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Gesto e Desenvolvimento, 15-16 (2007-2008), 105-119

A RECONFIGURAO DO ESTADO-PROVIDNCIA

Jacqueline Marques1

Resumo: Este artigo tem como objectivo compreender a crise e reconfigurao


do Estado-Providncia. Uma crise relacionada com o sistema de emprego e com o
desaparecimento da funo integradora do trabalho, levando a uma converso da crise
do emprego em crise social. Neste contexto surgem novos problemas e desafios que
implicaram uma transformao na questo social prpria da modernidade, impondo
uma reconfigurao do Estado-Providncia. De entre as diferentes alternativas
destacam-se aquelas que recolocam o Estado como actor fundamental nas reformas
Estado-incentivador, Estado-animador, Estado impulsionador capaz de partilhar, sob
o princpio da subsidiariedade, com os actores privados o desenvolvimento de polticas
pblicas. Nesse sentido, impem-se, na actualidade, uma redefinio do Estado-
Providncia que o torne mais eficientes e capaz de enfrentar os velhos e os novos
riscos sociais, de modo a garantir a justia social.

Palavras-chave: Estado-Providncia, Questo Social

Abstract: This article aims to understand the crisis and the reconfiguration of
the welfare state. A crisis related to the employment system and with the
disappearance of the integrative function of labor, leading to a conversion of the
employment crisis in social crisis. In this context there are new problems and
challenges that suggest a transformation in the social question of modernity itself,
requiring a reconfiguration of the welfare state. Among various alternatives highlight
those that replace the state as a key actor in the reforms incentive State, encouraging
State, propelling State - able to share, under the principle of subsidiarity, with the
private sector to develop public policies. In this sense, are binding, in actuality, a
redefinition of the welfare state to make it more efficient and able to face the old and
the new social risks, to ensure social justice.

Keywords: Welfare State; Social question

1
Docente (colaboradora) na Universidade Catlica Portuguesa Plo de Viseu, Docente no
Instituto Politcnico de Gaia. E-mail: jacqui@netvisao.pt
Jacqueline Marques

1. CRISE DO TRABALHO E CRISE SOCIAL

A partir do fim do sculo XIX, verifica-se um processo de mutao do


trabalho em emprego (emprego protegido ou emprego com estatuto), mas a
alterao do papel negativo inerente ao trabalho assalariado ocorreu apenas, entre
1920 e 1930, tendo-se afirmado na segunda metade do mesmo sculo. Essa
transformao deve-se familiaridade que o estabelecimento da industrializao
e da urbanizao provocou na condio de assalariado, ao torn-la num estado
comum e persistente, permitindo assim a sua aceitao e afirmao.
Em 1970, estava instaurada a sociedade salarial, na qual a maioria da
populao tinha a condio de assalariada, sendo a integrao na comunidade
efectuada atravs do lugar que cada um ocupa no sistema salarial, no
unicamente pelo salrio que auferia, mas pelo estatuto, identidade e posio
social que ocupava. Para alm disso, esta sociedade criou uma nova forma de
proteco, j no mais ligada propriedade e patrimnio, mas dependente do
trabalho (Castel, 1997). Apesar dessas mutaes, mantm-se a hierarquizao no
interior das sociedades salariais, continuando a existir situaes de desigualdade,
de injustias, de explorao e de concorrncia entre os diferentes grupos sociais.
Mas , tambm, uma sociedade que oferece um mnimo de garantias e direitos
aos indivduos ligados ao sistema de trabalho. Para alm disso, esta sociedade
caracterizou-se pela convico, que se generalizou aps a segunda Guerra
Mundial, da mobilidade crescente, ou seja, da ascenso social do trabalhador
assalariado ou dos seus descendentes.
As alteraes surgidas em finais da dcada de 70 do sculo XX, devido
crise econmica e financeira, transformaram a estrutura da sociedade salarial,
que deixa de garantir a proteco social e a estabilidade quando existe vinculao
ao trabalho e passa a caracterizar-se pela precarizao do sistema de trabalho. O
agravamento dessa crise no final do sculo, fruto dos choques petrolferos, da
restrio do contexto econmico internacional, do aumento das taxas de juro
reais, do crescente nmero de desempregados, com a consequente subida das
despesas sociais, colocaram em causa o necessrio equilbrio entre o crescimento
econmico e o desenvolvimento de polticas sociais, tornando os compromissos
base dos Estados-Providncia - pleno emprego, proteco social e igualdade -
cada vez mais difceis de concretizar.
Neste contexto surgem novos problemas e desafios que implicaram uma
transformao na questo social prpria da modernidade. De facto, as sociedades
contemporneas apresentam renovadas formas polticas e sociais que no se
encaixam na modernidade e que permitiram o surgimento de sociedades - de
modernidade tardia, ps-modernidade, etc. trespassadas pela incerteza, a
contradio e o risco. Estas novas sociedades distinguem-se pelo aparecimento
crescente de efeitos no imprevistos e indesejados do processo de modernizao
e pela emergncia de novos factores de incerteza, imprevisibilidade e

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insegurana que reduzem a capacidade de resposta dos sistemas vigentes e


institucionalizados pela modernidade (Hespanha, 2001).
Esta crise piorou com a liberalizao e desregulao dos mercados de capitais
e mercadorias, bem como com a criao de um mercado nico europeu,
agravando-se ainda na ltima dcada do sculo passado, com o aparecimento da
globalizao financeira, que implicou grandes alteraes em diferentes reas da
sociedade. As consequncias dessas dificuldades permitiram o surgimento de
novos riscos e problemas sociais que construram a nova questo social como
denominou Pierre Rosanvallon (1998) ou uma metamorfose da questo social
como referiu Robert Castel (1998).
Para Ulrich Beck (1994) trata-se de uma sociedade de risco, ou seja, uma
fase da expanso das sociedades modernas na qual as ameaas e riscos comeam
a prevalecer e a escapar ao controle das instituies da sociedade industrial.
Nesse sentido, o mesmo autor considera que estas sociedades surgem na
sequncia dos () processos de modernizao autonomizados que so cegos e
surdos aos seus prprios efeitos e ameaas () e que pem em causa () e
eventualmente destroem as bases da sociedade industrial (op. cit: 5-6). Nesse
sentido, a incerteza e o risco so duas marcas tpicas da sociedade de risco, na
qual Beck considera que (op. cit:8-9):

() cada vez mais os conflitos sociais so tratados no como


problemas de ordem (que, por definio, so orientados para a clareza
e para a capacidade de deciso) mas como problemas de risco. Estes
problemas de risco so caracterizados por terem solues ambguas2

Essas dvidas e oscilaes levam a uma falta de credibilidade na viabilidade


tcnica da sociedade moderna e na confirmao da disfuncionalidade das
respostas institucionais que at a dominavam.
De forma semelhante, Robert Castel (1998) considera que a sociedade
capitalista contempornea encontra-se num constante estado de risco social, fruto
do processo que o autor denominou de esfacelamento da sociedade salarial e
que constitui o centro da nova questo social. Um esfacelamento imputado
crescente precarizao das relaes de trabalho, instabilidade do trabalho e ao
desenvolvimento de um desemprego de massa nas sociedades contemporneas. O
mesmo autor considera que a classe operria, vista como miservel e capaz de
perturbar todo o corpo social, que serviu de foco central da questo social na
primeira metade do sculo XIX, transformou-se e adaptou-se graas funo
integradora que o trabalho assumiu na sociedade. Funo que por ter entrado em
crise constitui na actualidade a base da questo social.
2
Traduo do autor

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Como sustenta Mingione (1998), o desaparecimento da funo integradora do


trabalho, fruto da precariedade nesse sistema, permitiu uma converso da crise
do emprego em crise social. Note-se, no entanto, que apesar dessa desvalorizao
o trabalho permanece, na actualidade, como um valor positivo, como refere Alain
Touraine (1999: 143), () quanto mais no seja por causa das consequncias
destruidoras do desemprego na personalidade e na vida social, e tambm porque
a proporo dos trabalhos interessantes e qualificados no parou de aumentar.
Neste contexto a nova questo social exprime, segundo Robert Castel
(1997), trs factores centrais. O primeiro factor refere-se desestabilizao dos,
at agora, trabalhadores estveis que possuam uma posio slida na diviso do
trabalho e que so expulsos do sistema produtivo (p. ex. operrios que com 45-50
anos so novos para se reformar e considerados velhos para se reciclar e adaptar
s transformaes do seu emprego). O segundo factor diz respeito instaurao
da precariedade, que se transformou no modo de vida de muitos trabalhadores,
principalmente dos jovens, que alternam perodos de actividade com perodos de
desemprego, de trabalho temporrio, de trabalho precrio ou de apoio social.
Consequentemente, este modo de vida obriga a alterar a noo de certeza e
segurana no futuro que as sociedades salariais conquistaram para se (re)
instaurar uma cultura do aleatrio, na qual as pessoas vivem o dia-a-dia.
Finalmente, o terceiro factor apontado pelo autor refere-se ao crescimento dos
trabalhadores excedentes (ou sobrantes), os quais por no estarem integradas na
sociedade, porque no tm lugar na mesma e possivelmente no so integrveis,
-lhes atribudo um estatuto de inutilidade que impe um percurso irreversvel de
dissociao, desqualificao e invalidao social. Contrariamente ao papel dos
explorados, que exerciam uma funo no sistema produtivo e por isso tinham
capacidade e possibilidade de exercer alguma reivindicao, os sobrantes so
dispensveis, () inteis ao mundo como se costumava falar dos vagabundos
nas sociedades pr-industriais, no sentido de que no encontram um lugar na
sociedade (op.cit:180).
Seguindo uma argumentao similar, Ianni (1997:156) considera que, apesar
da complexidade e interdependncia dos aspectos integrantes da questo social
na actualidade, possvel destacar o:

() desemprego cclico e estrutural, crescimento de contingentes


situados na condio de sub-classe, super-explorao da fora de
trabalho, discriminao racial, sexual, etria, poltica e religiosa;
migraes de indivduos, famlias, grupos e colectividades em todas
direces, atravs de pases, regies, continentes e arquiplagos;
ressurgimento de movimentos raciais, nacionalistas, religiosos,
separatistas, xenfobos, racistas, fundamentalistas; mltiplas
manifestaes de pauperizao absoluta e relativa, muitas vezes
verbalizadas e termos de pobreza, misria e fome

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Nesse cenrio surgem diversas discusses sobre uma das respostas


institucionais da modernidade: os Estados-Providncia. Essa preocupao
visvel na diversidade de produo de literatura que se dedica anlise da
configurao desse tipo de Estado (U. Beck, A. Giddens), que estuda as
consequncias provocadas pelos dilemas da sociedade do trabalho, das alteraes
tecnolgicas e das mudanas demogrficas (C. Offe, P. Rosanvallon, R. Castel,
U. Beck, G. Esping-Andersen) e que procura compreender o impacto da nova
questo social nos Estados-Providncia (R. Castel, P. Rosanvallon).
Grande parte dos pases industriais vivenciam uma crise no sistema de
proteco social que advm do desajustamento do sistema de emprego no
decorrer dos processos de globalizao, da reestruturao industrial e do
envelhecimento demogrfico. Alteraes visveis no aumento do emprego
flexvel, no elevado nmero de desempregados de longa durao e na difuso dos
empregos precrios. Este contexto fomenta um movimento de diminuio ou at
cessao de polticas e de equipamentos pblicos o que provoca, por sua vez, um
aumento do desemprego. Um ciclo que se repete sucessivamente.
hoje aceite que as exigncias da globalizao, da internacionalizao do
mercado, da mundializao e da crescente concorrncia e competitividade,
obrigaram a uma reduo de custos do trabalho, alterando toda a sua estrutura de
modo a minimizar o preo da fora de trabalho e, simultaneamente, maximizar a
sua eficcia produtiva. Criando-se, assim, aquilo que muitos denominaram de
flexibilizao do trabalho. Uma flexibilidade interna que impe que as empresas
moldem a mo-de-obra a situaes novas, expulsando todos os que no se
adaptem s novas regras; e uma flexibilidade externa que permite a
subcontratao de parte das tarefas desempenhadas nas empresas, em regra, em
condies mais precrias e menos protegidas.
Esta lgica da flexibilidade, quando entendida de forma unilateral, ou seja,
enquanto adaptao dos recursos humanos s oscilaes do mercado, em vez do
princpio bilateral que procura um equilbrio entre a liberdade de empreender e a
liberdade de trabalhar, provoca efeitos negativos, nomeadamente a deteriorao
das condies de vida e de trabalho dos desempregados, dos mcjobs e dos
working poor e daqueles que possuem um emprego estvel (Supiot, 1996). Nesse
sentido, e como afirma Robert Castel (1997:173-174) () no podemos deixar
de compreender que a crescente crise coloca novas exigncias econmicas e
tecnolgicas mas a maneira como as transformaes foram conduzidas tiveram
efeitos devastadores.
Estas alteraes no perfil do trabalho obrigaram a um redimensionamento do
papel dos sindicatos, que perdem o seu protagonismo, num contexto onde o
principal mecanismo regulador passa a ser o prprio desemprego estrutural. Para
Ianni (1997), a flexibilidade no sistema de trabalho fragiliza o trabalhador,
deixando-o numa situao de grande insegurana e inconstncia, expresso em

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percursos laborais que intercalam perodos de emprego com perodos de


desemprego ou emprego informal.
Deste modo, a forte presena do trabalho informal e precrio, caracterstico
dos pases da denominada pr-modernidade, espelham as alteraes vivenciadas
pelos pases da modernidade tardia do centro. Razo pela qual se assiste a uma
tendncia para a estrutura social dos pases industrializados, incluindo aqueles
que apresentavam pleno emprego, se aproximarem da estrutura polarizada dos
pases do Sul, o que especialmente perceptvel na configurao do emprego,
cada vez mais informal, precrio e descontnuo (Beck, 2000).
Esta nova realidade provoca, na perspectiva de Snower (1997), uma crescente
dependncia em relao s medidas do Estado-Providncia (p. ex. subsdio de
desemprego) causando o que designa por efeito de areias movedias. O facto
das estruturas de proteco social terem sido criadas numa poca distinta aos
problemas que surgem na actualidade torna-as desadequadas e provoca efeitos
negativos, causando uma ineficincia das polticas de redistribuio e diminuio
da produtividade dos servios de proteco social, enquanto os seus custos
aumentam.

2. RECONFIGURAO DO ESTADO-PROVIDNCIA

Pelo exposto at aqui, verificamos que o momento actual, de crise e


transformao, integra uma variedade de problemas interligados, directa ou
indirectamente, com as questes do trabalho e das relaes laborais. O fim do
trabalho estvel e o consequente surgimento de formas de trabalho atpicas e o
aumento das situaes de desemprego sustentam as condies bsicas para
extinguir a aliana, na qual se alicerou a modernidade, entre a sociedade de
mercado, o Estado-Providncia e a democracia. Esta situao obriga a instaurar
reformas cada vez mais profundas, que podero pr em causa o prprio Modelo
Social Europeu. Sendo visvel na actualidade e nas palavras de Paul Hirst
(1997:425)

() sob a retrica de se estar a responder a presses da


concorrncia internacional muitos pases procedem a cortes nas suas
polticas sociais (Welfare) para tentar reduzir os salrios e tornar,
assim, os mercados de trabalho mais competitivos.3

As estruturas do Estado-Providncia, enquanto mecanismo de coeso social


concretizado pelas polticas de garantia de pleno emprego e de benefcios
generosos aos incapacitados ou queles que no alcanavam um emprego foi,
assim, posta em causa, quer pelos problemas de financiamento e sustentao de
3
Traduo do autor

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taxas de crescimento para suportar os seus custos, quer pelo fracasso do


compromisso de garantir a equidade e igualdade sociais. De facto, e apesar dos
ganhos obtidos pelo Estado-Providncia, nomeadamente da garantia de proteco
social aos seus cidados, a redistribuio e a justia social ficaram aqum das
expectativas, verificando-se uma diferena no acesso aos benefcios e direitos
sociais, que perpetua a desigualdade existente na estrutura social.
Este fracasso perceptvel se tivermos em conta o ressurgimento, no final do
sculo passado, da pobreza enquanto problema central das agendas polticas dos
diferentes Estados. Embora a pobreza nunca tenha deixado de ser um problema,
as discusses e aces centravam-se na promoo do crescimento econmico de
modo a obter uma melhoria das condies de vida de toda a populao.
Actualmente a pobreza, por si, torna-se um problema central dos vrios Estados e
organizaes internacionais.
Neste contexto, no final do sculo XX, duas importantes organizaes
apresentaram documentos onde defendem as suas perspectivas sobre o futuro da
poltica social europeia, nomeadamente dos sistemas de proteco social que lhes
esto subjacentes: o Banco Mundial com um relatrio4 baseado numa perspectiva
neoliberal e a Comisso Europeia com o Livro Branco sobre a Poltica Social
Europeia, onde defende a manuteno do modelo social europeu.
Note-se que apesar das diferenas existentes entre os Estados-Providncia
Europeus, o Livro Branco assume o compromisso de prosseguir uma poltica
caracterizada por altos nveis de proteco social, garantida enquanto direito de
cidadania pelo Estado, e pela capacidade de conciliar essa proteco social com o
desenvolvimento econmico e o crescimento da competitividade (Santos, 2001).
No obstante este compromisso, as resistncias que o modelo social europeu tem
sofrido so variadas, tanto interna como externamente. A inexistncia de
documentao e aces capazes de comprometer verdadeiramente os seus
Estados Membros5 um dos factores internos de fragilizao do modelo social
europeu.
Externamente os defensores do modelo neoliberal de proteco social
consideram o modelo social europeu um sistema obsoleto, ideia que foi
legitimada pelo Consenso de Washington6 e que tem permitido s diferentes
4
Denominado de A Crise do Envelhecimento, apresentado em 1994 pelo grupo conhecido
por modelo do Banco Mundial
5
Como exemplo o Tratado de Maastricht onde as questes relacionadas com a poltica
social europeia em vez de constarem no documento foram integradas num protocolo anexo que
apenas integrava princpios e no obrigaes.
6
O Consenso de Washington refere-se () organizao da economia global, incluindo a
produo, os mercados de produtos e servios, os mercados financeiros, e assenta na
liberalizao dos mercados, desregulamentao, privatizao, minimalismo estatal, controle
da inflao, primazia das exportaes, cortes nas despesas sociais, reduo do dfice pblico,

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organizaes mundiais exercer forte presso sobre o modelo com o intuito de o


desequilibrar (Santos, 2000).
Os princpios do Consenso de Washington, combinados entre os pases
centrais em meados dos anos 80 do sculo XX, e impostos pelas agncias
financeiras multilaterais (como o caso do Banco Mundial, o Fundo Monetrio
Internacional e a Organizao Mundial do Comrcio) a partir dessa altura,
assentaram numa perspectiva neoliberalista da economia e numa interveno
mnima do Estado. Trata-se de um marco para o Estado-Providncia, j que
sentenciava o fim desse modelo de Estado, atravs da privatizao da segurana
social, da diminuio da interveno estatal e da substituio das polticas sociais
por medidas residuais dirigidas especificamente para as situaes mais extremas
de pobreza. O consenso de Washington impunha, assim, a transio do welfare
para o worfare (Santos, 2000).
Tendo em conta que o worfare pressupe que o acesso s prestaes sociais
dependa e esteja condicionado a determinadas obrigaes, Standing (1999)
apresenta trs cambiantes desse tipo de Estado, configurados a partir da
centralidade que os incentivos ou as obrigaes assumem:
i) a imposio pelo workfare de uma substituio das polticas passivas
por polticas activas (popular entre alguns sociais democratas);
ii) a substituio do welfare pelo worfare (defendida pelos
neoliberalistas);
iii) a concepo de um welfare-to-work enquanto mecanismo central dos
sistemas de bem-estar (defendido pelos conservadores moderados,
democratas cristos e alguns social democratas).7
O workfare comea a evidenciar-se em programas sociais na dcada de 80 do
sculo XX no Reino Unido e nos Estados Unidos de Amrica. Neste ltimo
surgem duas posies ideologicamente distintas que concebiam o workfare como
instrumento para reduzir as despesas sociais e para integrar o mximo nmero de
pessoas no mercado de trabalho ou, pelo contrrio, para aumentar as
oportunidades de emprego, atravs de aces de incentivo (como o investimento
na formao, no aconselhamento, estmulos aos empregadores, etc.) que
implicam um aumento das despesas sociais. A primeira era defendida pelos
republicanos e a segunda pelos democratas (Pierson, 1994).
Nos anos 90, os programas sociais de worfare expandem-se para a Europa
continental. Aqui as medidas inerentes ao workfare foram apresentadas como
activas ou de activao, ao prever formas de interveno que no tm como
objectivo nico a integrao imediata no mercado de trabalho mas que podem
passar por outras estratgias para atingir esse fim (Gough, 2000).

concentrao do poder mercantil nas grandes empresas multinacionais e do poder financeiro


nos grandes bancos transnacionais (Santos, s/d:16).
7
Traduo do autor

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A reciprocidade entre direito e obrigao uma das ideias centrais dos


programas de workfare que impem uma perspectiva nova dos direitos aos
Estados-Providncia. No entanto, o modo como a relao entre o dever e o
benefcio encarada altera a perspectiva sobre os mesmos, podendo surgir duas
posies (Goodin, 1998):
i) os direitos e obrigaes encarados individualmente, o que pressupe a
impossibilidade de conceber um direito sem uma contrapartida. Esta
posio implica uma contraco em termos de direitos, j que no
existe a possibilidade de recusar a imposio pr-estabelecida (a nica
opo recusar o direito);
ii) os direitos e obrigaes considerados em termos colectivos, o que
permite uma reciprocidade entre direito e dever que envolve maior
responsabilizao da sociedade para garantir os recursos aos seus
membros.
No sentido de contrabalanar entre uma vertente mais defensora do
liberalismo na qual existe sempre uma obrigao para se conceder um
benefcio e uma mais estatal na qual os direitos no devem depender de uma
obrigao surge uma perspectiva, que pretende ser um movimento social,
defendida por Emitai Etzioni, e caracterizada por integrar ideias de vrios
quadrantes polticos. Esta perspectiva comunitarista baseia-se segundo Frazer
(1998), nas premissas que: i) a comunidade deve assumir a funo de
distribuio dos bens sociais e de bem-estar, em alternativa ao Estado e mercado;
ii) existe uma importncia fulcral do territrio local, o qual deve permitir o
surgimento e desenvolvimento de organizaes e associaes que assumam a
responsabilidade social pelas pessoas dos seus territrios; iii) os direitos dos
indivduos so indissociveis das suas obrigaes e deveres.
O j referido declnio do Welfare State, criou as condies para que o
mercado e o sector voluntrio ganhassem espao e a possibilidade de
interpenetrarem no Estado. Nas palavras de Kramer (1990:3):

() uma entidade chamada Estado contratual emergiu


rapidamente medida que as organizaes voluntrias tm sido
usadas para fornecer servios pblicos nos campos da sade,
educao, servios sociais pessoais, habitao, ambiente e
desenvolvimento comunitrio8

Esta nova configurao do Estado-Providncia ou do welfare state surge


enquanto pluralismo de bem-estar - welfare pluralism - apresentada como uma
alternativa s polticas sociais estatais existentes. Inicialmente, esta proposta no
implicava o retraimento da responsabilidade estatal no bem-estar econmico e
8
Traduo do autor

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social, mas apenas a ideia da partilha dessas responsabilidades, que poderiam ser
satisfeitas a partir do sistema estatal, comunitrio, voluntrio e comercial.
Todavia, nos anos 80 do sculo passado, foi desenvolvida a ideia de um
pluralismo de bem-estar que implicava a retraco do Estado. A justificao de
um Estado mnimo baseava-se numa perspectiva de sistemas mistos de bem-estar
- welfare mixes no qual a produo de bens sociais pelo sector estatal,
comunitrio, voluntrio ou lucrativo era anlogo, pelo que existia uma
equivalncia entre eles, que permitia uma transferncia entre os sectores, com a
consequente retraco dos direitos. Contrabalanando com esta perspectiva surge
a proposta de um pluralismo de bem-estar, em que cada sector assumia um papel
e funo distintos, no qual a funo de proviso pertencia ao sector voluntrio e
comunitrio, o sector lucrativo assumiria um papel limitado com a sua
participao fortemente regulada e, finalmente, o papel do Estado seria de
financiamento e regulao, bem como, da responsabilidade pela avaliao dos
servios e pelo incentivo dos diferentes sectores (Johnson, 1987).
Note-se, no entanto, que as restries no papel do Estado ocorrem
especialmente na rea das polticas de proteco social dos grupos mais
desfavorecidos e dos desempregados, no existindo uma tendncia semelhante na
rea previdencial, onde se encontram vrios obstculos para as investidas
privatizadoras (Pierson, 1994). Deste modo, ser no campo da aco social que
surge um novo elemento o mercado - na interrelao entre o Estado e o
Terceiro Sector.

3. EM DEFESA DO ESTADO-PROVIDNCIA

Como perceptvel pelo exposto, inquestionvel o triunfo, no final do


sculo XX, da perspectiva neoliberal na reconfigurao dos Estados-Providncia.
No entanto, e apesar dessa vitria, surgiram vozes que permitiram a criao de
uma proposta para a elaborao de um Ps Consenso de Washington.
Uma dessas vozes Joseph Stiglitz, economista norte-americano com
responsabilidades no Banco Mundial, que apresenta um conjunto de crticas ao
modelo neoliberal de proteco social - modelo do Banco Mundial9 ao
considerar que este contribuiu para o agravamento das desigualdades sociais a
nvel mundial e no interior de cada pas. Nesse sentido apresenta e desconstri os
dez mitos que esto na base daquele modelo e que o tornam cientificamente
errado (Stiglitz e Orszag, 1999).
Para Bob Deacon (1998), a proposta, fortemente criticada pelos neo-liberais,
de generalizao do modelo social europeu como sistema de regulao social
global a nica capaz de garantir uma globalizao socialmente mais justa. De
9
A que ele prprio pertenceu

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igual modo, Boaventura de Sousa Santos (1998), encara o modelo social europeu
como a nica ressalva contra o agravamento das desigualdades, que designa uma
forma de fascismo societal. um fascismo que no constitui um regime
poltico mas sim de um regime social e civilizacional que, segundo o autor (op.
cit:33) 10:

() em vez de sacrificar a democracia s exigncias do capitalismo,


promove a democracia at ao ponto de no ser necessrio, nem sequer
conveniente, sacrificar a democracia para promover o capitalismo.
Trata-se, pois, de um fascismo pluralista e, por isso, de uma forma de
fascismo que nunca existiu

Ramesh Mishra (1998) considera insuficiente a existncia de um conjunto de


direitos mnimos universais, j que os pases pobres no os acatam por no
possurem as condies necessrias e os pases ricos consideram ser legtimo
restringir esses direitos em perodos de crise. Assim, a autora defende um
ajustamento dos nveis de proteco social aos nveis de desenvolvimento
econmico e riqueza de cada pas. Foram vrias as objeces a esta proposta,
quer pelo fraco consenso e diversos entendimentos existentes, na actualidade, em
torno da teoria marshaliana dos direitos sociais e da universalizao, quer pela
impossibilidade, sem a existncia prvia de um quadro institucional ajustado e
legitimado, dos Estados admitirem o compromisso de subordinar os nveis de
proteco social sua capacidade econmica (Esping-Anderson, 1990).
Esta proposta, de edificar um sistema universal de bem-estar ajustado s
distintas condies de desenvolvimento econmico e s diversas capacidades das
naes, s seria possvel se a prpria concepo dos direitos sociais progredisse
de uma lgica individualista para uma focalizada na comunidade, concebida
enquanto geradora de estabilidade, segurana, sentimento de pertena e coeso.
Nesta ltima, o Estado garante comunidade padres sociais bsicos para esta
desempenhar as suas funes, funcionando esses nveis de proteco social como
referncia para o quadro de direitos e deveres dos membros dessa comunidade. O
inconveniente desta proposta relaciona-se com o efeito que a inexistncia de
direitos mnimos sociais universalmente garantidos possui, nomeadamente:
legitima a falta ou o retardamento da cobertura social nos pases mais pobres e
justifica o nivelamento da proteco social em valores mais baixos devido a
exigncia da competitividade nos pases mais ricos (Santos, 2000).
Apesar dos muitos ataques ao Modelo Social Europeu, surgem na actualidade
vrias vozes que apresentam este modelo como potenciador e impulsionador da
economia atravs da sua capacidade de evitar fortes desigualdades. Nesse sentido
10
O autor considera existir seis formas de fascismo societal: o fascismo do apartheid social, o
fascismo do Estado paralelo, o fascismo para-estatal, o fascismo contratual, o fascismo
populista, o fascismo da insegurana e o fascismo financeiro (Santos, 1998:33-41).

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Ferrera, Hemerijick, e Rhodes (2000) consideram que um Estado-Providncia


desenvolvido apresenta diversos factores positivos para o desenvolvimento
econmico, ao permitir:
i) uma adaptao mais tranquila, porque socialmente mais aceitvel, s
presses econmicas internacionais;
ii) maior facilidade na adaptao das pessoas s transformaes
econmicas e na aceitao dessa flexibilidade, j que lhes fornece um
sentimento de segurana e estabilidade social atravs dos apoios
garantidos pela proteco social;
iii) uma cooperao na reduo da pobreza, considerada enquanto
obstculo ao desenvolvimento econmico, ao excluir determinados
grupos dos sistemas produtivos e desestabilizar a coeso social.
Acrescente-se que a proteco social fortalece a capacidade de resposta da
Europa aos recentes e vindouros desafios ligados ao desenvolvimento do
comrcio electrnico e aos empregos nos sectores da comunicao e das
tecnologias da informao que envolvem um aumento das qualificaes
acadmicas e profissionais e a difuso de qualificaes particularmente
generalistas.
Outra das concepes actualmente questionadas a ideia que a manuteno
de nveis elevados de desemprego em alguns pases da Unio Europeia
demonstrava que o Estado-Providncia funcionava como um obstculo para a
eficincia econmica. Um dos exemplos que surgem para desmitificar essa ideia
refere-se aos pases (p.ex. dinamarqus e holands) com Estados-Providncia
avanados que conseguem taxas de emprego semelhantes aos do EUA mas com a
capacidade de permitir em simultneo padres mnimos de rendimento, sade,
trabalho, educao e habitao enquanto direitos de cidadania.
Na defesa do Estado-Providncia , tambm, utilizada a perspectiva que
prev que o retraimento deste tipo de Estado no desempenho econmico poder
levar a uma reduo da inteno dos trabalhadores e dos empregadores para
investir em formao especfica, devido expectativa de uma curta durao
mdia de cada emprego. Deste modo poder assistir-se, em alguns pases, a uma
alterao de uma estabilidade altamente competitiva assente em qualificaes
elevadas para uma situao de desequilbrio com baixas qualificaes, com
consequncias para a competitividade econmica. Nesse sentido, Maurizio
Ferrera, Anton Hemerijick e Martin Rhodes (2000: 25) destacam que:

() o objectivo de flexibilidade no mercado de trabalho, sem ter em


ateno os custos sociais que dela podem advir, pode vir a ser
contraproducente se estes custos sociais constiturem factor impeditivo
da aquisio de formao e competncias por parte da populao.

116
A RECONFIGURAO DO ESTADO-PROVIDNCIA

Na actualidade impem-se aos sistemas de proteco social alteraes que os


tornem mais eficientes e capazes de enfrentar os novos riscos sociais. Nessa
lgica, os Estados-Providncia europeus procuram conceber um regime novo,
um sistema poltico multi-nivelado com Estados-Providncia semi-soberanos,
capazes de resistir ao retrocesso do modelo social europeu.
Embora ainda pouco estruturado, este modelo apresenta, segundo Maurizio
Ferrera, Anton Hemerijick e Martin Rodes (2000) as seguintes caractersticas:
i) tomadas de deciso conjuntas, baseadas numa combinao de interesses
nacionais, ideolgicos e praticabilidade;
ii) criao de uma rede poltica acima e para alm dos Estados-nao;
iii) abandono pelos Estados-membros do controlo na sua totalidade do
regime de poltica social;
iv) diminuio da independncia dos Estados-membros nos assuntos de
poltica social a favor de uma regulamentao pan-europeia.
Neste novo projecto demonstra-se fundamental a criao de uma nova
funo de coordenao executada pela Unio Europeia, de modo a contribuir
com os Estados-membros na tarefa de reestruturar os seus prprios Estados-
Providncia. Esse papel poderia desenvolver-se, segundo os mesmos autores
atravs de duas formas (op.cit: 91):

i) () a existncia de diferentes nveis de proteco social, ligados a


diferentes nveis de custos do trabalho e de despesas sociais,
garantindo assim que os Estados-membros no vetariam uma
harmonizao que se traduzisse numa subida para os padres dos
mais prsperos ()
ii) () complemento desta estratgia com uma coordenao
subeuropeia organizada em conjuntos de pases que possuem
instituies e policy mixes semelhantes ()

Os obstculos que esta estratgia poderia enfrentar relacionam-se, por um


lado, com a resistncia que os Estados-membros mais pobres poderiam
apresentar face possibilidade de existir uma Europa com dois desenvolvimentos
distintos de proteco social, por outro lado, a ideia que a restrio a nveis mais
baixos de regulao a alguns dos Estados-membros, no implicaria
obrigatoriamente que as alteraes das polticas sociais fossem facilitadas em
comparao com os pases mais ricos.
Apesar desses obstculos o Modelo Social Europeu surge como o sistema de
regulao social global nico capaz de garantir uma globalizao socialmente
mais justa.

117
Jacqueline Marques

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