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APRESENTAO
Para tanto, o ponto de partida para seus estudos ser a anlise do processo histrico de transfor-
mao da segurana em responsabilidade do Estado, e ainda, a apresentao de um diagnstico minucioso
da situao da criminalidade violenta na sociedade brasileira.
Aps isso, voc ter a oportunidade de aprofundar seus conhecimentos analisando o arcabouo
institucional da segurana pblica no Brasil, com destaque para as possibilidades de participao dos muni-
cpios e da sociedade civil.
Alguns conceitos bsicos de gesto de polticas pblicas sero apresentados, bem como, os
componentes essenciais de uma poltica de controle da criminalidade que se pretenda efetiva e simultanea-
mente garantidora dos direitos humanos.
O curso tem ntida preocupao em combinar o saber terico com o saber prtico. Visto que, um
bom diagnstico da criminalidade de nada serve se no vier acompanhado de intervenes bem planejadas
e implementadas.
Objetivos do curso
Ao final deste curso, voc ser capaz de:
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municipal, bem como os espaos, mecanismos e instrumentos para a preveno.
Estrutura do curso
O curso est dividido nos seguintes mdulos:
3 ead.senasp.gov.br
MDULO ESTADO E SEGURANA PBLICA EM UM CONTEXTO DE
1 MUDANA
Apresentao do mdulo
A violncia urbana um dos problemas pblicos mais graves da sociedade brasileira. H um cla-
mor popular por mais segurana, o qual revelado em pesquisas de opinio diversas. O desafio que se
apresenta a formulao e a implementao de polticas de segurana pblica capazes de reduzir os
indicadores de criminalidade violenta.
Neste mdulo voc ter acesso a um diagnstico detalhado da situao da criminalidade vio-
lenta na sociedade brasileira. Para incio de conversa, contudo, importante que voc compreenda o
significado da expresso SEGURANA PBLICA. Mais do que um conceito, ela revela mudanas histricas na
maneira do Estado conceber sua relao com a sociedade no controle da criminalidade.
Objetivos do mdulo
Ao final deste mdulo, voc ser capaz de:
Compreender como e porque o controle do crime tornou-se responsabilidade fundamental do
Estado, fazendo da segurana pblica uma poltica de Estado;
Identificar as principais caractersticas da incidncia da violncia urbana na sociedade brasileira;
Compreender a especificidade da dinmica da violncia urbana no Brasil comparada s de outros
pases.
Estrutura do mdulo
Este mdulo est dividido nas seguintes aulas:
Aula 1 - A construo histrica do Estado como provedor da segurana pblica
Aula 2 - A dinmica da violncia urbana no Brasil em dcadas recentes
Aula 3 - A violncia no Brasil comparada em mbito internacional
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A atividade de controle da criminalidade no apresenta um carter pblico por natureza. Duran-
te boa parte da histria do mundo ocidental, o crime era considerado problema privado, ou seja, cada co-
munidade local que devia adotar maneiras prprias de identificar e punir criminosos. No havia, portanto,
a interveno do Estado como garantidor da segurana. No estava institucionalizada a ideia de segurana
pblica.
At o final da Idade Mdia, o que prevalecia era a mobilizao de moradores de cidades e vilas para
a formao de grupos voluntrios de vigilncia com a tarefa de reprimir os criminosos locais, especialmente
os ladres que atormentavam os comerciantes nas estradas.
No Brasil, por exemplo, durante todo o perodo colonial e especialmente no perodo da minerao,
a garantia da segurana dos moradores e comerciantes bem como o cumprimento das determinaes da
Coroa Portuguesa, era realizada pelas ORDENANAS.
Eram compostas por moradores locais e no remunerados pelo trabalho. No mximo recebiam t-
tulos militares. Existiam as ordenanas de homens a cavalo, destinadas aos homens brancos e as ordenanas
de homens a p, formados por pardos e negros libertos.
Em cada vila existia um CAPITO-MOR responsvel por um conjunto de ordenanas. E o cargo de
capito-mor era preenchido por homens de posses e eleitos pelos moradores locais.
Tais oficiais possuam investidura real, mas seu poder vinha do fato de serem grandes proprietrios
de terras, comerciantes e sesmeiros que simplesmente camuflavam com a cara do poder pblico o exerccio
do domnio privado. Dessa forma, o poder local estaria nas mos dos Capites Mores e das Cmaras, tambm
controladas pelos homens bons. (COTTA, Francis Albert - Matrizes do sistema policial brasileiro. 2012.p.267)
FRANA
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J a Tenncia criada em 1667, com atribuio de zelar pela represso da criminalidade bem como
deve tomar as medidas necessrias para evitar incndios e epidemias alm de inundaes. Paris dividida
em setores e bairros frente dos quais atuam comissrios assistidos por inspetores. Todo um sistema de
patrulhas a p e a cavalo funciona durante todo o dia. A montagem de uma estrutura de informantes foi a
caracterstica mais marcante desta polcia parisiense, preconizando a formao de policiais exclusivamente
destinados investigao. Os tenentes gerais de polcia acabaram sendo nomeados em todas as grandes
cidades francesas.
Fator comum s duas formas de polcia na Frana a direo do governo central. O monarca abso-
luto comandava tanto a Gendarmerie quanto definia as indicaes dos tenentes de polcia, sendo concebi-
dos como oficiais da realeza. Outros pases europeus em fins do sculo XVIII e incio do sculo XIX implantam
suas gendarmeries, todas vinculadas autoridade central, orientadas para o policiamento de estradas e
campos.
BRASIL
O sistema policial brasileiro, por sua vez, se estruturou no sculo XIX. E a matriz foi a dualidade poli-
cial francesa. Com a chegada da Coroa Portuguesa em 1808 no Rio de Janeiro, foi criada a Intendncia Geral
de Polcia, com atribuies de controle do crime, de urbanizao, saneamento, sade pblica e iluminao
pblica seguindo o modelo policial que vigorava em Portugal desde o sculo XVIII.
A vigilncia cotidiana das ruas, por sua vez, coube a foras militarizadas. No Rio de Janeiro, por
exemplo, existia a Guarda Real de Polcia (GRP).
Mesmo na segunda metade do sculo XVIII j existiam foras militarizadas que realizavam a vigi-
lncia ostensiva das vias pblicas. o caso de Minas Gerais com o Regimento Regular de Cavalaria de Minas,
criada em 1775, que posteriormente veio a ser o fundamento da Polcia Militar do Estado de Minas Gerais.
INGLATERRA
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tentes junto populao como um todo.
A nfase no princpio da legalidade afirma-se como basilar na administrao da justia, principal-
mente a justia criminal. De acordo com tal princpio, no pode haver crime, nem mesmo penalidade, sem
que um estatuto legal anterior esteja estabelecido pelo legislador.
Concluindo...
A segurana dos cidados se transformou em atribuio pblica medida que o Estado se conso-
lidou como agente de controle da criminalidade.
O Estado passou a no permitir mais que os cidados usassem da fora fsica para proverem a
prpria segurana. Sendo assim, o O Estado passa a deter o monoplio do exerccio legtimo da violncia.
A transformao da ordem pblica em bem coletivo inseparvel do processo histrico de pacifi-
cao interna experimentado pelas sociedades ocidentais ao longo de oito sculos, ou mesmo do processo
civilizador que mudou radicalmente a forma de agir e de pensar dos indivduos nesse perodo.
A gradual monopolizao do uso da violncia pelas instituies policiais, judiciais e prisionais do
Estado est sociologicamente conectada gradual mudana nas atitudes e valores dos indivduos em termos
da manifestao de suas propenses agressividade. A coerncia entre maior conteno e regulao de
anseios individuais elementares se associa ao aumento do controle do Estado sobre os indivduos. (Sapo-
ri,2007;34)
H um consenso entre os especialistas brasileiros do tema de que esse banco de dados confivel
e passvel de estudos consistentes.
Saiba Mais
O que o DATASUS ?
DATASUS o Departamento de Informtica do Sistema nico de Sade (SUS), sendo respons-
vel pela sistematizao das bases de dados em sade. Nesta base de dados esto inseridas as Estatsticas
Vitais, que registram os dados de mortalidade e sobrevivncia. Todos os dados de mortalidade no Brasil
desde 1979 esto contempladaos pelo DATASUS, incluindo os homicdios. Na categorizao do DATASUS, os
homicdios so classificados como mortes por agresso.
Fonte: http://www2.datasus.gov.br/DATASUS/index.php.
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2.1 - O fenmeno no tempo
Observe, a dinmica dos homicdios na sociedade brasileira nos ltimos 30 anos. O nmero de vti-
mas de homicdios no pas saltou de pouco mais de 10 mil por ano no incio dos anos 1980 para mais de
50 mil em anos recentes. Se somarmos o total de brasileiros assassinados nesse perodo de trs dcadas,
obtm-se um nmero assustador, superior a 1 milho e duzentas mil vtimas.
Entre os anos de 1980 e 1990, o nmero de vtimas de homicdios no Brasil saltou de pouco mais
de dez mil para cerca de trinta mil. Nas duas dcadas seguintes, o crescimento da vitimizao foi contnuo,
atingindo cinquenta mil vtimas em 2004. Permaneceu nesse patamar at 2008, iniciando nova trajetria
ascendente a partir de ento. Em 2012, foram mais de cinquenta e seis mil vtimas de homicdios no Brasil.
Considerando por sua vez a taxa de homicdios, que o nmero de homicdios por 100 mil habitan-
tes, constata-se de forma mais objetiva, a performance do fenmeno ao longo do tempo. Conforme infor-
maes, a taxa anual de homicdios no Brasil mais do que dobrou no perodo, saltando de 12 homicdios
por 100 mil habitantes em 1980 para 29 homicdios por 100 mil habitantes em 2012.
Analisando com mais cuidado o grfico 2, possvel constatar que a taxa de homicdios cresceu
quase de forma contnua nas dcadas de 1980 e 1990. A partir de 2004, entretanto, a taxa de homicdios
caiu um pouco, mantendo-se em estabilidade nos anos seguintes e voltando a subir a partir de 2008. No
ano de 2012, a taxa de homicdios do Brasil, 29 por 100 mil habitantes, a maior de toda srie histrica.
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homicdios por 10 mil habitantes.
No que diz respeito s capitais brasileiras, so revelados dados interessantes. Rio de Janeiro e So
Paulo, por exemplo, esto entre as trs capitais com menores taxas de homicdios, abaixo de 20 por 100
mil habitantes. Isso contraria em boa medida a percepo de senso comum. Cerca de dois teros das capi-
tais manifestam taxas muito elevadas de homicdios, acima de 30 por 100 mil habitantes, sendo que sete
dessas capitais, a saber, Macei, Salvador, Fortaleza, Joo Pessoa, Manaus, Belm e So Luiz, podem ser
consideradas muito violentas. Suas taxas de homicdios esto acima de 50 por 100 mil habitantes.
Outro aspecto a ser destacado a tendncia de interiorizao da violncia no Brasil. Da dcada
de 1980 at o ano 2000, os municpios com populao de 500 mil ou mais habitantes foram os que se
destacaram no recrudescimento do fenmeno, acompanhados de perto pelos municpios com mais de
100 mil habitantes. Nesse sentido, as regies metropolitanas protagonizaram o processo de deteriorao da
segurana pblica.
Desde ento, identifica-se vigoroso crescimento da incidncia dos homicdios nos municpios
pequenos, especialmente com populao entre 20 e 100 mil habitantes. A taxa de crescimento dos homi-
cdios nesse segmento superou o patamar de 50% entre 2000 e 2010, ao passo que nos municpios mais
populosos houve estabilizao ou mesmo crescimento modesto que no ultrapassou 10%.
A srie de dados estatsticos apresentados nessa aula permite-nos chegar s seguintes concluses:
Utilizando os homicdios como parmetro, pode-se afirmar que a violncia est crescendo no
Brasil nos ltimos trinta anos;
O crescimento da violncia no Brasil no espao tem se alternado ao longo do tempo, com desta-
que inicial para os estados do Sudeste, e mais recentemente para os estados do Norte e Nordeste;
H um ntido perfil social das vtimas de homicdios no Brasil: so jovens, do gnero masculino e
negros.
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que no h tendncia global de crescimento da violncia. O mundo como um todo no est sofrendo
com o crescimento das taxas de homicdios. Em diversos pases importantes, ao contrrio, o que se verifica
a reduo da violncia urbana.
Importante!
O Escritrio das Naes Unidas sobre Drogas e Crime (UNODC) uma entidade da ONU que sistema-
tiza as estatsticas internacionais sobre homicdios. Periodicamente publicam o Estudo global sobre
homicdios (Global Study on Homicide).
equivocado afirmar que h uma onda de violncia assolando as diversas sociedades ocidentais.
A incidncia de homicdios nos pases da Europa ocidental, por exemplo, est em queda. Nos seis
principais pases da Europa ocidental, o nmero absoluto de homicdios est se reduzindo desde 2003, com
destaque para a Inglaterra, Frana e Alemanha.
O caso da sociedade norte americana mais instigante, pois, entre 1995 e 2011, as principais cida-
des daquele pas apresentaram reduo bastante significativa de homicdios, prximo a 30%.
No h tambm na Amrica Latina um processo generalizado de recrudescimento da violncia. A
Venezuela o pas latino americano que apresentou o crescimento mais expressivo dos homicdios,
patamar superior a 100% entre 1995 e 2010. No Mxico, a violncia inicia trajetria ascendente a partir de
2008, prolongando-se at 2011.
Na Argentina, por sua vez, tem prevalecido a estabilidade da taxa de homicdios e a Colmbia o
pas que experimentou ntida reduo da violncia, saindo do patamar de 70 homicdios por 100 mil habi-
tantes em 1995 para menos de 40 por 100 mil habitantes em 2011.
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Concluindo...
A violncia crescente nas cidades brasileiras est relacionada muito mais a fatores internos do que
a fatores externos nossa sociedade. So nossas prprias mazelas sociais que esto interferindo na dinmica
do fenmeno.
No h uma tendncia global de crescimento da violncia urbana!
Finalizando...
Exerccios
1. Com relao dinmica recente da criminalidade violenta na sociedade brasileira, NO
correto afirmar que:
a. As principais vtimas de homicdios so homens, jovens e negros, e a arma de fogo est presente
na ampla maioria dos casos.
b. A incidncia de homicdios no se concentra mais na regio sudeste e grandes metrpoles, atin-
gindo as cidades do interior e as regies norte e nordeste do pas.
c. Alagoas o estado que apresenta a mais elevada taxa de homicdios do pas segundo os dados
de mortalidade por agresso sistematizados pelo DATASUS em anos recentes.
d. H uma tendncia global de crescimento da violncia que atinge os pases capitalistas de maneira
geral, especialmente na Amrica Latina.
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c. As expresses Segurana Pblica e Ordem Pblica possuem o mesmo sentido, por isto no ne-
cessrio distingui-las conceitualmente.
d. O Estado no detm o monoplio do exerccio legtimo da violncia.
3) De acordo com o cenrio da violncia no Brasil, julgue os itens a seguir em (V) verdadeiro
ou (F) falso:
( ) A violncia urbana no Brasil se limita aos homicdios, pois as outras modalidades de crimes,
como roubo, por exemplo, apresentam ndices muito baixos.
( ) A incidncia de homicdios no Brasil o coloca entre os pases mais violentos do mundo.
( ) A violncia crescente nas cidades brasileiras est relacionada mais fortemente s nossas prprias
mazelas sociais.
( ) O mundo como um todo est sofrendo com o crescimento das taxas de homicdios. Em diversos
pases importantes verifica-se o aumento da violncia urbana.
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Gabarito:
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MDULO
A UNIO, OS ESTADOS, MUNICPIOS E AS COMUNIDA-
2 DES NA CONSTRUO DA SEGURANA PBLICA
Apresentao do mdulo
Neste mdulo, voc estudar as competncias e possibilidades de cada ente federativo na pro-
moo da ordem pblica, no contexto de agravamento dos problemas de violncia e do crescimento
da sensao de insegurana, que impulsionou a Unio e os municpios a participarem mais ativamente
da gesto da segurana pblica, independentemente de suas obrigaes oficiais. Esse contexto de crise na
segurana pblica abriu espao para o surgimento de novos atores, reformas e iniciativas inovadoras, dentre
elas, a criao de arcabouos institucionais de participao social.
Objetivos do mdulo
Ao final deste mdulo, voc ser capaz de:
Compreender os principais fatores relacionados mudana de paradigma na segurana pblica,
em que a ineficcia das polticas tradicionais de controle do crime cede espao para reformas e iniciativas
inovadoras.
Enumerar as principais atribuies e possibilidades de atuao de cada ente federativo na promo-
o da segurana pblica;
Conhecer os principais arranjos institucionais de participao social no mbito da segurana p-
blica.
Estrutura do mdulo
Este mdulo est dividido nas seguintes aulas:
Aula 1 - A diviso de atribuies entre Unio, estados e municpios na promoo da segurana
pblica.
Aula 2 - A participao social no mbito da segurana pblica.
Nessa interpretao restrita de segurana pblica, no haveria muito espao para a atuao dos
governos federal e municipal, uma vez que a poltica de gesto policial, de execuo penal e a administra-
o da justia criminal so majoritariamente desenvolvidas pelos poderes estaduais.
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No mbito federal, o envolvimento com as questes de segurana pblica se limitava s aes das
polcias federais, ao controle de armas e empresas de segurana privada, assim como a atividades legislati-
vas e regulatrias na esfera criminal e penal. No mbito municipal, restringia ao trabalho de proteo do
patrimnio pblico local, realizado pelas poucas Guardas Civis mantidas pelas prefeituras, alm do apoio
s polcias estaduais, por meio de cesso de imveis, doao de equipamentos e pagamento de combustvel
para viaturas. (KAHN e ZANETIC, 2009).
No final da dcada de 1990, contudo, ocorreu uma ampliao da questo de segurana pblica,
com a assuno de responsabilidades, tanto por parte do governo federal quanto por parte dos municpios.
Esse processo foi desencadeado atravs da percepo poltica da violncia como problema pblico re-
levante, em virtude do crescimento dos ndices de criminalidade, reconhecendo a relevncia do tema para
a populao.
Entre 1980 e 2000, a taxa de homicdios do Brasil passou de 11,4 para 27,8 ocorrncias por 100
mil habitantes. Concomitantemente, houve um crescimento da sensao de insegurana, de modo que
o crime passou a figurar como uma das principais preocupaes dos cidados brasileiros, ao lado do de-
semprego. Somado a isso, a populao responsabiliza todos os entes federativos pelo problema, e no
apenas o governo estadual, detentor das polcias civil e militar (KAHN e ZANETIC, 2009).
Nas prximas aulas, voc estudar as competncias e as possibilidades de cada ente federativo na
promoo da ordem pblica, no contexto de agravamento dos problemas de violncia e do crescimento da
sensao de insegurana, que impulsionou a Unio e os municpios a participarem mais ativamente da
gesto da segurana pblica, independentemente de suas obrigaes oficiais.
Esse contexto, conforme analisa Cano (2006), tambm englobou uma mudana de paradigma na
segurana pblica, em que o fracasso das polticas tradicionais de controle do crime cedeu espao para
reformas e iniciativas inovadoras, que abordam a questo sob a tica dos princpios democrticos e dos
direitos humanos, com o aperfeioamento dos rgos do sistema de justia criminal, com a articulao de
aes de represso e preveno criminalidade, com a integrao sistmica das instituies de segurana
pblica, com o investimento em tecnologia, com o surgimento de novos atores e com a participao social.
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Contudo, Souza Neto (2008) observa que, o que h na prtica, a segurana patrimonial desempenhada
pelas prprias empresas concessionrias de servio ferrovirio, e que apesar da previso constitucional, a
polcia ferroviria federal, de fato, nunca existiu.
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como repressiva, dado que a ao preventiva no logrou sucesso em evitar a ocorrncia do delito
Se um rgo estiver no exerccio da atividade policial preventiva (polcia administrativa) e ocorrer a
infrao penal, nada justifica que ele no passe, imediatamente, a desenvolver a atividade policial repressiva
(polcia judiciria) fazendo, ento, atuar as normas de Direito Processual Penal, com vistas ao sucesso da
persecuo criminal. (LAZZARINI, 1987, pp. 36 - 37)
A diviso da execuo das fases da atividade policial em duas organizaes distintas, no ente fede-
rativo estadual, de forma que atribuda Polcia Militar o trabalho de preservao da ordem pblica, en-
quanto compete Polcia Civil a realizao da investigao e da apurao dos crimes, caracteriza a estrutura
das polcias estaduais brasileiras como bipartida, dado que ambas apresentam o ciclo policial incompleto.
1 fase: Situao normal de paz social. Refere-se ao trabalho ostensivo realizado pela polcia, de
carter preventivo, em prol da preservao da ordem pblica. Quando ocorre a quebra da ordem pblica, so
efetuadas as demais fases do ciclo policial.
2 fase: Restaurao da paz social. Consiste no primeiro contato da polcia com a prtica criminal,
competindo-lhe exercer as primeiras providncias de polcia administrativa e judiciria, como realizar priso
em flagrante, identificar testemunhas, levantar informaes sobre o modo como o crime ocorreu, socorrer
vtimas, dentre outras verificaes possveis que se apresentarem necessrias de imediato.
3 fase: Investigativa. exercida pela polcia judiciria, atravs da escuta do relato das testemu-
nhas arroladas, realizao de percias, cumprimento de prises processuais, exercidas por meio da instaura-
o do Inqurito Policial.
4 fase: Processual. A partir dessa sequncia de procedimentos ocorre a fase processual, que de
competncia do Ministrio Pblico e Poder Judicirio, sendo a ltima etapa do ciclo de persecuo criminal a
fase de aplicao das penas, responsabilidade do Poder Judicirio e do Sistema Prisional (LAZZARINI, 1996).
A disjuno do trabalho policial em duas organizaes distintas tem sido apontada por diversos
estudiosos como um grave problema estrutural de segurana pblica brasileira, uma vez que compromete
a eficincia do servio prestado por essas corporaes.
Ademais, a existncia de polcias de ciclo incompleto, conforme ocorre em mbito estadual, uma
caracterstica exclusiva do Brasil, pois independentemente da forma com que as polcias so organizadas em
outros pases, as mesmas instituies realizam todas as etapas do ciclo policial.
Uma anlise sociolgica acerca do sistema de justia criminal brasileiro efetuada por Sapori (2006),
que considera fragmentada a articulao entre as organizaes que o constitui, caracterstica essa, que in-
viabiliza a eficincia do mesmo.
A frouxa articulao na justia criminal pode se expressar nos nveis de conflito e disjuno existen-
tes nas relaes entre as organizaes do network. Os diferentes segmentos organizacionais tendem a agir
segundo lgicas distintas e muitas vezes conflitantes, contrariando a diviso de trabalho harmoniosa inicial-
mente prevista. Disputas por espaos de poder so recorrentes, alm da competio por recursos escassos.
Crticas recprocas entre os diversos segmentos organizacionais so comuns, atribuindo-se mutuamente res-
ponsabilidades por eventuais fracassos do sistema. Alm disso, a intensidade dos conflitos pode se constituir
em foco crnico de ineficincia do sistema, afetando o desempenho institucional. (SAPORI, 2006, p. 769)
Um dos principais focos crnicos dessa desarticulao, apontado por Sapori (2006), caracterstica
singular do desenho institucional do sistema de justia criminal brasileiro, consiste na seco do trabalho
policial, na esfera estadual, em duas organizaes distintas, de forma que compete Polcia Militar realizar
o patrulhamento ostensivo, enquanto cabe Polcia Civil a responsabilidade pelo trabalho investiga-
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tivo. Diversos problemas decorrentes da disjuno do trabalho policial tm sido atribudos a essa peculiari-
dade do subsistema policial brasileiro.
o caso, por exemplo, da ausncia de mecanismos integrados e articulados de planejamento das
intervenes pblicas na rea. A diviso de trabalho prevalecente entre as polcias faz com que as tarefas
envolvidas no combate criminalidade sejam concentradas no mbito ostensivo, resumindo-se a planos de
distribuio dos recursos humanos e materiais das Polcias Militares. A investigao policial e eventual iden-
tificao e deteno de criminosos ocorre em momento distinto e obedece somente lgica de elaborao
de documento a ser entregue s instncias judiciais.
Ressalte-se ainda o fato de que cada uma dessas organizaes policiais dispe de um sistema
prprio de comunicaes e informaes que no dialogam entre si. O registro oficial da incidncia criminal,
nesse sentido, tem duas fontes distintas, caracterizadas pela duplicidade e incoerncia dos dados. O diag-
nstico espao-temporal da criminalidade na sociedade brasileira no dispe, assim, de uma base de dados
consensualmente estabelecida, o que suscita frequentes divergncias e conflitos quanto ao provimento da
segurana pblica, enquanto bem coletivo.
O desenho institucional da segurana pblica no Brasil, em suma, provocou a emergncia e consoli-
dao de organizaes policiais que, a despeito do carter complementar de suas atividades, so dotadas de
culturas distintas, com definies muito particulares do interesse coletivo e, alm disso, tm suas inter-rela-
es pautadas pelo conflito e pela competio intermitentes. Como consequncia inevitvel dessa realidade,
temos a baixa capacidade do subsistema policial brasileiro de produzir resultados consistentes, em termos
de reduo dos ndices de criminalidade. (SAPORI, 2006, p. 769 - 770)
Alm dos problemas relacionados diviso do ciclo policial, h outras deficincias comuns a ambas
as polcias. O Projeto Segurana Pblica para o Brasil (BRASIL, 2003) destaca as seguintes:
1) coleta, registro, produo, distribuio e processamento precrios das informaes, gerando da-
dos inconsistentes e pouco confiveis, e inviabilizando diagnsticos, anlises prospectivas e definio de
orientaes estratgicas;
2) ausncia de planejamento, de avaliao sistemtica e de prticas corretivas;
3) atendimento, servios e produtos de m qualidade; recrutamento deficiente e formao precria;
4) abandono dos cuidados preparatrios, necessrios ao trabalho pericial: ausncia da cultura tcni-
co-policial nas esferas no envolvidas diretamente com os setores policiais especializados;
5) correio quase inexistente, em decorrncia de inrcia burocrtica, restries normativas, inope-
rncia administrativa e, em alguns casos, comprometimento corporativista;
6) controle externo deficiente, em razo dos obstculos interveno investigativa das ouvidorias e
dos entraves afirmao de direo interna;
7) dissociao conflitiva da outra instituio policial e dos demais profissionais do sistema de justia
criminal (inclusive da Secretaria de Segurana), dada a autonomizao dispersante das unidades (em parti-
cular, das delegacias distritais);
8) delimitao irracional (e dissociada das circunscries da outra instituio policial) dos territrios
jurisdicionais;
9) despreparo no enfrentamento de questes especficas, como: a violncia contra as mulheres, as
crianas, as minorias sexuais e os negros - o que determina alguns aspectos lacunares na atuao das Dele-
gacias Especializadas de Atendimento s Mulheres, por exemplo;
10) despreparo na aplicao do Estatuto da Criana e do Adolescente;
11) formao mais voltada represso do que preveno (o que caracteriza o conjunto das insti-
tuies da segurana pblica);
12) grande quantidade dos policiais exerce funo extra (bico), para complemento salarial em razo
dos baixos salrios. (BRASIL, 2003, p. 29)
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tambm so alguns outros exemplos comuns de deficincias relacionadas s polcias estaduais.
A despeito do panorama de deficincias das polcias estaduais, verificam-se iniciativas recentes de
modernizao das instituies policiais que apontam em direo mudana de paradigma na gesto da
segurana pblica.
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caso de Diadema, e a reduo de acidentes de trnsito em 70%, como o caso de Barueri.
importante destacar os investimentos municipais em polticas de mbito preventivo, de tipo situ-
acional e social, focalizados especificamente na reduo da criminalidade e da violncia.
1. Os programas de preveno situacional, de acordo com Cano (2006), visam atenuar as oportuni-
dades de ocorrncia de crimes ou atos de violncia em determinados espaos, atravs da interveno direta
no ambiente social, especialmente nos fatores que favorecem a dinmica criminal. So alguns exemplos de
preveno situacional: o investimento na melhoria da iluminao urbana, a recuperao de espaos pblicos
degradados e o videomonitoramento em locais estratgicos.
2. Os programas de preveno social, conforme esclarece Cano (2006), so intervenes direciona-
das para reduzir os elementos que estruturam a vulnerabilidade, ou seja, os fatores de risco que aumentam
a probabilidade de incidncia de crimes, violncias, e de suas consequncias negativas. So exemplos de
fatores de risco: a desigualdade social, a cultura do narcotrfico, a violncia domstica, a violao de
direitos fundamentais, a fragilizao dos vnculos familiares e sociais, a defasagem escolar, a pobre-
za, o desemprego, dentre outros.
O Bolsa Famlia pode ser considerado um exemplo de programa de preveno social, uma vez que
atua para atenuar determinados fatores de risco e promover a proteo social. Por meio da transferncia
direta de renda, promove o alvio imediato da pobreza; as condicionalidades reforam o acesso a di-
reitos sociais bsicos nas reas de educao, sade e assistncia social; e as aes e programas com-
plementares objetivam o desenvolvimento das famlias, de modo que os beneficirios consigam superar
a situao de vulnerabilidade.
Cano (2006) analisa que, normalmente, os programas de preveno social apresentam resultados
em mdio e longo prazo, pois se fundamentam na transformao das condies de vida ou das relaes
interpessoais. Entretanto, quando conseguem alcanar o alvo desejado, seu impacto pode ser mais intenso
e mais duradouro do que o impacto dos programas de preveno situacional, que obtm resultados em
curto prazo, quando bem desenvolvidos. Portanto, indicado que ambos os programas preventivos situ-
acional e social sejam adotados simultaneamente, de forma complementar. Nesse sentido, importantes
linhas de atuao para o desenvolvimento de polticas de preveno violncia e criminalidade, que podem
ser incorporados pelos municpios, so sugeridas por Guindani (2004), a saber:
20
pblica, com a adoo de diferentes formatos institucionais, apresentando multiplicidade tanto na estrutu-
rao da arquitetura organizacional quanto nas estratgias de intervenes adotadas.
O atual contexto da gesto municipal da segurana pblica revela, segundo Guindani (2004, p. 75),
baixa institucionalidade, descontinuidade frequente, ausncia de trabalhos avaliativos e de siste-
matizao das experincias existentes. Alm disso, diversos gestores municipais hesitam em assumir
responsabilidades nessa rea especfica, sobretudo porque no constitui uma obrigao legal do governo
municipal.
A assuno de atribuies em qualquer rea de polticas pblicas, na ausncia de imposies cons-
titucionais, est diretamente associada estrutura de incentivos oferecida pelo nvel de governo interessado
e, vale ressaltar, que os incentivos para a gesto municipal da segurana pblica so restritos, ao menos os
financeiros. O repasse de recursos financeiros do governo federal ocorre mediante o lanamento de editais
anuais, em que os municpios interessados submetem propostas.
Os projetos que apresentam maior consonncia com os requisitos delineados pela SENASP so fi-
nanciados pelo governo federal, com contrapartida financeira dos municpios. Apesar disso, a participao
dos municpios na gesto da segurana pblica vem crescendo progressivamente, assim como a relevncia
desse ente federativo na reduo da violncia e criminalidade, sobretudo quando se entende que a promo-
o da paz e da ordem social demanda no apenas aes de cunho repressivo, mas tambm aes de cunho
preventivo.
Apesar das vantagens da participao social na segurana pblica, h diversos obstculos para a sua
efetiva concretizao, tais como:
falta de continuidade das iniciativas;
21 ead.senasp.gov.br
imprevisibilidade dos resultados;
restrio da participao apenas na esfera da retrica, nos discursos ou nos documentos oficiais,
mas sem aplicao prtica
dificuldade de mobilizao popular, sobretudo em comunidades com capital social deteriorado;
problemas relacionados representatividade - dificuldade de composio equilibrada das insti-
tuies e de seus respectivos membros que efetivamente representam a sociedade e os interesses coletivos.
(CANO, 2006)
22
no ciclo de gesto das polticas pblicas de segurana;
Fortalecer os eixos de valorizao profissional e de garantia de direitos humanos como estratgi-
cos para a poltica nacional de segurana pblica;
Criar e estimular o compromisso e a responsabilidade para os demais rgos do poder pblico e
para a sociedade na efetivao da segurana com cidadania;
Deliberar sobre a estratgia de implementao, monitoramento e avaliao das resolues da 1
Conseg, bem como recomendar a incorporao dessas resolues nas polticas pblicas desenvolvidas pelos
estados, municpios e outros poderes;
Valorizar e promover as redes sociais e institucionais articuladas em torno do tema da segurana
pblica, bem como as iniciativas de educao pela paz e no-violncia. (MINISTRIO DA JUSTIA, 2009, p. 17)
Importante!
A Conferncia Nacional de Segurana Pblica uma estratgia de constituio de espaos
permanentes de discusses, proposies e deliberaes sobre os princpios e diretrizes da poltica
nacional de segurana pblica. O projeto poltico da sua primeira edio apresenta, como premissa, a
consolidao desse mecanismo como um espao institucional perene de exerccio da democracia, da
participao e do dilogo pblico no mbito da segurana pblica.
Apesar dos inegveis avanos da Conferncia Nacional de Segurana Pblica no mbito da demo-
cratizao da poltica, vale ressaltar que, conforme analisa Carvalho e Silva (2011, p. 65)
A fim de garantir a participao da sociedade civil na proposio de polticas pblicas sobre o tema,
foi criado o Conselho Nacional de Segurana Pblica (CONASP), rgo colegiado permanente de natu-
reza consultiva e deliberativa, integrante da estrutura organizacional do Ministrio da Justia, que tem por
finalidade, respeitadas as demais instncias decisrias e as normas de organizao da administrao
pblica, formular e propor diretrizes para as polticas pblicas voltadas promoo da segurana
pblica, preveno e represso violncia e criminalidade e atuar na sua articulao e controle de-
mocrtico (Art 1 do Regimento Interno).
Conforme seu Regimento Interno, dentre outras coisas, o CONASP competente para atuar, como
rgo normativo, na formulao de estratgias e no controle de execuo da Poltica Nacional de Se-
gurana Pblica, estimular a modernizao institucional para o desenvolvimento e a promoo intersetorial
destas polticas, bem como, desenvolver estudos e aes visando a aumentar a eficincia de sua execuo.
Tambm compete ao Conselho: estabelecer diretrizes para as aes da Poltica Nacional de
Segurana Pblica e acompanhar a destinao e aplicao dos recursos a elas vinculados, convocar e
coordenar as Conferncias Nacionais de Segurana Pblica e outros processos de participao social
e zelar pela efetividade das suas deliberaes, alm de estudar, analisar e sugerir alteraes na legislao
pertinente.
Como dito, a participao da sociedade civil garantida atravs da composio do Conselho, que
estabelece doze conselheiros representantes de entidades e organizaes da sociedade civil. Completa
sua formao: nove representantes governamentais, incluindo representantes do Poder Pblico federal, es-
tadual, do Distrito Federal e municipal e do comando ou direo das foras policiais; e, nove representantes
de entidades de trabalhadores da rea de segurana pblica. Todos com o direito de votar nos encaminha-
mentos e deliberaes da Plenria.
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Com certeza o CONASP, ainda tem muitas conquistas a se efetivar no desenvolvimento das polticas
pblicas e operar na complexidade, que a rea da segurana pblica, mas j representa um grande avano
para a participao da sociedade nas polticas de segurana pblica.
24
bem-estar da comunidade, necessrio que ele esteja integrado s pessoas que nela vivem, conhea o seu
cotidiano e tenha alguma autonomia para tomar iniciativas nas atividades de segurana local. Essa interao
com a comunidade permite que o policial conhea as lideranas locais e levante informaes fundamentais
para o seu trabalho.
3 caracterstica: nfase nos servios no emergenciais: No policiamento comunitrio, as ativi-
dades so orientadas, prioritariamente, para a preveno do crime e resoluo de conflitos na sua origem,
tendo como base a comunidade. Atravs do trabalho preventivo, tanto a comunidade assume um papel mais
ativo em relao segurana como a polcia assume funes que no se limitam apenas represso ou
aos atendimentos emergenciais. O trabalho preventivo fundamental, porque, quando bem realizado, suas
aes possuem grande poder para minimizar ou, at mesmo, evitar que problemas se desdobrem em situ-
aes mais complexas e de maior perigo. Isso, consequentemente, diminui, inclusive, a demanda da polcia
por atendimentos emergenciais.
4 caracterstica: ao integrada entre diferentes rgos e atores: No policiamento comunitrio,
as aes no so realizadas apenas pela polcia. [...] Alm da participao da comunidade necessrio tam-
bm buscar a colaborao de outros representantes pblicos, como prefeitura, hospitais, escolas, concessio-
nrias de energia e saneamento, Ministrio Pblico, Ouvidorias de Polcia, entre outros. Essa coordenao de
diversas instituies fundamental, porque muitos problemas de segurana exigem providncias que no
dizem respeito apenas polcia, mas tambm a outros servios pblicos. O resultado desse esforo conjunto
acaba sendo um novo olhar e uma nova atitude diante dos problemas de segurana e do prprio trabalho
policial. (NCLEO DE ESTUDOS DA VIOLNCIA DA UNIVERSIDADE DE SO PAULO, 2009, p. 15 - 16)
Finalizando...
Neste mdulo, voc aprendeu que:
No final da dcada de 1990, contudo, ocorreu uma ampliao da questo de segurana pblica,
com a assuno de responsabilidades tanto por parte do governo federal quanto por parte dos municpios.
Esse processo foi desencadeado atravs da percepo poltica da violncia como problema pblico rele-
vante, em virtude do crescimento dos ndices de criminalidade, reconhecendo a relevncia do tema para a
populao.
a ecloso ou no da ao criminal que realmente delimita a diferena entre a prtica preventiva
ou repressiva. Um profissional que regula o trnsito, uma vez que aplica uma multa, passa do exerccio da
atividade policial administrativa para a judiciria, assim como acontece na verificao de um acidente auto-
mobilstico.
Alm dos problemas relacionados diviso do ciclo policial, h outras deficincias comuns a am-
bas as polcias.
A despeito do panorama de deficincias das polcias estaduais, verificam-se iniciativas recentes
de modernizao das instituies policiais que apontam em direo mudana de paradigma na gesto da
segurana pblica.
Diversos gestores municipais, a partir da dcada de 1990, comearam a investir em segurana p-
blica, com a adoo de diferentes formatos institucionais, apresentando multiplicidade tanto na estruturao
da arquitetura organizacional quanto nas estratgias de intervenes adotadas.
A participao social, no mbito da segurana pblica, adquire relevncia no contexto em que a
preservao da ordem pblica democrtica pressupe uma ampliao dos atores sociais responsveis pela
rea de segurana pblica, para alm das organizaes policiais.
A 1 Conferncia Nacional de Segurana Pblica (Conseg) ocorreu em 2009, por meio da iniciativa
do Ministrio da Justia que, por um lado, assumiu a relevncia dos canais de participao social no mbito
das polticas de segurana pblica e, por outro lado, reconheceu os obstculos impostos aos processos par-
ticipativos nessa rea especfica.
Exerccios
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1. Analise o texto a seguir :
O contexto de agravamento dos problemas de violncia e do crescimento da sensao de insegu-
rana impulsionou a Unio e os municpios a participarem mais ativamente da gesto da segurana pblica,
independentemente de suas obrigaes oficiais.
De acordo com Cano (2006), este contexto tambm englobou uma mudana de paradigma. Nessa
mudana paradigmtica possvel perceber:
a. O fracasso das polticas tradicionais de controle do crime que cedeu espao para reformas e ini-
ciativas inovadoras, que abordam a questo sob a tica dos princpios democrticos e dos direitos humanos.
b. O investimento nas aes de represso com o aperfeioamento dos rgos do sistema de justia
criminal.
c. A articulao de aes de represso e preveno criminalidade, realizada especificamente pela
Polcia Federal.
d. A integrao sistmica das instituies de segurana pblica, com a criao de um banco de da-
dos unificado.
( ) Compreende o principal ente federativo, responsvel pela preservao da ordem pblica, pois
nele se concentra a administrao civil e militar.
( ) Abrange as instituies de segurana pblica responsveis, dentre outras atribuies pela: apu-
rao de infraes penais contra a ordem poltica e social; patrulhamento ostensivo das rodovias e ferro-
vias federais.
( ) A gesto responsvel pela formulao e execuo de polticas pblicas locais.
3. So instncias constitudas para que os gestores das organizaes policiais possam ouvir
a populao no que diz respeito s suas demandas por segurana ou por ordem pblica. Estas so
palavras de RIBEIRO e CORTES (2009, p. 13) sobre o seguinte mecanismo de participao social:
a. Frum
b. Ouvidoria
c. Conselho
d. Conferncia
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Gabarito:
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MDULO
POLTICAS PBLICAS DE SEGURANA
3
Apresentao do mdulo
Neste mdulo, voc conhecer as ferramentas conceituais importantes para a compreenso e an-
lise das polticas pblicas de segurana. Ter oportunidade de acompanhar a trajetria dos paradigmas
de segurana pblica e compreender como cada um deles afeta o modelo de poltica pblica e os arranjos
institucionais desenvolvidos para sua viabilizao. Finalmente, estudar as polticas de segurana cidad, na
medida em que esse novo modelo tem sido disseminado no Brasil, assim como na Amrica Latina, e se pro-
pe a combinar estratgias de preveno e represso criminalidade, tendo maior potencial de eficcia
no enfrentamento dos fenmenos da violncia e criminalidade.
Objetivos do mdulo
Ao finalizar o estudo deste mdulo, voc ser capaz de:
Compreender alguns conceitos importantes para a anlise de polticas pblicas, como: processo
decisrio, arena poltica, atores polticos, ciclo de polticas pblicas.
Analisar o processo de construo das polticas pblicas de segurana no Brasil e as mudanas nos
paradigmas de segurana: segurana interna ou nacional, segurana pblica, defesa social e segurana
cidad.
Compreender as caractersticas e mecanismos das polticas pblicas de segurana cidad enquan-
to estratgia de conjugao de intervenes de preveno e represso qualificada criminalidade.
Estrutura do mdulo
Este mdulo est dividido nas seguintes aulas:
Aula 1 Introduo s Polticas Pblicas
Aula 2 Paradigmas de Polticas de Segurana Pblica
Aula 3 Polticas Pblicas de Segurana Cidad
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1.1 - Polticas Pblicas como rea de conhecimento
As Polticas Pblicas fazem parte de nosso dia a dia e, portanto, natural que muitos de ns tenha-
mos uma ideia superficial deste tema. Esta aula importante, pois apresentar alguns conceitos utilizados
nos estudos sobre polticas pblicas, aproximando voc de um saber mais acadmico e menos vinculado ao
senso comum.
A rea de Polticas Pblicas relativamente recente. A dcada de 1950 pode ser considerada um
marco para o estabelecimento da rea disciplinar de estudos das polticas pblicas. Contudo, claro que
esta disciplina no surge do nada, desde a dcada de 1930 j se observavam contribuies tericas da An-
lise Racional das Polticas.
O estudo das Polticas Pblicas se vincula como rea de estudos no s da Cincia Poltica, mas
tambm da Sociologia e da Economia. Posteriormente, nota-se a importncia de outras reas do conheci-
mento, como a Administrao Pblica, o Direito, etc.
A dinmica de funcionamento das Polticas Pblicas apresenta alta complexidade e por isso o olhar
multidisciplinar, envolvendo diversas reas do conhecimento muito importante nas anlises sobre uma
Poltica Pblica.
O conhecimento produzido pelos estudos sobre Polticas Pblicas tem grande utilidade para ges-
tores, polticos e demais atores que lidam com um problema pblico. O crescimento dos indicadores de
violncia e criminalidade um exemplo de problema pblico.
Mas antes de dar sequncia aos nossos estudos, interessante parar agora para fazer uma pergunta
simples, mas muito importante: O que so Polticas Pblicas?
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estruturar um Sistema de Justia capaz de garantir um julgamento justo;
pensar se o fato social que se est criminalizando deve mesmo ser penalizado.
Isto , deve-se pensar se a priso de pessoas que comentem este tipo de conduta implicar, de fato,
na reduo do problema da criminalidade e violncia, etc.
De acordo com Rua (1998), os atores em polticas pblicas so aqueles elementos envolvidos em
conflitos acerca da alocao de bens e recursos pblicos. Usualmente, podem ser identificados como sen-
do aqueles que tm algo a ganhar ou perder com tal poltica, ou seja, tm alguma coisa em jogo, sendo seus
interesses diretamente afetados pelas decises e aes que compem a poltica em questo.
Segundo Secchi (2013), os atores so aqueles indivduos, grupos ou organizaes que desempe-
nham um papel na arena poltica. Os atores relevantes em um processo de poltica pblica so aqueles que
tm capacidade de influenciar, direta ou indiretamente, o contedo ou os resultados da poltica pblica.
Arena o lugar onde acontece a disputa poltica. Secchi (2013, p. 152)
NOTA
A palavra ator importada das artes cnicas para as cincias polticas, porque explicita a conota-
o de interpretao de papis. Nesse sentido, h um entendimento de que os indivduos, grupos e
organizaes que influenciam o processo poltico no tm comportamentos ou interesses estticos,
mas sim dinmicos, de acordo com os papis que interpretam. Os atores interagem, alocam recursos,
constroem coalizes, resolvem conflitos em um cenrio poltico, ou seja, em uma arena poltica.
A fim de contribuir para o processo de anlise das polticas pblicas, tambm so utilizados siste-
31 ead.senasp.gov.br
mas de classificao de atores, que servem para agregar aqueles que possuem caractersticas em comum
e distinguir aqueles com caractersticas diferentes.
Conforme proposto por Secchi (2013), a primeira forma de distinguir tipos de atores dividi-los em
individuais e coletivos:
Atores individuais so pessoas que agem intencionalmente em uma arena poltica. So exemplos
de atores individuais: os polticos, os burocratas, os magistrados, os formadores de opinio.
Atores coletivos so os grupos e as organizaes que agem intencionalmente em uma arena pol-
tica. So exemplos de atores coletivos: os partidos polticos, a burocracia, os grupos de interesse, as organi-
zaes da sociedade civil e os movimentos sociais.
Rua (1998) tambm prope duas categorias de classificao dos atores de polticas, que podem ser
divididos em atores pblicos e atores privados, saiba mais sobre cada um:
Atores pblicos: So aqueles que se distinguem por exercer funes pblicas e por mobilizar os
recursos associados a essas funes, podendo ser divididos em dois subgrupos: polticos e burocratas.
Polticos: So aqueles atores cuja posio resulta de mandatos eletivos, cuja atuao condicio-
nada pelo clculo eleitoral e pelo pertencimento a partidos polticos. So os parlamentares, governadores,
prefeitos e membros eleitos do executivo federal;
Burocratas: So aqueles atores que devem sua posio ocupao de cargos que requerem conhe-
cimentos especializados e se situam em um sistema de carreira pblica, controlando recursos de autoridade
e informao.
Atores privados: So aqueles que no mantm vnculo com o Estado, e devem contar com recursos
privados para fazer valer seus interesses. Entre os atores privados destacam-se: os empresrios, os trabalha-
dores, os agentes internacionais, atores transnacionalizados e, embora no atue diretamente, no se pode
ignorar o papel da mdia.
Outra forma de categorizar os atores de polticas pblicas, proposta por Secchi (2013), classific-
-los em atores governamentais e atores no governamentais, que por sua vez, podem ser subdivididos.
Atores Governamentais: Polticos, Designados politicamente, Burocratas e Juzes.
Atores No Governamentais: Grupo de interesse, Partidos Polticos, Meios de comunicao, Think
Tanks, Destinatrios das polticas pblicas, Organizao do terceiro setor e Outros interessados.
Em uma determinada arena de poltica pblica possvel identificar uma srie de atores impor-
tantes em um determinado processo decisrio. Cada arena poltica tem uma configurao de atores bastante
peculiar, com a prevalncia de alguns e a ausncia de outros.
No campo da Segurana Pblica h como exemplos de atores: os policiais, os agentes prisionais,
os agentes socioeducativos, os guardas municipais, o presidente, os governadores, os deputados, os
juzes, os promotores, os prefeitos, a sociedade civil organizada em associaes de bairro e conselhos
comunitrios de segurana pblica os meios de comunicao, o Banco Interamericano de Desenvol-
vimento (BID), as empresas de produo de armamento, viaturas, cmeras de videomonitoramento,
rdios, etc.
As Polticas Pblicas influenciam e so influenciadas por princpios e ideais que orientam a relao
entre Estado e sociedade. Ou seja, as Polticas Pblicas no so certas ou erradas, e sim, refletem princpios
e ideais de atores que possuem a prerrogativa, ou a capacidade, de definir diretrizes e rumos de uma deter-
minada interveno sobre um problema pblico.
No caso das Polticas Pblicas de Segurana Pblica possvel perceber alguns modelos que se
orientam mais por um paradigma militarizado e repressivo; em outros modelos percebe-se a orientao por
um modelo mais preventivo orientado pela dinmica social dos fenmenos de violncia e criminalidade, mas
tambm possvel perceber uma mescla entre estes modelos. Em todos estes casos importante compre-
ender o processo poltico de escolha e definio do modelo adotado.
32
O processo poltico de tomada de deciso sobre um problema pblico, ou seja, de definio de
Polticas Pblicas, pode ser dividido em etapas ou fases dos ciclos de polticas pblicas.
Autores como Amabile (2012), consideram quatro etapas principais: formulao, execuo, monito-
ramento e avaliao.
A identificao destas etapas didtica e contribui para anlise das Polticas Pblicas que, confor-
me dito anteriormente, so altamente complexas. Ao analisarmos o ciclo de Polticas Pblicas considera-se
desde a insero de um problema pblico em uma agenda governamental at a avaliao de sua real efeti-
vidade, conforme o que se propunha inicialmente.
Outra possibilidade de representao do ciclo de polticas pblicas proposta por Secchi (2013) e
compreende sete etapas:
- Identificao do problema.
- Formao de agenda.
- Formulao de alternativas.
- Avaliao.
- Implementao.
- Tomada de deciso.
- Extino.
Secchi (2013) chama a ateno para o fato de que o ciclo de polticas pblicas raramente reflete a
real dinmica ou vida de uma poltica pblica. No mundo real, as fases geralmente se apresentam mistu-
radas e as sequncias se alternam. Alguns acadmicos afirmam que no h um ponto de incio ou um ponto
de finalizao, e que o processo de poltica pblica incerto, e as fronteiras entre as fases no so ntidas.
Apesar de todas essas ponderaes, o ciclo de polticas pblicas tem uma grande utilidade: ajuda a
organizar as ideias, faz com que a complexidade de uma poltica pblica seja simplificada e ajuda polticos,
administradores e pesquisadores a criar um referencial comparativo para casos heterogneos. (SECCHI, 2013,
p. 44).
33 ead.senasp.gov.br
que ainda deixa marcas na dinmica de funcionamento das Polticas Pblicas no Brasil. Comear pelo Regi-
me Militar de 1964. Naquele momento, o paradigma de Poltica Pblica de Segurana girava em torno da
imagem de Poltica de Segurana Interna.
As Foras Armadas eram um importante ator que exercia o papel de concepo e desenvolvimento
de alternativas repressivas, com o propsito de combater um inimigo interno, que supostamente era visto
como uma ameaa ao Estado e ordem pblica.
A ideia de inimigo interno tem origem no conceito de inimigo externo utilizado no combate ao
comunismo, considerando como suspeitos os cidados que ameaassem a vontade ou interesse nacional.
Neste contexto, a Poltica de Segurana Nacional se valia de alternativas como supresso de direi-
tos constitucionais, censura, uso irrestrito de fora e desrespeito aos direitos humanos.
A centralidade atribuda s Foras Armadas na concepo e execuo da poltica de Segurana
Nacional repercutiu na criao de um aparato militarizado e repressivo composto pelo Servio Nacional de
Informao (SNI) e outros rgos voltados gesto da informao e inteligncia como o Destacamento de
Operaes e Informaes de Defesa Interna (DOI CODI). A participao de outros atores, neste momento
da arena das Polticas Pblicas de Segurana, assumia um carter secundrio como no caso das foras
policiais estaduais ou inexistente, como no caso das prefeituras.
34
Veja o que dispe a Constituio no caput do art. 142. Captulo II Das Foras Armadas.
Art. 142. As Foras Armadas, constitudas pela Marinha, pelo Exrcito e pela Aeronutica, so ins-
tituies nacionais permanentes e regulares, organizadas com base na hierarquia e na disciplina, sob a
autoridade suprema do Presidente da Repblica, e destinam-se defesa da Ptria, garantia dos poderes
constitucionais e, por iniciativa de qualquer destes, da lei e da ordem.
Agora, comparem com o que dispe o caput do art. 144. Captulo III Da Segurana Pblica.
Art. 144. A segurana pblica, dever do Estado, direito e responsabilidade de todos, exercida para
a preservao da ordem pblica e da incolumidade das pessoas e do patrimnio, atravs dos seguintes r-
gos:
I - polcia federal;
II - polcia rodoviria federal;
III - polcia ferroviria federal;
IV - polcias civis;
V - polcias militares e corpos de bombeiros militares.
Apesar dessa diferenciao explcita entre as foras de Segurana Nacional e as foras de Seguran-
a Pblica, h que se ressaltar, no entanto, que a Constituio ainda prev que as polcias militares, assim
como os corpos de bombeiros militares, constituem foras auxiliares e reserva do Exrcito (CF, 6 do
art. 144). Essa vinculao est relacionada ao carter militarizado dessas instituies. Note que o mesmo no
ocorre em relao s polcias civis dos estados e s polcias federais.
Outro aspecto importante a ser destacado em relao s mudanas decorrentes da Constituio de
1988 que o paradigma de Segurana Pblica, como uma nova imagem de poltica pblica, abriu espao
para o envolvimento de novos atores institucionais nesta arena de poltica pblica. O artigo 144 explicita a
percepo das Polticas de Segurana Pblica como um dever do Estado, mas ao mesmo tempo, como um
direito e responsabilidade de todos.
Contudo, a Constituio de 1988 precisa ao definir os deveres do Estado, e lacnica ao especi-
ficar a responsabilidade de todos. Ou seja, explcita ao definir funes de rgos policiais, mas pouco
clara ao definir a forma de participao de novos atores, como governos municipais e membros da so-
ciedade civil.
A centralidade atribuda s aes policiais, a indefinio quanto s formas de participao dos
governos municipais (limitados possibilidade de criao de Guardas Municipais para proteo do pa-
trimnio pblico municipal) contribuiu, juntamente com outros fatores, para uma baixa participao da
maior parte dos municpios nos primeiros anos das Polticas de Segurana Pblica (GUINDANI, 2004;
SOARES, 2005; MESQUITA NETO, 2006; RICARDO e CARUSO, 2007).
A respeito das Guardas Municipais, a Constituio de 1988 traz a seguinte previso no art. 144:
8 - Os Municpios podero constituir guardas municipais destinadas proteo de seus bens,
servios e instalaes, conforme dispuser a lei.
35 ead.senasp.gov.br
atores presentes na arena de Poltica de Segurana Pblica poderiam exercer.
36
a abordagem e a resoluo daqueles riscos e conflitos (concretos ou previsveis) violentos e/ou delituosos
que lesem os direitos e as liberdades das pessoas, mediante a preveno, o controle e/ou a represso dos
mesmos. (PNUD,2007, p. 10)
Sob a tica da Segurana Cidad, a violncia percebida como um dos fatores que ameaam o
gozo pleno da cidadania e consequentemente o desenvolvimento humano e social.
37 ead.senasp.gov.br
fundamentais das problemticas existentes na jurisdio (situaes de violncia, conflitos e delitos) e de seu
sistema institucional de segurana pblica, seus atores, sua organizao e seu funcionamento;
considerar metas de mdio e longo prazos;
compreender ferramentas ou instrumentos que englobem os diversos tipos de problemas que
a poltica precisa enfrentar para prevenir e reduzir o fenmeno da violncia e da delinquncia;
corresponder a uma viso de desenvolvimento fundamentada no desenvolvimento humano,
no respeito e na dignidade da pessoa e na construo de relaes de confiana entre os cidados que
lhes permita exercer livremente seus direitos;
convocar todas as agncias estatais, as foras polticas, o setor privado, as agncias internacionais
e a sociedade civil para concentrar esforos e garantir o carter integral da interveno;
contar com uma linha de base e um sistema de medio de impacto que garanta que os resulta-
dos sejam alcanados ou que a poltica tenha a flexibilidade suficiente para adotar os corretivos identificados
durante sua execuo.
Saiba Mais...
Uma poltica de Segurana Cidad...
Parte do pressuposto de que as aes devem ser realizadas em um espectro amplo, que vai do n-
vel preventivo, entendendo-se este como a antecipao dos riscos no s quanto a seu aparecimento, mas
tambm quanto ao controle de sua expanso, at os nveis legtimos de coero de um Estado democrtico
de direito. (PNUD, 2007, p. 13.)
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tanto pelos executores de polticas pblicas, como por acadmicos e estudiosos do fenmeno. Elas buscam:
- obter o cumprimento voluntrio de normas;
- promover a incluso social e a diminuio dos fatores de risco;
- melhorar os contextos urbanos associados ao medo ou ao perigo real;
- facilitar o acesso dos cidados aos mecanismos institucionais ou alternativos de resoluo de
conflitos;
- construir, em termos genricos, capacidades institucionais, bem como melhorar a eficcia policial
e das autoridades executivas ou judiciais e a confiana dos cidados nessas instituies. Esta ferramenta
catalogada, por alguns, como sendo de fortalecimento institucional, no programtica, propriamente.
Recomenda-se que a poltica pblica de Segurana Cidad incorpore, ainda, o enfoque de gnero
de forma transversal, enfatizando, especialmente, a violncia de gnero e, em particular, a violncia do-
mstica intrafamiliar.
Mas, o que seria mais eficaz para o enfrentamento da violncia e criminalidade: a represso
39 ead.senasp.gov.br
ou preveno?
Sapori (2007) responde que as evidncias empricas disponveis no permitem afirmar que as es-
tratgias preventivas de controle da criminalidade so mais eficazes do que as estratgias repressivas, ou
vice-versa. o que revela o trabalho referencial elaborado na segunda metade da dcada de 1990, por
Lawrence Sherman (1996).
medida que preveno e represso so concebidas como polos opostos e excludentes, reduz-se
a capacidade do Estado em prover a ordem pblica com efetividade.
Esta dicotomia, ainda persistente entre os tomadores de deciso (decision makers), impe uma
escolha desnecessria no direcionamento de polticas de segurana pblica, evitando que a ao go-
vernamental abarque, simultaneamente, as diversas dimenses do fenmeno criminoso. Polticas pblicas
abrangentes e que, contemplem a represso e a preveno simultaneamente, so rarefeitas.
A exemplo da poltica de Segurana Cidad, polticas pblicas de segurana abrangentes, que con-
jugam estratgias de preveno, controle e represso criminalidade tm maior potencial de efetivida-
de. Quanto mais capazes forem os gestores da segurana pblica em incorporarem essa racionalidade ge-
rencial s suas atividades cotidianas, maiores so as possibilidades da sociedade brasileira alcanar sucesso
na conteno da violncia.
Finalizando...
40
Exerccios
1. De acordo com o que estudou sobre polticas pblicas, marque (V) para as sentenas ver-
dadeiras e (F) para as falsas:
( ) O estudo das Polticas Pblicas se restringe s reas de estudos da Cincia Poltica, Sociologia e
da Economia.
( ) O conhecimento produzido pelos estudos sobre Polticas Pblicas tem grande utilidade para
gestores, polticos e demais atores quem lidam com um problema pblico.
( ) As Polticas Pblicas influenciam e so influenciadas por princpios e ideais que orientam a rela-
o entre Estado e sociedade. Por isto esto sempre corretas.
( ) As Polticas Pblicas so processos decisrios voltados para o enfrentamento de problemas de
carter pblico.
1. Identificao do problema
2. Formao de agenda
3. Formulao de alternativas
4. Tomada de deciso
( ) O conjunto de problemas ou temas que recebem especial ateno dos diversos meios de comu-
nicao faz parte desta etapa.
( ) Esta etapa passa pelo estabelecimento de objetivos e estratgias e pelo estudo das potenciais
consequncias de cada ________de soluo.
( ) Segundo Secchi (2013) esta etapa corresponde ao momento em que os interesses dos atores so
equacionados e as intenes de enfrentamento de um problema pblico so explicitadas.
( ) Esta etapa envolve definir quais so seus elementos, ou seja, sua essncia, suas causas, solues,
obstculos, avaliaes, etc.
41 ead.senasp.gov.br
Gabarito:
42
MDULO
PLANOS, PROGRAMAS E PROJETOS DE SEGURANA
4 PBLICA
Apresentao do mdulo
Este mdulo criar condies para que voc possa compreender como os governos federal, esta-
duais e municipais vm atuando no campo das polticas pblicas de segurana ao longo dos ltimos anos,
no contexto da redemocratizao. No nvel federal, ser abordado o histrico do envolvimento da Unio na
formulao de polticas de segurana pblica, dando uma nfase aos programas mais recentes, como o Pro-
grama Nacional de Segurana com Cidadania PRONASCI e o programa Brasil Mais Seguro.
Em seguida, sero apresentadas as experincias estaduais de destaque no cenrio brasileiro, com
especial ateno para os casos de Minas Gerais e de Pernambuco. Finalizando, voc conhecer como se
desenvolveram as experincias municipais de Diadema (SP) e Canoas (RS).
Objetivos do mdulo
Ao finalizar o estudo deste mdulo, voc ser capaz de:
Estrutura do mdulo
Este mdulo est dividido nas seguintes aulas:
43 ead.senasp.gov.br
1.1 A redemocratizao e novos arranjos institucionais de gesto de polticas pblicas
A Constituio Federal de 1988 colaborou para uma relativa descentralizao da gesto de algumas
polticas pblicas, refletindo o argumento segundo o qual governos municipais so percebidos como polos
de virtuosidade democrtica e eficincia de gesto. Este argumento foi desenvolvido em oposio ao auto-
ritarismo centralizador vivenciado durante o Regime Militar.
A redemocratizao do pas marcou um novo momento do arranjo federativo brasileiro. A valoriza-
o dos municpios pode ser percebida pelo reconhecimento desta instncia, pela primeira vez na histria,
como um ente federativo. Se de um lado o fortalecimento de governos estaduais e municipais era um
aspecto deste argumento que correlacionava descentralizao e modernizao, de outro, elementos como
instrumentos de gesto nacional e coordenao federativa ficaram em segundo plano na construo do
novo arranjo federativo brasileiro (ABRUCIO, 2005, p.46).
Ou seja, muito embora tenha ocorrido uma valorizao dos governos estaduais e municipais, se
compararmos o papel que estes atores passaram a desempenhar com o que desempenhavam durante o Re-
gime Militar, no houve a criao de mecanismos que garantissem uma coordenao da ao destes atores,
que passaram a compartilhar responsabilidades na execuo de polticas pblicas.
A diviso de competncias, a definio do papel de cada ente federado (Unio, estado e municpio)
no ocorre de forma clara em grande parte das polticas pblicas. Em alguns casos, verifica-se a concor-
rncia entre competncias (NEVES; JUNQUEIRA E VECCHIA, 2006).
Importante!
Segundo Arretche (2004) Os constituintes de 1988 optaram pelo formato de competncias concor-
rentes para a maior parte das polticas sociais brasileiras (...). Assim, qualquer ente federativo estava
constitucionalmente autorizado a implementar programas nas reas de sade, educao, assistncia
social, habitao e saneamento. Simetricamente, nenhum ente federativo estava constitucionalmente
obrigado a implementar programas nestas reas (...). Esta distribuio de competncias propiciada
para produzir os efeitos esperados pela literatura sobre federalismo e polticas pblicas: superposi-
o de aes; desigualdades territoriais na proviso de servios; e mnimos denominadores comuns
nas polticas nacionais. (ARRETCHE, 2004, p. 22).
44
institucionais envolvidos nesta poltica (Freire, 2009:105).
A SENASP buscou estabelecer condies para cooperao entre instituies de Segurana Pblica,
apoiando iniciativas de qualificao profissional e fomentando o desenvolvimento de planos estadu-
ais de Segurana Pblica, dentre outras aes.
As intervenes desenvolvidas durante o segundo Governo FHC (1999-2002) foram orientadas
pela criao, em 2001, do primeiro Plano Nacional de Segurana Pblica (PNSP) e do Fundo Nacional
de Segurana Pblica (FNSP), que tinha o objetivo de desenvolver e financiar polticas pblicas. Essas aes
foram uma resposta comoo social gerada pelo sequestro do nibus 174, acontecido em junho de 2000,
no Rio de Janeiro, conforme ressaltado por Sapori (2006).
A partir da instituio do Fundo Nacional, os governos estaduais passaram a receber recursos para
o financiamento de projetos especficos submetidos SENASP, dentro das diretrizes previamente formuladas
no Plano Nacional. Apesar desta tentativa de atuao mais expressiva do Governo Federal, autores como
Soares (2007) apontam que a ausncia de diretrizes claras e sistematizadas colaborou para que o FNSP
financiasse intervenes tradicionais, ou seja, orientadas por aes repressivas e militarizadas.
O primeiro Governo Lula (2003-2006) desenvolveu sua prpria verso do Plano Nacional de Se-
gurana Pblica (PNSP), denominado Projeto de Segurana Pblica para o Brasil, incorporando novos
elementos, como: a consolidao de mecanismos de controle externo das foras policiais, a tentativa de
insero do poder pblico municipal em aes de carter preventivo, fomento s guardas municipais, dentre
outras aes.
O Plano Nacional de 2003 enfatizava uma postura proativa por parte da SENASP, na medida em
que o governo federal deixava claro que tinha diretrizes e objetivos prprios no mbito da segurana pbli-
ca, e que os recursos do FNSP passariam a ser distribudos mediante o atendimento desses critrios. Isso se
traduz numa cobrana mais rgida junto aos estados no sentido da construo de polticas assentadas nas
diretrizes do Plano Nacional (SAPORI, 2006).
Alm disto, esta nova verso do PNSP inovou ao assumir a gesto de arranjos institucionais existen-
tes como principal desafio para implementao de polticas de Segurana Pblica (SAPORI e ANDRADE, 200,
p. 205). A normatizao do Sistema nico de Segurana Pblica (SUSP) se apresentava como o fio condutor
dessa nova verso do PNSP. A criao do SUSP em 2003 buscou intensificar a articulao e cooperao de
atores institucionais envolvidos na arena de poltica de Segurana Pblica, inspirando-se na experincia do
Sistema nico de Sade (SUS).
Apesar da tentativa de avano, o SUSP no desenvolveu uma estratgia de redefinio institucional
de modo a viabilizar a execuo de suas aes, restringindo-se defesa de uma maior integrao entre as
organizaes policiais estaduais e dessas com as instituies federais, alm dos rgos do sistema de justia
criminal, como Ministrio Pblico e Poder Judicirio.
Entre as aes propostas, destacam-se a criao de:
- academias policiais unificadas
- rgos de informao e inteligncia unificados
- corregedorias de polcia nicas
- ouvidorias de polcia autnomas e independentes
No que se refere integrao das demais instituies do sistema de justia criminal, o modelo apre-
sentava a diretriz de formao de Gabinetes de Gesto Integrada (GGI) (SAPORI e ANDRADE, 2005, p. 207).
Conforme observa Sapori (2006), o sistema de segurana pblica proposto pelo SUSP acabou se
mostrando bastante modesto se comparado ao SUS, e no resolveu um dos problemas centrais da rea: a
inexistncia de recursos oramentrios vinculados. Assim, frustrou-se a expectativa de que o Plano Na-
cional se constituiria numa grande inovao institucional. Como consequncia, enquanto a poltica nacional
avanou na concepo programtica, o mesmo no se deu quanto liberao de recursos do Fundo Na-
cional. O ritmo do repasse financeiro para os estados diminui progressivamente, revelando uma desconexo
entre o proposto e o executado (SAPORI, 2006, p.112).
45 ead.senasp.gov.br
Apesar das crticas mencionadas anteriormente, inmeros avanos foram propiciados pela gesto
da SENASP nesse perodo, conforme voc estudar a seguir:
a) a instituio e reformulao da Matriz Curricular Nacional: desenvolvida em 2003, a Matriz
se constitui em referencial terico-metodolgico para orientar as atividades formativas dos profissionais no
mbito do SUSP Polcia Militar, Polcia Civil e Bombeiros Militares independentemente da instituio, nvel
ou modalidade de ensino.
Em 2005, a Matriz sofreu sua primeira reviso, quando foram agregados ao trabalho realizado pela
Senasp outros dois documentos: as Diretrizes Pedaggicas para as Atividades Formativas dos Profissio-
nais da rea de Segurana Pblica - um conjunto de orientaes para o planejamento, acompanhamento
e avaliao das atividades formativas - e a Malha Curricular - um ncleo comum composto por disciplinas
que congregam contedos conceituais, procedimentais e atitudinais. Em 2009, foi feita mais uma reviso. Em
2010, aps uma avaliao, foram realizadas mudanas no texto da Matriz Curricular Nacional.
SAIBA MAIS....
Aprofundando o conhecimento.
A verso atual da Matriz Curricular Nacional manteve a dinmica dos eixos articuladores, das reas
temticas e a orientao pedaggica e passou a incluir, em seu texto original, os seguintes pontos:
- Competncias profissionais extradas do perfil profissiogrfico;
- Nova malha curricular (ncleo comum) que orientar os currculos de formao e capacitao dos
Policiais Civis e Militares, bem como a malha curricular elaborada, especificamente, para a formao e capa-
citao dos Bombeiros Militares;
- Carga horria recomendada para as disciplinas.;
- Reviso das referncias bibliogrficas com sugesto de novos ttulos;
- Atualizao das diretrizes pedaggicas da SENASP que visam auxiliar o processo de implementa-
o.
b) a criao da Fora Nacional de Segurana Pblica: criada em 2004, a Fora Nacional se destina
a atender s necessidades emergenciais dos estados, em questes onde se fizerem necessrias a interfern-
cia maior do poder pblico ou for detectada a urgncia de reforo na rea de segurana.
c) a modernizao e expanso da rede de Integrao Nacional de Informaes de Segurana
Pblica, Justia e Fiscalizao (Infoseg). A ferramenta interliga as bases federais e estaduais, consubstan-
ciando-se em um Banco Nacional de ndices, que disponibiliza dados de inquritos, processos, armas de
fogo, veculos, condutores, mandados de priso, entre outros, mantidos e administrados pelas Unidades da
Federao e rgos Conveniados.
d) A idealizao do aplicativo Sinesp Cidado, que um mdulo do Sistema Nacional de Infor-
maes de Segurana Pblica, Prisionais e sobre Drogas, o Sinesp (Lei 12.681/2012), o qual permite acesso
direto pelo cidado aos servios da Secretaria Nacional de Segurana Pblica do Ministrio da Justia.
e) o apoio s Guardas Municipais mediante a elaborao e difuso da Matriz Curricular Na-
cional para a Formao das Guardas Municipais: a Matriz foi desenvolvida entre os anos de 2004 e 2005,
com o apoio do Programa Nacional das Naes Unidas para o Desenvolvimento PNUD / Brasil e tem por
objetivo enfatizar a atuao das Guardas Municipais na preveno da violncia e criminalidade, destacando
o papel dos Municpios no SUSP, assim como estabelecer diretrizes e princpios que norteiem a atuao das
Guardas Municipais existentes nas diversas regies do pas, respeitando e considerando as especificidades
regionais.
f) o aprimoramento da formao profissional atravs da criao, em 2006, da Rede Nacional de
Especializao em Segurana Pblica (Renaesp). Em 2012, a Renaesp viria a ser institucionalizada e passaria
a se denominar Rede Nacional de Altos Estudos em Segurana Pblica, constituindo-se em um projeto de
educao permanente voltado aos profissionais de segurana pblica, bem como aos demais profissionais
46
interessados e atuantes na rea. A Rede se constitui a partir da parceria com Instituies de Ensino Superior
IES que promovem cursos de ps-graduao lato sensu, na modalidade presencial, sobre diferentes temas
relacionados Segurana Pblica. No perodo de 2006 a 2012, a Renaesp matriculou 5.600 alunos em 140
cursos.
g) a criao da Doutrina Nacional de Polcia Comunitria em 2006, e sua disseminao por meio
do projeto de Polcia Comunitria, que se desenvolve por meio da oferta de cursos de multiplicadores e pro-
motores da filosofia de policiamento comunitrio.
h) a implantao, em 2005, da Rede Nacional de Educao a DistnciaRede EAD-Senasp, em
parceria com a Academia Nacional de Polcia. A REDE EAD-Senasp, uma escola virtual destinada aos profis-
sionais de segurana pblica em todo o Brasil, que tem como objetivo viabilizar o acesso desses profissionais
capacitao continuada, independentemente das limitaes geogrficas.
Antes, porm, preciso dizer que o Governo Dilma, (2011-2014) tambm manteve como referncia
estratgica o Plano Nacional de Segurana Pblica, tendo como marco o lanamento, em 2012, do Progra-
ma Brasil Mais Seguro. Essa inovao, entretanto, no significou a interrupo do PRONASCI, conforme
voc ver na sequncia.
Os Programas Locais focam nos jovens em vulnerabilidade social, residentes em localidades com
altos ndices de criminalidade, indicadas pelo Pronasci, que se constituem de:
47 ead.senasp.gov.br
- Territrio da Paz;
- Integrao do Jovem e da Famlia; e
- Segurana e Convivncia
Em uma anlise inicial das aes financiadas pelo PRONASCI possvel perceber certa concen-
trao dos investimentos em aes tradicionais como aquisio de equipamentos (41,8%). Contudo,
tambm possvel observar indcios do fortalecimento de novas perspectivas em polticas pblicas de
Segurana, por meio do financiamento de novas estratgias como o fomento e apoio s aes de preven-
o violncia (21,5%). O restante do recurso foi, inicialmente, investido de forma pontual em uma srie de
programas e projetos (PRONASCI em Perspectiva, 2008:86).
O PRONASCI pode ser percebido como um indcio de reconfigurao da agenda do governo fede-
ral, orientando por uma nova imagem de poltica pblica: Poltica de Segurana Pblica com Cidadania.
A participao de novos atores institucionais (membros da sociedade civil, governos municipais, etc)
integrada a aes desenvolvidas por atores tradicionais (polcias civis e militares, corpo de bombeiros, etc)
incentivada pela tentativa de criao dos Gabinetes de Gesto Integrada Municipal (GGIMs). As aes do
PRONASCI eram coordenadas por uma Secretaria-executiva no mbito federal, contudo, a implementao
no mbito municipal ocorreria por meio do GGIM, uma verso aprimorada dos GGIs (PRONASCI em
Perspectiva, 2008, pp. 11 e 14).
No que se refere avaliao do PRONASCI, destacam-se duas publicaes elaboradas pela Funda-
o Getlio Vargas (FGV) que propiciam uma anlise do desempenho do Programa em 2008, seu primeiro
ano de funcionamento. So elas:
- PRONASCI em Perspectiva, lanado em dezembro de 2008, apresenta de forma sinttica as primei-
ras informaes acerca da execuo das aes do Programa at o final de outubro de 2008.
- PRONASCI em Nmeros, lanado em janeiro de 2009, consolida e atualiza os dados referentes
execuo oramentria e financeira do PRONASCI at o final de 2008, assim como dados dos projetos apro-
vados pelo Comit Gestor do PRONASCI at 2 de Janeiro de 2009.
48
prprio Ministrio da Justia, a avaliao desenvolvida pelo Instituto de Estudos Socioeconmicos (INESC)
reflete a viso de entidades de interesse pblico, mas no estatais.
Com base na anlise da execuo dos recursos oramentrios nos anos de 2008 e 2009, o INESC
publicou em 2010 uma avaliao do PRONASCI, apontando que
-apesar da sua concepo inovadora, o PRONASCI se mostra insuficiente para enfrentar o quadro
complexo da violncia instalada no Pas. Isto porque sua concepo inicial, no marco dos direitos humanos,
foi abandonada ao se projetar as aes e os projetos que deveriam colocar em prtica as ideias concebidas;
- a evoluo dos gastos com as aes do PRONASCI demonstram que uma nica iniciativa, a do pro-
jeto Concesso de Bolsa Formao, apresentou uma execuo oramentria em torno de 90%. Esses dados
indicam que at 2009 o PRONASCI estava reduzido a uma poltica de aumento de renda para os profissio-
nais de segurana, o que no garantia o cumprimento dos objetivos traados e muito menos do indicador
proposto;
- o oramento do PRONASCI financia aes e projetos de forma insuficiente para a superao de
preconceitos e discriminaes sofridos pelas populaes mais pobres, pelas mulheres e pelos negros, tendo
as seguintes evidncias:
o projeto que pretende proteger o jovem em territrios de risco social (PROTEJO) alcana os 78%
de execuo em 2008 e no ultrapassa os 44% em 2009;
no caso da preveno da violncia contra as mulheres, o projeto de Efetivao da Lei Maria da
Penha tem uma execuo de 46%, em 2008, que despenca para zero no ano seguinte.
Concluindo a avaliao, o INESC ressalta que a anlise realizada refora a tese, tambm defendida
por outras organizaes da sociedade civil, de que a poltica econmica e fiscal do governo um impe-
ditivo concreto realizao dos direitos e ao enfrentamento s desigualdades. A irrisria aplicao de
recursos verificada em boa parte dos projetos selecionados confirma que foi impossvel ao gestor manter as
propostas em execuo, dado o contingenciamento realizado principalmente em 2009, ano da crise econ-
mica.
Como visto nas aulas anteriores, o processo de implementao de polticas pblicas incremental
e passa por uma srie de desafios, o que, em alguns casos, no permite que a implementao seja, exata-
mente, como foi planejado anteriormente.
49 ead.senasp.gov.br
O programa integra o Plano Nacional de Segurana Pblica do Ministrio da Justia e tem como
objetivo induzir e promover a atuao qualificada e eficiente dos rgos de Segurana Pblica para redu-
o dos ndices de violncia e criminalidade, pelos seguintes meios:
- qualificao dos procedimentos investigativos;
- fortalecimento do policiamento ostensivo e de proximidade com a populao;
- maior cooperao e articulao entre as instituies de segurana pblica, sistema prisional e o
sistema de justia criminal (Poder Judicirio, Ministrio Pblico e Defensoria Pblica).
O Brasil Mais Seguro prev trs eixos de atuao: a melhoria da investigao das mortes violentas, o
fortalecimento do policiamento ostensivo e de proximidade (comunitrio) e o controle de armas.
As aes do programa Brasil Mais Seguro pressupem uma adeso prvia da unidade federada.
Como critrio de priorizao do processo de adeso ao programa, a SENASP leva em conta, alm do ndice
criado para definio dos estados prioritrios, outros fatores que influenciam na tomada de decises, tais
como:
- crescimento regional nas taxas de homicdios por 100.000 habitantes;
- tendncia de crescimento vertiginoso no nmero de crimes violentos letais intencionais nos lti-
mos cinco anos em cada estado;
- interesse do estado em aderir s condicionalidades apresentadas pelo Governo Federal, incluindo
contrapartidas.
50
- O estado do Par, que entre 1995 e 2002 desenvolveu uma audaciosa e pioneira poltica de in-
tegrao das polcias militar e civil, instituindo o Sistema de Segurana Pblica do Par, tendo por rgo
mximo o Conselho Estadual de Segurana Pblica CONSESP.
- O estado do Cear iniciou, em 1997, uma srie de reformas na rea de segurana pblica com o
objetivo publicamente assumido de moralizar o aparato policial, e implantou uma poltica de integrao das
foras policiais baseada no projeto do distrito modelo.
- O estado do Rio de Janeiro, que em fins da dcada de 1990 introduziu uma nova perspectiva de
interveno governamental na segurana pblica. Ainda que tenha sido interrompida, essa experincia foi
relevante pelo ineditismo. Mais recentemente, o estado tem se destacado pela experincia de implantao
das Unidades de Polcia Pacificadora UPPs.
- No estado de So Paulo, tambm se observou uma experincia relevante de poltica de segurana
pblica, que teve incio na segunda metade da dcada de 1990 e estendeu-se at o incio de 2006. Sua carac-
terstica bsica foi o reforo do aparato repressivo do Estado voltado para o enfrentamento dos homicdios.
Dentre as experincias estaduais, destacam-se ainda a Poltica de Defesa Social de Minas Gerais,
instituda em 2003, e o Pacto pela Vida, implementado em Pernambuco a partir de 2007, aos quais daremos
nfase especial nesta aula. Trata-se de experincias em que se conjugou a implantao de polticas de pre-
veno social criminalidade com estratgias de fortalecimento do aparato institucional dissuasrio, como:
Integrao policial, expanso e profissionalizao do sistema prisional e ampliao e qualificao do atendi-
mento s medidas socioeducativas.
Conforme voc estudar, a poltica de Minas Gerais obteve resultados satisfatrios no perodo de
2003 a 2010, que so atribudos sua estrutura programtica e aos mecanismos de gesto institudos pelo
governo. Apesar do sucesso alcanado no perodo, desde 2011, o estado vem enfrentando o aumento da
criminalidade violenta e o desafio de retomar o controle sobre o fenmeno.
J o Pacto pela Vida de Pernambuco foi institudo a partir de 2007, tendo alcanado at o presente
momento, expressivos resultados na reduo dos homicdios, que so o seu foco de interveno, e at mes-
mo em relao incidncia de roubos. Conforme estudar, o sucesso dessa poltica se deve a fatores como:
a liderana poltica; a legitimidade junto aos envolvidos, sobretudo junto sociedade civil; os meca-
nismos de monitoramento e gesto utilizados; e a proposta de instituio de um novo paradigma de
segurana pblica.
51 ead.senasp.gov.br
Iniciativas municipais, como as verificadas nas prefeituras de Diadema, Santo Andr, Novo Ham-
burgo, Canoas, Porto Alegre e Vitria, assim como outras de carter regional (Frum Metropolitano de So
Paulo e Recife) emergiam como possibilidades complementares aos mecanismos tradicionais de prestao
de segurana pblica s populaes locais.
Finalizando...
Neste mdulo, voc estudou que:
A redemocratizao do pas marcou um novo momento do arranjo federativo brasileiro. A
valorizao dos municpios pode ser percebida pelo reconhecimento dessa instncia, pela primeira
vez na histria, como um ente federativo.
No caso das Polticas Pblicas de Segurana, nos primeiros anos que se seguiram pro-
mulgao da Constituio Federal de 1988, observa-se um protagonismo dos governos estaduais,
atuantes principalmente por meio de suas foras policiais, em contraste com certo distanciamento
dos governos municipais e federal.
A SENASP buscou estabelecer condies para cooperao entre instituies de Segurana
Pblica, apoiando iniciativas de qualificao profissional e fomentando o desenvolvimento de pla-
nos estaduais de Segurana Pblica, dentre outras aes.
Entre as aes propostas, destacam-se a criao de academias policiais unificadas, rgos
de informao e inteligncia unificados, de corregedorias de polcia nicas, alm de ouvidorias
de polcia autnomas e independentes. No que se refere integrao das demais instituies do
sistema de justia criminal, o modelo apresentava a diretriz de formao de Gabinetes de Gesto
Integrada (GGI) (SAPORI e ANDRADE, 2005, p. 207).
O PRONASCI foi institudo pela Lei n 11.530, de 24 de outubro de 2007, e comeou a
ser implementado em 2008. O programa tem por objetivo articular polticas de segurana, justia
e promoo da cidadania, buscando desenvolver fatores de proteo como respostas aos fatores
de risco que favoreceriam a incidncia de fenmenos de criminalidade e violncia (PRONASCI em
Perspectiva, 2008:11).
O Brasil Mais Seguro, lanado em junho de 2012, implementado por meio do acordo de
cooperao da Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios, um programa de reduo da crimi-
nalidade violenta, com o objetivo de reduzir a impunidade, aumentar a sensao de segurana da
populao e promover maior controle de armas.
Dentre as experincias estaduais, as de Minas Gerais e Pernambuco se destacam por se-
rem polticas abrangentes, que procuraram conjugar a implantao de polticas de preveno social
criminalidade com estratgias de fortalecimento do aparato institucional dissuasrio.
Tambm merecem destaques: a experincia da poltica de segurana urbana desenvolvi-
da em Diadema/SP, a partir de 2001, os mecanismos que propiciaram sua gesto, a natureza das
intervenes de um governo local na segurana pblica e os desafios para o desenvolvimento de
projetos de preveno social criminalidade; bem como o caso da poltica municipal de segurana
pblica e cidadania de Canoas/RS a partir de 2009, com destaque para os projetos estratgicos
adotados e os mecanismos de governana e gesto.
52
Exerccios
1. Dentre os inmeros avanos que foram propiciados pela gesto da SENASP , no se encon-
tra:
a. Ouvidorias e Corregedorias
b. Sistema nico de Segurana Pblica
c. Gabinetes de Gesto Integrada Municipais
d. Conselhos Comunitrios de Segurana Pblica
53 ead.senasp.gov.br
Gabarito:
54
MDULO
ESPAOS, MECANISMOS E INSTRUMENTOS PARA A
5 PREVENO
Apresentao do mdulo
Os atuais nveis de violncia e criminalidade em nossa sociedade configuram um problema com-
plexo para o qual no parece haver solues nicas. Nesse sentido, as aes de natureza preventiva vm
ganhando cada vez mais espao nas polticas de segurana pblica.
Neste mdulo, voc estudar as principais caractersticas, diretrizes e desafios das polticas de
preveno social do crime. As definies que voc estudou nos mdulos anteriores sero fundamentais para
a compreenso deste quinto e ltimo mdulo. hora de recapitular os contedos anteriores e finalizar o
curso com chave de ouro!
Preparado(a)?
Vamos l!
Objetivos do mdulo
Ao finalizar o estudo deste mdulo, voc ser capaz de:
Compreender as principais definies conceituais sobre a preveno social do crime;
Compreender por que a juventude tem sido o alvo preferencial dos programas de preveno social
e;
Identificar as diretrizes de um programa de preveno social da criminalidade e as intervenes
mais comuns nessa rea.
Estrutura do mdulo
Este mdulo est dividido em trs aulas:
Aula 1 - Preveno social do crime: definies, intersees e desafios;
Aula 2 - Diretrizes de um programa de preveno social da criminalidade;
Aula 3 - Boas prticas de preveno social do crime com foco na juventude.
Bons estudos!
55 ead.senasp.gov.br
1.1 Definies e aspectos conceituais
DEFINIO 1 - Preveno social do crime
O uso de novas tecnologias como cmeras espalhadas pelos centros das grandes cidades e a par-
ticipao comunitria em instncias como os Conselhos de Segurana Pblica (Consep) so exemplos de
como as intervenes preventivas tm ganhado espao na estruturao da poltica pblica de segurana
nos ltimos anos. Essa realidade se estende tambm s aes de preveno social que focalizam situaes
de desigualdade social que inmeras vezes favorecem o cometimento de crimes e violncias.
A preveno social do crime parte do pressuposto de que a criminalidade est associada com ca-
rncias sociais, tais como: desemprego, segregao residencial e o aprendizado do crime e da violncia por
crianas e jovens. Por esse motivo, as aes de preveno social geralmente esto aliadas s aes de outras
reas:
- Assistncia social como os programas que pretendem resgatar os direitos de cidadania de popu-
laes marginalizadas e residentes em comunidades com alto nvel de criminalidade e vulnerabilidade social.
- Educao nos projetos que procuram ensinar novas habilidades para crianas e jovens por meio
da superviso de um oficineiro ou educador responsvel por educ-los nos valores morais de resoluo pa-
cfica de conflitos, disciplina, etc.
- Mercado de trabalho como os programas que oportunizam aos egressos do sistema prisional
acesso s vagas de emprego na economia legal.
Mais adiante, voc estudar de forma mais especfica as intersees entre as polticas de preven-
o social do crime e outras reas sociais. Por ora, importante que voc compreenda que a preveno so-
cial do crime e da violncia est inteiramente associada s polticas pblicas de segurana que pretendem
minimizar os impactos da desigualdade social nos ndices de criminalidade.
Dessa forma, a preveno social atua, sobretudo, nos fatores de risco associados s carncias so-
ciais. Aqueles elementos capazes de, nas palavras de Silveira (2007), neutralizar, eliminar ou minimizar os
fatores de risco so chamados de fatores de proteo. O aumento de controle sobre o comportamento de
jovens em reas com alto ndice de criminalidade juvenil, por exemplo, considerado um fator de proteo.
56
Preveno primria Nesse nvel, as aes so baseadas nas causas da criminalidade num sentido
mais amplo. A preveno no percebida como de competncia exclusiva das agncias de segurana pbli-
ca, mas tambm de famlias, escolas e sociedade civil.
Preveno secundria Esse tipo de preveno est fundamentado na noo de risco e proteo.
A interveno incide sobre determinados locais, grupos sociais ou outras caractersticas de indivduos que
tm maiores probabilidades de se tornarem agressores ou vtimas.
Preveno terciria Atua quando j houve vitimizao, procurando evitar a reincidncia do autor
e promover a reabilitao individual e social da vtima (AQUINO et al., 2009; SILVEIRA, 2007).
Sendo o crime um fenmeno multifacetado e resultado de uma srie de fatores sociais, quaisquer
aes que intervenham em uma de suas causas provocaro mudanas. Essa interseo com outras reas
um dos maiores desafios enfrentados pelas polticas de preveno social do crime. Por exemplo, um progra-
ma de preveno social do crime baseado em atividades recreativas aps o horrio escolar deve contar com
o apoio de outras instituies como a famlia e a comunidade.
Outro exemplo a preveno do envolvimento de jovens com o crime. O pessoal que administra
o programa ter que contar com o suporte do Conselho Tutelar, do Juizado da Infncia e Adolescncia e
dos outros rgos de Defesa dos Direitos da Criana e do Adolescente. Devemos considerar, portanto, que
grande parte da efetividade da preveno do crime depende tambm de outras instituies (SAPORI, 2007;
SHERMAN, 1997).
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Importante!
(...) a preveno do crime de todos os tipos s pode ser eficaz quando o contexto institucional forte
o suficiente para apoi-la. (SHERMAN et al, 1997, p. 2-5).
Articular de modo eficaz uma rede de diferentes atores do poder pblico e da sociedade para uma
efetiva preveno social do crime nas comunidades uma tarefa fundamental.
Na maior parte dos casos de criminalidade violenta em nosso pas, os jovens so as principais v-
timas e autores. Esse cenrio exige polticas pblicas de segurana eficazes que para alm da represso e
punio dos autores, previna o envolvimento de inmeros jovens em aes criminosas. Por esse motivo, a
juventude tem sido o pblico-alvo preferencial das polticas de preveno social da criminalidade.
Grande parte desses jovens tem associao com o trfico de drogas e alm desse crime, cometem
atos de homicdio e roubos. Muitos pesquisadores procuram continuamente compreender a adeso de jo-
vens s redes de criminalidade. Muitos so os fatores que incidem nessa adeso, como aqueles de natureza
socioeconmica e outros chamados de bens simblicos, como pertencer a um grupo, obter status, poder
e prestgio. Zaluar (1994), por exemplo, aponta que a quadrilha do trfico de drogas atua como agncia de
socializao juvenil em inmeras comunidades pobres no Brasil.
Socializao
o modo como os indivduos so inseridos em determinada cultura ou grupo social. Quando uma
criana nasce, ela socializada, ou seja, ensinada, a agir conforme as normas da sociedade em que se
encontra inserida. O mesmo acontece, por exemplo, com um grupo de estudantes de medicina que ser
socializado nas normas especficas desse campo de conhecimento.
Em diversos contextos vulnerveis onde concentram suas atividades, essas redes de crime atuam
como um modo de socializao dos jovens oferecendo-lhes ganhos materiais e simblicos. A vida de in-
meras crianas e jovens moradores dessas comunidades permeada pela experincia cotidiana da violncia
armada. A banalizao e o aprendizado social da violncia levam muitos deles a se inserir na criminalidade
local como algo comum no contexto social em que vivem.
Aprendizado social
o aprendizado de modelos e padres de condutas sociais adquiridos durante a socializao. Du-
rante toda a sua vida, o indivduo socializado nos diferentes espaos e contextos sociais com os quais
interage.
As polticas de preveno social da criminalidade voltada para os jovens procuram oferecer-lhes
novos aprendizados, distintos daqueles relacionados com o crime e a violncia. Nesse sentido, vrias alter-
nativas so possveis.
58
Geralmente, os programas de preveno social da criminalidade voltados para jovens e adolescen-
tes tm as seguintes caractersticas:
- A juventude o pblico alvo, pelas razes apontadas acima;
- So de natureza primria e secundria, segundo os nveis de preveno;
- Oferecem oficinas recreativas de esporte e arte ministradas por um oficineiro ou educador;
- Atuam na comunidade, geralmente bairros pobres das periferias urbanas com altas taxas de cri-
minalidade violenta;
- So de carter abrangente, ou seja, procuram minimizar, neutralizar ou remover mltiplos fatores
de risco (SHERMAN et al., 1997; SILVEIRA, 2007).
Muitos projetos espalhados pelo pas e liderados por ONGs ou outras instituies da sociedade
civil procuram atingir vrios fatores de risco para o envolvimento de jovens e crianas com a criminalidade.
Apesar disso, na maioria das vezes, no assumem explicitamente que as aes desenvolvidas por elas tam-
bm so de segurana pblica, no mbito da preveno social da criminalidade. Isso denota uma percepo
comum de que a segurana pblica se traduz apenas em aes policiais de conteno do crime.
Como se estudou na primeira aula, preveno social do crime no somente caso de polcia e
tambm pode ser resultado de programas de outras reas.
Muitos dos programas de preveno social trabalham com a perspectiva de ocupao do tempo dos
jovens moradores de periferia, que segundo os que ministram os projetos, pode evitar sua adeso ao crime
local. Mas para alm da ocupao do tempo, grande parte deles, pretende por meio de atividades recreativas,
repassar aprendizados e valores distintos daqueles relacionados com o crime e a violncia, e que favoream
a convivncia civilizada em sociedade e a conduta segundo as normas sociais.
Assim, os programas de preveno social do crime procuram, atravs das metodologias que em-
pregam, constituir para esses jovens uma nova agncia de socializao, a partir de aprendizados que sejam
capazes de prevenir o envolvimento deles com os grupos criminosos.
- Atividades Recreativas.
- Aprendizado Social.
- Preveno do envolvimento de jovens com o crime.
59 ead.senasp.gov.br
Grande parte desses componentes tem sido identificada em pesquisas da rea como imprescind-
veis para o sucesso de um programa de preveno social nesses moldes. Acresce-se aos trs componentes
mencionados acima, o diagnstico da comunidade, suas expresses culturais e padro de criminalidade
alm de mobilizao comunitria para alcanar apoio e adeso ao programa/projeto.
Finalizando...
Neste mdulo, voc estudou os principais aspectos das polticas pblicas de preveno social da
criminalidade. fundamental que um profissional de segurana pblica aplique os conhecimentos adqui-
ridos neste mdulo no seu cotidiano de trabalho e compreenda que preveno social do crime tambm se
traduz em defesa dos direitos de cidadania. Os programas de preveno devem ser contemplados nas pol-
ticas pblicas de segurana, tendo em vista que no h controle sem preveno.
Voc teve a oportunidade de conhecer algumas experincias exitosas de preveno social da vio-
lncia que fazem parte de planos de segurana pblica. Contudo, ainda h muito que avanar na proposta e
execuo de programas nos nveis secundrio e tercirio de preveno.
60
Exerccios
1. Marque (V) para as sentenas verdadeiras e (F) para as falsas:
a. Primria
b. Terciria
c. Secundria
d. Quaternria
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Gabarito:
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