Você está na página 1de 8

Marina Wekid Castello Branco

1

Orçamento Público Livros: Marcus Abraham Regis F. de Oliveira Professor Sérgio André
Orçamento Público
Livros:
Marcus Abraham
Regis F. de Oliveira
Professor Sérgio André

I. Conceito.

O orçamento é lei de estrutura do Estado, que prefixa os desejos da sociedade no buscar o asseguramento dos direitos fundamentais estabelecidos na Constituição Federal.

Não é um mero documento estático de previsão de receitas e autorização de despesas; é um documento dinâmico solene de atuação do Estado perante a sociedade, nela intervindo e dirigindo seus rumos.

Tem seu aspecto político, porque revela desígnios sociais e regionais, na destinação das verbas; econômico, porque manifesta a atualidade econômica; técnico, com o cálculo de receitas e despesas; e jurídico, pelo atendimento às normas constitucionais e legais.

II. Natureza Jurídica. Existe grande discussão doutrinária em torno desse tema. Autores distintos afirma o orçamento público ser:

1. Um simples ato administrativo, sem caráter de lei. É um procedimento arrecadatório para que o Estado cumpra suas funções.

2. Uma lei em sentido formal. A lei em seu sentido formal é a que esgota seu conteúdo em uma só vez. Por exemplo, a concessão de vantagem pecuniária a alguém que praticou reconhecido dever à pátria - o policial que, em cumprimento de seu dever, foi morto em situação de grave risco institucional. Pago este à viúva ou à família, o conteúdo da lei se esgota. Cuida-se de lei em sentido formal, porque estabelece a previsão de receitas e despesas, consolidando posição ideológica governamental, que lhe imprime caráter programático. Mas ao lado de ser lei, é o orçamento um plano de governo, que deve possuir previsões efetivas de ingressos públicos e previsões reais de despesas, equilibradas com aqueles. Pode-se então simplificar o raciocínio e dizer-se que é mera lei formal, ou seja, não importa seu conteúdo ou que ele se esgota em uma única verificação fática? Não.

3. Uma lei em sentido material, em relação às receitas. É que, na previsão dos recursos tributários e das denominadas receitas originárias, há a constante possibilidade de cobrança. A previsão legal não se exaure em uma só previsão, mas sua ação-tipo é repetida

4. Uma lei material e formal. É lei material em relação às receitas e lei formal no tocante às despesas.

5. Uma lei em relação à receita e ato administrativo no tocante à despesa.

6. Tem caráter de ato-condição. Parte do pressuposto de que o orçamento é condição para a arrecadação e para a realização da despesa. Não é assim, a criação dos tributos é estabelecida em lei própria. É lei específica que o institui. A previsão no orçamento é mera estimativa de quanto se irá arrecadar.

Em suma, essa discussão é estéril e inócua. O importante é entender que o orçamento é peça de garantia da sociedade contra o Estado. Tem conteúdo fortemente político, de realização dos desejos do povo.

III. As Leis Orçamentárias.

1. Plano Plurianual.

CF: Art. 165 + Art. 35 + Art. 25 + Art. 29
CF: Art. 165
+ Art. 35
+ Art. 25
+ Art. 29

. Existem 3 Leis Orçamentárias, todas de iniciativa do executivo:

É responsável pelo planejamento estratégico das ações estatais no longo prazo, influenciando a elaboração da lei de diretrizes orçamentárias (planejamento operacional) e da lei orçamentária anual (execução).

Tem 4 anos de duração. Inicia sua vigência no segundo ano do mandato presidencial, e encerra no fim do primeiro mandato

seguinte

ADCT: Art. 35, §2º

.

Trata-se de uma lei formal, cujo objeto é, essencialmente, a programação global de longo prazo para uma integração nacional, voltada ao desenvolvimento nacional e regional.

A característica do plano plurianual de ser uma programação de longo prazo impõe a regra constitucional de que nenhum investimento cuja execução ultrapasse um exercício financeiro poderá ser iniciado sem prévia inclusão no plano plurianual, ou sem

lei que autorize a inclusão, sob pena de crime de responsabilidade.

CF: Art. 167, §1º

.

O dispositivo legal somente se limitará:

i) Às despesas de capital (e às delas decorrentes).

a) os investimentos. §4º . b) as inversões financeiras. §5º . c) as transferências de
a) os investimentos.
§4º
.
b) as inversões financeiras.
§5º
.
c) as transferências de capital.
§6º
.

Lei 4.320/64: Art. 12

. Constituem:

ii) Às despesas relativas aos programas de duração continuada.

O objetivo específico dos planos plurianuais, juntamente com os regionais ou setoriais, será o de “reduzir desigualdades inter- regionais, segundo critério populacional”.

Pode haver alteração do Plano Plurianual na fluência de seus efeitos, durante o período de sua vigência? Se alteradas forem as circunstâncias econômicas e sociais do Estado, nada impede que haja mudança no Plano - que não é estático, mas dinâmico. No entanto, devem ser mudanças imprescindíveis.

Marina Wekid Castello Branco

2

2. Lei de Diretrizes Orçamentárias.

CF: Art. 165, §2º + LC 101/2000: Art. 4º
CF: Art. 165, §2º
+ LC 101/2000: Art. 4º

Enquanto a lei do plano plurianual refere-se ao planejamento estratégico de longo prazo, a lei de diretrizes orçamentárias apresenta

o

planejamento operacional de curto prazo, para o período de um ano (não é plurianual, mas sim, anual), influenciando diretamente

a

elaboração da lei orçamentária anual.

projeto deve ser encaminhado ao Poder Legislativo até o dia 15 de abril, para viger no exercício financeiro seguinte.

O

Suas funções e conteúdo:

Estabelecer as metas e prioridades da administração para o ano seguinte, conforme constar do plano plurianual, de maneira

a

indicar a política fiscal que integrará o orçamento anual

Dispor sobre as despesas de capital para o exercício financeiro subsequente;

Orientar a elaboração da lei orçamentária anual;

Tratar das alterações na legislação tributária, uma vez que a sua variação afetará diretamente a arrecadação de receitas

públicas;

Estabelecer a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento;

Equilíbrio entre receitas e despesas.

 

Critérios e forma de limitação de empenho. A obrigação de pagamento por parte do Poder Público decorre da lei ou de contrato.

A

lei fixa, por exemplo o que se paga ao servidor público, após identificar seu cargo e a posição funcional em que se encontra

O que se veda, na verdade, não é o pagamento que decorre do empenho, mas a assunção de novas obrigações, não se podendo realizar operações de crédito que ultrapassem o limite do possível, em face das disponibilidades orçamentárias.

Normas relativas ao controle de custos e à avaliação dos resultados dos programas financiados com recursos dos orçamentos. Deve a lei fixar parâmetros para o administrador, no sentido de que existam critérios para os custos que serão assumidos. Por exemplo, não há sentido algum em que órgãos diversos de determinado Município possam adquirir bens de consumo ou remédios por preços diversos; ainda, deve prever critérios para aferição de resultados de programas financiados com recursos orçamentários. Não há sentido em financiar um programa qualquer, por exemplo, esportivo, e, depois, não ter qualquer controle sobre ele

Condições e exigências para transferências de recursos a entidades públicas e privadas. Ao transferir recursos que são públicos,

ente pode estabelecer quais requisitos exige para a remessa e, inclusive, as suas finalidades. De outro lado, pode estabelecer critérios meramente formais para a transferência, tais como destinação do repasse, metas a serem atingidas, etc

o

projeto de lei deve ainda conter dois anexos:

O

 

1)

Anexo de Metas Fiscais.

§1º e §2º
§1º e §2º

. Onde serão estabelecidas metas anuais, em valores correntes e constantes, relativas a

receitas, despesas, resultados nominal e primário e montante da dívida pública, para o exercício a que se referirem e para os dois seguintes. O Anexo refere-se, então, a três exercícios. É o triênio.

2)

Anexo de Riscos Fiscais.

§3º
§3º

Onde serão avaliados os passivos contingentes e outros riscos capazes de afetar as contas

públicas, informando as providências a serem tomadas, caso se concretizem. Exemplo de risco: elevação excessiva de moeda estrangeira, o que alteraria o câmbio de forma desmesurada; e caso tenha o Município assumido obrigação em moeda estrangeira, há risco que pode afetar as contas públicas. Em tal caso, qual a providência que o Executivo tomará? Deve estar previsto aqui.

E se o presidente não encaminhar o projeto de lei de diretrizes orçamentárias? Saída possível será a de se efetuar atualização na lei do exercício anterior e o Congresso promulgaria seu texto, sem prejuízo da instauração de processo por crime de responsabilidade. Outra situação complicada ocorrerá quando da apreciação do projeto de orçamento anual. Como não foram instituídos parâmetros pela lei de diretrizes orçamentárias, haverá necessidade de autorização legislativa específica para cada despesa.

E se não houver devolução ou rejeição do texto? O Presidente pode promulgar o texto enviado ou impor-se-á a aplicação do contido no § 2.º do art. 57 da CF, isto é, “a sessão legislativa não será interrompida sem a aprovação do projeto de lei de diretrizes orçamentárias”. Referida lei é de tal forma importante que não só impede o recesso parlamentar, como obriga sua apreciação.

E se o projeto for rejeitado? Ou haverá publicação do texto pelo Presidente, promulgando-o, ou haverá necessidade de solicitação específica de verbas adicionais a todo instante.

Pode haver alteração da lei de diretrizes orçamentárias durante sua execução? Dificilmente isto pode ocorrer, uma vez que se cuida de lei temporária e aprovada até o término do primeiro período da sessão legislativa e encaminhada para sanção. Logo, em setembro já deve ser encaminhado o projeto de lei de orçamento anual, que irá guardar compatibilidade vertical com aquele. Daí a dificuldade em sua alteração. Demais disso, não há como fazê-lo, uma vez que já estará disciplinando o conteúdo do projeto orçamentário anual.

Marina Wekid Castello Branco

3

3. Lei Orçamentária Anual.

CF: Art. 165, §º 5

.

Destina-se a possibilitar a execução dos planejamentos constantes na lei do plano plurianual e na lei de diretrizes orçamentárias, e engloba:

1)

O orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta,

2)

inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público; O orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com

3)

direito a voto; O orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos a ela vinculados, da administração direta ou

indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público.

Trata-se de uma lei anual, cujo projeto deve ser encaminhado ao Poder Legislativo até 31 de agosto de cada ano, para viger no exercício financeiro seguinte.

Elaborado de forma compatível com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias, deverá conter em anexo demonstrativo da compatibilidade da programação dos orçamentos com os objetivos e metas constantes do Anexo de Metas Fiscais, bem como demonstrativo dos efeitos de renúncias fiscais, e as medidas de compensação a renúncias de receita e ao aumento de despesas obrigatórias de caráter continuado, incluindo previsão de reserva de contingência, cuja forma de utilização e montante, definido com base na receita corrente líquida, serão estabelecidos na lei de diretrizes orçamentárias, para custear pagamentos imprevistos.

Pode a lei orçamentária anual ser mudada no curso de sua execução? Há que se distinguir entre a mera alteração pontual e substituição. Eventuais problemas no curso da aprovação, dados imprecisos, equivocada previsão de receitas e despesas, podem ser alterados, por outra lei, no curso da execução da lei orçamentária anual. Substituí-la já não será possível, uma vez que, com sua fluência inicial, já produziu efeitos. Ao entrar em vigor ao início do exercício financeiro, pressupõe-se que seja compatível com o PPA e com a LDO. Eventual desvio de previsão ou é inconstitucional ou nulo. Equívocos podem ser corrigidos. Substituição é inadmissível.

IV. O Processo Legislativo das Leis Orçamentárias.

A CF discorre sobre as leis orçamentárias apenas no âmbito federal. Mas devido ao princípio da simetria das normas constitucionais, suas previsões deverão ser seguidas nas esferas estadual, municipal e distrital. Portanto, onde encontramos referência ao Presidente da República ou ao Chefe do Poder Executivo, devemos estender a regra aos Governadores e Prefeitos. Do mesmo modo, onde estiver previsto Congresso Nacional, Senado Federal ou Câmara dos Deputados, teremos, por extensão, as Assembleias Legislativas, Câmaras

Municipais e Câmara Legislativa.

CF: Art. 165 + 84, XXIII.
CF: Art. 165
+ 84, XXIII.

Chamamos essa iniciativa de lei orçamentária de “iniciativa vinculadapois não se trata de uma faculdade, mas sim de um dever a ser cumprido pelo poder Executivo.

Projeto de iniciativa popular: caberia ele, nos termos do inciso III do art. 14 da CF? Não. A competência é exclusiva do Executivo.

). Diga-se o mesmo em relação

Plebiscito. Dificilmente caberia, uma vez que tal procedimento precede a lei orçamentária (

ao referendo (ato posterior à aprovação da lei), uma vez que sua tramitação é burocrática e perderia qualquer efeito caso aprovado, pois o orçamento já estaria em plena fluência. Não se pode afastar, porém, a possibilidade de aprovação prévia ou posterior do

Lei 9.709/98
Lei 9.709/98

projeto orçamentário anual pelo povo, onde se assenta o poder soberano (

art. 1.º da CF
art. 1.º da CF

).

Medidas Provisórias: são vedadas as MPs no processo orçamentário. Mas admite-se exceção no caso de despesas imprevisíveis e

urgentes (Ex.: decorrentes de guerra, comoção interna ou calamidade pública).

Entenda melhor o processo no tópico a seguir.

CF: Art. 62, §1º, I, d . + Art. 167, §3º .
CF: Art. 62, §1º, I, d
. +
Art. 167, §3º
.

V. Ciclo Orçamentário. O ciclo orçamentário compreende o conjunto de etapas que se inicia com a elaboração do projeto de lei, passa

pelas análises, debates e votação no Legislativo, envolve sua execução e controle e se encerra com a avaliação do seu cumprimento. Fases:

1)

O Executivo recebe as propostas orçamentárias do Judiciário, MP, Defensoria e demais órgãos.

Ao Judiciário, Ministério Público e Defensoria Pública competem o encaminhamento de proposta orçamentária relativa a seus

interesses (

art. 99, § 1.º, da CF

) ao Executivo, para que ele aprecie, junte à sua proposta orçamentária unificada, e assim apresente

Art. 165, §5º .
Art. 165, §5º
.

ao Legislativo.

Não cabe ao Executivo mutilar, cortar ou limitar, as propostas dos demais poderes e órgãos. Embora concentrador das propostas, sua competência se exaure na apuração de receitas disponíveis e disponibilidades de caixa. Além disso, qualquer divergência que ocorra entre os poderes pode ser solucionada pelo Judiciário.

O processo de elaboração do orçamento público em nível federal se inicia efetivamente na Secretaria de Orçamento Federal, que, após divulgar as regras gerais do orçamento, coordenará o sistema orçamentário da União, em conjunto com os demais órgãos dos três Poderes. O projeto de lei orçamentária será elaborado em conformidade com a lei de diretrizes orçamentárias compreendendo a fixação dos objetivos para o período considerado , bem como com o cálculo dos recursos humanos, materiais

e

financeiros necessários à sua execução

2)

O Executivo elabora a consolidação e apresenta o projeto orçamentário ao Legislativo.

Para que o Executivo elabora a consolidação? Porque é ele, e não os outros poderes/órgãos, quem detém o conhecimento sobre

a previsão das receitas do próximo exercício. Mas cabe a ele apenas limitar as despesas às receitas, nada mais. Não poderá julgar

a conveniência ou excessos.

Marina Wekid Castello Branco

4

E se o executivo não enviar a proposta orçamentária no prazo fixado nas Constituições ou nas Leis Orgânicas dos Municípios? o

Poder Legislativo considerará como proposta a Lei de Orçamento vigente (com as devidas correções e atualizações dos índices).

 

Aplicar-se-ão o

Art. 32 da Lei 4.320/64

e o

3)

O projeto, unificado, é discutido no Legislativo.

 

Os projetos serão apreciados pelas duas Casas do Congresso Nacional, na forma do regimento comum, formando para tal uma

 

comissão mista permanente de Senadores e Deputados

CF: Art. 166
CF: Art. 166

, que emitirá um parecer.

 

Após encaminhar os projetos de leis orçamentárias, é permitido ao Executivo enviar mensagem ao Congresso Nacional para

 

propor modificação nos projetos enquanto não iniciada a votação, na Comissão mista, da parte cuja alteração é proposta

(§ 5,
(§ 5,
art. 166, CF
art. 166, CF

).

 
 

Durante a análise e apreciação dos projetos, será possível aos congressistas oferecerem emendas aos projetos de leis

 

orçamentárias, que serão apresentadas na Comissão mista, que sobre elas emitirá parecer.

CF: Art. 166, §3º e §4º

 
 

O

parecer ou substitutivo será apresentado e votado em Plenário do Congresso Nacional.

 

4)

Aprovado e decretado pelo Poder Legislativo, o projeto será encaminhado ao Presidente da República para a respectiva sanção presidencial, promulgação (atestação da existência da lei) e publicação no Diário Oficial.

 

É

possível que o Presidente da República vete total ou parcialmente a proposta orçamentária. Neste caso, o projeto será

 

devolvido ao Congresso Nacional no prazo de 15 dias, com a comunicação das razões do veto, para ser analisado e votado no Legislativo no prazo de 30 dias. Se o veto for rejeitado, será devolvido ao Presidente da República para promulgação final. Se o veto for mantido, o projeto será promulgado pelo Executivo sem a parte que foi vetada.

 

Há possibilidade da cobrança de tributo instituído ou aumentado após a aprovação da lei orçamentária, sem que tivesse havido

 

previsão?

Súmula 66 do STF

: “É legítima a cobrança do tributo que houver sido aumentado após o orçamento, mas antes do início

do respectivo exercício financeiro.

 
 

O mero esquecimento da inclusão de arrecadação de algum tributo torna impossível sua cobrança? Imaginemos que já esteja

5)

instituído o tributo. Todavia, o agente, por mero equívoco material, esquecesse de colocar a previsão orçamentária de sua arrecadação. Isso o torna indevido? Absolutamente não. A exigência da cobrança do tributo limita-se à existência prévia da lei e que apenas venha a ser ele cobrado no exercício seguinte. Nada mais. Uma vez em vigência a lei, vai ocorrer a sua execução, denominada “Descentralização dos Créditos Orçamentários”.

 

Créditos Orçamentários são os valores previstos na lei orçamentária para a realização das despesas públicas. São as dotações de gastos. Uma vez aprovada a lei orçamentária anual, o administrador público irá identificar nos créditos orçamentários o montante financeiro destinado para cada uma das unidades gestoras da Administração Pública.

Assim, é através dos créditos orçamentários que se pagam os salários dos servidores públicos, os fornecedores e prestadores de serviços, as obras etc., constando para cada uma das despesas públicas o valor programado para a sua realização.

Entretanto, durante a execução do orçamento, podem ocorrer situações em que os valores previstos originariamente, constantes na lei orçamentária, não sejam suficientes para a realização dos gastos, e como a atividade financeira se submete ao princípio da legalidade orçamentária, que impede a realização de uma despesa pública sem a sua prévia autorização, serão necessários os

 

créditos adicionais.

Lei 4.320/1964: Art. 40

.

 

Tanto os créditos suplementares como os especiais são sempre autorizados por lei e abertos por decreto executivo (

Lei
Lei
 

4.320/1964: Art. 42

), devendo haver indicação dos recursos correspondentes, a fim de que essa medida excepcional não se torne

6)

recorrente. Avaliação do cumprimento da Lei Orçamentária.

 

Para permitir uma avaliação eficaz da sua execução, o

§ 3º do art. 165 da CF

prevê que o Executivo publicará, até trinta dias após

o encerramento de cada bimestre, relatório resumido da execução orçamentária.

Se verificado, ao final de um bimestre, que a realização da receita poderá não comportar o cumprimento das metas de resultado primário ou nominal estabelecidas no Anexo de Metas Fiscais do respectivo orçamento, os Poderes e o Ministério Público promoverão, por ato próprio e nos montantes necessários, nos trinta dias subsequentes, limitação de empenho e movimentação financeira. Esse é o mecanismo que se utiliza para impedir a realização de determinada despesa caso a respectiva receita fique

prejudicada ao longo do processo de arrecadação. Lei de Responsabilidade Fiscal

LC 101/2000 Art. 9º

.

VI. Orçamento Participativo.

° É a forma de participação popular na elaboração do orçamento público. Seria uma espécie de terceiro centro decisório de questões orçamentárias, que funcionaria paralelamente ao Poder Executivo e ao Legislativo.

° Ocorre através da realização de assembleias locais (municipais, regionais ou de bairros), onde qualquer integrante da coletividade pode participar dos debates, elegendo-se representantes ou delegados para transmitirem e negociarem com o governo as deliberações assembleares. Haveria, assim, uma maior capilarização na identificação das necessidades locais, especialmente nos grandes centros urbanos, onde é comum a Administração Pública se distanciar do cidadão.

° Importante: há que se estabelecer critérios seguros para que a busca da opinião da sociedade não seja manipulada.

° Entretanto, o fundamento legal para o orçamento participativo é questionável. Isso porque, não obstante a Constituição Federal contenha um dispositivo prevendo a iniciativa popular para a elaboração de leis em geral (art. 61) e menciona fundamento importantes no Art. 29 (XII) e 30 (I e VIII), o seu art. 165 fixa que, em relação às leis orçamentárias, a iniciativa será do chefe do Poder Executivo.

° Não há, porém, qualquer menção à vinculação da atividade de elaboração do orçamento pelo Poder Executivo às propostas populares. Resta-nos, assim, considerá-las como sugestões legitimadas pelo interesse público local.

Marina Wekid Castello Branco

5

VII.Orçamento Autorizativo & Orçamento Impositivo.

No Brasil, classicamente se considera que o orçamento possui natureza meramente autorizativa, cuja função é permitir a realização das despesas públicas, sem, contudo, obrigar a Administração Pública a cumprir suas previsões. Justifica-se tal característica pela necessidade de se dotar o Poder Executivo de flexibilidade na execução orçamentária. Fundamento dessa visão decorre da interpretação do § 8º do art. 165 da CF. Nela, entende-se que o termo “fixação” não equivaleria a uma obrigação de realização, mas tão somente ao estabelecimento de um limite para a realização da despesa.

Ocorre que vem ganhando foro de debates a ideia de se tornar o orçamento público impositivo no Brasil, fazendo com que o Estado esteja obrigado a realizar suas previsões. Ou seja, a porcentagem de investimentos em cada área prevista em lei que deve ser cumprida pelo executivo. Caso não ser cumprida, pode haver a judicialização da causa, pois essas porcentagens são determinadas constitucionalmente.

Se, por um lado, essa ideia retiraria a flexibilidade de que o administrador público necessita para conduzir sua atividade, por outro, resgataria a credibilidade e a importância do orçamento como documento formal de planejamento do governo, que muitas vezes sofre diante dos recorrentes descumprimentos das suas previsões, chegando a ser considerado de forma pejorativa uma simples “carta de intenções”.

Mas e o equilíbrio orçamentário? Se as receitas públicas são apenas prováveis (não são certas e determinadas), já que a arrecadação de recursos financeiros pelo Estado depende de uma série de fatores que podem oscilar em determinados períodos, como se poderia tornar a despesa pública obrigatória sem se ter a certeza do seu financiamento? Nesse caso, se a proposta de orçamento impositivo for adiante, será necessário incluir um mecanismo de contingenciamento quando a receita não se realizar exatamente como originariamente prevista.

De qualquer forma, a característica autorizativa do orçamento não é absoluta. Há diversas despesas que precisam necessariamente ser previstas e efetivamente executadas.

A partir da constatação de que a Constituição impõe ao Estado uma série de deveres que não podem ser desconsiderados e que geram direitos subjetivos ao cidadão, especialmente nas áreas dos direitos sociais e fundamentais (saúde, educação etc.), devemos aceitar que, em parte, o orçamento público não é um documento meramente autorizativo, mas também impositivo, uma vez que esses comandos constitucionais afetam tanto sua elaboração quanto sua execução.

VIII. A Judicialização das Despesas Públicas.

o

Como vimos, as despesas públicas:

 

i) ou decorrem de uma deliberação de natureza eminentemente política do governante; e/ou

ii) encontram-se previstas no texto da CF, e por conta de sua imperatividade, devem ser realizadas pelo Estado, se demandadas pelo cidadão, inclusive judicialmente (conceito de orçamento impositivo). São previsões constitucionais que estão além de declarar direitos, pois fixam obrigações estatais em certas searas, especialmente nas áreas da saúde, previdência social, assistência social, educação,

 

cultura, esporte. Exs.:

CF: Arts. 6º, a94, 196, 204, 205, 208, 215, 217, 225

.

o

Trata-se do fenômeno do controle judicial das políticas públicas, ligado ao papel contra majoritário do judiciário. O cidadão tem

legitimidade de requerer que o Estado pague, por exemplo, seu remédio caríssimo para tratamento de doença rara. É dever do Estado fornecê-lo individual ou coletivamente, pois a saúde faz parte do mínimo existencial do sujeito, e o nosso sistema parte de um pressuposto que temos maturidade econômica para suportar isso tudo.

o

Críticas:

 

1)

Essas demandas individualizadas, por não serem uma despesa pública devidamente programada, se em grande quantidade e envolvendo grandes quantias no total, acabam por afetar diretamente o orçamento público. O Judiciário obriga o Estado a oferecer o bem/ serviço, sem antes analisar a situação das contas públicas, correndo o risco de abalar o equilíbrio fiscal-orçamentário e limitar recursos. Possível violação ao princípio da separação dos poderes. Há o fenômeno de deslocamento da origem da escolha política da realização da despesa pública. O Judiciário acaba por invadir a esfera decisória de administração orçamentária, que deveria ser privativa do Executivo, eleito e representante do povo; Há também o argumento da técnica. O judiciário não tem o mesmo conhecimento que um político em relação a dinâmica da políticas públicas (o executivo tem assessores e pessoas capacitadas para administrar de forma adequada o orçamento).

2)

3)

o

E a Reserva do Possível? Entende-se que contra direitos fundamentais essenciais (ligados ao mínimo existencial) não se pode opor/ argumentar a reserva do possível. Assim, desde que comprovado adequadamente que se trata de um direito fundamental, e que sua falta comprometa o mínimo existencial, deverá ser cumprido pelo Estado o mandamento do Judiciário, mesmo que isso comprometa o orçamento público de forma geral.

o

No entanto, para evitar excessos, tem surgido alguns parâmetros pelo próprio judiciário, na tentativa de criar mecanismos que minimizem os prejuízos ao orçamento e ao mesmo tempo conciliem com os direitos fundamentais a serem cumpridos.

o

Conciliação: opção de cumprimento sem a judicialização do caso. Para evitar tanta judicialização na saúde, a Câmara por exemplo já criou um programa de mediação, que o cidadão vai até lá solicitar o medicamento (aquele que esteja fora da lista dos que já são fornecidos). Isso, além de desafogar um pouco o judiciário, além de ser econômico (menos gastos na judicialização), também facilita para o cidadão.

Marina Wekid Castello Branco

6

o

Jurisprudências:

STJ: “A tese da reserva do possível assenta-se em ideia que a obrigação impossível não pode ser exigida. Por tal motivo, a insuficiência de recursos orçamentários não pode ser considerada uma mera falácia. Observa-se que a realização dos Direitos Fundamentais não é opção do governante, não é resultado de um juízo discricionário nem pode ser encarada como tema que depende unicamente da vontade política. Aqueles direitos que estão intimamente ligados à dignidade humana não podem ser limitados em razão da escassez quando esta é fruto das escolhas do administrador. Não é por outra razão que se afirma que a reserva do possível não é oponível à realização do mínimo existencial.

STF: " reconhecimento de que todas as dimensões dos direitos fundamentais têm custos públicos, dando significativo relevo ao

tema da reserva do possível, especialmente ao evidenciar a escassez dos recursos e a necessidade de se fazerem escolhas alocativas, concluindo, a partir da perspectiva das finanças públicas, que levar a sério os direitos significa levar à sério a escassez.”

o

ADPF 45
ADPF 45

Min. Celso de Mello +

STA 175
STA 175

AgR Min. Gilmar Mendes +

REsp. 1185474/SC

Min. Humberto Martins. (dados em sala)

IX. As Operações de Crédito & as Pedaladas Fiscais.

o

Definição:

LRF - LC 101/00 Art. 29, III

.

Operação de crédito é o compromisso financeiro assumido em razão de mútuo, abertura de

crédito, emissão e aceite de título, aquisição financiada de bens, recebimento antecipado de valores provenientes da venda a termo de

bens e serviços, arrendamento mercantil e outras operações assemelhadas, inclusive com o uso de derivativos financeiros;

o

Para realizar uma operação de crédito, o ente interessado deverá formalizar seu pleito, fundamentando-o em parecer de seus órgãos técnicos e jurídicos, demonstrando a relação custo-benefício, o interesse econômico e social da operação e o atendimento das seguintes

condições:

I existência de prévia e expressa autorização para a contratação, no texto da lei orçamentária, em créditos adicionais ou lei específica

Qualquer operação de crédito, independente do seu valor ou natureza, interna ou externa, deve sempre ser autorizada por lei específica, sob pena de incidir no tipo previsto no art. 359-A do Código Penal (crime contra finanças públicas).

inclusão no orçamento ou em créditos adicionais dos recursos provenientes da operação, exceto no caso de operações por antecipação de receita;

II

III observância dos limites e condições fixados pelo Senado Federal;

IV autorização específica do Senado Federal, quando se tratar de operação de crédito externo;

V atendimento ao disposto no inciso III do art. 167 da Constituição;

VI

observância das demais restrições estabelecidas na LRF

 

o

Proibição:

LRF: Art. 36
LRF: Art. 36

. É proibida a operação de crédito entre uma instituição financeira estatal e o ente da Federação que a controle,

na qualidade de beneficiário do empréstimo.

 

o

Crime de Responsabilidade fiscal:

L 1079/50: Art. 4º

. São crimes de responsabilidade os atos do Presidente da República que atentarem

contra a Constituição Federal, e, especialmente, contra:

VI – a lei orçamentária.

VI a lei orçamentária.

o

O Impeachment da Dilma.

 

As aberturas de créditos suplementares não foram em si um problema; pelo contrário, elas são um instrumento feito para lidar com gastos imprevistos. O crime de responsabilidade se deu em dois aspectos principais:

1)

a meta fiscal estabelecida na Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) foi desconsiderada, e a presidente estaria gastando bem

2)

mais do que o aprovado pelo Congresso o crédito suplementar foi emitido sem aprovação parlamentar, em violação ao processo de definição do orçamento.

Entendeu-se como pedaladas fiscais as operações ilegais de crédito que foram autorizadas (ou não canceladas) pela presidente. Os

repasses para programas do governo gerenciados por bancos eram atrasados para o período seguinte, deixando um resultado fiscal mais positivo (maquiando as contas do governo), mas fazendo com que os bancos tivessem que executar os programas com seus próprios recursos até que chegasse o repasse. O que acontecia, na prática, era uma espécie de empréstimo dos bancos para o Estado, já que os bancos cobravam juros sobre os recursos atrasados.

Entenda melhor:

governo precisa repassar dinheiro para bancos, públicos e privados, que cuidam de programas e benefícios sociais, como

O

o

Bolsa Família, o Minha Casa Minha Vida, o seguro-desemprego e as aposentadorias públicas. Esse repasse é algo comum

e

necessário, e é de responsabilidade do Tesouro Nacional.

Ocorre que, nos últimos anos, o governo atrasou ao que tudo indica, deliberadamente vários desses repasses. A suspeita

é que os atrasos funcionariam como uma forma de cumprir as metas fiscais (ou seja, para não deixar as contas públicas no

vermelho). Assim, o dinheiro não repassado era usado para aumentar artificialmente o superávit primário. E a essa prática

de atraso de repasses com o objetivo de “maquiar” as contas públicas foi dado o nome de pedaladas fiscais. Segundo o TCU, cerca de R$ 40 bilhões estiveram envolvidos nessas manobras, entre os anos de 2012 e 2014. Atrasos semelhantes foram registrados em governos anteriores, mas envolveram somas de recursos muito menores.

Como as pedaladas se tornaram uma rotina para alguns bancos, como a Caixa Econômica Federal e o Banco do Brasil, estes tiveram de encontrar um jeito de cobrir o prejuízo, usando para isso recursos próprios. Na interpretação de alguns especialistas, esse uso de dinheiro dos bancos para cobrir o atraso dos repasses do governo é um tipo de financiamento da União. Em outras palavras, é como se os bancos tivessem emprestado dinheiro ao governo. O problema é que o artigo 36 da Lei de Responsabilidade Fiscal proíbe empréstimos entre a União e instituições financeiras que ela controla.

Marina Wekid Castello Branco

7

A interpretação em vermelho consiste numa visão substancialista da lei. Estes especialistas, tais como o Prof. Ives Gandra, entenderam que não houve violação formal à lei, mas houve violação substancial à ela. Ou seja: as operações que o governo Dilma fez com a Caixa e o Banco do Brasil não estão descritas formal e exaustivamente como se fossem uma operação de crédito, mas em sua essência, consiste, sim em uma operação de crédito. Não houve violação formal à lei, mas houve violação substancial de um mandamento legal. ex.: a presidência não assinou um contrato de mútuo com o banco, mas na prática, o que houve foi um empréstimo.

Já quem pensa de modo formalista, discorda, e acha que deveria estar descrito exaustivamente em lei para que fosse declarado o crime de responsabilidade fiscal.

X. Violações Substanciais às Leis Tributárias.

o

De modo semelhante, operações “maquiadas” entre pessoas de direito privado, com o intuito de evitar o pagamento de algum tributo, mesmo que não sejam atividades descritas exaustivamente em lei, podem ser encaradas como algo ilegal.

o

Exemplo: IOF é o Imposto que incide sobre Operações de Crédito, Câmbio, Seguros e Títulos. Por incidir em operações de crédito, também incide em operações oriundas de contrato de mútuo, por exemplo, onde há a alíquota de 1,5 + 0,38%. Empréstimos entre pessoas jurídicas também incide IOF. O problema é que muitas PJs, por conta disso, passaram a “malandramente” evitar esse tributo, perdoando a dívida de uma das partes.

o

Assim ocorre:

1)

Supondo que a PJ1 deva 1bi para a PJ2.

2)

O tempo passa, a PJ1 não paga.

3)

De repente a PJ2 (credora) fica no vermelho. Quando alguém está no vermelho, ela geralmente vai em busca de quem o deve para

4)

receber seus créditos nada mais justo. Mas receber dos seus devedores não será o suficiente - além de ter esse valor de volta, a PJ2 está tão no vermelho, que precisa também pedir um empréstimo a alguém. Mas um empréstimo, como toda operação de crédito, incide IOF. Isso quer dizer que, se ele pedir emprestado 1bi para alguém, vai “perder”, em tributos (IOF), cerca 18 milhões. Ou seja: na prática, só receberia 82 mi. Para se desvencilhar desse “custo”, resolve a PJ2 fazer um acordo com a PJ1. Ao invés da PJ2 cobrar esse crédito (dívida) da PJ1, eles resolvem fazer um acordo: substituir o empréstimo (operação de crédito)

5)

que a PJ1 faria a PJ2, pelo não-pagamento da PJ1 da dívida que tinha originalmente com a PJ2. Por não realizarem essa operação de crédito (afinal não houve mútuo, apenas a PJ2 deixou de receber o que a PJ1 lhe devia), não precisarão pagar IOF

XI. Controle Orçamentário.

° A concretização da programação orçamentária é feita através de atos da Administração Pública, que estão sujeitos a equívocos, inobservância de suas normas, desvios de conduta dos agentes e toda a sorte de irregularidades. Daí a importância de um sistema de acompanhamento, fiscalização e controle.

° O acompanhamento da execução orçamentária é realizado por todos aqueles interessados no seu objeto, a partir dos relatórios periódicos que a Administração Pública está obrigada a divulgar.

° A fiscalização refere-se à certificação feita pelos órgãos competentes (Tribunal de Contas, Controladorias etc.) de que na execução do orçamento estejam sendo atendidos os princípios e as regras pertinentes, buscando-se identificar possíveis irregularidades.

° Já o controle orçamentário envolve a correção de eventuais irregularidades encontradas na sua execução.

° Fundamento jurídico:

CF: Arts. 70 a 75

+

LC 101/2000: Arts. 43 a 59

. +

Lei 4.320/1964: Art. 75

.

CF: Art. 70
CF: Art. 70

. A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das

entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder.

1. Modalidades de Fiscalização Orçamentária.

1.1. Fiscalização contábil: que se faz através dos registros contábeis, dos balanços, da escrituração sintética, da análise e interpretação dos resultados econômicos e financeiros; contabilidade é aonde se enxerga a renda daquele órgão; os fatos econômicos a serem analisados são representados pela contabilidade. Prof.: As pedaladas fiscais foram chamadas de “contabilidade criativa”, pois tinham a ver com formas criativas que o governo da Dilma encontrou de não trazer para dentro do seu balanço uma transação que na verdade você não podia ser fazer. Por isso a contabilidade nada mais é que uma forma de transparência, pois é ela o retrato do orçamento que é o reflexo das operações financeiras cometidas. Contabilidade está diretamente ligada à transparência você só consegue controlar o que conhece.

1.2. Fiscalização financeira: visa a controlar a arrecadação das receitas e a realização das despesas;

1.3. Fiscalização orçamentária: que tem como objetivo mensurar o nível de concretização das previsões constantes na lei orçamentária;

1.4. Fiscalização operacional: visa ao controle das operações de crédito e de despesas que não constem da previsão orçamentária;

Marina Wekid Castello Branco

8

2. Aspectos da Fiscalização Orçamentária.

1.1. Legalidade. atendimento formal das condições previstas na lei, especialmente no que se refere às receitas e as despesas;

1.2. Legitimidade. consideração das condições materiais e valorativas decorrentes das necessidades públicas que envolvem os atos administrativo-financeiros (demonstração da motivação dos atos e dos fins que se busca atingir).

1.3. Economicidade. verificação da concretização da máxima eficiência da atividade financeira, no sentido de obter o maior aproveitamento das verbas públicas com o menor ônus possível, tudo dentro de um custo-benefício razoável.

1.4. Desonerações, renúncias e subvenções. trata-se do controle da destinação de verbas públicas para as entidades sem fins lucrativos subsidiadas pelo Estado que realizam atividades relevantes para a coletividade, como também dos mecanismos de renúncias ou desonerações como medida de política fiscal (isenções, anistias, parcelamentos desonerados, moratórias etc). Prof.: o controle da renúncia de receita é muito importante Ex.: no Estado do RJ não houve um controle efetivo a respeito dessa matéria nos órgãos de controle interno e externo. Muito da crise que vivemos se deve a isso.

3. Tipos de Controle do Orçamento.

Lei 4.320: Art. 75 a 82 + CF: Art. 70 a 75 .
Lei 4.320: Art. 75 a 82
+ CF: Art. 70 a 75
.

3.1. O controle Prévio. feito essencialmente através da edição e observância de medidas que antecedem sua elaboração e execução, que visam a assegurar preventivamente sua regular implementação. Trata-se de normas/ leis que disciplinam a matéria direcionando a atuação do administrador público no sentido de atender ao interesse público. Se observadas essas normas, evita-

se a prática de atos irregulares ou ilegais. Assim, podemos dizer que a própria elaboração dos projetos de lei orçamentária está inserida no controle prévio, já que deverá levar em conta as necessidades da sociedade para justificar sua legitimidade.

3.2. Controle Concomitante. realizado ao longo da própria execução orçamentária, acompanhando a atuação do administrador público durante sua implementação. É realizado através dos meios de fiscalização e de auditoria pelos órgãos de controle interno

e externo.

3.3. Controle Subsequente. se verifica a partir da análise dos relatórios e documentos que são expedidos e divulgados periodicamente pela Administração Pública sobre a realização das despesas, programas e ações constantes no orçamento público. Meios: tomada de contas; prestação de contas; relatório de gestão; parecer de auditoria e relatório de resultado

3.4. Controle Externo. É exercido pelo Poder Legislativo de cada ente, auxiliado pelo respectivo Tribunal de Contas.

O Tribunal de Contas exerce sua função como órgão técnico de controle, independente de subordinação hierárquica ao legislativo - porque não pode o tribunal decidir por influências políticas. O seu caráter auxiliar ao legislativo se dá por conta dos efeitos de seus pronunciamentos. Assim ocorre: o TC emite um parecer aprovando ou rejeitando as contas, e depois ocorre a apreciação do legislativo. O legislativo, por sua vez, não precisa decidir conforme o TC.

Por mais que o TCU tenha, segundo a CF, “jurisdição sob todo território nacional”, ele não exerce função jurisdicional. Mesmo que ele “julgue” as contas, não quer dizer que faça parte do poder judiciário. Suas decisões não transitam em julgado, tampouco vinculam o congresso, apenas consistem em uma “opinião”. Quais os efeitos, então, das suas decisões? Pode-se dizer que ele produz “coisa julgada administrativa”. Mas suas decisões podem obviamente serem apreciadas posteriormente pelo judiciário.

Funções do TC: a) apreciar as contas do titular do Poder Executivo; b) desempenhar a auditoria financeira e orçamentária; c) julgar as contas dos administradores públicos e responsáveis por quaisquer bens e direitos do Estado.

Obs.:

Obs.2: A

LRF: Art. 59 CF: Art. 73, §2º, II
LRF: Art. 59
CF: Art. 73, §2º, II

. Diz que o MP fiscalizará o cumprimento da LRF (ou seja, o MP também faz controle externo).

demonstra que as indicações dos ministros do TCU tendem a ser políticas (pois são

escolhidos por 2/3 do congresso). Isso reflete a realidade da escolha dos ministros do TCU hoje no Brasil: não se dá pela análise exata da reputação ilibada/ nível de conhecimentos técnicos/ etc, mas sim essencialmente se resume a uma de troca de favores por indicações. Assim, na prática, o controle contábil financeiro-orçamentário feito pelo TCU acaba sendo não essencialmente técnico, mas sim influenciável por questões políticas.

3.5. Controle Interno. É desempenhado pelo sistema de controle específico que cada Poder (legislativo, executivo, judiciário) deverá ter dentro da sua própria estrutura. Tem como finalidade: I avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execução dos programas de governo e dos orçamentos da União; II comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e eficiência, da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da administração federal, bem como da aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado; III exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias, bem como dos direitos e haveres da União; IV apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional.

3.6. Participação do Judiciário. Já falamos: tem a ver com a judicialização das despesas públicas. Os tribunais não podem substituir

o administrador na definição das politicas publicas; mas havendo despesas vinculadas, garantias e direitos fundamentais que

dependem de alocações orçamentarias, então o judiciário acaba fazendo também esse controle orçamentário de alguma maneira, quando é provocado.