Prisma Jurdico

ISSN: 1677-4760
prismajuridico@uninove.br
Universidade Nove de Julho
Brasil

Baptista Pavan, Fernando

O direito das minorias na democracia participativa
Prisma Jurdico, nm. 2, 2003, pp. 195-205
Universidade Nove de Julho
So Paulo, Brasil

Disponvel em: http://www.redalyc.org/articulo.oa?id=93420013

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O DIREITO DAS MINORIAS NA DEMOCRACIA
PARTICIPATIVA

Fernando Pavan Baptista

Doutor em Filosofia do Direito e Mestre em Direito Processual pela
Faculdade de Direito da USP; Coordenador do Curso de Direito da
UNINOVE

Resumo
Trata-se de uma anlise crtica da democracia representativa,
estruturada essencialmente na falcia da regra da maioria,
apresentando formas alternativas de superao deste modelo
pseudodemocrtico, que garantam um grau de participao das
minorias nas decises polticas.
Unitermos: democracia; representatividade; minorias; opresso;
participao.

Abstract
Its a review analysis about representative democracy essentially
structured in misconception of generally rules presenting
alternative forms of surmount this democratic pseudo code in order
to guarantee a certain degree of participation of minorities groups
in politics decision.
Uniterms: democracy; representativity; minorities; oppression;
participation

Em meados do sculo XIX, Lincoln declarou que a democracia

o governo do povo, pelo povo e para o povo. No sculo seguinte,
Churchill declarava que a democracia a pior forma de governo
exceto por todas as outras.

PRISMA JURDICO 1 9 5
 No decorrer do sculo XX, a prtica da democracia foi
aperfeioando vrios de seus elementos fundamentais, como o
sufrgio universal, a possibilidade de oposio, a alternncia no
poder, a organizao, controle e financiamento dos partidos, a
liberdade de reunio e de expresso, a utilizao da mdia e das
pesquisas, alm de outras instituies. Porm, a questo da
representatividade, em que se apia toda a legitimao do poder,
embora tambm tenha evoludo, no alcanou ainda um objetivo
bsico do ideal democrtico: exprimir as aspiraes das minorias da
sociedade. Esse um dos fatores da deteriorao da democracia.
A chamada democracia representativa, cuja legitimidade est
calcada na vontade da maioria, pode tornar-se, sob o prisma dos
grupos sociais minoritrios, uma verdadeira tirania da maioria,
capaz de ignor-los e at reprimi-los, sem violao da lei (o que a
torna opresso legal). A vontade da maioria do povo pode estar to
longe dos ideais de justia quanto a vontade de um ditador qualquer,
ainda que, primeira vista, parea inconcebvel tal afirmao. No
h como corresponder propores quantitativas com qualitativas,
pois so propriedades distintas e independentes entre si. Portanto,
o fato de a maioria estar com a razo (no sentido racional e
pragmtico do termo) mera casualidade, nunca uma tendncia.
Inmeros exemplos histricos retratam isso, no apenas em guerras
e revolues, nas quais maiorias tomam decises que violam at
direitos fundamentais das minorias, mas tambm no cotidiano
poltico, em que grupos minoritrios so obrigados a assimilar sua
vontade, na condio de detentores legtimos do poder.
Como evitar esse disparate poltico? Afinal, a essncia da
democracia moderna est principalmente na preservao da liberdade
individual e no apenas na forma de governo liberal. Se um indivduo
da sociedade injustamente oprimido por uma maioria governante,
ento a democracia desvirtuada em sua condio primeira, ou seja:
no somente garantir o governo da maioria, mas tambm assegurar a
sobrevivncia, a liberdade e o bem-estar de todos os indivduos, quer
estejam, ou no, representados nas diversas categorias de poder.
preciso encontrar instrumentos que protejam as minorias e promovam
uma convivncia saudvel entre as diversas faces sociais.1

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Democracia direta e democracia indireta
Assim como a Cidade-Estado foi desaparecendo do cenrio
mundial desde a Antiguidade, a democracia direta tambm se tornou
objeto de estudo terico, sem aplicao prtica. No Estado-Nao
contemporneo, diante de sua dimenso e complexidade, torna-se
realmente impossvel ressuscitar a democracia direta experimentada
na polis grega de vinte e cinco sculos atrs. Hoje em dia, no se pode
conceber que seja possvel convocar todos os cidados de uma nao
para, em praa pblica e por voto direto, opinarem sobre todas as
decises da vida pblica.2 Seria operacionalmente impossvel, mesmo
com os recursos atuais da tecnologia e da informtica.
A democracia, portanto, foi evoluindo atravs dos sculos para
uma forma representativa, em que alguns poucos representam outros
muitos na esfera decisional do poder. Segundo Bobbio (1997, p.44), a
expresso democracia representativa significa genericamente que as
deliberaes coletivas, isto , as deliberaes que dizem respeito
coletividade inteira, so tomadas no diretamente por aqueles que
dela fazem parte, mas por pessoas eleitas para esta finalidade.
Portanto, o cidado se encontra na dimenso menos ostensiva do
poder pblico, ou seja, seu poder de deciso se limita ao voto,3 quando
1 Richard Wolheim assim analisa: A sociedade pode saber o que deseja, express-lo
inequivocamente mediante o procedimento eleitoral e, em seguida uma maioria assim
estabelecida pode aplicar sua orientao poltica com completo desprezo pelos desejos,
interesses ou direitos da minoria. Os temores da tirania da maioria foram tema constante no
sculo XIX, a grande era do pensamento democrtico. No sculo XX, a grande era da prtica
democrtica, esses temores em grande parte no se realizaram embora, significativamente,
nos lugares em que se realizaram, o tenham sido numa escala grandemente superior ao pior
que se poderia supor. Pareceria que o problema aqui seja mais sociolgico do que poltico, no
sentido de que o condicionamento social provavelmente fosse um remdio mais eficaz do que
um sistema de freios e contrapesos constitucionais (In: CRESPIGNY; CRONIN, 1975, p. 103-104).
2 Para que exista democracia direta no sentido prprio da palavra, isto , no sentido em que
direto quer dizer que o indivduo participa ele mesmo nas deliberaes que lhe dizem respeito,
preciso que entre os indivduos deliberantes e a deliberao que lhes diz respeito no exista
nenhum intermedirio (BOBBIO, 1997, p.51). Continua, nas pginas 52 e 53: que a democracia
direta no seja suficiente torna-se claro quando se considera que os institutos de democracia
direta no sentido prprio da palavra so dois: a assemblia dos cidados deliberantes sem
intermedirios e o referendum. Nenhum sistema complexo como o estado moderno pode
funcionar apenas com um ou com outro, e nem mesmo com ambos conjuntamente.
3 Num grande Estado moderno, mesmo em se tratando de uma democracia, o cidado
comum tem pouqussimo senso de poder poltico; no ele quem decide quais devem ser os
problemas numa eleio; estes por sua vez se referem a coisas distantes da sua vida cotidiana
e esto quase inteiramente fora da sua experincia, e o seu voto uma contribuio to
pequena para o total que lhe parece insignificante. Na antiga Cidade-Estado esses males eram
muito menores, tais como o so hoje nos governos locais (RUSSELL, 1979, p. 173).

PRISMA JURDICO 1 9 7
 lhe permitido escolher um representante que, se eleito por
maioria de votos, tomar, em princpio, decises polticas em
consonncia com sua vontade, que passam a obrigar todos os
demais cidados, mesmo aqueles com opinies divergentes e que
no escolheram o representante eleito. Esse mecanismo indireto,
adaptado da democracia antiga para as modernas, conhecido
como regra da maioria.
Importante observar que o poder pblico fica, indiretamente,
nas mos de uma maioria de cidados, que escolheram seus
representantes para decidir segundo seus interesses. Ocorre que, no
sistema representativo, uma vez eleito, o representante se
desvincula totalmente de seus eleitores/representados e passa a ter
autonomia para decidir segundo a prpria conscincia, sem
qualquer compromisso formal com sua base eleitoral. A espcie de
procurao que lhe outorgada pelos cidados lhe garante liberdade
decisria at o fim do mandato. Assim, a prpria maioria no v
concretizadas todas as suas aspiraes com a atuao delegada a
seus representantes.4
Agravante o fato de que no existe uma vontade nica e
homognea da maioria, tal qual a expresso vontade do povo, usada
indiscriminadamente por polticos e analistas, possa sugerir. A
vontade do povo significa uma coleo de vontades individuais que
se aglutinam em um mesmo discurso poltico, de contedo
contraditrio e sem referncia na realidade, mas com fora
persuasiva sobre as massas.
O que no dizer, ento, das aspiraes das minorias na
democracia representativa?

Tirania da maioria
A idia de que a razo est sempre com a maioria fundamenta-
se em um pressuposto filosfico transcendental, ao aceitar como
4 Bobbio esclarece: as democracias representativas que conhecemos so democracias nas
quais por representante entende-se uma pessoa que tem duas caractersticas bem
estabelecidas: a) na medida em que goza da confiana do corpo eleitoral, uma vez eleito no
mais responsvel perante os prprios eleitores e seu mandato, portanto, no revogvel; b)
no responsvel diretamente perante os seus eleitores exatamente porque convocado a
tutelar os interesses gerais da sociedade civil e no os interesses particulares desta ou
daquela categoria (BOBBIO, 1997, p. 47).

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dogma a existncia de uma conscincia coletiva que se identifica
com o Bem e a Justia. Por mais que se racionalize essa posio, no
h como evitar o elemento metafsico que, em outros tempos,
tambm anunciava que o monarca tinha sabedoria e poderes
divinos, no passveis de contestao por seus sditos.
A opinio da maioria, em todos os nveis de deciso, e no
somente na esfera pblica, pode ser prudente ou imprudente, justa
ou injusta,5 de acordo com juzos de valor subjetivos. Estatsticas
histricas e argumentos lgicos no podem dar um fundamento de
verdade suposta infalibilidade moral da maioria.
Se na democracia representativa, o poder delegado pela maioria
obriga a todos, inclusive as minorias excludas do polo decisional,
ento a vontade da maioria prevalece sobre a das minorias,
independentemente de ser justa ou injusta, boa ou m. Pode-se ir
mais a fundo: se o desejo da maioria for exterminar uma minoria
qualquer da comunidade social, ter poderes legtimos para
executar essa ao, sem violar a lei positiva, porque a prpria
maioria, na democracia indireta, por meio de seus representantes
eleitos, que elabora e altera essas leis e a prpria Constituio.6
Na prtica, no entanto, raro (mas no impossvel) ocorrerem
tais radicalismos,7 mas, como j foi dito, se observarmos em um nvel
mais sutil, no qual o disparate no seja to flagrante, no h dvida
de que as minorias so democraticamente desprezadas nas decises
que envolvem interesses em confito e, se simplesmente no
existissem, isso no faria diferena alguma, pois seu papel poltico
se resume em legitimar o poder exercido pelos representantes do
5 claro que o prprio conceito de Justia, como entidade, tambm metafsico, mas
podemos falar de justia pragmtica, isto , um conceito mutante e evolutivo atravs dos
tempos e que se aproxima do senso comum (o que no deixa de ser uma espcie de
conscincia transcendental).
6 Fatos como o extermnio dos judeus pelo regime nazista podem ser concebidos tambm na
democracia representativa, desde que amparados por leis elaboradas pela maioria. Estudos
recentes demonstram que a maioria do povo alemo na poca apoiava a guerra e a
perseguio contra os judeus.
7 Bertrand Russell (1979, p.172) exemplifica: possvel, numa democracia, que a maioria
exera uma tirania brutal e inteiramente desnecessria sobre uma minoria. Entre 1885 e 1922,
o governo do Reino Unido era democrtico (exceto quanto excluso do voto feminino), mas
isso no impediu a opresso da Irlanda. No s uma minoria nacional, mas tambm uma
minoria religiosa ou poltica pode ser perseguida. A salvaguarda das minorias, na medida em
que compatvel com o governo organizado, parte essencial da domesticao do poder.

PRISMA JURDICO 1 9 9
 povo (o povo significando aqui sinnimo de maioria da populao,
como se as minorias no fizessem parte dele).
Podemos concluir, ento, que a democracia representativa
assemelha-se, na sua essncia, a uma ditadura da maioria?8

Princpios da democracia
A trilogia libert, galit, fraternit, propagada na Revoluo
Francesa, mantm-se atual e abriga todos os demais elementos da
democracia.
O liberalismo , por muitos, at confundido com a prpria
democracia, apesar de uma anlise menos apaixonada demonstrar
que as liberdades pblicas so, sim, as principais garantias para
exercitar uma democracia, em que os direitos individuais se
sobrepem aos do Estado, portanto, condio sine qua non para o
regime democrtico9 necessria, porm no suficiente. O
liberalismo, nesse ponto, especificamente poltico e assegura as
liberdades fundamentais consagradas pela Declarao dos Direitos
do Homem e do Cidado.10 Para Bobbio (1997, p. 20):

estado liberal e estado democrtico so interdependentes em

dois modos: na direo que vai do liberalismo democracia,
no sentido de que so necessrias certas liberdades para o
exerccio correto do poder democrtico, e na direo oposta
que vai da democracia ao liberalismo, no sentido de que
necessrio o poder democrtico para garantir a existncia e a
persistncia das liberdades fundamentais.

8 Alain Touraine (1996, p. 119) cita esta reflexo de Tocqueville: como impedir que, aps a
destruio das hierarquias tradicionais, a tirania da maioria venha a criar uma ordem social
em contradio com a razo? Tocqueville teria concludo: A prpria maioria no
onipotente. Acima dela, no mundo moral, encontram-se a humanidade, a justia e a razo; no
mundo poltico, os direitos adquiridos.
9 Sartori (1994, p. 64) explica que a liberdade poltica , tipicamente, liberdade em relao a,
no liberdade para. Conclui: Hoje em dia costumamos cham-la de liberdade negativa. Na
pgina seguinte, continua: O que esperamos da liberdade poltica proteo contra um
poder arbitrrio e ilimitado (absoluto).
10 Jos Eduardo Faria (1989, p. 24) afirma que o princpio da legalidade o elemento bsico
do Estado liberal, mas alerta: Graas a ele, a liberdade formal tem um carter negativo e
defensivo, na medida em que transformada pelo Estado de Direito em certeza jurdica e
garantia individual dois instrumentos retricos cuja finalidade prtica garantir as condies
de reproduo do padro de dominao vigente e, ao mesmo tempo, ocultar esse papel
mediante a pretensa autonomia e exterioridade do direito.

200
 Por outro lado, podemos identificar democracias nas quais a
igualdade est em segundo plano, mas trata-se de um erro de
concepo.11 A igualdade envolve, obviamente, o fator econmico e
social e no apenas o poltico, como a liberdade citada.12 As naes
contemporneas so compostas de uma enorme diversidade de
camadas sociais, econmicas, raciais, religiosas e outras tantas. No
se pode conceber o direito de liberdade sem que haja um mnimo de
condies bsicas que atenuem as desigualdades presentes, sejam
elas naturais ou socioeconmicas, pois, para poder exercer
plenamente o direito de voto, garantido pelo liberalismo,
necessrio, antes, que o cidado seja provido pelo Estado de certas
condies: 1. meios de sobrevivncia digna (incluindo todas as
necessidades bsicas do ser humano, tais como alimentao, sade,
abrigo e transporte); 2. educao e cultura; e 3. acesso s informaes
e meios de comunicao. Portanto, o Estado-Providncia ainda se faz
necessrio para compensar as desigualdades sociais e propiciar um
nvel de igualdade compatvel com o regime democrtico, na falta do
que as massas ficam vulnerveis condio de objeto de
manipulao, e a democracia torna-se um conceito vazio.
O conceito de democracia deve evoluir da noo singela de
regime poltico para a noo mais abrangente de um Estado social
liberal. Tratar desigualmente os desiguais indica um caminho para
o ideal igualitrio.13
A fraternidade, por sua vez, representa, alm do fator
humanista, o respeito pelo prximo, o que, na teoria da democracia,
traduz-se como o princpio da tolerncia e da abertura. aqui que
se pode antever a luz do fim do tnel para as faces minoritrias
da sociedade. Na medida em que a maioria aceita a existncia das
minorias, diverge, mas respeita suas vontades e propicia uma
abertura poltica para elas se manifestarem e participarem do poder
11 Para Sartori (op. cit., p. 112), a igualdade um ideal moral.
12 Sartori (op. cit., p. 117) analisa a progresso histrica do conceito de igualdade em quatro
classes: a) igualdade jurdico-poltica; b) igualdade social; c) igualdade de oportunidade; d)
igualdade econmica.
13 Para Bobbio (op. cit., p. 112), a passagem do estado liberal para o estado social
assinalada pela passagem de um direito com funo predominantemente protetora-
repressiva para um direito cada vez sempre mais promocional. Conclui a seguir: para que
uma sociedade qualquer permanea reunida preciso que se introduza tambm algum
critrio de justia distributiva.

PRISMA JURDICO 2 0 1
 decisional. Essas minorias saem do ostracismo e passam a
influenciar os rumos da nao e a ter defendidos seus interesses.
Touraine (1996, p. 191) considera apropriadamente que a definio
da democracia passa pela compreenso do outro, pelo reconhecimento
institucional da maior diversidade e da maior criatividade possvel,
demonstrando como unidade e diversidade so interdependentes.
Na democracia indireta representativa, dos trs princpios
democrticos citados, apenas o da liberdade permanece sempre
evidente, o que torna esse regime imperfeito e distante do ideal
democrtico.

Democracia participativa
As democracias representativas, seguindo a tendncia
humanista deste sculo, buscam adaptar-se s sociedades
pluralistas, aprendendo a conviver com os contrrios e a admitir a
inevitabilidade da dissenso,14 por meio do suporte da opinio
pblica. No entanto, ainda que seja um avano, o respeito aos
direitos das minorias no implica sua participao efetiva em
todos os nveis do poder, ainda que de forma proporcional.
Sistemas de freios e contrapesos constitucionais tm amenizado o
problema, mas a soluo parece ser mais cultural do que poltica,
porque se todas as decises, por princpio, so tomadas por maioria
de votos, de nada adianta o voto das minorias, de nada adianta o
direito de oposio, pois sero sempre votos vencidos. Sua
oportunidade de triunfo somente se realizar quando acompanhar
a vontade da maioria, ou das maiorias, j que nem sempre h uma
maioria monoltica,15 abdicando de suas aspiraes para coligar-se,
em troca de algumas reivindicaes.16 Qual a sada para esse
14 Robert Dahl (1997, p. 46) afirma que em qualquer pas, quanto maiores as oportunidades
de expressar, organizar, e representar preferncias polticas, maior a variedade de
preferncias e interesses passveis de representao na poltica.
15 O sistema poltico majoritrio tende a ignorar as minorias, que no seu todo,
freqentemente, formam uma maioria. Dessa forma, os governantes so, na verdade,
representantes de uma minoria da sociedade.
16 Diz Burdeau (1970, p. 109): Incapaz de se congregar num consenso slido, a opinio j no
se manifesta seno pelo seu fraccionamento entre as tendncias partidrias. Cada partido,
valendo-se da sua fora eleitoral, pode ento perfeitamente reivindicar uma parcela do Poder.
Mas este Poder aferente a um programa que esbarra no programa dos outros partidos. Para
superar o impasse, indispensvel recorrer ao Poder de Estado, por hiptese global.

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impasse, uma vez que no possvel atender ao mesmo tempo a
aspiraes divergentes?
John Randolph Lucas (1975, p. 113) afirma que a participao
a melhor garantia contra a tirania.17 A participao poltica no
deve limitar-se a uma atuao passiva de controle sobre o poder,
mas a uma ao ativa de ingerncia direta no poder. Quanto mais
elementos da democracia direta forem incorporados democracia
indireta, maiores sero os canais de participao disponveis para a
manifestao de todas as camadas da comunidade. Surge, assim,
uma democracia semidireta, ou participativa. Ento o plebiscito, o
referendum, instrumentos jurdicos como a Ao Popular, a Ao
Civil Pblica e o Mandado de Injuno, assim como o livre acesso
tutela jurisdicional, propiciam uma participao direta do cidado e
das minorias excludas na gerncia do poder pblico, se no na
tomada de decises, pelo menos no seu controle.
Por outro lado, no procedimento parlamentar democrtico
existem vrias etapas decisrias que vo compondo o exerccio do
poder, funcionando, ao mesmo tempo, como filtros dos excessos e
absorventes dos anseios da sociedade, abrindo-se um canal para
expresso das minorias excludas, e fechando-se, paralelamente, o
canal para os abusos da maioria detentora do poder.
Na esfera informal, encontramos tambm os grupos de
interesse (ONGs), associaes de classe (sindicatos), lobbies e a
mdia que, de forma indireta, suprem a falta de representatividade
dos partidos, influenciando parlamentares e exercendo presso
sobre a opinio pblica, como meio de manifestar suas aspiraes
polticas, econmicas, sociais e outros interesses institucionais e
difusos, o que constitui um canal eficiente de participao para as
minorias.18 Assim, o fluxo do poder se torna cada vez mais
ascendente, isto , vai de baixo para cima, e menos descendente (de
cima para baixo). Como ltimo recurso, a participao minoritria
se manifesta por vias violentas, por intermdio de grupos
17 Na mesma obra, s pginas 131 e 134, Lucas considera que o voto constitui uma forma de
participao mnima e tem um valor simblico, embora com conseqncias prticas
relevantes.
18 Robert Dahl (op. cit., p. 43) conclui que, na medida em que um sistema torna-se mais
competitivo ou mais inclusivo, os polticos buscam o apoio dos grupos que agora podem
participar mais facilmente da vida poltica.

PRISMA JURDICO 2 0 3
 guerrilheiros ou associaes ilcitas, que atuam margem do Estado
e das instituies democrticas.
A participao institucional, por sua vez, pressupe custos para
o Estado e para o cidado, tanto na sua operacionalidade quanto em
sua fase anterior de conscientizao da comunidade.19 Essas
condies materiais e psicolgicas no ocorrem por um simples
decreto, mas necessitam de tempo e vontade poltica, portanto
dependem da evoluo econmica e cultural da sociedade.
Quando Robert Dahl (op.cit., p. 29) fala em poliarquia, admite
a impossibilidade de atingir-se a democracia plena, idealizada,20 mas
escalona as democracias possveis segundo um grau de
aperfeioamento em pelo menos duas dimenses: contestao
pblica e direito de participao.21 Ademais, deve haver uma
contnua correspondncia entre a atuao dos governantes e as
aspiraes dos governados.
A utopia da democracia, portanto, est longe de ser alcanada
quando se pensa o direito das minorias. A diminuio das
desigualdades e a tolerncia da dissenso, neste caso, so to
importantes quanto as garantias das liberdades fundamentais. O
caminho passa pelo aperfeioamento das instituies democrticas e
pela domesticao do poder. Da democratizao do Estado, deve-se
passar democratizao da sociedade (1997, p. 55).
No obstante, talvez seja pertinente parafrasearmos Churchill:
a regra da maioria a pior das regras da democracia, exceto por
todas as outras.

19 Vide John Randolph Lucas, op. cit., captulo XI.

20 Bobbio (op. cit., p. 41) reafirma que Rousseau tambm estava convencido de que uma
verdadeira democracia jamais existiu nem existir, porque requer muitas condies difceis de
ser reunidas. Isto significa que at mesmo a antiga democracia grega no preenche todas as
condies.
21 ainda Dahl (op.cit., p. 28) que afirma: Tanto histrica como contemporaneamente, os
regimes variam tambm na proporo da populao habilitada a participar, num plano mais
ou menos igual, do controle e da contestao conduta do governo. Uma escala refletindo a
amplitude do direito de participao na contestao pblica nos permitiria comparar
diferentes regimes segundo sua inclusividade.

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