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Pascale

Sommaire

Introduction . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1

Chapitre 1 Architecture des politiques sociales . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5

Chapitre 2 Politiques de la famille . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 87

Chapitre 3 Prvention et protection de lenfance . . . . . . . . . . . . . . . 131

Chapitre 4 Handicap et insertion . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 183

Chapitre 5 ge et dpendance . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 257

Chapitre 6 Prcarit, pauvret, exclusion . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 289

Chapitre 7 Villes et territoires . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 387

Chapitre 8 Sant publique et intervention sociale. . . . . . . . . . . . . . . 409

Repres chronologiques . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 447

Loi du 2 janvier 2002 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 452

Table des matires . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 456


Introduction

E
N VOLUTION permanente, les politiques sociales naissent de la volont
de ltat de rpondre des problmes sociaux jusque-l pris en charge
par des initiatives prives. Elles constituent un domaine particulier des
politiques publiques, dfinies par la mise en uvre par ltat dun disposi-
tif destin prendre en charge un problme ou une situation conomique,
politique ou sociale ncessitant une intervention sous forme dencouragement, de
soutien, de cadrage, de contrle, de prvention ou de protection.
Les politiques sociales refltent et contribuent faire voluer les rapports entre
ltat et la socit civile, entre la puissance publique, les individus et les groupes
sociaux. Elles identifient des populations ou des problmes types puis des rponses
sous forme de prestations, dactions de prvention ou dinterventions. Elles naissent,
se dveloppent, sadaptent lvolution des besoins ou tombent en dsutude.
De nouveaux besoins sociaux sont rgulirement reconnus comme relevant de la
solidarit nationale et de lintervention de la puissance publique.
En France, les politiques sociales se construisent depuis le XIXe sicle. Elles sappuient
sur les interventions antrieures de ltat dans le domaine de lassistance aux
indigents et de la rpression des populations considres comme dangereuses
(vagabonds, indigents valides...) et sur celles de lglise qui rpond depuis des
sicles son devoir de charit en accueillant orphelins, malades, vieillards...
Lanalyse des premires grandes lois sociales du XIXe sicle montre que leur vote
a toujours t prcd dun dbat entre partisans du libralisme et partisans de
lintervention publique. Tout au long du XXe sicle, de tels dbats se drouleront
pour dterminer le degr souhaitable dintervention afin de rpondre tel problme
jug crucial sans porter atteinte aux relations sociales et conomiques, au droit des
personnes et la sphre prive.
Sous une surface un peu lisse, les politiques sociales sont traverses par de
nombreux courants, des conflits idologiques, des luttes dinfluence, des logiques
dominantes, des enjeux politiques et conomiques... Rsultats de ces influences
multiples et contradictoires, elles ne constituent jamais un ensemble homogne
et cohrent. Elles sont le produit de leur poque et des volutions successives qui
viendront modifier leurs structures, adapter leurs finalits aux besoins du temps
ou redfinir leurs moyens, au risque parfois de perdre du sens ou de crer des
empilements hasardeux. De mme, elles ne rendent jamais totalement compte de
la complexit des ralits sociales auxquelles elles sadressent, recourant une
INTRODUCTION

schmatisation et une simplification ncessaires pour construire les cadres dans


lesquels sinscriront les actions sociales ou mdico-sociales.
La gense dune politique sociale sapprcie travers le reprage dune question
sociale et de rponses possibles, des pressions multiples, des dbats, des rapports
et enfin, la dcision dune intervention de ltat. Laction publique est visible partir
du moment o est adopte une loi nonant un droit ou un principe puis tout
un arsenal lgislatif de dcrets, arrts et circulaires prvoyant des actions, des
prestations, des services, des moyens dintervention ou de contrle. Le dispositif est
complt par :
une organisation administrative : un ministre ou une collectivit locale, une
administration ;
un fonctionnement codifi : des objectifs, un public ou des problmatiques cibles,
des prestations ou des aides, des conditions daccs... ;
un financement : une source de financement (mode, montant, mcanisme), des
critres et mcanismes dattribution et de contrle des financements pour les
bnficiaires et les oprateurs ;
des acteurs : des acteurs identifis, des modes dautorisation, de fonctionnement
et de contrle.

Toutes les politiques sociales sont dfinies en faveur dune population, au titre de
la prvention ou de la lutte contre un flau social et autour des consquences
des risques lis aux tapes de la vie, aux comportements personnels, culturels et
sociaux, au travail et au dveloppement conomique et social. Elles peuvent tre
2 universelles ou spcialises :
Fond sur un principe duniversalit, le systme de protection sociale concerne
toute personne rsidant sur le sol franais, confronte lun de ces risques :
maladie, maternit, vieillesse, accident du travail ou invalidit. Il est destin,
partir dun principe fondateur de redistribution des richesses, amliorer les
conditions de vie de lensemble de la population. Il se traduit essentiellement par
des allocations et prestations et se complte de dispositifs sanitaires et sociaux tels
que ceux de prvention gnrale sadressant toute la population et contribuant
cette approche universelle .
Les politiques sociales spcialises sont dfinies par une population ou une
problmatique limites soit par le nombre de personnes concernes, soit par
la porte des problmatiques cibles. Elles visent prendre en charge des
risques spcifiques certaines populations considres comme fragiles ou
insuffisamment armes, de manire temporaire ou durable, pour affronter les
conditions de participation la vie conomique et sociale du pays. Systme de
compensation dingalits, elles traduisent une conception de laction positive
(ou discrimination positive) en faveur de ces populations identifies. Elles se
dcomposent en aide sociale dfinie par un cadre lgal et en action sociale
volontaire ou extralgale, dcide par une collectivit publique au-del de la loi.
Introduction

Les politiques sociales spcialises sont essentiellement catgorielles, sadressant


des populations spcifiques. Depuis les annes 1980, des politiques transversales se
dveloppent travers les politiques territoriales. Plus rcemment, des transversalits
sont introduites partir de problmatiques qui peuvent tre communes plusieurs
populations : la dpendance et son corollaire lautonomie, la maltraitance... Elles
permettent de dpasser des cloisonnements qui montrent leurs limites ds lors quil
sagit de faire face des problmatiques complexes. Si elles sortent laction sociale
dune catgorisation des publics qui est aussi une stigmatisation, ces volutions
restent encore marginales. Les approches sectorielles, fondes sur une approche
par publics, structurent profondment les dispositifs daction sociale.
Ce livre rend compte de ces approches universelles, catgorielles, territoriales
et transversales en explorant les politiques daction sociale et mdico-sociale.
partir dune prsentation de larchitecture du dispositif, de ses fondements, de ses
acteurs et de ses instruments, il parcourt les diffrentes politiques sociales travers
lhistoire de leur construction, la prsentation de leur cadre dintervention et de leurs
enjeux. Il poursuit ainsi lobjectif de permettre aux lecteurs de mieux comprendre les
politiques sociales, les enjeux qui ont conduit leur construction, les logiques qui
les sous-tendent, les courants qui les traversent, les ressemblances ou divergences
qui les caractrisent. Il entend galement donner des indications sur leurs contenus
en termes de dispositifs, dactions et dacteurs.

3
Chapitre 1

Architecture
des politiques
sociales
COMPRENDRE LES POLITIQUES DACTION SOCIALE

PLAN DU CHAPITRE

1. Fondements et principes 7
Solidarit 7
Discrimination positive 10
Accs aux droits 14
Rfrences juridiques 18

2. Cadre et comptences 19
La Scurit sociale, pilier de la protection sociale 19
Aide sociale et action sociale 28
Rfrences juridiques 37

3. Le rle phare des dpartements 38


La dcentralisation, une rforme majeure, acte I 38
Lacte II de la dcentralisation 40
Lacte III de la dcentralisation 41
6 Dispositif et actions 46

4. Un tat qui se dsengage 48


La rforme de ltat 48
Linfluence europenne 54

5. Le nouveau pilotage de laction sociale 58


La loi portant rforme de lhpital et relative aux patients,
la sant et aux territoires 58
Les nouveaux instruments 66

6. Bibliographie 84
Fondements et principes 84
Cadre et comptences 84
Le rle phare des dpartements 85
Un tat qui se dsengage 85
Le nouveau pilotage de laction sociale 86
1 Architecture des politiques sociales

1. FONDEMENTS ET PRINCIPES
Libert, galit, fraternit, les principes de la Rpublique pourraient tre les principes
fondateurs des politiques sociales, sous rserve dy ajouter la justice sociale et
dlargir la notion de libert. Depuis les annes 1940-1950, les politiques sociales
sappuient plus explicitement sur des principes de solidarit et daccs aux droits.
Ces principes font suite ceux de charit et de bienfaisance qui animaient laction
des sicles prcdents. Ils donnent aux politiques sociales une lgitimit qui les
affermit et les rend oprantes. Derrire luniversalit du dispositif de protection
sociale, la discrimination positive peut galement tre considre comme un angle
de lecture des principes fondateurs des politiques publiques tout en tant un concept
discutable et souvent contest.

Solidarit
La solidarit est au fondement du systme franais de protection sociale : solidarit
entre les gnrations pour le rgime des retraites, solidarit nationale en direc-
tion des personnes dfavorises, solidarit de proximit travers laide sociale
dpartementale ou laction communale.
La solidarit apparat en tant que mode daction publique par opposition la
charit apporte au nom didaux religieux ou politiques. Elle sen diffrencie
par son caractre lgal qui lui donne une puissance universelle. Ce nest pas un
jugement moral qui dtermine laccs au bnfice la solidarit mais une situation 7
objective, identifie dans des textes lgaux et rglementaires. Cette rationalisation
juridique sort laction sociale de la subjectivit.
la fin du XIXe sicle, le sociologue mile Durkheim sinterroge sur les fondements
du consensus qui prennise les socits et notamment sur la perte des liens
Dunod Toute reproduction non autorise est un dlit.

(lanomie) dans les socits modernes industrielles. Selon lui, par une loi de
complexification croissante et sous linfluence du facteur dmographique, les
socits passent de la prdominance de la solidarit mcanique celle de
la solidarit organique . La solidarit mcanique trouve sa place dans les socits
primitives dans lesquelles les individus obissent aux mmes croyances et sont
lis par le sentiment de leur ressemblance. La pression collective y est forte et les
comportements dviants sont rprims. Au fur et mesure que se diffrencient
les rles sociaux, la nature du lien social se transforme et conduit une solidarit
organique, caractrise par la diffrenciation et lindividualisation amenant une
complmentarit des rles et des fonctions lintrieur du systme social. Les
manquements ces formes de solidarit entranent la ncessit de rparer le
prjudice.
Le processus de complexification des systmes sociaux gnre constamment
de nouvelles formes de solidarit, pour maintenir un minimum de conscience
COMPRENDRE LES POLITIQUES DACTION SOCIALE

collective dans les socits modernes o lindividualisme, mergeant de la solidarit


organique, est un principe constitutif.
Dans le premier XXe sicle, la solidarit rsulte dune dette, dette de la Nation
envers ses soldats mutils, envers les veuves et les orphelins de la Premire
Guerre mondiale. Elle est ensuite la marque dune reconnaissance envers ceux qui
contribuent renforcer le poids de ltat, en particulier les familles nombreuses. La
natalit dans ces familles donne ainsi lieu compensation travers les allocations
familiales. Elle est enfin la lgitimit accorde la prise en compte de situations
qui empchent les personnes de travailler et de sassurer un revenu suffisant. Cest
notamment le cas des accidents du travail, et des personnes ges sans soutien
de famille.
La solidarit de la puissance publique se substitue aux dfaillances de la solidarit
familiale ou locale. On parle alors dun pacte de solidarit qui fonde le contrat
social. Cette substitution sopre dans trois situations diffrentes :
Labsence de liens familiaux. Les enfants abandonns sont ainsi automatiquement
placs sous tutelle de ltat, avant ventuellement dtre adopts. Les personnes
isoles en difficult bnficient galement de la protection de ltat si elles ne
sont pas en mesure dassurer leur subsistance ou celles de leurs enfants ;
la perversion des liens qui produisent des effets indsirables. Ce sont notamment
les situations de maltraitance grave, quelles concernent des enfants ou des
adultes. La protection sexerce alors lencontre de la famille ou du milieu.
Elle peut galement prendre place lorsque la famille est dans lincapacit de
proposer des conditions de vie propices au dveloppement de lenfant. Selon les
8 poques, la solidarit sera exerce en direction de lenfant seul (placement) ou
de la famille (aide financire, accompagnement social...) ;
les liens de proximit qui ne permettent pas de prendre en charge eux seuls les
consquences dune maladie ou dun handicap. Le poids est alors assum par
la collectivit.

La solidarit oppose les notions dgalit et dquit. Lorsque lgalit des droits
ne peut tre mise en uvre en raison de la situation de la personne ou de son
environnement, le concept dquit permet dentreprendre une action discrimina-
toire, fonde sur la reconnaissance dun besoin spcifique. La solidarit vise ainsi
compenser des ingalits lies la naissance, lge, lorigine, ltat de sant...
Elle nagit pas sur la cause mais sur ses effets. La question qui se pose porte sur les
conditions plus ou moins favorables de lenvironnement socio-conomique, lies
ltat de la socit. Ltat doit-il se substituer aux rgulations qui soprent par le
systme de loffre et de la demande ? Les tenants du libralisme et de ltatisme
sopposent sur cette question. Mais au-del des dbats, le systme franais est
fond sur des quilibres entre les deux approches, plus ou moins avantages selon
les forces en prsence.
En 1945, la notion de solidarit est complte par lide de modernisation du
pays en permettant aux individus ou groupes sociaux de sadapter aux grandes
1 Architecture des politiques sociales

mutations. Elle a vocation compenser linadaptation sociale et professionnelle lie


lvolution de lenvironnement. Il sagit daccompagner le progrs en soutenant
les personnes qui en sont le plus loignes et en leur permettant de rattraper des
retards lis leur niveau initial de ressources conomiques et culturelles. Il sagit
galement de mettre en place une justice redistributive pour partager les fruits de la
croissance et de permettre chacun den tirer profit. Pendant les Trente Glorieuses,
le niveau de vie des Franais volue de faon rapide. lchelle de lhistoire, cette
priode de forte croissance est tout fait exceptionnelle. La pauvret recule, le
niveau gnral dinstruction augmente et, avec elle, le caractre dmocratique de
la socit, les liberts individuelles et collectives. Le discours sur la croissance cache
cependant la persistance ou laggravation de situations cibles, gographiquement
ou socialement, la marge du progrs. La solidarit reprend toute sa force lorsque
rapparaissent les ingalits. Permet-elle de les rduire ? Lincidence sur lensemble
du systme de protection sociale, voire de la socit en son entier, de la solidarit
en direction dun groupe social dtermin reste une question ouverte.
Ne pouvant faire face lampleur des besoins, la puissance publique se retourne
vers la famille, rinvestie, avec lcole, de toutes les attentes, de toutes les critiques
et de tous les enjeux. Les enfants sont mal duqus, cest la faute de parents
dmissionnaires. Le soutien aux jeunes en difficult dinsertion, cest le rle de
la famille. Lobligation daide alimentaire, tombe en dsutude, reprend de
limportance. La famille a beau tre dcompose ou recompose, elle reste par
ncessit la valeur refuge des annes de crise. Elle met en uvre des solidarits
rciproques entre les jeunes adultes et leurs parents, entre les parents et les
grands-parents, entre les grands-parents et les jeunes. Lide de gnration pivot, les
parents qui lvent leurs enfants puis soccupent de leurs parents gs, est relativise 9
par le brouillage des frontires entre les statuts. Les jeunes au travail aident leurs
parents au chmage. Les grands-parents, autrefois considrs comme une catgorie
sociale fragile, apparaissent comme des nantis. Les liens de solidarit familiale
constituent ainsi la premire protection contre la pauvret ou la dpendance.
Dunod Toute reproduction non autorise est un dlit.

Les tudes montrent cet gard la fragilit des personnes isoles, des familles
monoparentales sans liens familiaux de proximit, des jeunes mis la porte de
leur famille ou issus de familles fortement dstructures. Le lien familial constituant
une matrice du lien social, sa fragilisation accrot les risques et les effets de la
pauprisation ou de la dpendance.
En parallle, la solidarit reprend le chemin de la charit prive, orchestre par les
associations caritatives et humanitaires. Les Franais sont gnreux et rpondent
aux appels lancs en faveur des pauvres, des malades, des exclus. Certains voient
l lchec du systme de protection sociale et une remise en cause fondamentale
dun travail social fond sur le professionnalisme. Dans les annes 1980, la notion
de solidarit retrouve sa force. lchelle internationale, le syndicat polonais
Solidarnsc, qui rassemble autour de lui un large mouvement social contre le
rgime communiste, remet cette notion sur le devant de la scne. En France, le
gouvernement socialiste qui accde au pouvoir en mai 1981 cre, pour la premire
fois, un ministre de la Solidarit nationale, confi Nicole Questiaux.
COMPRENDRE LES POLITIQUES DACTION SOCIALE

Avec la dcentralisation, la solidarit devient le concept phare des conseils gnraux,


traversant les diffrents champs daction sociale dont ils ont la responsabilit. La
majorit des directions charges de cette action sociale sappelle aujourdhui
directions de la solidarit ou des solidarits. Cest aussi sous ce thme ( Tous
solidaires ) que lAssemble des dpartements de France sest runie en 2007 et
que la Confrence de la famille sest tenue en 2006 ( Solidarits entre gnrations,
au sein et en faveur des familles ). Un rapport prparatoire1 de cette confrence
conclut :
Il serait vain de concevoir une rflexion et des prconisations pour renforcer
la solidarit familiale, en imaginant faire de la solidarit familiale un substitut
dune solidarit collective dfaillante. Lactivation des solidarits familiales ne saurait
reprsenter une rponse miracle aux difficults de la protection sociale lgard des
personnes exclues ou en situation prcaire, des jeunes en difficult dinsertion, des
personnes en situation de handicap ou de perte dautonomie.

On mesure ici le chemin parcouru de lide dune solidarit nationale sexerant


en supplance dune solidarit familiale dfaillante la pense expose ici de
solidarits complmentaires.

Discrimination positive
Le terme de discrimination positive est la traduction franaise du terme amricain
daffirmative action. La discrimination positive consiste mettre en uvre de
10 faon volontariste les conditions dune galit entre les individus en conduisant
des actions en direction des personnes dfavorises par leur ge, leur sexe,
leur appartenance une minorit, leur handicap, leur lieu dhabitation. Selon
les conceptions en prsence, lgalit sera galit des droits, des chances ou des
rsultats. Dans la conception anglo-saxonne, lgalit des chances prime. Elle se
traduit par la possibilit dune russite individuelle et dune juste comptition entre
les individus. Dans la conception franaise, lgalit des rsultats est sous-jacente
avec la recherche dune rduction des ingalits dans les conditions de vie et dune
justice sociale redistributive.
Aux tats-Unis, la discrimination positive sest traduite notamment par le systme des
quotas en faveur des minorits, principalement noires (afro-amricaines) et chicanos
(latino-amricaines). Ses dtracteurs lui reprochent de ne pas tenir suffisamment
compte de la russite individuelle pour trop favoriser la russite collective dun
groupe ou dune minorit. On lui reproche de produire des confusions entre
minorits et daccentuer le repli communautaire. Au-del des multiples formes
que peut revtir la discrimination positive, se trouvent poses les questions de la
reprsentation de la diversit dune socit et de lintgration. cet gard, la

1. Cordier A., La Famille, espace de solidarit entre gnrations, Paris, La Documentation


franaise, 2006, p. 22.
1 Architecture des politiques sociales

reconnaissance lcole de lebonic, le langage parl des Noirs amricains des


ghettos, interroge les conditions du vivre ensemble . Les rsultats ne sont pas
toujours probants. La mobilit sociale ascendante dune partie croissante de la
communaut noire est considre (notamment par les intresss) comme le rsultat
des mrites individuels plutt que comme leffet positif de laffirmative action. De
plus, le phnomne des ghettos est toujours prsent, lavenir y est sombre avec la
prsence des gangs, la prolifration des armes, la violence et les ravages de la
drogue. Les politiques dures de rpression de la dlinquance, inities notamment
par le maire de New York, remportent des succs plus visibles, plus immdiats et plus
populaires que les lourds programmes daction sociale. Mme si les rsultats dans
la dure sont beaucoup plus contestables au regard dun taux demprisonnement
parmi les plus levs au monde.
En France, si la Scurit sociale est fonde sur un principe universel, la discrimination
positive est un principe central de dfinition des politiques sociales spcialises. Le
systme est ainsi mixte. Luniversalit se traduit par laccs des prestations pour
des personnes ou des familles rpondant au critre dfini pour en tre bnficiaire
(tre malade, avoir des enfants...), quels que soient leur nationalit ou leurs revenus.
titre dexemple, les allocations familiales sont servies sous la seule condition du
nombre denfants charge et indpendamment des revenus de la famille. Un
dbat rcurrent porte sur la question des quilibres entre le maintien de ce principe
universel et la mise en place dune discrimination positive en faveur des familles aux
faibles revenus. Le principe universel repose sur laffirmation dun droit inalinable,
qui est le mme pour tous. La couverture maladie universelle traduit cet gard le
passage dune approche spcialise, laide mdicale pour les plus dmunis, la
raffirmation dun droit daccs la sant pour tous, quelle que soit la situation de 11
chacun et la mise en uvre des conditions effectives de son exercice.
linverse, les politiques spcialises sont fondes sur la reconnaissance dune
situation particulire qui met mal lgalit des chances. Les actions en faveur
des publics ou des territoires marqus par ces situations dingalits visent
Dunod Toute reproduction non autorise est un dlit.

compenser des handicaps ou des difficults lis aux conditions physiques, mentales,
culturelles ou sociales. Si certaines de ces politiques spcialises apparaissent
toujours lgitimes, le dbat sur la parit homme-femme dans la vie politique
a montr les nombreuses implications des choix entre discrimination positive et
universalit.
Lobjectif prioritaire des politiques spcifiques est de permettre un retour rapide au
droit commun . Ainsi, les politiques de la ville sappuient essentiellement sur une
logique de discrimination positive. Il sagit de permettre des territoires identifis
des rattrapages par rapport une norme moyenne . Pourtant, de nombreux
maires se sont interrogs sur les avantages et inconvnients lis linscription de tel
ou tel quartier dans les dispositifs proposs. Fallait-il, pour obtenir des ressources
supplmentaires, identifier tel ou tel quartier ? Comment intervenir efficacement
sur les mcanismes de production de lingalit et de lexclusion sans marquer les
populations concernes ? Peut-on rduire la discrimination positive un effet de
COMPRENDRE LES POLITIQUES DACTION SOCIALE

stigmatisation ? En fvrier 1998, un rapport sur la politique de la ville2 est critique


vis--vis du discours sur la discrimination positive : il est peru comme dangereux
parce quil risque de stigmatiser encore plus les quartiers en difficult. La vraie
question serait celle du rinvestissement de ces quartiers par les services publics. Ils
nont pas bnficier dun traitement privilgi mais dun traitement normal. Le
rapport encourage remplacer la discrimination positive par un principe dgalit
rpublicaine. Mais dans les faits, la discrimination positive reste le moteur des
politiques de la ville parce quelle permet de flcher les crdits spcifiquement
attachs ces politiques, afin dviter leur dilution dans un ocan de besoins et
pour les lier des objectifs de rsultats.
Alors que le dbat nest pas rsolu, au dbut des annes 2000, la discrimination
ngative devient lobjet dune attention renouvele sous linfluence dassociations
telles que SOS Racisme qui pratiquent le testing : la preuve par laction de
lexistence de discriminations envers les personnes dorigine maghrbine, antillaise
ou africaine, en particulier dans laccs au logement, lemploi ou, plus simple-
ment, aux botes de nuit... En 1999, Jean-Michel Belorgey remet un rapport3 au
Gouvernement, constatant quil nexiste pas en France de vritable politique de
lutte contre les discriminations lies la nationalit ou lappartenance ethnique
et religieuse. Les propositions contenues dans le rapport vont dans trois directions :
lobservation des phnomnes de discrimination ; le renforcement de lefficacit
des mesures rpressives et le soutien aux personnes qui sestiment discrimines ;
la mise en uvre dactions de prvention grande chelle. Des assises de la
citoyennet et de la lutte contre les discriminations se tiennent en mars 2000. Deux
mois plus tard, Martine Aubry, ministre de lEmploi et de la Solidarit, annonce
12 la mise en service dun numro vert, le 114, et diffrentes mesures pour lutter
contre les discriminations : inscription de cette thmatique dans les contrats de ville,
campagnes de sensibilisation, demandes aux parquets que soient suivies deffet
les plaintes en discrimination. Des commissions dpartementales daccs la
citoyennet (CODAC) sont cres et le Groupement dtude sur les discriminations
devient Groupe dtude et de lutte contre les discriminations (GELD).
La lutte contre les discriminations ngatives est largement influence par la
dimension europenne. Cest en effet une politique phare de lUnion europenne en
matire sociale. Aprs avoir uvr pour la promotion de lgalit entre les hommes
et les femmes dans les annes 1970, lUnion europenne a produit dans les annes
1990 plusieurs directives destines lutter contre les discriminations. Elles reposent
sur lidentification de groupes risque : femmes, personnes handicapes,
minorits... un pralable en contradiction avec le principe dgalit mais admis par
lapproche langlo-saxonne, retenue par lUnion europenne. La Commission
propose en 2000 et pour la priode 2001-2006 un programme daction plus

2. Sueur J.-P., Demain, la ville, Rapport Martine Aubry, ministre de lemploi et de la solidarit,
fvrier 1998.
3. Belorgey J.-M., Lutter contre les discriminations, Rapport Martine Aubry, ministre de lemploi
et de la solidarit, mars 1999.
1 Architecture des politiques sociales

gnral, destin lutter contre toutes les formes de discrimination inscrites dans le
trait dAmsterdam. Lanne 2007 est dsigne anne europenne de lgalit
des chances pour tous , avec pour objectif de sensibiliser la population pour
lutter contre les attitudes et comportements discriminatoires, ainsi que dinformer
les personnes de leurs droits et obligations. Par ailleurs, la Cour de justice des
Communauts europennes dfinit la notion de discrimination indirecte qui
permet dlargir la protection des personnes concernes :
Tout critre ou toute pratique apparemment neutre susceptible dentraner un dsa-
vantage particulier pour des personnes dun sexe/dune origine/dune religion/dun
handicap/dun ge ou dune orientation sexuelle donns.

Cette approche sattache au rsultat discriminatoire, objectivement dfavorable


la personne qui en est victime, et non aux intentions initiales. Enfin, la Cour de
justice a mis en place, ds les annes 1980, un rgime amnag de la preuve, plus
favorable aux victimes de discrimination. Ce principe, inscrit depuis 1997 dans les
directives traitant de la discrimination, simpose aux tats membres.
Dans ce contexte, la Haute Autorit de lutte contre les discriminations et pour
lgalit (Halde) est cre en France par la loi du 30 dcembre 2004, modifie
par la loi du 31 mars 2006 pour lgalit des chances. Autorit administrative
indpendante, elle a pour missions gnrales de lutter contre les discriminations
prohibes par la loi4 , de fournir toute linformation ncessaire, daccompagner
les victimes, didentifier et de promouvoir les bonnes pratiques pour faire entrer
dans les faits le principe dgalit. Elle dispose de pouvoirs dinvestigation pour
instruire les dossiers. Elle a galement autorit pour proposer des transactions,
encadres par le Code de procdure pnale qui, si elles sont acceptes des parties, 13
sont homologues par le parquet et donnent lieu excution par lauteur des faits
(amende transactionnelle, indemnisation de la victime, affichage ou diffusion dun
communiqu...). Elle peut procder des tests de discrimination (testing).
Alors que la lutte contre les discriminations ngatives connat un nouvel lan,
Dunod Toute reproduction non autorise est un dlit.

des critiques saccentuent concernant des critres de discrimination positive qui


produiraient une vision restrictive des individus ou des groupes, au risque de les
cacher derrire un signe apparent (le handicap, le quartier...). Contre cette rduction
se dveloppe lattention porte aux ressources, comptences ou capacits des per-
sonnes, des familles ou des groupes, dans la recherche dun point dquilibre entre
reconnaissance des personnes et prise en compte de leurs difficults. Inversement,
le principe universel peut tre contest dans sa mise en uvre, travers lingalit
effective daccs aux droits et lingalit des chances. Le systme scolaire franais
de droit commun fait ainsi lobjet de critiques. Lcole de la rpublique ne serait
pas ou plus le lieu de lgalit des chances et de lintgration. Elle contribuerait la
production des ingalits. Entre universalisme et spcificit, la socit sinterroge sur

4. Origine, sant, handicap, ge, sexe, situation de famille, activit syndicale, opinion, orientation
sexuelle, conviction religieuse, apparence physique, caractristiques gntiques...
COMPRENDRE LES POLITIQUES DACTION SOCIALE

ses choix et cherche des quilibres. Cependant, loin des querelles philosophiques
se trouve pose la question de laccs et de lexercice des droits.

Accs aux droits


Laccs aux droits constitue un des fondements des politiques publiques, notamment
en matire sanitaire et sociale. Il ne sagit pas seulement pour la puissance publique
daffirmer des droits mais dorganiser les conditions daccs et dexercice de ces
droits pour tous et den favoriser lexercice pour les groupes sociaux les plus fragiles.
Une mission dautant plus complexe que le droit est lui-mme complexe et mouvant
et que, derrire la notion daccs aux droits, se profile celle dgalit des chances.
La reconnaissance des droits constitue une premire tape. On peut dgager trois
grandes phases dans lhistoire des pays occidentaux : le XVIIe sicle promeut les
droits civiques, le XIXe sicle les droits politiques et conomiques et le XXe sicle
consacre les droits sociaux. Dans cette perspective, se fait jour, au lendemain de la
Seconde Guerre mondiale, la volont dinscrire les droits conomiques et sociaux
dans une dclaration but universel aux cts des droits civils et politiques. Cette
volont de favoriser un partage plus quilibr des richesses et une participation de
tous au progrs social nat au confluent de deux objectifs : dune part, assurer la
stabilit et lunit du bloc occidental, prvenir les grandes crises qui ont prcipit
le monde dans deux guerres mondiales et le renforcer contre le bloc sovitique ;
dautre part, permettre aux ouvriers comme la classe moyenne daccder des
biens de consommation plus nombreux et donc de participer au dveloppement
14 conomique et social.
Cependant, la volont de faire reconnatre des droits conomiques et sociaux
universels ne trouvera pas daboutissement, sinon de faon trs affaiblie, dans
la Charte sociale europenne (convention de Turin, 1961), le consensus ne se
faisant pas entre les approches sociodmocrates et librales. Les droits sociaux sont
essentiellement des droits subjectifs, la diffrence des droits politiques qui sont
des droits naturels inalinables qui appartiennent chaque individu et le protgent
contre ltat et la collectivit. Loin de bnficier dune application immdiate et
directe, les droits sociaux passent par laction de la puissance publique. Ils sont
considrs davantage comme des rgles daction que comme des principes de droit.
Ce sont des droits relatifs dans la mesure o ils correspondent un niveau donn
de dveloppement dans une socit donne (do linterrogation sur leur caractre
universel). Enfin, les droits sociaux sont essentiellement des droits collectifs.
Sils nacquirent pas une valeur universelle, les droits sociaux sont noncs et mis
en uvre au niveau national travers la construction du systme de protection
sociale. En matire daide sociale, les droits sociaux sont progressivement tablis et
dfinissent les conditions objectives qui permettent aux personnes de bnficier de
prestations ou daides (conditions dge, de ressources, de situation familiale, de
situation par rapport lemploi...). Il sagit de sortir dune vision charitable dans
laquelle laide apporte nest pas un droit mais le rsultat dune volont prive qui
1 Architecture des politiques sociales

laisse place linterprtation de la ralit dun besoin. Dans ce modle ancien, la


charit est fonde sur lidentification des situations dignes dtre secourues, sur ltat
de besoin et laide proportionne ce besoin. Le droit social qui se met en place
au XIXe sicle reproduit ce modle tutlaire5 fond sur un prisme familial, travers
lequel, lorsque les fonctions familiales ne sont pas assures et que les situations de
pauvret sont ligibles au soutien public, ltat est lgitime pour intervenir.
Aprs 1945, une nouvelle approche du droit est fonde sur lide dune intervention
de ltat pour rparer des situations dinadaptation en rfrence une norme
individuelle et sociale implicite. Le droit se dveloppe partir dune vision juridique
qui dfinit des catgories dinadaptations partir de critres mdico-sociaux et
socio-conomiques, des statuts protecteurs, et des modes de prise en charge
diffrencis. Ainsi, en 1954, le terme dassistance publique est remplac par
celui daide sociale. Cependant, le constat, dans les annes 1960 et 1970, de
la persistance des ingalits, montre le dcalage entre lgalit thorique, fonde
sur laffirmation de droits, et les conditions dexercice de ces droits. Le mouvement
des droits civiques aux tats-Unis ou le mouvement fministe se sont fonds sur cet
cart et ont lutt pour une relle galit des chances. En France, il faut attendre les
crises conomiques de 1973 et 1979 pour voir interroge la question de laccs
aux droits.
La loi du 6 juin 1984 constitue une nouvelle avance. Elle porte sur les droits des
familles dans leurs relations avec les services chargs de la protection de lenfance.
Se calquant sur le Code civil, elle nonce plusieurs droits :
droit dtre inform sur les conditions et les consquences dune intervention
sociale ; 15
droit dtre accompagn dans ses demandes par une personne de son choix ;
droit pour les parents de participer aux dcisions essentielles concernant leur
enfant ;
droit pour lenfant dtre associ aux mesures le concernant ;
Dunod Toute reproduction non autorise est un dlit.

droit de faire appel contre les dcisions dadmission laide sociale lenfance.

La question de laccs aux droits est lie aux carts existants entre droits formels
et droits rels. La complexit croissante de la rglementation, le dveloppement
du partenariat dans la gestion des droits rendent plus difficiles laccs direct des
bnficiaires. La monte des exclusions, le dveloppement de la pauvret, le recours
accru aux dispositifs durgence interrogent en profondeur le systme franais de
protection sociale. Que la Scurit sociale ne puisse couvrir tous les risques et
concerner lensemble de la population, ctait une chose acquise, laide sociale
prenant alors le relais. Le RMI avait amlior la situation, notamment en matire
de couverture mdicale, travers une affiliation obligatoire des allocataires
lassurance-maladie personnelle. Cependant, au tournant des annes 1990 merge

5. Cf. Lafore R., Droit et pauvret : les mtamorphoses du modle assistanciel franais , Revue
de droit sanitaire et social, n 1, 2008, p. 111-126.
COMPRENDRE LES POLITIQUES DACTION SOCIALE

un problme depuis longtemps voqu par les associations : laccs aux droits et aux
soins. Professionnels et bnvoles de laction sociale constatent une recrudescence
du nombre de personnes ne connaissant pas leurs droits ou ne pouvant les mettre
en uvre. Les deux principales difficults portent sur laccs et le recours aux soins
de sant et louverture et la continuit des droits dans la dure. Les difficults poses
par la reconnaissance du domicile de secours ou la preuve dune insuffisance
de ressources sont les premiers obstacles. La recherche du bon interlocuteur, la
capacit prouver son identit et ses revenus, la domiciliation, laccs lcrit sont
autant dobstacles qui freinent laccs aux droits.
Des actions sont menes par les diffrents organismes, notamment de Scurit
sociale, pour amliorer linformation et laccs aux droits. Plusieurs volutions ont
lieu, certaines titre exprimental : un interlocuteur unique du bnficiaire pour
les diffrentes prestations et actions sociales ; une mdiation institutionnelle pour
prendre en charge la complexit de certaines situations ; des actions pour amliorer
le traitement des blocages administratifs ; le dveloppement de lexpertise juridique.
Deux lois importantes interviennent alors : en 1998, la loi dorientation relative
la lutte contre les exclusions et, en 1999, la loi portant cration de la couverture
maladie universelle.
Le 20 novembre 1989, lAssemble gnrale des Nations unies adopte lunani-
mit la Convention internationale des droits de lenfant. Elle contribue asseoir
lide que lenfant a des droits qui lui sont propres et qui ne sont pas les droits
futurs de sa vie dadulte. Un nouveau regard sur les enfants se dveloppe, fond
sur lide de leur participation la vie sociale, dune meilleure prise en compte
de leurs besoins propres et, plus rcemment, de limportance de mettre en place
16 une bientraitance leur gard. En mars 2000, la France institue le dfenseur des
enfants, autorit indpendante charge de dfendre et promouvoir les droits des
enfants et du traitement des rclamations individuelles des mineurs dont les droits
ont t viols, lorsquaucune solution na pu tre trouve par les services comptents
ou les tribunaux.
Dans les annes 1990 et 2000, trois nouveaux types de droits sont renforcs ou
dfinis : les droits des victimes, les droits des usagers et les droits opposables.
Ces dfinitions, appuyes sur des textes de lois et codifies, contribuent un
renforcement de la place du droit dans les politiques sociales. Au-del de linter-
vention sociale et parfois contre cette intervention, dont la lgitimit ou la qualit
peuvent tre contestes, ces droits constituent des instruments nouveaux destins
tre utiliss tant par les tats que directement par les personnes. Linfluence
europenne est forte dans ce mouvement qui trouve une origine anglo-saxonne.
Il sagit essentiellement de rquilibrer les places de ltat et de lindividu par le
renforcement de la capacit de ce dernier agir et se positionner face une offre de
soins ou daction sociale. Il sagit aussi, dans la vision franaise, de positionner ltat
comme garant dun quilibre rtabli entre lindividu et linstitution qui laccueille ou
qui laccompagne.
partir de 2000, les droits des victimes vont tre mieux pris en compte. Les
victimes taient jusque-l tenues la marge de la relation entre linstitution
1 Architecture des politiques sociales

judiciaire et lauteur de crimes ou de dlits. travers laffirmation de leurs droits


se dveloppe une meilleure prise en compte des enfants victimes de maltraitances
familiales, des femmes victimes de violences conjugales et des personnes victimes
de maltraitances institutionnelles. Cette prise en compte nouvelle interroge parfois
le risque denfermement dans un statut de victime qui ouvre reconnaissance et
rparation. Elle constitue cependant une avance indniable.
Concernant le droit des usagers, le tournant est pris par la loi du 2 janvier 2002
rnovant laction sociale et mdico-sociale, qui introduit de nouvelles approches
dans les relations entre lusager et linstitution, en garantissant aux usagers lexercice
de leurs droits et liberts individuelles dans le souci de leur confrer une pleine
citoyennet . Dans le champ sanitaire, est vote le 4 mars 2002 une loi relative
aux droits des malades et la qualit du systme de sant qui poursuit les mmes
objectifs.
Dans lesprit de ces lois, outre les droits fondamentaux attachs la personne,
lusager ou le malade prend une place nouvelle : inform, il connat ses droits, il est
protg par la loi et peut utiliser les moyens de recours sa disposition. Il est mis
en position dacteur, dcide de son projet et exerce sa libert de choix, notamment
en matire de prestations.
Diffrentes critiques sont formules concernant la conception du droit des usagers
dans la loi du 2 janvier 2002. La dmarche semble en dcalage tant avec les
capacits de certains publics en difficult quavec les cultures professionnelles
du secteur social et mdico-social. Lquilibre instable entre droits et devoirs se
transforme parfois en une quation complexe entre droits des usagers et devoirs
des institutions, quilibre qui serait peu propice laction socio-ducative. Certains 17
sinquitent dun risque de judiciarisation accru dans les rapports entre lusager
et linstitution lis contractuellement, et pouvant conduire un formalisme dnu
de sens de la part dinstitutions plus dsireuses de se protger que de donner
une place relle aux usagers. Pourtant, travers ces deux lois qui rnovent le
secteur sanitaire et le secteur social et mdico-social, il ne sagit pas dabandonner
Dunod Toute reproduction non autorise est un dlit.

une position fonde sur la relation travers le soin, laccompagnement pour une
approche formaliste qui rsumerait la relation lusager un rapport de droits et
dobligations. Malgr ces rserves et les drives possibles, les usagers du systme de
sant, du secteur social et mdico-social occupent une place nouvelle o ils peuvent
saffirmer comme des acteurs, des sujets et des citoyens incontournables, dont il est
tenu compte aujourdhui dans llaboration des nouvelles politiques sanitaires et
sociales.
Dans les annes 2000, une tape est franchie travers la dfinition de droits
opposables. Cette notion de droits opposables entend renforcer des droits sociaux
subjectifs et insuffisamment mis en uvre malgr les volonts ou les tentatives
pour cela. Dans cette logique, lopposabilit vise identifier un responsable qui
pourra rpondre devant la justice de la non-application dun droit reconnu des
individus. Il existe depuis de nombreuses annes deux droits opposables : laccs
lcole et laccs la sant, dont le premier semble bien intgr et le second plus
relativement.
COMPRENDRE LES POLITIQUES DACTION SOCIALE

La loi du 11 fvrier 2005 dfinit pour les enfants handicaps un droit opposable
dinscription dans ltablissement scolaire proximit de leur domicile. Les parents
se sont servis de ce droit pour exiger la scolarisation effective de leur enfant, la
loi comportant une ambigut entre le droit linscription scolaire et le droit de
scolarisation. Considrant ce droit de scolarisation comme opposable, certains
nhsitent pas se rendre devant la justice pour rclamer lintgration scolaire de
leurs enfants, y compris lorsquils prsentent des handicaps lourds.
La loi du 5 mars 2007 dfinit le droit opposable au logement. Le droit au logement
est inscrit explicitement dans la loi depuis 1990 mais peu effectif dans une situation
de forte pnurie de logement. Le dispositif mis en place par la loi DALO introduit
une possibilit de recours amiable puis contentieux lencontre de ltat en cas
de non-ralisation de ce droit dans un dlai fix par les textes. Cette nouvelle
approche, qui renforce le principe daccs aux droits, est cependant trs critique
dans la mesure o elle pourrait dvelopper la judiciarisation des relations entre
ltat et les citoyens sans apporter de rponses la vraie demande qui est non pas
davoir accs un droit, mais bien plus davoir accs un logement.
En 2008, la mise en place dun nouveau droit opposable est envisage concernant
la garde denfants. Ce droit permettrait aux parents dattaquer les collectivits
noffrant pas de solutions en matire de garde denfants. Ce dveloppement de la
cration de droits opposables devrait contribuer renforcer la judiciarisation des
relations entre le citoyen et les pouvoirs publics. Face aux rsistances des lus, le
gouvernement fait marche arrire.
En 2012, 1 000 structures daccs aux droits sont recenses en France : Point dac-
18 cs au droit, maison de la justice et du droit... Prvues par une loi du 18 dcembre
1998 et cres dans les annes 2000, elles permettent une information gratuite et
de proximit aux personnes victimes de violences, de discriminations, dinfractions
ou de nuisances ou rencontrant des problmes juridiques ou administratifs. Elles
reposent essentiellement sur des permanences juridiques gratuites tenues par des
avocats, des juristes et des associations spcialises. Assis sur une logique de
proximit, de nombreux points daccs aux droits ont t mis en place dans un
cadre de politique de la ville. noter la prsence de points daccs au droit au
milieu pnitentiaire, prvue par une loi pnitentiaire du 24 novembre 2009.

Rfrences juridiques
Loi du 17 juillet 1978 portant diverses mesures damlioration des relations entre
ladministration et le public et diverses dispositions dordre administratif, social
et fiscal.
Loi du 6 juin 1984 relative aux droits des familles dans leurs rapports avec les
services chargs de la protection de la famille et de lenfance, et au statut des
pupilles de ltat.
Loi du 31 mai 1990 visant la mise en uvre du droit au logement.
Loi du 29 juillet 1998 dorientation relative la lutte contre les exclusions.
1 Architecture des politiques sociales

Loi du 18 dcembre 1998 relative laccs au droit et la rsolution amiable


des conflits.
Loi du 27 juillet 1999 portant cration dune couverture maladie universelle.
Loi du 15 juin 2000 renforant la protection de la prsomption dinnocence et
les droits des victimes.
Loi du 2 janvier 2002 rnovant laction sociale et mdico-sociale.
Loi du 4 mars 2002 relative aux droits des malades et la qualit du systme de
sant.
Loi du 30 dcembre 2004 portant cration de la haute autorit de lutte contre
les discriminations et pour lgalit.
Loi du 11 fvrier 2005 pour lgalit des droits et des chances, la participation
et la citoyennet des personnes handicapes.
Loi du 31 mars 2006 pour lgalit des chances.
Loi du 5 mars 2007 instituant le droit au logement opposable et portant diverses
mesures en faveur de la cohsion sociale.

2. CADRE ET COMPTENCES
Les politiques sociales sinscrivent dans des cadres organiss, dtermins en fonction
des champs de comptence des diffrents acteurs qui en portent la responsabilit.
La finalit est la mise en place dune politique de protection sociale cohrente et
rpondant la diversit des besoins et des problmatiques. Cependant, la difficile 19
articulation entre Scurit sociale, aide sociale et action sociale complique cet
objectif, dfini ds 1945.

La Scurit sociale, pilier de la protection sociale


Dunod Toute reproduction non autorise est un dlit.

La Scurit sociale est un systme complexe aux enjeux multiples. Qualifie de


conqute du sicle, elle a accompagn lvolution de la socit franaise depuis
1945. Fonde sur des valeurs de justice sociale et de rduction des ingalits, elle
constitue le pilier du systme de protection sociale. Entre dficits et rformes, la
Scurit sociale aborde le XXIe sicle dans lincertitude

La construction dune protection sociale universelle


Jusquau XIXe sicle, laction sociale est exerce essentiellement par lglise et, de
moindre faon, par ltat. Aprs la rvolution de 1789, ltat va jouer un rle de
plus en plus important qui ne se dmentira plus jusquau milieu des annes 1980.
Dans ce XIXe sicle marqu par la rvolution industrielle, de nombreux acteurs privs
apparaissent, socits de bienfaisance cres par des philanthropes et le grand
COMPRENDRE LES POLITIQUES DACTION SOCIALE

patronat social et socits de secours mutuel cres par des organisations ouvrires
qui prfigurent la fois les mutuelles actuelles et les syndicats. Aprs des dbats
passionns, ltat va finalement intervenir dans la sphre prive et dans les rapports
sociaux, travers des premires politiques sociales de protection des enfants.
La loi de 1898 relative aux accidents du travail marque un tournant dans
lintervention de ltat, instituant le principe dassurance sociale. Cette loi consiste,
pour la premire fois, envisager accidents et autres preuves comme des alas de
la vie plutt que de rechercher un coupable. De la faute, on passe la couverture
dun risque. La notion de prvoyance obligatoire intervient plus tardivement. Elle fait
son apparition dans la loi de 1910 sur les retraites ouvrires et paysannes, reste
par ailleurs sans grands effets. Les lendemains de la Premire Guerre mondiale
sont marqus par un empilage de mesures. Des annes de dbats aboutissent aux
votes des lois sociales des annes 1930. Elles portent sur les assurances-maladies
et vieillesse et les allocations familiales. Elles instituent un systme hybride, entre
capitalisation et rpartition. Par ailleurs, elles ne concernent que certaines catgories
de salaris. Le rgime de Vichy napporte pas davances significatives. Il sinscrit
dans une tendance la fois paternaliste et corporatiste. Il cre toutefois un certain
nombre de mesures et de dispositifs qui seront confirms la Libration et, bien
que rforms au fil du temps, sont toujours en vigueur (la protection maternelle et
infantile, la tutelle aux prestations familiales...).
En 1942, en Grande-Bretagne, Sir William Beveridge prsente un rapport sur les
assurances sociales qui servira de base la mise en place du systme anglais et
influera sur la Scurit sociale la franaise . Il repose sur deux principes :
20 la gnralit : lassurance nationale couvre toute la population ;
luniformit : lorsque le risque se ralise, lassurance verse des prestations
indpendantes de la situation professionnelle des victimes (sans condition de
ressources), identiques quelle que soit la cause de la privation du revenu
professionnel.

Pierre Laroque, charg dans le cadre de la rsistance, de rorganiser la protection


sociale daprs guerre, sinspire la fois du plan Beveridge et du systme allemand
mis en place par Bismarck au XIXe sicle et toujours en vigueur dans les dparte-
ments dAlsace-Moselle. Il est considr comme le pre de la Scurit sociale .
Le 15 mars 1944, le conseil national de la rsistance adopte un programme qui
entrine lide dune scurit sociale pour tous les citoyens. Le principe en est
pos ds le mois de juillet 1945 :
La Scurit sociale est la garantie donne chacun quen toutes circonstances il
disposera des moyens ncessaires pour assurer sa subsistance et celle de sa famille
dans des conditions dcentes. Trouvant sa proccupation dans un souci lmentaire
de justice sociale, elle rpond la proccupation de dbarrasser les travailleurs
de lincertitude du lendemain, de cette incertitude qui cre chez eux un sentiment
dinfriorit et qui est la base relle et profonde de la distinction des classes entre les
possdants srs deux-mmes et de leur avenir et les travailleurs sur qui pse tout
moment la menace de la misre.
1 Architecture des politiques sociales

La cration de la Scurit sociale constitue un nouveau contrat social. Elle est


mise en place rapidement la Libration et constitue un acte sans prcdent dans
lhistoire de la protection sanitaire et sociale. Le prambule de la Constitution de
1946 sinscrit dans une mme logique et affirme certains droits sociaux : droit
lexistence, droit la scurit, garantie de la protection de la sant... Cependant,
dans la ralit, les choix de gestion pour le nouveau systme font lobjet de vifs
dbats.
Les initiateurs du projet dfendent lide dun systme unifi. Si ltat de dlabrement
conomique du pays ne permet pas denvisager sa mise en uvre immdiate, il
sera mis en place progressivement, mais en conservant la logique globale en vue
dune couverture sociale de lensemble de la population. Il sagit donc la fois
dunifier les diffrentes socits de secours mutuels et dtendre la protection aux
personnes qui ntaient pas couvertes. La Scurit sociale est promulgue par les
ordonnances des 4 et 19 octobre 1945.
En 1946, la gnralisation dun systme unique et la mise en place dune caisse
unique se heurtent lopposition des travailleurs indpendants (non salaris non
agricoles) qui refusent de cotiser au rgime gnral. Cette position marque le
premier accroc lide dune protection sociale universelle, dj mise mal par
la persistance du rgime agricole. Dautres catgories de population refusent
leur tour de rejoindre le rgime gnral. Une loi du 17 janvier 1948 prend acte de
cet chec en crant des rgimes vieillesse pour les travailleurs indpendants. Par
ailleurs, les caisses dallocations familiales, antrieures 1945, subsistent ct
des caisses primaires et rgionales de Scurit sociale. Progressivement, entre 1946
et 1975, la gnralisation de la Scurit sociale se ralise pour la population active 21
travers le rgime gnral et les rgimes spcifiques.
Ds lorigine, la Scurit sociale se caractrise par sa complexit autour dune mul-
titude de rgimes particuliers. De plus, laide sociale qui avait vocation seffacer
avec la mise en place dune solidarit universelle, perdure pour les personnes qui
nentrent pas dans les solidarits professionnelles. Le systme franais de protection
Dunod Toute reproduction non autorise est un dlit.

sociale conserve encore aujourdhui ce double visage, assurance sociale et aide


sociale. Une premire rforme de la Scurit sociale date de 1967. Le 21 aot,
quatre ordonnances modifient le systme du rgime gnral qui est dsormais
organis en trois caisses autonomes : la CNAV pour lassurance-vieillesse, la CNAM
pour lassurance-maladie, la Cnaf pour les prestations familiales. Leur gestion est
autonome et fonctionne selon un mode paritaire.
Une deuxime rforme est initie par la loi du 24 dcembre 1974. Elle aboutit
luniversalisation de la branche famille par la suppression de la condition dactivit
professionnelle pour loctroi de prestations. Lassurance-vieillesse devient obligatoire
pour toutes les personnes exerant une activit professionnelle. Lobjectif daffiliation
de toute la population un rgime dassurance-maladie-maternit obligatoire est
finalement abandonn. La loi du 2 janvier 1978 cre la place une assurance
personnelle dont les cotisations sont progressivement prises en charge pour les
bnficiaires du revenu minimum dinsertion (RMI) (1988) et de laide mdicale
COMPRENDRE LES POLITIQUES DACTION SOCIALE

(1992). La loi sur la couverture maladie universelle de 1999 ralise enfin lobjectif
de 1974.
Au tournant du sicle, lassurance-maladie couvre lensemble de la population,
la branche famille a t universalise en 1978 et toute la population active est
assujettie un rgime dassurance-vieillesse. La Scurit sociale aura mis plus de
quarante ans pour se mettre en place et demeure sujette critiques. Fonde pour
assurer la scurit matrielle des travailleurs et de leurs familles, elle se heurte dans
les annes 1980 et 90 la question du chmage et de lemploi prcaire.

De dficit en dficit : lavenir incertain de la Scurit sociale


Le dficit colossal de la Scurit sociale marque les annes 1990 et 2000, revenant
chaque anne au moment du budget rappeler la fragilit dun systme conu
dans une priode de croissance et remettre en cause sa prennit. Un retour la
croissance pourrait permettre denvisager plus sereinement la prise en compte de
ces nouveaux risques. Mais de nombreux chantiers restent ouvrir et notamment les
volutions du rgime de retraite et de lassurance-maladie. Derrire ces rformes,
lenjeu principal serait celui du passage de politiques de prestations des politiques
sociales globales en faveur de la famille, de la sant, de la vieillesse, articulant
prestations et services.
En 1995 et 1996, une nouvelle rforme, le plan Jupp, prend corps travers de
nombreuses lois et ordonnances organises autour de trois axes :
les ordonnances de janvier 1996 visant rsorber le dficit cumul de la Scurit
22
sociale ;
les lois de 1995 et 1996 concernant le nouveau rle du Parlement en matire de
financement de la Scurit sociale ;
les ordonnances davril 1996 rorganisant la Scurit sociale, la mdecine de
ville et le systme hospitalier.

Elle sappuie sur des rfrences techniques autour de la matrise mdicalise des
soins et des dpenses de sant, des conventions dobjectifs et de gestion entre
ltat et la Scurit sociale, de laccrditation et de lvaluation, des rseaux et
filires de soins et lobjectif national dvolution des dpenses dassurance-maladie
(ONDAM).
Dans les annes 2000, le contexte financier est dgrad, avec des dficits records
de la Scurit sociale qui se reproduisent dune anne lautre. En 2004, le
dficit de lassurance-maladie slevait 12 milliards deuros, soit environ 10 %
des dpenses de la branche. Un travail de diagnostic est confi en octobre 2003
au Haut Conseil pour lavenir de lassurance-maladie. Celui-ci remet un rapport
prconisant essentiellement la conjugaison de trois actions pour faire face la
gravit de la situation financire et aux perspectives de croissance des dpenses :
amliorer le fonctionnement du systme de soins et du systme de protection sociale,
ajuster les conditions de prise en charge et agir sur les recettes.
1 Architecture des politiques sociales

Encadr 1.1 Lavenir de lassurance-maladie.


Lurgence dun redressement par la qualit
Haut Conseil pour lavenir de lassurance-maladie, 2004.

Deux orientations se dgagent du diagnostic.


Il faut, dabord, sattacher rsolument amliorer le fonctionnement du systme de soins et
la coordination de ses acteurs. Cest l un changement important par rapport la priode
o furent conues les assurances sociales : lassurance-maladie ne peut plus se contenter
dtre un simple dispositif de paiement pour des soins qui sorganiseraient tous seuls. Pour
tre efficaces, les politiques dassurance-maladie doivent ncessairement porter aussi, en
concertation avec tous ses intervenants, sur lorganisation du systme de soins.
Par ailleurs, sans remettre en cause luniversalit de la couverture, nous devons tre
capables de faire des choix. Cest lautre changement important pour lassurance-maladie :
loffre de soins est infiniment plus riche et varie quautrefois, et la demande de biens
mdicaux crot sans cesse. Or tout ce qui est propos nest pas mettre sur le mme pied,
tout na pas la mme qualit, tout na pas la mme pertinence pour bien soigner. Le systme
de financement spuiserait vouloir couvrir sans aucun tri tout ce que les industries et
professions de sant peuvent offrir. Plus grave encore, cela puiserait les possibilits de
redistribution de la richesse collective sur beaucoup dautres besoins sociaux essentiels.
Ainsi que le souligne un rapport rcent, lexistence dun financement socialis appelle un
discernement et une optimisation dans lemploi des fonds qui relvent, en dernire analyse,
dune exigence thique.
[...]
En dfinitive, ce qui est en jeu aujourdhui nest rien dautre que de trouver un chemin de
"dveloppement durable" pour notre systme de solidarit. Le dveloppement durable nest
pas, on le sait, le refus de la croissance en lespce, de la croissance des dpenses de
sant mais le refus dune croissance dpourvue de sens, qui dilapide ses ressources et
se dtruit elle-mme. 23
Limprieuse remise en ordre des comptes doit servir dlan. Le systme peut tre, demain,
la fois financirement assaini et de meilleure qualit sanitaire, ds lors quil aurait trouv
un financement quitable et viable sur le long terme, quil aurait les outils de discernement
du service rendu et sen servirait effectivement, et enfin lment trop souvent sous-estim
quil sappuierait sur des institutions et, en leur sein, sur des responsables en mesure de
Dunod Toute reproduction non autorise est un dlit.

rendre des comptes sur des missions claires, rpondant aux priorits collectives.

La loi du 13 aot 2004 relative lassurance-maladie vient mettre en forme


cette rforme de lassurance-maladie. Elle est organise autour de trois axes :
lamlioration de loffre de soins, la nouvelle gouvernance de lassurance-maladie,
la matrise des dpenses de sant. Limpact financier de la rforme est estim
par le Gouvernement 15 milliards deuros lhorizon 2007, dont 10 milliards
dconomies sur les dpenses et 5 milliards de recettes supplmentaires. La rforme
comprend des mesures de rtablissement financier et des mesures structurelles,
dont lobjet est de modifier lorganisation du systme de soins et le comportement
des acteurs dans le sens dune prise en charge de meilleure qualit et plus conome
des deniers publics. Pour atteindre cet objectif, la rforme se donne pour priorit de
responsabiliser lensemble des acteurs : tat, gestionnaires de lassurance-maladie,
professionnels de sant et patients.
COMPRENDRE LES POLITIQUES DACTION SOCIALE

Elle est prcde dune loi du 9 aot 2004 relative la politique de sant publique
qui prvoit diffrents dispositifs de pilotage et de coordination qui sont mis en place
aux niveaux national et rgional dans les annes suivantes : confrences nationales
et rgionales de sant, Haut Conseil de sant publique, Comit national de sant
publique, plans rgionaux de sant publique, groupements rgionaux de sant
publique.

Encadr 1.2 La rduction des dficits de la Scurit sociale,


un objectif du pacte europen de stabilit et de croissance

Le Plan national de rforme prsent par la France la Commission europenne en 2006


dans le cadre de la relance de la stratgie de Lisbonne indique que "laccroissement continu
de lendettement public constitue un [...] dfi denvergure auquel la puissance publique se
doit de rpondre. En effet, il compromet, terme, les marges de manuvre du budget de
ltat et donc lefficacit de la politique budgtaire et des politiques publiques en mme
temps que la prennit du systme de protection sociale. En outre, il rompt le principe
dquit et de solidarit entre les gnrations, fondement du systme de protection sociale
franais, en reportant une lourde charge financire sur les gnrations futures." Le rapport
consacre le premier de ses trois chapitres expliciter larticulation entre la recherche
dconomies et la plupart des principales rformes que le domaine sanitaire et social a
connues rcemment :
la rforme des retraites de 2003 ;
la rforme de lassurance-maladie de 2005 ;
les rformes en cours de mise en uvre amliorant le pilotage des dpenses de Scurit
sociale (loi organique sur les lois de financement de la Scurit sociale, mise en place
24 de la tarification lactivit dans les tablissements de sant). La loi de financement de
la Scurit sociale pour 2006, en son annexe B, traduit lintgration de la contrainte de
dcroissance des dficits sociaux et fixe un taux moyen quadriennal de lobjectif national
des dpenses dassurance-maladie, compatible avec le retour lquilibre des comptes
de la Caisse nationale dassurance-maladie.

Source : Igas, rapport annuel 2006, La Dimension europenne


des politiques sociales, Paris, La Documentation franaise, p. 61.

Cependant, les rformes en cours napportent que des avances partielles, portant
principalement sur un objectif de matrise des dpenses de sant et faisant peser
sur les malades la majorit des charges. Depuis 2005, les nombreuses mesures
prises contribuent la mise en place progressive mais inexorable dun systme
de sant deux vitesses, dans lequel la part des assurances prend le pas sur
la part de protection sociale, accentuant la distinction de la qualit des soins en
fonction des ressources des patients. Parmi ces mesures, de nombreuses visent
responsabiliser les patients en augmentant leur participation au financement de
leurs soins et en agissant sur leur comportement et sur celui de leurs mdecins, qui
serait lorigine dune part importante du dficit de scurit social, travers la
consommation excessive de mdicaments, linsuffisant recours aux gnriques, le
nomadisme mdical.

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