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MARCO REGULATRIO

DAS ORGANIZAES
DA SOCIEDADE CIVIL
MARCO REGULATRIO
DAS ORGANIZAES
DA SOCIEDADE CIVIL
SECRETARIA-GERAL DA
PRESIDNCIA DA REPBLICA

MARCO REGULATRIO
DAS ORGANIZAES
DA SOCIEDADE CIVIL
A construo da agenda
no governo federal 2011 a 2014

Braslia, 2015

Nota: Esta publicao referente ao perodo de 2011 a 2014. Nela, portanto, no


constam as alteraes resultantes da Medida Provisria n 684, de 21 de julho de 2015
- que alterou a entrada em vigor da Lei n. 13.019/2014 para 540 dias de sua publicao.
A Lei n. 13.019/2014 entrar em vigor em 23 de janeiro de 2016. Para saber mais
consulte www.participa.br/osc
EXPEDIENTE FICHA TCNICA
Presidenta da Repblica Federativa do Brasil Coordenao editorial
Dilma Rousseff Las de Figueirdo Lopes, Bianca dos Santos
e Iara Rolnik Xavier
Vice-Presidente da Repblica
Michel Temer Projeto grfico e diagramao
Elisa von Randow e Tereza Bettinardi
SECRETARIA-GERAL DA
PRESIDNCIA DA REPBLICA Reviso de texto
Todotipo Editorial
Ministro-Chefe
Miguel Rossetto Colaboraram com esta publicao
Fernanda dos Anjos, Carolina Stuchi, Jos
Secretrio-Executivo
Carlos dos Santos, Maria Helena Osrio,
Laudemir Mller
Mariana Levy Piza Fontes, Paula Racanello
Secretria-Executiva Adjunta Storto, Silvio Santana, Vera Masago Ribeiro
Simone Gueresi Maria Victoria Hernandez, Diogo de SantAna,
Fernanda Machiaveli, Fernanda Marangoni e
MARCO REGULATRIO DAS
Viviane Brochardt
ORGANIZAES DA SOCIEDADE CIVIL
Assessora Especial
Las Vanessa Carvalho de Figueirdo Lopes
Assessores
Aline Akemi Freitas, Aline Gonalves de Atribuio No Comercial 4.0 Internacional
Souza, Ana Tulia de Macedo, Amazico Jos Voc tem o direito de:
Rosa, Anna Paula Feminella, Evnio Antnio Compartilhar: copiar e redistribuir o material
de Araujo Jnior, Felipe Mattos Leal Dias e em qualquer suporte ou formato.
Silas Cardoso
Adaptar: remixar, transformar e criar a
Consultores do Projeto BRA/12/018/ partir do material.
PNUD (Programa das Naes Unidas para o
O licenciante no pode revogar estes direitos
Desenvolvimento) e do Projeto 914BRZ3018/
desde que voc respeite os termos da licena.
Unesco (Organizao das Naes Unidas para a
Educao, a Cincia e a Cultura)
Bianca dos Santos, Bruno de Souza Vichi, De acordo com os seguintes termos:
Cssio Aoqui, David Benedickt, Diego Atribuio: Voc deve atribuir o devido
Carmona Scardone, Eduardo Szazi, Iara Rolnik crdito, fornecer um link para a licena,
Xavier, Letcia Schwarz, Luciana Cristina e indicar se foram feitas alteraes. Voc pode
faz-lo de qualquer forma razovel, mas no de
Furquim Pivato, Marcos Botelho Piovesan,
uma forma que sugira que o licenciante o apoia ou
Marielle Ramires e Mariel Rosauro Zasso aprova o seu uso.
No comercial: Voc no pode usar o
material para fins comerciais.
MARCO REGULATRIO DAS ORGANIZAES DA
SOCIEDADE CIVIL: A CONSTRUO DA AGENDA
NO GOVERNO FEDERAL 2011 a 2014 Sem restries adicionais: Voc no pode aplicar
Secretaria-Geral da Presidncia da Repblica, termos jurdicos ou medidas de carter tecnolgico
Las de Figueirdo Lopes, Bianca dos Santos que restrinjam legalmente outros de fazerem algo
e Iara Rolnik Xavier (orgs.) Braslia: Governo que a licena permita.
Federal, 2014. 240 pp. Inclui bibliografias. http://creativecommons.org/licenses/by-nc/4.0
ISBN 978-85-85142-35-3
Secretaria-Geral da Presidncia da Repblica
1. Marco Regulatrio das Organizaes da Sociedade Palcio do Planalto
Civil. 2. Organizaes da Sociedade Civil. I. Ttulo. 70.150-900 Braslia-DF
SUMRIO
9 A AGENDA DO MARCO REGULATRIO
DAS ORGANIZAES DA SOCIEDADE
CIVIL E O APROFUNDAMENTO DA
DEMOCRACIA BRASILEIRA

15 1. DEMOCRACIA, PARTICIPAO
SOCIAL E PROTAGONISMO DA
SOCIEDADE CIVIL

25 2. A CONSTRUO DE UM PROCESSO
PARTICIPATIVO

43 3. O UNIVERSO DAS ORGANIZAES


DA SOCIEDADE CIVIL NO BRASIL
3.1 Quem so e o que fazem as organizaes
da sociedade civil no Brasil

67 4. CONTRATUALIZAO: FOMENTO E
COLABORAO COMO NOVO REGIME
DE PARCERIA
4.1 Um cenrio de insegurana jurdica
4.2 Dados sobre as parcerias entre OSCs e o
governo federal (2009-2013)
4.3 Termo de Fomento e Termo de
Colaborao: novos instrumentos jurdicos
para as parcerias
4.4 O processo de tramitao da Lei n
13.019/2014
125 5. SUSTENTABILIDADE ECONMICA:
MOBILIZAO DE RECURSOS E
FORTALECIMENTO INSTITUCIONAL DAS
ORGANIZAES DA SOCIEDADE CIVIL
5.1 A sustentabilidade econmica das OSCs hoje
5.2 Avanos e desafios da agenda de
sustentabilidade

165 6. CERTIFICAO: APERFEIOAMENTOS


NECESSRIOS NOS SISTEMAS DE
ACREDITAO PELO ESTADO
6.1 A certificao das OSCs hoje
6. 2 Avanos e desafios da agenda de certificao

185 7. PANORAMA DAS PESQUISAS RECENTES


SOBRE O TEMA

199 8. LINHA DO TEMPO SOBRE AS RELAES


ENTRE O ESTADO E AS ORGANIZAES DA
SOCIEDADE CIVIL

209 9. A CONTINUIDADE DA AGENDA: UM


PROCESSO DINMICO EM DIREO A
UMA POLTICA PBLICA DE FOMENTO E
COLABORAO COM OSCS

221 POSFCIO

227 REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS


A AGENDA DO MARCO
REGULATRIO DAS
ORGANIZAES DA
SOCIEDADE CIVIL E O
APROFUNDAMENTO DA
DEMOCRACIA BRASILEIRA
10
U
m projeto poltico inclusivo calcado na combinao entre
desenvolvimento econmico, reduo da pobreza, sustentabi-
lidade ambiental e superao das desigualdades tem como
elemento essencial a participao social como mtodo de governar.
As mudanas que almejamos em nosso pas s sero possveis com
a ampla participao da sociedade, como comprovam os avanos nas
polticas pblicas de desenvolvimento social e as bem-sucedidas expe-
rincias de superao das desigualdades concretizadas na ltima dca-
da.
As parcerias entre Estado e sociedade na formulao, na execuo,
no monitoramento e na avaliao das polticas pblicas oferecem
ganhos democrticos legtimos e permitem aflorar caractersticas da
nossa sociedade, como a criatividade, capilaridade e proximidade dos
beneficirios. Reconhecer o trabalho que realizado e fortalecer as
organizaes da sociedade civil e suas relaes de parceria so com-
promissos assumidos pelo governo federal e uma prioridade estra-
tgica para a Secretaria-Geral da Presidncia da Repblica.
As cerca de 300 mil organizaes da sociedade civil (OSCs) que
existem no Brasil atuam em diversas reas como assistncia social,
educao, cultura, sade, esporte, agricultura familiar e promoo do
desenvolvimento sustentvel, entre outros e em defesa dos direitos
de grupos historicamente excludos, como pessoas com deficincia,
mulheres, jovens, povos indgenas, povos e comunidades tradicionais,

11
quilombolas, lsbicas, gays, bissexuais, travestis, transexuais e trans-
gneros (LGBTs). Cada uma das organizaes, individualmente ou em
rede, atua nas mais diferentes localidades do pas em causas pblicas.
Sem a contribuio e a generosidade dessas entidades e a riqueza de
iniciativas que desenvolvem, o Brasil pararia.
As denncias de casos isolados de corrupo e os erros formais
cometidos nas relaes de parceria com OSCs, em meio a um pero-
do marcado por comisses parlamentares de inqurito (duas CPIs das
ONGs e a Comisso Parlamentar Mista de Inqurito da Terra), esto afe-
tando organizaes que, historicamente, realizam um trabalho popular,
srio e comprometido com o interesse pblico. Essa criminalizao
burocrtica, que ocorreu, sobretudo, pela ausncia de regras claras e
prprias, deve ser revertida com o Marco Regulatrio das Organizaes
da Sociedade Civil (MROSC).
A presidenta Dilma Rousseff delegou Secretaria-Geral da Presidn-
cia da Repblica a coordenao desse processo de aperfeioamento do
ambiente institucional e normativo e o desafio do dilogo permanente
com a sociedade civil, respondendo a um compromisso assumido com
a Plataforma por um Novo Marco Regulatrio para as Organizaes da
Sociedade Civil iniciativa que congrega diversas redes, coletivos, orga-
nizaes da sociedade civil e movimentos sociais.
A principal conquista est refletida na nova Lei de Fomento e Cola-
borao Lei n 13.019/2014 cuja contribuio principal combinar
a valorizao das organizaes da sociedade civil com a transparncia
na aplicao dos recursos pblicos. uma lei estruturante, produto de
construo coletiva e pluripartidria, que dever criar novas relaes de
parceria entre governos e organizaes, dando visibilidade ao enorme
trabalho que a sociedade civil organizada desenvolve no nosso pas.
A conduo e os encaminhamentos desse processo so tambm
reflexo da abertura do Estado brasileiro participao social. No fos-
sem as reivindicaes da sociedade, dificilmente teramos conseguido
mobilizar tantos atores diferentes em torno de temas que interessam
diretamente s organizaes, seja no aperfeioamento das regras refe-
rentes s parcerias com o Estado, seja em relao ao aumento de recur-
sos livres para sua sustentabilidade econmica e a desburocratizao
de processos de certificao.

12
A construo e a implementao da agenda do Marco Regulatrio
das Organizaes da Sociedade Civil simbolizam a importncia da
sociedade organizada para a criao e o desenvolvimento de novas
tecnologias sociais e para a formulao e execuo das polticas pbli-
cas. O que pretendemos com esse trabalho fortalecer e fomentar as
iniciativas de solidariedade do povo brasileiro, construindo um novo
patamar de cidadania no pas.

13
1
1
1.
DEMOCRACIA,
PARTICIPAO SOCIAL
E PROTAGONISMO DA
SOCIEDADE CIVIL
A DEMOCRACIA BRASILEIRA ENCONTRA-SE EM CONSTANTE EVOLUO
e aprimoramento. Esse fato notrio com a crescente garantia de direi-
tos sociais, econmicos, culturais e ambientais, somada ao surgimento
de novos direitos, pelo fortalecimento das instituies democrticas e
pelo protagonismo da sociedade civil na vida poltica. Passados quase
trinta anos desde o fim da ditadura, vivemos hoje uma democracia viva,
ancorada em uma sociedade civil atuante e cada vez mais consciente de
seus direitos.
A construo dessa jovem democracia, que rompeu com a longa tra-
dio autoritria do Brasil, contou com o protagonismo da sociedade
civil: Ainda na ditadura, assistimos emergncia de uma sociedade
civil mais plural e complexa que buscava no apenas reivindicar o aces-
so a direitos j conquistados, mas afirmar novos interesses e demandas
como direitos a partir da disputa na esfera pblica [...]. Com isso, abri-
ram espao para a emergncia de novos discursos e novas prticas que
ampliaram o escopo do que se define como poltica e a legitimidade
dos atores aos quais se atribui o direito de fazer poltica1. Isso fez
com que a participao seja um trao permanente da atual configura-
o institucional do Estado brasileiro.
Do ponto de vista do aparato do governo federal voltado participa-
o, atualmente, h uma diversidade de prticas que articulam o Esta-
do e a sociedade em espaos criados, em sua maioria, a partir da Cons-
tituio de 1988 e ampliados e intensificados nos ltimos doze anos.
So eles os fruns pblicos de participao e debate (conselhos de pol-
ticas pblicas e outros rgos colegiados de participao social, como
conferncias, audincias e consultas pblicas), as ouvidorias pblicas,
as mesas de dilogo, os fruns interconselhos, alm das interfaces e
dos ambientes virtuais voltados ao dilogo e participao social nas
polticas pblicas2.

1 SECRETARIA-GERAL DA PRESIDNCIA DA REPBLICA. Participao social no


Brasil: entre conquistas e desafios. Braslia, 2014.
2 Entre 2003 e 2014, mais de 9 milhes de cidados brasileiros participaram de 104
conferncias nacionais, abrangendo mais de quarenta reas setoriais. No mbito do
governo federal, existem mais de 120 conselhos, dos quais cerca de cinquenta tm, em
sua composio, expressiva presena de representantes da sociedade civil. Esto ativas
tambm cerca de 286 ouvidorias pblicas federais, que auxiliam o cidado em suas
relaes com o governo.
17
1|DEMOCRACIA, PARTICIPAO SOCIAL E PROTAGONISMO DA SOCIEDADE CIVIL

Estudo recente do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea)3


demonstra que houve crescimento da participao social no poder Exe-
cutivo no perodo de 2002 a 2010, e que cerca de 90% dos programas do
governo federal possuem pelo menos uma forma de interface socioes-
tatal4, o que configura a existncia de processos permanentes de escuta
e dilogo.
Os mecanismos de participao ampliaram-se no ltimo governo. O
Brasil aderiu, em 2011, Parceria para o Governo Aberto (Open Govern
ment Partnership OGP), pacto internacional para melhoria da gesto
pblica que gera compromissos como a transparncia e a criao de
mecanismos para que o cidado exera o seu direito legtimo de fisca-
lizao do poder pblico. A Lei de Acesso Informao, que entrou em
vigor em 2012, passou a garantir o acesso de qualquer pessoa s infor-
maes pblicas dos rgos e entidades5.
O governo tambm lanou, em 2014, a Poltica Nacional de Participa-
o Social (PNPS) e o Compromisso Nacional pela Participao Social6,
iniciativas com o objetivo de sistematizar as diretrizes em relao aos
canais de participao no poder Executivo. A PNPS busca orientar
rgos e entidades da administrao pblica federal para melhor utili-
zao das diversas instncias e mecanismos de participao social exis-
tentes, o que permite alcanar um maior grau de aderncia social, trans-
parncia e eficcia s polticas pblicas. A poltica abre, ainda, caminho
para as novas formas de participao social, por meio das redes sociais
e dos mecanismos digitais de participao via internet.

3 INSTITUTO DE PESQUISA ECONMICA APLICADA (Ipea). Participao social como


mtodo de governo? Um mapeamento das interfaces socioestatais no governo federal.
Texto para Discusso n 1.707, 2012.
4 De acordo com os autores da pesquisa, o conceito de interfaces socioestatais
recuperado como base analtica capaz de acomodar um amplo espectro de interaes
Estado-sociedade, que vo desde a participao social em fruns coletivos e deliberativos,
como os conselhos e conferncias nacionais, s formas mais restritas e individualizadas de
contato, como ouvidorias, servios de atendimento ao cidado etc. (p. 5).
5 A Lei n 12.527/2011 aplicvel para os poderes Executivo, Legislativo e Judicirio,
para os Tribunais de Contas e o Ministrio Pblico. Tambm se aplica a estados, Distrito
Federal e municpios, inclusive s entidades privadas sem fins lucrativos que, recebendo
recursos pblicos, devem dar acesso informao acerca do uso desses recursos.
6 Para mais informaes sobre a PNPS, instituda pelo Decreto n 8.243/2014, cf. <www.
secretariageral.gov.br/participacao-social>. Acesso em: 15 nov. 2014.

18
Alm dos espaos tradicionais, ganharam relevncia novas dinmi-
cas de organizao e participao social, expresses da sociedade da
informao e da era digital, que demonstram a transversalidade das
demandas por direitos. Tais dinmicas se materializam em novas for-
mas de ativismo, empoderamento e articulao em rede7. Esse movi-
mento recente, explicitado de forma mais evidente no Brasil com as
manifestaes de junho de 2013, vem desafiando a gesto pblica a ofe-
recer respostas mais rpidas, diversificadas e efetivas ao conjunto de
demandas sociais.
Por sua vez, a diversificao das formas de participao da socie-
dade civil pode ser percebida tambm na garantia direta de direitos
e nas aes que tm o interesse pblico como objeto compartilhado
com a ao estatal. Por meio das parcerias com o Estado, a socieda-
de civil organizada pode incidir mais diretamente no ciclo de polticas
pblicas, com atuao relevante em diferentes papis. A presena das
Organizaes da Sociedade Civil (OSCs) pode ser observada na etapa
de formulao da poltica, por meio da participao em conselhos, con-
ferncias e compartilhamento de experincias de tecnologias sociais
inovadoras; na execuo, por meio da celebrao de acordos com o
poder pblico e a efetiva implementao de projetos e aes de interes-
se pblico; e no monitoramento e avaliao, no exerccio do controle e
reflexo sobre meios e resultados do ciclo das polticas pblicas.
A atuao da sociedade civil organizada nas fases de implantao
ou execuo de polticas pblicas por meio de parcerias tem origem
na Constituio Federal de 1988. A poltica de assistncia social, por
exemplo, indica que a coordenao e a execuo das aes sero des-
centralizadas s esferas estadual e municipal e se estendero atua-
o de entidades beneficentes e de assistncia social (art. 204, I). Isso
ocorre tambm no caso dos direitos da criana e do adolescente e na
poltica para os idosos, ao prever que estes devero ser assegurados pela
famlia, a sociedade e o Estado (art. 227 e art. 230). No caso das aes

7 Sobre esse debate, cf. CASTELLS, M. Networks of Outrage and Hope: Social Movements
in the Internet Age. Cambridge: Policy Press, 2012; SAVAZONI, R. e COHN, S. Cultura
digital.br. Rio de Janeiro: Azougue Editorial, 2009 e SCHERER-WARREN, I. Das
mobilizaes s redes de movimentos sociais. In: Sociedade e Estado, Braslia, v. 21, n 1,
jan./abr. 2006, p. 109-130.

19
1|DEMOCRACIA, PARTICIPAO SOCIAL E PROTAGONISMO DA SOCIEDADE CIVIL

e servios pblicos de sade, a previso da participao da sociedade


expressa (art. 197, 198 e 199), como tambm ocorre com a educao (art.
205), a proteo ao patrimnio cultural brasileiro (art. 216, 1); a defesa
do meio ambiente ecologicamente equilibrado (art. 225), entre outras
polticas8.

DIAGRAMA 1. PARTICIPAO DA SOCIEDADE CIVIL


NO CICLO DE POLTICAS PBLICAS
Fonte: Elaborao prpria.

SELEO E PRESTAO
PACTUAO DE CONTAS
FORMULAO E
PLANEJAMENTO

IMPLEMENTAO MONITORAMENTO
E EXECUO E AVALIAO

8 LOPES, L. C. F. et al. As parcerias entre o Estado e as organizaes da sociedade civil


no Brasil: a formao de uma agenda de mudana institucional e regulatria. In: Novena
Conferencia Regional: The International Society For Third-Sector Research. Santiago do
Chile: 28-30 ago. 2013. p. 9.

20
Sem que se abra mo do papel do Estado, as parcerias com organiza-
es da sociedade civil para a realizao de polticas de interesse pbli-
co complementam e aprimoram o carter democrtico e descentrali-
zado da administrao pblica, impactando a concepo e a gesto do
prprio Estado. Essa forma de operacionalizao democrtica confere
s polticas pblicas recursos de inovao, tais como maior capilari-
dade, porosidade territorial e incorporao de mecanismos e tecnolo-
gias prprios de uma sociedade civil que, diariamente, experimenta
e encontra solues para questes estruturais do pas e detm parte
importante do conhecimento e estratgias para enfrent-las.
Alm disso, a transferncia de tecnologias sociais e das prticas
democrticas para o nvel administrativo9 faz com que o processo de
formulao de polticas no se restrinja aos gabinetes do poder Exe-
cutivo, chegando mais perto dos anseios e necessidades da populao,
incorporando-a, de fato, como parte fundamental do processo de deci-
so. A colaborao mais intensa entre o Estado e as OSCs aponta dire-
es, cria novos consensos e reorganiza prioridades para a ao estatal,
contribuindo para superar desafios sociais existentes, persistentes e
complexos.
Ao mesmo tempo, e num processo cclico, as prprias organizaes
so fortalecidas, consolidando o campo democrtico no pas. As parce-
rias com o poder pblico aliceram as organizaes da sociedade civil
e aumentam sua capacidade de atuao. Nesse movimento, as pautas
gestadas no bojo da sociedade civil so incorporadas agenda pblica,
incluindo tambm grupos tradicionalmente marginalizados na polti-
ca10. Essa incorporao abre caminho para ganhos de escala das estra-
tgias de enfrentamento aos problemas sociais e sua universalizao
pode promover maior incidncia das OSCs.
Ainda que a participao da sociedade civil tenha se ampliado nota-
velmente nos espaos de formulao e incidncia, do ponto de vista
normativo, a execuo de polticas pblicas por meio de parcerias no

9 AVRITZER, L. e SANTOS, B. S. Para ampliar o cnone democrtico. In: SANTOS, B.


S. (Org.). Democratizar a democracia: os caminhos da democracia participativa. Rio de
Janeiro: Civilizao Brasileira, 2003. p. 39-82.
10 COELHO, V. S. P. e NOBRE, M. (Orgs.). Participao e deliberao: teoria democrtica e
experincias institucionais no Brasil contemporneo. So Paulo: Editora 34, 2004.

21
1|DEMOCRACIA, PARTICIPAO SOCIAL E PROTAGONISMO DA SOCIEDADE CIVIL

era acompanhada de uma legislao clara e consistente. Nesse sentido,


a aprovao da Lei n 13.019/2014 trouxe novo tratamento relao das
organizaes da sociedade civil com o Estado, ao reconhecer e valorizar
sua autonomia e peculiaridades e, ao mesmo tempo, fortalecer a trans-
parncia na aplicao de recursos pblicos.
A nova lei busca criar um ambiente normativo capaz de acompanhar
o protagonismo da sociedade civil. Um desafio que se descortina com o
novo Marco Regulatrio das Organizaes da Sociedade Civil o de criar
as condies para a incorporao crescente da sociedade civil no ciclo
de polticas pblicas, refletindo uma concepo ampliada de espaos,
formas e atores da participao social. Esse entendimento est na base
de um projeto de transformao da democracia que, alm de represen-
tativa, passa a adotar tambm princpios da democracia participativa
direta, contribuindo para que a igualdade formal garantida em nosso
ordenamento jurdico se traduza em uma sociedade efetivamente livre,
justa e solidria.

22
2
2.
A CONSTRUO
DE UM PROCESSO
PARTICIPATIVO
NO PERODO DE 2011 A 2014, O MARCO REGULATRIO DAS ORGANIZAES
da Sociedade Civil (MROSC) se constituiu como uma agenda poltica
ampla na Secretaria-Geral da Presidncia da Repblica. Essa agenda
no se resumiu aos esforos que redundaram na edio da nova Lei de
Fomento e Colaborao (Lei n 13.019/2014), mas se estendeu a um con-
junto amplo de estratgias para o aperfeioamento do ambiente jurdico
e institucional relacionado s organizaes da sociedade civil e suas rela-
es de parceria com o Estado.
A agenda do MROSC est orientada pelo fato de que a incidncia, o
impacto e a riqueza das organizaes da sociedade civil na participa-
o social e na execuo de polticas pblicas precisam ser acompa-
nhados de um quadro normativo que reconhea e valorize o trabalho
das organizaes altura dos desafios da democracia brasileira. Por
isso, necessrio criar um ambiente mais favorvel que estimule a
potencialidade da sociedade civil organizada, garantindo a plena par-
ticipao, a transparncia na aplicao dos recursos pblicos, a efeti-
vidade na execuo dos projetos e a inovao das tecnologias sociais.
Para a mudana de cultura que o novo paradigma exige, a agenda do
Marco Regulatrio tem como objetivo, tambm, a produo de conhe-
cimentos e a consolidao de entendimentos que explicitem os funda-
mentos e a lgica de funcionamento das organizaes enquanto enti-
dades privadas sem fins lucrativos que atuam legitimamente na esfera
pblica no estatal.
Ao longo desta publicao utilizado o termo Organizaes da
Sociedade Civil ou a sigla OSCs para se referir s organizaes. Tam-
bm so feitas explicaes sobre os diferentes formatos jurdicos e de
titulao que as organizaes podem assumir, dando forma ao conceito
apresentado.
A adoo do termo uma opo que refora o carter afirmativo
de protagonismo e de iniciativa prpria da sociedade. O termo que
tem ganhado cada vez mais fora tem sido disseminado pelo gover-
no federal e por diversas organizaes nacionais e internacionais, tais
como a Organizao das Naes Unidas (ONU), o Banco Mundial e a
Unio Europeia, com a inteno tica e poltica de reafirmar o carter

27
2|a construo de um processo participativo

autnomo, a finalidade pblica e a voz prpria da sociedade civil orga-


nizada11.
O termo OSC evita, ao mesmo tempo, uma abordagem de negao
sugerida pela expresso organizao no governamental (ONG)12, que
se mostra insuficiente nos dias atuais. Isso porque, em vez de identificar
as entidades como no integrantes do governo, afirma sua identidade a
partir de sua origem em uma sociedade civil ativa e pulsante.
A garantia da liberdade de associao para fins lcitos, dos princ-
pios da no interferncia estatal e da liberdade de auto-organizao
afirmou a legitimidade das liberdades associativas, que so a base da
existncia e atuao dessas organizaes no pas13. Tais princpios, pre-
sentes na Constituio Federal, so o reflexo do direito liberdade de

11 ARMANI, D. OSCs no Brasil: a relevncia dos atores. In: ARMANI, D. Organizaes da


sociedade civil: protagonismo e sustentabilidade. Recife/Barueri: Instituto C&A, 2013.
12 ONG foi uma denominao cunhada em 1945 pela Organizao das Naes Unidas
em referncia s entidades sem fins lucrativos, organizadas nos nveis local, nacional
ou internacional e dirigidas a aes de interesse pblico, que atuaram na reconstruo
de seus pases aps a Segunda Guerra Mundial e tinham na independncia em relao
aos governos uma de suas principais caractersticas. Surgiu para explicitar que os povos
das Naes Unidas poderiam se expressar no apenas por meio dos representantes de
organismos do governo como tambm por meio de organizaes no governamentais.
Cf. UNITED NATIONS RULE OF LAW. Non Governmental Organizations. Disponvel
em: <www.unrol.org/article.aspx?article_id=23>. Acesso em: 15 nov. 2014. No contexto
brasileiro, o termo ONG foi adotado pelas organizaes que atuavam prestando assessoria
a movimentos sociais e que protagonizaram, junto a diversos outros atores, a luta pela
redemocratizao, dando ao conjunto de organizaes um carter mais tcnico e poltico.
Recentemente, com o acmulo de alguma carga negativa a respeito das organizaes
nos ltimos anos, um conjunto de entidades e movimentos sociais representativos do
segmento, em especial a articulao criada em 2010 reunida na Plataforma por um novo
Marco Regulatrio para as Organizaes da Sociedade Civil, abordada adiante, assumiu a
denominao OSC.
13 STORTO, P. A incidncia do direito pblico sobre as organizaes da sociedade civil
sem fins lucrativos. In: DI PIETRO, M. S. Z. (Org.). Direito privado administrativo. So
Paulo: Atlas, 2013.

28
reunio e associao pacficos14, previstos na Declarao Universal dos
Direitos Humanos.
O movimento inicial da criao desta agenda se deu em 2010, com
a articulao da Plataforma por um Novo Marco Regulatrio para as
Organizaes da Sociedade Civil, cujos membros representam diver-
sas organizaes, coletivos, redes e movimentos sociais.
So entidades representativas das mais variadas frentes e segmen-
tos que renem organizaes que atuam, por exemplo, na economia
solidria, na promoo e defesa de direitos, no investimento social pri-
vado e responsabilidade social e em reas tradicionais, como sade,
educao e assistncia social sejam de base comunitria, de origem
religiosa ou empresarial.
Esse grupo heterogneo, aberto a adeses, reuniu-se para reivin-
dicar normas e polticas que promovessem e protegessem seus direi-
tos enquanto organizaes da sociedade civil autnomas que atuam
na esfera pblica e querem construir uma relao harmnica com os
governos, alm do fomento participao social e do acesso democr-
tico a recursos pblicos. O coletivo comprometeu-se tambm a zelar
pelo sentido pblico de sua atuao, pela boa gesto e transparncia.

14 Recentemente (2010), a liberdade de associao e reunio pacfica foi objeto da


criao de uma relatoria especial da ONU, motivada pelo fato de que o espao global para
sociedade civil e ao cvica tem diminudo de forma contnua. Isso acontece, entre outros
fatores, por meio da restrio do acesso a financiamentos externos por organizaes da
sociedade civil, a represso violenta de protestos, assdio, intimidao e perseguio
de defensores dos direitos humanos, a reduo de associaes on-line por parte dos
governos, incluindo os meios de comunicao social. Nos relatrios temticos anuais
do presente relator Maina Kai, foram identificadas e compiladas as melhores prticas
no exerccio do direito liberdade de reunio pacfica e de associao. Os relatrios
argumentam que o acesso aos recursos, incluindo o financiamento externo, constitui um
elemento integrante do direito liberdade de associao. Os documentos defendem a
proteo dos direitos liberdade de assembleia pacfica e a associao no contexto das
eleies e uma maior proteo destes direitos para grupos em situao de maior risco
de ataques e represlias por conta do exerccio de seus direitos de se reunir e associar
livremente. Reafirmam, assim, o papel essencial da sociedade civil na consolidao
dos sistemas democrticos. Mais informaes sobre essa relatoria e os documentos j
publicados esto disponveis em: <www.ohchr.org/EN/Issues/AssemblyAssociation/Pages/
SRFreedomAssemblyAssociationIndex.aspx>. Acesso em: 15 nov. 2014.

29
2|a construo de um processo participativo

A plataforma foi apresentada em carta reivindicatria15 aos can-


didatos Presidncia da Repblica que concorriam ao mandato de
2011/2014, contendo as principais pautas relativas ao fortalecimento das
organizaes e das parcerias firmadas com a administrao pblica. Na
ocasio, a ento candidata Dilma Rousseff assinou compromisso pbli-
co e, aps sua eleio, instituiu, por decreto (n 7.568/2011), um Grupo
de Trabalho Interministerial (GTI) de composio paritria entre repre-
sentantes do governo federal e da sociedade civil para diagnosticar e
propor solues aos entraves jurdicos e institucionais relacionados ao
universo das organizaes e a suas parcerias com o poder pblico.
O GTI16, coordenado pela Secretaria-Geral da Presidncia da Rep-
blica, contou com a participao da Casa Civil da Presidncia da Rep-
blica; da Controladoria-Geral da Unio (CGU); da Advocacia-Geral da
Unio (AGU); do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto
(MPOG); do Ministrio da Justia (MJ); do Ministrio da Fazenda (MF);
do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea) e catorze organiza-
es de representatividade nacional indicadas pela Plataforma por um
Novo Marco Regulatrio para as Organizaes Sociedade Civil. So elas:
Associao Brasileira de Organizaes No Governamentais (Abong);
Grupo de Institutos, Fundaes e Empresas (GIFE); Confederao Bra-
sileira de Fundaes (Cebraf); Fundao Grupo Esquel Brasil; Coorde-
nadoria Ecumnica de Servios (Cese) representando o Conselho Lati-
no Americano de Igrejas (Clai-Brasil); Unio Nacional de Cooperativas
da Agricultura Familiar e Economia Solidria (Unicafes); Confederao
das Cooperativas de Reforma Agrria do Brasil (Concrab) representan-
do o Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem Terra (MST); Instituto
Ethos de Empresas e Responsabilidade Social; Associao de Proteo
ao Meio Ambiente (Apema) representando o Movimento dos Atingidos
por Barragens (MAB); Critas Brasileira; Viso Mundial representando
a Rede Evanglica Nacional de Ao Social (Renas); Instituto de Estu-
dos Socioeconmicos (Inesc); Instituto Socioambiental (ISA) represen-
tando o Frum Brasileiro de ONGs e Movimentos Sociais para o Meio

15 Disponvel em: <http://plataformaosc.org.br/wp-content/uploads/2011/10/Plataforma-


principal.pdf>. Acesso em: 15 nov. 2014.
16 O GTI atuou de novembro de 2011 a julho de 2012.

30
Ambiente e Desenvolvimento (FBOMS) e Federao Nacional das Apaes
(Fenapae).
No mesmo decreto que instituiu o GTI, foram estabelecidas regras
que contriburam para o aprimoramento das parcerias no governo
federal, como a exigncia de chamamento pblico e o tempo mnimo
de trs anos de existncia e experincia prvia das organizaes, o que
exigiu tambm um esforo de mudana nas regras do Sistema de Ges-
to de Convnios e Contratos de Repasse do Governo Federal (Siconv).
Pouco mais de um ms aps a criao do GTI e dessas novas regras,
foi editado o Decreto n 7.592/2011, que determinou a avaliao de regu-
laridade dos repasses da execuo de convnios, contratos de repasse
e termos de parceria celebrados pelo governo federal com entidades
privadas sem fins lucrativos, alm da suspenso de novos repasses pelo
perodo de trinta dias.
Excees suspenso foram autorizadas para a realizao de pro-
gramas de proteo a pessoas ameaadas ou em situao que pudesse
comprometer sua segurana; nos casos em que o projeto, a atividade
ou o servio objeto do convnio, o contrato de repasse ou o termo de
parceria j fosse realizado adequadamente mediante colaborao com
a mesma entidade h pelo menos cinco anos e cujas respectivas pres-
taes de contas tenham sido devidamente aprovadas; e no caso de
transferncias do Ministrio da Sade destinadas a servios integran-
tes do Sistema nico de Sade (SUS).
Para a anlise da regularidade prevista no Decreto n 7.592/2011, os
ministrios e rgos pblicos deveriam observar eventuais falhas a par-
tir dos seguintes critrios na avaliao dos instrumentos celebrados:
omisso no dever de prestar contas; descumprimento injustificado do
objeto de convnios, contratos de repasse ou termos de parceria; desvio
de finalidade na aplicao dos recursos transferidos; dano ao errio
pblico; ou prtica de outros atos ilcitos na execuo dos instrumen-
tos celebrados.
O resultado dessa avaliao de regularidade foi que as poucas enti-
dades que tiveram apontamentos geraram diligncias para esclare-
cimentos e, em alguns casos, a instruo de processos de tomada de
contas especial, para apurao de responsabilidades e eventuais pre-

31
2|a construo de um processo participativo

juzos17. O episdio revelou que a maior parte das parcerias celebra-


das no apresentava nenhuma irregularidade sequer, corroborando a
necessidade de avanar na arquitetura normativa e institucional onde
esto inseridas as parcerias com o Estado. Tratou-se de uma autocrti-
ca do governo para saber como estava a situao dos convnios com
as OSCs, mas que gerou um descontentamento por parte de diversas
organizaes e movimentos. Estes seguiram na busca pela construo
de uma agenda positiva para um cenrio adverso e o GTI tornou-se um
espao concreto para esse fim.
A primeira reunio do GTI aconteceu durante o I Seminrio Inter-
nacional do Marco Regulatrio das Organizaes da Sociedade Civil
(9 a 11 de novembro de 2011), que contou com a participao de 150
convidados, entre agentes governamentais, representantes de OSCs,
especialistas e ministros de Estado. Na abertura, estiveram presentes
os ministros da Secretaria-Geral da Presidncia da Repblica; Casa
Civil; Justia; Controladoria-Geral da Unio; Planejamento, Oramento
e Gesto; Meio Ambiente; Secretaria de Polticas para Mulheres; Secre-
taria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica e Secretaria
de Polticas de Promoo da Igualdade Racial.
A metodologia do seminrio foi desenhada de maneira a permitir
que fosse elaborado, colaborativamente, um plano de ao contendo
cinquenta propostas agrupadas em eixos temticos que posteriormen-
te se tornaram os trs eixos orientadores da agenda: contratualizao,
sustentabilidade econmica e certificao, trabalhados tanto na dimen-
so normativa como na dimenso do conhecimento.

17 Dos 1.403 instrumentos em vigor analisados, apenas 164 tiveram alguma questo a ser
apurada. A avaliao foi de que 88,3% do universo analisado estavam com as contas, em
razo do cumprimento de formalidades, absolutamente regulares. Os repasses voltaram
a ser realizados normalmente, mas o cenrio de tenso em relao agenda perdurou
durante algum tempo.

32
DIAGRAMA 2. EIXOS E DIMENSES DA AGENDA DO MARCO REGULATRIO DAS
ORGANIZAES DA SOCIEDADE CIVIL

DIMENSO NORMATIVA

CONTRATUALIZAO CERTIFICAO SUSTENTABILIDADE

DIMENSO DE CONHECIMENTO

Os eixos orientadores agrupam temas que, em interao com o Estado,


afetam a vida das organizaes. No se pretendeu categorizar ou dividir
os elementos que compem a agenda, sabendo que os temas se entre-
laam a depender da rea de atuao da entidade e a normativa que ela
carrega em si. Ao contrrio, o objetivo foi organizar e conferir maior
visibilidade complexidade do Marco Regulatrio das Organizaes
da Sociedade Civil, trabalhando as especificidades dos trs diferentes
eixos em paralelo.
A dimenso normativa e a de conhecimento assumem a estratgia de
criao de uma ambincia mais favorvel existncia e participao
das organizaes da sociedade civil no Brasil, o que no se restringe
elaborao e aprovao de uma lei, mas a um conjunto de aes abar-
cadas em uma agenda poltica abrangente e perene. Nesse sentido, os
eixos e as dimenses se combinam e se interpenetram buscando alcan-
ar o fortalecimento da sociedade civil brasileira, tendo as propostas
diferentes graus de maturidade e pactuao.
Em contratualizao concentram-se as relaes de parceria com as
organizaes da sociedade civil, sua forma de planejamento e seleo,
as regras para a execuo das aes e dos recursos, monitoramento,
avaliao, transparncia e prestao de contas. O objetivo trabalhar
um campo prprio de conhecimentos e prticas de gesto pblica que
reconheam as especificidades das entidades privadas sem fins lucra-
tivos no acesso e na utilizao de recursos pblicos. Nesse sentido,
entende-se que as normas aperfeioadas so ferramentas que emba-
sam e aceleram a cultura de transparncia.

33
2|a construo de um processo participativo

No eixo sustentabilidade, concentram-se as questes sobre econo-


mia das OSCs, fontes de recursos especialmente os privados com
incentivo fiscal , simplificao de pagamento de tributos, diversifi-
cao de tipos societrios, fundos patrimoniais vinculados, atuao
na cooperao internacional, entre outros temas que impactam o
financiamento das organizaes. Sabe-se que a sustentabilidade tem
outras dimenses alm da econmica e, por isso, tambm pilar des-
se eixo a sustentabilidade poltica das organizaes e sua governana.
Reconhecer as diferenas regionais e de atuao da diversidade de
organizaes existentes fundamental para que se aprofundem solu-
es transversais e especficas. Apoiar a transparncia ativa dessas
informaes em plataforma eletrnica tambm parte dessa estra-
tgia.
Por fim, o eixo certificao relaciona-se discusso sobre o aprimo-
ramento dos sistemas de certificaes e acreditaes que so conce-
didas s organizaes da sociedade civil pelo Estado. Nas trs esferas
da Federao h registros e reconhecimentos que so emitidos por
meio de processos administrativos de outorga de ttulos e certifica-
dos. Trabalhar o aperfeioamento dos ttulos e certificados existentes,
desburocratizar o ordenamento jurdico, diminuindo a interferncia
estatal para prover maior liberdade de associao e autonomia para a
sociedade civil so os objetivos desse trabalho.
No que tange s formas ou dimenses da macroestratgia, a dimen-
so normativa da agenda refere-se essencialmente elaborao e revi-
so de normas jurdicas, abrangendo leis, decretos, portarias e instru-
es normativas, alm de orientaes e notas tcnicas. A dimenso de
conhecimento est baseada na produo e estmulo a estudos e pesqui-
sas, bem como na realizao e apoio a seminrios, publicaes, pro-
cessos formativos, comunicao e disseminao de informaes sobre
o universo das organizaes da sociedade civil no pas.
Ao longo do desenvolvimento da agenda no governo federal, foram
empreendidas diversas aes nessas duas dimenses, sendo o eixo
da contratualizao priorizado em razo do diagnstico de extrema
insegurana jurdica referente s parcerias entre a Unio e as orga-
nizaes. Tal priorizao refletiu na prpria finalidade prevista no
Decreto n 7.568/2011 para o Grupo de Trabalho Interministerial de

34
avaliar, rever e propor aperfeioamentos na legislao federal relativa
execuo de programas, projetos e atividades de interesse pblico e s
transferncias de recursos da Unio mediante convnios, contratos de
repasse, termos de parceria ou instrumentos congneres.
Aps o diagnstico das relaes de parceria entre OSCs e o governo
federal no mbito do GTI, foram elaboradas propostas concretas de
reviso e aperfeioamento de questes pontuais contidas nas normas
federais relacionadas ao tema (Lei de Diretrizes Oramentrias, Decreto
n 6.170/2007 e Portaria Interministerial n 507/2011), consolidadas com
o objetivo de inaugurar um novo momento para as parcerias.
Na coordenao dos trabalhos, a Secretaria-Geral da Presidncia da
Repblica fez amplo levantamento das questes relacionadas, sistema-
tizando projetos e anteprojetos de lei existentes no Congresso Nacional
e fora dele para servir de subsdio s discusses e, em conjunto com os
demais membros do GTI, passou a redigir os dispositivos da minuta
de decreto e de projeto de lei federal. Para que ficassem mais claros
os propsitos e as questes envolvidas, a minuta foi construda com
comentrios de modo a auxiliar sua compreenso e explicitar consen-
sos alcanados para a sua redao18.
No processo, foram ouvidos representantes do governo federal, por
meio de reunies bilaterais com outros ministrios, a fim de envol-
ver os rgos atuantes nas polticas finalsticas que, historicamente,
realizam parcerias com as organizaes da sociedade civil. Foi o caso,
por exemplo, dos ministrios do Desenvolvimento Social e Combate
Fome; da Cultura; do Desenvolvimento Agrrio; da Cincia, Tecnologia
e Inovao; das Cidades; do Esporte; das Comunicaes; do Trabalho
e Emprego; da Educao; da Sade; e das secretarias ligadas Presi-
dncia da Repblica Direitos Humanos, Polticas para as Mulheres e
Promoo da Igualdade Racial, alm da prpria Secretaria-Geral.
Ao todo, foram realizadas mais de quarenta reunies na poca do
GTI, nas quais estiveram envolvidos cerca de duzentos gestores pbli-
cos com experincia na celebrao e acompanhamento de parcerias.
O nmero de reunies foi ampliado com o processo de dilogo com
organizaes da sociedade civil, academia e rgos de controle. Mesmo

18 Disponvel em: <www.secretariageral.gov.br/atuacao/mrosc/historico-1/minuta_


projeto_de_lei.pdf>. Acesso em: 7 jan. 2015.
35
2|a construo de um processo participativo

depois de finalizados os trabalhos do GTI, a Secretaria-Geral continuou


mantendo ativa essa interlocuo durante todo o ciclo de gesto.
Em agosto de 2012, os resultados do grupo de trabalho foram descri-
tos em um relatrio final19 contendo o diagnstico, as propostas para
o aperfeioamento e os desafios remanescentes da agenda do marco
regulatrio, dentre as quais ganharam relevncia os atos normativos
propostos: o decreto20 que antecipava resultados do que se pretende
ver na nova lei e o projeto de lei que subsidiou o poder Legislativo sobre
o tema.
A minuta do projeto de lei foi discutida nos ministrios, envolvendo
diferentes secretarias, secretarias-executivas e gabinetes ministeriais,
rgos de controle, na academia e entre organizaes da sociedade civil
em geral, tendo recebido nessas rodadas de dilogo retornos impor-
tantes sobre o trabalho desenvolvido no GTI, dando ao tema cada vez
mais relevo.
Alm da discusso sobre o projeto de lei, a minuta de decreto per-
mitia tambm a pactuao sobre temas considerados mais nevrlgicos
devido inexistncia de disciplina legal clara, como a remunerao da
equipe de trabalho e a alocao de todos os encargos sociais incidentes
no plano de trabalho. Da parte mais diretamente relacionada contra-
tualizao, o GTI tambm identificou iniciativas e pontos focais para o
desenvolvimento dos outros eixos da agenda referentes certificao e
sustentabilidade das organizaes.
Em paralelo s atividades de aperfeioamento da legislao relacio-
nadas s parcerias, foram empreendidas diversas aes para dissemi-
nar o conhecimento sobre as OSCs, por meio da realizao de semin-
rios e eventos de formao e capacitao, e elaborao de artigos, apoio
produo de pesquisas e documentos de referncia21.

19 O relatrio est disponvel no site da Secretaria-Geral da Presidncia da Repblica,


juntamente com uma srie de artigos, pesquisas, notcias, notas tcnicas e textos explicativos
da agenda. Disponvel em: <www.secretariageral.gov.br/mrosc>. Acesso em: 7 jan. 2015.
20 Essa minuta de decreto veio a se tornar o Decreto n 8.244/2014, disponvel em:
<www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2011-2014/2014/Decreto/D8244.htm>. Acesso em:
15 nov. 2014.
21 As pesquisas so exploradas no item Panorama das pesquisas recentes ao final da
publicao.

36
A realizao dos Dilogos Intersetoriais do Marco Regulatrio
das Organizaes da Sociedade Civil constituiu espao ampliado
de debate e formulao conjunta de propostas. O primeiro encon-
tro, realizado em maro de 2013, teve como foco o financiamento e a
sustentabilidade econmica das OSCs e contou com a participao
de 150 representantes de OSCs, acadmicos, especialistas, advogados,
contadores, representantes de estatais e rgos do governo federal.
O ii Dilogo Intersetorial, realizado em junho do mesmo ano, discu-
tiu possveis indicadores e interfaces para as diversas bases de dados
existentes no governo federal sobre as organizaes da sociedade
civil. Os debates realizados nos dois encontros foram sistematizados
e estimularam a construo de propostas concretas para atender s
necessidades identificadas.
Para aproximar o governo federal das OSCs, destaca-se tambm
a participao por dois anos consecutivos na Feira ONG Brasil (edi-
es 2012 e 2013), em So Paulo (SP). Os estandes do governo fede-
ral, organizados pela Secretaria-Geral, tinham por objetivo principal
organizar uma delegao de servidores pblicos federais de diversos
ministrios e representantes de OSCs, permitindo esclarecimentos e
dilogos sobre servios como a outorga da Certificao de Entidades
Beneficentes de Assistncia Social (Cebas) nas reas de sade, edu-
cao e assistncia social , do ttulo de Organizao da Sociedade
Civil de Interesse Pblico (Oscip), a gesto do Siconv e a legislao
sobre parcerias, alm de polticas e programas de interesse das orga-
nizaes como o plano Juventude Viva, o programa Cultura Viva, pla-
no Brasil Agroecolgico, entre outros.
No contexto da feira foram realizados, em paralelo, seminrios
com o tema principal Marco Regulatrio das Organizaes da Socie-
dade Civil, Participao Social e Democracia, com mesas de debate e
transmisso on-line. Tambm foram feitas rodas de conversa no pr-
prio estande e oferecido um curso gratuito de 24 horas sobre o Siconv,
em parceria com o Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto.
Durante a feira de 2013, houve ainda o lanamento do Portal Cebas
Educao22, pelo Ministrio da Educao, e do resultado do projeto

22 Disponvel em: <http://cebas.mec.gov.br>. Acesso em: 7 jan. 2014.

37
2|a construo de um processo participativo

Cenrios Transformadores da Sociedade Civil Organizada no Brasil


202323, iniciativa da qual a Secretaria-Geral fez parte e envolveu grupo
de atores de todas as regies do Brasil organizaes da sociedade
civil, movimentos sociais, governo, empresas, universidades, mdias e
coletivos de jovens para expressar vises sobre o presente e construir
narrativas sobre o futuro por meio de entrevistas, oficinas presenciais
e mensagens pela internet.
A agenda de produo de conhecimentos do Marco Regulatrio das
Organizaes da Sociedade Civil tambm contou com uma importante
ao de transparncia ativa, disponibilizada no site da Secretaria-Geral,
de uma seo especfica sobre o assunto24 com documentos, notas tc-
nicas, artigos, pesquisas, notcias e textos de interesse. Em dezembro
de 2013, foi elaborada uma cartilha, disponibilizada em verses impres-
sa e digital, com o objetivo de informar gestores pblicos e sociedade
em geral sobre a agenda. A presena nas redes sociais, especialmente
com a criao de uma pgina no Facebook especfica sobre o MROSC,
foi outra estratgia para disseminar os contedos da agenda e mobili-
zar parceiros25. Os vdeos produzidos ao longo da gesto ou relaciona-
dos ao tema foram tambm veiculados em canal prprio no YouTube,
denominado TV MROSC26, alm das fotos arquivadas em conta espe-
cfica do Flickr.

23 Em 2013, a Secretaria-Geral apoiou a discusso da sociedade civil que constituiu


um grupo de diversos atores de todas as regies do Brasil, que representam
organizaes da sociedade civil, movimentos sociais, governo, empresas,
universidades, mdias e coletivos de jovens para pensar no futuro da sociedade civil
organizada no Brasil. O grupo construiu um conjunto de quatro cenrios sobre o
futuro da sociedade civil organizada no Brasil e os batizou inspirado por brincadeiras
infantis: o Mestre Mandou, em que todos seguem um guia; a Amarelinha, em que
preciso percorrer um caminho, equilibrando-se para chegar ao cu; o Passa Anel, em
que o negcio dissimular para quem foi passada a joia; e a Ciranda, na qual todos se
do as mos para cantar e danar juntos. Todos os materiais produzidos nesse projeto
esto disponveis em site na internet. Disponvel em: <http://sociedadecivil2023.org.br/
materiais>. Acesso em: 15 nov. 2014.
24 Disponvel em: <www.secretariageral.gov.br/mrosc>. Acesso em: 7 jan. 2015.
25 Em agosto de 2014, a pgina do Marco Regulatrio no Facebook tinha 4.840 curtidas,
sendo que as publicaes alcanaram 16.287 perfis. O maior alcance foi registrado no dia
da aprovao do PL n 7.168/2014, com 46.327 perfis.
26 Ao todo foram, publicados 45 vdeos, com 3.776 visualizaes.

38
Essa produo e disseminao de conhecimentos gerou um ac-
mulo significativo sobre o universo das OSCs e suas relaes de par-
ceria com o Estado, bem como mobilizou gestores pblicos, repre-
sentantes de rgos de controle, setores da academia e meios de
comunicao.
Esse somatrio de aes articuladas potencializou a realizao do
ii Seminrio Internacional do Marco Regulatrio das Organizaes da
Sociedade Civil (maio de 2014), onde se fez um balano da agenda e
um debate sobre os desafios futuros. O evento reuniu representantes
do governo, estudiosos, especialistas brasileiros e estrangeiros e repre-
sentantes de centenas de organizaes de todo o pas e contou com
painis, debates, oficinas, um estande de tira-dvidas. Na ocasio, foi
promovida a Maratona Hacker das Organizaes da Sociedade Civil,
atividade que envolveu hackers, designers, pesquisadores e inventores
em geral na criao de aplicativos e solues tecnolgicas sobre o uni-
verso das organizaes da sociedade civil e de suas parcerias com o
Estado.
O seminrio fez parte da Arena da Participao Social, encontro
promovido pela Secretaria-Geral que congregou mais de 2 mil pessoas
em torno da Poltica Nacional de Participao Social, da agenda do
Marco Regulatrio das Organizaes da Sociedade Civil, e dos Objeti-
vos do Desenvolvimento do Milnio e da construo dos Objetivos de
Desenvolvimento Sustentvel, constituindo um momento histrico de
entregas e reflexo das lutas e conquistas dos ltimos anos em relao
participao da sociedade civil na incidncia e desenvolvimento de
polticas pblicas.
A presena da presidenta da Repblica no evento permitiu a assi-
natura de importantes atos normativos. O Decreto n 8.244/2014
alterou o Decreto n 6.170/2007, dispondo sobre as normas relativas
s transferncias de recursos da Unio mediante convnios e con-
tratos de repasse, tratando do pagamento da equipe de trabalho e
aperfeioando as regras de prestao de contas com OSCs; o Decreto
n 8.243/2014 institui a Poltica Nacional de Participao Social (PNPS)
e o Sistema Nacional de Participao Social (SNPS); e o Decreto n
8.242/2014 regulamentou a Lei n 12.101/2009, para dispor sobre o pro-
cesso de certificao das entidades beneficentes de assistncia social e

39
2|a construo de um processo participativo

sobre procedimentos de iseno das contribuies para a seguridade


social, autorizando a remunerao de dirigentes sem a perda de bene-
fcios fiscais.
Durante o seminrio, a atividade Pensando as Organizaes da Socie
dade Civil: a formao de uma rede de pesquisa articulou pesquisadores,
observatrios e representantes de centros de pesquisa para a criao
de uma rede, para o mapeamento e para a reflexo crtica sobre a pro-
duo de conhecimento atual relacionada ao tema.
Para aumentar a mobilizao, produo e disseminao de conhe-
cimentos sobre o MROSC, foi feito plano de comunicao colaborati-
va, tendo como objetivo a formao de uma rede conectada em prol
de acesso democratizado informao em diferentes plataformas.
O processo pretendeu estimular a efetiva participao dos interessa-
dos e garantir a pluralidade de olhares e de narrativas.
As aes em torno da agenda do Marco Regulatrio das Organizaes
da Sociedade Civil desenvolvidas nos ltimos anos fortaleceram a pau-
ta. Os consensos e dissensos acerca de temas essenciais evidenciaram
a necessidade de dilogo permanente, de produo e disseminao de
informao, da construo de narrativas que possam dar destaque ao
papel das OSCs. O compromisso dos atores diretamente envolvidos de
manter o debate aceso trouxe mesa novos pontos de vista e ajudou a
mobilizar aqueles cujas aes so convergentes com a pauta.
Entre os principais atores com participao e responsabilidade na
agenda do Marco Regulatrio esto as prprias organizaes da socie-
dade civil, movimentos sociais, redes e coletivos, rgos pblicos com-
ponentes do poder Executivo e os do sistema de controle, o que inclui
os tribunais pblicos de contas e ministrios, o Parlamento, os profis-
sionais que apoiam a gesto das organizaes, comunicadores e midia-
livristas, alm de todo o sistema de acesso justia, envolvendo juzes,
promotores, defensores pblicos e advogados.
Nos captulos seguintes, sero apresentados avanos propostos
nos eixos contratualizao, sustentabilidade e certificao, assim como
o contedo da nova Lei de Fomento e Colaborao com OSCs aprova-
da no mbito da agenda do Marco Regulatrio das Organizaes da
Sociedade Civil. Antes, no entanto, sero abordados dados e caracte-

40
rsticas reveladas em pesquisas importantes realizadas nesse ltimo
ciclo de gesto sobre quem so as organizaes da sociedade civil no
Brasil.
importante reconhecer que o grupo de trabalho criado, os eventos
e espaos de discusso promovidos pelo governo, bem como as diver-
sas iniciativas criadas para debates pelas organizaes da sociedade
civil constituram um arcabouo relevante para que a agenda pudesse
ser pactuada com padres mnimos de consenso.

41
3.
O UNIVERSO DAS
ORGANIZAES
DA SOCIEDADE CIVIL
NO BRASIL

43
3.1 QUEM SO E O QUE FAZEM AS ORGANIZAES DA SOCIEDADE
CIVIL NO BRASIL

As organizaes da sociedade civil (OSCs) no Brasil tm como atribu-


tos: serem de natureza privada, sem fins lucrativos, legal e voluntaria-
mente constitudas e administradas27. Do ponto de vista da natureza
jurdica e nos termos do que determina o Cdigo Civil brasileiro28, as
OSCs assumem no Brasil as figuras de associaes, fundaes e orga-
nizaes religiosas. Conformam, assim, um subconjunto de um total
de 556,8 mil entidades privadas sem fins lucrativos presentes no pas
(2010)29.
Entre as figuras jurdicas citadas, a maior parte das OSCs enquadra-
--se nas formas societrias de associao e fundao. As associaes so
constitudas pela unio de pessoas que se organizam para determina-
dos fins, que podem ser voltados coletividade, como as que promo-
vem os direitos das pessoas com deficincia, ou ser de benefcio mtuo
e se restringir a um grupo seleto e homogneo de associados, destina-
dos, por exemplo, recreao, como o caso dos clubes.
A fundao, por sua vez, definida pela destinao de seu patrim-
nio. Seu momento de criao coincide com a dotao de bens destina-
dos a cumprir uma finalidade social, de acordo com a vontade de seus
instituidores, que determinam tambm as formas como esse patrim-
nio ser administrado. As fundaes privadas podem ser institudas
pelo patrimnio de indivduos ou de empresas. J as associaes no
requerem capital para iniciar suas aes, uma vez que esto baseadas
nas pessoas. Ambos os tipos so regidos por estatutos sociais, elabo-

27 Esta delimitao segue a metodologia do Manual sobre as instituies sem fins lucrativos
no sistema de contas nacionais (Handbook on Non-Profit Institutions in the System of National
Accounts), elaborado em 2002 pela Diviso de Estatstica da Organizao das Naes Unidas
(ONU), em conjunto com a Universidade John Hopkins (EUA). INSTITUTO BRASILEIRO DE
GEOGRAFIA E ESTATSTICA (IBGE). As fundaes privadas e associaes sem fins lucrativos
no Brasil: 2010. Rio de Janeiro: IBGE, 2012.
28 Lei n 10.406/2002 (artigos 53 a 69).
29 As entidades privadas sem fins lucrativos compreendem tambm associaes de
natureza especial, como partidos polticos e entidades sindicais, e outras situaes
que, por convenincia fiscal, so definidas como sem fins lucrativos, como o caso das
sociedades cooperativas e dos condomnios, entre outras situaes.

45
3|O universo das organizaes da sociedade civil no Brasil

rados segundo as regras do Cdigo Civil. O quadro a seguir sintetiza


diferenas e semelhanas entre associaes e fundaes.

QUADRO 1. ASSOCIAES E FUNDAES NO BRASIL

ASSOCIAO FUNDAO

Origem Conjunto de pessoas que se Patrimnio (conjunto de bens)


organizam para um determinado fim. destinado a um objetivo determinado.

Finalidade No lucrativa, de interesse pblico No lucrativa, de interesse pblico.


ou mtuo (dos associados). Finalidade perene e que deve seguir
A depender dos estatutos, existe o determinado pelo(s) fundador(es).
a possibilidade de os associados S pode ser alterada sob autorizao
alterarem a finalidade institucional do Ministrio Pblico.
por meio de assembleia.

Patrimnio No h obrigao de existncia de Obrigatoriedade de existncia de um


capital social ou patrimnio inicial. patrimnio mnimo e de um plano
de sustentabilidade aprovado pelo
Ministrio Pblico.

Fonte: Secretaria-Geral da Presidncia da Repblica, 2012.

O atual Cdigo Civil agregou a expresso de fins no econmicos para


as associaes, que vem sendo interpretada como sinnimo de finali-
dade no lucrativa e, portanto, no impede que as OSCs realizem ati-
vidades de gerao de renda coerentes com seus objetivos estatutrios.
As organizaes religiosas, tambm consideradas nesta delimitao
das OSCs, conquistaram uma figura jurdica prpria a partir da Lei
n 10.825/2003, que alterou o Cdigo Civil e incluiu um novo tipo socie-
trio. No foram todas as associaes de origem religiosa que adota-
ram essa nova figura; muitas ainda esto por adotar a nova forma para
melhor organizar e separar as suas aes. Sabe-se que igrejas possuem
forte e histrica presena na prestao de servios pblicos, sobretudo
nas reas de educao, sade e assistncia social, sendo que, de modo
geral, a prestao de servios realizada por associaes criadas para
essas finalidades especficas e, portanto, independentes de atividades
confessionais.

46
Importante atentar neste cenrio das OSCs as cooperativas que, a
despeito da finalidade econmica (de gerao de renda para os coope-
rados), podem ter, nos princpios que as orientam, muito mais seme-
lhanas com as associaes do que com as empresas, no caso daquelas
que atuam na incluso produtiva de grupos socialmente vulnerveis. A
existncia da figura das cooperativas sociais a partir de lei especfica (n
9.867/1999) que tem o objetivo de inserir pessoas em desvantagem no
mercado de trabalho30 um caso clssico nesse sentido.
As cooperativas de incluso produtiva que atuam em reas espec-
ficas coleta, processamento e comercializao de resduos slidos
urbanos, extrativismo e integradas por pessoas em situao de vulne-
rabilidade social, risco pessoal e social representam tpicas situaes
em que a sociedade se une para finalidades de atuao de interesse
pblico, interveno poltica e incluso produtiva, com gerao de tra-
balho e renda.

EVOLUO DO NMERO DE ORGANIZAES


DA SOCIEDADE CIVIL NO BRASIL

Aplicando os critrios de identificao das organizaes da socieda-


de civil e enfocando nos tipos societrios de associaes e fundaes,
foi identificada em 2010 a presena de 290.692 OSCs no Brasil31. Com

30 A Lei n 9.867/1999 dispe sobre a criao e o funcionamento de Cooperativas


Sociais, visando integrao social dos cidados, conforme especifica. De acordo com
o art. 1, as cooperativas sociais, constitudas com a finalidade de inserir as pessoas
em desvantagem no mercado econmico, por meio do trabalho, fundamentam-se no
interesse geral da comunidade em promover a pessoa humana e a integrao social
dos cidados, e incluem entre suas atividades: a organizao e gesto de servios
sociossanitrios e educativos e o desenvolvimento de atividades agrcolas, industriais,
comerciais e de servios. De acordo com o art. 3 da referida lei, consideram-se
pessoas em desvantagem: I os deficientes fsicos e sensoriais; II os deficientes
psquicos e mentais, as pessoas dependentes de acompanhamento psiquitrico
permanente, e os egressos de hospitais psiquitricos; III os dependentes qumicos;
IV os egressos de prises; VI os condenados a penas alternativas deteno; VII os
adolescentes em idade adequada ao trabalho e situao familiar difcil do ponto de vista
econmico, social ou afetivo.
31 INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATSTICA (IBGE). op. cit.

47
3|O universo das organizaes da sociedade civil no Brasil

dados do ano seguinte e adotando metodologia prpria32, a pesquisa


realizada pela Fundao Getulio Vargas (FGV) em parceria com a Secre-
taria-Geral da Presidncia da Repblica (SG/PR)33 encontrou, em 2011,
303 mil OSCs em atividade no pas34.
A mesma pesquisa permitiu conhecer a distribuio das OSCs
segundo sua natureza jurdica. Seus dados mostram que 90% das orga-
nizaes so constitudas juridicamente como associaes privadas,
seguidas por organizaes religiosas (cerca de 8%) e fundaes priva-
das (cerca de 2%), como se observa no Grfico 1.

GRFICO 1. ORGANIZAES DA SOCIEDADE CIVIL NO BRASIL


POR NATUREZA JURDICA, 2011
100
89,85%
90

80

70

60

50

40

30

20
7,65%
10
2,31% 0,12% 0,07% 0,01%
0
Associao Organizao Fundao Fundao ou Fundao ou Comunidade
privada religiosa privada associao associao indgena
estrangeira domiciliada no exterior

Fonte: FGV PROJETOS e SECRETARIA-GERAL DA PRESIDNCIA DA REPBLICA. Pesquisa sobre


as organizaes da sociedade civil e suas parcerias com o governo federal. Rio de Janeiro/Braslia: FGV
Projetos/Secretaria-Geral da Presidncia da Repblica, 2014. [A partir dos dados da Relao Anual de
Informaes Sociais (Rais MTE), 2011.]

32A Pesquisa sobre as organizaes da sociedade civil e suas parcerias com o governo
federal utiliza os dados da Relao Anual de Informaes Sociais (Rais) do Ministrio
do Trabalho e Emprego, de 2011, enquanto na Fasfil so utilizados os dados do Cadastro
Central de Empresas (Cempre), de 2010, que s so acessveis ao IBGE.
33 FGV PROJETOS e SECRETARIA-GERAL DA PRESIDNCIA DA REPBLICA.
Pesquisa sobre as organizaes da sociedade civil e suas parcerias com o governo federal.
Rio de Janeiro/Braslia: FGV Projetos/Secretaria-Geral da Presidncia da Repblica, 2014.
34 As duas pesquisas mostram que as OSCs representam cerca de 50% do total de
entidades sem fins lucrativos e 5% do total de pessoas jurdicas cadastradas no Cempre,
de direito pblico ou privado.

48
possvel observar o crescimento constante do nmero de OSCs no Bra-
sil: em 2002 havia 276 mil e, em 2005, 338 mil entidades um aumento
de 22,6% no perodo. Ainda que em 2006 tenha se observado a reduo
de 345,2 mil para 267,3 mil OSCs que ocorreu em funo das mudanas
de metodologia da pesquisa35, passando a excluir as existentes, porm
inativas , o nmero de organizaes da sociedade civil voltou a crescer
em 2008 (277,3 mil), passando para 290.692 em 2010. A partir de 2006,
possvel observar o crescimento de 9% no nmero de OSCs at 2010 o
que revela um crescimento anual de cerca de 4%.
Em relao distribuio das OSCs por data de fundao, obser-
va--se que parte significativa das entidades nova, pois 40% do total
de OSCs existentes hoje foi criada entre 2001 e 2010, dos quais metade
surgiu a partir de 2006. No entanto, apesar desse crescimento recente,
predomina ainda uma parcela considervel das OSCs fundadas entre
1981 e 2000 (46,5% do total de entidades), com maior concentrao
no perodo de 1991 a 2000 (31%). Esse nmero reflete o momento de
reabertura democrtica do pas que, com a Constituio de 1988 e o
reconhecimento do direito participao dos cidados nas polticas
pblicas, configurou um perodo bastante profcuo para a criao e a
institucionalizao de organizaes da sociedade civil.

35 A incluso de pergunta na Rais (Cadastro do Ministrio do Trabalho e Emprego) sobre


a existncia de atividade no ano-calendrio anterior mudou a caracterstica do estudo,
que passou a considerar apenas as ativas e no mais as inativas e, com isso, refinou
dados do universo das organizaes.

49
3|O universo das organizaes da sociedade civil no Brasil

GRFICO 2. ORGANIZAES DA SOCIEDADE CIVIL POR ANO DE FUNDAO

)
(3%)

9%
0(
2010 (4

198
At 1970
200

1a
9 (5

%)

197
20

%)

De
08
20 (4
07 %
(4% )
)
)
16%
2006 990 (
(4%
) 981a1
De 1

)
20%
05 (
01 a 20
D e 20
De
19
91
a2
00
0(
31
%)

At de 1971 de 1981 de 1991 de 2001 2006 2007 2008 2009 2010


1970 a 1980 a 1990 a 2000 a 2005

Fonte: IBGE. As fundaes privadas e associaes sem fins lucrativos no Brasil: 2010. Rio de Janeiro:
IBGE, 2012.

MERCADO DE TRABALHO

Em 2010, as OSCs empregavam, juntas, 2,1 milhes de trabalhadores


formais assalariados, uma mdia de 7,3 pessoas assalariadas por entida-
de. Esse contingente bastante expressivo, j que equivale a 4,9% dos
trabalhadores formais brasileiros e a um quarto do total dos emprega-
dos na administrao pblica, no mesmo ano.
Uma caracterstica relevante que 72,2%, ou seja, 210 mil entidades,
no empregam nenhum trabalhador formal. Sobre esse fato, impor-

50
tante considerar o peso do voluntariado no Brasil36, que engloba parte
significativa dessa fora de trabalho37.
De acordo com a pesquisa realizada pela Rede Brasil Voluntrio e o
Ibope em 201138, uma em cada quatro pessoas realizam trabalho volunt-
rio no Brasil (cerca de 35 milhes de cidados maiores de 16 anos, sendo
15 milhes os voluntrios ativos na pesquisa39). A Pesquisa de Entidades
de Assistncia Social Privadas sem Fins Lucrativos (Peas40), que aprofun-
da o perfil das OSCs na rea da assistncia, e cuja ltima edio comple-
ta de 200641, tambm ajuda a dimensionar o fenmeno, mostrando que
dos 519.152 colaboradores que atuam em tais entidades, os voluntrios
constituem a maior parte, respondendo por 53,4% do total.

36 Por voluntariado ou servio voluntrio entende-se a atividade no remunerada,


prestada por pessoa fsica entidade pblica de qualquer natureza ou instituio privada
de fins no lucrativos, que tenha objetivos cvicos, culturais, educacionais, cientficos,
recreativos ou de assistncia social, inclusive, mutualidade (Lei n 9.608/1998). Com dados
de 2000, a pesquisa Doaes e trabalho voluntrio no Brasil mostrou que, naquele ano, o
nmero de voluntrios no Brasil girava em torno de 19,7 milhes de pessoas, sendo que 71%
delas informou trabalhar em organizaes sem fins lucrativos. In LANDIM, L. e SCALON,
M. C. Doaes e trabalho voluntrio no Brasil: uma pesquisa. Rio de Janeiro: 7Letras, 2000
apud INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATSTICA (IBGE). Fundaes e
associaes sem fins lucrativos no Brasil. Rio de Janeiro: 2002.
37 At hoje o voluntariado tinha sido muito pouco dimensionado no pas, o que faz com
que se desconhea o perfil e o volume desse tipo de engajamento, bem como sua relao
com as OSCs. Esse desafio enfrentado pela primeira vez pela Pesquisa Nacional por
Amostra de Domiclios Contnua (Pnad Contnua) do IBGE, que ir substituir a tradicional
Pnad anual e a Pesquisa Mensal de Emprego (PME) do mesmo instituto. Alm de adotar
uma metodologia mais abrangente, a Pnad Contnua usa os novos conceitos recomendados
recentemente pela Organizao Internacional do Trabalho (OIT) para aferio do mercado
de trabalho. A pesquisa, que trimestral, divulgar os resultados completos do mercado de
trabalho relativos ao 1 trimestre de 2012 ao 3 trimestre de 2014, em janeiro de 2015.
38 REDE BRASIL VOLUNTRIO/IBOPE INTELIGNCIA. Projeto voluntariado Brasil, 2011.
Disponvel em: <www.voluntariado.org.br/pesquisa>. Acesso em: 15 nov. 2014.
39 Considerando como referncia a populao brasileira contabilizada na Pesquisa
Nacional Amostral por Domiclios (Pnad/IBGE) de 2009 185,953 milhes de acordo com
o apontado na metodologia da pesquisa.
40 INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATSTICA (IBGE). As entidades de
assistncia social privadas sem fins lucrativos no Brasil: 2006. Rio de Janeiro: IBGE, 2007.
41 Ainda que os primeiros resultados da edio de 2013 da pesquisa j tenham sido
lanados <ftp://ftp.ibge.gov.br/Assistencia_Social_Privada_Sem_Fins_Lucrativos/2013/
peas2013.pdf> de ser lanados, a ltima edio completa da pesquisa, que torna possvel
citar os dados mencionados, refere-se ao ano de 2006.

51
3|O universo das organizaes da sociedade civil no Brasil

Alm do trabalho no remunerado, no entanto, preciso considerar


a presena forte de trabalho autnomo nas organizaes, caractersti-
co de um sistema baseado em prestao de servios, com a lgica de
financiamento por projetos. Das pessoas que colaboram com as orga-
nizaes, muitas o fazem de forma autnoma, somando-se equipe
do projeto como pessoa fsica (no caso de trabalhos pontuais ou por
tempo determinado), ou como pessoa jurdica prestadora de servios,
como o caso das empresas de contabilidade, escritrios de advocacia
ou consultorias de gesto.
Pelos dados apresentados de pessoas com vnculos empregatcios
nas OSCs e as caractersticas apontadas em relao ao trabalho volun-
trio e autnomo, no possvel afirmar categoricamente ter havido
aumento da formalidade nas OSCs, mas plausvel observar que ocor-
reram avanos nesse sentido, j que houve aumento de cerca de 40%
no nmero de trabalhadores assalariados nas OSCs entre 2002 a 2010.
Outra caracterstica do mercado de trabalho das organizaes da
sociedade civil a predominncia feminina no setor, j que 62% do
pessoal ocupado assalariado composto de mulheres porcentagem
bem superior do Cadastro Central de Empresas (Cempre) como um
todo, em que essa presena cai para 42,1%. A predominncia feminina
visvel em todas as regies do pas e, do ponto de vista da sua distri-
buio por rea de atuao das OSCs, mais forte nas reas de sade e
assistncia social, apresentando disparidade em relao mdia nacio-
nal as mulheres representam 73,7% e 71,7% do pessoal ocupado assa-
lariado das respectivas reas, de acordo com a pesquisa As fundaes
privadas e associaes sem fins lucrativos no Brasil (Fasfil/IBGE).
Considerando o porte das organizaes da sociedade civil de acor-
do com o nmero de trabalhadores ocupados, possvel afirmar que
a grande maioria de pequeno porte. Em 2010, enquanto 253,9 mil
entidades possuam menos de cinco pessoas assalariadas (87,3%), no
outro extremo, apenas 1,2% das entidades tinham mais de 100 empre-
gados (7.072 OSCs). Nesse pequeno grupo das maiores organizaes, no
entanto, est concentrada 1,3 milho de pessoas, o que equivale a 63,3%
do total de empregados.

52
TABELA 1. OSCS E PESSOAL OCUPADO SEGUNDO FAIXAS DE PESSOAL
OCUPADO ASSALARIADO NO BRASIL, 2010

FAIXAS DE FUNDAES PRIVADAS PESSOAL OCUPADO


PESSOAL OCUPADO E ASSOCIAES ASSALARIADO
ASSALARIADO SEM FINS LUCRATIVOS

Total Percentual (%) Total Percentual (%)

Total 290.692 100 2.128.007 100

Sem pessoal ocupado 210.019 72,2 - -

De 1 a 2 32.228 11,1 43.157 2,0

De 3 a 4 11.645 4,0 39.719 1,9

De 5 a 9 12.388 4,3 82.128 3,9

De 10 a 49 17.340 6,0 376.284 17,7

De 50 a 99 3.459 1,2 239.522 11,3

De 100 a 499 2.975 1,0 601.830 28,3

500 e mais 638 0,2 745.367 35,0

Fonte: IBGE, Diretoria de Pesquisas, Cadastro Central de Empresas, 2010.

As fundaes so as que possuem maior nmero mdio de vnculos


de trabalho por organizao: so 47,1 vnculos por organizao contra
uma mdia de 7, considerando todas as naturezas jurdicas das OSCs42.
Isso pode levar a supor que, em comparao s associaes, as funda-
es so OSCs mais estruturadas, porque foram criadas com dotao
oramentria inicial que as permitem ter mais planejamento de sua
sustentabilidade econmica e, com isso, ter maior acesso a recursos
para manter um maior contingente de vnculos de trabalho. Ainda
assim, em funo de a grande maioria das OSCs ser constituda como
associaes, a maior parte dos vnculos em termos quantitativos est
concentrada nessa figura jurdica (82,7% do total).

42 De acordo com os dados da pesquisa FGV/SG-PR, que permite a desagregao dos


dados por natureza jurdica das OSCs.

53
3|O universo das organizaes da sociedade civil no Brasil

TABELA 2. NMERO MDIO DE VNCULOS DE TRABALHO ENTRE AS OSCS NO


BRASIL POR NATUREZA JURDICA

OSCS POR NMERO MDIO DE PROPORO DE


NATUREZA JURDICA VNCULOS DE TRABALHO VNCULOS EM
POR ORGANIZAO RELAO AO TOTAL

Fundaes privadas 47,1 15,8%


Fundaes ou associaes
4,4 0,1%
estrangeiras
Fundaes ou associaes
4,0 0,0%
domiciliadas no exterior
Organizaes religiosas 1,2 1,3%

Comunidades indgenas 0,3 0,0%

Associaes privadas 6,3 82,7%

Total 6,9 100%

Fonte: FGV PROJETOS e SECRETARIA-GERAL DA PRESIDNCIA DA REPBLICA. Pesquisa sobre


as organizaes da sociedade civil e suas parcerias com o governo federal. Rio de Janeiro/Braslia: FGV
Projetos/Secretaria-Geral da Presidncia da Repblica, 2014. [A partir dos dados da Relao Anual de
Informaes Sociais (Rais MTE), 2011.]

As organizaes da sociedade civil que mais empregam profissio-


nais so as que atuam nas reas de sade (27%), educao e pesquisa
(26,4%), seguidas daquelas ligadas assistncia social (14,6%), que so
as trs reas mais tradicionais em relao atuao das OSCs no pas.
Nesse particular, cabe ressaltar que mais da metade dos assalariados
das OSCs (53%) esto ocupados nas entidades de sade e educao, que
representam apenas 8% do total de organizaes.
O rendimento mdio dos trabalhadores das OSCs em 2010 era de 3,3
salrios mnimos43, um pouco superior remunerao mdia de todos
os assalariados das organizaes pblicas e privadas, lucrativas e no
lucrativas, cadastradas no Cempre 3,2 salrios mnimos mensais44,
sendo que os maiores salrios so os da rea de educao superior (5,3
salrios mnimos/ms). Do ponto de vista da distribuio territorial dos

43 O que equivalia na poca a R$ 1.667,05 e, em 2014, a R$ 2.389,20.


44 O que equivalia em 2010 a R$ 1.650,30 e, em 2014, a R$ 2.316,80.

54
salrios, o rendimento mdio dos trabalhadores no Nordeste era de 2,6
salrios mnimos por ms, em 2010, enquanto no Sudeste era de 3,5 sal-
rios.
A maior parte dos empregos gerados pelas OSCs se concentra no
Sudeste. De acordo com a Fasfil, Mais da metade do pessoal ocupa-
do assalariado das Fasfil (58,1%), o que equivale a 1,2 milho de pesso-
as, esta em instituies localizadas na regio Sudeste, em especial no
estado de So Paulo, que rene, sozinho, 748,7 mil desses trabalhado-
res (35,2%). Tal distribuio, entretanto, supera bastante a estrutura
da ocupao no mercado de trabalho no Brasil, o que demonstra uma
concentrao mais elevada que o normal na regio. Segundo dados do
Censo Demogrfico 2010 (IBGE), do total de pessoas ocupadas no pas,
44,1% esto no Sudeste, ou seja, o mercado de trabalho, em geral, con-
centra nesses territrios propores inferiores s das Fasfil45.

GRFICO 3. REAS DE ATUAO DAS OSCS QUE MAIS EMPREGAM


TRABALHADORES

26,4% 27%

14,6%

11,1%

7,1% 7,4%

Religio Defesa Cultura e Assistncia Educao Sade


de direitos recreao social e pesquisa

Fonte: Secretaria-Geral da Presidncia da Repblica, 2012.

45 INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATSTICA (IBGE). As fundaes


privadas e associaes sem fins lucrativos no Brasil: 2010. Rio de Janeiro: IBGE, 2012.

55
3|O universo das organizaes da sociedade civil no Brasil

Isso ocorre tambm em funo das organizaes com cem ou mais pes-
soas assalariadas estarem fortemente concentradas no Sudeste do pas:
na regio encontram-se 58,5% do total das grandes OSCs. Em contra-
partida, nas regies Nordeste e Norte, encontram-se apenas 17,8% das
organizaes de grande porte, como indicado na Tabela 3.

TABELA 3. CONCENTRAO DE ORGANIZAES DA SOCIEDADE CIVIL POR


PORTE E LOCALIZAO GEOGRFICA

FUNDAES PRIVADAS E ASSOCIAES SEM FINS LUCRATIVOS

Faixas de pessoal ocupado assalariado


Sem
Total pessoal 1a2 3a4 5a9 10 a 49 50 a 99 100 a 499 500 e mais
ocupado

Brasil 290.692 210.019 32.228 11.645 12.388 17.340 3.459 2.975 638

Norte 14.128 10.871 1.374 494 523 594 123 129 20

Nordeste 66.529 55.278 4.759 1.743 1.673 2.121 460 403 92

Sudeste 128.619 85.979 16.220 5.902 6.608 9.832 1.966 1.746 366

Sul 62.633 45.833 6.848 2.470 2.598 3.605 641 520 118

Centro-Oeste 18.783 12.058 3.027 1.036 986 1.188 269 177 42

Fonte: IBGE, Diretoria de Pesquisas, Cadastro Central de Empresas, 2010.

DISTRIBUIO GEOGRFICA DAS OSCS NO PAS

Do ponto de vista da distribuio geogrfica das OSCs no territrio, a


presena dessas organizaes na regio Sudeste tem sido historica-
mente maior, no s no caso das entidades maiores. Desde a dcada de
1970, a regio sempre deteve o maior nmero de OSCs do Brasil (atual-
mente, 44% se concentram no Sudeste).
Essa preponderncia, no entanto, vem sofrendo alteraes: de 1970
a 2005, a concentrao das OSCs na regio Sudeste caiu de 58,1% para
41%, tendo apresentado um novo aumento entre os anos mais recentes

56
(2006 a 2010). J a regio Nordeste tem ganhado gradativamente mais
espao no universo das OSCs, ultrapassando a regio Sul, que desde
1991 vinha sendo a segunda regio do pas com maior nmero de OSCs.
Esse fato pode revelar o fortalecimento da formalizao da sociedade
civil organizada na regio e tambm a tendncia a uma distribuio
mais equilibrada das OSCs entre as regies do pas46.

MAPA 1. LOCALIZAO DAS ORGANIZAES DA SOCIEDADE CIVIL


NO TERRITRIO NACIONAL

23%

5%

6%

22%
44%

Total: 60.265

Fonte: Secretaria-Geral da Presidncia da Repblica, 2012.

46Idem.

57
3|O universo das organizaes da sociedade civil no Brasil

A localizao geogrfica das sedes das OSCs acompanha a distribuio


da populao no pas. Se no Sudeste existem mais OSCs, nessa regio
tambm est a maior concentrao populacional. Da mesma forma, a
segunda maior concentrao de OSCs est no Nordeste, onde esto
27,8% dos brasileiros. No Sul, ocorre a maior concentrao de OSCs por
habitante, enquanto no Norte essa relao se inverte: h maior concen-
trao populacional em relao ao nmero de OSCs47.
Cabe ressaltar que frequente que uma organizao tenha sede em
um determinado municpio, mas englobe projetos de extenso nacio-
nal que alcanam outros municpios. A ttulo de exemplo, cita-se a Pas-
toral da Criana, que tem Curitiba como sede, mas atua em mais de
4 mil municpios do pas em projetos de erradicao da mortalidade
infantil. Essa uma das dificuldades de mapear com preciso a atuao
das OSCs, que pode no se circunscrever jurisdio de sua sede. Mas
no geral o dado macro ajuda a entender o cenrio, e cruzamentos mais
amides facilitaro a compreenso do fenmeno.

47 Em relao localizao das OSCs, cabe salientar que os dados so construdos


tendo como base o local da sede das organizaes, o que no significa, necessariamente,
que sua atuao se restrinja a esses locais. Sobre isso, a pesquisa Peas (2006), sobre
as entidades que atuam na rea da assistncia social mostra que, ainda que cerca de
70% das entidades atuem na esfera municipal (ou local), 15,4% exercem atividade com
abrangncia nacional, 7,8% atuam no nvel regional e 6,9% no mbito estadual.

58
MAPA 2. EVOLUO DA PRESENA DAS ORGANIZAES DA SOCIEDADE CIVIL
NAS UNIDADES DA FEDERAO

At 1970 De 1971 a 1980


Total: 9.558 Total: 27.270

1,7% 2,6%
10,7% 11,1%

3,6% 6,3%
58,1% 54,4%

25,9% 25,6%

De 1981 a 1990 De 1991 a 2000


Total: 45.132 Total: 90.079

3,8% 5,1%

17,3% 27,4%

6,7% 6,2%

47,8% 40,2%

24,4% 21,1%

De 2001 a 2005 De 2006 a 2010


Total: 58.388 Total: 60.265

5,6% 6,2%
26,5% 24,1%

6,9% 6,7%
41% 44%

20% 19%

Fonte: IBGE, Diretoria de Pesquisas, Cadastro Central de Empresas, 2010.

59
3|O universo das organizaes da sociedade civil no Brasil

ATIVIDADE E REA DE ATUAO DAS OSCS

Em relao s atividades desenvolvidas pelas OSCs, e utilizando os crit-


rios adotados pela Fasfil do IBGE48, que agrupam dez reas de atuao,
prevalecem as organizaes de desenvolvimento e defesa de direitos49
e de interesses dos cidados que, juntas, representam 30% do total de
organizaes. Em seguida, a pesquisa revela a preponderncia das OSCs
ligadas religio (28%), cultura e recreao (12,7%), assistncia social
(10,5%), e das OSCs que atuam na rea de educao e pesquisa (6,1%),
como podemos observar no Grfico 4. A religio a rea que apresenta
o maior crescimento entre as OSCs entre 2006 e 2010, quando foram
criadas 11,2 mil entidades consideradas organizaes religiosas.

48 O IBGE utiliza os critrios da Classificao dos Objetivos das Instituies sem Fins
Lucrativos a Servio das Famlias (Classification of the Purposes of Non-Profit Institutions
Serving Households COPNI), da famlia de classificaes definida e reconhecida como
tal pela Diviso de Estatsticas da ONU, adequada s necessidades do estudo. Trata-se
de uma COPNI ampliada, que inclui o conjunto das entidades sem fins lucrativos (e
no somente a servio das famlias). A utilizao dessa classificao tem como objetivo
seguir os padres internacionais de classificao, bem como manter a metodologia
adotada em todas as edies da Fasfil. De acordo com essa classificao, a Fasfil utilizou
dez grupos (entre os quais encontram-se subgrupos) para enquadrar a atividade das
OSCs. A saber: (1) Habitao, (2) Sade, (3) Cultura e Recreao, (4) Educao e Pesquisa,
(5) Assistncia social, (6) Religio, (7) Partidos Polticos, Sindicatos, Associaes
Patronais e Profissionais, (8) Meio Ambiente e Proteo Animal, (9) Desenvolvimento
e Defesa de Direitos e (10) Outras. Alm de definidas as categorias, o critrio para o
agrupamento na Fasfil de alocao da atividade econmica preponderante descrita
no Cadastro Nacional de Pessoa Jurdica (CNPJ). Ocorre que muitas organizaes se
inscrevem com o descritivo de outras formas de associao, o que dificulta a preciso
do dado. Para melhor apur-lo, na Fasfil utiliza-se tambm alguns algoritmos que ajudam
a classificar as organizaes nos grupos a partir do descritivo da razo social, ou seja,
do seu nome. E h um contingente residual que entregue a uma equipe de call center
do IBGE para ligaes diretas que buscam esclarecer a informao. Alm disso, a
equipe tcnica responsvel pela pesquisa auxilia a dirimir os casos mais complexos e a
criar diretrizes para refinar os dados. Os profissionais que atuam com a contabilidade
das organizaes e normalmente so os que fazem a inscrio no CNPJ tm papel
fundamental nessa correta alocao, e as organizaes devem ter ateno com esse
ponto para melhorar a sua transparncia ativa e o conhecimento do universo sobre o setor.
49 Esto includas na categoria desenvolvimento e defesa de direitos as associaes
de moradores, defesa de direitos de grupos de minorias, entre outras, e as associaes
patronais e profissionais (associaes de profissionais, de produtores rurais etc.).

60
GRFICO 4. ORGANIZAES DA SOCIEDADE CIVIL POR REAS DE ATUAO

Assistncia
Social
Outras 10,2%
9%

Cultura e
Desenvolvimento e Recreao
Defesa de Direitos 12,7%
15%

Educao
e Pesquisa
6,1%

Habitao, Sade
e Meio Ambiente
3%
Associaes
Patronais e
Profissionais
16%

Religio
28%

Fonte: Secretaria-Geral da Presidncia da Repblica, 2012.

Observando o critrio de finalidade de atuao das OSCs e analisando,


portanto, a atividade econmica das organizaes50, quase a totalida-
de (98%) das OSCs identificadas na Rais esto representadas nas dez

50 Para essa leitura utiliza-se a pesquisa FGV/SG-PR, que partiu da anlise da


atividade econmica das organizaes identificada com base na declarao realizada
no momento de inscrio do CNPJ, que utiliza como base a Classificao Nacional de
Atividade Econmica (CNAE). Ainda que no permita a compatibilidade com a Fasfil do
IBGE ou mesmo outras pesquisas internacionais, essa leitura valoriza as classificaes
j existentes no sistema de cadastro brasileiro e, em funo disso, aponta a
necessidade de melhorias tanto dos dados cadastrais como das prprias classificaes
da CNAE, permitindo incidncia nesse campo.

61
3|O universo das organizaes da sociedade civil no Brasil

primeiras posies de subclasses CNAE51. O Grfico 5 mostra que cerca de


80% das OSCs atuam como organizaes associativas (categoria que englo-
ba as atividades de organizaes associativas patronais, empresariais e pro-
fissionais, de defesa de direitos sociais, de organizaes religiosas, polticas
e ligadas cultura e arte). Em segundo lugar esto OSCs que atuam na
rea de educao (5,9%), seguidas das que realizam atividades ligadas ao
esporte, recreao e lazer (5,4%).
As OSCs ligadas s atividades de assistncia social e sade somam cerca
de 5%. Atividades artsticas, e aquelas ligadas agricultura e pecuria e ao
meio ambiente representam menos de 1% cada uma no universo das OSCs.

GRFICO 5. ORGANIZAES DA SOCIEDADE CIVIL NO BRASIL POR ATIVIDADE


ECONMICA SEGUNDO SUBCLASSES CNAE, 2011
Atividades Atividades de ateno Agricultura, pecurria
esportativas e de sade humana integradas e servios relacionados
recreao e lazer com assistncia social, 0,5%
5,4% prestadas em residncias
1,9% Atividades ligadas ao
Educao patrimnio cultural e ambiental
5,9% Servios de assistncia 0,4%
social sem alojamento
1,5% Outras atividades
Atividades de de servios pessoais
organizaes
associativas Atividades de ateno 0,4%
sade humana
79,8%
1,3%

Atividades artsticas,
criativas e de espetculos
0,5%

Fonte: FGV PROJETOS e SECRETARIA-GERAL DA PRESIDNCIA DA REPBLICA. Pesquisa sobre as


organizaes da sociedade civil e suas parcerias com o governo federal. Rio de Janeiro/Braslia: FGV Projetos/
Secretaria-Geral da Presidncia da Repblica, 2014. [A partir dos dados da Relao Anual de Informaes
Sociais (Rais MTE), 2011.]

51 De acordo com a Receita Federal, A CNAE o instrumento de padronizao nacional dos


cdigos de atividade econmica e dos critrios de enquadramento utilizados pelos diversos rgos
da administrao tributria do pas. Trata-se de um detalhamento da CNAE aplicada a todos os
agentes econmicos que esto engajados na produo de bens e servios, podendo compreender
estabelecimentos de empresas privadas ou pblicas, estabelecimentos agrcolas, organismos
pblicos e privados, instituies sem fins lucrativos e agentes autnomos (pessoa fsica). A CNAE
resulta de um trabalho conjunto das trs esferas de governo, elaborada sob a coordenao da
Secretaria da Receita Federal e orientao tcnica do IBGE, com representantes da Unio, dos
estados e dos municpios, na Subcomisso Tcnica da CNAE, que atua em carter permanente no
mbito da Comisso Nacional de Classificao Concla. Disponvel em: <www.receita.fazenda.
gov.br/pessoajuridica/cnaefiscal/txtcnae.htm>. Acesso em: 15 nov. 2014.

62
Os dados apresentados mostram as principais caractersticas acerca
da presena das organizaes da sociedade civil no Brasil:

I. As organizaes da sociedade civil esto em movimento


e crescimento. Ainda que continuem surgindo novas
OSCs a cada dia, esse universo tem caractersticas prprias
por apresentar perfil misto entre organizaes novas
e a permanncia ainda forte de antigas (criadas na
dcada de 1980);
II. Em relao distribuio das OSCs por data de fundao,
observa-se que parte significativa de entidades novas
existentes hoje foi criada entre 2001 e 2010, sendo a metade
delas fundada a partir de 2006. A maior concentrao, no
entanto, de criao de OSCs se deu na dcada de 1990, o
que reflete o momento de reabertura democrtica do pas
com a Constituio de 1988 e o reconhecimento do direito
participao dos cidados e das OSCs nas polticas pblicas;
III. A maior parte das OSCs no Brasil constituda juridicamente
como associao e, em sua maioria,
so organizaes de pequeno porte;
IV. evidente a concentrao regional no Sudeste, ainda que
seja possvel observar uma tendncia desconcentrao
das organizaes sobretudo com o aumento do nmero
de organizaes no Nordeste. Esse fato revela a maior
profissionalizao da sociedade civil organizada na regio
Sudeste e a necessidade de mais investimentos em pessoal
na regio Nordeste;
V. um setor que emprega quantidade significativa de mo
de obra formal. Do ponto de vista do mercado de trabalho,
os dados mostram que se trata de um setor importante
para a economia brasileira, que deve ser incentivado e
crescentemente apoiado pelo Estado;
VI. Entre as reas de atuao das OSCs que mais empregam
esto fundaes (que possuem maior nmero mdio de
vnculos de trabalho por organizao) e as organizaes
voltadas sade, educao e assistncia social,

63
3|O universo das organizaes da sociedade civil no Brasil

independentemente do tipo societrio;


VII. Alm dos trabalhadores com vnculo empregatcio, h forte
presena do trabalho voluntrio e do trabalho autnomo
nas organizaes, seja por pessoas fsicas ou jurdicas,
caracterstico de um sistema baseado em prestao de
servios, com a lgica de financiamento por projetos;
VIII. Grande parte do contingente trabalhador de OSCs composta
de mulheres, predominncia que se observa ainda mais
fortemente nas organizaes que atuam nas reas de sade e
assistncia social;
IX. Em relao s atividades econmicas, possvel verificar a
concentrao de OSCs em atividades associativas e, do ponto
de vista da classificao por reas de atuao, destacam-se
organizaes ligadas defesa de direitos dos cidados.

Esses aspectos revelam a importncia das OSCs para o pas, respon-


sveis hoje por atuao essencial em diversas reas que sustentam o
desenvolvimento social.

64
4
4.
CONTRATUALIZAO:
FOMENTO E COLABORAO
COMO NOVO REGIME DE
PARCERIA

67
O DESAFIO CENTRAL DA AGENDA DO MARCO REGULATRIO DAS ORGANI-
zaes da Sociedade Civil (MROSC) aperfeioar instrumentos e pr-
ticas de contratualizao que viabilizam a celebrao de acordos entre
poder pblico e organizaes da sociedade civil, estipulando direitos e
deveres de cada parte e possibilitando o desenvolvimento de aes de
interesse pblico.
Aps intenso processo de dilogo com organizaes da sociedade
civil, gestores pblicos, acadmicos e especialistas, foram elaboradas
propostas que subsidiaram alguns projetos de lei relacionados ao tema,
os quais j tramitavam no Congresso Nacional h dez anos52.
O diagnstico de insegurana jurdica gerada pela inexistncia de
legislao estruturante e por analogias indevidas com rgos pblicos
e a necessidade de produo de informaes sobre as relaes de parce-
rias entre OSCs e Estado tornaram a contratualizao o eixo prioritrio
da agenda. Alm disso, diante do cenrio de criminalizao das organi-
zaes e dos movimentos sociais, tornou-se urgente o estabelecimento
de normas claras que pudessem reconhecer as especificidades das enti-
dades privadas sem fins lucrativos e, ao mesmo tempo, oferecer meca-
nismos de transparncia e controle da aplicao dos recursos pblicos.
O trabalho em torno deste eixo levou aprovao da Lei de Fomento
e Colaborao com OSCs (Lei n 13.019/2014), que passou a estabelecer
um novo regime jurdico das parcerias voluntrias entre a administra-
o pblica e as organizaes, por meio dos termos de Fomento e de
Colaborao, representando, portanto, o avano mais significativo da
agenda. A lei ir impactar as relaes de parcerias em escala nacional
e ofertar muitas oportunidades de aperfeioamento da gesto pblica
democrtica nas diferentes esferas de governos.

4.1 UM CENRIO DE INSEGURANA JURDICA

At a aprovao da Lei de Fomento e Colaborao com OSCs, a impre-


ciso da legislao que normatizava as parcerias entre Estado e as

52 O processo de tramitao legislativa para a aprovao da Lei n 13.019/2014


encontra-se detalhado ao final desta publicao.

69
4|Contratualizao: fomento e colaborao como novo regime de parceria

OSCs ocasionava um problema estrutural: ao serem regidas por um


conjunto de regras insuficientes, inexatas, ambguas e s vezes inade-
quadas, as relaes se davam em um cenrio de fragilidade e insegu-
rana jurdica.
Na ausncia de uma legislao estruturante prpria para essa rela-
o que pudesse atender heterogeneidade das organizaes da socie-
dade civil, alguns dos instrumentos especficos criados no final da
dcada de 1990 termo de parceria e contrato de gesto mostraram-se
insuficientes para atender ao universo amplo e diversificado das parce-
rias, pois demandavam, respectivamente, qualificao prvia da OSC
como Organizao da Sociedade Civil de Interesse Pblico (Oscip) ou
Organizao Social (OS).
Outros instrumentos tampouco traziam regras prprias que reco-
nhecessem as especificidades das OSCs. Esse o caso do contrato
administrativo que, apesar de ser utilizado em algumas situaes
especficas com OSCs, foi concebido para empresas, e do convnio,
criado para regular as transferncias entre rgos pblicos e os entes
federados.
Nesse ambiente de multiplicidade de instrumentos, o convnio figu-
rava como a forma de ajuste mais utilizada na formalizao das parcerias
celebradas entre as OSCs e o poder pblico no mbito do governo fede-
ral. Trata-se de uma forma antiga utilizada para transferncias pblicas,
com vistas realizao de projetos, atividades, servios, aquisio de
bens ou eventos que busquem o interesse de ambas as partes em regime
de mtua cooperao. Esse instrumento regulado por um conjunto
disperso de normas, entre as quais o artigo 116 da Lei n 8.666/1993; o
Decreto n 6.170/2007, que regulamenta as transferncias de recursos da
Unio e institui o Sistema de Gesto de Convnios, Contratos de Repasse
e Termos de Parceria do Governo Federal (Siconv); e a Portaria Intermi-
nisterial n 507/2011, que detalha as diretrizes traadas no decreto em
referncia na operacionalizao de convnios, contratos de repasse e ter-
mos de parceria no mbito federal.
Alm disso, a legislao relacionada aos convnios sempre foi emi-
nentemente infralegal, historicamente tratada em decretos, portarias e
instrues normativas, e voltada, sobretudo, s caractersticas da coope-

70
rao entre entes federados53. Apenas mais recentemente, a legislao
de convnios passou a prever regras especficas para as OSCs.
A necessidade de um novo instrumento jurdico se deu, portanto,
em razo da incapacidade dos instrumentos existentes de abarcar o
universo das OSCs e suas parcerias com o poder pblico. No obstan-
te os esforos realizados para aperfeioamento do convnio, subsistiu
a necessidade de editar uma regulamentao mais adequada lgica
das parcerias entre o poder pblico e as organizaes da sociedade
civil, que reconhecesse as peculiaridades dessa relao que em muito
difere da descentralizao de recursos efetuada entre entes pblicos54.
Trata-se, portanto, de um dos principais consensos no mbito das

53 A previso de utilizao dos convnios remontava ao Decreto-Lei n 200/1967


(recepcionado pela Constituio Federal de 1988), que previu, em seu art. 10, que
a execuo das atividades da administrao federal deveria ser amplamente
descentralizada por meio de trs planos principais: a) dentro dos quadros da
administrao federal; b) da administrao federal para a das unidades federadas
quando estejam devidamente aparelhadas e mediante convnio; c) da administrao
federal para a rbita privada, mediante contratos ou concesses. Naquela poca, a
figura do convnio se restringia descentralizao das atividades da administrao
federal para os entes federados, sendo que a descentralizao para a rbita privada
se daria mediante contrato ou concesso. Em 1986, o Decreto n 93.872 estendeu
figura do convnio tambm s organizaes particulares para execuo de servios
de interesse recproco sob regime de mtua cooperao, mediante convnio, acordo
ou ajuste. Desde ento, com exceo da Constituio Federal e do art. 116 da Lei
n 8.666/1993, as regras referentes ao tema dos convnios foram editadas apenas no
mbito infralegal. Primordialmente, essa relao foi regulada pela Instruo Normativa
do Tesouro Nacional n 01/1997. Em 2007 foi editado o Decreto n 6.170, que deu melhor
tratamento matria e criou o Siconv, hoje a plataforma de transparncia e gesto dos
ajustes celebrados pela Unio.
54 [...] a ausncia de regulamentao do convnio entre a administrao pblica e as
organizaes da sociedade civil em nvel legal, bem como a ocorrncia de sucessivas
alteraes nas normas regulamentadoras desses convnios em nvel infralegal
(instrues normativas, decretos e portarias), somadas multiplicidade de objetos
dos convnios e ao dissenso doutrinrio sobre a natureza do instrumento e normas
jurdicas sobre eles incidentes, leva a um cenrio de insegurana jurdica e a recomendar
uma regulamentao mais adequada lgica das parcerias entre o poder pblico e as
organizaes da sociedade civil. MINISTRIO DA JUSTIA, NCLEO DE ESTUDOS
AVANADOS DO TERCEIRO SETOR DA PONTIFCIA UNIVERSIDADE CATLICA DE
SO PAULO (NEATS/PUC-SP). Modernizao do sistema de convnio da administrao
pblica com a sociedade civil. Braslia: Secretaria de Assuntos Legislativos do Ministrio
da Justia (SAL/MJ), 2012, p. 87.

71
4|Contratualizao: fomento e colaborao como novo regime de parceria

discusses da agenda do Marco Regulatrio. As experincias do termo


de parceria da Lei das Oscips e do contrato de gesto da Lei das Organi-
zaes Sociais foram analisadas e consideradas, mas a avaliao geral
era de que a exigncia de titulao impunha restries desnecessrias.
Trabalhou-se, portanto, na criao de instrumentos voltados a formali-
zar a celebrao de parcerias com um universo mais amplo de organi-
zaes, de objetos e formas de execuo mais transversais, aproximan-
do-os da realidade das organizaes55.
Cabe registrar que, na ausncia de lei prpria, as Leis de Diretrizes
Oramentrias (LDOs) supriam o papel de fixar regras atinentes a essa
relao no mbito federal. Esse era mais um fator que aprofundava a
insegurana jurdica, uma vez que a LDO uma lei concebida para um
perodo restrito de tempo (um ano).
Levantamento realizado pela Secretaria-Geral da Presidncia da
Repblica revelou que entre 2003 e 2014, as LDOs da Unio sofreram
mudanas constantes em relao aos temas ligados s OSCs, como
demonstra o Quadro 2. Houve sobrecarga de regulao de questes que
poderiam estar fora de seu escopo, dada a ausncia de legislao estru-
turante.
Para a anlise da prestao de contas de uma parceria, por exem-
plo, era preciso localizar o fato concreto no tempo para verificar qual a
regra incidente quando a parceria foi realizada. Outro tema que mudou
muitas vezes foi a contrapartida demandada das OSCs, pois a lei, no in-
cio, era omissa; depois passou a considerar a contrapartida obrigatria,
ressalvados os casos das entidades de sade, educao e assistncia,
para, ento, fix-la como facultativa e, desde 2010, omitir--se sobre o
tema novamente.
Em razo da constante alterao dessa regra e da ausncia de crit-
rios para a sua utilizao, muitos gestores pblicos sentiam--se inse-
guros para exercer essa faculdade e acabavam por exigir a contrapar-
tida.

55 Outros foram propostos, ainda que no incorporados no texto final da Lei n 13.019/2014:
termo de financiamento pblico direto (Abong, 2009); contrato pblico de colaborao
(Comisso de Juristas constituda pela Portaria n 426, de 06/12/2007, alterada pela Portaria
84 de 23/04/2008 do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto); termo de fomento e
termo de colaborao (Projeto de Lei n 7.168/2014 PLS n 649/2011).

72
importante reconhecer que, ao contrrio do que ocorre com os
entes federados, as organizaes da sociedade civil so induzidas a apli-
car seus excedentes financeiros em seus objetivos institucionais (art. 14,
II do Cdigo Tributrio Nacional). No comum o acmulo de gran-
des excedentes financeiros por essas entidades, sendo poucas as que
conseguem desenvolver fundos de reserva e aportar contrapartida no
momento da celebrao de convnios.
De outro lado, os percentuais arrecadados pelo poder pblico a ttu-
lo de contrapartida nas parcerias com as entidades privadas sem fins
lucrativos eram pouco relevantes. Como se v na Tabela 4, em 2011 e
2012, esse valor total representou 0,01% do valor global das transfern-
cias realizadas por meio de convnios.

TABELA 4. VALOR DAS CONTRAPARTIDAS PERCENTUAL EM RELAO


AOS CONVNIOS

ANO DE % DA CONTRAPARTIDA % DA CONTRAPARTIDA % DA CONTRAPARTIDA


ASSINATURA EM RELAO AO FINANCEIRA BENS E SERVIOS
VALOR GLOBAL INICIAL

2008 0,09 0,52 0,48

2009 0,07 0,41 0,59

2010 0,07 0,47 0,53

2011 0,01 0,50 0,50

2012 0,01 0,50 0,50

Fonte: Secretaria-Geral da Presidncia da Repblica. Extrado do Siconv, 2012.

73
4|Contratualizao: fomento e colaborao como novo regime de parceria

QUADRO 2. LEI DE DIRETRIZES ORAMENTRIAS: SOBRECARGA E MUDANAS


CONSTANTES

LDO
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
2014
Despesa
Analogia imprecisa com
da equipe Sem previso
LRF: no que couber
de trabalho

Facultativa
(OSC em geral) Proib.
Obrigatria (OSC em
Proibio de exig.
geral)
de exigncia para Facultativa (OSC em geral)
Proibio de exigncia
Contrapartida Sem previso para as de as de Proibio de exigncia para as de
para as de assistncia
assistncia AS, S, A5; E; 5 com Cebas
social (AS) e sade (S)
social e sade E com
com registro CNAS
com registro Cebas
CNAS

Entrega, no
Prestao Apenas
Sem previso rejeio e at 2 Entrega e no rejeio
de contas entrega
pendncias

Subvenes
sociais: Natur. Idem 2003 + assistncia social (AS); sade (S); Idem 2010 = atendimento direto ao
entidades cont. educao (E) e cultura pblico e Cebas
destinatrias

+ extra-
SJE, Meio tivismo,
+ coleta + AS e + extrativis-
Despesa Amb., Contr. + todos manejo
vulner. e proteo mo, manejo
de capital e Gesto e os con- + esporte + AS + def. floresta
criana (AS/S floresta (Cebas
auxlio CS Oscips e srcios (Cebas
e idoso Cebas) AS e S)
pesquisa AS e S) +
art. 54

Agentes
polticos e Sem previso Proibio Proibio com excees
parentes

Publicidade
do Sem previso Obrigao de publicao pela entidade
instrumento

Reverso Clusula obrigatria para que o poder pblico retome o


Sem previso
patrimonial bem no caso de desvio da finalidade

Tempo de
5 anos 3 anos
existncia

Capacidade
gerencial,
Sem previso Comprovao obrigatria
operacional
e tcnica

Fonte: Secretaria-Geral da Presidncia da Repblica, 2013.

74
O sentido traduzido pela Lei n 13.019/2014 em relao contrapartida
considera a perspectiva de cooperao com o poder pblico para conse-
cuo de aes de interesse pblico, razo pela qual a nova norma, em
seu artigo 35, 1, no exige a contrapartida financeira e torna faculta-
tiva a exigncia em bens e servios, conforme ser detalhado adiante.
As diferenas substanciais das OSCs em relao a outros atores
entes federados e empresas geravam analogias indevidas, provocan-
do entendimentos divergentes e confuso entre gestores, rgos de
controle e as prprias OSCs. A utilizao de instrumentos genricos
para formalizar as parcerias deixava, assim, de considerar um impor-
tante conjunto de complexidades e especificidades prprias das orga-
nizaes, especialmente as que decorrem do fato de que essas orga-
nizaes possuem natureza privada sem fins lucrativos e, portanto,
gozam de liberdade de auto-organizao, sendo vedada a interferncia
estatal em seu funcionamento (artigo 5o, inciso xviii da Constituio
Federal).
O Quadro 3 resume a legislao at ento incidente quanto aos
instrumentos de formalizao das parcerias com as organizaes da
sociedade civil no mbito federal56 e as principais alteraes advindas
da criao de instrumentos jurdicos prprios (Termo de Fomento e
Termo de Colaborao) previstos na Lei n 13.019/2014.

56 Est em curso na Secretaria-Geral da Presidncia da Repblica uma pesquisa sobre


os mbitos estaduais e municipais, cujos resultados parciais j permitem afirmar que
esse cenrio tem ainda uma maior complexidade.

75
4|Contratualizao: fomento e colaborao como novo regime de parceria

QUADRO 3. RESUMO DOS INSTRUMENTOS PARA FORMALIZAO DE PARCERIAS

INSTRUMENTO DEFINIO

CONVNIO Instrumento jurdico que disciplina a transferncia de recursos


pblicos visando execuo de programa de interesse pblico,
envolvendo a realizao de projeto, atividade, servio, aquisio
de bens ou evento de interesse recproco, em regime de mtua
cooperao, tendo como partcipe de um lado, rgo ou entidade
da administrao pblica e, de outro, rgo ou entidade da
administrao pblica ou entidade privada sem fins lucrativos.

CONTRATO Instrumento administrativo, de interesse recproco, por meio do


DE REPASSE qual a transferncia dos recursos financeiros se processa por
intermdio de instituio ou agente financeiro pblico federal, que
atua como mandatrio da Unio(Caixa Econmica Federal ou
Banco do Brasil).

TERMO DE Instrumento jurdico firmado entre o poder pblico e entidades


PARCERIA sem fins lucrativos qualificadas como Organizaes da Sociedade
Civil de Interesse Pblico (Oscips) destinado formao de vnculo
de cooperao entre as partes, para o fomento e a execuo das
atividades de interesse pblico.

76
LEGISLAO APLICAO NO MBITO FEDERAL

Lei n 8.666/1993 O convnio a modalidade para parcerias entre entes pblicos e ainda
(art. 116) o mais utilizado para as parcerias com as organizaes da sociedade civil
Decreto n 6.170/2007 em geral, independentemente de ttulos ou certificados que so titulares,
Portaria Interministerial at que entre em vigor a Lei n 13.019/2014, que cria instrumentos prprios
n 507/2011 para a relao.

Decreto n 6.170/2007, O contrato de repasse tem sido utilizado para a viabilizao de programas
Decreto n1.819/1996 de habitao de interesse social.
Portaria Interministerial
n507/2011

Lei n 9.790/1999 Para firmar o termo de parceria preciso antes se qualificar como Oscip no
Decreto n 3.100/1999 Ministrio da Justia nos termos da legislao vigente, o que exige atuao
Decreto n 6.170/2007 nas seguintes reas:
Portaria Interministerial - promoo da assistncia social; promoo da cultura, defesa e conservao
n 507/2011 do patrimnio histrico e artstico;
- promoo gratuita da educao;
- promoo gratuita da sade;
- promoo da segurana alimentar e nutricional;
- defesa, preservao e conservao do meio ambiente e promoo do
desenvolvimento sustentvel;
- promoo do voluntariado;
- promoo do desenvolvimento econmico e social e combate pobreza;
- experimentao no lucrativa de novos modelos socioprodutivos e de
sistemas alternativos de produo, comrcio, emprego e crdito;
- promoo de direitos estabelecidos, construo de novos direitos e
assessoria jurdica gratuita de interesse suplementar;
- promoo da tica, da paz, da cidadania, dos direitos humanos, da
democracia e de outros valores universais;
- estudos e pesquisas, desenvolvimento de tecnologias alternativas,
produo e divulgao de informaes e conhecimentos tcnicos e
cientficos que digam respeito s atividades mencionadas neste artigo.

77
4|Contratualizao: fomento e colaborao como novo regime de parceria

INSTRUMENTO DEFINIO

CONTRATO DE Instrumento jurdico celebrado pelo poder pblico com entidade


GESTO qualificada como Organizao Social (OS), que tem por objetivo
a formao de parceria entre as partes para fomento e execuo
de atividades relativas ao ensino, pesquisa cientfica, ao
desenvolvimento tecnolgico, proteo e preservao do meio
ambiente, cultura e sade, atendidos os requisitos da lei. Por
meio do contrato de gesto, o poder pblico cede s OSs recursos
oramentrios, equipamentos pblicos e servidores para que
possam cumprir os fins a que se destinam.

CONTRATO Contrato administrativo o ajuste jurdico que a administrao


ADMINISTRATIVO pblica firma com o particular ou outra entidade administrativa
para a consecuo de objetivos de interesse pblico nas condies
estabelecidas pela prpria administrao pblica.

TERMO DE O termo de fomento o instrumento pelo qual so formalizadas as


FOMENTO parcerias estabelecidas pela administrao pblica com organizaes
da sociedade civil, selecionadas por meio de chamamento
pblico para a consecuo de finalidades de interesse pblico
propostas pelas Organizaes da Sociedade Civil, sem prejuzo das
definies atinentes ao contrato de gesto e ao termo de parceria,
respectivamente, conforme as Leis n 9.637/1998 e 9.790/1999.
TERMO DE O termo de colaborao o instrumento pelo qual so formalizadas as
COLABORAO parcerias estabelecidas pela administrao pblica com organizaes
da sociedade civil, selecionadas por meio de chamamento pblico
para a consecuo de finalidades de interesse pblico propostas
pela administrao pblica, sem prejuzo das definies atinentes ao
contrato de gesto e ao termo de parceria, respectivamente, conforme
as Leis n 9.637/1998 e 9.790/1999.

78
LEGISLAO APLICAO NO MBITO FEDERAL

Lei n 9.637/1998 No mbito federal, existem apenas oito entidades assim qualificadas:
Decreto n 2.487/1998 1. Instituto de Desenvolvimento Sustentvel Mamirau (IDSM);
2. Centro de Gesto e Estudos Estratgicos (CGEE);
3. Associao Rede Nacional de Ensino e Pesquisa (RNP);
4. Associao Instituto Nacional de Matemtica Pura e Aplicada (Impa);
5. Associao Brasileira de Tecnologia de Luz Sncrotron (ABTLuS);
6. Associao de Comunicao Educativa Roquete Pinto (Acerp);
7. Associao Brasileira para o Uso Sustentvel da Biodiversidade da
Amaznia (Bioamaznia);
8. Instituto de Ensino e Pesquisa Alberto Santos Dumont;
9. Centro Brasileiro de Pesquisa em Avaliao e Seleo e de Promoo
de Eventos (Cebraspe);
10. Associao Brasileira de Pesquisa e Inovao Industrial (Embrapii).
Deve-se ressaltar ainda que, nos termos do art. 24 inciso XXIV da Lei
n 8.666/1993, dispensvel a realizao de licitao para a celebrao
de contratos de prestao de servios com as organizaes sociais
qualificadas no mbito das respectivas esferas de governo para atividades
contempladas no contrato de gesto. A lei que instituiu o instrumento se
encontra em discusso no STF.

Lei n 8.666/1993 A Lei n 8.666/1993 prev hipteses de dispensa de licitao para a


(art. 24, incisos XX, contratao de entidades sem fins lucrativos:
XXVII, XXX e XXXIII) - de associao de portadores de deficincia fsica para a prestao de
servios ou fornecimento de mo de obra;
- para coleta, processamento e comercializao de resduos slidos
urbanos reciclveis ou reutilizveis em reas com sistema de coleta
seletiva de lixo;
- para prestao de servios de assistncia tcnica e extenso rural no
mbito do Programa Nacional de Assistncia Tcnica e Extenso Rural na
Agricultura Familiar e na Reforma Agrria;
- para a implementao de cisternas ou outras tecnologias sociais de
acesso gua para consumo humano e produo de alimentos para
beneficiar as famlias rurais de baixa renda atingidas pela seca ou pela
falta regular de gua.
Lei n 13.019/2014 O termo de fomento deve ser adotado pela administrao pblica em caso
(arts. 2, VIII e 17) de transferncias de recursos para a consecuo de planos de trabalho
propostos pelas organizaes da sociedade civil em geral, em regime de
mtua cooperao com a administrao pblica, selecionadas por meio de
chamamento pblico, ressalvadas as excees previstas.

Lei n 13.019/2014 O termo de colaborao deve ser adotado pela administrao pblica
(arts. 2, VII e 16) em caso de transferncias voluntrias de recursos para a consecuo
de planos de trabalho propostos pela administrao pblica, em regime
de mtua cooperao com organizaes da sociedade civil em geral,
selecionadas por meio de chamamento pblico, ressalvadas as excees
previstas.

79
4|Contratualizao: fomento e colaborao como novo regime de parceria

4.1.1 REMUNERAO DA EQUIPE DE TRABALHO

A Secretaria-Geral da Presidncia da Repblica realizou levantamento


dos atos normativos, editais e orientaes relativos s parcerias com
entidades privadas sem fins lucrativos em ministrios, no perodo de
2008 a 2012. Observou-se que, no geral, os projetos se omitiam em rela-
o ao tema da remunerao da equipe de trabalho. A posio de minis-
trios em relao remunerao de equipe prpria e de dirigentes e
contratao de terceiros revelava diferenas claras de orientao. Os
quadros a seguir sintetizam as divergncias encontradas.

QUADRO 4. ATOS NORMATIVOS, EDITAIS E ORIENTAES RELATIVAS


S PARCERIAS COM ENTIDADES PRIVADAS SEM FINS LUCRATIVOS EM
MINISTRIOS, DE 2008 A 2012

INSTRUMENTO OMISSO PROBE PERMITE


Ato Normativo 15 1 3

Editais 41 10 9

Orientaes 3 1 2

Total 59 12 14

Fonte: Secretaria-Geral da Presidncia da Repblica, 2014.

QUADRO 5. TRATAMENTO DOS MINISTRIOS SOBRE OS TPICOS DE


REMUNERAO DE EQUIPE PRPRIA E DIRIGENTES E CONTRATAO DE
TERCEIROS EM PARCERIAS COM AS OSCS, 2012

EQUIPE PRPRIA
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CONTRATAO DE TERCEIROS
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Omisso Probe Permite

Fonte: Secretaria-Geral da Presidncia da Repblica, 2012.

As razes para a existncia de cenrios de proibio, permisso e con-


tradio em relao remunerao dos dirigentes tinham fundamentos
diversos. A remunerao de trabalho pressupe uma relao de permu-
ta, em que o trabalhador oferece seu servio em troca de remunerao.
O trabalho , portanto, um custo da organizao ou do projeto que ela
desenvolve. Embora seja evidente que remunerao de trabalho no
pode ser confundida com distribuio de resultados, no campo das
entidades sem fins lucrativos, historicamente, ambas foram tidas como
a mesma coisa e, por isso, no raro que pessoas tomem a primeira pela
segunda, considerando a remunerao de dirigentes como evidncia,
por exemplo, de violao do artigo 14 I do Cdigo Tributrio Nacional
(CTN), que condiciona a imunidade ao imposto de renda no distri-
buio, a qualquer ttulo, de qualquer parcela do patrimnio ou das ren-
das da organizao.
A legislao mais antiga a proibir a remunerao de dirigentes a
Lei n 91, de 1935, que, ao dispor sobre a concesso do ttulo de Utilida-
de Pblica Federal (UPF), proibiu a remunerao dos cargos de direto-
ria, conselhos fiscais, deliberativos ou consultivos da organizao (art.
1 c).
A ideia de proibio da remunerao originava-se em paradigma
antigo pelo qual as aes sociais de indivduos basicamente de

81
4|Contratualizao: fomento e colaborao como novo regime de parceria

cunho assistencialista eram eventuais e movidas por esprito de cari-


dade, sendo impensvel que algum pudesse se dedicar profissional-
mente e de maneira organizada a essa atividade.
A partir dessa viso, o gozo de benefcios tributrios e honorficos
foi condicionado vedao de remunerao de dirigentes. As excees
foram previstas em legislaes especficas sobre o tema, quais sejam,
nas Leis n 9.637/1998 e n 9.790/199957 que, respectivamente, tratam
das OSs e das Oscips, e pela Lei n 12.101/2009, com as modificaes
trazidas pela Lei n 12.868/2013, que trata da Certificao de Entidades
Beneficentes de Assistncia Social (Cebas).
Esse aspecto relativo aos dirigentes o que, provavelmente, gerou o
resultado secundrio predominante de proibio, embora tenha falta-
do compreenso sobre o tema j que, no mbito das parcerias, o diri-
gente no seria remunerado por exercer sua funo de dirigente, mas
por executar funo no plano de trabalho, o que no deveria ser objeto
de proibio58.
No caso do pagamento de equipe prpria de organizao da socie-
dade civil envolvida na execuo da parceria, a contradio origina-
va-se da analogia indevida feita com a legislao aplicvel a entes
federados, que prev vedao de pagamento com recursos da Unio
a servidores pblicos dos estados e municpios59. Como a LDO dizia
ser aplicvel Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) no que couber60,
algumas interpretaes estendiam essa vedao s organizaes da
sociedade civil, no considerando que tais organizaes no possuem
servidores pblicos e, portanto, no esto sujeitas s mesmas impli-
caes oramentrias e de responsabilidade fiscal que um estado ou
um municpio.

57 Art. 10, IV Lei n 9.790/1999 e o art. 7, II.


58 Esse tema ser mencionado com mais profundidade ao final do documento, no
captulo sobre o eixo da certificao.
59 Art.167, inciso X da Constituio Federal. Art. 25 da Lei de Responsabilidade Fiscal e
Lei de Diretrizes Oramentrias.
60 Na ltima LDO (2014), foi o 8 do art. 57 que previu: aplicam-se s transferncias
para o setor privado, no que couber, as disposies relativas a procedimentos previstos
no art. 58. O art. 58, por sua vez, ao tratar de questes voltadas aos entes federados, fez
meno ao art. 25 da Lei de Responsabilidade Fiscal, que exige, dentre outras coisas, a
necessidade de observncia do inciso X do art. 167 da Constituio Federal.

82
Outra preocupao era o fato de que o funcionrio de OSC j teria
funo predefinida e no poderia realizar outra atividade concomitante-
mente. A realidade mostra que, na maioria das organizaes que atuam
com projetos, o funcionrio alocado em projetos de maior importncia
ou naqueles que requerem trabalho profissional especfico.
Contudo, para que exista proporcionalidade entre horas dedicadas
parceria, se apenas parte do seu tempo for alocado ao projeto, o pla-
no de trabalho dever incluir apenas as horas referentes. A lei prev
alocao e fiscalizao dessa proporcionalidade61.
No caso da contratao de terceiros, a predominncia da permisso
decorria, provavelmente, por no envolver qualquer vnculo anterior
da pessoa ou da empresa contratada, e encontrava respaldo na previ-
so autorizativa contida na Portaria n 507/2011. A lei autoriza a contra-
tao de terceiros para contratao de fornecedores, que era restrita a
servidores ou empregados pblicos, salvo hiptese de leis especficas
e LDOs.
Para lidar com esse cenrio, fruto do diagnstico do Grupo de Tra-
balho Interministerial (GTI), foi editado o Decreto n 8.244/2014, que
alterou o Decreto n 6.170/2007 a norma federal que regula os conv-
nios da Unio com estados, municpios e organizaes da sociedade
civil. O novo decreto contemplou avanos importantes, tais como o
aperfeioamento do sistema de prestao de contas, que passou a ser
entendido como procedimento sistemtico de anlise; a estratificao
de valores, com regras diferenciadas de acordo com o montante de
recursos pblicos envolvidos; a previso da possibilidade de aprovao
de prestao de contas com ressalvas quando houver impropriedade
ou falta de natureza meramente formal que no resulte dano ao errio;
os limites e condies para pagamento de equipe de trabalho; a regu-
lao de despesas administrativas com recursos da Unio; e a incluso
da Secretaria-Geral (SG/PR) e da Secretaria de Relaes Institucionais
da Presidncia da Repblica (SRI/PR) na comisso gestora do Siconv.
As novas regras da remunerao de equipe de trabalho introduzidas
por meio do Decreto n 8.244/2014 reconhecem a remunerao tanto da
equipe contratada para desenvolver o projeto, como do pessoal prprio

61 Art. 46, inciso I, alnea c.

83
4|Contratualizao: fomento e colaborao como novo regime de parceria

da entidade alocado no plano de trabalho para atuar no projeto, alm


das despesas decorrentes das obrigaes trabalhistas.
So pelo menos trs cenrios distintos quanto possibilidade de
remunerao de pessoas com recursos pblicos advindos do projeto:

I. O primeiro a possibilidade de realizar o pagamento de


profissionais independentemente de seu vnculo estatutrio,
ou seja, reconhece a possibilidade de pagar dirigentes da
entidade pela funo desempenhada no projeto, descrita em
plano de trabalho;
II. Outra possibilidade a remunerao dos funcionrios
contratados com vnculo trabalhista pela organizao, que
podero ser alocados no projeto e ser pagos com recursos
pblicos durante o tempo em que se dedicar ao projeto;
III. O terceiro cenrio o caso da contratao de terceiros, sejam
eles pessoas fsicas contratadas como prestadores de servios
autnomos ou pessoas jurdicas contratadas por fornecimento
de bens ou prestao de servios especficos.

Como ser detalhado adiante, a Lei n 13.019/2014 tambm trata da


remunerao de pessoas, no seu artigo 46, o que representa um enor-
me avano e um norte para a soluo de controvrsias em relao ao
tema.

4.2 DADOS SOBRE AS PARCERIAS ENTRE OSCS E O GOVERNO


FEDERAL (2009-2013)

Ao longo do desenvolvimento da agenda do MROSC, foi essencial o


conhecimento de dados e informaes sobre as relaes de parceria
entre as organizaes da sociedade civil e o Estado. Essa produo de
informaes teve um importante salto qualitativo a partir da criao e
operacionalizao do Sistema de Gesto de Convnios, Contratos de
Repasse e Termos de Parceria do Governo Federal (Siconv), criado em

84
2007 e posto em funcionamento em setembro de 200862.
O sistema, gerenciado pelo Ministrio do Planejamento, Oramen-
to e Gesto (MPOG) por meio da Secretaria de Logstica e Tecnologia
da Informao (SLTI), passou a registrar a celebrao, movimentao
e liberao de todas as transferncias voluntrias de recursos da Unio
destinados a estados, municpios, Distrito Federal e OSCs. Isso permi-
tiu o acompanhamento da execuo e prestao de contas dos repasses
feitos, tanto por parte da administrao pblica como da sociedade
civil ( acessvel a qualquer cidado63), e tornou possvel, nos ltimos
anos, a realizao de pesquisas sobre as relaes de parceria com as
OSCs64.
Alm dos dados do Siconv, extrados pelo Ministrio do Planeja-
mento para a produo deste diagnstico sobre as parcerias entre o

62 O Siconv foi institudo em 2007 pelo Decreto n 6.170 (alterado pelo Decreto
n 6.329/2007), juntamente com o Portal de Convnios <www.convenios.gov.br>.
63 A partir de 2013 o Siconv passou a contar com API (Application Programming Interface)
uma interface de programao de aplicativos de dados abertos, possibilitando que qualquer
cidado possa extrair dados do sistema. No futuro, o sistema precisa desenvolver mais
interfaces que facilitem a navegao de terceiros interessados, mas no presente j serve a
pesquisas importantes.
64 Para que uma OSC apresente uma proposta de trabalho ao Estado, necessrio realizar
o cadastro no Siconv. Caso o projeto seja aprovado, todas as aes, bem como documentos
contbeis e fiscais, passam a ser registrados no sistema, por meio do qual tambm as
movimentaes de recursos so analisadas e autorizadas pelo rgo concedente.

85
4|Contratualizao: fomento e colaborao como novo regime de parceria

Estado e as organizaes da sociedade civil no Brasil65, foram utili-

65 As informaes apresentadas a seguir sobre as parcerias entre o Estado e organizaes


da sociedade civil no Brasil so oriundas dos informativos produzidos pelo MPOG, que
sistematizam as transferncias voluntrias da Unio realizadas exclusivamente no Siconv
entre 2009 e 2013. Os dados compilados no incluem as transferncias realizadas no Sistema
Integrado de Administrao Financeira do Governo Federal (Siafi). Alm disso, de acordo
com o art. 2 da Portaria Interministerial CGU/MF/MP 507/2011, a exigncia de registro no
Siconv no se aplica para os seguintes instrumentos: I aos convnios: a) cuja execuo
no envolva a transferncia de recursos entre os partcipes; b) celebrados anteriormente
data da sua publicao, devendo ser observadas, nesse caso, as prescries normativas
vigentes poca da sua celebrao, podendo, todavia, se lhes aplicar naquilo que beneficiar a
consecuo do objeto do convnio; c) destinados execuo descentralizada de programas
federais de atendimento direto ao pblico, nas reas de assistncia social, mdica e
educacional, ressalvados os convnios em que for prevista a antecipao de recursos; d) que
tenham por objeto a delegao de competncia ou a autorizao a rgos ou entidades de
outras esferas de governo para a execuo de atribuies determinadas em lei, regulamento
ou regimento interno, com gerao de receita compartilhada; e) homologados pelo Congresso
Nacional ou autorizados pelo Senado Federal naquilo em que as disposies dos tratados,
acordos e convenes internacionais, especficas, conflitarem com esta portaria, quando
os recursos envolvidos forem integralmente oriundos de fonte externa de financiamento;
II s transferncias celebradas no mbito: a) do Programa Federal de Assistncia a
Vtimas e a Testemunhas Ameaadas institudo pela Lei n 9.807, de 13 de julho de 1999, e
regulamentado pelos Decretos n 3.518, de 20 de junho de 2000, n 6.044, de 12 de fevereiro
de 2007, e n 6.231, de 11 de outubro de 2007; b) do Programa Nacional de Alimentao
Escolar (PNAE), institudo pela Medida Provisria n 2.178-36, de 24 de agosto de 2001; c) do
Programa Dinheiro Direto na Escola (PDDE), institudo pela Medida Provisria n 2.178-36, de
24 de agosto de 2001; d) do Programa Nacional de Apoio ao Transporte do Escolar (Pnate),
institudo pela Lei n 10.880, de 9 de junho de 2004; e) do Programa de Apoio aos Sistemas de
Ensino para Atendimento Educao de Jovens e Adultos, institudo pela Lei n 10.880, de
9 de junho de 2004; f) do Programa Brasil Alfabetizado, institudo pela Lei n 10.880, de 9 de
junho de 2004; e g) do Programa Nacional de Incluso de Jovens, institudo pela Lei n 11.692,
de 10 de junho de 2008; III aos contratos de gesto celebrados com Organizaes Sociais
(OS), na forma estabelecida pela Lei n 9.637, de 15 de maio de 1998; IV s transferncias
a que se referem: a) a Lei n 10.973, de 2 de dezembro de 2004; b) o art. 3 da Lei n 8.142, de
28 de dezembro de 1990; c) os arts. 29 e 30 da Lei n 8.742, de 7 de dezembro de 1993; d) a
Lei n 12.340, de 1 de dezembro de 2010; V a outros casos em que lei especfica discipline
de forma diversa a transferncia de recursos para execuo de programas em parceria do
governo federal com instituio privada sem fins lucrativos; VI relativos s transferncias
formalizadas sob a abrangncia da Lei n 9.807, de 13 de julho de 1999, e dos Decretos n 3.518,
de 20 de junho de 2000, n 6.044 de 12 de fevereiro de 2007 e n 6.231, de 11 de outubro de 2007;
VII s transferncias para execuo de aes no mbito do Programa de Acelerao do
Crescimento (PAC), regulamentadas pela Lei n 11.578, de 26 de novembro de 2007, exceto o
disposto no Captulo I do Ttulo I desta portaria.

86
zados tambm dados de pesquisas recentes do Ipea66 e da Fundao
Getulio Vargas em parceria com a Secretaria-Geral da Presidncia67.
Ressalta-se que a transferncia de recursos pblicos do Estado para
as OSCs se d por meio de subvenes, auxlios e contribuies (cor-
rentes ou de capital) que constituem formas de fomento direto s orga-
nizaes da sociedade civil regulada pelas leis que tratam do direito
financeiro68 e pelas Leis de Diretrizes Oramentrias, conforme deter-
mina o art. 165, 2 da Constituio Federal.
A seguir, esto resumidas suas principais caractersticas.

66 Das trs pesquisas realizadas pelo Ipea, a primeira Transferncias federais a


entidades privadas sem fins lucrativos (1999-2010) analisa as transferncias de
recursos da Unio para entidades sem fins lucrativos entre 1999 e 2010. Os dados
do Siconv so acrescidos daqueles ligados ao Sistema Integrado de Administrao
Financeira do Governo Federal (Siafi), que alimentam as bases Siga Brasil (Senado
Federal), Oramento Brasil, Tesouro Nacional e sistemas de Finanas do Brasil (Finbra).
INSTITUTO DE PESQUISA ECONMICA APLICADA (Ipea). Transferncias federais a
entidades privadas sem fins lucrativos (1999-2010). Texto para Discusso n 1.778, 2012.
A segunda, As entidades sem fins lucrativos e as polticas pblicas federais: tipologia e
anlise de convnios e organizaes (2003-2011) descreve os convnios (caractersticas
principais, evoluo dos gastos, distribuio de acordo com seus objetivos), as
entidades receptoras e os ministrios concedentes de recursos do governo federal entre
2003 e 2011 e tem como fonte de dados o portal Siga Brasil, alimentado pelo Siconv.
INSTITUTO DE PESQUISA ECONMICA APLICADA (Ipea). As entidades sem fins
lucrativos e as polticas pblicas federais: tipologia e anlise de convnios e organizaes
(2003-2011). Texto para Discusso, n 1.896, 2013. A terceira intitulada As organizaes
da sociedade civil e as polticas pblicas federais (2003-2011). LOPEZ, F. G. e BARONE, L.
S. As organizaes da sociedade civil e as polticas pblicas federais (2003-2011). Boletim
de Anlise Institucional. Braslia: Ipea, 2013.
67 FGV PROJETOS e SECRETARIA-GERAL DA PRESIDNCIA DA REPBLICA, op. cit..
68 Lei n 4.320/1964 e Lei Complementar n 101/2000.

87
4|Contratualizao: fomento e colaborao como novo regime de parceria

QUADRO 6. REGRAS DE TRANSFERNCIAS DA UNIO PARA AS OSCS EM 2014

SUBVENO AUXLIO CONTRIBUIO


SOCIAL
Contribuio Contribuio
corrente de capital
Tipo de Despesa corrente. Despesa de Despesa Despesa
despesa capital. corrente. de capital.
Finalidade/ Prestao de Destinada a Depende de Condicionada
destinao servios essenciais entidades sem autorizao em autorizao em lei
de atendimento fins lucrativos lei que identifique especial anterior.
direto ao pblico de atendimento expressamente
nas reas de direto e gratuito a entidade
assistncia social, ao pblico, em beneficiria, da
sade ou educao, conformidade identificao
prestados de forma com as regras nominal da
continuada por para obteno entidade na LOA,
entidades privadas de subveno ou da seleo
sem fins lucrativos social e demais das entidades
que possuam exigncias para a execuo
Certificao especficas, bem de programas
de Entidades como outras e aes, em
Beneficentes de reas de atuao parceria com a
Assistncia Social definidas na LDO administrao
(Cebas). federal. pblica federal
que contribuam
Regra comumente Deriva para o alcance
indicada nas LDOs diretamente de diretrizes,
federais. da Lei de objetivos e metas
Oramento. previstas no
Plano Plurianual.
Exigncia de No exigida para Facultativa; deixa Facultativa, no Independente-
contrapartida entidades que de ser exigida sendo exigida mente de contra-
atuem nas reas de para entidades para entidades partida.
sade, educao e que atuem nas que atuem nas
assistncia social, reas de sade, reas de sade,
em conformidade educao e educao e
com as regras para assistncia social assistncia social
recebimento de e que atendam e que atendam
subveno social. s regras para s regras para
recebimento de recebimento de
subveno social. subveno social.

Fonte: Secretaria-Geral da Presidncia da Repblica, 2014.

88
Vale ressaltar, no entanto, que inexiste regulamentao especfica sobre
o tema das transferncias voluntrias para entidades privadas que
enquadre as organizaes da sociedade civil no conjunto das transfe-
rncias pblicas para o setor privado. Alm das Leis de Diretrizes Ora-
mentrias, apenas o art. 26 da Lei de Responsabilidade Fiscal trata da
matria.
Os dados das pesquisas citadas revelam, em primeiro lugar, que
as transferncias voluntrias para OSCs representam 12,96% do total
de transferncias destinadas pelo governo federal69 (considerando as
transferncias para estados, municpios, consrcios e empresas pbli-
cas) e que representaram 18,4% do montante de recursos mobilizados
em todas essas transferncias.
Do ponto de vista do nmero de organizaes envolvidas nas trans-
ferncias, vemos que apenas uma parcela limitada das OSCs existentes
realizou parcerias nos ltimos anos. De acordo com pesquisa do Ipea,
e considerando apenas as transferncias realizadas pela modalidade
de convnios, das cerca de 290 mil OSCs existentes, apenas 10 mil rece-
beram transferncias do governo federal entre 2003 e 2011, ou seja, 3%
do universo70. Se considerarmos um perodo mais recente, 2008 a 2012,
esse nmero cai para 1%71.

69 Dados obtidos no Portal dos Convnios (Siconv) <www.convenios.gov.br> Boletins


gerenciais (janeiro de 2013 a agosto de 2014). Acesso em: 25 ago. 2014. De acordo com os
dados obtidos, de 2009 a 2014 o valor total de transferncias voluntrias realizadas pela
Unio foi de R$ 58.317.442.188. O valor das transferncias voluntrias especificamente
realizadas para as OSCs neste mesmo perodo foi de R$ 10.740.577.181.
70 INSTITUTO DE PESQUISA ECONMICA APLICADA (Ipea). As entidades sem fins
lucrativos e as polticas pblicas federais: tipologia e anlise de convnios e organizaes
(2003-2011). Textos para Discusso, n 1896, 2013.
71 FGV PROJETOS e SECRETARIA-GERAL DA PRESIDNCIA DA REPBLICA, op. cit.

89
4|Contratualizao: fomento e colaborao como novo regime de parceria

GRFICO 6. ORGANIZAES DA SOCIEDADE CIVIL QUE RECEBEM RECURSOS


DO GOVERNO FEDERAL POR MEIO DE PARCERIAS CELEBRADAS MEDIANTE
CONVNIOS

280 mil no recebem recursos governamentais

10 mil recebem recursos governamentais

Fonte: INSTITUTO DE PESQUISA ECONMICA APLICADA (Ipea). As entidades sem fins lucrativos
e as polticas pblicas federais: tipologia e anlise de convnios e organizaes (2003-2011). Texto para
Discusso, n. 1.896, 2013.

Em relao ao porte das entidades que celebram parcerias, os dados do


Siconv e da Rais72 mostram que parte importante dos recursos des-
tinada a entidades privadas sem fins lucrativos (EPSFLs) que possuem
100 ou mais vnculos formais de trabalho: 41,1% do total das parcerias
identificadas (3.370) foram realizadas com 610 EPSFLs constitudas de
100 ou mais trabalhadores formais. Tais parcerias tambm represen-
tam boa parte dos valores globais contratados.
Os recursos empreendidos totalizam quase R$ 4,2 bilhes, em valo-
res histricos, o que representa aproximadamente 52% do volume glo-
bal contratado, seguindo os valores de referncia da pesquisa.

72 FGV PROJETOS e SECRETARIA-GERAL DA PRESIDNCIA DA REPBLICA, op. cit.

90
TABELA 5. DISTRIBUIO DE PARCERIAS CELEBRADAS PELO GOVERNO
FEDERAL (2008-2012), POR FAIXA DE VNCULOS FORMAIS ATIVOS (NMERO
DE TRABALHADORES FORMAIS) DAS PROPONENTES EM 2011

FAIXA DE NMERO DE NMERO DE MONTANTE DE VALOR


VNCULOS ENTIDADES PARCERIAS VALOR GLOBAL MDIO DAS
EM 2011* CONTRATADO PARCERIAS
(R$ 1.000) (R$ 1.000)
0a9 1.600 3.127 2.066.472 1.303

10 a 19 204 494 305.671 1.498

20 a 49 306 657 607.027 1.984

50 a 99 229 542 894.475 3.906

100 a 249 249 806 721.379 2.897

250 a 499 166 940 926.523 5.581

500 ou mais 195 1.624 2.531.824 12.984

Total 2.949 8.190 8.053.371 2.731

Fonte: FGV Projetos, a partir de dados do Siconv e da MTE/Rais (2011).


* A quantidade de vnculos das entidades que celebraram parcerias foi identificada na Rais de 2011, no
significando dizer que essa quantidade se reproduz nos demais anos.

Os dados do MPOG sobre o total de transferncias voluntrias da Unio


para OSCs73 mostram crescimento no volume de recursos das transfe-
rncias. O valor dos repasses variou entre R$ 1,7 bilho e R$ 2,5 bilhes
(10,6% de crescimento mdio acumulado no perodo)74, ainda que o
nmero de transferncias entre 2009 e 2013 tenha cado (passando de
2.740 em 2009 para 1.076 em 2013). Em 2010, h o maior nmero de
transferncias (3.285) e, em 2013, o maior volume de recursos despendi-
dos: as 1.076 transferncias voluntrias da Unio para entidades priva-
das sem fins lucrativos nesse ano movimentaram aproximadamente R$
2,5 bilhes, sendo esse o menor nmero do perodo entre 2009 e 2013.
Considerando as transferncias para as OSCs oriundas tanto do

73 Esses dados trazem resultados mais abrangentes e de anos mais recentes, pois consideram
todas as modalidades de contratualizao at ento utilizadas, incluindo os convnios.
74 Quanto execuo financeira, a variao se deu entre R$ 1,4 milho e R$ 1,4 bilho.

91
4|Contratualizao: fomento e colaborao como novo regime de parceria

governo federal como de estados e municpios75, observa-se forte


ampliao dos valores transferidos. Apesar de as transferncias totais
de estados, municpios e Unio apresentarem enorme variao osci-
lando entre R$ 5,9 bilhes (2005) e R$ 1,35 bilho (2011), como mostra o
Grfico 7 , no se trata de um volume pequeno de recursos. Com efeito,
no perodo, foram despendidos ao todo R$ 29 bilhes com transfern-
cias dessa natureza. De acordo com a mesma pesquisa, em 2009, o valor
total das transferncias de estados e municpios para as OSCs foi de R$
4,9 bilhes e da Unio, R$ 3,4 bilhes.

GRFICO 7. TRANSFERNCIAS VOLUNTRIAS PARA ORGANIZAES DA


SOCIEDADE CIVIL POR NVEIS DE GOVERNO (2003-2011) POR MEIO DE
CONVNIOS (EM BILHES)

12
10,63 10,67
9,93 10,01
10
8,30 8,99
8,01
8
6,80
7,43
5,67
6
5,90 4,30
3,80 3,60 3,58 3,87 4,67
4
2,96 2,82
2,36 2,59 3,54 2,16 2,58
2
2,86
2,53
1,35
0
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

Esfera estadual
Municpios
Unio

Fonte: LOPEZ, F. G. e BARONE, L. S. As organizaes da sociedade civil e as polticas pblicas federais


(2003-2011). Boletim de Anlise Poltico-Institucional, n 1. Braslia: Ipea, 2011. Para a construo dos
dados, os autores utilizaram informaes do Senado Federal (base de dados Siga Brasil, Secretaria do
Tesouro Nacional).

75 INSTITUTO DE PESQUISA ECONMICA APLICADA (Ipea). Transferncias federais a


entidades privadas sem fins lucrativos (1999-2010). Texto para Discusso n 1.778, 2012.

92
Quanto ao total de transferncias da Unio para OSCs e entes federa-
dos, o volume que repassado para estados e municpios maior do
que repassado para as OSCs. Os dados do MPOG mostram que entre
2009 e 2013 foram realizadas 65.709 transferncias para estados e muni-
cpios, contra 9.903 para EPSFLs. Sobre esse fato, tem-se trabalhado
com a hiptese de que a Unio teria deixado de deter a maior parte dos
convnios diretos com as entidades e comeado a repassar o recurso
indiretamente, diante da descentralizao de recursos.
Enquanto nas transferncias da Unio em geral (para estados, muni-
cpios, consrcios e empresas pblicas) o instrumento mais utilizado
o contrato de repasse76, em relao modalidade de contratualiza-
o, a maior parte das parcerias com OSCs formalizou-se por meio de
convnios, tanto no nmero de parcerias como no volume de recursos
despendidos, como se pode observar na tabela a seguir.

TABELA 6. QUANTIDADE DE TRANSFERNCIAS VOLUNTRIAS DA UNIO PARA


AS ENTIDADES PRIVADAS SEM FINS LUCRATIVOS, POR MODALIDADE DE
CONTRATUALIZAO, 2009-2013

ANO CONTRATO CONVNIO TERMO DE TOTAL


DE REPASSE PARCERIA
2009 256 2.445 39 2.740

2010 379 2.871 35 3.285

2011 179 1.356 9 1.544

2012 108 1.134 16 1.258

2013 63 1.002 11 1.076

Total 985 8.808 110 9.903

Fonte: Secretaria de Logstica e Tecnologia da Informao (SLTI) do Ministrio do Planejamento,


Oramento e Gesto com base em dados do Siconv, 2014.

76 Essa modalidade foi utilizada em 62% das transferncias realizadas no perodo de


20092014 (79.444 transferncias).

93
4|Contratualizao: fomento e colaborao como novo regime de parceria

TABELA 7. VOLUME DE RECURSOS DESPENDIDOS POR TRANSFERNCIAS


VOLUNTRIAS DA UNIO PARA AS ENTIDADES PRIVADAS SEM FINS
LUCRATIVOS, POR MODALIDADE DE CONTRATUALIZAO, 2009-2013

ANO CONTRATO CONVNIO TERMO DE TOTAL


DE REPASSE PARCERIA
Valor de repasse

2009 178.340.505 1.450.122.121 69.562.227 1.698.024.853

2010 229.274.172 1.660.153.341 234.731.845 2.124.159.358

2011 91.338.484 1.936.066.455 44.376.420 2.071.781.359

2012 137.284.532 1.324.502.462 503.452.863 1.965.239.857

2013 59.456.328 1.582.351.991 915.817.084 2.557.625.403

Total 695.694.021 7.953.196.370 1.767.940.439 10.416.830.830

Fonte: Secretaria de Logstica e Tecnologia da Informao (SLTI) do Ministrio do Planejamento,


Oramento e Gesto com base em dados do Siconv, 2014.

De acordo com dados do MPOG, em relao ao total de transferncias


realizadas pela Unio em 2013, as reas que receberam maior volume de
recursos foram as de assistncia comunitria (subrea da assistncia
social), ensino superior (educao) e assistncia hospitalar e ambula-
torial (sade), como se v na Tabela 8.

94
TABELA 8. TRANSFERNCIAS E VOLUME DE RECURSOS SEGUNDO AS
PRINCIPAIS REAS DE ATUAO DAS ENTIDADES PRIVADAS SEM FINS
LUCRATIVOS, 2013

QUANT. VALOR DE REPASSE


REA DE ATUAO
DE TRANSF. POR TRANSFERNCIA

Assistncia comunitria 4 186.290.244,26


Ensino superior 167 217.601.660,47
Assistncia hospitalar e ambulatorial 415 212.214.410,43
Desporto de rendimento / Desporto comunitrio / Lazer 2 433.744.367,82
Defesa area / Preservao e conservao ambiental /
Controle ambiental / Recuperao de reas
degradadas / Recursos hdricos / Meteorologia /
2 63.301.612,00
Desenvolvimento cientfico / Desenvolvimento
tecnolgico e engenharia / Difuso do conhecimento
cientfico e tecnolgico / Transporte areo
Assistncia ao idoso / Assistncia ao portador de
deficincia / Assistncia criana e ao adolescente /
Assistncia hospitalar e ambulatorial / Ensino superior /
Patrimnio histrico, artstico e arqueolgico / Difuso
cultural / Preservao e conservao ambiental /
2 32.751.405,83
Controle ambiental / Recuperao de reas degradadas /
Recursos hdricos / Meteorologia / Desenvolvimento
cientfico / Desenvolvimento tecnolgico e engenharia /
Difuso do conhecimento cientfico e tecnolgico /
Desporto de rendimento / Desporto comunitrio / Lazer
Ensino superior / Difuso do conhecimento cientfico
5 63.301.612,00
e tecnolgico
Assistncia ao idoso / Assistncia ao portador de
deficincia / Assistncia criana e ao adolescente
80 32.751.405,83
/ Assistncia comunitria / Assistncia hospitalar e
ambulatorial
Assistncia ao idoso / Assistncia ao portador de
deficincia / Assistncia criana e ao adolescente / 6 33.882.584,18
Assistncia comunitria / Ensino superior
Ensino superior / Educao bsica 1 28.772.170,69
Outras 582 18.711.000,00

Total 1.266 1.323.322.473,51

Fonte: Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, 2013.

95
4|Contratualizao: fomento e colaborao como novo regime de parceria

So diversos os valores distribudos para OSCs por ministrios. Os


dados do MPOG, de 2009 a 2013, evidenciam predominncia do vis
social das pastas que mais despenderam recursos por meio de transfe-
rncias para OSCs: nesse perodo, os trs rgos que mais repassaram
recursos s OSCs foram os ministrios do Desenvolvimento Social e
Combate Fome, Educao e Sade, sendo que este ltimo se mantm
como rgo que mais despendeu recursos por meio de transferncias
em todos os anos (Tabela 9).

TABELA 9. TRANSFERNCIAS VOLUNTRIAS DA UNIO SEGUNDO TRS


PRINCIPAIS RGOS CONCEDENTES, 2009-2013

ANO RGO SUPERIOR CONCEDENTE QUANTIDADE VALOR DE REPASSE

Ministrio da Sade 711 374.048.768

2009 Ministrio do Turismo 474 243.972.257

Ministrio do Desenvolvimento Agrrio 232 214.997.537

Ministrio da Sade 1.150 341.061.911

2010 Ministrio da Educao 94 200.991.862


Ministrio do Desenvolvimento
12 187.023.154
Social e Combate Fome
Ministrio da Sade 1.016 1.534.132.806

2011 Ministrio da Educao 115 207.294.269

Ministrio do Esporte 49 81.923.562


Ministrio do Desenvolvimento
15 363.368.196
Social e Combate Fome
2012 Ministrio da Sade 695 493.913.315

Ministrio da Educao 179 338.765.088

Ministrio da Sade 523 921.498.894

2013 Ministrio da Educao 249 418.343.206


Ministrio do Desenvolvimento
7 402.020.481
Social e Combate Fome

Fonte: Secretaria de Logstica e Tecnologia da Informao (SLTI) do Ministrio do Planejamento,


Oramento e Gesto com base em dados do Siconv, 2014.

96
A partir das pesquisas possvel observar a distribuio geogrfica desi-
gual dos recursos transferidos. De acordo com os dados do MPOG, em
2013 o Sudeste foi a regio que concentrou o maior nmero de entida-
des privadas sem fins lucrativos que celebraram parceria com a Unio:
284 (44% do total), o que representa 561 transferncias. Em seguida
veio o Sul, com 162 OSCs (25%) e 391 transferncias e o Nordeste, com
124 (19%) OSCs e 232 transferncias. As regies com menor quantidade
de OSCs que celebraram transferncias voluntrias da Unio foram o
Centro-Oeste, com 53 OSCs (8%) e o Norte, com 24 (4%), sendo 85 e 35
transferncias, respectivamente.

GRFICO 8. QUANTIDADE DE ENTIDADES PRIVADAS SEM FINS LUCRATIVOS


QUE CELEBRARAM TRANSFERNCIAS VOLUNTRIAS E QUANTIDADE E
VALORES DAS TRANSFERNCIAS VOLUNTRIAS DA UNIO POR REGIO (2013)

QUANTIDADE REPASSE EMPENHADO


Norte Norte Norte
3% 2% 2%
Nordeste Nordeste Sul Nordeste
Sul Sul
18% 17% 21% 22%
30% 24%
Centro-
Centro- -Oeste 6%
-Oeste 7%
Centro- 7%
-Oeste
43% 54% 45%

Sudeste Sudeste Sudeste

Fonte: Secretaria de Logstica e Tecnologia da Informao (SLTI) do Ministrio do Planejamento,


Oramento e Gesto com base em dados do Siconv, 2014.

97
4|Contratualizao: fomento e colaborao como novo regime de parceria

MAPA 3. OSCS QUE CELEBRARAM TRANSFERNCIAS VOLUNTRIAS POR


REGIO E MAIORES UFS, 2013

PA
6
Norte 24
4%

Nordeste 124
19%

BA
34
Centro-Oeste 53
8% DF
20
Sudeste 284
44%

SP
129
Sul 162
25%

RS
81

Fonte: Secretaria de Logstica e Tecnologia da Informao (SLTI) do Ministrio do Planejamento,


Oramento e Gesto com base em dados do Siconv, 2014.

O levantamento dos dados sobre as parcerias realizadas entre o gover-


no federal e as organizaes da sociedade civil indicaram que:

I. As transferncias para OSCs representam, em quantidade,


12,9% do total de transferncias realizadas pela Unio
(incluindo estados, municpios, consrcios e empresas
pblicas). Considerando o volume de recursos repassados, o
percentual sobe para 18,4%.
II. Do universo das OSCs, poucas so as que realizaram parceria
com o governo federal no perodo analisado. Elas esto
concentradas na regio Sudeste e, em grande parte dos casos,
so OSCs de maior porte (com mais de cem vnculos de
trabalho ativos). Alm disso, a parceria com as grandes OSCs

98
a que envolve maiores recursos. Isso pode indicar que somente
as OSCs mais estruturadas conseguem recursos pblicos
federais. Complementando a informao, os instrumentos
jurdicos at ento existentes pouco adaptveis realidade
das OSCs menos estruturadas no favorecem a ampliao
desse universo.
III. Ainda que o nmero de parcerias no tenha aumentado nos
ltimos anos, houve crescimento no montante repassado por
meio das transferncias, o que pode demonstrar a utilizao
das parcerias para a consecuo do interesse pblico e, por
conseguinte, a necessidade de uma legislao estruturante para
o setor, fortalecendo a gesto dos recursos e dos processos desta
natureza. Ao mesmo tempo, so necessrios mecanismos que
desburocratizem os procedimentos e ampliem o nmero de
transferncias para as entidades de menor porte.
IV. O volume transferido voluntariamente para estados e
municpios maior do que para OSCs. Esse dado, aliado ao
fato de que tm crescido os valores repassados de estados,
municpios e Distrito Federal para as OSCs, pode representar
que a estruturao de sistemas federativos torna esse fluxo
de repasses cada vez mais recorrente, o que justifica a
implementao de uma lei de mbito nacional.
V. O convnio, instrumento jurdico que tem se mostrado
inadequado para as parcerias com as OSCs, claramente o
mais utilizado, evidenciando a necessidade de instrumentos
jurdicos prprios e adequados para tais relaes.
VI. As pastas com vis social so as que mais utilizaram as
parcerias com OSCs em comparao com outros ministrios, o
que confirma a importncia das OSCs para o desenvolvimento
de polticas pblicas fundamentais para o avano dos
indicadores sociais.

Tais concluses, alm de subsidiar o governo com informaes e anli-


ses at ento inditas sobre esse campo, fortalecendo o conhecimento
sobre o tema, tornam relevante a aprovao da Lei n 13.019/2014, nor-
mativa estruturante para as relaes de contratualizao entre Estado
e OSCs.

99
4|Contratualizao: fomento e colaborao como novo regime de parceria

4.3 TERMO DE FOMENTO E TERMO DE COLABORAO: NOVOS


INSTRUMENTOS JURDICOS PARA AS PARCERIAS

Por meio da Lei n 13.019/2014, institudo um novo regime jurdico


para a celebrao de parcerias com organizaes da sociedade civil
fomento e colaborao. A norma prev regras mais claras para o pla-
nejamento dos rgos pblicos na seleo de entidades e na aplica-
o de recursos durante a execuo, o monitoramento e a avaliao do
cumprimento do objeto da parceria. Tambm apresenta melhorias no
sistema de prestao de contas dos projetos, diferenciando por volume
de recursos e provendo os alicerces necessrios para que se faa o con-
trole de resultados. Ela far com que a gesto das parcerias esteja mais
conectada realidade da sociedade civil organizada no Brasil, garan-
tindo s organizaes a autonomia necessria para se relacionar com
o poder pblico.
A nova lei determina o chamamento pblico como regra geral77, exi-
ge trs anos de existncia e experincia prvia das entidades, alm de
ficha limpa para as organizaes e seus dirigentes. A lei regula tambm
a atuao em rede das entidades para a execuo de iniciativas agrega-
doras, as despesas com as equipes contratadas para execuo dos pro-
jetos, as despesas administrativas da derivadas e os procedimentos e
prazos para entrega e anlise das prestaes de contas. A seguir, apre-
senta-se o contedo, organizado a partir de seus aspectos gerais e das
fases essenciais das parcerias: planejamento, seleo, execuo, monitora
mento, avaliao e prestao de contas.

77 A regra de chamamento pblico obrigatrio foi instituda pelo Decreto n 7.568/2011


para o mbito federal e agora reforado pela nova lei e ampliado para o mbito nacional.

100
4.3.1 ASPECTOS GERAIS

Abrangncia nacional

A abrangncia nacional amplia a mesma norma para as parcerias cele-


bradas entre as organizaes da sociedade civil e a administrao pbli-
ca federal, distrital, estadual e municipal. Com isso, ser facilitada a
compreenso das regras a respeito das parcerias, conferindo mais segu-
rana jurdica s relaes.
A minuta do projeto de lei elaborada pelo Grupo de Trabalho Inter-
ministerial do MROSC em 2012 previa a aplicabilidade da lei para o
mbito federal. Contudo, desde o incio, reconhecia-se a vantagem de
sua extenso para o mbito nacional, impactando os demais entes fede-
rados, em razo da competncia constitucional da Unio de estabele-
cer normas gerais de contratao, inclusive com aplicao para estados,
Distrito Federal e municpios (art. 22, XXVII da Constituio Federal),
cumulada com a competncia concorrente entre Unio, estados e Dis-
trito Federal (art. 24 da Constituio Federal) para dispor sobre trans-
ferncias de recursos pblicos. A partir desse fundamento, o Congresso
Nacional props a abrangncia nacional, incorporada aos projetos de
lei que tratam da matria78, o que contribuiu para que a lei tivesse vali-
dade em todo o pas. Pelo princpio federativo e pela autonomia dos
entes federados, os municpios, os estados e o Distrito Federal pode-
ro propor regulamentao prpria para atender a questes especficas
com base nas normas gerais. O grande ganho dever ser uma maior
uniformizao de entendimentos entre as administraes pblicas nas
relaes de parceria com OSCs.

78 O Projeto de Lei n 649/2011, de autoria do senador Aloisio Nunes (PSDB/SP), e o


substituto ao Projeto de Lei n 3.877/2004, de autoria do deputado Eduardo Barbosa
(PSDB/MG), previram a abrangncia nacional, que posio foi defendida pelo segmento
da sociedade civil que estava frente do debate.

101
4|Contratualizao: fomento e colaborao como novo regime de parceria

Novos instrumentos jurdicos

A aprovao da Lei n 13.019/2014 trouxe como principal avano a cria-


o de um regime jurdico prprio para as parcerias entre Estado e
organizaes da sociedade civil. Ao instituir o Termo de Colaborao
para a execuo de polticas pblicas e o Termo de Fomento para apoio a
iniciativas das organizaes instrumentos prprios e adequados para
tais relaes, em substituio aos convnios a lei reconhece essas
duas dimenses legtimas de relacionamento entre as organizaes e
o poder pblico.
A colaborao a relao de parceria com as OSCs e o Estado para
a execuo de polticas da administrao pblica nas mais diferentes
reas. Nessa relao, o plano de trabalho induzido pelo poder pblico
a partir de objetos, indicadores e metas mnimas, determinando des-
de o edital o padro de qualidade dos servios pblicos ofertados pela
rede privada complementar ou como devem ser feitos os projetos em
parceria para gerar os resultados de interesse pblico em maior grau
de efetividade.
O fomento, por sua vez, a relao de estmulo, incentivo ou finan-
ciamento pelo Estado de polticas ou aes especficas ou inovadoras
desenvolvidas pelas OSCs de interesse pblico. Nesse caso, o plano de
trabalho tem maior liberdade de construo pela OSC, pois atende a
uma demanda prpria da organizao.
Com esses dois novos termos, a lei reconhece duas formas legtimas
de relao entre Estado e sociedade civil que envolve, de um lado, um
processo indutivo do Estado de atuao complementar com as redes
privadas e, ao mesmo tempo, de fomento e fortalecimento s aes de
interesse pblico desenvolvidas por OSCs.

Universo amplo de organizaes da sociedade civil

Em relao ao universo das organizaes, entendeu-se que deveriam


ser abarcadas as pessoas jurdicas de direito privado sem fins lucrativos
independentemente da exigncia de ttulos ou certificaes. Ou seja, os
instrumentos podero ser celebrados sem a condio de ttulos, certi-

102
ficados e qualificaes, como os de Organizao da Sociedade Civil de
Interesse Pblico (Oscip), Organizao Social (OS), Utilidade Pblica
Federal (UPF) ou Certificao de Entidades Beneficentes de Assistncia
Social (Cebas).
O chamamento pblico a forma de seleo das organizaes pre-
vistas na lei, que coaduna com os princpios de moralidade e impessoa
lidade da administrao pblica. O processo pblico de escolha um
meio de verificar a legitimidade da organizao para implementar ou
no determinado projeto, a partir da demonstrao de suas experin-
cias anteriores, do lastro institucional, do acervo histrico, das redes
que mobiliza e dos espaos democrticos dos quais participa.
Alm de ampliar o acesso para outras organizaes, evita que enti-
dades constitudas apenas no papel, e que no demonstrem ter exe-
cutado atividades anteriores no mbito que se deseja realizar a parceria,
possam se apresentar como melhores executoras. Por outro lado, insti-
tuies novas, com valor tcnico, mas ainda sem experincia, podem se
associar a outras maiores com a previso das redes, nos chamamentos
que assim as convocarem.

Fase do planejamento

Muito se discute a respeito dos problemas da fase de prestao de con-


tas no mbito das parcerias. Sabe-se, no entanto, que a prestao de
contas o reflexo final do que ocorre em etapas prvias. Por isso to
importante a fase preparatria de planejamento, tanto dos gestores
pblicos como das organizaes.
Impulsionado pela criao do Siconv em 2008, que passou a orga-
nizar a gesto das parcerias e, mais fortemente, com a obrigao do
chamamento pblico no governo federal em 2011, o planejamento das
parcerias vem sendo aperfeioado e agora assume uma funo impres-
cindvel na gesto o que contribui diretamente para a melhoria da
qualidade e regularidade das parcerias.
Ainda em relao ao planejamento, preciso que os rgos pblicos
adotem medidas para assegurar a capacidade tcnica e operacional de
convocao e acompanhamento de parcerias. Os editais exigem o deta-

103
4|Contratualizao: fomento e colaborao como novo regime de parceria

lhamento dos critrios de seleo e dos padres mnimos do plano de


trabalho, considerando diagnstico da realidade, descrio de metas,
formas de avaliao, plano de aplicao de recursos, dentre outros
aspectos.
A padronizao de objetos e custos uma das principais ferra-
mentas para alcanar um melhor controle de resultados. Quando so
conhecidos os custos envolvidos na parceria, a administrao pblica
consegue fazer uma anlise focada em resultados efetivamente alcan-
ados, tendo mais segurana da conformidade dos preos praticados
pelas instituies. Os gestores que concebero as parcerias devero
atentar tambm para o modo de comprovao, para que o controle
seja feito de forma preventiva e no apenas repressiva.
Ao determinar que os atos decorrentes da nova lei devero ser regis-
trados em plataforma eletrnica, a nova lei fortalece o Siconv e demais
sistemas estruturantes existentes para a gesto de parcerias. Como pla-
taforma de transparncia deve tambm ser adaptado e prever campos
para o exerccio do controle social, entendido como estratgico para a
agenda do MROSC. A aprovao da Lei n 13.019/2014 exige que estados e
municpios, alm da Unio, planejem-se para esses registros, e o que se
espera que o faam em dados abertos ao pblico.
As administraes pblicas devero planejar a criao das Comis
ses de seleo, com servidores pblicos existentes no quadro, para
garantir que os projetos e as organizaes sejam selecionados. Para
acompanhar o processo, alm do gestor da parceria, devero ser cons-
titudas, tambm, Comisses de avaliao e monitoramento, que funcio-
naro como instncias colegiadas de apoio, avaliando, monitorando,
construindo e uniformizando entendimentos para auxiliar as parce-
rias. Ao final, a anlise de prestao de contas deve observar o prazo
determinado na lei. Essa capacidade tcnica e operacional deve ser
observada pelos rgos pblicos para assegurar o devido acompanha-
mento de parcerias.
Para as organizaes, o planejamento tambm essencial e deve
prever e adequar a capacidade tcnica e operacional de execuo e
prestao de contas. No dimensionamento do plano de trabalho, as
OSCs devero alocar os recursos humanos e materiais necessrios para
a execuo das aes, com metas e indicadores que sero utilizados na

104
avaliao de resultados. A elaborao do projeto dever contar com a
viso do todo, desde o desembolso do primeiro recurso at a fase final
de apresentao de contas e resultados.
preciso reconhecer, no entanto, que, por melhor que sejam o pla-
nejamento e a elaborao do plano de trabalho, natural que altera-
es ocorram ao longo da parceria. Por isso, fundamental que o con-
tato entre o rgo pblico e a organizao seja prximo, de modo que
realize ajustes e remanejamentos previstos na lei e que possam garantir
a sua boa execuo.

Fase da seleo

Um dos principais avanos da legislao sobre as parcerias a conso-


lidao da regra do chamamento pblico, no qual se privilegia a trans-
parncia e a isonomia no processo de seleo, democratizando assim
o acesso a recursos pblicos. Excees foram previstas, como o caso
das parcerias que envolvem programas de proteo testemunha ou
vtimas ameaadas, em razo do sigilo que lhes peculiar. Mas, como
regra geral, no se deve abrir mo de um amplo processo que privilegie
a comparao entre propostas alinhadas aos objetivos traados e no a
competio entre organizaes.
certo que, no caso das OSCs, o chamamento pblico deve ser
diferente do procedimento licitatrio comum, que busca a proposta
economicamente mais vantajosa, e deve levar em considerao os
aspectos peculiares que envolvem a complexidade de cada objeto, de
cada poltica pblica, de cada territrio onde se quer a operao a ser
realizada por organizaes da sociedade civil, em sistema quase de
mandato, cujas caractersticas a serem selecionadas tm muito mais
proximidade com o contedo de cada ao do que com a forma. Isso
quer dizer que no se busca o melhor preo entre as organizaes e
sim as transformaes socioambientais que so de relevncia pblica.
Por isso tambm a importncia do reconhecimento da legitimidade e
da histria da organizao.
A perda de confiana pblica nas instituies e a criminalizao
das organizaes da sociedade civil decorrem, em grande medida, de

105
4|Contratualizao: fomento e colaborao como novo regime de parceria

denncias e escndalos de casos isolados de corrupo que parceiri-


zam com convenincia e oportunidade e que terminam por prejudi-
car a imagem de diversas organizaes79. A legislao, at ento, nunca
proibiu pactuao direta, tal qual se faz com municpios e estados,
uma vez que no impunha um procedimento de escolha obrigatrio.
No governo federal, foi com o Decreto n 7.568/2011 que a regra do
chamamento pblico passou a ser exigida para a seleo das organiza-
es da sociedade civil. Embora diversos rgos j optassem por adotar
esse mecanismo de seleo, discricionariamente ou por recomendao
de suas reas de controle interno, o fato que ainda h uma grande
lacuna sobre o tema, que agora passa a ser suprida por legislao nacio-
nal.
Ainda no que diz respeito fase de seleo, essencial a observn-
cia dos critrios de habilitao mnimo de trs anos de existncia da
organizao e a experincia prvia no objeto para que as parcerias
sejam realizadas com OSCs atuantes e legtimas. A definio desse pra-
zo mnimo no afasta a possibilidade de que outras polticas governa-
mentais possam estimular a criao de novas organizaes.

Atuao em rede

Pela nova lei, estimula-se a execuo conjunta, por duas ou mais entida-
des, de iniciativas agregadoras de pequenos projetos, reconhecendo a
lgica de rede que se une por identidade de causas em que uma orga-
nizao com mais experincia, responsvel pela execuo da parceria,
possa trabalhar em rede com outras. Os editais de chamamento devem
j prever a execuo em rede e definir a forma pela qual a organizao
demonstrar capacidade de implementar o objeto do termo de fomento
ou colaborao, devendo evitar a imposio de critrios que no sejam
necessrios para a execuo do objeto. A rede , ento, um valor a ser

79 AGNCIA DE NOTCIAS DOS DIREITOS DA INFNCIA (ANDI). Anlise de cobertura:


a imprensa brasileira e as organizaes da sociedade civil. Braslia: Andi/Fundacin Avina/
Interage, 2014. EDELMAN TRUST BAROMETER. Global and Brazil Results. Disponvel
em: <www.slideshare.net/EdelmanInsights/edelman-trust-barometer-2014-brasil>.
Acesso em: 15 nov. 2014.

106
agregado execuo em parceria com a administrao pblica.

Ficha limpa para organizaes e dirigentes

Ainda que no seja semelhante, buscou-se adaptar o rol indicado na


Lei da Ficha Limpa Eleitoral, de modo a estend-la para organizaes e
seus dirigentes, em especial quando se trata de condutas relacionadas
utilizao de recursos pblicos. Trata-se de uma medida que tam-
bm faz parte do ordenamento jurdico federal, prevista no Decreto n
7.568/2011, que cobe a atuao de organizaes envolvidas em fraude
ou corrupo80.
Para iniciar essa nova relao de fomento e colaborao, deve-se
levar em considerao apenas as situaes futuras. Os impedimentos
anteriores, sob a gide de regras distintas, no devem ser carregados
para a legislao nova.

Fase da execuo ou implementao

A fase da execuo ou implementao engloba as regras incidentes


durante a parceria, especialmente no tocante ao dispndio de recursos.
Recursos pblicos exigem um pacto prvio sobre como deve ser feita a
sua utilizao. o que se espera com os esclarecimentos trazidos pela
nova lei, que cria mecanismos para organizar o sistema de parcerias e
deixar as suas regras mais claras, evitando que os mesmos casos que
geravam insegurana jurdica permaneam.
Por meio da Lei n 13.019/2014, so estabelecidas regras para a etapa
de execuo, com destaque para a regulamentao do pagamento da
equipe do projeto, para o detalhamento dos itens de despesa e para

80 Sobre esse ponto, vale mencionar o Projeto de Lei Complementar n 177/2012, de


autoria do deputado Esperidio Amin (PP/SC), que deve ser acompanhado uma vez
que estabelece normas de finanas pblicas voltadas para a transparncia, controle e
fiscalizao da execuo de parcerias e convnios entre rgos pblicos e organizaes
no governamentais. O PL tambm trata da questo ao instituir o mecanismo de Ficha
Limpa para as entidades e para os seus dirigentes (art. 59-C).

107
4|Contratualizao: fomento e colaborao como novo regime de parceria

a contrapartida. So temas que traduzem especificidades das organi-


zaes da sociedade civil e que no podem ser tratados com a mesma
lgica das relaes entre rgos pblicos.

Regulao de pagamento da equipe de trabalho

Trata-se de uma importante conquista, considerando a existncia at a


edio da nova lei de entendimentos contraditrios em razo da falta
de clareza na legislao a respeito de seus limites e condies.
Sobre o tema so pelo menos trs os cenrios que passaram a ser
considerados e regulados, uma vez que a lei reconhece a possibilidade
de pagamento da equipe, inclusive de pessoal prprio da organizao.
Assim, o primeiro em relao ao pagamento de profissionais que
cumulem funo estatutria, ou seja, ao mesmo tempo que fazem
parte da equipe de trabalho envolvida na execuo da parceria, exer-
cem funo de dirigente estatutrio da organizao. No projeto pactu-
ado, devero exercer funo prpria, o que no o impede de continuar
sendo dirigente. O segundo trata de funcionrios contratados com
vnculo trabalhista, que possuem carteira assinada, mas que podem
ser alocados, integral ou proporcionalmente, para atuar em projetos.
Devero demonstrar correlao com as atividades desenvolvidas e o
tempo efetivamente dedicado. Por ltimo, tem-se a contratao de
terceiros, sejam eles pessoas fsicas, atuando como prestadores de
servios autnomos, ou pessoas jurdicas, contratadas para o forne-
cimento de bens ou prestao de servios especficos. Nesses casos,
limites e condies previstos devero ser observados.
O fato de a regulao do pagamento da equipe de trabalho estar
agora prevista em legislao especfica fundamental para aprimorar
a aplicao de recursos pblicos utilizados em parcerias. A nova lei
traz clareza e lida de maneira adequada com a natureza e a realidade
das organizaes da sociedade civil. Seu fundamento reside na com-
preenso de que todos os custos gerados em razo do projeto feito em
parceria com o poder pblico que onerem a organizao, inclusive os
administrativos, devem ser arcados com os recursos repassados, ten-
do em vista que a contrapartida da organizao da sociedade civil
justamente a sua experincia e o cumprimento de seus objetivos ins-
titucionais.

108
Contrapartida

A contrapartida tambm foi uma das questes centrais nas discus-


ses a respeito da nova legislao. O entendimento que prevaleceu na
redao da lei foi o de que a organizao da sociedade civil, ao realizar
parceria com o Estado, oferece como contrapartida o cumprimento
de sua prpria misso institucional em relao de cooperao com o
poder pblico para a consecuo de aes de interesse pblico. Nesse
sentido, a nova Lei de Fomento e Colaborao proibiu a contrapartida
financeira e tornou facultativa a exigncia em bens e servios econo-
micamente mensurveis.
H muitos ativos intangveis que a organizao mobiliza: redes das
quais participa, proximidade e confiana dos beneficirios, trabalhos
voluntrios e diversas colaboraes advindas dos mais variados tipos
de insero e articulao na sociedade civil organizada. Nesse sentido,
a OSC tem a oferecer ao Estado sua experincia em temticas sociais,
a capacidade de articulao e a legitimidade para execuo de polti-
cas sociais.
A exigncia de contrapartida tem origem na Lei de Responsabilida-
de Fiscal (LRF) que, ao indicar requisitos para que estados e munic-
pios possam receber transferncia voluntria da Unio, estabeleceu a
necessidade de comprovao da existncia de previso oramentria
de contrapartida. Mais recentemente, as Leis de Diretrizes Orament-
rias (LDOs) da Unio passaram a estender essa regra para as entidades
privadas sem fins lucrativos, ora de modo obrigatrio, ora facultativo81,
o que contribua para o cenrio de insegurana jurdica (conforme Qua-
dro 5).
Por isso, importante ressaltar que, alm de bastante trabalhosa
j que envolve avaliaes, percias e por vezes visitas in loco , a men-
surao econmica de bens e servios pode ter alto custo para a admi-

81 De 2000 at 2004 no houve qualquer meno obrigatoriedade ou mesmo exigncia


de contrapartida para as entidades privadas sem fins lucrativos. Em 2005, 2006, 2011, 2012 e
2013 a exigncia foi facultativa e dispensada para as entidades potencialmente receptoras
das subvenes. Em 2007, 2008 e 2009 foi obrigatria para as entidades privadas sem fins
lucrativos, com exceo das potenciais receptoras de subvenes.

109
4|Contratualizao: fomento e colaborao como novo regime de parceria

nistrao pblica e muitas vezes no vale a pena, devendo ser objeto de


reflexo prvia sobre a sua pertinncia desde o momento de concepo
da forma como se espera que a poltica pblica seja executada.

Monitoramento e avaliao

Apoio e acompanhamento constantes da execuo da parceria devem


aprimorar procedimentos, unificar entendimentos, solucionar contro-
vrsias, padronizar objetos, custos e indicadores e fomentar o controle
de resultados. Nesse sentido, a lei traz a criao de Comisses de Moni
toramento e Avaliao82 como instncias capazes de dialogar e apoiar as
decises dos gestores, evitando o surgimento de questes no observa-
das no momento da execuo e que gerem dvidas sobre como proceder
em casos concretos.
A lei traz ainda algumas recomendaes, tais como visitas in loco,
quando for o caso; a aplicao de pesquisas com os beneficirios finais
na hiptese de parcerias acima de um ano e nas quais seja possvel
identific-los; o acompanhamento e a gesto por plataforma eletrnica
e a necessidade de publicao de dados e informaes em sites eletr-
nicos da administrao pblica.
H experincias exitosas de acompanhamento das parcerias, como
o caso da Comisso de Avaliao e Monitoramento (CAM) da Secretaria-
-Geral da Presidncia da Repblica, criada em 2013. A CAM tem atuado
regularmente para qualificar as parcerias, tornando-se exemplo a ser
seguido no tratamento dado relao entre entes pblicos e entidades
privadas sem fins lucrativos.
A CAM pode atuar em todas as fases, desde as etapas prvias
celebrao at a prestao de contas e comprovao de resultados. A
CAM funciona como instncia de aproximao entre as as reas meio
e as finalsticas de todas as unidades da Secretaria-Geral, e, ao diri-
mir dvidas e nivelar o entendimento sobre os objetivos das parcerias,
gera ganhos de aprendizagem organizacional.
Sobre este aspecto, no mbito dos Termos de Parceria, a Lei das

82 Art. 2, XI; art. 35, 6; art. 66, pargrafo nico, II.

110
Oscips (Lei n 9.790/1999) previu o estabelecimento de comisses
semelhantes, mas exigiu que fosse criada uma para cada termo, com-
posta de membros do poder pblico, da organizao e do conselho de
poltica pblica correspondente. O que o novo Marco Regulatrio pre-
v o aperfeioamento dessa ideia, na medida em que indica a criao
de uma ou mais comisses para tratar do conjunto das parcerias den-
tro do prprio rgo pblico, a depender do seu tamanho e do nme-
ro de parcerias firmadas, uniformizando entendimentos e apoiando
casos concretos.
Na prtica, a instncia no substitui o papel do gestor da parceria,
mas cria um lcus institucional para que ele possa levar sua demanda a
cabo e trocar com os demais. Nesta proposta, convidados podem fazer
parte de reunies com pautas especficas para inspirar o trabalho dos
membros da comisso. Tambm podem ser feitas foras-tarefas para a
elaborao de padres internos.

Fase da prestao de contas

A Lei n 13.019/2014 traz dispositivos que ressignificam a etapa de pres-


tao de contas. Em primeiro lugar, ela parte do entendimento de que
a prestao de contas de uma parceria reponsabilidade de ambos os
parceiros, devendo ser feita sociedade como um todo. Alm disso, o
sentido adotado pela nova lei o da definio de regras mais rgidas
para valores maiores e regras mais simplificadas para valores menores.
A possibilidade de criao de regras diferenciadas para prestao e
anlise das contas, a depender da complexidade e dos recursos envol-
vidos na parceria, otimizar os trabalhos referentes ao tema, seguindo
os procedimentos de inteligncia de risco que hoje j so utilizados
pelo Tribunal de Contas da Unio e pela Controladoria-Geral da Unio.
Em 2014, no governo federal, dados extrados do Siconv revelaram
que 80% das parcerias esto abaixo de R$ 600 mil e movimentam 20%
do total de recursos.

111
4|Contratualizao: fomento e colaborao como novo regime de parceria

QUADRO 7. VALORES ESTRATIFICADOS DAS PARCERIAS

NVEL 01 AT R$ 600.000,00 NVEL 02 ACIMA DE R$ 600.000,00

80% das parcerias 20% das parcerias


20% do volume de recursos 80% do volume de recursos

Fonte: Secretaria-Geral da Presidncia da Repblica.

Esses dados corroboram a importncia da criao de regras estratifi-


cadas possibilidade prevista na nova lei. A exigncia de obrigaes
proporcionais tornar os procedimentos mais rpidos e objetivos e
ser igualmente relevante para a reverso do cenrio de insegurana
jurdica. O que se prope o estabelecimento de um sistema de anli-
se condizente com a realidade das parcerias. Um primeiro passo para
alcanar esse objetivo o estabelecimento de prazos mais razoveis
em relao entrega de documentos e relatrios pelos gestores das
organizaes e anlise dessas informaes pelos gestores pblicos.
O preocupante cenrio de estoque de prestao de contas e o tem-
po mdio longo de anlise pela administrao pblica83 foram os prin-
cipais motivadores para o desenvolvimento dessa proposta de aper-

83 Com o propsito de ilustrar a dificuldade da administrao pblica em gerenciar o


acmulo de prestao de contas relacionadas a convnios e repasses de recursos, o TCU,
por meio do Acrdo n 788/2006, faz referncia Nota Tcnica 600/2002 da GSGAB/SFC/
CGU-PR, da antiga Corregedoria-Geral da Unio, atual Controladoria-Geral da Unio, que
assim destacou:
23. [...] as anlises realizadas evidenciam impropriedades/irregularidades nos controles
dos rgos/entidades face aos estoques e saldos de convnios/contratos de repasse
pendentes nas situaes de a comprovar e a aprovar, que totalizam aproximadamente
R$ 11 bilhes, bem como o descumprimento de legislao aplicvel matria.
24. Segundo a referida nota tcnica, os ministrios da Agricultura, Pecuria e
Abastecimento, do Desenvolvimento Agrrio, da Integrao Nacional e Caixa Econmica
Federal mostram tendncia de aumento de seus estoques de convnios e contratos
de repasse pendentes de aprovao de prestao de contas, enquanto o Ministrio
do Esporte e Turismo, Ministrio da Cultura, Fundo Nacional de Desenvolvimento da
Educao e Fundo Nacional de Sade somente eliminariam totalmente esses estoques
em 24 anos, 21 anos, 6 anos e 2 anos, respectivamente, mantida constante a razo de
anlise de prestao de contas.

112
feioamento. Nesse sentido, a lei prev prazos mais adequados tanto
para as OSCs como para a administrao pblica analisar as presta-
es enviadas.
Considerou-se igualmente relevante prever prazos mximos para
diligncias, que so as solicitaes de esclarecimento ou de comple-
mentao de informaes realizadas previamente anlise final da
prestao de contas. Para que deixe de ser um procedimento protela-
trio, entendeu-se ser necessrio estabelecer um prazo mximo, ainda
que isso conste no edital ou no termo firmado. Com isso, espera-se
estimular o planejamento para que as solicitaes sejam realizadas de
forma mais adequada.
Outra questo central a possibilidade de aprovao das contas
com ressalvas quando se tratar de erros estritamente formais, evitan-
do a rejeio baseada em equvocos que no tenham gerado danos
parceria ou aos cofres pblicos. Essa uma previso que j existia
nas normas do TCU e que pode auxiliar no processo de melhoria das
parcerias uma vez que a ressalva, em geral, serve como indicador de
que determinada prtica deve ser alterada em parcerias futuras, ainda
que no tenha gerado a necessidade de reparao imediata.
Para a reverso desse cenrio importante a integrao entre siste-
mas relacionados aos documentos fiscais e informaes contidas em
bases pblicas para criar um sistema de anlise mais eficiente e segu-
ro. O Cadastro nico de Exigncias para Transferncias Voluntrias
(Cauc)84, por exemplo, poderia ser utilizado tambm para conferir
automaticamente as certides exigidas s organizaes da sociedade
civil.
O fato que ainda se trabalha com a lgica do controle de meios
por ausncia de parmetros e critrios que possam estabelecer segu-
rana suficiente. Tornar possvel a priorizao dos resultados exige
que se construa cada vez mais, no mbito dos rgos pblicos, o

84 O Cauc consiste em um subsistema desenvolvido dentro do Sistema Integrado de


Administrao Financeira do Governo Federal (Siafi), disponibilizado em rede a todas as
unidades do governo federal e na internet, no site da Secretaria do Tesouro Nacional (STN).
Possui carter informativo e facultativo e espelha registros de informaes que estiverem
disponveis nos cadastros de adimplncia ou sistemas de informaes financeiras,
contbeis e fiscais geridos pelo governo federal.

113
4|Contratualizao: fomento e colaborao como novo regime de parceria

conhecimento necessrio sobre custos, mtodos e indicadores. O pre-


o justo e adequado dever ser sempre uma premissa; mas, para isso,
cada poltica ou programa, com sua peculiaridade, dever estabelecer
um padro de valores que respeite a realidade regional e local de mer-
cado. Assim, quanto mais se institucionalizam os meios, mais ser
possvel o exerccio do controle de resultados das parcerias.

Novos prazos para a prestao de contas

At 90 dias para a prestao de contas pela OSC. Prazo menor


pode ser estipulado em razo da complexidade do objeto (art.
69);
Previso de 45 dias para a soluo de diligncias, prorrogvel
por igual perodo (art. 70);

Prazo de 90 a 150 dias para a anlise pela administrao


pblica (art. 71), que poder:
i. aprovar;
ii. aprovar com ressalvas;
iii. rejeitar e instaurar tomada de contas especial (art. 72).

Lcus institucional: Conselho Nacional de Fomento e Colaborao

A lei prev a criao de um Conselho Nacional de Fomento e Colabo-


rao, com representao paritria do governo e das OSCs. A proposta
que est em debate a de constituir um rgo integrante da estrutu-
ra da Secretaria-Geral da Presidncia da Repblica, que manter sua
Secretaria-Executiva. Sua finalidade ser formular e divulgar boas pr-
ticas, alm de propor polticas e aes voltadas ao fortalecimento das
relaes de colaborao e de fomento entre a administrao pblica e
as organizaes da sociedade civil.
O conselho dever ser o lcus institucional mnimo para tratar dessa
agenda e poder responder a algo que se tornou evidente ao longo do
seu desenvolvimento: a necessidade de gerao de conhecimento, de
capacitao, de ampliao e qualificao do acesso a recursos e de rea-

114
lizao de disputas simblicas voltadas ao resgate da credibilidade das
organizaes com a sociedade.
Embora a proposta de lcus institucional trate predominantemente
do tema das parcerias, sabe-se que h potencial para a sua ampliao
e diferentes formas de concretizao. Em outros pases, este lcus foi
estruturado por meio de agncias reguladoras85 ou de estruturas admi-
nistrativas internas da administrao pblica. No Brasil, h experin-
cias de diversos observatrios de polticas pblicas, sejam vinculados
ao governo86 ou diretamente sociedade civil, que poderiam inspirar
funes tambm desse novo espao institucional87.
A nova lei prev a possibilidade de criao do mesmo conselho em
estados e municpios.

Papel da comunicao pblica

A lei convida os meios de comunicao pblicos para tambm fazer


parte dessa nova arquitetura jurdica e institucional das relaes de
parcerias entre OSCs e governos. Seu artigo 14 aponta a veiculao de
contedos das parcerias das OSCs com o Estado em meios de comuni-
cao pblicos. O texto diz: O poder pblico, na forma de regulamen-
to, divulgar, nos meios pblicos de comunicao por radiodifuso
de sons e imagens, campanhas publicitrias e programaes desen-
volvidas por organizaes da sociedade civil, no mbito das parcerias
com a administrao pblica, com previso de recursos tecnolgicos
e linguagem adequados garantia de acessibilidade por pessoas com
deficincia.
As discusses referentes regulamentao da lei tratam da perti-

85 Na Inglaterra, a Charity Commission, funciona como agncia reguladora e independente


do governo britnico. J nas Filipinas, o modelo seguido o de autorregulao por meio de
rgo no governamental responsvel pelo credenciamento de OSCs. No entanto, grande
parte das OSCs ainda regulada por organismos governamentais.
86 Observatrio Brasil de Igualdade de Gnero, cuja origem est vinculada Secretaria
de Polticas para as Mulheres, da Presidncia da Repblica, e o Observatrio da Despesa
Pblica, vinculado Controladoria-Geral da Unio.
87 Destaca-se aqui o Observatrio da Sociedade Civil, cujo objetivo dar visibilidade
para o trabalho das OSCs no Brasil.

115
4|Contratualizao: fomento e colaborao como novo regime de parceria

nncia de haver um percentual de tempo a ser disponibilizado para


campanhas publicitrias e programas desenvolvidos sobre objetos de
parcerias com OSCs e de permitir que esse espao seja ocupado com
contedos produzidos pelas prprias organizaes. importante que as
entidades possam participar da escolha dos contedos que sero inclu-
dos pelas grades de programao dos veculos de comunicao pblicos
e que tambm sejam criados espaos para produtores independentes
poderem produzir contedos, por meio de editais de fomento. O Conse-
lho Curador da Empresa Brasileira de Comunicao (EBC), entre outros
rgos, deve ter um papel fundamental nesse debate.

4.4 O PROCESSO DE TRAMITAO DA LEI N 13.019/2014

A proposta de uma lei estruturante para as relaes de parceria celebra-


das entre Estado e OSCs antiga e j havia sido considerada no mbito
do processo da CPI das ONGs88 e em articulaes anteriores89. Desta-
caram-se, no Congresso Nacional, dois projetos de lei cujos contedos
seguiram esse mesmo sentido e que incorporaram propostas do GTI
do Marco Regulatrio das Organizaes da Sociedade Civil, aperfeio-
ando regras j previstas: o PL n 3.877/2004 (PLS n 07/2003) e o PL n
7.168/2014 (PLS n 649/2011).
O PL n 3.877/2004 foi elaborado no mbito da primeira CPI das

88 A segunda CPI das ONGs, realizada em 2007, concluiu, pela necessidade de uma
nova legislao, o que foi expresso pelo ministro-chefe da Controladoria-Geral da
Unio, Jorge Hage, ao afirmar: Do ponto de vista da forma e da natureza jurdica
das ONGs, o marco legal existente no Brasil se caracteriza pela sua insuficincia,
pela sua impreciso e talvez mesmo pela sua inadequao, da porque, a meu ver,
extremamente oportuno o momento em que vem esta Comisso, esta CPI, na medida em
que ns possamos esperar dela um trabalho propositivo, um trabalho com resultados
concretos. Relatrio final da CPI das ONGs, p. 71, Braslia, out. de 2010. Disponvel
em: <www2.senado.leg.br/bdsf/bitstream/handle/id/194594/CPIongs.pdf?sequence=6>.
Acesso em: 15 nov. 2014.
89 Destacam-se as proposies apresentadas em 2009 pela Associao Brasileira das
ONGs (Abong) (disponvel em: <www.abong.org.br/final/download/plabong.pdf>, acesso
em: 7 jan. 2015), e pela Comisso de Juristas do Ministrio do Planejamento, Oramento
e Gesto (disponvel em: <www.planejamento.gov.br/secretarias/upload/Arquivos/seges/
comissao_jur/arquivos/090729_seges_Arq_leiOrganica.pdf>, acesso em: 7 jan. 2015).

116
ONGs90, instalada com o objetivo de apurar denncias veiculadas pela
imprensa a respeito da atuao irregular de algumas organizaes da
sociedade civil, bem como apurar a interferncia dessas organizaes
em assuntos indgenas, ambientais e de segurana nacional, em espe-
cial OSCs atuantes na regio amaznica.
O projeto dispe sobre o registro, a fiscalizao e o controle das
OSCs, tornando obrigatrio o cadastramento no rgo governamen-
tal antes do incio de suas atividades, bem como a explicitao de
fontes de recursos, linhas de ao, polticas de contratao, tipos de
atividades e modo de utilizao de recursos. Esse projeto de lei (PL)
foi aprovado inicialmente no Senado em 29 de junho de 2004, tendo
recebido substitutivo elaborado a partir de dilogo com a sociedade
civil aps provocao feita em seminrio organizado pela Abong. Ao
seguir para a Cmara dos Deputados, passou a ser identificado como
PL n 3.877/2004.
Ainda distante de um instrumento que pudesse organizar todo
o sistema de parcerias com as OSCs, o projeto continuou tramitan-
do. Em 5 de julho de 2007, recebeu parecer favorvel na Comisso de
Trabalho, de Administrao e Servio Pblico (CTASP), do deputado
relator Nelson Marquezelli (PTB/SP). Da CTASP, o projeto seguiu para
a Comisso de Seguridade Social e Famlia (CSSF), e em 17 de novem-
bro de 2012 recebeu parecer favorvel a um substitutivo apresentado
pelo deputado relator Eduardo Barbosa (PSDB/MG), cujo texto esta-
belecia o Termo de Fomento e Colaborao como instrumento jurdi-
co para a celebrao de parcerias, entre outros elementos constantes
da minuta elaborada pelo grupo de trabalho no mesmo ano.
Em sesso da Comisso de Finanas e Tributao (CFT), realiza-
da em 16 de outubro de 2013, o PL n 3.877/2004 recebeu parecer pela
compatibilidade e adequao financeira e oramentria do deputado
relator Arnaldo Jardim (PPS/SP). Em 22 de outubro do mesmo ano, o
PL n 3.877/2004 foi para a Comisso de Constituio, Justia e Cida-
dania (CCJ), tendo sido designado relator o deputado Ricardo Berzoini
(PT/SP). Com a sada do deputado para assumir a titularidade da pasta

90 Relatrio disponvel em: <www.senado.gov.br/atividade/Materia/getPDF.


asp?t=56352>. Acesso em: 15 nov. 2014.

117
4|Contratualizao: fomento e colaborao como novo regime de parceria

da Secretaria de Relaes Institucionais no ano seguinte, a relatoria


foi assumida pelo deputado Dcio Lima (PT/SC), que j acompanha-
va a agenda e apresentou seu parecer favorvel em 8 de abril de 2014,
votando pela rejeio dos projetos em apenso e pela aprovao do PL
n 7.168/2014 (PLS n 649/2011). Em 13 de maio de 2014, o relatrio foi
votado na Comisso de Constituio, Justia e Cidadania (CCJ), enca-
minhando o projeto e seus apensos para o plenrio da Cmara dos
Deputados.
O PLS n 649/2011 foi elaborado a partir dos debates da segunda
CPI das ONGs, que terminou em 2010 sem concluso em relatrio. O
seu autor, senador Alosio Nunes (PSDB/SP), apresentou o projeto em
24 de outubro de 2011.
Sua tramitao passou por cinco comisses no Senado. Em 31 de
maio de 2012, recebeu parecer favorvel da Comisso de Servios de
Infraestrutura (CI), com relatoria do senador Cyro Miranda (PSDB/GO).
Em 28 de agosto do mesmo ano, logo aps a concluso dos trabalhos
do GTI do MROSC, o senador Rodrigo Rollemberg (PSB/DF), relator
do projeto de lei na Comisso de Meio Ambiente, Defesa do Consu-
midor e Fiscalizao e Controle (CMA), requereu audincia pblica
com a participao da SG/PR, da AGU, do TCU, da CGU e da Abong.
A audincia aconteceu em 3 de novembro de 2012. Na ocasio, foram
apresentados os resultados do GTI e discutidas as possibilidades de
aperfeioamento do PL n 649/2011.
No ano seguinte, em 2013, o dilogo foi ainda mais adensado com
a retomada dos debates que geraram os subsdios formulados pelo
grupo de trabalho e com demais atores envolvidos. No ms de abril,
houve nova audincia pblica, dessa vez na forma de um seminrio de
dia inteiro, denominado Marco Legal das Organizaes da Sociedade
Civil (PLS n 649/2011). O objetivo era proporcionar mais um momento
de escuta qualificada para elaborao de um substitutivo, apresenta-
do e aprovado em setembro de 2013 na Comisso de Meio Ambiente,
Defesa do Consumidor e Fiscalizao e Controle (CMA). Depois disso,
recebeu parecer favorvel na Comisso de Assuntos Econmicos (CAE)
e seguiu Comisso de Constituio, Justia e Cidadania, na qual rece-
beu 37 emendas antes de ser aprovado em carter terminativo.
No final de 2013, a tramitao no Senado foi encerrada e o projeto

118
de lei do Senado (PLS) foi encaminhado Cmara dos Deputados.
Ao ser encaminhado para a casa revisora, o PLS n 649/2011 recebeu o
nmero 7.168/2014 e foi apensado ao PL n 3.877/2004, que tinha apen-
sadas outras 25 proposies legislativas. O PL n 7.168/2014 recebeu
parecer favorvel na Comisso de Constituio, Justia e Cidadania
da Cmara dos Deputados, como mencionado, e ao final, foi votado
em plenrio no dia 2 de julho de 2014.
O ato de sano pela presidenta Dilma Rousseff se deu no dia 31
de julho de 2014, sendo a lei publicada no Dirio Oficial da Unio no
dia 1 de agosto de 2014, com o nmero 13.019/2014.
O prazo original para entrada em vigor era de noventa dias. No
entanto, com a edio da Medida Provisria n 658, publicada em 29
de outubro de 2014, a vigncia da lei passaria a valer aps 360 dias da
publicao91. A prorrogao do prazo surgiu da demanda das prprias
organizaes da sociedade civil e tambm de entidades representativas
de municpios, que solicitaram a prorrogao do prazo de vigncia
Secretaria-Geral da Presidncia da Repblica. Foram recebidas mani-
festaes da Frente Nacional de Prefeitos (FNP), Confederao Nacio-
nal dos Municpios (CNM), Associao Brasileira de Municpios (ABM),
Colegiado Nacional de Gestores Municipais de Assistncia Social (Con-
gemas), Frum Nacional de Secretrios(as) de Estado da Assistncia
Social (Fonseas), Federao Catarinense de Municpios (Fecam), Cma-
ra de Educao Bsica (CEB) do Conselho Nacional de Educao, Plata-
forma por um Novo Marco Regulatrio para as Organizaes da Socie-
dade Civil, Associao Paulista de Fundaes (APF), Conselho Nacional
de Controle Interno (Conaci) e Centro de Pesquisa Jurdica Aplicada da
Fundao Getulio Vargas (CPJA/FGV), alm da Comisso Especial do
Direito do Terceiro Setor da Ordem dos Advogados do Brasil e Movi-
mentos Sociais.

91 Esta publicao referente ao perodo de 2011/2014. Sua edio, entretanto, aconteceu


em 2015, aps a edio da Medida Provisria n 684, de 21 de julho de 2015, que alterou
novamente a data de entrada em vigor da lei para 540 dias de sua publicao, em 23 de
janeiro de 2016. A MP n 684/2015 est disponvel em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_
Ato2015-2018/2015/Mpv/mpv684.htm Acesso: 03 Ago. 2015.

119
4|Contratualizao: fomento e colaborao como novo regime de parceria

No dia 26 de novembro de 2014, foi realizada audincia pblica92


para discutir o aperfeioamento da lei. Estiveram presentes repre-
sentantes do governo federal, da sociedade civil, entidades muni-
cipalistas, do Ministrio Pblico e ainda de deputados e senadores
da Comisso Mista, responsvel por avaliar a medida provisria no
Congresso Nacional. Juntos, os participantes fizeram uma ampla ava-
liao sobre os avanos trazidos pela nova legislao e das emendas
apresentadas pelos congressistas, alm dos pontos que podem ser
aperfeioados nessa nova etapa de debates. As reflexes sobre a nova
Lei n 13.019/2014 subsidiaram o relatrio apresentado pela senadora
Gleisi Hoffman (PT/PR) e aprovado na Comisso Mista, em dezembro
de 2014.
Desde a aprovao da lei, a Secretaria-Geral disponibilizou uma
equipe para atender aos quase oitenta seminrios e oficinas organi-
zados localmente nas cinco regies do pas, em quinze estados e 25
municpios, alcanando quase 10 mil pessoas presencialmente que se
tornaram multiplicadores da nova lei, alm dos contedos produzidos
e divulgados virtualmente por meio de seus canais de comunicao.
De 1 de setembro a 13 de outubro de 2014, foi realizada uma consulta
pblica pela internet com o objetivo de subsidiar o decreto de regula-
mentao da Lei n 13.019/2014 e garantir seus aperfeioamentos neces-
srios. A consulta teve como princpio dar incio a um processo de regu-
lamentao de forma colaborativa, contando com as opinies de todos
aqueles que possuem interesse na aplicao da nova lei. Com isso pro-
curou-se fortalecer a participao social como mtodo de governo e a
transparncia nos processos de deciso sobre temas de interesse pbli-
co. Ao todo foram recebidas 193 contribuies de membros de organi-
zaes da sociedade civil, gestores pblicos e de cidados das cinco
regies do pas. Os resultados foram sistematizados disponibilizados
no site da SGPR para consulta sociedade.
A nova arquitetura jurdica e institucional para as parcerias com

92 No canal TV MROSC, no YouTube, possvel ter acesso


ntegra da Audincia Pblica. Disponvel em: <www.youtube.com/
watch?v=CSAN58O5CmQ&list=PL4Fp4IY8uoaXWzGQeewDo7lDsDsnS_xjm&index=1>.
Acesso em: 15 nov. 2014.

120
organizaes da sociedade civil no Brasil continua em construo.
Aps o texto final, com a aprovao da Medida Provisria n 658/2014,
que alterou o prazo de entrada em vigor da lei, o prximo passo ser a
edio do decreto federal de regulamentao. O processo permanente
de dilogo deve continuar no mbito de todas as esferas da Federao
para que essa mobilizao gere uma nova comunidade de prticas e
relaes entre Estado e organizaes da sociedade civil no Brasil. No
prximo captulo, ser tratado o tema da sustentabilidade econmica
das organizaes da sociedade civil.

121
4|Contratualizao: fomento e colaborao como novo regime de parceria

TRAMITAO DA LEI 13.019/2014

Senado
1 CPI Apresentao Aprovado
das ONGs do PLS 07/2003 no Plenrio
2001-2003
(18/02/2003) (29/06/2004)

CMA
2 CPI Apresentao Aprovado Designado relator
das ONGs do PLS 649/2011 na CI Rodrigo Rolemberg
2007-2010
(24/10/2011) (31/05/2012) (10/07/2012)
CMA
Realizao da
2 audincia pblica
(12/11/2012)

(29/04/2013)
Aprovado CMA CMA
(08/10/2003) Realizao de
substitutivo
(15/10/2013) audincia publica

Aprovado CAE (11/12/2013) Aprovado CCJC


substitutivo
(05/02/2014)

Aprovado
no Plenrio

Dilogos
Decreto 6.170/2007 Decreto 7.568/2011 Intersetoriais
(16/04/11)

(25/07/2007) (16/04/11)
Criao (maro a junho de 2013)
do Grupo
de Trabalho

122
Cmara
Apresentao Aprovado Aprovao
do PL 3.877/2004 CTASP CSSF

(30/06/2004) CCJC (11/07/2007) (05/12/2012)


Designado relator Aprovao
Ricardo Berzoini) CFT

(22/10/2013) (16/10/2013)

Apensao a Aprovado
25 projetos na CCJC Sano
relacionados relator Aprovao da lei Edio da
matria Dcio Lima Plenrio 13.019/2014 MP 658/2014

(13/05/2014) (02/07/2014) (31/07/2014) (29/10/2014)


(26/02/2014)
Apresentao
do PL 7.168/2014

(19/02/2014)

Produo da
minutade PL
Produo
de minuta
de Decreto
(2012)
Edio das LDOs
(2011) (2012)

I Seminrio Internacional Relatrio final


do Marco Regulatrio GTI
das OSCs

123
5
5.
SUSTENTABILIDADE
ECONMICA:
MOBILIZAO
DE RECURSOS E
FORTALECIMENTO
INSTITUCIONAL DAS
ORGANIZAES DA
SOCIEDADE CIVIL

125
ENTENDE-SE POR SUSTENTABILIDADE ECONMICA DE UMA ORGANIZA-
o um conjunto de fatores de desenvolvimento institucional que favo-
rece a sua sobrevivncia e o seu xito ao longo do tempo. Tais fatores
no se restringem apenas s formas de sustentao financeira. Mais
do que isso, o conceito amplia a viso voltada apenas s organizaes
em si mesmas, buscando reconhecer paralelos entre a ao coletiva
das organizaes da sociedade civil (OSCs), e as concepes, polticas
e mecanismos (pblicos e privados) de enfrentamento das questes
sociais de interesse pblico93.
Nesse sentido, essencial garantir meios de financiamento das
OSCs, bem como procedimentos institucionais e administrativos (cri-
trios de acesso, parmetros de controle social, instrumentos de con-
trole e avaliao, normas administrativo-financeiras) destinados a apoi-
-las. necessrio que esse conjunto de aes seja adequado e flexvel
para os diferentes modelos e tamanhos de organizaes, garantindo,
ao mesmo tempo, sua autonomia e preservando seu carter de sujeito
poltico94.
H diferentes fontes de renda que compem as receitas das orga-
nizaes da sociedade civil. Entend-las fundamental para o debate
sobre a sustentabilidade econmica, um dos trs eixos da agenda do
Marco Regulatrio das Organizaes da Sociedade Civil (MROSC).

5.1 A SUSTENTABILIDADE ECONMICA DAS OSCS HOJE

Atualmente, a sustentabilidade das OSCs ameaada pela instabili-


dade e o enfraquecimento da capacidade de gerar recursos prprios
e criar um ambiente favorvel ao desenvolvimento. De acordo com
levantamento feito a partir das declaraes de imposto de renda das
pessoas jurdicas de 2001 a 200695, organizado pela Receita Federal
do Brasil, a participao das organizaes da sociedade civil no total

93 ARMANI, D. Sustentabilidade: desafio democrtico. In: FIEGE, H-J. ONGs no Brasil:


perfil de um mundo em mudana. Fortaleza: Fundao Konrad Adenauer, 2003.
94Idem.
95 Dados coletados nos documentos de produo anual Consolida DIPJ, da Receita
Federal do Brasil na sequncia de anos considerada.

127
5|Sustentabilidade econmica

das receitas declaradas caiu de 7,76% para 3,72% (queda de 48%), e foi
acompanhada por queda no nmero de entidades ativas no mesmo
perodo96.
Embora existam alguns recursos governamentais que podem ser
efetivamente mobilizados pelas OSCs brasileiras, importante mencio-
nar que, ao contrrio do que se acredita, elas no dependem do Estado
e a maior parte delas se organiza, historicamente, com base em recur-
sos prprios e doaes privadas. O quadro a seguir mostra os principais
mecanismos e as fontes de recursos para o financiamento das OSCs no
Brasil, descritos em sequncia.

QUADRO 8. PRINCIPAIS MECANISMOS E FONTES DE RECURSOS PARA O


FINANCIAMENTO DAS OSCS NO BRASIL

PRIVADO (DOAES PRPRIO PBLICO


E PATROCNIO)
Doaes de terceiros Contribuies de Convnios, contratos,
associados, trabalho termo de parceria, contrato
voluntrio de gesto e atpicos
Cooperao Comercializao de Transferncia de
internacional (agncias mercadorias, direitos recursos: subvenes,
no governamentais de autorais e propriedade auxlio e contribuies
cooperao, agncias intelectual
governamentais e
agncias multilaterais)
Outras OSCs de Investimentos prprios Imunidades e isenes
fomento
Recursos empresariais Incentivos fiscais Prestao de servios

96 SZAZI, E. Propostas de melhorias do sistema tributrio de organizaes da sociedade


civil. Documento tcnico. Projeto de cooperao tcnica internacional BRA/12/018
PNUD. Braslia, 16 set. 2013.

128
5.1.1 RECURSOS PRIVADOS

Os recursos de origem privada mais usualmente acionados pelas OSCs


so as doaes (de pessoas fsicas ou jurdicas) e o financiamento inter-
nacional via agncias de cooperao e organismos e instituies multila-
terais e estrangeiras. Embora os dados sobre as formas de financiamento
das OSCs sejam escassos, pesquisas recentes tm revelado que, assim
como em outros pases, no Brasil as fontes privadas de recursos so fun-
damentais para a sustentabilidade das organizaes da sociedade civil.

Doaes de terceiros

Entre as fontes privadas de recursos para as OSCs, a doao de pessoas


fsicas e jurdicas a modalidade mais usual. O Cdigo Civil, em seu
artigo 538, entende a doao como o contrato em que uma pessoa, por
liberalidade, transfere do seu patrimnio bens ou vantagens para o de
outra. A voluntariedade , assim, um elemento central da doao e
implica, portanto, na motivao de um ato espontneo.
O potencial para a doao privada no Brasil, no entanto, ainda pode
ser fortemente ampliado. De acordo com o World Giving Index97 de
2014, o Brasil passou a ocupar o 90o lugar entre os 135 pases participan-
tes da pesquisa.
Os resultados sobre o volume de doadores (de tempo, dinheiro ou
ajuda a estranhos) so mais positivos quando observados os nmeros
absolutos de pessoas que realizam doaes98. Sob esse ponto de vista,
o Brasil aparece entre os dez maiores doadores. Isso ocorre, sobretudo,
em funo da sua dimenso demogrfica: como se trata de um pas
mais populoso, mais pessoas so doadoras.

97 Pesquisa realizada pela Charities Aid Foundation (CAF) e o Instituto Gallup, que criou
um ranking das iniciativas de doao por pas. CHARITIES AID FOUNDATION. World
Giving Index: a global view of giving trends. nov. 2014. Disponvel em: <www.cafonline.org>.
Acesso em: 15 nov. 2014.
98 O World Giving Index pesquisa o nmero de pessoas que doam dinheiro para
instituies, o nmero de pessoas que realizam trabalho voluntrio e de pessoas que
ajudam estranhos que tenham pedido ajuda.

129
5|Sustentabilidade econmica

Quando consideradas as propores relativas, 40% dos entrevista-


dos no Brasil disseram ter ajudado um desconhecido no ms anterior
(98 lugar), 22% afirmaram ter doado dinheiro (71 lugar) a instituies
e 16% realizaram (78 lugar) algum tipo de trabalho voluntrio. Ape-
sar dos percentuais significativos, o Brasil ainda tem um desempenho
insatisfatrio, o que torna o estmulo cultura de doao um desafio
premente no pas.
Do ponto de vista de muitas organizaes, os recursos provenientes
de doaes podem ser cruciais para a garantia de sua sustentabilidade.
De acordo com a pesquisa TIC Organizaes sem fins lucrativos da Cetic
(Centro de Estudos sobre Tecnologia da Informao e da Comunicao,
sob auspcios da Unesco)99, do total de entidades sem fins lucrativos
pesquisadas, 24% tm como principal fonte de recurso as doaes pri-
vadas. O peso dessas doaes aumenta para 30% no caso das organiza-
es consideradas de pequeno porte (que no possuem nenhum tra-
balhador formal) e at 65% para as organizaes religiosas, nas quais a
cultura de doao historicamente mais forte.
Hoje, observa-se uma diversificao das estratgias para a mobili-
zao de recursos privados, como as microdoaes, que utilizam o arre-
dondamento de contas do consumidor; o face to face, por meio da abor-
dagem de pedestres em lugares de grande movimento; e o crowdfunding,
que cria campanhas colaborativas de arrecadao de recursos por meio
de ferramentas virtuais.
Mesmo dependendo de aspectos que fogem da alada da governabi-
lidade de uma poltica pblica como a voluntariedade importante
ressaltar que a doao tambm pode estar baseada em instrumentos e
polticas que so capazes de estimul-la, como o caso dos incentivos
fiscais, que sero tratados adiante.

99 A pesquisa entrevistou 3.546 organizaes em 2012 e foi divulgada pela primeira vez em
2013. Nova edio ser lanada em janeiro de 2015 (aps o fechamento desta publicao)
contendo dados de 2014. Seu objetivo era conhecer os hbitos das organizaes em
relao ao uso de tecnologias de informao. Ainda que no fosse seu principal foco, a
pesquisa reuniu dados relevantes sobre as formas de financiamento das organizaes.

130
Cooperao internacional

Durante a dcada de 1970, e de forma significativa nos anos 1980, a


cooperao internacional financiou parte das OSCs brasileiras, espe-
cialmente as que atuavam pela democracia e em temas ligados
erradicao da pobreza e promoo de direitos humanos. As agn-
cias financiadoras foram principalmente as OSCs internacionais de
desenvolvimento e as fundaes partidrias da Europa e indepen-
dentes da Amrica do Norte100.
Ainda que historicamente no tenha atingido a maior parte das
OSCs, a predominncia da cooperao internacional no Brasil, como
forma de financiamento das OSCs, perdurou at 1990 e sua maior cri-
se aconteceu nos anos 2000. A justificativa usual para esse retrocesso
se apoia no crescimento econmico e na queda da desigualdade de
renda no pas, em razo da maior abrangncia e do fortalecimento
de programas sociais, que passaram a posicionar o Brasil como pas
de renda mdia, em condies de prescindir da ajuda internacio-
nal101.
A reconfigurao na cooperao internacional solidria tambm
pode ser atribuda a uma mudana na agenda das agncias, cujo foco
passou a ficar menos centrado no empoderamento de organizaes
populares, fortalecimento da democracia participativa e [n]a luta por
igualdade e mais em programas de reduo da pobreza102. Paralela-
mente, os prprios pases financiadores sofreram os efeitos da crise
econmica, cujo auge se deu em 2008, e voltaram-se s questes inter-
nas, o que implicou na reorientao de seus fluxos financeiros.
Em funo disso, utilizando os dados da Cooperao Pblica Ofi-
cial Internacional, observou-se queda de 30% nos recursos investidos

100 CENTRO DE ESTUDOS EM ADMINISTRAO PBLICA E GOVERNO DA EAESP,


ARTICULAO D3 (DILOGOS, DIREITOS E DEMOCRACIA) e FUNDAO GETULIO
VARGAS. Arquitetura institucional de apoio s organizaes da sociedade civil no Brasil.
So Paulo, 2013.
101 Ibidem, p. 4.
102 ASSOCIAO BRASILEIRA DE ORGANIZAES NO GOVERNAMENTAIS
(ABONG). Sustentabilidade das ONGs no Brasil: acesso a recursos privados. Rio de
Janeiro: Abong, 2010, p. 10.

131
5|Sustentabilidade econmica

pela cooperao solidria internacional no Brasil em 2008 e 2009 e de


49% em 2010103.
Contudo, entre algumas OSCs brasileiras, a cooperao internacio-
nal nunca deixou de ser importante, como mostram os dados de pes-
quisa realizada entre as associadas da Associao Brasileira de Organi-
zaes No Governamentais (Abong) em 2010. Ainda que o perfil das
associadas (em grande parte, organizaes voltadas defesa de direi-
tos) e o alcance da pesquisa seja restrito (250 associadas), o levanta-
mento revela que 50% dos recursos ainda era procedente dessa fonte,
como vemos na Tabela 10.

TABELA 10. FONTES DE FINANCIAMENTO DAS OSCS ASSOCIADAS ABONG


NOS PERODOS 2001-2004 E 2004-2008 (%)

2001-2004 2004-2008

Cooperao e solidariedade internacional 50,50 50,00

Empresas, institutos e fundaes empresariais 37,13 43,00

Agncias multilaterais e bilaterais 10,89 1,80

Comercializao de produtos e servios 27,72 25,90

Contribuies associativas 11,39 30,50

Recursos pblicos federais 37,13 17,50

Recursos pblicos estaduais 26,73 41,70

Recursos pblicos municipais 25,74 32,40

Doaes de indivduos 26,24 29,60

103 Dados apresentados pela pesquisa Arquitetura institucional de apoio s organizaes da


sociedade civil no Brasil, realizada pela Fundao Getulio Vargas (FGV) em 2013.

132
Do ponto de vista da cooperao bilateral, temos, por outro lado, o
reposicionamento destacado do Brasil como pas doador. O fluxo
de recursos de cooperao governamental internacional originados
no Brasil, de 1996 a 2012, correspondeu a 0,02% do PIB104. Nestes
16 anos105, o pas recebeu R$ 634 milhes em cooperao multila-
teral, mas ofereceu, em contrapartida, volume muito maior: R$ 4,8
bilhes.
O reconhecimento do Brasil como ator relevante no cenrio inter-
nacional, aberto cooperao e atuao em rede junto a outros pa-
ses e organizaes, faz com que a ao da sociedade civil organizada
se coloque como elemento importante da poltica externa brasileira.
Isso se revela, por exemplo, no potencial dos projetos de cooperao
Sul-Sul envolvendo entidades brasileiras. O fortalecimento da coo-
perao internacional e a mobilizao da solidariedade do pblico
brasileiro podem ampliar as oportunidades de atuao em temas
que transcendem territrios nacionais, tais como meio ambiente,
migraes, sade e epidemiologia, entre outros.
Entretanto, para que uma organizao brasileira envie recursos
para fora do pas, h entrave de ordem tributria106 que impe, para
gozo de imunidade e iseno referente ao patrimnio, renda ou ser-
vios, a restrio de que os recursos sejam aplicados integralmen-
te em territrio nacional. Esta reserva dificulta o envio de recursos
ao exterior por parte das organizaes da sociedade civil brasileiras
para auxlio cooperao internacional e assistncia humanitria.
Alm da questo especfica do imposto cobrado sobre a remessa de
recursos enviados ao exterior, figura tambm o temor das entidades
de perder sua condio de isentas para enviar tais recursos, razo

104 INSTITUTO DE ESTUDOS SOCIOECONMICOS (INESC). Presente e futuro:


tendncias na cooperao internacional brasileira e o papel das agncias ecumnicas,
Braslia, 2012. Tal valor correspondia, em 2012, a US$ 320 milhes.
105 CENTRO DE ESTUDOS EM ADMINISTRAO PBLICA E GOVERNO DA
EAESP; ARTICULAO D3 (DILOGOS, DIREITOS E DEMOCRACIA) e FUNDAO
GETULIO VARGAS. Op. cit.
106 O Cdigo Tributrio Nacional (CTN, art. 14, inciso II) define os requisitos para
o gozo da imunidade tributria referente ao patrimnio, renda ou servios das
instituies de educao e de assistncia social sem fins lucrativos e restringe o
alcance da imunidade aplicao integral dos recursos em territrio nacional.

133
5|Sustentabilidade econmica

pela qual foi formalizada uma carta-manifesto sobre o tema, assinada


por diversas entidades107.

Recursos empresariais

Ainda no que tange ao acesso a recursos privados, o envolvimento do


setor empresarial, organizado em torno da responsabilidade social e
da sustentabilidade, faz parte do cenrio de financiamento de OSCs.
A doao de recursos feita por meio de projetos desenvolvidos em
colaborao e, cada vez mais, exige alinhamento imagem da empre-
sa. Um fenmeno que tambm requer estudos e dilogos a doao
de empresas para institutos e fundaes empresariais prprios que
atuam de forma direta em programas e projetos108.
Sobre este fato, o Censo realizado pelo Grupo de Institutos, Fun-
daes e Empresas (GIFE)109 revela que 48% dos associados alocam
seus recursos em programas e aes sociais prprios, enquanto 27%

107 Sobre este tema, Action Aid, Mdicos Sem Fronteiras, Central nica dos
Trabalhadores (CUT), Abong e outras organizaes da sociedade civil que
atuam na rea de cooperao internacional subscreveram o Documento sobre
a cooperao internacional de organizaes da sociedade civil (mimeo) aps a
realizao do I Dilogo Intersetorial sobre o Marco Regulatrio das Organizaes
da Sociedade Civil sobre Financiamento e Sustentabilidade Econmica. No texto,
ressaltam que, ainda que em tese, a obrigatoriedade de aplicar integralmente
os recursos no pas, como estabelecido para as organizaes imunes no art. 14
do CTN, no se aplicaria s entidades isentas, j que essa exigncia no consta
do elenco de requisitos da lei de 1997; alguns dos requisitos definidos para as
organizaes imunes tambm se aplicam s organizaes isentas. De acordo
com o documento: No entanto, acredita-se que a dificuldade em manejar tais
institutos e a difcil compreenso da matria afasta as organizaes isentas de
enviar recursos ao exterior. Soma-se a essa dificuldade o temor justificado de que
ao enviar tais recursos, a entidade incorra em ato diligenciado pelas autoridades
tributrias e sofra penalidades, tais como a perda da condio de isenta.
108 GUERRA-SILVA, C. E. Gesto, legislao e fontes de recursos no terceiro setor
brasileiro: uma perspectiva histrica. Revista de Administrao Pblica, Rio de Janeiro, v.
44, n 6, p. 1301-25, nov.-dez. 2010, p. 1310 e 1312.
109 Pesquisa bienal que apresenta panorama do investimento social privado no Brasil
tendo como base a rede de organizaes associadas ao grupo. GRUPO DE INSTITUTOS,
FUNDAES E EMPRESAS (GIFE). Censo GIFE 2011-2012 Online. So Paulo, 2013.
Disponvel em: <http://censo.gife.org.br>. Acesso em: 15 nov. 2014.

134
contribuem para o fomento de programas e aes sociais de outras
organizaes, por meio de doaes e patrocnios.
A incidncia de financiamento empresarial induz a adoo de meca-
nismos de gesto pelas organizaes, o que traz benefcios institucio-
nais, mas pode, por outro lado, desnaturar algumas organizaes da
sociedade civil. Isso porque prticas como o marketing especializado e
as auditorias externas, por exemplo, exigem mais recursos, e o processo
de profissionalizao e busca de novos instrumentos e prticas de ges-
to em auxlio a suas operaes pode tambm significar um aumento
do custo da organizao110.

5.1.2 RECURSOS PRPRIOS

Outra possibilidade de gerao de renda para as OSCs so suas prprias


atividades, como a venda de produtos, prestao de servios, permuta e
supervit, obtidos com investimentos ou contribuies de associados.
Para esse mecanismo, h quem use o termo autofinanciamento111,
que corresponde s estratgias usadas pelas organizaes para gerar
suas prprias receitas.
A prtica de captao e busca por fontes prprias de recursos, prin-
cipalmente por meio da comercializao de produtos e servios, uma
caracterstica importante desde a dcada de 1980 e que se aprofundou
nos anos 1990. Em 1995, por exemplo, 73% dos recursos de organizaes
privadas sem fins lucrativos eram gerados a partir de suas prprias ati-
vidades112.
Embora sejam escassos dados recentes em torno dessa matria,
estudo realizado pelo Cetic em 2013113 revela que, na amostra de orga-

110Idem.
111 SZAZI, E. e CAMPELO, R. O. O ambiente legal e regulamentar para o autofinanciamento
de OSC no Brasil. Srie de Guias Legais. Nonprofit Enterprise and Self-sustainability Team
(NESsT), nov. 2010.
112 LANDIM, L. e BERES, N. As organizaes sem fins lucrativos no Brasil: ocupaes,
despesas e recursos. Rio de Janeiro: Iser/John Hopkins University/Nau Editora, 1999.
113 CENTRO DE ESTUDOS SOBRE TECNOLOGIAS DE INFORMAO E
COMUNICAO (CETIC). TIC Organizaes sem fins lucrativos, 2013. So Paulo:
Comit Gestor da Internet no Brasil, 2014.

135
5|Sustentabilidade econmica

nizaes sem fins lucrativos no Brasil que fizeram parte da pesquisa,


26% tm como principal fonte de renda a contribuio associativa
(mensalidades e anuidade pagas por associados), sendo que a parti-
cipao dessa fonte de recursos maior nos casos de organizaes
que possuem at nove empregados assalariados (34%), consideradas
de mdio porte. Observando as OSCs por rea de atuao, como era
de esperar, essa participao predominante no caso das associaes
patronais, profissionais e sindicais (correspondendo a 56% de sua
receita), e relevante entre as organizaes voltadas a atividades de edu-
cao, lazer e cultura (40%).
Outra forma de autofinanciamento realizada por OSCs a cesso
onerosa da marca associada para empresas privadas que, em troca,
pagam royalties ou direitos autorais. Dessa forma, as empresas podem
ter seus produtos associados imagem de OSCs consideradas refern-
cia em determinadas reas de atuao, que, por sua vez, garantem fon-
tes alternativas de financiamento para suas atividades. No h muitas
organizaes que possam se utilizar dessa forma restrita de mobiliza-
o de recursos, mas possvel que organizaes conhecidas possam
conquistar tambm esse espao, como seria o caso do Greenpeace, por
exemplo.
Vale mencionar tambm a possibilidade de utilizao de permutas
para execuo de projetos. Por meio dessa soluo, as entidades priva-
das interessadas em apoiar projetos das OSCs para pblicos especfi-
cos podem disponibilizar passagem area, hospedagem e estadia, entre
outros, como forma de viabilizar suas atividades.
A constituio de fundos patrimoniais (endowments) excedentes
guardados que geram rendimentos financeiros , que ser descrita
adiante, tambm uma alternativa vigente114 e cada vez mais utilizada.

5.1.3 RECURSOS PBLICOS

Os recursos pblicos podem ser utilizados por organizaes da socieda-


de civil de forma direta ou indireta. As transferncias diretas de recur-

114 A respeito deste tema, cf. p. 96.

136
sos auxlios, contribuies e subvenes foram tratadas no captulo 4
desta publicao (Contratualizao: fomento e colaborao como novo
regime de parceria). Este item se restringe a tratar dos meios indiretos
atravs dos quais o Estado pode conceder benefcios e incentivos de
ordem tributria por meio de imunidades, isenes e incentivos fiscais.

Imunidades e isenes tributrias

A imunidade uma limitao constitucional ao poder de tributar, ou


seja, nega ao Estado o poder de tributar fatos, pessoas ou situaes
definidas como imunes115. No se trata de renncia, mas de limita-
o assegurada pela Constituio, um direito de no ser tributado
(por meio de impostos, contribuies e taxas). No mbito das OSCs, a
Constituio torna imune a impostos a renda, o patrimnio e os servi-
os das instituies de educao e de assistncia social. Essa imunida-
de se aplica ainda quanto s contribuies para a seguridade social no
caso de entidades que possuam a Certificao de Entidade Beneficente
de Assistncia Social (Cebas).
As isenes fiscais, por sua vez, so uma espcie de renncia fiscal,
j que o Estado tem a possibilidade de tributar, mas no o faz em fun-
o de razes especficas116. As isenes so concedidas em lei ordin-
ria (no esto previstas na Constituio), configurando-se, portanto,
em dispensa de pagamento do tributo devido. No caso das OSCs,
comum a iseno do imposto de renda e da contribuio social sobre
o lucro, prevista na Lei n 9.532/1997, e a iseno em alguns estados
do Imposto sobre a Transmisso Causa Mortis e Doaes (ITCMD)
imposto de competncia estadual cobrado de quem recebe a doao.
Esse um ponto importante, pois a falta de iseno pode ser conside-
rada como um fator inibidor para a doao mais frequente. Apenas dez
estados da Federao estabelecem, por meio de suas respectivas legis-

115 BARBOSA, M. N. L. Imunidade e iseno fiscal para as ONGs. So Paulo: Associao


Brasileira de ONGs, 2003. Disponvel em: <www.abong.org.br/biblioteca.php?id=3510>.
Acesso em: 15 nov. 2014.
116Idem.

137
5|Sustentabilidade econmica

laes estaduais, iseno desse imposto na hiptese de a doao ser


destinada a OSCs. As regras para a aplicao da iseno e os requisitos
necessrios variam no mbito da legislao de cada estado.
O Quadro 9 apresenta a sntese de requisitos e procedimentos defi-
nidos na legislao dos dez estados da Federao para promoo da
renncia fiscal do ITCMD.

QUADRO 9. ISENES PARA AS DOAES DIRECIONADAS S OSCS POR UNIDA-


DES DA FEDERAO: HIPTESES DE ISENO, REQUISITOS E PROCEDIMENTOS

UF HIPTESES DE ISENO REQUISITOS E


PARA AS DOAES PROCEDIMENTOS

AC Doao de bem mvel ou imvel Requisito: nada consta.


para cooperativa e/ou associao Procedimento: as regras devero
de produtores familiares e pequenos ser disciplinadas por meio de norma
produtores, com o objetivo de regulamentar.
fomentar a cadeia produtiva em geral.

AL Obras de arte a museus pblicos e Requisito: nada consta.


privados e instituies de fins culturais; Procedimento: reconhecimento pela
entidades beneficentes, fundaes Secretaria da Fazenda (Sefaz-AL),
institudas e mantidas pelo poder pblico. que expedir instrues para serem
cumpridas pelo interessado.

CE Associaes comunitrias e entidades de Requisitos: no distribuio de parcela


moradores de bairros, favelas e similares. do patrimnio/renda; aplicao integral, no
pas, dos recursos na manuteno dos seus
objetivos institucionais; escriturao de
receitas e despesas em livros.
Procedimento: reconhecimento por
meio de processo, aps requerimento
ao rgo da administrao fazendria
que recebeu o pedido de lanamento
do tributo, para decidir e expedir a
respectiva certido.

ES Entidades beneficentes; Requisito para doao s pessoas


pessoas carentes. carentes: de acordo com programas
de assistncia social previstos nas
legislaes especficas da Unio, do
estado ou dos municpios.
Procedimento: Declarao em Guia
de Transmisso, agncia da Receita
Estadual da circunscrio do contribuinte.

138
UF HIPTESES DE ISENO REQUISITOS E
PARA AS DOAES PROCEDIMENTOS

PA Imvel a entidades religiosas. Requisito: devem ser domiciliadas


no estado e aplicar o produto de seus
trabalhos no estado.
Procedimento: Declarao de Bens e
Direitos conforme modelo a ser institudo
por ato do secretrio-executivo de estado
da Fazenda.

PE Para Organizaes Sociais (OS) ou Requisito: devem possuir sede no


Organizaes da Sociedade Civil estado. No caso de OS ou Oscip,
de Interesse Pblico (Oscips) cujas a qualificao deve constar de decreto
atividades institucionais sejam de poder Executivo e os bens ou direitos
a promoo da cultura ou a proteo doados devem ser destinados ao
e preservao do meio ambiente. atendimento das respectivas atividades
Para museu (pblico ou privado) institucionais.
ou instituio cultural, Procedimento: as isenes so
sem fins lucrativos. reconhecidas por despacho concessivo
da Secretaria da Fazenda (Sefaz-PE), em
requerimento do beneficirio, instrudo
com os documentos comprobatrios do
preenchimento das respectivas condies
ou requisitos.

RS Qualquer das entidades Requisito: entidades sindicais


referidas no art. 150, IV da dos trabalhadores, instituies de
Constituio Federal. educao e de assistncia social sem
fins lucrativos que: I) no distribuam
qualquer parcela de seu patrimnio
ou de suas rendas, a ttulo de lucro ou
participao no seu resultado;
II) apliquem integralmente no pas os
seus recursos, na manuteno de seus
objetivos institucionais; III) mantenham
escriturao de suas receitas e despesas
em livros revestidos de formalidades
capazes de assegurar sua exatido.
Procedimento: o reconhecimento
das isenes fica condicionado ao seu
reconhecimento pela Receita Estadual,
que expedir as instrues relativas
s obrigaes a serem cumpridas pelo
contribuinte para o reconhecimento das
desoneraes tributrias por imunidade,
no incidncia e iseno.

139
5|Sustentabilidade econmica

UF HIPTESES DE ISENO REQUISITOS E


PARA AS DOAES PROCEDIMENTOS

SC OSC reconhecida como de utilidade Requisito: certido de registro no


pblica estadual. cartrio competente e cpia da lei de
reconhecimento da sociedade civil
sem fins lucrativos com o ttulo de
utilidade pblica estadual devidamente
reconhecida.
Procedimento: o reconhecimento feito
pela Secretaria de Estado da Fazenda
mediante solicitao da Declarao
de Informaes Econmico-Fiscais do
Imposto sobre Transmisso Causa Mortis
e Doao de Quaisquer Bens ou Direitos
(DIEFITCMD) pelo prprio sujeito
passivo, que prestar as informaes
relativas ao imposto e efetuar o clculo
do valor devido por intermdio da DIEF-
ITCMD, gerada por aplicativo especfico
disponibilizado via internet.

SP OSC com objetivos sociais vinculados Requisito: o reconhecimento dos


promoo dos direitos humanos, da objetivos sociais das entidades dever ser
cultura ou preservao do meio feito pelas diferentes secretarias. Devero
ambiente. ser observados os requisitos do artigo 14
do Cdigo Tributrio Nacional e os demais
previstos na legislao tributria.
Procedimento: descrito em trs resolues:

Resoluo Conjunta SF/SC-01 de


23/04/2002 (DOE 25/04/2002). Dispe
sobre o reconhecimento da iseno
para entidades sem fins lucrativos cujo
objetivo social seja vinculado promoo
da cultura.
Resoluo Conjunta SF/SMA-01,
de 26/06/2002 (DOE Republicao
05/07/2002). Dispe sobre o
reconhecimento da iseno para
entidades sem fins lucrativos cujo objetivo
social seja vinculado preservao do
meio ambiente.
Resoluo Conjunta SF/SJDC-
01, de 05/12/2002 (DOE 07/12/2002;
Republicao 13/12/2002). Dispe
sobre o reconhecimento da iseno para
entidades sem fins lucrativos cujo objetivo
social seja vinculado promoo dos
direitos humanos.

A Secretaria da Fazenda emitir o


documento denominado Declarao de
Iseno do Imposto sobre Transmisso
Causa Mortis e Doao de Quaisquer
Bens ou Direitos (DIEFITCMD),
conforme modelo por ela aprovado.

140
UF HIPTESES DE ISENO REQUISITOS E
PARA AS DOAES PROCEDIMENTOS

TO Para museus, pblicos e privados. Requisito: devem possuir sede no


estado.
Procedimento: reconhecimento
pela administrao tributria, na
conformidade do regulamento.

Fonte: Secretaria-Geral da Presidncia da Repblica, 2014.

Existem outras formas de iseno previstas nas legislaes estaduais,


mas que no esto necessariamente relacionadas s OSCs. Entre elas,
destacam-se (i) as previses de iseno para doaes de imveis desti-
nados reforma agrria; (ii) os programas de habitao popular; e (iii)
as doaes de roupas e utenslios domsticos. Tambm existem hip-
teses de limites da base de clculo, bem como questes particulares de
cada regio.
No Brasil, catorze estados preveem hipteses de iseno em razo
do valor doado. Em 2014, o maior limite o previsto no estado de So
Paulo no valor de R$ 50.350,00, seguido por Minas Gerais (iseno at
R$ 26.383,00), Mato Grosso (R$ 21.082,00), Maranho (R$ 15.214,00),
Mato Grosso do Sul (R$ 14.508,00) e Roraima (R$ 13.729,00), s para citar
aqueles cujas isenes ultrapassam R$ 10 mil anuais. Em relao al-
quota, quatro unidades da Federao aplicam a alquota mxima de
8%117 sobre o valor doado, sendo que a menor alquota praticada por
meio de regras faseadas de 1%, em Santa Catarina.
Uma ao que padronizasse as regras de iseno nos estados que
atingissem toda a Federao e que tivesse uma alquota zero para as
OSCs poderia servir de importante estmulo s doaes. Esta demanda
poderia ser objeto de poltica do Conselho Nacional de Poltica Fazen-
dria (Confaz), no qual todos os estados esto representados.
Um pacto entre as unidades da Federao visando padronizao
de alquotas, com hipteses de iseno mais claras ou mudana no
Cdigo Tributrio Nacional118 por meio de lei complementar poderia

117 Alquota fixada pela Resoluo n 09/1992 do Senado Federal.


118 As regras estaduais e municipais podem ser alteradas diretamente no Cdigo
Tributrio Nacional (por meio de lei complementar).

141
5|Sustentabilidade econmica

resolver esta questo. Tambm seria importante desvincular a iseno


da certificao prvia aproveitando outros cadastros existentes, como
o prprio Cadastro Nacional da Pessoa Jurdica (CNPJ), gerenciado pela
Receita Federal do Brasil, ou o Cadastro Nacional de Entidades Sociais
(CNEs), gerenciado pelo Ministrio da Justia (MJ).

Incentivos fiscais

Os incentivos fiscais so instrumentos por meio dos quais o Estado


estimula o investimento privado em atividade ou territrio que julga
importante, abrindo mo de parte de sua arrecadao. No que diz res-
peito s OSCs, existem duas formas comuns de incentivos fiscais no
Brasil. Um dos modelos o da deduo da doao como despesa ope-
racional119. Nele, o doador realiza a doao e reduz o valor da base de
clculo do imposto ao descontar parte do valor da doao do valor a ser
pago no seu imposto de renda120. O outro modelo o de repasse fiscal
ou de direcionamento de parte do imposto devido. Nesse caso o recur-
so da doao descontado do clculo final do imposto, no havendo
nus adicional ao doador.
Ainda que tenha como objetivo estimular o investimento privado em
projetos, atividades e territrios, o incentivo fiscal apresenta desafios
para a obteno de recursos por parte das organizaes da sociedade
civil. O acesso a esses recursos predominantemente facultado a proje-
tos temticos especficos que deve se alinhar s estratgias de promoo
da imagem, seja de pessoas fsicas ou jurdicas. Alm disso, h desco-
nhecimento sobre as modalidades de incentivo por parte dos doadores,
o que diminui o alcance dessa forma de financiamento.
No mbito federal, h diversos mecanismos para fomentar as doa-
es de pessoas fsicas ou jurdicas por meio de benefcios fiscais que

119 De acordo com a Receita Federal, so operacionais as despesas no computadas


nos custos, necessrias atividade da empresa e manuteno da respectiva fonte
produtora (Lei n 4.320/1964 e Lei Complementar n 101/2000).
120 Respeitando-se o limite global de 6% do imposto devido, as doaes podem ser
integralmente deduzidas do IRPF. A exceo est no incentivo cultura, cujo limite
especfico de deduo de 80% na modalidade de doao e de 60% no caso de patrocnios.

142
incidem no imposto sobre a renda121. A questo que muito desse
potencial de deduo j existente no utilizado, sendo ainda pouco
conhecido. Alm disso, no h incentivo desvinculado da lgica de pro-
jetos para pessoas fsicas, que poderiam financiar mais livremente as
organizaes da sociedade civil em que confiam ou cuja existncia quei-
ram incentivar.
O quadro a seguir mostra os incentivos fiscais existentes e os res-
pectivos limites de deduo aplicados para doadores pessoas fsicas,
sendo todos vinculados a projetos temticos que exigem enquadra-
mento prvio.

121 As regras sobre incentivos fiscais esto compiladas na IN RFB n 1.131/2011, com as
alteraes dadas pela IN RFB n 1.311/2012.

143
5|Sustentabilidade econmica

QUADRO 10. RESUMO DOS INCENTIVOS FISCAIS DE PESSOAS FSICAS


OPTANTES PELO MODELO COMPLETO DE DAA (ANO-BASE 2013)

FUNDO DOS INCENTIVO CULTURA


FUNDO
DIREITOS DA
NACIONAL
CRIANA E DO
DO IDOSO
ADOLESCENTE FNC e Projetos Outros Projetos (art.
especiais (art.18 da 26 da Lei Rouanet Lei
Lei n 8.313/1991) n 8.313/1991)
Doao e S doao S doao Doao e Doao e patrocnio
patrocnio? patrocnio

Tipo da doao/ Em espcie ou bens Em espcie ou Em espcie ou Em espcie ou bens ou


patrocnio bens bens ou servios servios

Tipo de incentivo Deduo do IRPF Deduo do IRPF Deduo do IRPF Deduo do IRPF
devido devido devido devido

Limite especfico 100% 100% 100% 80% doaes e 60%


de deduo anual patrocnios

Limite global de Limite global Limite global de 6%


deduo anual

Limite temporal No No No No

Fundamentos Lei n 8.069/1990 CF/88 (art. 230); RIR/99 (art. 87 e 90);


legais ECA (art. 260); Lei n Lei n 10.741/2003 Lei n 9.250/1995;
12.594/2012 (art. 87); (EI); Lei n Lei n 8.313/1991 (Pronac);
Lei n 9.532/1997 (art. 12.213/2010 (FNI); Decreto n 5.761/2006;
22); RIR/99 (arts. 87 e Lei n 9.250/1995; Lei n 9.532/1997 (art. 22);
102); Lei n 9.250/1999; IN RFB n IN RFB n 1.131/2011;
IN RFB n 1.131/2011; 1.131/2011 IN RFB n 1.113/2010 (DBF)
IN RFB n 1.246/2012

Fonte: SECRETARIA-GERAL DA PRESIDNCIA DA REPBLICA. Apoio aos pontos focais.


I Dilogo Intersetorial do Marco Regulatrio das Organizaes da Sociedade Civil (financiamento
e sustentabilidade econmica). Braslia, mar. 2013.

144
INCENTIVOS ATIVIDADE AUDIOVISUAL INCENTIVO
A PROJETOS
PRONON E
DESPORTIVOS
PRONAS
E PARA
Atividade Atividade DESPORTIVOS
Funcines (3)
audiovisual (1) audiovisual (2)

Investimento Patrocnio Compra das cotas Doao e patrocnio Doao e


do fundo patrocnio

Em espcie Em espcie ou bens Em espcie Em espcie ou bens Em espcie, bens,


comodato, cesso
de uso, despesas
ou fornecimento de
materiais
Deduo do IRPF Deduo do IRPF Deduo do IRPF Deduo do IRPF Deduo do IRPF
devido devido devido devido devido

100% 100% 100% 100% 100% limitado a 1%


do IRPF devido

No tem

At o ano-calendrio At o ano-calendrio At o ano-calendrio At o ano-calendrio At o ano-calendrio


de 2015 de 2016 de 2016 de 2015 de 2015

Lei n 8.685/1993 Lei n 8.685/1993 MP n 2.228/2001; Lei n 11.438/2006; Lei n 12.715/2012;


(art. 1); (art. 1-A); Lei n Decreto n 6.304/2007 Decreto n 6.180/2007; MP n 582/2012;
Lei n 9.323/1996; 11.437/2006 (art. 9); (arts. 19 a 22); Portaria n 86/2011; Lei n 9.250/1995;
Lei n 12.375/2010 Decreto n MP n 2.228-1/2001; Portaria n 79/2011; IN RFB n
(arts. 12 e 13); 6.304/2007 (arts. 5, Lei n 9.532/1997 Portaria n 152/2010; 1.131/2011
Decreto n 6.304/2007 6 e 18); (art. 22); Portaria n 180/2009;
(arts. 3, 4 e 18); Lei n 9.532/1997 Instruo CVM Portaria n 120/2009
Lei n 9.532/1997 (art. 22); IN RFB n 398/2003
(art. 22); IN RFB n 1.131/2011
n 1.131/2011

145
5|Sustentabilidade econmica

As pessoas fsicas podem utilizar incentivos fiscais para doaes a pro-


jetos previamente chancelados pelo rgo pblico, nos termos da lei
que criou o mecanismo, ou a fundos geridos por conselhos.
Apesar disso, preciso reconhecer que faltam estmulos para que
pessoas fsicas possam doar diretamente s organizaes da sociedade
civil, independentemente de vinculao a projeto especfico. As doa-
es individuais com incentivo fiscal desvinculadas eram possveis at
a edio da Lei n 9.250/1995, que revogou o dispositivo da legislao
do imposto de renda que permitia s pessoas fsicas a deduo de con-
tribuies e doaes feitas a instituies filantrpicas, de educao, de
pesquisas cientficas, de cultura e artsticas.
Contribui para este quadro de pouco estmulo doao individual
o fato de que os incentivos fiscais para doaes de pessoas fsicas so
concedidos restritivamente aos optantes pelo modelo completo122 de
Declarao do Imposto de Renda. Os contribuintes que fazem a opo
pelo modelo simplificado123 no se beneficiam de tais incentivos, tor-
nando extremamente baixa a utilizao dos incentivos fiscais pelas pes-
soas fsicas.
Do total do imposto devido por pessoas fsicas que declaram pelo
modelo completo e que poderiam fazer uso do incentivo, nem 3% so
destinados para algum fundo, projeto ou programa. Entre os fatores
que influenciam essa baixa utilizao est, alm da cultura de doao
ainda em formao no pas, a pouca informao dos contribuintes
sobre o valor que poderia ser destinado doao na forma prevista pela
legislao vigente.
Ademais, a maioria dos incentivos existentes s permite a doao de
pessoas fsicas no ano-calendrio anterior ao ajuste. A partir de 2013, a
Lei n 12.594/2012 passou a permitir pessoa fsica optar pela doao
aos Fundos dos Direitos da Criana e do Adolescente diretamente em

122 o modelo de declarao em que permitido ao contribuinte utilizar todas as


dedues legais a que tem direito, desde que possa comprov-las.
123 o modelo de declarao em que se utiliza o desconto de 20% dos rendimentos
tributveis. A opo pelo desconto simplificado implica a substituio de todas
as dedues admitidas na legislao tributria pelo desconto de 20% do valor dos
rendimentos tributveis na Declarao de Ajuste Anual do Imposto sobre a Renda da
Pessoa Fsica. Em 2013, este desconto esteve limitado a R$ 14.542,60.

146
sua Declarao de Ajuste Anual (DAA). O programa do imposto de ren-
da informa qual o valor possvel de deduo do imposto devido que
poder ser doado e gera uma guia de recolhimento para pagamento da
doao124 destinada diretamente aos fundos controlados pelos Conse-
lhos dos Direitos da Criana e do Adolescente nacional, distrital, esta-
duais ou municipais125. Essa previso como ajuste na declarao deve
ser mantida e estendida, pois melhora muito as condies do cidado
que doa e da organizao que recebe.
As tabelas 11 e 12 apresentam os percentuais e o histrico de utili-
zao das dedues dos impostos devidos por pessoas fsicas optantes
pelo Modelo Completo de DAA, entre os anos de 2007 a 2011.

TABELA 11. HISTRICO DA UTILIZAO DAS DEDUES DO IRPF (2007-2001)

POSSIBILIDADE DE DEDUES PERCENTUAL


ANO IRPF DEVIDO*
DEDUO (6%) EFETIVAS DE UTILIZAO
2007 40.013.018.895 2.400.781.134 66.419.960 2,77%

2008 47.571.197.349 2.854.271.841 57.232.564 2,01%

2009 49.254.700.388 2.955.282.023 61.092.127 2,07%

2010 56.193.207.694 3.371.592.462 70.192.751 2,08%

2011 64.244.819.168 3.854.689.150 94.163.068 2,44%

* Declarantes pelo modelo completo.

124 Essa doao tem percentual de deduo de at 3% do imposto devido, desde que
respeitado o limite global de deduo de 6% do imposto sobre a renda apurado na DAA.
125 SECRETARIA-GERAL DA PRESIDNCIA DA REPBLICA. Apoio aos pontos
focais. I Dilogo Intersetorial do Marco Regulatrio das Organizaes da Sociedade Civil
(financiamento e sustentabilidade econmica). Braslia, mar. 2013.

147
5|Sustentabilidade econmica

TABELA 12. HISTRICO DAS DOAES COM DEDUO DO IRPF DEVIDO (2007-2011)

DOAES COM DEDUO LIMITE LIMITE


2007 2008 2009 2010 2011
DO IRPF DEVIDO INDIVIDUAL COLETIVO

Fundos dos Direitos da


2,03% 1,46% 1,61% 1,62% 1,65%
Criana e do Adolescente

Incentivo ao desporto 0,06% 0,04% 0,03% 0,03% 0,03%

Incentivo cultura 6% 0,60% 0,45% 0,40% 0,40% 0,41%

Incentivos atividade
0,08% 0,06% 0,03% 0,03% 0,03%
audiovisual
Fundo Nacional do Idoso 0,33%
Doaes a entidades sem
0% 0%
fins lucrativos e Oscips
Doaes a Institutos de
0% 0%
ensino e pesquisa
Pronon e Pronas/PCD

Total 2,77% 2,01% 2,07% 2,08% 2,44%

Fonte: SECRETARIA-GERAL DA PRESIDNCIA DA REPBLICA. Apoio aos pontos focais. I Dilogo Intersetorial
do Marco regulatrio das organizaes da sociedade civil (financiamento e sustentabilidade econmica). Braslia,
mar. 2013.

148
Em relao aos incentivos fiscais, as doaes por pessoas jurdicas126
seguem a lgica de vinculao a projetos, ainda que no caso da pos-
sibilidade de doao de recursos livres com incentivo fiscal como
o caso das organizaes qualificadas como Organizao da Sociedade
Civil de Interesse Pblico (Oscip) ou que tenham a Declarao de Uti-
lidade Pblica as organizaes se tornam aptas pela titularidade dos
certificados correspondentes.
Como mostra o Quadro 11, podem ser deduzidas as seguintes doa-
es:

126 Em geral, na doao de pessoas jurdicas ocorre a deduo do valor do lucro operacional
(deduz como despesa operacional da base de clculo do Imposto de Renda da Pessoa
Jurdica IRPJ) e contribuio sobre o lucro lquido e no como deduo direta do imposto
de renda efetivamente devido. A possibilidade de deduo do incentivo diretamente do IRPJ
devido permite deduo de 100% do valor investido, sendo mais uma alocao de parte de seu
imposto. Ao deduzir como despesa operacional, a empresa tem uma deduo correspondente
a 34% do valor investido, restando 66%, que refletir no resultado da empresa.

149
5|Sustentabilidade econmica

QUADRO 11. RESUMO DOS INCENTIVOS FISCAIS DE PESSOAS JURDICAS


(TRIBUTADAS COM BASE NO LUCRO REAL)

FUNDOS DOS FUNDO INCENTIVO CULTURA


DIREITOS DA NACIONAL
FNC e projetos Outros projetos
CRIANA E DO DO IDOSO
especiais (art. 18 (art. 26 da Lei
ADOLESCENTE da Lei Rouanet) Rouanet)
Doao e S doao S doao Doao e Doao
patrocnio? patrocnio e patrocnio

Tipo da doao/ Em espcie Em espcie Em espcie, ou Em espcie


patrocnio ou bens ou bens bens ou servios ou bens

Tipo de Deduo do Deduo do Deduo do Deduo do


incentivo IRPJ devido IRPJ devido IRPJ devido IRPJ devido

Deduo No No No Sim
como despesa
operacional

Limite 100% das doaes, 100% das doaes, 100% das doaes, 40% das doaes
especfico de limitado a 1% do limitado a 1% e patrocnios, e 30% dos
deduo anual IRPJ devido, do IRPJ devido, limitado a 4% patrocnios, limitado
calculado calculado do IRPJ devido, a 4% do IRPJ
alquota de 15% alquota de 15% calculado devido, calculado
alquota de 15% alquota de 15%

Limite global de No tem No tem Limitado a 4% do


deduo anual IRPJ devido, calculado
alquota de 15%
Limite temporal No No No No

Fundamentos Lei n 8.069/1990 CF/88 (art. 230); Lei n 8.313/1991 (Pronac); Lei n 9.249/1995;
legais ECA (art. 260); Lei n 10.741/2003 RIR/99 (arts. 249, p.u., inciso VII e 475 a 483);
Lei n 9.532/1997; (EI); Lei n Decreto n 5.761/2006; IN SRF n 267/2002
Lei n 9.249/1995; 12.213/2010 (FNI); (arts. 15 a 26); IN SRF n 390/2004 (art. 38);
RIR/99 (art. 591); Lei n 12.594/2012 IN RFB n 1.113/2010 (DBF).
IN SRF n 267/2002; (art. 88); Lei n
IN SRF n 390/2004 9.249/1995.
(art. 38); IN RFB n
1.113/2010 (DBF). MP n 2.228-1, de 06/07/2001;
Decreto n 6.304, de 12/12/2007
(arts. 3, 4 e 18); RIR/99
(arts. 484 a 489); Lei n 9.249,
de 26/12/1995; IN SRF n 267,
de 23/12/2002 (arts. 27 a 37).

150
INCENTIVOS ATIVIDADE AUDIOVISUAL INCENTIVO PRONON
A PROJETOS E PRONAS/PCD
Atividade Atividade DESPORTIVOS E
Funcines
audiovisual audiovisual PARADESPORTIVOS

Investimento Patrocnio Compra das Doao e Doao e patrocnio


cotas do fundo patrocnio

Em espcie Em espcie ou Em espcie Em espcie ou bens Em espcie, bens,


bens comodato, cesso
de uso, despesas
ou fornecimento de
materiais
Deduo do Deduo do Deduo do Deduo do Deduo do
IRPJ devido IRPJ devido IRPJ devido IRPJ devido IRPJ devido

Sim No No No No

100% do 100% dos 100% do 100% das doaes e 100% das doaes e
investimento, patrocnios, investimento, patrocnios, limitado patrocnios, limitado
limitado a 3% limitado a 4% limitado a 3% a 1% do IRPJ devido, a 1% do IRPJ devido,
do IRPJ devido, do IRPJ devido, do IRPJ devido, calculado alquota calculado alquota
calculado alquota calculado calculado de 15% de 15%
de 15% alquota de 15% alquota de 15%

No tem No tem

At o ano- At o ano- At o ano- At o ano-calendrio At o ano-calendrio


-calendrio -calendrio -calendrio de 2015 de 2016
e 2015 de 2016 de 2016
Lei n 8.685/1993 Lei n 8.685/1993 MP n 2.228- Lei n 11.438/2006; Lei n 12.715/2012;
(art. 1); Lei n (art. 1-A); 1/2001; (arts. Decreto n 6.180/2007 MP n 582/2012;
9.323/1996 (art. 1); Lei n 11.437/2006 44 e 45); Lei Lei n 11.472/2007; Lei n 9.250/1995
Lei n 12.375/2010 (art. 9). n 11.437/2006 IN RFB n 1.113/2010 (art. 12, inciso VIII).
(arts. 12 e 13). (art.7); (DBF);
Instruo CVM Portaria n 86/2011;
n 398/2003. Portaria n 79/2011;
Portaria n 152/2010;
MP n 2.228-1/2001; Decreto n 6.304/2007 (arts. 3, 4 e 18); Portaria n 180/2009;
RIR/99 (arts. 484 a 489); Lei n 9.249/1995; Portaria n 120/2009.
IN SRF n 267/2002 (arts. 27 a 37).

151
5|Sustentabilidade econmica

DOAES S ENTIDADES CIVIS DOAES S INSTITUIES


SEM FINS LUCRATIVOS (SADE, DE ENSINO E PESQUISA
EDUCAO, ASSISTNCIA SOCIAL)
E OSCIPS
Tipo da doao/ Doao Doao
patrocnio

Tipo de Em espcie ou bens Em espcie ou bens


incentivo

Deduo Doao Deduo do lucro operacional


como despesa
operacional

Limite 100% das doaes, limitado a 2% do lucro 100% das doaes,


especfico de operacional, antes de computada a sua limitado a 1,5% do lucro
deduo anual deduo operacional, antes de
computada a sua deduo e
as dedues das doaes para
UPF e Oscips

Limite global de No tem No tem


deduo anual

Limite temporal No No

Fundamentos Lei n 9.249/1995 (art. 13, inciso VI, e 2, CF/88 (art. 213, incisos I e II);
legais inciso III); IN SRF n 87/1996; RIR/99 (art. Lei n 9.249/1995 (art. 13, inciso
365); MP n 2.158/2001 (arts. 59 e 60); VI, e 2, inciso II); RIR/99
Lei n 10.637/2002 (art. 34); (art. 365).
Lei n 9.790/1999; Decreto n 3.100/1999.

Fonte: SECRETARIA-GERAL DA PRESIDNCIA DA REPBLICA. Apoio aos pontos focais. I Dilogo


Intersetorial do Marco Regulatrio das Organizaes da Sociedade Civil (financiamento e sustentabilidade
econmica). Braslia, mar. 2013.

Na possibilidade de doao direta para organizao da sociedade civil,


qualificada como Oscip ou declarada de Utilidade Pblica Federal
(UPF), a doao pode estar desvinculada a projeto, uma vez que a chan-
cela pblica de conformidade corresponde ao ttulo outorgado. Cabe
empresa decidir exigir, ou no, a realizao de projeto especfico da
organizao titulada. Na maioria das vezes, h pouco investimento
social de empresas privadas para o fortalecimento institucional das
organizaes independentemente da lgica de projetos.
Destaca-se nesse campo o incentivo cultura (cerca de 70% do total
dos incentivos), que, em quase todos os anos, supera o gasto tributrio

152
previsto. Por outro lado, o percentual de utilizao efetiva do incentivo
fiscal para doaes a entidades sem fins lucrativos e Oscips fica abaixo
do previsto, com percentual de abatimento no utilizado. Isso poderia
ser suprido se, por exemplo, as pessoas fsicas tambm pudessem fazer
uso deste incentivo127.

TABELA 13. PERCENTUAL DE DESTINAO DAS DOAES DE PESSOAS


JURDICAS OU EMPRESAS POR INCENTIVO E ANO-CALENDRIO

2007 2008 2009 2010 2011* 2012*

Fundos dos Direitos da


16,15% 15,99% 11,73% 11,81% 11,77% 11,64%
Criana e do Adolescente
Incentivo a projetos
desportivos e 3,18% 4,85% 5,86% 5,87% 5,78% 5,76%
paradesportivos
Incentivo cultura 60,77% 59,51% 69,55% 69,77% 68,70% 68,46%
Incentivos atividade
9,94% 8,85% 7,26% 6,93% 5,86% 6,30%
audiovisual
Doaes a entidades sem
9,25% 8,01% 5,37% 5,38% 5,30% 5,28%
fins lucrativos e Oscips
Doaes a institutos de
0,71% 2,79% 0,23% 0,23% 0,23% 0,23%
ensino e pesquisa
Fundo Nacional do Idoso 0,00% 0,00% 0,00% 0,00% 2,35% 2,33%

Pronon e Pronas/PCD 0,00% 0,00% 0,00% 0,00% 0,00% 0,00%

Total 100,00% 100,00% 100,00% 100,00% 100,00% 100,00%

* Projees
Fonte: SECRETARIA-GERAL DA PRESIDNCIA DA REPBLICA. Apoio aos pontos focais. I Dilogo
Intersetorial do Marco Regulatrio das Organizaes da Sociedade Civil (financiamento e sustentabilidade
econmica). Braslia, mar. 2013.

No geral, entre pessoas jurdicas, o mecanismo de incentivo mais utili-


zado o da Lei n 8.313/1991 (Rouanet), voltado cultura, seguidos dos

127 SECRETARIA-GERAL DA PRESIDNCIA DA REPBLICA. Op. cit.

153
5|Sustentabilidade econmica

direcionados aos Fundos dos Direitos da Criana e do Adolescente,


atividade audiovisual, s entidades privadas sem fins lucrativos (Oscips
e UPF), rea do desporto, ao Fundo Nacional do Idoso e, por ltimo,
aos institutos de ensino e pesquisa criados por lei federal.
Importante destacar que o valor dos incentivos utilizados vem
aumentando a cada ano, o que, por consequncia, acaba por elevar a
previso de gasto na Lei do Oramento Anual (LOA), que tem por base
o valor efetivamente gasto no ano anterior ao que feita a previso128.

5.2 AVANOS E DESAFIOS DA AGENDA DE SUSTENTABILIDADE

O tema da sustentabilidade econmica das OSCs passou a receber con-


tornos mais precisos na agenda do MROSC, a partir do I Dilogo Inter-
setorial129, em que estiveram presentes representantes de organiza-
es, acadmicos, especialistas, advogados, contadores, representantes
de estatais e rgos do governo federal, sendo a heterogeneidade dos
participantes essencial para a qualidade das sugestes apresentadas.
O objetivo do evento foi colher subsdios para a elaborao de
propostas relacionadas a seis eixos temticos que pautam os temas
de financiamento e sustentabilidade econmica das organizaes da
sociedade civil, identificados como centrais para esta discusso a par-
tir do plano de ao do Grupo de Trabalho Interministerial (GTI) do
MROSC130. A saber:

I. Simplificao e desburocratizao;
II. Cultura de doao;
III. Incentivos fiscais;

128 A previso feita em 2013 para os gastos de 2014 est baseada no gasto efetivo
de 2012 multiplicado pelo ndice de correo da arrecadao de 2014 e dividido pela
arrecadao de 2012.
129 Realizado em maro de 2013, reunindo cerca de 150 convidados.
130 Plano de ao criado em 2011 a partir do Grupo de Trabalho Interministerial.

154
IV. Fundos pblicos;
V. Cooperao internacional; e
VI. Empreendedorismo social e economia solidria.

A sustentabilidade exige aes que vo alm da ao ou da regulao


estatal. No caso do fortalecimento da cultura de doao, por exemplo,
movimentos de mobilizao e resgate da legitimidade das OSCs so
igualmente decisivos, tendo em vista as alteraes normativas no quadro
das isenes fiscais. Do ponto de vista da ao do Estado, o maior desafio
est em contribuir para o desenvolvimento institucional das OSCs. Para
tal, suas aes devem procurar estimular, alm do fomento pblico, o
aumento das doaes por meio de incentivos fiscais que possam, entre
outras aes, fornecer recursos independentemente de projetos.
No tocante agenda do Marco Regulatrio das Organizaes da
Sociedade Civil, a ampliao do debate, o dilogo constante com diver-
sos atores e a participao da sociedade civil resultaram em diversas
propostas e alternativas postas em debate pblico.
Ao gerar conhecimento e trabalhar em torno de consensos, reforan-
do a participao de atores, o governo se aproximou das organizaes
e caminhou no sentido de criar propostas equilibradas e de efetiva par-
ceria. Elas podem, ao mesmo tempo, subsidiar o Congresso Nacional
em relao ao aprimoramento legal, em especial no tocante ordem
tributria, assim como auxiliar o prprio poder Executivo na gesto de
polticas de fomento e estmulo ao financiamento da sociedade civil
organizada no pas. A seguir, apresentam-se algumas dessas propostas,
bem como caminhos para sua concretizao.

5.2.1 ESTMULO DOAO DE PESSOAS FSICAS


PARA ORGANIZAES DA SOCIEDADE CIVIL

Como demonstrado anteriormente, so vrias as fontes de recursos


que podem ser acessadas pelas organizaes da sociedade civil. A diver-
sidade de fontes essencial nesse campo, para que no haja dependn-
cia econmica em relao a nenhuma delas.
No que tange ao estmulo cultura de doao no Brasil, percebe-se a

155
5|Sustentabilidade econmica

importncia de aumentar as doaes diretas de pessoas fsicas, amplian-


do, ao mesmo tempo, o subsdio econmico ao desenvolvimento insti-
tucional. Os indivduos que se dispem a alocar recursos somam legi-
timidade e credibilidade social sustentabilidade das organizaes da
sociedade civil. Hoje, a maioria dos incentivos est atrelada a projetos,
programas e temticas especficas (como o caso da sade, criana e
adolescente, entre outros), sendo necessrio ampliar as possibilidades
de doaes livres de projetos e temas. Como mencionado, desde 1995,
h apenas um incentivo no atrelado a projeto e mesmo assim vlido
somente para pessoas jurdicas.
A proposta identificada busca ampliar o incentivo para doaes de
pessoas fsicas, vinculando a chancela no necessariamente aos ttulos
existentes (Oscips e UPF). Uma possibilidade a vinculao ao Cadastro
Nacional de Entidades do Ministrio da Justia, que congrega as entida-
des certificadas pelo MJ e aberto a qualquer organizao que queira
cumprir mecanismos de controle e transparncia. Outras ideias para
definir a chancela podem surgir tambm para ampliar o incentivo s
doaes feitas por pessoa fsica.
A possibilidade de doaes diretas de pessoas fsicas a organizaes
da sociedade civil pode incrementar significativamente os recursos das
entidades, ainda que o incentivo fiscal esteja sujeito ao mesmo limite
global de 6% do imposto devido ou tenha um limite especfico de dedu-
o131.
Alm disso, necessrio encontrar equilbrio no ordenamento jurdi-
co vigente, sem que haja impacto fiscal negativo, sendo importante levar
em conta a Lei de Responsabilidade Fiscal. Considerando o potencial
dos incentivos fiscais, acredita-se que essa uma proposta vivel e que
pode ter um grande e positivo impacto social.
Outra estratgia para o incremento das doaes a autorizao
expressa de criao de fundos patrimoniais vinculados (endowments), por
meio dos quais os excedentes podem gerar rendimentos financeiros que
auxiliaro na realizao dos objetivos sociais da organizao, o que pode
estar atrelado ao mesmo incentivo fiscal.
Sobre essa modalidade, a legislao omissa, mas existe um Projeto

131 SECRETARIA-GERAL DA PRESIDNCIA DA REPBLICA. Op. cit.

156
de Lei (PL n 4.643/2012), de autoria da deputada federal Bruna Fur-
lan (PSDB/SP) em tramitao na Cmara dos Deputados, que prev a
criao de um fundo patrimonial para instituies federais de ensino
superior com previso de incentivos fiscais para as doaes a ele dire-
cionadas. No mbito desse projeto, h dilogo para apresentao de
um substitutivo132 com o relator deputado federal Paulo Teixeira (PT/
SP), que apresenta alternativa ainda mais estruturante e que abarca,
alm das universidades pblicas federais, os diversos tipos de institui-
es privadas de ensino, bem como organizaes da sociedade civil de
modo geral133.
Na proposta do substitutivo podero ser fortalecidas as entidades que
atuam nas reas de educacao e pesquisa, assim como as que promovem
cultura, esporte, os direitos da criana e do adolescente, do idoso, saude
e ciencia e tecnologia. Por meio dele, prev-se a alterao do art. 44 da
Lei n 10.406/2002 (Cdigo Civil), considerando os fundos patrimoniais
vinculados como um novo tipo de pessoa juridica de direito privado. Tal
alterao poder superar a limitao das doaes atreladas a projetos,
permitindo o gerenciamento dos recursos entre as diversas aes desen-
volvidas pelas instituies, garantindo uma fonte permanente de finan-
ciamento.
De acordo com a proposta em debate, os fundos patrimoniais pode-
ro destinar as entidades vinculadas ate 5% do patrimonio que pos-
suem no inicio de cada ano fiscal e at 20% ao longo do ano. Caber
ao conselho de administrao de cada organizao da sociedade civil
definir os valores de repasse, dentro desses limites preestabelecidos.
Os fundos no podem ser usados pelas instituies para garantias
fiducirias, benefcio de credores ou custeio de dirigentes das entida-
des, alm de se submeterem s regras de boa governana e combate

132 Cabe ressaltar a importncia dos diversos dilogos estabelecidos com o Instituto
para o Desenvolvimento do Investimento Social (IDIS), que passou a liderar uma iniciativa
importante de elaborao da proposta de endowments em grupo de trabalho autnomo
com outros parceiros, incluindo o Grupo de Institutos Fundaes e Empresas (GIFE).
O resultado foi apresentado em 2014 Secretaria-Geral da Presidncia e incorporado no
substitutivo ao PL 4.643/2012 pelo deputado relator da matria, Paulo Teixeira (PT/SP).
133 Sobre este tema cf. LOPES, L. F e TEIXEIRA, P. Um estmulo cultura de doaes no
Brasil. In: Congresso em foco, set. 2014. Disponvel em: <http://congressoemfoco.uol.com.br/
opiniao/colunistas/um-estimulo-a-cultura-de-doacoes-no-brasil>. Acesso em: 15 nov. 2014.

157
5|Sustentabilidade econmica

corrupo. preciso tambm que as organizaes estejam no Cadastro


Nacional de Entidades do Ministerio da Justica, para dar maior confia-
bilidade e ampliar a fiscalizao de suas atividades.
No caso especfico das universidades, a criao de fundos patrimo-
niais vinculados tem como objetivos principais criar uma cultura de
doaes e permitir que universidades pblicas convencionais, comuni-
trias e sem fins lucrativos captem recursos junto a famlias que tiveram
a oportunidade de ensino gratuito ou junto a empresas que se benefi-
ciam da produo cientfica dessas instituies. Essa cultura de doaes
tem como referncia as experincias dos EUA e Europa, em que famlias
de ex-alunos de instituies educacionais e de pesquisa retribuem, com
investimentos e doaes, a experincia de formao que tiveram.
Alm disso, de modo a oferecer uma soluo estruturante de susten-
tabilidade para todas as organizaes, no projeto de lei em questo h a
possibilidade de ampliar o incentivo fiscal existente para pessoas fsicas
alm das jurdicas. Isso possibilitar a deduo do imposto de renda, nos
termos previstos em lei, para doaes s organizaes inscritas no Cadas-
tro Nacional de Entidades do Ministrio da Justia aos fundos patrimo-
niais a elas vinculados, bem como vinculados s instituies de ensino
superior, pblicas ou confessionais privadas.

5.2.2 SIMPLIFICAO TRIBUTRIA OU SIMPLES SOCIAL

O Simples Social134 outra ideia que vem sendo gestada no cenrio de


discusses sobre organizaes da sociedade civil. Trata-se de proposta
de racionalizao tributria por meio da criao de um sistema deso-
nerado, desburocratizado e simplificado. Tem inspirao no regime
simplificado de apurao e recolhimento de tributos conhecido como
Simples Nacional, mas procura atender s particularidades das OSCs.

134 Destacam-se, nesse sentido, o documento tcnico Propostas de melhorias do sistema


tributrio de organizaes da sociedade civil, resultado de consultoria no mbito do Projeto
de cooperao tcnica internacional BRA/12/018, elaborado por Eduardo Szazi em 2013,
e a publicao da srie Pensando o Direito, do Ministrio da Justia e Centro Jurdico
de Pesquisa Aplicada da Faculdade de Direito da Fundao Getulio Vargas (CJPA/FGV),
Tributao e organizaes da sociedade civil: condies de possibilidade para um Simples
Social, 2014 (no prelo).

158
Seria uma forma de simplificar a gesto tributria, com reduzida carga
de impostos e aumento de formalidade no campo.
As OSCs j possuem mecanismos de desonerao tributria. No
entanto, eles no so suficientes e no consideram as diferenas entre
as grandes e as pequenas organizaes, tratadas da mesma forma. A
lgica do Simples Comercial, baseada em gradaes e fluxo de recursos,
pode garantir o respeito a essa diversidade. O Simples Social pretende
seguir essa lgica gradativa, ao conferir tratamento diferenciado para
as pequenas, mdias e grandes organizaes.
Essa extenso tambm tem como objetivo criar um melhor ambien-
te normativo para as atividades de gerao de renda das OSCs, servindo
para simplificar o procedimento de todas as organizaes. Aquelas que
comercializam mercadorias e prestam servios ou possuam programas
de gerao de renda podero formalizar suas atividades econmicas e
se manter em dia com o fisco, deixando claro sua legitimidade para fins
de gerao de renda visando ao cumprimento de seus objetivos sociais.
O Direito Civil no impede que associaes e fundaes realizem
atividades de venda de mercadorias ou prestao de servios, portanto,
isso no as descaracteriza como entidades de finalidade no econmi-
ca. Essa descaracterizao ocorre quando as receitas auferidas so dis-
tribudas ou quando os bens e servios trabalhados pela organizao
no guardam nenhum nexo de causalidade com a sua misso institu-
cional ou finalidade estatutria.
No Simples Social h tambm a oportunidade de se trabalhar a
desonerao de parte da folha de salrios, o que pode reduzir pedidos
de certificao (processo bastante burocrtico) e a precarizao das
relaes de trabalho. Isso porque muitas entidades pequenas buscam o
ttulo de Entidade Beneficente de Assistncia Social, com legitimidade,
mas sem estrutura para o grau de exigncia da norma especfica por
no ter alternativa para equilibrar suas contas.
Os recursos pblicos recebidos para serem executados em parce-
ria com o Estado no so tributveis, uma vez que a organizao se
torna mandatria dos recursos e deve utiliz-los de maneira vinculada,
diferentemente do que ocorre quando o recurso entra livremente na
organizao contra a prestao de um servio ou por doao privada.
Dessa forma, para implementar o Simples Social no caso das OSCs, os
recursos pblicos deveriam entrar no cmputo do clculo das faixas de

159
5|Sustentabilidade econmica

enquadramento, sendo retirados do cmputo do clculo dos tributos


da conta. No basta, pois, apenas mensurar o tamanho de uma OSC
tendo como base o fluxo de recursos ou o nmero de funcionrios.
Definir reas de atuao tambm pode ajudar nesse sentido.
Em parceria com o Ministrio da Justia, a Secretaria-Geral da Pre-
sidncia lanou um edital no mbito da srie Pensando o Direito com
o ttulo Tributao das organizaes da sociedade civil: condies e
possibilidades para um Simples Social135, que apoiou um grupo aca-
dmico de pesquisa para elaborar subsdios para essa proposta, alm
de ter sido tema de consultoria sobre financiamento em cooperao
com o Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD).
Assim sendo, a proposta do Simples Social deve ser mais longamente
debatida no prximo ciclo de gesto, a partir dos avanos que sero
disponibilizados ao pblico.

5.2.3 FOMENTO AO DESENVOLVIMENTO INSTITUCIONAL

A construo do eixo da sustentabilidade das OSCs teve como um de


seus impulsos iniciais a ideia de criao de um Fundo Pblico autno-
mo operacionalizado e gerenciado paritariamente entre a sociedade
civil e o Estado para oferecer recursos livres ao desenvolvimento ins-
titucional das organizaes, direcionados ao fortalecimento de lideran-
as, formao de quadros e desenvolvimento de capacidade gerencial.
A criao de fundos pblicos tem como justificativa a natureza
pblica das atividades da sociedade civil e o entendimento de que
recursos operados por elas atendem a objetivos pblicos. Existem
alternativas aos fundos pblicos, entre as quais: (i) a criao de novos
fundos; (ii) a criao de arranjos institucionais entre estatais; (iii) a
reformulao de fundos existentes com criao de linhas programti-
cas para o fortalecimento das OSCs; (iv) a elaborao de programas de
fortalecimento e fomento s OSCs temticas dentro dos ministrios por
meio de oramentos prvios alocados para essa finalidade. Em comum,

135 Quando publicada, a pesquisa estar disponvel em: <http://participacao.mj.gov.br/


pensandoodireito/publicacoes>.

160
as alternativas buscam reconhecer e fortalecer as OSCs como atores
fundamentais para cada poltica pblica, especialmente as de temtica
socioambiental.
A ideia de criao de um fundo especial para financiamento insti-
tucional de OSCs tem como objetivo apoiar e ampliar o financiamen-
to feito para a sociedade civil. A Lei n 4.320/1964 instituiu as normas
gerais de direito financeiro para elaborao e controle do oramento
pblico e criou a figura dos Fundos Especiais. De acordo com a lei,
esses fundos so produto de receitas especificadas, vinculadas reali-
zao de determinados objetivos ou servios, facultando-se a adoo
de normas peculiares de aplicao de seus recursos. Os fundos espe-
ciais no tm personalidade jurdica prpria, mas constituem unida-
des oramentrias autnomas cujos recursos esto vinculados ao cus-
teio de determinados propsitos, destacando-se, assim, dos demais
recursos administrados pelos rgos que os controlam.
Esses fundos tm em comum as seguintes caractersticas: criao
por lei; vinculao a determinado rgo na administrao; vinculao
a determinado objetivo; receitas especificadas; plano de aplicao, con-
tabilidade e prestao de contas especfica; descentralizao interna do
processo decisrio e normas peculiares de aplicao.
Pode ser gerido por um rgo paritrio, com representantes do
poder Executivo e igual nmero de organizaes da sociedade civil
sem fins lucrativos, constitudas no Brasil e com atuao em mbito
nacional na defesa e promoo de direitos, de acordo com regula-
mento.
A ideia pode proporcionar o fortalecimento de organizaes que
apoiam outras organizaes. o caso das fundaes ou associaes
que tenham fundos patrimoniais independentes e que financiam
OSCs, ou os fundos solidrios e rotativos que trabalham com organi-
zaes menores ou comunitrias. So exemplos dessas iniciativas as
experincias da Pastoral da Criana e da Critas Brasileira136.
As empresas pblicas e as sociedades de economia mista controla-

136 CRITAS BRASILEIRA. Os fundos solidrios e o direito dos trabalhadores


produzirem e viverem em cooperao de maneira sustentvel: novas utopias para o
mundo do trabalho? Brasilia, s/d. Disponvel em: <http://caritas.org.br/wp-content/files_
mf/1383061692CARTILHAFUNDOSFINAL.pdf>. Acesso em: 15 nov. 2014.

161
5|Sustentabilidade econmica

das pela Unio tais como BNDES, Caixa Econmica, Banco do Brasil,
Petrobrs, Infraero, Finep, Banco da Amaznia, entre outras mantm,
em maior ou menor grau, programas de investimento social, nos quais
se relacionam de diversas maneiras com organizaes da sociedade
civil. Uma estratgia de alocao de recursos, a fim de maximizar o
impacto social das aes das diversas empresas, pode prever a articula-
o dos patrocnios dos rgos da administrao direta.
Isso pode ser feito por meio da criao de um plano destinado a pro-
mover medidas de incremento de transparncia, eficincia e eficcia na
alocao de recursos de empresas pblicas e sociedades de economia
mista controladas pela Unio em projetos, programas e iniciativas de
organizaes da sociedade civil, com o intuito de:

Valorizar a participao das organizaes da sociedade civil em


programas e projetos de interesse pblico;
Criar uma governana que permita tambm s organizaes
se fazerem presentes nos processos de seleo de projetos,
programas e iniciativas a serem apoiados;
Aumentar a disponibilidade de informaes acerca dos
recursos destinados a organizaes da sociedade civil,
incluindo dados sobre gastos e desempenho das aes e
programas;
Estimular o uso de novas tecnologias nos procedimentos de
apresentao e prestao de contas de projetos, programas e
iniciativas, buscando aumentar a transparncia e a celeridade
do processo decisrio.

De alguma forma, a articulao dos recursos de empresas pblicas e de


sociedades de economia mista controladas pela Unio nas reas defini-
das como prioritrias j existe quando vinculada a aes de comunica-
o por meio do Comit de Patrocnios137 da Secretaria de Comunica-
o Social da Presidncia da Repblica (SECOM). Integra essa agenda
a pauta da ampliao da disponibilidade dos recursos de forma articu-

137 O Comit de Patrocnios, institudo no art. 8 do Decreto n 6.555/2008 e regulado por


Regimento Interno, tem carter consultivo e atua em regime de colegiado.

162
lada, especialmente com possibilidade de investimento no desenvolvi-
mento institucional das organizaes e suas causas.
Em resumo, alm do momento de concertao que ocorreu no Di-
logo Intersetorial sobre o MROSC sobre sustentabilidade, a Secretaria-
-Geral da Presidncia tambm promoveu a articulao em torno da pro-
posta de fundos patrimoniais apresentada por parte da sociedade civil,
conforme citado anteriormente, bem como contratou, por intermdio
do Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento, consultoria
para elaborar subsdios e propostas com base nos desafios apresentados
no evento. Outros estudos, propostas e aes no sentido de avanar na
implantao desse eixo da agenda, reforando a necessidade de que o
tema da sustentabilidade seja essencial para as OSCs, deve ser aprofun-
dado e deve gerar resultados no prximo governo.

163
6
6.
CERTIFICAO:
APERFEIOAMENTOS
NECESSRIOS
NOS SISTEMAS
DE ACREDITAO
PELO ESTADO
166
INDEPENDENTEMENTE DE SUA NATUREZA JURDICA, AS ORGANIZA-
es da sociedade civil podem receber ttulos e qualificaes por par-
te do poder pblico. A concesso dos ttulos jurdicos especiais para
entidades da sociedade civil atendem a trs razes principais, sendo
que central a regulao das atividades por elas desenvolvidas138. Tra-
ta-se, em primeiro lugar, de mecanismo de diferenciao entre enti-
dades qualificadas e entidades comuns, o que permite enquadr-las
em um regime jurdico especfico139. Os ttulos tambm permitem a
padronizao do tratamento legal das entidades, bem como o estabe-
lecimento de mecanismos de controle, uma vez que podem ser sus-
pensos ou cancelados. Cada um desses ttulos (ou tipo de vnculo)
possui um modelo de cooperao e parceria com determinadas carac-
tersticas e regulao.
De acordo com Adilson Abreu Dallari, credenciamento uma
outorga ou atribuio. O credenciado recebe do Poder Pblico uma
qualificao, uma situao jurdica ou uma prerrogativa que sem isso
no lhe assistiria. O resultado do credenciamento um acrscimo; o
enriquecimento do patrimnio jurdico de algum, pessoa fsica ou
jurdica. Tal outorga se faz por meio de um ato formal. Credenciamen-
to no se presume, embora possa estar implcito ou ser conferido a
algum sob outra denominao. o caso de certos atos de registro, de
autorizao ou de aprovao, cuja finalidade exatamente instituir o
quadro jurdico descrito no pargrafo anterior140.
Acreditar , pois, ato formal que busca reconhecer prerrogativa,
faculdade ou induzir obrigao atribuda ao outorgado. Nesse sentido,
preciso deixar clara a funo de cada certificado; de habilitao ins-
trumental para o desempenho de atividade material ou tcnica, creden-

138 SALGADO, V. A. B. Manual de administrao pblica democrtica: conceitos e formas


de organizao. Campinas: Saberes Editora, 2012.
139 MODESTO, P. Reforma administrativa e marco legal das organizaes sociais no
Brasil. In: MEREGE, L. C. (Coord.) e BARBOSA, M. N. (Org.). Terceiro setor: reflexes
sobre o marco legal. Rio de Janeiro: FGV, 2001.
140 DALLARI, A. A. Credenciamento. In: Revista Eletrnica de Direito do Estado, n. 5,
jan./fev./mar 2006. Salvador. Apud PIRES, D. U. B. S.; ANJOS, F. A. e CALVET, I. C. V. L.
O credenciamento de entidades sociais e as potencialidades do cadastro nacional de
entidades sociais como forma de transparncia ativa. In: Cadernos FGV Projetos (no prelo,
sem nmero).

167
6|Certificao

ciamento para benefcios fiscais ou de colaborao com a administra-


o pblica, para no duplicar ou triplicar burocracias.

6.1 A CERTIFICAO DAS OSCS HOJE

Atualmente, h quatro tipos mais relevantes de certificao para


as OSCs no mbito federal: Certificao de Entidade Beneficente de
Assistncia Social (Cebas), Organizao da Sociedade Civil de Interesse
Pblico (Oscip), Utilidade Pblica Federal (UPF) e Organizao Social
(OS)141. O Quadro 12 apresenta esses principais ttulos, a legislao que
os regulam e o rgo responsvel e o Quadro 13 mostra a quantidade de
organizaes que possuem cada um desses ttulos.

141 Em nmero reduzido no mbito federal, existem tambm as Organizaes Sociais,


regidas pela Lei n 9.637 de 15/05/1998. A estrutura das OSs deve obrigatoriamente contar
com a participao de representantes do poder pblico. Vale registrar que foi proposta
Ao Direta de Inconstitucionalidade (ADIn) em face referida lei, sob o argumento
de que o poder Legislativo teria burlado, por meio de lei ordinria, os limites materiais
e formais impostos pela Constituio Federal. Essa ADIn teve, no entanto, o pedido
cautelar indeferido e aguarda julgamento de mrito desde 2007.

168
QUADRO 12. PRINCIPAIS TTULOS E CERTIFICAES PARA OSCS NO MBITO FEDERAL

LEGISLAO RGO CARACTERSTICAS


RESPONSVEL

Utilidade Lei n 91/1935 Ministrio da Uma das previses mais antigas


Pblica Justia no ordenamento jurdico brasileiro
Federal (UFP) ainda em vigor, permite alguns
tipos de benefcios s organizaes
assim certificadas, tais como a
possibilidade de receber doaes
dedutveis de imposto sobre a
renda, mercadorias apreendidas
pela Receita Federal, alm de
ser requisito para a realizao de
sorteio ou rifa pela Caixa Econmica
Federal.
Organizao Lei n Ministrio da O ttulo de Oscip exige adequao
da Sociedade 9.790/1999 Justia dos estatutos das organizaes
Civil de a regras de governana definidas
Interesse em lei; permite a remunerao
Pblico de dirigentes e a possibilidade de
(Oscip) receber doaes dedutveis de
imposto sobre a renda. Possui um
instrumento jurdico especfico
que s pode ser firmado pelas
organizaes qualificadas, o Termo
de Parceria.
Certificao Lei n Ministrios Trata-se de certificao concedida s
de Entidade 12.101/2009 da Sade, OSCs reconhecidas como entidades
Beneficente Educao e do beneficentes de assistncia
de Assistncia Desenvolvimento social com finalidades nas reas
Social (Cebas) Social e Combate de assistncia social, sade ou
Fome educao. Desde a edio da nova
Lei da Certificao, esta certificao
passou a ser outorgada s OSCs
pelos respectivos ministrios. As
detentoras desse ttulo so isentas
de contribuio seguridade social.

Organizao Lei n Quem chancela Trata-se de qualificao conferida


Social (OS) 9.608/1998 o rgo temtico a uma entidade sem fins lucrativos,
correspondente que a habilita a manter um
relacionamento com o poder pblico
na execuo de atividades em
reas de ensino, pesquisa cientfica,
desenvolvimento tecnolgico,
proteo e preservao do meio
ambiente, cultura e sade. No se
trata de categoria jurdica e sim de
titulao concedida pelo governo
associao ou fundao civil para
gerir equipamentos pblicos por meio
do contrato de gesto.

Fonte: Secretaria-Geral da Presidncia da Repblica, 2014.

169
6|Certificao

QUADRO 13. NMERO DE ORGANIZAES DA SOCIEDADE CIVIL COM


CERTIFICAES E TTULOS (SETEMBRO DE 2014)

TTULOS E CERTIFICAES NMERO DE OSCS FONTE


CERTIFICADAS/
TITULADAS
Cadastro Nacional de Entidades
Utilidade Pblica Federal (UPF) 12.104
Sociais MJ1
Organizao da sociedade civil Cadastro Nacional de Entidades
6.659
de interesse pblico (Oscip) Sociais MJ

Certificao de Entidade Beneficente


Ministrio do Desenvolvimento
de Assistncia Social (Cebas) 4.218
Social e Combate Fome
Assistncia Social

Certificao de Entidade Beneficente


2.236 Ministrio da Educao
de Assistncia Social (Cebas) Educao

Certificao de Entidade Beneficente


13.482 Ministrio da Sade
de Assistncia Social (Cebas) Sade

Ministrio do Planejamento,
Organizao social 8
Oramento e Gesto

Fonte: Secretaria-Geral da Presidncia da Repblica, 2014.

Alm da anlise qualitativa e quantitativa das parcerias realizadas entre


2008 e 2012 por meio de explorao da base do Siconv, a j citada Pesqui
sa sobre as organizaes da sociedade civil e suas parcerias com o governo
federal142 trouxe como novidade a utilizao e o cruzamento de arquivos

142 A partir de um primeiro filtro, a pesquisa levantou na Relao Anual de Informaes


Sociais (Rais) 545.475 entidades sem fins lucrativos ativas (que declararam atividade) ou
empresas que, mesmo se declarando inativas, possuam um ou mais vnculos ativos. Dessas,
cerca de 64% (349.421) foram consideradas OSCs, classificadas em seis naturezas jurdicas:
fundao privada, associao privada, fundao ou associao estrangeira, fundao ou
associao domiciliada no exterior, organizao religiosa e comunidade indgena. A pesquisa
utiliza como fonte de dados o cadastro da Rais de 2011, realizado pelo Ministrio do Trabalho
e Emprego. O cadastro permite menor nvel de desagregao espacial e a consequente
produo de informaes georreferenciadas informaes necessrias para alimentar o
Portal das Organizaes da Sociedade Civil, site que agrega diversas informaes sobre as
OSCs no Brasil, em construo. Alm do ano referncia (2011 no caso da SGP/FGV e 2000
na pesquisa Fasfil/IBGE), a principal diferena entre as duas pesquisas reside nas fontes de
dados. A Fasfil utiliza o Cadastro Central de Empresas (Cempre) que, embora utilize a Rais
como insumo inicial, tem metodologia prpria, segundo a descrio do IBGE, qual a FGV no
teve acesso. Assim sendo, sobre o universo das OSCs as duas pesquisas no se igualam, mas a
partir do conhecimento de suas diferenas possvel estabelecer elos comparativos.

170
de dezenove bases de dados de treze rgos da administrao pblica
federal, o que contribui sobremaneira para traar um perfil das OSCs e
suas relaes com o governo federal, em especial quanto a informaes
relativas certificao. De acordo com o quadro a seguir, os cadastros
utilizados foram:

QUADRO 14. BASES DE DADOS ACESSADAS PELA PESQUISA SOBRE


AS ORGANIZAES DA SOCIEDADE CIVIL E SUAS PARCERIAS COM
O GOVERNO FEDERAL

BASE DE DADOS RGO FONTE DA PUBLICAO


RESPONSVEL

Relao Anual de Ministrio do Dados com CNPJ no disponveis


Informaes Sociais Trabalho e Emprego publicamente
(Rais)

Organizao social Ministrio da Justia Disponvel em: <http://portal.mj.gov.br/main.


da sociedade civil de asp?ViewID=%7BAFE5E30D-EE44-4EC7-
interesse pblico (Oscip) B535-10F6F53FC483%7D>

Utilidade Pblica Federal


(UPF)

Cebas Educao Ministrio da Disponvel em:


Educao <http://cebas.mec.gov.br/visao-publica>

Cebas Sade Ministrio da Sade Disponvel em:


<http://portal.saude.gov.br/portal/
saude/profissional/visualizar_texto.
cfm?idtxt=38693&janela=1>
Estabelecimentos Sade Disponvel em:
<http://cnes.datasus.gov.br>

Censo SUAS Ministrio do Disponvel em:


Desenvolvimento <http://aplicacoes.mds.gov.br/sagi/
Social e Combate simulacao/TabSocial/censo_suas.php>
Fome
Formulrio Eletrnico
Entidades de Assistncia
Social

Cebas MDS Disponvel em: <www.mds.gov.br/


assistenciasocial/entidades-de-assistencia-
social/acompanhamento-de-processos>

Cadastro Nacional de Ministrio do Meio Disponvel em:


Entidades Ambientais Ambiente <www.mma.gov.br/port/conama/cnea/
(CNEA) cneaenti.cfm?>

171
6|Certificao

BASE DE DADOS RGO FONTE DA PUBLICAO


RESPONSVEL

Investimento nos Ministrio do


territrios rurais (Proinf) Desenvolvimento
Agrrio
Atividades de qualificao

Colegiados territoriais

Minha Casa, Minha Vida Ministrio das Disponvel em:


Entidades organizadoras Cidades <www.cidades.gov.br/index.php?option=-
com_content&view=category&layout=blo-
g&id=137&Itemid=55>
Sistema de Gesto de Ministrio do Disponvel em:
Convnios e Contratos Planejamento, <www.convenios.gov.br/portal/
de Repasse do Governo Oramento e Gesto; informacoesGerenciais>
Federal (Siconv)

Entidades sem fins Ministrio da Cincia, Disponvel em:


lucrativos com projetos Tecnologia e Inovao <www3.transparencia.gov.br/
cadastrados e Finep TransparenciaPublica/jsp/convenios/
convenioPorUnidadeGestora.jsf>
Sistema de Apresentao Ministrio da Cultura Disponvel em:
das Leis de Incentivo <http://sistemas.cultura.gov.br/salicnet/
Cultura (Salicweb) Salicnet/Salicnet.php>

Projetos aprovados na Ministrio dos Disponvel em:


Lei de Incentivo ao Esportes <www.esporte.gov.br/index.php/institucional/
Esporte (entidades sem secretaria-executiva/lei-de-incentivo-
fins lucrativos) ao-esporte/projetos-aprovados-aptos-a-
captacao>
Entidades por conselhos Secretaria-Geral Planilha desenvolvida pela Secretaria-Geral
da Presidncia da da Presidncia da Repblica Informaes
Repblica pblicas sobre assentos em conselhos e
comisses

Fonte: Secretaria-Geral da Presidncia da Repblica, 2014.

As bases de dados permitiram identificar outros ttulos e certificaes


temticos, alm dos usualmente conhecidos (UFP, Oscip e Cebas), que
auxiliam a compreenso da complexidade do tema da certificao para
as organizaes da sociedade civil. So exemplos o Cadastro Nacional
de Entidades Ambientais ou ainda o Cadastro Nacional de Entidades
Organizadoras do Ministrio das Cidades.

172
Do ponto de vista da certificao das OSCs, foram analisadas no
mbito da pesquisa seis bases de dados143 os ttulos: Oscip, UPF e
CNEA; e certificados: Cebas (Educao, Sade e Assistncia Social) ,
nas quais foram identificadas em 2013 cerca de 19 mil OSCs (6% do
universo total)144. Essas organizaes esto concentradas nas regies
Sudeste (58%) e Sul (22%). A regio Norte, por sua vez, possui a menor
concentrao de organizaes com ttulos e certificados, correspon-
dendo a apenas 2% do total, sobretudo em funo de ser a regio que
concentra o menor nmero geral de organizaes institucionalizadas.

Distribuio das organizaes por ttulos e regies

Do total das organizaes tituladas ou certificadas, 73% possuem ttu-


los (UPF, Oscip ou CNEA) e 27% so detentoras do Cebas. Dentre as
tituladas, as UPFs so as mais numerosas, j que representam 63%
do total. Entre elas h uma parcela significativa que acumula certifi-
caes (42,3%) sendo 23% certificadas como Cebas-MDS; 10% como
Cebas-MEC e 9% como Cebas-Sade. Essa acumulao se justifica pelo
fato de a legislao do Cebas, at 2009, exigir a titulao como UPF.
Apenas uma pequena proporo acumula o ttulo de entidade ambien-
tal: 0,3%. Por outro lado, as Oscips tm percentual baixo de acmulo
(2,7%), sendo 2,6% com ttulo de entidade ambiental (CNEA) e 0,1%
com Cebas-Sade. A baixa acumulao se justifica pelo impedimento,
na Lei das Oscip, de acumulao com outra titulao federal.
Do ponto de vista das parcerias firmadas por essas OSCs no Siconv,
foram identificadas 4.741 parcerias, sendo 1.406 com certificaes ou
ttulos que representam pouco mais de 7% do total desse grupo de

143 Destaca-se que os dados das bases tiveram como filtro os anos de 2009 a 2013, mas a
base de ttulos considerou todos os registros de OSCs desde a sua criao at maio de 2013.
144 Sobre esse dado cabem trs importantes ressalvas. Em primeiro lugar, trata-se de um
nmero atualizado em 2013, poca de realizao da pesquisa. Alm disso, esse nmero no
considera as entidades que possuem dupla certificao, razo pela qual no se pode somar
simplesmente o nmero de organizaes certificadas com vistas a obter o nmero total
de organizaes desse tipo. Alm disso, em funo das alteraes recentes na legislao
referente certificao, pode ocorrer que a presena da organizao no cadastro no
signifique, necessariamente, que possua a certificao, o que varia para cada rea especfica.

173
6|Certificao

organizaes. Por outro lado, observa-se a partir dessa base que organi-
zaes com ttulos ou certificaes representam 41% do total de OSCs
com parcerias, e 51% do nmero total de parcerias firmadas, entre 2008
e 2012.

6.2 AVANOS E DESAFIOS DA AGENDA DE CERTIFICAO

A agenda de certificao gira em torno da atuao no processo de revi-


so das normas existentes e aperfeioamento do aparato institucional
que atua diretamente com as certificaes. Essas consideraes so fei-
tas a seguir por tipo de certificao ou ttulo.

Certificao de Entidade Beneficente de Assistncia Social

A Certificao de Entidade Beneficente de Assistncia Social (Cebas)


teve alteraes com a Lei n 12.868/2013145, que modificou a chamada
Lei da Certificao (Lei n 12.101/2009).
Participaram do processo prvio de discusso os ministrios respon-
sveis pela certificao das organizaes da sociedade civil: Ministrio
da Sade, da Educao e do Desenvolvimento Social e Combate Fome,
liderados pela Casa Civil e com o apoio da Secretaria-Geral da Presidn-
cia da Repblica, alm de parlamentares e organizaes da sociedade
civil.
Dentre as diversas mudanas trazidas com a nova lei est a autori-
zao para a concesso do Cebas a organizaes de assistncia social,
educao ou sade que atuem em reas que antes no tinham regula-
o expressa, como comunidades teraputicas, instituies dedicadas
ao estmulo alimentao saudvel, prtica de atividade fsica e a pre-
veno ao cncer, ao contgio pelo vrus HIV e violncia. A alterao
da lei trouxe ainda ajuste dos prazos de validade e renovao do Cebas.
Uma mudana bem importante, considerada uma conquista da

145 At o momento de fechamento desta publicao estava em andamento o processo


de regulamentao da Lei n 12.868/2013.

174
agenda do MROSC, foi a quebra de paradigma da no remunerao
de dirigentes de entidades certificadas. Com a alterao, as entidades
titulares do Cebas podem remunerar seus dirigentes sem perder bene-
fcios fiscais atrelados, especialmente a iseno das contribuies
sociais, o que inclui a iseno da cota patronal, colaborando, dessa
forma, para a profissionalizao da gesto das OSCs certificadas.

Sobre a remunerao dos dirigentes

O avano relativo ao tema remunerao dos dirigentes das organi-


zaes altera o cenrio de proibio contido em algumas leis e que
refletia o imaginrio de que, para este setor sem finalidade lucrati-
va, no seria necessrio fomentar a profissionalizao da mo de
obra, j que as organizaes deveriam servir desinteressadamente
sociedade.
Foi a Lei de Utilidade Pblica Federal, de 1935, que primeiro ins-
tituiu a proibio de remunerao, prevendo como condicionante
para reconhecimento da utilidade pblica federal das entidades a
no remunerao dos cargos da diretoria, conselhos fiscais, delibe-
rativos ou consultivos.
Tal dispositivo foi replicado em outras normas e a proibio pas-
sou a estar prevista em nosso ordenamento como condicionante
para: (I) o gozo dos benefcios tributrios da imunidade (art. 12, 2,
a da Lei n 9.532/1997) e da iseno (art. 15, 3 da Lei n 9.532/1997);
e (II) obteno da Certificao de Entidade Beneficente de Assistn-
cia Social (art. 29, I da Lei n 12.101/2009).
Diante da evoluo do campo e da importncia do trabalho rea-
lizado pelas organizaes da sociedade civil, o Brasil havia dado um
primeiro passo no sentido de reconhecer a necessidade de profis-
sionalizao das organizaes ao estabelecer, em 1998 e 1999, que
as organizaes qualificadas como OS ou Oscip poderiam remune-
rar dirigentes. A legislao tributria foi harmonizada pela Lei n
10.037/2002, que disps que, ao estabelecer vnculo empregatcio e
respeitando o teto do poder Executivo, no se impediria o gozo de
imunidade, iseno e incentivos fiscais.

175
6|Certificao

Com o avano das discusses e a oportunidade da reviso da Lei


da Certificao, trabalhou-se pela alterao da legislao tributria (n
9.532/1997), reconhecendo-se a possibilidade de remunerao: (i) dos
diretores no estatutrios que tenham vnculo empregatcio; (ii) dos
dirigentes estatutrios, desde que recebam remunerao inferior, em
seu valor bruto, a 70% do limite estabelecido para a remunerao de
servidores do poder Executivo.
Foi estabelecida a condicionante de que nenhum dirigente remune-
rado poderia ser cnjuge ou parente at terceiro grau, inclusive afim,
de instituidores, scios, diretores, conselheiros, benfeitores ou equi-
valentes da instituio de que trata este artigo. Por fim, o total pago a
ttulo de remunerao para dirigentes, pelo exerccio das atribuies
estatutrias, deveria ser inferior a cinco vezes o valor correspondente
ao limite individual estabelecido.
As alteraes ocorridas neste tema para as OSCs certificadas garan-
tidas na nova Lei n 13.019/2014 contriburam para reconhecer a legi-
timidade da remunerao de dirigentes e a profissionalizao da ges-
to, dando-lhes a possibilidade de ter frente das organizaes pessoas
remuneradas pela funo diretiva sem a perda dos benefcios fiscais.
Pendem em harmonizao normas em nvel estadual e munici-
pal que, integradas ao sistema federal de certificao, acabaram por
demandar a gratuidade do exerccio das atribuies de dirigentes para
a inscrio da OSC em conselhos como os de assistncia social, de
direitos de idosos e da criana e do adolescente. Retirar essa restrio
nos demais espaos onde o obstculo foi interposto tambm algo
que precisa ser tratado no prximo ciclo de governo.
Ademais da autorizao do pagamento de dirigentes, as alteraes
trazidas pela Lei n 12.868/2013 tambm contriburam para o aperfei-
oamento do processo de certificao do Cebas, que ainda carece de
maior agilidade em sua anlise e respostas de concesso ou de recur-
so.
A edio e reviso da nova Lei da Certificao trouxeram um ac-
mulo de processos anteriores que deve ser vencido, mas j se perce-
be ganhos institucionais trazidos pela normativa mais atual. que a
competncia de certificao foi atribuda aos trs ministrios temti-
cos Sade, Educao e Desenvolvimento Social e Combate Fome ,
exigindo a especializao de seus servidores e a criao de ferramentas

176
de gesto que melhor organizem o processo. Esses so desafios coti-
dianos que esto sendo enfrentados e resolvidos pelos rgos. Exem-
plo disso foi o lanamento do Portal Cebas-Educao, anunciado pelo
governo federal durante a Feira ONG Brasil 2013 e que tem estimulado
a sistematizao de informaes sobre o universo das organizaes
certificadas.
No que se refere aos certificados de competncia do Departamento
de Justia, Classificao, Ttulos e Qualificao da Secretaria Nacional
de Justia do Ministrio da Justia (DEJUS/SNJ/MJ) ttulo de Organi-
zao da Sociedade Civil de Interesse Pblico (Oscip); Utilidade Pbli-
ca Federal (UPF) e Organizao Estrangeira (OE) tambm houve, no
ltimo perodo, debates com vistas ao aprimoramento da normativa e
do aparato institucional.
Em 2011 foi constitudo o Grupo de Trabalho de Entidades Sociais
(GT-ES), pela Portaria n 1.007 do Ministrio da Justia, organizado
pela Coordenao de Entidades Sociais (Coeso) do MJ com a finalida-
de de analisar as aes relativas aos processos e fluxos de qualificao
e de titulao de entidades sociais, e a legislao sobre o tema e ainda
propor, se necessrio, alteraes, alm de desenhar mecanismos para
aprimorar o sistema de controle e superviso. Estiveram presentes nas
reunies representantes de organizaes da sociedade civil, bem como
estudiosos e membros do Ministrio da Justia.
O GT-ES apontou discusses e concluses acerca do aprimoramento
e das mudanas necessrias aos mecanismos de controle e fiscalizao,
reviso do marco regulatrio vigente e da ampliao do controle social
e transparncia das relaes entre Estado e organizaes da sociedade
civil. Em razo da carncia de legislao especfica, tambm apontou
a necessidade de aprimoramento da Lei das Oscips, de revogao da
Lei de Utilidade Pblica e de nova normativa que regule a autorizao
das organizaes estrangeiras de direito privado sem fins lucrativos e o

177
6|Certificao

aprimoramento do Cadastro Nacional de Entidades Sociais (CNEs)146


como fonte de informao sociedade sobre as atividades desenvolvi-
das pelas OSCs, com transparncia e controle social.
A partir da Portaria n 184/2012, do Ministrio do Planejamento, a
Secretaria Nacional de Justia passou a integrar e participar das reuni-
es da Comisso Gestora do Siconv, sistema de gesto dos convnios,
termos de parceria e contratos de repasse do governo federal.

Organizao da Sociedade Civil de Interesse Pblico Oscip

O amadurecimento das discusses sobre a qualificao das organiza-


es como Oscip assim como a gesto do modelo e as avaliaes exis-
tentes coloca questes a serem tratadas no arcabouo da agenda.
Entre as propostas, destaca-se a reviso da nfase em requisitos
burocrtico-formais na regulamentao das Oscips. Embora a lei no
exija comprovao de efetivo exerccio ou de especializao, tornando
possvel a qualificao de entidades de gaveta, que s existem no
papel, as demandas de transparncia, prestao de contas e regras de
conflitos de interesses sempre colocaram as Oscips em patamares de
governana superiores s OSCs no qualificadas que, mesmo assim,
acessavam recursos pblicos com pouco tempo de existncia.
Outra questo importante para ser revista refere-se s regras de can-
celamento da qualificao de Oscips, uma vez que os critrios legais
so o erro ou fraude (art. 8 da Lei n 9.790/1999), e a iniciativa no
pode ser de ofcio do Ministrio da Justia. Tal situao contraditria,
j que quem tem por dever de conceder a qualificao fica impedido de

146 De acordo com o Ministrio da Justia, O Cadastro Nacional de Entidades de


Utilidade Pblica (CNEs) um sistema eletrnico que tem como principal objetivo facilitar
a comunicao entre Estado, entidades e sociedade, medida que desburocratiza,
padroniza e d transparncia aos processos referentes s qualificaes federais. A criao
e o desenvolvimento do CNEs/MJ permite ao Estado estabelecer um novo modelo de
controle: um controle que otimiza a capacidade de fiscalizao j instalada (sem, portanto,
gastar mais recursos) por meio da redistribuio racional de competncias e tarefas, que
tem por alvo precpuo o prprio Estado e no as entidades que com ele se relacionam. O
CNEs/MJ potencializa a participao da sociedade na avaliao das polticas pblicas.
Disponvel em: <http://portal.mj.gov.br>. Acesso em: 15 nov. 2014.

178
proceder cassao nos casos previstos em lei.
Em fevereiro de 2014, o Departamento de Justia, Classificao,
Ttulos e Qualificao da Secretaria Nacional de Justia do Minist-
rio da Justia (DEJUS/SNJ/MJ) enviou subsdios de um anteprojeto de
lei para a Secretaria de Assuntos Legislativos do Ministrio da Justia
para que fosse avaliada a pertinncia de apresentao dos temas dian-
te dos projetos em tramitao no Congresso Nacional.
Entre os temas, havia a insero de prazo prvio para as organiza-
es se qualificarem como Oscip, tendo sido essa mudana aprovada
na Lei n 13.019/2014, que passou a exigir trs anos de existncia para
as entidades. Alm disso, outros temas como a autorizao expres-
sa para que professores universitrios e outros servidores pblicos
possam fazer parte da diretoria da organizao e a carncia de dois
anos de sua perda para nova qualificao, impedindo que novo pedi-
do seja feito no dia seguinte desqualificao. Por ser ato vinculado,
o Ministrio da Justia s pode atuar a partir dos ditames legais. Os
aperfeioamentos so necessrios para que a qualificao tenha mais
credibilidade e eficcia.

179
6|Certificao

Utilidade Pblica Federal

A proposta de extino do ttulo de Utilidade Pblica Federal foi reco-


mendada pelo Grupo de Trabalho de Entidades Sociais (GT-ES)147 de
2011. O GT-ES avaliou que a concesso apenas uma honraria simblica
e discricionria, sendo seus critrios subjetivos, e os conceitos impreci-
sos e de difcil aferio148 (exemplo: servio desinteressado coletivi-
dade; moralidade comprovada).
Alm disso, atualmente no proporciona mais o benefcio efetivo,
uma vez que, com a edio da Lei da Certificao, em 2009, o ttulo dei-
xou de ser requisito para o gozo de isenes previdencirias, como ante-
riormente (Lei n 8.212/1991).
Entende-se assim que a concesso de ttulo honorfico e discricion-
rio no se coaduna com os princpios republicanos e com os valores
da participao ampliada que hoje prevalecem149. Ressalta-se, nesse
sentido, que a titulao foi criada em 1935, em um perodo no qual as
relaes entre Estado e sociedade se estabeleciam de forma distinta da
atual, j que hoje se pretende reafirmar princpios como a autonomia,
liberdade de expresso, de livre associao e o fortalecimento da socie-
dade civil organizada.

147 O GT-ES teve como finalidade analisar as aes do Ministrio da Justia relativas
aos processos e fluxos de qualificao e de titulao das entidades sociais, e tambm a
legislao atual atinente ao tema e propor, se necessrio, alteraes legislativas, alm
de desenhar mecanismos para aprimorar o sistema de controle e superviso. No GT-ES
estiveram representados a Secretaria Nacional de Justia, o Gabinete do Ministro, a
Secretaria de Assuntos Legislativos, a Secretaria Executiva, a Assessoria Especial de
Controle Interno, a Consultoria Jurdica e o Programa de Transparncia. Foram convidados
para contribuir com os debates Jos Eduardo Elias Romo (CGU), Ronan de Oliveira (RFB),
Eugnio Arago (MPF), Valria Salgado (MPOG), Elisabete Ferrarezi (Enap), Jos Eduardo
Sabo Paes (MPDFT e UCB), Las de Figueiredo Lopes (OAB), Pedro Paulo Martoni Branco
(Instituto Via Pblica), Helda Oliveira (Abong) e Cristina Gross Villanova (Senasp/MJ).
O relatrio final foi apresentado ao ministro da Justia e tambm ao Grupo de Trabalho
Marco Regulatrio das Organizaes da Sociedade Civil, institudo na Presidncia da
Repblica, e apontou discusses e concluses acerca de aprimoramentos e mudanas nos
mecanismos de controle e fiscalizao, reviso de normativas vigentes e a ampliao do
controle social sobre o Estado e as entidades sociais.
148 Este tema tambm objeto de discusso no mbito do substitutivo do Projeto de Lei
n 4643/2012.
149 Relatrio do substitutivo ao Projeto de Lei n 4.643/2012.

180
Aps um estudo detalhado de benefcios acessrios vinculados ao
ttulo, passou a tramitar no governo federal a minuta de um projeto
de lei sobre o tema, notadamente entre os ministrios da Justia e da
Fazenda, com o apoio da Secretaria-Geral, para resolver a questo do
incentivo fiscal incidente.
Isso porque, entre os benefcios atrelados, est a previso da deduti-
bilidade das doaes at o limite de 2% do lucro operacional da pessoa
jurdica. Alm desses, o ttulo de UPF passou a permitir que a entida-
de titulada tivesse outros benefcios, como recebimento de doaes de
bens apreendidos, abandonados ou disponveis, administrados pela
Secretaria da Receita Federal do Brasil; possibilidade de realizar sorteios
ou rifas filantrpicas mediante autorizao; possibilidade de operar
linha gratuita 0800 por autorizao da Anatel, alm de outros benefcios
concedidos no mbito de estados e municpios.
Durante o perodo de 1991 at o advento da Lei n 12.101/2009, a
Declarao de Utilidade Pblica era tambm requisito para a obteno
do Cebas, razo pela qual se atribua a ela a iseno da cota patronal, o
que no mais procede.
Aps sub-rogar os demais benefcios para organizaes que cum-
pram critrios mnimos de transparncia, poder-se- encaminhar a
revogao do ttulo. Espera-se aliviar as organizaes dessa burocracia
adicional e tambm o Estado, hoje obrigado a fiscalizar cerca de 12 mil
entidades para as quais no h poltica orientadora definida.
Ademais, a mesma revogao dever ser assumida tambm pelos
estados e municpios, desburocratizando a existncia das organizaes.
Muitas vezes a declarao de utilidade pblica exigida para parcerias
locais, sendo que o processo de concesso passa por assembleias legis-
lativas ou cmaras de vereadores, requerendo das organizaes pedidos
a parlamentares.

Organizaes estrangeiras

A atuao do Grupo de Trabalho coordenado pelo Ministrio da Justi-


a identificou a necessidade de regular a autorizao das organizaes
estrangeiras de direito privado sem fins lucrativos, novamente em razo
da carncia de legislao especfica. Para tanto, foi elaborada minuta

181
6|Certificao

que tramita internamente no governo, aps ter recebido as contribui-


es da Cmara de Arbitragem e do Departamento de Coordenao e
Orientao de rgos Jurdicos da Advocacia-Geral da Unio.
O tema das organizaes estrangeiras tambm foi objeto de discus-
so durante o I Dilogo Intersetorial sobre o Marco Regulatrio das
Organizaes da Sociedade Civil, que teve um de seus grupos discutin-
do e propondo solues para o tema da cooperao internacional150.
Foram feitos processos de dilogo com o Departamento de Justia,
Classificao, Ttulos e Qualificao da Secretaria Nacional de Justia
do Ministrio da Justia (DEJUS/SNJ/MJ), em parceria com a Secretaria
de Assuntos Legislativos, visando aprimorar a dimenso normativa e
de conhecimento dos ttulos concedidos pelo MJ s organizaes.
Vale registrar que essa colaborao se somou a processos de aper-
feioamento j iniciados e implicaram em importantes aes, tambm
no eixo da certificao no sentido de contribuir para a melhoria dos
sistemas a que se submetem as organizaes da sociedade civil, de
modo a torn-los mais transparentes, adequados e aptos para o exer-
ccio do controle social.
O prprio Cadastro Nacional de Entidades Sociais fruto desses
esforos. Sua criao, em 2007, surgiu da necessidade de reorganizar
e simplificar os processos de requerimento de qualificaes e ttulos
outorgados pelo Ministrio da Justia, bem como das prestaes de
contas de entidades j qualificadas ou tituladas.
Desde ento, seu aperfeioamento constante, contribuindo para
a otimizao dos prazos de anlise e concesso do certificado de regu-
laridade junto ao CNEs.
Entre as propostas de melhorias no processo de certificao das
OSCs est tambm a autorregulao, movimento de articulao da

150 Foram cinco as medidas sugeridas no evento para melhoria do cenrio referente
cooperao internacional: (a) reformar a Lei 12.101/2009, que exige, para a fruio da
iseno do pagamento das contribuies seguridade social, a aplicao das rendas,
recursos e eventual supervit da entidade integralmente em territrio nacional; (b) emitir
ato declaratrio da Receita Federal do Brasil pela manuteno da iseno da Lei n 9.532/97
sempre que ocorram atividades internacionais (inclusive remessas) consonantes com os
objetivos sociais das organizaes; (c) clarificar hipteses de tributao sobre remessas
para o exterior; (d) criar fundo especial para a cooperao internacional; (e) contemplar a
participao de entidades da sociedade civil em futura legislao sobre cooperao Sul-Sul.

182
prpria sociedade civil que pode criar formas de reconhecimento aut-
nomo, como o cumprimento de uma srie de princpios e regras de
transparncia comuns que diferenciasse as organizaes que se dedi-
cam aos objetivos do interesse pblico e da defesa de direitos e esto
estruturadas com base neles. Esse movimento de cidadania ativa pode
ser encabeado por meio das redes de organizaes j existentes tais
como a Associao Brasileira de Ongs (Abong) ou o Grupo de Institutos
e Fundaes Empresariais (GIFE) ampliando os critrios de associao
que j exigem das OSCs para possvel associao rede.
Experincias internacionais nesse sentido j vm sendo levadas a
cabo, tal como o Conselho das Filipinas para Certificao de ONGs, nas
Filipinas. Esse rgo foi criado pelas seis maiores redes de OSCs, que se
reuniram e constituram essa nova organizao. Nesse caso, as doaes
feitas a organizaes certificadas pelo Conselho podem ser deduzidas e
so isentas de tributao, conforme memorando de entendimento fir-
mado com a Receita filipina151.

151 PANNUNZIO, E. Autonomia ou anomia da sociedade civil? In: Brasil Post, abr. 2014.
Disponvel em: <www.brasilpost.com.br/eduardo-pannunzio/autonomia-ou-anomia-da-
sociedade-civil_b_5135624.html>. Acesso em: 15 nov. 2014.

183
7
7.
PANORAMA DAS
PESQUISAS
RECENTES SOBRE
O TEMA
NOS LTIMOS ANOS, UMA SRIE DE PESQUISAS TROUXE INFORMAES
e anlises relevantes sobre o universo das OSCs no Brasil152 e suas rela-
es de parceria com o Estado, que orientaram o processo de construo
do novo Marco Regulatrio das OSCs.
A Secretaria-Geral da Presidncia da Repblica esteve envolvida em
algumas das principais iniciativas. Seu primeiro grande esforo foi
trabalhar junto aos organizadores da pesquisa Fundaes Privadas e
Associao Sem Fins Lucrativos (Fasfil) para a sua atualizao. A Fasfil
a referncia na rea por traar uma evoluo do perfil das OSCs no
Brasil, com informaes sobre rea de atuao, tempo de existncia,
localizao geogrfica, mo de obra empregada, entre outros aspectos
da institucionalidade das organizaes.
Realizada pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE),
em parceria com o Instituto de Pesquisas Econmicas Aplicadas
(Ipea), a Associao Brasileira de Organizaes No Governamen-
tais (Abong) e o Grupo de Institutos, Fundaes e Empresas (GIFE),
e tendo contado com a colaborao estreita da Secretaria-Geral da
Presidncia da Repblica na sua ltima edio, a pesquisa tem como
principal fonte o Cadastro Central de Empresas (Cempre) do IBGE
que compreende dados consolidados de todas as pessoas jurdicas
existentes no pas. No cadastro so identificadas as instituies cujos
cdigos esto circunscritos na categoria de entidades privadas sem
fins lucrativos153. O Cempre atualizado anualmente com informa-
es de pesquisas realizadas pelo IBGE, e tambm a partir da Relao
Anual de Informaes Sociais (Rais) e do Cadastro Geral de Empre-
gados e Desempregados (Caged), ambos registros administrativos do
Ministrio do Trabalho e Emprego. A Fasfil foi publicada pela primei-
ra vez em 2004 (contendo dados de 2002) e atualizada em 2008 (com
dados de 2005). Sua ltima edio foi lanada em dezembro de 2012,
com dados referentes a 2010.

152 No se trata aqui de um levantamento exaustivo, mas de um resumo da produo


recente sobre o tema em termos de pesquisa e suas conexes com a agenda do Marco
Regulatrio das Organizaes da Sociedade Civil. A literatura sobre o tema tambm
pode ser consultada na lista de referncias bibliogrficas ao final desta publicao.
153 As entidades privadas sem fins lucrativos esto registradas no Cadastro Nacional da
Pessoa Jurdica (CNPJ) da Secretaria da Receita Federal do Brasil.

187
7|Panorama das pesquisas recentes sobre o tema

Outra importante iniciativa da Secretaria-Geral foi contar com o


apoio do grupo interdisciplinar da Fundao Getulio Vargas para a rea-
lizao da Pesquisa sobre Organizaes da sociedade civil e suas parcerias
com o governo federal154, em 2013. A pesquisa promoveu anlises quanti-
tativas e qualitativas das parcerias entre OSCs e o governo federal regis-
tradas no Sistema de Gesto de Convnios e Contratos de Repasse do
Governo Federal (Siconv), no perodo de 2008 a 2012. Aliou esses dados
queles coletados por meio de outras 22 bases de dados provenientes de
catorze ministrios e um rgo da administrao indireta.
Ao mobilizar e integrar um grande nmero de bases de dados de
diversos rgos do governo federal, a pesquisa configurou movimento
indito na administrao pblica. Seus resultados, em parte utilizados
nessa publicao, esto organizados em um Mapa das Organizaes da
Sociedade Civil plataforma eletrnica contendo os dados coletados
dessas bases a fim de dar publicidade e transparncia s informaes
encontradas, auxiliando tanto gestores pblicos como organizaes155.
O Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea) tem sido um dos
principais atores no campo das pesquisas relacionadas s OSCs. Em
2012, publicou o texto Transferncias federais e entidades privadas sem
fins lucrativos (1999-2010)156, da srie Texto para Discusso, que analisa
as transferncias de recursos da Unio para entidades sem fins lucrati-
vos feitas entre 1999 e 2010. A pesquisa uma referncia no tema ava-
liou as variaes no volume de recursos transferidos pela Unio; a pro-
poro das transferncias para OSCs diante das demais transferncias
da Unio; as transferncias para OSCs realizadas por estados e muni-
cpios; as principais reas de polticas pblicas receptoras de recursos;
e o nvel de concentrao dos recursos transferidos, por organizao.
No mesmo ano, o Ipea publicou Participao social como mtodo de

154FGV PROJETOS e SECRETARIA-GERAL DA PRESIDNCIA DA REPBLICA.


Pesquisa sobre as organizaes da sociedade civil e suas parcerias com o governo federal.
Braslia/Rio de Janeiro: FGV Projetos/Secretaria-Geral da Presidncia da Repblica, 2014.
155 A ideia de construo da plataforma surgiu no mbito da sociedade civil e foi
amplamente discutida durante o II Dilogo Intersetorial das Organizaes da Sociedade
Civil: Indicadores e Construo do Portal das Organizaes da Sociedade Civil.
156 INSTITUTO DE PESQUISA ECONMICA APLICADA (Ipea). Transferncias federais
a entidades privadas sem fins lucrativos (1999-2010). Texto para Discusso n 1778, 2012.

188
governo? Um mapeamento das interfaces socioestatais no governo federal157,
apresentando um mapeamento analtico das formas de interlocuo
e contato entre Estado e sociedade nos programas do governo federal.
Para isso, recuperou a noo de interfaces socioestatais para abarcar
um conjunto amplo de interaes Estado-sociedade, que vo desde a
participao social em fruns coletivos e deliberativos (como os conse-
lhos e conferncias nacionais) s formas mais restritas e individualiza-
das de relacionamento, como ouvidorias, servios de atendimento ao
cidado etc. A partir da sistematizao e anlise de dados oriundos do
Sistema de Informaes Gerenciais e de Planejamento (Sigplan), levan-
tou informaes sobre as interfaces existentes em todos os programas
do governo federal, de 2002 a 2010.
O estudo As entidades sem fins lucrativos e as polticas pblicas fede
rais: tipologia e anlise de convnios e organizaes (2003-2011)158, de 2013,
apresentou as caractersticas dos convnios e OSCs que receberam
recursos para polticas financiadas pelo governo federal, de 2003 a 2011.
Feita com base em classificao prpria sobre tipos e objetivos dos con-
vnios e com cruzamento desta com os dados da Fasfil/IBGE e outras
bases de dados governamentais, a pesquisa apresenta a evoluo dos
gastos com convnios, bem como sua distribuio de acordo com obje-
tivos, ministrios e tipos de entidade.
Ainda em 2013, o Ipea publicou Relao com o Estado na viso das
ONGs: uma sociologia das percepes159. O texto discute os resultados da
pesquisa realizada pelo Ncleo Interdisciplinar de Estudos sobre Desi-
gualdades da Universidade Federal do Rio de Janeiro (Nied/UFRJ) sobre
percepes de dirigentes de OSCs no que tange s relaes entre Esta-
do, mercado e sociedade civil no Brasil. O principal objetivo da anlise
foi identificar regularidades de discurso que permeiam os diferentes

157 INSTITUTO DE PESQUISA ECONMICA APLICADA (Ipea). Participao social


como mtodo de governo? Um mapeamento das interfaces socioestatais no governo
federal. Texto para Discusso n 1.707, 2012.
158 INSTITUTO DE PESQUISA ECONMICA APLICADA (Ipea). As entidades sem fins
lucrativos e as polticas pblicas federais: tipologia e anlise de convnios e organizaes
(2003-2011). Texto para Discusso n 1.896, 2013.
159 INSTITUTO DE PESQUISA ECONMICA APLICADA (Ipea). Relao com o Estado
na viso das ONGs: uma sociologia das percepes. Texto para Discusso n 1.820, 2013.

189
7|Panorama das pesquisas recentes sobre o tema

perfis de OSCs contempladas na pesquisa.


Em 2014, o Ipea publicou A participao das ONGs nas polticas pbli
cas: o ponto de vista dos gestores federais160, estudo que apresentou a
percepo de gestores da alta burocracia federal quanto deciso de
implementar polticas pblicas por meio da cooperao com OSCs.
Outro espao de reflexo e produo de conhecimento sobre a agen-
da foi a srie Pensando o Direito161, da Secretaria de Assuntos Legisla-
tivos do Ministrio da Justia (SAL/MJ), em cooperao com o Ipea e o
Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD).
O primeiro volume relacionado ao tema, Estado democrtico de direi
to e terceiro setor162, publicado em 2009, dedicou-se a estudar a legisla-
o do terceiro setor no Brasil, comparando-a com a de outros pases,
sobretudo europeus. A anlise considerou a previso normativa, as
caractersticas, o alcance e os limites do direito de associao e outras
formas jurdicas admitidas, ttulos e certificaes estatais, fiscalizao
e controle estatal, bem como as parcerias entre Estado e OSCs. Seu
objetivo foi propor solues para o aperfeioamento da legislao bra-
sileira vigente, tendo como resultado uma minuta de anteprojeto de lei
que institua o Estatuto do Terceiro Setor.
O segundo volume, Modernizao do Sistema de Convnios da Admi
nistrao Pblica com a Sociedade Civil163, realizado em parceria com o
Ncleo de Estudos Avanados do Terceiro Setor da Pontifcia Universi-
dade Catlica de So Paulo (Neats/PUC-SP), foi publicado em 2012. A
pesquisa uma anlise detalhada do sistema de convnios no mbito
federal, voltada a identificar o histrico dos processos que permearam
o seu desenvolvimento.
O terceiro volume da srie, realizado em parceria com o Centro

160 INSTITUTO DE PESQUISA ECONMICA APLICADA (Ipea). A participao das ONGs nas
polticas pblicas: o ponto de vista dos gestores federais. Texto para Discusso n 1.949, 2014.
161 Todos os parceiros responsveis pelo desenvolvimento dos estudos na srie
Pensando o Direito foram selecionados em editais pblicos.
162 MINISTRIO DA JUSTIA, INSTITUTO PRO BONO. Estado democrtico de direito e
terceiro setor (Pensando o Direito v. 16). Braslia: Secretaria de Assuntos Legislativos do
Ministrio da Justia (SAL/MJ), 2009.
163 MINISTRIO DA JUSTIA, NCLEO DE ESTUDOS AVANADOS DO TERCEIRO
SETOR DA PONTIFCIA UNIVERSIDADE CATLICA DE SO PAULO (Neats/PUC-SP).
Op. cit.

190
Jurdico de Pesquisa Aplicada da Faculdade de Direito da Fundao
Getulio Vargas (CJPA/FGV), trata da Tributao e organizaes da socie
dade civil: condies de possibilidade para um Simples Social164. O estudo
aborda a proposta de racionalizao tributria e administrativa para as
organizaes da sociedade civil.
Em 2009, o Grupo de Institutos, Fundaes e Empresas (GIFE) publi-
cou Perspectivas para o marco legal do terceiro setor165, que traz um pano-
rama e uma anlise crtica da legislao vigente sobre OSCs, ttulos e
tributao, apresentando propostas de aperfeioamento.
A Associao Brasileira de ONGs (Abong) publicou, em 2010, Sus
tentabilidade das ONGs no Brasil acesso a recursos privados166, estudo
que apresenta o perfil de suas associadas e um balano sobre o acesso
delas aos fundos privados nacionais. A pesquisa procura incidir na
discusso sobre sustentabilidade econmica, mostrando os xitos,
desafios e possibilidades das relaes de parceria com o setor empre-
sarial.
No mesmo ano, a organizao lanou a publicao Abong: panorama
das associadas167, resultado de pesquisa junto ao seu corpo associativo.
Ainda que a amostra e o perfil das instituies pesquisadas sejam res-
tritos (250 associadas, em grande parte voltadas ao tema da defesa de
direitos), a pesquisa apresenta uma srie histrica de dados (2000, 2003
e 2007) e analisa temas e informaes inditas tais como reas e pbli-
cos envolvidos na atuao, localizao das aes no territrio, empregos
gerados, oramento, fontes e estratgias de financiamento , razo pela
qual uma das referncias na rea.

164 MINISTRIO DA JUSTIA, CENTRO JURDICO DE PESQUISA APLICADA DA


FACULDADE DE DIREITO DA FUNDAO GETULIO VARGAS (CJPA/FGV). Tributao e
organizaes da sociedade civil: condies de possibilidade para um Simples Social, 2014
(no prelo).
165 GRUPO DE INSTITUTOS, FUNDAES E EMPRESAS (GIFE). Perspectivas para o
marco legal do terceiro setor. So Paulo, 2009.
166ABONG. Sustentabilidade das ONGs no Brasil acesso a recursos privados. Rio de
Janeiro: Abong, 2010.
167 GOUVEIA, T. e DANILIAUSKAS, M. Abong: panorama das associadas. So Paulo:
Abong, 2010.

191
7|Panorama das pesquisas recentes sobre o tema

Em 2012, a Abong publicou o Estudo sobre o acesso das organizaes


de defesa de direitos e bens comuns aos Fundos Pblicos Federais168, que
procurou mostrar o contexto das relaes entre organizaes da socie-
dade civil e Estado diante da ausncia de marco regulatrio especfico e
do processo de institucionalizao dessas relaes. A pesquisa detalha
recursos federais disponveis e analisa a estrutura do Plano Plurianual
referente ao perodo 2012/2015.
Em 2014, por meio do Observatrio da Sociedade Civil169, a Abong
publicou O dinheiro das ONGs Como as Organizaes da Sociedade Civil
sustentam suas atividades e por que isso fundamental para o Brasil. A
publicao mostrou os diferentes modelos de financiamento das OSCs,
tendo como objetivo desmistificar o senso comum de que os repasses
de recursos pblicos so sua nica fonte de financiamento. Debateu
ainda a reduo dos recursos internacionais, a possibilidade de pres-
tao de servios, a descentralizao das polticas pblicas, a relao
entre OSCs e Estado, o financiamento via empresas privadas, a doao
individual e a busca por novos caminhos e alternativas.
A cartilha PL n 7.168/2014: construindo uma sociedade civil autnoma
e transparente170, organizada pelo Comit Facilitador por um Novo Mar-
co Regulatrio para as Organizaes da Sociedade Civil da Plataforma
da Sociedade Civil, em parceria com a Abong e apoio do Instituto C&A,
foi lanada em 2014. Ela teve como objetivo sensibilizar a respeito da
necessidade de um novo marco regulatrio e expor detalhadamente
as principais propostas do ento PL n 7.168/2014. Tambm constituiu
importante material de mobilizao e capacitao a cartilha Marco regu
latrio das relaes entre Estado e sociedade civil: contra a criminalizao e
pelo reconhecimento das organizaes da sociedade civil171 organizada pela

168ABONG. Estudo sobre o acesso das organizaes de defesa de direitos e bens comuns
aos Fundos Pblicos Federais. Rio de Janeiro: Abong, 2012.
169 O Observatrio da Sociedade Civil um projeto da Abong, criado para dar
visibilidade ao trabalho das OSCs, ampliando a transparncia e qualificando o debate
social a respeito do tema, com especial ateno mdia.
170 PLATAFORMA DA SOCIEDADE CIVIL. PL n 7.168/2014: construindo uma sociedade
civil autnoma e transparente. So Paulo, 2014.
171 CRITAS BRASILEIRA. Marco regulatrio das relaes entre Estado e sociedade
civil: contra a criminalizao e pelo reconhecimento das organizaes da sociedade civil.
Braslia, s/d.

192
Critas Brasileira e amplamente divulgada em meio impresso e digital.
Em 2012, o Instituto de Estudos Socioeconmicos (Inesc) publicou
a pesquisa Presente e futuro: tendncias na cooperao internacional bra
sileira e o papel das agncias ecumnicas172, na qual apresenta o contex-
to econmico mundial e o papel de destaque dos pases emergentes
(especialmente o Brasil), bem como as transformaes pelas quais a
cooperao internacional vem passando nos ltimos anos.
Divulgada pela primeira vez em 2013, a pesquisa TIC Organizaes
sem fins lucrativos173, realizada pelo Centro de Estudos sobre Tecnolo-
gias de Informao e Comunicao (Cetic) sob auspcios da Unesco,
ouviu cerca de 3,5 mil organizaes em todo o pas, incluindo OSCs, sin-
dicatos, igrejas, universidades filantrpicas e outras, para estudar seus
hbitos e usos de tecnologias da informao. Ainda que no tenha sido
o foco da pesquisa, apresenta dados importantes sobre formas de finan-
ciamento das OSCs e outras fontes de recursos dessas organizaes.
A Fundao Grupo Esquel Brasil apresentou, em 2014, a publicao
Estimativas preliminares do PIB das OSCs brasileiras Documento para
discusso174, primeiro volume de uma srie de estudos econmicos e
financeiros realizados com o objetivo de fortalecer as OSCs e subsidiar
as propostas de formulao do Marco Regulatrio das Organizaes da
Sociedade Civil.
No mesmo ano, a Agncia de Notcias do Direito da Infncia (Andi)
publicou Anlise de Cobertura: a imprensa brasileira e as organizaes da
sociedade civil175, que estudou as tendncias do noticirio brasileiro
sobre as OSCs por meio de anlise de contedo de quarenta jornais de
todo o pas entre janeiro de 2007 e dezembro de 2012.

172 INSTITUTO DE ESTUDOS SOCIOECONMICOS (INESC). Presente e futuro:


tendncias na cooperao internacional brasileira e o papel das agncias ecumnicas, 2012.
173 CENTRO DE ESTUDOS SOBRE TECNOLOGIAS DE INFORMAO E
COMUNICAO (CETIC). TIC Organizaes sem fins lucrativos, 2013.
174 FUNDAO ESQUEL. Estimativas preliminares do PIB das OSCs brasileiras
Documento para discusso. Braslia, 2014.
175 AGNCIA DE NOTCIAS DO DIREITO DA INFNCIA (ANDI). Anlise de Cobertura: a
imprensa brasileira e as organizaes da sociedade civil. Braslia: Andi/Fundacin Avina/
Interage, 2014 (no prelo).

193
7|Panorama das pesquisas recentes sobre o tema

Em 2013 foi lanada a pesquisa Arquitetura institucional de apoio s


organizaes da sociedade civil no Brasil176, realizada pela Articulao D3
(Dilogos, Direitos e Democracia) e pelo Centro de Estudos em Admi-
nistrao Pblica e Governo (CEAPG EAESP/FGV). O estudo buscou
entender as tendncias com relao s transferncias de recursos do
governo federal s OSCs, os principais mecanismos de financiamen-
to utilizados e suas limitaes, bem como a identificao de fluxos de
financiamento especficos para a realizao de atividades relacionadas
com a defesa de direitos.
A Articulao D3 em parceria com o Instituto Reos, tambm foi uma
das convocadoras da iniciativa Cenrios da sociedade civil organizada
no Brasil em 2023 para tentar descrever como o Brasil e as organizaes
da sociedade civil estaro no ano de 2023. A construo do projeto e
consequente relatrio177 foram feitos por uma equipe de brasileiros
dos mais diversos setores: organizaes da sociedade civil, movimen-
tos sociais, governo, iniciativa privada e universidades, entre os quais
a Secretaria-Geral da Presidncia. Tais atores so lderes em seus seto-
res e esto envolvidos com a defesa de diferentes causas: pessoas com
deficincia; mulheres; populao negra; indgenas; quebradeiras de
coco-babau; atingidos por barragens; agricultores familiares; edu-
cao; direitos humanos em geral; democratizao da comunicao,
entre outras. Alm disso, o grupo foi formado por representantes de
todas as regies do pas.
Finalmente, a parceria entre o Programa das Naes Unidas para o
Desenvolvimento (PNUD) e a Secretaria-Geral da Presidncia da Rep-
blica noProjeto de Cooperao Tcnica Internacional Desenvolvimento
de metodologias de articulao e gesto de polticas pblicas para a promo
o da democracia participativa constituiuuma enorme frente de traba-
lho na produo de conhecimento sobre a agenda doMROSC.

176 CENTRO DE ESTUDOS EM ADMINISTRAO PBLICA E GOVERNO DA EAESP


ARTICULAO D3 (DILOGOS, DIREITOS E DEMOCRACIA) E FUNDAO GETULIO
VARGAS. Arquitetura institucional de apoio s organizaes da sociedade civil no Brasil.
So Paulo, 2013.
177 INSTITUTO REOS E ARTICULAO D3 (DILOGOS, DIREITOS E DEMOCRACIA).
Cenrios da sociedade civil organizada no Brasil em 2023. Disponvel em: <http://
sociedadecivil2023.org.br>. Acesso em: 15 nov. 2014.

194
Por meio do projeto foi possvel selecionar consultorias para desen-
volver trabalhos voltados a: (i) produzir estudo analtico sobre mecanis-
mos estruturantes de financiamento pblico e privado das OSCs; (ii)
produzir programas, contedos, ementas e proposta de formato para
curso sobre processos de contratualizao entre OSCs e Estado, finan-
ciamento e certificao de OSCs, a ser oferecido para gestores governa-
mentais e das OSCs; (iii) desenvolver sistematizao, anlise e propostas
de melhoria para a legislao e procedimentos estaduais e municipais
relacionados aos temas da contratualizao e da sustentabilidade das
OSCs; (iv) desenvolver estudos e estratgias referentes estrutura,
modelo de gesto, fluxos e prazos de lcus institucional para atuar, de
forma articulada aos rgos pblicos, com os temas e projetos referentes
agenda do MROSC, bem como acompanhar a implantao do Observa-
trio das Organizaes da Sociedade Civil, considerando a participao
de diversos atores, entre acadmicos, gestores das organizaes e servi-
dores pblicos; (v) sistematizar propostas de estratgia para implemen-
tao de curto, mdio e longo prazo, a partir, entre outras referncias,
das concluses do II Seminrio Internacional do Marco Regulatrio das
Organizaes da Sociedade Civil; (vi) fazer mapeamento e sistematiza-
o das instituies, redes de pesquisa e observatrios, bem como suas
respectivas agendas e pesquisas em relao a temas ligados a parcerias,
sustentabilidade e certificao de OSCs; (vii) elaborar e sistematizar
boas prticas relacionadas ao planejamento, seleo, execuo, avalia-
o e monitoramento, e prestao de contas das parcerias entre rgos
do governo federal e OSCs para contribuir no II Seminrio Internacional
do Marco Regulatrio das Organizaes da Sociedade Civil e posterio-
res desdobramentos; (viii) sistematizar registros de eventos estratgicos
coordenados pela Secretaria-Geral da Presidncia da Repblica, pesqui-
sas e contedos em formato de publicao impressa sobre a agenda do
Marco Regulatrio das OSCs; (ix) definir estratgias de memria audio-
visual, de comunicao colaborativa e mobilizao social do II Semin-
rio Internacional do Marco Regulatrio das Organizaes da Sociedade
Civil; (x) organizar concurso de projetos e/ou aplicativos de tecnologia
em maratona hacker utilizando bases de dados pblicas sobre as orga-
nizaes da sociedade civil Hackathon de dados sobre OSCs durante
o II Seminrio Internacional do Marco Regulatrio das Organizaes da
Sociedade Civil.

195
7|Panorama das pesquisas recentes sobre o tema

A apresentao do presente panorama da produo de pesquisa


recente sobre o MROSC mostra um ntido progresso em relao aos
dados utilizados, aos temas abordados e s metodologias adotadas.
Revela tambm o empenho de diversos atores governamentais de pre-
encher as lacunas de conhecimento a respeito dessa agenda. Alm
dos resultados obtidos pelas pesquisas que foram utilizados ao lon-
go desta publicao , tais estudos contribuem para consolidar um
campo de conhecimento sobre as organizaes da sociedade civil e
sua relao com o governo federal.

196
8
8.
LINHA DO TEMPO
SOBRE AS RELAES
ENTRE O ESTADO E AS
ORGANIZAES DA
SOCIEDADE CIVIL
Decreto n 1.117/1962.
Regulamenta a Lei n
3.577/1959, que institui
competncia para a
certificao ao CNSS, Decreto n 93.872/1986.
trazendo como requisitos Permite que o convnio
o registro no CNSS, a seja utilizado na relao
no remunerao de pblico-privada, quando
dirigentes, scios ou destinada a servios
irmos, e a destinao de interesse pblico.
da totalidade das rendas Posteriormente,
apuradas ao foi revogado pelo
atendimento gratuito Decreto n 6.170/2007.
das suas finalidades.

Lei n 91/1935 (Lei da


Declarao de Utilidade
Pblica Federal).
Prev a possibilidade de o Fim da
Estado outorgar declarao ditadura
e incio da
de Utilidade Pblica Federal
reabertura
s entidades que sirvam democrtica
desinteressadamente
comunidade.

1935 1959 1962 1967 1977 1985 1986

Decreto-Lei n 1.572/1977.
Lei n 3.577/1959. Revoga a Lei n 3.577/1959
Cria iseno da taxa de e reconhece o direito
contribuio de adquirido das entidades
previdncia aos que fossem declaradas
institutos e caixas de Utilidade Pblica Federal,
aposentadoria e penses e portadoras do CEFF,
para entidades de fins com prazo de validade
filantrpicos. indeterminado, e que
estivessem usufruindo da
iseno.

Decreto-Lei n 200/1967
(Reforma Administrativa).
Introduz o convnio como
instrumento voltado para a
cooperao entre a Unio e
entes federados, apenas
para viabilizar a Poltica
Nacional de Sade, quando
realizada por entidades
pblicas e privadas.
Constituio Federal.
Amplia o sistema de garantia de
direitos e proteo social, por meio
de polticas estruturadas. Prev a
prestao direta dos servios a Conselho da
partir da descentralizao (estados Comunidade Solidria.
e municpios) e da parceria entre rgo consultivo ligado
poder pblico e organizaes da Casa Civil para assessorar
sociedade civil. Inaugura-se uma a Presidncia da
nova era de relao com o Estado. Repblica, com foco no
Lei n 8.666/1993 desenvolvimento social, e
(Lei de Licitaes e Contratos). que tambm discutiu as
Lei n 8.212/1991.
Institui normas de licitaes e parcerias entre Estado e
Vincula a iseno das
contratos da administrao organizaes da
contribuies
pblica direta e indireta para a sociedade civil.
previdencirias, entre
contratao de terceiros. Traz um
outros requisitos, a
artigo sobre convnios (art. 116) e
que a entidade seja
diz que se aplica a Lei de
portadora do
Licitaes no que couber.
Certificado e do
Registro de Entidade
Lei n 8.742/1993 (Lei Orgnica
de Fins Filantrpicos,
da Assistncia Social LOAS).
fornecido pelo
Estabelece a Poltica Pblica de
Conselho Nacional de
Assistncia Social como dever do
Assistncia Social,
Estado e direito do cidado e
renovado a cada trs
define diretrizes para as aes de
anos. A iseno teria
assistncia realizadas no mbito
que ser requerida ao
das OSCs.
INSS (posteriormente
Receita Federal).

1988 1991 1993 1994 1995

Lei n 8.958/1994
(Fundaes de Apoio).
Decreto n 752/1993. Criadas as Fundaes
Dispe sobre a de Apoio, instituies
concesso do Certificado com a finalidade de
de Entidade de Fins apoiar projetos de
Filantrpicos pelo CNSS, pesquisa, ensino e
definindo requisitos tais extenso e de
como aplicar anualmente desenvolvimento
pelo menos 20% da institucional, cientfico e
receita bruta proveniente tecnolgico de interesse
da venda de servios e de das instituies federais
bens no integrantes do contratantes.
ativo imobilizado, bem
como das contribuies
operacionais, em
gratuidade, cujo
montante nunca ser
inferior iseno de
contribuies
previdencirias usufruda
(entre outros).

201
Lei n 9.790/1999
(Lei das Oscips).
Estabelece o ttulo de
Organizaes da
Sociedade Civil de Interesse Relatrio final da
Pblico (Oscip) e cria CPI das ONGs.
6 Rodada de Interlocuo
o termo de parceria para Destaca a diversidade de
Poltica.
contratualizao com o organizao e atuao das
Convocada pelo Conselho
Estado. OSCs e aponta a dificuldade
da Comunidade Solidria
de delimitao de conceito
para debater o Marco Legal
Decreto n 3.100/1999. nico que abarque tal
do Terceiro Setor no Brasil,
Regulamenta a multiplicidade. Originou seis
com foco nas questes
Lei das Oscips e o projetos de lei, entre eles o
de parcerias.
termo de parceria para PL n 7/2003, que dispe de
contratualizao com registro, fiscalizao e
Instruo Normativa STN
o Estado. controle das OSCs.
n 01/1997 (Convnios).
Determina as regras gerais
Decreto n 3.048/1999. Lei n 10.637/2002.
para operacionalizao dos
Regulamenta a Lei Regulamenta o aparente
convnios entre parceiros
n 8.212/1991 e, entre conflito entre a
pblicos e privados. Norma
outros assuntos, trata da remunerao de dirigentes
vigente de 1997 a 2008.
iseno das contribuies prevista nas Leis n
previdencirias, vinculando 9.637/1998 e n 9.790/1999
Lei n 9.532/1997.
a iseno certificao e a condio para gozo de
Regulamenta as condies
e requerimento do iseno e imunidade ao
para gozo de imunidade e
reconhecimento imposto de renda de que
iseno de imposto de
administrativo junto ao trata a Lei n 9.532/1997.
renda pelas OSCs.
INSS (posteriormente
Receita Federal).

1997 1998 1999 2001 2002 2003

Instruo Normativa
Lei n 9.637/1998 STN n 03/2003.
(Organizaes Sociais). Disps por algum tempo que
Institui a qualificao de as OSCs deveriam aplicar
organizao social (OS). procedimentos anlogos
Lei de Licitaes quando
Lei n 9.608/1998 firmarem convnios com as
(Lei do Voluntrio). OSCs, alterando a Instruo
Regulamenta o servio Normativa STN n 01/1997.
voluntrio no Brasil. 14 Rodada de
Interlocuo Poltica.
Decreto n 2.536/1998. Convocada pelo Conselho da
Dispe sobre a Comunidade Solidria para
concesso do Certificado debater o Marco Legal do
de Entidade de Fins Terceiro Setor no Brasil, com
Filantrpicos a que se foco nas questes tributrias.
refere a Lei n 8.742/1993.
CPI das ONGs.
Instalada Comisso Parlamentar
de Inqurito (CPI) no Senado
Federal para apurar denncias
veiculadas na mdia acerca da
atuao irregular de OSCs.

202
2 CPI das ONGs.
Aberta nova CPI com o objetivo de
analisar a liberao de recursos do
governo federal para OSCs no
perodo de 1999 at 2007. Encerra
seus trabalhos em novembro de 2010
sem a aprovao de relatrio final
mas inspirando o PLS n 649/2011,
que foi apresentado pelo Senador
Aloysio Nunes (PSDB/SP).

Decreto n 6.170/2007
(Transferncias de Recursos da Unio).
Regulamenta convnios, contratos
Decreto n 5.504/2005 de repasse e termos de execuo
(Prego Eletrnico). celebrados por rgos e entidades da
Instituiu o prego eletrnico administrao pblica federal com
como forma preferencial de organizaes pblicas e privadas
contratao de bens e sem fins lucrativos, e define o
servios em transferncias sistema de cotao prvia de preos
voluntrias de recursos para as compras das OSCs com
pblicos da Unio recursos pblicos. Institui o Siconv.
(convnios, instrumentos
congneres, ou consrcios
pblicos), inclusive para as
entidades privadas sem fins
lucrativos.

2004 2005 2006 2007

Projeto de Lei
n 3.877/2004.
Substitutivo do PL n 7/2003
aprovado no Senado e Cadastro Nacional de
encaminhado para a Entidades Sociais do
Cmara dos Deputados sob Ministrio da Justia.
o nmero 3.877/2004, tendo Institudo o Cadastro
sido o processo principal no Nacional de Entidades
qual os projetos de lei sobre Sociais (CNEs) no Ministrio
o tema eram apensados. da Justia, no qual
organizaes qualificadas
Seminrio Marco Legal como Oscip ou declaradas
das ONGs. de Utilidade Pblica Federal
Realizado debate no passam a ter obrigao de
Congresso Nacional, se cadastrar e prestar
promovido pela Abong e contas anualmente, alm de
outras OSCs e redes e com ser plataforma de
a participao da ento transparncia aberta a
relatora do PL 3.877/2004, a interessados.
deputada federal Ann
Pontes (PMDB/PA), para
discutir tambm o
processo de criminalizao
das organizaes da
sociedade civil e dos
movimentos sociais.
203
Plataforma por um Novo Marco Regulatrio
para as Organizaes da Sociedade Civil.
Criada por grupo de organizaes e
Siconv.
movimentos da sociedade civil, que
Em setembro, comea a
encaminhou aos candidatos
operar o Siconv, sistema
Presidncia da Repblica documento
de informao gerencial
contendo reivindicaes visando ao
responsvel pela
aprimoramento do ambiente institucional
operacionalizao de
vigente no que tange s relaes de
parcerias entre a Unio,
parceria entre o Estado e as OSCs.
estados, municpios e OSCs.
Decreto n 7.237/2010
Portaria Interministerial
(Nova Lei da Certificao).
n 127/2008 (Convnios e
Regulamenta o processo de Certificao
Contratos de Repasse).
das Entidades Beneficentes de Assistncia
Estabelece normas para as
Social (Cebas) para obteno da iseno
transferncias de recursos
das contribuies para a seguridade social.
da Unio mediante convnios
e contratos de repasse para
Eleies presidenciais.
entidades pblicas e privadas
A candidata Dilma Rousseff responde ao
sem fins lucrativos.
grupo de organizaes e movimentos,
Posteriormente alterada
assumindo o compromisso de, caso eleita,
pela Portaria n 507/2011.
criar grupo de trabalho com o objetivo de
elaborar proposta de legislao que atenda
s demandas levantadas pela Plataforma
por um Novo Marco Regulatrio.

2008 2009 2010

Lei n 12.101/2009
(Nova Lei da Certificao
de Entidades Beneficentes).
Dispe sobre a Certificao
das Entidades Beneficentes
de Assistncia Social (Cebas)
nas reas de educao,
sade e assistncia social, e
regula procedimentos de
iseno de contribuies
para seguridade social.

204
Decreto n 7.568/2011.
Altera o Decreto n 6.170/2007, que
dispe sobre normas relativas s Reunies do GTI e Bilaterais.
transferncias de recursos da Unio Realizadas oito reunies oficiais do GTI e
mediante convnios e contratos de quarenta encontros entre membros do GTI e
repasse, instituindo chamamento representantes de ministrios executores de
pblico obrigatrio, ficha limpa, trs polticas finalsticas, que relatam o cotidiano
anos de existncia e experincia prvia, das parcerias com OSCs e sugerem propostas
alm de criar um Grupo de Trabalho para o aperfeioamento dessa relao.
Interministerial (GTI) sob coordenao
da Secretaria-Geral da Presidncia da Audincia Pblica do PL n 649/2011.
Repblica (SG/PR), com a finalidade Realizada audincia pblica pela Comisso Mista
de avaliar, rever e propor de Meio Ambiente, Defesa do Consumidor e
aperfeioamentos na legislao Fiscalizao e Controle (CMA), do Senado, com a
federal que rege a parceria entre participao da SG/PR, da AGU, do TCU, da CGU
Estado e organizaes da sociedade e da Abong. Na ocasio, foram apresentados os
civil. resultados do GTI e discutidas as possibilidades
de aperfeioamento do PL n 649/2011.
I Seminrio Internacional
do MROSC. ONG BRASIL.
Organizado pela SG/PR e reunindo O governo federal participou da Feira ONG
cerca de 150 especialistas nacionais e BRASIL 2012 com diversas atividades
internacionais, o I Seminrio do em sua quarta edio, aproximando polticas,
MROSC promoveu discusso sobre programas e gestores pblicos das
arcabouo legal e levantou desafios e organizaes da sociedade civil e seus projetos.
propostas sobre o tema. A produo A delegao, em especial, formada pelo
foi reunida em Plano de Ao com envolvidos com temas referentes a certificao,
cinquenta propostas orientadoras para cadastros e sistemas utilizados pelas
o GTI. organizaes.

2011 2012

Incio do GTI.
A SG/PR promove diversas reunies
envolvendo ministrios, OSCs e
especialistas da rea. Em 11/11/2011, o
ministro Gilberto Carvalho coordena a
primeira reunio do GTI com o Comit
Facilitador da Plataforma e representantes
dos Ministrios, que se debruam
posteriormente no Plano de Ao
produzido no Seminrio Internacional.

Portaria interministerial
n 507/2011 (MPOG/CGU/MF).
Detalha diretrizes traadas no Decreto n
6.170/2007, sendo referncia atual para
operacionalizao de convnios, contratos
de repasse e termos de parceria.

Decreto n 7.592/2011.
Para avaliar a regularidade da execuo
dosconvnios, suspende por trinta dias a
transferncia de recursos para as OSCs,
contratos de repasse e termos de parceria.

205
I Dilogo Intersetorial I I Dilogo Intersetorial
sobre o MROSC. sobre o MROSC.
Coordenado pela SG/PR, reuniu Coordenado pela SG/PR, reuniu OSCs,
OSCs, representantes de governo, representantes de governo, da
da academia e convidados, a fim de academia e convidados, para a
discutir e elaborar propostas para construo de matriz de indicadores e
temas relacionados a financiamento identificao de potencialidades a
e sustentabilidade econmica de serem observadas pela pesquisa
organizaes da sociedade civil. Organizaes da sociedade civil e
suas parcerias com o governo federal,
Audincia Pblica que deve apresentar seus resultados
do PL n 649/2011. em um mapa georreferenciado das
Realizada nova audincia pblica, na OSCs, com informaes advindas de
forma do Seminrio Marco Legal das bases de dados de ministrios sobre
Organizaes da Sociedade Civil organizaes.
(PLS n 649/2011). Aps apresentao
do Substitutivo na Comisso de Meio Lei n 12.868/2013 (Altera Lei
Ambiente, Defesa do Consumidor e da Certificao de Entidades
Fiscalizao e Controle (CMA), recebeu Beneficentes de Assistncia Social).
parecer favorvel da Comisso de Permite a remunerao de dirigentes
Assuntos Econmicos (CAE) e seguiu sem perda de benefcios tributrios
para a Comisso de Constituio, para entidades privadas sem fins
Justia e Cidadania (CCJ), na qual lucrativos que possuem a Certificao
recebeu 37 emendas antes de ser das Entidades Beneficentes de
aprovado em carter terminativo. Assistncia Social (Cebas), alm de
alterar conceitos, mecanismos e
prazos referentes outorga do ttulo
nas reas de educao, sade e
assistncia social.

2013

Aprovao do PLS n 649/2011 ONG BRASIL.


no Senado Federal. O governo federal participou da Feira
De autoria do senador Aloysio Nunes ONG BRASIL 2013 com diversas
(PSDB/SP), o PLS n 649/2011 foi alterado atividades em sua quinta edio,
por um substitutivo do senador Rodrigo aproximando polticas, programas e
Rollemberg (PSB/DF). A proposta gestores pblicos das organizaes da
incorporou subsdios do GTI, dialogou sociedade civil e seus projetos.
com diversos atores, recebeu emendas e A delegao, em especial, formada
foi aprovada em dezembro pela Comisso pelo envolvidos com temas referentes a
de Constituio e Justia do Senado certificao, cadastros e sistemas
Federal, tendo ido para a Cmara dos utilizados pelas organizaes.
Deputados no incio do ano seguinte e
recebido o nmero de PL n 7.168/2014.

Sociedade Civil 2023.


O governo federal participou da
construo dos Cenrios da sociedade
civil organizada no Brasil em 2023.
Convocada por aliana ampla da
sociedade civil, as histrias que
descrevem o que poderia acontecer no
futuro a partir do olhar de hoje inspiram,
desafiam e estimulam o futuro da
sociedade civil organizada no Brasil.

206
II Seminrio Internacional Decreto n 8.243/2014. Aprovao do PL n 757/2011
do MROSC. Institui a Poltica Nacional de Cultura Viva em 01/07/2014.
Organizado pela SG/PR, o Participao Social (PNPS) e o PL aprovado no plenrio da Cmara
seminrio aconteceu na Arena da Sistema Nacional de Participao dos Deputados, que reconhece o
Participao Social reuniu 2 mil Social (SNPS) com o objetivo de programa Cultura Viva como poltica
pessoas em Braslia. Promoveu fortalecer e articular os mecanismos de Estado, estabelece diretrizes e
discusses sobre a agenda do e as instncias democrticas de regras para a sua implementao e
MROSC nos diversos eixos: dilogo e a atuao conjunta entre a cria o Termo de Compromisso
contratualizao, sustentabilidade administrao pblica federal e a Cultural como instrumento jurdico
e certificao, alm de painis sociedade civil. Fez parte dos atos para parcerias realizadas entre o
sobre narrativas, panorama normativos assinados na Arena da poder pblico e os pontos de cultura.
internacional e participao social, Participao Social. a Lei n 13.018/2014.
debatendo avanos e desafios para
os prximos anos. Decreto n 8.244/2014. Aprovao do PL n 7.168/2014
Altera o Decreto n 6.170/2007, que MROSC em 02/07/2014.
Decreto n 8.242/2014. dispe sobre normas relativas s PL aprovado no plenrio da Cmara
Regulamenta a Lei n 12.101/2009, transferncias de recursos da dos Deputados, que estabelece novo
para dispor sobre o processo de Unio mediante convnios e regime jurdico para parcerias
Cebas e sobre procedimentos de contratos de repasse, tratando do realizadas entre o poder pblico e as
iseno das contribuies para a tema da remunerao da equipe de OSCs, em mbito nacional,
seguridade social. Fez parte dos atos trabalho pelas OSCs e do reconhecendo a relao de fomento e
normativos assinados na Arena da aperfeioamento do sistema de de colaborao como legtimas,
Participao Social. prestao de contas. Fez parte dos garantindo segurana jurdica,
atos normativos assinados na fortalecimento das organizaes e
Arena da Participao Social. mais transparncia no uso dos recursos
pblicos. a Lei n 13.019/2014.

2014

Sano presidencial da Encontros, seminrios e oficinas do Audincia Pblica da MP n 658/2014.


Lei n 13.019/2014. MROSC sobre O que muda com a nova Realizada audincia pblica pela
Lei de Fomento e Colaborao Lei de Fomento e de Colaborao?. Comisso Mista do Congresso com
que institui o novo Marco Foram realizadas com a presena da convidados externos para fazer
Regulatrio das Organizaes SG/PR para apresentao, dilogo e avaliaes e reflexes sobre as 59
da Sociedade Civil para as relaes oitiva aproximadamente oitenta propostas de emendas apresentadas
de parceria com o Estado. atividades sobre a Lei n 13.019/2014, pelos parlamentares.
que envolveram mais de 10 mil
pessoas nas cinco regies do pas,
Consulta pblica para Relatrio da MP n 658/2014.
promovidas por organizaes da
regulamentao colaborativa Senadora Gleise Hoffman (PT/PR)
sociedade civil, prefeituras, governos
da Lei n 13.019/2014. apresenta seu relatrio aprovado na
de estado, conselhos de polticas
Organizada pela SG/PR, foi realizada pblicas, tribunais de contas e Comisso Mista, acolhendo diversas
consulta pblica de 1 de setembro a universidades. emendas e ajustes apontados pela
13 de outubro de 2014 para a audincia pblica.
construo do decreto de forma Medida Provisria n 658/2014.
colaborativa. H nove pontos da lei Altera o prazo de entrada em vigor e Reunio sobre a Agenda do MROSC:
deixados para regulamento, alm de regras de transio entre o modelo de balanos e desafios.
outros aperfeioamentos para melhor convnios para os Termos de Fomento Reunio realizada em 19 de
operacionalizar os preceitos da lei. e de Colaborao da Lei n 13.019/2014. dezembro de 2014 pela SG/PR com
OSCs, movimentos sociais,
Lei n 13.043/2014 representantes de governo, da
(Altera a Lei da Cebas). academia e convidados, para
Altera no artigo 93 regras referentes apresentao de balano da agenda
outorga do ttulo na rea de educao, 2011-2014 e discusso dos desafios
reconhecendo a possibilidade de futuros na gesto 2015-2018.
investimento de 25% em outras aes
correlatas.
207
9
9.
A CONTINUIDADE DA
AGENDA:
UM PROCESSO
DINMICO EM
DIREO
A UMA POLTICA
PBLICA DE FOMENTO
E COLABORAO COM
OSCs
A AGENDA DO MARCO REGULATRIO DAS ORGANIZAES DA SOCIEDADE
Civil tem por objetivo o aperfeioamento do ambiente jurdico e insti-
tucional relacionado s OSCs e suas relaes de parceria com o Estado.
No perodo de 2011 a 2014, os avanos institucionais foram expressi-
vos. Houve a consolidao do dilogo com as organizaes da socieda-
de civil por meio da Plataforma por um Novo Marco Regulatrio para as
OSCs, assim como em diversos espaos de debate internos e externos
ao governo fruns nos quais a relao de parcerias entre Estado e
OSCs foi trazida ao debate pblico prioritrio.
O apoio produo de conhecimentos, a sistematizao de dados,
arealizao de pesquisas quantitativas e qualitativas sobre o univer-
so das OSCs e o uso do Sistena de Gesto de Convnios e Contratos
de Repasse do Governo Federal (Siconv) como plataforma geradora de
dados e informaes sobre as parcerias contriburam para a reverso
de um cenrio de insegurana institucional, identificado pelo Grupo de
Trabalho Interministerial dedicado construo da agenda do Marco
Regulatrio das Organizaes da Sociedade Civil.
No campo normativo, paralelamente s articulaes para a constru-
o de uma lei estruturante para as relaes de parceria, houve avan-
os prvios: a Secretaria-Geral da Presidncia da Repblica influenciou
as Leis de Diretrizes Oramentrias e incidiu nas formulaes acerca
de decretos178, fazendo com que algumas das teses j formuladas pelo
Grupo de Trabalho Interministerial consideradas relevantes para as
parcerias como o pagamento de equipe de trabalho e de dirigentes
j fossem contemplados no nvel infralegal.
O acontecimento mais contundente para a superao do cenrio
de insegurana jurdica foi a aprovao da Lei n 13.019/2014, principal
conquista na esfera normativa, e que constitui um novo paradigma
para as relaes entre OSCs e Estado. Contudo, esse novo paradigma
no esttico; ao contrrio, deve produzir novas dinmicas para todos
os atores envolvidos, como as organizaes da sociedade civil, poder

178 Decretos n 8.244/2014 (regulamenta o pagamento da equipe de trabalho e aperfeioa


a prestao de contas com OSCs), n 8.242/2014 (regulamenta o Cebas e autoriza
a remunerao de dirigentes sem a perda de benefcios fiscais), alm do Decreto n
8.243/2014 (institui a Poltica Nacional de Participao Social), publicado no mesmo dia.

211
9|A continuidade da agenda

pblico, conselhos de polticas pblicas, rgos de controle, academia


e demais profissionais interessados.
A nova lei abre um campo prprio e profcuo para a gesto das parce-
rias que contemplem a diversidade das organizaes e reconheam sua
legitimidade, alm de mecanismos de transparncia e procedimentos
simplificados de prestao de contas, possibilitando que o controle seja
pautado por uma diretriz de foco nos resultados alcanados.
Para que o novo Marco Regulatrio das Organizaes da Sociedade
Civil se constitua como um passo decisivo rumo a uma poltica pblica
de fomento e colaborao com organizaes da sociedade civil, ser
fundamental avanar na agenda no prximo ciclo de gesto, 2015-2018.
preciso construir a regulamentao da nova lei de forma colaborativa,
aprofundar as oportunidades de melhoria do ambiente das OSCs pelo
dilogo e fortalecer a arquitetura de financiamento das organizaes e
seus projetos.
Para a agenda, so fundamentais as aes propostas de sustentabi-
lidade econmica e de certificao das OSCs; de organizao e desen-
volvimento de programas de formao e capacitao; de disseminao
de contedos e prticas nos meios de comunicao pblicos e atravs
de plataformas de comunicao colaborativa;alm da constante pro-
duo de conhecimentos e o seguimento de outras aes relacionadas
agenda.
A seguir esto relacionadas, de maneira no exaustiva, algumas aes
que devem contribuir para essa dinmica, seja pela Secretaria-Geral da
Presidncia da Repblica, seja de forma conjunta pelos demais atores.
A regulamentao da Lei de Fomento e Colaborao com OSCs (Lei
n 13.019/2014) prioritria. nesse momento tambm que dever ser
consolidado um lcus institucional para a agenda j previsto na lei
como o Conselho Nacional de Fomento e Colaborao com Organi-
zaes da Sociedade Civil , espao que dever promover a discusso
sobre a institucionalidade das relaes de parceria, mapear, sistemati-
zar, promover trocas e divulgar boas prticas.
Para que os novos instrumentos criados possam ser operacionaliza-
dos com o esprito da lei, dever ser desenvolvido o ferramental neces-
srio para implementao da Lei n 13.019/2014, em colaborao com a
Advocacia-Geral da Unio (AGU) e demais ministrios.

212
Minutas dos termos, dos editais de chamamento pblico, de ato de
criao da comisso de seleo e da comisso de avaliao e monitora-
mento, de pareceres, dos procedimentos de manifestao de interesse,
do manual de prestao de contas, entre outros, devero ser propostos
para apoiar o processo de implementao da nova lei. Somado ao que
pode ser produzido pelos estados, Distrito Federal e municpios e pelas
prprias organizaes da sociedade civil, vislumbra-se a criao de ver-
dadeira comunidade de prticas sobre as relaes de parceria com OSCs.
O bem comum o reconhecimento da legitimidade das organizaes,
valorizando-as como elementos que atuam em prol do interesse pblico.
Na mesma esteira, fundamental apoiar o Ministrio do Planeja-
mento, Oramento e Gesto (MPOG) na adaptao do Siconv com
interface prpria para recepcionar os novos instrumentos para as OSCs,
com linguagem prpria e adequada para as organizaes, e no processo
de capacitao de usurios, utilizando recursos tais como a elaborao
de vdeos tutoriais e manuais.
Dada a abrangncia nacional da lei, outra ao estruturante ser
prestar assistncia tcnica aos estados, Distrito Federal e municpios
e acompanhar o desenvolvimento de sistemas eletrnicos estaduais e
municipais para a operao dos novos instrumentos, reunindo em repo-
sitrio virtual informaes das trs esferas da Federao que possam
gerar mais conhecimentos sobre o universo das relaes de parceria.
Faz-se necessrio, igualmente, impulsionar aes e programas de
formao de gestores pblicos, conselheiros de polticas pblicas e
organizaes da sociedade civil sobre a nova legislao de fomento e
colaborao, em parceria com escolas de governo, universidades, OSCs,
centros de formao e rgos pblicos, incluindo programas de quali-
ficao profissional como o Programa Nacional de Acesso ao Ensino
Tcnico e Emprego (Pronatec) do Ministrio da Educao.
Em adio, deve-se estimular que a Defensoria Pblica, escritrios
modelos e assistncias judicirias vinculadas s universidades ofere-
am atendimentos jurdicos especializados para organizaes da socie-
dade civil, para que cumpram a Lei n 13.019/2014 quando em parceria
com o Estado e possam ser representadas em processos administrati-
vos e judiciais.
A nova lei poder tambm ser objeto de reflexo e debate nos fruns

213
9|A continuidade da agenda

de gestores e procuradores pblicos que atuam diretamente nas parce-


rias com OSCs nas trs esferas da Federao, fortalecendo a comunida-
de de prticas e de engajamento na agenda do MROSC.
Para tornar mais presentes e efetivos os processos de comunica-
o tema presente em dispositivos expressos na lei com o objetivo
de garantir visibilidade s aesdesenvolvidas pelas OSCs , preciso
mobilizar e promover um dilogo permanente com atores da sociedade
civil, lideranas de movimentos sociais, representantes de OSCs, coleti-
vos e redes em torno da agenda do MROSC, fortalecendo as narrativas
que deram sentido agenda.
Da mesma forma, devero ser mobilizados os meios pblicos de
comunicao para promover espaos que veiculem programaes
e campanhas relacionadas aos objetos das parcerias de OSCs com o
Estado, nos termos da Lei n 13.019/2014, processo no qual a Empresa
Brasileira de Comunicao (EBC) pode ser uma parceira estratgica.
No caso da Secretaria-Geral, entre as estratgias de comunicao
j existentes e que geram conhecimentos que poderiam ser mantidos,
esto a Comunidade OSC no Participa.br, a pgina no Facebook da
agenda do Marco Regulatrio das Organizaes da Sociedade Civil, a TV
MROSC no YouTube, o canal de fotos MROSC no Flickr, a seo do Mar-
co Regulatrio das Organizaes da Sociedade Civil na pgina da Secre-
taria-Geral e na Biblioteca Digital da Participao Social, entre outros.
Em relao ao fortalecimento de propostas para a sustentabilidade
econmica das OSCs, necessrio fomentar o debate pblico com vis-
tas a consolidar a simplificao tributria para as OSCs (Simples Social),
que atenda a desonerao e unificao do pagamento de tributos. Essa
proposta tem o intuito de facilitar a gesto administrativa das entidades
e diminuir a burocracia, estimulando as organizaes a se fortalecer nas
suas causas e permitindo que atuem com mais segurana.
No mesmo sentido, preciso estimular cada vez mais a cultura de
doao e de financiamento coletivo s organizaes e seus projetos.
Isso pode se dar com a ampliao do conhecimento dos incentivos
fiscais existentes para as doaes por indivduos e empresas feitas s
OSCs em geral e em seus projetos na rea de criana e adolescente, ido-
sos, cultura, esporte, sade, entre outros. A doao feita por indivduos,
em especial, aumenta a legitimidade das organizaes e seus propsi-

214
tos, sendo uma aposta importante.
A criao de fundos patrimoniais vinculados como tipo societrio
autnomo tambm pode dar mais perenidade a investimentos referen-
tes manuteno de atividades e apoio a projetos de OSCs. O apoio
s experincias de fundos rotativos solidrios e cooperativas sociais,
assim como s discusses sobre a criao de arcabouo normativo pr-
prio no mbito da economia solidria, outra estratgia. No mbito
dos negcios sociais ou empresas sociais, preciso tambm atentar
para essas questes.
Dever ser fundamental o estmulo a uma agenda de estudos e pes-
quisas na rea; a troca de experincias no mbito internacional sobre a
agenda; e o fomento rede Pensando as OSCs, formada por pesquisa-
dores brasileiros e latino-americanos dedicados ao tema. A produo
mapeada gerou um catlogo nacional.
Em relao ao repositrio virtual de bases de dados oficiais que tra-
zem informaes sobre as organizaes o Mapa das OSCs , espera-se
agregar novas bases em parceria com o Instituto de Pesquisa Aplicada
(Ipea), formando uma plataforma de transparncia georreferenciada
das organizaes da sociedade civil no Brasil e permitindo a produo
de diversos indicadores e anlises.
No novo ciclo de gesto, necessrio tambm promover a atualiza-
o da pesquisa Fundaes e associaes sem fins lucrativos (Fasfil), em
2015 (com dados de 2014) e em 2017 (com dados de 2016), publicada pelo
IBGE, em parceria com Ipea, Abong e GIFE, mantendo a srie histrica
j criada.
Alm disso, preciso construir uma taxonomia mais prpria para o
campo das organizaes da sociedade civil no Brasil que possa influen-
ciar polticas de fortalecimento especficas e ajudar a diferenciar os
tipos e portes de organizaes.
No tocante agenda de certificao, ser fundamental manter o
dilogo com a sociedade civil sobre os aperfeioamentos nas regras de
concesso referentes Certificao de Entidade Beneficente de Assis-
tncia Social (Cebas), bem como avaliar as possibilidades de discutir a
revogao do ttulo de Utilidade Pblica Federal (UPF), transferindo os
benefcios para as organizaes em geral, desde que sejam inscritas no
Cadastro Nacional de Entidades Sociais do Ministrio da Justia (CNEs/

215
9|A continuidade da agenda

MJ) ou outra soluo. Acredita-se que tal medida poder desburocratizar


a existncia das organizaes no ordenamento jurdico vigente, desvin-
culando ainda o ttulo do processo de celebrao de parcerias.
As aes descritas devem garantir uma dinmica de continuidade
da agenda e constituir as bases para uma poltica pblica de fomento
e colaborao com OSCs que valorize cada vez mais a sociedade civil
organizada como ator essencial de nossa democracia.

DESAFIOS DA AGENDA FUTURA DO MARCO REGULATRIO DAS


ORGANIZAES DA SOCIEDADE CIVIL (2015-2018)

I. Regulamentar a Lei de Fomento e Colaborao com OSCs (Lei


n 13.019/2014) que instituiu um novo Marco Regulatrio das
Organizaes da Sociedade Civil e suas relaes de parceria
com o Estado brasileiro;
II. Fortalecer a estrutura poltico-administrativa responsvel pela
agenda do MROSC no governo federal;
III. Definir a composio, regulamentar o funcionamento e apoiar
a secretaria-executiva do Conselho Nacional de Fomento e
Colaborao com Organizaes da Sociedade Civil, previsto na
Lei n 13.019/2014;
IV. Criar, em parceria com a Advocacia-Geral da Unio
(AGU) e demais ministrios, ferramental necessrio para
implementao da Lei n 13.019/2014, tais como minuta-padro
de edital, termos, planos de trabalho, regulamento de compras,
relatrios, manuais de orientao, entre outros instrumentos;
V. Apoiar o Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto
(MPOG) na adaptao do Sistema de Gesto de Convnios e
Contratos de Repasse do governo federal (Siconv), com interface
prpria para recepcionar os novos instrumentos (Termos de
Colaborao e de Fomento) para as OSCs, com linguagem
simplificada e capacitao de usurios especfica, utilizando
recursos como a elaborao de vdeos tutoriais e manuais;
VI. Prestar assistncia tcnica aos estados e municpios na
implementao da Lei n 13.019/2014 e acompanhar o
desenvolvimento de sistemas eletrnicos estaduais e

216
municipais para a operao dos novos instrumentos que
possam gerar dados abertos sobre as relaes de parceria locais;
VII. Agregar novas bases de dados e fortalecer o Mapa das
OSCs, em parceria com o Instituto de Pesquisa Econmica
Aplicada (Ipea), para que seja uma plataforma de valorizao
georreferenciada das organizaes da sociedade civil no Brasil
e que permita a produo de indicadores temticos diversos;
VIII. Impulsionar aes e programas de formao de gestores
pblicos, conselheiros de polticas pblicas e organizaes
da sociedade civil sobre a nova legislao de fomento
e colaborao, em parceria com escolas de governo,
universidades, OSCs, centros de formao e rgos pblicos,
incluindo programas de qualificao profissional como o
Programa Nacional de Acesso ao Ensino Tcnico e Emprego
(Pronatec);
IX. Estimular atendimentos jurdicos especializados e gratuitos
para organizaes da sociedade civil pela Defensoria Pblica,
escritrios modelos e assistncias judicirias vinculadas s
universidades, para que cumpram a Lei n 13.019/2014 e possam
ser representadas em processos administrativos e judiciais;
X. Articular, em parceria com a Empresa Brasileira de
Comunicao (EBC), espaos na comunicao pblica que
veiculem programaes e campanhas no mbito dos objetos
de parcerias de OSCs com o Estado, nos termos da Lei n
13.019/2014;
XI. Fomentar debates pblicos e consolidar simplificao tributria
para as OSCs (Simples Social), desonerando, unificando o
pagamento de tributos e diminuindo a burocracia;
XII. Ampliar os incentivos fiscais existentes para as doaes por
indivduos e empresas feitas s OSCs em geral e em seus
projetos na rea de criana e adolescente, idosos, cultura,
esporte e sade;
XIII. Estimular cultura de doao e de financiamento coletivo,

217
9|A continuidade da agenda

aumentando sustentabilidade das OSCs, por meio da criao


de fundos patrimoniais vinculados como tema do Projeto de
Lei n 4.643/2012 e outras estratgias correlatas, a ser aprovado
no Congresso Nacional;
XIV. Apoiar as experincias de fundos rotativos solidrios e suas
discusses sobre a criao de arcabouo normativo prprio no
mbito da economia solidria;
XV. Transferir os benefcios do ttulo de Utilidade Pblica Federal
(UPF) para um universo mais amplo de organizaes e
discutir a sua revogao para desburocratizar a existncia das
organizaes no ordenamento jurdico vigente;
XVI. Manter dilogo com a sociedade civil sobre aperfeioamentos
nas regras de concesso referentes Certificao de Entidades
Beneficentes de Assistncia Social (Cebas);
XVII. Acompanhar a alterao do modelo de qualificao das
Organizaes da Sociedade Civil de Interesse Pblico (Oscips) e
Organizaes Estrangeiras do Cadastro Nacional de Entidades
Sociais do Ministrio da Justia, e divulgar informaes
relevantes ao pblico, em especial quanto experincia anterior
das organizaes para fins de contratualizao;
XVIII. Articular a atualizao da pesquisa Fundaes e Associaes Sem
Fins Lucrativos (Fasfil), em parceria com IBGE, Ipea, Abong e
GIFE, mantendo srie histrica j criada;
XIX. Construir uma taxonomia mais prpria para o campo das
organizaes da sociedade civil no Brasil, que possa influenciar
polticas de fortalecimento especficas e ajudar a diferenciar os
tipos e portes de organizaes;
XX. Estimular agenda de estudos e pesquisas na rea fomentando a
rede Pensando as OSCs, com pesquisadores brasileiros e latino-
americanos;
XXI. Contribuir e trocar experincias no mbito internacional sobre
a agenda do Marco Regulatrio das Organizaes da Sociedade
Civil;
XXII. Manter canais de comunicao e comunidade virtual ativa

218
sobre o MROSC no Participa.br, gerando conhecimentos e
engajamentos no tema com fruns de discusso e mecanismos
de participao social;
XXIII. Mobilizar e promover dilogo permanente com atores
da sociedade civil, lideranas de movimentos sociais,
representantes de OSCs, coletivos e redes em torno da agenda
do MROSC e fortalecer as narrativas decorrentes;
XXIV. Fomentar o tema em fruns de gestores existentes e constituir
frum permanente de gestores e procuradores pblicos que
atuam diretamente com as parcerias com OSCs, nas trs
esferas da Federao, fortalecendo comunidade de prticas e
engajamento na agenda do MROSC;
XXV. Criar uma poltica de fomento e colaborao com OSCs que
articule todas as aes anteriores.

219
POSFCIO
Vera Masago Ribeiro
E
sta publicao encerra uma valiosa sistematizao de conheci-
mentos e propostas resultantes do trabalho liderado pela Secreta-
ria-Geral da Presidncia da Repblica durante a gesto 2011-2014
da Presidenta Dilma Rousseff, em torno do Marco Regulatrio das
Organizaes da Sociedade Civil. Os resultados desse perodo de fato
se destacam, consagrando o importante esforo realizado pela pasta
para responder a uma demanda que foi colocada gesto presidencial
pela prpria sociedade civil organizada: a construo participativa de
um marco legal adequado e de polticas de Estado que incentivem a
participao social por meio de organizaes sem fins lucrativos.
Essa foi a demanda apresentada em 2010 ento candidata Dil-
ma Rousseff pela Plataforma por um Novo Marco Regulatrio para
as Organizaes da Sociedade Civil (Plataforma OSC) articulao
que congrega as principais redes de organizaes da sociedade civil
do pas, retratando a diversidade do setor, composta de organizaes
laicas e de inspirao religiosa, ligadas a movimentos de defesa de
direitos e meio ambiente, aos movimentos sociais de cunho popular,
filantropia e ao empresariado. Reconhecidos como interlocutores
legtimos, os representantes da Plataforma OSC viveram quatro anos
de intenso dilogo no s com a Secretaria-Geral da Presidncia da
Repblica, mas com muitos outros agentes da administrao pblica
federal e do Congresso Nacional.
Algumas vezes, esse dilogo passou por incompreenses e diver-
gncias, mas o esforo de entendimento mtuo e a construo coletiva
conseguiram produzir resultados considerveis, que merecem congra-
tulao. De fato, no est suficientemente disseminada a conscincia
sobre a relevncia que as organizaes da sociedade tm para demo-

223
cracia e para o desenvolvimento brasileiros, mas vamos dando passos
para explicit-la.
Principal conquista do perodo, a Lei n 13.019, sancionada em
julho de 2014, reconhece o valor dessas organizaes e se oferece como
referncia nacional abrangente de pactuao entre elas e os poderes
de estado, estabelecendo procedimentos comuns para as trs esferas
de governo. Certamente, um marco legal que exigir ajustes e aper-
feioamentos, mas j temos um guia comum sobre o qual trabalhar. A
regulamentao e a implementao da lei devem criar a oportunidade
para intensificar o dilogo entre a sociedade civil organizada, gestores
pblicos e os rgos de controle, de modo que a capacidade de inter-
veno de todos seja maior, ao mesmo tempo em que se garantem a
integridade e a transparncia no emprego de recursos pblicos.
Nessa perspectiva, a proposta mais relevante contida na lei a auto-
rizao para a criao de Conselhos de Fomento e Colaborao nas
vrias esferas de governo, espaos institucionalizados e permanentes
nos quais esse dilogo pode florescer, para desatar ns e dar vaso
energia transformadora que se produz quando uma administrao
pblica comprometida com o bem comum e uma sociedade civil mobi-
lizada disposta a colaborar, criticar e propor podem contar uma
com a outra.
Alm dos avanos conquistados com a Lei n 13.019/2014, a presen-
te publicao revela tambm esforos no sentido de adensar o reper-
trio de informaes disponveis sobre as organizaes da sociedade
civil a fim de avanar no conhecimento sobre sua dimenso, relevn-
cia econmica, poltica e social, sua contribuio para promoo da
solidariedade, da justia social e do desenvolvimento sustentvel. Essa
busca por maior conhecimento uma meta que deve continuar a ser
perseguida pelas administraes pblicas e organizaes sociais. Nes-
se sentido, os Conselhos de Fomento e Colaborao, previstos na nova
lei, podero ser canais de proposio de iniciativas nessa linha.
Informao qualificada, regras claras e canais para harmonizar
entendimentos criam uma infraestrutura a partir da qual se poder
dar, com mais segurana, os passos que ainda faltam para que as pro-
postas da Plataforma OSC sejam integralmente conquistadas. A legisla-
o deve servir de solo para que o poder pblico implemente polticas

224
de fomento s organizaes, constribuindo para sua sustentabilidade
financeira, social e poltica. Precisamos de mecanismos simplificados
de tributao das organizaes de acordo com seu porte, incentivos
para doaes de pessoas fsicas, alm de polticas que incentivem a par-
ticipao social qualificada em todos os espaos de exerccio da poltica.
As organizaes, por seu lado, tm tambm que realizar avanos prin-
cipalmente em sua capacidade de comunicao social, tornando suas
causas e meios de interveno mais conhecidos das pessoas, ampliando
sua legitimidade. O dilogo poltico amplo, criando dinmicas renova-
doras entre participao e representao tambm um desafio para o
qual as OSCs precisam estar cada vez mais bem equipadas.
A retrospectiva do trabalho realizado nesses quatro anos, assim
como a conscincia do muito que temos ainda a avanar, alimentam
o nimo das organizaes engajadas na Plataforma das OSC. Vivemos
tempos de muitas incertezas, sobre o futuro do planeta, sobre as pos-
sibilidades de superar a violncia, a opresso e a discriminao, sobre
o futuro da democracia. De uma coisa, porm, podemos ter certeza:
de que as organizaes da sociedade civil jogaro um papel funda-
mental na construo dos novos modelos de desenvolvimento e das
novas alternativas para a democracia que precisaremos inventar. Essa
nossa aposta, a razo pela qual lutamos pelo Marco Regulatrio e
saldamos essa publicao.

Vera Masago Ribeiro


Associao Brasileira de Organizaes No Governamentais (Abong)
Plataforma por um Novo Marco Regulatrio para as Organizaes da
Sociedade Civil

225
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Disponvel em: <http://sociedadecivil2023.org.br/wp-content/uploads/
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do Grupo de Trabalho Interministerial do Marco Regulatrio das
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CONSULTORIAS JUNTO SECRETARIA-GERAL DA PRESIDNCIA

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Educao, a Cincia e a Cultura

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conhecimento relacionados implementao da agenda do
Marco Regulatrio das Organizaes da Sociedade Civil, de forma
a subsidiar a estruturao de uma poltica pblica de fomento s
organizaes da sociedade civil, nos termos da Lei n 13.019/2014.

Projeto BRA/12/018/ PNUD Programa das Naes Unidas para o


Desenvolvimento

aoqui, c. Mapeamento e sistematizao das instituies, redes de


pesquisa e observatrios, bem como suas respectivas agendas
e pesquisas realizadas em relao a temas ligados a parcerias,
sustentabilidade e certificao de organizaes da sociedade civil.
benedickt, d. Desenvolvimento e teste de estratgias de
comunicao colaborativa para o II Seminrio Internacional do
Marco Regulatrio das Organizaes da Sociedade Civil e para a
participao da SG/PR na Feira ONG Brasil 2014.

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dos santos, b. Producao de programas, conteudos, ementas
e proposta de formato para curso sobre processos de
contratualizacao entre organizacoes da sociedade civil (OSCs) e
Estado, financiamento e certificacao de OSCs a ser oferecido para
gestores governamentais e das OSCs.
pinto, m. r. Desenvolvimento e teste de estratgias de mobilizao
social para o II Seminrio Internacional do Marco Regulatrio das
Organizaes da Sociedade Civil e para a participao da SG/PR na
Feira ONG Brasil 2014.
piovesan, m. b. Elaborao e sistematizao de estratgias de
memria audiovisual do II Seminrio Internacional do Marco
Regulatrio das Organizaes da Sociedade Civil e da participao
da SG/PR na Feira ONG Brasil 2014.
pivato, l. c. f. Anlise do Plano de Ao do I Seminrio Internacional
do Marco Regulatrio das Organizaes da Sociedade Civil e
sistematizao das discusses do II Seminrio Internacional do
Marco Regulatrio das Organizaes da Sociedade Civil.
scardone, d. c. Desenvolvimento de estudos e estratgias
referentes estrutura, modelo de gesto, fluxos e prazos de lcus
institucional para atuar, de forma articulada com os rgos
pblicos, com os temas e projetos referentes agenda do Marco
Regulatrio das Organizaes da Sociedade Civil, bem como
acompanhar a implantao do Observatrio das Organizaes da
Sociedade Civil, considerando a participao de diversos atores
entre acadmicos, gestores das organizaes e servidores pblicos.
schwarcz, l. Elaborao e sistematizao de boas prticas
relacionadas ao planejamento, seleo, execuo, avaliao e
monitoramento e prestao de contas das parcerias de rgos
do governo federal com as organizaes da sociedade civil para
contribuir no ii Seminrio Internacional do Marco Regulatrio das
Organizaes da Sociedade Civil.
szazi, e. Produo de estudo analtico sobre mecanismos
estruturantes de financiamento pblico e privado das organizaes
da sociedade civil.
______. Propostas de melhorias do sistema tributrio de organizaes
da sociedade civil.

239
10|Referncias bibliogrficas

vichi, b. s. Desenvolvimento de sistematizao, anlise e propostas de


melhoria para a legislao e procedimentos estaduais e municipais
relacionados aos temas da contratualizao e da sustentabilidade
das organizaes da sociedade civil.
xavier, i. r. Sistematizao, registro e preparao de produtos
editoriais acerca de atividades relacionadas agenda do Marco
Regulatrio das Organizaes da Sociedade Civil.
zasso, m. r. Organizao e sistematizao de concurso de projetos
e/ou aplicativos de tecnologia em maratona hacker utilizando
bases de dados pblicas sobre as organizaes da sociedade
civil Hackathon de dados sobre OSCs durante o ii Seminrio
Internacional do Marco Regulatrio das Organizaes da
Sociedade Civil e para a disseminao desses contedos durante a
participao da SG/PR na Feira ONG Brasil 2014.

240
Secretaria-Geral da
Presidncia da Repblica