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Textos para Discusso

Ncleo de Estudos e Pesquisas


da Consultoria Legislativa
219

REFORMA DA PREVIDNCIA:
uma introduo em perguntas
e respostas

Pedro Fernando Nery


Textos para Discusso
Ncleo de Estudos e Pesquisas
da Consultoria Legislativa
219

REFORMA DA PREVIDNCIA:
uma introduo em perguntas e respostas

Pedro Fernando Nery1

1 Mestre e Doutorando em Economia (UnB). Consultor Legisla vo do Ncleo de Economia, rea Economia do Trabalho,
Renda e Previdncia. E-mail: pfnery@senado.leg.br

Braslia, dezembro de 2016


SENADO FEDERAL

DIRETORIA GERAL O contedo deste trabalho de responsabilidade


dos autores e no representa posicionamento
Ilana Trombka Diretora-Geral oficial do Senado Federal.

permitida a reproduo deste texto e dos dados


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para fins comerciais so proibidas.
Luiz Fernando Bandeira de Mello Filho Secretrio Geral

CONSULTORIA LEGISLATIVA Como citar este texto:

Danilo Augusto Barboza de Aguiar Consultor-Geral NERY, P. F. Reforma da Previdncia: uma


introduo em perguntas e respostas. Braslia:
Ncleo de Estudos e Pesquisas/CONLEG/
Senado, Dezembro/2016 (Texto para
NCLEO DE ESTUDOS E PESQUISAS Discusso n 219). Disponvel em:
Rafael Silveira e Silva Coordenador www.senado.leg.br/estudos. Acesso em 20 de
dezembro de 2016.

Ncleo de Estudos e Pesquisas


da Consultoria Legislativa

Conforme o Ato da Comisso Diretora n 14, de 2013, compete


ao Ncleo de Estudos e Pesquisas da Consultoria Legislativa
elaborar anlises e estudos tcnicos, promover a publicao de
textos para discusso contendo o resultado dos trabalhos, sem
prejuzo de outras formas de divulgao, bem como executar e
coordenar debates, seminrios e eventos tcnico-acadmicos, de
forma que todas essas competncias, no mbito do
assessoramento legislativo, contribuam para a formulao,
implementao e avaliao da legislao e das polticas pblicas
discutidas no Congresso Nacional.

Contato:
conlegestudos@senado.leg.br

URL: www.senado.leg.br/estudos

ISSN 1983-0645
REFORMA DA PREVIDNCIA:
UMA INTRODUO EM PERGUNTAS E RESPOSTAS

RESUMO

Este Texto apresenta uma introduo reforma da Previdncia, em um formato de


perguntas e respostas1. O Texto est dividido por benefcios, apresentando as
modificaes propostas pelo governo, grandes nmeros e, quando oportuno,
comparaes internacionais (com pases desenvolvidos e em desenvolvimento2) e
alternativas. Inicialmente so apresentadas as mudanas no Regime Geral de
Previdncia Social, e posteriormente as dos regimes de servidores civis e militares.
Ressaltamos o carter introdutrio e objetivo do Texto, que no exaure tema to
complexo: deixamos para aprofundamento sempre que possvel referncias de
outros estudos, normas e jurisprudncia. Adicionalmente, esperamos atualizar a
publicao com os desdobramentos da tramitao da proposta do governo no
Congresso Nacional.

1
Parte deste material consta de outras publicaes da Consultoria Legislativa, em especial o Texto para
Discusso n 190, de maro de 2016.
2
As comparaes internacionais no so apresentadas para sugerir a importao de desenhos de outros
pases. Avaliamos que particularidades brasileiras devem ser sempre respeitadas: usamos comparaes
internacionais por consider-las teis na reflexo sobre o nosso sistema, podendo s vezes trazer ideias
alternativas pertinentes ao caso do pas.
SUMRIO
INTRODUO .................................................................................................................... 1
O que a Previdncia? ..................................................................................................... 1
2 O que a reforma da Previdncia? ............................................................................ 2
GRANDES NMEROS DA PREVIDNCIA ............................................................................ 3
3 De quanto a despesa e o deficit dos regimes previdencirios em 2016? ............... 3
4 Qual a magnitude dos deficits atuariais dos regimes previdencirios?................ 4
5 Qual a participao da Previdncia no oramento? .................................................. 5
PREVIDNCIA E ECONOMIA .............................................................................................. 5
6 Como o aumento do gasto previdencirio afeta o crescimento da economia? ........ 5
7 Como o teto de gastos exacerba alguns efeitos adversos da despesa com .
Previdncia? ............................................................................................................. 10
8 Como o descumprimento do teto afeta a Previdncia? .......................................... 15
TRANSIO DEMOGRFICA (ENVELHECIMENTO DA POPULAO)............................... 17
9 O que a transio demogrfica (envelhecimento da populao)? ....................... 17
10 A reforma da Previdncia far as pessoas trabalharem at morrer? .................. 19
11 Como a configurao da populao ir mudar daqui para frente? ......................... 21
REGIME GERAL DE PREVIDNCIA SOCIAL (RGPS) ........................................................... 24
APOSENTADORIA POR TEMPO DE CONTRIBUIO........................................................ 24
12 O que a aposentadoria por tempo de contribuio? ............................................ 24
13 Qual a quantidade de beneficirios da aposentadoria por tempo de contribuio? ... 24
14 Qual o valor da despesa com aposentadorias por tempo de contribuio? ........... 24
15 Qual a participao da aposentadoria por tempo de contribuio no total de .
benefcios e despesas do RGPS? .............................................................................. 25
16 Qual o valor mdio da aposentadoria por tempo de contribuio? ....................... 26
17 Em que Estados e regies a aposentadoria por tempo de contribuio mais .
relevante?................................................................................................................. 26
18 Qual a proposta da reforma para a aposentadoria por tempo de contribuio? ... 27
19 Os atuais aposentados so afetados pela idade mnima? ....................................... 29
20 A idade mnima afeta quem est prestes a se aposentar? ...................................... 29
21 Qual a regra de transio para as mudanas na aposentadoria por tempo de .
contribuio?............................................................................................................ 29
22 Qual a proposta de mudana na forma de clculo da aposentadoria por tempo de
contribuio?............................................................................................................ 29
23 Pela proposta, quando a aposentadoria por tempo de contribuio ser integral? .... 30
24 A idade mnima igual para mulheres? ................................................................... 30
25 Como outros pases mantiveram tratamento diferenciado para mulheres? .......... 32
26 Como aderear as dificuldades da tripla jornada da mulher? ................................. 33
27 A idade mnima poder se elevar no futuro? .......................................................... 33
28 Algum tipo de idade mnima j existe atualmente? ................................................ 33
29 Qual a idade mnima em outros pases? .................................................................. 36
30 Quais pases no tm idade mnima? Qual a regra para aposentadoria nesses .
pases? ...................................................................................................................... 37
31 J existiu idade mnima no Brasil para aposentadoria por tempo de contribuio?.... 40
IDADE MNIMA E DISTRIBUIO DE RENDA................................................................... 40
32 A idade mnima prejudica os mais pobres? Como se situam os aposentados por .
tempo de contribuio na distribuio de renda? ................................................... 40
33 Em que faixas etrias esto os mais pobres no Brasil? ............................................ 42
34 Distribuio regional da renda: quais estados mais se beneficiam com a .
aposentadoria por tempo de contribuio sem idade mnima? ............................. 44
35 Em que Estados a idade mdia de aposentadoria maior? .................................... 48
OUTROS ASPECTOS DA APOSENTADORIA POR TEMPO DE CONTRIBUIO ........................... 50
36 Quem comeou a trabalhar mais cedo receber o mesmo benefcio que quem .
comeou mais tarde? A idade mnima para a ATC desestimula contribuies? ..... 50
37 Todo trabalhador s poder se aposentar com a idade mnima? ........................... 50
38 A idade mnima ampliar o contingente de trabalhadores mais velhos no .
mercado de trabalho? .............................................................................................. 51
39 Que propostas alternativas da idade mnima existem? ........................................ 53
40 Qual o tempo de contribuio exigido em outros pases para a principal .
modalidade de aposentadoria? ............................................................................... 54
41 Qual a porcentagem do salrio reposta pela aposentadoria em outros pases? .... 56
APOSENTADORIA POR IDADE (URBANA)........................................................................ 59
42 O que a aposentadoria por idade urbana? ........................................................... 59
43 Qual a quantidade de beneficirios da aposentadoria por idade urbana? ............. 60
44 Qual o valor da despesa com aposentadorias por idade urbanas? ......................... 60
45 Qual a participao da aposentadoria por idade urbana no total de benefcios e .
despesas do RGPS?................................................................................................... 60
46 Qual o valor mdio da aposentadoria por idade urbana? ....................................... 61
47 Em que Estados e regies a aposentadoria por idade urbana mais relevante? ... 62
48 Qual a proposta da reforma para a aposentadoria por idade urbana? ................... 62

2
49 Os atuais aposentados so afetados pela mudana na aposentadoria por .
idade? ....................................................................................................................... 63
50 Como se dar a transio para as novas regras da aposentadoria por idade? ....... 63
51 Qual a proposta de mudana na forma de clculo da aposentadoria por idade? .. 64
52 Pela proposta, quando a aposentadoria por idade ser integral?........................... 64
53 Qual o menor tempo de contribuio necessrio para alguma aposentadoria .
em outros pases? .................................................................................................... 64
APOSENTADORIA POR IDADE (RURAL) ........................................................................... 67
54 O que a aposentadoria por idade rural? ............................................................... 67
55 Qual a quantidade de beneficirios da aposentadoria rural? ................................. 68
56 Qual o valor da despesa com aposentadorias rurais? ............................................. 68
57 Qual a participao da aposentadoria rural no total de benefcios e despesas .
do RGPS? .................................................................................................................. 69
58 Qual o valor mdio da aposentadoria rural? ........................................................... 69
59 Em que Estados e regies a aposentadoria rural mais relevante? ....................... 70
60 Qual a proposta da reforma para a aposentadoria rural? ....................................... 71
61 Os atuais aposentados so afetados pelas mudanas na aposentadoria rural?.. 72
62 Como se dar a transio para as novas regras da aposentadoria rural? ............... 72
63 Qual a proposta de mudana na forma de clculo da aposentadoria rural? .......... 72
64 Que controvrsias existem em relao aposentadoria rural? .............................. 72
65 Por que o segurado especial pode receber a aposentadoria rural sem .
necessariamente contribuir? ................................................................................... 73
66 Por que o empregador rural no precisa necessariamente contribuir? .................. 74
67 Alm do aumento da arrecadao, que outros efeitos so gerados pela tributao .
da exportao do agronegcio? ............................................................................... 75
BENEFCIO DE PRESTAO CONTINUADA ...................................................................... 75
68 O que o Benefcio de Prestao Continuada? ....................................................... 75
69 Qual a quantidade de beneficirios do BPC? ........................................................... 77
70 Qual o valor da despesa com o BPC? ....................................................................... 77
71 Qual a participao do BPC no total de benefcios e despesas pagos pelo INSS? ... 77
72 Qual o valor mdio do BPC? ..................................................................................... 78
73 Em que Estados e regies o BPC mais relevante? ................................................. 79
74 Qual a proposta da reforma para o BPC?................................................................. 79
75 Os atuais beneficirios so afetados pela desvinculao? ...................................... 80
76 Como se dar a transio para as novas regras do BPC? ......................................... 81

3
77 Qual a proposta de mudana na forma de clculo do BPC? .................................... 81
78 Pela proposta, quando o BPC ser integral (salrio mnimo)? ................................ 81
79 Como funcionam os benefcios destinados ao idoso pobre em outros pases? ...... 81
80 Que controvrsias existem em relao ao BPC? ...................................................... 85
81 Por que existem tantas aes judiciais em relao ao BPC? ................................... 86
82 O BPC poderia ser universal? ................................................................................... 87
83 A idade mnima do BPC, e das aposentadorias, deveria ser diferente em cada .
Estado? ..................................................................................................................... 87
DESVINCULAO DO SALRIO MNIMO ........................................................................ 88
84 Com a desvinculao, qual ser o valor do BPC nos prximos anos para os .
atuais beneficirios?................................................................................................. 88
85 Como aqueles que recebem um salrio mnimo se posicionam na distribuio .
de renda?.................................................................................................................. 90
86 Qual o piso dos benefcios previdencirios em outros pases? Existe vinculao .
ao salrio mnimo? ................................................................................................... 91
PENSO POR MORTE ...................................................................................................... 94
87 O que a penso por morte? .................................................................................. 94
88 Qual a quantidade de beneficirios da penso por morte? .................................... 95
89 Qual o valor total das penses por morte?.............................................................. 95
90 Qual a participao da penso por morte no total de benefcios e despesas .
do RGPS? .................................................................................................................. 95
91 Qual o valor mdio da penso por morte? .............................................................. 96
92 Em que Estados e regies a penso por morte mais relevante? .......................... 96
93 Qual a proposta da reforma para a penso por morte? .......................................... 97
94 Os atuais beneficirios da penso por morte so afetados pela mudana? ........... 98
95 Como se dar a transio para as novas regras de penso por morte? .................. 98
96 Qual a proposta de mudana na forma de clculo da penso por morte? ............. 99
97 Pela proposta, quando a penso por morte seria integral? .................................... 99
98 Quem tem direito a aposentadoria e a penso receberia qual benefcio? ...................... 99
99 O que j havia mudado na penso por morte em 2015? ........................................ 99
100 Como outros pases restringem a penso por morte? ...................................... 101
101 Que controvrsias existem em relao ao desenho atual da penso por morte? .... 104
102 Qual o argumento para restringir o acmulo de penso e aposentadoria? ....... 105
BENEFCIOS POR INCAPACIDADE.................................................................................. 105
APOSENTADORIA POR INVALIDEZ ................................................................................ 105

4
103 O que a aposentadoria por invalidez?................................................................ 105
104 Qual a quantidade de beneficirios da aposentadoria por invalidez? ...................... 106
105 Qual o valor total das aposentadorias por invalidez? ........................................... 106
106 Qual a participao da aposentadoria por invalidez no total de benefcios e .
despesas do RGPS?................................................................................................. 107
107 Qual o valor mdio da aposentadoria por invalidez? ........................................... 107
108 Em que Estados e regies a aposentadoria por invalidez mais relevante? ....... 108
109 Qual a proposta da reforma para a aposentadoria por invalidez? ....................... 108
110 Os atuais beneficirios da aposentadoria por invalidez so afetados pela .
mudana? ............................................................................................................... 109
111 Como se dar a transio para as novas regras de aposentadoria por invalidez? .... 109
112 Qual a proposta de mudana na forma de clculo para a aposentadoria por .
invalidez? ................................................................................................................ 110
113 Pela proposta, quando a aposentadoria por invalidez ser integral? ....................... 110
114 Que controvrsias existem em relao aposentadoria por invalidez? ............ 110
115 Por que existem tantas aes judiciais em relao aposentadoria por .
invalidez? ................................................................................................................ 111
AUXLIO-DOENA.......................................................................................................... 112
116 O que o auxlio-doena? ..................................................................................... 112
117 Qual a quantidade de beneficirios do auxlio-doena? ....................................... 112
118 Qual o valor total dos auxlios-doena? ................................................................ 113
119 Qual a participao do auxlio-doena no total de benefcios e despesas do .
RGPS? ..................................................................................................................... 113
120 Qual o valor mdio do auxlio-doena? ................................................................ 114
121 Em que Estados e regies o auxlio-doena mais relevante? ............................ 114
122 Qual a proposta da reforma para o auxlio-doena? ............................................ 115
REGIME PRPRIO DE PREVIDNCIA SOCIAL (RPPS) ..................................................... 117
APOSENTADORIA .......................................................................................................... 117
123 Como a aposentadoria do servidor pblico? ..................................................... 117
124 Qual a quantidade de aposentadorias no RPPS da Unio?................................... 117
125 Qual o valor da despesa com aposentadorias no RPPS da Unio? ....................... 117
126 Qual o valor mdio da aposentadoria no RPPS da Unio? ................................... 118
127 Qual a proposta da reforma para a aposentadoria do servidor pblico?............. 118
128 Os atuais inativos so afetados pela mudana na aposentadoria do servidor .
pblico? .................................................................................................................. 120

5
129 Como se dar a transio para as novas regras da aposentadoria do .
servidor pblico? .................................................................................................... 121
130 Qual a proposta de mudana na forma de clculo da aposentadoria do .
servidor? ................................................................................................................. 121
131 Pela proposta, quando a aposentadoria do servidor ser integral? ..................... 121
PENSO POR MORTE .................................................................................................... 122
132 Como a penso por morte do servidor pblico?................................................ 122
133 Qual a quantidade de penses por morte no RPPS da Unio? ............................. 122
134 Qual o valor da despesa com penses por morte no RPPS da Unio? ................. 122
135 Qual o valor mdio da penso por morte no RPPS da Unio?.............................. 122
136 Qual a proposta da reforma para a penso por morte do servidor pblico? ....... 123
137 Os atuais pensionistas so afetados pelas mudanas? ......................................... 124
138 Como se dar a transio para as novas regras da penso por morte do .
servidor pblico? .................................................................................................... 124
139 Qual a proposta de mudana na forma de clculo da penso por morte do .
servidor pblico? .................................................................................................... 124
140 Pela proposta, quando a aposentadoria do servidor ser integral? ..................... 125
A CRISE DA PREVIDNCIA NOS ESTADOS ..................................................................... 125
141 Por que os regimes prprios dos Estados so to desequilibrados? .................... 125
142 A dvida dos Estados com a Unio nfima em relao sua dvida .
previdenciria? ....................................................................................................... 125
143 A instituio de previdncia complementar nos Estados ainda opcional? ........ 126
MILITARES ..................................................................................................................... 127
144 Como a aposentadoria do militar?.................................................................. 127
145 Qual a quantidade de militares na reserva/reforma na Unio? ........................... 128
146 Qual o valor da despesa com reserva/reforma na Unio? ................................... 128
147 Qual o valor mdio recebido pelos que esto na reserva/reforma na Unio? .... 129
148 Qual a quantidade de penses por morte de militares na Unio? ....................... 129
149 Qual o valor da despesa com penso por morte de militares na Unio? ............. 129
150 Qual o valor mdio da penso por morte de militares na Unio?........................ 129
O ARGUMENTO DE QUE O DEFICIT DA PREVIDNCIA NO EXISTE.............................. 130
151 Quem defende que o deficit da Previdncia uma falcia? ............................. 130
152 Por que se diz que o deficit da Previdncia no existe? ....................................... 130
153 O que acontece quando a Previdncia tem deficit? O que mudaria com .
alteraes na contabilidade? ................................................................................. 131

6
154 Qual a posio do Tribunal de Contas da Unio (TCU) sobre essa questo? ....... 131
155 O governo quer zerar o deficit da Previdncia e transform-lo em superavit?.... 131
156 Como hoje a contabilidade do RGPS? ................................................................ 131
157 Por que se diz que os trabalhadores rurais devem ser excludos da contabilidade .
do RGPS? ................................................................................................................ 132
158 Quais as consequncias de retirar os trabalhadores rurais do RGPS? ...................... 132
159 A Previdncia urbana superavitria?.................................................................. 132
160 O crescimento do nmero de benefcios maior na Previdncia urbana ou na .
rural? ...................................................................................................................... 133
161 O governo separa as informaes da clientela urbana e da rural? ...................... 134
162 Por que se diz que a Desvinculao de Receitas da Unio (DRU) retira recursos .
da Previdncia? ...................................................................................................... 134
163 Quem so historicamente os principais perdedores da DRU? ............................. 134
164 Os recursos da DRU vo para o pagamento da dvida? ........................................ 134
165 Os recursos da DRU podem hoje voltar para a Seguridade? ................................ 135
166 A DRU inconstitucional? ..................................................................................... 135
167 Seguridade Social e Previdncia Social so a mesma coisa? ................................ 135
168 O oramento da Seguridade superavitrio? ...................................................... 136
169 A contabilidade do RGPS leva em conta as perdas com desonerao da folha .
de pagamento?....................................................................................................... 136
170 A contabilidade do RGPS leva em conta as perdas com sonegao? ................... 137
171 A contabilidade do RGPS leva em conta a dvida ativa? ....................................... 137
172 A contabilidade do RGPS inclui o BPC-Loas? ......................................................... 137
173 A contabilidade do RGPS inclui o Bolsa Famlia?................................................... 137
174 A contabilidade do RGPS inclui benefcios trabalhistas? ...................................... 138
175 A contabilidade do RGPS inclui servidores pblicos?............................................ 138
176 Como o financiamento da Previdncia em outros pases? ................................ 139

7
INTRODUO

O QUE A PREVIDNCIA?
Pelo termo amplo Previdncia entende-se o conjunto dos regimes
previdencirios dos trabalhadores da iniciativa privada e do servio pblico. So objetos
da reforma da Previdncia o Regime Geral de Previdncia Social (RGPS, o operado pelo
INSS) e o Regime Prprio de Previdncia dos Servidores (RPPS). O regime dos
militares pode ser alvo de modificaes em 2017, mas no integra os primeiros esforos
do governo em dezembro de 2016.
A Previdncia um seguro social, termo que inclusive batiza o nome do INSS: o
Instituto Nacional do Seguro Social. Enquanto seguro social, a Previdncia repe, total
ou parcialmente, as perdas financeiras do segurado impossibilitado de trabalhar. esse o
objetivo de vrios de seus benefcios. A perda de capacidade de trabalhar tambm pode
ocorrer por conta de uma gravidez (salrio-maternidade), incapacidade fsica temporria
(auxlio-doena) ou permanente (aposentadoria por invalidez), e at priso (auxlio-
recluso). Outro exemplo em muitos pases o seguro-desemprego: a renda do
trabalhador reposta com a ocorrncia do sinistro desemprego3.
Entender a concepo da Previdncia como seguro social ajuda a entender porque
para muitos especialistas as regras brasileiras de acesso Previdncia so consideradas
distorcidas, e porque ela destoa tanto da comparao internacional. Alguns benefcios
tpicos da Previdncia foram bastante modificados no Brasil e so alterados pela proposta
da reforma da Previdncia, como a aposentadoria por tempo de contribuio: a
aposentadoria tipicamente concebida como um seguro contra a perda de trabalho pela
idade avanada, e por isso costuma ter uma idade mnima.
O desenho da Previdncia levaria atualmente a um patamar de despesa
desproporcional em relao demografia do pas. Segundo Costanzi (2015), o gasto
previdencirio brasileiro um dos 15 maiores do mundo e equivalente ao da Alemanha,
um pas com mais do que o dobro de idosos4. Essa desproporo do gasto demogrfico
em um pas ainda jovem, junto com a profunda e acelerada transio demogrfica
(envelhecimento da populao), daria ensejo reforma da Previdncia.

3
No Brasil, o seguro-desemprego, embora materialmente previdencirio, no operado pela Previdncia.
4
COSTANZI, R. N. Estrutura Demogrfica e Despesa com Previdncia: Comparao do Brasil com o
Cenrio Internacional. Boletim Informaes Fipe, dezembro de 2015.
2 O QUE A REFORMA DA PREVIDNCIA?
A reforma da Previdncia compreende uma Proposta de Emenda Constituio
(PEC n 287, de 2016) e projetos de lei (ainda a serem enviados pelo governo), alterando,
entre outros, regras de acesso a benefcios, forma de clculo e financiamento dos
regimes previdencirios.

Pela sua escala e por no ter sido to afetado pelas reformas previdencirias
anteriores, no RGPS que mais mudanas foram feitas: a trajetria de sua despesa a
com crescimento mais acentuado. Por sua vez, no passado, o RPPS da Unio foi objeto
de reformas que tornaram sua trajetria mais sustentvel: no entanto, as principais
mudanas j feitas ainda levaro dcadas para serem absorvidas. Por este motivo, e por
preocupaes de desigualdade salarial, o RPPS da Unio novamente modificado.
Adicionalmente, este regime parmetro para os RPPS de Estados e Municpios: no
presente, a crise previdenciria mais imediata sentida nos RPPS dos Estados.

J o regime dos militares das Foras Amadas no em verdade considerado um


regime de previdncia por conta das particularidades da carreira militar. O regime dos
militares das Foras Armadas deve ter alguns de seus parmetros modificados nos
prximos meses, no sendo objeto da PEC apresentada.

A opo do governo foi por uma proposta de reforma paramtrica, e no


estrutural, mantendo as caractersticas essenciais dos regimes. Os regimes continuam
sendo de repartio, em que os benefcios dos trabalhadores inativos so financiados pelos
trabalhadores em atividade no mercado de trabalho. A mudana se d nos parmetros do
regime, e no em sua estrutura, como seria uma mudana para um regime de capitalizao
(em que o benefcio de cada trabalhador custeado pelas suas prprias contribuies no
passado, capitalizadas), tpico da previdncia privada no Brasil e da previdncia pblica
em outros pases emergentes5, e tipicamente considerado uma opo neoliberal.

5
Como no Chile. O regime de capitalizao se caracteriza por um menor risco demogrfico, mas maiores
riscos financeiros, do que o regime de repartio. Ainda, na capitalizao os riscos envolvidos so mais
individuais, enquanto no regime de repartio, mais solidrio, os riscos recaem sobre os trabalhadores
da ativa ou, em ltima instncia, sobre toda a sociedade. Uma reforma estrutural que migrasse da
repartio para a capitalizao envolveria significativos custos de transio, decorrentes do fato do
regime antigo continuar pagando benefcios enquanto as novas contribuies so vertidas para o novo
regime. H ainda um terceiro tipo de regime, o de contas nocionais, em que as contribuies individuais
so remuneradas (como na capitalizao), mas por juros fictcios, sendo elas na prtica vertidas para
financiar os benefcios dos inativos (como na repartio). Trata-se de um modelo utilizado h poucos
anos, na Sucia, Itlia, Polnia e Noruega. Ver, entre outros, Tafner (2007): TAFNER, P. Seguridade e
Previdncia: Conceitos Fundamentais. In: TAFNER, P.; GIAMBIAGI, F. (Org.) Previdncia no Brasil:
debates, dilemas e escolhas. Rio de Janeiro: Ipea, 2007.

2
GRANDES NMEROS DA PREVIDNCIA

3 DE QUANTO A DESPESA E O DEFICIT DOS REGIMES PREVIDENCIRIOS


EM 2016?
O total da despesa com benefcios operados pelo INSS de cerca de R$ 500
bilhes, com R$ 150 bilhes esperados de deficit (conceito que ser mais esclarecido
adiante). Adicionalmente, a despesa do governo federal com o RPPS dos servidores
civis ser de cerca de R$ 70 bilhes em 2016, com deficit de R$ 35 bilhes, segundo o
Projeto de Lei Oramentria Anual (PLOA) de 2017. J o regime dos militares fechar
2016 com uma despesa aproximada de R$ 35 bilhes (deficit de R$ 32 bilhes6).
Nos Estados, a soma dos deficits deve ser de R$ 80 bilhes, enquanto os Municpios
ainda apresentam superavit financeiros (mas no atuariais).

Grfico 1 Deficit financeiro em 2016 Em R$ bilhes

Regime Geral 150

Servidores civis 35

Militares 32

Estados 80

6
O conceito de deficit este regime controverso, uma vez que no existe de fato um regime de
previdncia institudo. Segundo a Mensagem Presidencial que acompanha o Oramento de 2017:
Recentemente, por intermdio do Parecer n 00016/2015/ASSE/CGU/AGU, de 2 de junho de 2015, a
Consultoria-Geral da Unio emitiu entendimento sobre o assunto, afirmando que no possvel falar-
se em Regime Prprio de Previdncia dos Militares, por ausncia de um Plano de Custeio paralelo a
um Plano de Benefcio, restando prejudicados os preceitos relativos a uma avaliao atuarial. Nesse
caso, tal avaliao somente possvel em relao s penses militares, uma vez que existe Plano de
Benefcio e Plano de Custeio, regulado pela Lei n 3.765, de 4 de maio de 1960.

3
4 Q UAL A MAGNITUDE DOS DEFICITS ATUARIAIS DOS REGIMES
PREVIDENCIRIOS?

Em verdade, considera-se que o conceito de deficit atuarial que melhor


evidencia o desequilbrio de um sistema previdencirio. Simplificadamente, este
a soma dos fluxos futuros de receitas e despesas, trazidas a valor presente. Em um
sistema estritamente equilibrado, no h deficit (ou superavit) atuarial. Entretanto, no
essa situao do Brasil em nenhuma esfera. O deficit atuarial do RGPS de quase
R$ 4 trilhes, o do RPPS dos servidores civis de quase R$ 1 trilho e meio, e o dos
militares de R$ 700 bilhes. O deficit atuarial dos Estados atinge quase R$ 3 trilhes,
e o dos Municpios mais R$ 300 bilhes. O Grfico 1-A sintetiza esses dados. Embora
alguma cautela seja necessria ao analisar as estimativas como nmeros exatos,
porque h sensibilidade evoluo de parmetros incertos (ex.: crescimento de
salrios), elas evidenciam um expressivo desequilbrio em todos os regimes.

Grfico 1-A Deficit atuarial Em R$ trilhes de 2016


3,8

1,4

0,7
0,3

Regime Geral Servidores civis Militares Estados Municpios

Fonte: Elaborao prpria, a partir de dados do Projeto de Lei de Diretrizes Oramentrias


(PLDO) de 2017, do Tribunal de Contas da Unio (TCU) e da Secretaria de Previdncia Social7.

7
As estimativas para os regimes prprios consideram projees at 2090, enquanto a do RGPS, feita pelo
TCU, at 2050. A estimativa para os militares a do PLDO 2017: a controvrsia em relao
contabilizao do deficit dos militares deve ser levada em conta, e o valor pode estar
subestimado. Ver: Pacto pela Boa Governana Um Retrato do Brasil. Disponvel em:
http://portal.tcu.gov.br/retratodobrasil/ (TCU); http://www.previdencia.gov.br/arquivos/office/1_120
808-172335-916.pdf e http://agenciabrasil.ebc.com.br/economia/noticia/2016-11/secretario-da-previ
dencia-diz-que-mais-estados-tem-problemas-fiscais-como-o (Secretaria de Previdncia).

4
5 QUAL A PARTICIPAO DA PREVIDNCIA NO ORAMENTO?
Segundo o oramento anual de 2017, as despesas com Previdncia em todos os
regimes, mais o Benefcio de Prestao Continuada (BPC-Loas), correspondero a
cerca de 55% do total da despesa primria. Comparativamente, a participao das
despesas com os servidores ativos ser de 13%, sade 7%, educao 3%, PAC 3% e
Bolsa Famlia 2%. A soma das demais despesas corresponde a 17%. Esses dados so
apresentados no Grfico 2, a seguir.

Grfico 2 Participao da Previdncia no total da despesa primria da Unio em 2017

17%

55%
Previdncia + BPC
3% Funcionalismo
2% Sade
3%
Educao

7% Bolsa Famlia
PAC
Outras despesas
13%

Fonte: Elaborao prpria, do Projeto de Lei Oramentria Anual (PLOA) de 2017.

PREVIDNCIA E ECONOMIA

6 COMO O AUMENTO DO GASTO PREVIDENCIRIO AFETA O CRESCIMENTO DA


ECONOMIA?

A crise econmica, com a queda de arrecadao e a instaurao de


sucessivos deficits primrios, trouxe tona o crescimento estrutural da despesa
previdenciria e abriu uma janela de oportunidade para a discusso sobre a
necessidade de reforma. Reformas anteriores foram feitas em 1998 e 2003. Em 2016
tambm o governo Dilma Rousseff anunciara a inteno de fazer uma reforma, tendo

5
a Presidente afirmado que a Previdncia era no momento a questo mais importante
para o pas8.

Por um lado, as despesas previdencirias tm evidentes efeitos em curto prazo


sobre a demanda. O efeito multiplicador sobre o PIB de cada real despendido pelo RGPS
seria de cerca de 0,5 (equivalente ao do RPPS). Para o Benefcio de Prestao Continuada
(BPC-Loas), o efeito seria de 1,29.

Por outro lado, a nfase do governo em priorizar a reforma da Previdncia durante


a recesso consoante com o diagnstico de especialistas de que o crescimento da
despesa previdenciria coloca e colocar mais restries ao crescimento da economia no
futuro.

Segundo essa viso, a Previdncia estaria associada a um trip de baixo


crescimento10: carga tributria elevada, investimento pblico baixo e juros altos.
Diante da tendncia de aumento do gasto apresentada anteriormente, esses efeitos s
ficariam mais fortes no futuro.

Carga tributria

Na ausncia de mudanas, a carga tributria seria cada vez mais pressionada.


Em 2015, ainda no governo Dilma Rousseff, o Ministro da Fazenda Joaquim Levy
props a recriao da CPMF, desta vez para custear a Previdncia. Enquanto
isso, especialistas calculavam que na ausncia de mudana de regras, j seria
necessria a criao de uma nova CPMF por ano para financiar as despesas da
Previdncia11.

Outro exerccio, apresentado em reportagem da revista The Economist,


apontava que sem reformas as contribuies de empregados e empregadores sobre a

8
Ver: http://agenciabrasil.ebc.com.br/politica/noticia/2016-01/dilma-diz-que-previdencia-e-assunto-que
-mais-preocupa-governo.
9
Comparativamente, os multiplicadores do Fundo de Garantia do Tempo de Servio (FGTS), abono
salarial, seguro-desemprego e Bolsa Famlia so, respectivamente, de 0,39; 1,06; 1,06 e 1,78. Ver Neri
et al. (2013): NERI, M.; VAZ, F. M.; SOUZA, P. H. G. F. Efeitos Macroeconmicos do Programa
Bolsa Famlia: Uma Anlise Comparativa das Transferncias Sociais. In: CAMPELLO, T. NERI, M.
(Org.) Programa Bolsa Famlia: Uma Dcada de Incluso e Cidadania. Braslia: Ipea, 2013.
10
Ver: Giambiagi (2007). GIAMBIAGI, F. Reforma da Previdncia, o encontro marcado: a difcil escolha
entre nossos pais ou nossos filhos. Rio de Janeiro: Campus, 2007.
11
O foco do problema. O Globo. 16 de setembro de 2015. Disponvel em: http://blogs.oglobo.
globo.com/miriam-leitao/post/foco-do-problema.html.

6
folha de pagamento deveriam subir dos atuais 31% (na soma de empregador e
empregado) para 86% em 2050 a fim de cobrir os benefcios12. Tal majorao da
carga sobre a folha seria invivel, porque alquotas to altas erodiriam a base de
tributao (o nvel de emprego) muito antes que se pudesse chegar a esse patamar.

Aceitando a noo de que o sistema tributrio brasileiro ineficiente, mais


impostos sobre ele apenas acentuam seu efeito deletrio sobre a economia13. Diante
da urgncia de arrecadao para cobrir o crescimento da despesa previdenciria e de
dificuldades polticas, o provvel que as escolhas seriam no futuro em elevar
(ou criar) tributos com maior potencial arrecadatrio, e no os com
efeitos distorcivos menores sobre a economia ou efeitos regressivos menores na
distribuio de renda.

Investimento pblico

O segundo item deste trip o investimento pblico. Considera-se que o


investimento que aumenta a capacidade produtiva da economia no futuro. No entanto,
investimentos, como os em infraestrutura ou cincia e tecnologia, por mais
necessrios que sejam para o pas se desenvolver, constituem despesas
discricionrias. Esse tipo de despesa se contrape despesa obrigatria, que no
pode ser reduzida e integra cerca de 92% do oramento federal.

So exemplos de despesas obrigatrias a Previdncia e os salrios do


funcionalismo. Diante do crescimento das despesas previdencirias, o governo tem
trs opes principais14: elevar os impostos, aumentar o endividamento (que
pressiona os juros, o que ser visto a seguir) e reduzir outras despesas. Para
acomodar o crescimento dos gastos com Previdncia, seriam as despesas
discricionrias as com maior chance de ser comprimidas, o que atinge o investimento

12
Baseado em estimativas do demgrafo Bernardo Queiroz, da Universidade Federal de Minas Gerais
(UFMG). Brazils pension system: Tick, tock. The Economist. 24 de maro de 2012. Disponvel em:
http://www.economist.com/node/21551093.
13
Ver, entre outros, Afonso (2016). AFONSO, J, R. Ambiente de Negcios: Simplificao da Legislao
Tributria. Apresentao no Seminrio Ambiente de Negcios: Segurana Jurdica, Transparncia e
Simplicidade. IBRE/FGV e Direito-Rio/FGV. Rio de Janeiro, 23 de setembro de 2016.
14
Uma quarta opo seria emitir moeda e financiar o aumento do gasto via inflao. Por outro lado, uma
taxa de crescimento muito alta do PIB poderia atenuar o problema por um perodo de tempo, ao
aumentar a arrecadao sem necessidade de aumento de tributos.

7
pblico. Esta questo afeta diretamente no s o governo federal, mas tambm os
subnacionais.

Ilustrativamente, em 2015 ano de ajuste fiscal enquanto a rubrica outras


despesas de capital, que reflete o investimento pblico federal, teve reduo de mais
30%, as despesas da Previdncia (urbana e real) cresceram mais de 1% acima da
inflao.

Grfico 3 Variao de despesas selecionadas da Unio em 2015 (ajuste fiscal)

1,4% 1,3%

Previdncia urbana Previdncia rural Pessoal Outras Despesas de


-1,7% Capital

-34,3%

Fonte: Elaborao prpria, a partir do Resultado do Tesouro Nacional de 2015.

Juros reais

Finalmente, de modo simplificado, os juros reais esto associados percepo de


risco em relao capacidade do governo de honrar seus compromissos15. A chance de
insolvncia no futuro, por conta de uma despesa estruturalmente crescente, pressionaria
os juros para cima. Por sua vez, os juros reais altos sufocariam os empreendimentos que
o pas precisa para crescer.

A Figura 1 a seguir, sintetiza a lgica entre despesa previdenciria e seus efeitos


no crescimento da economia, bem como na distribuio de renda.

15
Aqui, deve-se considerar o conceito de taxa implcita de juros, e no a taxa Selic, que no tem a mesma
participao que tinha no passado na remunerao dos ttulos pblicos.

8
Figura 1 Crescimento da despesa previdenciria: efeitos adversos na
economia (setas em azul) e na desigualdade de renda16 (em vermelho)

Fonte: Elaborao prpria.

Confiana

Ainda, segundo o diagnstico do governo sobre a necessidade de ajuste fiscal, a


reforma contribuiria para ganhos de confiana que induziriam a recuperao da
economia. No mesmo sentido, o ex-Ministro da Fazenda Nelson Barbosa, em
declarao ao Frum criado no governo Dilma Rousseff para discutir a reforma,
entendia como benefcio imediato da reforma a melhora das expectativas fiscais, que
reduz a volatilidade cambial, possibilita a queda das taxas de juros de longo prazo e
incentiva o investimento e a gerao de emprego17.

De outra parte, nos ltimos anos, o debate sobre a lgica da chamada austeridade
expansionista foi intenso em pases desenvolvidos. O Prmio Nobel Paul Krugman, que
se consolidou nos ltimos anos como um dos economistas mais influentes do mundo,

16
A ser analisada adiante, na seo Aposentadoria por tempo de contribuio e no debate sobre
desvinculao do salrio mnimo.
17
Barbosa defende que reforma da Previdncia seja feita agora, gradualmente. Correio Braziliense, 17
de fevereiro de 2016. Disponvel em: http://www.correiobraziliense.com.br/app/noticia/economia/
2016/02/17/internas_economia,518253/barbosa-defende-que-reforma-da-previdencia-seja-feita-agora-
gradualme.shtml.

9
expressando ceticismo sobre a aplicao da lgica nos Estados Unidos cunhou o termo
fada da confiana para ironizar o argumento18. No mesmo sentido, no mbito da PEC
do teto de gastos, economistas com posio divergente da do governo lanaram o
documento Austeridade e Retrocesso19.

Poupana e produtividade

Por fim, outros efeitos no crescimento da economia relacionados ao desenho


da Previdncia (e no exatamente despesa previdenciria) discutidos pela literatura
incluem a reduo da poupana domstica20 e a retirada precoce de trabalhadores
produtivos da fora de trabalho21. Adicionalmente, o envelhecimento da
populao est associado a um menor nvel de inovao e de crescimento da
produtividade22.

7 COMO O TETO DE GASTOS EXACERBA ALGUNS EFEITOS ADVERSOS DA


DESPESA COM PREVIDNCIA?

A PEC do teto de gastos (Proposta de Emenda Constituio n 55, de 201623)


congela a despesa total do governo federal em termos reais por 20 anos (Novo Regime
Fiscal). O teto ser anualmente reajustado pela inflao (passados 10 anos outro
indexador ser escolhido). Podemos dizer que a reforma da Previdncia irm gmea da
reforma fiscal.

Isso porque a despesa previdenciria cresce aceleradamente em termos reais.


Para as despesas federais caberem no teto, outras despesas devero ser reduzidas na

18
Em verdade, Krugman defende at que a figura da fada da confiana ser um dos seus principais
legados na economia. http://krugman.blogs.nytimes.com/2011/09/13/the-death-of-the-confidence-fair
y/?_r=0.
19
http://brasildebate.com.br/wp-content/uploads/Austeridade-e-Retrocesso.pdf
20
Ver, entre outros, Oliveira et al. (1998). OLIVEIRA, F. E. B.; BELTRO, K. I.; DAVID, A. C. A.
Previdncia, Poupana e Crescimento Econmico: Interaes e Perspectivas. Texto para Discusso
n 607. Rio de Janeiro: Ipea, novembro de 1998.
21
Ver, entre outros, Paiva et al. (2016). PAIVA, L. H.; RANGEL, L. A.; CAETANO, M. A. O Impacto
das Aposentadorias Precoces na Produo e na Produtividade dos Trabalhadores Brasileiros. Texto
para Discusso n 2.211. Rio de Janeiro: Ipea, julho de 2016.
22
O que no corrobora o argumento de que o crescimento da produtividade poderia resolver o problema
previdencirio. No s o crescimento da produtividade gera um passivo previdencirio no futuro (como
contrapartida do aumento da arrecadao), como ele seria restringido pelo prprio envelhecimento da
populao. Ver, entre outros, Maestas et al. (2016). MAESTAS, N.; MULLEN, K. J.; POWELL, D.
The Effect of Population Aging on Economic Growth, the Labor Force and Productivity. NBER
Working Paper No. 22452. Julho de 2016.
23
Na Cmara, a matria tramitou como PEC 241/2016.

10
mesma magnitude. Se cumprir o teto, o governo no poder mais recorrer ao aumento do
endividamento ou da arrecadao para cobrir suas despesas primrias24.

Assim, com o teto, o crescimento da despesa previdenciria obrigaria o


governo a cortes profundos em diversas outras reas, o que tornaria a reforma da
Previdncia mais urgente. Nas palavras do relator da PEC do teto na Cmara, Deputado
Darcsio Perondi, o novo regime fiscal no sobrevive sem a reforma da Previdncia
(...) uma dependncia biolgica entre os pulmes e o corao, um no vive sem o
outro.25

O Grfico 4, abaixo, apresenta um exerccio do impacto, com a vigncia do teto,


do crescimento da despesa da Previdncia nas outras despesas do governo federal.
Consideramos 2017 o primeiro ano da aplicao integral do teto26. Sem mudanas, a
participao dos gastos previdencirios no gasto total da Unio passaria gradualmente de
cerca de 55% em 2017 (um valor j alto) para cerca de 75% em 2026.

Isso quer dizer que, com o teto e sem reforma da Previdncia, todas as despesas
primrias do governo federal (excluda a Previdncia) que em 2017 deveriam caber em
45% do oramento, devero caber em apenas 25% em 2026 quase a metade. O corte em
vrias reas dever ser ainda maior, uma vez que outras despesas com elevada
participao no gasto da Unio tambm no podem ser reduzidas, como a com o
funcionalismo27. Este resultado coaduna com a viso de Paulo Tafner, um dos principais
especialistas em Previdncia do pas, para quem o problema fiscal existente no Brasil
na essncia um problema previdencirio.

24
Evidentemente que a criao ou aumento de tributos no est proibida, mas elas serviriam, pelo menos
nos dez primeiros anos do Novo Regime Fiscal, para melhorar o resultado primrio: a princpio
reduzindo o deficit e posteriormente gerando um superavit. Em verdade, a estabilizao da relao
dvida e PIB o objetivo da proposta.
25
http://zh.clicrbs.com.br/rs/noticias/noticia/2016/10/so-nao-vai-ter-ganho-real-mas-e-reajuste-diz-peron
di-sobre-pec-do-teto-dos-gastos-publicos-7729952.html.
26
Na primeira semana de outubro o governo indicou que o teto s valeria para as reas de sade e educao
a partir de 2018. No consideramos essa mudana em relao proposta original neste exerccio, o que
afeta os valores absolutos estimados, mas no a tendncia do resultado.
27
Diante desse cenrio, alguns especialistas defendem que a PEC seja modificada para que seja dado um
tratamento mais duro s despesas com funcionalismo, incluindo congelamento real de salrios. Ver,
entre outros http://www1.folha.uol.com.br/mercado/2016/09/1817880-para-analistas-teto-precisa-de-
limite-para-despesa-com-pessoal.shtml?cmpid=compfb e http://economia.estadao.com.br/noticias/ge
ral,em-13-anos-salario-do-servico-publico-subiu-tres-vezes-mais-que-o-privado,10000079369.

11
Grfico 4 Participao de despesa previdenciria na despesa
primria da Unio com teto de gastos 2017 a 2016

Despesas previdencirias (todos os regimes) Outras despesas

77%

56%

2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 2026

Fonte: Elaborao prpria, a partir de projees atuariais do PLDO 201728.

Em verdade, mesmo com a reforma da Previdncia o resultado pode ser


prximo ao apresentado no Grfico j que, para respeitar o planejamento das famlias
de acordo com as regras vigentes, bem como para atenuar a oposio reforma, a
reforma da Previdncia possui regras de transio para que as mudanas sejam graduais
no tempo.

Figura 2 Grcia: O homem que chora (2015)29

28
Observamos que possvel que para o RPPS civil as projees atuariais contidas no PLDO para os
primeiros anos estejam superestimadas. Dessa forma, as estimativas do Grfico 3 podem estar viesadas
para cima nos primeiros anos, ainda que a tendncia em mdio e longo prazo seja semelhante.
29
http://economia.uol.com.br/noticias/afp/2015/07/03/o-homem-que-chora-a-comovente-historia-do-apo
sentado-grego.htm

12
Figura 3 Aposentados depredam nibus da polcia em protesto de outubro de 201630

Observe que o panorama aqui apresentado destoa de uma das principais


concluses tipicamente colocada no debate a respeito das consequncias de no fazer a
reforma da Previdncia: a de que o pagamento dos benefcios seria comprometido.
Segundo o Presidente Temer, os pagamentos poderiam ser interrompidos j em 10 anos31.
Avaliamos que a despesa com benefcios muito protegida no pas e antes que uma
situao extrema de interrupo de pagamentos fosse verificada (como ocorreu em
Portugal e na Grcia, ilustradas na Figura 2 e 3), outras despesas importantes, mas menos
protegidas, do governo federal que seriam cortadas.

A partir de 2026 o teto poder ser reajustado por outro indexador diferente da
inflao, como o crescimento do PIB, atenuando os efeitos do crescimento da despesa
previdenciria. Como ilustrao, apresentamos no Grfico 5, tal qual o Grfico anterior,
a tendncia de participao do gasto previdencirio nos ltimos 10 anos do teto, caso no
haja mudana de indexador.

Ressaltamos que este exerccio meramente ilustrativo, com o intuito de


evidenciar a tendncia de participao do crescimento da despesa previdenciria no total
da despesa primria. A estimativa sensvel aos parmetros escolhidos pelo governo no
Projeto de Lei de Diretrizes Oramentrias (2017).

30
http://wtop.com/world/2016/10/pepper-spray-fired-at-greek-retirees-in-anti-austerity-rally/
31
http://blogs.oglobo.globo.com/miriam-leitao/post/um-dado-para-convencer-sobre-reforma-da-previ
dencia.html

13
Grfico 5 Participao de despesa previdenciria na despesa
primria da Unio com teto de gastos 2027 a 2036

Despesas previdencirias (todos os regimes) Outras despesas


109%

80%

2027 2028 2029 2030 2031 2032 2033 2034 2035 2036

Fonte: Elaborao prpria, a partir de projees atuariais do PLDO 2017.

Evidentemente o cenrio apresentado no Grfico 5 improvvel: tanto o


indexador quanto a legislao previdenciria seriam modificados antes de ele se
concretizar. Entretanto, o exerccio sugere que, sem a reforma, o efeito sobre outras
polticas pblicas e o investimento pblico seria devastador. Anedoticamente, neste
cenrio ilustrativo, a partir de meados da dcada de 2030 chegaramos ao extremo da
Unio pagar apenas despesas previdencirias (na ausncia de reformas, mudana do
indexador e com o teto sendo estritamente cumprido).

Dessa forma, til revisitarmos a Figura 1, que apresentava os mecanismos pelos


quais o crescimento da despesa afeta a economia. Conforme a Figura 4, a seguir, com o
teto respeitado, a presso sobre a carga tributria e a taxa de juros seria aliviada.

Entretanto, o impacto via reduo do investimento pblico seria exacerbado, bem


como se amplificaria a compresso de outras rubricas melhor posicionadas para reduzir a
pobreza e a desigualdade de renda. Este seria a concretizao do cenrio de
canibalizao dos gastos sociais32.

32
Proposto por Fabio Giambiagi. Ver: http://brasil.elpais.com/brasil/2015/09/22/politica/1442935579_6
65784.html.

14
Figura 4 Crescimento da despesa previdencirio e teto de gastos: efeitos adversos na
economia (setas em azul) e na desigualdade de renda (em vermelho)

Fonte: Elaborao prpria.

8 COMO O DESCUMPRIMENTO DO TETO AFETA A PREVIDNCIA?

Chegamos a outro ponto sobre a interao do teto do gasto com a Previdncia.


At agora, nesta discusso, consideramos que o teto seria respeitado e que, por isso, o
crescimento da despesa previdenciria obrigaria reformar a Previdncia e/ou
promover profundos ajustes nas polticas pblicas e investimentos feitos por despesa
discricionria.

Entretanto, outro cenrio provvel que a Unio no consiga cumprir o teto, o


que acarretaria as vedaes previstas pela PEC 55/2016 at que o limite fosse
reestabelecido. Essas vedaes incluem inicialmente reajustes a remuneraes do servio
pblico, criao de cargos e admisso de pessoal, entre outros itens afetos ao
funcionalismo.
Todavia, o relatrio do Deputado Darcsio Perondi, aprovado na Comisso
Especial e no Plenrio da Cmara dos Deputados, criou uma ltima vedao adicional: o
aumento real do salrio mnimo. Esta possibilidade tambm constava da proposta de
reforma fiscal do Ministro da Fazenda Nelson Barbosa apresentada ainda no governo
Dilma Rousseff (Projeto de Lei Complementar (PLP) n 257, de 2016).

Como dois teros dos benefcios previdencirios esto hoje atrelados ao salrio
mnimo, esta vedao atingiria diretamente a Previdncia Social, ao proibir a

15
prorrogao da poltica de valorizao do salrio mnimo ou poltica semelhante.
Atualmente, o salrio mnimo reajustado segundo a inflao do ano anterior e o
crescimento do PIB de dois anos antes, componente real da frmula (Lei n 13.152, de
29 de julho de 2015). Esta frmula tem vigncia at 2019.
Assim, caso o teto no seja respeitado e as medidas de conteno de gastos via
funcionalismo no sejam suficientes, o reajuste dos menores benefcios da
Previdncia seria afetado. Desta forma, sem a reforma da Previdncia, que eleva a
chance de descumprimento do teto, a PEC do teto garante parcialmente uma espcie de
reforma automtica.

Desta forma, resumidamente, temos dois cenrios de interao entre o teto e a


Previdncia:

Cenrio 1: teto respeitado


O crescimento acelerado das despesas previdencirias obrigar a aprovao
de alguma forma de reforma da Previdncia; e/ou
O crescimento acelerado das despesas previdencirias reduzir
substancialmente o espao fiscal para polticas pblicas e investimentos
financiados por despesas discricionrias.

Cenrio 2: teto no respeitado


Reajustes reais do salrio mnimo so vedados, atenuando parte do
crescimento da despesa da Previdncia.

Ainda, como o crescimento esperado para as despesas previdencirias


decorrente principalmente da transio demogrfica, e no apenas do aumento do salrio
mnimo, plausvel que elementos dos dois cenrios sejam observados (reforma da
Previdncia; reduo de despesas discricionrias; e reajustes apenas nominais aos
menores benefcios da Previdncia).

O impacto da reforma nos dez primeiros anos, acumulado, seria de R$ 678 bi em


relao trajetria anterior, o que pode ser insuficiente para caber no teto de gastos33.
Para Fabio Giambiagi, um dos principais especialistas brasileiros no tema, a reforma seria
adequada em relao ao ano de 2032 em diante, mas insuficiente para os prximos anos:

33
Ver: http://www1.folha.uol.com.br/mercado/2016/12/1838400-reforma-da-previdencia-pode-gerar-ec
onomia-de-r-678-bi-diz-governo.shtml.

16
o governo eleito em 2018 talvez tenha que fazer outra reforma referente s condies
de aposentadoria na dcada de 202034. J o Ministro-Chefe da Casa Civil, Eliseu
Padilha, avalia que a aprovao da reforma apenas moderaria o crescimento da despesa
at 2025, que subiria consistentemente dali em diante35.

TRANSIO DEMOGRFICA (ENVELHECIMENTO DA POPULAO)

9 O QUE A TRANSIO DEMOGRFICA (ENVELHECIMENTO DA POPULAO)?


As despesas da Previdncia crescem aceleradamente por conta do envelhecimento
da populao. importante observar que o aumento da idade mdia da populao no se
deve apenas ao aumento da expectativa de sobrevida, mas tambm reduo das
taxas de natalidade da populao.

A taxa de fertilidade por mulher do Brasil, em queda, j seria a menor da Amrica


do Sul36, e, desde 2005, o nmero de nascidos insuficiente para repor a populao.
A queda na taxa de fertilidade (ou de natalidade) atribuda entre outros fatores ao
aumento da escolaridade, dissociao da sexualidade da reproduo e ao consumismo37.
Especificamente para o Brasil pesquisadores do Banco Interamericano de
Desenvolvimento (BID) chamam ateno para a reduo de natalidade nas dcadas de 70
a 90, que estaria relacionada ampliao da transmisso de novelas no pas38.

A Previdncia opera, no Brasil e em boa parte do mundo, pelo regime de


repartio, em que as contribuies dos trabalhadores no mercado de trabalho formal
financiam os benefcios dos trabalhadores inativos (aposentadorias, penses, auxlios).
Assim, temos que, em uma ponta, menos pessoas esto nascendo para financiar os
benefcios quando estiverem no mercado de trabalho, e, na outra ponta, os aposentados

34
Ver: http://oglobo.globo.com/economia/mesmo-com-reforma-governo-federal-tera-de-cortar-mais-300
-bi-20419663.
35
Ver: http://br.reuters.com/article/domesticNews/idBRKBN12Z2TR.
36
CIA World Factbook 2016.
37
Ver Camarano e Fernandes (2014). CAMARANO, A. A. FERNANDES, D. Mudanas nos Arranjos
Familiares e Seu Impacto nas Condies de Vida: 1980 a 2010. CAMARANO, A. A. (Org.). Novo
Regime Demogrfico: uma nova relao entre populao e desenvolvimento? Rio de Janeiro: Ipea, 2014.
38
As novelas afetariam o comportamento das famlias, como a escolha pela quantidade de filhos e at
seus nomes. Ver: La Ferrara et al. (2008). LA FERRARA, E.; CHONG, A.; DURYEA, S. Soap Operas
and Fertility: Evidence from Brazil. Working Paper #633. Inter-American Development Bank. Junho
de 2008.

17
esto vivendo mais e recebendo os benefcios por mais tempo. Nos prximos 25 anos, o
pas terminar uma transio demogrfica que pases desenvolvidos fizeram em
mais de 100 anos, de acordo com Tafner, Botelho e Erbisti (2014)39.

Neste sentido, por exemplo, o advento da idade mnima para a aposentadoria por
tempo de contribuio, faria com que, no futuro, os trabalhadores permanecessem mais
tempo contribuindo, por um lado, e menos tempo recebendo os benefcios, por outro.
O Grfico 6 ilustra a situao que temos hoje para este tipo de aposentadoria. Ela tem
sido paga a partir da idade mdia de 54 anos (55 no caso dos homens, 52 no das mulheres).
De acordo com a Tbua de Mortalidade do IBGE (2013), um homem nesta idade teria
uma expectativa de sobrevida de mais 24 anos, vivendo em mdia at os 79 anos.
Uma mulher, na idade mdia de 52 anos, tem uma expectativa de sobrevida prxima de
30 anos, chegando em mdia ao redor dos 82 anos40. Segundo Tafner, Botelho e Erbisti
(2015), entre 1980 e 2010, enquanto a expectativa de vida ao nascer cresceu 19% para
homens e 18% para mulheres, a expectativa de sobrevida aos 60 anos cresceu muito mais:
42% para homens e 31% para mulheres41.

Grfico 6 Tempo de contribuio e tempo de usufruto (esperado) na


idade mdia da aposentadoria por tempo de contribuio 2013

Tempo de contribuio Tempo de usufruto (esperado)

Homens 35 24

Mulheres 30 30

Fonte: Elaborao prpria, a partir da Tbua de Mortalidade do IBGE (2013).

39
TAFNER, P.; BOTELHO, C.; ERBISTI, R Transio Demogrfica e o Impacto Fiscal na Previdncia
Brasileira. CAMARANO, A. A. (Org.). Novo Regime Demogrfico: uma nova relao entre populao
e desenvolvimento? Rio de Janeiro: Ipea, 2014.
40
23,6 no caso do homem e 30,2 no caso da mulher.
41
TAFNER, P.; BOTELHO, C.; ERBISTI, R. Debates sobre Previdncia: As Convergncias.
In: TAFNER, P.; BOTELHO, C.; ERBISTI, R. (Org.). Reforma da Previdncia: A Visita da Velha
Senhora. Braslia: Gesto Pblica, 2015.

18
Tal informao ilustraria o desequilbrio do benefcio. A beneficiria deste tipo
de aposentadoria teria como tempo de contribuio 30 anos, e como tempo de usufruto
esperado do benefcio os mesmos 30 anos. Entretanto, a alquota de contribuio do seu
salrio de no mximo 11%, ou 31% quando se considera tambm a contribuio do
empregador42.

10 A REFORMA DA PREVIDNCIA FAR AS PESSOAS TRABALHAREM AT


MORRER?

importante observar nesta discusso que a varivel relevante a expectativa


de sobrevida, e no a expectativa de vida ao nascer. A expectativa de vida ao nascer,
que tambm tem aumentado, reflete, por exemplo, as taxas de mortalidade infantil e
mortes por causas externas em jovens (acidentes de trnsito, homicdio). por isso que,
neste exerccio, em que usamos a expectativa de sobrevida condicional idade de 55
anos (homem) e 52 anos (mulher), a expectativa de vida do homem chega aos 79 anos
e da mulher aos 82 anos, acima da expectativa de vida ao nascer no pas (72 para eles,
79 para elas). A expectativa de vida ao nascer o equivalente expectativa de sobrevida
condicional a idade zero.

A incompreenso em relao diferena entre expectativa de vida ao nascer e a


expectativa de sobrevida surge em um dos argumentos mais populares contra a reforma:
o de que com uma idade mnima (ou aumento de outros parmetros), as pessoas
trabalhariam at morrer em algumas regies do pas. Um exemplo, que se tornou
muito frequente nas redes sociais, est na Figura 5, abaixo.

Figura 5 Trabalhar at morrer

42
No se pode descartar ainda que o tempo de usufruto esperado da aposentadoria por tempo de
contribuio, por exemplo, seja ainda maior do que a que colocamos no Grfico 6: neste exerccio foram
usadas as expectativas de sobrevida calculadas pelo IBGE para todo o conjunto da populao.
No entanto, o subconjunto da populao que se aposenta por tempo de contribuio, por ter renda
superior mdia, possivelmente goza de diversas condies que aumentam em alguma medida a
expectativa de sobrevida deste grupo.

19
De modo geral, a expectativa de vida ao nascer est relacionada com a idade
mdia com que as pessoas falecem. Ela especialmente afetada pela mortalidade
infantil, mais grave nas regies mais pobres do pas. Desta forma, de modo incoerente,
no argumento de trabalhar at morrer a mortalidade infantil acaba sendo usada para
justificar transferncias de renda justamente para grupos de faixas etrias mais
avanadas.

De maneira ilustrativa, o Secretrio de Previdncia do Ministrio da Fazenda,


Marcelo Abi-Ramia Caetano, aponta que municpios que possuem as mais baixas
expectativas de vida ao nascer no Brasil possuem inclusive uma proporo de idosos
acima de 65 anos maior do que a mdia nacional, como Juripiranga (PB, com
expectativa de vida ao nascer de 65 anos e meio) e Jurema (PE, expectativa de vida
ao nascer de 65 anos e 10 meses)43.

A expectativa de sobrevida em idades mais altas no perfeitamente


correlacionada com a renda de um pas. Parte da falncia da previdncia na Grcia se
explica pela alta expectativa de vida dos idosos: uma das maiores da Unio Europeia,
apesar do pas ser um dos mais pobres do grupo. No mesmo sentido, a OCDE estima
que nas prximas dcadas a sobrevida das brasileiras ser maior do que as das
americanas ou dinamarquesas, que moram em pases muito mais ricos44.

Com a transio demogrfica, medida que as pessoas vivem mais, o tempo


esperado de usufruto aumenta para diversos benefcios previdencirios, como as
aposentadorias e penses. No entanto, isso ocorre sem contrapartida, j que h menos
trabalhadores no mercado de trabalho, colocando uma presso ainda maior nas contas
previdencirias. O exerccio a seguir ajuda a visualizar este problema.

43
Ver: http://agenciabrasil.ebc.com.br/politica/noticia/2016-11/expectativa-de-vida-ao-nascer-nao-e-da
do-adequado-para-discutir-previdencia.
44
Pensions at Glance 2013: OECD and G20 indicators. Disponvel em: http://www.oecd.org/els/public-
pensions/

20
11 COMO A CONFIGURAO DA POPULAO IR MUDAR DAQUI PARA FRENTE?
De acordo com os dados e projees de Camarano (2014)45, o Brasil teria cerca
de 199 milhes de habitantes em 2015, dos quais 22% teriam entre 0 e 14 anos, e 12%
teria 60 anos ou mais. O restante, ou seja, a populao entre 15 e 59 anos, somaria 66%.
A Figura 6 retrata essa proporo: em laranja esto as crianas, em azul os idosos e branco o
restante da populao.

Figura 6 Distribuio etria da populao brasileira 2015: 0-14 (laranja),


15-59 (branco) e 60+ (azul)

Figura 7 Distribuio etria da populao em 2050: 0-14 (laranja),


15-59 (branco) e 60+ (azul)

Fonte: Elaborao prpria, com base na arte de Jimmy Turrell, e projeo de Camarano (2014).

J a Figura 7 traz esta mesma proporo com as projees para 2050. Seremos um
pas de 206 milhes de habitantes, mas a proporo de crianas teria cado de 22 para 9%,
a proporo de idosos quase triplicar de 12 para 33% e o da populao em idade
ativa, cairia de 66 para 58%.

As Figuras 8 e 9, a seguir, so mais pertinentes para ilustrar o conceito de razo


de dependncia. Nas figuras anteriores, com o intuito de facilitar a visualizao da
mudana na distribuio etria, a populao foi mantida fixa. Porm, na verdade, a partir
de meados de dcada de 2030 ela comear a encolher46. Em 2050, o pas no dever

45
CAMARANO, A, A. Perspectivas de Crescimento da Populao Brasileira e Algumas Implicaes.
In: CAMARANO, A. A. (Org.). Novo Regime Demogrfico: uma nova relao entre populao e
desenvolvimento?. Rio de Janeiro: Ipea, 2014. Disponvel gratuitamente em: http://www.ipea
.gov.br/portal/index.php?option=com_content&view=article&id=23975.
46
Com exceo principal do continente africano, a transio demogrfica considerada fenmeno
mundial. Anedoticamente, mesmo a China em 2015 anunciou o fim de sua poltica do filho nico.

21
mais ter uma das cinco maiores populaes do mundo, sendo ultrapassado por Nigria e
Paquisto, e, ao fim do sculo, por outros seis pases africanos47. As figuras abaixo
ilustram, portanto, a transio demogrfica tambm em termos absolutos, e no apenas
relativos.

Nas Figuras 8 e 9, os dois grupos dependentes aparecem em azul (crianas e


idosos), com o grupo em idade ativa aparecendo em cor branca. Simplificadamente, a
razo de dependncia relaciona a populao em idade ativa com a populao dependente:
esta sustentada por aquela. Seu inverso mostra a quantidade de pessoas em idade ativa
capaz de financiar os economicamente dependentes. Considerando tanto crianas (0-14
anos) quanto idosos (60+), partiremos de 1,93 ativos para cada dependente em 2015 para
apenas 1,37 em 2050, uma queda de quase 30%. Esta informao relevante para o
debate, j que por vezes apontado que o crescimento da despesa previdenciria poderia
ser compensado com a reduo de gastos em educao: no s este gasto per capita
muito inferior quele, como a dependncia total ir se elevar48.

Figura 8 Razo de dependncia em 2015

Figura 9 Razo de dependncia em 2050

Fonte: Elaborao prpria, com base na arte de Jimmy Turrell,


e projees de Camarano (2014).

47
Congo, Tanznia, Etipia, Nger, Uganda e Egito. Projees da Diviso de Populao da Organizao
das Naes Unidas (ONU). Disponvel em: http://esa.un.org/unpd/wpp/.
48
Outras referncias importantes para este debate so as despesas com sade e assistncia por idoso.

22
Boa parte desses dependentes sero idosos, conforme a Figura 9. O inverso da
razo de dependncia de idosos passar neste perodo de 5,36 para 1,75 (trs vezes
menos). A comparao entre as figuras que retratam a situao de 2015 evidenciam a
transio demogrfica que daria ensejo reforma da Previdncia. Seriam estas as
tendncias da populao do pas a partir de hoje, em que, conforme o Grfico 6, mulheres
beneficirias da aposentadoria por tempo de contribuio tm praticamente tempo de
contribuio e de usufruto do benefcio iguais.
Em 2017, com essa configurao populacional mais favorvel, as despesas
previdencirias j sero responsveis por 55% de todas as despesas primrias do governo
federal, como vimos no Grfico 2.
No Projeto de Lei de Diretrizes Oramentrias (PLDO) de 2017, estima-se que a
despesa apenas com o RGPS ser equivalente a 8% do PIB em 2016, atingindo mais que
o dobro desse valor em 2050, conforme o Grfico 7, abaixo.

Grfico 7 Despesa do RGPS em relao ao PIB 2016 a 2060

Fonte: Elaborao prpria, a partir do PLDO 2017.

Cumpre observar que o ano de 2050 usado como referncia a ttulo de ilustrao,
j que esta transio se far sentir no apenas daqui a trs dcadas, mas a cada ano. Neste
perodo, segundo Tafner (2015), o nmero de brasileiros recebendo benefcios afetados
pela transio demogrfica no INSS (aposentadoria por tempo de contribuio,
aposentadoria por idade, penso por morte e BPC-Idoso) passar de 29 milhes de
pessoas em 2015 para 85 milhes em 2050. Teremos, em mdia, 1 milho e 600 mil
novos benefcios sendo pagos a cada ano49.

49
Note que estamos falando de novos benefcios lquidos, uma vez que parte dos novos benefcios brutos
compensada pela extino de outros benefcios (como dos aposentados que falecerem no perodo).

23
REGIME GERAL DE PREVIDNCIA SOCIAL (RGPS)

APOSENTADORIA POR TEMPO DE CONTRIBUIO

12 O QUE A APOSENTADORIA POR TEMPO DE CONTRIBUIO?


A aposentadoria por tempo de contribuio (ATC) uma das trs possibilidades
de aposentadoria no Regime Geral de Previdncia Social (RGPS), o regime voltado para
os trabalhadores da iniciativa privada operado pelo Instituto Nacional do Seguro Social
(INSS). As outras duas possibilidades, alm da aposentadoria por tempo de
contribuio, so a aposentadoria por invalidez e a aposentadoria por idade (que exige
15 anos de tempo de contribuio, alm de 65 anos de idade (homens) e 60 (mulheres),
com 5 anos a menos para os trabalhadores rurais).

A aposentadoria por tempo de contribuio possui como requisito 35 anos de


tempo de contribuio, no caso dos homens, e 30 no caso das mulheres. Professoras
e professores da educao infantil e dos ensinos fundamental e mdio tm o requisito
reduzido em 5 anos.

Em qualquer caso, no existe nenhum requisito de idade para este benefcio


atualmente. Por isso, a proposta de reforma cria a idade mnima.

13 QUAL A QUANTIDADE DE BENEFICIRIOS DA APOSENTADORIA POR TEMPO


DE CONTRIBUIO?

So cerca de 5 milhes e 600 mil benefcios pagos a ttulo de ATC, com


crescimento de cerca de 455 mil benefcios neste ano, ou 8%.

14 QUAL O VALOR DA DESPESA COM APOSENTADORIAS POR TEMPO DE


CONTRIBUIO?

A despesa com aposentadoria por tempo de contribuio ser de cerca de R$ 135


bilhes em 2016: esta a maior despesa do RGPS. A ttulo de comparao, este valor
equivalente a 13 vezes o investimento total da Unio na rea de transportes previsto
no oramento de 2017.

24
Grfico 8 Despesa com aposentadoria por tempo de contribuio 2012-2016
Em R$ bilhes de 2016
140

135 135

130

125

120

115
112
110
2012 2013 2014 2015 2016

Fonte: Elaborao prpria, a partir do Anurio Estatstico da


Previdncia Social (2014) e Boletins Estatsticos da Previdncia
Social.

O Grfico 8 mostra a trajetria desta despesa nos ltimos 5 anos. O crescimento


acentuado em 2016 atribudo criao da frmula 85/95 em 2015 (que aumentou o
valor do benefcio para um mesmo tempo de contribuio); ao represamento
decorrente da greve do INSS tambm em 2015; alta do desemprego; e expectativa
da prpria reforma.

15 QUAL A PARTICIPAO DA APOSENTADORIA POR TEMPO DE CONTRIBUIO


NO TOTAL DE BENEFCIOS E DESPESAS DO RGPS?

A aposentadoria por tempo de contribuio corresponde a 17% dos benefcios


pagos, mas a 27% do valor total despendido50.

Grficos 9 e 10 Participao da aposentadoria por tempo de contribuio


no total de benefcios (esquerda) e despesas (direita) do RGPS

17%
27%

Fonte: Elaborao prpria, a partir do Boletim Estatstico da Previdncia Social (julho de 2016).

50
Nesta comparao inclumos o BPC.

25
16 QUAL O VALOR MDIO DA APOSENTADORIA POR TEMPO DE CONTRIBUIO?
A aposentadoria por tempo de contribuio o benefcio de maior valor mdio
do RGPS. O valor 73% acima da mdia de outros benefcios da Previdncia (R$ 2.280
contra R$ 1.320), e o dobro da renda per capita nacional calculada pelo Instituto
Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) (R$ 1.140)51. Comparativamente, o valor se
situa 13 vezes acima da linha de pobreza do pas e 26 vezes acima da de extrema pobreza,
que balizam benefcios assistenciais como o Bolsa Famlia. A comparao sintetizada
no Grfico 11.

Grfico 11 Valor mdio da aposentadoria por tempo de contribuio, benefcio mdio


da Previdncia, renda mdia nacional, linha de pobreza e linha de extrema pobreza

Fonte: Elaborao prpria, a partir do Boletim Estatstico da


Previdncia Social (julho de 2016) e IBGE.

17 EM QUE ESTADOS E REGIES A APOSENTADORIA POR TEMPO DE


CONTRIBUIO MAIS RELEVANTE?

A aposentadoria por tempo de contribuio especialmente relevante no Sul e


Sudeste do pas. O Estado da Federao em que sua participao no total de benefcios
pagos pelo INSS maior o Rio de Janeiro (23%), seguido de So Paulo, Rio Grande do
Sul e Paran. No outro extremo, esse benefcio corresponde a apenas 4% dos benefcios
do INSS pagos no Maranho, Estado em que ele tem menor relevncia (seguido de Acre,
Rondnia e Roraima). Nesses Estados, outros benefcios, como a aposentadoria rural, so
mais importantes. As Tabelas 1 e 2 sintetizam essas informaes.

51
Renda domiciliar per capita. Como os benefcios previdencirios so pagos 13 vezes por ano, nesta
comparao dividimos a renda per capita anual por 13.

26
Tabela 1 Participao da aposentadoria por tempo de contribuio
no total de benefcios pagos Por UF (2014)
Rio de Janeiro 23.0%
So Paulo 20.5%
Rio Grande do Sul 17.8%
Paran 15.6%
Roraima 5.2%
Rondnia 5.1%
Acre 4.4%
Maranho 4.2%

Tabela 2 Participao da aposentadoria por tempo de contribuio


no total de benefcios pagos Por regio (2014)
Sudeste 19%
Sul 16%
Centro-Oeste 11%
Nordeste 9%
Norte 7%
Fonte: Elaborao prpria, a partir do Anurio Estatstico
da Previdncia Social (2014).

18 QUAL A PROPOSTA DA REFORMA PARA A APOSENTADORIA POR TEMPO DE


CONTRIBUIO?

A proposta cria uma idade mnima para a aposentadoria por tempo de


contribuio52; extingue as formas de clculo anteriores para o valor do benefcio
(fator previdencirio e frmula 85/95); e extingue o diferencial de tempo de
contribuio para mulheres e professores. Ainda, ela reduz o tempo de contribuio
para a aposentadoria, provocando a unificao das regras de aposentadoria por
idade e por tempo de contribuio. A mudana no requisito de idade no vale
imediatamente, e respeitam uma regra de transio.

A Tabela 3, a seguir, resume as mudanas.

Na prtica, ao fim da transio, no haver mais distino entre a aposentadoria


por tempo de contribuio e a aposentadoria por idade (que tambm foi modificada, como

52
Portanto, cabe observar que, contrariamente ao que tem sido muitas vezes dito neste debate, a proposta
no visa aumentar a idade mnima, porque ela no existe, mas sim criar este requisito.

27
ser visto adiante). Com a fuso dos requisitos, as diferenas entre os segurados ficam
sendo em relao ao valor do benefcio, proporcional ao tempo de contribuio.

Tabela 3 Aposentadoria por tempo de contribuio (homem): como era e como fica
Proposta da
Regras atuais Transio
reforma
Aplica-se aposentadoria
Tempo de
35 anos. 25 anos. por idade. Ver Tabela
contribuio
especfica53.
Homem com 50 anos ou
mais e mulher com 45 ou
mais ficam isentos, mas
Idade mnima No h. 65 anos.
devero contribuir por 50%
mais tempo sobre o que
faltava para a aposentadoria.
Fator previdencirio
(idade, tempo de
contribuio, 51% + 1% por ano
Forma de clculo No h.
expectativa de de contribuio.
sobrevida) e frmula
85/95 (idade e tempo).
De 64 anos com 35 de
contribuio a 59
49 anos de
Benefcio integral com 43 (fator No h.
contribuio.
previdencirio) ou
soma 95.
Mulher com 45 anos ou
5 anos a menos no mais mantm o diferencial
tempo de contribuio no tempo de contribuio,
Diferena para e na conta do fator mas dever contribuir por
Nenhuma.
mulheres previdencirio, 10 50% mais tempo sobre o que
pontos a menos na faltava para aposentadoria.
soma 85/95. No h transio para
mudana no clculo.
Homem com 50 anos ou
mais e mulher com 45 ou
5 anos a menos no
mais mantm o diferencial
tempo de contribuio
no tempo de contribuio,
Diferena para e na conta do fator
Nenhuma. mas devero contribuir por
professores previdencirio, 5
50% mais tempo sobre o que
pontos a menos na
faltava para aposentadoria.
soma 85/95.
No h transio para
mudana no clculo.
Fonte: Elaborao prpria.

53
Aposentadoria por idade urbana (homem): como era e como fica.

28
19 OS ATUAIS APOSENTADOS SO AFETADOS PELA IDADE MNIMA?
No. A idade mnima no afeta quem j est aposentado, mesmo quem se
aposentou com idades menores.

20 A IDADE MNIMA AFETA QUEM EST PRESTES A SE APOSENTAR?


No. Homens com 50 anos ou mais, e mulheres com 45 ou mais, ficam isentos
da idade mnima.
Tal regra de transio tem o propsito de preservar as expectativas de direitos
daqueles que planejam se aposentar nos prximos anos, bem como de minimizar a
resistncia poltica mudana.

21 QUAL A REGRA DE TRANSIO PARA AS MUDANAS NA APOSENTADORIA POR


TEMPO DE CONTRIBUIO?

Vide a Tabela 3, acima, a regra de transio bastante intuitiva: ela se aplica a


homens 50 anos ou mais de idade, e mulheres com 45 anos ou mais. Para eles, a idade
mnima no se aplica. No entanto, passaro pelo pedgio: o tempo de contribuio que
faltava para a aposentadoria dever ser acrescido em 50%.

No h transio para a mudana na forma de clculo, detalhada na questo


seguinte.

22 QUAL A PROPOSTA DE MUDANA NA FORMA DE CLCULO DA APOSENTADORIA


POR TEMPO DE CONTRIBUIO?

O valor de todas as aposentadorias dever ser de 51% da mdia dos salrios,


acrescida de 1% por ano de contribuio. Como o mnimo de contribuio passa a ser
de 25 anos, o menor valor ser de 76% da mdia dos salrios. Note que a PEC deixa o
clculo da mdia para regulamentao por Lei: a regra atual de considerar somente os
80% maiores salrios54, e no foi expressamente alterada pela proposta. .

No h regra de transio, isto , a mudana vale para os homens com 50 anos


ou mais e as mulheres com 45 ou mais. Ficam extintos o fator previdencirio e a
frmula 85/95. Assim, a idade passa a ser irrelevante para o clculo do benefcio.

A nova frmula simplifica sobremaneira o clculo do benefcio, atualmente


considerado de difcil entendimento pelos segurados. Anteriormente, vigoravam o fator

54
Art. 29 da Lei n 8.213, de 24 de julho de 1991.

29
previdencirio e a frmula 85/95 (criada em 2015). O fator previdencirio, menos
generoso, tornava o valor do benefcio proporcional ao tempo esperado de usufruto
(idade, expectativa de sobrevida) e ao tempo de contribuio. Valores integrais do salrio-
de-contribuio dependiam desses dados para cada segurado, a partir de cerca de 59 anos
de idade com 43 de contribuio, aumentando-se a idade e reduzindo-se o tempo de
contribuio at cerca de 64 anos de idade com 35 de contribuio.

J a frmula 85/95, criada pela Lei n 13.183, de 4 de novembro de 2015, atenuou


o fator previdencirio, permitindo alternativamente que os segurados recebessem o
benefcio integral quando a soma de idade e tempo de contribuio fosse de 95 pontos
(ex.: 59 anos de idade, 36 de contribuio) para homens e 85 para mulheres (ex.: 53 anos
de idade, 32 de contribuio). Essa pontuao subiria a partir de 2019 em 1 ponto a cada
2 anos, chegando em 2027 a 100 para homens e 90 para mulheres. Estudo do Ipea
apontava que frmula ampliaria em quase 0,5% do PIB a despesa previdenciria em 2060,
o equivalente a quase R$ 24 bilhes em valores do PIB de 201655.

23 PELA PROPOSTA, QUANDO A APOSENTADORIA POR TEMPO DE CONTRIBUIO


SER INTEGRAL?

Com 49 anos de contribuio, independentemente da idade ou do sexo do


segurado. Conforme questo anterior, esta uma mudana expressiva em relao
forma de clculo da frmula 85/95, mas no tanto em relao ao fator previdencirio.

Importante frisar que, com a unificao das regras de aposentadoria por tempo e
de contribuio e aposentadoria por idade, esta tambm a forma de clculo da
aposentadoria por idade, muito afetada pela valorizao do salrio mnimo. Assim,
avaliamos que parcela expressiva da populao receber o valor integral muito
antes dos 49 anos de contribuio, pela alta taxa de reposio permitida pela vinculao
da Previdncia ao salrio mnimo e a sua valorizao real das ltimas dcadas permitem.

24 A IDADE MNIMA IGUAL PARA MULHERES?


Sim. Para as mulheres com menos de 45 anos, a idade mnima ser a mesma dos
homens: para as demais, no h idade mnima.

55
Ver: http://oglobo.globo.com/economia/nova-regra-da-previdencia-elevara-gasto-em-237-bi-por-ano-
19109882

30
As diferenas de tratamento na Previdncia para homens e mulheres
historicamente justificada pela tripla jornada de trabalho da mulher. Por outro lado,
como mostrado na Tabela 6 mais adiante, as diferenas de exigncias entre homens e
mulheres vm se reduzindo em outros pases, muitos dos quais j as extinguiram.
Esta tendncia ocorre pela maior insero da mulher no mercado de trabalho
(levando a um maior nmero de beneficirias) e pela reduo no nmero de filhos
por mulher.

Hoje, a proporo de mulheres contribuindo para a Previdncia j seria


maior que a dos homens56: 63% contra 62%, enquanto em 1995 a taxa era de 49% para
os homens e apenas 42% para mulheres, o que ilustra o primeiro ponto.

J o segundo ponto importante porque as regras especiais normalmente so


justificadas em parte por conta do cuidado com filhos. medida que as famlias passam
a ter menos filhos e que muitas mulheres escolhem no ter filho algum, considera-se as
regras poderiam ser repactuadas. Segundo o IBGE, a taxa de fecundidade caiu de 4,1
filhos por mulher em 1980 para 1,7 em 2015 um nvel abaixo do necessrio para repor
a populao , e chegaria a 1,5 em 2034. No entanto, apesar da epidemia de baixa
fecundidade, as diferenas na Previdncia permaneceram idnticas nas ltimas dcadas.

Cabe observar que mesmo a igualdade em relao ao tempo de contribuio ou


idade exigidos para aposentadoria no igualaria o fluxo de recebimentos entre
mulheres e homens na Previdncia, por ser a expectativa de sobrevida delas
significativamente maior.

Adicionalmente, a motivao para reduzir o diferencial se deveria ao fato de que


as mulheres tambm so mais beneficiadas pela Previdncia por serem 87% do total de
beneficirias da penso por morte urbana, o que novamente reflete tambm as diferenas
de expectativa de sobrevida entre os gneros. Este valor chega a 91% quando se
consideram apenas ex-cnjuges (e no filhos e filhas). Mesmo para os novos benefcios
de penso por morte concedidos, que respondem s mudanas no mercado de trabalho
mais do que o estoque total, 78% foram para mulheres, segundo o Anurio Estatstico da
Previdncia Social (AEPS) de 2013. Um tero das pensionistas acumula o benefcio com

56
Previdncia: Mais mulheres contribuindo. Exame, 26 de agosto de 2016.

31
aposentadorias (Tafner et al. 201557), o que no proibido atualmente (e tambm objeto
da reforma, tratada neste texto nas questes sobre penso por morte).
Finalmente, cabe observar que a diferena de gnero no existe atualmente para o
pobre que no consegue cumprir os requisitos mnimos de tempo de contribuio para
uma aposentadoria: o BPC-Idoso pago aos 65 anos tanto para o idoso pobre quanto para
a idosa pobre.

25 COMO OUTROS PASES MANTIVERAM TRATAMENTO DIFERENCIADO PARA


MULHERES?

Alguns pases que reduziram ou extinguiram as diferenas permitem


alternativamente que o tempo de contribuio exigido seja abatido somente das
seguradas que efetivamente tiveram filhos e saram do mercado de trabalho para
cuid-los (at um limite), como mostra a Tabela 4.
o caso de Hungria, que reduz do tempo de contribuio o perodo de afastamento
cuidando de filhos pequenos, e do Uruguai, que abate do tempo um ano por filho (at
cinco). Bonoli (2000) sugere outro desenho: o compartilhamento do tempo de
contribuio entre cnjuges, no caso de casais com filhos58.

Tabela 4
Outros desenhos de aposentadoria para mulher em outros pases
 Abatimento do tempo de contribuio do perodo de
afastamento cuidando de filhos;
 Abatimento do tempo de contribuio em um ano por filho;
 Compartilhamento de tempo de contribuio com cnjuge.

Em outro extremo, em pases europeus desenvolvidos diferenas de gnero para a


aposentadoria tm at sido consideradas discriminatrias pelo Tribunal de Justia da
Unio Europeia (UE), que as interpreta como ofensa a dispositivo do Tratado de
Funcionamento da UE sobre tratamento igualitrio para salrios entre os gneros.
O entendimento j foi aplicado para aposentadoria de servidores pblicos da Itlia e at
de aposentadoria rural na Repblica Tcheca59.

57
TAFNER, P.; CARVALHO, M.; BOTELHO, C.; ERBISTI, R.; ARAS, S. Penses por Morte no
Brasil: Acesso Facilitado e Custo Aumentado. In: TAFNER, P.; BOTELHO, C.; ERBISTI, R. (Org.).
Reforma da Previdncia: A Visita da Velha Senhora. Braslia: Gesto Pblica, 2015.
58
BONOLI, G. The Politics of Pension Reform: Institutions and Policy Change in Western Europe.
Cambridge: Cambridge University Press, 2000.
59
Casos C-46/07 (Comisso Europeia versus Itlia, julgamento em 13 de novembro de 2008) e C-401/11
(Blanka Soukupov versus Ministerstvo zemdlstv, julgamento em 11 de abril de 2013).

32
26 COMO ADEREAR AS DIFICULDADES DA TRIPLA JORNADA DA MULHER?

Para alm do tratamento especial na Previdncia analisado na questo anterior,


defende-se polticas especficas, no previdencirias, para aderear a tripla jornada da
mulher. Para o pesquisador Rogrio Nagamine Costanzi, do Ipea, prefervel ter
polticas que ataquem as desigualdades no mercado de trabalho a continuar a ter
polticas compensatrias. J para o professor Luis Eduardo Afonso, da USP,
obrigao do pas dar mulher condies de se manter no mercado de trabalho, de
maneira que a reforma da Previdncia no represente um custo para elas, sugerindo
aumento da oferta de creches pblicas e da durao da licena-paternidade60.

27 A IDADE MNIMA PODER SE ELEVAR NO FUTURO?

Sim. A proposta do governo permite que o parmetro de 65 anos seja elevado sem
necessidade de nova emenda constitucional caso a expectativa de sobrevida aos 65 anos
se eleve em 1 ano inteiro. Segundo o Secretrio de Previdncia, Marcelo Abi-Ramia
Caetano, provvel que a idade mnima seja elevada para 66 anos na virada da dcada de
2020 para 2030, e para 67 anos ao longo da dcada de 2040.

28 ALGUM TIPO DE IDADE MNIMA J EXISTE ATUALMENTE?

Sim. Outros benefcios, que no a aposentadoria por tempo de contribuio, j


possuam idade mnima antes da reforma da Previdncia. Existe no servio pblico
(RPPS) idade mnima anloga foi criada para a aposentadoria por tempo de
contribuio, cumpridos 35 anos de contribuio (homens) ou 30 (mulheres). A idade
mnima para os servidores de 60 anos para homens e 55 para mulheres, e foi criada pela
Emenda Constitucional n 20, de 1998 (1 reforma da Previdncia). No entanto, em
virtude de uma ampla regra de transio, ainda relativamente pequeno o contingente de
servidores que se aposentam cumprindo esses critrios. A proposta de reforma amplia a
idade mnima dos servidores para os mesmos 65 anos de idade, seguindo a mesma regra
de transio do RGPS.

60
Ver: http://oglobo.globo.com/economia/regras-mais-iguais-para-homens-mulheres-rotinas-ainda-dife
rentes-20006533

33
J no RGPS, embora no exista idade mnima para a aposentadoria por tempo de
contribuio, existe requisito de idade para a aposentadoria por idade. Conforme o
apresentado anteriormente, os requisitos so de 65 anos (homens) ou 60 (mulheres), com
pelo menos 15 anos de contribuio e descontados 5 anos para o trabalhador rural.
A proposta de reforma tambm eleva para todos estes benefcios a idade mnima a 65
anos, com a mesma regra de transio.

A aposentadoria por idade , em verdade, o benefcio com maior nmero de


beneficirios, quase 80% a mais do que a prpria aposentadoria por tempo de
contribuio (ATC). No entanto, como est disponvel para os trabalhadores que
contriburam por pelo menos 15 anos, mas no pelos 35-30 anos exigidos para a
aposentadoria por tempo de contribuio, considera-se que aposentadoria por idade a
que est mais voltada aos trabalhadores mais pobres.

Comparativamente aos beneficirios da aposentadoria por tempo de contribuio,


que no exige idade mnima, os que se aposentam por idade conseguiram menor insero
contnua no mercado formal, tendo sido mais afetados pelo desemprego e pela
informalidade. A aposentadoria por tempo de contribuio, ao contrrio, pressupe
dcadas de carteira assinada. Avalia-se que os que se aposentam por idade esto mais
concentrados nas ocupaes de menor produtividade e nas regies mais pobres do pas, e
muitos recebem como aposentadoria apenas um salrio mnimo.

pela existncia do requisito de idade na aposentadoria por idade, mas no na


aposentadoria por tempo de contribuio, que se diz que a idade mnima j existe para
os trabalhadores mais pobres do RGPS. Assim, merece reflexo o argumento presente
no debate de que o estabelecimento da idade mnima para a aposentadoria por tempo de
contribuio prejudicaria os trabalhadores mais pobres, que comeariam a trabalhar mais
cedo61.

61
Complementarmente, dados do Cadastro Geral de Empregados e Desempregados (Caged) apontam que
a entrada do brasileiro no mercado de trabalho formal se d em mdia aos 23 anos, acima da mdia de
pases ricos, o que tambm sugere reflexo sobre o argumento de que a idade mnima existe em outros
pases porque a entrada no mercado de trabalho se d mais tarde. Ver: http://blogs.oglobo.globo.
com/miriam-leitao/post/sistema-desigual.html.
Ainda, Costanzi, Ansiliero e Paiva (2016) argumentam que jovens pobres de fato tendem a entrar mais
cedo no mercado de trabalho, mas o fazem com altssimo nvel de informalidade e desemprego.
Enquanto em 2014 nos jovens dentre os 10% mais ricos da populao apenas 13% estava desempregado
e 52% contribua para a Previdncia, nos jovens dentre os 10% mais pobres o desemprego era de 39%
e somente 4% contribuam para a Previdncia. Ver: COSTANZI, R., N.; ANSILIERO, G.; PAIVA, L.
H. Os Mitos Previdencirios no Brasil. Boletim Informaes Fipe, julho de 2016.

34
Tabela 5 Comparao entre aposentadoria por tempo de contribuio,
aposentadoria por idade e Benefcio de Prestao Continuada julho de 2016
Aposentadoria por Aposentadoria Benefcio de
tempo de por idade Prestao
contribuio (urbana e rural) Continuada (Idoso)
65H/60M (60H/55M
Idade mnima No h 65H/65M
se rural)
Tempo mnimo
35H/30M 15H/15M No se aplica
de contribuio
Nmero de
5,6 milhes 9,9 milhes 1,9 milhes
beneficirios

Valor mdio R$ 2.300 R$ 1.100 R$ 880


Observao: H = Homens, M = Mulheres.
Fonte: Elaborao prpria, a partir dos dados Boletim Estatstico da Previdncia Social.

Outro benefcio que parte da populao considera uma aposentadoria por


idade o Benefcio de Prestao Continuada da Lei Orgnica de Assistncia Social
(BPC-Loas62) voltado para o idoso, que na verdade um benefcio assistencial que
no pago pelas contas previdencirias. Este benefcio pago aos 65 anos (homens e
mulheres), tem sempre o valor de um salrio mnimo e no exige contribuio
previdenciria. No entanto, parte de seus beneficirios formado por ex-trabalhadores
que no completaram nem os 35-30 anos de carteira assinada para a aposentadoria por
tempo de contribuio, nem os 15 anos da aposentadoria por idade. Desta forma, esta
seria uma outra espcie de idade mnima, muito embora o benefcio no seja de fato
previdencirio. Conforme analisado em seo especfica, a idade mnima para o BPC
subir para 70 anos, com uma transio.
A Tabela 5, acima, sumariza as diferenas entre a aposentadoria por tempo de
contribuio (sem idade mnima), a aposentadoria por idade e o BPC-Idoso.
As diferenas entre a aposentadoria por tempo de contribuio (ATC) e outros
benefcios como a aposentadoria por idade (que inclui a rural) e o BPC-Loas (assistencial)
so importantes para compreender o impacto da idade mnima para ATC na distribuio
tanto pessoal quanto regional da renda. Este tema aprofundado em perguntas especficas
mais adiante.

62
Inclui seu antecessor, a Renda Mensal Vitalcia (RMV). A Loas a Lei Orgnica de Assistncia Social
(Lei n 8.742, de 1993).

35
No entanto, os parmetros escolhidos para a idade mnima pelo governo parecem
a princpio divergir das expectativas dos segurados. Metade dos brasileiros entrevistados
em pesquisa de 2015 desejava se aposentar ao redor dos 55 anos63, enquanto pesquisa de
2016 aponta que boa parte acredita que no pas se aposenta mais tarde do que em outros
pases64. Essa questo analisada a seguir.

29 QUAL A IDADE MNIMA EM OUTROS PASES?

A regra nos sistemas previdencirios pelo mundo a presena de um requisito


de idade para aposentadoria. Ela existe em pases cujos sistemas inspiraram a
Previdncia brasileira, como os pases desenvolvidos, e tambm em pases em
desenvolvimento. Ainda que se deva respeitar as particularidades de cada pas no
desenho de sua Previdncia, considera-se que a presena quase universal da idade
mnima sugere a insustentabilidade de sistemas que no a adotam, por ter sido ela
adotada tanto em pases ricos, capazes de arcar com maiores despesas em vrias reas,
quanto em pases emergentes, com maior proporo de jovens e menor proporo de
idosos ou seja, com um perfil demogrfico favorvel e mais parecido com o que o
Brasil possui hoje.

A Tabela 6, a seguir, traz a idade mnima vigente em dois grupos distintos de


pases que o Brasil faz parte: o das 20 maiores economias do mundo (Grupo dos 20, G-20)
e a Amrica do Sul. Nesta e em outras comparaes deste Texto, com o intuito de facilitar
a visualizao, adotamos a cor azul para sinalizar regras mais duras do que as existentes
no Brasil antes da reforma, e na cor cinza regras mais generosas.

Nos pases mais ricos a idade mnima hoje est ao redor dos 65 anos (como no
Mxico ou na Frana), podendo chegar a 67 (Alemanha). Na Amrica do Sul, chega at
os 65 anos (caso de Argentina e Chile). Nos dois grupos, percebe-se que as diferenas
entre homens e mulheres so menores ou no existem. Idades mnimas menores so
observadas nos pases com menor PIB per capita e menor expectativa de vida, como ndia
e Bolvia (55 anos).

63
Aposentadoria aos 55 anos o desejo da maioria. Mas ser que as pessoas esto se preparando para
isso?. Icatu Seguros, 2015. Disponvel em: http://goo.gl/bem6OW.
64
Ver: http://opiniao.estadao.com.br/noticias/geral,propostas-ineficazes,10000058031.

36
Tabela 6 Idade mnima para aposentadoria G-20 e Amrica do Sul65
Homem Mulher Homem Mulher
G-20 Amrica do Sul
frica do Sul N/A* N/A Argentina 65 60-65
Alemanha 65-67 65-67 Bolvia 55 50
Arbia Saudita No h Chile 65 60
Austrlia 65 65 Colmbia 62 57
Canad 65 65 Equador No h
Coreia do Sul 61 61 Paraguai 65 65
Estados Unidos 66 66 Peru 60 60
Frana 65 65 Uruguai 60 55-60
ndia 55 55 Venezuela 60 55
Indonsia 55 55
Itlia 66 62-66
Japo 65 65
Mxico 65 65
Reino Unido 65 62
Rssia 60 55
Turquia 60 58
Brasil Regras
No h
anteriores
Brasil Reforma da
65 65
Previdncia
Fonte: Elaborao prpria, a partir das informaes do Social Security Programs Throughout the World.
Originalmente publicado no Boletim Legislativo n 31, de 2015. *N/A: No se aplica.

30 QUAIS PASES NO TM IDADE MNIMA? QUAL A REGRA PARA APOSENTADORIA


NESSES PASES?

Alm do Brasil, apenas 12 pases do mundo no teriam idade mnima: Arbia


Saudita, Arglia, Bahrein, Egito, Equador, Hungria, Imen, Ir, Iraque, Luxemburgo,
Srvia e Sria66. A Figura 10 apresenta um mapa-mndi destacando estes pases na cor
vermelha. A Tabela 7 apresenta as regras para aposentadoria por tempo de contribuio
nestes pases.

65
O objetivo neste boletim foi a construo de um quadro sucinto e resumido. Podem existir regras
especficas de aposentadoria antecipada em cada pas ou mltiplos regimes operados. Mais detalhes
podem ser pesquisados em pginas como a do rgo americano Social Security Administration:
www.ssa.gov/policy/docs/progdesc/ssptw
66
Apresentao do pesquisador do Ipea Lus Henrique Paiva, na 2 Reunio da Comisso Mista da Medida
Provisria n 676. Audincia realizada em 2 de setembro de 2015. Notas taquigrficas disponveis em:
https://www25.senado.leg.br/web/atividade/notas-taquigraficas/-/notas/r/3833.

37
Figura 10 Pases sem idade mnima para aposentadoria

Fonte: Elaborao prpria.

Tabela 7 Regras para aposentadoria nos pases sem idade mnima


Tempo de cobertura Idosos Gasto com
Trabalhadores
Pas recebendo proteo
Homem Mulher cobertos
benefcios social (% PIB)
Srvia 45 45 N/A N/A N/A
Hungria Idade mnima 40 56% 95% 18%
Equador 40 40 18% 39% 2%
Arglia 32 32 36% 21% 5%
Brasil 35 30 42% 90% 13%
Iraque 30 30 N/A N/A N/A
Imen 30 25 N/A N/A N/A
Sria 25 25 N/A N/A N/A
Arbia Saudita 25 25 N/A 7% 1%
Egito 20 20 N/A N/A N/A
Ir 20 20 N/A N/A N/A
Luxemburgo 20 20 N/A N/A N/A
Bahrein 20 15 17% 51% 2%
Fonte: Elaborao prpria, a partir das informaes do Social Security Programs Throughout the
World (tempo de cobertura) e da Organizao Internacional do Trabalho (OIT, demais variveis)67.

A Tabela 7 evidencia que pases ocidentais sem idade mnima so mais exigentes
do que o Brasil em relao aposentadoria por tempo de contribuio (o requisito de
35-30 anos no Brasil, passando a 25 anos na proposta de reforma). So necessrios 40

67
Para ambas as fontes de dados, foram usados os dados disponveis mais recentes de cada pas. Usamos
na comparao tempo de cobertura em vez de tempo de contribuio porque em alguns casos em
alguns pases o trabalhador pode continuar coberto mesmo sem contribuir (ex.: mulheres com filhos na
Hungria). Formalmente, as informaes do banco de dados da OIT se referem aos cdigos CP-1a OA
(old age affiliated ratio (% working age)), CR-1f OA (old age pension recipient ratio above retirement
age (incl. mean-tested | periodic benefit)), e E-1f (public social protection expenditure excluding health
benefit in kind as a percentage of GDP).

38
anos de tempo de contribuio no Equador e 45 na Srvia, para homens ou mulheres.
Na Hungria, a ausncia de idade mnima s vale para as mulheres.

O tempo de cobertura exigido menor nos pases do Norte da frica ou do Oriente


Mdio da lista da Tabela 7, que, no entanto, tm regimes previdencirios pouco
consolidados e com pouca cobertura. A ttulo de ilustrao, dos sete pases sem idade
mnima que possuem regras mais acessveis que a brasileira para o tempo de contribuio,
trs se encontram em guerra civil: Iraque, Sria e Imen. Com pouca cobertura e menor
expectativa de vida, estes pases tendem a ter gastos com Previdncia que no podem ser
comparados aos do Brasil.

A comparao do Brasil com pases sem idade mnima que exigem menor tempo
de contribuio parece tambm impertinente quando se observa que neste subgrupo de
pases a taxa de cobertura dos trabalhadores da ativa chega a ser de apenas 17%
(no Bahrein, contra 42% no Brasil), a proporo de idosos recebendo algum benefcio
chega a somente 21% (na Arglia, contra 90% no Brasil), e as despesas com proteo
social chegam a apenas 1% do PIB (Arbia Saudita, contra 13% no Brasil).

Existem ainda nestes pases regras que reduzem o valor das aposentadorias que
ocorrem mais cedo ou que probem o aposentado de continuar trabalhando.

A anlise comparada evidencia que:

i) a adoo de idade mnima praticamente universal, e ocorre tanto em pases


desenvolvidos quanto em pases emergentes;
ii) os poucos pases ocidentais que no exigem idade mnima exigem maior
tempo de contribuio para aposentadoria em comparao com o Brasil,
chegando a 45 anos para mulheres;
iii) os pases restantes, que no possuem idade mnima; no exigem mais tempo
de contribuio do que o Brasil; e no esto em guerra, possuem regimes
previdencirios com baixas taxas de cobertura (tanto entre ativos quanto entre
inativos) e despesas baixssimas, excluindo em alguns casos quase a
totalidade de sua populao da proteo previdenciria.

H uma nica exceo nesta comparao internacional, segundo a Tabela 7: o


Gro-Ducado de Luxemburgo, que exige apenas 20 anos de cobertura para a
aposentadoria. Trata-se, entretanto, do segundo pas mais rico do planeta, com rea
territorial menor do que qualquer um dos mais de 5.500 municpios brasileiros.
Mesmo assim, a aposentadoria com 20 anos de contribuio em Luxemburgo paga

39
apenas o valor mnimo: para valores maiores so exigidos at 40 anos de contribuio
e 65 de idade68.

31 J EXISTIU IDADE MNIMA NO BRASIL PARA APOSENTADORIA POR TEMPO DE


CONTRIBUIO?

A inexistncia de idade mnima no regra no mundo nem na histria da


Previdncia brasileira. Durante o governo Joo Goulart, a idade mnima foi suprimida
em 1962, a menos de dois anos do golpe militar que interrompeu o seu governo69. Essa
idade era de 55 anos (homem e mulher) para a aposentadoria por tempo de servio, que
exigia de 30 a 35 anos de servio, pela Lei Orgnica da Previdncia Social de 1960.
Antes de 1960, a regra para a aposentadoria ordinria era de 50 anos70.
Nos anos 90, o retorno da idade mnima foi proposto pelo Poder Executivo e
rejeitado na primeira reforma da Previdncia (Proposta de Emenda Constituio
n 33, de 1995). Os parmetros eram de 60 anos para homens e 55 para mulheres.
Destaque com a idade mnima para o Regime Geral na Cmara dos Deputados teve
um a voto menos do que o necessrio para a aprovao71. Assim, a Emenda
Constitucional n 20, de 1998, criou a idade mnima apenas para servidores pblicos.
No ano seguinte, foi criado o fator previdencirio como tentativa de contornar a no
aprovao da idade mnima.

IDADE MNIMA E DISTRIBUIO DE RENDA

32 A IDADE MNIMA PREJUDICA OS MAIS POBRES? COMO SE SITUAM OS


APOSENTADOS POR TEMPO DE CONTRIBUIO NA DISTRIBUIO DE RENDA?

Conforme apresentado anteriormente, a idade mnima no afetaria os


trabalhadores mais pobres do Regime Geral (RGPS), aqueles que no conseguem dcadas
de insero formal no mercado de trabalho. Estes trabalhadores no conseguem se valer
da aposentadoria por tempo de contribuio (35/30 anos de contribuio, sem idade
mnima), tendo como opo a aposentadoria por idade (atualmente 15 anos de

68
O modelo da Itlia costuma ser comparado com o Brasil. No entanto, o pas implantou a idade mnima
h 20 anos, em 1996, que hoje chega a 66 anos. O tempo de contribuio l tambm maior: 42 anos e
meio para homens e 41 anos e meio para mulheres.
69
Art. 2 da Lei n 4.130 de 28 de agosto de 1962.
70
Ver Pereira (2009). PEREIRA, F. R. A Aposentadoria por Tempo de Contribuio Passado, Presente
e Futuro no Direito Brasileiro. Revista Direito Unifacs, n. 106, 2009.
71
A votao ficou marcada pela absteno do prprio lder do governo, deputado Antnio Kandir, que teria
se confundido com o sistema eletrnico de votao: seu voto favorvel teria dado sequncia proposta.

40
contribuio, 65/60 anos de idade) ou o Benefcio de Prestao Continuada da Loas
(atualmente sem requisito contributivo, 65 anos idade para homem ou mulher) ou seja,
para eles, a idade mnima j existe na prtica.
Por isso, em geral se considera que a idade mnima para aposentadoria por tempo
de contribuio afetaria no futuro os trabalhadores com maior insero no mercado
de trabalho formal, com nveis maiores de escolaridade, situados em ocupaes mais
produtivas e regies mais industrializadas do pas, quando comparado aos demais
trabalhadores potenciais beneficirios do RGPS ou do BPC-Loas.
Como vimos, o valor mdio da aposentadoria por tempo de contribuio (ATC)
o maior do RGPS: 73% acima da mdia dos outros benefcios, o dobro da renda mdia
nacional, quase o triplo do BPC e 13 vezes maior que a linha de pobreza.
Nesse sentido, considera-se que a idade mnima poderia atenuar o carter
concentrador de renda da aposentadoria por tempo de contribuio (especialmente aps
o advento da frmula 85/95). Este benefcio destoa do efeito progressivo na distribuio
de renda que Previdncia Social tem tido nos ltimos anos. Por essa tica, o potencial
redistributivo da Previdncia estaria concentrado nos menores benefcios (como
aposentadoria por idade, urbana e rural), enquanto os benefcios de maior valor (como a
aposentadoria por tempo de contribuio) drenariam quantidade significativa de recursos
de outras rubricas com maior capacidade de reduzir a pobreza e a desigualdade de renda
(como o BPC ou o Bolsa Famlia).
Estudo do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea)72, aponta que o RGPS
como um todo seria ligeiramente concentrador de renda: sua distribuio de renda
seria um pouco pior do que a da renda total, o que seria significativo por conta da elevada
parcela da renda previdenciria na renda total. Entretanto, o aumento real dos menores
benefcios nos ltimos anos teria contribudo para a reduo da desigualdade. Ainda
assim, o potencial redistributivo dos benefcios previdencirios como um todo seria
significativamente menor do que o de outras transferncias: ainda segundo o Ipea, cada

72
IPEA (2012). A Dcada Inclusiva (2002-2011): Desigualdade, Pobreza e Polticas de Renda.
Comunicados do IPEA n. 155. Cabe observar, porm, que desde essa publicao os estudos sobre
desigualdade de renda no pas passaram por uma pequena revoluo, quando os pesquisadores Marcelo
Medeiros, Pedro Souza e Fbio vila conseguiram incluir dados do Imposto de Renda para complementar
as anlises feitas antes apenas com pesquisas domiciliares. Estes estudos tm apontado uma distribuio
de renda pior do que se imaginava no pas, com um papel alm do esperado para rendas de capital. Novas
publicaes podem apontar uma reduo do papel da Previdncia como concentradora de renda.
Entretanto, o custo de oportunidade desta despesa frente a outras (ex.: Bolsa Famlia) permanece existindo.

41
ponto percentual na reduo da desigualdade teria custado 130% mais via Previdncia do
que via BPC, ou 360% mais via Previdncia do que via o Bolsa Famlia, o que ilustra o
custo de oportunidade da despesa previdenciria (especialmente dos benefcios de maior
valor como a aposentadoria por tempo de contribuio).
Analisando especificamente a possibilidade da idade mnima, estudo deste ano de
2016 tambm do Ipea aponta que, dentre os brasileiros que se aposentam precocemente
por tempo de contribuio, quase dois teros esto na verdade entre os 40% mais ricos
do pas, proporo que quase o dobro da verificada entre os aposentados rurais. Segundo
Caetano et al. (2016, grifo nosso)73:

63% dos que se aposentaram precocemente esto nos 4 dcimos mais


altos da renda domiciliar per capita brasileira (isso , entre os 40% mais
ricos). Entre os aposentados rurais, utilizados aqui com propsitos
comparativos, essa proporo cai para 33,4%. Dessa maneira, percebe-
se intuitivamente que o aumento das despesas em benefcios de
aposentadoria por tempo de contribuio vai piorar a desigualdade
de renda no Brasil e deve-se lembrar que, a despeito da reduo da
desigualdade observada desde o incio dos anos 2000, o Brasil segue
sendo um dos pases mais desiguais do mundo.

A vigncia da frmula 85/95, em 2015, ampliando as possibilidades de concesso


do benefcio integral da aposentadoria por tempo de contribuio, aumentaria a
regressividade do benefcio.
Costuma causar estranheza a ideia de que um segurado que recebe em mdia
R$ 2.300 esteja em geral na metade mais rica da populao. Evidentemente, embora no
costume ser considerado alto em termos absolutos, tal valor aparece como alto na
realidade brasileira: em termos per capita, a renda brasileira est apenas entre a 70 e a
80 maior do mundo.

33 EM QUE FAIXAS ETRIAS ESTO OS MAIS POBRES NO BRASIL?


Parte dos resultados sobre a distribuio de renda reportados na pergunta anterior
se devem ao fato de que no Brasil os benefcios previdencirios no atingem a
populao mais jovem, mais suscetvel pobreza. Ilustrativamente, o Grfico 12, a
seguir, indica que dos brasileiros no estrato de renda mais pobre, um tero so crianas,

73
CAETANO, M. A.; RANGEL, L. A.; PEREIRA, E. S.; ANSILIERO, G.; PAIVA, L. H.; COSTANZI,
R. N. O Fim do Fator Previdencirio e a Introduo da Idade Mnima: questes para a Previdncia
Social no Brasil. Texto para Discusso n 2.230. Rio de Janeiro: Ipea, setembro de 2016

42
mas apenas 6% tm mais de 60 anos. Por outro lado, dentre aqueles que esto no estrato
de renda mais alto, somente cerca de 10% so crianas74.

No mesmo sentido, Tafner, Botelho e Erbisti (2015), com base em dados de


Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD/IBGE) de 2011, mostram que
88% dos idosos que recebem aposentadoria ou penses no possuam crianas ou
jovens de at 15 anos em sua famlia75. Apenas 3,5% destes beneficirios possuam pelo
menos duas crianas. Estes dados ilustram a dificuldade que a Previdncia tem em chegar
aos jovens, que compe justamente boa parte dos mais pobres no Brasil. Tafner (2006)
mostra ainda que este fato isto a pobreza no Brasil ser desproporcionalmente
concentrada nas crianas em relao s outras faixas etrias, quase no encontra paralelo
no resto do mundo76.

Grfico 12 Distribuio percentual da populao de cada estrato de renda,


por grupos de idade (2010)

Fonte: Camarano et al. (2014) a partir do Censo Demogrfico de 2010 do IBGE77.

74
Cabe observar que o resultado dos autores, obtido a partir do Censo do IBGE, leva em conta a renda
per capita de uma famlia. Crianas entre os 20% mais pobres esto em famlias pobres, enquanto
crianas entre os 20% mais ricos esto em famlias ricas. Assim, no se considera natural este
resultado, o que poderia ser argumentado caso se interpretasse erroneamente que crianas esto entre
os 20% mais pobres simplesmente porque no trabalham.
75
TAFNER, P.; BOTELHO, C.; ERBISTI, R. Debates sobre Previdncia: Confuses, Polmicas Iniciais
e Mitos. In: TAFNER, P.; BOTELHO, C.; ERBISTI, R. (Org.). Reforma da Previdncia: A Visita da
Velha Senhora. Braslia: Gesto Pblica, 2015.
76
TAFNER, P. S. B. (Ed.). Brasil: O Estado de uma Nao, 2006: Mercado de Trabalho, Emprego e
Informalidade. Rio de Janeiro: IPEA, 2006.
77
CAMARANO, A, A; KANSO, S.; BARBOSA, P.; ALCNTARA, V. S. Desigualdades na Dinmica
Demogrfica e as suas Implicaes na Distribuio de Renda no Brasil. In: CAMARANO, A. A. (Org.).

43
34 DISTRIBUIOREGIONAL DA RENDA: QUAIS ESTADOS MAIS SE BENEFICIAM
COM A APOSENTADORIA POR TEMPO DE CONTRIBUIO SEM IDADE MNIMA?

As despesas com aposentadoria por tempo de contribuio (ATC) no so


uniformes no pas, por conta de diferenas demogrficas (estados com populao
mais envelhecida tm naturalmente mais benefcios) e econmicas (estados com
mercado de trabalho formal mais forte tm mais benefcios). Em geral, pode-se dizer
que as despesas com aposentadoria por tempo de contribuio se concentram
nos estados mais ricos do pas.

No Estado de So Paulo, o valor das transferncias recebidas com ATC, em


nveis absolutos, mais de mil vezes maior que o recebido pelo Estado de Roraima
(cerca de R$ 58 bilhes contra R$ 51 milhes, em 2013), o que evidentemente
tambm influenciado pelo tamanho da populao. Porm, per capita, o valor das
transferncias 13x maior em So Paulo (R$ 1.609 versus R$ 124), o que reflete a
diferena de demografia (populao envelhecida), os salrios mais altos e uma
economia com maior formalizao no mercado de trabalho.

A Tabela 8, a seguir, apresenta o valor gasto em ATC per capita, isto , a


soma de todos os benefcios de ATC divididos pelo conjunto da populao. J a
Figura 11, traz um mapa do pas dividido em quatro grupos com base nesses valores,
evidenciando a concentrao regional dessas transferncias. Os estados que mais
recebem transferncias a ttulo de ATC, per capita, so os marcados com tons mais
escuros da cor verde. Cabe ressaltar que estes dados so do ano de 2013, antes da
vigncia da frmula 85/95 mvel, que aumentou estes dispndios.

Novo Regime Demogrfico: uma nova relao entre populao e desenvolvimento?. Rio de Janeiro:
Ipea, 2014. Disponvel em: http://www.ipea.gov.br/portal/index.php?option=com_content&view
=article&id=23975.

44
Tabela 8 Valor de aposentadoria por tempo de contribuio per capita
por unidade federativa 2013 (Em R$ de 2015)
Valor de ATC per Valor de ATC
Unidade federativa Populao (2012)
capita (em R$) (Em R$)
So Paulo 1.609 57.827.930.039 42.497.439
Rio Grande do Sul 1.571 14.406.899.366 10.841.739
Rio de Janeiro 1.569 21.842.724.378 16.456.795
SUDESTE 1.422 99.443.858.909 82.686.676
Santa Catarina 1.376 7.576.495.169 6.508.949
SUL 1.273 30.202.961.220 28.052.511
Minas Gerais 1.012 17.202.827.949 20.095.500
Distrito Federal 996 2.292.824.000 2.721.732
BRASIL 947 157.797.817.309 196.877.328
Paran 908 8.219.566.685 10.701.823
Esprito Santo 835 2.570.376.544 3.636.942
Pernambuco 527 4.039.178.879 9.052.884
CENTRO-OESTE 516 6.441.945.727 14.765.217
Mato Grosso do Sul 486 1.051.002.871 2.557.377
Sergipe 464 844.290.768 2.150.820
Bahia 463 5.595.501.484 14.294.826
Rio Grande do Norte 451 1.251.545.372 3.282.283
Gois 444 2.363.109.670 6.295.982
Alagoas 443 1.201.502.290 3.207.484
Paraba 431 1.408.762.391 3.860.770
NORDESTE 410 18.930.319.134 54.642.945
Cear 392 2.901.332.814 8.750.751
Piau 304 821.485.835 3.198.695
Mato Grosso 272 735.009.187 3.190.126
Amazonas 223 695.450.770 3.682.711
Par 217 1.464.732.603 7.986.612
NORTE 196 2.778.732.318 16.729.979
Tocantins 161 197.500.963 1.449.545
Maranho 150 866.719.301 6.844.432
Rondnia 148 202.031.693 1.615.744
Acre 147 97.563.699 782.325
Roraima 124 50.964.620 487.300
Amap 115 70.487.970 725.742
Fonte: Elaborao prpria, a partir do Anurio Estatstico da Previdncia Social (AEPS) 2013.

45
Figura 11 Valor de aposentadoria por tempo de contribuio per capita
por unidade federativa 2013

Legenda (em R$ de 2015 nmeros entre parnteses indicam a quantidade de estados em cada faixa)

Fonte: Elaborao prpria, a partir do Anurio Estatstico da Previdncia Social (AEPS) 2013.

de se esperar que a idade mnima atenue esta espcie de conflito federativo


na Previdncia. Analogamente, a participao da aposentadoria por tempo de
contribuio (ATC) no total de benefcios pagos pelo INSS em cada Estado varia
bastante. Cerca de 23% dos benefcios pagos so ATC no Rio Grande do Sul, mas eles
so menos de 7% no Rio Grande do Norte. Alm das aposentadorias (ATC, aposentadoria
por idade urbana e rural, e aposentadoria e por invalidez), o INSS tambm paga penses
por morte, auxlios (doena, acidente, recluso) e operacionaliza o pagamento do BPC-
Loas. Esses dados so apresentados na Tabela 9, a seguir.

Novamente, observa-se que a proporo de ATC entre os benefcios maior nos


estados mais ricos, e menor nos mais pobres, evidenciando novamente o potencial
concentrador de renda da ausncia de idade mnima na Previdncia urbana. A Figura 12
traz um mapa do pas, dividindo os estados em cinco grupos com gradaes de cores de
acordo com esses mesmos dados da participao da ATC no total de benefcios, o que
tambm ilustra o padro regional das transferncias.

46
Tabela 9 Participao da aposentadoria por tempo de contribuio no total
de benefcios emitidos78 por unidade federativa 2013
% de ATC no Total de
Unidade federativa Total de ATC
total de benefcios benefcios
So Paulo 26,3% 1.833.703 6.972.245
Rio de Janeiro 25,5% 703.744 2.760.307
Santa Catarina 23,7% 303.214 1.278.029
Rio Grande do Sul 22,9% 559.516 2.447.131
SUDESTE 22,7% 3.128.811 13.801.925
SUL 20,9% 1.148.970 5.507.934
BRASIL 16,2% 5.045.997 31.199.043
Paran 16,1% 286.240 1.782.774
Minas Gerais 14,7% 517.009 3.522.411
Distrito Federal 14,6% 51.686 353.873
Esprito Santo 13,6% 74.355 546.962
Pernambuco 9,7% 138.523 1.422.641
Sergipe 9,2% 28.087 304.072
CENTRO-OESTE 7,8% 134.239 1.726.320
Bahia 7,1% 157.936 2.210.715
Gois 7,0% 47.314 675.725
Mato Grosso do Sul 6,7% 22.541 338.525
NORDESTE 6,6% 566.519 8.547.818
Alagoas 6,6% 31.957 482.825
Cear 6,6% 91.072 1.379.185
Rio Grande do Norte 6,5% 33.998 526.609
Paraba 5,9% 40.004 672.816
Amazonas 5,8% 15.929 275.003
Par 5,1% 39.669 782.953
NORTE 4,2% 67.458 1.615.046
Mato Grosso 3,5% 12.698 358.197
Amap 3,5% 1.797 50.829
Piau 3,3% 19.032 568.799
Acre 2,8% 2.339 83.764
Maranho 2,6% 25.910 980.156
Tocantins 2,1% 3.724 179.854
Roraima 1,9% 711 36.618
Rondnia 1,6% 3.289 206.025
Fonte: Elaborao prpria, a partir do Anurio Estatstico da Previdncia Social (AEPS) 2013.

78
Comparao feita anteriormente na Tabela 1 tratava dos benefcios concedidos no perodo, e no do
estoque total (emitidos). Por isso, h alguma discrepncia nos dados.

47
Figura 12 Participao da aposentadoria por tempo de contribuio no total de
benefcios por unidade federativa 2013

Legenda (nmeros entre parnteses indicam a quantidade de estados em cada faixa)

Fonte: Elaborao prpria, a partir do Anurio Estatstico da Previdncia Social (AEPS) 2013.

Como veremos ao longo do Texto, o corolrio desta presena maior da


aposentadoria por tempo de contribuio em Estados mais ricos a presena maior de
benefcios de um salrio mnimo, como a aposentadoria rural e o BPC (que possuem idade
mnima) em Estados mais pobres.

35 EM QUE ESTADOS A IDADE MDIA DE APOSENTADORIA MAIOR?


Como diferentes benefcios predominam nas diferentes regies do pas, conforme
as perguntas anteriores, a idade mdia de aposentadoria nas regies mais pobres mais
alta do que nas mais ricas, j que nelas predominam benefcios com idade mnima.
Por outro lado, nessas regies a expectativa de sobrevida dos mais velhos inferior das
regies mais ricas (ainda que a variao nessa desigualdade de longevidade seja
significativamente menor do que a variao da expectativa de vida ao nascer).

O Grfico 13 apresenta, por regio, a idade mdia do conjunto de benefcios


concedidos de aposentadoria por tempo de contribuio, aposentadoria por idade e
tambm do BPC-Loas. Essa idade mdia varia de um mximo de 64 anos na regio Norte
at 58 anos na regio Sul, reflexo da presena no uniforme dos benefcios pelo pas.

48
O Grfico apresenta tambm a expectativa de vida aos 60 anos em cada uma dessas
regies, que varia de um mnimo de cerca 80 anos no Norte at cerca de 83 anos no Sul e
no Sudeste79. Os dados so de Costanzi e Ansiliero (2016)80.

Grfico 13 Idade mdia de aposentadoria e expectativa de vida


aos 60 anos Por regio 2014

Idade mdia de aposentadoria Expectativa de vida aos 60


80 81 81 83 83

64 63 63 61 58

Norte Centro-Oeste Nordeste Sudeste Sul

Fonte: Elaborao prpria, a partir de Costanzi e Ansiliero (2016).

Se considerarmos a diferena entre a expectativa de vida aos 60 e a idade mdia


de aposentadoria como o tempo de usufruto esperado do benefcio, veremos que ele varia
de cerca de 16 anos na regio Norte para cerca de 25 anos na regio Sul. Assim, a idade
mnima proposta, ao atingir a aposentadoria por tempo de contribuio, afetar os
beneficirios que se aposentam antes e vivem mais, atenuando em parte essa
distoro81.

79
Note que expectativa de vida aos 60 anos apresentada no Grfico maior do que a expectativa de
sobrevida discutida na seo sobre transio demogrfica, em que apresentvamos a expectativa de
sobrevida nacional para as idades mdias da aposentadoria por tempo de contribuio, de 55 anos para
homens e 52 para mulheres. Isso ocorre porque a expectativa de vida cresce com a idade: a expectativa
de vida ao nascer menor do que a expectativa de vida aos 52 anos, assim como a expectativa de vida
aos 52 anos menor do que a expectativa de vida aos 60.
80
COSTANZI, R. N.; ANSILIERO, G. As Idades Mdias de Aposentadoria Urbana por Unidade da
Federao e Regio. Nota Tcnica nmero 29. Rio de Janeiro: Ipea, outubro de 2016.
81
No se pode descartar ainda que a expectativa de sobrevida em uma mesma idade seja diferente para os
beneficirios da aposentadoria por tempo de contribuio, de maior renda, em relao aos benefcios da
aposentadoria por idade ou do BPC, o que acentuaria a distoro.

49
OUTROS ASPECTOS DA APOSENTADORIA POR TEMPO DE CONTRIBUIO

36 QUEM COMEOU A TRABALHAR MAIS CEDO RECEBER O MESMO BENEFCIO


QUE QUEM COMEOU MAIS TARDE? A IDADE MNIMA PARA A ATC
DESESTIMULA CONTRIBUIES?

No. O valor da aposentadoria ser proporcional ao tempo de contribuio,


para aqueles a que se aplica a idade mnima e para os que esto isentos. No fosse assim,
procederia uma objeo idade mnima frequentemente levantada neste debate: a de que
ela prejudicaria quem contribui por mais tempo ou de que ela desestimula as contribuies
e o trabalho de quem ainda no tem idade para se aposentar, mas j tem o tempo de
contribuio necessrio.

37 TODO TRABALHADOR S PODER SE APOSENTAR COM A IDADE MNIMA?


No. A idade mnima no se aplica a casos de incapacidade permanente, bem
como aos casos de aposentadoria especial.

A aposentadoria especial fica restrita aos segurados com deficincia e queles


cujas atividades sejam exercidas sob condies especiais que efetivamente prejudiquem
a sade, vedada a caracterizao por categoria profissional ou ocupao. Esta ltima
previso dever ser definida em lei complementar, enquanto o caso do segurado com
deficincia j est regulamentado pela Lei Complementar n 142, de 8 de maio de 2013.
Entretanto, a proposta no adota mecanismos comuns em outros pases de
aposentadoria antecipada ou aposentadoria parcial. Estudo do Ipea citado
anteriormente explica esta questo (Caetano et al., 2016):

essas alternativas se destinam, em parte importante dos casos, a atender


os segurados que possuem alguma restrio para aguardar a idade
mnima de aposentadoria e/ou que enfrentam alguma dificuldade para
acumular os perodos contributivos mnimos exigidos, como
desempregados de longa durao, portador de enfermidade que no leve
aposentadoria por invalidez, ou pessoa com parente portador de
necessidade especial, por exemplo. Quando a antecipao voluntria,
h pesados custos para o segurado, na forma da reduo do valor do seu
benefcio mensal.

Este ltimo mecanismo seria similar ao que o ocorre hoje com o clculo da
aposentadoria por tempo de contribuio pelo fator previdencirio (benefcio menor para
quem se aposenta mais cedo). No caso do desempregado, alguns pases exigem para

50
aposentadoria antecipada que o desligamento tenha sido causado por falncia do
empregador ou originado em demisso coletiva.

Cabe observar ainda que as aposentadorias antecipadas ou parciais tambm


costumam possuir um limite de idade (isto , uma prpria idade mnima para a exceo
idade mnima).

38 A IDADE MNIMA AMPLIAR O CONTINGENTE DE TRABALHADORES MAIS


VELHOS NO MERCADO DE TRABALHO?

Sim, ainda que, parte dos afetados pela idade mnima no possam ser considerados
idosos. Com a idade mnima, espera-se que o contingente de trabalhadores mais velhos
aumente por conta da permanncia daqueles que efetivamente paravam de trabalhar para
receber a aposentadoria (no h proibio de receber a aposentadoria e continuar
trabalhando).

Camarano (2014) destaca que a permanncia do trabalhador por mais tempo no


mercado de trabalho exigir polticas pblicas para incluso digital, capacitao
continuada, sade ocupacional, adaptaes no local de trabalho como cargos e horrios
flexveis, reduo de preconceitos com relao ao trabalho do idoso, melhoria no
transporte pblico.

A Organizao Internacional do Trabalho (OIT) destaca, face transio


demogrfica, a necessidade de combater a discriminao e oferecer oportunidades de
aprendizado, de modo a garantir a empregabilidade e o empreendedorismo destes
trabalhadores82. Pesquisadores apontam ainda a necessidade de combater a discriminao
decorrente de receios associados sade desses trabalhadores83.

Por sua vez, a Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico


(OCDE) usa o slogan Viva mais, trabalhe mais (Live Longer, Work Longer) para suas
diretrizes voltadas para estes trabalhadores84. O economista-chefe de Previdncia da

82
INTERNATIONAL LABOUR ORGANIZATION. Rights, Jobs and Social security: New visions for
Older Women and Men. Outubro de 2008. Disponvel em: http://www.ilo.org/gender/Events
/Campaign2008-2009/WCMS_098840/lang--en/index.htm.
83
Ver: http://oglobo.globo.com/economia/reformas-de-previdencia-devem-ser-acompanhadas-de-oportu
nidades-extras-de-trabalho-diz-especialista-20004108.
84
Ver: ORGANIZATION FOR ECONOMIC CO-OPERATION AND DEVELOPMENT. Live Longer,
Work Longer: A Synthesis Report. 2006. Disponvel em: http://www.oecd.org/employment/
livelongerworklonger.htm.

51
Organizao prope a restrio de polticas de aumento automtico de salrio por idade
com intuito de preservar empregados de trabalhadores mais velhos.

J os professores Hlio Zylberstajn e Nelson Mannrich, da USP, propem um


regime especial de contratao de trabalhadores idosos, com reduo de jornada e
encargos85.

Por outro lado, Rogrio Costanzi, do Ipea, avalia que, como a idade mnima afeta
os trabalhadores que j possuem melhor insero no mercado de trabalho, mais
qualificados e de melhor renda, o impacto da mudana seria atenuado, enfatizando que
atualmente boa parte dos que se aposentam por tempo de contribuio j continuam
trabalhando86. Tambm no se pode descartar que a empregabilidade nessa faixa etria
melhore com a perspectiva de alongamento da vida laboral, se atualmente dificuldades de
emprego de trabalhadores mais velhos estiverem justamente relacionadas prpria
iminncia de aposentadoria.

Por fim, o Grfico 14, abaixo, apresenta a taxa de desocupao87 por grupo de
idade no Brasil que , em verdade, significativamente maior para as faixas mais jovens.

Grfico 14 Taxa de desocupao por grupo de idade 2 trimestre de 2016


38,7%

24,5%

11,3% 10,4%
6,3%
3,8%

Total 14 a 17 18 a 24 25 a 39 40 a 59 60+

Fonte: Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD) Contnua do IBGE.

85
Ver: http://institutomongeralaegon.org/nossas-iniciativas/projeto-de-lei-reta.
86
Ver: http://oglobo.globo.com/economia/previdencia-e-trabalho/reforma-da-previdencia-procura-se-va
ga-para-quem-tem-mais-de-60-anos-20006177
87
Percentual de pessoas sem trabalho que buscaram conseguir um nos ltimos 30 dias, sobre o total de
pessoas ocupadas e desocupadas.

52
39 QUE PROPOSTAS ALTERNATIVAS DA IDADE MNIMA EXISTEM?
Algumas propostas apresentadas em jornais nos ltimos meses so apresentadas
na Tabela 10, em geral como substitutas idade mnima para a aposentadoria por tempo
de contribuio. Exemplos incluem ampliar a progressividade da frmula 85/95 ou
capitalizar a contribuio dos trabalhadores.

Em geral, tais propostas parecem insuficientes perante transio demogrfica.


Parte delas compensa a ausncia de idade mnima com aumento do tempo de
contribuio, uma medida que pode ser regressiva se tornar mais difcil o acesso
aposentadoria apenas para os trabalhadores mais pobres (j que possuem menor
insero no mercado de trabalho formal). Por sua vez, propostas de capitalizar as
contribuies geram perdas de arrecadao ou passivo para o Tesouro.

Tabela 10 Propostas alternativas de idade mnima do governo


Proposta Descrio Comentrios
Ao mudar apenas uma forma de
clculo, e no uma regra de acesso,
Frmula 110/110, pode ser incua. Caso a soma
Sem idade mnima, aceleraria a
por Csar Campos, 110/110 seja entendida como
progresso da soma de idade e
Raul Calfat e requisito, seria regressiva ao
tempo de contribuio da frmula
Yoshiaki Nakano compensar a falta de idade mnima
85/95 at 110/110 em 2032.
(FGV-SP)88 com aumento do tempo de
contribuio, dificultando acesso
dos mais pobres.
Implica desvinculao do salrio
mnimo. Afeta mais o trabalhador
Aposentadoria Idade mnima de 55 anos e tempo mais pobre, que j se aposenta por
fsica, por mnimo de 20 anos, mas com idade, mas com requisitos menores
Abraham benefcio de apenas 20% do salrio de tempo de contribuio. A
Weintraub e Arthur mnimo. Aposentadoria integral virtual ausncia de idade mnima,
Bragana aos 70 de idade com 30 de com o ajuste se dando no clculo
(Unifesp)89 contribuio. do benefcio, pode ser
incompreendida e impopular,
como o fator previdencirio.
Poderia gerar grande perda de
Novo regime para Idade mnima apenas para nascidos arrecadao quando os novos
nascidos aps 2001, aps 2001. Contribuies iriam entrantes ingressassem no sistema,
pela Fora Sindical, parcialmente para o sistema atual no auge do crescimento da despesa
UGT, Nova Central e parcialmente para um fundo (a partir de 2020). Possivelmente
e CSB90 capitalizado. implica desvinculao do salrio
mnimo para novos entrantes.

88
Ver: http://www.valor.com.br/opiniao/4580209/uma-proposta-possivel-de-reforma-da-previdencia.
89
Ver: http://atarde.uol.com.br/economia/noticias/1775234-centro-de-estudos-propoe-aposentadoria-gra
dual-como-opcao-a-idade-minima.
90
Ver: http://fsindical.org.br/imprensa/centrais-aceitam-idade-minima-para-quem-nasceu-a-partir-de-2001.

53
Proposta Descrio Comentrios
Parmetros da idade mnima esto
Idade mnima de 53 anos para
Idade mnima de abaixo da idade mdia da
homens e 58 para mulheres,
53-48 anos, pelo aposentadoria por tempo de
progredindo para 63 e 48 em 2057.
Instituto Brasileiro contribuio. Mudana teria efeitos
Em curto prazo, prope aumentar
de Direito insignificantes. Ajuste apenas no
de 15 para 25 anos o tempo de
Previdencirio tempo de contribuio da
contribuio da aposentadoria por
(IDBP)91 aposentadoria por idade penaliza
idade at 2026.
os mais pobres.
No substitui idade mnima.
Trabalhador optaria em contribuir Possivelmente implica
Nova Previdncia,
para INSS ou para fundo desvinculao do salrio mnimo
por Paulo Rabello
capitalizado, remunerado pelo para os optantes do novo sistema.
de Castro92
Tesouro. Tesouro teria expressivo passivo
no futuro.

40 QUAL O TEMPO DE CONTRIBUIO EXIGIDO EM OUTROS PASES PARA A


PRINCIPAL MODALIDADE DE APOSENTADORIA?

Propostas alternativas a de idade mnima para aposentadoria por tempo de


contribuio incluem aumentar o tempo de contribuio, por exemplo, de 35 anos para
42 no caso dos homens e de 30 anos para 37 no caso das mulheres (regra 42/37).
A possibilidade de no criar a idade mnima e em compensao aumentar o tempo de
contribuio foi aventada publicamente inclusive pelo Ministro-Chefe da Casa Civil,
Eliseu Padilha93.

Nesse sentido, a Tabela 11, a seguir, apresenta o tempo de contribuio necessrio


em outros pases para a principal modalidade de aposentadoria existente, como a
aposentadoria por tempo de contribuio no Brasil.

Inclumos na comparao desta carncia pases sul-americanos e do grupo das


vinte maiores economias do mundo (G-20). Na cor cinza figuram regras to ou mais
generosas do que s brasileiras, enquanto na cor azul aparecem regras menos duras.
Este critrio no costuma possuir distino por gnero (como no Brasil): para os casos
em que existe, optamos por colocar na comparao o tempo exigido para homens (35 no
Brasil)

91
Ver: http://extra.globo.com/noticias/economia/fator-previdenciario-voltara-ser-mais-usado-no-calculo-
da-aposentadoria-19839546.html.
92
Ver: http://economia.estadao.com.br/noticias/geral,economista-propoe-criacao-de-uma-nova-previden
cia,10000053660.
93
Ver: http://oglobo.globo.com/brasil/modelo-de-previdencia-hoje-esta-insustentavel-diz-eliseu-padilha-
19309466.

54
Na Amrica do Sul, o tempo de contribuio exigido para a principal
aposentadoria tem mdia de 26 anos, indo de 16 (Venezuela) at 40 (Equador). No G-20,
a mdia maior, 26 anos, indo de 15 (China) at 41 (Frana).

Tabela 11 Tempo mnimo de contribuio para aposentadoria principal


Amrica do Sul e G-20
Amrica do Sul
Argentina 30
Bolvia N/A
Chile N/A
Colmbia 25
Equador 40
Paraguai 24
Peru 20
Uruguai 30
Venezuela 14
G-20
frica do Sul
Alemanha 35
Arbia Saudita 25
Austrlia N/A
Canad N/A
China 15
Coreia do Sul 20
Estados Unidos N/A
Frana 41
ndia N/A
Indonsia N/A
Itlia 20
Japo 40
Mxico 24
Reino Unido 30
Rssia N/A
Turquia 36
Brasil Regras anteriores 35
Brasil Reforma da Previdncia 25
Fonte: Elaborao prpria, a partir das informaes do Social
Security Programs Throughout the World. N/A: No se aplica.

Fica evidente que o tempo de contribuio exigido no Brasil, 35 e 30 anos,


reduzido na reforma, est acima do exigido em outros pases. Por que isso acontece?
Avaliamos haver duas razes principais:

55
i) A existncia de idade mnima em quase todos os pases, sendo este na
verdade o principal critrio para a aposentadoria, consoante a lgica
previdenciria de ser o benefcio um seguro contra a perda de capacidade de
trabalho dada, no caso da aposentadoria, pela idade avanada;
ii) A existncia de contas individualizadas e de regimes de capitalizao, razo
pela qual o tempo de contribuio mnimo necessrio no to alto, embora
ele possa ser efetivamente maior na prtica. Quanto maior o tempo, maior o
benefcio e a taxa de reposio da renda.

por este ltimo motivo que no encontramos critrios mnimos de tempo de


contribuio em diversos pases (os com a sigla N/A na Tabela). Nestes casos, um tempo
de contribuio mnimo costuma ser exigido somente para aposentadorias antecipadas
(parciais), isto , aposentadorias em idades inferiores idade mnima de cada pas, com
a contrapartida, portanto, de um tempo de contribuio mnimo. Este critrio (menor
tempo de contribuio necessrio para alguma aposentadoria) ser comparado mais
adiante na discusso sobre a aposentadoria por idade.
Portanto, a discusso feita aqui e nas perguntas anteriores evidencia que a
principal diferena com o resto mundo em relao aos critrios de aposentadoria no Brasil
no seria um baixo tempo de contribuio, mas a ausncia de idade mnima. Alm disso,
uma eventual substituio da idade mnima para aposentadoria por tempo de contribuio
por uma exigncia maior de tempo de contribuio deve considerar os potenciais efeitos
regressivos, do ponto da distribuio de renda, em tornar esta modalidade de
aposentadoria ainda mais inacessvel para trabalhadores de ocupaes e regies com
menor insero no mercado de trabalho formal.
A proposta do governo unifica os requisitos da aposentadoria por tempo de
contribuio e por idade, aproximando as regras brasileiras das internacionais. Assim, a
nova modalidade de aposentadoria exigiria idade mnima e um tempo de contribuio de
25 anos (menor do que os 35/30 da aposentadoria por tempo de contribuio, e maior do
que os 15 da aposentadoria por idade).

41 QUAL A PORCENTAGEM DO SALRIO REPOSTA PELA APOSENTADORIA EM


OUTROS PASES?

A proposta de reforma do governo faz significativas alteraes na forma de


clculo dos benefcios, como apresentados em questes anteriores. O fator previdencirio
e a frmula 85/95 ficariam extintos, e valeria uma nova regra de clculo: 51% da mdia
dos salrios acrescida de 1% por ano de contribuio. Em comparao com outros pases,
a atual taxa de reposio (porcentagem da renda reposta pela aposentadoria) no Brasil :

56
i) significativamente mais alta para os menores benefcios (aposentadoria
por idade, urbana e rural) por conta da vinculao ao salrio mnimo;
ii) aproximadamente igual para os maiores benefcios (aposentadoria por
tempo de contribuio), com diferenas significativas ocorrendo na idade de
aposentadoria, pela inexistncia de idade mnima. No entanto, com o clculo
pela frmula 85/95, sem o fator previdencirio, a reposio fica sendo
significativamente mais alta.

A Tabela 12, a seguir, apresenta a taxa de reposio para pases da Amrica do


Sul e, especialmente, do G-20 segundo dados da Organizao para a Cooperao e
Desenvolvimento Econmico (OCDE).

Tabela 12 Taxa de reposio Amrica do Sul e G-20 (Em %)


Menores Maiores
Mdia
benefcios benefcios
Amrica do Sul
Argentina 72 85 67
Bolvia N/A N/A N/A
Chile 31 38 31
Colmbia N/A N/A N/A
Equador N/A N/A N/A
Paraguai N/A N/A N/A
Peru N/A N/A N/A
Uruguai N/A N/A N/A
Venezuela N/A N/A N/A
G-20
frica do Sul 11 21 7
Alemanha 38 38 38
Arbia Saudita 60 60 60
Austrlia 43 78 31
Canad 37 50 25
China 72 90 65
Coreia do Sul 39 59 29
Estados Unidos 35 45 29
Frana 55 57 48
ndia 94 94 94
Indonsia 12 12 12
Itlia 70 70 70
Japo 35 49 31
Mxico 25 35 23
Reino Unido 35 44 29
Rssia 70 70 70
Turquia 76 76 76
Brasil Fator previdencirio 61 98 58
Brasil Frmula 85/95 100 N/A 100
Fonte: OCDE (Pensions at a Glance 2015). N/A: No se aplica.

57
Como nas comparaes anteriores, a fim de facilitar a visualizao,
apresentamos na cor cinza pases com taxas mais generosas do que a brasileira, e na
cor azul pases com taxas menores.

A taxa de reposio apresentada para a mdia dos benefcios94, e tambm para


os menores benefcios e para os maiores benefcios, uma vez que muitos pases, como
o Brasil, adotam frmulas que aumentam a reposio dos benefcios menores.

A reposio mdia no Brasil seria de 61%, considerando o fator previdencirio


nas idades de 55 anos para homens e 50 para mulheres, ou 100% com o advento da
frmula 85/95. Na Amrica do Sul, a taxa varia de apenas 31% de reposio no Chile
para 72% na Argentina.

No grupo das 20 maiores economias do planeta, a reposio mdia bem abaixo


da brasileira, de 47%, variando de somente 11% na frica do Sul at 74% na Turquia e
94% na ndia.

Entretanto, pertinente observar separadamente a taxa de reposio dos menores


benefcios e dos maiores benefcios, que pode diferir muito em diversos pases. Segundo
a OCDE, a reposio dos menores benefcios no Brasil de 98% (o que corolrio da
vinculao ao salrio mnimo, que impede benefcios menores independentemente do
valor das contribuies). No grupo comparado na Tabela, Amrica do Sul e no G-20,
esta seria a maior taxa de reposio95.

Na Amrica do Sul, a reposio dos menores benefcios seria de apenas 38% no


Chile e 85% na Argentina. No G-20, a mdia de reposio dos menores benefcios de
56%, partindo de 21% na frica do Sul e chegando a 90% na China e 94% na ndia.

Por sua vez, a taxa de reposio dos maiores benefcios (aposentadoria por
tempo de contribuio) seria de 58% no Brasil, considerando-se a incidncia do fator
previdencirio na idade de 55 anos para homens e 50 para mulheres (bem abaixo da
idade mdia de aposentadoria nos pases analisados). Com a frmula 85/95, tal
reposio pode ser de 100%.

94
A OCDE discrimina os dados para homens e mulheres. Por simplificao, nos pases em que h
diferena, apresentamos a mdia dos dois valores.
95
No conjunto de pases analisados pela OCDE, em um total de 42, a taxa de reposio dos menores
benefcios no Brasil seria inferior somente da Dinamarca.

58
Nos pases sul-americanos com informaes disponveis, a reposio dos
maiores benefcios seria de 67% na Argentina e 31% no Chile. No G-20, a mdia seria
de somente 43%, de apenas 7% na frica do Sul a 70% na Itlia, 76% na Turquia e 94%
na ndia.

Com a proposta da reforma, a taxa de reposio da aposentadoria deve subir


no pas porque i) no houve desvinculao do salrio mnimo, que afeta os menores
benefcios; ii) criou-se idade mnima para a aposentadoria por tempo de contribuio, isto
, para os maiores benefcios, o que simultaneamente eleva o perodo contributivo e reduz
o tempo de usufruto dos benefcios, permitindo reposio maior. Pelas novas regras,
partindo dos parmetros usados na anlise da OCDE para a aposentadoria por tempo de
contribuio (55/50 anos de idade, agora irrelevantes, e 35/30 anos de contribuio), a
taxa de reposio seria de 86% (homem) e 81% (mulher).

APOSENTADORIA POR IDADE (URBANA)

42 O QUE A APOSENTADORIA POR IDADE URBANA?


Tambm modificada pela reforma, a aposentadoria por idade uma das trs
possibilidades de aposentadoria no RGPS (sendo as outras duas a aposentadoria por
tempo de contribuio, j analisada, e a aposentadoria por invalidez, analisada mais
adiante). Separamos neste Texto a aposentadoria por idade urbana da aposentadoria
por idade rural, por possurem diferenas significativas nas regras de acesso (5 anos a
menos de idade para o rural) e na forma de comprovao do tempo de atividade96.
A aposentadoria por idade rural, ou simplesmente aposentadoria rural, analisada
logo em seguida.

A aposentadoria por idade urbana possui dois requisitos, sendo atualmente


necessrios para receb-la 65 anos de idade, no caso dos homens, e 60 anos no caso
das mulheres, satisfeitos 15 anos de contribuio.

A proposta da reforma eleva o tempo de contribuio necessrio para receber


o benefcio e reduz a diferena de idade entre homens e mulheres. Na prtica, com o
aumento de tempo de contribuio exigido para a aposentadoria por idade e o
estabelecimento da idade mnima para a aposentadoria por tempo de contribuio, a

96
Esta separao tambm feita pelo Anurio Estatstico da Previdncia Social (AEPS).

59
reforma unifica os requisitos da aposentadoria por idade e da aposentadoria por
tempo de contribuio: diferenas entre os segurados se daro no valor do
benefcio, de acordo com o tempo de contribuio. De fato, o modelo atual do pas
com dois tipos distintos de aposentadoria no Regime Geral, na prtica voltados para
trabalhadores de diferentes nveis de renda, no comum em outros pases.

43 QUAL A QUANTIDADE DE BENEFICIRIOS DA APOSENTADORIA POR IDADE


URBANA?

So cerca de 3 milhes e 700 mil benefcios pagos a ttulo de aposentadoria por


idade urbana, com crescimento de cerca de 350 mil benefcios neste ano, ou 10% de
crescimento.

44 QUAL O VALOR DA DESPESA COM APOSENTADORIAS POR IDADE URBANAS?


A despesa com aposentadoria por idade urbana ser de cerca de R$ 50 bilhes em
2016. A ttulo de comparao, trata-se de valor equivalente a 7 vezes o gasto com o
programa Minha Casa Minha Vida previsto no projeto de lei oramentria de 2017.
O Grfico 15 detalha a trajetria desta despesa nos ltimos 5 anos.

Grfico 15 Despesa com aposentadoria por idade urbana 2012-2016


Em R$ bilhes de 2016
55
53
51 51
49
47
45
43
41
39
38
37
35
2012 2013 2014 2015 2016

Fonte: Elaborao prpria, a partir do Anurio Estatstico da


Previdncia Social (2014) e Boletins Estatsticos da Previdncia
Social.

45 QUAL A PARTICIPAO DA APOSENTADORIA POR IDADE URBANA NO TOTAL


DE BENEFCIOS E DESPESAS DO RGPS?

A aposentadoria por idade urbana corresponde a 11% da quantidade de benefcios


pagos, razo prxima da sua participao no valor total do gasto: 10%.

60
Grficos 16 e 17 Participao da aposentadoria por idade urbana
no total de benefcios (esquerda) e despesas (direita) do RGPS

11%
10%

Fonte: Elaborao prpria, a partir do Boletim Estatstico da Previdncia Social (julho de 2016).

46 QUAL O VALOR MDIO DA APOSENTADORIA POR IDADE URBANA?


A aposentadoria por idade urbana tem o valor mdio de R$ 1.200. Ao contrrio
do que ocorre com a aposentadoria por tempo de contribuio, o valor est bastante
alinhado com a mdia dos benefcios previdencirios e a renda per capita do pas. Ele
ligeiramente inferior ao valor mdio de outros benefcios da Previdncia (9%), e
ligeiramente superior renda per capita nacional (5%). ainda 7 vezes maior que a linha
de pobreza brasileira e 14 vezes maior que a linha de extrema pobreza, referenciais para
o programa Bolsa Famlia. A comparao aparece no Grfico 18.

Grfico 18 Valor mdio da aposentadoria por idade urbana, benefcio mdio da


Previdncia, renda mdia nacional, linha de pobreza e linha de extrema pobreza

Fonte: Elaborao prpria, a partir do Boletim Estatstico da


Previdncia Social (julho de 2016) e IBGE.

Assim, este um benefcio cujo valor mais dependente da vinculao ao salrio


mnimo e, portanto, vide a questo 40, tende a ter uma taxa de reposio da renda maior
(decorrente da valorizao real do mnimo).

61
47 EM QUE ESTADOS E REGIES A APOSENTADORIA POR IDADE URBANA MAIS
RELEVANTE?

Tal qual a aposentadoria por tempo de contribuio, a aposentadoria por idade


urbana tambm mais relevante no Sul e Sudeste do pas, embora a desproporo
neste caso seja menor. O Estado em que a participao da aposentadoria por idade
urbana no total de benefcios pagos pelo INSS maior o Rio de Janeiro (11%),
seguido de So Paulo, Esprito Santo e Distrito Federal. No outro extremo, esse
benefcio corresponde a menos de 3% dos benefcios do INSS pagos no Acre,
Maranho, Rondnia e Roraima, onde outros benefcios tm maior impacto.
As Tabelas 13 e 14 resumem esses dados.

Tabela 13 Participao da aposentadoria por idade


urbana no total de benefcios pagos Por UF (2014)
Rio de Janeiro 10.6%
So Paulo 8.2%
Esprito Santo 6.5%
Distrito Federal 5.9%
Roraima 2.6%
Rondnia 1.9%
Maranho 1.8%
Acre 1.8%

Tabela 14 Participao da aposentadoria por idade


urbana no total de benefcios pagos Por regio (2014)
Sudeste 8%
Sul 5%
Centro-Oeste 5%
Nordeste 4%
Norte 3%
Fonte: Elaborao prpria, a partir do Anurio Estatstico
da Previdncia Social (2014).

48 QUAL A PROPOSTA DA REFORMA PARA A APOSENTADORIA POR IDADE


URBANA?

A proposta unifica no futuro a aposentadoria por idade urbana com a


aposentadoria por tempo de contribuio. Assim, ela eleva o tempo de contribuio

62
para a aposentadoria por idade; extingue o diferencial de idade para mulheres;
e modifica a forma de clculo no benefcio. A mudana respeitaria a mesma transio
da aposentadoria por tempo de contribuio. As mudanas so sintetizadas na
Tabela 15.

Tabela 15 Aposentadoria por idade urbana (homem): como era e como fica

Regras atuais Proposta da reforma Transio

Idade 65 anos. 65 anos. N/A


Homem com 50 anos ou
mais e mulher com 45 ou
Tempo de mais ficam isentos, mas
15 anos. 25 anos.
contribuio devero contribuir por 50%
mais tempo sobre o que
faltava para a aposentadoria.
70% + 1% por ano 51% + 1% por ano de
Forma de clculo No h.
de contribuio. contribuio.
30 anos de 49 anos de
Benefcio integral No h.
contribuio. contribuio.
Mulher com 45 anos ou mais
mantm o diferencial, mas
Diferena para 5 anos a menos na
Nenhuma. dever contribuir por 50%
mulheres idade (60).
mais tempo sobre o que
faltava para aposentadoria.

49 OS ATUAIS APOSENTADOS SO AFETADOS PELA MUDANA NA


APOSENTADORIA POR IDADE?

No. Como com as outras mudanas propostas, no so afetados aqueles que


estiverem aposentados na data da eventual aprovao da Emenda, nem os que j tiverem
cumprido os requisitos segundo as regras vigentes.

50 COMO SE DAR A TRANSIO PARA AS NOVAS REGRAS DA APOSENTADORIA


POR IDADE?

Conforme a Tabela 15, acima, homens com 50 anos ou mais, e mulheres com
45 ou mais, ficam isentos do aumento completo no tempo de contribuio. A eles
tambm se aplica o pedgio: o tempo de contribuio que faltava para a
aposentadoria dever ser acrescido em 50%.

63
51 QUAL A PROPOSTA DE MUDANA NA FORMA DE CLCULO DA APOSENTADORIA
POR IDADE?

Com a convergncia de regras entre os benefcios, a forma de clculo do benefcio


passaria a ser a mesma da aposentadoria por tempo de contribuio: 51% da mdia dos
salrios, acrescida de 1% por ano de contribuio.

Esta mudana pode parecer primeira vista significativa em relao ao clculo


atual (70% + 1% por ano de contribuio). No entanto, a verdadeira mudana em relao
aposentadoria por idade se deu na elevao do tempo de contribuio de 15 para 25
anos.

52 PELA PROPOSTA, QUANDO A APOSENTADORIA POR IDADE SER INTEGRAL?


Como a aposentadoria por tempo de contribuio, a integralidade tambm se daria
com 49 anos de contribuio. Entretanto, atualmente este benefcio j na prtica
integral para parte dos segurados independentemente do tempo de contribuio, por
conta da vinculao das menores aposentadorias ao salrio mnimo, que muito relevante
neste caso.

53 QUAL O MENOR TEMPO DE CONTRIBUIO NECESSRIO PARA ALGUMA


APOSENTADORIA EM OUTROS PASES?

No comum em outros pases a coexistncia de uma aposentadoria por


idade e uma aposentadoria por tempo de contribuio (sem idade mnima), como
existe atualmente no pas e que a proposta de reforma do governo visa encerrar. Assim,
para comparar a mudana ocorrida na aposentadoria por idade, que teve seu critrio
de contribuio modificado de 15 para 20 anos, apresentamos para outros pases na
Tabela 16 o mnimo tempo de contribuio necessrio para conseguir uma
aposentadoria o que seria anlogo ao tempo de contribuio da aposentadoria por
idade no Brasil.

Por isso, inclumos nessa comparao os modelos de aposentadoria que exigem


menor tempo de contribuio do que a modalidade principal de cada pas (como a
aposentadoria por tempo de contribuio no Brasil), mas que ainda so materialmente
previdencirios e exigem de fato contribuies, isto , no so benefcios assistenciais
destinados a idosos pobres (como o BPC-Loas, cuja comparao ser apresentada
mais adiante neste Texto). Frequentemente, trata-se de algum tipo de aposentadoria
parcial, antecipada, de valor baixo.

64
Tabela 16 Menor tempo de contribuio para alguma aposentadoria
G-20 e Amrica do Sul
Amrica do Sul
Argentina 10
Bolvia 10
Chile 20
Colmbia 22
Equador 10
Paraguai 14
Peru 20
Uruguai 15
Venezuela 14
G-20
frica do Sul
Alemanha 35
Arbia Saudita 10
Austrlia N/A
Canad 1
China 10
Coreia do Sul 10
Estados Unidos 10
Frana 36
ndia 10
Indonsia N/A
Itlia 20
Japo 25
Mxico 10
Reino Unido 1
Rssia 5
Turquia 27
Brasil Regras anteriores 15
Brasil Reforma da Previdncia 25
Fonte: Elaborao prpria, a partir das informaes do Social
Security Programs Throughout the World. N/A: No se aplica.

A comparao feita novamente para os pases da Amrica do Sul e do G-20.


Para facilitar a comparao na Tabela em cor cinza esto novamente regras to ou mais
generosas do que s vigentes no Brasil (15 anos), e em azul as demais.

Na Amrica do Sul, essa exigncia em mdia de 15 anos, como no Brasil nas


regras atuais, oscilando de 10 anos de contribuio para algum tipo de aposentadoria
(Argentina, Bolvia, Equador) at 22 anos (Colmbia).

65
No grupo das vinte maiores economias do mundo (G-20), a mdia maior, de 17
anos (abaixo da brasileira na proposta da reforma), variando de 5 anos (Rssia), passando
por uma moda de 10 anos na maioria dos pases e chegando a 36 anos (Frana).

Observamos, porm, que a regra brasileira, tanto a vigente de 15 anos quanto a da


reforma, de 25 anos, pode parecer incorretamente mais dura nessa comparao. Ocorre
que em muitos pases, o nus de um tempo de contribuio mais baixo quase
inteiramente repassado ao segurado que, embora possa se aposentar, ir se aposentar com
um valor muito baixo. Muitas vezes vigora algum tipo de capitalizao, em que o valor
do benefcio depende da poupana de cada trabalhador (no Brasil, o Regime Geral
somente de repartio, mais solidrio). Como discutimos de forma mais aprofundada em
outras questes adiante, o Brasil vincula ao salrio mnimo nacional tanto o piso
previdencirio (menor valor a ser pago a ttulo de aposentadoria) quanto frmula de
reajuste dos menores benefcios, o que extremamente raro em outros pases. Assim, em
muitos casos, embora a aposentadoria com um tempo de contribuio menor seja
permitida, ela se d com uma taxa de reposio da renda significativamente abaixo da
brasileira (vide a pergunta 40)

por isso que pases como Canad e Reino Unido permitem, satisfeitos os
critrios de idade, aposentadorias com apenas um ano de contribuio. por isso
tambm que alguns pases, como a Austrlia, no possuem um benefcio semelhante
aposentadoria por idade, isto , uma possibilidade com menor tempo de contribuio do
que a aposentadoria principal: a nica alternativa o prprio benefcio assistencial para
quem no obteve aposentadoria. Na Indonsia, com qualquer tempo de contribuio, o
segurado pode sacar de uma vez seus recursos.

Dessa forma, o aumento do tempo de contribuio da aposentadoria por idade, de


15 para 25 anos, parece corolrio da prpria vinculao do piso previdencirio ao salrio
mnimo no pas.

Como a vinculao tambm vale atualmente para o benefcio assistencial (o BPC),


um homem de 65 anos de idade que no conseguiu os 15 anos de tempo de contribuio
pode, nas regras vigentes, optar, sem perdas, pelo BPC em vez de pela aposentadoria por
idade97.

97
O que no verdade para mulheres e rurais, j que o BPC no possui regras diferenciadas para esses
grupos, tendo eles que esperar at 65 anos para receber o benefcio ou ter o tempo de contribuio
mnimo para pedir aposentadoria.

66
Assim, o aumento do tempo de contribuio da aposentadoria por idade,
conjugado com a desvinculao do salrio mnimo no BPC, torna mais difcil o acesso a
benefcios no valor de um salrio mnimo (mesmo que a desvinculao efetivamente
tenha se dado somente na Assistncia Social, e no na Previdncia). Portanto, nos
prximos anos provavelmente observaremos uma trajetria mais suave no crescimento
do nmero de benefcios de um salrio mnimo, se as mudanas forem aprovadas.

APOSENTADORIA POR IDADE (RURAL)

54 O QUE A APOSENTADORIA POR IDADE RURAL?


A aposentadoria por idade rural um dos dois tipos de aposentadoria por idade
(sendo a outra a urbana, tratada logo acima). Este benefcio tipicamente conhecido
apenas por aposentadoria rural98. Como na aposentadoria por idade urbana, so em tese
necessrios 15 anos de contribuio, mas a idade mnima desta modalidade de
aposentadoria reduzida em 5 anos: 60 anos para homens, 55 para mulheres.

A aposentadoria rural prevista no art. 195, 8 da Constituio99, que garante ao


trabalhador rural os mesmos benefcios previdencirios dos trabalhadores urbanos, a
includa a aposentadoria.

Em verdade, as controvrsias sobre a aposentadoria rural recaem principalmente


sobre o chamado segurado especial100. Em linhas gerais, o segurado especial a pessoa
fsica, seus cnjuges e filhos, que desenvolvem em regime de economia familiar atividade
agropecuria em at 4 mdulos fiscais, ou atividade de seringueiro, extrativista vegetal e

98
Em tese, a atividade rural tambm d direito aposentadoria por tempo de contribuio. Entretanto,
diante das particularidades da contribuio do segurado rural, na prtica h predomnio da aposentadoria
por idade. Nesta questo de interesse a Smula n 272, do Superior Tribunal de Justia (STJ):
O trabalhador rural, na condio de segurado especial, sujeito contribuio obrigatria sobre a
produo rural comercializada, somente faz jus aposentadoria por tempo de servio, se recolher
contribuies facultativas.
99
Depois da Constituio, regulamentaes importantes foram feitas pela Lei n 8.213, de 24 de julho de
1991 (Planos de Benefcios da Seguridade Social), pelo Decreto n 3.048, de 6 de maio de 1999
(Regulamento da Previdncia Social) e pela Lei n 11.718, de 20 de junho de 2008.
100
Existem ainda outras duas categorias de trabalhadores rurais: o empregado rural (que contribui nos
moldes do trabalhador urbano) e o contribuinte individual (8% sobre o salrio-de-contribuio).
Guimares (2009) introduz detalhes da evoluo da contribuio dessas categorias, bem como diversos
aspectos da Previdncia rural. Ver GUIMARES, R., E,. R. O Trabalhador Rural e a Previdncia Social
Evoluo Histrica e Aspectos Controvertidos. Revista Virtual da Advocacia-Geral da Unio (AGU).
n 88, maio de 2009.

67
pescador artesanal. Adicionalmente, a Lei restringe, para ser considerado segurado
especial rural, o recebimento de outras rendas101.
o segurado especial que tem como contrapartida a contribuio de 2% sobre
a receita bruta proveniente da comercializao da sua produo (mas somente se ela for
comercializada), tendo direito a obter benefcio previdencirio no valor de um salrio
mnimo. Na prtica, a contribuio pode ser substituda pela mera comprovao de
exerccio da atividade rural.

55 QUAL A QUANTIDADE DE BENEFICIRIOS DA APOSENTADORIA RURAL?


So cerca de 6 milhes e 300 mil benefcios pagos a ttulo de aposentadoria por
idade rural, com crescimento esperado de cerca de 310 mil benefcios em 2016, uma taxa
de 5%. Note que o crescimento no quantitativo deste benefcio est abaixo do das
aposentadorias do meio urbano.

56 QUAL O VALOR DA DESPESA COM APOSENTADORIAS RURAIS?


A despesa com aposentadoria rural deve totalizar em 2016 aproximadamente
R$ 65 bilhes. um valor equivalente a 50 vezes o gasto da Unio com saneamento
bsico, de acordo com o PLOA 2017. No Grfico 19, apresentamos a trajetria desta
despesa nos ltimos 5 anos.

Grfico 19 Despesa com aposentadoria rural 2012-2016 Em R$ bilhes de 2016


70
68
66 66
64
62
60
58
56
55
54
52
50
2012 2013 2014 2015 2016

Fonte: Elaborao prpria, a partir do Anurio Estatstico da


Previdncia Social (2014) e Boletins Estatsticos da Previdncia Social.

101
H excees para o recebimento de alguns benefcios previdencirios no valor de at um salrio mnimo
(penso por morte, auxlio-acidente e auxlio-recluso); atividades remuneradas no perodo de
entressafra ou defeso; atividades artsticas ou de artesanato (que tambm devem recolher a contribuio
de 2%); e exerccio de mandato de dirigente sindical em organizao ou cooperativa rural, bem como
de vereador.

68
57 QUAL A PARTICIPAO DA APOSENTADORIA RURAL NO TOTAL DE BENEFCIOS
E DESPESAS DO RGPS?

A aposentadoria rural responde por 19% no total de benefcios pagos no RGPS,


mas a sua participao no volume de gastos menor, de 13%.

Grficos 20 e 21 Participao da aposentadoria rural no total de benefcios


(esquerda) e despesas (direita) do RGPS

19% 13%

Fonte: Elaborao prpria, a partir do Boletim Estatstico da Previdncia Social (julho de 2016).

58 QUAL O VALOR MDIO DA APOSENTADORIA RURAL?


A aposentadoria rural, vinculada ao salrio mnimo, paga benefcios de R$ 880
(2016). um valor 33% inferior ao valor mdio dos benefcios previdencirios do RGPS
e 23% inferior renda per capita do pas. De outra parte, o valor de um salrio mnimo
da aposentadoria rural corresponde a 5 vezes a linha de pobreza, ou 10 vezes a linha de
extrema pobreza. O Grfico 22 evidencia a comparao.

Grfico 22 Valor mdio da aposentadoria rural, benefcio mdio da Previdncia,


renda mdia nacional, linha de pobreza e linha de extrema pobreza

Fonte: Elaborao prpria, a partir do Boletim Estatstico da


Previdncia Social (julho de 2016) e IBGE.

69
59 EM QUE ESTADOS E REGIES A APOSENTADORIA RURAL MAIS RELEVANTE?
A distribuio regional da aposentadoria rural marcadamente diferente da dos
benefcios anteriormente analisados, as aposentadorias associadas clientela urbana.
A aposentadoria rural tem maior participao nos benefcios pagos pelo INSS no Norte
e Nordeste. A participao maior no Maranho (21%), Piau, Tocantins e Par (19%).
Trata-se de mdias muito acima daquela das UFs em que a participao menor: Rio de
Janeiro (0,5%), So Paulo (1%), Santa Catarina e Distrito Federal (3%). As informaes
so sintetizadas nas Tabelas 17 e 18.

Tabela 17 Participao da aposentadoria rural no total de benefcios


pagos Por UF (2014)
Maranho 20.8%
Piau 19.0%
Tocantins 18.9%
Par 18.7%
Distrito Federal 3.3%
Santa Catarina 2.9%
So Paulo 1.2%
Rio de Janeiro 0.6%

Tabela 18 Participao da aposentadoria rural no total de benefcios


pagos Por regio (2014)
Norte 15%
Nordeste 14%
Centro-Oeste 7%
Sul 4%
Sudeste 3%
Fonte: Elaborao prpria, a partir do Anurio Estatstico
da Previdncia Social (2014).

Adicionalmente, Valadares e Galiza (2016)102 apontam que um tero do montante


das transferncias para a clientela rural como um todo alcanam apenas municpios com
menos de 20 mil habitantes, e dois teros delas alcanam apenas municpios com menos
de 50 mil habitantes, evidenciando o papel dessas transferncias na distribuio regional
de renda.

102
VALADARES, A. A.; GALIZA, M. Previdncia Rural: Contextualizando o debate em torno do
financiamento e das regras de acesso. Nota Tcnica nmero 25. Rio de Janeiro: Ipea, maio de 2016.

70
60 QUAL A PROPOSTA DA REFORMA PARA A APOSENTADORIA RURAL?
No mesmo sentido de convergncia de regras que rege a proposta do governo, os
critrios para obteno da aposentadoria rural tambm foram modificados. A proposta
eleva a idade mnima e o tempo de contribuio para a aposentadoria rural;
extingue o diferencial de idade para mulheres; e exige a efetiva contribuio por
parte do segurado e tambm dos empregadores.

Pela proposta, no futuro, a aposentadoria ser muito semelhante das outras


modalidades de aposentadoria, inclusive quanto ao valor do benefcio.

A mudana na contribuio visa no apenas aumentar a arrecadao, mas


tambm ajudar a comprovar o efetivo exerccio regular da atividade rural, efeito
reconhecido inclusive pela Confederao Nacional dos Trabalhadores na Agricultura
(Contag)103. A Tabela 19 descreve as mudanas.

Tabela 19 Aposentadoria rural (homem)104: como era e como fica


Proposta da
Regras atuais Transio
reforma
Homem com 50 anos ou mais e
mulher com 45 ou mais ficam
Idade 60 anos. 65 anos. isentos, mas devero contribuir por
50% mais tempo sobre o que
faltava para a aposentadoria.
Homem com 50 anos ou mais e
mulher com 45 ou mais ficam
Tempo de
15 anos. 25 anos. isentos, mas devero contribuir por
contribuio
50% mais tempo sobre o que
faltava para a aposentadoria.
Mulher com 45 anos ou mais
Diferena mantm o diferencial na idade, mas
5 anos a menos na
para Nenhuma. dever contribuir por 50% mais
idade (55).
mulheres tempo sobre o que faltava para
aposentadoria.
No se aplica. Homem com 50 anos ou mais e
No se aplica. Em tese, 49 anos de mulher com 45 ou mais ficam
Benefcio Em geral benefcio contribuies. isentos da mudana no clculo,
integral de um salrio Na prtica, o mas devero contribuir por 50%
mnimo. benefcio ser de um mais tempo sobre o que faltava
salrio mnimo. para a aposentadoria.

103
Ver: http://economia.estadao.com.br/noticias/geral,governo-estuda-mudanca-na-aposentadoria-rural,1
0000061004.
104
Segurado especial.

71
Proposta da
Regras atuais Transio
reforma
2% sobre a receita
bruta da produo.
Na prtica, a mera Contribuio
Pendente. provvel contribuio
Contribuio comprovao da individual com
de 5% sobre o salrio mnimo.
atividade rural por alquota favorecida.
15 anos
suficiente.

Das mudanas feitas, a contribuio individual do segurado especial ainda


precisaria da aprovao de projeto de lei, que por ora no foi enviado a este Congresso
Nacional.

61 OS ATUAIS APOSENTADOS SO AFETADOS PELAS MUDANAS NA


APOSENTADORIA RURAL?

No. A proposta respeita os direitos adquiridos.

62 COMO SE DAR A TRANSIO PARA AS NOVAS REGRAS DA APOSENTADORIA


RURAL?

Vide a Tabela 19, a mesma linha de corte para as mudanas nas aposentadorias
urbanas valem para as aposentadorias rurais: homens com 50 anos ou mais, e mulheres
com 45 ou mais, ficam isentos do aumento na idade e no tempo de contribuio.
A eles tambm se aplica o pedgio: dever haver contribuies de fato e por tempo
igual a 50% a mais do tempo de atividade rural que faltava para a aposentadoria.

63 QUAL A PROPOSTA DE MUDANA NA FORMA DE CLCULO DA APOSENTADORIA


RURAL?

No futuro, a aposentadoria rural passaria a ser calculada como as outras


modalidades de aposentadoria: 51% da mdia dos salrios acrescida de 1% por ano de
contribuio. Por ora, os segurados que satisfazem a linha de corte de 50 anos (homem)
e 45 anos (mulher) tambm preservam o direito de benefcio igual a um salrio mnimo.

64 QUE CONTROVRSIAS EXISTEM EM RELAO APOSENTADORIA RURAL?


O desenho da aposentadoria rural alvo de diversas crticas, inclusive de
representantes sindicais dos trabalhadores urbanos, que apontam a Previdncia rural
como a principal responsvel pelo deficit previdencirio, no limite defendendo o
tratamento desses benefcios como assistenciais (esta questo amplamente analisada em

72
tpico especial ao final do Texto). Em 2016, a relao entre receitas e despesas da
clientela rural tem sido de menos de 8%, enquanto na clientela urbana essa relao
de cerca de 93%105.

As crticas em geral so voltadas s baixas exigncias contributivas dos


benefcios; a um baixo rigor na comprovao da atividade rural106; e ao descompasso
entre o nvel da despesa e a urbanizao das ltimas dcadas no pas.

As propostas da reforma adeream essas crticas, bem como a altssima


judicializao deste benefcio. Segundo o Relatrio do Frum de Debates sobre Polticas
de Emprego, Trabalho e Renda e de Previdncia Social de 2016, 30% das
aposentadorias rurais tm sido concedidas judicialmente. H controvrsias jurdicas
sobre as provas aceitas para comprovar o tempo de trabalho rural; as atividades que
caracterizam trabalho rural; as rendas cujo recebimento gera perda da condio de
segurado especial; a delimitao do tamanho mximo da propriedade; a idade em que o
tempo de atividade da adolescncia comea a ser contado, entre outras.

65 POR QUE O SEGURADO ESPECIAL PODE RECEBER A APOSENTADORIA RURAL


SEM NECESSARIAMENTE CONTRIBUIR?

Apesar da previso da Constituio Federal de que o segurado especial contribua


mediante a aplicao de uma alquota sobre o resultado da comercializao da
produo (art. 195, 8) e do Plano de Custeio da Seguridade Social defini-la em 2%
(art. 25, I, da Lei n 8.212, de 1991), atualmente suficiente a mera comprovao de
exerccio da atividade rural por 15 anos para receber o benefcio.

Tal entendimento decorre de parecer do ento Ministrio da Previdncia Social


(Parecer MPS/CJ n 39, de 2006). Segundo o TCU107: Assim, prevalece no INSS, at o
momento, o entendimento que os segurados especiais, diferentemente das demais

105
Ver Resultado do Tesouro Nacional, junho de 2016, vol. 22, n. 6.
106
Que so feitas no s em relao ao segurado especial, mas tambm em relao ao empregado rural e
ao contribuinte individual. Uma das brechas segundo os crticos seria o uso de documentos
apresentados por sindicatos. Ilustrativamente, o nmero de sindicatos filiados Confederao Nacional
dos Trabalhadores na Agricultura (Contag), acima de 4.000 segundo a entidade, seria superior soma
dos nmeros das duas maiores centrais sindicais urbanas, a Central nica dos Trabalhadores (CUT,
com 2.333) e a Fora Sindical (com 1.629). Ver: http://fernandorodrigues.blogosfera.uol.com.br/
2016/03/01/6-maiores-centrais-sindicais-crescem-85-em-5-anos/.
107
Acrdo 715/2012 (Plenrio).

73
categorias, no necessitam comprovar que tenham realizado contribuies para terem
acesso aos benefcios.

Note que mesmo a contribuio de 2% sobre a comercializao da produo j


difere da contribuio do trabalhador urbano, que contribui com alquota de 8 a 11% sobre
seu salrio.

Por isso, a proposta da reforma prev que os segurados especiais contribuiro de


forma individual para a seguridade social com alquota favorecida. A mudana, no
entanto, s valeria a partir de aprovao de uma lei especfica.

66 POR QUE O EMPREGADOR RURAL NO PRECISA NECESSARIAMENTE


CONTRIBUIR?

Outra controvrsia relacionada ao setor rural se refere previso do art. 149, 2,


inciso I, da Constituio, do que decorre que no incide contribuio previdenciria
sobre receitas decorrentes de exportao, incluindo as do agronegcio108. Tal iseno
custaria mais de R$ 6 bilhes em 2016, em parte porque toda a produo agrcola pode
ficar isenta desde que uma parte seja exportada para o exterior109.

A contribuio do empregador, quando no h iseno, tambm difere


da contribuio do empregador do meio urbano (ou do empregador que no
considerado rural para fins tributrios): ela de 2 a 2,5% sobre a receita da
produo110, enquanto a contribuio padro do empregador urbano de 20% sobre
a folha de pagamento.

A proposta de reforma extingue a iseno.

Outras medidas de aumento da arrecadao, ligadas ao setor urbano, no constam


da PEC ou do projeto de lei, mas so esperadas em 2017, como a reviso de desoneraes
e isenes111.

108
A questo tambm regulamentada pela Instruo Normativa da Receita Federal n 971, de 2009 (art. 170).
109
Ver: http://www.valor.com.br/brasil/4417688/reforma-pode-tirar-isencao-de-exportador-rural.
110
2% para o produtor rural pessoa fsica; 2,5% para o produtor rural pessoa jurdica e para a agroindstria.
Oliveira (2012) discute de forma aprofundada as controvrsias sobre a tributao do setor. Ver:
OLIVEIRA, I. C. Os efeitos do RE n 363.852/MG na tributao previdenciria de agroindstrias,
produtores rurais (pessoa fsica e jurdica) e consrcios de produtores. Jus Navigandi, fevereiro de 2012.
111
Ver: http://zh.clicrbs.com.br/rs/noticias/politica/noticia/2016/11/reforma-da-previdencia-preve-fim-de-
isencoes-e-contribuicao-rural-8555673.html

74
67 ALM DO AUMENTO DA ARRECADAO, QUE OUTROS EFEITOS SO GERADOS
PELA TRIBUTAO DA EXPORTAO DO AGRONEGCIO?

A proposta de ampliar a tributao das exportaes do agronegcio no nova, e


nem sempre foi colocada com o objetivo de aumentar a arrecadao da Previdncia.
O professor Luiz Carlos Bresser-Pereira (FGV-SP), de posio considerada heterodoxa
no debate sobre a poltica econmica no pas, tem um histrico de defender a tributao
sobre a exportao de commodities.

O intuito seria de neutralizar a chamada doena holandesa, a tendncia de


apreciao do cmbio do pas decorrente da exportao de recursos naturais, que
prejudicaria a competividade da indstria, que seria por sua vez o principal motor de
desenvolvimento do pas112.

Tambm o professor Alexandre Rands Barros, um dos principais especialistas


brasileiros em desenvolvimento regional, defende uma contribuio de 15% sobre a
exportao de produtos bsicos. Ele entende que a participao desses produtos nas
exportaes brasileiras se elevou significativamente nos ltimos anos: como as
atividades rurais tm grande influncia na taxa de cmbio do pas, os trabalhadores
urbanos esto subsidiando a Previdncia rural para que a queda de custo seja
exportada. Ainda, justifica que as exportaes do agronegcio no foram afetadas
recentemente como as de petrleo e minrio de ferro, outras commodities brasileiras
relevantes, havendo espao para a mudana na tributao113.

BENEFCIO DE PRESTAO CONTINUADA

68 O QUE O BENEFCIO DE PRESTAO CONTINUADA?


Formalmente um benefcio assistencial, o Benefcio de Prestao Continuada
(BPC) possui, materialmente, caractersticas de benefcio previdencirio, e tambm
objeto da reforma. Destinado a idosos e pessoas com deficincia fsica em situao de
pobreza, o BPC paga atualmente benefcios de um salrio mnimo. Ele regulamentado
pela Lei Orgnica de Assistncia Social (LOAS)114, sendo o sucessor da antiga Renda
Mensal Vitalcia (RMV).

112
Ver: http://www1.folha.uol.com.br/fsp/mundo/60580-cambio-o-quotinterruptor-de-luzquot.shtml.
113
Ver: http://www1.folha.uol.com.br/opiniao/2016/01/1726248-uma-proposta-para-a-crise-da-previden
cia.shtml.
114
Lei n 8.742, de 7 de dezembro de 1993.

75
Para ser elegvel ao benefcio, necessrio possuir renda mensal per capita abaixo
de de salrio mnimo (R$ 236 em 2017), embora decises judiciais tenham dobrado
este parmetro. Assim, o requisito de renda per capita de salrio mnimo (R$ 473
em 2017). No caso dos idosos, h o requisito adicional de 65 anos de idade, para homens
e mulheres. No entanto, por se tratar de um benefcio assistencial, atualmente no existe
requisito de tempo de contribuio.

Todavia, muitos beneficirios do BPC so ex-contribuintes da Previdncia Social,


que no completaram o tempo de contribuio necessrio para uma aposentadoria formal
(35/30 anos para a aposentadoria por tempo de contribuio, ou 15 anos para a
aposentadoria por idade). Por isso, o BPC considerado na prtica uma aposentadoria
de trabalhadores mais pobres. O benefcio operacionalizado pelo INSS, mas, por ser
um benefcio assistencial, no integra suas contas.

Por fora do art. 203, V, da Constituio, o BPC no pode ter valor inferior a um
salrio mnimo. A proposta da reforma modifica este dispositivo para novos benefcios.
Assim, a PEC desvincula o BPC do salrio mnimo. Detalhes da desvinculao no
constam da PEC apresentada, que dispe que a regulamentao do BPC ficar a cargo de
lei: espera-se que o governo apresente em breve projeto de lei neste sentido. Informaes
de imprensa sugerem que o valor do benefcio seria proporcional ao tempo de
contribuio, podendo atingir o valor do salrio mnimo.

Tal alterao decorre do prprio aumento das exigncias para aposentadoria,


em especial da aposentadoria por idade. Com a elevao dos requisitos de idade (e tempo
de contribuio) para obteno de aposentadorias formais, fosse mantida a vinculao do
BPC ao salrio mnimo, a contribuio para a Previdncia seria desestimulada, sendo
mais vantajoso para parte dos segurados planejar receber o BPC do que uma
aposentadoria por idade de fato (seja urbana ou rural). O tema da desvinculao
aprofundado adiante.

Ainda, a proposta do governo aumenta gradualmente o requisito de idade de


65 para 70 anos. esperada ainda para um novo projeto de lei a flexibilizao do
requisito de renda, podendo adapt-lo s recentes decises judiciais. A PEC, porm, j
estabelece que toda renda familiar dever ser computada no clculo deste requisito, ao

76
contrrio do que determina o Estatuto do Idoso115 e decises judiciais, conforme discutido
a seguir.

69 QUAL A QUANTIDADE DE BENEFICIRIOS DO BPC?


So cerca de 4 milhes e 300 mil beneficirios. O crescimento esperado para 2016
de 350 mil benefcios (8%).

70 QUAL O VALOR DA DESPESA COM O BPC?

A despesa total com o BPC deve fechar 2016 por volta de R$ 50 bilhes. Trata-se,
comparativamente, de valor 60% maior do que a despesa com o Bolsa Famlia, que
atinge nmero de beneficirios significativamente maior. O Grfico 23 apresenta a
evoluo da despesa com BPC nos ltimos 5 anos, diretamente relacionada com a
valorizao real do salrio mnimo.

Grfico 23 Despesa com o BPC 2012-2016 Em R$ bilhes de 2016


51
50
49

47

45

43

41

39

37
36
35
2012 2013 2014 2015 2016

Fonte: Elaborao prpria, a partir do Anurio Estatstico da


Previdncia Social (2014) e Boletins Estatsticos da Previdncia
Social.

71 QUAL A PARTICIPAO DO BPC NO TOTAL DE BENEFCIOS E DESPESAS PAGOS


PELO INSS?

Nesta anlise, apesar de no se tratar de benefcio formalmente previdencirio,


inclumos o BPC junto com outros benefcios do RGPS para analisar a sua dimenso.

115
Lei n 10.741, de 1 de outubro de 2003.

77
O BPC responde por 13% do total de benefcios pagos pelo INSS, mas somente por 10%
do gasto.

Grficos 24 e 25 Participao do BPC no total de benefcios (esquerda)


e despesas (direita) do RGPS

13% 10%

Fonte: Elaborao prpria, a partir do Boletim Estatstico da Previdncia Social (julho de 2016).

72 QUAL O VALOR MDIO DO BPC?


Vinculado ao salrio mnimo por dispositivo constitucional, o BPC sempre de
um salrio mnimo: seu valor no proporcional ao tempo de contribuio, ao
contrrio dos outros benefcios aqui analisados.

O valor, de R$ 880 em 2016, 33% menor do que a mdia dos benefcios


previdencirios, e 23% menor do que a renda per capita nacional. Por outro lado, trata-se
de valor 5 vezes superior linha de pobreza, ou 10 vezes superior linha de extrema
pobreza, ilustradas no Grfico 26.

Grfico 26 Valor do BPC, benefcio mdio da Previdncia, renda mdia nacional,


linha de pobreza e linha de extrema pobreza

Fonte: Elaborao prpria, a partir do Boletim Estatstico da


Previdncia Social (julho de 2016) e IBGE.

78
73 EM QUE ESTADOS E REGIES O BPC MAIS RELEVANTE?
Como a aposentadoria rural, o BPC mais relevante no Norte do Brasil.
A participao no total de benefcios pagos pelo INSS maior no Amap (18%),
Roraima, Amazonas (13%) e Par (12%), e menor em Santa Catarina (2%), Rio Grande
do Sul (4%), Paran e So Paulo (5%). Os dados so sumarizados nas Tabelas 20 e 21.

Tabela 20 Participao da aposentadoria por idade urbana no total de benefcios


pagos Por UF (2014)
Amap 18.1%
Roraima 13.3%
Amazonas 12.7%
Par 12.1%
So Paulo 4.7%
Paran 4.6%
Rio Grande do Sul 4.0%
Santa Catarina 2.2%

Tabela 21 Participao da aposentadoria por idade urbana no total de benefcios


pagos Por regio (2014)
Norte 11%
Nordeste 10%
Centro-Oeste 8%
Sudeste 6%
Sul 4%
Fonte: Elaborao prpria, a partir do Anurio Estatstico
da Previdncia Social (2014).

74 QUAL A PROPOSTA DA REFORMA PARA O BPC?


Com a convergncia de requisitos entre a aposentadoria por tempo de contribuio
e a aposentadoria por idade, o acesso a um benefcio formal de aposentadoria ser
gradualmente dificultado. Nesse sentido, para diferenci-lo da aposentadoria por idade, a
proposta eleva gradualmente a idade mnima do BPC de 65 para 70 anos e o
desvincula do salrio mnimo. provvel que projeto de lei regulamentando o novo
formato do benefcio torne seu valor proporcional ao tempo de contribuio. Com a
desvinculao, no apenas o valor inicial de novos benefcios modificado, mas tambm
se altera a frmula de reajuste, retirando seu componente real. Adicionalmente, a

79
proposta flexibiliza o requisito de renda. Segundo a imprensa, projeto de lei pode dobrar
a renda per capita mxima necessria para o acesso ao benefcio. As mudanas so
sintetizadas na Tabela 22.

Tabela 22 BPC-Idoso: como era e como fica


Regras atuais Proposta da reforma Transio
Idoso ou pessoa com
deficincia com renda per
capita abaixo de 25% do Pendente. provvel
Elegibilidade Pendente.
salrio mnimo (R$ 236). flexibilizao.
STF aumentou limite para
50% (R$ 473).
Incremento
de 1 ano a
Idade 65 anos. 70 anos. cada 2 (10
anos de
transio)
No se aplica: Pendente. provvel ser
Tempo de
natureza assistencial. Na exigido para aumentar o Pendente.
contribuio
prtica, entre 0 e 14 anos. benefcio
No se aplica: Pendente, mas com
Forma de clculo Benefcio de um salrio desvinculao do salrio Pendente.
mnimo sempre. mnimo.
Pendente, provvel que
algum tempo de
Benefcio integral No se aplica. Pendente.
contribuio permita o
salrio mnimo.
Salrio mnimo (Inflao + Inflao (desvinculao do
Reajuste No h.
PIB). salrio mnimo).
Diferena para Nenhuma (65 anos, e
Nenhuma. N/A
mulheres mesmos critrios renda).

Note que enquanto a desvinculao do salrio mnimo consta da PEC n 287/2016,


detalhes sobre a nova regra de elegibilidade e o novo valor do benefcio devero ser
propostos em um projeto de lei, valendo por ora o definido pela Loas.

75 OS ATUAIS BENEFICIRIOS SO AFETADOS PELA DESVINCULAO?


Parcialmente. A nova forma de clculo s afetar novos benefcios. Entretanto,
no futuro, reajustes reais do salrio mnimo no sero automaticamente repassados,
restando automtico somente o reajuste pela inflao.

80
76 COMO SE DAR A TRANSIO PARA AS NOVAS REGRAS DO BPC?
O incremento na idade mnima se dar em 1 ano a cada 2 anos, totalizando uma
transio de 10 anos.

77 QUAL A PROPOSTA DE MUDANA NA FORMA DE CLCULO DO BPC?


Tal mudana ainda aguarda projeto de lei alterando a Loas. possvel que o
benefcio seja reduzido a meio salrio mnimo, sendo majorado a cada ano de
contribuio Previdncia.

78 PELA PROPOSTA, QUANDO O BPC SER INTEGRAL (SALRIO MNIMO)?


A mudana no valor de novos benefcios ser especificada em projeto de lei.
possvel que para segurados com histrico de contribuio Previdncia o benefcio
seja igual a 1 salrio mnimo.

79 COMO FUNCIONAM OS BENEFCIOS DESTINADOS AO IDOSO POBRE EM OUTROS


PASES?

A Tabela 23 apresenta as regras para benefcios semelhantes ao BPC em outros


pases novamente fazemos a comparao com pases da Amrica do Sul e do G-20
(as 20 maiores economias do mundo). Consideramos benefcios semelhantes ao BPC
aqueles com caractersticas assistenciais, voltados ao idoso pobre, com pouca ou
nenhuma contrapartida contributiva. No identificamos benefcios com este perfil
somente em alguns pases asiticos do G-20: Japo, Arbia Saudita e Indonsia.

A comparao feita em relao aos seguintes itens: idade de elegibilidade; se


existe vinculao ao salrio mnimo nacional; a proporo do valor do benefcio em
relao ao salrio mnimo (calculada aproximadamente para os pases em que no h
vinculao); a forma de reajuste; e os critrios (alm da idade) para recebimento do
benefcio. Como antes, apresentamos na cor cinza os parmetros que forem to ou mais
generosos do que a regra brasileira116.

116
Para a forma de reajuste, est em cinza apenas os casos em que o reajuste se d pelo salrio
mnimo: para os demais casos de aumento real (acima da inflao) o aumento pode ser ou no mais
generoso dependendo do crescimento da trajetria da varivel escolhida por cada pas (ex.: salrio
mdio).

81
Tabela 23 Benefcio assistencial ao idoso pobre G-20 e Amrica do Sul
Vinculado Proporo
Idade ao salrio do salrio Forma de reajuste Critrios
mnimo? mnimo
Amrica do Sul
Salrios, receita
Sem assistncia da
Argentina 70 No 50% previdenciria e
famlia
impostos
Com base em recursos
Bolvia 60 No 15% Universal
disponveis (trienal)
Chile 65 No 35% Inflao Renda do beneficirio
Colmbia 59H/54M No 5%-15% Inflao Renda do beneficirio
Equador 65 No 15% Discricionrio Renda do beneficirio
Paraguai 65 Sim 25% Salrio mnimo Renda do beneficirio
Peru 65 No 15% Discricionrio Renda do beneficirio
Uruguai 70 No 75% Discricionrio Renda do beneficirio
Venezuela 60H/55M Sim 100% Salrio mnimo Renda do beneficirio
G-20
frica do Sul 60 No 55% Renda do beneficirio
No existe Salrios e razo
Alemanha 67 valor beneficirios/ 5 anos de contribuio
mnimo contribuintes
Austrlia 67 No 55% Inflao Renda do beneficirio
Canad 65 No 30% Inflao Universal
China 60 No 5% Universal
Coreia do Sul 65 No 20% Inflao Renda do beneficirio
Estados Unidos 65 No 60% Inflao Renda do beneficirio
Frana 65 No 55% Inflao Renda do beneficirio
ndia 65 No 5% Renda do beneficirio
Itlia 65 No N/A Inflao Renda do beneficirio
Mxico 65 No 55% Discricionrio Renda do beneficirio
Reino Unido 80 No 25% Inflao Universal
Inflao e salrio
Rssia 65H/60M No 70% Universal
mdio
Turquia 60H/58M No Universal
Arbia Saudita No existe benefcio semelhante ao BPC
Indonsia No existe benefcio semelhante ao BPC
Japo No existe benefcio semelhante ao BPC
Brasil Regras Renda do beneficirio
65 Sim 100% Salrio mnimo
anteriores (25% do SM)
Brasil
Renda do beneficirio
Reforma da 70 No Pendente Inflao
(pendente)
Previdncia
Fonte: Elaborao prpria. A partir de informaes da pgina Social Security Programs Throughout
the World (2015 para pases das Amricas e frica, 2015 para os demais), Organizao Internacional
do Trabalho, Colombia Mayor, Chile Atiende, Employment and Social Development Canada (ESDC),
Ministerio de Inclusin Econmica y Social (Equador), Pensin 65 (Peru), Banco de Previsin Social
(Uruguai). *N/A: SM determinado por conveno coletiva.

82
A idade atual para obteno do BPC no Brasil, aos 65 anos, prxima da
praticada em outros pases, desenvolvidos ou emergentes. Note que sucessivas
alteraes reduziram no Brasil esse parmetro de 70 para 67 e depois para os atuais 65
anos117. A proposta da reforma eleva novamente a idade para 70. A convergncia deste
parmetro com outros pases contrasta com a ausncia de idade mnima para a
aposentadoria por tempo de contribuio. Em geral, como no Brasil, no h diferena no
requisito de idade para obteno do benefcio por homens ou mulheres. Na Amrica do
Sul, para os homens, o requisito varia de 59 anos na Colmbia at 70 na Argentina e no
Uruguai. No G-20, ele varia de 60 em pases emergentes como frica do Sul, China e
Turquia, at o extremo de 80 anos no Reino Unido.

J a vinculao ao salrio mnimo nacional incomum, existindo na


comparao apenas na Venezuela e no Paraguai (neste caso, limitada a meros 25% do
salrio mnimo). Nesse sentido, efetuamos uma comparao adicional calculando a razo
entre o valor do benefcio equivalente ao BPC e o salrio mnimo nacional. Tanto em
pases desenvolvidos quanto em pases emergentes, o benefcio assistencial voltado ao
idoso pobre costuma ter um valor muito abaixo do piso do mercado de trabalho (o
salrio mnimo).

Da mesma forma, tambm a forma de reajuste no costuma se dar de acordo com


o salrio mnimo, normalmente seguindo apenas a inflao. Em pases mais pobres,
sequer existe regra para reajuste. Reajustes so discricionrios no Equador, Peru, Uruguai
e Mxico. Na Bolvia, os reajustes se do apenas a cada trs anos, se houverem recursos
disponveis.

Pases mais ricos costumam reajustar o benefcio somente de acordo com a


inflao. Em alguns, o benefcio tambm reajustado de acordo com uma medida de
inflao de idosos, alm da inflao geral (Austrlia e Reino Unido). Existem ainda
regras condicionando o reajuste arrecadao previdenciria, na Argentina e na
Alemanha.

No entanto, em relao s condicionantes para o recebimento do benefcio, as


regras brasileiras convergem. Em alguns pases o recebimento do benefcio

117
70 anos entre 1993 at 1998, de acordo com o texto original da Lei Orgnica de Assistncia Social
(LOAS, Lei n 8.742, de 1993); 67 anos entre 1998 e 2004, com a Lei n 9.720, de 1998; e 65 anos a
partir de 2004 com o Estatuto do Idoso (Lei n 10.741, de 2003)

83
universal, isto , ele pode ser requerido por qualquer idoso que no tenha cumprido os
requisitos para aposentadoria118. Porm, em geral, como no Brasil, o benefcio no
universal, sendo focalizado apenas em idosos com algum tipo de insuficincia de renda.

Nesses casos, entretanto, o aferimento da condio de pobreza no costuma


estar associado ao salrio mnimo, mas a alguma linha de corte com valor fixo, como
as linhas de pobreza usadas no Bolsa Famlia. Alguns pases sul-americanos classificam
a pobreza de maneira relativa: tem direito ao benefcio quem est entre os 60% mais
pobres da populao no Chile, ou 40% no Equador. Apenas a Colmbia e a Venezuela
relacionam pobreza com o salrio mnimo (1 salrio mnimo como renda familiar).
A Colmbia tambm considera como idoso pobre o que mora em asilos do governo ou
est em situao de rua.

Por fim, em alguns pases o valor do benefcio proporcional condio de


pobreza, como o Bolsa Famlia no Brasil (Alemanha, Coreia do Sul). Em outros, o valor
do benefcio pode ser aumentado se o beneficirio necessita da ajuda de terceiros no dia
a dia (Austrlia, frica do Sul), como ocorre no Brasil com a aposentadoria por
invalidez119. O conjunto das caractersticas listadas que no constam da Tabela anterior
so apresentadas na Tabela 24, abaixo.

Tabela 24
Outros desenhos de benefcio assistencial ao idoso em outros pases
 Idade menor para mulher;
 Reajuste segundo inflao do idoso;
 Elegibilidade segundo linha de pobreza fixa, separada do salrio
mnimo (como Bolsa Famlia);
 Elegibilidade segundo a posio na distribuio de renda;
 Valor proporcional insuficincia de renda (como Bolsa Famlia);
 Adicional por necessidade de cuidador (como aposentadoria por invalidez).

118
Alguns pases consideram universal o benefcio por ele no necessitar de contribuio, definio diversa
da usada aqui, em que consideramos universal o benefcio que, adicionalmente, no exige comprovao
de pobreza (means-tested).
119
Deciso recente da Turma Nacional de Uniformizao dos Juizados Especiais Federais (TNU) estendeu
este tratamento para todas as modalidades de aposentadoria.

84
80 QUE CONTROVRSIAS EXISTEM EM RELAO AO BPC?
A proposta da reforma vai ao sentido de crticas antigas feitas ao desenho do BPC,
em especial em relao a:
i) estmulo informalidade, decorrente do valor do benefcio e de seus
requisitos serem, para parcela da populao, os mesmos da aposentadoria por
idade, que exige 15 anos de contribuio (ex.: um salrio mnimo para o
homem aos 65 anos de idade). O estmulo seria agravado pelo fato de o valor
do BPC recebido por um membro de uma famlia no ser considerado para o
cmputo da renda mxima per capita que daria direito a um BPC para outro
membro da famlia, enquanto uma aposentadoria entraria no valor,
potencialmente impedindo o recebimento. Embora seja natural que em faixas
de renda menores a informalidade seja maior, haveria discrepncia na taxa de
contribuio previdenciria (ou formalizao) de trabalhadores que recebem
ao redor de 1 salrio mnimo em relao a valores apenas um pouco maiores
(ex.: 1,2 salrios mnimos).
A informalidade previdenciria seria danosa pela desproteo do prprio
trabalhador no mercado de trabalho (um trabalhador informal no tem direito
ao auxlio-doena, ao seguro-desemprego ou aposentadoria por invalidez,
por exemplo) e pela diminuio das receitas do INSS120.
ii) efetividade no combate pobreza, decorrente do custo de oportunidade alto
do BPC face a outras polticas pblicas direcionadas a segmentos mais pobres
da populao. Um exemplo seria o valor do benefcio e de seus requisitos
serem significativamente mais generosos do que os do Bolsa Famlia, mais
focalizado na populao infantil, onde os ndices de pobreza so mais
elevados no pas (como analisado na seo sobre a aposentadoria por tempo
de contribuio). Ilustrativamente, um real adicional gasto com o Bolsa
Famlia impactaria a desigualdade de renda 86% mais do que com o BPC
(ou 369% do que com a Previdncia)121, bem como o efeito multiplicador no
PIB do Bolsa Famlia seria quase 50% maior do que o do BPC (ou mais de
250% do que o da Previdncia).
Parte da controvrsia se relaciona com a vinculao do valor do BPC e do seu
requisito de exigibilidade ao salrio mnimo: com a expressiva valorizao
real do mnimo nos ltimos anos, os brasileiros que o recebem teriam migrado
para faixas intermedirias da distribuio de renda. Isto daria ensejo para que
o Executivo e o Legislativo optassem por polticas de combate pobreza
focalizadas naqueles que no so beneficiados pela alta do mnimo
(desempregados, desalentados, beneficirios do Bolsa Famlia).

A desvinculao do BPC do salrio mnimo responde a essas crticas. O tema


da desvinculao ser analisado novamente mais adiante.

120
Esta lgica de incentivo informalidade tambm se aplica parcialmente aposentadoria por idade do
seguro especial rural.
121
Ver: http://iepecdg.com.br/wp-content/uploads/2016/08/rio_bf_quadros_federalismo_social.pdf.

85
81 POR QUE EXISTEM TANTAS AES JUDICIAIS EM RELAO AO BPC?

Existe no Brasil uma grande quantidade de aes judiciais em resposta s decises


administrativas do INSS quanto ao BPC (do idoso ou da pessoa com deficincia).
Isso inclui diversas aes civis pblicas, em especial em relao ao requisito de renda,
modificado na proposta de reforma (detalhes so esperados em novo projeto de lei).
Nesse caso, as aes se dividem em dois tipos: i) as que excluem do clculo da renda per
capita a renda recebida a ttulo de BPC por outra pessoa da famlia ou at mesmo a
aposentadoria ou penso (de um salrio mnimo); e ii) as que avaliam a pobreza
subjetivamente ou que desconsideram no clculo despesas essenciais, notadamente com
medicamentos.

O Ministrio do Desenvolvimento Social e Agrrio122 aponta que contribuiu para


essa tendncia a previso do Estatuto do Idoso de desconsiderar no clculo da renda o
BPC recebido por outro idoso da famlia, entendimento que foi sucessivamente expandido
pelo Judicirio (ex.: desconsiderar o BPC da pessoa com deficincia, aposentadorias e
penses).

As aes tambm ganharam flego com um importante julgado recente do


Supremo Tribunal Federal (STF)123, que reviu o posicionamento da corte e ampliou o
critrio da pobreza para recebimento do BPC da LOAS de um quarto do salrio mnimo
como renda per capita para meio salrio mnimo (ou de R$ 236 para R$ 473 em 2017).
A PEC n 287/2016 sugere que projeto de lei deve ser encaminhado adereando este
assunto.

Como h grande quantidade de decises judiciais, descentralizadas e com


entendimentos diferentes em vrias regies do pas, a judicializao do BPC desperta
crticas por gerar situaes de iniquidade e dificuldades administrativas para o INSS.
As crticas focam tambm na mudana, pelo Judicirio, de regras pactuadas pelo
Executivo e o Legislativo124.

122
MINISTRIO DO DESENVOLVIMENTO SOCIAL E AGRRIO. Nota Tcnica n 03/2016/DBA/
SNAS/MDS. Braslia, 21 de maro de 2016. Disponvel em: http://conpas.cfp.org.br/wp-content/uploads
/sites/8/2014/11/Nota-T%C3%A9cnica-n%C2%BA-03-Judicializa%C3%A7%C3%A3o-do-BPC-2.pdf.
123
Recurso Extraordinrio (RE) n 567.985/MT, julgado em 2013.
124
Ver: http://www.brasil-economia-governo.org.br/2015/03/23/qual-o-criterio-para-ser-miseravel-no-bra
sil-e-como-o-judiciario-agrava-a-miseria/.

86
Hoje, de cada 4 BPC concedidos, 1 j seria por deciso judicial125. No total de
benefcios mantidos, a estatstica varia de 28% no benefcio da pessoa com deficincia
em Alagoas a 1% no do idoso no Amazonas, segundo o MDSA.

82 O BPC PODERIA SER UNIVERSAL?

Como analisado anteriormente, em muitos pases o equivalente o benefcio


equivalente ao BPC universal. Assim, o benefcio no seria restrito apenas a idosos
pobres (e teria um valor menor).

A universalizao tem a vantagem de economizar com custos administrativos


relacionados comprovao da elegibilidade do beneficirio segundo o critrio de renda,
e tambm com custos dos litgios relacionados a essa questo (isto , com os processos
oriundos da negativa do INSS em conceder o benefcio pelo descumprimento do requisito
de renda). A medida defendida por especialistas importantes, como o professor Hlio
Zylberstajn, da USP126, e Leonardo Rolim, ex-Secretrio da Polticas da Previdncia
Social127, bem como por representantes da previdncia complementar128.

83 A IDADE MNIMA DO BPC, E DAS APOSENTADORIAS, DEVERIA SER DIFERENTE


EM CADA ESTADO?

Diante das diferenas da expectativa de vida ao nascer em diferentes regies do


pas, frequentemente se levanta a ideia de diferenciar os requisitos de idade dos benefcios
previdencirios de acordo com o Estado ou regio do segurado129. Por outro lado, a
expectativa de sobrevida em idades mais altas varia significativamente menos do que a
expectativa de vida ao nascer.

125
Algum tem que Cuidar da Qualidade do Gasto. Valor Econmico, 8 de julho de 2016.
126
Ver: http://economia.estadao.com.br/noticias/geral,uma-nova-previdencia-para-os-novos-trabalhador
es,10000057207.
127
ROLIM, L. Previdncia Social Anlise e Perspectivas Propostas de melhoria de gesto e reformas
paramtrica e estrutural. Apresentao feita ao Grupo de Trabalho sobre a Reforma da Previdncia.
Braslia, junho 2016.
128
Ver: http://veja.abril.com.br/economia/entidades-sugerem-renda-minima-em-proposta-de-reforma-da-
previdencia/.
129
Ver: http://www.nenoticias.com.br/90851_valadares-apresenta-emendas-a-mp-com-novas-regras-para
-a-aposentadoria.html.

87
Para o Secretrio de Previdncia do Ministrio da Fazenda, Marcelo Abi-Ramia
Caetano, a mudana seria dificultada pela alta mobilidade da populao no territrio:
segundo a PNAD, 60% dos brasileiros com mais de 50 anos residem em municpios
diferentes do que nasceram. O Secretrio argumenta tambm que outros pases de
dimenses continentais unificam nacionalmente as regras de acesso a benefcios
previdencirios, apesar de diferenas na expectativa de vida ao nascer, como os Estados
Unidos130.

DESVINCULAO DO SALRIO MNIMO

84 COM A DESVINCULAO, QUAL SER O VALOR DO BPC NOS PRXIMOS ANOS


PARA OS ATUAIS BENEFICIRIOS?

A desvinculao s ter efeito nos valores recebidos pelos atuais beneficirios


a partir de 2019, ou talvez a partir de 2020. Isso porque, mesmo com a desvinculao,
fica garantido o reajuste dos benefcios pela inflao do ano anterior. Como a nica
diferena entre o reajuste pela inflao e a frmula de valorizao do salrio mnimo o
crescimento do PIB (de dois anos antes), s haver diferena quando a variao do PIB
for positiva. A recuperao da economia esperada a partir de 2017, afetando o valor do
salrio mnimo somente em 2019.

O Grfico 27 apresenta a trajetria do valor estimado do benefcio de 2017 a


2021, com ou sem a vinculao. As estimativas esto baseadas na suposio de que seja
mantida a partir de 2020 a atual poltica de valorizao do salrio mnimo (2016-2019),
justamente a frmula de reajuste segundo a inflao do ano anterior e o crescimento do
PIB de dois anos antes. Os parmetros usados para o ndice Nacional de Preos ao
Consumidor (INPC) e o PIB so os do Sistema de Expectativas de Mercado do Banco
Central (Focus).

130
Ver: http://agenciabrasil.ebc.com.br/politica/noticia/2016-11/expectativa-de-vida-ao-nascer-nao-e-dad
o-adequado-para-discutir-previdencia.

88
Grfico 27 Valor do BPC, com ou sem vinculao ao salrio mnimo 2017-2021

Com vinculao Sem vinculao

1300
1250
1201
1200
1150 1122
1135
1100 1049 1086
1050 1039
1000 993
950 946
900
2017 2018 2019 2020 2021

Fonte: Elaborao prpria, a partir do Sistema de Expectativas de Mercado do Banco


Central (Focus). Dados de 25 de novembro de 2016.

Com o descolamento das duas trajetrias (com e sem vinculao), em 2021 a


diferena seria de aproximadamente R$ 66 no valor do benefcio. O Grfico 28, abaixo,
apresenta a diferena de reajuste em cada ano131.

Grfico 28 Diferena no reajuste do salrio mnimo e do BPC, com desvinculao


2017-2021

2,5% 2,5% 2,5%

1,0%

0,0%

2018 2019 2020 2021 2022

Fonte: Elaborao prpria, a partir do Sistema de Expectativas de Mercado do Banco


Central (Focus). Dados de 25 de novembro de 2016.

131
Note que para chegar nos valores do Grfico anterior necessrio considerar a diferena acumulada.

89
Os dados acima tambm se aplicam desvinculao da penso por morte,
tratada mais adiante.

85 COMO AQUELES QUE RECEBEM UM SALRIO MNIMO SE POSICIONAM NA


DISTRIBUIO DE RENDA?

A reduo dos efeitos do salrio mnimo no combate pobreza e desigualdade


nos extremos da distribuio de renda decorreria de sua expressiva valorizao real,
ocorrida nas ltimas dcadas. Por isso, aqueles que o recebem teriam migrado para
faixas mais intermedirias da distribuio de renda. O Grfico 28-A apresenta o
posicionamento, na distribuio de renda, daqueles que recebem o salrio mnimo.

Grfico 28-A Indivduos recebendo o salrio mnimo Por decil de renda


(mais pobres direita) 2013
30%
Mais pobres

12% 11% 11%


9% 9% 9%

4% 4%
1%

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

Fonte: Paulo Tafner.

Por esta tica, 62% dos afetados diretamente pelo salrio mnimo estariam entre
os 60% mais ricos da populao, enquanto 38% estariam entre os 40% mais pobres.
Especificamente apenas 4% dos que recebem o salrio mnimo estariam entre os 10%
mais pobres do pas.

Este um raciocnio importante para motivar a desvinculao no BPC e na penso


por morte (tratada adiante). A desvinculao liberaria, no futuro, quantidade significativa
de recursos para outras polticas direcionadas populao mais pobre, ou ainda mais
pobre. Em especial, famlias com crianas em que os adultos tenham insero precria no
mercado de trabalho.

90
Entretanto, a desvinculao uma mudana muito mais controversa entre
especialistas do que outras mudanas da reforma, por exemplo idade mnima, assunto
mais pacificado.

Ressaltamos tambm que boa parte da pesquisa em relao aos impactos do salrio
mnimo no pas foram baseadas no perodo de boom do mercado de trabalho formal, e
no nesta recesso. Miguel Foguel, do Ipea, teme que, na crise, os efeitos positivos do
salrio mnimo sobre a desigualdade de renda diminuam ou mesmo se invertam, face,
entre outros, ao aumento do desemprego entre trabalhadores menos qualificados.

Por fim, cabe observar que novos estudos incorporando rendas de capital na
distribuio de renda tm mostrado resultados no antecipados pela distribuio estimada
somente com base em pesquisas domiciliares, e poderiam mostrar um posicionamento,
para os que recebem o mnimo, um pouco mais direita em relao a este Grfico, isto ,
com maior incidncia na metade mais pobre da populao.

86 QUAL O PISO DOS BENEFCIOS PREVIDENCIRIOS EM OUTROS PASES? EXISTE


VINCULAO AO SALRIO MNIMO?

A proposta da reforma desvincula o BPC e a penso por morte, mas no


aposentadorias. Segundo a imprensa, o governo teria considerado que a desvinculao
nesses casos feriria clusula ptrea (art. 7, IV)132.

No Brasil, o piso do mercado de trabalho, o salrio mnimo, atualmente tambm


o piso da Assistncia Social (BPC) e o da Previdncia Social. Isto , ainda que a forma
de clculo de um benefcio gere um valor inferior ao do salrio mnimo vigente, porque
contribuies passadas do segurado foram inferiores a este valor, o benefcio deve ser de
pelo menos este salrio mnimo vigente.

Assim, 18,5 milhes de benefcios na Previdncia e outros 4,5 milhes de


BPCs esto atualmente vinculados ao salrio mnimo. Trata-se de 69% do nmero
de benefcios pagos, ou 49% do valor despedindo via INSS (cerca de R$ 250 bilhes
por ano).

132
Ver: http://www.valor.com.br/brasil/4757479/governo-quer-desvincular-beneficios-do-minimo.

91
Tabela 25 Piso previdencirio e forma de reajuste G-20 e Amrica do Sul
Piso vinculado Proporo
Forma de reajuste dos
ao salrio piso e salrio
benefcios
mnimo? mnimo
Amrica do Sul
Salrios, receita
Argentina No 70%
previdenciria e impostos
Bolvia Sim 100% Inflao ou salrio mnimo
Chile No 50% Inflao
Colmbia Sim 100% Inflao ou salrio mnimo
Equador No 55% Discricionrio
Inflao ou salrio mnimo,
Paraguai Sim 33%
se recursos permitirem
Peru No 55% Discricionrio
Uruguai No 80% Salrio mdio
Venezuela Sim 100% Inflao e salrios
G-20
frica do Sul
Salrios e razo
Alemanha No N/A
beneficirios/contribuintes
Arbia Saudita No N/A
Austrlia No N/A Inflao
Canad No N/A Inflao
China No N/A
Coreia do Sul No N/A Inflao
Inflao ou salrios
Estados Unidos No N/A
estaduais
Frana No N/A Inflao
Depende de avaliao
ndia No 35%
atuarial
Indonsia No N/A Discricionrio (bienal)
Itlia No N/A Inflao
Japo No 60% Inflao e salrios
Mxico No 135% Discricionrio
Reino Unido No 40% Inflao
Rssia No N/A Inflao e salrios
Turquia No N/A
Brasil Regras
Sim 100% Inflao ou salrio mnimo
anteriores
Brasil Reforma da
Sim 100% Inflao ou salrio mnimo
Previdncia
Fonte: Elaborao prpria, a partir das informaes do Social Security Programs Throughout the
World. N/A: No se aplica.

92
A Tabela 25 compara as regras brasileiras de vinculao do salrio mnimo (piso
previdencirio e forma de reajuste) com as de outros pases (novamente os sul-americanos
e do G-20). Descrevemos para os pases comparados se o piso previdencirio vinculado
ao salrio mnimo; a proporo do valor do piso em relao ao salrio mnimo (calculada
de modo aproximado para os pases em que no h vinculao); e a forma de reajuste.

A vinculao ao salrio mnimo no comum em outros pases. No grupo


analisado, o piso vinculado ao salrio mnimo, como no Brasil, em outros quatro pases
sul-americanos: Bolvia, Colmbia, Venezuela e Paraguai. Neste ltimo, no entanto, a
vinculao somente a um tero do salrio mnimo. Nos pases onde no h vinculao,
o piso previdencirio costuma ser bastante inferior ao salrio mnimo (com a exceo do
Mxico, onde o mnimo mais baixo). No entanto, este piso previdencirio no to
abaixo do salrio mnimo quanto o piso assistencial apresentado anteriormente, isto ,
o benefcio assistencial destinado ao idoso pobre (como o BPC brasileiro), que, em
comparao com o piso previdencirio, ainda mais raramente vinculado ao salrio
mnimo.

Na Tabela acima, a comparao com o salrio mnimo no foi feita para muitos
pases do G-20 porque em vrios casos no h um piso previdencirio unificado, apenas
o piso assistencial para quem no cumpriu os requisitos para aposentadoria e est em
condio de pobreza133.

No que tange a forma de reajuste do piso previdencirio, a prevalncia no G-20


de reajuste somente segundo a inflao (como acontece no Brasil com os benefcios
maiores do que um salrio mnimo). Os pases que concedem reajustes reais (acima da
inflao), transferem os ganhos dos trabalhadores ativos para os inativos por mecanismos
mais suaves, como por uma medida de salrios (como o salrio mdio) ou da arrecadao
(como na Argentina, Alemanha).

Alguns pases emergentes no possuem regra de reajuste (Peru, Equador, Mxico


e Indonsia) enquanto alguns condicionam o reajuste a existncia de recursos (Paraguai)
ou avaliao atuarial (ndia).

133
Consideramos piso previdencirio o menor benefcio pago para um benefcio permanente: muitos pases
possuem pisos menores para benefcios temporrios (como incapacidade temporria, equivalente ao
auxlio-doena), abaixo do piso de benefcios continuados (como aposentadorias).

93
Os pases que adotam reajustes alm da inflao podem ter regras mistas por tipo
de benefcio, como ocorre no Brasil por conta da vinculao do piso ao salrio mnimo
(que concede reajustes reais para os menores benefcios, mas apenas nominais para os
demais). Existem ainda regras com reajustes maiores para benefcios de idosos
(aposentadorias) e apenas nominais para benefcios de trabalhadores na ativa (como
incapacidade temporria).

Outros modelos, no contemplados na Tabela anterior, incluem o reajuste, para


benefcios selecionados, de acordo com uma medida de inflao de idosos, alm da
inflao geral (Austrlia e Reino Unido); gatilho para reajuste de todos os benefcios
fora do perodo normal se a inflao passar de um determinado patamar (Chile); e reajuste
progressivo: maior para os benefcios menores (Equador)134. Essas so regras so
apresentadas na Tabela 26, abaixo.

Tabela 26

Outros desenhos de reajuste de benefcios em outros pases


 Reajuste segundo inflao do idoso;
 Gatilho para reajuste fora de poca se inflao acelerar;
 Reajuste progressivo: maior para benefcios menores.

PENSO POR MORTE

87 O QUE A PENSO POR MORTE?

A penso por morte volta a ser objeto de modificaes, depois de ter sido alterada
no governo Dilma Rousseff pela Lei n 13.135, de 17 de junho de 2015, decorrente da
Medida Provisria n 664, de 2014. A Lei passou a exigir para o pagamento da penso
por morte 2 anos de casamento ou unio e 1 ano e meio de contribuies (para
contribuies menores a penso temporria, somente por 4 meses). Tambm limitou o
tempo de recebimento para beneficirios com menos de 43 anos (para os demais seguiu
sendo vitalcia), variando de 3 a 20 anos de recebimento.

134
O que na prtica ocorre no Brasil para os benefcios iguais ao salrio mnimo, sempre que o PIB crescer.

94
A proposta de reforma reduz o valor da penso para 50%, com 10%
adicionais por dependente; veda a reverso de cotas; veda o acmulo com
aposentadoria e desvincula o valor do benefcio do salrio mnimo.

Em verdade, a MP n 664/2014 props a mesma reduo no valor do benefcio,


mas o dispositivo com esta previso foi retirado no Congresso Nacional.

88 QUAL A QUANTIDADE DE BENEFICIRIOS DA PENSO POR MORTE?


Atualmente existem cerca de 7 milhes e 500 mil benefcios de penso por morte,
urbanos e rurais, com crescimento esperado em 2016 de 445 mil benefcios (6% de
crescimento).

89 QUAL O VALOR TOTAL DAS PENSES POR MORTE?


A despesa com penso por morte do RGPS, urbana e rural, ser de cerca de
R$ 105 bilhes em 2016. A ttulo de comparao, o valor equivalente a todo o gasto da
Unio com sade, incluindo investimentos e despesas correntes (assistncia hospitalar e
ambulatorial, ateno bsica, vigilncia epidemiolgica, etc.) previsto no PLOA 2017.
O Grfico 29 descreve a trajetria, nos ltimos 5 anos, dessa despesa.

Grfico 29 Despesa com penso por morte 2012-2016 Em R$ bilhes de 2016


110

106
105

100

95

90 90

85
2012 2013 2014 2015 2016

Fonte: Elaborao prpria, a partir do Anurio Estatstico da


Previdncia Social (2014) e Boletins Estatsticos da Previdncia
Social.

90 QUAL A PARTICIPAO DA PENSO POR MORTE NO TOTAL DE BENEFCIOS E


DESPESAS DO RGPS?

A penso por morte tem participao elevada no conjunto de benefcios pagos


pelo INSS: responde por 22% da quantidade de benefcios, e 21% do total do gasto.

95
Grficos 30 e 31 Participao da penso por morte no total de benefcios
(esquerda) e despesas (direita) do RGPS

22% 21%

Fonte: Elaborao prpria, a partir do Boletim Estatstico da Previdncia Social (julho de 2016).

91 QUAL O VALOR MDIO DA PENSO POR MORTE?


A penso por morte tem o valor mdio de R$ 1.360. Ele est relativamente
alinhado com a mdia dos benefcios previdencirios do INSS (3% acima) e a renda per
capita do Brasil (19% acima), estando 8 vezes acima da linha de pobreza (16 vezes acima
da linha de extrema pobreza). A comparao evidenciada no Grfico 32.

Grfico 32 Valor mdio da penso por morte, benefcio mdio da Previdncia,


renda mdia nacional, linha de pobreza e linha de extrema pobreza

Fonte: Elaborao prpria, a partir do Boletim Estatstico da


Previdncia Social (julho de 2016) e IBGE.

92 EM QUE ESTADOS E REGIES A PENSO POR MORTE MAIS RELEVANTE?


Contrariamente ao que ocorre com as aposentadorias urbanas, concentradas no
Sul e Sudeste, e a aposentadoria rural e o BPC, concentrados no Norte e Nordeste, a
penso por morte no apresenta diferenas relevantes em sua distribuio geogrfica,

96
pelo menos em sua forma agregada135. As Tabelas 27 e 28 sintetizam os dados j
apresentados para os outros benefcios: respectivamente os Estados e regies em que o
benefcio mais e menos relevante.

Tabela 27 Participao da penso por morte no total de benefcios pagos


Por UF (2014)
Tocantins 10.8%
Piau 10.1%
Alagoas 10.0%
Maranho 10.0%
Amap 5.6%
Acre 5.5%
Roraima 5.2%
Amazonas 5.2%

Tabela 28 Participao da penso por morte no total de benefcios pagos


Por regio (2014)
Nordeste 9%
Sudeste 8%
Nordeste 7%
Centro-Oeste 7%
Sul 7%
Fonte: Elaborao prpria, a partir do Anurio Estatstico
da Previdncia Social (2014).

93 QUAL A PROPOSTA DA REFORMA PARA A PENSO POR MORTE?


A proposta de reforma reduz o valor da penso para 50%, com 10%
adicionais por dependente; veda a reverso de quotas; veda o acmulo com
aposentadoria e desvincula o valor do benefcio do salrio mnimo.

A Tabela 29 resume as mudanas.

135
A segregao das clientelas urbana e rural naturalmente apresentaria diferena, mas no seria
interessante para fins analticos porque o requisito de acesso ao benefcio so os mesmos para as duas
clientelas.

97
Tabela 29 Penso por morte como era e como fica
Regras atuais Proposta da reforma Transio
No h idade mnima,
mas o recebimento
Idade proporcional idade: de No muda. N/A
3 a 20 anos, ou
vitalcio.
Tempo de contribuio
1 ano e 6 meses. No muda. N/A
(carncia)
Perodo mnimo de
2 anos. No muda. N/A
casamento ou unio
50% do que o segurado
100% do que o
recebia ou tinha direito
Forma de clculo segurado recebia ou No h.
a receber, acrescido de
tinha direito a receber.
10% por dependente.
Benefcio integral Em qualquer caso* 5 dependentes. No h.
Depende de
contribuies
Menor benefcio Salrio mnimo. No h.
(desvinculao do
salrio mnimo).
Inflao
Reajuste do menor Salrio mnimo
(desvinculao do No h.
benefcio (Inflao + PIB).
salrio mnimo).
Reverso de cotas Permitido. Vedado. No h.
Acmulo com Vedado, escolhe-se um
Permitido. No h.
aposentadoria dos dois benefcios.

94 OS ATUAIS BENEFICIRIOS DA PENSO POR MORTE SO AFETADOS PELA


MUDANA?

No. A mudana respeita o direito adquirido, inclusive em relao reverso de


cotas (que se aplica apenas a novos benefcios).

95 COMO SE DAR A TRANSIO PARA AS NOVAS REGRAS DE PENSO POR


MORTE?

No h transio. Para novos beneficirios, a mudana vale integralmente,


inclusive em relao nova frmula de clculo, ao acmulo de benefcios e
desvinculao do salrio mnimo.

De fato, teoricamente, regras de transio em reformas previdenciria so


direcionadas a benefcios programados, e no a benefcios de risco. A lgica seria de que
benefcios programados, como aposentadorias, contam com planejamento por parte dos

98
segurados com base nas regras anteriores, que deveriam ser respeitadas. J os benefcios
de risco, como a penso por morte ou a aposentadoria por invalidez, no seriam benefcios
planejados.

Entretanto, embora a penso por morte seja em tese um benefcio no, na prtica
muitas famlias esperam receber o benefcio em mdio prazo (ex.: famlias com idosos
ou segurados doentes). Neste sentido, seria natural que a proposta contasse com uma
regra de carncia: um prazo mais longo para que mudanas mais duras entrassem
em vigor, o que no o caso. A ausncia de uma regra como esta pode dificuldade
sobremaneira a aprovao de tais medidas.

96 QUAL A PROPOSTA DE MUDANA NA FORMA DE CLCULO DA PENSO POR


MORTE?

O valor da penso por morte passaria a ser de 50% do que o segurado recebia,
se aposentado, ou tinha direito a receber se aposentado por invalidez, acrescido de
10% por dependente. No h reverso de cotas: se um dos dependentes perde a
qualidade de dependente, o valor que ele recebia no retornaria para os demais.

97 PELA PROPOSTA, QUANDO A PENSO POR MORTE SERIA INTEGRAL?


No caso de cinco ou mais dependentes, supondo que o segurado recebesse ou
tivesse direito a receber 100% da sua mdia.

98 QUEM TEM DIREITO A APOSENTADORIA E A PENSO RECEBERIA QUAL BENEFCIO?


O beneficirio poderia optar qual benefcio receber, enquanto o outro ficaria
suspenso (mas no extinto), podendo ser reativado.

99 O QUE J HAVIA MUDADO NA PENSO POR MORTE EM 2015?


A Lei n 13.135, de 17 de junho de 2015, alterou as regras de penso por morte
tanto para o RGPS quanto para o RPPS, muito embora a Lei aprovada tenha sido
significativamente alterada pelo Congresso Nacional em relao proposta original da
presidente Dilma Rousseff na Medida Provisria n 664, de 30 de dezembro de 2014.

99
Tabela 30 Regras para penso por morte aprovadas em 2015
Regras vigentes at 2015 Novas regras
Lei n 8112/1990 e
Lei n
art. 40 da
8213/1991
Constituio MP n 664/2014 Lei n 13.135/2015
Segurados do
Servidores civis da
INSS (RGPS)
Unio (RPPS)
Perodo mnimo
de casamento ou No havia. No havia. 2 anos. 2 anos.
unio
Tempo de
contribuio No havia. No havia. 2 anos. 1 ano e 6 meses.
(carncia)
de 3 a 20 anos, ou
de 3 a 15 anos, ou
Tempo de durao vitalcio, de acordo
vitalcio, de
do benefcio do com a idade(de 4
Vitalcio. Vitalcio. acordo com
cnjuge ou meses quando no
expectativa de
companheiro comprimidos os
sobrevida.
requisitos anteriores).
50%, mais 10% por
dependente, at 100% at o teto do
100% at o teto do
100% at o teto 100% do teto do INSS.
Reposio INSS, e 70% sobre o
do INSS. INSS.
restante.
(no mudava para (no mudava para o
o RPPS). RPPS).

As mudanas aprovadas, em relao tempo mnimo de casamento e contribuio


e as restries idade do cnjuge contriburam para moralizar o benefcio, mas foram
consideradas mudanas pouco significativas em curto prazo: a principal mudana
proposta foi a da forma de clculo, derrubada no Congresso. A Tabela 30 descreve
as alteraes propostas e aprovadas em 2015.
As alteraes foram ao encontro da prtica internacional. A Tabela 31, a seguir,
apresenta uma comparao dos parmetros alterados em 2015 para pases da Amrica
do Sul e do G-20. Na cor cinza esto assinalados casos mais prximos s regras
brasileiras anteriores (mais generosos), enquanto na cor azul casos mais prximos
das mudanas feitas. De fato, muitos pases, desenvolvidos ou no, optam por
carncias para o tempo mnimo de unio ou de contribuio, e criam restries ao
recebimento da penso por cnjuges mais jovens (que pode ser em relao durao
do benefcio, como no Brasil, reduo no valor do benefcio, ou mesmo a vedao do
recebimento). Ainda, comum a existncia de um benefcio temporrio, pago por
alguns meses, para aqueles que no cumpriram os requisitos integralmente, tal qual a
mudana feita no Brasil (4 meses).

100
Tabela 31 Regras modificadas em 2015 G-20 e Amrica do Sul
Tempo mnimo de Tempo mnimo de Restries com
unio contribuio idade do cnjuge
Amrica do Sul
Argentina 2-5 anos No h No
Bolvia No h No h No
Chile No h 3-7 anos Sim
Colmbia 5 anos 1 ano No
Equador No h 5 anos No
Paraguai No h 3 anos No
Peru No h No h No
Uruguai 1-5 anos 10 anos No
Venezuela 2 anos No h Sim
G-20
frica do Sul No h 0-4 anos No
Alemanha 1 ano 5 anos Sim
Arbia Saudita No h 3 meses No
Austrlia No h No h Sim
Canad No h 3 anos Sim
China N/A N/A N/A
Coreia do Sul No h 1-12 anos Sim
Estados Unidos 1-10 anos 0-10 anos Sim
Frana 2 anos 3 meses Sim
ndia N/A N/A N/A
Indonsia N/A N/A N/A
Itlia No h 5 anos No
Japo 10 anos 1-25 anos Sim
Mxico 1-5 anos 3 anos Sim
Reino Unido No h 2 anos Sim
Rssia No h No h Sim
Turquia No h 5 anos No
Brasil Regras anteriores No havia No havia No
Brasil Lei 13.135/2015 2 anos 1 ano e 6 meses Sim
Fonte: Elaborao prpria, a partir das informaes do Social Security Programs Throughout the
World. N/A: No se aplica136.

100 COMO OUTROS PASES RESTRINGEM A PENSO POR MORTE?


A Tabela 32 traz uma comparao adicional em relao s regras de penso por
morte em pases da Amrica do Sul e do grupo das vinte maiores economias do mundo
(G-20). Como antes, apresentamos na cor cinza regras tidas como to ou mais brandas
do que as brasileiras, e em azul as cores consideradas menos generosas. So

136
Em verdade, alguns pases orientais (China, ndia, Indonsia) possuem uma modalidade mais simples
de penso por morte, em que o benefcio pago apenas por alguns meses ou de uma nica vez.

101
apresentadas a taxa de reposio do equivalente ao salrio-de-contribuio deixada para
o cnjuge e a existncia de restries ao acmulo de outras rendas. Estas so duas
importantes mudanas das regras de penso por morte nesta reforma da Previdncia: a
proposta retoma a medida derrubada pelo Congresso em 2015 de reduzir a taxa de
reposio (para 50%) e restringe o acmulo da penso por morte com a aposentadoria.

Tabela 32 Restries penso por morte G-20 e Amrica do Sul


Restrio a Restries
Reposio Auxlio
acmulo com com novo
(cnjuge) funeral
outras rendas casamento
Amrica do Sul
Argentina 70% No No Sim
Bolvia 90% No Sim Sim
Chile 36-60% No Sim Sim
Colmbia 45-75% Sim No Sim
Equador 40% No Sim Sim
Paraguai 25-50% No No Sim
Peru 50% No Sim Sim
Uruguai 66-75% Sim Sim Sim
Venezuela 40-60% No No Sim
G-20
frica do Sul 38-68% Sim No Sim
Alemanha 25-55% Sim Sim No
Arbia Saudita 50% No Sim No
Austrlia N/A Sim Sim Sim
Canad 38-60% Sim No Sim
China N/A No N/A Sim
Coreia do Sul 40-60% No No Sim
Estados Unidos 35-100% Sim Sim Sim
Frana 54% Sim Sim Sim
ndia N/A No N/A Sim
Indonsia N/A Sim N/A Sim
Itlia 50-60% Sim Sim Sim
Japo 50-78% Sim No Sim
Mxico 40-90% No Sim Sim
Reino Unido N/A No Sim Sim
Rssia N/A No No Sim
Turquia 50-75% Sim Sim Sim
Brasil Regras anteriores 100% No No No
Brasil Reforma da Previdncia 50-100% Sim No No
Fonte: Elaborao prpria, a partir das informaes do Social Security Programs Throughout the
World. N/A: No se aplica.

Observamos que, de fato, nenhum pas da comparao paga a penso por


morte de 100% em qualquer condio (o que matematicamente aumenta a renda per
capita familiar). Como no modelo agora proposto para o Brasil, a maioria dos pases torna
o valor do benefcio proporcional ao nmero de dependentes ou a outras variveis (como

102
idade do cnjuge). Na Amrica do Sul, a mdia de reposio mnima de 51%, e a
mxima de 63%. No G-20, a mdia de um mnimo de 43% e um mximo de 68%. Para
o Brasil, pela nova regra, o mnimo seria de 50% e o mximo de 100%.

J a restrio ao acmulo de outras rendas (no necessariamente previdencirias)


mais comum em pases do G-20 do que em pases sul-americanos (at porque nestes
predomina o regime de capitalizao, e no o de repartio). Em muitos pases, a
restrio a acmulo com outras rendas usa como linha de corte algum nvel de renda
para determinar o recebimento do benefcio (como no Brasil com o Benefcio de
Prestao Continuada).

As restries variam: alguns pases vedam o recebimento de benefcio para quem


tem um determinado patamar de renda (Frana, Japo, Colmbia), outros apenas reduzem
o valor da penso (Estados Unidos, Alemanha, Turquia). Note que as restries fora do
Brasil so mais duras ao restringir o recebimento quando h percepo de outra renda,
no apenas de aposentadoria. Um exemplo interessante o da Austrlia, que veda o
recebimento da penso por morte para cnjuges com renda acima de um determinado
nvel, mas pode conceder benefcios adicionais para famlias mais desassistidas, como,
alm da penso, um auxlio para custear o aluguel.

H ainda outro tipo de restrio, apresentado na terceira coluna, que no foi objeto
da mudana de 2015 nem da reforma de 2016: comum a restrio a um novo
casamento pelo cnjuge. Esta restrio comum tanto na Amrica do Sul quanto no
grupo das maiores economias do mundo e, tal qual a restrio tratada no pargrafo
anterior para acmulo de outras rendas, pode haver vedao total (com cessao do
benefcio), ou apenas parcial, com reduo do valor ou reduo do tempo de recebimento.

Por fim, a quarta coluna traz comparao sobre outra modalidade de benefcio
relacionada ao bito do segurado: o auxlio funeral. Contrariamente s outras
comparaes feitas neste Texto, o Brasil exceo pela regra menos generosa de
no conceder o benefcio de auxilio funeral. Na comparao, identificamos o benefcio
em todos os pases da Amrica do Sul, e, no grupo das economias mais avanadas, no o
encontramos apenas na Alemanha e na Arbia Saudita.

O auxlio funeral existe no Brasil apenas para servidores pblicos, por previso
da Lei n 8.112, de 11 de dezembro de 1990. Neste caso, a famlia do segurado recebe o
valor equivalente a um ms de salrio integral. Em verdade, o auxlio funeral existia no

103
Brasil e foi extinto pelo Decreto n 1.744, de 8 de dezembro de 1995. Antes disso, ele j
teve carter previdencirio (previsto no Plano de Benefcios da Previdncia Social) e
assistencial (previsto na Loas).

Em que pese o seu custo, uma possvel vantagem financeira de tambm conceder
o benefcio no Brasil seria o estmulo comunicao de bitos Previdncia, evitando a
continuidade de eventuais pagamentos indevidos a beneficirios que j faleceram.

A Tabela 33, a seguir, sumariza os desenhos encontrados que so diferentes do


brasileiro em relao penso por morte.

Tabela 33
Outros desenhos de penso por morte
 Vedao ou reduo do valor com acmulo com outras rendas acima de
algum patamar fixo (previdencirias ou no);
 Auxlio aluguel para famlias mais pobres;
 Cessao ou reduo do valor ou da durao com novo casamento;
 Auxlio funeral.

101 QUE CONTROVRSIAS EXISTEM EM RELAO AO DESENHO ATUAL DA PENSO


POR MORTE?

O desenho atual da penso por morte seria considerado insustentvel pela


reposio integral da renda do segurado, que de modo incoerente poderia aumentar a
renda per capita familiar, extrapolando o compromisso da Previdncia de apenas manter
a renda do segurado137. Por outro lado, a defesa do atual desenho argumenta que um
domiclio possui custos fixos, que no so proporcionais quantidade de membros da
famlia.

Ainda, a penso por morte seria significativamente afetada pela transio


demogrfica. Com o envelhecimento da populao, a durao esperada no s das
aposentadorias, mas tambm das penses, aumenta. As alteraes promovidas em
2015 ainda deixaram um grande estoque de segurados aptos a um benefcio vitalcio.

137
A penso por morte do segurado que j aposentado depende do valor de seu benefcio, que pode ter
sido afetado pelo fator previdencirio, no sendo, portanto, integral.

104
Por fim, outra mudana na sociedade que pressionaria as despesas com penso por
morte seria o aumento de casamentos intergeracionais138. Tafner, Botelho e Erbisti
(2015) argumentam ainda que o desenho do benefcio afeta a propenso a trabalhar dos
beneficirios139.

102 QUAL O ARGUMENTO PARA RESTRINGIR O ACMULO DE PENSO E


APOSENTADORIA?

O acmulo da penso por morte com a aposentadoria, um benefcio vitalcio,


raro fora do Brasil (vide questes anteriores) e vai de encontro com a essncia do
benefcio, de assistir uma famlia desamparada. Tafner et al. (2015) estimam que
um tero dos pensionistas acumulam o benefcio com aposentadoria140. Ainda para
Paulo Tafner, referncia no estudo do tema no Brasil, 90% das famlias que acumulam
benefcios esto no segmento de maior renda, entre os 40% mais ricos141.

Antes de tomar posse como Secretrio de Previdncia, Marcelo Abi-Ramia


Caetano defendia uma proposta alternativa da reforma, a de que nos casos de
acumulao o piso de um salrio mnimo valesse para os dois benefcios combinados, e
no como dois pisos separados, uma espcie de desvinculao.

BENEFCIOS POR INCAPACIDADE

APOSENTADORIA POR INVALIDEZ

103 O QUE A APOSENTADORIA POR INVALIDEZ?


Terceiro tipo de aposentadoria no RGPS (sendo as outras a por tempo de
contribuio e a por idade), a aposentadoria por invalidez devida ao segurado
considerado incapaz de exercer a atividade que lhe garanta a subsistncia, e insusceptvel
de reabilitao. No mbito da reforma, ela tem sido tratada como aposentadoria por

138
TAFNER, P.; CARVALHO, M.; BOTELHO, C.; ERBISTI, R.; ARAS, S. Penses por Morte no
Brasil: Acesso Facilitado e Custo Aumentado. In: TAFNER, P.; BOTELHO, C.; ERBISTI, R. (Org.).
Reforma da Previdncia: A Visita da Velha Senhora. Braslia: Gesto Pblica, 2015.
139
TAFNER, P.; BOTELHO, C.; ERBISTI, R. As penses e alguns efeitos sobre a disposio a trabalhar.
In: TAFNER, P.; BOTELHO, C.; ERBISTI, R. (Org.). Reforma da Previdncia: A Visita da Velha
Senhora. Braslia: Gesto Pblica, 2015.
140
TAFNER, P.; CARVALHO, M.; BOTELHO, C.; ERBISTI, R.; ARAS, S. Penses por Morte no
Brasil: Acesso Facilitado e Custo Aumentado. In: TAFNER, P.; BOTELHO, C.; ERBISTI, R. (Org.).
Reforma da Previdncia: A Visita da Velha Senhora. Braslia: Gesto Pblica, 2015.
141
Ver: http://www.canalabertobrasil.com.br/colunas/rh/mudanca-pensao-morte-inss/.

105
incapacidade. A aposentadoria por invalidez exige 1 ano de contribuio, no exige
idade mnima e d direito a um benefcio integral, que pode ser acrescido de 25% se
o segurado necessitar de assistncia permanente de terceiros. Tal adicional pode
inclusive extrapolar o teto de benefcios do INSS. J a carncia de 1 ano no se aplica
para uma srie de doenas, bem como nos casos de acidente e doena profissional ou do
trabalho.

A proposta de reforma retira a integralidade do benefcio, tornando-o


proporcional ao tempo de contribuio.

104 QUAL A QUANTIDADE DE BENEFICIRIOS DA APOSENTADORIA POR INVALIDEZ?


So pagos 3 milhes e 200 mil benefcios de aposentadoria por invalidez, urbanos
e rurais, com crescimento provvel de 180 mil benefcios neste ano, ou 6% de crescimento.

105 QUAL O VALOR TOTAL DAS APOSENTADORIAS POR INVALIDEZ?


O montante despendido no RGPS para as aposentadorias urbanas e rurais por
invalidez deve ser de cerca de R$ 45 bilhes em 2016. Comparativamente, trata-se de 50
vezes o investimento da Unio em cincia e tecnologia, pela proposta oramentria de
2017. A trajetria do benefcio nos ltimos anos descrita no Grfico 33.

Grfico 33 Despesa com aposentadoria por invalidez 2012-2016


Em R$ bilhes de 2016
47

46 46

45

44

43

42

41 41

40
2012 2013 2014 2015 2016

Fonte: Elaborao prpria, a partir do Anurio Estatstico da


Previdncia Social (2014) e Boletins Estatsticos da Previdncia
Social.

O forte crescimento dos gastos em 2016 contrapartida da estagnao em 2015,


diretamente afetada pela greve dos peritos do INSS naquele ano.

106
106 QUAL A PARTICIPAO DA APOSENTADORIA POR INVALIDEZ NO TOTAL DE
BENEFCIOS E DESPESAS DO RGPS?

A aposentadoria por invalidez tem participao prxima na quantidade de


benefcios (10%) e no total de gasto do INSS (9%), decorrente de seu valor mdio ser
aproximadamente igual ao da mdia dos benefcios previdencirios.

Grficos 34 e 35 Participao da aposentadoria por invalidez no total de


benefcios (esquerda) e despesas (direita) do RGPS

10% 9%

Fonte: Elaborao prpria, a partir do Boletim Estatstico da Previdncia Social (julho de 2016).

107 QUAL O VALOR MDIO DA APOSENTADORIA POR INVALIDEZ?


O valor mdio da aposentadoria por invalidez de R$ 1.340, apenas 1,5% superior
mdia dos benefcios previdencirios do INSS e 18% acima da renda per capita
nacional. O valor equivale ainda a 8 vezes a linha de pobreza brasileira, ou 16 vezes a
linha de extrema pobreza. O Grfico 36 traz a comparao.

Grfico 36 Valor mdio da aposentadoria por invalidez, benefcio mdio da


Previdncia, renda mdia nacional, linha de pobreza e linha de extrema pobreza

Fonte: Elaborao prpria, a partir do Boletim Estatstico da


Previdncia Social (julho de 2016) e IBGE.

107
108 EM QUE ESTADOS E REGIES A APOSENTADORIA POR INVALIDEZ MAIS
RELEVANTE?

A aposentadoria por invalidez, tal qual a penso por morte, no apresenta um


padro de distribuio geogrfica definido142, como as aposentadorias urbanas nas regies
mais ricas e a aposentadoria rural e o BPC nas regies mais pobres. Como feito com os outros
benefcios, apresentamos nas Tabelas 34 e 35 os Estados e regies em que a participao
da aposentadoria por invalidez mais relevante no total de pagamentos do INSS.

Tabela 34 Participao da aposentadoria por invalidez no total de benefcios pagos


Por UF (2014)
Rondnia 5.2%
Alagoas 5.1%
Mato Grosso do Sul 4.7%
Distrito Federal 4.6%
Pernambuco 2.2%
Amazonas 2.0%
Par 1.9%
Amap 1.5%

Tabela 35 Participao da penso por morte no total de benefcios pagos


Por regio (2014)
Centro-Oeste 4%
Sul 4%
Sudeste 4%
Nordeste 3%
Norte 3%
Fonte: Elaborao prpria, a partir do Anurio
Estatstico da Previdncia Social (2014).

109 QUAL A PROPOSTA DA REFORMA PARA A APOSENTADORIA POR INVALIDEZ?


A proposta torna o valor do benefcio proporcional ao tempo de contribuio.
Assim, a proposta aproxima as regras da aposentadoria por invalidez no RGPS com
as do servio pblico, em que o benefcio no integral. Por sua vez, o tempo de

142
Novamente, a segregao das clientelas urbana e rural naturalmente poderia apresentar diferena, mas
no seria interessante para fins analticos porque o requisito de acesso ao benefcio so os mesmos para
as duas clientelas.

108
contribuio requisitado para o benefcio j tinha sido objeto de mudana na Medida
Provisria n 739, de 7 de julho de 2016 (que teve sua vigncia encerrada antes de ser
aprovada pelo Congresso e foi substituda pelo Projeto de Lei n 6.427, de 2016, em
regime de urgncia): a proposta do governo zerava a contagem do tempo de
contribuio (1 ano) quando houvesse perda de filiao (antes da MP, bastavam 4 novas
contribuies). A Tabela 36 resume as mudanas.

Tabela 36 Aposentadoria por invalidez: como era e como fica

Regras atuais Proposta da reforma Transio


Pendente. provvel
Tempo de contribuio
1 ano143 aumento. Perda de N/A
(carncia)
filiao zera a contagem.
51% + 1% por ano de
100%, mais 25% se h contribuio, mais 25%
Forma de clculo No h.
necessidade de cuidador. se h necessidade de
cuidador.
Em caso de acidente de
Benefcio integral Em qualquer caso. No h.
trabalho.

Ressalta-se que a integralidade foi mantida em caso de acidente de trabalho.

possvel que projeto de lei ampliando o tempo de contribuio de 1 ano seja


enviado ao Congresso Nacional, segundo informaes no oficiais da imprensa.

110 OS ATUAIS BENEFICIRIOS DA APOSENTADORIA POR INVALIDEZ SO


AFETADOS PELA MUDANA?

No. A proposta respeita o direito adquirido, e afeta apenas novos benefcios.

111 COMO SE DAR A TRANSIO PARA AS NOVAS REGRAS DE APOSENTADORIA


POR INVALIDEZ?

No h transio. Tal qual a penso por morte, a aposentadoria por invalidez um


benefcio de risco: a mudana na forma de clculo se aplica integralmente a novos
benefcios.

143
Salvo acidente, doena profissional ou do trabalho, ou doenas especficas, conforme o art. 26, II, da
Lei n 8.213, de 24 de julho de 1991.

109
112 QUAL A PROPOSTA DE MUDANA NA FORMA DE CLCULO PARA A
APOSENTADORIA POR INVALIDEZ?

A forma de clculo acompanha a das outras aposentadorias: 51% da mdia


salarial, acrescida de 1% por ano de contribuio. No foi alterada, pelo menos por ora,
a previso do adicional de 25% quando h necessidade de cuidador (previsto em Lei, no
na Constituio).

113 PELA PROPOSTA, QUANDO A APOSENTADORIA POR INVALIDEZ SER INTEGRAL?


Em caso de acidente de trabalho.

114 QUE CONTROVRSIAS EXISTEM EM RELAO APOSENTADORIA POR


INVALIDEZ?

A proposta do governo aderea crticas recorrentes ao desenho da aposentadoria


por invalidez. Segundo tais crticas, o baixo requisito de tempo de contribuio; o valor
integral do benefcio e o adicional de 25% em caso de necessidade de cuidador
estimulam o pedido por este tipo de aposentadoria em relao s demais.

De acordo com esta viso, como consequncia a incidncia de aposentadoria


por invalidez seria significativamente maior no Brasil em comparao com outros
pases. Segundo Leonardo Rolim, ex-Secretrio de Polticas de Previdncia Social,
17,5% dos brasileiros se aposentam por invalidez, enquanto a taxa abaixo de 10% na
Unio Europeia, apesar das idades de aposentadoria serem mais baixas no pas144.

A proposta do governo para a aposentadoria por invalidez seria natural face s


mudanas nos requisitos das outras aposentadorias, por tempo de contribuio e por
idade, j que as prprias mudanas poderiam provocar vazamentos no fluxo de pedidos
de aposentadorias: segurados que se aposentariam, por exemplo, por tempo de
contribuio, poderiam buscar, ao invs, a aposentadoria por invalidez. Com a
permanncia do trabalhador por mais tempo no mercado de trabalho e o
endurecimento do acesso aposentadoria, as mudanas na aposentadoria por
invalidez seriam necessrias para suavizar o natural aumento da procura por este
benefcio.

144
Ver: http://www.valor.com.br/brasil/4776937/reforma-da-previdencia-podera-acabar-com-aposentado
ria-integral-por-invalidez.

110
Por fim, outra controvrsia em relao aposentadoria por invalidez, e tambm
ao auxlio-doena, em relao a sua forma de financiamento. Circula no debate a
proposta de separar, como ocorre em outros pases, a contribuio de empregados e
empregadores para benefcios programados (como aposentadoria) de uma contribuio
para benefcios de risco, que teriam caractersticas mais tpicas de um seguro. A sugesto
de alterar o financiamento do benefcio tem sido feita recentemente pelo ex-diretor do
Banco Central Carlos Eduardo Freitas145.

115 POR QUE EXISTEM TANTAS AES JUDICIAIS EM RELAO APOSENTADORIA


POR INVALIDEZ?

Tal qual o BPC, a aposentadoria por invalidez alvo de intensa judicializao.


Em aes individuais, o Judicirio pode discordar da percia do INSS que no
considerava algum incapacitado, e conceder o benefcio. Tambm so muitos os
casos em que a Justia at mesmo expande a lista de doenas que,
independentemente de contribuio, do direito aposentadoria por invalidez (e
ao auxlio-doena).

Para os peritos previdencirios, o Judicirio no teria a expertise necessria para


tomar tais decises. Por sua vez, o INSS no tem tido capacidade de deslocar peritos para
participar de audincias na Justia: casos em que h participao do perito do INSS
tendem a ter decises mais favorveis ao rgo.

J em aes civis pblicas a Justia tem obrigado o INSS a, no caso da


aposentadoria por invalidez, auxlio-doena e BPC da pessoa com deficincia, conceder
automaticamente o benefcio se a percia no puder ser realizada em um
determinado prazo. Note que a dificuldade da Previdncia com a mo de obra pericial
tem um papel fundamental nesta questo.

Entretanto, como esse prazo mximo para que a percia seja feita no est previsto
em lei, as aes civis pblicas tambm tm o efeito adverso de adicionar mais
complexidade operao do INSS, um rgo nacional com a misso de administrar uma
gigantesca folha de pagamento. Ilustrativamente, nas agncias de Roraima, ao civil

145
Ver: http://www.correiobraziliense.com.br/app/noticia/economia/2016/10/23/internas_economia,5543
52/economistas-defendem-que-auxilio-doenca-seja-pago-com-impostos.shtml.

111
pblica determina que percia deve ser feita em no mximo 30 dias ou os benefcios
devem ser automaticamente concedidos, prazo que de 45 dias nas agncias do Rio
Grande do Sul, Paran, Santa Catarina e Maranho.

Antes da PEC 287/2016, com a MP 739/2016, o INSS fez verdadeiro mutiro


para avaliar a efetiva incapacidade de segurados que recebem a aposentadoria por
invalidez (e especialmente o auxlio-doena), em parte por conta destas decises
judiciais.

AUXLIO-DOENA

116 O QUE O AUXLIO-DOENA?

O auxlio-doena benefcio de carter temporrio devido ao segurado que


fica incapacitado para o seu trabalho por mais de 15 dias consecutivos. O benefcio
exige 1 ano de contribuio e substitui o salrio do segurado pela mdia dos
ltimos 12 meses. A carncia de 1 ano de tempo de contribuio fica dispensada nos
mesmos casos da aposentadoria por invalidez, e a substituio do salrio de no
mximo 91%.

O auxlio-doena no diretamente afetado pela PEC n 87, de 2016, mas vem


sendo objeto de alteraes infraconstitucionais.

117 QUAL A QUANTIDADE DE BENEFICIRIOS DO AUXLIO-DOENA?

Atualmente o INSS paga 1 milho e 600 mil benefcios de auxlio-doena.


O crescimento do benefcio neste ano est muito condicionado greve dos peritos do
INSS de 2015, que represou quantidade significativa de pedidos, no refletindo uma
tendncia de crescimento vegetativo.

112
118 QUAL O VALOR TOTAL DOS AUXLIOS-DOENA?

A despesa com auxlio-doena deve chegar a R$ 25 bilhes em 2016, o que


equivale ao dobro dos gastos da Unio com educao bsica, novamente segundo o
oramento de 2017. O Grfico 37 destaca a trajetria nos ltimos anos, que em 2015 foi
afetada pela greve dos peritos previdencirios.

Grfico 37 Despesa com auxlio-doena 2012-2016


Em R$ bilhes de 2016

29

27 27

25

23

21

19 20

17
2012 2013 2014 2015 2016

Fonte: Elaborao prpria, a partir do Anurio Estatstico da


Previdncia Social (2014) e Boletins Estatsticos da Previdncia
Social.

119 QUAL A PARTICIPAO DO AUXLIO-DOENA NO TOTAL DE BENEFCIOS E


DESPESAS DO RGPS?

O valor mdio do auxlio-doena o mesmo do benefcio mdio da Previdncia:


assim, a participao do auxlio-doena na quantidade de benefcios e no total de gasto
do INSS a mesma: 5%.

Grficos 38 e 39 Participao do auxlio-doena no total de


benefcios (esquerda) e despesas (direita) do RGPS

5% 5%

Fonte: Elaborao prpria, a partir do Boletim Estatstico da Previdncia Social (julho de 2016).

113
120 QUAL O VALOR MDIO DO AUXLIO-DOENA?
O valor mdio deste benefcio equivale mdia dos benefcios previdencirios:
R$ 1.320, estando 18% acima da renda mdia nacional e 8 vezes acima da linha de
pobreza, vide Grfico 40.

Grfico 40 Valor mdio do auxlio-doena, benefcio mdio da Previdncia,


renda mdia nacional, linha de pobreza e linha de extrema pobreza

Fonte: Elaborao prpria, a partir do Boletim Estatstico da


Previdncia Social (julho de 2016) e IBGE.

121 EM QUE ESTADOS E REGIES O AUXLIO-DOENA MAIS RELEVANTE?


O auxlio-doena mais relevante nas regies com mercado de trabalho formal
mais aquecido: Sul, Sudeste e Centro-Oeste. As maiores taxas de participao no total
de benefcios pagos pelo INSS se d em Santa Catarina (54%), Mato Grosso do Sul
(51%), Gois (50%) e Minas Gerais (49%). As menores so no Amap (23%), Acre,
Maranho (24%) e Roraima (27%). As Tabelas 37 e 38 trazem esses dados.

Tabela 37 Participao do auxlio-doena no total de benefcios pagos


Por UF (2014)
Santa Catarina 53.5%
Mato Grosso do Sul 50.8%
Gois 50.2%
Minas Gerais 49.2%
Roraima 27.4%
Maranho 24.4%
Acre 23.7%
Amap 22.7%

114
Tabela 38 Participao do auxlio-doena morte no total de benefcios pagos Por
regio (2014)
Sul 49%
Centro-Oeste 49%
Sudeste 49%
Nordeste 35%
Norte 31%
Fonte: Elaborao prpria, a partir do Anurio
Estatstico da Previdncia Social (2014).

122 QUAL A PROPOSTA DA REFORMA PARA O AUXLIO-DOENA?


O auxlio-doena no regulamentado pela Constituio, e por isso no foi
alterado pela PEC n 287, de 2016. provvel que em 2017 o governo encaminhe projeto
de lei alterando o benefcio.
O auxlio-doena j era o principal objeto da pr-reforma da Previdncia, a MP
n 739/2016 (atualmente PL n 6.427, de 2016, enviado aps o fim da vigncia da MP, e
que tramita em regime de urgncia). Tal qual ocorreu com a aposentadoria por invalidez,
a proposta do governo de ampliar de 4 para 12 contribuies (1 ano) a carncia
necessria para o recebimento do benefcio aps a perda de qualidade de segurado que
decorre de um perodo sem contribuies, visando reduzir comportamentos oportunistas.
A Tabela 39 descreve as mudanas propostas anteriormente e as esperadas nos
prximos meses.

Tabela 39 Auxlio-doena: como era e como fica


Regras atuais Proposta da reforma
Pendente. provvel
Tempo de contribuio
1 ano146 aumento. Perda de filiao
(carncia)
zera a contagem.
91% da mdia dos ltimos 12 Pendente. provvel
Forma de clculo
salrios. reduo.
Pendente. provvel que
Benefcio integral No h.
continue no havendo.

A MP tambm promoveu um mutiro de percias, em resposta aos mais de 800


mil benefcios com durao superior a 2 anos, potencialmente pagos a quem no est mais
incapacitado ou mesmo quem voltou a trabalhar. Opositores da mudana, no entanto,

146
Salvo o disposto no art. 26, II, da Lei n 8.213, de 24 de julho de 1991.

115
demonstraram receio de que segurados com incapacidade menos evidente fossem
prejudicados, como aqueles com transtornos psiquitricos. Nos primeiros subgrupos
escolhidos para a percia, a reviso dos benefcios chegou taxa de 80%147.
No sentido de evitar nova formao de um grande estoque de benefcios
indevidos, a MP n 739, de 2016 (e o PL n 6.427, de 2016) previu que o auxlio-doena
concedido judicialmente tenha uma estimativa de quando o pagamento dever ser
cessado. O Conselho Nacional de Justia (CNJ) j possua recomendao no mesmo
sentido. Caso no haja a previso sobre a recuperao do beneficirio, o auxlio-doena
ser interrompido aps 4 meses. A judicializao do auxlio-doena possui motivaes
semelhantes judicializao da aposentadoria por invalidez, analisada nas pginas
anteriores.
Do lado administrativo, o governo criou um bnus por percia para os mdicos do
INSS, na tentativa de manter os mdicos no quadro e efetivamente trabalhando nas
agncias. Nesse sentido, o ano de 2015 havia sido marcado por uma malsucedida
tentativa, no mbito da MP n 664, de 2014, de terceirizar as percias para o setor privado
e o SUS, bem como por uma longa greve da categoria.
Ainda, a Lei n 13.135, de 2015, decorrente desta MP, j havia alterado a forma
de clculo do auxlio-doena, que anteriormente era feito no pela mdia dos ltimos 12
salrios, mas de todo o perodo contributivo148. O desenho anterior poderia, para parte
dos segurados, estimular a requisio do benefcio, j que o seu recebimento poderia
aumentar a renda do beneficirio, em vez de apenas rep-la. Com a mudana, as duas
formas de clculo coexistem, valendo para cada segurado aquela que resultar no menor
valor.
Como na aposentadoria por invalidez (incapacidade), provvel que projeto de
lei ampliando o tempo de contribuio de 1 ano seja enviado ao Congresso Nacional,
segundo informaes no oficiais da imprensa, bem como que a forma de clculo do
benefcio seja alterada, o que seria coerente face s mudanas no clculo de
aposentadorias e penses.

147
Ver: http://oglobo.globo.com/economia/pente-fino-do-inss-cancela-80-dos-auxilios-doenca-ja-avaliad
os-20287740.
148
Neste caso, os 80% maiores salrios.

116
REGIME PRPRIO DE PREVIDNCIA SOCIAL (RPPS)

APOSENTADORIA

123 COMO A APOSENTADORIA DO SERVIDOR PBLICO?


Para os que ingressaram a partir de 2004149, a aposentadoria devida aos 60 anos
de idade com 35 de contribuio, se homem, e 55 de idade e 30 de contribuio, se
mulher. O valor do benefcio a mdia dos 80% dos maiores salrios, mas para os que
ingressaram a partir de 2013, na Unio, ele fica limitado ao mesmo teto do RGPS.
O reajuste dado pela inflao. Servidores inativos tambm devem pagar a contribuio
de 11% sobre o valor da aposentadoria, no que exceder o teto do RGPS.

Regras de transio em reformas anteriores garantiram uma idade mnima menor,


para quem ingressou at 1999150, e a manuteno da integralidade (benefcio integral) e
da paridade (reajuste igual ao dos servidores da ativa), para quem ingressou at 2004,
cumpridos alguns requisitos.

A proposta de reforma eleva a idade mnima; reduz o tempo de contribuio;


substitui a forma de clculo; e extingue os diferenciais para mulheres.

A proposta ainda estabelece regra de transio, enquanto tambm extingue


regras de transio de reformas anteriores para parte dos servidores.

Existem ainda no servio pblico a aposentadoria por invalidez (incapacidade) e


aposentadorias especiais para algumas categorias. Essas modalidades tambm so
afetadas pela reforma, mas no so aprofundadas neste Texto.

124 QUAL A QUANTIDADE DE APOSENTADORIAS NO RPPS DA UNIO?


So cerca de 450 mil benefcios a servidores civis, segundo o Boletim Estatstico
de Pessoal do Ministrio do Planejamento (2015), em todos os Poderes.

125 QUAL O VALOR DA DESPESA COM APOSENTADORIAS NO RPPS DA UNIO?


Segundo o Relatrio Resumido de Execuo Oramentria (RREO)
disponibilizado pela Secretaria do Tesouro Nacional, as despesas com aposentadorias no
RPPS da Unio totalizaro cerca de R$ 40 bilhes em 2016.

149
Em verdade, 19 de dezembro de 2003, data da publicao da Emenda n 41.
150
Em verdade, 15 de dezembro de 1998, data da publicao da Emenda n 20.

117
126 QUAL O VALOR MDIO DA APOSENTADORIA NO RPPS DA UNIO?

A aposentadoria do RPPS da Unio paga em mdia benefcios de R$ 7.550.


Comparativamente, trata-se de mais de 5 vezes a mdia dos benefcios do RGPS, e mais
de 6 vezes a renda per capita nacional. A comparao evidenciada no Grfico 41.

Grfico 41 Valor mdio da aposentadoria no RPPS, benefcio mdio do


RGPS, renda mdia nacional, linha de pobreza e linha de extrema pobreza

Fonte: Elaborao prpria, a partir do Boletim Estatstico de


Pessoal do Ministrio do Planejamento (agosto de 2016), Boletim
Estatstico da Previdncia Social (julho de 2016) e IBGE.

127 QUAL A PROPOSTA DA REFORMA PARA A APOSENTADORIA DO SERVIDOR


PBLICO?

A proposta de reforma eleva a idade mnima; reduz o tempo de contribuio;


substitui a forma de clculo; extingue os diferenciais para mulheres; e estabelece
regra de transio, enquanto tambm extingue regras de transio de reformas
anteriores para parte dos servidores. A Tabela 39 descreve as mudanas para os
servidores inseridos na regra atual, enquanto a Tabela 40 descreve as mudanas para
aqueles regidos por regras anteriores.

118
Tabela 40 Aposentadoria do servidor pblico (homem) regido
pelas regras atuais: como era e como fica
Regras atuais Proposta da reforma Transio
Tempo de
35 anos. 25 anos. N/A
contribuio
Homem com 50 anos ou mais e
mulher com 45 ou mais ficam
isentos, mas devero contribuir
Idade mnima 60 anos. 65 anos.
por 50% mais tempo sobre o
que faltava para a
aposentadoria.
Homem com 50 anos ou mais e
51% da mdia dos 80%
mulher com 45 ou mais
Forma de Mdia dos 80% maiores salrios + 1%
mantm frmula similar
clculo maiores salrios. por ano de
anterior (mdia de todos os
contribuio.
salrios).
49 anos de
Benefcio At o teto do RGPS
contribuio, at o teto N/A
integral (R$ 5.579).
do RGPS.
Mulher com 45 anos ou mais
mantm o diferencial no tempo
5 anos a menos na de contribuio, mas dever
Diferena para
idade e tempo de Nenhuma. contribuir por 50% mais tempo
mulheres
contribuio (55-30). sobre o que faltava para
aposentadoria. No h transio
para mudana no clculo.
Homem com 50 anos ou mais e
mulher com 45 ou mais
5 anos a menos na mantm o diferencial no tempo
Diferena para idade e tempo de de contribuio, mas devero
Nenhuma.
professores contribuio (55-30 contribuir por 50% mais tempo
ou 50-25 se mulher). sobre o que faltava para
aposentadoria. No h transio
para mudana no clculo.
Igual ao do RGPS
Reajuste No muda. N/A
(inflao)
11% at o teto do
RGPS (previdncia Pendente. provvel
Contribuio N/A
complementar que se mantenha igual.
facultativa).

119
Tabela 41 Aposentadoria do servidor regido por regras anteriores: como era e como fica
Regras atuais Proposta da reforma
Para os que ingressaram at 2004,
cumpridos 60 anos de idade, 35 de Do grupo que tem o direito, ele fica
contribuio, 20 no servio pblico, mantido para o homem com 50 anos
10 na carreira e 5 no cargo. ou mais e a mulher com 45 ou mais,
Paridade
Para os que ingressaram at 1999, que devero contribuir por 50% mais
cumpridos 35 de contribuio, 25 no tempo sobre o que faltava para a
servio pblico, 15 na carreira e 5 no aposentadoria.
cargo.
Para os que ingressaram at 2004,
cumpridos 60 anos de idade, 35 de Do grupo que tem o direito, ele fica
contribuio, 20 no servio pblico, mantido para o homem com 50 anos
10 na carreira e 5 no cargo. ou mais e a mulher com 45 ou mais,
Integralidade
Para os que ingressaram at 1999, que devero contribuir por 50% mais
cumpridos 35 de contribuio, 25 no tempo sobre o que faltava para a
servio pblico, 15 na carreira e 5 no aposentadoria.
cargo.
Do grupo que tem o direito, ele fica
mantido para o homem com 50 anos
Transio da Para os que ingressaram at 1999, ou mais e a mulher com 45 ou mais,
idade mnima frmula 85/95. que devero contribuir por 50% mais
tempo sobre o que faltava para a
aposentadoria.
Para os que ingressaram at 2013:
Contribuio Pendente. provvel que seja
11% sobre o valor da aposentadoria
(inativos) majorada a at 14%.
acima do teto do RGPS.

128 OS ATUAIS INATIVOS SO AFETADOS PELA MUDANA NA APOSENTADORIA DO


SERVIDOR PBLICO?

No. Direitos adquiridos so respeitados. Entretanto, esperado que seja


majorada a alquota sobre o valor recebido acima do teto do RGPS, hoje em 11%.
Tal alterao depende de projeto de lei. Esta , inclusive, uma agenda dos Governadores:
a elevao da alquota de contribuio dos servidores da Unio eleva automaticamente a
dos Estados que tiverem alquotas menores. Atualmente, so poucos os Estados que
cobram alquotas maiores que a da Unio (embora possam faz-lo).

A contribuio no est sujeita ao princpio da anterioridade, mas apenas ao


princpio da noventena: a mudana entraria em vigor em 90 dias, no tendo que esperar
o exerccio seguinte.

120
provvel a elevao para at 14%. Acima deste valor, h precedente na
jurisprudncia de considerar a majorao como um confisco. A Tabela 42 lista os Estados
que tinham alquota superior da Unio em 2014.

Tabela 42 Estados com alquota de contribuio de inativos acima de 11% 2014


Piau 12%
Bahia 12%
Sergipe 13%
Gois 13,25%
Rio Grande do Sul 13,25%
Pernambuco 13,5%
Fonte: Anurio Estatstico da Previdncia Social de 2014.

Esta a contribuio que teve aumento proposto pelo governo do Estado do Rio de
Janeiro em 2016, de 11 para 14%, com uma taxa extra e temporria de 16%, totalizando 30%.
Para o economista Jos Roberto Afonso (FGV-RJ, IDP), a taxa extra encontraria respaldo na
previso constitucional de equilbrio atuarial para os regimes, e na lgica de aportes
adicionais por beneficirios de fundos de penso (como Previ, Petros, Funcef e Postalis)151.

129 COMO SE DAR A TRANSIO PARA AS NOVAS REGRAS DA APOSENTADORIA


DO SERVIDOR PBLICO?

Conforme as Tabela 40 e 41, acima, homens com 50 anos ou mais, e mulheres com
45 ou mais, ficam isentos das mudanas. No entanto, devem passar pelo pedgio: o tempo
de contribuio que faltava para a aposentadoria dever ser acrescido em 50%.

A linha de corte de 50/45 anos determina inclusive a extino das regras de


transio pactuadas em reformas anteriores. Independentemente da data de ingresso no
servio pblico, no h direito integralidade e paridade para os homens com menos
de 50 anos e as mulheres com menos de 45.

130 QUAL A PROPOSTA DE MUDANA NA FORMA DE CLCULO DA APOSENTADORIA


DO SERVIDOR?

A forma de clculo do benefcio passaria a ser a mesma das aposentadorias do


RGPS: 51% da mdia dos salrios, acrescida de 1% por ano de contribuio.

131 PELA PROPOSTA, QUANDO A APOSENTADORIA DO SERVIDOR SER INTEGRAL?


Com 49 anos de contribuio.

151
Ver: http://www1.folha.uol.com.br/mercado/2016/11/1830228-nao-ha-juiz-que-faca-aparecer-dinheiro
-diz-consultor-de-ajuste-fiscal-do-rio.shtml.

121
PENSO POR MORTE

132 COMO A PENSO POR MORTE DO SERVIDOR PBLICO?


Com a vigncia da Lei n 13.135, de 17 de junho de 2015, decorrente da Medida
Provisria n 664, de 2014, o acesso penso por morte no servio pblico foi alterado
nos mesmos moldes do RGPS. Passaram a ser exigidos 2 anos de casamento ou unio e
1 ano e meio de contribuies (para contribuies menores a penso temporria,
somente por 4 meses). Foi tambm limitado o tempo de recebimento para beneficirios
com menos de 43 anos (para os demais seguiu sendo vitalcia), variando de 3 a 20 anos
de recebimento.

A proposta de reforma reduz o valor da penso para 50%, com 10%


adicionais por dependente; veda a reverso de cotas; e veda o acmulo com
aposentadoria. A nova forma de clculo no altera a reduo de 30% sobre os valores
recebidos acima do teto do RGPS, que foi instituda por reforma anterior.

133 QUAL A QUANTIDADE DE PENSES POR MORTE NO RPPS DA UNIO?


So cerca de 280 mil penses (de servidores civis), segundo o Boletim Estatstico
de Pessoal do Ministrio do Planejamento (2015), em todos os Poderes.

134 QUAL O VALOR DA DESPESA COM PENSES POR MORTE NO RPPS DA UNIO?
As despesas com aposentadorias no RPPS da Unio totalizaro cerca de R$ 17
bilhes em 2016, de acordo com o Relatrio Resumido de Execuo Oramentria
(RREO).

135 QUAL O VALOR MDIO DA PENSO POR MORTE NO RPPS DA UNIO?


A penso por morte nos trs Poderes tem o valor mdio de R$ 6.900. Seguindo
a comparao feita anteriormente, este valor corresponde a 5 vezes a mdia dos
benefcios do RGPS, e 6 vezes a renda per capita nacional. A comparao apresentada
no Grfico 42.

122
Grfico 42 Valor mdio da penso por morte no RPPS, benefcio mdio do RGPS,
renda mdia nacional, linha de pobreza e linha de extrema pobreza

Fonte: Elaborao prpria, a partir do Boletim Estatstico de Pessoal


do Ministrio do Planejamento (agosto de 2016), Boletim Estatstico
da Previdncia Social (julho de 2016) e IBGE.

136 QUAL A PROPOSTA DA REFORMA PARA A PENSO POR MORTE DO SERVIDOR


PBLICO?

A proposta de reforma reduz o valor da penso para 50%, com 10%


adicionais por dependente; veda a reverso de cotas; e veda o acmulo com
aposentadoria. Mesmo com a nova frmula, a proposta mantm o redutor de 30%
sobre valores acima do teto do RGPS. A Tabela 43 descreve as mudanas.

Tabela 43 Penso por morte do servidor regido por regras anteriores:


como era e como fica
Regras atuais Proposta da reforma Transio
No h idade mnima, mas
o recebimento
Idade No muda. N/A
proporcional idade: de 3
a 20 anos, ou vitalcio.
Tempo de
contribuio 1 ano e 6 meses. No muda. N/A
(carncia)
Perodo mnimo
de casamento ou 2 anos. No muda. N/A
unio
50% do que o segurado recebia
At o teto do RGPS (R$ ou tinha direito a receber,
5.579), 100% da acrescido de 10% por
Forma de clculo No h.
remunerao. Sobre o dependente. At o teto do
restante, 70%. RGPS (R$ 5.579), 100% deste
clculo. Sobre o restante, 70%.
Em qualquer caso (at o 5 dependentes (at o teto do
Benefcio integral No h.
teto do RGPS). RGPS).
Reverso de cotas Permitido. Vedado. No h.
Acmulo com Vedado, escolhe-se um dos dois
Permitido. No h.
aposentadoria benefcios.

123
137 OS ATUAIS PENSIONISTAS SO AFETADOS PELAS MUDANAS?
No. Aqueles que j recebem a penso possuem direito adquiridos, inclusive em
relao reverso de cotas.

138 COMO SE DAR A TRANSIO PARA AS NOVAS REGRAS DA PENSO POR MORTE
DO SERVIDOR PBLICO?

No h transio. Tal qual a penso por morte e a aposentadoria por invalidez no


RGPS, as regras se aplicam inteiramente, no sendo este tipo de benefcio considerado
programvel, como as aposentadorias, e sim um benefcio de risco.
Em tese, benefcios de risco no necessitariam de transio, o que questionvel
para famlias em que o servidor possui idade avanada ou doena, casos em que o
recebimento do benefcio provvel e considerado no planejamento familiar.

139 QUAL A PROPOSTA DE MUDANA NA FORMA DE CLCULO DA PENSO POR


MORTE DO SERVIDOR PBLICO?

O valor da penso por morte passaria a ser de 50% do que o segurado recebia,
se aposentado, ou tinha direito a receber se aposentado por invalidez, acrescido de
10% por dependente. No h reverso de cotas: se um dos dependentes perde a
qualidade de dependente, o valor que ele recebia no retornaria para os demais.
Se o valor resultando do clculo do pargrafo anterior for acima do teto do RGPS,
mantm-se o redutor de 30%.
Exemplo: servidor com mdia salarial (80% maiores salrios) de R$ 15.000,
20 anos de contribuio e 2 dependentes.
Por se tratar de um servidor da ativa, considera-se o valor que teria direito
caso se aposentasse por invalidez (incapacidade): 51% da mdia + 1% por
ano de contribuio. No exemplo, trata-se de 71%. Sobre a mdia de
R$ 15.000, o valor de referncia seria R$ 10.650 (71% de R$ 15.000).
Aplicando-se a forma de clculo da penso por morte, chegaramos a um novo
percentual a ser aplicado de 70% (50% da cota familiar, mais 10% por
dependente). Sobre os R$ 10.650, o valor de R$ 7.455.
Como tal valor est acima do teto do RGPS (R$ 5.579 em 2017), necessrio
reduzir em 30% o valor excedente. Este valor de R$ 1.876 (a subtrao
de R$ 5.579 dos R$ 7.455). 30% de tal valor corresponde a R$ 563, que
dever ser subtrado do valor de R$ 7.455. Assim, chegamos ao valor da
penso: R$ 6.892.

124
140 PELA PROPOSTA, QUANDO A APOSENTADORIA DO SERVIDOR SER INTEGRAL?
No caso de cinco ou mais dependentes, at o teto do RGPS, supondo que o
servidor recebesse ou tivesse direito a receber 100% da sua mdia.

A CRISE DA PREVIDNCIA NOS ESTADOS

141 POR QUE OS REGIMES PRPRIOS DOS ESTADOS SO TO DESEQUILIBRADOS?


O expressivo desequilbrio financeiro e atuarial dos Estados atribudo alta
incidncia de servidores com direito a aposentadoria especial, como professores e
policiais. Alm das situaes expressas em lei, boa parte das aposentadorias concedida
por decises judiciais.
Ilustrativamente, no Rio de Janeiro, 66% dos servidores teriam direito
aposentadoria especial, com menos de 50 anos152. Ainda neste Estado, em anos recentes,
para cada contratao de 1 novo professor, houve 26 aposentadorias153.
Segundo Leonardo Rolim, ex-Secretrio da Polticas da Previdncia Social, os
Estados j comprometiam em 2015 12% da receita corrente lquida (RCL) com despesas
previdencirias, com alta esperada para 17% at 2020154. Alguns Estados grandes j
teriam comprometimento de 20% (Rio Grande do Sul) e at 27% (Minas Gerais).

142 A DVIDA DOS ESTADOS COM A UNIO NFIMA EM RELAO SUA DVIDA
PREVIDENCIRIA?

A dvida previdenciria dos Estados pode ser entendida como as suas obrigaes
futuras com aposentadorias e penses, isto , o seu passivo atuarial. Para a quase
totalidade das Unidades da Federao, esta dvida implcita significativamente mais alta
do que a sua dvida explcita com a Unio, objeto de sucessivas renegociaes e de muita
controvrsia nos ltimos anos.
O Grfico 43 apresenta essas duas medidas: a dvida previdenciria implcita (em
azul) e a dvida explcita com a Unio (em laranja), em proporo ao PIB de cada Estado.

152
Ver: http://blogs.oglobo.globo.com/miriam-leitao/post/pezao-e-crise-do-rio.html.
153
Ver: http://oglobo.globo.com/rio/para-cada-professor-que-entrou-na-rede-estadual-nos-ultimos-9-anos
-26-se-aposentaram-20337251.
154
Ver: http://politica.estadao.com.br/noticias/geral,a-pressao-dos-inativos-nos-estados,10000082373.

125
Grfico 43 Estados Dvida previdenciria (azul) e a dvida com a Unio (laranja)
em % do PIB estadual

Fonte: Paulo Tafner.

Para o Secretrio de Previdncia, Marcelo Abi-Ramia Caetano, a dvida explcita


com a Unio nfima perto da dvida previdenciria: estamos diante apenas da ponta
de um iceberg155.
Note ainda que, pelo Grfico 43, a dvida previdenciria no s
desproporcionalmente maior do que a polmica dvida com a Unio, mas maior do que o
prprio PIB anual desses entes.

143 A INSTITUIO DE PREVIDNCIA COMPLEMENTAR NOS ESTADOS AINDA


OPCIONAL?

Consoante com a questo anterior, a PEC n 287/2016 obriga Estados e


Municpios a instituir, em at 2 anos, regimes de previdncia complementar para
seus servidores, limitando o valor de aposentadorias ao teto do RGPS (como a Funpresp,
na Unio) para novos servidores. Tal prerrogativa j existia, mas poucos Estados a
exerceram.
Os fundos j existem hoje somente na Bahia, Esprito Santo, Minas Gerais, Rio de
Janeiro, Rio Grande do Sul e So Paulo. Tramitam projetos de lei nesse sentido em Alagoas,
Distrito Federal, Paran, Rio Grande do Norte e Sergipe. Leis j foram aprovadas, mas
os fundos no foram criados no Cear, Gois, Pernambuco, Piau e Rondnia156.

155
Ver: http://www.previdencia.gov.br/2016/11/regimes-proprios-estados-buscam-saidas-para-os-proble
mas-da-previdencia-dos-servidores/.
156
Ver: http://www.correiobraziliense.com.br/app/noticia/economia/2016/10/27/internas_economia,5549
55/estados-terao-de-criar-fundos-de-previdencia-para-servidores-em-ate-2.shtml.

126
MILITARES

144 COMO A APOSENTADORIA DO MILITAR?


Em teoria, no existe um regime de previdncia para os militares, por conta das
particularidades da carreira. Por isso, aqui, analisaremos a reserva do militar, que tem
similaridades com a aposentadoria civil, embora o militar na reserva possa, em tese, ainda
ser convocado.
Caso seja entendido como um regime de Previdncia de fato, a Previdncia dos
militares possui expressivo desequilbrio atuarial (vide Grfico 1-A) e o maior deficit
financeiro per capita dentre todos os regimes (RGPS, RPPS da Unio e RPPS dos
Estados)157.
A questo controversa: a AGU sustenta que no se pode falar em deficit em
relao aos militares inativos porque no se trata de um regime previdencirio. Por outro
lado, militares inativos tm conseguido na Justia o direito de no pagar contribuio
sobre a remunerao at o teto do RGPS, com base na regra que vale para aposentados
do RPPS (at o teto do RGPS a contribuio devida somente para os trabalhadores em
atividade, mas no inativos).
Para ingressar na reserva, o militar necessita de 30 anos de tempo de servio;
sem idade mnima e sem diferencial para mulheres. Precisa pagar contribuies de
7,5% sobre o soldo, tendo direito integralidade e paridade, isto , ao soldo integral
que recebia e aos mesmos reajustes dos militares da ativa.
A controversa penso vitalcia para filhas solteiras s cabvel no caso de
militares que ingressaram at 2000, e que pagam contribuio adicional de 1,5%. Ainda
assim, pagamentos com este benefcio devero perdurar at a segunda metade deste
sculo.
O governo ainda no anunciou mudanas para a inatividade militar. De fato,
a nica proposio enviada a este Congresso Nacional foi uma PEC, e a Constituio no
trata da aposentadoria militar. Informaes da imprensa do conta de que projeto de lei
alterando as regras para os militares pode ser enviado em 2017158.

157
Ver: https://www.nexojornal.com.br/expresso/2016/07/02/Previd%C3%AAncias-p%C3%BAblicas-co
mo-funcionam-a-quem-beneficiam-e-quanto-custam.
158
Ver: http://agenciabrasil.ebc.com.br/politica/noticia/2016-12/mudancas-na-previdencia-de-militares-se
rao-encaminhadas-em-2017-diz.

127
Contudo, chamou ateno do noticirio a mudana do texto enviado ao
Legislativo, retirando mudanas referentes a policiais e bombeiros militares. O governo,
porm, alega que eles devero retornar ao texto durante a tramitao da matria159.
A incluso de policiais e bombeiros militares na PEC considerada de grande relevncia
para o RPPS dos Estados.
A Tabela 44 descreve as regras vigentes, bem como possveis mudanas,
noticiadas em veculos de imprensa, caso projeto de lei de fato seja enviado.

Tabela 43 Reserva militar (homem)


Regras atuais Proposta da reforma
Pendente. provvel que se
Tempo de servio 30 anos.
eleve.
Pendente. provvel que seja
Idade mnima No h.
estabelecida.
Valor do soldo do militar da
Forma de clculo Pendente.
ativa (integralidade).
Benefcio integral Em qualquer caso. Pendente.
Igual ao do militar da ativa
Reajuste Pendente.
(paridade).
Pendente. provvel que se
Diferena para mulheres Nenhuma.
mantenha.
Pendente. provvel que seja
Contribuio 7,5%.
majorada.

Contribuio 7,5% (disputa judicial: cobrar s


Pendente.
(reserva/reforma) valor acima do teto do RGPS).

Para os que ingressaram at Pendente.


Penso para filhas
2000, com contribuio provvel que contribuio seja
solteiras
adicional de 1,5%. majorada.

145 QUAL A QUANTIDADE DE MILITARES NA RESERVA/REFORMA NA UNIO?


So cerca de 160 mil militares inativos, segundo o Boletim Estatstico de Pessoal
do Ministrio do Planejamento (2015).

146 QUAL O VALOR DA DESPESA COM RESERVA/REFORMA NA UNIO?


A despesa com militares inativos deve fechar 2016 em R$ 24 bilhes, segundo o
Relatrio Resumido de Execuo Oramentria (RREO).

159
Ver: http://oglobo.globo.com/economia/previdencia-nao-facam-da-reforma-um-frankenstein-diz-caeta
no-20625265.

128
147 QUAL O VALOR MDIO RECEBIDO PELOS QUE ESTO NA RESERVA/REFORMA
NA UNIO?

O valor mdio recebido de R$ 9.500, ou 7 vezes o benefcio mdio pago no


RGPS e 8 vezes a renda per capita nacional, a ttulo de comparao. A comparao
feita no Grfico 44.

Grfico 44 Valor mdio da reserva/reforma, benefcio mdio do RGPS, renda mdia


nacional, linha de pobreza e linha de extrema pobreza

Fonte: Elaborao prpria, a partir do Boletim Estatstico de


Pessoal do Ministrio do Planejamento (agosto de 2016), Boletim
Estatstico da Previdncia Social (julho de 2016) e IBGE.

148 QUAL A QUANTIDADE DE PENSES POR MORTE DE MILITARES NA UNIO?


Novamente so cerca de 160 mil benefcios, segundo o Boletim Estatstico de
Pessoal do Ministrio do Planejamento.

149 QUAL O VALOR DA DESPESA COM PENSO POR MORTE DE MILITARES NA


UNIO?
Sero cerca de R$ 11 bilhes em 2016 despendidos com este tipo de penso
(segundo o RREO).

150 QUAL O VALOR MDIO DA PENSO POR MORTE DE MILITARES NA UNIO?


O valor mdio da penso de R$ 7.450. O Grfico 45 d continuidade
comparao feita com outros benefcios: o valor cerca de 6 vezes o benefcio mdio no
INSS ou a renda mdia nacional.

129
Grfico 45 Valor mdio da penso por morte de militar, benefcio mdio do RGPS,
renda mdia nacional, linha de pobreza e linha de extrema pobreza

Fonte: Elaborao prpria, a partir do Boletim Estatstico de Pessoal


do Ministrio do Planejamento (agosto de 2016), Boletim Estatstico
da Previdncia Social (julho de 2016) e IBGE.

O ARGUMENTO DE QUE O DEFICIT DA PREVIDNCIA NO EXISTE

151 QUEM DEFENDE QUE O DEFICIT DA PREVIDNCIA UMA FALCIA?

A tese de que a Previdncia superavitria historicamente defendida por


sindicatos, advogados previdencirios e polticos. Seu respaldo vem de publicaes de
dados da Associao Nacional dos Auditores Fiscais da Receita Federal (Anfip)160 e, mais
recentemente, da tese de doutorado da professora Denise Gentil, da Universidade Federal
do Rio de Janeiro (UFRJ) um estudo sobre o perodo 1990-2005161. O argumento oficial
de que a Previdncia deficitria igualmente no aceito pela Frente Parlamentar Mista
em Defesa da Previdncia Social. A ideia de que o deficit da Previdncia uma falcia
(ou ainda, uma farsa, um mito) tambm muito popular entre os prprios segurados.

152 POR QUE SE DIZ QUE O DEFICIT DA PREVIDNCIA NO EXISTE?

O raciocnio varia de acordo com a entidade, mas tem um eixo principal: a


contabilidade do Regime Geral de Previdncia Social (RGPS) deveria excluir despesas
com grupos que contribuem menos e incluir como receitas contribuies que cobrem o
deficit, alm de levar em conta tambm receitas perdidas com desoneraes ou sonegao.
As questes seguintes detalham a controvrsia.

160
Ver, entre outros, http://www.anfip.org.br/publicacoes/20161007101421_Desmistificando-o-Deficit-
da-Previdencia_01-06-2016_2016set-FOLDER-FRENTE-PARLAMENTAR.pdf e http://www.anfip.
org.br/publicacoes/20150713162859_Analise-da-Seguridade-Social-2014_13-07-2015_20150710-
Anlise-Seguridade-2014-Verso-Final.pdf.
161
http://www.ie.ufrj.br/images/pesquisa/publicacoes/teses/2006/a_politica_fiscal_e_a_falsa_crise_da_s
eguraridade_social_brasileira_analise_financeira_do_periodo_1990_2005.pdf.

130
153 O QUE ACONTECE QUANDO A PREVIDNCIA TEM DEFICIT? O QUE MUDARIA
COM ALTERAES NA CONTABILIDADE?

Qualquer deficit coberto pelo Tesouro: o INSS no tem obrigao de fechar suas
contas sozinho e nem teria poder para mudar regras a fim de cortar benefcios ou aumentar
alquotas das contribuies, o que compete ao Congresso. Seja o RGPS superavitrio
ou deficitrio, os benefcios sempre sero pagos. A carga tributria tambm ser a
mesma.
A preocupao dos que defendem haver superavit, portanto, centrada em
combater uma narrativa que daria ensejo, hoje e no futuro, a restries aos benefcios.

154 QUAL A POSIO DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO (TCU) SOBRE ESSA


QUESTO?

O TCU tem repetidamente sinalizado referendar a atual forma de apresentao do


resultado do RGPS162, e no valida a tese de superavit.

155 O GOVERNO QUER ZERAR O DEFICIT DA PREVIDNCIA E TRANSFORM-LO EM


SUPERAVIT?

No. Diz o Secretrio de Previdncia do Ministrio da Fazenda, Marcelo Abi-


Ramia Caetano: no estamos propondo acabar com o deficit da Previdncia, mas
estabiliz-lo. muito difcil que ele sequer diminua com o tempo.163
Da mesma forma, segundo o Ministro-Chefe da Casa Civil, Eliseu Padilha, o
objetivo da reforma no sequer reduzir o atual deficit, mas ajudar que suba apenas
moderadamente pelos prximos anos164.

156 COMO HOJE A CONTABILIDADE DO RGPS?


Simplificadamente, as principais receitas do regime operado pelo INSS so a
contribuio patronal sobre a folha de pagamento (20%) e a contribuio do trabalhador
(8 a 11%). Outras receitas incluem o ressarcimento devido pelo Tesouro decorrente de
desoneraes e a compensao previdenciria devida pelos entes decorrente de benefcios
de ex-servidores.

162
Entre outros, Acrdo n 1.511/2002, e Relatrio de Auditoria n 015.529/2010-0.
163
Ver: http://veja.abril.com.br/complemento/entrevista/marcelo-caetano.html.
164
Ver: http://www1.folha.uol.com.br/mercado/2016/11/1829575-reforma-da-previdencia-sera-enviada-
em-dezembro-diz-padilha.shtml.

131
As despesas so aquelas com aposentadorias, penses e auxlios da clientela
urbana e rural.

157 POR QUE SE DIZ QUE OS TRABALHADORES RURAIS DEVEM SER EXCLUDOS DA
CONTABILIDADE DO RGPS?

Representantes de trabalhadores urbanos defendem a excluso dos trabalhadores


rurais porque a Previdncia urbana seria sempre superavitria165. A lgica que os
benefcios do campo exigem menor contrapartida contributiva, arrecadando pouco e
despendendo muito, e assim deveriam ser custeados diretamente pelo governo (ou seja,
por outras fontes de arrecadao).
De fato, no mbito da reforma, o governo parece reconhecer problemas nos
benefcios rurais, como os relacionados comprovao de efetivo trabalho no campo,
sonegao e baixa arrecadao. Estes temas foram tratados nas questes sobre a
aposentadoria rural.

158 QUAIS AS CONSEQUNCIAS DE RETIRAR OS TRABALHADORES RURAIS DO RGPS?


H preocupao de que uma mudana no tratamento dos benefcios rurais os
levem a serem considerados meramente assistenciais. A alterao no encontra apoio da
Confederao Nacional dos Trabalhadores na Agricultura (Contag):
Sempre se utiliza o argumento de que os rurais no contribuem, de que
so totalmente deficitrios dentro da Previdncia, para tentar colocar
essa questo e limitar ainda mais o direito de aposentadoria que est
disponibilizado no campo hoje. (...) toda vez em que se quer retirar
direito dos trabalhadores rurais, vem a cantilena de que eles no
contribuem, de que so deficitrios, etc.166.

159 A PREVIDNCIA URBANA SUPERAVITRIA?


A Previdncia urbana foi superavitria nos ltimos anos, principalmente pelo
excepcional momento do mercado de trabalho formal. Na realidade, ela tambm
apresentou deficit at 2009, e deve voltar a apresentar um em 2016, j de cerca de
R$ 30 bilhes. Em que se pese a conjuntura de desemprego que piora a arrecadao, o
envelhecimento da populao por si coloca uma tendncia de os deficits da clientela
urbana pr-2009 voltem a ser a regra, ao passo que a urbanizao intensa das ltimas

165
No entanto, este ponto no defendido pela tese da professora Gentil.
166
Fala do Sr. Ivaneck Perez Alves, assessor jurdico da Contag, na 2 Reunio da Comisso Mista da
Medida Provisria n 676. Audincia realizada em 2 de setembro de 2015. Notas taquigrficas
disponveis em: https://www25.senado.leg.br/web/atividade/notas-taquigraficas/-/notas/r/3833.

132
dcadas, bem como as mudanas da reforma, devem suavizar o crescimento do deficit da
clientela rural.

160 O CRESCIMENTO DO NMERO DE BENEFCIOS MAIOR NA PREVIDNCIA


URBANA OU NA RURAL?

Frisa-se que a taxa de crescimento no nmero de benefcios urbanos muito


mais acelerada do que a dos benefcios rurais, reflexo da urbanizao pelo qual
passou o pas. Segundo os dados de Tafner (2016)167, enquanto em 1993 o nmero de
aposentadorias urbanas emitidas era apenas 26% superior ao nmero de aposentadorias
rurais, este hiato subiu para 71% em 2014. No perodo, o nmero de aposentadorias rurais
cresceu em 86% (de 3,5 a 6,5 milhes), ao passo que o nmero de aposentadorias urbanas
cresce a taxa muito mais acelerada: 152% (de 4,5 a 11,5 milhes).

Este fenmeno enfraquece o argumento de que a Previdncia seria estruturalmente


equilibrada nos prximos anos caso os rurais fossem excludos do sistema.
As informaes so apresentadas no Grfico 47, abaixo.

Grfico 47 Quantidade de aposentadorias emitidas segundo a clientela 1993-2014

Urbano Rural
71%

26%

Fonte: Tafner (2016).

167
TAFNER, P. Apresentao no Painel Agenda Previdenciria. VI Seminrio Internacional de Direito
Administrativo e Administrao Pblica. IDP. Braslia, 29 de junho de 2016.

133
161 O GOVERNO SEPARA AS INFORMAES DA CLIENTELA URBANA E DA RURAL?
Sim. Embora o resultado do RGPS seja divulgado em conjunto, vrias publicaes
do governo, como as da Secretaria de Previdncia e da Secretaria do Tesouro Nacional,
j separam as despesas da clientela urbana e da clientela rural, que podem ser facilmente
conhecidas. Entre essas, destacamos o Boletim Estatstico da Previdncia Social, o
Anurio Estatstico da Previdncia Social e o Resultado do Tesouro Nacional.

162 POR QUE SE DIZ QUE A DESVINCULAO DE RECEITAS DA UNIO (DRU)


RETIRA RECURSOS DA PREVIDNCIA?

A DRU, renovada em 2016 pelo Congresso Nacional at 2023, permite que a


Unio gaste livremente 30% da arrecadao vinculadas s contribuies sociais (como
Cofins, CSLL).

Para os que defendem no haver deficit na Previdncia, seria incoerente


desvincular uma arrecadao vinculada Seguridade enquanto a apurao do
resultado aponta deficit.

163 QUEM SO HISTORICAMENTE OS PRINCIPAIS PERDEDORES DA DRU?


Avaliamos que, de um ponto de vista histrico, os grandes perdedores da DRU
foram os Estados e Municpios, e no a Previdncia. Desde 1994, inicialmente como
Fundo Social de Emergncia (FSE) e Fundo de Estabilizao Fiscal (FEF), a DRU foi
instrumento para o governo federal ampliar a sua arrecadao sem aumentar impostos, que
seriam obrigatoriamente divididos com os entes subnacionais (ex.: Imposto de Renda, IPI)
A sada foi aumentar as contribuies sociais, desobrigando que essa arrecadao
fosse usada somente na Seguridade Social. Isso permitiu na prtica que o governo
aumentasse tributos para pagar suas despesas em qualquer rea. A partir da, com a DRU
renovada por sucessivos governos, a Unio aumentou alquotas e expandiu a base das
contribuies sociais, ampliando significativamente a participao das contribuies na
arrecadao.

164 OS RECURSOS DA DRU VO PARA O PAGAMENTO DA DVIDA?


No. A DRU no necessariamente usada para pagar juros da dvida, at
porque, com o agravamento da crise fiscal, nenhuma receita de tributos tem sido usada
para pagar qualquer despesa com a dvida. Pelo contrrio, com a ocorrncia de deficits
primrios, o governo se endivida cada vez mais.

134
Desta forma, a opo de encerrar a DRU teria como contrapartida a reduo de
despesas em outras reas do governo, especialmente com o advento do teto de gastos.
Na tese de que a Previdncia superavitria, no especificado quais despesas devem
ser cortadas (ex.: educao, funcionalismo, investimento).
possvel, porm, retomar a discusso sobre a convenincia de aplicar recursos
da DRU no pagamento da dvida com o retorno da gerao de superavit primrios,
esperados a partir de 2019 ou 2020.

165 OS RECURSOS DA DRU PODEM HOJE VOLTAR PARA A SEGURIDADE?


Sim. A DRU apenas desvincula as receitas, mas no as vincula novamente para
nenhum fim. Assim, no existe impeditivo para elas voltarem para a prpria Seguridade,
cobrindo o deficit da Previdncia. Segundo Alvares (2011)168: A possibilidade de troca
de fontes de recursos enfraquece o argumento de que a DRU reduz os gastos sociais: o
que se retira por meio da DRU pode voltar para aquela rea por meio de alocao de
recursos oramentrios livres.

166 A DRU INCONSTITUCIONAL?


Existe no debate a viso de que a DRU seria inconstitucional, por no
respeitar o texto original da Constituio de 1988. Este um argumento mais frgil,
j que as modificaes sempre foram feitas por emendas constitucionais e j que o
Congresso Nacional de fato tem legitimidade e poder para modificar a Constituio
(poder constituinte derivado), respeitado o devido trmite e preservadas as clusulas
ptreas.

167 SEGURIDADE SOCIAL E PREVIDNCIA SOCIAL SO A MESMA COISA?


No. Seguridade no sinnimo de Previdncia. A Previdncia apenas um dos
trs pilares da Seguridade, que abrange ainda a Sade e a Assistncia Social. Supondo
que todo o dinheiro da DRU fosse agora vertido para a Seguridade, o Congresso ainda
teria que escolher como dividir os recursos entre essas reas carentes. No mbito do

168
Ver o artigo do Consultor Legislativo Fernando lvares: LVARES, F. O que e para que serve a
desvinculao das receitas da Unio (DRU). Brasil, Economia e Governo. 5 de dezembro de 2011.
Disponvel em: http://www.brasil-economia-governo.org.br/2011/12/05/o-que-e-e-para-que-serve-
adesvinculacao-de-receitas-da-uniao-dru/

135
oramento da Seguridade, mais recursos para a Previdncia implica necessariamente
menos recursos para a Sade e a Assistncia.

168 O ORAMENTO DA SEGURIDADE SUPERAVITRIO?


Ainda que a Previdncia seja apenas um dos trs itens da Seguridade, a tese de
que a Previdncia superavitria se mistura com o argumento de que a o oramento da
Seguridade superavitrio. Este resultado no foi respaldado pelo relatrio final do
Frum de Debates sobre Polticas de Emprego, Trabalho e Renda e de Previdncia, ainda
no governo Dilma Rousseff.

Segundo o relatrio, se no houvesse DRU, a seguridade social continuaria


deficitria. O Grfico 48, abaixo, apresenta o resultado da Seguridade sem a incidncia
DRU.

Grfico 48 Resultado da Seguridade Social, incluindo DRU


Em R$ bilhes nominais e % do PIB 2005 a 2015

Fonte: Secretaria de Oramento Federal (SOF/MP) e Secretaria do Tesouro Nacional


(STN/MF). Originalmente no Relatrio Final Frum de Debates sobre Polticas de
Emprego, Trabalho e Renda e de Previdncia.

169 A CONTABILIDADE DO RGPS LEVA EM CONTA AS PERDAS COM DESONERAO


DA FOLHA DE PAGAMENTO?

Sim. O Tesouro ressarce o RGPS das perdas com desoneraes. Entretanto,


critica-se que os valores das perdas estariam subestimados.

136
170 A CONTABILIDADE DO RGPS LEVA EM CONTA AS PERDAS COM SONEGAO?
No. Esta uma das crticas de entidades como a Anfip.

171 A CONTABILIDADE DO RGPS LEVA EM CONTA A DVIDA ATIVA?


No. Outro argumento usado para justificar que o deficit da Previdncia seria uma
falcia que ele seria decisivamente influenciado pela no recuperao da dvida ativa
do INSS.

De fato, a dvida ativa se aproxima de R$ 400 bilhes. No entanto, cabe observar


que a recuperao da totalidade dos recursos no simples ou mera questo de vontade.
Por exemplo, entre os grandes devedores da dvida ativa esto empresas falidas (como a
Varig e a Vasp), estatais (como os Correios, Banco do Brasil e Caixa Econmica Federal),
prefeituras (de capitais como So Paulo, Salvador e Manaus e cidades como Campinas e
Barcarena), ou aquelas que devem porque h alguma relevante controvrsia jurdica no
resolvida.
Principalmente, o problema central de apontar a recuperao da dvida ativa como
estratgia para sanear as contas da Previdncia que esta estratgia confunde um estoque,
a dvida ativa, com um fluxo, o pagamento de benefcios. Se todo este dinheiro de fato
pudesse ser recuperado, ele s seria capaz de pagar as despesas com benefcios por cerca
de nove meses.
No mbito da reforma, o governo ainda no anunciou estratgias novas de
recuperao da dvida ativa para atenuar o desequilbrio previdencirio.

172 A CONTABILIDADE DO RGPS INCLUI O BPC-LOAS?


No. Da parte de muitos segurados existe a percepo de que entram na conta do
deficit do RGPS benefcios assistenciais, como o Benefcio de Prestao Continuada
(BPC-Loas).
No entanto, embora seja parcialmente voltado ao idoso pobre e seja
operacionalizado pelo INSS, o BPC no entra no cmputo do que se entende por deficit
do RGPS.

173 A CONTABILIDADE DO RGPS INCLUI O BOLSA FAMLIA?


No. No incio do governo do Presidente Michel Temer, com o desmembramento
do Ministrio da Previdncia Social e a ida do INSS ao Ministrio do Desenvolvimento

137
Social e Agrrio (MDSA), havia a inteno declarada de usar a capilaridade da rede do
INSS para operacionalizar os pagamentos do Bolsa Famlia. A ideia no foi adiante, mas,
ainda que fosse, no significaria que o benefcio seria pago com os recursos do RGPS.

174 A CONTABILIDADE DO RGPS INCLUI BENEFCIOS TRABALHISTAS?

No. O abono salarial e o seguro-desemprego, que tem materialmente


caracterstica de benefcio previdencirio, no possuem qualquer ligao formal com o
RGPS: seu pagamento no feito nas agncias do INSS e seus recursos so provenientes
do Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT).

175 A CONTABILIDADE DO RGPS INCLUI SERVIDORES PBLICOS?

No. Muitos segurados avaliam que o deficit do RGPS causado pela insero de
servidores pblicos no sistema. Entretanto, eles possuem um regime prprio separado
(RPPS), que por sua vez tambm deficitrio.

A Figura 13, abaixo, resume simplificadamente a controvrsia sobre o deficit,


abordada nesta seo, bem como o resultado esperado para 2017 (deficit de R$ 200
bilhes na contabilidade atual).

Figura 13 A controvrsia sobre o deficit da Previdncia

Fonte: Elaborao prpria.

138
176 COMO O FINANCIAMENTO DA PREVIDNCIA EM OUTROS PASES?
Neste debate sobre a contabilidade do RGPS, muitos defendem que, antes da
apurao do resultado (clculo de deficit ou superavit), a participao das contribuies
do governo seja considerada. Argumenta-se que em outros pases a participao do
governo no financiamento da Previdncia maior.

A Tabela 44 apresenta, novamente para a Amrica do Sul e o G-20, as alquotas


cobradas para financiamento da previdncia, de empregados e empregadores. Marcamos
na cor cinza os pases que cobram tanto ou mais do que o Brasil, e na cor azul os demais.
Observe que essas alquotas no so modificadas na proposta de reforma da Previdncia.
Em mdia, para este grupo de pases, a contribuio cobrada do empregado de
8% do salrio, prxima da menor faixa cobrada no Brasil, que cobra 8% para o salrio-
de-contribuio de at R$ 1.560; 9% entre R$ 1.560 e R$ 2.600; e 11% entre R$ 2.600 e
o teto de R$ 5.200169.
Tabela 44 Financiamento da previdncia Amrica do Sul, G-20 e Brasil
Empregado Empregador Incidncia
Amrica do Sul
Argentina 11% 10-13% Folha
Bolvia 13% 2-3% Folha
Chile 11-13% 1-3% Folha
Colmbia 4-6% 12% Folha
Equador 11% 1% Folha
Paraguai 9% 14% Folha
Peru 13% 0% N/A*
Uruguai 15% 7% Folha
Venezuela 4% 9-11% Folha
G-20
frica do Sul
Alemanha 9% 9% Folha
Arbia Saudita 9% 9% Folha
Austrlia 10% Folha
Canad 5% 5% Folha
China 8% 20% Folha
Coreia do Sul 5% 5% Folha
Estados Unidos 6% 6% Folha
Frana 7-15% 10% Folha
ndia 10-12% 5% Folha
Indonsia 2% 4% Folha

169
Valores aproximados para o ano de 2016, conforme Portaria Interministerial MPS/MF n 1, 8 de janeiro
de 2016.

139
Empregado Empregador Incidncia
Itlia 9% 24% Folha
Japo 9% 9% Folha
Mxico 2% 9% Folha
Reino Unido 9% 12% Folha
Rssia 0% 22% Folha
Turquia 9% 11% Folha
Brasil Regras anteriores 8-11% 20% Folha
Brasil Reforma da Previdncia 8-11% 20% Folha
Fonte: Elaborao prpria. A partir de informaes da pgina Social Security Programs Throughout
the World (2015 para pases das Amricas e frica, 2015 para os demais). *N/A: No se aplica.

Note que na Amrica do Sul muitos pases cobram mais dos empregados
(chegando a 15% no Uruguai), o que incomum no grupo do G-20. Em contrapartida, na
Amrica do Sul, se praticam alquotas menores para os empregadores. Este um desenho
tpico de regimes de capitalizao (menos solidrios, com maior nus contributivo para
os prprios trabalhadores).
J no caso da contribuio do empregador, que normalmente incide sobre o
emprego (via folha de pagamentos), a alquota brasileira de 20% destoa da dos demais
pases sul-americanos (a segunda maior de 14%, no Paraguai). J na comparao de
todos os pases listados na Tabela, a alquota mdia de 9% menos da metade da
praticada no Brasil, e bastante prxima da alquota mdia cobrada dos empregados (8%).

Alquotas maiores sobre a folha, nesta comparao, s foram identificadas na


Rssia (22%) e na Itlia (24%). O caso russo, porm, difere do brasileiro por l no ser
cobrada qualquer contribuio do empregado em seu salrio. Em verdade, muitos pases
optam por tributar mais pesadamente apenas umas das partes: o outro extremo o caso
do Peru, que no tributa o empregador, mas onera o empregado em 13%.

Assim, observamos que a soma das contribuies de empregado e empregador no


Brasil est bastante acima da de outros pases. A mdia do grupo analisado (Amrica do
Sul e G-20) de 17%, contra os 28 a 31% do Brasil. Apenas na Itlia a tributao sobre
o salrio maior: 33%.

De fato, a Constituio permite a substituio da contribuio sobre a folha por


outra, sobre a receita ou faturamento (art. 195, I, b e 13). Entretanto, o esforo recente
de desonerao sobre a folha no governo Dilma Rousseff no foi bem aceito pela opinio
pblica, e terminou avaliado como uma medida que gerou enorme perda de arrecadao

140
para privilegiar grupos seletos, sem contrapartida de gerao de emprego. Em verdade,
estudos empricos apresentando o contrafactual (o nvel de emprego sem a desonerao)
no so conhecidos. Mesmo assim, este debate parece interditado por ora, sendo
improvvel que novas medidas de desonerao ganhem flego.

Como apresentado na Tabela acima, a contribuio sobre a folha de pagamentos


praticamente universal no grupo de pases analisados, ainda que com alquotas bem
menores do que as brasileiras (e, portanto, possivelmente com efeitos deletrios menores
sobre o desemprego e a informalidade).

O nvel relativamente alto de tributao sobre o salrio deve ser levado em conta
tambm na discusso sobre apurao do deficit previdencirio. Como vimos, muitas
vezes, no mbito dessa discusso, defendido que o governo brasileiro deve participar
mais do financiamento do sistema, porque participaria menos do que em outros pases.

pertinente ressaltar, portanto, que a sociedade j relativamente bastante


tributada via salrios/folha de pagamento, quando considerarmos que outros tributos (ou
em outra leitura, o governo) devam participar mais.

Adicionalmente, cumpre observar que enquanto as contribuies do empregado


incidem apenas sobre quem est segurado, as demais contribuies que, para alguns
grupos, tambm devem ser contabilizadas com receita do INSS (Cofins, CSLL, eventual
CPMF), incidem sobre toda sociedade incluindo sobre os grupos que no esto
amparados pela Previdncia, mas acabam a financiando.

Nesse sentido, oportuno analisar tambm o modelo de participao do governo


no financiamento da seguridade em outros pases. Identificamos, na amostra de pases da
Amrica do Sul e do G-20, quatro tipos principais de participao do governo:

O governo financia apenas benefcios de menor valor ou pouca contrapartida


contributiva (como uma aposentadoria bsica ou por invalidez ex.: Canad);
O governo cobre qualquer deficit (ex.: Brasil);
O governo contribuiu com uma alquota sobre a folha de pagamento (ex.:
Equador);
O governo transfere parte de sua arrecadao, desvinculada de qualquer
benefcio e independentemente de deficits (ex.: Argentina);
Alguma combinao das anteriores (como financiar benefcios de menor
valor, mas cobrir deficits no recorrentes ex.: Reino Unido).

141
Novamente, sem adentrar no mrito de qual deve ser a participao ideal de outros
tributos no financiamento da Previdncia brasileira, o atual desenho no parece dar ao
governo uma participao menor do que em outros pases, como normalmente
defendido: em muitos pases o governo no se compromete com deficits ou entra com
outros tributos apenas para custear benefcios de menor valor170.

Ainda, este debate se beneficiaria de uma discusso mais aprofundada sobre o


impacto de usar uma tributao regressiva para pagar benefcios que parte da
populao mais pobre no recebe, no limite fazendo com que trabalhadores excludos
do mercado de trabalho formal, e da Previdncia, financiem com seu consumo benefcios
destinados a grupos mais bem posicionados na distribuio de renda.

170
Cabe ressaltar aqui que todos os pases analisados deixam a cargo do governo o financiamento
benefcios assistenciais destinados ao idoso pobre, apresentados na seo sobre o BPC, e como ocorre
no Brasil.

142