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UNIVERSIDADE FEDERAL DE SANTA CATARINA

DEPARTAMENTO DE ENGENHARIA SANITRIA E AMBIENTAL

Curso de Especializao em
Gesto de Recursos Hdricos em reas Urbanas

GESTO DE POLTICAS
PBLICAS

Financiamento

Ministrio da
Cincia e Tecnologia
NDICE

1. POLTICAS PBLICAS:
ASPECTOS CONCEITUAIS ............................................. 1
1.1 A abordagem de Frey .......................................................... 2
1.2 A literatura sobre Polticas Pblicas ...................................... 6
1.3 A seletividade enquanto prtica
poltico-administrativa ......................................................... 11
1.4 Polticas Pblicas no Brasil:
condicionantes polticos ....................................................... 15

2. ANLISE E FORMULAO
DE POLTICAS PUBLICAS ............................................... 29
2.1 A definio da agenda pblica ............................................ 29
2.2 Fronteiras de deciso e polticas pblicas ............................. 32
2.3 Avaliao de polticas pblicas ............................................. 34
2.4 Indicadores Sociais como
instrumento de avaliao ..................................................... 35
2.5 Anlise dos indicadores sociais:
problemas e metodologia .................................................... 38
2.6 OSP/Oferta de servios pblicos .......................................... 42
2.7 Fatos sociais: pesquisa hemerogrfica ................................. 47
2.8 Os bancos de dados ............................................................ 56

3. BIBLIOGRAFIA ................................................................ 59

4. ANEXOS......................................................................... 65

G E S T O D E PO L T I C A S P U B L I C A S i
ii G E S T O D E PO L T I C A S P U B L I C A S
I N TROD U O

Gesto de Politicas Pblicas:


formulao, anlise e avaliao
Erni Jos Seibel, Dr.
Professor do Departamento de Sociologia e Cincia Poltica
da Universidade Federal de Santa Catarina

I N T R O D U O

Este trabalho sintetiza o esforo de vrios anos de pesquisas empricas e tericas


sobre polticas pblicas. A maior parte deles realizadas no mbito do NIPP (Ncleo
Interdisciplinar em Polticas Pblicas) da Universidade Federal de Santas Catarina.
O eixo central destas pesquisas foi orientado para a gesto das polticas pblicas.

Partindo de categorias administrativas como eficincia e eficcia para outros nveis


como formulao, implementao e avaliao, chegamos ao olhar poltico e
sociolgico.

Neste mbito, o leque de questes se amplia e remete a perguntas como:

- Quais os limites poltico - institucionais na eficcia das polticas pblicas?


- Qual o acervo de instituies disponveis para encaminhar e viabilizar demandas
pblicas?
- Quais so os filtros seletivos das demandas pblicas?

Estas questes, que se desdobram em outras mais especificas, vo se expressar no


interior deste trabalho. Este est dividido em dois blocos. No primeiro organizamos o
debate conceptual sobre polticas pblicas e no segundo estudos empricos sobre
analise e avaliao.

G ES TO DE P OL TI CAS P UBL I CAS 1


INTRODUO

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1 PO L T I C A S P U B L I C A S :
ASPECTOS
CONCEITUAIS

OBJETIVOS

O objetivo deste captulo sintetizar os


principais eixos conceituais que compe o
arcabouo analtico das polticas pblicas.

Neste bloco vamos nos deter primeiramente sobre a reflexo conceptual das polticas
pblicas, uma dimenso ainda em desenvolvimento. Os itens aqui organizados
remetem aos conceitos e aos processos de formulao e anlise de polticas pblicas,
bem como a perspectiva da prtica da seletividade sobre a gesto das polticas
pblicas. No segundo item vamos expr o debate no cenrio brasileiro, destacando os
limites institucionais sobre a materializao das polticas pblicas. Neste, ressalta-se
a questo da debilidade institucional, cujas origens e conseqncias vamos trabalhar.
No item seguinte trazemos um anlise sobre o estado da arte das polticas pblicas e
a sua classificao segundo as diferentes temticas.

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Como afirma SOUZA (2003 p. 11), o tema polticas pblicas relativamente recente
na pesquisa acadmica do Brasil. O desenvolvimento deste tema resulta na
combinao de alguns fatores como: a adoo de polticas restritivas de gastos, a
partir das quais buscou-se formular, executar e analisar polticas pblicas. Outro
fator foram as novas concepes sobre o papel dos governos de ps-guerra que
implicaram na adoo de oramentos equilibrados entre receita e despesa e, em
restries a interveno do Estado na economia e nas polticas sociais. O terceiro
fator, mais fortemente relacionado aos pases em desenvolvimento e de democracia
recente, provem do fato de que a maioria desses pases, em especial os da Amrica
Latina, no conseguiu equacionar, ainda que minimamente, a questo de como
desenvolver polticas pblicas capazes de impulsionar o desenvolvimento econmico
e de promover a incluso social de grande parte da sua populao. Estes limites
contribuem para o enfrentamento ou agravamento dos problemas para os quais a
poltica pblica dirigida

1.1 A ABORDAGEM DE FREY

Uma contribuio decisiva sobre a discusso terico - metodolgica na anlise de


polticas pblicas de KLAUS FREY (1966, 1999 e 2000). Em seu trabalho o autor
apresenta conceitos bsicos no campo da anlise de polticas pblicas no Brasil, da
anlise de estilos polticos para esse campo de investigao e as implicaes dessas
abordagens para a anlise de polticas pblicas em pases em desenvolvimento, como
e o caso do Brasil.

Frey (2000) defende a tese de que a policy analysis nos pases em desenvolvimento
deve levar em conta as peculiaridades socioeconmicas e polticas desses pases.
Assim, todo o instrumental de anlise deve ser adaptado.

Os conceitos bsicos

Sobre a policy analysis Frey (2000: 216) apresenta conceitos clssicos da anlise de
polticas pblicas, diferenciadas trs dimenses da poltica:

a) Polity que se refere a ordem do sistema poltico, delineada pelo sistema


jurdico e estrutura poltico-institucional do sistema poltico-administrativo;

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b) No quadro da dimenso processual politics tem-se em vista o processo poltico,


freqentemente de carter conflituoso, no que diz respeito imposio de
objetivos, aos contedos e s decises de distribuio;
c) A dimenso material policy refere-se aos contedos concretos, isto , a
configurao dos programas polticos, aos problemas tcnicos e ao contedo
material das decises polticas.

Segundo Frey, essa diferenciao terica de aspectos peculiares da poltica fornecem


categorias que podem se evidenciar proveitosas na estruturao de projetos de
pesquisa. Tendo em vista a necessidade de se incluir na anlise d polticas pblicas,
um referencial que de conta das diferentes dimenses da poltica (policy, politics e
policy), vo ser desenvolvidos novos conceitos explicativos.

a) Policy networks

As policy networks (Frey; 2000: 221) seriam as interaes das diferentes instituies e
grupos, tanto do executivo, do legislativo como da sociedade na gnese e na
implementao de uma determinada policy. Trata-se de redes de relaes sociais que
se repetem periodicamente, mas que se mostram menos formais e delineadas do que
nas relaes sociais institucionalizadas, nas quais prevista uma distribuio
concreta de papis organizacionais. Todavia, essas redes sociais, evidenciam-se
suficientemente regulares, para que possa surgir confiana entre seus integrantes e
estabelecer opinies e valores comuns. Segundo Frey, para a anlise de polticas
pblicas, as policy networks ou issue networks so de grande importncia, sobretudo
enquanto fatores dos processos de conflito e de coalizo na vida poltico-
administrativa. Foi observado, no caso da realidade poltica das democracias mais
consolidadas, que os membros de tais policy networks costumam rivalizar-se, mas
acabam criando laos internos de solidariedade, o que lhes pssibilita se defender e
agir contra os outros policy networks considerados concorrentes (op. cit. p. 222).

b) Policy Arena

Segundo Frey (2000, p. 224), o modelo da policy arena (que foi desenvolvido por
LOWI, 1972) refere-se aos processos de conflito e de consenso dentro de diversas
reas de poltica, as quais podem ser distinguidas de acordo com seu carter
distributivo, redistributivo, regulatrio ou constitutivo.

1. Polticas distributivas so caracterizadas por um baixo grau de conflito dos


processos polticos, visto que polticas de carter distributivo s parecem

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distribuir vantagens e no acarretam custos pelo menos diretamente


perceptveis para outros grupos. Essas policy arenas so caracterizadas por
consenso e indiferena amigvel. Em geral, polticas distributivas beneficiam
um grande nmero de destinatrios, todavia em escala relativamente pequena;
potenciais opositores costumam ser includos na distribuio de servios e
benefcios.
2. Polticas redistributivas, ao contrrio, so orientadas para o conflito. O objetivo
desvio e o deslocamento consciente de recursos financeiros, direitos ou
outros valores entre camadas sociais e grupos da sociedade. O processo
poltico que visa a uma redistribuio costuma ser polarizado e repleto de
conflitos.
3. Polticas regulatrias trabalham com ordens e proibies, decretos e portarias.
Os efeitos referentes aos custos e benefcios no so determinveis de antemo;
dependem da configurao concreta das polticas. Custos e benefcios podem
ser distribudos de forma igual e equilibrada entre os grupos e setores da
sociedade, do mesmo modo como as polticas tambm podem atender a
interesses particulares e restritos. Os processos de conflito, de consenso e de
coalizo podem se modificar conforme a configurao especfica das polticas.
4. Polticas constitutivas ou polticas estruturadoras determinam as regras do jogo
e com isso a estrutura dos processos e conflitos polticos, isto , as condies sob
as quais vm sendo negociadas as polticas distributivas, redistributivas e
regulatrias.

a) Policy cycle

O policy cycle (Frey; 2000, p. 226) destaca para a complexidade temporal das
polticas pblicas:

Ao subdividir o agir pblico em fases parciais do processo poltico-administrativo de


resoluo de problemas, o policy cicle acaba se revelando um modelo heurstico
bastante interessante para a anlise da vida de uma determinada poltica pblica. As
vrias fases correspondem a uma seqncia de elementos do processo poltico-
administrativo e podem ser investigadas no que diz respeito s constelaes de poder, s
redes polticas e sociais e s prticas poltico-administrativas que se encontram
tipicamente em cada fase.

Frey prope uma diviso do ciclo poltico a partir das diferentes fases: percepo e
definio dos problemas, agenda-setting, elaborao de programas e deciso,

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implementao de polticas e, finalmente, a avaliao de polticas e a eventual


correo da ao.

Anlise de estilos polticos

Essa abordagem se dedica ao aspecto como da poltica (politics), frisando fatores


culturais, padres de comportamento poltico e inclusive atitudes de atores polticos
singulares como essenciais para compreender melhor o processo poltico, que, por
sua vez eis um pressuposto central dessa abordagem repercute na qualidade dos
programas e projetos polticos elaborados e implementados.

O autor (2000, p. 235) distingue dois objetivos principais da anlise de estilos


polticos. Em primeiro lugar, trata-se de investigar possveis fatores que podem ter
levado consolidao de um certo estilo de poltica empiricamente observado; nesse
caso o estilo poltico considerado uma varivel dependente, por exemplo, das
estruturas sociais e econmicas, da composio tnica da populao, das estruturas
tradicionais dos sistemas dos sistemas partidrio e associativo, das condies
institucionais em geral e da importncia atribuda aos subsistemas dentro do sistema
global. Todos esses fatores podem ter uma importncia na concretizao de estilos de
conduta poltica. Em segundo lugar, o estilo poltico pode ser considerado uma
varivel independente. Nesse caso, coloca-se em primeiro plano, a questo de como
programas o resultado material de processos de deciso podem ser influenciados
por estilos polticos concretos. possvel pensar na implementao de um projeto de
reciclagem de lixo ou um programa de gerao de emprego, ora realizado por um
governo de carter mais participacionista, fundamentando o processo de
implementao em uma ampla participao da sociedade, ora realizada por um
governo de carter mais tecnocrata, apostando primordialmente no conhecimento
tcnico da administrao e impondo o projeto de cima para baixo e conforme
critrios exclusivamente tcnicos.

Anlise de polticas pblicas abordagens complementares.

O autor (2000, p. 240) sugere as seguintes aproximaes:

a) Determinados estilos combinam melhor com determinadas instituies (estilos


democrticos com instituies democrticas).
b) As instituies influenciam estilos e os estilos influenciam as instituies;

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c) Objeto de investigao: anlise de estilo deve levar em conta formas


institucionalizadas de comportamento poltico.
d) A insuficincia das abordagens isoladas: a mera engenharia institucional no
resolve todos os problemas polticos, como tambm as abordagens voluntaristas
ou culturalistas.

Concluindo, Frey (2000) afirma que a anlise de polticas pblicas em pases como
Brasil deve enfocar as trs dimenses de anlise anteriormente discutidas. Nessa
integrao de modelos de anlise, deve ser dada uma ateno especial a anlise
processual da poltica, levando em conta a instabilidade e fluidez das estruturas
institucionais e dos padres poltico-administrativos, caracterizados por democracias
do tipo delegativo. Nestes casos, a policy analysis deve enfocar os fatores
condicionantes das polticas pblicas polity e politics dando nfase na sua
dimenso processual, afim de fazer justia realidade emprica bastante complexa e
em constante transformao.

1.2 A LITERATURA SOBRE POLTICAS PBLICAS

A proposta deste item comentar a bibliografia contempornea sobre polticas


pblicas. No nossa inteno dar conta de toda a produo cientfica, nem de todo
os temas pertinentes esta rea de conhecimento.

Metodologicamente este item est assim organizado:

a) definio e comentrios sobre os principais eixos temticos;


b) apresentao e comentrios sobre a bibliografia (ver anexo I).

Os seguintes eixos temticos so:

a) o Estado de bem-estar e o sistema de proteo social1;


b) as polticas pblicas temticas;
c) anlise, gesto e avaliao de polticas pblicas.

1. Anexo VI - Variao IDH Regio Sul/1991-2000.

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O Estado de Bem-estar social e sistemas de proteo social.

O declnio do projeto desenvolvimentista na dcada de oitenta e a emergncia do


projeto neoliberal, forjou novas concepes de polticas pblicas, um novo conceito
de social e, principalmente, novos arranjos institucionais na gesto das polticas,
apesar das resistncias de grupos sociais organizados. Podemos afirmar que vivemos
a lacuna entre a crise de uma forma institucional de um Estado de Bem-estar e a
redefinio de uma nova concepo e/ou modelo de proteo social. Autores como
OFFE (1984, 1989); ESPING-ANDERSON (1995), ROSANVALLON (1984),
discutem a crise e a desconstruo dos modelos de bem-estar nos vrios blocos
econmico - sociais, suas especificidade e as possveis alternativas que os mesmos
apontam na direo de um novo modelo de proteo social. Para compreender as
principais correntes que organizaram o estado de Bem-estar e suas diferentes
vertentes, sugerimos o trabalho de ARRETCHE (1995).

O esforo terico maior do inicio da dcada de noventa foi a anlise das


conseqncias do processo em pauta, principalmente nas polticas setoriais: KUNTZ
(1995); DRAIBE (1993) que apontam para o delineamento das polticas sociais de
recorte neoliberal que vem sendo experimentadas na Amrica Latina, evidenciando
seu carter focalizado e emergencial. SOUZA SANTOS (1998) e Offe (1998)
debatem o cenrio institucional exposto diante dos novos fenmenos mundiais e os
limites e possibilidades de arranjos entre Estado, mercado e Terceiro Setor.
LECHNER (1996) debate os aspectos estruturais e os limites de conduo poltica
para a ampliao de um projeto democrtico e social na Amrica Latina. No mesmo
sentido LAURELL (1998) aponta a necessidade de repensar um novo modelo de
proteo social para a Amrica Latina.

Para refletir sobre o perodo desenvolvimentista e o papel do estado brasileiro


enquanto formulador e gestor de polticas pblicas, os trabalhos de Draibe (1988);
WERNECK VIANNA (1989) comentam as principais obras e centros de pesquisa
que investigaram o formato do Welfare State e as polticas sociais at o final da dcada
de oitenta. As concluses dos autores a respeito dos limites estruturais do Estado
brasileiro como principal agente das polticas pblicas remetem reflexo sobre o
fenmeno da debilidade institucional no pas apontando as hipteses de Santos
(1993, 1998). Sugerimos tambm o trabalho de ABRANCHES (1989) a respeito do
imperativos das lgicas (cls e faces) que definem estratgias de aes e interaes
no aparato publico, particularmente no mbito das polticas sociais. O vnculo entre
a questo institucional e o processo de transio e a definio de um formato de
democracia na virada da dcada de noventa trabalhado por ODONNEL (1996,

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1998-1998/A); AVRITZER (1997); REIS (1993); FAGNANI (1987). Mais


especificamente quanto ao papel do Estado na nova conjuntura: Lechner (1996);
OLIVEIRA (1995); FIORI (1993); FLEURY (1992).

As polticas pblicas temticas.

no campo das polticas setoriais que se pode perceber de forma mais ntida os
processos de mudanas e a emergncia de contradies produzidas pela nova ordem.
Neste item podemos agrupar as polticas tradicionais setorizadas, as polticas de
recorte neoliberal e a emergncia de polticas demandadas a partir de movimentos
sociais. Os campos tradicionais da sade e educao, habitao e previdncia passam
por processos de crise provocados pelo declnio do setor pblico e pela absoro
seletiva no setor privado onde os conflitos mais latentes refletem os limites do Estado
em regular o mercado.

A literatura se concentra pois na crise e contradies dos setores tradicionais:

- Sade: SCHATTAN (1998), ELIAS (1997), AUGUSTO (1989), COHN (1994);


- Educao: NEUBAUER DA SILVA (1996), PACHECO FILHO (1996);
- Habitao: CARVALHO (1991); Arretche (1994); FALEIROS (1992); AVELINO
FILHO (1991);
- Previdncia: RIBEIRO SOARES (1994).

Os processos polticos animados pelos movimentos sociais dos anos 90 e que


culminaram com a Constituinte de 1988, redefinem a agenda das polticas pblicas e
refletem a capacidade poltica dos vrios segmentos sociais, seja no debate sobre a
gesto das polticas pblicas seja na proposio de novos formatos institucionais.
Novas demandas emergem com status e relevncia poltica tais como a infncia e
adolescncia; polticas ambientais, polticas de renda e emprego. importante
destacar aqui o papel dos movimentos sociais na determinao do formato
institucional destas polticas e a conseqente especificidade que cada um vai
assumindo. O exemplo do SUS, que teve um forte movimento de setores corporativos
articulados e organizados em torno das conferencias de sade definindo uma agenda
e um modelo de gesto da sade (JACOBI, 1993; TEIXEIRA, 1995). O campo da
infncia e adolescncia fruto de uma ampla mobilizao de vrios setores da
sociedade civil, culminando com a elaborao e institucionalizao do ECA
(Estatuto da Infncia e da Adolescncia), importante documento balizador na

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orientao das aes e decises pblicas em torno da questo (MENDEZ, 1998;


MORAES, 1998, UNICEF, 1998).

A rea ambiental ter seu auge no evento ECO92 no Rio de Janeiro. Apesar da
repercusso e importncia deste evento, os seus reflexos tero desdobramentos
diferenciados caracterizando-se por um forte vnculo entidades internacionais,
talvez seu eixo poltico mais forte na mobilizao de grupos sociais mais especficos
que se pautam mais por aes de carter experimental, educativas ou de protesto, e
menos por aes de massa ou populares.

Tambm a partir de 1990 tem grande impacto o esforo do PNUD/ONU1 no sentido


da divulgao de relatrios anuais sobre as condies sociais e de qualidade de vida
sugerindo um indicador sinttico, o IDH (ndice de Desenvolvimento Humano),
baseado essencialmente em concepes universalisantes de renda, longevidade e
conhecimento (SEN: 2000, SEN y NUSSBAUM: 1996, Draibe: 1993).

Este projeto provocou a popularizao dos indicadores sociais como parmetros de


comparao dos ndices de qualidade de vida entre pases. Da mesma forma, este
projeto revela a proposio de um novo formato de Welfare State sugerindo a
concentrao das polticas sociais governamentais em aes de combate pobreza.
Assim, as avaliaes dos relatrios anuais do PNUD, bem como a proposio de
organizaes internacionais, como o Banco Mundial o Fundo Monetrio
Internacional se direcionam para as aes que logram eficcia na alterao do quadro
da pobreza. Uma crtica metodologia do PNUD e das polticas de combate a
pobreza so tratadas por DEMO (1996), ZALUAR (1997). O combate pobreza
sempre foi um campo tradicional de pesquisa e atuao no mbito das polticas de
assistncia social: Abranches (1982), SPOSATTI (1989), ABONG (1995). O formato
das aes pblicas no combate a pobreza tem apontado uma orientao tanto na
direo da refilantropizao, quanto na afirmao da cidadania (programa de cestas
bsicas, bolsa-escola, microcrdito, terceira idade etc.)

Apesar de ser um campo ainda escasso em investimento acadmico, principalmente


nas Cincias Sociais, a utilizao de indicadores sociais vem adquirindo relevncia
na avaliao de polticas e de governos: VIANA (1996); MELO RICO (1998);
COHEN (1993). Neste contexto j extensa a produo de metodologias sobre
indicadores sociais: PNUD/IPEA/FJP/IBGE (1998); KAYANO (1996); POLIS
(1995); MEDICI & AGUNE (1994); e gastos pblicos: Medici & MACIEL (1996);

1. Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento.

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Abong (1995); AFONSO (1995); CERQUEIRA SILVA (1994), HOFFMANN


(1998); URANI (1995); IPEA (www.ipea.gov.br/redepesq.anais.htm).

Anlise, gesto e avaliao de polticas pblicas.

O debate em torno da construo de uma nova agenda ou um novo sistema de


proteo social afirmado por vrios autores: Offe (1998), Souza Santos (1998),
Laurell (1995), tem como ponto de partida o campo da teoria da justia. Esta
dimenso foi apontada por FIGUEIREDO (1997), que sugere a reflexo sobre os
critrios de justia que emergem na nova conjuntura (o mrito e a necessidade)
analisando tericos como Rawls, Nozick e Walzer.

Mesmo tendo sido sugerido como critrio de avaliao de polticas pblicas, a


reflexo sobre os critrios de justia constituem importante eixo de debate na crtica
ao formato de proteo social que se delineia nesta dcada RAWLS (1992, 1997);
VITA (1992, 1993, 1995, 1999); TELLES (1998); COSTA (1998); Oliveira (1995);
FARIA (1993); BUSTELO (1994).

A agenda de polticas pblicas organizada na Constituio de 1998 desencadeou


aes pblicas governamentais e no-governamentais no campo poltico-
institucional, nos seguintes aspectos:

- federalismo: (TAVARES DE ALMEIDA (1995;) MELLO (1996);


- o debate sobre gesto, municipalizao e descentralizao: Tavares de Almeida
(1995); Arretche (1996, 1999); FREY (1996); ALVARES AFONSO & BARROS
SILVA (1995), CONFORTO (1995);
- poder local: FELICISSIMO (1994), DOWBOR (1993, 1994, 1998);
- democracia direta e participativa: (Carvalho: 2000; VILLASANTE: 1995);
- a emergncia dos conselhos municipais: (RAICHELIS: 1998; UFSC: 1999); e
- as experincias em oramentos participativos: FEDOZZI (1997), NAVARRO
(2000), GENRO & SOUZA (1997).

Concluindo podemos afirmar que apontam no horizonte temas que podero


adquirir novo status enquanto polticas pblicas tais como a questo da violncia e
segurana pblica. Da mesma forma outras esferas de intensa conflitividade como o
problema fundirio, habitacional e migratrio, e a previdncia, no foram ainda

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suficientemente politizados enquanto projetos ampliados e efetivamente


conseqentes.

1.3 A SELETIVIDADE ENQUANTO PRTICA


POLTICO-ADMINISTRATIVA

A reflexo sobre seletividade ressaltada principalmente por Offe (1984) a partir da


relao entre o aparelho estatal e interesses vinculados necessidade de valorizao
capitalista. Offe sugere que o aparato estatal, estruturado historicamente e
ideologicamente cristalizado, possuiria um poder e autonomia relativos capazes de
imprimir um carter seletivo s aes governamentais e s polticas pblicas.

Para o autor, s se poder falar de um Estado capitalista ou de um capitalista global


ideal se for possvel demonstrar que o sistema de instituies polticas possua uma
seletividade prpria, especificamente classista correspondente aos interesses do
processo de valorizao (Offe; 1984: 147).

Para o desenvolvimento desta abordagem o autor sugere que se deva

a) conceituar a gesto pblica como um sistema de regulamentao seletivo;


b) identificar os desempenhos especficos de seleo que o aparato estatal precisa
mobilizar para funcionar como Estado capitalista.

O autor define seletividade como uma configurao de regras de excluso


institucionalizadas, isto , a estrutura interna do sistema de instituies polticas
contm premissas que funcionam como critrios de seleo. O Estado exerce uma
seletividade positiva, formulando um interesse positivo de classe, protegendo o
capital de si mesmo, dos resultados de uma articulao de interesses mope, medocre
e incompleta, e atua como rgo de represso contra as articulaes de interesses
contrrios, preservando o capital das aes de interesses anti-capitalistas, praticando
uma seletividade negativa. O carter de classe do Estado ser expresso na juno
destas duas formas de seletividades.

A definio de seletividade pode ser empiricamente percebida atravs de mecanismos


de seleo que constituem um sistema de filtros, expresso em aes e processos
poltico administrativos. Estes, institucionalmente arraigados, podem ser

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identificados analiticamente no sistema poltico em pelo menos quatro nveis:


estrutura, ideologia, processo e represso.

a) Estrutura: cada sistema institucional poltico dispe de um raio de ao


definido, fixado de fato e juridicamente e que determina os fatos e as demandas
que podem tornar-se objeto da poltica estatal. A estrutura de cada sistema
institucional - poltico pode ser interpretada como um programa de seleo que
estabelece premissas e barreiras para uma poltica possvel e delimita um
espao de possibilidade de acontecimentos polticos.
b) Ideologia: a funo da ideologia seria promover a percepo e articulao
seletiva de problemas e conflitos sociais. A ideologia filtra ou restringe os
acontecimentos polticos atravs de um conjunto de normas.
c) Processo: refere-se aos procedimentos institucionalizados de formulao e
implementao poltica, desde sua explicitao inicial (enquanto conflito ou
demanda), at seu planejamento ou administrao, passando pela barganha e
assessoria parlamentar. Estes processos selecionam, na medida em que pr-
julgam, isto , ao conferir a certos contedos polticos probabilidades maiores
de realizao enquanto poltica pblica, assegurando-lhes prioridade, relaes
de favorecimento ou, inversamente, de excluso para certos temas, grupos ou
interesses.
d) Represso: consiste na aplicao ou ameaa de atos repressivos do aparelho
estatal (policia, exrcito e justia)

O Autor sintetiza que o carter seletivo de um sistema poltico s pode ser percebido
no contexto de uma praxis poltica e identificada nos conflitos de classe realizados
mediante aes e organizaes nas quais as aes normativas coletivas se
transformam em violncia emprica (1984: 161).

Como ponto de partida, sugerimos alguns eixos que transformaram ou adquiriram


relevncia no processo de globalizao nas duas ltimas dcadas que reorientaram a
prtica seletiva das aes pblicas e que nos indicam a redefinio do conceito de
seletividade.

a) O legado histrico brasileiro de uma sociedade de base escravocrata e


patrimonialista, desenvolvendo uma estrutura institucional e uma cultura
poltico-administrativa que refletem de forma muito objetiva suas concepes e
aes pblicas. Estas, expressam obviamente uma prtica seletiva, relativa
racionalidade do poder que a organiza. Posemos falar, portanto, de uma
seletividade patrimonialista.

12 G E S T O D E PO L T I C A S P U B L I C A S
PO L T I C A S P U B L I C A S : A S P E C T O S C O N C E I T U A I S

b) Mesmo acontecendo transformaes estruturais mais profundas no mbito


poltico e social brasileiro, no se logra deslocar a dimenso patrimonialista a
condio de poder e prtica excepcionais. Percebe-se uma capacidade profunda
dessas forcas polticas em adaptar-se a novos regimes polticos, como a
emergncia da democracia, tanto quanto garantir sua sobrevivncia econmica
diante de novos paradigmas, como a globalizao1.
c) As consideraes acima implicam na afirmao de que os espaos polticos e
sociais de controle patrimoniais so espaos de uma prtica seletiva especifica,
que tem na relao de clientela sua expresso mais clara.

O Estado, como agente seletivo, conseqentemente um agente de incluso/excluso


social, o Estado, um gestor de seletividades, administrador (organizador de
interesses dominantes) ou no-administrador (desorganizador de interesses de
classes subalternas e/ou opositoras). Neste sentido pode-se identificar segmentos
sociais administrados, isto , que tem seus interesses organizados e\ou
desadministrados, cujos interesses e necessidades materiais no so reconhecidos ou
institucionalizados na ao cotidiana e na agenda pblica.

Uma redefinio do conceito offeano de seletividade, diante da emergncia de novas


institucionalidades, principalmente considerando as mudanas estruturais das duas
ultimas dcadas 2 implica na reviso no somente da conjuntura em que o mesmo foi
significado e dimensionado por Offe, mas na anlise e reinterpretao de outros
conceito de suporte que orientam e conferem densidade idia de seletividade, tais
como: o significado de realidade/no realidade; acontecimentos/no-
acontecimento; a delimitao institucional da excluso; o redimensionamento dos
nveis de seletividade e finalmente a reinsero do prprio debate do carter de classe
do Estado, questo que origina o esforo de Offe em torno da idia de seletividade.
Somente depois de fixarmos metodologicamente e situarmos poltica e
sociologicamente o conceito de seletividade numa conjuntura globalizada,
poderemos sugerir incurses na anlise das formas polticas e sociais de uma contra-
seletividade.

O processo de seletividade produz, portanto, a excluso de demandas e necessidades


que atravs do jogo de estratgias e filtros, so remetidas ao mbito dos
particularismos, da no visibilidade pblica ou, deslocando-os para fora da

1. Esta questo tratada de forma diferenciada no mbito das reas de conhecimento da Antropologia, Cincia
Poltica, Sociologia e Administrao e , considerada desde uma patologia administrativa at como um
dado cultural que deve ser desconsiderado.
2. Ver Seibel 2001.

G E S T O D E PO L T I C A S P U B L I C A S 13
PO L T I C A S P U B L I C A S : A S P E C T O S C O N C E I T U A I S

dimenso, compreenso ou conhecimento da opinio pblica. Preocupado com esta


dimenso Offe coloca questes, como:

- quais so os no-acontecimentos significativos? ou,


- como capt-los e identifica-los?

O autor deixa em aberto esta questo e remete especificidade das prprias


realidades poltico sociais, para que construam suas prprias respostas
metodolgicas.

Neste sentido, e tendo a realidade brasileira como referncia, questionamos os


caminhos por onde poderemos perceber as questes, fenmenos ou demandas
filtrados ou negados, tanto nas suas manifestaes, quanto na sua posio na
constituio da agenda pblica. Sem pretender aprofundar aqui ou definir a
dimenso dos conceitos negativos, sugerimos trs direes metodolgicas que
poderiam organizar um conjunto de elementos que, por sua vez nos revelariam o
universo dos no-acontecimentos (a violncia, a seletividade a priori e a seletividade
a posteriori).

Primeiramente afirmamos a considerao da violncia como fenmeno estrutural e


categoria analtica que deve ser poltica e sociologicamente interpretada. Sugerimos a
percepo da violncia, cada vez mais, como fenmeno organizador - obviamente
negativo e no desejado - de relaes polticas e sociais. Em outras palavras, o que
excludo numa sociedade no-organizada e no-normativa, tendo a ser remetido para
a esfera da violncia.

Quando vamos analisar a constituio da agenda pblica, a seleo/filtragem se d a


priori e a posteriori, isto , na explicitao, formulao e execuo das polticas
pblicas. Estes dois momentos constituem processos que se orientam por dinmicas
distintas.

Esse processo obviamente no linear. Ele fruto de uma constelao de fatores e


foras polticas, de correlaes de poder que praticam uma seletividade/contra-
seletividade. um embate que ocorre ainda no mbito da Sociedade civil, por
maiores que sejam os percalos autoritrios e elitistas.

S ento chegamos na etapa a posteriori, quando uma demanda ser encaminhada


para a esfera dos aparatos pblicos que a gestionaro, isto , ser incorporada como
funo pblica governamental ou no-governamental. Isto, no entanto, no constitui

14 G E S T O D E PO L T I C A S P U B L I C A S
PO L T I C A S P U B L I C A S : A S P E C T O S C O N C E I T U A I S

uma garantia de que as necessidades explicitadas pela demanda sero efetivamente


resolvidas, ou administradas. O processo de seleo/filtragem continuar ocorrendo
no interior dos aparatos pblicos, principalmente os governamentais.

1.4 POLTICAS PBLICAS NO BRASIL:


CONDICIONANTES POLTICOS

Entre os fatores mais fortemente limitadores da eficcia das polticas pblicas no


Brasil, principalmente as polticas sociais est a debilidade das instituies
brasileiras, particularmente os partidos polticos.

A expresso debilidade institucional tem sido recorrente na literatura da Cincia


Poltica1. Acentuou-se com o debate sobre a reforma do Estado e sua capacidade de
regulao, bem como, sobre o papel e as funes da Administrao pblica num
cenrio globalizado e neoliberal.

Por debilidade institucional queremos expressar a fragilidade das instituies


pblicas em exercerem suas prerrogativas, em realizarem as funes para as quais
foram social e politicamente constitudas e organizadas, enfim, em tutelarem
polticas de interesse publico. Os partidos polticos so o principal sinnimo desta
fragilidade que se refletem nos limites das aes poltico-administrativas diante de
um quadro de relaes sociais e polticas complexas e de uma Cultura poltica
autoritria, privatizadora das decises e da esferas pblicas. Nos referimos aqui ao
acervo de instituies envolvidas na organizao das polticas pblicas.

Entendemos que a importncia em retomar a questo da debilidade institucional e as


polticas pblicas, principalmente as de carter social apoiada em alguns
pressupostos, quais sejam:

a) O processo de democratizao no logrou deslocar as foras polticas de carter


patrimonial; ao contrrio, a atividade eleitoral, despolitizada, reps no cenrio

1. A questo da debilidade institucional tratada num sentido histrico, enquanto herana da sociedade
colonial (FAORO; 1975, SCHWARTZMAN; 1998, OLIVEIRA VIANNA; 1987, BUARQUE DE HOLANDA; 1995),
ou como um fenmeno tpico de pases do Terceiro Mundo, ou da Amrica Latina (DAHL; 1997, ROUQUI;
1991). fortemente retomada no debate sobre a transio democrtica na Amrica Latina (ODonnell; 1988;
199, Avritzer; 1995, Avelino; 1991, SANTOS; 1993) e, mais recentemente nos debates sobre a crise e
reforma do Estado e diante da intensificao do processo de globalizao e do advento do Estado neoliberal
(BRESSER PEREIRA;1999, Fiori;1995).

G E S T O D E PO L T I C A S P U B L I C A S 15
PO L T I C A S P U B L I C A S : A S P E C T O S C O N C E I T U A I S

poltico no somente personagens politicamente arcaicas como vitalizou a


cultura poltica do favor e da clientela.
b) A emergncia de polticas sociais de formato neoliberal, afirmando novos
personagens institucionais (agncias financeiras internacionais, etc.) na
determinao dos filtros sociais e reinsero prticas tradicionais como a
filantropia (empresarial), deslocando relaes de direito no acesso e
organizao das polticas pblicas para o plano da prtica da benemerncia e
da caridade.
c) Afirma-se um modelo de proteo social centrado no neocorporativismo e na
disseminao dos lobbies; uma dupla americanizao na expresso de
Werneck Vianna (1998: 14). A autora afirma que esta condio acentua as
desigualdades sociais e reiteram o processo de excluso. Refora a necessidade
de um sistema eficiente sistema pblico de seguridade social, mas que as
barreiras polticas e institucionais precisam ser investigadas.

Em outro trabalho Werneck Vianna (1989) sintetiza as principais obras sobre a


poltica social no Brasil, desde a formao do discutido welfare state brasileiro at o
perodo da transio democrtica. A autora (1989: 6) constata um perfil de
implementao da poltica social no Brasil, consolidado durante o perodo
autoritrio, cujas caractersticas principais seriam:

a) A centralizao em nvel federal tanto das decises quanto dos comandos


financeiros, centralizao esta que os autores concordam ter implicado em
profunda desapropriao dos instrumentos de ao social dos estados e
municpios como o Sistema Financeiro da Habitao.
b) A fragmentao institucional, expressa na multiplicao de autarquias,
fundaes e empresas estatais, com conseqncias tais como a crescente
incapacidade de formular e implementar polticas gerais para cada setor, a
impossibilidade de estabelecer uma poltica social de corte nacional, a ausncia
de mecanismos de controle, a intolerncia administrativa e a abertura de
espaos para a insero de interesses particularistas e para a corrupo.
c) O bloqueio de participao social e poltica nos processos decisrios, com a
supresso das formas mais eficazes de controle publico e do cidado sobre os
destinos da proteo social no pais.
d) A privatizao manifesta tanto na abertura do aparelho burocrtico ao assedio
de grupos privatistas quanto na articulao entre o aparato de governo e o setor
privado produtor de servios ou fornecedor de bens, sendo apontado como

16 G E S T O D E PO L T I C A S P U B L I C A S
PO L T I C A S P U B L I C A S : A S P E C T O S C O N C E I T U A I S

aspecto crucial desta privatizao o crescimento da rede privada de ensino e


sade.
e) O padro de financiamento das polticas sociais, obstacilizante de
transferncias reais de rendas e impeditivo da promoo de solidariedade no
interior do sistema;

Analisando a transio democrtica, Werneck Vianna (1989: 26) aponta a


intolerncia dos veculos que normalmente exercem funes de mediar a competio
poltica, o que acaba por reiterar situaes herdadas do autoritarismo. Salienta dois
aspectos fundados neste pressuposto: primeiro na percepo de que a vulnerabilidade
da poltica social brasileira s injunes clientelistas de toda natureza tem razes
histrias que antecedem o autoritarismo. O segundo aspecto a renitncia de tal
vulnerabilidade e at a sua ampliao, na medida em que adquire maior
visibilidade no momento em que as propostas de democratizao ganham
predominncia no cenrio poltico. Conclui a autora (1989: 27) que a precria
institucionalidade, manifesta sobretudo na fragilidade da estrutura partidria,
aparece, portanto como o pressuposto necessrio ao entendimento do persistente
desvirtuamento da poltica social brasileira.

na gesto das polticas pblicas, particularmente das polticas sociais, que o


problema da debilidade institucional, caracteriza-se como um problema crnico.

O perfil do autoritarismo, seja tecnocrtico, seja oligrquico - patrimonial


cristalizaram lgicas de ao poltico - administrativa no aparato pblico que sempre
reagiram constituio de um acervo institucional efetivamente pblico e
democrtico. Estas lgicas so identificadas por Abranches (1989: 16) como lgica
dos cls e lgica das faces. Ambas formam verdadeiros feudos e baronatos em
torno da esfera de poder, particularizando-o. Contrapem-se ao jogo do mercado e
da burocracia weberiana, tornando-os seus refns, correlao esta que impediria, na
percepo do autor, um desenvolvimento poltico e institucional.

A lgica das faces define a estratgia de ao e interao hoje predominante no


aparato governamental. Distingue-se da lgica do mercado por ser conflitiva nas
transaes e no, competitiva. Os conflitos diluem a confiana nas transaes e
produzem baixo grau de contratualidade. A informao bsica para a avaliao das
transaes o grau de privilgio ou garantia institucional. O seu critrio de
constituio o interesse corporativo e o privilegio institucional o mecanismo de
intermediao nas transaes. Os cls diferenciam-se das faces pelo fato de no seu
interior e, entre os mais prximos, ainda prevalecerem normas de reciprocidade e

G E S T O D E PO L T I C A S P U B L I C A S 17
PO L T I C A S P U B L I C A S : A S P E C T O S C O N C E I T U A I S

solidariedade. A confiana interna relativamente alta, predominando a


desconfiana em relao aos outros. A informao bsica para avaliao das
transaes a tradio ou a ideologia (Abranches,1989: 20).

Assim, produz-se historicamente uma cultura poltico-administrativa na gesto e


intermediao de interesses que tem como conseqncia a privatizao da coisa
pblica, a excluso social e a negao de qualquer forma politizada de participao
na gesto da agenda pblica.

Esta rede clientelista e corporativa, ao mesmo tempo que bloqueia o processo


decisrio sobre as demandas sociais do conjunto da sociedade, torna-se
extremamente permevel aos jogos de interesse particularistas e resistente a qualquer
tipo de mudana na estrutura de gesto da coisa pblica. Organizada no rastro
histrico das estruturas oligrquicas, demonstra no entanto, uma grande capacidade
de adaptao s conjunturas de poder, independente de regimes polticos.

A agenda liberal nunca constituiu um projeto radicalmente antagnico ao formato


do poder oligrquico patrimonial (colonial, imperial ou republicano) que se
cristalizou nas relaes sociais e polticas. O jogo de correlao de foras, ao mesmo
tempo que permite o avano de certos itens da agenda liberal (eleies diretas), deixa
brechas para a perpetuao dos poderes oligrquico-patrimoniais (p. ex. a autonomia
extra-legal dos coronis, no plano local)1. A complementaridade das lgicas do poder
foi mais forte que o antagonismo entre as elites, expressando a fragilidade de ambos
em manterem ou afirmarem seu poder hegemnico.

A herana histrica da debilidade institucional: o coronel como figura de


autoridade.

J nos primeiros anos da histria do Brasil, os resultados da Administrao pblica


foram considerados desastrosos. A Colnia era vista por Lisboa como uma aventura
comercial. Os donatrios gozavam de privilgios, isenes judiciais e de inspeo,
alm de poderem nomear seus prprios magistrados. A ameaa de intrusos
estrangeiros levou a Corte a centralizar o governo do Brasil, instituindo o cargo de
Governador-geral e um aparato jurdico burocrtico, sem no entanto, abolir o
sistema de capitanias. O resultado foi a sedimentao de dois sistemas de
organizao poltico-administrativo interligados, porm controlados por agentes (o

1. Expresso utilizada por Nunes Leal (1997).

18 G E S T O D E PO L T I C A S P U B L I C A S
PO L T I C A S P U B L I C A S : A S P E C T O S C O N C E I T U A I S

rei e os donatrios) e lgicas diferentes, um de orientao burocrtica e outro de


carter patrimonial. (SCHWARTZ; 1979: 264).

Ao contrrio de possibilitar a superao das relaes arcaicas, a agenda liberal


oportuniza a oligarquizao do sistema, frustrando o prprio projeto liberal que
requeria um Estado forte para romper com a sociedade clnica e familista. Mesmo a
emergente burguesia brasileira no consegue cumprir ou efetivar a agenda liberal.
Segundo Santos (1993: 54) isto no aconteceu porque a mesma no se integrou pela
mediao de um mercado nacional - cuja existncia e estabilidade dependia em
primeiro lugar da ao estatal - mas pela mediao de um mercado internacional
cuja operao e estabilidade estavam sob controle de outros Estados nacionais. A
inexistncia desta burguesia organizada como ator poltico em interao com e
dentro do Estado, produziu como uma de suas conseqncias o desinteresse dos
capitalistas brasileiros por trs dos pilares mais importantes para a constituio e
reproduo de uma sociedade liberal quais sejam: a organizao militar, o sistema
educacional e a burocracia poltica. O exrcito que organiza uma estrutura
organizacional anterior a constituio de uma burguesia, desempenha
historicamente o papel de definidor dos limites constitucionais dos sistema poltico
brasileiro; o sistema educacional, mantendo-se no patamar social aristocrtico
resumia-se finalidade da distribuio de status. O aparelho de Estado organizou-se
como um sistema de esplio capturado pelo clientelismo regional e usado como filo
de empregos (Santos; 1993: 59).

O mais forte legado deste processo histrico foi um perfil de autoridade expresso na
figura do coronel. O coronelismo enquanto cultura de poder e autoridade opera com
uma dinmica que impede a formao de instituies no seu sentido pblico.
Contrape-se no somente ao projeto liberal na constituio de um acervo
institucional com caractersticas weberianas, mas tambm constituio de esferas
pblicas, enquanto centro real de poder pblico, de expresso de conflitividades e
principalmente de decises pblicas, portanto a uma ampliao e radicalizao nas
formas da democracia.

O coronel integra a rede do poder e representa uma forma peculiar de delegao do


poder pblico no campo privado. Faz poltica e complementa a Administrao
pblica, manifesta-se num jogo de compromissos e troca de proveitos entre chefes
polticos e governo (Faoro; 1975: 631). Organiza os servios de intermediao;
pleiteia, distribui, protege e mobiliza a segurana coletiva, aproxima e protege as
foras polticas, retardando e simplificando as instituies e suas regras. A
comunidade se articula e vincula familiarmente ao sistema poltico (op. cit p. 632).

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Utiliza seus poderes pblicos para fins particulares, no raro misturando o errio
pblico com os bens prprios. Organiza os canais de circulao de pedidos,
constituindo verdadeiras pirmides de patronagem, numa rede de mtua
dependncia de apadrinhados e padrinhos (op. cit p. 637). No mbito dos municpios
a fora dos coronis contrasta com fragilidade da instituio municipal exibindo sua
autonomia extralegal (NUNES LEAL; 1997: 275). O coronel se apropria, portanto,
da maioria daqueles elementos que em sociedades polticamente maduras fazem
parte das caractersticas de organizao das instituies, como veremos adiante em
ODonnell (1991).

Com o movimento de urbanizao j no inicio do sculo XX, o coronel cede o lugar


aos agentes semi-oficiais, os pelegos, com o chefe do governo colocado no papel de
protetor e pai, sempre autoritariamente, pai que distribui favores simblicos e
castigos reais (Faoro; 1975: 707).

Os movimentos polticos do sculo passado no lograram as condies para uma


ruptura radical com as condies que mantm o jogo poltico sob o controle das
esferas privadas. Somente nos anos oitenta, com a mobilizao da sociedade
brasileira contra a ditadura militar, um amplo debate propor um salto qualitativo
nos formatos institucionais tradicionais, principalmente no mbito das polticas
pblicas.

O clientelismo como prtica poltico - administrativa

Para alm das anlises em torno das origens do clientelismo e do patrimonialismo no


Brasil, entendemos que a compreenso sobre o modus operandi deste fenmeno deve
ser pressuposto para a anlise das polticas pblicas. Em termos concretos interessa
aqui expressar como este legado poltico se materializa enquanto prtica cotidiana de
gesto pblica. Esta prtica cotidiana apresenta as seguintes caractersticas1.

1. A origem do poder poltico-administrativo essencialmente clnica, familial,


cartorial ou oligrquica. Este no percebido como algo conferido pela
sociedade civil, mas sim, expresso e produto de esferas privadas de poder,
organizadas a partir de uma rede clientelista de compadrio. Desta forma o
poder algo que pertence esfera das relaes privadas e somente delas
emana. No cabe, portanto, a prtica de reportar-se sociedade civil, isto ,
prtica da accountability.

1. Vamos nos basear aqui descrio dos tipos ideais de dominao de Weber (1977).

20 G E S T O D E PO L T I C A S P U B L I C A S
PO L T I C A S P U B L I C A S : A S P E C T O S C O N C E I T U A I S

2. A administrao - ou, a gesto daquilo que , ou deveria ser pblico -, torna-


se sempre uma questo de foro pessoal, uma vontade, ou capricho de quem
est no comando do aparato governamental. Isto implica em afirmar que,
sendo a administrao uma vontade pessoal do governante, no existe espao
para a viabilizao um plano, um projeto ou uma poltica pblica que seja
produto ou expresso de um debate pblico. Sendo portanto, uma vontade e
uma capacidade pessoal do gestor, torna-se senso comum creditar e identificar
ao mesmo o sucesso ou as qualidades da instituio (p. ex. pelo seu poder de
influncia poltica, ou pela sua capacidade de trnsito entre os governantes
centrais) e no, conferir tais mritos o corpo funcional e poltico da instituio.
Da porque o personalismo tem muito mais peso nos momentos de avaliao
institucional (eleies, p. ex.) do que um programa ou um projeto. Estas
qualidades pessoais por sua vez esto associadas aos vnculos no-formais e
particulares dos governantes com as esferas privadas de poder (clnicas,
familiais ou de compadrio ou oligrquicas).
3. A concepo de autoridade expressa na figura dos coronis, como j
descrevemos. em torno deste modelo de autoridade e de seu estilo de mando
que se organiza o poder publico, muito mais que em torno de instituies
(partidos, sindicatos, etc.). a partir desta concepo de autoridade que se
estruturam concretamente as organizaes e suas relaes de poder, contra
formas pblicas e democrticas de organizao. Esta concepo de autoridade
se aproxima da noo do dspota, que se caracteriza por compreender um s
tipo de relao social e poltica, a do senhor e do servo (CHAU; 1992).
4. Afirma-se uma prtica consensual de apropriao privada das instituies
pblicas e, conseqentemente, de seus meios administrativos. Esta prtica se
afirma como imperativa para a reproduo do poder oligrquico-patrimonial,
pois implica em dispor dos recursos pblicos e, conseqentemente canaliza-los
segundo uma lgica muita especifica de poder1. As aes, neste sentido, podem
ser, desde as formas mais vulgares de prestao de favores, passando pelo
empreguismo, at formas mais complexas como subsdios. Esta condio
viabiliza a manuteno de uma classe poltica que subsiste exclusivamente em
funo da transferncias de recursos e benesses pblicas, em outras palavras, o
controle do poder de estado em produzir concesses. etc. Assim, a proclamao
de prticas democrticas internas s instituies e formas participativas
significa ameaa real s reproduo da foras polticas oligrquicas.

1. Voc indica diretores que esto associados aos seus interesses. (FSP 16/04/1995, p. 15). Queremos cargos
sim. Fizemos o governo para participar. Isto da essncia do sistema. (FSP, 16/04/1995, pp.15). Cargo d
voto para diabo. (FSP 16/04/1995, pp.15).

G E S T O D E PO L T I C A S P U B L I C A S 21
PO L T I C A S P U B L I C A S : A S P E C T O S C O N C E I T U A I S

5. Outra caracterstica importante da estrutura patrimonial refere-se ao


recrutamento de seus funcionrios e gestores. Em termos primrios feita
essencialmente no ambiente do cl, da famlia ou das relaes de compadrio e,
em organizaes mais complexas, mesmo o recrutamento se dando em bases de
uma racionalidade weberiana, a possibilidade de ascenso profissional
condicionada uma seletividade ideolgica, fica no de forma pblica atravs
de concursos e promoes de carreira. Significa que a formao e socializao
poltica destes intelectuais e gestores pblicos se d no interior das esferas
privadas, por laos de fidelidade, quando no de consanginidade. a
fidelidade, e no uma competncia profissional, que passa a ser a qualidade
administrativa maior a ser demonstrada e afirmada. Para tanto, os rituais
polticos so reduzidos a rituais de manifestao desta fidelidade.
Finalmente nos reportamos ao contedo das relaes entre o Estado
patrimonial e a sociedade, principalmente aos segmentos sociais populares. A
essncia destas relaes se baseia no clientelismo1. Esta compreende uma ao
de troca entre dois sujeitos, de um lado aquele que demanda um servio de
carter publico (que no pode ou no tem como ser obtido atravs do
mercado), de outro aquele que administra ou tem acesso aos decisores sobre a
concesso do servio publico. Esta operada atravs do favor, como moeda
poltica2. O favor implica numa condio de dbito que ser cobrado em algum
momento futuro, como o eleitoral, por exemplo. O clientelismo, como
contedo de relaes polticas e vinculo entre Estado e sociedade (segmentos
populares, principalmente) e forma primria de organizao destes vnculos, se
fortalece justamente de necessidades normalmente urgentes, emergentes ou
excepcionais, portanto, produto da condio de pobreza e misria.

Diante destas caractersticas emerge a questo: quais as experincias histricas e os


mecanismo polticos que lograram superar ou transformar este espectro poltico-
administrativo?

A perspectiva de novas institucionalidades

O grande debate na virada da dcada foi a transio democrtica e os limites que os


formatos democrticos atingiram. A chamada democracia delegativa, na concepo
de ODonnell (1991), se torna o nico modelo de democracia possvel para os

1. Sobre clientelismo ver, GAY (2001); CARVALHO (1987, 1997, 2000), SOUZA BARROS (2001); GRAHAM
(1997); Schwartz (1979); NUNES (1997).
2. A cultura poltica da ddiva sobreviveu ao domnio privado das fazendas e engenhos coloniais, sobreviveu
abolio da escravatura, expressou-se de uma forma peculiar no compromisso coronelista e chegou aos
nossos dias. (SALES; 1994: 26).

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PO L T I C A S P U B L I C A S : A S P E C T O S C O N C E I T U A I S

padres oligrquicos contra a ampliao da democracia participativa, onde


novamente o personalismo do governante (seja na figura presidencial, seja nos outros
escales) surge como expresso daquilo que pblico. A concepo de democracia
delegativa tem justamente como qualidade transferir ao governante o direito de
deciso, sem a participao da sociedade organizada ou a intermediao das
instituies polticas. A ampliao da democracia implica no somente na negao
deste formato, mas sua internalizao no mbito das instituies.

No Brasil, os partidos so considerados obstculos eficincia das polticas pblicas.


O seu alijamento do processo decisrio e seu baixo grau de institucionalizao
induzem a um jogo fragmentado e cotidiano de negociaes, exacerbando o
particularismo da atuao parlamentar dificultando a possibilidade de controle social
sobre sua atuao em detrimento da ao coletiva, institucional, partidria. A sua
fragilidade limita a tarefa de regular a incorporao e as demandas dos segmentos
sociais no sistema poltico, pblicizando assim, o potencial conflitivo. (Avelino Filho;
1991: 106).

As conseqncias deste processo so definidas por Avelino Filho (1991) atravs,

a) do proveito que as elites tiram das relaes de trabalho arcaicas e repressivas;


b) da debilidade organizativa e as difusas identidades scio - polticas dos
trabalhadores e;
c) no desconhecimento de identidades coletivas e respectivos interesses que
somente podem se viabilizar atravs de mecanismos de representao.

A negao desse direito democrtico de representao possibilita e refora polticas


arcaicas e intrinsecamente autoritrias, produzindo um mundo quase sem
instituies nem representao (ODonnell; 1988: 78).

Uma definio mais precisa de instituio ainda uma tarefa difcil, pois o grau de
politizao varia em cada pais e de acordo com o tempo (Avelino Filho; 1991: 14).
Para ODonnell (1991) as instituies so padres regularizados de interao que
so conhecidos, praticados e aceitos regularmente (embora no necessariamente
aprovados normativamente) por agentes sociais dados que, em virtude dessas
caractersticas, esperam continuar interagindo sob regras e normas incorporadas
(formal ou informalmente) nesses padres.

Como so padres reguladores de interao, conhecidos pelos agentes sociais, que


interagem sob regras e normas incorporadas, podendo tornar-se formais.

G E S T O D E PO L T I C A S P U B L I C A S 23
PO L T I C A S P U B L I C A S : A S P E C T O S C O N C E I T U A I S

Como espaos de interaes sociais geram rotinas de comportamentos previsveis,


corporificando smbolos e papis. Ao agregarem interesses, organizam formas de
representao, cuja legitimidade se d na capacidade de garantirem acordos. Seu
papel fundamental na organizao de uma agenda pblica comum influenciando
nos processos decisrios e sua efetividade.

ODonnell (1991: 28) descreve algumas caractersticas de um arcabouo institucional


efetivo:

a) As instituies incorporam e excluem. Selecionam agentes, recursos,


demandas e procedimentos. O escopo de uma instituio o grau em que ela
de fato incorpora e exclui um conjunto de agentes potencialmente relevantes.
b) As instituies conformam a distribuio de probabilidade de resultados.
Processam certos atores e recursos sob certas regras determinando o espectro e a
probabilidade de resultados viveis.
c) As instituies tendem a agregar e a estabilizar essa agregao o nvel
de ao e organizao dos agentes que interagem com elas. As regras
estabelecidas pelas instituies influenciam decises estratgicas dos agentes
quanto ao grau de agregao em que mais eficaz (em termos da
probabilidade de resultados favorveis).
d) As instituies induzem padres de representao. Favorecem a
transformao das mltiplas vozes potenciais de seus membros em algumas
poucas vozes que podem reivindicar o direito de falar como representantes
daqueles.
e) As instituies estabilizam os agentes/representantes e as expectativas.
Os lideres e representantes institucionais organizam vnculos que produzem
estabilidade.
f) As instituies ampliam os horizontes temporais dos atores. A
estabilizao de agentes e expectativas envolve uma dimenso temporal.

Atravs deste um conjunto de prticas que atingem as instituies como centros


decisrios importantes no processo poltico geral, poder surgir o regime de uma
democracia institucionalizada (ou consolidada), segundo ODonnell (1988).

A construo de um acervo de instituies democrticas depender de uma reflexo


sobre os formatos organizacionais das mesmas. Entendemos instituies enquanto
organizaes de carter pblico (no sentido de bem comum). No devemos
confundir a condio de pblico (governamental e no-governamental) com

24 G E S T O D E PO L T I C A S P U B L I C A S
PO L T I C A S P U B L I C A S : A S P E C T O S C O N C E I T U A I S

burocratizado. A experincia brasileira tem revelado o reducionismo qual so


submetidas organizaes pblicas que deveriam ter carter institucional.

O fortalecimento das instituies, condio fundamental para a ampliao das


formas da democracia, implica no deslocamento das caractersticas seletivas para as
arenas pblicas, do debate mais critico e ampliado sobre as prticas polticas
administrativas patrimoniais e, finalmente no constrangimento da autoridade
desptica das formas de autoridade, reincidentes a cada nova gerao. S assim
criaremos condies para a sedimentao de uma cultura poltico-administrativa
orientada para a publicizao dos processos decisrios tendo como perspectiva a coisa
pblica.

REFLITA

Sobre os fatos (ambientais, polticos ou sociolgicos)


que do status pblicos s demandas ambientais.
Sobre os principais policy makers nas polticas
ambientais nos diferentes nveis administrativos
(municipal, regional, estadual, federal, internacional.
Sobre os filtros seletivos que mais influenciam o
formato das polticas publicas ambientais.
Sobre como operam administrativamente os fatores
polticos na formulao e implementao de polticas
publicas ambientais.

G E S T O D E PO L T I C A S P U B L I C A S 25
PO L T I C A S P U B L I C A S : A S P E C T O S C O N C E I T U A I S

26 G E S T O D E PO L T I C A S P U B L I C A S
RESUMO

G E S T O D E PO L T I C A S P U B L I C A S 27
PO L T I C A S P U B L I C A S : A S P E C T O S C O N C E I T U A I S

28 G E S T O D E PO L T I C A S P U B L I C A S
ANLISE E FORMULAO DE POLTICAS PUBLICAS

2 ANLISE E
F O R M U L A O D E
POLTICAS PUBLICAS

OBJETIVOS

O objetivo deste capitulo dimensionar o


enfoque poltico-administrativo que atua no
campo das polticas pblicas, isto , a
formulao da agenda pblica; as fronteiras
decisrias mais significativas e seus relativos
pesos; bem como a avaliao de polticas,
salientando as metodolgicas mais comumente
utilizadas.

2.1 A DEFINIO DA AGENDA PBLICA

Uma dimenso importante na anlise das polticas pblicas a constituio das


agenda pblica. Esta sempre esteve restringida ao das tecnocracias ou a um jogo
de presses das esferas particulares das redes de poder. Publicizar a agenda pblica
tem vrios significados. Em primeiro lugar significa deslocar da esfera exclusiva do

G E S T O D E PO L T I C A S P U B L I C A S 29
ANLISE E FORMULAO DE POLTICAS PUBLICAS

poder governamental as decises sobre sua constituio e encaminhamento. Em


segundo lugar, a participao da sociedade civil neste debate tem como efeito no
somente a possibilidade de explicitao de demandas pblicas, particularmente as
demandas sociais, mas tambm maiores garantias de que os poderes governamentais
orientem suas aes em funo das decises definidas nas agendas pblicas.

O processo de constituio da agenda pblica expresso na prtica seletiva da gesto


pblica, conforme abordamos no captulo 1. Isto se d atravs da definio de
princpios:

- de justia (resgate da divida social; mrito, interesse, necessidade, cidadania, etc.);


- de gesto (eqidade; universalidade; consenso; transparncia; tica; participao;
e gesto: processos decisrios coletivos; oramento e planejamento participativos;
modelos de formulao, anlise e avaliao de polticas pblicas).

Sugerimos a seguir um esquema-roteiro para anlise de conjuntura a partir do qual,


os princpios acima propostos podem ser expressos, definidos e debatidos.

a) Definio do ponto de chegada para a anlise de conjuntura: desenvolvimento


local; polticas pblicas temticas (educao, sade, etc.)
b) Definio e seleo dos principais fenmenos que influenciam a conjuntura;
c) hierarquizao, dimensionamento, localizao histrica, espacial e temporal
dos fenmenos.
d) Percurso dos fenmenos: formas de expresso pblica; atores polticos e
institucionais; visibilidade pblica; status pblico; agenda pblica;
e) Mecanismos de avaliao da conjuntura para proposio de polticas pblicas:
indicadores sociais, gastos pblicos; processo decisrio;
f) Nveis de proposio de polticas pblicas: fronteiras de deciso de polticas
pblicas: locais (administrativo); micro-regionais (poltico); macro-regionais
(econmico); ambientais (microbacias); global (todos os fatores);
g) Alternativas e propostas de polticas pblicas disponveis;

O segundo aspecto a ser considerado quando analisamos a constituio da agenda


pblica so as aes do sistema de instituies polticas, particularmente do Estado.
Enquanto ator principal que interfere na definio da agenda pblica, o Estado
produz um conjunto de aes de carter seletivo e filtrador., conforme vimos em 1.3.

30 G E S T O D E PO L T I C A S P U B L I C A S
ANLISE E FORMULAO DE POLTICAS PUBLICAS

Um terceiro aspecto implica numa questo proposta por Offe (1984) que trata da
passagem de fatos sociais como questo particular ou no-pblica, para o status de
interesse publico. nas etapas de constituio da constituio da agenda pblica
onde este processo se expressa de forma mais ntida. Estas etapas so as seguintes:

a) Explicitao das demandas pblicas, isto , quando uma questo perde seu
carter particular e atinge a condio de um fenmeno pblico, geral.
b) Visibilidade pblica: todas as formas que conferem demanda em questo
uma visibilidade, seja entre as redes informais de comunicao, seja na grande
mdia ou nos fruns pblicos. Nesse mbito se forma a opinio pblica.
c) Reconhecimento poltico: esse caminho contm tambm os esforos de no-
reconhecimento de uma determinada demanda, principalmente por parte dos
rgos governamentais. A estratgia nesse sentido o tratamento da questo
como realidade ou no - realidade, acontecimento ou no-acontecimento.
Dependendo da forma como se desdobra essa luta, a demanda em questo
conquista um status (ou no) no mbito poltico e de forma diferenciada nas
instituies.1
d) Formulao das polticas pblicas: significa o processo de deciso sobre a
gesto das demandas, a forma e os atores institucionais envolvidos. o
planejamento e a formalizao de uma determinada poltica.

O debate sobre a definio da agenda pblica foi recomposto em virtude das


transformaes conjunturais que se sucederam na dcada. Se na delimitao do
Estado desenvolvimentista cabia tecnocracia governamental o papel, praticamente
exclusivo, de definir as polticas pblicas, dois processos visveis alteraram
recentemente essa condio. Primeiro, a emergncia dos movimentos sociais da
dcada de oitenta que, formalizando-se em Organizaes No-Governamentais,
assumiram a gesto de polticas pblicas em vrios setores, mesmo que em escala
menor e sob condies materiais no favorveis, mas com forte legitimidade popular.
Em segundo lugar, o desdobramento da conjuntura mundial, com a derrocada do
Estado desenvolvimentista e a afirmao do projeto neoliberal.

Esse projeto tem conseqncias, entre outras: a) uma redefinio do conceito de


polticas pblicas, particularmente de polticas sociais. Acontece uma reconceituao
do social, que perde a condio de direito, portanto de universalidade e afirma-se a
idia das polticas focalizadas e emergnciais. O social deslocado enquanto assunto
a ser tratado nas esferas particulares e privadas das relaes sociais, isto , no mbito

1. Podemos inserir aqui vrios exemplos, como Reforma Agrria, Infncia e Adolescncia, entre outros.

G E S T O D E PO L T I C A S P U B L I C A S 31
ANLISE E FORMULAO DE POLTICAS PUBLICAS

da caridade ou das relaes de mercado. Outra conseqncia perceptvel a


desordem institucional que se processa. O Estado se desresponsabiliza de vrias
funes, jogando a gesto de demandas sociais para um vcuo institucional, sem a
definio pblica de responsabilidades, ou reagindo s presses populares pelo
mecanismo de represso, de forma cada vez mais sistemtica. O prprio Estado
descontri ou desqualifica o aparato gestor de polticas sociais. Finalmente, uma
reorientao hierrquica na construo da agenda pblica. Na matriz de organizao
prevalecente do Estado - nao, o processo de definio da agenda pblica, presses
externas, orienta-se essencialmente pelo jogo de foras polticas internas. Apesar do
autoritarismo histrico na cultura poltica da Amrica Latina, as presses pela
democratizao buscam abrir brechas e influenciar a formulao das agendas
pblicas. O declnio poltico do Estado - nao e a globalizao deslocam a esfera das
agncias internacionais a definio das agendas pblicas nacionais.

Offe (1987) refere-se ao status dos interesses e dos grupos de interesses e como este
influencia a constituio da agenda pblica? (op. cit.: 226). Podemos afirmar que
seriam os canais de representao poltica, que expressariam este universo, seguidos
da mdia e, assim por diante, em outras formas de expresso pblica. Vimos que
todas as formas institucionais produzem igualmente seletividades. Isto no quer
dizer que no expressam os no-acontecimentos. Se definirmos que estes no-
acontecimentos vo se expressar no contedo das formas da violncia, ento teremos
atravs da cobertura da mdia e da imprensa uma dimenso desta esfera. Sugerimos a
investigao dos fatos polticos e sociais que encontram visibilidade pblica na mdia
e na imprensa. Estes fatos obviamente sero objeto de seletividades (principalmente
ideolgica) conferindo um status pblico positivo ou negativo (violncia).

2.2 FRONTEIRAS DE DECISO E POLTICAS


PBLICAS

A anlise de polticas pblicas implica na anlise e definio de fronteiras de deciso.


As delimitaes tradicionais sobre deciso de polticas pblicas so: polticas,
institucionais e administrativas.

Existem fronteiras no-delimitadas de responsabilidade pblica entre os nveis de


governo o que gera uma prtica de no- deciso, no - responsabilidade pblica sobre
determinadas demandas. Os nveis tradicionais de gesto de polticas pblicas

32 G E S T O D E PO L T I C A S P U B L I C A S
ANLISE E FORMULAO DE POLTICAS PUBLICAS

(federal, estadual, municipal) no formulam polticas regionais; estas ficam sob


tutela de polticos (e no de partidos). A oferta de servios e equipamentos pblicos
vem sendo organizada seguindo uma lgica regional e como tal devem ser analisada
e avaliadas. Ex. servios de sade (hospitais regionais, consrcios de servios
pblicos); segurana, transportes, etc.

Novos paradigmas de anlise e formulao de polticas pblicas esto impondo novas


fronteiras de deciso como:

- a gesto de recursos naturais sustentveis (micro-bacias);


- a agncias internacionais (Banco Mundial, FMI etc.);
- a emergncia de novos bens pblicos (a explorao mercantil e concesso de
explorao do subsolo (aqferos);
- o desenvolvimento de gesto participativa: a experincia do oramento
participativo nas cidades brasileiras est produzindo efeitos significativos na
concepo de cidade (a cidade real versus a cidade ideal).

O conceito de territorialidade: se apresenta como um novo paradigma de anlise e


avaliao no campo das polticas pblicas. A considerao do territrio enquanto
sujeito/objeto na construo de polticas pblicas aparece como uma nova forma de
reflexo no Brasil.

neste sentido que a referncia territorial pode significar no somente as expresses


mais imediatas e concretas das realidades vividas, como tambm conter elementos
aparentemente invisveis, mas significativos, que dizem respeito aos valores,
sentimentos, perspectivas, que rodeiam as vidas das populaes.(Koga, 2003; p. 240)

A referncia territorial permite reafirmar que a excluso social no mais existe fora
do tempo e do espao; faz-se nas relaes sociais, na histria concreta da sociedade,
nos territrios. Significa observar a partir desta aparente obviedade a importncia da
relao entre polticas pblicas e territrio enquanto concepo de uma forma de
gesto pblica que vise justamente ao combate excluso social.(op. cit 240)

Segundo a autora, o estudo das desigualdades territoriais em contextos de


desigualdades sociais mostram-se um instrumento necessrio, cujo papel no e
restringe ao campo da constatao ou da verificao, mas essencialmente da
interveno pblica. A interveno das poltica pblicas deveria estar atenta no s as
condies individuais de vidas das pessoa, mas tambm as construes de relaes

G E S T O D E PO L T I C A S P U B L I C A S 33
ANLISE E FORMULAO DE POLTICAS PUBLICAS

acumuladas na coletividade. Significa um novo olhar sobre a populao e o territrio.


O aspecto relacional se faz intrnseco as condies de vida das pessoas.(op. cit. 243).

2.3 AVALIAO DE POLTICAS PBLICAS

bastante recente a ampliao do debate sobre a avaliao de polticas pblicas para


fora das esferas governamentais. Se nestes, ainda prevalecem racionalidades polticas
de cunho clientelista, ou econmicas, orientadas para o mercado, no mbito da
sociedade civil articula-se uma lgica de carter social orientada para princpios,
como anteriormente citados. Nesta, produz-se argumentos que do contedo a uma
contabilidade social onde se pesam os custos sociais das aes pblicas ou a eficcia
social dos mtodos poltico -clientelistas.

O exerccio da avaliao das polticas pblicas pode produzir argumentos objetivos e


contundentes para os atores polticos que interagem nas arenas pblicas de
negociao de demandas e interesses. Estes argumentos possibilitam: a critica das
metodologias utilizadas; a identificao das responsabilidades dos atores polticos e
institucionais; deslocar o eixo de correlao de forcas entre estes atores; a produo
de opinio pblica; o constrangimento de prticas poltico-administrativas no-
ticas; a ampliao da autonomia de atores polticos fora das esferas tradicionais de
poder; promover debates pblicos sobre as questes em argumento, sugerindo
solues alternativas para o encaminhamento das demandas.

Metodologicamente este processo pode ser desdobrado atravs de metodologias


qualitativas e quantitativas. Qualitativamente os instrumentos pesquisa e surveys so
os mais utilizados na produo de dados e informaes. Desde o advento da
produo de indicadores em escala mundial ampliou-se significativamente o espectro
de pesquisas quantitativas no campo das Cincias Sociais. sobre esta base
argumentativa que vamos nos concentrar neste captulo.

34 G E S T O D E PO L T I C A S P U B L I C A S
ANLISE E FORMULAO DE POLTICAS PUBLICAS

2.4 INDICADORES SOCIAIS COMO


INSTRUMENTO DE AVALIAO

A democratizao da sociedade brasileira nos anos 80, a emergncia dos movimentos


sociais trazendo como proposta formas de gesto participativa levaram os segmentos
sociais organizados, principalmente aqueles margem do poder a repensar as formas
e os contedos de suas lutas, de manifestao de seus interesses, particularmente de
exercer formas de acompanhamento, controle e avaliao dos governos. Um destes
mecanismos so os indicadores sociais. O olhar dos indicadores tem vrios sentidos,
quais sejam, o tico, o poltico, o social e o administrativo.

A idia de desenvolvimento de indicadores sociais se desenvolve no bojo do Estado de


bem estar com a finalidade de avaliar os esforos de prover uma base mais regional
para o processo decisrio empresarial e poltico, e ainda o xito alcanado com
polticas sociais nos Estados Unidos nos anos cinqenta.

No Brasil o tratamento de indicadores sociais tem impulso em meados dos anos


setenta com a criao do Conselho de Desenvolvimento Social (CDS), rgo de
assessoramento Presidncia da Repblica para questes sociais. A preocupao do
governo era com a avaliao das conseqncias sociais da poltica econmica. Em
1975 criado o Sistema de Acompanhamento Social, que consolida e articula
metodologias de acordo com a recomendao da ONU e a produo de indicadores
sociais torna-se atribuio do IBGE. (SUDENE;1980).

A metodologia que tem sido utilizada na construo dos ndices de desenvolvimento


humano representa, antes de tudo, uma mudana de enfoque em relao sentido do
desenvolvimento. At os anos setenta, o desenvolvimento de uma nao era avaliado
unicamente por sua performance econmica, entendida esta como um expresso da
riqueza ou da renda per capita, mensurada atravs da diviso entre a renda interna
lquida a custo de fatores e a populao total.

O avano das estatsticas sociais, a partir dos anos 60 e 70, com a implantao de
pesquisas domiciliares como os living standars suverys, tem permitido a mensurao de
novos tipos de preocupao relacionados ao grau de desenvolvimento entre os pases.
Trata-se agora de no apenas conhecer o potencial de produo de riquezas de uma
nao, mas tambm de saber como se encontram os habitantes dessa populao, seja
na absoro dessa riqueza, seja em termos de acesso a valores universais, como
educao, sade e condies adequadas de existncia.

G E S T O D E PO L T I C A S P U B L I C A S 35
ANLISE E FORMULAO DE POLTICAS PUBLICAS

Sendo assim, to importante como o crescimento econmico em si a qualidade do


crescimento, isto , se ele ocorre em moldes participativos ou democrticos, se ele
ocorre de forma bem distribuda e se ele sustentvel a longo prazo.

A preocupao das Naes Unidas, atravs do PNUD, com a questo da qualidade


do crescimento resultou na publicao, em 1990, do primeiro Informe de
Desenvolvimento Humano (Desarollo Humano: inf., 1990-91-93). Esse informe
no apenas procurou definir um conceito para desenvolvimento humano, como
tambm se preocupou em mensurar esse desenvolvimento ao nvel das distintas
naes. (Medici & Agune, 1994: 480)

importante ter clareza que o indicador social se baseia no debate sobre os mtodos
e por isso deve ser sempre atualizado. Neste sentido na criao de indicadores sociais
deve-se observar uma relao de historicidade com os fatos que expressa. Os debates
alternativos buscam um sentido novo e emergente sobre o desenvolvimento humano;
em termos sociolgicos a expresso de nossos cdigos cognitivos, valor,
regulamento. Os indicadores nos remetem a um significado, conhecer a discrepncia,
a proporo das desigualdades.

Nos ltimos anos foram criados novos indicadores. O bem-estar econmico vai alm
de um indicador de desenvolvimento; falta acrescentar novos elementos sociais

Quem tem legitimidade para produzir indicadores de interesse geral?

Existe uma grande dificuldade em distinguir os indicadores em termos de eficcia


econmica e eficcia social, por isso sua escolha deve ser tambm poltica. Deve-se
buscar superar o problema do reducionismo da leitura fiscalista reduzir despesas e
aumentar receitas. Portanto, os dados devem ser desencarnados das mos dos peritos
e encarnados no territrio que produz os dados. Assim, deve-se produzir indicadores
capilares que estejam mo da populao viso e verso pedaggica; indicadores
inter - setoriais integrado na realidade ao invs de verticalizados e centralizados
para o espao nacional. Isto significa que, ao invs da poltica dos grandes nmeros,
a poltica dos pequenos nmeros, isto , buscar uma maneira territorializada de
produzir os dados. Impe-se uma pergunta:

Como a criao de indicadores e sistemas georeferenciados possibilitam a avaliao


de programas para redes de proteo social?

Entendemos que os Indicadores Sociais possibilitam:

36 G E S T O D E PO L T I C A S P U B L I C A S
ANLISE E FORMULAO DE POLTICAS PUBLICAS

a) realizar estudos comparativos em diversos nveis (internacionais, nacionais,


locais);
b) evidenciar processos, discrepncias, tendncias sociais;
c) estabelecer prioridades e metas para as polticas pblicas;
e) expressar os efeitos da implantao de projetos polticos alternativos;
f) instrumentalizar a sociedade para que elabore crticas, exera presso e
controle sobre as aes dos Estado;
g) expressar objetivamente uma racionalidade poltico-administrativa de carter
pblico e social frente a imposio de uma racionalidade poltico-
administrativa mercantil e privatista.

Os indicadores sociais podem servir de instrumentos no s para pesquisadores mas


tambm para os gestores de Polticas Pblicas e para a Sociedade Civil em geral. A
sua utilizao pode expressar o deslocamento de uma racionalidade administrativa
poltico-eleitoreira para uma racionalidade administrativa de cunho social. Permite,
portanto, a apropriao pblica de um instrumento que possibilita a avaliao de
governos,

Como afirma DESROSIRES (1996) os nmeros so importantes na vida social, no


tanto pelo que dizem, mas pelo fato de que a sociedade concorda em discutir a partir
desses nmeros, e eles servem de base para negociaes, discusses, indexao dos
salrios. Nmeros so importantes, pois permitem uma economia de conflito e se
tornam uma pea importante no processo de organizao e regulao de sociedade.

Os indicadores sociais tem como qualidade uma linguagem poltica, pedaggica que
expressa realidades concretas; identifica fenmenos polticos e sociais e definidos
como instrumentos de arbitragem e de consenso. Constitui numa ferramenta de
ordem cognitiva; ao simplificar uma realidade que complexa produz um
empobrecimento necessrio da realidade; a simplificao no se dar sem conflitos
torna-se objeto de disputa. Por isso, o quantitativo no pode sozinho expressar o lado
humano. Existe uma articulao fina entre o quantitativo e o qualitativo. Ento se
pergunta, qual a qualidade do nmero? Vale indagar o que numerado? ou, o que
qualificado?

a) a viabilidade e credibilidade das fontes; onde produzido; de onde vem, em


que base?

G E S T O D E PO L T I C A S P U B L I C A S 37
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b) a transparncia do numero: no s uma expresso de peritos; todos podem se


apropriar do nmero;
c) conhecer os limites dos mtodos empregados.

2.5 ANLISE DOS INDICADORES SOCIAIS:


PROBLEMAS E METODOLOGIA

Salientamos que a popularizao dos indicadores pode implicar na constituio de


um novo contedo na linguagem de grupos e segmentos sociais na busca de seu
auto-conhecimento poltico e social, na dimenso de suas necessidades e demandas e
na instrumentalizao das atividades polticas de lutas e reivindicaes. Assim, a
avaliao dos contornos sociais (comunidade, municpio, etc.) pode deslocar-se de
formas particulares, pessoais ou subjetivas para um campo objetivo e universal. Em
outras palavras, deslocar o eixo de avaliao (de governos p. ex.) de contedo
clientelista, patronal ou personalista) para contedos polticos, impessoais. Este
processo que se direciona na autonomizao dos segmentos sociais, se materializa na
medida em que estes segmentos e grupo se utilizam de informaes e dados.

Por outro lado, visvel a utilizao dos indicadores sociais como marketing poltico
para atrair investimentos para um municpio ou uma regio ou ento para fazer
propaganda de governos. No primeiro aspecto a um processo cada vez mais acelerado
de concorrncia onde a utilizao do IDH (ndice de Desenvolvimento Humano)
tornou-se instrumento til de atrao de investimentos juntamente com o
mecanismo duvidoso da renncia fiscal. Neste sentido j se observa a preocupao de
muitos governantes em fazerem faxina contbil nos indicadores sociais1. Um
segundo aspecto a utilizao do ranking de indicadores como critrio para a
distribuio de verbas na rea social, alegando-se principalmente a reduo de
desigualdades sociais regionais. Este aspecto tem suscitado polmica pois acaba
punindo na distribuio de verbas aqueles municpios que tem os melhores
indicadores. Estes problemas parecem inerentes a polmica da utilizao de
nmeros, da sua legitimidade e exatido. O eixo do debate se desloca para o campo

1. A titulo de exemplo e a preocupao de prefeitos de cidades de mdio porte ou capitais em terem


contabilizados em seus ndices indicadores que expressam negatividade social como mortalidade infantil, por
exemplo. Assim, o BIM (Base de Informaes Municipais), pblicado pelo IBGE e que contm dados de vrias
fontes) j separa o registro do bito do lugar do bito. Assim, o bito registrado no municpio de residncia
da criana e no no municpio o mesmo ocorreu.

38 G E S T O D E PO L T I C A S P U B L I C A S
ANLISE E FORMULAO DE POLTICAS PUBLICAS

da metodologia, que vai ento expressar no somente a engenharia do clculo, mas os


pressupostos na escolha de variveis e mtodos, fazendo assim a ponte entre a
dimenso poltica e operacional na utilizao dos indicadores sociais.

Assim, passamos para uma outra questo: o que fazer com os nmeros? comum a
exposio de relatrios com grande quantidade de dados, precisos, estatisticamente
sofisticados, porem pobres de anlises. Estas, limitam-se ao que vulgarmente se
define como anlise de elevador, restringindo-se mera constatao das tendncias
dos dados, o que permite apenas uma anlise limitada dos indicadores sociais. Estes
podem justamente expressar propores de fenmenos sociais e polticos que
interferem na dinmica dos processos sociais; as tendncias destes fenmenos,
principalmente associados com outros processos de natureza poltico - sociolgica.
As ferramentas estatsticas (mdia, desvio padro, mnimos e mximos, correlaes,
regresses e anlise fatorial),1 podem expressar estas tendncias e propores, bem
como apontar causalidades. Existem correlaes que so senso comum, como
marginalidade e desemprego ou analfabetismo e mortalidade infantil. Outras so
pouco conhecidas e at surpreendem. A questo no tanto descobrir o bvio atravs
destes instrumentos, mas sim, apurar suas propores. Outro aspecto a considerar ,
no transformar o dado quantitativo numa panacia de explicao de todos os males
sociais, mas sim, considerar os mesmos como instrumentos eficazes na construo de
hipteses, portanto na orientao de pesquisas.

Para alem das hipteses e das propores, queremos propor aqui que a utilizao de
indicadores sociais pode expressar tambm a presena ou ausncia de uma rede
institucional que monitora, ou no os fenmenos expressos. Quando afirmo
monitora ou no, estou propondo dois extremos, apenas para elucidar. A expresso
rede institucional deve ser compreendida em funo de vrias consideraes. Um
ponto de partida uma questo levantada por Offe: qual e o acervo de instituies
existentes num contexto social, para quais polticas. Podemos associar esta outras
questes que no esto desvinculadas: qual o arranjo institucional se esboa na
conjuntura neoliberal e globalizada da ultima dcada? na medida em que o
Estado se desresponsabiliza do papel de formulador e implementador de polticas
pblicas, quem monitora ou acompanha os fenmenos sociais? qual a expresso
de efetividade social das redes no-governamentais no encaminhamento das
demandas sociais, principalmente aquelas no-absorvidas pelo mercado? - em que
medida os chamados setores informais (mercado e famlia) constrem novas

1. Ver BARBETTA (2002).

G E S T O D E PO L T I C A S P U B L I C A S 39
ANLISE E FORMULAO DE POLTICAS PUBLICAS

formas institucionais para encaminhar seus interesses e, principalmente absorver


as contradies que lhes afetam?

Entendemos que indicadores sociais expressam tendncias, estruturas sociais,


conjunturas, que vo constituir categorias de anlises. A construo de categorias de
anlise est baseada por um lado, nas tendncias expressas pelos indicadores, como
tambm por outro lado, na leitura das questes e fenmenos sociais que os mesmos
expressam, direta ou indiretamente (analfabetismo, mortalidade infantil, migrao,
etc.), tendo como orientao hipteses sugeridas a partir das teorias sociais. A leitura
dos indicadores atravs da classificao abaixo descritas permitiro a formulao de
hipteses poltico-administrativas ou poltico-sociolgicas das regies e dos
indicadores sociais.

Anlise do perfil de regies (micro e meso)

a) Polaridade: quando na regio existe um municpio que concentra a maior


parte da infra-estrutura de servios pblicos desproporcionalmente em relao
aos outros municpios satlites. Uma alta polarizao expressa um baixo efeito
da poltica social na regio, tendendo a ficarem limitado ao municpio sede. A
expectativa que exista um alto desvio padro entre os indicadores da regio.
b) Acefalia: quando na regio no existe nenhum municpio com alguma
centralidade capaz de impulsionar o desenvolvimento pela ausncia de servios
pblicos. A expressiva acefalia na regio revela a ausncia de uma rede
interligada de servios pblicos, inviabilizando da mesma forma a propagao
de investimentos de mbito regional.
c) Homogeneidade: caso a microrregio apresente um bom desempenho no
indicador social, esta categoria a mais desejada para criar condies para
desenvolvimento regional, como no significa a ausncia da liderana de um
municpio sobre os demais na centralidade dos servios pblicos, uma vez que
certos servios pblicos necessitam estar centralizados por uma questo de
economia de escala, mas sim reflete um grau de eficincia social na gesto das
polticas pblicas, ou seja, os servios pblicos so distribudos uniformemente.
um processo positivo de propagao de investimentos em poltica pblicas. A
expectativa de que exista um baixo desvio padro entre os indicadores dos
municipios da regio. Por outro lado, se a regio apresentar um baixo
desempenho nos indicadores sociais e tambm um baixo desvio padro, a
concluso que se chega de que as pssimas condies sociais esteve presente
para a maioria dos municpios pertencentes a tal regio. Espera-se altos ndices
de correlao na microrregio.

40 G E S T O D E PO L T I C A S P U B L I C A S
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d) Heterogeneidade: A heterogeneidade expressa uma possvel ausncia de


poltica pblica regional. O desempenho dos indicadores ser resultado da
capacidade de presso dos grupos sociais e da organizao de determinados
grupos de interesse, setores organizados, etc. A expectativa que exista um
elevado desvio padro entre os indicadores dos municpios da regio e de que
as estratgias de polticas pblicas sejam diferenciadas.

Anlise de indicadores sociais

a) Disparidade: ocorre quando existem variaes num mesmo indicador ao


longo de uma srie temporal, ou variaes no indicador de um municpio em
relao a outro municpio ou regies.

b) Regularidade: ocorre quando o comportamento do indicador uniforme ao


longo do tempo, ou quando existe uma certa regularidade do indicador
comparativamente entre os municpios e regies.
d) Alavancagem: a capacidade que o indicador tem de mobilizar outros
indicadores promovendo uma propagao efetiva de seus efeitos. Um indicador
com alta taxa de correlao com muitos indicadores sociais pode ser
considerado indicador de alavancagem.
e) Desconexo: ao contrrio de uma alta taxa de correlao, a desconexo
significa falta de correlao entre os indicadores sociais, ou seja, pouca
capacidade de impulso de um indicador sobre os demais. Um alto grau de
desconexo pode significar a falta de infra-estrutura material e institucional, ou
incapacidade na gesto poltica pblica para atingir seus objetivos, enfim, uma
poltica pblica estruturalmente desconectada.

Estes dois nveis de anlise sero obtidos atravs da utilizao de recursos estatsticos.
Nestes os mais destacados so as medidas de pobreza, medidas de distribuio de
renda, medidas de desigualdades sociais. Os recursos estatsticos mais utilizados nas
pesquisas em polticas sociais so: curva de Lorenz, coeficiente de Gini, e L-Theil.
Em termos especficos destacamos as medidas de simetria e disperso como desvio-
padro, correlao e regresso. As interpretao de dados a partir destes recursos
permitem inferir as categorias acima expostas.

G E S T O D E PO L T I C A S P U B L I C A S 41
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2.6 OSP/OFERTA DE SERVIOS PBLICOS

At a dcada de oitenta podamos afirmar com segurana que a quase totalidade de


servios pblicos bsicos ofertados no cotidiano da populao brasileira (sade,
educao, saneamento etc.) eram organizados e prestados por rgos pblicos
(municipais, estaduais e federais). Na dcada de noventa acontece uma variao
radical nas esferas de oferta entre o setor governamental, o mercado e o chamado
terceiro setor, por conta dos processos de privatizao e terceirizao. Este processo
com certeza teve efeitos sobre o acesso a bens e servios pblicos, seja na cobertura,
seja na qualidade dos mesmos. Ao mesmo tempo que o mercado amplia a oferta (ex.
telefonia) produz seletividades de outra forma que as convencionais. De qualquer
formas os estudos a respeito ainda so focalizados e pontuais. Assim, uma avaliao
conseqente das polticas pblicas deve considerar a distribuio de funes e
responsabilidades na oferta de servios pblicos, entre o Estado e o mercado.

Podemos definir que a oferta de servios pblicos expressa em primeira estncia a


distribuio de renda e no somente a mera organizao de necessidades e demandas
no cotidiano das populaes. Portanto a reduo ou ausncia de servios pblicos
tem obviamente conseqncias avassaladoras do ponto e vista social. Podemos
levantar como hipteses posveis a correlao entre a ausncia de servios pblicos e
a violncia, ou ento, os ndices de mortalidade infantil, altamente sensveis
ausncia de servios de sade e saneamento bsicos. incontestvel que, desde a
dcada de noventa a grande carga de oferta de servios bsicos recai sobre o
municpios.1

Para SILVA & MACHADO (2001: 9) h toda uma dimenso de incluso social
relacionada s oportunidades de gerao de emprego e renda em grande parte
ignorada, que tambm se relaciona com o acesso aos servios em rede. Os autores
sustentam a hiptese de que

a oferta de servios pblicos desempenham hoje mais que no passado recente um


novo papel social determinante na gerao de oportunidades diferenciadas s suas
redes, proporcionando espaos privilegiados nas cidades (idem p. 10).

1. O fenmeno da ampliao municipal foi redimensionado pelo censo IBGE 2000. Somente na ltima dcada
foram criados mais de mil municpios no Brasil. Hoje, as prefeituras empregam 3,5 milhes de pessoas, algo
em torno de 2% da populao economicamente ativa. A presso por servios pblicos pode tambm ser
percebida atravs do aumento do contingente de funcionrios pblicos na dcada de 90 (+10,3%
municipais; +3,3% estaduais; - 5,5% federais). http://www.ibge.gov.br/estatstica/populao/indicadores
sociais mnimos.

42 G E S T O D E PO L T I C A S P U B L I C A S
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Compete aos municpios nos termos do artigo 30 da Constituio federal


organizar e prestar os servios de interesse local, de forma direta ou indireta, por meio
de concesso ou permisso, permanecendo sob sua responsabilidade as atividades de
regulao e controle, prprias e indelegveis do poder publico, alem de promover o
adequado ordenamento territorial, mediante o controle do uso, do parcelamento e da
ocupao do solo urbano (Silva & Machado; 2001: 3).

No que se refere aos servios pblicos urbanos, as pesquisas sobre os servios em


rede so cada vez mais relevantes. Primeiramente porque so cada vez mais so
articulados em estruturas que abrangem vrios municpios, essencialmente no caso
das regies metropolitanas e aglomeraes urbanas em que a integrao se impe
como requisito bsico de operao dos sistemas. Segundo, o processo de
desenvolvimento da oferta de infra-estrutura e dos servios em rede no Brasil e nos
demais pases latino-americanos nunca atingiu o estgio de expanso das ofertas nos
pases capitalistas avanados, e isso cria uma condio de base muito distinta para o
estabelecimento de uma agenda de necessidades para os novos modelos de
organizao da oferta que l e c se afirmam. (idem, p.5). Em terceiro, mesmo que as
redes de abastecimento publico de gua e de distribuio de energia eltrica esta de
alguma forma presentes em praticamente todos os domiclios das regies
metropolitanas, no quer dizer todos obtenham qualidades e quantidades
equivalentes de servios. (idem p. 6). Finalmente, e talvez um dos argumentos mais
fortes a gesto do subsolo urbano. A concesso para o uso do subsolo por empresas
concessionrios e a baixa capacidade de regulao governamental poder
potencializar as questes sociais, ambientais e tecnolgicas. Neste sentido afirma-se
cada vez mais a necessidade do subsolo ser definido enquanto bem pblico e a
limitao de sua utilizao, assim como aumenta a relevncia de se estudar a oferta
pblica e privada de servios pblicos.

No que tange ao mundo rural dedicamos alguns projetos de investigao sobre a


oferta de servios pblicos. A questo que nos impulsionou foi:

At que ponto a presena, ou ausncia, de servios pblicos no mundo rural


influencia o processo migratrio?

Esta questo tem uma certa obviedade e uma complexidade. A obviedade de que o
mundo rural sempre teve menos acesso a bens e servios pblicos do que o mundo
urbano. Quanto complexidade, queremos afirmar que a oferta de bens e servios
no o nico e nem talvez o mais forte fator de migrao. O que importa nesta
proposta identificar as propores em que esta oferta se correlaciona com o
fenmeno da migrao.

G E S T O D E PO L T I C A S P U B L I C A S 43
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OSPR/Oferta de servios pblicos para o mundo rural

Ao iniciarmos este tipo de estudo uma primeira questo metodolgica se apresentou,


qual seja:

Que tipo de servios pblicos demanda o mundo rural?

Para que pudssemos materializar este trabalho haviam duas alternativas. Ou


faramos uma pesquisa diretamente com os agricultores, ou junto a agentes que
interagissem com o este mundo.

Pensar polticas pblicas para um mundo rural implica no somente em contedos


que viabilizem o produtor rural na sua unidade econmica, mas tambm nas
relaes que ele estabelece com seu universo social e simblico.

Partimos do pressuposto que uma maior oferta de servios pblicos para o mundo
rural, influenciar nos fenmenos que atingem a populao rural (viabilidade
econmica na propriedade, reduo dos ndices de migrao, aumento da qualidade
de vida, ampliao de oportunidades econmicas e sociais). Assim, define-se a
questo que orienta este trabalho:

Quais devem ser os servios pblicos orientados para um mundo rural, que o
viabilizem econmica e socialmente?

PESQUISA: Lista IOSP/SC

Para que pudssemos elencar uma lista de servios pblicos adequados aproveitamos
o acesso a trs turmas de alunos do Curso de Especializao em Desenvolvimento
Rural Sustentvel promovidos por convnio EPAGRI/UNOESC, entre 2000 e 2003.
E atravs de um questionrio, pudemos chegar a uma lista bsica. Consideramos que
os integrantes destas turmas (engenheiros agrnomos, tcnicos, excepcionais e
assistentes sociais), vindos de todas as regies do estado seriam perceptores legtimos
destas necessidades ao lado de outros como: representantes de sindicados e entidades
de classe, governantes municipais e representantes de movimentos sociais1. Estas
turmas no somente elaboraram a listagem de servios pblicos que entendiam como

1. claro que talvez o preceptor mais legitimo o prprio agricultor. No entanto as dificuldades financeiras em
dar encaminhamento a idia deste trabalho nos inviabilizam em produzir um trabalho cuja fidelidade
metodolgica implicasse numa amostra, cujo tamanho se torna invivel para realizar uma pesquisa fiel a
estes segmentos sociais. Talvez na continuidade este trabalho seja possvel o desdobramento desta pesquisa
entre os agricultores rurais, para que possamos aprimor-lo.

44 G E S T O D E PO L T I C A S P U B L I C A S
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adequados fixao na propriedade rural, como tambm a avaliaram o conjunto dos


servios em termos de sua importncia (forte, mdio ou fraco), a origem da
informao e o critrio tcnico de qualificao do servio (numero de pessoas,
agricultores; km de estradas; n. de fontes, etc. No total foram preenchidos 175
questionrios, sendo que as 2 e 3 turmas ainda acrescentaram alguns tipos de
servios.

No anexo II apresentamos aos resultados deste trabalho na Listagem IOSP-rural


com todos os tipos de servio includos e com suas respectivas avaliaes. As reas de
servios consideradas mais relevantes foram:

- educao (mdia de 63% de aprovao como forte);


- extenso rural/econmica e tcnica (57,5%, cada);
- sade (56,5%);
- infra - estrutura (55,5%); e
- extenso rural/financeira (52%).

Os demais obtiveram media abaixo de 50%. Os blocos que obtiveram um baixo ndice
de qualificao forte foram

- ambiental (42,5%);
- lazer (43,7%);
- saneamento bsico (45%); e
- assistncia social (47,0%).

O consenso (mdia do desvio padro de todos os itens) foi de 56,25. Os blocos que
apresentaram maior consenso (menor disparidade entre forte, mdio e fraco) foram

- educao (61,51);
- extenso rural (41,28); e
- sade (37,57).

Os de mais baixo consenso foram:

- ambiental (23,47);

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- saneamento bsico (24,66); e


- lazer (25,27).

Os servios eleitos como os mais relevantes foram:

- ensino de 1 grau (79%);


- eletrificao rural (72%);
- alfabetizao (71%);
- transporte escolar (71%); e
- equipe de assistncia tcnica (70%).

Os servios que obtiveram maior consenso (desviopadro) foram

- ensino de 1 grau (70,94).

Os de menor consenso foram

- programa de educao ambiental (7,21); e


- quadras esportivas (7,21).

Os servios que ficaram excludos na classificao como mdio ou, fraco foram:

- educao:
- biblioteca pblica municipal;
- sade:
- postos de sade c/leitos;
- lazer:
- quadras esportivas;
- praas pblicas municipais;
- festas tpicas e tradicionais;
- Infra-estrutura:
- programas de habitao rural;
- Extenso rural (tcnico) programas de armazenagem;

46 G E S T O D E PO L T I C A S P U B L I C A S
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- programa de fiscalizao da pesca;


- Assistncia social:
- programa de renda mnima.

A listagem acima sugerida apresentou como fator limitante a fonte das informaes e
a qualidade dos dados. Um estudo experimental feito na regio de Chapec em 2002
revelou que a obteno destes dados devem ser buscadas em varias fontes
(prefeituras, cooperativas, empresas, sindicatos, etc.), muitos dados no tem registros
ou no so confiveis ou precisos. Isto no entanto, no invalida a significncia da
listagem. Assim buscamos fazer um estudo sobre servios pblicos cujos dados
estivessem disponveis em rede.

2.7 FATOS SOCIAIS: PESQUISA


HEMEROGRFICA

Pesquisa hemerogrfica investigar a agenda dos fatos sociais que aparecem nos
jornais. Estes expressam o perfil das demandas sociais. Estas, no so
necessariamente uma transposio do universo da realidade social, e sim, um
primeiro passo na direo de conferir status pblico concedido s diferentes questes.
No entanto, a trajetria de uma demanda, desde o momento da sua explicitao, at
atingir um status na agenda pblica , alm de tortuoso, difcil de ser captado
metodologicamente.

A pesquisa hemerogrfica no foge a um processo de filtragens polticas, ideolgicas.


Sabe-se que o que expresso na imprensa, no reflete necessariamente todos as
dimenses da realidade poltica e social. No se pode no entanto desprezar o fato de
que ela uma esfera de expresso pblica, isto , existe uma sociedade expressa na
imprensa.

Partimos da preocupao de Offe (1984):

Como perceber metodologicamente as demandas que no constam na agenda pblica


ou tem visibilidade?

Outra dimenso colocada pelo autor (1989, p. 225) refere-se ao status publico dos
grupos de interesse. O encaminhamento dos interesses passam portanto, pela

G E S T O D E PO L T I C A S P U B L I C A S 47
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aquisio de um status poltico - institucional, que o segmento social desfruta, ou


no: (...)

a forma e o contedo concretos da representao de interesse organizada sempre um


resultado de interesse mais a oportunidade, mais o status institucional.

Assim, partimos do pressuposto de que a imprensa, produtora de status publico


(num sentido positivo ou negativo) de determinados fatos, fenmenos, grupos
sociais, etc. a primeira instncia, pr - oficial, da visibilidade pblica. A visibilidade
pblica expressa a sua posio (status) em relao agenda pblica (garantia do
encaminhamento e realizao de interesses). E neste sentido que a identificao e o
perfil dos fatos que surgem na imprensa, revelam os atores e as aes que adquirem
carter pblico.

Os campos da sade, da educao e do meio ambiente so casos exemplares desta


questo. Apesar de tradicionalmente assumidos como funo de Estado, a atuao
deste, no somente na dcada, mas historicamente, foge a qualquer avaliao
positiva (Arretche; 1996, Augusto; 1989, Cohen; 1993). As expresses desmandos,
ineficincia, malversao, desresponsabilizao, de to usadas, quase perdem a
fora do seu significado. Estas as reas tem recebido o mesmo descaso por parte das
trs esferas de governo.

Os segmentos sociais envolvidos reagem de forma diferenciada em cada uma. Esta


reao est associada no somente s suas capacidades polticas, mas tambm est
atrelada a questes estruturais, como os interesses (corporativos, lobistas,
financeiros, eleitorais, etc.) que estas reas expressam, como tambm o perfil dos
agentes sociais que se organizam em funo do prprio estatuto da rea, como os
usurios, os profissionais, a comunidade ou os interesses de mercado.

Metodologia para pesquisa hemerogrfica

A pesquisa hemerogrfica um recurso bastante completo de pesquisa sobre


agendamento publico porem pouco explorado no mbito das Cincias Sociais.

O trabalho, com base em informaes hemerogrfica, pesquisou os principais fatos


sociais, objetos ou no de aes pblicas que tiveram visibilidade pblica em Santa
Catarina na dcada de noventa. O acervo hemerogrfico compe o Banco de Fatos
Sociais do NIPP.

48 G E S T O D E PO L T I C A S P U B L I C A S
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As notcias forma resumidas e classificadas, para posterior anlise, identificando-se

a) os atores sociais envolvidos, quais sejam, as instituies que permeiam a


dinmica poltico, administrativa e social dos fatos sociais (governos e
sociedade civil - prefeitos, rgo pblico, partidos, sindicatos, ONGs);
b) as relaes polticas que perpassam estas instituies (arenas pblicas,
clientelismo, lobbismo, presses por atos polticos ou de violncia);
c) as demandas expressas pelos atores sociais, organizando os sub-temas, a sua
importncia e dimenso; e,
d) o perfil das demandas isto , sua dimenso espacial e temporal do fato, bem a
sua hierarquia e proporo no conjunto dos fatos.

A metodologia de pesquisa consistiu em:

- seleo das notcias por ano e por tema;


- transcrio da manchete, data e pgina correspondente;
- resumo da notcia;
- classificao por palavra chave.

PESQUISA: Fatos Sociais e visibilidade pblica em Santa Catarina. Um estudo


hemerogrfico sobre a dcada de noventa1. Esta investigao abrangeu o perodo
entre 1993 a 1998 nas reas de Educao e Sade, totalizando 849 notcias, 1990-1998
para a rea Ambiental, num total de 794 notcias, tendo como fonte os jornais
Dirio Catarinense e O Estado.

Os sub-temas ficam assim classificados:

1. Esta pesquisa foi realizada conjuntamente com o Prof. Dr. Klaus Frey e financiada pelo Funpesquisa/UFSC,
em 1999/2000.

G E S T O D E PO L T I C A S P U B L I C A S 49
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EDUCAO

Classificao Contedo

Notcias sobre modificaes de currculo, estrutura e


Currculo e estrutura do ensino
funcionamento do ensino.

Manifestaes de protesto ou outros, organizadas pelas


Manifestaes/comunidade
comunidades (pais e alunos).

Financiamentos, desatinao de verbas, emprstimos, para


Financiamento
educao.

Investigao e denncia CPIs, denncias de fraudes, licitaes ilcitas, corrupo, etc.

Escola privada Questes referentes a rede das escolas particulares.

Programas de carter especifico, como educao de higiene


Programas especiais
bucal; programas para populaes indgenas, etc.

Avaliao do ensino, qualificao dos professores, cursos,


Avaliao e Qualidade
seminrios, etc.

Instalao, equipamentos e Construo e reforma de escolas, compra de equipamentos,


atendimento veculos, numero e disposio de vagas, etc.

Merenda Assuntos referentes a alimentao escolar.

Manifestaes de protesto ou outros, organizadas pelas


Manifestaes/comunidade
comunidades (pais e alunos).

SADE

Classificao Contedo

Financiamentos, verbas, emprstimos; gesto e administrao


Financiamento e gesto
da sade.

Seguridade/privada/pblica Sistema pblico: INSS e Ipesc

Assistncia/privada/pblica Planos de Sade; Sistema nico de Sade.

Construo e reforma de hospitais, ambulatrios, postos de


Instalao, equipamentos e
sade; equipamentos, remdios, aparelhos, material;
atendimento
atendimento e vagas

Manifestao poltica dos Manifestaes de protesto (greves, paralisaes, manifestaes


servidores de massa).

Programas especiais (combate ao cncer, incentivo ao


Programas de sade
aleitamento, etc.).

Manifestao poltica da Manifestaes pblicas organizadas pela populao especificas


populao para o campo da sade.

Investigaes de CPI, denncias de corrupo, fraudes,


Investigao e denncia
licitaes ilcitas, etc.

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AMBIENTE a

Classificao Contedo

Abastecimento de gua potvel; coleta e ao tratamento de


Saneamento bsico
esgoto.

Coleta ou tratamento de lixo urbano; reaproveitamento e


Lixo: reciclagem de lixo; programas educativos na rea de lixo e lixes
ou aterros sanitrios

Proteo de Recursos Naturais Agresses aos recursos naturais, aes e polticas de proteo do
(PRN): ar, da gua, do solo, da fauna e flora, zoneamento ambiental.

Gesto Ambiental Medidas, aes, planos, manifestaes etc.;

Percepo, registro e avaliao de problemas; financiamento;


legislao e regulamentao; arranjos institucionais/gesto;
Poltica Ambiental: projetos de planejamento e Implementao; educao/
conscientizao; manifestao poltica (populao, sociedade
civil);
a. A especificao de contedo dos sub-temas AMBIENTE, esto em Anexo III.

Educao

A exceo do ano de 1996, o tema de maior destaque no campo da Educao foi


Fatos polticos/servidores pblicos, sendo tambm o sub-tema mais veiculado na
dcada com 106 notcias (28,12%) e, atingiu sua posio maior em 1995, com 46%
entre as questes da educao veiculadas. Em segundo lugar, o item Programas
especiais com 13% das notcias, tendo tido maior destaque nos anos de 1995 e 1996,
ficando a em primeiro lugar. Em terceiro lugar Equipamentos/Atendimentos, com
11,94% das notcias, tendo tido sua menor visibilidade em 1994 e 1997. Avaliao e
qualidade foi um tema que adquiriu importncia crescente na dcada (o%, 9%, 6%,
9%, 6%, 11%) entre 1993 e 1998, respectivamente. As manifestaes da comunidade
vieram em quarto lugar, com 9,28% dos destaques. O item Escola privada teve seu
maior destaque em 1994 (12%), mantendo-se nos outros anos, na media de 7,16%.
Os outros temas Currculo/Estrutura, Financiamento, Investigao/denncia,
Merenda no experimentaram maiores oscilaes.

O destaque revela que os atores principais na rea da educao so o professores. A


questo tem um cunho fortemente corporativo, uma vez que os salrios e a carreira
foram as questes mais importantes. No entanto a democratizao do ensino, eleio
para diretores de escolas sempre fez parte da pauta das lutas dos professores. O
grande embate se da com o governo estadual, caracterizando assim um perfil de

G E S T O D E PO L T I C A S P U B L I C A S 51
ANLISE E FORMULAO DE POLTICAS PUBLICAS

ordem regional. Em segundo lugar e importante destacar que na ordem de


importncia da temtica veiculada esto os programas especiais e os equipamentos
das escolas. bastante tmida e distante dos professores as manifestaes polticas da
comunidade, cujas atitudes so de apoio a professores e preocupaes com as
condies materiais da escola.

Sade

A rea da sade teve um total de 489 notcias entre 1993 e 1998. O sub-tema
Programas de sade que tive o maior destaque na imprensa com 24% do total; em
segundo lugar e, quase na mesma proporo o item Instalaes/equipamentos/
atendimento com 21%, vindo em terceiro lugar as Manifestaes polticas de
servidores, 17% das notcias do setor do setor sade. Convm ainda destacar o debate
em torno do sub-tema Financiamento/Gesto com 14%. Os demais itens, seguridade
pblica/privada, investigaes e denncias, assistncia pblico/privada e
manifestaes da populao tiveram pouca expresso.

Programas de sade foram o maior destaque nos anos 1996, 1997, 1998, sendo que
manifestaes de servidores pblicos tiveram destaque principal em 1993 e 1994.

Os programas de sade referem-se a questes quase emergncias, tais como o


aumento da populao soropositiva; surtos de sarampo; dengue, meningite; bem
como de programas preventivos. No sub-tema instalaes / equipamentos /
atendimento, o contedo maior foi quanto a atendimento, particularmente o
problema de vagas em hospitais postos de sade.

Convm destacar dois itens: manifestaes polticas da populao e investigaes/


denncia. Considerando estes itens como expresso dos interesses dos grupos sociais
usurios dos servios de sade, o seu baixo destaque revela tambm sua frgil
capacidade de denncia e manifestao pblica, ficando no ranking geral abaixo de
outros.

Os atores institucionais so aqui os mais diversos, mas essencialmente


governamentais, das trs esferas. Em seguida surgem os sindicatos, mas discutindo
basicamente questes de trabalho e salrios. praticamente invisvel a participao
de outros segmentos sociais. As comunidades se manifestam em questes pertinentes
a postos de sade e de outros grupos (associaes de portadores de doenas, por
exemplo, no tiveram visibilidade).

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Ambiente

Numa primeira apresentao dos nmeros levantados nesta pesquisa podemos


constatar, para toda a dcada, 794 notcias veiculadas pelo Dirio Catarinense, ou
seja, 0,22 notcias por dia, ou 1,53 notcias na semana. Em boa parte dos anos as
ocorrncias variaram em torno de 50 a 70, com exceo dos anos 1995 (136
ocorrncias), 1997 (122) e 1999 (104). O que mais chamou nossa ateno que em
1992, no ano da Conferncia Mundial sobre Desenvolvimento e Meio Ambiente no
Rio de Janeiro, foi veiculado o menor nmero de notcias. Neste ano foram apenas 49
notcias o que corresponde a 0,13 notcias por dia, ou seja, menos de uma notcia por
semana. Contrariando todas nossas expectativas, este evento singular na histria do
movimento ambientalista, que alm do encontro dos governos contou com a
participao de 2.500 entidades no-governamentais de quase 150 pases e que foi
avaliado como um avano extraordinrio no plano da conscincia mundial (Leis
1999: 173), no mostrou nenhum efeito significativo com relao visibilidade
pblica deste tema na imprensa local de Santa Catarina.

Em todas as reas da poltica ambiental (Saneamento Bsico; Lixo; Proteo de


Recursos Naturais; e Gesto Ambiental) foram 1995, 1997 e 1999 os anos com o
maior nmero de ocorrncias. Comparando as diversas reas da poltica ambiental
entre si sobressai a predominncia de notcias na rea Proteo Recursos Naturais
(522 ocorrncias, 66%), seguida pela rea Lixo (139 ocorrncias, 18%) e Saneamento
Bsico (90 ocorrncias, 17%). O fato de apenas 49 notcias com relao gesto
ambiental terem sido veiculadas pelo Dirio Catarinense em toda dcada de noventa,
por um lado, mostra a reduzida importncia da poltica ambiental nas reportagens
locais e com isso tambm a influncia limitada que a questo ambiental exerce sobre
o processo poltico, particularmente o processo eleitoral. Por outro lado, este dado
um forte indcio para uma poltica ambiental muito pouco desenvolvida e
consolidada no Estado e nos municpios catarinenses.

Se tiramos o ano 1997 com vinte notcias veiculadas devido a algumas iniciativas dos
governos recm-eleitos referentes criao de Agendas 21 locais em algumas cidades
como Florianpolis, Jaragu do Sul e Joinville, podemos constatar para os restantes
nove anos uma mdia de apenas 3,4 notcias/ano na rea de Gesto Ambiental, o que
nos ilustra a precariedade das reportagens nesta rea. O foco das reportagens
ambientais a proteo de recursos naturais, onde conforme uma primeira avaliao
qualitativa predominam notcias referentes a agresses natureza, sobretudo
devastao da mata atlntica. A poltica ambiental urbana, por sua vez, muito
pouco representada no noticirio local, onde as preocupaes com os servios

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pblicos ocupam maior espao, ficando porm a dimenso propriamente ambiental


da prestao ou no-prestao destes servios ofuscada nas reportagens.

Consideramos as diversas categorias das notcias, sobressai a clara predominncia de


notcias referentes percepo, registro e avaliao de problemas (durante toda a
dcada entre 33-40%), enquanto referente s outras categorias as diferenas so
relativamente pequenas. A predominncia da categoria Percepo, Registro e
Avaliao vale especialmente para a rea de Proteo Recursos Naturais onde faz se
notar o grande nmero de notcias sobre a devastao da mata atlntica. No que diz
respeito s outras reas examinadas, precisamos constatar uma irregularidade
relativamente grande na veiculao das notcias, o que dificulta afirmaes de carter
mais geral. Tal dificuldade se deve tambm ao fato de o nmero total de notcias ter
sido em geral muito baixo. A quase inexistncia de notcias sobre manifestaes
polticas e novos arranjos institucionais, entretanto, corrobora a nossa tese de que o
conceito de uma poltica ambiental integrada e holstica est ainda muito longe de se
disseminar e consolidar na poltica municipal catarinense. Tambm chamou nossa
ateno o baixa ndice de ocorrncias de notcias referente educao/
conscientizao, com uma mdia de 5,9 notcias por ano na dcada de 90. Levando
em considerao p.ex. a rea de lixo, onde nos anos 1990-1992 encontramos
nenhuma notcia que enfoca questo da educao e conscientizao e onde nos
anos seguintes tais notcias no passam de 3 por ano, se revela uma viso da questo
do lixo enquanto um problema exclusivamente tcnico-gerencial. A dimenso scio-
cultural desta questo, a necessidade de mudanas de hbitos e padres de vida, no
vem sendo tematizada na mdia local. Este fato se torna particularmente preocupante
no campo do reciclagem de lixo que pela natureza da tarefa exige a participao ativa
dos cidados no processo seletivo. Mas tambm no que tange rea do saneamento
bsico, onde ao longo de toda a dcada encontramos apenas uma notcia que deu
destaque questo da educao/conscientizao, a omisso da mdia revela a
dificuldade deste tema que por seu vnculo com a sade humana deve ser de
interesse direto da populao tornar-se um fato poltico que ganha relevncia no
processo eleitoral.

Tambm o tema da Agenda 21 que desde a Rio 92 se evidenciou como um dos


instrumentos mais promissores para uma poltica de desenvolvimento sustentvel, de
fato, no entrou ainda de maneira significativa na agenda pblica de Santa Catarina,
no obstante o instrumento da Agenda 21 local vem sendo adotado por um grande
nmero de municpios no Brasil e em todo o mundo. S nos ltimos trs anos, desde
que alguns governos municipais comearam timidamente valer-se do instrumento da
Agenda 21, o tema parece ter ganho um pouco de flego no Estado de Santa

54 G E S T O D E PO L T I C A S P U B L I C A S
ANLISE E FORMULAO DE POLTICAS PUBLICAS

Catarina. No entanto, a ocorrncia de apenas 11 notcias em trs anos referente


Agenda 21, deixa bastante dvidas se face a esta limitada visibilidade pblica do tema
da Agenda 21, o objetivo da mobilizao da sociedade a favor do princpio da
sustentabilidade possa ser alcanado, uma vez que de acordo com todas os rgos e
estudiosos do processo da Agenda 21, a sua implementao bem sucedida exige como
pr-condio um envolvimento amplo dos cidados e da opinio pblica e, portanto,
tambm da mdia.

Comparando Educao e Sade, podemos afirmar que, politicamente, os atores


institucionais (professores e comunidade) na rea da Educao tem uma capacidade
maior de organizao poltica, sendo que o segmento social tem um vis menos
corporativo do que a rea da sade. E compreensvel, que na rea da sade a
organizao do usurios dos sistemas pblico e privado no tenham maior expresso
poltica, dado pela fragmentao dos mesmos ou por condies de fragilidade, no
caso de associaes de portadores de deficincias ou de doenas).

Uma vez que os usurios so organizacionalmente mais frgeis ou inexistentes,


comparando com os setores profissionais relegados s lutas corporativas, sobram os
setores governamentais como os principais formuladores das questes da Sade da
Educao. Resta saber como se situam os partidos polticos neste debate.

A anlise da visibilidade pblica dos fatos ambientais na dcada de 90, na base dos
dados levantados nesta pesquisa, tem que ficar insatisfatrio, devido a vrios
aspectos, os quais gostaria de destacar nestas consideraes finais. Primeiro, o
nmero limitado de notcias que foram veiculadas pelo Jornal Dirio Catarinense,
no deixa transparecer tendncias mais claras no que diz respeito a possveis
mudanas de perfil das reportagens do jornal. Variaes de nmeros no decorrer da
dcada parecem ocorrer muito mais em funo de eventos e acontecimentos
especficos do que em funo de uma mudana de enfoque do prprio jornal. Pelo
menos no podemos verificar que o tema ambiental teria ganho espao e importncia
no noticirio local. A funo de sustentar e apoiar um processo de mudana de
hbitos e conscincia pr-condio para uma poltica ambiental mais eficiente a
mdia local desempenha de forma ainda muito restrita.

Em segundo lugar, os dados nos fornecem certos indcios referentes s caractersticas


das polticas ambientais desenvolvidas e implementadas no Estado, porm, no
podemos deduzir da simples constatao de ocorrncia de um certo nmero de
notcias dentro de uma certa categoria de uma poltica um certo grau de qualidade
do evento ou da atividade poltica que se esconde atrs destes nmeros. Para chegar-

G E S T O D E PO L T I C A S P U B L I C A S 55
ANLISE E FORMULAO DE POLTICAS PUBLICAS

mos a uma anlise mais exata da qualidade das polticas locais indispensvel uma
anlise mais qualitativa das notcias, o que pretendemos fazer numa fase posterior
desta pesquisa.

2.8 OS BANCOS DE DADOS

incontestvel o avano da qualidade de dados disponveis em rede desde o inicio da


dcada de noventa. O IBGE, a fonte bsica de informaes oferece a partir de seu site
(www.ibge.gov.br) os dados essenciais para que outras instituies possam produzir
seus ndices. Neste destacamos o documento Sntese dos Indicadores Sociais que
compreende dados nas formas de tabelas e grficos sobre: demografia, sade,
educao, trabalho e rendimento, domiclio, famlia, crianas, adolescente e jovens,
idosos, e desigualdades raciais. Destacamos tambm o link cidades. O link SIDRA
possibilita que se produza tabelas a partir de dados selecionados no site.

No cenrio brasileiro os indicadores mais citados so os produzidos pelo PNUD


(Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento). O IDH (ndice de
Desenvolvimento Humano) e seus decorrentes: IDH-Municipal, IDH-Renda, IDH-
Longevidade, IDH- Educao. (ver anexo III, IV, V e VI) O produto disponvel no
site www.pnud@org.br o Atlas Para o Desenvolvimento Humano, extremamente
prtico e simples de operar. Permite consulta simples e avanada de indicadores
(1991 e 2000) pelos vrios nveis da federao, incluindo meso e micro-regies. O
Atlas permite facilmente produzir mapas, relatrios, histograma, tabelas de ranking e
diagramas de disperso.

REFLITA

Sobre como se obtm a definio da agenda de


polticas ambientais locais, regionais, estaduais,
nacionais e internacionais.
Sobre as esferas de deciso poltico-administrativas e a
diviso de funes/es.
Sobre os critrios de avaliao de demandas
ambientais.
Sobre os indicadores sociais e ambientais mais
conseqentes para a formulao e anlise de polticas
sociais e ambientais.

56 G E S T O D E PO L T I C A S P U B L I C A S
RESUMO

G E S T O D E PO L T I C A S P U B L I C A S 57
ANLISE E FORMULAO DE POLTICAS PUBLICAS

58 G E S T O D E PO L T I C A S P U B L I C A S
BIBLIOGRAFIA

[1] ABRANCHES, S. H. The Politics of Social Welfare


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Srie Estudos n. 8, outubro 1982.

[2] ABRANCHES, Srgio H. O Leviat Anmico: Dilemas


Presentes e Futuros da Poltica Social. In: Planejamento e
Polticas Pblicas, n.1,pp.7-32, 1989.

[3] ARRETCHE, M. T. Mitos da descentralizao: mais


democracia e eficincia nas polticas pblicas? In: Revista
Brasileira de Cincias Sociais. N. 31, ano 11, jun/1996.

[4] AUGUSTO, M. H. O. Polticas Pblicas, Polticas Sociais e


Polticas de Sade: Algumas Questes para Reflexo e
Debate. In: Tempo Social- Revista de Sociologia Poltica. So
Paulo, 1(2):105-119, 2. Semestre de 1989.

[5] AVELINO F., G. Poltica e Polticas Sociais no Brasil: um estudo


sobre a Previdncia. Dissertao de mestrado; So Paulo;
maro de 1991. Universidade de So Paulo.

[6] AVRITZER, L. Cultura poltica, atores sociais e


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[7] BARBETTA, P. A. Estatstica aplicada as Cincias Sociais.


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[8] BARROS, E. S. Redes de Clientela, Funcionrios Rgios e


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XVI-XVIII). In: Ver. Sociologia Poltica. N. 17, Curitiba, nov.
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Clientelismo: Uma Discusso Conceitual. In: Dados, vol. 43,
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G E S T O D E PO L T I C A S P U B L I C A S 59
[10] CARVALHO, J. M. Os Bestializados. O Rio de Janeiro e
Repblica que no foi. So Paulo: Cia das Letras, 1987.

[11] CARVALHO, J. M. Rui Barbosa e a Razo Clientelista. In:


Dados, vol. 43, n. 1, Rio de Janeiro 2000.

[12] CHAU, M. Pblico, Privado, Despotismo. In: tica. Org.


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[13] COHEN, E. Avaliao de projetos sociais - Petrpoles. Rio


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[14] DAHL, R. A. Poliarquia: Participao e Oposio. So


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[16] FIORI, J. L. O vo da coruja. Rio de Janeiro: EdUERJ,1995.

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[18] FREY, K. Anlise de polticas pblicas: algumas reflexes


conceituais e suas implicaes para a situao brasileira. In:
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[19] FREY, K. Crise do Estado e estilos de gesto municipal. In:


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[20] GAY, R. The Even More Dificult Transition from


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[21] GRAHAM, R. Clientelismo e poltica no Brasil do sculo


XIX. Rio de Janeiro: Ed. UFRJ. 1997.

[22] HOGAN, D. J. Migrao, ambiente e sade nas cidades


brasileiras. In: Daniel Joseph Hogan e Paulo Freire Vieira
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sustentvel. Campinas: Ed. da Unicamp, 1992.

60 G E S T O D E PO L T I C A S P U B L I C A S
[23] HOLANDA, S. B. Razes do Brasil. So Paulo: Companhia
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[24] IPEA. Conjuntura e Poltica Social. In: Polticas Sociais.


Acompanhamento e analise: Ano 1.N.1

[25] LEAL, V. N. Coronelismo, enxada e voto: o municpio e o


regime representativo no Brasil. - 3. Ed. - Rio de Janeiro:
Editora Nova Fronteira, 1997.

[26] LECHNER, N. Reforma do Estado e Conduo Poltica. In:


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[27] LEIS, H. R. A modernidade insustentvel: as crticas do


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[28] NUNES, E. A Gramtica Poltica do Brasil. Clientelismo e


Insulamento Burocrtico. Rio de Janeiro: Jorge Zahar Ed.;
Braslia, DF; ENAP, 1997.

[29] O'DONNELL, G. Democracia Delegativa? In: Novos Estudos


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[30] O'DONNELL, G. Hiatos, instituies e perspectivas


democrticas. In: Democracia no Brasil: dilemas e
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1988.

[31] OFFE, C. Capitalismo Desorganizado - Transformaes


Contemporneas do Trabalho e da Poltica. So Paulo: Ed.
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[32] OFFE, C. Problemas Estruturais do Estado Capitalista. Rio


de Janeiro: Tempo Brasileiro, 1984.

[33] OFFE, C. The present historical transition and some


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Reforma do Estado. So Paulo, marco 26-29, 1998.

[34] OLIVEIRA V. Instituies polticas brasileiras. So Paulo:


Editora da Universidade de So Paulo; Niteri, RJ: Editora da
Universidade Federal Fluminense, 1987.

[35] PEREIRA, L. C. B., e G., N. C. (orgs.) O pblico no-estatal


na reforma do Estado. Rio de Janeiro: Editora Fundao
Getlio Vargas. 1999.

G E S T O D E PO L T I C A S P U B L I C A S 61
[36] RUOQUI, A. O Extremo-Ocidente. Introduo Amrica
Latina. So Paulo: Editora da Universidade de So Paulo,
1991. - (Coleo Base; v.1).

[37] SALES, T. Razes da Desigualdade Social na Cultura


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[38] SANTOS, W. G. Razes da Desordem. Rio de Janeiro:


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[39] SCHWARTZ, S. B. Burocracia e Sociedade no Brasil


Colonial: A Suprema Corte da Bahia e seus Juizes: 1609-
1751; So Paulo: Ed. Perspectiva, 1979.

[40] SCHWARTZMAN, S. Bases do autoritarismo brasileiro. Rio


de Janeiro: Campus, 1998.

[41] SEIBEL, E. J. A redefinio do conceito "offeano" de


seletividade diante de uma conjuntura globalizada. In:
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2001. P.73-80.

[42] SEIBEL, E. J. e FREY, K. Fatos sociais e visibilidade pblica


em Santa Catarina. Um estudo hemerogrfico sobre a
dcada de noventa. Relatrio de Pesquisa. Florianpolis.
UFSC/ Funpesquisa, maro de 2000.

[43] SILVA, R. T. & MACHADO, L. Servios Pblicos em Rede e


Controle Pblico do Subsolo. Novos Desafios Gesto
Urbana. In.: So Paulo em Perspectiva. V.15,n.1. So Paulo
jan/mar. 2001.

[44] SOUZA, C. Polticas Pblicas: questes temticas e de


pesquisa - introduo. In: Caderno CRH n.1 (1987) -
Salvador, Centro de Recursos Humanos/UFBA, 2003.

[45] VIANNA, M. L. T. W. A americanizao (perversa) da


seguridade social no Brasil: Estratgias de bem-estar e
polticas publicas. Rio de Janeiro: Revam: UCAM,
IUPERJ,1998.L, WW., DIMAGGIO, J.P. (eds.) op. Cit.

[46] VIOLA, E. O movimento ecolgico no Brasil (1974-1986):


Do ambientalismo ecopoltica. In: Jos Augusto Pdua
(org.): Ecologia & poltica no Brasil. Rio de Janeiro: Espao e
Tempo: IUPERJ, 1987, pp.63-109.

62 G E S T O D E PO L T I C A S P U B L I C A S
[47] WEBER, M. Economa y Sociedade. Mxico-Bogot: Fondo
de Cultura Econmica, 1977.

G E S T O D E PO L T I C A S P U B L I C A S 63
64 G E S T O D E PO L T I C A S P U B L I C A S
ANEXOS

ANEXOS

ANEXO I

Bibliografia comentada:

[1] ABONG. Os Gastos Pblicos Federais com as Polticas


Sociais. In: Cadernos ABONG - Subsdios Conferncia
Nacional de Assistncia Social - 2 - Srie Especial, Braslia,
1995.

[2] ABRANCHES, S. H. et all. Poltica Social e Combate a


Pobreza. Rio de Janeiro: Zahar, 1987.

[3] ABRANCHES, S. H. O Leviat Anmico: Dilemas Presentes e


Futuros da Poltica Social. In: Planejamento e Polticas
Pblicas, n.1,pp.7-32, 1989.

[4] AFONSO, J. R. et alli. Fundo Social de Emergncia:


intenes e efeitos. In: IESP - Notas Tcnicas, 1995.

[5] ALVARES A, R. B e BARROS S., P. L. (org.). Federalismo no


Brasil. So Paulo: FUNDAP: Editora da Universidade Estadual
Paulista, 1995.

[6] ARRETCHE, M. T. Polticas de Habitao e de Saneamento


para a baixa renda. Campinas: Unicamp, 1994.

[7] ARRETCHE, M. T. Emergncia e Desenvolvimento do


Welfare State: teorias explicativas. In: BIB, Rio de Janeiro, n.
39, 1. Semestre, pp.3-40, 1995.

[8] ARRETCHE, M. T. Mitos da descentralizao: mais


democracia e eficincia nas polticas pblicas? In: Revista
Brasileira de Cincias Sociais, n.31, pp.44-66, 1996.

[9] ARRETCHE, M. T. Polticas Sociais no Brasil:


descentralizao em um Estado federativo. In: Revista
Brasileira de Cincias Sociais, n.40, pp.111-142, 1999.

G E S T O D E PO L T I C A S P U B L I C A S 65
ANEXOS

[10] AUGUSTO, M. H. O. Polticas Pblicas, Polticas Sociais e


Polticas de Sade: Algumas Questes para Reflexo e
Debate. In: Tempo Social- Revista de Sociologia Poltica. So
Paulo, 1(2):105 -119, 2, 1989.

[11] AVELINO F., G. Poltica e Polticas Sociais no Brasil: Um


Estudo sobre a Previdncia. So Paulo: USP. Dissertao de
mestrado, mimeo, 1991.

[12] AVRITZER, L. Teoria Democrtica e a Construo


Democrtica: Reflexes acerca da contradio entre o
elitismo democrtico e a democratizao. In: A sociedade
democrtica no final do sculo. Antnio Canado Trindade e
Marcus F. de Castro (orgs.): Braslia. Paralelo 15, pp. 87-126,
1997.

[13] BUSTELO, E. Hood Robin: Ajuste e Eqidade na Amrica


Latina. In: Planejamento e Polticas Pblicas, junho/
dezembro, 11 IPEA, 1994.

[14] CARVALHO, M. C. A.A. Participao social no Brasil hoje.


So Paulo: Instituto Plis/Srie Plis Papers, 1998.

[15] CARVALHO, S. N. A Poltica Nacional de habitao e a


ao do Estado. In: So Paulo em Perspectiva, n.4, 1991.

[16] CERQUEIRA S., S. L. O fundo social de emergncia sob a


tica do ajuste fiscal. In: IESP - Notas Tcnicas/FUNDAP,
1994.

[17] COHEN, E. Avaliao de Projetos Sociais. Petrpolis:


Vozes, 1993.

[18] COHN, A. Descentralizao, Sade e Cidadania. In: Lua


Nova, n.32, pp.5-16, 1994.

[19] CONFORTO, G. Descentralizao e regulao da gesto


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Vol. 32. N. 1, jan./fev, 1998.

[20] COSTA, N. do R. Polticas Pblicas, Justia Distributiva e


Inovao. Sade e Saneamento na Agenda Social. So
Paulo: Hucitec, 1998.

[21] DEMO, P. Combate pobreza: desenvolvimento como


oportunidade. Campinas: Autores Associados, 1996.

66 G E S T O D E PO L T I C A S P U B L I C A S
ANEXOS

[22] DOWBOR, L. O Novo Contexto da Gesto Local. In: Anais


do Seminrio Municipalizao de Polticas Pblicas. Convnio
IBAM/IPEA/ENAP. Rio de Janeiro. IBAM, p.110-120, 1993.

[23] DOWBOR, L. O Que Poder Local. So Paulo: Brasiliense,


1994.

[24] DOWBOR, L. A reproduo social. propostas para uma


gesto descentralizada. So Paulo: Vozes, 1998.

[25] DRAIBE, S. M. O Welfare State no Brasil: Caractersticas e


Perspectivas. In: Cadernos de Pesquisa Nepp, n.8, 1988.

[26] DRAIBE, S. M. Qualidade de Vida e Reformas de


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In: Lua Nova, n.31, pp.5 - 46, 1993.

[27] DRAIBE, S. Polticas Sociais e o Neoliberalismo: reflexes


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USP - Dossi Liberalismo/Neoliberalismo, n.17, marco/abril/
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[28] ELIAS, P. E. Reforma e Contra-reforma na proteo


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[29] ESPING-ANDERSON, G. O futuro do Welfare State na


nova ordem mundial. In: Lua Nova, n.35, 1995.

[30] FAGNANI, E. A Poltica Social da Nova Repblica: Impasse


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Unicamp, mimeo, 1987.

[31] FALEIROS, V. P. O Trabalho da Poltica: Sade e Segurana


dos Trabalhadores. So Paulo: Cortez, 1992.

[32] FARIA, J. E. A eficcia do direito na consolidao


democrtica. In: Lua Nova, n. 30, 1993.

[33] FEDOZZI, L. Oramento Participativo. Reflexes sobre a


experincia de Porto Alegre. Rio de Janeiro: Tomo Editorial,
1997.

[34] FELICSSIMO, J. R. A descentralizao do Estado Frente as


novas prticas e formas de ao coletiva. So Paulo em
Perspectiva - 8(2), 1994.

[35] FIGUEIREDO, A. C. Princpios de Justia e a Avaliao de


Polticas Pblicas. In: Lua Nova, n.39, pp.73-104, 1997.

G E S T O D E PO L T I C A S P U B L I C A S 67
ANEXOS

[36] FIORI, J. L. Globalizao, Estados Nacionais e Polticas


Pblicas. Rio de Janeiro: UERJ/IMS, 1993.

[37] FLEURY, S. Estado Latino-Americano e Polticas Sociais:


Limitaes e Tendncias na conformao da Cidadania e do
Estado. In: Planejamento e Polticas Pblicas, n.8, 1992.

[38] FREY, K. Anlise de Polticas pblicas: algumas reflexes


conceituais e suas implicaes para a situao brasileira.
Mimeo. Florianpolis, 1998.

[39] GENRO, T. & SOUZA, U. Oramento Participativo a


experincia de Porto Alegre. So Paulo: Editora Fundao
Perseu Abramo, 1997.

[40] HOFFMANN, R. Distribuio de Renda. Medidas de


desigualdade e pobreza. So Paulo: Editora da Universidade
de So Paulo, 1998. (Acadmica:22), 1998.

[41] IPEA. Anais do Seminrio Desigualdade e Pobreza no


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1999.

[42] JACOBI, P. Movimentos Sociais e Polticas Publicas.


Demandas por saneamento bsico e sade. So Paulo:
Cortez. 2 ed, 1993.

[43] KAYANO, J. Metodologia na construo de indicadores


sociais. In: Anais/Workshop: Avaliao de Desempenho
Governamental. UFSC. Ncleo Interdisciplinar de Polticas
Pblicas/NIPP. Florianpolis, 1996.

[44] KUNTZ, R. Os Direitos Sociais em Xeque. In: Lua Nova, n.


36,pp.149-158, 1995.

[45] LAUREL, A. C. (Org.). Estado e Polticas Sociais no


Neoliberalismo. So Paulo: Cortez, 1995.

[46] LAURELL, A. C. Para um novo Estado de Bem-Estar na


Amrica Latina. In: Lua Nova, n.45, pp.187-204, 1998.

[47] LECHNER, N. Reforma do Estado e Conduo Poltica. In:


Lua Nova, n. 37, 1996.

[48] MEDICI, A. C. e AGUNE, A. C. Desigualdades sociais e


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nvel regional. In: Ensaios FEE, Porto Alegre, (15)2:458-488,
1994.

68 G E S T O D E PO L T I C A S P U B L I C A S
ANEXOS

[49] MEDICI, A. C. e MACIEL, C. M. P. A dinmica do gasto


social nas trs esferas de governo:1980-92. In: ALVARES
AFFONSO, Rui de Britto et all. Descentralizao e polticas
sociais. So Paulo: FUNDAP, pp.223 269, 1996.

[50] RICO, E. M. Avaliao de polticas sociais: uma questo


em debate/Elizabeth Melo Rico (Org.) - So Paulo: Cortez:
Instituto de Estudos Especiais, 1998.

[51] MELO, M. A. Crise federativa, guerra fiscal e


hobesianismo municipal. Efeitos perversos da
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1996.

[52] MENDEZ, E. G. Infncia e cidadania na Amrica Latina.


So Paulo: HUCITEC, Instituto Ayrton Senna, 1998.

[53] MORAES, C. W. A participao popular na gesto das


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Programa de Ps-graduao em Sociologia Poltica.
Universidade Federal de Santa Catarina, 1998.

[54] NAVARRO, Z. Inventando o futuro das cidades: pequena


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RATTNER, Henrique (org.). O Brasil no limiar do sculo.
Alternativas para a construo de uma sociedade sustentvel.
So Paulo: EDUSP, 2000.

[55] SILVA, R. N. e CRUZ, N. Poltica Educacional: redefinio de


competncias e novos modelos de gesto. In: ALVARES
AFFONSO, Rui de Britto et all. Descentralizao e polticas
sociais. So Paulo: FUNDAP, pp.189-222, 1996.

[56] ODONNEL, G. Uma outra institucionalizao. In: Lua


Nova, n.37, pp.5-32, 1996.

[57] ODONNEL, G. A (in)efetividade da lei da Amrica


Latina. In: Novos Estudos, Julho, n.51,pp.37-63, 1998.

[58] ODONNEL, G. Accountability horizontal e novas


poliarquias. In: Lua Nova, n.44, pp.27-34, 1998a.

[59] OFFE, C. Problemas Estruturais do Estado Capitalista. Rio


de Janeiro: Tempo Brasileiro, 1984.

G E S T O D E PO L T I C A S P U B L I C A S 69
ANEXOS

[60] OFFE, C. Capitalismo Desorganizado Transformaes


Contemporneas do Trabalho e da Poltica. So Paulo:
Ed. Brasiliense, 1989.

[61] OFFE, C. Contradicciones en el Estado del Bienestar.


Madrid. Alianza Editorial, 1994.

[62] OFFE, C. The present historical transition and some


basic design options for societal institutions. Mimeo. So
Paulo. Seminrio Internacional Sociedade e Reforma do
Estado. MARE, 1998.

[63] OLIVEIRA, F. A Questo do Estado. In: Cadernos ABONG -


Subsdios Conferncia Nacional de Assistncia Social-1 -
Srie Especial. Braslia, 1995.

[64] OLIVEIRA, F. Vulnerabilidade Social e Carncia de


Direitos. In: Cadernos ABONG -Subsdios Conferncia
Nacional de Assistncia Social-1 - Srie Especial. Braslia,
1995.

[65] PACHECO F., A. Recursos Federais para a Educao: FNDE


e FAE. In: ALVARES, 1996.

[66] PNUD/IPEA/FJP/OBGE. Desenvolvimento Humano e


Condies de Vida: indicadores brasileiros. Braslia,
setembro de 1998. Projeto Desenvolvimento Humano no
Brasil; (BRA/97/007), 1998.

[67] POLIS. Como reconhecer um bom governo? So Paulo:


Instituto Plis, Caderno n.21, 1995.

[68] RAICHELIS, R. Esfera publica e conselhos de Assistncia


social: caminhos da construo democrtica. So Paulo:
Cortez, 1998.

[69] RAWLS, J. Justia como eqidade: uma concepo poltica,


no metafsica. In: Lua Nova, n.25, pp.25-60, 1992.

[70] RAWLS, J. Uma Teoria da Justia. So Paulo: Martins


Fontes, 1997.

[71] REIS, E. P. Polticas Pblicas na Transio Democrtica. In:


Revista Brasileira de Cincias Sociais, n.9, vol. 3, 1993.

[72] SOARES, L. R. T. Ajuste neoliberale desajuste social na


Amrica Latina. Tese de doutoramento: UNICAMP. Instituto
de Economia. Campinas, 1995.

70 G E S T O D E PO L T I C A S P U B L I C A S
ANEXOS

[73] ROSANVALLON, P. A crise do Estado Providencia. Lisboa,


Editorial Inqurito, 1984.

[74] SANTOS, W. G. Razes da Desordem. Rio de Janeiro:


Rocco, 1994.

[75] SANTOS, W. G. Dcadas de espanto e uma apologia


democrtica. Rio de Janeiro: Rocco, 1998.

[76] SCHATTAN, V. P. C. Interesses e instituies na poltica de


sade. In: Revista Brasileira de Cincias Sociais, vol.13, n.37,
pp.115 128, 1998.

[77] SEN, A. y NUSSBAUM, M. C. La Calidad de Vida. Mexico


D.F.: Fondo de Cultura Econmica, 1996.

[78] SEN, A. Desenvolvimento como liberdade. So Paulo:


Companhia das Letras, 2000.

[79] SOUZA SANTOS, B. A reinveno solidria e participativa


do Estado. Mimeo. So Paulo. Seminrio Internacional
Sociedade e Reforma do Estado. MARE, 1998.

[80] SOUZA SANTOS, B. A reinveno solidria e participativa


do Estado. In: Seminrio Internacional Sociedade e Reforma
do Estado. So Paulo. MARE, 1998.

[81] SPOSATI, A. Os direitos (dos desassistidos) sociais. So


Paulo: Cortez, 1989, 1989.

[82] ALMEIDA. M. H. T. Federalismo e Polticas Sociais. In:


Revista Brasileiro de Cincias Sociais, n.28, pp.88-108, 1995.

[83] TEIXEIRA, S. F. Reforma sanitria: em busca de uma teoria.


So Paulo: Cortez; Rio de Janeiro: Associao de Ps-
Graduao em Sade Coletiva, 1995. - (Pensamento social e
sade;3), 1995.

[84] TELLES, V. Direitos sociais: afinal do que se trata? In: Revista


da USP, n.37, maro/abril/maio, pp.34-45, 1998.

[85] UFSC. Revista de Cincias Humanas/Edio Especial


Temtica: Organizaes e Polticas Publicas. Erni J. Seibel
(org.). Centro de Filosofia e Cincias Humanas, 1999.

[86] UNICEF. A infncia brasileira nos anos 90. Braslia DF:


UNICEF, 1998.

G E S T O D E PO L T I C A S P U B L I C A S 71
ANEXOS

[87] URANI, A. Crescimento e gerao de emprego e renda


no Brasil. In: Lua Nova, n. 35, pp.5-38, 1995.

[88] VIANA, A. L. Abordagens metodolgicas em polticas


pblicas. In: Revista de Administrao Pblica. Rio de
Janeiro, 30 (2), pp.5-43, 1996.

[89] VILLASANTE, T. Las democracias participativas. De la


participacion ciudadana a las alternativas de la sociedad.
Madrid: Ediciones HOAC, 1995.

[90] VITA, . A tarefa prtica da filosofia poltica de John


Rawls. In: Lua Nova,n.25, pp.5-24, 1992.

[91] VITA, . O lugar dos direitos na moralidade poltica. In:


Lua Nova, n.30,1993, pp.5-34, 1993.

[92] VITA, . Preferncias individuais e justia social. In:


Revista Brasileira de Cincias Sociais, n.29, pp.159-174,
1995.

[93] VITA, . Uma concepo liberal - igualitria de justia


distributiva. In: Revista Revista Brasileira Cincias Sociais,
vol. 14, n. 39, pp. 41-60, 1999.

[94] VIANNA, M. L. T. W. A Emergente Temtica da Poltica


Social na Bibliografia Brasileira. In: BIB, Rio de Janeiro, n.
28. pp. 3-41, 1989.

[95] ZALUAR, A. Excluso e polticas pblicas: dilemas tericos


e alternativas polticas. In: Revista Brasileiro de Cincias
Sociais, vol.12, n.25,pp.29-48, 1997.

72 G E S T O D E PO L T I C A S P U B L I C A S
ANEXOS

ANEXO II

Listagem OSP - rural

Educao:
1. Ensino: alunos matriculados 1 grau = % cursando; (residentes cursando no
municpio).
2. Ensino: alunos matriculados 2 grau = % cursando; (residentes, cursando
dentro ou fora do municpio).
3. Ensino: alunos matriculados 3 grau = % cursando; (residentes, cursando
dentro ou fora do municpio).
4. Alfabetizao = n. de adultos alfabetizados/ano.
5. Transporte escolar (1, 2 e 3 graus) = % alunos transportados acima de 1000
metros.
6. Biblioteca = n. bibliotecas p/hab.
7. Capacitao de professores = horas/capac./professor/ano.
Sade:
1. Postos de sade = n. de postos p/100 hab.
2. Consulta mdica = n. atendimentos/100 hab.
3. Consulta odontolgica = n. atendimento /100 hab.
Saneamento bsico:
1. Programa de instalao sanitria c/fossa = % propriedades controladas.
2. Programa de controle de propriedades c/fontes e poos = n./% propriedades.
3. Lixo (coleta de lixo inorgnico) = %/ton. lixo recolhido.
4. Lixo (coleta lixo txico) = %/ton. lixo recolhido.
Ambiental:
1. Programa de preservao dos recursos naturais: % propriedades atendidas.
2. Programa de anlise de solo = n. analises/propriedades/ano.
Lazer:

G E S T O D E PO L T I C A S P U B L I C A S 73
ANEXOS

1. Ginsio de esportes polivalentes = n. de ginsios.


2. Eventos esportivos = n. eventos/ano.
3. Eventos para Terceira Idade = n. eventos/ano.
4. Centros de convivncia de Idosos = n. centro.
Infra-estrutura:
1. Eletrificao rural = % propriedades servidas.
2. Telefonia = metros de rede telefnica instalado; n. famlias; n. telefones/100
famlias.
3. Manuteno de estradas = horas/maq./ano; n. maquinas /km de estradas.
4. Manuteno dos acessos = horas/maq/prop/ano.
Extenso rural:
- Econmico
1. Programa de capacitao dos produtores em gerenciamento da propriedade
= % agricultores capacitados.
2. Programas de profissionalizao = %. agricultores profissionalizados.
3. Programas de treinamento p/ativ. no-agrcolas = % agricultores
capacitados.
- Tcnico
1. Equipe tcnica (tcnico e extencionista) = n. famlias p/equipe.
2. Assistncia tcnica = n. de famlias p/tcnico.
3. Patrulha mecanizada = hs. maquina atendidas; n. mdio horas/ maquina/
famlia; n. famlia atendidas p/horas maq./total famlias atendidas; horas/
maq./hab./ano.
- Financeiro
1. Crdito agrcola = % recursos destinados.
2. Crdito agrcola = n. famlias atendidas.
Assistncia Social
1. Atendimento servio social = n. de assistentes sociais/habitantes.
2. Creche: crianas 0-6 anos = % crianas p/creche.

74 G E S T O D E PO L T I C A S P U B L I C A S
ANEXOS

ANEXO III

Metodologia de clculo do IDH Municipal (IDH-M)

O ndice de Desenvolvimento Humano foi criado originalmente para medir o nvel


de desenvolvimento humano dos pases a partir de indicadores de educao
(alfabetizao e taxa de matrcula), longevidade (esperana de vida ao nascer) e
renda (PIB per capita). O ndice varia de 0 (nenhum desenvolvimento humano) a 1
(desenvolvimento humano total). Pases com IDH at 0,499 tm desenvolvimento
humano considerado baixo; os pases com ndices entre 0,500 e 0,799 so
considerados de mdio desenvolvimento humano; pases com IDH maior que 0,800
tm desenvolvimento humano considerado alto.

Para aferir o nvel de desenvolvimento humano de municpios as dimenses so as


mesmas educao, longevidade e renda -, mas alguns dos indicadores usados so
diferentes. Embora meam os mesmos fenmenos, os indicadores levados em conta
no IDH municipal (IDHM) so mais adequados para avaliar as condies de
ncleos sociais menores.

Para a avaliao da dimenso educao, o clculo do IDH municipal considera dois


indicadores, com pesos diferentes: taxa de alfabetizao de pessoas acima de 15 anos
de idade (com peso dois) e a taxa bruta de freqncia escola (com peso um). O
primeiro indicador o percentual de pessoas com mais de 15 anos capaz de ler e
escrever um bilhete simples (ou seja, adultos alfabetizados). O calendrio do
Ministrio da Educao indica que se a criana no se atrasar na escola ela
completar esse ciclo aos 14 anos de idade, da a medio do analfabetismo se dar a
partir dos 15 anos. O segundo indicador resultado de uma conta simples: o
somatrio de pessoas (independentemente da idade) que frequentam os cursos
fundamental, secundrio e superior dividido pela populao na faixa etria de 7 a
22 anos da localidade. Esto tambm includos na conta os alunos de cursos
supletivos de primeiro e de segundo graus, de classes de acelerao e de ps-
graduao universitria. Apenas classes especiais de alfabetizao so descartadas
para efeito do clculo.

Para a avaliao da dimenso longevidade, o IDH municipal considera o mesmo


indicador do IDH de pases: a esperana de vida ao nascer. Esse indicador mostra o
nmero mdio de anos que uma pessoa nascida naquela localidade no ano de
referncia (no caso, 2000) deve viver. O indicador de longevidade sintetiza as
condies de sade e salubridade daquele local, uma vez que quanto mais mortes

G E S T O D E PO L T I C A S P U B L I C A S 75
ANEXOS

houver nas faixas etrias mais precoces, menor ser a expectativa de vida observada
no local.

Para a avaliao da dimenso renda, o critrio usado a renda municipal per capita,
ou seja, a renda mdia de cada residente no municpio. Para se chegar a esse valor
soma-se a renda de todos os residentes e divide-se o resultado pelo nmero de
pessoas que moram no municpio (inclusive crianas ou pessoas com renda igual a
zero). No caso brasileiro, o clculo da renda municipal per capita feito a partir das
respostas ao questionrio expandido do Censo um questionrio mais detalhado do
que o universal e que aplicado a uma amostra dos domiclios visitados pelos
recenseadores. Os dados colhidos pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica
(IBGE) atravs dessa amostra do Censo so expandidos para o total da populao
municipal e, ento, usados para o clculo da dimenso renda do IDH-M.

Uma vez escolhidos os indicadores, so calculados os ndices especficos de cada uma


das trs dimenses analisadas: IDHM-E, para educao; IDHM-L, para sade (ou
longevidade); IDHM-R, para renda. Para tanto, so determinados os valores de
referncia mnimo e mximo de cada categoria, que sero equivalentes a 0 e 1,
respectivamente, no clculo do ndice. Os sub-ndices de cada municpio sero
valores proporcionais dentro dessa escala: quanto melhor o desempenho municipal
naquela dimenso, mais prximo o seu ndice estar de 1. O IDHM de cada
municpio fruto da mdia aritmtica simples desses trs sub-ndices: somam-se os
valores e divide-se o resultado por trs (IDHM-E + IDHM-L + IDHM-R / 3).

DIMENSO EDUCAO

Para medir o acesso educao da populao de uma localidade, o IDH municipal


considera dois indicadores: a porcentagem de pessoas alfabetizadas entre os
moradores com mais de 15 anos de idade daquele lugar (com peso dois no clculo
final) e a taxa de freqncia bruta a salas de aula (peso um).

Para medir o acesso educao em grandes sociedades, como um pas, a taxa de


matrcula nos diversos nveis do sistema educacional um indicador suficientemente
preciso. Quando o foco est em ncleos sociais menores, como municpios, esse
indicador menos eficaz, pois os estudantes podem morar em uma cidade e estudar
em outra, distorcendo as taxas de matrcula. Da a opo pelo indicador de
freqncia sala de aula, que baseado em dados censitrios. O que se pretende
aferir a parcela da populao daquela cidade que vai escola em comparao
populao municipal em idade escolar.

76 G E S T O D E PO L T I C A S P U B L I C A S
ANEXOS

Pelo calendrio do Ministrio da Educao, aos 7 anos uma criana deve iniciar o
primeiro ciclo do ensino fundamental. Aos 15 anos, o jovem deve ingressar na
primeira srie do ensino mdio, e, aos 22 anos, concluir o ensino superior. Esse
calendrio indica que a maioria da populao deveria estar envolvida no processo de
aprendizado entre as idades de 7 e 22 anos. Por isso, ao se avaliar o acesso das pessoas
ao conhecimento, divide-se o total de alunos nos trs nveis de ensino pela populao
total dessa faixa etria. A esse indicador se d o nome de taxa bruta de freqncia
escolar.

O outro critrio para a avaliao da educao de uma populao o percentual de


alfabetizados maiores de 15 anos. Ele se baseia no direito constitucional de todos os
brasileiros de terem acesso aos oito sries do ensino fundamental. Ao final desse
perodo, que, pelo calendrio normal se encerraria aos 14 anos de idade, espera-se
que o indivduo seja capaz de ler e escrever um bilhete simples. Da a opo por se
medir essa capacidade na populao com 15 anos de idade ou mais. A taxa de
alfabetizao obtida pela diviso do total de alfabetizados maiores de 15 anos pela
populao total de mais de 15 anos de idade do municpio pesquisado.

Se considerarmos que as taxas de alfabetizao e de freqncia j variam entre 0 e 1


(0% a 100%), torna-se desnecessrio "convert-las" em um ndice, como nas
dimenses sade e renda. preciso apenas aplicar os pesos de cada indicador para se
chegar a uma mdia.

Se o municpio em questo tem uma taxa bruta de freqncia escola igual a 85% e
uma taxa de alfabetizao de 91%, o clculo ser assim:

[0,85 + (2 x 0,91)] / 3 => (0,85 + 1,82) / 3 => 2,67 / 3 = 0,89.

Logo, o IDHM-E do municpio ser 0,89.

DIMENSO LONGEVIDADE

Para avaliar o desenvolvimento humano no que diz respeito longevidade o IDH


nacional e o IDH municipal usam a esperana de vida ao nascer. Esse indicador
mostra qual a mdia de anos que a populao nascida naquela localidade no ano de
referncia (2000) deve viver - desde que as condies de mortalidade existentes se
mantenham constantes. Quanto menor for a mortalidade registrada em um
municpio, maior ser a esperana de vida ao nascer. O indicador uma boa forma de
avaliar as condies sociais, de sade e de salubridade por considerar as taxas de

G E S T O D E PO L T I C A S P U B L I C A S 77
ANEXOS

mortalidade das diferentes faixas etrias daquela localidade. Todas as causas de


morte so contempladas para chegar ao indicador, tanto as ocorridas em funo de
doenas quanto as provocadas por causas externas (violncias e acidentes).

O Censo 2000 a base de clculo de todo o IDH municipal. Para se chegar ao


nmero mdio de anos que uma pessoa vive a partir de seu nascimento so utilizados
os dados do questionrio expandido do Censo. O resultado dessa amostra
expandido para o restante da populao daquele municpio.

O clculo da esperana de vida ao nascer complexo e envolve vrias fases. No caso


da esperana de vida por municpio, as estatsticas do registro civil so inadequadas.
Por isso, para o clculo do IDH municipal optou-se por tcnicas indiretas para se
chegar s estimativas de mortalidade. A base so as perguntas do Censo sobre o
nmero de filhos nascidos vivos e o nmero de filhos ainda vivos na data em que o
Censo foi feito. A partir da so calculadas propores de bitos. Aplica-se, ento,
uma equao que transforma essas propores em probabilidade de morte. A
prxima etapa transformar essas probabilidades em tbuas de vida, de onde
extrada a esperana de vida ao nascer.

Para transformar esse nmero de anos em um ndice, usa-se como parmetro


mximo de longevidade, 85 anos, e, como parmetro mnimo, 25 anos. Assim, se o
municpio em questo tem uma esperana de vida ao nascer de 70 anos, seu IDHM-
L ser:

(70 - 25) / (85 - 25) => 45 / 60 => IDHM-L = 0,750.

Logo, o IDHM-L do municpio ser 0,750.

DIMENSO RENDA

O Produto Interno Bruto (PIB) de um pas o valor agregado na produo de todos


os bens e servios ao longo de um ano dentro de suas fronteiras. O PIB per capita a
diviso desse valor pela populao do pas. Trata-se de um indicador eficaz para a
avaliao da renda de um universo amplo, como pases e unidades da Federao.
Esse o critrio usado pelo PNUD mundialmente para o clculo do IDH-R dos
pases e dos Estados.

Na avaliao da renda dos habitantes de um municpio, o uso do PIB per capita torna-
se inadequado. Por exemplo: nem toda a renda produzida dentro da rea do

78 G E S T O D E PO L T I C A S P U B L I C A S
ANEXOS

municpio apropriada pela populao residente. A alternativa adotada o clculo


da renda municipal per capita. Ela permite, por exemplo, uma desagregao por cor
ou gnero da populao, o que seria invivel de outra maneira.

A renda mdia municipal per capita indica a renda mdia dos indivduos residentes
no municpio expressa em reais, pela cotao do dia 1 agosto de 2000. Os valores so
extrados do questionrio da amostra do Censo. A partir da pesquisa do IBGE soma-
se todo tipo de renda obtida pelos moradores daquele municpio (inclusive salrios,
penses, aposentadorias e transferncias governamentais, entre outros). E a
somatria divida pelo nmero total de habitantes do municpio. O resultado a
renda municipal per capita.

Para transformar a renda municipal per capita em um ndice feito uma srie de
clculos. Primeiro convertem-se os valores anuais mximo e mnimo expressos em
dlar PPC (Paridade do Poder de Compra), adotados nos relatrios internacionais do
PNUD (US$ PPC 40.000,00 e US$ PPC 100,00, respectivamente), em valores
mensais expressos em reais: R$ 1.560,17 e R$ 3,90.

Em seguida, so calculados os logaritmos da renda mdia municipal per capita e dos


limites mximo e mnimo de referncia. O logaritmo usado porque ele expressa
melhor o fato de que um acrscimo de renda para os mais pobres
proporcionalmente mais relevante do que para os mais ricos. Ou seja: R$ 10,00 a
mais por ms para quem ganha R$ 100,00 proporciona um maior retorno em bem-
estar do que R$ 10,00 para quem ganha R$ 10.000,00.

Finalmente, para se chegar ao ndice de renda municipal (IDHM-R) aplica-se a


frmula a seguir: IDH-R = (log de renda mdia municipal per capita - log do valor de
referncia mnimo)/(log do valor de referncia mximo - log do valor de referncia
mnimo). Para um municpio com renda municipal per capita de R$ 827,35, o clculo
ficaria assim:

IDHM-R = (log R$ 827,35 - log R$ 3,90) / (log R$ 1.560,17 - log R$ 3,90) =>
IDHM-R = 0,894.

Fonte: http://www.pnud.org.br.

G E S T O D E PO L T I C A S P U B L I C A S 79
ANEXOS

80 G E S T O D E PO L T I C A S P U B L I C A S
ANEXOS

ANEXO IV

IDH dos Estados da Federao

A educao foi responsvel por 60,78% do aumento do IDH-M no Brasil entre 1991 e
2000. J a renda contribuiu com 25,78% e a longevidade com 13,44% no crescimento
do ndice. Em todas Unidades da Federao, a educao foi o componente que mais
influiu no aumento do IDH-M, sendo que em 21 delas, sua participao foi maior
que 50% do acrscimo.

O aumento do componente longevidade contribuiu positivamente para o


crescimento do IDH-M em todos os estados, variando entre 15,15% (Santa Catarina)
e 39,02% (Roraima) do acrscimo total do ndice. J o componente renda, apesar de
sua contribuio para o acrscimo geral do IDH-M do Brasil, apresenta grandes
variaes quando so analisados os estados individualmente. A participao da renda
varia entre 37,64% (Roraima) at 35,15% (Santa Catarina).

Os cinco estados com maiores IDH-M no Brasil, situando-se na faixa de alto


desenvolvimento humano, so, respectivamente

- Distrito Federal (0,844);


- So Paulo (0,814);
- Rio Grande do Sul (0,809);
- Santa Catarina (0,806); e
- Rio de Janeiro (0,802).

Todos os demais encontram-se na categoria de mdio desenvolvimento humano.

Os cinco IDH-M mais baixos so:

- Alagoas (0,633);
- Maranho (0,647);
- Piau (0,673);
- Paraba (0,678); e
- Sergipe (0,687).

G E S T O D E PO L T I C A S P U B L I C A S 81
ANEXOS

Em 2000, como em 1991, nenhum estado situou-se na faixa de baixo


desenvolvimento humano. Os estados que mais aumentaram o ndice, entre 1991 e
2000, foram, respectivamente, o

- Cear (passou de 0,597 para 0,699);


- Alagoas (de 0,535 para 0,633);
- Maranho (de 0,551 para 0,647).

Em contrapartida, os que menos cresceram foram:

- Distrito Federal (de 0,798 para 0,844);


- So Paulo (0,773 para 0,814); e
- Roraima (0,710 para 0,749).

Isso reflete, parcialmente, o fato de que mais difcil crescer a partir de um patamar
mais alto do que de um mais baixo.

Os estados que mais subiram no ranking foram o

- Cear (subiu da 23 para a 19 posio); e o


- Mato Grosso (da 12 para a 9 posio).

Rondnia, Tocantins, Bahia e Gois ganharam duas posies cada um.

Os que mais caram no ranking foram

- Roraima (da 8a para 13 posio);


- Amazonas (da 14 para 17); e
- Acre (18 para 21).

Sergipe e Pernambuco perderam duas posies cada.

Os demais estados ou permaneceram na mesma colocao ou tiveram variao de


uma posio para mais ou para menos.

Fonte: http://www.pnud.org.br.

82 G E S T O D E PO L T I C A S P U B L I C A S
ANEXOS

ANEXO V

VARIAO IDH - UNIDADES DA FEDERAO/1991-2000.


Variao Variao
UF IDH-M IDH-M RANKING RANKING
no IDH-M no RANK

1991-
1991 2000 1991-2000 1991 2000
2000

Distrito Federal 0,798 0,844 0,047 1 1 0

So Paulo 0,773 0,814 0,041 2 2 0

Rio Grande do Sul 0,757 0,809 0,052 3 3 0

Santa Catarina 0,740 0,806 0,066 5 4 1

Rio de Janeiro 0,750 0,802 0,052 4 5 -1

Paran 0,719 0,786 0,067 6 6 0

Gois 0,707 0,770 0,062 9 7 2

Mato Grosso do Sul 0,712 0,769 0,057 7 8 -1

Mato Grosso 0,696 0,767 0,071 12 9 3

Esprito Santo 0,698 0,767 0,068 10 10 0

Minas Gerais 0,698 0,766 0,068 11 11 0

Amap 0,691 0,751 0,061 13 12 1

Roraima 0,710 0,749 0,039 8 13 -5

Rondnia 0,655 0,729 0,074 16 14 2

Tocantins 0,635 0,721 0,086 17 15 2

Par 0,663 0,720 0,057 15 16 -1

Amazonas 0,668 0,717 0,049 14 17 -3

Rio Grande do Norte 0,618 0,702 0,084 19 18 1

Cear 0,597 0,699 0,102 23 19 4

Bahia 0,601 0,693 0,092 22 20 2

Acre 0,620 0,692 0,072 18 21 -3

Pernambuco 0,614 0,692 0,077 20 22 -2

Sergipe 0,607 0,687 0,080 21 23 -2

Paraba 0,584 0,678 0,094 25 24 1

Piau 0,587 0,673 0,086 24 25 -1

Maranho 0,551 0,647 0,096 26 26 0

Alagoas 0,535 0,633 0,098 27 27 0

G E S T O D E PO L T I C A S P U B L I C A S 83
ANEXOS

84 G E S T O D E PO L T I C A S P U B L I C A S
ANEXOS

ANEXO VI

Variao IDH Regio Sul / 1991-2000

IDH-M IDHM_91 IDHM_00 Var 91-00

Paran 0,719 0,786 0,09

Santa Catarina 0,740 0,806 0,09

Rio Grande do Sul 0,757 0,809 0,07

IDHM-Renda (Acesso a recursos monetrios)

Santa Catarina 0,681 0,750 0,10

Paran 0,676 0,736 0,09

Rio Grande do Sul 0,701 0,755 0,08

IDHM-Educao (Acesso ao conhecimento)

Paran 0,778 0,879 0,13

Santa Catarina 0,808 0,906 0,12

Rio Grande do Sul 0,827 0,904 0,09

IDHM-Longevidade (Sade e sobrevivncia)

Paran 0,704 0,743 0,06

Santa Catarina 0,732 0,762 0,04

Rio Grande do Sul 0,744 0,769 0,03

G E S T O D E PO L T I C A S P U B L I C A S 85
ANEXOS

86 G E S T O D E PO L T I C A S P U B L I C A S