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III ENCONTRO INTERNACIONAL - PARTICIPAO, DEMOCRACIA E POLTICAS

PBLICAS - UFES, Vitria, ES - 30.05 a 02.06.2017

ST 07 - Estado e gesto da participao social

COALIZO DE DEFESA PELO ACESSO GUA EM ILHABELA Os limites da


participao no processo de tomada de deciso

Natalia Dias Tadeu - Doutoranda em Cincia Ambiental pelo Instituto de Energia e Ambiente
da USP

Paulo Antonio de Almeida Sinisgalli Prof. Dr. do Programa de Ps-graduao em Cincia


Ambiental do Instituto de Energia e Ambiente (PROCAM/IEE/USP)
RESUMO

A gua um recurso natural fundamental para o desenvolvimento em suas vrias dimenses


o que implica em disputas sociais e polticas. Este trabalho foca no conflito da disputa pelo
acesso gua no Municpio de Ilhabela, Litoral Norte de So Paulo. O municpio de Ilhabela
j apresenta deficincia nos servios de abastecimento de gua. E na Sub Bacia do Rio Frade
h um conflito de uso das guas para o atendimento de uma comunidade local, um
condomnio de casas de veraneio de alto padro e um centro cultural. Para a anlise deste
conflito, este trabalho empregou o referencial terico do Modelo de Coalizes de Defesa para
compreender as articulaes polticas dos atores governamentais e no governamentais.
Com esta abordagem foi realizada uma definio das coalizes formadas em torno dos
principais valores compartilhados pelos atores que atuam direta e indiretamente com a
questo do abastecimento e acesso gua no Municpio. Os resultados obtidos nos mostram
que ocorre uma centralizao da forma de tomada de deciso no que tange o tema de
distribuio e acesso gua em torno de alguns atores estatais e de maior acesso a recursos
econmicos.

PALAVRAS CHAVE: Conflito pelo acesso gua; Coalizes de defesa; Centralizao da


tomada de deciso

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1. INTRODUO

A disponibilidade hdrica mdia no Brasil considerada confortvel segundo a 4


edio do Relatrio Mundial das Naes Unidas de desenvolvimento dos recursos hdricos
(WWDR4) (Rego Filho et al, 2014). Isto significa que a disponibilidade mdia de gua, seria
suficiente para atender demanda mdia dos habitantes. Porm, observa-se uma distribuio
heterognea de gua ao longo de todo o territrio nacional e associado sazonalidade
climtica. Esta heterogeneidade de distribuio hdrica associada demanda por recursos
hdricos no mesmo territrio define a disponibilidade quantitativa (ANA, 2014).
Para exemplificar isto, o Relatrio de Conjuntura dos Recursos Hdricos de 2015 (ANA,
2015) indica dados que mostram que, com base em anlises de dados de vazo de 2014, que
a regio Norte apresenta uma disponibilidade hdrica, por pessoa, cerca de mil vezes maior
do que na regio sudeste.
Caso a oferta de gua natural de um local seja relativamente baixa e a demanda
relativamente alta, esta regio poder enfrentar um quadro de escassez ou estresse hdrico
e se determina a sua criticidade quantitativa, observando apenas a relao entre
disponibilidade e demanda.
A mesma lgica empregada em relao qualidade da gua e desta forma se
determina a disponibilidade qualitativa. Nos casos em que a qualidade da gua no
suficiente para atender demanda para diluio de poluentes ou os seus usos prioritrios,
determinada a criticidade qualitativa do curso hdrico. Nos casos de alta demanda, baixa
disponibilidade e grande carga de poluentes se determina um quadro de criticidade quali-
quantitativa (ANA, 2014).
Porm, alm da distribuio heterognea de gua no territrio, destacaremos aqui uma
dicotomia que permeia toda a pesquisa. Esta dicotomia surge do questionamento sobre o que
se pode denominar como disponibilidade de gua, no que tange o tema de abastecimento de
gua ou acesso gua para consumo. Este questionamento, por sua vez, decorre do que
entendemos aqui como disponibilidade fsica de gua e a disponibilidade econmica ou
poltica da gua.
Para exemplificar esta dicotomia, Rebouas (1997), em seu estudo sobre a questo
hdrica no semirido do Nordeste brasileiro, aponta que uma forma de produzir uma escassez
hdrica seria atravs dos incentivos e induo do processo de urbanizao e adensamento
populacional em regies que, previamente, j se tem conhecimento de que a disponibilidade
hdrica fsica da gua no atender ao aumento de demanda. Como resposta ao no
atendimento desta demanda, ou nos perodos de estiagem, aes conjunturais so adotadas,
tais como perfurao de poos, transposies, abastecimentos por caminhes pipa. A este
processo, Rebouas (1997) aponta que se trata de uma interveno predatria no espao,

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que conduz ao efeito perverso de aplicar a um fenmeno estrutural, polticas que induziro ao
cultivo do problema.
O Litoral Norte do Estado de So Paulo um exemplo de um caso no qual se observa
uma crescente demanda por recursos hdricos, em um local onde existe uma relativa
disponibilidade quali e quantitativa para atender a diversos usos (CBHLN, 2014). Mesmo
tendo uma relativa disponibilidade hdrica quali-quantitativa, o litoral norte do estado de So
Paulo, compreendido pelos municpios de Ubatuba, Caraguatatuba, So Sebastio e Ilhabela,
apresenta uma carncia grande de saneamento, tanto no tocante ao abastecimento de gua
quanto ao sistema de coleta e tratamento de esgoto (CBH-LN, 2013).
O municpio de Ilhabela atualmente apresenta crescimento populacional (taxa
geomtrica de crescimento populacional) de 1,91% ao ano, com dados analisados de 2010
2016, enquanto do Estado de So Paulo de 0,85% ao ano. Este municpio tem grau de
urbanizao de 99,31% (dados de 2016) (SEADE, sd). Este crescimento impulsionado,
principalmente, pela oferta de empregos na regio, relacionadas ao turismo e ao setor de
construo civil, bem como pela criao da Regio Metropolitana do Vale do Paraba e Litoral
Norte (MARANDOLA et al, 2013).
Os dados da Fundao Seade, com dados referentes ao ano de 2010, apontam que
a cobertura de abastecimento de gua do municpio de 81%, e a cobertura pelo servio de
coleta de esgoto de 23%, sendo apenas 4% do total coletado efetivamente tratado pela
Sabesp, empresa de saneamento que atende a regio (SEADE, sd).
Este trabalho parte de um estudo de caso local, focado no conflito decorrente de uma
transposio de gua entre duas microbacias inseridas na sub-bacia do crrego de So
Sebastio/Frade, localizadas no sul do Municpio de Ilhabela. Neste local, a captao de gua
ocorre diretamente dos corpos hdricos (cachoeiras ou quedas dgua), pois o local no
atendido pelos servios oficiais de abastecimento de gua. A fonte de gua deste conflito seria
uma cachoeira que atende a uma comunidade local1, a um condomnio de segunda residncia
e um empreendimento cultural. Este conflito socioambiental provocado pela necessidade de
captaes de gua de formas alternativas, no Municpio de Ilhabela, foi selecionado por ser
representativo no que toca questo de acesso gua na regio (SIGRHI, 2014).
A disponibilidade hdrica estimada por microbacias aponta que a Ilhabela apresenta
disponibilidade mdia alta, em relao ao total outorgado (CBHLN, 2014). Segundo dados de
criticidade hdrica (CBHLN, 2014), a regio sul de Ilhabela apresenta maior comprometimento
(de 25% a 30%) do total de gua disponvel, segundo o levantamento de outorgas de uso,
concedidas pelo Departamento de guas e Energia do Estado de So Paulo. Contudo, as
captaes alternativas de gua (diretamente em corpos hdricos) so uma forma comum de

1 Estas informaes foram obtidas atravs de entrevistas com atores locais presidente da Associao de Bairros
local, a Organizao No Governamental ambiental local (ONG 1), que ser apresentada nos materiais e mtodos,
e O Comit de Bacias Hidrogrficas do Litoral Norte (CBH-LN).

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acesso gua na regio, muitas vezes sem as devidas outorgas de captao de uso (SIGRH,
2014).
No sul de Ilhabela encontram-se duas situaes extremas opostas, pois esto
localizados em microbacias da sub-bacia do rio So Sebastio/Frade, um condomnio fechado
de casas de segunda residncia de alto padro2 e um assentamento precrio em processo de
regularizao fundiria. O abastecimento de gua apresenta deficincia principalmente para
atender as reas isoladas e no adensadas. Os sistemas pblicos de abastecimento atendem
as reas com maior concentrao populacional, que se localizam principalmente na rea
central municpio (POLIS, 2013).
Frente a este conflito, este trabalho tem como foco analisar como o processo de
tomada de deciso se d atravs da anlise das estruturas scio-polticas das redes e suas
coalises sobre o acesso gua para consumo em Ilhabela (SP). Parte-se da hiptese que
os conflitos pelo acesso gua so propiciados pela centralizao de tomada de deciso.
Para isso, ser analisada a configurao scio-poltica da rede dos atores envolvidos nos
fruns e arenas do tema, a partir do referencial do Modelo de Coalizes de Defesa MCD
ou Advocacy Coalition Framework ACF.

2. REDES DE POLTICAS E MODELO DE COALIZES DE DEFESA

No incio da dcada de 1990, Kenis & Schneider (1991) apontaram a necessidade de


uma superao da descrio do processo de deciso poltica contempornea com a
sugesto de uma ideia de rede poltica e seu mtodo de desenvolvimento.
Principalmente na Gr Bretanha se passou a desenvolver estudos de rede poltica,
levando ao surgimento de um conceito mais integrado e complexo de policy network ou, em
portugus, redes de polticas pblicas. Rede de poltica pblica seria um conceito que marca
uma confluncia de duas correntes de pesquisa a anlise sociolgica de redes e estudos
de formulao poltica (Macedo, 1995) e como aponta Klijn (1998), o conceito de redes se
baseia nos conceitos mais recentes das cincias polticas, empregando perspectivas das
cincias sociais.
Skogstad (2008) estabelece uma reviso da literatura sobre estudos de redes polticas
a fim de fomentar o debate do conceito no Canad. A autora aponta, primeiramente, que o
surgimento de arenas transnacionais no substitui a policy community (comunidades
polticas) nacional, contudo introduz novas ideias que levam a mudanas polticas dentro da
rede (Coleman & Perl, 1999). Em segundo lugar, a autora critica o que ela considera ser uma
conceituao de redes de polticas pblicas como relaes governadas por uma lgica de

2Segundo levantamento do Instituto Polis (2012), os condomnios de mdio e alto padro possuem no mnimo
metragem sempre superior a 200m de rea construda; possuem sempre 2 ou mais vagas de automvel e 3 ou
mais dormitrios.

4
construo de consenso, principalmente da escola britnica. Isto porque o conflito no est
ausente nas redes, portanto necessria uma considerao das caractersticas das relaes
de poder.
Pross (1986) emprega o termo policy community (comunidades polticas) para
descrever um grupo de atores (pblico e privado) interessados em um determinado tema.
Dentro da comunidade havia dois grupos, um definido pelo autor como attentive public
(pblico atento) que acompanha a questo sem participar diretamente na elaborao de
polticas, outro denominado sub-government (sub governo ou governo intermedirio) que
apresenta maior envolvimento em decises polticas. Posteriormente, a escola canadense
baseia seus estudos sobre essas noes para caracterizar as relaes dentro do grupo sub-
governo como uma rede poltica (Coleman & Skogstad, 1990 apud Skogstad, 2008).
Segundo a escola alem, o surgimento dos estudos de redes corresponde a uma
evoluo das sociedades modernas. A sociedade se tornou mais organizada, especializada
e interdependente, mas o mbito da formulao de polticas mais amplo. As arenas de
decises polticas expandiram-se para contemplar uma diversidade de atores pblicos e
privados, governamentais e no governamentais, junto a um processo de progressiva
internacionalizao da poltica interna (kenis & Schneider, 1991; Skogstad, 2008). kenis &
Schneider (1991) definem, por fim, a policy netwrok (redes temticas) como arranjos da
formulao de polticas caracterizada pelo predomnio de relaes informais, decentralizadas
e horizontais.
Para Rhodes, a ideia de rede tem suas origens a partir da perspectiva pluralista,
desenvolvida pelos estadunidenses e na literatura sobre subgovernos. Esta perspectiva
permitiu desenvolver explicaes para a relao entre Estados e grupos que buscam
influenciar as polticas pblicas, assim como o interesse do prprio Estado em obter apoio
entre os grupos (Capella & Brasil, 2015).
Segundo Rhodes (2008 apud Capella & Brasil, 2015), os grupos so consultados antes
que os documentos sejam apresentados consulta pblica, no se trata de lobby, mas sim
de promoo de almoos. Este padro de relao entre grupos de interesse e o governo se
tornam redes de polticas pblicas.
A partir disso, Rhodes e Marsh (1992) definem uma tipologia de redes polticas,
classificando-as em issue network e policy community, que constituem dois extremos. Esta
tipologia contribui para a caracterizao e estruturao das redes polticas, mas no contribui
para a compreenso da relao entre as redes e os resultados produzidos, apesar dos autores
(Rhodes & Marsh, 1992) indicarem que existe uma clara influncia das redes sobre os
resultados das polticas.
O conceito de subsistema de polticas objeto de discusso terico, principalmente
associados a conceitos de redes de polticas pblicas, redes temticas e comunidades de
polticas e estes conceitos so essenciais para anlises de processos de mudana em
5
polticas pblicas. Esta abordagem se situa entre as abordagens de macro e microssistema e
so caracterizadas por um nmero limitado de atores e instituies, organizados em grupos
mais ou menos coesos, que se especializam e enfocam sua ateno para questes
especificas de poltica (Capella & Brasil, 2015).
Na dcada de 1980, Paul Sabatier e Hank Jenkins-Smith desenvolvem o Advocacy
Coalition Framework para buscar entender o processo de tomada de deciso poltica,
especialmente as mudanas polticas que ocorrem dentro de um subsistema particular. A
abordagem de Advocacy Coalition Framework (ACF), ou tambm conhecido como Modelo
de Coalizes de Defesa (MCD), ope-se ao modelo de anlise sequencial de poltica
(identificao de um problema, implementao, avaliao) e foca nos processos de
agrupamentos em funo da racionalidade dos atores envolvidos, como indivduos
interessados em valores e ideias semelhantes (Sabatier, 1998; Weible, 2006). Entende-se
que esta abordagem traga mais contribuies para esta anlise, uma vez que a sequencial
permite identificar e detalhar as etapas, porm no permite uma viso global que atente para
as relaes de poder entre os atores envolvidos no processo.
A cola de uma coalizo, ou seja, o que mantm a coalizo unida de acordo para esta
abordagem o compartilhamento de crenas e ideias entre os atores membros sobre temas
centrais da coalizo, que determinam a direo que esta buscar para intervir em uma poltica
(Vicente & Calmon, 2011).
Segundo Sabatier (1978 apud Vicente & Calmon, 2011), ao passo que novos
argumentos tcnicos surgem, devido ao desenvolvimento de pesquisas, o sistema de crenas
de uma coalizo tende a se fortalecer.
O MDC foi baseado em cinco premissas, decorrentes de grande parte da literatura
sobre implementao de poltica e o papel das informaes tcnicas na poltica pblica.
Segundo Sabatier (2001), as premissas apresentadas abaixo podem ser tambm observadas
em Sabatier & Jenkins-Smith (1993):

1. As teorias do processo de polticas abordam o papel que as informaes


tcnicas desempenham sobre a magnitude do problema, suas causas e possveis
impactos (incluindo impactos distributivos) do desempenho das vrias solues.
2. Compreender o processo de mudana poltica e o papel da informao tcnica
para isso.
3. A principal unidade de anlise para entender o processo de poltica o de
subsistema composto por atores de diversas organizaes pblicas e privadas
envolvidas em uma questo especifica da poltica.
4. O subsistema envolver atores de vrios nveis nacional e internacional.
5. Envolvem prioridades de valor, percepes causais importantes, percepes
da realidade (magnitude do problema) e sobre a eficincia de instrumentos de

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polticas. A capacidade de mapear crenas e polticas em uma mesma tela
fornece um mtodo para avaliar a influncia de vrios atores ao longo do tempo,
incluindo o papel da informao tcnica.

De forma geral, o MDC tambm buscar mostrar como agrupamentos ou coalizes


concorrentes competem entre si utilizando estratgias, tais como informaes tcnicas e
cientficas, para influenciar polticas e o ponto de vista de outras coalizes (Sabatier, 1988).
Esta abordagem permite compreender os processos de conflitos que so enfrentados por
estas coalizes, bem como os conflitos inter e intra coalizes (Sabatier, 1998). Isto por que,
uma vez que as coalizes se estruturam, estas passam a competir para traduzir suas crenas
e valores compartilhados em polticas ou programas, atravs da mobilizao de recursos e
participando dos processos de aprendizagem poltica (Vicente & Calmon, 2011), tambm
destacado por Massardier (2011).
Entendemos que a abordagem de coalizes e redes, baseada nos conceitos
anteriormente apresentados, permite compreender as relaes de poder, no sentido de maior
ou menor influncia no processo de tomada de deciso, e a organizao dos atores sociais
que atuam com temas relacionados ao abastecimento de gua no municpio Ilhabela.
importante destacar que dentro desta abordagem est sendo considerado que as coalizes
podem envolver atores multinveis, ou seja, que podem atuar em diferentes esferas (local,
municipal, estadual, federal e internacional).

3. MATERIAIS E MTODOS

A identificao dos atores para realizao das entrevistas e coleta de informaes foi
realizada por meio de: i) anlise de atas disponveis de reunies do CBHLN e Cmara Tcnica
de Saneamento (fornecidas aps solicitao); ii) notcias veiculadas por jornais e revistas
locais e regionais; iii) entrevistas semi estruturadas com os atores, para alm de levantar
dados para anlise, permitir tambm a indicao e identificao de novos atores sociais
relevantes pesquisa (mtodo bola de neve). Na Tabela 1 podem ser conferidos os rgos e
instituies, com nmeros de atores considerados para cada categoria.
Tabela 1 Atores entrevistados, por rgos e instituies.
Descrio da Nmero de
Cdigo Instituio/organizao instituio/organizao atores
entrevistados
MPF1, MPF2, Ministrio Pblico Federal e rgo responsvel pela fiscalizao
4
MPF3 e MPF4 Estadual a do cumprimento da lei
rgo do Estado, integrante do
PREF Municpio de Ilhabela a 1
sistema federativo

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Tabela 1 (Continuao) Atores entrevistados, por rgos e instituies.
Descrio da Nmero de
Cdigo Instituio/organizao instituio/organizao atores
entrevistados
Instituio responsvel pelo
planejamento e a execuo das
Secretaria de Saneamento e
SSRH1, polticas estaduais de recursos
Recursos Hdricos do Estado 2
SSRH2 hdricos e de saneamento bsico
de So Paulo b
em todo o territrio do Estado de
So Paulo
Instituies no governamentais
NGO, ONG1 e que atuam em temas direta ou
ONGs a, b 3
ONG2 indiretamente relacionados aos
recursos hdricos
Autarquia Estadual, que dentre
Departamento de guas e suas funes, responsvel por
DAEE Energia do Estado de So realizao de estudos hidrolgicos 1
Pauloa e concesso de outorga de direito
de uso de gua.
CBHLN1, Os comits so colegiados com
Comit de Bacias Hidrogrficas
CBHLN2 e atribuies normativas, deliberativas 3
do Litoral Norte
CBHLN3 e consultivas.
Empresa de economia mista, e sua
SABESP1, principal atribuio a prestao de
Empresa de Saneamento que
SABESP2, a, b servios de saneamento bsico no 3
atende a regio
SABESP3 Estado de So Paulo, com vistas
sua universalizao.
AS.BAIRRO1 Organizaes da sociedade civil
e Associaes de Bairros b que representam os moradores de 2
AS.BAIRRO2 um bairro ou mais.
Secretarias Municipais de rgo responsvel por coordenar,
SMACAR e Recursos hdricos e de Meio controlar e executar as atividades
2
SRHM-SS Ambiente de outros municpios relativas poltica municipal
b ambiental
Unidade de Conservao de mbito
PE Parque Estadual de Ilhabela b 1
Estadual
rgo delegado do Governo do
Estado de So Paulo responsvel
CETESB 1 e
CETESB a pelo controle, fiscalizao, 2
CETESB2
monitoramento e licenciamento de
atividades geradoras de impactos.
Condomnio de casas de rea privada, onde ocorre
COND.RES. 1
veraneio a agrupamento de casas de veraneio
Empreendimento Cultural Empreendimento da iniciativa
CIA 1
inserido na rea do conflito privada
Instituio de Ensino Privada que
UNITAU Universidade da regio b 1
atua na regio
TOTAL DE ATORES 28
a As informaes de um ou mais atores deste foram obtidas por levantamento de entrevistas, relatos,
entre outros meios de divulgao.
b Foram empregadas informaes apenas sobre as relaes, para pelo menos um dos atores deste grupo,

a fim de possibilitar a elaborao dos sociogramas na fase de anlise de redes e coalizes polticas .

A modelagem e anlise das redes e coalizes foi realizada a partir do emprego dos
softwares SPAD8 e NodeXL. O SPAD8 foi utilizado como forma de entrada dos dados
coletados em entrevistas, atravs de um questionrio prprio, desenvolvido para o Projeto
Bluegrass, bem como as anlises estatsticas de clusters.

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A anlise estatstica de clusters utilizou o mtodo Mixed Classification (SEMIS). Para
este artigo foram selecionados os resultados para as tipologias, obtidas a partir de um
conjunto de variveis referentes a:
Percepes dos atores percepes individuais e pessoas sobre a
governana no conflito, a legitimidade do processo de tomada de deciso,
ausncia de especialistas, capacidade de soluo do conflito, desigualdades
sociais, tipos de conflitos existentes e suas razes, articulao entre uso
decentralizado e sistema descentralizado, forma de acesso aos mais pobres,
excluso de atores;
Recursos utilizados para influncia das decises Influncia sobre a tomada
de deciso devido possibilidade de acesso recursos financeiros,
capacidade de mobilizao social, pertencimento a instituies relevantes ao
conflito.
A primeira classificao obtida a partir do cruzamento de diversos grupos iniciais (ou
de apenas um grupo), obtidos a partir de um algoritmo de centro mvel (k-means) ao entorno
de centros selecionados pelos usurios, ou por um processo randmico. Os clusters estveis
so obtidos a partir da agregao pelo mtodo clssico de Hierarchical agglomerative
clustering (HAC). Para elencar as variveis de maior contribuio para esta classificao, foi
analisada o Valor de P, sendo elencadas as variveis que apresentaram valor igual ou menor
que 0,05.
Estes agrupamentos (clusters) so utilizados para propor as tipologias do grupo social
estudado, dentro de um contexto que entendemos aqui como subsistema de poltica, tal
como definido por Sabatier (1988; 1998) e Weible (2006). As tipologias, foram definidas de
forma a buscar explicitar uma ideia geral compartilhada pelos grupos, a partir das variveis
consideradas nas diversas anlises estatsticas realizadas.
Em seguida, foram analisados pelo software NodeXL, o questionrio referente s
relaes pessoais, constando questes sobre: indicao de outros atores que se relaciona,
tipo de relao (formal ou informal, troca de informaes, assessoria, expertise, colaborao),
frequncia de interaes (alta, mdia ou baixa), confiana mtua, lao institucional, lao
poltico, lao pessoal e tipo de discurso.
Para a tipologia dos links entre os atores foi determinado que as relao entre os atores
seriam classificadas de acordo com a definio de Weible (2005), sendo: Trocas de
Informaes (relaes para trocas de informaes tcnicas, etc), Coordenao Interessada
(os atores no compartilham os mesmos valores, mas atuam conjuntamente para atingir um
objetivo comum), Coordenao Mandatria (os atores podem, ou no, compartilhar os
mesmos valores e so obrigados a atuar no mesmo espao institucional), Coordenao
Hierrquica (os atores podem ou no compartilhar os mesmos valores, mas sua atuao
limitada por outro ator em relao limites legais, institucionais, etc), Coalizo Pura (quando
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os atore compartilham os mesmos valores e atuam juntos para influenciar uma poltica) e
Conflito (quando existe divergncia de valores e no existe qualquer tipo de atuao
conjunta).
Foram ainda identificados, a partir do referencial terico do Modelos de Coalizes de
Defesa, os valores centrais compartilhados entre atores de uma mesma coalizo. A partir
desta anlise, associada aos sociogramas obtidos e dos tipos de relaes identificados entre
os atores estudados, foi proposta a classificao das coalizes em grupos, com base em
Sabatier (1988; 1998) e Weible (2006).
Desta forma foram obtidos os sociogramas que sero apresentados e discutido,
contendo as relaes entre os atores entrevistados, bem como seus agrupamentos, de acordo
com suas ideias e valores.

4. RESULTADOS E DISCUSSO

A partir das informaes coletadas em entrevistas e levantamentos bibliogrficos,


inicialmente ser apresentada uma breve caracterizao do conflito, seguidos pelos
resultados e anlises a partir dos sociogramas.

4.1. Caracterizao do conflito pelo acesso gua em Ilhabela

Aps entrevistas prvias com atores locais sobre os conflitos existentes tanto no que
toca ao acesso gua, quanto ao atendimento de servios de tratamento de esgoto, optou-
se por focar no caso do conflito da transposio de gua entre duas microbacias inseridas na
sub-bacia do crrego de So Sebastio/Frade, localizadas no sul do Municpio de Ilhabela.

Figura 1 Localizao da rea do conflito pela disputa por uso da gua sul da Ilhabela

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Neste local, a captao de gua ocorre diretamente em um corpo hdrico (cachoeira),
pois o local no atendido pela empresa de saneamento, responsvel pelo abastecimento de
gua potvel. O recurso natural que origina o conflito seria esta cachoeira que atende a uma
comunidade local residente, a um condomnio de casas de veraneio e a um empreendimento
cultural, ambos voltados para a atividade de turismo3.
Este conflito provocado pela necessidade de captaes de gua de forma alternativa,
no Municpio de Ilhabela, foi selecionado por ser representativo no que toca questo de
acesso gua na regio (SIGRH, 2014). A empresa de saneamento atuante na regio e a
SABESP, empresa que fornece uma cobertura de abastecimento de gua de 81% (atendendo
a rea adensada e parcialmente reas no adensadas) e de cobertura de servio de coleta
de esgoto de 23%, sendo apenas 4% do total coletado efetivamente tratado pela Sabesp,
empresa de saneamento que atende a regio (SEADE, sd; POLIS, 2013).
O condomnio, segundo os atores locais entrevistados, possui outorga de captao
superficial de gua, enquanto a comunidade local, em sua maior parte, alm de legalmente,
no possuir permisso para captao de gua, encontra-se em processo de regularizao
fundiria.
Segundo a classificao climtica de Kppen, o Litoral do Estado de So Paulo
classificado como Af, apresentando clima tropical chuvoso, sem estao seca bem definida
(Milanesi, 2007). Contudo, a partir do segundo semestre de 2012 foi observado o incio da
alterao do regime de chuvas, com intensa reduo de precipitao que perdurou pelos
prximos 3 anos (ANA, 2014) e afetou a disponibilidade hdrica do municpio. Com a reduo
da disponibilidade hdrica, um grande volume de gua foi captado pelo condomnio de casas
de veraneio, deixando a comunidade local com gua insuficiente para consumo humano.
Atores locais (membro da associao de bairros local e da ONG que atua no
Municpio), ao mesmo tempo que buscaram discutir com o condomnio a possibilidade de
reduo da captao sem sucesso, buscaram o Comit de Bacias Hidrogrficas do Litoral
Norte e articularam-se com atores influentes desta esfera para a idealizao de uma soluo
para o problema. Os atores do CBHLN, por sua vez, incluram em 2013 a pauta para ser
discutida no mbito das reunies do CBH e da Cmara Tcnica de Saneamento e formularam
uma proposta de soluo: um projeto piloto de sistema alternativo de abastecimento de gua
para atender a rea do conflito, distribuindo gua para os diversos usos desta regio do
municpio (FalaCaragua, 2013; IlhabelaSustentvel, 2013; ABES, 2013; REBOB, 2014).
A proposta foi debatida e deliberada pelo CBHLN, de forma articulada com DAEE,
SABESP (local), gestores municipais (prefeitura, secretarias de meio ambiente, obras, sade,
habitao), Promotoria de Meio Ambiente (GAEMA MP) e CETESB no sentido de atender

3
Estas informaes foram obtidas atravs de entrevistas com atores locais de associaes de bairros e do Comit
de Bacias Hidrogrficas do Litoral Norte que no sero identificados neste trabalho.

11
a regio com sistema alternativo de tratamento e distribuio de gua e esgotamento
sanitrio, previsto para ser realizado atravs do uso de recurso FEHIDRO e participao da
SABESP (CT-SAN/CBHLN, 2012a; 2012b; 2013a; 2013b; 2013c, 2013d).
Em 2014, aps levantamentos para diagnstico da situao foi constatado que o
recurso hdrico era utilizado por cerca de 1.000 pessoas (entre usos de consumo e para
recreao) (CT-SAN / CBHLN, 2014).
No obstante, por envolver instituies locais/municipais e estaduais, a discusso sai
do mbito local para o regional. Aps informaes coletadas em entrevistas com atores de
diversas instituies, foi possvel compreender que em nvel estadual, a SABESP alegou que
a rea foco do conflito constava em seu Plano de Ao e que seria, portanto, atendida por ela
e no caberia a execuo de um projeto piloto local, com uso de recurso FEHIDRO.
Segundo entrevista com representante da associao de bairros, a SABESP
apresentou a proposta de que o local seria atendida at 2016. No entanto, durante o perodo
de 2014, o foco da opinio pblica, dos rgos estaduais e da SABESP se voltaram para a
regio metropolitana de So Paulo (JACOB, 2014; IDS, 2014; JACOBI, 2015; TADEU, 2016).
Cabe ressaltar que servios de abastecimento de gua, coleta e tratamento de esgoto
seriam servios, componentes dos servios de saneamento bsico que deveriam ser de
titularidade do Municpio (ALVES, 2008). Contudo, alm dos fatos descritos anteriormente,
importante apontar que em 2012 foi promulgada a Lei Complementar n 1.166, de 09 de
janeiro de 2012 (SO PAULO, 2012), que determina a insero do Litoral Norte da Regio
Metropolitana do Vale do Paraba. Importante, por que em situaes de conurbao urbana
ou de formaes de regies metropolitanas, como o caso, a titularidade dos servios de
saneamento passa a ser compartilhadas entre os entes federados (ALVES, 2008). Segundo
o autor (ALVES, 2008), nestes casos a legislao, apesar de imprecisa, no determina que
os servios sero exclusiva competncia do Municpio, nem do Estado.
Segundo Alves (2008), a tomada de deciso sobre questes, como o caso do
saneamento, discutida e deliberada em um conselho deliberativo, de carter pblico e
autrquico, no qual existem representantes dos municpios e do Estado no caso da RMVPLN
foi criado o Conselho de Desenvolvimento em 2012 (SO PAULO, 2012). Alves (2012) aponta
que por essa razo a autonomia do municpio em relao gesto do fornecimento dos
servios de saneamento preservada, contudo de forma compartilhada com o Estado.
Atravs das entrevistas realizadas e dados coletados, contudo, foi possvel perceber
que nem todos os atores considerados nesta pesquisa concordam com a formao da regio
metropolitana. Dentre as razes citadas, um dos argumentos mais citados foi o fato de que a
formao da regio metropolitana foi uma forma de reduzir a autonomia do municpio sobre o
tema de abastecimento de gua e saneamento. Isto porque, ao estabelecer um conselho
deliberativo que conta com a participao de representantes dos Municpios (prefeitos), junto
aos representantes do Estado, seria uma forma de diluir a autonomia do municpio, e
12
centralizao da tomada de deciso por permitir mais influncia por parte dos atores do
Estado.
Cabe destacar que os cargos ocupados por instituies do Estado de So Paulo so
indicaes feitas pelo governador, de acordo com a Lei Complementar n1.166/2012. Os Atos
do Governados do Estado de So Paulo (decretos de 23 de maro de 2012) indicou 18
representantes de instituies estatais para compor o conselho junto a 39 representantes dos
municpios. Ainda em 2012, atravs do Decreto n 57.906, de 23 de maro de 2012, o Governo
do Estado de So Paulo institui a Empresa Paulista de Planejamento Metropolitano S.A. para
realizar provisoriamente as funes de Secretaria Executiva do Conselho de Desenvolvimento
da Regio Metropolitana do Vale do Paraba e Litoral Norte4.

4.2. Redes e coalizes de defesa do estudo de caso de Ilhabela

Neste trabalho, as coalizes que foram definidas no caso de Ilhabela, aproximam-se


da compreenso de policy community, e do conceito de sub-government (ou subgovernos),
de Pross (1986), a partir da compreenso proposta por Coleman & Skogstad (1990). Como j
apontado anteriormente, estes autores entendem os subgovernos como redes polticas.
Apesar de utilizar a proposta de coalizes de defesa de Sabatier (1998; 2001), a
compreenso das coalises neste trabalho, passa tambm pela proposta do conceito de
issue network, ao apontar que em muitos casos, as relaes so caracterizadas como
informais e fludas, permitindo maior fluxo de entrada e sada de atores. O conceito de
subsistemas tambm contribuir para a compreenso da descrio da ligao de atores em
torno de um tema e desta forma na compreenso das coalizes para participao nos
processos de deciso poltica.
Por fim, a partir das diversas abordagens cognitivas, bem como definido em Sabatier
(1998; 2001), os valores, ideias e razes para agir so compartilhados e responsveis por
manter a coalizo unida.

4.2.1. Percepes dos atores e processo de tomada de deciso do


conflito pelo acesso gua em Ilhabela

Aqui sero apresentados os resultados obtidos a partir da aplicao das tipologias,


definidas com base na anlise de clusters, empregando o software SPAD8, sobre os
sociogramas produzidos a partir do software NodeXL.

4A EMPLASA realiza funo de Secretaria Executiva ainda em abril de 2017, data da ltima reviso
deste trabalho.

13
Figura 2 Percepes dos atores em relao s caractersticas sociopolticas do conflito

Na Figura 2 est representado o resultado obtido a partir da anlise de percepes


dos atores. Aps a anlise estatstica, foi selecionado o resultado que apontou o processo de
classificao em apenas dois clusters. O grupo apresentado em azul, representam os atores
que foram classificados como Turstico-Econmico, pois seus discursos sempre apresentam
elementos que justificam como razo principal para o acesso gua, a manuteno das
condies que permitam o desenvolvimento do setor econmico. Para os atores locais, os
discursos sempre mencionavam a importncia do setor do turismo, que a principal atividade
econmica do municpio. Para os atores estatais, o desenvolvimento econmico aparecia, de
forma mais ampla, inclusive referindo-se a interesses das Regies Metropolitanas de So
Paulo e Vale do Paraba e Litoral Norte.
Dentre as variveis, que segundo a anlise estatstica, resultaram nesta classificao,
esto: os atores apontam no existir problemas de fragmentao institucional intensa; os
atores apontam que o modelo de tomada de deciso legitimo; os atores apontam que no
existem problemas significativos em relao ao conhecimento dos atores na participao do
processo de discusso; os atores apontam que existe uma boa governana em relao ao
tema acesso agua; os atores apontam que no existem problemas ou dificuldades em
relao incluso de atores chave importantes; os atores apontam que a questo da
desigualdade social possui poucos problemas; os atores apontam que a disponibilidade de
gua, quantitativamente falando, no um problema significativo.
J o grupo vermelho representa os atores que apontam em seu discurso que o acesso
gua precisa ser garantido, uma vez que todos tm o direito de acesso ela. Para este
grupo, as variveis mais relevantes foram: os atores apontam que existe certa falta de
legitimidade no processo de tomada de deciso; os atores apontam que falta conhecimento
especialista sobre a questo; os atores apontam que no existe uma boa governana; os
atores apontam que existem alguns problemas em relao participao daqueles com
14
menores recursos econmicos; os atores apontam que existe certo problema de
fragmentao institucional; os atores apontam que faltam alguns atores chave importante na
discusso do problema; os atores apontam que existem notveis problemas em relao
disputa pelo uso da gua a montante e jusante nas microbacias hidrogrficas; os atores
apontam que existem alguns problemas de indisponibilidade quantitativa de gua; este grupo
defende que para resolver o problema, seria necessria a instalao de sistemas
descentralizados (oposta ideia de grandes reservatrios); os atores apontam que a
qualidade da gua algumas vezes apresenta problemas (em funo do uso direto de
cachoeiras); os atores apontam que existe um intenso conflito entre os usos oficiais e no
oficiais; os atores apontam que existem problemas de desigualdade social.
Em relao aos recursos utilizados que afetam a de tomada de deciso, foi possvel
tambm obter dois grupos, como pode ser observado na Figura 3.

Figura 3 Recursos utilizados que afetam a tomada de deciso

Os resultados obtidos apontaram que o grupo representado em azul seria aquele dos
atores que: possuem maior acesso a recursos econmicos; no possuem alta capacidade de
mobilizao social; fazem parte de instituies chave para a questo; possuem combinao
de capacidade poltica e econmica; apresentam mais de um tipo de expertise. J o grupo
representado em vermelho se refere aos atores que apresentam maior capacidade de
mobilizao social, porm menor acesso a recursos econmicos.
A partir destes sociogramas apresentados, buscamos realizar uma aproximao
conceitual do caso do conflito pelo acesso gua em Ilhabela ao Modelo de Coalizes de
Defesa - MCD (Sabatier, 1998; 2001; Weible, 2006; Sabatier & Weible, 2007). Cabe ressaltar
que pouco material bibliogrfico foi encontrado a respeito deste conflito, portanto os resultados

15
apresentados a seguir, decorrem fortemente dos dados coletados a partir das entrevistas com
os atores da regio.
Observando ainda, as Figuras 2 e 3 e os tipos de relaes expressos na forma de
links representados nos sociogramas possvel apontar que a Coalizo A compartilha a
crena da gua como um direito. Estas crenas poderiam ser interpretadas atravs do
sistema de crenas descrito por Sabatier (1998; 2001), compondo desta forma, o deep core.
Esta mesma coalizo apresenta como principal recurso, sua capacidade de mobilizao
social. Enquanto que a Coalizo B compartilha a crena de que a gua fundamental para
o desenvolvimento econmico e seu principal recurso seu maior acesso recursos
econmicos e influncia poltica.

Coalizo A Coalizo B
CETESB2, SMAIB, SSRH1, SSRH2,
CBHLN1, CBHLN2, CBHLN3, ONG1,
SSRH3, SABESP1, SABESP3,
ONG2, AS.BAIRRO1, MPF1
SABESP4, CIA, PREF.

Figura 4 Esquematizao das coalizes do conflito de acesso gua em Ilhabela

Foi possvel identificar que, dentre as ideias e valores compartilhados entres os atores
do subsistema estudado, existem dois principais que os dividem em dois grupos opostos. Por
um lado, parte dos atores entende que a questo de acesso a gua e ao saneamento bsico
um direito. Por outro lado, alguns atores vo compreender que se trata de uma questo de
grande importncia para o desenvolvimento econmico (local ou regional, a depender do
ator).
O subsistema definido para este estudo foi o de poltica de acesso gua, que inclui
o Plano Municipal de Saneamento (que deveria ser estabelecido pelo Municpio para fornecer
diretrizes que seriam seguidas pela empresa concessionaria do saneamento), o Plano de
Bacias Hidrogrficas (que definido pelo Comit de Bacias Hidrogrficas e fornece as
diretrizes de gesto dos recursos hdricos), os espaos de discusso do Comit de Bacias
Hidrogrficas do Litoral Norte.
Dentro deste subsistema, pode-se notar que os atores representados pela cor azul
compem a coalizo dominante. No obstante, ao analisar a descrio do conflito a partir da
coleta de informaes para caracterizao do caso, possvel notar que houve, a partir de
2013, mudanas estabelecidas a partir da implementao da RMVPLN que estabelecem um
novo contexto institucional que acaba por tornar mais influentes atores de instituies do
Estado na tomada de deciso acerca das diretrizes do saneamento bsico. Com isso,
decises que poderiam ser tomadas em esfera municipal, passam a ser discutidas e decididas
em esfera regional, com maior participao destes atores estatais.
Os parmetros relativamente estveis, a partir do que se pode obter pelo relato dos
atores e levantamento bibliogrfico foram:
16
i) a permanncia da SABESP, como empresa de saneamento que atende ao
municpio, ainda atuando com base em antigos contratos de prestao de
servio j vencidos;
ii) a disponibilidade hdrica seria suficiente para atender demanda da microbacia
onde est localizado o bairro local, contudo em funo da alta demanda pelas
casas de veraneio que utiliza a gua por via de transposio de microbacias,
existe um consumo que provoca indisponibilidade hdrica para atender
populao local.
Em relao aos Eventos Externos, cabe ressaltar que:
i) haviam recursos econmicos FEHIDRO, aprovado pelo CBH-LN para
realizao de obra alternativa;
ii) o Municpio, antes da formao da Regio Metropolitana do Vale do Paraba e
Litoral Norte (RMVPLN) em 2012, possua autonomia para realizar os servios
ou concessionar a uma empresa de Saneamento de acordo com critrios que
deveriam ser definidos no Plano de Saneamento (instrumento que contaria
tambm com participao social). Contudo, aps a formao da RMVPLN,
municpio, junto ao conselho composto por demais municpios e Estado, so
responsveis por definir conjuntamente as diretrizes, que devero ser
implementadas, bem como a definio da empresa de Saneamento a qual ser
concessionado o servio de saneamento bsico (abastecimento gua e
esgotamento sanitrio);
iii) ocorrem mudanas no quadro de atores governamentais, tais como troca de
Secretaria de Meio Ambiente, entre outros, contudo sem alterao na questo
referente ao acesso gua;
iv) com a ocorrncia do evento denominado crise hdrica da Regio Metropolitana
de So Paulo, os investimentos da empresa de saneamento que seriam
destinados para solucionar o conflito de Ilhabela so focados na soluo deste
novo conflito.
Vale ressaltar que, aps conferir os resultados das anlises estatsticas expressas na
forma de sociograma, foi selecionado o tamanho da circunferncia das esferas que
representam os atores do subsistema da poltica local de acesso a gua e esgoto
(componentes do saneamento bsico), de forma a representar o eigenvector centrality ou
centralidade eigenvector. Esta mtrica est embasada no grau (nmero de relaes de cada
n) e do grau dos ns aos quais este se conecta. Desta forma, obtm-se uma centralidade
ponderada com base nos graus dos atores envolvidos. A partir desta mtrica, pode-se aferir
o grau de importncia do n (ou ator) dentro da rede (Aldhous, 2012).
Posto isto, possvel identificar que existe certa hierarquia dentro das coalizes, pois
alguns atores so mais centrais no sentido de possurem grande nmero de relaes com
17
outros atores dentro do subsistema estudado, bem como possuem relaes com atores que
tambm possuem maior nmero de relaes. Ao analisar o resultado obtido, junto
capacidade institucional destes atores em afetar a tomada de deciso, possvel perceber
que existe compatibilidade com o que foi observado no conflito. Dentro da Coalizo A, os
atores do CBHLN se destacam por apresentarem maior centralidade. J, dentro da Coalizo
B, os atores da SSRH e Sabesp possuem maior centralidade.

5. CONSIDERAES FINAIS

A partir da anlise proposta, foi possvel realizar uma aproximao conceitual do que
entendemos como coalizes polticas da gua. Neste sentido, foram propostas aproximaes
conceituais, a partir do desenvolvimento terico e conceitual de redes de polticas pblicas e
do modelo de coalizes de defesa, elaborado por Sabatier & Jenkins-Smith (1983).
Foi possvel perceber uma coalizo dominante, no sentido de afetar mais fortemente
a tomada de deciso, composta por atores pertencentes s instituies municipais e do
Estado. Dentro desta coalizo possvel destacar que os atores Estatais possuem maior
influncia na deciso do que os atores municipais ou locais (como no caso de instituies
estatais, mas com atores que atuam somente em esfera local). Existe ainda, uma coalizo
que tenta, a partir dos espaos participativos, influenciar a tomada de deciso e que por alguns
meses de 2012 apresentou avanos em suas propostas, contudo em 2013 teve uma
interrupo do processo a partir de diretrizes institucionais provenientes da esfera estatal da
coalizo dominante.
Neste trabalho, tivemos como foco apresentar e discutir a configurao scio-poltica
do processo de tomada de deciso no que se refere ao tema de abastecimento de gua. A
partir destes resultados, nota-se que ocorre uma centralizao na forma de tomada de deciso
no que tange o tema de distribuio e acesso a gua em torno de alguns atores estatais, em
detrimento dos atores governamentais municipais.
Ainda que existam espaos institucionais que preveem a participao pblica, com
participao de setores da sociedade civil, foi possvel observar que existe uma configurao
institucional que reduz a possibilidade de influncia ou mudana de uma realidade observada,
como o caso do conflito pelo acesso a gua estudado. Isto se mostra mais claramente ao
analisar que, com a possibilidade de fornecer servios de abastecimento de gua e
esgotamento sanitrio, por via alternativa (com uso do recurso FEHIDRO), a deciso foi
influenciada por atores que atuam na esfera estatal, atendendo a diretrizes estabelecidas de
forma articulada (com viso metropolitana) e, que em funo de um evento extremo que afetou
a regio metropolitana da capital (crise hdrica de So Paulo).

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