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Documentos Tcnico-Cientficos

Por Uma Poltica Nacional de


Desenvolvimento Regional

Tnia Bacelar de Arajo


Economista, Professora da Universidade Federal
Resumo:
de Pernambuco (UFPE)
Discute a necessidade, a possibilidade e a
pertinncia de se formular e implementar uma
Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional
no Brasil contemporneo, tema que desapareceu
da pauta de discusso nacional nesses tempos de
hegemonia das idias liberais. Examina a herana
da dinmica regional brasileira, ressalta as novas
tendncias e especula sobre uma provvel redefi-
nio da dinmica regional do Brasil, nos anos
recentes. Trabalha com a hiptese da fragmenta-
o espacial do Pas em tempos de insero com-
petitiva, mas sobretudo de insero passiva, do
Brasil nos mercados em globalizao. Defende
que a fragmentao pode ser contrabalanada por
uma nova poltica nacional de desenvolvimento
regional similar praticada na atualidade por ou-
tros pases e at por Blocos Econmicos, como
o caso da Unio Europia. Contrape-se viso
dominante atual, para argumentar que um pas
como o Brasil pode inserir-se no novo ambiente
mundial sem ampliar ainda mais as fraturas her-
dadas do passado. Argumenta que a dinmica
regional entregue apenas s decises do mercado
tende a exacerbar seu carter seletivo, ampliando
aquelas fraturas. Prope a formulao e imple-
mentao de uma Poltica Nacional de Desenvol-
vimento Regional, sob nova abordagem da ques-
to regional brasileira.

Palavras-Chave:
Desenvolvimento Regional; Poltica Regio-
nal; Neoliberalismo; Dinmica Espacial do Brasil;
Globalizao Econmica; Brasil-Nordeste; Unio
Europia.

144 Revista Econmica do Nordeste, Fortaleza, v. 30, n. 2, p. 144-161, abr.-jun. 1999


APRESENTAO
Contrapondo-se viso dominante atual, este
O presente artigo tem como objetivo contri- artigo procura argumentar que a insero de um
buir para a discusso sobre a necessidade, a pos- pas como o Brasil no novo ambiente mundial
sibilidade e a pertinncia de se formular e imple- pode ocorrer sem ampliar ainda mais as fraturas
mentar uma Poltica Nacional de Desenvolvimen- (especialmente as sociais e regionais) herdadas do
to Regional no Brasil. Um tema que desapareceu passado. E que se pode combinar insero eco-
da pauta de discusso nacional nesses tempos de nmica no mercado global com busca de integra-
hegemonia das idias liberais, quando se prefere o das diversas regies do Pas na dinmica do
defender que o mercado ser capaz de comandar a desenvolvimento nacional.
vida do Pas, inclusive sua dinmica regional.
Defende-se aqui que o controle social da e-
As idias nele expostas no resultam de re- conomia tarefa do Estado, como afirma Alain
flexo recente e isolada, mas vm sendo amadure- Touraine (TOURAINE,1997), e ele deve se impor
cidas h alguns anos e partilhadas com outros aos ventos liberalizantes que sopram atualmente,
estudiosos da questo regional brasileira que, em meio exausto do nacional desenvolvimen-
como eu, insistem em discordar da proposta libe- tismo, hegemnico no Brasil do sculo XX. Su-
ral e teimam em reafirmar que sua implementao bordinar a dinmica econmica regional ao obje-
s far ampliar as j gritantes e inaceitveis desi- tivo da consolidao da integrao nacional
gualdades regionais do Brasil. Em textos anterio- tarefa do Estado -- no apenas do Governo.
res avanamos nas anlises e proposies aqui
apresentadas (1). Entregue apenas s prprias decises do
mercado, a dinmica regional tende a exacerbar
Aps examinar a herana da dinmica regio- seu carter seletivo, ampliando fraturas herdadas.
nal brasileira e tentar ressaltar as novas tendncias Tende a desintegrar o Pas. A proposta aqui ex-
de comportamento da economia do Pas e seu posta se contrape desintegrao competitiva,
rebatimento na dinmica espacial das atividades excludente, seletiva e em curso. Supe uma nova
econmicas, busca-se especular sobre uma prov- abordagem da questo regional brasileira e prope
vel redefinio da dinmica regional num contex- a formulao e implementao de uma Poltica
to de globalizao e de opo por priorizar a cha- Nacional de Desenvolvimento Regional.
mada integrao competitiva comandada pelo
mercado. 1 - A DINMICA REGIONAL
HERDADA
Trabalha-se com a hiptese da fragmentao
espacial do Pas em tempos de insero competi- Ao longo de quatro sculos, desde seu des-
tiva mas, sobretudo, de sua insero passiva nos cobrimento pelo capital mercantil em busca de
mercados em globalizao. Possibilidade de internacionalizao at o sculo atual, o Brasil se
fragmentao aqui chamada de desintegrao constituiu como um pas rural, escravocrata e
competitiva. Tendncia que pode ser contraba- primrio-exportador. S no sculo XX que
lanada por uma nova poltica nacional de desen- emerge o Brasil urbano-industrial e de relaes de
volvimento regional. Poltica que exige a negao trabalho tipicamente capitalistas. As antigas bases
de teses neoliberalizantes to em voga, que requer primrio-exportadoras, embora montadas no am-
presena ativa e articuladora do Estado na cena plo litoral do Pas, eram dispersas em diversas
nacional, inclusive do Governo Federal (mas no regies, tendo associadas a elas as indstrias tra-
apenas dele), e que praticada, contemporanea- dicionais. A imagem proposta por Francisco de
mente, em outros pases e at por blocos econ- Oliveira a de um arquiplago de regies que
micos, como o caso da Unio Europia. quase no se ligavam umas com as outras por se
articularem predominantemente com o mercado
1
Ver, por exemplo, texto apresentado no Encontro externo.
Nacional ANPUR, realizado em Recife, em 1997, e
trabalho realizado em 1996/97, em parceria com o
A moderna e ampla base industrial montada
economista e professor da UFPB, Leonardo Guimares
Neto, para a Confederao Nacional da Indstria.
no atual sculo, ao contrrio, tendeu a concentrar-

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se fortemente em uma regio, o Sudeste. Com indstria perifrica no apenas modificou a
11% do territrio brasileiro, o Sudeste respondia, dimenso dos fluxos de comrcio, mas transfor-
em 1970, por 81% da atividade industrial do Pas, mou as estruturas produtivas de diversas regies,
sendo que So Paulo, sozinho, gerava 58% da resultando em maior diferenciao do espao
produo da indstria existente. nacional, com aumento da heterogeneidade inter-
na e reforo de certas especializaes, gerando
No entanto, nas dcadas recentes, comeou- o surgimento de ilhas de prosperidade, mesmo
se a verificar um modesto movimento de descon- em contextos de estagnao (PACHECO, 1998).
centrao espacial da produo nacional. Esse No Nordeste e no Norte, por exemplo, essa dife-
movimento se inicia (anos 40 e 50) via ocupao renciao interna se ampliou muito nas ltimas
da fronteira agropecuria, primeiro no sentido do dcadas, como fica claro no artigo em que analisei
Sul e depois na direo do Centro-Oeste, Norte e a crescente complexidade e heterogeneidade da
parte oeste do Nordeste. A partir dos anos 70, ele realidade nordestina (ARAJO, 1995) e no traba-
se estende indstria. medida que o mercado lho onde Srgio Buarque identifica profundas
nacional se integrava, a indstria buscava novas diferenciaes na organizao do espao econ-
localizaes, instalando-se em vrios pontos das mico da regio Norte (BUARQUE, 1995) .
regies menos desenvolvidas do Pas, especial-
mente nas suas reas metropolitanas. Em 1990, o Essa crescente diferenciao regional em di-
Sudeste reduzira para 69% seu peso na indstria versas macrorregies brasileiras teria sido a con-
do Brasil e So Paulo recuara para uma participa- trapartida do processo de integrao do mercado
o de 49%, enquanto o Nordeste aumentara de nacional, comandado a partir de So Paulo, se-
5,7% para 8,4% seu peso na produo industrial gundo Wilson Cano. Para esse autor, bloqueando
brasileira, entre 1970 e 1990. O mesmo movimen- as possibilidades de industrializaes autno-
to de ganho de posio relativa acontecia com o mas, como sonhara o GTDN para o Nordeste, no
Sul, o Norte e o Centro-Oeste. Os efeitos da des- final dos anos 50, o movimento de integrao do
concentrao das atividades agrcolas, pecurias e mercado nacional forava o surgimento de com-
industriais estenderam-se ao setor tercirio, que plementaridades inter-regionais e fazia desen-
tambm tendeu desconcentrao. volverem-se especializaes regionais impor-
tantes (CANO, 1985) . So exemplos o desenvol-
O resultado que, embora a produo do Pa- vimento de plos como os de eletro-eletrnicos na
s ainda apresente um padro de localizao for- Zona Franca de Manaus, minerao no Par, bens
temente concentrado, em 1990 a concentrao era intermedirios qumicos no Nordeste oriental,
menor que nos anos 70. Entre 1970 e 1990, o txteis no Cear e Rio Grande do Norte, entre
Sudeste reduziu de 65% para 60% seu peso no outros.
PIB brasileiro, enquanto o Sul permaneceu est-
vel, respondendo por cerca de 17% da produo Embora a lgica da acumulao fosse a
nacional, mas o Nordeste, o Norte e o Centro- mesma no imenso territrio do Pas, como bem
Oeste ganharam importncia relativa (essas trs destaca Francisco de Oliveira, e estivssemos
regies, juntas, elevaram de 18% para 23% sua construindo uma economia nacional, regional-
participao no PIB do Brasil). mente localizada em substituio s ilhas regio-
nais da fase primrio-exportadora (OLIVEIRA,
Ao mesmo tempo em que constatam a ten- 1990), as heterogeneidades internas s macrorre-
dncia a desconcentrar a dinmica econmica no gies no diminuram. Muito ao contrrio, tende-
espao territorial do Pas nas ltimas dcadas, ram a se ampliar, nos anos setenta e oitenta. A
diversos estudos enfatizam a crescente diferencia- prioridade principal era a da integrao do mer-
o interna das macrorregies brasileiras. Carlos cado interno nacional e a da consolidao da inte-
Amrico Pacheco, por exemplo, chama ateno grao fsico-territorial do Pas objetivo impor-
para o aumento da heterogeneidade intra-regional tante dos Governos Militares. E nesse contexto,
que acompanhou o processo recente de descon- da mera articulao comercial entre as regies
centrao e que legou ao Pas uma configurao passa-se integrao produtiva comandada pelo
bastante distinta da que havia em 1970. Constata grande capital industrial e pelo Estado Nacional,
ele que o desenvolvimento da agricultura e da como mostra Leonardo Guimares Neto (GUI-

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MARES NETO, 1989). Com ela, as regies se produo regionalizada das grandes empresas
integram mesma lgica da acumulao, enquan- (atores globais) e da resposta dos Estados Nacio-
to ficam mais complexas e diferenciadas interna- nais para enfrentar os impactos regionais seletivos
mente. da globalizao.

2 - A DINMICA ATUAL Tende-se a romper o padro dominante no


Brasil das ltimas dcadas, em que a prioridade
Num contexto mundial marcado por trans- era dada montagem de uma base econmica que
formaes importantes, o ambiente econmico operava essencialmente no espao nacional
brasileiro sofre grandes mudanas nos anos no- embora fortemente penetrada por agentes econ-
venta. Dentre as principais destacam-se uma pol- micos transnacionais e que ia lentamente des-
tica de abertura comercial intensa e rpida, a prio- concentrando atividades em espaos perifricos
rizao integrao competitiva, reformas pro- do Pas. O Estado Nacional jogava um papel ativo
fundas na ao do Estado e, finalmente, a imple- nesse processo, tanto por suas polticas explicita-
mentao de um programa de estabilizao que j mente regionais, quanto por suas polticas ditas de
dura vrios anos (1994 at o presente). Paralela- corte setorial/nacional, ou pela ao de suas Esta-
mente, o setor privado promove uma reestrutura- tais.
o produtiva tambm intensa e muito rpida.
2.1- Tendncias de Localizao da
Nesse novo contexto, novas foras atuam, Produo
umas concentradoras, outras no. Dentre as que
atuam no sentido de induzir a desconcentrao No presente, as decises dominantes tendem
espacial destacam-se: a abertura comercial po- a ser as do mercado, dada a crise do Estado e as
dendo favorecer focos exportadores, mudanas novas orientaes governamentais, ao lado da
tecnolgicas que reduzem custos de investimento, evidente indefinio e atomizao que tm mar-
crescente papel da logstica nas decises de loca- cado a poltica de desenvolvimento regional no
lizao dos estabelecimentos, importncia da pro- Brasil. Embora as tendncias ainda sejam muito
ximidade do cliente final para diversas atividades, recentes, estudos tm convergido para sinalizar,
ao ativa de Governos locais oferecendo incenti- no mnimo, para a interrupo do movimento de
vos, entre outros. Enquanto isso, outras foras desconcentrao do desenvolvimento na direo
atuam no sentido da concentrao de investimen- das regies menos desenvolvidas.
tos nas reas j mais dinmicas e competitivas do
Pas. Dentre elas cabe mencionar, em especial, os Alguns autores chegam a falar em reconcen-
novos requisitos locacionais da acumulao flex- trao, como o caso de Cllio Campolina Diniz,
vel, como: melhor oferta de recursos humanos da UFMG. No caso da indstria, estudos recentes
qualificados, maior proximidade com centros de permitem falar de tendncia concentrao do
produo de conhecimento e tecnologia, maior e dinamismo em determinados espaos do territrio
mais eficiente dotao de infra-estrutura econ- brasileiro. Tambm identificando uma forte ten-
mica e proximidade com os mercados consumido- dncia concentrao espacial do dinamismo
res de mais alta renda. industrial recente, trabalho elaborado pelo mesmo
Cllio Campolina localizou os atuais centros ur-
Autores como Pacheco chamam a ateno banos dinmicos do Pas, em termos de cresci-
tambm para os condicionantes da reestruturao mento industrial. Constatou que a grande maioria
produtiva e, em especial, para a forma como vem deles se encontra num polgono que comea em
se dando a insero internacional do Brasil, espe- Belo Horizonte, vai a Uberlndia (MG), desce na
cialmente no que diz respeito s estratgias das direo de Maring ( PR) at Porto Alegre (RS) e
grandes empresas frente ao cenrio da globaliza- retorna a Belo Horizonte via Florianpolis (SC),
o da economia mundial. E constatam que, ao Curitiba (PR) e So Jos dos Campos (SP). Das
contrrio do que se poderia esperar, a globaliza- 68 aglomeraes urbanas com intenso dinamismo
o refora as estratgias de especializao regio- industrial recente, 79% esto situadas nas regies
nal (OMAN, 1994). A nova organizao dos es- Sul /Sudeste, 15% no Nordeste e apenas 6% no
paos nacionais tende a resultar da dinmica da Norte e Centro-Oeste (CAMPOLINA DINIZ,

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1996). Na sua maioria, so capitais ou cidades de pecialmente soja). No perodo mais recente
porte mdio, muitas delas bases dinmicas recen- (1991/94), a agricultura ganha presena na regio
tes, como Sete Lagoas, Divinpolis, Pouso Alegre Sul, que passa a responder por 52% da produo
e Ub, em Minas Gerais; Araatuba, Pirassunun- brasileira de gros, contra 48% observados no
ga, Ja e Tatu, em So Paulo; ou Pato Branco e trinio 1989/91. Vale destacar que, sozinho, o
Ponta Grossa, no Paran; entre outras. Rio Grande do Sul produz do total nacional,
quantidade que representa quatro vezes a produ-
As deseconomias de aglomerao tiram as o de gros de todo o Nordeste e supera em 10%
maiores regies metropolitanas, Rio e So Paulo toda a produo da regio Centro-Oeste
desse foco dinmico industrial, mas essa ltima (CAMPOLINA DINIZ, 1994).
concentra cada vez mais o comando financeiro da
economia nacional. Por sua vez, a fronteira mineral, no seu di-
namismo recente, buscou reas como o Par, que
certo que as conseqncias espaciais de j disputa com Minas Gerais o primeiro lugar
polticas importantes como a de abertura comerci- como produtor brasileiro de minrios, Gois (rico
al e a de integrao competitiva comandada pelo em amianto, estanho, fosfato e nibio) e Bahia
mercado, aliadas a aspectos relevantes da poltica (com ocorrncias diversificadas). No Nordeste,
de estabilizao (como cmbio valorizado, juros comea-se a investir na construo de gasodutos,
elevados e prazos curtos de financiamento), aparecendo com reservas importantes de gs natu-
impactaram negativamente vrios segmentos da ral Estados como Bahia, Alagoas e Rio Grande do
indstria instalada no Brasil e afetaram especial- Norte. Sua tendncia espacial recente foi, portan-
mente So Paulo. to, descentralizadora. Mas as exploraes recentes
no foram industrializantes, como em Minas Ge-
certo tambm que algumas empresas de rais, onde se desenvolveu, associado minerao,
gneros industriais mais intensivos em mo-de- um complexo siderrgico-metalrgico-mecnico e
obra (calados e confeces, por exemplo) tm de produo de material de transportes. Isso por-
buscado se relocalizar no interior do Nordeste, que as novas reas de explorao mineral (como
para competir com concorrentes externos (princi- Carajs) especializaram-se na produo para
palmente com os pases asiticos), atradas pela exportao, tendendo a constituir modelo tipo
superoferta de mo-de-obra e baixos salrios, e enclave.
pela possibilidade de flexibilizar as relaes de
trabalho (adotando subcontratao, por exemplo), No que se refere agroindstria, a atividade
ao se mudarem. aucareira tem ampliado presena no Centro-
Oeste e no Sul. A agroindstria de processamento
Mas esses fatos no alteram significativa- de produtos da agricultura irrigada avana tam-
mente as tendncias e as preferncias locacionais bm no Nordeste, mas a de suco de laranja conti-
identificadas pelos estudos de Campolina Diniz nua mais dinmica no Sudeste (So Paulo) e a de
sobre tendncias e preferncias que beneficiam as processamento de produtos da avicultura e suino-
regies mais ricas e industrializadas do Pas (o cultura permanece mais forte no Sul.
Sudeste e o Sul). Por sua vez, o professor Paulo
Haddad tem chamado a ateno para o reforo Percebe-se, assim, o desenvolvimento de di-
dado pelo Mercosul a essa tendncia de arrastar o versos focos dinmicos em diferentes subespaos
crescimento industrial para o espao que fica a- das macrorregies, contrabalanando a tendncia
baixo de Belo Horizonte (HADDAD, 1996). concentrao do dinamismo industrial. Vale
lembrar, no entanto, que a agricultura, a extrao
No que se refere s atividades do setor pri- mineral e a agroindstria no tm peso dominante
mrio, constata-se que, em dcadas anteriores, a na composio do PIB brasileiro.
fronteira agrcola avanara na direo do Norte e,
sobretudo, do Centro-Oeste. Essa ltima regio
aumentara de 11%, em 1968/70, para 23% em
1989/91, seu peso na produo nacional, em face
do dinamismo intenso da produo de gros (es-

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2.2 - Preferncias Locacionais dos concentram em basicamente trs unidades da Fe-
Investimentos Privados derao: So Paulo (28,2%), Rio de Janeiro
(19,3%) e Minas Gerais (14%), todos no Sudeste,
As informaes disponveis sobre os inves- que somados abrangem mais de 60% dos investi-
timentos futuros no permitem mais que esboar mentos previstos para a indstria at o ano 2000.
algumas tendncias referentes futura distribui- Reduzindo mais o patamar mnimo considerado
o espacial da atividade no Pas. Em relatrio na participao nos investimentos, o que se obser-
recentemente elaborado para o IPEA, Guimares va o surgimento de outras macrorregies, que se
Neto (GUIMARES NETO, 1996) examina fazem representar por um nmero muito reduzido
algumas informaes, notadamente o levantamen- de Unidades Federadas. Considerando-se o pata-
to do Ministrio da Indstria, Comrcio e Turismo mar de 4%, destacam-se, na regio Norte, o Esta-
sobre as intenes de investimentos industriais, do do Par (4,2%); no Nordeste, a Bahia (9,4%); e
prevalentemente da iniciativa privada, alm de na regio Sul, o Rio Grande do Sul (4,6%).
indicadores da ao de alguns bancos oficiais no
que se refere ao financiamento dos investimentos. So esses os Estados para os quais dever, no
futuro imediato, dirigir-se a parte mais significati-
Aps o exame de parte relevante dessas in- va dos investimentos industriais. Se adicionarmos
formaes, no se pode descartar o carter espaci- o Paran, com 3,2% dos investimentos, os sete
almente seletivo dos investimentos industriais, Estados referidos devero concentrar cerca de
que privilegiam alguns espaos especficos nas 83%, aproximadamente, do total dos investimen-
diversas regies, tornando-as extremamente hete- tos previstos pelo Ministrio da Indstria, Comr-
rogneas, na medida em que no se difundem pelo cio e Turismo e cujos valores podem ser regiona-
resto dos espaos regionais. Os dados ainda mos- lizados e identificados os grupos investidores.
tram, claramente, uma diviso de trabalho entre as
regies brasileiras, uma vez que parcela importan- No que se refere distribuio regional dos
te dos segmentos produtivos que definem a din- investimentos, segundo os segmentos produtivos
mica da economia nacional tende, mais uma vez, mais importantes, o que surge como mais relevan-
a se concentrar nas regies onde teve incio e se te o seguinte:
consolidou a indstria moderna brasileira. En-
quanto que os segmentos mais leves da indstria, a) quanto ao peso dos segmentos produtivos
de menor densidade de capital, procuram as regi- mais importantes, no total dos investimentos pre-
es de menor nvel de desenvolvimento e, segu- vistos, destacam-se os seguintes percentuais: a
ramente, de custo de mo-de-obra menor. indstria de fabricao e montagem de veculos
automotores, reboques e carrocerias participa com
Em termos macrorregionais, os dados do Mi- 11,8%; a de extrao mineral com 15,4%; a de
nistrio da Indstria, Comrcio e Turismo antes metalrgica bsica com 12,9%; a indstria de
referidos revelam que dos investimentos previstos minerais no-metlicos com 3,4%; a indstria de
at o ano 2000 considerando os que podem ser produtos alimentcios e de bebidas com 7,8%; a
regionalizados, bem como identificados os inves- de papel e celulose com aproximadamente 13%; a
tidores potenciais 64,3% devero concentrar-se de qumica com 16,7%; a txtil com 4,6% e a
no Sudeste (sendo 28,2% em So Paulo), 17,6% eletrnica e de material de comunicaes com
no Nordeste, 9,4% no Sul e 7,5% na regio Norte. cerca de 3%; ou seja, esse conjunto de segmentos
No Centro-Oeste, os investimentos no alcanari- produtivos compreende quase 89% do total dos
am mais que 1,2% do total. investimentos aqui considerados;

Dois aspectos chamam a ateno quando se b) quando se examina a localizao regional


desce ao exame pormenorizado da localizao dos do segmento da indstria de fabricao e monta-
investimentos por unidade da Federao e por gem de veculos automotores, reboques e carroce-
segmento produtivo do setor industrial. Quando se rias, segundo dados do MICT, o que se verifica
adota, por exemplo, um patamar mnimo de 10% sua enorme concentrao no Sudeste. De fato,
da participao dos Estados no investimento total, 85,2% do total dos investimentos deste segmento
observa-se que as intenes de investimentos se

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dever se concentrar nessa regio, fundamental- dade em praticamente todas as regies, exceo
mente nos Estados de Minas Gerais e So Paulo; do Centro-Oeste;

c) no que se refere indstria extrativa mine- (iv) com relao indstria txtil, o Nordeste
ral, notadamente a partir da explorao de petr- marca sua presena com uma participao de
leo no Rio de Janeiro e das demais atividades 69,2% do total dos investimentos, concentrados
minerais em Minas Gerais, 94,8% dos investimen- nos Estados do Cear, Paraba e, em parcela bem
tos esto concentrados no Sudeste. Fora dessa menor, Pernambuco;
regio, apenas se pode marcar a presena da regi-
o Norte, com os investimentos previstos para o (v) finalmente, cabe registrar, no que se refe-
Estado do Par, que alcanam cerca de 4,5%; re indstria eletro-eletrnica e de material de
comunicao, a presena marcante da regio Nor-
d) tambm fortemente concentrados no Su- te, onde os investimentos alcanam 42,5%, marca
deste esto os investimentos previstos para a in- somente superada pela participao do Sudeste,
dstria metalrgica bsica (68,1%), localizando- com 55,4%. Enquanto a totalidade dos investi-
se, especialmente, em Minas Gerais, Rio de Janei- mentos previstos para a regio Norte concentra-se
ro e So Paulo, com destaque, ainda, para a regio no Estado do Amazonas, no Sudeste eles se vol-
Norte, que dever absorver 25,2% dos investi- tam, preferencialmente, para So Paulo, havendo
mentos, notadamente no Par; uma participao muito reduzida do Rio.

e) a indstria qumica registra um peso im- Existe, sem dvida, uma diviso espacial de
portante no Sudeste, que com a contribuio de trabalho que induz os investimentos do grupo
So Paulo e Rio de Janeiro dever, no futuro ime- metal-mecnica, automobilstica e qumica, os
diato, atrair cerca de 66,4% dos investimentos; no segmentos bsicos da chamada indstria pesada,
entanto, neste segmento j se nota a presena da para o Sudeste; e, simultaneamente, possibilita o
regio Sul (notadamente do Rio Grande do Sul) e direcionamento para as demais regies da inds-
do Nordeste (Bahia), com respectivamente 17,2% tria de minerais no-metlicos (geralmente de um
e 16,1% do total; padro de localizao mais desconcentrado), da
industria txtil, de produtos alimentares e bebidas,
f) nos demais segmentos reduz-se o peso do e de papel e celulose, alm da indstria eletro-
Sudeste, aparecendo alguns Estados isolados nas eletrnica e de material de comunicaes, esta por
demais regies. Assim: razes muito especficas (Zona Franca de Ma-
naus).
(i) em minerais no-metlicos, embora o Su-
deste com seus 51,4% tenha uma representativi- No entanto, o que se deve ressaltar que a
dade maior que o Nordeste, esta ltima regio diviso do territrio brasileiro em macrorregies
registra uma participao de 41%, com maior esconde, mais que revela, o fato de que h, da
destaque para o Estado da Bahia e bem menos parte do pesado investimento industrial, uma
para Pernambuco; grande seletividade espacial, notadamente quando
orientado para as demais regies, que no o Su-
(ii) no que se refere indstria de produtos deste. Neste particular, destaca-se, no Nordeste, o
alimentares e bebidas, deve-se fazer referncia Estado da Bahia, em grande parte dos segmentos;
novamente ao Nordeste (e em particular Bahia), no Norte, o Estado do Amazonas, quando se trata
com uma participao de 22,9%, menor que a do dos segmentos eletro-eletrnico e de material de
Sudeste (61,5%), mas bastante representativa no comunicao, e o Estado do Par, no tocante
total; metalrgica bsica; e no caso da regio Sul, o Rio
Grande do Sul, no que se refere qumica, e o
(iii) o Nordeste tambm aparece, atravs da Paran, quando se trata da indstria de produtos
Bahia, sobretudo, mas tambm do Maranho, na alimentcios e bebidas.
indstria de papel e celulose, com 40,6%, seg-
mento que registra uma distribuio de sua ativi- Com base nos dados do Ministrio da Inds-
tria, Comrcio e Turismo, a tendncia parece ser,

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de um lado, o avano, no futuro imediato, na con- Trata-se, portanto, de fatores locacionais no-
solidao dos segmentos bsicos e estratgicos no tradicionais.
Sudeste, com uma participao provavelmente
maior do Rio de Janeiro. De outro lado, a consoli- Como bem destaca Paulo Haddad
dao de especializaes em outros Estados que, (HADDAD, 1996), no resta dvida de que, no
embora fora da regio industrial tradicional, con- conjunto do panorama nacional, o potencial loca-
seguiram, atravs de fatores os mais diferentes cional de reas do Sul-Sudeste para atrair os no-
(recursos naturais, fortes incentivos regionais, vos investimentos , em quantidade e qualidade,
condies de infra-estrutura) atrair segmentos bem maior que o encontrado no Norte, Nordeste e
especficos que definem subreas dinmicas e Centro-Oeste. Tornam-se particularmente atraen-
modernas em contextos nos quais prevalecem, tes, nesse novo contexto, cidades mdias daquelas
ainda, subreas tradicionais e estagnadas. Vale o regies, localizadas prximas a eixos de transpor-
registro, neste particular, para a quase ausncia da tes e, portanto, dotadas de boas condies de a-
regio Centro-Oeste na previso dos investimen- cessibilidade (importante em tempos de abertura
tos industriais para o futuro imediato. O destaque comercial e globalizao intensas). Ainda segun-
para sua participao fica no tocante indstria de do Haddad, a geografia industrial dos grandes
produtos alimentcios e bebidas, concentrada em projetos de investimentos privados anunciados no
Gois. perodo ps-Real revela evidncias inequvocas
de que eles tendem a concentrar-se no Sudeste/Sul
2.3 - Para Onde Tende a Ao do (de Belo Horizonte para baixo), justo nas reas
Governo Federal dinmicas apontadas por Campolina.

Antes de examinar as tendncias embutidas Se, do ponto de vista das tendncias de mer-
nas opes prioritrias do Governo Federal, cabe cado, os espaos mais atraentes tendem a estar
destacar, como pano de fundo, que o novo para- situados no Sul/Sudeste, do ponto de vista dos
digma tecnolgico e produtivo, baseado na micro- restritos investimentos patrocinados pelo Governo
eletrnica e centrado na produo flexvel, ao lado Federal, era de se esperar ao efetiva no sentido
da crescente hegemonia do movimento de globa- de evitar a ampliao de disparidades j gritantes
lizao (financeira, produtiva, tecnolgica e mer- no Brasil e assegurar a compatibilidade entre in-
cantil), tende a se difundir na economia mundial sero na globalizao e integrao dos diversos
impactando profundamente pases como o Brasil. espaos do Pas. Mas os dados parecem sinalizar
E que estudos recentes sobre as tendncias loca- para tendncia a fortalecer (ao invs de contraba-
cionais das atividades produtivas no contexto lanar) a concentrao de novas atividades e no-
desses novos condicionantes, realizados em geral vos investimentos em certos focos competiti-
para pases desenvolvidos, onde esses padres vos. Seno , observe-se o seguinte:
novos esto mais consolidados, revelam a emer-
gncia de novos elementos de atrao de investi- O Programa Brasil em Ao, no qual o
mentos (MARKUSEN et al, 1986; SCOTT e Governo Federal define os projetos prioritrios de
STORPER, 1986). investimentos (pouco mais de 40), desagrega tais
projetos em dois grandes blocos: os projetos de
Dentre os novos elementos capazes de atrair infra-estrutura e os da rea social.
atividades e investimentos, especialmente no que
diz respeito s atividades industriais, vm sendo Para o que interessa nesse trabalho, tomem-
freqentemente apontados: a existncia de mo- se os projetos de infra-estrutura e, dentro deles,
de-obra qualificada, a presena de competentes aqueles que tm capacidade de definir articula-
Centros de Ensino e Pesquisa Cientfica e Tecno- es econmicas inter-regionais ou internacionais
lgica, a existncia de um bom clima de negcios e, portanto, so capazes de influir na organizao
(empresrios locais abertos a parcerias e alianas territorial do Brasil, em tempos de globalizao.
estratgicas e atores pblicos locais ativos), a Os demais so projetos importantes, mas de im-
existncia de uma massa crtica de fornecedores pacto localizado, restritos a uma ou outra regio
locais de componentes e servios, entre outros. do Pas (a exemplo da concluso de Xing, com
impacto no Nordeste, ou da montagem da linha de

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transmisso de Tucuru, que assegura suprimento 2.4 - Integrao Competitiva e Focos de
de energia regio oeste do Par, entre outros). Competitividade
Por sua vez, de grande importncia para a mode-
lagem territorial do Brasil , fica de fora dessa Como ficou claro das anlises apresentadas
anlise o Programa de Desenvolvimento das Tele- at aqui, no Brasil dos anos recentes, j no novo
comunicaes (PASTE), por no ter sido apresen- contexto de abertura, estabilizao e predomnio
tado com o detalhe da localizao regional de seus da integrao competitiva, parece se confirmar
investimentos, e o Programa de Recuperao de uma tendncia a interromper a desconcentrao
Rodovias, tambm sem localizao explicitada. espacial do crescimento que ocorria nos anos 70 e
80. Essa interrupo vem sendo comandada pelo
Os projetos prioritrios de infra-estrutura e- mercado e referendada pelas polticas pblicas
conmica, estratgicos para a futura organizao federais, de corte nacional/setorial. Em termos
territorial do Brasil, revelam algumas caractersti- regionais, o que sobrevive so resqucios de ins-
cas importantes: trumentos e polticas herdadas do passado, com
reduzida capacidade de impactar as realidades
tm uma opo prioritria clara pela inte- regionais e contrapor-se s novas foras que ten-
grao dos espaos dinmicos do Brasil ao mer- dem a se consolidar.
cado externo, em especial ao Mercosul e ao res-
tante da Amrica do Sul, consistente com a opo A ausncia de polticas regionais explcitas
brasileira de promover a integrao competitiva. do Governo Federal abriu espao deflagrao de
Essa orientao estratgica secundariza a integra- uma guerra fiscal entre Estados e Municpios,
o nacional, quando a insero do Brasil na que buscam contribuir para consolidar alguns
globalizao no precisa se dar s custas da frag- focos de dinamismo em suas reas de atuao.
mentao do Pas, mas pode e deve ser conduzida A combinao desses dois fatos vai deixando
compatibilizando essa insero com a continuida- grandes reas do Pas margem: so os ditos es-
de do processo de integrao que o Brasil vinha paos no-competitivos.
consolidando nas ltimas dcadas. Mas esse
outro debate; Acrescente-se, a isto, a limitada dimenso da
desconcentrao ocorrida nas dcadas anteriores.
priorizam dotar de acessibilidade os focos Ela no alterou substancialmente a antiga diviso
dinmicos do Brasil (agrcolas, agro-industriais, regional de trabalho, que concentrou no Sudeste a
agropecurios ou industriais), deixando em se- parte mais relevante da base produtiva nacional e,
gundo plano as reas menos dinmicas, ou os sobretudo, dos segmentos industriais estratgicos.
tradicionais investimentos autnomos, onde o Alm do mais, tal processo de desconcentrao
Estado patrocina infra-estruturas que potenciali- ocorreu num quadro econmico e poltico no qual
zam dinamismo econmico futuro. Na opo atu- a economia nacional iniciava o seu processo de
al, o Estado segue o mercado, enquanto com os desacelerao (segunda metade dos anos 70),
investimentos autnomos se antecipa a ele. Na desaguando na crise e instabilidade dos anos 80 e
opo do Brasil em Ao, o Governo prioriza 90, e, ao lado disso, o Estado nacional passava a
ampliar a competitividade de espaos j mais viver uma das maiores crises fiscal e financeira da
competitivos; sua histria.

concentram os investimentos no Sul/Sudes- Ademais, como ficou aqui mostrado, os estu-


te, na fronteira noroeste e em pontos dinmicos do dos recentes sugerem o esgotamento do processo
Nordeste e Norte, seguindo os espaos que vm de desconcentrao, relativamente curto, sem
concentrando maior dinamismo, nos anos recen- dvida, quando comparado com o longo perodo
tes. de concentrao que data do incio da industriali-
zao brasileira at o auge da fase expansiva do
milagre econmico, no final da primeira metade
dos anos 70.

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Por sua vez, as tendncias provveis dos in- para evitar a fragmentao do Pas ou a consoli-
vestimentos sugerem que, aps a fase de des- dao de uma realidade onde ilhas de dinamis-
concentrao modesta, poder ocorrer um proces- mo convivam com numerosas sub-regies mar-
so de concentrao espacial do dinamismo eco- cadas pela estagnao, pobreza, retrocesso e at
nmico em algumas sub-regies ( focos dinmi- isolamento.
cos), no futuro imediato. Isto significar que,
mais uma vez, o Pas est na iminncia de repetir Mas h novos fatos e movimentos em curso.
uma trajetria de concentrao espacial ou de Entre eles, a emergncia de atores locais ativos
acirramento de desigualdades regionais, agora (Governos Estaduais, Governos Municipais, Enti-
num contexto extremamente mais difcil, com: (i) dades Empresariais locais) um fato importante
insero maior do Pas e das regies na economia do contexto dos anos recentes. Embora sua pre-
mundial, submetendo-se a uma acirrada competi- sena crescente em cena no dispense uma ao
o, (ii) um Estado ainda extremamente dbil para firme do Governo Federal no campo do desenvol-
definir e implementar diretrizes que possam con- vimento regional, como ocorre at em blocos
trapor-se aos custos sociais de uma maior desi- econmicos (como se v no caso da Unio Euro-
gualdade regional e (iii) uma Federao em crise, pia, executora de polticas ativas de corte regio-
como tm ressaltado vrios estudos recentes da nal), essa nova tendncia deve ser valorizada, pois
FUNDAP (AFFONSO E SILVA,1995). implica a atuao de novos e importantes atores.

A concluso preocupante que emerge das ob- Em muitas reas do Pas, atores locais tm se
servaes e anlises at aqui apresentadas que, articulado para pensar e propor estratgias de
muito provavelmente, a insero do Brasil na desenvolvimento local e regional. Planos estrat-
economia mundial globalizada tende a ser am- gicos municipais e regionais tm se tornado cada
plamente diferenciada, segundo os diversos vez mais freqentes.
subespaos econmicos desse amplo e heterog-
neo Pas. Essa diferenciao tende a alimentar a Por outro lado, na contramo tanto do movi-
ampliao de histricas e profundas desigualda- mento de integrao seletiva e fragmentadora
des. como do processo de desmembramento de muni-
cpios (pela onda de autonomia que criou mi-
No se repetiro, certamente, as formas pelas lhares de novos municpios no Brasil dos anos
quais se materializaram essas desigualdades ao recentes), cada vez mais freqente se torna o re-
longo do sculo XX, mas provavelmente se ob- curso a estratgias de consorciao para atuao
servar o aumento da heterogeneidade intra- em espaos territoriais e institucionais mais am-
regional, como supe Pacheco (PACHECO, plos. Diversos Estados j dispem de leis regu-
1998), posto que o prprio estilo de crescimento lando esses consrcios e os estimulam. Parte-se,
da economia mundial profundamente assimtri- assim, do nvel estritamente local para propor e
co e aos atores globais interessam apenas os espa- atuar em nveis regionais mais amplos. Desse
os competitivos do Brasil. Espaos identificados modo, problemas so melhor enfrentados e poten-
a partir de seus interesses privados e no dos cialidades aproveitadas com mais vantagem.
interesses do Brasil. Os pases para esses agentes
so meras plataformas de operao. O quadro Trata-se, portanto, da reconstruo de espa-
futuro tende a ser mais complexo que no passado os mais amplos de atuao de polticas pblicas
recente, posto que em antigas reas dinmicas (nem todas executadas por entes governamentais),
podem surgir bolses de pobreza, reas antes pou- e da redescoberta de identidades regionais e da
co exploradas podem ser descobertas e dinami- necessidade de promover a integrao de
zadas e reas dominantemente pobres podem subespaos (regies) deixados margem pelo
abrigar focos dinmicos restritos. movimento mais geral e seletivo da insero glo-
bal dos plos dinmicos. Integrao importante
Essa diferenciao ir requerer, mais que num pas heterogneo e continental como o Bra-
nunca, uma ao pblica ativa (sobretudo ofertan- sil.
do elementos de competitividade sistmica, como
educao e infra-estrutura de acessibilidade),

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Tambm possvel identificar nos anos re- 3.1 - Exemplos que Vm de Fora
centes a emergncia de novas concepes de de-
senvolvimento, dentre as quais se destaca a do Uma das principais caractersticas da fase re-
desenvolvimento sustentvel. Preocupado em cente (anos 90), no que se refere dinmica da
abordar a realidade nas suas mltiplas dimenses, organizao territorial do Brasil e questo
com destaque para a solidariedade intergerao das desigualdades regionais, a inexpressiva
(sustentabilidade ambiental), esse conceito, ao se presena de polticas regionais explcitas do Go-
aplicar no Brasil, tem destacado tambm a preo- verno Federal, associada a uma atomizao de
cupao com a dimenso social e com a integra- esferas de tratamento do regional, o que provoca,
o fsico-territorial do Pas (para o que investi- no pouco que sobrou do passado, superposio de
mentos em infra-estrutura econmica ganham esforos e desconexo de iniciativas, revelando,
relevo, vez que so capazes de redefinir territoria- ao final, falta de prioridade.
lidades, num pas ainda em processo de ocupao
de seu vasto territrio). Em contraposio, estudo sobre as Polticas
de Desenvolvimento Regional no Mundo Con-
3 - POR UMA POLTICA temporneo informa que, ao observar o atual pa-
NACIONAL DE norama internacional, possvel identificar polti-
cas ativas em pases como a Alemanha, Frana,
DESENVOLVIMENTO Itlia e Japo, entre outros. Mesmo em blocos
REGIONAL supranacionais, como a Unio Europia, foram
identificadas polticas claras de tratamento de
Diante do exposto, parece claro que as ten- reas menos dinmicas ou submetidas a processos
dncias de mercado so no sentido de aprofundar intensos de reestruturao econmica, com uso de
as diferenciaes regionais herdadas do passado e instrumentos financeiros especficos (a exemplo
fragmentar o Brasil, destacando do resto do Pas do Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional
os focos de competitividade e de dinamismo, - FEDR) . At os Estados Unidos, pas continental
para articul-los economia global. A insero mas sem grandes disparidades regionais ( a regio
seletiva promovida pelas novas tendncias ter mais rica tem uma renda per capita apenas 17%
como contraface da mesma moeda o abandono maior que a mdia nacional, quando a do Sudeste
das reas de excluso (ditas no-competitivas). brasileiro cerca de 50% mais alta que a mdia
Poderia estar sendo traado, assim, o roteiro da do Pas), adotaram programas regionais diferen-
desintegrao brasileira. A emergncia de focos ciados, como o de construo de rodovias interes-
de um novo tipo de regionalismo, intitulado por taduais, o programa espacial e o de despesas mili-
Carlos Vainer de provincianismo mundializado, tares, todos voltados para obter efeitos localizados
sinaliza nessa direo. So locais de grande dina- regionalmente. Mais recentemente, os Estados
mismo recente e bem dotados dos novos fatores tm assumido iniciativa de promover atrao de
de competitividade que montam sua articulao investimentos, colaborar com empresas na abertu-
para fora do Pas e tendem a romper laos de soli- ra de novos mercados e apoiar o desenvolvimento
dariedade com o resto, passando a praticar de produtos promissores (MAIA GOMES, 1993).
polticas explcitas de segregao contra emigran-
tes vindos de reas no-competitivas. Buscam, Do estudo realizado, fica claro que, no pre-
assim, evitar manchar a ilha de primeiro sente, grande parte do esforo governamental, em
mundo que julgam constituir (VAINER, 1995) . matria de poltica regional, assume a forma de
gastos com infra-estrutura econmica nas regies
Se essa hiptese de tendncia pode ser ver- que se pretende desenvolver. Na Unio Europia,
dadeira, cabe ao Governo Federal atuar no sentido por exemplo, 90% dos recursos do Fundo Regio-
de evit-la. Para isso, cabe-lhe conceber e imple- nal (FEDR) tm essa destinao e percentuais
mentar uma nova poltica de desenvolvimento elevados com esse tipo de gasto foram encontra-
regional. Ou melhor, uma poltica nacional de dos na Alemanha e Japo. No Brasil, nos 42 pro-
desenvolvimento regional. jetos prioritrios do atual Governo, os investimen-
tos em infra-estrutura econmica se concentram,

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ao contrrio, nas reas mais dinmicas, como se produtivo e tecnolgico, de nvel mundial, que
mostrou anteriormente (Ver item 2.2.) introduz novos fatores de competitividade e defi-
ne, em nveis internacional e nacional, novos con-
As outras opes prioritrias das diversas po- dicionantes de localizao das atividades produti-
lticas ou estratgias regionais so a promoo do vas, muito diferentes dos tradicionalmente consi-
desenvolvimento da indstria, das pequenas e derados. Isto, seguramente, conduz a que sejam
mdias empresas e, mais recentemente, das ativi- repensadas as polticas e os instrumentos de pol-
dades de prestao de servios, hoje cada vez tica econmica at o presente adotados no trata-
mais consideradas elemento dinmico nas estrat- mento da questo regional.
gias regionais. Por sua vez, como as atividades de
alta tecnologia (high tech) tendem a se tornar Ao lado disso, importante levar em conta
menos dependentes de localizaes especficas, que as transformaes pelas quais passaram as
devido ao prprio progresso nos meios de comu- economias regionais brasileiras, nas ltimas dca-
nicao, elas tendem a ser patrocinadas em regi- das, deixaram marcas profundas nas regies ante-
es que se quer desenvolver, sendo, portanto, riormente consideradas e redefiniram uma nova
usadas como indutoras de desenvolvimento regio- configurao regional, que necessita ser enfatiza-
nal. o caso de programas japoneses como os das da nas discusses sobre as polticas de desenvol-
Tecnpolis e da Teletopia (que equipam localida- vimento regional. O Nordeste dos anos 90 no
des com facilidades de telecomunicaes e pro- mais o mesmo Nordeste do final dos anos 50,
cessamento de informaes para atrair pessoal quando foram definidas as linhas bsicas da pol-
altamente qualificado), e o Projeto Crebros da tica de desenvolvimento,coordenada pela
Indstria, que pretende desconcentrar servios SUDENE. O mesmo pode ser dito da Amaznia e
altamente especializados (MAIA GOMES, 1993). do Centro-Oeste. As formas de interveno do
Estado brasileiro, atravs dos estmulos fiscais e
Esse estudo revela que mesmo no havendo financeiros, do investimento estatal e da implan-
evidncias claras de que a poltica regional assu- tao de infra-estrutura econmica articularam e
ma papel prioritrio nas agendas governamentais desarticularam espaos no interior de cada regio,
(com exceo do caso da Alemanha reunificada, dando lugar a novas formas de integrao e nova
onde se gasta mais de 20 vezes que o Brasil em diviso espacial do Pas que no pode mais ser
polticas tipicamente regionais), no foram encon- ignorada na dcada atual, quando se pretende
trados casos de um abandono to completo quanto rever as formas tradicionais de atuao do setor
o que se verifica no Brasil. E conclui: o contras- pblico na economia.
te entre a riqueza de novas idias ora sendo de-
senvolvidas no mundo, no campo da poltica regi- As novas dinmicas espaciais que surgiram
onal, e a estagnao brasileira sugere a necessida- das mudanas verificadas nas regies brasileiras
de de mudanas radicais, a fim de fazer renascer a nas ltimas dcadas fizeram surgir, ao lado de
luta pela reduo das disparidades de renda entre reas de modernizao dotadas de dinamismo (e
as regies brasileiras(MAIA GOMES, 1993). seguramente competitivas, quando se considera
um contexto extremamente competitivo e globali-
3.2 - Condicionantes do Novo Contexto zado), reas e sub-regies no-competitivas, tra-
Brasileiro dicionais e mesmo estagnadas, que embora dota-
das de potencialidades podem, se ateno espec-
O novo contexto no qual se situa a economia fica no for definida para seu tratamento, ser mar-
e a sociedade brasileiras, que comea a redefinir ginalizadas nas novas formas de insero do Pas
sua estrutura econmica, as relaes de trabalho e no contexto internacional, inclusive a partir dos
as formas de insero do Pas no circuito interna- acordos que integram o MERCOSUL e do prop-
cional, deve constituir-se um ponto de partida e sito manifesto do Governo brasileiro de uma sis-
condicionante significativo para uma nova polti- temtica abertura da economia no curto e mdio
ca de desenvolvimento regional. prazos.

Tal contexto est marcado, entre outros as- Alm disso, o novo contexto vivido pelo Pas
pectos, pela transio para um novo paradigma comporta profundas modificaes nas formas de

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atuao do Estado brasileiro e no seu relaciona- nacional, embora possa significar fonte de dina-
mento com os agentes econmicos privados. Nes- mismo e de modernizao para regies e sub-
te particular, o Estado, em suas diferentes esferas, regies privilegiadas e j integradas aos fluxos
transita para um contexto de menor presena na econmicos internacionais, para as demais regies
economia, para adoo de novas formas de articu- e sub-regies poder dar lugar marginalizao
lao e parceria, para uma menor importncia das econmica, com custos sociais intolerveis, tradu-
formas diretas de ao, para a descentralizao e zidos em desemprego e aumento dos nveis de
para uma atuao voltada para a regulao em pobreza e misria.
novas reas. O surgimento de novos modelos de
gesto de polticas pblicas, menos centralizados O mesmo pode-se afirmar em relao a pol-
e mais democrticos, poder, no futuro imediato, ticas pblicas que tendem, na sua concepo e
exigir uma mudana radical nas formas de atua- prtica, a apenas reforar e consolidar as foras de
o governamental, no que se refere s polticas mercado, e que, sem levar em conta a presena de
de desenvolvimento regional. um contexto heterogneo e desigual, podem dar
lugar a impactos negativos sobre as condies de
Embora nem todos os aspectos possam, de vida e de trabalho em amplos segmentos da popu-
imediato, ser considerados em todas as suas di- lao, notadamente das regies e sub-regies mais
menses nas propostas que seguem, eles se consti- atrasadas, tradicionais e de menor capacidade de
tuem, no resta dvida, marcos importantes que competio e insero de forma competitiva na
devem ser considerados no aprofundamento das economia internacional.
discusses a respeito do desenvolvimento regional
brasileiro. 3.3.1 - Grandes objetivos a alcanar

3.3 - Bases de uma Nova Abordagem A poltica de desenvolvimento regional no


pode deixar de ter entre seus objetivos fundamen-
Alm das questes anteriormente levantadas tais a questo da reduo sistemtica das desi-
quando da anlise do novo contexto vivido pela gualdades regionais, que, no fundo, diz respeito
economia e pela sociedade brasileiras, o que se ao enfrentamento das diferenas espaciais quanto
deve ressaltar, quando se pensa nas bases para aos nveis de vida das populaes que residem em
uma nova poltica regional, a herana extrema- distintas partes do territrio nacional e no que se
mente heterognea que caracteriza a realidade refere s diferentes oportunidades de emprego
espacial do Pas, com regies e sub-regies de- produtivo, a partir do qual a fora de trabalho
senvolvidas e industrializadas, com renda por regional tenha garantida a sua subsistncia.
habitante superior de pases industrializados, ao
lado de regies e sub-regies atrasadas, conviven- Embora se trate de aspectos que nunca esti-
do com propores de pobreza e misria prximas veram ausentes das polticas tradicionais de de-
s dos pases de maior grau de subdesenvolvimen- senvolvimento regional, as questes da eficincia
to e atraso econmico e social. e da competitividade passam, mais recentemente,
a ter uma posio estratgica no tratamento da
A considerao de quaisquer dos indicadores problemtica regional, quando, num contexto
sociais e econmicos tradicionais mostra, para o mais geral, o processo de globalizao e a propos-
Pas, uma desigualdade dificilmente encontrada ta de insero competitiva da economia nacional
na experincia internacional, no obstante o per- na economia mundial passam a exigir das polti-
odo de convergncia e de desconcentrao espaci- cas no s a ampliao da base econmica, mas a
al vivido pelo Brasil a partir da segunda metade montagem de uma estrutura produtiva que possa
da dcada de 70 at a primeira metade dos anos ganhar mercados num contexto cada vez mais
80, pelo menos. competitivo.

A atuao de um mercado auto-regulado, Significa dizer que o eixo central da nova po-
num contexto desigual como o anteriormente ltica de desenvolvimento deve estar constitudo,
descrito, e num quadro mais geral de globalizao de um lado, pelo objetivo da eqidade, que se
e insero competitiva do Pas na economia inter- traduz basicamente na reduo das desigualdades

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no que se refere a nveis de renda e oportunidades ado, do que tiravam proveito as elites conserva-
e condies de trabalho das populaes regionais; doras dessas regies.
e o de eficincia, que se traduz no s na monta-
gem e ampliao de uma base econmica regional Nos dias atuais, a quebra do comando hege-
mas, cada vez mais, na implantao de uma estru- mnico do Sudeste pela maior abertura a articula-
tura produtiva capaz de competir no mercado es internacionais, os diversos fatores que esti-
nacional mais aberto e no mercado internacional. mulam a desconcentrao das bases produtivas
(fortalecendo especializaes regionais dispersas
Outro marco importante que no pode deixar no territrio e geradoras de focos dinmicos
de ser considerado na nova poltica de desenvol- mesmo em antigas reas tidas apenas como regi-
vimento regional e que tem estreita relao com o-problema) e a descentralizao de polticas
o novo contexto nacional e internacional diz pblicas so elementos que criam
respeito ao enfrentamento das tendncias de OPORTUNIDADE para mudar a abordagem e
fragmentao das economias continentais como a fundar uma nova Poltica Nacional de Desenvol-
brasileira, pela integrao internacional e seletiva vimento Regional no Brasil. Por tudo que j se
de regies ou sub-regies especficas, bem dota- analisou no presente trabalho, mais que nunca
das e j articuladas ao comrcio mundial. A esta oportuno superar as choradeiras regionalistas de
tendncia, cada vez mais definida com o avano um lado e as posturas discriminatrias de outro
da globalizao, importante que, atravs de um para pensar e agir no Brasil HETEROGNEO e
projeto nacional, a nova poltica de desenvolvi- DIVERSIFICADO. Para tratar como positivo,
mento regional considere entre seus objetivos como potencialidade (e no como problema) a
bsicos a integrao dos espaos regionais, atra- crescente diferenciao interna das diversas ma-
vs de uma diviso espacial de trabalho que arti- crorregies do Pas.
cule no interior da economia nacional as diferen-
tes regies, difundindo em todas elas os efeitos Neste particular, o que se prope que, no
positivos do crescimento da economia e da inser- mbito do Pas em seu conjunto e no nvel de cada
o cada vez maior do Pas no mercado mundial. macrorregio, em particular, sejam identificadas,
tendo em vista o desenvolvimento de aes futu-
Com base nesses marcos que sem dvida ras, sub-regies diversas (objeto de ao da polti-
decorrem do novo contexto vivido no Pas e em ca regional), como:
cada uma das suas regies o que se pretende, em
termos operacionais, a partir de uma viso na- a) sub-regies e reas dinmicas, que se vm
cional tratar a heterogeneidade e a diversidade de caracterizando pelo crescimento significativo,
situaes que caracterizam a economia brasileira, pela consolidao de uma estrutura moderna e
no s uma economia e uma sociedade continen- competitiva e pela capacidade (atual ou potencial)
tal como extremamente heterognea, tanto em de competir no mercado nacional mais aberto e no
termos dos indicadores pessoais como espaciais. mercado internacional;

3.3.2 - Nova forma de tratar a b) sub-regies em processo de reestrutura-


dimenso regional o, que embora dotadas de grande potencial eco-
nmico e de capacidade futura de competitividade
Na abordagem tradicional das polticas regi- devero sofrer, no curto e mdio prazos, intenso
onais brasileiras, a dimenso regional era sempre processo de mudana na sua estrutura produtiva,
tratada subsidiariamente ( dada a predominncia visando, sobretudo, incorporao de novos pro-
de polticas de corte setorial-nacional e a hege- cessos tecnolgicos. importante ressaltar que,
monia de uma macrorregio: o Sudeste) e o regio- na maior parte dos casos, tais sub-regies, com
nal era visto sempre como PROBLEMA (questo seus processos tradicionais, se transformaram,
regional). Tanto que as polticas regionais eram com o decorrer do tempo, em estruturas produti-
voltadas para as regies perifricas, de menor vas dotadas de grande capacidade de absoro de
dinamismo e de maior pobreza. O discurso regio- mo-de-obra, em geral, com reduzido nvel de
nalista das regies menos desenvolvidas era mar- produtividade e remunerao do capital e fora de
cado pela reivindicao de tratamento diferenci- trabalho;

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tivas competio internacional, dentro e fora do
c) sub-regies estagnadas, nas quais a dota- Pas. Uma nova Poltica Nacional de Desenvol-
o de recursos naturais e a estrutura produtiva vimento Regional deve ser suficientemente deta-
baseada em atividades tradicionais voltadas para lhada e rica para contemplar, devidamente, a hete-
mercados pouco dinmicos implicaram uma mar- rogeneidade que presentemente caracteriza a rea-
ginalizao sistemtica desses espaos; lidade espacial brasileira.

d) sub-regies e reas de potencial pouco u- Esta atuao especfica, obedecendo a diver-


tilizado, ainda marginalizadas como as anteriores, sidade e diferenciao das regies e sub-regies,
trata-se, no entanto, de espaos que esto a exigir, deve ter como ponto bsico de referncia a ques-
sobretudo, o desenvolvimento de esforos volta- to antes citada da eqidade. O que significa dizer
dos para um conhecimento mais profundo sobre que as aes especficas voltadas para cada sub-
suas potencialidades e sobre as possibilidades regio pertencentes s classes diferentes da tipo-
concretas de utilizao do seu potencial, no con- logia anteriormente apresentada devem levar a
texto de uma nova diviso de trabalho e de inser- um cenrio no qual esteja bem definida uma ten-
o cada vez maior do Pas na economia interna- dncia de reduo das desigualdades ma-
cional. crorregionais. Em outras palavras, as medidas
concretas e as aes desenvolvidas no interior de
e) faixas de fronteira, importantes a oeste e cada macrorregio, considerando as especificida-
norte do Pas, tm especificidades marcantes, des sub-regionais e a heterogeneidade das reas
como destaca Jos Marcelino Monteiro Costa em que compem cada espao regional, devem ser
estudo recente (MARCELINO COSTA, 1990). implementadas a partir de um objetivo maior:
reduzir as desigualdades regionais, possibilitando
importante considerar que o desenvolvi- s populaes das distintas macrorregies condi-
mento regional recente, sobretudo na fase de des- es semelhantes de vida e de oportunidades de
concentrao da segunda metade dos anos 70 e emprego.
primeira dos anos 80, reforou a heterogeneidade
do territrio nacional e o territrio de cada ma- 3.3.3 - Medidas iniciais
crorregio, tornando mais ntidas e mesmo maio-
res as diferenas entre as sub-regies e reas que, No contexto atual, o ponto de partida dever
grosso modo, seguem a tipologia antes descrita. constituir-se na definio urgente de um locus de
discusso da questo regional brasileira. O que se
Isto torna cada vez mais evidente a necessi- prope, de sada, a criao de um Conselho Na-
dade de se tratar a questo regional brasileira, em cional de Polticas Regionais, presidido pelo Pre-
geral, e cada regio, de modo especfico, e no de sidente da Repblica e a ele vinculado diretamen-
forma genrica, atravs de estmulos universais. te. Esse local de deciso seria integrado por
Para se encaminhar solues para um quadro representantes do Governo e do Parlamento Na-
complexo como o das regies brasileiras hoje no cional, com a participao, tambm, de represen-
qual a uma heterogeneidade se soma um processo tantes no-governamentais. Nesse frum seriam
de rpida insero da economia brasileira numa tomadas as decises mais relevantes que digam
economia mundial extremamente competitiva respeito ao tratamento da questo regional brasi-
necessrio que a nova Poltica Nacional de Dese- leira contempornea, considerando-se tanto pro-
nvolvimento Regional desa a cada caso, conside- postas voltadas para a desconcentrao da ativi-
rando as distintas potencialidades, ameaas, pro- dade produtiva no territrio nacional, quanto uma
blemas ou entraves das sub-regies no interior de melhor distribuio das oportunidades de empre-
cada macrorregio, o grau atual de sua insero na gos produtivos e o desencadeamento de um pro-
economia internacional e a dinmica recente da cesso de reduo dos nveis de vida entre os habi-
base produtiva j instalada. tantes das diferentes regies do Pas.
Isto define, para cada um desses espaos, Paralelamente, seria criado um Fundo Nacio-
formas de atuao especficas, medidas econmi- nal de Desenvolvimento Regional ( FNDR) que,
cas diferenciadas e um cronograma diferente de a exemplo do que ocorre na Unio Europia, ten-
exposio dessas reas e de suas estruturas produ- deria a se constituir em um instrumento poderoso

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atravs do qual seriam implementados os objeti- convergir os esforos para aes que tenham sido
vos e metas que deveriam induzir uma menor definidas, no Conselho, como prioritrias.
desigualdade regional e uma forma adequada,
inspirada nos interesses nacionais, de insero do Um pas continental e heterogneo como o
Pais no processo de globalizao em curso. No Brasil no pode ser entregue apenas s decises
se trata de um Fundo Federal, mas Nacional. Por ditadas pelas regras do mercado. Pode e deve ter
isso, como no Brasil em Ao, se envolveriam uma poltica pblica ativa de desenvolvimento
recursos federais e estaduais ( podendo, em proje- regional. Como tm os principais pases. Ela faz
tos especficos, exigir aporte de municpios) e parte de uma opo por compatibilizar interesses
recursos privados ou de emprstimos. E sua ges- nacionais importantes com a insero num mundo
to seria descentralizada, em Comits Regionais, cada vez mais competitivo e interconectado. Inte-
braos descentralizados do Conselho Nacional de resse como o de evitar uma fragmentao indese-
Polticas Regionais. jada da dinmica econmica que dessolidarize o
destino do Pas e faa emergir regionalismos do
Vale aqui referncia a algumas consideraes tipo denominado por Carlos Vainer como paro-
de Fernando Rezende a respeito do financiamento quialismo mundializado .
de polticas pblicas no Brasil e a dimenso dos
problemas atuais do Estado brasileiro: Num con- Diante da fora definidora das decises dos
texto de maior escassez de recursos, a disperso grandes atores globais que percebem os pases
provocada pela tentativa de acomodar todas as como meras plataformas de operao, nos quais
demandas por maior controle sobre as respectivas apenas certas reas interessam precisa ser defi-
fontes de financiamento (...) diluiu os recursos nida uma poltica nacional de desenvolvimento
disponveis, em contradio com a recomendao nacional que pense e atue na construo do Pas
usual em momentos de maior aperto financeiro: no seu conjunto. Essa poltica ser um dos meca-
reunir os meios disponveis e selecionar da me- nismos de insero ativa no mundo em globaliza-
lhor maneira possvel as aplicaes para maximi- o. E poder se contrapor desintegrao com-
zar seus resultados. Desenvolvendo as idias petitiva para a qual nos leva a lgica do mercado
iniciais, ele acrescenta: No se trata, porm, de deixado sua prpria sorte.
defender a reconcentrao dos recursos como
providncia necessria para corrigir os vcios
apontados. Trata-se, sim, de promover a reunio Abstract:
dos recursos disponveis por meio da associao
de interesses e no da centralizao das fontes de Discuss the need, possibility and adequacy of
financiamento em uma nica fonte de poder. O formulating and implementing a National Policy
associativismo proposto uma alternativa tanto ao of Regional Development in Brazil, issue that has
excesso de centralizao quanto exagerada dis- been absent in the National discussions during a
perso. Significa o estabelecimento de novos ar- time that is prevailing the liberal ideas. Examines
ranjos institucionais que viabilizem a cooperao the heritage of the Brazilian regional dynamics,
dos trs entes federados Unio, Estados e Muni- emphasizes the new tendencies and speculates on
cpios no campo do financiamento do desenvol- a likely redefinition of Brazils regional dynamics
vimento, arranjos estes que preservem a autono- in recent years. Deals with the countrys spatial
mia de cada um deles e abram espao para a ado- fragmentation hypothesis in a scenario of
o de novas formas de cooperao entre o Poder competitive insertion, but over all views Brazils
Pblico e a iniciativa privada, em obedincia s pacific insertion in globalized markets.
tendncias do momento (REZENDE, 1995). Advocates that fragmentation may be
countervailed by a new national policy of regional
Partindo dessas idias, o que se prope que development similar to those in use by other
o Fundo Nacional de Desenvolvimento Regional countries and even economic blocks such as the
venha a exercer esse papel aglutinador e coorde- European Union. Opposes to the current dominant
nador, atraindo recursos que de outra maneira approach to argue that a country like Brazil may
seriam aplicados de forma dispersa e fazendo take part on the new world environment without
committing the faults from the past. This way,
argues that the regional dynamic, if left only to

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Recebido para publicao em 17.JUN.1999.

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