms/noticia-
NoticiaStf/anexo/HC91661votoEG.pdf>.
150 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

As foras Policiais estaduais continuaro exercendo a polcia ostensiva, como


alis o vm exercendo h mais de um sculo e meio, desde o perodo regencial.
Recentemente, de forma equivocada, receberam a denominao imprpria de
Polcia Militar, sugerindo interpretaes desastrosas. Sua ao complementada
pela atividade de Polcia Judiciria, a qual tem como procedimento processual
bsico o Inqurito policial, instituto jurdico consagrado no Brasil como alter-
nativa ao Juizado de Instruo Criminal. Por outro lado, a Polcia Judiciria
tambm nos ltimos anos foi denominada impropriamente de Polcia Civil,
inadequao geradora de perversa dicotomia semntica entre Polcia Civil e Po-
lcia Militar, postura dialtica de conflito potencial, distoro que posiciona em
lados opostos civis e militares, fato que a proposta neutraliza completamente
(FIZA, 1987-1988, p. 30).20
As denominaes rechaadas pelo relator acabaram sendo adotadas j na
Comisso Temtica, inclusive a partir de argumentos que colocavam as funes
das Polcias Civis no somente ligadas apurao penal e questionavam a aludida
dicotomia entre civil e militar.
Cabe mencionar, ainda, a proposta da Comisso Provisria de Estudos
Constitucionais, conhecida como Comisso Afonso Arinos, que previa que os
estados, por meio das Polcias Civis, ficassem incumbidos da preservao da or-
dem pblica e da incolumidade das pessoas e do patrimnio; que as Polcias Civis
deveriam proceder s investigaes criminais e realizar a vigilncia ostensiva e
preventiva, podendo manter quadros de agentes uniformizados; e que os estados
poderiam criar Polcia Militar para garantia da tranquilidade pblica, por meio
de policiamento ostensivo, quando insuficientes os agentes uniformizados da Po-
lcia Civil e do Corpo de Bombeiros.21
Na mesma linha, segundo levantamento do relator da Subcomisso IVb,
foram apresentadas sete sugestes com proposta de fuso entre PC e PM em
uma nica estrutura de carter civil, alm do projeto de Constituio apresen-
tado pela bancada do Partido dos Trabalhadores (PT), propondo a extino das
Polcias Militares estaduais e a criao de foras policiais de natureza civil. Em
contraposio, 29 sugestes teriam sido apresentadas pela manuteno das PMs
no policiamento ostensivo.

20. ANC. Anteprojeto do Relator da Subcomisso. IV Comisso da Organizao Eleitoral, Partidria e Garantias das
Instituies; IV-B Subcomisso de Defesa do Estado, da Sociedade e de sua Segurana. Anteprojeto Relatrio.
21. A Comisso Provisria de Estudos Constitucionais reuniu 50 intelectuais, nomeados pelo Presidente da Repblica
Jos Sarney e presididos pelo jurista Afonso Arinos, que trabalharam entre 1985 e 1986, para elaborar um anteprojeto
de texto constitucional. O anteprojeto elaborado jamais foi entregue Assembleia Nacional Constituinte, pois poca
se temia que fosse entendido como influncia sobre os parlamentares e perigosa ingerncia do Executivo sobre a au-
tonomia do Legislativo. Mas o texto produzido foi publicado no Dirio Oficial da Unio (DOU) e acabou influenciando,
em alguma medida, os trabalhos dos constituintes. A esquerda havia considerado a comisso muito conservadora, mas
o resultado de seus trabalhos acabou desagradando a direita, que o julgou excessivamente progressista.
Segurana Pblica na Constituio Federal de 1988: continuidades e perspectivas 151

Para repensar o modelo dualizado de polcias, as opes apresentadas so,


entre outras:22 i) desconstitucionalizar a questo cada estado poderia implantar
o melhor arranjo, sendo possvel haver polcias de ciclo completo civis e milita-
res; ii) regulamentar o 7o do Art. 144, para que se promova melhor diviso de
tarefas, se maximize a cooperao e se minimizem as disputas;23 iii) desmilitari-
zar as polcias e criar polcias de ciclo completo civis; iv) criar polcias de ciclo
completo militares; ou, ainda, v) implantar polcias organizadas por circunscrio
geogrfica ou por tipo de crime. Adicionalmente, discute-se ampliao do papel
das guardas municipais para que passem a desempenhar funes de proteo do
cidado e de policiamento ostensivo, nos moldes das polcias de proximidade.
No h, portanto, nenhum tipo de consenso entre estudiosos da rea, que
so unnimes somente em avaliar que da forma como atualmente est organizado
o sistema de segurana pblica no pas, no h eficincia, aumenta-se a impu-
nidade, a violncia policial se perpetua, a populao no confia nas instituies
policiais, as investigaes criminais so falhas, o policiamento das ruas ineficaz,
alm de outros problemas, relacionados corrupo, ao excesso de letalidade no
trabalho policial e forma como os policiais interagem com os cidados comuns,
problemas estes que afetam a populao como um todo e a populao pobre
em particular mas que tambm trazem repercusses sobre os policiais e suas
condies de trabalho, riscos no exerccio da profisso, entre outras.
Como pde ser visto neste item, portanto, a vinculao das Polcias Milita-
res ao Exrcito, arranjo de 1967 mantido aps a transio democrtica, constitui
importante caracterstica do nosso sistema de segurana pblica, o que nos leva
ao ponto seguinte.

2.4.2 Polcias Militares como foras auxiliares do Exrcito


Desde 1934, a subordinao das Polcias Militares ao Exrcito matria cons-
titucional (quadro 1, do Anexo 1). Antes do perodo de exceo iniciado em
1964, contudo, estas eram polcias aquarteladas e voltadas para questes de
segurana interna. A manuteno de sua vinculao s Foras Armadas, aliada
ao seu papel central nas aes de segurana pblica, de atribuio dos governos
de estado, ambos princpios consagrados pela CF/88, geram situao ambgua
e que traz questionamentos relevantes. Por isto, os autores so unnimes ao
afirmar que a Constituio de 1988 deu continuidade a modelo institudo pelo
regime autoritrio e que traz srias consequncias para as polticas de segurana
pblica at a atualidade.

22. Ver, por exemplo, Silva (2008a), Silva Filho (2001) e Bicudo (2000).
23. Art. 144, 7o: A lei disciplinar a organizao e o funcionamento dos rgos responsveis pela segurana pblica,
de maneira a garantir a eficincia de suas atividades.
152 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

A centralizao e a militarizao da segurana pblica ocorridas durante o regi-


me militar normalmente so associadas a trs fatores: i) a preocupao da Unio com
alguns estados e suas PMs, que haviam participado ativamente do golpe de 1964 e
estariam desgastadas; ii) o aumento da criminalidade e a necessidade de atender as
demandas populares por mais polcia nas ruas; e iii) a
dificuldade das Polcias Civis de lidarem com as tarefas de controle impostas pela consolida-
o do regime autoritrio e das antigas polcias estaduais de darem conta do enfrentamento
da luta armada desenvolvida por alguns setores da oposio (PINHEIRO, 1982, p. 65).
A vinculao das Polcias Militares estaduais como foras auxiliares do Exr-
cito tema dos mais controversos e criticados por todos que estudam a Consti-
tuio Federal sob a tica dos direitos humanos e/ou da relao entre militares e
civis na histria de nosso pas. A confuso entre polcia para defender o cidado
e polcia para defender o Estado permanece ou seja, teramos continuidade da
lgica da doutrina de segurana nacional, como colocado anteriormente.
De qualquer forma, a configurao perpetuada pela Constituio Federal
suscita duas questes fundamentais: uma relacionada prpria militarizao da
atividade policial e a outra ao duplo comando vivenciado pelas PMs brasileiras.
Segundo diferentes especialistas,24 a atividade policial, em uma sociedade
democrtica, deveria ter carter civil. No somente porque no se deve imiscuir
defesa do Estado e proteo do cidado, mas devido prpria lgica militar, ina-
dequada para atividades relacionadas preveno da violncia e da criminalidade.
O policial que age na rua deve ter conscincia de sua funo preventiva e deve ter
iniciativa, e no somente dever disciplina e obedincia a um superior. A sua atua-
o no deve estar fundamentada em princpios blicos, ligados lgica de guerra
e de combate ao inimigo, mas na proteo aos cidados de maneira democrtica
e equitativa. A atividade de policiamento seria, portanto, eminentemente civil,
porque a polcia tem que prestar servio pblico para o cidado. O foco de sua
atuao deve ser a proteo do cidado, e no o combate ao inimigo.
Na ANC, o relator da Subcomisso de Defesa do Estado, da Sociedade e de sua
Segurana, na apresentao de seu anteprojeto, argumentou em sentido contrrio:
Para manter a operacionalidade de servios executados normalmente em situaes
adversas e de grande risco, exige-se dos integrantes das Foras Policiais e Corpos de
Bombeiros, disciplina rgida, hierarquia forte, alm de condicionamento fsico e
psicolgico, que somente o estatuto administrativo militar pode proporcionar, sen-
do perigoso e insensato manter seus integrantes ao estatuto comum do funcionrio
pblico civil (FIZA, 1987-1988, p. 30).25

24. Ver, por exemplo, Mariano (2004) e Bicudo (2000).


25. ANC. Anteprojeto do Relator da Subcomisso. IV Comisso da Organizao Eleitoral, Partidria e Garantias das
Instituies; IV-B Subcomisso de Defesa do Estado, da Sociedade e de sua Segurana. Anteprojeto Relatrio.
Relator: Deputado Constituinte Ricardo Fiza (PFL/PE).
Segurana Pblica na Constituio Federal de 1988: continuidades e perspectivas 153

Pinheiro defendia, em 1982, que na medida em que o esquema de sustentao


ideolgica que determinou a organizao das Polcias Militares e suas tarefas tenha sido
ultrapassado, a militarizao da polcia inaceitvel (1982, p. 86-87). Hlio Bicudo
sustenta que os modelos adotados pelos pases do primeiro mundo aconselham
uma Polcia Civil a servio do povo e que a Comisso Interamericana de Direitos
Humanos tem feito reiteradas recomendaes no sentido de que entreguem, com ex-
clusividade, as atividades de policiamento s autoridades civis (2000, p. 99).
O mesmo autor analisa que os constituintes de 1986 no quiseram ou, prova-
velmente, no puderam enfrentar o desafio de desmontar por inteiro os funda-
mentos de uma ditadura que ento se desfazia. Ao invs, consolidaram a existn-
cia de uma Polcia Militar autoritria e arbitrria(...) (BICUDO, 2000, p. 98).
Zaverucha lhe faz eco ao afirmar que:
(...) nossos constituintes no conseguiram se desprender do regime autoritrio re-
cm findo e terminaram por constitucionalizar a atuao de organizaes militares
em atividades de polcia Polcia Militar e defesa civil Corpo de Bombeiros ,
ao lado das Polcias Civis. As polcias continuaram constitucionalmente, mesmo em
menor grau, a defender mais o Estado que o cidado (2005, p. 72-73).
O relator Ricardo Fiza argumentou, ainda, em sua justificativa:
A condio de foras auxiliares e reserva do Exrcito, tanto para as Foras Policiais
como para os Corpos de Bombeiros, alm de j pertencerem a nossa melhor tra-
dio constitucional e longe de significar qualquer subordinao, traz sem dvida
indiscutveis vantagens operacionalidade desejada, seja para a defesa territorial
em caso de guerra seja para a manuteno da ordem interna (1987-1988, p. 30).26
Silva, ao analisar as possibilidades de que as Foras Armadas requisitem a
mobilizao de Polcias Militares ou o contrrio que os estados solicitem a atu-
ao das Foras Armadas chega a concluso inteiramente oposta:
No carece dvida de que a alternativa encontrada em 1988, a de manter essas
instituies como polcia e como fora de defesa interna, redundou na consolidao
de um sistema policial canhestro e um no menos canhestro sistema de segurana
interna, um a complicar o outro. Se esse quadro no traz maiores prejuzos segu-
rana interna, para cujas situaes de risco podem ser adotadas solues ad hoc, o
mesmo no ocorre com a segurana pblica, pois a proteo das pessoas contra a
criminalidade e a violncia exige o empenho mximo e permanente da polcia, nem
sempre com o emprego da fora, mas com as atividades de investigao policial e
com as tcnicas de mediao (2008a, p. 413).

26. ANC. Anteprojeto do Relator da Subcomisso. IV Comisso da Organizao Eleitoral, Partidria e Garantias das
Instituies; IV-B Subcomisso de Defesa do Estado, da Sociedade e de sua Segurana. Anteprojeto Relatrio. Deste
raciocnio e da previso estabelecida pelo Art. 144 se justifica a necessidade de a Unio ter a prerrogativa de legislar
privativamente sobre as normas gerais de organizao, efetivos, material blico, garantias, convocao e mobilizao
das Polcias Militares e Corpos de Bombeiros Militares, conforme prev o Art. 22, inciso XXI, da CF/88.
154 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

Um grave problema decorrente da subordinao dos policiais militares


ao Exrcito o duplo comando. As Polcias Militares respondem ao Estado-
Maior do Exrcito, mas tambm, aos governadores estaduais. O governador
nomeia os comandantes e confere patentes, a fazenda estadual remunera os
integrantes da corporao, mas eles podem ser chamados a qualquer tempo
para compor a fora do Exrcito, que controla uma srie de elementos rela-
tivos s corporaes.27
uma ambiguidade que gera muitas dificuldades, em relao ao duplo co-
mando, mas tambm a uma crise de identidade por parte dos policiais. Como
coloca Silva:
Foras ambguas, as Polcias Militares continuam com dificuldade de se identificar
plenamente com a funo policial, ao mesmo tempo em que j no se identificam
com a funo militar do Exrcito. Sendo as duas coisas sem discernir claramente
este fato, no conseguem ser nem uma coisa nem outra (2008a, p. 410).
Em grande medida, esta ambiguidade est relacionada misso constitu-
cional das Foras Armadas, qual seja, [a] defesa da Ptria, [a] garantia dos po-
deres constitucionais e, por iniciativa destes, da lei e da ordem (CF, Art. 142).
Este foi tema de aprofundados debates ao longo da ANC, sobretudo tendo em
vista o contexto de redemocratizao que se vivenciava.28 No foi por acaso que
o captulo da segurana pblica ficou ao lado do captulo das Foras Armadas
e que os conceitos de defesa externa, defesa, ordem ou segurana interna e se-
gurana pblica perpassaram o debate sobre estes captulos. Seu resultado foi a
sobreposio de captulos e artigos ambguos e, de maneira mais marcada, a con-
tinuidade de institutos cruciais, que haviam sido criados ou renovados durante
o perodo de arbtrio.

27. Apesar de ter perdido o controle sobre a instruo das PMs, a IGPM, atualmente subordinada ao Comando
de Operaes Terrestres (Coter), ainda controla o tipo de armamento, a localizao dos quartis e o ades-
tramento das tropas, entre outros aspectos. Na pgina da IGPM na internet, encontram-se fluxograma de
aquisio de material blico, regulamentos para uniformes e para uso de condecoraes, efetivo das Polcias
Militares e Corpos de Bombeiros Militares de cada estado, bem como sua organizao em batalhes, compa-
nhias, regimentos etc; oferta de cursos e estgios para policiais e bombeiros militares, entre outros. Disponvel
em:<http://www.coter.eb.mil.br/3sch/IGPM/igpm.htm>. Acesso em: 4 fev. 2009. Acrescente-se a isto que o
sistema de informaes das Polcias Militares deve estar subordinado ao sistema de informaes do Exrcito, o
que traz implicaes at mesmo sobre o arranjo federativo. Como expe Zaverucha, as PMs so obrigadas, por
lei, a passar informaes coletadas atravs do chamado canal tcnico ao comandante do Exrcito. Ou seja, tal
comandante possui informaes sobre o prprio governador de Estado, pondo em xeque o princpio federativo
(ZAVERUCHA, 2005, p.71). Apesar de parecer anacrnico, este um princpio que continua em uso e j trouxe
nos anos recentes embaraos para a relao Exrcito/governo estadual.
28. Miguel (1999) relata detalhes do processo de atuao das Foras Armadas na ANC em torno da defesa da misso
constitucional tal como desenhada na Emenda no 1, de 1969.
Segurana Pblica na Constituio Federal de 1988: continuidades e perspectivas 155

Um deles, que serve de corolrio para o quadro apresentado at aqui,


a prerrogativa por parte dos policiais militares de serem julgados pelas
justias militares estaduais. Esta prerrogativa havia sido concedida em 1977,
no chamado pacote de abril (EC no 7), que incluiu na Constituio a
possibilidade de criao de justia militar estadual com competncia para
processar e julgar, nos crimes militares definidos em lei, os integrantes das
Polcias Militares (Art. 144, 1o, letra d). Devido a esta incluso, o STF,
j em 1978, reviu a Smula no 297, de 1963, que no considerava oficiais e
praas das milcias dos estados no exerccio da funo policial como militares
para efeitos penais, sendo competente a justia comum para julgar os crimes
cometidos por ou contra eles.
A CF/88 manteve dispositivo semelhante ao inserido pelo pacote de
abril, autorizando a criao de justia militar estadual e prevendo tribunais
de justia militar nos estados em que o efetivo militar seja superior a 20 mil
integrantes (Art. 125, 3o). Este dispositivo, aliado ao 4o do Art. 144
s Polcias Civis, dirigidas por delegados de polcia de carreira, incumbem,
ressalvada a competncia da Unio, as funes de polcia judiciria e a apu-
rao de infraes penais, exceto as militares desenham o foro privilegiado
para militares estaduais e federais.
A crtica apresentada por Pinheiro ainda antes dos debates sobre a Consti-
tuio mantm-se, tendo em vista a perpetuao do quadro legal:
(...) a utilizao das polcias militares que se amplia no enfrentamento do crime
comum, especialmente depois do pacote de abril, cria um foro privilegiado para
as polcias militares. A guerra contra o crime das polcias militares vai ser beneficiada
com as mesmas garantias que gozava no enfrentamento da luta armada: passa a no
ter fronteiras com a guerra permanente (1982, p. 66).
A Constituio Cidad, portanto, manteve regulamentaes de
1970, ano de promulgao do Cdigo de Processo Penal Militar (CPPM),
e de 1978, quando o STF decidiu que o policial militar, se comete cri-
me no exerccio do policiamento, deve ser julgado pela justia especial.
A maior crtica a este desenho que se trata de justia rigorosa com transgresses
disciplinares, mas, em geral, complacente com crimes cometidos contra o cidado
no exerccio do policiamento.
Atualmente, quando um policial comete um crime, aberto inqurito
policial militar (IPM), presidido por um colega, e o julgamento se d nos
chamados conselhos de sentena, compostos por quatro juzes militares e
um juiz togado, sendo que, para ser juiz militar basta ter patente ou posto
superior ao do policial que est sendo julgado. Esta a receita para grande
impunidade decorrente de crimes cometidos por policiais militares, o que
156 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

perpetua as prticas de violncia, por um lado, e a falta de confiana da po-


pulao nos agentes de segurana pblica, por outro lado.29 Esta questo ser
abordada na prxima seo.
A perpetuao de institutos herdados do perodo militar, portanto, gera si-
tuaes que ferem frontalmente importantes preceitos constitucionais relaciona-
dos ao Estado democrtico de direito. Neste sentido, a violncia policial mostra-
se atualmente como um dos grandes problemas relacionados ao modelo adotado
pelo Estado brasileiro para a segurana pblica.
Todos os ingredientes apresentados acima a crise de identidade dos PMs,
a lgica do combate em detrimento da lgica do servio pblico, a dupla vin-
culao das PMs e dualizao da atividade policial fazem com que tenhamos
a polcia violenta que temos, que trabalha na lgica da guerra contra o crime
o inimigo externo substitudo pelo inimigo interno, agora no mais o guerri-
lheiro, mas o traficante, o bandido, o morador de favela.
Devido sua importncia e seu carter emblemtico no sentido de represen-
tar, por um lado, enorme ilegalidade e ilegitimidade face ao nosso Estado demo-
crtico de direito e, por outro, significativa continuidade em relao ao regime
que o antecedeu, o tema da violncia policial ser aprofundado na prxima seo.

3 Estado democrtico e violncia policial

3.1 A investigao policial e o processo judicial dos Autos de Resistncia


Enquanto prevaleceu o Cdigo Penal Militar (CPM) tal como formulado em
1969, o julgamento pela justia comum de policiais militares que haviam come-
tido homicdios dolosos era praticamente impossvel. O jornalista Caco Barcellos
ilustra este fato no seu livro Rota 66, em que examina dezenas de casos de pessoas
mortas por policiais militares em So Paulo entre 1970 e 1992,30 em sua maioria

29. Inmeros so os relatos e denncias nesse sentido, como o caso do famoso livro Rota 66 (2001), de Caco Barcellos,
que apresenta extenso e minucioso levantamento feito pelo autor acerca do envolvimento de policiais militares de So
Paulo em homicdios e os desdobramentos destas aes. Desde 1996, a Lei no 9.299 determina que os crimes dolosos
contra a vida cometidos por policiais militares devem ser julgados na justia comum. Contudo, a investigao permanece
sob a alada da justia militar e o Superior Tribunal Militar (STM) decidiu, ainda, que esta lei no se aplica aos militares fe-
derais. Zaverucha (2005) relata que a Cmara dos Deputados havia aprovado que quaisquer crimes cometidos por policias
militares contra civis deveriam ser julgados na justia comum, mas o Senado aps sofrer presso por parte dos policiais
militares acabou limitando somente para crimes dolosos contra a vida, o que foi aprovado na referida lei. Ademais, duas
semanas depois, foi apresentado novo projeto de lei propondo a excluso dos militares das Foras Armadas desta nova
norma e, de qualquer forma, a deciso do STM neste sentido foi tomada em novembro daquele ano. Pode-se concluir que
a lei de 1996 foi relativamente branda, ao deslocar para a justia comum apenas os crimes dolosos contra a vida e, alm
disso, no explicitar que o processo investigatrio deveria ser realizado pela PC. Ainda assim, a constitucionalidade da
nova lei pde ser contestada na justia. A questo foi resolvida com a promulgao da Emenda Constitucional no 45, de
2004, que inseriu na prpria Constituio, no captulo sobre as justias estaduais, que os crimes militares seriam julgados
pela justia militar ressalvada a competncia do tribunal do jri quando a vtima for civil (Art. 125, 4).
30. O caso Rota 66, que d nome ao livro, ocorrido em 1975, revelou a impossibilidade de julgamento de oficiais
militares pela justia comum durante a vigncia do regime militar.
Segurana Pblica na Constituio Federal de 1988: continuidades e perspectivas 157

pobres e moradores da periferia da cidade. O livro tornou-se um importante


documento sobre a violncia policial, pois rene informaes da imprensa, docu-
mentos do Instituto Mdico Legal (IML), da justia militar, justia civil e entre-
vistas com familiares das vtimas. Entre suas principais concluses, destacam-se:
Os laudos do IML frequentemente contradiziam as verses policiais,
devido ao nmero de balas e sua localizao nos corpos das vtimas.
O local do crime no era preservado, ao contrrio, o corpo do falecido
era levado a algum hospital simulando ao de socorro.
Nmero importante de vtimas era inocente, pois no praticara ne-
nhum ato criminoso e a maioria no tinha antecedentes criminais.
O inqurito policial militar apresentava erros graves, invariavelmente
em defesa dos policiais.
Nos poucos casos em que testemunhas a favor das vtimas eram ou-
vidas, isto no alterava o veredicto em favor da absolvio dos oficiais
militares por parte da justia militar.
Nmero importante de vtimas das aes violentas da Polcia Militar
no fazia parte das estatsticas oficiais, pois os corpos nunca seriam en-
contrados, eram casos de desaparecidos.
Tais mtodos de atuao de determinados batalhes da PM permanecem
presentes mesmo aps tantos anos. As descobertas de Barcellos sobre as aes de
praxe nos casos de resistncia seguida de morte foram confirmadas por outros es-
tudos, realizados anos depois, notadamente o realizado pela Ouvidoria de Polcia
de So Paulo, no ano 2000 (OUVIDORIA DA POLCIA DO ESTADO DE
SO PAULO, 2001). Tambm no Rio de Janeiro, diversos relatrios tm descri-
to aes policiais abusivas similares, contabilizando milhares de vtimas civis nos
anos recentes (LYRA, 2004; ANISTIA INTERNACIONAL, 2007).
Quanto ao julgamento dos oficiais militares, no Rio de Janeiro um estudo
sobre os processos relativos aos autos de resistncia em andamento na auditoria da
justia militar, entre 1993 e 1996, mostrou que de 301 casos encontrados, 295
foram arquivados a pedido da promotoria e que os seis que foram a julgamento
resultaram em absolvio dos policiais acusados (CANO, 1997).
Mesmo depois da aprovao da Lei no 9.299, em 1996, que transferiu os crimes
dolosos contra a vida cometidos por militares para a justia comum, a defesa da posio
dos civis mortos em confronto com a polcia continuou sendo problemtica. Em So
Paulo, estudo realizado em 2002 mostrou que a maior parte dos casos de resistncia
seguida de morte eram encaminhados justia comum, mas somente em processos cujo
acusado era o civil morto. Poucos casos eram encaminhados ao tribunal do jri acusando
158 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

o policial militar autor da morte (OUVIDORIA DA POLCIA DO ESTADO DE


SO PAULO, 2002). Em Pernambuco, o governo estadual recentemente apresentou
cerca de dois mil inquritos policiais relativos a morte de civis por agentes da polcia que
estavam engavetados durante anos nos arquivos da Polcia Civil do estado e no foram
apresentados promotoria. Em muitos casos os crimes j haviam prescrito (ALSTON,
2008). A prescrio dos crimes tambm favoreceu a maioria dos oficiais militares acusa-
dos no massacre do Carandiru, ocorrido em So Paulo em 1992 (CALDEIRA, 2000).
A possibilidade de julgamento de policiais militares pela justia comum nos
casos de crimes dolosos contra a vida relativamente recente. As pesquisas exis-
tentes sobre o tema so pontuais, o que dificulta a avaliao de seus efeitos sobre
este tipo de prtica no Brasil.

3.2 Violncia policial nos estados de So Paulo e Rio de Janeiro


Apenas alguns estados brasileiros divulgam informaes peridicas sobre as ocor-
rncias envolvendo mortes de civis por policiais. A evoluo da violncia policial
nos estados de So Paulo e Rio de Janeiro nos ltimos anos pode ser avaliada por
meio dos nmeros relativos aos casos de resistncia seguida de morte e autos de resis-
tncia, divulgados periodicamente pelos respectivos governos estaduais.31 No caso
de So Paulo, a srie dos casos de resistncia seguida de morte pode ser reconstruda
para os ltimos 25 anos. No caso do Rio de Janeiro, a srie histrica dos autos de
resistncia mais curta, pois s h dados a partir de 1997. Em ambos os casos, h
alguns problemas relacionados a registros e lacunas nas informaes, mas trata-se
de dados de grande utilidade para anlise da questo da segurana pblica nessas
unidades da Federao (UFs).
Ambos os estados so indiscutivelmente referncias importantes nos temas da
violncia, da criminalidade e da ao policial, no somente por terem se tornado
espelhos da problemtica da segurana pblica no pas, devido ao espao por eles
ocupado na mdia, mas tambm, devido aos nmeros da violncia que apresentam.
O grfico 1 apresenta nmero de civis mortos em confronto com a polcia
militar e civil em cada ano no estado de So Paulo. Como pode ser observado,
o grfico revela uma alternncia entre perodos de aumento e reduo do nmero
de casos. Esta evoluo est relacionada a perodos de tentativa de controle, por
parte do Executivo estadual, sobre abusos de violncia cometidos por oficiais da
polcia, seguidos de perodos de reforo da violncia policial por meio do discurso
e de determinados atos do Executivo. Porm, ainda que a poltica de segurana
pblica adotada pelo governo tenha influenciado a ao letal da polcia, no ex-
plica completamente sua evoluo.

31. Tais informaes tornaram-se peridicas em 1995, no caso de So Paulo e, em 2000, no caso do Rio de Janeiro.
Segurana Pblica na Constituio Federal de 1988: continuidades e perspectivas 159

O governo do jurista Franco Montoro, de 1983 a 1986, adotou em sua


poltica de segurana um discurso de defesa do Estado de Direito e contrrio
violncia policial. Por exemplo, o governo tomou algumas medidas, tais como:
enfraquecer a Rota,32 trocar o comando da Polcia Civil e dar maior apoio
Corregedoria da Polcia, que passou a punir e afastar nmero maior de policiais
(CALDEIRA, 2000). Mesmo com estas medidas, a violncia policial continuou
em nveis altos no estado at 1985, passando a cair a partir do ltimo ano do
governo, como mostra o grfico 1.

GRFICO 1
Civis mortos em confronto com a polcia no estado de So Paulo 1981-2008
1600
Nmero de civis mortos pela polcia (militar e civil)

1470
1400

1200 1140

1000
915

800
663
585 585 595 610
600 576
532 500
481 453 459
409 438 431
399 393
400 351 329
300 286 328 305 294 286 271
200

0
1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
Paulo Jos Cludio
Maluf M Franco Montoro Orstes Qurcia Luiz A. Fleury Filho Mrio Covas Geraldo Alckmin Lembo Jos Serra
Marin

Civis mortos em confronto com a polcia Governador/ano

Fontes: Para nmero de mortos pela polcia entre 1981-1995, Caldeira (2000); entre 1996-2007, SSP-SP.

O governo Qurcia, 1987-1990, adotou discurso mais complacente com


o uso excessivo da fora pela polcia e nomeou para a Secretaria de Segurana
Pblica (SSP) um ex-oficial da Polcia Militar e ento promotor, Luiz Antnio
Fleury Filho, que seria seu sucessor como governador do estado. Como secret-
rio de segurana, Fleury afirmava que a polcia teria seu apoio para usar todo
o rigor (CALDEIRA, 2000). Durante o governo Qurcia a violncia policial
continuou em nveis similares aos do governo anterior, embora apresentando
alta nos dois ltimos anos da gesto.

32. Rota so as Rondas Ostensivas Tobias de Aguiar, batalho de choque da Polcia Militar do Estado de So Paulo,
conhecido por sua truculncia e tornado mais famoso aps o relato de Caco Barcellos no livro Rota 66, cujo ttulo se
deve ao caso contado pelo jornalista, ocorrido em 1975, que envolveu jovens da classe mdia paulistana e policiais
do referido batalho.
160 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

Nos dois primeiros anos do governo Fleury, 1991-1992, a violncia poli-


cial no estado assumiu nmeros exorbitantes, como pode ser visto no grfico 1.
O ex-secretrio da segurana, ento governador, fortaleceu a Rota com novas
viaturas e equipamentos, alm de aumentar seu efetivo de 250 para 679 homens
(BARCELLOS, 2001). O aumento da violncia letal durante o governo Fleury
culminou com o traumtico massacre do Carandiru, em 1992. A partir de ento,
o governo passou a controlar os abusos de violncia policial.
O primeiro governo de Mrio Covas, de 1995-1998, retomou o discurso de
respeito aos direitos humanos e controle da violncia policial. Neste governo fo-
ram tomadas algumas medidas importantes, como nomeao de um ombudsman
para receber denncias contra a polcia, que posteriormente seria transformado em
Ouvidor da Polcia; aprovao de lei estadual exigindo publicao trimestral das
estatsticas criminais, inclusive os casos de mortos por policiais, no Dirio Oficial
do estado Lei no 9155/1995; implantao de um programa para retreinamento
de policiais envolvidos em mortes de civis Programa de Acompanhamento de
Policiais Militares Envolvidos em Ocorrncias de Alto Risco (Proar). A partir de
1996 houve reduo importante do nmero de civis mortos pela polcia no estado,
porm, os nmeros da violncia policial voltaram a patamares elevados em 2000.
O vice-governador, Geraldo Alckmin, assumiu o governo com o falecimen-
to de Mrio Covas em 2001 e, no pleito seguinte, foi eleito governador. Durante
seu governo o nmero de civis mortos pela polcia voltou a aumentar e passaram
a ocorrer episdios de ataques de determinadas faces criminosas contra a polcia
do estado, que culminaram com a rebelio orquestrada nos presdios do estado e
os ataques do Primeiro Comando da Capital (PCC) em 2006. Em resposta aos
ataques da faco criminosa a polcia do estado cometeu centenas de execues na
capital em apenas algumas semanas.33
A tabela 1 apresenta em detalhes dados relativos ao nmero de civis mortos
e feridos em confronto com policiais civis e militares, assim como nmero de po-
liciais mortos e feridos em servio para o perodo 1981-2008. As quatro ltimas
colunas da tabela apresentam a razo entre mortos e feridos entre policiais e civis,
separadamente , assim como a razo entre o nmero de civis e o nmero de poli-
ciais mortos Polcia Civil e Militar em conjunto. A alta letalidade da ao policial
pode ser comprovada por meio da comparao entre as razes de mortos e feridos
do lado da polcia e do lado dos civis. Com efeito, na maior parte do perodo o
nmero de civis mortos maior que o nmero de civis feridos, enquanto a mor-
talidade dos policiais relativamente baixa frente ao nmero de policiais feridos.

33. Este governo esteve em desacordo com entidades de defesa dos direitos humanos no estado ao designar um conhe-
cido torturador para cargo importante da Polcia Civil, impor restries administrativas atuao da Ouvidoria de Polcia,
esvaziar a Corregedoria de Polcia, revogar o programa de retirada de oficiais militares envolvidos em situaes violentas
das ruas, alm das denncias que pesavam contra o secretrio de segurana pblica (PASTORAL CARCERRIA, 2002).
Segurana Pblica na Constituio Federal de 1988: continuidades e perspectivas 161

A tabela 1 mostra tambm que a razo entre civis mortos e policiais mortos tem
uma amplitude de variao elevada no perodo considerado. Cabe observar que no
perodo 1996-1999 a razo entre civis e policiais mortos apresentou os nmeros
mais baixos da srie e que este perodo coincide com os esforos do Executivo es-
tadual no sentido de aumentar o controle sobre os abusos cometidos por policiais.

TABELA 1
Nmero de mortos e feridos em confrontos com as polcias e nmero de policiais
mortos e feridos em servio no estado de So Paulo 1981-2008
Pessoas mortas Pessoas feridas
Policiais mortos Policiais feridos
em confronto em confronto Mortos/ Feridos Civis mortos/
em servio em servio
Ano com a polcia com a polcia Policiais mortos
Polcia Polcia Polcia Polcia Polcia Polcia Polcia Polcia Polcia Polcia nos confrontos
Civis
Civil Militar Civil Militar Civil Militar Civil Militar Civil Militar
1981 ND 300 ND ND ND ND ND ND ND ND ND ND
1982 ND 286 ND 74 ND 26 ND 897 ND 0,03 3,86 11,00
1983 ND 328 ND 109 ND 45 ND 819 ND 0,05 3,01 7,29
1984 ND 481 ND 190 ND 47 ND 654 ND 0,07 2,53 10,23
1985 ND 585 ND 291 ND 34 ND 605 ND 0,06 2,01 17,21
1986 ND 399 ND 197 ND 45 ND 599 ND 0,08 2,03 8,87
1987 ND 305 ND 147 ND 40 ND 559 ND 0,07 2,07 7,63
1988 ND 294 ND 69 ND 30 ND 360 ND 0,08 4,26 9,80
1989 ND 532 ND ND ND 32 ND ND ND ND ND 16,63
1990 ND 585 ND 251 ND 13 ND 256 ND 0,05 2,33 45,00
1991 ND 1140 ND ND ND 78 ND 250 ND 0,31 ND 14,62
1992 ND 1470 ND 317 ND 59 ND 320 ND 0,18 4,64 24,92
1993 ND 409 ND ND ND 47 ND ND ND ND ND 8,70
1994 ND 453 ND 331 ND 25 ND 216 ND 0,12 1,37 18,12
1995 ND 500 ND 312 ND 23 ND 224 ND 0,10 1,60 21,74
1996 47 239 48 287 17 32 59 730 0,29 0,04 0,85 4,88
1997 18 253 37 275 11 26 68 714 0,16 0,04 0,87 6,84
1998 52 299 44 342 14 31 67 1011 0,21 0,03 0,91 6,64
1999 66 327 72 288 32 43 97 975 0,33 0,04 1,09 4,36
2000 71 524 88 298 16 33 101 712 0,16 0,05 1,54 10,69
2001 74 385 82 357 18 40 100 524 0,18 0,08 1,05 6,64
2002 69 541 47 373 17 42 88 449 0,19 0,09 1,45 9,17
2003 47 868 37 594 14 19 73 458 0,19 0,04 1,45 26,30
2004 40 623 27 476 2 25 81 442 0,02 0,06 1,32 23,07
2005 32 297 24 406 6 22 69 398 0,09 0,06 0,77 10,61
2006 66 510 32 383 9 29 58 394 0,16 0,07 1,39 13,42
2007 47 391 44 372 8 28 57 555 0,14 0,05 1,05 10,86
2008 39 392 46 322 3 19 74 363 0,04 0,05 1,17 17,82

Fontes: Para o perodo 1981-1995, Caldeira (2000). Para o perodo 1996-2008, Secretaria de Segurana Pblica do Estado
de So Paulo.
Obs.: ND = informao no disponvel.
162 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

A Ouvidoria de Polcia do Estado de So Paulo, criada em 1995, tem


desempenhado papel importante quanto ao controle da violncia policial.
As tabelas do Anexo 2 apresentam dados relativos aos policiais civis e mi-
litares denunciados na Ouvidoria, assim como os resultados da denncia
em termos de investigaes realizadas pelas corregedorias de polcia e
oficiais punidos. Os dados mostram que uma parcela importante das de-
nncias recebidas entre 1998 e 2008 foi investigada 40% das denncias
contra policiais militares e 19% das denncias contra policiais civis. Por ou-
tro lado, quanto maior a patente dos policiais militares, menor a proporo
de denncias investigadas. Com efeito, enquanto apenas 5% das denncias
envolvendo oficias militares superiores foram investigadas pela corregedoria
de polcia, 51% das denncias envolvendo praas tiveram o mesmo enca-
minhamento. No caso da Polcia Civil, enquanto 9% dos delegados denun-
ciados foram alvo de investigaes, 92% dos agentes policiais denunciados
foram investigados.
No caso do Rio de Janeiro, os dois governos de Leonel Brizola, 1983-1986
e 1991-1993, marcaram o perodo da redemocratizao. No que diz respeito se-
gurana pblica, o governo adotou poltica alinhada com os preceitos dos direitos
humanos e discurso radicalmente contrrio ao uso da violncia e s arbitrarieda-
des cometidas por policiais militares, sobretudo contra a populao mais pobre e
moradores das favelas (DORNELLES, 2008). Para este perodo, entretanto, no
h estatsticas sobre os autos de resistncia.
As estatsticas sobre a violncia policial no Rio de Janeiro mostram que o
nmero de civis mortos pela polcia cresceu continuadamente de 2000 a 2003 e, a
partir de ento, permaneceram em patamar extremamente elevado: mais de 1.000
civis mortos em supostos confrontos com a polcia por ano at 2008. De 1997 a
2008, apenas no curto perodo de um ano, 1999, houve adoo pelo governo do
estado de poltica de controle da violncia policial.
Naquele ano, o primeiro do governo de Anthony Garotinho, o Executivo
adotou srie de medidas buscando controlar a violncia policial no estado. Tais
medidas incluam a criao da Ouvidoria de Polcia, criao das Delegacias
Legais, programas de treinamento dos profissionais, criao do Instituto de Se-
gurana Pblica (ISP) que passaria a divulgar as estatsticas policiais, inclu-
sive os casos de violncia policial , e incio de um programa de policiamento
comunitrio em determinadas favelas da cidade (SOARES, 2000). Naquele
ano houve reduo pontual dos casos de violncia letal pela polcia, como pode
ser observado no grfico 2.
Segurana Pblica na Constituio Federal de 1988: continuidades e perspectivas 163

GRFICO 2
Nmero de mortos em confronto com a polcia no estado do Rio de Janeiro 1997-2008
Nmero de pessoas mortas em confronto com a polcia

1.400
1330

1195
1.200 1137
1098
1063
1.000 983
900

800

592
600

427
397
400
300 289

200

0
1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
Marcelo Alencar Antony Garotinho Benedita Rosinha Garotinho
da Silva Srgio Cabral

Governador/ano

Fontes: Centro de Estudos de Segurana e Cidadania (CESeC) e ISP.

Porm, a partir de 2000, os nmeros da violncia letal por parte da polcia


cresceram rapidamente, passando de 289, em 1999, para 900, em 2002, quando
Benedita da Silva havia assumido como governadora. Dois episdios graves de
violncia na cidade do Rio de Janeiro mobilizaram a ateno da populao e po-
dem ter contribudo para omisso do governo frente escalada da violncia poli-
cial, a saber: o caso do sequestro do nibus 174, em 2000, e o caso do assassinato
do jornalista Tim Lopes, em 2002 (LYRA, 2004).
A partir de 2003, j no governo de Rosinha Garotinho, o Executivo passou a
adotar discurso favorvel ao uso excessivo da fora pelas polcias e promover aes
mobilizando grande efetivo policial para aes pontuais em determinadas favelas,
frequentemente com grande saldo de civis mortos. Alm disso, o governo realizou
trocas importantes nos cargos relativos segurana pblica no estado visando afastar
as pessoas comprometidas com organizaes de direitos humanos (LYRA, 2004).
Em maro de 2005 ocorreu o alarmante episdio da Chacina da Baixada, na qual
29 pessoas foram assassinadas. As investigaes da Polcia Civil e da Polcia Federal
levaram o MP a denunciar 11 Policiais Militares do estado pelo crime. Em 2007 o
nmero de civis mortos pela polcia no estado atingiu novo recorde, 1.330 pessoas.34

34. A poltica de reforar a postura ostensiva e combativa da polcia to evidente que o relator das Naes Uni-
das sobre execues sumrias esteve no Rio de Janeiro em 2007 e foi presenteado com um caveiro em miniatura
(o caveiro como se chama o veculo blindado da Polcia Militar destinado, primordialmente, a operaes em favelas
e que tem desenho inspirado em tanques de guerra). Ressalta-se que o governador do estado no recebeu o relator
das Naes Unidas em sua misso ao Brasil.
164 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

As informaes disponveis sobre uso da fora letal pela polcia no estado


do Rio de Janeiro no revelam o nmero de feridos nem discriminam as mortes
causadas por policiais civis e militares separadamente. A tabela 2 apresenta nme-
ro de pessoas mortas nos chamados autos de resistncia, assim como nmero de
policiais civis e militares mortos em servio. Como pode ser observado na ltima
coluna da tabela, a razo entre civis mortos e policiais mortos extremamente
elevada em todo o perodo, alcanando valores extremos no perodo recente, mais
de 40 civis para cada baixa policial.

TABELA 2
Nmero de mortos em confronto com a polcia e de policiais mortos em servio no
estado do Rio de Janeiro 1997-2008
Pessoas mortas em
Policiais mortos em servio Civis mortos/ policiais
Ano confronto com a polcia
mortos em confrontos
Polcia Civil e Militar Polcia Civil Polcia Militar
1997 300 _ _ _
1998 397 7 ND _
1999 289 4 ND _
2000 427 3 20 18,57
2001 592 3 24 21,93
2002 900 7 33 22,50
2003 1195 7 43 23,90
2004 983 0 50 19,66
2005 1098 9 24 33,27
2006 1063 2 27 36,66
2007 1330 9 23 41,56
2008 1137 4 22 43,73

Fontes: CESeC e ISP.


Obs.: ND = informao no disponvel.

Cabe observar que a Ouvidoria de Polcia no Rio de Janeiro foi criada em


1999, mas no se destacou como instituio de controle externo da violncia
policial (AZEVEDO, 2006). No caso do Rio, a ouvidoria funciona dentro da
Secretaria de Segurana Pblica e o ouvidor escolhido livremente pelo gover-
nador, diferentemente de So Paulo, onde o ouvidor escolhido de uma lista
trplice indicada pelo Conselho Estadual de Segurana Pblica (CONSEP) e
tem oramento e recursos definidos.
A evoluo dos nmeros relativos ao uso da fora letal no Rio de Ja-
neiro e em So Paulo mostra alguns fatores relevantes. Em primeiro lugar,
h relao importante entre a poltica de segurana adotada pelo Executivo
estadual e o nmero de civis mortos pela polcia, qual seja, os governos que
Segurana Pblica na Constituio Federal de 1988: continuidades e perspectivas 165

se mostraram complacentes com o uso abusivo da fora pela polcia tende-


ram a engendrar nveis de violncia policial que, muitas vezes, escaparam ao
controle do prprio governo por exemplo, os casos da chacina da Baixada
Fluminense, em 2005, e a chacina de maio de 2006 em So Paulo. Por outro
lado, os governos que se propuseram a controlar os nveis de violncia policial
encontraram srias dificuldades e, muitas vezes, foram sucedidos por gover-
nos que adotaram linhas opostas na rea da segurana pblica.
Em segundo lugar, os nmeros da violncia policial no Rio de Janeiro e em
So Paulo permanecem bastante elevados, e isto fica patente quando se observa
a razo entre civis e policiais mortos em confrontos, especialmente no caso do
Rio de Janeiro. Cabe observar que a atuao da Ouvidoria de Polcia do estado
de So Paulo tem sido fundamental para documentar e tornar transparentes os
desvios de conduta e os abusos de violncia cometidos pelas polcias estaduais.
A sociedade civil pode, por meio das informaes produzidas, exercer o chamado
controle externo da atividade policial. No Rio de Janeiro, pelo contrrio, no existe
um rgo que exera papel similar, embora os pesquisadores da rea e ativistas de
direitos humanos se esforcem em denunciar as prticas consideradas abusivas.
Cabe fazer ressalva de que, no estado de So Paulo, o excessivo nmero de presos e
os problemas do sistema prisional fatores que no foram abordados no presente
estudo indicam que a poltica de segurana pblica adotada no resolveu de
forma sustentvel a questo da represso ao crime.
As informaes de dois dos mais populosos estados brasileiros onde os
ndices de criminalidade superam a mdia nacional evidenciam que se perpetua
em nossas polcias cultura de enfrentamento e de abuso da fora letal. Isto no
significa que todos os profissionais destas corporaes se alinhem a estas posturas.
Ademais, os recentes esforos governamentais voltados para formao e capacita-
o tm procurado romper com estes elementos de cultura institucional, presen-
tes mesmo dentro do atual arcabouo legal. Um dos esforos neste sentido tam-
bm diz respeito implantao de novos conceitos para as polticas de segurana
pblica e novas formas de atuao policial. A prxima seo se dedica a este tema.

4 Polticas de preveno da violncia: potencialidades


do policiamento comunitrio no Brasil

4.1 O modelo de policiamento comunitrio


Modelos de policiamento so discutidos no mundo todo h vrias dcadas.
Experincias de diversas naturezas vm sendo empreendidas em localida-
des de diferentes pases, na busca por atuao policial que possa se mostrar
mais eficiente na preveno da criminalidade ou, pelo menos, no aumento
da confiana dos cidados e na reduo da sensao de medo e insegurana.
166 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

Neste sentido, um dos modelos mais discutidos na atualidade o chamado


policiamento comunitrio, ou policiamento de proximidade.35
A existncia de polcia comunitria pressupe que foras policiais e cidados
so coprodutores da segurana pblica, para que possa haver menos crimes, me-
nos medo da violncia, mais responsabilizao da polcia e maior respeito nas re-
laes entre policiais e comunidade. O policiamento comunitrio reconhecido
como o lado progressista e avanado do policiamento (SKOLNICK; BAYLEY
2006, p. 15) nas democracias industriais mundiais.
Apesar de no haver acordos sobre o que deva ser o policiamento comuni-
trio, existe a certeza de que ele deve refletir uma filosofia de respeito mtuo e
proximidade no nvel de tticas e estratgias de operao da polcia. A premissa
central do policiamento comunitrio de que o pblico deve exercer papel mais
ativo e coordenado na obteno de segurana. O pblico deve ser coprodutor da
segurana junto com a polcia, refletindo novas interaes entre estes.
Skolnik e Bayley (2006) definem as aes de polcia comunitria por meio
de quatro elementos: i) preveno do crime baseada na comunidade; ii) reorienta-
o das atividades de patrulhamento para enfatizar os servios no emergenciais;
iii) aumento da responsabilizao da polcia e da responsabilidade da comunida-
de; e iv) descentralizao do comando.
A preveno do crime o elemento central e, para alcan-la eficazmente,
a unidade de organizao do policiamento deve ser a mais localizada possvel,
preferencialmente o bairro. Os programas de Vigilncia de Bairro, implemen-
tados em alguns pases, possuem esta unidade geogrfica de referncia.36 Uma
das crticas que estes programas atuam mais sobre a diminuio do medo em
relao ao crime que sobre a preveno dos atos criminosos em si. Outra crtica
a de que se trata de aes que funcionam mais para famlias de classe mdia e
para o cuidado de suas propriedades. Finalmente, analisa-se que so aes que
representam intromisso das polcias nos assuntos particulares dos moradores.
Como veremos, estas crticas parecem ser aplicveis a alguns programas imple-
mentados aqui no Brasil.
Outro ponto importante para caracterizar as polcias comunitrias o tipo
de estratgia de policiamento que utilizam. A presena na rua considerada fun-
damental, assim como o contato com a vizinhana, mas as estratgias so variadas.

35. Ver Skolnick e Bayley (2006) e Rolim (2006) para discusses mais pormenorizadas acerca destes conceitos e mo-
delos. Chama ateno o fato de que o modelo analisado desde a dcada de 1980 em pases desenvolvidos. A edio
original da obra de Skolnick e Bayley, referncia sobre o tema, data de 1988.
36. Este foi um programa implementado na Gr-Bretanha por iniciativa da polcia e de alguns polticos a partir dos
anos 1980, sendo que se identificam programas similares nos Estados Unidos, Japo, Austrlia e Cingapura, com
diferenas entre eles de acordo com a instituio proponente da iniciativa e a cultura local. Skolnick e Bayley (2006)
analisam muitos destes programas em seu livro.
Segurana Pblica na Constituio Federal de 1988: continuidades e perspectivas 167

Policiamento motorizado, em bicicleta, ronda a p, postos de polcia acessveis nos


bairros e em lugares pblicos, visitas domiciliares fazem com que os policiais entrem
em contato direto com a populao e com os problemas cotidianos desta, elementos
indispensveis para o policiamento preventivo. O modelo pressupe estratgia que
est baseada na ideia de manuteno da ordem, que, associada polcia comu-
nitria, se refere supresso da desordem ou do comportamento incivilizado de
indivduos em lugares pblicos (SKOLNICK; BAYLEY, 2006, p. 28).
Trata-se da teoria das janelas quebradas (broken windows), baseada em
estudo feito em 1969 pelo psiclogo da Universidade de Stanford Philip Zim-
bardo, que relatava experimentos onde esta teoria era utilizada. O experimento
consistia em deixar dois carros abandonados, cada um em um bairro dife-
rente no Bronx e em Palo Alto , para depois ser observado o comportamen-
to da vizinhana em relao aos carros. Em ambos os casos observou-se que
houve destruio e saqueio dos carros, mas aconteceram em momentos e de
forma diferenciados. No Bronx, o ataque do carro foi quase imediato, dez mi-
nutos depois de abandonado. Em Palo Alto o vandalismo no carro no se pro-
duziu at que o prprio cientista destrusse parte deste. A destruio sempre
comeava pelas janelas, e depois de quebradas, a destruio e saqueio do carro
era quase imediata. Concluiu-se que o vandalismo pode ocorrer em qualquer
lugar onde as barreiras comunais, no sentido de cuidado mtuo e de obriga-
es de civilidade, estejam diminudas por aes que deem a entender que
ningum se preocupa com isto. Utilizando esta teoria, foi avaliado o programa
denominado Safe and Clean Neighborhoods Program, anunciado em meados de
1970 no estado de New Jersey para ser aplicado em 28 cidades. Chegou-se
concluso de que, apesar de no haver diminudo a criminalidade por vezes
havia aumentado nos lugares onde houve patrulhamento a p parte funda-
mental do programa a populao tinha opinio mais favorvel em relao
polcia, sentia-se mais segura e os policiais estavam com a autoestima elevada,
maior satisfao no trabalho e atitude favorvel com os cidados do bairro, em
comparao aos oficiais que trabalhavam em patrulhas motorizadas. Isto levou
a pensar que na comunidade o nvel de desordem e crime est geralmente re-
lacionado no somente a comportamentos que perturbem o sossego pblico,
mas tambm degradao ambiental. A teoria das janelas quebradas sistema-
tizada por Wilson e Kelling (1982) oferece, desta forma:
(...) uma valiosa contribuio para o fortalecimento de uma nova abordagem policial.
A metfora usada pelos autores a de que quando a janela de uma casa quebrada
preciso repar-la rapidamente, pois, se isso no ocorrer, haver a tendncia de que
outros vidros sejam quebrados. O abandono produziria, assim, uma mensagem
que estimularia os infratores a persistirem nas aes ilegais e a torn-las progressiva-
mente mais srias (como uma espiral de declnio) (ROLIM, 2006, p. 72).
168 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

De acordo com essa concepo, as rondas a p em locais onde imperam desor-


dem, vandalismo, pichaes, comportamentos agressivos e violentos, pessoas dor-
mindo na rua etc., tm o potencial de fazer com que as pessoas que moram nestes
locais sintam-se menos inseguras e menos tentadas a abandonar o bairro. O objetivo
suprimir crimes e manter o bairro atraente para seus habitantes. Interessa mostrar
que o controle do local no est nas mos de infratores e criminosos, mas que a
polcia quem o detm. No entanto, como advertem Skolnick e Bayley (2006), se
esta estratgia de policiamento ser comunitria ou no vai depender da forma com
que seja aplicada. Na medida em que seja realizada de forma autoritria e sem par-
ticipao da comunidade se afastar do policiamento comunitrio e ser um servio
realizado sob ameaa. Esta advertncia de extrema importncia para o caso brasi-
leiro, j que, como mostra a anlise que segue, a polcia comunitria implementada
em favelas do Rio de Janeiro esteve baseada em grande parte nesta filosofia, mas
apresentou alguns dos problemas aqui formulados, alm de outros especficos deste
tipo de localidade e da criminalidade que nela impera.
Se as comunidades tm problemas especficos e prioridades diferentes o poli-
ciamento deve ser adaptvel. Neste sentido, um aspecto importante do policiamento
comunitrio a descentralizao do comando, que significa que os policiais subordina-
dos devem ter a liberdade para agir de acordo com sua leitura prpria da realidade.37
Este elemento tem sido de difcil aplicao no caso brasileiro devido estrutura alta-
mente hierarquizada da nossa Polcia Militar, como apontado na seo 1.
Hoje em dia at os preconizadores da filosofia do policiamento comunitrio
desistiram de cham-lo assim e referem-se necessidade de um policiamento
inteligente, ligado concepo de que possvel reduzir o problema da crimi-
nalidade se voc tem o pblico do seu lado. simples assim. E como se faz isso?
Voc presta ao pblico o servio que o pblico pede a voc que preste, como
aponta Bayley, um dos autores mais citados quando se fala do tema, em entre-
vista de 2007. No entanto, no est clara a diferena entre um e outro conceito,
pois o mesmo autor concorda com a estratgia de introduzir a filosofia de
policiamento comunitrio (BAYLEY, 2007) na polcia de forma generalizada.
Neste sentido, o policiamento comunitrio, mais do que um tipo especfico de
polcia, deve ser uma forma especfica de conceber e realizar o trabalho de po-
lcia. Como veremos a seguir, no Brasil, apesar das dificuldades institucionais e
culturais que constituem ponto de partida difcil para a aplicao desta filosofia,
h programas e aes concretas de policiamento comunitrio que tm sido im-
plementados e ainda continuam na agenda das polticas de segurana pblica.

37. Os policiais devem ter capacidade de pensar por si s e de traduzir as ordens gerais em palavras e aes apro-
priadas. necessria uma nova espcie de policial, bem como um novo tipo de comando. O policiamento comuni-
trio transforma as responsabilidades em todos os nveis: no nvel dos subordinados, aumenta a autogesto; no dos
superiores, encorajam-se as iniciativas disciplinadas, ao mesmo tempo em que se desenvolvem planos coerentes que
correspondam s condies locais (SKOLNICK; BAYLEY, 2006, p. 34).
Segurana Pblica na Constituio Federal de 1988: continuidades e perspectivas 169

4.2 Polcia comunitria no Brasil: marco institucional no contexto federativo


O Brasil diferena dos outros pases federativos (exceto a Blgica) tem um fe-
deralismo triplo, que atribui constitucionalmente aos trs nveis de governo Unio,
estados e municpios autonomia, poder de deciso e responsabilidades para aplica-
o de polticas pblicas. Para alguns autores, o federalismo no Brasil est associado
ao constitucionalismo, j que em todas as constituies esta forma de organizao de
governo ratificada, ainda que sob diferentes arranjos institucionais (SOUZA, 2005).
A Constituio de 1988 confirma o federalismo, ao tempo que constitucio-
naliza e descentraliza diversas polticas sociais. Com isso, a partir de 1988 muni-
cipalizam-se vrias instituies e a coordenao de polticas pblicas. Como visto
anteriormente, porm, as Polcias Militar e Civil permanecem sob jurisdio dos
governos estaduais. No se estimulou, no texto constitucional, portanto, a descen-
tralizao da poltica de segurana pblica. Se, por um lado, as foras de segurana
so comandadas pelos governos estaduais, por outro lado, a Polcia Militar conti-
nuou com parte de sua estrutura vinculada ao Exrcito e, portanto, ao poder central.
Alm disso, o dispositivo que vincula a poltica de segurana s aes municipais
ainda tmido, no podendo ser considerado parte de uma poltica descentralizadora
nesta rea. O Art. 144 da Constituio, em relao ao papel dos municpios, dispe
to somente que estes podero constituir guardas municipais destinadas proteo
de seus bens, servios e instalaes, conforme dispuser a lei (Art. 144, 8o).
Contrariamente, so mltiplas as referncias importncia das experincias
locais, descentralizadas, e as polticas e aes no espao municipal para desenho
de uma poltica de preveno do crime e da violncia. No Brasil, experincias
que tm a localidade como unidade geogrfica de referncia para o desenho da
iniciativa so mais apontadas como bem sucedidas, ou seja, que tiveram algum
efeito sobre a queda da criminalidade avaliada como diminuio de diversos
delitos, seja contra a propriedade ou contra a vida (KAHN; ZANETIC, 2005).38
Muitas das aes de preveno de violncia comearam a realizar-se no espao
municipal e depois foram transferidas aos estados e aplicadas em toda federao.
Portanto, pode-se afirmar sem receio que projetos de preveno implementados
no nvel local podem constituir experincias-piloto, a partir das quais se elaboram
posteriormente polticas de maior abrangncia. A implementao de programas
de polcia comunitria no escaparia a esta lgica.
No entanto, qualquer ao que integre a polcia deve ser produto da coorde-
nao entre os diversos mbitos, principalmente o estadual e o federal e requer acor-
dos entre instituies destes nveis da federao. Nos casos onde foram realizadas ex-
perincias de polcia comunitria, foi por iniciativa dos governos dos estados e mais
especificamente produto da ao das secretarias estaduais de segurana pblica.

38. Entre elas so assinaladas a Lei Seca, o disque denncia, a criao de secretarias municipais de segurana e alguns
investimentos sociais.
170 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

Como analisa Marta Arretche (2000), a descentralizao das polticas pblicas


depende de ao poltica deliberada que supe estratgias de induo especficas,
capazes de delegar responsabilidades pela gesto das polticas de um nvel de go-
verno mais abrangente para outro mais especfico. A adeso de governos locais
transferncia de atribuies depende de clculo dos custos e benefcios advindos de
assumir a gesto de poltica determinada e dos recursos com que cada administrao
conta para desempenh-la. Portanto, os atores envolvidos avaliaro os custos e ga-
nhos em termos polticos que derivam da implementao de uma poltica pblica.
No caso das polticas de segurana, pode-se afirmar que os riscos de qualquer
ao so altos, j que, se por um lado qualquer melhora indicada pela diminuio
da criminalidade pode acarretar grandes benefcios polticos, por outro lado, um
equvoco nesta rea altamente visvel, que permanece na mira constante da opinio
pblica, pode trazer perdas enormes aos seus responsveis. Portanto, sendo rea alta-
mente sensvel, poucos so os polticos que costumam arriscar grandes mudanas.39
A implementao de programas de polcia comunitria no escapa a estas presses
que permeiam disputas dentro dos governos estaduais, os quais acabam sendo identi-
ficados como responsveis tanto pelos xitos como pelos fracassos destes programas.
Os projetos de policiamento comunitrio tampouco escapam das presses
oriundas das prprias corporaes policiais. Neste caso, um dos principais proble-
mas a ser enfrentado tem a ver com a persistncia de prticas e conceitos arraiga-
dos, conforme abordado anteriormente. Muitas destas prticas advm da predomi-
nncia nas instituies policiais da doutrina da segurana nacional, cujos preceitos
parecem continuar permeando o cotidiano do trabalho da polcia no Brasil (MU-
NIZ, 1999). A cultura das instituies policiais o resultado de polticas herdadas
de perodos de arbtrio, o que impe srias dificuldades a qualquer mudana que
se queira fazer tanto na estrutura quanto na filosofia das prticas institucionais.
Devido aos dispositivos constitucionais, o papel fundamental pela poltica
de segurana pblica est nas mos dos governos estaduais. Cabe ao governo fede-
ral a responsabilidade de traar diretrizes e estimular a adeso dos nveis subnacio-
nais a determinadas iniciativas, por meio da transferncia de recursos e do apoio
institucional. Por fim, resta aos municpios a elaborao de iniciativas prprias,
desde que coordenadas com as polcias estaduais.
A partir dos anos 1990, especialmente, percebe-se maior atuao do go-
verno federal na rea da segurana pblica. Alm disto, observa-se que, ao lado
da instrumentalizao de aes de controle e represso, vem ganhando espao
a implementao de medidas voltadas para preveno do crime e da violncia.
Os programas e aes de preveno tm sido implementados a partir de diferentes

39. Este pressuposto reafirmado na lgica que orienta a anlise de Soares (2006).
Segurana Pblica na Constituio Federal de 1988: continuidades e perspectivas 171

nveis do Estado polticas federais, estaduais e municipais. A seguir, sero exami-


nadas as principais aes de iniciativa do governo federal nos ltimos anos.

4.3 Polticas de preveno da violncia e de policiamento comunitrio no


governo federal
No mbito do governo federal, em 1997 foi criada a Secretaria Nacional de Se-
gurana Pblica (SENASP) no Ministrio da Justia (MJ),40 o Programa de Inte-
grao das Informaes Criminais, em 1995, e o Fundo Nacional de Segurana
Pblica (FNSP), em 2001, que lhes deu impulso. A criao destes rgos e pro-
gramas pode ser avaliada como uma das primeiras medidas visando preveno
tomada pelo governo federal e envolvendo estados e municpios.
Criado por meio da Lei no 10.201/2001 depois alterada pela Lei
no 10.746/2003 , o FNSP tem como objetivo apoiar projetos na rea de
segurana pblica e de preveno violncia, enquadrados nas diretrizes do
Programa de Segurana Pblica para o Brasil do Governo Federal. Com isso,
o FNSP desde 2001 destina recursos para projetos estaduais e municipais na
rea, sendo que, at 2003, o apoio aos municpios estava condicionado cria-
o de guardas municipais. A modificao da lei em 2003 retirou esta condio
e substitui-a por outras: pode receber estes fundos o municpio que mantenha
guarda municipal ou realize aes de policiamento comunitrio ou, ainda, im-
plante Conselho de Segurana Pblica (Lei no 10.746/2003). Entre os objeti-
vos do fundo, est o apoio a projetos de qualificao e equipamento das foras
de segurana pblica, aos sistemas de informaes, inteligncia e estatsticas
de segurana, modernizao tcnica e cientfica da polcia, a programas de
polcia comunitria e programas de preveno ao delito e violncia.41 Ele
constitui, portanto, importante instrumento do governo federal para induo
de aes na rea de segurana pblicas nos estados e municpios.
Como foi formulado por alguns estudiosos do assunto, a partir dos anos
1990, e, principalmente na dcada de 2000, observa-se um alargamento da
questo da segurana pblica, tanto do ponto de vista conceitual como ad-
ministrativo (KAHN; ZANETIC, 2005, p. 3). A ampliao do conceito de
segurana registra-se na prtica principalmente a partir dos primeiros anos da
dcada de 2000, por iniciativa do governo federal, com lanamento do Plano
Nacional de Segurana Pblica (PNSP), visando integrao de aes sociais
contra a violncia e de represso da criminalidade.42

40. A SENASP foi criada por meio do Decreto no 2.315, de 4 de setembro de 1997, tendo sucedido a Secretaria de
Planejamento de Aes Nacionais de Segurana Pblica (SEPLANSEG), criada em 1995.
41. Ver a lei e suas modificaes no site <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/LEIS_2001/L10201.htm>.
42. Este um Plano de aes. Seu objetivo aperfeioar o sistema de segurana pblica brasileiro, por meio de
propostas que integrem polticas de segurana, polticas sociais e aes comunitrias, de forma a reprimir e prevenir o
crime e reduzir a impunidade, aumentando a segurana e a tranquilidade do cidado brasileiro (BRASIL, 2000a, p. 4).
172 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

Neste mesmo ano, destaca-se a elaborao do Plano de Integrao e Acompa-


nhamento de Programas Sociais de Preveno Violncia (PIAPS), concebido den-
tro de enfoque multidisciplinar dos problemas da segurana pblica, considerando
a violncia como fenmeno multifacetado e que exige integrao de programas
sociais, em perspectiva preventiva que aborde as causas dos problemas. Neste plano,
j estava previsto desenvolver aes com foco na populao de crianas e jovens
entre 9 e 24 anos e suas famlias, comeando em 2001 com a ao integrada de 12
ministrios, em 79 municpios de regies metropolitanas consideradas prioritrias.
So Paulo, Rio de Janeiro, Vitria e Recife, que, na poca, apresentavam maiores
taxas de mortes por homicdios no pas, foram as primeiras regies contempladas.
Dessa forma, pela primeira vez, os altos ndices de letalidade violenta entre os jo-
vens do sexo masculino moradores de metrpoles comearam a fundamentar a escolha
de um foco para as polticas de preveno da violncia. A definio de uma populao de
risco, sobre a qual deve ser focalizado qualquer programa de preveno da violncia, esta-
va na concepo do plano, que previa, ainda uma articulao entre os rgos de gover-
no, em suas trs esferas administrativas federal, estadual e municipal (PIAPS, 2002).
Vrias foram as aes includas e os fundos destinados, mas a implementa-
o de projetos foi dispersa e no houve avaliao nem continuidade desta ini-
ciativa, encerrada em 2003, com advento do novo governo. Datam deste pero-
do os projetos municipais inseridos dentro de concepes integrais de segurana
pblica. A integrao das esferas municipal, estadual e federal, por sua vez, foi
limitada. O governo federal se limitou ao provimento de recursos financeiros e a
algumas aes pontuais. A criao de mecanismos para avaliao e monitoramen-
to dos projetos e aes nesta rea, assim como desenvolvimento de critrios para
a escolha de regies/populaes para as quais se priorizariam aes preventivas,
comearam a ser pensados naquele momento, mas seriam efetivados mais tarde.43
A perspectiva atual de preveno adotada pela SENASP reconhece o crime e a
violncia como problemas complexos e est dirigida necessidade de identificar, em
cada local, os agenciamentos equivalentes para o crime e a violncia, e, a partir deste
diagnstico, elaborar polticas especficas que, tanto quanto possvel, os previnam
(BRASIL, 2005b, p. 7). A SENASP chama ateno para o fato de que:
(...) o conceito de segurana pblica no pode ser reduzido ao servio que as po-
lcias estaduais ou federais podem prestar (...) [j que] sempre muito injusto
exigir das polcias que elas ofeream uma soluo aos problemas do avano da cri-
minalidade e da violncia, porque a maioria das causas destes fenmenos no pode
ser enfrentada pelos policiais, por melhor que trabalhem e por maiores que sejam
seus esforos (BRASIL, 2005b, p. 8).

43. Ver Brasil (2000b). difcil obter hoje informaes organizadas que recolham as experincias e os avanos das aes de
segurana desenvolvidas nas regies do PIAPS, assim como os resultados sobre a preveno e controle da criminalidade.
Segurana Pblica na Constituio Federal de 1988: continuidades e perspectivas 173

necessrio ressaltar, contudo, que para enfrentar os problemas de crimina-


lidade e violncia atualmente existentes no Brasil o papel das polcias e a atuao
destas tem se tornado essencial, o que no significa desconhecer a existncia de
outros fatores determinantes.44 Nota-se que expressa uma aparente contradio
entre considerar os problemas de violncia e criminalidade como resultado de
agenciamentos e de causas mltiplas e complexas e reforar as polticas
preventivas sobre uma possvel mudana da ao policial. Dentro das mltiplas
causas, o papel da polcia, tanto sob forma repressiva como preventiva, costuma
ter incidncia sobre o sentimento de segurana ou medo predominante na popu-
lao, embora no esteja confirmada a influncia que possa ter sobre a variao
dos ndices de criminalidade (BEATO; PEIXOTO, 2005). Portanto, qualquer
iniciativa preventiva, alm de integrar aes e projetos do tipo social, comunitrio
e institucional mais amplos, deve comprometer a ao das polcias e agir sobre
as instituies policiais, e, por consequncia, interferir sobre os nveis estaduais e
federais dos quais estas dependem.
A ideia de municipalizar as aes de segurana e de investir em polticas de
preveno, que j vinha sendo esboada desde o incio da dcada de 2000, vai
ganhando mais fora com o passar dos anos. Com as mudanas da legislao e o
repasse de recursos aos municpios, com vistas a apoiar iniciativas voltadas para a
preveno, aprofundam-se aes neste sentido a partir de 2003, e da em diante
as polticas da SENASP apropriam-se de um discurso e de uma prtica preventiva
que tm como referncia experincias internacionais e nacionais prvias.
Pode-se afirmar que, apesar de a CF/88 no prever a efetiva participa-
o dos municpios na segurana pblica e dar as atribuies nesta rea prin-
cipalmente aos governos estaduais, dos quais dependem as polcias, desde
o incio dos anos 2000, ainda no governo de Fernando Henrique Cardoso,
at os dias de hoje tem havido modificaes da legislao e das prticas no
sentido de ampliar o conceito de preveno e de vincul-lo cada vez mais
esfera municipal.
A partir de 2003, aprofundou-se ainda mais a poltica de segurana com
uma agenda que prioriza a preveno da violncia e criminalidade, os mecanis-
mos para o financiamento de aes e projetos assim orientados e a sistematizao
e disseminao de experincias dos programas de preveno, tendo sido criado,
inclusive, banco de dados sobre as prticas preventivas.

44. Note-se que o texto se refere a agenciamentos no a causas, pois pretende adotar ideia de preveno em um
sentido preciso e As causas de problemas complexos so, como se sabe, tambm complexas. Normalmente, elas
remetem a problemas estruturais cuja soluo tarefa para geraes inteiras (BRASIL, 2005a, p. 7).
174 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

Criaram-se tambm critrios quantitativos e qualitativos mais claros e sis-


temticos para o repasse dos fundos de segurana primeiramente aos estados
entre 2004 e 2005 e depois aos municpios, a partir de 2006.45
Em 2007, alm de serem aprofundados os critrios de distribuio dos recursos
do FNSP, o MJ lanou o que pretende ser o plano mais abrangente do ponto de vista
preventivo, o Programa Nacional de Segurana Pblica com Cidadania (Pronasci), que
preconiza mudar o paradigma na segurana pblica do pas, dando nfase questo
municipal e implementao de programas de preveno, especialmente voltados para
a Juventude, em parceria com outros programas do governo federal (BRASIL, 2007).
Dentro dos objetivos do Pronasci, no que tange preveno da violncia,
encontra-se a capacitao e valorizao dos profissionais de segurana pblica por
meio de cursos de formao com novas metodologias e matriz curricular, cursos
de ps-graduao, implantao de Sistema Integrado de Formao e Valorizao
Profissional, formao das guardas municipais, implantao de Centros de Aten-
dimento de Sade Mental, entre outros.
Finalmente, entre as medidas destinadas a fortalecer o controle externo
das atividades dos profissionais de segurana encontra-se a implantao e arti-
culao de Conselhos de Segurana e Ouvidorias de Polcia, a constituio de
uma Poltica Nacional de Polcia Comunitria e Segurana Comunitria e a sis-
tematizao pela SENASP das denncias de violao dos direitos humanos por
policiais.46 Estes critrios esto em estreita relao com a inteno de melhorar
o desempenho da polcia e de outros profissionais de segurana, assim como, a
confiabilidade na sua ao, sendo extremamente importantes para evitar e punir
abusos cometidos por estes profissionais, como os casos de violncia policial
mostrados anteriormente neste texto.
Entre as atuais diretrizes da poltica de preveno do crime e da violncia in-
cludas no Pronasci, tem-se, portanto, a implantao e sistematizao de aes de
polcia comunitria, alm da valorizao e capacitao dos efetivos policiais para
que possam empenhar-se nestas tarefas. Neste sentido conveniente citar alguns
instrumentos legais e prticos que hoje esto sendo desenvolvidos pela SENASP
visando aplicao na prtica da filosofia de polcia comunitria.

45. Criou-se um ndice que tem como base a mdia ponderada nacional de dados combinados de segurana
pblica homicdios dolosos e outros crimes letais e intencionais, efetivo de policiais civis e militares, outros crimes
violentos , urbanos e populacionais populao, rea/km, concentrao populacional em grandes centros, delitos
de trnsito e um fator de correo socioeconmica produto interno bruto (PIB) e ndice de Desenvolvimento
Humano (IDH). A este critrio quantitativo adicionou-se critrio qualitativo: o estado que no respondesse o ques-
tionrio de avaliao da poltica teria 10% dos recursos do fundo cortados. O questionrio buscava levantar o cum-
primento de 27 aes especficas na rea determinada pelo Programa Nacional de Segurana Pblica para o Brasil.
46. As informaes sobre os objetivos e abrangncia do Pronasci foram extradas do documento titulado Guia Prtico
de Elaborao de Projetos para os Municpios da SENASP/MJ, da parte que refere s aes de implantao do Sistema
nico de Segurana Pblica (SUSP) contidas no plano plurianual. Disponvel em: <http://www.mj.gov.br/data/Pages/
MJ3F6F0588ITEMID273CF2AC483A4838A7E931123E21A5ACPTBRIE.htm>.
Segurana Pblica na Constituio Federal de 1988: continuidades e perspectivas 175

Ainda em 2006, havia sido criado um grupo de trabalho denominado Ma-


triz Curricular Nacional para Polcia Comunitria,47 e realizado o Curso Nacional
de Multiplicador de Polcia Comunitria, com inteno de formar policiais, guar-
das municipais e lideranas comunitrias nesta temtica especfica. Atualmente,
vem sendo consolidada matriz curricular a ser aplicada em todos os cursos de
formao e j existe o Livro do Promotor de Polcia Comunitria com os contedos
desta matriz. Apesar de ser um programa implementado de forma centralizada,
tem o propsito da formao de polcias e lideranas locais que possam atuar
posteriormente em instituies e espaos municipais, estaduais ou comunitrios.
Constam entre os temas curriculares: direitos humanos; estruturao de conselhos
comunitrios; gesto de projetos; gesto pela qualidade na segurana pblica; mo-
bilizao social; polcia comunitria comparada e troca de experincias de polcia
comunitria; polcia comunitria e sociedade; relaes interpessoais, conflitos e as
formas de interveno; teoria e prtica de ensino; teorias sobre polcia comuni-
tria; e resoluo pacfica de conflitos mediao aplicada polcia comunitria.
Por se tratar de aes recentes, no possvel fazer avaliaes a respeito dos
resultados que podem produzir em termos de preveno da criminalidade e na
modificao de conceitos e prticas que, como j se viu, esto arraigadas nas insti-
tuies de segurana pblica e na sociedade. Porm, as aes de segurana pblica
priorizadas pelo governo federal apontam na direo de modificar tanto a matriz
conceitual como as prticas das polcias no pas, fazendo explcitos esforos por
democratizar o papel e a ao dos profissionais e instituies de segurana. Estes es-
foros parecem fundamentais para que as polticas preventivas possam ter impacto
sobre parte importante dos fatores que so identificados comumente como causas
da violncia letal no pas e vm enfrentar as dificuldades advindas tanto do aparato
legal-institucional existente em nosso pas e perpetuado pela CF/88 como,
ligada a ele, da cultura organizacional presente nas nossas polcias.
Desde 2007 recursos de grande monta vm sendo destinados para implemen-
tao do Pronasci e diversos acordos de cooperao foram firmados com outros mi-
nistrios como Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS)
e Ministrio da Cultura (MinC) e com governos estaduais e municipais. Ainda
cedo, contudo, para avaliar os resultados da implementao do programa, que
parece auspicioso pelo seu contedo amplo e abrangente em termos de preveno e
porque compromete tanto o nvel federal como o estadual e o municipal nas aes.
A adoo de aes municipais, visando segurana e preveno da violncia,
est em consonncia com diversas teorias internacionais que avaliam a preveno

47. Nomeado pela Portaria SENASP no 14, de 26/4/2006, publicada no DOU, de 8/5/2006.
176 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

como um conjunto de aes integradas em espaos locais.48 Esta filosofia da pre-


veno fundamenta a implementao dos projetos de polcia comunitria em dife-
rentes partes do mundo assim como as polticas especficas de preveno, algumas
delas baseadas na teoria das janelas quebradas. A seguir, sero examinadas, portanto,
algumas experincias locais de policiamento comunitrio implementadas no Brasil.

4.4 Experincias locais de polcia comunitria


Segundo alguns estudos, a apropriao brasileira do conceito de polcia comuni-
tria coincide com o prprio processo de democratizao do pas e com a nova
CF, a partir dos quais ganham centralidade os conceitos de direitos e liberdades
individuais em oposio s foras de represso e a proteo da vida e da proprie-
dade frente ao crime (CLAVES; FIOCRUZ; VIVARIO, 2004). Com o fim da
ditadura, o desafio colocado s polcias foi demonstrar sua eficincia e mudar sua
imagem junto populao. Alguns autores relacionam a emergncia da polcia
comunitria com a necessidade de mudar junto comunidade, uma imagem de-
teriorada do trabalho policial, construda aps dcadas durante as quais a polcia
foi instrumento de represso. No Brasil, isto se viu agravado pelo crescimento da
criminalidade, representado pelo aumento nas taxas de homicdios e do senti-
mento de insegurana da populao. Pesquisas de vitimizao mostram a pro-
poro deste medo do crime e dos nveis de desconfiana da polcia (JACQUES;
ROSIER; TLIO, 2002; ISP, 2007).
No pas, os projetos de policiamento comunitrio49 so desenvolvidos pelas
polcias militares e so bastante diversos tanto do ponto de vista do embasamento
filosfico quanto nas prticas que os caracterizam. Em 2002 foi apontada existn-
cia de 14 experincias de polcia comunitria em diversos estados do Brasil: So
Paulo (SP), Esprito Santo (ES), Par (PA), Paran (PR), Sergipe (SE), Rio Grande
do Norte (RN), Rio Grande do Sul (RS), Distrito Federal (DF), Cear (CE), Per-
nambuco (PE), Paraba (PB), Minas Gerais (MG), Santa Catarina (SC) e Bahia
(BA). Algumas delas provm de experincias anteriores, como nos casos de Minas
Gerais, em alguns bairros de Belo Horizonte; Esprito Santo, de 1993; Distrito Fe-
deral, de 1995 (KAHN, 2002); Rio de Janeiro, de 1994 e 1995 (MUSUMECI et
al., 1996) e So Paulo, de 1997, com implantao dos Conselhos Comunitrios de

48. Para referncias internacionais sobre os principais lineamentos para programas de preveno da violncia, ver
em programas de Segurana Cidad do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID); programa Safer Cities do
Habitat das Naes Unidas; Instituto Latino-Americano das Naes Unidas para Preveno do Delito e Tratamento
do Delinquente (ILANUD); Escritrio das Naes Unidas sobre Drogas e Crime (UNODC); programas de preveno
da violncia da Organizao Mundial da Sade (OMS) e da Organizao Pan-Americana da Sade (Opas). Alguns
stios de referncia so: <http://www.iadb.org/topics/topic.cfm?id=CRSE&lang=es>, <http://www.unhabitat.org/
downloads/docs/5524_70912_Safer%20Cities%20-%20Strategic%20plan.pdf>, <http://whqlibdoc.who.int/publi-
cations/2008/9789241597081_eng.pdf>.
49. Podem ser denominados tambm de polcia interativa, polcia solidria ou polcia cidad. Permanece alguma d-
vida sobre a pertinncia de denomin-los de polcia comunitria, no sentido definido por Skolnick e Bayley (2006).
Segurana Pblica na Constituio Federal de 1988: continuidades e perspectivas 177

Segurana. Reconhece-se em algumas destas experincias, como de So Paulo e do


Rio de Janeiro, a existncia da filosofia de polcia comunitria, tanto nos aspectos
operativos patrulhamento a p, dilogo com a populao etc. como nas aes
de controle e restabelecimento da autoridade orientadas pelas ideias antes expostas
das janelas quebradas (broken windows).
No entanto, estudos especficos a respeito das prticas e da formao cur-
ricular dos policiais mostram que o modelo predominante de policiamento no
Brasil est muito longe de ser este e assinalam que a maioria das propostas para
reformular a polcia no pas no incorporam o debate sobre o modelo profissio-
nal a ser adotado pela polcia, e a metodologia e as prticas de interveno para a
realizao das tarefas cotidianas, envolvendo a manuteno da ordem e segurana
pblicas (PONCIONI, 2005, p. 586).
Por outro lado, chama-se ateno para a dificuldade de medir resultados
como a diminuio de crimes a partir de modelo de polcia diferente, como o
de policiamento comunitrio, cuja implementao geralmente provoca aumento
do nmero de denncias e da notificao criminal exceo para o caso dos
homicdios , dando impresso de que a criminalidade tambm aumentou.
De fato, o principal aspecto sobre o qual age o policiamento comunitrio parece
ser a respeito da diminuio do medo da populao e o aumento de confian-
a nas instituies policiais. Tambm pode ter efeitos sobre as prticas policiais
abusivas, como tortura ou uso excessivo do poder letal criando modelo de poli-
ciamento democrtico, que substitua o medo por uma relao de confiana m-
tua entre polcia e sociedade (KAHN, 2002), o que, no caso da Polcia Militar
no pas, j seria resultado importante. Porm, como vimos anteriormente, no
possvel avaliar isoladamente os efeitos da aplicao de experincias pontuais de
polcia comunitria sem levar em considerao os modelos de policiamento pre-
dominantes que esto sendo implementados, geralmente contrrios filosofia de
preveno e mais sintonizados com uma concepo operacional de combate ao
crime (PONCIONI, 2005, p. 591).
Como forma de apresentar sinteticamente algumas das dificuldades e avan-
os para implantao do modelo na realidade brasileira, expe-se a seguir a imple-
mentao do programa de polcia comunitria do Grupamento de Policiamento
em reas Especiais (GPAE) no Rio de Janeiro.

4.4.1 A polcia comunitria no Rio de Janeiro: Grupamento de Policiamento em reas Especiais


As justificativas tericas e as instrues operacionais para implementao do
GPAE foram delineadas na Diretriz de Planejamento da 3a Seo do Estado-
Maior Geral (EMG) da Polcia Militar do Estado do Rio de Janeiro no 23, de
9 de agosto de 2000. O grupamento tinha entre os seus objetivos explcitos o
178 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

desenvolvimento de novas estratgias diferenciadas de preveno e represso


qualificada da violncia e da criminalidade. O argumento central para que fosse
aplicado em reas especiais50 ou favelas era o crescimento desordenado
destes locais como consequncia de processo de urbanizao e migrao intensa
sem planejamento, a ausncia de Estado,51 as caractersticas urbanas desorga-
nizadas que propiciavam condies ideais para a proliferao de ambientes e
dinmicas de desordem urbana, favorecendo inmeras possibilidades associadas
prtica criminal (CARBALLO BLANCO, 2002, p. 26). Observa-se, desde
a justificativa, a proximidade com a ideia de controle de reas desordenadas
nas quais deve ser restabelecida a ordem a partir de uma ideia que dialoga com
a filosofia das janelas quebradas, sendo que, a prtica se baseia em uma proposta
que j existia em Boston, nos Estados Unidos, com objetivo central de diminuir
a violncia e as agresses letais.52
Por outro lado, o coordenador da iniciativa reconhece a discriminao sofri-
da pelos moradores dessas reas por parte das elites sociais, assim como o carter
pontual da ao da polcia, o que no contribui para a construo de relao de
confiana com a comunidade. Mas em nenhum momento faz aluso dinmica
da violncia policial. O que interessa na fundamentao a preservao da or-
dem. Para alcan-la, focalizam-se aes preventivas articuladas com a comuni-
dade, com medidas eventuais de represso qualificada da criminalidade associada
ao trfico de armas e de drogas. Como prev um policiamento integrado com a
comunidade das favelas, do lado dos servios pblicos estatais e das organizaes
comunitrias, aliado a aes ostensivas de restabelecimento da ordem em reas
crticas, combina elementos repressivos e preventivos.

50. O major da Polcia Militar do Estado do Rio de Janeiro, Antonio Carlos Carballo Blanco, foi o policial designado para
coordenar e comandar a experincia-piloto do GPAE em 2000. Mais tarde escreveu sua dissertao para obteno do
ttulo de bacharel em cincias sociais pela Universidade do Estado do Rio de Janeiro (UERJ) com anlise da experincia.
Segundo o major, reas especiais so o espao geogrfico de densa ocupao humana, onde existam elevados indica-
dores de violncia e criminalidade, combinado com destacada deficincia na prestao de servios pblicos essenciais
e onde tambm se verifica a existncia de condies inadequadas para o desenvolvimento humano e comunitrio,
propiciando dessa forma um frtil campo para a proliferao de atividades desordeiras e criminosas, em face da pouca
presena, ou at mesmo, a ausncia total da ao do Estado, principalmente em termos de infraestrutura e servios
(CARBALHO BLANCO, 2002, p. 28).
51. Note-se que o GPAE foi inicialmente instalado em uma rea que compreende duas favelas, o Morro de Cantagalo
e Pavo-Pavozinho, situadas no meio dos bairros mais nobres da cidade Copacabana, Ipanema e Lagoa e que
albergam populao desde o incio do sculo XX. Estas duas reas beneficiaram-se do programa Favela Bairro no ano
de 2003 posterior ao GPAE. Contavam desde antes deste perodo, no entanto, com servios de escolas municipais,
postos de sade, creche etc. preciso, portanto, tomar cuidado com a expresso ausncia do Estado, sendo pre-
fervel fazer referncia m qualidade dos servios pblicos ou presena desqualificada e, no caso da poltica
de segurana, presena violenta dos agentes do Estado. Para mais informaes sobre locais selecionados para a
iniciativa, ver portal do Sistema de Assentamentos de Baixa Renda (Sabren) do Instituto Pereira Passos da Prefeitura
do Rio de Janeiro. Disponvel em: <http://portalgeo.rio.rj.gov.br/sabren/index.htm>.
52. Trata-se do programa Peace to the City, que envolve sete cidades, entre elas Boston e Rio de Janeiro. O movimento
VivaRio tornou-se parceiro do programa, junto com a Polcia Militar do estado, a partir da proposta de criao do GPAE.
Ver relatrio de diagnstico sobre os GPAEs, realizado pelo Centro Latino-Americano de Estudos de Violncia e Sade
Jorge Careli (Claves) da Fundao Oswaldo Cruz (Fiocruz) em convnio com a Secretaria de Segurana Pblica do
Estado do Rio de Janeiro (RJ) e o Movimento Viva Rio em maio de 2004 (CLAVES; FIOCRUZ; VIVARIO, 2004).
Segurana Pblica na Constituio Federal de 1988: continuidades e perspectivas 179

A forma de entrada do GPAE nas reas especiais tem carter altamente re-
pressivo e inicia-se com a ao do Batalho de Operaes Policiais Especiais (Bope),
para garantir a desestruturao dos grupos criminosos, apreenso de armas e drogas
ilcitas e liberao do terreno livre para ao permanente e preventiva do GPAE,
que se estabelecer no local de forma definitiva. permitido ao GPAE, em casos de
flagrante delito ou cumprimento de mandado judicial e nos limites do uso leg-
timo da fora, desenvolver aes repressivas qualificadas. Com isto, a instalao do
GPAE, segundo relatrio de avaliao j citado, ocasionou episdios de forte con-
fronto policial e de revolta da populao residente nas favelas onde foi implantado
(CLAVES; FIOCRUZ; VIVARIO, 2004). Com objetivos explcitos de reduo do
medo difuso da populao, reduo das atividades criminais e restabelecimento da
confiana no servio policial, as diretrizes fundamentais do GPAE so: i) a no tole-
rncia com a circulao de armas de fogo; ii) a no tolerncia com envolvimento de
crianas em dinmicas criminais; e iii) a no tolerncia com aes violentas, abusos
de poder ou atuao em prticas criminais por parte de policiais, civis ou militares.53
Entre as dificuldades que so assinaladas pelo major Carballo Blanco (2002)
como principais fatores que interferiram na implementao do compromisso do GPAE
de preservao da vida, garantia da ordem democrtica e respeito aos direitos civis,
em articulao com a filosofia do policiamento comunitrio, destacam-se as seguintes:
O modelo institucional, a estrutura e a cultura da Polcia Militar. Esse
fator interveio logo no incio, impedindo que fossem destinados para
trabalhar no GPAE os profissionais capacitados e que voluntariamen-
te escolhessem este servio. Por deciso centralizada da Polcia Militar
do Estado do Rio de Janeiro (PMERJ), selecionaram-se policiais que
agiam em uma ocupao de comunidade situada em rea distante, bem
diferente da rea onde se estabeleceu o GPAE.54
Prticas criminais e violentas por parte dos policiais. As primeiras recla-
maes da comunidade denunciam agresses dos policias na abordagem

53. Os seguintes documentos contm as rotinas e procedimentos para o trabalho do GPAE: Nota de Instruo do EMG
PM/3 no 002, de 13 de abril de 1992 (Polcia Comunitria que regulou a experincia-piloto de Polcia Comunitria
desenvolvida em 1994 em Copacabana) e Nota de Instruo do Comando de Policiamento da Capital (CPC) no 001,
de 8 de setembro de 1994, programa Bairros Mais Seguros. Ver Carballo Blanco (2002).
54. Ao observar, entretanto, o modelo organizacional vigente na Polcia Militar do Estado do Rio de Janeiro, percebe-
se uma srie de obstculos para a aplicao efetiva da filosofia de policiamento comunitrio. Profundamente marcada
por uma herana militarista na concepo do trabalho policial, a PMERJ caracterizada pela centralizao de coman-
do, pelo distanciamento entre policiais de ponta e comandantes, pela ampliao prioritria de seu aparato logstico
(armamento, viaturas, coletes), pelo condicionamento voltado para a constituio de uma fora combatente e pela
existncia de indicadores de avaliao pautados na eliminao dos conflitos em detrimento de sua administrao
(ALBERNAZ; CARUSO; MORAES, 2007, p. 47).
180 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

dos moradores55 e, mais tarde, a existncia de policiais que consumiam


drogas e negociavam com os traficantes. Como resultado, no final do
primeiro ano de implementao, 70% do efetivo original do GPAE
tinha sido removido. Alguns foram presos e punidos, outros afastados.
Apesar de os problemas colocados, houve avanos relativos experincia,
entre os quais destacam-se:
No referente s relaes dentro da polcia, o modelo GPAE foi oposto
aos modelos tradicionais da corporao militar e esteve pautado nos
princpios democrticos, desenvolvendo tcnicas administrativas e de
gesto participativas, menos centralizadas e mais flexveis. Estas prticas
estabeleceram paradoxo com as prticas militaristas aplicadas dentro da
Polcia Militar e colocaram em questo o Regulamento Disciplinar da
Polcia Militar no qual se baseava o modelo anterior.
Junto com a criao do Conselho Comunitrio de Segurana, introdu-
ziram-se novas rotinas de participao pr-ativa da comunidade para
preveno da violncia e da criminalidade.
Obtiveram-se resultados, como queda do nmero de homicdios e
ocorrncias de bala perdida que caram para zero, e aumentou-se a sen-
sao de segurana. No ano foram atendidas mais de 260 ocorrncias,
50% no criminais, 25% contravencionais e 25% criminais a maio-
ria foi trfico de drogas. Por ocasio do trabalho policial no houve
confrontos visveis que puseram em risco a vida dos moradores, como
acontece frequentemente com a ao da polcia ostensiva em favelas.
Nos anos seguintes outros GPAEs foram implantados em favelas do Rio de Ja-
neiro, no Complexo do Cavalo em Niteri depois de enfrentamentos entre comu-
nidade e polcia em 2002; no Morro da Formiga, na Tijuca, em 2002 onde havia
constantes enfrentamentos entre quadrilhas rivais de traficantes e policiais; e na Vila
Cruzeiro depois do assassinato do jornalista Tim Lopes por traficantes da rea. O
nico GPAE sobre o qual h informao sistematizada para fazer avaliao o do
Cantagalo/Pavo-Pavozinho. No entanto, as mudanas sucessivas de comandos e da
orientao estratgica, assim como a no consecuo de projetos urbansticos deman-
dados e planejados fez com que em 2004 se produzisse uma exploso da paz negociada,
com entrada truculenta da polcia, que acabou produzindo episdio violento nas ruas

55. Segundo relato do major Carballo, este abuso tem seu apogeu no evento acontecido na noite de 4 de maro de
2001, durante desfile das escolas de samba campes: uma das guarnies teria prendido 3 jovens na localidade
conhecida pelo nome de Serafin, conduzindo-os at o Pavo-Pavozinho, onde os mesmos teriam sido submetidos
a aes violentas e arbitrrias, de natureza vexatria, inclusive com a subtrao de alguns bens pessoais, e tambm
ameaados de priso, mediante uma simulao de flagrante forjado, na hiptese de no pagarem o valor em dinheiro
acertado pelos policiais para a compra da liberdade (2002, p. 41-42). Apesar de os 14 policiais envolvidos terem sido
presos, foi difcil restabelecer a confiana da comunidade.
Segurana Pblica na Constituio Federal de 1988: continuidades e perspectivas 181

de Copacabana.56 Este tipo de incidente contribuiu ainda mais para a desvirtuao do


carter preventivo da ao do GPAE em outras favelas, onde o policiamento se mos-
trou desde o incio exclusivamente dentro da lgica repressiva. Contribuiu tambm
para minar a confiana que a populao podia ter no incio neste tipo de policiamento.
Para a comunidade o GPAE s faz sentido quando acompanhado de projetos sociais
eficientes e efetivos. Caso contrrio, os servios policiais sempre sero limitados e a po-
pulao continuar a se sentir vigiada e pressionada a denunciar moradores (CLAVES;
FIOCRUZ; VIVARIO, 2004).
As resistncias dentro da PM, a discriminao interna sofrida pelos policiais
que participavam do GPAE, a falta de apoio por parte da secretaria de segurana
que promoveu o projeto, a falta de capacitao dos policiais e as condies de
trabalho destes tambm foram apontadas como elementos fundamentais que im-
pediam o bom andamento das prticas preventivas contnuas pelos grupamentos
destinados a trabalhar no GPAE (CARBALLO BLANCO, 2002).
Porm, apesar das dificuldades, parece ter havido melhoras na imagem que
a populao tinha da polcia a partir da instaurao do GPAE, com aumento da
confiana no policial e queda da criminalidade, tendo, desta forma, cumprido
parcialmente alguns dos objetivos propostos. Isto reafirmado pelos depoimentos
de moradores no relatrio de avaliao (CLAVES; FIOCRUZ; VIVARIO, 2004),
ao compararem a ao da polcia antes e depois do GPAE.
De acordo com autoras que avaliaram o GPAE em 2007,
hoje o GPAE representa uma poltica institucional da Polcia Militar do Estado do Rio de
Janeiro, mesmo tendo sua replicao comprometida pelo no-cumprimento dos requisitos
postulados em sua definio (ALBERNAZ; CARUSO; MORAES, 2007, p. 49).

4.5 Reflexes sobre a experincia de preveno e polcia comunitria


Entre as diversas aes de controle e preveno da violncia que foram levadas adiante
pela articulao do governo federal, estaduais, municipais e participao da sociedade
civil, destaca-se neste estudo o caso particular do programa de polcia comunitria,
exemplificado atravs de uma das experincias realizadas no Brasil, o GPAE, no estado
do Rio de Janeiro. Este caso apresentou-se como ilustrativo das dificuldades e dos avan-
os que podem ser obtidos com aplicao de programa de policiamento comunitrio
em trs aspectos: i) diminuio da criminalidade e da violncia; ii) diminuio do
medo da populao e aumento de confiana na ao da polcia; e iii) questionamento
e mudana do modelo tradicional de policiamento.

56. Em depoimento publicado no relatrio da organizao no governamental (ONG) Ao Global da Secretaria da


Associao de Moradores do Pavo-Pavozinho confirma-se a verso publicada em diversos jornais de que os policiais
do GPAE comearam ao violenta contra os moradores e depois foram apoiados por policiais do Grupo Especial
Ttico Mvel (Getam) dos batalhes de PM prximos, 2o e 19o, ocasionando a morte de dois jovens. Foi a partir deste
incidente que as autoridades do GPAE resolveram avaliar o processo. Ver Lyra (2004).
182 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

Apesar de no haver avaliaes gerais e abrangentes sobre os diversos pro-


gramas de polcia comunitria no pas, as poucas avaliaes pontuais que existem
chegam a concluses contraditrias. Por um lado, mostram que podem ser bons
programas, fundamentalmente no sentido de recuperar a confiana da populao
na polcia e de contribuir para o controle social sobre as instituies policiais,
democratizando-as. Em alguns casos, podem inibir alguns tipos de crime, prin-
cipalmente os letais, nos locais especficos onde est sendo aplicado o programa.
Por outro lado, evidenciam que ainda h elementos de autoritarismo e militaris-
mo no seio das polcias que dificultam a internalizao e efetivao por parte dos
policiais da filosofia de polcia comunitria, assim como abandono das prticas
de violncia e corrupo que permeiam estas organizaes. Este ltimo ponto,
somado falta de continuidade na aplicao do programa, acaba por minar a
relao que a polcia pode ter com o pblico-alvo que atende, dificultando a con-
tinuidade das experincias.
No entanto, a continuidade das polticas que incorporem esta filosofia, assim
como da prtica deste tipo de policiamento, integrada capacitao dos profissio-
nais dispostos a aplic-la, pode contribuir para melhorar os resultados das aes de
preveno do crime e da violncia, pois pressupe controles societrios da ao poli-
cial e introduz conceitos que renovam e democratizam as instituies policiais. Este
seria um caminho de renovao para as nossas polcias, dentro do ordenamento
jurdico atualmente existente, mas com possibilidades de resultados mais desejveis
e de remodelao da cultura policial que permeia nossas organizaes h dcadas.
Para tanto, faz-se necessria a continuidade e o aprofundamento dos programas
existentes, para que deixem de ser projetos especiais das corporaes, nas quais tra-
balham policiais desprestigiados, para se tornarem o centro do trabalho policial.

5 Consideraes finais
A Constituio Federal no representou ruptura para o campo da segurana p-
blica. Apesar de garantir a segurana como direito individual e social, no modi-
ficou as estruturas existentes, necessrias para tornar o direito efetivo.
O arranjo institucional perpetuado em 1988 foi herdado do perodo da di-
tadura, que efetivou a militarizao desta rea e perpetuou a dualizao do traba-
lho policial. Isto se explica, em grande medida, pelos interesses defendidos pelas
Foras Armadas dentro deste tema ao longo do processo da Assembleia Nacional
Constituinte e, complementarmente, pela no priorizao do tema por parte de
setores mais progressistas da sociedade.
Os frutos desses processos podem ser percebidos ainda hoje em nossas cidades,
pois continuamos com corporaes policiais que trabalham de maneira desintegra-
da e cujas falhas so de difcil controle e apurao. Da mesma forma, as polticas de
Segurana Pblica na Constituio Federal de 1988: continuidades e perspectivas 183

segurana pblica permanecem marcadas por lgica militarizada e de combate ao


crime, mais do que de preveno da criminalidade e proteo a todos os cidados.
Um dos fenmenos mais evidentes desse desenho a violncia policial,
que se perpetua em nossas ruas e delegacias. Em geral, h batalhes da Polcia
Militar destacados para aes mais violentas, que so responsveis por uma
parcela importante das mortes de civis em confronto com policiais nos estados
brasileiros, como nos casos do Rio de Janeiro e So Paulo. A alta letalidade da
ao policial acompanhada de um conjunto de irregularidades que muitas
vezes inviabilizam a investigao dos casos. Os dados disponveis mostram que
continua havendo uso excessivo da fora letal por parte das polcias dos estados,
sobretudo a corporao militar.
Contudo, como vimos, tambm a partir do restabelecimento da demo-
cracia que comeam a ser implementadas iniciativas para controlar a atuao
dos policiais, como as aes perpetradas pelo Ministrio Pblico e a criao de
ouvidorias e corregedorias de polcia e, ainda, so idealizadas e instrumentali-
zadas polticas, aes, programas e projetos visando preveno da violncia
e da criminalidade.
De incio, essas prticas foram pensadas e acionadas fundamentalmente a
partir de atores locais, seja por meio das secretarias de segurana dos estados, por
iniciativas de organizaes no governamentais, a partir de iniciativas de institui-
es municipais ou seja pela ao conjunta de todas estas instncias. Neste senti-
do, a Constituio de 1988 oferece limites em relao s instituies que podem
atuar no campo da segurana pblica, fundamentalmente porque determina que
as polcias so estaduais e federais, restando aos municpios as guardas municipais
sem mandato para atuar na defesa dos cidados.
Apesar disto, mltiplas iniciativas de preveno provenientes dos munic-
pios tm tido o apoio da SENASP e do FNSP do governo federal, que repassa
fundos desde 2001 aos municpios que desenvolvem este tipo de iniciativas.
A promoo da descentralizao das polticas de segurana pblica prin-
cipalmente no seu componente preventivo aprofunda-se atravs dos anos e
com os sucessivos governos democrticos. No entanto, essa poltica encontra
resistncias. De um lado, os agentes governamentais dos diferentes nveis
federais, estaduais e municipais encontram-se reticentes ao desenvolvi-
mento de aes deliberadas que possam comprometer seus ganhos polticos.
De outro, as prprias instituies de segurana pblica com responsabilidade
direta na aplicao de modelos de preveno da criminalidade e da violncia
tm dificuldades para mudar as regras e prticas existentes, que se contra-
pem aos modelos preventivos.
184 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

As barreiras legais se somam s importantes questes culturais que dificul-


tam a transformao do atual paradigma que embasa as polticas de segurana
pblica em nosso pas. Diante disto, para democratizar as polcias no bastariam
alteraes legais, nem mesmo constitucionais, que outorguem maior autonomia
aos governos estaduais e aos municpios para organizar modelos de instituies
de segurana e de policiamento capazes de prevenir e dar resposta eficiente aos
problemas de violncia e criminalidade por local. Mas este pode ser um caminho
desejvel e com grandes potencialidades.
Tambm fundamental implementar estratgias deliberadas e contnuas por
parte do governo federal para que estados e municpios assumam compromissos e
responsabilidades com os programas de segurana pblica, seja atravs do repasse
de fundos como tambm criando mecanismos institucionais adequados e viveis
para a instrumentao de aes nesta rea.
Vo nessa direo as polticas promovidas pelo governo federal desde 2001,
cujo ponto alto foi o lanamento do Programa Nacional de Segurana com Cida-
dania em 2007. indispensvel, porm, que estas polticas tenham continuidade
e se aprofundem tanto do ponto de vista de seu contedo como da estrutura ins-
titucional criada para sustent-las. Somente com a ampliao, aprofundamento e
perpetuao de iniciativas dessa natureza ser possvel alterar o quadro atual que
v a atividade policial menos como um servio pblico a ser prestado a todos os
cidados e cidads e mais como um instrumento de defesa do Estado e de algu-
mas camadas da populao.
S uma poltica de ao contnua no tempo poder ser capaz de reverter o
crescimento linear que vem sofrendo a criminalidade letal no Brasil, assim como
pode vir a restaurar a confiana da populao nas instituies do Estado encarre-
gadas pela segurana pblica.
Segurana Pblica na Constituio Federal de 1988: continuidades e perspectivas 185

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192 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

Anexo 1

QUADRO 1
Comparao sobre dispositivos constitucionais referentes ao tema da segurana
Constituies brasileiras de 1891 a 1969
Dispositivos Constituies
1969
Art. 153 A Constituio assegura aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no Pas a
inviolabilidade dos direitos concernentes vida, liberdade, segurana e propriedade.
1967
Art. 150 A Constituio assegura aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no Pas a
inviolabilidade dos direitos concernentes vida, liberdade, segurana e propriedade.
1946
Art. 141 A Constituio assegura aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no Pas a
inviolabilidade dos direitos concernentes vida, liberdade, segurana individual
Segurana como direito e propriedade.
individual inviolvel 1937
Art. 122 A Constituio assegura aos brasileiros e estrangeiros residentes no Pas o direito
liberdade, segurana individual e propriedade.
1934
Art. 113 A Constituio assegura a brasileiros e a estrangeiros residentes no Pas a
inviolabilidade dos direitos concernentes liberdade, subsistncia, segurana individual
e propriedade.
1891
Art. 72 A Constituio assegura a brasileiros e a estrangeiros residentes no Pas a inviola-
bilidade dos direitos concernentes liberdade, segurana individual e propriedade.
1969
Art. 8o, inciso VIII Compete Unio organizar e manter a polcia federal com a finalidade
de: a) executar os servios de polcia martima, area e de fronteiras; b) prevenir e reprimir o
trfico de entorpecentes e drogas afins; c) a apurar infraes penais contra a segurana na-
cional, a ordem poltica e social ou em detrimento de bens, servios e interesses da Unio,
assim como outras infraes cuja prtica tenha repercusso interestadual e exija represso
uniforme, segundo se dispuser em lei; d) prover a censura de diverses pblicas.
1967
Art. 8o, inciso VII Compete Unio organizar e manter a polcia federal com a finalidade
de prover: a) os servios de polcia martima, area e de fronteiras; b) a represso ao trfico
de entorpecentes; c) a apurao de infraes penais contra a segurana nacional, a ordem
poltica e social, ou em detrimento de bens, servios e interesses da Unio, assim como de
outras infraes cuja prtica tenha repercusso interestadual e exija represso uniforme,
Competncia da Unio sobre
segundo se dispuser em lei; d) a censura de diverses pblicas.
a segurana nas fronteiras/
servios de polcia martima/ 1946
area/porturia ou atribuies Art. 5o, inciso VII Compete Unio superintender, em todo o territrio nacional, os servi-
da Polcia Federal os de polcia martima, area e de fronteiras.
1937
Art. 15, incisos IV e VIII Compete privativamente Unio organizar a defesa externa, as
Foras Armadas, a polcia e segurana das fronteiras e criar e manter alfndegas e entrepos-
tos e prover aos servios da polcia martima e porturia.
1934
Art. 5o, incisos V e XI Compete privativamente Unio organizar a defesa externa, a pol-
cia e segurana das fronteiras e as Foras Armadas e prover aos servios de polcia martima
e porturia, sem prejuzo dos servios policiais dos Estados.
1891
Art. 34, inciso XVI Compete privativamente ao Congresso Nacional adotar o regime
conveniente segurana das fronteiras.
(Continua)
Segurana Pblica na Constituio Federal de 1988: continuidades e perspectivas 193

(Continuao)
Dispositivos Constituies
1969
Art. 8o, inciso XVII, letra v Compete Unio legislar sobre organizao, efetivos, instruo,
justia e garantias das polcias militares e condies gerais de sua convocao, inclusive
mobilizao (Pargrafo nico garante a competncia dos Estados de legislar supletivamente
sobre a matria).
Art. 13, 4o As polcias militares, institudas para a manuteno da ordem pblica nos
Estados, nos Territrios e no Distrito Federal, e os corpos de bombeiros militares so consi-
derados foras auxiliares, reserva do Exrcito, no podendo seus postos ou graduaes ter
remunerao superior fixada para os postos e graduaes correspondentes no Exrcito.
1967
Art. 8o, inciso XVII, letra v Compete Unio legislar sobre organizao, efetivos, instruo,
justia e garantias das polcias militares e condies gerais de sua convocao, inclusive mobi-
lizao ( 2o garante a competncia dos Estados de legislar supletivamente sobre a matria).
Art. 13, 4o As polcias militares, institudas para a manuteno da ordem e segurana in-
terna nos Estados, nos Territrios e no Distrito Federal, e os corpos de bombeiros militares so
considerados foras auxiliares reserva do Exrcito, no podendo os respectivos integrantes
Polcias militares: competncias perceber retribuio superior fixada para o correspondente posto ou graduao do Exrcito,
da Unio sobre sua regula- absorvidas por ocasio dos futuros aumentos, as diferenas a mais, acaso existentes.
mentao; funes; reservas do
Exrcito 1946
Art. 183 As polcias militares institudas para a segurana interna e a manuteno da
ordem nos Estados, nos Territrios e no Distrito Federal, so consideradas, como foras
auxiliares, reservas do Exrcito.
Pargrafo nico Quando mobilizado a servio da Unio em tempo de guerra externa ou
civil, o seu pessoal gozar das mesmas vantagens atribudas ao pessoal do Exrcito.
1937
Art. 16, inciso XXVI Compete privativamente Unio o poder de legislar sobre as seguin-
tes matrias: organizao, instruo, justia e garantia das foras policiais dos Estados e sua
utilizao como reserva do Exrcito.
1934
Art. 5o, inciso XIX, alnea l Compete privativamente Unio legislar sobre organizao,
instruo, justia e garantias das foras policiais dos Estados e condies gerais da sua
utilizao em caso de mobilizao ou de guerra.
Art. 167 As polcias militares so consideradas reservas do Exrcito, e gozaro das mes-
mas vantagens a este atribudas, quando mobilizadas ou a servio da Unio.

Elaborao: Diretoria de Estudos e Polticas Sociais (Disoc)/Ipea.

QUADRO 2
Perfil dos constituintes titulares da Subcomisso de Defesa do Estado, da Sociedade
e de sua Segurana
Nome Partido/UF Perfil profissional
Jos Tavares Presidente PMDB/PR Advogado, ex-delegado de polcia
Raimundo Lira 1o Vice-Presidente PMDB/PB Economista, professor e empresrio
Daso Coimbra 2o Vice-Presidente PMDB/RJ Mdico, jornalista e professor
Ricardo Fiza Relator PFL/PE Advogado, doutor em direito, professor de direito comercial
Antnio Perosa PMDB/SP Engenheiro agrnomo
Engenheiro pela Academia Militar Agulhas Negras e Tenente-Coronel
Arnaldo Martins PMDB/RO
do Exrcito
Asdrbal Bentes PMDB/PA Advogado, ex-procurador do Tribunal de Contas
Carlos Benevides PMDB/CE Agropecuarista, engenheiro civil e empresrio
Economista; professor da UFF, ex-secretrio de Fazenda do Estado e
Csar Maia PDT/ RJ
ex-presidente do BANERJ

(Continua)
194 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

(Continuao)
Nome Partido/UF Perfil profissional
zio Ferreira PFL/AM Empresrio e industrial da construo civil
Hlio Rosas PMDB/SP Advogado e contador
Advogado de presos polticos e professor de direito, comprometido com
Iram Saraiva PMDB/GO
teses nacionalistas e estatizantes
Jos Genono PT/SP Professor
Ottomar Pinto PTB/RR Engenheiro civil; mdico e engenheiro militar; industrial
Ralph Biasi PMDB/SP Engenheiro civil
Ricardo Izar PFL/SP Advogado, ps-graduao em direito penal
Roberto Brant PMDB/MG Bacharel em direito; professor universitrio
Sadie Hauache PFL/AM Jornalista e empresria
Telmo Kirst PDS/RS Advogado e industrial
Fonte: Portal da Constituio Cidad. Cmara dos Deputados. Disponvel em: <http://www2.camara.gov.br/internet/
constituicao20anos>.

QUADRO 3
Convidados das audincias pblicas promovidas pela Subcomisso de Defesa do
Estado, da Sociedade e de sua Segurana
Convidado(a) Cargo/entidade
Ubiratan Borges de Macedo Professor da Escola Superior de Guerra (ESG)
Roberto Cavalcanti de Albuquerque Professor da ESG
Pedro de Oliveira Figueiredo Professor da ESG
Paulo Csar Milani Guimares Professor da ESG
Geraldo Lesbat Cavagnari Filho Professor do Ncleo de Estudos Estratgicos da UNICAMP
Mrcio Thomaz Bastos Presidente da Ordem dos Advogados do Brasil
Cyro Vidal Presidente da Associao Nacional dos Delegados de Polcia do Brasil
Coronel PM Jos Braga Jnior Comandante-Geral da Polcia Militar de Minas Gerais
Tenente-Coronel PM Waltervan Luiz Vieira Comandante-Geral da Polcia Militar de Gois
Coronel PM Mrio Nazareno Lopes Rocha Polcia Militar do Par
Tenente-Coronel PM Slvio Ferreira Brigada Militar do Rio Grande do Sul
Coronel PM Paulo Jos Martins dos Santos Corpo de Bombeiros do Distrito Federal
Coronel Luiz Rodrigues Mendes Ribeiro Conselho de Segurana Nacional
Maria Jovita Wolney Valente Conselho de Segurana Nacional
General-de-Exrcito Euler Bentes Monteiro Convidado como personalidade
General-de-Brigada Oswaldo Pereira Gomes Convidado como personalidade
General-de-Brigada Roberto Pacfico Barbosa Estado-Maior das Foras Armadas
Contra-Almirante Srgio Tasso Vasquez de Aquino Estado-Maior das Foras Armadas
Major-Brigadeiro Sidney Obino Azambuja Estado-Maior das Foras Armadas
Romeu Tuma Diretor-Geral da Polcia Federal
Vicente Cheleatti Presidente da Associao Nacional dos Servidores do Departamento de
Polcia Federal (ANSEF)
Wilson Alfredo Perptuo Presidente da Associao de Delegados da Polcia Federal (ADPF)

Fonte: Anteprojeto do Relator da Subcomisso de Defesa do Estado, da Sociedade e de sua Segurana, Deputado Constituinte
Ricardo Fiza (V. 132). Disponvel em: <http://www.camara.gov.br/internet/constituicao20anos/DocumentosAvulsos/vol-132.pdf>.
Segurana Pblica na Constituio Federal de 1988: continuidades e perspectivas 195

Anexo 2

TABELA 2A
Policiais militares denunciados e punidos a partir de denncias na ouvidoria da
Polcia de So Paulo resumo 1998-2008

Procedi- Razo Razo


Denunciados Policiais Policiais
mentos Punies1 investigados/ punidos/
Cargos na ouvidoria investigados punidos
instaurados (d) denunciados investigados
(a) (c) (e)
(b) (c/a) (%) (e/c) (%)

Oficiais superiores

Coronel 553 10 10 5 3 2 30

Tenente
262 22 23 11 10 9 43
Coronel

Major 517 36 36 14 14 7 39

Subtotais 1.332 68 69 30 27 5 39

Oficiais intermedirios

Capito 1.577 136 143 46 43 9 30

Tenente 2.020 382 425 262 238 21 56

Aspirante 56 35 35 24 21 63 60

Subtotais 3.653 553 603 332 302 17 50

Praas

Subtenente 109 26 26 13 11 24 42

Sargento 3.091 849 974 695 633 32 65

Cabo 1.744 699 794 587 532 46 67

Soldado 7.521 2.588 4.600 3.500 3.133 61 68

Subtotais 12.465 4.162 6.394 4.795 4.309 51 67

Totais 17.450 4.783 7.066 5.157 4.638 40 66

Fonte: Ouvidoria da Polcia do Estado de So Paulo.


Elaborao do autor.
Nota: 1 Punies: indiciamento, processo crime, punio administrativa.
196 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

TABELA 2B
Policiais civis denunciados e punidos a partir de denncias na Ouvidoria da Polcia
de So Paulo resumo 1998-2008

Razo Razo
Denunciados Procedimentos Policiais Policiais
Punies1 investigados/ punidos/
Cargos na ouvidoria instaurados investigados punidos
(d) denunciados investigados
(a) (b) (c) (e)
(c/a) (%) (e/c) (%)

Delegado 4.509 305 384 137 121 9 32

Mdico legista 16 7 7 1 1 44 14

Investigador 3.510 616 904 519 455 26 50

Carcereiro 622 200 289 158 127 46 44

Escrivo 1.138 132 142 61 57 12 40

Agente policial 216 171 198 122 102 92 52

Agente de
37 4 6 5 3 16 50
telecomunicaes

Chefe de
5
cartrio

Datiloscopista 4

Fotgrafo tcni-
8 1 2 25
co policial

Papiloscopista 22 12 13 7 6 59 46

Perito criminal 41 19 27 11 8 66 30

Total 10.128 1.467 1.972 1.021 880 19 45

Fonte: Ouvidoria da Polcia do Estado de So Paulo.


Elaborao do autor.
Nota: 1 Punies: indiciamento, processo crime, punio administrativa.
IGUALDADE DE GNERO
Captulo 4

Sujeito de direitos? Cidadania feminina nos Vinte anos


da Constituio Cidad
Alinne Bonetti*
Natlia Fontoura**
Elizabeth Marins***

1 Apresentao: entre cidadanias e a das mulheres?


Em meio ao entusiasmo das comemoraes dos 20 anos da Constituio Cidad,
assim apelidada por ser considerada a mais democrtica da histria do pas,1 cabe
se perguntar sobre as reais conquistas para a cidadania das mulheres. Sem negar
as evidentes vitrias, sobretudo no que tange assuno de uma igualdade formal
entre homens e mulheres, faz-se necessrio analisar os meandros destas conquistas e
os seus impactos, ao longo destes 20 anos, na vida das cidads brasileiras. Para tanto,
cumpre antes situar o contexto mais amplo da construo da cidadania no Brasil
para, a partir desta, retirar lies e reflexes sobre a cidadania das mulheres.
Esse contexto tem sido analisado de diferentes formas, que se traduzem em dis-
tintas adjetivaes dadas maneira como a cidadania forjou-se no Brasil, tais como:
cidadania regulada (SANTOS, 1979); cidadania concedida (SALES, 1994);
nova cidadania (DAGNINO, 1994 e 2000); e estadania (CARVALHO, 2008),
diferentes abordagens que sugerem um campo em definio e disputa. Estas definies
associam-se ao lugar ocupado pelos direitos na tradio poltica brasileira, descrita como
sendo historicamente embasada em uma cultura autoritria e reprodutora de desigual-
dades (SALES, 1994; DAGNINO, 1994; PAOLI, 1995, entre outros).
Na busca de explicaes para este quadro, Sales (1994) aponta que tal tradi-
o poltica brasileira, que denomina de cultura poltica da ddiva, deita suas razes
no nosso passado escravocrata. De acordo com a autora, esta configurao scio-
histrica forneceu o modelo de relaes sociais fundadas na dicotomia mando/
subservincia que, embora reconfiguradas de modo que o Estado passa a ocupar
o polo doador das ddivas, persistem at hoje e agem na manuteno das relaes

* Pesquisador do Programa de Pesquisa para o Desenvolvimento Nacional (PNPD) no Ipea.


** Especialista em Polticas Pblicas e Gesto Governamental.
*** Tcnico de Desenvolvimento e Administrao do Ipea.
1. Piovesan (2008, p. 350), em anlise sobre os 20 anos da Constituio Federal (CF) de 1988, aponta que esta Carta
significou um avano extraordinrio na consolidao dos direitos e garantias fundamentais, situando-se como o
documento mais abrangente e pormenorizado sobre os direitos humanos jamais adotado no Brasil.
200 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

de desigualdades. Segundo a autora, seria esta a configurao particular que trans-


forma direitos em ddivas, caracterizando o que chama de cidadania concedida.
Tal cidadania ocuparia o lugar da cidadania garantidora dos direitos, a que faz parte do
iderio fundante da modernidade, constituda sob a gide dos valores do indivduo,
da igualdade e da liberdade (DUMONT, 1985). No , portanto, surpreendente que,
ao se localizar o Estado brasileiro nesta discusso, aponte-se a justaposio vigente no
Brasil de valores tradicionais, como as relaes personalistas e as redes de reciproci-
dades, e valores modernos, como a prpria noo de cidadania e o valor indivduo.
Disto resultaria a convivncia de dois conjuntos de valores distintos: individualistas-
modernos e hierrquicos-tradicionais (DA MATTA, 1980).2
Essas reflexes dialogam com, e tomam como parmetro, uma definio de
cidadania constitutiva do iderio ocidental, tornada cannica, que se originou nos
fins do sculo XVIII como uma resposta do Estado s reivindicaes da sociedade
(DAGNINO, 1994, p. 107), sobretudo, a partir da experincia liberal anglo-sax.
Nesta experincia, o ideal da cidadania plena conforma-se pela combinao dos
valores de liberdade, participao e igualdade para todos e costuma-se desdobr-lo
em direitos civis, polticos e sociais. Os direitos civis, cujo mote a liberdade indi-
vidual, dizem respeito vida, liberdade, propriedade e igualdade perante a lei.
Os direitos polticos referem-se capacidade de participao poltica, e seu mote o
voto. J os direitos sociais garantem a participao dos cidados na riqueza coletiva,
e seu mote a justia social, que envolve os direitos educao, sade, ao trabalho,
ao salrio justo e aposentadoria (CARVALHO, 2008).
No caso brasileiro, o desenvolvimento da cidadania, ao contrrio do exem-
plo paradigmtico ingls, ocorreu a partir da precedncia dos direitos sociais
em relao aos polticos e civis que encontrou ressonncia na cultura poltica
da populao urbana do pas. Esta antecipao dos direitos sociais, segundo
analistas, implicaria reforo da percepo do direito como uma ddiva, agora
do Estado, sendo significada a partir da lgica dos laos de lealdade (SALES,
1994; CARVALHO, 2008). Isto significa dizer que este modelo de relao en-
tre o Estado e a sociedade civil na construo da cidadania influenciou um
imaginrio social de que os direitos sejam eles sociais, polticos ou civis so
doaes espontneas do Estado, e no fruto de conquistas polticas dos sujeitos
de direito. Assim, nesta gramtica poltica3 que tece os contornos da cidadania
brasileira temos pelo menos dois elementos importantes para nos ajudar a pen-
sar sobre a construo da cidadania feminina no pas, sobretudo na CF/88: uma

2. Segundo Dumont, na perspectiva holista, o indivduo identifica-se em relao totalidade social, a partir de uma ordena-
o hierrquica. A referncia desloca-se do indivduo para a sociedade. O indivduo descaracterizado, sendo subordinado ou
negligenciado por esta totalidade social. Estas relaes sociais esto comumente associadas s ditas sociedades tradicionais.
Em contrapartida, o individualismo a ideologia que caracterizaria as sociedades modernas e que tem no indivduo singular
a medida de todas as coisas (DUMONT, 1992, p. 57). Aqui, a totalidade social subordinada pelo valor indivduo.
3. Utiliza-se a expresso gramtica poltica em sentido mais figurativo, buscando referir um conjunto de regras mais
ou menos tcitas e consensuais de concepes e de prticas polticas que foi se constituindo historicamente como tal.
Sujeito de Direitos? Cidadania Feminina nos Vinte Anos da Constituio Cidad 201

concepo poltica difusa de direitos como doaes, e no como conquistas, e


uma nfase histrica no desenvolvimento dos direitos sociais.
Tal gramtica poltica deixa suas marcas, tambm, na luta pela constituio
dos direitos das mulheres. Histrica e originariamente, o feminismo constituiu
suas principais formulaes, prticas e instituies, em dilogo criativo com
valores e princpios incorporados na tradio ocidental da democracia liberal
(SORJ, 2002, p. 99). E, aos moldes do que ocorreu com o processo de constitui-
o da cidadania, ao ser incorporado gramtica poltica brasileira, passou por
ressignificaes, adequando-se aos valores e s nfases polticas locais.
Desse modo, o processo de trnsito do iderio feminista tradicional de seu contex-
to originrio para outros implica sua adequao e ressignificao, o que ocorreu no caso
brasileiro, segundo aponta Sorj (2002, p. 101). Para a autora, a recepo dos valores fe-
ministas oriundos das sociedades de tradio democrtica liberal pela sociedade brasileira
enfrentou tenses e acomodaes diante da tradio poltica marcada por valores perso-
nalistas, patrimonialistas e hierrquicos e uma sociedade marcada por persistente desigual-
dade social. Para tornar seu argumento mais compreensvel, a autora ilustra-o com dois
exemplos caros ao movimento feminista: a garantia do direito da interrupo voluntria
da gravidez e a criao de delegacias especializadas de atendimento s mulheres (Deams).
Para explicitar seu argumento, reproduzimos sua reflexo acerca do primeiro exemplo.
Segundo a tradio liberal e democrtica da qual se origina o feminismo, a luta pelo
direito de escolher pela interrupo da gravidez est fundada nos direitos individuais,
que valida o acesso ao aborto como um exerccio de soberania das mulheres sobre os
seus corpos. No Brasil, contudo, a referncia central do discurso feminista a favor da
legalizao do aborto so os direitos sociais,4 que parecem melhor traduzir as necessidades
da maioria das mulheres, mobilizar apoios e promover coalizes (SORJ, 2002, p. 102).
Com base neste exemplo, pode-se identificar um dos traos mais marcantes e constituti-
vos da gramtica poltica brasileira: a primazia dos direitos sociais.
Uma das singularidades do movimento feminista brasileiro sua forte vinculao
com a defesa pelos direitos das mulheres articulando-os com a questo dos direitos
sociais, mais do que com a noo de liberdade ou libertao (das mulheres).
Enquanto nos momentos iniciais, a movimentao feminista nos Estados Unidos
e na Frana reivindicava o direito de escolha e de liberdade nos mbitos amorosos,
sexuais e domsticos, que deveriam se desdobrar na plenitude da liberdade e
autonomia nas relaes de trabalho e no mbito poltico, o movimento feminista
brasileiro enfatizou, desde os seus primrdios, na segunda metade dos anos de
1970 e na primeira metade dos anos de 1980, a reivindicao pelos direitos das
mulheres, e sua luta pela abertura democrtica (MACHADO, 2002, p. 2).

4. Como exemplos, a autora cita argumentos ligados ao campo da promoo e do acesso sade pblica, tais como:
atendimentos nos servios de sade, garantia do aborto legal na rede pblica, dupla excluso das mulheres pobres
interrupo da gravidez, entre outros.
202 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

Essa caracterstica peculiar do feminismo brasileiro em direcionar as lutas


e as bandeiras sejam estas referentes aos direitos civis ou sociais propriamente
ditos por meio da retrica da defesa dos direitos sociais, pode ser historica-
mente percebida nos mais diferentes mbitos da mobilizao feminista no Brasil.
Em especial, esta se revela no caso do enfrentamento da violncia contra as mu-
lheres, tema analisado neste texto a fim de refletir sobre os direitos das mulheres
nos 20 anos da CF/88.
A segurana , ao mesmo tempo, um direito civil individual e um direito
social. O problema da violncia contra as mulheres revestiu-se, no Brasil, de uma re-
trica da garantia de direitos sociais, quando se constituiu, terica e politicamente,
a partir da figura da violncia domstica.5 Se esta forma de investimento feminista
na questo da violncia contra as mulheres, por um lado, o constituiu como um sig-
no importante e bem-sucedido da luta feminista no Brasil, por outro, trouxe algu-
mas implicaes cruciais para o pleno desenvolvimento da cidadania das mulheres.
Assim, ao se analisar o desenvolvimento e as conquistas dos direitos das
mulheres nestes 20 anos da Constituio, examin-los-emos a partir da hiptese
de que a cidadania feminina encontra-se atrelada ao lugar ocupado pelas mulhe-
res na famlia. Ou seja, em vez de as mulheres serem investidas de direitos como
sujeitos em si, elas somente so detentoras de direitos na medida em que esto
ligadas ao ente famlia. Desta concepo dos direitos das mulheres como seres na
famlia, resultaria, na CF/88, uma cidadania feminina subalterna, porque condi-
cionada a uma ordem hierrquica cuja precedncia da famlia, e concedida,
medida que as demandas feministas foram incorporadas na Carta Constitucional,
por meio de mediao simblica e concesso de direitos em nome de um valor
maior, a saber, a famlia.
Disso decorre que os direitos civis das mulheres acabaram por ficar em se-
gundo plano, o que parece ter impactado na concepo das mulheres como su-
jeitos de direitos no processo constituinte, na forma como suas demandas por
direitos foram assimiladas no texto constitucional e, tambm, na persistncia com
que esta concepo sobre as mulheres como cidads continua a informar, sub-
repticiamente, as polticas voltadas para a promoo de seus direitos.
Tais hipteses sero desenvolvidas e argumentadas ao longo do captulo.
Para tanto, h que se partir da contextualizao do desenvolvimento do mo-
vimento feminista brasileiro. A sua histria, enquanto movimento poltico,
comumente organizada heuristicamente em duas grandes ondas: a primeira,

5. Interessa salientar que, no texto final da CF/88, a demanda das mulheres em relao ao enfrentamento da vio-
lncia de que so vtimas se revela efetivada no ttulo VIII Da ordem social, captulo VII Da famlia, da criana,
do adolescente e do idoso, Art. 226: A famlia, base da sociedade, tem especial proteo do Estado (...) 8o. O
Estado assegurar a assistncia famlia na pessoa de cada um dos que a integram, criando mecanismos para coibir
a violncia no mbito de suas relaes. Retomaremos a este ponto adiante.
Sujeito de Direitos? Cidadania Feminina nos Vinte Anos da Constituio Cidad 203

que data de fins do sculo XIX at meados da dcada de 1930, e a segunda,


cujo marco a dcada de 1970 e ainda vigente.6
A primeira onda do feminismo brasileiro teve seu ponto alto na dcada de 1920 do
sculo XX, tendo na figura de Bertha Lutz uma das suas principais articuladoras (PIN-
TO, 2003). Herdeira das elites econmicas e intelectuais da poca, organizou e fundou a
Federao Brasileira para o Progresso Feminino (FBPF), em 1922. Organizao voltada
para a defesa dos direitos femininos, focou sua atuao na luta pelo direito ao voto. Em-
bora no tenha sido a nica bandeira feminista do perodo, tal luta acabou notabilizando-
se a ponto de, historicamente, tal fase ser denominada de sufragista.
Estudiosas do perodo salientam que essa vertente destacou-se, por um lado,
em virtude de a liderana de Bertha Lutz ter angariado adeses ao projeto de
extenso dos direitos polticos s mulheres em funo da sua insero nas elites
da poca. Por outro, era um feminismo que agia no limite da presso intraclasse,
no buscando agregar nenhum tipo de tema que pudesse pr em xeque as bases
da organizao das relaes patriarcais (PINTO, 2003, p. 26), como as questes
relativas emancipao feminina. Alm das sufragistas, no perodo, conviveram
mais duas vertentes que, embora distintas entre si, convergiam em uma postura
mais contestadora em relao ao lugar ocupado pelas mulheres na sociedade de
ento. Tratava-se do feminismo anarquista-operrio e do jornalismo feminista,
grupos respectivamente de lideranas operrias e de mulheres intelectualizadas
que criaram pequenos jornais para divulgao das ideias feministas como eman-
cipao feminina, educao como vetor para a autonomia e, claro, a luta pelo
direito ao voto.
Apesar das inmeras tentativas, os direitos polticos foram alcanados pelas
mulheres somente em 1932, no governo Getlio Vargas, fazendo que o Brasil
ocupasse um lugar pioneiro neste campo. Aps esta conquista, no perodo que
se seguiu, em especial com a ditadura que se estabeleceu aps o golpe de 1937,
o movimento feminista arrefeceu e praticamente se extinguiu. Somente no fim da
dcada de 1960 e incio da de 1970, o movimento feminista retomou sua mobi-
lizao em meio ao perodo de ditadura militar. Nesse momento, voltava-se para
novas questes, um tanto distintas do feminismo sufragista da dcada de 1920,
o que representou uma descontinuidade entre as bandeiras de luta, da a demar-
cao de dois momentos distintos.
A segunda onda, por sua vez, teve como pice o ano de 1975, com a primeira
Conferncia Mundial da Mulher (CMM), organizada pela Organizao das Naes
Unidas (ONU), no Mxico, seguindo a tendncia dos feminismos internacionais.

6. No perodo circunscrito da convencionada segunda onda, o feminismo brasileiro passou por diferentes e importantes
fases sem, no entanto, configurar-se uma terceira onda. Assim, pode-se dizer que, apesar das grandes transformaes
ocorridas nestes mais de 35 anos de feminismo ininterrupto no Brasil, vivemos sob a gide da segunda onda.
204 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

Nesta longa fase, ainda vigente, pode-se identificar diferentes momentos da luta
feminista no Brasil, sem, contudo, ter havido, ainda, grande marco capaz de ins-
taurar uma nova e terceira onda. O programa feminista fundamentou-se na busca
da transformao do lugar entendido como desvalorizado, destinado ao feminino
na nossa sociedade. Assim, na primeira fase da segunda onda, a luta feminista
passou pela formulao de uma nova identidade liberta e igualitria que bus-
cava reunir todas as mulheres (PONTES, 1986). A este forte apelo busca pelo
reconhecimento das mulheres como sujeitos polticos, somaram-se o enfrenta-
mento da violncia, a garantia e a defesa dos direitos reprodutivos e sexuais e a
promoo da sade da mulher (PAOLI, 1985; ALVES; PITANGUY, 1991).
Outra caracterstica marcante do feminismo brasileiro da dcada de 1970 est
intimamente relacionada com o perodo poltico por que passava o pas, assim como
os vizinhos latino-americanos. No perodo, os movimentos feministas na Amrica
Latina eram marcados pelo compromisso com o processo de democratizao, por
meio do qual adotavam uma postura antiestatista, uma autonomia defensiva e uma
confrontao aos regimes polticos ditatoriais (ALVAREZ, 1998).7 O autoritarismo
somado aos projetos desenvolvimentistas modernizantes do regime militar fez que o
feminismo fosse gestado no seio do iderio da esquerda, a partir de um vis marxista,
o que resulta no que (GOLDBERG, 1987) chama de feminismo bom para o Brasil.
O enfoque desse projeto feminista de esquerda era a oposio ao regime
militar autoritrio e capitalista, visto como fonte da opresso tanto de homens
quanto de mulheres. Assim, questes especficas das mulheres no eram privile-
giadas; a libertao da mulher seria uma consequncia da libertao das classes
oprimidas, o proletariado. Neste contexto, as prticas feministas orientavam-se
para a organizao de mulheres das classes operrias e camponesas.8
Com a abertura poltica e a reforma partidria inicia-se uma nova fase no
movimento feminista brasileiro, de grande efervescncia e conquistas polticas.
Muitas militantes feministas retornaram do exlio e passaram a incorporar os
recm-nascidos partidos polticos e a candidatar-se a cargos eletivos. Alm disso,
nesse perodo que os conselhos dos direitos da mulher so criados, sendo a
primeira experincia a do Conselho Estadual da Condio Feminina (CECF), de
So Paulo, em 1983. Esta criao abriu precedentes para outros conselhos pelo
pas, em especial para o Conselho Nacional dos Direitos da Mulher (CNDM),
em 1985, que teve grande protagonismo no processo constituinte de 1988.

7. Goldberg (1987), ao estudar a segunda onda do movimento feminista brasileiro, sustenta que as especificidades do
contexto poltico no pas naquele perodo no possibilitaram a emergncia de um movimento de liberao de mulheres
tal como os surgidos nas sociedades liberais avanadas (norte-americana e europeia).
8. Obviamente que essa no era a nica possibilidade para o feminismo brasileiro, que no era uniforme, no entanto,
trata-se de uma corrente mais predominante em tal perodo histrico.
Sujeito de Direitos? Cidadania Feminina nos Vinte Anos da Constituio Cidad 205

Outro dado histrico importante desse perodo a criao das Delega-


cias Especializadas de Atendimento s Mulheres (Deams), tendo sido a pri-
meira instalada em 1985 na cidade de So Paulo. Na histria do feminismo
brasileiro, a, dcada de 1980 configurou-se como profundamente marcante
dadas as conquistas alcanadas e, tambm, devido nfase na bandeira de
luta que, atualmente, se revela de maior adeso e sucesso no pas: o enfren-
tamento da violncia contra as mulheres, na sua verso mais popularizada,
a violncia domstica.
Diante do assassinato de mulheres por seus maridos e da absolvio
destes sob argumentos de legtima defesa da honra, em especial, alguns
casos oriundos de camadas abastadas do pas que redundaram em grande
repercusso miditica, o movimento feminista mobilizou-se pela transfor-
mao desta realidade. Sob o slogan quem ama no mata as feministas pau-
taram, na agenda poltica, o grave problema da violncia contra as mulheres
por meio do combate violncia domstica e conjugal, a que ocorre dentro
dos lares e que vitimizava e ainda vitimiza fatalmente muitas mulheres.
O investimento feminista nesta bandeira foi to grande e, de certa forma,
to bem-sucedido que se transformou no signo poltico por excelncia do
movimento, em detrimento de outros com menor poder de angariar ade-
ses. Em especial devido ao processo constituinte e Constituio Federal
de 1988. De forma geral, a dcada de 1980 considerada pelo movimento
feminista, como marco crucial para a promoo da cidadania das mulhe-
res, por ter institudo a igualdade formal entre os homens e as mulheres,
sobretudo na sociedade conjugal, sobrepujando a hierarquia de gnero que
sempre marcou a tradio cultural brasileira.
Na dcada de 1990, assiste-se a uma inflexo importante na agenda de
lutas feministas em direo aos direitos humanos, marcando uma nova fase
da segunda onda do feminismo brasileiro. Muito embora esta vertente fos-
se presente desde o perodo das mobilizaes da dcada de 1970 como os
movimentos de mulheres pela anistia com a forte influncia das grandes
conferncias internacionais, a partir dos anos 1990, que a vertente dos di-
reitos humanos das mulheres toma proeminncia. Foi somente em 1993, na
Conferncia de Viena, entretanto, que a violncia contra as mulheres passou
a ser tomada como violao dos direitos humanos (BONETTI, 2000), con-
solidando um novo conceito de violncia contra as mulheres, com base na
universalidade, na indivisibilidade e na inalienabilidade dos direitos humanos
(PITANGUY; ROMANI; MELLO, 2007, p. 10).
206 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

Passou-se a difundir que a violncia uma das mais perversas violaes


dos direitos humanos das mulheres porque, na maior parte das suas manifes-
taes, ocorre dentro dos seus lares, da sua estreita ligao com a categoria
violncia domstica. O recurso aos direitos humanos foi mais uma estrat-
gia feminista voltada para a politizao da violncia contra as mulheres, no
sentido de retir-la do mbito privado do lar e torn-la pblica para, assim,
responsabilizar o Estado pela proteo igualitria de seus cidados, homens e
mulheres. A luta contra a violncia que atinge as mulheres passa, assim, a ser
uma luta pela sua plena cidadania (JELIN, 1994) e pela garantia dos direitos
humanos das mulheres.9 Mesmo com esta estratgia, ainda continuou englo-
bada pela categoria violncia domstica.
No rastro dos direitos humanos das mulheres e da promoo da diversi-
dade que lhe inerente, assiste-se a uma exploso das diferenas no movimento
feminista. Este fenmeno ocorreu com tal fora que tornou difcil uma homoge-
neidade nas bandeiras e nas nfases de luta, bem como nos campos de atuao,
levando a uma inevitvel pluralizao do feminismo, que passou, inclusive, a ser
referido no plural.
Os anos de 1990 demonstram que o feminismo multiplicou os espaos e lugares em
que atua e, conseqentemente, onde circula o discurso feminista. As fronteiras entre
o movimento de mulheres e o feminista tm sido sistematicamente ofuscadas, com
um nmero crescente de mulheres pobres, trabalhadoras, negras, lsbicas, sindica-
listas, ativistas catlicas progressistas e de outros setores do movimento de mulheres
incorporando elementos centrais do iderio e do imaginrio feministas, reelabo-
rados de acordo com suas posies, preferncias ideolgicas e identidades parti-
culares. Assim, muitos feminismos so construdos. As mulheres dos movimentos
pertencem a grupos e classes sociais muito diversos, a raas e etnias diferentes, com
sexualidades e trajetrias polticas distintas (SOARES, 1998, p. 46).
A diversidade incidiu sobre o movimento feminista de forma a introduzir
no seu interior elementos de uma gramtica poltica identitria mais radical.
nesse contexto que se forja algo que mais se aproxima de uma poltica do
reconhecimento, que busca a valorizao da diferena por meio da transformao

9. Direitos humanos das mulheres uma categoria poltica do movimento feminista que se ancora na crtica feminista
radical ao carter sexista dos direitos dos cidados (BONACCHI; GROPPI, 1994; RIOT-SARCEY, 1994; FRAISSE, 1995).
Tal crtica denuncia que tanto a Declarao dos Direitos do Homem e do Cidado quanto a Declarao Universal dos
Direitos Humanos, da ONU, de 1948, por exemplo, apesar de serem calcadas em uma ideia de humanidade abstrata,
tm como referente o homem ocidental de classe social e etnia dominantes (BARSTED; PITANGUY, 1999). Ao se de-
nunciar este modelo de humanidade eminentemente masculino, chama-se ateno para a especificidade dos direitos
femininos que no esto nele contemplados.
Sujeito de Direitos? Cidadania Feminina nos Vinte Anos da Constituio Cidad 207

cultural.10 H, na base destas demandas por reconhecimento, uma noo


moderna de identidade, a qual se alia intrinsecamente poltica da diferena.
Nesse registro, aquilo que somos chamados a reconhecer a identidade
nica deste indivduo ou grupo, aquilo que o diferencia de todos os demais
(TAYLOR, 1994, p. 38). Percebe-se, neste contexto poltico e histrico, um
movimento em direo nfase em uma gramtica poltica identitria, mais
prxima de uma luta pela promoo e garantia de direitos individuais. aqui
que se introduzem novos valores polticos no universo feminista brasileiro, que
passam a desafiar o arcabouo poltico feminista circunscrito historicamente na
gramtica poltica dos direitos sociais.
No fim dos anos 1990, com maior aprofundamento nos anos 2000,
o feminismo brasileiro assiste uma maior consolidao de instituies a ser-
vio da promoo dos direitos das mulheres, o que marca uma nova fase.
A criao da Secretaria de Estado dos Direitos da Mulher (Sedim), em 2002,
ligada ao Ministrio da Justia (MJ), e, posteriormente, da Secretaria Espe-
cial de Polticas para as Mulheres (SPM), com status de ministrio e ligada
Presidncia da Repblica, traduz-se na expresso mxima da consolidao do
iderio feminista de defesa e promoo dos direitos das mulheres por meio
destas estruturas no Executivo. Contudo, no surpreendente apesar das
grandes transformaes por que vem passando o feminismo brasileiro que,
em ambas as estruturas, a questo do enfrentamento da violncia contra as
mulheres continue tendo preeminncia, como se ver ao longo deste cap-
tulo, alcanando muitas conquistas. Entre estas, destaca-se a promulgao
da Lei Maria da Penha (Lei no 11.340/2006), que criou o crime de violncia
domstica e familiar contra as mulheres.
Esse um breve balano histrico do desenvolvimento do movimento
feminista no Brasil, pautado pelas questes que norteiam o nosso interesse nes-
ta anlise: o trnsito e a convivncia de valores conformadores de gramticas
polticas e de contextos distintos e a sua influncia recproca. Para terminar de
construir as bases para nossa argumentao sobre cidadania feminina oriunda
da CF/88, resta-nos, ainda, demonstrar a construo da hiptese sobre cidada-
nia subalterna e concedida das mulheres e seu englobamento hierrquico como
um ser na famlia.

10. O investimento feminista na poltica identitria surgiu como resposta aos limites da poltica de redistribuio
socioeconmica do Estado de bem-estar social nos pases de tradio democrtica liberal e do androcentrismo da
sociedade capitalista, que deixou intactas questes cruciais para as mulheres, como trabalho domstico, sexualidade
e reproduo (FRASER, 2007).
208 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

2 As mulheres so, de fato, reconhecidas como sujeitos de direitos


pela Constituio Cidad?

A marca da autenticidade patenteia que o compro-


misso com a mudana foi cumprido com 69,65% de
renovao no colegiado legislativo, nele se incorpo-
rando 26 mulheres, participao indita na histria
parlamentar brasileira.
Discurso de promulgao do regimento interno da
Assembleia Nacional Constituinte (ANC), em 24 de
maro de 1987, pelo presidente Ulysses Guimares.

Como se percebe no tom do excerto citado, a presena de mulheres no proces-


so constituinte referida com entusiasmo e caracterizada como ineditismo e avan-
o. Seja por conta da maior presena de mulheres no Legislativo naquele momento
crucial da histria da democracia brasileira, seja pela participao do movimento
organizado de mulheres nas discusses e na colocao de demandas (o famoso lo-
bby do batom)11, seja, ainda, pela suposta incluso das questes que dizem respeito
mais diretamente s mulheres, a presena da questo feminina exaltada.
No que tange bancada feminina, o grupo formado pelas 26 parlamen-
tares eleitas no representava um bloco poltico-ideolgico homogneo e no
poderia ser caracterizado como feminista (SOUZA, 2008). Apesar disso, sua
atuao foi em bloco na maior parte das demandas relativas s mulheres, o que
foi relevante para a incluso das questes feministas (SOUZA, 2008; COSTA,
2009). Nesse sentido, assinala-se o manifesto redigido pela bancada feminina
e entregue em 1o de setembro de 1987 ao presidente da ANC. Entre as ques-
tes que apresenta, esto as que dizem respeito ao desenvolvimento do pas
e da democracia e as relativas s mulheres, tais como: defesa da titularidade
de propriedade da terra para as mulheres; e questes relativas sade integral
da mulher, legislao trabalhista e da aposentadoria; garantia dos direitos
humanos da populao carcerria feminina, em especial ao direito das mes
encarceradas; e questes relativas violncia contra as mulheres. Sobre este l-
timo ponto, reproduzimos a demanda: exigimos do poder pblico a aplicao
de normas punitivas rgidas contra os autores de agresso e violncias a todo e
qualquer direito da mulher. A impunidade institucionalizada tem sido o maior
fator de crescimento da violncia mulher (MANIFESTO DA BANCADA
FEMININA apud SOUZA, 2008, p. 415).

11. Foi assim denominada a atuao conjunta entre o CNDM, o movimento de mulheres e a bancada feminina para
convencimento de parlamentares acerca das demandas das mulheres para a CF/88 (COSTA, 2009).
Sujeito de Direitos? Cidadania Feminina nos Vinte Anos da Constituio Cidad 209

A partir da anlise das origens das 26 parlamentares eleitas,12 v-se que no h ne-
nhuma representante da regio Sul do pas, sendo que oito so oriundas da regio Su-
deste, oito da regio Norte, sete do Nordeste e trs do Centro-Oeste. Entre elas, 15 tm
alguma relao de parentesco com polticos, sendo que 11 delas por aliana, ou seja, so
casadas com polticos, e quatro por descendncia, so filhas ou sobrinhas de polticos.
Em geral, estas parlamentares tm sua trajetria poltica associada carreira dos seus
parentes, como o caso da deputada Tutu Quadros, eleita muito em funo do nome
do pai, o ex-presidente da Repblica e ex-prefeito de So Paulo Jnio Quadros.
Obviamente que se encontram excees, como o caso da deputada Eunice
Michiles, que muito embora tenha laos de parentesco por aliana com um de-
putado estadual, construiu sua trajetria poltica engajada nas questes femininas,
como presidente do Movimento da Mulher Democrtica Social (MMDS) e lder
do Movimento das Mulheres Pr-Paulo Maluf, alm de ter sido a primeira senadora
do Brasil. Entre aquelas que no tm nenhuma relao de parentesco com polticos,
muitas iniciaram sua carreira poltica em movimentos sociais dos mais diversos,
muitas acumulando militncias: cinco delas estavam ligadas ao movimento de mu-
lheres e so feministas, quatro, aos movimentos populares de bairros, e uma oriun-
da das comunidades eclesiais de base. As restantes iniciaram sua trajetria poltica
ligadas s associaes de classe, como profissionais liberais, advogadas, jornalistas.
Em relao faixa etria, a maioria concentra-se entre os 41 e 50 anos (12 destas),
sendo que as faixas menos representativas so as extremas: apenas uma delas estava
na faixa dos 21 a 30 anos, e outra, na faixa de mais de 60 anos.
Como se pode perceber, apesar de ser heterognea, a bancada feminina apre-
senta alguns traos mais marcantes. Predominam as mulheres em uma faixa etria
que, em tese, esto livres das obrigaes maternas, o que potencialmente lhes d
mais liberdade para a participao poltica. Alm disso, so oriundas das cama-
das mais altas da populao, ligadas de alguma forma s oligarquias polticas do
Norte e do Nordeste do pas, tendo suas carreiras polticas associadas s dos seus
maridos. Hegemonicamente, tratam-se de mulheres com alto grau de estudo,
com o terceiro grau completo, com profisses definidas e atuantes nas suas reas
de formao. Se estes dados sociopolticos das parlamentares no explicam sua
atuao na defesa dos direitos e interesses das mulheres na ANC, pelo menos nos
trazem mais elementos para analisar a cidadania feminina presente na CF/88. H
de se ter em mente que uma das maiores conquistas, das mais aclamadas pelos
movimentos de mulheres/feministas, a de que o texto constitucional finalmente
reconheceu as mulheres como cidads iguais aos cidados homens, sobretudo
nos seus desdobramentos no que tange igualdade na sociedade conjugal. O que
significa, neste contexto, segundo vila (2002):

12. Os dados que compem o perfil da bancada feminina, que se encontram sistematizados no quadro sinptico em
anexo (Anexo 1), so oriundos de Santos (2004) e do stio da Cmara dos Deputados.
210 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

Ter existncia prpria dotada de autonomia e direitos. Penso que, dessa forma,
viabiliza-se o que (ARENDT, p. 129) definiu como o direito a ter direitos, uma
vez que a conquista desse direito exige um sujeito que anuncie seu projeto e que
tenha ao na esfera poltica, participando assim do conflito inerente democracia
e instituindo, como parte desse conflito, a luta contra as desigualdades de gnero.
A evocao de Hannah Arendt nesse excerto remete-nos problematizao
do sentido atribudo ao tornar-se sujeito de direitos ou de ter direito a ter direitos,
muito utilizado para se referir ao surgimento de novos atores polticos organiza-
dos em novos movimentos sociais (SADER, 1995). Para a filsofa, a expulso da
humanidade, a negao total do outro como sujeito est diretamente associada
privao total de direitos. Tal privao, no entanto,
(...) no decorre do fato de terem sido privados da vida, da liberdade ou da procura da
felicidade, nem da igualdade perante a lei ou da liberdade de opinio frmulas que se
destinavam a resolver problemas dentro de certas comunidades mas do fato de j no per-
tencerem a qualquer comunidade. Sua situao angustiante no resulta do fato de no serem
iguais perante a lei, mas sim de no existirem mais leis para eles; no de serem oprimidos,
mas de no haver ningum mais que se interesse por eles, nem que seja para oprimi-los (...).
A privao fundamental dos direitos humanos manifesta-se, primeiro e acima de tudo, na
privao de um lugar no mundo que torne a opinio significativa e a ao eficaz (...) so
privados no do seu direito liberdade, mas do direito ao; no do direito de pensarem o
que quiserem, mas do direito de opinarem (ARENDT, 1989, p. 329-330).
A comunidade de pertencimento a que se refere Arendt a poltica (a esfera
pblica) e o direito a ter direitos adviria da capacidade de vocalizao das demandas,
das opinies e da ao. A partir disso, e tendo-se em vista o contexto da efer-
vescncia participativa e do ufanismo democrtico em que se processa a ANC,
h plausibilidade na assero de que a introduo de novos personagens na cena
poltica, da vocalizao de novas demandas e da apario de novas aes signifique
a reivindicao original do direito a ter direitos. Ao ampliar-se o escopo interpre-
tativo da reflexo arendtiana, e concentrarmo-nos no caso especfico das mulheres,
no entanto, podemos questionar a prpria qualidade desta reivindicao, da voca-
lizao e da ao. Como ficaria o caso da reivindicao do direito a ter direitos por
parte de sujeitos no reconhecidos nas suas peculiaridades, no percebidos na sua
individualidade e, portanto, no limite, no percebidos como sujeitos?
A hiptese em exame a de que, no caso da cidadania feminina oriunda da
Carta Constitucional de 1988, o ente percebido como o sujeito de direitos em si
a famlia, do qual a mulher como indivduo no se descola. Haveria uma ordem
hierrquica de precedncia: as mulheres so subsumidas na famlia. Logo, no tm
seus direitos como sujeito garantidos. So percebidas a partir do lugar que ocupam
no ente mais amplo que a engloba. Tal suposio corrobora-se por trs elementos
Sujeito de Direitos? Cidadania Feminina nos Vinte Anos da Constituio Cidad 211

cruciais, dois destes apontados anteriormente, a saber: i) a histria da democracia


brasileira em que os direitos sociais tiveram precedncia em relao aos civis,
sendo, portanto, relegados a um segundo plano na cultura poltica brasileira;
ii) o investimento feminista na retrica dos direitos sociais, lgica a partir da qual
pautou e parece que continua a pautar suas demandas; e iii) a fora do modelo
ideolgico de famlia vigente no Brasil, sobretudo de um modelo particular que
fundamenta o conjunto de valores dos legisladores, tomado como universal.
Sobre o modelo ideolgico de famlia, salienta-se que o conceito de famlia con-
solidou-se no pensamento social ocidental como instituio humana universal, lugar
do afeto e da cooperao e que se constitui em uma oposio simblica ao mundo p-
blico, do trabalho e da poltica (YANAGISAKO; DELANEY, 1995). Em decorrncia
da oposio privado/pblico, o construto ideolgico famlia define-se como um dos
espaos mais hierrquicos e marcados por profunda desigualdade (ARENDT, 1987).
No pensamento social brasileiro clssico, o modelo de famlia vigente o patriarcal,
com base na distribuio desigual de poder entre seus membros, cujo epicentro a
figura paterna. Desde a dcada de 1980, tal modelo tem sido alvo de investigaes
e crticas, tendo-se em vista as transformaes e os mais variados arranjos familiares
existentes (CORRA, 1994). A concepo de famlia vigente no texto constitucional,
no entanto, , ainda, a de uma famlia entendida como organizao natural, que se
estrutura em torno das diferenas sexuais (BRUNO, 1995).
Ao analisar o lugar dos direitos das mulheres no processo constituinte,
Bruno (1995) aponta que elas so vistas no como sujeitos de direitos, mas como
um ser na famlia, que necessita de proteo. Com base na anlise dos debates,
nas comisses e nas subcomisses, a autora identifica um esforo em manter a
famlia nuclear, monogmica, heterossexual, a partir de normas de controle e
proteo da mulher. O foco a famlia; os direitos das mulheres aparecem como
concesses em prol da famlia. Nesse sentido que a autora percebe a cidadania
feminina originria da Constituio Federal de 1988 como cidadania concedida
e subalterna, tratamento que no se verifica em relao aos homens.
Nesse contexto, a ideia de concesso, embora seja dotada do sentido da ddiva,
difere-se daquela descrita por Sales (1994), mencionada anteriormente, no que
diz respeito aos pares da relao de doao. Se antes havia, de um lado, o Estado
como o grande doador de direitos sociais transfigurados em ddivas e, de outro,
os cidados como os grandes receptores destas ddivas, aqui temos, de um lado,
os constituintes e, de outro, as mulheres brasileiras. Neste caso, portanto, a cida-
dania feminina concedida institui-se a partir de algumas concesses feitas pelos
parlamentares s mulheres, tendo-se em vista a garantia de um bem maior, a coeso fa-
miliar. H uma explcita priorizao: os direitos das mulheres so a elas concedidos
em funo da expectativa do seu desempenho no que lhe incumbido na famlia.
212 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

H, portanto, uma cidadania diferenciada para as mulheres, que remete ao reforo


de uma desigualdade escamoteada pelo princpio da igualdade, meramente formal.
Tal processo reflete uma ironia histrica: o reconhecimento da diferena, porm
sem equidade (LAVALLE, 2003, p. 76). Ou seja, o reconhecimento da especi-
ficidade das mulheres e a garantia da igualdade formal, contudo, no implicou
garantia da igualdade material.
Para nosso argumento sobre o englobamento das mulheres como entes na
famlia, no reconhecidas como sujeitos de direitos em si, selecionamos um dos
temas que entendemos como crucial para a garantia dos direitos das mulheres e
seu reconhecimento como sujeitos com direito a ter direitos: a violncia. A escolha
deste tema deveu-se ao fato de ser uma das questes mais caras ao movimento
feminista e a que teve mais avano no campo das polticas pblicas, ao longo dos
anos. Alm disso, trata-se de uma questo de grande visibilidade social e peso pol-
tico no perodo da ANC e, sobretudo, uma questo que se situa tanto no campo
dos direitos civis quanto no dos direitos sociais. Vejamos por meio da reproduo
de alguns trechos do texto constitucional, como a questo da segurana/violncia
aparece e sua relao com uma cidadania feminina subalterna e concedida.

BOX 1
A questo da violncia contra a mulher traduzida na CF/88
Ttulo II Dos Direitos e Garantias Fundamentais

Captulo I Dos Direitos e Deveres Individuais e Coletivos

Art. 5o Todos so iguais perante a lei, sem distino de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros
e aos estrangeiros residentes no pas a inviolabilidade do direito vida, liberdade, igualdade,
segurana, e propriedade, nos termos seguintes:

I Homens e mulheres so iguais em direitos e obrigaes, nos termos desta Constituio;

II Ningum ser obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa seno em virtude da lei;

III Ningum ser submetido tortura nem a tratamento desumano ou degradante; (....)

X So inviolveis a intimidade, a vida privada, a honra e a imagem das pessoas, assegurado o direito
a indenizao pelo dano material ou moral decorrente da sua violao;

XI A casa asilo inviolvel do indivduo, ningum nela podendo penetrar sem consentimento do
morador, salvo em caso de flagrante delito ou desastre, ou para prestar socorro, ou durante o dia, ou
por determinao judicial.

Captulo II Dos Direitos Sociais

Art. 6o So direitos sociais a educao, a sade, o trabalho, o lazer, a segurana, a previdncia social,
a proteo maternidade e infncia, a assistncia aos desamparados, na forma desta Constituio.
(Continua)
Sujeito de Direitos? Cidadania Feminina nos Vinte Anos da Constituio Cidad 213

(Continuao)
Ttulo VIII Da Ordem Social

Captulo I Disposio Geral

Art. 193. A ordem social tem como base o primado do trabalho, e como objetivo o bem-estar e a justia
sociais (...)

Captulo VII Da famlia, da criana, do adolescente e do idoso

Art. 226. A famlia, base da sociedade, tem especial proteo do Estado (...)

8o O Estado assegurar a assistncia famlia na pessoa de cada um dos que a integram, criando
mecanismos para coibir a violncia no mbito de suas relaes.
Fonte: Brasil (1988).

Segurana um direito fundamental, corolrio dos direitos civis, contudo,


ao se tratar do tema da violncia contra as mulheres, ou, como ficou traduzida,
violncia domstica, antiga demanda dos movimentos de mulheres/feministas,
a questo extrapola o campo dos direitos civis e vira uma questo de ordem social,
visando ao bem-estar da famlia, tida como base da sociedade. Importa ressaltar
que a proteo maternidade um direito social, mais um indcio da relevncia
da cellula mater da sociedade para os legisladores.
Como se procurar demonstrar ao longo deste captulo, tal forma de per-
ceber as mulheres como sujeitos de direitos a partir do ente famlia, contudo,
no prerrogativa exclusiva do texto constitucional. Na anlise que enfoca a ques-
to do enfrentamento da violncia contra as mulheres do perodo pr-constitu-
cional at os dias de hoje identifica-se, subliminar e insidiosamente, a permann-
cia desta concepo nas mais distintas polticas e legislaes que envolvem o tema.
Sero estas as teses e as questes que orientaro a anlise que se realizar da Cons-
tituio brasileira no que diz respeito s mulheres ao longo destes seus 20 anos.
A seo seguinte escrutinar analiticamente estes elementos, a partir do seguinte
roteiro: aps a introduo do tema, far-se- um levantamento histrico seguido
da anlise de como este surgiu na CF/88, para, em seguida, analisar seus desdo-
bramentos em polticas pblicas ao longo dos anos.

3 Enfrentamento da violncia contra as mulheres


No tema do enfrentamento da violncia, a percepo da mulher como um ente na
famlia, que remete qualificao da cidadania feminina como concedida e subal-
terna, impe-se com especial fora. Na Constituio Cidad, a famlia engloba a
mulher como o sujeito titular de direitos; o intuito o de proteger a mulher tanto
de comportamentos imorais quanto da violncia familiar. A nfase parece ser na
proteo famlia e, por conseguinte, a quem frgil e necessita de cuidado: as
mulheres e as crianas.
214 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

Apesar de, como assevera Pitanguy (2002), ter sido fundamental a incluso
na CF/88 do 8o, do Art. 226, em que o Estado reafirma sua responsabilida-
de em criar mecanismos para coibir a violncia intrafamiliar, questionam-se as
consequncias do englobamento do sujeito famlia sobre o sujeito mulher para
as polticas pblicas de enfrentamento da violncia contra as mulheres. No nos
parece ser toa que, no que se refere ao tema da violncia, tal artigo seja a nica
e principal conquista jurdica das mulheres. O efeito negativo da forma como o
tema entrou na CF/88 se revela na
Invisibilizao da mulher no que se refere violncia, em especial no mbito privado,
em que pese sejam as mulheres as grandes destinatrias deste tipo de violncia.
Vale dizer, a violncia contra a mulher, seja na esfera privada ou pblica, no foi
explicitamente tratada na Constituio, e acabou ficando diluda no pargrafo da
violncia na famlia e nos preceitos de tratamento igualitrio (PANDJIARJIAN,
2006, p. 91).
Obviamente que tais resultados devem ser considerados luz das condi-
es sociais, culturais e polticas da poca, e da cabe reconhecer seu carter de
grande conquista. A despeito destas consideraes, cremos ser crucial apontar
para os elementos implcitos a esta forma indireta de garantia dos direitos das
mulheres no que diz respeito violncia, j que revelam uma forma de percep-
o das mulheres persistente at hoje, que coloca em xeque sua condio mesma
de sujeito de direitos.

3.1 O desenvolvimento do tema no Brasil


Uma primeira questo a ser colocada diz respeito definio de violncia com que
se est lidando nesse contexto. Para alm da descrio do fenmeno emprico, o
conceito de violncia contra as mulheres polissmico, variando de acordo com
posies tericas que atravessam o campo de estudos deste fenmeno.13 Para efei-
tos desta anlise, assumiremos aqui a definio de violncia contra as mulheres
adotada pelo Estado brasileiro, a qual orienta as legislaes e as polticas pblicas
voltadas ao tema. Trata-se de uma definio oriunda da Conveno Interameri-
cana para prevenir, punir e erradicar a violncia contra a mulher conveno de
Belm do Par, ratificada pelo Brasil em 1994:
Art. 1o Para os efeitos desta conveno, entender-se- por violncia contra a
mulher qualquer ato ou conduta baseada no gnero, que cause morte, dano ou
sofrimento fsico sexual ou psicolgico mulher, tanto na esfera pblica como
na esfera privada.

13. Podem-se encontrar diferentes posies e conceitos em Gregori (1993), Grossi (1998a), Soares, (1999), Bandeira
Surez (2002) e Teles e Melo (2002).
Sujeito de Direitos? Cidadania Feminina nos Vinte Anos da Constituio Cidad 215

Art. 2o Entende-se que a violncia contra a mulher abrange a violncia fsica,


sexual e psicolgica: a) ocorrida no mbito da famlia ou unidade domstica ou em
qualquer relao interpessoal, quer o agressor compartilhe, tenha compartilhado ou
no a sua residncia, incluindo-se, entre outras formas, o estupro, maus-tratos e abu-
so sexual; b) ocorrida na comunidade e cometida por qualquer pessoa, incluindo,
entre outras formas, o estupro, abuso sexual, tortura, trfico de mulheres, prostituio
forada, sequestro e assdio sexual no local de trabalho, bem como em instituies
educacionais, servios de sade ou qualquer outro local; e c) perpetrada ou tolerada
pelo Estado ou seus agentes, onde quer que ocorra (CONVENO..., 1997).
Ao se tomar como referncia o ano internacional da mulher, em 1975, como a
retomada da mobilizao feminista no Brasil, que se convencionou chamar de segunda
onda, nestes mais de 35 anos de feminismo brasileiro identifica-se como uma das suas
maiores conquistas a colocao do grave problema social da violncia contra as mulhe-
res como uma pauta que diz respeito a toda a sociedade brasileira. Foi nos anos 1980
que a luta contra tal forma especfica de violncia tomou as ruas, tornando-se um dos
signos polticos por excelncia do movimento, a partir do slogan quem ama no mata
(BARSTED, 1995; HEILBORN, 1996; GROSSI, 1998a e 1993; GREGORI, 1999
e 1993; HEILBORN; SORJ, 1999; PONTES, 1986; BONETTI, 2007).
A repercusso da mobilizao em torno do tema j na dcada de 1980
redundou nas primeiras experincias de iniciativas no governamentais para en-
frentar a violncia contra as mulheres, como o Centro de Defesa dos Direitos da
Mulher de Belo Horizonte e os SOS Mulher de So Paulo e Porto Alegre, cria-
dos no incio da dcada de 1980 (GREGORI, 1993; GROSSI, 1988; PONTES,
1986; MONTERO; SORJ, 1984). Tais servios, em linhas gerais, foram conce-
bidos como entidades de apoio s mulheres vtimas de violncia, embasados em
uma prtica feminista de conscientizao das mulheres acerca de sua condio
de opresso. O objetivo era o de fazer que elas reconhecessem uma experincia
comum entre si, de maneira a criarem laos de solidariedade e mtua ajuda para,
com isto, resolverem juntas seus problemas.
Costuma-se mencionar que o fenmeno da violncia contra as mulheres
um dos mais perversamente democrticos, j que atinge mulheres de distintas
classes sociais, raas, cores, credos, orientaes sexuais e idades. Quando se lana
um olhar mais direcionado clientela atendida nesses centros, contudo, percebe-
se que a maioria oriunda das camadas urbanas de baixa renda. Esta caracterstica
parece ainda se manter em relao s Deams. Mesmo a poltica sendo desenhada
para o atendimento universal s mulheres em situao de violao dos seus direi-
tos, este recorte de classe na procura dos servios pode ser atribudo tanto a ques-
tes mais ligadas ao universo moral quanto ao acesso diferencial a outros recursos.
Sob a gide da proteo intimidade e privacidade, as mulheres das camadas
mais abastadas tendem a resolver seus conflitos em outras esferas.
216 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

A partir da experincia dos SOS, demandou-se a criao das Deams, tendo


sido a primeira criada em 1985, em So Paulo. Trata-se de uma iniciativa brasilei-
ra pioneira e que se configura, hoje, como a mais antiga e consolidada experincia
de poltica pblica voltada para o enfrentamento da violncia contra as mulheres
(DEBERT; GREGORI, 2002; VIEIRA, 2007). Cabe ressaltar que, por anos,
estas se traduziram como, seno as nicas, pelo menos, as principais polticas e
fontes de investimento do Estado brasileiro na promoo dos direitos das mulhe-
res. Deriva da sua importncia histrica.
Desde sua criao, as Deams passaram por diferentes transformaes e
foram objeto de muitas pesquisas. Na sua implantao, o princpio norteador
foi o de oferecer atendimento s mulheres em situaes de violao de direi-
tos, quaisquer que fossem. Ao longo dos anos, no entanto, as Deams espe-
cializaram-se em violncia domstica e conjugal e, aos poucos, foram criando
uma rotina prpria de atendimento s mulheres. No ato do atendimento,
a autoridade policial deveria escutar a denncia, apurar os fatos e proceder a
uma investigao. Os agentes detinham o controle dos rumos que a denn-
cia poderia tomar neste processo. Com esta liberdade sobre as demandas das
mulheres, as Deams passaram a adotar alguns procedimentos distintos do que
se esperava ser sua forma de funcionamento. Os registros de ocorrncias co-
mearam a ser processados na prpria delegacia, que passou a funcionar como
espao de mediao e de busca de conciliao entre os casais. As delegadas
eram acionadas, a fim de darem um susto no agressor, supondo reconfigurar
as relaes conjugais.
A partir dessa caracterizao, as Deams ficaram conhecidas como delegacia
que chama para conversar (MUNIZ, 1996). Esta definio aponta para uma
das duas principais caractersticas identificadas na experincia das Deams: por
um lado, revelam-se como instncias privilegiadas de negociao de conflitos e,
por outro lado, como
(...) espcie de pedagogia prtica, atravs da qual se altera o prprio padro de per-
cepo da violncia exercida sobre mulheres, que, s vezes, submetidas h muitos
anos a abusos sexuais e agresses, incorporam e naturalizam tais atos, no os identi-
ficando como violentos e, muito menos, como criminosos (CARRARA; VIANNA;
ENNE, 2002, p. 72).
A prtica da negociao e da mediao dos conflitos sofreu um forte
impacto a partir do advento da Lei no 9.099/1995. Com vista a promover
agilidade e celeridade na justia, tal lei criou os Juizados Especiais Criminais
(Jecrims), vocacionados para conciliao ou transao penal ao tratar de causas
de menor complexidade. Com sua instalao, a atuao das Deams reconfigurou-
se, acabando por ficar mais restrita. A lgica da celeridade imposta pelos Jecrims
Sujeito de Direitos? Cidadania Feminina nos Vinte Anos da Constituio Cidad 217

fez que paulatinamente os boletins de ocorrncia fossem substitudos pelos


Termos Circunstanciados de Ocorrncia (TCOs).14 Com isso, algumas anlises
demonstram que, ao longo do tempo, os Jecrims foram passando por um processo
de feminizao, pelo fato de a maioria das demandas atendidas serem relativa
a casos de violncia cujas vtimas so mulheres e, entre estes, majoritariamente
casos de violncia domstica e conjugal (DEBERT, 2006).
Sobre esse ponto, interessa resgatar a reflexo empreendida por Debert
(2006) sobre os impactos desta poltica pblica na concepo de direitos e no
reconhecimento das mulheres como sujeitos de direitos. Chama ateno na an-
lise o que a autora caracteriza como cidadania malograda, que se origina da forma
de atuao das Deams. Esta concepo de cidadania constitui-se na injuno de
marcadores sociais de classe, raa e gnero, bem como no modelo de famlia
que informa esta poltica. Para esta, a nfase das Deams no combate violncia
domstica em vez de ser na defesa dos direitos das mulheres, implica o tratamen-
to dos sujeitos que procuram as delegacias, vtimas e agressores, como cidados
falhos, porque incapazes de exercer direitos civis conquistados, necessitando da
interveno e mediao do Estado.
Alm disso, essa nfase promove o que a autora caracterizou como
reprivatizao dos direitos por meio da qual o papel da famlia renovado,
sobretudo no que diz respeito aos segmentos mais pobres da populao. 15
Segundo ela, no que tange a esta parcela da populao, a famlia o foco
de ateno, e no o indivduo, o que mais uma vez remete, por um lado,
ao englobamento da famlia como o ente considerado sujeito de direitos em
detrimento do indivduo e, por outro lado, predominncia dos direitos
sociais em relao aos direitos civis.16
Essa mesma lgica percebe-se na forma como a violncia sexual tratada.
No escopo do iderio feminista, o enfrentamento da violncia sexual insere-se no
registro da defesa da vivncia autnoma da sexualidade pelas mulheres, portanto,
em um quadro de promoo de direitos individuais (VIEIRA, 2007), o que, como
se poderia esperar, enfrenta muitas dificuldades. Foco de preocupao do CNDM
desde seus primrdios,17 at hoje, o tema da violncia sexual no encontra muita
traduo em polticas pblicas.

14. Os TCOs substituem os boletins de ocorrncia (BOs) nos casos de crimes de menor potencial ofensivo como eram
considerados os casos de violncia contra as mulheres antes da Lei Maria da Penha e no geram inquritos policiais
nem processos criminais. O delegado encaminha o TCO diretamente para o juizado especial, para que se proceda
transao penal.
15. Segundo a autora, segmentos esses que se considera[m] formado[s] por cidados malogrados ou potencialmente
passveis de malogro (DEBERT, 2006, p. 18).
16. Na medida em que o Estado, por meio da polcia, chamado a atuar para garantir a segurana das suas cidads,
j que suas liberdades individuais, como sujeitos de direito, ainda no esto socialmente reconhecidas.
17. Ver a pesquisa por ele encomendada, intitulada Quando a vtima mulher (ARDAILLON; DEBERT, 1987).
218 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

Apenas recentemente a ateno se volta para outras formas de violncia, como a sexual
(...). Portanto, de incio, o combate violncia tampouco apareceu referido ao setor
sade e sim como questo de polcia e legislao (...). Logo, fundamental salientar a
invisibilidade da violncia sexual na definio do problema da violncia domstica e,
consequentemente, nos dados e pesquisas (ADESSE; SOUZA, 2005, p. 19).
As dificuldades que envolvem esse tipo especfico de violncia que acomete
as mulheres podem ser tambm compreendidas pela chave analtica do no re-
conhecimento das mulheres como sujeitos de direitos em si. Novamente aqui se
impe a tenso entre a mulher como sujeito de direitos e como ser na famlia, j
que o que parece estar em jogo a expectativa de um lugar que cabe mulher
ocupar na sociedade, que parece estar estreitamente relacionada quebra das
qualidades morais que se espera das mulheres (SUREZ et al., 1999, p. 45).
Nesse sentido, a mulher, muito embora tenha sido violentada, invariavelmente
vista com desconfiana, sendo colocada sob avaliao moral.
Segundo Vargas (1999), uma das particularidades que caracterizam o crime
de estupro , na maioria das vezes, a carncia de provas materiais e de testemunhas
exigncias para a sua comprovao , para alm da palavra do agressor e da
agredida. Tais dificuldades so potencializadas quando os envolvidos (agressor
e agredida) possuem algum tipo de relacionamento, ou seja, se conhecem.
Muitos estudos18 mostram que a interpretao pelos tribunais dos crimes sexuais
fundamenta-se em uma moral sexual que opera em uma lgica dicotmica a
partir da qual as mulheres vitimadas so percebidas ou como honestas ou seja,
adequadas a um determinado padro de feminilidade que atualiza valores como
recato e castidade ou como sua anttese, as mulheres da vida (GROSSI, 1998b).
O tema da violncia foi, como se procurou demonstrar, a primeira bandeira
de aglutinao feminista em relao a questes especficas das mulheres e sua
disseminao fruto do processo poltico do movimento. Pode-se afirmar que,
atualmente, a politizao da violncia contra as mulheres um dos maiores
patrimnios polticos do movimento feminista brasileiro, apesar de muitos
avanos que ainda se fazem necessrios e barreiras a serem rompidas. O lugar
estratgico que tal bandeira ocupa deve-se, em grande medida, ao fato de ter sido
o tema, em larga agenda do movimento, que permitiu ampliar a audincia do
seu discurso para alm das fronteiras militantes (HEILBORN; SORJ, 1999, p.
210). Trata-se, portanto, de um tema que favorece coalizes e diminui distncias
entre universos de valores entre os cidados. , assim, a inscrio de um dos mais
importantes signos polticos da luta feminista no repertrio cultural.

18. Ver Ardaillon e Debert (1987) e Campos (2000).


Sujeito de Direitos? Cidadania Feminina nos Vinte Anos da Constituio Cidad 219

3.2 O enfrentamento da violncia contra as mulheres no processo da ANC

3.2.1 A Carta das Mulheres ANC e os debates


O processo de participao das mulheres na ANC iniciou-se com a campanha
Constituinte pra valer tem que ter palavra de mulher, capitaneada pelo CNDM
e lanada em novembro de 1985, em Braslia. Por meio desta campanha, os con-
selhos estaduais dos direitos da mulher19 promoveram debates e mobilizaes lo-
cais, a fim de sistematizar as reivindicaes formuladas e as adeses das mulheres
ao movimento de participao feminina na Constituio.
Ao final dessa etapa do processo, em agosto de 1986, realizou-se em Braslia
o Encontro Nacional Mulher e Constituinte, com o intuito de sistematizar as
sugestes oriundas dos debates estaduais e, por fim, elaborar a Carta das Mulheres
Assemblia Nacional Constituinte (ANC) (Anexo 2).20
Essa carta foi aprovada em Plenrio, em um grande evento realizado no
Congresso Nacional. Foi entregue pela presidenta do CNDM e por todas as con-
selheiras ao deputado Ulysses Guimares, ento presidente do Congresso Nacio-
nal, em Braslia, em maro de 1987. Simultaneamente, tambm foi entregue em
todas as Assembleias Legislativas Estaduais de todo o pas e em algumas cmaras
municipais, como um ato simblico de que era uma carta efetivamente nacional
(PITANGUY, 2008) e como comprovao da grande capacidade de organizao
das mulheres na poca (CABRAL, 2008).
A entrega dessa carta simbolizou, naquele momento, um marco da
fora poltica sintetizada pelo movimento das mulheres. Esta fora foi res-
paldada pelo CNDM que, mesmo com poucos recursos financeiros, no
poupou esforos nas suas mobilizaes. Movido pelo clamor da luta por
uma sociedade mais justa e democrtica, o conselho conseguiu reunir em
Braslia mais de 2.000 mulheres no anteriormente citado Encontro Nacional
Mulher e Constituinte. Foi um ato que contou com o apoio de vrios seg-
mentos da sociedade civil: representantes de grupos feministas, sindicatos,
partidos polticos e associaes que incluam o fim das discriminaes por
motivo de sexo em seus programas de ao.
De acordo com alguns participantes daquele movimento, 80% das deman-
das das mulheres foram incorporadas ao novo texto constitucional (PITANGUY,
2008). A nova Assembleia Constituinte recebeu do CNDM mais de 100 propostas
e emendas substitutivas e constitutivas. Este material, contendo as reivindicaes da

19. Chamados poca de Conselhos da Condio Feminina, aos moldes do primeiro criado em So Paulo, em 1985.
20. Interessa ressaltar que, a despeito de todo esse processo de mobilizao e incentivo participao do maior
nmero possvel de mulheres, a legitimidade das demandas das mulheres no deixou de ser contestada em meio aos
debates das Comisses da ANC, inclusive pelas parlamentares mulheres (BRASIL, 1987a, p. 46).
220 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

carta, foi divulgado entre deputadas e deputados constituintes, bem como nos es-
tados, entre as entidades representativas que, na forma do regimento da assembleia,
podiam encaminhar propostas a serem inseridas na Constituio.
A Carta das Mulheres aos constituintes compe-se de duas partes: a pri-
meira relativa ao que se denominou de princpios gerais, que remete s rei-
vindicaes voltadas para a promoo do princpio da igualdade na CF/88; e
a segunda trata-se de demandas especficas organizadas por temas. So estes:
famlia, com vista a mudanas na legislao civil; trabalho, voltado para a le-
gislao trabalhista; sade; educao e cultura; violncia, e questes nacionais
e internacionais.
Vale salientar que, apesar de muitas conquistas, algumas propostas no fo-
ram acolhidas. Isto, no entanto, no impediu que algumas fossem incorporadas
em legislaes ordinrias, por exemplo, a unio civil de pessoas do mesmo sexo
e a reviso do direito ao Fundo de Garantia do Tempo de Servio (FGTS) e de
penso salarial para o emprego domstico (PITANGUY, 2008).

3.2.2 A discusso sobre a violncia contra as mulheres nas audincias da ANC


Um primeiro comentrio a se fazer sobre as discusses ocorridas durante a ANC
a respeito do tema da violncia contra a mulher seu carter indireto e subliminar.
No parece ser gratuito que o tema da violncia contra a mulher se encontre sub-
sumido s discusses sobre famlia e sobre igualdade entre homens e mulheres.
Dificilmente, se encontram nos anais da ANC debates especficos sobre o tema
da violncia contra a mulher.
Como j salientado anteriormente, a nica meno feita ao fenmeno
da violncia que tangencia as mulheres na CF/88 est no Art. 226, oriundo
das discusses ocorridas na Subcomisso da Famlia, do Menor e do Idoso.
No contato com o histrico do processo constituinte e com os anais das
audincias, identificou-se, desde os primeiros encontros entre os parlamentares
que compunham esta subcomisso, uma abertura para ouvir as representantes do
CNDM e lanar mo das demandas apresentadas na Carta das Mulheres. Junto
a isto, percebe-se tambm a utilizao de uma estratgica discursiva por parte
da sociedade civil ali representada para se abordar o tema da violncia contra as
mulheres a partir da discusso sobre a igualdade entre os sexos.
Na quarta reunio ordinria da subcomisso, realizada no dia 21 de abril
de 1987, houve a participao da representante do CNDM, tambm membro de
um comit consultivo criado pelo conselho para dar suporte jurdico defesa das
reivindicaes das mulheres na Constituinte. Este comit consultivo era compos-
to de oito advogados que se notabilizaram ao longo dos anos anteriores em um
Sujeito de Direitos? Cidadania Feminina nos Vinte Anos da Constituio Cidad 221

trabalho especfico em defesa dos direitos da mulher, como profissionais e mili-


tantes do movimento feminista. Na ocasio, a representante foi convidada para
falar sobre o tema natureza da sociedade conjugal, que envolveu questes como o
papel da mulher no casamento, os direitos da me solteira e, em menor medida,
a violncia domstica.
Interessa notar que, na sua exposio, a representante comea por fazer um
inventrio da situao feminina nas diferentes constituies brasileiras por meio
do qual procurou demonstrar que, apesar das tmidas tentativas de igualar o status
da mulher ao do homem, ela permanecia reiteradamente em uma condio de
subalternidade. Vejamos:
Foi em 1934 que pela primeira vez o constituinte brasileiro demonstrou sua preocu-
pao pela situao jurdica da mulher, proibindo expressamente quaisquer privil-
gios ou distines por motivo de sexo. Embora a Carta de 34 tenha destrinado esse
princpio da igualdade, tornando explcita a impossibilidade de se distinguir pessoas
em razo de sexo, mesmo assim, at 1962, pelo cdigo civil, a mulher casada era
considerada relativamente incapaz, e necessitava, para todos os atos da vida social,
ser assistida pelo marido. Era equiparada aos prdigos, silvcolas e menores pberes.
(...) Ressalte-se, que o conceito de chefia fundamentado na condio de sexo sempre
determinou, no plano dos costumes e das prticas cotidianas, o exerccio de um po-
der que ultrapassava o limite de suas atribuies legais. O cabea-de-casal tendia a
assumir no to-somente a direo da sociedade conjugal, como tambm o controle
sobre a vida da cidad mulher que tinha como esposa (BRASIL, 1987a, p. 24).
Somente a partir disso que a representante toca no delicado tema da violncia nas
relaes familiares, sugerindo aos parlamentares que se utilizassem da Conveno sobre
a Eliminao de Todas as Formas de Discriminao contra a Mulher (CEDAW), da
ONU, de 1979,21 como base dos direitos das mulheres. Segundo esta,
No Brasil a prtica de violncia na constncia das relaes familiares decor-
re, no plano mais abrangente, de uma educao diferenciada que, secular-
mente discriminatria, em relao mulher, a tornou submissa ao homem.
A violncia constante na relao da famlia no plano mais restrito deita suas
razes na hierarquia inscrita na lei, a qual transformava o marido em patro da mulher.
A violncia domstica coaes, espancamentos e assassinatos cometidos por maridos contra
suas mulheres requer medidas preventivas que passam fundamentalmente por uma srie e
profunda mudana nos dispositivos legais que, a despeito da efetiva participao das mulheres
em diversos setores da vida nacional, ainda lhes conferem uma cidadania menor, em flagrante
confronto aos direitos elementares da pessoa humana, muitos dos quais consagrados em
convenes e tratados internacionais (BRASIL, 1987a, p. 24, grifos nossos).

21. Tal conveno foi adotada no Brasil sob a forma de lei, publicada no Dirio Oficial da Unio, de 21 de maro de 1984.
222 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

Importa contrastar essa referncia ao tema da violncia conjugal contra


as mulheres, um tanto isolada quando se analisam os anais da ANC com o
tema da violncia sexual. Muito embora seja, comparativamente violncia
domstica, recordista em menes e aparies, o tema do estupro surge em
contextos em que o foco, mais uma vez, a preocupao com a manuten-
o da cellula mater, a famlia, nos debates acalorados sobre aborto, que,
reiteradamente, colocam a mulher em segundo plano. Vejamos as posies
acerca do tema a partir da leitura de uma carta enviada subcomisso por
representantes do movimento feminista, em protesto ao suposto pronuncia-
mento de um constituinte:
O movimento de mulheres da Baixada Santista v com preocupao que conquis-
tas j incorporadas lei, em favor da mulher, estejam sendo questionadas, como o
caso da lei vigente que permite o aborto em situaes de estupro e gravidez de alto
risco. A falta de uma posio mais firme de V. Ex. em relao a essas conquistas
j alcanadas motivo de preocupao para todas as mulheres brasileiras. As colo-
caes do Constituinte Sotero Cunha, que atribui mulher a culpa pela violncia
sexual de que vtima: se uma mulher no quer o homem no consegue estupr-la,
se a mulher no ceder nada acontece, so levianas, desrespeitosas dignidade da
mulher e merecem das mulheres da Baixada Santista o mais veemente repdio
(BRASIL, 1987a, p. 138, grifos nossos).
Em outra reunio, em que o tema em debate a emenda constitucio-
nal de uma parlamentar acerca da garantia ao direito ao aborto em casos de
estupro, gravidez de alto risco de morte da me e casos de m-formao fetal
com possibilidade de vida vegetativa, o constituinte referido na carta anterior
reafirma sua posio:
No sei quem foi o autor da lei que d direito ao aborto no caso de risco de vida,
ou no caso de estupro, mas eu acho que mais fcil perder algum por uma questo
de risco de vida do que eliminar muitas vidas, entrando por essa porta. Mais tarde,
o mdico vai dizer que mandou tirar o filho de algum porque esse algum corria
risco de vida. Ele atesta que corria o risco de vida e o outro mdico tira. (...). Vota-
rei pela rejeio dessa emenda no seu todo, porque sou contra o aborto at mesmo
em caso de estupro e alto risco de vida. (...) muitos dos estupros que acontecem por a,
quase na sua totalidade so provocados por facilidades das pessoas. (...). A mulher tem
possibilidades, eu declarei isso e vou at onde for possvel com esse pensamento,
que a mulher tem condies suficientes para evitar o estupro. (...) Com um revlver
na cabea, sim. Ela pode at perder a vida, mas tem condio de evitar. Isso mui-
to polmico. prefervel admitir e ter um filho, dar luz um filho que veio de
uma situao irregular... E mais, a mulher no pode estar certa que vai engravidar
(BRASIL, 1987a, p. 281).
Sujeito de Direitos? Cidadania Feminina nos Vinte Anos da Constituio Cidad 223

Como exemplificado, a violncia sexual ocupou uma boa parte dos debates
dos constituintes, no entanto, de forma a se contraporem s possibilidades de rea-
lizao de aborto legal nos casos de estupro e risco de morte para a me. Neste jogo
argumentativo, vigente at hoje, h, claramente, a exemplo do posicionamento do
deputado j referido, a negao s mulheres do direito a ter direitos. A manuteno
das suas vidas e o direito de decidir sobre seu prprio corpo acaba por lhes serem
alienados em favor do direito do ente mais preeminente que a engloba, a famlia.

3.2.3 A longa trajetria das demandas da Carta das Mulheres: de 1988 at hoje
No que nos interessa aqui, o tema da violncia recobriu 12 das 70 demandas
que compunham a Carta, as quais seguem comentadas.22 Chama ateno o tem-
po necessrio para que a maior parte das demandas pudesse ser incorporada ao
nosso ordenamento jurdico ou ao desenho das polticas governamentais. Assim,
somente a partir da segunda metade da dcada de 1990 comea a haver iniciativas
neste sentido, e muitas destas ainda esto por ser atendidas ou ter os mecanismos
de efetivao aperfeioados.
1. Criminalizao de quaisquer atos que envolvam agresses fsicas, psicolgi-
cas ou sexuais mulher, fora e dentro do lar.
Como se percebe, a demanda ampla e no se restringe ao mbito doms-
tico, s relaes familiares, j que a violncia que acomete as mulheres
oriunda das desigualdades de gnero que estruturam a sociedade brasileira.
revelador que a resposta recebida na CF/88 tenha sido no ttulo VIII
Da ordem social, no captulo VII, Da famlia, do adolescente e do idoso,
o Art. 226. A famlia, base da sociedade, tem especial proteo do Estado,
8 O Estado assegurar a assistncia famlia na pessoa de cada um dos que a
integram, criando mecanismos para coibir a violncia no mbito de suas relaes.
As mudanas mais significativas surgiram alguns anos depois. Em 2004, a Lei
no 10.886 incluiu a violncia domstica no Cdigo Penal, Art. 129 (GOMES,
2007), prevendo pena de seis meses a um ano para o agressor, o que se pode con-
siderar um primeiro passo em direo aprovao da Lei no 11.340, em 2006.
Conhecida como Lei Maria da Penha, a referida norma recebeu este nome em
homenagem mulher que protagonizou um caso que se tornou emblemtico
da violncia que acomete as mulheres, escapando com vida, embora paraplgica,
de duas tentativas de assassinato empreendida pelo seu ento marido. A referida
lei tipificou e definiu a violncia domstica e familiar contra a mulher, entre
outras importantes inovaes que so, ainda, alvo de dissenso e debate.

22. Cabe registrar aqui o levantamento realizado pelo Centro Feminista de Estudos e Assessoria (CFEMEA, 2006)
sobre avanos, estagnaes e retrocessos no campo da garantia dos direitos das mulheres na legislao brasileira ps-
Constituinte, que recobre as mais diferentes dimenses da vida das mulheres. Por ora, interessa-nos resgatar algumas
destas que dizem respeito mais diretamente violncia contra as mulheres.
224 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

2. Considerao do crime sexual como crime contra a pessoa, e no como crime


contra os costumes, independentemente de sexo, orientao sexual, raa, idade,
credo religioso, ocupao, condio fsica ou mental ou convico poltica.
Desde 2004, tramita no Congresso Nacional projeto de lei que visa alterar
o ttulo VI da parte especial do Cdigo Penal, de dos crimes contra os costu-
mes para crimes contra a dignidade sexual. Mas esta alterao ainda no foi
efetivada. Outra mudana nesse campo originou-se da Lei no 10.224/2001,
que alterou o Cdigo Penal ao incluir no seu rol o crime de assdio sexual.
Parece-nos sintomtico que, justamente estes crimes que remetem mais di-
retamente soberania dos indivduos sobre seus corpos e que dizem respeito
majoritariamente s mulheres, sejam tratados de forma to morosa. Tal de-
mora parece estar associada persistente preeminncia do grupo em detri-
mento do indivduo, da honra familiar em detrimento do direito individual.
3. Considerar como estupro qualquer ato ou relao sexual forada, independente do
relacionamento do agressor com a vtima, de ser esta ltima virgem ou no,
ou do local em que ocorra.
A Lei no 11.106/2005 retirou a expresso mulher honesta que se enten-
dia como mulher virgem do Cdigo Penal (item 5) e introduziu outras
modificaes. No entanto, no h nenhuma meno explcita questo do
relacionamento da vtima com o agressor ou do local do crime, e permane-
ceu a pena diferenciada para o crime de posse sexual mediante fraude se o
crime praticado contra mulher virgem, menor de 18 e maior de 14 anos
(GOMES, 2007, Art. 215, pargrafo nico).
4. A lei no dar tratamento nem prever penalidade diferenciada aos crimes
de estupro e atentado violento ao pudor.
A Lei no 8.072/1990, que dispe sobre crimes hediondos, incluiu o estupro
e o atentado violento ao pudor como tais e igualou o tempo da pena de seis
a dez anos para ambos.
5. Ser eliminada da lei a expresso mulher honesta.
Somente em 2005, com a Lei no 11.106, foram suprimidas referncias
discriminatrias contra a mulher, ao retirar a expresso mulher honesta
do Cdigo Penal.
6. Ser garantida pelo estado a assistncia mdica, jurdica, social e psicolgica
a todas as vtimas de violncia.
Sobre essa demanda, as respostas verificam-se mais no desenho de polticas de
enfrentamento da violncia contra a mulher, como se poder ver mais adiante;
contudo, cabe aqui ressaltar algumas leis que instituem algumas iniciativas.
Sujeito de Direitos? Cidadania Feminina nos Vinte Anos da Constituio Cidad 225

Com o objetivo de melhor conhecer a magnitude do fenmeno da violncia


que acomete as mulheres, promulgou-se a Lei no 10.778/2003, que estabe-
leceu a notificao compulsria em todo o pas para os casos de violncia
contra a mulher que forem atendidos em servios de sade pblicos ou pri-
vados. Alm disso, nesse ano, a Lei no 10.714 autorizou o Poder Executivo
a disponibilizar, em nvel nacional, nmero telefnico destinado a atender
denncias de violncia contra a mulher, o que foi disponibilizado a partir de
2005, com a criao da Central de Atendimento Mulher Ligue 180.23
Em 2004, a Lei no 10.886 introduziu o tipo penal especial violncia doms-
tica no Cdigo Penal. E, finalmente, em 2006, ocorreu a grande vitria
do movimento feminista ao se promulgar a Lei Maria da Penha, que cria
mecanismos para coibir a violncia domstica e familiar contra a mulher,
em consonncia com o 8 do Art. 226 da CF/88, com a CEDAW e com
a Conveno Interamericana para Prevenir, Punir e Erradicar a Violncia
contra a Mulher.
7. Ser punido o explorador ou a exploradora sexual da mulher e todo aquele
que a induzir prostituio.
No Cdigo Penal brasileiro, o favorecimento da prostituio, a mediao para
servir a lascvia de outrem, a manuteno de casa de prostituio, o rufianismo
e o trfico de mulheres so considerados crimes desde 1940. A nica mudana
que ocorreu foi por meio da Lei no 11.106/2005, que substituiu a expresso
trfico de mulheres por trfico de pessoas e incluiu outro artigo prevendo trfico
nacional interno.
8. Ser retirado da lei o crime de adultrio.
O Art. 240 do Cdigo Penal previa o crime de adultrio, com pena que varia-
va de 15 dias a 6 meses de deteno. Foi revogado pela Lei no 11.106, de 28 de
maro de 2005; no entanto, permanece no Cdigo Civil (Art. 1.573, inciso I)
como motivo de separao judicial.
9. Ser responsabilidade do Estado a criao e a manuteno de albergues para mu-
lheres ameaadas de morte, bem como o auxlio sua subsistncia e a de seus filhos.
Como se ver adiante no desenvolvimento das polticas pblicas voltadas
para o enfrentamento da violncia contra as mulheres, elas se voltavam,
basicamente, para as Deams e casas-abrigo. Em termos de legislao, com a
Lei Complementar no 119/2005, a qual modifica a Lei de 1994 que cria o
Fundo Penitencirio Nacional (Funpen), preveem-se recursos para manu-
teno das casas-abrigo para mulheres vtimas de violncia.

23. Uma primeira anlise sobre este servio pode ser encontrada em Bonetti, Pinheiro e Ferreira (2008).
226 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

10. A comprovao de conjuno carnal em caso de estupro poder se realizar


mediante laudo emitido por qualquer mdico da rede pblica ou privada.
A norma tcnica de preveno e tratamento dos agravos resultantes da vio-
lncia sexual contra mulheres e adolescentes, do Ministrio da Sade (MS),
de 1998, possibilita a realizao do laudo por qualquer profissional.
11. A mulher ter plena autonomia para registrar queixas, independentemente
da autorizao do marido.
A Lei no 9.520/1997 revogou dispositivos do Decreto-Lei no 3.689/1941,
o Cdigo de Processo Penal, referentes ao exerccio de queixa pela mulher.
12. Criao de Deams no atendimento mulher em todos os municpios do
pas, at mesmo naqueles nos quais no se disponha de uma delegada mulher.
Desde 1985, quando da criao da primeira Delegacia Especializada no
Atendimento Mulher, o Estado vem investindo, com oscilaes de graus,
na criao, na manuteno e no aparelhamento das Deams, bem como nos
seus recursos humanos. Sobre este aspecto se poder ter uma maior clareza
no item seguinte, sobre os desdobramentos em polticas pblicas no enfren-
tamento da violncia contra as mulheres.

3.3 As polticas federais de enfrentamento da violncia contra as mulheres


A prioridade dada questo da violncia domstica pelo movimento de mulheres
refletiu-se na agenda pblica desde os anos 1980. Apesar da maneira marginal com
que o tema foi inserido nas polticas dos governos estaduais e do governo federal,
possvel perceber algum investimento neste sentido desde o perodo anterior
promulgao da CF/88. Esta incorporao vai se consolidando, no sem momen-
tos de retrocessos, at, finalmente, o lanamento, em 2007, do Pacto Nacional
pelo Enfrentamento da Violncia contra a Mulher, que integra a agenda social do
governo federal e conta com o envolvimento de diferentes ministrios. A seguir,
busca-se traar esta trajetria, desde 1985 at 2008, a partir da anlise de cinco
perodos, organizados de acordo com a configurao das aes governamentais.

3.3.1 1985-1994: da colocao do tema na agenda ao desmantelamento da poltica federal


O perodo que antecede imediatamente a ANC tem grande importncia na hist-
ria das polticas para as mulheres no Brasil. Com a criao do CNDM, em 1985,
pela primeira vez, se reconhece o tema como relevante para a agenda do governo
federal. Entre 1985 e 1989, alm de uma forte atuao durante a ANC, o CNDM
realizou algumas aes especificamente no campo das polticas de enfrentamento
da violncia contra as mulheres. Entre estas, destacam-se a produo de material
informativo e a realizao de campanhas nacionais de conscientizao sobre o
Sujeito de Direitos? Cidadania Feminina nos Vinte Anos da Constituio Cidad 227

tema; a organizao de um encontro de mulheres policiais lotadas nas Deams; e a


realizao de uma pesquisa sobre as sentenas judiciais relativas a estupro, agres-
so e homicdio em seis capitais, divulgada em parceria com o Ministrio Pblico
(MP) e o Judicirio (PITANGUY, 2003). Pode-se avaliar que o grande objetivo
desta atuao estava em colocar o tema no debate pblico, jogando luz sobre um
fenmeno at ento discutido de maneira velada e pouco considerado na agenda
governamental. Chama ateno, ainda, a discusso sobre o papel do Poder Judi-
cirio na questo, o que somente seria retomado anos depois.
Aps o desmantelamento do CNDM, em 1990,24 contudo, as polticas re-
frearam-se e as aes voltadas para a defesa dos direitos femininos desaparecem
do Oramento Geral da Unio (OGU). Pode-se dizer que, durante alguns anos, a
poltica de combate violncia contra as mulheres ficou a cargo dos estados, por
meio do funcionamento das Deams e da ampliao de seu nmero.

3.3.2 1996-1999: Direitos humanos, casas-abrigo e atendimento s vtimas


de violncia sexual
Em 1994, j no governo Fernando Henrique Cardoso, o CNDM volta a ganhar
fora no contexto de preparao da participao brasileira na IV Conferncia
Mundial da Mulher Beijing 1995. Este fortalecimento se refletiu na elabora-
o do Programa Nacional de Direitos Humanos (PNDH I), lanado em 1996,
que incorporou 13 aes no subttulo Mulheres, seis destas voltadas especifica-
mente para o enfrentamento da violncia contra as mulheres. So estas:
Ao 116. Apoiar o programa nacional de combate violncia contra a mulher,
do governo federal.
Ao 117. Incentivar a criao de centros integrados de assistncia a mulheres sob
risco de violncia domstica e sexual.
Ao 118. Apoiar as polticas dos governos estaduais e municipais para preveno
da violncia domstica e sexual contra as mulheres.
Ao 119. Incentivar a pesquisa e divulgao de informaes sobre a violncia e
discriminao contra a mulher e sobre formas de proteo e promoo dos direitos
da mulher.
Ao 121. Apoiar o projeto de lei que altera o Cdigo Penal nos crimes de estupro
e atentado violento mulher.

24. Aps alguns confrontos entre o CNDM e o governo federal acerca de posies sobre temas polmicos, como o
racial e o agrrio, inicia-se um processo de reduo do Conselho com vista a sua extino. Sob o argumento de que as
mulheres tinham alcanado quase 80% das suas demandas na Constituio, os dirigentes governamentais defendiam
que o CNDM poderia ser reduzido por j ter cumprido sua funo. As tenses chegaram ao ponto de redundar em uma
renncia coletiva do rgo, em meados de 1989 (PITANGUY, 2008).
228 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

Ao 124. Reformular as normas de combate violncia e discriminao contra


as mulheres, em particular, apoio ao projeto do governo que trata o estupro como
crime contra a pessoa e no mais como crime contra os costumes.
No perodo 1996-2000, com o CNDM diretamente vinculado Secretaria
Nacional dos Direitos Humanos,25 do MJ, executado o chamado Programa Na-
cional de Combate Violncia Domstica e Sexual contra a Mulher, tido como
parte integrante do PNDH I. O programa estruturou-se em quatro eixos: co-
ordenao de aes ministeriais, reformulao legal, fortalecimento do aparelho
jurdico-policial e campanhas de sensibilizao da opinio pblica.
As principais iniciativas no perodo foram: i) apoio para a construo e
manuteno de casas-abrigo destinadas a mulheres vtimas de violncia em
situao de risco de vida; ii) realizao de seminrios nacionais reunindo ex-
perincias governamentais e no governamentais sobre casas-abrigo e servios
de atendimento; iii) capacitao de agentes de segurana pblica na rea;
iv) discusses acerca dos impactos da Lei no 9.099/1995 sobre a represso
violncia contra a mulher; v) participao nos debates voltados para a reforma
do Cdigo Penal; vi) realizao das campanhas de sensibilizao Uma vida
sem violncia um direito nosso Naes Unidas e CNDM; e Sem as mulhe-
res, os direitos no so humanos CNDM, Cladem e CFEMEA em 1998;
e viii) publicao da norma tcnica de preveno e tratamento dos agravos
resultantes da violncia sexual contra mulheres e adolescentes. Implementou-
se, ainda, o chamado Pacto Comunitrio contra a Violncia Intrafamiliar,
no Rio de Janeiro, em parceria com o Banco Interamericano de Desenvol-
vimento (BID), com aes de diagnstico sobre a violncia intrafamiliar e
consolidao de rede interinstitucional para articular servios disponveis em
uma rea de comunidade de baixa renda para prevenir a violncia e melhorar
o atendimento. Adicionalmente, foram repassados recursos para organizaes
no governamentais (ONGs) com projetos de assistncia legal a mulheres
negras vtimas de violncia, capacitao de lideranas e de promotoras legais
populares e formao de agentes multiplicadores de preveno de violncia
intrafamiliar e domstica. Discutiu-se, finalmente, a importncia de realizar
trabalhos com os homens autores de violncia em tal sentido, foi realizado
um seminrio, em 1999, para promover o debate sobre o papel e a ao dos
agressores (BRASIL, 2000).
A dcada de 1990 foi, portanto, marcada no mbito do governo federal por
importantes iniciativas para o enfrentamento da violncia contra as mulheres,

25. Em substituio Secretaria dos Direitos da Cidadania, foi criada, em abril de 1997, a Secretaria Nacional dos
Direitos Humanos, posteriormente transformada, em janeiro de 1999, em Secretaria Especial dos Direitos Humanos
(SEDH), com assento nas reunies ministeriais.
Sujeito de Direitos? Cidadania Feminina nos Vinte Anos da Constituio Cidad 229

mesmo que sob a rubrica da violncia domstica ou intrafamiliar. Apesar da es-


cassez de recursos e do carter embrionrio das aes, importante destacar que
estas iniciativas constituram um importante comeo para a incorporao de um
programa de combate violncia contra as mulheres no novo Plano Plurianual
(PPA) 2000-2003 e a criao da Sedim, em 2002.

3.3.3 2000-2003: O incio da consolidao de um programa de governo


Com a nova organizao do PPA do governo federal, cria-se, pela primeira vez do
ponto de vista oramentrio e com maior garantia de visibilidade e transparncia,
o programa Combate Violncia contra as Mulheres (CVCN), que, por ser o ni-
co programa sob a responsabilidade do CNDM e, em seguida, da Sedim, acabou
incorporando aes tambm mais abrangentes. O foco, no entanto, foi o combate
violncia, sobretudo por meio do repasse de recursos para implantao e manu-
teno de casas-abrigo e pela articulao com outros servios, como Deams e Insti-
tutos Mdico Legais (IMLs). Os anos 2000 a 2002 foram marcados por estas aes.
As principais realizaes foram:
ampliao do nmero de casas-abrigo, entre 1999 e 2002, que passa-
ram de 41 para 71 por meio da celebrao de convnios;
realizao de pesquisas junto a estes servios para conhecer o perfil das
mulheres atendidas e do servio oferecido, em 2000 e 2002;
ampliao do nmero de Deams passaram de 305 para 339 no perodo;
realizao da Pesquisa Nacional sobre as Condies de Funcionamento
das Deams;
capacitao de delegadas e demais profissionais de 112 Deams das re-
gies Norte, Nordeste, Centro-Oeste e Sul, em parceria com a Secre-
taria Nacional de Segurana Pblica (SENASP)/MJ e secretarias esta-
duais, incluindo tambm profissionais da Defensoria Pblica da Unio
(DPU) do MP, dos IMLs, da polcia militar, entre outros, com vista a
fortalecer a perspectiva do atendimento em rede; e
realizao de Encontro Nacional de Delegadas das Deams, quando se
discutiu a definio de referncias para criao de novas Deams e o
aparelhamento das unidades existentes.
O foco da poltica, no fim da dcada de 1990 e incio dos anos 2000, acabou
sendo traduzido no PNDH II, lanado em 2002. Ampliar os servios de atendimento
mulher vtima de violncia, especialmente Deams e casas-abrigo, e garantir a capaci-
tao dos profissionais destes e de outros servios integrantes da rede de atendimento,
alm de realizar encontros e aplicar pesquisas com vista a conhecer melhor os servios
230 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

e garantir a mobilizao de seus agentes, foram as aes prioritrias destes anos de


fortalecimento do CNDM e de sua Secretaria Executiva e, posteriormente, da Sedim.
O segundo PNDH (BRASIL, 2009), em seu eixo garantia do direito igualdade,
no subttulo Mulheres, apresentava 19 aes, entre as quais:
178. Apoiar programas voltados para a sensibilizao em questes de gnero e vio-
lncia domstica e sexual praticada contra mulheres na formao dos futuros profis-
sionais da rea de sade, dos operadores do direito e dos policiais civis e militares,
com nfase na proteo dos direitos de mulheres afrodescendentes e indgenas.
179. Apoiar a alterao dos dispositivos do Cdigo Penal referentes ao estupro,
atentado violento ao pudor, posse sexual mediante fraude, atentado ao pudor me-
diante fraude e o alargamento dos permissivos para a prtica do aborto legal, em
conformidade com os compromissos assumidos pelo Estado brasileiro no marco da
plataforma de ao de Pequim.
180. Adotar medidas com vistas a impedir a utilizao da tese da legtima defesa
da honra como fator atenuante em casos de homicdio de mulheres, conforme
entendimento j firmado pelo Supremo Tribunal Federal.
181. Fortalecer o Programa Nacional de Combate Violncia Contra a Mulher.
182. Apoiar a criao e o funcionamento de delegacias especializadas no atendimento
mulher Deams.
183. Incentivar a pesquisa e divulgao de informaes sobre a violncia e discrimina-
o contra a mulher e sobre formas de proteo e promoo dos direitos da mulher.
184. Apoiar a implantao, nos estados e municpios, de servios de disque-denncia
para casos de violncia contra a mulher.
185. Apoiar programas voltados para a defesa dos direitos de profissionais do sexo.
186. Apoiar programas de proteo e assistncia a vtimas e testemunhas da violncia
de gnero, contemplando servios de atendimento jurdico, social, psicolgico, m-
dico e de capacitao profissional, assim como a ampliao e o fortalecimento da
rede de casas-abrigo em todo o pas.
187. Estimular a articulao entre os diferentes servios de apoio a mulheres vtimas de
violncia domstica e sexual no mbito federal, estadual e municipal, enfatizando a am-
pliao dos equipamentos sociais de atendimento mulher vitimizada pela violncia.
188. Apoiar as polticas dos governos estaduais e municipais para a preveno da violn-
cia domstica e sexual contra as mulheres, assim como estimular a adoo de penas alter-
nativas e o fortalecimento de servios de atendimento profissional ao homem agressor.
Sujeito de Direitos? Cidadania Feminina nos Vinte Anos da Constituio Cidad 231

Em 2003, apesar do novo governo e da criao da nova SPM, ligada direta-


mente Presidncia da Repblica, no se observa grande inflexo na poltica de
enfrentamento da violncia contra as mulheres inclusive devido prevalncia
da programao ainda herdada do governo anterior, o PPA 2000-2003. A nfase
na necessidade de formao de redes de atendimento reforada, mas o apoio
permanece majoritariamente destinado s casas-abrigo.
lanado o chamado Plano Nacional de Preveno, Assistncia e Combate
Violncia contra a Mulher e realizado o Encontro Nacional de Delegadas e Delegados
das Delegacias Especializadas de Atendimento Mulher, que reuniu aproximadamen-
te 340 delegadas(os) de todo o pas, em uma promoo conjunta da SPM, do Fundo
de Desenvolvimento das Naes Unidas para a Mulher (Unifem) e da SENASP/MJ.
Finalmente, foram celebrados convnios com entidades pblicas estaduais e muni-
cipais e entidades privadas, com vista, especialmente, : i) promoo de eventos de
discusso e sensibilizao; ii) implantao e manuteno de casas-abrigo; e iii) capaci-
tao de profissionais atuantes no atendimento s mulheres em situao de violncia.

3.3.4 2004-2006: Plano Nacional de Polticas para as Mulheres (PNPM), Ligue 180 e
Lei Maria da Penha
A partir de 2004, com a elaborao do novo PPA e a mudana na gesto da SPM, o Pro-
grama de Combate Violncia contra as Mulheres26 ganha mais fora, apresenta inovaes
em relao ao perodo anterior e marca o incio de um processo de transformao na polti-
ca nacional. As casas-abrigo deixam definitivamente de ser o foco da poltica, que, alm de
procurar fomentar a implantao de redes de atendimento, englobando os mais variados
servios e polticas pblicas, passa a investir na implantao de centros de referncia de
atendimento mulher em situao de violncia.
Em julho de 2004, ocorre a I Conferncia Nacional de Polticas para as Mu-
lheres (CNPM), antecedida de conferncias municipais e estaduais, que mobiliza-
ram centenas de milhares de mulheres em todo o pas. As diretrizes emanadas da
conferncia embasaram a elaborao do I PNPM,27 que dedica um de seus quatro
captulos temticos ao enfrentamento da violncia. O plano de ao deste cap-
tulo composto por 31 aes, organizadas em sete prioridades, que englobam:
i) ampliao e aperfeioamento da rede de atendimento; ii) reviso da legislao
nacional; iii) aes preventivas e educativas; iv) ateno sade da mulher vtima
de violncia domstica e sexual; v) produo de informaes; vi) capacitao de
profissionais na temtica; e vii) ampliao do acesso justia (BRASIL, 2004).

26. Aps a reviso anual do PPA em 2005, o programa passou a se chamar Preveno e Combate Violncia contra
as Mulheres.
27. O processo de traduo de diretrizes aprovadas em uma conferncia em um plano de governo envolve, necessaria-
mente, perdas importantes. Com isso, como era de se esperar, muitas diretrizes da I CNPM no foram contempladas no
plano. E muitas relacionadas ao tema da violncia contra as mulheres acabaram incorporadas na Lei Maria da Penha,
prevista como uma das aes do PNPM e aprovada em 2006.
232 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

Pode-se concluir que esses temas j estavam na pauta das polticas imple-
mentadas pelo CNDM desde a segunda metade da dcada de 1990. Os debates
que permearam a I CNPM e o resultado expresso no PNPM so, portanto, o fru-
to de muitos anos de discusses, implementao de aes e polticas nos estados e
nos municpios, organizao dos movimentos feminista e de mulheres e tentativas
de pautar a questo na agenda pblica.
Das principais realizaes do plano neste campo, destacam-se a implantao
do Ligue 180, entre o final de 2005 e o incio de 2006, e a elaborao do antepro-
jeto de lei que resultou na promulgao da Lei Maria da Penha, em 2006.
Alm da relevncia de um servio nacional e gratuito, que pode constituir uma
importante porta de entrada na rede de atendimento para as mulheres em situao de
violncia, a Central de Atendimento Mulher Ligue 180 tem se revelado bastante
til para o levantamento de informaes que subsidiam o desenho da Poltica Nacio-
nal de Enfrentamento da Violncia Contra as Mulheres, na tentativa de suprir grande
lacuna existente no acmulo de dados sistemticos e nacionais sobre o fenmeno da
violncia contra as mulheres no pas (GODINHO; COSTA, 2006). Por exemplo,
no ano de 2007, foram efetuados quase 200 mil atendimentos a mulheres de todo o
pas, sendo que 57,4% referiam-se ao encaminhamento a servios da rede. A presta-
o de informaes e orientaes sobre a violncia domstica e familiar e os direitos
da mulher respondeu por cerca de um tero dos atendimentos realizados, enquanto
pouco mais de 10% foram relatos de violncia. O 1% restante diz respeito a registros
de reclamaes sobre servios da rede ou a elogios e sugestes.28
A promulgao da Lei Maria da Penha representou grande conquista para
os movimentos de mulheres e feministas e para as mulheres brasileiras. Uma lei
que tipifica a violncia domstica e familiar contra a mulher e cria os mecanismos
para coibi-la uma demanda de dcadas e vem coroar um processo lento, mas
contnuo de adoo de instrumentos legais para lidar com a questo.

3.3.5 2007-2008: Pacto Nacional pelo Enfrentamento da Violncia contra a Mulher


Se as transformaes na Poltica Nacional de Enfrentamento da Violncia contra as
Mulheres se iniciaram com o novo PPA 2004-2007, pode-se situar como o marco da
sua inflexo o ano de 2007, em que foi institudo o Pacto Nacional pelo Enfrentamen-
to da Violncia contra a Mulher. Passou-se a investir mais fortemente no incentivo
formao de redes compostas por todos os servios que atendem a mulher em situao
de violncia, tendo-se em vista o oferecimento de um atendimento integral, que leve
em conta os aspectos jurdico, psicolgico e social. Por trs desta viso de integralidade
no atendimento, h um processo tcito de transformao conceitual da prpria con-
cepo de violncia contra as mulheres que embasa a poltica. Tal processo caminha

28. Dados disponveis em: <http://sistema3.planalto.gov.br/spmu/docs/estatistica_ligue.pdf>. Para um estudo sobre


os dados do servio Ligue 180, ver tambm Bonetti, Pinheiro e Ferreira (2008).
Sujeito de Direitos? Cidadania Feminina nos Vinte Anos da Constituio Cidad 233

na direo da ampliao da definio de violncia que parte da categoria terica e do


patrimnio poltico feminista, violncia domstica e intrafamiliar, pedra de toque da
Lei no 11.340/2006, para uma categoria mais abrangente baseada no princpio da inte-
gralidade, que incorpora diferentes dimenses do fenmeno da violncia que acomete
as mulheres. Abre-se, aqui, a possibilidade de incidir sobre as convenes sociais de
gnero mais amplas e profundas, traduzidas em intervenes educativas e preventivas,
em diferentes reas, com distintos pblicos. Este parece ser o grande ganho que a subs-
tituio da concepo de combate violncia contra as mulheres pelo enfrentamento
da violncia contra as mulheres trouxe, o que pode redundar em uma transformao da
cidadania feminina, livrando-a dos adjetivos de concedida e subalterna.
A atuao governamental, portanto, deixa de ser apenas o apoio a servios e a
campanhas isoladas e passa a se ampliar de modo a contemplar o apoio a servios
especializados incluindo: i) a capacitao de agentes pblicos para preveno e aten-
dimento; ii) a criao de normas e padres de atendimento; iii) o aperfeioamento da
legislao; iv) o incentivo constituio de redes de servios; v) o apoio a projetos edu-
cativos e culturais de preveno violncia; e vi) a ampliao do acesso das mulheres
justia e aos servios de segurana pblica.
Nesse marco geral que orienta a poltica, a ampliao dos servios especializados
de atendimento mulher merece destaque pelos resultados alcanados em 2007. Esta
ampliao, que se constituiu em atividade central da SPM nesse ano, consistiu no
apoio financeiro construo, reforma ou ao reaparelhamento dos diversos servi-
os que compem a rede de atendimento mulher em situao de violncia. Como
resultado, foi possvel contabilizar, no fim de 2007, a existncia de 403 delegacias ou
postos especializadas de atendimento mulher, 96 centros de referncia e 63 casas-
abrigo. Ademais, novos instrumentos comearam a ser implantados, como ncleos
especializados nas defensorias pblicas 15 ncleos, em 2007 , os juizados e varas
especializados de violncia domstica e familiar contra a mulher 129 servios,29 em
2007 , a Central de Atendimento Mulher (Ligue 180) e a ouvidoria da SPM.
A ampliao do conceito de violncia traduz-se, ainda, nos eixos prioritrios do
Pacto Nacional pelo Enfrentamento da Violncia contra a Mulher, que so: i) fortale-
cimento da rede de atendimento e implementao da Lei Maria da Penha; ii) combate
explorao sexual de meninas e adolescentes e ao trfico de mulheres; iii) promoo
dos direitos humanos das mulheres em situao de priso; e iv) proteo dos direitos
sexuais e reprodutivos e enfrentamento da feminizao da AIDS.
Lanado em agosto de 2007, o Pacto Nacional pelo Enfrentamento da Violn-
cia contra as Mulheres, que integra a Agenda Social do governo, rene aes a se-
rem executadas por um conjunto importante de ministrios/secretarias entre os anos

29. Sendo que, destes, 109 correspondem a juizados e varas adaptados para atender casos de violncia domstica e
familiar contra as mulheres.
234 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

2008 e 2011. Se, neste perodo, o oramento da SPM para o tema ser de pouco
menos de R$ 150 milhes, os demais rgos aportaro recursos da ordem de R$ 850
milhes, somando um oramento total de mais de R$ 1 bilho. O objetivo do pacto
prevenir e enfrentar todas as formas de violncia contra as mulheres, atuando para
garantir a reduo dos ndices de violncia no somente por meio da represso, mas
tambm da preveno, da ateno, da proteo e da garantia dos direitos daquelas
em situao de violncia e da promoo de uma mudana cultural que dissemine
atitudes igualitrias e valores ticos de irrestrito respeito diversidade e paz.30
O pacto tem amplitude nacional, mas, em 2008, foi priorizada a atuao
em 12 unidades da Federao (UFs), a saber: So Paulo (SP), Rio de Janeiro
(RJ), Esprito Santo (ES), Bahia (BA), Cear (CE), Pernambuco(PE), Par (PA),
Amazonas (AM), Rio Grande do Sul (RS), Distrito Federal (DF), Minas Gerais (MG)
e Maranho (MA). Uma das principais dificuldades enfrentadas deve-se lentido
inerente ao processo de construo de um projeto integrado entre os diversos rgos
administrativos nos estados e nos municpios. Para o monitoramento e a avaliao
dos resultados do pacto foram estabelecidas metas a serem perseguidas ao longo
dos quatro anos de implementao desta nova estratgia de atuao, e foi instalada,
em outubro de 2007, a Cmara Tcnica de Monitoramento das Aes do Pacto.
Vinculada ao comit de articulao e monitoramento do PNPM, tal cmara tem
o objetivo de coordenar a execuo do pacto, monitorar seu desenvolvimento e
o cumprimento das metas apresentadas, definir estratgias e avaliar os resultados
alcanados. Desde sua instalao, a cmara visava se reunir periodicamente para
elaborar seu planejamento para o perodo 2008-2011; no entanto, at agora, no
h nenhum registro da avaliao da cmara sobre os impactos oriundos do pacto.
Com o lanamento do pacto, no ano de 2007, percebe-se uma verdadeira inflexo
na j ascendente trajetria dos recursos aplicados pelo governo federal na Poltica Na-
cional de Enfrentamento da Violncia contra as Mulheres. Apesar do total destinado ao
pacto ser pouco expressivo diante de todo o OGU, para esta poltica, representou um
enorme avano do ponto de vista oramentrio.
O MJ, por meio do seu Programa Nacional de Segurana Pblica com Ci-
dadania (Pronasci), um dos rgos parceiros do Pacto pelo Enfrentamento da
Violncia contra a Mulher. Entre suas aes encontra-se o apoio consolidao da
Lei Maria da Penha, por meio de incentivo criao de juizados especiais de vio-
lncia domstica e familiar contra a mulher, ncleos especializados nas defensorias
pblicas e penitencirias femininas, bem como a qualificao das Deams, tanto em
infraestrutura quanto em recursos humanos, e a criao de centros de reabilitao
dos agressores, sendo que em todas estas aes deve contar com intensa partici-
pao da SPM no que tange s diretrizes da poltica. Alm destes, h um projeto

30. Para outros detalhes sobre o pacto, ver Ipea (2009).


Sujeito de Direitos? Cidadania Feminina nos Vinte Anos da Constituio Cidad 235

que envolve as mulheres de uma forma muito peculiar, que merece ser analisado
mais demoradamente por corroborar a tese defendida ao longo deste texto, sobre
a mulher ser concebida como ser na famlia e no como sujeito de direitos em si.
Trata-se do projeto Mulheres da Paz, originalmente concebido como Mes da Paz.
Tal projeto visa capacitao de lideranas femininas, moradoras de comunida-
des dominadas pelo trfico e pela violncia,
(...) para se aproximar de jovens em situao de risco infracional ou criminal e encami-
nh-los aos programas sociais e educacionais do Pronasci, como o Protejo, Reservista Ci-
dado, entre outros. As lideranas sero identificadas em cada comunidade por assistentes
sociais ligados ao Pronasci. Cerca de 5,3 mil mulheres sero formadas at 2011 no curso
de Promotoras Legais Populares, que envolver temas como direitos humanos, mediao
de conflitos e cidadania. Cada uma receber uma bolsa de R$ 190,00. As expectativas
para este projeto so de que 1.325 mulheres sejam atingidas por ano e de que sejam
distribudas 193.500 bolsas no total de R$ 36,765 milhes at 2011 (BRASIL, 2007).
Na sua concepo original, o projeto denominava-se Mes da Paz, por funda-
mentar-se no imaginrio da me como uma figura que protege e cuida e na identifica-
o de certa liderana natural das mes oriundas das chamadas zonas conflagradas.
A ideia vinculada a este imaginrio era a de que as pessoas envolvidas nas aes pre-
vistas fossem cuidadoras fossem elas irms, mes, pais, namoradas etc. , em geral,
relacionadas aos jovens que vivem situaes de risco. O conceito de cuidadores reme-
te, por sua vez, a uma tica do cuidado, forjando uma concepo de que os jovens em
situao de risco so filhos da comunidade.
Muitas crticas foram dirigidas a esse projeto por parte da sociedade civil.
O movimento feminista posicionou-se fortemente contrrio a trs questes bsicas:
a estereotipizao das mulheres em funo da maternidade, a negligncia em relao
sua segurana ao atuar junto a jovens em envolvimento com crime nas suas comu-
nidades e a oferta de bolsas de baixo valor. Embora o projeto tenha sido rebatizado
como Mulheres da Paz, suas premissas continuaram intactas. Algumas destas ques-
tes tambm foram objeto de crtica da Anistia Internacional (AI), em seu relatrio
sobre a situao das mulheres em meio violncia (AI, 2008).
O relatrio da ONG denuncia a invisibilidade da forma como as mulheres vivem
suas vidas em comunidades conflagradas, porque o debate e as preocupaes centram-
se tradicionalmente nos homens jovens nos contextos de violncia armada. Elogia a
adoo da Lei Maria da Penha e os esforos empreendidos pela SPM na promoo de
polticas no enfrentamento da violncia domstica e familiar; no entanto, ressente-se
da falta de ateno do Estado segurana das mulheres: sua vivncia da excluso social
e sua relao com a segurana pblica continuam, em grande parte, negligenciadas
(AI, 2008, p. 12).
236 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

Entre vrias recomendaes ao Estado brasileiro para garantia da correta apli-


cao da Lei Maria da Penha, o relatrio enfatiza a importncia de incorporarem-se
radicalmente s perspectivas de gnero e de raa na base do Pronasci. Isto significa dizer
que, para alm da dimenso da violncia domstica e familiar de que trata a Lei Maria
da Penha, o Estado brasileiro deve pensar polticas de segurana pblica voltadas para
necessidades das mulheres, o que significa perceb-las como sujeitos de direitos em si,
com demandas especficas no que tange ao seu lugar na sociedade, no se restringindo
sua condio de ser na famlia, de me. O box 2 traz as principais recomendaes
apresentadas no citado relatrio.

BOX 2
Sugestes da AI ao Estado brasileiro no que tange segurana pblica
sob a perspectiva das mulheres
A AI vem mais uma vez pedir s autoridades que:

Identifiquem a interseccionalidade das questes de gnero e raa com o policiamento e assegu-


rem que projetos e polticas apropriados sejam criados para atender a estas necessidades.

Reconheam publicamente e reforcem a mensagem de que as questes de gnero e raa so


elementos essenciais para implementao do aspecto de direitos humanos do Pronasci.

Melhorem a coleta de dados especficos de gnero, de modo a garantir o planejamento de pol-


ticas orientadas com base nas questes de gnero, para que os recursos sejam direcionados de
maneira pontual e a implementao efetiva destas polticas possa ser avaliada e fiscalizada de
forma precisa e independente.

Assegurem que, com base nos dados coletados, o governo federal, inclusive a SPM, o MJ e a
SEDH, bem como outros ministrios pertinentes, com representantes da sociedade civil, renam-
se para garantir que projetos especficos de gnero sejam includos na proposta do Pronasci.

Assegurem que seja estabelecido um processo para avaliar, de modo independente, a implemen-
tao do impacto da proposta do Pronasci sobre as questes de gnero e identificar as reas
estratgicas para as necessidades de segurana das mulheres.

Fonte: AI (2008, p. 80).

O projeto Mulheres da Paz parece-nos exemplar para refletir sobre o foco de


interesse desta anlise, alm de demonstrar uma continuidade na forma de per-
cepo das mulheres pelos legisladores, no apenas como sujeitos de direitos em
si, mas apenas tambm, necessariamente, como integrantes de uma famlia e com
um papel definido a ser nesta desempenhado, foco este presente pelo menos desde
a construo da CF/88. Ao atualizar um esteretipo de mulher que o associa ao
de me que, por sua vez, so significados pelos atributos da abnegao, do altru-
smo e do cuidado, o projeto fortalece um modelo ideal de feminino, associado a
Sujeito de Direitos? Cidadania Feminina nos Vinte Anos da Constituio Cidad 237

uma tica do cuidado e a uma tica da cooperao e da solidariedade tidas como


imanentes ao feminino, que tradicionalmente dotam de sentido um modelo he-
gemnico de feminilidade ocidental (TRONTO, 1997), sobretudo direcionado,
de forma civilizatria, s mulheres dos segmentos mais pobres da populao.
Novamente aqui se percebe a preeminncia da famlia como o ente a ser
protegido, representada pela importncia destinada s novas geraes, ou seja,
reproduo da prpria famlia. Neste processo, o Estado, alm de escolher em
quais cidados investir nos homens jovens em vez das mulheres adultas , trans-
fere mais uma vez para a famlia, na figura difusa da me de famlia, o nus da sua
responsabilidade em promover polticas de segurana pblica. As mulheres aqui
passam a ser mais uma vez negligenciadas nos seus direitos de cidadania, servindo
de instrumentos para cuidado e segurana dos homens jovens.
Seria curiosa, se no fosse trgica, a constatao de que passados, pelo menos,
mais de 20 anos isto se no contabilizarmos os primrdios das mobilizaes femi-
nistas as mulheres continuam a ser percebidas como cidads de segunda categoria.

4 Consideraes finais
Neste estudo, buscamos analisar o desenvolvimento dos direitos das mulheres a
partir da CF/88, ao longo dos seus 20 anos. Ao debruarmos-nos sobre o tema,
percebemos que, apesar das inmeras conquistas comemoradas pelo movimento
de mulheres/feminista brasileiro, a cidadania feminina oriunda da Carta Magna
, ainda, uma cidadania de segunda classe. A fim de destrinarmos esta ques-
to, elegemos um tema para o exame da cidadania feminina assim qualificada.
Um tema que de grande relevncia para o movimento feminista, o qual at nos-
sos dias tem grande relevncia e fonte de grandes investimentos polticos seja da
sociedade civil, seja do governo: a violncia contra as mulheres.
A hiptese perseguida ao longo do captulo, seguindo a anlise de Bruno (1995),
foi a de que a cidadania feminina que se consolidou na CF/88 uma cidadania
subalterna e concedida. Tal qualificao est diretamente relacionada com a cul-
tura poltica brasileira mais ampla que, historicamente, investiu nos direitos so-
ciais entendidos como ddivas do que nos direitos civis; e com a forma como
o feminismo ideologia estrangeira nascida no bero de tradies democrticas
liberais dialogou e acomodou-se s realidades e aos valores culturais brasileiros,
tendo todas as suas bandeiras e demandas transformadas discursivamente em uma
retrica dos direitos sociais e, finalmente, na pregnncia e na grande valorizao de
certo iderio de famlia em que a mulher, como me, tem um papel crucial.
Assim, por meio da anlise do desenvolvimento da questo da violncia contra
a mulher no pas, das demandas feministas ANC, do texto constitucional propria-
mente dito e dos seus desdobramentos histricos em legislaes e polticas pblicas,
238 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

pudemos verificar que a cidadania feminina se encontra atrelada ao lugar ocupado


pelas mulheres na famlia. Ou seja, em vez de as mulheres serem investidas de di-
reitos como sujeitos em si, elas o so medida que esto ligadas ao ente famlia,
como procurou se demonstrar na explicitao do lugar destinado so demanda das
mulheres em relao violncia no texto constitucional (Art. 226) e sua linha de
coerncia na legislao sobre violncia domstica (Lei Maria da Penha) e na cons-
tituio de um programa de segurana pblica com cidadania voltado aos jovens,
tendo como base de implementao as mulheres como mes do programa Mulheres
da Paz Pronasci. Tal concepo da cidadania feminina, contudo, no impediu o
desenvolvimento das garantias dos direitos das mulheres e das polticas de enfrenta-
mento da violncia, bem como a consolidao do tema.
Alm da trajetria ascendente do oramento dedicado ao enfrentamento
da violncia contra as mulheres, chama-se ateno ao processo de transformao
conceitual que embasa o prprio Programa 0156 e que se reflete nas diferentes
denominaes recebidas ao longo dos sucessivos PPAs e de suas revises:
i) no PPA 2000-2003, foi denominado Combate Violncia contra a Mulher;
ii) no PPA 2004-2007, ganhou um plural, ficando Combate Violncia contra
as Mulheres; iii) j na reviso de 2005, passou a ser chamado de Preveno e
Combate Violncia contra as Mulheres; e, finalmente, iv) no PPA 2008-2011
passou a ser chamado de Preveno e Enfrentamento da Violncia contra as
Mulheres. Mesmo que implcita e intuitivamente, esta transformao aponta
para uma mudana conceitual na prpria concepo de violncia contra as
mulheres que informa a poltica. Esta vai em direo a uma concepo mais
ampla que incorpore as mais distintas dimenses do fenmeno da violncia
que acomete as mulheres, o que se denominou de enfrentamento integral do
fenmeno (BRASIL, 2008a).
Diante desse quadro resta-nos apontar para a necessidade de se transpor
os obstculos da nossa cultura poltica e social, a fim de ampliar a concepo de
cidadania das mulheres, buscando extrapolar sua circunscrio a determinados
atributos e convenes sociais de gnero. S assim, parece-nos que alcanaremos
uma igualdade material, conjugando criativa e imaginativamente a promoo dos
direitos civis ao mesmo tempo em que se promovem e garantem os direitos sociais
das mulheres, criando, finalmente, condies de possibilidades para que as mu-
lheres sejam sujeitos de direitos. Talvez esteja a a ruptura profunda e necessria
para se dar incio a uma nova e terceira onda do feminismo.
Sujeito de Direitos? Cidadania Feminina nos Vinte Anos da Constituio Cidad 239

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ANEXO 1

QUADRO 1
Sinptico das parlamentares componentes do lobby do batom

Nome Idade Profisso Partido UF Trajetria poltica Relao de parentesco com polticos Atuao na ANC

Feminista, militou no Movimento Democrtico Brasileiro (MDB) e elegeu-se


deputada estadual pelo Partido do Movimento Democrtico Brasileiro Subcomisso de Sade, Seguridade e do Meio
(PMDB) nas eleies de 1982. Foi eleita deputada federal com 34.821 Ambiente, da
Abigail Feitosa 54 Mdica PMDB BA Nenhuma
votos. Integrou o grupo que estruturou a Comisso Nacional dos Direitos da Comisso da Ordem Social; e
Mulher. Foi coordenadora-geral do Movimento de Unidade Popular (MUP). Comisso de Sistematizao.
Suplente da Comisso Executiva do Diretrio Regional do PMDB.

Comisso da Soberania e dos Direitos e


Garantias do Homem e da Mulher; Subcomisso
Secretria de apoio comunitrio na gesto de seu marido como prefeito Por aliana com o ex-prefeito de dos Direitos Polticos, dos Direitos Coletivos
Anna Maria Martins
48 Advogada PMDB RJ de Petrpolis (1983-1986), onde tambm integrou a Comisso de Direitos Petrpolis, Paulo Rattes, Secretrio e Garantias, da Comisso da Soberania e dos
Scorzelli Rattes
Humanos. Nacional do PMDB, no perodo Direitos e Garantias; e Subcomisso dos Negros,
Populaes Indgenas, Pessoas Deficientes e
Minorias da Comisso da Ordem Social.

Subcomisso dos Negros, Populaes Indgenas,


Promotora do I e do II Encontros de Mulheres de Favelas e da Periferia no Pessoas Deficientes e Minorias, da Comisso
Servidora pblica, Rio de Janeiro. Conselheira do CNDM no MJ. Titular da Comisso de Defesa da Ordem Social (titular); e Subcomisso da
Benedita Souza da professora, assistente dos Direitos da Mulher. Fundadora e presidenta do Departamento Feminino Nacionalidade, da Soberania e das Relaes
45 PT RJ Nenhuma
Silva Santos social e auxiliar de da Federao das Associaes de Favelas do Estado do Rio de Janeiro. Internacionais, da Comisso da Soberania e dos
enfermagem. Participante do Movimento Negro, de Favelas e de Mulheres de Favelas e da Direitos e Garantias do Homem e da Mulher
Periferia do Rio de Janeiro. Vereadora e deputada federal. (suplente). Exerceu a funo de primeira suplente
da secretaria da Mesa.

Vice-presidenta do Clube dos Advogados do Brasil. Fundadora do Partido


Sujeito de Direitos? Cidadania Feminina nos Vinte Anos da Constituio Cidad

Socialista Brasileiro (PSB) no Amazonas. Presidenta do Partido Democrtico


Trabalhista (PDT). Vereadora. Governadora. Deputada federal. Foi eleita
pela primeira vez para a Cmara dos Deputados com 17.325 votos. Foi Subcomisso dos Direitos dos Trabalhadores
Beth (Elizabeth) Advogada, jornalista
47 PMDB AM vereadora em Manaus (1976-1982) pelo MDB e deputada estadual (1982- Nenhuma e Servidores Pblicos, da Comisso de Ordem
Azize e professora
1986) pelo PMDB. Participou como suplente da Comisso Parlamentar de Social; e Comisso de Sistematizao.
Inqurito (CPI) Mista Esterilizao das Mulheres no Brasil (CD/PDT, 1992);
e foi titular da CPI da Violncia contra a Mulher (CD/PDT, 1992); e da CPI
da Explorao e Prostituio Infanto-Juvenil (CD/PDT, 1992).

Foi eleita deputada federal em 1982, pelo Partido dos Trabalhadores (PT).
Licenciou-se do cargo de deputada federal,
Bete (Elizabete) Deixou o PT para votar em Tancredo Neves no colgio eleitoral. Ingressou
247

38 Atriz PMDB SP Nenhuma deixando de participar da ANC para assumir a


Mendes de Oliveira no PMDB e foi reeleita em 1986. Participou do Movimento Feminino pela
Secretaria da Cultura do estado de So Paulo.
Anistia e dos Movimentos Feministas, Pr-Favelas e do Negro Unificado.

(Continua)
(Continuao)
248

Nome Idade Profisso Partido UF Trajetria poltica Relao de parentesco com polticos Atuao na ANC

Subcomisso da Nacionalidade, da Soberania


e das Relaes Internacionais, da Comisso da
Membro da Delegao Brasileira de Parlamentares em Misses no Exterior.
Maria Cristina de Soberania e dos Direitos e Garantias do Homem e
53 Jornalista PMDB PE Deputada federal. Nenhuma
Lima Tavares Correia da Mulher (suplente); e Subcomisso da Cincia,
Fundadora do Centro de Estudos Polticos e Sociais Teotnio Vilela.
da Tecnologia e da Comunicao, da Comisso da
Famlia, da Educao, Cultura e Esportes (relatora).

Consanguinidade filha do ex-presi-


Foi eleita pelo Partido Social Cristo (PSC), auxiliada pelo sobrenome do dente da Repblica e ex-prefeito de
Subcomisso dos Direitos e Garantias Individuais,
Dirce Maria Tutu Valle Pesquisadora e pai. Foi assessora do ex- presidente Jos Sarney no Senado, quando ele So Paulo Jnio da Silva Quadros.
44 PSC SP da Comisso da Soberania e dos Direitos e
Quadros assessora poltica era presidente do Partido Democrtico Social (PDS). Obteve 34.228 votos Aliana casada com o ex-secretrio
Garantias do Homem e da Mulher.
quando disputou sua primeira eleio. de planejamento da prefeitura de So
Paulo, Marco Antonio Mastrobuono.

Subcomisso da Famlia, do Menor e do Idoso,


Primeira senadora do pas. Foi presidente do MMDS e lder do Movimento da Comisso da Famlia, da Educao, Cultura
Comerciria, Aliana casada com Darcy
Eunice Mafalda das Mulheres pr-Paulo Maluf. Chefe da Delegao de Mulheres Brasileiras e Esportes, da Cincia e Tecnologia e da Comuni-
funcionria pblica Augusto Michiles, ex-presidente da
Michiles 58 PFL AM em Viagem China. Observadora parlamentar no Congresso que avaliou cao (titular); Subcomisso do Sistema Eleitoral
e professora de Cmara Municipal de Maus e ex-
os resultados da dcada da mulher, representando o Senado Federal em e Partidos Polticos, da Comisso da Organizao
educao bsica deputado estadual do Amazonas.
Narbi, Qunia (1985). Deputada estadual. Eleitoral, Partidria e Garantia das Instituies
(suplente).

Subcomisso de Poltica agrcola e Fundiria


Professora,
Ligada s comunidades eclesiais de base, elegeu-se deputada estadual e da Reforma Agrria, da Comisso da Ordem
supervisora de trei-
Irma Rosseto Passoni 44 PT SP em 1978 pelo MDB. Na reforma partidria, passou para o PT, elegendo-se Nenhuma Econmica (titular); Subcomisso dos Tributos,
namento de pessoal
deputada federal em 1982. Mais tarde reelege-se com 22.166 votos. Participao e Distribuio de Receitas, da
e pedagoga
Comisso do Sistema Tributrio (suplente).

Em 1982 foi eleita vereadora em Salvador/BA pelo PMDB e liderou a bancada


municipal. Primeira mulher prefeita eleita em Salvador. Foi para a Cmara dos
Subcomisso da Organizao Eleitoral e Partidos
Deputados pela primeira vez com 36.450 votos. Teve forte atuao poltica no
Ldice da Mata e Polticos, da Comisso da Organizao Eleitoral,
31 Economista PC do B BA movimento de mulheres, tendo participado do incio de toda a organizao Nenhuma
Souza Partidria e Garantia das Instituies (titular); e
das mulheres na Bahia e, tambm, de movimentos por creches nos bairros.
Comisso de Sistematizao (suplente).
Participou tambm do movimento em nvel nacional para criar o CNDM, no
governo Tancredo Neves.

Presidiu a Fundao Social do Trabalho (FUNSAT), rgo subordinado ao


Subcomisso dos Direitos Polticos, dos Direitos
governo estadual, de 1982 a 1986. Elegeu-se pela primeira vez para uma
Antonia Lcia Aliana casada com ex-governa- Coletivos e Garantias, da Comisso da Soberania
Assistente social PFL PB funo legislativa com 92.324 votos. Titular da CPI Mista de Esterilizao
Navarro Braga dor da Paraba, Wilson Braga. e dos Direitos e Garantias do Homem e da
das Mulheres no Brasil; suplente no PL no 1.399/2003, Estatuto da Mulher;
Mulher (primeira vice-presidenta).
Suplente na CPI da Violncia contra a Mulher.
Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

(Continua)
(Continuao)

Nome Idade Profisso Partido UF Trajetria poltica Relao de parentesco com polticos Atuao na ANC

Subcomisso dos Direitos Polticos, dos Direitos


Coletivos e Garantias, da Comisso da Soberania
Ocupou cargo de confiana no governo de seu marido. Titular da CPMI da Aliana casada com o senador Ira-
Lcia Vnia e dos Direitos e Garantias do Homem e da Mu-
43 Jornalista PMDB GO Explorao Sexual (2003), suplente da Comisso Especial do Ano Interna- puam Costa Jnior, ex-governador
Abro Costa lher (titular); e Subcomisso dos Negros, Popula-
cional da Mulher Latino-Americana (2005). de Gois (GO).
es Indgenas, Pessoas Deficientes e Minorias,
da Comisso da Ordem Social (suplente).

Foi responsvel pelo escritrio da Empresa Brasileira de Turismo (Embratur) Subcomisso da Educao, Cultura e Esportes,
em Nova Iorque. Com o apoio do ento governador do DF, Jos Aparecido, Consanguinidade filha do da Comisso da Famlia, da Educao, Cultura
Mrcia Kubitschek 44 Jornalista PMDB DF
foi a quarta colocada nas eleies, com 22.746 votos, em seu primeiro ex-presidente Juscelino Kubitschek. e Esportes, da Cincia e Tecnologia e da Comuni-
mandato poltico. cao (titular).

Subcomisso da Sade, Seguridade e do Meio


Ambiente, da Comisso da Ordem Social
Coordenadora ou diretora executiva da Fundao do Servio Social do DF
(segunda vice-presidenta); e Subcomisso
Maria de Lourdes Assistente social e (1985-1986). Foi por 14 anos administradora regional da regio administra-
43 PFL DF Nenhuma. dos Direitos Polticos, dos Direitos Coletivos e
Abadia consultora tiva de Braslia, Ceilndia. Obteve a segunda colocao, com 40.016 votos,
Garantias Individuais, da Comisso da Soberania
em sua primeira campanha eleitoral. Foi vice-governadora do DF.
e dos Direitos e Garantias do Homem e da
Mulher (suplente).

Presidente da Legio Brasileira de Assistncia (LBA), em Rio Branco, no Subcomisso da Famlia, do Menor e do Idoso,
estado do Acre (AC) e presidenta da Fundao do Bem-Estar Social, em Aliana viva do primeiro da Comisso da Famlia, Educao, Cultura
Maria Lcia Mello Rio Branco/AC. Teve o mandato de deputada federal cassado e os direitos governador eleito do Acre, em e Esportes, da Cincia e Tecnologia e da Comuni-
52 Professora PMDB AC
de Arajo polticos suspensos por dez anos, na legislatura 1967-1971, diante do 1962, Augusto de Arajo, cassado cao (titular); e Comisso da Soberania e dos
disposto no Art. 4o do Ato Institucional no 5. Prima do governador eleito de em 1964. Direitos e Garantias do Homem e da Mulher
seu estado, voltou Cmara dos Deputados com 66.973 votos. (suplente).

Subcomisso do Poder Executivo, da Comisso


Casada com o ex-governador do da Organizao dos Poderes e Sistema de
Maria Marluce Vinda do PDS como o marido, entrou na Cmara pelo Partido Trabalhista
49 Empresria industrial PTB RR Territrio de Roraima (RR) e deputa- Governo (suplente); e Subcomisso da Unio,
Moreira Pinto Brasileiro (PTB), com 2.732 votos.
do federal Ottomar de Souza Pinto. Distrito Federal e Territrios da Comisso da
Organizao do Estado (suplente).
Sujeito de Direitos? Cidadania Feminina nos Vinte Anos da Constituio Cidad

Consanguinidade sobrinha de Subcomisso da Organizao Eleitoral e Partidos


Flvio Marclio, deputado federal Polticos (suplente) e Subcomisso de Garantia da
Moema Corra Exilada em 1973, retornou ao pas em 1979. Foi eleita para sua primeira
39 Advogada PDT CE pelo Cear e Constituio, Reformas e Emendas (titular),
So Tiago funo legislativa com 1.472 votos.
Aliana sobrinha da mulher do da Comisso da Organizao Eleitoral, Partidria
senador Virglio Tvora (PDS). e Garantia das Instituies.

(Continua)
249
(Continuao)
250

Nome Idade Profisso Partido UF Trajetria poltica Relao de parentesco com polticos Atuao na ANC

Funcionria federal por concurso, trabalhou no Tribunal Regional do


Trabalho (TRT) do Piau (PI) (1965-1985) Na condio de primeira-dama
do PI, foi presidenta da Comisso de Assistncia Comunitria (1979-1983)
Aliana viva do ex-governador Subcomisso da Questo Urbana e Transporte,
e presidenta da Comisso Estadual do Ano Internacional das Pessoas
do Piau, Lucdio Portella, eleito da Comisso da Ordem Econmica (titular); e
Myriam Nogueira Advogada e servido- Deficientes, da Secretaria de Educao do Piau (1981). Em 1979, foi
55 PDS PI em 1978, posteriormente eleito Subcomisso do Poder Legislativo, da Comisso
Portella Nunes ra pblica condecorada com o diploma do Conselho Nacional da Mulher do Brasil
Senador pelo Partido Liberal (PL) da Organizao dos Poderes e Sistema de
planejamento familiar. Em 1985, concorreu prefeitura de Teresina pelo
(1991-1999). Governo (suplente).
PDS, mas foi derrotada. Foi presidenta do conselho municipal da criana e
do adolescente (1996). Em seu primeiro cargo legislativo, foi eleita para a
ANC, com 26.956 votos.

Integrou-se poltica em Rondnia (RO), apoiando os sem-terra e os


Subcomisso dos Princpios Gerais, Interveno
garimpeiros. Foi vereadora em Porto Velho pelo PMDB, onde se destacou
do Estado, Regime da Propriedade do Subsolo e
apoiando a luta a favor da construo de moradia para as populaes
Raquel Candido da Atividade Econmica, da Comisso da Ordem
36 Tcnica em sade PFL RO pobres. Depois, ingressou no Partido da Frente Liberal (PFL), conseguindo se Nenhuma.
e Silva Econmica (titular); e Subcomisso da Sade,
eleger deputada federal com 12.734 votos. Apresentou vrias emendas na
Seguridade e do Meio Ambiente da Comisso da
feitura do novo texto constitucional a respeito das atividades minerais ou
Ordem Social (suplente).
atividades profissionais ligadas ao setor.

Foi secretria municipal de educao em Macap, no estado do Amap, em Consanguinidade seu irmo foi
Subcomisso dos Direitos dos Trabalhadores
1963. Prefeita-interina e vice-prefeita de Macap (AP), em 1986. Trabalhou secretrio de Agricultura do Amap
e Servidores Pblicos, da Comisso da Ordem
Raquel Capiberibe na Comisso Permanente da Seguridade Social e Famlia, como suplente (1985-1987), Prefeito de Macap
48 Pedagoga PSB AP Social (suplente); e Subcomisso da Poltica
da Silva (1996-1997), e na Comisso Temporria Especial para Implementao das (1988-1992) e Governador do
Agrcola e Fundiria e da Reforma Agrria da
Decises da IV CMM, como titular, em 1997. Oriunda do PTB foi eleita, em estado do Amap (1995-1999),
Comisso da Ordem Econmica (titular).
1985, pelo PMDB, estreando na Cmara dos Deputados com 4.754 votos reeleito em 1988.

Teve sua candidatura lanada pelo marido e recebeu a maior votao de Subcomisso da Famlia, do Menor e do Idoso
seu Estado, 136.031 votos. Em 1991, foi condecorada com o Certificado (suplente), da Comisso da Famlia, da Educa-
de Mulher Destaque na Poltica pelo CNDM. Representante da Cmara Aliana casada com o ex-governa- o, Cultura e Esportes, da Cincia e Tecnologia
Rita de Cssia Paste
Jornalista PMDB ES dos Deputados na IV CMM em Pequim, China, em 1995. Participou como dor do Esprito Santo e senador e da Comunicao (titular); e Subcomisso dos
Camata
titular da Comisso Mista Esterilizao das Mulheres no Brasil. Atuou como Gerson Camata. Direitos e Garantias Individuais, da Comisso da
suplente na Comisso Externa sobre a Violncia contra a Mulher. Membro e Soberania e dos Direitos e Garantias do Homem
titular do Conselho Consultivo pela Sade da Mulher (2007). e da Mulher (suplente).

Subcomisso dos Direitos Polticos, dos Direitos


Em 1982, foi eleita deputada federal pelo PDS. Voltou Cmara dos Coletivos e Garantias, da Comisso da Soberania
Casada com Rmulo Villar Furtado,
Deputados pelo PFL, com 32.223 votos. Foi chefe da Superintendncia da e dos Direitos e Garantias do Homem e da
Jornalista, radialista secretrio-geral do Ministrio das
Isabel Gomes Furtado 46 PFL RO Amaznia (AM), da Radiobrs e apresentadora do programa Regra do Jogo, Mulher (suplente); e Subcomisso da Cincia,
e professora Comunicaes durante o governo
na TV Alamanda, retransmissora do Sistema Brasileiro de Televiso (SBT)/ da Tecnologia e da Comunicao, da Comisso
Jos Sarney (1985-1990).
RO, 1996. da Famlia, da Educao, Cultura e Esportes, da
Cincia e Tecnologia e da Comunicao (titular)

(Continua)
Polticas Sociais: acompanhamento e anlise
(Continuao)

Nome Idade Profisso Partido UF Trajetria poltica Relao de parentesco com polticos Atuao na ANC

Membro da Comisso Feminina em Favor dos Direitos Humanos. Membro


do Centro de Integrao da Mulher (CIM). Com sua popularidade como ra-
dialista, elegeu-se deputada estadual pelo PMDB, em 1982, sendo a nica
Rose Rosilda de Radialista e agri- Subcomisso do Sistema Financeiro, da Comis-
PMDB ES deputada na Assembleia Legislativa. Participou intensamente da campanha
Freitas mensora so do Sistema Tributrio ( titular).
pela Anistia e considerada feminista. Em 1985, disputou, na conveno de
seu partido, a indicao para concorrer prefeitura de Vitria, sendo derro-
tada por Hermes Laranja. Elegeu-se deputada federal com 36.132 votos.

Subcomisso de Defesa do Estado, da Sociedade


e de sua Segurana, da Comisso da Organizao
Em 1982, tentou, sem xito, eleger-se senadora pelo PDS. Foi eleita, pela
Eleitoral, Partidria e Garantia das Instituies
Sadie Rodrigues Jornalista e primeira vez, para a Cmara com 16.813 votos. Integrante da Delegao de
PFL AM (titular); e Subcomisso da Cincia, da Tecnologia
Hauache empresria Parlamentares Brasileiros, na XLIV Sesso da Assembleia-Geral das Naes
e da Comunicao, da Comisso da Famlia,
Unidas, em1989. Membro fundador do PSDB.
da Educao, Cultura e Esportes, da Cincia e
Tecnologia e da Comunicao (suplente).

Comeou sua carreira poltica como vereadora, no antigo DF, eleita pela
Unio Democrtica Nacional (UDN) em 1954 e 1958. Em 1960, elegeu-se
deputada estadual por este partido. De 1962 a 1964, no governo Carlos
Lacerda, foi secretria de servios sociais. Em 1964, fundou e foi a primeira Subcomisso da Famlia, do Menor e do Idoso
presidenta do Banco Nacional da Habitao (BNH), permanecendo no cargo da Comisso da Famlia, da Educao, Cultura
Sandra Martins RJ
62 Professora PFL at 1965. Foi delegada do Brasil junto Organizao das Naes Unidas Nenhuma e Esportes, da Cincia e Tecnologia e da Comuni-
Cavalcanti
para a Educao, a Cincia e a Cultura (Unesco), em 1961, e ONU, em cao (suplente); e Comisso de Sistematizao
1965. Nas eleies de 1974, foi eleita deputada estadual pela Arena e, em (titular).
1978, foi candidata derrotada ao Senado. Em 1982, disputou o governo do
estado do Rio de Janeiro pelo PTB. Foi a deputada mais votada pelo PFL/RJ,
em 1986, com 137.595 votos.

Subcomisso dos Direitos dos Trabalhadores


e Servidores Pblicos, da Comisso da Ordem
Foi eleita pela primeira vez para a funo legislativa com 143.583 votos. Foi
Aliana casada com o senador Social; e Subcomisso da Famlia, do Menor e
Wilma Maria de Faria PDS RN secretria estadual do Trabalho e Bem-Estar Social, nos anos de 1982 a 1986.
42 Professora Lavoisier Maia. do Idoso, da Comisso da Famlia, da Educao,
Sujeito de Direitos? Cidadania Feminina nos Vinte Anos da Constituio Cidad

Maia Assumiu a prefeitura de Natal, no estado do Rio Grande do Norte (RN),


Cultura e Esportes, da Cincia e Tecnologia e da
em 1989.
Comunicao.
251
252 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

ANEXO 2

Carta das Mulheres aos Constituintes


Sujeito de Direitos? Cidadania Feminina nos Vinte Anos da Constituio Cidad 253
254 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise
Sujeito de Direitos? Cidadania Feminina nos Vinte Anos da Constituio Cidad 255
256 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise
Sujeito de Direitos? Cidadania Feminina nos Vinte Anos da Constituio Cidad 257
IGUALDADE RACIAL
captulo 5

Entre o racismo e a desigualdade: da Constituio


promoo de uma poltica dE Igualdade Racial (1988-2008)*
Luciana Jaccoud**
Adailton Silva***
Waldemir Rosa***
Cristiana Luiz***

1 APRESENTAO
No Brasil, em que pese a centenria presena da temtica racial no debate poltico,
recente o reconhecimento da promoo da igualdade racial como objeto da inter-
veno governamental. Examinando o significativo intervalo que separa os dias atu-
ais do momento em que foi extinta a escravido de africanos e seus descendentes no
pas, constata-se que, para o ressurgimento atual da temtica da desigualdade racial
e sua incluso nas polticas pblicas, foram muitas discusses travadas, paradigmas
e explicaes superadas, dogmas abandonados e compreenses reformuladas.
Este captulo tem como objetivo tratar da promoo da igualdade racial
como tema organizador de polticas pblicas. Este foi um processo ocorrido nos
ltimos 20 anos e que se assenta no tratamento dado temtica racial pela Cons-
tituio Federal (CF) promulgada em 1988. De forma indita, o texto constitu-
cional reconhece o racismo e o preconceito racial como fenmenos presentes na
sociedade brasileira, sustentando a necessidade de combat-los. Defende ainda a
promoo da igualdade como meta da Repblica, assim como determina a valo-
rizao dos diferentes grupos que compem a sociedade brasileira. Contudo, a in-
cluso do tema racial na agenda das polticas pblicas responde tambm a outro
movimento histrico. Este foi fruto de um esforo inovador do movimento social
negro no sentido de estimular, no debate poltico, a necessidade no apenas de
combater o racismo, mas de efetivamente atuar na promoo da igualdade racial.
E, neste sentido, ele foi acompanhado por amplo movimento de reinterpretao da
questo racial e de seu papel na configurao da desigualdade brasileira.

* Os autores agradecem a Ivair Augusto dos Santos e a Zlia Amador de Deus pelos comentrios e sugestes apresen-
tados ao texto durante o seminrio 20 anos da Constituio. Agradecem ainda s contribuies aportadas por Herton
Arajo, Jhonatan Ferreira e Sergei Soares. Uma verso ligeiramente distinta deste texto foi pblicada em Jaccoud (2009).
** Tcnico de Pesquisa e Planejamento do Ipea.
*** Pesquisador do Programa de Pesquisa para o Desenvolvimento Nacional (PNPD) no Ipea.
262 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

O captulo procura, assim, na segunda seo, recuperar as mudanas de


interpretaes e de paradigmas que permitiram a emergncia de uma nova
configurao da questo racial no Brasil durante os anos 1980 e seu impacto sobre
o texto constitucional. A terceira seo trata da trajetria de progressiva ampliao
da interveno pblica nos campos do combate discriminao e da promoo
da igualdade racial, seja no mbito da legislao, seja da emergncia de institui-
es. Tal trajetria discutida luz das mudanas observadas no debate sobre a
questo racial ocorrida na dcada de 1990. A quarta seo enfatiza a diversidade
das iniciativas desenvolvidas pelo governo federal na ltima dcada. Em que pese
seu carter ainda inicial, os esforos que vm sendo realizados dialogam com
diferentes aspectos do processo de reproduo das desigualdades raciais, desde a
luta contra esteretipos e preconceitos ao enfrentamento do racismo institucio-
nal, passando pelos instrumentos de promoo do acesso da populao negra a
determinados espaos da vida social. A quinta seo procura resgatar os elementos
centrais do debate atual sobre a questo racial, tal como ele tem se expressado
no Legislativo Federal, no Judicirio e no debate pblico. A sexta seo pretende
reunir alguns elementos de reflexo sobre a trajetria recente das desigualdades
raciais no Brasil, resgatando indicadores que permitam acompanhar a gerao de
negros e brancos nascidos no perodo da elaborao da Constituio de 1988,
assim como as tendncias gerais de insero de brancos e negros em campos espe-
cficos da vida social educao, trabalho e renda nos ltimos 20 anos. Por fim,
a stima seo apresenta as concluses finais do texto, destacando o desafio que se
impe ao pas para, enfrentando a discriminao e a desigualdade racial, lanar as
bases de uma sociedade mais integrada, solidria e justa.

2 A DCADA DE 1980 E O MARCO DA CONSTITUINTE

2.1 Antecedentes histricos


No sculo XIX, ainda que a elite colonial brasileira no tenha organizado um sistema
de discriminao legal ou uma ideologia racista que justificasse as diferentes posies
dos grupos raciais, esta compartilhava um conjunto de esteretipos negativos em
relao ao negro que amparava sua viso hierrquica de sociedade. Neste contexto,
o elemento branco era dotado de uma positividade que se acentuava quanto mais
prximo estivesse da cultura europeia. Cultivavam-se esteretipos ligados raa e ao
ideal de branqueamento que operaram ativamente enquanto vigorou a escravido.
A abolio tampouco significou o incio da desconstruo dos valores asso-
ciados s designaes de cor. Ao contrrio, no apenas se observou a continui-
dade de fenmenos do preconceito e da discriminao racial, como estes foram
fortalecidos com a difuso das teses do chamado racismo cientfico. A adoo
pela elite brasileira de uma ideologia racial teve incio nos anos 1870, tendo se
Entre o Racismo e a Desigualdade: da constituio promoo de uma poltica ... 263

tornado plenamente aceita entre as dcadas de 1880 e 1920. A disseminao das


teses racistas no Brasil e sua reconstruo na forma de ideologia racial ocorreram
no perodo final da escravido, enquanto estava em curso o processo de adaptao
da sociedade mudana do status jurdico dos negros.
A formulao e a consolidao da ideologia racista ocorridas nesse pero-
do permitiram a naturalizao das desigualdades raciais que foram, assim, rea-
firmadas em novo ambiente poltico e jurdico. Como destaca Mattos (2000),
a abolio coincide com o nascimento da Repblica (1889) e com a disseminao
das ideias de igualdade e cidadania que lhe so associadas. A coincidncia entre a
expanso dos princpios republicanos e liberais e a adeso s formulaes racistas
parece refletir a dificuldade ento observada para operar o direito individual e o
reconhecimento da cidadania em uma sociedade fundamentalmente hierrquica.
O enfrentamento do problema racial brasileiro seria, pois, identificado como exi-
gncia nacional e associado ao princpio de que somente um pas branco seria
capaz de realizar os ideais do liberalismo e do progresso.
A aceitao da perspectiva de existncia de uma hierarquia racial e o reconhe-
cimento dos problemas imanentes a uma sociedade multirracial deram sustentao
no apenas s polticas de promoo da imigrao, como tambm valorizao da
miscigenao. A tese do branqueamento como projeto nacional surgiu, no Brasil,
como forma de conciliar a crena na superioridade branca com a busca do progressivo
desaparecimento do negro, cuja presena era interpretada como um mal para o pas.
diferena do racismo cientfico, o ideal do branqueamento sustentava-se em um
otimismo em relao mestiagem e aos povos mestios, reconhecendo a expressiva
presena do grupo identificado como mulato, aceitando a sua relativa mobilidade
social e sua possibilidade de continuar em uma trajetria em direo ao ideal branco.
O ideal de branqueamento consolida-se mesmo com o enfraquecimento das
teorias deterministas de raa, observado durante as dcadas de 1920 e 1930. As elites
nacionais percebiam a questo racial de forma cada vez mais positiva: o Brasil parecia
branquear-se de maneira significativa, e o problema racial se encaminhava para uma
soluo. o que apontam, por exemplo, os debates parlamentares que acompanharam
a apresentao, ainda nos anos 1920, de projetos de lei, na Cmara dos Deputados,
visando impedir a imigrao de indivduos da cor preta. Seus opositores reuniam
no apenas os que identificavam um teor racista nestes projetos, mas tambm aqueles
que os consideravam incuos, pois a trajetria recente j assegurava que o negro estava
fadado ao desaparecimento no pas em horizonte prximo. Este mesmo discurso
encontrado ainda nos debates da Assembleia Nacional Constituinte (ANC) de 1934.
Aps os anos 1930, as teorias racistas e o projeto de branqueamento foram progres-
sivamente sendo substitudos pela chamada ideologia da democracia racial. Nesta nova
formulao da questo racial, que se consolida aps os anos 1950, destaca-se a dimenso
264 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

positiva da mestiagem e afirma-se a unidade do povo como produto da miscigenao


racial. Com a mistura das raas e a fuso dos grupos presentes na formao da Nao,
haveria espao para o nascimento de uma sociedade integrada, mesmo que socialmente
heterognea. A democracia racial forneceu nova chave interpretativa para a realidade bra-
sileira da poca: a recusa do determinismo biolgico e a valorizao do aspecto cultural,
reversvel em suas diferenas. O enfraquecimento do discurso das hierarquias raciais e sua
gradual substituio pelo mito da democracia racial permitiram a afirmao e a valoriza-
o do povo brasileiro. Todavia, cabe lembrar que tal anlise, ancorada na cultura, no
implica a integral negao da inferioridade dos negros. De fato, se por um lado o iderio
da democracia racial busca deslegitimar a hierarquia social fundamentada na identificao
racial, por outro refora o ideal do branqueamento e promove a mestiagem e seu produ-
to, o mulato. Ao mesmo tempo, ao negar a influncia do aspecto racial na conformao
da desigualdade social brasileira, ela representou um obstculo no desenvolvimento de
instrumentos de combate aos esteretipos e preconceitos raciais que continuavam atuantes
na sociedade, intervindo no processo de competio social e de acesso s oportunidades.
O no reconhecimento da discriminao racial como fenmeno ativo na
sociedade brasileira e como objeto legtimo da preocupao pblica comeou
a ser duramente questionado durante a dcada de 1970. No perodo de 1964
at fim da dcada de 1970, houve grande refluxo nos movimentos sociais de
militncia antirracista.1 O perodo dos governos militares caracterizou-se pela
negao da existncia de um problema racial no Brasil, e sua abordagem pas-
sou a ser definida como questo de segurana nacional. Neste contexto, at
mesmo a pergunta sobre cor foi eliminada do Censo Demogrfico de 1970.2
Embora prevalecesse no discurso oficial uma suposta irrelevncia da questo ra-
cial, o governo militar foi signatrio de trs importantes tratados internacionais
sobre este tema: a Conveno 111 da Organizao Internacional do Traba-
lho (OIT) Concernente Discriminao em Matria de Emprego e Profisso
(1968); a Conveno Relativa Luta contra a Discriminao no Campo do
Ensino (1968); e a Conveno Internacional sobre a Eliminao de Todas as
Formas de Discriminao (1969), e a se fazer presente nas duas conferncias
mundiais contra o racismo em 1978 e 1983.
No esteio da mobilizao em prol do restabelecimento da democracia,
o tema volta ao cenrio poltico, trazido pelo movimento negro que se reorgani-
zava. Como consequncia do processo de abertura poltica, a vitria eleitoral da
oposio ao regime militar nas eleies municipais e estaduais da dcada de 1980

1. Apesar das dificuldades no pas, militantes do movimento negro brasileiro participaram de congressos e eventos
mundiais, tais como: VI Congresso Pan-Africano (Dar-es-Salaam 1974); I Reunio da Unio de Escritores Africanos
& Encontro para Alternativas Africanas (Dacar, 1976); I Congresso de Cultura Negra das Amricas (Cali, 1977);
II Congresso de Cultura Negra das Amricas (Panam, 1980), e outros. O Brasil sediou ainda o III Congresso de
Cultura Negra das Amricas, ocorrido na cidade de So Paulo, em agosto de 1982.
2. Ver a respeito Andrews (1998) e Hasenbalg (1996).
Entre o Racismo e a Desigualdade: da constituio promoo de uma poltica ... 265

veio acompanhada pela criao de conselhos e rgos de assessoria que, em alguns


estados e municpios do pas, tinham como objetivo atuar na defesa e promoo
da populao e da cultura negra.3 Tem incio a presena institucional da temtica
racial na organizao pblica brasileira.
Havia, at ento, enorme dificuldade de dilogo das organizaes do mo-
vimento social negro com outras organizaes que defendiam a democracia e o
fim do regime autoritrio. Ainda que pudessem ser registradas algumas parcerias
estratgicas no perodo da abertura democrtica, a pauta da discriminao racial
permaneceu desprestigiada pelos partidos de oposio, inclusive os de esquerda,
e pelas organizaes sindicais, para as quais a questo racial era secundria em
relao a uma preconizada centralidade da luta de classes. Apesar de seu progres-
sivo reconhecimento, as desigualdades raciais ainda eram largamente interpre-
tadas pelo ngulo da pobreza e como resultado de um acmulo de carncias da
populao negra, que impactavam em seu suposto despreparo para participar do
mercado de trabalho moderno, que se consolidava gradativamente no pas.
Dessa forma, se o movimento social negro participou ativamente da luta
contra o regime autoritrio em fins dos anos 1970 e incio dos anos 1980, seus
parceiros de luta contra a ditadura no apoiaram a formao de uma efetiva fren-
te de apoio luta antirracista no mesmo perodo. Reprimida pela situao, que
entendia a discusso racial como questo de segurana nacional, e rejeitada pela
oposio, que a compreendia a partir do vis econmico, a bandeira da luta con-
tra o racismo foi mantida pelas organizaes oriundas da comunidade negra e por
algumas das lideranas negras envolvidas em movimentos populares.4
Apesar dos esforos desses movimentos para tal, a negao de uma questo racial no
Brasil e o silncio sobre a mesma continuaram, nessa poca, sendo uma regra, no s
para a elite dirigente brasileira, mas tambm para a maioria das organizaes da socie-
dade civil (partidos polticos, centrais sindicais, sindicatos de trabalhadores, sindicatos
de empresrios, movimentos sociais, igrejas catlica e protestante entre outros).
Mesmo entre essas ltimas, foram raras as instituies que enxergaram uma questo
racial no pas (SANTOS, 2007, p. 138-139).
A dcada de 1980, entretanto, assiste a uma ampla mobilizao em torno da
questo racial. Em 1978, havia sido criado o Movimento Negro Unificado (MNU),
em ato pblico, nas escadarias do Teatro Municipal de So Paulo, com a presena
de mais de duas mil pessoas. Nos anos subsequentes, observa-se, alm da expan-
so de ncleos do MNU nos estados, a criao de inmeras entidades negras,
o aparecimento de jornais e a proliferao de encontros de militantes e entidades

3. Ver a respeito Santos (2006).


4. Ver a respeito Santos (2007).
266 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

(GARCIA, 2006). Reproduzem-se encontros regionais em todo o pas5 e surgem


campanhas nacionais como a que se organizou sob o lema No deixe sua cor
passar em branco ou a Campanha da Fraternidade de 1988.6 J em 1980, o mo-
vimento negro organizou a primeira subida Serra da Barriga, onde havia sido
instalado por cerca de 100 anos o Quilombo dos Palmares. Neste processo, como
lembra Garcia (2006), o termo negro resgatado e dotado de nova significa-
o: Negro tornou-se uma palavra de ordem, de reconstruo da dignidade, de
desenvolvimento da autoestima. Transformamos desqualificao na qualificao
maior de nossa identidade (GARCIA, 2006, p. 23).
De fato, o tema da identidade assume grande importncia no processo de
reorganizao do movimento negro. A denncia do racismo vinha associada
demanda por respeito cultura dos descendentes de africanos e da afirmao de
sua identidade especfica. A negao, pela sociedade brasileira, do valor da heran-
a cultural e histrica negra repercute na reivindicao de uma cidadania baseada
na preservao e valorizao das tradies culturais de origem africana, na rein-
terpretao da histria e na denncia de todos os fatores de desenraizamento e de
alienao que atingem a populao negra (D ADESKY, 2001, p. 151). Como
destaca DAdesky (2001), o movimento negro que surge no fim da dcada de
1970 no apenas denuncia a imagem negativa do negro na sociedade brasileira
desde os livros escolares mdia em geral , como assume e enaltece a histria de
seus ancestrais, resgatando uma nova base da qual deve emergir uma identidade
do negro, sujeito de sua histria e de sua cultura.
Com a proximidade da instalao da Assembleia Constituinte, amplia-se a mobili-
zao social e multiplica-se a realizao de encontros com o intuito de construir propos-
tas visando promoo da populao negra e ao combate ao racismo e discriminao
racial. Hlio Santos, que ocupava o cargo de presidente do Conselho da Comunida-
de Negra de So Paulo, foi nomeado, em 1985, representante da populao negra na
Comisso de Estudos Constitucionais. Esta comisso, popularmente conhecida como
Comisso de Notveis, foi estabelecida pelo presidente Jos Sarney com o intuito de
formular, no prazo de dez meses, o anteprojeto da Constituio (SANTOS, 2006).7

5. De 1981 a 1990, ocorreram dez Encontros de Negros do Norte e do Nordeste. Tambm foram realizados encontros
similares reunindo militantes das regies Sul e Sudeste (1987, 1989, 1990) e da regio Centro-Oeste (1988, 1989,
1991). Cabe, ainda, citar a realizao do I Encontro Nacional de Mulheres Negras, ocorrido no Rio de Janeiro em 1988,
e do I Encontro Nacional das Entidades Negras, ocorrido em 1991 em So Paulo.
6. A campanha No deixe sua cor passar em branco visava mobilizar a populao para responder ao quesito de
autoidentificao da cor no Censo de 1991. A Campanha da Fraternidade de 1988 da Igreja Catlica organizou-se sob
o lema Ouvi o clamor desse povo negro.
7. A reivindicao pela participao de ao menos um representante da populao negra na Comisso de Estudos Constitucionais
foi levada ao ento governador de So Paulo, Franco Montoro, durante ato do Conselho da Comunidade Negra em repdio ao
regime de apartheid da frica do Sul. Aps a nomeao de Hlio Santos, o Conselho da Comunidade Negra passou a mobilizar
uma articulao nacional das propostas do movimento negro para serem includas no anteprojeto.
Entre o Racismo e a Desigualdade: da constituio promoo de uma poltica ... 267

Ainda em 1986 ocorre o I Encontro de Comunidades Negras Rurais do


Maranho com o tema O negro e a Constituio, que foi seguido por outros even-
tos similares. No mesmo ano, organizaes do movimento negro realizam em
Braslia a Conveno Nacional do Negro pela Constituinte, contando com a
presena de representantes de 63 entidades dos movimentos negros brasileiros de 16
estados da Federao brasileira, com um total de 185 inscritos. O documento ento
aprovado foi entregue aos constituintes e entre as reivindicaes apresentadas encon-
tram-se a criminalizao do racismo e o direito posse de suas terras pelas comuni-
dades quilombolas, temas que sero mais tarde acolhidos no texto constitucional.
O ano de 1988 foi marcado no apenas pelos trabalhos da Assembleia Cons-
tituinte, mas tambm por representar os 100 anos da abolio da escravido no
Brasil. A data, de alta significao simblica, foi objeto de ampla mobilizao do
movimento negro, culminando com a organizao de marchas em vrias localidades.
Na cidade do Rio de Janeiro, a Marcha contra a farsa da abolio: nada mudou,
vamos mudar, embora autorizada pelo governo local, chegou a ser proibida pelo
Exrcito brasileiro.8
Nesse perodo de crescente mobilizao, assistiu-se, no mbito do gover-
no federal, ao aparecimento de uma primeira instituio, visando o tratamento
da temtica racial. Em 1988, foi criada a Fundao Cultural Palmares (FCP),9
organismo federal voltado promoo e preservao da influncia negra na so-
ciedade brasileira. Ligada ao Ministrio da Cultura (MinC), tinha tambm entre
seus objetivos a identificao das comunidades remanescentes de quilombos e o
apoio demarcao e titulao de suas terras. Durante muitos anos, a FCP agre-
gou as responsabilidades pela poltica direcionada populao negra, apesar de
seu vis predominantemente cultural e da falta dos mecanismos necessrios para
o cumprimento adequado de seus objetivos.
O surgimento dessa fundao simboliza, em nvel federal, a inaugurao de
uma nova etapa no tratamento da questo racial. Esta temtica passa a ser reco-
nhecida como portadora de demandas de reconhecimento e legitimidade, que se
expressam na adoo da data de 20 de novembro como dia da conscincia negra
e no reconhecimento de Zumbi como heri nacional, ambos resultado do esforo
empreendido pelas organizaes negras.10 Tais conquistas, ainda que tenham tido
importante valor simblico, estavam, entretanto, bastante aqum dos anseios da
populao afro-brasileira da poca.

8. Ver a respeito Silva (2006).


9. A Fundao Cultural Palmares nascida da Comisso do Centenrio da Abolio da Escravatura do Ministrio da Cultura.
10. O dia 20 de novembro atualmente celebrado oficialmente em mais de 200 cidades brasileiras de todas as regies
do pas. Zumbi dos Palmares est inscrito oficialmente no livro do Pantheon dos Heris Nacionais, desde 1996, por
meio da aprovao da Lei no 9.315.
268 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

Produto desse contexto, a Constituio Federal de 198811 participa do dilo-


go direto com a temtica da discriminao racial. Tendo como marco a afirmao
da igualdade, o combate aos preconceitos, o repdio ao racismo e a defesa da plu-
ralidade e da liberdade de culto, o texto constitucional trata do racismo, reconhe-
cido como crime inafianvel e imprescritvel, e da diversidade cultural da Nao
como aspecto a ser reconhecido e valorizado. Neste sentido, ela d continuidade
trajetria iniciada durante os anos 1980, quando a denncia contra o racismo e a
reafirmao e valorizao da cultura negra apresentavam-se como elementos cen-
trais da estratgia poltica do movimento negro, e ao questionamento da ideologia
da democracia racial. Outro grande avano foi o reconhecimento dos territrios
quilombolas, abrindo-lhes a possibilidade do direito posse de suas terras.

2.2 A Constituio e a questo racial


Como j destacado, no mbito da temtica racial, a CF/88 tratou com destaque os
temas da discriminao racial, da diversidade cultural e do reconhecimento dos di-
reitos da populao remanescente de quilombos.12 O texto constitucional tornou
o racismo um crime inafianvel e imprescritvel (Art. 5o); reconheceu ainda os
territrios quilombolas como bens culturais nacionais (Art. 216) ao mesmo tempo
em que admitiu o direito da populao remanescente de quilombos propriedade
definitiva das terras que estejam ocupando, devendo o Estado emitir-lhes os ttu-
los respectivos (Art. 68 Disposies Transitrias) e afirmou a diversidade cultu-
ral como um patrimnio comum a ser valorizado e preservado (Art. 215 e 216).
O combate s desigualdades raciais no foi objeto de tratamento especfico pela
CF. Entretanto, como tem destacado a bibliografia sobre o tema, a centralidade dada
aos princpios da dignidade da pessoa humana (Art. 1o), da reduo das desigualdades
(Art. 3o), da promoo do bem de todos (Art. 3o), da recusa de qualquer forma de pre-
conceito ou discriminao (Art. 3o), da prevalncia dos direitos humanos (Art. 4o) e da
defesa da igualdade (Art. 5o), permitiu o acolhimento no apenas do repdio ao racismo
(Art. 5o, inciso XLII), mas de ampla defesa da justia, do combate aos preconceitos e da
defesa da pluralidade, todos com transbordamento direto questo racial (SARMEN-
TO, 2006); (SILVA JR., 2002). A isonomia de que trata a Constituio brasileira no
apenas formal, mas configura uma verdadeira meta para o Estado, que deve agir positi-
vamente para promov-la (SARMENTO, 2006, p. 63). Reconhecendo que a igualdade
racial no faz parte da realidade social brasileira, o texto constitucional prope, ao contr-
rio, que esta deve ser meta e objetivo da ao do Estado e da sociedade (ROCHA, 1996).

11. Para mais aspectos do tratamento dado questo negra em constituies anteriores ver Nascimento e Nascimento 2004.
12. Concretizaram-se as primeiras trs reivindicaes do Manifesto da Conveno Poltica do Negro de 1945 e do
programa do Teatro Experimental do Negro (TEN) anunciado no jornal Quilombo: a Constituio Cidad anuncia a na-
tureza pluricultural e multitnica do pas (Art. 215, 1o), estabelece o racismo como crime inafianvel e imprescritvel
(Art. 5o, inciso XLII). Alm disso, determina a demarcao das terras das comunidades remanescentes de quilombos
(Art. 68, Disposies Transitrias). (NASCIMENTO; NASCIMENTO, 2004, p. 143).
Entre o Racismo e a Desigualdade: da constituio promoo de uma poltica ... 269

Nesse sentido, como vem sendo reconhecido por analistas do tema, apesar de
sua utilizao ainda limitada, ampla a potencialidade transformadora da Constitui-
o no campo racial (SARMENTO, 2006; SILVA Jr., 2002). Deve ser lembrada a
proibio da diferena salarial ou admisso por motivos de cor (Art. 7o, inciso XXX),
e a garantia de uma educao sem preconceitos (Art. 227). Destaca-se, principalmen-
te, a garantia do princpio da igualdade no mais entendido a partir do pressuposto
liberal da restrita defesa da liberdade, mas ampliado para a garantia de direitos que
assegurem o exerccio destas liberdades fundamentais. Parte-se da premissa de que a
igualdade um objetivo a ser perseguido atravs de aes e polticas pblicas, e que,
portanto, ela demanda iniciativas concretas em proveito dos grupos desfavorecidos
(SARMENTO, 2006, p. 66). O texto constitucional brasileiro abraa, assim, os
princpios da promoo da igualdade e do combate a discriminaes e preconceitos.
A Constituio aponta ainda para os instrumentos de defesa de direitos difusos ou
coletivos, em que se incluem a defesa dos direitos dos grupos tnicos minoritrios.
A relevncia dada pelo reconhecimento de que a defesa de direitos no se restringe
queles afetos aos indivduos, mas se estende aos direitos de grupos sociais especficos
ou de direitos afetos coletividade como um todo.13 Neste sentido, cabe ao Ministrio
Pblico Federal (MPF) a atuao na proposio de aes civis pblicas em prol dos
interesses das minorias, o que vem efetivamente permitindo uma ao inovadora em
defesa da promoo da igualdade racial, como ser tratado na seo 5 deste captulo.
Cabe ainda ressaltar o reconhecimento dado pela Constituio plu-
ralidade tnica/racial da populao brasileira. Ao estabelecer a proteo das
culturas afro-brasileiras e a necessidade de fixao das datas comemorativas
significativas para os diferentes segmentos tnicos nacionais (Art. 215) e
o acolhimento das contribuies de diferentes culturas e etnias para a for-
mao do povo brasileiro no ensino de histria (Art. 242), no apenas se
reconhece a diversidade da formao nacional, como se aponta a necessidade
de acolh-la nos eventos culturais e prticas educacionais.

3 O PERODO PS-CONSTITUINTE E A CONSOLIDAO INSTITUCIONAL


DA TEMTICA RACIAL
Aprovada a Constituio, observa-se um efetivo movimento de regulamentao
do texto constitucional. Projetos de lei tipificando os crimes e suas penas tm sido
apresentados e aprovados no Congresso Nacional, aprofundando o tratamento le-
gal como instrumento de combate discriminao. Mas o perodo ps-constituinte
assiste tambm emergncia de um conjunto absolutamente novo de intervenes
pblicas. Incentivados por uma crescente mobilizao do movimento negro, e por

13. Este reconhecimento teve incio com a aprovao da Lei no 7.437/1985 e foi reforado pelo texto constitucional.
Ver a respeito Barbosa (2000).
270 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

um contexto internacional em que o debate em torno do racismo e da discriminao


ganham destaque, programas so formulados, instituies so criadas, ao mesmo
tempo em que tem incio um instigante debate por aes afirmativas. Este perodo
marca a emergncia da promoo da igualdade racial como objeto da ao pblica.

3.1 A legislao contra a discriminao racial


A demanda pelo enquadramento criminal do racismo no nova na sociedade
brasileira. O primeiro projeto de lei que se conhece sobre o tema de autoria
do senador Hamilton Nogueira e foi apresentado Assembleia Constituinte de
1946. Tendo por base o manifesto resultante da Conveno Nacional do Negro,14
Nogueira elaborou um projeto que tornava crime a discriminao racial. Os cons-
tituintes rejeitaram a proposta, utilizando, entre outros argumentos, a carncia de
provas reais da existncia de discriminao racial no pas. Mas, nos anos seguin-
tes, eventos de grande repercusso na mdia15 legitimaram o reconhecimento da
discriminao racial, se no como crime, ao menos como contraveno penal.
A Lei Afonso Arinos, aprovada em 1951, foi a primeira pea da legislao federal
voltada ao enfrentamento do problema da discriminao no Brasil.16 Mas sua pro-
posio no teve como motivao o reconhecimento do processo persistente ou
sistemtico de discriminao sofrida pela populao negra do pas, mas, ao contr-
rio, os eventos de discriminao sofridos por estrangeiros no pas.17 Entretanto, o
seu valor est em ser a primeira e, durante muito tempo, a nica legislao penal
que abordava, com vista a uma soluo antirracista, a problemtica racial no Brasil.
Mas o repdio ao racismo declarado na Constituio de 1988 que mobilizou
os esforos mais significativos com vista substituio da Lei Afonso Arinos. Nesta
nova conjuntura, j em 1989, foi aprovada a Lei no 7.716, de 1989, de autoria do
deputado federal Carlos Alberto Oliveira. A chamada Lei Ca prev a punio para
atos motivados pelo preconceito de cor ou raa, partindo de um exaustivo trabalho de

14. A conveno foi promovida pelo Teatro Experimental do Negro e ocorreu em 1945, em So Paulo e em 1946, no Rio de
Janeiro. Seu manifesto foi entregue aos partidos polticos participantes da Constituio de 1946. Ver Nascimento (2004).
15. Tiveram repercusso nacional e internacional os seguintes incidentes: em 1947, Irene Diggs, antroploga negra esta-
dunidense, foi barrada no Hotel Serrador, no Rio de Janeiro. No mesmo ano, um grupo de atores do Teatro Experimental
do Negro tiveram sua entrada impedida no Hotel Glria, tambm no Rio de Janeiro, para participao em uma festa
organizada pela Sociedade Brasileira dos Artistas para a qual eram convidados. Mas o caso que causou maior cons-
trangimento ocorreu em 1950, quando a coregrafa Katherine Dunham e a cantora Marian Anderson, artistas negras
estadunidenses e internacionalmente famosas, foram discriminadas no Hotel Esplanada, em So Paulo. Medeiros (2004).
16. A lei identifica como objeto de punio os atos de recusar hospedagem, acesso, atendimento ou inscrio em escolas
por motivo de preconceito de raa ou cor. Institui pena de 15 dias a trs meses de priso, multas ou perda de cargo quan-
do o ator da ao for agente pblico. Sobre as legislaes estaduais e municipais que trataram do tema ver Silva Jr. (1998).
17. Declarou o autor que A oportunidade da apresentao do meu projeto deveu-se exclusivamente a um fato escan-
daloso que os jornais veicularam e que se tornou, desde logo, do domnio pblico, qual seja, a proibio instituda ou
determinada pela gerncia estrangeira de um luxuoso hotel em So Paulo, de receber como hspede uma grande artista
de cor, norte-americana, que tem dedicado a sua vida a apresentar ao mundo, por meio de uma mensagem de arte, as
queixas e reivindicaes da raa, oprimida nos Estados Unidos. Nascimento e Nascimento, (2004, p. 131).
Entre o Racismo e a Desigualdade: da constituio promoo de uma poltica ... 271

tipificao daqueles atos.18 Contudo, assim como a lei anterior, esta tambm deixar,
inevitavelmente, situaes em descoberto. Ainda em desfavor da Lei Ca, aponta-se
a ausncia de indicao dos possveis agentes da discriminao, o que fazia a Lei Afon-
so Arinos.19 Mas, segundo a literatura sobre o tema, os grandes problemas para a aplica-
bilidade desta lei so outros. 20 De um lado, o rigor determinado pela inafianabilidade e
imprescritibilidade fazem que a lei seja considerada por muitos operadores do direito
como excessiva e/ou desproporcional. De outro lado, dificuldades como a de constituir
a prova do ato de discriminao ou as resistncias encontradas no interior do sistema
policial e judicirio em reconhecer a motivao racista dos atos denunciados so alguns
dos fatores que explicariam o limitado recurso s normas antidiscriminao.
Em que pesem as dificuldades citadas, outros dispositivos legais foram apro-
vados no Congresso Nacional, visando coibir prticas discriminatrias contra a
populao negra. Entre os mais recentes, destaca-se a recente Lei no 9.459, de 13 de
maio de 2007, conhecida como Lei Paim. Esta lei inclui na Lei no 7.716 o crime de
incitao ao preconceito ou discriminao, alm de permitir o reconhecimento,
pelo Cdigo Penal (CP) brasileiro, do crime de injria tambm quando utilizando
elementos referentes a raa, cor, etnia, religio ou origem.21
Entretanto, no decorrer da dcada de 1990, analistas e militantes da questo
racial passam a destacar, cada vez com maior nfase, outras limitaes no uso da
ao repressiva no enfrentamento da discriminao racial. Aponta-se que, ao atacar
sobretudo o resultado da discriminao, esta legislao afeta pouco suas causas: o
preconceito, o esteretipo, a intolerncia e o racismo. Ao mesmo tempo, deixa in-
tocada a forma mais eficaz e difundida de discriminao: aquela que opera no por
injria ou atos expressos de excluso, mas por mecanismos sutis e dissimulados de
tratamento desigual. A chamada discriminao indireta, largamente exercida sob o
manto de prticas institucionais, atua tambm nas polticas pblicas por meio da
distribuio desigual de benefcios e servios.22 Estas preocupaes estaro progres-
sivamente presentes no debate sobre o tema do combate discriminao.

18. Alm dos casos j citados na Lei Afonso Arinos, a Lei Ca determina punio para impedimento de acesso a empre-
go, transportes pblicos, entradas sociais de edifcios, assim como para o impedimento ou obstculo a qualquer forma
de convivncia social ou familiar. As penas variam de um a cinco anos de priso.
19. A Lei Afonso Arinos aponta os agentes de cada contraveno, seja ele o diretor, o gerente, seja o responsvel
pelo estabelecimento.
20. Ver, por exemplo, Silva Jr. (2001), Silva Jr. (1998) e Medeiros (2004).
21. Um dos poucos casos em que houve a efetiva aplicabilidade da legislao em um processo de crime racial no Brasil,
foi o caso do Siegrifried Ellwanger, condenado a dois anos de recluso, com suspenso condicional da pena (sursis)
com a prestao de servios comunitrios por quatro anos -, em sentena de 1996. A sentena mantida pelo Supremo
Tribunal Federal (STF) em maro de 2001 condenou por prtica de racismo a edio e venda de livros com apologia de
ideias preconceituosas e discriminatrias. Embora o caso em questo no envolvesse a populao negra diretamente,
e sim a comunidade judaica, foi fundamental e emblemtica para aplicao da legislao brasileira que criminaliza o
racismo, criando jurisprudncia a respeito da matria sobre crimes raciais. Os votos escritos produzidos pelos ministros
do STF esto reproduzidos integralmente em Supremo Tribunal Federal (2004).
22. Ver a respeito Gomes (2001).
272 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

3.2 A dcada de 1990 e as novas aes federais


No campo das aes de governo, nos anos subsequentes promulgao da Cons-
tituio federal e criao da FCP, registraram-se poucos avanos no que se refere
promoo da igualdade racial por parte do governo federal. Somente em 1995 as
iniciativas governamentais voltam a ser observadas, basicamente como decorrncia
das presses do movimento negro, sobretudo como resultado da Marcha Zumbi
dos Palmares contra o Racismo pela Cidadania e a Vida, que mobilizou o pas em
torno de uma ampla pauta de reivindicaes. Em um movimento distinto do ob-
servado at a dcada de 1980, entre 1990 e 1995, como lembra Bento (2000), as
centrais sindicais e os principais sindicatos brasileiros passaram a incluir a temtica
das relaes raciais em sua pauta de reivindicaes, o que se refletiu no apenas na
promoo de seminrios, encontros, cursos e publicaes, como no aparecimen-
to de rgos internos especficos sobre o tema, como a Secretaria de Pesquisas e
Desenvolvimento da Igualdade Racial da Fora Sindical ou a Comisso Nacional
contra a Discriminao Racial da Central nica dos Trabalhadores (CUT). Esta
mobilizao do movimento sindical culminou com a criao, em novembro de
1995, do Instituto Interamericano pela Igualdade Racial (Inspir), cujo primeiro
presidente foi Vicente Paulo da Silva, ento presidente da CUT. Tambm entre
as Organizaes No Governamentais (ONGs), a questo racial passa a marcar
presena, seja por meio da criao de entidades especficas voltadas a esta questo,23
seja por meio da incluso de projetos voltados ao tema por parte de ONGs com
perfil de atuao mais amplo, como o Instituto Brasileiro de Anlises Sociais e Eco-
nmicas (Ibase).24 Neste contexto ps-constituinte, cabe lembrar a ao organiza-
da dos diversos atores e entidades do movimento negro em torno da campanha
No deixe sua cor passar em branco, que visava mobilizar a populao quanto
resposta ao quesito de autoidentificao da cor no Censo de 1991.
Contando com ampla mobilizao do movimento negro e do movimen-
to sindical, a organizao da Marcha Zumbi dos Palmares contra o Racismo
pela Cidadania e a Vida reuniu, em 1995, em Braslia, mais de 30 mil pessoas,
entre elas 5 mil dirigentes sindicais (BENTO, 2000), pressionando o governo
a um compromisso pblico contra a discriminao racial. O documento en-
to entregue ao governo federal ressalta no apenas o protesto contra as con-
dies subumanas em que vive o povo negro deste pas, mas, principalmente,
expressa a demanda por aes efetivas do Estado (MARCHA..., 1996, p. 9).
Apontando a existncia de racismo na escola, que impede a valorizao posi-
tiva da diversidade tnico-racial, denunciando uma diviso racial do trabalho
no pas, destacando o acesso diferenciado a polticas pblicas, como no caso
da sade, da segurana pblica e da justia, o documento da marcha demanda

23. Ver a respeito Telles (2003, p. 73-74).


24. Ver a respeito Hering (2000).
Entre o Racismo e a Desigualdade: da constituio promoo de uma poltica ... 273

do Estado a criao de condies efetivas para que todos possam se beneficiar


da igualdade de oportunidades como condio de afirmao da democracia
brasileira. Para isso, duas linhas de interveno so propostas. De um lado,
reclama-se a adoo de medidas de valorizao da pluralidade tnica da so-
ciedade. De outro, apresenta-se um programa de aes visando promoo
da igualdade e incluindo a implantao de aes afirmativas para o acesso a
cursos profissionalizantes e universidades.
Em resposta mobilizao, o governo FHC instituiu, no Ministrio
da Justia (MJ), o Grupo de Trabalho Interministerial (GTI) de Valoriza-
o da Populao Negra, com a incumbncia de propor aes integradas
de combate discriminao racial e de recomendar e promover polticas de
consolidao da cidadania da populao negra.25 O debate sobre o tema da
sade da populao negra tambm ganha espao no GTI, em que foi enfa-
tizada a necessidade de se considerar, no desenho desta poltica, as doenas
e os problemas de maior incidncia sobre a populao negra. Em 1996, foi
elaborado o Programa de Anemia Falciforme do Ministrio da Sade (MS)
e comea a ser elaborado o Manual de doenas mais importantes, por razes
tnicas, na populao brasileira afrodescendente, concludo em 2000. A partir
de 2003, comeou a ser discutida a elaborao de uma Poltica Nacional de
Sade da Populao Negra.
Ainda nessa segunda metade dos anos 1990, mas respondendo a presses
internacionais, o Ministrio do Trabalho (MTb) implementou aes visando
ao combate discriminao racial. Em 1992, a CUT, com o apoio das demais
centrais sindicais, apresentou Organizao Internacional do Trabalho (OIT)
uma reclamao formal contra o governo brasileiro por descumprimento da
Conveno 111(BENTO, 2000, p. 330-331).26 Como resposta, o MTb criou,
em 1996, o Grupo de Trabalho para a Eliminao da Discriminao no Empre-
go e na Ocupao (GTDEO), e em 1997 lanou o programa Brasil, Gnero e
Raa, cujo principal objetivo era a implementao de Ncleos de Promoo da
Igualdade de Oportunidades e Combate Discriminao. Contudo, o resulta-
do prtico destas iniciativas foi bastante limitado.27
Alm disso, o governo federal brasileiro realizou em 1996 o seminrio inter-
nacional Multiculturalismo e Racismo: O Papel da Ao Afirmativa nos Estados
Democrticos Contemporneos, organizado pelo Departamento dos Direitos

25. Decreto presidencial de 20 de novembro de 1995.


26. Adotado pela OIT em 1958, e promulgada pelo Brasil em 1964, a Conveno 111 prev que todos os pases
signatrios devem promover a igualdade de oportunidades e de tratamento em matria de emprego e de ocupao,
incluindo a recusa de qualquer distino salarial ou diferena de tratamento por motivos de cor ou raa.
27. Na prtica, porm, estes ncleos funcionaram efetivamente apenas no combate discriminao e de colocao de
pessoas com deficincia no mercado de trabalho: 90% dos atendimentos realizados se referem populao com defici-
ncia. Ver a respeito o captulo sobre Igualdade Racial do peridico Polticas Sociais: acompanhamento e anlise no 13.
274 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

Humanos, da Secretaria dos Direitos da Cidadania.28 O seminrio foi um mar-


co no debate sobre as aes afirmativas e sua aplicabilidade. Neste mesmo ano,
por meio do Decreto no 1.904, de 13 de maio de 1996, foi institudo o Programa
Nacional de Direitos Humanos (PNDH), que, em seu subitem Populao negra
integrante do item Proteo do direito e tratamento igualitrio perante a lei traz
propostas de aes afirmativas em conformidade com as apresentadas pelo movi-
mento negro no ano anterior.29
Mas foi somente em 2001, em decorrncia dos desdobramentos da mobi-
lizao relacionada realizao, em Durban, da III Conferncia Mundial con-
tra Racismo, Discriminao Racial, Xenofobia e Intolerncia Correlata,30 que
o Brasil assumiu o compromisso efetivo de implementar polticas de Estado de
combate ao racismo e de reduo das desigualdades raciais, com a adoo de
novas iniciativas. A conferncia de Durban havia sido convocada pela Assem-
bleia Geral da Organizao das Naes Unidas (ONU), em 1997, em contexto
de reviso das aes de combate ao racismo em um mundo em que os conflitos
de natureza tnica se intensificavam. Sua realizao foi prevista para setembro
de 2001, na frica do Sul, onde a poltica de segregao racial conhecida como
apartheid havia vigorado at 1990 e mobilizado os debates das duas confern-
cias anteriores. Em resposta Resoluo no 2000/14, da Comisso de Direitos
Humanos das Naes Unidas, foi institudo, em setembro de 2000, o Comit
Nacional para a Preparao da Participao Brasileira na referida conferncia.
O processo de organizao previu a realizao de conferncias preparatrias
nacionais, assim como de conferncias regionais, tendo o governo brasileiro se
comprometido a sediar a reunio regional das Amricas. Contudo, alegando ra-
zes oramentrias, o Brasil decidiu posteriormente no mais sediar este evento,
que foi realizado, em dezembro de 2000, em Santiago, no Chile. Previu-se tam-
bm a organizao de uma reunio nacional preparatria, que teve lugar no Rio
de Janeiro, em julho de 2001.31
Tanto para as reunies preparatrias da III Conferncia Mundial como para
a Conferncia Regional do Chile e para a Conferncia Nacional, as organizaes
do movimento negro desenvolveram intenso esforo de mobilizao. No Brasil,
a Conferncia Nacional contou com mais de 2 mil participantes e foi precedi-
da por reunies preparatrias realizadas em quase todos os estados. No mbito

28. A cerimnia de abertura assistiu, pela primeira vez, ao reconhecimento pblico de um presidente brasileiro da
existncia de discriminao e desigualdade racial em desfavor dos negros (SANTOS, 2007).
29. Trata-se aqui do Programa de Superao do Racismo e da Desigualdade Racial, entregue ao presidente da Rep-
blica ao fim da Marcha Zumbi dos Palmares contra o Racismo, pela Cidadania e a Vida, em memria ao tricentenrio
da morte de Zumbi, conforme j citado no texto.
30. As duas conferncias anteriores da ONU sobre o tema foram realizadas em Genebra em 1978 e 1983. Uma quarta
conferncia est prevista para ser realizada em abril de 2009.
31. Sobre a preparao da conferncia de Durban ver Telles (2003, p. 87 e seguintes).
Entre o Racismo e a Desigualdade: da constituio promoo de uma poltica ... 275

internacional, alm das reunies oficiais preparatrias, como a reunio regional


das Amricas, foram realizados encontros entre os movimentos negros de vrios
pases, elaborando diagnsticos, pautas e documentos reivindicativos. As ONGs
enviaram entre 150 e 200 representantes conferncia de Durban, que se soma-
ram delegao oficial de mais de 50 representantes (TELLES, 2003, p. 92 e 94).
O Brasil tornou-se, assim, signatrio da Declarao de Durban, que em
seu Art. 108 dispe:
Reconhecemos a necessidade de se adotarem medidas especiais ou medidas po-
sitivas em favor das vtimas de racismo, discriminao racial, xenofobia e into-
lerncia correlata com o intuito de promover sua plena integrao na sociedade.
As medidas para uma ao efetiva, inclusive as medidas sociais, devem visar corrigir
as condies que impedem o gozo dos direitos e a introduo de medidas especiais
para incentivar a participao igualitria de todos os grupos raciais, culturais, lin-
gsticos e religiosos em todos os setores da sociedade, colocando todos em igualda-
de de condies (BRASIL, 2001).
O mesmo artigo aponta ainda as medidas especiais a serem adotadas: so
aquelas que possibilitem garantir representao apropriada nas instituies de en-
sino, no emprego, nos partidos polticos, nos parlamentos, nos rgos judiciais,
na poltica, no exrcito e nos servios civis.
E efetivamente, como lembra Sarmento (2006, p. 77), foi a partir dos tra-
balhos preparatrios para a conferncia mundial de Durban que as aes afirma-
tivas comearam a ser pensadas seriamente como instrumento para a reduo da
desigualdade racial no Brasil. Esta nova linha de interveno assentou-se sobre a
constatao de que, em que pese o progresso observado na legislao antirracista
que havia se desenvolvido durante a dcada de 1980 e 1990, e os avanos regis-
trados na melhoria das condies sociais da populao negra a partir da ampliao
do acesso das polticas sociais, os altos ndices de desigualdade racial continuaram
praticamente inalterados, exigindo aes especficas.

3.3 A consolidao institucional da temtica racial


A conferncia de Durban constituiu efetivo marco para o tratamento das ques-
tes raciais no Brasil. Pela primeira vez, o governo brasileiro assumiu, na cena
pblica nacional e internacional, a existncia de um problema racial no pas
e comprometeu-se com seu enfrentamento. Como resultado, vrias medidas
comearam a ser implementadas pelo governo federal. Foi criado o Conselho
Nacional de Combate Discriminao Racial (CNCD), ligado Secretaria
de Estado de Direitos Humanos, tendo como objetivo incentivar a criao de
polticas pblicas afirmativas e proteger os direitos de indivduos e de grupos
sociais, raciais e tnicos sujeitos discriminao racial. Ainda em 2001 tiveram
276 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

incio programas de aes afirmativas em alguns ministrios que, apesar de seus


limitados resultados, destacam-se como as primeiras experincias realizadas
neste campo por rgos pblicos no pas. Programas de aes afirmativas foram
anunciados pelo Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA), MinC e MJ,
determinando o estabelecimento de cotas para negros em cargos de direo,
no preenchimento de vagas em concurso pblico, na contratao por empresas
prestadoras de servio e por organismos internacionais de cooperao tcni-
ca.32 No Ministrio das Relaes Exteriores (MRE) teve incio o programa de
bolsas-prmio para a diplomacia, em favor de estudantes negros. E, em maio
de 2002, o governo publica o Decreto no 4.228, que institui, no mbito da ad-
ministrao pblica federal, o Programa Nacional de Aes Afirmativas. Con-
tudo, adotadas no fim do governo, tais medidas no se efetivaram. Excetuada
uma ou outra,33 restaram apenas como referncia e indicaes de possibilidades
de aes a serem desenvolvidas.34
Em 2003, com a posse do novo governo, trs inovaes significativas no que
se refere promoo da igualdade racial foram estabelecidas. A primeira foi a insti-
tuio da Secretaria Especial de Polticas de Promoo da Igualdade Racial (Seppir),
com status de ministrio e tendo como objetivo formular e coordenar as polticas
para a promoo da igualdade racial e articular as aes do governo federal de com-
bate discriminao racial. Em segundo lugar, a criao do Conselho Nacional de
Promoo da Igualdade Racial (CNPIR). rgo colegiado de carter consultivo
vinculado Seppir, o CNPIR tem como misso propor polticas de combate ao ra-
cismo, ao preconceito e discriminao e de promoo da igualdade racial.35 Outra
iniciativa institucional relevante foi a instituio, ainda em 2003, do Frum In-
tergovernamental de Promoo da Igualdade Racial (Fipir). Reunindo organismos
executivos estaduais e municipais secretarias, coordenadorias, assessorias, entre
outras voltados para a questo racial, o frum visa articular os esforos dos trs
nveis de governo para implementar polticas de promoo da igualdade racial.
Entretanto, apesar das mudanas institucionais realizadas representarem efetivo
adensamento da ao pblica nesta rea, poucos avanos concretos podem ser regis-
trados no enfrentamento das desigualdades e da discriminao. De um lado, no foi
dada continuidade aos avanos realizados nas polticas pblicas do perodo anterior,
tais como os programas de aes afirmativas nos MDA, MinC e MJ, assim como,

32. Ver a respeito Telles (2003) e Jaccoud e Beghin (2002).


33. Como o caso do citado programa do Ministrio das Relaes Exteriores, que opera por meio da oferta de bolsas
preparatrias ao concurso do Instituto Rio Branco.
34. Cabe lembrar que, ainda em 2002, foi criado, pelo Ministrio da Educao (MEC), o Programa Diversidade na Universi-
dade, com o objetivo de estimular e apoiar cursinhos pr-vestibulares promovidos por entidades da sociedade civil. O pro-
grama foi uma alternativa ao desenvolvimento de cotas no pas e foi adotado em resposta s crescentes presses em prol
do desenvolvimento de polticas de ao afirmativa no ensino superior. Sobre a experincia ver Braga e Silveira (2007).
35. Apesar da criao do CNPIR, o CNCD continua em vigncia, pois sua atuao abarca diferentes tipos de
discriminao, alm da racial.
Entre o Racismo e a Desigualdade: da constituio promoo de uma poltica ... 277

apesar de continuar em vigor, no foi implementado o Decreto no 4.228/2002, que


institua o Programa Nacional de Aes Afirmativas. Por outro lado, o nascimento
das novas instituies, como a Seppir ou o Comit de Sade da Populao Negra do
MS, foi acompanhado pela emergncia de uma tmida gerao de novos programas
ou aes. A temtica das aes afirmativas no se imps ao governo federal, que teve
como nica iniciativa neste campo o envio ao Congresso Nacional, em 2004, de um
projeto de lei sobre a instituio de cotas nas instituies federais de ensino superior.
Deve-se enfatizar, porm, que alguns programas especficos foram implementados
no MS e no MEC, visando ampliar o acesso da populao negra ao Sistema nico
de Sade (SUS) e implementar o ensino de histria e cultura afro-brasileira, como
ser descrito na seo 4 deste captulo. Em que pese a relevncia destas iniciativas,
observa-se que elas no fazem parte de um corpo integrado de aes no sentido do
enfrentamento das desigualdades e da discriminao racial.
A ausncia de resultados no se explica pela carncia de orientaes.
Em 2003, foi lanada a Poltica Nacional de Promoo da Igualdade Racial
(PNPIR) pela Seppir, indicando, como objetivo primordial, a reduo das desi-
gualdades raciais. Determinava ainda algumas orientaes bsicas, entre as quais
se destacam a qualificao de gestores pblicos e de professores, a adoo de cotas
no ensino superior e no mercado de trabalho, o incentivo a programas de diversi-
dade racial nas empresas e o desenvolvimento de programas de sade para a popu-
lao negra. Define, tambm, os princpios norteadores da poltica racial, a saber,
a transversalidade, a descentralizao e a gesto democrtica. Outras orientaes
gerais tambm emergiram da I Conferncia Nacional de Promoo da Igualdade
Racial (Conapir), realizada em Braslia, em julho de 2005. Reunindo mais de mil
delegados de todo o pas, a Conapir aprovou amplo conjunto de propostas, visan-
do subsidiar a elaborao do Plano Nacional de Promoo da Igualdade Racial.
Este, entretanto, at o final de 2008, no havia ainda sido concludo pela Seppir,
apesar de seu lanamento ter sido inicialmente previsto para novembro de 2005.

3.4 Aes e compromissos no cenrio internacional


Alm das j citadas adeses brasileiras a tratados e convenes internacionais que
abordam o tema do racismo e da discriminao,36 iniciativas advindas do cenrio
internacional nos ltimos anos tambm vm provocando o governo federal a uma
ao mais efetiva na implementao de aes de combate discriminao e de
promoo da igualdade racial. Sero aqui lembradas duas importantes manifesta-
es internacionais ocorridas em 2006, expressando crticas em relao atuao
do governo brasileiro e solicitando o efetivo cumprimento dos tratados e acordos
internacionais ratificados pelo pas.

36. Cabe lembrar tambm a adeso brasileira ao Pacto Internacional dos Direitos Civis e Polticos; ao Pacto Inter-
nacional dos Direitos Econmicos, Sociais e Culturais; Conveno sobre a Eliminao da Discriminao Racial; e
Conveno sobre a Eliminao da Discriminao contra a Mulher.
278 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

Em 2006, a Organizao dos Estados Americanos (OEA), por meio de sua


Corte Interamericana de Direitos Humanos (CIDH), condenou o Estado brasi-
leiro por ter negado a uma vtima de racismo a garantia de proteo judicial, assim
como por ter violado o seu direito igualdade perante a lei (CIDH/OEA, 2006).
A manifestao da corte da OEA referia-se denncia apresentada pela Ordem
dos Advogados do Brasil (OAB/SP) e pelo Instituto Negro Padre Batista com re-
lao ao caso de Simone Diniz. O caso Simone, como ficou conhecido, sintetiza
a trajetria infrutfera dos esforos de penalizao dos atos de racismo no pas.
A trabalhadora domstica apresentou, em 1997, denncia de prtica de discrimi-
nao contra um empregador que publicou anncio de emprego de cunho racista
em jornal de ampla circulao. O crime no apenas permaneceu impune, como
sequer foi acolhido pelo Ministrio Pblico e pelo juiz de direito ao qual coube
avaliar os autos. Em que pesem os depoimentos colhidos confirmando os fatos e as
provas materiais existentes, o processo foi arquivado por ausncia de fundamento.
A manifestao dirigida ao governo brasileiro acusa o no cumprimento
do disposto na Conveno Internacional pela Eliminao de Todas as For-
mas de Discriminao, em especial os artigos que se referem ao compromisso
de condenar a discriminao racial, zelar para que as autoridades o faam e
garantir o acesso justia e o tratamento igualitrio perante a lei, sem dis-
tino de raa ou cor. Em sua anlise sobre o caso, a CIDH considerou o
Estado brasileiro omisso, em funo da falta de diligncias para responder
pela violao constatada. Ilustrando o relatrio com outros casos de discri-
minao no recrutamento por via de anncios em jornais, apresentou ainda
uma srie de recomendaes, entre as quais: reparar a vtima Simone Diniz
pelos danos morais e materiais decorrentes do fato em anlise; realizar modi-
ficaes legislativas e administrativas para que a legislao contra o racismo
e a discriminao sejam efetivas; adotar medidas de educao voltadas aos
funcionrios da justia e polcia para evitar o efeito de discriminaes nas in-
vestigaes e no processo das denncias; promover compromisso com a im-
prensa, visando eliminao de publicidades e anncios de cunho racista; e
solicitar aos Ministrios Pblicos estaduais a criao de promotorias pblicas
especializadas na investigao de crimes de racismo e discriminao racial.
O Relatrio no 66/2006 da CIDH/OEA no apenas condena o Estado
brasileiro por omisso e desrespeito ao direito de acesso Justia, como avalia
a legislao nacional que regulamenta o dispositivo constitucional que cri-
minaliza os atos de racismo. Segundo a OEA, a Lei no 7.716/1989, principal
dispositivo sobre a matria, exige a explcita prtica do racismo e a inteno do
ofensor de discriminar a vtima. Tal exigncia no constrange a discriminao
tipicamente brasileira, assentada na ao velada e revestida de cordialidade e
na discriminao indireta.
Entre o Racismo e a Desigualdade: da constituio promoo de uma poltica ... 279

Nesse sentido, o texto provisrio da Conveno Interamericana contra o


Racismo e Todas as Formas de Discriminao e Intolerncia, em debate na OEA,
aprofunda e amplia o conceito de racismo, conforme aponta o Procurador Geral
do Trabalho Otvio Brito Lopes:37
Se no mbito penal a OEA prope que a ampliao da considerao legal do ra-
cismo siga a linha de prescindir da inteno para comprovar uma atitude racista,
bastando um efeito de excluso ou bice com fundamento racial, o ainda provi-
srio texto da Conveno da OEA aprofunda e amplia ainda mais esse princpio.
Ao enunciar em seu Artigo 1o, de modo formal e categrico, que a discrimina-
o indireta est entre as acepes consideradas pela Conveno, a OEA amplia
o conceito de discriminao incluindo qualquer proviso, critrio ou prtica que,
intencionalmente ou no, resulte em distino, desvantagem, excluso ou restrio
dos direitos humanos ou liberdades fundamentais de pessoas pertencentes a grupos
especficos, como o de negros e de mulheres (LOPES, 2008).
Uma segunda manifestao internacional sobre atuao do governo brasi-
leiro no que se refere questo racial ocorreu no mbito da ONU, com a publi-
cao do relatrio Racismo, Discriminao Racial, Xenofobia e Todas as Formas de
Discriminao, elaborado por Doudou Dine, relator especial das Naes Unidas.
O relatrio, apresentado Assembleia Geral da ONU em 2006, destaca o pro-
fundo enraizamento da discriminao racial na sociedade brasileira, assim como
a persistncia da ideologia da democracia racial. A partir de entrevistas realizadas
com autoridades brasileiras, o relatrio destaca a importncia do reconhecimento
do problema e de sua relevncia pelo governo federal, mas aponta as resistncias
em outros mbitos da administrao pblica (DINE, 2006, p. 9),38 assim como
a impunidade dos casos de racismo denunciados Justia. Destaca ainda que
viajar pelo Brasil como movimentar-se simultaneamente em dois planetas diferen-
tes, aquele da vivaz e colorida mistura de raas nas ruas e outro quase que totalmente
branco, dos corredores do poder poltico, social, econmico e da mdia (DINE,
2006, p. 19). Mesmo em regies de ampla predominncia da populao negra, como
o estado da Bahia, constata que no se observa a presena deste grupo nos nveis mais
altos de poder. Destaca ainda a folclorizao da cultura e religies negras como me-
canismo de obscurecer o preconceito e a discriminao que cerca tais manifestaes.

37. A OEA tem discutido o texto da Conveno Interamericana contra o Racismo e Todas as Formas de Discriminao e
Intolerncia, que dever ser aprovado proximamente. O texto em debate prope a incluso, no conceito de discriminao,
de prticas que intencionalmente ou no, resultem em desvantagens, excluso e restrio de direitos de grupos especfi-
cos. Este caminho j vem sendo trilhado no Brasil por meio do resgate, pelo Ministrio Pblico do Trabalho, da Conveno
111 da OIT e do conceito ali acolhido, de discriminao indireta. Sob esta base, o MPT vem desenvolvendo o Programa
de Promoo da Igualdade de Oportunidades para Todos. Ver a respeito Lopes (2008). A ampliao do conceito legal de
discriminao. Correio Braziliense, Braslia, 26 de maio de 2008. Caderno Direito e Justia.
38. A visita do relator ao Brasil foi realizada em outubro de 2005. O ento governador de Pernambuco, por exemplo,
declarou ao relator que o racismo no um problema no Brasil, como seria comprovado pelo fato de o pas ter dolos
negros no futebol e na msica.
280 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

O relatrio tambm apresentou um conjunto de recomendaes. Cabe des-


tacar a que se refere ao estabelecimento de uma comisso nacional de alto nvel,
com o mandato de avaliar as manifestaes, expresses e consequncias do racis-
mo e da discriminao racial na sociedade brasileira. A partir do trabalho desta
comisso, prope a elaborao de um programa nacional de erradicao do racis-
mo e promoo da igualdade racial, integrado Poltica Nacional de Promoo
da Igualdade Racial. Recomenda o fortalecimento da Seppir e a prioridade ao
combate violncia a qual esto submetidas as populaes negras, especialmente
os jovens. Por fim, destaca surpresa com a inexistncia, no pas, de um memorial
nacional da escravido e sugere que ele seja erigido para prestar homenagem aos
milhes de vtimas e preservar sua memria na histria brasileira.
Essas manifestaes de organismos internacionais integram o movimento
que tem ganhado fora em todo o mundo, desde o fim da dcada de 1990, de
combate discriminao racial e ao racismo. Apoia-se em um diagnstico com-
partilhado por governos e organismos de que a internacionalizao da economia,
o crescimento das disparidades econmicas entre pases e regies e o consequente
aumento migratrio tm feito crescer o racismo e a xenofobia. Ao mesmo tempo,
espelha um reconhecimento, do qual o Brasil tem participado, de que os fenme-
nos de discriminao perpassam sociedades nacionais e atingem grupos histricos
e sociais de forma altamente negativa.
Em consonncia com esse posicionamento, cabe lembrar que uma dimenso
do texto constitucional, ainda no destacada, que transborda de forma efetiva para a
exigncia da ao do Estado diante do tema da desigualdade e da discriminao ra-
cial. a que diz respeito ao reconhecimento legal dos direitos humanos enunciados
em tratados internacionais em que o Brasil seja signatrio.39 Ainda em 1968, o Brasil
ratificou a Conveno para a Eliminao de Todas as Formas de Discriminao Ra-
cial, que havia sido adotada pela Assembleia Geral das Naes Unidas (AGNU) em
dezembro de 1965. A conveno define discriminao racial, em seu Artigo 1o, como
qualquer distino, excluso, restrio ou preferncia baseada em raa, cor, descen-
dncia ou origem nacional ou tnica, que tenha o propsito ou o efeito de anular
ou prejudicar o reconhecimento, gozo ou exerccio em p de igualdade dos direitos
humanos e liberdades fundamentais.

39. Como destaca Silva Jr. (2001), a Constituio, em seu Artigo 5o, 2o, acolhe a tutela aos direitos emanados nos
tratados internacionais. A Emenda Constitucional (EC) no 45, de 2004, estabeleceu que as disposies dos tratados e
das convenes internacionais que versam sobre direitos humanos sero considerados normas constitucionais, quando
aprovadas pelo Congresso Nacional com os mesmos procedimentos utilizados para aprovar uma emenda constitucio-
nal duas votaes, com a opinio favorvel de 3/5 dos representantes, na Cmara dos Deputados e, aps, no Senado
Federal. Contudo, a polmica mantm-se sobre se os tratados e as convenes internacionais aprovados antes da EC
tambm contam com fora de normas constitucionais, exigindo sua aplicao imediata. Alguns analistas lembram que,
no raro, as disposies destes tratados e convenes j esto incorporadas Constituio como princpios funda-
mentais e como direitos/garantias fundamentais , incluindo a temtica da ao do Estado na luta contra o racismo e
na promoo dos grupos vtimas de preconceito e discriminao. Sobre este debate ver Piovesan (2006).
Entre o Racismo e a Desigualdade: da constituio promoo de uma poltica ... 281

Para combater a desigualdade e a discriminao, a conveno reconhe-


ce a necessidade da adoo de aes punitivas e orientadas proibio da
discriminao racial, assim como de adoo de aes protetoras, visando
assegurar o progresso adequado de certos grupos raciais ou tnicos [...] [neces-
srio] para proporcionar a tais grupos ou indivduos igual gozo ou exerccio de
direitos humanos e liberdades fundamentais. A Conveno para a Eliminao
de Todas as Formas de Discriminao Racial garante ainda o acesso igualitrio,
entre outros, aos direitos a habitao, sade pblica, tratamento mdico, previdn-
cia social, servios sociais, educao e formao profissional, igual participao nas
atividades culturais e acesso aos servios e equipamentos pblico. Os Estados ade-
rentes comprometem-se a tomar as medidas imediatas e eficazes, principalmente no
campo do ensino, educao, cultura e informao, para lutar contra os preconceitos
que levem discriminao racial. Neste sentido, no somente aes punitivas como
tambm aes de combate ao tratamento desigual ou mesmo manuteno de
acesso diferenciado a servios e bens pblicos por parte de negros e brancos encon-
tram aqui no apenas incentivo, mas respaldo jurdico para serem implementadas.
Esta vertente de polticas, entretanto, encontra-se em estgio apenas inicial no pas,
como ser visto ainda neste captulo.

4 POLTICA E PROGRAMAS DE PROMOO DA IGUALDADE RACIAL


O desenvolvimento de programas federais visando promoo da igualdade ra-
cial vem sendo estabelecido nos ltimos anos no mbito de diferentes ministrios.
Alguns caminhos promissores tm sido abertos e, em que pesem suas limitaes
em durao e abrangncia, sero aqui destacados. Sero tratados programas ati-
nentes s reas de sade, trabalho e educao. Na rea da sade, merece destaque
o Programa de Combate ao Racismo Institucional (PCRI), desenvolvido durante
os anos de 2005 e 2006. Na educao, sero retomadas duas diferentes iniciativas.
No mbito da educao fundamental e mdia, foram implementadas algumas
polticas valorativas visando ao ensino da histria e da cultura negra. O ensino
superior no Brasil tem sido campo de um conjunto diverso, e em progressiva
expanso, de programas de aes afirmativas, que sero rapidamente lembrados.
Para o mercado de trabalho, o Ministrio Pblico do Trabalho (MPT) vem desen-
volvendo um programa de defesa dos direitos difusos da comunidade negra e atu-
ando na promoo de condutas no-discriminatrias e promotoras da igualdade.

4.1 O Programa de Combate ao Racismo Institucional


O Programa de Combate ao Racismo Institucional foi iniciativa de um conjunto de
instituies, mobilizado em torno da necessidade de expandir a capacidade do setor
pblico para identificar e atuar contra o acesso desigual de grupos raciais a servios
ofertados. O programa nasceu do estabelecimento de ampla parceria de entidades
282 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

nacionais e internacionais. 40 No mbito federal, teve como palco o MS.41 Seu obje-
tivo principal era contribuir para a reduo das iniquidades raciais em sade, colabo-
rando na formulao, implementao, avaliao e monitoramento de polticas que
promovam a igualdade racial no SUS.42 O programa partiu do pressuposto de que os
tratamentos desiguais tm como base as prticas dos corpos funcionais das institui-
es, e estas prticas devem ser tornadas visveis, debatidas, combatidas e prevenidas
por meio de novas normas, procedimentos e cultura institucional. A estratgia prin-
cipal foi atuar na formao de equipes tcnicas e administrativas para a consolidao
de uma rede de apoio promoo da equidade racial em sade. O programa adotou
como definio de racismo institucional o fracasso coletivo de uma organizao ou
instituio em prover um servio profissional e adequado s pessoas devido a sua cor,
cultura, origem racial ou tnica (BRASIL, 2005, p. 6).
Inspirado nas experincias americanas e inglesas de combate ao racismo institu-
cional, assim como na ampliao do debate pblico sobre a questo racial provocada
pela participao brasileira na Conferncia de Durban, o PCRI tinha durao limi-
tada. O programa desenvolveu-se durante dois anos (2005-2006),43 perodo em que
realizou oficinas de capacitao, assim como produziu material institucional, visando
permitir a identificao e a abordagem do racismo institucional. O programa atuou
ainda no apoio sociedade civil e s equipes tcnicas dedicadas formulao de pol-
ticas de promoo da equidade, com o objetivo de capacitao para o debate sobre o
tema do impacto do racismo no processo sade doena cuidado.
Apesar de ainda no se contar com uma avaliao da execuo e dos impac-
tos do PCRI, no restam dvidas de que ele permitiu um avano no debate sobre
as iniquidades raciais no campo da sade. No contexto do desenvolvimento deste
programa, ampliaram-se as discusses sobre o tema do racismo institucional nas
vrias instncias e organismos que compem esta poltica. O PCRI contribuiu
ainda para inovar a forma de realizar o debate institucional sobre o tratamento
desigual entre brancos e negros, alm de promover novos espaos institucionais
para o tratamento do tema das desigualdades e contribuir para a criao de orga-
nismos consultivos e deliberativos para a formulao de polticas de identificao,
enfrentamento e preveno do racismo institucional.

40. A parceria envolveu a Seppir, o MPF, o MS, a Organizao Pan-Americana da Sade (Opas), o Ministrio Britnico
para o Desenvolvimento Internacional e Reduo da Pobreza (DFID) e o Programa das Naes Unidas para o Desen-
volvimento (PNUD). O DFID foi a agncia financiadora do PCRI, e o PNUD, a agncia responsvel pela administrao
dos recursos alocados para o programa.
41.O PCRI tambm operou com um componente municipal, desenvolvido nos municpios de Salvador (BA) e Recife
(PE), que visava identificao e preveno do racismo institucional tambm nas reas de educao, trabalho, cultura
e acesso Justia. Contou, ainda, com a participao do Ministrio Pblico do Estado de Pernambuco (MPPE).
42. Um relato mais detalhado do PCRI, de suas aes e resultados pode ser encontrado no captulo sobre Igualdade
Racial do peridico Polticas Sociais: acompanhamento e anlise no 14 .
43. Com o fim do programa e da parceria institucional que o mantinha, o MS passou a desenvolver a chamada Cam-
panha de Combate ao Racismo Institucional, que tem como objetivo principal sensibilizar e capacitar os gestores e
profissionais da rea de sade para o tratamento do tema.
Entre o Racismo e a Desigualdade: da constituio promoo de uma poltica ... 283

4.2 Aes afirmativas e o acesso ao ensino superior


As universidades pblicas brasileiras vm implementando, desde 2001, aes
afirmativas visando promover o acesso ao ensino superior de estudantes negros.
Postas em prtica por um nmero cada vez maior de instituies, estas aes tm
se afirmado nos ltimos anos como importante mecanismo de democratizao
do acesso ao ensino superior e de ampliao do acesso da juventude negra s
universidades.44 No caso de universidades pblicas federais, as aes afirmativas
tm sido adotadas de forma autnoma e por iniciativa de cada instituio, em de-
corrncia de deliberaes dos seus Conselhos Universitrios. No caso de universi-
dades pblicas estaduais, elas tm, em geral, respondido a leis estaduais, votadas
pelas respectivas Assembleias Legislativas.
A inexistncia de uma legislao federal sobre o tema tem permitido a pro-
liferao de um conjunto bastante diversificado de experincias. De fato, chama
ateno a pluralidade de formatos entre os programas adotados. Pesquisa reali-
zada pelo Ipea em 2007 identificou 48 instituies pblicas de ensino superior
que adotam alguma modalidade de ao afirmativa, com dois diferentes sistemas.
Segundo o levantamento, a principal modalidade de aes afirmativas so as co-
tas, adotadas por 43 universidades. Outras cinco instituies introduziram siste-
mas de bnus em seus vestibulares. Cabe, entretanto, destacar que o sistema de
cotas adotado no o mesmo naquele conjunto de 43 universidades. Observam-
se diferenas expressivas entre os modelos, podendo ser identificadas as chamadas
cotas sociais, as cotas raciais simples, as raciais e sociais sobrepostas e as cotas
raciais e sociais independentes.45
Entre as instituies que adotaram sistema de cotas, foram identificadas na
pesquisa do Ipea dez universidades que implementaram as cotas sociais. Neste
modelo, o aluno que pleiteia uma vaga pelas cotas deve necessariamente ser oriundo
do sistema pblico de ensino, ou seja, proveniente de escolas municipais, estaduais
ou federais, ou dos cursos supletivos presenciais de educao de jovens e adultos.
Este sistema, entretanto, no permite aferir os resultados da incluso da juventude
negra, uma vez que esta no uma varivel considerada na efetivao da medida.
A maior parte das instituies pesquisadas, contudo, optou por um sistema
de cotas raciais, divididas em trs diferentes modelos. As cotas raciais e sociais
sobrepostas, adotadas, segundo a pesquisa, por 21 instituies, opera com dois cri-
trios complementares a serem observados simultaneamente: os candidatos devem

44. A ausncia de uma ao de coordenao ou acompanhamento destas experincias por parte do governo federal
impede que se saibam exatamente quantas e quais instituies pblicas adotam atualmente algum sistema de aes afir-
mativas. Mas artigo do ministro da Seppir, Edson Santos, informa que, em abril de 2009, 23 universidades federais, 25 uni-
versidades estaduais e trs Centros Federais de Educao Tecnolgica (CEFETs) j adotam cotas raciais (SANTOS, 2009).
45. Para um relato detalhado da pesquisa realizada pelo Ipea e uma descrio de cada um destes diferentes modelos e as uni-
versidades que os adotam ver o captulo sobre Igualdade Racial do peridico Polticas Sociais: acompanhamento e anlise no 15 .
284 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

se autodeclarar negros e, ao mesmo tempo, serem egressos de escolas pblicas.46


O modelo de cotas raciais e sociais independentes foi identificado em sete uni-
versidades e utiliza, separadamente, os critrios de ser egresso de escola pblica
e de ser negro, configurando um sistema em que h dois subconjuntos distintos
de reserva de vagas em um mesmo processo seletivo. Por fim, cinco universidades
estavam operando exclusivamente com cotas raciais. Neste sistema, o estudan-
te deve se identificar como negro ou indgena e participar de um processo
de avaliao de sua autodeclarao. No h obrigao de que o estudante seja
oriundo do sistema pblico de ensino ou apresente renda familiar baixa.
A segunda modalidade de aes afirmativas existentes nas instituies de en-
sino superior a bonificao. Este modelo, identificado em cinco universidades,
no define um percentual de vagas para serem preenchidas por alunos negros: os
estudantes autodeclarados negros recebem uma quantidade de pontos que sero
somados ao resultado de seu exame de seleo. Observaram-se duas diferentes
modalidades de sistema de bonificao em vigor: uma que afere pontos para alu-
nos oriundos de escola pblica e outra que o faz para alunos de escola pblica e
alunos negros, podendo ou no ser cumulativos.
Em mdia, no perodo analisado (2001-2008), a pesquisa estimou que, em
mdia, 7.850 vagas foram reservadas, a cada ano, pelo conjunto dos diferentes
programas de ao afirmativa para estudantes negros nas universidades pblicas.
Deve-se ressaltar que este um nmero pequeno, considerando-se que as uni-
versidades pblicas brasileiras realizam anualmente mais de 330 mil matrculas.
Contudo, em que pese o fato de estas experincias serem ainda recentes a maior
parte das vagas abertas para cotas e bonificaes ocorreu entre 2005 e 2008 e
do nmero limitado de vagas ofertadas, seus impactos positivos j podem ser des-
tacados. Em primeiro lugar, cabe ressaltar o fato de que entre as instituies que
adotaram programas de cotas e bonificaes esto ncleos destacados de ensino
e pesquisa do Brasil. As cotas tm sido implantadas para todos os cursos, permi-
tindo que os estudantes ingressem tambm em reas mais prestigiadas de forma-
o. Estes dois fatores tendem a promover impacto efetivo de desracializao da
elite brasileira oriunda das universidades pblicas. Entre os resultados positivos
identificados, cabe ainda destacar a democratizao do acesso nas instituies e a
diversificao do perfil racial e social do corpo discente. Ao contrrio do que foi
previsto por alguns setores, no que se refere ao desempenho, no foi observada
perda de qualidade do ensino na instituio nem diferena significativa entre
estudantes cotistas e no cotistas.

46. Da mesma forma que no caso das cotas sociais, algumas instituies deste grupo tambm adotaram como
critrio complementar a renda familiar per capita abaixo de certo patamar, associando a baixa renda como condio
de participao na disputa por estas vagas.
Entre o Racismo e a Desigualdade: da constituio promoo de uma poltica ... 285

Concluindo, pode-se afirmar que essas iniciativas tm representado impor-


tante avano no combate desigualdade racial e na ampliao das perspectivas
abertas aos jovens negros e, mais amplamente, populao negra no Brasil. Elas
so uma resposta das universidades pblicas questo da discriminao racial,
compreendida como fator especfico de excluso social, e que deve ser combatida
por medidas especficas de incluso e integrao racial e social. Com a adoo de
aes afirmativas, as universidades vm ampliando as oportunidades de jovens
negros e, ao mesmo tempo, mudando o perfil do alunado e promovendo a diver-
sidade social e cultural no ambiente universitrio. Vm igualmente permitindo
aprofundar o debate sobre a variedade de instrumentos que devem ser mobiliza-
dos na construo de maior justia social.

4.3 Aes valorizativas e o combate s desigualdades no ensino


fundamental e mdio
O debate sobre desigualdades raciais no sistema de ensino tem avanado nas lti-
mas duas dcadas, quando se identificaram novas questes a serem trabalhadas com
o objetivo de promover a equalizao dos resultados entre alunos brancos e negros.
Aspectos relacionados a prticas pedaggicas, livros escolares, material didtico e
ambiente escolar tm sido analisados e propostas esto sendo apresentadas. Entre
elas, consolida-se a convico da necessidade de fortalecer a escola como espao
propagador do valor da equidade e da diversidade, e de combate a atitudes, ideias
e princpios favorveis ao preconceito e discriminao. Tal esforo no apenas
contribui para a disseminao de ideais e valores bsicos vida democrtica, como
permite que os alunos negros assumam com orgulho e dignidade os atributos de
sua diferena, sobretudo quando esta foi negativamente introjetada em detrimento
de sua prpria natureza humana (MUNANGA, 2000, p. 15).
Entre as iniciativas adotadas nessa direo, destaca-se a aprovao da Lei
no 10.639/2003, que estabelece a obrigatoriedade da incluso, no currculo do
ensino bsico, do estudo da histria e da cultura afro-brasileira. Fruto do Projeto
de Lei (PL) no 259/1999, de autoria da ento deputada Esther Grossi, altera a Lei
de Diretrizes e Bases da Educao Nacional (LDB), visando efetivar e garantir
o cumprimento dos artigos constitucionais 206 e 210, que determinam que o
ensino no Brasil deva se pautar pelo pluralismo e respeito aos valores culturais do
pas. A Lei no 10.639/2003 tem como objetivo contribuir para a eliminao de
preconceitos e valores racistas, promovendo maior conhecimento da histria, da
luta e da contribuio, na formao social e cultural do pas, dos africanos trazi-
dos ao Brasil como escravos e de seus descendentes.47

47. Em 2008, o Congresso Nacional aprovou a Lei no 11.645/2008, que tambm inclui nos currculos do ensino bsico
a obrigatoriedade do estudo da histria e cultura indgena.
286 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

A implementao da lei, contudo, tem sido lenta, devido a dificuldades va-


riadas. Destaca-se, alm da resistncia de incluso da temtica por muitos gestores
estaduais e municipais,48 a insuficincia de professores capacitados, resultado do
limitado nmero de cursos de graduao em histria que incluem formao em
histria da frica. Em face deste diagnstico, o MEC e a Seppir estabeleceram uma
parceria com o objetivo de desenvolver iniciativas de capacitao dos professores
de escolas pblicas e privadas neste contedo. Uma primeira ao foi a organizao
do curso Educao Africanidades Brasil, realizado pela Universidade de Braslia
(UnB) em 2006, tendo como contedo no apenas a histria e a cultura africana e
afro-brasileira, mas tambm incluindo uma reflexo sobre o currculo escolar luz
do enfrentamento da discriminao racial. O curso foi organizado em modalidade
distncia, tendo carga horria de 120 horas/aula. Contudo, dos 25 mil professo-
res inscritos, apenas 6.800 concluram o curso.49 Entre os problemas identificados
registraram-se dificuldades, pelos professores, de acesso e uso dos instrumentos de
informtica requeridos, restries do tempo destinado ao curso devido escassez de
recursos fsicos e humanos nas escolas, alm de dificuldades operacionais do curso,
em funo do grande volume de inscritos. Diante da baixa efetividade do Educao
Africanidades Brasil em relao aos objetivos propostos, o MEC decidiu realizar
uma avaliao do programa, evitando abrir novas turmas em 2007.50
Em que pesem os resultados at o momento limitados na implementao da
Lei n 10.639/2003, trata-se de uma iniciativa importante. A determinao legal
o

abre novas perspectivas para o trabalho com os temas do preconceito, discriminao


e racismo em sala de aula, assim como para a capacitao dos professores para lida-
rem com situaes de discriminao direta ou indireta no ambiente escolar. No h
dvidas de que, alm da capacitao dos professores, ainda devem ser enfrentados
problemas decorrentes da ausncia de normatizao sobre os critrios e contedos
necessrios implementao da lei, assim como a disponibilidade de material didti-
co para uso nos cursos de capacitao e em sala de aula.

4.4 O Programa de Promoo da Igualdade de Oportunidades para Todos


As iniciativas de promoo da igualdade racial e combate discriminao racial
desenvolvidas em nvel federal no tm se limitado ao Poder Executivo e s insti-
tuies a ele associadas. Nos ltimos anos, o Ministrio Pblico do Trabalho vem
contribuindo com novas formas de interveno adiante daquela problemtica.
Por meio da Coordenadoria Nacional de Promoo da Igualdade de Oportunidades

48. O Ministrio Pblico tem atuado e fiscalizado no sentido de exigir o cumprimento da referida lei.
49. Ver a respeito Teles e Mendona (2006).
50. Cabe lembrar que o MEC tem apoiado iniciativas de capacitao realizadas em estados e municpios por intermdio
do Programa de Aes Afirmativas para a Populao Negra nas Instituies Federais e Estaduais de Educao Superior
(Uniafro). Buscando conhecer e padronizar as experincias em curso, o MEC instituiu, em dezembro de 2007, o Grupo de
Trabalho Interministerial para a constituio de um Plano Nacional de Implementao da Lei no 10.639/2003.
Entre o Racismo e a Desigualdade: da constituio promoo de uma poltica ... 287

e Eliminao da Discriminao no Trabalho, instada em 2002, o MPT lanou o Pro-


grama de Promoo da Igualdade de Oportunidades para Todos, visando ao combate
da discriminao de raa e gnero nas relaes de trabalho.
Por intermdio de levantamento e anlise dos dados sobre o corpo funcio-
nal das empresas de setores escolhidos da economia, o MPT abre procedimentos
especficos para a sensibilizao de empresas, visando adoo voluntria de me-
didas para reverter o quadro de desigualdades observadas seja na contratao, na
remunerao, seja na ascenso funcional. No caso de insucesso desta estratgia, o
MPT passa etapa de ajuizamento de aes civis pblicas, levando o caso ao Po-
der Judicirio, com pedido de condenao por danos causados por discriminao
indireta51 nas relaes de trabalho.
A primeira ao do MPT teve incio no setor bancrio do Distrito Federal,
estendido posteriormente para outros 13 estados da federao.52 Segundo dados
levantados pelo MPT, este setor apresenta significativo e recorrente quadro de
desigualdades de gnero e raa. Aps trs anos de negociaes que chegaram
a incluir ajuizamento de aes na Justia Trabalhista foi realizado um acordo
entre o MPT e a Federao Brasileira dos Bancos (Febraban), visando realizao
de um levantamento sobre o quadro de desigualdades de gnero e raa nos bancos
pblicos e privados. Os resultados do levantamento permitiro corrigir as distor-
es que venham a ser identificadas no aumento da contratao e na promoo
de trabalhadores negros e mulheres no setor.
A iniciativa do MPT inovadora no pas, ampliando as estratgias para
o enfrentamento do grave problema da desigualdade e da discriminao ra-
cial no mercado de trabalho brasileiro. Esta importante contribuio deve ser
somada a outras iniciativas, visando sensibilizar os diversos atores sociais e
econmicos para a relevncia do problema e sua incompatibilidade com os
princpios bsicos da justia social. A adoo de medidas para a reverso do
quadro de excluso dos trabalhadores negros nos setores, cargos e salrios mais
valorizados no mercado de trabalho deve passar a constituir um tema estrat-
gico no apenas do MPT, mas do Ministrio do Trabalho e Emprego (MTE) e
dos atores representativos dos agentes econmicos e das instncias colegiadas
de deciso na rea do trabalho.

51. De acordo com o site do MPT, http://www.pgt.mpt.gov.br/pgtgc/publicacao/engine.wsp?tmp.area=259, entende-


se por discriminao indireta aquela que est relacionada a atitudes ou regulamentos aparentemente neutros, mas
que criam desigualdades entre pessoas com as mesmas caractersticas. Esta forma pode ser imperceptvel at mesmo
para quem est sendo discriminado.
52. Mais detalhes sobre o Programa de Promoo da Igualdade de Oportunidades para Todos e a evoluo das ne-
gociaes com o setor bancrio podem ser encontrados no captulo Igualdade Racial do peridico Polticas Sociais:
acompanhamento e anlise no 12.
288 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

4.5 Desafios e avanos


Mesmo reconhecendo que h um longo caminho a ser percorrido, importante
destacar a variedade na natureza das iniciativas que tm sido criativamente ela-
boradas e adotadas nos ltimos anos. Sendo o cenrio de demandas complexo e
multifacetado, cada uma das iniciativas citadas pretende abranger aspectos espe-
cficos dos prejuzos e desigualdades produzidos pelos fenmenos do racismo e da
discriminao racial. De fato, a complexidade dos fenmenos envolvidos exige,
em seu combate, aes que abarquem diferentes dimenses da vida social.
Apenas para ressaltar o variado leque de aes que vem sendo desenvolvido
por instituies da esfera federal de governo, vale ressaltar trs outras experincias
de programas bem-sucedidos de promoo de acesso e permanncia de estudantes
negros: o Programa Universidade para Todos (ProUni); o Programa Brasil AfroA-
titude e o Programa de Ao Afirmativa do Instituto Rio Branco.
O ProUni teve incio em 2004 por meio da Lei no 11.096 que regula a atu-
ao de entidades beneficentes de assistncia social no ensino superior, estabele-
cendo isenes fiscais para Instituies de Ensino Superior (IESs) da rede privada
que, como contrapartida, concedem bolsas de estudos. Estas bolsas, integrais ou
parciais com descontos de 50% ou 25% das mensalidades , so distribudas de
forma a atender ao percentual de populao negra na unidade da Federao onde se
encontra a IES. No perodo 20052007, o ProUni teria beneficiado cerca de 130
mil estudantes negros, ou 44% dos atendidos pelo programa. Estima-se que este
programa atenda ao menos 350 mil estudantes negros at 2011.53
O Programa Integrado de Aes Afirmativas para Negros, ou Brasil AfroAtitude,
foi lanado em 2004 a partir de uma parceria entre o Programa Nacional de DST/
AIDS do Ministrio da Sade (PN DST-AIDS)/MS, a Secretaria de Educao
Superior do Ministrio da Educao (Sesu)/MEC, a Seppir e a Secretaria Especial
de Direitos Humanos (SEDH), para a concesso de bolsas de apoio para estudan-
tes negros cotistas de dez universidades pblicas. Foram concedidas 50 bolsas para
cada uma das universidades, totalizando 500 bolsas, financiadas integralmente pelo
MS, para que estudantes negros cotistas desenvolvessem por dois anos atividades
de extenso, pesquisa e monitoria relacionadas aos temas DST/AIDS, racismo e
populao negra. Este programa, apesar de sua avaliao positiva em praticamente
todos os seus objetivos, encontra-se paralisado desde 2007, devido ao fim do acor-
do entre as instituies parceiras e persiste somente em algumas das universidades
que conseguiram encontrar novas fontes de recurso.54

53. Para mais informaes acerca do ProUni ver o captulo sobre Igualdade Racial do peridico Polticas Sociais:
acompanhamento e anlise no 15.
54. Para mais informaes acerca do AfroAtitude ver o captulo sobre Igualdade Racial do peridico Polticas Sociais:
acompanhamento e anlise no 16.
Entre o Racismo e a Desigualdade: da constituio promoo de uma poltica ... 289

O Programa de Ao Afirmativa do Instituto Rio Branco,55 que concede Bolsas


Prmio de Vocao para a Diplomacia, foi lanado em 2002, no mbito do Progra-
ma Nacional de Aes Afirmativas, por meio de um protocolo de cooperao entre
os MRE, MJ, MinC.56 O programa beneficiou, entre 2002 e 2007, um total de
134 candidatos com bolsas de apoio para a preparao ao Concurso de Admisso
Carreira de Diplomata (CACD). Onze ex-bolsistas do programa foram admitidos no
CACD e integrados ao servio exterior brasileiro.57
Concluindo, observa-se que esforos vm sendo realizados, cobrindo um
conjunto amplo de aspectos. Contudo, a maior parte das iniciativas ainda
pode ser classificada como inicial, pontual ou de limitada cobertura. Muitas
aes so marcadas por falta de continuidade, de recursos ou de abrangncia.
O desenvolvimento, ainda limitado deste campo de polticas, exige que seja
ampliado o debate no sentido do reconhecimento e da reafirmao da rele-
vncia estratgica destas intervenes. Cabe ainda reconhecer a necessidade
de uma coordenao mais efetiva das iniciativas neste campo, assim como seu
monitoramento e avaliao. Necessitam, para sua maior eficincia, da fixao
de diretrizes e metas debatidas e pactuadas amplamente.

5 O DEBATE ATUAL
As recorrentes denncias em torno das desigualdades de tratamento e de opor-
tunidades entre brancos e negros no pas, assim como a evoluo das iniciativas,
aes e programas de combate discriminao e de promoo da igualdade racial
repercutem nas diversas esferas sociais e alimentam as disputas em torno do tema.
O Congresso Nacional, a mdia, o judicirio e, de forma geral, a sociedade em
seus diversos segmentos, participa deste debate, o que no apenas tem garantido
a legitimidade desta questo, como faz avanar o reconhecimento da necessidade
da busca de solues para superar a desigualdade, a discriminao e o racismo.
Nesta seo se procura resgatar o debate recente no Congresso Nacional, em que
um grande conjunto de proposies vem sendo discutido. Tambm ser tratado
o debate em curso no Supremo Tribunal Federal sobre as aes afirmativas e, por
ltimo, o debate pblico em torno de tema conduzido de manifestos pblicos
lanados em 2006 e 2008.

55. Denncias de discriminao racial no acesso carreira diplomtica e s escolas militares superiores haviam sido
tratadas no parlamento brasileiro em pelo menos trs oportunidades: pelo senador Hamilton Nogueira e pelo deputa-
do Bencio Fontenelle na Assembleia Constituinte de 1946; pelo deputado Claudino Jos da Silva nas comemoraes
da Lei urea em maio de 1946; e pelo deputado Afonso Arinos, ex-professor do Instituto Rio Branco, em apoio ao
projeto da lei que recebeu seu nome em 1950 (NASCIMENTO; NASCIMENTO, 2004).
56. Em 2003, somam-se a estas instituies a Seppir, o Ministrio do Trabalho, o Ministrio da Assistncia Social e o MEC.
57. Informaes extradas do documento Programa de Ao Afirmativa do Instituto Rio Branco Bolsas Prmio de
Vocao para a Diplomacia: balano histrico.
290 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

5.1 A questo racial no Congresso Nacional


Parlamentares negros esto presentes no Congresso Nacional desde 1909,58 ainda
que esta presena seja escassa.59 Entre os congressistas negros que ali atuaram,60
cabe lembrar aquele que foi pioneiro na proposio de polticas pblicas para o
combate desigualdade racial produzida no perodo ps-abolio. Abdias Nasci-
mento61 teve atuao destacada no debate das questes raciais e na elaborao de
projetos de lei para o enfrentamento da desigualdade e da discriminao racial no
Brasil. Foi o primeiro parlamentar a propor polticas de ao compensatria e
de reparao para os descendentes de africanos escravizados no Brasil.
A atuao de Abdias Nascimento no parlamento, sempre repercutindo as
demandas apresentadas pelo movimento negro, influenciaro os debates sobre a
desigualdade racial no Poder Legislativo. Durante o processo constituinte, suas
teses apoiaro o avano desta discusso junto a outros deputados negros enga-
jados na causa antirracista, como Carlos Alberto Ca, Benedita da Silva e Paulo
Paim. Observa-se, assim, que as discusses sobre o estabelecimento das chamadas
aes afirmativas na modalidade reserva de vagas ou cotas, no so tema novo en-
tre os legisladores federais. Pelo contrrio, este debate foi bastante amadurecido,
aps mais de 25 anos de surgimento da primeira proposta neste sentido.
nesse contexto que o Congresso Nacional passa a receber, no fim dos
anos 1990, um conjunto de projetos de lei tendo como objeto a implementao
de medidas voltadas para a populao negra. Este conjunto de projetos pode ser
separado em dois grupos. Um primeiro grupo visa ampliar o acesso da populao
negra ao ensino, ao mercado de trabalho, aos meios de comunicao e mesmo ao
sistema partidrio-eleitoral. Assim, em 1999, o senador Jos Sarney apresenta o
Projeto de Lei no 650. No ano seguinte, o ento deputado Paulo Paim, resgatan-
do o amplo conjunto de preocupaes que haviam mobilizado o projeto de lei
apresentado por Abdias do Nascimento, apresenta, na Cmara dos Deputados,
o Projeto de Lei do Estatuto da Igualdade Racial. Paralelamente, outro grupo
de projetos tramita neste mesmo perodo, tendo em comum o objetivo de insti-
tuio de cotas para estudantes negros nas instituies de ensino superior. Este
conjunto de propostas ser analisado a seguir.

58. O jornalista e pesquisador Cardoso (2009) afirma que se completa, em 2009, 100 anos do incio do mandato de
Monteiro Lopes, primeiro deputado negro do Congresso Nacional na Repblica brasileira.
59. Em julho de 2001, realizou-se em Salvador o I Encontro Nacional de Parlamentares Negros (Enapan), reunindo 50
representantes do Congresso Nacional, de Assembleias Legislativas e de Cmaras de Vereadores de 14 estados da Federao.
60. Sobre a atuao de afrodescendentes no Congresso Nacional ver Nascimento e Nascimento (2004).
61. Abdias Nascimento foi deputado federal de 1983 a 1987 e Senador da Repblica (1991-1992 e 1997-1999).
Suplente do senador Darcy Ribeiro, assumiu a cadeira do Senado, representando o Rio de Janeiro pelo Partido Demo-
crtico Trabalhista (PDT).
Entre o Racismo e a Desigualdade: da constituio promoo de uma poltica ... 291

5.1.1 Primeiras propostas


Em 1983, Abdias do Nascimento, ento deputado federal pelo estado do Rio
de Janeiro, apresenta a proposta de instituio de uma poltica de promoo de
igualdade racial sob a forma do Projeto de Lei no 1.332. O projeto previa a adoo
de medidas de carter compensatrio, visando garantir a isonomia entre negros
e brancos nos campos de educao, oportunidades de trabalho, remunerao e
tratamento policial. Definindo medidas de ao compensatria como aquelas
iniciativas destinadas a aumentar a proporo de negros nas diferentes atividades
e escales ocupacionais, o projeto previa amplo conjunto de aes. Destaca-se
a fixao de uma meta de participao, nos quadros de funcionrios dos rgos
da administrao pblica e das empresas privadas, de 20% de homens negros e
20% de mulheres negras. O cumprimento de tal medida deveria ser comprovado
no apenas por meio dos rgos competentes Departamento Administrativo do
Servio Pblico (DASP) e Ministrio do Trabalho , mas tambm por meio de
pesquisas estatsticas de mbito nacional. Previa-se ainda o estabelecimento de in-
centivos tributrios para as empresas que mostrassem incremento da participao
dos trabalhadores negros em seu quadro de contratados. Outras medidas eram
ainda previstas: a reserva de vagas de 20% para homens negros e 20% para mu-
lheres negras nos concursos pblicos do Instituto Rio Branco (IRBR) e observa-
o da mesma proporo para a concesso de bolsas de estudos pelo setor pblico
em todos os nveis de ensino. Pretendia-se tambm implementar mudanas cur-
riculares, nos trs nveis de ensino, para incluso da histria africana, assim como
da trajetria e resistncia dos afrodescendentes no Brasil; reviso do material es-
colar, visando identificao e supresso de referncias preconceituosas ao negro;
incluso, no material escolar, da representao grfica da famlia negra; e recursos
para o estudo, aperfeioamento e implementao de medidas compensatrias.
Entre 1983 e 1986, o PL no 1.332/1983 tramitou nas comisses da Cma-
ra dos Deputados, onde recebeu pareceres favorveis. Entretanto, aguardou at
1989 por votao no plenrio daquela casa, quando foi arquivado. Durante uma
dcada, o Congresso Nacional no voltou ao tema da promoo da igualdade
racial. Neste perodo, assistiu-se evoluo da legislao sobre o combate discri-
minao, com a aprovao da j citada Lei no 7.716/1989.62
Entretanto, a retomada do debate pblico sobre a questo racial ocorrida
nos ltimos anos da dcada de 1990 repercutiu tambm no Congresso Nacional.
Desde 1995, o tema das aes afirmativas e das polticas de promoo da igualda-
de ou medidas de ao compensatria, como as chamou o deputado Abdias
do Nascimento , emerge com fora na pauta reivindicativa do movimento negro.
Diferentemente da dcada de 1980, em que, ao lado da demanda de combate

62. Cabe lembrar a aprovao da Lei no 7.437, de 1985, dando nova redao Lei Afonso Arinos.
292 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

discriminao, a pauta identitria e cultural dominavam o debate social sobre a


questo racial, a Marcha de 1995 havia trazido, com nfase, a reivindicao de
polticas pblicas de promoo da populao negra.63

5.1.2 O Estatuto da Igualdade Racial


Em junho de 2000, o deputado Paulo Paim apresentou o PL no 3.198, com o obje-
tivo de instituir o Estatuto da Igualdade Racial, regulamentao unitria para tra-
tar a temtica racial e definir os instrumentos institucionais e jurdicos atinentes.
Entre os diversos temas abordados no estatuto esto a sade, a educao, a mdia,
o trabalho e os direitos terra e justia.Na primeira verso do Estatuto, desta-
cam-se os seguintes tpicos: i) a criao de conselhos nacional, estaduais e munici-
pais de igualdade racial; ii) o estabelecimento de cotas para concursos pblicos nas
trs esferas de governo, para candidatos partidrios a cargos eleitorais, para acesso
s universidades e vagas em empresas com mais de 20 empregados; iii) a garantia
do direito sade mediante polticas de reduo de risco de doenas, incluindo as
doenas prevalecentes na populao afro- brasileira; iv) a obrigatoriedade do ensino
de disciplina sobre histria geral da frica e do negro no Brasil; v) a indenizao, a
ttulo de reparao, para cada descendente de escravos; e vi) a garantia de acesso de
vtimas de discriminao defensoria pblica.
Em agosto do mesmo ano, o deputado Paulo Paim props um segundo pro-
jeto de lei (PL no 3.435/2000) com o objetivo de instituir um mnimo de 30% de
vagas para negros, por partido ou coligao, nas candidaturas para cargos eletivos.
Este PL foi imediatamente apensado ao PL no 3.198/2000.
Dada a amplitude dos temas abordados, o projeto do Estatuto da Igualdade
Racial passou a ser objeto de anlise de Comisso Especial, instituda no segundo
semestre de 2001. Os trabalhos da comisso desenvolveram-se por meio de audi-
ncias pblicas, debates e seminrios, tendo ainda recebido subsdios de entidades
negras de todo o pas. Entre as propostas recebidas destaca-se a criao do Fundo
de Promoo da Igualdade Racial.64
Ainda em tramitao na Cmara, o PL no 3.198/2000 foi apensado ao
PL n 6.912/2002, oriundo do Senado Federal. Este projeto, apresentado em 1999
o

pelo ex-presidente da Repblica e ento senador Jos Sarney, institua aes afirma-
tivas em prol da populao afrodescendente, destinando uma cota mnima de 20%
para negros nas vagas e cargos para o servio pblico e nos cursos de nvel superior de
todas as universidades brasileiras, pblicas e privadas. Previa ainda a obrigatoriedade

63. A Marcha de 1995 foi comemorada dez anos depois, com a realizao de duas marchas Braslia, em novembro
de 2005. Ambas trouxeram s autoridades federais manifestos endossados por um representativo conjunto de pessoas
e entidades ligadas luta contra o racismo, a discriminao e a desigualdade racial.
64. Ver a respeito o relatrio do deputado Reginaldo Germano, de dezembro de 2002, apresentado Comisso Espe-
cial destinada a apreciar e proferir parecer ao PL no 3.198/2000.
Entre o Racismo e a Desigualdade: da constituio promoo de uma poltica ... 293

de os partidos polticos ampliarem a candidatura de negros a cargos eletivos e, no


mbito das licitaes pblicas, incluiu, entre os critrios a serem observados, a ao
das empresas no campo da incluso funcional de trabalhadores negros.
A Comisso Especial destinada a proferir parecer ao PL no 3.198/2000, con-
siderando tanto os projetos apresentados pelo deputado Paim quanto o projeto
oriundo do Senado Federal,65 apresenta um texto substitutivo em que, com obje-
tivo tanto do estabelecimento de medidas visando promoo da igualdade racial
como do combate discriminao, prope a criao de um Fundo de Promoo
da Igualdade Racial no lugar da proposta de indenizao individual aos descen-
dentes de escravos. Amplia ainda as proposies, com o objetivo de garantir a
igualdade de oportunidades no mercado de trabalho, acata o sistema de cotas
previsto no PL no 6.912/2002 e institui cotas para a participao de artistas e
profissionais negros nos meios de comunicao. O projeto aprovado nesta co-
misso entrou em discusso no plenrio da Cmara em dezembro de 2002, onde
permanecia ainda, no fim de 2008, aguardando votao.
Em 2003, j como senador, Paulo Paim apresenta novo projeto de Estatuto
da Igualdade Racial. Mais completo que o texto apresentado trs anos antes na
Cmara dos Deputados, o projeto inclui sees referentes mulher negra, amplia
os dispositivos referentes proteo dos quilombolas e suas terras e prev a inclu-
so do Fundo de Promoo da Igualdade Racial. Este ltimo ponto, entretanto,
transforma-se em objeto de polmica, contra o qual se posiciona parte expressiva
da bancada do governo e tambm membros da oposio. A estratgia utilizada
para resolver o impasse formado e garantir a aprovao do projeto implicou a
retirada, pelo autor, do item que previa o fundo, assim como a apresentao de
uma proposta de emenda constitucional66 com este objetivo. Aprovado pelo Se-
nado Federal em 2005, o projeto passa a tramitar na Cmara dos Deputados em
novembro de 2005 sob o nmero 6.264/2005.
Na Cmara, o novo projeto de Estatuto da Igualdade Racial ficou pa-
rado durante todo o ano de 2006 e de 2007. Tampouco foi apensado ao
PL no 3.198/2000, que tambm se encontrava parado desde o fim de 2002.
Entretanto, em resposta mobilizao social, em 2008 observa-se novo andamen-
to da matria. Encabeado pelo movimento social negro paulista e, em especial,
pelo Frum da Igualdade Racial de So Paulo, em setembro de 2007 foi apresenta-
do aos presidentes da Cmara dos Deputados e do Senado Federal um abaixo-as-
sinado com 100 mil assinaturas pela aprovao tanto do estatuto como do projeto
de lei que propunha a instituio de cotas para negros nas universidades federais.

65. A comisso avaliou ainda o PL no 6.214/2000, de autoria do deputado Pompeo de Mattos, que estipula cota
mnima de 20% para negros e ndios nas universidades pblicas federais e estaduais.
66. A Proposta de Emenda Constituio (PEC) no 2, de 2006, pretende alterar os Art. 159 e 239 da Constituio
Federal e acrescentar o Art. 227, a seu texto, para dispor sobre o fundo de promoo da igualdade racial.
294 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

No bojo desta mobilizao, a Cmara dos Deputados criou uma comisso es-
pecial para analisar a matria, como j havia ocorrido sete anos antes. Assim,
foi instalada, em maro de 2008, a chamada Comisso Especial para analisar o
Estatuto da Igualdade Racial. Aps amplos debates, o estatuto encontrava-se, at
o fim de 2008, em anlise na comisso. O principal ponto em debate continuava
sendo a instituio do Fundo de Promoo da Igualdade Racial. Considerado
por alguns setores como desnecessrio e/ou inconstitucional, o fundo percebi-
do, por muitos atores, como imprescindvel efetiva constituio de uma polti-
ca de combate discriminao e, principalmente, de promoo da igualdade ra-
cial, sem o qual o estatuto seria apenas uma orientao geral sem efeitos prticos.
Vale tambm fazer registro do PL no 832/2003, apresentado pelo deputado
Sandes Jnior, que repete a proposio de iniciativa da deputada Nair Xavier
Lobo, feita por meio do PL no 5.321, de 2001. Ambos os projetos de lei sugerem
a reserva de parcela dos valores atribudos ao programa de seguro-desemprego
para gastos com a formao profissional de trabalhadores pretos e pardos.

5.1.3 Propostas de instituio de cotas para estudantes negros no ensino superior


Enquanto tramitam os projetos que preveem a instituio do Estatuto da Igual-
dade Racial ou a implementao de um sistema amplo de cotas, abarcando as
dimenses do mercado de trabalho, acesso mdia e educao, o Congresso
Nacional tambm vem realizando um debate mais especfico, referente reserva de
vagas para negros nas instituies pblicas de ensino superior. Esta questo ganhou
expresso com a apresentao, pelo Poder Executivo, em 2004, de projeto de lei
(PL no 3.627/2004) que prope a instituio de cotas nas instituies federais de en-
sino superior para alunos egressos da escola pblica, em especial indgenas e negros.
Efetivamente, com a instalao da Seppir, em 2003, ganha fora o debate so-
bre a implementao de cotas nas universidades pblicas. Seus defensores dividem-
se entre os que apoiam as chamadas cotas sociais e os que sustentam as chamadas
cotas raciais, propondo a reserva de vagas para candidatos negros. Os motivos le-
vantados expressam as diferenas entre as duas proposies. Enquanto as cotas so-
ciais tm como meta a democratizao do ensino superior pela via da incluso dos
estudantes que emergem do ensino mdio cursado em escolas pblicas, as cotas
raciais visam objetivo distinto. Tendo por base a situao passada e presente de
discriminao racial, as cotas raciais visam operar como um instrumento estra-
tgico para o enfrentamento da desigualdade racial no pas. No o nico, mas
um importante instrumento de equalizao de oportunidades, em um contexto
histrico em que mesmo o Estado brasileiro foi ator relevante na construo das
desigualdades raciais.67

67. Sobre a ideologia de branqueamento do pas e as polticas pblicas a ela relacionadas ver: Theodoro (2008),
Hofbauer (2006), Azevedo (2004) e Ianni (1972).
Entre o Racismo e a Desigualdade: da constituio promoo de uma poltica ... 295

nesse contexto que o MEC formulou a proposta enviada ao Congresso Na-


cional, em que prev que as instituies pblicas de educao superior reservaro
50% das suas vagas para estudantes que tenham cursado o ensino mdio, em sua
integralidade, na escola pblica, e que as vagas assim reservadas devero ser preen-
chidas por negros e indgenas, na proporo de sua presena na populao de cada
estado da Federao. O projeto do Poder Executivo encontra, na Cmara dos De-
putados, um conjunto de propostas j em tramitao, instituindo reserva de vagas
para alunos oriundos do sistema pblico de ensino. Com o novo projeto, o debate
sobre as cotas em curso naquela casa legislativa, incorpora, de forma determinante,
a problemtica da populao negra e indgena no ensino superior.68
De fato, em junho de 2004, o PL no 3.627/2004 apensado ao
PL n 73/1999, que reservava 50% das vagas das universidades federais e es-
o

taduais para alunos de escolas pblicas de ensino mdio.69 Este projeto estava
acompanhado de um conjunto de outras proposies similares que, em 2004,
j tramitavam em conjunto70 e ao qual o novo projeto tambm foi vinculado.
O PL no 73/1999 teve uma tramitao lenta. Permaneceu em anlise na Comis-
so de Educao e Cultura (CEC) por seis anos, onde teve cinco diferentes relato-
res, encontrando diversos opositores. Por fim, sob influncia do crescente debate
das cotas para negros, o projeto foi avaliado naquela comisso, que apresentou
redao substitutiva, adotando a reserva de vagas em instituies pblicas federais
de educao superior para estudantes egressos de escola pblica, respeitando a
participao de negros e indgenas, em porcentagem proporcional representao
destes grupos na populao de cada estado.
A nova redao do PL no 73/1999 recebeu pareceres favorveis da Comis-
so de Direitos Humanos e Minorias (CDHM) e da Comisso de Constituio
e Justia e Cidadania (CCJC). Em 2006, o projeto encontrava-se pronto para
votao pois tramitava em regime conclusivo, ou seja, de apreciao conclusiva
de comisso , quando foi apresentado recurso solicitando regime de tramitao
ordinria. Reabertos os debates, apenas em meados de 2008 o PL entrou na pauta
de votao no plenrio da Cmara dos Deputados, onde foi aprovado em novem-
bro. Sua anlise passou, ento, a ser tarefa do Senado Federal, onde tramita como
PL no 180/2008. A verso aprovada dispe sobre o ingresso nas universidades

68. Cabe lembrar que j havia sido apresentada, no Congresso Nacional, uma proposta de estabelecimento de cotas
raciais nas universidades. Em 1995, a ento senadora Benedita da Silva apresenta o Projeto de Lei do Senado (PLS)
no 14, que dispe sobre a instituio de cota mnima com recorte tnico-racial para as instituies de ensino superior.
Pela proposta, todas as IESs (pblicas, privadas, federais, estaduais e municipais) deveriam reservar, no mnimo, 10%
das vagas existentes, tanto na graduao como na ps- graduao, para os candidatos negros e indgenas. Tal projeto
tramitou de 1995 a 1999, quando foi arquivado em funo do final da legislatura.
69. Este projeto, de autoria da deputada Nice Lobo, determinava a seleo dos alunos cotistas por meio do Coeficien-
te de Rendimento, obtido por meio de mdia aritmtica das notas obtidas no perodo.
70. So eles os PLs nos 1.447/1999; 2.069/1999; 1.643/1999; 615/2003 e 1.313/2003, todos tramitando em con-
junto. Posteriormente, foram apensados ao PL no 73/1999 os PLs nos 373/2003, 2.934/2004, 1.330/2007 e 14/2007.
296 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

federais e estaduais e nas instituies federais de ensino tcnico de nvel mdio


e prev reserva de, no mnimo, 50% de suas vagas para estudantes que tenham
cursado integralmente o ensino mdio em escolas pblicas. Destas vagas, 50%
devero ser reservadas aos estudantes de famlias com renda de at 1,5 salrio m-
nimo per capita. As vagas devero ainda ser preenchidas por estudantes negros e
indgenas, no mnimo em proporo igual presena destes grupos na populao
de cada estado da Federao.

5.2 A questo racial no Judicirio Federal


O debate jurdico a respeito das aes afirmativas, particularmente intenso na
ltima dcada, girou principalmente em torno dos princpios constitucionais e,
sobretudo, do Art. 5o da Constituio Federal, que garante o princpio da iso-
nomia, isto , a igualdade de todos perante a lei. Grande produo jurdica tem
sustentado que o direito igualdade estabelecida na Carta Magna de 1988
um direito em construo, o que significa dizer que, quando promulgada a nova
Constituio, o Brasil no era um pas que garantia ou mesmo promovia a igual-
dade de oportunidades para todos, homens e mulheres, brancos e negros, mas que
esta era a meta a ser alcanada. Como sustenta Sarmento (2006):
(...) a isonomia prometida pela Constituio de 88 no apenas formal. Ela no
representa s um limite, configura tambm verdadeira meta para o Estado, que
deve agir positivamente para promov-la, buscando a reduo para patamares mais
decentes dos nveis extremos das desigualdades (...). Na verdade a igualdade de que
se fala a Constituio brasileira substancial.
De fato, juristas, entre eles, os ministros do Supremo Tribunal Federal, Joaquim
Barbosa Gomes, Marco Aurlio Melo e Carmem Lcia Antunes Rocha, entendem
que as aes afirmativas so instrumentos legais capazes de proporcionar a isonomia
entre as pessoas, reparando, compensando e promovendo as vtimas das iniquidades
geradas pelo racismo e pela discriminao racial, bem como igualando o ponto de
partida entre os historicamente desiguais.71
Essa interpretao tem sido, entretanto, questionada por Aes Diretas de
Inconstitucionalidade (Adins) que, a partir de 2004, foram apresentadas ao STF
contra as aes afirmativas em favor da populao negra, argumentando que elas
representam uma violao do Artigo 5o da Constituio Federal. As primeiras destas
Adins voltam-se contra o ProUni. As duas restantes, contra a adoo de cotas raciais
nos exames vestibulares das universidades pblicas estaduais do Rio de Janeiro.
As Adins no 3.314 e no 3.330, contra a Lei no 11.096/2005, que criou o
ProUni, chegaram ao STF em 2004, mesmo ano de criao do programa.

71. Ver a respeito Gomes (2001) e Rocha (1996).


Entre o Racismo e a Desigualdade: da constituio promoo de uma poltica ... 297

Foram apresentadas respectivamente pelo Partido da Frente Liberal (PFL), hoje


Democratas, e pela Confederao Nacional dos Estabelecimentos de Ensino
(Confenen).72 Alm da alegao de violao do Artigo 5o da Constituio, sus-
tentava-se que, ao fixar critrios e mtodos de ingresso de estudantes, violava-se o
princpio da autonomia universitria.
O ProUni estabelece bolsas de estudos aos alunos das instituies pblicas
de ensino superior que gozam de isenes fiscais e que aderirem ao programa.73
As bolsas podem ser integrais ou parciais em cursos de graduao e so concedi-
das por curso e turno. Este programa opera com exigncia normativa de que o
nmero de bolsas oferecidas deve atender ao critrio de proporcionalidade racial.
De acordo com esta regra, na alocao das bolsas, os alunos negros devem pre-
encher, necessariamente, um percentual de vagas equivalente ao percentual de
presena da populao negra na unidade da Federao em que se inserem as IESs.
Em abril de 2008, o STF comeou a julgar em conjunto as aes diretas de
inconstitucionalidade referente Lei no 11.096/2005. O relator, ministro Carlos
Ayres Brito, no acatou nenhuma das alegaes da Adin em seu parecer, julgan-
do-as improcedentes. Afirma, em seu relatrio, que o ProUni no fere nenhum
dos princpios constitucionais, mas que, ao contrrio, serve de instrumento para
o efetivo cumprimento da Carta Magna, principalmente do Art. 5o da Cons-
tituio. O ministro justifica seu parecer com argumentos fundamentados nos
princpios de justia social e lembra que o ProUni um programa implementado
por adeso e, desta forma, no fere o princpio da autonomia das universidades.
Contudo, at o fim daquele ano, o julgamento no havia sido concludo.
Tambm em 2004, chega ao STF a Adin no 3.197, movida a pedido da Con-
federao Nacional dos Estabelecimentos de Ensino contra a lei estadual do Rio de
Janeiro no 4.151/2003,74 que institui reserva de vagas para o ingresso de alunos de
escola pblica, negros e ndios nas instituies pblicas estaduais de ensino superior.
A argumentao de sustentao da Adin que tal lei fere princpios constitucionais
e a Lei no 9.394/1996 (Lei de Diretrizes e Bases da Educao) nos principais artigos,
com destaque ao Art. 5o, dos princpios de isonomia e da interdio de discrimina-
es. Assim como a outra Adin, esta ao ainda estava em andamento no Supremo
Tribunal Federal em dezembro de 2008 sem parecer final sobre a questo.

72. A Federao Nacional de Auditores Fiscais da Previdncia Social (FENAFISC) tambm entrou com uma Adin contra
o ProUni que, contudo, no foi acolhida pelo STJ.
73. As entidades participantes do ProUni tm iseno dos seguintes tributos: i) Imposto de Renda Pessoa Jurdica
(IRPJ); ii) Contribuio Social sobre o Lucro Lquido (CSLL); iii) Contribuio para o Financiamento da Seguridade Social
(Cofins); e iv) Contribuio para o Programa de Integrao Social (PIS). As instituies que aderirem ao ProUni tero
prioridade na distribuio dos recursos disponveis para o Fies.
74. Antes desta ao fora ajuizada a Adin no 2.858, pela mesma entidade autora, contra a Lei no 3.524/2001, do
mesmo estado do Rio de Janeiro, que tambm estabelecia cotas nas universidades estaduais. Contudo, a referida foi
revogada pela Lei no 4.151/2003, o que levou o STF a julgar extinta a primeira Adin, por perda de objeto, em julgamen-
to proferido em 10/10/2003, relatado pelo ministro Carlos Mrio Velloso (SARMENTO, 2006, p. 78).
298 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

Concluindo, percebe-se que o Poder Judicirio tem sido espao progressiva-


mente mobilizado no processo de implementao das polticas pblicas em prol da
igualdade racial, em especial as aes afirmativas. De fato, no possvel pensar na
consolidao das aes afirmativas no pas se este Poder no estiver em posio de
apoio a tais polticas de promoo de justia social.

5.3 O debate pblico

5.3.1 Democracia racial versus igualdade racial


As ltimas dcadas foram marcadas pelo embate entre duas interpretaes diver-
gentes no que diz respeito natureza da questo racial no Brasil e aos caminhos
possveis para a superao das desigualdades existentes no pas. Permanece mo-
bilizando diversos setores da sociedade o paradigma aqui tratado como demo-
cracia racial.75 Nesta compreenso, a mestiagem tida como ideal valorativo
da sociedade e na convivncia entre brasileiros de diversas origens. Destaca-se,
nesta concepo, que o alto grau de mestiagem do povo brasileiro, caracterstica
positiva e supostamente singular de nossa sociedade, teria, em grande medida,
barrado os efeitos perversos do racismo e contribudo para a integrao nacional
e convvio pacfico entre os diferentes grupos raciais. Ou seja, o principal aporte
da democracia racial para a eliminao das desigualdades raciais est no construto
elaborado no passado e sua permanncia, ainda que enquanto mito a ser persegui-
do, como elemento de orgulho e fundamento social do pas.
Mais recente, e em confronto com este primeiro paradigma, tem se desenvol-
vido nas ltimas dcadas outro tratamento da questo racial, chamado aqui como
o paradigma da igualdade racial. Trata-se de compreenso focalizada na necessidade
de garantir direitos de cidadania e condies de vida iguais aos diferentes estoques
populacionais identificados histrica e socialmente como pertencentes a diferentes
grupos tnico-raciais. Buscando compreender os impressionantes nveis de desigual-
dade observados entre brancos e negros no Brasil, e reconhecendo a presena dos
fenmenos do preconceito e da discriminao na sociedade brasileira, este paradig-
ma concorrente sustenta a necessidade de promover aes direcionadas equidade
e justia para aqueles em situao de prejuzo social. Neste sentido, o principal
aporte desta perspectiva partir da compreenso das desigualdades estabelecidas no
presente e de suas causas e forjar um pacto para a superao futura das desvantagens
sociais hoje impostas aos grupos tnico-raciais discriminados.
Parte da rejeio dos que advogam em defesa da democracia racial ao pa-
radigma da igualdade racial est na compreenso de que as barreiras impostas

75. Ao que parece, o termo foi usado pela primeira vez por Roger Bastide num artigo publicado no Dirio de So Paulo
em 31 de maro de 1944 (...) (GUIMARES, 2002, p. 35).
Entre o Racismo e a Desigualdade: da constituio promoo de uma poltica ... 299

pela discriminao em funo do pertencimento a um segmento identificado


racialmente so expressivamente menos densas do que as barreiras impostas
para os economicamente desfavorecidos no Brasil. Ento, para o enfrentamento
da desigualdade social cabe enfrentar prioritariamente a pobreza, por meio de
polticas universais, e rejeitar o enfoque nos estoques raciais, pouco significati-
vos para um pas mestio. Entendem ainda que o reconhecimento em polticas
pblicas de identidades raciais produziria efeitos nefastos.
Est no argumento dos que defendem a igualdade racial a compreenso de
que as desigualdades sociais no Brasil esto profundamente assentadas nos fen-
menos do preconceito e da discriminao racial. Reconhecendo que o racismo em
nossa sociedade historicamente estruturante no acesso desigual aos direitos e
qualidade de vida, recusam a reduo do problema racial a uma questo econmica.
Ao contrrio, identificam nos mecanismos de discriminao racial, incluindo o
preconceito, fenmenos que atuam reforando a composio racial da pobreza
e naturalizando a desigualdade social do pas. Identificam, ainda, por meio dos
inmeros indicadores sociais existentes, que as desigualdades raciais tm sido re-
sistentes s polticas universais. Ento, para o enfrentamento adequado desta desi-
gualdade, defendem a necessidade de operar tambm com polticas pblicas que
atuem positivamente na readequao equilibrada dos parmetros de acesso e opor-
tunidades deteriorados em funo de discriminaes prvias.
Esses dois paradigmas guiaram no apenas o debate do legislativo e do judici-
rio, mas se expressaram com clareza no debate pblico que tem mobilizado a so-
ciedade brasileira. Exemplos de como o texto da Constituio tem sido apropriado
no confronto entre os que defendem a necessidade de polticas pblicas voltadas
especificamente para a populao negra e setores da sociedade que pretendem bar-
rar o avano desta nova frmula, podem ser encontrados tanto nas manifestaes
sobre projetos de lei que tramitam no Congresso Nacional em defesa das cotas e
do Estatuto da Igualdade Racial, como nas Aes Diretas de Inconstitucionalidade
contra o ProUni e contra a adoo de cotas raciais nas universidades do estado do
Rio de Janeiro. Visando influenciar estes debates, manifestos foram divulgados,76
trazendo para a esfera pblica o embate poltico que se trava hoje no pas em torno
do tema da interveno pblica no campo das desigualdades raciais e explicitando
os argumentos das duas posies que hoje se confrontam.
A primeira das batalhas de manifestos pblicos ocorreu em 2006 e deu-
se em torno dos projetos de lei sobre cotas para estudantes negros que po-
ca estava em tramitao e sobre a proposta apresentada na Cmara do projeto do

76. Estes manifestos vm vinculados assinatura do grupo dos que declaram publicamente seu apoio aos textos
subscritos. Entre estes assinantes encontram-se importantes estudiosos da populao afro-brasileira, formadores de
opinio, ativistas de movimentos sociais, representantes de instituies poltico-partidrias, intelectuais, acadmicos
de diversas reas, entre outros.
300 Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

Estatuto da Igualdade Racial. Mais recentemente, no incio de 2008, uma


segunda leva de manifestos teve como alvo o julgamento das Adins pelo
Supremo Tribunal Federal. As duas diferentes interpretaes marcaram espao no
debate pblico nacional e mobilizaram opinies. Seus argumentos sero aqui ana-
lisados, destacando-se as distintas leituras que realizam sobre o texto constitucio-
nal, assim como as proposies divergentes que apresentam no mbito das polti-
cas pblicas para o enfrentamento e a superao das desigualdades raciais no pas.

5.3.2 Os manifestos
Em 30 de maio de 2006, foi entregue ao Congresso Nacional um manifesto,
intitulado Todos tm direitos iguais na Repblica democrtica. Ancorado na defesa
do princpio constitucional da igualdade poltica e jurdica de todo cidado bra-
sileiro, o documento dirige-se aos parlamentares solicitando a rejeio das pro-
postas de reserva de vagas para negros e indgenas nas instituies federais de
ensino superior apresentada pelo Projeto de Lei sobre Cotas (PL no 73/1999) e
do Estatuto da Igualdade Racial (PL no 3.198/2000), afirmando a inadequao
de estabelecimento de polticas orientadas a partir de identidades raciais com o
intuito de enfrentar desigualdades sociais. Declarando-se contrrio a toda forma
de discriminao, o documento conclui afirmando que somente servios pblicos
de alcance universal podem combater a excluso social.
Em resposta ao primeiro manifesto, foi redigido o Manifesto em favor da
Lei de Cotas e do Estatuto da Igua