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POR UMA POLTICA NACIONAL DE

DESENVOLVIMENTO REGIONAL (*)

TNIA BACELAR DE ARAJO


Economista,
Professora do Departamento de Economia da UFPE

APRESENTAO

O presente artigo tem como objetivo contribuir para a


discusso sobre a necessidade , a possibilidade e a pertinncia
de se formular e implementar uma Poltica Nacional De
Desenvolvimento Regional no Brasil. Um tema que
desapareceu da pauta de discusso nacional nesses tempos de
hegemonia das idias liberais onde se prefere defender que o
mercado ser capaz de comandar a vida do pas , inclusive
sua dinmica regional.

As idias nele expostas no resultam de reflexo recente


e isolada, mas vm sendo amadurecidas h alguns anos e
partilhadas com outros estudiosos da questo regional
brasileira que, como eu, insistem em discordar da proposta
liberal e teimam em reafirmar que sua implementao s far
ampliar as j gritantes e inaceitveis desigualdades regionais
do Brasil . Em textos anteriores avanamos nas anlises e
proposies aqui apresentadas (*)

Aps examinar a herana da dinmica regional


brasileira , tentar ressaltar as novas tendncias de
comportamento da economia brasileira e seu rebatimento na
dinmica espacial das atividades econmicas, busca-se
especular sobre uma provvel redefinio da dinmica
regional num contexto de globalizao e de opo por
priorizar a chamada integrao competitiva comandada
pelo mercado .

Trabalha-se com a hiptese da fragmentao espacial do


pas em tempos de insero competitiva mas sobretudo de
insero passiva do Brasil nos mercados em globalizao.
Possibilidade de fragmentao aqui chamada de
desintegrao competitiva . Tendncia que pode ser

* Artigo publicado na REVISTA ECONMICA DO NORDESTE,


Banco do Nordeste Vol.30 n.2 abr -jun de 1999

** Ver , por exemplo, texto apresentado no Encontro Nacional ANPUR,


realizado em Recife, em 1997, e trabalho realizado, em 1996/97, em
parceria com o economista e Professor da UFPB Leonardo Guimares
Neto, para a Confederao Nacional da Indstria.
contrabalanada por uma nova poltica nacional de
desenvolvimento regional. Poltica que exige a negao de
teses neo - liberalizantes to em voga , que requer presena
ativa e articuladora do Estado na cena nacional, inclusive do
Governo Federal ( mas no apenas dele) . Poltica praticada,
contemporaneamente, em outros pases e at por Blocos
Econmicos, como o caso da Unio Europia.

Contrapondo-se viso dominante atual, esse artigo


procura argumentar que a insero de um pas como o Brasil
no novo ambiente mundial pode se dar sem ampliar ainda
mais as fraturas (especialmente as sociais e regionais )
herdadas do passado . E que se pode combinar insero
econmica no mercado global com busca de integrao das
diversas regies do pas na dinmica do desenvolvimento
nacional.

Defende-se aqui que o controle social da economia


tarefa do Estado, como afirma Alain Touraine
(TOURAINE,1997) e ele deve se impor aos ventos
liberalizantes que sopram atualmente, em meio exausto do
nacional desenvolvimentismo , hegemnico no Brasil do
sculo XX . Subordinar a dinmica econmica regional ao
objetivo da consolidao da integrao nacional tarefa do
Estado - no apenas do Governo.

A dinmica regional entregue apenas s prprias


decises do mercado tende a exacerbar seu carter seletivo,
ampliando fraturas herdadas. Tende a desintegrar o pas. A
proposta aqui exposta se contrape desintegrao
competitiva , excludente, seletiva e em curso. Supe uma
nova abordagem da questo regional brasileira e prope a
formulao e implementao de uma Poltica Nacional De
Desenvolvimento Regional.

1. A DINMICA REGIONAL
HERDADA

Ao longo de quatro sculos ,desde seu descobrimento


pelo capital mercantil em busca de internacionalizao, at o
sculo atual, o Brasil se constituiu como um pas rural ,
escravocrata e primrio exportador. S no sculo XX que
emerge o Brasil urbano - industrial e de relaes de trabalho
tipicamente capitalistas. As antigas bases primrio
exportadoras, embora montadas no amplo litoral do pas,
eram dispersas em diversas regies , tendo associadas a elas,
as indstrias tradicionais. A imagem proposta por Francisco
de Oliveira a de um arquiplago de regies que quase no

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se ligavam umas com as outras por se articularem
predominantemente com o mercado externo.

A moderna e ampla base industrial , montada no atual


sculo, ao contrrio, tendeu a concentrar - se, fortemente,
em uma regio , o Sudeste. Com 11% do territrio brasileiro,
o Sudeste respondia, em 1970 , por 81 % da atividade
industrial do pas, sendo que So Paulo, sozinho, gerava
58% da produo da indstria existente.

No entanto, nas dcadas recentes, comeava a se


verificar, no Brasil, um modesto movimento de
desconcentrao espacial da produo nacional . Esse
movimento se inicia ( anos 40 e 50) via ocupao da
fronteira agropecuria, primeiro no sentido do Sul e depois na
direo do Centro Oeste , Norte e parte oeste do Nordeste.
A partir dos anos 70 ele se estende indstria. Na medida em
que o mercado nacional se integrava, a indstria buscava
novas localizaes , desenvolvendo-se em vrios locais das
regies menos desenvolvidas do pas, especialmente nas suas
reas metropolitanas. Em 1990, o Sudeste cara para 69% seu
peso na indstria do Brasil, So Paulo recuara sua
importncia relativa para 49%, enquanto o Nordeste passava
de 5,7% para 8,4% seu peso na produo industrial brasileira,
entre 1970 e 1990. O mesmo movimento de ganho de posio
relativa acontecia com o Sul, Norte e Centro - Oeste. Os
efeitos da desconcentrao das atividades agrcolas, pecurias
e industriais afetaram o tercirio, que tambm tendeu
desconcentrao .

O resultado que, embora a produo do pas ainda


apresente um padro de localizao fortemente concentrado ,
em 1990 a concentrao era menor que nos anos 70.
Entre 1970 e 1990, o Sudeste cai de 65% para 60 % seu peso
no PIB brasileiro, enquanto o Sul permanece estvel,
respondendo por cerca de 17% da produo nacional, mas o
Nordeste, Norte e Centro - Oeste ganham importncia relativa
(essas trs juntas, passam de 18 % para 23 % sua participao
no PIB do Brasil).

Ao mesmo tempo em que constatavam a tendncia a


desconcentrar a dinmica econmica no espao territorial do
pas nas ltimas dcadas, diversos estudos enfatizam a
crescente diferenciao interna das macroregies
brasileiras. Carlos Amrico PACHECO, por exemplo , chama
ateno para o aumento da heterogeneidade intra - regional
que acompanhou o processo recente de desconcentrao e
que legou uma configurao ao pas bastante distinta da que
possua em 1970 . Constata ele que o desenvolvimento da
agricultura e da indstria perifrica no apenas modificou a

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dimenso dos fluxos de comrcio mas transformou as
estruturas produtivas de diversas regies, resultando em
maior diferenciao do espao nacional, com aumento da
heterogeneidade interna e reforo de certas especializaes,
gerando o surgimento de ilhas de prosperidade, mesmo em
contextos de estagnao (PACHECO, 1998). No Nordeste e
no Norte, por exemplo, essa diferenciao interna se amplia
muito nas ltimas dcadas, como fica claro no artigo em que
analisei a crescente complexidade e heterogeneidade da
realidade nordestina (ARAJO, 1995) e no trabalho onde
Srgio BUARQUE identifica profundas diferenciaes na
organizao do espao econmico da regio Norte
(BUARQUE, 1995) .

Essa crescente diferenciao regional em diversas


macroregies brasileiras teria sido a contrapartida do
processo de integrao do mercado nacional, comandado a
partir de So Paulo, segundo Wilson CANO. Para esse
autor, bloqueando as possibilidades de industrializaes
autnomas, como sonhara o GTDN para o Nordeste, no
final dos anos 50, o movimento de integrao do mercado
nacional forava o surgimento de complementaridades
inter-regionais e fazia desenvolverem-se especializaes
regionais importantes (CANO, 1985) . Servem como
exemplos, o desenvolvimento de plos como os de eletro-
eletrnicos na Zona Franca de Manaus, minerao no Par,
bens intermedirios qumicos no Nordeste oriental, txteis
no Cear e Rio Grande do Norte, entre outros.

Embora a lgica da acumulao fosse a mesma no


imenso territrio do pas, como bem destaca Francisco de
OLIVEIRA e estivssemos construindo uma economia
nacional, regionalmente localizada em substituio s
ilhas regionais da fase primrio exportadora
(OLIVEIRA, 1990), as heterogeneidades internas s
macroregies no diminuram. Muito ao contrrio, tenderam
a se ampliar, nos anos setenta e oitenta. A prioridade
principal era a da integrao do mercado interno nacional
e a da consolidao da integrao fsico - territorial do pas -
objetivo importante dos Governos Militares. E nesse
contexto, da mera articulao comercial entre as regies
passa-se integrao produtiva comandada pelo grande
capital industrial e pelo Estado Nacional, como mostra
Leonardo Guimares Neto (GUIMARES NETO, 1989) .
Com ela, as regies se integram mesma lgica da
acumulao enquanto ficam mais complexas e diferenciadas
internamente.

2. A DINMICA ATUAL

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Num contexto mundial marcado por transformaes
importantes, o ambiente econmico brasileiro sofre grandes
mudanas nos anos noventa. Dentre as principais destacam-
se uma poltica de abertura comercial intensa e rpida, a
priorizao integrao competitiva , reformas profundas
na ao do Estado e finalmente a implementao de um
programa de estabilizao que j dura vrios anos ( 1994 at
o presente) . Paralelamente, o setor privado promove uma
reestruturao produtiva tambm intensa e muito rpida.

Nesse novo contexto, novas foras atuam, umas


concentradoras, outras no. Dentre as que atuam no sentido
de induzir desconcentrao espacial destacam-se : a
abertura comercial podendo favorecer focos exportadores,
mudanas tecnolgicas que reduzem custos de investimento,
crescente papel da logstica nas decises de localizao dos
estabelecimentos, importncia da proximidade do cliente final
para diversas atividades, ao ativa de Governos locais
oferecendo incentivos, entre outros. Enquanto isso, outras
foras atuam no sentido da concentrao de investimentos na
reas j mais dinmicas e competitivas do pas . Atuam nesse
sentido, em especial, os novos requisitos locacionais da
acumulao flexvel, como : melhor oferta de recursos
humanos qualificados, maior proximidade com centros de
produo de conhecimento e tecnologia, maior e mais
eficiente dotao de infra-estrutura econmica, proximidade
com os mercados consumidores de mais alta renda.

Autores com PACHECO chamam a ateno tambm


para os condicionantes da reestruturao produtiva e em
especial para a forma como vem se dando a insero
internacional do Brasil, especialmente no que diz respeito
s estratgias das grandes empresas frente ao cenrio da
globalizao da economia mundial. E constatam que, ao
contrrio do que se poderia esperar, a globalizao refora
as estratgias de especializao regional (OMAN, 1994) .
A nova organizao dos espaos nacionais tendem a resultar
de uma lado, da dinmica da produo regionalizada das
grandes empresas (atores globais) e da resposta dos Estados
Nacionais para enfrentar os impactos regionais seletivos da
globalizao.

Tende-se a romper o padro dominante no Brasil das


ltimas dcadas , onde a prioridade era dada montagem de
uma base econmica que operava essencialmente no espao
nacional - embora fortemente penetrada por agentes
econmicos transnacionais - e que ia lentamente
desconcentrando atividades em espaos perifricos do pas. O

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Estado Nacional jogava um papel ativo nesse processo, tanto
por suas polticas explicitamente regionais , como por suas
polticas ditas de corte setorial/nacional, como pela ao de
suas Estatais.

2.1. Tendncias de Localizao da Produo

No presente, as decises dominantes tendem a ser as do


mercado, dada a crise do Estado e as novas orientaes
governamentais, ao lado da evidente indefinio e
atomizao que tem marcado a poltica de desenvolvimento
regional no Brasil. Embora as tendncias ainda sejam muito
recentes, estudos tm convergido para sinalizarem, no
mnimo, para a interrupo do movimento de
desconcentrao do desenvolvimento na direo das
regies menos desenvolvidas

Alguns autores chegam a falar em reconcentrao,


como o caso de Cllio CAMPOLINA DINIZ, da UFMG .
No caso da indstria, estudos recentes permitem falar de
tendncia a concentrao do dinamismo em determinados
espaos do territrio brasileiro. Tambm identificando uma
forte tendncia concentrao espacial do dinamismo
industrial recente, trabalho elaborado pelo mesmo Cllio
Campolina , localizou os atuais centros urbanos dinmicos
do pas, em termos de crescimento industrial. Constatou que
a grande maioria deles se encontra num polgono que
comea em Belo -Horizonte, vai a Uberlndia (MG), desce
na direo de Maring ( PR) at Porto-Alegre (RS) e retorna
a Belo - Horizonte via Florianpolis (SC), Curitiba (PR), e
So Jos dos Campos (SP). Das 68 aglomeraes urbanas
com intenso dinamismo industrial recente, 79 % esto
situadas nas regies Sul /Sudeste, 15% no Nordeste e apenas
6% no Norte e Centro - Oeste (CAMPOLINA DINIZ,
1996). Na sua maioria, so capitais ou cidades de porte
mdio, muitas delas bases dinmicas recentes, como Sete
Lagoas, Divinpolis, Pouso Alegre e Ub, em Minas Gerais;
Araatuba Pirassununga, Jau e Tatui, em So Paulo ; ou
Pato Branco e Ponta Grossa, no Paran; entre outras.

As deseconomias de aglomerao tiram as maiores


Regies Metropolitanas , Rio e So Paulo, desse foco
dinmico industrial, mas essa ltima concentra cada vez
mais o comando financeiro da economia nacional.

certo que as conseqncias espaciais de polticas


importantes como a de abertura comercial e a de integrao
competitiva comandada pelo mercado, aliadas a aspectos

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importantes da poltica de estabilizao (como cmbio
valorizado, juros elevados e prazos curtos de financiamento)
tm impactaram negativamente em vrios segmentos da
indstria instalada no Brasil e afetaram especialmente So
Paulo ).

certo tambm que algumas empresas de gneros


industriais mais intensivos em mo-de-obra ( calados,
confeces, por exemplo) tm buscado se relocalizar no
interior do Nordeste, para competir com concorrentes
externos (principalmente com os pases asiticos), atrados
pela super oferta de mo-de-obra e baixos salrios, e pela
possibilidade de flexibilizar as relaes de trabalho
(adotando subcontratao, por exemplo), ao se mudarem .

Mas esses fatos no alteram significativamente as


tendncias e as preferncias locacionais identificadas pelos
estudos de Campolina Diniz . Tendncias e preferncias que
beneficiam as regies mais ricas e industrializadas do pas
(o Sudeste e o Sul). Por sua vez, o Prof. Paulo HADDAD
tem chamado a ateno para o reforo dado pelo Mercosul a
essa tendncia de arrastar o crescimento industrial para o
espao que fica abaixo de Belo-Horizonte ( HADDAD,
1996).

No que se refere s atividades do setor primrio,


constatava-se que, em dcadas anteriores, a fronteira
agrcola avanara na direo do Norte e sobretudo o Centro
- Oeste. Essa ltima regio passara de 11% ,em 1968/70,
para 23% em 1989/91, seu peso na produo nacional, face
ao dinamismo intenso da produo de gros (especialmente
soja). No perodo mais recente ( 1991/94) , a agricultura
ganha presena na regio Sul, que passa a responder por
52% da produo brasileira de gros, contra 48%
observados no trinio 1989/91. Vale destacar que, sozinho,
o Rio Grande do Sul produz do total nacional,
quantidade que representa quatro vezes a produo de gros
de todo o Nordeste e 10% a mais do que toda a produo da
regio Centro - Oeste (CAMPOLINA DINIZ, 1994).

Por sua vez, a fronteira mineral, no seu dinamismo


recente buscou reas como o Par, que j disputa com
Minas Gerais o primeiro lugar como produtor brasileiro de
minrios, Gois (rico em amianto, estanho, fosfato e nibio)
e Bahia ( com ocorrncias diversificadas). No Nordeste,
comea-se a investir na construo de gasodutos,
aparecendo com reservas importantes de gs natural Estados
como Bahia, Alagoas e Rio Grande do Norte. Sua tendncia
espacial recente foi, portanto, descentralizadora. Mas, as
exploraes recentes no foram industrializantes , como em

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Minas Gerais , onde se desenvolveu, associado
minerao, um complexo siderrgico-metalrgico-
mecnico e de produo de material de transportes. Isso
porque as novas reas de explorao mineral ( como
Carajs) tenderam a especializar-se na produo para
exportao, tendendo a constituir modelo tipo enclave .

No que se refere agroindstria, a atividade aucareira


tem ampliado presena no Centro-Oeste e Sul . A
agroindstria de processamento de produtos da
agricultura irrigada avana tambm no Nordeste, mas a de
suco de laranja continua mais dinmica no Sudeste( So
Paulo) e de processamento de produtos da avicultura e
suinocultura permanece mais forte no Sul.

Percebem-se, assim, a dinamizao de diversos focos


dinmicos em diferentes sub-espaos das macro-regies,
contrabalanando a tendncia concentrao do dinamismo
industrial. Vale lembrar, no entanto, que a agricultura, a
extrao mineral e a agro-industria no tm peso dominante
na composio do PIB brasileiro .

2.2 Preferncias Locacionais Dos Investimentos


Privados

As informaes disponveis sobre os investimentos


futuros no permitem mais que esboar algumas tendncias
referentes futura distribuio espacial da atividade no pas.
Em relatrio recentemente elaborado para o IPEA,
GUIMARES NETO ( GUIMARES NETO, 1996)
examina algumas informaes, notadamente o levantamento
do Ministrio da Indstria, Comrcio e Turismo sobre as
intenes de investimentos industriais, prevalentemente da
iniciativa privada, alm de indicadores da ao de alguns
bancos oficiais no que se refere ao financiamento dos
investimentos.

Atravs do exame de parte relevante dessas


informaes no se pode descartar o carter espacialmente
seletivo dos investimentos industriais, que privilegiam
alguns espaos especficos nas diversas regies, tornando-
as extremamente heterogneas, na medida em que no se
difundem pelo resto dos espaos regionais. Os dados ainda
mostram, claramente, uma diviso de trabalho entre as
regies brasileiras, uma vez que parcela importante dos
segmentos produtivos que definem a dinmica da economia
nacional tende, mais uma vez, a se concentrar nas regies
onde teve incio e se consolidou a indstria moderna
brasileira. Enquanto que os segmentos mais leves da

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indstria, de menor densidade de capital, procuram as
regies de menor nvel de desenvolvimento e, seguramente,
de custo de mo-de-obra menor.

Em termos macroregionais, os dados do Ministrio da


Indstria, Comrcio e Turismo antes referidos, revelam que
dos investimentos - que podem ser regionalizados e
identificados os investidores potenciais, at o ano 2000 -
cerca de 64,3% devero concentrar-se no Sudeste (sendo
28,2% em So Paulo), 17,6% no Nordeste e 9,4% no Sul.
Embora com representatividade menor, na regio Norte
deve ser investido o equivalente a 7,5% do total dos
investimentos previstos para o pas . No Centro-Oeste,
seriam investidos no mais que 1,2% do total

Dois aspectos chamam a ateno quando se desce ao


exame pormenorizado dos investimentos segundo sua
localizao por unidade da Federao e por segmentos
produtivos do setor industrial. No que se refere ao primeiro
aspecto, quanto se considera, por exemplo, um patamar
mnimo de 10% da participao dos Estados no
investimento total, observa-se que as intenes de
investimentos se concentram em basicamente trs unidades
da Federao: So Paulo (28,2%), Rio de Janeiro (19,3%) e
Minas Gerais (14%), todos no Sudeste, que somados
abrangem mais de 60% dos investimentos previstos para a
indstria at o ano 2000. Reduzindo mais o patamar mnimo
considerado na participao nos investimentos, o que se
observa o surgimento de outras macroregies, que se
fazem representar por um nmero muito reduzido de
Unidades Federadas. Considerando-se o patamar de 4%,
destacam-se, na regio Norte, o Estado do Par (4,2%); no
Nordeste, a Bahia (9,4%) e na regio Sul, o Rio Grande do
Sul (4,6%).

So esses os Estados para os quais dever, no futuro


imediato, dirigir-se a parte mais significativa dos
investimentos industriais. Se aos Estados antes referidos
somar-se o do Paran, com 3,2% dos investimentos, nos sete
estados referidos devero concentrar-se cerca de 83%,
aproximadamente, do total dos investimentos previstos pelo
Ministrio da Indstria, Comrcio e Turismo e cujos valores
podem ser regionalizados e identificados os grupos
investidores .

Relativamente distribuio regional dos investimentos


segundo os segmentos produtivos mais importantes, o que se
destaca, de mais relevante, o seguinte:

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a) quando se observa o peso dos segmentos produtivos
mais importantes destacam-se os seguintes percentuais: no
total dos investimentos previstos, a indstria de fabricao e
montagem de veculos automotores, reboques e carrocerias
participa com 11,8%; a de extrao mineral com 15,4%; a
de metalrgica bsica com 12,9%; a indstria de minerais
no-metlicos 3,4%; a indstria de produtos alimentcios e
de bebidas cerca de 7,8%; a de papel e celulose,
aproximadamente 13%; a de qumica, cerca de 16,7%; a
txtil, 4,6% e a eletrnica e de material de comunicaes,
cerca de 3%; ou seja, esse conjunto de segmentos produtivos
compreendem quase 89% do total dos investimentos aqui
considerados;

b) quando se examina a localizao regional do


segmento da indstria de fabricao e montagem de
veculos automotores, reboques e carrocerias, o que conclui
por sua enorme concentrao no Sudeste, segundo dados
do MICT. De fato, cerca de 85,2% do total dos
investimentos deste segmento dever se concentrar nesta
regio, fundamentalmente nos estados de Minas Gerais e
So Paulo;

c) no que se refere indstria extrativa mineral,


notadamente a partir da explorao de petrleo no Rio de
Janeiro e das demais atividades minerais em Minas Gerais,
cerca de 94,8% dos investimentos esto concentrados no
Sudeste. Fora desta regio, apenas se pode marcar a
presena da regio Norte, com os investimentos previstos
para o Estado do Par, que alcanam cerca de 4,5%;

d) tambm fortemente concentrados no Sudeste, esto


os investimentos previstos para a indstria metalrgica
bsica, cujos investimentos devero, em cerca de 68,1%
localizarem-se naquela regio e em cerca de 25,2% no
Norte. Na primeira regio, deve-se considerar o peso dos
investimentos em Minas, Rio e So Paulo, e, na regio
Norte, no Par.

e) a indstria qumica, registra um peso importante no


Sudeste, que com a contribuio de So Paulo e Rio de
Janeiro, dever, no futuro imediato, atrair cerca de 66,4%
dos investimentos; no entanto, neste segmento j se nota a
presena da regio Sul (notadamente do Rio Grande do Sul)
e do Nordeste (Bahia), com respectivamente 17,2% e
16,1% do total;

f) nos demais segmentos reduz-se o peso do Sudeste,


aparecendo alguns estados isolados nas demais regies;
assim,

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(i) em minerais no-metlicos, embora o Sudeste com
seus 51,4% tenha uma representatividade maior que o
Nordeste, esta ltima regio registra uma participao de
41%, com destaque para o Estado Bahia e bem menos para
Pernambuco;
(ii) no que se refere industria de produtos alimentares
e bebida deve-se fazer referncia novamente ao Nordeste (e
em particular Bahia) com uma participao de 22,9%,
menor que a do Sudeste (61,5%) mas bastante
representativa no total;
(iii) o Nordeste tambm aparece, atravs da Bahia,
sobretudo, mas tambm do Maranho, na indstria de papel
e celulose, com 40,6%, segmento que registra uma
distribuio de sua atividade em praticamente todas as
regies, a exceo do Centro-Oeste;
(iv) no que se refere txtil, o Nordeste,
novamente, marca sua presena atravs da participao de
69,2% do total dos investimentos, concentrados, na regio,
nos estados do Cear, Paraba e, numa participao bem
menor, em Pernambuco;
(v) finalmente, cabe registrar, no que se refere
indstria eletro-eletrnica e de material de comunicao a
presena marcante da regio Norte, em particular do Estado
do Amazonas; nesta regio os investimentos alcanam
42,5%, marca somente superada pela participao do
Sudeste, com 55,4%; enquanto a totalidade dos
investimentos previstos para a regio Norte concentram-se
no Estado do Amazonas, no Sudeste, eles se voltam,
preferencialmente para So Paulo, com uma participao
muito reduzida do Rio.

H, sem dvida, uma diviso espacial de trabalho que


induz os investimentos do grupo metal-mecnica,
automobilstica e qumica, os segmentos bsicos da
chamada indstria pesada, para o Sudeste e,
simultaneamente, possibilita industria de minerais no-
metlicos, geralmente de um padro de localizao mais
desconcentrado, e da industria txtil, produtos alimentares e
bebidas, e papel e celulose, alm da indstria eletro-
eletrnica e material de comunicaes, por razes muito
especficas (Zona Franca de Manaus), para as demais
regies.

No entanto, o que se deve ressaltar que a diviso do


territrio brasileiro em macro-regies esconde mais que
revela o fato de que h, da parte do grande investimento
industrial, uma grande seletividade espacial, notadamente
quando orientado para as demais regies, que no o Sudeste.
Neste particular, ressalta-se a presena, no Nordeste, do
Estado da Bahia, em grande parte dos segmentos; no Norte,

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o Estado do Amazonas, quando se trata do segmentos eletro-
eletrnico e de material de comunicao, e o Estado do Par
no tocante metalrgica bsica; e no caso da regio Sul, o
Rio Grande do Sul, no que se refere qumica e o Paran,
quando se trata de da indstria de produtos alimentcios e
bebidas.

A tendncia parece ser, com base nos dados do


Ministrio da Indstria, Comrcio e Turismo, de um lado, o
avano, no futuro imediato, na consolidao dos segmentos
bsicos e estratgicos no Sudeste, com uma participao
provavelmente maior do Rio de Janeiro, de um lado. De
outro lado, a consolidao de especializaes em outros
estados que, embora fora da regio industrial tradicional,
conseguiram, atravs de fatores os mais diferentes (recursos
naturais, fortes incentivos regionais, condies de infra-
estrutura) atrair segmentos especficos que definem sub-
reas dinmicas e modernas em contextos nos quais
prevalecem, ainda, sub-reas tradicionais e estagnadas. Vale
o registro, neste particular, para a quase ausncia da regio
Centro-Oeste na previso dos investimentos industriais para
o futuro imediato. O destaque para sua participao fica no
tocante indstria de produtos alimentcios e bebidas,
concentrada em Gois.

2.3 Para Onde Tende a Ao do Governo


Federal

Antes de examinar as tendncias embutidas nas opes


prioritrias do Governo Federal, cabe destacar, como pano
de fundo, que o novo paradigma tecnolgico e produtivo ,
baseado na microeletrnica e centrado na produo flexvel,
ao lado da crescente hegemonia do movimento de
globalizao (financeira, produtiva, tecnolgica e mercantil
) tende a se difundir na economia mundial impactando
profundamente pases como o Brasil. E que estudos recentes
sobre as tendncias locacionais das atividades produtivas no
contexto desses novos condicionantes, realizados em geral
para pases desenvolvidos, onde esses padres novos esto
mais consolidados, revelam a emergncia de novos
elementos de atrao de investimentos ( MARKUSEN et
alii , 1986 ; SCOTT e STORPER, 1986 ).

Dentre os novos elementos portadores de capacidade


de atrao de atividades e investimentos, especialmente no
que diz respeito s atividades industriais, vm sendo
freqentemente apontados : a existncia de mo-de-obra
qualificada , a presena de competentes Centros de Ensino e

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Pesquisa Cientfica e Tecnolgica, a existncia de um bom
clima de negcios ( empresrios locais abertos a parcerias e
alianas estratgicas e atores pblicos locais ativos ) , a
existncia de uma massa crtica de fornecedores locais de
componentes e servios, entre outros. Trata-se, portanto, de
fatores locacionais no-tradicionais.

Como bem destaca Paulo Haddad ( HADDAD, 1996) ,


no resta dvida de que, no conjunto do panorama nacional,
o potencial locacional de reas do Sul-Sudeste para atrair os
novos investimentos , em quantidade e qualidade, bem
maior que o encontrado no Norte, Nordeste e Centro-Oeste
brasileiros. Tornam-se particularmente atraentes, nesse novo
contexto, cidades mdias daquelas regies, localizadas
prximas a eixos de transportes, e portanto, dotadas de boas
condies de acessibilidade ( importante em tempos de
abertura comercial e globalizao intensas). Ainda segundo
Haddad, a geografia industrial dos grandes projetos de
investimentos privados anunciados no perodo ps-Real ,
revelam evidncias inequvocas de que eles tendem a
concentrarem-se no Sudeste/Sul ( de Belo Horizonte para
baixo) , justo nas reas dinmicas apontadas por Campolina
.

Se, do ponto de vista das tendncias de mercado, os


espaos mais atraentes tendem a estar situados no
Sul/Sudeste, do ponto de vista dos restritos investimentos
patrocinados pelo Governo Federal, era de se esperar ao
efetiva no sentido de evitar a ampliao de disparidades j
gritantes no Brasil e assegurar a compatibilidade entre
insero na globalizao e integrao dos diversos espaos
do pas. Mas os dados parecem sinalizar para tendncia a
fortalecer ( ao invs de contrabalanar) a concentrao de
novas atividades e novos investimentos em certos focos
competitivos. Seno , observe-se o seguinte .

O Programa Brasil em Ao, onde o Governo


Federal define os projetos prioritrios de investimentos
(pouco mais de 40 ) , desagrega tais projetos em dois
grandes blocos : os projetos de infra-estrutura e os da rea
social .

Para o que interessa nesse trabalho, tomem-se os


projetos de infra-estrutura, e dentro deles, aqueles que
tm capacidade de definir articulaes econmicas inter-
regionais ou internacionais, e portanto, so capazes de
influir na organizao territorial do Brasil, em tempos de
globalizao. Os demais so projetos importantes , mas de
impacto localizado , restritos a uma ou outra regio do pas (
a exemplo da concluso de Xing, com impacto no

13
Nordeste, ou da montagem da linha de transmisso de
Tucurui, que assegura suprimento de energia regio oeste
do Par, entre outros). Por sua vez, de grande importncia
para a modelagem territorial do Brasil , fica de fora dessa
anlise o Programa de Desenvolvimento das
telecomunicaes (PASTE), por no ter sido apresentado
com o detalhe da localizao regional de seus investimentos
e o Programa de Recuperao de Rodovias , tambm sem
localizao explicitada .

Os projetos prioritrios de infra-estrutura econmica,


estratgicos para a futura organizao territorial do Brasil,
revelam algumas caractersticas importantes :

tm uma opo prioritria clara pela integrao dos


espaos dinmicos do Brasil ao mercado externo, em
especial ao Mercosul e ao restante da Amrica do Sul,
consistente com a opo brasileira de promover a
integrao competitiva. Essa orientao estratgica
secundariza a integrao nacional., quando a insero do
Brasil na globalizao no precisa se dar s custas da
fragmentao do pas, mas pode e deve ser conduzida
compatibilizando essa insero com a continuidade do
processo de integrao que o Brasil vinha consolidando nas
ltimas dcadas. Mas esse outro debate;
prioriza dotar de acessibilidade os focos dinmicos
do Brasil ( agrcolas, agro-industriais, agropecurios ou
industriais), deixando em segundo plano as reas menos
dinmicas, ou os tradicionais investimentos autnomos,
onde o Estado patrocina infra-estruturas que potencializam
dinamismo econmico futuro. Na opo atual, o Estado
segue o mercado, enquanto com os investimentos
autnomos se antecipa a ele. Na opo do Brasil em
Ao, o Governo prioriza ampliar a competitividade de
espaos j mais competitivos;
concentra os investimentos no Sul/Sudeste , na
fronteira noroeste, e em pontos dinmicos do Nordeste e
Norte, seguindo os espaos que vm concentrando maior
dinamismo , nos anos recentes.

2.4 Integrao Competitiva e Focos de


Competitividade

Como ficou claro das anlises apresentadas at aqui, no


Brasil dos anos recentes, j no novo contexto de abertura,
predomnio da integrao competitiva e estabilizao, parece
se confirmar uma tendncia interromper a
desconcentrao espacial do crescimento que ocorria nos
14
anos 70 e 80. Essa interrupo vem sendo comandada pelo
mercado e referendada pelas polticas pblicas federais,
de corte nacional/setorial. Em termos regionais, o que
sobrevive so resqucios de instrumentos e polticas herdadas
do passado, com reduzida capacidade de impactar as
realidades regionais e contrapor-se s novas foras que
tendem a se consolidar.

A ausncia de polticas regionais explcitas do Governo


Federal, abriu espao deflagrao de uma guerra fiscal
entre Estados e Municpios que buscam contribuir para
consolidar alguns focos de dinamismo em suas reas de
atuao. A combinao desses dois fatos, vai deixando
grandes reas do pas margem: so os ditos espaos no -
competitivos

A isto importante acrescentar que limitada a


dimenso da desconcentrao ocorrida nas dcadas
anteriores. Ela no alterou substancialmente a antiga diviso
regional de trabalho que concentrou a parte mais relevante
da base produtiva nacional e sobretudo dos segmentos
industriais estratgicos no Sudeste. Alm do mais, tal
processo de desconcentrao ocorreu num quadro
econmico e poltico no qual a economia nacional iniciava o
seu processo de desacelerao - segunda metade dos anos 70
- desaguando na crise e instabilidade dos anos 80 e 90, e, ao
lado disso, o Estado nacional passava a viver uma das
maiores crises fiscal e financeira da sua histria.

Ademais, como ficou aqui mostrado, os estudos


recentes sugerem o esgotamento do processo de
desconcentrao, relativamente curto, sem dvida, quando
comparado com o longo perodo de concentrao que data
do incio da industrializao brasileira at o auge da fase
expansiva do milagre econmico, no final da primeira
metade dos anos 70.

Por sua vez, as tendncias provveis dos investimentos


sugerem que, aps a fase de desconcentrao modesta,
poder ocorrer um processo de concentrao espacial do
dinamismo econmico em algumas sub-regies ( focos
dinmicos), no futuro imediato. Isto significar que, mais
uma vez o pas est ha iminncia de repetir uma trajetria
de concentrao espacial ou de acirramento de
desigualdades regionais, agora num contexto extremamente
mais difcil de (i) insero maior do pas e das regies na
economia mundial no qual se submetero a uma acirrada
competio, (ii) num Estado ainda extremamente dbil para
definir e implementar diretrizes que possam contrapor-se
aos custos sociais de uma maior desigualdade regional e (iii)
15
numa Federao em crise como tm ressaltados vrios
estudos recentes da FUNDAP (AFFONSO E SILVA,1995).

A concluso preocupante que emerge das observaes


e anlises at aqui apresentadas a de que muito
provavelmente, a insero do Brasil na economia mundial
globalizada , tende a ser amplamente diferenciada,
segundo os diversos sub-espaos econmicos desse amplo e
heterogneo pas. Essa diferenciao tende a alimentar a
ampliao de histricas e profundas desigualdades.

No se repetiro, certamente, as formas pelas quais se


materializaram essas desigualdades ao longo do sculo XX,
mas provavelmente se observar o aumento da
heterogeneidade intra - regional , como supe PACHECO
(PACHECO, 1998 ), posto que o prprio estilo de
crescimento da economia mundial profundamente
assimtrico e aos atores globais interessam apenas os
espaos competitivos do Brasil Espaos identificados a
partir de seus interesses privados e no dos interesses do
Brasil . Os pases para esses agentes so meras plataformas
de operao. O quadro futuro tende a ser mais complexos
que no passado recente, posto que em antigas reas
dinmicas podem surgir bolses de pobreza , reas antes
pouco exploradas podem ser descobertas e dinamizadas e
reas dominantemente pobres podem abrigar focos
dinmicos restritos.

Essa diferenciao ir requerer, mais que nunca, uma


ao pblica ativa ( sobretudo ofertando elementos de
competitividade sistmica, como educao e infra-estrutura
de acessibilidade), para evitar a fragmentao do pas ou a
consolidao de uma realidade onde ilhas de dinamismo
convivam com numerosas sub-regies marcadas pela
estagnao, pobreza , retrocesso e at isolamento.

Mas h novos fatos e movimentos em curso. Entre


eles, a emergncia de atores locais ativos ( Governos
Estaduais, Governos Municipais, Entidades Empresariais
locais) um fato importante do contexto dos anos recentes .
Embora sua presena crescente em cena no dispense uma
ao firme do Governo Federal no campo do
desenvolvimento regional, como ocorre at em Blocos
Econmicos ( como se v no caso da Unio Europia,
executora de polticas ativas de corte regional ) essa nova
tendncia deve ser valorizada pois implica na atuao de
novos e importantes atores.

16
Em muitas reas do pas, atores locais tm se articulado
para pensar e propor estratgias de desenvolvimento local e
regional . Plano estratgicos municipais e regionais tm se
tornado cada vez mais freqentes.

Por outros lado, na contra - mo tanto do movimento de


integrao seletiva e fragmentadora como do processo de
desmembramento de municpios ( pela onda de
autonomia que criou milhares de novos municpios no
Brasil dos anos recentes ), cada vez mais freqente se torna
o recurso a estratgias de consorciao para atuao em
espaos territoriais e institucionais mais amplos. Diversos
Estados j dispem de leis regulando esses consrcios e os
estimulam. Parte-se, assim, do nvel estritamente local para
propor e atuar em nveis regionais mais amplos. Problemas
so , assim, melhor enfrentados e potencialidades
aproveitadas com mais vantagem .

Trata-se, portanto, da reconstruo de espaos mais


amplos de atuao de polticas pblicas ( nem todas
executadas por entes governamentais) , e da redescoberta de
identidades regionais e da necessidade de promover a
integrao de sub espaos ( regies) deixados margem
pelo movimento mais geral e seletivo da insero global dos
plos dinmicos. Integrao importante num pas
heterogneo e continental como o Brasil .

Tambm possvel identificar nos anos recentes a


emergncia de novas concepes de desenvolvimento,
dentre as quais se destaca a do desenvolvimento
sustentvel . Preocupado com abordar a realidade em suas
mltiplas dimenses, com destaque para a solidariedade
inter - gerao (sustentabilidade ambiental) esse conceito ao
se aplicar no Brasil tem destacado tambm a preocupao
com a dimenso social e com a integrao fsico - territorial
do pas ( para o que investimentos em infra-estrutura
econmica ganham relevo, vez que so capazes de redefinir
territorialidades , num pas ainda em processo de ocupao
de seu vasto territrio) .

3. POR UMA POLTICA NACIONAL DE


DESENVOLVIMENTO REGIONAL

Face ao exposto parece claro que as tendncias de


mercado tendem a aprofundar as diferenciaes regionais
herdadas do passado e fragmentar o Brasil , destacando os
focos de competitividade e de dinamismo do resto do
pas para articul-los economia global.. A insero

17
seletiva promovida pelas novas tendncias tero como
contra - face da mesma moeda, o abandono das as reas de
excluso ( ditas no competitivas) . Poderia estar sendo
traado , assim, o roteiro da desintegrao brasileira. A
emergncia de focos de um novo tipo de regionalismo ,
intitulado de provincianismo mundializado por Carlos
VAINER sinaliza nessa direo . So locais de grande
dinamismo recente e bem dotados dos novos fatores de
competitividade que montam sua articulao para fora do
pas e tendem a romper laos de solidariedade com o
resto, passando a praticar polticas explcitas de
segregao contra emigrantes vindos de reas no
competitivas. Buscam ,assim, evitar manchar a ilha
de primeiro mundo que julgam constituir ( VAINER, 1995) .
Se essa hiptese de tendncia pode ser verdadeira cabe
ao Governo Federal atuar no sentido de evit-la. Para isso,
cabe-lhe conceber e implementar uma nova poltica de
desenvolvimento regional. Ou melhor, uma poltica
nacional de desenvolvimento regional.

3.1 EXEMPLOS QUE VM DE FORA

Uma das principais caractersticas da fase recente -


anos 90 - no que se refere dinmica da organizao
territorial do Brasil e questo das desigualdades
regionais a inexpressiva presena de polticas regionais
explcitas do Governo Federal, associada a uma atomizao
de esferas de tratamento do regional, o que provoca , no
pouco que sobrou do passado, superposio de esforos,
desconexo de iniciativas, e revela, ao final, falta de
prioridade.

Em contraposio, estudo sobre as Polticas de


Desenvolvimento Regional no Mundo Contemporneo
informa que , ao observar o atual panorama internacional ,
possvel identificar polticas ativas em pases como a
Alemanha, Frana, Itlia, Japo , entre outros. Mesmo em
blocos supranacionais, como a Unio Europia, foram
identificadas polticas claras de tratamento de reas menos
dinmicas ou submetidas a processos intensos de
reestruturao econmica, com uso de instrumentos
financeiros especficos (a exemplo do Fundo Europeu de
Desenvolvimento Regional - FEDR - ) . At os Estados
Unidos, pas continental mas sem grandes disparidades
regionais ( a regio mais rica tem uma renda per capita
apenas 17% maior que a mdia nacional, quando a do
Sudeste brasileiro cerca de 50% mais alta que a mdia do

18
pas ) , adotou programas regionais diferenciados, como o
de construo de rodovias interestaduais, o programa espacial
e o de despesas militares, todos voltados para obter efeitos
localizados regionalmente. Mais recentemente, os Estados
tm assumido iniciativa de promover atrao de
investimentos, colaborar com empresas na abertura de novos
mercados e apoiar o desenvolvimento de produtos
promissores ( MAIA GOMES, 1993).

Do estudo realizado fica claro que, no presente, grande


parte do esforo governamental em matria de poltica
regional assume a forma de gastos com infra-estrutura
econmica nas regies que se pretende desenvolver. Na
Unio Europia, por exemplo, 90% dos recursos do Fundo
regional ( FEDR) tm essa destinao e percentuais elevados
com esse tipo de gasto foram encontrados na Alemanha e
Japo. No Brasil, nos 42 projetos prioritrios do atual
Governo, os investimentos em infra-estrutura econmica se
concentram, ao contrrio, nas reas mais dinmicas, como se
mostrou anteriormente ( Ver item 2.2.)
As outras opes prioritrias das diversas
polticas ou estratgias regionais so a promoo do
desenvolvimento da indstria, das pequenas e mdias
empresas e, mais recentemente, das atividades de prestao
de servios, hoje cada vez mais considerado elemento
dinmico , nas estratgias regionais. Por sua vez, como as
atividades de alta tecnologia ( high tech) tendem a se tornar
menos dependentes de localizaes especficas , devido ao
prprio progresso nos meios de comunicao, elas tendem a
ser patrocinadas em regies que se quer desenvolver , sendo,
portanto, usadas como indutoras de desenvolvimento
regional. o caso de programas japoneses como os das
Tecnpolis e da Teletopia (que equipa localidades com
facilidades de telecomunicaes e processamento de
informaes para atrair pessoal altamente qualificado), e o
projeto Crebros da Indstria , que pretende desconcentrar
servios altamente especializados (MAIA GOMES, 1993 ).

Esse estudo revela que mesmo no havendo


evidncias claras de que a poltica regional assuma papel
prioritrio nas agendas governamentais, ( com exceo do
caso da Alemanha reunificada, onde se gasta mais de 20
vezes que o Brasil em polticas tipicamente regionais) no
foram encontrados casos de um abandono to completo
quanto o que se verifica no Brasil . E conclui : o
contraste entre a riqueza de novas idias ora sendo
desenvolvidas no mundo , no campo da poltica regional, e a
estagnao brasileira sugere a necessidade de mudanas
radicais a fim de fazer renascer a luta pela reduo das

19
disparidades de renda entre as regies brasileiras( MAIA
GOMES, 1993)

3.2 CONDICIONANTES DO NOVO CONTEXTO


BRASILEIRO

O novo contexto no qual se situa a economia e a


sociedade brasileiras, que comea a redefinir sua estrutura
econmica, as relaes de trabalho e as formas de insero
do pas no contexto internacional, deve constituir-se um
ponto de partida e condicionante significativo para um nova
poltica de desenvolvimento regional.

Tal contexto, entre outros aspectos, est marcado pela


transio para um novo paradigma produtivo e
tecnolgico, de nvel mundial, e que introduz novos fatores
de competitividade e, de mesmo modo, a nvel internacional
e nacional, define novos condicionantes de localizao das
atividades produtivas, muito diferentes dos tradicionalmente
considerados. Isto, seguramente, conduz a que sejam
repensadas as polticas e os instrumentos de poltica
econmica at o presente adotados no tratamento da questo
regional.

Ao lado disso, importante levar em conta que as


transformaes pelas quais passaram as economias
regionais brasileiras, nas ltimas dcadas, deixaram marcas
profundas nas regies anteriormente consideradas e
redefiniram uma nova configurao regional que
necessita ser enfatizada nas discusses sobre as polticas de
desenvolvimento regional. O Nordeste dos anos 90 no
mais o mesmo Nordeste do final dos anos 50 quando foram
definidas as linhas bsicas da poltica de desenvolvimento
coordenada pela SUDENE. O mesmo pode ser dito da
Amaznia e do Centro-Oeste. As formas de interveno do
Estado brasileiro, atravs dos estmulos fiscais e
financeiros, do investimento estatal e da implantao de
infra-estrutura econmica articularam e desarticularam
espaos no interior de cada regio, dando lugar a novas
formas de integrao e nova diviso espacial do pas que
no pode mais ser ignorada na dcada atual, quando se
pretende rever as formas tradicionais de atuao do setor
pblico na economia.

As novas dinmicas espaciais que surgiram das


mudanas verificadas nas regies brasieliras nas ltimas
dcadas fizeram surgir ao lado de reas de modenizao
dotadas de dinamismo - e seguramente competitivas quando
se considera um contexto extremamente competitivo e

20
globalizado - reas e sub-regies no competitivas,
tradicionais e mesmo estagnadas, que embora dotadas de
potencialidades podem, se ateno especfica no definida
para seu tratamento, ser marginalizadas nas novas formas de
insero do pas no contexto internacional, inclusive a partir
dos acordos que integram o MERCOSUL e do propsito
manifesto do Governo brasileiro de uma sistemtica
abertura da economia no curto e mdio prazos.

Alm disso, o novo contexto vivido pelo pas comporta


profundas modificaes nas formas de atuao do Estado
brasileiro e no seu relacionamento com os agentes
econmicos privados. Neste particular, o Estado, em suas
diferentes esferas, transita para um contexto de menor
presena na economia, para adoo de novas formas de
articulao e parceria, para uma menor importncias das
formas diretas de ao, para a descentralizao e para uma
atuao voltada para a regulao em novas reas. O
surgimento de novos modelos de gesto de polticas
pblicas, menos centralizado e mais democrtico, poder,
no futuro imediato, exigir uma mudana radical nas formas
de atuao governamental no que se refere s polticas de
desenvolvimento regional.

Embora nem todos os aspectos possam, de imediato, ser


considerados em todas as suas dimenses nas propostas que
seguem, eles se constituem, no resta dvida, marcos
importantes que devem ser considerados no
aprofundamento das discusses a respeito do
desenvolvimento regional brasileiro.

3.3. BASES DE UMA NOVA ABORDAGEM

Alm das questes anteriormente levantadas quando da


anlise do novo contexto vivida pela economia e pela
sociedade brasileira, o que se dever ressaltar quando se
pensa nas bases para uma nova poltica regional a herana
extremamente heterognea que caracteriza a realidade
espacial do pas, com regies e sub-regies desenvolvidas e
industrializadas, com renda por habitante superior a de
pases industrializados, ao lado regies e sub-regies
atrasadas, convivendo com propores de pobreza e misria
prxima a dos pases de maior grau de subdesenvolvimento
e atraso econmico e social.

A considerao de qualquer dos indicadores sociais e


econmicos tradicionais mostra, para o pas, uma

21
desigualdade dificilmente encontrada na experincia
internacional, no obstante o perodo de convergncia e de
desconcentrao espacial vivido pelo Brasil a partir da
segunda metade da dcada de 70 at a primeira metade dos
anos 80, pelo menos.

A atuao de um mercado auto-regulado, num contexto


desigual como o anteriormente descrito, e num quadro mais
geral de globalizao e insero competitiva do pas na
economia internacional, embora possa significar, para
regies e sub-regies privilegiadas e j integradas aos
fluxos econmicos internacionais, fonte de dinamismo e de
modernizao, para as demais regies e sub-regies poder
dar lugar marginalizao econmica, com custos sociais
intolerveis, traduzidos em desemprego e aumento dos
nveis de pobreza e misria.

O mesmo pode-se afirmar em relao a polticas


pblicas que tendem, na sua concepo e prtica, a apenas
reforar e consolidar as foras de mercado, que, sem levar
em conta a presena de um contexto heterogneo e desigual,
pode dar lugar a impactos negativos sobre as condies de
vida e de trabalho em amplos segmentos da populao,
notadamente das regies e sub-regies mais atrasadas,
tradicionais e de menor capacidade de competio e
insero de forma competitiva na economia internacional.

3.3.1 GRANDES OBJETIVOS A ALCANAR

A poltica de desenvolvimento regional no pode deixar


de ter entre seus objetivos fundamentais a questo da
reduo sistemtica das desigualdades regionais que, no
fundo, diz respeito ao enfrentamento das diferenas
espaciais no que se refere aos nveis de vida das populaes
que residem em distintas partes do territrio nacional, e no
que se refere s diferentes oportunidades de emprego
produtivo, a partir do qual a fora de trabalho regional tenha
garantida a sua subsistncia.

Embora se trate de aspectos que nunca estiveram


ausentes das polticas tradicionais de desenvolvimento
regional, a questo da eficincia e da competitividade
passam a ter uma posio estratgica no tratamento da
problemtica regional mais recentemente, quando, num
contexto mais geral, o processo de globalizao e a proposta
de insero competitiva da economia nacional na economia
mundial passam a exigir das polticas no s a ampliao da
base econmica mas a montagem de uma estrutura

22
produtiva que possa ganhar mercados num contexto cada
vez mais competitivo.

Isto significa dizer que o eixo central da nova poltica


de desenvolvimento deve estar constitudo, de um lado pelo
objetivo da eqidade - que se traduz na reduo das
desigualdades no que se refere a nveis de renda e
oportunidades e condies de trabalho das populaes
regionais, basicamente - e o de eficincia - que se traduz
no s na montagem e ampliao da uma base econmica
regional, mas, cada vez mais, na implantao de uma
estrutura produtiva capaz de competir no mercado nacional
mais aberto e no mercado internacional.

Um outro marco importante que no pode deixar de ser


considerado na nova poltica de desenvolvimento regional -
e que tem estreita relao com o novo contexto nacional e
internacional - diz respeito ao enfrentamento das
tendncias de fragmentao das economias continentais
como a brasileira, pela integrao internacional e seletiva de
regies ou sub-regies especficas e bem dotadas e j
articuladas ao comrcio mundial. A esta tendncia, cada vez
mais definida com o avano da globalizao, importante
que, atravs de um projeto nacional, a nova poltica de
desenvolvimento regional considere entre seus objetivos
bsicos a integrao dos espaos regionais, atravs de uma
diviso espacial de trabalho que articule no interior da
economia nacional das diferentes regies, difundindo em
todas elas os efeitos positivos do crescimento da economia e
da insero cada vez maior do pas no mercado mundial.

Com base nesses marcos - que sem dvida decorrem do


novo contexto vivido pelo pas e por cada uma das suas
regies - o que se pretende, em termos operacionais, a
partir de uma viso nacional tratar a heterogeneidade e a
diversidade de situaes que caracterizam a economia
brasileira, no s uma economia e uma sociedade
continental como extremamente heterognea, tanto em
termos dos indicadores pessoais como espaciais.

3.3.2 NOVA FORMA DE TRATAR A DIMENSO


REGIONAL

Na abordagem tradicional das polticas regionais


brasileiras a dimenso regional era sempre tratada
subsidiariamente ( dada a predominncia de polticas de
corte setorial-nacional e a hegemonia de uma macro-regio:
o Sudeste ) e o regional era visto sempre como
PROBLEMA ( questo regional ) , tanto que as polticas

23
regionais eram voltadas para as regies perifricas, de
menor dinamismo e de maior pobreza . O discurso
regionalista das regies menos desenvolvidas era marcado
pela reivindicao de tratamento diferenciado, do que
tiravam proveito as elites conservadoras dessas regies.

Nos dias atuais, a quebra do comando hegemnico do


Sudeste pela maior abertura a articulaes internacionais, os
diversos fatores que estimulam a desconcentrao das bases
produtivas ( fortalecendo especializaes regionais
dispersas no territrio e geradoras de focos dinmicos
mesmo em antigas reas tidas apenas como regio-
problema) e a descentralizao de polticas pblicas so
elementos que criam OPORTUNIDADE para mudar a
bordagem e fundar uma nova Poltica Nacional de
Desenvolvimento Regional no Brasil. Por tudo que j se
analisou no presente trabalho, mais que nunca oportuno
superar as choradeiras regionalistas de um lado e as
posturas discriminatrias de outro para pensar e agir no
Brasil HETEROGNEO e DIVERSIFICADO . Para tratar
como positivo, como potencialidade ( e no como
problema) a crescente diferenciao interna das diversas
macro-regies do pas.

Neste particular, o que se prope que no nvel do pas


em seu conjunto e no nvel de cada macro-regio, em
particular, sejam identificados, tendo em vista o
desenvolvimento de aes futuras, sub-regies diversas
( objeto de ao da poltica regional), como:

a) sub-regies e reas dinmicas, que vm se


caracterizando pelo crescimento significativo, pela
consolidao de uma estrutura moderna e competitiva e pela
capacidade - atual ou potencial - de competir no mercado
nacional mais aberto e no mercado internacional;

b) sub-regies em processo de reestruturao que


embora dotada de grande potencial econmico e de
capacidade futura de competitividade, devero sofrer, no
curto e mdio prazo, intenso processo de mudana na sua
estrutura produtiva, visando, sobretudo, a incorporao de
novos processos tecnlogicos; o que importante ressaltar
que na maior parte dos casos tais sub-regies, com seu
processos tradicionais, se transformaram, com o decorrer do
tempo em estruturas produtivas dotadas de grande
capacidade de absoro de mo-de-obra, em geral, a
reduzido nvel de produtividade e remunerao do capital e
fora de trabalho;

24
c) sub-regies estagnadas, nas quais a dotao de
recursos naturais e a estrutura produtiva baseada em
atividades tradicionais voltadas para mercados pouco
dinmicos implicaram uma marginalizao sistemtica
desses espaos;

d) sub-regies e reas de potencial pouco utilizado,


ainda marginalizadas como as anteriores, trata-se, no
entanto, de espaos que esto a exigir, sobretudo, o
desenvolvimento de esforos voltados para um
conhecimento mais profundo sobre suas potencialidades e
sobre as possibilidades concretas de utilizao do seu
potencial, no contexto de uma nova diviso de trabalho e de
insero cada vez maior do pas na economia internacional.

e) faixas de fronteira , importantes a oeste e norte do


pas, e com especificidades importantes como destaca Jos
Marcelino Monteiro Costa em estudo recente
(MARCELINO COSTA, 1990)

importante considerar que o desenvolvimento


regional recente, sobretudo na fase de desconcentrao da
segunda metade dos anos 70 a primeira dos anos 80,
reforou a heterogeneidade do territrio nacional e o
territrio de cada macro-regio, tornando mais ntida e
mesmo maior as diferenas entre as sub-regies e reas que,
grosso modo, seguem a tipologia antes descrita.

Isto torna cada vez mais evidente a necessidade de


tratar a questo regional brasileira, em geral, e cada regio,
de modo especfico, no de forma genrica, atravs de
estmulos universais. Para se encaminhar solues para um
quadro complexo como o das regies brasileiras hoje - no
qual a uma heterogeneidade se soma um processo de rpida
insero da economia brasileira numa economia mundial
extremamente competitiva - necessrio que a nova
poltica nacional de desenvolvimento regional desa a
cada caso, considerando as distintas potencialidades,
ameaas , problemas ou entraves das sub-regies no
interior de cada macro-regio , o grau atual de sua
insero na economia internacional e a dinmica recente
da base produtiva j instalada .

Isto define, para cada um desses espaos, formas de


atuao, medidas econmicas diferenciadas e um
cronograma diferente de exposio dessas reas e de suas
estruturas produtivas, competio internacional, dentro e
fora do pas. Uma nova poltica nacional de
desenvolvimento regional deve ser suficientemente
detalhada e rica para contemplar, devidamente, a

25
heterogeneidade que presentemente caracteriza a realidade
espacial brasileira.

Esta atuao especfica, obedecendo a diversidade e


diferenciao das regies e sub-regies, deve ter como
ponto bsico de referncia a questo antes referida da
eqidade. O que significa dizer que as aes especficas
voltadas para cada sub-regio - pertencentes s classe
diferentes da tipologia anteriormente apresentada - devem
levar a um cenrio no qual esteja bem definida uma
tendncia de reduo das desigualdades macro-regionais.
Em outras palavras, as medidas concretas e as aes
desenvolvidas no interior de cada macro-regio,
considerando as especificidades sub-regionais e a
heterogeneidade das reas que compem cada espao
regional, devem ser implementadas a partir de um objetivo
maior: reduzir as desigualdades regionais, possibilitando s
populaes das distintas macro-regies condies
semelhantes de vida e de oportunidades de emprego.

3.3.3 MEDIDAS INICIAIS

No contexto atual o ponto de partida dever constituir-


se na definio urgente de um locus de discusso da questo
regional brasileira. O que se prope, de sada, a criao
de um Conselho Nacional de Polticas Regionais, ligado
diretamente e presidido pelo Presidente da Repblica . Esse
local de deciso seria integrado por representantes do
Governo, do Parlamento Nacional , e teria, tambm, a
participao de representantes no-governamentais. Neste
frum seriam tomadas as decises mais relevantes que
digam respeito ao tratamento da questo regional brasileira
contempornea, considerando-se tanto propostas voltadas
para a desconcentrao da atividade produtiva no territrio
nacional, quanto uma melhor distribuio das
oportunidades de empregos produtivos e o
desencadeamento de um processo de reduo dos nveis de
vida entre os habitantes das diferentes regies do pas.

Paralelamente seria criado o Fundo Nacional de


Desenvolvimento Regional ( FNDR) que, a exemplo do
que ocorre na Unio Europia, tenderia a se constituir em
um instrumento poderoso atravs do qual seriam
implementados os objetivos e metas que devero induzir a
uma menor desigualdades regional e a uma forma adequada,
inspirada nos interesses nacionais, de insero do pais no
processo de globalizao em curso. No se trata de um

26
Fundo Federal, mas Nacional. Por isso, como no Brasil em
Ao, se envolveriam recursos federais e estaduais
( podendo em projetos especficos exigir aporte de
municpios ) e recursos privados ou de emprstimos. E sua
gesto seria descentralizada , em Comits Regionais,
braos descentralizados do Conselho Nacional de Polticas
Regionais .

Vale aqui referncia a algumas consideraes de


Fernando Rezende a respeito do financiamento de polticas
pblicas no Brasil e a dimenso dos problemas atuais do
Estado brasileiro: Num contexto de maior escassez de
recursos, a disperso provocada pela tentativa de acomodar
todas as demandas por maior controle sobre as respectivas
fontes de financiamento (...) diluiu os recursos disponveis,
em contradio com a recomendao usual em momentos
de maior aperto financeiro: reunir os meios disponveis e
selecionar da melhor maneira possvel as aplicaes para
maximizar seus resultados. Desenvolvendo as idias
iniciais ele acrescenta: No se trata, porm de defender a
reconcentrao dos recursos como providncia necessria
para corrigir os vcio apontados... Trata-se, sim, de
promover a reunio dos recursos disponveis por meio da
associao de interesses e no da centralizao das fontes de
financiamento em uma nica fonte de poder. O
associativismo proposto uma alternativa tanto ao excesso
de centralizao quanto exagerada disperso. Significa o
estabelecimento de novos arranjos institucionais que
viabilizem a cooperao dos trs entes federados - Unio,
Estados e Municpios - no campo do financiamento do
desenvolvimento, arranjos estes que preservem a autonomia
de cada um deles e abram espao para a adoo de novas
formas de cooperao entre o Poder Pblico e a iniciativa
privada, em obedincia s tendncias do momento
(REZENDE, 1995).

Partindo dessas idias, o que se prope que o Fundo


Nacional de Desenvolvimento Regional venha a exercer
esse papel aglutinador e coordenador, atraindo recursos que
de outro maneira seriam aplicados de forma dispersa e
fazendo convergir os esforos para aes que tenham sido
definidas, no Conselho , como prioritrias.

Um pas continental e heterogneo como o Brasil no


pode ser entregue apenas s decises ditadas pelas regras do
mercado. Pode e deve ter uma poltica pblica ativa de
desenvolvimento regional. Como tm os principais pases .
Ela faz parte de uma opo por compatibilizar interesses
nacionais importantes com a insero num mundo cada vez
mais competitivo e inter-conectado. Interesse como o de

27
evitar uma fragmentao indesejada da dinmica
econmica que desolidarize o destino do pas e faa emergir
regionalismos do tipo denominado por Carlos Vainer como
paroquialismo mundializado , antes referido.

Face fora definidora das decises dos grandes atores


globais - que percebem os pases como meras plataformas
de operao, nos quais apenas certas reas interessam
precisa ser definida uma poltica nacional de
desenvolvimento nacional que pense e atue na construo
do pas no seu conjunto. Essa poltica ser um dos
mecanismos de insero ativa no mundo em globalizao.
E poder se contrapor desintegrao competitiva para
onde nos leva a lgica do mercado deixado sua prpria
sorte.

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