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Escola Fazendria do

Estado de So Paulo

ORAMENTO PBLICO,
CONTROLE SOCIAL
E CIDADANIA FISCAL
proibida a reproduo total ou parcial deste material por qualquer meio ou sistema sem o
prvio consentimento do editor. Material em conformidade com a nova ortografia da lngua
portuguesa.

Equipe tcnica que participou da elaborao desta obra:

Autor
Carlos Eduardo Constantino Pedro

Projeto grfico, Diagramao, Design Instrucional e Reviso textual


FabriCO

Escola Fazendria do
Estado de So Paulo
Carta ao aluno

Caro(a) aluno(a),
com muita satisfao que apresentamos o curso Oramento Pblico, Controle Social e
Cidadania Fiscal.
Sabemos que a atuao do Estado na vida das pessoas uma realidade, j que pagamos
tributos quando consumimos, auferimos renda ou possumos patrimnio, e o Estado tem
que aplicar esses recursos para prover as polticas pblicas e os servios pblicos que in-
teressam sociedade, como sade, educao, segurana, entre outros.
Assim, entender como se d esse processo e como participamos dele extremamente
relevante do ponto de vista de construo da cidadania.
A Secretaria da Fazenda do Estado de So Paulo, atravs de sua Escola Fazendria Fa-
zesp, tem como atribuio promover junto sociedade paulista os conhecimentos essen-
ciais sobre as questes fiscais tributos e gastos pblicos de sorte que esse trabalho
de educao fiscal colabore efetivamente na construo da cidadania, aperfeioamento a
relao Estado-sociedade.
Neste curso, esperamos enfocar, de maneira simples, concisa e objetiva, os contedos
que permeiam a temtica em questo, trazendo para voc, alm dos conceitos, exemplos
que possam ser aplicados no cotidiano. Vamos abordar, entre outras, questes como: a
estrutura dos poderes e suas atribuies; o panorama da sociedade brasileira atual; o
conceito de oramento e sua importncia socioeconmica; os instrumentos para o exer-
ccio do controle social.
Fique atento a todo o contedo do curso para alcanar um aprendizado significativo e ter
condies de aplicar esses conhecimentos no seu dia a dia. Para atingir os objetivos pro-
postos, lembramos que sua dedicao e comprometimento so elementos fundamentais
para o sucesso.
Bom estudo!
REFERNCIAS VISUAIS

Voc sabia: usado para apresentar curiosidades que reforcem seu processo de
aprendizagem.

Importante: usado para destacar conceitos e fatos considerados importantes.

Dica: aponta para uma dica, uma sugesto, um lembrete ou uma explicao
adicional a respeito do assunto que est sendo tratado.

 aiba mais: elemento utilizado para apresentar informaes adicionais que,


S
embora importantes o suficiente para o seu aprendizado, esto em um nvel
secundrio de importncia em comparao com os demais conceitos.
Sumrio

Mdulo 01 - Estado e sociedade no Brasil.......................................................7


Objetivo...............................................................................................7
1.1 Estado democrtico de direito no Brasil.................................... 8
1.1.1 Democracia republicana.................................................... 9
1.2 A importncia e o papel do Estado no contexto atual...............10
1.2.1 A necessidade de fortalecimento do Estado face ao
desafio da globalizao............................................................11
1.2.2 A crise fiscal como fator indutor da reforma do Estado.....12
1.2.3 O desafio do Estado em atuar em um quadro
federativo complexo.................................................................14
1.3 Panorama da cidadania no Brasil contemporneo...................... 16
1.3.1 Cidadania e polticas sociais do Estado.............................16
1.3.2 Cidadania e conscientizao fiscal....................................19
Referncias Bibliogrficas................................................................. 20

Mdulo 02 - Oramento Pblico...................................................................21


Objetivo.............................................................................................21
2.1 Conceito de oramento e sua importncia socioeconmica.....22
2.1.1 O oramento como instrumento gerencial do
Estado brasileiro.......................................................................22
2.2 Planejamento oramentrio no Brasil......................................23
2.2.1 Processo de planejamento e elaborao do oramento... 26
2.3 A execuo oramentria e financeira......................................27
2.3.1 Receitas pblicas............................................................. 29
2.3.2 Tributos............................................................................30
2.3.3 Vinculaes oramentrias...............................................31
2.3.4 Despesas pblicas............................................................32
2.4 A Lei de Responsabilidade Fiscal..............................................35
Referncias Bibliogrficas..................................................................36
Mdulo 03 - Controle Social e transparncia................................................. 37
Objetivo............................................................................................. 37
3.1 Controle social: importncia e conceito....................................38
3.2 O controle social e suas formas................................................39
3.2.1 Oramento participativo..................................................39
3.2.2 Conselhos de polticas pblicas....................................... 40
3.2.3 Ouvidorias........................................................................41
3.3 Transparncia fiscal e das aes do Estado...............................43
3.3.1 Transparncia ativa...........................................................43
3.3.2 Transparncia Passiva...................................................... 45
Referncias Bibliogrficas................................................................. 46
Oramento Pblico, Controle Social e Cidadania Fiscal

ESTADO E
MDULO 1 -
SOCIEDADE NO BRASIL

Objetivo

O mundo est em processo de aceleradas transformaes, que impactam os panoramas poltico,


econmico e social. Como exemplo disso, as duas principais instituies que atuam nas democracias
modernas assumem novos papis:
No que se refere ao Estado, as mudanas fizeram com que ele passasse a assumir um papel maior
em termos de coordenao, efetivao de polticas de estabilizao e induo ao desenvolvimento,
contrariando a lgica da viso econmica mais liberal, que ganhou corpo a partir dos anos 1980,
sobretudo na dcada de 1990.
Quanto sociedade, a consolidao e o aperfeioamento do processo democrtico criaram um
ambiente mais aberto participao, cobrana, fiscalizao do uso da mquina pblica e
luta pela garantia dos direitos por meio de polticas pblicas.
Por isso, antes de iniciar o estudo de questes fiscais, importante primeiro que voc entenda bem
os conceitos de Estado e sociedade.

Ao final deste mdulo, esperamos que voc:


Compreenda a relevncia do Estado para a sociedade no que tange aos objetivos nacionais,
sobretudo o desenvolvimento, a justia social, a estabilidade e a segurana.
Compreenda a evoluo do Estado ao longo do processo histrico, assim como a participao da
sociedade nessa transformao.

7
Mdulo 1 - Estado e sociedade no Brasil

8
1.1 ESTADO DEMOCRTICO DE DIREITO NO BRASIL

O conceito que hoje se tem de Estado Moderno emergiu dos antigos imprios e do declnio do
sistema feudal, no fim da Idade Mdia, o que culminou no estabelecimento do Estado Absolutista,
em pases como Frana, Inglaterra e Espanha, nos sculos XV e XVI.
Posteriormente, o Estado foi sofrendo um processo de transio dos regimes autoritrios para
a democracia. Nesse processo, os direitos dos cidados foram sendo assegurados: primeiro, os
direitos civis, com a transio do Estado Absoluto para o Estado Liberal, no sculo XVIII; depois, os
direitos polticos, com a afirmao das democracias no sculo XIX; j no sculo XX, ganham espao
os direitos sociais como garantia efetiva da cidadania.

A Declarao dos Direitos do Homem e do Cidado um documento que


resultou da Revoluo Francesa. Aprovado pela Assembleia Nacional
Constituinte da Frana Revolucionria em 26 de agosto de 1789, define
os direitos individuais e coletivos dos homens como universais, sendo
sintetizado em 17 artigos e um prembulo dos ideais libertrios e liberais
VOC SABIA? da primeira fase da Revoluo.

Tambm no Brasil, os direitos foram conquistados ao longo de um processo histrico. No perodo


colonial, no havia uma configurao concreta de existncia dos direitos civis, polticos e sociais
como se tem hoje. J no perodo do Imprio, entre 1822 e 1889, houve a instituio de alguns direitos
polticos, mas com alcance muito limitado e para poucas pessoas: era poca do voto censitrio, direito
conferido apenas aos homens de condio econmica satisfatria, vedado s mulheres. Esse quadro
no se alterou muito na Primeira Repblica, perodo que vai at a revoluo de 1930.
Entre 1930 e 1964, houve uma considervel evoluo no que diz respeito aos direitos polticos e
civis, e tambm garantia de direitos sociais. A partir da Revoluo de 1930, iniciou-se um processo
de transformao das estruturas polticas, combatendo-se as velhas oligarquias da chamada
Repblica Velha. No panorama econmico, alteraes profundas comearam a se fazer sentir na
medida em que o pas iniciava seu processo de industrializao, buscando romper um modelo de
economia primria basicamente sustentada pelo caf. Esse processo se intensificou nos anos 1940
e 1950, consolidando-se na dcada de 1970. No que diz respeito garantia de direitos, pode-se
destacar a extenso do voto aos pobres e s mulheres, alm da criao de direitos sociais, com a
consolidao da legislao trabalhista.

De 1964 a 1985, o Brasil passou por um perodo de Ditadura Militar,


quando direitos civis e liberdades pblicas foram restringidos, ao passo
que muitos cidados tambm foram privados de seus direitos polticos.
Saiba mais sobre o assunto acessando:
<http://pt.wikipedia.org/wiki/Regime_militar_no_Brasil>.
SAIBA MAIS

Oramento Pblico, Controle Social e Cidadania Fiscal


Mdulo 1 - Estado e sociedade no Brasil

Com a redemocratizao a partir de 1985, temos vivido um quadro de garantia legal dos direitos
9 civis, polticos e sociais, que tem configurado o pas como um Estado Democrtico de Direito,
definido assim pelo artigo 1 da Constituio da Repblica Federativa do Brasil, promulgada em
1988 (CF/88).
Voc entende bem o que so essas duas caractersticas: democrtico e de direito?
Na configurao de um Estado de Direito, vale dizer que o Estado se encontra submetido ao
direito por ele criado e, consequentemente, lei, ambos entendidos como reflexo e expresso
da vontade geral da nao. Assim, o Estado de Direito aquele que tem por objetivo a garantia
da liberdade, da segurana e da propriedade das pessoas. Os cidados no somente tm direitos
privados, mas direitos pblicos, ou seja, direitos em face do prprio Estado.
Pode-se dizer que esse modelo baseado em trs postulados: supremacia da vontade popular,
preservao da liberdade e igualdade de direitos. Os sistemas de poder so considerados
democrticos quando os agentes polticos so escolhidos livremente pelo povo para o exerccio
da governana. Considera-se tambm que a sociedade interfere no processo de governo, no s
promovendo o controle social da coisa pblica1, mas participando das decises polticas inerentes
definio das polticas pblicas.

1.1.1 Democracia republicana

Todo poder emana do povo, que o exerce por meio dos representantes eleitos ou diretamente,
nos termos desta Constituio.
(CF/1988 Art. 1 nico)

A partir desse fragmento do pargrafo nico do artigo 1 da Constituio Federal, voc identifica
a qual modelo de democracia ele se refere?
Ele trata essencialmente de uma democracia representativa, na qual os cidados, dotados de
direitos polticos e do sufrgio universal2, elegem seus representantes para dirigirem os rumos da
administrao pblica e legislarem, exercendo mesmo a tarefa de governo.
Se pensarmos no primeiro conceito de democracia liberal, verificaremos que ela era restrita
s poucas pessoas que efetivamente conduziam o processo poltico normalmente as elites
burguesas. Ao longo dos tempos, sobretudo no sculo XX, esse modelo foi se aperfeioando,
tambm influenciado por fatores como o crescimento da economia, a revoluo da informao e
das comunicaes, a integrao entre os pases do continente, entre outros.

1 Traduo literal da expresso latina Res publica. algo que no pode ser considerado propriedade privada, pois
compartilhado e mantido por vrias pessoas. Esse conceito idealizado pela primeira vez pelo escritor, orador e
pensador romano Marco Tlio Ccero representa algo que de toda uma comunidade, algo que pblico e contrape
a ideia de vida privada.
2 O sufrgio universal, em oposio ao sufrgio restrito, consiste na extenso do direito de voto a todos os indivduos
considerados intelectualmente maduros, em geral adultos. No Brasil, os adolescentes acima de 16 anos tm direito ao
voto, sem distino de etnia, sexo, crena ou classe social. At o sculo XIX, universal compreendia apenas o voto de
homens adultos. Entretanto, a partir do sculo XX, com o movimento das sufragistas, o direito ao voto foi estendido s
mulheres na maioria dos pases democrticos.

Oramento Pblico, Controle Social e Cidadania Fiscal


Mdulo 1 - Estado e sociedade no Brasil

Como j mencionamos, os direitos civis, polticos e sociais foram conquistados pela sociedade
10 ao longo de um processo histrico. No h cidadania sem o exerccio deles, conforme abordaremos
mais adiante; porm h que se destacar que a cidadania e a democracia efetiva dependem
essencialmente da participao da sociedade no processo poltico.
Nesse enfoque, os direitos republicanos ganham relevncia no amadurecimento do processo
democrtico brasileiro. Por direitos republicanos podemos entender, segundo Bresser Pereira (2009,
p. 128), os direitos de os cidados protegerem o patrimnio pblico econmico, histrico, cultural
e ambiental , no sentido de que seja efetivamente pblico, isto , de que no seja apropriado por
interesses privados ou corporativos.
Uma tendncia que vem ganhando importncia em muitos pases a de uma democracia em
que os cidados atuem efetivamente no controle da coisa pblica e o Estado se organize de modo
a colaborar com essa possibilidade, e at mesmo a estimul-la. um modelo de democracia
republicana ou participativa, na qual a sociedade politicamente organizada participa do controle
da coisa pblica e da definio das polticas pblicas, o que no inviabiliza os mecanismos de
democracia representativa.

No Brasil, percebe-se que esse modelo vem ganhando espao,


sobretudo em decorrncia da valorizao das organizaes de controle
social, bem como da participao de entidades corporativas no debate
pblico. Tambm podemos considerar a construo de um aparato
normativo que tem estimulado esse processo, principalmente no que
tange publicidade das informaes do Estado. Destaca-se a Lei
de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar n 101/2000) e sua
alterao de 2009 (Lei Complementar n 131/2009), que cria os portais
da transparncia para todos os entes federativos. Ademais, ressalta-se
IMPORTANTE tambm a Lei de Acesso Informao (Lei n 12.527/2011).

Obviamente, preciso romper o histrico cultural de centralizao e alienao poltica da


sociedade. No entanto, parece que a ideia de democracia republicana vem ganhando importncia
no contexto poltico e social brasileiro, desde a primeira metade do sculo XXI, e alterando o
paradigma de atuao do Estado e da sociedade, como destacamos no incio deste mdulo.

1.2 A IMPORTNCIA E O PAPEL DO ESTADO NO CONTEXTO ATUAL

Podemos conceituar Estado Moderno como algo estruturado a partir da revoluo capitalista.
Ele a ordem constitucional-legal e a estrutura, ou organizao, que garante essa ordem jurdica.
Podemos entender o Estado como a principal instituio normativa e organizacional de cada pas.
Considere-se que, na Idade Mdia, a coordenao social era realizada pelos usos e costumes,
e o poder poltico era legitimado pela tradio e pela religio. A partir da revoluo capitalista,
o Estado Moderno surge e passa a exercer esse papel de coordenao social, fundamentado no
aparato normativo que o sustenta.

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Mdulo 1 - Estado e sociedade no Brasil

Na transio do Estado Absolutista para o chamado Estado Liberal, como citado anteriormente,
11 comeou a haver uma separao clara entre as esferas pblica e privada, configurando-se o
Estado de Direito, e passaram a existir os direitos civis e as liberdades. Na evoluo desse processo
histrico, surgiu o Estado Democrtico, garantindo-se no sufrgio universal, e, depois, o Estado
Social, assegurando diversos servios sociais aos cidados.
J vimos que o Estado brasileiro tambm vem passando por um processo de transformao ao
longo dos tempos, certo? No contexto em que vivemos com uma economia globalizada e em uma
revoluo de mudanas tecnolgicas sem precedentes , ele ganha cada vez mais importncia.
Ao longo das ltimas duas dcadas, nosso pas evoluiu consideravelmente nos panoramas
poltico, econmico e social. Nesse sentido, podemos destacar o aperfeioamento do processo
democrtico e a razovel evoluo de alguns indicadores macroeconmicos, inclusive com o
controle do processo hiperinflacionrio, alm de alguma melhora na distribuio da renda.
No entanto, ainda existem muitas questes a serem equacionadas at que se tornem efetivas,
para todos os brasileiros, as polticas pblicas que asseguram os direitos de cidadania previstos
na Constituio. Para isso, o papel e a atuao do Estado so de suma importncia, j que ele o
instrumento mais efetivo da nao para atender aos interesses pblicos e ao bem comum.
Acompanhe, nos tpicos a seguir, exemplos de algumas questes que o Estado precisa enfrentar
para cumprir esses objetivos.

1.2.1 A necessidade de fortalecimento do Estado face ao desafio


da globalizao

O que voc entende por globalizao? Podemos defini-la como um processo econmico pelo
qual os mercados se tornam globais, o que reflete, sobretudo, no mercado financeiro, criando um
patamar complexo de relaes internacionais.
Na economia global, a competio adquire uma dimenso muito mais elevada eficincia e
custos tornam-se questes centrais , e as empresas passam a concorrer acirradamente, resultando
tambm em competio entre os pases.
Obviamente, a dinmica da globalizao no se refere to somente ao aspecto econmico, ela cria
um padro global de sistema poltico e social, afetando inclusive a questo cultural. Neste primeiro
mdulo, estamos abordando principalmente a relao da globalizao com o papel do Estado.
Vale mencionar que o padro de economia global de hoje no se constituiu de forma estanque,
ele se desenvolveu como um processo ao longo do sculo XX. Mesmo pases como a China, que
seguiam um padro especfico de economia fechada, hoje esto bem integrados economia
mundial, competindo em escala global.

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Mdulo 1 - Estado e sociedade no Brasil

12

Apesar de o Brasil sempre ter seguido o sistema capitalista, sua economia


foi bastante fechada at o comeo dos anos 1990, quando se iniciou um
processo de abertura, proposto pelas foras polticas que sustentaram a
DICA candidatura e, posteriormente, o governo do presidente Fernando Collor.

Certo que esse padro de economia global cria uma interdependncia permanente entre os
pases, pois as decises adotadas por alguns ou os problemas que neles ocorrem geram impactos
bastantes expressivos nas economias de muitas outras naes. Podemos lembrar, por exemplo, as
crises do Mxico e da Rssia, na dcada de 1990, e a crise americana de 2008; todas trs causaram
fortes impactos no Brasil, exigindo medidas internas de reacomodao econmica, o que tambm
aconteceu com muitas outras naes do globo.
Nesse quadro de economia globalizada, o Estado ganha um papel cada vez mais estratgico,
na medida em que precisa repensar seu modo de atuao, e at mesmo reavaliar a possibilidade
de redefinir seus papis. Requer-se, portanto, que o Estado planeje e implemente uma poltica
externa capaz de defender os interesses do pas no cenrio global. Alis, a poltica externa
uma rea de atuao clssica do Estado, mas ganha cada vez mais relevncia nesse contexto de
economia globalizada.
Tambm necessrio que ele se reestruture, de modo a conceber polticas estratgicas
de estmulo ao desenvolvimento cientfico e proteo social. Se a globalizao aumenta a
interdependncia entre as naes, no diminui importncia e o campo de atuao dos Estados, mas
requer que eles se fortaleam e se modernizem, para acompanhar um ambiente revolucionrio no
desenvolvimento de novas tecnologias e formas de circulao da informao.

1.2.2 A crise fiscal como fator indutor da reforma do Estado

Aps a dcada de 1930, o Estado passou a ganhar mais importncia nos contextos econmico e
social. Nos anos subsequentes crise de 1929, as ideias keynesianas, que propunham a interveno
estatal na vida econmica com o objetivo de conduzir a um regime de pleno emprego, tornaram-se
relevantes para a cincia econmica, na medida em que as teses do liberalismo econmico clssico
em especial a de que o mercado sozinho geraria o desenvolvimento e a justa distribuio da
riqueza se provaram ineficazes, perante os desafios daquele momento.

Para saber mais sobre a crise econmica de 1929, acesse:


SAIBA MAIS <http://pt.wikipedia.org/wiki/Grande_Depresso>.

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Mdulo 1 - Estado e sociedade no Brasil

Nesse contexto, os Estados vo assumindo um papel central de entidades garantidoras dos


13 servios sociais nos pases desenvolvidos o chamado estado de bem-estar social e de liderana
no processo de industrializao na Amrica Latina, como ocorreu no Brasil; era o chamado Estado
Desenvolvimentista. Em ambos os casos, o Estado teve um papel relevante na coordenao
macroeconmica e no estmulo ao crescimento da economia.
Esse padro de interveno do Estado tornou-o bastante grande e com um campo de interferncia
bem vasto. Isso redundou na crise da dcada de 1980, quando muitos Estados passaram por uma
sria restrio fiscal e, em no poucos casos, adentraram crise da dvida externa, sofrendo
considervel perda de legitimidade poltica.
No caso brasileiro, o Estado passou a assumir um papel cada vez mais relevante na economia,
no perodo que se segue dcada de 1930, colaborando com (e at mesmo dirigindo) o processo de
industrializao do pas. Podemos mencionar a criao da Companhia Siderrgica Nacional (1941)
e da Petrobrs (1954), ambas na administrao de Getlio Vargas, bem como a grande participao
do Estado no estmulo industrializao e ao crescimento da economia, durante o governo de
Juscelino Kubitschek (1956-1961).
Figura 1 Getlio Vargas e Juscelino Kubitschek.

Fonte: Governo do Brasil - Galeria de Presidentes.

No Regime Militar, aps um perodo inicial de poltica estabilizadora e reformista (1964-1967), o


Estado passou a ter uma atuao bastante ativa no processo de crescimento da economia, perodo
no qual a taxa de investimento pblico cresceu consideravelmente.

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Mdulo 1 - Estado e sociedade no Brasil

Com a crise que se estabeleceu na dcada de 1980, o Estado perdeu sua capacidade de gerar
14 poupana pblica, tendo reduzida, portanto, sua capacidade de investimento, e mesmo de sustentar
sua prpria estrutura, passando a ter crescentes dficits fiscais, que se intensificaram aps o perodo
de redemocratizao. Esse quadro prejudicou a atuao do Estado, seja na regulao do ambiente
macroeconmico principalmente atravs das polticas fiscal e monetria , seja na efetivao de
polticas pblicas que assegurem os direitos sociais dos cidados. Esses dois campos de atuao
continuam sendo centrais para o desenvolvimento do pas, e isso faz com que o Estado precise se
fortalecer, reformando o seu aparato institucional e reforando, assim, sua legitimao poltica.
bvio que o alcance desse objetivo passa necessariamente pela superao da crise fiscal que o
Estado enfrenta. Para tanto, se faz necessria uma reforma do sistema tributrio enfrentando-se
problemas como a complexidade do modelo, a regressividade do sistema e sua disfuncionalidade
do ponto de vista federativo , bem como uma poltica mais eficiente de gastos pblicos e de gesto
da prpria dvida pblica. Por fim, a estabilizao da questo fiscal depende necessariamente do
crescimento da economia a longo prazo.

1.2.3 O desafio do Estado em atuar em um quadro federativo


complexo

Considerando o que voc viu at aqui, no so poucos os desafios que o Estado precisa
enfrentar com vistas a cumprir seus papis relevantes, no mesmo? A globalizao, a crise fiscal
e as mudanas tecnolgicas so apenas alguns deles. Em um pas com a dimenso geogrfica
e as caractersticas do Brasil, que adota a forma federativa de Estado, esse panorama ganha
complexidade ainda maior.

Voc sabe o que a forma federativa de Estado? um modelo em que a


Unio, os estados e os municpios tm autonomia poltica, administrativa
e financeira, o que vale dizer que essas entidades federativas podem
eleger seus governantes, adotar seus modelos de gesto e exercer sua
VOC SABIA? competncia tributria instituir, cobrar e arrecadar tributos.

Embora essa forma federativa seja adotada no Brasil desde o incio do perodo republicano
(prevista na Constituio de 1891), houve momentos de centralizao do poder poltico e financeiro
na Unio, em detrimento das unidades subnacionais de governo, como durante o governo Getlio
Vargas e o Regime Militar.
A partir da redemocratizao, houve um processo de descentralizao, com consequente
fortalecimento dos estados e municpios. Isso pode ser visto de forma positiva, j que os municpios
conhecem melhor a realidade dos cidados, na medida em que interagem com eles de forma mais
direta; assim, possvel ter uma alocao de recursos mais eficiente e mais produtiva e alcanar
maior legitimidade poltica, descentralizando-se as decises com o envolvimento da sociedade.

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Mdulo 1 - Estado e sociedade no Brasil

Esse processo se acentuou com as previses da Constituio de 1988, quando a autonomia dos
15 estados e municpios alcanou um patamar mais elevado no que tange questo fiscal, sendo
elevada sua participao na arrecadao federal. Alm disso, os Estados passaram a ter maior
autonomia para legislar sobre o ICMS.
No Quadro 1, podemos verificar um panorama dos principais tpicos do debate sobre a questo
federativa brasileira.
Quadro 1 Avanos e problemas da questo federativa brasileira sob o aspecto fiscal

Perceba que os problemas do sistema tributrio se relacionam fortemente ao tema em questo.


Em muitos casos, fcil identificar que so pontos que precisam ser tratados dentro de um projeto
mais amplo de reforma do Estado, o que no tarefa simples em regimes democrticos, mas que
deve ser enfrentada como opo poltica da nao.
verdade que o processo de descentralizao um fator positivo, assim como fato que esse
processo se desenvolveu de forma descoordenada, no sendo devidamente planejado: ao aumentar
os recursos fiscais disponveis para os estados e municpios, no definiu adequadamente novas
atribuies para eles. Nesse sentido, muitas polticas pblicas educao e sade, por exemplo
so implementadas de modo desorganizado, o que provoca resultados abaixo do esperado em
termos de eficincia dos gastos envolvidos.
Dessa forma, necessrio que o Estado organize melhor a distribuio de competncias entres
as unidades federativas, buscando um saudvel equilbrio entre as receitas fiscais e as competncias
de cada entidade. Tambm preciso fortalecer os municpios, ampliando o poder da Unio no que
tange legislao tributria e capacidade de coordenao macroeconmica.

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Mdulo 1 - Estado e sociedade no Brasil

Tambm imperativo que os municpios, fortalecidos sob o ponto de vista fiscal, se estruturem
16 gerencialmente, com corpo funcional capacitado, para que possam atuar, em coordenao com
outras entidades federativas, no planejamento, na execuo e no monitoramento de polticas
pblicas efetivas necessrias ao bem-estar da sociedade.

1.3 PANORAMA DA CIDADANIA NO BRASIL CONTEMPORNEO

A Constituio Federal de 1988 define a cidadania como um dos fundamentos da Repblica


Federativa do Brasil. Por cidadania podemos entender o conjunto de direitos e deveres que propicia
pessoa participar ativamente da vida e do governo de uma nao. Autores como Marshall (1967,
p. 105) definem a cidadania na dimenso dos direitos civis, polticos e sociais, que, como voc j viu,
foram conquistados ao longo de um processo histrico.
Pensando no panorama do Brasil atual e analisando a cidadania na dimenso dos direitos civis,
polticos e sociais, constatamos que ainda temos considervel distncia entre o que o direito prev
em termos de cidadania e o que o Estado consegue efetivamente produzir, no sentido de garantir
os direitos dos cidados com polticas pblicas.
bem verdade que o pas evoluiu, consideravelmente, no que se refere aos direitos polticos e
civis; mas em relao aos direitos sociais, ainda h uma gama enorme da sociedade brasileira que
se encontra privada do seu exerccio. Efetivamente os servios sociais bsicos ainda no chegam a
muitas pessoas no pas, ou no as alcanam com qualidade razovel.
Nesse sentido, o Estado tem um papel crucial a desempenhar, com as polticas sociais, como
trataremos no tpico a seguir, por serem um forte instrumento para organizar a ao coletiva, com
vistas garantia dos direitos de cidadania.

1.3.1 Cidadania e polticas sociais do Estado

As polticas sociais no Brasil tm sido instrumentos que o Estado utiliza para garantir os direitos
sociais previstos no nosso aparato normativo3. Como anteriormente mencionado, essas polticas
esto vinculadas diretamente questo da cidadania, na medida em que so uma base importante
para assegurar a autonomia das pessoas. Vale ressaltar que a Constituio atual avanou bastante
no tocante aos direitos sociais, ampliando-os e estendendo-os com relao seguridade social.

3 A exemplo do sistema legal que organiza o Estado e regula a vida dos cidados em sociedade, garantindo-lhes
direitos e impondo-lhes obrigaes.

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Mdulo 1 - Estado e sociedade no Brasil

Podemos classificar as polticas sociais em dois grandes grupos: as polticas de proteo, destinadas
17 a proteger os cidados em situao de vulnerabilidade ou incapacidade; e as de promoo social, que
se destinam a estimular ou facilitar a utilizao pelas pessoas de suas capacidades.
Atualmente, no Brasil, o sistema de seguridade social tem sido uma poltica muito concreta de
proteo social dos cidados, tanto no meio urbano como no rural. Em muitos municpios da regio
Nordeste, por exemplo, a economia basicamente sustentada com recursos da previdncia social,
garantindo-se um mnimo essencial s famlias de baixa renda.
Observe a Figura 2; esse esquema representa todas as polticas sociais que compem o gasto
pblico social:
Figura 2 Gasto pblico na poltica social

Previdncia Social Geral


e Servidor pblico

Proteo social
Sade
(seguridade social)

Assistncia Social
Poltica
social

Trabalho e Renda

Promoo social
(Oportunidade e Educao
Resultados)

Desenvolvimento Agrrio

Cultura

Como voc pode conferir no Grfico 1, resultado de um levantamento do Instituto Nacional de


Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea), os gastos sociais vm crescendo no pas, ao longo dos anos,
estando hoje no to abaixo do padro de gasto social europeu, por exemplo, j alcanando o
percentual de 25% do Produto Interno Bruto (PIB).

Oramento Pblico, Controle Social e Cidadania Fiscal


Mdulo 1 - Estado e sociedade no Brasil

Grfico 1 Gasto pblico na poltica social em % do PIB


18
30

25,2
25
21,9

20 19,0 19,2
% do PIB

15 13,9 13,3

10

0
1980 1985 1990 1995 2005 2010

Fonte: IPEA.

No Grfico 2, observe que os gastos previdencirios somando-se os de regime geral e os de


regime prprio dos servidores pblicos ocupavam, em 2010, a primeira posio na ordem dos
gastos sociais, alcanando cerca de 12% do PIB, seguidos de educao (5%) e sade (4%).

Grfico 2 Participao dos gastos das reas de atuao no GPS em % do PIB 2010

8,00
7,40

7,00

6,00

5,00
5,00
4,40
% do PIB

4,00 3,80

3,00

2,00 1,80
1,40
0,90
1,00
0,50

0,00
Previdncia Beneficios a Sade Assistncia Educao Trabalho e Habitao e Outros
Social RGPS Servidores Social Renda Saneamento
Pblicos

Fonte: IPEA.

importante enfatizar que tem havido, nos ltimos anos, alguma melhora nos indicadores de
pobreza extrema e no perfil da distribuio de renda no pas, tanto em funo do crescimento
dos gastos pblicos sociais, como pelo controle da hiperinflao e pela poltica de valorizao do
salrio mnimo.
No entanto, apesar do crescimento dos recursos investidos nas polticas sociais nesses ltimos
anos, elas, em boa medida, ainda tm muitos problemas no aspecto da qualidade, assim como no
cobrem parte expressiva da populao.

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Mdulo 1 - Estado e sociedade no Brasil

Realmente no h como se falar em cidadania sem direitos sociais, e necessrio haver polticas
19 pblicas para assegur-los. Assim, o Estado tem um papel fundamental a desempenhar nesse
aspecto, na medida em que o mercado, embora possa ser um instrumento eficiente de alocao de
recursos, no produz a equidade e a justia social necessria para que possamos efetivamente ter
igualdade de oportunidades, e, portanto, a efetiva liberdade para o exerccio da cidadania.

1.3.2 Cidadania e conscientizao fiscal


Como destacamos no tpico anterior, a garantia dos direitos em especial os sociais depende
essencialmente de polticas pblicas que possam assegur-las. Aprofundando mais essa ideia, cabe
destacar que essas polticas tm um custo que assegurado com o pagamento de tributos. Isto ,
uma parcela de sua renda advm da sociedade a partir de impostos, taxas e contribuies.
No contexto em que vivemos, a questo fiscal permeia os principais debates, tais como: qualidade
dos servios pblicos, volume da carga tributria e justia social. Em resumo, algo que diz respeito
a cada cidado, at por impactar diretamente na vida de cada um, em diversos aspectos.
Por tudo isso, entende-se como fundamental que os cidados se interessem em participar do
debate da questo fiscal, entendendo a relevncia dos tributos e sua funo socioeconmica, bem
como a relevncia do controle social dos gastos pblicos.
Ao analisarmos o nosso modelo tributrio, encontramos muitos problemas que precisam ser
enfrentados: o alto grau de complexidade de sua estrutura; a descoordenao do processo de
tributao na participao de cada entidade federativa; e o elevado potencial de regressividade,
decorrente do fato de que o peso maior da tributao sobre as pessoas fsicas est centrado mais
na tributao indireta (produo e consumo) que na direta (patrimnio e renda).
Nos Grficos 3, 4 e 5, voc pode verificar o quadro regressivo nas participaes da tributao
total, direta e indireta, na renda das famlias brasileiras.

Grfico 3 Tributao total


35
32

30
25
25 23 23
22 22
% de tributao

21 21 21 21
30

15

10

0
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
Renda das famlias
Tributao Total

Fonte: IPEA.

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Grfico 4 Tributao direta


20
Tributao direta

12
10
10
% de tributao 8
8 7
6
6 5 5 5
4 4 4
4

0
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
Renda das famlias
Tributao direta

Fonte: IPEA.

Grfico 5 Tributao indireta

30
28
25
22
19
20
% de tributao

18 17
16
15 15
15 13

10
10

0
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
Renda das famlias

Tributao indireta

Fonte: IPEA.

Realmente, a conscientizao fiscal dos cidados pode fazer com que Estado e sociedade
consigam construir um modelo que melhor atenda aos interesses da cidadania. Para tanto, so
necessrias polticas pblicas concretas e um modelo tributrio que sejam eficientes, a fim de
garantir direitos aos cidados, alm de aperfeioar e ampliar os mecanismos de participao da
sociedade no processo poltico, aproximando-a mais do alcance dos ideais republicanos.

Referncias Bibliogrficas

BRESSER-PEREIRA, Luiz Carlos. Construindo o Estado republicano. Rio de Janeiro: FGV, 2009.
MARSHALL, T. H. 1967. Cidadania, Classe Social e Status. Rio de Janeiro: Ed. Zahar.

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MDULO 2 - ORAMENTO
PBLICO

Objetivo

No mdulo anterior, discutimos o panorama da sociedade e do Estado no Brasil atual. Procuramos


destacar a importncia e o papel do Estado, sobretudo em um contexto em que a economia se
globaliza cada vez mais e as demandas sociais so cada vez mais presentes.
Para que o Estado possa desempenhar seu papel, e realmente atuar de forma republicana,
necessrio eficincia na implantao das polticas pblicas que a Constituio prev. A fim de que
sejam garantidos os direitos dos cidados por meio dessas polticas, central que seja fortalecida
a capacidade de tributar do Estado, para assegurar os recursos imprescindveis ao financiamento
da ao estatal, alm da melhoria contnua do processo de planejamento, execuo e controle do
oramento pblico.

Ao final deste mdulo, esperamos que voc:


entenda a importncia do oramento pblico como instrumento direcionador dos gastos do
Governo.

21
Mdulo 2 - Oramento pblico

entenda como funciona o processo de execuo oramentria e financeira do Estado.


22

2.1 CONCEITO DE ORAMENTO E SUA IMPORTNCIA


SOCIOECONMICA

Pode-se dizer que a capacidade de tributar um dos elementos que mais distingue um Estado
soberano e forte. Os recursos provenientes da arrecadao tributria principal grupo das receitas
pblicas so destinados ao financiamento das polticas pblicas e manuteno da estrutura do
Estado, o que precisa ser feito de forma ordenada e planejada.
Dessa forma, o oramento pode ser entendido como instrumento pelo qual o Estado define
a orientao de sua ao nos campos poltico, administrativo, econmico e social. Para tanto,
planeja o emprego dos recursos pblicos nas polticas definidas, a fim de viabilizar a implantao
das polticas pblicas do aparato legal do pas.
Para que o Estado possa atuar de forma equilibrada e responsvel, de modo que os recursos
arrecadados sejam empregados com eficincia e probidade, necessria uma poltica oramentria
moderna e condizente com as necessidades atuais, que exigem cada vez mais eficincia na gesto e
na aplicao dos recursos. Destacam-se as dificuldades econmicas de 2015: queda na arrecadao
em funo da desacelerao da atividade, crescimento da inflao e guerra fiscal em mbito nacional.
Alm disso, tambm vital que a sociedade se interesse em acompanhar a questo, no somente
fiscalizando a aplicao dos recursos previstos nas leis oramentrias, mas tambm participando
das definies polticas relativas ao oramento, por meio dos mecanismos de participao popular
adotados pelos mais variados governos, como o oramento participativo e as audincias pblicas
para debate das peas oramentrias.

2.1.1 O oramento como instrumento gerencial do Estado


brasileiro

O oramento pblico existe no Brasil desde o sculo XIX, apesar de nessa poca no ser to
efetivo e ser usado mais com finalidade de controle poltico. Seu carter mais formal foi adquirido
com a criao do Departamento Administrativo do Servio Pblico (DASP), ganhando relevncia
na administrao pblica com a publicao da Lei n 4.320, de 17 de maro de 1964.
Essa lei que foi recepcionada pela Constituio de 1988 e tem a maior parte de seus dispositivos
ainda em vigor estabeleceu normas de Direito Financeiro para elaborao e controle dos
oramentos e dos balanos da Unio, dos estados, dos municpios e do Distrito Federal (BRASIL,
1964). Alm disso, ela trouxe uma inovao poltica oramentria brasileira que tambm se
encontra em uso ainda hoje: o conceito de oramento-programa. Por esse instrumento, entende-
se o oramento como um mecanismo administrativo do Estado, cujos recursos so direcionados
para atender a uma necessidade de interveno estatal, ou seja, para cumprir uma finalidade.

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Aliado Lei n 4.320, o Decreto-Lei n 200/1967 disps sobre a organizao da administrao


23 pblica federal, promovendo uma melhor organizao da administrao, ao dar mais autonomia
aos rgos da administrao indireta, tambm em questes oramentrias (BRASIL, 1967), o que
seria depois revisto na Constituio Federal de 1988.

Em 1995, o governo brasileiro props a reforma gerencial do Estado,


tanto com o objetivo de rever alguns dos seus papis, em um quadro de
grave crise fiscal, como de lhe dar mais flexibilidade para ampliar sua
governana. Essa proposta foi norteada pelo Plano Diretor da Reforma
do Aparelho do Estado, que previa, entre outras mudanas, uma
readequao da poltica oramentria no sentido de que pudesse apoiar
a gesto por resultados. Assim, a aprovao da Emenda Constitucional
n 19 de 1998, no primeiro mandato de Fernando Henrique Cardoso,
trouxe vrias medidas que ainda esto em vigor. No que se refere ao
planejamento e execuo oramentria, a ideia era de que a reforma
gerencial propiciasse controles de resultados mais flexveis, o que ainda
VOC SABIA? no uma realidade to presente.

2.2 PLANEJAMENTO ORAMENTRIO NO BRASIL

Como j citado, o processo oramentrio atual foi institudo pela Constituio Federal de 1988, de
acordo com os artigos 165 a 169, e de observncia obrigatria para todos os entes federativos. Trata-
se de num processo integrado de alocao de recursos, compreendendo atividades de planejamento
e oramento, mediante a definio de trs instrumentos de iniciativa do poder executivo. So eles:
Plano Plurianual (PPA);
Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO);
Lei Oramentria Anual (LOA).
Ao criar estes trs instrumentos visando integrao do planejamento oramental, a Constituio,
de certo modo, tambm reforou o carter de instrumento de gesto do oramento pblico.
Observe a seguir um esquema que demonstra a relao entre os trs instrumentos.

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Figura 1 Relao entre os instrumentos do sistema oramentrio


24
Diretrizes Metas e prioridades

PPA LDO LOA

Diretrizes e objetivos

As leis que instituem esses instrumentos so iniciativas do governador de cada estado e devem
ser discutidas e aprovadas pela respectiva assembleia legislativa. Assim, a Constituio Estadual
de So Paulo estabelece os seguintes prazos para o envio dos projetos de lei para a Assembleia
Legislativa do Estado de So Paulo (Alesp):
PPA: at 15 de agosto do primeiro ano do mandato do chefe do Executivo;
LDO: at 30 de abril de cada ano;
LOA: at 30 de setembro de cada ano.

A Constituio do Estado de So Paulo trata do sistema oramentrio em


seus artigos 174 a 176.
DICA

Vamos ver agora quais so as definies de cada um dos instrumentos apresentados.


Plano Plurianual
O PPA o plano de ao do governo que determina como se dar a execuo de polticas
pblicas. elaborado no primeiro ano de mandato do chefe do Executivo e tem vigncia a partir do
incio do segundo ano de seu mandato, at o final do primeiro ano do mandato subsequente. Ele
estruturado em programas para um prazo de quatro anos.
A Constituio Estadual de So Paulo, em seu art. 174, 1, define: A lei que instituir o plano
plurianual estabelecer as diretrizes, objetivos e metas da administrao pblica estadual para
as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de durao
continuada.

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Mdulo 2 - Oramento pblico

Lei de Diretrizes Oramentrias


25
A LDO tem a funo de desdobrar o planejamento de longo prazo, contido no PPA, em cada ano,
apontando quais os programas a serem enfatizados no oramento anual. Ela tambm dita regras
para a execuo oramentria, direcionando a atuao governamental para o exerccio seguinte da
lei, a fim de concretizar os objetivos do Plano Plurianual.
A Constituio Estadual de So Paulo trata da LDO em seu art. 174, 2, fixando que:
A lei de diretrizes oramentrias compreender as metas e prioridades da administrao pblica estadual,
incluindo as despesas de capital para o exerccio financeiro subsequente, orientar a elaborao da lei
oramentria anual, dispor sobre as alteraes na legislao tributria e estabelecer a poltica de aplicao
das agncias financeiras oficiais de fomento.

A Lei Complementar Federal n 101, de 4 de maio de 2000, Lei de


Responsabilidade Fiscal (LRF), conferiu LDO importantes atribuies,
entre elas dispor sobre: o equilbrio entre receitas e despesas, sobre os
critrios e formas de limitao de empenho e sobre controle de custos e
IMPORTANTE avaliao de resultados.

Lei Oramentria Anual


A LOA est estruturada em programas que instituem o oramento para um exerccio financeiro
que, no caso, coincide com o ano civil. A Constituio do Estado de So Paulo, seguindo os moldes
da Constituio Federal, definiu os elementos a serem abrangidos pela LOA, no art. 174, 4:
A lei oramentria anual compreender:
1 O oramento fiscal referente aos Poderes do Estado, seus fundos, rgos e entidades da administrao
direta e indireta, inclusive fundaes institudas ou mantidas pelo Poder Pblico;
2 O oramento de investimentos das empresas em que o Estado, direta ou indiretamente, detenha a
maioria do capital social com direito a voto;
3 O oramento de seguridade social, abrangendo todas as entidades e rgos a ela vinculados, da
administrao direta e indireta, bem como os fundos e fundaes institudas ou mantidas pelo Poder Pblico.

A LOA deve conter a receita prevista e a despesa fixada para o perodo de 1 de janeiro a 31 de
dezembro de cada ano. Ela de importncia fundamental, pois consiste em autorizao legal para
os gastos pblicos. Sem sua aprovao, a execuo oramentria e financeira fica comprometida.
Ela herana da Lei n 4.320, citada anteriormente, que determina que: a Lei do Oramento
conter a discriminao da receita e despesa, de forma a evidenciar a poltica econmica, financeira
e o programa de trabalho do Governo, obedecidos os princpios de unidade, universalidade e
anualidade (BRASIL, 1964).

As empresas estatais4 podem fazer parte tanto do oramento fiscal como


do oramento de investimento. As que compem o oramento fiscal
so as dependentes, definidas pela LRF como a empresa controlada
que recebe do ente controlador recursos financeiros para pagamento de
despesas com pessoal ou de custeio em geral ou de capital, excludos, no
VOC SABIA? ltimo caso, aqueles provenientes de aumento de participao acionria.

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26
2.2.1 Processo de planejamento e elaborao do oramento

O processo, ou ciclo oramentrio, iniciado no Poder Executivo, com a elaborao da proposta


oramentria, que em seguida, encaminhada para discusso e votao pelo Poder Legislativo.
Com a aprovao da LOA, inicia-se a execuo oramentria. Junto com e aps a execuo, realiza-
se o controle oramentrio pelo Poder Legislativo, auxiliado pelo Tribunal de Contas. Observe na
Figura 2 um esquema com um resumo desse processo:

Figura 2 Ciclo oramentrio

Votao e
Elaborao da Votao e da
aprovao
Elaborao da aprovao da
Proposta Lei
Proposta Lei
Oramentria
Oramentria Oramentria
Oramentria
Anual
Anual

Execuo
Controle e
Controle e Execuo
avaliao dos oramentria
avaliao dos
resultados eoramentria
financeira
resultados e financeira

O Decreto Estadual n 34.718, de 19 de maro de 1992, regulamenta a elaborao da proposta


oramentria no Estado de So Paulo, fixando as competncias das autoridades e dos rgos
envolvidos, bem como os prazos a serem obedecidos. Veja a seguir quais so essas competncias:
Governador do Estado: fixa diretrizes da poltica oramentria e financeira e aprova a proposta
final do projeto de lei.
Secretaria de Economia e Planejamento (SEP): elabora o diagnstico e a avaliao de
desempenho dos rgos e entidades, bem como a proposta final referente ao projeto de lei.
Secretrios de Estado e Reitores de Universidades: aprovam a proposta oramentria
preliminar do rgo e entidades vinculadas, observados os limites oramentrios,
encaminhando-a Secretaria de Economia e Planejamento.
Secretaria da Fazenda (Sefaz): prope a previso da receita.
Veja na Figura 3 um esquema representativo desse processo, indicando as etapas descritas no
decreto:

4 Termo que engloba as empresas pblicas e as sociedades de economia mista.

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Figura 3 Processo de elaborao do oramento no Estado de So Paulo


27
Fixa as diretrizes GOVERNADOR ALESP
Aprova proposta
final
Envio da proposta
consolidada

SECRETARIAS
SEFAZ SEP
Envio da Envio das UNIVERSIDADES
previso da propostas
receita
Preliminares

Em resumo, o oramento, a partir da Lei Oramentria Anual, trata da previso da despesa


para um exerccio e estabelece os crditos oramentrios a determinados rgos (por exemplo, a
Assembleia Legislativa). Essas dotaes so autorizaes legais para que os rgos possam realizar
os gastos, funcionando como uma linha de crdito.

2.3 A EXECUO ORAMENTRIA E FINANCEIRA

Uma vez concretizado o processo do planejamento oramentrio, ou seja, quando o oramento


aprovado, o Estado comear a arrecadar as suas receitas, podendo realizar os atos de governo que
implicaro na realizao de gastos pblicos. Assim tem incio o processo de execuo oramentria
e financeira.
A execuo oramentria realizada pelos rgos e entidades governamentais, ao longo
do exerccio financeiro. Consiste em um processo de descentralizao dos crditos, conferindo
o direito de realizao da despesa prevista a todos os rgos e entidades que devem realizar os
programas e aes do governo.
Tomemos o caso de um rgo pblico especfico, uma Secretaria de Estado, por exemplo. No seu
oramento, define-se o volume de recursos que a Secretaria poder gastar durante um ano (a sua
dotao oramentria). Na medida em que o Estado arrecada suas receitas, vo sendo disponibilizados
a essa Secretaria, de acordo com uma programao definida, os crditos (parcelas do oramento
previstas para aquele rgo). Dispondo dos crditos, a Secretaria poder, por exemplo, realizar os
seus atos, fazer contrataes de servios, realizar obras, comprar materiais etc.
Para entender melhor a execuo oramentria, necessrio perceber que ela antecede
o repasse de recursos, que denominado execuo financeira, e consiste no desembolso de
recursos pelos rgos e entidades. A partir dela, so expedidas as ordens bancrias, efetivando o
pagamento dos fornecedores e prestadores de servios.

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28
No estado de So Paulo, incumbncia do Governador editar decreto
que dite as diretrizes e regras para a programao financeira de
cada exerccio. Segundo esse decreto, a distribuio das dotaes
oramentrias, por cotas constantes em seu anexo, ser disponibilizada
automaticamente no Sistema Integrado de Administrao Financeira
IMPORTANTE para Estados e Municpios (Siafem/SP).

A gesto oramentria e financeira ser feita pelas seguintes unidades:


Unidade gestora oramentria (UGO): responsvel pela centralizao da gesto oramentria
de um rgo (Ministrio ou Secretaria de Estado, por exemplo).
Unidade gestora financeira (UGF): responsvel pela centralizao da gesto de recursos
financeiros de um rgo (Ministrio ou Secretaria de Estado, por exemplo).
Unidade gestora executora (UGE)5: cada departamento de um rgo que responsvel por
executar uma parcela do oramento.
Veja nas Figuras 4 e 5 representaes desses processos.

Figura 4 - Processo de execuo oramentria

LOA

dotao dotao

UGO UGO UGO

proviso proviso proviso

UGE UGE UGE

5 Toda unidade de despesa constitui uma unidade gestora executora.

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Figura 5 - Processo de execuo financeira


29

LOA

cota cota

UGF UGF UGF

repasse repasse repasse

UGE UGE UGE

2.3.1 Receitas pblicas

Receita pblica a soma de ingressos oramentrios (impostos, taxas, contribuies e outras


fontes de recursos) arrecadados para atender s despesas pblicas. A receita, para chegar aos
cofres pblicos, deve seguir um processo prprio que abrange quatro estgios:
Previso: consta na LOA e indica a expectativa de arrecadao para o respectivo exerccio.
Lanamento: o ato da repartio competente que verifica a procedncia do crdito fiscal.
Somente as receitas tributrias passam por esse estgio.
Arrecadao: o momento em que os cidados pagam aos agentes arrecadadores pblicos
(tesouraria, postos fiscais) ou privados (bancos credenciados) o numerrio referente a tarifas,
preos pblicos ou tributos.
Recolhimento: a transferncia dos valores arrecadados para o Tesouro do Estado.
As receitas podem ser classificadas de vrias formas, abordaremos aqui duas classificaes, a
econmica e a por fonte de recursos.
A classificao econmica divide a receita em:
Receitas correntes: so recursos financeiros oriundos das atividades operacionais como
arrecadao de tributos, produo de bens e prestao de servios;
Receitas de capital: so recursos financeiros obtidos por constituio de dvidas, alienao
de bens e direitos e transferncias recebidas de outros entes da Federao para aplicao em
despesas de capital.

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J a classificao por fonte de recursos utilizada para discriminar as receitas no oramento


30 do Estado de So Paulo e classific-las conforme a origem dos recursos arrecadados. As fontes de
recursos constituem-se de determinados agrupamentos, atendendo a uma regra de destinao
legal, com a funo de indicar como so financiadas as despesas oramentrias.
Observe no Quadro 1 como esto divididas essas receitas:
Quadro 1 Classificao das receitas por fonte de recursos

Recursos do Tesouro do Estado Designa todo recurso com entrada pelos cofres pblicos.

Recursos vinculados estaduais Designa todo recurso com entrada pelos cofres pblicos, mas com lei especfica que
determina em que o recurso pode ser gasto.

Recursos vinculados fundo especial Designa todo recurso arrecadado por unidades da administrao direta constitudas
de despesa por lei estadual, denominadas fundo especial de despesa (FED), com utilizao
especfica na lei de criao.

Recursos prprios da administrao Designa todo recurso arrecadado por autarquias, fundaes, universidades e
indireta empresas pblicas que constem da Lei Oramentria Anual. Esses recursos,
geralmente, so decorrentes de prestao de servio, sendo, portanto, recursos
prprios da entidade.

Recursos vinculados federais Designa todo recurso transferido em razo de convnios com rgos federais, com
aplicao definida nas regras de cada convnio.

Recursos de operaes de crdito Designa todo recurso proveniente de emprstimos feitos pelo Estado de So Paulo.

Outras fontes de recursos Enquadram-se os recursos que no so classificveis nas outras posies.

2.3.2 Tributos

Tributo toda receita instituda por lei pela Unio, pelos estados, pelo Distrito Federal e pelos
municpios, paga em moeda, de forma obrigatria, e que no constitua sano de ato ilcito,
compreendendo os impostos, as taxas e contribuies de melhoria.
Os impostos so uma espcie de tributo cuja obrigao tem por fato gerador uma situao
independente de qualquer atividade estatal especfica em relao ao contribuinte, como os
impostos estaduais (IPVA, ICMS e ITCMD).
J as taxas so uma espcie de tributo que os indivduos pagam ao Estado, em razo do exerccio
do poder de polcia ou pela utilizao, efetiva ou potencial, de servios pblicos especficos e
divisveis, prestados ao contribuinte ou postos sua disposio. Exemplos: taxa para emisso de
passaporte (esfera federal); taxa de licenciamento de veculos (esfera estadual); taxa de emisso de
alvar (esfera municipal).

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31 Existem ainda as contribuies, que consistem numa espcie de tributo cobrado com uma
finalidade bastante especfica. Na maioria dos casos, costumam ser cobradas pela Unio. Existem,
a rigor, cinco tipos de contribuies. As mais importantes, tanto pelo volume de recursos que
geram, quanto pelo alcance social que tm, so as contribuies sociais, que existem para custear
o sistema de seguridade social (previdncia social, assistncia social e sade), previsto no artigo
194 da Constituio Federal de 1988.

O Estado de So Paulo repassa 50% dos recursos arrecadados com IPVA


aos municpios onde o veculo licenciado. Tambm feito repasse de
25% da arrecadao do ICMS, segundo o ndice de Participao dos
Municpios (IPM) na arrecadao, que considera principalmente o valor
SAIBA MAIS adicionado de mercadorias em cada municpio.

2.3.3 Vinculaes oramentrias


As vinculaes oramentrias podem ser definidas como destinao de parcela da arrecadao
do ente governamental para reas e rgos especficos ou despesas obrigatrias que devem ser
realizadas por imposio constitucional ou legal. Em verdade, a vinculao oramentria trata-
se de um modelo, em que se procura preservar um tipo de poltica pblica, considerada bastante
relevante, de modo a garantir que os recursos alocados no se reduzam, assegurando, assim,
direitos de importante alcance social, como sade e educao.
De acordo com a legislao federal, por exemplo, as vinculaes oramentrias para a Sade
e para a Educao, no caso dos estados, correspondem a 12% e 30%, respectivamente, ndices
aplicados sobre o somatrio das receitas de impostos e das transferncias recebidas, menos o
montante da arrecadao de impostos transferido aos municpios. No caso do estado de So Paulo,
h tambm uma vinculao bastante debatida, a destinao de 9,57% da arrecadao do ICMS, a
ser repassada, obrigatoriamente, s trs universidades estaduais (USP, UNESP e UNICAMP).
Na Figura 6, uma representao do quadro de oramento do estado de So Paulo, podemos
perceber seu elevado grau de engessamento. possvel, tambm, verificar o quo reduzido o
volume de recursos que sobra (deduzidas as transferncias e vinculaes) para o estado sustentar o
seu custeio e fazer investimentos em polticas pblicas consideradas relevantes.

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32
Figura 6 Exemplo de oramento

Receita Estadual 100%


( ) Receitas Vinculadas
(Fundos Especiais de Despesa e Receita Prpria da Adm. Indireta 13,8%

= Tesouro do Estado 86,2%

( ) Transferncias Constitucionais a Municpios (ICMS e IPVA)


19,8%
( ) Vinculaes Oramentrias
(Educao. Saude. Fapesp.Habitao e F.Melhorias de Estncias 24,6%
( ) Despesas Obrigatrias
(Servio da Dvida. Pasesp e Precatrios) 9,2%

= Saldo Bruto do Tesouro 32,6%

( ) Despesas de Pessoal
exceto reas com vinculaes (sade, educao, etc.) 19,1%

13,5%
= Saldo Lquido do Tesouro
0,0% 10,0% 20,0% 30,0% 40,0% 50,0% 60,0% 70,0% 80,0% 90,0% 100%

Custeio (*) + (*) Funo Segurana Pblica, Direitos da Cidadania, Assistncia Social e
Investimento Poderes, etc. Exceto reas com vinculaes (sade, educao, etc.)

Fonte: Secretaria da Fazenda do Estado de So Paulo.

No estado de So Paulo, h tambm vinculao oramentria para


a Fundao de Amparo Pesquisa do Estado de So Paulo (FAPESP), no
montante equivalente a 1% da receita tributria, excludas as transferncias
DICA constitucionais para os municpios.

2.3.4 Despesas pblicas

Conceitua-se como despesa pblica o conjunto de dispndios do Estado a fim de saldar gastos
fixados na lei do oramento ou em lei especial, visando realizao e ao funcionamento dos servios
pblicos. Assim como as receitas, as despesas tambm passam alguns estgios:
Autorizao ou fixao: realizada mediante a aprovao do oramento ou de crditos
adicionais e essencial para a execuo dos gastos pblicos.
Programao: a distribuio das despesas ao longo do exerccio financeiro. Define as
prioridades a serem atendidas em um determinado perodo e o cronograma de pagamentos
das despesas j compromissadas.
Empenho: o ato da autoridade competente que cria a obrigao de pagamento para o
Estado. o comprometimento de parcela do oramento para uma pessoa fsica ou jurdica.
Liquidao: consiste na verificao do direito adquirido pelo credor tendo por base os ttulos
e documentos comprobatrios do respectivo crdito.

Oramento Pblico, Controle Social e Cidadania Fiscal


Mdulo 2 - Oramento pblico

Pagamento: a entrega do numerrio ao credor ou beneficirio.


33
Os restos a pagar so as despesas empenhadas e no pagas at 31 de dezembro de cada
exerccio. So classificados em: processados, que so as despesas empenhadas e j liquidadas,
cujo objeto de empenho j foi recebido; e no-processados, que so as despesas empenhadas e
no liquidadas.
O pagamento dos restos a pagar deve ser feito, preferencialmente, no ano seguinte ao da
sua inscrio, que realizada no ltimo dia do exerccio. Eles prescrevem em cinco anos aps sua
inscrio. Caso os valores inscritos no sejam pagos, os restos a pagar devero ser cancelados pela
unidade gestora executora.

A Lei de Responsabilidade Fiscal imps limitaes para a inscrio em


restos a pagar, proibindo o titular de Poder ou rgo, nos ltimos dois
quadrimestres do seu mandato, contrair: obrigao de despesa que no
possa ser cumprida integralmente dentro do exerccio correspondente,
ou que tenha parcelas a serem pagas no exerccio seguinte, sem que
IMPORTANTE haja suficiente disponibilidade de caixa para este efeito.

H vrias classificaes para as despesas pblicas. As mais importantes so a funcional (ou


programtica) e a econmica (ou por natureza), utilizadas no oramento.
A classificao funcional composta por um rol de funes e subfunes fixadas atualmente
pela Portaria n 42, de 14 de abril de 1999, do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto
(MPOG). Esta classificao de aplicao comum e obrigatria para todos os entes federados,
possibilitando, dessa forma, a consolidao nacional dos gastos pblicos e demonstrando em quais
reas de atuao governamental esto sendo aplicados os recursos pblicos.
A funo representa o maior nvel de agregao das diversas reas de despesa que competem ao
setor pblico, por exemplo, Legislativo, Sade e Agricultura. A subfuno identifica a natureza bsica
das aes que se aglutinam em torno das funes, podendo ser combinada com outras diferentes
daquelas a que estiverem relacionadas. Veja na tabela a seguir dois exemplos de funes e subfunes.

Tabela 1 Exemplo de classificao funcional

FUNO SUBFUNO
031. Ao Legislativa
01. Legislativa
032. Controle externo

121. Planejamento e Oramento

122. Administrao Gera


04. Administrao
123. Administrao Financeira

124. Controle Interno

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Mdulo 2 - Oramento pblico

A estrutura programtica, que um desdobramento da classificao funcional, aponta qual a


34 finalidade do gasto pblico. A alocao de recursos feita por programas e suas respectivas aes.
Essa classificao denota o plano de ao do governo e, por meio dos programas, feita a ligao
entre o Plano Plurianual e o oramento, pois o plano termina no programa e o oramento comea
nele. Os Estados e Municpios tm liberdade para criar seus programas e aes, tendo, portanto,
classificaes programticas prprias. Veja na tabela a seguir um exemplo desta estrutura.

Tabela 2 Exemplo de estrutura programtica

PROGRAMA AO
150 - Processo Legislativo 4508 - Divulgao dos Trabalhos Legislativos

4817 - Funcionamento do Processo Legislativo

802 - Alimentao Escolar 4734 - Capacitao Profissional na rea de Alimentao Escolar

5741 - Proviso e Instalao de Equipamentos de Cozinha

914 - Preveno e Controle de Endemias 4839 - Controle de Endemias

5419 - Pesquisa Cientfica e Tecnolgica na rea de Endemias

A classificao econmica, por sua vez, possibilita a anlise do impacto das aes do Poder
Pblico na economia, sobretudo em relao aos investimentos. Ela divide as despesas em:
Despesas Correntes: so destinadas manuteno das atividades dos rgos e entidades
pblicas, no produzindo acrscimos ao patrimnio. Os grupos de sua natureza so: pessoal e
encargos sociais; juros e encargos da dvida e outras despesas correntes.
Despesas de Capital: contribuem diretamente para a formao ou aquisio de um bem de
capital, resultando em acrscimo patrimonial. Os grupos de sua natureza so: investimentos;
inverses financeiras e amortizao da dvida.

Figura 7 Esquema da classificao econmica das despesas

Despesa
Econmica

Despesas Despesas
correntes de Capital

Pessoal e Juros e Outras


Encargos Encargos despesas Investimentos
Inverses Amortizao
Sociais da Dvida Correntes Financeiras da dvida

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Mdulo 2 - Oramento pblico

35 Segundo a Constituio Federal, cabe ao Senado Federal fixar os limites


para o montante da dvida consolidada da Unio, Estados e Municpios e,
ao Congresso Nacional, os limites para o montante da dvida mobiliria
federal. O Senado Federal editou a Resoluo n 40, de 21 de dezembro
de 2001, que estipulou esses limites (a vigorar a partir de 2016), sendo
de 200% da RCL (Receita Corrente Lquida) para os Estados e de 120% da
RCL para os Municpios. At esse exerccio, eventuais excessos devero
SAIBA MAIS ser reduzidos na proporo de 1/15 por ano, a contar a partir de 2001.

2.4 A LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL

A Lei Complementar Federal n 101, conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) e j
comentada aqui antes, foi uma grande conquista para a fixao de regras claras para o controle
dos gastos pblicos. Compete a ela alterar, profundamente, a gesto das finanas pblicas,
estabelecendo normas voltadas para a responsabilidade na gesto fiscal, com mbito de atuao
nacional, abrangendo Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios.
Alm de organizar e disciplinar melhor o uso dos recursos pblicos, ela previu punies para
gestores que no o fizerem a contento, estimulando a transparncia e o controle social da coisa
pblica.
Veja no quadro a seguir quais so os principais tpicos abordados por essa lei.
Quadro 2 Principais tpicos da LRF

Renncia de receita Deve estar acompanhada de estimativa do impacto oramentrio-financeiro no


exerccio em que deva iniciar sua vigncia e nos dois exerccios seguintes, e respeitar
o que for definido na LDO. Se afetar as metas de resultado primrio, deve estar
acompanhada por medidas de compensao, no perodo acima referido, por meio do
aumento de receita tributria.

Aumento de despesa Deve sempre estar acompanhado de estimativa de impacto financeiro-oramentrio


relativo ao exerccio em que deva entrar em vigor e aos dois subsequentes, e da
declarao do ordenador de despesa quanto adequao do aumento em relao
LOA e sua compatibilidade com o PPA e a LDO.

Despesas de carter continuado Devem ser acompanhadas por aumento permanente de receita ou reduo
permanente de despesa, alm de ser demonstrada a origem dos recursos para seu
custeio.

Despesas de pessoal nulo o ato que provoque aumento de despesa de pessoal e no atenda s regras
gerais da LRF, s vedaes constitucionais e ao limite legal aplicado para as despesas
com inativo. Tambm nulo o ato que implique em aumento de despesa de pessoal nos
ltimos 180 dias anteriores ao final do mandato.

Operaes de crdito Requerem existncia prvia e expressa autorizao para a contratao, incluso no
oramento e observncia dos limites e condies fixados pelo Senado Federal.

Despesas com pessoal Obedecem aos limites percentuais da Receita Corrente Lquida de cada ente (Unio
50%, Estados 60%, Municpios 60%), que corresponde s receitas correntes deduzidas
dos valores entregues aos municpios.

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Mdulo 2 - Oramento pblico

A Lei de Responsabilidade Fiscal ainda assegura em seu artigo nmero 48, a liberao em
36 tempo real de informaes pormenorizadas sobre a execuo oramentria e financeira, em meios
eletrnicos de acesso ao pblico. Assim, foram criados os Portais da Transparncia (para todos os
entes federativos), por meio dos quais os cidados interessados podem ter conhecimento sobre as
informaes relativas aos recursos arrecadados e aos gastos realizados pelo Governo.

O Estado de So Paulo possui o link Prestando Contas no site da Secretaria


da Fazenda, onde constam as informaes relativas execuo oramentria
e financeira do Estado, bem como os balanos contbeis e tambm os
DICA balanos das empresas pblicas.

Referncias Bibliogrficas

BRASIL. Presidncia da Repblica. Lei n 4.320, de 17 de maro de 1964. Estatui [sic] Normas
Gerais de Direito Financeiro para elaborao e controle dos oramentos e balanos da Unio, dos
Estados, dos Municpios e do Distrito Federal. Braslia: DOU, 1964. Disponvel em: <http://www.
planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L4320.htm>. Acesso em:
________. Presidncia da Repblica. Decreto Lei n 200, de 25 de fevereiro de 1967. Dispe
sobre a organizao da Administrao Federal, estabelece diretrizes para a Reforma Administrativa
e d outras providncias. Braslia: DOU, 1967. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/
decreto-lei/del0200.htm>. Acesso em:
Site da Secretaria da Fazenda do Estado de So Paulo <www.fazenda.sp.gov.br>.

Oramento Pblico, Controle Social e Cidadania Fiscal


Oramento Pblico, Controle Social e Cidadania Fiscal

CONTROLE
MDULO 3 -
SOCIAL E TRANSPARNCIA

Objetivo

No primeiro mdulo tratamos da importncia do Estado, sobretudo no tocante ao seu papel de


viabilizar as polticas pblicas sade, educao e segurana, por exemplo , para que os direitos de
cidadania sejam assegurados a todas as pessoas.
Agora vamos abordar os instrumentos de que a sociedade dispe para realizar a fiscalizao dos
deveres do Estado e, assim, garantir seus direitos.

Ao final deste mdulo, esperamos que voc:


entenda a importncia de os cidados fiscalizarem e controlarem o Estado na prestao dos
servios e das polticas pblicas.
identifique os instrumentos e as informaes disponibilizados pelo Estado que podem subsidiar
o exerccio do controle social.

37
Mdulo 3 - Controle social e transparncia

38
3.1 CONTROLE SOCIAL: IMPORTNCIA E CONCEITO

A Constituio de 1988, alm de ampliar as liberdades pblicas e avanar consideravelmente


na garantia dos direitos de cidadania, tambm trouxe diversos mecanismos de controle sobre o
Estado, tanto para assegurar sua atuao dentro dos parmetros legais como para garantir sua
finalidade de atender ao bem comum. No artigo 70, por exemplo, a Constituio Federal prev a
existncia dos controles interno e externo.
O interno prev que cada poder deve ter sua prpria estrutura de controle. No executivo
federal, esse trabalho desenvolvido pela Controladoria-Geral da Unio, (CGU) que tem status de
ministrio, subordinando-se diretamente presidncia da repblica. No municpio de So Paulo
esse controle tambm se estabeleceu em nvel de secretaria, a partir da criao da Controladoria-
Geral do Municpio. (CGM)

No Estado de So Paulo, o controle interno est situado como competncia


de um departamento da Secretaria da Fazenda, o Departamento de
Controle e Avaliao (DCA), que fiscaliza os rgos da administrao
direta e indireta paulista no tocante execuo oramentria, financeira
SAIBA MAIS e patrimonial.

O controle externo, por sua vez, significa o controle exercido por um poder sobre o outro. o
que est estabelecido nos artigos 70 e 71 da Constituio, com a previso de que o poder legislativo
fiscalizar as atividades do poder executivo, sendo, para isso, auxiliado pelos tribunais de contas.
(BRASIL, 1988)
Para alm dos controles interno e externo, a Constituio Federal e outras leis posteriores
estabelecem mecanismos concretos de controle da prpria sociedade sobre a ao do Estado o
que chamamos de controle social, tema que vem ganhando cada vez mais importncia no atual
contexto de abertura e participao social.
Como voc viu no primeiro mdulo, o Brasil atualmente se configura como um Estado
Democrtico de Direito, o que implica que ele deve se submeter ao respeito lei e s normas, bem
como soberania popular. Isso tambm implica que a sociedade disponha de mecanismos efetivos
de controle do Estado para que ele cumpra sua finalidade, assegurando o bem comum, respeitando
os direitos individuais e coletivos dos cidados, e no permitindo que interesses privados ou
corporativos se apropriem da coisa pblica.
Alm disso, o controle social serve tambm para impedir que a corrupo desvie os recursos que
deveriam financiar as polticas pblicas para benefcio da prpria sociedade. Nesse sentido, esse
tipo de controle de importncia estratgica e de relevante alcance social.
No prximo tpico trataremos dessa forma de controle, analisando suas possibilidades e os
instrumentos existentes para que ele seja exercitado na prtica.

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Mdulo 3 - Controle social e transparncia

39
3.2 O CONTROLE SOCIAL E SUAS FORMAS

Um dos principais meios antigos de controle social tambm valorizado pela atual Constituio
exercido sobre o Estado e as pessoas encarregadas de governar em nome do povo; chama-se
controle eleitoral. Ele se expressa na possibilidade de os cidados substiturem um governante
que no esteja conduzindo a ao do Estado de acordo com a vontade popular expressa nas urnas.
Como j vimos, nem sempre foi assim. Apesar de o voto estar previsto nas constituies
brasileiras desde 1891, em vrios momentos da histria esse direito poltico foi suspenso, fazendo
com que muitos cidados ficassem impossibilitados de exerc-lo. Contudo, a partir da Constituio
de 1988, esse direito foi bastante fortalecido, sendo estendido, inclusive, aos analfabetos e,
facultativamente, aos maiores de 16 e menores de 18 anos. Entretanto, preciso notar que, apesar
de a Constituio em vigor ter fortalecido o voto como instrumento de exerccio da soberania
popular e de controle da sociedade sobre o Estado, nosso sistema eleitoral ainda requer muitas
modificaes e um aperfeioamento para fortalecer esse controle.
Pode-se destacar, por exemplo, o fato de o eleitor no conseguir ter muita proximidade com
os representantes que elegeu, no sentido de cobrar a implementao das polticas pblicas
apresentadas no programa do partido, como ocorre nos sistemas que utilizam o voto distrital.
Tambm existe a enorme multiplicidade de partidos, que muitas vezes sequer apresentam um
programa concreto nas eleies, distorcendo o quadro poltico-eleitoral e as possibilidades de
mudana e controle a partir do voto consciente.
Vale destacar ainda que, indo alm do voto, a Constituio tambm prev outros mecanismos
de controle social como o plebiscito, o referendo e a iniciativa popular para a elaborao de leis.

Como exemplo, podemos mencionar: o plebiscito de 1993 para escolher a


forma e o sistema de governo (no qual a populao escolheu a repblica
e o presidencialismo),; o referendo sobre a proibio de comercializao
de armas de fogo, realizado em 2005; e o Projeto de Lein 518/2009, de
iniciativa popular, comumente conhecido como Lei da Ficha Limpa, que
proibiu a candidatura para cargos eletivos em geral de pessoas condenadas
DICA por rgos colegiados da justia.

Atualmente, existem outros instrumentos cada vez mais importantes para o controle social da
ao do Estado, destacando-se entre eles os que sero abordados a seguir. Acompanhe!

3.2.1 Oramento participativo


Mesmo antes da promulgao da Constituio de 1988, alguns municpios brasileiros comearam
a adotar iniciativas com vistas a estreitar a relao entre o Estado e a sociedade. No fim da dcada de
1980, iniciou-se em Porto Alegre a experincia do oramento participativo, que, posteriormente,
passou a ser adotada por diversos outros municpios brasileiros. Essa iniciativa consiste basicamente
em reservar uma parcela das receitas pblicas para que os cidados, em assembleias, deliberarem
sobre o destino desses recursos e tambm as regies em que sero aplicados.

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Mdulo 3 - Controle social e transparncia

Em verdade, o oramento participativo tem uma lgica muito interessante porque permite
40 sociedade fazer valer suas necessidades mais imediatas, que impactam diretamente na vida dos
cidados, como habitao, sade local, pavimentao de ruas, entre outras.
Hoje, a maior parte dos entes federativos adota algum procedimento para ouvir a sociedade
na definio das peas oramentrias que estudamos no mdulo anterior (PPA, LDO e LOA). So
as chamadas audincias pblicas, realizadas quando as peas esto sendo elaboradas pelo poder
executivo, ou mesmo discutidas pelo poder legislativo. Nessas audincias, os cidados podem se
organizar de modo a defendera alocao de recurso para polticas pblicas especficas.
Vale, por fim, destacar que o engessamento oramental da maioria dos entes federativos do
pas no permite que essa margem para definio da aplicao dos recursos pela prpria sociedade
seja de maior expresso. No entanto, essa uma diretriz que aproxima efetivamente a atuao do
Estado dos interesses da sociedade.

3.2.2 Conselhos de polticas pblicas

Os conselhos de polticas pblicas consistem em um instrumento efetivo de controle da ao


governamental e tm como objetivo garantir que as polticas pblicas alcancem os cidados que delas
precisam, bem como que os recursos pblicos sejam realmente alocados nas reas demandadas.
Normalmente, a instituio desses conselhos se d em nvel local pela prpria administrao
pblica, e eles podem ter carter consultivo e fiscalizatrio, como tambm funo deliberativa.

muito importante que voc, como cidado, procure saber quais conselhos
existem em seu municpio. Busque essa informao na prefeitura ou na
cmara de vereadores e participe daqueles referentes s polticas
IMPORTANTE pblicas que voc tenha interesse em acompanhar e fiscalizar.

Cabe frisar que, alm de monitorar o desenvolvimento das polticas pblicas e fiscalizar a
aplicao dos recursos definidos no oramento em reas como sade, educao e assistncia
social, tambm existem atualmente diversos conselhos para tratar de direitos das minorias, como
os portadores de deficincia, por exemplo. Na Tabela 1, voc pode verificar um panorama dos
conselhos de polticas pblicas junto aos municpios brasileiros, cabendo ressaltar que tambm a
Unio e os estados dispem de diversos conselhos como estes.

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Mdulo 3 - Controle social e transparncia

Tabela 1 - Conselhos municipais por rea de poltica pblica


41
REA DE POLTICA PBLICA TOTAL ATINGIDO SOBRE
O TOTAL DE 5.565 MUNICPIOS (%)

Assistncia social 5.527 99,31

Sade 5.417 97,34

Direitos da criana e do adolescente 5.084 91,35

Educao 4.403 79,11

Meio ambiente 3.124 56,13

Habitao 2.373 42,64

Direitos do idoso 1.974 35,47

Cultura 1.372 24,65

Segurana alimentar 1.318 23,68

Poltica urbana 981 17,62

Esporte 623 11,19

Direitos da mulher 594 10,67

Segurana 579 10,40

Direitos da pessoa com deficincia 490 8,80

Transporte 328 5,89

Direitos da juventude 303 5,44

Oramento 148 2,66

Igualdade racial 148 2,66

Direitos humanos 79 1,42

Direitos de gays, lsbicas etc. 04 0,07

Fonte: IBGE, 2009.

3.2.3 Ouvidorias

A criao das ouvidorias pblicas tambm teve uma importncia capital nessa tnica de
aproximao entre a sociedade e o Estado. So canais concretos para que os rgos pblicos
recebam crticas, elogios, sugestes, denncias e solicitao de informaes dos cidados. Hoje,
eles fazem parte da estrutura de ministrios, secretarias, bem como de autarquias, fundaes e
outros rgos da administrao pblica, como as agncias reguladoras.
As ouvidorias podem existir fisicamente ou por meio telefnico ou eletrnico. Muitas vezes,
resultam em melhoria efetiva da qualidade da prestao de alguns servios pblicos, bem como
implicam em punio de servidores pblicos que cometem desvios, assim como geram aes
corretivas para que o Estado atue efetivamente dentro da lei e em benefcio da causa pblica.

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Mdulo 3 - Controle social e transparncia

importante destacar tambm a independncia do ouvidor para escutar as pessoas e encaminhar


42 as solicitaes ou denncias recebidas aos rgos competentes, o que fortalece a ideia do controle
social.
No estado de So Paulo, as ouvidorias dos rgos pblicos tm procurado, entre outras aes:

avaliar a procedncia de sugestes, reclamaes e denncias e encaminh-las s


autoridades competentes, inclusive comisso de tica, visando melhoria dos
servios pblicos;
corrigir erros, omisses, desvios ou abusos na prestao dos servios pblicos;
apurar atos de improbidade e de ilcitos administrativos;
prevenir e corrigir atos e procedimentos incompatveis com os princpios
estabelecidos em lei;
proteger os direitos dos usurios e garantir a qualidade dos servios prestados.

Fonte: CEPAM, 2013.

Como rgo central, a Ouvidoria Geral do Estado de So Paulo procura coordenar esse trabalho
com os seguintes objetivos:

promover a proteo e a defesa do usurio do servio pblico do estado de


So Paulo;
sistematizar informaes sobre a atuao dos rgos e das entidades da
Administrao Pblica;
sugerir aes que melhorem a atuao das Ouvidorias e o funcionamento
do servio pblico estadual, evitando a reincidncia de manifestaes
pertinentes ineficcia e ineficincia;
incentivar a divulgao, de forma ampla e transparente, das aes
desenvolvidas pelas Ouvidorias dos rgos e das entidades da Administrao
Pblica direta, indireta e fundaes;
produzir estatsticas indicativas do nvel de satisfao dos usurios dos
servios pblicos prestados, com base nas manifestaes recebidas;
contribuir com a disseminao das formas de participao no acompanhamento
e na fiscalizao da prestao dos servios pblicos.

Fonte: CEPAM, 2013.

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Mdulo 3 - Controle social e transparncia

43
3.3 TRANSPARNCIA FISCAL E DAS AES DO ESTADO

Vimos at aqui a importncia do controle social para o bom uso da coisa pblica, bem como para
que o Estado atue em respeito s leis e garanta o bem comum, alm de alguns instrumentos que
servem sociedade nesse sentido. Mas como a populao em geral pode fiscalizar as aes do Estado?
Alm de fortalecer o controle da sociedade sobre o Estado, a Constituio Federal e as leis
posteriores tambm valorizaram a transparncia das aes estatais como um importante subsdio
para que os cidados tenham acesso a informaes e exeram efetivamente o controle social.

Somente em anos mais recentes foram formatados e implementados


instrumentos que viabilizam a transparncia na gesto fiscal e de
informaes de interesse do cidado, a exigncia por resultados e a
possibilidade de responsabilizar os gestores pblicos, o que pode at
impedi-los de ocupar cargos eletivos. Podemos citar, por exemplo, a Lei
de Responsabilidade Fiscal e os portais da transparncia. Esse conjunto
de instrumentos, utilizado de forma efetiva, torna os governos mais
VOC SABIA? abertos sociedade.

A integrao de informaes confiveis e atualizadas, produzidas e disponibilizadas pelos


governos, e o acesso facilitado a esses dados, por diferentes mdias e com o uso de tecnologia da
informao, sobretudo pela Internet, tm sido fundamentais para possibilitar o controle pblico
das aes dos governos nos diferentes nveis federativos. O esforo para ampliar a transparncia
e o controle social da gesto pblica levou os governos a adotarem medidas, dos pontos de vista
institucional e organizacional, em todos os seus nveis. Foi elaborado um conjunto legal, que define
princpios, regras e procedimentos a serem cumpridos por todos os entes federados, e criados
rgos com competncias e atuao especficas, em cada nvel de governo.
Assim, o controle das aes e dos resultados da administrao pblica tem assumido importncia
e relevncia cada vez maiores, em decorrncia da ampla disponibilidade de informaes, da
facilidade de acesso aos dados e da atuao dos meios de comunicao.
Pelos mecanismos de transparncia atualmente estabelecidos, os cidados podem tanto verificar
os recursos arrecadados pelo Estado, como obter informaes que lhes possibilitem fiscalizar a
implementao das polticas pblicas que visam a garantir os seus direitos.
Hoje, entre os principais mecanismos previstos para a divulgao das aes do Estado, temos a
transparncia ativa e a passiva.

3.3.1 Transparncia ativa

No mdulo anterior voc viu o quanto a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) impactou no panorama
das finanas pblicas no Brasil, para todos os entes federativos Unio, Estados e Municpios.

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Entretanto, cabe destacar que, alm de estabelecer normas para assegurar um melhor uso
44 dos recursos pblicos, ela tambm previu mecanismos de transparncia das aes e dos recursos
arrecadados pelo Estado, com vistas a subsidiar o controle social da coisa pblica. Nesse sentido,
podemos destacar a alterao da LRF advinda com a lei complementar federal n 131, de 27 de
maio de 2009, prevendo que os entes federativos devem disponibilizar de forma pormenorizada as
informaes sobre a execuo oramentria e financeira do governo.
importante lembrar que essas informaes devem ser atualizadas diariamente, permitindo
aos cidados interessados acompanh-las. O acesso deve se dar a partir de pginas especficas
disponibilizadas na internet, os chamados portais da transparncia, como voc j viu.
No estado de So Paulo, o portal da transparncia estadual contempla as seguintes informaes:

Srie histrica, abrangendo ao menos trs exerccios fiscais das receitas do


estado, com consulta por rgo, receita ou natureza, nos diversos nveis de
desdobramento, bem como da previso do ano vigente, com as informaes
da realizao ms a ms, observado o mesmo nvel de consulta;
despesas liquidadas relacionadas a compras de bens de consumo e contratao
de terceiros, consolidadas por rgo;
demonstrativo mensal das despesas, com pagamento de dirias do exerccio
vigente;
receitas realizadas por rgo, especificadas por fonte, at o nvel de alnea;
investimentos realizados por rgo e natureza, especificando bens de capital
e obras;
transferncias de recursos pblicos estaduais a municpios, entidades, cidados
ou por ao de governo;
despesas liquidadas por rgo e programa de trabalho detalhado por natureza
de pessoal e encargos; outras despesas correntes e investimentos;
empresas e pessoas fsicas proibidas de contratar com o Poder Pblico;
relao de agentes pblicos dos rgos e das entidades da Administrao
direta, indireta e fundaes;
tabela de remunerao mensal dos agentes pblicos dos rgos e das entidades
da Administrao direta, indireta e fundaes;
quadros demonstrativos da Lei de Responsabilidade Fiscal;
manual de navegao, glossrio, perguntas frequentes, denncia eletrnica e
Fale Conosco, por e-mail, carta e telefone.

Fonte: CEPAM, 2013.

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3.3.2 Transparncia Passiva

Alm das informaes disponibilizadas pelo prprio Estado nos portais da transparncia, o
cidado, caso se interesse por outras que no estejam ali contempladas, tem a possibilidade de
requer-las ao ente pblico, baseado na Lei de Acesso Informao (LAI), a Lei Federal 12.527, de
18 de novembro de 2011.

A previso da Lei de Acesso Informao se aplica aos rgos pblicos


da administrao direta e indireta dos trs poderes de todos os entes
federativos. Em regra, as informaes tm que ser disponibilizadas aos
cidados em at 20 dias, podendo ser solicitadas por qualquer cidado
interessado, devendo o pedido conter a informao do requerente, bem
IMPORTANTE como a informao que deseja obter.

Segundo os termos da LAI, o acesso informao compreende as seguintes questes:


Direito de obter orientao sobre os procedimentos para conseguir o acesso, bem como sobre
o local em que poder ser encontrada ou obtida a informao almejada.
Informao contida em registros ou documentos, produzidos ou acumulados por rgos ou
entidades, recolhidos ou no a arquivos pblicos.
Informao produzida ou custodiada por pessoa fsica ou entidade privada decorrente de
qualquer vnculo com seus rgos ou entidades, mesmo que esse vnculo j tenha cessado.
Informao primria, ntegra, autntica e atualizada.
Informao sobre atividades exercidas pelos rgos e pelas entidades, inclusive, as relativas
sua poltica, organizao e servios.
Informao pertinente administrao do patrimnio pblico, utilizao de recursos pblicos,
licitao e contratos administrativos.
Essa lei ainda estabelece que o acesso s informaes pblicas ser assegurado tambm
mediante a criao de Servio de Informao ao Cidado (SIC), nos rgos e nas entidades do Poder
Pblico, em local com condies apropriadas para atender e orientar o pblico quanto ao acesso
a informaes e apto a instru-lo sobre a tramitao de documentos e suas respectivas unidades,
bem como protocolar documentos e requerimentos de acesso a informaes.

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46
Referncias Bibliogrficas

BRASIL. Presidncia da Repblica. Casa Civil. Constituio da repblica federativa do Brasil.


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Oramento Pblico, Controle Social e Cidadania Fiscal